VSRS Sklep I Up 271/2023
Datum: 2023-11-30T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2023:I.UP.271.2023
opravilna_stevilka_ii_stopnje: UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) sklep III U 113/2023-9
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI SPOR
institut: začasna odredba - odstranitev objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja - prepoved nadaljnje gradnje - delna ugoditev predlogu - neprerekana dejstva - javni interes - ugotavljanje dejstev po uradni dolžnosti - ugoditev pritožbi - izdaja začasne odredbe - izkazana težko popravljiva škoda - stroški začasne odredbe

## Jedro

Utemeljen je pritožbeni ugovor, da je sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti, mimo trditvene podlage strank, raziskovalo dejansko stanje. Tožena stranka namreč pritožničinim dejanskim navedbam iz predloga za izdajo začasne odredbe ni nasprotovala, saj odgovora na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe ni podala. V takem primeru se skladno z določbo drugega odstavka 214. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke. Navedena določba ZPP od stranke zahteva, da na konkretne navedbe nasprotne stranke odgovori s konkretnimi navedbami, kar v obravnavani zadevi, kot že navedeno, ni podano, saj tožena stranka na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila. Zaradi neprerekanih dejstev pa je bila tudi nadaljnja analiza pritožničinih trditev v izpodbijanem sklepu torej nepotrebna. Neprerekana dejstva se namreč štejejo za dokazana ter se stranka v upravnem sporu pri odločanju o začasni odredbi in tudi v pritožbi zoper odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe ni dolžna soočati s sklepanji o dejstvih in okoliščinah, ki jih na lastno pobudo oblikuje sodišče prve stopnje.

Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 je dolžno sodišče pri ugotavljanju pogojev za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti ugotavljati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotne stranke. Dejstva, ki bi lahko ustrezno utemeljila prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, mora utemeljiti tožena stranka. Vrhovno sodišče poudarja, da sodišče teh dejstev ne sme ugotavljati po uradni dolžnosti.

## Izrek

I. Pritožbi se ugodi in se sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije III U 113/2023-9 z dne 5. 10. 2023 v II. točki izreka spremeni tako, da se predlogu za izdajo začasne odredbe delno ugodi tako, da se do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu odloži izvršitev 1.1. točke izreka odločbe Ministrstva za naravne vire in prostor, št. 0611-308/2022-2550/14 z dne 20. 7. 2023, in 1. 4. točke izreka navedene odločbe, v delu, kjer se ta točka nanaša na 1.1. točko izreka. V preostalem delu se predlog za izdajo začasne odredbe zavrne.

II. Odločitev o stroških se pridrži za končno odločbo.

## Obrazložitev

1. Tožeča stranka je vložila tožbo zoper odločbo Ministrstva za naravne vire in prostor, št. 0611-308/2022-2550/14 z dne 20. 7. 2023. S to odločbo je navedeni organ odpravil odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območne enote Koper z dne 9. 11. 2022 in odločil, da mora tožeča stranka kot inšpekcijska zavezanka takoj po vročitvi odločbe ustaviti novogradnjo večstanovanjskega objekta na parceli št. 20 k. o. ..., ki jo izvaja brez dokončnega/pravnomočnega gradbenega dovoljenja (1.1. točka izreka) in jo na svoje stroške v 150 dneh po vročitvi te odločbe odstraniti ter vzpostaviti prejšnje stanje (1.2. točka izreka). Hkrati je tožeči stranki prepovedal tudi izvedbo komunalnih priključkov na gospodarsko javno infrastrukturo, promet z objektom oziroma zemljiščem, na katerem je objekt, uporabo objekta ali opravljanje gospodarskih ali drugih dejavnosti, sklenitev pravnih poslov v zvezi z nedovoljenim objektom, razen kreditnih poslov in določitev hišne številke (1.3. točka izreka) in odločil, da se bo v primeru neizpolnitve začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti s prisilitvijo, ali po drugih osebah (1.4. točka izreka), da se sporni objekt označi s tablo (1.5. točka izreka), da pritožba ne zadrži izvršitve (1. 6. točka izreka) ter da bo stroških postopka odločeno s posebnim sklepom (1.7. točka izreka). V preostalem delu je Ministrstvo pritožbo zavrnilo (2. točka izreka). Delno je odločilo tudi o priglašenih stroških postopka (točka 3. izreka). Hkrati s tožbo je tožeča stranka vložila tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katero je predlagala, naj sodišče do odločitve o tožbi odloži izvršitev navedene odločbe.

2. Sodišče prve stopnje je predlogu za izdajo začasne odredbe z izpodbijanim sklepom delno ugodilo, in sicer tako, da je odločilo, da se do pravnomočne odločitve o tožbi odloži izvršitev 1.2. točke izreka (odstranitev spornega objekta in vzpostavitev prejšnjega stanja) in 1.4. točke izreka (postopek izvršbe), v delu, kjer se ta točka nanaša na točko 1. 2. izreka (I. točka izreka). V preostalem delu pa je predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo (II. točka izreka). Odločilo je tudi o stroških postopka (III. točka izreka).

3. V obrazložitvi je navedlo, da je tožeča stranka uspela z verjetnostjo izkazati, da bi ji težko popravljiva škoda nastala le z izvršitvijo ukrepa odstranitve objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja, ne pa tudi z izvršitvijo ukrepa ustavitve gradnje, izrečenih prepovedi in označitve spornega objekta s tablo. Navedlo je, da izvršitev ukrepa odstranitve objekta kot je obravnavani in vzpostavitev prejšnjega stanja že po naravi stvari lahko pomeni izhodišče za zatrjevanje verjetnosti nastanka težko popravljive škode, tožeča stranka pa je s svojim navedbami, oprtimi na listinske dokaze, tudi uspela verjetno izkazati, da bi rušenje objekta pomenilo takšno spremembo v njenih sredstvih, da bi postala dolgoročno plačilno nesposobna, kar bi pomenilo njeno insolventnost in jo vodilo v stečaj. Toženka pa tudi ne oporeka, da bi zadržanje izvršitve odstranitve objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja nesorazmerno prizadelo javno korist. V zvezi z izvršitvijo ukrepa odložitve ustavitve gradnje, izrečenih prepovedi in označitve spornega objekta s tablo, pa je navedlo, da tožeča stranka ni podala nobenih navedb v smeri, da bi ji zaradi izrečene ustavitve gradnje nastala težko popravljiva škoda na že zgrajenem objektu. Tudi ni pojasnila ničesar glede tega, kakšna je bila njena dejavnost pred pridobitvijo sporne gradnje ter zakaj ne bi mogla opravljati nobenih drugih poslovnih aktivnosti, kot tudi ne, zakaj ne bi mogla doseči reprogramiranja oziroma podaljšanja roka za izpolnitev svoje obveznosti do banke, kar je v preteklosti že dosegla. Pa tudi sicer, če bi to storila, javni interes, ki ga zasledujejo v zakonu predvideni ukrep ustavitve sporne gradnje in prepovedi, ki se ob tem izrečejo v inšpekcijski odločbi, in ki je očiten, načeloma prevlada nad interesom inšpekcijskega zavezanca, da s sporno gradnjo nadaljuje. V zvezi z izrečenimi prepovedmi iz 1.3. točke izreka pa je odločilo, da začasne odredbe ni mogoče izdati v delu, ki se nanaša na tisti del izreka, v katerem izpodbijani akt ni akt, ki bi se izvrševal po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in glede tistega dela izreka, ki je že bil izvršen. V zvezi z odrejeno označitvijo sporne gradnje s tablo pa je pojasnilo, da tožeča stranka v predlogu težko popravljive škode sploh ni zatrjevala.

4. Tožeča stranka (v nadaljevanju pritožnica) je zoper II. točko izreka navedenega sklepa vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov. Navaja, da je izkazala težko popravljivo škodo, kar je sodišče tudi samo potrdilo v 21. točki obrazložitve, zato ni razlogov, da njenemu predlogu za izdajo začasne odredbe ne bi ugodilo tudi v delu, ki se nanaša na nadaljevanje gradnje. Sodišču prve stopnje očita, da je spregledalo, da je že v predlogu za izdajo začasne odredbe izkazala, da bi ji zaradi ukrepa ustavitve gradnje nastala težko popravljiva škoda v smislu popolnoma onemogočenega opravljanja dejavnosti, saj gradnja spornega objekta zanjo predstavlja edino poslovanje, edino naložbo in edini možni vir pridobivanja prihodkov na trgu s sredstvi, ki jih ima trenutno v lasti, kar vse je podkrepila tudi s predložitvijo finančnih izkazov. Teh navedb tožena stranka ni prerekala, zato bi jih moralo sodišče šteti za dokazane in ne bi smelo samo ugotavljati razlogov za pomanjkanje dokazov o tem, kakšna je bila njena dejavnost pred pridobitvijo sporne gradnje. Prav tako ne bi smelo zahtevati podajanja dokazov, zakaj ne more opravljati druge dejavnosti in zakaj ne bi uspela s reprogramiranjem svojih posojil. Meni, da je sodišče prve stopnje v tem delu prestopilo mejo neodvisnega odločevalca in se postavilo v vlogo, ko je po uradni dolžnosti ugotavljalo dejansko stanje. Ne strinja se tudi s presojo sodišča prve stopnje, da bi z dovolitvijo nadaljevanja gradnje lahko bil prizadet javni interes. Poudarja, da bi morala dejstva, ki bi lahko utemeljila prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, utemeljiti tožena stranka, ne pa sodišče, ta pa tega ni storila, saj ni podala odgovora tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe. Navaja, da sicer vidi logiko razlogovanja v povezavi z javnim interesom, vendar meni, da je javni interes v zadostni meri varovan že preko točke 1. 3. izreka odločbe, kjer so ji prepovedana dejanja iz prvega odstavka 107. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ-1). Nadaljevanje gradnje tako na javno korist ne bi vplivalo, pomembno pa bi zmanjšalo škodo, ki bi ji nastala, če nadaljnje dejavnosti ne bo mogla več opravljati. Vrhovnemu sodišču zato predlaga, naj pritožbi ugodi, II. točko izpodbijanega sklepa pa spremeni tako, da do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu odloži izvršitev 1.1. točke izreka odločbe (ustavitev gradnje) in 1. 4. točke izreka izpodbijane odločbe, v delu, kjer se ta točka nanaša na 1.1. točko izreka, v preostalem delu pa predlog za izdajo začasne odredbe zavrne. Zahteva tudi povrnitev stroškov pritožbenega postopka.

5. Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

**K I. točki izreka**

6. Pritožba je utemeljena.

7. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikov predlog odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

8. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe. V skladu z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča je upoštevna škoda, ki je resna in neposredno grozi tožniku, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta. Stranka, ki predlaga izdajo začasne odredbe, mora konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, ter pojasniti, zakaj je ta škoda zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

9. Utemeljen je pritožbeni ugovor, da je sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti, mimo trditvene podlage strank, raziskovalo dejansko stanje. Tožena stranka namreč pritožničinim dejanskim navedbam iz predloga za izdajo začasne odredbe ni nasprotovala, saj odgovora na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe ni podala. V takem primeru se skladno z določbo drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana, razen če namen zanikanja teh dejstev izhaja iz siceršnjih navedb stranke. Tudi odločanje o izdaji začasne odredbe je namreč po svoji vsebini odločanje o sporu med tožečo in toženo stranko. Sodišče glede ugotavljanja dejanskega stanja, ki utemeljuje izdajo začasne odredbe, predlagatelju ne sme nalagati večjega procesnega bremena kot toženi stranki, saj za to ni zakonske podlage niti v ZPP niti v ZUS-1. Upoštevna dejstva morajo zatrjevati tako predlagatelj začasne odredbe kot tudi druge stranke postopka in zanje ponuditi dokaze, njihov obstoj oziroma resničnost pa se presojata oziroma ugotavljata po splošnih pravilih pravdnega postopka, saj glede navedenega ZUS-1 ne določa nič drugače. 10. Navedena določba ZPP torej od stranke zahteva, da na konkretne navedbe nasprotne stranke odgovori s konkretnimi navedbami, kar v obravnavani zadevi, kot že navedeno, ni podano, saj tožena stranka na tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe ni odgovorila. Zaradi neprerekanih dejstev pa je bila tudi nadaljnja analiza pritožničinih trditev v izpodbijanem sklepu torej nepotrebna. Neprerekana dejstva se namreč štejejo za dokazana ter se stranka v upravnem sporu pri odločanju o začasni odredbi in tudi v pritožbi zoper odločitev o predlogu za izdajo začasne odredbe ni dolžna soočati s sklepanji o dejstvih in okoliščinah, ki jih na lastno pobudo oblikuje sodišče prve stopnje.1 V obravnavani zadevi je zato ob sprejemanju navedenih dejstev kot resničnih utemeljen pritožbeni razlog zmotne ugotovitve dejanskega stanja.

11. Pritožnica je s svojimi (neprerekanimi) navedbami zadostila tudi standardu težko popravljive škode. V predlogu za izdajo začasne odredbe je namreč težko popravljivo škodo utemeljevala z nezmožnostjo opravljanja dejavnosti – gradnjo objekta, ki ji trenutno predstavlja edino poslovanje, edino naložbo in edini vir prihodkov, izguba tega posla pa bi povzročila njeno dolgoročno plačilno nesposobnost, kar bi posledično vodilo v njeno insolventnost in prenehanje opravljanja dejavnosti. Smiselno torej zatrjuje več kot nastanek gole materialne škode, glede katere je Vrhovno sodišče v svoji presoji že sprejelo stališče, da je od okoliščin primera odvisno, ali materialna škoda lahko pomeni težko popravljivo škodo, poleg tega pa tudi, da gre za upoštevno škodo, če je verjetno izkazan poseg v opravljanje dejavnosti, ki bi tožečo stranko pomembno prizadeval.2 Da je takšna zatrjevana škoda težko popravljiva, je sicer v 21. točki obrazložitve izpodbijanega sklepa presodilo tudi sodišče prve stopnje samo, vendar pa je pri tem štelo, da je s temi navedbami izkazana le škoda, ki bi pritožnici nastala z izvršitvijo izrečenega ukrepa odstranitve spornega objekta in vzpostavitve prejšnjega stanja, ne pa tudi škoda, ki bi pritožnici nastala zaradi izvršitve ukrepa ustavitve gradnje. Takšen zaključek pa je glede na odsotnost nasprotovanja tožene stranke napačen. Ne samo, da razlogov za takšno razlikovanje iz obrazložitve izpodbijanega sklepa ni mogoče razbrati, pač pa je sodišče pritožnici s tem naložilo nesorazmerno trditveno in dokazno breme. Zato Vrhovno sodišče šteje, da je dejstvo nastale težko popravljive škode s potrebno stopnjo verjetnosti izkazano tudi glede odložitve izvršitve ukrepa ustavitve gradnje, s tem pa je izkazan tudi prvi pogoj za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1. 12. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 je dolžno sodišče pri ugotavljanju pogojev za izdajo začasne odredbe skladno z načelom sorazmernosti ugotavljati tudi prizadetost javne koristi in koristi nasprotne stranke. Dejstva, ki bi lahko ustrezno utemeljila prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe, mora utemeljiti tožena stranka. Vrhovno sodišče poudarja, da sodišče teh dejstev ne sme ugotavljati po uradni dolžnosti.3 Glede na odsotnost navedb tožene stranke in ob upoštevanju, da v postopku ne sodeluje stranka z nasprotnim interesom, v korist katere bi izdana začasna odredba lahko posegala, sodišče prve stopnje v obravnavani zadevi ni imelo podlage za zaključek, da javni interes, ki ga zasleduje ukrep ustavitve sporne gradnje in prepovedi, ki se ob tem izrečejo v inšpekciji odločbi, tj. varovanje okolja oziroma prostora kot ustavnopravno varovane vrednote pred nadaljnjimi spornimi posegi ter omejevanje širjenja vpliva oziroma posledic sporne gradnje v dejanskem in pravnem smislu, prevlada nad interesom inšpekcijskega zavezanca, da s sporno gradnjo nadaljuje.

13. Ker je torej pritožnica izkazala, da ji bo s takojšnjo izvršitvijo izpodbijane odločbe nastala škoda, ki bo težka popravljiva, tožena stranka pa ne, da bo z začasnim zadržanjem izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je Vrhovno sodišče na podlagi 1. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 v povezavi z 82. členom ZUS-1 pritožničini pritožbi ugodilo in izdalo začasno odredbo, s katero je izvršitev izpodbijanega upravnega akta v delu, ki se nanaša na ustavitev gradnje do izdaje pravnomočne odločbe v tem upravnem sporu, odložilo, posledično pa je odložilo tudi izvršitev postopka izvršbe te nedenarne obveznosti po drugih osebah ali s prisilitvijo.

**K II. točki izreka**

14. Ker so stroški začasne odredbe del stroškov celotnega postopka, je Vrhovno sodišče odločilo, kot izhaja iz izreka tega sklepa (prvi odstavek 151. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Prim. sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 174/2018 z dne 18. 9. 2018 in I Up 95/2020 z dne 7. 8. 2020. 2 Prim. sklep Vrhovnega sodišča I Up 247/2021 z dne 23. 12. 2021. 3 Glej sklepa Vrhovnega sodišča I Up 95/2020 z dne 7. 8. 2020 in I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022