UPRS Sodba IV U 173/2019-23
Datum: 2022-12-20T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:IV.U.173.2019.23
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: objekt daljšega obstoja - gradbeno dovoljenje - legalizacija - oporni zid - vzdrževalna dela - rekonstrukcija

## Jedro

Izdaja dovoljenja za obejkt daljšega objekt daljšega obstoja predstavlja izjemo od sicer splošne ureditve pridobitve gradbenega dovoljenja, kar zahteva restriktivno razlago pogojev za njegovo izdajo. Ker so bili posegi na opornem zidu, ki ne pomenijo vzdrževalnih del, nedvomno izvedeni po 1. 1. 1998, to pomeni, da za izdajo dovovljenja za objekt daljšega obstoja po 147. členu GZ ni bil izpolnjen zahtevani pogoj, da je bil objekt v celoti zgrajen pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu na istem mestu.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo A. A. in B. B., tožnikov v tem upravnem sporu, za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja na podlagi 117. člena Gradbenega zakona (v nadaljevanju GZ), in sicer za oporni zid zgrajen na zemljišču s parcelno št. 2114 v k. o. C., na V, J in Z strani stanovanjske stavbe.

2. Odločitev o zavrnitvi vloge je upravni organ sprejel na podlagi vlogi priloženih listin in dokazil priloženih v postopku, ki se je vodil pri istem upravnemu organu pod št. zadeve 351-344/2017 in na podlagi ugotovitev gradbene inšpekcije v postopku izdaje odločbe št. 06122-155/2018-21 z dne 5. 7. 2018. O ugotovitvah je seznanil stranki z obvestilom št. 351-580/2018-7 z dne 30. 1. 2019. Iz obvestila izhaja pravna podlaga odločitve in ugotovitev, da je iz listin, zlasti iz listin v zadevi 351-344/2017 (izjava s prilogami - z dne 20. 11. 2017, pritožba odvetnika z dne 10. 1. 2018) razvidno, da sta investitorja sama podrobno opisala kronologijo posegov na opornem zidu, iz katere izhaja, da so bili posegi na objektu izvedeni po 1. 1. 1998. Da je bila gradnja izvedena po 1. 1. 1998 je razvidno tudi iz ugotovitev gradbene inšpekcije - iz obrazložitve odločbe št. 06122-155/2018-21 z dne 5. 7. 2018, ki je postala pravnomočna dne 25. 7. 2018. 3. Stranki sta v dopisu z dne 5. 2. 2019 pojasnili, da posegi izvedeni na opornem zidu po letu 1998 predstavljajo samo nujna investicijska vzdrževalna dela, ne pa izdelave novih konstrukcijskih elementov zidu ter, da se gabariti objekta z izvedenimi investicijskimi vzdrževalnimi deli v nobeno smer niso povečali za več kot 0,12 m. Upravni organ tega pojasnila ni upošteval, ampak je upošteval dejstva razvidna iz listin s katerimi razpolaga in na katere je stranki že opozoril z obvestilom z dne 30. 1. 2019. 4. Tako se je upravni organ oprl na navedbe strank v pritožbi zoper gradbeno dovoljenje št. 351-344/2017-1212 z dne 13. 12. 2017, v katerega sta bili stranki vključeni kot stranska udeleženca (pritožba z datumom 10. 1. 2018) in v kateri sta opisali posege; na odločbo gradbenega inšpektorata št. 06122-155/2018-21 z dne 5. 7. 2018, ki je postala pravnomočna dne 25. 7. 2018 in iz katere izhaja, da morata inšpekcijska zavezanca ustaviti gradnjo podpornega zidu iz kamenja povezanega z malto, zaključenega z AB vencem, dolžine 8,00 m +7,50 m + 17,00 m, max. višinske razlike med zemljišči do cca 3,10 m ter iz obrazložitve te odločbe, da je bil v letu gradnje prve faze (1966) podporni zid višine 1,00 m nedovoljena gradnja, ki je bila v drugi in tretji fazi gradnje nadgrajena in da gre po določbah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1) za vzdrževalna dela le, kadar se z njimi ne posega v konstrukcijo objekta, prav tako pa je vzdrževalna dela mogoče izvajati le na legalno zgrajenih objektih, nikakor pa ne na objektu, ki nima ustreznih upravnih dovoljenj, zato dela izgradnje AB venca s panelno žično ograjo, ki naj bi bila glede na izjavo z dne 5. 2. 2018 izvedena v letu 2012 in 2016, niso vzdrževalna dela.

5. Za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja po 117. členu GZ morajo biti izpolnjeni vsi pogoji, med njimi tudi pogoj, da je bil objekt v celoti zgrajen pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu na istem mestu. Na podlagi vseh razpoložljivih listin upravni organ ugotavlja, da je bilo povišanje podpornega zidu z armiranobetonskim vencem, armiranobetonska ojačitev notranje stene podpornega zidu do globine cca 20 cm pod nivojem zemlje ter betonsko sidranje opornega zidu izvedeno po 1. 1. 1998. Že sam opis posegov kaže, da ti posegi presegajo vzdrževalna dela in nedvomno pomenijo tak poseg v njegovo konstrukcijo, da bi za to bilo potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje.

6. Ker oporni zid ni bil v celoti zgrajen pred 1. 1. 1998, ni pogojev za izdajo dovoljenja po 117. členu GZ, zato tudi ni bilo potrebe, da bi upravni organ v obravnavani postopek vključeval stranske udeležence iz drugega odstavka 36. člena GZ.

7. Drugostopenjski organ je pritožbo zoper odločitev prvostopenjskega organa zavrnil. 8. Tožnika vlagata tožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava, nepravilne in nepopolne ugotovitve dejanskega stanja in zaradi neupoštevanja pravil postopka. Sodišču predlagata, da v skladu z 51. členom Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) opravi glavno obravnavo na kateri naj izvede predlagane dokaze in po izvedenem dokaznem postopku izpodbijano odločbo odpravi ter odloči, da se zahtevi za izdajo dovoljenja za objekta daljšega obstoja ugodi. Podredno predlagata, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno obravnavanje in odločanje. Zahtevata tudi povrnitev stroškov postopka.

9. Tožnika odločbo prvostopenjskega organa primarno izpodbijata zaradi bistvenih kršitev določb postopka (po 2. točki prvega odstavka 27. člena ZUS-1), in sicer 7. točke drugega odstavka 237. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), saj odločba prvostopenjskega organa z dne 24. 4. 2019 ni obrazložena in se je zato ne da preizkusiti. Organ ni obrazložil odločitve, zakaj objekt naj ne bi bil v enakem obsegu kot pred 1. 1. 1998. Tožnika sta v dopisu z dne 5. 2. 2019 organu pojasnila, da so bila po letu 1998 na opornem zidu izvedena le nujna vzdrževalna dela, zaradi katerih se gabariti niso povečali za več kot 12 cm (povečanje venca zidu gre na račun kapne rege, ki je bila dodana zato da voda, ki zaradi dežja pade na vrh zidu, namesto da odteče po zidu, pade ob zidu na tla). Prejšnji dotrajan, razpokan in krušljiv cementni nearmiran krovni zaključni sloj zidu v debelini 10 cm je bil odstranjen in ob upoštevanju napredka tehnike zamenjan z armiranobetonsko horizontalno vezjo. Prvostopenjski organ pa tega bistvenega dejstva pri svoji odločitvi sploh ni upošteval ter je arbitrarno in neobrazloženo zaključil, da opravljena dela predstavljajo nadzidavo, s katero naj bi se spremenil tudi obseg objekta.

10. Organ se pri svoji odločitvi sklicuje na listine iz zadeve št. 351-344/2017 pri čemer ne pojasni katere listine so to in nadalje svojo odločitev v celoti opre na odločbo gradbene inšpekcije št. 06122-155/2018-21 z dne 5. 7. 2018, ki je prav tako v celoti neutemeljena in neobrazložena. Organ povzema zaključke inšpekcije, da dela v letih 2012 in 2016 naj ne bi predstavljala vzdrževalnih del iz razloga, ker naj bi ZGO-1 določal, da gre za vzdrževalna dela le v primeru, kadar se z njimi ne posega v konstrukcijo objekta in da je mogoče vzdrževalna dela izvajati le na legalno zgrajenih objektih. Organ tako svoje odločitve sploh ne obrazloži, ampak le povzema napačne zaključke inšpekcije. Pojasnjujeta, da za presojo utemeljenosti ali gre za objekt daljšega obstoja ni bistveno, ali so bila vzdrževalna dela opravljena na legalno zgrajenih objektih, saj v takšnem primeru glede na to, da je objekt legalen, postopek legalizacije ne bi bil potreben. Bistven je obseg del, ki je bil opravljen po 1. 1. 1998, za katerega pa je evidentno, da dela predstavljajo le vzdrževalna dela, ki na obseg objekta kot je obstajal pred 1. 1. 1998 niso imela vpliva. Prvostopenjski organ tega bistvenega dejstva sploh ni ugotavljal in svoje odločitve ni obrazložil, niti ni ugotavljal obsega podpornega zidu pred 1. 1. 1998. Opozarjata tudi na nepravilno uporabo materialnega prava, inšpekcijske odločbe, ki se sklicuje na ZGO-1, čeprav je v času inšpekcijske odločbe že veljal GZ. Prav tako se prvostopenjski organ ni vsebinsko opredelil do listin na katere se sklicuje (izjave s prilogami z dne 20. 11. 2017 in pritožbe odvetnika z dne 10. 1. 2018), njegova odločitev pa je tudi v nasprotju z vsebino teh listin. Za odločitev v tej zadevi pa niso relevantni niti zaključki gradbene inšpekcije, ki se nanaša na potrebnost gradbenega dovoljenja pri gradnji enostavnih objektov in pri izvedbi vzdrževalnih del, med katera po mnenju inšpekcije podpornega zidu ni mogoče uvrstiti.

11. Kljub temu, da iz listin na katere se prvostopenjski organ sklicuje izhaja, da je šteti opravljena dela v letih 2012 in 2016 izključno kot obnovo (vzdrževanje) podpornega zidu, je prvostopenjski organ napačno zaključil, da dela opravljena v letih 2012 in 2016 ne predstavljajo vzdrževalnih del, ampak nadzidavo, ki naj bi vplivala na obseg objekta. Prav tako je pavšalen in neobrazložen zaključek organa, da naj bi že iz samega opisa posegov v letih 2012 in 2016 izhajalo, da ti posegi presegajo vzdrževalna dela in pomenijo tak poseg v konstrukcijo, da bi bilo za to potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje.

12. Nadalje je prvostopenjski organ tudi napačno uporabil materialno pravo, saj se pri svoji odločitvi sklicuje na ZGO-1, moral pa bi upoštevati določbe GZ in Uredbe o razvrščanju objektov, ki v prilogi 2 konkretneje opredeljuje pojem vzdrževanje objekta. Izvedena dela v celoti ustrezajo definiciji vzdrževalnih del opravljenih na gradbenih inženirskih objektih iz priloge 2 Uredbe o razvrščanju objektov in veljavnega GZ.

13. Tožena stranka odgovora na tožbo ni podala, poslala pa je upravni spis.

14. Sodišče je na podlagi 3. alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 sprejelo sklep, da o zadevi odloča sodnica posameznica, ker je senat presodil, da je izpolnjen pogoj iz te alineje za odločanje po sodnici posameznici, stranke pa na glavni obravnavi niso imele ugovorov v zvezi s sestavo sodišča. 15. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo 9. 12. 2022, kjer je vpogledalo in prebralo vse listine upravnega spisa zadeve ter v listinske priloge tožnikov od A1 do A10. Sodišče pa je zavrnilo dokazni predlog za zaslišanje tožnikov. Odločitev je sprejelo po ugotovitvi, da sta tožnika predlagala svoje zaslišanje, vendar dokaznega predloga nista (posebej) utemeljila. Ker med strankami dejansko stanje ni sporno, sporna pa je pravilna uporaba materialnega prava, je sodišče sklenilo, da izvedba predlaganega dokaza ne bi mogla vplivati na odločitev, saj je pravna opredelitev del (oziroma vprašanje pravilne uporabe materialnega prava) na spornem objektu pridržana sodišču. **K I. točki izreka:**

16. Tožba ni utemeljena.

17. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je v obravnavani zadevi sporna izpodbijana odločitev, s katero je prvostopenjski organ zavrnil zahtevo tožnikov za legalizacijo objekta daljšega obstoja na podlagi 117. člena GZ. Slednji določa, da se za objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu in je, če gre za stavbo, evidentiran v katastru stavb, ali če gre za objekt gospodarske javne infrastrukture, v katastru gospodarske javne infrastrukture, se lahko na zahtevo investitorja, lastnika ali imetnika stavbne pravice izda dovoljenje za objekt daljšega obstoja. Zahtevi je treba priložiti v določbi drugega odstavka tega člena navedene listine, prav tako dopušča možnost sodelovanja stranskih udeležencev, časovno ter vsebinsko določa pogoje za izdajo tovrstnega dovoljenja ter še, da se za objekte daljšega obstoja, za katere je bilo izdano dovoljenje iz tega člena, šteje, da niso nelegalen ali neskladen objekt in da imajo v času veljavnosti dovoljenja oziroma odločbe iz prejšnjega odstavka uporabno dovoljenje (deveti odstavek).

18. Sodišče v nadaljevanju ugotavlja, da je določba 117. člena GZ umeščena v 3. poglavje zakona z naslovom Objekti daljšega obstoja in vračanje vplačanih depozitov in da že iz predloga zakona izhaja, da gre za dovoljenje, ki ga ni mogoče enačiti z gradbenim dovoljenjem, saj velja le pogojno in se lahko razveljavi brez odškodninske odgovornosti na zahtevo vlade ali občine, če je to potrebno zaradi zavarovanja javnega interesa, kar je še podrobneje opredeljeno. To pomeni, da gre nedvomno za izjemo od sicer splošne ureditve pridobivanja gradbenega dovoljenja za posege v prostor, ki jo je po ustavnosodni in upravnosodni praksi treba razlagati restriktivno in ozko.

19. V obravnavani zadevi mora torej upravičena oseba, ki vloži zahtevo za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja, prvenstveno izkazati, da gre za objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti.

20. Sodišče v nadaljevanju ugotavlja, da med strankami tega upravnega spora ni sporno, da sta tožnika vložila zahtevo za legalizacijo opornega zidu, zgrajenega na zemljišču s parcelno št. 2114, v k. o. C., na V, J in Z strani stanovanjske stavbe. Prav tako med strankama ni sporno, da je bil spodnji del opornega zidu v višini 1 metra zgrajen pred letom 1967, zgornji del pa pred letom 1976 (navedbe tožnikov v zadevi 351-344/2017-1212 z dne 13. 12. 2017 (pritožba)). Slednje navedbe potrjuje zahtevi priložena izjava D. D., pravne prednice tožnikov. Listine priloženega upravnega spisa dokazujejo tudi, da sta tožnika v prej navedeni pritožbi pojasnila tudi, da sta oporni zid pred kratkim obnovila oziroma sanirala tako, da sta dodala armiranobetonski venec debeline cca 10 cm, armiranobetonsko ojačitev notranje stene do globine cca 20 cm pod nivojem zemlje, prav tako je bil z betonskim sidrom saniran južni vogal z vidno razpoko, razpoka je bila zapolnjena, na najnižjem delu terena na južnem delu pa so bile ob opornem zidu v dolžini cca 20 metrov nameščene kanalete z odtokom v javno kanalizacijo za odvodnavanje površinskega odtoka meteornih vod. Gre za pojasnilo, ki se sklada z ugotovitvami zaslišanja investitorja v zadevi 351-344/2017 (zapisnik z dne 30. 11. 2017) kjer je slednji navedel, da je bil oporni zid cca leta 2012 rekonstruiran in povišan za cca 20 cm.

21. Ugotovitve o časovnici posegov v oporni zid izhajajo tudi iz odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Celje št. 06122-155/2018-21 z dne 5. 7. 2018, kjer iz izreka izhaja obveznost odstranitve objekta v gradnji, dela podpornega zidu od višine +1,00m do +3,10 m (drugo in tretjo fazo gradnje zidu), v drugem odstavku obrazložitve navedene odločbe pa je povzeta izjava gospe D. D., bivše lastnice, o času gradnje prve in druge faze zidu ter povzeta izjava tožnikov v tem upravnem sporu, "da sta leta 2012 na delu ograje in delu podpornega zidu izvedla obnovo vrhnje plasti in notranje stene ograje z AB vencem debeline cca 10 cm in da je bil venec glede na prvotno širino razširjen za odkapno lego in da je ograja sedaj po končnih vzdrževalnih delih visoka med 25 in 45 cm, da je bila na zunanji strani zapolnjena razpok v zidu, na notranji strani je bilo vgrajeno AB sidro z navezavo na zunanjo oporo prej omenjenega vogala in kanalete za odvajanje padavinske odpadne vode ter da sta leta 2016 nizko betonsko ograjo opremila s panelno žično ograjo".

22. Ker zgoraj navedene dejanske ugotovitve med strankami niso sporne in jih povzemata oba upravna organa v svojih odločbah, tožnika pa se nanje sklicujeta v tožbi, sodišče ugotavlja, da dejansko stanje med strankami (kljub drugačnemu zatrjevanju tožnikov) pravzaprav ni sporno. Iz tega razloga in zato, ker je sodišče že pojasnilo, da izdaja dovoljenja za objekt daljšega obstoja predstavlja izjemo od sicer splošne ureditve pridobitve gradbenega dovoljenja, kar zahteva restriktivno razlago pogojev iz prvega odstavka 117. člena ZG, sodišče v celoti soglaša s toženo stranko, da je iz navedenih izjav razvidno, da so posegi bili nedvomno izvedeni po 1. 1. 1998. Tako nesporno ugotovljeno povišanje podpornega zidu z armiranobetonskim vencem, armiranobetonska ojačitev notranje stene podpornega zidu do globine cca 20 cm pod nivojem zemlje ter betonsko sidranje opornega zidu, izvedeno po 1. 1. 1998, pomeni, da za izdajo dovoljenja za objekt daljšega obstoja po 117. členu GZ ni bil izpolnjen zahtevani pogoj, da je bil objekt v celoti zgrajen pred 1. 1. 1998 in od tega datuma obstaja v enakem obsegu na istem mestu.

23. V nadaljevanju pa sodišče ugotavlja, da tožnika v tožbi (in tudi v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe) sicer nesporne posege opredeljujeta kot nujna vzdrževalna dela. Sodišče pritrjuje toženi stranki, da ne glede na vrsto oziroma opredelitev izvedenih del, že sama delna odstranitev venca in njegova nadomestitev z novim, v novem delu predstavlja novogradnjo - prizidavo in utemeljuje nadaljnjo ugotovitev, da gre za objekt, ki ne izpolnjuje pogoja obstoja v enakem obsegu in bistveno enake namembnosti na istem mestu iz prvega odstavka 117. člena GZ.

24. Ker torej tožnika zatrjujeta, da sta na spornem objektu izvajala samo nujna vzdrževalna dela, sodišče enako kot sta to storila že upravna organa, tožnikoma pojasnjuje, da je določba 41. točke 3. člena GZ določala, da kot vzdrževalna dela štejejo dela namenjena ohranjanju uporabnosti in vrednosti objekta ter izboljšave, ki upoštevajo napredek tehnike, zamenjava posameznih dotrajanih konstrukcijskih in drugih elementov ter inštalacijski preboji. Vzdrževalna dela je opredelila tudi Uredba o razvrščanju objektov, ki je v 7. točki Priloge 2 pojasnila, da med druga vzdrževalna dela na gradbenih inženirskih objektih in drugi gradbeni posegi spadajo vzdrževanje in popravilo konstrukcijskih elementov, zamenjava posameznih konstrukcijskih elementov, ki se nadomestijo z enakimi konstrukcijskimi elementi, vzdrževanje drugih delov objekta in njegove izboljšave, pri čemer mora investitor zagotoviti, da vzdrževalna dela niso v nasprotju s prostorskim izvedbenim aktom, gradbenimi in drugimi predpisi, ter pridobiti mnenja oziroma soglasja in druga dovoljenja, če je to določeno z drugimi predpisi. Kot rekonstrukcija pa štejejo dela (35. točka 3. člena GZ), ki spreminjajo tehnične značilnosti obstoječega objekta, pri čemer se delno ali v celoti spreminjajo njegovi konstrukcijski elementi, zmogljivost ali izvedejo druge njegove izboljšave, pri čemer se morajo ohraniti najmanj temelji ali kletni zidovi obstoječega objekta, in se gabariti objekta praviloma ne povečajo, lahko pa se zmanjšajo; povečanje gabaritov je v okviru rekonstrukcije mogoče le zaradi usklajevanja z bistvenimi zahtevami, kot jih za objekte določajo predpisi, ki urejajo graditev.

25. Ob upoštevanju obeh definicij sodišče ugotavlja, da gre pri rekonstrukciji objekta za zahtevnejše posege v objekt, ki pa ne posegajo v temelje in praviloma ne pomenijo povečanja gabaritov, zato v obravnavanem primeru, ko sta tožnika spornemu objektu dodala armiranobetonski venec debeline cca 10 cm in izvedla armiranobetonsko ojačitev notranje stene do globine cca 20 cm pod nivojem zemlje, v primeru izvedenih del ostaja odprto tudi vprašanje, ali bi bilo dela mogoče opredeliti kot rekonstrukcijo. To v nadaljevanju pomeni, da sodišče v celoti pritrjuje toženi stranki, da izvedena dela ne pomenijo niti vzdrževalnih del, ki bi opravičila posege v sporni objekt v smislu določbe prvega odstavka 117. člena GZ.

26. Glede na povedano je sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. **K II. točki izreka:**

27. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnika temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.