UPRS Sodba II U 551/2019-13
Datum: 2022-10-11T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:II.U.551.2019.13
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: nadomestilo za uzurpacijo in degradacijo prostora - nedovoljena gradnja - postopek po uradni dolžnosti - pravnomočnost odločbe - ugoditev tožbi

## Jedro

Pravnomočnost je dvojna: formalna in materialna. Formalna pravnomočnost odločbe je lastnost, zaradi katere stranka odločbe ne more izpodbijati v upravnem sporu oziroma v drugem postopku sodnega nadzora nad upravo, seveda tudi ne s pritožbo ali z drugim rednim pravnim sredstvom. Formalno pravnomočna je tudi tista odločba, s katero je bil zahtevek stranke zavrnjen, torej iz katere ne izhaja za stranko nobena pravica ali obveznost. Ker 1. točka izreka (predhodne) odločbe ni postala dokončna in pravnomočna, je bila po presoji sodišča izdaja v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe, ki je temeljila na zmotni ugotovitvi pravnomočnosti prej navedene odločbe, najmanj preuranjena.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za okolje in prostor številka 35105-11/2014-MOP/204 PK/VML z dne 26. 11. 2019, se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo številka 35105-11/2014-MOP/204 PK/VML odločila, da je investitor, A., d. d. (tožnik v tem upravnem sporu), dolžan plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora v zvezi z nedovoljeno gradnjo daljnovoda 2 x 110 kV Murska Sobota - Mačkovci na zemljišču parc. št. 1, 2, 3 vse k.o. Nemčavci, parc. št. 1, 2, 3, vse k.o. Markišavci in parc. št. 1, 2, 3 vse k.o. Puconci, v znesku 1.600,00 EUR (1. točka izreka), določila način plačila (2. točka izreka), rok plačila (3. točka izreka) in da posebni stroški postopka niso nastali (4. točka izreka).

2. Tožena stranka je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnila, da ji je gradbeni inšpektor 6. 9. 2019 posredoval dopis št. 06122-4221/2018/52 in mu priložil odločbo št. 06122-4221/2018/10, ki jo je dne 20. 12. 2018 izdal Inšpektorat RS za okolje in prostor, Območna enota Murska Sobota, (v nadaljevanju IRSOP) ter odločbo Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju MOP) št. 0612-8/2019/4 z dne 15. 2. 2019, v zvezi s pritožbo zoper navedeno odločbo. Ker je odločba št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 v 1. točki izreka postala pravnomočna, je tožena stranka po ugotovitvi, da se inšpekcijska odločba nanaša na daljnovod 2 x 110 kV Murska Sobota - Mačkovci, za katerega je MOP, kot pristojni upravni organ za gradbene zadeve, na zahtevo investitorja A., d. d., vodilo postopek za izdajo gradbenega dovoljenja (št. 35105-11/2014-MOP) in na podlagi Uredbe o kriterijih za izračunavanje višine nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora in o načinu njegovega plačila (v nadaljevanju Uredba) izračunalo vrednost nadomestila za degradacijo in uzurpacijo. Ker se nedovoljena gradnja nahaja na območju dveh občin, je upravni organ glede na dolžino daljnovoda v posamezni občini odločil, da mora investitor na račun Mestne občine Murska Sobota nakazati znesek v višini 934,51 EUR (na območju Mestne občine Murska Sobota poteka daljnovod v dolžini 660 m), na račun Občine Puconci pa 665,48 EUR (na območju Občine Puconci poteka daljnovod v dolžini 470 m).

3. Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi zmotne uporabe materialnega prava, bistvene kršitve določb postopka ter nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Sodišču predlaga, da tožbi ugodi in odločbo MOP št. 35105-11/2014-MOP/204 PK/VML z dne 26. 11. 2019 odpravi in postopek ustavi; podrejeno pa izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženi stranki zadevo v ponoven postopek. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Opozarja na kršitev procesnih pravic, ker mu tožena stranka pred izdajo odločbe ni dala možnosti izjaviti se o pravno odločilnih dejstvih in okoliščinah. Iz uvoda izpodbijane odločbe izhaja, da je tožena stranka uvedla postopek po uradni dolžnosti, iz obrazložitve te odločbe pa izhaja, da je to storila na podlagi dopisa gradbenega inšpektorja z dne 6. 9. 2019. Odločba je tako obremenjena z absolutno bistveno kršitvijo določb postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

5. Zatrjuje, da daljnovod 2 x 110 kV na navedenih zemljiščih ni nelegalna gradnja. Sklicuje se na določbo tretjega odstavka 92. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), iz katere izhaja, da mora odločitev o nadomestilu za degradacijo in uzurpacijo prostora temeljiti na pravnomočni odločbi gradbenega inšpektorja in da je tožena stranka očitno štela, da je bil izrečen ukrep zaradi nedovoljene gradnje, kar ne drži. Izpodbijana odločba v 1. točki izreka namreč ni pravnomočna, saj se je tožeča stranka pritožila tudi zoper njo, z odločbo MOP z dne 15. 2. 2019 pa o pritožbi v tem delu ni bilo odločeno. MOP je namreč v izreku odločbe z dne 15. 2. 2019 odločilo zgolj o delni odpravi odločbe IRSOP z dne 20. 12. 2018, ni pa zavrnilo pritožbe A., d. d., v preostalem delu. Dejstvo, da odločba IRSOP z dne 20. 12. 2018 v 1. točki izreka ni pravnomočna, izhaja tudi iz nadaljnjih odločitev tako MOP v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za daljnovod, kot tudi iz nadaljnjih odločitev v zvezi z zatrjevano nelegalno gradnjo. Iz odločb priloženih tožbi jasno izhaja, da MOP pri odločanju o pritožbi zoper odločbo IRSOP z dne 5. 9. 2019 ni štelo, da bi bila 1. točka izreka odločbe IRSOP z dne 20. 12. 2018 pravnomočna, saj je s svojo odločbo z dne 7. 11. 2019 odločilo drugače, kot je bilo odločeno v 1. točki izreka odločbe IRSOP z dne 20. 12. 2018. Niti odločba IRSOP z dne 5. 9. 2019 ni pravnomočna, saj jo tožnik izpodbija s tožbo v upravnem sporu, o kateri še ni bilo odločeno. Glede na to, da ne obstoji pravnomočna odločba, s katero bi bil izrečen ukrep zaradi nedovoljene gradnje, tožena stranka nima podlage za izdajo odločbe o nadomestilu za degradacijo in uzurpacijo prostora v smislu tretjega odstavka 92. člena GZ.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri navedbah v obrazložitvi izpodbijane odločbe in dodatno pojasnjuje, da je pravnomočnost inšpekcijske odločbe ugotovil gradbeni inšpektor z zapisom na sami odločbi, ki jo je upravnemu organu posredoval dne 6. 9. 2019. Pravnomočna je tudi odločba drugostopenjskega organa št. 0612-8/2019/4 z dne 15. 2. 2019, kar izhaja iz odtisnjene klavzule pravnomočnosti na odločbi.

7. Pojasnjuje, da je bila izpodbijana odločba tožniku izdana v inšpekcijskem postopku v zvezi z nedovoljeno gradnjo daljnovoda 2 x 110 kV Murska Sobota - Mačkovci, kasnejše aktivnosti (npr. odstranitev objekta ali kasnejša pridobitev gradbenega dovoljenja oziroma legalizacija objekta) pa na to ugotovitev ne vplivajo. Iz uveljavljene sodne prakse izhaja, da so vrsta in obseg nedovoljenega posega v prostor pravnomočno ugotovljeni že z inšpekcijsko odločbo in je upravni organ pri odmeri nadomestila zaradi degradacije in uzurpacije prostora na ta dejstva vezan, kar pomeni, da teh okoliščin ne ugotavlja sam, niti jih ni mogoče izpodbijati s pravnimi sredstvi zoper odločbo o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Zato so irelevantne vse navedbe tožnika v zvezi s kasneje izdano odločbo MOP št. 35105-11/2014-178 z dne 3. 4. 2019 s katero je tožnik pridobil delno gradbeno dovoljenje za daljnovod DV 2 x110 kV Murska Sobota - Mačkovci od stojnega mesta SM 16 do vključno stojnega mesta SM 18 in od SM18 do SM 20, na zemljiščih parc. št. 1, 2, 3 vse k.o. Nemčavci in parc. št. 1, 2, 3, vse k.o. Puconci. Irelevantne so tudi navedbe glede kasneje izdane inšpekcijske odločbe (št. 06122-4221/2018-51 z dne 5. 9. 2019) in odločbe MOP v zvezi z navedeno odločbo (odločba MOP št. 0612-8/2019-15 z dne 7. 11. 2019), saj se obe nanašata zgolj na vprašanje odstranitve objekta kot inšpekcijskega ukrepa za ugotovljeno nedovoljeno gradnjo, oziroma določitev rokov za izvršitev inšpekcijskega ukrepa, ne pa na vprašanje (ne)legalnosti objekta, kar je v skladu z 92. členom GZ podlaga za izdajo odločbe o odmeri nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora. Nelegalnost objekta je bila namreč ugotovljena že s 1. točko inšpekcijske odločbe št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018, ki je postala pravnomočna, saj je MOP z odločbo št. 0612-8/2019/4 z dne 15. 2. 2019 o pritožbi investitorja zoper navedeno inšpekcijsko odločbo ugotovilo, da je inšpektor pravilno ugotovil, da gre za nelegalen objekt (drugi odstavek na 5. strani odločbe MOP) ter da je pritožba le delno utemeljena (prvi stavek na 5. strani odločbe) zato je inšpekcijsko odločbo le delno odpravilo in sicer v 2. točki in delu 4. točke, ki se nanaša na 2. točko ter v tem delu zadevo vrnilo IRSOP v ponovni postopek (1. točka izreka). Odpravljeni del inšpekcijske odločbe se nanaša zgolj na inšpekcijski ukrep v zvezi z ugotovljeno nelegalno gradnjo (odstranitev objekta) oziroma na določitev rokov za izvedbo ukrepa. Sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke zavrne kot neutemeljeno ter posledično zavrne tudi zahtevo tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka.

**K I. točki izreka:**

8. Tožba je utemeljena.

9. V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija odločitev MOP, ki je izpodbijano odločbo izdalo na podlagi tretjega odstavka 92. člena GZ. Prvi odstavek 92. člena GZ določa, da mora investitor oziroma lastnik nedovoljenega objekta plačati nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora. Če ni mogoče ugotoviti, kdo je investitor oziroma lastnik objekta, mora nadomestilo plačati lastnik zemljišča, na katerem je takšna gradnja, tretji odstavek istega člena pa določa, da oseba iz prvega odstavka tega člena plača nadomestilo za degradacijo in uzurpacijo prostora na podlagi odločbe, ki jo izda pristojni upravni organ za gradbene zadeve po uradni dolžnosti, ko ugotovi, da se zahteva za izdajo dovoljenja po tem zakonu nanaša na nedovoljen objekt ali ko mu gradbeni ali drug pristojni inšpektor pošlje pravnomočno odločbo, s katero je izrečen ukrep zaradi takšne gradnje.

10. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, izdane po uradni dolžnosti, izhaja, da je gradbeni inšpektor toženi stranki posredoval dopis št. 06122-4221/2018/52 z dne 6. 9. 2019, ki mu je predložil odločbo IRSOP št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 ter Odločbo MOP št. 0612-8/2019/4 z dne 15. 2. 2019, izdano v zvezi s pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo. Tožena stranka je izdajo izpodbijane odločbe oprla na ugotovitev, da je odločba št. 06122-4221/2018/10, ki jo je dne 20. 12. 2018 izdal gradbeni inšpektor v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka, pravnomočna, ker v tem delu drugostopenjski organ ni posegel v odločitev, saj je odpravil samo 2. točko in 4. točko izreka v delu, ki se nanaša na 2. točko izreka odločbe organa prve stopnje, tožba zoper navedeno odločbo pa ni bila vložena.

11. Ob upoštevanju tretjega odstavka 92. člena GZ in tožbenega ugovora, da odločba št. 06122-4221/2018/10, ki jo je dne 20. 12. 2018 izdal IRSOP, ni pravnomočna, je sodišče vpogledalo v listine priloženega upravnega spisa in ugotovilo, da je gradbeni inšpektor IRSOP, na navedeni odločbi potrdil izvršljivost odločbe (21. 12. 2018) in pravnomočnost odločbe, razen v 2. točki in delu 4. točke izreka, ki se nanaša na 2. točko, z dnem 22. 3. 2019. 12. Ker je v obravnavani zadevi za pravilno rešitev ključnega pomena ugotovitev, ali je bila odločba iz tretjega odstavka 92. člena GZ, torej odločba IRSOP št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 pravnomočna, sodišče ponovno ugotavlja, da je bila zoper navedeno odločbo vložena pritožba, o kateri je bilo odločeno z odločbo MOP št. 0612-8/2019/4 z dne 15. 2. 2019. Z navedeno odločbo (kar med strankama upravnega spora ni sporno), je pritožbeni organ odločbo IRSOP, Območna enota Murska Sobota št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 v 2. točki izreka in v delu 4. točke, ki se nanaša na 2. točko izreka navedene odločbe odpravil in v tem delu vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Odločitev pritožbenega organa o (sporni) 1. točki izreka odločbe IRSOP št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 iz odločbe št. 0612-8/2019/4 z dne 15. 2. 2019 ne izhaja.

13. Na podlagi navedenega sodišče dodatno pojasnjuje še, da meje pritožbenega preizkusa postavi pritožnik v pritožbi, prav tako pa je organ druge stopnje dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo po uradni dolžnosti v delu, kot to določa drugi odstavek 247. člena ZUP. Če torej organ druge stopnje (torej pritožbeni organ), v skladu s 247. členom ZUP preizkuša zakonitost odločbe, mora njegova odločitev izhajati iz izreka odločbe, utemeljitev obrazložitve pa iz obrazložitve odločbe. Tudi odločba pritožbenega organa mora namreč vsebovati vse sestavne dele odločbe iz 213. člena ZUP, ki v prvem odstavku zahteva, da se v izreku odloči o predmetu postopka (pritožbi) in o vseh zahtevkih strank. Iz teorije in sodne prakse izhaja stališče, da je izrek najpomembnejši del odločbe, ker vsebuje odločitev v zadevi in povzroča tudi pravne učinke.

14. Tožeča stranka v tožbi po presoji sodišča utemeljeno zatrjuje, da MOP o pritožbi zoper odločbo IRSOP, ni odločilo. Tožena stranka v odgovoru na tožbo sicer pojasnjuje, da je bila: "nelegalnost objekta ugotovljena že s 1. točko inšpekcijske odločbe št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018, ki je postala pravnomočna, saj je MOP z odločbo št. 0612- 8/2019/4 z dne 15. 2. 2019 o pritožbi investitorja zoper navedeno inšpekcijsko odločbo ugotovilo, da je inšpektor pravilno ugotovil, da gre za nelegalen objekt (drugi odstavek na 5. strani odločbe MOP) ter da je pritožba le delno utemeljena (prvi stavek na 5. strani odločbe) zato je inšpekcijsko odločbo le delno odpravilo in sicer v 2. točki in delu 4. točke, ki se nanaša na 2. točko ter v tem delu zadevo vrnilo IRSOP v ponovni postopek (1. točka izreka)", vendar te obrazložitve iz odgovora na tožbo izrek odločbe z dne 15. 2. 2019 ne podpira.

15. Sodišče po vpogledu v odločbo z dne 15. 2. 2019 št. 0612-8/2019/4 namreč ugotavlja, da je pritožnik v pritožbi zahteval razveljavitev (celotne) odločbe IRSOP št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018, torej je njegov ugovor, da o pritožbi v delu, ki se nanaša na 1. točko izreka odločbe št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 ni bilo odločeno, utemeljen. Organ druge stopnje mora namreč na podlagi določbe prvega odstavka 248. člena ZUP zavrniti pritožbo, če ugotovi, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen in da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena. Tako odločitev sprejme tudi, če je pritožba utemeljena zgolj delno. Posledica nespoštovanja določbe prvega odstavka 248. člena ZUP po presoji sodišča nasprotuje tudi določbi 213. člena ZUP, ki zahteva, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank (prvi odstavek), izrek mora biti kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk (šesti odstavek), v njem se lahko v skladu z zakonom določijo tudi pogoji ali nalogi, povezani z odločitvijo organa o predmetu postopka (drugi odstavek), če se z odločbo naloži kakšno dejanje, se določi v izreku tudi, v katerem roku ga je potrebno opraviti (tretji odstavek); kadar je predpisano, da pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, mora biti to navedeno v izreku (četrti odstavek).

16. Sodišče v obravnavani zadevi ni spregledalo, da je toženi stranki gradbeni inšpektor IRSOP posredoval podatek o pravnomočnosti odločbe št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018, niti dejstva, da je tožena stranka v drugem odstavku obrazložitve svoje odločbe to ugotovitev (pravnomočnost) obrazložila tako, da je povzela odločitev MOP št. 0612-8/2019/4 z dne 15. 2. 2019 in ugotovila, da je odločba št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 pravnomočna tudi v 1. točki izreka. Odločitev je torej tožena stranka oprla na ugotovitev, da je odločba št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 pravnomočna in da so zato izpolnjeni pogoji za določitev nadomestila za degradacijo in uzurpacijo prostora v zvezi z nedovoljeno gradnjo.

17. Sodišče v zvezi z ugotovitvami iz 16. točke obrazložitve te sodbe ugotavlja, da je pravnomočnost dvojna: formalna in materialna. Formalna pravnomočnost odločbe je lastnost, zaradi katere stranka odločbe ne more izpodbijati v upravnem sporu oziroma v drugem postopku sodnega nadzora nad upravo, seveda tudi ne s pritožbo ali z drugim rednim pravnim sredstvom (Upravno procesno pravo, Vinko Androjna in Erik Kerševan, str. 437). Glede na navedeno stališče, ki izhaja iz ZUP, pravni učinek formalno pravnomočne odločbe ureja ZUP v 4. točki prvega odstavka 129. člena, iz katere izhaja, da je formalno pravnomočna tudi tista odločba, s katero je bil zahtevek stranke zavrnjen, torej iz katere ne izhaja za stranko nobena pravica ali obveznost. Ne glede na učinek formalne pravnomočnosti odločbe IRSOP (stranki tega upravnega spora se strinjata, da upravni spor zoper odločbo IRSOP št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 ni bil sprožen) pa sodišče ugotavlja, da se pravni učinek pravnomočnosti ne more raztezati tudi na tiste dele odločitve, ki so zajeti v posameznih delih (točkah) izreka, ki niso postali niti dokončni, ker o pritožbi zoper njih ni bilo odločeno.

18. Ker torej 1. točka izreka odločbe IRSOP št. 06122-4221/2018/10 z dne 20. 12. 2018 ni postala dokončna in pravnomočna, je bila po presoji sodišča izdaja v tem upravnem sporu izpodbijane odločbe, ki je temeljila na zmotni ugotovitvi pravnomočnosti prej navedene odločbe, najmanj preuranjena. Sodišče je moralo iz tega razloga na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugoditi ter uvodoma navedeno odločbo tožene stranke odpraviti, se zato niti ni spuščalo v podrobnejšo presojo tožbenih ugovorov in se glede na to, da je bil razlog za ugoditev tožbi kršitev pravil postopka, do vseh navedb tožeče stranke ni posebej opredeljevalo. Sodišče je ob upoštevanju določbe prve alineje drugega odstavka 59. člena odločitev sprejelo na seji.

**K II. točki izreka:**

19. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker je bila zadeva rešena na seji in je tožnica v postopku imela pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika priznajo stroški v višini 285,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 347,70 EUR.