UPRS Sodba I U 1822/2020-15
Datum: 2023-10-12T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.1822.2020.15
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - UPRAVNI POSTOPEK - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST
institut: koncesija - nepopolna vloga - dopolnitev vloge

## Jedro

Tožena stranka ravnala napačno, ko je po ugotovitvi, da je vloga tožeča stranke nepopolna, namesto da bi ravnala v skladu s 67. členom ZUP in jo pozvala na dopolnitev vloge, vlogo zavrnila. Res je, da v 10. točki javnega razpisa piše, da dopolnjevanje ponudb ni dovoljeno in da bo koncedent nepopolne ponudbe zavrnil z upravno odločbo. Vendar je iz navedenega razloga že besedilo javnega razpisa v nasprotju z ZUP, saj določa drugačno ravnanje z nepopolnimi vlogami, kot pa jo veleva zakon. Čeprav 10. točka javnega razpisa res določa, da se nepopolne vloge zavrnejo z upravno odločbo in da jih ni možno dopolnjevati, bi moral pristojni organ po prejemu ponudbe postopati v skladu z ZUP.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se odločba Ministrstva za zdravje št. 0142-741/2019/75 z dne 16. 10. 2020 odpravi ter se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna povrniti tožeči stranki stroške postopka v višini 313,50 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, po preteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožeče stranke za podelitev koncesije za opravljanje javne zdravstvene službe na področju čeljustne in zobne ortopedije v zobozdravstveni dejavnosti.

2. V obrazložitvi odločbe je navedeno, da je tožena stranka objavila Javni razpis za podelitev koncesije na področju čeljustne in zobne ortopedije v zobozdravstveni dejavnosti, ki obsega 0,50 programa navedenih dejavnosti na območju občine A. Strokovna komisija je izvedla javno odpiranje vlog in ugotovila, da je vloga tožeče stranke pravočasna. Nadalje je komisija ugotovila, da je vloga nepopolna, ker ni izpolnjen obrazec 10P (izjava o zagotavljanju dostopnosti do ordinacijskih prostorov za gibalno in funkcionalno ovirane osebe), temveč je zgolj podpisan in ima žiga ponudnika ter naveden datum in kraj. Skladno s tem ni razvidno, na katero lokacijo se izjava navezuje. Vloga je nepopolna tudi zaradi tega, ker je v vlogi neustrezno izpolnjen obrazec 11P, saj vsota ur ni enaka vsoti ur, ki je predpisana v javnem razpisu. V navodilih tega obrazca je navedeno, da je treba tabelo izpolniti do minute natančno, sicer bo ponudba nepopolna in zato zavrnjena z upravno odločbo.

3. Komisija je izdelala Poročilo o pregledu in vrednotenju ponudb, prispelih na podlagi javnega razpisa. V 2. alineji drugega odstavka 10. točke javnega razpisa je določeno, da bo koncedent nepopolne ponudbe in ponudbe tistih ponudnikov, ki ne bodo izbrani, zavrnil z upravno odločbo. Tožena stranka je ugotovila, da je vloga tožeče stranke nepopolna, ker ni izpolnjen obrazec 10P in je v vlogi neustrezno izpolnjen obrazec 11P, zaradi česar je vlogo tožeče stranke zavrnila.

4. Tožeča stranka v tožbi navaja, da so nekateri pogoji javnega razpisa v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in v nasprotju z njengovimi temeljnimi načeli. Pri tem se sklicuje na načelo varstva pravica strank in varstva javnih koristi, določeno v 7. členu ZUP. Tožena stranka bi morala pozvati tožečo stranko na dopolnitev vloge, pri čemer se tožeča stranka sklicuje na določilo 67. člena ZUP. Iz javnega razpisa pa pod točko 10 izhaja, da bo komisija ocenila le popolne ponudbe in da dopolnjevanje ponudb ni dovoljeno. Pod isto točko je navedeno, da bodo nepravilne ponudbe zavržene, nepopolne ponudbe pa zavrnjene z upravno odločbo. Komisija, ki je odpirala ponudbe, bi morala upoštevati določbe ZUP in tožečo stranko pozvati na dopolnitev vloge, v kolikor je menila, da je vloga nepopolna. Tožeča stranka je prevzela ordinacijske prostore, v katerih je prejšnji izvajalec opravljal zobozdravstveno storitev. Ker so prostori v prvem nadstropju in ni omogočenega dostopa z dvigalom, se je odločila izgraditi zunanje dvigalo in je zato k vlogi priložila izjavo izvajalca, iz katere izhaja, da je v pripravi izvedba dvigala in da bo z dvigalom omogočen dostop gibalno oviranim osebam na vozičku. Obrazec, ki je bil v zvezi s tem sestavni del razpisne dokumentacije, pa je v nasprotju s pogoji razpisa, saj iz pogojev razpisa izhaja, da ponudnik bo izvajal zdravstveno dejavnost v primernih prostorih z dostopom za gibalno ovirane osebe, iz obrazca pa izhaja, da je že zagotovljena dostopnost za gibalno in funkcionalno ovirane osebe in zaradi tega tožeča stranka ni izpolnila obrazca 10P, ampak ga je le podpisala in navedla datum in kraj, zraven pa je posebej priložila izjavo izvajalca, iz katere je razvidno, da izpolnjuje pogoje. Tožena stranka bi morala skrbeti, da nevednost in neukost strank v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Tožeča stranka je edina, ki je vložila vlogo za podelitev koncesije na območju občine A. Komisija je z zavrnitvijo vloge omejila dostopnost do zdravstvenih storitev ne samo gibalno oviranim osebam, ampak tudi vsem ostalim uporabnikom. Poleg tega iz razpisa tudi ne izhaja, da bi moral biti obrazec izpolnjen. Ne drži razlog, zapisan v odločbi, da ni razvidno, na katero lokacijo se izjava navezuje. Iz obrazca 1P je razvidno, kje je predviden naslov izvajanja koncesijske dejavnosti. Iz razpisne dokumentacije izhaja, da je popolna ponudba tista, ki vsebuje vse zahtevane vsebine, v navedenih točkah pa nikjer ni govora o obrazcih, temveč o ponudbi. Ponudba tožeče stranke je bila popolna. Glede delovnega časa je na obrazcu 11P navedeno, da sta določena točna vsota ur in spodnja meja popoldanskega ordinacijskega časa. Iz tabele C je razvidno, da je treba natančno navesti ordinacijski čas do 16 ure in da je treba izpolniti tabelo do minute natančno, sicer bo ponudba nepopolna. Tožeča stranka je to razumela tako, da mora dopoldanski ordinacijski čas navesti do 15.59 ure in da se popoldanski ordinacijski čas začne s 16.00 uro. Zaradi izrecnih opozoril, da mora biti ordinacijski čas naveden do minute natančno, je tožeča stranka menila, da dopoldanski delovni čas ne sme biti napisan do 16.00 ure in da bi tako lahko bil napisan dvakratno, torej prvič v dopoldanskem času in nato še drugič v popoldanskem. Tožeča stranka predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da vlogi za podelitev koncesije ugodi, podrejeno pa, naj izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. V obeh primerih zahteva tudi povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da so bila njena navodila v razpisni dokumentaciji povsem jasna in nedvoumna. Vloge ni zavrgla, ampak zavrnila, pri čemer se tožena stranka sklicuje na 10. točko javnega razpisa, kjer je med drugim tudi določeno, da se prepozne in nepravilne ponudbe zavrže s sklepom. Ravnala je pravilno, ko tožeče stranke ni pozivala k dopolnitvi vloge, ampak je vlogo kot nepopolno zavrnila. Iz razpisne dokumentacije je jasno razvidno, da so pravilno izpolnjeni obrazci del popolne vloge. Izjava glede dostopnosti za gibalno ovirane osebe, ki jo je priložila tožeča stranka, ne zadošča in ne nadomesti pravilno izpolnjenega obrazca v smislu popolnosti vloge. Obrazec je napisan v sedanjem času, kar dokazuje, da ponudnik ob vložitvi ponudbe izpolnjuje pogoje. Pri razpisni dokumentaciji pa je tekst razumljivo napisan v prihodnjem času, saj bo izbrani ponudnik izvajal razpisano koncesijo v primeru podelitve koncesije. V 2. alineji drugega odstavka 10. točke javnega razpisa je bilo določeno, da bo koncedent nepopolne ponudbe in ponudbe tistih ponudnikov, ki ne bodo izbrani, zavrnil z upravno odločbo. Iz tega izhaja, da bodo nepopolne vloge zavrnjene. Tudi glede navedbe ordinacijskega časa tožena stranka navaja, da so bili pravilno izpolnjeni obrazci del popolne vloge in je v navodilih za izpolnitev obrazca navedeno, da je treba tabelo izpolniti do minute natančno, sicer bo ponudba ocenjena kot nepopolna in zavrnjena z upravno odločbo. V prvem odstavku 10. javnega razpisa je tudi navedeno, da dopolnjevanje ponudb ni dovoljeno. Če bi tožena stranka ravnala drugače, bi kršila določila javnega razpisa. Drži, da je bila tožeča stranka edina prijavljena in je tožena stranka negativno presenečena, da tožeči stranki ni uspelo pridobiti koncesije in na ta način urediti dostopnosti do razpisanih zdravstvenih storitev. Tožena stranka predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne in naj tožeča stranka sama nosi stroške postopka.

6. Tožeča stranka v pripravljalni vlogi ponovno opozarja na nasprotje med razpisnimi pogoji in obrazcem. Tožeča stranka je že podala navedbe, da podzakonski akti oziroma drugi predpisi in razpisni pogoji ne smejo biti v nasprotju z določbami ZUP. Nadalje tožeča stranka še navaja, da je poskušala stopiti v stik s toženo stranko v smislu izvensodne rešitve spora, vendar pri tem ni imela uspeha. Glede na to, da je tožena stranka izrazila negativno presenečenje, ker ni mogla podeliti koncesije, vidi tožeča stranka rešitev v tem, da tožena stranka prizna tožbeni zahtevek ali da se zadevo odstopi v postopek mediacije. Lahko pa zadevo začasno reši tako, da sprejme ponudbo tožeče stranke za začasni prevzem koncesije, dokler ne bo podan ponovni razpis za koncesijo.

7. Tožena stranka v pripravljalni vlogi med drugim navaja, da je bila primorana rešitev v obravnavani zadevi iskati v inštitutu začasnega prevzemnika.

K točki I izreka:

8. Tožba je utemeljena.

9. Tožena stranka v izpodbijani odločbi navaja, da je bila vloga tožeče stranke nepopolna zaradi tega, ker ni bil izpolnjen obrazec 10P in ker je bil neustrezno izpolnjen obrazec 11P. Iz navedenega razloga je vlogo zavrnila, pri čemer se sklicuje na določilo 2. alineje drugega odstavka 10. točke javnega razpisa, kjer je določeno, da bo koncedent nepopolne ponudbe in ponudbe tistih ponudnikov, ki ne bodo izbrani, zavrnil z upravno odločbo.

10. Pravna podlaga za ravnanje z nepopolnimi vlogami je 67. člen ZUP, ki med drugim določa, da če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, je samo zaradi tega ni dovoljeno zavreči, ampak mora organ v roku petih delovnih dni zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti (prvi odstavek 67. člena ZUP). Nadalje iz drugega odstavka 67. člena ZUP izhaja, da če stranka pomanjkljivosti odpravi v roku, se šteje, da je vloga vložena takrat, ko je bila vložena vloga, s katero so pomanjkljivosti odpravljene. Če stranka v tem roku pomanjkljivosti ne odpravi, organ s sklepom zavrže vlogo.

11. Po presoji sodišča je tožena stranka ravnala napačno, ko je po ugotovitvi, da je vloga tožeča stranke nepopolna, namesto da bi ravnala v skladu s 67. členom ZUP in jo pozvala na dopolnitev vloge, vlogo zavrnila. Res je, kot navaja tožena stranka, da v 10. točki javnega razpisa piše, da dopolnjevanje ponudb ni dovoljeno in da bo koncedent nepopolne ponudbe zavrnil z upravno odločbo. Vendar je iz navedenega razloga že besedilo javnega razpisa v nasprotju z ZUP, saj določa drugačno ravnanje z nepopolnimi vlogami, kot pa jo veleva zakon. Čeprav 10. točka javnega razpisa res določa, da se nepopolne vloge zavrnejo z upravno odločbo in da jih ni možno dopolnjevati, bi moral pristojni organ po prejemu ponudbe postopati v skladu z ZUP.

12. Sodišče pritrjuje navedbam tožeče stranke, da se je v postopku postopalo v nasprotju s 7. členom ZUP, ki določa, da morajo organi omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Temeljna načela ZUP so programske narave in jih je potrebno upoštevati skozi vse faze postopka, vključno v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi. V določenih primerih se lahko uporabijo tudi neposredno, sicer pa je njihova konkretizacija v posameznih določbah ZUP. Tako konkretizacijo predstavlja tudi 67. člen ZUP, ki določa postopanje z nepopolnimi vlogami.

13. Ker tožena stranka ni uporabila določila drugega odstavka 67. člena ZUP, je iz tega razloga odločbo sodišče odločbo odpravilo in vrnilo zadevo v ponovno določanje toženi stranki. Sodišče je odločilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker v postopku za izdajo upravnega akta niso bila pravilno uporabljena pravila postopka. Ker je sodišče odločbo odpravilo že zaradi zgoraj navedene postopkovne kršitve, se do vseh ostalih navedb strank v postopku ni opredeljevalo.

14. Sodišče je v navedeni zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je že na podlagi tožbe, izpodbijanega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena ZUS-1, v upravnem sporu pa ni sodeloval tudi stranski udeleženec z nasprotnim interesom. V takem primeru ZUS-1 v 1. alineji drugega odstavka 59. člena daje sodišču pooblastilo, da lahko odloči tudi brez glavne obravnave.

15. Tožeča stranka je v tožbenem zahtevku primarno predlagala, naj sodišče odloči v sporu polne jurisdikcije. Sodišče temu ni sledilo. V določenih primerih, ko so izpolnjeni pogoji iz 65. člena ZUS-1, ima sodišče sicer res možnost, da samo odloči o pravici ali pravni koristi ali obveznosti stranke, vendar je po mnenju sodišča treba inštitut spora polne jurisdikcije uporabiti le v izjemnih primerih, na primer, ko se upravni postopek nerazumno dolgo vleče ali ko upravni organ ne ravna v skladu z navodili sodišča. V konkretnem primeru pa po presoji sodišča niso podani tako utemeljeni razlogi, da bi moralo sodišče prevzeti pristojnosti tožene stranke, hkrati pa je sodišče tudi presodilo, da narava stvari ne dopušča, da bi sodišče samo podelilo koncesijo na področju zdravstvene dejavnosti, ker gre za izrazito strokovno odločitev, ki jo je potrebno prepustiti pristojnemu ministrstvu.

16. Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke v pripravljalni vlogi, v kateri smiselno predlaga poravnavo. Tožeča stranka je namreč že sama navedla, da se na njene predloge tožena stranka ni odzvala, poleg tega pa se tožena stranka v odgovor na to v svoji pripravljalni vlogi ni navedla, da bi se s tem strinjala.

K točki II izreka:

17. Odločitev o stroških temelji na določilu tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem sodišče tožniku v upravnem sporu, če je tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, prisodi pavšalni znesek povračila stroškov postopka glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu skladno s Pravilnikom o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik). Ker zadeva ni bila rešena na glavni obravnavi in je tožečo stranko v postopku zastopal odvetnik, ji pripadajo v skladu z drugim odstavkom 3. člena Pravilnika stroški v višini 285 EUR, za pripravljalno vlogo pa v skladu s 4. členom Pravilnika še 10 % navedenega zneska, to je še dodatnih 28,50 EUR.