UPRS Sodba III U 255/2016-8
Datum: 2017-05-05T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2017:III.U.255.2016.8
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI POSTOPEK
institut: občinski odlok - upravna zadeva

## Jedro

Predlog tožnikov, da naj župan zadrži objavo sprejetih občinskih odlokov, ni upravna zadeva.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Občinski svet Občine Ajdovščina je na 13. seji dne 28. 1. 2016 sprejel Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o občinskih cestah v Občini Ajdovščina (Uradni list RS, št. 9/2016), na 14. seji dne 10. 3. 2016 pa Odlok o javnem redu in miru ter zunanjem videzu naselij v Občini Ajdovščina (Uradni list RS, št. 22/2016). Tožniki so z vlogo z dne 24. 3. 2016 Županu Občine Ajdovščina (v nadaljevanju Župan) predlagali, naj na podlagi 31. člena Statuta Občine Ajdovščina (Uradni list RS, št. 44/2012, 85/2015, v nadaljevanju Statut) zadrži objavo obeh odlokov, oziroma naj pri Ustavnem sodišču RS vloži zahtevo za oceno ustavnosti in zakonitosti odlokov. Župan je na ta predlog odgovoril z dopisom z dne 6. 4. 2016. Tožniki so se na odgovor odzvali z vlogo z dne 7. 4. 2016, navajali, da so predlog vložili na podlagi 125. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in da zato predlagajo, naj Župan o njihovem predlogu odloči z ustrezno odločbo. To vlogo je Župan dne 11. 4. 2016 odstopil v reševanje Občinski upravi Občine Ajdovščina (v nadaljevanju Občinska uprava).

2. Občinska uprava je z izpodbijanim sklepom vlogo tožnikov z dne 24. 3. 2016 zavrgla. V obrazložitvi je uvodoma pojasnila, da ji je Župan vlogo odstopil kot pristojnemu organu za odločanje v upravnih zadevah na prvi stopnji. Ugotavlja, da predlog tožnikov za zadržanje objave odlokov in za vložitev zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti odlokov pri Ustavnem sodišču RS ni upravna zadeva v smislu določbe 2. člena ZUP. Občinski odloki so namreč splošni pravni akti, s katerimi občine urejajo zadeve iz svoje pristojnosti, sprejema pa jih občinski svet po določbah Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Gre torej za splošni predpis, ki se nanaša na vse prebivalce občine in ne za posamičen akt, s katerim bi občina odločala o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, torej ne gre za upravno zadevo. Postopek zadržanja objave odloka, kot ga predlagajo tožniki, ureja 31. člen Statuta. Skladno s to določbo lahko župan le predlaga zadržanje objave odloka, pristojnost odločanja o takem predlogu pa ima občinski svet. Do predloga tožnikov se je sicer Župan že opredelil v odgovoru z dne 6. 4. 2016. Občinska uprava še pojasnjuje, da ima posameznik, ki meni, da splošni akt neposredno posega v njegove pravice, pravne interese ali pravni položaj, možnost, da vloži pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti, oziroma zakonitosti tega akta pri Ustavnem sodišču RS.

3. Zoper odločitev Občinske uprave so tožniki vložili pritožbo, ki jo je Župan z odločbo z dne 8. 7. 2016 zavrnil. V obrazložitvi svoje odločitve je pojasnil, da je pri odločanju izhajal iz ugotovitve, da je v obravnavani zadevi sporno ali je predlog tožnikov za izdajo odločbe glede njihovega predloga za zadržanje objave občinskih odlokov upravna zadeva, kot jo opredeljuje 2. člen ZUP. Župan se pridružuje stališču Občinske uprave, da odločanje o zadržanju objave splošnega akta, oziroma odločanje o vložitvi zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti tega akta ni upravna zadeva in zato o predlogu tožnikov ni mogoče odločiti z upravno odločbo. Institut zadržanja objave odloka in vložitev zahteve za oceno njegove zakonitosti in ustavnosti sodi med izvajanje ene od temeljnih pristojnosti občinskega sveta kot zakonodajne veje oblasti in župana kot izvršilne veje oblasti na lokalnem nivoju. Ustavno pooblastilo občini izhaja iz 140. člena Ustave RS, ki določa, da v pristojnost občine spadajo zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine, zakonsko pooblastilo pa izhaja iz 21. člena ZLS. Pri postopku sprejemanja splošnih aktov občine gre torej za sprejemanje odločitev v smislu 3. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in ne za odločanje o posamezni pravici, obveznosti ali pravni koristi na področju upravnega prava. Gre za dva povsem različna in med seboj nekompatibilna postopka, ki temeljita na dveh različnih pravnih podlagah. Prav tako ni mogoče slediti tožnikom, da bi moral na prvi stopnji v obravnavani zadevi odločati Župan, na drugi stopnji pa od njega višji organ. 67. člen ZLS in 57. člen Statuta namreč določata, da v upravnih zadevah iz občinske pristojnosti odloča na prvi stopnji občinska uprava, na drugi stopnji pa župan, kolikor ni z zakonom določeno drugače. Zato tudi ni mogoče upoštevati drugih pritožbenih navedb v smeri, da je odločanje o zadržanju objave akta izključna pristojnost župana in ne pristojnost občinske uprave.

4. Tožniki se z odločitvijo tožene stranke ne strinjajo in s tožbo sodišču predlagajo, da sklep Občinske uprave in odločbo Župana odpravi ter pristojnemu organu tožene stranke naloži, da se do predloga materialnopravno opredeli v roku 30 dni od pravnomočnosti odločbe, tožena stranka pa naj jim tudi povrne stroške postopka. Tožbo vlagajo iz razlogov po 1. in 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1. 5. Tožniki navajajo, da gre v obravnavani zadevi za upravni zadevo in ni mogoče slediti stališču tožene stranke, da sodi županovo odločanje o zadržanju objave splošnega akta, oziroma odločanje o vložitvi zahteve za oceno ustavnosti in zakonitosti med odločitve na podlagi politične diskrecije. Varovanje ustavno zajamčenih pravic namreč ni stvar politične diskrecije nosilcev oblasti, pač pa njihova dolžnost, te pravice pa jih omejujejo tako pri sprejemanju splošnih kot tudi konkretnih in posamičnih pravnih aktov. Stališče Župana, da je varstvo pravic občanov odvisno od politične diskrecije vsakokratnega nosilca oblasti, torej nasprotuje temeljem demokratične ureditve. Odločanje o zadržanju objave splošnega akta lokalne skupnosti ni stvar politične diskrecije, saj gre za strokovno pravno vprašanje, kar urejata 33. člen ZLS in 31. člen Statuta. Župan je bil z vlogo tožnikov opozorjen, da odloka posegata v ustavno zajamčene pravice občanov. Županova dolžnost je, da vsak sprejeti občinski akt preveri v smislu ali obstajajo razlogi za njegovo neustavnost in nezakonitost, kar pomeni, da se mora do tega opredeliti, torej bi moral v obravnavanem primeru preveriti ali navedbe tožnikov držijo in o tem izdati odločbo, oziroma to preveriti s sprožitvijo postopka pred Ustavnim sodiščem. S tem, ko je bila vloga tožnikov zavržena, pa je izostala taka konkretizirana materialnopravna opredelitev, s čimer je Župan kršil svojo obveznost po 33. členu ZLS. Pri odločanju o zadržanju objave, oziroma vložitvi pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti občinskih odlokov gre torej za odločanje o konkretnih pravicah oziroma pravnih interesih tožnikov, hkrati pa za zadevo, ki zajema varstvo javnega interesa v smislu 2. člena ZUP. Odloka namreč posegata v ustavno zajamčene pravice tožnikov, pa tudi drugih prebivalcev območja, ki ga odloka prizadevata. Tožniki nimajo drugega učinkovitega pravnega sredstva za dosego tega cilja. Na podlagi odlokov se namreč izvajajo ponavljajoči se posegi v njihove pravice, predvsem v zvezi z organizacijo javnih prireditev, ki jih tožniki ne morejo pravočasno preprečiti po sodni poti in jim nastaja škoda. Obveznost odločanja o zadržanju občinskega odloka v upravnem postopku je nujna zaradi zagotavljanja instančnega nadzora znotraj upravnega postopka in neodvisnega sodnega nadzora izven tega postopka.

6. Pravni interes za vložitev predloga za zadržanje objave odloka in tudi za ta upravni spor, tožeče stranke izkazujejo s tem, da so prebivalci območja, ki ga odloka prizadevata, oziroma lastniki stanovanjskih in poslovnih prostorov na tem območju. Četudi sta bila oba odloka že objavljena, imajo pravni interes za izdajo ugotovitvene odločbe, kar izhaja tudi iz stališča Ustavnega sodišča RS (št. U-I 181/09-15, Up 880/09-14 in Up 222/10-14 z dne 10. 11. 2011). Odlok o javnem redu in miru ter zunanjem videzu naselij med drugim obravnava tudi materijo javnih shodov in prireditev, ki jih predhodni Odlok o javnem redu ni urejal in to vsebino tožniki v nadaljevanju tožbe povzemajo. Že vključitev take materije v odlok, ki naj bi urejal področje javnega reda in miru, je sporna, saj umestitev prireditvenih območij v prostor in čas trajanja teh prireditev ne sodi na to področje. Tožniki menijo, da je edini razlog za tako ureditev v tem, da se materija skrije ter občanom oteži, da bi poskrbeli za svoje pravice, kar je kršitev 2. člena Ustave RS. 12. člen tega odloka daje vsakokratnemu županu možnost, da kot prireditev posebnega pomena določi katerokoli prireditev ter določi trajanje preko siceršnjih omejitev. Taka diskrecijska pravica predstavlja kršitev 2. člena Ustave RS, torej načela pravne države, hkrati pa je občanom onemogočena pravica do pravnega sredstva. Organizacija prireditev na način, kot jih predvidevata odloka, posega v ustavno zajamčene človekove pravice, na primer pravico do zdravega življenjskega okolja in lastninsko pravico. Enako predstavlja poseg v te pravice arbitrarno spreminjanje prometne ureditve, ki se iz začasne lahko spremeni v vsakodnevno, tožniki pa v nadaljevanju opisujejo problematiko parkiranja zunaj mestnega jedra, kot tudi to, da ni bila narejena nobena študija, ki bi ocenila ekonomske učinke zapore prometa in prepovedi parkiranja, kar pomeni tudi poseg v svobodo gospodarske pobude, določene v 74. členu Ustave RS. Določba 13. člena prej navedenega odloka je tudi v nasprotju z jasno izraženo voljo občanov starega mestnega jedra in je, glede na predvidene omejitve, zanje diskriminatorna glede na občane, ki živijo izven tega območja. S tem je tudi bistveno poseženo v način in obseg izvrševanja njihove lastninske pravice, saj jim lahko vsakokratni župan določi, kako naj uporabljajo svoje nepremičnine. Tožniki si zastavljajo vprašanje ali ima občina podlago za sprejem obeh spornih odlokov v prostorskih aktih. V postopkih sprejemanja aktov je bila kršena pravica občanov do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, občinski svet je spregledal, da je sam naložil županu, da pred drugo obravnavo odloka organizira javno razpravo v zvezi s tem, občinski svet pa je z izgovorom na proceduralne razloge zavrnil vsebinsko obravnavo amandmajev, ki jih je vložil tožnik A.A. kot občinski svetnik.

7. Tožniki povzemajo, da oba občinska odloka kršita pravice iz 2., 14., 15., 22., 23., 25., 26., 33., 44., 67., 69., 72. in 74. člena Ustave RS. Zato sta protiustavna in nezakonita ter obstajajo argumenti, zaradi katerih bi bil Župan dolžan materialnopravno preveriti obstoj pogojev za zadržanje objave odlokov. S tem, ko Župan ni izdal ustrezne upravne odločbe, je kršil določbe ZLS, posredno določbe Ustave RS. V postopku je prišlo tudi do procesnih napak. Župan je kršil 31. člen Statuta in 33. člen ZLS s tem, ko je zadevo odstopil v odločanje Občinski upravi, torej je o zadevi odločil nepristojni organ.

8. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala pri svoji odločitvi ter ponovno poudarila, da Župan nima pravne podlage za izdajo upravne odločbe o zadržanju splošnega akta, oziroma o vložitvi njegove presoje ustavnosti in zakonitosti pri Ustavnem sodišču RS. V tem primeru ne gre za upravno zadevo. Ne drži, da je bila v postopku kršena pravica občanom do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev, saj je zainteresirana javnost pri tem sodelovala. Tožena stranka sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

K točki I izreka:

9. Tožba ni utemeljena.

10. Sodišče ugotavlja, da je v obravnavani zadevi ključno vprašanje ali je predlog tožnikov za zadržanje objave odlokov, oziroma za vložitev zahteve za oceno njune ustavnosti in zakonitosti, ki so ga vložili pri Županu, upravna zadeva. Ker je tožena stranka ocenila, da tak predlog ni upravna zadeva, ga je z izpodbijanim sklepom zavrgla. Tožniki s tem, ko s tožbo zahtevajo, naj se taka odločitev kot nezakonita odpravi, tožena stranka pa naj o njihovem predlogu meritorno odloči, vlagajo zahtevek po 2. členu ZUS-1. Sodišče se je zato pri presoji omejilo le na odločanje o zakonitosti izpodbijanega akta, torej omejilo na odločanje ali je predlog tožnikov upravna zadeva in se do vsebine občinskih odlokov ni opredeljevalo, saj to, glede na tožbeni zahtevek, ni predmet postopka. Iz istega razloga se sodišče tudi ni opredeljevalo do trditev tožnikov, da jim je z odlokoma, torej z njuno vsebino in postopkom sprejemanja, kršenih več ustavnih pravic. Sodišče namreč lahko v upravnem sporu odloči le v mejah tožbenega zahtevka, tožniki pa takega zahtevka, torej zahtevka, kot ga opredeljuje določba 4. člena ZUS-1, niso vložili in zato sodišče o tem ni moglo presojati. Tožniki so s postavljenim tožbenim zahtevkom namreč zahtevali zgolj presojo ali je bila izpodbijana odločitev tožene stranke, to je, da njihov predlog ni upravna zadeva, pravilna in zgolj to je sodišče lahko obravnavalo kot predmet postopka.

11. Zadržanje objave odloka, ki ga sprejme občinski svet, ureja peti odstavek 33. člena ZLS. Po tej določbi župan zadrži objavo splošnega akta občine, če meni, da je neustaven ali nezakonit in predlaga občinskemu svetu, da o njem ponovno odloči na prvi naslednji seji, pri čemer mora navesti razloge za zadržanje. Če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, se splošni akt objavi, župan pa lahko vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z ustavo in zakonom. Enako ureja zadržanje objave odloka 31. člen Statuta.

12. Sodišče je pri presoji ali je odločanje o predlogu tožnikov naj Župan zadrži objavo odlokov upravna stvar, izhajalo iz določbe 2. člena ZUP. Po tej zakonski določbi je upravna zadeva odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe, oziroma druge stranke na področju upravnega prava. Šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki stvari vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari same. Ko upravni organ prejme zahtevo stranke, jo najprej preizkusi (129. člen ZUP) in jo, če ugotovi, da stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna stvar, jo s sklepom zavrže. 13. Sodišče ugotavlja, da predlog tožnikov, da naj župan zadrži objavo sprejetih občinskih odlokov, ni upravna zadeva in se pri tem pridružuje razlogom, ki jih je tožena stranka navedla v obrazložitvah prvostopenjskega sklepa in drugostopenjske odločbe (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). Oba odloka je, skladno z drugim odstavkom 29. člena ZLS, oziroma drugim odstavkom 16. člena Statuta, sprejel Občinski svet Občine Ajdovščina. Občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena (izvirne naloge), ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom (prvi odstavek 21. člena ZLS), zadeve iz svoje pristojnosti pa ureja z odloki, odredbami, pravilniki in navodili (prvi odstavek 65. člen ZLS). Postopek sprejemanja splošnih aktov občine, torej tudi postopek sprejemanja odlokov, sodi v pristojnost občinskega sveta. 140. člen Ustave RS namreč daje občini pooblastilo, da zadeve, ki se nanašajo le na njene prebivalce, ureja samostojno. To pa pomeni, da je sprejemanje odlokov utemeljeno na politični diskreciji, ki je občinam podeljena tako na podlagi prej navedene odločbe Ustave RS, kot tudi na podlagi določb ZLS. Sestavni del postopka sprejemanja odloka je tudi pravica (dolžnost) župana, da zadrži objavo odloka, če meni, da je neustaven in nezakonit, vendar pa mora v takem primeru občinskemu svetu, torej "zakonodajalcu" na področju lokalne samouprave, predlagati, da o njem ponovno odloči in pri tem navesti razloge za zadržanje. Sodišče tako vlogo župana razume predvsem kot kontrolno vlogo v postopku sprejemanja občinskih odlokov. Odločitev župana, da zadrži objavo odloka, oziroma da v primeru, če občinski svet vztraja pri svoji odločitvi, vloži pri ustavnem sodišču zahtevo za oceno njegove skladnosti z zakonom in ustavo, je ena od njegovih pristojnosti, ki mu jih daje ZLS, oziroma v danem primeru tudi Statut. Župan torej pri odločitvi, da zadrži objavo odloka, ni vezan na morebitne predloge občanov, pač pa je njegova pristojnost (sodišče meni, da tudi dolžnost), da preveri ali je sprejeti odlok ustaven in zakonit ter v primeru, če temu ni tako, ustrezno ukrepa.

14. Opisane ugotovitve vodijo sodišče do zaključka, da odločanje o predlogu tožnikov, naj Župan zadrži objavo obeh odlokov, ni upravna zadeva. Ne gre namreč za odločanje o pravicah, obveznostih ali pravnih koristi pravnih ali fizičnih oseb, niti ni normativne podlage, da je o tovrstnih predlogih treba odločati v upravnem postopku ali izdati upravno odločbo. Zadržanje odloka je ena od pristojnosti župana, ki mu je dana z zakonom. Ker torej odločanje o predlogu tožnikov ni upravna zadeva, tudi ni mogoče slediti trditvi tožnikov, da so bile kršene določbe postopka zato, ker bi moral o predlogu kot prvostopenjski organ odločiti Župan, pač pa je odločitev, da se predlog iz navedenega razloga zavrže, skladno z določbo 57. člena Statuta pravilno sprejela Občinska uprava.

15. Sodišče se, ker je presodilo, da odločanje o predlogu tožnikov ni upravna zadeva in iz razlogov, ki jih je podrobneje opisalo v 10. točki te obrazložitve, do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo. Ker je zaključilo, da tožba ni utemeljena, jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Odločitev je sodišče sprejelo brez glavne obravnave, saj v tožbi niso navedena nova dejstva in dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev (2. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K točki II izreka:

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.