UPRS Sodba I U 836/2020-10
Datum: 2020-07-07T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.836.2020.10
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA
institut: mednarodna zaščita - omejitev gibanja - ugotavljanje istovetnosti prosilca - nevarnost pobega - objektivni kriterij

## Jedro

Za obstoj standarda očitnega dvoma v tožnikovo istovetnost kot ene izmed podlag za omejitev gibanja na prostore Centra za tujce ne zadostuje zgolj okoliščina, da tožnik ne poseduje osebnega dokumenta s fotografijo, kot je to presodila tožena stranka v obravnavani zadevi. Tožena stranka bi glede na specifične okoliščine posameznega primera v skladu s prosto presojo dokazov (10. člen ZUP) morala utemeljiti, zakaj šteje, da obstoji očiten dvom v prosilčevo istovetnost. Tega pa ni storila, ampak je na podlagi ugotovitve, da tožnik nima potnega lista in osebne izkaznice, le posplošeno sklepala, da je želel namerno prikriti svojo pravo identiteto, čeprav iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno, da bi tožnik med postopkom spreminjal svoje osebne podatke.

Omejitev gibanja je dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. To po presoji sodišča logično pomeni, da navedenega ukrepa ni mogoče izreči že v stanju, ko pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, vendar je ne preverja. V nasprotnem primeru ukrep ne bi bil nujen in bi bil nesorazmeren.

## Izrek

Tožbi se ugodi in se sklep Ministrstva za notranje zadeve št. 2142-1087/2020/3 (1312-13) z dne 26. 6. 2020 odpravi.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka tožniku omejila gibanje po prvi in drugi alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1) zaradi ugotavljanja istovetnosti in ugotovitve dejstev, na katerih temelji prošnja, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, in sicer od 25. 6. 2020 od 19.00 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 25. 9. 2020 do 19.00 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnika, ki je 24. 6. 2020 nezakonito prečkal slovensko mejo na območju A., policija obravnavala 25. 6. 2020. 3. Dne 15. 6. 2020 je tožnik ob vložitvi prošnje povedal, da je iz izvorne države odšel v Turčijo maja ali junija 2017 z letalom. Najprej je trdil, da je potni list izgubil, nato pa, da jih je dal tihotapcu. Irak je zapustil zaradi slabih razmer, težave pa je imel tudi z bratom, kar je tudi glavni razlog za zapustitev. Če bi se vrnil, bi ga brat namreč napadel. 4. Zato je tožena stranka presodila, da so podani pogoji za omejitev gibanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Ugotovila je namreč, da tožnik ni predložil nobenega osebnega dokumenta s sliko, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti njegovo istovetnost. Ob sklicevanju na navedene izjave v zvezi s potnim listom in osebno izkaznico, za katero tožnik ne, ali jo je izgubil ali pa jo je uničil njegov brat, je tožena stranka presodila, da tožnik s svojim ravnanjem namerno prikriva pravo identiteto. Menila je, da bi sicer imel osebne dokumente, s katerimi je potoval do Turčije, ali bi izkazal interes za njihovo pridobitev, še posebej zato, ker je bil v Grčiji tri leta v postopku mednarodne zaščite.

5. Glede na pretekla dejanja je tožena stranka dvomila, da bo tožnik počakal na ugotovitev vseh za odločitev pomembnih dejstev. Zato mu je omejila gibanje tudi na podlagi druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. S tem v zvezi je pojasnila, da je tožnik za mednarodno zaščito zaprosil že v Grčiji, jo po treh letih zaradi nezmožnosti, da bi dobil trajni dokument, zapustil in odšel na Hrvaško, kjer prošnje zaradi nameravanega odhoda v Italijo ni vložil, v Sloveniji pa je to storil le zato, da bi preprečil vrnitev na Hrvaško. Tožena stranka je pojasnila, da mora preveriti vsa prosilčeva dejstva in okoliščine njegovega primera, kar ni možno brez osebnega razgovora. Le tako bo lahko ocenila, kako na tožnika vpliva spor z bratom in kakšno je stanje v Iraku ter s poglobljenimi vprašanji preverila, ali je tožnik res iz Iraka, če ne bo dostavil dokumentov.

6. Tožena stranka je še presodila, da izrečeni ukrep ne more biti učinkovit le s tožnikovo omejitvijo gibanja na območje azilnega doma. Presodila je namreč, da varnostnika na območju azilnega doma ne moreta zadržati prosilca, ki se odloči, da ne bo spoštoval pridržanja na to območje, če s svojim ravnanjem ne stori kaznivega dejanja ali kršitve javnega reda in miru, zaradi česar bi bilo potrebno policijsko posredovanje. Tudi sicer se je ob upoštevanju dolgoletnih izkušenj tovrsten ukrep izkazal za neučinkovit, saj je večina pridržanih oseb samovoljno zapustila azilni dom.

7. Tožnik je zoper navedeni sklep vložil tožbo iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Meni, da zgolj dejstvo, da tujec nima originalne potne listine ali osebnega dokumenta, ne opravičuje omejitve gibanja, pri čemer je pomemben kriterij za ugotavljanje prosilčeve identitete njegove tudi njegova utemeljitev, zakaj ne more predložiti originalov dokumentov. Pojasnjuje, da je pred italijanskimi in slovenskimi organi enako izpovedal, kako mu je ime, kako se piše, kdaj je bil rojen in iz katere države je. Zato naj ne bi bil obrazložen očiten dvom v njegove podatke.

8. V zvezi z izrekom ukrepa po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 tožnik trdi, da izpodbijani sklep nima razlogov o tem, katere informacije je treba pridobiti in zakaj je podana njegova begosumnost. Prav tako naj ne bi bil opravljen strogi test sorazmernosti, saj za to naj ne bi zadoščale ugotovitve o kadrovskih zmožnostih v azilnem domu. Predlaga odpravo izpodbijanega sklepa.

9. V odgovoru na tožbo je tožena stranka ponavljala obrazložitev izpodbijanega sklepa.

10. Tožba je utemeljena.

11. Neposredno odločilen razlog za odločitev tožene stranke je ugotovitev, da so v obravnavani zadevi za ukrep omejitve tožnikovega gibanja na Center za tujce podani razlogi iz prve in druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. 12. Pogoji v zvezi z omejitvijo gibanja prosilcu za mednarodno zaščito morajo biti glede na drugo alinejo drugega odstavka 1. člena ZMZ-1 določeni v skladu z Direktivo 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o standardih za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito (prenovitev) (UL L št. 180 z dne 29. 6. 2013, str. 96)1, ki v 8. členu določa, kdaj se sme pridržati prosilca.2 Upoštevati je namreč treba, da ima direktiva pravni učinek na države članice, ki jim je namenjena, zato morajo sodišča od trenutka njene veljavnosti nacionalno pravno normo razlagati, kolikor je to mogoče v skladu z namenom in besedilom direktive, zato da bi lahko direktiva dosegla želeni cilj. To pomeni, da je nacionalne predpise treba razlagati v skladu z namenom, ki ga določa pravo Evropske unije3, pri čemer načelo primarnosti prava EU ureja tudi 3a. člen Ustave RS.4

13. Skladno s točko a tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca pridržati le, da se določi ali preveri njegova identiteta ali državljanstvo. Iz prve alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma,5 da se v primeru očitnega dvoma preveri ali ugotovi istovetnost ali državljanstvo prosilca.

14. Vrhovno sodišče je že presodilo, da za obstoj standarda očitnega dvoma v tožnikovo istovetnost kot ene izmed podlag za omejitev gibanja na prostore Centra za tujce ne zadostuje zgolj okoliščina, da tožnik ne poseduje osebnega dokumenta s fotografijo6, kot je to presodila tožena stranka v obravnavani zadevi. Iz navedene določbe ZMZ-1 namreč ne izhaja zahteva, da mora prosilec z gotovostjo izkazati svojo identiteto. Obstajati mora očiten dvom v tožnikovo istovetnost. Pri tem je pomemben kriterij za ugotavljanje prosilčeve identitete tudi prosilčeva utemeljitev, zakaj ne more predložiti originalov dokumentov. Tožena stranka bi zato glede na specifične okoliščine posameznega primera v skladu s prosto presojo dokazov (10. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) morala utemeljiti, zakaj šteje, da obstoji očiten dvom v prosilčevo istovetnost. Tega pa ni storila, ampak je na podlagi ugotovitve, da tožnik nima potnega lista in osebne izkaznice, le posplošeno sklepala, da je želel namerno prikriti svojo pravo identiteto, čeprav iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno, da bi tožnik med postopkom spreminjal svoje osebne podatke. Zato so v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. 15. Sicer pa je skladno z navedeno določbo ZMZ-1 ob upoštevanju Recepcijske direktive II omejitev gibanja dopustna le, če pristojni organ preverja ali ugotavlja prosilčevo istovetnost ali državljanstvo. To po presoji sodišča logično pomeni, da navedenega ukrepa ni mogoče izreči že v stanju, ko pristojni organ glede na okoliščine zadeve očitno dvomi v prosilčevo istovetnost ali državljanstvo, vendar je ne preverja. V nasprotnem primeru ukrep ne bi bil nujen in bi bil nesorazmeren.7

16. Iz razlogov izpodbijanega sklepa ni razvidno navedeno dolžnostno ravnanje tožene stranke, torej na kakšen način bo preverjala tožnikovo istovetnost glede na pojasnila, zakaj vanjo očitno dvomi (drugi odstavek tretje strani izpodbijanega sklepa8). Na navedeno presojo ne more vplivati posplošena obrazložitev, da bo tožena stranka tožnikovo identiteto preverjala s poglobljenimi vprašanji šele na osebnem razgovoru. To bi namreč lahko storila že ob vložitvi prošnje,9 zaradi česar obravnavani ukrep iz tega razloga ni nujen. Prav tako ni pravilno predhodno sklicevanje tožene stranke na 119. člen ZMZ-1, saj se nanaša na varstvo osebnih podatkov prosilcev pred organi njegove izvorne države in ne na način zbiranja teh podatkov, kar ureja prvi odstavek 118. člena ZMZ-1. Zato so tudi v tem delu razlogi izpodbijanega sklepa tako bistveno pomanjkljivi, da se ga ne da preizkusiti, kar prav tako predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. 17. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo izpodbijani sklep v delu, ki se nanaša na pridržanje na prostore in območje Centra za tujce zaradi ugotavljanja istovetnosti tožnika. Če bo tožena stranka ob upoštevanju načela zaslišanja stranke10 ponovno ocenila, da je dvom v tožnikovo istovetnost očiten, bo morala v novem postopku ob uporabi 118. člena ZMZ-1 pojasniti tudi s tem povezano zbiranje informacij.11

18. Nosilni razlog za omejitev gibanja v obravnavani zadevi je tudi presoja tožene stranke, da je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo tožnik pobegnil. 19. Skladno s točko b tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II se sme prosilca v tem primeru pridržati, da se lahko določijo tisti elementi, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez pridržanja ne bi bilo mogoče pridobiti, zlasti če obstaja nevarnost, da bo prosilec pobegnil; razlogi za pridržanje se opredelijo v nacionalnem pravu (drugi pododstavek tretjega odstavka 8. člena Recepcijske direktive II). Iz druge alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 pa je razvidno, da lahko pristojni organ odredi ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma, da se ugotovijo določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito, ki jih brez izrečenega ukrepa ne bi bilo mogoče pridobiti, in obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. 20. Z navedeno določbo ZMZ-1 je zakonodajalec skladno z Recepcijsko direktivo II uredil pogoje za odreditev omejitve gibanja v primeru, ko je treba ugotoviti določena dejstva, na katerih temelji prošnja za mednarodno zaščito in jih sicer ne bi bilo mogoče pridobiti. V takih okoliščinah pa je omejitev gibanja dopustna le, če obstaja utemeljena nevarnost, da bo prosilec pobegnil. Zato je navedeni ukrep mogoče izreči le v primeru obstoja objektivnih kriterijev, ki opredeljujejo nevarnost pobega.

21. ZMZ-1 je opredelil pojem "nevarnost pobega", ki pomeni, da so v posameznem primeru podane okoliščine, na podlagi katerih je utemeljeno mogoče sklepati, da bo oseba pobegnila (31. točka 2. člena ZMZ-1). S tem v zvezi pa je Vrhovno sodišče že sprejelo stališče, da morajo biti objektivna merila, ki opredeljujejo obstoj takšne nevarnosti pobega, določena v jasni in splošni zavezujoči določbi, ki jo je mogoče nedvoumno izvajati in uporaba katere je predvidljiva.12 Po presoji Vrhovnega sodišča je že na podlagi enostavne jezikovne razlage mogoče sklepati, da to ne more biti le citirana 31. točka 2. člena ZMZ-1 (niti ni to določeno v nadaljnjih členih ZMZ-1), ki opredeljuje pojem "nevarnost pobega", saj sploh ne pojasnjuje, katere okoliščine oziroma objektivni kriteriji morajo biti podani, da bi bilo mogoče utemeljeno sklepati, da bo oseba pobegnila. Takšno razlago nedoločnega pravnega pojma "nevarnost pobega" je Vrhovno sodišče sicer podalo v zvezi z omejitvijo gibanja v skladu z Uredbo 604/2013/EU (peta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1). Vendar pa po presoji sodišča v obravnavani zadevi ni podlage za drugačno stališče, saj se razlogi za omejitev gibanja tako po drugi kot tudi po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 navezujejo na nevarnost prosilčevega pobega.

22. Drugačna sistematična metoda razlage ZMZ-1, torej da morajo biti objektivni kriteriji v zvezi z nevarnostjo pobega podani le v primeru, ko bi bilo gibanje omejeno po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1, bi zato bilo nelogična in v nasprotju s težnjo po preglednosti postopka omejitve gibanja. Povedano drugače, že glede na umeščenost navedenih norm o omejitvi gibanja v notranjem sistemu zakona, ki mora biti usklajen, je logičen zaključek, da ZMZ-1 ne predvideva različne obravnave navedenega nedoločnega pravnega pojma, torej da bi mu bilo treba dati drugačen pomen po drugi kot po peti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Poleg tega načelo jasnosti in določnosti predpisov zahteva, da so norme opredeljene jasno in določno tako, da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja izvršilne veje oblasti ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo.13

23. Glede na navedeno je bilo po presoji sodišča v obravnavani zadevi v zvezi z odreditvijo ukrepa omejitve gibanja na Center za tujce po drugi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 zmotno uporabljeno materialno pravo (4. točka prvega odstavka 64. člena ZUS-1), saj za pridržanje prosilca za mednarodno zaščito v ZMZ-1 v navedenih okoliščinah, ko nevarnost pobega ni ustrezno opredeljena, ni zakonske podlage. Zato je bilo treba izpodbijani sklep odpraviti tudi v tem delu.

24. Ker je sodišče sklep odpravilo zaradi kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega prava, s čimer je odpadla pravna podlaga za izvrševanje omejitve gibanja v obravnavani zadevi, se do preostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

25. ZMZ-1 v šestem odstavku 84. člena sicer določa, da sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odloči v treh delovnih dneh. Iz predloga ZMZ-114 je namreč razvidno, da se zaslišanje opravi zaradi občutnega posega v svobodo prosilca, torej v njegovo korist. Vendar pa bi v obravnavani zadevi, ko izpodbijani sklep nima razlogov glede dolžnostnega ravnanja po prvi alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1 in za ukrep omejitve gibanja po drugi alineji navedenega člena ni ustrezne zakonske podlage, tàko zaslišanje doseglo nasproten namen, saj bi se zaradi izvedbe glavne obravnave le podaljšal čas trajanja ukrepa, ki predstavlja omejitev tožnikove osebne svobode. Izvedba glavne obravnave bi torej bila sama sebi namen, hkrati pa bi bilo kršeno načelo ekonomičnosti postopka, saj bi moralo sodišče zagotoviti tožnikovo prisotnost, mu omogočiti tolmača in zastopanje po pooblaščencu, s čimer bi nastali nepotrebni stroški postopka. Toženi stranki pa s tem tudi ni bila kršena pravica do izjave, saj ji je bila vročena tožba, na katero je odgovorila.

1 V nadaljevanju Recepcijska direktiva II.  
2 Sodišče Evropske unije (v nadaljevanju SEU) je že večkrat sprejelo stališče, da vsak od teh razlogov ustreza določeni potrebi ter je samostojen (glej sodbo SEU v zadevi C-18/16 z dne 14. 9. 2017, 42. točka obrazložitve).  
3 Glej sodbo Sodišča evropskih skupnosti z dne 8. 10. 1987 v zadevi Kopinghuis Nijmegen BV, C-80/86. 4 Iz tretjega odstavka navedenega člena je namreč razvidno, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij.  
5 Ob upoštevanju okoliščin iz drugega odstavka 84. člena ZMZ-1 je navedeni ukrep mogoče odrediti na Center za tujce.  
6 Sodba in sklep I Up 88/2018 z dne 6. 6. 2018 (8. točka obrazložitve).  
7 Iz 15. uvodne izjave Recepcijske direktive II izhaja, da se sme prosilce pridržati le v zelo jasno opredeljenih izjemnih okoliščinah, ki jih določa ta direktiva, ter ob upoštevanju načela nujnosti in sorazmernosti tako glede načina kot tudi namena takega pridržanja.  
8 Svoje ugotovitve je pristojni organ končal s povedjo: "Pristojni organ glede na navedeno utemeljeno dvomi v prosilčevo istovetnost." 9 Skladno s sedmim odstavkom 45. člena ZMZ-1 se pri sprejemu prošnje smiselno upoštevajo pravila osebnega razgovora.  
10 Vrhovno sodišče je v zadevi I Up 262/2017 z dne 17. 1. 2018 že presodilo, da Zakon o splošnem upravnem postopku od upravnega organa ne terja, da stranko o uspehu dokazovanja (o svoji dokazni oceni) vselej seznanja po uradni dolžnosti pred izdajo odločbe, temveč ji mora omogočiti, da se s tem seznani oziroma o tem izreče. To predpostavlja aktivno ravnanje stranke (prosilca) za uresničitev svoje možnosti, pri čemer pa mora upravni organ paziti, da ji njena morebitna neukost oziroma nevednost pri uresničevanju te pravice ne bo v škodo (15. točka obrazložitve).  
11 Sodišče zgolj pripominja, da se v praksi v zvezi z ugotavljanjem istovetnosti prosilcev navaja tudi jezikovna analiza, ocena starosti, primerjajva prstnih odtisov s podatki evropskih baz, DNA analiza, razgovor s prosilcem, ipd.  
12 Sodba in sklep v zadevi X Ips 1/2019 z dne 13. 3. 2019, 17. točka obrazložitve.  
13 Odločba Ustavnega sodišča U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (28. točka).  
14 Predlog ZMZ-1, EVA 2015-1711-0008, komentar k 84. členu.