UPRS sodba I U 1121/2013
Datum: 2014-01-21T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.1121.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: TELEKOMUNIKACIJE - UPRAVNI POSTOPEK
institut: radijske frekvence - pristojbina za pravico uporabe radijskih frekvenc - izračun točk - skrajšani ugotovitveni postopek

## Jedro

Splošni akt o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc je toženka izdala na podlagi zakonskega pooblastila iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1. Da bi morala za njegovo veljavnost pridobiti soglasje Vlade Republike Slovenije, ne izhaja ne iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1 ne iz določb XIV. poglavja ZEKom-1, ki določajo status toženke ter način njenega delovanja in njene pristojnosti, niti iz kakšne druge določbe tega zakona. Vendar ZEKom-1 v šestem odstavku 6. člena le za tarifo določa, da mora biti predložena v soglasje vladi.

Določitev števila točk v izpodbijani odločbi (še) ne pomeni višine plačila za uporabo radijskih frekvenc (frekvenčnine). Kajti višina plačila se določi s tarifo z upoštevanjem potrebnega pokrivanja stroškov, ki jih ima toženka z upravljanjem in nadzorom radiofrekvenčnega spektra, pri čemer pa se pri izdaji tarife upošteva potrebno pokrivanje stroškov, ki jih ima toženka v zvezi z izvrševanjem določb ZEKom-1 glede na načrtovane cilje in naloge, določene v njenem programu dela, ter saldo finančnih sredstev iz preteklega leta, o odmeri plačila pa toženka izda posebno odločbo. Ker z izpodbijano odločbo tožnici ni bilo odmerjeno plačilo za uporabo radijskih frekvenc – ob uporabi (tudi) tarife, pač pa določeno le število točk, so pravno nepomembni njeni ugovori, da toženka lahko višino frekvenčnine spremeni le iz razlogov, ki jih mora upoštevati pri izdaji tarife ter so navedeni v določbi petega odstavka 6. člena ZEKom-1.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka Trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Agencija za pošto in elektronske komunikacije Republike Slovenije (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnici kot imetnici odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc in zavezanki za namen izračuna plačila uporabe radijskih frekvenc za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni točki A. določi 11.869,2 točk. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je število točk izračunala v skladu z 8. do 10. členom Splošnega akta o načinu izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc (v nadaljevanju Splošni akt), ki je bil izdan na podlagi določb Zakona o elektronskih komunikacijah (v nadaljevanju ZEKom-1). Ker je število točk ugotavljala na podlagi svojih uradnih evidenc, je odločbo toženka izdala v skrajšanem postopku (2. točka prvega odstavka 144. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP).

Tožnica se v tožbi sklicuje na drugi in tretji odstavek 60. člena ZEKom-1 ter šesti odstavek 6. člena tega zakona in navaja, da ZEKom-1 jasno določa, da mora Vlada Republike Slovenije k vsaki spremembi višine frekvenčnine dati soglasje. Ker se frekvenčnina določa dvostopenjsko: tako da najprej toženka določi način obračuna frekvenčnine (torej število točk) in da se šele nato obračuna dejanska frekvenčnina (s tem da se število točk pomnoži s količnikom), mora vlada podati soglasje k vsaki stopnji določanja višine frekvenčnine. Toženka pa je 2. 4. 2013 sprejela Splošni akt, s katerim je nadomestila Pravilnik o načinu izračuna plačil na podlagi obvestila, za uporabo radijskih frekvenc in za uporabo elementov oštevilčenja (v nadaljevanju Pravilnik/2004), in s spremenjenim Splošnim aktom – brez soglasja Vlade RS – kar za 135,5 % povišala frekvenčnino, ki jo mora tožnica plačati v letu 2013 v primerjavi z letom 2012. Ker Vlada k Splošnemu aktu ni podala soglasja, kot bi ga morala, je v obravnavani zadevi v skladu z jasno določbo šestega odstavka 6. člena ZEKom-1 treba uporabiti staro tarifo, ker toženka ne bi mogla določiti frekvenčnine skladno z določili Splošnega akta, temveč skladno z določili Pravilnika/2004. Ker tako ni ravnala, je izpodbijana odločba nepravilna in nezakonita. Toženka pa tudi lahko spremeni višino frekvenčnine samo glede na potrebno pokrivanje stroškov iz prvega odstavka 6. člena ZEKom-1 in glede na načrtovane cilje in naloge, določene v njenem programu dela, ter saldo finančnih sredstev iz preteklega leta. Toženka pa je v letu 2012 ustvarila za 354.831,00 EUR presežkov prihodkov nad odhodki, zato nima potrebe po zviševanju frekvenčnine oziroma metode izračunavanja frekvenčnine. Toženka pa Vladi RS tudi ni predstavila nobenega razumnega razloga za spremembo metode obračunavanja frekvenčnine tako, da se ta bistveno poviša glede na preteklo leto, saj nima nobenih dodatnih nalog in načrtovanih ciljev, ki bi opravičevali tako povišanje frekvenčnine. Tudi zato je zviševanje števila točk in s tem frekvenčnine nezakonito. Tožnica sodišču predlaga, naj opravi dokaz z vpogledom v letno poročilo toženke, ki naj ga predloži toženka ter zasliši zakonitega zastopnika tožnice. Sodišču predlaga, naj razsodi, da se izpodbijana odločba odpravi oziroma razveljavi, zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izdani odločbi ter prereka tožbene navedbe. Nanje odgovarja, da je v skladu s prehodno določbo 255. člena ZEKom-1 imela obveznost izdati predmetni Splošni akt, pravna podlaga za izdajo le-tega pa je v drugem odstavku 60. člena ZEKom-1 izrecno podana, pri čemer zakon soglasja vlade pri sprejemu Splošnega akta ne predvideva. Toženka je namreč neodvisen regulatorni organ ter je pri sprejemanju vseh podzakonskih aktov, razen tarife, samostojna, zato poseganja politike v njeno delovanje, v kar sodi tudi sprejem podzakonskih aktov, ne sme biti (drugi odstavek 170. člena ZEKom-1). Z izpodbijano odločbo pa frekvenčnina še ni določena, saj se višina plačila za uporabo radijske frekvence določi z odločbo o odmeri plačila (prvi odstavek 7. člena ZEKom-1) in sicer tako, da se število točk, ki so določene z odločbo o določitvi števila točk, pomnoži z vrednostjo točke (drugi odstavek 6. člena ZEKom-1). Vrednost ene točke se določi s tarifo, ki se sprejema vsako leto; kot zadnja je bila potrjena tarifa za leto 2012 (Uradni list RS, št. 11/2012), zato se do potrditve tarife za leto 2013 pri odmeri plačila upošteva tarifa za leto 2012. Toženka izpostavlja, da mora dati v potrditev (soglasje) Vladi RS kot svoj splošni akt le tarifo, kot to izhaja iz šestega odstavka 6. člena ZEKom-1, saj za druge splošne akte to ne velja. Zato so brez podlage tožbene navedbe, da bi toženka morala uporabiti določbe razveljavljenega Pravilnika/2004. To bi bilo nezakonito, saj je navedeni Pravilnik/2004 na podlagi 2. točke prvega odstavka 256. člena ZEKom-1 prenehal veljati z dnem uveljavitve ZEKom-1 (to je 15. 1. 2013), uporabljal pa se je do sprejema novega podzakonskega predpisa (drugi odstavek 256. člena ZEKom-1). Toženka dodaja, da je v skladu z določbami Splošnega akta, ki določajo način izračuna števila točk, na podlagi formule in faktorjev, ki jih določa Splošni akt, izračunala število točk, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe; pri tem je v celoti postopala v skladu z navedenimi določbami. Toženka dalje navaja, da tožnica v tožbi ne oporeka samemu izračunu števila točk, temveč se s številom točk le ne strinja. To pa ne more predstavljati razloga za odpravo izpodbijane odločbe, saj ne gre za nezakonitost. Ker je v predmetnem upravnem sporu izpodbijana odločba o številu točk, so nerelevantne navedbe tožnice, ki se nanašajo na samo višino frekvenčnine. Poleg tega toženka še dodaja, da je imela tožnica v okviru javnega posvetovanja na podlagi 204. člena ZEKom-1 možnost, da na predmetni Splošni akt poda pripombe in mnenje, vendar tako ni ravnala. Na tožbene navedbe toženka še odgovarja, da ima na podlagi novega ZEKom-1, gledano z vidika celotnega delovanja in posledično financiranja, vrsto dodatnih nalog in obveznosti, ki jih mora izvajati v okviru svojih regulatornih nalog (na primer nove inšpekcijske pristojnosti, vodenje novih evidenc, izvedba javnega razpisa z javno dražbo več radijskih frekvenc naenkrat, itd.). To je vse predvideno v programu dela in posledično v finančnem načrtu za leto 2013. Toženka še pojasnjuje, da gre v konkretnem primeru za določitev števila točk za namen izračuna plačila za uporabo FM frekvenc in ne vseh frekvenc na splošno. Navaja, da je bil strošek plačila za uporabo posameznih frekvenc do zdaj neenakomerno razporejen, saj so mobilni in fiksni operaterji sofinancirali operaterje na radiodifuziji (FM in DVB-T). Poleg tega je tudi zaradi prehoda na digitalno TV oddajanje v letu 2012 prišlo do večjega nesorazmerja med stroški in prihodki na področju radiodifuzije. Obstoječa nesorazmerja pri obremenitvi imetnikov odločb o dodelitvi radijskih frekvenc, to je med plačili za posamezne frekvence je bilo zato treba odpraviti in skladno s 60. členom ZEKom-1 plačila ustrezno razporediti med tiste zavezance oziroma na tista področja, kjer strošek dejansko nastane. Zaradi tega se je število točk za predmetne frekvence spremenilo, pri čemer je bilo obenem predlagano tudi znižanje vrednosti tarife za 11 %. Toženka je tako imela zakonit razlog in podlago, zaradi spoštovanja načela sorazmernosti pa tudi obveznost za sprejem Splošnega akta s predmetno vsebino, ki ustrezno upošteva pokrivanje stroškov v skladu s prvim odstavkom 60. člena ZEKom-1. Toženka glede na navedeno sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavni zadevi je sporna zakonitost odločbe o določitvi števila točk, ki jo je toženka izdala tožnici kot imetnici odločbe o dodelitvi radijskih frekvenc za namen izračuna plačila uporabe radijskih frekvenc za uporabo radijskih frekvenc zvokovnega radiodifuznega oddajnika na oddajni točki A., na podlagi drugega odstavka 6. člena Splošnega akta ter ob uporabi načina izračuna števila točk, določenega v tem Splošnem aktu.

Kot neutemeljen presoja sodišče tožbeni ugovor tožnice, da bi toženka izpodbijane odločbe ne mogla izdati ob uporabi določb (o načinu izračuna števila točk) Splošnega akta, ker Vlada Republike Slovenije k njemu ni podala soglasja. Splošni akt je toženka izdala na podlagi zakonskega pooblastila iz drugega odstavka 60. člena ZEKom-1; z navedeno zakonsko določbo je toženka pooblaščena, da s splošnim aktom predpiše način izračuna plačil za uporabo radijskih frekvenc. Splošni akt je bila na podlagi določbe 255. člena ZEKom-1 dolžna izdati v roku največ šest mesecev po uveljavitvi tega zakona; glede na to, da je ZEKom-1 stopil v veljavo 15. 1. 2013, torej do 15. 7. 2013. Splošni akt je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 30/2013 z dne 12. 4. 2013, v veljavo pa je stopil 27. 4. 2013. Da bi morala toženka k Splošnemu aktu za njegovo veljavnost pridobiti soglasje Vlade Republike Slovenije, ne izhaja ne iz citiranega drugega odstavka 60. člena ZEKom-1, ne iz določb XIV. poglavja ZEKom-1, ki določajo status toženke ter način njenega delovanja in njene pristojnosti, niti iz kakšne druge določbe tega zakona. Zato kot neutemeljene presoja sodišče tudi tožbene navedbe, da bi organ moral uporabiti Pravilnik/2004, ker naj bi bil zaradi nepridobljenega soglasja Vlade Splošni akt neveljaven; poleg tega pa sodišče še dodaja, da je Pravilnik/2004 z uveljavitvijo ZEKom-1 prenehal veljati in tudi uporabljal se je lahko le do uveljavitve novega podzakonskega akta (256. člen ZEKom-1), tj. do uveljavitve Splošnega akta.

Tudi kolikor svoje stališče, da bi toženka k Splošnemu aktu morala pridobiti soglasje Vlade, tožnica opira na določbe drugega in tretjega odstavka 60. člena ZEKom-1 ter šestega odstavka 6. člena tega zakona, ji sodišče ne pritrjuje. Sodišče se z njo strinja, da je v ZEKom-1 določitev plačila za uporabo radijskih frekvenc urejena dvostopenjsko, kot iz prej navedenih določb ZEKom-1 ter drugega odstavka 6. člena tega zakona in iz Splošnega akta izhaja: višina določenega plačila (frekvenčnina) se izračuna kot zmnožek števila točk, določenega za uporabo radijskih frekvenc, in vrednosti točke za to vrsto plačila, ki se določi s tarifo. Vendar ZEKom-1 v šestem odstavku 6. člena le za tarifo določa, da mora biti predložena v soglasje Vladi, ne pa tudi, kot je sodišče že navedlo, da bi tako soglasje moralo biti podano (tudi) k Splošnemu aktu, s katerim je (med drugim) določen način izračuna števila točk za posamezne radijske frekvence, in na podlagi katerega je bila izdana izpodbijana odločba.

Tožnica ne more z uspehom ugovarjati, da ji toženka z izpodbijano odločbo ne bi mogla povišati frekvenčnine za 135,5 % glede na predhodno leto, pri čemer pa k povišanju frekvenčnine Vlada ni podala soglasja, ob sklicevanju pri tem na to, da ji je bilo v letu 2012 z odločbo določenih 5.040 točk (ob uporabi določb Pravilnika/2004), z izpodbijano odločbo (ob uporabi Splošnega akta) pa 11.869,2. Da bi se tožnica z določenim ji višjim številom točk v izpodbijani odločbi glede na predhodno odločbo ne strinjala iz razloga, ker bi toženka število točk določila v nasprotju z načinom, določenim v Splošnem aktu ali v nasprotju z določbo drugega odstavka 60. člena ZEKom-1, po kateri je način izračuna odvisen od pokrivanja ali gostote prebivalstva na območju pokrivanja ali radijske frekvence ali širine radifrekvenčnega pasu ali vrste radiokomunikacij ali kombinacije naštetega ter ne sme pa omejevati konkurence ali ovirati vstopa na trg, v tožbi niti ne zatrjuje. Določitev števila točk v izpodbijani odločbi pa tudi (še) ne pomeni višine plačila za uporabo radijskih frekvenc (frekvenčnine). Kajti višina plačila se določi s tarifo z upoštevanjem potrebnega pokrivanja stroškov, ki jih ima toženka z upravljanjem in nadzorom radiofrekvenčnega spektra, pri čemer pa se pri izdaji tarife upošteva potrebno pokrivanje stroškov, ki jih ima toženka v zvezi z izvrševanjem določb ZEKom-1 (razen določb v zvezi z oštevilčenjem in radiofrekvenčnim spektrom) glede na načrtovane cilje in naloge, določene v njenem programu dela, ter saldo finančnih sredstev iz preteklega leta (tretji odstavek 60. člen ZEKom-1, peti odstavek 6. člena tega zakona), o odmeri plačila pa toženka izda posebno odločbo (prvi odstavek 7. člena ZEKom-1). Ker z izpodbijano odločbo tožnici ni bilo odmerjeno plačilo za uporabo radijskih frekvenc – ob uporabi (tudi) tarife, pač pa določeno le število točk, so pravno nepomembni njeni ugovori (ter ne morejo vplivati na drugačno presojo sodišča), da toženka lahko višino frekvenčnine spremeni le iz razlogov, ki jih mora upoštevati pri izdaji tarife ter so navedeni v (prej že citirani) določbi petega odstavka 6. člena ZEKom-1, da glede na v letu 2012 ustvarjeni presežek prihodkov nad odhodki potrebe po zviševanju frekvenčnine ni ter da toženka Vladi ni predstavila razumnih razlogov za povišanje frekvenčnine (v pogledu načrtovanih ciljev in dodatnih nalog).

Tudi kolikor tožnica v predhodni točki navedene ugovore podaja ob predpostavki, da bo na podlagi določbe zadnjega stavka šestega odstavka 6. člena ZEKom-1 plačilo odmerjeno na podlagi tarife za leto 2012 (tudi toženka v odgovoru na tožbo navaja, da je bila kot zadnja potrjena ta), jih sodišče v postopku za presojo zakonitosti (šele) odločbe o določitvi števila točk ne more presojati (kot relevantnih), in to ne glede na to, da je vprašljivo, ali bi navedena tarifa mogla šteti za tarifo iz petega do sedmega odstavka 6. člena ZEKom-1, saj mora slednja temeljiti na načrtovanih ciljih in nalogah v programu dela, saldu finančnih sredstev iz preteklega leta, predvidenih stroških dela toženke v prihodnjem letu, finančnem načrtu za prihodnje koledarsko leto itd. Tudi toženka pa je v odgovoru na tožbo navedla, da se je število točk za predmetne frekvence spremenilo, da pa je obenem predlagala znižanje tarife za 11 %. Vendar je navedeno lahko relevantno šele pri preizkusu zakonitosti odločbe o odmeri plačila.

Ker je po navedenem sodišče ugotovilo, da je bil postopek za izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo. Sodišče predlaganih dokazov kot nepotrebno ni izvedlo, saj se ne nanašata na za obravnavano zadevo relevantna dejstva.

O stroških postopka pa je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, kadar sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.