UPRS Sodba I U 1705/2018-47
Datum: 2020-10-12T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1705.2018.47
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - pravica graditi - javna cesta - služnost - ničnost pogodbe

## Jedro

Na javnih cestah v drugih primerih pridobitev stvarnih pravic, torej tudi stvarne služnosti, ni mogoča. Iz povedanega sledi, da je Pogodba o služnostni pravici nična (na kar mora sodišče paziti po uradni dolžnosti) in zato ne more predstavljati podlage za odločitev v tej zadevi in je torej gradnja na parc. št. 534/39 k.o. ... nezakonita.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Upravne enote Tržič št. 351-90/2016-57 (40) z 12. 3. 2018 odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 385,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

## Obrazložitev

Dosedanji tek postopka

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo investitorjem 1., 2. in 3. stranki z interesom v tem upravnem sporu dovolil novogradnjo enostanovanjske stavbe na parc. št. 534/67 in 534/39, obe k.o. ... ter odstranitev opornega zidu na parc. št. 534/67 pod tam navedenimi pogoji.

2. V obrazložitvi opisuje potek postopka in med drugim ugotavlja, da je iz čistopisa projekta z marca 2017 razvidno, da bo gradnja stanovanjske stavbe potekala delno tudi na parc. št. 534/39 k.o. ..., kamor bo segal del napušča stavbe. V zvezi s pripombo tožnice (stranske udeleženke v postopku izdaje predmetnega gradbenega dovoljenja) izpostavlja, da je v zemljiški knjigi pri zemljišču parc. št. 534/39 k.o. ... v korist vsakokratnega lastnika parc. št. 534/67 k.o. ... vpisana služnostna pravica uporabe dela zemljišča za uporabo, dostop in vzdrževanje stavbe v obsegu, kot je določen v 2. členu Pogodbe o služnostni pravici s 16. 3. 2017 z zemljiškoknjižnim dovolilom z 28. 3. 2017 (Pogodba o služnostni pravici) in kot je razvidno iz grafičnega prikaza rabe površin s podatki o oblikovanosti objekta št. L-45/14, september 2016, za ves čas dokler obstaja potreba po uporabi dela zemljišča. Tako zaključuje, da so investitorji s Pogodbo o služnostni pravici izkazali tudi pravico graditi del napušča enostanovanjske stavbe na parc. št. 534/39 k.o. ..., ki je skupaj s cestnim telesom občinske kategorizirane ceste z oznako JP ... v lasti in upravljanju Občine T., ki ima kot lastnik in pristojni soglasodajalec pravico dovoljevati posege in gradnjo. Ker so investitorji izkazali pravico graditi na predmetnem zemljišču ter pridobili tudi soglasje občine za poseg v varovalnem pasu predmetne ceste, so izpolnjene zahteve iz 3. in 6. točke prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Glede tožničine pripombe o onemogočanju vožnje višjim, tudi intervencijskim vozilom in posledično o bistveno večji požarnovarnostni izpostavljenosti njenega stanovanjskega objekta na parc. št. 534/18 k.o. ..., organ po vpogledu v geodetski načrt, ki je kot elaborat sestavni del projekta, ugotavlja, da se na vzhodnem delu parc. št. 534/39 k.o. ..., v neposredni bližini parc. št. 534/18 k.o. ..., nahaja nadtalni hidrant, ki je del javnega vodovodnega omrežja in je v lasti Občine T. ter v upravljanju Komunale A. d.o.o., s strani katere so investitorji pridobili soglasje h gradnji. Predmetna gradnja torej ne ovira dostopa do nadzemnega hidranta in ne onemogoča njegove uporabe.

3. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. V obrazložitvi pritožbene odločbe se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča Up 741/12-21 z 2. 7. 2015 in navaja, da tožnica ni izkazala svojega pravnega interesa v tej zadevi. Iz njene pritožbe namreč izhaja, da se ta nanaša predvsem na varstvo javne koristi ter uveljavljanje dejanskega interesa. Meni, da so njene navedbe glede potencialne nevarnosti, ki naj bi jo predstavljala novogradnja, ki je predmet izpodbijane odločbe, pavšalne.

Povzetek bistvenih navedb v tožbi, odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah

4. Tožnica se z izpodbijano odločbo ne strinja in v tožbi ter pripravljalnih vlogah z 9. 9. 2020 in 28. 9. 2020 navaja, da je njen pravni interes izkazan s tem, da javno cesto JP ..., ki poteka po parc. št. 534/39 k.o. ..., uporablja kot edino dovozno cesto do zemljišča parc. št. 534/18 k.o. ..., ki ga ima v solasti s svojim možem. Z že zgrajeno streho v cestnem telesu na tako nizki višini je vsakodnevno ogrožena njena prometna varnost in prometna varnost njenih družinskih članov ter onemogočena vožnja višjim vozilom, tudi intervencijskim. S tem je požarnovarnostna izpostavljenost njenega stanovanjskega objekta bistveno večja, kot je bila pred tem posegom. Izpostavlja, da investitorji v tem delu niso izkazali pravice graditi, ampak samo pravico uporabe, dostopa in vzdrževanja stavbe, ki stoji na parc. št. 534/67 k.o. ... Služnost tako investitorjem ne dovoljuje gradnje v samem cestnem telesu kategorizirane javne občinske ceste parc. št. 534/39 k.o. ..., kar pomeni, da pravice graditi na tem zemljišču niso dokazali. V cestno telo (cestni svet), in ne v varnostni pas ceste, investitorji namreč posegajo s streho garaže v širini 60 cm. Sklicuje se na 3. člen Zakona o cestah (ZCes-1), ki prepoveduje ustanavljanje stvarnih pravic na javnih cestah. Sodišču tako predlaga, naj tožbi ugodi in izpodbijano odločbo v delu, v katerem dovoljuje gradnjo na parc. št. 534/39 k.o. ... v cestnem svetu kategorizirane javne poti, odpravi. Hkrati zahteva povrnitev stroškov postopka.

5. Toženka na tožbo ni odgovorila, je pa sodišču posredovala upravni spis zadeve.

6. Prva stranka z interesom, investitor, se v odgovoru na tožbo in pripravljalnih vlogah z 28. 9. 2020 in s 7. 10. 2020 sklicuje na vsebino Pogodbe o služnostni pravici, iz katere po njegovem mnenju izhaja, da je dokazal pravico graditi na zemljišču v lasti služnostnega zavezanca (parc. št. 534/39 k.o. ...). Sklenjeno služnostno pogodbo je namreč treba razlagati skladno z namenom sklenitve. Izpostavlja, da gre v tem primeru za gradnjo napušča, ki sega zgolj v zračni prostor parc. št. 534/39 k.o. ... in da v tem delu torej ne gre za klasično gradnjo na služečem zemljišču, temveč za gradnjo na gospodujočem zemljišču, ki sega v zračni prostor služečega zemljišča. Kot neutemeljene zavrača tudi tožničine navedbe, da je ogrožena njena prometna varnost, v zvezi s čimer se sklicuje na izjavo Prostovoljnega gasilskega društva ..., iz katere izhaja, da je vožnja po predmetnem cestnem odseku možna tudi z intervencijskimi vozili. Izpostavlja, da mimo stanovanjske hiše ... nemoteno peljejo vsa vozila in da so tožničine izjave v določenih delih kontradiktorne (v določenih delih tožnica navaja, da prehod mimo stanovanjske hiše št. ... z večjimi intervencijskimi vozili sploh ni možen, v izjavi z 22. 9. 2020 pa navaja, da je nujen predvsem hiter in nemoten dostop). Sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

7. Ostale stranke z interesom na tožbo niso odgovorile.

Dokazni sklep

8. Sodišče je na naroku za glavno obravnavo 30. 9. 2020, ki se ga je udeležila pooblaščenka tožnice, ostale stranke pa kljub pravilnemu vabljenju ne, kot dokaz vpogledalo dokazne listine, ki jih je v sodni spis vložila tožnica, in sicer: prilogi A2 in A4 (drugostopenjska odločba s 14. 6. 2018), prilogo A5 (izpodbijano gradbeno dovoljenje z 12. 3. 2018), prilogo A6 (soglasje Občine T. s 30. 11. 2017) ter dokazne listine prve stranke z interesom, in sicer: prilogo C3 (izjava prostovoljnega gasilskega društva ... s 23. 10. 2018), prilogo C4 (pogodba o služnostni pravici s prilogo in zemljiškoknjižnim dovolilom), prilogo C5 (izpodbijano gradbeno dovoljenje) ter prilogi C6 in C7 (fotografiji). Vpogledajo je tudi na naroku predložene fotografije, izjavo tožnice z 22. 9. 2020 ter upravni spis zadeve.

K I. točki izreka

9. Tožba je utemeljena.

10. Uvodoma sodišče pojasnjuje, da je sodbo izdalo 12. 10. 2020, to je po preteku roka za izjavo toženke in strank z interesom v zvezi z na naroku za glavno obravnavo 30. 9. 2020 s strani tožnice vloženo pripravljalno vlogo ter fotografijami in izjavo z 22. 9. 2020, ki jih je priložila k tej vlogi kot dokaz svojim trditvam. Kasnejše tožničine pripravljalne vloge z 21. 10. 2020 s prilogo ni upoštevalo, ker je bila poslana sodišču po dnevu odločitve, zato je tudi ni vročalo nasprotnim strankam.

11. Iz tožbenih navedb izhaja, da se tožnica ne strinja z odločitvijo prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi glede dovolitve novogradnje enostanovanjske stavbe na parc. št. 534/39 k.o. ...

Glede tožničinega neposrednega (zasebnega) pravnega interesa

12. Po presoji sodišča je tožnica, kot stranska udeleženka v postopku izdaje izpodbijane odločbe, izkazala svoj pravni interes, pri čemer njene navedbe niso pavšalne, kot zmotno navaja drugostopenjski organ v pritožbeni odločbi.

13. Sodišče ugotavlja, da je bil tožnici pravni interes za sodelovanje v upravnem postopku izdaje gradbenega dovoljenja investitorjem že priznan, ker je izkazala, da je njena nepremičnina (parc. št. 534/18 k.o. ...) na vplivnem območju sporne gradnje. Ali ima tudi pravno korist, da se gradnja stanovanjske stavbe, ki je predmet izpodbijane odločbe in ji tožnica nasprotuje v delu, ki se nanaša na nadstrešek, ki sega na parc. št. 534/39 k.o. ..., ne dovoli, pa je odvisno od ugotovitve, ali je posamezna norma namenjena tudi zaščiti zasebnega interesa in ga torej kot takega pravo varuje kot upravičenje nasproti državi1. 14. Res je sicer, da je določba drugega odstavka 3. člena ZCes-1, da so javne ceste javno dobro in izven pravnega prometa ter da na njih ni mogoče pridobiti stvarnih pravic, v javnem interesu, vendar ima tožnica po presoji sodišča, glede na njene navedbe v postopku, tudi (zasebni, individualni) pravni interes, saj ves čas zatrjuje, da to cesto uporablja kot edino dovozno pot do zemljišča, ki ga ima v solasti ter da je z že zgrajeno streho v cestnem telesu na tako nizki višini vsakodnevno ogrožena njena prometna varnost in prometna varnost njenih družinskih članov ter onemogočena vožnja višjim vozilom, tudi intervencijskim. S tem namreč po presoji sodišča zatrjuje varstvo svojih pravnih interesov v zvezi z uživanjem lastninske pravice (33. člen v zvezi s 67. členom Ustave), ki bi bile s sporno gradnjo lahko neutemeljeno prizadete.

15. Na naroku za glavno obravnavo 30. 9. 2020 je tožničina pooblaščenka s tem v zvezi še navedla, da cesta (kategorizirana občinska pot z oznako JP ...), ki vodi tudi po parc. št. 534/39 k.o. ..., predstavlja le dostopno pot do tožničine stanovanjske hiše na parc. št. 534/18 k.o. ... in do naslednjih, višje ležečih stanovanjskih objektov ter do zgoraj ležečih gozdov, ne predstavlja pa prevozne poti do drugega kraja oziroma poti zaradi drugih namenov. Tem tožničinim navedbam toženka in stranke z interesom niso ugovarjale, kar pomeni, da dejstvo, da predmetna cesta predstavlja zgolj dostop do tožničine stanovanjske hiše in ostalih višje ležečih objektov ter zgoraj ležečih gozdov, med strankami ni sporno.

16. Takšne tožničine navedbe, ki ne predstavljajo nedopustne novote, saj je vprašanje tožničinega pravnega interesa v tej zadevi izpostavil šele drugostopenjski organ v pritožbeni odločbi, se nanašajo prav na varstvo njenega neposrednega zasebnega individualnega interesa. Sodišče tako sodi, da je tožnica navedla okoliščine, ki imajo lahko neposreden vpliv na izvrševanje lastninske pravice na njeni nepremičnini2, kar predstavlja podlago za priznanje njenega (zasebnega, individualnega) pravnega interesa v tej zadevi.

Glede pravice graditi na parc. št. 534/39 k.o. ...

17. V zvezi s pravico graditi se prvostopenjski organ v izpodbijani odločbi sklicuje na Pogodbo o služnostni pravici s 16. 3. 2017 (priloga C4), ki je vpisana v zemljiški knjigi in iz katere izhaja, da je bila služnostna pravica na navedeni parceli ustanovljena za potrebe gradnje stanovanjske hiše na gospodujočem zemljišču parc. št. 534/67 k.o. ..., pri čemer nameravajo služnostni upravičenci (1., 2. in 3. stranka z interesom v tem upravnem sporu) služeče zemljišče uporabljati za uporabo, dostop in vzdrževanje stavbe na gospodujočem zemljišču; da je seganje nadstreška stavbe, ki stoji na gospodujočem zemljišču parc. št. 534/67 k.o. ..., na služeče zemljišče parc. št. 534/39 k.o. ..., razvidno iz grafičnega prikaza rabe površin s podatki o oblikovanosti objekta št. L-45/14, september 2016, ki je sestavni del te pogodbe, iz katerega je razvidno, da nadstrešek predmetne novogradnje sega v zračni prostor služečega zemljišča parc. št. 534/39 k.o. ... v izmeri 6 m2; da je Občina T... kot služnostni zavezanec seznanjena s projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja št. 45/14 in da soglaša z gradnjo in posegi na tem zemljišču pod pogojem, da služnostni upravičenci pred vsako uporabo dela služečega zemljišča to javijo služnostnemu zavezancu in pridobijo vsa potrebna soglasja; da je služnostni zavezanec 7. 10. 2016 izdal soglasje za poseg v varovalni pas kategorizirane občinske ceste z oznako JP ... za potrebe gradnje stanovanjske stavbe na gospodujočem zemljišču parc. št. 534/67 k.o. ... ter da se služnostna pravica sklepa zato, da bodo služnostni upravičenci pridobili dokazilo o pravici graditi na zemljišču parc. št. 534/39 k.o. ....

18. Med strankami ni spora o tem, da je zemljiškoknjižna lastnica parc. št. 534/39 k.o. ... Občina T... ter da nadstrešek stavbe, zgrajene na parc. št. 534/67 k.o. ..., ki je predmet izpodbijane odločbe in je v lasti investitorjev (1., 2. in 3. stranke z interesom v tem upravnem sporu), sega na služeče zemljišče parc. št. 534/39 k.o. ..., in sicer v njen zračni prostor. Prav tako ni sporno, da po služečem zemljišču parc. št. 534/39 k.o. ... poteka kategorizirana občinska cesta (javna pot) z oznako JP ..., pri čemer tožnica ves čas postopka zatrjuje, da investitorji z gradnjo strehe garaže v širini 60 cm posegajo v samo cestno telo in ne v varovalni pas ceste, kot izhaja iz soglasja Občine T... z 7. 10. 2016. 19. Javna cesta je cesta, ki jo država ali občina, v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest, razglasi za javno cesto določene kategorije in jo lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in drugimi predpisi3. Javna pot je občinska javna cesta, ki ne izpolnjuje meril za kategorizacijo kot lokalna cesta in je namenjena navezovanju prometa na javne ceste enake ali višje kategorije4. 20. Po določbi drugega odstavka 3. člena ZCes-1 so javne ceste javno dobro in so izven pravnega prometa; na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic. V katerih primerih je na javnih cestah mogoče pridobiti stvarno služnost, ZCes-1 določa v tretjem in četrtem odstavku te določbe, pri čemer se te izjeme nanašajo na gradnjo objektov gospodarske javne infrastrukture in priključkov nanjo ter vodov, ki predstavljajo minimalno komunalno oskrbo stavb (tretji odstavek 3. člena ZCes-1) ter na gradnjo cestnih priključkov (četrti odstavek te določbe).

21. To pomeni, da na javnih cestah v drugih primerih pridobitev stvarnih pravic, torej tudi stvarne služnosti, ni mogoča. Iz povedanega sledi, da je Pogodba o služnostni pravici nična (na kar mora sodišče paziti po uradni dolžnosti) in zato ne more predstavljati podlage za odločitev v tej zadevi in je torej gradnja na parc. št. 534/39 k.o. ... nezakonita. Po povedanem za odločitev ni pravno odločilno vprašanje dejanske (ne)možnosti vožnje višjih, tudi intervencijskih vozil po tem delu javne ceste. Na odločitev sodišča pa ne more vplivati niti dejstvo, da sporna gradnja sega „le“ v zračni prostor parc. št. 534/39 k.o. ..., kot ugovarja investitor (prva stranka z interesom). Upravičenja, ki izhajajo iz lastninske pravice na določeni nepremičnini, namreč veljajo tudi za zračni prostor nad nepremičnino, saj (tudi) posegi v ta prostor predstavljajo oviro pri izvrševanju lastninske pravice oziroma v obravnavanem primeru oviro pri izvrševanju javnega dobrega.

22. Ker sta po povedanem organa obeh stopenj napačno uporabila materialno pravo (nista uporabila drugega odstavka 3. člena ZCes-1), je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Tožnica se v tožbi, kot rečeno, ne strinja z odločitvijo prvostopenjskega organa glede dovolitve novogradnje enostanovanjske stavbe na parc. št. 534/39 k.o. ..., torej na javni cesti. Vendar izpodbijana odločba, to je gradbeno dovoljenje, predstavlja celoto – gradnja je investitorjem namreč dovoljena pod pogoji in v obsegu, ki izhajajo iz (enotnega) projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja, kar pomeni, da izreka izpodbijane odločbe ni mogoče vsebinsko ločiti oziroma deliti na dva dela.

23. Sodišču je tožnica sicer predlagala meritorno odločanje, za kar pa niso izpolnjeni pogoji po 65. členu ZUS-15, saj podatki spisa za to ne dajejo podlage, hkrati pa nov postopek pri pristojnem upravnem organu strankam ne bo prizadejal težko popravljive škode, saj tega niti ne zatrjujejo. Zato je sodišče skladno s prvim stavkom tretjega odstavka 64. člena ZUS-16 zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

24. V ponovljenem postopku bo moral organ pozvati investitorje k popravi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja tako, da z gradnjo ne bo poseženo v javno cesto (to je v parc. št. 534/39 k.o. ...) in po prejemu dopolnjenega oziroma popravljenega projekta oceniti, ali je skladen z vsemi zakonskimi pogoji. Pri tem je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

K II. točki izreka

25. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je ugodilo tudi tožničinemu stroškovnemu zahtevku, ki je v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku po Pravilniku o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Pravilnik). Zadeva je bila rešena po opravljeni glavni obravnavi, tožnico pa je v postopku zastopala odvetnica. Zato se ji priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika). Stroške je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

1 Glej: odločba Ustavnega sodišča Up-741/12-21 z dne 2. 7. 2015, 12. točka obrazložitve.  
2 Glej: prav tam, 13. točka obrazložitve.  
3 Določba 24. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1. 4 Določba 25. točke prvega odstavka 2. člena ZCes-1. 5 Po prvem odstavku 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo samo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če bi odprava izpodbijanega upravnega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; ali če izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se tičejo postopka.  
6 Po prvem stavku tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 v primeru, če sodišče upravni akt odpravi, vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek.