UPRS Sodba in sklep I U 601/2020-26
Datum: 2020-06-23T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.601.2020.26
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: SOCIALNO VARSTVO - USTAVNO PRAVO
institut: vrtec - sprejem otroka v vrtec - kriterij stalnega prebivališča - uvrstitev na seznam za sprejem v vrtec - kriteriji za sprejem otroka v vrtec - exceptio illegalis

## Jedro

Podzakonski predpis lahko zajame le tisto, kar izhaja iz zakonske norme tudi v primeru, ko zakon pooblašča lokalno skupnost za določitev kriterijev za uveljavitev kakšne pravice, na primer pravice do vpisa otroka v javni vrtec, za kar gre v obravnavnem primeru, kot npr. četrti odstavek 20. člena ZVrt, ko določa, da občina ustanoviteljica na predlog sveta vrtca s točkami določi kriterije za sprejem otrok v vrtec. Določanje pogojev s strani upravnih organov, ki bi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma ki ne bi imeli podlage v zakonu, bi bilo torej neustavno.

Iz določb ZVrt ne izhaja, da bi zakon pooblaščal občino ustanoviteljico tudi za določitev drugačnih pogojev za vpis otroka v vrtec, kot ga določa ZVrt, pač pa zgolj za določitev kriterijev, po katerih se uvršča otroke na prednostni vrstni red, kadar je v vrtec vpisanih več otrok, kakor je prostih mest. ZVrt namreč nikjer ne določa, da lahko občina določi še dodatne pogoje za vpis otrok v vrtec, kot izhajajo iz zakona oz. da lahko omeji vpis otrok zgolj na otroke, ki imajo skupaj s starši ali z enim od njiju stalno prebivališče na območju te občine oz. po kakšnih drugih kriterijih.

ZVrt določa postopek odločanja komisije, pri čemer ne predvideva, da bi lahko Komisija sprejela sklep, kot je izpodbijan. Komisija po ZVrt po določbah skrajšanega ugotovitvenega postopka, določenem v ZUP, določi posameznemu vpisanemu otroku število točk po posameznem kriteriju in na podlagi določenega števila točk določi prednostni vrstni red tako, da razvrsti vse vpisane otroke po doseženem številu točk, od najvišjega do najnižjega števila. Drugih pristojnosti, na primer sprejeti sklep o zavrženju vloge za sprejem otroka v vrtec zaradi neizpolnjevanja pogojev, Komisiji navedeni zakon ne daje. Odločitev, zoper katero je dopusten upravni spor, to je obvestilo o prednostnem vrstnem redu, po ZVrt lahko sprejema le vrtec oz. svet vrtca, ob smiselni uporabi zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP) z odločbo.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se sklep Komisije za sprejem otrok v vrtec št. 6020-S-70/2020 z dne 10. 4. 2020 in odločba Sveta Vrtca A. št. 900-300/2020-1 z dne 20. 5. 2020 odpravita in se zadeva vrne toženima strankama v nov postopek, v katerem morata v roku 15 dni od prejema te sodbe sprejeti odločitev o vpisu in sprejemu tožnice v vzgojno varstvene enote toženih strank in o tem obvestiti tožničine starše. Pri ponovnem odločanju kot materialne podlage za odločanje o vpisu in sprejemu tožnice toženki ne smeta upoštevati prvega in četrtega odstavka 8. člena Odloka o pogojih in kriterijih ter postopku sprejema otroka v vrtec (Uradni vestnik Občine Domžale št. 4/09 in naslednji).

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Toženi stranki sta dolžni tožnici v roku 15 dni povrniti stroške tega postopka v znesku 15 EUR.

## Obrazložitev

1. Komisija za sprejem otrok v vrtec je z izpodbijanim sklepom zavrgla vlogo tožničinega zakonitega zastopnika in ugotovila, da stroški v postopku niso nastali. V obrazložitvi navaja, da je tožničin oče v roku, določnem v skupnem javnem vpisu, vložil vlogo za sprejem tožnice v javni vrtec Občine Domžale s 1. 9. 2020 s šolskim letom 2020 do 2021 za 9 urni celodnevni program javnega vrtca.

2. Ker je v vrtec vpisanih več otrok, kot je prostih mest, v skladu z 20. členom Zakona o vrtcih (v nadaljevanju ZVrt) in 5. členom Odloka o pogojih in kriterijih ter postopku sprejema otrok v vrtec (v nadaljevanju Odlok) odloča Komisija za sprejem otrok (v nadaljevanju Komisija). V skladu z 8. členom navedenega Odloka je pogoj za sprejem otroka v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče Občine Domžale. Predmetna vloga je oddana za otroka (tožnico), ki tega pogoja ne izpolnjuje, zato jo je Komisija v skladu s 129. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavrgla.

3. Svet Vrtca A. kot drugostopenjski organ je zavrnil tožničino pritožbo kot neutemeljeno in ugotovil, da v postopku izdaje odločbe ni bilo posebnih stroškov postopka. Sklicuje se na prvi odstavek 8. člen Odloka, za katerega ni sporno, da ga tožnica ne izpolnjuje. Glede očitkov o neustavnosti Odloka pa navaja, da za presojo ustavnosti podzakonskega predpisa ni pristojen.

4. Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi med drugim navaja, da so bile pri izdaji izpodbijanega sklepa zagrešene procesne kršitve. Komisija je napačno obravnavala tožničino vlogo in jo zavrgla kot vlogo vlagatelja, pri čemer ni upoštevala pravil o zastopanju. Glede na dejstvo, da se vloga nanaša na sprejem otroka v vrtec, je več kot očitno, da je bila vlagateljica in upravičenka do vrtca tožnica kot otrok, ki jo zastopa njen zakoniti zastopnik. Zato bi morala Komisija odločati o tožničini pravici do vpisa v javni vrtec, ne pa o pravici njenega zakonitega zastopnika. Navedeno pomeni, da je odločala o zadevi brez zahteve, kar je razlog za izrek izpodbijanega sklepa za ničnega po 4. alineji prvega odstavka 279. člena ZUP. Poudarja, da je zakoniti zastopnik „de facto“ vlagatelj vloge, pravno gledano pa je vlagateljica tožnica. Poleg tega je toženka tudi napačno uporabila 129. člen ZUP, kar podrobno pojasni.

5. Nadalje navaja, da bo tožnica s 1. 9. 2020 izpolnjevala vse zakonske pogoje za vpis v vrtec, kljub temu pa zaradi izpodbijane odločitve toženke v vrtec ne bo mogla biti vpisana, saj se ne nahaja na nobenem seznamu, tudi ne na čakalnem seznamu. Pojasnjuje, da Komisija po Zakonu o vrtcih (ZVrt) nima drugih pristojnosti, kot da v primeru vpisa večjega števila otrok, kot je prostih mest, otroku dodeli šifro, oblikuje prednostni vrstni red in glede na uspeh uvrstitve otroka na prednostnem vrstnem redu za posamezne otroke sprejme odločitev o sprejemu ali nesprejemu otroka v vrtec s hkratno uvrstitvijo na čakalni seznam. Drugih odločitev po ZVrt komisija ne more sprejeti. Po prepričanju tožnice pa pristojnosti komisije tudi ni mogoče širiti z Odlokom. Komisija zato drugih odločitev, razen sprejema ali nesprejema tožnice v vrtec, ni mogla sprejeti, saj za druge odločitve nima zakonske podlage. Svet toženih strank pa je ugovorni organ, ki je pooblaščen le za odločanje o nepravilnem upoštevanju prednostnih kriterijev. Drugih pristojnosti, predvsem takšnih, da bi lahko odločal o pritožbi, Svet nima. Dodaja še, da ZVrt predvideva zgolj sprejem otroka v vrtec oziroma v primeru večjega števila prijav, kot je prostih mest, uvrstitev otroka na prednostni vrstni red glede na prednostne kriterije ter glede na uspeh uvrstitve otroka na prednostnem vrstnem redu odločitev o sprejemu ali nesprejemu otroka v vrtec s hkratno uvrstitvijo otroka na čakalni seznam. Komisija zato tožničine vloge ni mogla zavreči na podlagi 129. člena ZUP, ker tožnica z njo ne bi uveljavila kakšne svoje pravice ali pravne koristi. Poleg tega še navede, da ZVrt, drugače kot ZUP, v primeru nepopolnih vlog obravnava neodzivnost stranke po pozivu, in sicer ne predvideva zavrženja vloge, temveč odločitev na podlagi podatkov iz vloge (peti odstavek 20. člena ZVrt). Vpisno vlogo, ki ne vsebuje procesnih vsebin, pa bi lahko zavrgel zgolj predstojnik nosilca z javnimi pooblastili, to pa je ravnateljica toženih strank (30. člen ZUP).

6. Poudarja tudi, da je odločitev o pritožbi sprejel zakonsko nepristojen organ, saj ZVrt pritožbe sploh ne predvideva, Svet toženih strank pa ZVrt določa kot ugovorni, ne pritožbeni organ. To lastnost je Svetu vrtca v nasprotju z ZVrt podelil Odlok.

7. V nadaljevanju navaja razloge, iz katerih meni, da je bilo pri izdaji sklepa kršeno materialno pravo. Poudarja, da je glede na določila ZVrt lahko odločitev Komisije le, da tožnico sprejme v vrtec ali ne, s hkratnim dodajanjem tožnice na čakalni seznam glede na uspeh uvrstitve na prednostnem vrstnem redu glede na prednostne kriterije iz šestega odstavka 8. člena Odloka. Toženka je z izpodbijanim sklepom napačno uporabila prvi in drugi odstavek 20. in 20.b člen ZVrt. Ker toženka tožničine vloge vsebinsko ni obravnavala, tudi ni ugotavljala relevantnega dejanskega stanja in izvajala dokaznega postopka.

8. Meni, da je Odlok, ki je podlaga za izpodbijano odločitev, neustaven in nezakonit in da je Občina Domžale z njegovim sprejetjem presegla ustavno načelo zakonitosti po tretjem odstavku 153. člena Ustave RS. Posega pa tudi v tožničino ustavno pravico do enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave RS in pravico do enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS ter svobodo gibanja in izbire prebivališča po 32. členu Ustave RS. Poudarja, da ZVrt lokalni samoupravi ne daje pooblastila, da drugače uredi postopek vpisa in sprejema otrok v vrtec, niti da določa dodatne pogoje za vpis v javni vrtec oziroma pooblastila o tem, da bi lahko občina odločala, komu pravica do vpisa v javni vrtec pripada in komu ne. ZVrt pri sprejemu otrok v vrtec lokalni samoupravi daje zgolj pooblastilo, da z občinskim predpisom, na predlog Sveta vrtca, določi prednostne kriterije za sprejem otrok v vrtce. Pa še ti se lahko uporabljajo zgolj v primeru večjega števila vpisanih otrok, kot je v vrtcu prostih mest. Zato je očitno, da je prvi odstavek 8. člena Odloka nezakonit, saj ureja pravico do vpisa v javni vrtec mimo zakonske ureditve. Pojasnjuje dejansko stanje, iz katerega izhaja, da se trenutno tožničino družinsko življenje odvija v Občini Domžale, kjer tudi dejansko prebiva. Opozarja še, da Odlok v navedenem določilu omejuje tudi zakonsko pravico staršev do svobodne izbire javnega vrtca oziroma programov predšolske vzgoje iz 9. člena ZVrt. To je tudi temeljno načelo iz 3. člena ZVrt. 9. Meni, da je Občina Domžale s četrtim odstavkom 8. člena Odloka posegla v tožničino ustavno pravico do učinkovitega pravnega sredstva po 25. členu Ustave RS, saj Svet toženih strank ni stvarno pristojen organ za odločanje o pritožbi, temveč bi bil to kvečjemu župan Občine Domžale. Odlok je tako povzročil svojevrstno „sui generis“ pravno situacijo s tem, ko je mimo določil ZVrt predvidel pritožbeni postopek pred Svetom toženih strank, s čemer je poseženo v načelo zakonitosti po 153. členu Ustave RS. Dodaja, da pritožba tudi dejansko ne omogoča varstva tožničinega pravnega interesa v postopku vpisa in sprejema otrok v vrtec, kajti tudi, če bi s pritožbo uspela, bi bil uspeh brezpredmeten, saj so ostali vrstniki, ki so na prednostnem vrstnem redu dosegli slabši uspeh, v konkretnem primeru že zasedli njeno prosto mesto. Zato meni, da je izpodbijani sklep, potrjen z odločbo, ni le obremenjen z vsemi razlogi po prvem odstavku 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), temveč tudi s kršitvijo ustavnih pravic in nedopustnim posegom v ustavno načelo zakonitosti. Zato sta izpodbijani odločitvi nezakoniti in ju je potrebno odpraviti.

10. Sodišču predlaga, naj odloči s polno jurisdikcijo in odpravi sklepa Komisije in odločbo Sveta ter skladno s 65. členom ZUS-1 sprejme odločitev, da se sklep in odločba v celoti odpravita, tožnico pa se z 19,81 točkami in z uvrstitvijo na 74. mesto Prednostnega seznama za sprejem otrok v vrtec za šolsko leto 2020/2021 za otroke letnika 2019 sprejme v Vrtec A., enoto B., z dnem pravnomočnosti te odločbe, ter odloči, da jo je prvotožena stranka dolžna v roku 8 dni pozvati k podpisu pogodbe in da ji je prvotožena stranka dolžna plačati 1.000 EUR sodnih penalov za vsak dan zamude z izpolnitvijo celotne obveznosti iz II. točke izreka oziroma podrejeno, naj se odločba in sklep v celoti odpravita in se zadeva vrne Komisiji v ponovno odločanje, ter da sodišče toženima strankama naloži, da sta dolžni v roku 8 dni tožnici dodeliti šifro in sprejeti odločitev o vpisu in sprejemu tožnice v vzgojno-varstvene enote toženih strank B., C. ali D., glede na vsebino tožničine pisne vloge z dne 3. 2. 2020, ter da sta ji dolžni solidarno plačati 1.000,00 EUR sodnih penalov za vsak dan zamude z izpolnitvijo celotne obveznosti iz II. točke izreka, pri čemer se pri ponovnem odločanju kot materialna podlaga za odločanje o vpisu in sprejemu tožnice uporabijo določila od 20. do 20. b člena ZVrt in ne določbi prvega in četrtega odstavka 8. člena Odloka, v obeh primerih pa sta ji dolžni povrniti stroške postopka.

11. Hkrati je predlagala tudi izdajo začasne odredbe v skladu z 32. členom ZUS-1 in sicer, da se izvršitev celotnega sklepa Komisije in odločbe odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, da sta toženi stranki dolžni v roku 3 dni na podlagi tožničine vloge z dne 3. 2. 2020 tožnici začasno dodeliti šifro in jo z dodeljeno šifro z 19,81 točkami začasno uvrstiti na 74. mesto Prednostnega seznama za sprejem otrok v vrtec za šolsko leto 2020/2021 za otroke letnika 2019 in ji v enoti B., C. ali D. rezervirati in zadržati prosto mesto do konca veljavnosti te začasne odredbe ter tožnico z obvestilom obvestiti o šifri in rezervaciji prostega mesta oz. podrejeno, da se izvršitev celotnega sklepa in odločbe odloži do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu, da sta toženi stranki dolžni tožnici v roku 3 dni na podlagi vloge z dne 3. 2. 2020 začasno dodeliti šifro in jo z dodeljeno šifro začasno uvrstiti z 19,81 točkami na prvo mesto na Čakalni seznam za naknadni sprejem v vrtec za leto 2020/2021 za otroke letnika 2019 ter ji do konca veljavnosti začasne odredbe zadržita vrstni red na čakalnem seznamu in jo z obvestilom obvestiti o šifri in vrstnem redu na čakalnem seznamu ter da sta toženi stranki dolžni tožnici solidarno plačati 1.000,00 EUR sodnih penalov za vsak dan zamude z izpolnitvijo celotne obveznosti iz II. točke izreka in da ta začasna odredba velja še 60 dni po pravnomočni in izvršljivi končni odločitvi v tem upravnem sporu.

12. Z dopolnitvijo tožbe in predloga za izdajo začasne odredbe z dne 4. 6. 2020 je primarni predlog za izdajo začasne odredbe v II. točki spremenila, tako da se glasi, da sta toženi stranki dolžni v roku 3 dni na podlagi tožničine vloge z dne 3. 2. 2020 tožnici začasno dodeliti šifro in jo z dodeljeno šifro začasno uvrstiti z 19,81 točkami na 74. mesto Prednostnega seznama za sprejem otrok v vrtec za šolsko leto 2020/2021 za otroke letnika 2019 in ji v vsaki enoti posebej, to je B., C. ali D. rezervirati in zadržati prosto mesto do konca veljavnosti te začasne odredbe ter tožnico z obvestilom obvestita o šifri in o rezervaciji prostih mest. 13. Toženi stranki se s predlogom za izdajo začasne odredbe in tožbo ne strinjata in v odgovoru sodišču predlagata, naj predlog za izdajo začasne odredbe in tožbo zavrne, tožnici pa naloži povrnitev stroškov tega postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi. V odgovoru na tožbo med drugim navajata, da ne držijo navedbe, da komisija tožnici ni dodelila šifre, skladno s četrtim odstavkom 20. člena ZVrt. Tožnici je bila dodeljena šifra 006900, kar izhaja iz potrdila o prejemu vloge za vpis tožnice v vrtec. V nadaljevanju navajata, da je vlogo za vpis otroka v vrtec vloži starš, zato je smiselno, da se vloga starša tudi zavrže. Poleg tega v obravnavnem primeru ni nobenega dvoma, da je zavržena vloga, ki jo je vložil zakoniti zastopnik tožnice za tožnico. Sklep zato ni ničen. Pojasnjuje, da sta toženki tožničino vlogo obravnavali, kot ostale, na podlagi zakona in podzakonskih predpisov, in da je pravica do vrtca sicer zakonska pravica, ni pa zakonska pravica, da dobi otrok vrtec v določeni občini oz. enoti. Prerekata tožbene navedbe, da naj Komisija ne bi bila pristojna za sprejemanje drugih odločitev, kot sprejema ali nesprejema otroka v vrtec in da je bilo napačno uporabljen 129. člen ZUP. Sklicujeta se na prvi in četrti odstavek Odloka. Tudi, če bi bil Odlok na Ustavnem sodišču RS razveljavljen (pobuda še ni bila vložena), pa to na odločitev ne bi vplivalo, saj razveljavitev učinkuje za naprej (ex nunc). Pravna podlaga, po kateri lahko občina podrobneje uredi vodenje in izpeljavo postopka, je tretji odstavek 20. člena ZVrt. Po ZVrt je inštančni organ zoper odločbo o sprejemu otroka Svet vrtca, in ne župan, zato je o tožničini pritožbi odločal pristojen organ. Pojasnjujeta tudi, da v Republiki Sloveniji ni ustavne pravice do sprejema prijavljenega otroka v vrtec, ne glede na zmogljivost in da toženka ni organ, ki bi lahko odločal o neustavnosti in nezakonitosti Odloka ter nima pravice do uporabe t. i. „exceptio illegalis“. Odločitev toženke, ki je postopala v skladu z veljavnimi predpisi, zato ni nezakonita iz razloga po 1. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. Glede na naravo odločitve pa tudi ni utemeljen očitek o nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju. Glede očitkov o neustavnosti in nezakonitosti prvega odstavka 8. člena Odloka in omejevanju pravice do svobodne izbire vrtca navajata, da ne gre za poseg v tretji odstavek 153., 14., 22. in 32. člen Ustave RS. ZVrt je v tretjem odstavku 20. člena občini ustanoviteljici dal pooblastilo, za podrobnejšo ureditve vodenja in izpeljave postopka vpisa otroka v vrtec. Z odlokom ni drugače urejen postopek vpisa, kot v ZVrt, ampak podrobneje. Pripominjata, da če bi se tožnica resno hotela vpisati v vrtec v Občini Domžale, bi si v njej nedvomno uredila tudi stalno prebivališče, sploh pa, če v njej tožničina družina tudi dejansko prebiva. Prvi odstavek 9. člena ZVrt pa staršem ne daje pravice, da je otrok v vpisani vrtec sprejet, ne glede na njegovo zmogljivost. Na ugovor o neustavnosti in nezakonitosti četrtega odstavka 8. člena Odloka ponavljata, da nista pristojni za odločanje o neustavnosti in nezakonitosti Odloka, tudi sicer pa menita, da z njo ni poseženo v tretji odstavek 153. in 25. člen Ustave RS. Sklicujeta se na prakso naslovnega sodišča, po kateri na podlagi ustavnih določb ni mogoče izpeljati iztožljive pravice, da država ali občina zagotovita sprejem vseh zainteresiranih otrok v javni vrtec tako, da javni vrtec vsakega zainteresiranega otroka tudi sprejme na podlagi posamičnega akta. Zato menita, da ni podlage, da bi sodišče odločalo na podlagi 65. člena ZUS-1. Glede zahtevka, naj sodišče tožnico uvrsti na prednostni vrstni red oz. na čakalni seznam za preferirane enote pa dodajata, da tudi, če bi tožnica izpolnjevala pogoje za vpis v vrtec, ga ne moreta zagotoviti, in se sklicujeta na vlogo za vpis v vrtec, v kateri je to navedeno. Glede zahtevka, po obvezujočem pravnem mnenju sodišča glede uporabe materialnega prava pa navajata, da gre v predmetni zadevi za oblikovalno pravico, ki ni iztožljiva. Ne strinjata pa se tudi s priglašenimi stroški, saj tožnico zastopa zakoniti zastopnik sam. Pojasnjujeta, zakaj menita, da sta javno objavili podatke, skladno z 20.b členom ZVrt, ki ne določa, da morata seznam objaviti po posameznih oddelkih in enotah vrtca.

14. Tožnica v pripravljalni vlogi z dne 21. 6. 2020 prereka navedbe toženk v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe in med drugim dodatno pojasnjuje, zakaj meni, da je njen predlog za izdajo začasne odredbe utemeljen. Glede listin toženke med drugim navaja, da je potrdilo o prejemu vloge z dne 10. 2. 2020 prirejeno postopku in da ga tožnica oz. njen tožničin zakoniti zastopnik nista prejela. Izpostavlja, da s strani drugotožene stranke nikoli ni prejela odgovora na zaprosilo z dne 24. 5. 2020. K I. točki izreka:

15. Tožba je utemeljena.

16. Tožnica izpodbija sklep toženke, s katerim je Komisija zaradi neizpolnjevanja pogoja iz prvega odstavka 8. člena Odloka na podlagi četrtega odstavka istega člena zavrgla vlogo tožničinega zakonitega zastopnika za sprejem tožnice v javni vrtec Domžale.

17. Sodišče kot utemeljen presoja tožničin ugovor, da bi se izpodbijani sklep moral glasiti na mld. A.A., o katere pravici, obveznosti ali pravni koristi se odloča s tem sklepom, in ne na njenega očeta, ki je njen zakoniti zastopnik, kar naj upošteva toženka v ponovnem postopku.

18. Med drugim je za tožnico sporna ustavnost in zakonitost pogoja, na katerem izpodbijana odločitev temelji.

19. Sodišče pritrjuje tožnici, da prvi odstavek 8. člena Odloka, na katerem izpodbijani sklep temelji, nima podlage v zakonu in ni ustaven, zaradi česar je bilo treba izpodbijani sklep Komisije, potrjen z odločbo Sveta, odpraviti.

20. Odlok je namreč podzakonski akt in ne more spreminjati zakonske ureditve. Tako je tudi stališče Ustavnega sodišča, ki je že v odločbi U-I-330/96 z dne 11. 6. 1997 pojasnilo, da načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma da bi podzakonski splošni akt vseboval določbe, za katere v zakonu ni podlage. Zlasti podzakonski splošni akti ne smejo samostojno odrejati pravic in obveznosti (87. in 153. člen Ustave RS). Delovanje izvršilne veje oblasti je vezano na zakon (legalitetno načelo iz 120. člena Ustave), kar pomeni, da mora biti zakon vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih predpisov in posamičnih aktov.

21. Podzakonski predpis torej lahko zajame le tisto, kar izhaja iz zakonske norme tudi v primeru, ko zakon pooblašča lokalno skupnost za določitev kriterijev za uveljavitev kakšne pravice, na primer pravice do vpisa otroka v javni vrtec, za kar gre v obravnavnem primeru, kot npr. četrti odstavek 20. člena ZVrt, ko določa, da občina ustanoviteljica na predlog sveta vrtca s točkami določi kriterije za sprejem otrok v vrtec.

22. Določanje pogojev s strani upravnih organov, ki bi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma ki ne bi imeli podlage v zakonu, bi bilo torej neustavno. Zato je moralo sodišče presoditi, ali ima določitev pogoja iz prvega odstavka 8. člena Odloka, na katerem izpodbijani sklep temelji, ki določa, da je pogoj za sprejem otroka v vrtec, da ima otrok skupaj s starši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju Občine Domžale, podlago v zakonu.

23. ZVrt v 20. členu določa, da javni vrtec vpisuje in sprejema predšolske otroke v svoje programe na podlagi prijav in prostih mest vse leto. Vrtec lahko sprejme otroka, ko je dopolnil starost najmanj 11 mesecev, če starši ne uveljavljajo več pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela. Za starše otrok, ki so oddali vlogo za vpis otroka v vrtec, vrtcu na njegovo zahtevo pristojni center za socialno delo posreduje podatke o izteku pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela. Če je v vrtec vpisanih več otrok, kakor je v vrtcu prostih mest, odloča o sprejemu komisija za sprejem otrok. V tem primeru vrtec staršem dodeli šifro otroka. Sestavo komisije ter kriterije za sprejem otrok v vrtec določi občina ustanoviteljica na predlog sveta vrtca. Kriteriji se določijo s točkami. Vrtec starše pisno obvesti o datumu vključitve otroka v vrtec in o drugih pogojih za sprejem otroka v vrtec. Po določbi 20. b člena ZVrt komisija določi na podlagi kriterijev prednostni vrstni red tako, da razvrsti vse vpisane otroke po doseženem številu točk, od najvišjega do najnižjega števila. Otroci se vključujejo v vrtec s prednostnega vrstnega reda glede na starost, prosto mesto v posameznem oddelku in glede na program vrtca, ki se izvaja v oddelku. Otroci, ki niso sprejeti v vrtec, se v skladu s prednostnim vrstnim redom uvrstijo na čakalni seznam. Vrtec izda v osmih dneh po seji komisije prednostni vrstni red, iz katerega izhaja seznam sprejetih otrok, in čakalni seznam, ki se objavi na oglasni deski in na spletnih straneh vrtca. Podatki o otrocih se objavijo pod šifro. Seznam sprejetih otrok vsebuje med drugim tudi datum vključitve otroka v vrtec. Čakalni seznam otrok vsebuje med drugim tudi sporočilo staršem, da lahko zaradi zavrnitve sprejema otroka v vrtec v 15 dneh po vročitvi obvestila v skladu s tem zakonom vložijo v vrtec ugovor. Ugovor se lahko vloži zaradi nepravilnega upoštevanja kriterijev. Ugovor na kriterij in težo posameznega kriterija ni dopusten.

24. Odlok, na katerem izpodbijani sklep temelji, je izdan na podlagi 20. člena ZVrt, ki med drugim v četrtem odstavku določa, da kriterije za sprejem otrok v vrtec določi občina ustanoviteljica na predlog sveta vrtca in da se kriteriji določijo s točkami.

25. Sodišče ugotavlja, da iz citiranih določb zakona ne izhaja, da bi zakon pooblaščal občino ustanoviteljico tudi za določitev drugačnih pogojev za vpis otroka v vrtec, kot ga določa ZVrt, pač pa zgolj za določitev kriterijev, po katerih se uvršča otroke na prednostni vrstni red, kadar je v vrtec vpisanih več otrok, kakor je prostih mest. ZVrt namreč nikjer ne določa, da lahko občina določi še dodatne pogoje za vpis otrok v vrtec, kot izhajajo iz zakona oz. da lahko omeji vpis otrok zgolj na otroke, ki imajo skupaj s starši ali z enim od njiju stalno prebivališče na območju te občine oz. po kakšnih drugih kriterijih.

26. Povedano drugače, občina ima v zakonu zgolj podlago, da določi in vrednoti kriterije, na podlagi katerih se določi prednostni vrstni red, po katerem se razvršča vpisane otroke, kadar je vpisanih otrok več, kot je prostih mest, med katere lahko sodi tudi stalno prebivališče otroka ali staršev, ne more pa na splošno vpisa otroka v vrtec na svojem območju omejiti s pogoji, ki iz zakona ne izhajajo.

27. Iz navedenih določb ZVrt po presoji sodišča jasno izhaja, da sta pogoja za sprejem otrok v javni vrtec zgolj starost 11 mesecev in da starši ne uveljavljajo več pravice do starševskega dopusta v obliki polne odsotnosti z dela. Seveda izpolnitev navedenih dveh pogojev še ne pomeni, da ima otrok, ki te pogoje izpolnjuje, tudi iztožljivo pravico do vpisa v želeni vrtec, ampak da po kriterijih, ki jih določi občina, za vpis kandidira. Ne daje pa 20. člen ZVrt pristojnosti občini, da poleg navedenih zakonskih pogojev določi se drug pogoj, in s tem onemogoči otroku, da za vpis sploh kandidira.

28. Občina Domžale pa je z navedeno določbo Odloka (prvim odstavkom 8. člena), na kateri izpodbijani sklep temelji, določila pogoj za vpis otrok v vrtec, ki ga zakon ne določa (to je, da ima otrok skupaj s starši ali z enim staršev stalno prebivališče na območju Občine Domžale), niti zakon občine za določitev dodatnih pogojev ne pooblašča. S tem je tožnici, kljub temu, da ni ugotovila neizpolnjevanja pogojev iz ZVrt, odvzela pravico do kandidiranja (uvrstitve na prednostni seznam) in posledično do sprejema v vrtec v Občini Domžale.

29. Pri tem je treba poudariti, da ZVrt določa tudi postopek odločanja komisije, pri čemer ne predvideva, da bi lahko Komisija sprejela sklep, kot je izpodbijan. Kot rečeno, komisija po ZVrt po določbah skrajšanega ugotovitvenega postopka, določenem v ZUP, določi posameznemu vpisanemu otroku število točk po posameznem kriteriju in na podlagi določenega števila točk določi prednostni vrstni red tako, da razvrsti vse vpisane otroke po doseženem številu točk, od najvišjega do najnižjega števila. Drugih pristojnosti, na primer sprejeti sklep o zavrženju vloge za sprejem otroka v vrtec zaradi neizpolnjevanja pogojev, Komisiji navedeni zakon ne daje. Odločitev, zoper katero je dopusten upravni spor, to je obvestilo o prednostnem vrstnem redu, po ZVrt lahko sprejema le vrtec oz. svet vrtca, ob smiselni uporabi zakona, ki ureja splošni upravni postopek (ZUP) z odločbo. Navedeno izhaja iz 20b. člena ZVrt, ki v prvem odstavku določa, da komisija določi prednostni vrstni red, tako, da razvrsti vse vpisane otroke po doseženem številu točk, nakar vrtec sprejme odločitev o številu sprejetih otrok po posameznih enotah in oddelkih, ter glede na prednostni vrstni red objavi seznam sprejetih otrok in čakalni seznam, o tem staršem izda obvestilo, zoper katerega lahko vložijo ugovor na svet vrtca, ta pa o njem ob smiselni uporabi ZUP odloči z odločbo. Da bi zakon pooblaščal občino, da komisiji z Odlokom podeli pristojnosti, ki iz zakona ne izhajajo, tudi ni mogoče izvesti iz drugega stavka tretjega odstavka 20. člena ZVrt, ki določa, da lahko vodenje in izpeljavo postopka vpisa otrok v vrtec, ki izvaja javno službo, občina ustanoviteljica podrobneje uredi s svojim aktom. Namen te določbe je bil, da lahko občina s svojim aktom opredeli potek in izpeljavo vpisa v vrtec na svojem območju zaradi poenotenja podatkov o dejanskem vpisu otrok in številu zavrnjenih otrok zaradi zagotovitve natančnejšega vodenja postopkov vpisa otrok v vrtce1, ne pa, da komisiji podeli pristojnosti za opravljanje posameznih procesnih dejanj, ki ji jih zakon ne daje (za zavrženje vlog).

30. Glede na navedeno sta določba prvega odstavka 8. člena Odloka, po kateri je pogoj za sprejem otroka v vrtec, da ima otrok skupaj s straši ali z enim od staršev stalno prebivališče na območju Občine Domžale, in četrtega odstavka 8. člena Odloka, po kateri lahko Komisija vloge, ki navedenega pogoja ne izpolnjujejo, zavrže s sklepom, nezakonita in ju v obravnavanem primeru ni mogoče uporabiti (načelo „exceptio illegalis“). V ponovljenem postopku bo morala toženka ugotovljeno kršitev odpraviti tako, da ju ne bo upoštevala.

31. Glede na navedeno je sodišče brez presoje ostalih tožbenih navedb na podlagi 4. in 2. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijani sklep Komisije in odločbo sveta vrtca odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. V tem postopku morata toženki Komisijo pozvati, naj na podlagi podatkov, ki jih je tožnica navedla v vlogi, oceni tožničino vlogo po posameznih kriterijih iz sedmega odstavka 8. člena Odloka in ji določi število točk, nato pa jo na podlagi doseženega števila točk uvrstiti na prednostni vrstni red in posledično seznam sprejetih otrok oz. čakalni seznam otrok ter o tem obvestita tožničine starše, in pri tem upoštevati njune želje, vse v roku 15 dni od prejema te sodbe, in sicer po stanju na dan, ko sta dejansko izdelali seznama sprejetih otrok oziroma čakalni seznam za sprejem otrok v vrtec za šolsko leto 2020/2021. Sodišče je sprejelo navedbo toženke, da ima tožnica že dodeljeno šifro, zato zahtevi, naj sodišče toženki naloži tudi, da ji dodeli šifro „006900“ ni sledilo, ne glede na tožničine ugovore, ki se nanašajo na Potrdilo o prejemu vloge z dne 10. 2. 2020. Tožnica je sicer predlagala še, naj sodišče toženki naloži plačilo sodnih penalov na podlagi 269. člena Obligacijskega zakonika (OZ), za kar pa v obravnavnem primeru ni izkazane podlage. Določbe OZ se uporabljajo za obligacijska razmerja, v obravnavnem primeru pa gre za javnopravno razmerje med tožnico in toženkama, in do obligacijskopravnega razmerja še ni prišlo. Do takega razmerja bo eventualno prišlo, če bosta stranki sklenili pogodbo. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je že na podlagi tožbe, izpodbijanih sklepov ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravna akta odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče ni sledilo primarnemu tožbenemu zahtevku in ni odločilo o stvari, ker narava stvari to ne dopušča oz. podatki postopka za to niso dali zanesljive podlage. Je pa toženima strankama na podlagi četrtega odstavka 64. člena ZUS-1 določilo rok za izvršitev 15 dni po prejemu te sodbe.

K II. točki izreka:

32. Tožnica je skupaj s tožbo predlagala tudi izdajo začasne odredbe na podlagi 32. člena ZUS-1. Po drugem odstavku navedene določbe sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Po tretjem odstavku navedene določbe lahko sodišče iz razlogov iz prejšnjega odstavka zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev, zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna, izkaže za potrebno.

33. Kot izhaja iz omenjene določbe ZUS-1, je odložitev izvršitve oz. ureditve stanja mogoča le do izdaje pravnomočne sodne odločbe. Ker je bilo v obravnavani zadevi s sodbo pravnomočno odločeno o tožbi, niso izpolnjene procesne predpostavke za izdajo začasne odredbe. Zato je sodišče s tem povezano zahtevo zavrglo.

K III. točki izreka:

34. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnica pa v postopku ni imela odvetnika, se ji na podlagi prvega odstavka 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 15,00 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavke 299. člena Obligacijskega zakonika; tako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča RS z dne 13. 12. 2006).

1 Poročevalec Državnega zbora RS, EVA 2007-3311-0002 št. 00722-4/2007/16 z dne 27. 12. 2007.