UPRS sklep I U 14/2014
Datum: 2014-05-27T00:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.14.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Javne finance
podrocje: BANČNO JAVNO PRAVO - UPRAVNI SPOR
institut: odločba o izrednih ukrepih - varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih - aktivna legitimacija - pravica do sodnega varstva - upravni akt - zavrženje tožbe

## Jedro

V predhodnem preizkusu tožbe sodišče s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oz. če po tem zakonu ne more biti stranka. Ker je v obravnavanem primeru sodišče ugotovilo, da tožnik ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe, saj po ZUS-1 ne more biti stranka v postopku presoje zakonitosti izpodbijanega akta, je sodišče tožbo ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v povezavi s 17. členom ZUS-1 zavrglo.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je Banka Slovenije (v nadaljevanju BS) po uradni dolžnosti izdala odločbo o izrednih ukrepih A. d.d., (v nadaljevanju banka) ter med drugim odločila, da z dnem 18. 12. 2013 v celoti prenehajo vse kvalificirane obveznosti banke, ki predstavljajo osnovni kapital banke in obveznosti banke do upnikov iz naslova podrejenih terjatev, ki bi se v primeru stečaja banke poplačale šele po popolnem poplačilu vseh navadnih terjatev do banke.

2. Tožniki so vložili tožbo. Navajajo, da so imetniki obveznic izdajatelja A. d.d. z oznako XS0270427163, ki ga je v imenu in za račun A. d.d. izdala družba B. dne 2. 10. 2006 in XS0325446903, izdane s strani C. na podlagi pogodbe med banko in D. z dne 11. 10. 2007, pri čemer je vsak lastnik števila lotov in vrste obveznice, kot jih navajajo. Kot imetniki vrednostnih papirjev banke so bili z izrednim ukrepom tožene stranke 18. 12. 2013 razlaščeni lastništva teh vrednostnih papirjev z eno odločbo. Z izpodbijano odločbo jim je nastala neposredna škoda, ker so izgubili materialno-pravno upravičenje od banke zahtevati izplačilo obveznice ob njenem dospetju. Zaradi zaupnih podatkov niso pridobili izpodbijane odločbe. Tožena stranka je na spletni strani objavila njen povzetek, brez številke odločbe in ni navedla razlogov za razlastitev. Iz povzetka izpodbijane odločbe ne izhaja, zakaj je takšne ukrepe izvedla in ali so izrečeni v javnem interesu. Tudi ni navedla, zakaj tožnikom ne pripada primerna odškodnina, kar je v neposrednem nasprotju z določili Ustave RS in prakso ESČP. Banka ni več dolžna imetnikom obveznic izplačati denarnih sredstev, ki jih je prejela od vplačnika obveznice in kateremu se je zavezala vložena denarna sredstva vrniti, za kar je v prospektu obveznice jamčila z vsem svojim premoženjem. Tožena stranka je z izrednim ukrepom neposredno kršila Ustavo RS in tožnikom odvzela možnost do pravnega sredstva. Zato vlagajo tožbo na podlagi 4. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Tožniki nimajo na razpolago nobenega drugega pravnega sredstva zoper izpodbijano odločbo, s katero se jim neposredno kršijo človekove pravice. Novela Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1L) posega v ustavno zajamčene človekove pravice imetnikov obveznic, saj določa ukrepe, ki toženi stranki omogočajo posege v že pridobljene pravice imetnikov obveznic, vključno z odreditvijo ukrepa razlastitve imetnikov obveznic ter jim arbitrarno odvzema zasebno lastnino, pri čemer je presoja o potrebnosti takšnega ukrepa prepuščena arbitrarni presoji tožene stranke. ZBan-1L imetnikom obveznic prepoveduje kakršenkoli dogovor z banko, izdajateljico obveznic.

3. Tožniki navajajo določbe Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1). Po 347. člena ZBan-1, lahko tožbo zoper BS lahko vloži le banka izdajateljica vrednostnega papirja. Po 318. člena ZBan-1L prisilna poravnava ni možna po zakonu, ki ureja gospodarske družbe. Edini postopek zaradi insolventnosti, ki ga je mogoče začeti nad banko, je stečajni postopek. Do sedaj je upnik tvegal izgubo svoje terjatve le v primeru stečaja banke. Po 261.e členu Zban-1L upniki kvalificiranih obveznosti niso upravičeni zahtevati od banke povračila škode ali uveljavljati drugih zahtevkov, ki so pogodbeno dogovorjeni za primer kršitve ali neizpolnitve pogodbenih obveznosti banke, če je kršitev ali neizpolnitev pogodbenih obveznosti banke posledica izrednega ukrepa na podlagi tega zakona. Vsaka pogodbena ureditev, ki bi bila v nasprotju s tem, je nična. Navajajo določbo 350.a člena in šesti odstavek novega 347. člena ZBan-1. Imetniki obveznic po določbah ZBan-1L ne morejo imeti nobenega zahtevka več, niti nimajo pravnega sredstva, ki bi jim lahko omogočil sodno presojo zakonitosti odločbe o konverziji obveznic v delnice banke, niti nimajo pravice zahtevati predložitev informacij in podatkov o poslovanju banke, kot je ta možnost predvidena za primer tožbe banke zoper odločbo o izrednem ukrepu. Tožniki pripominjajo, da nimajo nobene možnosti soodločanja o njihovi razlastitvi, saj toženi stranki pred izdajo odločbe ni treba pozvati strank (šesti odstavek 332. člena ZBan-1), odloča brez naroka (prvi odstavek 333. člena ZBan-1). Proti odločbam BS ni pritožbe (drugi odstavek 334. člena ZBan-1). Tožbo zoper odločbo lahko vloži samo banka (prvi odstavek 347. člena ZBan-1). Sodna odločba ne vpliva na učinke izrednega ukrepa (350. člen ZBan-1). Tožena stranka je na račun tožnikov izigrala obstoječa določila Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1) in vložka RS ni upoštevala kot posojilo ustanovitelja družbi (v primeru stečaja), kar pomeni kršitev enakosti pred zakonom. Izpodbijana odločba nesorazmerno in retroaktivno posega v že pridobljene pravice tožnikov. Tožena stranka je odločala arbitrarno, ne da bi imeli tožniki na razpolago kakršnokoli pravno sredstvo v smislu izpodbijanja te razlastitve. Z nezakonitim izrednim ukrepom so tožnikom kršene ustavne pravice iz členov 2, 22, 23, 14, 67, 33, 155, 74 in 120 Ustave RS, za kar posebej pojasnijo razloge (strani 9 do 24 tožbe). Sklepno predlagajo, da sodišče a) razveljavi in odpravi (pravilno odpravi - op. sodišča) izpodbijano odločbo; b) ugotovi, da je izpodbijana odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za izredni ukrep; toženi stranki pa v obeh primerih naloži povrnitev stroškov postopka, v primeru zamude z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

4. Tožena stranka je med postopkom dostavila izpodbijano odločbo v celoti. V odgovoru na tožbo ugovarja aktivni legitimaciji tožnikov. Navaja 4. člen in 17. člen ZUS-1, drugi odstavek 157. člena Ustave RS in 347. člen ZBan-1, ki jih citira. Varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih ureja 350.a člen ZBan-1, ki ga citira. Tožeča stranka ne more biti aktivno legitimirana za vložitev tožbe v tem upravnem sporu. Ne drži navedba, da naj bi ji bila odvzeta pravica do sodnega varstva. Tožena stranka je zoper banko izdala odločbo o izrednih ukrepih na podlagi 217. člena in 253. člena ZBan-1, ki ju citira. Izpostavlja 325. člen ZBan-1, ki eksplicitno določa, kdo je stranka postopka nadzora po ZBan-1. Izpodbijana odločba je bila 18. 12. 2013 v skladu s 352. členom in 353. členom ZBan-1 vročena banki, ki je bila subjekt nadzora v konkretnem primeru. Toženi stranki tudi sicer pred izdajo odločbe o izrednem ukrepu ni potrebno pozvati strank, da se izjavljajo o okoliščinah (šesti odstavek 332. člena ZBan-1). V nadaljevanju tožena stranka odgovarja na navedbe, da naj bi izpodbijani akt posegal v posamezne človekove pravice in temeljne svoboščine. Navaja, da gre za specifično ureditev, ki jo pozna ZBan-1. Navaja, da 332. člen ZBan-1, ne zahteva zagotavljanja kontradiktornosti glede okoliščin, ki so podlaga za izdajo odločbe o izrednih ukrepih in ne omogoča vložitve tožbe v upravnem sporu imetnikom kvalificiranih obveznosti, ki so prenehale na podlagi izpodbijane odločbe tožene stranke. Dejstva in okoliščine lahko uveljavljajo v postopku sodnega varstva le upravičeni subjekti. Pravni interes tožnikov je po mnenju tožene stranke ustrezno obravnavan v okviru postopka v zvezi z uveljavljanjem odškodnine v skladu s 350. členom ZBan-1. Tožena stranka se ne strinja, da gre za razlastitev delničarjev in upnikov iz naslova podrejenih finančnih instrumentov. Po mnenju tožene stranke ne gre za kršitev prepovedi povratne veljave, načela zaupanja v pravo in ustavnega varstva lastninske pravice.

5. Tožena stranka poudarja, da je izključno pristojna za odločanje o obstoju razlogov za izrek izrednih ukrepov oz. za odvzem dovoljenja banki za opravljanje bančnih storitev ter za vložitev predloga za začetek stečajnega postopka zoper banko in da upniki niso upravičeni izpodbijati ugotovitev, na podlagi katerih je odločala. Dopolnitev instrumentov za razrešitev insolventnosti banke po mnenju tožene stranke tudi ne predstavlja kršitev 2. člena Ustave RS. Merila za odločanje o prenehanju oz. konverziji kvalificiranih obveznosti so v ZBan-1 jasno določena. Vsakokratna odločitev je z upoštevanjem 10.2.2 poglavja ZBan-1 podvržena tudi sodni presoji oz. ustavni presoji, ko so izčrpana vsa pravna sredstva posameznika v zvezi z izpodbijano odločbo. V primeru banke so to pravna sredstva v okviru upravnega spora, v primeru upnikov in delničarjev pa pravna sredstva v okviru pravdnega postopka za nadomestilo škode. Pod točko 9 odgovora na tožbo tožena stranka pojasnjuje dejansko stanje in ugotovitve, ki so vodile k izdaji izrednega ukrepa. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže oz. podrejeno, tožbo kot neutemeljeno zavrne, tožeči stranki pa naloži plačilo stroškov z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Sodišče je tožbo zavrglo iz naslednjih razlogov:

7. V upravnem sporu se zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznic oz. posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ZUS-1, če za določeno zadevo ni z zakonom zagotovljeno drugo sodno varstvo (člen 1 ZUS-1). Po 2. členu ZUS-1 v upravnem sporu sodišče odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oz. tožnika, o zakonitosti drugih aktov odloča sodišče v upravnem sporu samo, če tako določa zakon (prvi odstavek). Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek). Gre za t.i. redni upravni spor.

8. V skladu z drugim odstavkom 157. člena Ustave RS pa v upravnem sporu sodišče odloča tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi organi posegajo v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Gre za t.i. subsidiarni upravni spor. V obravnavanem primeru po mnenju sodišča ne gre za situacijo iz navedenega člena ZUS-1, kot to zatrjujejo tožniki. V obravnavanem primeru je bila izdana odločba o izrednih ukrepih, torej je izdan upravni akt. V materialnem predpisu oz. določbi 347. člena ZBan-1 je določeno, kdo je aktivno legitimiran za vložitev tožbe v upravnem sporu v tem primeru. Po navedeni določbi tožbo proti odločbi BS o prenehanju bank in proti odločbi o izrednem ukrepu lahko vloži banka, torej subjekt nadzora, kot pravilno navaja tožena stranka v odgovoru na tožbo. Rok za vložitev tožbe zoper odločbo o izrednem ukrepu oz. prenehanju banke teče od dneva, ko je odločba vročena vsem članom uprave banke.

9. Po 17. členu ZUS-1 je tožnik oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta (prvi odstavek). Zoper dokončni sklep, s katerim je bila osebi zavrnjena pravica do udeležbe v postopku izdaje upravnega akta, lahko vloži tožbo tista oseba, kateri je bila pravica do udeležbe v postopku s tem sklepom zavrnjena (drugi odstavek 17. člena ZUS-1). V obravnavanem primeru ne gre niti za situacijo iz prvega niti iz drugega odstavka tega člena. Ker v obravnavanem primeru tožniki niso osebe, ki so bile stranke ali stranski udeleženec v postopku izdaje izpodbijane odločbe posledično tudi niso aktivno legitimirani za vložitev tožbe po 17. členu ZUS-1. Po 350.a členu ZBan-1, ki nosi naslov: „varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih“, je določeno, da delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe BS o izrednem ukrepu, lahko zahtevajo od BS povrnitev škode, ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja, kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen. Tožniki po povedanem lahko zahtevajo le povrnitev škode, ki bi jim nastala zaradi izrečenega ukrepa in imajo s tem enak položaj, kot v primeru, če izrednega ukrepa ne bilo in bi prišlo do stečaja stečaja banke. Navedeno pomeni, da imajo po materialnem predpisu tožniki, ki v tožbi zatrjujejo, da so lastniki določenih vrednostnih papirjev in da so njihove pravice prizadete zaradi učinkov odločbe tožene stranke, predvideno drugo sodno varstvo, in sicer lahko vložijo tožbo pred pristojnim sodiščem, nimajo pa sodnega varstva v upravnem sporu zoper odločbo o izrednem ukrepu. Glede na povedano imajo tožniki zagotovljeno sodno varstvo, ki je po mnenju sodišča tudi učinkovito sodno varstvo. Po določbi tretjega odstavka 350.a člena ZBan-1, če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom tega zakona, mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, prekiniti postopek do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo BS. To pomeni med drugim tudi, da v primeru, da banka vloži tožbo zoper odločbo o izrednem ukrepu, o tožnikovih odškodninskih zahtevkih ne more biti odločeno, preden se ne odloči o vprašanju zakonitosti izrednega ukrepa pred upravnim sodiščem, kar posledično tudi pomeni, da tudi pri odločanju o odškodninskem zahtevku tožnikov presoja zakonitosti odločbe o izrednih ukrepih ni povsem izključena. Tudi to pomeni, da tožnikom pravica do sodnega varstva s specialno ureditvijo sodnega varstva po ZBan-1 ni odvzeta. Zato tožniki nimajo legitimacije za vložitev tožbe v upravnem sporu kot subsidiarnem sodnem varstvu.

10. Glede na navedeno se po presoji sodišča tožniki v obravnavanem primeru ne morejo uspešno sklicevati na določbo 4. člena ZUS-1 oz. zatrjevati, da jim ni zagotovljeno nobeno drugo sodno varstvo in v tem postopku zatrjevati, da se jim posega v človekove pravice in temeljne svoboščine. Po mnenju sodišča v obravnavanem primeru ne gre za takšno situacijo, zato sodišče tudi očitke tožnikov glede poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine v tem postopku ne more obravnavati, saj niso izpolnjeni pogoji za subsidiarni upravni spor po 4. členu ZUS-1, ne glede na to, da odločanje o zakonitosti upravnega akta v rednem upravnem sporu iz 2. člena ZUS-1 vključuje tudi presojo ugovorov v zvezi s kršitvijo Ustave RS, za kar pa v obravnavani zadevi ne gre.

11. V predhodnem preizkusu tožbe sodišče s sklepom tožbo zavrže, če ugotovi, da tožnik v svoji tožbi ne uveljavlja kakšne svoje pravice ali pravne koristi oz. če po tem zakonu ne more biti stranka (3. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1). Ker je po povedanem v obravnavanem primeru sodišče ugotovilo, da tožnik ni aktivno legitimiran za vložitev tožbe, saj po ZUS-1 ne more biti stranka v postopku presoje zakonitosti izpodbijanega akta, je sodišče tožbo ob smiselni uporabi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1 v povezavi s 17. členom ZUS-1 zavrglo.

12. Izrek o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.