UPRS Sodba I U 98/2021-19
Datum: 2023-10-26T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.98.2021.19
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: CESTE IN CESTNI PROMET - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO
institut: odstranitev reklamnih panojev - inšpekcijski ukrep - veljavnost soglasja

## Jedro

Sodišče sodi, da je v okoliščinah tega primera, ko je tožnik z ustrezno mero prepričanja uspel izkazati, da so vsebinski pogoji za postavitev panoja tudi po predvideni rekonstrukciji ceste že bili presojani, namenu zakona zadoščeno tudi z milejšim ukrepom, to je ukrepom po 5. alineji prvega odstavka 118. člena ZCes-12, zato ga je po presoji sodišča dopustno uporabiti. V izpodbijani odločbi tako ni ustrezno obrazložena izbira ukrepa, obrazložitev tožene stranke glede možnosti izbire pa je v okoliščinah tega primera materialnopravno zmotna.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se odločba Inšpektorata RS za infrastrukturo, št. 06102-151/2020-7 z dne 7. 9. 2020 odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponovno odločanje.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Inšpektorat RS za infrastrukturo (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo na podlagi 112. in 113. člena Zakona o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) tožniku odredil, da odstrani objekt za obveščanje in oglaševanje, ki je postavljen v območju državne ceste "regionalne ceste II. reda R2-444, odsek A. - B. v območju km 0,690 levo na oddaljenosti cca 8 m od zunanjega roba kolesarske steze, v naselju A., v varovalnem pasu ceste. Objekt za oglaševanje sestavlja nosilni steber, na katerega je pritrjen dvostranski pano širine cca 4 m in višine cca 3 m, in sicer najkasneje do 29. 10. 2020, pri čemer mora tožnik prvostopenjski organ o izvršitvi ukrepa obvestiti v roku pet dni po izvršitvi.

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da sporni objekt nima soglasja Direkcije RS za infrastrukturo, saj je Direkcija izdala zgolj začasno soglasje opr. št. 37167-2474/2012/2 (1507) z dne 12. 10. 2012 (v nadaljevanju soglasje z dne 12. 10. 2012), s katerim je bila postavitev panoja dovoljena do pričetka izvajanja pripravljalnih del ob predvideni rekonstrukcije državne ceste. Le ta se je izvajala v letih 2016 in 2017 in je bila zaključena leta 2018. S tem je predmetno soglasje prenehalo veljati, novega soglasja po petem odstavku 78. člena ZCes-1 pa tožnik ni pridobil. Zato je bilo tožniku odrejeno, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

3. Tožena stranka je tožnikovo pritožbo zavrnila kot neutemeljeno, v razlogih potrdila prvostopenjski organ in se pri tem sklicevala na določbe tretjega odstavka 78. člena ZCes-1, 66. in 5. člen ZCes-1, iz katerih izhaja, da so gradnja in rekonstrukcija ter izvajanja kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu državne ceste dovoljeni le s soglasjem direkcije, ta pa soglasje izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja državne ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Tožena stranka zavrne pritožbeni ugovor nesorazmernosti inšpekcijskega ukrepa, in sicer s pojasnilom, da inšpektor po 118. členu ZCes-1 niti nima na izbiro drugega ukrepa, kot odstranitev objekta, ki nima soglasja.

4. Tožnik zoper izpodbijano odločbo vlaga tožbo iz tožbenih razlogov po 1. - 3. točke prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V tožbi ponovi pritožbeni razlog, da razpolaga s soglasjem Direkcije RS za infrastrukturo št. 37167-2474/2012/2 z dne 12. 10. 2012, ker meni, da soglasje še vedno velja, saj je bil objekt za obveščanje in oglaševanje postavljen v skladu z elaboratom z dne 1. 10. 2012, ki je samo rekonstrukcijo ceste že predvideval. Rekonstrukcija, kot izhaja iz strani 8 elaborata, namreč na postavitev reklamnih panojev ne bo vplivala, objekt se mora postaviti skladno s priloženim elaboratom, zato rekonstrukcija na veljavnost soglasja ni mogla vplivati. Direkcija je namreč že v fazi izdajanja soglasja zahtevala, da se predvidena rekonstrukcija ceste vnese v elaborat za postavitev in se postavitev objekta prilagodi predvideni situaciji po rekonstrukciji.

5. Objekt je tožnik postavil z namenom ustvarjanja prihodka. Glede na stroške postavitve takega objekta je tako logično, da ga ni imel namen postaviti zgolj za kratek čas do rekonstrukcije ceste. Ni logično, da bi tožnik objekt postavil ob vedenju, da bo moral slednjega ob visoki investiciji že kmalu porušiti. Časovni okvir rekonstrukcije in s tem veljavnosti soglasja nista bila določena, torej sta bodoče negotovo dejstvo, v zvezi s katerim tožnik tveganj ni mogel oceniti. Od domnevnega poteka veljavnosti soglasja do izdaje izpodbijane odločbe je preteklo skoraj štiri leta, v vsem tem času tožnik nikoli ni bil opomnjen na morebitne nepravilnosti. Zato (in ker je bila rekonstrukcija v elaborat že vnesena) se je utemeljeno zanašal na veljavnost soglasja. Pogoj iz 78. člena ZCes-1 je v konkretnem primeru izpolnjen, saj določba določa, da mora biti za postavitev objekta v varovalnem pasu državne ceste podano soglasje, ki je izdano na podlagi elaborata postavitve, kar je v konkretnem primeru izpolnjeno. Soglasje ne vsebuje določbe, ki bi tožniku nalagala odstranitev objekta ali dolžnost ga podaljšati oziroma pridobiti novega.

6. Tožnik ugovarja tudi izbiri ukrepa, ki da je nesorazmeren in zato v nasprotju s 118. členom ZCes-1 v zvezi z določbo 7. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN). Meni, da bi bil bolj primeren ukrep odprave nepravilnosti po 1. točki prvega odstavka 118. člena Zces-1. Presoja ustreznosti objekta po rekonstrukciji je namreč na podlagi priloženega elaborata že bila opravljena in je zato objekt skladen z določbami 66. člena ZCes-1. Tožnik je gospodarska oglaševalska družba, ukrep posega v njegovo pravico do zasebne lastnine iz 33. člena in pravico do svobode gospodarske pobude iz 74. člena Ustave RS. Z izvršitvijo izpodbijane odločbe mu bo nastala premoženjska škoda, kot tudi nepremoženjska škoda v obliki zmanjšanja ugleda in izgube. Kršitev pogodbe z naročniki na tej lokaciji ogroža pogodbe tudi na drugih lokacijah. Zaradi kršitve pogodb tožnika bodo namreč naročniki prekinili pogodbena razmerja za najem oglasnih površin na vseh panojih za oglaševanje, in ne samo na predmetnem panoju. Ta lokacija je za tožnika pomembna, ker je na oglaševalsko zanimivih turističnih krajev, našteta škoda pa je nepopravljiva. Iz odločbe tudi ne izhaja, da bi bil objekt moteč ali nevaren za cestni promet, zato bi ukrep po peti alineji 1. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1 zadostil namenu določbe 78. člena ZCes-1. Sodišču predlaga razpis glavne obravnave, na kateri naj se izvedejo predlagani dokazi, med drugim tudi zaslišanje zakonitega zastopnika tožnika in postavitev izvedenca ustrezne stroke.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in vztraja na svojih razlogih.

8. Sodišče je izvedlo glavno obravnavo, tožena stranka se obravnave ni udeležila. Sodišče je v dokaz sprejelo k tožbi priložene listine, in sicer soglasje Direkcije RS za ceste OE z dne 12. 10. 2012, elaborat za postavitev objekta, oktober 2012, zapisnik Inšpektorata RS za infrastrukturo, št. 06102-151/2020/1 z dne 1. 4. 2020, dopis Inšpektorata RS za infrastrukturo z dne 17. 4. 2020 in izjavo tožnika z dne 8. 6. 2020 ter zaslišalo zakonitega zastopnika tožnika. Dokazni predlog za imenovanje izvedenca je tožnik umaknil. 9. Tožba je utemeljena.

10. Tožnik je v območju državne ceste na odseku A. - B. postavil oglaševalni pano, ki v času odločanja še vedno stoji. Med strankama je sporno, ali še velja soglasje Direkcije RS za ceste z dne 12. 10. 2012 ali pa je to z rekonstrukcijo ceste, ki se je izvajala v letih 2016 - 2018, prenehalo. Stališče tožene stranke je, da je bilo soglasje zgolj začasno, to je do začetka rekonstrukcije ceste, kar izhaja iz 9. točke izreka soglasja. Tožnik pa trdi, da je bilo s to točko izreka mišljeno zgolj to, da soglasje preneha veljati, v kolikor rekonstrukcija ne bi potekala po predvidenem načrtu, medtem ko je bila rekonstrukcija po predvidenem načrtu že vključena v presojo v postopku izdaje soglasja. Ker je rekonstrukcija potekala skladno z načrtom, soglasje ni prenehalo veljati.

**Glede veljavnosti soglasja**

11. Tožnik svojo razlago glede vsebine 9. točke izreka soglasja dokazuje z elaboratom, ki ga je moral pripraviti v postopku izdaje soglasja, in katerega je moral, na izrecen poziv Direkcije, dopolniti tako, da je upošteval tudi takrat že predvideno rekonstrukcijo ceste. V svojem zaslišanju je izpovedal, da mu je bilo s strani pooblaščene osebe v postopku izdaje soglasja izrecno zagotovljeno, da je z začasnostjo soglasja mišljena situacija, če rekonstrukcija ceste ne bi potekala skladno z načrtom. Na ta način naj bi si izdajatelj soglasja omogočil pravno podlago za odstranitev objekta, saj ni želel priti v položaj, ko bi se rekonstrukcija ceste morala prilagajala že postavljenemu panoju. Da je bila takšna vsebina soglasja naj bi, tako tožnik, posredno izhajalo že iz dejstva, da je objekt postavil, saj v primeru, če bi menil, da ga postavlja za kratek čas, v investicijo ne bi šel, ker to ekonomsko ne bi bilo smotrno.

12. Iz odločb prvostopenjskega organa in tožene stranke izhaja, da sta organa tožnikovo argumentacijo glede veljavnosti soglasja zavrnila iz razloga, ker v 9. točki izreka soglasja z dne 12. 10. 2012 jasno piše, da velja začasno, in sicer do pričetka izvajanja pripravljalnih del ob predvideni rekonstrukciji državne ceste. Tudi sodišče ugotavlja, da je izrek v tej točki jasen in pa tudi skladen s samo obrazložitvijo, kjer je izrecno zapisano, da se soglasje izdaja z omejenim rokom. Drži pa tožnikova trditev, da je rekonstrukcija ceste v elaboratu predvidena, in sicer na zadnji strani elaborata.

13. Tožbene navedbe glede razumevanja vsebine 9. točke izreka soglasja z dne 12. 10. 2012 je zakoniti zastopnik potrdil v zaslišanju pred sodiščem, medtem ko tožena stranka na tožbo ni podala obrazloženega odgovora in ni prišla na obravnavo. Sodišče ugotavlja, da so vse navedbe v zvezi s tem, kako sta tožnik in prvostopenjski organ razumela omejitev iz 9. točke izreka, ostale s strani tožene stranke neprerekane, posledično jih sodišče po prvem stavku drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku1 šteje za priznane. Iz obrazložitev obeh odločb namreč izhaja zgolj stališče prvostopenjskega organa in tožene stranke, kaj jezikovno določa sporna točka izreka, ne pa tudi, kaj se je presojalo v postopku izdaje soglasja.

14. Glede vsebine 9. točke izreka soglasja tudi sodišče ugotavlja, da jezikovno povsem jasno določa, da gre za začasno soglasje, ki preneha veljati ob začetku rekonstrukcije ceste. Zato sodišče ugotavlja, da bi svoje ugovore v zvezi z izdajo zgolj začasnega soglasja tožnik lahko in moral uveljavljati v pritožbenem postopku zoper samo soglasje. Tožnik je na obravnavi pojasnil, da pritožbenih postopkov zoper odločitve Direkcije RS za ceste tudi v drugih postopkih ni sprožal, saj bi s tem lahko prišel v položaj, ko mu Direkcija soglasij ne bi želela več izdajati, njegovo poslovanje pa odvisno od izdanih soglasij. Glede tega argumenta sodišče sodi, da četudi je bila tožnikova "taktika" v teh postopkih potrebna in smiselna, o čemer se sodišče ne izreka, je s tem tožnik prevzel tveganje, da ga doletijo posledice pravnomočnih upravnih odločb, četudi se z njimi ne strinja. Sodišče torej sodi, da s tem argumentom ni mogoče doseči, da bi se tožnikova pravica do pritožbe zoper odločbo o soglasju razširila še v postopek inšpekcijskega nadzora in v tem postopku izdane odločbe. Zato sodišče ugotavlja, da je soglasje z dne 12. 10. 2012 začasno, saj tako določa jezikovno jasna 9. točka izreka soglasja, četudi so vsebinski pogoji za postavitev panoja po rekonstrukciji ceste bili v postopku presojani. Zato je soglasje z začetkom rekonstrukcije ceste v letu 2016 prenehalo veljati.

**Glede izbire ukrepa po načelu sorazmernosti**

15. Ni sporno, da se je rekonstrukcija ceste začela leta 2016. Izpodbijana odločba je bila izdana septembra 2020, rok za odstranitev objekta je bil oktober 2020. Objekt do danes ni bil odstranjen, pri čemer se je izvršilni postopek, po navedbah tožnika, vršil s prisilitvijo z izrekanjem denarnih kazni. Iz zgoraj navedenih razlogov sodišče, po izvedenem dokaznem postopku, ugotavlja, da je tožnik dokazal, da je bila predvidena rekonstrukcija ceste v postopku izdaje soglasja z dne 12. 10. 2012 že predmet presoje glede na določbe 66. in 78. člena ZCes-1 obravnave in da, razen umanjkanja soglasja, tožena stranka ne navaja vsebinskih razlogov, zaradi katerih objekt ne bi bil postavljen skladno z omejitvami po ZCes-1. V teh okoliščinah pa sodišče ugotavlja, da v izpodbijani odločbi ni ustrezno obrazložena izbira ukrepa glede na načelo sorazmernosti, katerega je bil organ po 7. členu ZIN dolžan upoštevati. Izrečen je bil inšpekcijski ukrep na podlagi 6. točke prvega odstavka 118. člena ZCes-1, ki določa, da pristojni inšpektor za ceste z opozorilom, če oceni, da je to zadosten ukrep, ali z odločbo odredi odstranitev objekta za obveščanje in oglaševanje, ki je v območju ceste postavljen brez soglasja ali v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja, ali se uporablja v nasprotju s pogoji iz izdanega soglasja.

16. Prvostopenjski organ izbire ukrepa ni posebej obrazložil, tožena stranka pa meni, da po 118. členu ZCes-1 drugačnega ukrepa niti ni bilo mogoče izreči, s čimer pa se sodišče ne strinja. Drugačen ukrep predvideva 5. alineja prvega odstavka 118. člena ZCes-1, ki določa, da lahko pristojni inšpektor za ceste z opozorilom ali z odločbo odredi, da se v roku, ki ga določi, odpravijo nepravilnosti, ki jih ugotovi v zvezi z gradnjo in rekonstrukcijo stavb in objektov, postavljanjem kakršnihkoli drugih objektov in naprav ter izvajanjem kakršnihkoli del na pripadajočih zemljiščih v varovalnem pasu javne ceste v nasprotju s soglasjem. Sodišče torej sodi, da je v okoliščinah tega primera, ko je tožnik z ustrezno mero prepričanja uspel izkazati, da so vsebinski pogoji za postavitev panoja tudi po predvideni rekonstrukciji ceste že bili presojani, namenu zakona zadoščeno tudi z milejšim ukrepom, to je ukrepom po 5. alineji prvega odstavka 118. člena ZCes-12, zato ga je po presoji sodišča dopustno uporabiti. V izpodbijani odločbi tako ni ustrezno obrazložena izbira ukrepa, obrazložitev tožene stranke glede možnosti izbire pa je v okoliščinah tega primera materialnopravno zmotna.

17. Glede na zgoraj navedeno je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo zaradi napačne uporabe materialnega prava in zaradi kršitve pravil postopka (pomanjkljive obrazložitve). Pri tem je sodišče samo ugotavljalo dejansko stanje glede vprašanja, ali je bila predvidena rekonstrukcija ceste že vključena v presojo v postopku izdaje soglasja z dne 12. 10. 2012, kar je sicer tožnik že zatrjeval v upravnem postopku, vendar pa prvostopenjski organ in tožena stranka tega dela dejanskega stanja nista posebej ugotavljala. Sodišče pa je ocenilo, da bi to vprašanje lahko bilo relevantno glede presoje pravilnosti uporabe 118. člena ZCes-1 v zvezi z možnimi ukrepi, in je glede tega odločilo, da je bil ta člen v okoliščinah konkretnega primera (ki jih je deloma sodišče ugotovilo samo, kot izhaja iz te sodbe) ta člen napačno uporabljen.

18. Tožnik je sicer sodišču predlagal, da samo odloči o zadevi tako, da izpodbijano odločbo odpravi, sodišče pa, glede na zgornje ugotovitve, ugotavlja, da niso podani pogoji za odločitev o zadevi, kot jih določa prvi odstavek 65. člena ZUS-1. Zato je o zadevi odločilo, kot izhaja iz izreka odločbe. V ponovljenem postopku bo moral prvostopenjski organ ravnati po 7. členu ZIN in ob tehtanju tega načela izbrati ukrep po 5. alineji prvega odstavka 118. člena Zces-1 oziroma ukrep po 6. odstavku 118. člena ZCes-1, pri čemer je po drugem odstavku 7. členu ZIN dolžan slediti pravilu, da pri izbiri ukrepov inšpektor ob upoštevanju teže kršitve izreče ukrep, ki je za zavezanca ugodnejši, če je s tem dosežen namen predpisa. Izbiro mora organ tudi ustrezno obrazložiti.

19. Tožnik je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve, upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopal odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej 469,70 EUR.

1 Ki določa, da dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, se štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke.  
2 Z uporabo tega ukrepa bi organ tožniku naložil, da v določenem roku začne postopek pridobivanja tega soglasja, objekt pa bi se odstranil v primeru, če bi se v tem postopku izkazalo, da pogoji za soglasje niso podani.