UPRS Sodba II U 248/2019-16
Datum: 2021-10-25T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2021:II.U.248.2019.16
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - USTAVNO PRAVO
institut: koncesija - trajanje koncesije - sprememba časa trajanja koncesije - povratna veljava predpisov

## Jedro

Tudi pravnomočna odločba o podelitvi koncesije se lahko v prihodnje pod pogoji, določenimi z zakonom, spremeni. Zožanje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona.

Četudi je bila sprememba uvedena brez določitve posebnega prehodnega obdobja, je treba upoštevati, da ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano prvostopenjsko odločbo o spremembi koncesijske odločbe je Občina Lenart odločbo o koncesiji št. 170-2/2015 z dne 6. 5. 2015, s katero je bila koncesionarju A. A. iz Lenarta podeljena koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe na področju pediatrije, spremenila v točki 4 tako, da se koncesija podeljuje za obdobje 15 let v trajanju od 17. 12. 2017 do 16. 12. 2032 z možnostjo podaljšanja (1. točka izreka). Na podlagi te odločbe v 180 dneh od njene dokončnosti, koncesionar in Občina Lenart skleneta dodatek h koncesijski pogodbi. V nasprotnem primeru velja ta odločba (2. točka izreka). Posebni stroški postopka niso nastali (3. točka izreka).

2. Odločitev temelji na četrtem odstavku 41. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej-K), ki velja od 17. 12. 2017, s katerim je določeno, da se koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona z možnostjo podaljšanja ob izpolnjevanju predpisanih pogojev iz ZZDej-K. 3. Po pritožbi tožnika je Župan Občine Lenart kot drugostopenjski organ pritožbi ugodil tako, da se izpodbijana odločba o spremembi koncesije v točki 1 izreka spremeni tako, da se glasi: odločba o koncesiji št. 170-2/2015 z dne 6. 5. 2015 v povezavi z dopolnilno odločbo, št. 170-2/2015 z dne 13. 5. 2015, s katero je bila koncesionarju A. A. v Lenartu v Slovenskih goricah podeljena koncesija za opravljanje javne zdravstvene službe na področju pediatrije, se spremeni v točki 4 tako, da se trajanje koncesijskega obdobja določi za čas od 17. 12. 2017 do 17. 12. 2032, torej za obdobje 15 let, z možnostjo podaljšanja. V preostalem delu se pritožba zavrne in potrdi nespremenjeni izpodbijani del odločbe prve stopnje.

4. Iz izpodbijane drugostopenjske odločbe izhaja, da je občinska uprava z odločbo, št. 170-2/2015 dne 6. 5. 2015 podelila koncesijo za opravljanje zasebne zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe na področju pediatrije, nadalje je občinska uprava dne 13. 5. 2015 izdala dopolnilno odločbo, s katero je dopolnila predhodno odločbo s spremembo in odločitvijo 1,10 programa namesto v prej določeni 1,0 programa opravljanja zasebne zdravstvene dejavnosti v javni mreži. Vsled navedenega je prvostopenjski organ na podlagi prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) odločil kot izhaja iz 1. točke izreka. Nadalje je sledil navedbam pritožnika in je po določilu 100. člena ZUP odločil, da se koncesija dodeli v trajanju do 17. 12. 2032. 5. Tožnik je vložil tožbo v upravnem sporu zaradi napačne uporabe materialnih predpisov, kršitev pravil postopka in napačne ugotovitve dejanskega stanja. S tožbo izpodbija odločbo prvostopenjskega organa v tistem delu, v katerem je tožena stranka posegla v tožnikove pravice in zoper odločbo drugostopenjskega organa ter predlaga, da se v celoti odpravita in vrneta upravnem organu v ponovni postopek oziroma sodišče samo odloči o stvari.

6. Tožeča stranka navaja, da je tožena stranka s prvostopenjsko odločbo nedopustno in nepravilno posegla v odločbo, št. 170-2/2015 z dne 6. 5. 2015 in kasneje izdano dopolnilno odločbo z dne 13. 5. 2015, ki je koncesijsko razmerje med koncendentom pomembno spremenilo oziroma dodatno uredilo, na katero pa se odločba prvostopenjskega organa ne nanaša. Ker tvorita obe odločbi celoto, bi zato morala napadena odločba spremeniti obe navedeni koncesijski odločbi, ali pa samo zadnjo izdano koncesijsko odločbo. Zato meni, da je izrek prvostopenjskega upravnega akta nejasen, saj ne opredeli natančno, ali je koncendent s prvostopenjskim aktom spremenil tudi odločbo št. 170-2/2015 z dne 13. 5. 2015, ali ne. Posledično je napadena odločba v tem delu napačna. Koncendent je tudi v prvostopenjskem aktu napačno ugotovil dejansko stanje in napačno uporabil določila ZUP in posledično izdal napačno nejasno odločbo, ki ni v skladu z 214. členom ZUP, pri čemer gre za bistveno kršitev pravil postopka. Napačna je po mnenju tožnika tudi točka 2 izreka prvostopenjskega akta, ki določa, da v primeru nesklenitve nove koncesijske pogodbe, velja prva. Meni, da upravni akt ne more nadomestiti koncesijske pogodbe, ki je obvezna na podlagi določil Zakona o javnem zasebnem partnerstvu (v nadaljevanju ZJZP). Napadena odločba je v tem delu tudi nepravilna in v nasprotju z obstoječo zakonodajo. Navaja, da je tožena stranka z 2. točko prvostopenjskega akta nedovoljeno in nepravilno posegla v koncesijsko odločbo, saj določa sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi, pri tem pa ga ne določa natančno, kateri koncesijski pogodbi naj bi se sklepal aneks in kaj naj bi konkretno bila vsebina tega aneksa in zato je nejasna.

7. Nadalje navaja, da je ZZDej-K neskladen z Ustavo RS in tudi s pravom Evropske unije. Nedovoljeno in arbitrarno je zakon posegal v pristojnost občin glede podeljevanja koncesij ter jih spravil v položaj, da bodo na podlagi določil ZJZP odškodninsko odgovarjale za eventualno škodo povzročeno koncesionarjem s skrajševanjem koncesijskega obdobja. Meni tudi, da napadena odločba ni v skladu javnim interesom in tudi ne z interesom samega koncendenta, kar pa je po njegovem mnenju razvidno tudi iz tega, da je koncendent spremembo koncesijske odločbe čakal praktično do zadnjega trenutka. Tožena stranka se tudi v drugostopenjskem aktu ni obrazloženo opredelila do večine postavljenih pritožbenih trditev, ali pa je na argumentirane pritožbene trditve odgovorila zgolj splošno in neargumentirano. Nadalje meni, da so kršena določila materialnih predpisov in pa Ustave RS. Predlaga, da sodišče prekine postopek in z zahtevo Ustavnemu sodišču RS prične postopek za oceno ustavnosti ZZDej-K v tistih delih 41. člena, kateri tožeča stranka zatrjuje njegovo neustavnost. 8. Tožena stranka je sodišču predložila upravni spis ter se v odgovoru na tožbo smiselno sklicuje na navedbe v prvostopenjski in drugostopenjski odločbi.

9. V predmetni zadevi je sodišče odločilo po sodniku posamezniku, na podlagi sprejete odločitve Upravnega sodišča RS s sklepom, opr. št. II U 248/2019 z dne 13. 10. 2021. 10. Sodišče je po predlogu tožnika in v skladu z določili Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in 22. ter 23. členom Ustave RS izvedlo glavno obravnavo, do katere ima tožeča stranka pravico, saj se stranki šele pred sodiščem srečata v enakopravnem položaju. Izvedba glavne obravnave zagotavlja pravico do učinkovitega sodnega pravnega varstva pravic, med katerimi je tudi pravica do poštenega postopka, kar ustreza tudi 6. členu Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic (EKČP) in 47. členu Listine EU o temeljnih pravicah. Sodišče je zato v zadevi odločilo po opravljeni glavni obravnavi ( prvi odstavek 51. člena ZUS-1).

11. Tožnik je na glavni obravnavi vztrajal pri tožbi in je navedel, da je odločba Ustavnega sodišča bila nepričakovana ter meni, da je položaj koncesionarjev v prihodnosti negotov. Koncesionarji so vlagali v opremo, v kadre in imeli zaradi tega stroške. Prav tako v bodoče ni mogoče pošteno kandidiranje za koncesijo, saj imajo po ZDDej-K imajo prednost javni zdravstveni zavodi, kar ni pošteno. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v vse listine v upravnih spisih.

12. Tožba ni utemeljena.

13. Sodišče v obravnavanem primeru odloča o zakonitosti in pravilnosti odločitve v izpodbijani prvostopenjski in drugostopenjski odločbi o spremembi podelitve koncesije za nedoločen čas v koncesijo za določen čas. Odločitev izpodbijanih odločb temelji na četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K. 14. Po četrtem odstavku 41. člena ZZDej-K se koncesije za opravljanje zdravstvene dejavnosti, ki so bile pred uveljavitvijo tega zakona (tj. pred 17. 12. 2017) podeljene za nedoločen čas, spremenijo v koncesije za določen čas, in sicer za obdobje 15 let, šteto od uveljavitve tega zakona. Koncedent v 12 mesecih po uveljavitvi tega zakona izda po uradni dolžnosti odločbo o spremembi koncesijske odločbe in določi novo obdobje podelitve koncesije v skladu s tem zakonom in koncesionarju predlaga sklenitev dodatka h koncesijski pogodbi. Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe. Koncedent po preteku 15 let po uveljavitvi tega zakona preverja realizacijo programa v podeljenem obsegu ter ali še obstoji potreba po opravljanju koncesijske dejavnosti. Če ugotovi, da so izpolnjeni prej navedeni pogoji, lahko na podlagi pozitivnega mnenja Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZZZS) in pristojne zbornice ali strokovnega združenja podaljša obdobje koncesije v skladu z drugim, tretjim in četrtim odstavkom 43. člena ZZDej-K. 15. Med strankama ni sporno, da je bila tožeči stranki z odločbo o podelitvi koncesije št. 170-2/2015 z dne 6. 5. 2015 podeljena koncesija za nedoločen čas (4. točka odločbe) in izdana dopolnilna odločba o podelitvi koncesije št. 170-2/2015 z dne 13. 5. 2015, ki je dopolnila točko 1. odločbe o podelitvi koncesije z dne 6. 5. 2015 za opravljanje zasebne zdravstvene dejavnosti v mreži javne zdravstvene službe na področju pediatrije za območje Upravne enote Lenart, v obsegu 1,10 programa. Med strankama pa je sporno vprašanje, ali je tožena stranka zakonito in pravilno smela izpodbijano odločitev o spremembi koncesije za določen čas, opreti na citirani četrti odstavek 41. člena ZZDej-K. 16. Sodišče je v drugi primerljivi zadevi (I U 103/2019) že vložilo zahtevo za oceno ustavnosti četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, ker je menilo, da je izpodbijana ureditev spremembe trajanja koncesije v neskladju s 155. in 2. členom Ustave RS. Ustavno sodišče RS z odločbo št. U-1-193/19-14 z dne 6. 5. 2021 odločilo, da četrti odstavek 41. člena ZZDej-K ni v neskladju z Ustavo RS. Skladno s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o ustavnem sodišču (v nadaljevanju ZUstS) so odločbe ustavnega sodišča obvezne.

17. Presodilo je, da v tem (oziroma tovrstnih) primeru ne gre za kršitev prvega odstavka 155. člena Ustave RS (prepoved povratne veljave pravnih aktov). ZZDej-K je bil objavljen 17. 11. 2017 in je pričel veljati 17. 12. 2017 (49. člen ZZDej-K). Za začetek uporabe izpodbijane povedi je določen trenutek po njeni uveljavitvi. Izpodbijana poved pa tudi ne učinkuje tako, da bi za nazaj posegala v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta. Koncesijsko razmerje je namreč pravno trajno razmerje, za katero je značilno, da gre za izpolnjevanje obveznosti ali opravljanje storitev (lahko tudi ponavljajoče se) skozi daljše časovno obdobje in kot tako v času veljavnosti prejšnjega pravnega akta še ni bilo zaključeno. Četudi je bila v obravnavanem primeru izdana odločba o podelitvi koncesije (s čimer je bila pridobljena pravica) in je kot taka pravnomočna, to še ne pomeni, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spreminjala. Zožanje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona (9. točka obrazložitve).

18. Ustavno sodišče RS se je opredelilo tudi do zatrjevane kršitve načela pravne države iz 2. člena Ustavnega sodišča RS, v katerem je zagotovljeno, da država posamezniku ne bo poslabšala njegovega pravnega položaja arbitrarno brez utemeljenega razloga. Gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic (po 15. členu Ustave RS), nima absolutne veljave in je zato v večji meri podvrženo omejitvam, torej temu, da je v primeru konfliktov oziroma kolizij med to in drugimi ustavno varovanimi dobrinami treba presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru dati prednost (10. točka obrazložitve). V tem primeru je Ustavno sodišče RS presodilo, da je imel zakonodajalec za sprejetje izpodbijane ureditve stvaren razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu, to je v varstvu konkurence kot ustavno varovani kategoriji in v izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, kar je Ustavno sodišče RS v svoji ustavno sodni presoji že sprejelo kot ustavno dopusten cilj, ki opravičuje posege v človekove pravice in temeljne svoboščine (11. točka obrazložitve). V isti točki obrazložitve odločbe je še navedeno, da iz zakonodajnega gradiva izhaja tudi drug zakonodajalčev cilj, to je prevladujoč javni interes pri izvajanju trajne in prevladujoče negospodarske javne službe v obliki javnih zavodov, ki ga je Ustavno sodišče RS v dosedanji ustavnosodni presoji prav tako že sprejelo kot dopusten cilj. Zagotavljanje javne mreže zdravstvene službe prek javnih zavodov in prek koncesionarjev vzpostavlja konkurenco med javnimi zavodi in koncesionarji, z omejitvijo trajanje koncesije pa se zagotavlja tudi konkurenca med obstoječimi in potencialnimi koncesionarji. Navedena razloga pomenita stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu, kot je navedeno v 12. točki obrazložitve odločbe.

19. Po oceni Ustavnega sodišča RS je ureditev tudi skladna z načelom varstva zaupanja v pravo v smislu njene uveljavitve. Četudi je bila sprememba uvedena brez določitve posebnega prehodnega obdobja, je treba upoštevati, da ne gre za prenehanje koncesij na podlagi izpodbijane ureditve, temveč za spremembo podeljenih koncesij za čas trajanja 15 let, kar je čas, ko se lahko koncesionar prilagodi novim okoliščinam (da po poteku koncesije morda ne bo več izbran). Pritrdilo je razlagi zakonodajalca, da je sprememba ureditve relativno predvidljiva zaradi sprememb ZJZP in sprejetja Direktive 2014/23/EU. Ustavno sodišče je še upoštevalo relativno dolgo trajanje koncesijskega razmerja in možnost njegovega podaljšanja (13. in 14. točka obrazložitve).

20. Glede na navedeno, sodišče ne more slediti tožbenim ugovorom tožnika o kršitvi 155. člena Ustave RS (prepoved povratne veljave pravnih aktov), saj je Ustavno sodišče presodilo, da je določba četrtega odstavka 41. člena ZZDej-K, na katero je tožena stranka oprla svojo odločitev, ustavnopravno skladna. Nadalje je neutemeljen tožbeni ugovor glede neobstoja javnega interesa za izdajo izpodbijane izpodbijane odločbe ter kršitev pravil ZJZP. To pa posledično pomeni, da izpodbijani odločitvi ni mogoče očitati napačne uporabe materialnega prava.

21. Z navedenim zakonom država dejansko vzpostavlja sistem, v katerem so koncesije podrejena oblika opravljanja javne službe, saj 15. člen ZZDej-K jasno določa, da se koncesija podeli, če koncendent ugotovi, da javni zdravstveni zavod ne more zagotavljati zdravstvene dejavnosti v obsegu, kot je določen z mrežo javne zdravstvene službe, oziroma če javni zdravstveni zavod ne more zagotoviti potrebne dostopnosti do zdravstvenih storitev.

22. Tožnik kot tožbeni razlog navaja tudi nejasnost izreka prvostopenjske odločbe, torej ali je tožena stranka spremenila tudi dopolnilno odločbo z dne 13. 5. 2015. Sodišče pojasni, da je se izrek prvostopenjske odločbe nanaša samo na spremembo 4. točke odločbe o podelitvi koncesije z dne 6. 5. 2015, in sicer na obdobje trajanja koncesije. Dopolnilna odločba z dne 13. 5. 2015 se nanaša samo na dopolnitev 1. točke odločbe o podelitvi koncesije z dne 6. 5. 2015, torej je jasno, da se odločitev o spremembi trajanja koncesijskega obdobja v izpodbijani odločbi, ne nanaša na obseg programa, zato slednja ostane nespremenjena. Po pritožbi tožeče stranke je tožena stranka spremenila prvostopenjsko odločbo in izrek vključila tudi dopolnilno odločbo z dne 13. 5. 2015, ki je sestavni del odločbe o podelitvi koncesije z dne 6. 5. 2015 in tvorita celoto ter tako sledila pritožbi tožnika.

23. 2. točka izpodbijane prvostopenjske odločbe, ki jo izpodbija tožba, določa, da v 180 dneh od njene dokončnosti, koncesionar in Občina Lenart skleneta dodatek h koncesijski pogodbi. V nasprotnem primeru velja ta pogodba. Tožena stranka je izdala izpodbijano odločbo po uradni dolžnosti in je v skladu s četrtim odstavkom 41. člena ZZDej-K1, zato je odločitev pravilna in zakonita.

24. Obrazložitev izpodbijane prvostopenjske odločbe temelji na določilih ZZDej-K, ki jo dopolnjuje obrazložitev drugostopenjske odločbe, glede dejstev in materialne podlage, ki so upravni organ vodile pri odločanju. Izpodbijani odločbi zadostita standardu obrazloženosti po 214. členu ZUP, na način, da jo je mogoče preizkusiti s strani sodišča, zato ji ni mogoče očitati kršitve pravil postopka. Ne gre za pomanjkljivost obrazložitve, ki bi stranki ne omogočala vložitve učinkovitega pravnega sredstva. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložena odločba, je namreč določena s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper odločbo v vsakem posameznem primeru.

25. Sodišče nezakonitosti in nepravilnosti, ki bi zahtevale odpravo odločbe, ni našlo, zato je potrdilo izpodbijano odločitev kot pravilno in zakonito, tožbo pa na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

26. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

1 Če koncesionar ne želi skleniti dodatka h koncesijski pogodbi glede trajanja koncesije, veljajo določbe o spremembi koncesijske pogodbe.