UPRS Sklep III U 91/2019-39
Datum: 2020-07-16T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:III.U.91.2019.39
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR
institut: akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - državni prostorski načrt - splošni pravni akt - zavrženje tožbe - uredba

## Jedro

Državni prostorski načrt, izdan na podlagi ZUPUDPP, je (upoštevaje zakonsko ureditev) po svoji naravi splošni akt, torej akt, ki učinkuje proti vsem in nima neposrednega učinka na pravni položaj določenih oseb (tako izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS št. I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019).

Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV ... št. 00719-27/2016 v 4. členu natančno določa območje državnega prostorskega načrta in je mogoče za konkretna zemljišča identificirati lastnike preko katastra in zemljiške knjige. Navedeno pa še ne pomeni, da je Uredba konkretni upravni akt. Namen izpodbijanega prostorskega akta je vzpostavitev dovolj natančne in določne pravne regulacije, da bo na njeni podlagi možno izdati gradbeno dovoljenje in druge upravne akte potrebne za izvedbo v Uredbi načrtovane prostorske ureditve, kot je to določeno v 3. členu Uredbe. Tožeče stranke bodo lahko očitke o protiustavnem in nezakonitem postopku sprejemanja Uredbe, kot tudi očitke glede njene vsebine uveljavljale tako v postopku razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice, kot tudi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo z Uredbo predvidenega daljnovoda.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Stranska intervencija družbe A. d.o.o. na strani tožene stranke v tem upravnem sporu se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Tožeče stranke so pri tem sodišču dne 1. 9. 2016 vložile tožbo zoper Uredbo o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2 x 110 kV ... št. 00719-27/2016, ki jo Vlada RS sprejela dne 30. 6. 2016 in je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 47/2016 z dne 1. 7. 2016 (v nadaljevanju Uredba). Z navedeno Uredbo, izdano na podlagi 37. člena v zvezi s prvim odstavkom 62. člena in na podlagi drugega odstavka 11. člena, vse Zakona o umeščanju prostorskih ureditev državnega pomena v prostor (v nadaljevanju ZUPUDPP), so bile določene načrtovane prostorske ureditve, območje državnega prostorskega načrta, pogoji glede namembnosti posega v prostor, njegove lege, velikosti oblikovanja, pogoji glede križanj oziroma prestavitev gospodarske javne infrastrukture in grajenega javnega dobra ter priključevanja prostorskih ureditev nanje, pogoje celostnega ohranjanja kulturne dediščine, ohranjanja narave, varstva okolja in naravnih dobrin, upravljanja voda, varovanja zdravja ljudi, obrambe države ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, etapnost izvedbe prostorske ureditve, drugi pogoji in zahteve za izvajanje državnega prostorskega načrta, dopustna odstopanja in nadzor.

2. Tožeče stranke vlagajo tožbo zoper 4., 5., 12., 23. in 26. člen Uredbe in pripadajočo grafiko kot posamični pravni akt iz vseh razlogov prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).V tožbi navajajo, da kljub temu, da je izpodbijani akt sprejet v obliki uredbe, izpodbijani členi predstavljajo posamični pravni akt, katerega naslovnike je mogoče ugotoviti z vpogledom v zemljiško knjigo. Pravni položaj teh naslovnikov - tožečih strank, je neposredno prizadet s tem, ko so z uveljavitvijo Uredbe na naštetih parcelah zanje nastopile omejitve rabe prostora, tudi take, ki ne terjajo predvidene konkretizacije v nadaljnjih pravnih aktih. Z izpodbijano Uredbo se vzpostavlja območje omejene rabe prostora, ki obsega varovalni pas energetske infrastrukture in druge omejitve, ki so nastopile s trenutkom uveljavitve prostorskega akta in so enake začasnim ukrepom za zavarovanje prostora, sprejetim na podlagi Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Tožeče stranke imajo na območju, ki bo z izvršitvijo prostorskega akta degradirano, v lasti kompleks nepremičnin velikosti 23.000 m2, ki ga želijo ohraniti kot zdravo bivanjsko okolje in ga želijo oplemenititi za dejavnosti in ustvarjanje v naravi, kar jim izpodbijana Uredba omejuje. V nadaljevanju uveljavljajo kršitve pravil postopka v postopku sprejema izpodbijanega akta ter nezakonitost izpodbijanega upravnega akta. Sodišču predlagajo, da 4. člen izpodbijane Uredbe razveljavi v delu, ki se nanaša na zemljišča tožečih strank tako, da se zemljišča navedenih parcel izločijo iz izpodbijane Uredbe (1. točka tožbenega zahtevka). Nadalje predlagajo, da sodišče ugotovi, da na navedenih parcelah ne veljajo omejitve iz 5., 12., 23. in 26. člena Uredbe in Pravilnika o pogojih in omejitvah gradenj, uporabe objektov ter opravljanja dejavnosti v območju varovalnega pasa elektroenergetskih omrežij (2. točka tožbenega zahtevka). Toženi stranki naj sodišče tudi naloži, da tožečim strankam povrne stroške postopka.

3. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe tožečih strank ter primarno sodišču predlaga, da tožbo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrže. Uredba namreč ni akt, oziroma upravni akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. V nadaljevanju odgovora tožena stranka podrobno razčleni in pojasni postopek sprejemanja Uredbe in utemeljuje njeno vsebinsko pravilnost in zakonitost. Podrejeno sodišču predlaga, da tožbo tožečih strank kot neutemeljeno zavrne, saj tožbeni ugovori niso utemeljeni.

4. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožeče stranke ter tožena stranka dodatno utemeljujejo svoja stališča. 5. Sodišče je s sklepom, št. III U 282/2016-20 z dne 17. 11. 2017, na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 tožbo zavrglo iz razloga, ker Uredba o državnem prostorskem načrtu za rekonstrukcijo dela daljnovoda 2x110 kV ... posamičnih razmerij ne ureja neposredno in zato ni dokončni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu. Po pritožbi tožečih strank je Vrhovno sodišče RS s sklepom št. I Up 9/2018 tej pritožbi ugodilo, sklep Upravnega sodišča Republike Slovenije, Oddelek v Novi Gorici, št. III U 282/2016-20 z dne 17. 11. 2017, razveljavilo in zadevo vrnilo istemu sodišču v ponovni postopek. V obrazložitvi je navedlo, da je bila izpodbijana Uredba izdana na podlagi tedaj veljavnega ZUPUDPP, ki je določal, da se prostorske ureditve državnega pomena, med katere je vključen tudi daljnovod 2x100 kV, načrtujejo z državnimi prostorskimi načrti, ki jih zakon opredeljuje kot prostorske akte (prvi odstavek 3. člena ZUPUDPP). Pojasnilo je še, da ti prostorski akti določajo predvsem načrtovane prostorske ureditve, območje načrta in prostorske izvedbene pogoje za izvedbo načrtovanih prostorskih ureditev (5. do 11. člen ZUPUDPP) ter da so tudi podlaga za pripravo projektov za pridobitev gradbenega dovoljenja in izdajo dovoljenja za umestitev v prostor (drugi odstavek 3. člena ZUPUDPP).

6. Glede na opisano zakonsko ureditev, je Vrhovno sodišče v svoji dosedanji sodni praksi, ob upoštevanju konkretnih okoliščin obravnavanih zadev, že pritrdilo stališču, da sta državni prostorski načrt, izdan na podlagi ZUPUDPP, in državni lokacijski načrt, izdan na podlagi ZUreP-1 (tudi državni lokacijski načrt je bil do uveljavitve ZUPUDPP akt, s katerim so se načrtovale prostorske ureditve državnega pomena (42. člen ZUreP-1)), po svoji naravi splošna akta, torej akta, ki učinkujeta proti vsem (erga omnes) in nimata neposrednega učinka na pravni položaj določenih oseb (tako npr. Vrhovno sodišče v odločbah, št. U 11/2004 z dne 1. 12. 2004 in št. I Up 340/2011 z dne 30. 5. 2012). Po presoji Vrhovnega sodišča pa opisana zakonska ureditev ne vodi vedno do zaključka, da vsak državni prostorski načrt vsebuje zgolj splošne in abstraktne pravne norme. Čeprav zakon določa, da gre za splošni akt, lahko ta akt po odločitvi normodajalca vsebuje tudi posamezne norme, ki urejajo posamična razmerja, tako da učinkujejo enako, kot to velja za upravne akte (2. člena ZUS-1), na kar opozarjajo tožniki. Sodišču je naložilo, da opravi presojo, ali posamezna norma državnega prostorskega načrta neposredno spreminja pravni položaj določenih oseb (med njimi tudi tožnikov) v konkretnem primeru njene uporabe na upoštevano dejansko stanje. To je, da se norma državnega prostorskega načrta nanaša na točno določen krog oseb (med njimi tožnikov) in jim spreminja pravni položaj, torej (neposredno) učinkuje (zgolj) na njih. Sodišču je naložilo, da opravi presojo posledic posamičnih s tožbo izpodbijanih členov Uredbe in glede na trditveno podlago preveri njihov morebitni posamični učinek.

K točki I izreka:

7. Sodišče je tožbo tožeče stranke zavrglo kot nedopustno.

8. V zadevi ni sporno, da je Vlada Republike Slovenije (v nadaljevanju tožena stranka) Uredbo izdala na podlagi ZUPUDPP, ki določa prostorske ureditve državnega pomena, ureja vsebino in postopek priprave državnega prostorskega načrta ter določa način, kako se ta postopek vodi skupaj s postopkom celovite presoje vplivov na okolje in postopkom presoje vplivov na okolje v skladu s predpisi, ki urejajo varstvo okolja ter postopkom presoje sprejemljivosti v skladu s predpisi, ki urejajo ohranjanje narave. Državni prostorski načrt, izdan na podlagi ZUPUDPP je, upoštevaje zakonsko ureditev, po svoji naravi splošni akt, torej akt, ki učinkuje proti vsem in nima neposrednega učinka na pravni položaj določenih oseb (tako izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 9/2018 z dne 27. 3. 2019, ki je povzet v 5. in 6. odstavku te obrazložitve).

9. Uredba je bila sprejeta na podlagi drugega odstavka 37. člena v zvezi s prvim odstavkom 62. člena ZUPUDPP in določa: načrtovane prostorske ureditve, območje državnega prostorskega načrta, pogoje glede namembnosti posegov v prostor, njihove lege, velikosti in oblikovanja, pogoje glede križanj oziroma postavitve gospodarske javne infrastrukture in grajenega javnega dobra ter priključevanja prostorskih ureditev nanje, pogoje celostnega ohranjanja kulturne dediščine, ohranjanja narave, varstva okolja in naravnih dobrin, upravljanja voda, varovanja zdravja ljudi, obrambe države ter varstva pred naravnimi in drugimi nesrečami, etapnosti izvedbe prostorske ureditve, druge pogoje in zahteve za izvajanje državnega prostorskega načrta, dopustna odstopanja in nadzor (prvi odstavek 2. člena Uredbe). Sestavine iz prvega odstavka 2. člena Uredbe so grafično prikazane v državnem prostorskem načrtu, skupaj z obveznimi prilogami v tiskani obliki (drugi odstavek 2. člena). Po oceni sodišča je Uredba splošni pravni akt. Gradnja neposredno na podlagi Uredbe ni mogoča, ravno tako ne posegi v prostor in omejitve rabe, ki jih v tožbi navaja tožeča stranka, saj je Uredba le podlaga za izdajo gradbenega dovoljenja za načrtovano gradnjo, nikogar ne razlašča, niti neposredno ne vzpostavlja omejitev in služnosti, zato ne učinkuje neposredno in neposredno tudi ne ureja posamičnih razmerij. Ob upoštevanju relevantne zakonodaje bodo sicer na njeni podlagi stekli upravni postopki, v katerih bodo interese lahko varovale tožeče stranke in vsi tisti, v pravice ali pravni položaj katerih bo s temi upravnimi akti in soglasji dejansko poseženo.

10. Uredba v 4. členu natančno določa območje državnega prostorskega načrta in je mogoče za konkretna zemljišča identificirati lastnike preko katastra in zemljiške knjige. Navedeno pa še ne pomeni, da je Uredba konkretni upravni akt. Natančnost regulacije terja, da se načrtovalski pogoji in rešitve določajo tako natančno, da je ureditve možno umestiti v prostor, to pa pomeni, da ima vsak prostorski akt jasno in nedvoumno določeno območje urejanja, znotraj katerega pa so z isto ali še večjo natančnostjo določene umestitve in rešitve posameznih posegov v prostor. Namen izpodbijanega prostorskega akta je vzpostavitev dovolj natančne in določne pravne regulacije, da bo na njeni podlagi možno izdati gradbeno dovoljenje in druge upravne akte potrebne za izvedbo v Uredbi načrtovane prostorske ureditve, kot je to določeno v 3. členu Uredbe. Tožeče stranke bodo lahko očitke o protiustavnem in nezakonitem postopku sprejemanja Uredbe, kot tudi očitke glede njene vsebine uveljavljale tako v postopku razlastitve oziroma omejitve lastninske pravice, kot tudi v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo z Uredbo predvidenega daljnovoda. Kot izhaja iz vpisnika Ustavnega sodišča RS, so tožeče stranke pri Ustavnem sodišču RS v letu 2017 tudi vložile pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane Uredbe, ki se vodi pod opr. št. U-I- 25/2017. 11. V tožbi zatrjevane omejitve ne učinkujejo neposredno, kakor v tožbi zatrjuje tožeča stranka. Pravilnik o pogojih in omejitvah gradenj, uporabe objektov ter opravljanja dejavnosti v območju varovalnega pasa elektroenergetskih omrežij (v nadaljevanju Pravilnik), na katerega se sklicuje tožeča stranka, je bil sprejet na podlagi tedaj veljavnega 48. člena Energetskega zakona (EZ), njegova veljavnost pa je bila podaljšana s 554. členom novega Energetskega zakonika (v nadaljevanju EZ-1) in se uporablja za določanje pogojev in soglasij, izdanih v postopkih za pridobitev dovoljenj za posege v območje varovalnega pasu in elektroenergetskih omrežij. Pravilnik v 10. členu ureja način določanja projektnih pogojev in odločanje o izdaji ali zavrnitvi izdaje soglasja, torej ne učinkuje neposredno, kakor zmotno zatrjuje tožeča stranka. Na podlagi izpodbijanih določb Uredbe upravljavcu bodoče infrastrukture tudi ni neposredno omogočen poseg na nepremičnine tožeče stranke. Brez za to potrebnega dovoljenja pa tudi ni dopustno opravljati pripravljalnih del in izvajati gradnje, kakor zmotno meni tožeča stranka. Določbe 12., 23. in 26. člena Uredbe je treba razlagati v smislu drugega odstavka 5. člena kot določitev pogojev, ki jih je treba upoštevati pri izdaji dovoljenja za poseg v prostor in določitev pogojev obratovanja po njegovi izgradnji.

12. Tožeča stranka zmotno zatrjuje, da predstavljajo navedeni ukrepi po vsebini začasne ukrepe za zavarovanje urejanja prostora, kar naj bi bilo po sodni praksi upravnega sodišča individualni upravni akt. Kakor izhaja iz prvega odstavka 23. člena ZUPUDPP, lahko pobudnik ali koordinator po sprejemu sklepa o pripravi načrta vladi predlagata sprejem začasnih ukrepov za zavarovanje urejanja prostora po ZUreP-1, vlada pa sprejme uredbo o začasnih ukrepih na podlagi sklepa o pripravi načrta. Začasni ukrepi za zavarovanje urejanja prostora so skupina prostorskih ukrepov, ki so namenjeni predvsem zavarovanju izvedbe predvidenih prostorskih ureditev, za katere še ni sprejet ustrezen prostorski akt in so namenjeni temu, da se za čas izdelave in sprejemanja prostorskega akta ohrani obstoječe stanje, ki je podlaga načrtovanju. Odlok o začasnih ukrepih je podlaga za vpis zemljiško knjigo. Šele v zemljiško knjigo vpisana zaznamba začasnega ukrepa ima lahko za lastnike zemljišč, za katere veljajo začasni ukrepi, precejšnje posledice. Tako na primer lastnik zemljišča v času trajanja ukrepa ne bo mogel zemljišča zastaviti oziroma ustanoviti na njem hipoteke za zavarovanje posojila (dr. Janez Čebulj: Zakon o urejanju prostora s komentarjem; GV Založba Ljubljana, 2010, str. 521) Glede na to, da v obravnavanem primeru v 12., 23. in 26. členu Uredbe predvidene bodoče omejitve, prepovedi in predvideni načini posegov v zemljiško knjigo niso vpisani, sami po sebi nimajo neposrednega učinka, saj bodo upoštevni šele pri izdaji bodočih upravnih aktov in soglasij oziroma zavrnitvi le-teh, zato je zatrjevanje tožeče stranke glede enakega učinka neutemeljeno. Neupoštevno je tudi sklicevanje tožeče stranke na sklep Ustavnega sodišča RS, št. U-I-286/00 z dne 14. 12. 2000, saj v navedenem primeru ne gre za primerljivo situacijo. Uredba, ki se je presojala v tem primeru, je sicer bila res izdana kot predpis, vendar je enostransko spreminjala določila Sporazuma o meji gojitvenega lovišča in je torej urejala oziroma spreminjala posamična razmerja med ustanoviteljem lovišča in tožniki.

13. V obravnavani zadevi tudi ne gre za generalno odločbo, kakor v tožbi zatrjuje tožeča stranka. Na podlagi 131. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) lahko pristojni organ z javnim naznanilom začne upravni postopek proti večjemu številu oseb, ki mu niso znane ali jih ni mogoče določiti, ki pa imajo lahko v postopku položaj strank, če gre pri vseh za bistveno enake obveznosti, za kar pa ne gre v konkretnem primeru. Generalna odločba je sicer podobna splošnemu (abstraktnemu) pravnemu aktu, vendar je še vedno individualni upravni akt, ki se nanaša na konkretno določen primer in na določene posameznike oziroma določene organizacije (Kerševan, Androjna: Upravno procesno pravo: upravni postopek in upravni spor, GV Založba Ljubljana, 2017, str. 320). V konkretni zadevi pa se z Uredbo ni začel upravni postopek, v katerem bi se urejala posamična razmerja na opisan način, in se z njo tudi ne spreminja pravni položaj oseb, ki bi dobile status stranke v upravnem postopku na podlagi javnega poziva pristojnega organa in v katerem bi bil izdan upravni akt, ki bi neposredno učinkoval zoper na njih.

14. Uredba sicer konkretno določa načrtovane prostorske ureditve in predvideva posege v prostor, po oceni sodišča pa tožeče stranke s tožbenimi zatrjevanji niso izkazale, da jim določbe 5., 12., 23. in 26. člen Uredbe spreminjajo pravni položaj, torej neposredno učinkujejo zoper njih ter v posledici drugače urejajo obstoječa posamična razmerja. Ker izpodbijana Uredba posamičnih razmerij ne ureja neposredno, ni dokončni upravni akt, ki bi ga bilo mogoče izpodbijati v upravnem sporu, zato je sodišče tožbo tožeče stranke na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo.

K točki II izreka:

15. Družba A. d.o.o. je v zadevi prijavila stransko intervencijo na strani tožene stranke. Tožeče stranke so ji oporekale pravico do udeležbe v postopku in predlagale, naj sodišče predlagano intervencijo zavrne. Po določbi prvega odstavka 199. člena Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki se v zadevi uporablja v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS, se lahko postopku, ki teče med drugimi, pridruži tisti, ki ima pravni interes, da zmaga ena od strank. Svoj pravni interes A d.o.o. utemeljuje na tem, da je sistemski operater prenosa elektroenergetskega omrežja. Na podlagi EZ-1, Uredbe o podelitvi koncesije in načinu izvajanja gospodarske javne službe dejavnost sistemskega operaterja prenosa električne energije (Ur. list RS, št. 46/2015) in sklepa Vlade o imenovanju družbe A. d.o.o. za sistemskega operaterja prenosa omrežja za električno energijo, izvaja v Republiki Sloveniji obvezno državno gospodarsko javno službo dejavnost sistemskega operaterja prenosa elektroenergetskega omrežja in skladno z navedenimi predpisi med drugim skrbi za varno in zanesljivo obratovanje in vzdrževanje ter razvoj prenosnega elektroenergetskega sistema Republike Slovenije. Po presoji sodišča družba A., d.o.o. sicer izkazuje dejanski interes, da tožeče stranke v upravnem sporu ne bi uspele, vendar pa niti ne izkazuje niti ne zatrjuje svojega materialno pravnega interesa. Interes stranskega intervienenta sodelovati v tujem upravnem sporu je namreč utemeljen s pravnimi posledicami sodbe, katere vsebina lahko posredno vpliva tudi na njegov pravni položaj. Glede na navedeno, je sodišče prijavo stranske interevencije družbe A. d.o.o. na strani tožene stranke zavrnilo.

K točki III izreka:

16. Tožeče stranke so v tožbi zahtevale, naj jim tožena stranka povrne stroške postopka. Sodišče tej zahtevi ni sledilo, saj v skladu z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali postopek ustavi. Glede na končno odločitev v zadevi, v kateri je sodišče tožbo tožeče stranke zavrglo, tožeča stranka tudi ni upravičena do stroškov revizijskega postopka, v katerem je sicer uspela.