UPRS Sklep I U 1895/2021-25
Datum: 2022-06-21T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.1895.2021.25
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - UPRAVNI SPOR
institut: prodaja kmetijskih zemljišč - odobritev pravnega posla - predmet prodaje - vsebina ponudbe - stavbna zemljišča - pravni interes - zavrženje tožbe

## Jedro

Ponudba prodajalca, ki želi prodati kmetijsko zemljišče, kmetijo ali gozd, lahko poleg tega zemljišča obsega še stavbno zemljišče. Gre za izraz volje prodajalca, ki ga ZKZ pri svobodi sklepanja pogodbenih razmerij omejuje le pri prodaji kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda. Tako pripravljena ponudba pa ne pomeni, da mora organ v postopku odobritve pravnega posla odločiti tudi o delu ponudbe, ki se nanaša na stavbna zemljišča. V postopku odobritve pravnega posla po določbah ZKZ organ namreč odloča (le) o odobritvi pravnega posla v obsegu, ki se nanaša na kmetijsko zemljišče, iz česar a contrario izhaja, da organ v zadevnem postopku ne odloča o odobritvi pravnega posla v obsegu, ki se nanaša na stavbna zemljišča, ki so (sicer dopustni) del ponudbe.

ZUS-1 vzpostavlja t. i. subjektivni koncept upravnega spora, v skladu s katerim je upravni spor namenjen varstvu pravic in pravnih interesov fizičnih ali pravnih oseb. V Republiki Sloveniji tako upravni spor ni namenjen varovanju objektivne zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, iz česar izhaja, da sodišče v primeru, da izpodbijani upravni akt ne posega v pravni položaj tožnika, ne opravi presoje njegove pravilnosti in zakonitosti.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Upravna enota Kamnik (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odobrila zahtevo tožnika za odobritev pravnega posla, ki ga je z izjavo o sprejemu ponudbe z dne 16. 4. 2021 sklenil s stranko z interesom glede kmetijskih in gozdnih zemljišč parc. št. 37/2, 38, 41/2, 41/4, 41/5, 41/6, 43, 47 in 48/1, vse k. o. ... (1. točka izreka) in odločila, da posebni stroški v zvezi z izdajo odločbe niso nastali (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožnik dne 17. 5. 2021 pri prvostopenjskemu organu vložil vlogo za izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla s stranko z interesom, ki ji je priložil kopijo svoje izjave z dne 16. 4. 2021 o sprejemu ponudbe za prodajo predmetnih zemljišč s skupno ceno 3.985.000,00 EUR. Prvostopenjski organ je ugotovil, da je stranka z interesom dne 16. 3. 2021 vložila ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča, gozda ali kmetije za parc. št. 37/2 s površino 12843 m2, parc. št. 38 s površino 14811 m2, parc. št. 40/2 s površino 254 m2, parc. št. 41/1 s površino 854 m2, parc. št. 41/2 s površino 1130 m2, parc. št. 41/3 s površino 1838 m2, parc. št. 41/4 s površino 574 m2, parc. št. 41/5 s površino 638 m2, parc. št. 41/6 s površino 18688 m2, parc. št. 43 s površino 2248 m2, parc. št. 47 s površino 11347 m2, parc. št. 48/1 s površino 79 m2, parc. št. 78/4 s površino 248 m2 in parc. št. 912/5 s površino 68 m2, vse k. o. ..., za skupno ceno 3.985.000,00 EUR. Ponudba je bila skupaj z vsemi obveznimi sestavinami objavljena na oglasni deski prvostopenjskega organa in na enotnem državnem portalu e-uprava od 17. 3. 2021 do vključno 16. 4. 2021. Izjavo o sprejemu ponudbe sta podala tožnik (dne 16. 4. 2021) in družba A., d.o.o., (dne 12. 4. 2021), ki sta v zakonsko določenem 30-dnevnem roku tudi vložila vlogo za izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla. Družba A., d.o.o., je z dopisom z dne 9. 6. 2021 prvostopenjskemu organu sporočila, da umika svojo vlogo za odobritev pravnega posla, o čemer je prvostopenjski organ izdal sklep o ustavitvi postopka št. 330-182/2021 z dne 16. 6. 2021. Prvostopenjski organ je nadalje ugotovil, da iz potrdila o namenski rabi zemljišča Občine Kamnik izhaja, da so v območju gozdnih zemljišč parc. št. 38 (del), 41/6 (del), 43 (del); v območju kmetijskih zemljišč parc. št. 37/2, 38 (del), 41/2 (del), 41/4 (del), 41/5 (del), 41/6 (del), 43 (del), 47 in 48/1; v območju stavbnih zemljišč pa parc. št. 38 (del), 40/2, 41/1, 41/2 (del), 41/3, 41/4 (del), 41/5 (del), 41/6 (del), 43 (del), 78/4 in 912/5, vse ... Na osnovi predloženih listin in vpogleda v uradne evidence je prvostopenjski organ ugotovil, da so izpolnjeni vsi pogoji, ki jih za odobritev pravnega posla določa Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) in na podlagi 22. člena ZKZ odločil, kot izhaja iz izreka izpodbijane odločbe.

2. Tožnik je zoper odločbo prvostopenjskega organa vložil pritožbo na Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju toženka). V pritožbi je navedel, da je izpodbijana odločba obremenjena z bistvenimi kršitvami pravil postopka, saj prvostopenjski organ ni izdal posebnega sklepa o združitvi zadev na podlagi tretjega odstavka 130. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in tožnika ni obvestil o umiku vloge družbe A., d.o.o., niti mu ni vročil sklepa o (delni) ustavitvi postopka. S tem je prvostopenjski organ kršil tožnikovo pravico do izjave, saj se v postopku ni mogel izjaviti o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so bili pomembni za izdajo odločbe. Dodatno je navajal, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, saj je bilo predmet ponudbe za prodajo 14 nepremičnin, organ pa je pravni posel odobril le v zvezi z 9 nepremičninami iz ponudbe. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, zakaj prvostopenjski organ o ostalih nepremičninah ni odločal. Grajal je tudi dejstvo, da je bila izpodbijana odločba izdana šele dne 5. 7. 2021, torej po poteku enomesečnega roka po prejemu popolne zahteve stranke. Prvostopenjski organ ni popolno ugotovil dejanskega stanja, saj ni opravil celostne vsebinske presoje glede vprašanja, ali so predmetne nepremičnine tudi dejansko primerne in služijo za izvajanje namena varstva kmetijskih zemljišč in njihovega upravljanja. Tožnik je v pritožbi še opozoril, da je stranka z interesom na spletnem portalu oglaševala predmet prodaje za višjo ceno, kot izhaja iz ponudbe, tudi drugim kupcem, zaradi česar je ravnala v nasprotju s kogentnimi določili ZKZ. Toženka je tožnikovo pritožbo kot neutemeljeno zavrnila.

3. Zoper odločbo prvostopenjskega organa tožnik vlaga tožbo, v kateri ponavlja svoje navedbe iz upravnega postopka in dodatno navaja, da nepremičnine, ki so bile predmet ponudbe v obravnavani zadevi, niso samo kmetijska zemljišča, temveč po namenski rabi predstavljajo tudi površine za turizem. Iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja in toženka sploh ni odločala o tem, da se za nepremičnine iz ponudbe, ki so v območju stavbnih zemljišč, odobritev pravnega posla oziroma vloga tožeče stranke v tem delu zavrne, zaradi česar je podano nasprotje med izrekom in obrazložitvijo odločbe. Sodišču predlaga, da izpodbijano določbo odpravi in vrne zadevo pristojnemu organu v ponovno odločanje, podredno pa predlaga, da se izpodbijana odločba odpravi brez vračanja v ponovljeni postopek. Zahteva tudi, da ji toženka povrne vse stroške tega postopka.

4. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so navedbe tožnika v zvezi z njegovo prikrajšanostjo in nemožnostjo zasledovanja lastnih interesov, ki se nanašajo na procesne kršitve v prvostopenjskem postopku, brezpredmetne, saj je umik druge stranke iz obravnavanega postopka le koristil položaju tožnika. Poudarja, da se določbe ZKZ ne nanašajo na stavbna zemljišča, zato prvostopenjski organ vloge za odobritev pravnega posla za parcele, ki so v Potrdilu o namembnosti opredeljene kot stavbne, ni bil dolžan odobriti, hkrati pa gre v konkretnem primeru za prodajo vseh zemljišč v kompletu, kar pomeni, da tudi izpostavljena stavbna zemljišča delijo usodo kompleta vseh zemljišč.

5. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da je tožnik s svojim zahtevkom v upravnem postopku v celoti uspel, zato izpodbijani upravni akt ne posega v njegove pravice oziroma pravne koristi ter da ravnanja tožnika kažejo na zlorabo pravice do sodnega varstva. Sodišču zato predlaga, da tožbo zavrže. 6. Glede na povzete navedbe strank je sodišče tožnika z dopisom dne 26. 4. 2022 pozvalo, naj se izrecno izjavi glede obstoja pravnega interesa za vloženo tožbo. Tožnik je po pozivu sodišča v svoji izjavi z dne 6. 5. 2022 ponovil tožbene navedbe v zvezi z neseznanitvijo o umiku ponudbe družbe A., d.o.o. V zvezi z obstojem svojega pravnega interesa pa je navedel, da je prvostopenjski organ povsem samovoljno in mimo vseh zakonskih pravil odločil o pravici posameznika, s čimer spodkopava temeljna načela poštenega postopka.

7. Tožba ni dovoljena.

8. V zadevi ni sporno, da tožnik vlaga tožbo zoper odločbo prvostopenjskega organa, s katero je bil v celoti odobren pravni posel med tožnikom in stranko z interesom glede kmetijskih in gozdnih zemljišč, ki so bila predmet ponudbe.

9. Sodišče mora ob predhodnem preizkusu tožbe preizkusiti, ali ni podan kateri od razlogov iz 1. do 8. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1); na te razloge mora, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1, paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka. V 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 je določeno, da sodišče tožbo zavrže s sklepom, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Tožnik, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi, mora torej ves čas postopka izkazovati pravni interes ali pravovarstveno potrebo za vloženo tožbo. To pomeni, da mora izkazati, da bi ugoditev tožbi pomenila zanj konkretno in neposredno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči, oziroma da bi s tožbo izboljšal svoj pravni položaj.

10. Tožnik v tožbi med drugim poudarja, da iz izreka izpodbijane odločbe ne izhaja in toženka sploh ni odločala o tem, da se za nepremičnine iz ponudbe, ki so v območju stavbnih zemljišč, odobritev pravnega posla oziroma vloga tožeče stranke v tem delu zavrne, zaradi česar je podano nasprotje med izrekom in obrazložitvijo odločbe. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da je vsebina ponudbe v domeni prodajalca ter da lahko ponudba prodajalca, ki želi prodati kmetijsko zemljišče, kmetijo ali gozd, poleg tega zemljišča obsega še stavbno zemljišče. Gre namreč za izraz volje prodajalca, ki ga ZKZ pri svobodi sklepanja pogodbenih razmerij omejuje le pri prodaji kmetijskega zemljišča, kmetije ali gozda. Tako pripravljena ponudba pa ne pomeni, da mora organ v postopku odobritve pravnega posla odločiti tudi o delu ponudbe, ki se nanaša na stavbna zemljišča. V postopku odobritve pravnega posla po določbah ZKZ organ namreč odloča (le) o odobritvi pravnega posla v obsegu, ki se nanaša na kmetijsko zemljišče,1 iz česar a contrario izhaja, da organ v zadevnem postopku ne odloča o odobritvi pravnega posla v obsegu, ki se nanaša na stavbna zemljišča, ki so (sicer dopustni) del ponudbe. Tožnikova navedba, da bi moral prvostopenjski organ v izreku izpodbijane odločbe zavrniti odobritev pravnega posla v delu, ki se nanaša na stavbna zemljišča, tako ni utemeljena.

11. V zvezi s tožbenimi navedbami, ki opozarjajo na ostale bistvene kršitve pravil postopka, sodišče pojasnjuje, da ZUS-1 vzpostavlja t. i. subjektivni koncept upravnega spora, v skladu s katerim je upravni spor namenjen varstvu pravic in pravnih interesov fizičnih ali pravnih oseb.2 V Republiki Sloveniji tako upravni spor ni namenjen varovanju objektivne zakonitosti izpodbijanega upravnega akta, iz česar izhaja, da sodišče v primeru, da izpodbijani upravni akt ne posega v pravni položaj tožnika, ne opravi presoje njegove pravilnosti in zakonitosti.

12. Na podlagi navedenega in ob upoštevanju dejstva, da je tožnik s svojo vlogo za izdajo odločbe o odobritvi pravnega posla v celoti uspel, sodišče ugotavlja, da se tožnikov položaj v primeru uspeha v tem upravnem sporu ne bi v ničemer izboljšal, kar pomeni, da ne izkazuje pravnega interesa za vložitev tožbe oziroma da ni izpolnjena procesna predpostavka iz 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 13. Izrek o stroških temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. 1 Tako tudi sodba naslovnega sodišča I U 1913/2017-19 z dne 29. 11. 2018. 2 Kerševan, Androjna, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2017, stran 508.