UPRS sodba I U 1269/2014
Datum: 2014-12-11T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.1269.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - načelo zakonitosti - sprememba pravnega predpisa

## Jedro

Načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP terja od upravnega organa, da odloči o strankini zahtevi na podlagi predpisov, veljavnih v času odločanja, v konkretnem primeru na podlagi veljavnega OPN in njegovih prehodnih določb, ki ureja uporabo predpisov v že začetih postopkih. OPN v 101. členu jasno dopušča uporabo dotedanjih prostorskih aktov samo v primerih, ko so bile popolne vloge vložene pred uveljavitvijo OPN. Kdaj je bila vložena vloga, ki je bila dopolnjena, določa drugi odstavek 67. člena ZUP, in sicer se v primeru, če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo petih stanovanjskih objektov na naštetih zemljiščih v k.o. ... Iz obrazložitve izhaja, da je bila odločba izdana v ponovljenem postopku (po sodbi tega sodišča I U 1368/2012 z dne 31. 1. 2013). Organ je tožnico pozval, naj predloži projekt za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD), ki bo izdelan v skladu z veljavnim Odlokom o občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Ljubljana (v nadaljevanju OPN). Tožnica tega ni storila, saj je menila, da zadostuje predloženi PGD, ki je bil izdelan v skladu z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto Š1-Šiška (v nadaljevanju PUP), veljavnem v času vložitve zahteve.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma pojasnjuje potek obravnavanega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, v kateri je prvostopenjski organ nezakonito dvakrat odločil o zadevi na podlagi 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), nazadnje pa njen zahtevek zavrnil. Nezakonitost ravnanja upravnega organa vidi v tem, da je ni pravočasno pozval na dopolnitev njene vloge in s tem dopustil, da je stopil v veljavo nov prostorski akt – OPN. Če bi ravnal v skladu s prvim odstavkom 67. člena ZUP in bi jo v roku petih delovnih dni pozval na dopolnitev vloge z dokazili o pravici graditi, če je menil, da je to potrebno, bi imelo to za posledico skladnost njenega PGD s prostorskim aktom, ki je veljal v času vložitve zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja 7. 10. 2010, torej v skladu s PUP. Zato meni, da bi moral biti v tem postopku uporabljen v času vložitve zahteve veljavni PUP in ne OPN. Oporeka stališču, da ni izkazala pravice graditi, ker ob vložitvi vloge ni predložila dokaza zanjo za del zemljišča, kjer so predvidena parkirišča. Po njenem se ta pravica nanaša le na zemljišča, kjer se izvaja gradnja.

S takim nezakonitim ravnanjem upravnega organa ji je bila povzročena huda materialna škoda v višini investicije omenjenih objektov, pri čemer po OPN zadevno zemljišče ni več stavbno, ampak nezazidljivo. Ker so bila kršena načela zakonitosti iz 6. člena, varstva pravic strank iz 7. člena, zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP in kršena 22. in 33. člen Ustave RS (URS) predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in samo odloči o zadevi oz. naj zadevo vrne v ponovni postopek. Zahteva povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče najprej ugotavlja, da je v sodbi I U 1368/2012 z dne 31. 1. 2013, na katero se sklicuje toženka v izpodbijani odločbi in s katero je ugodilo tožničini tožbi, vloženi zoper prejšnjo zavrnilno odločbo prvostopenjskega organa z dne 29. 2. 2012, zavzelo stališče (9. in 10. točka obrazložitve), da v tej zadevi presoje, ali so izpolnjene zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo petih stanovanjskih objektov, ni mogoče opreti na določbe PUP. Ta je namreč prenehal veljati z uveljavitvijo OPN, za uporabo PUP pa ni bilo podlage ne v 101. členu OPN ne v drugem odstavku 67. člena ZUP.

Tožnica je namreč vložila zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja 7. 10. 2010, 23. 10. 2010 pa je začel veljati OPN (prvi odstavek 111. člena). Z dnem njegove uveljavitve je prenehal veljati tudi omenjeni PUP (73. točka 108. člena OPN), poleg tega pa je OPN v 101. členu določil, da se postopki za izdajo gradbenega dovoljenja, ki so se začeli pred uveljavitvijo tega odloka (torej tudi obravnavana zadeva), končajo po določbah prostorskih izvedbenih aktov MOL, veljavnih v času vložitve popolne vloge za izdajo gradbenega dovoljenja. Ker je tožnica po pozivu, naj predloži dokazila o pravici graditi, 9. 1. 2012 predložila zemljiškoknjižne predloge z dne 3. 1. 2012 za vpis treh pogodb o ustanovitvi stavbne pravice v zemljiško knjigo, 21. 2. 2012 pa še pogodbo z dne 14. 2. 2012 o ustanovitvi služnosti za izgradnjo komunalnih vodov ter s tem povezano dokazilo o vložitvi predloga za njen vpis v zemljiško knjigo, je sodišče štelo, da je bila vloga popolna šele po predložitvi navedenih listin (četrti odstavek 54. člena v zvezi z 2. alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1), torej že v času veljavnosti OPN.

Glede na navedena stališča in dejanske ugotovitve v zvezi z dopolnjevanjem tožničine zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja kot nepopolne vloge v prejšnji sodbi (slednjih tožnica v tem upravnem sporu ne izpodbija), sodišče ugotavlja, da je upravni organ v ponovljenem postopku ravnal pravilno, ko je tožnico pozval na predložitev PGD, ki bi bil izdelan v skladu z veljavnim OPN. Ker tega v roku ni predložila, za izdajo gradbenega dovoljenja ni bil izpolnjen pogoj iz 1. točke prvega odstavka 66. člena ZGO-1, to je, da mora biti projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. Sodišče se zato strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami dodaja: Načelo zakonitosti iz 6. člena ZUP terja od upravnega organa, da odloči o strankini zahtevi na podlagi predpisov, veljavnih v času odločanja, v konkretnem primeru na podlagi veljavnega OPN in njegovih prehodnih določb, ki ureja uporabo predpisov v že začetih postopkih. OPN v 101. členu jasno dopušča uporabo dotedanjih prostorskih aktov samo v primerih, ko so bile popolne vloge vložene pred uveljavitvijo OPN. Kdaj je bila vložena vloga, ki je bila dopolnjena, določa drugi odstavek 67. člena ZUP, in sicer se v primeru, če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene.

V zadevi ni sporno, da je tožnica vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja vložila 7. 10. 2010, 8. 10. pa je bil objavljen OPN (Uradni list RS, št. 78/10), ki je začel veljati 23. 10. 2010 (111. člen). Prav tako tožnica ne oporeka, da je šele v letu 2012 razpolagala z zemljiškoknjižnimi predlogi za vpis pogodb o ustanovitvi stavbne pravice v zemljiško knjigo in o ustanovitvi služnosti za izgradnjo komunalnih vodov z dne 14. 2. 2012, ter da je te po pozivu organa kot dokaz o pravici graditi, ki bi moral biti sicer priložen že zahtevi (četrti odstavek 54. člena ZGO-1), tudi predložila. Iz predloženih upravnih spisov izhaja, da je 16. 12. 2011 celo zaprosila za podaljšanje roka za predložitev dokazil. Vse navedeno ponovno pomeni ne samo, da je tožnica vložila nepopolno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ampak tudi, da je to storila, ne da bi sploh razpolagala z dokazili o pravici graditi. To pa ne potrjuje niti njenega trditve, da bi dosegla odločanje po PUP, če bi jo le organ pravočasno pozval na dopolnitev vloge.

V upravnem postopku veljajo za dokazila o pravici graditi, če ta ni vpisana v zemljiško knjigo, listine iz prvega odstavka 56. člena ZGO-1, med drugim notarsko overjena pogodba z dokazilom o vložitvi predloga za vpis pogodbe o pridobitvi lastninske ali kakšne druge stvarne oz. obligacijske pravice na določeni nepremičnini v zemljiško knjigo, ki investitorju dovoljuje gradnjo oz. izvajanje del na takšni nepremičnini.

Iz navedene določbe izhaja zmotnost tožbenega stališča, da se pravica graditi omejuje le na zemljišča, kjer se izvaja gradnja. Izrecno je namreč navedeno, da je pravica graditi tudi pravica, ki dovoljuje izvajanje del na nepremičnini. To pa pomeni, da je treba pravico graditi izkazati tako za nepremičnine, na katerih se bo gradil objekt (v konkretnem primeru pet stanovanjskih stavb), kot za nepremičnine, na katerih se opravljajo dela, s katerimi bo zagotovljeno njegovo funkcioniranje in so te funkcionalnosti določene v predpisu kot pogoj za gradnjo. Tako mora biti npr. po 7. točki prvega odstavka 66. člena ZGO-1 s PGD izkazano, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta. Če se bo torej ta zagotavljala s priključitvijo objekta na javno komunalno infrastrukturo preko zemljišč, ki niso zemljišča gradnje osnovnega objekta, bo moral investitor tudi zanje in s tem za predvideni način priključevanja objekta na infrastrukturo predložiti dokaz o pravici graditi. Enako velja za parkirišča, ki jih zahteva predpis o gradnji novega objekta, investitor pa jih zagotavlja na tujem zemljišču. Če bi se torej organ dejansko omejil na preverjanje pravice graditi le za zemljišča, kjer se bo gradil nov objekt, bi to pomenilo, da se dovoljuje gradnja, ne da bi investitor zagotovil izpolnjevanje vseh pogojev, ki jih zahtevajo predpisi. Glede na navedeno je neutemeljeno tožbeno stališče, da je tožnica izkazala pravico graditi, čeprav ni predložila dokaza za del zemljišča, kjer so predvidena parkirišča. Povedano pomeni, da si tožnica z vložitvijo nepopolne vloge 7. 10. 2010 ni mogla zavarovati odločanja na podlagi takrat še veljavnega PUP. Če meni, da ji je upravni organ z nezakonitim ravnanjem povzročil v tožbi zatrjevano materialno škodo, pa ima možnost uveljavljati zahtevek v civilnem sodnem postopku.

Neutemeljeno je tožničino stališče, da ji je upravni organ s svojim ravnanjem odvzel pravico. Pravico do gradnje bi namreč pridobila šele z izdanim gradbenim dovoljenjem, ne pa s svojo zahtevo. Ker je bila ta nepopolna, z njo ni mogla utemeljiti niti pričakovanja, da bo njeni zahtevi ugodeno. Neutemeljeno pa je tudi sklicevanje na kršitev 22. (enako varstvo pravic) in 33. člena URS (pravica do zasebne lastnine), saj temelji na predpostavki, da je bila gradnja, kot jo je predlagala tožnica, dovoljena že s samim PUP.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).