UPRS Sklep I U 1632/2024-11
Datum: 2024-09-30T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2024:I.U.1632.2024.11
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: DELOVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR
institut: zagotavljanje dela - odvzem dovoljenja - začasna odredba

## Jedro

Temeljni vsebinski pogoj, ki mora biti torej izpolnjen za vsako izdajo začasne odredbe, je torej verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi stranki nastala z izvršitvijo v upravnem sporu izpodbijanega akta. Pri odločanju sodišče uporabi tudi pravila 214. člena in nasl. ZPP glede t.i. neprerekanih dejstev, ki v 2. odstavku istega člena določa, da se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana.

## Izrek

Zahtevi za izdajo začasne odredbe se ugodi in se izvršitev prve in druge točke odločbe Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002- 36/2024-2611-1 z dne 06.09.2024, odloži do pravnomočne odločitve o tožbi v tem upravnem sporu.

Odločitev o stroških postopka z izdajo začasne odredbe se pridrži za končno sodno odločbo.

## Obrazložitev

Z odločbo Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti št. 11002- 36/2024-2611-1 z dne 06.09.2024, (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je toženka v prvi točki izreka odločila, da se tožnici odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti za zagotavljanje dela delavcev uporabniku in se jo izbriše iz registra in v drugi točki izreka, da lahko tožnica ponovno pridobi dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku po poteku 3 let od dneva dokončnosti te odločbe, ter v tretji točki, da v postopku niso nastali posebni stroški. Svojo odločitev je toženka oprla na drugo alinejo tretjega odstavka 172. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS 80-4304/2010, v nadaljevanju: ZUTD).

Toženka je izdala odločbo na podlagi druge alineje tretjega odstavka 172. člena ZUTD, ki določa, da Ministrstvo, pristojno za delo, delodajalcu za zagotavljanje dela po uradni dolžnosti odvzame dovoljenje za opravljanje dejavnosti in ga izbriše iz registra ali evidence, če se ugotovi, da delodajalec za zagotavljanje dela ne izpolnjuje več pogojev za opravljanje dejavnosti iz druge do šeste alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD. Tožnici očita, da ne izpolnjuje pogojev za opravljanje dejavnosti, ker ni pravočasno predložila veljavne bančne garancije za pravočasno plačilo.

Pritožba zoper izpodbijano odločbo ni dovoljena.

Tožnica se z navedeno odločitvijo ne strinja, zato je zoper izpodbijano odločbo vložila tožbo, v kateri sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi sklep odpravi, toženki pa naloži povrnitev stroškov postopka. Izpodbijani sklep izpodbija iz razlogov po 1., 2., in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in nasl., v nadaljevanju ZUS-1), tj. iz razloga napačne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe predpisa in bistvene kršitve pravil postopka. Toženki očita, da je napačno uporabila materialno pravo, saj tožnica nedvomno izpolnjuje prav vse pogoje za opravljanje dejavnosti iz 164. člena ZUTD. V potrditev navedb tožnica tožbi prilaga bančne garancije, in sicer:

    garancijo za pravočasno plačilo št. G 189/2021 z dne 18.05.2021 z datumom veljavnosti do dne 13.05.2024,

    dodatek št. 1 h Garanciji za pravočasno plačilo - podaljšanje zapadlosti z dne 17.06.2021 z datumom veljavnosti do dne 20.05.2024,

    dodatek št. 2 h Garanciji za pravočasno plačilo - podaljšanje zapadlosti z dne 20.05.2024 z datumom veljavnosti do dne 20.05.2027.

Tožnica navaja, da je dodatek št. 2 h Garanciji za pravočasno plačilo - podaljšanje zapadlosti z dne 20.05.2024 posredovala pravočasno toženi stranki, vendar pa iz odločbe izhaja, da ga toženka naj ne bi prejela. Tožnica navaja, da ni mogla predložiti dokazov in navesti dejstev v postopku izdaje upravnega akta, saj je toženka sploh ni seznanila, da vodi upravni postopek zoper tožnico, kot tudi, da je toženka je kršila vse osnovne procesne pravice tožeče stranke in tako ta ni imela možnosti, da bi se lahko izjasnila o dejstvih oziroma predlagala dokaze v njeno prid. Vsi navedeni dokazi so nedvomno sicer obstajali že v času odločanja upravnega organa, vendar pa je toženka (nerazumljivo in protipravno, v nasprotju z določbami Zakona o splošnem upravnem postopku: v nadaljevanju tudi: ZUP in v nasprotju z Ustavo Republike Slovenije) popolnoma odvzela možnost tožeči stranki, da bi jih ta lahko predložila v upravni postopek.

Glede na zgoraj navedeno naj bi bilo očitno, da je tožnica imela in še vedno ima sklenjeno veljavno bančno garancijo v znesku 30.000,00 EUR in tako izpolnjuje vse pogoje za opravljanje dejavnosti posredovanja delavcev. Glede na predložene dokaze tako ni nikakršnega dvoma, da je toženka napačno uporabila materialno pravo ter je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo čim prej odpraviti.

Tožnica navaja, da je toženka postopala nepravilno in nezakonito, ker je brez posebnega ugotovitvenega postopka izdala izpodbijano odločbo ter s tem kršila pravila postopka. Poleg tega pa Pravilnik za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku (Uradni list RS, št. 15/14, 38/15 in 90/15: Pravilnik) v 5. členu določa ureditev bančne garancije za delodajalca, katere namen je, da se unovči v korist upravičenca (tožene stranke), če se s pravnomočno izrečeno globo Inšpektorata Republike Slovenije za delo (v nadaljnjem besedilu: inšpektorat) ugotovi, da ima naročnik (delodajalec) neporavnane zapadle obveznosti iz naslova plačila za delo, in sicer za obdobje dveh mesecev. Torej, namen zakonske določbe o bančni garanciji je, da mora delodajalec ves čas z njo razpolagati, ker so tako varovani delavci, prav tako pa zakon določa le, da je delodajalec dolžan predložiti bančno garancijo, izključno ko začne opravljati dejavnost (po vpisu v register pa mora z njo ves čas razpolagati). Pravilnik, ki določa, da mora delodajalec predložiti bančno garancijo je podzakonski akt. ZUTD določa, da mora delodajalec ves čas imeti veljavno bančno garancijo, zato je potrebno dati prednost zakonskemu aktu, ki je nadrejen podzakonskemu aktu, kot tudi je določba zakona skladna z namensko in logično razlago. Namen šeste alineje prvega odstavka 164. člena ZUTD je, da mora imeti delodajalec ves čas opravljanja dejavnosti posredovanja delavcev veljavno bančno garancijo. Zakon v drugem odstavku 164. člena ZUTD torej ne določa, da je dolžan delodajalec predložiti bančno garancijo organom, ki preverjajo izpolnjevanje pogojev po 164. členu ZUTD na vsake tri leta, vendar le, da mora delodajalec izpolnjevati ta pogoj neprekinjeno ves čas (kar v predmetni zadevi glede na priložene dokaze sploh ni sporno, da tožnica izpolnjuje ta pogoj). Pravilnik, ki je podzakonski akt, pa je določil, da naročnik predloži novo bančno garancijo najkasneje na datum zapadlosti prejšnje bančne garancije, pri čemer sploh ni jasno določeno komu naj bi naročnik predložil navedeno garancijo, ravno tako pa sama predložitev bančne garancije ni skladna z namenom ZUTD, ki določa pogoje, ki ji je in jih tožnica nedvomno izpolnjuje.

Hkrati s tožbo je tožnik vložil tudi predlog za izdajo začasne odredbe, s katero sodišču predlaga, naj zadrži izvršitev izpodbijane odločbe. V predlogu navaja, da bi z izvršitvijo izpodbijan odločbe tožnici nastala težko popravljiva škoda. Opozarja, da mora pri odločanju o izdaji take začasne odredbe sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank. Navaja, da je glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča RS, je težko popravljiva škoda pravni standard, ki se ugotavlja v vsakem posamičnem primeru, nedvomno pa gre za takšno škodo, ki je resna in tožeči stranki vsaj začasno neposredno preti ter jo je mogoče odvrniti le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta, oziroma začasno ureditvijo spornega razmerja.

Tožnica navaja, da je predlagana začasna odredba očitno potrebna in očitno nujna, da se prepreči nastanek težko popravljive škode (in še več, da se prepreči nepovratna škoda tožeči stranki. Nastanek težko popravljive škode, v odsotnosti izdane začasne odredbe, utemeljuje z več razlogi. Glavna dejavnost tožnice je posredovanje delovne sile. Z izvršitvijo odločbe bi tožnici nastala težko popravljiva škoda oziroma nepopravljiva škoda, saj bi ji bilo z odvzemom dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in izbrisom iz registra, onemogočeno opravljanje njene osnovne - glavne dejavnosti, posledično pa bi šla v stečaj, vsi zaposleni in zunanji sodelavci bi izgubili delo, zaradi prenehanja pa bi bila tožnica izbrisana iz sodnega registra in bi prenehala obstajati. Navedene posledice so dokončne (nepovratne) in jih tudi v primeru uspeha tožbe tožnice v tem postopku ne bi bilo mogoče odpraviti.

Iz predložene bruto bilance za leto 2023 je razvidno, da je dejavnost posredovanja delavcev poglavitna dejavnost tožeče stranke. Iz priloženega izkaza poslovnega izida v obdobju 01.01.2023 - 31.12.2023 izhaja, da je v tem obdobju na domačem trgu ustvarila promet v višini 2.060.906,64 EUR, iz naslova posredovanja delovne sile pa je njen promet znašal 2.025.564,33 EUR, kar predstavlja 98,30 % letnega prometa na domačem trgu (konto 7601 na Bruto bilanci). Dejavnost posredovanja delovne sile tako predstavlja pomemben in skoraj izključen vir njenih prihodkov, takojšnja izvršitev izpodbijane odločbe pa bi pomenila padec praktično celotnega prometa in prilivov v višini 2.025.564,33 EUR, kar bi brez dvoma posledično nedvomno privedlo do stečaja, saj tožnica ne bi imela več prilivov, s katerimi bi lahko mesečno plačevala plače zaposlenim in svoje stroške poslovanja.

Tožnica poleg dejavnosti posredovanja delavcev opravlja tudi dejavnost iskanja delovne sile in navedena dejavnost predstavlja 1,5 % njenega dohodka (konto 7602 na Bruto bilanci) ter dejavnost storitev po pogodbi, kar predstavlja 0,2 % njenega dohodka (konto 7603 na Bruto bilanci), vendar pa navedeni dejavnosti opravlja izključno zaradi svoje primarne dejavnosti - posredovanje delavcev, in sicer le, če njeni poslovni partnerji tako želijo, da z namenom posredovanja delavcev uredi še na primer delovna dovoljenja posredovanih delavcev in podobno.

Preostali dejavnosti torej skupno tožeči stranki predstavljata 1,7 % prometa in jih opravlja izključno (zgolj in samo) zaradi svoje primarne poglavitne dejavnosti - posredovanja delavcev. To pomeni, da v primeru izvršitve odločbe (in izbrisa iz predmetnega registra), tožnica tudi preostalih dejavnosti ne bo opravljala (jih ne bo mogla opravljati) in posledično ne bo imela priliva v višini 35.342,31 EUR, saj te dejavnosti opravlja le zato, ker poslovnim partnerjem posreduje delavce, kar pa je bilo tožeči stranki v odločbi (očitno in arbitrarno ter nezakonito) prepovedano.

Iz izkaza poslovnega izida za leto 2023 je prav tako razvidno, da so bili stroški dela tožeče stranke v višini 1.891.953,55 EUR, od tega stroški plač 1.661.029,54 EUR, stroški pokojninskih zavarovanj 39.275,71 EUR in stroški drugih socialnih zavarovanj 191.648,30 EUR. Navaja, da je pri tožnici zaposlenih 250 delavcev, katera delovna mesta bi bila z izvršitvijo izpodbijane odločbe neposredno ogrožena. Pri tožeči stranki so zaposleni tudi invalidi, kar je razvidno iz pregleda mesečne realizacije s spletne strani Javnega štipendijskega, razvojnega, invalidskega in preživninskega sklada RS. Tožnica zaposluje sicer delavce iz različnih področij, med drugim tudi iz kovinske, strojne, električne industrije, telekomunikacije, gradbeništva, lesne dejavnosti, za katere je splošno znano, da jih na trgu močno primanjkuje. Izvršitev prepovedi opravljanja dejavnosti posredovanja delavcev uporabnikom, bi imela za tožnico nepopravljive finančne posledice stečaja in prenehanja družbe, poleg tega pa bi delavce z zahtevanim strokovnim znanjem in izkušnjami v primeru uspeha s tožbo oziroma po odpravi prepovedi opravljanja dejavnosti na trgu dela težko našla. Dejavnost tožnice je podvržena ekonomskim razmerah ter fluktuaciji trga dela, in sicer iz razloga visoke konkurence, nižje izobrazbene strukture delavcev, ob hkratnem pomanjkanju usposobljenega kadra, kar je po navedbi tožnice splošno znano dejstvo. V kolikor bi tožnica prenehala opravljati dejavnost posedovanja delovne sile, kasneje te dejavnosti zaradi stečaja in izbrisa družbe, kot tudi zaradi opisanih kadrovskih in strukturnih izzivov, ne bi več nikdar mogla opravljati. Tudi je še toliko bolj tako tudi iz razloga, ker (kar je logično) nihče oz. vsaj glavnina od številnih poslovnih partnerjev tožeče stranke, ki jim slednja posreduje delavce, niti ne bi (ne bo) več poslovno in sicer zaupala, saj naj bi tožnica bila (četudi nezakonito, in bi po dalj časa trajajočem rednem sodnem postopku, bila ponovno pisana v dotični register te dejavnosti), izbrisana iz registra, kar v splošnem pomeni, da naj ne bi delovala skladno s predpisi. Tožnica bo, v primeru, če sodišče nemudoma ne zadrži izvajanja izpodbijanja odločbe, na t.i. črni piki, in bo tudi iz tega razloga kaznovana (očitno sicer protipravno) nepovratno in z nepopravljivimi posledicami.

Tožnica se v tej zvezi sklicuje na odločitev Ustavnega sodišča RS in navaja, da je prav za te primere že Ustavno sodišče v sklepu št. U-l- 203/23-7 z dne 23. 11. 2023 določilo način izvršitve začasnega zadržanja izvrševanja 146. člena GZ-1, in sicer je sklenilo, da do končne odločitve Ustavnega sodišča ni dopustna izvršba inšpekcijskega ukrepa iz prvega odstavka 93. člena Gradbenega zakona, izrečenega v zvezi z objektom daljšega obstoja, kot je opredeljen v prvem odstavku 146. člena Gradbenega zakona, z izjemo objektov iz drugega odstavka 142. člena Gradbenega zakona, ter da rok za prostovoljno izvršitev inšpekcijskega ukrepa v tem primeru v času odločanja Ustavnega sodišča ne teče. Po navedbi tožnice inšpekcijska odločba, na podlagi katere je bil izdan izpodbijani sklep, ni bila izdana na podlagi GZ-1, ampak na podlagi 73. člena Zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju kot ZUN). Ta je določala, da v primeru, da se gradi ali drugače posega v prostor brez lokacijskega dovoljenja ali odločbe o dovolitvi priglašenih del, odredi organ urbanistične inšpekcije, da se objekt ali del objekta odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira poseg v prostor, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna, in sicer na investitorjeve stroške, če investitorja ni mogoče odkriti, pa na stroške lastnika oziroma upravljavca zemljišča. To pomeni, da se način izvršitve na konkretni primer tožnice ne nanaša. Ne glede na to pa tožnica meni, da gre za enak primer, ki bi moral biti v skladu z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave enako obravnavan.

Tožnica meni, da je glede na vse navedeno v predlogu za izdajo začasne odredbe nedvomno izkazala in konkretizirala nastanek nenadomestljive škode (ne samo težko popravljive), ki ji nastaja in ji bo tudi v nadaljevanju, saj bo po dokončnosti odločbe toženke, tožnica izbrisana iz registra. V primeru, da bo tožnico toženka izbrisala iz registra še pred izdajo predmetne začasne odredbe, tožnica primarno predlaga sodišču, da zadrži izvršitev odločbe, kot tudi podredno, da je toženka dolžna tožečo stranko ponovno vpisati v register. Glede na navedeno dejansko stanje ter sodno prakso je po mnenju tožnice očitno, da je najmanj s stopnjo verjetnosti izkazala vsa pravno relevantna dejstva, in sicer da bo v primeru izvršitve odločbe tožnica postala insolventna, kar bo privedlo do uvedbe stečaja, kot tudi da je njen stečaj (skupaj s premoženjskimi in nepremožensjkimi posledicami, ki mu pritičejo) očitna in neposredna posledica (izvršitve) izpodbijane odločbe.

Tožnica še navaja, da odložitev izvršitve izpodbijane odločbe v predmetni zadevi v ničemer ne nasprotuje javni koristi. Glede na priložene dokaze ni sporno, da je imela tožnica ves čas od leta 2018 veljavno bančno garancijo (trenutna veljavnost do leta 2027), ki jo je tudi predložila toženki. To pomeni, da tožnica že ves čas izpolnjuje zakonske pogoje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in posledično javni interes z odložitvijo izpodbijane odločbe sploh ne more biti prizadet. Ravno tako ni nepomembno (glede na namen zakonskega pogoja - bančne garancije), da bi lahko morebitni prizadeti (posredovani zaposleni), če bi nastal tak primer, nedvomno bili iz ves čas veljavne bančne garancije in ves čas delovanja tožnice poplačani, za morebiten primer, če ne bi bili s strani tožeče stranke, in ni obstojalo nikakršno in nobeno tveganje ali riziko v tej zvezi.

Odgovor toženke na predlog za izdajo začasne odredbe

Sodišče je predlog za izdajo začasne odredbe vročilo toženki, ki je nanj odgovorila, poslala pa je tudi upravni spis zadeve. Toženka nasprotuje izdaji začasne odredbe. Navaja, da je tožeči stranki dne 20.5.2024 potekla veljavnost bančne garancije št. G 189/2021, ki jo je tožnica predložila toženi stranki in da tožnica toženi stranki ni predložila nove bančne garancije. Na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja je toženka skladno z določbo druge alineje tretjega odstavka 172. člena ZUTD tožnici z odločbo št. 11002-36/2024-2611-1 z dne 6.9.2024 odvzela dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Opozarja na določbe 164. člena ZUTD, kjer so navedeni pogoji, ki jih mora delodajalec izpolnjevati za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela, med drugim, da predloži bančno garancijo najmanj v višini 30.000 EUR. Opozarja, da določba drugega odstavka 164. člena ZUTD določa, da mora pogoje iz druge do šeste alineje prejšnjega odstavka delodajalec za zagotavljanje dela izpolnjevati ves čas opravljanja dejavnosti. Glede na to, da tožnica ne izpolnjuje predpisanih pogojev, saj toženki ni predložila nove bančne garancije, ji je toženka, izdala odločbo o odvzemu dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev in jo posledično izbrisala iz registra. Iz dejanskega stanja po mnenju toženke izhaja, da tožeča stranka ves čas opravljanja dejavnosti ni izpolnjevala zakonsko določenih pogojev.

Toženka še navaja, da ZUTD sankcionira kršitve zakonodaje z odvzemom dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in z izbrisom iz registra. S tem se zavarujeta javni interes in javna korist ter posledično interes tožene stranke, saj delodajalci za zagotavljanje dela, katerim je tožena stranka izdala dovoljenje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in jih posledično vpisala v register, ne smejo kršiti zakonodaje.

Sodna presoja

Zahteva za izdajo začasne odredbe je utemeljena.

Sodišče ugotavlja, da so izpolnjene predpostavke za vsebinsko odločanje o tožbenem zahtevku. Tožnica je izpodbijano odločbo prejela po 6.9.2024 (datum izdaje odločbe) in tožbo ter predlog za izdajo začasne odredbe vložila v zakonskem roku. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta prizadela tožniku težko popravljiva škoda; pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

Temeljni vsebinski pogoj, ki mora biti torej izpolnjen za vsako izdajo začasne odredbe, je torej verjetnost nastanka težko popravljive škode, ki bi stranki nastala z izvršitvijo v upravnem sporu izpodbijanega akta. Pri odločanju sodišče uporabi tudi pravila 214. člena in nasl. ZPP glede t.i. neprerekanih dejstev, ki v 2. odstavku istega člena določa, da se dejstva, ki jih stranka ne zanika, ali jih zanika brez navajanja razlogov, štejejo za priznana.

Težko popravljiva škoda je pravni standard, katerega vsebina se ugotavlja v vsakem primeru posebej. Glede na ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča gre za tako škodo, ki je resna in tožniku neposredno preti, začasno odvrniti pa jo je mogoče le z zadržanjem izvršitve izpodbijanega upravnega akta oziroma z začasno ureditvijo stanja (npr. sklepa Vrhovnega sodišča I Up 38/2017 in I Up 214/2019). Stranka, ki zahteva izdajo začasne odredbe, mora že v sami zahtevi konkretno navesti okoliščine in dejstva, s katerimi utemeljuje nastanek, obliko in obseg škode, ter pojasniti, zakaj je zanjo težko popravljiva, za vse navedeno pa mora predložiti tudi dokaze. Na stranki je torej trditveno in dokazno breme.

V novejši sodni praksi Vrhovno sodišče opozarja, da zakonodajalec ni predpisal standarda nepopravljive škode, temveč (zgolj) škode, nastale zaradi izvršitve izpodbijanega upravnega akta, ki bi bila ob odpravi posledic na podlagi naknadnega uspeha v upravnem sporu za tožnika težko popravljiva (drugi odstavek 32. člen ZUS-1). Iz te sodne sodne prakse izhaja, da je težko popravljivo škodo mogoče utemeljevati (predvsem) s posledicami, ki tožnika prizadenejo pri uresničevanju bistvenih vidikov njegovega življenja in dela. Za težko popravljivo posledico v smislu zakona tako gre, če bi zaradi izvršitve izpodbijanega akta prišlo do posega v tožnikovo premoženje, ki ga za svoje življenje in delo nujno potrebuje, ali pa bi v to premoženje moral poseči na način, ki bi mu sam po sebi povzročil težko popravljivo škodo. Tudi po novejši sodni praksi pa je tožnik dolžan nastanek težko popravljive škode konkretizirati.

Težko popravljivo škodo tožnica utemeljuje in konkretizira z navedbami, da bo v primeru izvršitve izpodbijane odločbe, torej odvzema dovoljenja za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev, tožnica izbrisana iz registra družb, ki lahko opravljajo navedeno dejavnost, zaradi česar bo morala tožnica prenehati s to dejavnostjo in bo posledično izstopila iz tega storitvenega trga. Ob upoštevanju dejstva, da navedena dejavnost predstavlja veliko večino prihodkov iz poslovanja tožnice (cca. 98.% vseh letnih prihodkov), sodišče sprejema navedbo tožnice, da bi lahko navedeno imelo za posledico prenehanje tožnice kot gospodarske družbe. Po oceni sodišča je sicer neupoštevno za namen odločanja sodišča, ali bi res prišlo do stečaja tožnice ali bi ta prenehala po postopku npr. redne likvidacije, vsekakor pa je tožnica zelo verjetno izkazala in utemeljila, da bi prenehala opravljati dejavnost, ki je predmet izpodbijane odločbe. Navedeno po oceni sodišča vsekakor predstavlja težko popravljivo ali celo nepopravljivo posledico za tožnico.

Toženka v odgovoru na predlog za izdajo začasne odredbe navedb tožnice glede nastanka težko popravljive oz. nepopravljive škode, če začasna odredba ne bo izdana, ni prerekala in sodišče posledično neprerekana dejstva šteje za dokazana. Toženka je tudi izrecno potrdila navedbe tožnice, da bo v primeru izvršitve izpodbijane odločbe, ki postane izvršljiva z dokončnostjo, tožnica izbrisana iz registra družb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in da mora tožnica v skladu z zakonskimi določbami v takšnem primeru zaključiti z opravljanjem dejavnosti. Toženka se v tej zvezi sklicuje na določbo drugega odstavka 9. člena Pravilnika za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, ki določa posledice, če mora delodajalec za zagotavljanje dela v primeru, da je dejavnost prenehal opravljati na podlagi dokončne odločbe o odvzemu dovoljenja in izbrisa iz registra ali evidence opraviti določena dejanja, med drugim, da mora v 15. dneh po dokončnosti odločbe ministrstvu, pristojnemu za delo, predložiti načrt zaključitve sklenjenih poslov z uporabniki in zaključitve pogodb o zaposlitvi z napotenimi delavci in v 150. dneh po dokončnosti odločbe ministrstva, pristojnemu za delo podati končno poročilo. Verjetnost, da bi morala tožnica prenehati opravljati dejavnost v primeru, če izvršitev izpodbijane odločbe ne bo odložena z izdajo začasne odredbe, je tako po oceni sodišča podana.

Tožnica v predlogu navaja, da v primeru izdaje začasne odredbe ne bo prizadeta javna korist. V odgovoru toženka njenim navedbam ne nasprotuje, navaja pa, da javna korist terja dosledno spoštovanje zakonodaje (in zato toženka nasprotuje predlogu za izdajo začasne odredbe za odložitev izvršitve izpodbijane odločbe). Dodaja še, da je tožnica kot pravni subjekt, ki deluje na trgu, primorana spoštovati zakonodajo in sama nosi vse posledice nespoštovanja le-te. Glede na navedeno sodišče sodi, da ni izkazano, da bi se z izdajo začasne odredbe poseglo v javno korist in v interese drugih oseb. Vsekakor drži navedba toženke, da mora tožnica spoštovati zakonodajo ves čas svojega delovanja, pri čemer pa tožnica vztraja, da vsekakor ves čas izpolnjuje pogoje za opravljanje dejavnosti posredovanja dela uporabnikom. Po drugi strani pa bi v obravnavani zadevi, upoštevajoč navedbo tožnice, da zaposluje 250 delavcev, ravno izvršitev izpodbijane odločbe nujno posegla tudi v njihove interese, torej v interese drugih oseb. Le-ti bi ostali brez zaposlitve pri tožnici, ker tožnica ne bi mogla več posredovati njihove dela uporabnikom. Izdana začasna odredba tako upošteva in ščiti tudi interese drugih oseb, ki bi jih izvršitev izpodbijane odločbe vsekakor prizadela.

Sodišče še ugotavlja, da je tožnica predložila kopijo bančne garancije banke C. - Dodatek št. h Garanciji za pravočasno plačilo v znesku 30.000,00 EUR. Datum izdaje bančne garancije je naveden kot 20.5.2024, veljavnost je določena do 20.5.2027. Navedena bančna garancija je bila predložena tudi toženki v izjavo, ki pa se do nje ne v odgovoru ne opredeljuje. Vztraja pri navedbi, da bi morala le-ta biti predložena do 20.5.2024, ko je potekla prej veljavna garancija. Sodišče bo upoštevnost navedenega dejstva za sodno presojo presojalo v upravnem sporu, ko bo odločalo o pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Vendar pa navedeno po oceni sodišča pritrjuje navedbam tožnice, da izpolnjuje zakonsko določene pogoje iz prvega odstavka 164. člena ZUTD za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku v času izdaje začasne odredbe. Navedeni Dodatek 2 k bančni garanciji je bil izdan pred datumom izdaje izpodbijane odločbe t.j. 6.9.2024. Po oceni sodišča tako javni interes, v primeru izdaje začasne odredbe, ni prizadet, saj zakonsko zahtevana bančna garancija obstaja in je očitno obstajala tudi v času izdaje izpodbijane odločbe. Pri tem je sodišče upoštevalo tudi dejstvo, da je bančno garancijo izdala banka, torej tretja oseba, in nikakor ne gre za dokument, ki bi ga lahko npr. za namen tega postopka priredila tožnica. Po oceni sodišča gre torej za verodostojen dokument. Toženka po drugi strani v izpodbijani ni navajala, da tožnica ne izpolnjuje drugih z zakonom določenih pogojev za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in torej ni verjetno izkazano, da bi nadaljevanje dejavnosti tožnice prizadelo javni interes. Toženka bo kljub izdani začasni odredbi lahko ves čas delovanja tožnice le-to neovirano nadzorovala v pomenu, ali izpolnjuje zakonsko določene pogoje za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku in ustrezno ukrepala v skladu s svojimi zakonsko določenimi pooblastili, v kolikor bi v času trajanja tega postopka ugotovila, da jih tožnica ne izpolnjuje več. Vrhovno sodišče je v sklepu opr. št. I Up 38/2023 obravnavalo podobno zadevo, kjer je presodilo, da navedba toženke, konkretno, da mora tožnica kot pravni subjekt, ki deluje na trgu, upoštevati zakonodajo in sama nosi vse posledice nespoštovanja le-te, utemeljuje javni interes za zakonsko ureditev, ki je bila podlaga za odvzem dovoljenja tožnici, ne pa tudi, da bi bila z odložitvijo učinkov izpodbijane odločbe za določen čas nesorazmerno poseženo v javno korist.

Sodišče tako zaključuje, da so pogoji za izdajo začasne odredbe po 32. členu ZUS-1 izpolnjeni.

Tožnica izdajo začasne odredbe utemeljuje primarno v zvezi z odložitvijo učinkovanja (izvršitve) izpodbijane odločbe, njen predlog je usmerjen v zadržanje učinkovanja prve in druge točke izreka izpodbijane odločbe, kar predstavlja celoten operativen del izreka izpodbijane odločbe. Sodišče posledično izdaja začasno odredbo v obsegu, kot izhaja iz izreka tega sodnega sklepa in zajema vse točke izreka izpodbijane odločbe, vključno v delu, kjer je odrejen izbris iz reigstra domačih pravnih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku. Sodišče tako ni sledilo predlogu tožnice, da se naj vzpostavi prejšnje stanje in da je toženka dolžna vpisati tožnico v register domačih in fizičnih oseb za opravljanje dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, v kolikor je slednjo v vmesnem času iz tega registra na temelju odločbe št. 11002-36/2024-2611-1 z dne 06.09.2024 (izpodbijana odločba) izbrisala, ker dejstvo izbrisa iz registra ni bilo zatrjevano v postopku, niti dejstvo izbrisa ne predstavlja samostojnega upravnega akta, ampak je zgolj posledica izvršitve prve točke izreka izpodbijane odločbe. Dejstvo izbrisa lahko torej nastopi samo kot posledica prepovedi opravljanja dejavnosti tožnice in je zajeto v izreku v prvi točki. S tem, ko je sodišče zadržalo učinkovanje prve točke izreka, vključujoč zadržanje učinkovanja prepovedi opravljanja dejavnosti zagotavljanja dela delavcev uporabniku, takšnega izbrisa toženka ne more več izvesti oz. mora takšen izbris, če bi se izvršil, toženka sama odpraviti. Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožnice, da naj ima izdana začasna odredba učinek sklepa o izvršbi in da ugovor zoper sklep o začasni odredbi ne zadrži izvršbe. Izdana začasna odredba namreč učinkuje s samo izdajo, pri čemer morebitna pritožba, o kateri odloči Vrhovno sodišče RS, ne zadrži izvršitve izdane začasne odredbe. Predlog tožnice je v tem delu tako odvečen.

K II. tč. Izreka

Odločitev o strokih postopka tožeče stranke v zvezi z izdajo začasne odredbe je sodišče pridržalo za odločitev o tožbi na podlagi smiselne uporabe določbe 25. člena ZUS-1.

Sodišče je o zadevi odločilo na podlagi drugega odstavka 32. člena ZUS-1.

Zveza

RS - Ustava, Zakoni, Sporazumi, Pogodbe Zakon o upravnem sporu (2006) - ZUS-1 - člen 32, 32/2