sodba II U 326/2010
Datum: 2011-11-08T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:II.U.326.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KULTURA - GRADBENIŠTVO
institut: kulturni spomenik državnega pomena - kulturnovarstveno soglasje - pogoji za izdajo kulturnovarstvenega soglasja - varstveni režim - predhodne raziskave

## Jedro

Ker so izvedene predhodne raziskave pokazale, da se na zemljišču nahajajo pomembne arheološke ostaline, ki bi bile lahko s predvidenim posegom poškodovane ali uničene, je upravni organ izdajo kulturnovarstvenega soglasja utemeljeno zavrnil iz razloga, ker nameravana gradnja ni skladna s kulturnovarstvenimi pogoji, ki izdajo soglasja pogojujejo s predhodno ugotovitvijo, da novogradnja z vso potrebno infrastrukturo na obravnavanem zemljišču ne bi posegla v najkvalitetnejše strukturne elemente spomenika, za katerega je po strokovni oceni Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije pomembno, da se ne odstrani in da se ohrani na mestu najdbe.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena zahteva tožnice za izdajo kulturnovarstvenega soglasja za novogradnjo stanovanjske hiše na zemljišču s parcelno št. 1096/11, k.o. …, znotraj območja kulturnega spomenika državnega pomena Spodnja Hajdina – Arheološko najdišče Hajdina (EŠD …). Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se zemljišče s parcelno št. 1096/11, k.o. …, nahaja na območju desnega brega reke Drave na Ptuju, ki je že od leta 1989 z občinskim odlokom razglašeno za kulturni spomenik lokalnega pomena zaradi pomembnih rimskodobnih arheoloških ostalin, ki so bile na tem območju odkrivane od 19. stoletja naprej (Odlok o razglasitvi nepremičnih, kulturnih in zgodovinskih spomenikov na območju Občine Ptuj, Uradni vestnik Občine Ormož in Ptuj, št. 35/89). Leta 2006 (pravilno: leta 2003) je bilo območje, katerega del je tudi obravnavano zemljišče, z odlokom razglašeno za kulturni spomenik državnega pomena (Odlok o razglasitvi Arheološkega najdišča v Spodnji Hajdini za kulturni spomenik državnega pomena, Ur. l. RS, št. 56/2003; v nadaljevanju: odlok). V 4. členu omenjenega odloka je določeno, da velja za spomenik varstveni režim, ki med drugim določa: varovanje arheoloških ostalin kot arheološki rezervat, prepoved postavljanja objektov trajnega ali začasnega značaja, podrejanje vsake rabe in vseh posegov v arheološko najdišče, njegove dele in okoliški prostor ohranjanju ter vzdrževanju varovanih spomeniških lastnosti.

Spomenik je zavarovan z namenom ohraniti kulturne, arheološke, krajinske, naselbinske in zgodovinske vrednote spomenika kot arheološkega rezervata. Po 3. členu Odloka o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega družbenega plana za območje Mestne občine Ptuj (Uradni vestnik Občine Ptuj, št. 8/2004) je območje, znotraj katerega se nahaja obravnavano zemljišče, označeno kot območje s stanovanjsko in poslovno namembnostjo, natančneje pa urejajo rabo prostora Prostorsko ureditveni pogoji za območje mesta Ptuj (Uradni vestnik Občin Ormož in Ptuj, št. 7/94, Uradni vestnik Mestne občine Ptuj št. 11/97, 12/06). Po 12. členu Prostorsko ureditvenih pogojev za območje mesta Ptuj pa se na spomenikih oziroma na območjih kulturne dediščine dopuščajo le posegi, ki niso v nasprotju s predpisi, s katerimi so razglašeni za spomenike oziroma varovana območja kulturne dediščine. V skladu z navedenim ter upoštevaje določila 4. člena odloka, ki prepoveduje postavljanje objektov trajnega ali začasnega značaja, nova gradnja stanovanjske hiše na zemljišču s parcelno št. 1096/11, k.o. …, po mnenju prvostopnega organa ni mogoča. Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, Območna enota Maribor, je v postopku izdal mnenje, s katerega je razvidno, da gradnja novega objekta glede na določbo 4. člena odloka zaradi zahtev o varovanju arheoloških ostalin na mestu najdbe ni mogoča. Stranka je bila ob tem opozorjena, da je dolžna nositi sama finančno breme vsakršnih arheoloških raziskav na obravnavanem zemljišču, ki bi podale natančnejši vpogled v stanje arheoloških ostalin. Zavod za varstvo kulturne dediščine je izdal dne 4. 9. 2008 kulturnovarstvene pogoje št. 3137/07-MLT, v katerih so bile navedene možnosti za gradnjo stanovanjske hiše na obravnavanem zemljišču. V pogojih je bilo navedeno, da je potrebno zato, da se ugotovi, ali je umestitev nove stanovanjske hiše na zemljišču sploh mogoča, opraviti na stroške investitorja geofizikalne raziskave in arheološko vrtanje oziroma sondiranje. Na podlagi rezultatov teh raziskav naj bi nato Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije določil nadaljnje ukrepe, potrebne za varstvo kulturnega spomenika. Na lastne stroške je tožnica po družbi B. d.o.o. opravila geofizikalne raziskave, z namenom ugotoviti stanje arheoloških ostalin na obravnavanem zemljišču. Iz poročila o opravljeni geofizikalni raziskavi z dne 24. 3. 2009 je razvidno, da se na zemljišču nahajajo arhitekturne ostaline in grobovi, ki jih je na podlagi poznavanja arheološke slike neposredne okolice mogoče interpretirati kot rimskodobne. Glede možnosti gradnje stanovanjske hiše na zemljišču je Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije pridobil mnenje Komisije konservatorjev Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije, ki je na podlagi pregledane dokumentacije podala strokovno mnenje, iz katerega izhaja, da nadaljnje predhodne arheološke raziskave (vrtanje oz. sondiranje) niso potrebne, saj so rezultati geofizikalnih raziskav, upoštevaje znane podatke, dovolj jasni za odločitev, da nova gradnja stanovanjske stavbe na zemljišču zaradi ugotovljenih arheoloških ostalin, ki jih je potrebno ohraniti in situ ni mogoča. Izdelava vrtin oziroma arheoloških sond se je v obravnavani zadevi izkazala za nepotrebno, saj bi tovrstne raziskave podale zgolj podatke o volumnu detektiranih arheoloških depozitov. Že njihova prisotnost pa je po mnenju upravnega organa dovolj, da se v skladu s 4. členom odloka vloga tožnice za izdajo kulturnovarstvenega soglasja zavrne.

Zoper izpodbijano odločitev je tožnica vložila pritožbo, ki pa je bila z odločbo Ministrstva za kulturo Republike Slovenije št. 3510-61/2008/8 z dne 27. 7. 2010 kot neutemeljena zavrnjena. V obrazložitvi odločbe pritožbeni organ zavrača ugovor tožnice, da v izpodbijani odločitvi ni naveden pravni pouk o možnosti pritožbe oziroma, da niso navedeni razlogi za zavrnitev kulturnovarstvenega soglasja. Kot pojasnjuje ministrstvo, odločba vsebuje pravni pouk o možnosti vložitve pravnega sredstva (pritožbe), v izpodbijani odločbi pa je po mnenju ministrstva tudi natančno naveden razlog za zavrnitev izdaje kulturnovarstvenega soglasja, saj gradnja po mnenju pritožbenega organa ni skladna z določbo 4. člena odloka, ki prepoveduje postavljanje objektov trajnega in začasnega značaja. Drugostopni organ se tudi strinja z Zavodom za varstvo kulturne dediščine Slovenije, da so izsledki geofizikalnih raziskav tako natančni, da nadaljnje arheološke raziskave s sondiranjem in vrtanjem niso potrebne. Iz poročila o geofizikalni raziskavi na zemljišču z dne 24. 3. 2009 namreč izhaja, da se na globini večji od 1 m po celotni parceli nahajajo linearne anomalije možnih radarskih odbojev in na več mestih tudi manjši pravokotni tlorisi, na podlagi česar je mogoče določiti, da gre za nadaljevanje situacije s cesarskodobnimi stavbami in poznoantičnim grobiščem iz sosednje parcele. Rezultati se smatrajo za zanesljive. Geofizikalne raziskave so, kot pojasnjuje ministrstvo, sklop neinvazivnih (nedestruktivnih) raziskovalnih posegov, ki na podlagi zaznave razlik v fizikalnih lastnostih različnih elementov pod površjem (magnetizem, električna prevodnost, gostota...) z elektronskimi napravami omogočajo določitev obsega in globin arheoloških ostalin na merjenem območju. Kot take so že več desetletij uveljavljen in preizkušen raziskovalni postopek pri odkrivanju novih najdišč in pri podrobnejšem spoznavanju že znanih lokacij z arheološkimi ostalinami. Ob upoštevanju izkušenj izvajalca geofizikalne raziskave, njenih rezultatov in podatkov o arheologiji neposredne okolice, s katerimi razpolaga Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije in ki kažejo na kontinuirano obljudenost območja od začetka prvega stoletja našega štetja do četrtega oziroma petega stoletja, je očitno, da se ostaline širijo tudi na obravnavanem zemljišču. Zato bi bile dodatne raziskave s sondiranjem oz. vrtanjem brez potrebe in bi posegle v arheološke depozite enega zadnjih nepoškodovanih oziroma nepozidanih delov arheološkega kompleksa, za katerega velja rezervatno varstvo, kot ga predvidevajo tudi priporočila UNESCO. Novogradnje po mnenju ministrstva tudi ni mogoče umestiti v levi del parcele, saj iz izsledkov raziskav izhaja velika verjetnost, da se arheološke ostaline širijo po celotni parceli in tudi plitveje od 1 m, zato bi kakršnokoli poseganje pod površje lahko poškodovalo ali uničilo arheološke ostaline, kar pa bi bilo v nasprotju s 4. členom odloka in strokovnimi zasnovami. Po odloku je prepovedano postavljanje objektov trajnega in začasnega značaja, vključno z nadzemno in podzemno infrastrukturo ter nosilci reklam, razen v izjemnih primerih, ki jih predhodno s kulturnovarstvenim soglasjem odobri pristojni zavod. Kateri so ti izjemni primeri, odlok ne določba, po mnenju ministrstva pa so to primeri posegov v javnem interesu, kamor pa zasebna gradnja ne sodi. Po strokovnih zasnovah je mogoče v arheološki spomenik posegati, če gre za poseg širšega družbenega oziroma državnega pomena in če so pri tem izrabljene vse druge možnosti. Glede pritožbenega sklicevanja tožnice na 31. člen Zakona o varstvu kulturne dediščine (Ur. l. RS, št. 16/08 s spremembami; v nadaljevanju: ZVKD-1), na katerega se v sklepu sklicuje Komisija konservatorjev in ki se nanaša na možnost raziskav arheološke ostaline pod nadzorom zavoda, pa ministrstvo pojasnjuje, da je v sklepu Komisije konservatorjev z dne 24. 7. 2009 prišlo do napake, ko komisija omenja strokovno komisijo za odločanje po 31. členu ZVKD-1. V sklepu bi bilo treba pravilno napisati, da je strokovno mnenje podala strokovna komisija arheologov konservatorjev Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije in ne strokovna komisija za odločanje po 31. členu ZVKD-1. Po mnenju ministrstva je do napake verjetno prišlo zato, ker je predsednica obeh komisij ista konservatorka. Prva od komisij je ustanovljena pri Zavodu za varstvo kulturne dediščine Slovenije (Strokovna komisija arheologov konservatorjev ZVKDS), druga pa je ustanovljena in deluje pri Ministrstvu za kulturo Republike Slovenije (strokovna komisija za odločanje po 31. členu ZVKD-1). Člen 31. ZVKD-1 ne obravnava postopka pridobivanja kulturnovarstvenih pogojev in soglasij za posege v dediščino, za kar je zadolžen Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije, pač pa postopek pridobitve kulturnovarstvenega soglasja za raziskavo in odstranitev arheološke ostaline po prvem odstavku 31. člena ZVKD-1, ki se vodi pri ministrstvu. Izpodbijana odločba v obravnavani zadevi ni bila izdana na podlagi 31. člena ZVKD-1, zaradi česar so navedbe tožnice v zvezi z uporabo tega člena neutemeljene.

V zvezi s pritožbenimi navedbami o pravici tožnice do odškodnine zaradi prepovedi gradnje na zemljišču pa ministrstvo pojasnjuje, da je lastnik spomenika upravičen po 39. členu ZVKD-1 do nadomestila, če se mu zaradi varstvenega režima poslabšajo pogoji za gospodarsko izkoriščanje spomenika in tega v okviru varstvenega režima ni mogoče nadomestiti z drugo dejavnostjo. Peti odstavek istega člena zakona pa določa, da je rok za vlaganje zahtevkov za izplačilo nadomestila največ eno leto po uveljavitvi akta o razglasitvi. V obravnavani zadevi je bil odlok o razglasitvi sprejet leta 2003, tožnica pa do danes ni vložila zahtevka za nadomestilo, vidno pa tudi ni, da bi bila dejanska raba nepremičnin pred razglasitvijo drugačna kot je sedaj. Komisija arheologov konservatorjev Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije pa tudi ni pristojna sama odločati o nadomestilu po 39. členu ZVKD-1, zato se komisija v svojem mnenju ni opredelila do morebitnih nadomestil in pravic do odškodnine. Glede očitkov o zazidljivosti parcele pa ministrstvo dodaja, da dejstvo, da se zemljišče nahaja na območju poselitve, ne pomeni avtomatično zazidljivosti zemljišča. Zazidljivost zemljišč in umeščanje v prostor se namreč načrtujeta s prostorskimi akti, ki pa upoštevajo pogoje, ki jih narekujejo predpisani varstveni režimi, med katere sodi tudi ohranjanje kulturnih spomenikov. Glede na vse obrazloženo ministrstvo pritrjuje prvostopni odločitvi o zavrnitvi zahteve za izdajo kulturnovarstvenega soglasja.

V tožbi tožnica izpodbijani odločitvi nasprotuje ter navaja, da v odločbi ni naveden pravni pouk o možnosti pritožbe, navedeni pa tudi niso razlogi za zavrnitev izdaje kulturnovarstvenega soglasja. Kot pojasnjuje tožnica, je bilo v fazi pridobivanja kulturnovarstvenih pogojev rečeno, da je namen geofizikalnih raziskav med drugim tudi to, da se nameravana gradnja umesti v območje, kjer ni arheoloških najdb oziroma je le-teh manj. Iz geofizikalnih raziskav je namreč razvidno, da so pričakovane arheološke najdbe v sredini parcele, zato po mnenju tožnice ni ovir, da bi se nameravana gradnja umestila v zgornji levi rob parcele. S tem se po mnenju tožnice ne bi poseglo bistveno v območje arheoloških najdb. Tožnica se sklicuje na ugotovitve A.A. in C.C. iz družbe B. d.o.o., ki navajata, da so rezultati geofizikalnih raziskav mestoma manj jasni zaradi učinka prodnih sipin oziroma debelozrnatega rečnega sedimenta ter vsebnosti vode, v potrditev rezultatov opravljene geofizikalne meritve pa omenjata tudi možnost preverjanja rezultatov s sondiranjem, kar po mnenju tožnice pomeni, da bi bilo smiselno opraviti še nadaljnje raziskave. V 31. členu ZVKD-1, na katerega se komisija Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije sklicuje v sklepu, ni nikjer navedeno, da nadaljnje raziskave ne bi bile potrebne. Ostaline je namreč mogoče odstraniti, če bi se stranki s kulturnovarstvenim soglasjem naložila izvedba izravnalnega ukrepa. Po mnenju tožnice je možno umestiti novogradnjo na območje, kjer ni pričakovati arheoloških najdb. Po 29. in 30. členu ZVKD-1 je kulturnovarstveno soglasje mogoče zavrniti le v primeru, če nameravana gradnja ni v skladu s kulturnovarstvenimi pogoji, ki pa v obravnavani zadevi predvidevajo oziroma dopuščajo možnost izkopa arheoloških ostalin ter s tem sprostitev zemljišča za nameravani poseg. Tožnica še meni, da je zaradi prepovedi gradnje upravičena do denarne odškodnine, saj se zemljišče po prostorskih aktih šteje za zazidljivo parcelo, varstveni režim pa njeno vrednost zmanjšuje oz. nepremičnino razvrednoti. O pravici do nadomestila komisija ni odločila. Tožnica glede na obrazloženo sodišču smiselno predlaga, da njeni tožbi ugodi, izpodbijano odločbo pa odpravi.

V odgovoru na tožbo toženka prereka tožbene navedbe ter sodišču predlaga, da tožbo iz razlogov, ki so navedeni v obrazložitvi izpodbijane odločbe ter odločbe, izdane v pritožbenem postopku, kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Med strankama v postopku je sporno vprašanje, ali je gradnja objekta (stanovanjske hiše) na zemljišču s parc. št. 1096, k.o. …, po predpisih s področja varstva kulturne dediščine, ki urejajo izdajo okoljevarstvenega soglasja, dopustna.

Ni spora o tem, da se obravnavano zemljišče nahaja na območju Arheološkega najdišča Hajdina, ki je bilo z odlokom razglašeno za kulturni spomenik državnega pomena, na katerem v skladu s predpisanim varstvenim režimom velja prepoved postavljanja objektov trajnega in začasnega značaja, vključno z nadzemno in podzemno infrastrukturo ter nosilci reklam. Gradnja je po določbi 3. alineje 4. člena odloka dopustna le v izjemnih primerih, ki jih s predhodnim kulturnovarstvenim soglasjem na temelju pred tem pridobljenih kulturnovarstvenih pogojev odobri pristojni Zavod za varstvo kulturne dediščine Slovenije (5. člen odloka). Kulturnovarstveno soglasje pa se po drugem odstavku 30. člena ZVKD-1 izda, če organ ugotovi, da je predvideni poseg skladen z izdanimi kulturnovarstvenimi pogoji.

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ tudi po presoji sodišča utemeljeno zavrnil izdajo kulturnovarstvenega soglasja za gradnjo na obravnavanem zemljišču, potem ko je ugotovil, da nameravani poseg v kulturni spomenik ni v skladu s kulturnovarstvenimi pogoji, ki so bili dne 4. 9. 2008 izdani tožnici kot investitorici objekta.

Kot izhaja iz kulturnovarstvenih pogojev, bi bil po presoji Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije po 3. alineji 4. člena odloka poseg v kulturni spomenik dopusten, kolikor bi bilo na podlagi predhodnih arheoloških raziskav (geofizikalnih meritev ter arheološkega vrtanja oz. sondiranja) ugotovljeno, da novogradnja z vso potrebno infrastrukturo na obravnavanem zemljišču ne bi posegla v najkvalitetnejše strukturne elemente spomenika. Na podlagi rezultatov raziskav naj bi se določili nadaljnji ukrepi varstva kulturne dediščine, pokazali pa naj bi tudi, ali je mogoče objekt postaviti po nadzorovani odstranitvi kulturne dediščine. Obveznost oprave predhodnih raziskav se lahko po šestem odstavku 29. člena ZVKD-1 določi, če se upravičeno domneva, da je v nepremičnini, ki je predmet posegov, neodkrita dediščina in grozi nevarnost za njeno poškodovanje ali uničenje. Izvedba raziskav je bila skladno z določbo petega odstavka 29. člena ZVKD-1 tožnici naložena kot pogoj za pridobitev kulturnovarstvenega soglasja.

Iz podatkov upravnega spisa izhaja, da je tožnica za namen izvedbe geofizikalne raziskave kot ene od splošno sprejetih in uveljavljenih metod arheoloških raziskav angažirala dr.A.A. iz družbe B. d.o.o., ki je v poročilu o opravljeni raziskavi navedel, da so bile na obravnavanem zemljišču ugotovljene ploskovne anomalije močnih radarskih odbojev, ki kljub mestoma manj jasnim rezultatom (zaradi učinka prodnih sipin oz. debelozrnatega rečnega sedimenta) s stopnjo zanesljivosti kažejo na to, da se na zemljišču nahajajo arheološke ostaline. Glede na ugotovljene izsledke geofizikalne raziskave, ki po mnenju izvajalca raziskave s stopnjo zanesljivosti kažejo na obstoj pomembnih arheoloških ostalin na obravnavanem zemljišču, je upravni organ po presoji sodišča utemeljeno ocenil, da arheološko vrtanje, ki bi podalo le podatke o količini najdb, za odločitev o izdaji kulturnovarstvenega soglasja ni potrebno.

Ker so izvedene predhodne raziskave pokazale, da se na obravnavanem zemljišču nahajajo pomembne arheološke ostaline, ki bi bile lahko s predvidenim posegom poškodovane ali uničene, je upravni organ izdajo kulturnovarstvenega soglasja utemeljeno zavrnil iz razloga, ker nameravana gradnja ni skladna s kulturnovarstvenimi pogoji, ki izdajo soglasja pogojujejo s predhodno ugotovitvijo, da novogradnja z vso potrebno infrastrukturo na obravnavanem zemljišču ne bi posegla v najkvalitetnejše strukturne elemente spomenika, za katerega je po strokovni oceni Zavoda za varstvo kulturne dediščine Slovenije pomembno, da se ne odstrani in da se ohrani na mestu najdbe. Zaradi nevarnosti poškodovanja ali celo uničenja najdenih ostalin, ki se razprostirajo po večjem delu nepremičnine, po presoji sodišča tudi ni mogoča umestitev objekta v zgornji levi del zemljišča. Izpodbijana odločitev je ustrezno obrazložena, tožnica pa je bila pravilno poučena tudi o možnosti vložitve pritožbe. Prav tako je neutemeljeno tožničino sklicevanje 31. člen ZVKD-1, ki ureja izdajo kulturnovarstvenega soglasja, s katerim se po zakonu dovolita raziskava in odstranitev arheološke ostaline, kar pa ni bilo predmet tega postopka, v katerem se je po 4. členu odloka presojalo le, ali je na zemljišču dovoljena postavitev objekta trajnega značaja.

Predmet postopka tudi ni bilo odločanje o odškodnini oz. o nadomestilu zaradi morebitnega razvrednotenja zemljišča. Lastnik zemljišča lahko zahtevo za nadomestilo pod pogoji iz prvega odstavka 39. člena ZVKD-1 v roku enega leta po uveljavitvi akta o razglasitvi spomenika vloži pri Ministrstvu za kulturo Republike Slovenije, ki je pristojno odločiti o nadomestilu.

Ker je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, odločba pa je po presoji sodišča tudi pravilna in na zakonu utemeljena, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/2006, 62/2010; v nadaljevanju: ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.