UPRS sodba I U 1651/2013
Datum: 2014-02-25T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.1651.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: MEDIJSKO PRAVO
institut: mediji - izvajanje programskih zahtev - strokovni nadzor nad izvajanjem programskih zahtev in omejitev - delež slovenskih avdiovizualnih del - pristojnost za nadzor nad izvajanjem obveznosti

## Jedro

Toženka ima za nadzor nad izvajanjem obveznosti, ki jih izdajateljem televizijskih programov še vedno nalaga ZMed, pooblastilo v 109. členu ZMed. Ta določba ZMed ni bila razveljavljena, temveč je zakonodajalec določil, da se preneha uporabljati za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe. 50. člen ZAvMS je treba razlagati tako, kot je zapisan – določba 109. člena ZMed se preneha uporabljati v tistem delu, ki se izrecno nanaša na izdajatelje televizijskih programov, to pa sta osmi in deveti odstavek te določbe. Toženka je zato pravilno ugotovila, da ima pristojnost za izvajanje nadzora glede določbe 87. člena ZMed na podlagi 109. člena tega zakona.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo: ugotovila, da tožnica kot izdajatelj televizijskega programa A. v času razširjanja televizijskega programa A. med 1. 1. 2011 in 31. 12. 2011 ni izpolnila zahteve iz drugega odstavka 87. člena Zakona o medijih (v nadaljevanju ZMed) v povezavi z drugim odstavkom 157. člena tega zakona, ki določa, da mora televizijski program izdajatelja v letnem oddajnem času obsegati najmanj 5 % delež slovenskih avdiovizualnih del (1. točka izreka), opozorila tožnico v zvezi z ugotovljenim nedoseganjem deleža slovenskih avdiovizualnih del in ji odredila, da v naslednjem letnem oddajnem času po vročitvi te odločbe v televizijskem programu A. zagotovi 5 % delež slovenskih avdiovizualnih del (2. točka izreka), odločila, da je tožnica dolžna odpravo kršitve na način, kot izhaja iz 2. točke izreka, zagotoviti najkasneje do 31. 12. 2014 (3. točka izreka) in ugotovila, da stroški postopka niso nastali (4. točka izreka). V obrazložitvi odločbe je navedla, da ima na podlagi prvega in drugega odstavka 109. člena ZMed in ob uporabi določb Zakona o avdiovizualnih medijskih storitvah (v nadaljevanju ZAvMS) ter Metodologije nadzorstva avdiovizualnih medijskih storitev in radijskih programov pooblastilo za nadziranje izvajanja programskih zahtev in omejitev, ki po ZMed veljajo za radijske in televizijske programe. Postopek strokovnega nadzora je opravila za leto 2011. Iz Poročila o doseženem deležu avdiovizualnih del v letnem oddajnem času za leto 2011 za program A., ki ga je prejela od tožnice, je ugotovila podatek o doseženem deležu slovenskih avdiovizualnih del, podatek o letnem oddajnem času v letu, na podlagi katerega je bil delež slovenskih avdiovizualnih del izračunan ter seznam predvajanih avdiovizualnih del, ki naj bi po mnenju tožnice štela v delež slovenskih avdiovizualnih del. Tožnica je v Poročilu navedla, da je za program A. letni oddajni čas znašal 7329 ur, slovenska avdiovizualna dela pa je predvajala v obsegu 1529 ur. Toženka ugotavlja, da je znašal, upoštevajoč letni oddajni čas, delež slovenskih avdiovizualnih del 20,9 %. Vendar je za nekatere oddaje (ki jih določno navede) na podlagi analize dostopnih podatkov ugotovila, da niso slovenska avdiovizualna dela, ker skladno z drugim odstavkom 68. člena ZMed in 5. členom Uredbe o merilih oziroma pogojih za določitev slovenskih avdiovizualnih del (v nadaljevanju Uredba) niso individualne intelektualne storitve s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki bi po vsebini izhajale iz književnega dela, znanstvenih ugotovitev, spoznanj ali dosežkov, umetniške prakse ali iz drugih predlogov za neposredno avtorsko izdelavo avdiovizualnega dela. Na tej podlagi je prišla do zaključka, da je tožnica v letu 2011 v televizijskem programu A. predvajala slovenska avdiovizualna dela v trajanju 21 ur, 39 minut in 26 sekund. Upoštevajoč letni oddajni čas za leto 2011, kot ga navaja Poročilo (7329 ur), je ugotovila, da je v televizijskem programu A. delež slovenskih avdiovizualnih del znašal 2,90 %, kar je 2,10 % manj od zahtevanega (drugi odstavek 87. člena ZMed v povezavi z drugim odstavkom 157. člena tega zakona). Glede pristojnosti za izvajanje strokovnega nadzora pa toženka obrazlaga, da kljub temu, da se po 50. členu ZAvMS z dnem uveljavitve tega zakona določbe 109. člena ZMed za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe prenehajo uporabljati, pri ugotavljanju, ali zavezanci izpolnjujejo obveznosti iz 87. člena ZMed, mora postopati po določbi tretjega odstavka 109. člena ZMed, ki ureja poseben postopek strokovnega nadzora, v katerem se preverja, ali izdajatelj izpolnjuje zahteve po ZMed. ZAvMS namreč določbe 87. člena ZMed ni razveljavil; ta zakon tudi ni uredil področja slovenskih avdiovizualnih del, temveč je v tem delu pustil v veljavi ureditev po ZMed in je zato ob uporabi razlagalnega argumenta a cohaerentia šteti, da je poleg določbe 87. člena ZMed v veljavi ostala tudi določba tretjega odstavka 109. člena ZMed, v tistem delu, ki se nanaša na nadzor nad izpolnjevanjem tistih norm ZMed, ki jih ZAvMS ni razveljavil. Drugače nadzor nad izpolnjevanjem veljavnih določb ZMed ne bi bil mogoč. Takšno stališče je zavzelo tudi Ministrstvo za kulturo. Opozorilo in odreditev odprave kršitve je izrekla na podlagi tretjega odstavka 109. člena ZMed, rok za odpravo nepravilnosti pa je določila s koledarskim datumom, ko se izteče letni oddajni čas, ki sledi letnemu oddajnemu času v času izdaje odločbe.

2. Tožnica v tožbi ugovarja, da je odločba izdana brez zakonske podlage, saj v času izdaje odločbe 109. člen ZMed ni več veljal, ker je bil z ZAvMS razveljavljen. Meni, da morajo v skladu z načelom pravne države predpisi biti jasni do te mere, da ne dopuščajo različnih razlag. To načelo se striktno uporablja, kadar se nanaša na pooblastila in pristojnosti državnih organov, ki so podlaga za odločanje o pravicah in dolžnostih strank. Še posebej to velja, ko predpis daje podlago za ukrepe, ki so ukrepi le navidezno, v resnici pa so kaznovalne narave. Razlagalna metoda, ki jo je uporabila toženka, ne pride v poštev. Z metodami razlage se lahko razlaga le vsebina predpisov, ne more pa se oživiti predpisa, ki ga je zakonodajalec razveljavil. Razlagalna načela tudi ne pridejo v poštev pri predpisih, ki so jasni, kot je to 50. člen ZAvMS. Tožnica meni, da je razlog, da prehodne določbe različno navajajo določbe, ki se prenehajo uporabljati, v tem, da je ZMed veljal enako za vse, ZAvMS pa različne izdajatelje ureja različno. Prehodna določba nikakor ne more pomeniti, da se 109. člen ZMed ne uporablja za televizijske programe, za državne organe pa še vedno, saj je oboje neločljivo povezano. Predlaga, da sodišče tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi.

3. Toženka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi. Pojasnjuje, da so določbe, ki veljavno določajo obveznosti televizijskih izdajateljev oziroma TV programov, vsebovane delno v ZMed in delno v ZAvMS. Oba zakona tudi urejata pristojnosti nadzorstvenih organov. Po ZMed imata pristojnost nadzora toženka in Ministrstvo za kulturo, po ZAvMS pa ima celoten nadzor nad izvajanjem ZAvMS toženka. To pa ne posega v obstoječe pristojnosti nadzora, ki jih imata ministrstvo in toženka po ZMed. V nobeni obrazložitvi predloga zakonov ni bilo predvideno, da bi se toženki pristojnosti nadzora nad ZMed zmanjšale oziroma celo odvzele. Zato je treba določbo 50. člena ZAvMS razumeti dobesedno in sicer, da predpisuje le prenehanje uporabe za izdajatelje televizijskih programov in televizijske programe, tako da jim ni več treba izpolnjevati obveznosti, ki jih nalaga 109. člen ZMed (v osmem in devetem odstavku), medtem ko v ostalem, torej tudi glede obveznosti toženke ostaja v celoti v uporabi. Določba tretjega odstavka 109. člena ZMed je določba o pristojnosti toženke izrekati ukrepe za odpravo kršitev oziroma sankcije in ne določba, ki bi TV izdajatelju nalagala obveznosti, ki bi jo ta moral spoštovati, zato to ni neločljivo povezano. Namen 50. člena ZAvMS je odpraviti podvajanje tistih obveznosti izdajateljev televizijskih programov iz ZMed, ki jih sedaj ureja ZAvMS. V konkretnem primeru je to posledica tega, da so obveznosti, ki sta jih za televizijske izdajatelje določala osmi in deveti odstavek 109. člena ZMed, sedaj urejene v 40. in 41. členu ZAvMS. Določba, ki določa pristojnosti in obvezne naloge organa, pa ne določa ravnanja subjekta. Obveznost izdajateljev glede deleža slovenskih avdiovizualnih del v TV programih ureja izključno 87. člen ZMed. Ker je bil do sedaj nadzor toženke nad to določbo podan in je ZAvMS ne dekriminalizira, se mora nad njenim spoštovanjem še vedno izvajati strokovni nadzor na podlagi ZMed. V nasprotnem primeru nadzor nad izpolnjevanjem teh določb ZMed ne bi bil mogoč. Drugačna razlaga bi pomenila tudi kršitev ustavnega načela enakosti, saj bi ZAvMS brez kakršnegakoli stvarno utemeljenega razloga glede izpolnjevanja zakonskih zahtev, ki veljajo enako za radijske kot televizijske programe, uvedel nedopustno razlikovanje pri nadzoru. Radijski programi bi bili postavljeni pod strožji režim. Poleg tega bi znotraj TV programa toženka lahko izvajala nadzor le nad delom programskih vsebin. Toženka meni, da je treba razlikovati absolutno razveljavitvene določbe in določbe, ki določajo le prenehanje uporabe za določeno skupino subjektov. Gre za pomembno razliko glede na to, na koga se ta določba nanaša in glede na njen učinek. V primeru 109. člena ZMed gre za mešano določbo. Predlaga zavrnitev tožbe.

4. Tožnica v pripravljalni vlogi vztraja pri svojem stališču. Poudarja, da je 50. člen ZAvMS jasno določil, da 109. člen ZMed preneha veljati. Tega ne spremeni niti nomotehnično prilagojeno besedilo, da se „za izdajatelje televizijskih programov prenehajo uporabljati določbe 109. člena ZMed“. Razveljavljeni 109. člen ZMed določa pristojnosti toženke nasproti izdajateljem in niti nima nikakršnih določb, ki bi se nanašale na izdajatelje TV programov kot take. Razveljavljeni predpis se ne more uporabljati tako, da se preneha uporabljati le za televizijske programe, za agencijo pa ne, ker je oboje neločljivo povezano. Če bi zakonodajalec resnično imel namen, da se ne uporabljata več le osmi in deveti odstavek 109. člena ZMed, bi v prehodnih določbah zapisal, da prenehata veljati ta odstavka. Ne gre za kršitev ustavnega načela enakosti, saj so različni mediji urejeni različno. Določba 109. člena ZMed je bila tudi ustavno sporna, ker se je pod strokovnim nadzorom skrivala sankcija.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V zadevi je sporno, ali toženka na podlagi 109. člena ZMed v zvezi s tretjim odstavkom 50. člena ZAvMS je pristojna za nadzor izvajanja programskih zahtev iz 87. člena ZMed oziroma ali je za izdajo izpodbijane odločbe, s katero je za televizijski program A. tožnice kot izdajatelja ugotovila neizpolnjevanje teh zahtev, imela zakonsko pooblastilo.

7. Tožnica ne ugovarja, da določba 87. člena ZMed, ki določa, da morajo slovenska avdiovizualna dela v vsakem televizijskem programu izdajatelja obsegati najmanj pet odstotkov letnega oddajnega časa (87. člen ZMed v zvezi z drugim odstavkom 157. člena ZMed), ne bi veljala, meni pa, da uresničevanja te zahteve toženka ne more več nadzorovati, saj 109. člen ZMed, ki ji je tako pooblastilo dajal, v času izdaje izpodbijane odločbe ni več veljal. Pri tem se sklicuje na ZAvMS, ki je začel veljati 17. 11. 2011, in je v tretjem odstavku 50. člena določil, da se z dnem uveljavitve tega zakona za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe preneha uporabljati (tudi) določba 109. člena ZMed.

8. Z ZAvMS, ki je posegel v 109. člen ZMed, je bila, kot izhaja iz njegovega 1. člena, v pravni red Republike Slovenije prenesena Direktiva 2010/13/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 10. marca 2010 o usklajevanju nekaterih zakonov in drugih predpisov držav članic o opravljanju avdiovizualnih medijskih storitev. Direktiva zajema vse avdiovizualne medijske storitve, tradicionalno televizijo (linearne storitve) in video na zahtevo (nelinearne storitve). ZAvMS tako za televizijske izdajatelje oziroma TV programe ureja tista vprašanja, ki jih je bilo treba urediti glede na določbe Direktive 2010/13/EU, v vprašanja, ki so glede teh urejena v ZMed (in ne gre za vprašanja iz Direktive) kot za eno od oblik medijev, pa ne posega.

9. Nadzor nam izvajanjem določb ZAvMS izvaja toženka na podlagi pooblastila iz tega zakona (39. člen ZAvMS). Na tej podlagi nadzira upoštevanje predpisanega deleža evropskih avdiovizualnih del v televizijskem programu (16. člen ZAvMS). Sodišče pa se s toženko strinja, da ima za nadzor nad izvajanjem obveznosti, ki jih izdajateljem televizijskih programov še vedno nalaga ZMed, pooblastilo v 109. členu ZMed. Ta določba ZMed ni bila razveljavljena, temveč je zakonodajalec določil, da se preneha uporabljati za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe. Če zakonodajalec drugače uredi določeno materijo, določbo, ki jo je urejala, razveljavi. Nomotehničen izraz, da se določba še uporablja, ni enačaj za razveljavitev. Zakonodajalec jo uporablja, če prenehanje veljavnosti prejšnjega zakona ne sovpada tudi s prenehanjem njegove uporabe. V obravnavanem primeru gre za situacijo, ko zakonodajalec določbe ni razveljavil, temveč je predpisal, da se v določenem delu več ne uporablja. Zato sodišče zavrača tožbene navedbe, da 109. člen ZMed v času izdaje izpodbijane odločbe ni več veljal oziroma da gre za nomotehnično prilagojeno besedilo in da izraza „razveljavitev“ in „uporaba“ ne pomenita različnih učinkov.

10. Če toženki nadzor po ZMed ni bil odvzet (ker 109. člen ZMed ni bil razveljavljen), pa je treba z namensko razlago ugotoviti pomen določbe 50. člena ZAvMS, da se za izdajatelje televizijskih programov oziroma za televizijske programe 109. člen ZMed ne uporablja več. Člen 109 ZMed v drugem odstavku opredeljuje naloge, ki jim ima toženka pri opravljanju strokovnega nadzora, v tretjem ukrepe, ki jih lahko ob ugotovljenih nepravilnostih izreče, v osmem in devetem odstavku pa nalaga izdajateljem radijskih in televizijskih programov, da hranijo posnetke programov ter da jih morajo na zahtevo izročiti toženki. Oba sklopa - določbe o pristojnosti toženke in določbe o obveznostih izdajateljev nista vsebinsko tako soodvisna, kot to vidi tožnica, ki meni, da določbe ni mogoče izvajati tako, da se za izdajatelje televizijskih programov ne uporablja, toženka pa jo uporablja. Toženka je upravičena nadzor opraviti tudi, če izdajatelj posnetkov ne hrani oziroma ji teh ne izroči (tako je nadzor opravila tudi v obravnavanem primeru). Zato ni nerazumna razlaga toženke, da je treba 50. člen ZAvMS razlagati tako, kot je zapisan – določba 109. člena ZMed se preneha uporabljati v tistem delu, ki se izrecno nanaša na izdajatelje televizijskih programov, to pa sta osmi in deveti odstavek te določbe. Ob tem je treba upoštevati, da obveznost hranjenja in posredovanja posnetkov televizijskih programov za izvajalce televizijskih programov ni bila razveljavljena oziroma ni prenehala. Sedaj jim to nalagata 40. in 41. člen ZAvMS. Ker iste obveznosti ni treba določati v dveh različnih predpisih, je zakonodajalec nomotehnično to izrazil z določbo o prenehanju uporabe prejšnje določbe (109. člena ZMed).

11. Glede na navedeno je po presoji sodišča toženka pravilno ugotovila, da ima pristojnost za izvajanje nadzora glede določbe 87. člena ZMed na podlagi 109. člena tega zakona. Sodišče sodi, da tožnica s svojimi ugovori te ugotovitve ni uspela izpodbiti.

12. Sodišče je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), ker je presodilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen ter da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena.