sodba IV U 26/2013
Datum: 2013-10-17T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:IV.U.26.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - neskladna gradnja - odstopanja od pogojev gradbenega dovoljenja - ustavitev gradnje

## Jedro

Gradbeni inšpektor sme naložiti zavezancu, naj pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje že med samo gradnjo, ne pa šele po njenem zaključku ali celo uvedbi postopka za izdajo uporabnega dovoljenja.

Če gradnja ni v skladu s pogoji gradbenega dovoljenja, se za ugotovitev neskladnosti ne zahteva, da bi pri gradnji nastale spremembe morale imeti kakršnekoli vplive. Navedeno je razumljivo, saj so pogoji gradbenega dovoljenja odraz presoje, da bodo z njimi pri gradnji konkretnega objekta izpolnjene v prostorskem in v drugih predpisih določene zahteve. Teh pogojev zato ni mogoče spreminjati oz. obiti brez spremembe upravne odločbe, npr. le z vnosom sprememb v enega od kasnejših – po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) – projektov (to je v PZI ali v projekt izvedenih del). V tem primeru bi postalo gradbeno dovoljenje brezpredmetno, za kar pa v določbah ZGO-1 ni podlage.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo tožniku izrekla inšpekcijske ukrepe zaradi neskladne gradnje kmetije na zemljiščih v k.o. ..., ki jo izvaja v nasprotju s pogoji iz gradbenega dovoljenja Upravne enote Izola št. 351-141/2006/G-07/1 z dne 18. 1. 2007. Naložila mu je, da takoj po vročitvi te odločbe ustavi njeno gradnjo, pri čemer ustavitev gradnje velja do pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja (1. točka izreka), in da v roku enega meseca zaprosi za spremembo omenjenega gradbenega dovoljenja (2. točka). Na podlagi 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) je za objekt izrekla tudi prepovedi (3. točka) in odločila, da stroškov postopka ni bilo (4. točka) ter da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve (5. točka).

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila z gradbenim dovoljenjem dovoljena gradnja kmetije, ki obsega tri samostojne objekte (A, B in C), pri čemer imata objekta A in B skupno podkletitev. V okviru dovoljene zunanje ureditve so v gradbenem dovoljenju obravnavani tudi oporni zidovi za premoščanje terenskih razlik, ki ne smejo presegati 1,5 m višine, ter postavitev ograje s parapetnim zidom do višine 0,5 m, z zidanim delom. Gradbena inšpektorica je v zadevi opravila pet inšpekcijskih ogledov in na podlagi terenskih izmer ter primerjave izvedenega stanja s projektom za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) ugotovila neskladja pri gradnji glede na izdano dovoljenje. Neskladja se nanašajo tako na izvedbo kleti kot pritličja omenjenih objektov, višji od dovoljenega pa so tudi podporni zidovi. Vsa odstopanja so v obrazložitvi podrobno pojasnjena. Ker se gradnja izvaja v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem, je dana podlaga za izrek ukrepov iz 153. člena ZGO-1. Upravni organ druge stopnje je tožnikovo pritožbo zavrnil, med drugim njegovo stališče, da zakonodaja (drugi odstavek 95. člena in 96. člen ZGO-1) dopušča, da med gradnjo pride do odstopanj od projekta in gradbenega dovoljenja. Poudarja, da mora investitor pri gradnji upoštevati konkretne pogoje iz gradbenega dovoljenja, če jih ne, gre za neskladno gradnjo.

Tožnik se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da objekt ni izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem takrat, ko nastale spremembe vplivajo na spremembo z gradbenim dovoljenjem določenih lokacijskih in drugih pogojev ter elementov, ki bi lahko vplivali na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali predpisane bistvene zahteve. Če te zahteve iz drugega odstavka 95. člena oziroma drugega odstavka 73. člena ZGO-1 niso izpolnjene, upravni organ ne more zahtevati pridobitve spremenjenega gradbenega dovoljenja, in se taka odstopanja „sanirajo“ v fazi pridobivanja uporabnega dovoljenja. Zato je sprememba gradbenega dovoljenja potrebna le tedaj, kadar zaradi sprememb ni mogoče izdati uporabnega dovoljenja.

Poleg tega ni mogoče preizkusiti stališča iz izpodbijane odločbe, da izvedene neskladnosti spreminjajo z gradbenim dovoljenjem določene lokacijske in druge pogoje ter elemente, kot so konstrukcijski elementi, ki naj bi vplivali na okolje in varnost objekta ter izpolnjevanje predpisanih bistvenih zahtev. Razlogi, zakaj imajo omenjene spremembe navedeni vpliv, morajo biti konkretno utemeljeni. V tem delu je zmotno tudi stališče pritožbenega organa, ki je tovrstni pritožbeni očitek pavšalno zavrnil. Pomanjkljivo obrazložena odločba pomeni kršitev tožnikove pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena in do učinkovitega pravnega sredstva iz 25. člena Ustave RS. Pri tem se sklicuje na sodbi tega sodišča v zadevah U 354/2007 in III U 420/2010. Odločitev je nezakonita, saj mu je v celoti prepovedano nadaljevanje gradnje, ne glede na to, da so deli objekta, ki so fizično ločeni od spornih delov, grajeni v skladu z gradbenim dovoljenjem. Ugotovljena odstopanja se namreč ne nanašajo na vse tri samostojne objekte A, B in C, prav tako se v pretežnem delu ugotovljene neskladnosti nanašajo na dele, ki se gradijo ob objektih (nadstreške, paviljone). Zato meni, da se ustavitev gradnje ne bi smela nanašati na tiste dele, ki so zgrajeni v skladu z gradbenim dovoljenjem, če to dopušča način gradnje. Enako stališče je zavzela sodna praksa (U 1305/2005). Navedeno izhaja tudi iz drugega odstavka 153. člena ZGO-1, ki v primeru nepridobitve spremenjenega dovoljenja določa odstranitev le tistega dela, ki je grajen v nasprotju z gradbenim dovoljenjem. Ker je upravni organ gradnjo prepovedal v celoti, bi moral tako svojo odločitev tudi utemeljiti, česar pa ni storil. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi, toženki pa naloži povračilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od izdaje sodbe dalje.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Neskladna gradnja pomeni, da je za gradnjo oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, takšno dovoljenje sicer izdano, vendar se gradnja oziroma dela izvajajo oziroma so izvedena v nasprotju s pogoji, določenimi z gradbenim dovoljenjem (12.2. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). V primeru neskladne gradnje, ki se izvaja v nasprotju z gradbenim dovoljenjem, pristojni gradbeni inšpektor odredi, da se takšna gradnja ustavi, dokler investitor ne pridobi spremenjenega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 153. člena ZGO-1). Pristojnost gradbenega inšpektorja za ukrepanje v primeru neskladne gradnje temelji na 145. členu ZGO-1, na podlagi katerega nadzoruje tudi to, ali se gradnja izvaja skladno z izdanim gradbenim dovoljenjem.

Iz navedenih določb izhaja, da sme gradbeni inšpektor naložiti zavezancu, naj pridobi spremenjeno gradbeno dovoljenje že med samo gradnjo, ne pa šele po njenem zaključku ali celo uvedbi postopka za izdajo uporabnega dovoljenja, v katerem komisija za tehnični pregled ugotavlja tudi, ali je objekt izveden v skladu z gradbenim dovoljenjem (95. člen ZGO-1). S tega vidika je tožbeno stališče, da je sprememba gradbenega dovoljenja potrebna le, kadar ni mogoče izdati uporabnega dovoljenja, neutemeljeno.

Sodišče nadalje ugotavlja, da tožnik neskladnosti, ki jih je upravni organ ugotovil in navedel v obrazložitvi izpodbijane odločbe, konkretizirano ne izpodbija. Preizkus v tej smeri ni mogoč, zaradi česar je treba zavrniti pavšalno tožbeno trditev, da se ugotovljena odstopanja ne nanašajo na vse tri objekte (A, B in C). Sporno tudi ni, da omenjena odstopanja niso v skladu z določbami izreka gradbenega dovoljenja, kar zadostuje za ugotovitev, da gre za neskladno gradnjo.

S tem v zvezi je neutemeljeno tudi tožbeno stališče, da bi moral organ poleg odstopanj od pogojev gradbenega dovoljenja ugotoviti še, ali vplivajo na spremembo predpisanih bistvenih zahtev, na okolje, na varnost itd., ker da je tako določeno v drugem odstavku 73. člena ZGO-1. Po omenjeni določbi mora investitor vložiti zahtevo za spremembo gradbenega dovoljenja, če se po izdaji pravnomočnega gradbenega dovoljenja projekt za izvedbo (PZI) spremeni tako, da pomeni to spremembo pogojev, določenih z gradbenim dovoljenjem in elementov, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali spremembo predpisanih bistvenih zahtev.

Iz navedenega izhaja, da je sprememba gradbenega dovoljenja zahtevana, če se pri gradnji spremenijo pogoji, določeni v gradbenem dovoljenju (v konkretni zadevi pogoji iz izreka gradbenega dovoljenja z dne 18. 1. 2007), kot tudi tedaj, kadar gre za spremembo tistih elementov objekta, ki lahko vplivajo na zdravstvene pogoje, okolje, varnost objekta ali na spremembo predpisanih bistvenih zahtev. Ali drugače: z okoliščino „lahko vplivajo“ je opredeljena lastnost elementa, ki se je pri gradnji spremenil – elementa, ki ima to lastnost, da zaradi svoje narave oz. funkcije lahko vpliva na izpolnjevanje npr. bistvenih zahtev za objekt (med drugim temelji, nosilni zidovi).

Če gradnja ni v skladu s pogoji gradbenega dovoljenja, se za ugotovitev neskladnosti torej ne zahteva, da bi pri gradnji nastale spremembe morale imeti kakršnekoli vplive. Navedeno je razumljivo, saj so pogoji gradbenega dovoljenja (68. člen ZGO-1) odraz presoje, da bodo z njimi pri gradnji konkretnega objekta izpolnjene v prostorskem in v drugih predpisih določene zahteve. Teh pogojev zato ni mogoče spreminjati oz. obiti brez spremembe upravne odločbe, npr. le z vnosom sprememb v enega od kasnejših – po projektu za pridobitev gradbenega dovoljenja (PGD) – projektov (to je v PZI ali v projekt izvedenih del). V tem primeru bi postalo gradbeno dovoljenje brezpredmetno, za kar pa v določbah ZGO-1 ni podlage.

Po presoji sodišča pa je bila v zadevi utemeljeno izrečena tudi ustavitev gradnje celotne kmetije in ne le njenih posamičnih delov. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, kjer organ delno povzema izrek gradbenega dovoljenja z dne 18. 1. 2007, ter tudi iz predloženih upravnih spisov, v katerih se nahaja omenjeno dovoljenje, je razvidno, da je investitor pridobil dovoljenje za gradnjo „kmetijsko-gospodarskega objekta – kompleksa – nove kmetije“, ki obsega samostojne objekte A, B in C z zunanjo ureditvijo. Tako izdano gradbeno dovoljenje pa po presoji sodišča pomeni, da je bilo izdano za gradnjo kmetije kot funkcionalne celote, ki jo tvorijo le vsi objekti skupaj. V zvezi s tem še dodaja, da omenjeno izhaja tudi iz obrazložitve gradbenega dovoljenja, kjer se je upravni organ pri preverjanju dopustnosti predvidenega posega s prostorskim aktom skliceval na 30. člen Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za podeželje Občine Izola, ki omogoča, da je izjemoma na predlog lokalne skupnosti dovoljena gradnja nove samostojne kmetije ali kmetijskega gospodarskega poslopja na kmetijskih površinah izven ureditvenega območja naselja.

Poleg tega že iz prvega odstavka 153. člena ZGO-1 izhaja, da se naložena ustavitev nanaša na neskladno gradnjo, torej na gradnjo objekta, ki se izvaja v nasprotju s pogoji, določenimi v gradbenem dovoljenju. Stališče, na katerega se sklicuje tožnik v tožbi, in sicer, da se ustavitev gradnje ne naloži za tisti del, ki je grajen v skladu z gradbenim dovoljenjem, če to dopušča način gradnje, je torej izjema od omenjene zakonske določbe. Zato jo je dopustno uporabiti le tedaj, ko je gradnjo preostalega (skladnega) dela objekta ne glede na obstoječo neskladnost mogoče brez škode nadaljevati. To bo zlasti tedaj, ko je neskladno zgrajeni del v tehničnem pogledu samostojen in nima nikakršnega vpliva na preostali, skladno zgrajeni del objekta. Česa takega pa tožnik v upravnem postopku ni opredeljeno zatrjeval (v pritožbi povsem posplošeno – enako kot v tožbi), zato gradbeni inšpektor ni bil dolžan posebej razlagati, da način gradnje ne dopušča ustavitve le po posamičnih delih objektov A, B in C. Še zlasti ne, ker ugotovljena neskladnost med drugim nesporno obsega tudi spremembe pri temeljenju objektov (z izvedbo bazena, ki posega v talno konstrukcijo, in s podkletitvijo objekta C in dela objekta B). Po mnenju sodišča je očitno, da se pri taki neskladni gradnji, ko se nepravilnosti nanašajo že na same temelje objektov, ustavitev ne more nanašati le nanje. Da bi bilo kaj takega mogoče, pa tožnik v tožbi tudi ne zatrjuje.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) zavrnilo. V zadevi je odločilo brez glavne obravnave, saj v tožbi niso navedena nobena nova dejstva ali dokazi, ki bi lahko vplivali na odločitev.

Kadar sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).