UPRS Sodba I U 1041/2019-18
Datum: 2022-11-09T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.1041.2019.18
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ŠOLSTVO
institut: visokošolska dejavnost - visokošolski učitelj - vpis v drug register - pogoji za vpis v register - exceptio illegalis

## Jedro

ZViS vsebuje določbe glede zasebnih visokošolskih učiteljev le v 61. členu. Tretji odstavek istega člena določa, da minister pristojen za visokošolstvo predpiše postopke vpisa in izbrisa iz registra. Zadnji odstavek določa obseg pooblastila Ministrstu, ki lahko s podzakonskim predpisom ureja samo postopek vpisa in izbrisa iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev, ne more pa določiti dodatnih pogojev za izbris iz registra, ki niso vsaj okvirno določeni že v zakonu. Glede na takšno zakonsko pooblastilo pa ministrstvo ni imelo zakonske podlage za določitev dodatnih pogojev v Pravilniku o postopku za vpis in izbris iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev, ki jih mora oseba izpolnjevati, da se je ne izbriše iz razvida. Ker temelji izpodbijana odločba na nezakonitem podzakonskem aktu, jo je sodišče moralo odpraviti.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 6033-5/2019/20 z dne 21. 5. 2019 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponoven postopek.

II. Zahtevek tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka izbrisala tožnika iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev pri Ministrstvu za izobraževanje, znanost in šport. Tožena stranka vodi ta razvid na podlagi 61. člena Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZViS). Postopek vpisa in izbrisa iz razvida podrobneje ureja Pravilnik o postopku za vpis in izbris iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev (v nadaljevanju Pravilnik).

2. V obravnavanem primeru je ministrstvo po uradni dolžnosti preverjalo, ali so pri tožniku še izpolnjeni pogoji iz 3. člena Pravilnika. Po pozivu tožene stranke, da posreduje podatke, ali je vključen v zdravstveno zavarovanje iz naslova delovnega razmerja, je tožnik posredoval dokazilo Zavoda za zdravstveno zavarovanje, Območna enota Ljubljana z dne 6. 5. 2019 (izpis obveznih zdravstvenih zavarovanj osebe), da je od 1. 10. 2016 dalje zaposlen po podlagi 001, kar označuje osebe, ki so v delovnem razmerju v Republiki Sloveniji pri podjetju, zavodu, drugi organizaciji ali delodajalcu, pri podružnicah tujih poslovnih subjektov, izvoljeni ali imenovani nosilci javne ali druge funkcije. Iz dokazila izhaja, da je tožnik od 1. 10. 2016 zaposlen na Univerzi v Novem mestu, Fakulteti A., v trajanju 34 ur na teden in od 1. 4. 2018 v B., d.o.o., v trajanju 2 uri na teden, zaradi česar po mnenju tožene stranke, ne izpolnjuje več pogoja iz druge alineje drugega odstavka 3. člena Pravilnika, ki določa da se zasebni visokošolski učitelj vpiše v razvid (poleg izpolnjevanja ostalih pogojev iz 3. člena Pravilnika) na podlagi predložitve dokazila, da ni v delovnem razmerju. Pravilnik v 6. členu določa, da se zasebni visokošolski učitelj izbriše iz razvida med drugim iz razloga, če ne izpolnjujejo več pogojev za opravljanje dejavnosti. Ker je tožnik v delovnem razmerju in ne izpolnjuje več pogoja za opravljanje dejavnosti kot zasebni visokošolski učitelj, ga je tožena stranka izbrisala iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev.

3. Tožnik v tožbi meni, da je tožena stranka nepravilno zahtevala ponovno dokazovanje pogoja iz 3. člena Pravilnika za vpis v razvid, saj so ti pogoji drugačni od zahtev za izbris iz 6. člena Pravilnika. Pravilnik nikjer ne določa, da mora biti zasebni visokošolski učitelj po vpisu v register oziroma po pridobitvi statusa samostojnega visokošolskega učitelja ves čas 100% samozaposlen, zato je ponovno dokazovanje pogojev za vpis v razvid, kot pogoj za ohranjanje vpisa, v nasprotju z določili Pravilnika. Meni, da je zahteva, da samostojni visokošolski učitelj ni v delovnem razmerju, opredeljena izključno ob pridobitvi statusa zasebnega visokošolskega učitelja (v 3. členu Pravilnika). Šesti člen Pravilnika pa kot pogoje za ohranjanje vpisa v register navaja izključno izpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti, ustrezno habilitacijo ter zakonito opravljanje dejavnosti. To v primeru samozaposlitve po njegovem mnenju pomeni, da samozaposleni (s.p.) uspešno posluje ter da zasebni visokošolski učitelj ustrezno ohranja habilitacijo. Od 2. 6. 2011 je ves čas neprekinjeno vpisan v razvid, zato mu skladno s Pravilnikom ni potrebno ponovno dokazovati pogoje za vpis v razvid, ampak izključno izpolnjevanje pogojev za ohranjanje statusa, ki jih določa 6. člen Pravilnika. Kot nosilec dejavnosti (trenutno v obsegu 10% redne zaposlitve v C. C., s.p.) še vedno izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti. Predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi in vzpostavi stanje, kot je bilo pred njeno izdajo in se ga ne izbriše iz razvida visokošolskih učiteljev.

4. V odgovoru na tožbo tožena stranka pojasnjuje, da je po uradni dolžnosti preverjala ali vsi zasebni visokošolski učitelji, vpisani v razvid zasebnih visokošolskih učiteljev, še izpolnjujejo vse pogoje za vpis v navedeni razvid. Ker je tožnik v delovnem razmerju, ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti kot zasebni visokošolski učitelj. Tako je izpolnil pogoj za njegov izbris iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev na podlagi druge alineje 6. člena Pravilnika. Namen 61. člena ZViS in določb Pravilnika je, da je v razvid vpisan tisti visokošolski učitelj, ki ni v delovnem razmerju ves čas, ko opravlja visokošolsko dejavnost kot zasebni visokošolski učitelj. Glede na določbe 2. in 5. do 9. člena ZViS lahko visokošolsko dejavnost v Republiki Sloveniji opravljajo le javni ali zasebni visokošolski zavodi, ki izpolnjujejo vse pogoje, ki jih določa ZViS (slednji v 14. členu določa pogoje za ustanovitev visokošolskega zavoda). Ti lahko na podlagi prvega odstavka 61. člena ZViS izvajanje posameznih delov predmeta oziroma predmetnega področja prepustijo zasebnemu visokošolskemu učitelju. Iz tega izhaja, da lahko visokošolsko dejavnost izvajajo le javni in zasebni visokošolski zavodi ter zasebni visokošolski učitelji vpisani v razvid visokošolskih učiteljev skladno z določili Pravilnika. Zasebni visokošolski učitelj ne more izvajati visokošolske dejavnosti v okviru 61. člena ZViS kot samostojni podjetnik, zato pride zanj v poštev le sklepanje pogodb civilnega prava. To izhaja tudi iz pojasnil Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologije z dne 20. 1. 2010. Glede na navedeno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrne in potrdi izpodbijano odločbo ter tožniku naloži plačilo stroškov tega postopka.

5. V pripravljalni vlogi tožnik ponovno poudarja, da tožena stranka v argumentaciji prepleta zahteve pogojev za vpis v razvid ter pogoje oziroma postopek izbrisa iz razvida. Meni, da je ponovno dokazovanje pogojev za vpis v razvid, kot ga opredeljuje drugi odstavek 3. člena Pravilnika, kot pogoj za ohranjanje vpisa v razvid, v nasprotju z določili Pravilnika. Pravilnik nikjer ne predpisuje, da mora zasebni visokošolski učitelj po pridobitvi tega statusa nepretrgoma izpolnjevati pogoje iz 3. člena Pravilnika. V Pravilniku je navedeno, da se oseba iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev izbriše izključno v primerih, ki jih navaja 6. člen Pravilnika. Jasno je, da samostojni podjetnik sam ne more izvajati visokošolske dejavnosti in je tudi ne more registrirati, je pa to oblika samozaposlitve, ki omogoča pridobitev in ohranjanje statusa samostojnega visokošolskega učitelja (vrsta zavarovalne podlage 05). Ta oblika samozaposlitve torej omogoča sodelovanje pri izvajanju visokošolske dejavnosti visokošolskih zavodov, ki delno pripomorejo k fleksibilnejšem trgu delovne sile. Ker samostojni visokošolski učitelj začne opravljati dejavnost pred pridobitvijo statusa samostojnega visokošolskega učitelja (se samozaposli), se druga (tudi četrta) alineja 6. člena Pravilnika nanašata na opravljanje dejavnosti. Zakonodaja tudi ne predpisuje, da mora samostojni visokošolski učitelj pri opravljanju dejavnosti izključno opravljati le dejavnost samostojnega visokošolskega učitelja (tudi v primeru samozaposlitve). ZViS se torej v 61. členu sklicuje na Pravilnik in tudi ta ne predpisuje, da mora biti zasebni visokošolski učitelj po vpisu v register oziroma po pridobitvi statusa samostojnega visokošolskega učitelja vse čas 100% samozaposlen.

6. Tožba je utemeljena.

7. V obravnavanem primeru je sporna odločitev tožene stranke, da se tožnik izbriše iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev, ker ne izpolnjuje več pogoja iz druge alineje 6. točke Pravilnika, in sicer, ker po njenem mnenju ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti. Da tega pogoja ne izpolnjuje, je organ ugotovil na podlagi dejstva, da je tožnik v delovnem razmerju za določeno število ur tedensko. Pri tem med strankama ni sporno, da je tožnik v delovnem razmerju in da je zaposlen na Univerzi v Novem mestu, Fakulteti A. (34 ur tedensko) in pri B., d.o.o. (2 uri tedensko). Tožnik je sam predložil izpisek Zavoda za zdravstveno zavarovanje, Območna enota Ljubljana, iz katerega izhaja, da je med drugim zavarovan po zavarovalni podlagi 001 (kot oseba v delovnem razmerju v RS). Delno je samozaposlen (zavarovalna podlaga 005).

8. Sporno pa ostaja vprašanje, ali je imela tožena stranka za sprejeto razlago 6. člena Pravilnika in določitev pogoja neobstoja delovnega razmerja ves čas trajanja vpisa v razvid zasebnih visokošolskih učiteljev, zakonsko podlago kot to zahtevata 87. člen (zakonska pristojnost državnega zbora) in 153. člen Ustave RS (usklajenost pravnih aktov, v nadaljevanju URS) v povezavi z 49. (svoboda dela) in 59. členom URS (svoboda znanosti in umetnosti). V obravnavanem primeru je tako treba odgovoriti na vprašanje, ali ima sporna določba 6. člena Pravilnika in razlaga, ki jo je sprejela tožena stranka, sploh podlago v ZViS. Pravilnik namreč kot podzakonski akt ne sme vsebovati določb, za katere v zakonu ni podlage, saj se pravice in obveznosti državljanov lahko določijo samo z zakonom (87. člen Ustave RS). To hkati pomeni, da je določitev pogojev uveljavljanja pravice in način njenega uresničevanja izrecno pridržan zakonu, saj lahko samo zakon določi, katere pravice se zagotavljajo z zakonom in v kakšnem obsegu, zakon pa mora v temelju urediti tudi način uresničevanja teh pravic. Podzakonski akt sme zakonsko normo razčleniti le do te mere, da s tem sam ne opredeljuje izvirno pravic in obveznosti, oziroma, da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.

9. Pravilnik v 6. členu določa, da se zasebni visokošolski učitelj izbriše iz razvida: - na lastno zahtevo, - če ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti, - če v tridesetih dneh po izteku izvolitvene dobe ne predloži dokazila o ponovni izvolitvi, - če mu je prepovedano opravljanje dejavnosti s pravnomočno odločbo pristojnega organa. Kot izpolnjevanje pogojev za opravljanje dejavnosti, je tožena stranka štela, da tožnik ne sme biti v delovnem razmerju, kar je pogoj iz 3. člena Pravilnika za vpis v razvid zasebnih visokošolskih učiteljev.

10. ZViS vsebuje določbe glede zasebnih visokošolskih učiteljev le v 61. členu. Prvi odstavek 61. člena določa, da lahko visokošolski zavod izvajanje posameznih delov predmeta oziroma predmetnega področja prepusti zasebnemu visokošolskemu učitelju. Drugi odstavek istega člena določa, da je zasebni visokošolski učitelj, kdor je izvoljen v nazivu visokošolskega učitelja in je vpisan v razvid zasebnih visokošolskih učiteljev, ki ga vodi Ministrstvo pristojno za visokošolstvo. Tretji odstavek istega člena pa določa, da minister pristojen za visokošolstvo predpiše postopke vpisa in izbrisa iz registra. Zadnji odstavek določa obseg pooblastila Ministrstu, ki lahko s podzakonskim predpisom ureja samo postopek vpisa in izbrisa iz razvida zasebnih visokošolskih učiteljev, ne more pa določiti dodatnih pogojev za izbris iz registra, ki niso vsaj okvirno določeni že v zakonu. Glede na takšno zakonsko pooblastilo pa ministrstvo ni imelo zakonske podlage za določitev dodatnih pogojev v Pravilniku, ki jih mora oseba izpolnjevati, da se je ne izbriše iz razvida. Ker temelji izpodbijana odločba na nezakonitem podzakonskem aktu, jo je sodišče moralo odpraviti upoštevajoč 125. člen Ustave RS. Na podlagi 125. člena Ustave RS je sodišče vezano le na ustavo in zakon, ne pa tudi na podzakonski predpis, če ta ni v skladu z zakonom in ustavo in ni pristojno za prekinitev postopka in vložitev zahteve za presojo ustavnosti podzakonskega predpisa (23.a člen Zakona o ustavnem sodišču).

11. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) moralo tožbi ugoditi, zato se ni spuščalo v presojo drugih tožbenih ugovorov.

12. Sodišče je odločilo na podlagi pisnih vlog in pisnih dokazov na seji, saj sta se stranki pisno odpovedali glavni obravnavi (279.a člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

13. K II. točki izreka: Sodišče zahtevi tožene stranke za povrnitev stroškov postopka ni ugodilo, ker v primeru odprave izpodbijanega upravnega akta, v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1, pripadajo stroški postopka samo tožniku, ki pa v konkretnem primeru povrnitve stroškov ni zahteval.