sodba U 2160/2008
Datum: 2010-06-15T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:U.2160.2008
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: gradbeno dovoljenje - skladnost projektne dokumentacije s prostorskimi akti - samostojen objekt

## Jedro

Kdaj je objekt mogoče šteti za samostojen, je predvsem dejansko in ne pravno vprašanje. Pri odgovoru na to vprašanje je treba upoštevati bistvene lastnosti objekta, kot je njegova statična, funkcionalna in tudi arhitektonska zasnova, ki omogoča njegov obstanek oziroma rabo brez povezave z drugim objektom, zgrajenim na podlagi gradbenega dovoljenja. Zgolj dejstvo, da je več stavb zgrajenih na skupni kleti, zato še ne omogoča zanesljivega sklepanja o tem, ali gre za več ločenih objektov ali pa za enega samega, predvsem pa tudi ne o tem, da je dejansko stanje v čemerkoli identično z drugimi takimi gradnjami.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Upravna enota Jesenice je z izpodbijano odločbo kot prvostopenjski upravni organ zavrnila zahtevo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za novogradnjo stanovanjsko-turističnega objekta v Kranjski Gori, na zemljiščih s parc. št. 372/44 in 372/65, obe k.o. .... V obrazložitvi te odločbe je prvostopenjski organ med drugim navedel, da je v postopku pred izdajo odločbe v skladu z določbami 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – uradno prečiščeno besedilo in 126/07, dalje ZGO-1) moral preveriti, ali je projekt za nameravano gradnjo izdelan v skladu z izvedbenim prostorskim aktom.

Prvostopenjski organ navaja, da se lokacija nameravane gradnje ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Kranjska Gora (Uradni list RS, št. 37/02 – prečiščeno besedilo, 113/02, 82/05, 17/06, 30/08 in 42/08, dalje PUP), sodi pa v ureditveno območje KG M1, v ureditveno enoto V (vas). Po določbi 17. člena PUP je pri določanju višine objektov treba poleg predpisanih dopustnih višin za posamezne vrste objektov upoštevati tudi vertikalne gabarite naselja oziroma zaselka tako, da novi objekti po višini ne izstopajo iz celotne podobe naselja oziroma zaselka. Novi objekti morajo biti oblikovani v takšnih razmerjih in velikostih, da so skladni s sosednjimi objekti v naselju ali gruči. Tloris, višina in razmerje novega stavbnega volumna ne sme bistveno odstopati od razmerij in velikosti sosednjih objektov, bistveno preseganje skladnega merila pa ni dopustno. Po določbi 6. odstavka 9. člena PUP je na območju mešane rabe (M) dopustna stanovanjsko-turistična dejavnost, kjer turizem predstavlja gostinsko dejavnost, v posameznem objektu z dejavnostjo pa je lahko urejeno eno stanovanje.

V obrazložitvi svoje odločbe prvostopenjski organ obširno in podrobno navaja dimenzije in etažnost objektov v okolici nameravane gradnje ter dimenzije objekta, na mestu katerega naj bi stala nameravana gradnja. Na podlagi teh dimenzij ugotavlja, da glede na etažnost, višino slemena in tlorisno velikost sosednjih objektov nameravana gradnja ne bo v skladu s prej povzetim 17. členom PUP. Dodaja še, da v primerjavi ni upošteval stavb južno od nameravane gradnje, saj je tam, na drugi strani regionalne ceste Jesenice-Kranjska Gora, teren za 1,27 m višji od kote pritličja nameravane gradnje.

Poleg tega prvostopenjski organ ugotavlja, da nameravana gradnja predstavlja en sam objekt. Glede tega stališča se opira predvsem na opredelitev objekta iz 1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1, po kateri je objekt s tlemi povezana stavba (...), skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami. Objekta „A“ in „B“ nameravane gradnje nista povezana s tlemi, temveč s stropom skupne kleti, zato ju ni možno šteti za samostojna objekta. Oba objekta in skupno komunikacijsko jedro zato štejejo za en objekt, kar izhaja tudi iz vodilne mape predloženega projekta, v kateri so prikazane vrednosti za cel objekt – kletna etaža, objekt „A“, objekt „B“ ter komunikacijsko jedro. Ker gre za en sam objekt, sta v njem poleg osemnajstih apartmajev tudi dve stanovanji, kar ni v skladu s 6.b odstavkom 9. člena PUP, ki dopušča le eno stanovanje, zazidana površina, v kateri ni upoštevano komunikacijsko jedro, pa predstavlja 575,70 m2, kar je več od dovoljenih 280 m2 zazidane površine po 1. odstavku 11. člena PUP.

Poleg tega prvostopenjski organ ugotavlja še, da nameravana gradnja ni v skladu z določbo 16.a člena PUP, ker uvozna rampa z opornim zidom kot del kletne etaže ne dosega predpisanega odmika 4 m oziroma 2,5 m, z 38. členom PUP, ker mora biti širina funkcionalnega zemljišča okrog objekta najmanj 2,5 m, s 17. členom PUP, ker bi nameravana gradnja izstopala iz celotne podobe zaselka glede na tloris, višino in razmerje novega stavbnega volumna, in z 19. členom PUP, po katerem mora biti streha dvokapnica, strešine pa v istem naklonu, medtem ko je pri nameravani gradnji streha v nivoju nadstropja in pritličja izvedena tudi kot lomljena oziroma enokapna streha v naklonu 65 stopinj in 80 stopinj.

Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski upravni organ z odločbo št. 35108-181/2008-2/BL z dne 18. 8. 2008 zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijano odločbo. V obrazložitvi svoje odločbe med drugim navaja, da so neutemeljene navedbe tožeče stranke, po katerih sta predmet projekta dva objekta. Drugostopenjski organ meni, da je tako iz vloge za izdajo gradbenega dovoljenja z dne 16. 4. 2008, kot tudi iz predloženega projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja razvidno, da gre za gradnjo enega stanovanjsko-turističnega objekta oziroma stavbe, kar je pravilno ugotovil in tudi obrazložil že prvostopenjski organ. K tej obrazložitvi drugostopenjski organ dodaja, da po predloženem projektu objekt ni fizično ločen na dva funkcionalno in statično samostojna dela, povezana s tlemi, kar bi bilo bistveno za opredelitev dveh stavb. Predvidena je skupna kletna etaža, nad katero so predvidena stanovanja in apartmaji ter skupno komunikacijsko jedro, ki je funkcionalno povezano z vsemi predvidenimi stanovanji in apartmaji. Delov nameravane gradnje, ki jih investitor in projektant imenujeta „objekt A“ oziroma „objekt B“ ni mogoče opredeliti za samostojni stavbi, saj ti deli objekta ne bi mogli obstati brez kletne etaže. Prav tako brez kletne etaže in skupnega komunikacijskega jedra projektiranih stanovanj in apartmajev ne bi bilo mogoče uporabljati, saj bi bili nedostopni. Iz teh razlogov drugostopenjski organ meni, da je treba vse navedene dele objekta obravnavati kot celoto, ki predstavlja eno stavbo.

Po mnenju drugostopenjskega organa ni mogoče upoštevati sklicevanja tožeče stranke na odločitve v drugih upravnih postopkih, saj je predmet obravnavanega postopka le presoja zakonitosti izpodbijane odločbe, s katero je bilo odločeno o gradnji objekta na navedenih parcelah, ne pa pravilnosti in zakonitosti drugih odločb, izdanih v drugih upravnih postopkih. Upravni organ mora skladno z načelom zakonitosti odločati po zakonu, podzakonskih predpisih, predpisih samoupravnih lokalnih skupnosti in splošnih aktih, izdanih za izvrševanje javnih pooblastil. Iz tega razloga so neutemeljene tudi navedbe tožeče stranke, da obravnavani objekt ne presega dovoljene zazidane površine, saj tako stališče temelji na mnenju, da gre pri obravnavani gradnji za dva ločena objekta.

Tudi glede najmanjše predpisane oddaljenost objekta od parcelne meje se drugostopenjski upravni organ strinja s prvostopenjskim, da se ta razdalja ne nanaša izključno na stavbe, saj to ne izhaja iz besedila PUP, temveč za vse objekte, med katere spadajo tudi oporni zidovi, kakršni so predvideni v sklopu nameravane gradnje. Glede objektov, ki jih je prvostopenjski organ upošteval v primerjavi glede skladnosti višine, razmerij in velikosti predvidenega objekta s sosednjimi objekti, drugostopenjski organ ugotavlja, da je prvostopenjski organ upošteval le objekte v isti ureditveni enoti, kar je ustrezno izbrano območje, saj gre za območje z enotno namembnostjo in oblikovanjem. Objektov na jugu nameravane gradnje, na drugi strani ceste Kranjska Gora – Jesenice, ki se nahajajo v drugem območju urejanja, ni mogoče upoštevati, saj to ne bi spremenilo bistvenega dejstva, da nameravana gradnja glede višine, velikosti in razmerij ni skladna z objekti iz istega območja urejanja. Tudi s sklicevanjem na objekte, ki so predvideni za rušenje pred nameravano gradnjo, ni mogoče dokazati skladnosti s sosednjimi objekti, saj po rušitvi primerjava objektov ne bo več mogoča. Tožeča stranka se s tako odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da 17. člen PUP določa, da novi objekti po višini ne smejo izstopati iz celotne podobe naselja oziroma zaselka. Tožeča stranka je že v pritožbi opozorila, da v vertikalni gabarit naselja sodijo zlasti novogradnje, zgrajene na drugi strani magistralne ceste, ki skupaj z nameravano gradnjo tvorijo enotno veduto ob vstopu v Kranjsko Goro. Te novogradnje so v istem naselju, po višini pa nameravano gradnjo presegajo za 18 cm. Mnenje tožene stranke, da je potrebno pri določanju višine objekta upoštevati gabarite objektov v istem ureditvenem območju je zato po mnenju tožeče stranke napačno in predstavlja napačno uporabo splošnega akta.

Po mnenju tožeče stranke prvostopenjski organ ni upošteval njenih trditev iz dopisa z dne 9. 6. 2008, da gre pri nameravani gradnji za dva objekta, temveč jih je pavšalno zavrnil z ugotovitvijo, da niso utemeljene in dokazane. Ker gre za trditve glede skladnosti nameravane gradnje s PUP, kar bistveno vpliva na odločitev o stvari, je pavšalna in neargumentirana zavrnitev bistvena kršitev določb ZUP. V zvezi s temi trditvami je tožeča stranka navedla številke gradbenih dovoljenj v upravnih postopkih pred isto upravno enoto, ki so bila izdana na podlagi istega PUP ter projektov, ki jih je izdelal isti projektant, ki zato vsebino teh projektov v celoti pozna. Tožeča stranka je torej zatrjevala identično dejansko stanje po določbi 3. odstavka 147. člena ZUP, na katerega je upravni organ vezan. Odgovor tožene stranke, da je upravna zadeva samostojna in ni pomembno, kako je upravni organ odločal v drugih zadevah, je protiustaven, saj predstavlja kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom, po veljavni sodni praksi pa je ta odgovor revizijski razlog ter po mnenju tožeče stranke tudi ničnostni razlog iz 279. člena ZUP. Poleg tega tožena stranka ni pojasnila, zakaj ocenjuje, da zatrjevano identično dejansko stanje v upravnih zadevah, ki jih je navedla tožeča stranka, ni podano.

Tožeča stranka dalje meni, da je tožena stranka zmotno ugotovila dejansko stanje glede vprašanja, ali gre pri nameravani gradnji za en ali dva objekta. Po mnenju tožeče stranke sta objekt A in objekt B popolnoma samostojni konstrukcijski celoti, vključno s kletjo, kar je razvidno iz projektne dokumentacije. Poleg skupnega komunikacijskega jedra imata tudi vsak svoje samostojno stopnišče, locirano na severni strani fasade, zato trditev, da je dostop iz komunikacijskega jedra edini dostop v objekta, ni resnična. Tožeča stranka nato navaja več upravnih postopkov, ki jih je vodila Upravna enota Jesenice, v katerih so bila izdana gradbena dovoljenja za več objektov na skupni kleti in odločbo Občine Kranjska Gora, s katero je odmerila komunalni prispevek za gradnjo dveh objektov. Poleg tega je tožena stranka po mnenju tožeče stranke napačno ugotovila odmik objekta od parcelne meje in pri tem ni upoštevala dokaza, ki ga je predložila tožeča stranka, namreč dopisa Urbi d.o.o. z dne 13. 11. 2006, ki dokazuje stališče organa, ki je sprejel PUP, ali se določba 16.a člena PUP nanaša na stavbe ali na objekte. Tožeča stranka je do tega tolmačenja prišla na Občini Kranjska Gora. Tožeča stranka meni, da bi tožena stranka v primeru, če bi pri izvedbi dokazov ravnala zakonito, morala pozvati občino, da se o sporni listini izjavi. Tožena stranka namreč ni dolžna pojasnjevati dokaznih listin, ki jih predložijo stranke, temveč je dolžna odločati o dokazni vrednosti predloženih listin. Tožena stranka tudi ni navedla, zakaj je zavrnila ostale predložene dokaze v zvezi s tem vprašanjem, to je odredbo Upravne enot Jesenice z dne 12. 12. 2006 in mnenje Ministrstva za okolje in prostor z dne 16. 12. 2007. Tožeča stranka iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponoven postopek, z navedbo stroškovnika pa smiselno predlaga tudi, naj sodišče toženi stranki naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Tožba ni utemeljena.

Iz obrazložitve prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe je mogoče povzeti, da je tožena stranka svojo ugotovitev o neskladnosti predloženega projekta s PUP oprla predvsem na dve podrobneje obrazloženi stališči, in sicer da nameravana gradnja ne ustreza določbi o vertikalnih gabaritih in oblikovanju novih objektov ter da ta gradnja ne predstavlja dveh ločenih objektov, temveč enega samega, ki posledično ne ustreza določbam PUP o največji zazidani površini in dovoljenem številu stanovanj. Nadaljnji neskladji projekta s PUP, ki ju omenja tožena stranka, namreč premajhen odmik opornega zidu od parcelne meje in neustrezno oblikovanje strehe, sta v obrazložitvi izpodbijane odločbe zgolj omenjeni oziroma oprti na tako pomanjkljive navedbe o dejanskih okoliščinah, da ju sodišče ni moglo preizkusiti in je zato presojo pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe oprlo izključno na uvodoma navedena razloga.

Po določbi 1. odstavka 17. člena PUP je treba pri določanju višine objektov poleg predpisanih dopustnih višin za posamezne vrste objektov upoštevati tudi vertikalni gabarit naselja oziroma zaselka, tako da novi objekti po višini ne izstopajo iz celotne podobe naselja oziroma zaselka, po določbi 2. odstavka istega člena pa morajo biti novi objekti oblikovani v takšnih razmerjih in velikosti, da so skladni s sosednjimi objekti v naselju ali gruči. Tloris, višina in razmerje novega stavbnega volumna ne sme bistveno odstopati od razmerij in velikosti sosednjih objektov. Bistveno preseganje skladnega merila ni dopustno.

V obrazložitvi prvostopenjske odločbe je neskladnost predloženega projekta z navedeno določbo PUP obrazložena izključno z naštevanjem absolutnih dimenzij objektov v okolici nameravane gradnje ter ugotovitvijo, da glede na ugotovljeno etažnost, višino slemena in tlorisno velikost sosednjih objektov ta gradnja ne bo v skladu z navedeno določbo PUP. Drugostopenjska odločba to obrazložitev dopolnjuje s stališčem, da je prvostopenjski organ pri ugotavljanju skladnosti nameravane gradnje z obstoječim stavbami pravilno upošteval le objekte v isti ureditveni coni, ki predstavlja območje z enotno namembnostjo in oblikovanjem. Taka obrazložitev pa je po presoji sodišča glede na besedilo materialne norme, namreč navedene določbe PUP, pavšalna do take mere, da ne omogoča preizkusa pravilnosti in zakonitosti. Zgolj naštevanje absolutnih dimenzij stavb, brez kakršnekoli primerjave oziroma ocene, ne količinske, ne vsebinske, namreč ne razkriva, kateremu od številnih kriterijev iz 17. člena PUP (npr. vertikalni gabarit naselja, izstopanje iz celotne podobe naselja, skladnost s sosednimi objekti, odstopanje tlorisa, višine in drugih lastnosti od sosednih objektov) po mnenju tožene stranke ne ustreza predloženi projekt in zakaj. K temu je treba dodati še, da besedilo 17. člena PUP ne daje prav nobene podlage za primerjavo nameravane gradnje zgolj z objekti v isti ureditveni enoti, temveč so tam določeni okviri za primerjavo drugačni, in sicer (celotno) naselje, zaselek, oziroma gruča objektov. Tožbene navedbe v tej smeri so torej utemeljene, vendar pa ta pomanjkljivost sama po sebi še ne pomeni, da je odločba nepravilna oziroma nezakonita.

Tožena stranka je namreč po presoji sodišča pravilno ugotovila in ustrezno obrazložila, zakaj nameravana gradnja ne predstavlja dveh objektov, temveč enega. Po določbi 1. točke 1. odstavka 2. člena ZGO-1 je objekt s tlemi povezana stavba (...) skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami. Ta določba pa ne daje neposredne opore za odločanje, ali je objekt samostojen ali ne; v njej je namreč določena le vsebina pojma objekt, torej najosnovnejše lastnosti, ki jih mora imeti stvar, da jo je mogoče obravnavati kot objekt v smislu ZGO-1. Podlage za odgovor na vprašanje, kdaj je objekt mogoče šteti za samostojen, ne dajejo niti druge določbe ZGO-1, tako da je to predvsem dejansko in ne pravno vprašanje. Pri odgovoru na to vprašanje je treba upoštevati bistvene lastnosti objekta, kot je njegova statična, funkcionalna in tudi arhitektonska zasnova, ki omogoča njegov obstanek oziroma rabo brez povezave z drugim objektom, zgrajenim na podlagi gradbenega dovoljenja. Zgolj dejstvo, da je več stavb zgrajenih na skupni kleti, zato še ne omogoča zanesljivega sklepanja o tem, ali gre za več ločenih objektov ali pa za enega samega, predvsem pa tudi ne o tem, da je dejansko stanje v čemerkoli identično z drugimi takimi gradnjami.

Tožena stranka našteva vrsto utemeljenih razlogov, iz katerih šteje predlagano gradnjo za enoten objekt. Predvsem se sklicuje na to, da sta stavbi povezani ne le s kletjo, temveč v vseh etažah tudi s skupnim komunikacijskim jedrom. Objekt torej ni fizično ločen na dva funkcionalno in statično samostojna dela, nobena od stavb pa brez kletne etaže ne bi mogla obstati, niti je ne bi bilo mogoče uporabljati, saj bi bila brez skupnega komunikacijskega jedra nedostopna.

S tem, ko je naštela zgoraj povzete razloge, je po presoji sodišča tožena stranka ustrezno obrazložila svojo dejansko ugotovitev, da nameravana gradnja predstavlja en sam objekt, tožeča stranka pa s svojimi navedbami ni uspela izkazati neustreznosti te obrazložitve oziroma nepopolno ali zmotno ugotovljenega dejanskega stanja v tem pogledu. Tako je tožbena navedba, da sta objekta A in B vključno s kletjo povsem samostojni konstrukcijski celoti, povsem pavšalna, brez konkretnih navedb, ki bi bile po presoji sodišča nujno potrebne, da bi odtehtale konkretne in nedvoumne ugotovitve tožene stranke o tem, da objekta nista samostojna zato, ker si delita nekatere prostore oziroma konstrukcijske elemente (komunikacijsko jedro in klet oziroma temelje). Enako velja tudi za tožbeno navedbo, da so prostori v vsakem od objektov dostopni ne le prek komunikacijskega jedra, temveč tudi po ločenem stopnišču. Ta navedba sicer utemeljeno nasprotuje ugotovitvi drugostopenjskega organa, da bi bili ti prostori brez komunikacijskega jedra nedostopni, vendar pa z ničemer ne izkazuje, da je brez tega komunikacijskega jedra mogoča ustrezna raba vsakega od objektov posebej.

Kot je bilo že obrazloženo, gre pri odločanju, za koliko objektov gre pri nameravani gradnji, za dejansko vprašanje, na katerega ni mogoče odgovoriti izključno na podlagi okoliščine, da je več stavb zgrajenih na skupni kleti. Zgolj to okoliščino pa navaja tožeča stranka, ko se sklicuje na druge upravne postopke, v katerih naj bi bilo v enakih dejanskih okoliščinah ugodeno zahtevkom za izdajo gradbenega dovoljenja, kar naj bi pomenilo kršitev ustavnega načela enakosti pred zakonom (oziroma pravilno načela enake obravnave, saj se načelo enakosti pred zakonom nanaša le na sodne postopke). Tožeča stranka torej tudi v tem pogledu ne navaja konkretnih okoliščin, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, da gre v katerem koli od navedenih postopkov za bistveno enako dejansko stanje, ki bi narekovalo enako uporabo materialnega prava. Zatrjevana kršitev načela enake obravnave zato po presoji sodišča ni podana. Tožeča stranka poleg tega z ničemer ne obrazlaga, na kakšen način naj bi bila z izpodbijano odločbo kršena določba 3. odstavka 147. člena ZUP, ki se nanaša na predhodno vprašanje, torej na samostojno pravno (in ne morda dejansko) celoto, ki spada v pristojnost sodišča ali kakšnega drugega organa, pa brez njegove rešitve ni mogoče rešiti zadeve, ne tega, zakaj naj bi bila izpodbijana odločba nična.

Neutemeljene so tudi tožbene navedbe o neobrazloženosti izpodbijane odločbe. Tožena stranka se je tako s prej navedenimi razlogi, iz katerih je štela, da predstavlja nameravana gradnja en sam objekt, dovolj določno opredelila do nasprotnih razlogov tožeče stranke iz njenega dopisa z dne 9. 6. 2008, v izpodbijani odločbi pa je prav tako določno navedla, da ti razlogi niso taki, da bi lahko vplivali na odločitev. Enako velja tudi za navedbe o tem, da tožena stranka ni upoštevala predloženih listinskih dokazov. Nobena od predloženih listin, na katere se sklicuje tožeča stranka, se namreč ne nanaša na na dejstva, pomembna za odločitev v postopku, temveč na pravna stališča upravnih organov, torej uporabo materialnih predpisov. Uporaba materialnih predpisov ni predmet ugotovitvenega postopka, zato se v zvezi z njo ne izvajajo dokazi, tako da je tožena stranka tudi v tem pogledu ravnala pravilno in zakonito.

Sodišče je iz vseh navedenih razlogov ugotovilo, da je stališče tožene stranke o tem, da nameravana gradnja predstavlja en sam objekt, pravilno, posledično pa je pravilna tudi njena ugotovitev, da ta objekt ni izdelan v skladu s PUP, ker presega največjo predpisano zazidano površino in število stanovanj. Odločitev tožene stranke, da iz teh razlogov v skladu z določbo 1. točke 1. odstavka 66. člena ZGO-1 za nameravano gradnjo ni mogoče izdati gradbenega dovoljenja, je bila torej pravilna in utemeljena na zakonu, prav tako pa v zvezi z navedenim razlogom ni prišlo do bistvenih kršitev upravnega postopka. Tožba je torej neutemeljena, zato jo je sodišče na podlagi 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev v zadevi, je sodišče v skladu z določbo 2. alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.