sodba II U 200/2010
Datum: 2012-03-14T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2012:II.U.200.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - KONCESIJE
institut: koncesija - rok za odpravo pomanjkljivosti - koncesijska dejavnost - prenos sedeža opravljanja koncesijske dejavnosti - sprememba odločbe o koncesiji in koncesijske pogodbe - pogoji za odvzem koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti

## Jedro

Občina je po zakonu zadolžena v interesu občanov skrbeti za čim učinkovitejše delovanje in dostopnost mreže javne zdravstvene službe na primarni ravni na svojem območju, zaradi česar ji daje zakon pravico, da kot koncesionar samostojno odloča o tem, ali bo v javnem interesu privolila v predlagano spremembo odločbe o koncesiji ter v spremembo sklenjene pogodbe o koncesiji, ki določata kraj opravljanja javne službe.

Občinska uprava pred odvzemom koncesije koncesionarju ni določila roka za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti. Zato je odločitev o odvzemu koncesije v nasprotju z drugim odstavkom 44. člena ZZDej, po katerem je določitev roka za odpravo pomanjkljivosti obvezna predpostavka za odvzem koncesije.

## Izrek

Tožbi se delno ugodi in se odločba Občinske uprave Občine Pesnica, št. 46501- 1/01 z dne 4. 2. 2005odpravi.

V preostalem delu se tožba zavrne.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 350,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Tožeča stranka je tožbo vložila zaradi molka pritožbenega organa - župana Občine Pesnica, ki v predpisanem roku ni odločil o njeni pritožbi zoper odločbo Občinske uprave Občine Pesnica št. 46501-1/01 z dne 4. 2. 2005. Z omenjeno odločbo je bila zavrnjena vloga tožeče stranke za prenos sedeža koncesije za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih iz Občine Pesnica v Mestno občino Maribor (1. točka izreka), odločeno pa je tudi bilo, da se tožeči stranki odvzame koncesija za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih po odločbi o podelitvi koncesije št. 501-2/95-22 z dne 24. 7. 1996 (2. točka izreka). Iz obrazložitve izhaja, da je tožeča stranka dne 12. 4. 2001 podala vlogo za prenos sedeža javne zdravstvene službe zobozdravstva odraslih iz Občine Pesnica v Mestno občino Maribor. V ugotovitvenem postopku je stranka navedla, da je bila zaradi prekinitve najemnega razmerja prisiljena sedež dejavnosti prenesti na območje Mestne občine Maribor. Po mnenju občinske uprave Občine Pesnica zahtevek ni utemeljen. Po določbah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej) je pristojni organ za podelitev in odvzem koncesije občinski upravni organ, pristojen za zdravstvo, ki koncesijo podeli z odločbo, z odločbo pa jo tudi odvzame, če koncesionar ugotovljenih pomanjkljivosti ne odpravi v določenem roku (drugi odstavek 44. člena ZZDej). Občinski upravni organ na podlagi odločbe o podelitvi koncesije sklene s koncesionarjem pogodbo o koncesiji. Po ugotovitvi občinske uprave je bila tožeči stranki z odločbo št. 501-2/95-22 z dne 24. 7. 1996 zaradi opravljanja dejavnosti na območju Občine Pesnica podeljena koncesija za opravljanje zobozdravstva odraslih v ordinaciji na naslovu v Mariboru ... V skladu z omenjeno odločbo je bila dne 5. 8. 1996 med Občino Pesnica in tožečo stranko sklenjena koncesijska pogodba, s katero je bilo določeno, da lahko koncesionar opravlja zasebno zdravstveno dejavnost na območju Občine Pesnica. Po ugotovitvi občinske uprave je namen podeljene koncesije in sklenjene pogodbe o koncesiji zagotoviti občanom zdravstvene storitve na območju Občine Pesnica. S preselitvijo sedeža na območje Mestne občine Maribor pa bi se dostopnost storitev, za izvedbo katerih je po prvem odstavku 5. člena ZZDej zadolžena občina, po mnenju občinske uprave za večino pacientov občutno poslabšala. Pacienti bi bili namreč zaradi prenosa sedeža vezani na javni in zasebni prevoz, kar je povezano z dodatnimi stroški in časom dostopa do zdravstvenih storitev. Glede odpovedi najemne pogodbe tožeči stranki v zdravstvenem domu pa občinska uprava pojasnjuje, da je bila dolžnost zagotoviti si poslovne prostore za opravljanje dejavnosti po pogodbi izključno na strani tožeče stranke kot koncesionarke. Ker tožeča stranka ni odpravila pomanjkljivosti v zvezi s ponovno zagotovitvijo sedeža opravljanja dejavnosti na območju Občine Pesnica v roku 6 mesecev, ki ji je bil določen za odpravo pomanjkljivosti, je občinska uprava odločila, da se tožeči stranki koncesija za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih odvzame.

Zoper prvostopno odločbo je tožeča stranka vložila pritožbo, ki je bila z odločbo župana Občine Pesnica, št. 41406-1/2005-VS z dne 20. 4. 2005 zavrnjena. Upravno sodišče Republike Slovenije pa je s sodbo opr. št. U 284/2005 z dne 22. 3. 2006 v upravnem sporu odločbo župana odpravilo in zadevo vrnilo pritožbenemu organu v ponovno odločanje.

Tožeča stranka vlaga v upravnem sporu tožbo, ker župan Občine Pesnica do dneva vložitve tožbe ni odločil o pritožbi tožeče zoper odločbo Občinske uprave občine Pesnica št. 46501-1/01 z dne 4. 2. 2005. Kot navaja, je dne 13. 4. 2010 toženo stranko pozvala, naj v roku 7 dni v skladu z napotilom Upravnega sodišča odloči o pritožbi. Poziv je tožena stranka, kot izhaja to iz povratnice, prejela dne 14. 4. 2010. Ker župan o pritožbi v tem roku ni odločil, je tožeča stranka skladno z določilom 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) vložila tožbo zaradi molka pritožbenega organa.

Po mnenju tožeče stranke je bila koncesija odvzeta nezakonito, izdani odločbi pa, kot navaja, nimata ustrezne obrazložitve, zaradi česar ji ni bila dana možnost učinkovitega pravnega varstva. Tožeča stranka nasprotuje tudi zavrnitvi zahteve za prenos sedeža zdravstvene dejavnosti. Pri tem se sklicuje na pridobljena strokovna mnenja, ki so vsa pozitivna. Kot navaja, upravni organ teh mnenj neupravičeno ni upošteval, s tem pa je kršil določbe 8., 138., 146., 164., 209., 243. ter 245. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Po njenem mnenju prenos sedeža dejavnosti iz Občine Pesnica na območje Mestne občine Maribor za paciente, ki prihajajo z območja Občine Pesnica, ne pomeni bistvene spremembe in poslabšanja pogojev za dostop do zdravstvenih storitev. Razlogi za prenos sedeža dejavnosti pa niso na strani tožeče stranke. Lastnik podjetja A. d.o.o. ji je namreč najemno pogodbo odpovedal, ker je odklonila poslovno sodelovanje z njim, v Občini Pesnica pa tudi ni našla nobenega drugega poslovnega prostora, ki bi bil primeren za opravljanje zobozdravstvene dejavnosti. Tožeča stranka zobozdravstveno dejavnost vrši v ambulanti v Mariboru, kjer ima zagotovljene boljše pogoje za oskrbo pacientov, ki jim lahko tako nudi višji zdravstveni standard. Da izpolnjuje predpisane pogoje za opravljanje dejavnosti v navedenih prostorih, izhaja tudi iz odločbe Ministrstva za zdravje Republike Slovenije z dne 11. 2. 2002. Iz opisanega izhaja, da se s preselitvijo sedeža dejavnosti dostopnost in kvaliteta storitev za paciente iz območja Občine Pesnica nista poslabšali, ampak sta se za precejšnje število pacientov iz tega območja celo izboljšali. V postopku odločanja je bilo po mnenju tožeče stranke kršeno določilo prvega odstavka 74. člena ZUP, saj o sestanku z dne 6. 9. 2001, ki je potekal v občinski stavbi, ni bil voden zapisnik. Glede na obrazloženo tožeča stranka sodišču predlaga, da po opravljeni glavni obravnavi tožbi ugodi ter odločbo Občinske uprave Občine Pesnica št. 46501-1/01 z dne 4. 2. 2005 in odločbo župana Občine Pesnica, št. 41406-1/2005-VS z dne 20. 4. 2005 odpravi ter tožeči stranki dovoli prenos sedeža opravljanja javne zdravstvene dejavnosti zobozdravstva odraslih s koncesijo iz ordinacije na naslovu Pesnica pri Mariboru na naslov v Mariboru ..., toženi stranki pa naloži, da v roku 15 dni izda dopolnilno odločbo k odločbi št. 501-2/95-22 z dne 24. 7. 1996 o podelitvi koncesije, v kateri naj upošteva spremembo sedeža dejavnosti, sicer bo sodba sodišča nadomestila odločbo tožene stranke. Podrejeno pa predlaga, da sodišče odločbi odpravi ter vrne zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka nasprotuje tožbenim navedbam in navaja, da je v skladu z napotilom Upravnega sodišča Republike Slovenije dne 9. 7. 2010 tožeči stranki vročila odločbo št. 41406-1/2005-VS z dne 8. 7. 2010, s katero je v ponovnem postopku odločila o pritožbi, zaradi česar meni, da niso podani pogoji po ZUS-1 za domnevo, da je bila v zadevi izdana zavrnilna odločba. Po njenem mnenju je izpodbijana odločitev pravilna, zaradi česar sodišču predlaga, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V vlogi, vloženi dne 29. 7. 2010, je tožeča stranka po pozivu sodišča navedla, da razširja tožbo tudi na odločbo župana Občine Pesnica št. 41406-1/2005-VS z dne 8. 7. 2010, s katero je župan Občine Pesnica zavrnil zahtevek tožeče stranke za prenos sedeža koncesije za opravljanje javne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih iz Občine Pesnica pri Mariboru v Mestno občino Maribor (1. točka izreka). Z omenjeno odločbo je župan tožeči stranki naložil, da mora v roku 6 mesecev od dneva vročitve odločbe zagotoviti sedež opravljanja javne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih na območju Občine Pesnica, sicer se ji koncesija po odločbi o podelitvi koncesije št. 501-2/95-22 z dne 24. 7. 1996 v zvezi s pogodbo o koncesiji št. 501-2/95-22 z dne 5. 8. 1996 odvzame (2. točka izreka). Kot poudarja tožeča stranka, z navedeno odločbo župan Občine Pesnica ni odločil o tožničini pritožbi, čeprav mu je Upravno sodišče Republike Slovenije to naložilo v sodbi opr. št. U 284/2005 z dne 22. 3. 2006. Prvostopna odločba je bila namreč po mnenju Upravnega sodišča nezakonita. Župan bi moral, kolikor bi želel v zadevi sam odločiti, najprej odločiti o pritožbi ter nato odpraviti prvostopno odločbo. O pritožbi zoper prvostopno odločbo št. 4650-1/01 z dne 4. 2. 2005 tako še zmeraj ni bilo odločeno, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. V postopku pa je bilo tudi nepravilno ugotovljeno dejansko stanje, nepravilno pa je bilo uporabljeno tudi materialno pravo. Tožeča stranka zato predlaga odpravo odločbe župana Občine Pesnica, št. 41406-1/2005-VS z dne 8. 7. 2010. Tožba je delno utemeljena.

O zahtevi tožeče stranke za prenos sedeža dejavnosti opravljanja javne službe ter o odvzemu koncesije je odločila Občinska uprava Občine Pesnica z odločbo št. 46501-1/01 z dne 4. 2. 2005, zoper katero je tožeča stranka vložila pritožbo, ki pa jo je župan Občine Pesnica z odločbo št. 41406-1/2005-VS z dne 20. 4. 2005 kot neutemeljeno zavrnil. S sodbo opr. št. U 284/2005 z dne 22. 3. 2006 je Upravno sodišče drugostopno odločbo kot nezakonito odpravilo ter zadevo vrnilo županu v ponovno odločanje. V sodbi je sodišče zavzelo stališče, da mora tožena stranka v skladu z določbo 44. člena ZZDej, kolikor želi tožeči stranki odvzeti koncesijo, najprej določiti rok za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti, kar je predpogoj za odvzem koncesije. Zaradi enotnosti izreka drugostopne odločbe je sodišče odločbo odpravilo v celoti ter vrnilo zadevo drugostopnemu organu v ponoven postopek, v katerem bo moral odločiti o utemeljenosti pritožbe glede odvzema koncesije.

Sodba U 284/2005 je bila sprejeta v času veljavnosti Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št.50/97, ZUS), po katerem so bili predmet izpodbijanja v upravnem sporu dokončni upravni akti, to pa so bili praviloma akti drugostopnega organa. Sodišče je tako presojalo pravilnost in zakonitost instančnega nadzora s strani drugostopnih organov ter je v primeru ugotovljene nezakonitosti zadevo vrnilo tem organom v ponoven postopek. Navedeno je pomenilo, da je odločba organa prve stopnje še vedno obstajala ter da je moral organ druge stopnje o njej ponovno odločiti. V konkretnem primer je torej odločba občinske uprave Občine Pesnica, št. 46501-1/01 z dne 4. 2. 2005 še v veljavi in bi morala tožena stranka o njej ponovno odločiti v skladu z določbami ZUP.

Z odločbo št. 41406-1/2005-VS z dne 8. 7. 2010 je župan Občine Pesnica v 1. točki izreka, sklicujoč se na 251. člen ZUP, ponovno zavrnil zahtevek tožeče stranke za prenos sedeža dejavnosti, v 2. točki izreka pa je tožnici naložil, da je dolžna v roku 6 mesecev zagotoviti sedež opravljanja javne zdravstvene dejavnosti na območju občine Pesnica, sicer se ji koncesija odvzame. V primeru, kadar organ druge stopnje v pritožbenem postopku ugotovi, da so podani pogoji, da v zadevi na podlagi 251. člena ZUP sam odloči po vsebini, mora po odpravi ugotovljenih nepravilnosti v izreku odločbe pritožbi najprej ugoditi ter odpraviti prvostopno odločbo, če ugotovi, da bi bilo treba zadevo rešiti drugače. Šele nato sme odločiti o zahtevku (prvi odstavek 213. člena v zvezi s prvim odstavkom 254. člena ZUP). V obravnavani zadevi pa je župan v 1. točki izreka odločbe z dne 8. 7. 2010 ponovno odločil po vsebini o zavrnitvi zahteve za prenos sedeža, ne da bi pred tem odpravil 1. točko odločbe z dne 4. 2. 2005, s katero je bilo o zahtevku za prenos sedeža dejavnosti že odločeno.

Po presoji sodišča je zavrnitev zahteve tožeče stranke za prenos sedeža javne zdravstvene dejavnosti na področju zobozdravstva odraslih materialnopravno pravilna, kar je to sodišče ugotovilo že v sodbi opr. št. U 284/2005 z dne 22. 3. 2006. Občina je po zakonu zadolžena v interesu občanov skrbeti za čim učinkovitejše delovanje in dostopnost mreže javne zdravstvene službe na primarni ravni na svojem območju (prvi odstavek 5. člena ZZDej), zaradi česar ji daje zakon pravico, da kot koncesionarka samostojno odloča o tem, ali bo v javnem interesu privolila v predlagano spremembo odločbe o koncesiji ter v spremembo sklenjene pogodbe o koncesiji, ki določata kraj opravljanja javne službe. V predlagan prenos sedeža dejavnosti, ki se opravlja v javnem interesu v obliki koncesionirane javne službe, koncesionar ni dolžan privoliti. Tožena stranka, ki je presodila, da prenos sedeža ne bi bil v korist občanov, je zato zahtevo tožeče stranke utemeljeno zavrnila. Pri tem je sicer kršila pravila postopka, ker ni odpravila 1. točke izreka odločbe občinske uprave z dne 4. 2. 2005, vendar navedena kršitev po presoji sodišča ni vplivala na pravilnost odločitve, zato je sodišče navedeno pomanjkljivost saniralo, tako da je samo odpravilo odločbo z dne 4. 2. 2005 (1. točke izreka te sodbe), medtem ko je tožbo zoper odločbo z dne 8. 7. 2010 zavrnilo.

Nezakonitost odločitve o odvzemu koncesije v točki 2. izreka odločbe občinske uprave z dne 4. 2. 2005 pa je Upravno sodišče Republike Slovenije ugotovilo že v sodbi opr. št. U 284/2005 z dne 22. 3. 2006. Z navedeno odločitvijo je občinska uprava tožeči stranki, sklicujoč se na določbo prvega in drugega odstavka 44. člena ZZDej, odvzela koncesijo za opravljanje javne zdravstvene službe, ker je ugotovila, da tožeča stranka s spremembo sedeža krši določila odločbe o koncesiji ter koncesijske pogodbe. Ker pa občinska uprava pred odvzemom koncesije tožeči stranki ni določila roka za odpravo ugotovljenih pomanjkljivosti (odločbe, ki so določale rok, so bile odpravljene), je odločitev o odvzemu koncesije po presoji sodišča v nasprotju z drugim odstavkom 44. člena ZZDej, po katerem je določitev roka za odpravo pomanjkljivosti obvezna predpostavka za odvzem koncesije. Ker odločbe z dne 4. 2. 2005 v delu, ki se nanaša na odvzem koncesije, kljub ugotovljeni nezakonitosti in napotkom sodišča v sodbi U 284/2005 ni odpravil župan v postopku odločanja o pritožbi, je to storilo sodišče v okviru 1. točke izreka te sodbe. Šestmesečni rok, ki je bil tožeči stranki določen za odpravo ugotovljenih nepravilnosti z odločbo z dne 8. 7. 2010, pa je po presoji sodišča primeren. Ker je ta rok že potekel, bo morala tožena stranka, kolikor pomanjkljivosti v roku niso bile odpravljene, po drugem odstavku 44. člena ZZDej o odvzemu koncesije ponovno odločiti.

Tožnica je v tožbi predlagala, da sodišče po opravljeni glavni obravnavi v zadevi meritorno odloči in sicer tako, da odpravi odločbe tožene stranke št. 41406-1/2005-VS z dne 8. 7. 2010, št. 41406-1/2005-VS z dne 20. 4. 200 in št. 46501-1/01 z dne 4. 2. 2005, tožnici dovoli spremembo sedeža opravljanja dejavnosti javne zdravstvene dejavnosti zobozdravstva odraslih oseb s koncesijo na naslovu v Mariboru ... ter toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka. V skladu z določbo 65. člena ZUS-1 sme sodišče upravni akt odpraviti in s sodbo odločiti o stvari, če narava stvari to dopušča in če dajejo podatki postopka za to zanesljivo podlago ali če je na glavni obravnavi samo ugotovilo dejansko stanje, še zlasti, če: bi odprava izpodbijanega akta in novi postopek pri pristojnem organu prizadela tožniku težko popravljivo škodo; izda pristojni organ potem, ko je bil upravni akt odpravljen, nov upravni akt, ki je v nasprotju s pravnim mnenjem sodišča ali z njegovimi stališči, ki se nanašajo na postopek. Sodišče ugotavlja, da dejansko stanje med strankama ni sporno ter je razvidno iz podatkov spisa, prav tako narava stvari dopušča, da sodišče odloči o stvari, glede na to, da je ugotovilo nezakonitost odločbe z dne 4. 2. 2005 iz procesnih razlogov, ki narekujejo odpravo navedene odločbe. Ker je pri tem ugotovilo, da je odločitev tožene stranke v odločbi z dne 8. 7. 2010 materialnopravno pravilna, ni ugodilo tožničinemu predlogu za odpravo navedene odločbe in prenos sedeža opravljanja dejavnosti. Odločbo št. 41406-1/2005-VS z dne 20. 4. 2005 pa je sodišče že odpravilo s sodbo opr. št. U 284/2005 z dne 22. 3. 2006. Glede na navedeno je sodišče na podlagi prvega odstavka 65. člena ZUS-1 odpravilo odločbo tožene stranke z dne 4. 2. 2005, v preostalem pa je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo. Odločitev je sodišče sprejelo brez glavne obravnave na seji, saj dejansko stanje zadeve med strankama ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

Ker je sodišče tožbi delno ugodilo, je tožeča stranka upravičena do povračila stroškov postopka (tretji odstavek 25. člena ZUS-1) skladno z določili Pravilnika o povrnitvi stroškov postopka tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da se tožeči stranki v primeru, ko je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je v postopku zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 350,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika).