UPRS Sodba II U 51/2019-17
Datum: 2022-03-10T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:II.U.51.2019.17
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST
institut: varstvo konkurence - svoboda opravljanja storitev - koncesije - sprememba časa trajanja koncesije - koncesija za negospodarsko javno službo

## Jedro

Za odločitev je ključnega pomena ugotovitev, da skrajšanje trajanja podeljenih koncesij za opravljanje javne zdravstvene službe iz nedoločenega v določen čas 15 let z vidika prava EU ni nedopustno, pri čemer vprašanje, ali storitve javne zdravstvene službe po pravu EU štejejo za gospodarske ali za negospodarske storitve splošnega pomena, niti ni pomembno.

Država članica EU ima namreč v okviru deljene pristojnosti na področju urejanja zdravstvenih sistemov možnost, da sama izbere način, pogoje in obliko, v kateri bo v javnem interesu zagotovila izvajanje javne zdravstvene službe (npr. primarno v obliki javnih zavodov, subsidiarno v obliki podeljenih koncesij, kot je to urejeno v ZZDej), pri tem jo omejujejo le pravila notranjega trga EU, ki pa v obravnavani zadevi z omejitvijo trajanja koncesij niso bila kršena.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Tožeča stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka po uradni dolžnosti v točki 1 izreka odločila, da se tožeči stranki spremeni čas trajanja koncesije, podeljene z odločbo Občine Radlje ob Dravi, št. 160-0006/2007-09/16 z dne 27. 3. 2014 za področje opravljanja javne zdravstvene dejavnosti na področju splošne medicine v Občini Radlje ob Dravi, in sicer se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032, z možnostjo podaljšanja. V točki 2 izreka je odločila, da na podlagi te odločbe v 30 dneh od njene dokončnosti koncesionar in Občina Radlje ob Dravi skleneta dodatek h koncesijski pogodbi, v nasprotnem primeru velja ta odločba, v 3. točki izreka pa je ugotovila, da posebnih stroškov postopka ni bilo.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je 41. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej-K) spremenil trajanje že podeljenih koncesij iz koncesij, podeljenih za nedoločen čas, v koncesije, podeljene za določen čas 15 let. Ker je ZZDej-K začel veljati 17. 12. 2017, se 15 letni rok, ko koncesija preneha veljati, izteče 16. 12. 2032. 3. Zoper odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki jo je župan Občine Radlje ob Dravi z odločbo št. 160-0006/2007-09 z dne 9. 1. 2019 kot nedovoljeno zavrgel ter v obrazložitvi pojasnil, da je bila tožeča stranka v pravnem pouku poučena, da je zoper izpodbijano odločbo mogoče sprožiti upravni spor.

4. V tožbi tožeča stranka nasprotuje izpodbijani odločitvi in navaja, da upravni organ Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju: ZZDej), ki je podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, ne more uporabiti neodvisno od drugih ustavnih in zakonskih določb ter nadrejenih pravnih norm in načel prava Evropske unije (v nadaljevanju: EU), kot izhaja to iz obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-146/12. Poudarja, da si Evropska unija (v nadaljevanju: EU) in države članice EU delijo pristojnost pri skrbi za varnost na področju javnega zdravja ter da iz sodne prakse Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju: SEU) izhaja poudarjen gospodarski značaj zdravstvenih storitev in pomembni razlogi, ki jih je mogoče sprejeti kot utemeljitev ovir za svobodo opravljanja zdravstvenih storitev. Opozarja na ustaljeno sodno prakso, ki se nanaša na vpliv prava EU na pristojnost držav članic, da urejajo svoje sisteme zdravstvenega zavarovanja kot dela širšega področja socialne varnosti. Kljub temu, da to področje na ravni EU ni usklajeno, morajo države članice pri izvajanju svojih pristojnosti spoštovati pravo EU. Iz ustaljene sodne prakse SEU izhaja, da se tudi za zdravstveno dejavnost - ki ima po mnenju tožeče stranke značilnosti gospodarske dejavnosti - uporabljajo določbe o prostem pretoku storitev, posebnosti določenih storitev pa ne pomenijo, da zanje temeljno načelo prostega pretoka ne velja.

5. Ustavno sodišče RS je dne 15. 11. 2018 v zadevi št. U-I-194/17 poudarilo, da lahko pojma negospodarske storitve splošnega pomena po pravu EU in negospodarske javne službe sobivata. Po njegovem mnenju namreč ni nedopustno, da je določena dejavnost po nacionalnem pravu opredeljena kot negospodarska javna služba, po pravu EU pa ne predstavlja negospodarske storitve splošnega pomena. Pri razumevanju razmerja med obema pojmoma je po mnenju tožeče stranke treba upoštevati hierarhično logiko načela primarnosti prava EU, ki sta ga tako zakonodajalec kot tudi upravni organ v obravnavani zadevi spregledala. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka podrobneje povzema stališče Ustavnega sodišča RS v omenjeni zadevi in na podlagi obrazloženega zaključuje, da so 3., 42. in 43. člen ZZDej v nasprotju s pravnim redom EU, v nasprotju z njim pa je po njenem mnenju tudi izpodbijana odločba. Zato sodišču predlaga, da na SEU naslovi vprašanje, ali lahko država članica z nacionalnim zakonom predpiše, da se določena vrsta storitev po zakonu samem v celoti šteje za negospodarske storitve splošnega pomena, kot je to določeno v 3. členu ZZDej, ter ali je skladno s pravom EU, da država članica glede izvajalcev zdravstvene dejavnosti z nacionalnim zakonom v celoti izloči pravila notranjega trga in konkurence.

6. Sklicuje se na sodno prakso SEU, po kateri se ponudniki zdravstvenih storitev - ne glede na to, kako je zasnovan sistem zdravstvenega varstva - štejejo za podjetja v smislu 101. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju: PDEU). Ker gre pri izvajanju javne zdravstvene dejavnosti za področje, ki ga ureja pravo EU, ZZDej in izpodbijana odločba kršita konkurenčno pravo EU in prepoved nedovoljenih državnih pomoči, sta pa tudi v nasprotju z določbama 101. in 102. člena PDEU. Koncesionar je v primerjavi z javnimi zavodi, ki izvajajo zdravstvene storitve splošnega pomena, v podrejenem položaju in diskriminiran. Koncesija se mu namreč lahko podeli oziroma podaljša zgolj, če koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev. Zato tožeča stranka sodišču predlaga, da na SEU naslovi vprašanje, ali je skladna s pravom EU ureditev, kot je določena v 42. in 43. členu ZZDej, ki daje že na podlagi samega zakona neposredno in izrazito prednost pri izvajanju storitev javnim zdravstvenim zavodom v primerjavi z drugimi pravnimi osebami tako, da pri podelitvi koncesij upošteva zgolj merila zmogljivosti oziroma zainteresiranosti javnih zdravstvenih zavodov za opravljanje teh storitev.

7. Z izdajo izpodbijane odločbe je tožena stranka kršila načela konkurenčnega prava ter enakost ponudnikov storitev splošnega pomena, kar ima za posledico izkrivljanje notranjega trga teh storitev, določenim vrstam ponudnikov storitev splošnega pomena pa je omogočena nedovoljena državna pomoč. Organ, ki je v zadevi odločal in je ustanovitelj javnih zavodov, pa je tudi v izrecnem nasprotju interesov.

8. Tožeča stranka še opozarja, da v določbah ZZDej, ki predstavljajo pravno podlago izpodbijane odločbe, zakonodajalec ni opredelil meril. Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije, pristojni zbornici oziroma strokovnemu združenju pa je v zvezi s podaljšanjem obdobja podelitve koncesije za naslednjih 15 let dopustil neomejeno diskrecijo. Omenjenim subjektom je zakonodajalec podelil javno pooblastilo za poseg v ustavne pristojnosti lokalne samouprave. Te zakonske določbe so zato po mnenju tožeče stranke v neskladju s pravom EU ter z notranjim pravnim redom Republike Slovenije, še posebej z Ustavo Republike Slovenije, saj pomenijo kršitev načel pravne države, enakosti pred zakonom in prepovedi diskriminacije ter predstavljajo neustavno omejevanje pristojnosti lokalne samouprave.

9. Tožeča stranka se v nadaljevanju tožbe sprašuje, ali V. poglavje ZZDej z naslovom Koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti sploh pravilno pravno opredeljuje naravo pogodbenega razmerja glede na zakonodajo EU ter sodno prakso SEU, ki jo tožeča stranka v tožbi citira. Zato sodišču predlaga, da na SEU naslovi vprašanje, ali gre pri opravljanju zdravstvenih storitev v breme obveznega zdravstvenega zavarovanja, kot ga določa V. poglavje ZZDej, po pravu EU za koncesijo ali za javno naročilo.

10. Določbe ZZDej, še posebej 42. in 43. člen, so napisane tako nejasno in ohlapno, da iz njih ni mogoče razbrati zakonitega postopka odločanja, pristojnih organov odločanja (navedeni so številni organi ter organizacije brez jasne razmejitve pooblastil) in tudi ne meril, na podlagi katerih naj bi ti organi odločali. Tako nejasne določbe so po mnenju tožeče stranke v nasprotju z Ustavo RS in Listino Evropske unije o temeljnih pravicah. Nejasna pa je tudi izpodbijana odločba, ki je po njenem mnenju pomanjkljivo obrazložena, zaradi česar je ni mogoče preizkusiti.

11. Tožeča stranka zato sodišču predlaga, da na SEU naslovi v tožbi navedena predhodna vprašanja, da prekine postopek in z zahtevo pred Ustavnim sodiščem RS začne postopek za oceno ustavnosti navedenih določb ZZDej z vidika načel enakosti pred zakonom, prepovedi diskriminacije in sorazmernosti posega v temeljne človekove pravice in svoboščine tožeče stranke. Predlaga, da sodišče odločbo z dne 14. 12. 2018 odpravi, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

12. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

13. V obravnavani zadevi je senat tukajšnjega sodišča v skladu s tretjim odstavkom 13. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1) na seji dne 15. 12. 2021 odločil in izdal sklep, da bo v skladu s 3. alinejo drugega odstavka 13. člena ZUS-1 v predmetnem upravnem sporu odločeno po sodnici posameznici.

14. Sodišče je nato nadaljevalo s postopkom in razpisalo glavno obravnavo dne 10. 3. 2022, na katero je vabilo obe stranki, obravnave pa se je udeležila le pooblaščenka tožnika.

15. V dokaznem postopku je sodišče prebralo listine upravnega in sodnega spisa ter zaključilo, da tožba ni utemeljena.

16. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka v skladu s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K spremenila čas trajanja koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, in sicer iz koncesije, podeljene za nedoločen čas, v koncesijo za določen čas 15 let. Po navedeni zakonski določbi se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent pa je dolžan v 12 mesecih po uveljavitvi zakona po uradni dolžnosti izdati odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določiti novo obdobje podelitve koncesije v skladu z zakonom in koncesionarju predlagati sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, veljajo določbe o spremembi koncesijske odločbe. Koncedent je po preteku 15 let po uveljavitvi zakona dolžan preveriti realizacijo programa v podeljenem obsegu ter presoditi, ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije ter pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena zakona.

17. Med strankama ni sporno, da je bilo tožeči stranki z izpodbijano odločbo na podlagi spremenjene zakonske ureditve koncesij za izvajanje zdravstvene dejavnosti spremenjeno obdobje trajanja koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe za področje splošne medicine v Občini Radlje ob Dravi tako, da se je koncesija podelila za določen čas, to je za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032. 18. Kot izhaja iz navedb v tožbi, je po oceni tožeče stranke sporna le uporaba materialnega prava oziroma vprašanje, ali je tožena stranka odločitev o spremembi časa trajanja koncesije smela opreti na spremenjene določbe ZZDej, za katere tožeča stranka meni, da so v nasprotju s pravom EU ter z Ustavo Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava RS). Kot navaja, gre pri izvajanju javne zdravstvene službe za gospodarsko dejavnost, za katero veljajo določila prava EU o delovanju notranjega trga ter prostem pretoku storitev, v nasprotju s katerimi naj bi bile določbe 3., 42. in 43. člena ZZDej ter tudi izpodbijana odločitev.

19. Temeljna določba 3. člena ZZDej opredeljuje izvajalce zdravstvene dejavnosti, obseg javne zdravstvene službe, določa pa tudi, da zdravstvene storitve kot negospodarske storitve splošnega pomena izvajalci opravljajo na nepridobiten način. Določbi 42. in 43. člena ZZDej iz poglavja z naslovom „V. Koncesija za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti“ urejata podeljevanje novih koncesij za opravljanje javne službe v zdravstveni dejavnosti (opredeljujeta pojem koncesije, določata način oziroma postopek in pogoje za podelitev ter podaljšanje koncesije, določata pa tudi njeno trajanje).

20. Ker temelji odločitev o spremembi trajanja koncesije, ki je bila podeljena tožeči stranki, na prehodni določbi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki spreminja trajanje pred uveljavitvijo ZZDej-K podeljenih koncesij za opravljanje zdravstvene dejavnosti, se sodišče s vprašanjem skladnosti določb 3., 42. in 43. člena ZZDej s pravom EU ter z Ustavo RS ni ukvarjalo, saj te določbe ne predstavljajo materialnopravne podlage izpodbijane odločbe. Upravno sodišče se namreč v okviru sodne kontrole zakonitosti posamičnih upravnih aktov ukvarja s presojo skladnosti zgolj tistih določb zakona z ustavo in s pravom EU, na podlagi katerih je bil sprejet akt, ki se izpodbija v upravnem sporu. Za presojo drugih zakonskih določb, ki jih pri odločanju ni dolžno uporabiti, upravno sodišče ni pristojno.1 V delu, v katerem tožeča stranka nasprotuje splošni zakonski ureditvi koncesij za izvajanje javne zdravstvene službe v ZZDej (vključno z njihovim podeljevanjem in podaljševanjem), ter uveljavlja neustavnost in neskladje te zakonske ureditve s pravom EU, sodišče ni imelo pravne podlage za prekinitev upravnega spora in za sprožitev postopkov pred Sodiščem EU in Ustavnim sodiščem RS.

21. V nadaljevanju se je zato sodišče ukvarjalo s vprašanjem, ali ima odločitev o spremembi trajanja koncesije, ki je bila podeljena tožeči stranki (z vidika prava EU in ustavnega prava), ustrezno materailnopravno podlago.

22. Odločitev o spremembi trajanja koncesij, ki so bile podeljene še pred uveljavitvijo ZZDej-K, temelji na prehodni določbi prve povedi četrtega odstavka 41. člena ZZDej, ki je podeljene koncesije glede njihovega trajanja uskladila s spremenjeno ureditvijo, po kateri je v zdravstveni dejavnosti koncesije mogoče podeliti le za določen čas 15 let (z zmožnostjo kasnejšega podaljšanja). Kot izhaja iz Predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti, je bil namen te uskladitve že podeljene koncesije uskladiti s temeljnimi načeli, ki veljajo pri podeljevanju koncesij na ravni EU (to je z načeli enake obravnave, nediskriminacije, sorazmernosti in transparentnosti) ter v skladu s temeljnim izhodiščem, da javno zdravstveno službo v Republiki Sloveniji izvajajo javni zdravstveni zavodi, koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti pa se podeljujejo le takrat in v obsegu, ko koncedent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati opravljanja zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določeno z mrežo javne zdravstvene službe.2

23. Ustavnost zakonske ureditve, na kateri temelji izpodbijana odločitev, je Ustavno sodišče RS že presojalo v zadevi št. U-I-193/19-14 na predlog Upravnega sodišča RS, ki je v treh istovrstnih zadevah na podlagi 156. člena Ustave RS prekinilo postopke odločanja in s predlogi pred Ustavnim sodiščem RS začelo postopek za oceno ustavnosti prve povedi četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ki spreminja koncesije za nedoločen čas v koncesije za določen čas, podeljene za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve ZZDej-K. 24. V odločbi št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 je Ustavno sodišče RS ugotovilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS, saj ne pomeni kršitve prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz prvega odstavka 155. člena Ustave RS. Izpodbijana poved ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč trajno pravno razmerje, za katerega je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic po mnenju Ustavnega sodišča RS ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.3

25. V navedeni odločbi se je Ustavno sodišče RS opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustave RS, ki zagotavlja, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu. Zakonodajalec je namreč potrebo po omejitvi trajanja obdobja že podeljenih koncesij utemeljeval s sklicevanjem na prevladujoč javni interes, ki zahteva, da se prepreči zapiranje trga in omejevanja konkurence, in da se negospodarska javna služba trajno ter pretežno izvaja v obliki javnih zavodov. Ustavno sodišče RS je v zvezi s tem pojasnilo, da varstvo poštene in svobodne konkurence oziroma preprečevanje omejevanja konkurence kot ustavno varovana kategorija uživa varstvo po tretjem odstavku 74. člena Ustave RS in da ustavno dopusten cilj varstva konkurence upravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine,4 pri čemer po mnenju Ustavnega sodišča RS ustavno varstvo konkurence ne pomeni, da mora biti udeležencu na trgu položaj na trgu trajno zagotovljen.5

26. Cilju varstva konkurence ter s tem učinkovitejšemu delovanju notranjega trga EU služi tudi zakonska ureditev, ki v luči prava EU omejuje trajanje koncesij, ki so bile pred spremembo zakonske ureditve koncesionarjem v zdravstveni dejavnosti podeljene za nedoločen čas. Dne 26. 2. 2014 sta namreč Evropski parlament ter Svet Evropske unije sprejela Direktivo 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb (v nadaljevanju: Direktiva 2014/23/EU), ki zaradi preprečevanja zapiranja trga in omejevanja konkurence časovno omejuje trajanje koncesij. Kot izhaja iz točke 52. uvodne izjave omenjene direktive, bi namreč lahko koncesije z zelo dolgim trajanjem povzročile zapiranje trga EU, kar bi posledično oviralo svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) ter prost pretok storitev (56. člen PDEU) kot temeljni vrednosti skupnega evropskega trga. Določila omenjene direktive se sicer uporabljajo le v primeru t.i. odplačnih oziroma gospodarskih storitev,6 pri čemer se v splošnem za dejavnosti po pravu EU domneva, da so gospodarske in da posledično zanje veljajo pravila notranjega trga o prostem pretoku in o prepovedi konkurence, razen izjemoma, če so povezane z oblastnim ravnanjem ali s solidarnostjo, izjeme od splošnega pravila pa je treba razlagati ozko.7

27. Ustavno sodišče RS je sicer v predhodno izdani odločbi št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018 koncesionirano javno zdravstveno službo z vidika varstva ustavnega položaja zasebnikov štelo za „gospodarsko“ dejavnost, ki uživa varstvo po 74. členu Ustave RS, in sicer ne glede na to, da se zdravstvene storitve, ki se izvajajo v okviru javne zdravstvene službe z vidika nacionalnega prava štejejo za negospodarske storitve splošnega pomena, kot ga ima ta pojem v slovenskem pravu (drugi odstavek 3. člena ZZDej), in čeprav cilj izvajanja negospodarskih javnih služb, kot je pojasnilo, ni pridobivanje dobička.8 Do vprašanja, ali je po pravu EU storitve (koncesionirane) javne zdravstvene službe treba šteti za gospodarske storitve splošnega pomena, za katere veljajo določbe Direktive 2014/23/EU, se Ustavno sodišče v odločbi z dne 6. 5. 2021 ni opredelilo, saj je za relevantno štelo zgolj ugotovitev, da omenjena direktiva odraža razvojni trend, da koncesije za nedoločen čas v pravu EU niso več zaželene.9

28. Tudi po presoji sodišča je za odločitev v obravnavani zadevi ključnega pomena ugotovitev, da skrajšanje trajanja podeljenih koncesij za opravljanje javne zdravstvene službe iz nedoločenega v določen čas 15 let z vidika prava EU ni nedopustno, pri čemer vprašanje, ali storitve javne zdravstvene službe po pravu EU štejejo za gospodarske ali za negospodarske storitve splošnega pomena, niti ni pomembno. V primeru gospodarskih storitev splošnega pomena veljajo namreč koncesije, podeljene za neodločen čas, že v osnovi za nezdružljive s temeljnimi načeli delovanja notranjega trga (saj zapirajo notranji trg in s tem ovirajo ali celo onemogočajo konkurenco ter svobodo opravljanja storitev ter svobodo ustanavljanja). Urejanje negospodarskih storitev splošnega pomena pa je načeloma v pravu EU prepuščeno državam članicam. Zanje zaradi njihove posebne narave splošna pravila primarnega prava EU o notranjem trgu (prost pretok storitev in svoboda ustanavljanja, prepoved državnih pomoči in varstvo konkurence), z izjemo nekaterih splošnih pravil PDEU (npr. načelo nediskriminacije), niti ne veljajo.10

29. Glede na obrazloženo skrajšanje trajanja koncesij iz nedoločenega časa v relativno dolgo obdobje 15 let (z možnostjo podaljšanja), ki velja nediskriminatorno za vse koncesionarje (tako domače kot tuje), ni v nasprotju s pravili o delovanju notranjega trga (o prepovedi omejitev konkurence, državnih pomoči ter pravilom o prostem pretoku storitev), Ustavno sodišče RS pa tudi ni ugotovilo neskladja presojane prve povedi četrtega odstavka 41. člena ZZDej z 2. in 155. členom Ustave RS. Presodilo je namreč, da javni interes zagotavljanja konkurence med izvajalci javne zdravstvene službe (tako med javnimi zavodi in koncesionarji kot tudi obstoječimi in bodočimi koncesionarji) oziroma načelo prilagajanja prava družbenim spremembam, pretehta nad spremembo pravnega položaja koncesionarjev oziroma načelom varstva zaupanja v pravo.11

30. Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o podrejenosti ter o diskriminaciji koncesionarjev v primerjavi z javnimi zdravstvenimi zavodi. Država članica EU ima namreč v okviru deljene pristojnosti na področju urejanja zdravstvenih sistemov (2., 4. člen ter 168. člen PDEU) možnost, da sama izbere način, pogoje in obliko, v kateri bo v javnem interesu zagotovila izvajanje javne zdravstvene službe (npr. primarno v obliki javnih zavodov, subsidiarno v obliki podeljenih koncesij, kot je to urejeno v ZZDej), pri tem jo omejujejo le pravila notranjega trga EU, ki pa v obravnavani zadevi z omejitvijo trajanja koncesij, kot je bilo obrazloženo, niso bila kršena. Ureditev v ZZDej, po kateri se javna zdravstvena služba primarno (trajno ter pretežno) opravlja v obliki javnih zavodov, pa je po mnenju Ustavnega sodišča RS tudi v prevladujočem javnem interesu in ni v nasprotju z Ustavo RS.

31. Prav tako je neutemeljen očitek o nasprotju interesov, ker je odločitev o spremembi trajanja koncesije sprejela uprava občine, ki je ustanoviteljica občinskih javnih zdravstvenih zavodov. Odločitev je po presoji sodišča tudi ustrezno obrazložena.

32. Ker zakonska ureditev, na kateri temelji izpodbijana odločitev, ni v nasprotju z Ustavo RS, pri odločanju pa se sodišču tudi ni postavilo vprašanje veljavnosti ali razlage prava EU, ki bi terjalo postavitev vprašanja za predhodno odločanje, sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, naj prekine postopek upravnega spora ter začne postopek presoje ustavnosti zakona pred Ustavnim sodiščem RS oziroma postopek pred Sodiščem EU na podlagi 267. člena PDEU.12

33. Glede na obrazloženo je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju: ZUS-1).

34. Zahtevek tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Sodišče po prvem odstavku 23. člena Zakona o ustavnem sodišču prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti zakona ali dela zakona, ki bi ga pri odločanju moralo uporabiti, če meni, da je ta protiustaven.  
2 Predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (EPA 1930-VII), str. 81. 3 Odločba US RS št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, 9. točka obrazložitve.  
4 Odločba US RS št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013, 48. točka obrazložitve in odločba US RS št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, 11. točka obrazložitve.  
5 Sklep US RS št. U-I-280/05-25 z dne 18. 1. 2007, 19. točka obrazložitve.  
6 Na področje uporabe te direktive ne sodijo t.i. negospodarske storitve splošnega pomena (2. točka 4. člena Direktive 2014/23/EU).  
7 Odločba US RS št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018, 25. točka obrazložitve.  
8 Sklep US RS št. U-I-135/05, 5. točka obrazložitve.  
9 Odločba US RS št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, 13. točka obrazložitve.  
10 Odločba US RS št. U-I-194/17-21 z dne 15. 11. 2018, 24. točka obrazložitve.  
11 Odločba US RS št. U-I-193/19-14 z dne 6. 5. 2021, 14. točka obrazložitve.  
12 Po 267. členu PDEU lahko katerokoli sodišče države članice predloži v odločanje Sodišču EU vprašanje glede razlage Pogodb ter veljavnosti in razlage aktov institucij, organov, uradov ali agencij Unije, če meni, da je treba glede vprašanja sprejeti odločitev, ki mu bo omogočila izreči sodbo.