UPRS sodba IV U 92/2016
Datum: 2016-07-26T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2016:IV.U.92.2016
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: RAZREŠITVE IN IMENOVANJA - UPRAVNI SPOR
institut: zavodi - imenovanje direktorja zavoda - ustanovitelj zavoda - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe - začasna odredba

## Jedro

Ustanovitelj tožeče stranke ni ne republika ne občina ali mesto, ZVis pa v primeru kot je obravnavani, drugačnih določb ne vsebuje, zato je glede na določbo drugega odstavka 36. člena ZZ za spor o imenovanju direktorja pristojno sodišče za delovne spore. Na drugačno razlago določbe 36. člena ZZ ne more vplivati niti nesporna ugotovitev, da je ustanovitelj Visoke šole ... javni zavod, ki so ga ustanovile tudi posamezne občine.

Zgoraj navedena ugotovitev bi Upravnemu sodišču v skladu z določbo 19. člena ZPP, ki se na podlagi 22. člena ZUS-1 primerno uporablja v upravnem sporu, narekovala odločitev o nepristojnosti Upravnega sodišča in odstop zadeve pristojnemu sodišču, ob predpostavki, da so za tako odločitev izpopolnjeni pogoji iz 36. člena ZZ, torej da zahtevo za sodno varstvo vloži prijavljeni in neizbrani kandidat, kar pa pri obravnavani tožbi ni primer. Ker je v obravnavanem primeru tožbo vložila Visoka šola ..., je sodišče po ugotovitvi, da izpodbijani sklep o imenovanju direktorja ni akt iz 2. člena ZUS-1, tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

## Izrek

1. Tožba zoper sklep Sveta zavoda Regijskega študijskega središča o imenovanju direktorja Visoke šole ... z dne 6. 7. 2016, sklep Sveta zavoda tožene stranke o imenovanju članov upravnega odbora Visoke šole ... z dne z dne 6. 7. 2016 in sklep Sveta zavoda tožene stranke o spremembah Akta o ustanovitvi Visoke šole ... z dne 11. 5. 2016, se zavrže. 2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. 3. Zahteva tožeče stranke in tožene stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

## Obrazložitev

4. Tožeča stranka, Visoka šola ..., je 14. 7. 2016 vložila tožbo, v kateri je sodišču predlagala, da razveljavi sklep Sveta zavoda Javnega zavoda Regijsko višje in visokošolsko središče (v nadaljevanju Svet zavoda JZ RŠS, tožena stranka) z dne 6. 7. 2016, s katerim je Svet JZ RŠS, na podlagi 12. člena Akta o ustanovitvi visoke šole ..., za direktorja Visoke šole ... imenoval doc. dr. A.A., ki mandat nastopi s 1. 9. 2016. Predlog je utemeljila z ugotovitvijo, da je na podlagi določbe 32. člena Zakona o zavodih (v nadaljevanju ZZ) za imenovanje direktorja pristojen ustanovitelj, razen če z zakonom ali aktom o ustanovitvi ni za to pooblaščen svet zavoda. V konkretnem primeru je tako v Aktu o ustanovitvi zavoda Visoke šole ..., kot v njenem statutu določeno, da je za imenovanje direktorja pooblaščen upravni odbor.

5. Tožeča stranka je v tožbi predlagala tudi, da sodišče razveljavi sklep Sveta zavoda tožene stranke o imenovanju članov upravnega odbora Visoke šole ..., s katerim je Svet zavoda JZ RŠS, na podlagi 8. člena Akta o ustanovitvi Visoke šole ..., imenoval predstavnike ustanovitelja v upravni odbor Visoke šole ... B.B., C.C., Č.Č. in D.D. Imenovanje članov upravnega odbora je bilo nezakonito, ker svet zavoda tožene stranke ni pooblaščen za sporno imenovanje, ki je po aktu o ustanovitvi v pristojnosti ustanovitelja, to je tožene stranke, katerega zakoniti zastopnik in hkrati poslovodni organ, pa ni svet zavoda tožene stranke, temveč njena direktorica. Sklep je nezakonit tudi zato, ker ima ustanovitelj pravico do imenovanja 2 članov in ne 4, ter zato, ker obstoječim članom upravnega odbora mandat še ni prenehal. 6. V tožbi je tožeča stranka predlagala tudi, da sodišče razveljavi sklep Sveta zavoda tožene stranke o spremembah Akta o ustanovitvi Visoke šole ... z dne 11. 5. 2016. Postopek spremembe akta je nezakonit in v nasprotju z ZZ, ker Svet zavoda JZ RŠS ni ne na podlagi Akta o ustanovitvi (Odlok o ustanovitvi Javnega zavoda RŠC z dne 17. 7. 2001), ne na podlagi Statuta JZ RŠS, ne na podlagi 30. člena ZZ, pooblaščen za sprejem sprememb akta o ustanovitvi Visoke šole ...

7. Istočasno z vložitvijo tožbe je tožeča stranka sodišču predlagala, da do pravnomočne odločitve v predmetni zadevi zadrži izvršitev vseh treh sklepov. Brez izdaje začasne odredbe bi nedvomno prišlo do uporabe sile, saj je pod ta pojem mogoče uvrstiti samovoljna ravnanja tožene stranke, ki jih je ta že storila in jih napoveduje (sklep z dne 8. 7. 2016) tudi vnaprej. Tožeči stranki bo brez izdaje začasne odredbe nastala nenadomestljiva škoda, ker bo v primeru veljavnosti sklepa o imenovanju novega direktorja Visoke šole ... slednji pričel z delom oziroma mandatom, ravno tako novi člani upravnega odbora in vzpostavitev pravnega razmerja, v katerega je bilo poseženo, ne bo več mogoča, četudi bi tožeča stranka s tožbo uspela. Na drugi strani toženi stranki ne bo z izdajo začasne odredbe nastala nobena premoženjska ali nepremoženjska škoda, saj trenutno Visoka šola ... ima direktorico oziroma vse, v skladu z njenim statutom in aktom o ustanovitvi, normalno delujoče organe zavoda. Prav tako Visoka šola ... posluje nemoteno in uspešno in ni izkazana nobena okoliščina, zaradi katere bi moral biti imenovan nov direktor šole in nov upravni odbor. V primeru kršitve predlaganih prepovedi oziroma dolžnosti opustitve od 1 do 3 točke, je tožeča stranka sodišču predlagala tudi, da tožeči stranki za vsako kršitev izreče denarno kazen v višini 20.000 EUR in da na podlagi sklepa o izrečeni denarni kazni po uradni dolžnosti opravi izvršbo in v primeru ponovne kršitve izreče novo višjo denarno kazen.

8. Tožena stranka je sodišču poslala odgovor na tožbo in odgovor na predlog za izdajo začasne odredbe, v katerem je pojasnila dejansko stanje, v zvezi s katerim je tožeča stranka vložila tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe, med drugim tudi, da izpodbijani sklepi tožene stranke niso akti, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu, kar posledično pomeni, da za upravni spor niso izpolnjeni zakonski pogoji iz 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

9. Pojasnila je, da so JZ RŠS ustanovile številne občine ter regionalne gospodarske zbornice z območja Savinjske statistične regije, z Odlokom o ustanovitvi leta 2001. Pravice, obveznosti in odgovornosti ustanoviteljic tožene stranke urejata odlok, statut in pogodba. Edini ustanovitelj tožeče stranke je tožena stranka. Tožena stranka sme tako kot edina ustanoviteljica tožeče stranke izvajati vse svoje ustanoviteljske pravice, kar je v letošnjem letu tudi storila in na podlagi zakonitega ter transparentnega postopka spremenila Akt o ustanovitvi, tako da direktorja tožeče stranke imenuje tožena stranka, kot ustanoviteljica. Spremenila je tudi sestavo upravnega odbora. Tako sta sestava, postopke in način imenovanja ter pristojnosti vseh organov tožeče stranke v celoti skladni z zakonodajo in vsemi internimi akt. Kot neutemeljene zato tožena stranka zavrača navedbe, da Svet zavoda tožene stranke ni pooblaščen in pristojen za sprejem sprememb in dopolnitev akta o ustanovitvi tožeče stranke in navedbe, da se vprašanja organizacije zavoda in pristojnosti njegovih organov ne smejo urejati z Aktom o ustanovitvi, ampak zgolj s Statutom. Prav tako zavrača tožbene navedbe, da bi bilo pred imenovanjem novega direktorja treba počakati na sprejem sprememb in uskladitev Statuta. Obširno pojasnjuje, da izpodbijani sklepi tožene stranke niso akti, ki se lahko izpodbijajo v upravnem sporu in predlaga, da sodišče tožbo iz tega razloga zavrže. Tudi sicer nobeden zakon, zlasti ne ZZ, v tem primeru ne predvideva sodnega varstva v postopku upravnega spora, ki je predviden samo v primeru, ko direktorja imenuje organ republike, občine ali mesta, ta pogoj pa v konkretnem primeru ni izpolnjen. Tudi če bi bil, je jasno, da je varstvo v upravnem sporu omogočeno le konkretni fizični osebi, prijavljenemu, a neizbranemu kandidatu, ne pa zavodu, katerega direktor je bil oziroma ni bil imenovan.

10. Glede na vse navedeno sodišču predlaga, da tožbo zavrže oziroma podrejeno, da jo zavrne in tožeči stranki naloži plačilo stroškov postopka.

11. V odgovoru na predlagano začasno odredbo je tožena stranka poudarila, da za izdajo začasne odredbe niso izpolnjene niti procesne predpostavke, prav tako pa niso izpolnjeni pogoji za njeno izdajo, kot jih določa 32. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ugotavlja, da tožeča stranka zahteva izdajo začasne odredbe na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1, ki določa pogoj, da bi z izvršitvijo akta bila tožeči stranki prizadeta težko popravljiva škoda. Tožeča stranka je Visoka šola ..., torej bi morala težko popravljivo škodo izkazati tožeča stranka, le ta pa posluje normalno in menjava vodstva, spremembe akta o ustanovitvi ter menjava nekaterih članov upravnega odbora na njen obstoj in delovanje ne vplivajo. Tega tožeča stranka ni niti zatrjevala. Tožeča stranka zatrjuje, da naj bi ji nastala nenadomestljiva škoda, če bo novi direktor začel z delom oziroma z mandatom, vendar ne pojasnila, zakaj naj bi bilo njegovo delo za tožečo stranko škodljivo. Dejstvo, da funkcije direktorja ne bo opravljala več mag. E.E. ne more biti škodljivo. Tako imenovanje novega direktorja in nekaterih članov upravnega odbora za tožečo stranko ne predstavlja nastanka nenadomestljive škode. Ker je predlog za izdajo začasne odredbe po svoji vsebini neutemeljen, tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže, prav tako zavrže predlog za izdajo začasne odredbe oziroma ju podrejeno zavrne kot neutemeljena.

12. Sodišče je stranki z interesom v tem upravnem sporu, A.A. poslalo tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe, na katerega stranka z interesom ni podala odgovora.

K I. točki izreka:

13. Tožbo je sodišče zavrglo iz naslednjih razlogov:

14. V obravnavanem primeru se spor nanaša na imenovanje direktorja Visoke šole ... Sodišče uvodoma ugotavlja, je Visoko šolo ..., tožečo stranko v tem upravnem sporu, ustanovil JZ RŠC, kot visokošolski zavod za izvajanje dejavnosti dodiplomskega in podiplomskega izobraževanja ter znanstvenoraziskovalnega dela na študijskih področjih vede o živi naravi, vede o neživi naravi, tehniške vede, varstvo okla in interdisciplinarnih ved. V določbi 1. člena Akta o ustanovitvi Visoke šole ... je opredeljena statusna oblika tožeče stranke, zavod. Za tožečo stranko tako veljajo določbe Zakona o visokem šolstvu (v nadaljevanju ZVis) in v kolikor le te ne urejajo vseh vprašanj, določbe ZZ.

15. V drugem odstavku 36. člena ZZ je določeno, da če imenuje direktorja zavoda organ republike, občine ali mesta, se zahteva za sodno varstvo vloži pri sodišču, pristojnem za upravne spore. V istem odstavku istega člena, pa je še izrecno določeno, da se v vseh drugih primerih zahteva za sodno varstvo vloži pri sodišču, pristojnem za delovne spore. Ker v zadevi ni sporno, da ustanovitelj tožeče stranke ni ne republika, ne občina ali mesto, ZVis pa v primeru kot je obravnavani drugačnih določb ne vsebuje, je glede na določbo drugega odstavka 36. člena ZZ, za spor o imenovanju direktorja Visoke šole ..., pristojno sodišče za delovne spore, na drugačno razlago določbe 36. člena ZZ, pa po presoji sodišča ne more vplivati niti nesporna ugotovitev, da je ustanovitelj Visoke šole ... javni zavod RŠS, ki so ga ustanovile tudi posamezne občine.

16. Zgoraj navedena ugotovitev, bi Upravnemu sodišču RS, v skladu z določbo 19. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se na podlagi 22. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) primerno uporablja v upravnem sporu, narekovala odločitev o nepristojnosti Upravnega sodišča in odstop zadeve pristojnemu sodišču, ob predpostavki, da so za tako odločitev izpopolnjeni pogoji iz 36. člena ZZ, torej da zahtevo za sodno varstvo vloži prijavljeni in neizbrani kandidat, kar pa pri obravnavani tožbi ni primer.

17. Ker je v obravnavanem primeru tožbo, na podlagi določbe 2. člena ZUS-1 vložila Visoka šola ..., je sodišče po ugotovitvi, da izpodbijani sklep o imenovanju direktorja ni akt iz 2. člena ZUS-1, tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

18. V nadaljevanju pa je sodišče presojalo tudi, ali sta sklep Sveta zavoda tožene stranke o imenovanju članov upravnega odbora Visoke šole ... z dne z dne 6. 7. 2016 in sklep Sveta zavoda tožene stranke o spremembah Akta o ustanovitvi Visoke šole ... z dne 11. 5. 2016 akta, ki se na podlagi določbe 2. člena ZUS-1, lahko izpodbijata v upravnem sporu. Sodišče v tej zvezi ugotavlja, da je upravni odbor organ zavoda, katerega pristojnosti in postopek imenovanja so določeni z Aktom o ustanovitvi Visoke šole ..., akta, ki ga sprejme Svet zavoda RŠC. 19. Tožeča stranka je vložitev tožbe utemeljevala z določbo prvega in drugega odstavka 36. člena ZZ in v tožbenem zahtevku zahtevala razveljavitev obeh aktov, torej je tožbo vložila na podlagi prve alinee prvega odstavka 33. člena ZUS-1 (izpodbojna tožba), zato je sodišče štelo, da je bila tožba vložena na podlagi 2. člena ZUS-1. 20. Sodišče v tej zvezi tožeči stranki pojasnjuje, da na podlagi določbe 2. členu ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika; o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu le tedaj, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Dokončni upravni akt je tisti akt, zoper katerega ni mogoče vložiti rednih pravnih sredstev v postopku odločanja (tretji odstavek). Po presoji sodišča izpodbijana sklepa nimata narave upravnega akta iz 2. člena ZUS-1, ker nista bila izdana v okviru izvrševanja upravne funkcije in z njima ni bilo odločeno o pravici, obveznosti oziroma pravni koristi s področja upravnega prava, niti takšna narava izpodbijanih aktov ne izhaja iz določb ZZ ali določb Zvis, ki zoper ta akta ne predvidevata oziroma dopuščata sodnega varstva v upravnem sporu.

21. Ker torej sklep Sveta zavoda tožene stranke o imenovanju članov upravnega odbora Visoke šole ... z dne z dne 6. 7. 2016 in sklep Sveta zavoda tožene stranke o spremembah Akta o ustanovitvi Visoke šole ... z dne 11. 5. 2016 nista upravna akta iz 2. člena ZUS-1, se ju na podlagi 2. člena ZUS-1 ne more izpodbijati v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo tudi v tem delu, na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavrglo.

K II. točki izreka:

22. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov: v skladu z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1, sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Iz istih razlogov lahko po tretjem odstavku istega člena ZUS-1, izda začasno odredbo za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Navedeno pomeni, da je procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe obstoj tožbe v upravnem sporu. Ker je v 1. točki izreka sodišče tožbo tožeče stranke zoper sklep Sveta zavoda tožene stranke o imenovanju doc. dr. A.A. za direktorja Visoke šole ... z dne 6. 7. 2016; sklep Sveta zavoda tožene stranke o imenovanju članov upravnega odbora Visoke šole ... z dne 6. 7. 2016 in sklep Sveta zavoda tožene stranke o spremembah akta o ustanovitvi Visoke šole ... z dne 11. 5. 2016 zavrglo, je sodišče presodilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje predlagane začasne odredbe, zato jo je moralo, ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, zavreči. K III. točki izreka:

23. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali postopek ustavi.