sodba I U 1138/2009
Datum: 2011-07-06T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.1138.2009
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: gradbeno dovoljenje - obnova upravnega postopka - možnost udeležbe v postopku - stranka v postopku izdaje gradbenega dovoljenja - verjetno izkazane okoliščine - stvarne pravice na nepremičnini

## Jedro

Dosega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče širiti na vsebinsko ugotavljanje lastninske oziroma druge stvarne pravice.

Po prvem odstavku 261. člena ZUP lahko obnovo postopka predlaga stranka, kar pomeni stranko v postopku, ki naj bi se obnovil. Tožeče stranke so skušale tak status s predlogom za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP šele izposlovati, torej ne morejo uveljavljati obnovitvenega razloga po 1. točki 260. člena ZUP.

## Izrek

1. Tožba se zavrne.

2. Zahteva prizadete stranke za povračilo stroškov postopka se zavrne.

## Obrazložitev

Upravna enota Logatec je z izpodbijanim sklepom kot prvostopenjski upravni organ zavrgla predlog tožečih strank za obnovo postopka, končanega z izdajo gradbenega dovoljenja te upravne enote št. 351-134/2007-11 z dne 21. 4. 2008, ki je bilo izdano za gradnjo dveh večstanovanjskih objektov investitorju A. d.d., ki je v tem upravnem sporu prizadeta stranka.

Upravni organ v obrazložitvi med drugim navaja, da so tožeče stranke lastniki stanovanj v objektih B. 18, 20 in 22, ..., in trdijo, da del parc. št. 908/5 k.o. ... predstavlja gradbeno parcelo oziroma funkcionalno zemljišče k tem objektom ter da so skupaj s stanovanji v navedenih objektih kupili tudi sorazmerni del pripadajočega funkcionalnega zemljišča na tej parceli. Ker se gradbeno dovoljenje nanaša tudi na to parcelo, menijo, da bi morale biti udeležene v postopku za izdajo tega gradbenega dovoljenja. Prvostopenjski upravni organ v zvezi s tem ugotavlja, da so parkirni boksi in parkirišča, katerih gradnja je bila dovoljena z obravnavanim gradbenim dovoljenjem, predvideni izven zemljišča, ki je bilo po zazidalnem načrtu, veljavnem v času gradnje objekta tožečih strank, predvideno za dostop in parkiranje stanovalcev na B. ulici. Iz geodetskega načrta je razvidno tudi, da je predvidena lokacija garažnih boksov in parkirišč izven območja, ki ga stanovalci dejansko uporabljajo za dovoz in parkiranje. Izjema je severovzhodni del navedene parcele, kjer stanovalci parkirajo, kljub temu da po lokacijskem načrtu ta del zemljišča ni bil predviden za parkiranje.

Poleg tega je iz podatkov prostorsko informacijskega sistema Občine ... razvidno, da je dovozna cesta do objektov tožečih strank javna pot in zato ne more biti funkcionalno zemljišče obstoječih blokov. Po določbah Zakona o javnih cestah je javna cesta poleg cestnega telesa sestavljena tudi iz prometnih površin zunaj vozišča, kot so (med drugim) parkirišča, javna cesta pa je tista prometna površina, ki jo pristojni organ v skladu z merili za kategorizacijo javnih cest razglasi za javno cesto določene kategorije. Prav to je storila Občina ..., ki je z Odlokom o kategorizaciji določila del obstoječe asfaltirane površine za javno cesto, zemljišče izven obstoječe ceste pa je z občinskim lokacijskim načrtom določila kot zemljišče, kjer so predvidena dodatna parkirišča ter pokriti parkirni boksi. Obravnavano gradbeno dovoljenje je bilo izdano v skladu s tem lokacijskim načrtom, z njim pa je bila dovoljena gradnja dveh večstanovanjskih objektov s parkirnimi mesti, ki ne posegajo na zemljišče, ki ga tožeče stranke uporabljajo za parkiranje. Hkrati je bilo izdano tudi drugo gradbeno dovoljenje, ki zaradi ureditve prometa med drugim predvideva izgradnjo treh križišč in razširitev ter ureditev severnega roba parkirišč B., ki segajo na območje, ki ga tožeče stranke uporabljajo za dostop in parkiranje.

Iz pogodb o nakupu stanovanj tožečih strank, ki jih je upravni organ pridobil od davčnega urada, ne izhaja, da bi bil predmet nakupa tudi sorazmerni del pripadajočega funkcionalnega zemljišča na parc. št. 908/5 k. o. ... ali da so tožeče stranke na podlagi teh pogodb pridobile kakšno drugo pravico na tem zemljišču. Upravi organ zato meni, da tožeče stranke niso izkazale lastništva na tem zemljišču, saj so šele zdaj vložile tožbo, katere rezultat je bodoče negotovo dejstvo. Okoliščina, da tožeče stranke javno cesto uporabljajo za parkiranje, jim ne daje možnosti pridobiti lastninsko ali kakšno drugo stvarno pravico s priposestvovanjem. Glede na to prvostopenjski organ meni, da pravice tožečih strank z izdajo navedenega gradbenega dovoljenja niso kršene in ni verjetno izkazan njihov pravni interes za vstop v postopek, zato je njihov predlog za obnovo postopka zavrgel. Ministrstvo za okolje in prostor je kot drugostopenjski organ zavrnilo pritožbo tožečih strank zoper izpodbijani sklep. V obrazložitvi svoje odločbe med drugim navaja, da se strinja z razlogi prvostopenjskega organa, k njim pa dodaja še, da je bilo predmetno zemljišče v času izdaje obravnavanega gradbenega dovoljenja v zemljiško knjigi vpisano kot družbena lastnina v uporabi Občine ..., brez kakršnihkoli zaznamb o pričetih postopkih za vknjižbo stvarnih ali obligacijskih pravic v korist tožečih strank. Zgolj sklicevanje na dejansko posest ne zadostuje za vstop v postopek, saj ne pomeni izkazane stvarne pravice in v upravnem postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja ni varovana. Tožeče stranke se tudi ne sklicujejo na dolgoletno dobroverno posest, ki bi kazala na originaren način pridobitve lastninske pravice. Temelj pridobitve lastninske pravice tudi ne morejo biti določbe ob nakupu stanovanj veljavnega prostorskega izvedbenega akta, ki bi lahko le pripomogle k ugotovitvi, kakšen del okoliškega zemljišča naj bi predstavljajo funkcionalno zemljišče. Nakup takega zemljišča namreč ne izhaja iz pogodb o prodaji stanovanj tožečim strankam. Tožeče stranke niso predložile nobenega dokaza, da parc. št. 908/5 predstavlja funkcionalno zemljišče njihovim večstanovanjskim objektom, temveč le zatrjujejo, da naj bi bilo zemljišče že leta 1980 zaobseženo z gradbenim dovoljenjem in da upravni organ skriva arhivske dokumente.

Ker je bil izpodbijani sklep izdan v prvi fazi obnove postopka, ko se presoja zgolj obstoj formalnih predpostavk za dovolitev obnove, se drugostopenjski organ ne sme spuščati v vsebinske ugovore zoper obravnavano gradbeno dovoljenje, če dejanska gradnja poteka v neskladju tem dovoljenjem, pa je zato pristojen gradbeni inšpekcijski organ. Na drugačno odločitev ne morejo vplivati niti navedbe o dogajanju v postopku, ki poteka na podlagi Zakona o vzpostavitvi etažne lastnine na predlog pridobitelja posameznega dela stavbe in o določanju pripadajočega zemljišča k stavbi (v nadaljevanju ZVEtL), saj tožeče stranke niso izkazale lastnega pravnega interesa za vstop v postopek izdaje gradbenega dovoljenja.

Tožeče stranke s tako odločitvijo ne strinjajo in vlagajo tožbo, v kateri med drugim navajajo, da je bila s prej navedenim gradbenim dovoljenjem dovoljena gradnja parkirnih mest, v resnici pa se gradijo garaže. Gradbeno dovoljenje nima ustrezne pravne podlage, saj v Odloku o občinskem lokacijskem načrtu ni navedena parc. št. 908/5 k.o. ... V gradbenem dovoljenju je ta parcela „obsežena za dovolitev gradnje na tej parceli“, čeprav te možnosti občinski Odlok ne ureja, na povzetku za javnost pa je bila prikazana kot parkirišče, ki ga bodo kot do tedaj uporabljali stanovalci B. ulice. Navedena parcela je v zemljiško knjigo vpisana kot družbena lastnina Občine ..., dejansko pa gre za dvorišče in parkirišče tožečih strank, ki so ga mirno uporabljale vse od vselitve v objekte B. ulica 18, 20 in 22 v letu 1984. Tudi Zakon o graditvi objektov določa, da se v primeru stavbe v etažni lastnini z dnem njegove uveljavitve šteje, da med skupne dele takšne stavbe spadajo tudi zemljiške parcele ali njihovi deli, na katerih so imeli na dan uveljavitve ZLNDL pravico uporabe etažni lastniki, ne glede na to, ali so bile te parcele odmerjene kot funkcionalno zemljišče ali ne. Takšne parcele ali njihovi deli se štejejo kot gradbena parcela stavbe in so v solasti vseh etažnih lastnikov. To velja tudi za predmetno parcelo, poleg tega pa so v času gradnje objektov tožečih strank obstajali predpisi, koliko parkirnih mest mora investitor zagotoviti za posamezno stanovanje. S posegom zapore cest in gradnje na predmetni parceli „se moti posest uporabe parkirišč za parkiranje motornih vozil“ brez pravne podlage. ZVEtL je v postopku pomemben, ker upravna enota ne bi smela dovoliti gradnje na zemljišču v lasti tožečih strank. Na tej parceli je že postavljena nepremičnina tožečih strank, ista parcela pa ne more biti predmet še enega gradbenega dovoljenja.

Parc. št. 908/5 k.o. ... vas se že od pričetka uporabe stanovanj na B. ulici 18, 20 in 22 uporablja kot del stavbišča, saj so na njej že ves ta čas parkirna mesta, dvorišče in ekološki otoki. Gre torej za parcelo oziroma del parcele, ki spada med skupne dele stavbe, saj tu ni drugih parkirišč. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo tožeče stranke izključila kot stranke postopka z lažnimi podatki, da se ne bo gradilo na parc. št. 908/5, župan pa je tožeče stranke z dopisom obvestil, da se za njih glede parkirnih mest ne bo spremenilo nič. Z upravnim aktom se posega v pravice tožečih strank, zato bi morale v vsakem primeru biti stranke postopka.

Prizadeta stranka na parc. št. 908/5 k.o. ... vas nima pravice graditi, te pravice pa ni vzpostavila niti naknadno sklenjena pogodba o služnostni pravici med prizadeto stranko in Občino ... z dne 12. 2. 2008. Ta pogodba je bila namreč sklenjena po tem, ko je bil podan predlog za obnovo postopka in vložena tožba zaradi motenja posesti. Gradbeno dovoljenje zaradi tega sploh ne bi smelo biti izdano in je nezakonito, zato bi morala tožena stranka po uradni dolžnosti pričeti z obnovo postopka. Če bi bila parc. št. 908/5 zaobsežena v gradbenem dovoljenju, bi morale biti tožeče stranke absolutno stranke postopka, zato je tožena stranka to parcelo „zavestno izključila“ iz gradbenega dovoljenja, „da ji ne bi bilo potrebno določiti vplivnega območja bodoče gradnje in je nato skozi nezakonit postopek dovolila z gradnjo posegati v pravice tožnikov“.

Tožeče stranke menijo, da jim je tožena stranka z obravnavanim gradbenim dovoljenjem odvzela njihova parkirna mesta in zemljišče, ki je njihova last, z neodplačno pogodbo o služnostni pravici prenesla na A. d.d., čeprav za to ni bilo zakonske podlage. S tem je bil omogočen nezakonit in brezplačen prenos lastninske pravice na investitorja, ki bo zemljo prodajal nazaj lastnikom, torej tožečim strankam. Tožeče stranke so dokumente iz gradbenega dovoljenja pridobile šele po 18. 8. 2008, ko je družba A. d.d. na parkirišče pred vhodi stanovanjskih blokov namestila gradbiščno ograjo in s tem tožečim strankam preprečila parkiranje na njihovih parkirnih mestih. Šele tedaj so se tožeče stranke seznanile s pogodbo o služnostni pravici med A. d.d. in Občino ..., ki je pred tem ni bilo mogoče videti ne prebrati“, kar pomeni, da so tožeče stranke šele po 18. 8. 2008 izvedele za nova dejstva in možnost uporabe novih dokazov, ki bi pripeljali do drugačne odločitve. Glede na navedeno tožeče stranke sodišču smiselno predlagajo, naj izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponoven postopek oziroma naj sodišče s sodbo dovoli obnovo postopka. Poleg tega predlagajo še, naj sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna tožečim stranka povrniti stroške postopka po odmeri sodišča. Podjetje A. d.d., v tem upravnem sporu prizadeta stranka, v svojem odgovoru na tožbo navaja, da je lastnik vseh zemljišč, potrebnih za gradnjo objektov, ki so predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja, izgradnja pokritih garažnih mest na parc. št. 908/5 k.o. ... vas pa ni predmet tega dovoljenja. B. ulica z asfaltiranimi površinami vzdolž cestišča, ki teče po parc. št. 908/5 k.o. ..., je kategorizirana občinska cesta s pripadajočimi parkirnimi mesti kot javno površino. Možnost parkiranja, ki mora biti zagotovljena za vsako zgrajeno stanovanje, ne pomeni tudi pridobitve parkirnega mesta v last in posest. Tožeče stranke ob nakupu stanovanj niso kupile parkirnih mest, tako da niso solastniki navedene parcele, niti nimajo na njej nobene druge stvarne pravice. Poleg tega je bila ta parcela v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja obravnavana izključno kot dostopna pot do objektov. Pravni posli med podjetjem A. d.d. in Občino ..., na katere se v tožbi sklicujejo tožeče stranke, so namenjeni izključno ureditvi civilnopravnih razmerij med tema strankama in ne bi v ničemer mogli vplivati na obravnavano gradbeno dovoljenje. Prizadeta stranka iz navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbo zavrne, priglaša pa tudi stroške.

V nadaljnjih vlogah tožeče in prizadeta stranka podrobno pojasnjujejo dejanske okoliščine v zvezi z gradnjo pokritih parkirnih mest na prej navedeni parceli ter zgodovino razmerij med tožečimi strankami, Občino ... in prizadeto stranko.

Tožba ni utemeljena.

Z izpodbijanim sklepom je tožena stranka odločila o predlogu tožečih strank za obnovo postopka iz razloga po 1. in 9. točki 260. člena ZUP. Iz razloga po 1. točki se postopek obnovi, če se izve za nova dejstva ali pridobi možnost uporabiti nove dokaze, ki bi mogli pripeljati do drugačne odločbe, po 9. točki pa, če osebi, ki bi morala biti udeležena v postopku kot stranka ali stranski udeleženec, pa ne gre za primer iz 2. odstavka 229. člena, ni bila dana možnost udeležbe v postopku. Katere osebe se imajo pravico udeleževati upravnega postopka, določa 1. odstavek 43. člena ZUP, po katerem se ima pravico udeleževati upravnega postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes, torej oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Po 2. odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Oseba, ki ni stranka, se torej lahko udeležuje postopka le zaradi varstva svoje osebne koristi, ki temelji na zakonu ali podzakonskem aktu, ne pa zaradi varstva svoje dejanske, tuje ali javne koristi. Povedano drugače: tožeče stranke bi v obravnavanem postopku lahko dosegle obnovo postopka za izdajo gradbenega dovoljenja le če bi izkazale, da imajo pravico do udeležbe v tem postopku zaradi zaščite svojih neposrednih, individualnih interesov, ki jih imajo kot lastniki ali imetniki druge stvarne pravice na nepremičninah, ki so predmet obravnavanega gradbenega dovoljenja oziroma ki so v vplivnem območju obravnavane gradnje, ti interesi pa temeljijo na določbah Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 in naslednji, v nadaljevanju ZGO-1), prostorskih aktov in drugih predpisov, ki urejajo izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožeče stranke zato v upravnem postopku, pa tudi v upravnem sporu, ne morejo uspešno uveljavljati javne koristi, čeprav menijo, da pristojni organ te koristi ni ustrezno zaščitil. Prav tako ne morejo uveljavljati zgolj svojih dejanskih koristi, ki nimajo opore v zakonih in podzakonskih aktih, ki urejajo izdajo obravnavanega gradbenega dovoljenja. Opisana razlaga določb 43. člena ZUP temelji tudi na ustaljeni sodni praksi Upravnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. U 2250/2008 z dne 18. 12. 2008) in Vrhovnega sodišča RS (prim. npr. sodbo opr. št. X Ips 489/2005 z dne 12. 3. 2005).

V obravnavani zadevi to v prvi vrsti pomeni, da tožeče stranke niso izkazale svojega pravnega interesa z navedbami, ki se nanašajo na pogoje za gradnjo, katerih izpolnjevanje se ugotavlja v okviru zaščite javne koristi. Med te pogoje spada umestitev gradnje v prostor in tudi skladnost projekta s pogoji prostorskih aktov, razen kolikor bi ti pogoji utegnili hkrati pomeniti individualne pravice tožečih strank. Zgolj z navajanjem, da obravnavana gradnja na predmetni parceli ni dovoljena, ker ta parcela ni zajeta v relevantnem prostorskem ureditvenem aktu, pa tožeče stranke ne zatrjujejo posega v svoje individualne pravice, kar pomeni, da glede teh vprašanj ne izkazujejo svojega pravnega interesa. Ureditev teh vprašanj namreč ni v ničemer posebej vezana na lastništvo nepremičnin na območju nameravane gradnje, temveč na interes širše javnosti.

Vsekakor pa so tožeče stranke po presoji sodišča uveljavljale svoj pravni interes v zvezi z zatrjevanim posegom v njihovo lastninsko oziroma drugo stvarno pravico. Po njihovih navedbah naj bi namreč na podlagi Zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 44/97 in naslednji, v nadaljevanju ZLNDL) v zvezi z nekaterimi drugimi zakoni postale lastnice funkcionalnega zemljišča, ki pripada k njihovi večstanovanjski hiši in sega tudi na del zemljišča, na katerem naj bi stala obravnavana gradnja.

S to tožbeno navedbo tožeče stranke v bistvu zatrjujejo, da investitor na predmetnem zemljišču nima pravice graditi. Vendar pa dosega postopka za izdajo gradbenega dovoljenja ni mogoče širiti na vsebinsko ugotavljanje lastninske oziroma druge stvarne pravice. Že po 6. točki 1. odstavka 66. člena ZGO-1 je pristojni organ pred izdajo gradbenega dovoljenja dolžan zgolj preveriti (in ne morda ugotoviti), ali ima investitor pravico graditi, s 56. členom ZGO-1 pa je to preverjanje še nadalje omejeno na predložitev zemljiškoknjižnega izpiska, listine, ki je lahko podlaga za vpis skupaj z dokazilom o predlaganem vpisu, ali druge „listine, ki v skladu z zakonom izkazuje pravico graditi (...)“.

Tožena stranka je obravnavano gradbeno dovoljenje izdala na podlagi ugotovitve, da je bil investitor v času odločanja vpisan v zemljiško knjigo kot lastnik predmetnega zemljišča, v obravnavanem postopku pa je odločila na podlagi ugotovitve, da v času izdaje gradbenega dovoljenja pri predmetnem zemljišču ni bila vknjižena nobena stvarna ali druga pravica v korist tožečih strank. Morebiten obstoj take pravice, ki bi bila sposobna vpisa v zemljiško knjigo, je preverila tudi na podlagi pogodb, s katerimi so tožeče stranke kupile svoja stanovanja ter v času gradnje teh stanovanj veljavnih prostorskih aktov. Ugotovitev tožene stranke, da tožeče stranke glede na prej navedene določbe ZGO-1 v tem pogledu ne izkazujejo pravnega interesa, je zato tudi po presoji sodišča ustrezno utemeljena in pravilna.

Pravilnosti te ugotovitve v ničemer ne morejo spremeniti navedbe tožečih strank o naknadno začetih sodnih postopkih za določitev funkcionalnega zemljišča k njihovi večstanovanjski hiši. Zakonitost obravnavanega gradbenega dovoljenja – tudi glede tega, ali so bile v postopku udeležene vse osebe, ki imajo do tega pravico – je namreč treba presojati po pravnem in dejanskem stanju v času njegove izdaje, v tem času pa, kot že navedeno, ne iz zemljiške knjige, ne iz drugih listin, ki bi lahko predstavljale podlago za vpis v zemljiško knjigo, ni izhajala nobena pravica tožečih strank do predmetnega zemljišča. Sodišče dodaja še, da je sicer v nekaj izjemnih primerih odločilo, da v zemljiški knjigi vpisano lastništvo zemljišča samo po sebi ne zadostuje za izkazanost pravice graditi, vendar pa so bili v teh primerih pri predmetnem zemljišču zaznamovani sodni spori, ki so glede na njihovo fazo v času odločanja o gradbenem dovoljenju pogojevali resen dvom v dejanski obstoj pravice graditi. V obravnavani zadevi tak postopek ni bil zaznamovan ne v času izdaje gradbenega dovoljenja, ne v času vložitve predloga za obnovo postopka. Tožena stranka zato po presoji sodišča v času odločanja ni imela nobenega razloga, da ne bi brez pridržkov upoštevala zemljiškoknjižnih podatkov. Iz navedenih razlogov tožeče stranke tudi z zatrjevanjem o posegu nameravane gradnje na zemljišče, ki ga uporabljajo za parkiranje svojih vozil, izkazujejo zgolj svoj dejanski, ne pa pravnega interesa.

Po 1. odstavku 261. člena ZUP lahko obnovo postopka predlaga stranka, kar pomeni stranko v postopku, ki naj bi se obnovil. Tožeče stranke so skušale tak status s predlogom za obnovo postopka iz razloga po 9. točki 260. člena ZUP šele izposlovati, torej ne morejo uveljavljati obnovitvenega razloga po 1. točki 260. člena ZUP, njihove navedbe, ki se nanašajo na ta obnovitveni razlog, pa so za odločitev v tem upravnem sporu nepomembne.

Tožeče stranke zato v svojem predlogu za obnovo postopka tudi po presoji sodišča niso uspele verjetno izkazati okoliščin, na katere opirajo svoj predlog (265. člen ZUP), zato je bila odločitev tožene stranke o zavrženju tega predloga pravilna in zakonita (1. in 2. odstavek 267. člena ZUP). Sodišče dodaja še, da morebitno odstopanje dejanske gradnje od tistega, kar je bilo dovoljeno z gradbenim dovoljenjem, ni predmet postopka za obnovo postopka za izdajo gradbenega dovoljenja, temveč inšpekcijskih postopkov.

Iz vseh navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep pravilen in zakonit, zato je tožbo na podlagi 1. odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji, v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. Ker v tožbi niso bila navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi utegnili biti pomembni za odločitev, je sodišče o zadevi na podlagi 2 alinee 2. odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave.

Sodišče je tožbo zavrnilo, in ker v takem primeru po določbi 4. odstavka 25. člena ZUS-1 vsaka stranka trpi svoje stroške, je zavrnilo tudi zahtevo prizadete stranke za povračilo stroškov postopka.