UPRS Sodba in sklep I U 1664/2023-13
Datum: 2023-11-21T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.1664.2023.13
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA
institut: omejitev gibanja prosilcu za mednarodno zaščito - ogrožanje varnosti - poseg v pravico do osebne svobode - varnostno tveganje - sorazmernost - teža kršitve

## Jedro

Presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa bi bila možna šele, ko bi bila z navedbo zakonske določbe jasno opredeljena teža tožnikovih kršitev.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se sklep Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov številka 2142-146/2023/6 (UOIM1-04) z dne 10. 11. 2023, odpravi.

II. Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi tako, da se do pravnomočne odločitve pristojnega sodišča v tem upravnem sporu preneha izvajati omejitev gibanja po sklepu Urada Vlade Republike Slovenije za oskrbo in integracijo migrantov številka 2142-146/2023/6 (UOIM1-04) z dne 10. 11. 2023.

## Obrazložitev

_Izpodbijani sklep_

1. Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka omejila tožnikovo gibanje zaradi obstoja razlogov po četrti alineji prvega odstavka 84. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ-1), ker je to nujno potrebno zaradi varstva osebne in premoženjske varnosti ter drugih primerljivih razlogov javnega reda (1. točka izreka). Sklenila je še, da bo tožnik pridržan na prostore Centra za tujce, od 9. 11. 2023 od 10:10 ure do prenehanja razlogov, vendar najdlje do 9. 2. 2024 do 10:10 ure, z možnostjo podaljšanja za en mesec (2. točka izreka).

2. Iz obrazložitve je uvodoma razvidno, da je socialna služba 8. 11. 2023 obvestila toženo stranko o tožnikovih kršitvah Uredbe o hišnem redu azilnega doma (v nadaljevanju Uredba).

3. V nadaljevanju se tožena stranka sklicuje na poročilo varnostne službe z dne 23. 10. 2023, iz katerega izhaja, da je na ... oddelku azilnega doma prišlo do prepira med stanovalci. Prosilec iz Pakistana je prijavil krajo mobilnega telefona varnostni službi, ki je poklicala policijo. Nato so tujci obvestili varnostno službo, da so odkrili storilca, ga pokazali, zato je prišlo do prepira. Ugotovljeno je bilo, da je storilec tožnik.

4. Iz poročila varnostne službe z dne 25. 10. 2023 ob 20.50 uri izhaja, da je prišlo do kraje na ... oddelku azilnega doma. Ko je tožnik opazil varnostnike, je stekel proti sobi ... in odvrgel čevlje, ki jih je odtujil. Iz poročila varnostne službe z dne 5. 11. 2023 ob 13.15 uri je razvidno, da je prišlo do spora med prosilci na ... oddelku azilnega doma, saj je tožnik ponovno odtujil mobilni telefon, ki pa ga je vrnil do prihoda policije. Iz poročila varnostne službe z dne 8. 11. 2023 ob 14.55 uri prav tako izhaja, da je tožnik odtujil mobilni telefon na ... oddelku. Po poizvedbi je bilo ugotovljeno, da je tožnika v letu 2023 dvakrat obravnavala policija (7. 6. 2023 ko je na območju PU Novo Mesto nezakonito prestopil državno mejo in 19. 7. 2023 v postopku ugotavljanja identitete na Metelkovi 8 v Ljubljani, ko je podal ponovno namero za mednarodno zaščito).

5. Glede na navedeno je tožnik večkrat kršil 10. in 11. člen Uredbe ter z neupoštevanjem hišnega reda nadaljeval kljub opozorilom socialnih delavcev, s čimer ni ogrožal le sebe, ampak tudi ostale v azilnem domu. Pri tem ni šlo za enkratno kršitev hišnega reda, ampak za ponavljajoča se dejanja, zaradi česar ga je obravnavala tudi policija, poleg tega je imel več razgovorov s socialno službo.

6. Zaradi ogrožanja osebne in premoženjske varnosti ter drugih primerljivih razlogov javnega reda, je tožena stranka tožniku 9. 11. 2023 ustno za zapisnik izrekla ukrep omejitve gibanja na Center za tujce, pred tem pa ga seznanila z očitanimi dejanji in mu dala možnost izjave. V zvezi s poročilom varnostne službe z dne 23. 10. 2023 je tožnik pojasnil, da ni ukradel telefona, v zvezi s poročilom z dne 25. 10. 2023 pa, da čevljev ni ukradel, ampak jih je našel in dal starejši osebi. Socialnemu delavcu je v razgovoru rekel, da ni kradel in da bo delal v azilnem domu. V zvezi z dogodkom dne 5. 11. 2023 je tožnik izjavil, da ni ukradel mobitela in da nikoli ni kradel. V zvezi z dogodkom dne 8. 11. 2023 pa je tožnik pojasnil, da mobitela ni ukradel, ampak ga je našel in ga vrnil nazaj.

7. Tožnik je očitana dejanja priznal. Pravila hišnega reda je kršil kljub temu, da jih je dobro poznal. Večkrat je bil opozorjen na možnost izreka ukrepa omejitve gibanja v primeru nadaljevanja in stopnjevanja kršitev hišnega reda.

8. Tožena stranka je preverjala tudi učinkovitost ukrepa v primeru omejitve tožnikovega gibanja na območje azilnega doma. Po njenem mnenju obstaja utemeljen sum, da bi tožnik, če mu gibanje ne bi bilo omejeno na Center za tujce, nadaljeval s kršitvami, saj bi bil nastanjen v istih prostorih z enakim hišnim redom. Razgovori s socialno službo in celo posredovanje policije namreč niso pripomogli k izboljšanju njegovega vedenja. Poleg tega se azilni dom in njegove izpostave v zadnjem času soočajo s povečanim pritokom migrantov, preselitev na drugo lokacijo pa ni možna. Zmogljivost Centra za tujce v Postojni je do 220 mest, pri čemer je bilo na današnji dan nastanjenih 13 tujcev, od tega 6 prosilcev za mednarodno zaščito. Ob takih okoliščinah bi bil ukrep pridržanja na območje azilnega doma neučinkovit. _Tožnikove trditve_

9. Zoper izpodbijani sklep je tožnik vložil tožbo iz razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Predlagal je njegovo odpravo in vrnitev zadeve v ponoven postopek.

10. Iz tožbenih trditev je razvidno, da je bil v obravnavani zadevi izrečen ukrep, ki pomeni poseg v tožnikovo osebno svobodo. Poleg tega tožnik ni imel možnosti izjave glede očitanih dejanj. Prav tako ni možen preizkus navedenih uradnih zaznamkov. Tožena stranka zatrjevanih kršitev ni opredelila z vidika 82.a člena ZMZ-1, zato ni možna presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa glede na 82. b člen ZMZ-1. Tožnik opozarja na možnost manj prisilnih ukrepov, ki v ZMZ-1 niso urejeni.

11. V okviru zahteve za izdajo začasne odredbe je tožnik navedel, da se v Centru za tujce slabo počuti in s težavo prenaša omejitev osebne svobode. S tem je kršena njegova pravica iz prvega odstavka 19. člena Ustave, kar že samo po sebi zadošča za nastanek težko popravljive škode. Zato predlaga, da sodišče izda začasno odredbo, s katero bo do pravnomočne odločbe stanje uredilo tako, da mora tožena stranka takoj po prejemu sodne odločbe prenehati izvajati obravnavani ukrep.

_Trditve tožene stranke_

12. V odgovoru na tožbo tožena stranka navaja, da je socialna služba tožnika seznanila z dejanji ob prisotnosti prevajalca. V zvezi s tem je sicer sestavila uradni zaznamek, vendar le z navedbo sektorja, brez podpisa, saj se socialni delavci bojijo za svoja življenja. Ne strinja s tožbenim ugovorom glede nesorazmernosti izrečenega ukrepa.

_Presoja tožbe_

13. V dokaznem postopku je sodišče pregledalo listine spise, ki se nanašajo na zadevo, jih v soglasju s strankama štelo za prebrane in s tem povezanih listin ni posebej naštevalo.

**K I. točki izreka:**

14. Tožba je utemeljena.

15. Izpodbijani sklep temelji na stališču, da so podani razlogi za odreditev ukrepa omejitve tožnikovega gibanja iz četrte alineje prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. Na tej pravni podlagi lahko pristojni organ odredi prosilcu ukrep obveznega zadrževanja na območje azilnega doma ali v skladu z drugim odstavkom 84. člena ZMZ-1 na območje Centra za tujce, med drugim ko je to nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda; drugi primerljivi razlogi javnega reda se razumejo kot tisti, ki predstavljajo resnično, sedanjo in dovolj resno grožnjo temeljnemu interesu države (četrta alineja prvega odstavka 84. člena ZMZ-1).1

16. Iz neprerekanih tožbenih navedb je razvidno, da je bilo z obravnavanim ukrepom poseženo v tožnikovo ustavno pravico do osebne svobode. To po presoji sodišča pomeni, da sporni ukrep po svojih značilnostih ustreza odvzemu prostosti, zato je treba presoditi, ali je nevarnost, ki jo tožnik pomeni za varstvo osebne in premoženjske varnosti, vsaj enaka teži posega, ki ga tak ukrep pomeni za njegovo pravico do svobode.2

17. Poseg v prosilčevo osebno svobodo v skladu z navedeno določbo je namreč mogoč le na podlagi konkretnih dejstev in okoliščin, ki utemeljujejo obstoj navedenih razlogov varstva osebne in premoženjske varnosti. Pri tem ne gre za vzpostavljanje dokaznega standarda, po katerem mora biti onkraj vsakršnega dvoma, da je tožnik storil dejanje ogrožanja življenja in premoženja z vidika obstoja kaznivega dejanja ali prekrška, ampak morajo biti dejstva (in okoliščine) dovolj konkretna, da je na njihovi podlagi mogoče oceniti resnost varnostnega tveganja, ki ga za osebno in premoženjsko varnost pomeni prosilec. Zadošča objektivno dejstvo, da je prosilec taka dejanja storil in je za preprečitev nadaljevanja teh dejanj treba nujno izreči najstrožji ukrep omejitve gibanja na Center za tujce (pridržanje).

18. Ob upoštevanju navedenih izhodišč je v obravnavani zadevi sporna sorazmernost izrečenega ukrepa.

19. V zvezi s tem sodišče pojasnjuje, da je zakonska dikcija "nujno potrebno zaradi varstva osebne varnosti, premoženjske varnosti in drugih primerljivih razlogov javnega reda" nedoločen pravni pojem, ki ga mora upravni organ vsebinsko napolniti v vsakem konkretnem primeru. Vrhovno sodišče je že sprejelo stališče, da lahko sodišče glede na svojo funkcijo zagotavljanja učinkovitega sodnega varstva pravic v navedeno poseže samo, če je pri tem uprava prestopila meje dovoljenega, torej prekoračila zakonski okvir razlage takega nedoločenega pravnega pojma.3 Ob takih okoliščinah je vsebinska napolnitev pravnega standarda iz navedene zakonske dikcije primarno prepuščena organu, ki odloča o izdaji sklepa o omejitvi gibanja prosilcu za mednarodno zaščito, ta pa mora svojo odločitev posebej obrazložiti.

20. Po presoji sodišča razlaga navedenega nedoločenega pravnega pojma, ki jo je v obravnavani zadevi sprejela tožena stranka, presega možne okvire razlage, ki jo dopuščajo ustaljene metode razlage prava. Iz obrazložitve izpodbijanega sklepa namreč ni razvidno, ali je tožena stranka zatrjevane kršitve pravil bivanja v azilnem domu opredelila kot lažje ali težje v smislu 82.a člena ZMZ-1. Šele v primeru, ko bi bila z navedbo zakonske določbe4 jasno opredeljena teža tožnikovih kršitev, bi bila možna presoja sorazmernosti izrečenega ukrepa z vidika 82.b člena ZMZ-1. Skladno z njegovim drugim odstavkom se namreč lahko osebo, ko gre za težje kršitve iz tretje, devete in dvanajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1, za največ tri dni nastani v posebni, ločeni sobi, ki je v sprejemnih prostorih azilnega doma, pri čemer se upošteva individualne okoliščine ter sorazmernost kršitve in ukrepa. Iz tretjega odstavka navedenega člena pa je razvidno, da se za težje kršitve iz prve, druge, četrte, pete, šeste, sedme, desete in enajste alineje tretjega odstavka 82.a člena ZMZ-1 izreče ukrep preselitve na drugo nastanitveno lokacijo, torej tudi v Center za tujce po drugem odstavku 84. člena ZMZ-1. 21. Glede na navedeno iz razlogov izpodbijanega sklepa niso razvidne vsebinske okoliščine, na podlagi katerih je tožena stranka presojala nujnost in sorazmernost tožnikovega pridržanja. Zato izpodbijani sklep nima vseh sestavin odločbe po 214. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP)5, ob takem stanju stvari pa je podana absolutna bistvena kršitev določb postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP v zvezi s tretjim odstavkom 27. člena ZUS-1. 22. Po obrazloženem je sodišče zaradi nepravilne uporabe materialnega prava in kršitev pravil postopka izpodbijano odločitev na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo. Glede na navedeno ni presojalo ostalih tožbenih navedb.

**K II. točki izreka:**

23. ZMZ-1 glede začasnih odredb nima posebnih določb, določa le, da ima prosilec zoper sklep o omejitvi gibanja v treh dneh po njegovi vročitvi pravico do vložitve tožbe na upravno sodišče, pri čemer mora sodišče po predhodnem ustnem zaslišanju prosilca o tožbi odločiti v treh delovnih dneh (sedmi odstavek 84. člena ZMZ-1). Zato veljajo glede izdaje začasne odredbe v postopkih, vodenih po ZMZ-1, splošna pravila ZUS-1. 24. Na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

25. Zakon ne določa, kakšno škodo je mogoče šteti za težko popravljivo v smislu navedene zakonske določbe in gre za nedoločen pravni pojem, vendar pa mora biti glede na ustaljeno upravno sodno prakso Vrhovnega sodišča taka škoda resna, tožniku mora neposredno groziti, začasno pa jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta. Izdaja začasne odredbe je namenjena povečanju učinkovitosti sodnega varstva, ker zakonska ureditev ne predvideva suspenzivnega učinka izpodbojne tožbe v upravnem sporu.

26. Odločanje o začasni odredbi zahteva restriktiven pristop. Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora zato že v sami zahtevi konkretno navesti vse okoliščine in vsa dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek in obliko ter obseg škode, pojasniti in s stopnjo verjetnosti izkazati, zakaj je ta škoda zanj težko popravljiva, za vse navedeno pa predložiti tudi dokaze.

27. Tožnik utemeljuje težko popravljivo škodo s slabim počutjem v Centru za tujce in meni, da mu je z nezakonitim odvzemom prostosti kršena pravica do osebne svobode iz prvega odstavka 19. člena Ustave in 6. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, kar že samo po sebi pomeni težko oziroma nepopravljivo škodo.

28. V obravnavani zadevi je tožnik vložil tožbo zoper sklep o omejitvi gibanja po četrti alineji prvega odstavka 84. člena ZMZ-1. V takem primeru pa izdaja začasne odredbe ne more temeljiti na samem dejstvu odvzema prostosti, temveč na obstoju težko popravljive škode, ki bi zaradi njega oziroma v povezavi z njim lahko nastala, še preden bi pristojno sodišče v upravnem sporu pravnomočno presodilo, da je izpodbijana odločitev pravilna in zakonita. Navedena težko popravljiva škoda pa bi morala pretehtati nad potrebnim varstvom javnega interesa, da bi bilo začasno odredbo mogoče izdati, kar je treba ugotoviti v vsakem primeru posebej.6

29. Po presoji sodišča je potrebnost izdaje predlagane začasne odredbe v obravnavani zadevi izkazana vsaj s stopnjo verjetnosti že zato, ker tožena stranka ni substancirano prerekala tožbenih navedb glede težko popravljive škode, zaradi česar se štejejo za priznane in jih ni treba dokazovati (214. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1)7. Poleg tega ni navedla nobenega dejstva, ki bi lahko ustrezno utemeljil prevladujoč javni interes oziroma drugo prizadetost javne koristi, ki bi bila nesorazmerno prizadeta z izdajo začasne odredbe.8

30. Glede na navedeno, ko je tožnik izkazal, da mu bo s takojšnjo izvršitvijo izpodbijanega sklepa nastala škoda, ki bo težko popravljiva, tožena stranka pa ne, da bo z začasnim zadržanjem izvršitve nesorazmerno prizadeta javna korist, je sodišče ugodilo zahtevi za izdajo začasne odredbe tako, da se do pravnomočne odločitev v tem upravnem sporu začasno zadrži izvršitev izpodbijanega sklepa.

1 Sodišče Evropske unije je v zvezi z enako določbo točke e tretjega odstavka 8. člena Direktive 2013/33/EU Evropskega parlamenta in Sveta že presodilo, da ni v nasprotju s 6. členom Listine, ki ureja pravico do osebne svobode in ustreza pravici do osebne svobode iz 5. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah (zadeva C-601/15, J. N. proti Staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie).  
2 Prav tam, 69. točka obrazložitve.  
3 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 59/2019 z dne 9. 10. 2019. 4 Obrazložitev izpodbijanega sklepa mora skladno s četrto točko prvega odstavka 214. člena Zakona o splošnem upravnem postopku obsegati tudi navedbo določb predpisov, na katere se opira sklep.  
5 Ob upoštevanju prejšnje opombe mora obrazložitev upravne odločbe v skladu z navedeno določbo obsegati tudi navedbo o dejstvih, ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto, razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov in razloge, ki jih glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, kakor tudi razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku.  
6 Sklep Vrhovnega sodišča I Up 209/2022 z dne 16. 11. 2022. 7 Za oporekanje tako ne zadošča pavšalna izjava, da se "nasprotuje vsem navedbam, razen tistim, ki jih izrecno priznava" (glej na primer sodbo Višjega sodišča v Kopru I Cp 64/2007 z dne 23. 5. 2007).  
8 Takšno stališče je Vrhovno sodišče sprejelo v zadevi I Up 109/2022 z dne 8. 6. 2022 (19. točka obrazložitve).