UPRS Sodba in sklep I U 335/2019-8
Datum: 2019-02-26T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2019:I.U.335.2019.8
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ŠOLSTVO
institut: izobraževanje - vrtec - ustavno skladna razlaga - obrazložitev odločbe - začasna odredba

## Jedro

Pri razlagi tožene stranke gre za ustavno neskladno razlago 24.a člena ZVrt, ker ni nobenega razloga za to, da bi se za varovanje otrok v okviru vrtca dopuščalo izvajanje te dejavnosti v poslovnem prostoru, medtem ko to ne bi enako veljalo tudi za varuhe predšolskih otrok, za katere je po očitno zmotnem stališču tožene stranke obvezno, da izvajajo svojo dejavnost izključno le v stanovanjskem prostoru, saj navedeno pomeni brez kakršnekoli dejanske oziroma realne podlage bistveno strožje in neenako obravnavanje dejavnosti varuhov predšolskih otrok, kot taiste dejavnosti varstva predšolskih otrok v okviru vrtcev.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odpravi odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 602-1/2019 (051) z dne 23. 1. 2019 ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe in sklepa, v primeru zamude pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo, izdano po uradni dolžnosti, je tožena stranka ob sklicevanju na 3. odstavek 24. a člena Zakona o vrtcih (ZVrt) odločila, da se tožnica A.A., Cesta ..., kraj B., roj. ... 1980, izbriše iz Registra varuhov predšolskih otrok pri Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport. 2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je bila s predhodno odločbo tožene stranke z dne 7. 9. 2015 tožnica vpisana v Register varuhov predšolskih otrok in je varstvo izvajala v poslovnih prostorih, kot izhaja iz odločbe o delnem uporabnem dovoljenju Upravne enote ... z dne 2. 8. 1996 za del novo zgrajenega stanovanjsko - poslovnega objekta, in sicer za poslovni del, ki obsega trgovino in skladišče s pisarniškimi prostori, parc. št. 207/2 in 207/3, k.o. Iz obrazložitve še izhaja, da je Inšpektorat RS za šolstvo in šport (v nadaljevanju Inšpektorat) z dopisom z dne 15. 1. 2019 toženo stranko seznanil z ugotovitvijo, da je tožnica v register AJPES vpisana kot fizična oseba skladno z ZGD-1, z glavno dejavnostjo 85100 predšolska vzgoja, pri inšpekcijskem nadzoru pa je bilo ugotovljeno, da dejavnost izvaja v poslovnih prostorih stanovanjsko - poslovnega objekta z izdanim uporabnim dovoljenjem za poslovni del na lokaciji Cesta ..., kraj B., za kar Inšpektorat meni, da je v nasprotju z 2. odstavkom 24. a člena Zvrt in je zato ob sklicevanju na 14. b člen Zakona o šolski inšpekciji toženi stranki podal predlog za začetek postopka za izbris tožnice iz Registra varuhov predšolskih otrok.

3. V obrazložitvi izpodbijane odločbe tožena stranka še navaja, da ob upoštevanju spremenjenega 2. odstavka 24. a člena ZVrt (Uradni list RS, št. 55/17) ni več dovoljeno izvajati dejavnosti varstva otrok v poslovnem objektu, ampak mora varuh zagotoviti stanovanjske prostore za varstvo otrok skladno z določili 62. - 64. člena Pravilnika o normativih in minimalnih tehničnih pogojih za prostor in opremo vrtca, česar tožnica ni storila, saj tožena stranka ni prejela nobene tožničine tovrstne vloge vse od 21. 10. 2018 dalje. Tedaj je stopila v veljavo spremenjena določba 2. odstavka 24.a člena ZVrt, po kateri so morale v Register varuhov predšolskih otrok vpisane osebe v roku enega leta dejavnost uskladiti s pogoji spremenjenega 2. odstavka 24. a člena ZVrt ter za izvajanje dejavnosti zagotoviti ustrezne stanovanjske prostore. Tako tožnica ne izpolnjuje več pogojev za izvajanje varstva otrok, saj tožena stranka vse do izdaje izpodbijane odločbe ni prejela od tožnice nobene vloge za spremembo vpisa lokacije izvajanja varstva otrok in je zato na podlagi 24. člena v zvezi s 3. odstavkom 24. a člena ZVrt odločila, da tožnico izbriše iz Registra varuhov predšolskih otrok.

4. V tožbi tožnica uvodoma pojasnjuje, da je Inšpektorat pri njej dne 3. 12. 2018 izvedel inšpekcijski nadzor, pri katerem je bil izdan inšpekcijski zapisnik št. 10002-020-2018/4, v katerem se navaja, da je bil ogled opravljen na podlagi prijave, kar pa ne drži, saj zoper tožnico ni bila vložena nobena prijava, kar kaže na nepravilnosti pri izvedbi inšpekcijskega nadzora. Tožnica navaja, da ob sicer pravilno ugotovljenem dejanskem stanju, ker med strankama niti niso sporna dejstva: da je tožnica zadostila pogojem za prostore varuhinje otrok, kot jih določa Pravilnik, da se varstvo otrok izvaja v prostorih stanovanjsko poslovnega objekta, in sicer v poslovnem delu le-tega, za katerega je izdano veljavno uporabno dovoljenje ter da tožnica izpolnjuje ostale zahtevane pogoje, na podlagi katerih je bila primarno vpisana v register varuhov predšolskih otrok, tožena stranka izdala izpodbijano odločbo na podlagi napačne interpretacije 2. odstavka 24.a člena ZVrt, saj tožničini prostori v celoti zadostijo standardom po Pravilniku o normativih in minimalnih tehničnih pogojih za prostor in opremo vrtca (v nadaljevanju Pravilnik). To pa iz razloga, ker zakon ne določa neposredno, da je varstvo v poslovnem prostoru prav tako dovoljeno, čeprav namen zakonodajalca ob sprejemu novele Zvrt-f ni bil v tem, da prepove opravljanje dejavnosti zgolj iz formalnih razlogov, saj namreč tudi pred tem veljavna določba 24.a člena ZVrt ni izrecno dovoljevala izvajanja dejavnosti v poslovnem prostoru, za katerega je bilo izdano uporabno dovoljenje, pač pa je za varstvo interesa otrok bistveno to, da ima prostor, v katerem se vrši varstvo, uporabno dovoljenje in da je prostor opremljen skladno s Pravilnikom ter da zadosti ostalim pogojem po Pravilniku. Tožena stranka pa določbo 24.a člena ZVrt nasprotno razlaga tako, da vrtec, za katerega zaradi večjega števila otrok sicer veljajo strožji pogoji, sme delovati v poslovnem prostoru, varuhinja pa v tem enakem prostoru ne sme izvajati svoje dejavnosti. Pri tem tožnica izpostavlja 57. člen Pravilnika, ki določa: "Ne glede na določbo prejšnjega odstavka sprememba namembnosti ni potrebna, če se prostori vrtca uredijo v stanovanjskih stavbah, upravnih in pisarniških stavbah, trgovskih in drugih stavbah za storitvene dejavnosti ter v stavbah splošnega družbenega pomena, če je za to stavbo že izdano uporabno dovoljenje. V takšni stavbi lahko delujeta, v skladu z normativi in standardi, ki jih določa ta pravilnik, največ dva oddelka otrok", zato gre po oceni tožnice pri navedenem stališču tožene stranke za protiustavno razlago 24.a člena ZVrt, ker ni nobenega razloga, da bi se za varovanje otrok v okviru vrtca dopuščalo, da se izvaja v poslovnem prostoru, medtem ko bi bilo za varuhe predšolskih otrok obvezno, da izvajajo svojo dejavnost v stanovanjskem prostoru. Navedeno bi pomenilo neenako in brez realne podlage bistveno strožje obravnavanje varuhov predšolskih otrok v primerjavi z vrtci. Nadalje poudarja, da bi tožena stranka tako varuhom predšolskih otrok, ki so pred novelo ZVrt-f vložili precejšnja sredstva v nepremičnine, da so le-te opremili skladno s Pravilnikom, prepovedala opravljanje dejavnosti zgolj na podlagi vprašanja namembnosti stavbe, kar pa v ničemer ne vpliva to, kako so prostori opremljeni, veliki, razporejeni, varni, saj so vsi varuhi že pred navedeno novelo ZVrt-f morali izpolnjevati enake pogoje, kot jih določa Pravilnik, ne glede na to, ali je bil prostor po namembnosti stanovanjski ali poslovni. Prav to, da tožnica deluje v poslovnem prostoru, ki ima uporabno dovoljenje in ne v stanovanjskem prostoru, pri čemer zadostuje vsem predpisanim pogojem glede samih prostorov in opremljenosti le-teh, pa je edini razlog za zaključek tožene stranke, da tožnica ne izpolnjuje pogojev za varuhinjo in jo je izbrisala iz registra varuhov predšolskih otrok, četudi bi v teh prostorih lahko tožnica uredila varovanje dveh vrtčevskih oddelkov otrok, ne sme pa v teh istih prostorih kot varuhinja varovati šest otrok. Da je takšna razlaga tožene stranke v nasprotju z zakonom, izhaja tudi iz informacij na uradnih straneh same tožene stranke na spletnem naslovu https://e-uprava.gov.si/druzina-otroci-zakonska-zveza/vrtci-varovanje-otrok/status-varuha-predsolskih-otrok-na-domu.html, ki navaja: "Prostori za varstvo predšolskih otrok: varuh predšolskih otrok lahko izvaja svojo dejavnost v: stanovanju eno ali večstanovanjske stavbe, ki ima veljavno uporabno dovoljenje, prostorih, ki izpolnjujejo pogoje, predpisane za vrtce, prostorih poslovne stavbe, ki morajo biti prilagojeni otrokom tako, da jim je na voljo igralnica, sanitarije in garderoba" Tožnica še navaja, da tudi kolikor bi tožena stranka pravilno uporabila materialno pravo, pa je kljub temu potrebno ugotoviti, da očitana kršitev ni takšne narave, da je ne bi bilo mogoče odpraviti v določenem roku, v katerem bi tožnica vložila predlog za spremembo namembnosti v stanovanjsko rabo in pridobila ustrezno uporabno dovoljenje, saj varstvo otrok oziroma varnost ljudi zaradi očitane kršitve ni v ničemer ogrožena, sama opremljenost prostorov pa je razvidna iz fotografij, ki jih prilaga tudi tožbi, skupaj z delnim uporabnim dovoljenjem z dne 2. 8. 1996 in odločbe tožene stranke z dne 7.9. 2015 ter izpodbijano odločbo. Tožnica v tožbenem zahtevku sodišču predlaga, naj ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in naj jo odpravi, podredno pa, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovno odločanje organu prve stopnje, v vsakem primeru pa naj toženi stranki naloži povrnitev tožničinih stroškov postopka, skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.

5. Hkrati s tožbo je na podlagi 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) vložila zahtevo za izdajo začasne odredbe, s katero predlaga, naj sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta do pravnomočnega zaključka predmetnega upravnega spora. Poudarja, da je bila z odločbo tožene stranke z dne 7. 9. 2015 tožnica registrirana kot varuhinja predšolskih otrok, za kar sicer izpolnjuje vse predpisane pogoje, prostori pa niso v njeni lasti in kolikor sodišče ne bi ugodilo njenemu predlogu, bi bilo ogroženo preživljanje njene družine, to je same tožnice in njenega moža, ki sta oba samozaposlena, ter njunega mld. otroka, glede na povprečne mesečne dohodke, ki izhajajo iz priloženih dohodninskih odločb. Izvršitev izpodbijane odločbe bi negativno vplivala tudi na javno korist, saj tožnica varuje 6 mladoletnih otrok, splošno znano dejstvo pa je, da v kraju B. kapacitete vrtcev ne dosegajo potreb. Posebej poudarja, da so starši imenovanih šestih otrok zaposleni, zato ni mogoče, da bi jih sami varovali. Nemogoče je tudi, da bi bili imenovani otroci sprejeti sedaj v institucionalno varstvo, ampak bi bili njihovi starši prisiljeni provizorično reševati problem varstva izven uradnih institucij, kar nedvomno ni v korist imenovanih otrok, niti v javno korist, saj je povsem jasno, da če varstva otrok ne bi potrebovali, ga tudi ne bi iskali pri tožnici kot varuhinji predšolskih otrok. Dodaja še, da morebitno zadržanje izvršitve izpodbijane odločbe na toženo stranko ne vpliva, medtem ko bodo starši imenovanih otrok, kolikor sodišče ne ugodi zahtevi za izdajo začasne odredbe, ostali brez varstva njihovih otrok.

6. Tožena stranka je po pozivu sodišča na podlagi 38. člena ZUS-1 v danem roku predložila predmetni upravni spis in vložila tako odgovor na zahtevo za izdajo začasne odredbe, kot tudi odgovor na tožbo, izrecno pa je zaprosila tudi za podaljšanje roka za vložitev odgovora na tožbo.

K točki 1:

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavanem primeru sta tudi po presoji sodišča oba upravna organa prve in druge stopnje pri izdaji dokončne izpodbijane odločbe kršila pravila postopka in nepravilno uporabila tudi relevantno materialno pravo, predvsem določila 24.a člena ZVrt, pa tudi 14. in 14.b člen Zakona o šolski inšpekciji in še zlasti 2. odstavek 57. člena Pravilnika, na kar v tožbi pravilno opozarja tožnica, ustavno neskladna razlaga citiranih določb ZVrt in Pravilnika v konkretnem primeru vodi k ustavno nedopustnemu neenakemu obravnavanju tožnice kot varuhinje predšolskih otrok v primerjavi z vrtci pri opravljanju v bistvenem enake oziroma identične dejavnosti varovanja predšolskih otrok, v nasprotju s 1. in 2. odstavkom 14. člena v zvezi z 22. členom Ustave (enako varstvo pravic). Pravilno namreč opozarja tožnica, da gre pri toženkini razlagi določila 2. odstavka 24. a člena ZVrt z vidika 1. in 2. odstavka 14. člena Ustave (enakost pred zakonom) za nedopustno razlikovanje v bistvenem enakih pravnih položajev vrtcev in varuhov predšolskih otrok pri izvajanju dejavnosti varovanja predšolskih otrok. Po stališču tožnice, s katerim se sodišče v celoti strinja, gre namreč pri razlagi tožene stranke za ustavno neskladno razlago 24.a člena ZVrt, ker ni nobenega razloga za to, da bi se za varovanje otrok v okviru vrtca dopuščalo izvajanje te dejavnosti v poslovnem prostoru, medtem ko to ne bi enako veljalo tudi za varuhe predšolskih otrok, za katere je po očitno zmotnem stališču tožene stranke obvezno, da izvajajo svojo dejavnost izključno le v stanovanjskem prostoru, saj navedeno pomeni brez kakršnekoli dejanske oziroma realne podlage bistveno strožje in neenako obravnavanje dejavnosti varuhov predšolskih otrok, kot taiste dejavnosti varstva predšolskih otrok v okviru vrtcev. Sodišče je že iz tega razloga moralo tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo tožene stranke odpraviti in ji zadevo vrniti v ponoven postopek, ne da bi se dodatno še posebej spuščalo v presojo preostalih tožbenih ugovorov, na katere pa bo morala v ponovljenem postopku najprej odgovoriti tožena stranka, zlasti na očitek v zvezi s pristojnostjo in vsebino odločitve inšpekcijskega organa prve stopnje v konkretnem primeru, ob upoštevanju določila 2. točke 14. člena Zakona o šolski inšpekciji, saj je v tem delu obrazložitev izpodbijane odločbe v celoti izostala, kar v tem delu onemogoča njen preizkus (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP).

9. Po povedanem je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek. Sodišče je odločilo na podlagi 3. in 4. točke 1. odstavka 64. člena ZUS-1, ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila pravilno uporabljena pravila postopka (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP) in ker je bilo materialno pravo nepravilno uporabljeno (2. odstavek 24.a člena ZVrt v zvezi s 1. in 2. odstavkom 14. člena ter 22. členom Ustave in ob upoštevanju 2. odstavka 57. člena Pravilnika). Ker je moralo sodišče tožbi ugoditi in odločbo tožene stranke odpraviti že iz navedenega razloga, se, kot rečeno, do ostalih tožbenih ugovorov ni še dodatno posebej opredeljevalo, pač pa se bo morala do vseh navedenih vprašanj v ponovljenem postopku opredeliti tožena stranka, ko bo o zadevi ponovno odločala. Prav tako sodišče ni posebej odločalo o predlogu tožene stranke za podaljšanje sodno določenega roka za vložitev odgovora na tožbo, saj je tožena stranka svoj odgovor na tožbo in tudi odgovor na zahtevo za izdajo začasne odredbe pravočasno vložila, še preden je sodno določeni rok potekel. 10. Sodišče je v obravnavanem primeru odločilo na nejavni seji brez oprave glavne obravnave, ker je presodilo, da je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijani upravni akt odpraviti na podlagi 1. odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V tem primeru namreč na podlagi 1. alineje 2. odstavka 59. člena ZUS-1 daje zakon sodišču izrecno pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

K točki 2:

11. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

12. V skladu z določilom 2. odstavka 32. člena ZUS-1, na katerega se v konkretnem primeru sklicuje tudi tožnica, sodišče odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne sodne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku v upravnem sporu lahko prizadejala težko popravljiva škoda.

13. V konkretnem primeru je ob odločanju o zahtevi za izdajo začasne odredbe že tudi odločeno o tožbi, kot izhaja iz izreka te sodbe in sklepa pod točko 1, in to pravnomočno, kar pomeni, da z ozirom na citirano zakonsko ureditev, po kateri se izvršitev izpodbijanega sklepa lahko odloži le do pravnomočnosti sodbe, odločitev o predlaganem zadržanju ne bi imela nobenih učinkov. To obenem pomeni, da tožnica za predlagano zadržanje izpodbijanega sklepa ne izkazuje več pravnega interesa, saj je sodišče v konkretnem primeru že odločilo odločilo o tožbi in ji je s 1. točko izreka ugodilo ter izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek, pri čemer v skladu s 1. odstavkom 73. člena ZUS-1 pritožba zoper to sodbo ni dovoljena. Ker postane sodba z vročitvijo strankam pravnomočna, to obenem tudi pomeni, da izpodbijana odločba ne učinkuje več, zato je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrglo (smiselno 6. alineja 1. odstavka 36. člena ZUS-1 v zvezi s 4. odstavkom 32. člena ZUS-1).

K točki 3:

14. O stroškovnem zahtevku tožeče stranke je sodišče odločilo na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1, na podlagi katerega se tožniku prizna pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju: Pravilnik). Ker je bila obravnavana sporna zadeva rešena na seji in ker je tožnico v postopku zastopala pooblaščenka, ki je odvetnica, so ji bili zato na podlagi 2. odstavka 3. člena navedenega Pravilnika priznani stroški v višini 285,00 EUR, povečani za 22% DDV, kar vse znaša skupaj 347,70 EUR, v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka dalje do plačila.