UPRS Sodba I U 1263/2017-15
Datum: 2020-09-01T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1263.2017.15
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ENERGETIKA
institut: energetika - omrežnina - akt o metodologiji za določitev omrežnine - absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka

## Jedro

Glede na predhodne določbe 513. člena EZ-1 se sodišče s tožnico strinja, da v obravnavanem primeru določbe 109. člena EZ-1 na ugotavljanje odstopanje od RO 2013 do 2015, torej tudi za leto 2015, ne vplivajo.

Toženka na podlagi obrazloženih navedb, ki jih je podala v postopku ter v zvezi z njimi tudi dokazne predloge, postopka ni dopolnila z izvedbo dokazov, niti se v izpodbijani odločbi vsebinsko ni opredelila, zakaj tako ni ravnala, pač pa je navedla zgolj, da podane pripombe niso predmet postopka ugotavljanja odstopanj. Pri tem pa gre za bistveni kršitvi pravil postopka po 3. in 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Agencije za energijo št. 213-10/2017 z dne 11. 5. 2017 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Agencija za energijo (v nadaljevanju toženka) je z izpodbijano odločbo ugotovila, da znaša presežek omrežnine iz dejavnosti sistemskega operaterja, ki jo izvaja tožnica kot sistemski operater prenosnega elektroenergetskega omrežja, v poslovnem letu od 1. 1. 2015 do 31. 12. 2015 37.088.579,00 EUR.

Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je toženka z odločbo z dne 15. 11. 2012 določila regulativni okvir za obdobje od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2015 (v nadaljevanju RO 2013 do 2015) za izvajalca dejavnosti sistemskega operaterja, tožnico. Način izvajanja regulativnega nadzora je za predmetno regulativno obdobje toženka določila v Aktu o metodologiji za določitev omrežnine in kriterijih za ugotavljanje upravičenih stroškov za elektroenergetska omrežja in metodologiji za obračunavanje omrežnine (v nadaljevanju Aktu o metodologiji/2012), ki se na podlagi 130. člena Akta o metodologiji za določitev regulativnega okvira in metodologiji za obračunavanje omrežnine za elektrooperaterje (v nadaljevanju Akt o metodologiji/2015) uporablja za ugotavljanje odstopanj od regulativnega okvira za obdobje od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2015. Na podlagi 82. člena Akta o metodologiji/2012 je toženka pripravila računalniški model za izračun odstopanj za poslovno leto od 1. 1. 2015 do 31. 12. 2015 in ga posredovala tožnici. Ker se izračuni tožnice niso ujemali z izračuni toženke, je slednja na podlagi šestega odstavka 120. člena Energetskega zakona (v nadaljevanju EZ-1) po uradni dolžnosti začela postopek ugotavljanja odstopanj. V postopku je ugotovila, da se izračuni toženke in tožnice razlikujejo na postavkah nadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja, nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja, amortizacije, reguliranega donosa na sredstva, drugih prihodkov in obresti. Dalje je ugotovila, da so razlike na navedenih postavkah regulativnega okvira posledica neupoštevanja podatkov iz ločenih računovodskih evidenc in ločenih računovodskih izkazov po dejavnostih, ki jih je sestavila tožnica, in neusklajenosti podatkov. Tožnica je namreč skladno s 109. členom EZ-1 sprejela Pravilnik o sodilih za razporejanje prihodkov, stroškov, odhodkov, sredstev in obveznosti do virov sredstev po posameznih nereguliranih dejavnostih družbe A. (v nadaljevanju Sodila), ki se je pričel uporabljati s 1. 1. 2015 in katerega ustreznost je potrdila revizijska družba. Na podlagi potrjenih Sodil je tožnica s 1. 1. 2015 dejavnosti družbe razdelila na dejavnost sistemskega operaterja (regulirana dejavnost) in dejavnosti, ki ne sodijo v okvir izvajanja gospodarske javne službe (neregulirane dejavnosti oziroma ostale tržne dejavnosti oziroma ostale dejavnosti). Tožnica je v Sodilih določila, da so druge dejavnosti: - počitniška dejavnost, - upravljanje dolgoročnih finančnih naložb v delnice in deleže, - oddajanje stanovanj ter poslovnih prostorov v najem, - izdajanje revije ... in - trženje prostih telekomunikacijskih storitev. Tožnica je v Sodilih določila tudi pravila za razdelitev stroškov in prihodkov po dejavnostih. Za poslovno leto 2015 je toženki poročala podatke ločeno za dejavnost sistemskega operaterja in druge dejavnosti, ki jih je sestavila na podlagi Sodil. Vendar pri izračunu odstopanj za leto 2015 tega ni upoštevala.

Ko je bila tožnica seznanjena z ugotovitvami toženke, je podala pripombe, da gre za: - neutemeljenost zahtev glede ločenega računovodskega spremljanja dejavnosti za potrebe ugotavljanja odstopanj od RO (točka II.), - neupravičeno neenako obravnavanje med sistemskimi operaterji prenosnega elektroenergetskega omrežja in sistemskimi operaterji prenosnega plinskega omrežja (točka III.), - nepravilno upoštevanje stroškov delovanja in vzdrževanja in faktorja učinkovitosti (točka IV.), - neenakopravno obravnavanje glede priznavanja stroškov izgub na omrežju (točka V.) in - neutemeljeno nepriznavanje dobrobiti (točka VI.).

Toženka v nadaljevanju ugotavlja, da pripombe, podane v točkah III. do VI. izjave niso predmet ugotavljanja odstopanj, zato se do njih ne opredeljuje. Na izračun odstopanj se nanašajo le pripombe iz točke II. izjave, ki obravnava ločeno računovodsko spremljanje dejavnosti za potrebe ugotavljanja odstopanj. Navedbe tožnice toženka zavrača ter navaja, da morajo na podlagi 38. člena EZ in tudi na podlagi 109. člena EZ-1, ki se je začel uporabljati konec marca 2014, vsa elektroenergetska podjetja voditi ločene računovodske dejavnosti glede na dejavnosti, ki jih izvajajo in v pojasnilih k računovodskim izkazom razkriti ločene računovodske izkaze za prenosne in distribucijske dejavnosti. Iz omrežnine, ki je vir za financiranje elektrooperaterjev, pa se smejo pokrivati le upravičeni stroški dejavnosti prenosa ali distribucije električne energije, ne pa tudi drugi stroški, ki jih ima elektro operater iz naslova izvajanja drugih, nereguliranih ali neenergetskih dejavnosti. Na to zakonsko obvezo se je sklicevala tudi sama tožnica v dopisu z dne 6. 4. 2016. Vendar je tožnica v odgovoru na seznanitev navedla, da je toženko večkrat obvestila, da neregulirane dejavnosti ločuje samo za interne potrebe in ne za namene ugotavljanja odstopanj. Toženka pa ugotavlja, da tožnica ločenih računovodskih evidenc ne vodi samo za interne namene. Tudi iz samih letnih poročil tožnice izhaja, da evidentira ločene dejavnosti skladno z EZ-1. Toženka dalje navaja, da je sklicevanje tožnice, da se skladno s 513. členom EZ-1 za potrebe izračuna odstopanj upošteva akt, ki velja za RO 2013 do 2015, je sicer pravilno, vendar pa se določba 513. člena ne nanaša na določbe EZ-1 o obveznosti ločenega računovodskega spremljanja dejavnosti. Ta obveznost namreč izhaja iz določb 108. do 111. člena 6. poglavja EZ-1. Tako akt toženke, ki velja za RO 2013 do 2015, kot tudi akt, ki je bil sprejet na podlagi novega EZ-1, ne določata obveznosti ločenega računovodskega evidentiranja dejavnosti, temveč določata kriterije za določitev upravičenih stroškov in prihodkov, ki se nanašajo na dejavnost sistemskega in distribucijskega operaterja. Namen reguliranja, ki ga izvaja toženka že od ustanovitve, ostaja ves čas enak, in sicer zagotavljanje izvajanja gospodarske javne službe. To nalogo izvaja z analizo upravičenih stroškov in potrebnih prihodkov, obe kategoriji pa se ves čas nanašata zgolj na izvajanje dejavnosti gospodarske javne službe, ne pa tudi na druge, neregulirane dejavnosti.

Toženka zavrača tudi navedbe tožnice, da je izločila tiste stroške in prihodke iz drugih dejavnosti, ki jih je pred tem upoštevala pri določitvi RO 2013 do 2015. Navaja, da je bil med trajanjem RO 2013 do 2015 sprejet EZ-1 in ker je tožnica s Sodili, ki jih je potrdil revizor, določila, da od 1. 1. 2015 poleg dejavnosti sistemskega operaterja opravlja tudi druge dejavnosti, se v izračunu odstopanj ne smejo upoštevati dejanski stroški in dejansko realizirani prihodki, ki so posledica opravljanja drugih dejavnosti. Stroški, ki jih povzročajo druge dejavnosti, niso upravičeni stroški dejavnosti sistemskega operaterja v smislu drugega odstavka 19. člena, prvega odstavka 26. člena in prvega odstavka 27. člena Akta o metodologiji/2012. Prav tako prihodki, ki jih tožnica dosega iz drugih dejavnosti, ne izvirajo iz opravljanja dejavnosti sistemskega operaterja in kot taki niso namenjeni pokrivanju upravičenih stroškov dejavnosti sistemskega operaterja (76. člen Akta o metodologiji/2012). Pravno pravilno je, da se v izračunu odstopanj za poslovno leto 2015 ne smejo upoštevati stroški in prihodki, ki so posledica drugih dejavnosti. Da so bila tožnici vnaprej znana vsa merila in pravila, ki bodo veljala v času odločanja, izhaja tudi iz zapisa sestanka z dne 6. 5. 2016. Toženka je tako v aktu vnaprej opredelila način in pravila za določanje načrtovanih in dejanskih upravičenih stroškov in virov za pokrivanje le teh za dejavnost sistemskega operaterja. V RO 2013 do 2015 je na podlagi podatkov dejavnosti sistemskega operaterja, ki jih je posredovala tožnica, določila načrtovane upravičene stroške in vire za pokrivanje le teh. Prav tako je v postopku ugotavljanja odstopanj ponovno upoštevala samo podatke, ki so posledica izvajanja dejavnosti sistemskega operaterja, ne pa podatkov, ki so posledica izvajanja drugih dejavnosti. Nadalje je tožnica s sprejemom Sodil, ki veljajo od 1. 1. 2015 dalje, in pripravo podatkov na podlagi ločenega evidentiranja dejavnosti, vnaprej predvidela posledice, na primer dopis z dne 6. 4. 2016. Glede na navedeno toženka v postopku ugotavljanja odstopanj ni upoštevala stroškov drugih dejavnosti.

Zaključno toženka ugotavlja, da ostajajo razlike na postavkah nadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja, nenadzorovanih stroškov delovanja in vzdrževanja, amortizacije, reguliranega donosa na sredstva, drugih prihodkov in obresti. Razlike so posledica neupoštevanja podatkov, ki temeljijo na ločenem računovodskem evidentiranju dejavnosti in ki jih je tožnica posredovala v okviru zbiranja podatkov o poslovanju za poslovno leto 2015. Toženka dalje navaja, da so bistvena dejstva, ki so podlaga za odločitev, naslednja: - tožnici so bila vnaprej znana vsa pravila in merila, ki se uporabljajo v času odločanja, saj je bil akt sprejet pred začetkom veljavnosti RO 2013 do 2015; - za obdobje pred letom 2015 je tožnica poročala, da izvaja samo dejavnost sistemskega operaterja, za poslovno leto 2015 pa je toženko obvestila, da skladno z EZ-1 poleg regulirane dejavnosti izvaja tudi druge dejavnosti in je tako pripravila tudi podatke za poslovno leto 2015; - odstopanja je tožnica izračunala brez upoštevanja ločenih računovodskih izkazov (v izračun je vključila tudi druge dejavnosti), - toženka je v skladu s svojimi pristojnostmi v izračunu odstopanj upoštevala podatke, ki se nanašajo na dejavnost sistemskega operaterja in jih je poročala tožnica; tako je toženka v odstopanjih upoštevala enakovrstne podatke, kot pri določitvi regulativnega okvira (podatke, ki se nanašajo na dejavnost sistemskega operaterja) in preprečila navzkrižno subvencioniranje dejavnosti. V skladu z zakonskimi pristojnostmi je toženka izračunala odstopanja za poslovno leto 2015 na podlagi upravičenih stroškov in virov za pokrivanje le teh izključno za dejavnost sistemskega operaterja. To odstopanje za poslovno leto 2015 znaša 37.088.579,00 EUR. Izračuna toženke in tožnice se razlikujeta za 2.448.276,00 EUR. Če bi toženka pri izračunu odstopanj za leto 2015 upoštevala tožničin izračun odstopanj, ki vključuje dejavnosti sistemskega operaterja in druge dejavnosti, bi se čisti poslovni izid drugih dejavnosti neupravičeno povečal za 2.448.276,00 EUR na račun neupravičeno zmanjšanega presežka omrežnine v isti višini. S tem bi oškodovali uporabnike sistema, ki so zavezanci za plačevanje omrežnine in za pokrivanje upravičenih stroškov dejavnosti sistemskega operaterja, ne pa tudi zavezanci za financiranje stroškov, ki jih imajo izvajalci gospodarskih javnih služb z izvajanjem drugih dejavnosti.

2. Tožnica vlaga tožbo iz vseh tožbenih razlogov po 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Uvodno uveljavlja neutemeljenost zahteve glede ločenega računovodskega spremljanja dejavnosti za potrebe ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira za obdobje od 1. 1. 2015 do 31. 12. 2015. Podaja obširne navedbe, med drugim navaja, da toženka tudi sama navaja, da pri določitvi RO 2013 do 2015 ni bilo upoštevano ločeno spremljanje dejavnosti, posledično pa tega - ločenega spremljanja dejavnosti ni mogoče zahtevati pri spremljanju odstopanj od istega RO 2013 do 2015. Odstopanja od RO 2013 do 2015 namreč ni mogoče ugotavljati na drug način od tistega, na katerega je bil RO 2013 do 2015 pripravljen. Sklicuje se na Akt o metodologiji/2012 in sicer 77. in 82. člen. Ta podlaga nujno zahteva primerljivost kategorij stroškov in prihodkov, uporabljenih pri določanju RO in tistih, ki se upoštevajo kot dejanski v okviru ugotavljanja odstopanja od RO. Za tožnico je bil z odločbo toženke z dne 15. 11. 2012 regulativni okvir določen za obdobje od 1. 1. 2013 do 31. 12. 2015. EZ-1 pa v prehodni določbi 513. člena določa, da se določbe 116. do 119. člena ter od 132. do 138. člena tega zakona pričnejo uporabljati za določitev omrežnine in tarife ter tarifnih postavk prvega regulativnega obdobja po izteku regulativnega obdobja, ki teče na dan uveljavitve tega zakona; do začetka uporabe navedenih določb pa se glede omrežnine in odločanja o upravičenih stroških uporablja Akt o metodologiji/2012. Tudi v obrazložitvi predloga EZ-1 je bilo v zvezi s tem navedeno, da se določa prehodno obdobje do začetka uporabe novih določb o določanju omrežnine. Tožnica se dalje sklicuje tudi na sestanek s toženko dne 6. 5. 2016. Tožnica ugotovitve in zaključke izpodbijane odločbe prereka. Meni, da je ključno, da je toženka pri določitvi RO 2013 do 2015 upoštevala tudi stroške in prihodke iz naslova drugih dejavnosti. Tožnica v nadaljevanju ugovarja, da je neenako obravnavanje med sistemskim operaterjem prenosnega elektroenergetskega omrežja in sistemskim operaterjem prenosnega plinskega omrežja neupravičeno. Ugovarja, da so bili stroški delovanja in vzdrževanja nepravilno upoštevani. Tožnica ugovarja tudi neenakopravnemu obravnavanju glede priznavanja stroškov izgub na omrežju. Ugovarja tudi nepriznavanju dobrobiti. Očita, da dokazov, na katere tožnica opira ugovore, toženka ni izvedla ter je dejansko stanje v tem pogledu ostalo neugotovljeno. Toženkina presoja ugovorov pa tudi ni obrazložena tako, da bi bilo mogoče odločitev v tem obsegu preizkusiti. Tožnica sodišču predlaga, naj opravi glavno obravnavo in izvede vse predlagane dokaze, ter naj razsodi, da se tožbi ugodi in izpodbijana odločba toženke v celoti odpravi. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe ter vztraja pri izpodbijani odločbi in razlogih zanj.

4. Tožnica in toženka tudi v naknadnih pripravljalnih vlogah vztrajata vsaka pri svojih stališčih.

5. Tožba je utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je primarno sporno, ali je pri izračunu odstopanj1 od regulativnega okvira2 za leto 2015 glede na 109. člen EZ-1 (ločene dejavnosti) mogoče upoštevati zgolj upravičene stroške za regulirano dejavnost tožnice, ali pa se, glede na 513. člen EZ-1, upoštevajo tudi drugi stroški in prihodki, iz naslova drugih (nereguliranih in neenergetskih) dejavnosti, ker so bili ti upoštevani v RO 2013 do 2015. Sporno je tudi, ali je upravičeno neenako obravnavanje sistemskih operaterjev prenosnega elektroenergetskega omrežja in sistemskih operaterjev prenosnega plinskega omrežja, ali so bili pravilno priznani stroški delovanja in vzdrževanja ter stroški izgub na omrežju, sporno je tudi nepriznavanje dobrobiti.

7. Po prvem odstavku 513. člena EZ-1 se določbe 116. do 119. člena in 132. do 138. člena tega zakona začnejo uporabljati za določitev omrežnine in določitev tarife ter tarifnih postavk prvega regulativnega obdobja po izteku regulativnega obdobja, ki teče na dan uveljavitve tega zakona3. Po navedeni prehodni zakonski določbi se določbe EZ-1 o: - metodologiji za določitev regulativnega okvira, - določitvi regulativnega okvira, - naložbenem načrtu elektrooperaterja, - upravičenih stroških elektrooperaterja (116. do 119. člen) ter določbe o obračunavanju omrežnine (132. do 138. člen) uporabljajo za določitev omrežnine po izteku regulativnega okvira v teku, torej po izteku RO 2013 do 2015. Po tretjem odstavku 513. člena EZ-1 pa se do začetka uporabe določb 116. do 119. člena in 132. do 138. člena glede omrežnine in odločanja o upravičenih stroških uporablja Akt o metodologiji/2012. 8. Glede na citirane prehodne določbe 513. člena EZ-1 se sodišče s tožnico strinja, da v obravnavanem primeru določbe 109. člena EZ-1 na ugotavljanje odstopanj od RO 2013 do 2015, torej tudi za leto 2015, ne vplivajo. V (za ta upravni spor) relevantnih določbah drugega in petega odstavka 109. člena EZ-1 je (sicer) določeno, da če elektroenergetska podjetja opravljajo druge dejavnosti, ki niso prenosne ali distribucijske, morajo tudi za te dejavnosti voditi ločene računovodske evidence in v pojasnilih k računovodskim izkazom razkriti računovodske izkaze za prenosne oziroma distribucijske ter druge dejavnosti, pri čemer se za ločene računovodske izkaze štejejo: bilanca stanja, izkaz poslovnega izida in izkaz denarnih tokov. Vendar pa se navedene določbe 109. člena EZ-1, čeprav zanje ni določeno, da se v prehodnem obdobju ne uporabljajo, po mnenju sodišča ne morejo uporabiti v povezavi z ugotavljanjem odstopanj od regulativnega okvira, RO 2013 do 2015 oziroma za leto 2015, ki je bil določen upoštevaje določbe Akta o metodologiji/2012 z odločbo z dne 15. 11. 2012. 9. Akt o metodologiji/2012 namreč med drugim normativno ureja tudi regulativni okvir in regulativni nadzor, vključno z ugotavljanjem odstopanj od regulativnega okvira (77., 81., 82. člen itd.), ter je bil podlaga za odločbo z dne 15. 11. 2012, s katero je bil določen za tožnico regulativni okvir za regulativno obdobje 2013 do 2015. Iz odločbe z dne 15. 11. 2012 ne izhaja, da bi pri določitvi regulativnega okvira ob uporabi določb Akta o metodologiji/2012 bilo kakorkoli problematizirano, kateri stroški so upravičeni. Toženka pa je povsem neprepričljiva z navedbami, da je pri določitvi RO 2013 do 2015 upoštevala, da je tožnica poročala, da opravlja samo dejavnost sistemskega operaterja, saj iz podatkov spisa izhaja (npr. dopis tožnice z dne 6. 4. 2016), da stroškov nereguliranih dejavnosti tožnica zgolj ni ločeno prikazovala. Toženka tudi sama navaja v izpodbijani odločbi, da je tožnica s sprejemom Sodil, ki veljajo od 1. 1. 2015, in pripravo podatkov na podlagi ločenega evidentiranja dejavnosti, morala sama predvideti posledice, torej da bodo upravičeni stroški upoštevani drugače, kot je to veljalo za pretekli nadzor izvajanja RO 2013 do 2015, ki očitno ni izhajal iz zahtev po ločenem prikazovanju regulirane in nereguliranih dejavnosti, ne glede na to, da je tedaj (do 22. 3. 2014) veljavni EZ opredeljeval omrežnino kot del cene za uporabo omrežja, ki je namenski prihodek sistemskega operaterja za pokrivanje upravičenih stroškov dejavnosti sistemskega operaterja v posameznem letu regulativnega obdobja (56. točka 4. člena), regulativni okvir kot vrednostno opredelitev načrtovanih upravičenih stroškov sistemskega operaterja po posameznih letih regulativnega obdobja, ki vključuje tudi reguliran donos na sredstva, načrtovanih prihodkov iz omrežnine, drugih virov financiranja ter presežkov ali primanjkljajev omrežnine iz preteklih let (83. točka 4. člena), in zahteval ločeno računovodsko spremljanje vsake izmed energetskih dejavnosti, v skladu s slovenskimi računovodskimi standardi (38. člen). Zato, če je tožnica na podlagi 109. člena EZ-1 sprejela Sodila ter s 1. 1. 2015 svoje dejavnosti razdelila na regulirano dejavnost (sistemskega operaterja) in neregulirane (ne pa slednjih šele tedaj vzpostavila) ter določila tudi pravila za razdelitev stroškov in prihodkov po dejavnostih, zgolj to ne more biti podlaga za to, da se pri ugotavljanju odstopanj od regulativnega okvira za leto 2015 upoštevajo le podatki regulirane dejavnosti. Na podlagi osmega odstavka 120. člena EZ-1 bi namreč med regulativnim obdobjem lahko bila izdana nova odločba, s katero bi bil določen nov regulativni okvir, upoštevaje ločene dejavnosti, ter nato ugotavljano odstopanje, upoštevajoč le stroške in prihodke regulirane dejavnosti.

10. Ker se po določbi tretjega odstavka 513. člena EZ-1, torej v regulativnem obdobju 2013 do 2015, glede omrežnine in odločanja o upravičenih stroških še uporabljajo določbe Akta o metodologiji/2012, to po mnenju sodišča daje podlago le za razlago, da se v skladu z Aktom o metodologiji/2012 v odločbi o regulativnem okviru upoštevani načrtovani upravičeni stroški operaterja pri ugotavljanju odstopanja od regulativnega okvira primerjajo z dejanskimi upravičenimi stroški, ugotovljenimi po enakih kriterijih. Sodišče se tako strinja s tožnico, da ugotavljanje odstopanja od regulativnega okvira terja primerljivost načrtovanih kategorij stroškov in prihodkov, upoštevanih pri določanju regulativnega okvira, ter dejanskih.

11. Na drugačno presojo sodišča ne more vplivati toženka s sklicevanjem na ugotovitve o tem, da je tožnica izdelala (že) za leto 2015 ločene računovodske izkaze, da je med postopkom pisno in na sestankih tudi sama navajala, da je izpolnila zakonske obveznosti glede ločevanja dejavnosti itd., da je bila seznanjena z merili in pravili, ki bodo veljala v času odločanja o odstopanju od regulativnega okvira, in da je od ustanovitve toženke namen njenega reguliranja zagotavljanje izvajanja gospodarske javne službe in ne tudi nereguliranih dejavnosti. Po mnenju sodišča namreč toženka v obdobju izvajanja regulativnega nadzora (istega) RO 2013 do 2015, določenega z odločbo z dne 15. 11. 2012, ni mogla istih določb Akta o metodologiji/2012, ki so bile podlaga za regulativni okvir, razlagati v različnem pomenu, ne da bi za to imela izrecno pravno podlago. Tudi v nasprotju z določbami 3. in 4. člena Akta o metodologiji/2012, ki se nanašajo na določanje omrežnine, bi bilo v teku regulativnega obdobja brez izrecne pravne podlage za to določati pojmoma upravičenih stroškov in omrežnine različno vsebino.

12. Po presoji sodišča ima tožnica tako prav, da je toženka pri ugotavljanju odstopanj od regulativnega okvira za leto 2015 nepravilno razlagala in uporabila prej citirane določbe EZ-1 in Akta o metodologiji/2012 ter na tej podlagi posledično nepravilno ugotavljala dejansko stanje (iz izračuna odstopanj od regulativnega okvira je po posameznih postavkah izločala določene upravičene stroške, ki jih kot takih ni štela, ker niso izhajali iz regulirane dejavnosti tožnice) in tako odločala na podlagi nepravilno ugotovljenega pravnega in dejanskega stanja zadeve, poleg tega pa predlaganih dokaznih predlogov tudi ni argumentirano zavrnila, tako da bi bil mogoč preizkus odločitve. V odgovoru na tožbo, s katerim se nepravilnosti izpodbijane odločbe sicer ne more odpraviti, pa je toženka tudi zgolj zagovarjala svojo odločitev kot pravilno, s sklicevanjem na pozitivno pravno ureditev, po kateri so uporabniki sistema zavezanci (le) za plačevanje omrežnine in za pokrivanje upravičenih stroškov dejavnosti sistemskega operaterja, ne pa tudi zavezanci za financiranje stroškov, ki jih imajo izvajalci gospodarskih javnih služb z izvajanjem drugih dejavnosti.

13. Tožnica po presoji sodišča v tožbi utemeljeno očita tudi, da toženka na podlagi obrazloženih navedb, ki jih je podala v postopku (izjava z dne 31. 3. 2017 na Seznanitev z ugotovljenimi dejstvi pred izdajo odločbe v zadevi odstopanja od regulativnega okvira za leto 2015, z dne 14. 3. 2017) (-da toženka neupravičeno neenakopravno obravnava sistemske operaterje prenosnega plinskega omrežja in sistemske operaterje prenosnega elektroenergetskega omrežja, - da so bili nepravilno upoštevani stroški delovanja in vzdrževanja ter faktorja učinkovitosti, - da toženka neenakopravno obravnava tožnico v primerjavi z drugimi elektrodistributerskimi podjetji glede priznavanja izgub na omrežju in - da toženka neutemeljeno ne priznava dobrobiti), ter v zvezi z njimi tudi dokazne predloge, postopka ni dopolnila z izvedbo dokazov, niti se v izpodbijani odločbi vsebinsko ni opredelila, zakaj tako ni ravnala, pač pa je navedla zgolj, da podane pripombe niso predmet postopka ugotavljanja odstopanj. Sodišče pa se s tožnico strinja, da gre pri tem za bistveni kršitvi pravil postopka po 3. in 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Tudi kolikor v odgovoru na tožbo na navedbe odgovarja vsebinsko nekoliko bolj konkretizirano, toženka s tem nepravilnosti izpodbijane odločbe ni mogla odpraviti. Sodišče pa tudi ne pritrjuje njenim navedbam, da se ji do ugovorov tožnice vsebinsko ni bilo treba opredeliti, ker se navedbe nanašajo na nerelevantna dejstva in okoliščine; če se namreč (konkretizirane) navedbe stranke po mnenju organa nanašajo na nerelevantna dejstva in okoliščine, je organ dolžan v postopku oziroma odločbi za vsako posamezno navedbo navesti pravne razloge (pravno podlago in obrazložitev), zakaj dejstva in okoliščine šteje za nerelevantna.

14. Ker je sodišče spoznalo, da je bilo v postopku nepravilno uporabljeno materialno pravo ter so bila kršena pravila postopka, ki so vplivala ali bi mogla vplivati na odločitev v zadevi, je tožbi na podlagi 4. in 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo, zadevo pa na podlagi tretjega ter v smislu četrtega odstavka tega člena vrnilo toženki v ponovni postopek.

15. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, na seji, na podlagi prve alineje drugega odstavka 59. člena ZUS-1, ker je bilo že na podlagi tožbe, izpodbijane odločbe in upravnih spisov očitno, da je potrebno tožbi ugoditi in izpodbijano odločbo odpraviti na podlagi prvega odstavka 64. člena tega zakona, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom.

16. Tožnica v tožbi predlaga, naj sodišče na glavni obravnavi izvede številne dokaze, ki jih je predlagala že v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe, vendar jih toženka ni izvedla (vpogled v številne listine, zaslišanje več prič, zaslišanje zakonitih zastopnikov tožnice in toženke, postavitev izvedenca energetsko ekonomske stroke). Sodišče, kot je že navedlo, glavne obravnave ni opravilo, za kar ima podlago v prvi alineji drugega odstavka 59. člena ZUS-1. Sodišče pri tem dodaja, da toženka večine predlaganih dokazov ni izvedla ob skopi obrazložitvi, da navedbe, v zvezi s katerimi so bili dokazi predlagani, niso predmet postopka ugotavljanja odstopanj od regulativnega okvira. Kar pomeni, da je toženka, ne da bi za posamezno navedbo ugotovila, na kateri pravni podlagi jo presoja kot nerelevantno, odklonila izvedbo dokazov kot nerelevantnih. Zato sodišče ne more presoditi niti, ali so bili dokazi zavrnjeni iz zakonsko dopustnih razlogov (gre za dokazne predloge, ponovljene v tožbi v točkah III. do VI.). Poleg tega toženka (sicer tudi ob nepravilni razlagi in uporabi materialnega prava) prav tako ni izvedla drugih predlaganih dokazov (v tožbi ponovljenih v točki II), ne da bi obrazložila, ali gre za neprimerne ali nerelevantne dokaze itd.. Kadar sodišče ugotovi, da je upravni organ neutemeljeno (brez zakonsko dopustnih razlogov) zavrnil predlagane dokaze in je za odpravo kršitev pravil upravnega postopka predlagane dokaze treba izvesti, je dolžno samo odpraviti tako kršitev pred odločitvijo v zadevi z ustrezno izvedbo takih dokazov na glavni obravnavi. Te dolžnosti pa sodišče nima, če bi to pomenilo prenos celotnega bremena dokaznega postopka, ki bi ga sicer moral izvesti upravni organ, na sodišče v upravnem sporu; v takem primeru lahko sodišče tudi iz tega razloga odpravi izpodbijani upravni akt in naloži odpravo kršitev dokaznega postopka pristojnemu upravnemu organu4. Kot izhaja iz navedenega, bi se ob tem, če bi sodišče izvedlo v tožbi predlagane dokaze, celotno breme dokaznega postopka preneslo na sodišče, kar pomeni, da bi sodišče vodilo dokazni postopek, kot se vodi pred odločitvijo v sporu polne jurisdikcije, kar pa mora biti v upravnem sporu izjema, utemeljena na zakonu5. Zato je sodišče izpodbijano odločbo odpravilo, in sicer tako iz razloga nepravilne uporabe materialnega prava kot iz razloga bistvenih kršitev pravil postopka. Toženka bo v ponovnem postopku morala materialno pravo razlagati in uporabiti tako, kot je podalo pravno mnenje sodišče v tej sodbi; ob tem pa bo morala za vsako posamezno v postopku podano navedbo ugotoviti, ali se glede na relevantno materialno pravo nanaša na pravno pomembna dejstva in okoliščine ter v odvisnosti od te presoje izvesti v zvezi s tem predlagane dokaze ali pa jih zavrniti, vendar le iz zakonsko dopustnih razlogov (nesubstanciran dokaz, nepotreben dokaz zaradi dokazanosti dejstva, nerelevanten dokaz, neprimeren dokaz), po opisani dopolnitvi postopka pa ponovno odločiti v zadevi ter v novi odločbi odločitev tudi obrazložiti, tako da bo v njej zaobsegla vse ugotovitve in presoje, na katerih odločitev temelji.

17. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi tretjega odstavka 25. člena ZUS-1 ter tožnici priznalo stroške na podlagi drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, ker je pooblaščenec tožnice zavezanec za DDV.

1 Po prvem odstavku 77. člena Akta o metodologiji/2012 se odstopanje od regulativnega okvira odraža v presežku ali primanjkljaju omrežnine.  
2 Po prvem odstavku 10. člena Akta o metodologiji/2012 je regulativni okvir vrednostna opredelitev načrtovanih upravičenih stroškov sistemskega operaterja po posameznih letih regulativnega obdobja /.../.  
3 EZ-1 je pričel veljati 22. 3. 2014. 4 Tako sklep Vrhovnega sodišča X Ips 220/2016 z dne 17. 5. 2017. 5 Prvi odstavek 7. člena ZUS-1, 65. člena istega zakona