sodba I U 481/2011
Datum: 2013-03-21T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.481.2011
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KOMUNALNA DEJAVNOST
institut: komunalni prispevek - odmera komunalnega prispevka - pravna podlaga za odmero - nesprejetje podzakonskih predpisov - višina stroškov opremljanja

## Jedro

Sodišče ne sprejema razlogovanja tožeče stranke, da se je tožena stranka s tem, ko ni sprejela ustreznih podzakonskih aktov za odmero komunalnega prispevka, odpovedala plačilu te dajatve. Nesprejetje podzakonskih predpisov je lahko le okoliščina, ki vpliva na odmero oziroma na ugotavljanje višine komunalnega prispevka, ne pa tudi na dolžnost njegovega plačila.

Ne ZPNačrt, ne Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljiščih ne predpisujeta najnižjih ali najvišjih stroškov opremljanja, oziroma teh stroškov ne vežeta na pavšalne vrednosti na ravni države, ki izhajajo iz Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovni povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme. Zgolj iz višine teh stroškov, kot je določena z Odlokom, zato ni mogoče sklepati o morebitni arbitrarnosti ali nezakonitosti Odloka.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Prvostopenjski upravni organ je z izpodbijano odločbo ugotovil, da sta tožnika zavezanca za plačilo komunalnega prispevka zaradi novogradnje stanovanjske hiše na parc. št. 299/1 k.o. …, odmeril komunalni prispevek na 10.029,24 EUR in ugotovil, da sta tožnika ta komunalni prispevek že plačala na podlagi odločbe št. 3510-0018/2006-10 z dne 28. 12. 2006. Iz obrazložitve izhaja, da je bil komunalni prispevek odmerjen v ponovljenem postopku, potem ko je tukajšnje sodišče s sodbo I U 135/2009 ugodilo tožbi tožnikov, odpravila prejšnjo odločbo, izdano v tej zadevi, in zadevo vrnilo v ponovni postopek. Prvostopenjski organ se sklicuje na stališče tukajšnjega sodišča v navedeni sodbi, da v obravnavani zadevi ni predpisov, veljavnih pred uveljavitvijo Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt), zato ni mogoče upoštevati prvega odstavka 108. člena tega zakona. Organ je zato komunalni prispevek odmeril po ZPNačrt in Odloku o programu opremljanja za obstoječo komunalno opremo in merilih za odmero komunalnega prispevka za območje Občine Dol pri Ljubljani (v nadaljevanju Odlok), ki je bil sprejet na podlagi tega zakona. V nadaljevanju prvostopenjski organ navaja parametre, ki jih je upošteval pri odmeri komunalnega prispevka in način izračuna.

Drugostopenjski organ je zavrnil pritožbo tožnikov zoper izpodbijano odločbo. Tudi ta organ se v obrazložitvi svoje odločbe sklicuje na stališče tukajšnjega sodišča iz prej navedene sodbe in ugotavlja, da je bilo na podlagi tega stališča mogoče komunalni prispevek odmeriti le na podlagi ZPNačrt in Odloka. Glede na pritožbene navedbe o nezakonitosti Odloka dodaja še, da zakonitosti splošnih pravnih aktov ni mogoče presojati v upravnem postopku. Velikost gradbene parcele, ki je bila upoštevana pri odmeri komunalnega prispevka, je bila povzeta po projektni dokumentaciji. Le v primeru, če parcela objekta ne bi bila določena, bi bilo mogoče odmero opreti na velikost stavbišča. Tožnika se s tako odločitvijo ne strinjata in vlagata tožbo, v kateri navajata, da je bil Odlok uveljavljen približno štiri leta po tem, ko sta vložila vlogo za odmero komunalnega prispevka. ZPNačrt v 108. členu določa, da se postopki za odmero komunalnega prispevka, ki so bili začeti pred uveljavitvijo tega zakona, to je pred 28. 4. 2007, končajo po tedaj veljavnih predpisih, kar bi moralo veljati tudi za obravnavano zadevo. Zato je uporaba Odloka nezakonita, ker pomeni retroaktivno uporabo predpisa, pa tudi neustavna. Da gre za neustavno retroaktivnost tudi v primeru, če je odločba izdana po uveljavitvi novega odloka, vendar se z njo ureja pravno razmerje, ki je nastalo pred uveljavitvijo tega odloka, izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-159/95. Glede na določbo 108. člena ZPNačrt in splošno prepoved retroaktivnosti toženka pri odmeri ne bi smela uporabiti Odloka, temveč predpise, veljavne na dan vložitve zahteve za odmero komunalnega prispevka. Na ta dan sta veljala Zakon o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1) in Uredba o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo (v nadaljevanju Uredba o programu), po drugem odstavku 179. člena ZUreP-1 pa so s 24. 10. 2006 prenehali veljati vsi predpisi o odmeri komunalnega prispevka, izdani na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih. Zato je nehal veljati tudi občinski odlok, ki ga je toženka uporabila pri prejšnjem odločanju o zadevi, tako da sta v času vložitve vloge za odmero komunalnega prispevka pa sta na območju toženke veljala le ZUreP-1 in Uredba o programu. Toženka ni nikoli sprejela programa opremljanja na podlagi teh predpisov, zato glede na izrecno določbo 13. člena Uredbe o programu ni upravičena zaračunati komunalnega prispevka. Tožnika menita, da bi moral biti komunalni prispevek odmerjen na 0,00 EUR ter sodišču predlagata, naj ob uporabi navedenih predpisov ustrezno spremeni izpodbijano odločbo. Opozarjata še, da sta sama financirala izgradnjo priključkov na komunalno infrastrukturo, dejstvo, da je toženka kot lokalna skupnost zanemarjala svoje obveznosti in ravnala nezakonito, pa ne more biti v njuno škodo.

Tožnika uveljavljata tudi nezakonitost Odloka, in sicer najprej zato, ker bi ga bilo po drugem odstavku 74. člena ZPNačrt mogoče sprejeti le na podlagi občinskega prostorskega načrta. Takega načrta toženka nima, zato je Odlok nezakonit. Vrednosti, navedene v Odloku, so določene brez pravne podlage in cenitve vrednosti infrastrukture, kar pomeni arbitrarnost Odloka. Toženka nima izdelanega katastra javne infrastrukture in popisa vrednosti infrastrukture ter izračuna njene amortizacije, prav tako ne popisa donacij za posamezne dele te infrastrukture, ki so jih zgradili zavezanci in brezplačno predali v last toženke. Opravila ni niti popisa zazidanih in nezazidanih stavbnih zemljišč ter bruto in neto etažne površine objektov, namesto tega pa je pripravljavec programa opremljanja navedel, da je te podatke pridobil na GURS. GURS teh podatkov do dokončne vzpostavitve registra nepremičnin ne bo imel, predvsem pa jih ni imel v času priprave Odloka, tako da obračun temelji na arbitrarno določenih predpostavkah. Na to kaže tudi okoliščina, da je zadnja odmera komunalnega prispevka praktično enaka prvi, čeprav so minila že več kot štiri leta in je bilo iz obračuna izločenih pet postavk. Tožnika v tem pogledu opozarjata tudi na odsotnost nekaterih vrst komunalne opreme oziroma na to, da je obstoječa v tako slabem stanju, da njena vrednost ni le nič, temveč je celo nevarna za uporabo.

Obračunske postavke so v Odloku določene tako, da za nekaj sto oziroma celo nekaj tisoč odstotkov presegajo povprečne vrednosti na ravni države, ki izhajajo iz Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovi povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme (v nadaljevanju Pravilnik o podlagah), obračunani komunalni prispevek pa je približno štirinajstkrat višji, kot bi izhajal iz tega pravilnika. Tožnika ocenjujeta, da gre za samovoljnost in nezakonitost, Odlok pa je bil izdan mimo zakonskega pooblastila in po postopku, ki je v nasprotju z zakonom. Zato sodišču predlagata, naj ugotovi nezakonitost Odloka ter ga ne uporabi pri svojem odločanju.

Tožnika izpodbijata tudi pravilnost izračuna komunalnega prispevka, ker menita, da je toženka napačno štela za površino stavbnega zemljišča stavbno zemljišče, opredeljeno v projektni dokumentaciji. Pojma gradbena parcela veljavni predpisi ne poznajo, toženka pa je s kombiniranjem uporabe predpisov, ki so veljali v decembru 2006 in predpisov, ki veljajo v februarju 2011, dodatno povečala višino komunalnega prispevka, saj je bistveno zvišala eno izmed računskih postavk za izračun komunalnega prispevka. Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka v 5. členu sankcionira lastnike objektov, ki niso uredili vpisa parcele pod objektom v kataster s tem, da kot obračunsko enoto določa 1,5-kratnik te površine, toženka pa je to sankcijo še zvišala s tem, da je upoštevala gradbeno parcelo, ki je bila večja od 1,5-kratnika stavbišča, čeprav pojem gradbene parcele več ne obstaja.

Tožnika menita, da bi moralo sodišče že v upravnem sporu I U 135/2009 odločati v postopku polne jurisdikcije, in sicer tako, da bi na podlagi Pravilnika o podlagah komunalni prispevek odmerilo na 832,00 EUR.

Uveljavljata tudi povračilo stroškov na podlagi subsidiarne uporabe Zakona o pravdnem postopku in Zakona o odvetniški tarifi, saj menita, da Pravilnik o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu ne more posegati v njuno zakonsko pravico do povračila vseh stroškov postopka. Tak poseg bi bil neustaven, pravilnik pa določa povračilo stroškov, ki v določenih primerih ne dosegajo niti višine sodne takse, vsekakor pa ne povračila, ki bi bilo skladno z zakonskimi določbami.

Glede na navedeno tožnika sodišču predlagata, naj odpravi izpodbijano odločbo, ugotovi, da je Odlok nezakonit in se pri odločanju ne uporabi, odmeri komunalni prispevek v višini 0,00 EUR, naloži toženki, da je dolžna tožnikoma vrniti že plačani komunalni prispevek skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, poleg tega pa naj toženki naloži tudi povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo v bistvenem ponavlja razloge iz obrazložitev obeh upravnih odločb ter sodišču predlaga, naj tožbo zavrne.

Tožba ni utemeljena.

Tukajšnje sodišče je v isti zadevi odločalo že v upravnih sporih U 583/2007 in I U 135/2009. V sodbah, izdanih v teh sporih, se je jasno opredelilo tudi do vprašanja, katero pravno podlago je treba v tej zadevi uporabiti za odmero komunalnega prispevka (v nadaljevanju je povzet del obrazložitve sodbe I U 135/2009): ZUreP-1 je v prehodni določbi 2. odstavka 179. člena določil, da se ne glede na določbo 5. točke prejšnjega odstavka, v kateri je določeno prenehanje veljavnosti Zakona o stavbnih zemljiščih, do uveljavitve predpisa iz 2. odstavka 146. člena tega zakona, to je predpisa o določitvi meril za odmero komunalnega prispevka, ta odmerja po dotlej veljavnih predpisih. Predpis iz 2. odstavka 146. člena ZUreP-1 je Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka, ki je bil 29. 10 2004 objavljen v Uradnem listu RS, št. 117/04, veljati pa je začel 20. 7. 2005 (17. člen tega Pravilnika). To pomeni, da je s tem dnem odpadla pravna podlaga za odmero komunalnega prispevka po prejšnjih predpisih. Ali drugače: glede na omenjeno prehodno določbo ZUreP-1 je občinski Odlok o komunalnem prispevku, ki je urejal izračun komunalnega prispevka, prehodno še veljal – do uveljavitve predpisa, ki je določil nov način izračuna komunalnega prispevka. Taka razlaga izhaja tudi iz sklepa Ustavnega sodišča opr. št. U-I-85/01 z dne 11. 12. 2003. Vsakršna nadaljnja uporaba Odloka o komunalnem prispevku je zato v nasprotju z izrecno zakonsko določbo.

V 3. odstavku 146. člena ZUreP-1 je dano občinam pooblastilo, da lahko v skladu z omenjenim Pravilnikom določijo podrobnejša merila za odmero komunalnega prispevka. To pomeni, da sprejem podrobnejšega občinskega predpisa o merilih ni obvezen, zato njegovo nesprejetje ne vpliva na možnost izračuna komunalnega prispevka.

Vendar pa v obravnavanem primeru dodatno oviro za odmero komunalnega prispevka predstavlja dejstvo, da za območje, v katerem se nahaja zemljišče tožnikov, program opremljanja še ni bil sprejet, kar med strankami ni sporno. Stališče toženke, da mora ta program sprejeti do 20. 7. 2007, ker da to izhaja iz 1. odstavka 14. člena Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka, ni pravilno. Omenjena določba namreč govori o tem, da se komunalni prispevek na območjih, kjer programi opremljanja še niso usklajeni z Uredbo (so pa torej sprejeti po prejšnjih predpisih), do najdlje 20. 7. 2007 odmerja po dotlej veljavnih predpisih. Glede na prej navedeno razlago 1. stavka 2. odstavka 179. člena ZUreP-1 o dopustnosti uporabe prej veljavnih predpisov pri odmeri komunalnega prispevka, to pomeni, da bi bil komunalni prispevek v obravnavanem primeru lahko odmerjen le v skladu s Pravilnikom o merilih za odmero komunalnega prispevka na podlagi sprejetega programa opremljanja (2. odstavek 1. člena). Ta pa v obravnavanem primeru ni bil sprejet niti po prej veljavnem Zakonu o stavbnih zemljiščih (39. člen).

Do enakega rezultata – torej da so se pri odmeri tudi po uveljavitvi Pravilnika o merilih za odmero komunalnega prispevka v prehodnem obdobju lahko uporabljali stari programi opremljanja – pripelje tudi razlaga drugega dela določbe 2. odstavka 179. člena ZUreP-1. Z njo je bilo določeno, da po preteku dveh let od sprejema predpisa iz 3. odstavka 140. člena tega zakona (to je Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo, Uradni list RS, št. 117/04 z dne 29. 10. 2004), predstavlja osnovo za odmero komunalnega prispevka program opremljanja, pripravljen v skladu s tem predpisom. Zakon je torej dopustil uporabo programov opremljanja stavbnih zemljišč, sprejetih na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih in na njegovi podlagi izdanem Navodilu o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč (Uradni list RS, št. 4/99) še v dveletnem obdobju po sprejemu (ne torej uveljavitvi) Uredbe o vsebini programa opremljanja zemljišč za gradnjo. Ker pa tudi sprejetje predpisa lahko v razmerju do naslovnikov učinkuje šele, ko so ti z njim seznanjeni, to pa je z njegovo objavo – v konkretnem primeru 29. 10. 2004, je obravnavani dveletni rok potekel 29. 10. 2006. To pomeni, da je stališče toženke, da je imela vse do 20. 7. 2007 čas za sprejem programa opremljanja stavbnih zemljišč, napačno.

Glede na navedeno zato sodišče ugotavlja, da je toženka pri odmeri komunalnega prispevka uporabila predpis, ki v času prvostopenjske odločitve ni več veljal, tudi sicer pa bi bila glede na odsotnost programa opremljanja stavbnih zemljišč podana ovira za njegovo odmero (...).

Kot je bilo podrobno obrazloženo v zgoraj povzetem delu obrazložitve prve sodbe, ki jo je tukajšnje sodišče izdalo v tej zadevi, že ob izdaji prve odločbe o odmeri komunalnega prispevka tožečima strankama Odlok (gre za stari odlok, sprejet na podlagi Zakona o stavbnih zemljiščih – opomba sodišča) ni več veljal in zato ni mogel predstavljati podlage za odmero komunalnega prispevka. To dejstvo se ni v ničemer spremenilo ne s sprejetjem ZPNačrt, ne s sprejetjem Odloka o spremembi Odloka o komunalnem prispevku za Občino Dol pri Ljubljani (Uradni list RS, št. 90/07), s katerim je tožena stranka očitno skušala prilagoditi Odlok določbam ZUreP-1. Kot je bilo že večkrat poudarjeno in obrazloženo, Odlok z dne 5. 10. 2007, ko je bil objavljen odlok o njegovi spremembi, po izrecnih in nedvoumnih določbah ZUreP-1 ni več veljal. Z Odlokom o spremembi Odloka o komunalnem prispevku za Občino Dol pri Ljubljani je bil torej spremenjen do takrat že neveljaven predpis, ki zgolj zaradi te spremembe ni „oživel“, oziroma zopet pričel veljati, kot to očitno meni tožena stranka. Iz tega razloga Odloka torej tudi v tokratnem postopku ni mogoče šteti za veljavno pravno podlago, ki bi toženi stranki omogočala odmero komunalnega prispevka.

Prvostopenjski upravni organ je pri izdaji odločbe vezan na zakone in podzakonske akte, ki veljajo v času izdaje te odločbe. Prvostopenjska odločba v obravnavani zadevi je bila izdana dne 26. 1. 2009, torej po pričetku veljavnosti ZPNačrt, ki je po določbi njegovega 113. člena začel veljati dne 28. 4. 2007. Zakonsko podlago za izdajo izpodbijane odločbe torej predstavlja ZPNačrt. Po prehodni določbi 1. odstavka 108. člena tega zakona se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po doslej (torej do trenutka uveljavitve ZPNačrt – opomba sodišča) veljavnih predpisih. Kot je bilo obrazloženo zgoraj, Odloka v času uveljavitve ZPNačrt ni bilo mogoče šteti za veljaven predpis, tako da njegova uporaba nima podlage v določbi 1. odstavka 108. člena ZPNačrt. Besedilo 2. odstavka 108. člena ZPNačrt, na katerega tožena stranka prav tako opira svoje stališče o nadaljnji veljavnosti Zakona o stavbnih zemljiščih in pripadajočih podzakonskih aktov določa, da se do poteka šestih mesecev po uveljavitvi občinskega prostorskega načrta komunalni prispevek odmerja po do tedaj veljavnih predpisih. Pri interpretaciji te določbe je treba posebej opozoriti na uporabo izraza „do tedaj“, ki lahko smiselno pomeni le, da čas, ki je relevanten za odločitev, katere predpise je treba uporabiti, ni identičen s časom uveljavitve ZPNačrt. Preostala vsebina določbe ta čas veže na dogodek v prihodnosti, namreč na sprejetje občinskega prostorskega načrta. Te zakonske določbe zato ni mogoče razlagati drugače, kot da je namenjena izključno podaljšanju veljavnosti predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Povedano drugače: ta določba se v ničemer ne nanaša na morebitno podaljšanje veljavnosti predpisov, ki so veljali pred uveljavitvijo ZPNačrt, temveč izključno na veljavnost predpisov, ki bodo veljali v času uveljavitve občinskega prostorskega načrta. Tožena stranka ne navaja, da bi bil do izdaje izpodbijane odločbe na njenem območju že uveljavljen občinski prostorski načrt, tako da navedeni šestmesečni rok sploh še ni pričel teči in zato določba 2. odstavka 108. člena ZPNačrt v obravnavani zadevi nima nobenega vpliva na uporabo predpisov, ki jih je treba upoštevati pri odmeri komunalnega prispevka. Do enakega rezultata pripelje tudi primerjava te določbe z zgoraj navedeno določbo prvega odstavka istega člena, ki v tam urejenih primerih določa uporabo predpisov, veljavnih v času uveljavitve ZPNačrt, na povsem drugačen način.

Tudi določbe 104. člena ZPNačrt, na katere se sklicuje tožena stranka, ne dajejo zakonske podlage za odmero komunalnega prispevka na podlagi Odloka. Po določbi 1. odstavka 104. člena ZPNačrt se sicer do izdaje podzakonskih predpisov na podlagi tega zakona uporabljajo, kolikor niso z njimi v nasprotju, podzakonski predpisi, sprejeti na podlagi ZUreP-1. Med te predpise je treba šteti tudi predpise, ki so bili sicer sprejeti pred uveljavitvijo ZUreP-1, vendar jim je ZUreP-1 izrecno podaljšal veljavnost. Kot pa je bilo že obrazloženo, tožena stranka zaradi neveljavnosti Odloka, do katere je prišlo že na podlagi določb ZUreP-1, takih predpisov, ki bi se nanašali na obravnavano situacijo, nima. Sodišče je zato na podlagi 3. točke 1. odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) tožbi zaradi nepravilne uporabe določb ZPNačrt ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo.

Po drugi strani pa sodišče ne sprejema razlogovanja tožeče stranke, da se je tožena stranka s tem, ko ni sprejela ustreznih podzakonskih aktov za odmero komunalnega prispevka, odpovedala plačilu te dajatve. Tako po določbah Zakona o stavbnih zemljiščih, na katere se – posredno, z uporabo podzakonskih aktov, izdanih na njegovi podlagi – opira tožena stranka, kot tudi na podlagi določb ZUreP-1, ki so veljale v času izdaje prve prvostopenjske odločbe, in tudi po določbah ZPNačrt, ki je pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe, je ves čas, in to z bistveno nespremenjeno vsebino, obstajala pravica tožene stranke, zaračunati komunalni prispevek in dolžnost tožeče stranke, ta prispevek poravnati. Kot je sodišče prav tako opozorilo v prej navedeni sodbi, je nesprejetje podzakonskih predpisov lahko le okoliščina, ki vpliva na odmero oziroma na ugotavljanje višine komunalnega prispevka, ne pa tudi na dolžnost plačila tega prispevka. Sodišče pripominja še, da brez ustrezne podlage v podzakonskih aktih komunalnega prispevka sploh ni mogoče odmeriti, torej niti na 0,00 EUR, kot to predlagata tožeči stranki.

Ob nedvomnem obstoju zakonske podlage za obveznost tožečih strank, plačati komunalni prispevek, se glede na gornjo obrazložitev postavlja vprašanje, kako lahko tožena stranka sploh zakonito odmeri komunalni prispevek. V zvezi s tem sodišče ponovno opozarja, da je zakonska podlaga za odmero v vsakem primeru trenutno veljavni zakon, torej ZPNačrt, tudi morebitna uporaba prej veljavnih zakonov oziroma podzakonskih aktov v prehodnem obdobju pa lahko temelji izključno na določbah tega zakona. Po določbi prvega odstavka 108. člena ZPNačrt se postopki za odmero komunalnega prispevka, začeti pred uveljavitvijo tega zakona, končajo po doslej (dotlej) veljavnih predpisih, ki pa jih, kot je bilo obrazloženo, v obravnavanem primeru ni. Komunalni prispevek je zato mogoče odmeriti le z uporabo predpisov, sprejetih na podlagi ZPNačrt, na kar je sodišče poleg ostalega tudi že opozorilo v prej omenjeni sodbi. Ker tako ZPNačrt, kot tudi podzakonski akti, sprejeti na njegovi podlagi, pod določenimi pogoji omogočajo odmero komunalnega prispevka v primeru, če občine ne sprejmejo vseh podzakonskih aktov, tak način odmere po presoji sodišča očitno ustreza tudi namenu zakonodajalca sanirati situacije, kot je obravnavana.“ Od izdaje zgoraj citirane sodbe I U 135/2009 do izdaje izpodbijane odločbe ni prišlo do sprememb dejanskega stanja ali pravne podlage, ki bi lahko vplivale na veljavnost oziroma relevantnost navedenih pravnih stališč. Po presoji sodišča je zato toženka s tem, ko je pri odmeri komunalnega prispevka upoštevala ta stališča, ravnala pravilno in zakonito, pa tudi v skladu s četrtim odstavkom 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), po katerem je bila v ponovljenem postopku na ta stališča vezana.

Glede na tožbene navedbe sodišče dodaja še, da v upravnem postopku uporaba predpisov, ki veljajo v času prvostopenjske odločitve, in ne predpisov, ki so veljali v času vložitve vloge, s katero je bil postopek začet, sama po sebi ne pomeni retroaktivne uporabe predpisa oziroma neustavnosti odločitve. Nasprotno – uporaba veljavnega predpisa je odraz temeljnega načela zakonitosti (prvi odstavek 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, v nadaljevanju ZUP). Enako stališče izhaja tudi iz ustaljene upravnosodne prakse Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbi X Ips 1278/2005 z dne 12. 11. 2009 in X Ips 1642/2006 z dne 10. 3. 2010).

Kot že navedeno, v obravnavani zadevi uporabo sicer neveljavnega predpisa predpisuje prehodna določba prvega odstavka 108. člena ZPNačrt. To pomeni, da uporaba neveljavnega predpisa tudi v tem primeru ne izhaja iz tega predpisa samega po sebi, splošnih pravnih načel ali neposredne uporabe določb Ustave, temveč iz izrecne določbe zakona, ki velja v času odločanja. Morebitno neupoštevanje te določbe bi torej lahko povzročilo nezakonitost, ne pa tudi neustavnosti izpodbijane odločbe. Vendar pa navedena zakonska določba smiselno lahko ureja le situacije, v katerih so „doslej veljavni predpisi“, na katere se sklicuje, sploh obstajali. Kot je bilo podrobno obrazloženo že v zgoraj povzetih sodbah, v obravnavani zadevi ni tako, toženka pa iz tega (in ostalih, prav tako že navedenih razlogov) ni imela podlage za uporabo te zakonske določbe. Zaradi uporabe predpisov, ki so veljali v času odločanja, izpodbijana odločba torej ni nezakonita in ne protiustavna.

Odločba Ustavnega sodišča U-I-159/95 z dne 11. 4. 1996, na katero se sklicujeta tožnika, se nanaša na bistveno drugačno pravno situacijo. Obravnava namreč sklep občinskega sveta, s katerim je bila višina obveznosti, ki je bila sicer že določena na podlagi veljavnih predpisov, povišana z veljavnostjo za nazaj, in to ob nespremenjeni zakonski podlagi.

Po presoji sodišča je neutemeljen tudi tožbeni očitek, da je Odlok nezakonit, ker toženka ni sprejela ustreznega prostorskega načrta. Določbe ZPNačrt, na katere se sklicujeta tožnika, se namreč tako smiselno, kot tudi glede na prvi odstavek 74. člena, ki govori o „gradnji“ komunalne opreme, lahko nanašajo le na program opremljanja za načrtovano komunalno infrastrukturo, ki je res ni mogoče graditi brez ustreznega prostorskega načrta. Niso pa te določbe ovira za sprejem občinskega predpisa, ki bi bil podlaga za odmero komunalnega prispevka za obstoječo komunalno infrastrukturo. Poimenovanje tega predpisa kot „program opremljanja“ samo po sebi ne more biti pravno odločilno.

Komunalni prispevek za posamezno vrsto komunalne opreme se lahko odmeri, če se stavbno zemljišče nahaja v obračunskem območju te vrste komunalne opreme, z njegovim plačilom pa je zavezancu zagotovljena priključitev na že zgrajeno komunalno opremo (...)(tretji in četrti odstavek 79. člena ZPNačrt). Stanje, v katerem je obstoječa komunalna oprema, torej glede na določbe ZPNačrt ne pomeni okoliščine, ki bi vplivala na odmero komunalnega prispevka, dokler je zavezancu omogočena priključitev nanjo. V zvezi s tem sodišče dodaja še, da že po naravi stvari na vse vrste komunalne opreme ni mogoč neposreden priključek, temveč zadostuje, da je zagotovljena njena raba. To izhaja tudi iz prvega odstavka 76. člena ZPNačrt, po katerem je obračunsko območje tudi območje, na katerem se zagotavlja raba posamezne vrste komunalne opreme, in iz ustaljene upravnosodne prakse (prim. npr. sodbo I U 798/2010 z dne 2. 6. 2011).

Po izrecni določbi petega odstavka 79. člena ZPNačrt s plačilom komunalnega prispevka niso poravnani stroški gradnje delov priključkov na komunalno opremo, ki so v zasebni lasti. Navedba, da sta tožnika sama financirala gradnjo priključkov, je zato brezpredmetna za odločitev v tej zadevi.

Tožnika s tem, ko svoje stališče o nezakonitosti Odloka utemeljujeta s trditvami, da so bile vrednosti infrastrukture, na podlagi katerih je bil Odlok sprejet, določene arbitrarno, po vsebini uveljavlja nepravilen postopek sprejemanja Odloka. V zvezi s tem sodišče uvodoma ugotavlja, da ZPNačrt nima podrobnejših določb o pripravi, vsebini in postopku sprejemanja programa opremljanja. Glede podatkov, na katere se sklicujeta tožnika, določa le, da morajo biti med podlagami za odmero komunalnega prispevka, določenimi s programom opremljanja, tudi stroški komunalne opreme in preračun stroškov na enoto mere (tretji odstavek 75. člena) ter da pri pripravi podlag za odmerjanje komunalnega prispevka občina upošteva že vložena sredstva v izgradnjo komunalne opreme (četrti odstavek 75. člena).

Poleg tega ZPNačrt določa le, da vlada podrobneje predpiše vsebino programa opremljanja (peti odstavek 75. člena). To je Vlada storila z Uredbo o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč, ki v 12. členu natančno določa način opredelitve skupnih stroškov, ki se za obstoječo komunalno opremo (med drugim) lahko ugotavljajo tudi na podlagi stroškov, ki so po višini enaki stroškom, ki bi nastali ob gradnji nove opreme, ki je po zmogljivostih in namenu podobna obstoječi ter zagotavlja podobno raven oskrbe. Po presoji sodišča ta določba daje občini pooblastilo, da skupne stroške zgolj oceni oziroma določi na podlagi primerjave z dejanskimi stroški ob gradnji podobne opreme.

Glede na navedene pravne podlage iz tožbenih navedb ni mogoče povzeti, v čem naj bi bil postopek sprejemanja Odloka v nasprotju z relativno splošnimi določbami ZPNačrt, pa tudi ne z navedenimi določbami Uredbe o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljišč. Po navedenem je namreč skupne stroške mogoče določiti tudi brez podatkov iz katastra javne infrastrukture, popisa njene vrednosti ter izračuna amortizacije in donacij, kakor navajata tožnika. Uredba tudi ne navaja vira podatkov za ugotovitev vsote površin vseh parcel oziroma delov parcel, ki ležijo na obračunskem območju in vsote površin vseh neto tlorisnih površin na obračunskem območju, tako da nima podlage v veljavnih predpisih niti tožbena navedba, da programa ni mogoče pripraviti do dokončne vzpostavitve registra nepremičnin. Da uporabljeni podatki ne bi izhajali iz katere od drugih javnih evidenc, ki jih vzdržuje GURS oziroma da bi bili ti podatki povzeti nepravilno, tožnika ne navajata.

Prav tako ne ZPNačrt, ne Uredba o vsebini programa opremljanja stavbnih zemljiščih ne predpisujeta najnižjih ali najvišjih stroškov opremljanja, oziroma teh stroškov ne vežeta na pavšalne vrednosti na ravni države, ki izhajajo iz Pravilnika o podlagah za odmero komunalnega prispevka na osnovni povprečnih stroškov opremljanja stavbnih zemljišč s posameznimi vrstami komunalne opreme. Zgolj iz višine teh stroškov, kot je določena z Odlokom, zato ni mogoče sklepati o morebitni arbitrarnosti ali nezakonitosti Odloka. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da so tudi tožbene navedbe o nezakonitosti Odloka neutemeljene. Sodišče zato ni imelo podlage, da bi zavrnilo njegovo uporabo oziroma zaradi tega ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe.

Kot v izpodbijani odločbi pravilno navaja toženka, veljavni Pravilnik o merilih za odmero komunalnega prispevka določa, da se pri površini stavbnega zemljišča upošteva velikost parcele, šele če parcela ni določena, pa „stavbišče x 1,5“ (drugi odstavek 5. člena). Isti pravilnik v drugem odstavku 2. člena kot parcelo opredeljuje zemljiško parcelo ali njen del, na kateri je možno graditi objekt ali je objekt že zgrajen.

Ta opredelitev vsebinsko ustreza opredelitvi zazidanega stavbnega zemljišča iz veljavne 1. alinee prvega odstavka 218.b člena ZGO-1, ki takšno zemljišče po drugi strani enači z gradbeno parcelo, določeno v skladu z določbami tega zakona. Tožnika imata sicer prav, da ZGO-1 od novele, objavljene v Uradnem listu RS št. 126/2007 pojma „gradbena parcela“ ne opredeljuje več med opredelitvami izrazov v 2. členu, vendar navedeno ni ovira, da toženka površine gradbene parcele, ki je že določena, ne bi upoštevala kot površine stavbnega zemljišča. Pri tem tožnika ne trdita, da v dokumentaciji, ki sta jo predložila toženki (PGD), gradbena parcela ne bi bila določena oz. da toženka podatkov o gradbeni parceli ne bi pravilno povzela po tej dokumentaciji.

Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Ker stranke niso navedle novih dejstev ali predlagale novih dokazov, ki bi bili pomembni za odločitev, je sodišče na podlagi druge alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1 v zadevi odločilo brez glavne obravnave na seji.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).