UPRS Sklep IV U 167/2021-16
Datum: 2022-06-07T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:IV.U.167.2021.16
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR
institut: oprostitev plačila nusz - aktivna legitimacija - actio popularis - zavrženje tožbe - pravni interes v upravnem sporu

## Jedro

Tožnik lahko v upravnem sporu uveljavlja le svojo (subjektivno) pravico ali pravno korist in ne more uveljavljati interesov, ki niso njegovi neposredni interesi oziroma ne more more uveljavljati splošnih interesov. Tožba v upravnem sporu ni neke vrste actio popularis.

Oškodovanje občinskega proračuna zaradi odobritve delne oprostitve plačila nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč določenemu zavezancu in posledičnega zmanjšanega prihodka v občinski proračun ne pomeni posega v pravni položaj tožnika. S tem ne varuje lastnega pravnega položaja, temveč pravice ali pravne koristi občine, ki je prejemnik sredstev iz naslova nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, in posredno splošne interese občanov Mestne občine Celje, za kar nima podlage ne v ZUS-1 ne v katerem drugem zakonu.

## Izrek

Tožba se zavrže.

## Obrazložitev

1. Tožnik je 14. 10. 2021 vložil tožbo, ki jo je po pozivu sodišča 27. 10. 2021 dopolnil. S tožbo izpodbija sklep Mestnega sveta Mestne občine Celje, ki je bil sprejet 5. 10. 2021 pod točko 5. na 18. redni seji Mestnega sveta Mestne občine Celje in predlaga njegovo odpravo, podredno pa odpravo ter vrnitev Mestnemu svetu Mestne občine Celje v ponovno odločanje. Tožnik navaja, da tožbo vlaga kot občan Celja in davkoplačevalec, zaradi javnega interesa, saj je z izpodbijanim sklepom nezakonito oškodovan proračun Mestne občine Celje. Izpodbijani sklep je neustaven in nezakonit ter pomeni oškodovanje občinskega premoženja, torej občinskih javnih sredstev. Plačila po sklepu se bodo vršila zasebni pravni osebi brez veljavne podlage. Zavezanec A., d. d. ni predložil vloge za oprostitev plačila nadomestila v 30-dnevnem roku, ki ga določa drugi odstavek 12. člena Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnih zemljišč v Mestni občini Celje (v nadaljevanju Odlok). Vloga je bila vložena prepozno in je bil zavezanec prekludiran oz. je izgubil pravico do oprostitve nadomestila. Mestni svet je neutemeljeno odobril oprostitev plačila nadomestila, mestni svetniki so bili zavedeni. Gre za nezakonito razpolaganje in izplačevanje sredstev oz. brez zakonske podlage; tudi Odlok je v neskladju z Ustavo Republike Slovenije. Tako so posredno oškodovani tožnik in vsi davkoplačevalci.

2. Tožena stranka je v odgovoru na tožbo predlagala zavrženje, podredno zavrnitev tožbe. Navedla je, da tožnik v postopku, v katerem je bil izdan izpodbijani sklep, ni imel niti statusa stranke niti statusa stranskega udeleženca, zato nima procesnega upravičenja za vložitev tožbe. Tožnik tudi ne izkazuje potrebnega pravnega interesa, saj z izpodbijanim aktom ni bilo poseženo v njegov pravni položaj in v nobeno njegovo pravico ali pravno korist, niti mu ni bila naložena nobena obveznost in zanj nima nobenih pravnih posledic, saj v ničemer ne posega v njegov pravni položaj. Tožbo je zato treba zavreči na podlagi 3. oziroma 6. točke prvega odstavka 36. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

3. Tožena stranka še navaja, da gre pri podatkih, ki jih s tožbo zahteva tožnik, za davčno tajnost, zato bi njihovo razkritje pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka oz. davčne tajnosti. Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (v nadaljevanju NUSZ) ima naravo davka na nepremičnine, podatki v zvezi z davčno obveznostjo so davčna tajnost. Tudi vloga zavezanca A., d. d. za oprostitev plačila NUSZ predstavlja podatek v zvezi z njegovo davčno obveznostjo, katerega tajnost je treba varovati. Toženka se ne more izjasniti glede pavšalnih tožbenih trditev, saj tožnik ne pojasni, v čem je nezakonitost in neustavnost sklepa. Nasprotuje tudi očitkom o oškodovanju občinskega premoženja, saj na podlagi izpodbijanega sklepa toženka zavezancu ne more izvršiti nobenega izplačila. Očitek, da zavezanec naj ne bi predložil vloge za oprostitev plačila NUSZ pravočasno, je brez podlage, saj tožnik ne razpolaga z nobeno dokumentacijo iz sicer tajnega postopka odmere NUSZ. Trdi, da so bili roki, ki jih za vložitev zahteve za oprostitev plačila NUSZ predpisuje Odlok, s strani zavezanca spoštovani. Zavezanec je bil že v letu 2020 na podlagi dveh sklepov Mestnega sveta Mestne občine Celje oproščen plačila NUSZ. V letu 2021 je zavezanec zaprosil za oprostitev plačila NUSZ, in sicer z vlogo z dne 10. 5. 2021 in njeno dopolnitvijo z dne 6. 9. 2021. Da je bila vloga pravočasna, izhaja iz javno objavljenega gradiva, ki ga je pripravil organ občinske uprave, ki je pristojen tudi za sprejem vlog za oprostitev plačila NUSZ. Vloga je bila podana v okviru roka iz 12. člena Odloka, saj elementarna nesreča, ki jo predstavlja množični pojav bolezni Covid-19, še kar traja in ni nobenega dvoma, da je bistveno zmanjšano poslovanje družbe A., d. d. in s tem povezana uporaba stavbnih zemljišč za sejemske prireditve v neposredni vzročni zvezi z boleznijo COVID-19. Tožena stranka je v svojem odgovoru še predlagala, da sodišče o upravnem sporu obvesti družbo A., d. d., ki jo kot zavezanko za plačilo NUSZ izpodbijani sklep edino neposredno zadeva in bi ji bila sprememba izpodbijanega sklepa v neposredno škodo.

4. Tožnik je na odgovor na tožbo odgovoril z vlogo z dne 18. 1. 2022, katere pomanjkljivost glede lastnoročnega podpisa je popravil z vlogo z dne 14. 2. 2022. Nasprotoval je navedbam, da ni procesno upravičen za vložitev tožbe in da nima pravnega interesa za vložitev tožbe. Navedel je, da gre za t.i. popularno tožbo (actio popularis), ki jo lahko vloži vsakdo, ki dokaže, da njemu ali nedoločenemu številu oseb grozi večja škoda. Imenuje se tudi ljudska tožba, saj lahko ena izmed prizadetih oseb, čeprav njena škoda sama po sebi ni tako velika, nastopa tudi v imenu drugih ljudi, ki so prizadeti. Škoda posameznika je lahko majhna, če pa se sešteje škoda vseh ljudi s področja, je lahko ta škoda ogromna. Ker je škoda nastala vsem prebivalcem oz. občanom Mestne občine Celje, je kot občan in prebivalec Mestne občine Celje aktivno legitimiran tudi sam, saj gre za poseg v njegovo pravico do boljšega bivanja, katerega kvaliteta je bila okrnjena zaradi zmanjšanja proračuna Mestne občine Celje, ki zato nima zadostnih sredstev za uresničevanje nalog po Zakonu o lokalni samoupravi. Nasprotuje tudi stališču, da Mestna občina Celje ni pasivno legitimirana. Mestna občina Celje je prejemnica sredstev iz naslova NUSZ, Finančna uprava Republike Slovenije pa je subjekt, ki dejansko pobira vse obvezne dajatve v Republiki Sloveniji, tudi NUSZ. Tako davčni organ na podlagi zakona izterjuje davke, za pobiranje katerih so pristojni organi samoupravnih lokalnih skupnosti. Davčni organ izdaja odločbe o NUSZ po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka in vrednosti točke. NUSZ določi zavezancem davčni organ na podlagi podatkov občine. Davčni organ je vezan na podatke občine. Če prejme podatek, da se določenemu zavezancu NUSZ ne odmeri ali da se mu odmeri zmanjšano nadomestilo, bo izdal odločbo z zmanjšanim nadomestilom ali je sploh ne bo izdal. Sredstva, ki jih pobira davčni organ, se zbirajo na prehodnem računu in pripadajo občini. Torej gre dejansko za sredstva občine, katerih prejem je odvisen od nje same glede na sporočene podatke davčnemu organu. Torej gre za prihodke oz. škodo občine, ne davčnega organa, posredno se to odraža v blaginji občanov. Iz gradiva za sejo Mestnega sveta ne izhaja, da je oprostitev glede na veljavni Odlok sploh mogoča. Gradivu je bil predložen le predlog mestnega svetnika, ki ne vsebuje zahtevanega gradiva, tudi ne ustreznih dokazil o utemeljenosti vloge. Gradivo za obravnavo na seji Mestnega sveta ni bilo ustrezno oz. je protipravno. Isti organ, ki je predpis sprejel, je le-tega kršil, že ko ga je sprejel v obravnavo, dodatno pa še s sprejemom protipravnega sklepa o oprostitvi določenega zavezanca.

5. **Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:**

6. V skladu s 36. členom ZUS-1 mora sodišče najprej preveriti, ali so za vsebinsko obravnavo tožbe izpolnjene procesne predpostavke, opredeljene v 1. do 8. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Na to pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas trajanja postopka, kot določa drugi odstavek 36. člena ZUS-1. Po 3. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo s sklepom zavrže, če tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oziroma če po tem zakonu ne more biti stranka. Po 6. točki prvega odstavka 36. člena ZUS-1 pa sodišče tožbo s sklepom zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. 7. Vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic in pravnih koristi, mora ves čas postopka izkazovati svoj pravni interes. To pomeni, da mora kot verjetno izkazati, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogel doseči oziroma da bi si v primeru ugoditve tožbi izboljšal svoj pravni položaj. Na obstoj pravnega interesa mora sodišče paziti po uradni dolžnosti ves čas trajanja upravnega spora.

8. V tem upravnem sporu je tožnik vložil tožbo, s katero predlaga odpravo (in vrnitev v ponovno odločanje) sklepa tožene stranke, s katerim je bilo odločeno o delni oprostitvi plačila nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč za leto 2021 v korist zavezanca A., d. d. 9. Tožnik svoj interes za tožbo utemeljuje z navedbami o oškodovanju občinskega premoženja (občinskih javnih sredstev) in nastali škodi na javnih sredstvih, z navedbami o posrednem oškodovanju tožnika kot občana in davkoplačevalca, saj gre za poseg v njegovo pravico do boljšega bivanja in okrnitev kvalitete bivanja zaradi zmanjšanja proračuna Mestne občine Celje ter z navedbami o javnem interesu ter popularni tožbi (actio popularis), ki jo vlaga kot prebivalec in občan Mestne občine Celje.

10. Ureditev upravnega spora po ZUS-1 temelji na pravnem varstvu položaja posameznika (157. člen Ustave Republike Slovenije, 1. člen ZUS-1), kar pomeni, da lahko tožnik v njem uveljavlja le svojo (subjektivno) pravico ali pravno korist.1 S tožbo v upravnem sporu tako ne more uveljavljati interesov, ki niso njegovi neposredni interesi oziroma ne more more uveljavljati splošnih interesov. Tožba v upravnem sporu ni neke vrste actio popularis, kot zmotno trdi tožnik. To izhaja tudi iz prvega odstavka 2. člena ZUS-1, ki določa, da se v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika. Poseg v pravni položaj tožnika pomeni, da gre za tožnikovo lastno, neposredno in konkretno pravno korist. Izpodbojna tožba v upravnem sporu je namreč namenjena temu, da se z odpravo nezakonitega upravnega akta prepreči poseg (ali nadaljevanje poseganja) v pravni položaj tožeče stranke. Po presoji sodišča tožbeno zatrjevano domnevno oškodovanje občinskega proračuna zaradi odobritve delne oprostitve plačila nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč določenemu zavezancu in posledičnega zmanjšanega prihodka v občinski proračun ne pomeni posega v pravni položaj tožnika. Po presoji sodišča tožnik v tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi, torej ne varuje lastnega pravnega položaja, temveč pravice ali pravne koristi občine, ki je prejemnik sredstev iz naslova nadomestila za uporabo stavbnih zemljišč, in posredno splošne interese občanov Mestne občine Celje, za kar nima podlage ne v ZUS-1 ne v katerem drugem zakonu.

11. Zatrjevan domneven poseg v tožnikovo pravico do boljšega bivanja in okrnitev tožnikove kvalitete bivanja zaradi zmanjšanja prihodkov proračuna Mestne občine Celje je zgolj možna posredna posledica in iz izpodbijanega akta ne izhaja, saj vsebina izpodbijanega akta ne daje podlage za take trditve. Zato izpodbijani akt očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. 12. Kot zgoraj pojasnjeno upravni spor zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznika in organizacij proti oblastvenim odločitvam, ki posegajo v njihov pravni položaj (subjektivni koncept upravnega spora). Izjema od tega je aktivna legitimacija državnega odvetništva za varstvo javnega interesa v upravnem sporu, ki jo je zakonodajalec določil za zagotovitev objektivne zakonitosti, vendar le, kadar gre za kršitev zakona v škodo javnega interesa. Tako je skladno s prvim odstavkom 18. člena ZUS-1 zastopnik javnega interesa v upravnem sporu državno odvetništvo. Zastopnik javnega interesa je aktivno legitimiran za vložitev tožbe v upravnem sporu, tudi če ni bil stranka v postopku izdaje upravnega akta; mora pa v takem primeru tožbo vložiti v roku, ki velja za stranko, v korist katere je bil upravni akt izdan.2

13. V konkretnem primeru tožba torej ni dopustna, zato jo je sodišče ob predhodnem preizkusu zavrglo na podlagi 3. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 14. Sodišče v postopek ni pritegnilo družbe A., d. d., kot je predlagala tožena stranka, saj je tožbo zavrglo že v fazi predhodnega preizkusa tožbe.

1 Tako Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, stran 243 (komentar k 36. členu ZUS-1).  
2 Tako Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, strani 104 - 105 (komentar k 18. členu ZUS-1).