UPRS Sodba I U 1288/2019-11
Datum: 2020-05-28T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1288.2019.11
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KOMUNALNA DEJAVNOST - UPRAVNI POSTOPEK
institut: komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - legalizacija objekta - pomanjkljiva obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

## Jedro

Iz obrazložitve ni mogoče nedvoumno razbrati ali se tožnikova zahteva nanaša na legalizacijo objekta v izmeri 928,70 m2 ali objekta v izmeri 199,28 m2. To tudi iz upravnega spisa ne izhaja, saj je tožnik v vlogi za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka zapisal, da je predmet legalizacije objekt s površino 199,28 m2, v pisnem delu dokumentacije pa je za legalizacijo obširno opisano, kako je bil zgrajen “glavni objekt in severozahodni prizidek“ v izmeri 729,40 m2 in “prizidek v izmeri 199,28 m2 na zahodni strani“. Nejasno je torej ostalo to, kar je za odmero komunalnega prispevka bistveno, tj., kaj je glede na dokumentacijo za legalizacijo sploh predmet zahteve za legalizacijo. Če pa je ta dokumentacija nejasna, mora organ pristojen za odmero komunalnega prispevka, pred njegovo odmero to vprašanje razčistiti tako, da o tem ne bo nobenega dvoma ter to ugotovitev tudi razumljivo obrazložiti.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Občine Cerklje na Gorenjskem št. 3511 - 25/2019-12 z dne 10. 6. 2019 se odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odmeril komunalni prispevek v znesku 6.062,94 EUR za legalizacijo kmetijskega objekta po projektu št. 08/2018 na zemljišču parc. št. 14, 1164/6 in 13/2 k.o. ... in določil pogoje plačila tega komunalnega prispevka. V obrazložitvi ugotavlja, da je tožnik leta 1988 na podlagi gradbenega dovoljenja na zemljišču parc. št. 14 in 15 k.o. ... zgradil ličarsko delavnico in prizidek v skupni izmeri 729,4 m2, gradbena parcela pa je obsegala 1235 m2. Sedaj je v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja predvidena legalizacija odstopanj tega objekta od gradbenega dovoljenja ter sprememba njegove namembnosti iz ličarske dejavnosti v kmetijski objekt. Poleg tega je predmet legalizacije prizidek z neto tlorisno površino 199,28 m2, ki ga je tožnik zgradil v letu 1992. Neto tlorisna površina celotnega objekta je tako 928,70 m2, gradbena parcela pa meri 1.422 m2. Za prizidek je investitor sicer plačal komunalni prispevek na podlagi odločbe o odmeri komunalnega prispevka z dne 29. 5. 2009, vendar gradbeno dovoljenje za ta objekt ni bilo izdano. Poleg tega je bila tožniku dne 19. 4. 2017 izdana še odločba o odmeri komunalnega prispevka za priklop na kanalizacijo. Nato je v nadaljevanju odločbe na podlagi šestega odstavka 7. člena Odloka o programu opremljanja stavbnih zemljišč in merilih za odmero komunalnega prispevka v občini Cerklje na Gorenjskem (v nadaljevanju Odlok) izračunal višino komunalnega prispevka kot razliko po in pred načrtovano spremembo, od česar odšteje revalorizirane zneske komunalnega prispevka, ki ga je tožnik plačal na podlagi odločb z dne 25. 5. 2009 (3.651,19 EUR) in z dne 19. 4. 2017 (476,86 EUR).

2. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. V obrazložitvi navaja, da je način obračuna skladen z določbami sedmega in devetega odstavka 30. člena Uredbe o programu opremljanja stavbnih zemljišč in odloku o podlagah za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo ter o izračunu in odmeri komunalnega prispevka (v nadaljevanju Uredba). Prvostopenjski organ je izračunal višino komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo po spremembi zmogljivosti ali namembnosti objekta in pred spremembo. Odmerjen komunalni prispevek predstavlja pozitivno razliko. Pri tem sta bila upoštevana že odmerjena in plačana zneska komunalnega prispevka. Zakonske zamudne obresti se ne upoštevajo, ker tožnik ni nikoli zahteval vračila plačanega komunalnega prispevka, čeprav je bil do tega upravičen na podlagi desetega odstavka 79. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Ugotavlja še, da je šlo v postopku izdaje odločbe o odmeri komunalnega prispevka z dne 25. 5. 2009 za odmero po drugačnem projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja. Drugačna namembnost, drugače opredeljen predmet objekta ter drugačna gradbena parcela vplivajo na izračun komunalnega prispevka.

3. Tožnik zoper odločbo vlaga tožbo, saj se s takšno odločitvijo ne strinja. Navaja, da je odločitev pritožbenega organa tako pomanjkljiva, da je ni mogoče preizkusiti. Manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih ter ustrezna pravna podlaga, da bi se tožnik lahko seznanil z razlogi, zaradi katerih pritožba ni bila zadostna. Odločitev drugostopenjskega organa mora zadostiti standardom, ki so se v zvezi z obrazložitvijo upravnega akta izoblikovali v upravnosodni praksi na podlagi določil prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tudi v izpodbijani odločbi manjkajo razlogi o odločilnih dejstvih, kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Tako odločanje predstavlja kršitev pravice do enakosti pred zakonom iz 14. člena ustave in pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena ustave.

4. Vztraja pri tem, da je odmera arbitrarna. Tožnik je vložil zahtevo za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka za legalizacijo objekta, ki stoji na parc. št. 14, 1164/6 in 13/2 k.o. ... Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je za prizidek k legalno zgrajenemu objektu v velikosti 199,28 m2 že plačal komunalni prispevek v letu 2009, ko mu je bil ta odmerjen, gradbeno dovoljenje pa ni bilo izdano. Prav tako je v letu 2017 plačal komunalni prispevek za priklop na javno kanalizacijsko omrežje. Z izpodbijano odločbo je toženka o isti stvari odločila dvakrat. Podlago za novo odmero bi imela samo, če bi znesek že plačanega komunalnega prispevka vrnila investitorju, ker tedaj ni pridobil gradbenega dovoljenja za prizidek. Tretji odstavek 116. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ) zahteva odmero komunalnega prispevka, če ta še ni bil odmerjen in plačan, tega pa toženka sploh ni presojala. Četudi bi šlo danes za drug prizidek kot leta 2009, bi bil v tem primeru faktor dejavnosti nižji kot leta 2009. Sedaj je namreč 96 % objekta kmetijskega in 4% druge poslovne stavbe, leta 2009 pa je šlo v celoti za prizidek k ličarski delavnici. Glede na to je bil komunalni prispevek celo preplačan. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in odloči, da je bil komunalni prispevek že plačan oziroma podrejeno, da jo vrne organu v nov postopek. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je postopek odmere vezan na projekt za legalizacijo št. 08/2018 in je bil uveden na zahtevo tožnika z dne 6. 5. 2019. Toženka je zato uporabila predpise, ki veljajo na dan uvedbe postopka, tj. Uredbo in Odlok. Po 19. členu Uredbe se legalizacija obravnava enako kot bi šlo za odmero zaradi graditve novega objekta, v 30. členu pa Uredba za take situacije določa, da se komunalni prispevek odmeri v višini razlike med izračunom komunalnega prispevka pred in po spremembi, že dano plačilo pa se vrednostno upošteva. Komunalni prispevek je namenska dajatev, ki je vezana na konkreten postopek pridobivanja dovoljenja. Tožnik je sedaj sprožil nov in drugačen postopek od tistega pred desetimi leti, na podlagi drugega projekta. Zavrača tudi obsežne, nekonkretizirane in abstraktne navedbe glede neobrazloženosti odločbe, saj so vsa relevantna dejstva in izračuni natančno predstavljeni. Predlaga zavrnitev tožbe.

6. Tožnik v pripravljalni vlogi poudarja, da ne sproža drugega postopka, ampak identičnega kot v letu 2009 in za isti objekt. Edina razlika je, da je tedaj veljal Odlok o programu opremljanja stavbnih zemljišč na območju občine Cerklje na Gorenjskem objavljen v Uradnem vestniku št. 2/2008 s kasnejšimi spremembami (Odlok 2/2008), sedaj pa velja Odlok, objavljen v vestniku št. 3/2015 s kasnejšimi spremembami. Za odmero relevantni določbi prvega odstavka 10. člena Odloka 2/2008 in prvega odstavka 7. člena sedaj veljavnega Odloka sta po vsebini identični, saj se po obeh komunalni prispevek odmeri glede na površino in opremljenost parcele ter površino in namembnost objekta stavbe. Toženka bi morala zato ugotoviti, da je komunalni prispevek že plačan in vlogo v skladu z določbo 4. točke prvega odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) zavreči. 7. Tožba je utemeljena.

8. Toženka je izdala izpodbijano odločbo na podlagi 221. člena Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-2), ki v prvem odstavku določa, da komunalni prispevek za novo in obstoječo komunalno opremo zaradi graditve odmeri pristojni občinski organ z odmerno odločbo na zahtevo zavezanca, ali ko od upravne enote v zavezančevem imenu prejme obvestilo o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja. Nadalje se prvostopenjski organ sklicuje na šesti odstavek 7. člena Odloka, v katerem je določeno, da se v primeru spremembe dejavnosti v objektu, nadomestne gradnje, rekonstrukcije, dozidave, nadzidave ali druge gradnje, pri kateri se spremeni neto tlorisna površina stavbe, za izračun komunalnega prispevka uporabi formula iz prejšnjega odstavka. Po tej se upošteva razliko med izračunom komunalnega prispevka po načrtovani spremembi in izračunom pred načrtovano spremembo. Drugostopenjski organ pa se sklicuje še na sedmi in deveti odstavek 30. člena Uredbe, ki urejata odmero komunalnega prispevka zaradi spremembe zmogljivosti ali namembnosti in zaradi graditve na zemljišču, na katerem je bil že odmerjen in plačan komunalni prispevek zaradi graditve.

9. Tožnik po presoji sodišča nima prav, ko trdi, da je treba v njegovem primeru uporabiti drug predpis, tj. tretji odstavek 116. člena GZ, iz katerega naj bi po njegovem prepričanju izhajalo, da se mu komunalni prispevek ne odmeri. Po tej določbi pristojni upravni organ za gradbene zadeve pošlje kopijo zahteve za legalizacijo s prilogami pristojni občini, ki po uradni dolžnosti odmeri komunalni prispevek, če (…) ta še ni bil odmerjen in plačan. Ta določba ureja le postopek oziroma način, po katerem organ, pristojen za odmero komunalnega prispevka, pridobi dokumentacijo potrebno za odmero, ne ureja pa razmerij v zvezi z odmero in ne določa načina ugotavljanja, ali je bil komunalni prispevek za gradnjo, ki je predmet postopka izdaje gradbenega dovoljenja, dejansko plačan. Za ta vprašanja so relevantni predpisi, po katerih se komunalni prispevek odmerja. V tej zadevi se je postopek začel na zahtevo tožnika, kar v skladu s 127. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) pomeni, da je bil uveden z dnem vložitve zahteve. Ker je bila zahteva vložena v času po uveljavitvi ZUreP-2, pa je to predpis, ki ga je treba uporabiti (303. člen v zvezi s prvim odstavkom 297. člena ZUreP-2). Tudi po doslej ustaljeni sodni praksi je začetek postopka tisti trenutek, ki je relevanten za uporabo predpisa, ki ureja plačilo komunalnega prispevka1. 10. Prav tako ni utemeljen tožnikov ugovor, da je komunalni prispevek zaradi graditve že plačal. V primeru odmere komunalnega prispevka zaradi graditve, kamor sodi tudi legalizacija objekta (drugi odstavek 30. člena Uredbe), je treba pred izdajo gradbenega dovoljenja obračunati in plačati komunalni prispevek (8. točka prvega odstavka 43. člena GZ, 4. alineja četrtega odstavka 116. člena GZ, 3. alineja drugega odstavka 117. člena GZ). Odmera komunalnega prispevka zaradi graditve je torej vezana na postopek za izdajo gradbenega dovoljenja in zato tudi na gradnjo v skladu z izdanim gradbenim dovoljenjem. Neskladna gradnja ni dovoljena in jo je potrebno bodisi odstraniti, bodisi legalizirati, to pa prav tako predpostavlja izdajo gradbenega dovoljenja in s tem odmero komunalnega prispevka.

11. Če je investitor plačal komunalni prispevek za obstoječo komunalno opremo zaradi gradnje, vendar mu je gradbeno dovoljenje prenehalo veljati, objekta za katerega je plačal komunalni prispevek pa ni gradil, je upravičen do vračila komunalnega prispevka (225. člen ZUreP-1). To torej velja tudi za primer neskladne gradnje, saj investitor ni gradil objekta, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, zgolj za tak objekt pa je bil komunalni prispevek plačan. Če zahteva za vračilo plačanega komunalnega prispevka ni bila uveljavljena, pa deveti odstavek 30. člena Uredbe izrecno določa, da se v tem primeru znesek že plačanega komunalnega prispevka, upošteva pri izračunu, tj. od njega odšteje.

12. Drugi odstavek 220. člena ZUreP-2 določa, da je zavezanec za plačilo komunalnega prispevka za obstoječo komunalno opremo investitor oziroma lastnik objekta, ki se na novo priključuje na obstoječo komunalno opremo, ki povečuje zmogljivost objekta ali spreminja njegovo namembnost. Pri tem je zmogljivost objekta definirana v 11. točki prvega odstavka 2. člena Uredbe kot bruto tlorisna površina stavbe, določena v skladu s standardom SIST ISO 9836 (…). Po ZUreP-2 torej (enako pa je veljalo tudi po ZPNačrt) nastane obveznost plačila komunalnega prispevka zaradi več razlogov in sicer zaradi gradnje novega objekta, njegovega povečanja, spremembe njegove namembnosti in izboljšanja komunalne opremljenosti obstoječega objekta.

13. Dejstvo, ali gre za gradnjo novega objekta ali povečevanje njegove zmogljivosti oziroma spremembo namembnosti, izhaja iz dokumentacije, ki je podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma dovoljenja za legalizacijo. Tako tudi drugi odstavek 221. člena ZUreP-2 določa, da mora biti zahtevi zavezanca za odmero komunalnega prispevka ali obvestilu o popolnosti vloge za pridobitev gradbenega dovoljenja priložen tisti del projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, ki je potreben za odmero komunalnega prispevka. Bistveno je namreč ravno to, da se komunalni prispevek odmerja za tak objekt ali njegove spremembe, kot so predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja. Kaj je predmet te zahteve, pa izhaja iz zahteve za pridobitev gradbenega dovoljenja, katere bistveni sestavni del je dokumentacija za pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma dokumentacija za legalizacijo (drugi odstavek 35. člena GZ, tretja in četrta alineja prvega odstavka 115. člena GZ).

14. Kljub temu, da je toženka pravilno izhajala iz določil ZUreP-2, in pravilno štela, da je tožnik zavezanec za plačilo komunalnega prispevka, pa sodišče na podlagi izpodbijane odločbe in upravnega spisa ni moglo presoditi, ali je odmerila komunalni prispevek za gradnjo, ki je predmet zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja oziroma legalizacije objekta in s tem, ali je pravilno odmerila njegovo višino, ki je za tožnika prav tako sporna.

15. Obrazložitev toženke o tem, kaj je po njenih ugotovitvah predmet te zahteve, je namreč nejasna in deloma kontradiktorna. V njej najprej navaja, da je predmet legalizacije prizidek v izmeri 199,28 m2, vendar nadaljuje s tem, da je neto tlorisna površina celotnega objekta 928,70 m2 in gradbene parcele 1.422 m2 in da je v postopku pridobivanja gradbenega dovoljenja predvidena legalizacija odstopanj objekta od gradbenega dovoljenja ter sprememba njegove namembnosti iz ličarske dejavnosti v kmetijski objekt. Komunalni prispevek pa je izračunala tako, kot da je predmet zahteve za legalizacijo sprememba zmogljivosti (površine) celote, tj.“glavnega objekta in severozahodnega prizidka ter prizidka na zahodni strani“ v skupni zmeri 928,70 m2. Iz take obrazložitve ni mogoče nedvoumno razbrati ali se tožnikova zahteva nanaša na legalizacijo objekta v izmeri 928,70 m2 ali objekta v izmeri 199,28 m2. To tudi iz upravnega spisa ne izhaja, saj je tožnik v vlogi za izdajo odločbe o odmeri komunalnega prispevka zapisal, da je predmet legalizacije objekt s površino 199,28 m2. Priložil je še dokumentacijo za legalizacijo št. 08/2018, v kateri je pod rubriko podatki o objektu zapisano, da gre za objekt v bruto tlorisni površini 210,25 m2 in neto tlorisni površini 199,28 m2. Iz navedenega bi torej izhajalo, da je predmet tožnikove zahteve za legalizacijo objekt s površino 199,28 m2. Vendar je v pisnem delu dokumentacije za legalizacijo obširno opisano, kako je bil zgrajen “glavni objekt in severozahodni prizidek“ v izmeri 729,40 m2 in “prizidek v izmeri 199,28 m2 na zahodni strani“. Nejasno je torej ostalo to, kar je za odmero komunalnega prispevka bistveno, tj., kaj je glede na dokumentacijo za legalizacijo sploh predmet zahteve za legalizacijo. Če pa je ta dokumentacija nejasna, mora organ pristojen za odmero komunalnega prispevka, pred njegovo odmero to vprašanje razčistiti tako, da o tem ne bo nobenega dvoma ter to ugotovitev tudi razumljivo obrazložiti.

16. Pri tem sodišče še pripominja, da je treba v primerih, ko je predmet odmere komunalnega prispevka povečanje zmogljivosti objekta, pri obeh izračunih, tj. za stanje v času pred in po spremembi, upoštevati tisto komunalno opremo, s katero je objekt opremljen v času izdaje odločbe, saj se za čas pred spremembo ugotavlja le teoretična višina2. Če pride po izgradnji objekta, za katerega je bilo izdano gradbeno dovoljenje, do izboljšanja njegove komunalne opremljenosti, je namreč to predmet odmere zaradi izboljšanja opremljenosti stavbnega zemljišča, kar organ odmeri po uradni dolžnosti (222. člen ZUreP-2 in 29. člen Uredbe) in ne predmet odmere zaradi spremembe zmogljivosti objekta. Iz izračuna je razvidno, da je toženka v nasprotju s tem upoštevala različno komunalno opremljenost pred in po spremembi.3

17. Glede na to, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Zato jo je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo in zadevo vrnilo toženki v ponovni postopek. Ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti, ob tem pa v postopku ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom, je sodišče v skladu s 1. alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji. Sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, kot je predlagal tožnik, saj v konkretnem primeru za to niso izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 65. člena ZUS-1: podatki postopka tega ne omogočajo, tožnica težko popravljive škode niti ne zatrjuje, narava stvari v danih okoliščinah konkretnega primera pa tudi ne zahteva odločanja sodišča. Sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Upravni spor torej pomeni sodni nadzor nad akti navedenih organov, ne pa prevzemanja njihovih funkcij. Sodno odločanje o pravici lahko nadomesti upravno odločanje le v primerih, ko bi drugačen način odločanja pomenil nedopusten poseg v pravico do sodnega varstva.

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi stroškovnemu zahtevku tožnika, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnika je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povečani za 22 % DDV (pooblaščenka tožnika je zavezanka za DDV), kar znaša 62,70 EUR, skupaj torej 347,70 EUR. Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika). V skladu z ZST - 1 bo sodna taksa vrnjena tožniku po uradni dolžnosti.

1 Glej X Ips 149/2013 z dne 3. 6. 2015, X Ips 361/2012 z dne 4. 12. 2013, I U 1331/2015 z dne 24. 3. 2016, I U 1348/2015 z dne 24. 3. 2016. 2 Glej tudi I U 1562/2013 z dne 23. 1. 2014. 3 Toženka je upoštevala, da je Cpij v času izdaje odločbe 14,02 EUR in v času pred spremembo 11,95 EUR ter Ctij v času izdaje odločbe 76,92 EUR in v času pred spremembo 64,93 EUR.