sodba II U 473/2010
Datum: 2011-11-16T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:II.U.473.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: JAVNI ZAVODI - JAVNI USLUŽBENCI
institut: imenovanje direktorja javnega zavoda - izbira najprimernejšega kandidata - odločanje po diskrecijski pravici - merila za izbiro - objava meril

## Jedro

Iz določb ZZ in ZUJIK izhaja, da ima minister za kulturo diskrecijsko pravico pri izbiri najprimernejšega kandidata za imenovanje na mesto direktorja javnega zavoda. Ker je bila izbira najbolj primernega kandidata izmed tistih, ki so izpolnjevali razpisne pogoje, v izključni pristojnosti ministra za kulturo, meril na osnovi katerih je bil izbran najbolj strokovno usposobljen kandidat, ni bilo treba vnaprej (pred objavo javnega razpisa oz. potekom roka za prijavo na javni razpis) določiti in tudi ne (javno) objaviti.

## Izrek

Tožba se zavrne.

Zahteva tožnika za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

## Obrazložitev

Z izpodbijanim aktom je bil tožnik obveščen, da se ne izbere za zasedbo delovnega mesta direktorja javnega zavoda Slovenska kinoteka. Iz obrazložitve izpodbijanega akta izhaja, da je bil za direktorja javnega zavoda na podlagi Javnega razpisa Ministrstva za kulturo Republike Slovenije za direktorja javnega zavoda Slovenska kinoteka (Ur. l. RS, št. 70/2010; v nadaljevanju: javni razpis) izbran kandidat A.A. Za delovno mesto direktorja se je zahtevalo izpolnjevanje naslednjih pogojev: univerzitetna izobrazba ene izmed strok, zastopane v dejavnosti javnega zavoda Slovenska kinoteka, najmanj pet let delovnih izkušenj in poznavanje področja dela kinoteke, sposobnost organiziranja in vodenje dela v kolektivu, aktivno znanje slovenskega jezika in znanje najmanj enega svetovnega jezika na višji ravni in znanje najmanj enega svetovnega jezika na osnovi ravni.

V postopku je ministrica za kulturo zaradi ugotavljanja kriterijev, ki so vezani na naravo in potrebe predpisanega delovnega mesta, imenovala posebno razpisno komisijo, ki je poleg ugotavljanja izpolnjevanja formalnih pogojev za zasedbo delovnega mesta ocenjevala tudi primernost kandidatov glede na njihovo strokovno usposobljenost. Izbirni postopek je potekal na podlagi pregleda dokumentacije in opravljenih razgovorov s kandidati. Razpisna komisija je opravila razgovore s kandidati, katerih prijave so bile pravočasne, popolne, kandidati pa so izpolnjevali tudi formalne razpisne pogoje za zasedbo delovnega mesta. Tako so bili dne 20. 10. 2010 opravljeni razgovori s tremi kandidati. Komisija je vsakemu izmed kandidatov posebej zastavila enaka vprašanja in na podlagi odgovorov ter na podlagi enakih kriterijev in meril za vsakega kandidata pripravila ocenjevalni zapisnik. Pri ugotavljanju strokovne usposobljenosti kandidatov so se upoštevali: izobrazba in izkušnje, znanje ter menedžerske sposobnosti. Kandidati so lahko pri posameznem sklopu dobili oceno „primeren“ ali „neprimeren“. V okviru posameznega elementa v sklopu pa so kandidati bili lahko ocenjeni kot „neustrezni“ (0 točk), „ustrezni“ (2 točki) ali „odlični“ (3 točke). Kandidat je lahko skupno dosegel maksimalno 18 točk. Tožnik je, kot pojasnjuje ministrica za kulturo, pri vseh treh sklopih dobil oceno „primeren“. Pri oceni izkušenj je prejel oceno „odlično“, pri oceni znanja je prejel dvakrat oceno „ustrezno“ ter enkrat oceno „odlično“, pri oceni menedžerskih sposobnosti pa je prejel dvakrat oceno „ustrezno“. Kot navaja ministrica, je komisija na podlagi prijave, podrobnega pregleda predloženega programa delovanja javnega zavoda v prihodnjih petih letih in razgovora s tožnikom ugotovila, da je tožnik svoji prijavi priložil program delovanja javnega zavoda, ki v svojih bistvenih segmentih sledi že začrtani trasi delovanja javnega zavoda v zadnjih petih letih. Komisija je program ocenila za ustreznega, vendar je obenem obžalovala, da v njem ni najti jasneje izražene volje in namer o kakršnihkoli inovacijah oziroma znatnih premikih delovanja zavoda v prihodnjih petih letih. Tožnik je svoj program na razgovoru uspešno zagovarjal ter dosegel 14 od možnih 18 točk. Iz predloga, ki ga je razpisna komisija podala ministrici za kulturo, izhaja, da so vsi trije kandidati, s katerimi je bil opravljen razgovor, izpolnjevali formalne pogoje za zasedbo delovnega mesta in da je bil njihov program dela in nastop ocenjen za ustreznega. Po svoji vsebinski dovršenosti in tehtnosti je izstopal le program kandidata A.A., ki je bil na razgovoru tudi ustrezno predstavljen, zaradi česar je ta kandidat dosegel najvišje število točk (16 točk) in bil tako ocenjen za najustreznejšega kandidata. Ministrstvo za kulturo Republike Slovenije je v skladu s tretjim odstavkom 8. člena Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Slovenska kinoteka (Ur. l. RS, št. 117/03, 29/04 in 73/08) in v skladu s prvim odstavkom 36. člena Zakona o uresničevanju javnega interesa za kulturo (Ur. l. RS, št. 77/07 s spremembami; v nadaljevanju: ZUJIK) Svet javnega zavoda Slovenske kinoteke zaprosilo za predhodno mnenje pred imenovanjem direktorja. Pozitivno mnenje je svet ministrstvu podal v zakonsko predpisanem roku. Pred odločitvijo pa je ministrstvo v skladu s sklepom Vlade Republike Slovenije z dne 23. 4. 2009 za mnenje zaprosilo tudi Kadrovsko-akreditacijski svet na področju kulture in pravosodja, ki je ministrici za kulturo predlagal, da za direktorja javnega zavoda Slovenska kinoteka imenuje A.A. Glede na obrazloženo je ministrica za kulturo odločila, da se tožnik ne izbere za zasedbo delovnega mesta direktorja javnega zavoda Slovenska kinoteka.

V tožbi ter v pripravljalni vlogi tožnik izpodbijanemu aktu nasprotuje zaradi zatrjevane kršitve pravil postopka. Po mnenju tožnika bi bilo treba pri odločitvi upoštevati osnovna načela zaposlovanja javnih uslužbencev, med katere sodi tudi načelo enakopravne dostopnosti delovnih mest, v skladu s katerim mora biti zagotovljena enakopravna dostopnost delovnih mest za vse zainteresirane kandidate pod enakimi pogoji tako, da je zagotovljena izbira kandidata, ki je najbolje strokovno usposobljen za opravljanje nalog na delovnem mestu. Komisija, ki je presojala strokovno usposobljenost kandidatov, vnaprej določenih kriterijev za izbiro najprimernejšega kandidata ni imela, prav tako pa iz predložene spisne dokumentacije tudi ni razvidno, da bi komisija vnaprej (pred svojim konstituiranjem) takšne kriterije sama sprejela. Dejstvo, da se je komisija konstituirala šele po preteku roka za prijavo na razpis, po mnenju tožnika kaže na to, da so bili kriteriji za izbiro najbolj strokovno usposobljenega kandidata določeni pristransko in neobjektivno. Kot navaja tožnik, je bil na podlagi naknadno sprejetih meril obravnavan neenakopravno. Po mnenju tožnika bi morala biti merila sprejeta pred začetkom postopka javnega razpisa. Tožnik se sklicuje na sodno prakso Evropskega sodišča, ki prepoveduje kakršnokoli omogočanje, vzpodbujanje ali ustvarjanje pogojev za neenakopravno obravnavo kandidatov, ki bi glede na svoj položaj in časovno komponento dogodka morali biti obravnavani kot enakopravni, vse s ciljem zagotoviti enake možnosti dostopa do želene pozicije oziroma delovnega mesta. Po mnenju tožnika je odločitev pomanjkljiva tudi zato, ker iz izpodbijanega akta ni razvidna ocena posameznega člana komisije, zaradi česar izpodbijane odločitve po njegovem mnenju niti ni mogoče preizkusiti. Navedeno kaže, da je bil A.A. izbran neupravičeno in neutemeljeno. Kot opozarja tožnik, ni mogoče preveriti, iz kakšnih razlogov je komisija pri posameznem kriteriju kandidatom dodelila posamezno število točk, zaradi česar je izpodbijana odločitev diskriminatorna. Glede na obrazloženo tožnik sodišču predlaga, da njegovi tožbi ugodi ter odpravi izpodbijano odločitev, zahteva pa tudi povračilo stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo toženka predlaga sodišču, da tožbo kot neutemeljeno zavrne. Kot navaja, je bilo v obravnavani zadevi, ko pravni predpisi podrobnejših določb o načinu izvedbe javnega razpisa ne vsebujejo, imenovanje, pristojnosti in način dela razpisne komisije prepuščeno odločitvi ministrici za kulturo. Razpisna komisija je pri svojem odločanju vnajprej določila merila in kriterije za preverjanje strokovne usposobljenosti kandidatov. V ta namen si je pripravila vprašanja, ki jih je na razgovoru postavila vsakemu kandidatu posebej, za vsakega kandidata posebej pa je izdelala tudi preglednico za ugotavljanje strokovne usposobljenosti kot pripomoček za poenoteno ugotavljanje primernosti kandidatov. Merila in kriteriji, ki jih je določila razpisna komisija v postopku imenovanja direktorja javnega zavoda, so bili tako že v naprej določeni in so dejansko odražali potrebe del in nalog razpisanega delovnega mesta in kandidatov po mnenju toženke niso postavljali v neenak položaj. V postopku izbire je bila zagotovljena enakopravna dostopnost do razpisanega delovnega mesta vsem kandidatom pod enakimi pogoji, tako da se je zagotovila izbira kandidata, ki je bil najbolje strokovno usposobljen za opravljanje razpisanih delovnih nalog. Po mnenju toženke ni dvoma, da je bilo v pristojnosti razpisne komisije, da je samostojno odločila, s katerimi metodami (pisni preizkus, razgovor itd.) bo preverila strokovno usposobljenost kandidatov. Razpisna komisija je podala svoje mnenje, ki ga je vsebinsko podrobno utemeljila, zaradi česar po mnenju toženke o prilagajanju meril ter o ciljni usmerjenosti komisije pri izbiri kandidata ni mogoče govoriti. Po 36. členu ZUJIK in 9. členu Sklepa o ustanovitvi javnega zavoda Slovenska kinoteka je za direktorja lahko (ni pa nujno) imenovan kandidat, ki poleg splošnih pogojev, določenih v zakonu, ki ureja delovna razmerja, izpolnjuje še posebne pogoje, določene v sklepu o ustanovitvi javnega zavoda. Pri prijavi na javni razpis zato ne gre za vnaprej določeno pravico kandidata, da je izbran, če izpolnjuje razpisne pogoje. Kandidati imajo le pravico potegovati se za imenovanje, nimajo pa pravice biti imenovani. Toženki je tako zadržana presoja glede kriterijev, ki so vezani na naravo in potrebe razpisanega delovnega mesta. Ministrici za kulturo je pri odločanju o izbiri kandidata podeljena diskrecijska pravica, ministrica pa mora svojo odločitev tehtno in podrobno obrazložiti v odločbi o imenovanju in v obvestilih o izidu razpisa, kar je bilo v obravnavani zadevi po mnenju toženke tudi upoštevano.

V vlogi z dne 18. 3. 2011 tožnik poudarja, da toženka nima pravice samovoljno opraviti izbire med kandidati. Meni, da mora biti postopek izbire voden transparentno ter skladno s pravilom enakopravnosti kandidatov. Ker pri imenovanju članov komisije ni bilo določenih pravil, komisija pa je bila konstituirana po izteku roka za prijavo na javni razpis, tožnik meni, da je bila sestava komisije prilagojena vnaprej določeni izbiri kandidata. Iz dokumentov zadeve tudi ne izhaja, ali je komisija sprejela odločitev soglasno ali z večino glasov, razvidno pa tudi ni, ali je bilo glasovanje sploh izvedeno. Navedeno po mnenju tožnika kaže na to, da je bila odločitev o izbiri najbolj strokovno usposobljenega kandidata znana že v naprej.

K točki 1 izreka: Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je za odločitev pomembno vprašanje, ali so bila v postopku izbire kandidata za zasedbo delovnega mesta direktorja javnega zavoda Slovenska kinoteka pravilno uporabljena predpisana postopkovna pravila in ali je odločitev ministrice za kulturo, da se tožnika ne izbere za zasedbo delovnega mesta direktorja javnega zavoda, v skladu z veljavnimi pravnimi predpisi. Tožnik namreč izpodbijani odločitvi nasprotuje, ker meni, da naknadno imenovanje razpisne komisije in naknadna določitev kriterijev za izbiro strokovno najbolj usposobljenega kandidata kažeta na neenakopravno obravnavo kandidatov, meni pa tudi, da izpodbijana odločitev ni ustrezno obrazložena.

Imenovanje direktorja javnega zavoda je urejeno v Zakonu o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/91 s spremembami; v nadaljevanju: ZZ), ki določa, da se direktor imenuje na podlagi javnega razpisa, če ni z zakonom ali aktom o imenovanju drugače določeno (34. člen). V razpisu se določijo pogoji, ki jih mora kandidat izpolnjevati, čas, za katerega bo imenovan, rok za vložitev prijav in rok, v katerem bodo prijavljeni kandidati obveščeni o izbiri. Slednji ne sme biti daljši kot 30 dni (35. člen). Organ, ki je pristojen za imenovanje, mora v roku, določenem v razpisu, obvestiti vsakega prijavljenega kandidata o izbiri in ga poučiti, da ima pravico pregledati razpisno gradivo in v petnajstih dneh po prejemu obvestila zahtevati sodno varstvo pri pristojnem sodišču, če misli, da je bil kršen za izvedbo razpisa določeni postopek in je ta kršitev lahko bistveno vplivala na odločitev o izbiri kandidata ali da izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev (36. člen). Če se na razpis nihče ni prijavil ali če nihče od prijavljenih kandidatov ni bil izbran, se razpis ponovi (37. člen). Opisano ureditev, ko gre za področje kulture, dopolnjujejo še določbe ZUJIK. Po 36. členu tega zakona direktorja na podlagi javnega razpisa imenuje ustanovitelj javnega zavoda po predhodnem mnenju sveta in strokovnega sveta za dobo petih let z možnostjo ponovnih imenovanj. Poleg javnega razpisa lahko ustanovitelj javnega zavoda povabi posamezne kandidate tudi neposredno. Za direktorja je lahko imenovan, kdor strokovno pozna področje dela javnega zavoda in ima vodstvene sposobnosti. Postopek imenovanja direktorja in pogoje, ki jih mora izpolnjevati, pa podrobneje določi akt o ustanovitvi javnega zavoda (39. člen). Zavod Slovenska kinoteka je bil ustanovljen s Sklepom o ustanovitvi javnega zavoda Slovenska kinoteka, ki v 9. členu določa, da je za direktorja lahko imenovan kandidat, ki poleg splošnih pogojev izpolnjuje še v sklepu taksativno navedene pogoje, kandidat pa mora prijavi na javni razpis predložiti program delovanja zavoda v prihodnjih petih letih.

Iz navedenih določb po presoji sodišča izhaja, da ima minister za kulturo diskrecijsko pravico pri izbiri najprimernejšega kandidata za imenovanje na mesto direktorja javnega zavoda Slovenska kinoteka. Odločitev je v celoti pravno vezana le glede izbire kandidatov, ki predpisanih pogojev ne izpolnjujejo. Med tistimi, ki razpisne pogoje izpolnjujejo in so ocenjeni kot primerni, pa temelji izbira na diskrecijski pravici ministra za kulturo, ki je pristojen izbrati kandidata, ki ga na podlagi strokovnih kriterijev, ki jih sam določi oz. jih določi v ta namen imenovana razpisna komisija, oceni za najprimernejšega. Svojo odločitev pa mora minister ustrezno obrazložiti, sicer je odločitev nezakonita. Merila za presojo najprimernejšega kandidata izmed tistih, ki izpolnjujejo razpisne pogoje, pa niso zakonsko določena, odločitev je v tem pogledu prosta, meje pooblastila ministra pa so določene s pogoji, ki jih je za izbiro in imenovanje direktorja treba izpolnjevati ter so določeni v aktu o ustanovitvi javnega zavoda. Ker gre za javnopravno stvar, se izbira opravi v posebej predpisanem postopku (ZZ, ZUJIK), v katerem se skladno s 4. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 s spremembami; v nadaljevanju: ZUP) pravila upravnega postopka uporabljajo smiselno. Skladno s pravno naravo odločitve je sodno varstvo neizbranemu kandidatu zagotovljeno v omejenem obsegu, saj ga po določbah 36. člena ZZ lahko z uspehom uveljavlja le zaradi bistvenih kršitev razpisnega postopka in zato, ker izbrani kandidat ne izpolnjuje v razpisu določenih pogojev.

Da so v obravnavani zadevi razpisne pogoje izpolnjevali vsi trije kandidati, med katerimi je nato strokovna komisija ministrici za kulturo predlagala po njenem mnenju strokovno najbolj usposobljenega (najprimernejšega) kandidata, v zadevi ni sporno. Spora tudi ni, da je ministrica za kulturo skladno z ugotovitvami razpisne komisije vse tri kandidate z vidika zahtev delovnega mesta na podlagi enakih kriterijev in meril obrazloženo ocenila kot primerne. V odločitev o tem, kdo od prijavljenih kandidatov, ki izpolnjujejo vse predpisane pogoje in so ocenjeni kot ustrezni kandidati za razpisano delovno mesto ter v odločitev, kateri od ustreznih kandidatov je tisti, ki je za razpisano delovno mesto direktorja javnega zavoda najbolj ustrezen, pa sodišče zaradi diskrecijske pravice ministrice za kulturo ni pristojno posegati. Ker je bila torej izbira najbolj primernega kandidata izmed tistih, ki so izpolnjevali razpisne pogoje, v izključni pristojnosti ministrice za kulturo, meril na osnovi katerih je bil izbran najbolj strokovno usposobljen kandidat, ni bilo treba vnaprej (pred objavo javnega razpisa oz. potekom roka za prijavo na javni razpis) določiti in tudi ne (javno) objaviti.

Glede ugovorov v zvezi z organizacijo in delom razpisne komisije, ki jo je ustanovila ministrica na podlagi Akta o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Ministrstvu za kulturo Republike Slovenije, pa sodišče ugotavlja, da je bila naloga komisije zagotoviti tehnično in strokovno pomoč ministrici, ki je po zakonu edina pristojna izbrati najustreznejšega kandidata. Zato dejstvo, da delo in organizacija komisije v zakonu in ustanovitvenem aktu javnega zavoda nista posebej urejena, na pravilnost izpodbijane odločitve ne more imeti vpliva.

Ker pa tudi za diskrecijsko odločanje velja, da mora organ navesti razloge za svojo odločitev (peti odstavek 214. člena ZUP), je odločitev o izbiri treba obrazložiti tako, da iz nje izhajajo razlogi, zaradi katerih je glede na razpisne pogoje in zakonske zahteve po strokovnosti vodenja zavoda ter kakovostnem izvajanju kulturnih programov izbrani kandidat najustreznejši. Taka obrazložitev izbire je potrebna tako zaradi tega, da se vsakemu prijavljenemu kandidatu zagotovi, da z vložitvijo pravnega sredstva učinkovito brani svoje pravne koristi (pravica do pravnega sredstva pa je ne le zakonska, pač pa tudi ustavna pravica), kot tudi zaradi tega, da se omogoči presoja zakonitosti odločitve o izbiri.

Ker je v izpodbijanem aktu podrobneje obrazložen potek izbirnega postopka, navedeni pa so tudi odločilni kriteriji in vprašanja, ki jih je (vsem) kandidatom, ki so izpolnjevali pogoje za zasedbo delovnega mesta, zastavila komisija z namenom, da se izbere strokovno najbolj usposobljen kandidat z zahtevanimi vodstvenimi izkušnjami, po ugotovitvi sodišča v postopku ni prišlo do zatrjevanega neenakega obravnavanja kandidatov. Ministrica za kulturo pa je v obrazložitvi izpodbijanega akta, ko je navedla število prejetih točk tožnika po posameznih kriterijih ter število točk izbranega kandidata, tudi ustrezno pojasnila svojo odločitev. Iz njene obrazložitve je tako razvidno, kako sta bila v postopku izbire uporabljena obseg in namen prostega preudarka.

Upoštevaje obrazloženo je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/06, 62/10; v nadaljevanju: ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo, saj je bil postopek pred izdajo izpodbijanega upravnega akta pravilen, izpodbijana odločitev pa je po presoji sodišča tudi pravilna in na zakonu utemeljena.

K točki 2 izreka: Zahtevek tožnika za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.