Sodba I Up 3/2007
Datum: 2007-01-17T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2007:I.UP.3.2007
opravilna_stevilka_ii_stopnje: Sodba UPRS U 2360/2006
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA
institut: azil - redni postopek - pojem preganjanja - uporaba Direktive

## Jedro

ZAzil ne določa subjektov in tudi ne dejanj preganjanja, zato se glede tega pojma uporablja kot razlagalni pripomoček Direktiva Sveta EU št. 2004/83/EC z dne 29.4.2004. Ne gre za preganjanje v smislu ZAzil, če so prosilca za azil v izvorni državi preganjali "nedržavni" subjekti, če so mu organi nacionalne oblasti oz. mednarodne sile bile sposobne ali so mu celo zagotovile ustrezno zaščito zoper preganjalca.

## Izrek

Pritožbi se ugodi, izpodbijana sodba se spremeni tako, da se tožba zavrne.

## Obrazložitev

Z izpodbijano sodbo (1. točka izreka sodbe in sklepa) je prvostopno sodišče na podlagi 2. in 4. točke 1. odstavka 60. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 70/00 in 45/06 - odl. US) ugodilo tožbi tožnikov in odpravilo odločbo tožene stranke z dne 21.8.2006, ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek; s sklepom (2. točka izreka sodbe in sklepa) pa je tožnika oprostilo plačila sodnih taks. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo, izdano v ponovljenem postopku v zvezi s sodbo Upravnega sodišča RS v Ljubljani, opr. št. U 325/2006-8 z dne 5.4.2006, ki je postala pravnomočna v zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 832/2006-2 z dne 3.5.2006, na podlagi 2. alinee 1. odstavka 34. člena v zvezi s 1. alineo 1. odstavka 35. člena Zakona o azilu (ZAzil-UPB2, Uradni list RS, št. 51/06, 37/06 - sklep US in 134/06 odl. US) zavrnila prošnjo tožnikov za priznanje azila v Republiki Sloveniji po 2. odstavku 1. člena ZAzil in za subsidiarno zaščito po 3. odstavku 1. člena ZAzil, ker že iz njunih izjav izhaja, da jima v izvorni državi ne grozi preganjanje, ker jima organi izvorne države skupaj z mednarodnimi silami na Kosovu lahko nudijo ustrezno zaščito. Hkrati je na podlagi 3. odstavka 34. člena ZAzil odločila, da morata Slovenijo zapustiti nemudoma po pravnomočnosti odločbe.

Prvostopno sodišče je izpodbijano odločbo odpravilo z izpodbijano sodbo. Menilo je, da je tožena stranka zmotno uporabila materialno pravo, ker je svojo odločitev oprla na pravni standard preganjana, ki se je uveljavil v upravno-sodni praksi, saj za tak pravni standard ni podlage niti v Ustavi RS (URS) niti v Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin s protokoli (v nadaljevanju EKČP) niti v ZAzil, pri čemer se kot razlagalni pripomoček uporablja Direktiva Sveta EU o minimalnih standardih glede pogojev, ki jih morajo izpolnjevati državljani tretjih držav ali osebe brez državljanstva, da se jim prizna status begunca ali osebe, ki iz drugih razlogov potrebuje mednarodno zaščito, in o vsebini te zaščite, št. 2004/83/EC z dne 29.4.2004 (v nadaljevanju Direktiva). V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka v obrazložitvi svoje odločbe navesti, katera dejstva in okoliščine kažejo na to, da tožnikoma v izvorni državi ne grozi preganjanje v pomenu po ZAzil v zvezi z Ženevsko konvencijo (2. odstavek 1. člena ZAzil) oziroma v zvezi s subsidiarno zaščito (3. odstavek 1. člena ZAzil), upoštevaje zlasti tudi 6., 7. in 9. člen Direktive. Pri tem mora na stopnji gotovosti zaključiti, da bodisi subjektivni razlogi ne izkazujejo preganjanja v stopnji intenzivnosti za priznanje azila, bodisi da objektivne razmere v izvorni državi niso takšne, da bi opravičevale občutek subjektivne ogroženosti. Tožena stranka je preuranjeno sklenila, da pogoji za azil niso podani. Glede na okoliščine, ki sta jih kot razloge za zapustitev izvorne države navajala tožnika, bi morala tožena stranka pridobiti aktualne pravno pomembne podatke o razmerah in položaju romske etnične skupnosti v njuni izvorni državi. Tožena stranka pa ni pridobila in ni oprla svoje odločitve na poročilo UNHCR iz junija 2006, niti kolikor se odločba nanaša na uporabo načela nevračanja (6. člen ZAzil), to in morebitna pravno pomembna druga poročila pa bo morala pridobiti v v ponovljenem postopku. Če bo to potrebno, se bo morala opredeliti tudi do članka v časniku Večer z dne 19.10.2005. Zavrnilo je tožbene navedbe glede Poročila Notranjega ministrstva Velike Britanije o stanju na Kosovu.

Zoper prvostopno sodbo se pritožuje tožena stranka iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da prvostopno sodišče ni pravilno uporabilo 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS, saj se ustaljena upravno-sodna praksa glede tega, kaj se šteje za preganjanje, ne šteje za predpis. Vsebino pojmu preganjanja, kot jo je uporabila tožena stranka v izpodbijani odločbi, je dalo Vrhovno sodišče RS v številnih sodbah, saj niti ZAzil niti kateri drug predpis ne vsebuje definicije preganjanja. V zadevi tudi ni odločila preuranjeno. Prvostopno sodišče ni pojasnilo, zaradi česa šteje sklepanje tožene stranke glede izpostavljenosti tožnikov preganjanju za posplošeno. Tožena stranka je iz izjav tožnikov utemeljeno sklepala, da so akterji preganjanja njuni sovaščani Albanci, in da ju je policija skupaj z mednarodnimi silami na Kosovu zoper tako preganjanje, ki sta ga policiji po lastnih izjavah prijavila in je ta nanj tudi reagirala, sposobna zaščititi. To, da policija v 1 mesecu po prijavi ni prijela storilcev, namreč ne pomeni, da tožnikoma ni sposobna nuditi ustrezne zaščite. Subjekti preganjanja so namreč pomembni tudi glede na določbe Direktive (zlasti drugi odstavek 7. člena), saj se okoliščine, ki jih prosilci navajajo kot preganjanje, presojajo različno tudi glede na subjekte preganjanja. Ker iz poročil o stanju na Kosovu in tudi iz tožnikovih izjav izhaja, da subjekti zaščite v izvorni državi tožnikov vodijo učinkovit pravni sistem za odkrivanje, pregon in kaznovanje dejanj, se tožena stranka ni spuščala v presojo dejanj samih, saj ni bil izpolnjen eden od temeljnih pogojev za preganjanje, to je da policija ne nudi zaščite. Ne strinja se niti s stališčem prvostopnega sodišča, da bi morala v ponovljenem postopku pridobiti aktualna in relevantna poročila o položaju Romov na Kosovu oziroma v Občini Iztog (tudi Istok) in po potrebi izvesti še druge dokaze. V skladu z ustaljeno upravno-sodno prakso Vrhovnega sodišča RS ji namreč ob pomanjkanju subjektivnih okoliščin za priznanje azila, objektivnih okoliščin ni niti treba ugotavljati. Ker pa je v predhodnem postopku že uporabila taka poročila, jih je morala v ponovljenem postopku tožnikoma predočiti in odločati v posebnem ugotovitvenem postopku. Tudi v posebnem ugotovitvenem postopku pa po ustaljeni upravno-sodni praksi Vrhovnega sodišča RS toženi stranki ni treba ugotavljati vseh okoliščin, temveč le tiste, ki so pravno pomembne in zadoščajo za odločitev v stvari in dajejo zadostno podlago za utemeljitev odločitve. Ker je zaradi ugotovitve, da je tožnikoma izvorna država sposobna zagotoviti ustrezno zaščito, tožena stranka v ponovljenem postopku odločila že na podlagi prošenj za azil, ni smiselno ponovno preverjati objektivne situacije na Kosovu. Ker iz upravnega spisa izhaja, da navedbe tožnikov pri podaji prošenj za azil ne pomenijo preganjanja, in zaradi ustaljene upravno-sodne prakse meni, da materialno pravo ni zmotno uporabljeno. Predlaga, da Vrhovno sodišče RS kot pritožbeno sodišče razsodi, da se pritožbi ugodi, izpodbijana sodba odpravi in potrdi njena izpodbijana odločba.

Tožeča stranka v odgovoru na pritožbo navaja, da tožena stranka še vedno vztraja pri pravnem standardu preganjanja, ki se je sicer oblikoval v upravno-sodni praksi, je pa napačen in je tudi v presoji pred Ustavnim sodiščem RS, ne da bi ga poskušala vsebinsko dodatno utemeljiti. Do ugovorov glede tega pojma se v številnih zadevah ni opredelilo niti Vrhovno sodišče RS, zato se naj opredeli v tej zadevi. Navaja, da si tožena stranka napak razlaga vsebino razloga za ugoditev tožbi iz 4. točke 1. odstavka 60. člena ZUS. Ta določba zajema tudi interpretacije materialnega prava v sodnih odločbah, torej tudi interpretacijo pojma preganjanja. Neustrezna in nezakonita je praksa pritožbenega sodišča v številnih primerih, da ugodi pritožbi tožene stranke, spremeni prvostopno sodbo in samo odloči tudi o tožbi, še zlasti, če se ne opredeli do vseh tožbenih navedb. Takšno odločanje pomeni kršenje 25. člena URS. Posebej opozarja na določene tožbene navedbe. Pri tem opozarja tudi, da se tožena stranka nezakonito opira neposredno na določbe Direktive, pri čemer pa navaja, da jo uporablja le kot interpretativni pripomoček, ne navede pa, katero določbo ZAzil ali Ženevske konvencije s pomočjo Direktive interpretira.

Pritožba je utemeljena.

V 2. odstavku 1. člena ZAzil je določeno, da Republika Slovenija daje zaščito tujcem, ki zaprosijo za zaščito iz razlogov, določenih v Konvenciji o statusu beguncev in v Protokolu o statusu beguncev (Uradni list RS-MP, št. 9/92 - v nadaljevanju Ženevska konvencija). Glede na to določbo je torej azil oblika mednarodne zaščite, ki jo država prizna tujcu, ki s priznanjem azila pridobi status begunca (po 1. alinei 1. odstavka 2. člena ZAzil je begunec oseba, ki ji je priznana pravica do azila po ZAzil). Begunec pa je v smislu ZAzil ob uporabi Direktive kot razlagalnega pripomočka (točka c) 1. člena), državljan tretje države oziroma oseba brez državljanstva, ki se zaradi utemeljenega strahu pred preganjanjem zaradi rasne, verske, narodnostne pripadnosti, političnega prepričanja ali pripadnosti določeni družbeni skupini nahaja izven države, katere državljan je, in ne more ali zaradi tega strahu noče izkoristiti zaščite te države, oziroma se nahaja izven države prejšnjega stalnega prebivališča, in se zaradi tega strahu noče vrniti vanjo, če niso podani razlogi za zavrnitev statusa begunca (4. člen ZAzil in 12. člen Direktive). V 3. odstavku 1. člena ZAzil pa je določeno, da Republika Slovenija daje subsidiarno zaščito tujcem, ki zaprosijo za zaščito v Republiki Sloveniji, in ne izpolnjujejo pogojev za pridobitev statusa begunca, če obstaja utemeljen razlog za prepričanje, da bi bil tujec ob vrnitvi v matično državo oziroma državo nekdanjega stalnega prebivališča, če gre za osebo brez državljanstva, soočen z utemeljenim tveganjem, da utrpi resno škodo. Definicija resne škode je podana v 8. alinei 1. odstavka 2. člena ZAzil, in sicer resna škoda zajema smrtno kazen ali usmrtitev; mučenje ali nehumano ali poniževalno ravnanje ali kazen; resno individualno grožnjo za življenje ali osebnost zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada.

Ker v ZAzil nekateri ključni pojmi, ki jih ZAzil vsebuje in so pomembni v azilnem postopku, niso pojasnjeni, se za razlago teh pojmov kot razlagalni pripomoček v upravni in upravno-sodni praksi uporablja Direktiva.

V upravno-sodni praksi Vrhovnega sodišča RS se je na podlagi določb ZAzil in tudi Direktive kot razlagalnega pripomočka uveljavilo stališče, da za zavrnitev prošnje za azil zadošča že, če prosilec ne izkaže (z verodostojnimi izjavami oziroma s potrebnimi dokazi) obstoja subjektivnih okoliščin, to je utemeljenega subjektivnega strahu pred preganjanjem v izvorni državi iz razlogov po Ženevski konvenciji; oziroma če je splošno znano ali pa izhaja iz poročil o stanju v določeni državi, da ta država varuje človekove pravice oziroma je sposobna, tudi v primeru poskusov ali dejanskih kršitev človekovih pravic, preko svojih organov ali mednarodnih sil zagotoviti ustrezno zaščito svojim prebivalcem, in sicer med drugim tudi tako, da vodi učinkovit pravni sistem odkrivanja, pregona in kaznovanja dejanj preganjanja.

V obravnavanem primeru je tožena stranka odločala v ponovljenem postopku v zvezi s sodbo Upravnega sodišča RS v Ljubljani, opr. št. U 325/2006-8 z dne 5.4.2006, ki je postala pravnomočna v zvezi s sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. I Up 832/2006-2 z dne 3.5.2006, s katero ji je bilo naloženo, da glede na to, da je v predhodnem postopku odločala v tako imenovanem pospešenem azilnem postopku, pri čemer pa je nedopustno uporabila tudi poročila o stanju v Srbiji, še posebej na Kosovu, kar pa lahko stori le v rednem azilnem postopku, da v ponovljenem postopku odloča v rednem azilnem postopku. Temu napotku je tožena stranka sledila.

Kot izhaja iz upravnega spisa, so bili tožnikoma in njunemu pooblaščencu predočeni deli poročil o stanju v njuni izvorni državi, saj sta bila tožnika v zvezi s temi poročili posebej zaslišala dne 10.8.2006. Tožnika sta bila že ob sprejemanju njunih prošenj za azil na predpisan obrazec (63. b člen ZAzil) in tudi ob zaslišanju dne 10.8.2006 (omejeno na poročila) opozorjena na svoje pravice in obveznosti v postopku, tudi na to, da morata sama navesti vsa dejstva in okoliščine, ki utemeljujejo njun strah pred preganjanjem, in vsa dejstva in okoliščine, ki nasprotujejo prisilni odstranitvi iz Slovenije ali vrnitvi v določeno državo (24. in 29. člen ZAzil); da morata organu predložiti vse razpoložljive dokaze, s katerimi utemeljujeta svojo prošnjo oziroma podati verodostojno in prepričljivo obrazložitev vseh razlogov, s katerimi utemeljujeta svojo prošnjo, če teh dokazov ni (4. odstavek 29. člena ZAzil); da morata dati vse osebne podatke in podatke o svojih preteklih doživetjih, ki so pomembni za postopek.

Glede na izjave tožnikov v prošnjah za azil in ob zaslišanju 10.8.2006 in glede na določbe ZAzil je po presoji pritožbenega sodišča tožena stranka v izpodbijani odločbi napravila pravilen sklep glede dejanskega stanja v zvezi z njunim zatrjevanim preganjanjem in na ta sklep tudi pravilno uporabila materialno pravo, to je ZAzil, ki ga pravilno in zakonito razlaga s pomočjo Direktive, njena odločitev pa tudi ni preuranjena, kot zmotno meni prvostopno sodišče. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pravilno navedla, da ZAzil ne opredeljuje pojma preganjanja po vsebini in intenziteti ravnanj, subjektov preganjanja, temveč s sklicevanjem na Ženevsko konvencijo določa le, da gre za preganjanje, če je to osnovano na rasi, veri, narodnostni pripadnosti, pripadnosti določenemu političnemu prepričanju oziroma določeni družbeni skupini. Glede vsebinske opredelitve pojma preganjanje se je tožena stranka pravilno oprla na njegovo razlago v Direktivi, ki jo je v tem pogledu po presoji pritožbenega sodišča pravilno uporabila le kot razlagalni pripomoček. V tem delu je torej po presoji pritožbenega sodišča izpodbijana odločba tožene stranke pravilna in zakonita, saj je v njej pravilno uporabljeno materialno pravo. Zato prvostopno sodišče ni imelo pravne podlage za njeno odpravo iz razloga po 4. točki 1. odstavka 60. člena ZUS.

Tožena stranka pa je po nepotrebnem in v nasprotju z novejšo prakso Vrhovnega sodišča RS pojem preganjanje razlagala tudi v smislu pred časom izoblikovane upravno-sodni prakse Vrhovnega sodišča RS, od katere pa je Vrhovno sodišče RS odstopilo (sodba I Up 1570/2006-2 z dne 15.11.2006). Vendar pa ta razlaga tožene stranke na pravilnost in zakonitost njene odločitve ne vpliva, saj je, kot je v tej sodbi že navedeno, svojo odločitev oprla tudi na pravilno razlago pojma preganjanje v smislu Direktive.

Pritožbeno sodišče za razliko od prvostopnega sodišča meni, da v obravnavanem primeru odločitev tožene stranke ni preuranjena in da je tožena stranka za svojo odločitev popolno in pravilno ugotovila dejansko stanje ter nanj, v delu, v katerem kot razlagalni pripomoček uporablja Direktivo, pravilno uporabila materialno pravo. Nadaljnje ugotavljanje dejanskega stanja, kot to zahteva prvostopno sodišče v izpodbijani sodbi, po presoji pritožbenega sodišča zato ni potrebno in bi bilo v nasprotju z načelom varstva koristi strank in javne koristi (7. člen Zakona o splošnem upravnem postopku - ZUP), načelom materialne resnice (8. člen ZUP), načelom proste presoje dokazov (10. člen ZUP) in načelom ekonomičnosti postopka (14. člen ZUP).

Ker pritožbeno sodišče pojem preganjanja v smislu ZAzil razlaga enako kot tožena stranka s pomočjo Direktive, pritrjuje tudi stališču tožene stranke, da v obravnavanem primeru, tudi če so se tožnikoma zgodila vsa dejanja s strani albanskih sovaščanov, ki jih tožnika zatrjujeta, ne gre za preganjanje v smislu ZAzil. V smislu Direktive se namreč preganjanje kot pogoj za priznanje azila, šteje v primeru, če so prosilca v izvorni državi preganjali nedržavni oziroma nestrankarski subjekti (točka c) 6. člena Direktive), kot je tudi ta primer, le, če je mogoče dokazati, da državni subjekti, stranke ali organizacije, ki nadzorujejo državo ali bistveni del ozemlja države (točki a) in b) 6. člena Direktive), vključno z mednarodnimi organizacijami, niso sposobni ali pa nočejo nuditi zaščite pred preganjanjem ali resno škodo kot sta opredeljena v 8. točki 1. odstavka 2. členu ZAzil oziroma 7. členu Direktive.

V obravnavanem primeru pa sta tožnika sam zatrjevala, da je policija v Občini Iztog na Kosovu na njune prijave reagirala, le da do njunega odhoda ni ujela storilcev. Ker pa tudi iz poročila OSCE o profilu Občine Iztog iz februarja 2005 in maja 2006 izhaja zasedba državnih in meddržavnih policijskih enot v tej občini in njihove aktivnosti ter da se v to občino vrača pobeglo prebivalstvo, med drugim tudi Romi, pritožbeno sodišče presoja, da je pravilen zaključek tožene stranke v izpodbijani odločbi, da je v Občini Iztog, iz katere tožnika izhajata, zagotovljena ustrezna zaščita prebivalstvu z razumnimi ukrepi za preprečevanje preganjanja in resne škode, med drugim tudi z vodenjem učinkovitega pravnega sistema za odkrivanje, pregon in kaznovanje dejanj, ki pomenijo preganjanje ali resno škodo. To pa izhaja tudi iz izpovedb tožnikov, ki sta ob podaji prošnje za azil na predpisan obrazec pojasnila, da sta dejanja preganjana prijavila policiji v Iztogu, vendar policija storilcev ni prijela, ker so storilci ob njenem prihodu pobegnili. Izpovedala pa sta tudi, da z organi oblasti v izvorni državi nista imela nikakršnih problemov.

Da je na Kosovu prebivalcem, tudi Romom, zagotovljena ustrezna zaščita oblastnih organov in mednarodnih sil pa, kot v izpodbijani odločbi pravilno navaja tožena stranka, izhaja tudi iz poročil o stanju na Kosovu in posebej iz poročil o stanju v Občini Iztog, ki so bila tožnikoma pred izdajo izpodbijane odločbe predočena in je njihova kratka vsebina predstavljena v obrazložitvi izpodbijane odločbe tožene stranke. Res je, da tožena stranka v izpodbijani odločbi ni za vsako poročilo posebej izdelala sklepne ugotovitve o tem, kaj pomeni za odločitev v tej stvari, vendar je že s predstavitvijo njihove vsebine, kateri tožnika na zaslišanju 10.8.2006 nista argumentirano ugovarjala, temveč sta la pavšalno navajala, da je stanje na Kosovu drugačno, mogoče skleniti, da je zaključek tožene stranke, da jima je na Kosovu s strani državnih organov in mednarodnih sil zagotovljena ustrezna zaščita, utemeljeno.

Po presoji pritožbenega sodišča je pravilna in zakonita tudi odločitev tožene stranke v izpodbijani odločbi, da morata tožnika po pravnomočnosti odločitve glede azila zapustiti Slovenijo. Tudi po presoji pritožbenega sodišča namreč tožnikoma ni potrebna subsidiarna zaščita v smislu 3. odstavka 1. člena ZAzil. Glede na razloge, ki jih je v izpodbijani odločbi navedla tožena stranka in se pritožbeno sodišče nanje v tej sodbi izrecno sklicuje (2. odstavek 71. člena ZUS-1) in jih v tej sodbi še dopolnjuje oziroma izostruje, tožnika z ničemer nista izkazala, da bi jima ob vrnitvi v izvorno državo grozila resna škoda po v smislu 8. alinee 1. odstavka 2. člena ZAzil (smrtna kazen ali usmrtitev; mučenje ali nehumano ali poniževalno ravnanje ali kazen; resna individualna grožnja za življenje ali osebnost zaradi samovoljnega nasilja v situacijah mednarodnega ali notranjega oboroženega spopada).

Glede na navedeno pritožbeno sodišče meni, da je pritožba utemeljena in da tožba ni utemeljena iz razlogov, navedenih v tej sodbi. Zato iz teh razlogov kot neutemeljene zavrača tudi tožene ugovore.

S to odločitvijo pa pritožbeno sodišče ni kršilo pravic strank iz 25. člena URS, saj sta imela tožnika možnost izpodbijati odločbo tožene stranke, ki ji s to sodbo pritrjuje pritožbeno sodišče, s tožbo, ki pa jo je pritožbeno sodišče, drugače kot prvostopno sodišče, iz razlogov, navedenih v tej sodbi, presodilo za neutemeljeno. Izrecna pravna podlaga za tako odločanje pa je tudi sedaj podana v ZUS, in sicer v 3. odstavku 80. člena ZUS-1. Glede na navedeno je pritožbeno sodišče na podlagi 3. točke 3. odstavka 80. člena ZUS-1 ugodilo pritožbi tožene stranke in izpodbijano sodbo spremenilo tako, da je tožbo tožeče stranke na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Pritožbeno sodišče je pri odločanju uporabilo ZUS-1, in sicer pri odločanju o pritožbi zoper prvostopno sodbo, ki jo ZAzil izrecno predvideva v 5. odstavku 39. člena, na podlagi 1. in 2. odstavka 107. člena ZUS, pri odločanju o tožbi pa na podlagi 104. in 105. člena ZUS-1.