UPRS sodba II U 97/2014
Datum: 2014-10-08T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:II.U.97.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - sprememba namembnosti objekta

## Jedro

Gradbeno dovoljenje je vselej potrebno za spremembo objekta v gostinsko stavbo.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je bilo tožnikoma kot inšpekcijskima zavezancema naloženo, da takoj ustavita rekonstrukcijo objekta na zemljišču s parc. št. 240 k.o. …, katerega izvajata v nasprotju z gradbenim dovoljenjem št. 351-188/2010/G-11/85 z dne 9. 12. 2011, ki ga je izdala Upravna enota Izola, dokler si ne pridobita spremenjenega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka). Tožnika morata pri Upravni enoti Izola zaprositi za spremembo gradbenega dovoljenja iz 1. točke izreka v roku enega meseca po vročitvi odločbe (2. točka izreka). Za predmetno gradnjo so bile določene prepovedi iz prvega odstavka 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) (3. točka izreka). Tožnika sta se zoper takšno odločbo pritožila, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor pa je z v uvodu navedeno odločbo njuno pritožbo zavrnilo.

V ugotovitvenem postopku je prvostopni organ opravil inšpekcijski ogled predmetnega objekta dne 13. 5. 2013, pregledal upravni spis Upravne enote Izola v zvezi z izdajo zgoraj navedenega gradbenega dovoljenja, dopis pooblaščenca tožeče stranke Ministrstvu za infrastrukturo in prostor z dne 28. 8. 2013 ter odgovor tega organa z dne 17. 7. 2013, pogledal spletno stran Turistične agencije A. d.o.o., dne 16. 9. 2013 pa je pridobil še reklamni letak za apartmaje center Izola na predmetnem naslovu. Upravni organ je na podlagi ogleda spletne strani Turistične agencije A. d.o.o. ugotovil, da ta agencija oglašuje nastanitvene kapacitete v obravnavanem objektu, da je na tej spletni strani podrobneje razdelana ponudba nastanitvenih zmogljivosti in sicer šestih apartmajev, ki so podrobno opisani. Razen šestih apartmajev tožnika v predmetnem objektu tržita tudi sobe s kopalnico. S tem so po zaključku inšpektorja ovržene trditve tožeče stranke, da gre za enostanovanjski objekt, saj iz navedenega sledi, da gre za poslovni objekt za trženje turističnih nastanitvenih kapacitet, za kar pa postopek izdaje gradbenega dovoljenja ni bil izpeljan. Prvostopni organ je dne 5. 9. 2013 opravil še kontrolni inšpekcijski ogled predmetnega objekta in ugotovil, da je na fasadi ob vhodu objekta izobešena oznaka za klasifikacijo nastanitvenega turističnega objekta, da je višina objekta 10,35 m, kar je za 0,75 m višje, kot dovoljuje gradbeno dovoljenje, ki določa višino objekta 9,60 m, ter da je na strehi vidna strešna terasa, ki je gradbeno dovoljenje ne predvideva.

Po zaključku prvostopnega in drugostopnega organa gre v predmetni zadevi za neskladno gradnjo, kot jo opredeljuje točka 12.2 prvega odstavka 2. člena ZGO-1. Tožnika sta v nasprotju z gradbenim dovoljenjem namesto enostanovanjskega objekta zgradila objekt z devetimi bivalnimi enotami ter nadzidala mansardno stanovanje s strešno teraso, tako da sta v nasprotju s PGD dokumentacijo pridobila stojno višino v zadnji etaži, ki je v PGD prikazana kot neuporabno podstrešje. Sankcija za neskladno gradnjo pa je po določbah 153. člena ZGO-1 ustavitev gradnje in pridobitev spremenjenega gradbenega dovoljenja. Drugostopni organ v svoji odločbi zavrača pritožbene trditve, da gre v predmetni zadevi za enostanovanjski objekt. Inšpekcijski ukrep pri neskladni gradnji pa se izreče ne glede na to, za kakšen obseg neskladne gradnje v konkretnem primeru gre.

Drugostopni organ se tudi ne strinja s stališčem pritožnikov, da ni prišlo do spremembe namembnosti objekta glede na določbe ZGO-1. Neskladna gradnja je podana vselej takrat, kadar se izvaja v nasprotju s pogoji določenimi z gradbenim dovoljenjem. Glede pritožbenega predloga po pritegnitvi izvedenca pa drugostopni organ pojasnjuje, da se takšen dokaz izvede le, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba, ki vodi postopek, ne razpolaga, za kar pa v predmetni zadevi ne gre, saj je gradbeni inšpektor že po zakonu oseba, ki razpolaga z ustreznim strokovnim znanjem s področja gradbeništva.

Drugostopni organ se tudi ne strinja s pritožbeno navedbo, da pritožnika nista imela možnosti, da se izjavita o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo pravilne in zakonite odločbe, saj gre v predmetni zadevi že na podlagi 146. člena ZGO-1 za nujen ukrep, zato tega ni potrebno še posebej ugotavljati in obrazlagati. Pritožbeni organ se tudi ne strinja s pritožbenim očitkom, da je inšpektor vstopil v prostore tožeče stranke nezakonito, saj je imel podlago za to v 19. členu Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN).

Razen tega drugostopni organ pojasnjuje, da je za odločitev v predmetni zadevi nerelevantno, iz kakšnega razloga sta tožnika predmetno gradnjo izvedla v nasprotju s pogoji pridobljenega gradbenega dovoljenja. Prav tako na odločitev ne vplivajo določbe Zakona o gostinstvu in Pravilnik o kategorizaciji nastanitvenih objektov, ki dopuščata, da lahko lastniki svoje sobe občasno oddajajo za namene turistične dejavnosti. Na odločitev tudi ne vpliva, da je tožeča stranka pridobila potrdilo o vpisu sobodajalca v poslovni register. Neutemeljene so tudi navedbe tožeče stranke, da spremembe, ki so nastale med gradnjo, ne vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane bistvene zahteve v skladu s 95. členom ZGO-1. Določbe 95. člena ZGO-1 se nanašajo na postopek pridobivanja uporabnega dovoljenja, kar je ločen postopek od postopka izdaje gradbenega dovoljenja.

Tožeča stranka v vloženi tožbi navaja, da je inšpektor nezakonito vstopil v stanovanjske prostore tožeče stranke ob opravi ogleda. Že 13. 5. 2013 gotovo pa 5. 9. 2013 je bil stanovanjski objekt tožečih strank v celoti končan, prostori so bili zaprti in opremljeni, tožeči stranki pa sta v njih občasno živeli. Ob inšpekcijskem pregledu nista bili navzoči, inšpektor pa v skladu z drugim odstavkom 20. člena ZIN ni pridobil odločbe pristojnega sodišča, zato je s tem posegel v temeljno človekovo pravico do nedotakljivosti stanovanja.

Glede enostanovanjske stavbe oziroma namembnosti stavbe tožeča stranka navaja, da je v stavbi izvedenih devet prostorov in ne devet bivalnih enot, ki pa vsi skupaj še vedno predstavljajo eno funkcionalno enoto namenjeno trajnemu bivanju družine tožeče stranke skladno s Stanovanjskim zakonom (v nadaljevanju SZ-1). Tožeča stranka s sklicevanjem na prvi odstavek 4. člena SZ-1 zatrjuje, da v predmetni zadevi ne gre za bivalno enoto, mogoče bi bilo govoriti le o večstanovanjski stavbi, vendar pa tožnika tudi gradnjo te zanikata. Po mnenju tožeče stranke z izpodbijano odločbo ni bil ugotovljen obseg neskladne gradnje, kar bi moral inšpekcijski organ natančno ugotoviti. Zatrjuje, da pri gradnji ni prišlo do spremembe namembnosti objekta, saj se z notranjo razporeditvijo prostorov namen objekta ni spremenil in tudi ni povečal vpliv objekta na okolico. Za ugotovitev ali je s premikom notranjih sten in drugačno razporeditvijo prostorov prišlo do neskladne gradnje, tožeča stranka predlaga pritegnitev izvedenca. Nadalje zatrjuje, da tožnikoma ni bila dana možnost, da bi se izjavila o odločilnih dejstvih in da bi za svoje navedbe ponudila dokaze. Dodaja še, da gradbeno dovoljenje za spremembo namembnosti ni potrebno, če se spreminja namembnost v enostanovanjski stavbi, in se pri tem sklicuje na tretji odstavek 4. člena ZGO-1. Zatrjuje, da se stanovanjske kapacitete z izvedbo drugačne razporeditve prostorov niso povečale. Pri tem dodaja, da je tožeča stranka pridobila potrdilo o vpisu sobodajalca v poslovni register in da oddaja sobe in ne počitniških stanovanj. Kako sta objekt poimenovala za potrebe trženja in kako se ta oglašuje na straneh turistične agencije, pa je za predmetno zadevo irelevantno. Sklicuje se tudi na Zakon o gostinstvu in Pravilnik o kategorizaciji nastanitvenih objektov, po katerem lahko lastniki svoje sobe oddajajo za turistične dejavnosti. Navaja še, da na fasadi izobešena oznaka za kategorizacijo turističnega nastanitvenega objekta ne potrjuje navedb inšpektorja, da izvedeni objekt ni enostanovanjska stavba, ampak je to samo označba kategorije nastanitvenega obrata.

Tožeča stranka v tožbi pojasnjuje razloge, zaradi katerih je bila zgrajena mansarda višja, kot je bilo določeno v gradbenem dovoljenju. Do tega bi naj prišlo, ker je bila prvotna zgradba višja, kot je bilo določeno v gradbenem dovoljenju za gradnjo le-te. Sicer pa navaja, da podstrešje še vedno ostaja neuporabna površina stavbe, zato sprememba nastala med gradnjo ne vpliva na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev. Tožeča stranka nasprotuje tudi s strani inšpektorja pridobljenemu dokazu, to je dopisu, ki bi ga naj tožeči stranki poslali ministrstvu in v kateri bi naj priznali, da sta nadzidali objekt, da bi s tem pridobili uporabno površino. Tožeči stranki zatrjujeta, da tega dopisa ne poznata. Predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in inšpekcijski postopek ustavi. Priglašata pa tudi stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

Tožba ni utemeljena.

Po presoji sodišča je izpodbijani upravni akt pravilen in na zakonu utemeljen iz razlogov, ki so navedeni v prvostopni in drugostopni odločbi in se sodišče nanje v tej sodbi sklicuje (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu - v nadaljevanju ZUS-1). Tožeča stranka v tožbi ponavlja pritožbene navedbe, na katere je drugostopni organ v svoji odločbi obširno odgovoril in njene ugovore pravilno zavrnil. Zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1), k tožbenim navedbam pa še dodaja: Tudi po presoji sodišča je ugotovitev upravnih organov, da gre v predmetni zadevi za neskladno gradnjo pravilna. Neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se takšna gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, kakor tudi, da se objekt, za katerega je bilo sicer izdano gradbeno dovoljenje, uporablja v nasprotju s pogoji določenimi z njimi (točka 12.2. prvega odstavka 2. člena ZGO-1).

V primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne dobi spremenjenega gradbenega dovoljenja oziroma prepove uporabo objekta oziroma tistega njegovega dela, ki se uporablja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja in novega uporabnega dovoljenja (prvi odstavek 153. člena ZGO-1). Investitor gradnje, ki se je izvajala v nasprotju z gradbenim dovoljenjem in je zato pristojni gradbeni inšpektor odredil njeno ustavitev, mora za spremembo gradbenega dovoljenja zaprositi v enem mesecu po izrečenem ukrepu, z gradnjo pa lahko nadaljuje šele po dokončnosti takšnega dovoljenja. Če investitor ne zaprosi za spremembo gradbenega dovoljenja v enem mesecu po izrečenem ukrepu ali če pristojni upravni organ v gradbeni zadevi njegovo zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja pravnomočno zavrne ali zavrže, odredi pristojni gradbeni inšpektor, da se tisti del objekta, ki je bil zgrajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, na investitorjeve stroške odstrani ter vzpostavi stanje določeno v gradbenem dovoljenju (drugi odstavek 153. člena ZGO-1).

Sodišče nima pomislekov glede zaključkov tako prvostopnega kot drugostopnega organa, da je gradnja, ki sta jo izvedla tožnika, v nasprotju z izdanim gradbenim dovoljenjem. Zgrajeni objekt je višji, kot je določeno v izdanem gradbenem dovoljenju, ima strešno teraso, v njem pa je več enot, namenjenih turistični dejavnosti. Pri tem prvostopni organ uporablja izraz bivalne enote, kar se po prvem odstavku 4. člena SZ-1 uporablja za stanovanjsko enoto v stanovanjski stavbi za posebne namene, kot navaja tožeča stranka. Primerneje bi bilo uporabiti izraz nastanitvene enote, kot ga uporablja Pravilnik o minimalnih tehničnih pogojih in o obsegu storitev za opravljanje gostinske dejavnosti v 2. alineji 9. člena za sobo za nastanitev, apartma, studio ali hotelski apartma. Vendar ta terminološka napaka ne vpliva pravilnost ugotovitve dejanskega stanja in na tej podlagi na zakonu temelječo odločitev, da izvedena gradnja ni skladna z izdanim gradbenim dovoljenjem. Pri tem so pogoji, pod katerimi je na podlagi Zakona o gostinstvu in citiranega pravilnika, mogoče izvajati gostinsko dejavnost za odločitev v tej zadevi irelevantni. Inšpekcijski ukrep je izrečen v obsegu, ki ga določa 153. člen ZGO-1 pri neskladni gradnji, zato sodišče ne pritrjuje tožeči stranki, da bi ta morala biti natančneje ugotovljena.

Na odločitev tudi ne vplivajo določila 95. člena ZGO-1, ki se nanašajo na pridobitev uporabnega dovoljenja, pri tem pa sodišče dodaja, da iz ugotovitev upravnih organov izhaja, da so spremembe, ki so nastale med gradnjo takšne, da vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev, in ne obratno, kot zatrjuje tožeča stranka.

Tožeča stranka zatrjuje, da gradbeno dovoljenje za spremembo namembnosti v enostanovanjski stavbi ni potrebno in se pri tem sklicuje na tretji odstavek 4. člena ZGO-1. Glede tega sodišče pojasnjuje, da je, kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZGO-1, gradbeno dovoljenje za spremembo namembnosti praviloma potrebno. V obravnavanem primeru ne gre za nobeno od izjem iz tretjega odstavka 4. člena ZGO-1, ko to ni potrebno. Ne glede na pravnoformalno obliko, v kateri se tožeča stranka ukvarja s turistično oziroma gostinsko dejavnostjo, saj to za obravnavano zadevo ni relevantno, pa je pri tem treba opozoriti tudi na to, da iz 6. alinee četrtega odstavka 4. člena ZGO-1 izhaja, da je gradbeno dovoljenje vselej potrebno za spremembo v gostinsko stavbo.

Glede tožbenih očitkov v zvezi s tekom upravnega postopka, pa sodišče pojasnjuje, da vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu določb Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank (146. člen ZGO-1). To pomeni, da zaslišanje stranke v takem primeru ni obvezno in njegova opustitev sama po sebi ne pomeni absolutne bistvene kršitve pravil upravnega postopka. Zato ni mogoče slediti tožbenemu ugovoru, da to pomeni bistveno kršitev pravil postopka, ko tožeča stranka tudi v tožbenih navedbah ne navaja ničesar, kar bi lahko omajalo pravilnost izpodbijane odločitve.

Položaj, pravice in dolžnosti inšpektorjev, pooblastila inšpektorjev, postopek inšpekcijskega nadzora, inšpekcijske ukrepe in druga vprašanja povezana z inšpekcijskim nadzorom določa ZIN. Med pooblastila inšpektorjev pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora sodi tudi, da inšpektor pri fizični ali pravni osebi, pri kateri opravlja inšpekcijski nadzor, pregleda prostore, objekte, postroje, naprave, delovna sredstva, napeljave, predmete, blago, snovi, poslovne knjige, pogodbe, listine in druge dokumente ter poslovanje in dokumentacijo državnih organov, gospodarskih družb, zavodov, drugih organizacij in skupnosti ter zasebnikov (1. alinea prvega odstavka 19. člena ZIN). Razen tega ima inšpektor pravico vstopiti na parcele in zemljišča fizičnih in pravnih oseb (2. alinea prvega odstavka 19. člena ZIN) ter brezplačno pridobiti in uporabljati osebne in druge podatke iz uradnih evidenc in drugih zbirk podatkov, ki so potrebni za izvedbo inšpekcijskega nadzora (6. alinea prvega odstavka 19.člena ZIN).

Inšpektor ima pravico brez predhodnega obvestila ter brez dovoljenja zavezanca oziroma njegove odgovorne osebe, ne glede na delovni čas vstopiti v prostore in objekte, na zemljišča in parcele ter k opremi in napravam iz prejšnjega člena, če z zakonom ni drugače določeno (prvi odstavek 20. člena ZIN). Zavezanec lahko inšpektorju, ki nima odločbe pristojnega sodišča, odkloni vstop v stanovanjske prostore (drugi odstavek 20. člena ZIN). Če zavezanec brez upravičenih razlogov ne dovoli vstopa v prostore ali objekte, kjer se dejavnost opravlja, ima inšpektor pravico vstopiti v prostor mimo volje zavezanca ob pomoči policije. Stroške vstopa in morebitno škodo, ki pri tem neizogibno nastane nosi zavezanec (tretji odstavek 20. člena ZIN). Če mora inšpektor pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora pregledati posamezne prostore v stanovanju, pa temu lastnik oziroma uporabnik nasprotuje, si mora za pregled teh prostorov pridobiti odločbo pristojnega sodišča (prvi odstavek 22. člena ZIN).

V predmetni zadevi je imel inšpektor pooblastilo za ogled predmetnih prostorov v določilu prvega odstavka 20. člena ZIN, glede očitka tožeče stranke, da je kršil njeno pravico do nedotakljivosti stanovanja, pa sodišče dodaja, da nič v izvedenem dokaznem postopku ni kazalo na to, da gre za stanovanjske prostore, niti tega nista zatrjevala tožnika v svojem dopisu z dne 23. 5. 2013, ki sta ga po svojem pooblaščencu naslovila na prvostopni organ. Razen tega inšpektor pri drugem ogledu dne 5. 9. 2013 v prostore ni vstopil, ampak si jih je ogledal le od zunaj.

Glede dopisa naslovljenega na Ministrstvo za infrastrukturo in prostor, za katerega tožnika zatrjujeta, da ga ne poznata, pa iz podatkov spisa izhaja, da gre za dopis, ki ga je prvostopni organ pridobil v zvezi z odgovorom ministrstva z dne 17. 7. 2013, na katerega se sklicujeta tožnika tako v upravnem postopku kot v vloženi tožbi. Ker sta tožnika predložila le odgovor, ne pa dopisa - zaprosila za odgovor, ga je pridobil prvostopni organ v skladu s svojimi pooblastili.

Glede predloga tožeče stranke po izvedbi dokaza z izvedencem, pa sodišče pojasnjuje, da se dokaz z izvedencem opravi, če je za ugotovitev ali presojo kakšnega dejstva, ki je pomembno za rešitev stvari, potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba ne razpolaga (prvi odstavek 189. člena ZUP). Z znanjem iz področja gradbeništva inšpektor kot uradna oseba razpolaga, kakšni drugi razlogi za pritegnitev izvedenca pa v predmetni zadevi niso nastali.

Po obrazloženem je sodišče odločilo, kot izhaja iz I. točke izreka te sodbe.

Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.