UPRS Sodba II U 99/2021-14
Datum: 2023-08-16T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:II.U.99.2021.14
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: inšpekcijski ukrep - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - gradnja brez gradbenega dovoljenja - ustna obravnava - ogled - pravica do izjave v postopku

## Jedro

Okoliščina, ali gre v obravnavani zadevi za nelegalno gradnjo, je ključna za odločitev. Glede na to mora biti stranki dana možnost, da se izreče o vseh relevantnih okoliščinah in dejstvih, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter da se seznani z uspehom dokazovanja in da se o tem pred izrekom inšpekcijskega ukrepa izreče. V primeru, ko je treba opraviti ogled, je po prvem odstavku 154. člena ZUP ustna obravnava obvezna. Nanjo je treba povabiti stranke in jim dati možnost, da se na obravnavi izrečejo o vseh okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 06122-1892/2014/24 z dne 2. 12. 2020 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi od zapadlosti do plačila, pod izvršbo.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je tožena stranka odločila, da inšpekcijska zavezanca A. A. in B. B. morata takoj po vročitvi te odločbe ustaviti vsa dela, ki jih izvajata v zvezi z gradnjo stavbe ... na zemljišču katastrska občina ... parcela št. 82/13 (ID ...) tlorisnih mer 4,70 m x 5,20 + 2,00 m x 1,50 m + 11,70 m x 5,10 m z zunanjimi stopnicami mer 1,50 m x 2,70 m in višine 2,30 m. Iz 2. točke izhaja, da inšpekcijska zavezanca iz prve točke tega izreka morata na svoje stroške v roku 250 (dvesto petdeset) dni po vročitvi te odločbe gradnjo stavbe ... na zemljišču katastrska občina ... parcela št. 82/13 (ID ...) tlorisnih mer 4,70 m x 5,20 + 2,00 m x 1,50 m + 11,70 m x 5,10 m z zunanjimi stopnicami mer 1,50 m x 2,70 m in višine 2,30 m s prve točke tega izreka odstraniti in vzpostaviti zemljišče v katastrski občini ... parcela št. 82/13 (ID ...) v prejšnje stanje. V primeru neizpolnitve odrejene obveznosti določene v 2. točki izreka, bo sprožen postopek izvršbe nedenarne obveznosti (3. točka izreka). V točki 4 so izrečene prepovedi s 158. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). V postopku stroški niso nastali (5. točka izreka). Pritožba zoper odločbo ne zadrži izvršitve odrejenega ukrepa (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve prvostopenjske odločbe izhaja, da je bila po pritožbi tožeče stranke odločba izdana v ponovnem postopku. Drugostopenjski organ je z odločbo z dne 23. 11. 2020 prvostopenjsko odločbo z dne 22. 10. 2019 odpravil in vrnil v ponoven postopek. V ponovnem postopku je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti z vpogledom v zemljiško knjigo ugotovil, da sta zemljiškoknjižna lastnika zemljišča parc. št. 82/13 k.o. ... tožnica in B. B. Prav tako je prvostopenjski organ po uradni dolžnosti opravil vpoglede v uradne evidence Pokrajinskega arhiva, Upravne enote Maribor in GURS-a 1(zapisnik 29. 11. 2018) ter ugotovil, da za sporno stavbo ... ne obstaja nobena upravna dokumentacija. V uradnih evidencah GURS-a obstaja zapis v zemljiškem katastru leta 1972 za stavbo, katere lokacija stavbe v naravi se delno ujema z vrisano stavbo, vendar so tlorisne mere stavbe v nasprotju z meritvami, ki so izvedene na terenu – zapisnik št. 06122-1892/2014-1 in 06122-1892/2014-10. Skica izmere v katastru z dne 25. 2. 1972 izkazuje, da je v kataster vrisana stavba širine 11,90 m in dolžine 9,5 m. Na zapisnik, št. 06122-1892/2014-10 je ugotovljeno, da je merjena širina stavbe od 6,70 m do 5,10 m in skupna dolžina 24,20 m. Glede na dejstvo, da se tlorisne mere vrisane stavbe v katastru ne ujemajo z dejanskim stanjem na terenu, je prvostopenjski organ zaključil, da so odstopanja v tlorisnih merah tako velika, da ne gre za isto, temveč za novo stavbo, ki je dejansko zgrajena in za njo ne obstaja nobena upravna dokumentacija, zato je z gotovostjo zatrdil, da je stavba zgrajena po letu 1967 in za njo ni pridobljeno gradbeno dovoljenje. V kolikor bi uradna evidenca GURS-a izkazala, da je stavba v tlorisni izmeri, takšna kot je sedaj v naravi, evidentirana pred 31. 12. 1967, bi lastnika po določbah 197. člena ZGO-1 imela gradbeno in uporabno dovoljenje.

3. Zoper navedeno odločitev se je pritožila tožnica. Organ druge stopnje je njeno pritožbo kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ je zaradi varstva pravic stranke in zaradi ugotovitve dejanskega stanja dopolnil ugotovitveni postopek in pozval tožnico z dopisom z dne 2. 2. 2021, da se izjavi o merah in postavitvi objekta stavba št. ... k.o. ..., o ugotovitvah na ogledu z dne 2. 7. 2019 in o merah in postavitvi objekta glede na skico izmere zemljišč z dne 26. 2. 1972. Tožnica je navedla, da je dejanska višina objekta 7,30 m in njegova dolžnika 11,40 m. Drugostopenjski organ je tudi dopolnil obrazložitev prvostopenjskega organa, saj organ prve stopnje ni navedel, zakaj je potrebno gradbeno dovoljenje za navedeno gradnjo vse do izdaje izpodbijane odločbe, ko pa je veljal gradbeni zakon (v nadaljevanju GZ). Pri tem se je skliceval na 5. člen GZ, ki določa kdaj se lahko izvede gradnja brez gradbenega dovoljenja. Podrobnejša merila za razvrščanje enostavnih, nezahtevnih, manj zahtevnih, zahtevnih objektov, drugih gradbenih posegov in vzdrževalnih del ter njihovo razvrstitev so predpisana v Uredbi o razvrščanju objektov (v nadaljevanju uredba). Glede na navedeno je drugostopenjski organ ugotovil, da je pravilna odločitev prvostopenjskega organa, da za predmetni objekt lastnika nista pridobila gradbenega dovoljenja, zato gre za nelegalno gradnjo in je odločitev v izpodbijani odločbi po 152. členu ZGO-1 pravilna.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu zoper izpodbijano odločbo v točkah od 1 do 6 izreka skladno z določili prvega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Navaja, da se je prvostopenjski organ v razlogih odločbe skliceval na zapisnik 29. 11. 2018 in skico izmere v katastru z dne 25. 2. 1972. Tožeča stranka je že v pritožbi uveljavlja, da gre za listine, za katere stranki inšpekcijski zavezanki pred izdajo odločbe ni bila dana možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo.

5. Prvostopenjski organ tudi zaključuje, da se tlorisne mere iz leta 1992 razlikujejo s tlorisnimi merami ugotovljenimi na ogledu dne 2. 7. 2019, da ne gre za isto stavbo, temveč za novo stavbo. Tožeča stranka meni, da za takšne zaključke prvostopenjski niti drugostopenjski organ nimata dokazov in podlage v izvedenem ugotovitvenem postopku. Tožeča stranka zatrjuje, da je bil sporni objekt zgrajen pred letom 1967. Predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in vrne v ponovni postopek upravnemu organu.

6. Tožena stranka je sodišču posredovala upravne spise brez odgovora na tožbo.

7. B. B. je po pozivu sodišča v skladu z drugim in tretjim odstavkom 199. člena Zakona o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP) v zvezi z 22. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) priglasil svojo udeležbo v upravnem sporu kot stranski intervenient oz. stranka z interesom.

**K točki I. izreka:**

8. Tožba je utemeljena.

9. Z izpodbijano odločbo je bil tožeči stranki in stranki z interesom izrečen inšpekcijski ukrep na podlagi 152. člena ZGO-12, ki ga inšpektor odredi v primeru nelegalne gradnje in s katerim inšpekcijskemu zavezancu naloži ustavitev gradnje, odstranitev zgrajenega objekta in vzpostavitev v prejšnje stanje. Obenem mu izreče tudi posebne prepovedi, ki jih ZGO-1 določa v 158. členu. Nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so izvajana brez veljavnega gradbenega dovoljenja (12.1. točka prvega odstavka 2. člena ZGO-1). Za izdajo inšpekcijske odločbe po 152. členu ZGO-1 je torej pravno pomembno, ali gre za objekt, za katerega je po zakonu treba pridobiti gradbeno dovoljenje, in če je tako, ali je bilo takšno dovoljenje pridobljeno. Iz predhodno povzete obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je prvostopenjski organ v obravnavanem postopku ugotavljal za navedeno relevantna dejstva in okoliščine.

10. V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ za ugotovitev relevantnih okoliščin v postopku opravil dejanja, in sicer vpogledal v zemljiško knjigo glede lastništva nepremičnine, uradne evidence Pokrajinskega arhiva, Upravne enote Maribor in GURS (zapisnik 29. 11. 2018) ter ogled na kraju. To pomeni, da je prvostopenjski organ izvajal poseben ugotovitveni postopek. Tega pa je treba voditi skladno z določbami 146. člena ZUP, kar pomeni, da stranka lahko sodeluje pri izvedbi dokazov, da je pred odločitvijo seznanjena s končnimi rezultati ugotovitvenega postopka in da mora imeti možnost, da se o njih izreče pred izdajo odločbe.

11. Ugotovitveni postopek je namenjen temu, da se strankam postopka da možnost, uveljavitve in zavarovanja svojih pravic in pravnih koristi, ki pa jih lahko zavarujejo le na način, da so z ugotovitvami organa pred izdajo odločbe seznanjene, da se lahko o njih primerno izjavijo3, kar tožeči stranki ni bilo omogočeno. V skladu s četrtim odstavkom 146. člena ZUP pristojni organ ne sme izdati odločbe, preden ne da stranki možnosti, da se izreče o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe.

12. Okoliščina, ali gre v obravnavani zadevi za nelegalno gradnjo, je ključna za odločitev. Glede na to mora biti stranki dana možnost, da se izreče o vseh relevantnih okoliščinah in dejstvih, da sodeluje pri izvedbi dokazov ter da se seznani z uspehom dokazovanja in da se o tem pred izrekom inšpekcijskega ukrepa izreče. V primeru, ko je treba opraviti ogled, je po prvem odstavku 154. člena ZUP ustna obravnava obvezna. Nanjo je treba povabiti stranke in jim dati možnost, da se na obravnavi izrečejo o vseh okoliščinah, ki so pomembne za odločitev.4 Ogled je namreč sam po sebi oblika ustne obravnave, le da se v tem primeru ustna obravnava (deloma) izvede zunaj sedeža organa, tako se tudi pri ogledu zagotovijo enake procesne pravice strank in drugih udeležencev kot pri ustni obravnavi.5 Torej bi tožeči stranki kot stranki upravnega postopka bilo treba dati možnost, da se ogleda udeleži.6

13. Tako po določbah ZUP kot po določbah zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN) imajo zavezanec, njegov zakoniti ali statutarni zastopnik, pooblaščenec in odgovorna oseba zavezanca varovano pravico do sodelovanja pri izvajanju neposrednih procesnih dejanj, na primer pri zaslišanju prič, postavljanju in zaslišanju izvedencev, ogledih ipd., zato jih je inšpektor o tem dolžan seznaniti in jim omogočiti sodelovanje.7

14. V obravnavani zadevi je bil opravljen inšpekcijski ogled predmetne sporne stavbe na kraju samem, vendar brez prisotnosti tožeče stranke kot inšpekcijske zavezanke, katera na ogled ni bila vabljena. Tožeči stranki je bil s pozivom z dne 3. 7. 2019 sicer poslan zapisnik o opravljenem inšpekcijskem ogledu z dne 2. 7. 2019, inšpektorica pa je tožečo stranko pozvala, da lahko v roku 8 dni poda pripombe in se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev ter predloži dokumentacijo (gradbeno dovoljenje). Prisoten je bil B. B., ki je povedal, da ni kot solastnik k gradnji podpornega zidu dal soglasja. Vendar pa iz zapisnika o opravljenem inšpekcijskem ogledu z dne 2. 7. 2019 ne izhaja, da je bila prisotna tožnica, kot tudi, da je bila seznanjena z nameravanim inšpekcijskim pregledom. O nameravanem ogledu inšpektorica tožeče stranke ni vnaprej seznanila in ji ni dala možnosti, da je na ogledu prisotna in da se na kraju samem seznani z ugotovitvami inšpektorice ter poda nanje ustno svoje pripombe, kar pa ne more nadomestiti možnost izjave o ugotovitvah po opravljenem ogledu.

15. Tožeči stranki tudi pred izdajo izpodbijane odločbe ni bila dana možnost izjave na zapisnik 29. 11. 2018 in skico izmere z dne 25. 2. 1972 (št. dela: 45/c-1/2014-71), ki ga tožena stranka pridobila v postopku ter se je v izpodbijani odločbi sklicevala na navedene listine. Slednje tudi tožnica graja v tožbi in že prej v pritožbenem postopku zoper prvostopenjsko odločbo.

16. Tožeči stranki tako v postopku ni bila dana možnost, da se na primeren način izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, s tem pa je bila storjena bistvena kršitev pravil upravnega postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, na obstoj katere pazi sodišče po uradni dolžnosti in na katere se sklicuje tudi tožnica v tožbi. V ponovnem postopku bo moral organ prve stopnje odpraviti storjeno kršitev upravnega postopka in tožeči stranki dati možnost, da se ustno na obravnavi oziroma na ogledu spornega objekta na kraju samem izjavi o vseh za odločitev relevantnih dejstvih, okoliščinah ter izvedenih dokazih in nato ponovno odločiti o zadevi ter z zanesljivostjo ugotoviti, kdaj je bil zgrajen sporni objekt. Sodišče se do ostalih tožbenih navedb ni posebej opredeljevalo, saj glede na obrazloženo na odločitev ne morejo vplivati.

17. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe ter upravnega spisa očitno, da je treba tožbi zaradi bistvene kršitve pravil postopka ugoditi in izpodbijani upravni akt, izdan na prvi stopnji, odpraviti ter zadevo vrniti v nov postopek (prva alineja drugega odstavka 59. člena ZUS-1)8. **K točki II. izreka:**

18. Ker je sodišče tožbi ugodilo in odpravilo izpodbijani akt, je v skladu z določbo tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 tožena stranka dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu. Po določilu drugega odstavka tretjega člena tega pravilnika je tožeča stranka upravičena do povrnitve stroškov postopka v višini 285,00 EUR, ki jih je sodišče skupaj z DDV, to je 347,70 EUR, naložilo v plačilo toženi stranki.

19. Obresti od zneska pravdnih stroškov je sodišče tožeči stranki prisodilo od dneva zamude, tožena stranka pa bo prišla v zamudo, če stroškov ne bo poravnala v paricijskem roku (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika – OZ v zvezi z 378. členom OZ- enako tudi načelno pravno mnenje Vrhovnega sodišča Republike Slovenije z dne 13. 12. 2006).

1 Geodetska uprava Republike Slovenije.  
2 GZ, ki je stopil v veljavo z dnem 17. 11. 2017 in ki se uporablja od 1. 6. 2018, je v prvem odstavku 106. člena določil, da se postopki začeti pred začetkom uporabe tega zakona na podlagi ZGO-1, končajo po določbah ZGO-1. To velja tudi za inšpekcijske postopke kot je obravnavani, ki se je glede na podatke upravnih spisov začel pred začetkom uporabe GZ.  
3 Enako Komentar ZUP k 146. členu, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 128 – 134. 4 Tako tudi UPRS sodba II U 14/2018-12 z dne 20. 1. 2021. 5 Enako Komentar ZUP k 154. členu, 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije, Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 170. 6 Tako tudi UPRS sodba I U 1541/2016 z dne 17. 1. 2018. 7 Polonca Kovač…et al., Inšpekcijski nadzor, Razprave, sodna praksa in komentar zakona, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2016, str. 232. 8 Glej tudi Zakon o upravnem sporu s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2019, str. 333, tč. 6.