UPRS Sodba I U 1928/2020-26
Datum: 2023-06-07T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:I.U.1928.2020.26
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: STAVBNA ZEMLJIŠČA - USTAVNO PRAVO
institut: nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - nezazidano stavbno zemljišče - načelo enakosti - nesorazmernost - exceptio illegalis

## Jedro

Ne drži, da ni razumnih razlogov za razlikovanje med drugim in tretjim območjem. Naselja uvrščena v ti dve območji se vsa ne razlikujejo po istih kriterijih. To že po naravi stvari ni mogoče. Očitno pa je, da so med njimi razlike, ki utemeljujejo njihovo uvrstitev bodisi v drugo bodisi v tretje območje, gre pa zlasti za razlike v oddaljenosti od glavne prometne povezave med Medvodami in Ljubljano in oskrbnih funkcij, pri čemer je očitno, da je pomembna gostota teh funkcij.

Da bi se uporabnost nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem območju tako bistveno razlikovala od enakih zemljišč v tretjem območju, občina v svojem pojasnilu ni utemeljila.

## Izrek

I. Tožbi se delno ugodi, odločba Finančne uprave Republike Slovenije št. DT4224-188/2020-006451 z dne 20. 7. 2020 se v delu, ki se nanaša na nepremičnino ID znak ... odpravi in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponoven postopek. V preostalem se tožba zavrne.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 423,50 EUR v roku 15 dni od vročitve te odločbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ tožniku odmeril nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ), in sicer za zazidano stavbno zemljišče ID stavbe ... znesek 89,07 EUR in za nezazidano stavbno zemljišče ID ... znesek 235,83 EUR.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zavrnil. V obrazložitvi se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča U-I-313/13 in navaja, da je ta podlaga za uporabo VI. poglavja Zakona o stavbnih zemljiščih (ZSZ/84) in občinskih odlokov, sprejetih na tej podlagi, ter da izpodbijana odločba temelji na Odloku o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Medvode (Ur.l. št. 77/19; v nadaljevanju Odlok), ki je bil sprejet v času veljave Zakona o izvrševanju proračunov RS za leti 2018 in 2019, ki v 55. členu občinam omogoča sprejemanje novih odlokov za odmero tega nadomestila. Zavrača trditve tožnika, da nima dostopa do javne ceste, saj iz sodne prakse izhaja, da zadostuje možnost priključkov na javno omrežje, tožnikova parcela pa leži neposredno ob parcelah parc. št. 75/4 in 75/8, na katerih je njegov stanovanjski objekt. Zavrača tudi pritožbene navedbe, da je vrednotenje nezazidanega stavbnega zemljišča 115 točkami bistveno previsoko, saj ima stavbno zemljišče stanovanjski namen, kar je po Odloku ovrednoteno s 115 točkami in poudarja, da ni pristojen za presojo ustavnosti in zakonitosti Odloka ampak ga veže načelo zakonitosti.

3. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej navaja, da toženka ne bi smela uporabiti Odloka, ker je bil sprejet po odločbi Ustavnega sodišča U-I-313/13, po kateri se do drugačne zakonske ureditve uporabljajo predpisi iz 1. do 5. alineje 33. člena Zakona o davku na nepremičnine. Ti predpisi niso pričeli ponovno veljati, ampak se zgolj uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, zato ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb, kar izhaja tudi iz prakse naslovnega sodišča. 55 člen Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2018 in 2019 (v nadaljevanju ZIPRS 2018/2019), ki dopušča sprejem novih odlokov, je tako v nasprotju z navedeno odločbo Ustavnega sodišča. Odlok obremenjuje nekatere zavezance bistveno bolj kot druge, ki so v podobnem položaju, kar je kršitev 14. člena Ustave. Še bolj očitno je nesorazmerje pri nezazidanih stavbnih zemljiščih. Obremenitev je nesorazmerna tudi v primerjavi z zazidanimi stavbnimi zemljišči in glede na vrednost nepremičnine, ki je po evidenci GURS ocenjena na 3.411,00 EUR, kar pomeni, da znaša nadomestilo za eno leto več kot desetino njene vrednosti.

4. Tožniku se zdi tudi neutemeljeno, da se pri zazidanih stavbnih zemljiščih za odmero upošteva neto tlorisna površina zaprtih prostorov, pri nezazidanih zemljiščih pa površina celotnega zemljišča, kajti v primeru gradnje ne bo mogoče pozidati celotnega zemljišča. Trdi, da mu nadomestilo za nepremičnino ... sploh ne bi smelo biti odmerjeno, saj dostop do javne ceste ni zagotovljen, možnost dostopa pa po 218.b členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) ne zadošča. Tako izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča U-I-286/04. Tožnik je res lastnik sosednjih nepremičnin, vendar bi bilo treba za cestno povezavo preko njih porušiti stavbo, druge mejne parcele pa so v lasti tretjih oseb. Zgolj hipotetična možnost dogovora ali uspeha pri določitvi nujne poti ne zadošča za zaključek, da ima nepremičnina povezavo do cestnega omrežja. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in uveljavlja povračilo stroškov postopka.

5. Toženka v odgovoru tožbi nasprotuje in vztraja pri izpodbijani odločbi.

6. Ker tožnik uveljavlja neustavnost oziroma nezakonitost odloka je sodišče Občino Medvode pozvalo, da pojasni kriterije, ki jih je uporabila za razvrščanje naselij v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka ter kriterije, po katerih so bile določene vrednosti za nezazidano stavbno zemljišče po posameznih območjih oziroma na katerih temeljijo razlike med temi območji, še posebej med območjem 2 in 3. Prejeti odgovor je vročilo strankama v izjavo.

7. V dokaznem postopku je sodišče vpogledalo v listine v sodnem in upravnem spisu.

8. Tožba je delno utemeljena.

9. Tožnik uveljavlja nezakonitost in neustavnost Odloka, ki je bil podlaga za odmero, in sicer zato, ker je bil sprejet na podlagi predpisov, ki so prenehali veljati, ZIPRS 2018/2019, na katerega se je tudi opiral normodajalec, pa je po njegovem mnenju v nasprotju s 3. točko izreka odločbe Ustavnega sodišča U-I-313/13. 10. Pooblastilo občini za sprejem odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča daje prvi odstavek 61. člena ZSZ/84 (Uradni list SRS, št. 18/84 in naslednji). Navedena določba ZSZ/84 je del VI. poglavja zakona, ki ureja nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča. ZSZ/84 oziroma njegovo VI. poglavje je na podlagi 33. člena Zakona o davku na nepremičnine (ZdavNepr) prenehal veljati 1. 1. 2014. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 ZDavNepr razveljavilo (1. točka izreka) ter med drugim odločilo, da se do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin uporabljajo predpisi iz prve do pete alineje 33. člena ZDavNepr (3. točka izreka), med katerimi je tudi VI. poglavje ZSZ/84 ter občinski odloki, ki so bili izdani na njegovi podlagi.

11. Res je, da je sodišče v svoji dosedanji praksi (npr. sodbe I U 1957/2017, I U 775/2016, I U 26/2019, I U 2103/2017, III U 3/2017, III U 185/2016) ob upoštevanju določb 44. člena Zakona o ustavnem sodišču, ki določa pravne posledice razveljavitve zakona, presodilo, da po razveljavitvi predpisa ali posameznih njegovih določb ne „oživi“ prejšnja ureditev, ki je prenehala ob uveljavitvi sedaj razveljavljenih določb. V takšnih primerih Ustavno sodišče RS pravno praznino, ki nastane z razveljavitvijo, začasno samo zapolni, na primer tako, da odloči, da se do nove zakonske ureditve uporablja ureditev, kakršna je veljala pred uveljavitvijo razveljavljenih določb. Navedeno pomeni, da z odločbo Ustavnega sodišča, s katero je bil razveljavljen ZDavNepr, ZSZ/84 (oziroma njegovo VI. poglavje) in na njegovi podlagi sprejeti odloki niso začeli ponovno veljati, pač pa se le uporabljajo do drugačne zakonske ureditve obdavčitve nepremičnin, in sicer v vsebini, kakršna je bila ob prenehanju njihove veljave. V navedeni sodni praksi je sodišče tudi pojasnilo, da predpisi, ki jim je veljava prenehala, kljub temu da se še uporabljajo, ne morejo biti predmet nadaljnjih sprememb oziroma dopolnitev.

12. Vendar pa je zakonodajalec v 58. členu Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2016 in 2017 (v nadaljevanju ZIPRS 2016/2017) določil, da se kot uporaba prve in tretje alineje 41. člena ter določb VI. poglavja ZSZ/84 ter uporaba 218. člena, 218.a člena, 218.b člena, 218.c člena, 218.č člena in 218.d člena Zakona o graditvi objektov (ZGO-1) šteje tudi sprejemanje občinskih odlokov v skladu s VI. poglavjem ZSZ/84. Enako določbo kot 58. člen ZIPRS 2016/2017 vsebujejo tudi nadaljnji zakoni o izvrševanju proračunov, to je 59. člen ZIPRS 2017/2018, 55. člen ZIPRS 2018/2019, ki je veljal od 1. 1. 2018 do 22. 1. 2022, torej v času, ko je bil sprejet in objavljen v tej zadevi relevanten Odlok, 55. člen ZIPRS 2020/2021 in 60. člen ZIPRS 2022/2023 in 59. člen ZIPRS 2023/2024. 13. Tožnik zmotno meni, da je navedena zakonska ureditev, ki je po prenehanju veljavnosti ZSZ/84 omogočila sprejem Odloka, neustavna. Iz zakonodajnega gradiva1 izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemu navedene določbe, ki občinam omogoča sprejemanje odlokov na podlagi VI. poglavja ZSZ/84, izhajal iz istega namena, kot ga je pri določitvi načina izvrševanja odločbe U-I-313/13 zasledovalo Ustavno sodišče. To je, da v obdobju do uveljavitve z Ustavo usklajene zakonodaje za odmero davka na nepremičnine občine ne bi ostale brez prihodkov, ki so jih iz naslova davščin na nepremičnine prejemale po prej veljavnih predpisih (gl. 90. točko odločbe U-I-313/13). Zakonodajalec nadalje pojasnjuje, da z navedeno določbo vsakokratnega zakona o izvrševanju proračuna občinam omogoča poseganje v obstoječ sistem odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ker je to nujno potrebno zaradi poprave morebitnih nezakonitosti obstoječih odlokov, usklajevanja z novimi prostorskimi akti, spodbujanja lokalnega gospodarstva in zasledovanja prostorske politike občin.

14. Glede na navedeno zakonsko podlago, ki je po pojasnjenem obstajala že v času sprejema Odloka, Odlok ni neustaven oziroma nezakonit zgolj zato, ker je bil sprejet po 21. 3. 2014.2 Sodišče zato ni imelo podlage, da samo iz tega razloga zavrne njegovor uporabo (exceptio illegalis).

15. Sodišče nadalje kot kot neutemeljen zavrača ugovor, da tožnikove nepremičnine na kanalizacijo še niso priključene. Zakon določa, da gradnjo komunalne opreme zagotavlja občina (prvi odstavek 156. člena Zakona o urejanju prostora; v nadaljevanju ZUreP-2). Komunalno opremljeno je stavbno zemljišče, ki ima urejen dostop do javnega cestnega omrežja in je zanj mogoče izvesti priključke na: - javno elektroenergetsko omrežje, - javno vodovodno omrežje in - javno kanalizacijsko omrežje (prvi odstavek 149. člena ZUreP-2). Iz tega izhaja, da zakon predpostavlja, da mora komunalno opremo načeloma zagotoviti občina3, priključek pa investitor.4 Iz podatkov GURS o gospodarski javni infrastrukturi, ki jih je občina predložila v upravnem postopku, izhaja, da obstaja možnost priklopa tožnikovih nepremičnin na kanalizacijo, iz tožnikovih pojasnil na naroku in priložene elektronske korespondence, pa izhaja, da mora tožnik za priključitev urediti še priključek, in sicer je v teku izdelava v ta namen potrebnih projektov. Zato mu za zazidano stavbno zemljišče opremljenost s kanalizacijskim priključkom tudi ni bila zaračunana. Pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa je po četrtem odstavku 218.b člena ZGO-1 in praksi Ustavnega sodišča5 pogoj za odmero NUSZ za nezazidano stavbno zemljišče možnost izvedbe priključka. Ta je v obravnavani zadevi na tem območju nedvomno izkazana, sicer tožnik ne bi mogel pridobivati dokumentacije, potrebne za izvedbo priključka.

16. Ne drži niti ugovor, da ni podlage za obračun NUSZ za parc. št. ..., ker nima neposredne povezave z javno cesto. Ustavno sodišče je v odločbi U-I-286/04 na katero se sklicuje tožnik, zapisalo, da se nadomestilo za nezazidana stavbna zemljišča plačuje, če imajo zagotovljen dostop do javnega cestnega omrežja in če je zanje možno izvesti priključke na javno vodovodno omrežje, javno elektroenergetsko omrežje in javno kanalizacijsko omrežje, kolikor ni dovoljena gradnja greznic oziroma malih čistilnih naprav. Vendar iz te odločbe ne izhaja, da naj bi šlo pri cestnem omrežju za neposreden dostop, tj. da bi morala javna cesta mejiti na nezazidano stavbno zemljišče, za katerega se odmerja NUSZ. Pri tem ni nobenega razumnega razloga, da bi se možnost priključka na javne ceste obravnavala drugače kot možnost priključka na vsa ostale komunalna omrežja. Tudi sodna praksa je že zavzela enotno stališče, da (še) ne pridobljena pravica do uporabe tujega zemljišča zaradi izvedbe priključka, za katerega v dejanskem pogledu ni ovir, ne vpliva na odmero NUSZ.6

17. Sodišče je na naroku ugotovilo, da je med strankama nesporno, da priključka na javno cesto ni mogoče urediti preko nepremičnine, last tožnika, ker bi bilo treba podreti gospodarsko poslopje. Je pa tožnik pojasnil (kar za toženko prav tako ni bilo sporno), da je dostop sicer možen preko parc. št. ... Tožnik trdi, da kljub temu ni podlage za odmero NUSZ, ker bi bilo treba ustanoviti služnost oziroma nujno pot, za kar pa ni nobenega jamstva. Glede na obrazloženo stališče sodne prakse, po katerem pravica do uporabe tujega zemljišča zaradi izvedbe priključka ni pogoj za obračun NUSZ, pa to ni razlog, da ta ne bi bil zaračunan. Toženka je torej pravilno štela, da po predpisih obstaja podlaga za obračun NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča. 18. Tožnik uveljavlja tudi, da sta 14. in 16. člen Odloka neustavna, ker sta v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave. Neustavnost zatrjuje zaradi nesorazmerja med nadomestilom, predpisanim za zazidana zemljišča v drugem in tretjem območju, zaradi nesorazmerja med nadomestilom za nezazidana zemljišča v drugem in tretjem območju, kakor tudi zaradi nesorazmerja med nadomestilom za zazidana in nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju.

19. Po ustaljeni ustavnosodni presoji splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne pa različno. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Ustavno sodišče je že večkrat zapisalo, da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave terja upoštevanje sorazmerja med ugodnostmi stavbnih zemljišč in s tem povezanimi bremeni, ki jih normodajalec z različnim urejanjem pravnih položajev nalaga posameznim zavezancem.7

20. Po presoji sodišča tožnik ni uspel izkazati, da so nezazidana stavbna zemljišča v drugem območju nesorazmerno bolj obremenjena kot zazidana stavbna zemljišča v istem območju. Tega ni uspel izkazati zgolj s posplošenim navajanjem, da so zazidana stavbna zemljišča vrednotena s 50 tč./m2, nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom pa s 115 tč./m2. Že tožnik sam ugotavlja, da se pri zazidanih stavbnih zemljiščih dodatno vrednoti še opremljenosti z vsako od vrst komunalne infrastrukture, kar za nezazidana stavbna zemljišča ne velja. V skladu s 15. členom Odloka se tako zazidana stavbna zemljišča dodatno vrednotijo z do skupno 190 dodatnimi tč./m2. Po 15. točki 3. člena Gradbenega zakona (GZ-1) minimalna komunalna oskrba pri novozgrajenih stanovanjskih stavbah obsega oskrbo s pitno vodo in električno energijo, odvajanje odpadnih voda in dostop do javne poti ali ceste. To upoštevaje 14. in 15. člen Odloka pomeni, da so zazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom praviloma vrednotena med 200 in 240 točkami na m2. 21. Kolikor tožnik uveljavlja, da se v zvezi z odmero NUSZ pri zazidanih stavbnih zemljiščih upošteva zgolj neto tlorisna površina vseh zaprtih prostorov, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa celotna površina, sodišče pojasnjuje, da je tak način odmere v skladu z zakonom in po presoji sodišča ni nesorazmeren. Drugi odstavek 218. člena ZGO-1 namreč določa, da se za zazidana stavbna zemljišča po tem členu štejejo tista zemljišča, na katerih so gradbene parcele z zgrajenimi stavbami in gradbenimi inženirskimi objekti, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture in tista zemljišča, na katerih se je na podlagi dokončnega gradbenega dovoljenja začelo z gradnjo stavb in gradbenih inženirskih objektov, ki niso objekti gospodarske javne infrastrukture. Če določena stavba gradbene parcele še nima določene, se do njene določitve za zazidano stavbno zemljišče šteje tisti del površine zemljiške parcele, na kateri stoji takšna stavba (fundus), pomnožena s faktorjem 1,5, preostali del površine takšne zemljiške parcele pa se šteje za nezazidano stavbno zemljišče (drugi odstavek). To pa pomeni, da četudi se zemljišče, na katerem je objekt, ovrednoti kot zazidano stavbno zemljišče, se v primeru, če površina tega zemljišča presega gradbeno parcelo oziroma fundus x 1,5, presežna površina ovrednoti kot nezazidano stavbno zemljišče. Višina NUSZ za s splošno komunalno infrastrukture opremljeno zazidano stavbno zemljišče, kjer se upošteva le gradbena parcela, pa je skladno z odlokom višja od NUSZ za z enako komunalno opremo nezazidano stavbno zemljišče (kot že pojasnjeno, se pri odmeri NUSZ za zazidana stavbna zemljišča dodatno upošteva opremljenost z elementi komunalne infrastrukture, pri nezazidanih stavbnih zemljiščih pa ne; vrednotenje zazidanega stavbnega zemljišča za stanovanjski namen v 2. območju v skladu s 14. in 15. členom Odloka tako lahko znaša do 240 točk/m2, vrednotenje nezazidanega stavbnega zemljišča za isti namen v 2. območju pa 115 točk/m2). Po povedanem očitanega nesorazmerja v škodo nezazidanih stavbnih zemljišč kot ga zatrjuje tožnik tako ne more biti.

22. Tožnik uveljavlja še neustavnost oziroma nezakonitost Odloka zaradi razlik v vrednotenju nepremičnin v drugem in tretjem območju. Trdi, da so uporabniki nepremičnin v navedenih območjih v podobnem položaju.

23. ZSZ/84 v 61. členu določa, da se pri določanju nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča upoštevajo: opremljenost stavbnega zemljišča s komunalnimi in drugimi objekti in napravami ter možnost priključitve za te objekte in naprave; lega in namembnost ter smotrno izkoriščanje stavbnega zemljišča; izjemne ugodnosti v zvezi s pridobivanjem dohodka v gospodarskih dejavnostih. Po Dogovoru o usklajevanju meril za določanje območij, na katerih se plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča in meril za določanje višine tega (Uradni list SRS, št. 19/86; v nadaljevanju Dogovor), na katerega odkazuje 61. člen ZSZ/84, je v okviru merila lege predvideno upoštevanje oddaljenosti zemljišča od ožjega mestnega centra oziroma od drugega oskrbnega središča in konfiguracija območja. Pri namembnosti zemljišča se upoštevajo opredelitev namena po prostorskih aktih ter neskladnost obstoječega namena s temi akti in neskladnost obstoječega namena s predvidenim. Pri smotrnosti uporabe zemljišča pa se upoštevajo gostota zazidave in skladnost obstoječe zazidave s predvideno po prostorskih akti.

24. Iz navedenega izhaja, da se NUSZ plačuje od uporabnosti stavbnega zemljišča in da v okviru merila lege na njegovo uporabnost najbolj vpliva bližina oziroma oddaljenost nepremičnine od oskrbnih središč, pri čemer je pomembna tudi dostopnost javnega prevoza in bližina glavnih cest. 25. Iz pojasnila Občine Medvode o kriterijih za razvrščanje naselij po legi v eno od štirih območij iz 12. člena Odloka izhaja, da je pri določitvi območij upoštevala oddaljenost od oskrbnega središča, kar vključuje šolo, zdravstvene storitve, trgovine in druge storitve, ter infrastrukturo in javni prevoz. Več kot je imelo naselje oskrbnih funkcij, v višje rangirano območje je bilo uvrščeno, tako da so v tretje in četrto območje uvrščene nepremičnine, ki so primarno namenjene bivanju, na njih pa ni oskrbnih funkcij razen manjših trgovin z osnovno oskrbo ter posameznih storitvenih dejavnosti. Prvo in drugo območje sta rangirana višje tudi zaradi večjega pritiska na poselitev in bivanje ter razvoj gospodarskih dejavnosti, saj je predvidena širitev naselij in gospodarskih oziroma poslovnih con predvsem v naselju Medvode in bližnjih naseljih, ki se neposredno navezujejo na Medvode in Ljubljano in se nahajajo ob glavni prometni povezavi med tema dvema občinama in so bližje oskrbnim funkcijam. Pojasnjuje, da je to eden od pomembnih kriterijev pri določitvi razmerja med drugim in tretjim območjem, saj so zemljišča v prvem in drugem območju med bolj zaželenimi, ker se nahajajo bližje prometni povezavi med Ljubljano in Medvodam in oskrbnim funkcijam. Upoštevana je še opremljenost s komunalno opremo in vrednost zemljišč na trgu. Pojasnila je še, da so naselja na ravnem terenu z manj vegetacije zaradi boljše dostopnosti in prometne povezljivosti uvrščena v 1. do 3. območje, 4. območje pa zajema hriboviti del občine.

26. Po presoji sodišča v Odloku uporabljen kriterij lege, po katerem so bila določena posamezna, različno vrednotena območja, ustreza različnosti dejanskih stanj in razlikovanje ni arbitrarno. Osnovna komunalna opremljenost (vodovodno omrežje elektroenergetsko omrežje, ceste in kanalizacija pod pogojem, da niso dovoljene čistilne naprave), je sicer pogoj za odmero nadomestila za nezazidano stavbno zemljišče ne glede na lego oziroma območje. Komunalna opremljenost je tudi sicer po zakonu in Dogovoru upoštevana kot posebno merilo, pri čemer sodišče sodi, da je lahko ta kriterij, glede na Odlok, ki pri nezazidanih stavbnih zemljiščih komunalne opreme ne točkuje posebej, upoštevan pri legi nepremičnine v smislu dodatne komunalne opremljenosti (toplovod, plinovod, telekomunikacije, možnost dostopa to telekomunikacijskih omrežij različnih zmogljivosti in operaterjev, ipd.).

27. Iz „Pregledne karte območij odmere nadomestila“, ki je po drugem odstavku 12. člena sestavni del Odloka, je razvidno, da je občina prej opisane kriterije tudi uporabila, saj so naselja, zgoščena okoli centra Medvod, kjer je največja gostota oskrbnih funkcij (pošta, banka trgovine, šola, 1 km oddaljen zdravstveni dom), uvrščena v prvo in drugo območje. Naselja, kjer je razvidna redkejša pozidava ter prisotnost gozdnih in kmetijskih površin, ki so bolj oddaljena od Medvod in glavne prometnice, so uvrščena v tretje območje. Še bolj oddaljena in nepozidana pa v četrto območje.

28. Tožnikove nepremičnine se nahajajo v naselju Preska, ki je v drugem območju, primerja pa jih z naselji Seničica in Žlebe, ki sta v tretjem območju. Navaja, da sta ti naselji od Preske oddaljeni cca 2,4 oziroma 5 km. Iz povedanega izhaja, da je oddaljenost navedenih naselij od Medvod večja kot iz Preske. Tožnik tudi priznava, da za razliko od Preske v Seničici in Žlebah ni šole.

29. Predvsem pa je iz pregledne karte, ki je sestavni del Odloka, na kateri je tožnik na naroku tudi označil položaj tega naselja, razvidno, da Seničica in Žlebe nista strnjeni bivanjski naselji, kot je to razvidno za tiste dele Preske, Vikrč, Spodnjih Pirnič, Zgornjih Pirnič in drugih delov naselij te občine, ki so uvrščena v drugo območje, ampak gre za manjšo naselitev in večje območje kmetijskih in gozdnih zemljišč.

30. Glede na navedeno ne drži, da ni razumnih razlogov za razlikovanje med drugim in tretjim območjem. Naselja uvrščena v ti dve območji se vsa ne razlikujejo po istih kriterijih. To že po naravi stvari ni mogoče. Očitno pa je, da so med njimi razlike, ki utemeljujejo njihovo uvrstitev bodisi v drugo bodisi v tretje območje, gre pa zlasti za razlike v oddaljenosti od glavne prometne povezave med Medvodami in Ljubljano in oskrbnih funkcij, pri čemer je očitno, da je pomembna gostota teh funkcij.

31. Po presoji sodišča tožnik zato ni uspel izkazati, da je različna obremenitev zazidanih stavbnih zemljišč zaradi uvrsitve v drugo in tretje območje nesorazmerna. Glede na to, da so izkazani razumni razlogi za razlikovanje med naselji v navedenih območjih ter ob upoštevanju, da so po 14. členu Odloka ta zemljišča v prvem območju obremenjena s 70 tč./m2, v drugem s 50 tč./m2, v tretjem s 30 tč./m2, v četrtem pa s 15 tč./m2, za razliko v obremenitvi med drugim in tretjim območjem tožnik ni izkazal, da bi bila nesorazmerna.

32. Utemeljeno pa tožnik uveljavlja nesorazmernost v obremenitvi med drugim in tretjim območjem za nezazidana stavbna zemljišča s stanovanjskim namenom. Po 16. členu Odloka so ta zemljišča v prvem območju obremenjena s 140 tč/m2, v drugem s 115 tč./m2, v tretjem s 55 tč./ m2 in v četrtem s 45 tč./m2. Čeprav za nezazidana stavbna zemljišča velja enaka razvrstitev v območja kot za zazidana stavbna zemljišča in so torej razlogi za uvrstitev posameznih naselji v ta območja enaki, razmerja med obremenitvami niso enako razporejena. Zlasti razlika v obremenitvi med drugim in tretjim območjem je bistveno večja, in sicer je v obremenitev v drugem območju od obremenitve v tretjem območju večja za več kot 100 %. Po presoji sodišča je ta razlika bistvena. Bistveno različna pa je tudi obremenitev drugega območja v razmerju do prvega in do tretjega, saj je razlika med prvim in drugim 25 točk, med drugim in tretjim pa 60 točk, torej za več kot 100 % večja.

33. Da bi se uporabnost nezazidanih stavbnih zemljišč v drugem območju tako bistveno razlikovala od enakih zemljišč v tretjem območju, pa občina v svojem pojasnilu ni utemeljila. Občina poleg že navedenih razlikovalnih kriterijev sicer na splošno navaja še kriterija večjega pritiska na pozidavo ter večji konflikt med dejansko in namensko rabo v prvem in drugem območju v razmerju do tretjega in četrtega območja. Ker drugi kriterij velja zlasti za zazidana stavbna zemljišča (občina v zvezi z drugim kriterijem navaja obstoječo nezakonito gradnjo), kriterij večjega pritiska na pozidavo pa je presplošen, da bi pojasnil tako visoko razliko v vrednotenju med 2. in 3. območjem, kjer razlika tudi bistveno odstopa od razlike med 1. in 2. (25 točk) ter 3. in 4. (10 točk) območjem, sodišče sodi, da Občina Medvode razlike v višini NUSZ za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen za 2. območje ni utemeljila z razumnimi razlogi, stvarno povezanimi s predmetom urejanja.

34. Navedeno pomeni, da je določba 16. člena Odloka v delu, ki določa vrednotenje nezazidanih stavbnih zemljišč za stanovanjski namen v drugem območju v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Sodišče je zato na podlagi 125. člena Ustave RS pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe odklonilo uporabo navedene določbe Odloka (exceptio illegalis). To pa narekuje odpravo izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na nezazidana stavbna zemljišča. 35. Glede na navedeno je sodišče na podlagi 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 tožbi delno ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo v delu, ki se nanaša na nepremičnine s parcelnimi številkami ..., ter na podlagi tretjega odstavka 64. člena ZUS-1 zadevo v tem obsegu vrnilo prvostopenjskemu organu v ponoven postopek. V ponovnem postopku bo moral prvostopenjski organ tožniku NUSZ za navedeno zemljišče odmeriti ob vrednotenju, kot je po 16. členu Odloka določeno za nezazidana stavbna zemljišča za stanovanjski namen v 3. območju (55 točk/m2). V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

36. V preostalem delu je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

37. Po navedenem je sodišče tožbi delno ugodilo in izpodbijani akt (zneskovno) v pretežnem delu odpravilo. Ker to pomeni, da je bila tožba potrebna, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena po glavni obravnavi, tožnika pa je v postopku zastopala odvetnica, zato se mu priznajo stroški upravnega spora v višini 385,00 EUR (četrti odstavek 3. člena Pravilnika), povečano za 10% za pripravljalno vlogo, s katero je tožnik odgovoril na v postopku pridobljeno mnenje Občine Medvode (4. člen Pravilnika), kar skupaj znaša 423,50 EUR. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku - ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1). Plačana sodna taksa za postopek bo tožniku vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1.c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah - ZST-1).

38. Ker sodišče ni odločalo v sporu polne jurisdikcije po 65. členu ZUS-1, ni odločalo o stroških upravnega postopka. Glede na to, da je tožbi delno ugodilo in zadevo v tem obsegu vrnilo toženki v ponoven postopek, bo tožnik stroške upravnega postopka lahko uveljavljal v postopku pred upravnim organom.

1 Npr. k 59. členu ZIPRS 2016/2017, Predlog zakona z dne 22. 9. 2016, EVA 2015-1611-0175, str. 56 in 57. 2 Vsa prej navedena sodna praksa se nanaša na upravne akte, izdane na podlagi odlokov, ki so bili sprejeti oziroma spremenjeni pred navedeno intervencijo zakonodajalca.  
3 Razen, kadar jo na podlagi pogodbe o komunalnem opremljanju iz 157. člena ZUreP-2 zagotovi investitor.  
4 Glej tudi X Ips 94/2017. 5 Glej U-I-286/04-46, U-I-243/04, U-I-218/05, U-I-271/04. 6 Glej X Ips 214/2013, I U 217/2018 in druge.  
7 Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča, št. U-I-49/00 z dne 30. 5. 2002 , št. U-I-28/03 z dne 15. 4. 2004, in št. U-I-65/04 z dne 11. 5. 2006.