Sklep X Ips 476/2010
Datum: 2012-03-28T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2012:X.IPS.476.2010
opravilna_stevilka_ii_stopnje: Sodba UPRS I U 1866/2009
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR - TELEKOMUNIKACIJE
institut: telekomunikacije - dovoljenost revizije - zavrženje revizije - zelo hude posledice za stranko - pomembno pravno vprašanje - obvezno upoštevanje smernic Evropske komisije - dopolnjevanje tožbenih navedb - jasno zakonsko besedilo - splošna razlaga pravnih institutov - vprašanje po vsebini zadeve - vprašanje, bistveno za odločitev - predhodno odločanje SES (SEU) - standard natančnosti in konkretiziranosti opredelitve - trditveno in dokazno breme

## Jedro

Po presoji Vrhovnega sodišča vprašanja, ki jih izpostavlja revidentka v reviziji, niso pomembna pravna vprašanja po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Vprašanje zakonitosti in pravilnosti izpodbijane odločbe (ki je sicer predmet vsebinske presoje dovoljene revizije) samo po sebi namreč ne more biti pomembno pravno vprašanje kot razlog za dovoljenost revizije.

Vprašanje skladnosti Priporočila Komisije z načelom prepovedi diskriminacije po PEU ni pomembno pravno vprašanje, ker ni bistveno za odločitev v obravnavani zadevi. Agencija namreč pri uporabi predpostavke učinkovitega operaterja ni odločila na podlagi Priporočila, ki sicer predlaga določitev 20 % tržnega deleža minimalnega učinkovitega obsega, ampak je odločila na podlagi izsledkov predhodno opravljenega postopka analize upoštevnega trga in upoštevaje specifiko slovenskega trga uporabila 25 % tržni delež.

Vprašanje razlage šestega odstavka 19. člena ZEKom glede tega, ali mora Agencija obvezno upoštevati smernice (in priporočila) Evropske Komisije, ni pomembno pravno vprašanje, saj je nanj mogoče odgovoriti že z branjem oziroma jezikovno razlago zakonskega besedila.

Vprašanje razlage prvega odstavka 28. člena ZUS-1 glede dopolnjevanja tožbenih navedb z navedbami materialnega prava in opredelitvami do odgovora na tožbo se nanaša zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, zato ni pomembno pravno vprašanje.

## Izrek

I. Revizija se zavrže. II. Revidentka sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.

## Obrazložitev

1. Zoper pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje, navedeno v uvodu tega sklepa, je tožeča stranka (sedaj revidentka) po odvetniku vložila revizijo, katere dovoljenost utemeljuje z razlogi iz 2. in 3. točke drugega odstavka 83. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

2. Tožena stranka v odgovoru na revizijo predlaga, da se ta zavrže zaradi nedovoljenosti, podrejeno pa, da se zavrne kot neutemeljena. Vsebinsko pritrjuje razlogom sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi.

K I. točki izreka:

3. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo revidentkino tožbo zoper 5. točko izreka odločbe Agencije za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju Agencija) z dne 24. 9. 2009. Z navedeno odločbo je Agencija na podlagi 22. člena Zakona o elektronskih komunikacijah (Ur. l. RS, št. 13/2007-UPB1 in 102/2007, v nadaljevanju ZEKom) v 5. točki izreka revidentki naložila obveznost cenovnega nadzora, v okviru katere ji je naložila oblikovanje cen zaključevanja govornih klicev v njenem javnem mobilnem telefonskem omrežju od tam navedenih datumov dalje ter ji naložila oblikovanje cen vseh drugih storitev, ki so potrebne za zaključevanje klicev v njenem javnem mobilnem telefonskem omrežju, tako da temeljijo na stroških.

4. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev za njeno dovoljenost. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Ustavno sodišče RS je v več sklepih (npr. Up-858/08 z dne 3. 6. 2008, Up-1124/08 z dne 23. 9. 2008, Up-1057/08 z dne 2. 4. 2009, Up-1186/08 z dne 23. 4. 2009 in Up-1808/08 z dne 17. 9. 2009) ugotovilo, da takšno stališče ni v nasprotju z Ustavo RS.

5. Po določbi 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki jo revidentka uveljavlja, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo. Pomembnost pravnega vprašanja je po dikciji ZUS-1 treba presojati glede na vsebino zadeve.

6. Revidentka kot pomembna pravna vprašanja izpostavlja vprašanja: 1) ali je izpodbijani regulatorni ukrep v skladu s četrtim odstavkom 27. člena ZEKom; 2) ali je Priporočilo Komisije z dne 7. maja 2009 o regulaciji cen v fiksnih in mobilnih omrežjih EU (2009/396/ES; UL L 124/67 z dne 20. 5. 2009 – v nadaljevanju Priporočilo) v skladu z načelom prepovedi diskriminacije po Pogodbi o Evropski Uniji (v nadaljevanju PEU); 3) ali je Agencija Priporočilo pravilno upoštevala in uporabila, glede na to, da se je Priporočilo glede na predlagan osnutek spremenilo; 4) ali je Agencija po šestem odstavku 19. člena ZEKom dolžna upoštevati smernice Evropske Komisije in ravnati v skladu z zakonodajo Evropske Unije, pri čemer sta Priporočilo in smernice nezavezujoča pravna akta; in 5) ali je revidenka po prvem odstavku 28. člena ZUS-1 omejena zgolj na eno vlogo (torej tožbo) in ne more svojih pravnih naziranj posredovati kasneje s pripravljalno vlogo oziroma ali revidentka lahko dopolnjuje svoje tožbene navedbe, ki se nanašajo na materialno pravo in se opredeljuje do navedb tožene stranke iz odgovora na tožbo.

7. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 69/2009 z dne 19. 3. 2009, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009) in z določbo četrtega odstavka 367. b člena ZPP mora revident natančno in konkretno navesti sporno pravno vprašanje in pravno pravilo, ki naj bi bilo prekršeno, okoliščine, ki kažejo na njegovo pomembnost, ter na kratko obrazložiti, zakaj je sodišče prve stopnje to vprašanje rešilo nezakonito; zatrjevane kršitve postopka mora opisati natančno in konkretno, na enak način pa mora izkazati tudi obstoj sodne prakse Vrhovnega sodišča, od katere naj bi odločitev odstopala, oziroma neenotnost sodne prakse sodišča prve stopnje. Če se revident sklicuje na sodno prakso Vrhovnega sodišča, mora navesti opravilne številke zadev, kopije sodnih odločb sodišč prve stopnje, na katere se sklicuje, pa mora reviziji priložiti.

8. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka v obravnavani zadevi pri opredelitvi prvega vprašanja (skladnost 5. točke izreka izpodbijane odločbe Agencije s četrtim odstavkom 27. člena ZEKom) in tretjega vprašanja (pravilnost izpodbijane odločbe Agencije glede uporabe Priporočila) ni zadostila standardu natančnosti in konkretiziranosti opredelitve pomembnega pravnega vprašanja, saj vprašanje zakonitosti in pravilnosti izpodbijane odločbe (ki je sicer predmet vsebinske presoje dovoljene revizije) samo po sebi ne more biti pomembno pravno vprašanje kot razlog za dovoljenost revizije.

9. Drugo vprašanje, ki ga izpostavlja revidentka (vprašanje skladnosti Priporočila Komisije z načelom prepovedi diskriminacije po PEU), po presoji Vrhovnega sodišča ni pomembno pravno vprašanje v smislu določb 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. To vprašanje namreč ni bistveno za odločitev v obravnavani zadevi, ker Agencija pri uporabi predpostavke učinkovitega operaterja ni odločila na podlagi Priporočila, ki sicer predlaga določitev 20 % tržnega deleža minimalnega učinkovitega obsega, ampak je odločila na podlagi izsledkov predhodno opravljenega postopka analize upoštevnega trga in upoštevaje specifiko slovenskega trga uporabila 25 % tržni delež. Glede na navedeno po presoji Vrhovnega sodišča v tem primeru ni razloga, da bi postopek v tej zadevi prekinilo in Sodišču Evropske unije zastavilo predhodno vprašanje (113. a člen Zakona o sodiščih).

10. Pomembni pravni vprašanji v smislu določb 2. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1 po presoji Vrhovnega sodišča nista niti četrto niti peto vprašanje, ki ju izpostavlja revidentka in se nanašata na vprašanje razlage šestega odstavka 19. člena ZEKom glede tega, ali mora Agencija obvezno upoštevati smernice (in priporočila) Evropske komisije ter vprašanje razlage prvega odstavka 28. člena ZUS-1 glede omejenosti števila vlog in v zvezi s tem vprašanje dopolnjevanja tožbenih navedb glede materialnega prava in opredelitev do odgovora na tožbo.

11. Skladno z ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 433/2007 z dne 23. 10. 2008, X Ips 655/2008 z dne 4. 12. 2008) in določbo prvega odstavka 367. a člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 je namreč dovoljenost revizije iz razloga pravnega vprašanja podana le, če je odločitev o tem vprašanju pomembna za zagotovitev pravne varnosti, enotne uporabe prava ali za razvoj prava preko sodne prakse. Revizija zato ni dovoljena glede pravnih vprašanj, ki se nanašajo zgolj na splošno razlago pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, ali zaradi pravnih vprašanj, na katera je mogoče odgovoriti že z branjem oziroma jezikovno razlago zakonskega besedila (odločbe Vrhovnega sodišča X Ips 774/2008, X Ips 776/2008 obe z dne 21. 1. 2009 in X Ips 151/2008 ter X Ips 238/2008 obe z dne 9. 4. 2009).

12. Prav takšno pa je vprašanje razlage šestega odstavka 19. člena ZEKom glede tega, ali mora Agencija obvezno upoštevati smernice (in priporočila) Evropske Komisije. Po šestem odstavku 19. člena ZEKom Agencija namreč pri določanju pomembne tržne moči in uporabi meril iz četrtega in petega odstavka 19. člena ZEKom ravna skladno z zakonodajo Evropske skupnosti in dosledno upošteva smernice Evropske komisije, ki urejajo tržno analizo in določitev pomembne tržne moči na področju elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev. Pri tem Agencija sodeluje z organom, pristojnim za varstvo konkurence. V šestem odstavku 19. člena ZEKom je torej izrecno predvideno, da je Agencija dolžna upoštevati smernice Evropske komisije (in smiselno enako tudi priporočila), čeprav niso pravno zavezujoče. V tem smislu je v izpodbijani sodbi določbo šestega odstavka 19. člena ZEKom razlagalo tudi sodišče prve stopnje.

13. Iz istega razloga, splošna razlaga pravnih institutov oziroma pojmov, ki v teoriji in praksi ne sprožajo posebnih dilem, tudi ni pomembno pravno vprašanje razlaga prvega odstavka 28. člena ZUS-1 glede dopolnjevanja tožbenih navedb z navedbami materialnega prava in opredelitvami do odgovora na tožbo. Po določbi 52. člena ZUS-1 lahko namreč tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Tožnikova opredelitev do navedb iz odgovora na tožbo nasprotne stranke je torej dopustna, če pa se pri tem navajajo nova dejstva, pa je treba opravičiti njihovo kasnejšo navedbo. Tožbene novote niso navedbe strank, ki pomenijo njihova pravna naziranja glede pravilne uporabe prava, če jih uveljavaljajo kot revizijski razlog. Takšne navedbe lahko stranke podajajo vse do izdaje odločbe sodišča prve stopnje. Izpodbijana sodba od določbe 52. člena ZUS-1 ne odstopa. V njej se je sodišče prve stopnje opredelilo do vseh bistvenih navedb glede zakonitosti izpodbijanega cenovnega ukrepa (sorazmernost ukrepa, uporaba predpostavke učinkovitega operaterja, zagotavljanje trajnostne konkurence), pri čemer je svojo odločitev utemeljilo tudi z razlogi tožene stranke, kar je v skladu z drugim odstavkom 71. člena ZUS-1. S tem pa se je sodišče prve stopnje opredelilo tudi do navedb iz pripravljalne vloge, glede katerih izpostavlja revidentka v reviziji pomembno pravno vprašanje. Revidentka je namreč z navedbami v pripravljalni vlogi le dodatno pojasnjevala svoje prvotne tožbene trditve, da je izpodbijani ukrep nesorazmeren in izkrivlja konkurenco. Glede na navedeno je dodatek v obrazložitvi izpodbijane sodbe (str. 21, 22), da sodišče prve stopnje ni presojalo novih revidentkinih navedb iz pripravljalne vloge (ki jih sodišče prve stopnje izrecno ne navede), podanih po preteku 30-dnevnega prekluzivnega roka (prvi odstavek 28. člena ZUS-1), nepotreben.

14. Ker v obravnavani zadevi ne gre za pomembna pravna vprašanja, revidentka glede na navedeno ni izkazala izpolnjevanja pogoja za dovoljenost revizije po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 15. Revidentka uveljavlja tudi dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, po kateri je revizija dovoljena, če ima odločitev, ki se izpodbija v upravnem sporu, zelo hude posledice za stranko. Zelo hude posledice, ki so nedefiniran pravni pojem, je treba presojati v vsakem primeru posebej. Da bi jih lahko Vrhovno sodišče presodilo, mora revident, upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu in ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča, natančno navesti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, in konkretne razloge, zaradi katerih bi bile posledice zanj zelo hude, ter vse to tudi izkazati (sklepi Vrhovnega sodišča X Ips 58/2008 z dne 28. 1. 2010, X Ips 428/2009 in X Ips 483/2009, obe z dne 14. 1. 2010 ter ostali).

16. Revidentka obstoj zelo hudih posledic utemeljuje z navedbami, da obveznosti, naložene z izpodbijano odločbo, predstavljajo omejitev njene zasebne lastnine kot preventiven (ex ante) ukrep in zato zaradi svoje vsebine vselej predstavljajo posebno hude posledice za revidentko. Dodaja, da znaša razlika med prihodki, do katerih bi bila upravičena na podlagi izpodbijanega cenovnega ukrepa v reguliranem obdobju, in prihodki, do katerih bi bila upravičena na podlagi cene za zaključevanje klicev v njeno omrežje pri dosedanji simetriji (1.5), 3.800.217,00 EUR oziroma z njene strani predlagani simetriji (2.2) 21.410.230,00 EUR.

17. Po presoji Vrhovnega sodišča revidentka s svojimi navedbami obstoja zelo hudih posledic ni izkazala, saj glede na trditveno in dokazno breme naložitev določenih obveznosti in posledični nastanek materialne škode sam po sebi še ne pomeni zelo hudih posledic v smislu 3. točke drugega odstavka 83. člena ZUS-1. Revidentka v reviziji tudi ni pojasnila in izkazala, kaj manjši prihodki iz naslova zaključevanja klicev (zaradi postopne izenačitve cen oziroma prehoda na simetrijo) pomeni za njeno poslovanje. Zgolj navedba zneska, ki je sicer res višji od 20.000,00 EUR, brez dodatnih navedb in predložitve dokazov, kaj konkretnega ta znesek zanjo pomeni in zakaj predstavlja zanjo zelo hude posledice, po presoji Vrhovnega sodišča ni dovolj za izkaz zelo hudih posledic. Glede na navedeno revidentka tudi ni izkazala izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1. 18. Ker revidentka ni izkazala izpolnjevanja nobenega od zatrjevanih pogojev za dovoljenost revizije, je Vrhovno sodišče revizijo zavrglo kot nedovoljeno na podlagi 89. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

19. Ker revidentka z revizijo ni uspela, v skladu s prvim odstavkom 154. člena in prvim odstavkom 165. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 sama trpi svoje stroške revizijskega postopka.