sodba II U 238/2012
Datum: 2013-04-17T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:II.U.238.2012
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST
institut: javna služba - koncesija - podelitev koncesije na področju zdravstvene dejavnosti - odločanje po prostem preudarku

## Jedro

Tudi v primeru, ko oseba izpolnjuje vse zakonske pogoje, nima pravice pridobiti koncesije, če koncedent presodi (in ustrezno utemelji), da podelitev koncesije ni v javnem interesu.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je bila zavrnjena vloga tožnice za podelitev koncesije na področju mladinskega zobozdravstva. V obrazložitvi upravni organ svojo odločitev utemeljuje z določbo 41. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej), ki določa, da javno službo v zdravstveni dejavnosti lahko opravljajo na podlagi koncesije domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje. 42. člen ZZDej določa, da koncesijo za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti podeli z odločbo občinski oziroma mestni upravni organ, pristojen za zdravstvo, s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje, pri čemer mora organ v postopku odločanja pridobiti mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice ali strokovnega združenja. V citiranih določbah niso določeni vsebinski kriteriji, na podlagi katerih bi bilo potrebno odločiti o podelitvi koncesije, zato mora organ odločiti po prostem preudarku. Navedeno pomeni, da mora upravni organ ob upoštevanju javnega interesa sam ugotoviti vsebino pravne norme, ki jo je potrebno uporabiti v tem primeru. V skladu s pooblastilom za odločanje po prostem preudarku je prvostopenjski organ kljub pozitivnima mnenjema Zavoda za zdravstveno zavarovanje in Zdravniške zbornice odločil, da koncesije za opravljanje mladinskega zobozdravstva tožnici ne podeli. Pri tem se sklicuje na sodno prakso, ki je zavzela stališče, da koncendenta, kljub pozitivnim mnenjem pristojnih organov, ni mogoče prisiliti ali zavezati k podelitvi koncesije. Koncendent oziroma občina v skladu s 5. členom ZZDej organizira mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni in sicer z ustanavljanjem javnih zavodov – zdravstvenih domov, lahko pa tudi na podlagi podeljene koncesije. S podelitvijo koncesije se običajno zagotovi ustrezna preskrbljenost z zdravstvenimi storitvami v občini ali v mestu. Glede na dejstvo, da se z morebitno podelitvijo koncesije tožnici, ne bi povečala preskrbljenost z zobozdravstvenimi storitvami na območju občine, spremenila bi se samo pravno organizacijska oblika izvajalca storitve, razlogov za podelitev koncesije ni.

Navedeno odločitev je potrdil tudi Župan v pritožbenem postopku z odločbo št. 014-2/2012 z dne 8. 5. 2012. V odločbi podrobno povzema potek ponovljenega postopka na prvi stopnji in pritožbene navedbe tožnice v tem postopku. V utemeljitvi zavrnitve pritožbe pa soglaša s stališčem upravnega organa prve stopnje, da se s podelitvijo koncesije ne bi povečala preskrbljenost pacientov. Zavrača pa tudi pritožbene navedbe, da bi se s podelitvijo koncesije pridobilo za 4 % več storitev, z utemeljitvijo, da se to povečanje nanaša samo na že opredeljene paciente tožnice oziroma, da to za zagotavljanje javne mreže na primarni ravni v tem trenutku ni nujno. V zvezi z navajanjem, da bi moral prvostopenjsko organ v postopku pridobiti tudi soglasje pristojnega ministrstva, drugostopenjski organ ugotavlja, da se soglasje ministrstva pridobiva po že izdani pozitivni odločbi o podelitvi koncesije. Zato je ta pritožbena trditev neutemeljena. V zvezi z neupoštevanjem 24 razlogov za podelitev koncesije, ki jih je navajala tožnica v vlogi, pa drugostopenjski organ ugotavlja, da se razlogi opisujejo splošno in da ne gre za razloge v zvezi s podelitvijo koncesije na območju Občine Slovenska Bistrica, zaradi česar bistveno ne vplivajo na odločitev obeh upravnih organov.

Tožnica s tožbo izpodbija odločitev iz vseh razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Navaja, da je povsem neutemeljena zavrnitev zahtevka z sklicevanjem na sklep Občinskega sveta Občine Slovenska Bistrica z dne 17. 10. 2011, v katerem se je občinski svet opredelil, da se do sprejema nove zakonodaje, ki bo urejala podeljevanje koncesij na področju zdravstvene dejavnosti na območju Občine Slovenska Bistrica, ne bodo podeljevale koncesije v primarni zdravstveni dejavnosti. Prav tako zatrjuje bistveno kršitev pravil postopka, ker odločba ne vsebuje odločilnih dejstev oziroma so dejanski zaključki napačni. Niso bila upoštevana pozitivna mnenja Zdravniške zbornice in Zavoda za zdravstveno zavarovanje. Napačni so tudi dejanski zaključki tožene stranke glede „rušenja dobro delujočega in organiziranega zobozdravstva v Zdravstvenem domu Slovenska Bistrica“. Navedeno ne drži, saj je bila mladinska ambulanta, ki jo sedaj v okviru zdravstvenega doma vodi tožeča stranka, že sedaj nadomeščana z dvema koncesijskima mladinskima ambulantama, vendar na lastno iniciativo tožeče stranke, kar pa je nedvomno veliko bolj prijazno do pacientov, saj bi drugače morali iskati nujno pomoč v sosednji Občini Poljčane. Prav tako ne drži trditev tožene stranke, da bi se s podelitvijo koncesije ne povečala preskrbljenost pacientov na področju Občine Slovenska Bistrica. S podelitvijo koncesije bi se preskrbljenost pacientov v ambulanti tožeče stranke zaradi večje glavarine povečala za 4 %. Po novejših podatkih celo za 6 %, kar je bilo županu tudi ustno predstavljeno. Sklicuje se tudi na 24 razlogov za podelitev koncesije, ki jih je navajala v pritožbi in ki jih tožena stranka ni upoštevala, ker je menila, da so razlogi za podelitev koncesije opisani le na splošno. Res je, da so razlogi za podelitev koncesije pisani splošno, vendar to ne pomeni, da ne veljajo za Občino Slovenska Bistrica. Ravno nasprotno, ravno točke 22., 23. in 24. se nanašajo konkretno na Občino Slovenska Bistrica, vendar jih je tožena stranka ignorirala. Glede na navedeno predlaga, da sodišče tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v novo odločanje, da se očitane nezakonitosti odpravijo.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti zavrača vse navedbe tožeče stranke in se pri tem sklicuje na odločitev v izpodbijani odločbi. V zvezi s tožbenimi ugovori glede neupoštevanja mnenja Zdravstvenega doma Slovenska Bistrica poudarja, da se ti nanašajo na prvi postopek podeljevanja koncesije in se pri odločanju o tožbi zoper izpodbijano odločbo ne bi smeli upoštevati. Odločba je bila izdana na podlagi ZZDej, ki je edina pravna podlaga za podeljevanje koncesij v lokalni samoupravi, zaradi česar ugovor glede kršitve materialnega predpisa ni utemeljen. Ob izdaji odločbe so bila pridobljena vsa mnenja, ki jih nalaga ZZDej ter v skladu z določili Zakona o splošnem postopku tudi pravilno odločeno po diskrecijski pravici. ZZDej ne določa vsebinskih kriterijev za izbiro in tudi ne zavezuje tožene stranke, da mora o pozitivnih mnenjih Zdravniške zbornice in Zavoda za zdravstveno zavarovanje podeliti koncesijo. Tožena stranka meni, da je utemeljen in zadosten razlog za zavrnitev koncesije razviden iz izpodbijane odločbe in sicer, da se s podelitvijo koncesije tožeči stranki ne bi povečala preskrbljenost pacientov na območju tožene stranke, kar je prvenstveno namen podeljevanja koncesij. S podeljeno koncesijo bi se samo povečale storitve za že opredeljene paciente tožeče stranke, kar tožeča stranka samo potrjuje v vloženi tožbi. Predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je sporna odločitev občinskega upravnega organa o zavrnitvi zahteve za podelitev koncesije tožnici na področju mladinskega zobozdravstva.

Zdravstvena dejavnost se v skladu z zakonom o zdravstveni dejavnosti (ZZDej) opravlja v Republiki Sloveniji na primarni, sekundarni in terciarni ravni. Zdravstvena dejavnost na primarni ravni obsega osnovno zdravstveno dejavnost (kamor sodi tudi dejavnost zobozdravstva v okviru katerega je vključeno tudi mladinsko zobozdravstvo) in lekarniško dejavnost. Zdravstvena dejavnost na sekundarni ravni obsega specialistično ambulantno in bolnišniško dejavnost, zdravstvena dejavnost na terciarni ravni obsega opravljanje dejavnosti klinik, kliničnih inštitutov ali kliničnih oddelkov ter drugih pooblaščenih zdravstvenih zavodov (2. člen ZZDej). V skladu s 3. členom citiranega zakona lahko zdravstveno dejavnost opravljajo na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje, domače in tuje fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje. Zdravstveno dejavnost kot javno službo pod enakimi pogoji opravljajo javni zdravstveni zavodi ter druge pravne in fizične osebe na podlagi koncesije. Zdravstvena dejavnost se kot javna služba opravlja v okviru mreže javne zdravstvene službe (4. člen ZZDej). V skladu s 5. členom ZZDej mrežo javne zdravstvene službe na primarni ravni določa in zagotavlja občina oziroma mesto. V skladu z 8. členom ZZDej osnovno zdravstveno dejavnost na primarni ravni opravljajo zdravstveni domovi, zdravstvene postaje in zasebni zdravstveni delavci. V skladu z 42. členom ZZDej koncesijo za opravljanje javne službe v osnovni zdravstveni dejavnosti podeli z odločbo občinski oziroma mestni upravni organ, pristojen za zdravstvo, s soglasjem ministrstva, pristojnega za zdravje (prvi odstavek). V postopku odločanja morajo organi iz prejšnjega odstavka pridobiti mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in pristojne zbornice ali strokovnega združenja (tretji odstavek).

Kot izhaja iz podatkov predloženega upravnega spisa, to pa tudi sicer med strankama ni sporno, zobozdravstveno varstvo mladostnikov na primarni ravni (kot javno službo) v občini Slovenska Bistrica zagotavlja Zdravstveni dom Slovenska Bistrica, izvaja pa jo tožnica, ki je tam zaposlena. Niti iz izpodbijane odločbe niti iz podatkov predloženega upravnega spisa pa ne izhaja, da tako zagotovljena mreža javne zdravstvene službe ni ustrezna oziroma povedano drugače, da ne zagotavlja pogojev za ustrezno pokritost prebivalstva oziroma mladostnikov na področju primarnega zobozdravstvenega varstva. Celo nasprotno, občina navaja, da za zagotavljanje javne mreže na primarni ravni na področju zobozdravstvenih storitev povečanje storitev (povečanje glavarine oziroma števila otrok oziroma mladostnikov na enega zdravnika dentalne medicine v dejavnosti otroškega in mladinskega zobozdravstva) ni nujno.

V skladu z določbo 41. člena ZZDej javno službo v zdravstveni dejavnosti (torej tudi v zobozdravstveni) lahko opravljajo na podlagi koncesije domače in tuje pravne in fizične osebe, če izpolnjujejo s tem zakonom določene pogoje. Navedena določba po presoji sodišča in ustaljeni upravno sodni praksi vsebuje pooblastilo za odločanje upravnega organa po prostem preudarku. Odločanje po prostem preudarku pa pomeni, da mora biti odločba izdana v mejah pooblastil in v skladu z namenom, za katerega je pooblastilo dano (6. člen Zakona o splošnem upravnem postopku, ZUP). Navedeno pomeni, da tudi v primeru izpolnjevanja vseh zakonskih pogojev za koncesijo, kandidat za pridobitev koncesije nima pravice do določene vsebinske odločitve, ima pa pravico do določenega postopka. Zobozdravstvena dejavnost namreč tudi v primeru podelitve koncesije in s tem prenosom izvajanja javne službe na osebo zasebnega prava, ohrani režim javne službe. Glede na pravico in dolžnost občine, da določa in zagotavlja mrežo javne zdravstvene službe (5.člen ZZDej) in ugotovitev, da se z organizacijo zobozdravstvene službe za mladostnike v okviru Zdravstvenega doma Slovenska Bistrica zagotavlja ustrezna pokritost prebivalstva, je tudi po presoji sodišča izpodbijana odločitev, s katero je bila vloga tožnice zavrnjena, pravilna in zakonita in izdana v okviru diskrecijske pravice na podlagi 41. člena ZZDej. Tožnica v okviru Zdravstvenega doma Slovenska Bistrica zobozdravstveno dejavnost na področju mladinskega zobozdravstva izvaja v okviru enega tima in tudi v primeru podelitve koncesije se preskrbljenost z zdravstvenim timom na področju občine ne bo povečala. Spremenila se bo, tako kot pravilno ugotavlja upravni organ v izpodbijani odločbi, le pravno organizacijsko oblika v kateri bi tožnica opravljala zobozdravstveno dejavnost. Izpodbijana odločitev je tako po presoji sodišča povsem skladna tudi z merili za podeljevanje zdravstvenih koncesij zapisanimi v Resoluciji o nacionalnem planu zdravstvenega varstva 2008 do 2013 „Zadovoljni uporabniki in izvajalci zdravstvenih storitev“ (ReNPZV, Uradni list RS, št. 72/2008). Ta določajo, da se koncesije podeli samo takrat, kadar se s koncesijo doseže povečanje dodane vrednosti ali dodana vrednost ohranja ter da je mogoče koncesijo podeliti predvsem takrat, kadar v okviru javne mreže ni mogoče zagotoviti pogojev za ustrezno pokritost prebivalstva (točka 7.2.4 ReNPZV).

Materialno pravo je bilo tako pravilno uporabljeno. Kršena tudi niso bila pravila postopka, saj je upravni organ izpodbijano odločitev sprejel ob upoštevanju javnega interesa in po tem, ko je pridobil mnenje Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zdravniške zbornice Slovenije. Zato je sodišče kot neutemeljene zavrnilo tožbene navedbe, ki kot razlog za podelitev koncesije navajajo povečanje glavarine. Za odločitev v obravnavani zadevi tudi niso upoštevni povsem splošni razlogi za podelitev koncesije v zdravstveni dejavnosti, na katere se sklicuje tožnica v tožbi in jih je navajala že v vlogi za podelitev koncesije, upravni organ pa se je v izpodbijani odločbi do njih tudi ustrezno opredelil. Tožnici je bilo tudi pravilno pojasnjeno, da soglasje ministra pristojnega za zdravje, v primeru, ko je zavrnjena zahteva za podelitev koncesije, ni potrebno.

Sodišče je zato po ugotovitvi, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.