sodba I U 140/2012
Datum: 2012-06-22T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2012:I.U.140.2012
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - dostop do javne ceste - pravica graditi - kategorizacija poti kot javne

## Jedro

Ustavno sodišče RS je že v mnogih primerih, ko so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, odločilo, da takšni predpisi, ki dejansko brez podlage nacionalizirajo zasebna zemljišča, niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom zemljišča ni sklenila pravnega posla oziroma ga ni razlastila. Zato investitor ni uspel izkazati pravice dostopa do nepremičnine že zgolj s tem, da naj bi bil ta dostop predviden po kategorizirani javni poti, in to kljub temu, da ta pot poteka po zasebnem zemljišču.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je upravni organ prve stopnje zavrnil tožnikovo vlogo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo (legalizacijo) stanovanjske stavbe na zemljišču s parc. št. 942/8 k. o. ... Iz obrazložitve je razvidno, da je upravni organ izdajo gradbenega dovoljenja zavrnil, ker tožnik za zemljišča, po katerih izvršuje dostop in po katerih potekajo komunalni vodi, ni izkazal, da ima pravico graditi, kot to določa 56. člen Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Ugotovil je, da pri parc. št. 942/2, 942/12 in 942/7 k. o. ..., služnostna pravica (dostopa in komunalnih vodov) v zemljiški knjigi še ni vpisana in da tožnik kljub pozivom ni predložil dokazil, ki jih določa 56. člen ZGO-1. Glede na tožnikove trditve, da gre za kategorizirano javno pot, pa je še pojasnil, da če so zemljišča, ki imajo status kategorizirane javne ceste, v zasebni lasti, ni mogoče šteti, da ima investitor dostop do svoje nepremičnine oziroma da lahko po njej poteka komunalna infrastruktura.

Drugostopenjski upravni organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V zvezi s pritožbenimi ugovori, ki se nanašajo na izvrševanje dostopa po tujem zemljišču, ki naj bi bilo po tožnikovi oceni kategorizirana javna pot, pojasnjuje, da je po uradnih podatkih GURS zemljišče s parc. št. 942/2 k. o. ..., ki je v solastnini A.A. in B., po vrsti rabe travnik, po dejanski rabi pa pozidano zemljišče in da tudi morebitna kategorizacija zemljišča kot javne ceste ne more vplivati na odločitev.

Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in se v tožbi sklicuje na pritožbene navedbe, do katerih naj se pritožbeni organ ne bi opredelil v celoti. Organ druge stopnje naj ne bi pojasnil, v čem naj bi bile navedbe in stališča tožnika napačna. Ne strinja se s stališčem glede pravne narave kategorizirane javne ceste. Sklicuje se na Zakon o cestah (v nadaljevanju ZCes) in meni, da je obstoječo kategorizirano javno cesto upravni organ dolžan upoštevati.

Prvostopenjskemu organu očita tudi kršitev pravil postopka, ker ni razpisal obravnave, kot je to predlagal tožnik, in s tem omogočil lastnikom zemljišč, da dajo svoje soglasje, oziroma da sklenejo poravnavo. Zato sodišču predlaga, naj opravi glavno obravnavo in povabi stranke, da se izjavijo o stališčih in podajo svoje navedbe.

Meni, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker se organ do teh tožnikovih predlogov ni opredelil. Poudarja, da je obravnavana gradnja skladna s prostorskim aktom, upravnemu organu pa očita, da brez pravne podlage odloča različno, saj je na isti ulici v enakih primerih že izdal gradbena dovoljenja, ne da bi zahteval pogodbo o služnosti. Upravnemu organu očita tudi kršitev 7. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), ker je svetoval, naj tožnik umakne postopke za določitev služnosti, da bo nepremičnina pred izdajo gradbenega dovoljenja brez evidentiranih sodnih postopkov. V zvezi s temi navedbami tožnik predlaga zaslišanje več prič, vpogled v listine v spisu in javno dostopne uradne evidence, ogled ter zaslišanje tožnika. Sklicuje se tudi na stališče Vrhovnega sodišča, po katerem soglasje zemljiškoknjižnih lastnikov ni potrebno, če gre za javno cesto oz. za javno pot (sodba I Up 807/2005). Meni, da ne „redno“ ne „specializirano“ sodišče akta lokalne skupnosti ne more razglasiti za protiustavnega, ker bi to pomenilo širjenje pooblastil sodne veje oblasti. Po njegovem mnenju sodišče lahko presojo skladnosti splošnega akta lokalne skupnosti zahteva od Ustavnega sodišča. Tožnik meni tudi, da se upravni organ glede „pravice graditi“ ne bi smel ukvarjati z dostopom in komunalnimi vodi. Glede na konkretne okoliščine naj bi bilo namreč jasno, da tožnik „sporne“ parcele že sedaj uporablja, ker gre za legalizacijo obstoječe gradnje. Pravico pa naj bi pridobil s priposestvovanjem, saj se lastnik drugih zemljišč ni spustil v negatorno tožbo. Stališče toženke naj bi privedlo do razlastitve, če eden izmed solastnikov zemljišča, po katerem ima tožnikova nepremičnina dostop, ne bi želel sodelovati v postopku. Po tožnikovem mnenju morajo biti po načelu enakosti pred zakonom vsi investitorji, ki želijo graditi ob javni cesti, obravnavani enako, ne glede na to, da so ceste v lasti fizičnih oseb in se stanje za nazaj šele ureja. Zato naj bi bila toženka dolžna ravnati v njegovo korist in ne v korist tistega, ki zlorablja svojo pravico. Meni, da ne more nositi negativnih posledic, ker Mestna občina Ljubljana ni storila vsega, kar bi bilo treba storiti za komunalno opremljenost zazidljivih zemljišč. Opozarja tudi na to, da je bil komunalni prispevek plačan in da ima objekt obstoječe komunalne vode, da je torej zemljišče komunalno opremljeno po prvi alineji prvega odstavka 72. člena Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt). Zato meni, da bi moral upravni organ uporabiti četrti odstavek 79. člena ZPNačrt. Sodišču predlaga, naj sproži presojo ustavnosti ZGO-1, ker naj ne bi zagotavljale ustreznega varovanja funkcije lastnine.

Sodišču predlaga, naj upravni akt spremeni tako, da se mu izda gradbeno dovoljenje, podredno pa naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Toženka je poslala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Po presoji sodišča je odločitev organa prve stopnje, potrjena z odločitvijo organa druge stopnje, pravilna in zakonita, zato se sodišče sklicuje na razloge odločbe organa prve stopnje, dopolnjene z razlogi organa druge stopnje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja: V obravnavani zadevi je sporno izključno vprašanje, ali je investitor uspel izkazati pravico graditi (6. točka prvega odstavka 66. člena ZGO-1), ki je v tem primeru izražena kot pravica dostopa do nepremičnine, že zgolj s tem, da naj bi bil ta dostop predviden po kategorizirani javni poti, in to kljub temu, da ta pot poteka po zasebnem zemljišču. V obravnavani zadevi ni sporno, da je dostop do predmetne nepremičnine predviden po zemljišču, ki je v lasti oziroma v solasti drugih oseb in da tožnik ni predložil pogodbe o služnosti na tem zemljišču. Za posege v tuja zemljišča pa mora obstajati pravni temelj. Tožnik bi torej moral imeti izkazano pravico dostopa po tujem zemljišču. Kršitev pravil postopka tožnik ne more uveljavljati s trditvami, da lastnikom zemljišč ni bilo omogočeno, da se izjavijo v postopku in sklenejo poravnavo. Tožnik se namreč ne more zavzemati za pravice do izjave drugih oseb, zmotno pa je njegovo mnenje, da bi mu moral upravni organ z ustno obravnavo omogočiti pridobitev soglasja od lastnikov zemljišč.

Zmotno je tudi tožnikovo mnenje, da je dostop do predvidene gradnje izkazan že, če je zemljišče, po katerem naj bi potekal dostop, del kategorizirane javne poti. Da bi bila pot kategorizirana, v postopku ni bilo ugotovljeno, saj izpodbijana odločitev temelji na stališču, da tudi kategorizacija poti kot javne, ne bi vplivala na drugačno odločitev. S tem stališčem sodišče soglaša. Po določbi prvega odstavka 2. člena Zakona o javnih cestah (Uradni list RS, št. 29/97 in nadaljnji, dalje ZJC, ki se je po prvem odstavku 123. člena ZCes še uporabljal v času izdaje izpodbijane odločbe) so javne ceste prometne površine splošnega pomena za cestni promet, ki jih lahko vsak prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost prometa na njih. Po drugem odstavku istega člena so javne ceste javno dobro in so izven pravnega prometa. Na njih ni mogoče pridobiti lastninske pravice s priposestvovanjem ali drugih stvarnih pravic. Če je dostop do nepremičnine, ki je predmet gradbenega dovoljenja, predviden po javni cesti, dajejo torej investitorju pravico tega dostopa navedene določbe ZJC in mu te pravice ni treba izkazovati še kakor koli drugače. Podobno ureja tudi sedaj veljavni ZCes v 3. členu.

Vendar pa je Ustavno sodišče RS že v mnogih primerih, ko so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, odločilo, da takšni predpisi, ki dejansko brez podlage nacionalizirajo zasebna zemljišča, niso v skladu z Ustavo, če občina z lastnikom zemljišča ni sklenila pravnega posla oziroma ga ni razlastila (prim. npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-286/08 z dne 5. 11. 2009, U-I-211/04 z dne 10. 11. 2005, U-I-113/08 z dne 2. 4. 2009 in U-I-100/03 z dne 7. 4. 2005). Zaradi povsem enotne in ustaljene ustavnosodne presoje v zadevah, ki so bile pravno in dejansko identične obravnavani, bi bil torej občinski predpis, s katerim naj bi bila cesta razglašena za javno cesto, očitno neustaven v delu, ki se nanaša na parc. št. 942/2 k. o. ..., katere solastnik je oseba, ki sklenitvi pogodbe o služnosti nasprotuje.

Glede na določbo 125. člena Ustave RS je sodišče pri odločanju vezano izključno na Ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonske predpise. Če sodišče meni, da podzakonski akt, ki bi ga sicer moralo uporabiti pri sojenju, ni v skladu z Ustavo ali zakonom, ga ne sme uporabiti (t. i. exceptio illegalis). Ker bi bil občinski predpis iz prej navedenih razlogov v očitnem nasprotju z Ustavo, ga sodišče zato ne bi moglo uporabiti pri odločanju v tej zadevi. Zato ni mogoče šteti, da bi imel tožnik dostop do nepremičnine, ki je predmet gradbenega dovoljenja, po javni cesti ne glede na to, da morda v drugih primerih organ te okoliščine ni upošteval. S sklicevanjem na nezakonite odločitve v drugih primerih pa ni mogoče utemeljevati kršitve načela enakosti pred zakonom.

Na drugačno stališče ne more vplivati niti okoliščina, da gre za legalizacijo tožnikove gradnje. ZGO-1 namreč nima posebnih določb za izdajo gradbenega dovoljenja za že obstoječe objekte oziroma tako imenovano „legalizacijo“, obstoj nelegalno zgrajenega objekta pa sam po sebi tudi ne more biti podlaga za poseg v lastninsko pravico osebe, ki je lastnica zemljišča po katerem naj bi potekal dostop do tožnikove gradnje. Tožnik sicer trdi, da je z dejansko uporabo zemljišča, to pravico že priposestvoval, vendar zgolj navedbe tega še ne dokazujejo. Kaj se šteje za dokazilo o pravici graditi določa 56. člen ZGO-1, tožnik pa v postopku ni predložil enega izmed teh dokazil. Z gradnjo brez gradbenega dovoljenja tožnik tudi ni mogel pridobiti pravice do izdaje gradbenega dovoljenja, zato se neutemeljeno sklicuje na neustavnost ZGO-1, ker ne omogoča izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo, ki bi posegla na zemljišča, ki so v lasti tretjih oseb.

Pravice dostopa po tujem zemljišču tudi ni mogoče utemeljiti s trditvami o opustitvah oziroma o nepravilnem delovanju Mestne občine Ljubljana, kateri je plačal že tudi komunalni prispevek. Poleg tega plačan komunalni prispevek ne pomeni, kot to zmotno meni tožnik, da mora biti dostop do javne ceste in priključitev na na omrežja javne infrastrukture zagotovljen na investitorjevem zemljišču oziroma da mora biti javna komunalna oprema zagotovljena do meje investitorjevega zemljišča. Tako četrti kot peti odstavek 79. člena ZPNačrt, ki sicer urejata plačilo komunalnega prispevka, ne določata, kje bi morala biti locirana trasa javne infrastrukture in kje bi morala biti priključna mesta nanjo.

Ker na odločitev v zadevi ne morejo vplivati niti ostale tožbene navedbe, je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1). Odločitev je sprejelo na seji v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1, saj predlagana dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev. Sodišče v tej zadevi ni odločalo v sporu polne jurisdikcije, saj v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji iz 1. in 2. točke prvega odstavka 65. člena ZUS-1.