UPRS Sklep I U 1611/2018-10
Datum: 2020-06-19T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1611.2018.10
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: DAVKI - UPRAVNI POSTOPEK - UPRAVNI SPOR
institut: upravni postopek - vpogled v spis - finančna preiskava - akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu - seznanitev s podatki - preuranjena tožba

## Jedro

Postopek davčne preiskave se časovno uvršča v tako imenovano predpostopkovno fazo, to je v čas pred uradnim formalnim začetkom postopka davčnega inšpekcijskega nadzora. Na podlagi izsledkov preiskave se namreč skladno s 135. členom ZDavP-2 šele sprejme odločitev o uvedbi postopka davčnega inšpekcijskega nadzora, v katerem pa mora biti davčni zavezanec seznanjen z vsemi podatki in dokazi, uporabljenimi v tem postopku, torej tudi s tistimi, ki so bili zbrani v finančni preiskavi, na katerih temelji davčna odločba. V tej predpostopkovni fazi se tako ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih davčnega zavezanca s področja upravnega prava, kot upravno zadevo določa 2. člen ZUP.

V zadevi bi lahko šlo (tudi) za pritožbo posameznika iz 3. alineje prvega odstavka 2. člena ZVOP-1, vendar pravna podlaga izpodbijanega sklepa in vsebina vložene pritožbe nista narekovala (delnega) odstopa pritožbe v reševanje pristojnemu informacijskemu pooblaščencu, kar se v tožbi tudi ne zatrjuje. Ker torej o morebitni pritožbi tožnika zoper odločitev upravnega organa prve stopnje po določbah ZVOP-1 ni bilo odločeno, niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe, saj upravni akt z upoštevanjem navedene pravne podlage še ni postal dokončen.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Tožeča stranka vlaga tožbo na odpravo sklepa št. DT 0610-6786/2016-45 (10-520-15) z dne 26. 3. 2018, s katerim je Finančna uprava Republike Slovenije v I. točki zavrgla zahtevo tožeče stranke za vpogled in kopijo spisa Finančne uprave Republike Slovenije št. DT 0610-6786/2016, in v II. točki ugotovila, da stroški postopka niso nastali.

2. Iz obrazložitve sledi, da gre za postopek pridobivanja podatkov, v katerem se ne odloča o pravicah in obveznostih zavezancev za davek, temveč je njegov namen pridobivanje podatkov od oseb, ki bi lahko dale koristne podatke za opravljanje nalog finančne uprave, določene z zakonom. Tako kot postopek preiskave se tudi postopek pridobivanja podatkov časovno uvršča v t.i. „predpostopkovno fazo“, torej v čas pred uradnim – formalnim začetkom postopka davčnega inšpekcijskega nadzora, v kateri se dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) ne vzpostavijo, saj se ti vzpostavijo šele ob začetku upravnega postopka. Ker po navedenem ne gre za spis v upravni zadevi, do katerega bi imela stranka v postopku pravico do vpogleda in prepisa na podlagi 82. člena ZUP, se njena zahteva zavrže na podlagi 1. točke prvega odstavka 129. člena ZUP.

3. Ministrstvo za finance je s svojo odločbo št. DT 499-21-114/2018-2 z dne 15. 6. 2018 pritožbo tožeče stranke zoper izpodbijani sklep kot neutemeljeno zavrnilo. Glede na pritožbene razloge odločitev dodatno utemelji z določbami 11., 17., 60. in 78. člena Zakona o finančni upravi (v nadaljevanju ZFU) ter 135. členom Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2) in pritrdi stališču, da finančna preiskava predstavlja dejansko zbiranje in obdelavo podatkov. Če so razlogi za sum utemeljeni, davčni organ začne postopek davčnega inšpekcijskega nadzora. O tem izda sklep, zavezanca pa seznani z ugotovitvami v izvedeni preiskavi in mu omogoči vpogled v listine, ki so pomembne za odločitev o višini davčne obveznosti.

4. Tožeča stranka vlaga tožbo iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišču predlaga, da izpodbijani sklep v zvezi z odločbo o pritožbi odpravi in odloči, da se tožeči stranki omogoči vpogled in kopiranje listin iz spisa DT 0610-6784/2016, toženi stranki naloži, da tožeči stranki v roku 8 dni posreduje izpis vseh osebnih podatkov iz spisa št. DT 0610-6784/2016, ki se nanašajo na tožečo stranko in so vsebovani v zbirki osebnih podatkov ter ji posreduje tudi informacijo o virih, na katerih temeljijo ti zapisi in o metodi njihove obdelave, ter da tožeči stranki povrne stroške upravnega spora z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka paricijskega roka dalje do plačila.

5. Izpodbijana sklep in odločba sta po navedbah tožbe v bistvenem neobrazložena, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka in kršitev pravice do pravnega sredstva in enakega varstva pravic iz 25. in 22. člena Ustave. V nadaljevanju tožbe zato povzema pritožbene razloge, o katerih naj bi organ druge stopnje sploh ne odločil. Tožeča stranka je namreč zatrjevala, da ji je vpogled v spis davčne preiskave treba omogočiti zaradi (i) uporabe pravnih sredstev v davčnem postopku, ki se bo zaključil z izdajo odločbe po koncu DIN, (ii) ker je tajna davčna preiskava izjemno invaziven ukrep davčnega organa, ki posega v najbolj temeljne človekove pravice, zato je razlogovanje, da tožeča stranka nima vpogleda v spis davčne preiskave ob upoštevanju odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 v nasprotju s temeljnimi načeli, (iii) da se določba 78. člena ZFU sploh ne nanaša na konkretni primer, saj ureja pravico osebe do seznanitve z evidenco drugih finančnih preiskav in ne tiste, ki je vodena zoper njo, (iv) ima tožeča stranka pravico do seznanitve že po tretjem odstavku 83. člena Ustave, prav tako pa je seznanitev nujna za izvrševanje pravice iz 23. in 25. člena Ustave. Razlogi, s katerimi je obrazložena izpodbijana odločitev, pa so po mnenju tožbe materialnopravno zmotni. V postopku finančne preiskave, s katerim se želi tožeča stranka seznaniti, se opravljajo preiskovalna dejanja, s katerimi se posega v njeno zasebnost. Z vpogledom se želi seznaniti z načinom začetka preiskave, z načinom zbiranja dokazov in z zbranimi dokazi. Ker želi davčni organ po zaključku preiskave zoper tožečo stranko uvesti postopek DIN, pa je seznanitev tožeče stranke bistvena za učinkovito uporabo pravnih sredstev v tem davčnem postopku. Razlaga, po kateri se lahko zavezanec za davek s postopkom davčne preiskave, ki je predhodna faza DIN, seznani šele po pravnomočnem zaključku postopka nadzora, je zato nelogična in neustavna. Ob upoštevanju stališč, ki jih je ob presoji pooblastil agencije po določbah ZPomK-1 in so enaka pooblastilom uradne osebe finančnega organa iz 14. člena ZFU, je po stališču tožbe popolnoma zgrešena navedba tožene stranke, da se v postopku davčne preiskave ne odloča o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Gre za izjemno invaziven ukrep davčnega organa, ki posega v najbolj temeljne človekove pravice. S preprečitvijo seznanitve pa se stranki preprečuje uporaba kakršnih koli pravnih sredstev in tudi sodnega varstva zoper poseg v njene ustavno zagotovljene pravice. Stališče tožene stranke, da določba 3. alinee 78. člena ZFU omogoča seznanitev zavezanca s postopkom tajne davčne preiskave šele po pravnomočno zaključenem postopku inšpekcijskega nadzora je zato materialnopravno zmotno, kolikor bi se izkazalo kot pravilno, pa je neskladno s pravico do seznanitve iz tretjega odstavka 83. (?) člena Ustave. Tožeča stranka se želi seznaniti s spisom davčne preiskave, ki se vodi zoper njo in ima nedvomno pravico izvedeti, ali se nahaja v prekrškovnem, upravnem, carinskem ali katerem koli drugem postopku, česar davčni organ še vedno ni pojasnil. 6. Tožeča stranka vlaga predmetno tožbo tudi na podlagi 30. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (v nadaljevanju ZVOP-1), saj je prepričana, da je do sodnega varstva upravičena tudi na tej podlagi. Tožeča stranka bi se namreč rada seznanila z obsegom osebnih podatkov, ki jih je o njej zbrala tožena stranka, o virih pridobitve teh podatkov ter metodi zbiranja, o čemer je seznanila toženo stranko, vendar je slednja zahtevo tožeče stranke kot posameznika v smislu ZVOP-1 brez utemeljenih razlogov zavrnila.

7. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločitvi ter pri razlogih izpodbijanega sklepa in odločbe o zavrnitvi pritožbe. Sodišču predlaga, da tožbo zavrne kot neutemeljeno.

8. Tožba se zavrže. 9. Po določbi 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v tožnikov pravni položaj, o zakonitosti drugih aktov pa le, če tako določa zakon. Upravni akt po tem zakonu je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti in pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Sodišče se strinja s stališčem tožene stranke, da se postopek davčne preiskave časovno uvršča v tako imenovano predpostopkovno fazo, to je v čas pred uradnim formalnim začetkom postopka davčnega inšpekcijskega nadzora. Na podlagi izsledkov preiskave se namreč skladno s 135. členom ZDavP-2 šele sprejme odločitev o uvedbi postopka davčnega inšpekcijskega nadzora, v katerem pa mora biti davčni zavezanec seznanjen z vsemi podatki in dokazi, uporabljenimi v tem postopku, torej tudi s tistimi, ki so bili zbrani v finančni preiskavi, na katerih temelji davčna odločba (s katero se odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih posameznika). V tej predpostopkovni fazi se tako ne odloča o pravicah, obveznostih in pravnih koristih davčnega zavezanca s področja upravnega prava, kot upravno zadevo določa 2. člen ZUP, in se torej tudi ne vzpostavljajo dokumenti upravne zadeve v smislu 82. člena ZUP, ki lahko nastanejo šele po začetku upravnega postopka. Tak upravni spis oziroma dokumenti upravne zadeve v času finančne preiskave v navedeni obliki ne obstajajo in kot taki tudi niso vodeni. Zato pred začetkom davčnega postopka tožnik ni dobil pravice do vpogleda v zahtevano dokumentacijo na podlagi ZUP ne kot stranka in ne kot tretja oseba. Posledično izpodbijani sklep po vsebini ne pomeni odločitve na podlagi določb ZUP, saj se z njim ne odloča o pravici do vpogleda v dokumentacijo upravne zadeve. Ker izpodbijani sklep po določbah ZUS-1 ni upravni akt niti akt, ki ga je dopustno samostojno izpodbijati v upravnem sporu, je sodišče tožbo kot nedopustno zavrglo na podlagi 4. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 10. Procesne predpostavke za tožbo pa niso podane tudi v primeru, kolikor jo tožeča stranka utemeljuje z določbami 30. člena ZVOP-1. V tej zvezi, ob upoštevanju stališča Vrhovnega sodišča (sklep I Up 319/2016 z dne 27. 9. 2016), da zavrnitev tožnikove zahteve po 78. člen ZFU pomeni zavrnitev seznanitve z osebnimi podatki po določbah ZVOP-1, sodišče ugotavlja, da tožnik zahteve za vpogled in prepis spisov ni utemeljeval z določbami ZVOP-1 in da izpodbijani sklep (o zavrnitvi zahteve) ni utemeljen z določbami 78. člena ZDavP-2. Kot razlog za zavrnitev pritožbe ga prvič navede davčni organ druge stopnje, ko odgovarja na pritožbene navedbe.

11. Pravico posameznika do seznanitve z osebnimi podatki določa 30. člen ZVOP-1. Postopek seznanitve je urejen v 31. členu ZVOP-1, ki v drugem odstavku določa, da mora upravljavec osebnih podatkov posamezniku omogočiti vpogled, prepis, kopiranje ali potrdilo iz 1. in 2. točke prvega odstavka 30. člena ZVOP-1 v 15 dneh, ali pa ga v istem roku pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih vpogleda, prepisa, kopiranja ali izdaje potrdila ne bo omogočil. Izpis iz 3. točke, seznam iz 4. točke, informacije iz 5. in 6. točke ter pojasnilo iz 7. točke prvega odstavka 30. člena ZVOP-1, mora upravljavec osebnih podatkov posredovati posamezniku v 30-ih dneh od dneva, ko je prejel zahtevo, ali ga v istem roku pisno obvestiti o razlogih, zaradi katerih mu izpisa, seznama informacij ali pojasnila ne bo posredoval, kar določa tretji odstavek 31. člena ZVOP-1. Iz določb 3. alineje prvega odstavka 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (v nadaljevanju ZInfP) izhaja, da je informacijski pooblaščenec kot samostojen in neodvisen državni organ pristojen za odločanje o pritožbi, kadar upravljavec osebnih podatkov ne ugodi zahtevi posameznika glede pravice posameznika do seznanitve z zahtevanimi podatki, do izpisov, seznamov, vpogledov, potrdil, informacij, pojasnil, prepisovanja ali kopiranja po določbah zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov.

12. V zadevi ni sporno, da je zoper odločitev prvostopnega davčnega organa tožnik vložil pritožbo, v kateri ZVOP-1 kot pravne podlage zahteve ne navaja. V skladu z navedenim stališčem Vrhovnega sodišča bi torej v zadevi lahko šlo (tudi) za pritožbo posameznika iz 3. alineje prvega odstavka 2. člena ZVOP-1, vendar pravna podlaga izpodbijanega sklepa in vsebina vložene pritožbe po presoji sodišča v obravnavani zadevi nista narekovala (delnega) odstopa pritožbe v reševanje pristojnemu informacijskemu pooblaščencu, kar se v tožbi tudi ne zatrjuje. Obenem se tudi ne zatrjuje, da je tožnik pritožbo zoper izpodbijani sklep pri informacijskem pooblaščencu vložil sam. Ker torej o morebitni pritožbi tožnika zoper odločitev upravnega organa prve stopnje po določbah ZVOP-1 ni bilo odločeno, niso izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe (vložene izključno zoper v uvodu te sodbe navedeno toženo stranko), saj upravni akt z upoštevanjem navedene pravne podlage še ni postal dokončen. V tem delu je sodišče tožbo na podlagi določbe 2. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 kot preuranjeno zavrglo, ne da bi tožnika pozivalo k odpravi njenih pomanjkljivosti.

13. Odločitev o stroških temelji na določbah četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerih v primeru, če sodišče tožbo zavrže, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

14. Sodišče je v zadevi odločilo po sodnici posameznici na podlagi 2. alinee drugega odstavka 13. člena ZUS-1. 15. Ker je v zadevi sporna le uporaba prava, je sodišče na podlagi prvega odstavka 59. člena istega zakona o njej odločilo brez glavne obravnave.