UPRS Sodba I U 511/2021-28
Datum: 2023-03-03T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.511.2021.28
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ŠOLSTVO
institut: izobraževanje - upravičen predlagatelj

## Jedro

Tožnica ni izkazala, da bo usposabljanje iz programa ''Strokovnjak, ki je usposobljen za člana nadzornega sveta zavoda'' izvajala izključno za potrebe lastne dejavnosti in izključno za lastne zaposlene. Zato tožnica nikakor ne more biti upravičeni predlagatelj za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK.

## Izrek

I. Tožba se zavre.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je prvostopenjski organ, Center Republike Slovenije za poklicno izobraževanje, z izrekom pod točko 1 odločil, da zavrže vlogo za umestitev dodatne kvalifikacije _"Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta javnega zavoda"_ v Slovensko orodje kvalifikacij (v nadaljevanju: SOK), z izrekom pod točko 2 pa je ugotovil, da so bili stroški postopka umeščanja dodatne kvalifikacije v SOK v navedeni višini že plačani.

2. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa izhaja, da je bil izdan v ponovljenem postopku po odločbi pritožbenega organa druge stopnje št. 604-11/2020/3 z dne 2. 11. 2020 v zvezi s sodbo naslovnega sodišča št. I U 1604/2018 z dne 7. 7. 2020, v kateri je izraženo stališče, da čeprav iz pravne ureditve postopka umeščanja dodatne kvalifikacije v SOK ne izhaja, da bi bil le-ta formalno urejen kot upravni postopek, je podana podlaga za opredelitev sporne zadeve kot upravne zadeve po določilih Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP). V ponovljenem postopku je prvostopenjski organ v zadevi odločil ob upoštevanju določil 125. in 129. člena ZUP v povezavi s 17. točko 2. člena in 8. členom Zakona o slovenskem ogrodju kvalifikacij (ZSOK). Na podlagi 8. člena v zvezi s 17. točko 2. člena ZSOK med delodajalce po tem zakonu namreč ni mogoče šteti šol oziroma drugih subjektov, katerih temeljna dejavnost je izobraževanje, saj je namen sistema dodatnih kvalifikacij podeljevanje javno veljavnih listin za interne kvalifikacije, pridobljene na internih izobraževanjih za interne potrebe vlagatelja (posameznega delodajalca, skupine delodajalcev ali ZRSZ). Vendar v konkretnem primeru vlagatelj - sedaj tožnica, v svoji vlogi sama navaja, da namen obravnavane dodatne kvalifikacije ni usposabljanje za lastne potrebe oziroma interne potrebe tožnice, ki ob upoštevanju namena zakonodajalca v ZSOK torej ne more nastopati kot upravičeni predlagatelj v postopku za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK. Zato je prvostopenjski organ zahtevo tožnice zavrgel na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

3. Zoper prvostopenjski sklep se je tožnica pritožila, njeno pritožbo pa je drugostopenjski organ, Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, zavrnilo na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP po ugotovitvi, da so v konkretnem primeru izpolnjeni zakonski pogoji za zavrženje predmetne zahteve, saj tožnica ni izkazala, da bo usposabljanje izvajala izključno za lastne potrebe lastne dejavnosti in izključno za lastne zaposlene. Zato namreč ne more biti upravičeni predlagatelj za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK, kar je organ prve stopnje pravilno ugotovil že na podlagi tožničine zahteve po skrajšanem ugotovitvenem postopku na podlagi določil 144. člena ZUP in zato skladno z določilom tretjega odstavka 144. člena ZUP zaslišanje stranke ni bilo potrebno.

4. V tožbi uvodoma tožnica opiše dotedanji potek postopka. Prvostopenjskemu organu očita absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, češ da v postopku pred izdajo izpodbijanega sklepa ni ravnal po pravilih postopka, kar je vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve, saj se je tožnica seznanila s tolmačenjem MIZŠ z dne 23. 12. 2020 šele ob prejemu izpodbijanega sklepa dne 28. 1. 2021, ker ji prej ni bilo nikoli posredovano v izjasnitev. To bi ji prvostopenjski organ po njenem mnenju moral omogočiti sicer takoj, ko ga je sam prejel, pa ji ni. Zato meni, da gre za kršitev načela zakonitosti in kršitev temeljnega ustavnega načela pravne države iz 2. člena Ustave ter da ji je bila kršena tudi ustavna pravica iz 22. člena Ustave. Nasprotuje tudi stališču drugostopenjskega organa, da so bili izpolnjeni pogoji za odločanje po 144. členu ZUP v skrajšanem ugotovitvenem postopku in da zato prvostopenjskemu organu ni bilo potrebno zaslišati tožnice. Ker prvostopenjski organ ni izvedel posebnega ugotovitvenega postopka, temveč skrajšani ugotovitveni postopek, je po oceni tožnice storil absolutno bistveno kršitev pravil postopka. Poleg tega naj bi nepravilno uporabil materialno pravo pri razlagi pojma „delodajalec“ izhajajoč iz namena zakona oziroma namenu sistema dodatne kvalifikacije, češ da prvostopenjski organ pri odločanju ni imel lastnega stališča glede razlage in uporabe določil ZSOK, pač pa naj bi kot razlago uporabil le tolmačenje MIZŠ. Tožnica nasprotuje tudi stališču prvostopenjskega organa, da je v skladu z 8. členom ZSOK lahko predlagatelj za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK samo delodajalec, ki predlaga dodatno kvalifikacijo z namenom izvedbe programov usposabljanj oziroma internih izobraževanj za interne potrebe predlagatelja oziroma potrebe na trgu dela, če je predlagatelj ZRSZ, in te kvalifikacije ni mogoče dobiti preko ostalih vrst kvalifikacij iz prve ali druge alineje 4. člena ZSOK. Tožnica poudarja, da nasprotuje presoji obeh organov prve in druge stopnje, da namen predlagane dodatne kvalifikacije (Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta javnega zavoda) ni usposabljanje za lastne potrebe tožnice kot predlagatelja, ampak za usposabljanje tretjih oseb, zaradi česar tožnica ne more nastopati kot upravičeni predlagatelj za umestitev dodatne kvalifikacije v SOP. Prvostopenjskemu organu tožnica očita nepravilno uporabo določbe 8. člena in 17. točke 2. odstavka ZSOK. Ker je tožničino vlogo že nekoč v tem postopku vsebinsko obravnaval, mu tožnica očita, da prihaja sam s sabo v nasprotje. Še posebej pa zato, ker je vsebinsko obravnaval nekatere vloge drugih imetnikov dodatnih kvalifikacij, pri čemer izpostavlja zasebno družbo, ki je lastnica dodatne kvalifikacije Strokovnjak/strokovnjakinja za varstvo osebnih podatkov, s katero usposablja vsakega, tudi zunanjega kandidata, ki izpolnjuje vstopne pogoje (višja strokovna izobrazba), predvsem oziroma zgolj zaradi potreb na trgu dela. Tožnica zato kot nerazumljivo in diskriminatorno označuje odločitev obeh organov prve in druge stopnje o njeni zahtevi oziroma pritožbi iz razloga, ker ni izkazala, da bo usposabljanje za kvalifikacijo Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta javnega zavoda, katere umestitev v SOK je predlagala tožnica, izvajala samo za lastne zaposlene. S tem v zvezi tožnica očita prvostopenjskemu organu tudi napačno ugotovitev dejanskega stanja, češ da ne gre le za izvajanje internih izobraževanj in usposabljanj za svoje lastne potrebe, pač pa je tožnica navedla, da je usposabljanje namenjeno tako tretjim osebam kot tudi za njene lastne zaposlene oziroma za njene lastne potrebe. Ker naj bi to prvostopenjski organ povsem spregledal, mu tožnica očita, da je napravil napačen zaključek o dejanskem stanju.

5. Ker tožnica meni, da so v tem primeru izpolnjeni pogoje za odločanje sodišča v sporu polne jurisdikcije, v tožbenem zahtevku primarno predlaga, naj sodišče izpodbijani sklep odpravi in ugodi vlogi tožnice z dne 14. 8. 2018 za umestitev dodatne kvalifikacije Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta javnega zavoda v Slovensko ogrodje kvalifikacij, Nacionalni koordinacijski točki SOK-EOK pa naj naloži vpis te dodatne kvalifikacije v register kvalifikacij SOK, oziroma podredno, da izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek, toženi stranki pa v vsakem primeru naloži povrnitev tožničinih stroškov postopka skupaj z zakonitimi zamudnimi obrestmi.

6. Toženka je po pozivu sodišča na podlagi določil 38. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) v danem roku sodišču predložila predmetne upravne spise in vložila odgovor na tožbo. V odgovoru opiše potek postopka v zadevi ter odločitve obeh organov prve in druge stopnje. Izrecno vztraja, da so bili pri presoji procesnih predpostavk za vodenje upravnega postopka v zadevi podani pogoji za odločanje po skrajšanem ugotovitvenem postopku na podlagi 144. člena ZUP ter da na podlagi tretjega odstavka 144. člena ZUP ni obvezno zaslišanje stranke, prav tako tudi ne v pritožbenem postopku. Predvsem po posebni ugotovitveni postopek ni bil potreben, saj ni bilo potrebno opraviti dejanj v postopku, ki se jih lahko opravi samo na ustni obravnavi. Zato zavrača tožbeni očitek, da tožnici v upravnem postopku ni bila dana možnost, da se izjavi o tolmačenju MIZŠ z dne 23. 12. 2020. Poudarja, da je prvostopenjski organ v skladu z načelom enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave predpise v odnosu do tožnice uporabil nearbitrarno ter bi ob enakem dejanskem stanju tudi v drugih primerih odločil enako. Prav tako kot neutemeljene zavrača tudi tožbene navedbe glede kršitve načela zakonitosti ob sklicevanju na določila 120. in 153. člena Ustave, saj morajo v upravnih zadevah upravni organi voditi postopek po zakonsko predpisanem postopku, upravni akti pa morajo biti formalno in materialno zakoniti. Upravni organ, ki uporablja pravo in je v tem smislu neizogibno podvržen razlaganju pravnih predpisov, mora pri vsaki uporabi predpisa ugotoviti njegov smisel in cilj oziroma namen. To ugotavlja s pomočjo različnih metod razlage zakona in pri tem napolnjuje nedoločne pravne pojme z od zakonodajalca pričakovano vsebino. V konkretnem primeru je tako prvostopenjski organ svojo odločitev oprl na določila ZSOK, pri čemer se je glede presoje termina „upravičeni predlagatelj“ oprl med drugim, tudi na interpretacijo relevantne zakonodaje s strani pristojnih ministrstev in na tej podlagi pravilno odločil, da vlogo tožnice zavrže v skladu s 129. členom ZUP, ker tožnica ne more biti stranka v postopku. Iz dokumentacije v spisu izhaja, da je tožnica vlogo za umestitev predmetne dodatne kvalifikacije podala z namenom, da bi na trgu opravljala izobraževanja oziroma usposabljanja za „Strokovnjaka, ki je usposobljen za člana sveta zavoda“. Pri tem tožnica poudarja izjemno veliko potrebo na trgu po specifičnih znanjih iz programa „Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta zavoda“. To, da tožnica opravlja oziroma izvaja dejavnost izobraževanja, med drugim izhaja iz Družbene pogodbe z dne 27. 2. 2008 (notarski zapis opr.št. SV 535/2008) in SKD klasifikacije, navedeno pa je tudi v njeni vlogi med referencami predlagatelja. Tožnica tako ni izkazala, da bo usposabljanje izvajala izključno za lastne potrebe lastne dejavnosti in izključno za lastne zaposlene. Zato tudi ne more biti upravičen predlagatelj za umestitev navedene dodatne kvalifikacije v SOK. Tožena stranka poudarja, da umestitev dodatne kvalifikacije v SOK ni zakonski pogoj za izvajanje neformalnih izobraževanj oziroma usposabljanj, zato tudi niso utemeljene tožbene navedbe glede nezmožnosti izvajanja usposabljanj s strani tožnice in nastanka težko popravljive škode. Če ne bi bili programi usposabljanja za dodatne kvalifikacije namenjeni izključno zaposlenim pri delodajalcu/predlagatelju, pač pa širšim ciljnim skupinam, dodatne kvalifikacije sploh ne bi bile potrebne, ker bi se takšni programi usposabljanj glede na potrebe trga lahko izvajali v okviru prvih dveh vrst kvalifikacij, to je izobraževanja in poklicnih kvalifikacij. Dodatna kvalifikacija je zgolj mehanizem, ki delodajalcem in skupini delodajalcev, ki že izvajajo dodatne kvalifikacije za svoje zaposlene omogoča, da te verificirajo v skladu z ZSOK. S svojim zaposlenim omogočajo pridobitev potrdila z večjo veljavo na trgu dela, kot bi ga imelo interno potrdilo delodajalca oziroma skupine delodajalcev. Sklicevanje tožnice na vsebinsko obravnavo njene vloge z odločbo z dne 14. 5. 2018 ne more biti upoštevno, saj je bila v sodnem postopku kot nezakonita odpravljena, kar pomeni, da nima nobenega pravnega učinka. Prav tako kot neupoštevne zavrača tožbene navedbe, ki se nanašajo na druge kvalifikacije, katerih lastnik je tožnica oziroma drugi predlagatelj, saj je predmet konkretne upravne zadeve zgolj umestitev dodatne kvalifikacije „Strokovnjak, ki je usposobljen za člana sveta zavodov“ v SOK na predlog tožnice. Ker vsa pravno relevantna dejstva izhajajo iz listin, ki sta jih v spis predložili stranki, sodišču še predlaga, naj odloči brez glavne obravnave in tožbo v celoti zavrne.

7. Tožnica v treh nadaljnjih pripravljalnih vlogah, toženka pa v dveh pripravljalnih vlogah vztrajata vsaka pri svojih navedbah in predlogih, ki jih še dodatno utemeljujeta.

K točki 1:

8. Tožba ni utemeljena.

9. Sodišče je v zadevi opravilo glavno obravnavo dne 3. 3. 2023 in vpogledalo vse listine v upravnem in sodnem spisu s prilogami A1 – A5 in B1 – B3. 10. Po presoji sodišča je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita, ima oporo v citiranih določilih ZSOK ter izhaja tudi iz podatkov v predloženem upravnem spisu, za sprejeto odločitev pa sta oba organa prve in druge stopnje navedla utemeljene in tehtne razloge, na katere se sodišče v skladu s pooblastilom zakonodajalca iz 2. odstavka 71. člena ZUS-1, da jih ne ponavlja, v celoti sklicuje, predvsem ob dejstvu, da je tožničina tožba v bistvenem enaka njeni pritožbi zoper prvostopenjski izpodbijani sklep. Sodišče se torej v celoti strinja z razlogi, ki jih za svojo odločitev v obrazložitvi izpodbijanega sklepa in drugostopenjske odločbe obrazloženo navajata oba organa prve in druge stopnje, tožnica pa kakršnegakoli pravno relevantnega dejstva, ki bi lahko vplival na izdajo drugačne odločbe upravnih organov prve in druge stopnje po mnenju sodišča ni navedla. Oba upravna organa prve in druge stopnje sta namreč za svojo odločitev navedla pravilno, celovito in logično prepričljivo utemeljene razloge, zato sodišče ne sledi zgolj posplošeni tožbeni trditvi, da je bilo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno, saj konkretizirano ne pojasni, glede česa oziroma o čem konkretno naj bi bilo dejansko stanje pomanjkljivo ugotovljeno.

11. Sodišče sodi, da je zmotno stališče tožnice, da so zatrjevani tožbeni razlogi nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, bistvenih kršitev določb postopka ter nepravilne uporabe materialnega prava podani z okoliščinami, na katere se sklicuje v tožbi enako, kot se je pred tem že v pritožbi zoper prvostopenjski sklep, ki jo je pritožbeni organ zavrnil kot neutemeljeno prav iz razlogov, ki jih je celovito, podrobno in tudi logično prepričljivo utemeljil v svoji obrazložitvi in ki jim sodišče, kot rečeno, v celoti sledi.

12. Sodišče niti zatrjevane nepravilne uporabe materialnega prava ne ugotavlja. Tudi iz celotne vsebine izreka in obrazložitve obeh odločitev organov prve in druge stopnje namreč izhaja, da oba organa konsistentno navajata pravilne razloge za sprejeto odločitev v skladu s podatki v listinah predmetnih upravnih spisov ter z veljavnimi predpisi Republike Slovenije, ki jih tudi citirata. Še zlasti zato, ker tožnica ni izkazala, da bo usposabljanje iz programa „Strokovnjak, ki je usposobljen za člana nadzornega sveta zavoda“ izvajala izključno za potrebe lastne dejavnosti in izključno za lastne zaposlene. Zato tudi po presoji sodišča tožnica nikakor ne more biti upravičeni predlagatelj za umestitev dodatne kvalifikacije v SOK.

13. V konkretnem primeru sodišče tudi ugotavlja, da je pri ponovnem odločanju tožena stranka upoštevala pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in njegova stališča, ki se tičejo postopka, izražena v navedeni pravnomočni sodbi št. I U 1604/2018-16 z dne 7. 7. 2020, kot to zahtevajo določila 4. in 5. odstavka 64. člena ZUS-1 v povezavi s 1. odstavkom 2. člena ZUS-1, saj je v sedaj izpodbijanem sklepu prvostopenjskega organa, kot je podrobneje povzet v obrazložitvi te sodbe pod točko 1 in 2, konkretno in dovolj izčrpno obrazloženo navedla razloge, ki onemogočajo vsebinsko obravnavo tožničine vloge, da jo je v ponovljenem postopku po navedeni pravnomočni sodbi št. I U 1604/2018-16 z dne 7. 7. 2020 lahko zavrgla na podlagi 2. točke 1. odstavka 129. člena ZUP.

14. Sodišče je po ugotovitvi, da je bil postopek pred izdajo izpodbijanega sklepa pravilen in da sta tako izpodbijani sklep kot tudi drugostopenjska odločba o zavrnitvi pritožbe zoper izpodbijani sklep pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1. 15. V zadevi je bilo odločeno po sodnici posameznici na podlagi sklepa sodnega senata z dne 22. 2. 2023. K točki 2:

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, zavrže ali pa postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.