sklep I U 467/2010
Datum: 2011-09-28T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.467.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST
institut: upravni nadzor nad zakonitostjo dela v zdravstvu - nadzor nad prevedbami plač - odločba o ugotovljenih nepravilnostih - akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu - zavrženje tožbe

## Jedro

V upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta v smislu 2. in 3. odstavka 2. člena ZUS-1. Vsaka odločitev v zvezi z nadzorstvom nad opravljanjem zdravstvene dejavnosti v smislu določil IX. poglavja Zakona o zdravstveni dejavnosti še ne more biti predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu, saj mora stranka v takšni tožbi tudi utemeljiti, da gre za pravico (oziroma obveznost) v smislu 23. člena v povezavi s 87. in 1. odstavkom 157. člena Ustave RS.

## Izrek

Tožba se zavrže.

## Obrazložitev

Tožena stranka je z izpodbijanim aktom, poimenovanim odločba, ob sklicevanju na 2. odstavek 80. člena Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej, Uradni list RS, št. 23/05 – uradno prečiščeno besedilo) in 12. člen Pravilnika o upravnem nadzoru v zdravstvu (Uradni list RS, št. 14/95 in 72/98, v nadaljevanju Pravilnik) tožeči stranki z izrekom pod točko I določilo naslednje ukrepe: uskladitev vseh pravnih aktov, ki se navezujejo na ugotovljene nepravilne prevedbe delovnih mest, v roku 30 dni; odstop od podjemnih pogodb, za katere ni podana zakonita pravna podlaga, v roku 30 dni; vplačilo zneskov, ki so bili izplačani na podlagi ugotovljeni nepravilnih pravnih podlag, določenih v prvi in drugi alinei na račun zavoda, v roku 30 dni po izpolnitvi ukrepov iz prve in druge alinee; vse ostale popravljalne ukrepe, skladno z ugotovitvami iz Poročila o upravnem nadzoru številka 411-8/2009-6 z dne 9. 12. 2009, ki naj se izvedejo v roku 60 dni od izdaje te odločbe.

Z izrekom pod točko II tožena stranka navaja, da v tem postopku posebni stroški niso zaznamovani, in pod točko III, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve. V obrazložitvi navaja, da je bil upravni nadzor pri tožeči stranki opravljen po presoji ministra za zdravje na podlagi sklepa št. 411-8/2009-6 z dne 7. 9. 2009. Namen upravnega nadzora je bil preveriti pravilnost, zakonitost in smotrnost poslovanja zavoda glede spoštovanja zakonodaje in notranje organiziranosti pri izvajanju dejavnosti Zavoda (sedaj tožeče stranke) ter preveriti učinkovitost poslovanja zaradi izvršitve sklepa Vlade RS št. 41010-4/2009/4 z dne 14. 5. 2009. Komisija v opisani sestavi je kot nadzorno dejanje opravila pregled dokumentacije tožeče stranke, ki se nanaša na obravnavano področje nadzora, in sicer dokumentacijo v zvezi s prevedbami plač na dan 1. 8. 2009, plačilne liste zaposlenih, podjemne pogodbe, sklenjene za opravljanje zdravstvenih storitev z zaposlenimi, pogodbe sklenjene za opravljanje zdravstvenih storitev s tretjimi osebami in druge civilno-pravne pogodbe ter dokumentacijo izvedbe javnega naročila na počitniških objektih in obračunane potne naloge v letu 2009, poročilo o opravljenem nadzoru pa je predložila ministru za zdravje in tožeči stranki, ki se je nanj odzvala z Odgovorom na poročilo o upravnem nadzoru ter naknadno izdelanim Programom aktivnosti v zvezi z ugotovitvami upravnega nadzora št. 5-75/09 z dne 15. 1. 2010. Po preučitvi dodatnih pojasnil tožeče stranke je Komisija ugotovila, da: direktorica zavoda ni sprejela nobenih popravljalnih ukrepov v zvezi s povrnitvijo preveč izplačanih zneskov, ki so bili posledica nepravilnosti prevedb, nezakonitostih podjemnih pogodb in drugih nezakonitih pravnih podlag, kot izhaja iz točke C. Poročila; ni predložila nobenega časovnega okvira za razrešitev nastalih nepravilnih situacij s samimi zaposlenimi in s tretjimi osebami, s katerimi ima sklenjene pravne posle; v zvezi s sklepom v Poročilu, da naj uprava preveri, ali so navedene razporeditve skladne s kriteriji za razvrščanje v stopnjevalna delovna mesta ni predložila popravljalnega ukrepa; prav tako ni predviden popravljalni ukrep, s katerim bi se nesporno ugotovilo, da so bile razporeditve skladne s kriteriji, določenimi v veljavnih predpisih; tudi v zvezi z obračunom plač ni predvidenega nobenega popravljalnega ukrepa glede nepravilnega kumuliranja dodatkov, niti v povezavi s tem vrnitve preveč izplačanih plač; v zvezi z načrtovano izdelavo plana glede delovne uspešnosti, ki ne predvideva povrnitve do sedaj nepravilno izplačanih zneskov na tej podlagi, zato ne gre za celovit ukrep; tudi ukrep v zvezi z nameravano izdelavo analize opravljenega dela v dežurstvu in stalni pripravljenosti za obravnavo na Svetu Zavoda po mnenju komisije ne bo doprinesel k razbremenitvi stroškov dela, saj se sklep Komisije nanaša na določitev organizacijske enote, ki bo edina izvajala dežurno službo, in sicer ob dela prostih dnevih, praznikih in po času, ki ga bo direktorica predložila v obravnavo Svetu Zavoda (komisija predlaga možni dežurni čas med 14.00 v soboto in 6.00 uro v ponedeljek) je potrebno izhajati iz dejstva, da bolnišnica izvaja zdravstveno dejavnost neprekinjeno, vključno z nočnim delovnikom, zato je temu ustrezno potrebno organizirati delovni čas – dopoldansko, popoldansko in nočno delo. Glede ostalih sklepov Komisije za upravni nadzor, kot izhajajo iz Poročila z dne 9. 12. 2009 pa tožena stranka nalaga vodstvu tožeče stranke, da ravna skladno s statutarnim pravilom Zavoda in o izvedenih ukrepih v roku 60 dni obvesti toženo stranko.

Nadalje v obrazložitvi navaja, da posebni stroški v postopku niso nastali in da pritožba zoper to odločbo ne zadrži izvršitve le-te. V pouku o pravnem sredstvu navaja, da je zoper to odločbo dovoljen upravni spor.

Zoper uvodoma navedeni akt tožeča stranka vlaga tožbo, ker meni, da je nezakonit in sodišču predlaga, da ga odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponoven postopek. V tožbi obširno navaja pravne in dejanske razloge, zaradi katerih meni, da odločitev tožene stranke ni pravilna. Sodišče tožbenih navedb v svojem sklepu ne povzema, ker je tožbo zavrglo iz razlogov, navedenih v njegovi obrazložitvi.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo v celoti vztraja pri izdani „odločbi“ in dodatno navaja, da se do tožbene navedbe o „neupoštevanju postopka“ ne more opredeliti, ker tožba ne navaja, kateri postopek naj bi bil kršen: ali upravni, pravdni ali pa oba. Ker je sicer izdani pravni akt „odločba“, naj bi zanj veljala pravila splošnega upravnega postopka, vendar pa nadzorna dejanja, ki jih je izvedla tožena stranka po svoji Komisiji in katere sklepne ugotovitve je povzela v „odločbi“, ni mogoče primerjalno-pravno enačiti z upravnim postopkom, katerega namen ni ugotavljanje nepravilnosti poslovanja pri konkretnem pravnem subjektu. Dodaja še, da upravni postopek za izvajanje upravnega nadzora v zdravstvenih ustanovah ni predpisan niti v materialnem predpisu niti v podzakonskem aktu – Pravilniku. Tožena stranka tako meni, da uveljavljani razlog kršitve nedefiniranega (nedoločenega) postopka pravno ne vzdrži, izpodbijani akt pa dejansko in pravno temelji na Poročilu Komisije, ki ima značaj akta oblastvenega organa, ki je vsebinsko odločil o kršitvah splošnih pravnih aktov Zavoda – Statuta tožeče stranke.

Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov: Po določbi 1. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, Uradni list RS, št. 105/06 in nadaljnji) se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznih fizičnih in pravnih oseb ter organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon, če za določeno zadevo ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. V upravnem sporu odloča sodišče o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožeče stranke, o zakonitosti drugih aktov pa odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (1. odstavek 2. člena ZUS-1). Vložena tožba mora biti popolna in razumljiva, priložena pa mora biti tudi izpodbijana odločba (30. in 31. člena ZUS-1), ki je dopusten predmet upravnega spora po določilih 2. odstavka 2. člena ZUS-1. Navedeno pomeni, da mora sodišče, preden meritorno odloči v upravnem sporu, najprej opraviti preizkus popolnosti in razumljivosti tožbe, prav tako pa mora po uradni dolžnosti opraviti tudi njen preizkus v smislu določil 1. do 8. alinee 1. odstavka 36. člena ZUS-1, to je preizkus procesnih predpostavk, med katerimi je v 4. točki 1. odstavka 36. člena določen formalni pogoj, da je akt, ki se izpodbija s tožbo, upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija v upravnem sporu. Ob tem mora še upoštevati, da ZUS-1 drugače ureja dopusten predmet upravnega spora oziroma izpodbijanja, kot ga je urejal predhodno veljavni Zakon o upravnem sporu (ZUS, Uradni list RS, št. 50/97 in nadaljnji), saj šele tako opravljen preizkus tožbe ob izpolnjevanju procesnih predpostavk, namreč daje sodišču podlago za vsebinsko odločanje o tožbi.

Na izkazanost vseh procesnih predpostavk v smislu 1. do 8. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 pa sodišče v upravnem sporu pazi po uradni dolžnosti ves čas postopka (2. odstavek 36. člena ZUS-1), saj v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov samo, če tako določa zakon. Navedeno pomeni, da v upravnem sporu sodišče ni pristojno odločati o zakonitosti tistih aktov, ki nimajo značilnosti dokončnega upravnega akta v smislu 2. in 3. odstavka 2. člena ZUS-1. Po definiciji upravnega akta, kot izhaja iz 2. odstavka 2. člena ZUS-1 je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javno-pravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje dokončnega upravnega akta.

Zakonodajalec je upravno zadevo opredelil z določilom 1. in 2. odstavka 2. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP, Uradni list RS, št. 80/99 in nadaljnji), po katerem je upravna zadeva odločanja o pravici, obveznosti ali pravni koristi fizične ali pravne osebe oziroma druge stranke na področju upravnega prava (1. odstavek); šteje se, da gre za upravno zadevo, če je s predpisom določeno, da organ v neki zadevi vodi upravni postopek, odloča v upravnem postopku ali izda upravno odločbo, oziroma, če to zaradi varstva javnega interesa izhaja iz narave stvari. Da za takšno zadevo ne gre v obravnavanem primeru pravilno opozarja že tožena stranka v svojem odgovoru na tožbo.

V obravnavani zadevi tožeča stranka izpodbija akt, poimenovan „odločba“, pri izdaji katerega pa se tožena stranka ni oprla na določila ZUP, temveč na Pravilnik o upravnem nadzoru v zdravstvu (Pravilnik), ki določa način izvajanja tako imenovanega upravnega nadzora nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov in zasebnih zdravstvenih delavcev (1. člen). Tožena stranka v odgovoru na tožbo med drugim opozarja, da nadzornih dejanj, ki jih je tožena stranka izvedla po svoji Komisiji, katerih sklepne ugotovitve je tožena stranka povzela v svoji „odločbi“ ni mogoče primerjalno pravno enačiti z upravnim postopkom, katerega namen ni ugotavljanje nepravilnosti poslovanja pri konkretnem pravnem subjektu, v konkretnem primeru tožeči stranki. Tudi po mnenju sodišča vsaka odločitev tožene stranke v zvezi z nadzorstvom nad opravljanjem zdravstvene dejavnosti v smislu določil IX. poglavja Zakona o zdravstveni dejavnosti (ZZDej, Uradni list RS, št. 36/04 in nadaljnji, med katerimi 80. člen podrobneje opredeljuje upravni nadzor nad zakonitostjo dela zdravstvenih zavodov in zasebnih zdravstvenih delavcev), še ne more biti predmet presoje zakonitosti v upravnem sporu, saj mora stranka v takšni tožbi tudi utemeljiti, da gre za pravico (oziroma obveznost) v smislu 23. člena v povezavi s 87. in 1. odstavkom 157. člena Ustave RS.

Ker torej v obravnavanem primeru tožeča stranka niti ne navaja, da gre v obravnavani sporni zadevi za upravno zadevo v smislu 1. in 2. odstavka 2. člena ZUP v povezavi z 2. odstavkom 2. člena ZUS-1, je sodišče tožbo zavrglo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1, saj uvodoma navedeni izpodbijani akt, čeprav poimenovan odločba, ki se izpodbija s tožbo, ni upravni akt oziroma akt, ki se lahko izpodbija s tožbo v upravnem sporu. Ker je moralo sodišče tožbo zavreči ob njenem predhodnem preizkusu že iz navedenega razloga, se v presojo tožbenih ugovorov niti ni spuščalo. Glede na navedeno je sodišče tožbo na podlagi 4. točke 1. odstavka 36. člena ZUS-1 zavrglo, četudi je tožena stranka v izpodbijanem aktu s pravnim poukom tožečo stranko napotila na upravni spor, po mnenju sodišča nepravilno, tožeča stranka pa z napačnim pravnim poukom ne more pridobiti pravice, za katero ni podlage v zakonu (2. člen ZUP v povezavi z 2. odstavkom 2. člena in 4. točko 1. odstavka 36. člena ZUS-1).