UPRS Sodba I U 2701/2017-18
Datum: 2020-06-03T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.2701.2017.18
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI POSTOPEK
institut: zbirna odločba - strokovno mnenje komisije - akcesorni akt - obrazložitev odločbe - bistvena kršitev določb postopka

## Jedro

Komisija za nadzor izvoza blaga z dvojno rabo, ki daje po citirani določbi prve alineje prvega odstavka 4. člena ZNIBDR pristojnemu ministrstvu predhodno mnenje o dovoljenju za izvoz blaga z dvojno rabo, je po 9. členu ZNIBDR strokovno telo. Navedeno pomeni, da ima njegovo mnenje naravo izvedenskega mnenja o strokovnem vprašanju.

Iz procesnega dejanskega stanja obravnavane zadeve je razvidno le, da je Komisija izdala negativno mnenje zaradi ugotovitve, da ima končni uporabnik več veljavnih zavrnitev za drugo blago s strani več držav članic EU. Tako posplošena obrazložitev po presoji sodišča ne zadošča za ugotovitev, da je upravni organ dovolj natančno in ustrezno ugotovil konkretno dejansko stanje.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za gospodarski razvoj in tehnologijo številka 3002-121/2017-2 z dne 4. 10. 2017 odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 382,47 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe.

## Obrazložitev

1. Tožena stranka je izpodbijano odločbo zavrnila tožničin zahtevek za izdajo dovoljenja za izvoz 150 kosov samonastavljivih ... hladilnikov ... (Tip: ...), ki se uvrščajo v tarifno oznako 8418 69 00 ter v seznamu blaga z dvojno rabo pod oznako 6A002.d.2.b prejemniku in hkrati končnemu uporabniku, podjetju A. (1. točka izreka) in ugotovila, da v postopku izdaje odločbe ni bilo posebnih stroškov (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je razvidno, da je tožnica vložila zahtevek za izdajo dovoljenja za izvoz navedenega blaga, namenjenega prejemniku in hkrati končnemu uporabniku – gospodarski družbi s sedežem v Indiji. Tožena stranka je prejeto gradivo posredovala v obravnavo Komisiji za nadzor izvoza blaga z dvojno rabo (v nadaljevanju Komisija), ki v skladu z 9. členom Uredbe o načinu izdaje dovoljenj in potrdil ter vlogi Komisije za nadzor izvoza blaga z dvojno rabo (v nadaljevanju Uredba) pred izdajo izvoznega dovoljenja poda mnenje, na katero je tožena stranka vezana.

3. Komisija je vlogo presojala ob upoštevanju podatkov, ki so jih pridobili njeni člani iz različnih resorjev. Ugotovljeno je bilo, da ima končni uporabnik več veljavnih zavrnitev za drugo blago s strani več držav članic EU. Zato je Komisija soglasno odločila, da tožnici ni mogoče izdati pozitivnega, ampak le negativno mnenje. Glede na navedeno je tožena stranka ob upoštevanju prvega odstavka 4. člena Zakona o nadzoru izvoza blaga z dvojno rabo (v nadaljevanju ZNIBDR) izdala odločbo, s katero je zavrnila tožničin zahtevek.

4. Zoper odločbo tožene stranke je tožnica vložila tožbo zaradi bistvenih kršitev določb postopka, nepravilne uporabe materialnega prava in zmotne ugotovitve dejanskega stanja. Uvodoma pojasnjuje, da je zaprosila za dovoljenje za prodajo ...hladilnikov, ki hladijo infrardeče senzorje v sledilnih glavah vodenih raket zemlja-zrak obrambnega raketnega sistema. Gre za relativno star sistem za ... hladilnike, ki bi jih prodajali B., ki je del DRDO Indija. Kupec je tožnico obvestil, da bo hladilnike vgrajeval v sistem .... Končni kupec B. bi bil naročnik in uporabnik za okoli 30 ... hladilnikov, ki bi jih uporabili za testiranje in demonstracijo v svoji vojski. Bistveno naj bi bilo, da bodo indijske oborožene sile uporabljale tožničine izdelke za svoje vodene sisteme zemlja-zrak kratkega dometa le za samoobrambo.

5. Tožnica v nadaljnjih tožbenih navedbah meni, da izpodbijana odločba ni obrazložena. Opira se namreč le na na negativno mnenje Komisije, zaradi česar naj je ne bi bilo mogoče preizkusiti. Tožnica v zvezi z ugotovitvijo Komisije, da ima končni uporabnik več veljavnih zavrnitev za drugo blago s strani več držav članic EU, pojasnjuje, da ni pomembno, če ima navedeni kupec zavrnitve za drugo blago in ne za blago, ki ga prodaja tožnica. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe naj ne bi bilo razvidno, v kakšni zvezi s tožničino vlogo je zavrnitev za drugo blago.

6. Po tožničinem mnenju je izpodbijana odločba tudi materialno pravno napačna. Dovoljenje za izvoz blaga z dvojno rabo izda tožena stranka v skladu s prvim odstavkom 3. člena ZNIBDR in prvim, drugim in tretjim odstavkom 4. člena Uredbe 428/2009/ES. Tožeča stranka je zaprosila za dovoljenje za izvoz hladilnikov, ki se lahko uporabljajo tudi za raketne naprave, torej za vojaško uporabo v okviru obrambnega sistema Indije. Pojasnjuje, da ne gre za državo z embargom na orožje, uvedenim s skupnim stališčem skupnosti ali skupnimi ukrepi ali z odločbo Organizacije za varnost in sodelovanje v Evropi oziroma, da bi bil embargo na orožje uveden z resolucijo varnostnega sveta Organizacije združenih narodov. Meni, da bi tožena stranka izdajo dovoljenja lahko zavrnila le, če bi ocenila, da bi izvoz blaga z dvojno rabo lahko povzročil negativne posledice, ki so navedene v Uredbi ES 428/2009/ES, in bi bil v nasprotju z nacionalno varnostjo. Iz odločbe naj ne bi bilo razvidno, da bi konkreten izvoz pomenil ogrožanje izpolnitve mednarodnih pogodb, ogrožanje varnosti oz. obrambnih interesov, zlasti pa ne možnosti uporabe izvoženega blaga v nasprotju z zakoni ali možnostjo njegove preusmeritve. Poudarja, da je francosko podjetje C. istemu podjetju v Indijo že izvozilo kompleksen izdelek, ki je vseboval tudi sporen tožničin hladilnik, ko pa je hotela tožnica sama izvažati ta produkt, je naletela na oviranje tožene stranke. Predlaga odpravo izpodbijane odločbe in priglaša stroške.

7. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo navedla, da je v zvezi s tožničino vlogo preverila tudi evidenco zavrnitev v elektronskem sistemu Evropske komisije za blago z dvojno rabo. Ugotovila je, da zoper končnega uporabnika obstajajo v sistemu veljavne zavrnitve. Dne 28. 9. 2017 je tožena stranka pripravila prošnjo za predhodno mnenje o vlogi za izvoz blaga z dvojno rabo in jo skupaj z vlogo in zavrnitvami zoper končnega uporabnika posredovala Komisiji, ki je vlogo presojala ob upoštevanju podatkov in informacij, s katerimi so razpolagali oziroma so jih pridobili člani Komisije iz različnih resorjev. Tožena stranka pojasnjuje, kdo imenuje Komisijo, kakšna je njena sestava in katere so njene naloge glede na 9. člen Uredbe.

8. V nadaljevanju tožena stranka meni, da je skladno z določbami ZNIBDR pri odločanju o izdaji dovoljenja vezana na predhodno mnenje Komisije. Meni, da je za preizkus odločbe bistven jasen izrek, v bistvenih točkah opisano dejansko stanje in dovolj natančno navedeni materialni predpisi. V obravnavani zadevi naj bi bili navedeni pogoji izpolnjeni, saj je tožena stranka navedla svoje ugotovitve, določbe materialnega predpisa in stranko seznanila o razlogih, ki so jo vodili k zavrnitvi zahtevka. Pojasnila je, da je odločila na podlagi mnenja Komisije, ki je za končnega uporabnika iz Indije pridobila podatke o več veljavnih zavrnitvah za drugo blago s strani več držav članic EU, zaradi česar je soglasno odločila, da ni mogoče dati pozitivnega mnenja. Meni, da se ni dolžna natančneje opredeljevati do razlogov za zavrnitev. Zato naj bi bile neutemeljene tožbene navedbe, da ni pomembno, če ima končni uporabnik zavrnitve za drugo blago. Tožena stranka ob sklicevanju na prvi odstavek 12. člena Uredbe Sveta 428/2009/ES poudarja, da navedeno pomeni, da je končni uporabnik lahko problematičen. Dodaja, da zavrnitve drugih držav članic EU vsebujejo varovane podatke in da ne gre za javne dokumente. S tem v zvezi tožena stranka še navaja, da Evropska komisija zbira le podatke o zavrnitvah, in ne o izdanih dovoljenjih.

9. Tožena stranka se ne strinja niti s tožbenimi trditvami, da je končni uporabnik naročnik in uporabnik 30 kosov samonastavljivih ... hladilnikov, ki bi jih uporabili za testiranje in demonstracijo vojski, saj to naj ne bi bilo razvidno iz tožničine vloge. Pojasnjuje, da je tožnica v zahtevku pod količino nameravanega izvoženega blaga zapisala 150 kosov.

10. Tožnica je v pripravljalni vlogi še navedla, da tožena stranka s svojimi navedbami ne more nadomestiti obrazložitve. Meni, da je nekritično sklepanje, da je končni uporabnik problematično podjetje zato, ker je že prejelo podobne zavrnitve v EU. Pojasnjuje, da je bistvena preveritev, ali pri podjetju B., ki je vojaški inštitut, obstaja možnost, da blago ne bi končalo pri njih ali njihovi vojski. Po tožničinem mnenju je tožena stranka spregledala splošno znano dejstvo, da Indija v smislu nevarnosti ni problematična država, in da je podpisnica Wassenaarskega sporazuma, skladno s katerim je dolžna nadzorovati pretok blaga z dvojno rabo tako kot Slovenija. B., ki je del indijske vojske, je vladna organizacija, ki posluje pregledno. Hladilniki, ki so predmet zavrnjenega izvoznega dovoljenja, pa so namenjeni posodobitvi starega raketnega sistema. Po tožničinem mnenju ni nepomembno, da je IR detektor proizvod iz obdobja zadnjih štirih generacij, kar v svetu ne predstavlja nobene strateške nevarnosti in je namenjen izključno samoobrambi Indije.

K I. točki izreka:

11. Tožba je utemeljena.

12. Podlaga za izdajo izpodbijane odločbe je prva alineja prvega odstavka 4. člena ZNIBDR, iz katere je razvidno, da dovoljenje za izvoz blaga z dvojno rabo v skladu s prvim odstavkom 3. člena ter prvim, drugim, tretjim in četrtim odstavkom 4. člena Uredbe 428/2009/ES izdaja ministrstvo, pristojno za gospodarstvo (tožena stranka), na podlagi mnenja Komisije iz 9. člena tega zakona.

13. Iz navedene zakonske določbe je razvidno, da gre za zbirno odločbo, in sicer odločbo, izdano na podlagi mnenja drugega organa.1

14. Zbirna odločba, ki jo izda organ, pristojen za odločanje v upravni zadevi, je osrednji (centralni) akt, sestavni deli tega akta pa so akti sodelujočih organov, ki jim zakon priznava pravico do določenega sodelovanja. V odnosu do osrednjega akta so ti akti akcesorni akti, ki nimajo lastnosti upravne odločbe, ker se z njimi ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika v upravni zadevi. V upravni zadevi se odloči šele z zbirno odločbo, ki je veljavna, če ima vse sestavne dele (akcesorne akte). Če zbirna odločba nima vseh sestavnih delov, je izpodbojna, ker sta njena pravilnost in zakonitost odvisni od akcesornih aktov, izpodbojna pa je tudi, če je nepravilen ali nezakonit akcesorni akt.2

15. Kadar gre za odločbo, izdano na podlagi mnenja drugega organa, kot v obravnavanem primeru, sme pristojni organ izdati odločbo šele potem, ko dobi mnenje drugega organa (četrti odstavek 209. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP) oz. ko preteče določen rok, odkar je bilo mnenje od pristojnega organa zahtevano (peti odstavek 209. člena ZUP). Na dano mnenje praviloma ni vezan (razen če predpis tega izrecno ne določa), vendar pa ga mora presoditi. V nasprotnem primeru bi določba o odločanju na podlagi predhodnega mnenja drugega organa izgubila svoj smisel. 16. Komisija, ki daje po citirani določbi prve alineje prvega odstavka 4. člena ZNIBDR pristojnemu ministrstvu predhodno mnenje o dovoljenju za izvoz blaga z dvojno rabo, je po 9. členu ZNIBDR strokovno telo.3 Navedeno pomeni, da ima njegovo mnenje naravo izvedenskega mnenja o strokovnem vprašanju. Zato ima po presoji sodišča predhodno mnenje Komisije poseben pomen, ne glede na to, da zakon posebej ne določa, da je pristojno ministrstvo nanj vezano, kar pomeni, da ga ne zavezuje.

17. ZUP sicer ne določa oblike in sestavnih delov akcesornega akta in zahteve po njegovi obrazloženosti. Vendar pa mora biti vsaka pisna odločba v zadevi, ki je predmet upravnega postopka, obrazložena (tretji odstavek 210. člena ZUP), kar velja tudi za zbirno odločbo. Pri pozitivnem akcesornem aktu lahko predpostavimo, da se sodelujoči organ strinja z razlogi za izdajo za stranko ugodne pozitivne zbirne odločbe in zato v tem primeru ni treba še obrazložiti akcesornega akta.4 Pri negativnem akcesornem aktu pa je potrebna obrazložitev, ki jo je treba stranki posredovati v obrazložitvi negativne zbirne odločbe, ker se organ ne more sklicevati samo na negativni akcesorni akt.5

18. Iz procesnega dejanskega stanja obravnavane zadeve je razvidno le, da je Komisija izdala negativno mnenje zaradi ugotovitve, da ima končni uporabnik več veljavnih zavrnitev za drugo blago s strani več držav članic EU. Iz spisov, ki se nanašajo na zadevo, ne izhaja, ali je bilo navedeno mnenje posredovano tožnici.

19. Tako posplošena obrazložitev po presoji sodišča ne zadošča za ugotovitev, da je upravni organ dovolj natančno in ustrezno ugotovil konkretno dejansko stanje. Razložitev ugotovljenega dejanskega stanja v zvezi s presojo, kaj pomeni "več veljavnih zavrnitev za drugo blago s strani več držav članic EU" že na prvi pogled ni jasna, pregledna in izčrpna. Šele v tem primeru bi lahko bila temelj za pravilno uporabo abstraktnega materialnega predpisa, ki v zvezi z negativnim akcesornim aktom prav tako ni naveden.6 Sodišče zgolj pripominja, da tožena stranka z navajanjem novih okoliščin v odgovoru na tožbo, ki niso bile podlaga za odločitev v postopku izdaje upravnega akta, vendar bi morale biti del njegove dejanske podlage, ne more sanirati nezakonitosti, ki je nastala v upravnem postopku.7

20. Glede na navedeno izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, kar utemeljeno ugovarja tožnica. Navedena pomanjkljivost odločbe predstavlja bistveno kršitev pravil postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

21. Zato je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) brez presoje ostalih tožbenih navedb in zadevo vrnilo v ponoven postopek. V ponovljenem postopku bo morala tožena stranka navesti jasne, pregledne in izčrpne razloge za upoštevanje negativnega mnenja Komisije. V primeru nejasnosti navedenega predhodnega mnenja pa bo morala Komisijo pozvati, naj da ustrezna pojasnila.

22. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, ker je glede na navedeno že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, pri čemer v upravnem sporu ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

K II. točki izreka:

23. Ker je sodišče tožbi ugodilo, je tožnica po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 upravičena do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zaradi česar se ji priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Ker je morala tožnica v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženo vlogo, se ji priznajo še stroški v višini 10% od navedenega zneska, torej 28,5 EUR. Tako obračunani stroški se povišajo za 22% DDV, torej za 68,97 EUR. Glede na navedeno je tožnica upravičena do 382,47 EUR, v 15 dneh. Plačana sodna taksa se v skladu s 37. členom Zakona o sodnih taksah stranki, ki v sporu uspe, vrne po uradni dolžnosti, ne da bi se posebej odločalo o njenem vračilu.

1 Glej tudi E. Kerševan, V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 314, drugi odstavek.  
2 Prav tam, strani 313 in 314. 3 9. člen ZNIBDR se glasi: "Za usklajevanje in spremljanje nadzora izvoza, prenosa v skupnosti, posredovanja in tranzita blaga z dvojno rabo ter zagotavljanja tehnične pomoči vlada imenuje komisijo za nadzor izvoza blaga z dvojno rabo ter natančneje določi njene naloge in način delovanja (prvi odstavek). Komisijo sestavljajo predstavniki ministrstev in drugih organov državne uprave, ki so glede na svoje delovno področje vključeni v nadzor izvoza blaga z dvojno rabo. Član komisije ima svojega namestnika (drugi odstavek)." 4 Navedeno delo, stran 314. 5 Prav tam.  
6 Navedbo materialnih predpisov nalaga temeljno načelo zakonitosti (6. člen ZUP).  
7 Navedeno delo, stran 570.