sodba I U 1754/2010
Datum: 2011-01-12T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.1754.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: ukrep inšpektorja za notranje zadeve - zasebno varovanje - prepoved opravljanja varovanja javnih zbiranj z varnostnikom - nepopolno ugotovljeno dejansko stanje - načelo materialne resnice

## Jedro

Po določilu 1. odstavka 8. člena ZUP mora organ v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Poleg tega bi drugostopenjski organ moral vsebinsko odgovoriti na ključno pritožbeno navedbo, da je tožnik opravil specialistično usposabljanje. Tožbi je predložil tudi kopijo Potrdilo Zbornice RS za razvoj zasebnega varovanja z dne 29. 9. 2010 z žigom in podpisom, da se je v razpisanem terminu od 27. do 29. 11. 2006 udeležil specialističnega usposabljanja za varovanje javnih zbiranj, med tem ko iz prvostopenjske odločbe izhaja, da je organ ključno sporno dejstvo ugotovil s »preverjanjem v evidencah Ministrstva za notranje zadeve in pri nosilcih javnega pooblastila za izvajanje strokovnih nalog usposabljanja in izpopolnjevanja varnostnega osebja preko Direktorata za policijo in druge varnostne naloge Ministrstva za notranje zadeve«, pri čemer prvostopenjski organ ne navaja konkretnega dokumenta, na katerega se je oprl (in enako velja tudi za drugostopenjsko odločbo), v spisu pa je (le) elektronska komunikacija med različnimi organi v zvezi s predmetnim vprašanjem, kar ni enakovreden dokaz po veljavnih predpisih glede na potrdilo Zbornice RS za razvoj zasebnega varovanja.

## Izrek

Tožbi se ugodi in se izpodbijana odločba Inšpektorata RS za notranje zadeve št. 061-269/2010/20 (42-12) z dne 2. 9. 2010 odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek.

Republika Slovenija je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 420 EUR v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Inšpektorat RS za notranje zadeve na podlagi prvega, drugega in tretjega odstavka 60. člena Zakona o zasebnem varovanju (Uradni list RS, št. 126/03, 16/07 – odločba Ustavnega sodišča RS, 102/07 in 96/08 – odločba Ustavnega sodišča RS, v nadaljevanju ZZasV) v povezavi s prvim odstavkom 18. člena in prvo alineo prvega odstavka 32. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. List RS št. 43/2007, v nadaljevanju: ZIN) v postopku inšpekcijskega nadzora nad zavezancem A. d.o.o., odločil, da mora zavezanec od dneva vročitve te odločbe dalje prenehati opravljati varovanje javnih zbiranj z varnostnikom B.B., z izdano številko izkaznice varnostnika ..., za čas, dokler ne opravi specialističnega usposabljanja in preizkusa strokovne usposobljenosti za varovanje javnih zbiranj. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je navedeno, da sta inšpektorici Inšpektorata Republike Slovenije za notranje zadeve dne 3. 7. 2010 in 4. 7. 2010 na varovanem območju javne prireditve Rock Otočec 2010 na Jasi na Otočcu opravili izredni inšpekcijski nadzor nad varnostniki pravne osebe A. d.o.o., ki ga zastopa zakoniti zastopnik C.C. Pred izvedbo inšpekcijskega nadzora je bilo ugotovljeno, da ima zavezanec izdano licenco za varovanje javnih zbiranj in sklenjeno pogodbo o varovanju javnega zbiranja z dne 21. 6. 2010 z naročnikom Č. d.o.o., za organizacijo in izvedbo storitve varovanja javnega zbiranja na območju prireditvenega prostora javnega zbiranja „Rock Otočec 2010“ v dneh od 2. 7 do 5. 7. 2010 v terminskem planu in obsegu, določenem v načrtu varovanja. V času inšpekcijskega nadzora sta inšpektorici ob prisotnosti policistov in zakonitega zastopnika C.C., ki je na prireditvi poleg naloge vodje varovanja opravljal tudi naloge varnostnika, opravili nadzor nad varnostniki, ki so opravljali varovanje na varovanem območju. Ugotovljeno je bilo, da so imeli varnostnica in vsi varnostniki med opravljanjem nalog varovanja pri sebi službeno izkaznico oziroma potrdilo Ministrstva za notranje zadeve, ki velja kot izkaznica za dobo 60 dni od izdaje potrdila, tako kot določa prvi odstavek 49. člena ZZasV. Poleg navedenega je bilo ugotovljeno tudi, da so bili varnostnica in vsi varnostniki oblečeni v delovne obleke in označeni z znakom imetnika licence ter znakom, za katerega je bilo razvidno, kakšne naloge opravljajo – t.j. naloge varnostnika, tako kot je določeno v drugem odstavku 49. člena ZZasV. O opravljenem inšpekcijskem nadzoru je bil sestavljen zapisnik številka 061-269/2010/8 (42-12) z dne 5. 7. 2010, ki je bil dne 7. 7. 2010 vročen zakonitemu zastopniku po določbah ZUP. Ker na kraju ni bilo mogoče ugotoviti ali so vsi varnostniki, ki so opravljali naloge na varovanem območju, opravili specialistično usposabljanje za varovanje javnih zbiranj v skladu s programom, ki ga je določil minister, tako kot je določeno v drugem odstavku 33. člena ZZasV, je bilo s preverjanjem v evidencah Ministrstva za notranje zadeve in pri nosilcih javnega pooblastila za izvajanje strokovnih nalog usposabljanja in izpolnjevanja varnostnega osebja preko Direktorata za policijo in druge varnostne naloge Ministrstva za notranje zadeve ugotovljeno, da varnostnik B.B. nima opravljenega specialističnega usposabljanja oziroma nima opravljenega preizkusa strokovne usposobljenosti za varovanje javnih zbiranj. Na podlagi zgoraj navedenega dejanskega stanja je zato odločeno, kot je navedeno v prvi točki izreka te odločbe. Pri določitvi navedenega roka je inšpektorica upoštevala težo kršitve, njene posledice za javni interes in okoliščine, od katerih je odvisno, v kolikšnem času lahko zavezanec ob dolžni skrbnosti odpravi ugotovljeno nepravilnost. V pritožbi zoper prvostopenjski akt je tožeča stranka navedla, da je bil varnostnik B.B. prisoten na strokovnem usposabljanju za javna zbiranja, ki ga je organizirala Zbornica RS za razvoj zasebnega varovanja (Zbornica) v času med 27. in 29. 11. 2006, kar je razvidno iz evidence, ki jo ima Zbornica vzpostavljeno, potrditve predstavnika zbornice o obstoju te evidence v telefonskem razgovoru dne 23. 7. 2010 (ga. D.D. je osebno po telefonu potrdila obstoj evidence, iz katere je razvidno, da je bil g. B.B. v zgoraj navedenem terminu prisoten na strokovnem usposabljanju za javna zbiranja) in priložene izjave varnostnika. Zato je pritožnik izrazil nestrinjanje z ugotovitvijo v odločbi, da B.B. nima opravljenega specialističnega usposabljanja. Kot dokaz je priložil kopijo izjave varnostnika.

Z drugostopenjsko odločbo je Ministrstvo za notranje zadeve zavrnilo pritožbo kot neutemeljeno. V obrazložitvi odločbe drugostopenjski organ ugotavlja, da je organ prve stopnje napisal zapisnik št. 061-269/2010/8 (42-12) z dne 5. 7. 2010. Sklicuje se na določilo 2. odstavka 33. člena ZZasV. Vsebine izpolnjevanja za varovanje javnih zbiranj za varnostnike, ki za imetnika licence neposredno opravljajo varovanje javnih zbiranj, so določene v 12. členu Pravilnika o programih in načinu izvajanja strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja varnostnega osebja (Uradni list RS, št. 110/08, v nadaljevanju: Pravilnik). Usposobljenost kandidata v programih strokovnega izpopolnjevanja pa se preveri tudi s preizkusom strokovne usposobljenosti na podlagi tretjega odstavka 14. člena Pravilnika. Organizator usposabljanja je dolžan na podlagi drugega odstavka 17. člena kandidatu izdati ustrezno potrdilo o uspešno opravljenem preizkusu strokovnega izpopolnjevanja. Program usposabljanja za varnostnika je bil v letu 2008 revidiran in vanj poleg ostalih znanj, zaradi racionalizacije in strokovnih potreb, vnesena še znanja za varovanje javnih zbiranj. Šele na podlagi usposabljanja za varnostnika, ki je bilo izvedeno po novem programu po 1. 1. 2009 je mogoče šteti, da so osebe, ki opravljajo usposabljanje in pridobijo nacionalno poklicno kvalifikacijo varnostnik, usposobljene tudi za varovanje javnih zbiranj. Ostali pridobijo znanja v dvodnevnem specialističnem izpopolnjevanju, ki ga izvajajo organizatorji usposabljanj. Ta obveznost je določena tudi z 22. členom Pravilnika. Organ druge stopnje je v postopku reševanja pritožbe pri ugotavljanju dejanskega stanja z vpogledom v evidenco strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja, ki jo na podlagi 74. člena ZZasV vodi ministrstvo, pristojno za notranje zadeve ugotovil, da se B.B. ni udeležil specialističnega izpopolnjevanja za varovanje javnih zbiranj. Iz evidence izhaja, da se je B.B. v času med 27. 11. 2006 in 29. 11. 2006 udeležil usposabljanja za pridobitev nacionalne poklicne kvalifikacije varnostnika, ki pa ni vključevalo tudi programov s področja varovanja javnih zbiranj. Po uspešno opravljenem usposabljanju je B.B. pridobil certifikat nacionalne poklicne kvalifikacije varnostnika, ne pa tudi priznane strokovne usposobljenosti za varovanje javnih prireditev, saj so bila potrebna znanja za varovanje javnih zbiranj vključena v program usposabljanja šele 1. 1. 2009. Ker B.B. ni opravil strokovnega usposabljanja za varovanje javnih zbiranj, tudi ni vpisan v evidenci, ki jo vodi Zbornica in o tem tudi ni podatka v evidenci strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja.

V tožbi tožeča stranka pravi, da je zoper izpodbijano odločbo pravočasno vložila pritožbo na Ministrstvo za notranje zadeve kot organ druge stopnje, ki je pritožbo zavrnilo z odločbo št. 061-269/2010/25 (143-02) z dne 27. 10. 2010. Tožena stranka v izpodbijani odločbi ugotavlja, da naj bi varnostnik B.B. ne imel opravljenega specialističnega usposabljanja oziroma preizkusa strokovne usposobljenosti za varovanje javnih zbiranj. Takšna ugotovitev organa po mnenju tožnika nima podlage v dejanskem stanju. Varnostnik B.B. se je v času od 27. 11. 2006 do 29. 11. 2006 udeležil specialističnega usposabljanja za varovanje javnih zbiranj, katerega je organizirala Zbornica za razvoj slovenskega zasebnega varovanja, Dimičeva 9, Ljubljana. S tem je izpolnil vse pogoje za varovanje javnih zbiranj, ki jih določajo ustrezni predpisi. ZZasV v 2. odstavku 33. člena določa, da morajo biti varnostniki strokovno usposobljeni za varovanje javnih zbiranj v skladu s programom, ki ga določi minister, pristojen za notranje zadeve. V času, ko se je varnostnik B.B. udeležil specialističnega usposabljanja za varovanje javnih zbiranj, je bilo le-to urejeno z Pravilnikom o izvajanju javnih pooblastil na področju zasebnega varovanja (Pravilnik/2004, Ur. l. RS, št. 131/2004). Pravilnik/2004 je urejal tudi vsebino specialističnega izobraževanja za varovanje javnih zbiranj (16. člen). Pri tem ni predpisoval posebnega preizkusa usposobljenosti ali drugačnega preizkusa znanja, kar pomeni, da je varnostnik izpolnjeval pogoje za varovanje javnih zbiranj s tem, ko je opravil specialistično izobraževanje. Iz odločbe organa druge stopnje izhaja, da je tožena stranka mnenja, da pri varovanju javnih zbiranj lahko sodeluje le varnostnik, ki je izobraževanje opravil v skladu s Pravilnikom o programih in načinu izvajanja strokovnega usposabljanja in izpopolnjevanja varnostnega osebja (Pravilnik/2008, Ur. l. RS, št. 110/08), ki je v letu 2008 nadomestil Pravilnik/2004. Takšno razumevanje pa je v očitnem nasprotju s samim Pravilnikom/2008, ki v 22. členu določa, da v skladu z novim pravilnikom opravijo izobraževanje le varnostniki, ki specialističnega izobraževanja za varovanje javnih zbiranj še niso opravili po do tedaj veljavnih prepisih. B.B. je specialistično izobraževanje za varovanje javnih zbiranj opravil v času do 27. do 29. 11. 2006, kar je tožeča stranka v postopku pred upravnim organom ves čas zatrjevala, prav tako je predlagala ustrezne dokaze (vpogled v evidenco zbornice, potrditev predstavnika zbornice ter izjava varnostnika B.B.). Iz navedenega ter iz priloženega potrdila izhaja, da je B.B. izpolnjeval in še vedno izpolnjuje vse pogoje za varovanje javnih zbiranj, zaradi česar opravljanje ponovnega specialističnega usposabljanja ter preizkusa strokovne usposobljenosti ni potrebno. Sodišču predlaga, da odločbo odpravi v celoti in predlaga zaslišanje prič. Zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

S sklepom z dne 5. 1. 2011 je sodišče zahtevo tožeče stranke za izdajo začasne odredbe zavrnilo zaradi premalo opredeljene in utemeljene škode.

Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba je utemeljena.

Po določilu 2. odstavka 33. člena ZZasV morajo biti varnostniki iz 1. odstavka tega člena strokovno usposobljeni za varovanje javnih zbiranj v skladu s programom, ki ga določi minister za notranje zadeve.

Tožeča stranka je že v pritožbi zoper prvostopenjsko odločbo uveljavljala, da je bil varnostnik B.B. prisoten na strokovnem usposabljanju za javna zbiranja v organizaciji Zbornice in sicer v času med 27. 11. 2006 in 29. 11. 2006, pri čemer se je tožeča stranka sklicevala med drugim tudi na evidenco Zbornice in je predložila izjavo omenjenega varnostnika. Iz pritožbe in omenjene izjave izhaja, da je tožeča stranka s tem uveljavljala, da je varnostnik opravil specialistično usposabljanje za javna zbiranja. Te trditve se ujemajo z pravno ureditvijo, ki je za to področje veljala v času od 27. 11. 2006 do 29. 11. 2006, kajti po Pravilniku/2004 je varnostnik smel opravljati specialistično izobraževanje za varovanje javnih zbiranj iz 16. člena Pravilnika/2004 potem, ko je uspešno opravil osnovni program iz 11. odstavka 9. člena Pravilnika/2004. Na podlagi 4. odstavka 9. člena Pravilnika/2004 pa je moral varnostnik, ki je pri imetniku licence opravljal varovanje javnih zbiranj, obvezno poleg osnovnega programa izobraževanja opraviti tudi program specialističnega izobraževanja v skladu z določbo iz 16. člena Pravilnika/2004. Iz Pravilnika/2004 sicer izhaja, da Zbornica o opravljenem usposabljanju izda potrdilo (27., 28., 29. in 30. člen) in tožnik potrdila ni predložil ob vložitvi pritožbe zoper prvostopenjsko odločbo, vendar pa Pravilnik/2004 določa tudi, da Zbornica vodi evidenco izobraževanja (26. člen), kar pomeni, da bi upravni organ lahko in bi v konkretnem primeru moral vsebino pritožbe preveriti s pridobitvijo ustreznega dokaza o (ne)opravljenem specialističnem usposabljanju omenjenega varnostnika od Zbornice. Kajti po določilu 1. odstavka 8. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) mora organ v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Poleg tega bi drugostopenjski organ moral vsebinsko odgovoriti na navedeno ključno pritožbeno navedbo (2. odstavek 254. člena ZUP). ZUP je namreč v konkretnem primeru relevanten na podlagi 3. in 5. odstavka 60. člena ZZasV. Ta napaka je lahko vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 27. člena zakona o upravnem sporu, ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/2006, 62/2010), kajti tožnik tudi v tožbi uveljavlja in dokazuje, da je opravil omenjeno specialistično usposabljanje. Tožbi je namreč med drugim predložil tudi kopijo Potrdilo Zbornice z dne 29. 9. 2010 z žigom in podpisom, da se je B.B. v razpisanem terminu od 27. do 29. 11. 2006 udeležil specialističnega usposabljanja za varovanje javnih zbiranj, med tem ko iz prvostopenjske odločbe izhaja, da je organ ključno sporno dejstvo ugotovil s »preverjanjem v evidencah Ministrstva za notranje zadeve in pri nosilcih javnega pooblastila za izvajanje strokovnih nalog usposabljanja in izpopolnjevanja varnostnega osebja preko Direktorata za policijo in druge varnostne naloge Ministrstva za notranje zadeve«, pri čemer prvostopenjski organ ne navaja konkretnega dokumenta, na katerega se je oprl (in enako velja tudi za drugostopenjsko odločbo), v spisu pa je (le) elektronska komunikacija med različnimi organi v zvezi s predmetnim vprašanjem, kar ni enakovreden dokaz po veljavnih predpisih glede na potrdilo Zbornice.

Navedena procesna napaka tožene stranke pa je lahko vplivala na zakonitost in pravilnost odločitve tudi zaradi tega, ker upravni organ napačno razlaga materialno pravo v predmetni zadevi.

V času, ko naj bi omenjeni varnostnik opravil specialistično usposabljanje je veljalo zakonsko pooblastilo ministru, da uredi strokovno usposabljanje za varovanje javnih zbiranj na podlagi 2. odstavka 33. člena ZZsaV (Uradni list RS, št. 126/2003). V času izdaje izpodbijane odločbe velja Pravilnik/2008, ki ima za obravnavani primer relevantno zakonsko pooblastilo v 3. odstavku 29. člena ZZasV (Uradni list RS, št. 126/2003 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami), ki pravi, da programe in način strokovnega izpopolnjevanja in usposabljanja predpiše minister za notranje zadeve). Na Pravilnik/2008 se sklicuje drugostopenjski organ in ta predpis v določilu 1. odstavka 22. člena določa, da varnostniki, ki so opravili usposabljanje za varnostnika po dosedanjih predpisih in še niso opravili specialističnega izobraževanja za opravljanje intervencije ali varovanje javnih zbiranj, opravijo strokovno izpopolnjevanje za opravljanje intervencije ali varovanje javnih zbiranj v okviru obdobnega izpopolnjevanja. Če bo pristojni organ v ponovnem dokaznem postopku v ugotovil, da je varnostnik B.B. že opravil specialistično izobraževanje za varovanje javnih zbiranj po Pravilniku/2004, potem temu varnostniku ni treba opravljati specialističnega izobraževanja s preizkusom znanja za navedeno področje tudi po Pravilniku/2008, razen kolikor ni oziroma ne bo za te varnostnike predpisano redno usposabljanje na določena časovna obdobja, kar pa ni predmet spora v tem primeru. Če bi podzakonski predpis imel takšen cilj, kot ga skuša uveljaviti tožena stranka, potem bi moral to vprašanje urediti drugače, kot je določeno v 1. odstavku 22. člena Pravilnika/2008. Z vidika načela zaupanja v pravo bi namreč podzakonski predpis lahko tudi uredil to področje tako, kot to skuša zagovarjati ministrstvo v drugostopenjski odločbi, vendar pa takšna razlaga ni dopustna na podlagi jasne jezikovne razlage zdaj veljavnega 1. odstavka 22. člena Pravilnika/2008. Na tej podlagi je sodišče tožbi ugodilo izpodbijani akt odpravilo in zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek (3., 2. in 1. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1). Pristojni organ mora izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezan na pravno mnenje sodišča glede materialnega prava in vodenja postopka (4. odstavek 64. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka: Na podlagi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 sodišče, kadar ugodi tožbi in upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister za pravosodje, prisojeni znesek pa plača toženec. Po določilu 2. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (pravilnik, Ur. l. RS št. 24/2007) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in je tožnika v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 350 EUR. Tožnik je v upravnem sporu imel pooblaščeno odvetniško družbo, zato je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da je Republika Slovenija dolžna plačati navedeni znesek tožeči stranki. Po določilu zadnjega stavka določila 3. odstavka 25. člena ZUS-1 namreč prisoje ni znesek plača toženec. Po določilu prvega stavka 17. člen ZUS-1 je toženec v upravnem sporu država, lokalna skupnost oziroma druga pravna oseba, ki je izdala akt, s katerim je bil postopek odločanja končan. Po določilu drugega stavka 5. odstavka 17. člena ZUS-1 zastopa toženca organ, ki je izdal akt iz prejšnjega stavka tega določila, to pa je v konkretnem primeru pristojni organ Ministrstva za notranje zadeve. Ker je toženec Republika Slovenija, je sodišče v drugi točki izreka odločilo, da je Republika Slovenija dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v višini 350 EUR, kar skupaj z 20% DDV znese 420 EUR. Ta znesek mora tožena stranka plačati tožniku v 15 dneh od prejema sodbe z zakonitimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po preteku 15 dni po prejemu sodbe do plačila.