UPRS sodba IV U 258/2013
Datum: 2014-09-11T00:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.258.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ENERGETIKA - USTAVNO PRAVO
institut: podpora električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije - finančna pomoč za tekoče poslovanje - znižanje referenčnih stroškov - sprememba podzakonskega predpisa - poseg v pričakovane pravice

## Jedro

Višina podpore je odvisna od podatkov, ki so ekonomske narave in zato spremenljivi, kar glede referenčnih stroškov izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 6. člena Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije. Zato so se ti za proizvodne naprave OVE – sončna energija od uveljavitve Uredbe leta 2009 večkrat spreminjali. Tudi določba v Uredbi 90/12, da se upoštevajo referenčni stroški, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja, je tako povsem strokovno (ekonomsko) in ne pravno vprašanje, zato po vsebini ne more biti predmet odločanja v tem upravnem sporu.

Podpora je glede na njeno zakonsko opredelitev namenjena pokrivanju razlike, kadar stroški proizvodnje električne energije presegajo ceno te energije na trgu. To pomeni, da podpora nima pridobitnega značaja, temveč da je njen namen vzpodbujati pridobivanje električne energije iz obnovljivih virov kljub višjim stroškom.

Na podlagi 44. člena Ustave ima vsak pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica nima samostojne zakonske ureditve, uresničuje pa se v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum, ljudsko iniciativo in volitve. Zgolj dejstvo, da predlog sprememb Uredbe ni bil predhodno objavljen na svetovnem spletu in da javnost ni bila vključena v pripravo teh sprememb, pa ne pomeni kršitve te pravice.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Javna agencija Republike Slovenije za energijo tožeči stranki za električno energijo, proizvedeno v sončni elektrarni Mfe A., dodelila podporo kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena Energetskega zakona (Uradni list RS, št. 27/07 – ur. p. b. in naslednji – v nadaljevanju EZ) (1. točka izreka). V naslednji točki je ugotovila bistvene tehnološke značilnosti omenjene proizvodne naprave in jo med drugim uvrstila v razred referenčnih stroškov 3.1 fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, velikostnega razreda „Mala“ iz Priloge I Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (v nadaljevanju Uredba), opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke). Odločeno je bilo še: da se podpora dodeli za obdobje 180 mesecev, ki začne teči z dnem začetka zagotavljanja podpore, določenim v pogodbi o zagotavljanju podpore (3. točka); da se sprememba načina zagotavljanja podpore lahko zahteva najprej po dveh letih, nadaljnje spremembe pa vsake tri leta prejemanja podpore (4. točka); da odločba preneha veljati, če proizvodni napravi preneha veljati deklaracija za proizvodno napravo (5. točka); da je tožeča stranka dolžna v primeru prejema kakršnihkoli pomoči za proizvodno napravo, ki se lahko štejejo za subvencijo, obvestiti Javno agencijo RS za energijo v tam navedenem roku, ta pa bo po prejemu obvestila dopolnila 2. točko izreka odločbe v skladu s tretjim odstavkom 15. člena omenjene Uredbe (6. točka); da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (7. točka) in da v postopku niso nastali posebni stroški (8. točka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je Javna agencija Republike Slovenije za energijo 5. 4. 2013 prejela vlogo tožeče stranke za dodelitev podpore kot finančno pomoč za tekoče poslovanje iz druge alineje četrtega odstavka 64.n člena EZ in da so za dodelitev te podpore izpolnjeni pogoji iz tretjega odstavka 16. člena Uredbe. Uvrstitev naprave v razred „Mala“ (4. člen Uredbe) in v razred referenčnih stroškov 3.1 za fotovoltaične naprave, ki so postavljene na stavbah 2012/M12, je podlaga za določitev podpore kot finančne pomoči za tekoče poslovanje (obratovalna podpora), kot jo opredeljuje prvi odstavek 8. člena Uredbe in se usklajuje v skladu s tretjim odstavkom 20. člena Uredbe.

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožeče stranke, ki jo je vložila s predlogom za izrek ničnosti prvostopenjske odločbe zaradi njene nezakonitosti in neustavnosti iz vseh pritožbenih razlogov po prvem odstavku 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zavrnil. Med drugim je pojasnil, da organ v skladu s prvim odstavkom 6. člena ZUP odloča na podlagi predpisov, ki so veljali v času odločanja in da je prvostopenjski upravni organ ravnal zakonito, ko je pri odločanju uporabil veljavno Uredbo o spremembah Uredbe o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov (Uradni list RS, št. 90/12 – v nadaljevanju Uredba 90/12), izdano na podlagi devetega odstavka 64.n člena EZ. Zato je kot neutemeljeno zavrnil njeno stališče, da bi moral upravni organ pri določanju uporabiti prej veljavno spremembo Uredbe, objavljeno v Uradnem listu RS, št. 43/12 (v nadaljevanju Uredba 43/12). Za presojo teh predpisov pa upravni organi ni pristojen.

4. Tožeča stranka v tožbi, ki jo vlaga zaradi nezakonitosti in neustavnosti četrtega odstavka 2. točke izreka prvostopenjske odločbe, uveljavlja da sta 2. člen Uredbe o spremembah Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljenih virov energije (Uradni list RS, št. 43/2012 z dne 8. 6. 2012) in 2. člen in 6. člene Uredbe o spremembah Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljenih virov energije (Uradni list RS, št. 90/2012 z dne 30. 11. 2012) nezakoniti in v neposrednem nasprotju z določbami Ustave RS, torej neustavni.

5. Vlada RS je na podlagi 64.n člena Energetskega zakona sprejela najprej Uredbe o podpori električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/2009 z dne 18. 5. 2009, v nadaljevanju Uredba). Nadalje je sprejeta Uredba o spremembah Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 105/2011 z dne 23. 11. 2011, v nadaljevanju Uredba o spremembah I). Uredba o spremembah Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 43/2012 z dne 8. 6. 2012, v nadaljevanju Uredba o spremembah II) in še Uredba o spremembah Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 90/2012 z dne 30. 11. 2012, v nadaljevanju Uredba o spremembah III).

6. Tožeča stranka bi kot decemberski priklopnik v letu 2012 na električno omrežje na podlagi pogodbe smela tudi po Uredbi I ves čas v obdobju 15 let (prvi odstavek 19. člena Uredbe) na mesečni ravni prejemati konstantno in glede na odstotkovno znižanje nespremenjeno podporo električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije iz naslova referenčnih stroškov proizvodnjih naprav OVE, znižano izključno in samo za 40 odstotkov glede na podporo električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije iz naslova, določenem s prilogo številka 1 k Uredbi, kar je bila pričakovana, če ne že pridobljena pravica tožeče stranke. V nadaljevanju navaja sprejetje Uredbe o spremembah II, ki je referenčne stroške iz že določenih 40% znižala na 52,45%, kar je razvidno iz izdelanih dveh tabel. Z Uredbo II je bil izvršen 12,45% poseg v pričakovane pravice tožeče stranke, ker je bila za toliko nižja podpora. Z sprejetjem Uredbe o spremembah III (2., 3. in 4. člen Uredbe o spremembah III) je razvidno, da so se referenčni stroški od dne 1. 12. 2012 do 31. 12. 2012 iz že določenih 40% in neustavno znižanih na 52,45%, še enkrat neustavno znižali tokrat na 63,89%, kar je spet razvidno iz izdelanih tabel. Tožeča stranka bi tako na podlagi te ponovno sprejete Uredbe o spremembah III dobivala kar za 23,89% nižjo podporo, kot je bila prvotno določena.

7. Predlog Uredbe o spremembah III med tem ni bil objavljen in z njim ni bila seznanjena javnost. Tožeča stranka uveljavlja materialno neskladnost Uredbe o spremembah II z Ustavo RS (v nadaljevanju URS), z nižanjem referenčnih stroškov proizvodnih naprav OV z Uredbo o spremembah II, je neustavno poseženo v določbo 155. člena URS, ki določa prepoved povratne veljave pravnih aktov. V tem primeru gre za nepravo retro aktivnost ali tako imenovano dejansko retro aktivnost. Pravna norma, ki določa znižanje referenčnih stroškov proizvodnjih naprava OV za 12,45%, ki jo predstavlja 2. člen Uredbe o spremembah II, ustavno in na nedopusten način poseglo v obdobje za cel mesec december 2012, ki je bil že konkretno in kongentno urejen Uredbo o spremembah I. Kršeno je načelo pravne varnosti, ki je temeljni postulat pravne države (2. člena URS). Znižanje podpore je bilo zagotovljeno do vključno 31. 12. 2012 z že izdano Uredbo o spremembah I. 8. Ker je Uredba o spremembah I zelo jasno in kogentno določila ustrezno znižanje podpore električni energiji za čas od 1. 7. 2012 do dne 31. 12. 2012 za 40%, tožeča stranka ni mogla računati na nadaljnje znižanje stroškov. Pravni položaj do vključno Uredbe o spremembah I je bil jasen, nezapleten in v nobenem nasprotju s sistemom državnih podpor električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije. Z nadaljnjima spremembama Uredbe (Uredba o spremembah II in III) se je položaj bistveno protiustavno poslabšal, predvsem z Uredbo o spremembah III.

9. Tožeči stranki z izdano izpodbijano odločbo že nastaja škoda od priklopa na električno omrežje dalje, to je od 28. 12. 2012. Najmanj 670 EUR na mesec z zakonskimi zamudnimi obrestmi, v 15. letih najmanj 120.749,40 EUR.

10. Po 155. členu Ustave ima povratno veljavno izključno zakon. Retroaktivnost podzakonskega predpisa je najstrožje prepovedana. Referenčni stroški proizvodnih naprav OVE - sončna energija so državna podpora in gre za negativni davek, ki ga država odobri in izplača vsem naslovnikom Uredbe. Poslovniki Uredbe davka dejansko ne plačajo, ampak dobijo vnaprej določeno pomoč od države. Gre za tako imenovani negativni davek, ki bi moral biti urejen z zakonom, ne pa z uredbo, kot podzakonskim predpisom. To pravico mu daje 147. člen URS.

11. Tožeča stranka je izvedela za nastanek posledic Uredbe o spremembah II dne 12. 6. 2013 in dejanskih škodljivih posledicah dne 16. 9. 2012. V nadaljevanju podrobno navaja celoten potek odločitve (z vsemi poizvedbami glede veljavnosti uredbe) za postavitev naprave.

12. Predlog Uredbe o spremembah III ni bil objavljen in z njim ni bila seznanjena strokovna javnost, zato je bil kršen Zakon o vladi RS, Poslovnik Vlade RS, Zakon o dostopu informacij javnega značaja, Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Informacijska uredba), Direktiva 2009/28/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 23. 4. 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljenih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi Direktiv 2011/77/ES in 2003/30/ES, Direktiva 2009/72/ES Evropskega parlamenta in sveta z dne 13. 7. 2009 o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo in o razveljavitvi Direktive 2003/54/ES, Resolucija o normativni dejavnosti, ki vse določajo načela in pravila samoomejevanja, dostopnosti in transparentnosti pri sprejemanju predpisov, kot je predvsem Uredba o spremembah III. Zato je ta tudi nezakonita in neustavna.

13. Vlada ni podala obrazložitve v skladu s šestim odstavkom 9. člena Poslovnika, zakaj ni bila javnost povabljena k sodelovanju pri pripravi predloga Uredbe o spremembah III. Poslovnik v 9. členu in 9.a členu v skladu z 21. členom ZVRS določa, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa. Rok odzivnosti je od 30 do 60 dni od objave na spletnih straneh. Obveznost objave predpisov določa tudi 3. točka prvega odstavka 10. člena ZDIJZ ter 10. člen Informacijske uredbe. Sklicuje se na določbe člena 154 Ustave RS, glede objave zakonov in drugih predpisov. Za začetek veljavnosti je pomemben dan objave aktov, v katerem je izražen in dolžna vacatio legis. Od teh dveh dejavnikov je odvisen čas, ko postane norma obvezna. V tem primeru je bil vacatio legis dolg 0 dni, ker je Uredba o spremembah III začela veljati že naslednji dan po objavi v Uradnem listu RS. S tem je bila stranki odvzeta možnost, da se prilagodi na trgu. S tem je kršen 154. člen Ustave RS. Podana je tudi kršitev 43. člena in 2. člena Ustave RS. Takšno postopanje je nezakonito, neustavno in nedopustno v vsaki pravni državi. Z izdajo izpodbijane odločbe pa je tožeči stranki že povzročena škoda.

14. Sklicuje se na 49. točko odločbe U-I-27/07, ker je Ustavno sodišče navedlo, da načelo varstva zaupanja v pravo sodi med načela pravne države (2. člen Ustave). Prizadetim osebam se zagotavlja, da jim država njihovega pravnega položaja ne bo arbitrarno poslabšala. V navedeni določbi je sodišče poudarilo zahtevo, da mora zakonodajalec (Državni zbor, Vlada RS) v zvezi s spreminjanjem finančne podpore strukture z vidika načela pravne varnosti upoštevati že planirane projekte ter obseg razpoložljivih virov, do katerih bi bili upravičeni investitorji v proizvodne naprave OVE - sončna energija. Tako Vlada RS ni ne tožeči stranki osebno, tudi ne na pisna vprašanja Združenja fotovoltaične industrije z dne 29. 11. 2012 pojasnila, ali je bilo in kako, pri sprejemanju Uredbe o spremembah III, upoštevano načelo sorazmernosti s posegom države v pravni položaj investitorjev. Ni ponudila, niti utemeljila, zakaj se podpora sončni energiji tako nepredvideno in drastično znižuje.

15. Tožeča stranka predlaga v tožbenem zahtevku, da se četrti odstavek 2. točke izreka odločbe Javne agencije Republike Slovenije za energijo spremeni tako, da se glasi: „Proizvodna naprava se uvršča v razred referenčnih stroškov 3.1 Referenčni stroški fotovoltaičnih proizvodnih naprav, ki so postavljene na stavbah 2012/M12 in velikostni razred proizvodne naprave Mala iz Priloge I Uredbe o podporah električni energiji proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/09, 53/09, 68/09, 76/09, 17/10, 94/10, 43/11 in 105/11), opredeljenih za obdobje 1. 7. 2012 do 31. 12. 2012“. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

16. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

17. Tožba ni utemeljena.

18. Z izpodbijano odločbo je bilo odločeno o zahtevi tožeče stranke, vloženi aprila 2013, tj. v času, ko je 64.n člen takrat veljavnega EZ določal, da se proizvajalcem električne energije v napravah za proizvodnjo električne energije iz obnovljivih virov energije lahko dodelijo podpore, če stroški proizvodnje električne energije, vključno z normalnim tržnim donosom na vložena sredstva presegajo ceno električne energije, ki jo je za tovrstno električno energijo mogoče doseči na trgu (prvi odstavek). Četrti in peti odstavek istega člena sta za mikro naprave, kot je od tožeče stranke (kar med strankama ni sporno), predvidevala dve obliki izvajanja podpore, in sicer z zagotovljenim odkupom proizvedene električne energije po ceni, ki jo določi vlada, ali kot finančno pomoč za tekoče poslovanje. Lastnik ali upravljavec proizvodne naprave je upravičen do finančne pomoči za tekoče poslovanje, če samostojno proda proizvedeno električno energijo (peti odstavek). Vlada podrobneje predpiše višino in trajanje posamezne vrste podpore, pogoje za njeno pridobitev, način pridobitve in druga vprašanja podeljevanja in koriščenja podpore. Pri tem mora upoštevati naslednje kriterije: višino in trajanje potrebne pomoči glede na velikost in tehnologijo proizvodnje električne energije, upoštevajoč pri tem vse že pridobljene koristi; trajnostno naravo proizvodnje električne energije s posebnim poudarkom na trajnostnem načinu proizvodnje biomase, pozitivne učinke pri doseganju zastavljenih ciljev, še posebej pri zniževanji izpustov toplogrednih plinov pri proizvodnji električne energije; velikosti družbe, ki za proizvodno napravo prejema pomoč, in njen tržni delež, ki ga ima na trgu z električno energijo oziroma ga bo imela (deveti odstavek).

19. Na tej podlagi je Vlada izdala Uredbo o podporah električni energiji, proizvedeni iz obnovljivih virov energije (Uradni list RS, št. 37/09 in naslednji – v nadaljevanju Uredba). Sodišče se strinja z izpodbijano odločbo, v kateri je tožena stranka svojo odločitev oprla na omenjeno uredbo, veljavno v času odločanja (31. 5. 2013), torej vključno z njeno spremembo, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 90/12. Ta je začela veljati 1. 12. 2012, torej po vložitvi zahteve tožeče stranke za dodelitev podpore. Tožena stranka je odločila v skladu s 6. členom ZUP, ki v prvem odstavku določa, da organ odloča v upravni zadevi po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Glede na navedeno se sodišče strinja z izpodbijano odločbo in njenimi razlogi ter razlogi drugostopenjskega organa, s katerimi je bila zavrnjena uporaba spremenjenih določb Uredbe (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe sodišče še dodaja:

20. Uredba določa, da so obratovalne podpore razlika med referenčnimi stroški proizvodnje električne energije v posameznih proizvodnih napravah OVE (obnovljivih virov energije) iz priloge I in referenčno tržno ceno električne energije (prvi odstavek 8. člena), kar je v skladu s prvim odstavkom 64. člena EZ. V skladu s prvim odstavkom 6. člena Uredbe, ki se ni spreminjal, pa so referenčni stroški proizvodnje električne energije v proizvodnih napravah OVE indikativni stroški proizvodnje električne energije za posamezne reprezentativne skupine in velikosti proizvodnih naprav OVE, ki temeljijo na objavljenih strokovnih podatkih o investicijskih in obratovalnih stroških za posamezne energetske tehnologije in velikosti proizvodnih naprav OVE, ekonomskih in finančnih parametrih vlaganja in obratovanja, cenah energentov ter drugih stroških, povezanih s proizvodnjo električne energije v Republiki Sloveniji in zmanjšanih za vse druge koristi, pridobljene z obratovanjem naprave. V petem odstavku istega člena je še določeno, da so referenčni stroški podlaga za določanje cen v pogodbah za zagotovljeni odkup in za višino obratovalnih podpor v pogodbah o zagotavljanju podpor; pri določanju višine podpore za proizvodne naprave agencija upošteva višino referenčnih stroškov, ki je veljala na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja; referenčne stroške prikazuje priloga I, ki je sestavni del te uredbe.

21. V zadevi niti ni sporno, da so bile v izpodbijani odločbi te določbe upoštevane in da je bila proizvodna naprava tožeče stranke pravilno uvrščena v razred referenčnih stroškov iz priloge I, opredeljenih za mesec december 2012 (četrti odstavek 2. točke izreka izpodbijane odločbe), upoštevaje, da se je v tem mesecu (28. 12. 2012) naprava priklopila na elektroenergetsko omrežje sistemskega operaterja distribucijskega omrežja. Sporna pa je uporaba Uredbe o spremembi III, ki potrditvah tožeče stranke ne bi smela biti uporabljena.

22. Po trditvah tožeče stranke ima sprememba Uredbe neposredni učinek na pravne posle, ki so bili izvedeni v drugi polovici 2012 in priklopljeni na omrežje do 31. 12. 2012. Vsi udeleženci so se namreč zanašali na veljavno zakonodajo v času teh priprav (Uredba 43/2012).

23. To kaže na to, da je imela tožeča stranka določena pričakovanja, kar pa še ne pomeni, da je šlo za pričakovano pravico, v katero naj bi bilo poseženo, ker višina podpore ni bila odmerjena po določbah Uredbe 43/12. O pričakovanih pravicah je namreč mogoče govoriti takrat, ko je pridobitev pravice tako gotova, da predstavlja zavarovan pridobitni položaj.

24. Prvi odstavek 64.n člena EZ je določal, da se podpore lahko dodelijo, zato že pridobitev pravice ne more biti gotova, da bi to pomenilo zavarovan pridobitni položaj tožeče stranke. Tožeča stranka je sicer podporo dobila, sporna je le njena višina. Tudi v tem pogledu ni bilo poseženo v njen pravni položaj, saj pred uveljavitvijo Uredbe 90/12 ni bila prejemnica podpore, zanjo še ni zaprosila, niti elektrarna še ni začela z delovanjem.

25. Poleg tega se višina obratovalne podpore v skladu s prvim odstavkom 64.n člena EZ in 8. členom Uredbe že od uveljavitve EZ in Uredbe dalje določa kot razlika med referenčnimi stroški proizvodnje električne energije iz OVE iz Priloge I in referenčno tržno ceno električne energije. Tudi v Prilogi III Uredbe je določeno, da se obratovalne podpore določijo tako, da se od skupnih referenčnih stroškov za proizvodno napravo OVE in velikostni razred iz priloge I, ki se letno ali pogosteje usklajuje glede na referenčne stroške energentov, odšteje cena, ki jo lahko električna energija iz proizvodne naprave OVE doseže na trgu z električno energijo. Pri tem je referenčna cena električne energije pričakovana tržna cena električne energije iz napovedi Agencije za energijo o referenčnih tržnih cenah energije. Zadnji odstavek 64.n člena EZ namreč določa, da Agencija za energijo vsako leto do 31. oktobra pripravi napoved položaja proizvodnih naprav na obnovljive vire energije in s soproizvodnjo z visokim izkoristkom na trgu z električno energijo, ta napoved pa se uporabi za določitev cene električne energije iz prvega odstavka tega člena in služi kot podlaga za določanje potrebne višine obratovalnih podpor v prihodnjem letu (dvanajsti odstavek).

26. Iz teh določb je razvidno, da je višina podpore odvisna od podatkov, ki so ekonomske narave in zato spremenljivi, kar glede referenčnih stroškov izhaja tudi iz že omenjene določbe prvega odstavka 6. člena Uredbe. Zato so se ti za proizvodne naprave OVE – sončna energija, ki so opredeljeni v 3. točki Priloge I, od uveljavitve Uredbe leta 2009 večkrat spreminjali. Tudi določba v Uredbi 90/12, da se upoštevajo referenčni stroški, ki so veljali na dan sklenitve pogodbe o dostopu do elektroenergetskega omrežja, je tako povsem strokovno (ekonomsko) in ne pravno vprašanje, zato po vsebini ne more biti predmet odločanja v tem upravnem sporu.

27. Glede na navedeno je neutemeljen tožbeni očitek, da je bilo v zadevi kršeno načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki osebam zagotavlja, da jim država ne bo arbitrarno poslabšala njihovega pravnega položaja in da gre za retroaktivno uporabo Uredbe o spremembah III (kršitev 155. člena Ustave RS). Ne samo, da je za presojo skladnosti podzakonskih aktov z Ustavo oziroma z zakoni po določbah 21. člena Zakona o ustavnem sodišču stvarno pristojno ustavno sodišče, tudi sicer ustava ne zagotavlja nespremenljivosti predpisov. Pogoji za pridobitev določenih pravic ali njihov obseg se torej lahko spremenijo, saj se ni mogoče zanašati na to, da se trenutno veljavni predpis, ki ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogoča uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil (tako tudi Ustavno sodišče v številnih svojih odločitvah, ki so sledile odločbi U-I-101/95 z dne 8. 1. 1998).

28. Na drugačno odločitev ne more vplivati niti tožbeno sklicevanje na stališče Ustavnega sodišča iz 49. točke odločbe U-I-24/07, po katerem načelo varstva zaupanja v pravo varuje tudi občine kot javnopravne subjekte in mora biti spoštovano tudi pri sprejemanju oziroma spreminjanju predpisov, ki se nanašajo na njihovo financiranje. To stališče se torej nanaša na spreminjanje predpisov, ki urejajo financiranje občin, ki kot javnopravni subjekti izvajajo projekte v okviru svojih pristojnosti. Ustavno sodišče pa se je v 51. točki obrazložitve te odločbe sklicevalo tudi na stališče iz odločbe U-I-203/93 z dne 19. 1. 1995, da mora zakonodajalec v zvezi s spreminjanjem virov financiranja javne porabe z vidika načela pravne varnosti upoštevati že planirane projekte lokalnih skupnosti ter obseg razpoložljivih virov, do katerih so bile občine upravičene po veljavnih predpisih v času sprejemanja dolgoročno načrtovanih projektov.

29. Podpora je glede na njeno zakonsko opredelitev (prvi dostavek 64.n člena EZ) namenjena pokrivanju razlike, kadar stroški proizvodnje električne energije presegajo ceno te energije na trgu. To pomeni, da podpora nima pridobitnega značaja, temveč da je njen namen vzpodbujati pridobivanje električne energije iz obnovljivih virov kljub višjim stroškom. Ker EZ ne daje pravice do podpore, če stroški proizvodnje ne presegajo cene električne energije na trgu, so neutemeljeni tudi tožbeni ugovori o precejšnjem znižanju višine podpore. Da podpora, določena na podlagi veljavne Uredbe, ne bi pomenila razlike med stroški proizvodnje in ceno na trgu, pa tožeča stranka dokazno ne zatrjuje. Zato tudi dejstvo, da bo zaradi nižje podpore v naslednjih 15 letih prejela manj, kot bi prejela, če se Uredba ne bi spremenila, samo po sebi še ne utemeljuje zatrjevane škode. Kot je že zgoraj navedeno (točka 27), sodišče nima pravne podlage za presojo tožbene trditve, da takšna državna podpora električni energiji pomeni negativni davek in bi morala biti urejena z zakonom, ne pa z uredbo kot podzakonskim predpisom (147. člen Ustave).

30. Na podlagi 44. člena Ustave ima vsak pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Ta pravica nima samostojne zakonske ureditve, uresničuje pa se v okviru zakonodaje, ki ureja lokalno samoupravo, referendum, ljudsko iniciativo in volitve. Zgolj dejstvo, da predlog sprememb Uredbe ni bil predhodno objavljen na svetovnem spletu in da javnost ni bila vključena v pripravo teh sprememb, pa ne pomeni kršitve te pravice. Noben zakon namreč ne predvideva neposrednega sodelovanja javnosti pri sprejemanju vladnih uredb, s katerimi vlada podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa (prvi odstavek 21. člena Zakona o vladi Republike Slovenije – ZVRS). Isti zakon v tretjem odstavku 16. člena določa, da lahko način dela in odločanja vlade za posamezne vrste vprašanj določi njen poslovnik. Ta v 9. členu predvideva, da predlagatelj predpisa povabi strokovno in drugo javnost k sodelovanju pri pripravi predpisa s splošnim vabilom, kateremu je priložen osnutek predpisa, na spletnih straneh (drugi odstavek). Po šestem dostavku istega člena pa se javnosti ne povabi k sodelovanju pri pripravi predlogov v primerih, ko po naravi stvari to ni mogoče (ukrepi, ki se sprejemajo po nujnem postopku, ukrepi, ki morajo biti sprejeti in uveljavljeni nemudoma, z določenim začetkom veljavnosti brez predhodne seznanitve javnosti). V naslednjem odstavku so določene še nadaljnje izjeme, ko se javnosti ne povabi k sodelovanju.

31. Iz navedenega je razvidno, da je vlada celo sama predvidela, da v določenih primerih javnosti ne bo povabila k sodelovanju. Zato ni mogoče slediti tožbeni trditvi, da bi moral biti osnutek spornih sprememb Uredbe v vsakem primeru objavljen. Komu in na kateri pravni podlagi bi morala vlada obrazložiti, zakaj javnost ni bila povabljene k sodelovanju, v tožbi ni pojasnjeno, zato te okoliščine in njenega morebitnega vpliva na odločitev v tej zadevi ni mogoče preizkusiti. Ne glede na vse pa niti poslovnik niti resolucija, na katero se sklicuje tožeča stranka, nista predpisa, ki bi dajala podlago za odločanje o pravicah in obveznostih posameznikov.

32. Pravica iz 10. člena ZDIJZ, ki sicer določa, da so predlogi predpisov informacije javnega značaja, ne zagotavlja pravice iz 44. člena Ustave temveč iz drugega odstavka 39. člena Ustave, ta pravica, tj. pravica do informacije javnega značaja, pa ni predmet odločbe, ki jo tožeča stranka izpodbija v tem upravnem sporu. Iz enakega razloga je neutemeljeno tudi tožbeno sklicevanje na določbe Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja.

33. Na drugačno odločitev v tej zadevi ne more vplivati niti sklicevanje na Direktivo 2009/72/ES (o skupnih pravilih notranjega trga z električno energijo) in Direktivo 2009/28/ES (o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov). Iz njunih določb namreč ne izhaja, da bi bilo odločanje o podporah odvisno od vnaprejšnje objave predloga sprememb izvršilnega predpisa vlade.

34. Ker je prvostopenjska odločba v izpodbijanem delu zakonita in temelji na veljavnem predpisu, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. lena ZUS-1). O zadevi je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

35. Odločitev o stroških postopka temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.