UPRS sodba II U 482/2013
Datum: 2014-08-20T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:II.U.482.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - skladnost projekta s prostorskim aktom - načelo zakonitosti - sprememba pravnega predpisa

## Jedro

Če je vloga vložena v času veljavnosti predpisa, ki določeno pravico stranki priznava, predpis pa je bil do odločitve v zadevi razveljavljen ali odpravljen, stranki ni mogoče izdati odločbe na temelju predpisa, ki je veljal ob vložitvi vloge. Taka odločba namreč v času izdaje odločbe ne bi imela zakonitega temelja, razen če zakon določa, da se postopki končajo po prejšnjem predpisu.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopni organ zavrnil tožnikov zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo sušilnice in skladiščnega prostora za žita za lastno uporabo na zemljiščih s parc. št. 1439/3, 1439/5, 1439/6, 1439/7, 1439/8, 1439/9 in 1439/10, vse k.o. …. Iz obrazložitve izhaja, da se območje načrtovane gradnje ureja z določbami Odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Beltinci (Uradni list RS, št. 40/2001, 41/2003, 47/2005, 78/2005, 102/2009, 43/2011, 75/2011 in 37/2013 – v nadaljevanju Odlok o PUP). Tožnik je zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja vložil dne 21. 3. 2013, tej pa je priložil PGD z opisom skladnosti s tedaj veljavnim Odlokom. Tekom postopka je Občina Beltinci spremenila materialni predpis, saj je sprejela Odlok o spremembah in dopolnitvah Odloka o PUP objavljen v Uradnem listu št. 37/2013, ki je začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu, to je 30. 4. 2013. Predvidena gradnja spada v ureditveno območje naselja Melinci s podrobnejšo oznako M – mešane dejavnosti (stanovanja, poslovne in servisne dejavnosti, mirna obrt), K – kmetijska dejavnost (večji kmetijski proizvodni objekti) ter SE (območje za servisne in oskrbne dejavnosti). Poselitvena območja naselij in zaselkov ter posameznih objektov vključujejo vse dejavnosti, ki so vezane na bivanje in delovanje prebivalstva v območju s pretežno kmetijsko dejavnostjo. Nameravana gradnja predstavlja nestanovanjsko kmetijsko stavbo, takšen poseg pa je na navedenem območju dopusten, saj gre za novogradnjo kmetijskega objekta, kot izhaja iz vloge. Po zadnji spremembi Odloka o PUP so se spremenili pogoji gradnje objektov. Po 23. členu spremembe Odloka o PUP je višina kmetijskih objektov lahko prilagojena namenu, ne sme pa vizualno izstopati iz višinskega gabarita naselja ali predstavljati nove dominante v prostoru. Po javnem vpogledu v Prostorski portal RS je v naselju Melinci višina dominantnega sakralnega objekta na parc. št. 939/2 9,80 metra in višina objekta na parc. št. 177/2 8,9 metra. Stanovanjski objekt v neposredni bližini na parc. št. 1438 je visok 7,3 metra, ostali objekti so nižji od navedenih.

Kompleks, ki ga namerava zgraditi tožnik je sestavljen iz skladišča za žitarice s pomožnimi prostori maksimalne višine 9,97 metra, nadstreška z vsipnim jaškom in dvižno rampo maksimalne višine 12,31 metra, silosa za suho zrnje maksimalne višine 23,56 metra, elevatorskega stolpa maksimalne višine 28,72 metra, silosa sušilnice za zrnje maksimalne višine 24,12 metra, kotlovnice s skladiščem za sekance maksimalne višine 11,20 metra in tehtnice žita višine 0,10 metra nad terenom. Na osnovi tega prvostopni organ zaključuje, da objekti presegajo okoliški višinski gabarit. Prvostopni organ je dne 30. 4. 2013 opravil ustno obravnavo, dne 9. 7. 2013 pa je tožnika seznanil s spremembo prostorskega akta in mu naložil, da potrebni projekt uskladi v skladu s spremenjenim prostorskim aktom. Opozoril ga je tudi, da bo v primeru, da bo vztrajal pri predloženi dokumentaciji, upravni organ njegov zahtevek zavrnil, ker ni usklajen s prostorskim aktom, saj bi navedeni objekti vizualno izstopali ter predstavljali novo dominantno v prostoru.

Upravni organ še pojasnjuje, da tožnikovih navedb, naj upravni organ odloči na podlagi predpisa, ki je veljal ob vložitvi vloge, ne more upoštevati. Glede ustavne odločbe, na katero se sklicuje tožnik, upravni organ ugotavlja, da je šlo v tistem postopku za nesorazmerno dolg rok reševanja upravne zadeve (več let), zato se je načelo materialne zakonitosti umaknilo načelo utemeljenih pričakovanj in ostalim ustavnim načelom. Pri odločanju je bistveno načelo zakonitosti, kar pomeni, da mora upravni organ postopek voditi po zakoniti poti in odločiti na podlagi veljavnih predpisov. Tekom postopka se je spremenil materialni predpis, ki ne vsebuje prehodnih in končnih določb, upravni organ pa je odločil na podlagi predpisa, ki je veljal v času odločanja. Ker bi predvidena gradnja izstopala iz višinskega gabarita naselja in predstavljala novo dominanto v prostoru, kar ni skladno s 23. členom spremembe Odloka, ni izpolnjen pogoj, da mora biti projekt izdelan skladno s prostorskim aktom, zato je upravni organ tožnikovo zahtevo zavrnil, ne da bi presojal ostale v 66. členu Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) predpisane pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja.

Tožnik se je zoper takšno odločitev pritožil, Ministrstvo za infrastrukturo in prostor pa je z v uvodu navedeno odločbo njegovo pritožbo zavrnilo. Tudi drugostopni organ se strinja z ugotovitvami prvostopnega organa in na tej podlagi sprejeti odločitvi. Temeljno načelo upravnega postopka je načelo zakonitosti iz 6. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Če se med postopkom na prvi stopnji predpis spremeni, se uporabi spremenjeni predpis. Samo v izjemnem primeru, če organ o zadevi ne bi odločil v roku za izdajo odločbe (222. člen ZUP) in bi bil ta rok bistveno prekoračen, predpis pa bi se spremenil po izteku roka, bi bil organ dolžan odločiti po predpisu, ki je veljal v času, ko bi o zahtevku moral odločiti. V konkretnem primeru pa ne gre za takšno situacijo. Drugostopni organ še pojasnjuje, da se v skladu s 60. členom ZGO-1 gradbena dovoljenja izdajo v skrajšanem ugotovitvenem postopku le za objekte, na območjih, ki se urejajo z državnim prostorskim načrtom ali občinskim podrobnim prostorskim načrtom (60. člen ZGO-1), na vseh drugih območjih pa se gradbena dovoljenja izdajo v posebnem ugotovitvenem postopku. Za izdajo predmetne odločbe je tako določen dvomesečni rok za izdajo odločbe. Odločba Ustavnega sodišča RS, št. Up-10/03 z dne 10. 7. 2003 se nanaša na izredno dolg rok reševanja zadeve, v tem primeru pa je potrebno uporabiti pravo veljavno v času vložitve popolne vloge in ne izdaje odločbe. V konkretnem primeru je od vložitve vloge do izdaje odločbe minilo pet mesecev, zato ni mogoče govoriti o nesorazmerno dolgem roku reševanja zadeve, tudi če bi bilo o zadevi odločeno v zakonitem dvomesečnem roku, pa je takrat že veljala zadnja sprememba Odloka o PUP.

Tožeča stranka vlaga tožbo zaradi nepopolne in napačne ugotovitve dejanskega stanja, napačne uporabe materialnega predpisa in kršitve pravil postopka. Meni, da je za pravilno uporabo materialnega prava odločilen čas vložitve zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja. Nove določbe spremenjenega Odloka so začele veljati, ne da bi Občina Beltinci uredila določeno prehodno obdobje za tiste, ki so zaupajoč v veljavno ureditev že vložili popolno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, ki pa na podlagi novih določb spremenjenega Odloka ne bi bila uspešna. S tem je Občina Beltinci posegla v pravne položaje, ki so nastali v preteklosti v času veljavnosti prvotne ureditve. S tem prvostopna odločba krši načelo varstva zaupanja v pravo. Zaradi izostanka prehodnih določb v spremenjenem Odloku o PUP bi bilo treba po presoji tožeče stranke sprožiti postopek pred ustavnim sodiščem za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti tega predpisa. Da je materialno pravo napačno uporabljeno, izhaja tudi iz tega, da je od vložitve popolne vloge pa do veljavnosti spremenjenega Odloka preteklo več kot en mesec. Ker upravni organ o zadevi ni odločil v enomesečnem roku, je prišlo do napačne odločitve. Tožeča stranka se sklicuje tudi na odločbo Ustavnega sodišča RS Up-10/03 z dne 10. 7. 2003. Tožeča stranka še izpostavlja, da je občina – KS Melinci že dala soglasje k predvideni gradnji dne 25. 3. 2013, tri mesece po podani popolni zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja pa je soglasje umaknila. Razen tega tožeča stranka še zatrjuje, da postopek sprejema spremenjenega Odloka ni bil zakonit, ker ni upošteval določb o pripravi in sprejemu prostorskih aktov v skladu z Zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju ZUreP-1). Od prejetja spremenjenega Odloka občine Beltince na občinskem svetu pa do njegove uveljavitve je poteklo zgolj 8 dni. S sprejemom tega Odloka je bila tožeči stranki povzročena ogromna materialna škoda, saj je v pripravo tega projekta vložila velika finančna sredstva. Tožeča stranka predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo spremeni tako, da zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja ugodi podrejeno pa, da izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponoven postopek. Priglaša tudi stroške tega upravnega spora.

Tožena stranka na tožbo ni odgovorila, je pa poslala predmetni spis.

Tožba ni utemeljena.

Pogoje za izdajo gradbenega dovoljenja določa 66. člen ZGO-1, med njimi pa je v 1. točki prvega odstavka tega člena, da je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom. V obravnavani zadevi je to Odlok o prostorskih ureditvenih pogojih za območje Občine Beltinci (Uradni list RS, št. 40/2001, 41/2003, 47/2005, 78/2005, 102/2009, 43/2011, 75/2011 in 37/2013 – Odlok o PUP) Do uveljavitve zadnje spremembe in dopolnitve Odloka o PUP, objavljene v Uradnem listu RS, št. 37/2013, je Odlok o PUP v 39. členu naslovljenem „Višinski gabarit“ v prvem odstavku tega člena določal: Pri določanju višine objekta je potrebno upoštevati značilen gabarit naselja. Novi ali dograjeni objekti praviloma ne smejo presegati višine bližnjih sosednjih objektov. Posebnega določila o višini kmetijskih objektov ni vseboval. S spremembo Odloka o PUP, objavljeno v Uradnem listu št. 37/2013, ki je v veljavi od 30. 4. 2013, je celoten 39. člen na novo oblikovan. Pri tem je prvi odstavek ostal enak. V četrtem odstavku pa je glede višine kmetijskih objektov določeno, da se višina kmetijskih objektov prilagodi namenu, ne smejo pa vizualno izstopati iz višinskega gabarita naselja ali predstavljati nove dominante v prostoru.

Kot sta tožniku pravilno pojasnila že upravna organa, velja v upravnem postopku načelo zakonitosti, ki je uzakonjeno v 6. členu ZUP, to pa tudi po ustaljeni upravno-sodni praksi pomeni, da upravni organ odloča o upravni stvari po zakonu, ki velja v času odločanja na prvi stopnji, ne v času vložitve vloge na upravni organ. Tako tudi komentar Zakona o splošnem upravnem postopku Inštituta za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2004, na str. 58 v komentarju k 6. členu pravi, da je „temelj odločanja upravni zadevi predpis, ki velja v času odločanja pri organu prve stopnje. Če se predpis med postopkom na prvi stopnji spremeni, se uporabi spremenjeni predpis. Če je vloga vložena v času veljavnosti predpisa, ki določeno pravico stranki priznava, predpis pa je bil do odločitve v zadevi razveljavljen ali odpravljen, stranki ni mogoče izdati odločbe na temelju predpisa, ki je veljal ob vložitvi vloge. Taka odločba namreč v času izdaje odločbe ne bi imela zakonitega temelja, razen če zakon določa, da se postopki končajo po prejšnjem predpisu. Če pa organ o vlogi ne odloči v roku za izdajo odločbe (222. člen ZUP) in se predpis po izteku tega roka spremeni, je dolžan odločiti po predpisu, ki je veljal v času, v katerem bi moral odločiti o zahtevku“.

Odlok o spremembah in dopolnitvah PUP za območje v Občini Beltinci, objavljen v Uradnem listu RS, št. 37/2013, je začel v skladu s 37. členom tega odloka veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu, to je 30. 4. 2013, in ne vsebuje prehodnih določb, ki bi uporabo prej veljavnega odloka podaljšale. Takšna ureditev sama po sebi ne pomeni neustavnosti, upravni organ pa je pravilno odločil na podlagi v času odločitve na prvi stopnji veljavnega odloka.

V predmetni zadevi je bilo odločeno v posebnem ugotovitvenem postopku in ne skrajšanem postopku, saj se v skrajšanem postopku odloča le v primerih iz prvega odstavka 60. člena ZGO-1, to je, ko gre za območja urejena z državnim prostorskim načrtom ali občinskim podrobnim prostorskim načrtom, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre, sicer pa se gradbena dovoljenja izdajajo v posebnem ugotovitvenem postopku (drugi odstavek 60. člena ZGO-1).

Kadar se začne postopek na zahtevo stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih (prvi odstavek 222. člena ZUP). V predmetni zadevi je torej bil dvomesečni rok za izdajo odločbe in ne enomesečni, kot zmotno meni tožeča stranka. V zadevi je bilo odločeno v nekaj več kot štirih mesecih od vložitve zahteve. Dvomesečni rok je torej res bil prekoračen, vendar pa to ni vplivalo na uporabo materialnega prava, in posledično na pravilnost odločitve. Isto materialno pravo, to je Odlok o PUP s spremembo, objavljeno v Uradnem listu RS št. 37/2013, bi bilo treba uporabiti tudi, ko bi bilo odločeno v zakonitem dvomesečnem roku. Kar zadeva odločbo Ustavnega sodišča št. Up-10/03-16, na katero se sklicuje tožeča stranka, pa se sodišče strinja s stališčem upravnih organov, da v tem primeru ne gre za sorodno zadevo, saj je v tisti zadevi šlo za večletno zamudo pri odločanju.

Izpodbijana odločitev je tako bila tudi po presoji sodišča pravilno sprejeta na zgoraj navedeni materialnopravni podlagi in z njo ni bilo poseženo v ustavne pravice tožeče stranke, niti tožeča stranka s svojimi pavšalnimi navedbami ni izkazala neustavnosti odloka. K navedenemu pa sodišče še dodaja, da Odlok o PUP v prvem odstavku 39. člena določa, da je pri določanju višine objekta treba upoštevati značilen višinski gabarit naselja in novi objekti praviloma ne smejo presegati višine bližnjih sosednjih objektov. To je določeno v prvem odstavku 39. člena Odloka o PUP pred in po spremembi in upravni organ bi moral to določilo v vsakem primeru upoštevati. Sprememba Odloka o PUP, objavljena v Uradnem listu RS št. 37/2013, je prejšnja določila v zvezi z višinskim gabaritom precizirala in dodatno še izrecno uredila višino kmetijskih objektov. Dotedanji 39. člen Odloka o PUP posebnega določila o višini kmetijskih objektov ni imel, to pa ne pomeni, da za te objekte ni bilo nobenih višinskih omejitev. Tudi za njih je na podlagi splošnega določila veljalo, da ne smejo presegati višine bližnjih sosednjih objektov in da je treba upoštevati značilen višinski gabarit naselja. Ni sporno, da objekti, na katere se nanaša zahteva za izdajo gradbenega dovoljenja, znatno presegajo višino okoliških stavb, nekateri med njimi za več kot deset metrov, zato po prepričanju sodišča tudi ob uporabi Odloka o PUP, veljavnega do 30. 4. 2013, ne bi mogla biti sprejeta drugačna odločitev.

Izpodbijani upravni akt je torej tudi po presoji sodišča pravilen in na zakonu utemeljen, zato je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1).

Tožeča stranka je zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je sodišče tožbo zavrnilo, mora torej tožeča stranka sama nositi svoje stroške, zato je sodišče o tem odločilo, kot izhaja iz II. točke izreka te sodbe.