UPRS sodba IV U 170/2014
Datum: 2015-05-05T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2015:IV.U.170.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INVALIDI - ZAPOSLOVANJE - UPRAVNI SPOR
institut: zaposlovanje invalidov - prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - samostojni podjetnik - število zaposlenih delavcev - spor polne jurisdikcije - adhezijski zahtevek

## Jedro

V času določitve obveznosti za plačilo prispevkov je veljal še ZZRZI UPB-1, ki v poglavju VIII. Kvotni sistem zaposlovanja invalidov, v 62. členu še ni določal, da se v skupno število zaposlenih šteje med drugim tudi samostojni podjetnik posameznik. Navedena določba drugega odstavka 62. člena je stopila v veljavo s spremembo te zakonske določbe (ZZRZI-B), ki je začela veljati 11. 11. 2006. Tožnik kot s.p. je torej imel v spornem obdobju zaposlenih 19 delavcev in ne najmanj 20, kot je določal prvi odstavek 62. člena ZZRZI-UBP-1.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se odločba Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada Republike Slovenije št. ODL-5361712000-2012-1/611N z dne 11. 3. 2014, odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je organ prve stopnje odločil, da je A.A. s.p. (tožnik v tem sporu), zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov za obdobje od vključno januarja 2006 do vključno aprila 2006 in za avgust 2006, dolžan v Sklad plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov: za mesec/leto obračuna obveznosti 01/2006, število manjkajočih invalidov do doseganja kvote 1, višina dolgovanega mesečnega prispevka - glavnica 358,12, datum zapadlosti 24. 11. 2006; za mesec/leto 02/2006, število manjkajočih invalidov 1, višina dolgovanega 358,12, datum zapadlosti 24. 11. 2006; za mesec/leto 03/2006, število manjkajočih invalidov 1, višina dolgovanega dolga 358,12, datum zapadlosti 24. 11. 2006; za mesec/leto 04/2006, število manjkajočih invalidov 1, višina dolgovanega prispevka 358,12, datum zapadlosti 24. 11. 2006; za mesec/leto obračuna obveznosti 08/2006, število manjkajočih invalidov 1, višina dolgovanega prispevka 358,12, datum zapadlosti 24. 11. 2006; skupaj znaša glavnica 1.790,60 z zamudnimi obrestmi do vključno 16. 1. 2014 1.274,86. Skupni dolg tako znaša 3.065,28 EUR. V izreku še navaja, da je bil od zavezanca dolg v celoti izterjan, da pritožba ne zadrži njene izvršitve in da v postopku niso nastali posebni stroški.

2. V obrazložitvi navaja, da je v tem postopku, na podlagi določil Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanja invalidov, Sklad že izdal odločbo o obveznosti plačila prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov zaradi neizpolnitve kvote, ki je bila zavezancu vročena dne 11. 7. 2012. Upravno sodišče je po vloženi tožbi zoper prvostopenjski upravni akt izdalo sodbo IV U 138/2013-10 z dne 23. 1. 2014, s katero je izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo Skladu v ponovni postopek. Po presoji sodišča je Sklad nepravilno uporabil prvi odstavek 62. člena ZZRZI in tožnika obravnaval kot delodajalca, ki zaposluje najmanj 20 delavcev in s tem zavezanca za zaposlitev invalidov oziroma plačilo spornega prispevka.

3. V razlagi svoje enake odločitve kot v prvotnem postopku, se upravni organ sklicuje na prvi odstavek 74. člena Ustave, ki določa gospodarsko pobudo. Navaja ustavno odločbo U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008, v kateri je ugotovljeno, da ukrepi pozitivne diskriminacije (zaposlovanje invalidov), preprečujejo manj ugoden položaj oziroma marginalizacijo najšibkejših članov družbene skupnosti in vzpodbujajo enake možnosti teh kategorij oseb, za njihovo enakovredno udeležbo v družbenem življenju. V nadaljevanju navaja še 14. člen Ustave, ki uveljavlja splošno načelo enakosti ter člena 49 in 52 Ustave, ki določata enakovredno udeležbo vseh na trgu, ter svobodo dela in prosto izbiro zaposlitve. ZZRZI uveljavlja sistem ukrepov pozitivne diskriminacije, na katero opozarja Ustavno sodišče v prej navedeni odločbi.

4. Upravni organ zavrača navedbe tožnika glede kršitev 155. člena Ustave, da le-ta izjemoma dopušča retroaktivnost za nazaj, vendar še to pod pogojem, da imajo učinek za nazaj samo posamezne določbe zakona, ne pa zakon v celoti. Zgolj pavšalne navedbe o kršitvah ustavnih določil so neutemeljene. Tega ne oporeka niti tožnik, saj navaja, da naj bi šlo za rektroaktivno uporabo pravil zgolj pri drugem odstavku 62. člena ZZRZI, ne pa pri celotnem zakonu in če bi prišlo do retroaktivne uporabe tega člena, bi bil le-ta ustavno dopusten.

5. Glede očitka, da s.p. ne more biti delojemalec, ker so to pravne osebe, pojasnjuje pravno organizacijsko obliko samostojnega podjetnika po določbah ZGD-1 in njegov vpis v Poslovni register Slovenije (ne v sodni register). Gre za fizično osebo, ne pravno osebo, kot je razvidno iz številnih sodnih odločitev, ki jih v nadaljevanju navaja, zato samostojni podjetnik nima lastne pravne subjektivitete.

6. Upravni organ ni sledil mnenju Upravnega sodišča, čeprav to določa četrti odstavek 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Ker ima organ utemeljene razloge, da odloči drugače, ne gre za kršitev postopka. Pri tem se sklicuje na stališča Vrhovnega sodišča v posameznih sklepih. Utemeljena je tako odločitev, da se upošteva samostojni podjetnik v skupnem številu zaposlenih invalidov. V nadaljevanju še razlaga določitev te kvote po ZZRZI, v zvezi z Uredbo o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba). Glede na dejavnost, ki jo opravlja tožnik kot s.p., razlaga obdobja izračunov navedenih v izreku odločbe, predpise, ki določajo minimalno plačo, po katerih se prispevki obračunavajo ter obrestno mero zamudnih obresti. Ker ti izračuni med strankami postopka niso sporni, jih sodišče v sodbo ne povzema.

7. S pritožbeno odločbo tožena stranka potrjuje odločitev prvostopenjskega organa in odgovarja na pritožbene navedbe, ki se nanašajo na nepravilno rektroaktivno uporabo ZZRZI, ki v času, za katerega je bila odmera narejena (02/2006, 03/2006, 04/2006 in 08/2006), še ni določal v drugem odstavku 62. člena, da se šteje samostojni podjetnik posameznik v skupno število zaposlenih. Tudi samozaposleni invalidi so že od vsega začetka izvajanja ZZRZI upravičeni do vzpodbud. Samostojni podjetnik ne more biti obravnavan samo pri bonitetah, zato so te določbe tudi podlaga za ugotovitev obveznosti plačila prispevkov.

8. Tožnik v obširni tožbi smiselno uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, kršitev določb postopka, nepravilno uporabo materialnega prava in kršitev temeljnih ustavnih pravic. Uveljavlja zastaranje terjatve, ker je Sklad izdal prvotno odločbo 9. 7. 2012, tožnik jo je prejel 10. 7. 2012, plačilo pa je bilo naloženo za 01., 02., 03., 04. in 08. mesec 2006. Splošni zastaralni rok je tako potekel 08. meseca 2011. Predlaga, da se upravni akt izreče za ničnega, ker posega v tožnikove ustavne pravice.

9. Sklad dopušča retroaktivno uporabo drugega odstavka 62. člena ZZRZI in njegovo uporabo utemeljuje z odločbo Ustavnega sodišča U-I-146/07 z dne 13. 11. 2008. Vsebinsko jo utemeljuje z razlogi pozitivne diskriminacije v smislu zaposlovanja invalidov in marginalizacije najšibkejših članov družbene skupnosti. Takšno razlogovanje je nezakonito in ni v skladu z ZZRZI. Z uporabo drugega odstavka 62. člena ZZRZI pred letom 2007, torej v obdobju leta 2006, gre za kršitev materialnega prava, hkrati pa tudi ustavne določbe 155. člena, ki določa prepoved povratne veljave pravnih aktov, zato je upravni akt ničen. Samo zakon lahko določa, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. V ZZRZI bi morala biti določena zakonska določba, ki izrecno pove, da uporabo drugega odstavka 62. člena ZZRZI, za razmerja pred uveljavitvijo zakona, zahteva javna korist. Ker v tem primeru zakonodajalec tega ni zapisal, je Sklad izdal protiustavno odločbo. Navedeni zakon je namreč začel veljati šele 11. 11. 2006, Uredba na osnovi katere pa se je sploh pričel izvajati, je začela veljati šele 10. 4. 2007. 10. Predpis, ki je veljal v letu 2006, je bil Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov ZZRZI UBP-1. V tem 62. člen ne vključuje nobene določbe, ki bi določala, da se v skupno število zaposlenih po tem zakonu vključujejo tudi samostojni podjetniki. V nadaljevanju navaja še vse spremembe ZZRZI, ki pa te sporne zakonske določbe še ne zajemajo. Šele Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI-B), ki je začel veljati 11. 11. 2006, določa v spremenjenem 62. členu, da se v številko 20. zaposlenih, vključijo tudi samostojni podjetniki. To pomeni, da ga ni mogoče uporabiti za pravna razmerja pred tem datumom.

11. Nepopolno in nepravilno je ugotovljeno dejansko stanje. V letu 2006, je imel tožnik kot s.p. zaposlenih 19 delavcev. Bil je delodajalec in ne delavec. Dejansko stanje je bilo v skladu z veljavnimi predpisi v letu 2006, ki jih je upošteval. Do 11. 11. 2006, z uveljavitvijo ZZRZI-B, tako ni bilo zakonske podlage, da bi se ga štelo v kvoto delavcev. S tem je bilo napačno ugotovljeno dejansko stanje.

12. Kršitev določb postopka je v tem, da se zadeva obravnava v ponovnem postopku. Tožnik je Skladu že poslal v ponovnem postopku pripravljalno vlogo z dne 19. 2. 2014, o kateri pa se Sklad ni izjasnil. Organ se niti ni opredelil do strankinih zatrjevanj v tej vlogi. Organ ni odločil glede zahtevka za vrnitev plačanih rubljenih sredstev, ki je postavljen v vlogi. V izogib ponavljanju se sklicuje na vse navedbe v pripravljalni vlogi in zahtevku z dne 19. 2. 2014. Tožnik zahteva vrnitev plačanega zneska po odločbi Sklada z dne 9. 7. 2012 ter razširja zahtevek za vrnitev sredstev tudi po odločbi z dne 11. 3. 2014. Zahtevek je povsem enak, kot je bil podan na 9. strani vloge z dne 19. 2. 2014. 13. V nadaljevanju še razlaga uveljavljanje zahtevka zaradi neupravičenega rubeža v višini 3.089,89 EUR, ki vključuje stroške bančnih provizij po posameznih mesecih. Tožnik predlaga, da se tožbi ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter postopek ustavi. Zahteva povrnitev že plačanih zneskov s pripadajočimi zakonitimi obrestmi, ki jih v nadaljevanju specificira. Zahteva tudi povrnitev vseh stroškov postopka na podlagi predloženega stroškovnika.

14. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri dejanskih in pravnih razlogih, navedenih v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Vsebinsko jih še enkrat navaja in poudarja, da ne more slediti navodilom Upravnega sodišča v sodbi IV U 138/2013-10, glede na razlago, ki jo je izdal prvostopenjski organ.

K točki I izreka:

15. Tožba je utemeljena.

16. V obravnavanem primeru je sporno, ali je imel upravni organ pravno podlago, da je tožnika kot samostojnega podjetnika posameznika v spornem obdobju v letu 2006, na katerega se nanaša izpodbijana odločba, utemeljeno obravnaval kot delodajalca iz prvega odstavka 62. člena ZZRZI, na podlagi dejstva, da ga je obenem štel tudi kot zaposlenega. Gre za ponovljeni postopek odločanja na podlagi sodbe Upravnega sodišča IV U 138/2013-10 z dne 23. 1. 2014, ki se je v 11. in 12. točki obrazložitve opredelilo, da prvega odstavka 62. člena ZZRZI, ki je začel veljati 11. 11. 2006, ni mogoče razlagati na način, kot je to storil upravni organ v izpodbijani odločbi (prva odločba Sklada št. ODL-5361712000-2012-1/611 z dne 9. 7. 2012). Sodišče v razlogih te sodbe navaja, da ta določba loči med delodajalcem in pri njem zaposlenimi delavci, torej tistimi, ki imajo z njim sklenjeno pogodbo o zaposlitvi in so z njim v delovnem razmerju. To razlikovanje je imelo podlago tudi v 5. členu tedaj veljavnega Zakona o delovnih razmerjih. Tožnika tako kot fizično osebo, ki samostojno opravlja pridobitno dejavnost v okviru organiziranega podjetja, ni bilo mogoče šteti za delodajalca in še kot zaposlenega v okviru lastnega s.p.. V tem pogledu določba drugega odstavka 62. člena sprejeta z ZZRZI-B ni pojasnjevalne narave, temveč dejansko pomeni dopolnitev člena v kvotah, ki je bila potrebna iz razloga, ker samostojnega podjetnika posameznika ni bilo mogoče obravnavati kot zaposlenega v smislu prvega odstavka 62. člena.

17. Ne glede na takšno, povsem določno pravno stališče sodišča, ki je zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek, je ta ponovno odločil, da se za sporno obdobje v letu 2006, četudi še ni veljal ZZRZI-B, ki je dopolnil 62. člen z drugim odstavkom, ki šteje v kvoto delavcev tudi samostojne podjetnike posameznike, ta zakonska določba retroaktivno uporabi.

18. Po presoji sodišča ni pravilna odločitev upravnega organa, kljub razlagi v obrazložitvi in sklicevanjem na odločbe Vrhovnega sodišča, glede vezanosti organov na načelo zakonitosti, po katerem mora organ odločati na podlagi veljavnih predpisov v času odločanja. Med strankami postopka je nesporno, da je v času določitve obveznosti za plačilo prispevkov (01/2006, 02/2006, 03/2006, 04/2006 in 08/2006) veljal še ZZRZI UPB-1, ki v poglavju VIII. Kvotni sistem zaposlovanja invalidov, v 62. členu še ni določal, da se v skupno število zaposlenih šteje med drugim tudi samostojni podjetnik posameznik. Navedena določba drugega odstavka 62. člena je stopila v veljavo s spremembo te zakonske določbe (ZZRZI-B), ki je začela veljati 11. 11. 2006. Dejansko je bil zakonski predpis realiziran s sprejetjem izvedbenega predpisa, to je Uredbe šele 10. 4. 2007, ki je v 3. členu določila v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti kvoto po dejavnostih. Nesporno med strankami postopka tudi je, da je bilo v spornem obdobju pri tožniku kot samostojnem podjetniku posamezniku zaposlenih 19 delavcev. Glede na navedeno dejansko stanje v tem obdobju, bi moral upravni organ uporabiti takrat veljavni ZZRZI UPB-1, ki je v prvem odstavku 62. člena določal, da so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen določenih izjem, dolžni zaposliti invalida v okviru določene kvote od določenega števila vseh zaposlenih. V drugem odstavku 62. člena še ni bilo upoštevano, da se samostojni podjetnik posameznik šteje v skupno število zaposlenih. Takšno je bilo tudi stališče sodišča v prej navedeni sodbi, ki je poudarilo, da sprejetje drugega odstavka 62. člena tega zakona ni pojasnjevalne narave, temveč pomeni dopolnitev člena v kvotah delavcev. Ne glede na to, da je bila izpodbijana prvotna odločba izdana šele leta 2012, ko je že veljal v tem členu spremenjeni ZZRZI, bi moral upravni organ upoštevati, da je tožnik v tistem spornem obdobju zaposlovanja, ravnal v skladu s takrat veljavnimi predpisi.

19. Neutemeljeno je tako sklicevanje obeh upravnih organov na načelo zakonitosti (6. člen ZUP) in s tem retroaktivne uporabe določbe drugega odstavka 62. člena ZZRZI z utemeljitvijo, da je organ v času odločanja vezan na Ustavo, veljavne zakone in druge predpise. Upravni organ bi lahko takšno razlago morebiti uporabil samo za primere, če bi bilo v letu 2006 zakonsko dejansko stanje (to je sestavni del zakonske določbe), povsem enako z dejanskim stanjem v času odločanja in veljavnosti spremenjenega ZZRZI. V tem primeru pa gre za to, da je bilo dejansko stanje takšno, da je tožnik kot s.p. imel v spornem obdobju zaposlenih 19 delavcev (ne najmanj 20, kot je določal prvi odstavek 62. člena ZZRZI-UBP-1) in še ni bilo zakonsko določeno dejansko stanje, da se tudi samostojni podjetnik posameznik šteje v skupno število zaposlenih. Tako ni mogoče uporabiti za nazaj (retroaktivno) v času odločanja veljavne spremembe te zakonske določbe, ki na podlagi prvega in drugega odstavka 62. člena „novega“ ZZRZI, določa drugačno dejansko stanje. Takšno razlago zasleduje tudi načelo pravne varnosti, ki je podlaga za nadaljnje gospodarske pobude samostojnih podjetnikov posameznikov.

20. Glede predloga za izrek ničnosti upravnega akta, se je sodišče že opredelilo v prej navedeni sodbi IV U 138/2013-10, v kateri je navedlo tudi pogoje za takšen izrek, ki pa v tem primeru niso izpolnjeni.

21. Glede na to, da je po presoji sodišča materialni predpis nepravilno uporabljen, in ker upravna organa nista upoštevala stališča sodišča v sodbi, narava stvari pa to dopušča in dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago, je sodišče prvostopenjski upravni akt odpravilo na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1 in ga ni vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek. Ker je sodišče v upravnem sporu na podlagi tožbe odločalo o zakonitosti izpodbijanega akta, in ker bi odločitev o zahtevku za povrnitev že plačanih prispevkov podaljšalo postopek v upravnem sporu (drugi odstavek 67. člena ZUS-1), bo tožnik ta zahtevek, kot to določa navedena zakonska določba, lahko uveljavljal v pravdi.

K točki II izreka:

22. Tožnik je ob vložitvi tožbe zahteval tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišče o zahtevi odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožeči stranki v upravnem sporu (Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožnika v upravnem sporu zastopala pooblaščena odvetniška družba, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožniku priznalo stroške v višini 285 EUR, povečane za 22% DDV.