UPRS Sodba in sklep I U 1321/2024-19
Datum: 2024-08-30T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2024:I.U.1321.2024.19
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - UPRAVNI POSTOPEK
institut: koncesije - zavrženje ponudbe - predhodni preizkus - zdravstvena dejavnost

## Jedro

Tožnik z vložitvijo ponudbe ni uveljavljal pravice oziroma pravne koristi nekoga drugega, ampak lastno pravico oziroma pravno korist. V takšnem primeru je za procesno dopustnost vloge dovolj, da ponudnik zatrjuje (oziroma da to smiselno izhaja iz njegove vloge), da gre za njegovo (in ne tujo) pravico oziroma pravno korist. Če tožena stranka ugotovi, da pa mu ta pravica po materialnem pravu ne gre, mora po aplikaciji relevantnih pravnih norm na ugotovljeno dejansko stanje (v konkretni zadevi je to dejstvo, da je tožnik javni zavod) o tožnikovi pravici meritorno odločiti z odločbo (prim. prvi odstavek 207. člena ZUP). Vprašanje stvarne legitimacije je torej vprašanje materialnega prava in ne procesne dopustnosti strankine zahteve.

## Izrek

Tožbi se ugodi, sklep občinske uprave Mestne občine Krško št. 160-1/2023 O702 z dne 19. 6. 2024 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

Predlog za izdajo začasne odredbe se zavrže.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

### Procesne okoliščine zadeve

V tej zadevi je tožnik 25. 7. 2024 vložil tožbo zoper sklep tožene stranke št. 160-1/2023 O702 z dne 19. 6. 2023, s katerim je bila zavržena njegova ponudba za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju programa otroškega in šolskega dispanzerja v Mestni občini Krško (v nadaljevanju izpodbijani sklep), ki jo je oddal v zvezi z javnim razpisom št. 160-1/2023 O702 za podelitev te koncesije (v nadaljevanju Javni razpis). Hkrati s tožbo je vložil predlog za izdajo začasne odredbe, s katerim je sodišču predlagal, naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu odloži izvršitev izpodbijanega akta in toženi stranki naloži, da se vzdrži ravnanj (izdaje odločbe o podelitvi koncesije in sklenitve koncesijske pogodbe), ki bi pomenila zaključek javnega razpisa. Naslovno sodišče je s sklepom z dne 2. 8. 2024 predlog za izdajo začasne odredbe zavrnilo iz razloga, ker tožnik ni izkazal težko popravljive škode kot temeljnega pogoja za izdajo začasne odredbe iz 32. člena ZUS-1. Tožnik je zoper omenjeni sklep vložil pritožbo, ki ji je Vrhovno sodišče s sklepom I Up 209/2024 z dne 27. 8. 2024 ugodilo in sklep o zavrnitvi predloga za izdajo začasne odredbe razveljavilo ter zadevo vrnilo naslovnemu sodišču v novo sojenje. Iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča izhaja, da je za odločitev o predlogu ključno, ali bo sodno varstvo tudi brez izdaje začasne odredbe učinkovito, torej, ali bi v primeru uspeha s tožbo tožnik lahko sodeloval v obravnavanem razpisnem postopku, pri čemer je Vrhovno sodišče poudarilo, da je tožnik v predlogu za izdajo začasne odredbe sodelovanje na razpisu (ki naj bi bil zaključen najkasneje do 1. 9. 2024) izpostavil kot samostojno vrednoto, katere pravno varstvo naj bi bilo zagotovljeno v upravnem sporu.

Naslovno sodišče je sklenilo, da bo predmetno zadevo obravnavalo prednostno na podlagi drugega odstavka 13.a člena Zakona o sodiščih (ZS). Ta določa, da sodnik pri določitvi vrstnega reda obravnavanja drugih zadev1 lahko upošteva, poleg časa pripada zadeve na sodišče, tudi vrsto, naravo in pomen zadeve. V tej zadevi gre za spor o tem, ali je sklep o zavrženju tožnikove ponudbe na javnem razpisu za podelitev koncesije, ki ga je tožena stranka izdala v okviru predhodnega preizkusa in pred vsebinskim odločanjem o zadevi, pravilen in zakonit oz. o tem, ali je tožena stranka pravilno ugotovila, da tožnikove ponudbe ni mogoče obravnavati, ker za to niso izpolnjene procesne predpostavke, ki jih določa prvi odstavek 129. člena ZUP. Od navedene odločitve je torej odvisno, ali bo upravni postopek s tožnikom začet ali ne (prim. drugi odstavek 127. člena ZUP). Ob tem ni mogoče spregledati, da je bilo v predmetnem javnem razpisu določeno, da koncesionar prične z opravljanjem dejavnosti s 1. 9. 2024, ter tudi ne, da je Vrhovno sodišče v sklepu z dne 27. 8. 2024 v tej zadevi posebej izpostavilo pomen učinkovitega sodnega varstva. Dodatno odločitev o prednostni obravnavi te zadeve utemeljuje določba prvega odstavka 64. člena Zakona o javno-zasebnem partnerstvu, ki določa, da je postopek upravnega spora (ki je predviden v 63. členu ZJZP) hiter, kar se po oceni sodišča smiselno upošteva tudi v sporu kot je obravnavani. Vse navedeno je sodišče vodilo k odločitvi, da zadevo, kot že rečeno, v skladu z drugim odstavkom 13.a člena ZS obravnava prednostno.

Sodišče je na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v tej zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega sklepa ter spisa, ki ga je sodišču na podlagi tretjega odstavka 38. člena ZUS-1 predložila tožena stranka, ugotovilo, da je očitno, da je treba tožbi ugoditi in izpodbijani sklep odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1 (v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom).

### Potek upravnega postopka

V tej zadevi je Mestna občina Krško 24. 5. 2024 objavila razpis za podelitev koncesije za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju programa otroškega in šolskega dispanzerja v Mestni občini Krško. Ponudbo na javni razpis je oddal tudi tožnik. Občinska uprava je 19. 6. 2024 (v nadaljevanju organ prve stopnje) izdala sklep, s katerim je tožnikovo ponudbo zavrgla. V obrazložitvi sklepa ob sklicevanju na 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP ter 24. člen Zakona o zavodih ugotavlja, da tožnik, ki je javni zavod, očitno ni stvarno legitimiran za oddajo ponudbe, saj se koncesija za opravljanje javne službe ne more podeliti javnemu zavodu.

Župan Mestne občine Krško je kot organ druge stopnje tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep kot neutemeljeno zavrnil. V obrazložitvi ob sklicevanju na določbe Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), Zakona o zavodih (ZZ) in Zakona o javnem-zasebnem partnerstvu (ZJZP), za katere trdi, da se uporabljajo glede podelitve koncesije na področju zdravstvene dejavnosti, potrjuje odločitev organa prve stopnje o zavrženju tožnikove ponudbe na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. V okvir preverjanja, ali obstajajo procesne predpostavke za nadaljnjo obravnavo ponudbe, namreč sodi tudi obstoj stvarne legitimacije ponudnika. Ker tožnik ne more biti stranka v predmetnem postopku podelitve koncesije, se v konkretnem primeru postopek ni prevesil v ugotovitveni in dokazni postopek, kar pomeni, da organ prve stopnje pravilno ni preverjal izpolnjevanja razpisnih pogojev in vloge ni vsebinsko obravnaval. V obrazložitvi organ druge stopnje pojasnjuje tudi svoje stališče v zvezi s pritožbenimi trditvami tožnika glede uporabe prava EU v konkretni zadevi, še zlasti glede neuporabljivosti Direktive 2014/24/EU za področje podeljevanja koncesij za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Hkrati opozarja, da tudi Direktiva 2014/23/EU v drugem odstavku 4. člena določa, da negospodarske storitve splošnega pomena ne spadajo v območje uporabe direktiv. Glede na določbe Zakona o nekaterih koncesijskih pogodbah (ZNKP), ki je implementiral zadnje omenjeno direktivo, gre zaključiti, da se tudi Direktiva 2014/23/EU ne uporablja za podelitve koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti, ker gre za negospodarske službe splošnega pomena.

### Bistvene navedbe strank v upravnem sporu

Tožnik v tožbi navaja, da je stališče tožene stranke, da tožnik kot javni zavod koncesije za opravljanje javne službe ne more pridobiti, materialnopravno napačno in v nasprotju z določbami Zakona o zdravstveni dejavnosti, Zakona o javnem-zasebnem partnerstvu, občinskega Odloka o podelitvi koncesije za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti na področju programa otroškega in šolskega dispanzerja ter tudi predmetnega Javnega razpisa, ki takšne omejitve ne določajo. Da je koncesionar lahko tudi oseba javnega prava po oceni tožnika izhaja iz Direktive 2014/23/EU, posredno pa tudi iz prakse Sodišča EU. Če naslovno sodišče v to dvomi, naj Sodišču EU v zvezi z razlago določb Direktive 2014/23/EU zastavi predhodno vprašanje, in sicer ali gre določbe omenjene direktive razlagati tako, da je lahko koncesionar tudi javni zavod, zlasti javni zavod, katerega ustanovitelj ni koncedent. Nadalje tožnik v tožbi trdi, da mu je bila v postopku kršena pravica do izjave. Kršeno je bilo tudi načelo kontradiktornosti ter zahteva po izvedbi ustne obravnave. Organ pri izdaji sklepa ni upošteval 9. člena ZUP. Tožena stranka tožnikove ponudbe ne bi smela zavreči na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ampak bi jo morala sprejeti v obravnavo ter dejstvo, da je tožnik javni zavod obravnavati v okviru vsebinskega pregleda ponudbe. Preverjanje izpolnjevanja pogojev za pridobitev koncesije je dejanje vsebinskega pregleda ponudbe in ne predmet procesnega pregleda. Ponudbo na javnem razpisu lahko odda vsakdo, pri čemer se pred presojo izpolnjevanja razpisnih pogojev, presoja le popolnost ponudbe. Okoliščina, ali je ponudnik javni zavod ali ne, se v ničemer ne razlikuje od drugih okoliščin, ki so bile v javnem razpisu navedene kot pogoji za pridobitev koncesije, in katerih izpolnjevanje se presoja v ugotovitvenem postopku. Razlikovanje, kot ga je izvedla tožena stranka, predstavlja diskriminacijo ponudnikov. S tem, ko je tožena stranka ponudbo tožnika zavrgla, mu je odvzela pravico do pravnega sredstva, pravico do sodnega varstva in enakega varstva pravic. Nadalje tožnik v tožbi še izpostavlja, da je organ druge stopnje v obrazložitvi odločbe, s katero je zavrnil tožnikovo pritožbo, med drugim navedel, da se vloga s sklepom zavrže v primerih, ko vlagatelj v svoji zahtevi uveljavlja priznanje določene pravice (ali pravnega interesa), ki mu po materialnih predpisih očitno ne pripada. Tožnik ob kompleksnosti zadeve ter dejstvu, da je organ druge stopnje svoje stališče obrazložil na 12 straneh, ne razume, kako lahko tožena stranka ob tem trdi, da naj bi obstajala očitna odsotnost aktivne legitimacije tožnika. Tožnik na podlagi navedenega s tožbo zahteva, da sodišče izpodbijani akt odpravi.

Tožena stranka je v odgovoru na tožbo vztrajala na stališču, da tožnik ni stvarno legitimiran za oddajo ponudbe, saj se koncesija za opravljanje javne službe upoštevaje 24. člen Zakona o zavodih ne more podeliti javnemu zavodu. Tožena stranka ne sprejema tožnikovega tolmačenja določb Zakona o zdravstveni dejavnosti in relevantnega občinskega odloka v odnosu do Zakona o zavodih. Iz pravne literature, ki jo navaja tožnik, res izhaja, da je koncesionar lahko (tudi) oseba javnega prava, vendar le, če to z izrecno zakonsko določbo ni urejeno drugače oz. izhaja takšna izključitev iz smisla zakona oz. instituta koncesije. Slovenski zakonodajalec je z določbo 24. člena Zakona o zavodih izrecno izključil možnost, da se koncesija za opravljanje javne službe lahko da javnemu zavodu. Pravni okvir podeljevanja koncesij v zdravstveni dejavnosti tudi ni določen le z Zakonom o zavodih in Zakonom o zdravstveni dejavnosti, ampak tudi z ZJZP, iz katerega prav tako izhaja, da se koncesija za opravljanje javne službe lahko podeli le osebi zasebnega prava. Glede prakse Sodišča EU, na katero se v tožbi sklicuje tožnik, tožena stranka odgovarja, da se nanaša na Direktivo 2014/24/EU, ki pa za področje podelitve koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti ni uporabljiva. Prav tako negospodarske storitve splošnega pomena ne spadajo v področje Direktive 2014/23/EU, kar pomeni, da se tudi ta direktiva ne uporablja za podelitev koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Glede očitnih bistvenih kršitev postopka je tožena stranka navedla, da v tej zadevi ni šlo za primer nepopolne ali nerazumljive vloge, ki bi se jo po pozivu dalo popraviti, ampak za neodpravljivo pomanjkljivost na strani ponudnika. Glede na to tožena stranka tožniku ni bila dolžna omogočiti, da se izjavi, saj do meritornega odločanja ne more priti, ker tožnik v postopku podelitve predmetne koncesije ne more biti stranka. V zvezi s tožbenimi očitki, da je bil napačno uporabljen 129. člen ZUP, je tožena stranka navedla, da je v upravnem postopku (enako kot v sodnem) eden izmed prvih korakov preverjanje, ali ima oseba, ki je vložila vlogo, sploh lahko status stranke v postopku, kar pomeni, da upravni organ preveri, ali ima oseba pravni interes ali pravno razmerje v zvezi z zadevo, ki se obravnava. Tako je tudi tožena stranka najprej preverila obstoj procesnih predpostavk, med katere sodi tudi stvarna legitimacija, s čimer je opravila formalni preizkus ponudbe tožnika.

### K I. točki izreka

Tožba je utemeljena.

Predmet izpodbijanja v tem upravnem sporu je odločitev tožene stranke o zavrženju tožnikove ponudbe na javni razpis za pridobitev koncesije za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti. Sodišče je kot bistveno v tej zadevi prepoznalo vprašanje, ali je tožena stranka smela tožnikovo ponudbo zavreči že v okviru predhodnega preizkusa po 129. členu ZUP, ali pa bi jo morala vsebinsko obravnavati in o njej meritorno odločiti. Gre torej za vprašanje pravilne uporabe pravil postopka.

Tožena stranka je svojo odločitev oprla na 2. točko prvega odstavka 129. člena ZUP, ki določa, da organ najprej preizkusi zahtevo in jo s sklepom zavrže, če vložnik v vlogi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma, če po tem zakonu ne more biti stranka.

Določba 129. člena ZUP je uvrščena v drugi del zakona, ki ureja "Postopek na prvi stopnji", v XI. poglavje, ki ureja "Začetek postopka in zahtevke strank", ter v 1. podpoglavje, ki ureja "Začetek postopka". Zakon v 129. členu določa, da pristojni organ zahtevo stranke najprej preizkusi, ter jo, če ugotovi, da po veljavnih predpisih pogoji za začetek postopka niso izpolnjeni, s sklepom zavrže. Takšen sklep (poleg situacije iz 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ki je predmet obravnave v tej zadevi) izda organ še v primeru, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna stvar; če zahteva ni bila vložena v predpisanem roku; in če o isti stvari že teče postopek ali je bilo o njej že pravnomočno odločeno, pa je stranka z odločbo pridobila kakšne pravice ali so ji bile naložene kakšne obveznosti; enako ravna organ, če je bila izdana zavrnilna odločba in se dejansko stanje ali pravna podlaga, na katero se opira zahtevek, ni spremenilo.

Iz navedenega izhaja, da gre za tipične predpostavke pravnega postopka, ki jih v podobni obliki upoštevajo tudi drugi procesni zakoni, npr. Zakon o pravdnem postopku v 273. členu in 274. členu. Gre za pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da je zahtevo stranke dopustno obravnavati oz. da je na njeni podlagi dopustno začeti upravni postopek. Gre za nujno fazo v okviru priprave na začetek upravnega postopka, v kateri mora organ seveda najprej preveriti, ali je vloga stranke (upoštevaje naravo posamezne zadeve) razumljiva in popolna v strogo formalnem smislu (prim. 66. člen in 67. člen ZUP), ali je vlogo vložila procesno sposobna oseba (47. člen ZUP) ter ali za obravnavo obstajajo procesne predpostavke, ki jih je mogoče ugotoviti že v tej fazi procesa (129. člen ZUP).

Iz jezikovne razlage 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP izhaja, da mora organ presoditi: 1. ali je vložnik po tem zakonu lahko stranka, in 2. ali v vlogi uveljavlja svojo pravico ali pravno korist.

Osebe, ki imajo v upravnem postopku položaj stranke, določa 42. člen ZUP. To je lahko vsaka fizična in pravna oseba zasebnega ali javnega prava, na katere zahtevo je začet postopek ali zoper katero teče postopek; stranke so lahko tudi drugi (skupina oseb itd.), če so lahko nosilci pravic in obveznosti, o katerih se odloča v upravnem postopku. Položaj stranskih udeležencev ureja 43. člen ZUP, v 45. členu ZUP pa je določeno, da imajo v mejah pooblastil pravice in dolžnosti stranke tudi državni tožilec, državni pravobranilec in drugi državni organi, ki so po zakonu upravičeni v upravnem postopku zastopati javne koristi. Navedeno pomeni, da mora organ po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP zavreči zahtevo tistega/tistih, ki ne izpolnjujejo pogojev iz 42., 43. ali 45. člena ZUP. V konkretni zadevi ne gre za tak primer, saj je tožnik (kot ponudnik) pravna oseba javnega prava, kar pomeni, da na tej podlagi (torej, ker po tem zakonu ne more biti stranka) njegove ponudbe ni mogoče zavreči.

Kot omenjeno, pa lahko organ zahtevo stranke po 2. točki prvega odstavka 129. člena ZUP zavrže tudi v primeru, če v vlogi ne uveljavlja svoje pravice ali pravne koristi. Po oceni sodišča že iz jezikovne razlage te določbe jasno izhaja, da na tej podlagi upravni postopek na podlagi vložne zahteve ni dopusten, če vlagatelj z zahtevo uveljavlja pravico ali pravno korist nekoga drugega (torej pravico ali pravno korist, ki po materialnem pravu ni njegova), ali pa gre za osebo, ki v postopku ne uveljavlja ali ne ščiti svojih pravic oz. pravnega interesa in tega niti z ničemer ne pojasni.

V obravnavani zadevi ne gre za tak primer. Tožnik z vložitvijo ponudbe ni uveljavljal pravice oziroma pravne koristi nekoga drugega, ampak lastno pravico oziroma pravno korist. V takšnem primeru je za procesno dopustnost vloge dovolj, da ponudnik zatrjuje (oziroma da to smiselno izhaja iz njegove vloge), da gre za njegovo (in ne tujo) pravico oziroma pravno korist. Če tožena stranka ugotovi, da pa mu ta pravica po materialnem pravu ne gre, mora po aplikaciji relevantnih pravnih norm (npr. določb ZZ, ZZDej, ZJZP, prava EU, relevantnega občinskega odloka, predmetnega Javnega razpisa …) na ugotovljeno dejansko stanje (v konkretni zadevi je to dejstvo, da je tožnik javni zavod) o tožnikovi pravici meritorno odločiti z odločbo (prim. prvi odstavek 207. člena ZUP). Vprašanje stvarne legitimacije je torej vprašanje materialnega prava in ne procesne dopustnosti strankine zahteve.

Glede na to, da iz zadnje izdanega Komentarja zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) k 129. členu ZUP izhaja širša razlaga 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP, ki ji v določenem delu sledi tudi sodna praksa, se sodišče v nadaljevanju opredeljuje tudi do takšne razlage zakona glede na konkretni primer. Iz omenjenega komentarja izhaja, da je zavrženje vloge treba dopustiti tudi v primeru, če vlagatelj v svoji zahtevi uveljavlja priznanje določene pravice ali pravnega interesa, ki mu po materialnih predpisih očitno ne pripada (npr. če oseba pri dvajsetih letih vloži vlogo za starostno pokojnino). Vendar pa ta očitnost po stališču komentarja pomeni, da je to dejstvo razvidno že na prvi pogled iz same zahteve. V nasprotnem primeru, ko je treba za presojo utemeljenosti zahteve opraviti bolj poglobljeno presojo (izvesti dodatne dokaze itd.), pa se taka vsebinska presoja ne more končati z zavrženjem vloge, temveč le z upravno odločbo. Rešitev, po kateri bi organ vlogo s sklepom zavrgel v primeru očitnega dejstva, da osebi, ki je vložila vlogo, zahtevane pravice ne pripadajo, je skladna z načelom ekonomičnosti upravnega postopka (14. člen ZUP).

Po oceni sodišča v konkretnem primeru organ prve stopnje tudi upoštevaje zgoraj predstavljeno razlago obravnavane zakonske določbe tožnikove ponudbe ne bi smel zavreči na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Da v tej zadevi ne gre za situacijo, ko bi vlagatelj v svoji zahtevi uveljavljal priznanje določene pravice ali pravnega interesa, ki mu po materialnih predpisih očitno ne pripada, potrjuje že vsebina in potek celotnega dosedanjega postopka in materialnopravna vprašanja, ki jih je v zvezi s tem izpostavil tožnik ter tudi obširni odgovori tožene stranke nanje. Nadalje sodišče ugotavlja, da je tožena stranka zaključek o očitnem (ne)obstoju pravice tožnika prijaviti se na predmetni javni razpis oprla (le) na določbo 24. člena Zakona o zavodih (pa še to ob uporabi nasprotnega argumenta), v nadaljevanju postopka pa se je na podlagi pritožbe tožnika že pred organom druge stopnje vprašanje (ne)obstoja "pravice" razširilo še na razlago drugih predpisov, npr. ZZDej, ZJZP, Direktive 2014/23/EU, Direktive 2014/24/EU, ZNKP … Najmanj kar lahko sodišče na podlagi navedenega zaključi je, da je v konkretnem primeru pred izdajo sklepa o zavrženju na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP obstajal dvom o "očitnosti" neobstoja pravice tožnika, ki pa glede na siceršnjo vsebino te določbe, njen namen ter umeščenost v sistem, nikakor ne more iti v škodo tožnika. Ob tem ne gre spregledati prej omenjenega komentarja v delu, kjer navaja, da gre za rešitev, ki je skladna z načelom ekonomičnosti upravnega postopka (14. člen ZUP), kar prav tako pomeni, da v primeru dvoma v "očitnost" ni mogoče odločiti v škodo stranke.

Upoštevaje vse zgoraj navedeno je sodišče prepričano, da v konkretni zadevi obstajajo številni razlogi za zaključek, da ni na prvi pogled očitno, da tožniku kot javnemu zavodu ne gre pravica prijaviti se na javni razpis za pridobitev koncesije. Ravno obratno, kot je razvidno že iz vseh dosedanjih vlog obeh strank, gre pri koncesijah na sploh za kompleksno pravno vprašanje, ki (tudi) zaradi dejstva, da gre za institut, ki je urejen v več predpisih in na več pravnih nivojih terja bolj poglobljeno presojo. Kot je sodišče ugotovilo že zgoraj, gre v tem primeru za vprašanje stvarne legitimacije tožnika, ki je materialnopravno vprašanje in zato terja vsebinski odgovor.

Upoštevaje vse navedeno je tožena stranka zmotno presodila, da so izpolnjeni pogoji za zavrženje tožnikove ponudbe na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. S tem je zagrešila kršitev iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP, zaradi česar je sodišče, brez da bi se spuščalo v presojo ostalih navedb strank, tožbi na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo in izpodbijani sklep odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega odstavka istega člena ZUS-1 vrnilo organu prve stopnje v ponovni postopek. V ponovljenem postopku tožena stranka ponudbe tožnika iz razlogov, ki so bili predmet te zadeve, ne sme zavreči.

### K II. točki izreka

Začasna odredba se na podlagi določb 32. člena ZUS-1 lahko izda le do pravnomočnosti odločitve v upravnem sporu. Z odločitvijo o tožbi s predmetno sodbo je odločitev v tem upravnem sporu postala pravnomočna, saj zoper sodbo v tej zadevi ni pritožbe (prim. 73. člen ZUS-1). Glede na to tožnikov predlog za izdajo začasne odredbe ni več dopusten in ga je sodišče zavrglo, saj tožnik te procesne pravice nima več (prim. 36. člen ZUS-1).

### K III. točki izreka

Kadar sodišče tožbi ugodi in izpodbijani upravni akt odpravi, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 upravičen do povračila stroškov v pavšalnem znesku, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnika v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker v zadevi ni bila opravljena glavna obravnava, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika), povišani za 22 % DDV, torej za 62,70 EUR, kar skupaj znaša 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika - OZ).

---

[^1]: To je zadev, ki niso prednostne po zakonu (prim. prvi odstavek 13. a člena ZS).

[^2]: Čebulj J., Koncesija, 1. strokovno srečanje pravnikov s področja javnega prava, str. 173, in Mužina A., Pravna narava koncesijskih razmerij, doktorska disertacija, str. 192.

[^3]: "Če ugotovi, da je tožba nerazumljiva ali nepopolna ali da obstajajo pomanjkljivosti, ki se nanašajo na sposobnost tožeče ali tožene stranke biti pravdna stranka, ali da obstajajo pomanjkljivosti glede zakonitega zastopanja stranke ali pa pomanjkljivosti, ki se nanašajo na pravico zastopnika, da lahko začne pravdo, kadar se zahteva za to posebno dovoljenje, ali da stranke ne zastopa oseba, ki je lahko pooblaščenec po določbah tega zakona, izda predsednik senata potrebne ukrepe, ki jih določa ta zakon (81., 87. in 108. člen), da se pomanjkljivosti odpravijo."

[^4]: "Po predhodnem preizkusu tožbe izda predsednik senata sklep, s katerim se tožba zavrže, če ugotovi, da odločanje o tožbenem zahtevku ne spada v sodno pristojnost (18. člen), da je bila tožba vložena prepozno, če je s posebnimi predpisi določen rok za tožbo, da o tožbenem zahtevku že teče pravda, da je stvar pravnomočno razsojena, da je bila o spornem predmetu sklenjena sodna poravnava ali da ni podana pravna korist tožeče stranke za vložitev tožbe. "

[^5]: Gre za situacijo, ko nekdo ne uveljavlja svoje, ampak tujo pravico oz. upravičenje, kar pomeni, da vlagatelj za zahtevo ni legitimiran (prim.: sodba VSRS U 514/94-9 z dne 9. 5. 1996, sodba VSRS I Up 579/2000 z dne 18. 9. 2002, sodba VDSS Psp 565/2013 z dne 9. 4. 2014, sodba UPRS I U 1143/2020-9 z dne 8. 9. 2021, sodba UPRS I U 1215/2020-6 z dne 14. 1. 2021 …).

[^6]: Prim. sodbo VSRS X Ips 78/2004 z dne 7. 2. 2008. V tej zadevi je tožnik od tožene stranke kot nadzorstvenega organa zahteval, da ugotovi razloge, zaradi katerih inšpektor ni ukrepal zoper investitorja A., ki v njegovi soseščini gradi objekt brez predpisanih dovoljenj. Tožena stranka je ugotovila, da tožnik nima položaja stranke v inšpekcijskem postopku, saj ta teče po uradni dolžnosti pri organu prve stopnje in tako ne more zahtevati od pritožbenega upravnega organa, da uvede ukrepe inšpekcijskega nadzorstva.

[^7]: Čebulj J. in ostali, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, 125. do 325. člen, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 28.

[^8]: V Zakonu o splošnem upravnem postopku s komentarjem, GV založba, Ljubljana 2001, v komentarju k 129. člena ZUP (str. 356) takšne razlage ni. V Zakonu o splošnem upravnem postopku, Uradni list SFRJ št. 47-690/86, pa je bila vsebina 125. člena celo drugačna od vsebine aktualnega 129. člena ZUP, in sicer se je omenjena določba glasila: "Upravni postopek je uveden, brž ko opravi pristojni organ v ta namen kakršnokoli dejanje. Če vidi pristojni organ iz vložene strankine zahteve, da po veljavnih predpisih ni pogojev za uvedbo postopka, izda o tem sklep. Zoper ta sklep je dovoljena posebna pritožba." V zvezi s pogoji za uvedbo postopka je bila npr. izdana sodba VSRS I Up 579/2000 z dne 18. 9. 2002.

[^9]: Prim. sodbo VSRS X Ips 69/2021, sodbo UPRS I U 949/2021, sodbo UPRS I U 1416/2010 ...

[^10]: Čebulj J. in ostali, Komentar zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, 125. do 325. člen, Uradni list RS in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2022, str. 28. Podobno tudi v Kerševan E. in Andronja V., Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2018, str. 228 in 229.

[^11]: Npr. ali se koncesija lahko podeli osebi javnega prava; ali se koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti lahko podeli javnemu zavodu, katerega ustanovitelj ni koncedent; ali se v konkretni zadevi uporablja pravo EU; ali je potrebno na Sodišče EU vložiti predhodno vprašanje glede razlage prava EU ...

---

Zakon o splošnem upravnem postopku (1999) - ZUP  - člen 129, 129/1, 129/1-2

---