UPRS sodba I U 2003/2013
Datum: 2014-06-19T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.2003.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KOMUNALNA DEJAVNOST
institut: komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga - uporaba v času uvedbe postopka veljavnega občinskega predpisa

## Jedro

V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica vlogo za odmero komunalnega prispevka vložila 7. 6. 2004. Prehodno določbo prvega odstavka 108. člena ZPNačrt, ki določa, da se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po doslej veljavnih predpisih, je treba razlagati tako, da je v obravnavanem primeru pri odmeri komunalnega prispevka treba uporabiti predpise, ki so veljali na dan 7. 6. 2004 (ne glede na to, da danes ne veljajo več).

## Izrek

I. Tožbi se ugodi tako, da se odločba Mestne občine Novo mesto št. 423-08-82/2004 (1401) z dne 22. 1. 2013 odpravi in se zadeva vrne upravnemu organu prve stopnje v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožnici za gradnjo tovarniškega kompleksa na območju zazidalnega načrta Adria odmerila komunalni prispevek v višini 2.905.425,63 EUR (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je ugotovila, da je tožnica že plačala del komunalnega prispevka, tako da je dolžna plačati še 2.020.517,56 EUR, ki jih mora v skladu s 3. točko izreka izpodbijane odločbe poravnati v 30 dneh po vročitvi odločbe.

V obrazložitvi med drugim navaja, da so pravna podlaga za odločitev Zakon o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt) in na njegovi podlagi sprejeti podzakonski predpisi, tj. Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 80/07) in Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka (Uradni list RS, št. 95/07). Ne glede na to, da je tožnica vlogo za odmero komunalnega prispevka vložila 7. 6. 2004, je namreč upoštevaje določbo 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) in v skladu z navodili iz sodbe tega sodišča I U 1864/2011 z dne 14. 6. 2012, pri ponovnem odločanju treba uporabiti zakon in podzakonske predpise, ki veljajo v času odločanja organa prve stopnje.

Župan Mestne občine Novo mesto je kot drugostopenjski organ zavrnil tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo.

Tožnica se s takšno odločitvijo ne strinja in v tožbi in pripravljalni vlogi med drugim navaja, da je v obravnavanem primeru glede na določbo prvega odstavka 108. člena ZPNačrt treba uporabiti predpise, veljavne v času vložitve vloge za odmero komunalnega prispevka. Tudi Odlok o podlagah in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 62/10) v tretjem odstavku 19. člena določa, da se postopki, ki so se začeli pred- uveljavitvijo tega odloka, nadaljujejo in zaključijo ob upoštevanju do sedaj veljavnega odloka. Ta odlok (Uradni list RS, št. 21/08) je v 17. členu določal, da se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred veljavnostjo tega odloka, končajo po do tedaj veljavnih predpisih. Po teh predpisih pa je obstoj veljavnega in zakonitega programa opremljanja pogoj za odmero komunalnega prispevka. Ker je to sodišče v sodbi U 2552/2008 z dne 25. 11. 2010 ugotovilo, da je program opremljanja ZN Adria iz leta 2002, noveliran 2004, nezakonit, v sodbi I U 1864/2011 z dne 14. 6. 2012 pa je ugotovilo tudi nezakonitost novelacije programa opremljanja 2011, občina nima podlage za odmero komunalnega prispevka.

V nadaljevanju obširno navaja razloge, zakaj meni, da je toženka s tem, ko je komunalni prispevek odmerila na podlagi kasneje sprejetih predpisov, kršila načelo zaupanja v pravo, prepovedi poseganja v pravice in retroaktivne uporabe predpisov (2. in 155. člen Ustave RS ter 6. člen ZUP). Opozarja še, da trajanje postopka odmere komunalnega prispevka, ki je posledica ravnanja občine in nezakonitih odločb, ne opravičuje različne obravnave subjektov glede uporabe predpisov, zaradi česar je toženka kršila tudi določbe 14., 22. in 33. člena Ustave RS.

Ker je občina komunalno opremo na območju zazidalnega načrta Adria izvedla v letih 2005 in 2006, meni, da je napačno, da ji je bil komunalni prispevek odmerjen glede na skupne oz. obračunske stroške iz Odloka o podlagah in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Mestne občine Novo mesto oz. programa opremljanja iz leta 2010, ki zajema obstoječe in predvidene objekte v času sprejetja tega odloka.

V zvezi z viri financiranja izgradnje komunalne infrastrukture navaja, da so bila za izgradnjo pridobljena evropska sredstva, in sicer je Agencija RS za regionalni razvoj s sklepom št. 3081-1/2004-196 z dne 17. 8. 2004 toženki dodelila 267.188.384,00 SIT za sofinanciranje izgradnje skupne javne infrastrukture v skladu z ZN Adria, ki pa jih toženka v novelacijo programa opremljanja iz leta 2004 ni vključila.

Navaja še, da ji je toženka z izpodbijano odločbo odmerila višji komunalni prispevek kot v prejšnjih, odpravljenih odločbah, s tem pa je v nasprotju z določbo 253. člena ZUP in 25. člena Ustave RS odločila v njeno škodo. Opozarja, da toženka pri odmeri komunalnega prispevka ni upoštevala zakonskih zamudnih obresti od plačane akontacije in neplačanih sredstev – vlaganj v višini 53.418,85 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi v skladu z 12. členom Odloka o komunalnem prispevku na območju Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 3/01 in naslednji).

Glede na navedeno predlaga, naj sodišče odločbi prvostopenjskega in drugostopenjskega organa v celoti odpravi, toženki pa naloži, da je dolžna tožnici vrniti znesek 884.908,07 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi in stroške postopka.

Toženka v obširnem odgovoru na tožbo vztraja pri razlogih svoje odločitve in predlaga, naj sodišče tožbo zavrne kot neutemeljeno in ji naloži plačilo stroškov tega postopka.

Tožba je utemeljena.

Sodišče je v sodbi I U 1864/2011 z dne 14. 6. 2012 zavzelo stališče, da bo moral organ v ponovljenem postopku upoštevati predpise, veljavne ob izdaji nove odločbe o odmeri komunalnega prispevka.

Po sprejemu tega stališča je Vrhovno sodišče RS v sodbah X Ips 361/2012 in X Ips 248/2012, obe z dne 4. 12. 2013, glede uporabe predpisov zavzelo drugačno stališče, in sicer je poudarilo, da je „komunalni prispevek javna dajatev, ki nastane na podlagi zakona, ko se stečejo okoliščine za njegovo odmero, določene z zakonom. V primeru odmere komunalnega prispevka za potrebe (nove) gradnje, kot je to v obravnavani zadevi, so te okoliščine podane, ko investitor oziroma v njegovem imenu upravna enota vloži zahtevo za odmero oziroma obvestilo o popolnosti vloge za izdajo gradbenega dovoljenja (šesti odstavek 79. člena ZPNačrt). Izdaja gradbenega dovoljenja je namreč praviloma vezana na predhodno plačilo komunalnega prispevka. Višina te javne dajatve pa mora biti po presoji Vrhovnega sodišča predvidljiva že v času nastanka obveznosti njenega plačila, in že zaradi ustavnega načela zaupanja v pravo in načela enakosti pred zakonom ne more biti odvisna od dolžine upravnega postopka.“ V obravnavani zadevi ni sporno, da je tožnica vlogo za odmero komunalnega prispevka vložila 7. 6. 2004. Upoštevaje omenjeno stališče Vrhovnega sodišča je zato prehodno določbo prvega odstavka 108. člena ZPNačrt, ki določa, da se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po doslej veljavnih predpisih, treba razlagati tako, da je v obravnavanem primeru pri odmeri komunalnega prispevka treba uporabiti predpise, ki so veljali na dan 7. 6. 2004 (ne glede na to, da danes ne veljajo več). To so Zakon o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in nadaljnji, ZUreP-1) in na njegovi podlagi podlagi veljavno Navodilo za izračun komunalnega prispevka in Navodilo o programu opremljanja stavbnih zemljišč (obe Uradni list RS, št. 4/99). Uporaba slednjih navodil, kolikor nista v nasprotju z ZUreP-1, je bila namreč na podlagi prehodnih določb 8. in 9. točke 190. člena podaljšana do sprejetja izvršilnih predpisov na podlagi ZUreP-1, torej tudi do sprejetja Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka in Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (oboje Uradni list RS, št. 117/04), ki sta začela veljati šele dne 20. 7. 2005. Ker je toženka izpodbijano odločbo izdala na podlagi kasneje sprejetih predpisov, sodišče ugotavlja, da izpodbijana odločitev temelji na napačnih predpisih, zato je na podlagi določbe 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in s sodbo izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku 64. člena ZUS-1 sodišče vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek, po četrtem odstavku istega člena pa je pristojni organ pri izdaji novega upravnega akta vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava. Zaradi te ugotovitve sodišče tudi ni preizkušalo nadaljnjih tožbenih navedb, ki se nanašajo na nezakonitost Odloka o podlagah in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 62/10). Ta za odločitev v konkretnem primeru namreč ni relevanten, saj se v skladu z omenjenim stališčem Vrhovnega sodišča na podlagi kasneje sprejetih predpisov komunalni prispevek lahko odmeri zgolj v primeru izboljšanja komunalne opremljenosti zemljišča (sedmi odstavek 79. člena ZPNačrt).

Toženka bo torej v ponovljenem postopku komunalni prispevek morala odmeriti na podlagi Navodila za izračun komunalnega prispevka in Navodila o programu opremljanja stavbnih zemljišč ter občinskih predpisov, ki se nanašajo na odmero komunalnega prispevka (prim. omenjeni sodbi Vrhovnega sodišča RS).

V zvezi s slednjimi sodišče opozarja, da je v dosedanjih postopkih ugotovilo, da občina programa opremljanja ZN Adria ni sprejela v skladu z zakonom. Tudi ob ponovnem pregledu navedenega programa sodišče ugotavlja, da tega ni sprejel pristojni občinski organ (občinski svet), ampak župan, zato že iz tega razloga ni zakonit. Ker iz 147. člena Ustave izhaja, da lahko lokalne skupnosti predpisujejo davke in druge dajatve le ob pogojih, ki ji določata Ustava in zakon, to pomeni, da mora občina za odmero komunalnega prispevka predpise sprejemati po postopku in upoštevaje pogoje, ki jih določata Ustava in zakon.

V ponovljenem postopku bo toženka glede na predpise, veljavne v času vložitve vloge, morala odločiti tudi o zatrjevanih tožničinih vlaganjih. Sodišče zato zgolj pripominja, da predpisana revalorizacija vlaganj iz 12. člena Odloka o komunalnem prispevku na območju Mestne občine Novo mesto (Uradni list RS, št. 3/01 in naslednji) ne predstavlja pravne podlage za plačilo zahtevanih zamudnih obresti od teh vlaganj, druge pravne podlage pa tožnica ne navaja.

Neutemeljene so tudi tožbene navedbe, da je toženka z izpodbijano odločbo odločila v tožničino škodo, saj se prepoved spremembe v škodo pritožnika po določbi drugega odstavka 253. člena ZUP nanaša samo na odločbo organa druge stopnje, izdano na pritožbo stranke v upravnem postopku, ne pa na ponovno reševanje organa prve stopnje, ki ni vezan na svojo prejšnjo odločbo, ki je bila odpravljena (glej Androjna - Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, stran 520).

Tožnica je v tožbi zahtevala tudi vrnitev že plačanih sredstev, torej je postavila premoženjskopravni zahtevek. Za odločanje o njem pa ni izpolnjen pogoj iz prvega in drugega odstavka 67. člena ZUS-1, saj je sodišče zadevo vrnilo v ponovno odločanje. Ker v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika ali tožnice (prvi odstavek 2. člena ZUS-1), to pa je bila v obravnavanem primeru odločba prvostopenjskega organa, saj je drugostopenjski upravni organ zgolj zavrnil pritožbo tožnice zoper navedeno odločbo, je sodišča odpravilo odločbo prvostopenjskega organa kljub tožbenemu predlogu, da se odpravi tudi odločba drugostopenjskega organa.

Sodišče je odločilo na seji, ker je že na podlagi tožbe in izpodbijane odločbe očitno, da je treba tožbi ugoditi in upravni akt odpraviti (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Če sodišče tožbi ugodi in odpravi izpodbijani upravni akt, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov).

Sodišče je zato tožnici priznalo stroške iz drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v višini 285,00 EUR, povečane za 22% DDV. Zadeva je bila namreč rešena na seji, tožnico pa je v postopku zastopal odvetnik. Sodna taksa za postopek v višini 148,00 EUR bo vrnjena po uradni dolžnosti (op. 6.1./c taksne tarife Zakona o sodnih taksah).