UPRS Sodba I U 1129/2021-18
Datum: 2023-02-09T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.1129.2021.18
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - načelo zaslišanja strank

## Jedro

Tožnik je bil trikrat pozvan, da se o ugotovitvah prvostopenjskega organa izjavi. Vsakič mu je bil posredovan zapisnik o inšpekcijskem nadzoru oziroma o kontrolnem pregledu, ki se je vršil pred pozivom, iz teh zapisnikov pa izhajajo za ta primer relevantne ugotovitve oziroma okoliščine: opis objekta/ov, z njihovimi dimenzijami, lokacijo, nazadnje tudi s pravno opredelitvijo, da gre za manj zahteven objekt. Hkrati je bil tožnik vsakič pozvan, da organu sporoči, ali ima za objekt pridobljeno ustrezno upravno oziroma gradbeno dovoljenje. Po oceni sodišča je bil tožnik tako nedvomno seznanjen z ugotovitvami upravnega postopka, z za ta postopek relevantnimi dejstvi in okoliščinami, kot tudi z uspehom svojega dokazovanja.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da mora tožnik takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo montažnega gostinskega kioska s sanitarno enoto in leseno nadstrešnico nepravilne oblike, vse postavljeno na lesenem platoju dvignjenem približno 80 cm od tal, na zemljišču s parc. št. 13471, k.o. ..., ker gradi brez gradbenega dovoljenja (1. točka izreka), nadalje, da mora v roku do 30. 11. 2021 na svoje stroške odstraniti gradnjo lesenega montažnega gostinskega kioska s kovinskim ogrodjem, tlorisnih dimenzij 12,55 m x 4,80 m z ravno streho v višini 3,40 m in prizidkom v višini 2,53 m v skupni dolžini 14,00 m s kovinskim ogrodjem in zasteklitvijo v skupni izmeri 80,87 m2, s sanitarno enoto tlorisnih dimenzij 4,30 m x 4,80 m in v višini 3,40 m, v skupni izmeri 20,64 m2 in leseno nadstrešnico nepravilne oblike, v višini 2,60 m, v skupni izmeri 94,00 m2, vse postavljeno na lesenem platoju, dvignjenem cca. 80 cm od tal v skupni izmeri 300,00 m2, vse na zemljišču s parc. št. 134/1, k.o. ..., ter vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka), opozoril tožnika, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti pričel postopek izvršbe, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka), naštel prepovedi za objekt iz 1. točke izreka (4. točka izreka), odločil, da v postopku niso nastali posebni stroški in, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. in 6. točka izreka).

2. V obrazložitvi je prvostopenjski organ navedel, da je na inšpekcijskem pregledu 20. 1. 2015 ugotovil, da je na navedenem zemljišču v gradnji montažni gostinski kiosk navedenih dimenzij, ki v času pregleda ni obratoval. Pregled je bil opravljen še 15. 10. 2018 in 3. 6. 2020, med postopkom pa je bil tožnik seznanjen z ugotovitvami inšpekcijskih pregledov in pozvan na predložitev gradbenega dovoljenja za gradnjo, čemur se ni odzval. V času gradnje leta 2013 je bilo za tovrstne posege predpisano gradbeno dovoljenje za manj zahteven objekt (Uredba o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje iz leta 2013, Uredba/2013). Enako velja po v času izpodbijane odločbe veljavnem Gradbenem zakonu (GZ). Organ je tudi ugotovil, da opisana gradnja ne izpolnjuje pogojev za urbano opremo iz Uredbe/2013. Glede na navedeno je organ ugotovil, da so podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu Zakona o graditvi objektov (ZGO-1).

3. Drugostopenjski organ je pritožbo tožnika zavrnil. V zvezi s pritožbenimi navedbami je še pojasnil, da sicer iz predloženih soglasij izhaja, da naj bi spadali objekti pod urbano opremo in da gre za enostavne objekte, vendar je odločitev o tem, v katero kategorijo se razvršča objekt po gradbeni zakonodaji, v pristojnosti gradbenega inšpektorja. ZGO-1 ni opredeljeval pojma urbane opreme. Pa tudi sicer ta opredelitev ne vpliva na obveznost graditelja, da za tak objekt pridobi gradbeno dovoljenje. Uredba o razvrščanju objektov iz 2018 (Uredba/2018) sicer urbano opremo klasificira (pod številko 32120), vendar se obravnavani objekti pod to ne morejo razvrstiti, saj sem spadajo igrala, vodometi in vodnjaki.

4. Tožnik je tožbo vložil iz razlogov bistvenih kršitev določb postopka, napačne uporabe materialnega prava ter zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Tožniku ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so bila pomembna za odločbo. Tožnika namreč organ ni seznanil, da objektov ni mogoče razvrstiti kot urbano opremo. Podana je kršitev 9. in 146. člena ZUP. Tako tudi sodna praksa (sklep, X Ips 326/2014, III U 126/2017). Iz odločb tudi ni jasno razvidno, med katere objekte se obravnavani objekti razvrščajo (enostavne, manj zahtevne, zahtevne, itd). Opravljena ni bila dokazna ocena, ni zadostne obrazložitve. Ni jasno, zakaj se naj ne bi objekti šteli za urbano opremo oziroma ni obrazložena vrsta in zahtevnost objektov. Odločitvi sta arbitrarni. S takimi kršitvami pravil postopka je bila kršena tudi pravica tožnika iz 22., 23. in 25. člena Ustave RS. Tožnik vztraja, da sodijo objekti med urbano opremo. Toženka je napačno ugotovila vrsto in zahtevnost objektov. Iz pridobljenih soglasij je jasno razvidno, za kakšen tip objekta gre in da je kot tak skladen s takratno Uredbo/2013 in takratnimi PUP Škofja Loka. Pridobljena so bila vsa soglasja upravljavcev prostora, v katerih varovalnih pasovih se objekti nahajajo. Gre za dva večnamenska kioska, ki sta postavljena en za drugim, in montažno sanitarno enoto, vse klasificirano kot urbana oprema - nezahtevni objekt, za katerega gradbeno dovoljenje ni potrebno. V potrditev vsega tožnik predlaga svoje zaslišanje, opravo ogleda na kraju samem in postavitev izvedenca gradbene stroke, ki naj ugotovi in pojasni vrsto objektov. Tožnik predlaga, da sodišče po izvedbi predlaganih dokazov ter vpogledu v odločbi, pritožbo ter upravni spis, tožbi ugodi, obe odločbi odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje, toženki pa naloži povrnitev njegovih stroškov postopka.

5. Toženka je poslala upravne spise, odgovora na tožbo ni podala.

6. Sodišče je v zvezi s sestavo sodišča sprejelo sklep, I U 1129/2021 z dne 10. 1. 2023, da v zadevi sodi sodnik posameznik, ker je ocenilo, da so v zadevi za tako sestavo sodišča pri odločanju podani pogoji po tretji alineji drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Stranki sestavi sodišča nista ugovarjali ne po izdaji sklepa, ne do izdaje sodbe, tožnik pa je na izrecno vprašanje sodnice na glavni obravnavi tudi povedal, da ugovora s tem v zvezi nima.

7. Sodišče je v zadevi opravilo 9. 2. 2023 glavno obravnavo, ki se je je udeležil tožnik, ne pa toženka. Tožnik je vztrajal pri svojih navedbah in dokaznih predlogih, kot tudi tožbenemu predlogu. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v izpodbijano odločbo, drugostopenjsko odločbo ter vse ostale listine v upravnem spisu. Sodišče je zavrnilo dokazni predlog za ogled na kraju samem, zaslišanje tožnika in postavitev izvedenca gradbene stroke.

8. Dokazni predlog za opravo ogleda na kraju samem in postavitev izvedenca gradbene stroke je sodišče zavrnilo kot prepoznega. Po 52. členu ZUS-1 lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta. Na izrecno vprašanje sodnice, zakaj tožnik teh dokaznih predlogov ni postavil že v upravnem postopku, je tožnik navedel, da je menil, da pridobljena soglasja, ki jih je predložil v spis, izkazujejo njegovo trditev, da gre pri objektih za urbano opremo. Sodišče sodi, da tožnik s temi navedbami ni izkazal opravičljivih razlogov, zakaj teh dokaznih predlogov ni podal že v upravnem postopku. Za podajo teh dokaznih predlogov šele v upravnem sporu je tožnik tako prekludiran.

9. Dokazni predlog za zaslišanje tožnika je sodišče zavrnilo kot nerelevantnega oziroma deloma neprimernega (213. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP - v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). V kolikor se ta predlog nanaša na zatrjevane kršitve pravil postopka in zmotno ugotovljeno dejansko stanje, sodišče preverja pravilnost v tem pogledu na podlagi listin spisa (zapisnikov o inšpekcijskem nadzoru, fotografij, izjav tožnika, idr.). V kolikor se ta predlog nanaša na zatrjevano napačno uporabo materialnega prava, je ta predlog neprimeren, ker sodišče pravo pozna.

10. Tožnik je zavrnitvi dokaznih predlogov ugovarjal, ker je menil, da bi sodišče predlagane dokaze moralo izvesti. Sodišče ugovor zavrača iz že povedanih razlogov.

**K I. točki izreka:**

11. Tožba ni utemeljena.

12. V primeru je predmet upravnega spora presoja odločitve prvostopenjskega organa o izreku ukrepa gradbenega inšpektorja: ustavitev in odstranitev gradnje montažnega gostinskega kioska s sanitarno enoto in leseno nadstrešnico nepravilne oblike v navedenih dimenzijah, vse na parc. št. 134/1, k.o. ..., z vzpostavitvijo v prejšnje stanje.

13. Organ se je pri tem skliceval na 152. člen ZGO-1. Po tej določbi v primeru nelegalne gradnje pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se gradnja takoj ustavi ter da se že zgrajeni objekt ali del objekta v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira objekt, del objekta oziroma zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna.

14. Tožnik tožbo vlaga iz razlogov bistvene kršitve pravil postopka, napačne uporabe materialnega prava in zmotne ugotovitve dejanskega stanja.

15. Sodišče se bo najprej opredelilo do zatrjevanih bistvenih kršitev pravil postopka.

16. Tožnik ugovarja, da mu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Pri tem zlasti opozarja, da ga prvostopenjski organ (kot tudi ne drugostopenjski organ) nista seznanila, da obravnavanih objektov ni mogoče uvrstiti med urbano opremo, kot tudi, da prvostopenjski organ do izdaje odločbe tožnika ni seznanil o pravno odločilnih dejstvih in se ni izrekel o trditvah tožnika in ponujenih dokazih ter o uspehu dokazovanja.

17. Iz podatkov upravnih spisov izhajajo s tem v zvezi naslednja dejstva: - tožnik je bil (po prvem inšpekcijskem pregledu, opravljenem 20. 1. 2015) povabljen na zaslišanje dne 24. 3. 2015 k prvostopenjskemu organu, kjer je po prebranem zapisniku inšpekcijskega pregleda (pri katerem je bilo ugotovljeno, da je na parc. št. 134/1 lociran lesen gostinski objekt v obliki kolišča, ki v času pregleda ni obratoval) tožnik povedal, da nima dokumentacije za objekt, da mu je bilo obrazloženo, da za tak objekt ne potrebuje dovoljenja oziroma da ni vedel, da potrebuje gradbeno dovoljenje, ker da gre za enostaven objekt, da ima pridobljena vsa soglasja (občine, vodnega, komunalnega, itd.). Po kontrolnem inšpekcijskem pregledu z dne 15. 10. 2018 je bil tožniku posredovan poziv z dne 28. 1. 2019, da se izjavi glede ugotovitev, ki izhajajo iz zapisnika z dne 15. 10. 2018 (lokal je v času pregleda obratoval, organ je izmeril objekt, ugotovil, da je dodana lesena nadstrešnica), in da pojasni, ali je za objekt pridobljeno upravno dovoljenje, ter navede druge informacije, pomembne za razjasnitev okoliščin. Tožnik se je na poziv odzval z odgovorom z dne 13. 2. 2019, podanem pri organu, iz katerega med drugim izhaja, da je organu že predložil vsa soglasja, med drugim ''projektne pogoje ARSO za postavitev večnamenskega kioska in montažne sanitarne enote (urbana oprema)'', da nima uporabnega dovoljenja, in da v času gradnje ni bilo jasno, ali je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Organ je ponovno opravil inšpekcijski nadzor 3. 6. 2020 in tožnika ponovno z dopisom istega dne pozval, da se izjavi o ugotovitvah zapisnika o inšpekcijskem nadzoru, iz katerega izhaja, da je bilo stanje objekta enako kot ob pregledu 15. 10. 2018, in da se izjasni, ali je za objekt pridobljeno gradbeno dovoljenje in, da navede druge relevantne okoliščine. Na ta poziv je tožnik telefonsko odgovoril (kot izhaja iz uradnega zaznamka organa z dne 17. 6. 2020), da še nima pridobljenega gradbenega dovoljenja, da pa se bo zglasil pri organu s projektantom. Do izdaje izpodbijane odločbe (tj. do 3. 11. 2020) se tožnik ni zglasil pri organu.

18. Kot je torej razvidno iz povzetega v prejšnji točki obrazložitve, je bil tožnik trikrat pozvan, da se o ugotovitvah prvostopenjskega organa izjavi. Vsakič mu je bil posredovan zapisnik o inšpekcijskem nadzoru oziroma o kontrolnem pregledu, ki se je vršil pred pozivom, iz teh zapisnikov pa izhajajo za ta primer relevantne ugotovitve oziroma okoliščine: opis objekta/ov, z njihovimi dimenzijami, lokacijo, nazadnje tudi s pravno opredelitvijo, da gre za manj zahteven objekt. Hkrati je bil tožnik vsakič pozvan, da organu sporoči, ali ima za objekt pridobljeno ustrezno upravno oziroma gradbeno dovoljenje. Po oceni sodišča je bil tožnik tako nedvomno seznanjen z ugotovitvami upravnega postopka, z za ta postopek relevantnimi dejstvi in okoliščinami, kot tudi z uspehom svojega dokazovanja (torej, da gre za objekt, za katerega bi glede na svojo velikost in način gradnje tožnik moral pridobiti gradbeno dovoljenje, iz česar se da a contrario nedvoumno sklepati, da pridobljena soglasja, predložena organu, ne zadoščajo). Pri tem je po oceni sodišča zato tudi jasno, da ne gre za urbano opremo, temveč za manj zahteven objekt. Sodišče tako ne more slediti tožbenemu razlogovanju, da je tožnik šele s prejemom odločb izvedel, da se objekti ne uvrščajo med urbano opremo. Obenem tudi ne drži, da iz odločb ni mogoče razbrati, kam se objekti uvrščajo, saj je že prvostopenjski organ v svoji obrazložitvi (str. 2, spodaj, str. 3, prvi trije odstavki) pojasnil, da ne gre za urbano opremo, temveč za manj zahteven objekt in zakaj je temu tako. Do zatrjevane kršitve pravil postopka (9. in 146. člena ZUP) zato po presoji sodišča ni prišlo.

19. Obrazložitev odločbe tudi zadosti standardu obrazložitve iz 214. člena ZUP. Kot že povedano v prejšnji točki obrazložitve, je prvostopenjski organ v zadostni meri in prepričljivo obrazložil, zakaj je uvrstil obravnavani objekt glede na za ta primer relevantne določbe ZGO-1 (8. člen, 3. člen) v povezavi z Uredbo/2013 (in GZ) med ''manj zahtevne objekte'' in ne med ''urbano opremo'', drugostopenjski organ pa je to obrazložitev še dopolnil (z natančnejšo opredelitvijo po Prilogi 2 Uredbe/2013, z opredelitvijo objektov po Uredbi o razvrščanju objektov iz 2018 ter z razlogi o neuvrstitvi objektov med urbano opremo), za kar je imel podlago v 248. členu ZUP. Obrazložitvi namreč ni mogoče očitati pomanjkljivosti, če organ ne navede razlogov, zakaj ne šteje obravnavanega objekta med vsako od posameznih vrst objektov glede na pravno relevantne predpise (tj. ZGO-1, GZ, Uredba/2013 in/ali Uredba/2018). V primeru kot je obravnavani, je organ namreč dolžan opredeliti vrsto objekta, kamor se obravnavani objekt uvršča (z navedbo razlogov za tako opredelitev) in odgovoriti na relevantne navedbe oziroma ugovore inšpekcijskega zavezanca. To pa je v tem primeru organ tudi storil. Posledično ni bilo nedopustno in nesorazmerno poseženo v pravico tožnika iz 22., 23. in 25. člena Ustave.

20. Sodišče se še opredeljuje do tožbenih razlogov v zvezi z napačno uporabo materialnega prava.

21. Tožnik se brez uspeha sklicuje, da iz pridobljenih soglasij jasno izhaja, za kakšen objekt gre in da je kot tak skladen z Uredbo in takratnimi PUP-i Škofja Loka. Opredelitev vrste objektov namreč nedvomno sodi v pristojnost upravnega organa, ki je v tej zadevi odločal, torej gradbenega inšpektorja, in ne v pristojnost upravljavcev prostora, v katerih varovalnih pasih se objekt nahaja, kot je tožniku pravilno pojasnil že drugostopenjski organ.

22. Tožbene navedbe, da gre za dva večnamenska kioska, ki sta postavljena en za drugim, in montažno sanitarno enoto, vse klasificirano kot urbana oprema - nezahtevni objekt, za katerega gradbeno dovoljenje ni potrebno, sodišče zato ne more sprejeti kot pravno relevantnih. Ob tem ni zanemarljivo dejstvo, da tožnik ugotovitvam organa v zvezi z vrsto in dimenzijami objekta (lesenega montažnega gostinskega lokala s kovinskim ogrodjem, s sanitarno montažno enoto in leseno nadstrešnico, vse postavljeno na lesenem dvignjenem platoju) v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni z ničemer ugovarjal. Navedb, da gre za tri objekte (med temi dva kioska kot manjšima enotama za ponujanje dobrin in storitev), vsak površine med 25-30 m2, pa sodišče vsebinsko ne obravnava, ker gre za tožbene novote (tretji odstavek 20. člena v zvezi s 52. členom ZUS-1), pri čemer tožnik v tožbi ni z ničemer upravičil oziroma pojasnil, zakaj teh navedb ni podal že v postopku izdaje izpodbijane odločbe.

23. Kot zaključno sodišče zato tudi sodi, da odločitvi nista arbitrarni in do zatrjevanega posega v pravice iz 22., 23. in 25. člena Ustave iz teh razlogov ni prišlo.

24. Glede na povedano je sodišče tožbo tožnika zavrnilo, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe zakonit, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

25. Sodišče je odločilo na podlagi opravljene glavne obravnave (51. člen ZUS-1).

**K II. točki izreka:**

26. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.