UPRS Sodba I U 978/2018-17
Datum: 2019-11-28T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2019:I.U.978.2018.17
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KMETIJSKA ZEMLJIŠČA
institut: promet s kmetijskimi zemljišči - odobritev pravnega posla - lastništvo nepremičnine

## Jedro

Odobritev pravnega posla je zgolj izpolnitev posebnega odložnega pogoja za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ki ga je zakonodajalec predpisal iz uvodoma pojasnjenih razlogov javnopravne kontrole usmerjanja prometa s kmetijskimi zemljišči, ne pomeni pa tudi izpolnjenosti drugih pogojev za njegovo veljavnost in izvršljivost, zato organ ne sme odkloniti odobritve pravnega posla zgolj zato, ker eno od v ponudbo vključenih zemljišč ni v lasti prodajalca.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Upravne enote Trebnje št. 330-1060/2017-8 z dne 21. 12. 2017 se odpravi in se zadeva vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahteve za odobritev pravnega posla, ki so jih na strani kupcev sklenili A.A. (1. točka izreka), B.B. (2. točka izreka), C.C. (3. točka izreka), D.D. (4. točka izreka), E.E. (5. točka izreka), F.F. (6. točka izreka), G.G. (7. točka izreka) in H.H. (8. točka izreka) ter odločil, da ni bilo stroškov postopka (9. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izhaja, da je izjavo o sprejemu ponudbe in zahtevo za odobritev pravnega posla podalo več oseb, med njimi tudi tožnik. Organ je ugotovil, da so med nepremičninami kmetijska in gozdna zemljišča ter tudi zemljišča, ki spadajo v območje stanovanj in prometne infrastrukture. Ugotovil je še, da zemljišče s parc. št. 131/2 k. o. ... ni v lasti prodajalca, temveč Republike Slovenije, ter da prodajalec vztraja pri skupni prodaji vseh v ponudbi navedenih nepremičnin za tam navedeno ceno in ne pristaja na izvzetje nepremičnine v lasti Republike Slovenije. Ker ta nepremičnina ne more biti predmet prodaje in bi bila pogodba zato na podlagi 35. člena OZ nična, je ocenil, da niso izpolnjeni pogoji za odobritev pravnega posla, zato je odobritev na podlagi 19. in 22. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ) zavrnil. 3. Drugostopenjski organ je zavrnil tožnikovo pritožbo in zahtevo za povračilo stroškov pritožbenega postopka, kakor tudi prodajalčevo zahtevo za povrnitev stroškov pritožbenega postopka. V obrazložitvi med drugim navaja, da so pravne posledice pravnega posla stvar pravdnega postopka, ne pa tega postopka, v katerem organ ugotavlja, ali promet s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči poteka v skladu z ZKZ. Vprašanja prodaje tuje stvari, izpolnitve in kršitve pogodbenih obveznosti, ničnosti zavezovalnega posla, ipd. zato niso v pristojnosti upravnega organa, mora pa ugotoviti vse predpostavke za pravilno in zakonito izvedbo prodaje predmetnih zemljišč, ki zadevajo ponudbo in njene sestavine, sprejem ponudbe, ipd. Dejstvo, da je predmet ponudbe tudi nepremičnina, katere lastnik ni ponudnik, temveč država, pomeni, da ponudba ni v skladu z 20. členom ZKZ. Tudi cena, kot bistvena sestavina ponudbe, ne ustreza več predmetu prodaje, saj je bila podana pod pogojem, da se vse nepremičnine prodajajo skupaj. Glede na navedeno meni, da je organ ravnal pravilno, ko je zahtevke sprejemnnikov ponudbe, vključno s tožnikovim, zavrnil. 4. Tožnik se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo. V njej med drugim uveljavlja, da drugostopenjski organ ni odgovoril na pritožbene navedbe o zmotnosti stališč prvostopenjskega organa o ničnosti in neizvršljivosti pravnega posla. Navaja, da je bil pravni posel med njim in prodajalcem sklenjen s sprejemom ponudbe pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote. Trdi, da je edini, ki izpolnjuje tudi pogoje iz 23. člena ZKZ, zato organ ni imel podlage za zavrnitev odobritve pravnega posla.

5. Meni, da pravni posel – prodajna pogodba ni nična iz razlogov 35. člena OZ, saj predmet pogodbe ni nemogoč, nedopusten ali nedoločljiv. Organ bi moral upoštevati določbe 440. člena Obligacijskega zakonika (v nadaljevanju OZ) o prodaji tuje stvari, ki odstop od pogodbe omogoča kupcu, ne pa prodajalcu, zato prodajalec nima možnosti odstopiti od pogodbe, niti ne more nasprotovati, da se iz pogodbe izvzame parcela, ki ni njegova last. Kako se bo realiziral sklenjen pravni posel, ni stvar postopka odobritve pravnega posla. Sklicuje se na sodbe višjih sodišč I Cp 522/2015, II Cp 356/2016 in I Cp 672/2009, za katere trdi, da se nanašajo na enake oziroma podobne primere. Opozarja, da sporna parcela meri 11 m2 in da je očitno, da ga poskuša prodajalec šikanirati, saj edini izpolnjuje pogoje za nakup vseh nepremičnin.

6. Sodišče je tožbo vročilo toženki in prizadetim strankam. Slednje na tožbo niso odgovorile, toženka pa v svojem odgovoru vztraja pri izpodbijani odločitvi in ponavlja stališča iz drugostopenjske odločbe.

7. Tožba je utemeljena.

8. V obravnavani zadevi odobritve pravnega posla po določbah ZKZ je prodajalec podal ponudbo za prodajo več nepremičnin v k. o. ..., s pogojem, da se vse nepremičnine prodajajo skupaj za skupno ceno 325.000,00 evrov. Ni sporno, da je poleg tožnika ponudbo prejelo in nato vložilo zahtevo za odobritev pravnega posla še sedem (potencialnih) kupcev. Iz izpodbijane odločbe tudi izhaja, da so tožnik in še nekateri drugi kupci uveljavljali obstoj predkupnega upravičenja. Sporno pa je, ali je organ utemeljeno zavrnil odobritev pravnega posla, ker je med nepremičninami, ki so predmet ponudbe, tudi nepremičnina, ki ni v lasti prodajalca, temveč države, in sicer parc. št. 131/2 k. o. ..., za katero tožnik trdi, da meri 11 m2. 9. Odobritev pravnega posla za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami, kot ga ureja III. poglavje ZKZ, je oblika usmerjanja pravnega prometa s tovrstnimi nepremičninami za doseganje ciljev prostorske in kmetijske politike. Z ZKZ predpisan postopek prodaje teh zemljišč služi dejanski uveljavitvi predkupnega upravičenja, katerega namen je usmerjanje prometa s kmetijskimi zemljišči tako, da ta ostanejo v primarni pridelovalni funkciji v obsegu, ki je potreben za zagotovitev prehranske varnosti prebivalcev Slovenije (Pravna mnenja Vrhovnega sodišča RS, št. 1/2012). Bistvo te ureditve je torej v tem, da lastnika omejuje v njegovi pravici izbire nasprotne pogodbene stranke, ta omejitev pa služi prej navedenemu cilju prostorske in kmetijske politike.

10. Ko gre za sprejemnika ponudbe s predkupnim upravičenjem, je predmet odobritve po določbah ZKZ v civilnopravnem smislu že sklenjen zavezovalni posel, odobritev upravnega organa pa je eden od (dodatnih) pogojev za njegov veljaven nastanek. V navedenem načelnem pravnem mnenju je namreč Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da je pri prodaji kmetijskih zemljišč po določbah veljavnega ZKZ kupoprodajna pogodba sklenjena že takrat, ko ponudnik prejme izjavo o sprejemu ponudbe, vendar pod odložnim pogojem odobritve s strani pristojne upravne enote. Ponudba za prodajo kmetijskega zemljišča, dana na podlagi 20. člena ZKZ, je v razmerju do predkupnih upravičencev iz 23. člena ZKZ zavezujoča in ponudnik vezanosti nanjo ne more izključiti na način iz prvega odstavka 25. člena OZ.1 Vrhovno sodišče je še zavzelo stališče, da je v primeru, ko je izjavo o sprejemu ponudbe podalo več predkupnih upravičencev, pogojno sklenjenih več zavezovalnih pravnih poslov in da je zahteva po predložitvi pogodbe o pravnem poslu v postopku odobritve pravnega posla iz 22. člena ZKZ izpolnjena, če se predkupni upravičenec, ki je pravočasno sprejel ponudbo, sklicuje na izjavo o sprejemu ponudbe.

11. Pristojna upravna enota za vse, ki so pravočasno zahtevali odobritev pravnega posla, vodi en postopek in z odločbo odobri le enega od pogojno sklenjenih pravnih poslov. Pri katerem od teh poslov je izpolnjen odložni pogoj, to je, kateri posel bo odobren, je odvisno od uvrstitve predkupnih upravičencev glede na vrstni red, določen v prvem in drugem odstavku 23. člena ZKZ oziroma 47. člena Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), kadar gre za gozdna zemljišča. 12. Pravni posel, pri katerem se odložni pogoj izpolni z odobritvijo pravnega posla, skladno z drugim odstavkom 59. člena OZ učinkuje od trenutka njegove sklenitve, to je s sprejemom ponudbe, predkupni upravičenec iz tega posla pa skladno z navedenim načelnim pravnim mnenjem lahko s tožbo v pravdnem postopku od prodajalca zahteva izročitev zemljiškoknjižnega dovolila.

13. V katerih primerih se pravni posel ne odobri, ZKZ določa v 19. členu. Poleg primerov, v katerih odobritev ni potrebna (prvi odstavek 19. člena ZKZ), so to primeri, v katerih odobritev zavrne, ker niso izpolnjeni pogoji, ki jih za odobritev določa ZKZ (drugi odstavek 19. člena ZKZ), in sicer gre za pogoje, ki se nanašajo varstvo zaščitene kmetije ter na varstvo predkupnega upravičenja v procesnem in materialnem smislu. Pri odobritvi pravnega posla torej upravni organ preverja izpolnjenost z ZKZ predpisanih procesnih in materialnih pogojev, s katerimi se zagotavlja javnopravna kontrola usmerjanja prometa s kmetijskimi zemljišči na strani pridobitelja zemljišča. Odobritev pravnega posla po predpisanem postopku zato pomeni le, da so izpolnjeni z ZKZ predpisani pogoji za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ne pa tudi, da so izpolnjeni drugi pogoji za njegovo veljavnost, niti da ima prodajalec razpolagalno upravičenje, ki je potrebno za veljaven prenos lastninske pravice.2

14. Ker je torej odobritev pravnega posla zgolj izpolnitev posebnega odložnega pogoja za veljavnost zavezovalnega pravnega posla, ki ga je zakonodajalec predpisal iz uvodoma pojasnjenih razlogov javnopravne kontrole usmerjanja prometa s kmetijskimi zemljišči, ne pomeni pa tudi izpolnjenosti drugih pogojev za njegovo veljavnost in izvršljivost, organ ne sme odkloniti odobritve pravnega posla zgolj zato, ker eno od v ponudbo vključenih zemljišč ni v lasti prodajalca. Z odobritvijo pravnega posla, ki je neveljaven ali neizvršljiv iz razlogov izven sfere ZKZ, namreč te pomanjkljivosti niso sanirane, saj je namen postopka odobritve pravnega posla, kot rečeno, zgolj nadzor (v procesnem in materialnem smislu) nad tem, ali so v primeru prodaje kmetijskih zemljišč, gozda ali kmetije spoštovana z zakonom predpisana predkupna upravičenja in njihov vrstni red. Drugostopenjski organ se zato v svoji odločbi neutemeljeno sklicuje na prvi odstavek 20. člena ZKZ, ki določa, kaj mora storiti lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo. Ta določba namreč upravnemu organu ne daje pooblastila, da preizkuša veljavnost dane ponudbe z vidika, ali je ponudnik tudi lastnik vseh v ponudbo vključenih zemljišč.

15. Ker je upravni organ zaradi navedene zmotne uporabe materialnega prava odklonil odobritev pravnega posla v razmerju do vseh oseb, ki so v tej zadevi sprejele ponudbo in vložile zahtevo za odobritev pravnega posla, ne da bi sploh ugotavljal, ali gre morebiti za predkupne upravičence in v kakšnem vrstnem redu so njihova upravičenja, je sodišče na podlagi 2. in 4. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijano prvostopenjsko odločbo odpravilo ter skladno s tretjim odstavkom istega člena ZUS-1 zadevo vrnilo istemu organu v ponoven postopek. Kljub temu, da je tožnik, ki s tožbo izpodbija prvostopenjsko odločbo v celoti, pritožbo vložil le zoper njeno 7. točko, je sodišče prvostopenjsko odločbo v celoti odpravilo ob uporabi pooblastila iz tretjega odstavka 64. člena ZUS-1. Tako je ravnalo, ker je štelo, da je glede na fazo, v kateri se nahaja enoviti postopek odobritve pravnega posla (prim. četrti odstavek Pravnega mnenja Vrhovnega sodišča RS, št. 1/2012), in ugotovljeno kršitev, mogoče o zakonitosti odločbe odločiti samo na enak način za vse stranke. V ponovnem postopku je upravni organ vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava, kot so pojasnjena v tej sodbi.

16. Ker je sodišče ugodilo tožbi in izpodbijano odločbo odpravilo, je tožnik v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Zadeva je bila rešena na seji in tožnika sta v postopku zastopala odvetnika, zato je po drugem odstavku 3. člena Pravilnika upravičena do povračila stroškov v višini 285,00 EUR, ob upoštevanju 22% DDV pa v skupni višini 347,70 EUR. Toženka je stroške dolžna povrniti v roku 15 dni od vročitve te sodbe. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).

1 Drugače velja v razmerju do oseb, ki nimajo predkupnega upravičenja. Skladno s stališčem Vrhovnega sodišča v sodbi II Ips 308/2010 ponudba iz 20. člena ZKZ v tem primeru nima pravnih učinkov ponudbe iz prvega odstavka 22. člena OZ, na katero je prodajalec vezan, temveč ima učinek vabila k dajanju ponudb (tretji odstavek 22. člena OZ), zaradi česar prodajalec lahko sklenitev pogodbe tudi odkloni.  
2 Prim. sodbo tega sodišča I U 1745/2016 z dne 20. 9. 2017.