VSRS Sodba I Up 1/2015
Datum: 2015-01-22T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2015:I.UP.1.2015
opravilna_stevilka_ii_stopnje: Sodba UPRS I U 1912/2014
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA - ČLOVEKOVE PRAVICE
institut: prosilec za mednarodno zaščito - zakonito izrečen ukrep omejitve gibanja - sporen način izvrševanja izrečenega ukrepa - test sorazmernosti- poseg v osebno svobodo

## Jedro

V obravnavani zadevi glede na vse okoliščine primera odločitev tožene stranke, da se tožniku izreče ukrep omejitve gibanja v Centru za tujce, sama po sebi še ne pomeni nezakonitega ukrepa, temveč le, da je ta ukrep znotraj Centra za tujce v obravnavanem primeru izvajal na nesorazmeren način. Tožena stranka pri tem ne more načina izvrševanja ukrepa omejitve gibanja v Centru za tujce opravičevati s splošnim režimom v Centru za tujce, saj je treba, tako kot je to navedlo že Ustavno sodišče v odločbi Up-21/11-12, razlikovati med tujci, ki so v postopku odstranitve iz države, in prosilci za mednarodno zaščito.

## Izrek

Pritožbi se delno ugodi. I. točka izreka sodbe Upravnega sodišča RS v Ljubljani I U 1912/2014-33 z dne 5. 12. 2014 se spremeni tako, da se glasi: „Tožbi se delno ugodi tako, da se ugotovi, da je bilo z načinom izvrševanja sklepa Republike Slovenije, Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-326/2012/40 (1313-06) z dne 9. 9. 2014, o omejitvi tožnikovega gibanja na prostore Centra za tujce v Postojni od dne 5. 9. 2014 od 13. ure do 19. 9. 2014 nezakonito poseženo v tožnikovo osebno svobodo.“.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje v ponovljenem postopku po opravljeni glavni obravnavi na podlagi prvega odstavka 65. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) s I. točko izreka tožnikovi tožbi delno ugodilo tako, da je razsodilo, da se ugotovi, da je bilo tožniku z izpodbijanim sklepom tožene stranke, št. 2142-326/2012/40 (1313-06) z dne 9. 9. 2014, nezakonito omejeno gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni od dne 5. 9. 2014 od 13.00 ure do 19. 9. 2014. Z II. točko izreka pa je v preostalem delu tožbo zavrnilo. Z navedenim sklepom je tožena stranka tožniku kot prosilcu za mednarodno zaščito na podlagi 51. člena v povezavi s 5. in 6. točko prvega odstavka 55. člena Zakona o mednarodni zaščiti (v nadaljevanju ZMZ) omejila gibanje na prostore Centra za tujce, Postojna, do prenehanja razlogov, vendar najdlje za tri mesece, z možnostjo podaljšanja še za en mesec, in sicer od 5. 9. 2014 od 13.00 ure do 5. 12. 2014 do 13.00 ure.

2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe na podlagi obrazložitve izpodbijanega sklepa in navedb strank na obeh glavnih obravnavah zaključuje, da je bil v obravnavanem primeru tožniku izrečen prekomeren ukrep oziroma je bilo prekomerno njegovo neposredno izvrševanje v času od 5. 9. 2014 do 19. 9. 2014 z omejitvijo gibanja v Centru za tujce v Postojni, zaradi česar je v tem primeru bilo poseženo v tožnikovo osebno svobodo. Ker pa je ugotovilo, da je bil ukrep omejitve gibanja sicer utemeljen, vendar da se je v navedenem obdobju izvajal na nezakonit način, je tožbi le delno ugodilo, v preostalem delu pa jo je zavrnilo.

3. Tožena stranka v pritožbi zoper I. točka izreka izpodbijane sodbe, ki jo vlaga iz vseh pritožbenih razlogov iz prvega odstavka 75. člena ZUS-1, predlaga, da se pritožbi ugodi in se izpodbijana sodba spremeni tako, da se tožba zoper izpodbijani sklep tožene stranke zavrne, in podrejeno, da se pritožbi ugodi, izpodbijana sodba v I. točki izreka razveljavi ter zadeva vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje. Poudarja, da je bilo navodilo Vrhovnega sodišča v sodbi I Up 323/2014, da mora sodišče prve stopnje v ponovljenem postopku presoditi, ali je izvrševanje ukrepa omejitve gibanja v Centru za tujce prekomerno glede na okoliščine obravnavanega primera. Sodišče prve stopnje pa v izpodbijani sodbi temu navodilu ni sledilo v celoti, saj ni presojalo okoliščin obravnavanega primera, ampak je zgolj odločilo, da je bil izrečen prekomeren ukrep in s tem za poseg v pravico do osebne svobode, ter da za takšen poseg toženka v obravnavanem primeru ni imela podlage. Po mnenju sodišča prve stopnje bi bila učinkovita tudi omejitev gibanja na območje Azilnega doma. Takšno stališče pa pomeni, da je prav vsaka omejitev gibanja, ki se izvaja v Centru za tujce, prekomeren ukrep, kar pa ne drži in nima podlage v zakonu. Ker so tožnika za begosumnega šteli tožena stranka in obe sodišči, bi moralo sodišče prve stopnje v zvezi s tem, ali je bil tožniku izrečen prekomeren ukrep, presojati, ali je tožniku beg mogoče preprečiti v Azilnem domu. Meni, da glede na okoliščine obravnavanega primera ni šlo za prekomeren ukrep. Odločitev o omejitvi gibanja na Azilni dom ali Center za tujce je odvisna od izkazane begosumnosti prosilca za mednarodno zaščito, ki je bila v obravnavanem primeru več kot očitna.

4. Tožnik v odgovoru na pritožbo obširno navaja, da se ne strinja, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni zakonski pogoji za omejitev gibanja po 5. in 6. točki prvega odstavka 55. člena v zvezi z drugo alinejo prvega odstavka 51. člena ZMZ, in izpostavlja, da je vprašanje, ali je ukrep omejitve gibanja na prostore Centra za tujce, ki po vsebini predstavlja odvzem svobode, dopusten zgolj zaradi podanega suma zavajanja postopka. Sicer pa se v celoti strinja z argumentacijo sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi, da je šlo v obravnavanem primeru za poseg v pravico do osebne svobode (19. člen Ustave RS) in ne zgolj v pravico do svobode gibanja (32. člen Ustave RS) ter da takšnih zaključkov v svoji pritožbi tožena stranka ni uspela izpodbiti.

5. Pritožba je delno utemeljena.

6. Vrhovno sodišče je v obravnavani zadevi že odločalo. S sklepom I Up 323/2014 z dne 29. 10. 2014 je med drugim pritožbi tožene stranke zoper I. točko izreka sodbe in sklepa sodišča prve stopnje (s katerima je to tožnikovi tožbi zoper izpodbijani sklep tožene stranke ugodilo in navedeni sklep odpravilo) ugodilo in razveljavilo navedeno točko izreka in zadevo vrnilo sodišču prve stopnje, da opravi nov postopek. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu, za razliko od sodišča prve stopnje, presodilo, da so podani zakoniti razlogi za omejitev tožnikovega gibanja, sodišče prve stopnje pa je glede na tožnikove navedbe o načinu izvrševanja izrečenega ukrepa omejitve gibanja napotilo (glede na to, da se sodišče prve stopnje do teh navedb ni opredelilo), da v novem postopku opravi t. i. test sorazmernosti, to je, ali nista izrečeni ukrep oziroma njegovo neposredno izvrševanja prekomerna glede na okoliščine obravnavanega primera in ali bi ga bilo mogoče izvrševati z milejšimi sredstvi.

7. Vrhovno sodišče ugotavlja, da je sodišče prve stopnje v novem postopku tem napotkom sicer sledilo, vendar pa je z izrekom, tako kot se glasi, po presoji Vrhovnega sodišča nepravilno odločilo, da je bilo z izpodbijanim sklepom tožniku nezakonito omejeno gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni, pri čemer je izrek izpodbijane sodbe tudi v nasprotju z obrazložitvijo.

8. Omejitev gibanja na prostore Centra za tujce namreč sama po sebi ne pomeni posega v osebno svobodo niti prekomernega posega v svobodo gibanja, saj je navedeni center mogoče šteti kot drug ustrezen objekt ministrstva v smislu drugega odstavka 51. člena ZMZ, na podlagi katerega se gibanje lahko omeji na območje azilnega doma oziroma njegove izpostave ali na za to namenjen objekt azilnega doma ali drug ustrezen objekt ministrstva.

9. Kot je to navedlo že Ustavno sodišče Republike Slovenije, npr. v odločbah Up-1116/09 z dne 3. 3. 2011, Up-21/11 z dne 10. 10. 2012, Up-360/09, pa lahko izrečeni ukrep omejitve gibanja glede na naravo stvari (oziroma na način njegovega izvrševanja preraste v poseg v pravico do osebne svobode, ki je urejeno v prvem odstavku 19. člena Ustave RS, v nadaljevanju URS). Zato je presoja, ali ukrep omejitve gibanja na prostore Centra za tujce pomeni omejitev svobode gibanja (prvi odstavek 32. člen URS) ali poseg v pravico do osebne svobode (prvi odstavek 19. člena URS) odvisna od vsakokratnih specifičnih okoliščin konkretne zadeve, v okviru katerih je treba upoštevati celo vrsto kriterijev, kot so: vrsta, trajanje, učinki in način izvrševanja ukrepa, ki omejuje posameznikovo prostost. Razlika med odvzemom prostosti in omejitvijo svobode gibanja je tako lahko zgolj v stopnji oziroma intenzivnosti odrejenega ukrepa, in ne nujno v naravi oziroma vsebini tega ukrepa.

10. Ne glede na to, ali gre v posameznem primeru za ukrep omejitve gibanja ali pa zaradi dejanskih okoliščin izvajanje takega ukrepa pomeni poseg v pravico do osebne svobode, pa so v skladu s tretjim odstavkom 15. člena URS posegi v človekove pravice dopustni samo v primerih, ki jih dovoljuje URS, oziroma kadar to zahtevajo pravice drugih ali javna korist, ko torej za poseg obstaja ustavno dopusten cilj (t. i. test legitimnosti). Če ta obstaja, je treba oceniti še, ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen URS). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti.

11. V obravnavani zadevi je Vrhovno sodišče že v sklepu I Up 323/2014 z dne 29. 10. 2014 v okviru testa legitimnosti navedlo, da ima tožena stranka za izrekanje ukrepa omejitve gibanja na podlagi zakonitih razlogov, izrecno določenih v ZMZ, in ob spoštovanju vseh procesnih jamstev iz drugega in tretjega odstavka 19. člena ter 22., 23. in 25. člena URS, pravico (in s tem tudi dolžnost), da o tem, ali bo tak ukrep izrekla posameznemu prosilcu za mednarodno zaščito, odloči po prostem preudarku. Na tej podlagi je glede na okoliščine obravnavanega primera Vrhovno sodišče tudi presodilo, da je bil izrečeni ukrep tožene stranke zakonit, to je, da so bili za njegov izrek izpolnjeni v ZMZ določeni pogoji (druga alineja prvega odstavka 51. člen ZMZ v povezavi s 5. in 6. točko prvega odstavka 55. člena ZMZ) in da se z izrečenim ukrepom zasleduje ustavno dopusten cilj, to je, da se zagotovi tožnikova prisotnost za nemoteno odločitev o njegovi (že tretji) prošnji za mednarodno zaščito.

12. Tem stališčem je v ponovljenem postopku sledilo tudi sodišče prve stopnje, ki je zato v novem postopku v okviru t. i. testa sorazmernosti ugotavljalo, ali je bilo glede na način izvajanja tega ukrepa v Centru za tujce nezakonito poseženo v tožnikovo osebno svobodo. Glede na obrazložitev izpodbijanega sklepa tožene stranke v tej zvezi in glede na navedbe strank na obeh glavnih obravnavah je ugotovilo, da je tožnik moral v času od 5. 9. 2014 do 19. 9. 2014 prebivati na točno določenem mestu - znotraj tesno omejene lokacije, pri čemer mu je bil še celo izhod na notranje dvorišče omogočen le v odmerjenem času (po njegovih navedbah, ki jih pooblaščenka toženke ni prerekala, je notranje dvorišče Centra za tujce veliko kot atrij sodišča prve stopnje); da so bili ves čas prisotni policisti, če je želel oditi z oddelka, da so mu bile ob sprejemu v Centru za tujce odvzete vse osebne stvari, vključno z obleko, da med nastanitvenimi oddelki Centra za tujce ni prostega prehajanja, da je bilo prebivanje v Centru za tujce organizirano po urniku dnevnih aktivnosti, ki se jih je moral tožnik držati. Zaradi navedenih dejanskih okoliščin izvajanja izrečenega ukrepa, ki jih tožena stranka vse do druge obravnave ni prerekala, na drugi obravnavi pa tudi ni navedla prepričljivih argumentov, ki bi sodišču prve stopnje dokazovali nasprotno, je štelo, da gre za poseg v tožnikovo pravico do osebne svobode.

13. S to presojo sodišča prve stopnje se Vrhovno sodišče v celoti strinja in ne sprejema pritožbenih argumentov tožene stranke, da velja podoben režim tudi v Azilnem domu v Ljubljani in da tožnik oba ukrepa enači. Prav tako ni utemeljen očitek sodišču prve stopnje, da je ravnalo pristransko, ker pri svoji odločitvi ni upoštevalo zagovora pooblaščenke tožene stranke, katerega je podala na glavni obravnavi 5. 12. 2014, saj so se njene navedbe nanašale le na splošen režim v Centru za tujce, izrecno pa je navedla, da ne ve, kakšen je bil režim v tem centru za tožnika.

14. Se pa Vrhovno sodišče ne strinja s presojo sodišča prve stopnje, da bi tožena stranka lahko izrečeni ukrep omejitve gibanja izvajala na milejši način zgolj z omejitvijo tožnikovega gibanja na Azilni dom v Ljubljani. Kot izhaja iz navedenih odločb Ustavnega sodišča in tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča, presoja o nesorazmernosti izvrševanja bodisi omejitve gibanja bodisi omejitve osebne svobode ni vezana zgolj na objekt, v katerem se izvršujeta, temveč je to odvisno od cele vrste tudi drugih že naštetih okoliščin. To pomeni, da je lahko zaradi načina izvrševanja ukrepa omejitve gibanja ukrep nesorazmeren oziroma prekomeren tudi v Azilnem domu, zato ni mogoče govoriti o nezakonitosti ukrepa omejitve gibanja zgolj zaradi odločitve, da se ta izvršuje v Centru za tujce.

15. Vrhovno sodišče sprejema argumente tožene stranke, da je treba v določenih primerih ukrep omejitve gibanja izvrševati v Centru za tujce in ne v Azilnem domu v Ljubljani. Po navedbah tožene stranke je namreč bistvena razlika med njima v tem, da je območje Azilnega doma v Ljubljani sicer obdano z ograjo, da pa nadzora ne izvaja policija, tako kot v Centru za tujce, temveč varnostniki, ki nimajo takšnih pooblastil kot policija. To pomeni, da lahko prosilci preplezajo ograjo in odidejo, česar jim varnostniki ne morejo preprečiti. Glede na to, da varnostniki nimajo prav nobenih pooblastil, da bi lahko zaustavili prosilce, ki želijo zapustiti območje Azilnega doma (tudi skozi vhodna vrata), omejitev gibanja na območje Azilnega doma ni učinkovita, razen če jo prosilec sam dosledno izvaja.

16. Če je torej bistveni argument tožene stranke v razliki v samem varovanju objektov oziroma v tem, kdo ga izvaja (policisti ali varnostniki), to ne pomeni oziroma ne opravičuje, da se omejitev gibanja v Centru za tujce za prosilce za mednarodno zaščito znotraj samega Centra za tujce izvaja na način, za katerega je bilo že v odločbah Ustavnega in Vrhovnega sodišča ocenjeno, da pomeni prekomerno omejitev gibanja oziroma pomeni poseg v osebno svobodo, ne glede na to, da je navedeni ukrep dejansko namenjen zgolj temu, da se prosilcu prepreči samovoljna zapustitev tega Centra ali kateregakoli drugega objekta, na katerega je posameznemu prosilcu omejeno gibanje.

17. Zato po presoji Vrhovnega sodišča v obravnavani zadevi glede na vse okoliščine primera odločitev tožene stranke, da se tožniku izreče ukrep omejitve gibanja v Centru za tujce, sama po sebi še ne pomeni nezakonitega ukrepa, temveč le, da je ta ukrep znotraj Centra za tujce v obravnavanem primeru izvajal na nesorazmeren način. Tožena stranka pri tem ne more načina izvrševanja ukrepa omejitve gibanja v Centru za tujce opravičevati s splošnim režimom v Centru za tujce, saj je treba, tako kot je to navedlo že Ustavno sodišče v odločbi Up-21/11-12, razlikovati med tujci, ki so v postopku odstranitve iz države, in prosilci za mednarodno zaščito.

18. Tožena stranka bo torej morala, če bodo podani razlogi, da se ukrep omejitve gibanja izvaja v Centru za tujce, izvrševanje tega ukrepa znotraj tega centra za prosilce za mednarodno zaščito izvrševati na način, ki bo ob siceršnji dolžnosti, da se tudi ti držijo hišnega reda, dejansko pomenil omejitev gibanja, ne pa na način, ki bi lahko pomenil poseg v osebno svobodo, oziroma bo morala nujnost takšnega prekomernega načina izvrševanja ukrepa omejitve gibanja še posebej obrazložiti.

19. Tožena stranka ima sicer diskrecijsko pravico, da ob podanih zakonskih razlogih ukrep omejitve gibanja izreče ali ne, vendar je v primeru, da ga izreče, tudi sama zavezana, da ga glede na to, da gre za poseg v človekove pravice (19. in 32. člen URS) izvršuje glede na ustavno dopusten cilj na sorazmeren način.

20. Vrhovno sodišče zgolj pripominja, da so vse navedbe sodišča prve stopnje in tožnika glede tožnikovega ravnanja po tem, ko je na podlagi začasne odredbe sodišča prve stopnje zapustil Center za tujce oziroma mu je bilo na podlagi odločitve Vrhovnega sodišča gibanje omejeno na Azilni dom v Ljubljani, za odločanje o tej pritožbi brezpredmetno, saj se zakonitost izpodbijanega sklepa toženke v okviru testa legitimnosti presoja le na podlagi dejanskega in pravnega stanja v času njegove izdaje. Isto velja tudi za navedbe tožene stranke, ki se nanašajo na to, da naj bi se tožnik, ko je drugič samovoljno zapustil Azilni dom, nahajal v Italiji, in da je tožniku izrečena prepoved vstopa na schengensko območje.

21. Tožnik pritožbe zoper izpodbijano sodbo ni vložil in je v odgovoru na tožbo izrecno izjavil, da se z odločitvijo sodišča prve stopnje strinja. Zato Vrhovno sodišče ne bo odgovarjalo na tožnikove navedbe, ki se nanašajo na siceršnjo zakonitost izrečenega ukrepa, niti ne bo prekinilo postopka in sprožilo postopka za oceno ustavnosti 51. člena ZMZ. K temu pa še dodaja, da Ustavno sodišče ob obravnavi zadev, ki se nanašajo na uporabo določb 51. člena ZMZ, ni razširilo svoje presoje na navedeno zakonsko določbo in ni presodilo, da so v neskladju z URS same določbe ZMZ, ki urejajo omejitev gibanja prosilcev za mednarodno zaščito.

22. Ne glede na to, da je sodišče prve stopnje glede načina izvrševanja ukrepa omejitve tožnikovega gibanja v Centru za tujce pravilno ugotovilo dejansko stanje in napravilo pravilno dokazno oceno, pa je njegova subsumpcija teh ugotovitev pod zakonsko (51. člen ZMZ) oziroma ustavno (19. člen URS) določbo napačna. Sodišče prve stopnje je zmotno presodilo, da je že sama omejitev gibanja v Centru za tujce nezakonita, ne pa da je bil v tem primeru način izvrševanja ukrepa napačen in da je to povzročilo poseg v tožnikovo osebno svobodo.

23. Ker je sodišče prve stopnje v obravnavanem primeru zmotno uporabilo določbo 51. člena ZMZ in je s tem zmotno uporabilo materialno pravo, je Vrhovno sodišče na podlagi 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 spremenilo I. točko izreka izpodbijane sodbe tako, da je ugotovilo, da je bilo tožniku nezakonito poseženo v osebno svobodo z načinom izvrševanja izrečenega ukrepa omejitve gibanja v Centru za tujce, ne pa že s samo odločitvijo, da se tožniku omeji gibanje na prostore Centra za tujce v Postojni.