VSRS Sklep X Ips 425/2014
Datum: 2017-12-07T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2017:X.IPS.425.2014
opravilna_stevilka_ii_stopnje: Sodba UPRS I U 1514/2013
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR
institut: dovoljenost revizije - pravni interes - pomembno pravno vprašanje - kršitev upravnega postopka - revizijski razlog - presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta - izjemni vpis v višji letnik - daljša bolezen

## Jedro

Nestrinjanje z obsegom presoje sodišča prve stopnje oziroma z njegovo obrazložitvijo oziroma neobrazložitvijo kot tudi z zatrjevanjem o protipravnosti ravnanja revidentke kot temelja za njeno odškodninsko odgovornost in na preprečitev bodočega istovrstnega odločanja revidentke za izkazanost revidentovega osebnega pravnega interesa glede na to, da je sodišče prve stopnje njegovi tožbi ugodilo, ne zadostuje.

Procesna vprašanja upravnega postopka in s tem povezana presoja pravilnosti tega postopka sama zase niso predmet revizijske presoje. Presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta namreč ni revizijski razlog v smislu 85. člena ZUS-1, saj se v postopku revizije ne presojajo kršitve pravil upravnega postopka, temveč zgolj kršitve materialnega prava in pravil ZUS-1. Zato na podlagi vprašanja, ki se nanaša na pravilnost upravnega postopka, kar ni predmet revizijske presoje, revizije ni mogoče dovoliti.

## Izrek

I. Reviziji se zavržeta.

II. Tožeča in tožena stranka sami trpita svoje stroške revizijskega postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano sodbo je sodišče prve stopnje na podlagi prvega odstavka 64. a člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v zvezi s 3. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo tožnikovi tožbi tako, da je ugotovilo, da je s tožbo izpodbijana odločba prodekanje A. A. z dne 18. 7. 2011, s katero je ta zavrnila tožnikovo prošnjo za izjemni vpis v višji letnik 2010/11, nezakonita (I. točka izreka), toženi stranki naložilo stroške postopka (II. točka izreka), njen zahtevek za povrnitev stroškov postopka pa zavrnilo (III. točka izreka). Iz izpodbijane odločbe prodekanje izhaja, da je bil izjemni vpis v višji letnik zavrnjen, ker iz zdravniške dokumentacije ne izhaja, da so tožnikove zdravstvene težave vplivale na njegovo opravljanje študijskih obveznosti do take mere, da zaradi njih ne bi mogel opraviti večjega dela pogojev za napredovanje v višji letnik. Ob podaji prošnje pa je imel opravljen le manjši del študijskih obveznosti, saj mu je za vpis v višji letnik manjkalo 55 kreditnih točk. Obseg in teža neopravljenih študijskih obveznosti sta tako veliki, da izjemni vpis v višji letnik ne bi bil smiseln. Senat fakultete je tožnikovo pritožbo zavrnil z odločbo z dne 12. 9. 2011. 2. Sodišče prve stopnje je v obrazložitvi izpodbijane sodbe navedlo, da statut ne določa osnov in meril, torej kriterijev, ki jih mora izpolnjevati študent za izjemni vpis v višji letnik, saj določa le upravičene razloge, zato prvostopenjski organ svoje odločitve tudi ne bi smel utemeljiti na tem, koliko kreditnih točk je tožnik zbral in koliko mu jih je še ostalo. Za odločitev o tem, ali dovoliti izjemni vpis v višji letnik, so relevantni le razlogi, zaradi katerih študent nima opravljenih vseh obveznosti, ne pa obseg obveznosti, ki je bil do sedaj opravljen. Niti v prvostopenjski niti v drugostopenjski odločbi pa ni navedeno, zakaj navedbe v zdravniških potrdilih ne predstavljajo tehtnih razlogov, da tožnik ni imel opravljenih vseh obveznosti. Nesposobnost udeležbe pri predavanjih lahko vpliva tudi na nezmožnost opravljanja drugih obveznosti, zato bi se morala prvostopenjski organ oziroma posledično drugostopenjski organ do tega opredeliti. Ker pa se nista, je obrazložitev tako pomanjkljiva, da se prvostopenjske odločbe ne da preizkusiti. Zato je s tem podana bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Odločba mora biti obrazložena do tolikšne mere, da je tožeči stranki zagotovljeno učinkovito pravno varstvo, kar velja tako za prvostopenjski kot tudi za drugostopenjski akt. To pa je lahko zagotovljeno, če ima obrazložitev izpodbijanega akta vsebino, določeno v 214. členu ZUP, sicer je poseženo v pravico do pravnega varstva.

3. Zoper navedeno pravnomočno sodbo sodišča prve stopnje sta obe stranki (v nadaljevanju revidenta oziroma revident in revidentka) vložili reviziji. Njuno dovoljenost utemeljujeta s sklicevanjem na 2. točko, revident pa tudi na 3. točko drugega odstavka 83. člena ZUS-1.1 Uveljavljata revizijska razloga zmotne uporabe materialnega prava in bistvenih kršitev določb postopka v upravnem sporu. Revident predlaga, da Vrhovno sodišče reviziji ugodi, izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje ter revidentki naloži plačilo stroškov postopka. Revidentka pa predlaga, naj Vrhovno sodišče reviziji ugodi in spremeni izpodbijano sodbo tako, da tožbo v celoti zavrne s stroškovno posledico, podrejeno pa, da razveljavi izpodbijano sodbo in vrne zadevo sodišču prve stopnje v nov postopek.

4. Revidenta sta podala odgovora na reviziji.

K I. točki izreka:

5. Reviziji nista dovoljeni.

Revizija revidenta (tožeče stranke)

6. V obravnavani zadevi je sodišče prve stopnje v prvem postopku tožnikovo tožbo na odpravo odločbe prodekanje A. A. z dne 18. 7. 2011, s katero je ta zavrnila tožnikovo prošnjo za izjemni vpis v višji letnik 2010/11 s sklepom I U 1925/2011-35 z dne 18. 4. 2013, zavrglo, ker je prodekan navedene fakultete z odločbo z dne 20. 10. 2011 odločil, da prošnji tožnika za izjemni vpis v tretji letnik v študijskem letu 2011/2012 ugodi, kar je po mnenju sodišča prve stopnje pomenilo, da izpodbijana odločba ne posega več v njegovo pravico ali njegovo neposredno na zakon oprto osebno korist. Revident se je zoper navedeni sklep pritožil, Vrhovno sodišče pa je s sklepom I Up 247/2013 z dne 26. 9. 2013 pritožbi ugodilo in sklep upravnega sodišča razveljavilo ter zadevo vrnilo upravnemu sodišču v nov postopek. Zavzelo je stališče, da čeprav je tožnik dosegel izjemen vpis v tretji letnik za študijsko leto 2011/12, to dejstvo samo po sebi še ne pomeni, da nima pravnega interesa za tožbo za ugotovitev nezakonitosti odločbe, s katero ni bilo ugodeno njegovi prošnji za izjemen vpis v višji letnik tudi v študijskem letu 2010/2011. Revident je na poziv sodišča prve stopnje, poslanega na podlagi navodila Vrhovnega sodišča iz navedenega sklepa, odgovoril, da zahteva ugotovitev nezakonitosti odločbe organa prve stopnje o zavrnitvi prošnje za izjemni vpis v višji letnik za študijsko leto 2010/11. 7. V ponovljenem postopku je tako sodišče prve stopnje s sodbo, ki je predmet tega postopka, glede na spremenjeni tožbeni zahtevek tožbi ugodilo in presodilo, da je izpodbijani akt nezakonit, kar pomeni, da je revident s tožbo v celoti uspel. 8. Na podlagi četrtega odstavka 83. člena ZUS-1 revizija ni dovoljena v volilnih zadevah, v sporih, v katerih je dovoljena pritožba, ter v primeru, če jo vloži nekdo, ki nima te pravice, nekdo, ki jo je umaknil, ali nekdo, ki zanjo nima pravnega interesa, ali če je vložena zoper sodbo, zoper katero je po zakonu ni mogoče vložiti.

9. Obstoj pravnega interesa je tako ena izmed procesnih predpostavk za dovoljenost revizije, na katero pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka, torej tudi revizijsko sodišče v revizijskem postopku. Pravni interes za revizijo mora biti jasen, določen in neposreden, kar pomeni, da mora vsakdo, ki v upravnem sporu zahteva varstvo svojih pravic in pravnih koristi, ves čas postopka (tudi v postopku z izrednimi pravnimi sredstvi) izkazovati pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo, kar pomeni, da bi ugoditev njegovi zahtevi pomenila zanj določeno pravno korist, ki jo brez tega ne bi mogel doseči, oziroma si z odločitvijo o reviziji izboljša svoj pravni položaj. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. 10. Revident v reviziji pravnega interesa za njeno vložitev kljub obširnim revizijskim navedbam, zakaj meni, da je njegov pravni interes v obravnavani zadevi podan, nikjer izrecno neposredno ne opredeli, niti ne navede, kako bi si z ugoditvijo reviziji lahko izboljšal svoj pravni položaj, oziroma ne navede, kaj naj bi sodišče prve stopnje (glede na revidentov predlog Vrhovnemu sodišču, naj izpodbijano sodbo razveljavi in zadevo vrne sodišču prve stopnje v novo sojenje) sploh odločilo v ponovljenem postopku. Revidentovega pravnega interesa tudi ni mogoče izluščiti s sklicevanjem na odločitve Ustavnega sodišča (odločba U-I-181/09-15, Up-860/09-14, Up-222/10-14 in sklep Up-103/97) in na odločbe Vrhovnega sodišča (sodbi X lps 637/2005 in X Ips 98/2010) ter s sklicevanjem na ureditev v Portugalski. Pravni interes tudi ni razviden iz pomembnega pravnega vprašanja, ki ga zastavlja, in na katerega se pri svoji obrazložitvi pravnega interesa sklicuje2, niti iz njegove argumentacije dovoljenosti revizije zaradi zelo hudih posledic po 3. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1 oziroma iz sklicevanja na sklep Vrhovnega sodišča I Up 596/2012, ki se nanaša na začasno odredbo v drugem postopku. Zgolj nestrinjanje z obsegom presoje sodišča prve stopnje oziroma z njegovo obrazložitvijo oziroma neobrazložitvijo kot tudi z zatrjevanjem o protipravnosti ravnanja revidentke kot temelja za njeno odškodninsko odgovornost in na preprečitev bodočega istovrstnega odločanja revidentke pa za izkazanost njegovega osebnega pravnega interesa glede na to, da je sodišče prve stopnje njegovi tožbi ugodilo, ne zadostuje.

11. Ker po presoji Vrhovnega sodišča revident ne izkazuje pravno varovanega interesa kot ene izmed procesnih predpostavk za dovoljenost revizije, je Vrhovno sodišče njegovo revizijo na podlagi 89. člena v zvezi s četrtim odstavkom 83. člena ZUS-1 kot nedovoljeno zavrglo.

12. Ob tem Vrhovno sodišče revidentu zgolj pojasnjuje, da tudi v primeru, če bi revident izkazal pravni interes za njeno vložitev, njegova revizija, glede na zastavljeno pomembno pravno vprašanje3 in glede na obrazložitev v 14., 15., 16. in 17. točki te sodbe, ne bi bila dovoljena, saj ni v nobeni vzročni zvezi z odločitvijo sodišča prve stopnje. Prav tako pa ne bi bila dovoljena zaradi zelo hudih posledic izpodbijanega akta (3. točka drugega odstavka 83. člena ZUS-1). 4 Revizija revidentke (tožene stranke)

13. Po drugem odstavku 83. člena ZUS-1 je revizija dovoljena, če je izpolnjen eden izmed tam navedenih pogojev. Po ustaljeni upravnosodni praksi Vrhovnega sodišča je tako trditveno kot dokazno breme o izpolnjevanju pogojev za dovoljenost revizije na strani revidenta, saj revizije po uradni dolžnosti ni mogoče dovoliti. Ker Vrhovno sodišče glede na značilnost tega pravnega sredstva ter svoj položaj in temeljno funkcijo v sodnem sistemu svojih odločitev o tem, da revizija ni dovoljena, podrobneje ne obrazlaga (razlogi za to so pojasnjeni v sodbi X Ips 420/2014 z dne 2. 12. 2015), v nadaljevanju zaradi pojasnila revidentki navaja le nekatere bistvene preudarke, zaradi katerih revizije ni vsebinsko obravnavalo.

14. Po 2. točki drugega odstavka 83. člena ZUS-1, ki jo uveljavlja revidentka, je revizija dovoljena, če gre po vsebini zadeve za odločitev o pomembnem pravnem vprašanju ali če odločba sodišča prve stopnje odstopa od sodne prakse Vrhovnega sodišča glede pravnega vprašanja, ki je bistveno za odločitev, ali če v sodni praksi sodišča prve stopnje o tem pravnem vprašanju ni enotnosti, Vrhovno sodišče pa o tem še ni odločalo.

15. Revidentka kot pomembna pravna vprašanja navaja štiri vprašanja, in sicer: (1) "kako podrobna mora biti obrazložitev odločbe upravnega organa, da zadosti pojmu obrazložene odločbe v smislu 214. čl. ZUP in ali je z obrazložitvijo odločbe, iz katere je jasno razviden razlog zavrnitve prošnje za odobritev izjemnega vpisa v višji letnik, zagotovljeno učinkovito pravno varstvo?", (2) " Kaj sploh pomeni daljša bolezen?", (3) "Ali ima tožena stranka, upoštevajoč določbo 153. člena Statuta Univerze Ljubljana, 15. člena Pravilnika, 66. čl. Zakona o visokem šolstvu - ZVis - (ki ne ureja pogojev in tudi ne načina določanja ter odločanja o izjemnem (pogojnem) vpisu študenta v višji letnik, temveč to prepušča Statutu), ter 58. člena Ustave RS, ki univerzam zagotavlja avtonomnost, v okviru katere samostojno odločajo o študijskem režimu, diskrecijsko pravico, da študentu zavrne izjemen vpis v višji letnik, tudi če je podan opravičen razlog za neopravo posameznih študijskih obveznosti oziroma ali je ob ugotovitvi opravičenega razloga za neopravo posameznih študijskih obveznosti (npr. daljša bolezen) fakulteta avtomatično dolžna študentu omogočiti izjemen vpis v višji letnik", (4) "Ali je lahko fakulteta (v konkretnem primeru A. A.) kot članica državne univerze pravdna stranka v upravnem sporu?" oziroma "ali upravno sodišče, kljub izrecnim zakonskim določbam, ki članici univerze odrekajo pravno subjektiviteto za dejavnost, ki se tiče nacionalnega programa visokega šolstva, takšno subjektiviteto v konkretni zadevi lahko poda oziroma ali je torej fakulteta kot članica državne univerze lahko pravdna stranka v upravnem sporu?".

16. Kakšne so zahteve za to, da se določeno pravno vprašanje upošteva kot izpolnjevanje pogoja za dovoljenost revizije, izhaja iz ustaljene prakse Vrhovnega sodišča (npr. sklepi X Ips 286/2008 z dne 19. 6. 2008, X Ips 592/2007 z dne 21. 5. 2009, X Ips 189/2009 z dne 4. 6. 2009, X Ips 660/2008 z dne 14. 11. 2010).

17. Prvo vprašanje je po svoji vsebini le vprašanje, ki se nanaša na upravni postopek. Procesna vprašanja upravnega postopka in s tem povezana presoja pravilnosti tega postopka pa sama zase niso predmet revizijske presoje. Presoja pravilnosti postopka izdaje upravnega akta namreč ni revizijski razlog v smislu 85. člena ZUS-15, saj se v postopku revizije ne presojajo kršitve pravil upravnega postopka, temveč zgolj kršitve materialnega prava in pravil ZUS-1. Zato na podlagi vprašanja, ki se nanaša na pravilnost upravnega postopka, kar ni predmet revizijske presoje, revizije ni mogoče dovoliti.6 Zgolj (sicer obširno) nestrinjanje s presojo sodišča prve stopnje, zakaj izpodbijanega upravnega akta ni mogoče preizkusiti, in zakaj to sodišče meni, da zoper revidentkin sklep ni možno učinkovito pravno sredstvo, za dovolitev revizije ne zadošča. Revidentka pa tudi ni navedla, v čem naj bi bilo to vprašanje povezano s pomembnimi pravnimi vprašanji, ki se nanašajo na pravilnost postopka v upravnem sporu (po ZUS-1).

18. Nadalje je sodišče prve stopnje svojo odločitev, da je izpodbijani upravni akt nezakonit, oprlo na presojo, da se ga ne da preizkusiti, ne pa na to, da naj bi revidentka napačno uporabila pravni standard "daljše bolezni", zato tudi drugo vprašanje ni pomembno za odločitev v obravnavani zadevi. Enako velja za tretje vprašanje, ali ima revidentka pri odločanju o izjemnem vpisu v višji letnik diskrecijsko pravico, saj izpodbijana sodba tudi ne temelji na presoji, da bi bil upravni akt nezakonit, ker naj bi revidentka nepooblaščeno odločala po prostem preudarku oziroma da je prekoračila meje prostega preudarka ali ker je bil ta uporabljen na način, ki ne ustreza namenu, za katerega je določen (tretji odstavek 40. člena ZUS-1).

19. Tudi četrto vprašanje, ki se nanaša na procesno sposobnost članice univerze, glede na dejansko in pravno stanje obravnavane zadeve ni pomembno pravno vprašanje, od katerega bi bila odvisna rešitev obravnavane zadeve. Poleg tega revidentka to vprašanje oziroma vprašanje svoje pasivne legitimacije v tem upravnem sporu odpira prvič šele v reviziji, kar pomeni "preskakovanje" pravnih sredstev, saj je imela možnost, da to stori že ob sami vročitvi tožbe v odgovor. Revidentka pa označbi tožene stranke oziroma pasivni legitimaciji ni oporekala ves čas postopka pred sodiščem prve stopnje, čeprav je odgovorila na tožbo in dodatno sodišču prve stopnje predložila še šest pripravljalnih vlog, v reviziji pa z ničemer ne pojasni oziroma ne navede, zakaj to vprašanje prvič odpira šele v reviziji.

20. Ker uveljavljani pogoji za dovoljenost revizije niso izkazani, jo je Vrhovno sodišče zavrglo na podlagi 89. člena ZUS-1. K II. točki izreka:

21. Revidenta z revizijo nista uspela, prav tako pa z navedbami v odgovorih na reviziji nista v ničemer prispevala k odločitvi, zato je Vrhovno sodišče odločilo, da sama trpita svoje stroške revizijskega postopka (prvi odstavek 165. člena in prvi odstavek 154. člena ter prvi odstavek 155. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1).

1 Z novelo ZPP-E (Uradni list RS, št. 10/2017) so bili črtani 83. člen in 86. do 91. člen ZUS-1 (drugi odstavek 122. člena ZPP-E). Ker pa je bila v obravnavanem primeru izpodbijana sodba sodišča prve stopnje izdana pred začetkom uporabe ZPP-E, to je pred 14. 9. 2017, se revizijski postopek konča po do sedaj veljavnem ZPP (tretji odstavek 125. člena ZPP-E) in posledično po dosedanjih določbah ZUS-1. 2 Revident med drugim navaja, da je ravnanje nosilcev oblasti protipravno takrat, ko odstopa od običajne metode dela in službene dolžnosti ter potrebne skrbnosti (npr. sodba VS RS III lps 98/2010). Prav ta element je revident izpostavil (tudi) v reviziji, saj gre glede na v odločbi ugotovljeno dejstvo, da FDV ne vodi evidence o študijskih obveznostih, opredeljenih v tretjem odstavku 3. člena Meril za kreditno vrednotenje študijskih programov po ECTS za nezakonito dejanje in stanje, ki traja ves čas od vključitve v študij na visokošolskem zavodu. Sodišče prve stopnje je v izpodbijani sodbi to okoliščino prezrlo, s tem pa ni bistveno prispevalo niti k preprečitvi bodočega istovrstnega odločanja FDV, kar je kot pravno korist za ugotovitveno sodbo primeroma navedlo tudi Ustavno sodišče RS v odločbi, št. U-l-181/09-15, Up-860/09-14, Up-222/10-14 z dne 10. 11. 2011. 3 Revident kot pomembno pravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve in o katerem Vrhovno sodišče še ni odločalo, izpostavlja: ali je prvi odstavek 8. člena Pravilnika o dodiplomskem študiju začel veljati in se sme uporabljati oziroma ali je glede na dejstvo, da FDV sploh ne vodi evidence o študijskih obveznostih, opredeljenih v tretjem odstavku 3. člena Meril za kreditno vrednotenje študijskih programov po ECTS (Uradni list RS, št. 124/2004 in 95/2010), to dejanje in stanje, ki je nastalo, zakonito.  
4 Upoštevaje pravilo o trditvenem in dokaznem bremenu ter ustaljeno upravnosodno prakso Vrhovnega sodišča (npr. X Ips 455/2012 z dne 24. 4. 2013, X Ips 258/2014 z dne 28. 8. 2014, X Ips 227/2015 z dne 26. 8. 2015) mora revident obrazložiti, kakšne konkretne posledice ima zanj izpodbijana odločitev, navesti razloge, zakaj so te posledice zanj zelo hude, in to tudi izkazati. Opisanega trditvenega in dokaznega bremena pa revident ni izpolnil zgolj z navedbami, da se je zaradi odločitve, ki jo revident izpodbija v upravnem sporu, prekinila kontinuiteta študija, zakaj je ta posledica zanj zelo huda, pa revident pojasnjuje z že omenjenim sklepom Vrhovnega sodišča I Up 506/2012, ki pa se ne nanaša na začasno dovolitev izjemnega vpisa v višji letnik.  
5 Tako VS RS že v sodbi X Ips 1233/2004 z dne 24. 5. 2007 in v nadaljnji sodni praksi.  
6 O tem VS RS npr. v sklepu X Ips 358/2014 z dne 23. 3. 2016.