VSRS Sklep U 3/2018
Datum: 2018-07-24T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2018:U.3.2018
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: SODSTVO - UPRAVNI SPOR - VOLITVE
institut: Sodni svet - varstvo volilne pravice - spor o pristojnosti - volilni spor - volitve sodnikov v Sodni svet - spor o pristojnosti med Upravnim in Vrhovnim sodiščem

## Jedro

Spor v zvezi z volitvami sodnikov v Sodni svet Republike Slovenije je po vsebini volilni spor. Vendar pa ni za odločanje o vseh sporih v zvezi z volitvami, ki so v pristojnosti sodišča, pristojno Vrhovno sodišče. Splošno pravilo je, da na prvi stopnji v upravnih sporih odloča upravno sodišče, če zakon ne določa drugače. Pristojnosti Vrhovnega sodišča za odločitev v tej zadevi ni mogoče utemeljiti niti na ZSSve ne na ZUS-1 ali drugem zakonu. Ob odsotnosti predpisa, ki bi določal pristojnost Vrhovnega sodišča, pa je, glede na procesno gradivo, razpoložljivo ob odločanju o kompetenčnem sporu, lahko za vsako odločitev v konkretnem primeru, procesno ali vsebinsko, pristojno le Upravno sodišče.

## Izrek

Za odločanje v tej zadevi je pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije.

## Obrazložitev

1. Sodni svet se je na izredni seji 17.5.2018 seznanil s Poročilom Volilne komisije Sodnega sveta z dne 24. 4. 2018 (v nadaljevanju Poročilo) o izidu glasovanja na volitvah članov Sodnega sveta Republike Slovenije iz vrst sodnikov, ki so bile 19. 4. 2018. Volilna komisija je na podlagi zapisnikov o delu volilnih odborov in na podlagi zapisnika o delu Volilne komisije Sodnega sveta pri ugotovitvi izida glasovanja po pošti ugotovila izid glasovanja in izid volitev članov Sodnega sveta iz volilne skupine (1) sodnikov na Vrhovnem sodišču Republike Slovenije, (2) vseh sodnikov in (3) sodnikov na sodiščih prve stopnje.

2. Zoper Poročilo iz prejšnje točke sta bili vloženi dve pritožbi.

3. Prvo sta vložila okrožni sodnik na Okrožnem sodišču v Ljubljani A. A., ki ni bil izvoljen za člana Sodnega sveta iz volilne skupine sodnikov prve stopnje, ter zastopnica njegove kandidature, okrožna sodnica na Okrožnem sodišču v Ljubljani, B. B. Ključen očitek njune pritožbe je, da je bila kršena določba tretjega odstavka 20. člena Zakona o Sodnem svetu (v nadaljevanju ZSSve), ki določa, da morajo biti liste kandidatov objavljene najmanj 15 dni pred dnevom glasovanja; glede na datum glasovanja bi morale biti v konkretnem primeru objavljene 3. 4. 2018, kot je 6. 3. 2018 sklenila Volilna komisija, a so bile objavljene šele 5. 4. 2018. Pritožnik je bil z njimi – torej s potrditvijo svoje kandidature in z listo v volilni skupini vseh sodnikov kot volivec - seznanjen 5. 4. 2018 z elektronskim sporočilom. V zvezi s tem opozarja, da ZSSve sploh ne določa načina objave list kandidatov, čeprav bi ga moral. Poudarja, da je namen minimalnega roka iz tretjega odstavka 20. člena ZSSve v tem, da se kandidati lahko predstavijo volivcem, volivci pa se s potrjenimi kandidati dovolj dobro seznanijo in sprejmejo odločitev, ali in komu bodo namenili svoj glas. Izjemno pomembnost tega 15-dnevnega roka potrjuje dejstvo, da je določen z zakonom, kršitev roka pa je absolutne narave in pomeni kršitev aktivne in pasivne volilne pravice ter vpliva na izvrševanje pravic iz 43. in 44. člena Ustave.

4. Drugo pritožbo je vložila višja sodnica na Višjem sodišču v Celju C. C., ki ni bila izvoljena v volilni skupini vseh sodnikov. Trdi, da rokovnik za izvedbo volitev, ki ga je sprejela Volilna komisija Sodnega sveta 6. 3. 2018, ni v skladu z Zakonom o volilni in referendumski kampanji, ki v 2. členu določa, da se volilna kampanja lahko začne najprej 30 dni pred dnem glasovanja, končati pa se mora najmanj 24 ur pred dnem glasovanja. Kandidature je bilo treba vložiti do 29. 3. 2018, kandidatne liste so bile objavljene 3. 4. 2018 in do volitev 19. 4. 2018 ni bilo zagotovljenih najmanj 30 dni za kampanjo. V rokovniku ni bilo določeno, do kdaj je treba oddati glasovnice po pošti, v posledici česar ni bilo določeno niti, katere po pošti poslane glasovnice se upošteva. V rokovniku je bilo določeno, da Volilna komisija Sodnega sveta ugotovi izid glasovanja po pošti 20. 4. 2018 po 12. uri, dejansko pa je to storila 24. 4. 2018, iz njenega Poročila pa ni razvidno, katere po pošti vrnjene (oziroma do katerega trenutka vrnjene) glasovnice je upoštevala. Navedene kršitve so vplivale na pravilnost in zakonitost Poročila. Sodnemu svetu pritožnica zato predlaga, naj Poročila ne sprejme in naj ponovno razpiše volitve.

5. Pritožbi sta bili vloženi na Sodni svet. Vsi trije pritožniki so njegovo pristojnost utemeljevali z analogijo z določbo 109. člena Zakona o volitvah v državni zbor (v nadaljevanju ZVDZ). Sodni svet pa je pritožbi odstopil v reševanje Upravnemu sodišču Republike Slovenije. Njegovo stališče je bilo, da sodniki morajo imeti sodno varstvo volilne pravice v postopku volitev članov Sodnega sveta iz vrst sodnikov, čeprav to varstvo z ZSSve ni urejeno (ta v 19. členu ureja le pravico zahtevati popravek v volilnem imeniku). Vendar je zavrnil analogno oziroma smiselno uporabo določbe 109. člena ZVDZ: za to ni potrebe, saj ne gre za pravno praznino, poleg tega pa bi smiselna oziroma analogna uporaba ZVDZ privedla do zaključka o pristojnosti Sodnega sveta, to pa bi pomenilo, da bi imel slednji pristojnost posegati v volitve, ki neposredno vplivajo na njegovo sestavo, kar bi bilo z vidika načel demokratične in pravne države nedopustno. Po presoji Sodnega sveta so vsi akti volilnih organov, izdani v volilnem postopku, posamični akti, sodno varstvo proti njim pa je zagotovljeno v upravnem sporu po 157. členu Ustave Republike Slovenije.

6. Upravno sodišče Republike Slovenije se je s sklepom IV U 95/2018 z dne 23. 5. 2018 izreklo za nepristojno in zadevo odstopilo v reševanje Vrhovnemu sodišču. Po določbi drugega odstavka 36. člena ZSSve, pojasnjuje, namreč v upravnih sporih zoper odločbe in sklepe Sodnega sveta odloča Vrhovno sodišče v senatu petih sodnikov. To po prepričanju Upravnega sodišča velja tudi za tiste akte Sodnega sveta, ki niso izdani v obliki odločbe ali sklepa.

7. Tožena stranka je na poziv Vrhovnega sodišča na navedbe (pri)tožnikov odgovorila. Meni, da volitve članov Sodnega sveta iz vrst sodnikov sodijo v širši okvir volilnega sistema v Republiki Sloveniji in da so odločitve in dejanja volilnih organov, izdani v volilnem postopku, posamični akti, ki jim je varstvo zagotovljeno v upravnem sporu po 157. členu Ustave; to velja tudi za konkretne volitve. Sicer pa je tožena stranka potrdila, da kandidatne liste niso bile objavljene 3. 4. 2018; po elektronski pošti so bile poslane uradom okrožnih sodišč 4. 4. 2018 po izteku delovnega časa na sodiščih. Meni pa, da sta tožbi kljub temu neutemeljeni. Kršitev, do katere je prišlo v fazi pred glasovanjem, sta prva dva pritožnika s (pri)tožbo izpodbijala šele po dnevu glasovanja, čeprav bi s pravočasnim opozorilom na »zamudo« pri objavi kandidatnih list lahko dosegla prestavitev glasovanja na kasnejši čas; ne drži pa niti njuno stališče, da je bila kršitev absolutnega značaja in da ni treba presojati njenega morebitnega vpliva na izid volitev. Opozarja na prednost varstva objektivnega in splošnega pomena volilne pravice pred subjektivnim varstvom pritožnikove pasivne volilne pravice v fazi po opravljenih volitvah. V zvezi s (pri)tožbo tretje tožnice poudarja, da volilna kampanja ni vezana na akt potrditve kandidatnih list, da očitki niso konkretizirani in da okoliščina, da je (pri)tožnica v fazi kandidiranja zbrala 69 glasov podpore kaže na to, da je ne le imela, temveč tudi izkoristila možnost kampanje. Trdi še, da pri upoštevanju glasovnic, oddanih po pošti, ni bilo napak, saj so bile upoštevane samo tiste glasovnice, ki so bile oddane na pošto do zaprtja volišč na dan glasovanja (19. 4. 2018).

8. Zaradi varstva temeljnih ustavnih procesnih jamstev, predvsem pravice do izjave iz 22. člena Ustave, je bil odgovor tožene stranka vročen tožnikom.

9. Stvarna sodna pristojnost za odločitev v tej zadevi je sporna.

10. Po določbi prvega odstavka 15. člena ZUS-1 v sporih o pristojnosti med upravnim in vrhovnim sodiščem odloča vrhovno sodišče v senatu petih sodnikov.

11. Namen kompetenčnega spora je, da se odloči, katero od sodišč je pristojno in s tem odstrani negotovost in odlašanje z vsebinskim odločanjem. V obravnavanem primeru gre za (relativen) negativni kompetenčni spor med Upravnim in Vrhovnim sodiščem. Sodne prakse o tovrstnih sporih o pristojnosti še ni.

12. Splošno pravilo je, da na prvi stopnji v upravnih sporih odloča upravno sodišče, če zakon ne določa drugače (11. člen ZUS-1). Torej bi bilo v obravnavanem primeru Vrhovno sodišče pristojno le, če bi zakon to posebej določal. 13. ZSSve res določa stvarno pristojnost Vrhovnega sodišča za upravne spore iz 36. člena, kot je pravilno pojasnilo Upravno sodišče v sklepu, s katerim se je izreklo za nepristojno. V prvem odstavku 36. člena ZSSve je namreč določeno, da je zoper odločbe in sklepe Sodnega sveta dovoljen upravni spor. V drugem odstavku istega člena pa je določeno, da v teh sporih odloča vrhovno sodišče v senatu petih sodnikov.

14. Toda v obravnavanem primeru ne gre za tak spor: tožniki ne izpodbijajo odločbe ali sklepa Sodnega sveta; izpodbijajo Poročilo Volilne komisije, s katerim se je Sodni svet le seznanil in o njem ali v zvezi z njim ni sprejel nobene odločitve. Volilna komisija je samostojen, tudi od Sodnega sveta neodvisen, z zakonom (22. člen ZSSve) ustanovljen organ.

15. Po vsebini gre za volilni spor. Tudi v primeru spora v zvezi z volitvami v Državnotožilski svet, za katere se smiselno uporabljajo pravila za volitve sodnikov v Sodni svet,1 je Ustavno sodišče zavzelo tako stališče.2

16. Vendar pa ni za odločanje o vseh sporih v zvezi z volitvami, ki so v pristojnosti sodišča, pristojno Vrhovno sodišče.3 Njegova pristojnost je z zakonom (v prvem odstavku 12. člena ZUS-1) določena za odločanje v upravnem sporu o zakonitosti aktov volilnih organov za volitve v državni zbor, državni svet in volitve predsednika države.

17. ZSSve, ki je novejši predpis od ZUS-1, ureja volitve članov Sodnega sveta, ki jih izvolijo sodniki, v 3. oddelku (v 18. do 22. členu). Nepravilnosti v zvezi z volitvami obravnava v 19. členu, v katerem določa pristojnosti za odločanje v primeru napak pri vpisu sodnikov v volilni imenik, in v drugem odstavku 21. člena, ki določa, da se za glasovanje na voliščih smiselno uporabljajo določbe zakona, ki urejajo volitve v državni zbor, če ZSSve ne določa drugače. Določa torej pravo, ki ga je treba v takem primeru uporabiti, ne določa pa stvarne pristojnosti Vrhovnega sodišča4. Povedano drugače: tudi, če bi se v obravnavanem primeru smiselno uporabile določbe ZVDZ, to ne bi impliciralo pristojnosti Vrhovnega sodišča.5 O pravnih sredstvih ZSSve nima ne procesnih ne vsebinskih določb. 18. Pristojnosti Vrhovnega sodišča za odločitev v tej zadevi torej ni mogoče utemeljiti ne na ZSSve ne na ZUS-1 ali drugem zakonu.

19. Ob odsotnosti predpisa, ki bi določal pristojnost Vrhovnega sodišča, je, glede na procesno gradivo, razpoložljivo ob odločanju o kompetenčnem sporu in upoštevaje okoliščino, da je bila zadeva odstopljena Vrhovnemu sodišču pred preizkusom popolnosti oziroma sposobnosti tožb za obravnavo ter procesnih predpostavk, lahko za vsako odločitev v konkretnem primeru, procesno ali vsebinsko, pristojno le Upravno sodišče6. 20. Vrhovno sodišče je iz zgoraj navedenih razlogov odločilo, da je za odločanje v tej zadevi pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije.

1 Glej prvi odstavek 99. člena zdaj veljavnega Zakona o državnem tožilstvu (ZDT-1); enako prej 21. člen in naslednji ZDT.  
2 Iz razlogov odločbe U-I- 357/07: » Tudi volitve v Državnotožilski svet sodijo v širši okvir volilnega sistema; tudi zanje veljajo temeljna volilna načela, upoštevaje pri tem, da so to volitve, ki so namenjene vzpostavitvi posebnega organa, ki deluje v državnotožilski organizaciji in da se jih lahko udeležijo le državni tožilci.« 3 Glej 3. točko obrazložitve navedene odločbe.  
4 Kot na primer izrecno določa v 43. členu v zvezi z disciplinskimi postopki zoper sodnike.  
5 V sporih v zvezi s parlamentarnimi, predsedniškimi in volitvami v državni svet je Vrhovno sodišče pristojno, ker tako določa ZUS-1 v 12. členu in ne zato, ker jih ureja ZVDZ.  
6 To sodišče je obravnavalo tudi zadevo U 2451/07 v zvezi z volitvami v Državnotožilski svet, v kateri je nato Ustavno sodišče izdalo odločbo U-I-357/07.