UPRS Sodba I U 2115/2017-10
Datum: 2019-02-28T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2019:I.U.2115.2017.10
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KMETIJSTVO
institut: naravna nesreča - odprava posledic škode v kmetijstvu - kmetijsko gospodarstvo - GERK

## Jedro

Temelj za izplačilo škode ni neposredna ocena škode na posameznem kmetijskem gospodarstvu oziroma GERKu, temveč to, da je posamezno kmetijsko gospodarstvo oziroma GERK uvrščeno v Program na podlagi postopka, ki ga predpisuje ZUOPPSKP.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil tožničin zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu zaradi naravnih nesreč v letu 2016 za .... Iz obrazložitve izhaja, da je bilo v skladu z Zakonom o ukrepih za odpravo posledic pozebe in snega v kmetijski proizvodnji med 25. in 30. 4. 2016 (v nadaljevanju ZUOPPSKP) in Uredbo komisije (EU) št. 702/2014 z dne 25. 6. 2014 o razglasitvi nekaterih vrst pomoči v kmetijskem in gozdarskem sektorju ter na podeželju za združljive z notranjim trgom z uporabo členov 107 in 108 pogodbe o delovanju Evropske Unije (v nadaljevanju Uredba) o višini sredstev pomoči odločeno na podlagi podatkov o oceni škode, ki jih je potrdila državna komisija za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah. Višina pomoči je bila izračunana v skladu s 16. členom ZUOPPSKP in s točko 5.4. Programa odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu z dne 26. 1. 2017, kot je bil spremenjen s spremembami in dopolnitvami odprave posledic pozebe in snega v sadjarstvu in vinogradništvu in potrditve drugič spremenjene končne ocene škode na kmetijskih pridelkih, večletnih nasadih in armaturah določenih pridelovalcev zaradi posledic pozebe in snega v obdobju od 25. do 30. 4. 2016, ki je bil sprejet na 133. redni seji Vlade Republike Slovenije (v nadaljevanju Program). Tožnica ne izpolnjuje pogojev za dodelitev pomoči, ker je to pomoč zahtevala za GERK, ki ni bil zajet v končni oceni škode in njegovi podatki niso bili vključeni v dokumentacijo o oceni škode.

2. Drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zavrnil, v obrazložitvi pa podrobno pojasnjuje način ocenjevanja škode in ponavlja, da je končno oceno škode verificirala državna komisija in potrdila Vlada. Predmet upravnega postopka po ZUOPPSKP so lahko le vloge, podane v skladu s tem zakonom in Programom, kot izhaja tudi iz predtiskanih obrazcev. Nobena od obeh katastrskih občin, v kateri se nahajata tožničina GERK-a, na kateri je uveljavljala škodo, ni uvrščena med tiste katastrske občine, v katerih je verificirana višina škode presegala prag za dodelitev pomoči. Zato kmetijska gospodarstva, katerih površine ležijo v teh katastrskih občinah, niso upravičena do pomoči. Tožnica se sklicuje na predlog, ki ga je uprava poslala državni komisiji dne 31. 5. 2017, vendar je do tedaj prvostopenjski organ izdal že vse odločbe, pritožbeni organ pa tega dopisa ne more upoštevati, "saj ne gre za pravno podlago iz 6. člena ZUP". Organ je namreč ob reševanju pritožbe vezan na določbe ZUOPPSKP in Programa, torej na že ugotovljene GERKe, kulture in stopnje poškodovanosti tistih kmetijskih gospodarstev, ki so upravičena do pomoči. 3. Ne prvostopenjski, ne drugostopenjski organ se ne moreta spuščati v presojo, zakaj je le v nekaterih katastrskih občinah in le na nekaterih pridelkih ugotovljena stopnja poškodovanosti nad 60 % ter so zato nosilci teh kmetijskih gospodarstev upravičeni do pomoči. Po drugi strani sta organa vezana na pravno podlago v času odločanja, tega pa ne more spremeniti niti dokazilo zavarovalnice o 100 % poškodovanosti, saj je mogoče v postopku upoštevati le verificirano poškodovanost po ZUOPPSKP in Programu. Obrazložitev prvostopenjske odločbe je zaradi avtomatizirane izdaje odločbe sicer skromna, vendar pa omogoča preizkus odločbe, saj tudi iz pritožbenih navedb izhaja, da je bilo tožnici znano ravnanje pri ugotavljanju poškodovanosti, ker prilaga tovrstno dokumentacijo.

4. Tožnica se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri med drugim navaja, da izdana odločba "ne ustreza" ZUOPPSKP in Programu, ne dejanskemu stanju na njenih kmetijskih površinah, ki je bilo ugotovljeno z oceno škode, ki jo je prek regijskih komisij za ocenjevanje škode in državne komisije za ocenjevanje škode po naravnih in drugih nesrečah ugotovila Uprava RS za zaščito in reševanje ter predložila v potrditev na Vlado RS. Meni, da je bila škoda na njenih zemljiščih in kulturah ugotovljena in ocenjena napačno, saj je bila zaradi pozebe poškodovana večina kmetijskih zemljišč, v izpodbijani odločbi pa je zajet le del izmed prizadetih GERKov. Pri oceni regijskih komisij so bile izpuščene nekatere kulture, GERKi in katastrske občine, in to kljub navedbam v Programu. Ker ni prejela predtiskanega obrazca za prijavo škode, je na obrazec, dostopen na spletni strani agencije, zapisala svoje poškodovane kmetijske površine. Opozarja tudi na strokovno mnenje A., ki ga prilaga, in meni, da iz njega izhaja, da je državna institucija, ki je pristojna za oceno škode o naravnih in drugih nesrečah, priznala napačno in nepopolno ugotovljeno dejansko stanje, med drugim tudi na kmetijskih zemljiščih njenega kmetijskega gospodarstva. Zato mora sodišče ponovno ugotoviti dejansko stanje, namreč poškodovane kulture, lokacijo teh kultur in stopnjo poškodovanosti. Na pravilnost dela regionalne in državne komisije se je morala zanesti, saj niti ni imela vpliva nanj. Zato je tudi pričakovala, da bosta oba organa informacije iz dokumenta ocene škode po pozebi z dne 31. 5. 2017 in priložene tabele ustrezno uporabila za odločanje o odškodnini. Gre za vprašanje zaupanja v pravo in za načelo estoppel, po katerem se stranka, ki je za nekaj odgovorna, ne more sklicevati na svojo napako, da bi drugi stranki onemogočila pravico, ki bi jo sicer imela brez njene odgovornosti.

5. Ker upravni organi niso uporabili informacij iz prej navedenega dokumenta, tožnica sodišču predlaga, naj samo preveri te navedbe in v postopku odločanja najprej reši predhodno vprašanje, namreč pravilno lokacijo in stopnjo poškodovanosti zaradi pozebe. Zato naj od pristojnih institucij pridobi pravilne informacije o lokaciji škode ter poškodovanosti GERKov in kultur, nato pa na podlagi zbranih podatkov odloči o izplačilu odškodnine. Šele s tem bo realizirano ustavno načelo pravne države in enakosti pred zakonom. Tožnica še dodaja, da prvostopenjska odločba ni ustrezno obrazložena, saj se iz obrazložitve ni mogla seznaniti z razlogi, ki je organ pripeljala do izreka. Manjka dokazni sklep, ki bi omogočal, da preveri, ali dejansko stanje res ustreza pravnim normam. Prvostopenjske odločbe se zato ne da preizkusiti.

6. Iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo v delu, s katerim je bil zavrnjen njen zahtevek za dodelitev sredstev za odpravo posledic škode, odpravi in ugotovi, da je upravičena do zahtevane povrnitve škode, oziroma podredno, naj izpodbijano odločbo v navedenem obsegu odpravi ter zadevo vrne v novo odločanje z navodili, da je upravičena do zahtevanega povračila škode, poleg tega pa naj sodišče "odloči o povrnitvi vseh stroškov postopka, vključno s sodno takso".

7. Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da listina, na katero se sklicuje tožnica, pomeni zgolj dopis oziroma predlog regijske komisije državni komisiji, ki je bil podan že po izdaji izpodbijane odločbe in ni doživel nadaljnjega postopka v obliki dopolnjenega programa Vlade. Toženka se je do tega dopisa že opredelila, tudi v ostalem pa se sklicuje na razloge iz obrazložitve prvostopenjske in drugostopenjske upravne odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

8. Tožba ni utemeljena.

9. Zakonska podlaga za odločanje v obravnavani zadevi je bil ZUOPPSKP, po katerem je podlaga za ukrepe za odpravo posledic pozebe in snega končna ocena škode, ki jo pripravi državna komisija za ocenjevanje škode v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami, in jo potrdi Vlada Republike Slovenije (prvi odstavek 4. člena). Eden izmed ukrepov, ki jih predvideva ta zakon, je tudi pomoč najbolj prizadetim kmetijskim gospodarstvom, dejavnim v primarni kmetijski proizvodnji v sadjarstvu in vinogradništvu (četrta točka prvega odstavka 5. člena). Vlada odloči o uporabi sredstev za odpravo posledic in snega na podlagi končne ocene škode in predloga za odpravo posledic, ki ga predloži v obravnavo ministrstvo, pristojno za varstvo pred naravnimi in drugimi nesrečami (prvi odstavek 10. člena), nato pa Vlada sprejme Program (prvi odstavek 11. člena). S tem programom se med drugim določijo sadne vrste ter tisti sadovnjaki in vinogradi, kjer je proizvodnja zaradi posledic pozebe in snega na posameznem GERKu zmanjšana za več kot 60 % običajne letne kmetijske proizvodnje (prva alineja 12. člena) ter kmetijska gospodarstva, kjer je nastala škoda v sadjarstvu in vinogradništvu (druga alineja 12. člena).

10. Iz te ureditve izhaja, da temelj za izplačilo škode ni neposredna ocena škode na posameznem kmetijskem gospodarstvu oziroma GERKu, temveč to, da je posamezno kmetijsko gospodarstvo oziroma GERK uvrščeno v Program na podlagi postopka, ki ga predpisuje ZUOPPSKP. Tega ne spreminja določba prvega odstavka 16. člena tega zakona, po katerem se sredstva dodelijo, če je končna ocena škode na sadju na posameznem GERK-u v višini najmanj 60 % letne kmetijske proizvodnje in hkrati na kmetijskem gospodarstvo presega 30 % običajne letne kmetijske proizvodnje. Skupaj s prej navedenimi določbami 10., 11. in 12. člena ZUOPPSKP namreč ta določba lahko pomeni le napotek sestavljavcem Programa, katere GERK-e in kmetijska gospodarstva je treba vključiti v program.

11. Tožnica niti ne zatrjuje, da sta bila GERK-a, za katera ji je bila z izpodbijano odločbo zavrnjena dodelitev sredstev za odpravo škode, vključena v Program. Kot že obrazloženo, ZUOPPSKP predvideva dodelitev sredstev samo za škodo, nastalo na GERKih, ki so vključeni v program, zato izpodbijana odločba v tem pogledu ni nezakonita.

12. Tožbene navedbe, da naj bi na tožničinih zemljiščih oziroma GERKih prišlo do škode, ki narekuje njihovo vključitev v Program, pa po povedanem pomeni uveljavljanje nezakonitosti programa, ki ga sprejme Vlada, torej podzakonskega akta. Po drugem odstavku Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) je sicer predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu zgolj konkretna upravna odločba, ne pa tudi pravna podlaga za njeno izdajo, vendar je sodišče po 125. členu Ustave RS pri odločanju vezano le na ustavo in zakon. To pomeni, da mora v primeru, če ugotovi, da je podzakonski akt, ki bi ga moralo uporabiti pri odločanju, v nasprotju z zakonom ali ustavo, uporabo takega akta v konkretni zadevi zavrniti (tako imenovani institut exceptio illegalis). Sodišče je zato v okviru tožbenih navedb preizkusilo tudi zakonitost Programa.

13. Poleg prej navedene določbe prvega odstavka 16. člena ZUOPPSKP je pri tem preizkusu treba upoštevati tudi drugi člen istega zakona, ki za vsa vprašanja, ki niso urejena s tem zakonom, napotuje na predpise, ki urejajo varstvo pred naravnimi nesrečami in predpise, ki urejajo odpravo posledic naravnih nesreč. Tudi po prvem odstavku 11. člena ZUOPPSKP se Program potrjuje v skladu z zakonom, ki ureja odpravo posledic naravnih nesreč. Tak zakon je Zakon o odpravi posledic naravnih nesreč (ZOPNN), nadaljnji predpis iz 2. člena ZUOPPSKP pa še na podlagi ZOPNN sprejeta Uredba o načinu izračuna potrjene škode v kmetijstvu in načinu izračuna višine dodeljenih sredstev za odpravo posledic škode v kmetijstvu.

14. Po 2. členu te uredbe se podatki o stopnji poškodovanosti zaradi neugodnih vremenskih razmer kot so žled, pozeba, neurje in toča, verificirajo na geografsko zaokroženem območju, ki je območje občine, kjer je prišlo do naravne nesreče. Za vključitev zemljišča (oziroma GERKa) v program torej ne zadostuje, da je na njem prišlo do škode v obsegu iz prvega odstavka 16. člena ZUOPPSKP, temveč se mora to zemljišče oziroma GERK nahajati tudi v geografsko zaokroženem območju, kjer je bila ta škoda ugotovljena in verificirana. Da bi se GERKa, na katera se nanaša izpodbijana odločba, nahajala v takem območju, tožnica ne zatrjuje.

15. Iz povedanega tudi izhaja, da dokumenti, ki niso bili sprejeti in potrjeni na način, predpisan v ZUOPPSKP in drugih predpisih, ki urejajo odpravo posledic naravnih nesreč, ne morejo pomeniti podlage za določitev temelja oziroma povračilo škode v primeru, kot je obravnavani. Tožnica se zato tudi ne more sklicevati na sodbi Vrhovnega sodišča RS II Ips 103/2009 in II Ips 337/2016, ki se nanašata na vprašanje odškodninske odgovornosti Republike Slovenije po 26. členu Ustave RS, po katerem ima vsakdo pravico do povračila škode, ki mu jo je v zvezi z opravljanjem službe ali kakšne druge dejavnosti državnega organa, lokalne skupnosti ali nosilca javnih pooblastil s svojim protipravnim ravnanjem storila oseba ali organ, ki tako službo ali dejavnost opravlja. V obravnavani zadevi razlika med potrjeno končno oceno škode oziroma Programom, ki predstavlja podlago za izplačila po ZUOPPSKP ter oceno škode, kot izhaja iz dopisa z dne 31. 5. 2017, iz navedenih razlogov sama po sebi še ne pomeni, da je bilo ravnanje toženke oziroma oseb v njeni službi nezakonito ali da je bila odločitev o tožničinem zahtevku napačna ter da je država za to odškodninsko odgovorna. Podobno velja tudi glede sklicevanja tožnice na načelo estoppel; naknadna drugačna ocena škode regijske uprave RS za zaščito in reševanje ne pomeni, da je toženka pri določitvi končne ocene škode storila napako, kot to meni tožnik. S tako odločitvijo tudi ni bilo kršeno načelo enakosti pred zakonom, do česar bi prišlo šele, če bi organ o tožničinem zahtevku odločil na podlagi podatkov oziroma meril, ki jih ZUOPPSKP ne določa kot pravno pomembnih.

16. Iz navedenih razlogov je sodišče ugotovilo, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo kot neutemeljeno. Kot izhaja iz gornje obrazložitve, odločitev sodišča temelji izključno na razlagi prava oziroma na presoji zakonitosti podzakonskega akta. To smiselno pomeni, da dokazi, ki jih je predlagala tožnica, in se nanašajo na višino škode na njenih zemljiščih, niso mogli vplivati na odločitev, obstoj in vsebina listin v upravnem spisu pa med strankama niti ni sporna. Sodišče je zato v skladu s prvim odstavkom in drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

17. Če sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.