sodba U 1466/2008
Datum: 2010-06-29T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:U.1466.2008
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: JAVNI USLUŽBENCI - UPRAVNI SPOR
institut: javni sektor - državni pravobranilec - prevedba plače - akt o prevedbi - upravni spor - ugotovitev nezakonitosti izpodbijanega upravnega akta

## Jedro

Ker je bila tožnica uvrščena v 51. plačni razred, kar je prenizko glede na primerjavo nominalnega zneska osnovne plače za znesek iz priloge 1, je bila napačno uporabljena določba 4. odstavka 49. c člena ZSPJS.

Sodišče je s sodbo ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe, ker temelji na podzakonskem predpisu, ki ne upošteva zakonskih uvrstitvenih določb o varovanju doseženih napredovanj.

## Izrek

Tožbi se ugodi tako, da se ugotovi, da je odločba Generalnega Državnega pravobranilca št. Pers. 25/98 z dne 20. 12. 2007 nezakonita.

Tožena stranka je dolžna povrniti tožnici stroške postopka v višini 80 EUR, v 15 dneh.

## Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo odločil, da je pravna podlaga za izdajo izpodbijane odločbe Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 95/07 - uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZSPJS), Zakon o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 94/07 - uradno prečiščeno besedilo in nadaljnji, v nadaljevanju ZDPra) in Uredba o enotni metodologiji in obrazci za obračun in izplačilo plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 109/07) - v točki 1. izreka; določil je kaj je vsebina te odločbe - v 2. točki izreka; da se plača obračunava za povprečno mesečno delovno obveznost v trajanju 174 ur - 3 točka izreka; da je nominalni znesek osnovne plače 3.571,22 EUR, preveden v plačni razred 54, prevedena osnovna plača znaša 3.577,87 EUR - 4. točka izreka; določil je tožnici plačni razred po 7. členu ZSPJS in osnovno plačo po 9. členu ZSPJS in sicer 51 plačni razred in osnovno plačo 3.180,71 EUR - 5. točka izreka; odločil je o varovanju plače tožnice do primerljivega zneska plače, določenega po ZSPJS v skladu z 49. f členom ZSPJS - 6. točka izreka; določil upravičenost do dodatkov - 7. točka izreka; določil upravičenost do napredovanja in plačila delovne uspešnosti - 8. točka izreka; določil, da se plača državnega pravobranilca obračuna mesečno in da se prvi obračun in izplačilo plače državnega pravobranilca izvede za mesec januar 2008 - 9. točka izreka; določil, da s to odločbo prenehajo veljati vse določbe individualnih aktov, izdanih državnemu pravobranilcu, ki se nanašajo na uvrstitev v plačni razred po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS oziroma na obračun plače po predpisih, ki so se uporabljali do začetka izplačila plač po ZSPJS - 10. točka izreka; določil kaj so sestavni deli odločbe - 11. točka izreka in odločil, da odločba začne veljati s 1. 1. 2008 - 12. točka izreka.

V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da je tožnica na dan izdaje odločbe dosegla plačilni razred po ZDPra v višini 3,47, da je bil na podlagi Akta o prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač, funkcij in prevedbi nominalnih zneskov osnovnih plač funkcionarjev Državnega pravobranilstva ter njihovi uvrstitvi v plačne razrede z dne 13. 12. 2007 št. DP-A01-324/2007 (v nadaljevanju Akt o prevedbi) nominalni znesek osnovne plače preveden v 54. plačni razred oziroma se tožnico uvrsti v 51. plačni razred. Dalje navaja, da osnovna plača po prevedbi oziroma po uvrstitvi v plačni razred izhaja iz priloge 1 ZSPJS, da so uvrstitve funkcij v plačne razrede v plačni podskupini A4 določene v prilogi 3 ZSPJS, da vrsto, pogoj in višino dodatkov državnih pravobranilcev določa ZSPJS v 7. poglavju, da napredovanje državnih pravobranilcev ureja ZDPRA ureja v drugem oddelku 7. poglavja, 32. člen ZSPJS-G pa določa, da se plača funkcionarjev skladno z ZSPJS pričnejo obračunavati s 1. 1. 2008. Tožnica se je zoper prvostopenjsko odločbo pritožila, drugostopenjski organ pa je pritožbo zavrnil. Tožnica v tožbi povzema vsebino izpodbijane odločbe in navaja, da je njena uvrstitev v 51. plačni razred nezakonita in nepravilna, ker ne upošteva že doseženih napredovanj in dejstva, da je bil način napredovanja spremenjen, pridobljena pravica pa zagotovljena. Iz priloge 3 k ZSPJS je razvidno, da je državni pravobranilec uvrščen v 48. plačni razred, po 51. členu ZDPra napreduje za šest plačnih razredov, po 52. členu tega zakona pa lahko napreduje vsaka tri leta, tako da lahko z napredovanji po 18 letih doseže 54. plačni razred. Navedena spremenjena pravila za napredovanje so stopila v veljavo 18. 2. 2006. V 3. odstavku 34. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o državnem pravobranilstvu (Uradni list RS, št. 17/06) je določeno, da izdaja odločbe o uvrstitvi državnega pravobranilca v plačni razred ne sme poslabšati položaja državnega pravobranilca v zvezi z njegovim napredovanjem. Pred uveljavitvijo teh sprememb je 52. člen tega zakona določal, da lahko državni pravobranilec napreduje vsakih 6 let, po 42. členu je bilo možno iz izhodiščnega plačilnega razreda napredovati za 3 razrede, torej je bilo mogoče doseči najvišji plačilni razred po 18 letih. Z uvrstitvijo v 51. plačni razred se je njen položaj bistveno poslabšal, odvzeta ji je bila že pridobljena pravica uvrstitve v najvišji plačni razred. Takšna odločitev je v nasprotju s še veljavno določbo 3. odstavka 34. člena ZDPra-A (veljati je prenehal le 1. in 2. odstavek 34. člena na podlagi 14. člena ZDPRA-B, ni pa prenehal veljati 3. odstavek), ki določa, da izdaja odločbe o uvrstitvi državnega pravobranilca v plačni razred ne sme poslabšati položaja državnega pravobranilca v zvezi z njegovim napredovanjem. ZDPra tudi ne predvideva možnosti odvzema doseženih napredovanj. Uvrstitev v 51. plačni razred je tudi v nasprotju s 4. odstavkom 49.c člena ZSPJS, ki določa, da se nominalni znesek osnovne plače funkcionarja prevede v plačni razred po tem zakonu z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred, vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višji od plačnega razreda funkcije, kot jih je funkcionar dosegel do dneva prevedbe. Predlaga, naj sodišče 5. točko izreka odpravi in toženi stranki naloži povrnitev stroškov postopka. V kolikor sodišče pravnih argumentov tožnice ne bi sprejelo, pa predlaga, naj sodišče postopek prekine in vloži zahtevo za začetek postopka za oceno ustavnosti določbe 48. in 49. c člena ZSPJS. Te določbe, če se jih razlaga tako, kot jih razumeta prvostopenjski in drugostopenjski organ, so v nasprotju z 2. in 14. členom Ustave.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo citira določilo 49. a in 4. odstavka 49. c člena ZSPJS. Slednji med drugim tudi določa, da se prevedba določi z aktom organa uporabnika proračuna, ki je pristojen za urejanje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij. Na tej podlagi je Generalni državni pravobranilec izdal akt o prevedbi. Na podlagi tega akta je bil nominalni znesek tožničine osnovne plače preveden v 54. plačni razred, katerega vrednost je najbližje nominalnemu znesku tožničine osnovne plače. ZSPJS v 9. členu določa, da je osnovna plača funkcionarja določena s plačnim razredom, v katerega je uvrščena posamezna funkcija oziroma s plačnim razredom, ki ga je funkcionar pridobil z napredovanjem, če funkcionar lahko napreduje v skladu z zakonom. Pred prevedbo in uvrstitvijo po novem ZSPJS je tožnica dosegla količnik v višini 3,47, kar pomeni, da je po stari ureditvi dosegla tri napredovanja. Pri uvrstitvi v plačni razred po ZSPJS so se tožnici upoštevala vsa dosežena napredovanja, zato je bila na podlagi aktov o prevedbi uvrščena v 51. plačni razred in ne v izhodiščni 48. plačni razred, tako da pri izdaji izpodbijane odločbe ni prišlo do kršitve 3. odstavka 34. člena ZDPra-A, ki določa, da se z uvrstitvijo v plačni razred ne sme poslabšati položaj državnega pravobranilca v zvezi z njegovim napredovanjem. Pri izdaji izpodbijane odločbe so bila spoštovana določila ZDPra, ki ne predvideva možnosti odvzema doseženih napredovanj in dosežena napredovanja varuje s tem, da je državni pravobranilec ob ponovnem imenovanju na funkcijo uvrščen najmanj v plačni razred, ki ga je pridobil ob zadnjem napredovanju. Varovanje osnovne plače je določeno v 49. f členu ZSPJS, ki določa, da v kolikor je primerljivi znesek plače državnega pravobranilca izračunan v skladu s 5. odstavkom tega člena, višji od primerljivega zneska plače, obračunanega v skladu s 6. odstavkom tega člena, se mu obračuna plača po predpisih, ki so se uporabljali do obračuna plač po tem zakonu. Predlaga, naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

Tožnica v pripravljalni vlogi v celoti prereka navedbe tožene stranke. Meni, da je tožena stranka namenoma prezrla, da je pred novo uvrstitvijo dosegla najvišje možno napredovanje na Državnem pravobranilstvu, saj je bila od 1. 1. 1999 uvrščena v 4. plačni razred s koeficientom 3,47, kar je bilo prevedeno v 54. plačni razred. Z novo uvrstitvijo je bila uvrščena tri plačne razrede pod najvišjim možnim napredovanjem, kar je v nasprotju z določilom 3. odstavka 34. člena ZDPra-A. Najvišje napredovanje po ZDPra, ki je bila pred uveljavitvijo oziroma začetkom uporabe ZDPra-A je enakovredno najvišjemu napredovanju po ZDPra-A. Za dosego obeh najvišjih napredovanj je bila po določbah zakona potrebna enako dolga doba 18 let (po ZDPra 3 x 6 let, po ZDPra-A pa 6 x 3 leta), prejšnji najvišji razred je preveden v 54. razred in prav tako je tudi sedanji najvišji razred uvrščen v 54. razred. Z uvrstitvijo v izpodbijani odločbi je kršeno načelo ohranitve pridobljenih pravic v taki meri, da je v bistveno slabšem položaju, saj položaja in dohodka, ki ga je že imela, nima več, glede na starost in delovno dobo, pa ga tudi ne bo mogla doseči. K 1. točki izreka: Tožba je utemeljena.

ZSPJS v 4. odstavku 49. c člena določa, da se nominalni znesek osnovne plače funkcionarja, izračunan v skladu z 49. a in 49. b členom tega zakona, prevede v plačni razred po tem zakonu, z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1 tega zakona, vendar ne nižje kot v plačni razred, ki je za toliko razredov višje od plačnega razreda funkcije, kot jih je funkcionar dosegel do dneva prevedbe. Prevedba se določi z aktom organa uporabnika proračuna, ki je pristojen za urejanje pravic in obveznosti iz delovnih razmerij. V obravnavani zadevi je bilo ugotovljeno, da znaša nominalni znesek osnovne plače pred prevedbo 3.571,22 EUR in to dejstvo ni sporno. Ker 4. odstavek 49. c člena določa, da se nominalni znesek osnovne plače prevede z uvrstitvijo v po vrednosti najbližji plačni razred iz priloge 1 tega zakona, bi morala biti tožnica uvrščena v tisti plačni razred iz priloge 1, ki je po vrednosti najbližji nominalnemu znesku osnovne plače. Znesek 3.571,22 EUR pa po tabeli 1 ni najbližji znesek, ki ustreza 51. plačnemu razredu, kamor je bila tožnica uvrščena. Ker je bila uvrščena v 51. plačni razred, kar je prenizko glede na primerjavo nominalnega zneska osnovne plače za znesek iz priloge 1, je bila napačno uporabljena določba 4. odstavka 49. c člena ZSPJS. Tožena stranka se nepravilno sklicuje na 9. člen ZSPJS, saj ta člen ni namenjen določanju prevedbe iz enega v drug plačni sistem, pač pa je v tem členu v 2. odstavku določeno, kaj obsega osnovna plača funkcionarja. Določbe 9. člena ZSPJS so namenjene urejanju razmerij, ki so na novo nastala že po uveljavitvi ZSPJS, medtem, ko so prehodne določbe, kamor spada tudi 49. c člen zakona, namenjene določanju prehoda iz starega v nov plačni sistem. To izhaja že iz samega dejstva, da je 49. c člen med prehodnimi določbami. Navedena razlaga izhaja tudi iz 10. člena ZSPJS, ki v 1. odstavku določa, da se osnovne plače funkcionarjev določijo z uvrstitvijo v plačni razred, v 2. odstavku pa ta člen določa, da je določena uvrstitev posameznih funkcij v plačne razrede v prilogi 3 tega zakona. Člen 10, ki se nahaja v poglavju 4 ZSPJS (določanje osnovne plače) se torej sklicuje na prilogo 3, medtem, ko se 49. c člen sklicuje na uporabo priloge 1 ZSPJS. Po mnenju sodišča pri obravnavani zadevi uporaba 9. in 10. člena ZSPJS ne pride v poštev, temveč uporaba prehodnih in končnih določb. Akt o prevedbi izhaja iz golega števila napredovanj in je kot tak po mnenju sodišča neskladen z zakonom. Ker je sodišče ugotovilo, da je odločba nezakonita že iz tega razloga, se do vseh tožbenih navedb in navedb v pripravljalni vlogi ni opredeljevalo.

Sodišče je izdalo sodbo, s katero je ugotovilo nezakonitost izpodbijane odločbe. Kot je pojasnjeno zgoraj, je odločba nezakonita, ker temelji na podzakonskem predpisu, ki ne upošteva zakonskih uvrstitvenih določb o varovanju doseženih napredovanj. Ta nepravilnost je po Zakonu o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, dalje ZUS-1) sankcionirana za odpravo izpodbijane odločbe (4. točka 1. odstavka 64. člena), ki pa v obravnavanem primeru ne bi bila ustrezna. Izpodbijana odločba je bila že izvršena, na njeni podlagi se je tožnici izplačevala plača od 1. 1. 2008 do konca učinkovanja te odločbe. Z ZSPJS-L (Uradni list RS, št. 91/09) so bile namreč uzakonjene spremembe v plačnem sistemu, ki so se nanašale tudi na državne pravobranilce. Povišan je bil izhodiščni plačni razred in zmanjšan razpon možnih napredovanj. Novela je predvidevala prehodno ureditev z učinkom od 1. 7. 2009 (17. in 24. člen) in poračun razlike med osnovno plačo po ZSPJS-L in osnovno plačo, določeno pred tem zakonom, to je z izpodbijano odločbo. Zakonske določbe, ki so veljale za čas učinkovanja izpodbijane odločbe, so torej časovno že izčrpane. Poleg tega je ZSPJS zagotavljal, da se državnim pravobranilcem plača ob prehodu na nov sistem ni mogla nominalno znižati in je bil v skladu s 7. odstavkom 49. f člena ZSPJS tožnici varovan primerljiv znesek plače po prejšnjih predpisih. Sodišče v izreku ni navedlo, da se ugotavlja nezakonitost točke 5, ker so točke izreka medsebojno povezane.

Sodišče pred Ustavnim sodiščem ni sprožilo postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti določb 48. in 49. člena ZSPJS, saj je taka zahteva podana le kot podredni zahtevek.

Sodišče je odločilo na podlagi 2. odstavka 64. člena ZUS-1. K 2. točki izreka: Po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 se tožniku, če sodišče tožbi ugodi in upravni akt odpravi ali ugotovi njegovo nezakonitost glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu, prisodi pavšalni znesek povračilo stroškov, skladno s pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Po določbi 1. odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07) se tožniku, če je bila zadeva rešena na seji in tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik, priznajo stroški v višini 80 EUR. Vračilo plačane sodne takse lahko tožnica zahteva po določbah Zakona o sodnih taksah.