UPRS sodba II U 269/2013
Datum: 2014-10-08T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:II.U.269.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INVALIDI - ZAPOSLOVANJE
institut: zaposlovanje invalidov - prispevek za zaposlovanje invalidov - dejavnost delodajalca - exceptio illegalis

## Jedro

Dejavnost delodajalca je tisti razlikovalni znak glede katerega se znotraj razpona, ki ga določa 62. člen ZZRZI, določi kvota za zaposlovanje invalidov.

Ob upoštevanju velikih razlik med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, ki se pojavijo znotraj posameznega področja dejavnosti, sodišče zaključuje, da je 3. člen Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi. Odločba Sklada Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov št. ODL-5680727000-2012-1/621 z dne 18. 7. 2012 se odpravi.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR z DDV v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je Sklad Republike Slovenije za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov (v nadaljevanju: prvostopenjski organ) odločil, da mora tožeča stranka, zaradi neizpolnjevanja obveznosti zaposlovanja invalidov, za obdobje od decembra 2010 do vključno julija 2011, v sklad plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov, in sicer glavnico v višini 12.290,30 EUR ter skupni znesek zamudnih obresti do vključno 30. 6. 2012 v višini 1.388,71 EUR, poleg tega pa tudi nadaljnje zamudne obresti, ki tečejo od 1. 7. do plačila; da bo v primeru, če obveznost ne bo poravnana, po poteku 15 dni odločba predana organu, pristojnemu za začetek postopka davčne izvršbe, da pritožba ne zadrži njene izvršitve in da posebni stroški niso nastali.

Iz obrazložitve izhaja, da je bilo v obravnavanem primeru ugotovljeno, da tožeča stranka kot delodajalka svoje obveznosti iz 62. člena Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRZI) ni izpolnila v posameznih mesecih od decembra 2010 do vključno julija 2011, kar je razvidno iz tabele na strani 3 in 4 izpodbijane odločbe. Podatek o dejavnosti tožeče stranke je pridobljen od AJPES, število vseh zaposlenih in število zaposlenih invalidov za vsak mesec pa od ZZZS. Datum izplačila plač je posredovala Davčna uprava Republike Slovenije (DURS). Na podlagi teh podatkov in predpisov je prvostopenjski organ za vsak mesec posebej izračunal število invalidov, ki bi jih tožeča stranka morala zaposlovati, da bi glede na število vseh zaposlenih dosegla predpisano kvoto 6 %. Na podlagi razlike med dejansko zaposlenimi invalidi in invalidi, ki bi jih bila dolžna zaposliti, je bil ob upoštevanju višine 70 % minimalne plače izračunan mesečni prispevek, ki bi ga bila tožeča stranka na podlagi 65. člena ZZRZI dolžna plačati. Glede na vse navedeno je bilo ugotovljeno, da znaša skupna glavnica za dolgovano obdobje iz te odločbe 12.290,30 EUR. Pojasnjen je tudi izračun zamudnih obresti.

Drugostopenjski upravni organ je pritožbo tožeče stranke zavrnil z odločbo št. 13104-44/2012/8 z dne 12. 6. 2013. Tožeča stranka se z navedeno odločitvijo ne strinja in v tožbi ter pripravljalnih vlogah z dne 30. 12 .2013, 28. 4. in 9. 5. 2014 ponavlja pritožbene ugovore, da temelji izpodbijana odločba na določbah Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (Uredba), ki je neskladna z določbo tretjega odstavka 62. člena ZZRZI in ki je prav tako v nasprotju z Ustavo RS. V nasprotju z ZZRZI 1. člen navedene uredbe določa, da se kvota določi različno po dejavnostih in sicer glede na področja v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti in s tem spreminja zakonsko določeno osnovno kategorijo za določanje kvot – dejavnost v novo kategorijo za določanje kvot – področja dejavnosti. Uredba sicer sledi zakonu glede upoštevanja dejanske zaposlenosti invalidov po posameznih dejavnostih, vendar glede na osnovno zasnovo kvotnega sistema po ZZRZI, po katerem je potrebno upoštevati različno naravo posameznih dejavnosti, ki ustvarja različne zaposlitvene možnosti invalidov, v nasprotju z zakonom vzpostavlja drugačno podlago za določanje kvot in s tem v nasprotju z Ustavo RS samostojno določa pogoje za obveznosti poslovnih subjektov, ki delujejo na področju RS. Prav spremenjena podlaga pripelje do razvrstitve posameznih dejavnosti v skupino kvot, kamor pa glede na namen zakonodajalca ne sodijo. Na podlagi navedenega bi moralo določanje kvot glede na določila ZZRZI potekati po skupinah dejavnosti kot podnivoju oddelkov dejavnosti, nikakor pa ne po razredih dejavnosti, ki združujejo preveč raznolike dejavnosti. Šele v skupini dejavnosti se namreč doseže zadosten presek vseh opredelilnih znakov posamezne dejavnosti, da je možna primerjava tudi glede možnosti zaposlovanja invalidov. V razred dejavnosti N – druge raznovrstne dejavnosti, so uvrščene dejavnosti, ki med seboj niso sorodne po nobenem kriteriju, zato določanje kvot za to dejavnost ni mogoče na nivoju razreda. Pri poslovnih subjektih, ki opravljajo dejavnost potovalnih agencij in organizatorjev potovanj ter s turizmom povezanih dejavnosti, je zaposlenost invalidov nekaj več kot 1 %. Tožeča stranka presega število zaposlenih invalidov v njeni dejavnosti. Ker znotraj razreda dejavnosti niso sorodne, je razlika med najnižjim in najvišjim odstotkom zaposlenosti invalidov v dejavnosti N, kamor je uvrščena tudi tožeča stranka, 30 kratna. Takšna ureditev pa vnaša nesprejemljivo neenakost pri obravnavanju posameznih zavezancev. Kriterij za razvrščanje posameznih dejavnosti v kvotne razrede je razmerje med številom zaposlenih invalidov in številom vseh zaposlenih v posamezni dejavnosti. Po podatkih Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada iz decembra 2013 je v oddelku dejavnosti N 79 – dejavnost potovalnih agencij, organizatorju potovanj in s potovanji povezanih dejavnosti od skupno 1784 zaposlenih le 28 invalidov, kar predstavlja 1,57 %. Ker so razvrščeni v kvotni razred, v katerem naj bi zaposlovali najmanj 6 % invalidov, so subjekti, ki opravljajo tovrstno dejavnost, postavljeni v bistveno drugačen položaj kot preostali subjekti, ki so uvrščeni v ustrezni kvotni razred. Razloga za različno obravnavo subjektov, ki opravljajo dejavnost potovalnih agencij, organizatorji potovanj in s potovanji povezane dejavnosti, v primerjavi s subjekti, ki opravljajo druge dejavnosti, preprosto ni. Vzpodbujanje zaposlovanja invalidov sicer nedvomno predstavlja ustavno dopusten cilj, zaradi katerega zakonodajalec lahko poseže v pravico do svobodne gospodarske pobude, vendar ne na način, da pri tem določen krog gospodarskih subjektov, med njimi tudi tožečo stranko, brez utemeljenega razloga obravnava povsem drugače, kakor preostale subjekte, ki opravljajo druge dejavnosti. Zaradi navedenega sporno določilo Uredbe in s tem tudi na njegovi podlagi izdana izpodbijana odločba nedopustno posegata ne le v pravico tožeče stranke iz 74. člena Ustave RS, temveč tudi v pravici iz 14. in 22. člena Ustave RS. Poudarja tudi, da Uredba sprejeta v letu 2005 za tožečo stranko ni bila sporna, saj je njena dejavnost tedaj sodila med dejansko sorodne dejavnosti in je tedaj upoštevala tedanjo zaposlenost invalidov v njeni in sorodnih dejavnostih. Sporno spremembo uredbe pa je sprejela vlada tožene stranke brez posvetovanja socialnih partnerjev Ekonomsko socialnega sveta, zato je tudi prišlo na ravni področij dejavnosti do tako nevzdržnih razlik in razmerij.

Opozarja tudi na odločitev Upravnega sodišča v zadevi II U 21/1013 z dne 10.5.2013, v katerem je sodišče tožbi tožeče stranke ugodilo in odločbo prvostopnega organa odpravilo ter zadevo vrnilo temu organu v novo odločanje, z utemeljitvijo, da glede na njeno dejavnost odločanje o prispevku za vzpodbujanja zaposlovanja invalidov na podlagi nezakonite in neustavne Uredbe ni dopustno in je pri tožeči stranki, sledeč določilom samega ZZZRI, treba upoštevati 2 % kvoto. Prvostopni organ pravnemu mnenju sodišča ni sledil in je v obravnavani zadevi pritožbo tožeče stranke zavrnil. Tožena stranka napotkom naslovnega sodišča ni sledila niti v zadevi II U 411/2013, saj je prvostopni organ po tem, ko mu je bila vročena sodba II U 411/2013 z dne 5. 3. 2014, ponovno odločil na podlagi nezakonite in neustavne Uredbe. Glede na navedeno predlaga, da se tožbi ugodi in drugostopna odločba odpravi, izpodbijana odločba pa spremeni tako, da se glasi: tožeča stranka za čas od vključno decembra 2010 do vključno julija 2011 ni zavezanka za plačilo prispevka za vzpodbujanje invalidov v sklad. Zahteva tudi vračilo že plačanega zneska 13.757,59 EUR z zakonskimi zamudnimi obrestmi od 26. 7. 2012 do plačila v osmih dneh pod izvršbo ter povračilo stroškov postopka.

V odgovoru na tožbo in pripravljalni vlogi tožeče stranke z dne 28.4. in 9. 5. 2014 tožena stranka vztraja pri pravnih in dejanskih ugotovitvah, ki jih je navedla v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Povzema pravno podlagi na podlagi katere je definirana kvota oz. odstotek prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov. Opozarja tudi na odločbo Ustavnega sodišča U-I-36/06-18 z dne 20. 2. 2009, ki je bila objavljena v Uradnem listu RS, št. 14/09, ki sicer obravnava vprašanje skladnosti 62 člena ZZRZI z Ustavo RS, in v kateri je le-to ugotovilo, da je merilo za določite višine kvote vrsta dejavnosti ter kot očitno neutemeljeno zavrnilo oceno skladnosti tega člena z Ustavo RS. Glede na to, da tudi 3. člen Uredbe temelji na ureditvi 62. člena ZZRZI, je iz enakih razlogov zavrnilo tudi oceno ustavnosti in zakonitosti zadevnega 3. člena Uredbe, po katerem so delodajalci glede na dejavnost, ki jo opravljajo, razvrščeni skladno z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti. Predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožba je utemeljena.

Predmet spora v obravnavani zadevi je odločitev tožene stranke oziroma njenega prvostopnega upravnega organa, s katero ji je na temelju 3. člena Uredbe, ki naj bi bila po prepričanju tožeče stranke v nasprotju z določbo tretjega odstavka 62. člena ZZRZI, naložila plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za čas od decembra 2010 do julija 2011. Na podlagi prvega odstavka 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev, razen tujih diplomatskih in konzularnih predstavništev, invalidskih podjetij in zaposlitvenih centrov, dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev (kvote). Višina kvote je odvisna od dejavnosti delodajalca in jo določi Vlada RS na predlog Ekonomsko socialnega sveta z uredbo, vendar ne more biti nižja od 2% in ne višja od 6% (tretji odstavek 62. člena ZZRZI). Delodajalci lahko izberejo tudi nadomestno izpolnitev kvote, ki jo ureja 64. člen ZZRZI, oziroma so dolžni v primeru, če kvote ne izpolnijo, plačati prispevek za spodbujanje zaposlovanja invalidov na način urejen v 65. členu ZZRZI. S tretjim odstavkom 3. člena Uredbe so določene dejavnosti, za katere velja 2%, 3% in 6% kvota, dejavnosti pa so določene glede na področja dejavnosti, ki so označena z enomestno črkovno oznako v skladu z Uredbo o standardni klasifikaciji dejavnosti (prvi odstavek 3. člena Uredbe). Pri tem Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti v 5. členu določa ravni dejavnosti, ki so: področje (označeno z enomestno črkovno oznako), oddelek (označen z dvomestno številčno oznako), skupina (označeno s trimestno številčno oznako), razred (označen s štirimestno številčno oznako) in podrazred (označen s petmestno številčno oznako).

Po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti sodi dejavnost potovalnih agencij v v področje dejavnosti N - druge raznovrstne poslovne dejavnosti. Tretji odstavek 3. člena Uredbe za dejavnosti tega (N) področja določa 6% kvoto, čemur tožeča stranka nasprotuje, saj meni, da je uvrščena med dejavnosti, ki med seboj niso sorodne po nobenem kriteriju, temveč jih združuje zgolj to, da jih naj ne bi bilo mogoče vsaj po enem opredelilnem elementu uvrstiti v katerega od drugih dejavnosti. Zatrjuje, da po številu zaposlenih invalidov ves čas presega povprečno število zaposlenih invalidov v njeni dejavnosti in je v primeru, ko za njeno dejavnost ne bi bila predpisana višja kvota od 2%, ne bi zadele plačilne posledice iz 65. člena ZZRZI.

To sodišče je že v upravnem sporu opr. št. II U 21/2013, na katerega opozarja tudi tožeča stranka v tožbi, navedlo, da je dejavnost tisti razlikovalni znak, glede katerega se znotraj razpona, ki ga določa 62. člen ZZRZI, določi kvota za zaposlovanje invalidov in zavzelo stališče, da je ob upoštevanju velikih razlik med številom zaposlenih invalidov in številom vseh delavcev, ki se pojavijo znotraj posameznega področja dejavnosti (to je na ravni področja dejavnosti označene z enomestno črkovno oznako N), 3. člen Uredbe v tem delu v nasprotju s tretjim odstavkom 62. člena ZZRZI. Pri tem je svoje stališče oprlo tako na utemeljitev Ustavnega sodišča RS, ki je v svoji odločbi št. U-I-36/06 navedlo, da je vrsta dejavnosti, s katero se ukvarja delodajalec, okoliščina, ki bistveno vpliva na dejanski položaj subjekta in s tem na različnost položaja subjektov, ki opravljajo različne dejavnosti, ter je tako primerno merilo za določitev višine kvote, kot tudi na podatke tožeče stranke, ki je v tožbi obširno pojasnila razlike med številom zaposlenih invalidov glede na število vseh delavcev v posameznem področju dejavnosti, in po katerih v skupini 79.110, kamor sodi tožeča stranka, odstotek invalidov ne presega 2%. Ker tožena stranka teh dejstev ni zanikala, je sodišče na podlagi sprejetega pravnega mnenja naložilo toženi stranki, da v ponovljenem postopku pri odločitvi upošteva 2% kvoto.

Tudi v obravnavani zadevi, v kateri tožeča stranka izpodbija odločitev tožene stranke oziroma njenega prvostopnega upravnega organa, s katero ji je na temelju 3. člena Uredbe, naloženo plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za čas od decembra 2010 do julija 2011 za 3 delavce, je tožeča stranka že v postopku pri toženi stranki, pa tudi v tožbi obširno pojasnila razlike med številom zaposlenih invalidov glede na število vseh delavcev v področju dejavnosti N. Ponavlja, da v skupini 79.110, kamor sodi tožeča stranka, odstotek invalidov glede na število vseh delavcev ne presega 2%. Navedeno izhaja tudi iz podatkov o številu zaposlenih po posameznih oddelkih dejavnosti, ki jih je predstavila tožena stranka na sestanku Ekonomsko socialnega sveta v decembru 2013 in na podlagi katerih je v oddelku dejavnosti N 79 le 1,57 % invalidov od skupno zaposlenih, in to stanje se ne spreminja.

Upoštevaje pravno stališče glede neskladnosti 3. člena Uredbe z določbo tretjega odstavka 62. člena ZZRZI, ki ga je zavzelo sodišče v zadevi II U 21/2013, in nesporno ugotovitev, da je tožeča stranka v obdobju za katerega ji je bilo naloženo plačilo prispevka, zaposlovala 3 delavce, sodišče ugotavlja, da bi, glede na zakonski okvir, po katerem je kvota različna glede na dejavnost delodajalca, vendar ne more biti manjša kot 2%, in glede na skupno število vseh zaposlenih delavcev, kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe na strani 4, tožeča stranka v obravnavanem obdobju (december 2010 do julij 2011) z zaposlenimi invalidi izpolnila 2% kvoto in torej prispevka v skladu z določbo 65. člena ZZRZI ne bi bila dolžna plačati. Ker tožeča stranka ne ugovarja ugotovitvam glede števila zaposlenih invalidov, sporno med strankami pa tudi ni število vseh zaposlenih, je sodišče zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo ob smiselni uporabi četrte točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo, ne da bi zadevo vračalo toženi stranki v ponoven postopek.

Sodišče se zaveda, da je s pravnim stališčem, ki ga je zavzelo v zadevi II U 21/2013 in z odločitvijo, ki jo je sprejelo v tem upravnem sporu, odločilo v nasprotju z dosedanjo sodno prakso v tovrstnih sporih (npr. sodbe I U 1204/2013, 1076/2013, 1167/2013). Takšna odločitev je dopustna, če za to obstajajo utemeljeni razlogi. In razlogi za uporabo instituta exeptio illegalis ter ugotovljeno neskladnost ureditve kvotnega sistema v Uredbi glede na zakonsko ureditev, ki izhaja iz 62. člena ZZRZI, po presoji sodišča v obravnavanem primeru temeljijo na zelo konkretnih in s številčnimi podatki podkrepljenih trditvah tožeče stranke o neustreznosti določitve kvote po Uredbi o standardni klasifikaciji dejavnosti zgolj po prvem nivoju, to je glede na področje dejavnosti in ob upoštevanju dejstva, da je sprejeta ureditev določitve kvot zgolj posledica „prevedbe“ dejavnosti uvrščenih na podlagi Standardne klasifikacije dejavnosti (SKD) veljavne do 1. 1. 2007 v dejavnosti na podlagi SKD veljavne od 1. 1. 2007 dalje. Posredovanim številčnim podatkom tožena stranka ni ugovarjala, zakonitost ureditve kvotnega sistema z določitvijo dejavnosti po veljavni SKD zgolj na podlagi prvega nivoja, torej glede na področje dejavnosti, pa je utemeljevala s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča RS, št. U-I-36/06, ki je sicer presojalo skladnost prvega odstavka 62. člena ZZRZI z ustavo in zakonom. Po mnenju sodišča pa iz citirane odločbe Ustavnega sodišča RS o ustavnosti prvega odstavka 62. člena ZZRZI ni mogoče sprejeti zaključek, da je tudi 3. člen Uredbe v skladu z navedeno zakonsko določbo.

Čeprav med strankami ni sporno, da je tožeča stranka odmerjeni prispevek že poravnala, sodišče ni sledilo predlogu tožeče stranke, da toženi stranki s sodbo naloži vračilo že plačanega zneska prispevka z zakonitimi zamudnimi obrestmi. Po osmem odstavku 65. člena ZZRZI se namreč v primeru, če je delodajalec plačal prispevek v višjem znesku, kakor ga je dolgoval, preveč plačan znesek vrne skladno z določbami zakona, ki ureja davčni postopek. Navedeno torej pomeni, da bo že plačani znesek prispevka tožeča stranka lahko terjala od tožene stranke na podlagi Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2).

Sodišče tudi ni sledilo predlogu tožeče stranke, da združi pri njem več odprtih postopkov v skupno obravnavo, ker je presodilo, da za to niso izpolnjeni pogoji iz 42. člena ZUS-1. Združitev oziroma razdružitev postopkov je institut procesne ekonomije in zato sodišče združitve odredi samo, če je to smotrno in so izpolnjeni v tem členu predpisani pogoji, to je da gre za več postopkov, odprtih pri istem sodnem oddelku in da se ti postopki nanašajo na isti predmet. O istem predmetu upravnega spora pa je mogoče govoriti le, če je zoper isti upravni akt ali dejanje in s tem zoper isto toženo stranko vloženih več tožb v upravnem sporu. Določba je v interesu sodišča, da oblikuje smotrn postopek in da se preprečijo morebitne protislovne odločitve. Gre za procesno odločitev, ki temelji na pospešitvi obravnavanja in zmanjšanju stroškov (načelo ekonomičnosti in hitrosti postopka). V obravnavani zadevi se pri zunanjem oddelku Upravnega sodišča v Mariboru odprti spori sicer nanašajo na isto tožečo in isto toženo stranko, vendar pa se s tožbami izpodbijajo obveznosti tožeče stranke določene za različna časovna obdobja. Zato združitev postopkov v tem primeru ne bi bila smotrna oziroma ekonomična.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v skladu s tretjim odstavkom 25. člena ZUS-1 v višini določeni v 3. členu Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu upoštevaje okoliščino, da je sodišče odločilo o zadevi na seji in da je tožečo stranko zastopal odvetnik.