sklep I U 165/2010
Datum: 2010-02-25T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.165.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR
institut: gradbeno dovoljenje - vročitev odločbe - upravni spor - položaj stranskega udeleženca - začasna odredba

## Jedro

Na dejstvo, da je bil osebi priznan položaj stranskega udeleženca, pa je mogoče sklepati tudi na podlagi konkludentnih dejanj upravnega organa – npr. na podlagi tega, da je osebo povabil na ustno obravnavo, ji vročil odločbo na način, ki se zahteva za vročanje odločb strankam v postopku, da je kot dovoljeno obravnaval njeno pritožbo (je ni zavrgel iz razloga, ker jo je vložila neupravičena oseba) ipd.

V postopku za izdajo gradbenega dovoljenja in njegovo spremembo se izdana odločba vroči tako strankam in stranskim udeležencem, kot tudi drugim subjektom, za katere je zakonodajalec menil, da morajo biti seznanjeni s temi odločbami. Razlika je v tem, da se prvim vroči z vročilnico po ZUP, drugim subjektom pa le pošlje (navadno).

Procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi je obstoj tožbe v upravnem sporu.

## Izrek

1. Tožba se zavrže. 2. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. 3. Zahteva prizadete stranke A. d.o.o. za povrnitev stroškov tega postopka se zavrne.

## Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo odpravila odločbo Upravne enote B., št. ... z dne 10. 9. 2009 in spremenila gradbeno dovoljenje za rušenje, ki ga je izdal isti upravni organ pod št. ... z dne 20. 7. 2006, tako da je novi investitor A. d.o.o. (v tem upravnem sporu prizadeta stranka). Iz obrazložitve je razvidno, da je bilo prvotno gradbeno dovoljenje izdano investitorju C. d.o.o. za rušitev devetih stanovanjskih barak na ... ulici, med drugim 9a, 9b, 9c in 9d. Upravni organ druge stopnje je drugače kot prvostopenjski na podlagi vložene pritožbe prizadete stranke ugotovil, da veljavnost gradbenega dovoljenja ni prenehala, zato je v skladu z določbo 1. odstavka 73. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) izpolnjen pogoj za njegovo spremembo. Štel je namreč, da se je gradnja začela v roku, s tem ko je investitor v konkretnem primeru organiziral gradbišče, to pa je bilo vsaj 4. 8. 2008, ko je bil sestavljen zapisnik o inšpekcijskem nadzoru. Pritožbeni organ je zato ugodil zahtevi prizadete stranke za spremembo gradbenega dovoljenja, saj gre za lastnico zemljišč parc. št. 738/1 k.o. ... in parc. št. 19/4 k.o. ..., na katera se nanaša gradbeno dovoljenje.

Tožniki se s tako odločitvijo ne strinjajo in v tožbi navajajo razloge, s katerimi izpodbijajo upravičenost spremembe gradbenega dovoljenja, med drugim, da je bilo gradbeno dovoljenje izdano investitorju, ko ta ni več razpolagal z zemljiščem gradnje, saj je tega prodal prizadeti stranki s prodajno pogodbo z dne 30. 12. 2005. V navedeni pogodbi pravica prenosa gradnje po gradbenem dovoljenju ni vsebovana, kar po mnenju tožnikov pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz 4. odstavka 73. člena ZGO-1. V nadaljevanju pojasnjujejo, da so vse navedbe prizadete stranke neresnične in da želi stanovalce na zemljiščih posega na nepošten način pretentati in deložirati, na koncu pa tudi porušiti njihove stanovanjske objekte, ne da bi imeli zagotovljene osnovne pogoje za bivanje oz. za preselitev. Predlagajo, da sodišče odpravi izpodbijano odločbo in vzdrži v veljavi prvostopenjsko odločbo z dne 10. 9. 2009, podrejeno, da odpravi upravna akta obeh stopenj in vrne zadevo v ponovno odločanje upravnemu organu prve stopnje, toženki pa naloži povračilo stroškov postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V tožbi tožniki predlagajo tudi izdajo začasne odredbe, s katero naj sodišče prepove prizadeti stranki izvajanje gradbenih del po gradbenem dovoljenju za rušenje z dne 24. 7. 2008 (verjetno mišljeno gradbeno dovoljenje z dne 20. 7. 2006), rušenje stanovanjskih barak po 2. točki izpodbijane odločbe in kakršnokoli drugo razpolaganje s tem zemljiščem, pri čemer naj se začasna odredba zaznamuje v zemljiški knjigi Okrajnega sodišča v B. Tožniki namreč stanujejo v spornih barakah, so socialno ogroženi in bi bili z rušenjem na cesti. S tem je po njihovem mnenju izpolnjen pogoj iz 2. odstavka 32. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Prizadeta stranka A. d.o.o. v odgovoru na tožbo in na predlog za izdajo začasne odredbe ugovarja aktivni legitimaciji tožnikov, saj v postopku izdaje izpodbijanega akta niso zahtevali, da se jim prizna pravica do udeležbe. Na prvi stopnji so kot nepovabljene osebe podali izjave, ki jih je prvostopenjski organ v svoji obrazložitvi upošteval kot dokaz o preteklih dejstvih glede rušenja. V upravnem postopku so sodelovali le kot priče, niso pa zahtevali, da se jim prizna pravica do udeležbe v njem. Tudi če bi tako zahtevo podali, bi lahko vložili tožbo zoper dokončen sklep, s katerim bi bila taka njihova zahteva zavrnjena, ne bi pa mogli vložiti tožbe zoper glavni upravni akt. V nadaljevanju prizadeta stranka oporeka tudi siceršnji procesni legitimaciji tožnikov za sodelovanje v upravnem postopku, predlogu za izdajo začasne odredbe pa ugovarja tudi zaradi litispendence. Pojasnjuje, da so tožniki 25. 9. 2009 na Okrajnem sodišču v B. (opr. št. ...) predlagali izdajo začasne odredbe s popolnoma enako vsebino, o kateri pa pristojno sodišče še ni odločalo. Predlaga, da sodišče tožbo in predlog zavrže oz. kot neutemeljeno zavrne, tožnikom pa naloži povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Sodišče je glede na navedene trditve prizadete stranke - in ker še ni pridobilo upravnih spisov -, tožnike pozvalo, da predložijo dokaz o tem, da so bili stranke ali stranski udeleženci v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta. V odgovoru tožniki pojasnjujejo svojo aktivno legitimacijo s tem, da jim je bil izpodbijani upravni akt vročen s pravnim poukom, da imajo možnost vložiti tožbo v upravnem sporu. Odločba je bila vročena A.A., B.B. in C.C., ki so bili dejansko predstavniki vseh stanovalcev in s tem preostalih tožnikov. Pravico udeleževati se postopka so imeli kot osebe, ki so za to izkazale svoj pravni interes, zato jim je bil izpodbijani upravni akt tudi vročen. To dokazuje tudi inšpekcijska odločba št. ... z dne 12. 10. 2009. Tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe in prvostopenjske odločbe z dne 10. 9. 2009 po njihovem mnenju nedvomno izhaja dejstvo, da so kot prizadete stranke – stranski intervenienti sodelovali v upravnem postopku. Status stranskih intervenientov jim je bil s strani upravnega organa priznan, zaradi česar ta ni izdal odločbe, iz katere bi izhajalo, da se jim ta status ne prizna. Poleg tega se v spisu nahajajo odločbe, na katere se sklicuje tudi prizadeta stranka, iz katerih izhaja, da so tožniki vložili predlog za obnovo postopka, na njihov predlog pa je upravni organ odložil izvršitev spornega gradbenega dovoljenja za rušenje stanovanjskih barak. Če jim aktivna legitimacija v postopku ne bi bila priznana, upravni organ ne bi izdal odločbe o odložitvi rušenja in ne bi s sklepom prekinil postopka, saj bi moral že v prvi fazi odločanja o obnovi postopka njihovo zahtevo zavreči. Podrejeno pa naj bi bila njihova aktivna legitimacija v tem upravnem sporu izkazana po 1. odstavku 19. člena ZUS-1. K 1. točki izreka Tožba ni dovoljena.

V skladu z določbo 1. odstavka 17. člena ZUS-1 (Uradni list RS, št. 105/06) je tožnik v upravnem sporu le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Tožniki izkazujejo svoj položaj stranskih udeležencev v upravnem postopku z dejstvom, da je bila trem od njih (A.A., B.B. in C.C.) vročena izpodbijana odločba, z obrazložitvama izpodbijane in prvostopenjske (odpravljene) odločbe z dne 10. 9. 2009 in z okoliščinami, v katerih so potekali drugi upravni postopki (med drugim inšpekcijski postopek pod št. ..., postopek v zvezi s predlogom za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja).

Stališče tožnikov, da jim je bil z omenjenimi dejanji priznan položaj stranskih udeležencev, ni pravilno. Tak položaj lahko oseba v upravnem postopku doseže z zahtevo za vstop v postopek na prvi stopnji, o kateri je upravni organ dolžan odločiti s sklepom (1. odstavek 142. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 80/99 in naslednji; v nadaljevanju ZUP), z vloženo pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo (2. odstavek 229. člena ZUP) ali s predlogom za obnovo postopka (5. odstavek 235. člena ZUP in 9. točka 260. člena ZUP). Na dejstvo, da je bil osebi priznan položaj stranskega udeleženca, pa je mogoče sklepati tudi na podlagi konkludentnih dejanj upravnega organa – npr. na podlagi tega, da je osebo povabil na ustno obravnavo, ji vročil odločbo na način, ki se zahteva za vročanje odločb strankam v postopku, da je kot dovoljeno obravnaval njeno pritožbo (je ni zavrgel iz razloga, ker jo je vložila neupravičena oseba) ipd. Navedeno tudi pomeni, da trditev, da je bil v posamičnem upravnem postopku osebi priznan status stranskega udeleženca, ni mogoče utemeljevati z okoliščinami drugih upravnih postopkov. Tožniki se v obravnavanem primeru zato neutemeljeno sklicujejo na inšpekcijski postopek in postopek v zvezi s predlogom za obnovo postopka izdaje gradbenega dovoljenja, saj na tej podlagi ni mogoče sklepati o njihovih procesnih upravičenjih v postopku, v katerem je bila izdana izpodbijana odločba.

Prav tako tožniki niso pridobili položaja stranskega udeleženca s tem, ko je bila trem od njih vročena izpodbijana odločba. Po določbi 1. odstavka 69. člena ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji) se odločba, izdana v postopku izdaje gradbenega dovoljenja (smiselno torej tudi v postopku za njegovo spremembo), vroči investitorju in drugim strankam v postopku (torej tudi stranskim udeležencem) z vročilnico v skladu s predpisom o splošnem upravnem postopku, ter pošlje vsem pristojnim soglasodajalcem, pristojnemu občinskem upravnemu organu za prostorske zadeve in pristojnemu gradbenemu inšpektorju. V postopku za izdajo gradbenega dovoljenja in njegovo spremembo se izdana odločba vroči tako strankam in stranskim udeležencem, kot tudi drugim subjektom, za katere je zakonodajalec menil, da morajo biti seznanjeni s temi odločbami. Razlika je v tem, da se prvim vroči z vročilnico po ZUP, drugim subjektom pa le pošlje (navadno).

Kot je razvidno iz odredbe na izpodbijani odločbi (priloga A8), je bila osebna vročitev opravljena odvetniški družbi ..., ki je v upravnem postopku zastopala prizadeto stranko, Inšpektoratu za okolje in prostor RS je bila odločba poslana priporočeno s povratnico, A.A., B.B. in C.C. pa „navadno“ in ne z vročilnico, ki je predvidena pri osebnem vročanju strankam po določbi 2. odstavka 87. člena ZUP.

Na podlagi navedenega ni sprejemljivo stališče, da je bilo omenjenim trem tožnikom z opravljeno „navadno“ vročitvijo izpodbijane odločbe priznan položaj stranskih udeležencev v postopku, saj jim je bila odločba poslana na način, kot je določen za druge subjekte iz 69. člena ZGO-1. Zato dejstvu, da so tožniki v odredbi na koncu odločbe navedeni kot osebe, ki jim je treba vročiti odločbo, ni mogoče pripisati večjega pomena, kot izhaja iz navedene določbe ZGO-1 – da se jim pošlje odločba v vednost. Tudi navedba v obrazložitvi prvostopenjske odločbe z dne 10. 9. 2009 (priloga A9), in sicer da je upravni organ vzel izjavo nepovabljenih A.A., B.B. in C.C., ni zadostna podlaga za sklep, da so se postopka za izdajo spremembe gradbenega dovoljenja udeleževali kot stranski udeleženci. Iz obrazložitve je poleg tega izrecno razvidno, da je upravni organ štel njihove izjave kot izjave stanovalcev barak, na podlagi katerih je ugotovil, da je veljavnost izdanega gradbenega dovoljenja prenehala. V takem primeru, na kar opozarja tudi prizadeta stranka v svojem odgovoru, pa je njihove izjave mogoče šteti le kot izjave prič.

Ker omenjeni trije tožniki ne zatrjujejo, da bi upravna organa opravila še katero od drugih procesnih dejanj, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da jih je kateri od organov štel za stranske udeležence, niti da so do izdaje izpodbijane odločbe zahtevali vstop v postopek, sodišče na podlagi navedenega ugotavlja, da tega položaja v obravnavanem upravnem postopku niso pridobili. Ta ugotovitev velja še toliko bolj za ostale tožnike, saj svojih procesnih upravičenj ne morejo avtomatično izvesti iz upravičenj drugih oseb, čeprav naj bi bile te njihovi pooblaščenci.

Neutemeljeno je tudi sklicevanje na aktivno legitimacijo po določbi 1. odstavka 19. člena ZUS-1. Po navedeni določbi ima položaj stranke v upravnem sporu tudi oseba, ki bi ji bila odprava oz. sprememba izpodbijanega upravnega akta v neposredno škodo. V tem primeru gre za osebo, ki kot prizadeta stranka sodeluje v upravnem sporu, ki teče na podlagi tožbe upravičenega vlagatelja – tožnika iz 1. ali 3. odstavka 17. člena ZUS-1. V tem upravnem sporu kot stranka na podlagi 1. odstavka 19. člena ZUS-1 sodeluje A. d.o.o., zato navedena določba ne more biti podlaga za zatrjevanje, da so tožniki upravičeni vlagatelji tožbe.

Vprašanje, ali bi bili tožniki upravičeni do sodelovanja v obravnavanem upravnem postopku, ni predmet tega upravnega spora, saj bi to moralo biti, kot je bilo pojasnjeno že uvodoma, najprej razčiščeno v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta ali pa v zvezi z vloženim predlogom za obnovo postopka. Če tožniki teh možnosti niso izkoristili, takega statusa ne morejo doseči šele s tožbo v upravnem sporu. Nasprotno, tak procesni položaj je pogoj, da jih je mogoče šteti kot upravičeno osebo za vložitev tožbe v upravnem sporu zoper odločbo o glavni stvari.

Ker tožniki v postopku izdaje izpodbijanega upravnega akta niso sodelovali kot stranski udeleženci, niso legitimirani za vložitev tožbe v tem upravnem sporu. Sodišče jo je zato kot nedovoljeno zavrglo (3. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

K 2. točki izreka V skladu z določbo 2. odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Iz istih razlogov lahko tožnik v skladu s 3. odstavkom istega člena zahteva izdajo začasne odredbe za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje.

Navedeno pomeni, da je procesna predpostavka za odločanje o začasni odredbi obstoj tožbe v upravnem sporu. Ker je bilo zanjo ugotovljeno, da v obravnavanem primeru ni dovoljena, je sodišče zavrglo tudi predlog za izdajo začasne odredbe.

K 3. točki izreka V primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1). Sodišče zato ni ugodilo zahtevku prizadete stranke za povračilo stroškov tega postopka.