sodba I U 1246/2012
Datum: 2013-02-07T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.1246.2012
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: okoljevarstveno dovoljenje - pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja - ravnanje z odpadki - dolgotrajnost upravnega postopka - načelo zakonitosti

## Jedro

Res je sicer, da bi zaradi dolgotrajnosti upravnega postopka in večkrat odpravljene odločitve upravnega organa lahko prišlo do poslabšanja pravnega položaja tožnice zaradi veljavnosti novih predpisov, ki zaostrujejo pogoje za izdajo obravnavanega okoljevarstvenega dovoljenja. Ne glede na to pa to poslabšanje pravnega položaja ne more biti razlog, da bi morala toženka odločati na podlagi neveljavnih predpisov in s tem poseči v načelo zakonitosti, ki je eno od temeljnih načel upravnega postopka.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil vlogo tožnice za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja za obdelavo odpadkov. V obrazložitvi navaja, da je v času od izdaje prejšnje odločbe v obravnavani zadevi, ki je bila z odločbo drugostopenjskega upravnega organa odpravljena, prišlo do spremembe pravne ureditve. Prvostopenjski organ je zato tožnico pozval k ustrezni dopolnitvi njene zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja. Tudi po dopolnitvi načrt ravnanja z odpadki, ki je priložen tožničini vlogi, ne zajema vseh vsebin, ki jih v 38. členu predpisuje zdaj veljavna Uredba o odpadkih (v nadaljevanju Uredba). Tako iz tega načrta niso razvidni podatki z vidika zahtev iz prvega odstavka 10. člena Uredbe, zlasti glede emisij snovi v vode, podatka o številu obratovalnih ur naprave na leto, podatka o zmogljivosti objekta za skladiščenje odpadkov pred njihovo obdelavo in začasnem skladiščenju preostankov odpadkov po obdelavi. Tudi če za skladiščenje odpadkov objekt ni potreben, mora ta trditev izhajati iz načrta, ta načrt pa poleg tega ne vsebuje niti podatkov v zvezi s klasifikacijskimi številkami in deleži preostankov odpadkov po obdelavi glede na količine vhodnih odpadkov in nadaljnjem ravnanju z njimi. Ne glede na to, kdaj bo stranka predvidoma prenehala z dejavnostjo obdelave odpadkov, mora načrt ravnanja z odpadki vsebovati tudi podatke o ukrepih, predvidenih za preprečevanje škodljivih vplivov na okolje po prenehanju obdelave. Kljub temu, da je v času od vložitve zahteve za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja prišlo že do druge spremembe predpisov, ki urejajo odpadke, prvostopenjski organ od stranke ni zahteval, naj predloži popolnoma nov načrt ravnanja z odpadki, temveč le določene vsebine, ki jih obstoječi načrt ne zajema. Ker stranka ne želi uskladiti načrta ravnanja z odpadki z novim predpisom, ta načrt ni skladen z 38. členom Uredbe, zato je bilo treba tožničino vlogo zavrniti.

Drugostopenjski upravni organ je s svojo odločbo zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi med drugim navaja, da zdaj veljavna Uredba o odpadkih, ki je začela veljati 31. 12. 2011, v 76. členu določa, da se postopki za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja iz 20. člena Uredbe o ravnanju z odpadki, ki so bili začeti pred uveljavitvijo Uredbe o odpadkih, končajo v skladu s to Uredbo. To pomeni, da je treba zahteve za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja za obdelavo odpadkov, o katerih na dan začetka veljavnosti Uredbe o odpadkih še ni bilo odločeno, obravnavati v skladu s to Uredbo. Ne gre le za vprašanja, ki v dosedanjem postopku še niso bila rešena, temveč je treba kot nerešene obravnavati vse zahteve, o katerih še ni bilo odločeno z dokončno ali pravnomočno odločbo. Navedena prehodna določba ne predstavlja retroaktivnosti, saj pravno razmerje v nedokončanih postopkih še ni bilo vzpostavljeno, zato novi predpis vanje ne posega. Za odločitev je zato treba uporabiti procesne in materialne določbe novega predpisa. Prvostopenjski organ je zato tožničino zahtevo obravnaval ustrezno in tožnico tudi pravilno pozval k uskladitvi te zahteve z novo pravno ureditvijo.

Prvostopenjski organ se sicer ni opredelil do vprašanja, ali se bo tožničino predelovanje odpadkov izvajalo na napravi in kaj v to napravo sodi, od česar je odvisno ugotavljanje izpolnjenosti pogojev iz 3. točke drugega odstavka 36. člena Uredbe. V tem pogledu se prvostopenjske odločbe ne da preizkusiti, enako pa velja tudi za ugotovitev prvostopenjskega organa, da tožnica ni izkazala izpolnjenosti okoljevarstvenih in drugih zahtev iz predpisov, ki urejajo emisijo snovi v vode. Ne glede na to, pa je pravilna ugotovitev prvostopenjskega organa, da načrt ravnanja z odpadki skupaj z dopolnitvami ne vsebuje vseh sestavin, ki jih določa prvi odstavek 38. člena Uredbe, in sicer podatkov o predvidenih ukrepih za preprečevanje škodljivih vplivov na okolje po prenehanju obdelave odpadkov ter deležev preostankov odpadkov po obdelavi glede na količine vhodnih odpadkov. V nasprotju z ugotovitvijo prvostopenjskega organa so klasifikacijske številke odpadkov in način nadaljnjega ravnanja s preostanki obdelave v navedeni v 5.2. točki načrta, nepopolnost načrta v zvezi z navedbo števila ur obratovanja naprave na leto je odvisno od opredelitve, ali gre za napravo in kaj vse vanjo sodi, glede skladiščenja oziroma zbiranja odpadkov pa drugostopenjski organ opozarja, da mora upravni organ iz vloge povzeti, za kakšno vrsto hrambe odpadkov gre. Nepopolnosti dokumentacije glede emisij hrupa prvostopenjski organ ni navedel kot razlog za zavrnitev zahteve, zato je drugostopenjski organ pritožbene navedbe v tej smeri štel za brezpredmetne. Prvostopenjski organ svoje odločitve tudi ni oprl na strokovno mnenje Zavoda RS za varstvo narave, zato je neutemeljena tudi pritožbena navedba, da bi morala biti tožnica s tem mnenjem seznanjena. Načrt ravnanja z odpadki, kot ga opredeljuje 38. člen Uredbe, je podlaga za ugotovitev, ali sta izpolnjenja pogoja iz 3. in 4. točke drugega odstavka 36. člena Uredbe, njegova popolnost oziroma skladnost z 38. členom pa vzpostavlja njegovo formalno dokazno moč, na podlagi katere vlagatelj lahko dokazuje izpolnjenost pogojev za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja.

Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da je upravni postopek potekal tako počasi, da so se med njim kar dvakrat v celoti spremenili predpisi. Po uveljavitvi Uredbe je tožnica argumentirano nasprotovala zahtevi toženke, naj v celoti spremeni načrt ravnanja za odpadki, ki je podlaga za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, zato je bila zahteva z izpodbijano odločbo zavrnjena. Tožnica je utemeljeno pričakovala, da bo pritožbeni organ o zadevi po več kot štirih letih meritorno odločil, ta pa je namesto tega uporabil formalni razlog za zavrnitev. Poleg tega je obrazložitev pritožbenega organa sama s seboj v nasprotju, saj ugotavlja, da se izpodbijane odločbe kar v dveh točkah ne da preizkusiti, kljub temu pa je ni spoznal za nezakonito. Tožnica zato vztraja pri pritožbenih navedbah zoper izpodbijano odločbo, sklicuje pa se tudi na odločbo Ustavnega sodišča Up 304/01 z dne 20. 5. 2004, v kateri je bilo odločeno, da se mora v primeru neutemeljenega zavlačevanja postopek zaključiti po predpisih, ki so veljali na dan vložitve vloge. V obravnavani zadevi je na dan vložitve vloge veljal Pravilnik o ravnanju z odpadki, ki je v celoti upoštevan v predloženem načrtu. Glede vsebin, ki naj bi jih predloženi načrt ne vseboval, tožnica navaja, da se strinja le z ugotovitvijo, da predloženi načrt ravnanja z odpadki ne vsebuje ukrepov za preprečevanje škodljivih vplivov na okolje po prenehanju obdelave podatkov. Gre za birokratsko potezo, saj sta oba organa seznanjena, da gre za predelavo nenevarnih gradbenih odpadkov v kamnolomu in da je postopek podrejen predelavi mineralnih surovin in končni sanaciji, kar pomeni, da veljajo za stanje po prenehanju predelave enaki ukrepi kot za prenehanje predelave mineralne surovine. Posebnih ukrepov zato ni mogoče določiti, saj ne gre za predelavo nevarnih odpadkov, zato je tožnica prepričana, da je bilo dejansko stanje v tem pogledu nepopolno ugotovljeno, njena vloga pa neupravičeno zavrnjena. Ker tožnica pričakuje, da bo sodišče njeni tožbi ugodilo, vlaga tudi tožbo zoper 3. točko drugostopenjske odločbe, s katero je bila zavrnjena njena zahteva za povračilo stroškov pritožbenega postopka. Glede na navedeno tožnica sodišču predlaga, naj odpravi 1. točko prvostopenjske upravne odločbe in 2. točko drugostopenjske upravne odločbe ter zadevi vrne organoma, ki sta ti odločbi izdala, v ponovni postopek, poleg tega pa zahteva tudi povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Po prvem odstavku 36. člena Uredbe o odpadkih lahko izvajalec obdeluje odpadke, če ima okoljevarstveno dovoljenje za predelavo ali odstranjevanje odpadkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo okolja. Po drugem odstavku istega člena se okoljevarstveno dovoljenje izda, če (med drugim) so v zvezi z obratovanjem naprave zagotovljeni ukrepi za izpolnitev okoljevarstvenih, tehničnih in drugih zahtev iz predpisov, ki urejajo emisijo snovi in energije v okolje, ravnanje s posamezno vrsto odpadkov ali posamezen postopek obdelave odpadkov. Nadaljnji pogoj za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja je predpisan v 4. točki istega odstavka, in sicer, da predvidena obdelava odpadkov ne sme ogrožati človekovega zdravja ali povzročati škodljivih vplivov na okolje iz prvega odstavka 10. člena Uredbe. Da bi bili ti pogoji dejansko izpolnjeni, 39. člen Uredbe podrobno predpisuje, kaj je treba določiti v okoljevarstvenem dovoljenju.

Vlogi za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja je treba po 1. točki tretjega odstavka 37. člena Uredbe priložiti tudi načrt ravnanja z odpadki, prvi odstavek 38. člena pa predpisuje, katere podatke mora vsebovati ta načrt. Primerjava vsebine 38. in 39. člena Uredbe pokaže, da se parametri, določeni z okoljevarstvenim dovoljenjem, v največji meri naslanjajo prav na podatke, navedene v načrtu ravnanja z odpadki. Povedano drugače: brez načrta ravnanja z odpadki, ki vsebuje vse podatke iz prvega odstavka 38. člena, organ nima vsebinske podlage za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja z vsebino, predpisano v 39. členu Uredbe, kot je bilo že navedeno pa to pomeni, da ni zagotovljeno izpolnjevanje pogojev iz 3. in 4. točke drugega odstavka 36. člena.

Sodišče se zato strinja s toženko, da je le z načrtom obdelave odpadkov, ki vsebuje vse podatke iz 38. člena Uredbe, mogoče zagotoviti, da so izpolnjeni pogoji, ki jih za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja predpisuje 36. člen Uredbe. Da načrt ravnanja z odpadki, ki ga je predložila tožnica, vseh teh podatkov ne vsebuje, med strankama ni sporno. Glede na tožničine navedbe o formalističnem in birokratskem odločanju toženke pa sodišče dodaja, da ne Uredba, ne katerikoli drug predpis toženki ne daje pooblastila za odločanje o izdaji okoljevarstvenega dovoljenja brez vseh podatkov, predpisanih z Uredbo, glede na povedano pa tako odločanje po vsebini niti ni mogoče. Po 76. členu Uredbe se postopki okoljevarstvenega dovoljenja iz 20. člena Uredbe o ravnanju z odpadki, začeti pred uveljavitvijo te Uredbe, končajo v skladu s to Uredbo. Uredba torej v obravnavani zadevi ne daje podlage za uporabo prej veljavne pravne ureditve, tako da je pri izdaji odločbe treba ravnati v skladu z načelom zakonitosti (prvi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP), torej upoštevati veljavno pravno ureditev. Ob tem med strankama ni sporno, da je bila izpodbijana odločba izdana po pričetku veljavnosti Uredbe.

Res je sicer, da bi zaradi dolgotrajnosti upravnega postopka in večkrat odpravljene odločitve upravnega organa lahko prišlo do poslabšanja pravnega položaja tožnice zaradi veljavnosti novih predpisov, ki zaostrujejo pogoje za izdajo obravnavanega okoljevarstvenega dovoljenja. Ne glede na to pa to poslabšanje pravnega položaja ne more biti razlog, da bi morala toženka odločati na podlagi neveljavnih predpisov in s tem poseči v načelo zakonitosti, ki je eno od temeljnih načel upravnega postopka.

Ustavno načelo o pravni državi, iz katerega izvira tudi načelo zaupanja v pravo, sicer zahteva, da se pravni položaj stranke ne sme poslabšati zato, ker državni organ ni odločal zakonito. Vendar pa tudi to načelo po presoji sodišča ne daje podlage, da bi lahko upravni organi v primerih ponovnega odločanja o stvari zaradi odprave odločbe praviloma odločali na podlagi neveljavnih predpisov. V takšnem primeru lahko stranka od države zahteva odškodnino zaradi nezakonitega ravnanja državnega organa, če izkaže vse zakonske pogoje.

Odločba Ustavnega sodišča, na katero se sklicuje tožnica, se ne nanaša na primer, kot je obravnavani. Kot izhaja iz obrazložitve odločbe št. Up 304/01, je šlo v tej zadevi za specifične okoliščine, ko je Ustavno sodišče RS ugotovilo, da zakonodajalec za takojšnjo poostritev pogojev za sprejem v državljanstvo ni imel razlogov, ki bi to zaostritev upravičevali v javnem interesu, zato je upravnemu organu naložil, da v ponovnem postopku uporabi predpis, ki je veljal v času vložitve vloge. Podobno velja tudi za odločbo Up 113/97 (na katero se tožnica sicer ne sklicuje), ki se nanaša na vprašanje uporabe materialnega prava, ki ga uporablja drugostopenjski organ pri presojanju zakonitosti in pravilnosti odločbe prvostopenjskega organa. Tudi iz ustavnosodne prakse Ustavnega sodišča RS torej ni mogoče povzeti podlage za odločanje po neveljavnih predpisih.

Ne pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja iz 36. člena Uredbe, ne posamezni elementi vsebine dovoljenja iz 39. člena Uredbe, niso predpisani alternativno, kar bi pomenilo, da za izdajo dovoljenja zadostujejo le nekateri izmed njih, temveč kumulativno, kar pomeni, da morajo biti izpolnjeni (oziroma določeni) vsi, brez izjeme. Za zavrnitev izdaje dovoljenja zato zadostuje že ugotovitev, da ni izpolnjen le en sam izmed teh pogojev. Na tako ugotovitev že po naravi stvari ne more vplivati pravilnost obrazložitve izpolnjevanja ostalih pogojev. Tožbene navedbe o tem, da je drugostopenjska odločba sama s seboj v nasprotju, ker poleg ugotovitve o nepopolnosti načrta za ravnanje z odpadki (in s tem nedokazanosti izpolnjevanja pogojev za izdajo dovoljenja) v prvostopenjski odločbi ugotavlja tudi nepravilnosti pri obrazložitvi izpolnjevanja drugih pogojev, so zato neutemeljene.

Odločitev toženke, da zavrne zahtevo tožnice za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja, je bila torej po presoji sodišča pravilna in zakonita, kar pomeni, da je bila pravilna tudi njena odločitev o stroških upravnega postopka. Sodišče je zato tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1).

V primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi po četrtem odstavku 25. člena ZUS-1 vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker v tožbi niso bila navedena nobena dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi je sodišče v skladu z določbo 2. alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnavane, na seji.