sklep I U 2305/2011
Datum: 2012-01-04T00:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2012:I.U.2293.2011
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: JAVNI ZAVODI - UPRAVNI SPOR
institut: akt, ki se izpodbija v upravnem sporu - izplačilo letne nagrade - soglasje Vlade k določitvi enkratne letne nagrade direktorju javnega zavoda - tožba zaradi molka organa

## Jedro

Soglasje iz 3. člena Sklepa Vlade ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato tudi s tožbo v upravnem sporu ni mogoče zahtevati njegove izdaje, niti ni mogoče izdaje takega soglasja nadomestiti s sodbo, izdano v upravnem sporu, tako kot to s tožbo tožnica zahteva. Navedeno soglasje namreč ni odločba ali drug javnopravni, enostranski oblastveni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, temveč gre za akt, ki ga da Vlada Republike Slovenije organu upravljanja (delodajalcu) javnega zavoda, katerega ustanoviteljica je Republika Slovenija, v okviru uresničevanja svojih ustanoviteljskih pravic. Ker navedeno soglasje ni akt, ki bi ga tožnik lahko izpodbijal v upravnem sporu, tudi ne more uveljavljati sodnega varstva zaradi molka organa.

## Izrek

I. Tožba se zavrže.

## Obrazložitev

1. Tožnik je vložil tožbo zoper Republiko Slovenijo, ki jo zastopa državno pravobranilstvo, in sicer vlaga tožbo na izdajo soglasja za izplačilo enkratne nagrade direktorju javnega zavoda. Pojasnjuje okoliščine, da je izpolnil vse zakonske pogoje za pridobitev enkratne letne nagrade v letu 2003, 2004 in 2005. Zakonski pogoji so določeni v 2. členu Sklepa o merilih za priznanje enkratne letne nagrade za uspešno poslovanje direktorjev javnih zavodov (Uradni list RS, št. 78/1998), ki je bil sprejet na podlagi Zakona o določitvi minimalne plače in o načinu usklajevanja plač (ZDMPNU). Priznanje in izplačilo enkratne letne nagrade tožeči stranki za leto 2005 je tudi v skladu z določili Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 27/2006, 8. tč. 52. člena). Sklicuje se tudi na 3. člen Sklepa o merilih za priznanje enkratne letne nagrade za uspešno poslovanje direktorjev javnih zavodov. Pravi, da je za izdajo ustreznega soglasja za posamezno odmero enkratne letne nagrade zaprosil z vlogami naslovljenimi na pristojno Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. Pristojni minister namreč v imenu organa upravljanja poda obrazložen predlog za izdajo soglasja na Komisijo Vlade Republike Slovenije, predhodno pa mora preveriti ali delojemalec izpolnjuje vse pogoje za izplačilo nagrade. Tožeča stranka do danes še ni prejela soglasja k priznanju in izplačilu enkratne letne nagrade za leto 2003, 2004 in 2005 niti ni prejela kakršnegakoli drugega odgovora (molk organa). Ker tožena stranka še ni podala nobenega odgovora na vloge tožeče stranke za pridobitev soglasja za izplačilo enkratne letne nagrade direktorju za leto 2003, 2004 in 2005 niti ni vlog tožeče stranke zavrnila oziroma negativno rešila, tožeča stranka postavlja dajatveni zahtevek, s katerim zahteva, da se tožeči stranki izda soglasje k izplačilu odmerjenih enkratnih letnih nagrad za leto 2003, 2004 in 2005. Predlaga, da Komisija Vlade Republike Slovenije za kadrovske in administrativne zadeve izda soglasje za izplačilo enkratne letne nagrade za leto 2003 v višini 3.199,62 EUR, soglasje za izplačilo enkratne letne nagrade za leto 2004 v višini 2.964,88 EUR, soglasje za izplačilo enkratne letne nagrade za leto 2005 v višini 3.262,54 EUR. Zahteva tudi stroške postopka.

2. V predmetni zadevi se je Upravno sodišče s sklepom I U 1518/2009-7 z dne 24. 3. 2010 izreklo za stvarno nepristojno za odločanje v tej zadevi in je zadevo odstopilo v reševanje Delovnemu sodišču v Ljubljani. Delovno sodišče v Ljubljani je na Vrhovno sodišče podalo predlog z dne 19. 10. 2011, da Vrhovno sodišče odloči v sporu o pristojnosti.

3. V sklepu v zadevi VIII R 11/2011 z dne 8. 12. 2011 je Vrhovno sodišče odločilo v sporu o pristojnosti in sicer je v izreku sklepa odločilo, da je za odločanje v tej zadevi pristojno Upravno sodišče Republike Slovenije. V obrazložitvi tega sklepa je Vrhovno sodišče zapisalo, da tako kot v zadevah VIII R 4/2010 in VIII R 13/2010 je tudi v tej zadevi pravilna ugotovitev, da ne gre za individualni delovni spor med delavcem in delodajalcem, saj tožnik ne toži svojega delodajalca, torej javnega zavoda, pri katerem je bil v delovnem razmerju v času opravljanja funkcije direktorja. „Tožba je vložena zoper toženo stranko, ki ni tožničin delodajalec, z zahtevo, da je njen pristojni organ (Komisija Vlade za kadrovske in administrativne zadeve) dolžan pozitivno odločiti o soglasju k sklepom sveta tožnikovega delodajalca o izplačilu nagrad, sicer bo to soglasje nadomestila sodba. Odločanje s soglasjem je predvideno v Sklepu o merilih za priznanje enkratne letne nagrade za uspešno poslovanje direktorjev javnih zavodov (Ur. l. RS, št. 78/98). Gre za odločanje o soglasju k sklepu pristojnega organa javnega zavoda, to pa pomeni odločanje o posamični zadevi v drugih javnopravnih stvareh v skladu s 4. členom ZUP. V takšnem primeru je na podlagi 2. člena ZUS-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Ker v tej zadevi torej ne gre za spor med delavcem in delodajalcem, temveč za spor v drugi javnopravni stvari v skladu s 4. členom ZUP, je za odločanje pristojno Upravno sodišče RS“ (sklep Vrhovnega sodišča VIII R 11/2011 z dne 8. 12. 2011, odst. 5 in 6).

4. Tožba se zavrže. 5. Tožnik uveljavlja sodno varstvo zaradi molka Komisije Vlade RS za kadrovske in administrative zadeve, kajti Sklep o merilih za priznanje letne nagrade za uspešno poslovanje direktorjev javnih zavodov (Sklep, Uradni list RS, št. 78/1998, 39/1999), ki ga je Vlada sprejela na podlagi 6. odstavka 21. člena Zakona o vladi RS in 2. odstavka 6. člena Zakona o določitvi minimalne plače in o načinu usklajevanja plač (ZDMPNU, Uradni list RS, 40/97, 9/98), določa, da je pred priznanjem nagrade, ki jo direktor lahko dobi izjemoma (1. odstavek 2. člena Sklepa), treba pridobiti soglasje Komisije Vlade RS za kadrovske in administrativne zadeve (1. odstavek 3. člena Sklepa).

6. V sklepu z dne 24. 3. 2010 je Upravno sodišče izhajalo iz zaposlitvenega razmerja med tožnikom in njegovim delodajalcem in je ob upoštevanju pravne podlage, po kateri je Upravno sodišče pristojno za zagotavljanje sodnega varstva javnim uslužbencem po Zakonu o javnih uslužbencih (ZJU, Uradni list RS, št. 56/2002 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami) samo, če gre za javnega uslužbenca, ki je zaposlen v državnem organu ali v upravi lokalne skupnosti (1. odstavek 22. člena ZJU) in še pod nadaljnjim pogojem, da se o pravicah in obveznostih teh javnih uslužbencev odloča z upravno odločbo (6. odstavek 24. člena ZJU), odločilo, da Upravno sodišče ni stvarno pristojno za odločanje v tej zadevi.

7. Drugače kot Upravno sodišče Delovno sodišče v Ljubljani ob sprožitvi spora o pristojnosti ni izhajalo iz zaposlitvenega razmerja, ampak iz dejstva, koga je tožnik v tožbi postavil za toženo stranko.

8. Tak pristop, kot ga je zavzelo Delovno sodišče v Ljubljani, je zavzelo tudi Vrhovno sodišče v sklepu VIII R 11/2011 z dne 8. 12. 2011, s katerim je odločilo v sporu o pristojnosti. Za Vrhovno sodišče je namreč v sklepu z dne 8. 12. 2011 bistveno, da tožnik ni tožil svojega delodajalca, torej javnega zavoda, pri katerem je bil v delovnem razmerju v času opravljanja funkcije direktorja, ampak je vložil tožbo zoper toženo stranko, ki ni delodajalec tožnika. Vrhovno sodišče je v navedenem sklepu še zavzelo stališče, da je odločanje s soglasjem predvideno v Sklepu in da gre za odločanje o posamični zadevi v drugih javnopravnih stvareh v skladu s 4. členom ZUP. „V takšnem primeru je na podlagi 2. člena ZUS-1 zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu. Ker v tej zadevi torej ne gre za spor med delavcem in delodajalcem, temveč za spor v drug javnopravni stvari v skladu s 4. členom ZUP, je za odločanje pristojno Upravno sodišče RS“ (sklep Vrhovnega sodišča v zadevi VIII R 11/2011 z dne 8. 12. 2011, odstavek 5 in 6).

9. Upravno sodišče v obravnavani zadevi mora upoštevati odločitev Vrhovnega sodišča, saj je bila le-ta izdana v sporu o pristojnosti v tej konkretni zadevi, vendar pa mora sodišče upoštevati tudi sodno prakso Vrhovnega sodišča v primerljivih zadevah zaradi spoštovanja določila 22. člena Ustave.

10. V bistveno enaki pravni in dejanski situaciji, ko je Upravno sodišče s sklepom zavrglo tožbo tožnice ki jo je le-ta vložila zaradi molka organa z zahtevo, da se s sodbo Komisiji Vlade RS za kadrovske in administrativne zadeve naloži, da je tožnici kot zakoniti zastopnici javnega zavoda dolžna izdati soglasje za izplačilo enkratne letne nagrade za leti 2004 in 2005, odmerjene s sklepi Sveta zavoda z dne 28. 2. 2005 in 28. 2. 2006, v roku 8 dni, sicer bo izdajo soglasja nadomestila ta sodba, je namreč specializirani oddelek Vrhovnega sodišča za upravne spore (sklep I Up 487/2009 z dne 20. 5. 2010) sprejel drugačno pravno stališče od stališča Vrhovnega sodišča v omenjenem sklepu v sporu o pristojnosti. Vrhovno sodišče je v sklepu z dne 20. 5. 2010 navedlo: da je „enkratna letna nagrada direktorju zavoda po Sklepu o merilih za priznanje enkratne letne nagrade za uspešno poslovanje javnih zavodov (Ur. l. RS, št. 78/98, v nadaljevanju Sklep Vlade), na katerega se tožnica sklicuje, ob izpolnjevanju posebnih pogojev predvidena kot možnost, ne pa kot pravica direktorja javnega zavoda, in sicer jo lahko, ne pa tudi mora, določi organ upravljanja javnega zavoda kot delodajalec ob izpolnjevanju posebnih pogojev, določenih v pogodbi o zaposlitvi in po posebnih kriterijih, ki jih določa Sklep Vlade, vendar le po predhodnem soglasju Komisije, v primerih, ko je ustanoviteljica javnega zavoda Republika Slovenija. Obrazložen predlog za izdajo tega soglasja v imenu organa upravljanja poda pristojni minister, ki mora predhodno preveriti, ali direktor izpolnjuje pogoje za izplačilo nagrade, ki jo določajo sklepi Vlade Republike Slovenije ter pogodba o zaposlitvi. Po presoji Vrhovnega sodišča je sodišče prve stopnje tožnici pravilno pojasnilo, da ZUS-1 dopušča upravni spor v primerih iz tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 (če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku) le, če se upravni spor nanaša na izdajo upravnega akta, kot ga določa ZUS-1. Ta v 2. členu določa, da v upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Soglasje iz 3. člena Sklepa Vlade pa tudi po presoji Vrhovnega sodišča ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu, zato tudi s tožbo v upravnem sporu ni mogoče zahtevati njegove izdaje, niti ni mogoče izdaje takega soglasja nadomestiti s sodbo, izdano v upravnem sporu, tako kot to s tožbo tožnica zahteva. Navedeno soglasje namreč ni odločba ali drug javnopravni, enostranski oblastveni akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, temveč gre za akt, ki ga da Vlada Republike Slovenije organu upravljanja (delodajalcu) javnega zavoda, katerega ustanoviteljica je Republika Slovenija, v okviru uresničevanja svojih ustanoviteljskih pravic. Zato se Vrhovno sodišče pridružuje sodišču prve stopnje, da izdaja omenjenega soglasja oziroma vprašanja nagrade direktorjem javnih zavodov z nobenim zakonom niti drugim predpisom ni urejena kot upravna stvar, niti ni mogoče navedenega soglasja šteti za upravni akt. Torej tudi sodno varstvo ni zagotovljeno v upravnem sporu po 2. členu ZUS-1 v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena ZUS-1“ (sklep Vrhovnega sodišča v zadevi I up 487/2009 z dne 20. 5. 2010, odst. 7-10).

11. Iz te sodne odločbe Vrhovnega sodišča nedvoumno izhaja, da tožbe zaradi molka organa stranka po 28. členu ZUS-1 ne more vložiti, če je molk organa nastal v zvezi z aktom, ki ga - če bi bil izdan - ni mogoče izpodbijati v upravnem sporu.

12. V sodni odločbi I Up 487/2009 z dne 20. 5. 2010 je torej Vrhovno sodišče zavzelo stališče, da predmetno soglasje ni upravni akt in da sodno varstvo tožniku ni zagotovljeno v upravnem sporu v smislu 2. člena ZUS-1 v zvezi s 3. odstavkom 5. člena ZUS-1; v konkretni odločitvi v sporu o pristojnosti pa je Vrhovno sodišče med drugim sprejelo drugačno stališče, da ima tožnik zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu po 2 členu ZUS-1. 13. Po določbi 125. člena Ustave in 1. odstavku 3. člena Zakona o sodiščih (ZS) je sodišče vezano na ustavo in zakon, po določbi prvega odstavka 11. člena ZS pa sodišče višje stopnje lahko pri odločanju na podlagi vloženega pravnega sredstva usmerja pravno mnenje sodišča nižje stopnje v okvirih, ki jih določa zakon.

14. Ker stališče Vrhovnega sodišča v sklepu z dne 20. 5. 2010 ni stališče Vrhovnega sodišča, ki bi v okvirih procesnih pravil usmerjalo pravno mnenje Upravnega sodišča, in ki bi ga Vrhovno sodišče izdalo v pritožbenem postopku v obravnavanem upravnem sporu, je Upravno sodišče nastalo pravno situacijo obravnavalo tako, da Upravno sodišče brezpogojno upošteva izrek sklepa Vrhovnega sodišča z dne 8. 12. 2011, ki pravi, da je za odločanje v zadevi pristojno Upravno sodišče RS, sklep Vrhovnega sodišča z dne 20. 5. 2010 pa samo kot pravno relevantno stališče Vrhovnega sodišča v primerljivi sodni praksi. Za enotno sodno prakso pa skrbi Vrhovno sodišče RS (1. odstavek 109. člena ZS).

15. Ob tem sodišče pripominja, da je stališče Vrhovnega sodišča iz sklepa v sporu o pristojnosti z dne 8. 12. 2011, ki se ne ujema s stališčem v sklepu specializiranega oddelka Vrhovnega sodišča z dne 20. 5. 2010, samo stališče, izraženo v predzadnjem stavku obrazložitve, kjer Vrhovno sodišče pravi, da je v tem primeru sodno varstvo v upravnem sporu zagotovljeno na podlagi 2. člena ZUS-1. To pa ni stališče Vrhovnega sodišča v izreku tega sklepa niti ni zadnje izraženo stališče Vrhovnega sodišča v obrazložitvi tega sklepa. Temu predzadnjemu stavku namreč sledi zadnji, to je 6. odstavek obrazložitve sklepa z dne 8. 12. 2011, kjer Vrhovno sodišče pravi, da v tej zadevi ne gre za spor med delavcem in delodajalcem, temveč za spor v drugi javnopravni stvari v skladu s 4. členom ZUP, in da je zato za odločanje pristojno Upravno sodišče RS. To, da je za „odločanje v konkretni zadevi pristojno Upravno sodišče RS“, pa lahko pomeni nekaj drugega od stališča, da je „sodno varstvo v tem primeru zagotovljeno na podlagi 2. člena ZUS-1“. Sámo stališče Vrhovnega sodišča, da ima stranka zagotovljeno sodno varstvo po 2. členu ZUS-1, bi lahko imelo za posledico, da sodišče prve stopnje v takem postopku ne more tožbe zavreči iz razloga, ker stranka izpodbija akt, ki ne more biti predmet presoje v upravnem sporu (4. točka 1. odstavka 36. člena ZUS-1). Na drugi strani pa sámo stališče Vrhovnega sodišča, da je v zadevi pristojno za odločanje Upravno sodišče, lahko pomeni, da prvostopenjsko sodišče tožbo lahko tožbo zavrže na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1. 16. Zlasti zaradi tega, ker je v sodni odločbi bistven izrek in ker se obrazložitev sklepa Vrhovnega sodišča z dne 8. 12. 2011 konča z stališčem, da je za odločanje v tem primeru pristojno Upravno sodišče, saj gre za spor v drugi javnopravni stvari po 4. členu ZUP, sprejem tožbe v obravnavo oziroma pristojnost za odločanje Upravnega sodišča v konkretnem primeru ne izključuje predhodnega preizkusa tožbe z vidika 36. člena ZUS-1. Vsaka „druga“ javnopravna zadeva po 4. členu ZUP namreč še ne pomeni, da gre za upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1, saj je za sprejem tožbe v obravnavo bistvena uporaba ZUS-1 in 23. ter 157. člena Ustave.

17. V predhodnem preizkusu obravnavane tožbe se sodišče pridružuje mnenju Vrhovnega sodišča iz sklepa I Up 487/2009 z dne 20. 5. 2010 (odstavki od 7 do 10), ki je povsem primerljiva s predmetno zadevo, in po katerem akt, katerega izdajo želi doseči tožeča stranka, ni upravni akt ali drug akt, ki bi ga tožeča stranka lahko izpodbijala v upravnem sporu, oziroma, tožeča stranka v konkretnem primeru ne more uspešno vložiti tožbe zaradi molka organa. Tej obrazložitvi sodišče dodaja, da je ugodnost, na katero se sklicuje tožeča stranka, urejena v podzakonskem predpisu Vlade (v Sklepu); to pomeni, da ta ugodnost ni določena v zakonu, kjer morajo biti sicer določene pravice in obveznosti državljanov in drugih oseb (87. člen Ustave). Da navedena ugodnost ni pravica pa izhaja tudi iz samega besedila Sklepa, ki uporablja pojem „nagrada“ (1. člen, 1. odstavek 3. člena Sklepa). To nagrado pristojni organ direktorju javnega zavoda „lahko izjemoma prizna“ (1. odstavek 2. člena Sklepa) in sicer pod določenimi pogoji, med katerimi sta tudi „izpolnitev programa“ ter če je morebitna izguba nastala iz „objektivnih razlogov“ (1. in 2. točka 2. člena Sklepa). Gre torej za pogoja, katerih izpolnjevanje se ne presoja po pravnih, ampak po menedžerskih kriterijih. V Sklepu tudi ni predvideno, da bi imel direktor pravico podati zahtevek za nagrado niti ni soglasje akt, ki bi moral biti obrazložen, saj mora biti obrazložen le predlog za izdajo soglasja, ki ga poda pristojni minister (3. odstavek 3. člena Sklepa). To pomeni, da soglasje ni akt, ki bi ga tožnik lahko izpodbijal v upravnem sporu in zato tudi ne more tožnik v upravnem sporu uveljavljati sodnega varstva zaradi molka organa (28. člen ZUS-1). Na tej podlagi je sodišče tožbo zaradi molka organa zavrglo (3. odstavek 28. člena v zvezi z 4. točko 1. odstavka 36. člena ZUS-1).

18. Če sodišče tožbo zavrže, to zajema tudi zavrženje stroškovnega zahtevka oziroma vsaka stranka nosi svoje stroške postopka (4. odstavek 25. člena ZUS-1).