Sklep I Up 51/2007
Datum: 2008-10-08T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2008:I.UP.51.2007
opravilna_stevilka_ii_stopnje: Sklep UPRS (zunanji oddelek v Novi Gorici) U 167/2006
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: JAVNI ZAVODI
institut: imenovanje direktorja javnega zavoda - soglasje ministra - pravno sredstvo zoper soglasje ministra - akcesorni akt

## Jedro

Ker je soglasje ministra sestavni del akta o imenovanju direktorja javnega zavoda, ki ga sprejme svet zavoda in je zoper ta akt zagotovljeno sodno varstvo pri pristojnem sodišču iz 2. odstavka 36. člena Zakona o zavodih, je tudi po presoji pritožbenega sodišča soglasje možno izpodbijati samo s pravnimi sredstvi zoper akt o imenovanju.

## Izrek

Pritožba se zavrne in se potrdi izpodbijani sklep.

## Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je sodišče prve stopnje je na podlagi 3. točke 1. odstavka 34. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97, 65/97 in 70/2000) zavrglo tožnikovo tožbo zoper sklep tožene stranke z dne 8.6.2006, s katerim tožena stranka ni dala soglasja k imenovanju X.Y. za direktorja zavoda Doma upokojencev A. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da se je tožena stranka odločala na podlagi 56. člena Zakona o socialnem varstvu (ZSV, Uradni list RS, št. 54/92 in 36/04) ter 32., 36. in 56. člena Zakona o zavodih (ZZ, Uradni list RS, št. 12/91, 45/94 – odl. US in 8/96). Izpodbijani sklep tožene stranke, s katerim ni dala soglasja k imenovanju tožnika za direktorja zavoda Doma upokojencev A., ni samostojen dokončen posamični akt, ki bi imel samostojno sodno varstvo, temveč je sestavni del akta o imenovanju direktorja, ki pa ga sprejme svet zavoda, zoper ta akt pa je zagotovljeno sodno varstvo pri pristojnem sodišču po določbah 2. odstavka 36. člena ZZ. Ker po presoji sodišča prve stopnje izpodbijani sklep ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, je sodišče tožbo zavrglo v skladu s 3. točko 1. odstavka 34. člena ZUS (ki je veljal v času odločanja).

Tožnik v pritožbi zoper izpodbijani sklep uveljavlja pritožbeni razlog zmotne uporabe materialnega prava. Meni, da je odločitev sodišča napačna. Ni pravilen zaključek sodišča prve stopnje, da soglasje ministra ne predstavlja posamičnega dokončnega upravnega akta. V obravnavanem primeru je izpodbijani sklep samostojen sklep z izrekom, obrazložitvijo in pravnim poukom in ga je tožnik izpodbijal skladno s pravnim poukom. Po njegovem mnenju sklep ministra o negativnem soglasju k imenovanju direktorja ni akcesorni akt. Izpodbijana odločitev sodišča nasprotuje tudi določbi 157. člena Ustave RS. Ne ZSV ne Zakon o delovnih in socialnih sodiščih ne določata, da je za presojo soglasja ministra pristojno delovno sodišče. Minister je dolžan v postopku izdaje soglasja spoštovati določbe upravnega postopka. Po njegovem mnenju so v tem primeru kršene temeljne ustavne pravice iz 23. in 25. člena Ustave RS. Predlaga, da pritožbeno sodišče izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo sodišču prve stopnje v ponovno odločanje. Priglaša tudi stroške postopka.

Tožena stranka na pritožbo ni odgovorila.

Pritožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi gre za spor zaradi zavrnitve soglasja ministra k imenovanju direktorja javnega zavoda. Po določbah 7. odstavka 56. člena ZSV, ki je bil pravna podlaga za izdajo soglasja v tej zadevi, v primeru, če je ustanoviteljica javnega socialno varstvenega zavoda Republika Slovenija, imenuje in razreši direktorja svet zavoda s soglasjem ministra, pristojnega za socialno varstvo, po predhodnem mnenju pristojnega organa lokalne skupnosti, v kateri ima zavod sedež. ZSV in ZZ ne določata, kdaj mora minister podati soglasje. Po določbi 4. člena ZUP se upravni postopek smiselno uporablja tudi v drugih javnopravnih zadevah, ki nimajo značaja upravne zadeve po 2. členu tega zakona, kolikor ta področja niso urejena s posebnim postopkom, kar pomeni, da gre za subsidiarno uporabo pravil ZUP v primerih, ko sam materialni predpis (v tem primeru ZZ in ZSV) nima posebnih določb glede postopka in načina izdaje soglasja. Iz določbe 1. odstavka 209. člena ZUP izhaja, da se soglasje v primeru, ko odloča en organ v soglasju z drugim organom, zahteva vnaprej. ZSV in ZZ tudi nimata posebnih določb o tem, v kakšni obliki (sklep, dopis ) mora biti izdano soglasje, ZUP pa določa le, da organ, ki odloča v soglasju z drugim organom, zahteva, da naj zaprošeni organ svoje soglasje ali razloge za odklonitev soglasja pisno sporoči. Po presoji pritožbenega sodišča je šteti soglasje iz 7. odstavka 56. člena ZSV v razmerju do odločbe o imenovanju za akcesorni akt. V primerih, ko zakon ali predpis v skladu z zakonom določa, da je v zvezi z izdajo odločbe (v obravnavanem primeru o imenovanju direktorja) potrebno sodelovanje drugih organov, gre namreč za izdajo t.i. zbirne (sestavljene, kompleksne) odločbe. Sestavni deli odločbe so v primeru zbirnih odločb tudi akti oziroma dejanja sodelujočih organov, ki so v razmerju do odločbe praviloma akcesorni (elementarni) akti. Ti akti nimajo lastnosti samostojne upravne odločbe, ker se z njimi ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika v upravni stvari in nimajo neposrednega pravnega učinka nasproti stranki. V upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, se odloči šele z zbirno odločbo in šele ta pravno učinkuje nasproti stranki. V vseh primerih takega akcesornega odločanja pa mora biti v skladu z določbami ZUP (209. člen) obveznost pridobitve oziroma izdaje akcesornih aktov predpisana z zakonom. Sodelovanje drugih organov pri izdaji zbirne odločbe se izraža v raznih oblikah, ZSV pa je, kot že navedeno, za imenovanje direktorja javnega zavoda kot obliko sodelovanja predpisal soglasje ministra (7. odstavek 56. člena). Ker je soglasje ministra sestavni del akta o imenovanju direktorja javnega zavoda, ki ga sprejme svet zavoda in je zoper ta akt zagotovljeno sodno varstvo pri pristojnem sodišču iz 2. odstavka 36. člena ZZ, je tudi po presoji pritožbenega sodišča soglasje možno izpodbijati samo s pravnimi sredstvi zoper akt o imenovanju.

Glede na navedeno pritožnikovi ugovori ne morejo vplivati na drugačno odločitev pritožbenega sodišča. Ker je po presoji pritožbenega sodišča odločitev sodišča prve stopnje pravilna in zakonita, pritožbeno sodišče kot neutemeljen zavrača tožnikov ugovor, da so mu bile kršene ustavne pravice, ki jih navaja.

Vrhovno sodišče Republike Slovenije je pritožbo kot neutemeljeno zavrnilo in potrdilo sklep sodišča prve stopnje na podlagi 76. člena v zvezi s 1. odstavkom 82. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/05 in 26/07 – sklep US).

Tožnik s pritožbo ni uspel zato sam trpi svoje stroške pritožbenega postopka (1. odstavek 165. člena v povezavi s 1. odstavkom 154. člena ZPP in 1. odstavkom 22. člena ZUS-1).

Pritožba je bila vložena še pred uveljavitvijo ZUS-1. Ker se je s 1.1.2007 začel uporabljati ZUS-1, je bilo treba glede na kriterije iz 2. odstavka 107. člena tega zakona obravnavano pritožbo, vloženo po ZUS, obravnavati kot pritožbo po ZUS-1.