Sklep I Up 157/2008
Datum: 2008-04-23T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2008:I.UP.157.2008
opravilna_stevilka_ii_stopnje: Sklep UPRS U 524/2008
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI SPOR
institut: promet s kmetijskimi zemljišči - ureditvena začasna odredba - verjetnost uspeha s tožbo - identičnost tožbenega zahtevka in predloga za izdajo začasne odredbe - težko popravljiva škoda

## Jedro

Sodišče prve stopnje je pri presoji utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe pravilno opravilo tudi preizkus, ali je njena izdaja potrebna tudi z vidika verjetnosti uspeha tožbe in pri tej oceni podalo le svojo materialnopravno razlago sporne določbe 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ. Ker gre v obravnavanem primeru dejansko že zaradi narave spornega razmerja za identičnost tožbenega zahtevka in predloga za izdajo začasne odredbe (da se posel z začasno odredbo začasno ne odobri, na podlagi tožbe pa za stalno), je zato odločitev o začasni odredbi nujno tudi povezana (tako v primeru ugoditve kot tudi zavrnitve predloga) s stopnjo verjetnosti o odločitvi o tožbi sami.

## Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

## Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je z izpodbijanim sklepom, ker niso izkazani pogoji iz tretjega odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in 26/07 – sklep US), zavrnilo tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe, da se, dokler traja ta upravni spor, razmerje med strankami začasno uredi tako, da se do pravnomočnosti sodbe sodišča prve stopnje v predmetni zadevi ne odobri promet s kmetijskim zemljiščem, parc. št..., vpisanim v vl. št... k.o..., in da ta začasna odredba velja do pravnomočnosti sodbe.

V obrazložitvi izpodbijanega sklepa sodišče prve stopnje navaja, da je tožnik 19. 3. 2008 pri tem sodišču vložil tožbo zoper odločbo Upravne enote C. z dne 18. 12. 2007, s katero je bilo ugodeno zahtevku za odobritev prodajne pogodbe za navedeno zemljišče, ki je njiva 3 v izmeri 2799 m2, ki sta jo 19. 11. 2007 sklenila A.A., kot prodajalec, in B.B., kot kupec. Pritožba tožnika zoper navedeno odločbo pa je bila zavrnjena z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano z dne 12. 2. 2008. Sodišče prve stopnje ugotavlja, da je tožnik s predlogom za izdajo začasne odredbe zahteval začasno ureditev spornega pravnega razmerja iz razlogov iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1, in sicer z izdajo regulacijske začasne odredbe v postopku z oblikovalno izpodbojno tožbo. Z zahtevo za izdajo začasne odredbe (predlogom ureditve, da se začasno ne odobri pravni promet za predmetno kmetijsko zemljišče) pa se predlaga takšna začasna ureditev stanja, kot naj bi bila po vsebini vsebovana tudi v pravnomočni sodbi sodišča, zato mora biti začasnost odločitve v začasni odredbi utemeljena na verjetnosti njene kasnejše stalnosti (tretji odstavek 32. člena ZUS-1). Verjetnost v tožbi predlagane odločitve (ugodilne sodbe) pa tožnik utemeljuje s tem, da bi imel ob pravilni uporabi 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ predkupno pravico na podlagi nespornih dejstev, da je kmet, ki zemljišče, ki je predmet sporne odobritve, sam obdeluje, ne pa kupec, s katerim je bila sklenjena prodajna pogodba, ker ta tega zemljišča ne obdeluje. Po mnenju sodišča prve stopnje pa s takimi tožbenimi navedbami ni mogoče verjetno utemeljiti uspeha s tožbo, ker tožnikova razlaga 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ ni pravilna. Določbi 1. in 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ se v upravno sodni praksi enotno razlagata v smislu izkazovanja pogojev (s strani posameznega od kmetov, ki so uvrščeni glede na prvi odstavek 23. člena ZKZ na isto mesto), ki osebo opredeljujejo kot kmeta - 24. člen ZKZ, to je opravljanja kmetijske dejavnosti kot edine ali glavne dejavnosti (ne postranske) ter obdelovanja zemljišč z osebnim delom (ne s pomočjo drugih). Obdelovanje zemljišča, katerega promet je predmet odobritve, pa je v smislu 23. člena ZKZ pravno upoštevno le, če se ga lahko izkaže z zakupno pogodbo (po petem odstavku 26. člena ZKZ je zakupna pogodba pisna); da bi tožnik zakupno pogodbo imel sklenjeno, pa niti ne zatrjuje. Ker tako v tej zadevi zakonski pogoji iz tretjega odstavka 32. člena ZUS-1 niso izkazani, je zahtevo za izdajo predlagane začasne odredbe zavrnilo.

Tožnik vlaga pritožbo zoper izpodbijani sklep iz razlogov bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu in zmotne uporabe materialnega prava - (kršitve ZKZ). Predlaga, naj Vrhovno sodišče pritožbi ugodi in izpodbijani sklep spremeni tako, da se predlogu za izdajo začasne odredbe ugodi in le podredno, da se pritožbi ugodi in izpodbijani sklep razveljavi in zadeva vrne v ponovno odločanje sodišču prve stopnje, sklep o stroških pa se v obeh primerih pridrži. Navaja, da ni nikoli predlagal izdajo začasne odredbe s tako vsebino, da bi bila njena vsebina enaka sodbi, temveč je predlagal, da se razmerje začasno uredi tako, da se do pravnomočnosti sodbe sodišča prve stopnje v predmetni zadevi ne odobri prometa s spornim kmetijskim zemljiščem z izdajo začasne regulacijske odredbe, katere vsebina je zavarovanje zahtevka oziroma pravnega položaja tožnika pred nastankom težko popravljive škode. Sodišče pa je v konkretni zadevi z obrazložitvijo že prejudiciralo zadevo, ker je že v stadiju začasne odredbe odločalo enako poglobljeno kot v fazi postopka o stvari sami. Za začasno odredbo pa se lahko presoja le verjetnost utemeljenosti, ki zahteva le površinski preskus utemeljenosti zadeve, in ne tako poglobljen preskus, kot ga je sodišče prve stopnje izvedlo v izpodbijanem sklepu. Tako rezultat sklepa o zavrnitvi začasne odredbe že predstavlja odločbo o stvari sami, ne da bi bilo raziskano dejansko stanje in tožbene navedbe v fazi odločanja o utemeljenosti tožbe. V tem izpodbijanem sklepu je sodišče prve stopnje že podalo mnenje, kako bo odločilo v stvari sami, kar pa pomeni prejudiciranje, saj je opravilo presojo zakonitosti izpodbijane odločbe in o tem sprejelo pravni zaključek pred odločanjem o tožbi. Tako je bil stranki kršen tudi 22. člen Ustave RS, ker je v postopku za izdajo začasne odredbe bilo poglobljeno odločeno o temelju tožbe, zato nadaljevanje postopka po temelju nima nobenega smisla več. Po mnenju tožnika pa je sodišče prve stopnje kršilo tudi materialni zakon, in sicer 2. točko drugega odstavka 23. člena ZKZ, to svoje mnenje pa v pritožbi tudi obširno obrazloži, prav tako pa tudi svoja pravna naziranja v zvezi z obdelovanjem in zakupno pogodbo za sporno zemljišče. Tožena stranka in nasprotni stranki na pritožbo nista odgovorili.

Pritožba ni utemeljena.

V drugem odstavku 32. člena ZUS-1 določeno, da sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. V tretjem odstavku tega člena pa je določeno, da lahko tožnik iz razlogov iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1 zahteva tudi izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje, če se ta ureditev zlasti pri trajajočih pravnih razmerjih, kot verjetna izkaže za potrebno.

Po presoji pritožbenega sodišča je odločitev sodišča prve stopnje, da je zavrnilo tožnikov predlog za izdajo začasne odredb v obravnavanem primeru pravilna. Pritožbeno sodišče se sicer strinja s pritožbenimi navedbami, da je sodišče prve stopnje s svojo obrazložitvijo v veliki meri že nakazalo odločitev o tožbi, vendar pa se ne strinja, da je bilo s tem tudi že odločeno o tožbi sami. Sodišče prve stopnje je namreč pri presoji utemeljenosti predloga za izdajo začasne odredbe pravilno opravilo tudi preizkus, ali je njena izdaja potrebna tudi z vidika verjetnosti uspeha tožbe in pri tej oceni podalo le svojo materialnopravno razlago sporne določbe 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ. Ker gre v obravnavanem primeru dejansko že zaradi narave spornega razmerja za identičnost tožbenega zahtevka in predloga za izdajo začasne odredbe (da se posel z začasno odredbo začasno ne odobri, na podlagi tožbe pa za stalno), je zato odločitev o začasni odredbi nujno tudi povezana (tako v primeru ugoditve kot tudi zavrnitve predloga) s stopnjo verjetnosti odločitve o tožbi sami. Pri tem pa je v zvezi s sklepom vrhovnega sodišča, št. I Up 481/2005, na katerega se tožnik sklicuje v pritožbi, treba pripomniti, da je v tem primeru sodišče predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo ravno iz razloga, ker bi z njeno izdajo že odločilo o tožbi, zato bi bila zavrnitev tožnikovega predloga možna tudi iz tega razloga. Glede na tako stanje in naravo obravnavane zadeve vsaka odločitev o začasni odredbi lahko posredno nakazuje tudi morebitno rešitev tožbe v upravnem sporu, nikakor pa to ne pomeni že odločitve same. Zato bo o tožnikovih tožbenih zahtevkih še posebej odločeno s posebno sodno odločbo, zoper katero bo imel tožnik v primeru, da se z njo ne bo strinjal, na razpolago vsa nadaljnja zakonita pravna sredstva. Zato ni utemeljena pritožbena navedba, da je bila tožniku kršena pravica do enakega varstva pravic (22. člen Ustave RS), ker je bilo (po njegovem mnenju) že v postopku za izdajo začasne odredbe odločeno o temelju tožbe. Prav tako ni utemeljena pritožbena navedba, da je sodišče prve stopnje podalo svojo razlago določbe 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ na podlagi poglobljene analize, kot da bi odločalo o stvari sami. V obravnavanem primeru je podalo le svojo razlago te določbe, oziroma je podalo mnenje, zakaj šteje, da je tožnikova razlaga te določbe, ki je tudi po tožnikovem mnenju ključna za presojo tožbenega zahtevka, nepravilna in da zato verjetno s tožbo ne bo uspel. Pri tem pa tudi dejstvo, ki ga tožnik zatrjuje, in sicer, da kmetijsko zemljišče, ki je predmet prodaje, obdeluje, tudi v primeru, da bi bilo pravno relevantno, ni dovolj verjetno izkazano.

Pritožbeno sodišče nadalje meni, da je glede na dejansko identičnost tožbenega zahtevka in zahtevka za izdajo začasne odredbe presoja verjetnosti uspeha v tožbi in presoja verjetnosti potrebnosti njene izdaje še posebej pomembna glede na to, da bi se z njeno izdajo poseglo v že izoblikovano civilnopravno razmerje (sklenjeno kupoprodajno pogodbo) in hkrati v dokončno upravno odločbo, pri tem pa bi se poseglo tudi v koristi dveh nasprotnik strank. Zato odločitev o taki začasni odredbi zahteva še zlasti restriktiven pristop in jo je mogoče izdati tudi sicer le v izjemnih primerih, ko tožniku dejansko grozi težko popravljiva škoda in se te škode ne da preprečiti na drug način, oziroma v primeru, da je taka začasna odredba res tisto nujno sredstvo, brez katerega ne bi mogli biti uresničeni tožnikovi interesi, kar pa po presoji sodišča v obravnavanem primeru ni podano.

Težko popravljive škode pa po mnenju pritožbenega sodišča tožnik v obravnavanem primeru ni izkazal, saj škode ni z ničemer opredelil ne po višini niti po vsebini. Samo dejstvo, da tožnik, ki s kmetijstvom ustvarja le del svojih prihodkov, morebiti ne bo pridobil spornega kmetijskega zemljišča po mnenju pritožbenega sodišča ne zadostuje za opredelitev take škode, ki bi terjala, čeprav le začasen, poseg v dogovorjeno in s soglasjem upravnega organa potrjeno civilnopravno razmerje tretjih oseb. Tožnik tudi ni uspel izkazati, da bi bila morebitna škoda težko popravljiva oziroma tega ne more izkazati zgolj z navajanjem konkretnih odločb ustavnega sodišča in sodne prakse oziroma odločb sodišč v primerih odločanja po Zakonu o izvršbi in zavarovanju terjatev, temveč mora biti taka škoda jasno in nedvoumno opredeljena.

Tožnik niti ni uspel izkazati verjetnosti nastanka škode in verjetnosti zatrjevanih posledic, saj zgolj spekulativno navajanje hipotetičnih primerov (da bo tožniku nedvomno nastala nepopravljiva škoda, saj se bo nezakonito odobrena prodajna pogodba vknjižila v zemljiško knjigo in se bo nepremičnina nato prodala naprej, tako da bo tretji v dobri veri lahko pridobil lastninsko pravico; da brez težav lahko pride do dedovanja ali pa glede na krajevno lokacijo nepremičnine do pravnega posla z dediči, ki glede na drugi odstavek 19. člena ZKZ ne potrebuje odobritve) ne more potrditi tožnikovih zatrjevanj, da bo kasnejša uveljavitev njegovih upravičenj otežkočena ali celo onemogočena oziroma da kasnejše sodno varstvo ne bo doseglo svojega namena. Argumente, povezane z navajanjem po tožnikovem mnenju splošno znanih dejstev v zvezi s slovenskimi kmeti, pa pritožbeno sodišče šteje kot pravno nepomembne. Na podlagi tožnikovih argumentov tudi ni mogoče z dovolj veliko verjetnostjo sklepati, da morebitne ugodilne sodbe sodišča ne bo mogoče izvršiti, ker bo sodno varstvo v primeru vpisa lastninske pravice kupca v zemljiško knjigo ostalo brez pomena oziroma da je edina možnost preprečitve te vknjižbe in s tem nastanka težke in nepopravljive škode, regulacijska začasna odredba po ZUS-1. Glede na to se pritožbeno sodišče pridružuje odločitvi sodišča prve stopnje, da se v obravnavanem primeru začasna ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje z začasno odredbo ni izkazala kot verjetno potrebna, in da po presoji pritožbenega sodišča tožnik tudi ni izkazal, da mu bo zaradi neizdaje začasne odredbe nastala težko popravljiva škoda, se pritožbeno sodišče tudi ni spuščalo v presojo sicer obširnih pritožbenih navedb v zvezi z očitanimi kršitvami materialnega prava oziroma kršitvami 2. točke drugega odstavka 23. člena ZKZ in s tem v zvezi z razlago dokaznih standardov, ki se nanašajo na pojem obdelovanja zemljišča, ker bo to predmet odločitve v tožbi.

Ker pritožbene navedbe niso utemeljene in niso podani uveljavljani pritožbeni razlogi, je pritožbeno sodišče na podlagi 76. člena ZUS-1 v povezavi z drugim odstavkom 82. člena ZUS-1 pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo izpodbijani sklep sodišča prve stopnje.