sodba U 482/2008
Datum: 2010-08-24T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:U.482.2008
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: MEDICINSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: cepljenje - obvezno cepljenje otrok - opustitev obveznega cepljenja - pomanjkljivost mnenja Komisije za cepljenje - obrazložitev odločbe

## Jedro

Pomanjkljivega mnenja Komisije za cepljenje ni mogoče preizkusiti in posledično tudi ne sprejeti kot podlago za odločitev, ampak je treba ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti po določbi 196. člena ZUP.

## Izrek

1. Tožbi se ugodi, odločba Ministrstva za zdravje, št. 181-50/2008-9 z dne 29. 8. 2008, se odpravi ter se zadeva vrne temu organu v ponovni postopek.

2. Toženka Republika Slovenija je dolžna tožnici povrniti stroške postopka v višini 80 EUR, v 15 dneh od vročitve te sodbe, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od prvega dne po poteku paricijskega roka do plačila.

## Obrazložitev

Upravni organ je z odločbo, št. 181-50/2008-9 z dne 29. 8. 2008, v 1. točki izreka odločil, da se cepljenje tožnice proti davici, tetanusu, otroški paralizi, oslovskemu kašlju in hemofilusu influence b s cepivom Infanrix-Hib+IPV ali Pentaxim zaradi starosti otroka opusti, v 2. točki izreka odločil, da se cepljenje tožnice proti davici, tetanusu, proti otroški paralizi, proti ošpicam, mumpsu in rdečkam ter proti hepatitisu B ne opusti na podlagi ugotovitve, da ne obstaja alergija na sestavine cepiva, resen nezaželen učinek cepiva po predhodnem odmerku istega cepiva, bolezen ali zdravstveno stanje, ki je nezdružljivo s cepljenjem, pri čemer se celjenje proti davici in tetanusu opravi s cepivom Td-pur, proti otroški paralizi s cepivom Poliorix, proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom Priorix ali M-M-RVAXPRO ali drugim istovrstnim cepivom in proti hepatitisu B s cepivom Engerix B, ter v 3. točki izreka ugotovil, da v postopku niso nastali posebni stroški. V obrazložitvi je navedel, da sta zakonita zastopnika tožnice vložila predlog za opustitev cepljenja za tožnico, h kateremu sta predložila tudi zdravstveno dokumentacijo. Glede na določbo 5. odstavka 22.b člena Zakona o nalezljivih boleznih (v nadaljnjem besedilu ZNB-UPB1) je organ poslal predlog Komisiji za cepljenje in zaprosilo, da v skladu z določbo 22.c člena zakona posreduje strokovno mnenje o tem, ali obstajajo razlogi za opustitev cepljenja. Zakonita zastopnika tožnice sta bila glede na določbo 22. c člena obveščena tudi o možnosti razgovora, kar sta tudi izkoristila. Komisija je proučila predlog in poslala strokovno mnenje, ki je sestavni del te odločbe. Iz priložene zdravstvene dokumentacije je komisija povzela, da je bila sedaj 5 in pol-letna deklica 2003 vodena pri alergologu zaradi suma na alergijo na kravje mleko in jajca, ki pa glede na predložene izvide ni bila nikoli povsem dokazana. Deklica je imela atopični dermatitis, ki se je v zadnjem času izboljšal. Večkrat preboleva vnetje zgornjih dihal. Ob rojstvu je prejela en odmerek cepiva proti tuberkolozi in v starosti 11 mesecev en odmerek cepiva proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, hemofilusu influence b in otroški paralizi. Po cepljenju razen običajnih lokalnih reakcij in blago povišane telesne temperature ni bilo drugih neželenih učinkov. Starša zavračata cepljenje zaradi avtizma pri starejšem otroku. Komisija je tudi opravila razgovor s starši tožnice 13. 6. 2008 in je po njem posredovala zapisnik, iz katerega je razvidno, da so starši povedali, da zavračajo cepljenje tožnice zaradi diagnoze avtizma pri starejšem sinu, katerega pojav povezujeta s cepljenji. Zavračanje cepljenja utemeljujeta tudi s povzetki iz svetovnega spleta. Navedla sta, da ima tožnica atopični dermatitis in alergijo na jajca. Alergološke teste so opravili 2003 in jih niso več ponavljali. Po cepljenju proti tuberkolozi, davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi in hemofilusu influence b je imela tožnica lokalno reakcijo in nekaj dni povišano telesno temperaturo. Po pregledu zdravstvene dokumentacije in opravljenem razgovoru komisija ni našla v določbi 22. a člena ZNB-UPB1 navedenih razlogov za opustitev cepljenja proti davici, tetanusu, oslovskemu kašlju, otroški paralizi in hemofilusu influence b. Komisija pa je mnenja, da se zaradi starosti otroka cepljenje s kombiniranim petvalentnim cepivom, ki je registrirano do 36. meseca starosti, opusti. Prav tako komisija ni našla v zakonu navedenih razlogov za opustitev cepljenja proti ošpicam, mumpsu in rdečkam s cepivom Priorix in drugimi istovrstnimi cepivi in za cepljenje proti hepatitisu B s cepivom Engerix B. Glede na navedeno je zato odločeno, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Zakonita zastopnika tožnice (njena starša) sta vložila tožbo zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe iz razlogov bistvene kršitve pravil postopka in zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. V tožbi sta navedla, da je bila tožnica A.A. rojena ... Po rojstvu in pri 11 mesecih je bila cepljena proti tuberkolozi (DTP+INFANRIX+HIB+POLIO). V prvih mesecih življenja je bila pogosto prehlajena in je dražeče pokašljevala. Od prvega meseca ima po koži obraza, vratu, trupu in ekstremitetah vneta torišča, predvsem na pregibnih straneh, v komolcih in kolenih. Koža je suha in se drobno lušči. V alergološki ambulanti so pri starosti 8 mesecev ugotovilo, da ima prirojeni alergiji na kravje mleko in kokošja jajca ter atopični dermatitis. Zaradi alergije na kokošje jajce jim je bilo svetovano cepljenje pod nadzorom na Kliničnem oddelku za pediatrijo. Na cepljenje pod nadzorom niso bili vabljeni, zato sta starša ob rednem cepljenju 15. 9. 2003 zdravnika opozorila na prej navedene težave, vendar ni reagiral. Reakcije po obeh cepljenjih so bile enake: razširjena rdečica okrog mesta vboda, nekaj dni povišana temperatura in neutolažljiv jok. Po cepljenju se je stanje kože poslabšalo, postala je izrazito suha, se drobno lušči in se velikokrat vname. Po cepljenju je postal atopični dermatitis še bolj izrazit in moteč. Zato pri njej (kot tudi pri sinu) strogo pazijo na prehrano (izločanje hrane s konzervansi, umetnimi barvili, sladili, aromami, izločajo jajca in kravje mleko, ipd.) S tem se težave le omilijo. Nadalje sta tudi navedla, da bi rada tudi izpostavila svoje prepričanje (četudi se odločba nanaša na hčerko), da ima njun sin bolezenska stanja, ki so posledica cepljenja. B.B. je bil ob rojstvu zdrav, po enem letu pa so se začele v njegovem razvoju kazati spremembe in nazadovanje, kar podrobneje opišeta. Danes ima potrjeno diagnozo avtizem, vsa leta ima tudi močno izražen neurodermititis in od drugega leta naprej tudi močne alergije na cvetni prah. B.B. je bil cepljen po programu. Nikoli ju ni zdravnik poučil o možnih zapletih in stranskih učinkih, nikoli tudi nista dobila nobene informacije o sestavinah posameznega cepiva, čeprav sta zanje spraševala. V družinskem deblu generacij ne pomnijo nikogar, ki bi imel izražene motnje avtističnega spektra, zato sta prepričana, da bolezen ni dedna, ampak je posledica cepljenja. Tega pa sicer žal ne moreta dokazati. Tudi tožničina pediatrinja je ugotovila, da pri tožnici obstajajo razlogi za opustitev cepljenja, saj je predlog vložila ona, žal pa ni hkrati podala strokovne utemeljitve in obrazložitve, zato sta jo po pozivu komisije dala sama. Navedla sta tudi, da še vedno sicer ni znano, kako naj bi potekalo delo komisije, vendar sta ne glede na to pri komisiji podala zahtevo za razgovor, ki pa ni potekal po njunih pričakovanjih. Po tem, ko sta ponovila svoje argumente, so ju člani komisije le ''poučevali'', kako ne ravnata prav. O razgovoru se neposredno ni vodil noben zapisnik, niti se ni izjava neposredno zapisovala, tudi se nista nikjer podpisala. Komisija je le sama naknadno naredila zapis razgovora. Menita, da je bilo v postopku kršeno načelo materialne resnice in načelo zaslišanja stranke. Minister je očitno izdal odločbo zgolj na podlagi strokovnega mnenja, postopek pa ni šteti za skrajšani postopek in bi moral biti izveden poseben ugotovitveni postopek. Sploh se ni ugotavljalo sedanje zdravstveno stanje tožnice, niti se ni o tem pridobilo nobeno mnenje od njene lečeče pediatrinje, pravi tako jima ni bila dana možnost, da se ju v upravnem postopku zasliši ali da bi vsaj podala izjavo, temveč je odločitev temeljila le na podatkih iz hčerkine zdravstvene kartoteke, ki se nanašajo na preteklo obdobje. Obrazložitev odločbe tudi ne vsebuje razlogov, odločilnih za presojo posameznih dokazov, kakor tudi ne razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev. Iz obrazložitve namreč nikjer ni razvidno, zakaj se cepljenje ne opusti in tudi ne na podlagi česa je ugotovljeno, da pri tožnici ne obstaja alergija na sestavine cepiva, ki niso nikjer razvidne, naveden pa tudi ni razlog, zakaj te sestavine ne morejo povzročiti že sicer bolehni hčerki dodatne alergije, oziroma zakaj je hčerkino zdravstveno stanje združljivo s cepljenjem. Izpodbijana odločba pa tudi ni spoštovala inštrukcijskega roka 30 dni po določbi 22. č člena ZNB, saj je bila izdana šele 29. 8. 2008, medtem ko je bilo mnenje komisije posredovano 13. 6. 2008. Zato sta predlagala, da se tožbi ugodi, izpodbijana 2. točka izreka odločbe odpravi ter vrne toženki v ponovni postopek, zahtevala pa sta tudi povračilo vseh stroškov, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, ki tečejo od 16. dneva od izdaje sodbe do plačila.

V odgovoru na tožbo je upravni organ kot zastopnik toženke uvodoma povzel potek dosedanjega postopka, pojasnil, da po določbi 2. odstavka 22. b člena ZNB-UPB komisija (ki jo sestavljajo strokovnjaki pediatrične in epidemiološke stroke) daje staršem, ki se razgovora udeležijo, dodatne informacije glede posameznih cepljenj, starši na teh razgovorih lahko izrazijo svoje dvome v koristnost posameznih cepljenj oziroma bojazni, lahko pa podrobno prikažejo morebitno specifičnost zdravstvenega stanja svojega otroka, glede na družinsko anamnezo. Komisija tako ugotavlja dejansko stanje na podlagi posredovane zdravstvene dokumentacije ter na podlagi dokaznih informacij, ki jih pridobi na razgovoru s starši. Strokovno mnenje komisije je organ prejel 21. 7. 2008. Organ si sicer prizadeva reševati upravne zadeve v najkrajšem možnem času, vendar pa številčnost ter strokovna zapletenost primerov na konkretnem zdravstvenem področju včasih striktnega upoštevanja inštrukcijskih rokov ne omogoča. Meni, da je odločil pravilno in zakonito, zato je predlagal zavrnitev tožbe.

K 1. točki izreka: Tožba je utemeljena.

V obravnavanem primeru je sporna 2. točka izreka odločbe Ministrstva za zdravje, št. 181-50/2008-9 z dne 29. 8. 2008, s katero je upravni organ odločil, da se ne opusti cepljenje tožnice proti davici, tetanusu, proti otroški paralizi, proti ošpicam, mumpsu in rdečkam ter proti hepatitisu B, zakonita zastopnika tožnice pa ugovarjata odločitvi iz citirane točke izreka odločbe, ker menita, da so bile v postopku storjene kršitve pravil postopka ter da je bilo dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno.

ZNB-UPB1 (Uradni list RS, št. 33/06 s spremembami in dopolnitvami) v določbah 22. do 26. člena ureja postopek in pravice prizadetih oseb v zvezi z ugotavljanjem obstoja upravičenih razlogov za opustitev obveznega cepljenja. Tako po določbi 22. b člena pristojno ministrstvo predlog za opustitev cepljenja pošlje komisiji, ki mora preučiti predlog in če oceni za potrebno, zahtevati dodatno dokumentacijo oziroma dodatne zdravstvene preglede (določba 1. odstavka 22. c člena) ter opraviti morebitni zahtevani razgovor s starši (določba 2. odstavka 22. c člena). Po tako opravljenem postopku izdela strokovno mnenje o tem, ali obstajajo razlogi za opustitev cepljenja (določba 3. odstavka 22. c člena), na podlagi tega pa upravni organ izda odločbo v upravnem postopku o opustitvi oziroma neopustitvi cepljenja (določba 1. odstavka 22. č člena). Glede na navedeno je komisija torej strokovni medicinski organ, ki v postopku ugotavljanja razlogov za (ne)opustitev cepljenja daje svojo strokovno oceno (mnenje). Ta mnenja imajo zato lahko zgolj naravo izvedenskega mnenja, kar pa ob upoštevanju, da se izpodbijana odločba izda kot odločba v upravnem postopku, katere podlaga je to mnenje, pomeni, da je v skladu z načelom zaslišanja stranke po določbi 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 s spremembami in dopolnitvami) treba omogočiti stranki, da se pred izdajo odločbe z vsebino mnenja komisije seznani in o njem izreče. Načelo zaslišanja stranke iz citirane določbe ZUP namreč zahteva, da ima stranka pred izdajo odločbe možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Kot izhaja iz podatkov spisa in izpodbijane odločbe, pa ta možnost zakonitima zastopnikoma tožnice v obravnavanem primeru ni bila dana, kar tudi po presoji sodišča slednja utemeljeno ugovarjata v tožbi in je bila s tem storjena bistvena kršitev določb postopka (3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Z njegovo vsebino sta bila namreč seznanjena šele z odločbo, kar pa ne pomeni učinkovitega varstva pravic na način, kot jima ga zagotavlja določba 3. odstavka 146. člena ZUP, saj nista imela možnosti, da predstavita nasprotne argumente, pri čemer ni pomembno, da sta imela možnost razgovora pred komisijo (ki sta jo glede na podatke spisa tudi izkoristila), saj je bil slednji opravljen pred izdelavo strokovnega mnenja, kar pomeni, da v tej fazi postopka ni bilo jasno, kakšen predlog bo komisija podala upravnemu organu in na podlagi katerih ugotovitev (glede na predloženo dokumentacijo ter opravljen razgovor s starši – ki sicer po mnenju sodišča nima narave dokaza po ZUP kot npr.: izjava stranke, zato tudi ni potrebno, da se izvede po ZUP) je komisija predlog sprejela. Nadalje se sodišče tudi strinja s tožbenim ugovorom, da se v svojem mnenju komisija do zatrjevanih razlogov za to, da se cepljenje opusti (tako glede bolezenskega stanja tožnice, kot tudi glede sicer domnevnih posledic cepljenja v družini pri tožničinemu starejšemu bratu, ki jih uveljavljata zakonita zastopnika tožnice, sploh ni (obrazloženo) opredelila, temveč je navedla le, da razlogi za opustitev cepljenja iz določbe 22. a člena ZNB-UPB1 ne obstajajo, kar pomeni, da je mnenje pomanjkljivo. Če pa je mnenje pomanjkljivo, ga ni mogoče preizkusiti in posledično tudi ne sprejeti kot podlago za odločitev, ampak je treba te pomanjkljivosti odpraviti po določbi 196. člena ZUP, kar pa tudi ni bilo storjeno. Namen razgovora s starši je po mnenju sodišča namreč predvsem v možnosti, da starši pri razgovoru dodatno opozorijo na po njihovem mnenju pomembne okoliščine za ugotavljanje razlogov za opustitev cepljenja, s čimer opredelijo obseg izvedenskega dela, komisija pa lahko za svoje delo od staršev pridobi še dodatne informacije. Če pa komisija presodi, da katero od zatrjevanih dejstev ne more vplivati na obstoj opustitvenega razloga za cepljenja, pa se je do tega v svojem mnenju dolžna (obrazloženo in ne zgolj pavšalno) opredeliti. Glede na navedeno pa je zato pomanjkljiva tudi obrazložitev izpodbijane odločbe, v kateri se je organ dolžan opredeliti do vseh relevantnih navedb stranke (določba 214. člena ZUP).

Glede na navedeno sodišče tako ugotavlja, da je organ kršil pravila postopka, zaradi česar je tožbi ugodilo, odpravilo izpodbijano odločbo (3. točka 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu – v nadaljnjem besedilu ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 – odl. US in 107/09 – odl. US) in zadevo vrnilo upravnemu organu v ponovni postopek. V ponovnem postopku bo moral upravni organ pridobiti dopolnitev strokovnega mnenja komisije o vprašanjih medicinske stroke, ki dosedaj niso bila odgovorjena, zakonita zastopnika tožnice pa pred izdajo odločbe seznaniti z njegovo vsebino, jima omogočiti, da se o njem izjavita, obravnavati njune pripombe in šele nato izdati odločbo.

Sodišče pa še pojasnjuje, da uveljavljana kršitev roka ne vpliva na (ne)pravilnost odločitve upravnega organa, če pa gre za prekoračitev rokov za izdajo odločbe, pa ima ZUP varovalko v določbah, ki določajo ravnanja strank v primeru molka organa.

K 2. točki izreka: Sodišče je zahtevku tožnice za povrnitev stroškov postopka ugodilo v skladu z določbo 3. odstavka 25. člena ZUS-1 in na tej podlagi izdanega Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, ki v določbi 1. odstavka 3. člena določa, da se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 80 EUR.

Sodišče pa bo plačano sodno takso tožnici vrnilo po uradni dolžnosti v skladu z določbama 36. in 37. člena Zakona o sodnih taksah.