UPRS sodba I U 1755/2014
Datum: 2015-06-16T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.1755.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KMETIJSKA ZEMLJIŠČA
institut: odobritev pravnega posla - predkupni upravičenec - namenska raba zemljišča - za odločitev relevanten predpis

## Jedro

Prvostopenjski organ je kršil pravila postopka, kršitev pa je bistvena, ker o vlogah za odobritev pravnega posla ni odločil z eno odločbo. Vrhovno sodišče je v načelnem pravnem mnenju, ki je bilo sprejeto na občni seji 6. 4. 2012, namreč izrecno navedlo, da upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov.

Od tega, ali se prodaja gozd ali kmetijska zemljišča, je odvisna presoja, ali je organ predkupno pravico pravilno ugotavljal po ZKZ, ali pa bi moral uporabiti ZG.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Jesenice št. 330-229/2013 z dne 20. 11. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Stroškovni zahtevek strank z interesom B.B. in A.A. se zavrne.

## Obrazložitev

1. Upravna enota Jesenice (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odobrila kupoprodajno pogodbo, sklenjeno med A.A. kot prodajalko in B.B. kot kupcem za kmetijska zemljišča s parc. št. 1014, 1015 in 1132, vse k.o. ... Iz obrazložitve odločbe izhaja, da sta ponudbo za prodajo, ki je bila izobešena na oglasni deski upravne enote v času od 14. 8. 2013 do 13. 9. 2013, sprejela B.B., ki je uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet, in tožnik, ki je prav tako uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet, na vlogo pa je dopisal še „gozd v bližini“. Navedena sta v zakonskem roku tudi vložila vlogi za odobritev pravnega posla. Ker je iz potrdila o namenski rabi zemljišča z dne 19. 8. 2013 izhajal podatek, da gre za del gozdnega in v delu za druga zemljišča, je upravni organ upošteval obe izjavi o sprejemu ponudbe kot pravilni. Upravni organ je za 8. 11. 2013 razpisal ustno obravnavo. Na tej je B.B. podal izjavo kot dokaz zaradi ugotovitve, ali šteje za kmeta. Ker je upravni organ ugotovil, da dohodek, ki ga navedeni pridobiva iz kmetijske dejavnosti, ne zadošča za ugotovitev, da šteje za kmeta v smislu 24. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ), je z vpogledom v uradne evidence ugotavljal še, ali je B.B. nosilec kmetijskega gospodarstva, vpisanega v Register kmetijskih gospodarstev (v nadaljevanju RKG), pri katerem ima vpisane obdelovalne površine in rejne živali itd. ter ugotovil, da so v skladu s 141. člena Zakona o kmetijstvu (v nadaljevanju ZKme-1) izpolnjeni pogoji za vpis kmetijskega gospodarstva B.B. v RKG. Pooblaščenka prodajalke je na ustni obravnavi povedala, da se je z B.B. ustno dogovarjala in da je on v prednosti. Upravni organ je na ustni obravnavi tožniku naložil, naj predloži dokazilo o statusu kmeta v roku osem dni. V tem roku tožnik dokazila ni predložil. Upravni organ je ugotovil, da uveljavljane predkupne pravice niso izkazane, zato je v skladu s četrtim odstavkom 23. člena ZKZ odločilna volja prodajalke; ta pa je podpisala kupoprodajno pogodbo, sklenjeno s B.B. Zato je upravni organ to pogodbo odobril. 2. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano je z odločbo z dne 29. 9. 2014 tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa zavrnilo. V zvezi z odločbo o statusu kmeta, ki jo je tožnik priložil pritožbi, pa drugostopenjski organ navaja, da je treba v skladu s tretjim odstavkom 238. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) v primeru, kadar se v pritožbi navajajo nova dejstva in novi dokazi, obrazložiti, zakaj jih pritožnik ni navajal oziroma predložil že v postopku na prvi stopnji. Iz pritožbe pa ne izhaja obrazložitev, zakaj tožnik organa prve stopnje ni obvestil o sproženem upravnem postopku ugotavljanja statusa kmeta, niti ne izhaja iz dokumentov zadeve, zakaj tožnik odločbe ni predložil že v postopku na prvi stopnji. Zato je po presoji drugostopenjskega organa prvostopenjski organ pravilno odobril pravni posel med prodajalko in kupcem, ki je uspešno izkazal svojo prednostno pravico pri nakupu kmetijskega zemljišča. 3. Tožnik v tožbi navaja, da je v vlogi, s katero je sprejel ponudbo, uveljavljal prednostno pravico pri nakupu kot drug kmet – gozd v bližini, v vlogi za odobritev pravnega posla pa je označil tudi parc. št. svojih gozdov v k.o. ..., ki se nahajajo v bližini naprodaj danih zemljišč. Tudi v pritožbi je tožnik (v točki 10) na to opozoril. V obravnavanem primeru je po mnenju tožnika odločilnega pomena dejstvo, da so predmet prodaje gozdna zemljišča in da je zato pri določitvi prednostnega vrstnega reda sprejemnikov ponudbe treba upoštevati določbo desetega odstavka 47. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG). Po tej določbi ima namreč v primeru, ko ne gre za prodajo gozdov pod posebnim varstvom, prednostno pravico lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki je naprodaj, če slednji pravice ne uveljavi, pa drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja. Zakon torej ne govori o kmetu, temveč o lastniku gozda. Iz katastrskih podatkov, javno dostopnih na portalu GURS in iz potrdila o namenski rabi predmetnih zemljišč je razvidno, da gre v pretežni oziroma izključni meri za gozdna zemljišča; - parc. št. 1014 k.o. ..., v izmeri 13.861 m2 je po namenski rabi gozdno zemljišče, - parc. št. 1015 k.o. ... v izmeri 12.221 m2 je po namenski rabi gozdno zemljišče, - parc. št. 1132 k.o. ... v izmeri 22.206 m2 pa je v pretežnem obsegu (21.762 m2) po namenski rabi gozdno zemljišče, le neznaten del (444 m2) sodi v ostala območja. Prvostopenjski organ je očitno navedeno odločilno dejstvo prezrl, saj je celoten postopek ugotavljanja prednostnega vrstnega reda za nakup vodil na podlagi določb ZKZ, namesto da bi uporabil določbe ZG. Glede na navedeno tožnik meni, da je organ nepravilno uporabil materialno pravo. V zvezi z ugotovitvijo v izpodbijani odločbi, da tožnik ni pravočasno predložil organu dokazov o svojem statusu kmeta, pa tožnik navaja, da tudi če bi bil status kmeta odločilnega pomena, bi bila odločitev upravnega organa napačna, saj tožnik ob določitvi roka ni bil opozorjen na pravne posledice prekoračitve roka. Tožnik še pojasnjuje, da je pri organu druge stopnje vložil tudi pritožbo zoper odločbo, s katero je bila zavrnjena njegova zahteva za odobritev pravnega posla za ista zemljišča. V dokazne namene se sklicuje na listine upravnega spisa, predlaga pa tudi vpogled v javno objavljene podatke na portalu GURS glede namenske in dejanske rabe zemljišč ter tudi vpogled v grafične prikaze parcel. Sodišču predlaga, naj odločbi upravnih organov obeh stopenj odpravi.

4. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe kot neutemeljene iz razlogov, navedenih v obrazložitvi prvostopenjske odločbe ter sodišču predlaga, naj tožbo kot neutemeljeno zavrne.

5. Sodišče je tožbo kot strankama z interesom v odgovor poslalo tudi B.B. ter A.A. Navedena sta v odgovoru na tožbo sodišču predlagala, naj tožbo zavrže oziroma zavrne iz razlogov, ki jih navajata. Navajata, da je tožba vložena prepozno, da je tožba nepopolna in nesklepčna, ker ji ni priložena izpodbijana odločba ter da iz tožbe tudi ne izhaja, da je tožbi priloženo dokazilo o tem, da pooblaščenka sme zastopati tožnika v skladu z določbo 87. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). Poleg tega menita, da do soglasja volj in do sklenitve pravnega posla med A.A. in tožnikom ni nikoli prišlo, saj je tožnik v izjavi o sprejemu ponudbe postavil pogoj, da lastnik pokaže mejnike in mejo parcel, česar pa prodajalka ne more izpolniti, kajti gre za tri velike gozdne parcele, pri katerih meje niso urejene. Glede na to stranki z interesom menita, da je bila samo s strani B.B. podana taka izjava o sprejemu ponudbe, na podlagi katere je nastopilo soglasje volj med prodajalko in kupcem. Neupoštevne so tudi tožnikove navedbe, da je že v izjavi o sprejemu ponudbe uveljavljal prednostno pravico pri nakupu kot drug kmet – gozd v bližini, saj v zvezi s tem ni podal nobenih navedb, niti ni predložil nobenega dokaza ter navedel parcelnih številk. Na dan sprejema ponudbe 4. 9. 2013 pa tožnik tudi ni bil zemljiškoknjižni lastnik nobenih gozdov v bližini zemljišč, ki so bila predmet ponudbe. Tako se na predkupno pravico v zvezi z navedenim ne more sklicevati. Tudi na ustni obravnavi 8. 11. 2013 ni predložil nobenih dokazil o lastništvu gozda. Tako tožnik v postopku pred prvostopenjskim organom ni dokazal nobenega pogoja za uveljavljanje predkupne pravice, v skladu s tretjim odstavkom 20. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pa v postopku upravnega spora nima pravice navajati novih dejstev in predlagati novih dokazov. Stranki z interesom še navajata, da glede na to, da tožnik sam navaja, da je kmetoval do bolezni, ko je sam odšel v dom za ostarele, ne bo mogel z nepremičninami, ki so predmet tega postopka, gospodariti tako, kot zahteva zakon. Po drugi strani pa B.B. izpolnjuje pogoje za vpis kmetijskega gospodarstva v RKG. Stranki z interesom zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

6. Tožnik v odgovoru na navedbe strank z interesom v odgovoru na tožbo navaja, da vztraja pri tožbi in tožbenem predlogu, navedbe strank z interesom pa prereka. Navaja, da je tožba vložena pravočasno ter da ji je priloženo ustrezno pooblastilo za zastopanje tožnika. V zvezi z navedbami strank z interesom, da prodajalka ni sprejela tožnikovih pogojev, pod katerimi je podal izjavo o sprejemu ponudbe, tožnik navaja, da besedilo „lastnik pokaže mejnike in mejo parcel“ ne predstavlja pogojev prodajalki, pač pa povsem razumno pričakovanje kupca, da mu bo prodajalec pokazal parcelo v naravi; gre za okoliščino, vezano na izročitev nepremičnine v posest, ne pa za pogodbeni pogoj. Tožnik še dodaja, da je medtem drugostopenjski organ odločil o njegovi pritožbi zoper odločbo prvostopenjskega organa z dne 10. 12. 2013, s katero je prvostopenjski organ zavrnil njegovo vlogo za odobritev pravnega posla; organ druge stopnje je odločbo prvostopenjskega organa odpravil in mu zadevo vrnil v ponovni postopek. V zadevi je tako prišlo do nevzdržne situacije, ko se glede istega pravnega posla ločeno vodita dva upravna postopka. To je posledica nepravilnega ravnanja organa prve stopnje, na katero je tožnik že opozoril, pritožbeni organ pa je v odločbi z dne 10. 12. 2014 njegovo stališče podprl, skladno z načelnim pravnim mnenjem Vrhovnega sodišča. Odločbo, ki jo v predmetnem upravnem sporu izpodbija tožnik, je že samo zaradi navedene kršitve postopka potrebno odpraviti. Odpraviti pa jo je potrebno tudi zato, ker je upravni organ prve stopnje ugotavljal prednostni vrstni red sprejemnikov ponudbe po napačni pravni podlagi (po ZKZ namesto po ZG). Tožnik še dodaja, da je od prvostopenjskega organa tudi prejel sklep, da se postopek odločanja o njegovi zahtevi za odobritev pravnega posla do pravnomočne odločitve o predmetni zadevi prekine.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavani zadevi je sporna odločitev prvostopenjskega organa, da se odobri kupoprodajna pogodba, ki sta jo sklenila A.A. kot prodajalka in B.B. kot kupec za kmetijska zemljišča s parc. št. 1014, 1015 in 1132, vse k.o. ... Sodišče je namreč kot predmet spora štelo le prvostopenjsko odločbo, saj je le ta dokončni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1 (drugostopenjske odločbe v obravnavani zadevi po določbah ZUS-1 ni dopustno izpodbijati).

9. Sodišče se s tožnikom strinja, da je prvostopenjski organ kršil pravila postopka, kršitev pa je bistvena (saj je ali bi lahko vplivala na odločitev v zadevi), ker o (pravočasnih) vlogah za odobritev pravnega posla, ki sta ju vložila tožnik in B.B., in ki sta se obe nanašali na zemljišča s parc. št. 1014, 1015 in 1132, vse k.o. ..., ter za katera sta navedena podala izjavi o sprejemu ponudbe, ki jo je podala A.A., ni odločil z eno odločbo. B.B. je namreč organ izdal (v tem upravnem sporu izpodbijano) odločbo z dne 20. 11. 2013, s katero je pravni posel odobril, naknadno pa je izdal tožniku odločbo z dne 10. 12. 2013, s katero je odobritev pravnega posla zavrnil. S takim postopanjem je organ v postopku za izdajo izpodbijane odločbe kršil načelo materialne resnice (8. člen ZUP), ki ni bilo polno uresničeno, kot bi moralo biti, preko načela proste presoje dokazov (8. člen ZUP) in preiskovalnih pooblastil organa (po 138. členu ZUP je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice). Tako postopanje organa pomeni kršitev ustavnega načela enakega varstva pravic (22. člen Ustave). Vrhovno sodišče je v načelnem pravnem mnenju, ki je bilo sprejeto na občni seji 6. 4. 2012, (tudi) izrecno navedlo, da upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov.

10. Poleg tega tožnik v tožbi navaja, da je bil v obravnavanem primeru predmet nakupa oziroma prodaje gozd in da to niso bila kmetijska zemljišča ter da je glede na to organ nepravilno ugotavljal predkupno pravico po določbah ZKZ, namesto da bi jo ugotavljal po določbah ZG, in to ob tem ko se je tožnik skliceval na okoliščino, da je lastnik gozda, ki je v bližini gozda, ki se prodaja (tako je navedel na vlogi za odobritev pravnega posla), kar je okoliščina, pomembna pri ugotavljanju predkupne pravice po določbah ZG. Čeprav organ v izpodbijani odločbi navaja, da je v upravni spis vložil potrdilo o namenski rabi zemljišča z dne 19. 8. 2013 in da iz le-tega izhaja podatek, da gre v danem primeru v delu za gozd, v delu pa za druga zemljišča (ob tem (nejasno) navaja še, da naj bi glede na to upošteval izjavi obeh sprejemnikov ponudbe kot pravilni), pa eksplicitnih podatkov o tem, ali gre pri posamezni parceli za gozd ali kmetijsko zemljišče, ne v upravnem spisu ne v odločbi ni. V takem primeru pa sodišče ne more preizkusiti materialne zakonitosti izpodbijane odločbe (kar je kršitev po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP); namreč od tega, ali gre za gozd ali za kmetijska zemljišča, je odvisna presoja, ali je organ predkupno pravico pravilno ugotavljal po ZKZ, ali pa bi moral uporabiti ZG (iz prvega odstavka 23. člena ZKZ izhaja, da se vrstni red predkupnih upravičencev določa po tem zakonu, če drug zakon ne določa drugače; predkupno pravico pri nakupu gozda pa ureja ZG v 47. členu). Ne glede na povedano sodišče dodaja, da več okoliščin kaže na to, da naj bi predmetne parcele št. 1014, 1015 in 1132, vse k.o. ..., predstavljale gozd (npr. tožnik je tako na izjavi o sprejemu ponudbe kot na vlogi za odobritev pravnega posla predmetne parcele označil kot gozd; stranki z interesom B.B. in A.A. v odgovoru na tožbo tudi navajata, da gre za tri velike gozdne parcele; da gre za gozd, kažejo tudi podatki registra nepremičnin, javno dostopni preko Prostorskega portala RS).

11. Glede na ugotovljene kršitve je sodišče na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

12. V ponovnem postopku bo organ najprej združil postopka, ki ju vodi na podlagi vlog za odobritev pravnega posla, ki sta ju vložila tožnik in B.B. (iz listin, ki jih je v sodnem postopku predložil tožnik, je razvidno, da je prvostopenjski organ postopek, v katerem odloča o tožnikovi vlogi za odobritev pravnega posla, po tem ko je drugostopenjski organ odpravil tožniku izdano odločbo z dne 10. 12. 2013 in zadevo vrnil v ponovni postopek, s sklepom z dne 6. 1. 2015 prekinil do pravnomočne odločitve v predmetnem upravnem sporu). Nato pa bo ugotovil, ali so predmet prodaje oziroma nakupa parcele, ki so gozd, ali pa gre za kmetijska zemljišča (če gre za dvojno rabo, se po upravno sodni praksi uporabi pretežnostno merilo) ter kako (iz katerega naslova) sta sprejemnika ponudbe uveljavljala predkupno pravico. Glede na to pa bo organ po določbah zakona, ki ga bo za ugotavljanje predkupne pravice moral uporabiti (23. člen ZKZ oziroma 47. člen ZG), zaključil o tem, ali je kateri od sprejemnikov ponudbe uspel izkazati uveljavljano predkupno pravico ter ob upoštevanju še drugih po ZKZ relevantnih okoliščin odločil o vlogah tožnika in B.B. (z eno odločbo). Pred odločitvijo v zadevi pa bo obema sprejemnikoma ponudbe tudi morala biti dana (vsaj) možnost izjave o odločilnih dejstvih. Sodišče še dodaja, da je prodajalec v razmerju do predkupnih upravičencev (ki so pravočasno in pravilno sprejeli ponudbo) vezan na dano ponudbo (tako sodna praksa Vrhovnega sodišča II Ips 308/2010 z dne 25. 7. 2013, II Ips 1239/2013 z dne 7. 11. 2013).

13. Ob tem ko po navedenem ostaja nerazjasnjeno, ali so predmet prodaje oziroma nakupa kmetijska zemljišča ali gozd, in ko torej lahko tudi v ponovnem postopku ostane aktualno vprašanje, ali sprejemnika ponudbe štejeta za kmeta v smislu 24. člena ZKZ, sodišče dodaja, da je organ za B.B. to vprašanje kot predhodno vprašanje v postopku za izdajo izpodbijane odločbe nepravilno reševal. Namreč izjava kot dokaz v smislu 188. člena ZUP je vedno lahko le subsidiarni dokaz (ob drugih dokazih, vendar kadar teh ni dovolj). Kmet kot predkupni upravičenec iz 23. člena ZKZ je kmet v smislu določb 24. člena ZKZ (po teh določbah pa ni samo po sebi pravno pomembno, ali je neko kmetijsko gospodarstvo vpisano v RKG itd.). Tožnik pa bo lahko izkazoval, da šteje za kmeta (oziroma da je štel za kmeta v relevantnem času), z odločbo UE Radovljica z dne 28. 11. 2013. 14. Sodišče dodaja, da je pretehtalo tudi vse navedbe strank z interesom, vendar jih je presodilo kot neutemeljene. Tožba namreč ni prepozna, saj je glede na drugi odstavek 29. člena ZUS-1 vložena 5. 11. 2014 (glede na to, da je bila tega dne oddana na pošto in poslana s priporočeno poštno pošiljko), iz vročilnice v upravnem spisu pa je razvidno, da je bila tožniku drugostopenjska odločba vročena 6. 10. 2014, kar pomeni, da je bila tožba vložena v okviru 30- dnevnega roka iz prvega odstavka 28. člena ZUS-1. Tožbi je bilo za tožnikovo pooblaščenko tudi priloženo potrdilo o opravljenem pravniškem državnem izpitu (tretji odstavek 87. člena Zakona o pravdnem postopku, v nadaljevanju ZPP). Tožba, ki ji ni priložen izpodbijani upravni akt, je nepopolna; ker se izpodbijani upravni akt nahaja v upravnih spisih, ki jih predloži tožena stranka, sodišče zadevo lahko meritorno obravnava kljub opisani opustitvi tožeče stranke in tudi ne da bi tožbo pošiljalo v dopolnitev (31. člen ZUS-1). Po presoji sodišča na izjavi o sprejemu ponudbe s strani tožnika dopisanega besedila „lastnik pokaže mejnike in mejo parcel“ ni mogoče razlagati v pomenu, kot da gre za pogoj, glede na katerega pravni posel med tožnikom in A.A. (pogojno) ni bil sklenjen. Tudi kolikor bi že šlo za prodajni pogoj, se šteje, da je pogodba sklenjena, ko pogodbeni stranki dosežeta soglasje o bistvenih sestavinah pogodbe (drugi odstavek 22. člena Obligacijskega zakonika); to pa so tiste, ki izhajajo iz predpisane vsebine ponudbe (drugi odstavek 20. člena ZKZ). Po upravno sodni praksi se predkupna pravica lahko uveljavlja (šele) v postopku za odobritev pravnega posla. Če bo v ponovnem postopku glede na ugotovljeno vrsto rabe zemljišča treba obstoj predkupne pravice ugotavljati po določbah ZG, bo tožniku (šele) treba dati možnost, da izkaže, da je predkupni upravičenec, zato so preuranjene navedbe o tem, da tožnik ni dokazal, da je predkupni upravičenec po ZG. Okoliščina, da kupec kmetijskega zemljišča oziroma gozda biva v domu za ostarele, ni ne po ZKZ in ne po ZG razlog, zaradi katerega pravnega posla ne bi bilo mogoče odobriti (19. člen ZKZ). Pa tudi izpolnjevanje pogojev, da se kmetijsko gospodarstvo vpiše v RKG, ni okoliščina, ki bila sama zase pomembna pri odločanju o zahtevi oziroma zahtevah za odobritev pravnega posla.

15. Stroškovni zahtevek strank z interesom je sodišče zavrnilo na podlagi prvega odstavka 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, ob razlagi z arg. a contrario. Tožnik je v sporu uspel, zato ni dolžan povrniti stroškov postopka intervenientoma tožene stranke (stranska udeleženca sta nastopala na strani tožene stranke, ki ni uspela ubraniti izpodbijane odločitve).