VSRS Sodba III Ips 24/2023
Datum: 2024-11-12T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2024:III.IPS.24.2023
opravilna_stevilka_ii_stopnje: VSL Sodba I Cpg 314/2022
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Gospodarski oddelek
podrocje: DAVKI - ODŠKODNINSKO PRAVO - STAVBNA ZEMLJIŠČA
institut: odškodninska odgovornost države - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - odmera NUSZ - protipravno ravnanje upravnega organa - kvalificirana stopnja napačnosti - sprememba davčne prakse

## Jedro

Davčni organ je bil v odmernih postopkih NUSZ seznanjen s stališči tožeče stranke glede neveljavnosti prvega odstavka 59. člena Zakona o stavbnih zemljiških (ZSZ-84), podprtimi s sklepom Ustavnega sodišča U-I-172/02 z dne 16. 12. 2004, s katerim je bila zavržena zahteva za presojo skladnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ-84. Sklicevanje revidentke na dvoumnost določil Zakona o urejanju prostora (ZUreP-1) in Zakona o graditvi objektov (ZGO-1), ki so razveljavila določilo prvega odstavka 59. člena ZSZ-84, in možnost več razlag teh določil, brez soočenja s konkretnimi pojasnili nasprotne stranke o razlogih za napačnost ravnanja davčnih organov, pa ne zadostuje za zaključek, da tožena stranka pri odstopu od svoje uveljavljene prakse ni ravnala s kvalificirano stopnjo napačnosti. Okoliščine, ki jih navaja revidentka, vsebinsko namreč ne pojasnijo razumnih razlogov, ki naj bi davčni organ tožene stranke kljub pojasnilom in pozivom tožeče stranke glede neveljavnosti določila prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 vodili k spremembi stališča v zvezi z odmero NUSZ za leto 2013 in naprej.

## Izrek

Revizija se zavrne.

Odločitev o revizijskih stroških se pridrži za končno odločitev.

## Obrazložitev

### Odločitvi sodišč prve in druge stopnje

Tožeča stranka od tožene stranke zahteva plačilo materialne škode (neodmerjenega in nepobranega davka), ki naj bi jo utrpela zaradi protipravnega ravnanja davčnega organa v postopku odmere nadomestila za stavbno zemljišče (v nadaljevanju NUSZ) za leta 2016, 2017 in 2018 zavezancu Ministrstvu za obrambo Republike Slovenije (v nadaljevanju MORS) za nezazidana stavbna zemljišča, ki v naravi predstavljajo območje vojaškega vadišča Poček (v nadaljevanju nepremičnine na območju vadišča Poček). Tožeča stranka ni imela položaja stranke v postopku odmere NUSZ, saj gre za davčno-pravno razmerje med davčnim organom in zavezancem.(1)

Sodišče prve stopnje je tožbeni zahtevek tožeče stranke za plačilo odškodnine zaradi neodmere NUSZ za leti 2016 in 2017 zavrnilo (I. točka izreka). Odločilo je, da je tožbeni zahtevek za plačilo odškodnine zaradi neodmere NUSZ za leto 2018 po temelju utemeljen (II. točka izreka). Pojasnilo je, da tožena stranka zaradi zmotnega stališča o veljavnosti določila prvega odstavka 59. člena Zakona o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ-84),(2) zavezancu MORS neupravičeno ni odmerila NUSZ za nepremičnine na območju vojaškega vadišča Poček za leta 2016, 2017 in 2018. Presodilo je, da toženi stranki pri napačnem ravnanju ni mogoče očitati kvalificirane stopnje napačnosti za leti 2016 in 2017, medtem ko je za leto 2018 kvalificirana stopnja napačnosti ravnanja podana.

Sodišče druge stopnje je ugodilo pritožbi tožeče stranke in sodbo sodišča prve stopnje v I. točki izreka spremenilo tako, da je odločilo, da sta po temelju utemeljena tudi odškodninska zahtevka za leti 2016 in 2017 (I. točka izreka). Pritožbo tožene stranke proti II. točki izreka navedene sodbe je zavrnilo in v tem delu izpodbijano sodbo potrdilo (II. točka izreka). Zavzelo je stališče, da je že sklep Ustavnega sodišča U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004 razrešil vse dileme o veljavnosti izjeme iz prvega odstavka 59. člena ZSZ-84, ki ne velja več. Ker je tožena stranka pri odmeri NUSZ v letih 2012 - 2013 spremenila svojo prakso in ni upoštevala navedenega sklepa Ustavnega sodišče, je ravnala s kvalificirano stopnjo napačnosti.

### Dopuščeno revizijsko vprašanje

S sklepom III DoR 16/2023 z dne 12. 4. 2023 je Vrhovno sodišče dopustilo revizijo glede vprašanja, ali tožena stranka na podlagi 26. člena Ustave Republike Slovenije odgovarja tožeči stranki za škodo, ki ji je nastala v posledici v letih 2016, 2017 in 2018 neodmerjenih nadomestil za uporabo stavbnega zemljišča za zemljišča, ki se uporabljajo za potrebe obrambe.

### Povzetek revizijskih navedb tožene stranke

Tožena stranka vlaga revizijo zaradi zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb pravdnega postopka.

V okviru revizijskih očitkov o bistvenih kršitvah določil pravdnega postopka revidentka navaja, da sodba sodišča druge stopnje predstavlja sodbo presenečenja, da je sodišče druge stopnje kršilo njeno pravico do izjave, ker ji ni razkrilo svojega nepričakovanega pogleda na sklep Ustavnega sodišča U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004 in je odstopilo od stališč v zadevi I Cpg 526/2019 z dne 14. 11. 2019.

Revidentka sodišču druge stopnje očita, da ni upoštevalo, da nepremičnine na območju vadišča Poček v skladu z določilom tretjega odstavka 218. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1)(3) ne predstavljajo nezazidanih stavbnih zemljišč, saj gre za nepremičnine, ki so namenjene za potrebe javne uprave. Ker ni bilo podlage za odmero NUSZ od zadevnih nepremičnin, tožeči stranki zatrjevana škoda ni nastala.

Sodišču druge stopnje očita še, da je zmotno presodilo, da njeno ravnanje dosega pravni standard kvalificirane stopnje napačnosti, saj ni upoštevalo, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ob razveljavitvi Zakona o davku na nepremičnine (v nadaljevanju ZDavNepr),(4) določilo nov začasni pravni režim obdavčitve nepremičnin. Na podlagi navedene ustavne odločbe predpisi o odmeri NUSZ niso ponovno stopili v veljavo, ampak se jih je uporabljalo neposredno na podlagi 3. točke izreka navedene odločbe. Zato ni mogoče govoriti o neobrazloženem odstopu organov tožene stranke od obstoječe prakse.

Podrejeno vztraja pri stališču, da je vse do odločitve Ustavnega sodišča o njeni ustavni pritožbi zoper sodbo Vrhovnega sodišča III Ips 51/2017 z dne 28. 8. 2018(5) imela realno pričakovanje, da bo zase v navedeni zadevi dosegla ugodnejšo rešitev, saj je Ustavno sodišče že v več primerih njene ustavne pritožbe sprejelo v obravnavno.

Sodišču druge stopnje še očita, da je zmotno presodilo, da je ravnala s kvalificirano stopnjo napačnosti, ker naj bi nepravilno uporabila jasno določbo zakona oziroma, da je pri razlagi predpisov uporabila nemogočo, nelogično ali nerazumno razlago. Določba prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 ni bila nikoli izrecno razveljavljena. V tem primeru je očitno, da so si sodišča in davčni organi različno razlagali veljavnost oziroma neveljavnost prvega odstavka 59. člena ZSZ-84. Do zaključka, da določilo prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 ne velja več, je Ustavno sodišče v odločbi U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020 prišlo z uporabo zapletenih in kompleksnih pravnih razlag. Zato vztraja, da ji ni mogoče očitati ravnanja, ki bi imelo za posledico njeno odškodninsko odgovornost.

### Povzetek navedb odgovora tožeče stranke na revizijo

V odgovoru tožeča stranka navaja, da procesne kršitve, ki jih v reviziji zatrjuje tožena stranka, niso predmet vprašanj dopuščene revizije. Pojasni, da odločba Ustavnega sodišča U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, ni v ničemer vplivala na ustaljen pravni režim in zato ne more predstavljati podlage za spremembo prakse davčnega organa tožeče stranke. Stališče tožene stranke, da so zadevne nepremičnine potrebne za dejavnost javne uprave in zato ne predstavljajo nezazidanih stavbnih zemljišč, od katerih je mogoče odmeriti NUSZ, označi za zmotno. Pritrdi razlogom sodišča druge stopnje o nerealnem pričakovanju tožeče stranke v zvezi z ustavno pritožbo zoper sodbo Vrhovnega sodišča III Ips 51/2017 z dne 28. 8. 2018. Vztraja, da je že od odločitve Ustavnega sodišča v zadevi U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004 jasno, da določba prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 od uveljavitve Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1)(6) in ZGO-1 ne velja več. Poudari, da je tožena stranka svojo prakso neobrazloženo spremenila v letu 2013, saj je pred tem NUSZ za zadevne nepremičnine odmerjala.

### Presoja utemeljenosti revizije

Revizija ni utemeljena.

#### K razlogom procesne narave

V primeru dopuščene revizije Vrhovno sodišče preizkusi izpodbijano sodbo samo v tistem delu in glede tistih pravnih vprašanj, glede katerih je bila revizija dopuščena (371. člen Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju ZPP).(7) Dopuščeno vprašanje v obravnavanem primeru naslavlja zgolj dileme materialnopravne narave. Zato revizijske navedbe, ki se nanašajo na bistvene kršitve določb postopka, presegajo okvir dopuščene revizije. Vrhovno sodišče teh trditev ni upoštevalo.

Vrhovno sodišče ni upoštevalo niti revizijskih očitkov, ki se nanašajo na razloge sodišča prve stopnje. Revizija je izredno pravno sredstvo proti odločitvi sodišča druge stopnje (prvi odstavek 367. člena ZPP). Morebitna zmotna presoja sodišča prve stopnje, ki ne predstavlja del bistvenih razlogov sodišča druge stopnje, pri presoji revizijskih očitkov ni upoštevna.

#### Dopuščeno vprašanje v luči pravno odločilnih okoliščin primera

Bistvene okoliščine primera:

    NUSZ se v skladu z določilom prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 ni plačevalo za stavbna zemljišča, ki so se uporabljala za potrebe ljudske obrambe (izjema). 25. 7. 1997 je začel veljati nov Zakon o stavbnih zemljiščih (v nadaljevanju ZSZ-97), ki je razveljavil ZSZ-84, razen določb prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja o NUSZ, kamor spada tudi določilo prvega odstavka 59. člena ZSZ-84.

    1. 1. 2003 je začel veljati ZUreP-1. Z določbo 179. člena je razveljavil ZSZ-97, razen prve alineje prvega odstavka 56. člena, na podlagi katere so ostale v veljavi določbe ZSZ-84 o NUSZ. V 180. členu ZUreP-1 je bilo določeno, da se določbe o NUSZ uporabljajo za tista stavbna zemljišča, ki jih kot taka določa zakon, ki ureja graditev objektov.

    ZGO-1, ki je začel veljati 1. 1. 2003, je v 218. členu uzakonil novo definicijo zazidanega in nezazidanega stavbnega zemljišča. Z definicijama je zajel tudi izjeme, ki se zaradi vrste dopustne gradnje (objekti gospodarske javne infrastrukture) oziroma namena uporabe (za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave) ne štejejo za zazidana oziroma nezazidana stavbna zemljišča.

    Ustavno sodišče je s sklepom U-I-173/02 z dne 16. 12. 2004 zavrglo predlog tožeče stranke za presojo skladnosti določila prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 z Ustavo RS.

    Dne 1. 1. 2014 je začel veljati ZDavNepr, ki je z določbami 33. člena izrecno razveljavil tako določbe ZSZ-84 o NUSZ kot tudi določbe 218. do 218.d člena ZGO-1. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 razveljavilo ZDavNepr (1. točka izreka). Odločilo je, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin še naprej uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med njimi torej tudi določbe ZSZ-84 in ZGO-1 o NUSZ, ter da se na podlagi teh predpisov NUSZ za leto 2014 odmeri v celoletni višini (4. točka izreka).

    Davčni organ tožene stranke je za zadevna zemljišča odmerjal NUSZ do vključno leta 2012, potem pa ne več.

    S sodbo VII Pg 499/2016 v zvezi s sodbo sodišča druge stopnje I Cpg 99/2016 z dne 11. 4. 2017 je bil presojan odškodninski zahtevek zaradi neodmere NUSZ za obdobje od 2013 do 2015. Vrhovno sodišče je v postopku odločanja o reviziji proti sodbi I Cpg 99/2016 z dne 11. 4. 2017 v sodbi III Ips 51/2017 z dne 28. 8. 2018 zavzelo stališče, da določba prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 od uveljavitve ZGO-1 in ZUreP-1 ne velja več. Ustavno sodišče je s sklepom Up-1543/18 z dne 17. 1. 2022 zavrglo ustavno pritožbo tožene stranke proti sodbi Vrhovnega sodišča III Ips 51/2017, ker jo je vložila neupravičena oseba.

    Ustavno sodišče je v zvezi s presojo skladnosti Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Postojna z Ustavo RS v odločbi U-I-11/16 z dne 17. 9. 2020 pojasnilo, da določilo prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 od uveljavitve ZGO-1 in ZUreP-1 ne velja več.

#### Materialnopravna izhodišča

Odškodninska odgovornost države za protipravno ravnanje sodišča ima podlago v 26. členu Ustave RS. Ta določa, da ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, organa lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem stori oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. Po večinskem stališču sodne prakse gre za krivdno obliko odgovornosti, kar pomeni, da se (zaradi podnormiranosti ustavne določbe) uporabljajo splošna pravila o odškodninskem deliktu.(10) Država torej za škodo odgovarja, če so kumulativno podane splošne predpostavke odškodninske odgovornosti: protipravno ravnanje, škoda, vzročna zveza med njima ter krivda povzročitelja.

Protipravnost ravnanja je pravni standard, ki ga v vsakem posameznem primeru napolnjuje sodna praksa. Kriterij protipravnosti za odločanje v upravnem postopku je podoben kot pri protipravnosti pri napačnem sojenju.(11) Proces odločanja ni protipravno ravnanje, narava pravnega odločanja pa je taka, da je pogosto mogoča različna presoja izvedenih dokazov in često tudi različna razlaga pravnih predpisov. Podobno velja na področju delovanja upravnih organov, katerim zaradi zmotne ugotovitve dejanskega stanja ali drugačne razlage pravnega predpisa še ni mogoče očitati protipravnega ravnanja, če je njihova razlaga v okviru pooblastil, ki jih imajo za svoje odločanje.(12) Treba je šteti, da je protipravnost nastopila tedaj, ko je nosilec oblasti prekoračil svoj okvir zakonitega delovanja, in to v taki meri, da tega ni mogoče upravičiti oziroma utemeljiti z značilnostmi samega upravnega ali pravnega sistema. Torej v primerih kvalificirane stopnje napačnosti ali v primerih kršitev, ki so zavestne, namerne in očitne.(13) Vsaka zmotna uporaba materialnega prava ali kršitev določb postopka tako še ne pomeni protipravnega ravnanja, temveč o protipravnem ravnanju upravnih organov govorimo takrat, ko gre za kvalificirano stopnjo napačnosti, ko na primer upravni organ nerazumno odstopi od jasnih določb materialnega prava in uveljavljene prakse, ne uporabi povsem jasne določbe zakona ali namerno razlaga predpis v nasprotju z ustaljeno (sodno) prakso zaradi pristranskosti(14) ali grobo krši pravila postopka.(15) Ravnanje nosilcev oblasti je protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti (ravnanja zunaj okvira pravno še dopustnega).(16) Protipravnost mora biti jasna in očitna.

Trditveno in dokazno breme o obstoju kvalificirane stopnje napačnosti je na stranki, ki trdi, da ji je zaradi protipravnega ravnanja organa nastala škoda. Na toženi stranki pa je možnost, da se tega razbremeni, torej da dokaže, da je ravnala z ustrezno skrbnostjo (prvi odstavek 131. člena Obligacijskega zakonika, v nadaljevanju OZ).(17)(18)

#### Presoja okoliščin konkretnega primera

#### O (ne)obstoju materialnopravne podlage za odmero davka

Zakonodajalec je v tretjem odstavku 218. člena ZGO-1(19) taksativno določil, da se kot nezazidana stavbna zemljišče ne štejejo nepremičnine, ki so potrebne za opravljanje določenih dejavnosti. Med temi ni navedena obrambna dejavnost, za katero so namenjene nepremičnine na območju vadišča Poček.(20) Revidentka je trdila, da nepremičnine, namenjene za potrebe obrambe, spadajo v okvir nepremičnin, namenjenih za potrebe javne uprave, in so zato v skladu s tretjim odstavkom 218. člena ZGO-1 izvzete iz baze nepremičnin, od katerih se odmerja NUSZ.

Javna uprava zajema celoto vseh dejavnosti upravljanja, ki sodijo v izvršilne funkcije javnega upravljanja ter administrativne in poslovodne funkcije javnega upravljanja.(21) Dejavnosti upravljanja opravljajo državna uprava, uprave lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil.(22) Upravne naloge(23) na ravni države opravljajo ministrstva, organi v njihovi sestavi in upravne enote (prvi odstavek 14. člena Zakona o državni upravi; v nadaljevanju ZDU-1(24)). Za področje obrambe je zadolženo Ministrstvo za obrambo, v okviru katerega, kot organ v sestavi, deluje tudi Generalštab Slovenske vojske.(25) Obrambne zadeve ureja specialni zakon. V skladu z 2. členom Zakona o obrambi (v nadaljevanju ZObr)(26) je temeljni namen obrambe odvračanje napada na državo ter obramba neodvisnosti, nedotakljivosti in celovitosti države. Izvrševanje obrambne dejavnosti spada v okvir nalog, ki ga zagotavlja država (peti odstavek 3. člena ZObr), in zajema izvrševanje vseh nalog, ki so potrebne za uresničevanje nacionalno-varnostnih interesov in ciljev v okviru ZObr.

Iz navedenega tako izhaja, da obrambne dejavnosti obsegajo tudi dejavnosti, ki sicer spadajo v javni sektor, a ne spadajo v okvir dejavnosti javne uprave.(27) Izvrševanje obrambnih zadev po ZObr je širši pojem od izvrševanja nalog upravljanja. Zato je kot nepremičnine, ki so namenjene za potrebe javne uprave, mogoče šteti le nepremičnine, ki so potrebne za izvrševanje upravnih nalog Ministrstva za obrambo in Generalštaba Slovenske vojske, ne pa tudi vseh drugih nepremičnin, ki so potrebne za uresničevanje nacionalno-varnostnih interesov in ciljev v okviru ZObr. Izjema po tretjem odstavku 218. člena ZGO-1 za nepremičnine na območju vadišča Poček, ki so namenjene za dejavnost obrambe, glede na povedano ne velja.

Vrhovno sodišče je že v odločbi III Ips 51/2017 z dne 28. 8. 2018 v zvezi z neveljavnostjo določbe prvega odstavka 59. člena ZSZ-84, na podlagi katerega so bila stavbna zemljišča, ki so se uporabljala za potrebe ljudske obrambe, izvzeta iz odmere NUSZ, zavzelo stališče, da je bila določba prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 s sprejetjem ZUreP-1 in ZGO-1 v letu 2002 razveljavljena ter v letih 2013, 2014 in 2015 ni veljala in je zato davčni organ v postopku odmere NUSZ za navedena leta svojo odločitev oprl na razveljavljeni predpis ter s tem ravnal protipravno. Enake ugotovitve so podane tudi v obravnavanem primeru v zvezi z odmero NUSZ za leta 2016, 2017 in 2018.

#### O kvalificirani stopnji napačnosti ravnanja revidentke

Vrhovno sodišče je že v odločbi III Ips 51/2017 z dne 28. 8. 2018 ugotovilo, da je davčni organ nerazumno in neobrazloženo odstopil od svoje prakse glede odmere NUSZ s tem, ko MORS-u za leta 2013, 2014 in 2015 ni odmeril NUSZ za nepremičnine na območju vadišča Poček. Pri tem je upoštevalo, da se je davčni organ oprl na razveljavljeni predpis, da se davčna zakonodaja v pravno odločilnem obdobju ni spremenila, da je tožeča stranka organe tožene stranke opozorila na to, da določba prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 ne velja več ter da je davčni organ stališča tožeče stranke popolnoma prezrl in se v obrazložitvi odločbe o odmeri do njih ni opredelil.

Revidentka navaja, da je Ustavno sodišče z odločbo U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 določilo nov/drugačen pravni okvir za odmero NUSZ, kot je veljal pred uveljavitvijo ZDavNepr in zato ni mogoče šteti, da je davčni organ odstopil od svoje prakse, saj le te zaradi spremembe predpisov še ni bilo. Drži, da je z navedeno odločbo Ustavno sodišče razveljavilo ZDavNepr, ki je določil nov pravni okvir za odmero davka na nepremičnine. Zaradi razveljavitve novega pravnega okvira za odmero davka na nepremičnine je Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS)(28) določilo način izvršitve navedene odločbe, da občine zaradi razveljavitve ZDavNepr v obdobju do uveljavitve z Ustavo RS usklajene zakonodaje ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih.(29) Ustavno sodišče je določilo, da se do drugačne zakonske ureditve davka na nepremičnine uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka odločbe). To pomeni, da so se glede obveznosti plačila/odmere nadomestila še naprej uporabljale določbe VI. poglavja ZSZ-84, v obsegu, ki ni bil razveljavljen z določili ZGO-1, na njegovi podlagi sprejeti občinski odloki o nadomestilu in 218. do 218.d člen ZGO-1. Ker so ostala materialnopravna pravila glede odmere NUSZ v spornem obdobju vsebinsko enaka kot prej, revidentka ne more uspeti s trditvami, da ni odstopila od svoje prakse, ker le-te zaradi spremembe predpisov še ni bilo. Izkaže se, da so davčni organi svojo prakso spremenili, čeprav do spremembe materialnih predpisov po vsebini ni prišlo.

Obravnavani primer tudi ni primerljiv z zadevo III Ips 31/2020 z dne 13. 10. 2020, na katero se v reviziji sklicuje revidentka, saj je bila v navedeni zadevi praksa davčnega organa ves čas nespremenjena (enaka). Odstop davčnega organa od uveljavljene prakse v navedeni zadevi ni bil ugotovljen.

Davčni organ je bil v odmernih postopkih NUSZ seznanjen s stališči tožeče stranke glede neveljavnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ-84, podprtimi s sklepom Ustavnega sodišča U-I-172/02 z dne 16. 12. 2004, s katerim je bila zavržena zahteva za presojo skladnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ-84.(30) Sklicevanje revidentke na dvoumnost določb ZUreP-1 in ZGO-1, ki so razveljavila določbo prvega odstavka 59. člena ZSZ-84, in možnost več razlag teh določb, brez soočenja s konkretnimi pojasnili nasprotne stranke o razlogih za napačnost ravnanja davčnih organov, pa ne zadostuje za zaključek, da tožena stranka pri odstopu od svoje uveljavljene prakse ni ravnala s kvalificirano stopnjo napačnosti. Okoliščine, ki jih navaja revidentka, vsebinsko namreč ne pojasnijo razumnih razlogov, ki naj bi davčni organ tožene stranke kljub pojasnilom in pozivom tožeče stranke glede neveljavnosti določbe prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 vodili k spremembi stališča v zvezi z odmero NUSZ za leto 2013 in naprej.

Revidentka tudi ni mogla realno pričakovati, da bo uspela z ustavno pritožbo zoper sodbo III Ips 51/2017 z dne 28. 2. 2018.(31) Revidentka je pravna oseba javnega prava in kot taka praviloma ni nosilka ustavnih pravic.(32)(33) Izjemoma so pravne osebe javnega prava lahko nosilke ustavnih pravic, če delujejo ex iure gestionis (tj. v prirejenih razmerjih zasebnopravnega značaja), pri čemer je Ustavno sodišče pravnim osebam javnega prava v teh razmerjih do zdaj priznalo le temeljna ustavna procesna jamstva iz 22., 23. in 25. člena Ustave RS.(34) Ratio priznanja ustavnih pravic pravnim osebam javnega prava v teh primerih je bil zagotoviti temeljno procesno ravnotežje med procesno prirejenima strankama in preprečiti izkrivljeno delovanje mehanizma sodnih postopkov zaradi varstva načel pravne države. Glede na navedeno vložitev ustavne pritožbe revidentki ni nudila realnega pričakovanja za drugačno presojo o (ne)veljavnosti določbe prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 in niti o (ne)obstoju kvalificirane stopnje napačnosti njenega ravnanja.

Glede na vse zgoraj razloženo, se revidentka ni uspela razbremeniti odškodninske odgovornosti za škodo, ki je tožeči stranki nastala zaradi neodmere NUSZ za obdobje od leta 2016 do leta 2018 zaradi protipravnega ravnanja njenih davčnih organov.

#### Odločitev o reviziji

Upoštevaje podane razloge je odgovor Vrhovnega sodišča na dopuščeno revizijsko vprašanje, da je sodišče druge stopnje v okoliščinah tega primera pravilno uporabilo materialno pravo glede obstoja odškodninske odgovornosti tožene stranke za škodo v zvezi z neodmero NUSZ za zemljišča na območju vadišča Poček za leta 2016, 2017 in 2018.

Glede na navedeno revizijski razlog zmotne uporabe materialnega prava ni podan. Zato je Vrhovno sodišče revizijo zavrnilo (378. člena ZPP).

#### Odločitev o revizijskih stroških

O zahtevi za povrnitev stroškov odloči sodišče v sodbi ali sklepu, s katerim se konča postopek (četrti odstavek 163. člena ZPP). V tem primeru ne gre za sodbo, s katero se postopek konča (vmesna sodba). Zato je Vrhovno sodišče odločilo, da se odločitev o stroških tega postopka pridrži za končno odločbo.

#### Glasovanje

Senat je sklep sprejel soglasno (sedmi odstavek 324. člena ZPP).

---

[^Op. št. (1)]: Tožeča stranka po ustaljeni sodni praksi nima pravice udeležbe v davčnem postopku odmere NUSZ, saj v tem postopku ne varuje svojih pravic ali pravnih koristi. Ima le dejanski interes (pridobiti sredstva v občinski proračun). Tožeči stranki namreč v skladu s 1. točko 53. člena Zakona o lokalni samoupravi in prvo alinejo prvega odstavka 6. člena Zakona o financiranju občin pripadajo sredstva NUSZ. Glej: sklepi Vrhovnega sodišča RS I Up 422/2008 z dne 16. 7. 2009, I Up 96/2010 z dne 24. 3. 2010, I Up 129/2015 z dne 24. 6. 2015 in I Up 109/2018 z dne 6. 3. 2019.

[^Op. št. (2)]: Uradni list SRS, št. 18/1984 in naslednji.

[^Op. št. (3)]: Uradni list RS, št. 110/2002 in naslednji.

[^Op. št. (4)]: Uradni list RS, št. 101/2013.

[^Op. št. (5)]: Vrhovno sodišče je v navedeni odločbi z uporabo različnih razlagalnih tehnik pojasnilo razloge, zakaj prvi odstavek 59. člena ZSZ-84 od uveljavitve ZGO-1 in ZUreP-1 (od 1. 1. 2003 dalje) ne velja več. Zaključilo, je da so organi tožene stranke ravnali protipravno, ker so šteli, da določba prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 tudi po 1. 1. 2003 velja. Sledilo je trditvam tožeče stranke, da je tožena stranka zaradi nerazumnega in neobrazloženega odstopa davčnega organa od dotedanje uveljavljene prakse ravnala s kvalificirano stopnjo napačnosti.

[^Op. št. (6)]: Uradni list RS, št. 110/2002 in naslednji.

[^Op. št. (7)]: Uradni list RS, št. 26/1999 in naslednji.

[^Op. št. (8)]: Uradni list RS, št. 44/1997 in naslednji.

[^Op. št. (9)]: Uradni list RS, št. 108/2007 in naslednji.

[^Op. št. (10)]: Glej D. Možina, Odškodninska odgovornost države, v: Pravni letopis (2013), str. 144.

[^Op. št. (11)]: Primerjaj: sodbe Vrhovnega sodišča RS II Ips 101/2010 z dne 15. 12. 2011, III Ips 74/2014 z dne 2. 9. 2014 in II Ips 90/2016 z dne 26. 4. 2018.

[^Op. št. (12)]: Sodbi Vrhovnega sodišča II Ips 101/2010 z dne 15. 12. 2011 in III Ips 74/2014 z dne 2. 9. 2014.

[^Op. št. (13)]: E. Kerševan, Odškodninska odgovornost za odločanje v upravnem postopku v D. Možina, Odškodninska odgovornost države, GV Založba, Ljubljana, 2015, str. 163-164.

[^Op. št. (14)]: Več o tem J. Zobec, Odškodninska odgovornost sodnika in odgovornost države zanj, v: Pravni letopis (2013).

[^Op. št. (15)]: Sklep Vrhovnega sodišča II Ips 35/2015 z dne 8. 9. 2016.

[^Op. št. (16)]: Sodbi Vrhovnega sodišča III Ips 98/2010 z dne 20. 3. 2013 in II Ips 49/2017 z dne 6. 9. 2018.

[^Op. št. (17)]: Uradni list RS, št. 83/2001 in naslednji.

[^Op. št. (18)]: Sodba Vrhovnega sodišča III Ips 51/2017 z dne 28. 8. 2018.

[^Op. št. (19)]: Določba tretjega odstavka 218. člena ZGO-1 se glasi: "Za nezazidana stavbna zemljišča po tem členu se z dnem, ko se začne uporabljati ta zakon, štejejo tista zemljišča, za katera je z izvedbenim prostorskim aktom določeno, da je na njih dopustna gradnja stanovanjskih in poslovnih stavb, ki niso namenjene za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave in da je na njih dopustna gradnja gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tudi niso namenjeni za potrebe zdravstva, socialnega in otroškega varstva, šolstva, kulture, znanosti, športa in javne uprave."

[^Op. št. (20)]: Uredba o državnem prostorskem načrtu za Osrednje vadišče Slovenske vojske Postojna (Ur. l. RS, št. 17/14 in naslednji), ki je veljala od 22. 3. 2014 do 31. 12. 2018.

[^Op. št. (21)]: M. Brezovšek, M. Haček in S. Kukovič, Javna uprava, Fakulteta za družbene vede, Ljubljana, 2014, str. 30.

[^Op. št. (22)]: G. Virant, Javna uprava, Fakulteta za uprava, Ljubljana, 2009, str. 76.

[^Op. št. (23)]: Upravne naloge organov državne uprave so opredeljene v določilih 8. do 13. člena ZDU-1.

[^Op. št. (24)]: Uradni list RS, št. 52/2002 in naslednji.

[^Op. št. (25)]: Glej: 35. člen ZDU-1 in 1. točka prvega odstavka 13. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev.

[^Op. št. (26)]: Uradni list RS, št. 82/1994 in naslednji.

[^Op. št. (27)]: Pojem javni sektor je širši od pojma javne uprave.glej: G. Virant, Javna uprava, Fakulteta za uprava, Ljubljana, 2009, str. 17-18.

[^Op. št. (28)]: Uradni list RS, št. 15/1994 in naslednji.

[^Op. št. (29)]: Glej odločbo U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014, 90. točka obrazložitve.

[^Op. št. (30)]: Ustavno sodišče z navedenim sklepom ni vsebinsko presojalo skladnosti prvega odstavka 59. člena ZSZ-84 z Ustavo RS. Zato ta sklep nima enakih učinkov, kot jih imajo odločbe, v katerih Ustavno sodišče presoja skladnost predpisov z Ustavo, navkljub navedenemu pa je v konkretnem primeru upoštevan pravni dokument (corpus iuris), saj so bili organi tožene stranke z njim seznanjeni s stališčem, da prvi odstavek 59. člena ZSZ-84 od 1. 1. 2003, ko se je začel uporabljati ZUreP-1, ne velja več. Več o tem: J. Sovdat, Zavezujoča narava odločb Ustavnega sodišča, Podjetje in delo, leto 2015, številka 6-7, str. 1374; J. Čebulj, Vezanost Ustavnega sodišča na lastne odločbe, Podjetje in delo, leto 2012, številka 6-7, str. 1010; E. Kerševan, Ali in kdaj ima Ustavno sodišče zadnjo besedo, Podjetje in delo, leto 2015, številka 6-7, str. 1388; odločbi Ustavnega sodišča Up-2597/07 z dne 4. 10. 2007 in Up-545/11, Up-544/11 z dne 7. 6. 2012.

[^Op. št. (31)]: Ustavna pritožba je bila zavržena s sklepom Ustavnega sodišča Up-1543/18 z dne 17. 1. 2022.

[^Op. št. (32)]: V skladu s prvim odstavkom 50. člena in šesto alinejo prvega odstavka 55.b člena ZUstS je upravičena oseba za vložitev ustavne pritožbe tisti, ki zatrjuje, da mu je bila z izpodbijanim aktom (s katerim je bilo odločeno o njegovi pravici, obveznosti ali pravni koristi) kršena njegova človekova pravica ali temeljna svoboščina.

[^Op. št. (33)]: Glej sklepe Ustavnega sodišča Up-157/08 z dne 4. 11. 2008, Up-1379/09 z dne 28. 9. 2010, Up-17/17 z dne 24. 1. 2017, Up-987/16 z dne 10. 4. 2017 in U-I-157/16, Up-729/16, Up-55/17 z dne 19. 4. 2018.

[^Op. št. (34)]: Glej sklepa Ustavnega sodišča Up-199/98 z dne 25. 3. 1999 - 5. točka obrazložitve in Up-387/03 z dne 18. 11. 2004 - 4. točka obrazložitve ter odločbe Ustavnega sodišča Up-373/97 z dne 22. 2. 2001 - 7. in 12. točka obrazložitve; Up-388/10, Up-539/10, Up-459/11, Up-477/11, Up-498/11, Up-499/11, Up-500/11, Up-501/11, Up-502/11, Up-503/11, Up-504/11, Up-505/11 z dne 8. 11. 2012 - 11. točka obrazložitve; Up-545/11, Up-544/11 z dne 7. 6. 2012 - 7. in 8. točka obrazložitve; Up-615/14, Up-707/14 z dne 27. 10. 2016 - 6. in 7. točka obrazložitve.

---

Ustava Republike Slovenije (1991) - URS - člen 26 Zakon o stavbnih zemljiščih (1984) - ZSZ - člen 59, 59/1

*Zadeve, v katerih je sodišče sprejelo vsebinsko enako stališče o procesnih oz. materialnopravnih vprašanjih.