UPRS sodba I U 1572/2014
Datum: 2015-02-19T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.1572.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - inšpekcijski zavezanec - poseg v tujo lastnino

## Jedro

Investitor oziroma inšpekcijski zavezanec, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, je dolžan nositi stroške sanacije, in sicer ne glede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali na nepremičnini v lasti oziroma solasti tretjih oseb. Varstvo teh oseb je v inšpekcijskem postopku zagotovljeno z možnostjo njihove udeležbe v postopku ter z možnostjo navajanja dejstev in okoliščin, relevantnih za odločitev v postopku.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski inšpekcijski organ tožniku naložil, da mora do 25. 1. 1995 odstraniti severni del enonadstropnega dela stanovanjskega objekta in pritlično garažo navedenih dimenzij na zemljišču s parc. št. 366/2 k. o. ... (1. točka izreka), sicer bo to 15. 2. 1995 ob 8.00 uri namesto njega opravilo pooblaščeno podjetje (3. točka). Z 2. točko izreka je določil prepovedi iz 76.c člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – v nadaljevanju ZUN), s 4. in 5. točko pa je odločil še, da bo stroške postopka izvršbe plačal investitor na podlagi posebnega sklepa in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve.

Iz obrazložitve je razvidno, da je inšpekcijski organ na podlagi inšpekcijskega pregleda dne 22. 11. 1994 in investitorjeve izjave z dne 22. 11. 1994 ugotovil, da je tožnik kot investitor odstranil dotrajani severni del stanovanjskega objekta in na istem mestu zgradil pritlično garažo in enonadstropni prizidek, za kar pa ni bilo izdano lokacijsko dovoljenje, ki bi ga po mnenju inšpekcijskega organa investitor glede na 50. člen ZUN moral imeti. Zato je izrekel inšpekcijske ukrepe po prvem odstavku 73. člena ZUN in prepovedi iz 76.c člena istega zakona.

Drugostopenjski upravni organ je ob reševanju tožnikove pritožbe odpravil 3. točko izreka in jo nadomestil z novo, tako da je določil, da bo pooblaščeno podjetje na investitorjeve stroške opravilo naloženo dejanje, če ga ne bo izvršil investitor na način in v roku, kot je določeno v 1. točki izreka. V preostalem delu je pritožbo zavrnil. Med drugim je pojasnil, da ne more slediti tožnikovemu mnenju, da ne gre za nov objekt, ker je zgrajen na mestu starega in v istem tlorisu. Tožnikovo sklicevanje na potrdila o priglasitvi del z dne 21. 3. 1984, 6. 3. 1985 in 10. 9. 1985 je zavrnil s pojasnilom, da gre za popolnoma druga dela od tistih, ki jih je priglasil. Tožnik se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi uvodoma pojasnjuje, da mu je bila drugostopenjska odločba vročena šele 1. 9. 2014. V tožbi navaja, da izpodbijane odločbe ne more izvršiti, ker je le solastnik do ¼ nepremičnine na parc. št. 366/2 k. o. ... Tudi v času izdaje odločbe naj bi bili solastniki še druge osebe, med njimi tudi njegova žena A.A. Del nepremičnine, na katerega se nanaša inšpekcijski ukrep, naj bi spadal v skupno premoženje zakoncev, njegova žena pa v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ni bila udeležena v inšpekcijskem postopku. Ker izpodbijani inšpekcijski ukrep tožniku nalaga odstranitev objekta, ki je v solastnini oziroma skupni lastnini drugih oseb, naj bi bil v nasprotju s pravico do zasebne lastnine iz 33. in 67. člena Ustave. Poleg tega sam objektov brez soglasja ostalih solastnikov oz. skupne lastnice ne more odstraniti. Odločba naj bi ga silila v dejanje, ki naj bi pomenilo njegovo odškodninsko in kazensko odgovornost. Ker odločbe ne more izvršiti, naj bi bila celo nična. Zatrjuje kršitev načel zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, varstva stranke iz 7 člena ZUP, materialne resnice iz 8. člena ZUP ter 44. člena ZUP (oz. ustrezne določbe prej veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku), po katerem mora organ ves čas postopka skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Ker upravni organ tega ni storil, mu očita bistveno kršitev pravil postopka iz 2. oz. 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.

Meni, da so izjave drugih solastnikov oziroma skupnih lastnikov pomembne tudi zato, ker naj bi v svojih izjavah in v pritožbi dokazal, da je imel za tekoča vzdrževalna in adaptacijska dela vsa potrdila o priglasitvi del, kar tri od štirih potrdil pa se glasijo tudi na solastnico A.A. Upravna organa obeh stopenj nista ugotavljala, za katere posege v prostor oziroma sanacijo objekta je tožnik imel dovoljenja oziroma potrdilo o priglasitvi del, čeprav je zatrjeval, da je šlo za sanacijo, tj. za vzdrževalna in adaptacijska dela, ki jih je v skladu s tedanjo zakonodajo prijavil. Odločbi upravnih organov naj bi bili neobrazloženi, sami s seboj v nasprotju in v nasprotju s predloženimi dokazi, tj. s potrdili o priglasitvi del. Iz odločitev obeh upravnih organov naj ne bi bili razvidni razlogi za izrek najhujšega inšpekcijskega ukrepa, zato naj bi mu bila kršena tudi ustavno varovana pravica do pritožbe. Upravna organa naj bi tudi nepravilno ugotovila dejansko stanje in napačno uporabila materialno pravo. Sklicuje se na drugi odstavek 73. člena in na 75. člen ZUN. Izpodbijani inšpekcijski ukrep naj bi bil zato nezakonit in naj bi pomenil prekomeren poseg v lastninsko pravico tožnika in ostalih solastnikov.

Tožnik nezakonitost očita tudi odločitvi drugostopenjskega organa o nadomestitvi 3. točke izreka prvostopenjske odločbe. Meni, da je odločitev, po kateri bi pooblaščeno podjetje nedovoljeno gradnjo lahko odstranilo kadarkoli, v tožnikovo škodo, in tudi v škodo ostalim solastnikom, česar pa upravni organ druge stopnje po ZUP ne bi smel določiti. S tem naj bi tudi zlorabil njegovo ustavno pravico do pravnega sredstva. Kot dokaz poleg vpogleda v listine upravnih spisov predlaga še dva izpiska iz zemljiške knjige ter svoje zaslišanje in zaslišanje solastnikov kot prič. Sodišču predlaga, naj po opravljeni glavni obravnavi prvostopenjsko odločbo in prvi odstavek drugostopenjske odločbe odpravi ter s sklepom postopek ustavi, podrejeno pa, naj zadevo vrne toženki v ponovni postopek z napotki, v obeh primerih pa naj toženki naloži povrnitev priglašenih stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi v primeru zamude.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče se strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj, s katerimi je utemeljeno, zakaj gre v obravnavani zadevi za nelegalno gradnjo, zaradi katere je treba izreči inšpekcijski ukrep in prepovedi v skladu s 73. in 76.c členom ZUN. V zadevi namreč ni sporno, da gre za objekt, za gradnjo katerega je tako po prej veljavni (ZUN) kot tudi po zdaj veljavni zakonodaji (ZGO-1) potrebno upravno dovoljenje, ki ga tožnik ni pridobil. Sodišče se zato v tem pogledu sklicuje na razloge upravnih aktov in jih na tem mestu ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na tožbene navedbe pa dodaja še: Po prvem odstavku 73. člena ZUN v primeru, če se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali odločbe o dovolitvi priglašenih del, odredi organ urbanistične inšpekcije, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna, in sicer na investitorjeve stroške, če investitorja ni mogoče odkriti, pa na stroške lastnika oziroma upravljalca zemljišča. Ukrep inšpekcijskega organa je torej določen že z zakonom, zato so očitki o prekomernosti ukrepa neutemeljeni.

Navedena zakonska določba daje organu urbanistične inšpekcije (po 71. členu ZUN v zvezi s prehodno določbo prvega odstavka 204. člena ZGO-1 so to zdaj gradbeni inšpektorji) predvsem pooblastilo za sanacijo nezakonitega stanja, ki ga veže na gradnjo brez dovoljenja in ne na identiteto investitorja. Investitor oziroma inšpekcijski zavezanec, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja to nezakonito stanje povzročil, pa je po tej določbi dolžan nositi stroške te sanacije, in sicer ne glede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali na nepremičnini v lasti oziroma solasti tretjih oseb. Varstvo teh oseb je v inšpekcijskem postopku zagotovljeno z možnostjo njihove udeležbe v tem postopku ter z možnostjo navajanja dejstev in okoliščin, relevantnih za odločitev v postopku (tako tudi odločba Ustavnega sodišča Up 2411/06 z dne 22. 5. 2008). To pa ne pomeni, da lahko s pravnimi sredstvi zoper inšpekcijsko odločbo varstvo teh oseb uveljavlja tudi tožnik, ki je kot investitor inšpekcijski zavezanec.

Tudi sodno varstvo v upravnem sporu lahko tožnik uveljavlja le za varstvo svojih pravnih interesov (1. člen ZUS-1), sodišče pa bi moralo zavreči tožbo, s katero tožnik ne bi uveljavljal kakšne svoje pravice ali pravne koristi (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Po navedenem so torej tožbeni ugovori v zvezi z neudeležbo drugih solastnikov in skupnih lastnikov nepremičnine pravno neupoštevni, zato se sodišče tudi ni opredeljevalo do zatrjevanih kršitev pravil upravnega postopka in domnevnega posega v njihovo pravice do zasebne lastnine iz 33. in 67. člena Ustave. Nesodelovanje tretjih oseb v inšpekcijskem postopku samo po sebi tudi ni razlog za ničnost. Po 3. točki prvega odstavka 279. člena ZUP se za nično izreče odločba, ki je sploh ni mogoče izvršiti. Ovire, ki vplivajo na možnost izvršitve odločbe, so lahko pravne ali dejanske narave. V dejanskem pogledu bo nemožnost izvršitve odločbe podana takrat, ko izreka objektivno, torej ne le iz razlogov, ki so v zavezančevi osebni sferi, ni mogoče izvršiti. To pomeni, da zaradi dejanskih ovir nihče ne more izvršiti obveznosti iz izreka in ne le zavezanec. V pravnem pogledu pa bodo ovire za izvršitev podane takrat, kadar ima odločba izrek, ki nasprotuje pravnemu redu.

Tožnik ne navaja, da ne bi bil investitor obravnavanega objekta oziroma inšpekcijski zavezanec v obravnavani inšpekcijski zadevi. Zato sodišče v zvezi z uveljavljano neizvršljivostjo in s tem ničnostjo inšpekcijskega ukrepa zaradi solastnine drugih oseb zemljišča pojasnjuje, da je investitor, ki je z gradnjo brez upravnega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, tega dolžan tudi sanirati, ne glede na to, ali je gradil na svoji nepremičnini ali na nepremičnini v (so)lasti tretjih oseb. Tudi po 4.1. točki prvega odstavka 2. člena ZGO-1 je investitor oseba, ki naroči graditev objekta ali ki jo sama izvaja. Če to stori, ne da bi razpolagala s potrebnim gradbenim dovoljenjem, je taka oseba naslovnik in zavezanec za izvršitev inšpekcijskih ukrepov v primeru nelegalne gradnje. Tako je investitor, ki je z gradnjo brez gradbenega dovoljenja povzročil nezakonito stanje, tega dolžan sanirati ne glede na to, ali je gradil na svojih zemljiščih ali zemljiščih v lasti tretjih oseb.

Kolikor bi izvršitev odločbe pomenila poseg v pravice tretjih, pa lahko te osebe, kot je bilo že navedeno, v inšpekcijskem postopku zavarujejo svoje pravice z udeležbo v postopku, oziroma z zahtevo za vstop v postopek, ne more pa pravic tretjih oseb varovati tožnik. Tožbeni ugovori v zvezi s solastništvom zemljišča, na katerem stoji obravnavani objekt, oziroma s soinvestitorstvom tega objekta zato niso utemeljeni.

Neutemeljen je tudi tožbeni očitek o neobrazloženosti izpodbijane odločbe. Iz obrazložitve je razvidno (to pa izhaja tudi iz listin v upravnem spisu), da je tožnik v postopku sam navajal, da je odstranil dotrajani severni del stanovanjskega objekta in na tem mestu zgradil pritlično garažo in enonadstropni prizidek. Upravni organ je pojasnil, da bi po 50. členu ZUN za tako gradnjo potreboval lokacijsko dovoljenje, ki ni bilo izdano. Lokacijsko dovoljene je bilo namreč z navedeno določbo predpisano tako za odstranitev obstoječih objektov kot za njihovo gradnjo. Tožnik pa ne navaja, da bi občinska skupščina na podlagi drugega odstavka 51. člena ZUN s predpisom določila, da za gradnjo predmetnega objekta glede na njegovo vrsto, namen, največjo velikost in način gradnje lokacijsko dovoljenje ni potrebno.

Po navedenem torej ne drži niti tožbena navedba, da je tožnik v upravnem postopku zatrjeval in dokazoval, da je na objektu in garaži opravil zgolj vzdrževalna in adaptacijska dela. Res se je v pritožbenem postopku skliceval na potrdila o priglasitvi del, vendar je drugostopenjski organ v zvezi s tem pojasnil, da se potrdila o priglasitvi del ne nanašajo na odstranitev dotrajanega dela stanovanjskega objekta in gradnjo novih objektov. Dejstvo, da so bila potrdila o priglasitvi del izdana, pa samo po sebi ne pomeni, da bi inšpektor moral uporabiti 75. člen ZUN in izreči inšpekcijske ukrepe, ki so bili predpisani za t. i. neskladno gradnjo (uskladiti izvedena dela z odločbo o priglasitvi del ali ustavitvijo gradnje, dokler ne pridobi spremenjene odločbe o priglasitvi del).

Kot je bilo že povedano, je bilo tudi v času veljavnosti ZUN za gradnjo novega objekta treba pridobiti lokacijsko dovoljenje. Glede na ugotovljeno dejansko stanje, tj. da je tožnik odstranil del stanovanjskega objekta in zgradil garažo in enonadstropni prizidek, pa bi za neskladno gradnjo iz 75. člena ZUN lahko šlo le, če bi bilo za tako gradnjo izdano lokacijsko dovoljenje, gradbena dela pa bi bila izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi v lokacijskem dovoljenju.

Neutemeljen je tudi očitek, da je drugostopenjski upravni organ 3. točko izreka prvostopenjske odločbe spremenil v tožnikovo škodo, ker v izreku ni več datuma, ko naj bi pooblaščeno podjetje odstranilo nedovoljeno gradnjo in bi to podjetje naloženo dejanje lahko opravilo kadarkoli. Iz obrazložitve te odločitve drugostopenjskega organa je razvidno, da je prvostopenjsko odločbo v tem delu spremenil, ker je ugotovil, da za določitev datuma izvršbe v odločbi, izdani na podlagi ZUN, v zakonu ni podlage. Na podlagi 244. člena v zvezi z drugim odstavkom 263. člena takrat veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku pa je pritožbeni organ v pritožbenem prestopku lahko odločil v škodo pritožniku tudi, če je bil z odločbo očitno kršen materialni predpis.

Poleg tega po mnenju sodišča odločitev drugostopenjskega organa ni v tožnikovo škodo iz razlogov, ki jih tožnik navaja. Odločitev, s katero je zagroženo, da bo naloženo dejanje opravilo pooblaščeno podjetje na tožnikove stroške, če tega ne bo izvršil sam, namreč sploh ni podlaga, po kateri bi lahko pooblaščeno podjetje objekte odstranilo. Tudi drugostopenjski upravni organ je v obrazložitvi pojasnil, da mora upravni organ pred prisilno izvršitvijo naložene obveznosti v skladu z 270. členom takrat veljavnega Zakona o splošnem upravnem postopku ugotoviti, ali je odločba postala izvršljiva, ali naložena obveznost ni izpolnjena in nato odločiti, kdaj bo izvršba po drugi osebi opravljena. Enako določa tudi 290. člen veljavnega ZUP. To pomeni, da bo o taki izvršbi izdan sklep, s katerim bo tožnik tudi seznanjen.

Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Tožnik ni navedel novih dejstev ali predlagal novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, zato je sodišče odločilo brez glavne obravnave, na nejavni seji (druga alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1).

Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.