UPRS Sodba I U 298/2020-18
Datum: 2021-11-16T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2021:I.U.298.2020.18
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: DAVKI - STAVBNA ZEMLJIŠČA
institut: nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - kriteriji za odmero nadomestila za uporabno stavbnih zemljišč - bencinski servis - načelo enakosti

## Jedro

Merilo izjemne ugodnosti je mogoče uporabiti in na njegovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predhodni ugotovitvi konkretnih okoliščin na strani posamezne skupine zavezancev, to je podatkov, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 4224-1100/2010-DUCE-17-04-130-01 z dne 27. 5. 2019 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 347,70 EUR v 15 dneh od vročitve sodbe toženi stranki, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Prvostopni organ je z izpodbijano odločbo tožniku za leto 2009 odmeril nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč na območju Mestne občine Celje v višini 170.360,67 EUR. Odločitev je utemeljil na podlagi Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča na območju Mestne občine Celje (Odlok o NUSZ).

2. Drugostopni organ je pritožbo tožnika zavrnil. 3. Tožnik vlaga tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, bistvenih kršitev določb postopka in zmotne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Glede nepravilne uporabe materialnega prava opozarja na nejasnost in diskriminacijo pri umestitvi v skupine glede na dejavnosti, ki izhajajo iz Odloka. Odlok v 11. členu različno vrednoti NUSZ glede na namembnost stavbnega zemljišča, pri čemer slednjega določi glede na dejavnost, ki se na posameznem zemljišču dejansko opravlja. Tožnikova zemljišča z bencinskimi servisi so razvrščena v skupino A in ne v skupino C2, kamor Odlok sicer umešča dejavnost trgovine. Organ je tožnikova zemljišča umestil v skupino A ob upoštevanju dela besedila 11. člena Odloka "v skupino A" se uvrstijo "bencinski servisi", pri čemer je povsem spregledal, da 11. člen Odloka v resnici določa, da se namembnost stavbnega zemljišča določi glede na dejavnost, ki se na zazidanem stavbnem zemljišču dejansko vrši po standardni klasifikaciji dejavnosti. Spregledal pa je tudi Prilogo 1, ki navaja dejavnosti in jih umešča v posamezno skupino. Tožnik na svojih bencinskih servisih dejansko izvaja več dejavnosti trgovine, pri čemer ni razvidno, zakaj ni upošteval tudi dejavnosti, ki so sicer uvrščene v skupino C2. Določba 11. člena Odloka zavezance glede zemljišč, na katerih se nahajajo bencinski servisi, obremenjuje nerazumno višje, kot zavezance, ki izvajajo druge trgovinske dejavnosti. Različno obremenjevanje zavezancev je očitno diskriminatorno in brez utemeljenega razloga. Takšna ureditev nima ničesar skupnega z razumnim razlikovanjem obremenitev posameznih zavezancev, ki v bistvu izvajajo isto trgovinsko dejavnost na isti lokaciji, znotraj istega območja. Iz določb Odloka ni mogoče razbrati ali ugotoviti razumnega razloga za tako visoko stopnjo razlikovanja med tožnikom in drugimi zavezanci, ki na isti lokaciji izvajajo na primer dejavnost trgovine na drobno. Opozarja na sodbe Upravnega sodišča, npr. I U 981/2011, in odločbo Ustavnega sodišča U-I-158/02. Skladno z Dogovorom o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča, in meril za določanje višine tega nadomestila (Dogovor), je sicer pri določanju višine NUSZ predvideno tudi merilo izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarski dejavnosti, vendar to ne pomeni, da se takšno merilo uporablja arbitrarno. V obravnavanem primeru gre za večkratne razlike v obremenitvi posameznih zavezancev znotraj istega območja glede dejavnosti, ki jo opravljajo, kar bi bilo sprejemljivo le pod pogojem, da bi Mestna občina Celje (MOC) navedla podatke, ki jih je uporabila pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami. Različna obremenitev zavezancev zaradi ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka, ki jo prinaša lokacija, ne more temeljiti le na oceni občine, kot izhaja iz mnenja MOC z dne 18. 4. 2018. Glede na besedilo 7. in 11. člena Odloka je jasno, da se sama lokacija upošteva pri določanju območij iz 7. člena, pri razvrstitvi dejavnosti pa se upošteva le dejavnost kot takšna, ne glede na lokacijo. Iz mnenja MOC z dne 18. 4. 2018 pa izhaja, da naj bi bila večja obremenjenost bencinskih servisov z NUSZ upravičena s tem, da imajo ti zaradi svoje lokacije bistveno boljše pogoje za pridobivanje dohodka kot druge trgovinske dejavnosti. Opozarja, da bi bila dejavnost bencinskega servisa ob upoštevanju uvrstitve v skupino A povsem enako obremenjena tudi na območju Starega mestnega jedra, zaradi česar ni mogoče govoriti o tem, da imajo bencinski servisi tožnika na trenutnih lokacijah boljše razmere za pridobivanje dohodkov kot na primer trgovinica v Starem mestnem jedru. Gre očitno za primerjanje dejavnosti in ne lokacije. Smiselno enako izhaja iz Dogovora. Določbe Odloka so v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena Ustave RS, zato jih davčni organ ne bi smel uporabiti na način, kot je to storil. Organ ni imel podlage za odmero NUSZ za bencinske servise v opisanem nesorazmerju, glede na preostale dejavnosti trgovine, saj za takšno razlikovanje niso podani razumni in utemeljeni razlogi, nadalje pa tudi MOC ni razpolagala s podatki, na podlagi katerih bi lahko utemeljila takšno višjo obremenitev tožnika. Opozarja, da je bil Odlok v letu 2009 spremenjen in je MOC črtala uvrstitev bencinskih servisov v skupino A, sedaj so uvrščeni v skupino C, skupaj s preostalimi trgovinskimi, gostinskimi in hotelirskimi dejavnostmi. Organ je tudi zmotno in nepopolno ugotovil dejansko stanje ter posledično nepravilno uporabil materialno pravo, saj je po enakih kriterijih vrednotil tako zemljišče, na katerem stojijo poslovni objekti, nadstreški, rezervoarji in drugi objekti tožnika, kot tudi zemljišče, ki zgolj posredno služi uporabi teh objektov ali dostopu do njih. Napačno je ugotovljeno dejansko stanje tudi glede bencinskega servisa L., saj ni upoštevano, da se površine, na katerih se nahaja omenjeni bencinski servis, štejejo za površine za spremljajoče dejavnosti na avtocesti, s tem pa za objekte gospodarske javne infrastrukture. Uveljavlja tudi bistveno kršitev določb postopka zaradi pomanjkljive obrazložitve in sicer iz odločbe ne izhaja, katere površine se štejejo kot zazidana stavbna zemljišča oziroma poslovne površine, zaradi česar je upravni organ uporabil definicije iz Zakona o graditvi objektov (ZGO-1). Ni razvidno tudi, zakaj naj bi posamezna zemljišča predstavljala poslovne površine oziroma na podlagi česa je davčni organ odmeril NUSZ za zazidana stavbna zemljišča. Določba 4. člena Odloka je pomensko odprta, organ pa ne obrazloži, na podlagi česa je prišel do zaključkov v izreku. Odločba tudi ne vsebuje obrazložitve glede umestitve tožnikovih zemljišč v območje za odmero. Organ v ničemer ne pojasni, na podlagi katerih kriterijev je bila večina bencinskih servisov tožnika uvrščenih v prvo območje. Uvrstitev v določeno območje, kot predpisuje Odlok, je nejasna in nepreverljiva. Pregledna situacija, ki je sestavni del Odloka, ni bila objavljena v Uradnem listu RS. Posledično tožnik meni, da določbe 7. člena Odloka niso skladne z načelom pravne države. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in zahteva povrnitev stroškov postopka.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri svoji odločitvi.

5. Tožba je utemeljena.

6. Predmet upravnega spora je odločitev organov o odmeri NUSZ za leto 2009, za objekte in zemljišča na območju MOC. Podlaga za odmero je bil Odlok o NUSZ (Uradni list RS št. 61/06, 138/06, 32/07), torej Odlok o NUSZ pred spremembo v letu 2009 (Uradni list RS št. 39/09), ki se je uporabljal do 1. 1. 2010. 7. Po prvem odstavku 14. člena Odloka o NUSZ, se mesečna višina nadomestila določi, kot zmnožek: - skupnega števila točk, ugotovljenih po merilih iz 10., 11. in 12. člena Odloka; - površine ugotovljene v skladu s 4. in 5. členom tega odloka in; - vrednosti točke za izračun nadomestila, določne v skladu s 13. členom tega odloka. Po 10. členu Odloka so stavbna zemljišča točkovana na podlagi kriterijev opremljenosti stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami individualne rabe ter po 11. členu glede na namembnost in lego ter opremljenost stavbnega zemljišča s splošno komunalno rabo. V 3. členu je predpisan način določanja površin za zazidano stavbno zemljišče ter v 5. členu določitev površin za nezazidano stavbno zemljišče. 8. Zakon, ki je bil v obravnavanem primeru podlaga za izdajo Odloka o NUSZ, je Zakon o stavbnih zemljiščih iz leta 1984 (ZSZ/84), oziroma njegovo VI poglavje, ki se je v tem delu uporabljal izrecno na podlagi 5. točke prvega odstavka 179. člena Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in prvo alinejo prvega odstavka 56. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/97). Ta ureditev je ostala nespremenjena tudi po sprejetju Zakona o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt), ki v prihodnjih in končnih določbah 103. člena ni določil prenehanja veljavnosti ZUreP-1 v delu, ki se nanaša na plačevanje NUSZ. ZUreP-1 je v 180. členu določal, da se nadomestilo odmerja samo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov. V tem smislu je ZGO-1 v določbah členov 218. do 218.b med drugim natančneje opredelil zazidana in nezazidana stavbna zemljišča, za katera se lahko odmeri NUSZ, v določbah členov 218.c, 218.č in 218.d pa še uskladitev podatkov za odmero nadomestila in uskladitev predpisov, ki so namenjeni pridobivanju podatkov za odmero.

9. Tožnik ugovarja nepravilni uporabi materialnega prava z opredelitvijo njegove dejavnosti v skupino A, po 11. členu Odloka. Po prvem odstavku 11. člena Odloka se po namembnosti stavbna zemljišča uvrstijo v skupine od A do G. Organ je tožnikova zemljišča z bencinskimi servisi uvrstil v skupino A, kamor Odlok umešča: Stavbna zemljišča za prodajne centre (nad 20.000 m² površin funkcionalnega zemljišča s trgovsko ponudbo na posamezni lokaciji), bencinski servisi, igre na srečo razen Loterije, pri čemer se v to skupino uvrščajo vse dejavnosti po tem odloku, ki se na takšnem stavbnem zemljišču vršijo. Tožnik meni, da bi morala njegova zemljišča z bencinskimi servisi biti uvrščena v skupino C2, ki obsega: Stavbna zemljišča za storitveno dejavnost osebnih storitev, trgovine in gostinstva (dejavnosti G, H in O po standardni klasifikaciji dejavnosti), razen dejavnosti osebnih storitev po dejavnosti F tega odloka. Zatrjuje, da je razporeditev njegove dejavnosti v skupino A, ob opisu dejavnosti v skupini C, nejasna, diskriminatorna in brez utemeljenega razloga.

10. Skladno z Dogovorom je pri določanju višine NUSZ predvideno tudi merilo izjemne ugodnosti, v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih, ki je bilo uporabljeno tudi pri oblikovanju spornega 11. člena Odloka, kot navaja drugostopenjski organ. V zvezi z uporabo tega merila je Ustavno sodišče v več svojih odločbah, tudi v odločbi U-I-158/02 z dne 20. 5. 2004, zavzelo stališče, da je izjemna donosnost dejavnosti, ki se lahko opravlja samo na določenih lokacijah, po izrecni določbi tretje alineje 61. člena ZSZ/84 okoliščina, ki jo lokalna skupnost utemeljeno upošteva, ko določa višino NUSZ. Neenakost, ki se na ta način vzpostavlja med posameznimi zavezanci, zato sama po sebi ni v neskladju z določbo drugega odstavka 14. člena Ustave. Vendar pa načelo enakosti pred zakonom zahteva upoštevanje sorazmerja med ugodnostjo in s tem povezanimi bremeni, ki jih z različnim urejanjem pravnih položajev normodajalec nalaga posameznim zavezancem, kar izpeljano pomeni, da mora biti višina obveznosti v razumnem razmerju z višino dohodka, ki ga prinaša izjemno ugodna lokacija. Ustavno sodišče je zavzelo tudi stališče, da določba predpisa lahko prestane preizkus razumnosti, če normodajalec navede podatke, ki jih je uporabil pri določitvi sorazmerja med posameznimi obremenitvami, zato lahko normodajalec to merilo uporabi za posamezno skupino zavezancev le sorazmerno enako, to je po predhodni ugotovitvi razmerij med zavezanci po kriteriju izjemnih ugodnosti pri pridobivanju dohodka, ne pa na podlagi proste presoje.

11. Obravnavano merilo je zato mogoče uporabiti in na njegovi podlagi določiti različne obremenitve le ob predhodni ugotovitvi konkretnih okoliščin na strani posamezne skupine zavezancev, to je podatkov, ki so podlaga za določitev sorazmerij med njihovimi obremenitvami. Iz izpodbijane odločbe ne izhajajo podatki kot zgoraj navedeno, ki bi jih MOC posredovala organu in bi jih ta lahko uporabil pri presoji zakonitosti in ustavnosti Odloka, uporabil v postopku ter navedel v obrazložitvi, zato ni mogoč sklep, da je razlikovanje med zavezanci, ki uporabljajo stavbna zemljišča za izvajanje trgovine z motornimi gorivi, in tistimi, ki zemljišča uporabljajo za drugo trgovsko dejavnost (v isti coni), sorazmerno in s tem razumno.

12. Tožnik ugotavlja, da se glede na 11. člen Odloka zavezance glede zemljišč, na katerih se nahajajo bencinski servisi, obremenjuje višje kot zavezance, ki izvajajo druge trgovinske dejavnosti, ki so istovrstne, v I., II. in III. območju približno trikrat več, v IV. območju petkrat več, v območju Starega mestnega jedra pa desetkrat več. Ob upoštevanju faktorja iz osmega odstavka 11. člena Odloka, faktor 1,5 za dejavnosti skupine A in faktor 1,05 za dejavnosti skupine C2 pa so zemljišča za dejavnosti skupine A v I. in III. območju obremenjena približno štirikrat več, v II. skoraj petkrat več, v IV. kar sedemkrat več in v območju Starega mestnega jedra celo štirinajstkrat več.

13. Tožnik glede na navedeno utemeljeno opozarja na načelo enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena Ustave RS. V ponovnem postopku reševanja zadeve bo moral organ, ki izdaja odločbo, pozvati MOC, izdajateljico spornega Odloka NUSZ, da utemelji razlikovanje med zavezanci iz skupine A in C2. Kolikor pa MOC ne bo mogla utemeljiti opisanega različnega obremenjevanja zavezancev glede zemljišč na katerih se nahajajo bencinski servisi, ki so uvrščeni v skupino A, z zavezanci, ki izvajajo druge trgovinske dejavnosti in so uvrščeni v skupino C2, je določba točke A prvega odstavka 11. člena Odloka, ki je bila uporabljena za izračun NUSZ za zazidana stavbna zemljišča, na katerih so bencinski servisi tožnika, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena Ustave RS in je v obravnavanem primeru organ ne bo mogel uporabiti (načelo exceptio illegalis) ter bo moral tožnika v zvezi z bencinskimi servisi oziroma zemljišči, na katerih so,v postopku odmere vrednotiti kot zavezanca v skupini C2. 14. Ker je bilo v zadevi napačno uporabljeno materialno pravo, je izpodbijana odločba toženke nezakonita. Sodišče jo je na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo na podlagi tretjega odstavka istega člena vrnilo prvostopnemu organu v ponovni postopek. Sodišče je v obravnavani zadevi dalo navodilo, kako v nadaljevanju postopka uporabiti materialno pravo, zato se do ostalih ugovorov, ki se nanašajo na vprašanje uporabe prava, v tej fazi postopka ne opredeljuje (dovozne poti, BS L., območje za odmero). Enako ni relevanten v tej fazi odgovor na ugovor, da je izpodbijana odločba neobrazložena.

15. Ker je tožnik v tem upravnem sporu uspel, mu je sodišče odmerilo stroške postopka v višini 347,70 EUR (25. člen ZUS-1 v zvezi s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu). Stroške mu je dolžna povrniti toženka v roku 15 dni od prejema sodba.