UPRS Sodba I U 840/2019-17
Datum: 2020-04-30T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.840.2019.17
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - stranski udeleženec - ugovori stranskega udeleženca - služnostna pravica

## Jedro

Izpodbijani akt bi lahko posegel v položaj tožnikov, če bi bilo izvajanje v zemljiški knjigi vknjižene služnosti zaradi gradnje objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, onemogočeno ali oteženo glede na stanje pred izdajo odločbe, ki gradnjo dovoljuje. Tožnika nista zagovornika javne koristi in zato ne moreta posplošeno uveljavljati tistih ugovorov o nezakonitosti izpodbijanega akta, zaradi katerih ta akt, tudi če bi bil nezakonit, ne bi posegel v njun pravni položaj. Sodišče tako ugotavlja, da ne pojasnita, čemu naj bi ju morebiti dvakrat izdano upravno dovoljenje oviralo ali onemogočalo pri izvrševanju njune pravice, zato njunega tožbenega ugovora, da naj bi šlo za upravno stvar, o kateri je bilo že odločeno oziroma o kateri že teče postopek, ni posebej presojalo.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski upravni organ investitorju družbi A. k.d., izdal gradbeno dovoljenje za odstranitev obstoječega trgovskega objekta in nadstreška za osebne avtomobile ter za gradnjo manj zahtevnega trgovskega objekta, etažnosti P + delno 1, na zemljišču parc. št. 2345/12 in 2345/11, obe k. o. ..., in dveh manj zahtevnih objektov za oglaševanje - reklamnih totemov, na zemljišču parc. št. 2345/11 k.o. ... (I. točka izreka sklepa) ter gradbeno dovoljenje za gradnjo nezahtevnega objekta - nadstreška, na zemljišču parc. št. 2345/11 k.o. ... (II. točka izreka sklepa). Odločil je še, da je investitorka dolžna upoštevati lokacijske podatke, razvidne iz vodilne mape projekta št. 1761 z datumom november 2017 in dopolnitve št. 1, maj 2018, ki ga je izdelal ... d.o.o., projektne pogoje in soglasja soglasodajalcev, kot so navedena v III. točki izreka sklepa, in izvajati gradnjo po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja št. 1761 z datumom november 2017 in dopolnitve št. 1, maj 2018, ki ga je izdelal ... d.o.o., (IV. točka izreka sklepa).

2. V obrazložitvi navaja, da se objekta nahajata v območju, ki se ureja z Odlokom o prostorskih ureditvenih pogojih za območje urbanistične zasnove mesta Maribor (v nadaljevanju Odlok o PUP), na površinah za centralne dejavnosti, kjer je dopustna gradnja objektov s trgovsko dejavnostjo. Ker iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja (v nadaljevanju PGD) izhaja, da je območje obdelave veliko 3650 m2, prvostopenjski organ šteje, da je predlagana gradnja dopustna na podlagi 9. člena v povezavi s 13. členom Odloka PUP. Izdelava OPPN je namreč obvezna le, če se predlaga pozidava ali ureditev območja, večjega od 5000 m2. Ugotavlja, da se o isti stvari ne vodijo drugi postopki. Investitor je tudi predložil dokončen sklep Agencije za varstvo okolja (v nadaljevanju ARSO), iz katerega je razvidno, da za nameravani poseg ni potrebna presoja vplivov na okolje in naravovarstveno soglasje. Zoper to odločbo sproženi upravni spor pa na izdajo gradbenega dovoljenja ne vpliva.

3. Iz obrazložitve je razvidno še, da sta v postopku kot stranska udeleženca sodelovala tudi B. d.o.o. kot lastnik gospodujočih nepremičnin, v korist katerih je na nepremičninah parc. št. 2341/11 in 2341/12 k.o. ... vpisana služnostna pravica hoje in vožnje, in C. d.o.o. kot njen leasingojemalec. Med drugim sta zatrjevala, da postavitev gradbene ograje in zaprtje gradbišča onemogoča izvajanje služnosti ter da poseg ireverzibilno in nepovratno posega v njuna upravičenja. Prvostopenjski organ je presodil, da so te navedbe neutemeljene. S predmetno gradnjo izvajanje služnosti ni onemogočeno, saj se trgovski objekt gradi na skoraj identični mikrolokaciji kot objekt, ki se ruši, tako da dostop in dovoz in s tem tudi izvajanje služnosti, kot je urejeno v Pogodbi o ustanovitvi služnosti na dovozni cesti z dne 17. 5. 2005, ostajata nespremenjena.

4. Drugostopenjski organ je pritožbo zavrnil. Ugotavlja, da sta predpisana faktorja FIZ in FZ spoštovana in da nov termin "območje obdelave" nanju ne more vplivati. Poleg tega četrti odstavek 9. člena Odloka o PUP določa kumulativne pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da je izdelava OPPN potrebna, v tem primeru pa vsi niso izpolnjeni (območje je pozidano, komunalno in energetsko opremljeno). Zato je skladnost z odlokom PUP zagotovljena, četudi gradbena parcela meri več kot 5000 m2. Služnost je bila ustanovljena leta 2005, potek pa s pogodbo ni bil natančno določen. Dovoz se je vsa leta neovirano izvajal na lokaciji sedanjega zemljišča parc. št. 2345/8 k.o. ..., ki je v času ustanovitve služnosti predstavljal del enovite parcele 2345/1 k.o. .... Ker služnostna pot nikoli ni bila točno določena, potek dovoza pa kljub temu ni bil nikdar sporen, ugovori glede motenja služnosti, ki naj bi potekala po celotni parceli 2345/1 k.o. ..., niso utemeljeni.

5. Tožnika se s takšno odločitvijo ne strinjata. V tožbi navajata, da je toženka zmotno štela, da je gradnja dopustna na podlagi Odloka o PUP. Ureditev območja je večja od 5000 m2, zato bi moral biti v skladu z 9. členom Odloka o PUP zanj sprejet OPPN. Investitor se skuša temu izogniti tako, da se njegova zahteva za gradbeno dovoljenje nanaša le na trgovski objekt, za parkirišča in okolico pa trdi, da gre za investicijsko vzdrževalna dela. Vendar trgovski objekt, parkirišča in ureditev okolice objekta predstavljajo tehnološko, arhitekturno in uporabno celoto ter je stališče toženke, da z objektom ni treba presojati tudi parkirišča, ki ima uporabno dovoljenje, napačno. Po tem, ko je investitor umaknil zahtevo v delu, ki se nanaša na parkirišče, je na ta način dobesedno odrezal del območja ureditve in bi ga morala toženka pozvati k predložitvi novih soglasij soglasodajalcev.

6. Nadalje trdita, da gre v konkretnem primeru za legalizacijo objektov, ki so bili že zgrajeni na podlagi "spremenjenega gradbenega dovoljenja", ki je bilo razveljavljeno in je ta upravni postopek še v teku. Za presojo, ali gre v obravnavani zadevi za isto upravno stvar, je ključno, da se ugotovi, katere odločbe so bile izdane in kakšna je njihova vsebina, česar pa toženka ni storila. Opozarjata še, da je Vrhovno sodišče glede odločitve o okoljevarstveni presoji, ki jo je investitor predložil za gradbeni objekt in parkirišče, dopustilo revizijo. Postopek je bil kršen tudi zato, ker je o zadevi odločala oseba, ki bi morala biti zaradi svoje pristranosti izločena, zahteva tožnikov za izločitev pa je bila neutemeljeno zavrnjena. Uradna oseba je namreč že na ustni obravnavi 25. 1. 2018 ugotovila, da investitor nima odločbe ARSO, vendar kljub temu ni zavrnila zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja, ampak je čakala z odločitvijo leto dni. Poleg tega je mimo pravil Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) želela o pritožbi obvestiti pooblaščenca investitorja, da bi mu omogočila daljši rok za opredelitev, nato pa jo je pomotoma poslala pooblaščencu tožnikov. Očitno je, da preferira eno od strank postopka, s čimer je okrnjen videz njene nepristranosti in o zahtevi ne bi smela odločati. Tožnika predlagata, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne zadevo v ponovno odločanje. Zahteva tudi povračilo stroškov postopka.

7. Tožena stranka na tožbo ni odgovorila.

8. Stranka z interesom v odgovoru na tožbo opozarja, da tožnika nimata pravnega interesa za tožbo, saj gradbeno dovoljenje ne zadeva njune pravice in pravne interese. Zato predlaga, da sodišče tožbo zavrže oziroma podrejeno, da jo zavrne. C. d.o.o. ni imetnica služnostne pravice, saj pogodba o finančnem leasingu ni overjena, iz nje pa ne izhaja prenos upravičenj. Tudi B. d.o.o. ni služnostni upravičenec, saj služnost poteka zgolj po parceli 2345/8 k.o. .... Okrajno sodišče v Mariboru je s sodbo IP 794/2017 z dne 18. 9. 2018 ugotovilo, da služnost na nepremičninah parc. št. 2345/11 in 2345/12 k.o. ... ne obstaja. Posledično gre njuno tožbo zavreči tudi iz tega razloga, sicer pa tožnika v tožbi ne pojasnita, kako točno naj bi gradbeno dovoljenje sploh posegalo v njune zatrjevane pravice. Toženka je pravilno razlagala določbo Odloka o PUP, ki zahteva izdelavo OPPN, kadar se predlaga pozidava območja, ki ima izrecno naštete lastnosti. Če katerekoli od teh ni, sprejem OPPN ni potreben. Ker PGD ni bil spremenjen, ampak je investitor zgolj natančneje specificiral območje obdelave, tudi ni treba predložiti novih soglasij soglasodajalcev.

9. Nadalje zanika, da naj bi zahtevala postavitev objekta, ki je bil že predmet odločbe z dne 28. 12. 2016. Predmet te odločbe je bila sprememba gradbenega dovoljenja, v obravnavani zadevi pa gre za izdajo novega gradbenega dovoljenja. Poleg tega prvotno gradbeno dovoljenje ne obstaja, ker je bilo v bistvenih točkah spremenjeno s spremenjenim gradbenim dovoljenjem, ki je bilo po nadzorstveni pravici razveljavljeno ter izrečeno za nično tako, da se o zahtevku na podlagi PGD december 2016 ne vodi noben postopek. V obravnavani zadevi pa se odloča o zahtevi za pridobitev gradbenega dovoljenja na podlagi PGD december 2017. Sklep ARSO je pravnomočen. Revizija, če bo vložena, bo zavrnjena, saj bi nasprotno pomenilo, da v Sloveniji ni dopustna nobena retroaktivna legalizacija objektov, kar bi bilo notranje nelogično, saj Gradbeni zakon legalizacijo dopušča. Očitke tožnikov, da je v postopku odločala uradna oseba, ki bi morala biti izločena, zavrača, saj to, da je postopek po njunem mnenju trajal predolgo in to, da naj bi imela ena stranka potencialno več časa za odgovor na procesno dejanje, ne more vplivati na zakonitost odločbe. Dejstvo je, da se v praksi investitorja čaka, da vlogo dopolnjuje z vsemi potrebnimi listinami, kar ni preferiranje ampak zakonito postopanje upravnega organa. Vročanje po elektronski pošti predstavlja enega od dovoljenih načinov vročanja po ZUP, zaradi česar tako ravnanje ni pristransko.

10. Dne 3. 10. 2019 je stranka z interesom sodišču posredovala sodbo I Cp 266/2019 z dne 10. 9. 2019, s katero je bila pritožba B. d.o.o. zoper prvostopenjsko sodbo zavrnjena in navedla, da to pomeni, da na gradbeni parceli ne obstaja služnost hoje in vožnje, s katero tožnika utemeljujeta svoj pravni interes.

11. Tožnika v pripravljalni vlogi z dne 16. 10. 2019 oporekata temu, da bi zaradi sodbe pravdnega sodišča njun pravni interes prenehal. Upravno sodišče glede na 17. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) ne presoja, ali ima tožnik še pravni interes, saj odloča o zakonitosti odločbe za nazaj. Tožnika sta zatrjevala, da objekt stoji na nepremičninah, na katerih je vpisana služnost v njuno korist. Zatrjevala pa sta tudi, da je prišlo do hudih kršitev evropske direktive, ki določa presojo vplivov na okolje na sistemski ravni, saj je ARSO odločal izven okvirov navedene direktive. Odločba ARSO pa je predmet revizijskega postopka. Zato ne drži, da je pravni interes tožnikov odpadel. Tudi sklicevanje stranke z interesom, da mora tožnik po 30. členu ZUS-1 razložiti, zakaj toži in na tej podlagi izkazati svoj pravni interes, ni ustrezno. Če bi zakonodajalec to hotel, bi moral tako določbo uzakoniti. Tega ni storil, ampak je dal legitimacijo za tožbo stranskemu udeležencu v upravnem postopku kot takemu.

12. Tožba ni utemeljena.

13. V zvezi s predlogom stranke z interesom, naj tožbo zaradi pomanjkanja pravnega interesa zavrže, sodišče uvodoma ugotavlja, da je bil tožnikoma v postopku izdaje upravnega akta pravni interes za udeležbo priznan, ker je bila na nepremičninah, ki so gradbena parcela (2345/11 in 2345/12 k.o. ...), vknjižena služnostna pravica hoje in vožnje v korist tistih nepremičnin, katerih lastnik je B. d.o.o., njihov leasingojemalec pa je C. d.o.o. Ker sta imela v postopku izdaje upravnega akta položaj stranskega udeleženca, jima ZUS-1 daje položaj stranke v upravnem sporu, saj prvi odstavek 17. člena tega zakona določa, da je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Res je, da sodišče s sklepom zavrže tožbo, če ugotovi, da upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Vendar gre za tak primer le tedaj, če izpodbijana odločitev ne bi mogla poseči v pravico, zaradi varovanja katere se je tožnik lahko udeleževal upravnega postopka. Poleg tega bi moral biti tak zaključek očiten, spoznaven na prvi pogled brez poglobljene analize. Če ni tako, sodišče ne odloča o izpolnjenosti procesne predpostavke, temveč mora zadevo obravnavati po vsebini in kadar na podlagi te obravnave ugotovi, da izpodbijani akt ne posega v tožnikov pravni interes, izda zavrnilno sodbo.1

14. Zakonitost upravnega akta se, razen kadar posamičen predpis izjemoma določa drugače, presoja glede na pravno in dejansko stanje na dan izdaje tega akta. Tudi 52. člen Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) določa, da lahko tožnik v tožbi navaja nova dejstva in nove dokaze, vendar pa mora obrazložiti, zakaj jih ni navedel že v postopku izdaje upravnega akta. Nova dejstva in novi dokazi se lahko upoštevajo kot tožbeni razlogi le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta in če jih stranka upravičeno ni mogla predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta.

15. Enako kot za tožnika mora po presoji sodišča veljati tudi za trditve in dokaze, ki jih navaja oziroma predlaga stranka z interesom. Zato ni upoštevalo pravnomočne sodbe IP 794/2017 z dne 18. 9. 2018, ki po navedbah stranke z interesom dokazuje, da tožnika nimata služnostne pravice hoje in vožnje na nepremičninah, ki so gradbena parcela, saj je postala pravnomočna na podlagi sodbe I Cp 266/2019, tj. dne 10. 9. 2019, kar je v času po izdaji izpodbijanega akta. Po stanju na dan izpodbijane odločbe, ki se nanaša na nepremičnino, na kateri je bila vknjižena služnostna pravica hoje in vožnje v korist prve tožnice, pa ni mogoče na prvi pogled zaključiti, da se izpodbijana odločitev ne bi mogla nanašati oziroma posegati v pravico, zaradi varovanja katere sta se tožnika udeleževala upravnega postopka. Izpodbijani akt bi lahko posegel v položaj tožnikov, če bi bilo izvajanje v zemljiški knjigi vknjižene služnosti zaradi gradnje objekta, ki je predmet gradbenega dovoljenja, onemogočeno ali oteženo glede na stanje pred izdajo odločbe, ki gradnjo dovoljuje. Zato sodišče tožbe ni zavrglo, ampak je o njej vsebinsko odločalo.

16. Vrhovno sodišče je že v več odločitvah zavzelo stališče, da lahko stranski udeleženec v postopkih, v katerih se odloča o dovolitvi posega v prostor, varuje le svoje neposredne pravice in pravne koristi, ne more pa uspešno uveljavljati dejanskega interesa ali varovati javno korist2. Tako stališče Vrhovnega sodišča je skladno tudi s stališčem Ustavnega sodišča, ki je v odločbi U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011, v 17. in 18. točki obrazložitve, med drugim navedlo, da "stranski udeleženci v upravnih postopkih niso stranke in nimajo enakega procesnega položaja kot stranke. V teh postopkih imajo po določbah ZUP enake procesne pravice in dolžnosti kot stranka, vendar pa jih lahko izvajajo le v obsegu, s katerim se zagotavlja varstvo njihovih pravnih koristi, torej omejeno". Navedlo je še, "da pri pravnem interesu oziroma pravni koristi stranskega udeleženca ne gre za splošno (javno) korist" in da "v upravnem postopku tudi ni mogoče uveljavljati dejanskega interesa".

17. Stranka z interesom po presoji sodišča utemeljeno opozarja, da tožnika v tem upravnem sporu temu nista zadostila, saj v tožbi nista utemeljila, v čem je zaradi razlogov, ki jih uveljavljata v tožbi, lahko prizadet njun pravni interes. Tožnika nista zagovornika javne koristi in zato ne moreta posplošeno uveljavljati tistih ugovorov o nezakonitosti izpodbijanega akta, zaradi katerih ta akt, tudi če bi bil nezakonit, ne bi posegel v njun pravni položaj. Sodišče tako ugotavlja, da ne pojasnita, čemu naj bi ju morebiti dvakrat izdano upravno dovoljenje oviralo ali onemogočalo pri izvrševanju njune pravice, zato njunega tožbenega ugovora, da naj bi šlo za upravno stvar, o kateri je bilo že odločeno oziroma o kateri že teče postopek, ni posebej presojalo. Prav tako sodišče ni presojalo utemeljenosti tožbenega ugovora, da bi moral biti za izdajo gradbenega dovoljenja po 9. členu Odloka o PUP izdelan OPPN in da bi bi bilo gradbeno dovoljenje mogoče izdati le za objekt in parkirišče skupaj. Tožnika namreč z ničemer ne pojasnita, v čem bi bile njune pravice oziroma njun pravni interes, to je nemoteno izvrševanje služnostne pravice, v tem primeru lahko (bolje ali drugače) zavarovan, če bi bil pred izdajo gradbenega dovoljenja izdelan OPPN. Sodišče pa teh razlogov iz tožbe tudi smiselno ni moglo razbrati. Enako velja za sklep ARSO, da presoja vplivov na okolje ni potrebna oziroma ugovor, da je zoper sodbo naslovnega sodišča, s katero je tožbo zavrnilo, dovoljena revizija. Tožnika namreč ne pojasnita, v čem naj bi bil njun pravni položaj, tj. nemoteno izvrševanje služnostne pravice, izboljšan, če bo reviziji ugodeno oziroma bi se izkazalo, da je presoja potrebna. Pri tem je treba poudariti, da je revizija izredno pravno sredstvo, kar pomeni, da investitor razpolaga z dokumentom, iz katerega izhaja, da postopek presoje vplivov na okolje ni potreben in da je bila ta odločitev v času izdaje izpodbijanega akta dokončna.

18. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da tožnika nista izkazala, da izpodbijani akt iz razlogov, ki jih uveljavljata v tožbi, posega v njun pravni interes in torej že iz tega razloga niso utemeljeni.

19. Tožnika izpodbijata odločitev še iz razloga, ker naj bi pri odločanju sodelovala oseba, ki bi morala biti po zakonu izločena (6. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Tudi po presoji sodišča pa razlogi za izločitev niso obstajali. Zgolj nestrinjanje z vodenjem postopka in odločitvijo ni razlog za izločitev. Tudi kršitve v postopku izdaje upravnega akta ne morejo biti razlog za izločitev, ampak so razlog za uveljavljanje pravnih sredstev. Tožnika bi morala, da bi lahko z zahtevo za izločitev uspela, upoštevaje določbo 37. člena ZUP, izkazati, da med uradno osebo in investitorjem obstaja posebno razmerje (prijateljsko, pogodbeno, razmerje upnika ali dolžnika, neka druga ekonomska ali drugačna odvisnost, ipd.), ki bi vzbujalo dvom o njeni nepristranosti. Tožnika pa niti ne zatrjujeta, da naj bi bili predstavniki investitorja in uradna oseba, ki vodi postopek, v posebnem, prijateljskem, pogodbenem ali drugačnem razmerju, zaradi katerega bi lahko nastal dvom o njeni nepristranskosti. Dolgo trajanje postopka in po elektronski pošti prejeta lastna pritožba, tudi po prepričanju sodišča sama po sebi nista okoliščini, ki bi vzbujali dvom v nepristranost. 20. Glede na navedeno je sodišče presodilo, da je tožba neutemeljena, zato jo je zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Ker dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo upravnega akta, med tožnikoma in toženko ni sporno, je sodišče v skladu s prvim odstavkom 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

21. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne. Ker stranka z interesom z navedbami iz odgovora na tožbo ni prispevala k odločitvi sodišča, je sodišče v skladu z določbami prvega odstavka 155. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 odločilo, da tudi stranka z interesom sama trpi stroške tega postopka.

1 Mira Dobravec Jalen idr., Zakon o upravnem sporu s komentarjem, Lexpera, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 245 2 npr. X Ips 274/2011, I Up 1180/2002 z dne 13. 7. 2005, I Up 1435/2003 z dne 31. 3. 2005, I Up 183/2006 z dne 8. 4. 2009, X Ips 329/2010 z dne 18. 5. 2011.