sodba U 431/2008
Datum: 2010-09-09T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:U.431.2008
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: enotno dovoljenje za gradnjo - namembnost objekta - skladnost gradnje s prostorskim aktom

## Jedro

Sprememba namembnosti pomeni poseg v že obstoječ (zgrajen) objekt, zaradi česar določbe 2. alineje 17. člena PUP, ki na celotnem območju dovoljuje spreminjanje namembnosti pod tam navedenimi pogoji, v obravnavanem primeru, ko gre za novogradnjo, ni mogoče uporabiti.

Skladnost predlaganega posega v prostor z določbami PUP je pogoj za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo v ponovnem postopku zavrnila tožnikovo zahtevo za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo proizvodno poslovnega objekta na zemljišču parc. št. 251/33 k.o. ... V obrazložitvi navaja, da je Upravno sodišče v sodbi opr. št. U 118/2003-13 z dne 8. 6. 2004 presodilo, da je toženka glede dopustnosti gradnje napačno razlagala določbe Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje na območju Občine Ruše (v nadaljevanju PUP). To je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS s sodbo opr. št. I Up 984/2004-2 z dne 6. 2. 2008. V nadaljevanju toženka povzema stališča Upravnega sodišča in navaja, da območje posega spada v ureditveno območje naselja Bezena (5. člen PUP). Ta ima po 6. členu PUP pretežno stanovanjsko funkcijo, v katerem v skladu z obrazložitvijo sodišča ni dopustna postavitev objekta, v katerem bi se opravljala dejavnost orodjarstva, ki se opravlja v večjem obsegu (predvidena zaposlitev 10 ljudi). Poleg tega poudarja, da v predhodnem postopku predložena strokovna ocena o vplivih na okolje potrjuje, da bo vpliv objekta na okolje velik, kar pa je v nasprotju s 6. členom PUP, po katerem posegi v prostor ne smejo povzročati motenj v okolju. V nadaljevanju organ navaja, da na podlagi obstoječega predpisa ne more ugotoviti, ali spada zemljišče, na katerem se nahaja sporni objekt, v urejena središča naselij, ki ga ureja 18. člen PUP, ali v ureditveno območje naselij z mešano stanovanjsko in kmečko zazidavo, ki se ureja v 19. členu PUP. Vendar pa na podlagi razlage sodišča ugotavlja, da ne v enem ne v drugem izmed navedenih območij ni možna postavitev objekta, v katerem se opravlja dejavnost orodjarstva v večjem obsegu. Poleg tega ugotavlja, da je iz aneksa k strokovni oceni o vplivih na okolje iz meseca decembra 2002 razvidno, da so dejavnost sama, transport in naprave v delavnici takšnega značaja, da lahko občasno povzročajo visoke ravni hrupa. Občasno se lahko pojavljajo tudi povečane količine ravni hrupa v okolju zaradi nepazljivega ravnanja z materiali, občasnega dela na prostem, delovanja prezračevalnih naprav in kompresorja, zato je ocena, da je vpliv hrupa na okolje velik in je po vrednostni lestvici ocenjen s 3 od maksimalne vrednosti 4. Že po presoji sodišča ta strokovna ocena potrjuje, da bo vpliv objekta na okolje velik, kar je v nasprotju z zahtevo iz 6. člena PUP, da posegi v prostor ne smejo povzročati motenj v okolju. V zaključku upravni organ še ugotavlja, da je Občina Ruše po sprejetju PUP spremenila svoj srednjeročni družbeni plan in da iz Odloka o ugotovitvi, katere sestavine prostorsko izvedbenih aktov so v nasprotju z Odlokom o spremembah in dopolnitvah prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana Občine Ruše, za območje nove Občine Ruše v letu 2004 (MUV, št. 10/04 in naslednji) ter o prenehanju veljavnosti določenih prostorskih izvedbenih aktov (MUV, št. 4/06) izhaja, da nobena od določb PUP, ki ureja obravnavano območje, ni v neskladju z navedenimi spremembami in dopolnitvami prostorskih sestavin dolgoročnega in srednjeročnega plana v letu 2004. Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil in v razlogih poudaril, da je moral prvostopenjski organ po napotkih sodišča ugotoviti, v katerem območju glede na osnovni namen leži zemljišče posega, kar je ta lahko storil, kolikor je bilo mogoče ob dejstvu, da za obravnavano območje ni bilo sprejete urbanistične zasnove, s katero bi bila v naselju podrobneje opredeljena namenska raba območja. Ne glede na navedeno pa po stališču drugostopenjskega organa gradnja sporne delavnice na konkretni lokaciji ni možna, ker to ne bi bilo v skladu z določbo 6. člena PUP, ne glede na to, ali objekt leži v urejenem središču naselja (ureditveno območje naselij), ki ga ureja 18. člen PUP, ali v ureditvenem območju naselja z mešano stanovanjsko in kmečko pozidavo iz 19. člena PUP.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in uvodoma poudarja, da upravni organ ni upošteval navodil Vrhovnega sodišča in da to opravičuje z navedbo, da na podlagi obstoječega predpisa ni mogoče ugotoviti, v katerem območju leži tožnikovo zemljišče. Zato bi o tem vprašanju moral pridobiti strokovno mnenje. K razlagi določb PUP ni bil nikoli pozvan niti občinski svet, pristojen za sprejem tega predpisa, v primeru nestrokovne razlage pa bi moralo o spornih vprašanjih dati pojasnila pristojno ministrstvo. Nadalje tožnik meni, da je treba v obravnavanem primeru za presojo dopustnosti gradnje njegovega objekta uporabiti splošne določbe PUP. Tako iz določbe 6. člena PUP izhaja, da je v naseljih in zaselkih dovoljena tudi nestanovanjska funkcija pod pogojem, da ne povzroča motenj v okolju. Nato tožnik navaja 8. člen PUP-a, ki se nanaša na spremembe namembnosti objektov, in 17. člen PUP, ki določa dopustne posege na območju, ki ga ureja PUP. Pri tem se izrecno sklicuje na 2. alinejo navedenega člena, ki govori o spreminjanju namembnosti pod tam navedenimi pogoji, za katere tožnik meni, da so za dejavnost orodjarstva izpolnjeni, saj razpolaga z obratovalnim dovoljenjem. Meni tudi, da so posegi v 17. členu našteti le primeroma in ne taksativno. Nadalje se ne strinja s stališčem pritožbenega organa, da predvidena dejavnost – orodjarstvo, ki se opravlja v večjem obsegu (predvidena je zaposlitev 10 ljudi) glede na 6. člen PUP ni dopustna, saj posegi ne smejo povzročati motenj v okolju. Poudarja, da v tem primeru ne gre za ugotovljeno dejansko stanje, ampak za predvideno dejansko stanje, ki v trenutku odločanja o zadevi ne obstoji, saj je zaposlenih le 6 oseb. Podjetje predstavlja obrtniško delavnico in je član obrtne zbornice. Prav tako ne drži, da iz aneksa k strokovni oceni o vplivih na okolje Zavoda za zdravstveno varstvo Maribor, Inštituta za varstvo okolja, izhaja, da naj bi bil vpliv objekta na okolje velik in da zato poseg ni v skladu s 6. členom PUP. Organ namreč ni upošteval določb 11. in 52. člena PUP, pri čemer iz aneksa izhaja, da je možna zgolj občasna povečana raven hrupa in še to zgolj zaradi nepazljivega ravnanja z materiali ali občasnega dela na prostem. Torej ne gre za gotovost, ampak zgolj za občasno možnost, zato odločitev pritožbenega organa temelji na predvidenem in ne na dejansko dokazanem stanju. Ker je po 52. členu PUP poseg dopusten, če ne presega s predpisi določenih dopustnih meja, bi bilo treba v zadevi ugotoviti, ali tožnikova parcela leži v območju II. ali III. stopnje varstva pred hrupom po Uredbi (očitno mišljena Uredbe o mejnih vrednostih kazalcev hrupa v okolju), ki je splošni predpis in velja na območju celotne države. Iz 18. člena Uredbe izhaja, da gre v obravnavanem primeru za območje, ki spada v III. stopnjo varstva pred hrupom, ko je območje oddaljeno od ceste manj kot 1000 m, kar je izpolnjeno tudi v primeru tožnikove parcele. Nepravilno je zato sklepanje pritožbenega organa, da gre za II. stopnjo varstva pred hrupom. Tudi lokalna samouprava, ki je bila pozvana, da opredeli, v katero območje parcela spada, je to uvrstila v III. območje varstva pred hrupom. Tožnik predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in o zahtevku meritorno odloči, podrejeno, da odpravi izpodbijani upravni akt in zadevo vrne v ponovno odločanje, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba je bila poslana tudi A.A. kot pooblaščencu prizadetih strank.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče po vpogledu v upravne spise uvodoma ugotavlja, da je v zvezi s tožnikovo zahtevo za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo proizvodno poslovnega objekta na zemljišču parc. št. 251/33 k.o. ... že tekel upravni spor pod opr. št. U 118/2003. V njem je bila s sodbo z dne 8. 6. 2004 ugotovljena nezakonitost tožniku izdanega enotnega dovoljenja za gradnjo z dne 19. 12. 2002 in zato zadeva takrat vrnjena drugostopenjskemu upravnemu organu v ponovno odločanje. Ta je v skladu s stališči sodišča iz navedene sodbe odpravil izdano enotno dovoljenje za gradnjo in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

Upravno sodišče je v navedeni sodbi, ki je postala pravnomočna z sodbo Vrhovnega sodišča RS opr. št. I Up 984/2004-2 z dne 6. 2. 2008, zavzelo stališče, da predvidena dejavnost orodjarstva, v kateri se predvideva zaposlitev 10 ljudi, ni v skladu s 6. členom PUP, niti ne gre za izjemo, za katero PUP določa posebna merila in pogoje, torej za urejena središča naselij na ureditvenih območjih naselij ali za ureditvena območja naselij z mešano stanovanjsko in kmečko pozidavo. Poleg tega je še ugotovilo, da Občina Ruše nima akta, ki bi opredeljeval območja glede na cone varstva pred hrupom v skladu z Uredbo o hrupu v naravnem in življenjskem okolju, medtem ko je glede opredelitve, navedene v dopisu z dne 10. 10. 2002, menilo, da ta nima pravne niti strokovne podlage. Parcela na južni strani in parcele na zahodni strani investitorjevega objekta so namreč razvrščene v II. cono varstva pred hrupom, investitorjevo zemljišče pa v III. cono. Taka razmejitev, ko je med objekti le nekaj metrov, je življenjsko nerealna. Sodišče je zato na podlagi predložene strokovne ocene o vplivih na okolje zavzelo stališče, da bo vpliv objekta na okolje velik, kar je v nasprotju s 6. členom PUP. Glede na navedene razloge je bila zadeva zaradi nepravilno ugotovljenega dejanskega stanja, ki je odločilno za pravilno uporabo PUP, vrnjena v ponovni postopek z napotilom, da naj upravni organ ugotovi, v katerem območju, glede na primarni namen, leži tožnikova parcela, pri čemer ta ugotovitev lahko temelji le na prostorskih aktih.

Glede na navedena stališča, izražena v prejšnjem upravnem sporu, sodišče tudi v tem ugotavlja, da za izdajo zahtevanega enotnega dovoljenja za gradnjo proizvodno poslovnega objekta niso izpolnjeni pogoji po PUP, in se v celoti strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj ter se sklicuje nanje (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06 in naslednji; v nadaljevanju ZUS-1). V zvezi s tožbenimi navedbami pa še dodaja: V zadevi ni sporno, da zemljišče posega leži v ureditvenem območju naselja Bezena, ki ga ureja PUP (Medobčinski uradni vestnik Štajerske in Koroške regije, št. 18/00). V skladu s 17. členom PUP so na območju, ki ga ureja navedeni predpis, razen če ni določeno drugače, dovoljene novogradnje. Mednje sodi tudi tožnikov poseg, za katerega je zahteval izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo. Iz prvič izdanega enotnega dovoljenja za gradnjo z dne 19. 12. 2002, ki se nahaja v upravnih spisih, je sicer razvidno, da je bila zahteva za izdajo dovoljenja vložena za že zgrajeni objekt, vendar postopek t.i. legalizacije v tem primeru ne pomeni drugega, kot izdajo ustrezne upravne odločbe pod pogoji, ki jih za gradnjo določajo predpisi, veljavni v času odločanja na prvi stopnji. Zaradi tega se tožnik neupravičeno sklicuje na 2. alinejo 17. člena PUP, ki na celotnem območju dovoljuje spreminjanje namembnosti pod tam navedenimi pogoji. Sprememba namembnosti namreč pomeni poseg v že obstoječ (zgrajen) objekt (tako tudi sedaj veljavni ZGO-1 v 9. točki 1. odstavka 2. člena, Uradni list RS, št. 110/02 in naslednji), zaradi česar te določbe v obravnavanem primeru, ko gre za novogradnjo, ni mogoče uporabiti. Iz navedenega razloga je neutemeljeno sklicevanje na 8. člen PUP, ki se prav tako nanaša na spremembe namembnosti objektov. Nepravilno pa je tudi stališče, da 17. člen PUP dovoljene posege našteva le primeroma, saj iz njegovega besedila, izhaja prav nasprotno: dovoljeni so posegi, našteti v naslednjih alinejah.

Določba 17. člena torej pove, katere vrste gradenj so dopustne v območju, ki ga ureja PUP, ne pa tega, kakšno namembnost morajo imeti novozgrajeni objekti. Zato je treba na podlagi ostalih določb PUP sklepati na dovoljeno namembnost takega objekta.

Po določbi 6. člena PUP imajo naselja in zaselki (torej tudi Bezena) pretežno stanovanjsko funkcijo, določene centralne funkcije se usmerjajo v oblikovana središča naselij kot dopolnitve pretežne namembnosti in ne smejo povzročati motenj v okolju. Drži, da ta člen dopušča tudi nestanovanjske funkcije, vendar tožnik pri tem spregleda, da so dopustne le centralne funkcije in še to le kot dopolnitev pretežne (torej stanovanjske) namembnosti. PUP ne pove, kaj šteje za centralne funkcije, vendar pa gre z vidika zahteve, da morajo dopolnjevati stanovanjsko funkcijo (to je bivanje ljudi na tem območju), po mnenju sodišča za dejavnosti, ki služijo potrebam vseh stanovalcev v naselju – torej za storitvene dejavnosti, ki služijo oskrbi prebivalcev kot npr. trgovina, pošta, banka, gostinski lokal, šola, knjižnica ipd. S tako opredelitvijo funkcij naselij in zaselkov je torej posredno opredeljena tudi namembnost objektov, ki jih je mogoče graditi.

Navedeno pomeni, da 6. člen PUP ne more biti podlaga za dopustno gradnjo objekta z orodjarsko proizvodno namembnostjo, saj ne gre za stanovanjski dopolnjujočo centralno funkcijo. Da v ureditvenih območjih naselij tovrstna namembnost ni predvidena, je razvidno tudi iz 18. in 19. člena PUP, ki določata še posebne pogoje za določena urejena središča naselij v ureditvenih območjih naselij (18. člen) in za primer ureditvenega območja naselij z mešano stanovanjsko in kmečko zazidavo (19. člen). Tako je po določbi 18. člena v določenih urejenih središčih naselij dovoljena sprememba namembnosti objektov, vendar le za potrebe terciarnih in kvartarnih dejavnosti. Splošno znano je, da med terciarne štejejo storitvene (in torej ne proizvodne) dejavnosti, med kvartarne pa se prištevajo npr. šolstvo, zdravstvo. Z vidika 6. člena PUP, katerega cilj je ohraniti pretežno stanovanjsko funkcijo naselij, pa je razumljiva tudi določba 19. člena PUP, ki upošteva značaj naselij, ki imajo mešano stanovanjsko in kmečko zazidavo. V tem členu zato PUP izrecno dodatno dovoljuje gradnjo gospodarskih objektov in hlevov, vendar ne v določenih urejenih središčih naselij, nadalje postavitve pomožnih objektov za kmetijsko dejavnost v sklopu kmetij in gradnjo novih objektov za potrebe kmetijske dejavnosti pod tam navedenimi pogoji. Določba 19. člena PUP torej dovoljuje gradnjo objektov, povezanih z izvajanjem kmetijske dejavnosti na tem prostoru, saj nenazadnje že iz naslova PUP izhaja, da ta ureja območje podeželja Občine Ruše. Iz nobene od navedenih določb PUP, ki se nanašajo na ureditvena območja naselij, tako ne izhaja, da je na teh območjih dovoljeno graditi proizvodne objekte, torej tudi ne objektov z orodjarsko proizvodnjo kot je obravnavani. Zato je za odločitev nepomembno, v katerem delu ureditvenega območja naselja Bezena glede na podrobnejši namen (npr. v določenem urejenem središču naselja) leži tožnikovo zemljišče, saj dejavnost novozgrajenega objekta ni dopustna v celotnem ureditvenem območju naselja. Prav tako upravnemu organu ni mogoče očitati, da ni upošteval napotkov sodišča iz prejšnjega upravnega spora. Za tako ravnanje je navedel objektivni razlog, ki je v odsotnosti urbanistične zasnove, s katero bi bila v naselju podrobneje opredeljena namenska raba območja, in poudaril, da po razlagi sodišča v nobenem od naštetih območij (urejenem središču naselja ali naselja z mešano stanovanjsko in kmečko zazidavo) postavitev objekta ni možna. Zato je ravnal pravilno, ko je z vidika relevantnih določb PUP, ki se nanašajo na ureditvena območja naselij, preizkusil dopustnost načrtovane namembnosti.

S tem ko sporna gradnja ni v skladu z namembnostjo, kot jo PUP določa za ureditvena območja naselij, za izdajo zahtevanega dovoljenja ni izpolnjen pogoj iz 1. odstavka 33.a člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list SRS, št. 34/84 in naslednji; v nadaljevanju ZGO), ki ga je treba v zadevi uporabiti glede na čas vložitve zahtevka (21. 11. 2002) v skladu s prehodno določbo 1. odstavka 191. člena ZGO-1. Po 33.a členu ZGO se enotno dovoljenje za gradnjo izda, če so zahtevi predložena tudi dokazila, ki so po predpisih o urejanju prostora potrebna za izdajo lokacijskega dovoljenja. Ker se je po določbi 2. odstavka 54. člena Zakona o urejanju naselij in drugih prostorov (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji; v nadaljevanju ZUN) lokacijsko dovoljenje za objekte na območjih, ki jih ureja PUP, izdalo v skladu s pogoji, ki jih določa lokacijska dokumentacija, ta pa se je pripravila na podlagi določb o prostorskih ureditvenih pogojih (1. odstavek 55. člena ZUN), je skladnost predlaganega posega v prostor z določbami PUP pogoj za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo. Pri tem sodišče še dodaja, da so se v skladu s 1. odstavkom 26. člena ZUN s PUP določila merila in pogoji za graditev objektov, med drugim tudi glede na njihovo funkcijo.

Ker je sodišče na podlagi navedenih razlogov ugotovilo, da zaradi nedopustne namembnosti načrtovanega objekta ni skladnosti s PUP, je to zadosten razlog za izdajo zavrnilne odločbe. Glede na navedeno se sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem hrupa, saj niti drugačno stališče, kot sta ga zavzela upravna organa obeh stopenj in pred tem že Upravno in Vrhovno sodišče v prejšnjem upravnem sporu, ne more vplivati na drugačno odločitev v zadevi.

Za odločanje o zahtevi za izdajo enotnega dovoljenja za gradnjo je pristojna upravna enota, pred tem pa je upravni organ dolžan preveriti usklajenost predložene dokumentacije s pogoji PUP. To pomeni, da je ta organ v obravnavanem postopku pristojen za razlago predpisov. Zato je nepravilno tožbeno stališče, da bi moral za razlago določb PUP pridobiti razlago občinskega sveta.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo 1. odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Ker dejansko stanje, na podlagi katerega je sprejelo izpodbijano odločitev (lega zemljišča posega v ureditvenem območju naselja Bezena, gradnja objekta za proizvodnjo orodja) med strankama ni sporno, sporna pa je bila razlaga določb PUP, je sodišče odločilo na seji (1. odstavek 59. člena ZUS-1).