UPRS Sodba in sklep IV U 144/2019-24
Datum: 2022-03-21T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:IV.U.144.2019.24
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KMETIJSKA ZEMLJIŠČA
institut: odobritev pravnega posla - dejanska raba zemljišč - namenska raba - zavrnitev tožbe

## Jedro

Za status zemljišča glede pravnega prometa je bistvena določitev namenske rabe v prostorskih aktih. Ni bistveno, kaj zemljišče po dejanski rabi predstavlja v naravi. Drugačno stališče bi namreč omogočilo lastniku, da bi kmetijsko zemljišče onesposobil za kmetijsko obdelavo in se tako izognil uporabi prisilnih določb ZKZ o prodaji kmetijskih zemljišč.

## Izrek

I. Tožba tožnikov se v delu, ki se nanaša na parc., št. 000/1 k.o. ..., zavrže. II. Tožba tožnikov se v delu, ki se nanaša na parc., št. 000/2 k.o. ..., zavrne.

## Obrazložitev

1. Organ prve stopnje je v izpodbijani odločbi odobril pravni posel za promet za nepremičnine parc. št. 000/1 in 000/2 k.o. ... (s kmetijskim in delno kmetijskim in delno gozdnim zemljiščem), ki je bil sklenjen 21. 12. 2017 na podlagi sprejema ponudbe med kupcema A. A. in B. A. in prodajalko C. C. Hkrati je zavrnil zahtevo tožnikov za odobritev pravnega posla, sklenjenega z navedeno prodajalko (2. točka izreka). Svojo odločitev je organ utemeljil na stališču, da A. A. in B. A. izpolnjujeta status kmeta v času sprejema ponudbe ter da sta lastnika parc. št. 000/3 in 000/4 k.o. Goričica, s katerima neposredno meji na parc. št. 000/2, medtem ko na parc. št. 000/1 mejita preko parc. št. 1111/1, ki je opredeljena kot javno dobro in sta v postopku uspela dokazati predkupno upravičenje po 2. in 4. točki prvega odstavka 23. člena Zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju ZKZ).

2. Drugostopni organ je pritožbi tožnikov delno ugodil in odločbo organa prve stopnje v delu, ki se nanaša na parcelo št. 000/1 k.o. Goričica, odpravil ter vrnil prvostopnemu organu v ponovni postopek. V preostalem delu (glede parcele št. 000/2 k.o. Goričica), pa je ostala izpodbijana odločba nespremenjena. Ugotavlja, da je izpodbijana odločba v delu pravilna in zakonita, le obrazložena z napačnimi razlogi. Poudarja, da je iz obrazložitve izpodbijane (kakor tudi prvotne) odločbe razvidno, da se je prvostopni organ zaradi upoštevanja načela pretežnosti odločil, da ne bo uporabil Zakona o gozdovih (v nadaljevanju ZG), pač pa le ZKZ. Iz dokumentov konkretne zadeve priloženega Potrdila o namenski rabi Občine Šentjur z dne 6. 11. 2017 in Poročila o območju Občine Šentjur z dne 25. 4. 2018 je razvidno, da je zemljišče št. 000/1 po namenski rabi v celoti kmetijsko medtem, ko je zemljišče 000/2 po namenski rabi v deležu 66% gozdno in 34% kmetijsko. Iz dokumentov priloženih ponudb za prodajo predmetnih zemljišč izhaja, da sta se le-ti prodajali posebej (ločeno), posebej pa sta bili tudi sprejeti s strani obeh sprejemnikov ponudbe. V tem primeru po oceni drugostopnega organa ni mogoče uporabiti načela pretežnosti za obe prodajani parceli hkrati, pač pa za vsako posebej, tj. za parcelo 000/1 se uporabi ZKZ (ker je v celoti kmetijska) in za parcelo št. 000/2 se uporabi ZG (ker je pretežno gozdna). Na podlagi drugega odstavka 17. člena ZKZ se tako subsidiarno uporablja določba desetega odstavka 47. člena ZG, ki določa, da razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena ima lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda. Če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja. Tako v postopku pred izdajo prvotne odločbe kot tudi v ponovljenem postopku pred izdajo izpodbijane odločbe je bilo nedvomno ugotovljeno, da sta A. A. in B. A. kot sprejemnika ponudbe za prodajo gozdnega zemljišča parc. št. 000/2 uveljavljala predkupno pravico kot lastnika mejaša in da sta jo tudi izkazala (z lastništvom mejnih zemljišč št. 000/3 in 000/4). Kot takšna imata po oceni drugostopnega organa prednost pri nakupu gozdnega zemljišča s parc. št. 000/2 pred pritožnikoma, in je okoliščina, ali izpolnjujeta pogoj kmeta, za postopek z navedenim gozdnim zemljiščem nerelevantna, medtem, ko je relevantna za postopek s kmetijskim zemljiščem s parc. št. 000/1. S tem odstavkom je drugostopni organ zgolj saniral razloge za izdajo izpodbijane odločbe, v sicer zakonitem delu izreka, ki se nanaša na parcelo št. 000/2. 3. Tožnika se z odločitvijo organa ne strinjata in v tožbi v bistvenem navajata, da se ne strinjata z ugotovitvijo glede statusa kmeta kupcev ter vztrajata, da sta A. A. in B. A. s fiktivnimi računi glede sena izkazovala status kmeta. Nadalje menita, da je odločitev drugostopnega organa, da je parc. št. 000/2 k. o. ... po namenski rabi 66% gozdno in 34% kmetijsko zemljišče, medtem kot je parcela 000/1, k.o. ... v celoti kmetijsko zemljišče, napačna. Izpostavljata, da sta pred prvostopnim organom predlagala ogled na kraju samem, saj bi se pri tem ugotovilo, da je namenska raba v naravi drugačna, kot je razvidno iz potrdila. Po uradni evidenci GURS naj bi bila parcela št. 000/2 k. o. ... v pretežnem delu gozdno zemljišče (53% gozdno zemljišče, 44% kmetijsko zemljišče). Ob ogledu bi se namreč ugotovilo, da je ta odstotek v prid gozdnega zemljišča v naravi bistveno manjši, zagotovo pod polovico. Ker sta potencialna kupca A. A. in B. A. že degradirala parcelo št. 000/2 k. o. ..., zadevo že obravnava kmetijska inšpekcija. Menita, da je zaradi napake (neoprave ogleda) v postopku na prvi stopnji prišlo do napačne ugotovitve dejanskega stanja (napačna namenska raba zemljišča) in s tem napačne odločitve upravnega organa, da se za parcelo 000/2 k. o. ... uporabijo pravila iz 47. člena ZG.

4. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka tožbene navedbe in se smiselno sklicuje na razloge, navedene v izpodbijani odločbi. Predlaga, da sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na parc. št. 000/2 k.o. ..., kot neutemeljeno zavrne, v delu ki se nanaša na parc. št. 000/1 k.o. ..., pa zavrže. 5. Stranka z interesom A. A. je v vlogi navedel, da zavrača vse trditve C. C. in D. C. v zadevi.

_Dokazni sklep_

6. Sodišče je v zadevi opravilo narok za glavno obravnavo, ki so se je udeležili tožnik ter prizadete stranke. Novih navedb na naroku prisotni niso podali. Sodišče je v dokaznem postopku v dokazne namene vpogledalo v predložene listine tožnika v prilogi A1 in A2 ter v vse listine v upravnem spisu zadeve.

7. Sodišče ni izvedlo dokaza z zaslišanjem strank, saj je ocenilo, da to glede na relevantno dejansko stanje ni potrebno, saj so vsa pravno relevantna dejstva razvidna iz listinskih dokazov v upravnem spisu. Glede predlaganega dokaza z ogledom na kraju samem, s čemer bi se v naravi videla namenska raba, pa ga je sodišče zavrnilo kot prepozen in nerelevanten, kot bo razvidno iz obrazložitve v nadaljevanju. Na podlagi 52. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) namreč lahko v tožbi tožnik predlaga nove dokaze in nova dejstva, vendar mora pojasniti, zakaj jih ni navedel v postopku izdaje upravnega akta. Skladno z 2. členom ZUS-1 namreč sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov. To presojo pa lahko opravi le ob upoštevanju dejanskega in pravnega stanja v času izdaje izpodbijanega akta.

**_K I. točki izreka_**

8. Sodišče je tožbo tožnikov v delu, ki se nanaša na parc. št. 000/1 k.o. ..., zavrglo. Izpodbijana odločba Upravne enote Šentjur št. 330-31/2018-32 (245) z dne 30. 11. 2018 je bila z odločbo Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 33008-28/2019-2 z dne 26. 4. 2019, v delu, ki se nanaša na parc. št. 000/1 k.o. ..., odpravljena in vrnjena organu prve stopnje v ponovni postopek in odločanje. Ker torej o vlogi za odobritev pravnega posla, ki se tiče parc. št. 000/1 k o. ..., še ni bilo odločeno, je potrebno tožbo v tem delu zavreči. Odprava upravnega akta učinkuje za nazaj in pomeni, da ta akt ne obstaja več, prav tako so za nazaj, od dneva izdaje upravnega akta dalje, odpravljene vse pravne posledice, ki iz tega akta izvirajo. Učinki odprave upravnega akta so tako širši oziroma v celoti obsegajo učinke razveljavitve akta, razveljavitev namreč učinkuje le za naprej. Ker je s tem doseženo tisto, kar si tožnik prizadeva doseči s tožbo (razveljavitev izpodbijane odločbe in vrnitev toženi stranki v ponovno odločanje), tožnik ne izkazuje (več) pravnega interesa za ta upravni spor v delu, ki se tiče parc. št. 000/1 k.o. ...

9. Pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo mora izkazovati vsakdo, ki v upravnem sporu uveljavlja varstvo svojih pravic oziroma pravnih koristi. To pomeni, da mora stranka ves čas sodnega postopka izkazovati, da bi ugoditev njeni tožbi pomenila zanjo določeno pravno korist, ki je brez tega ne bi mogla doseči. Pri tem gre za procesno predpostavko, ki mora biti izpolnjena za vsebinsko obravnavanje tožbe, na katero pazi sodišče po uradni dolžnosti ves čas postopka (6. točka prvega odstavka in drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Glede na predhodno obrazložitev ta procesna predpostavka v primeru, ko tožnik s tožbo, kot jo je vložil in pri kateri vztraja, ni izpolnjena. S tem, ko je bila navedena prvostopenjska odločba v delu, ki se nanaša na parc. št. 000/1 odpravljena, je nastal položaj, kot da sploh ne bi bila izdana, postopek pa se je vrnil v stanje pred njeno izdajo. Tožnik ne izkazuje več pravnega interesa za odločitev v tej zadevi v delu, ki se tiče parc. št. 000/1 k.o. ..., saj s tožbo v obravnavanem upravnem sporu ne more več izboljšati svojega pravnega položaja.

10. Sodišče je zato tožbo v delu, ki se nanaša na parc. št. 000/1 k.o. ..., zavrglo na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. **K II. točki izreka:**

11. Tožba v delu, ki se nanaša na parc. št. 000/2 k.o. ..., ni utemeljena.

12. Sodišče sodi, da je izpodbijana odločba glede parc. št. 000/2 k.o. ... pravilna in zakonita. Tožena stranka je za svojo odločitev navedla pravilne in utemeljene razloge in se sodišče z njimi strinja ter jih posebej ne ponavlja, v skladu z določbo drugega odstavka 71. člena ZUS-1, glede tožbenih navedb pa sodišče še dodaja:

13. Tožnikove relevantne navedbe glede parc. št. 000/2 k.o. ... se nanašajo na to, da navedena parcela v pretežnosti ni gozdno zemljišče (po navedbah tožnikov naj bi po uradni evidenci GURS bila 53% gozdno in 44% kmetijsko zemljišče), ampak da je odstotek v prid gozdnega zemljišča v naravi bistveno manjši, pod polovico.

14. Glede spornega dejstva, ali je parc. št. 000/2 res gozdno zemljišče, tožnika namreč zatrjujeta (kljub njuni lastni trditvi, da je 53% gozdno in 47 % kmetijsko), da temu glede na dejansko stanje ni tako, je ugotoviti, da je v tem delu relevantana določba 2. člena ZKZ. Ta določa, da so kmetijska zemljišča po tem zakonu zemljišča, ki so primerna za kmetijsko pridelavo in so kot kmetijska zemljišča določena v skladu z drugim oziroma tretjim odstavkom tega člena (prvi odstavek 2. člena ZKZ). Kmetijska zemljišča se s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določijo kot območja kmetijskih zemljišč in se razvrščajo v območja trajno varovanih kmetijskih zemljišč in območja ostalih kmetijskih zemljišč (drugi odstavek 2. člena ZKZ). Za izvajanje 4. in 7. člena tega zakona in za izvajanje določb, ki se nanašajo na skupne pašnike, se poleg zemljišč iz prejšnjega odstavka za kmetijska zemljišča štejejo tudi zemljišča, ki so s prostorskimi akti lokalnih skupnosti določena za nekmetijsko namensko rabo in so v skladu z zakonom, ki ureja kmetijstvo, glede na evidenco dejanske rabe kmetijskih in gozdnih zemljišč (v nadaljnjem besedilu: evidenca dejanske rabe zemljišč) uvrščena med njive in vrtove, travniške površine, trajne nasade in druge kmetijske površine (tretji odstavek 2. člena ZKZ).

15. Tožnika s svojimi zatrjevanji dejansko opozarjata, da je naj bi bilo za status zemljišča bistveno, kaj to po dejanski rabi predstavlja v naravi. Vendar je takšno njuno stališče zmotno. Status zemljišča namreč glede na 2. člen ZKZ določa, da je zemljišče kmetijsko, če je s prostorskimi akti lokalnih skupnosti opredeljeno kot kmetijsko oz. območja ostalih kmetijskih zemljišč. Formalni pogoj iz 2. člena ZKZ prevlada nad pogojem, da je zemljišče tudi dejansko primerno za kmetijsko obdelavo. Drugačno stališče bi namreč omogočilo lastniku, da bi kmetijsko zemljišče onesposobil za kmetijsko obdelavo in se tako izogne uporabi prisilnih določb ZKZ o prodaji kmetijskih zemljišč.

16. Drugi odstavek 71. člena Ustave RS namreč daje kmetijskim zemljiščem posebno varstvo s tem, da nalaga, da to posebno varstvo določa zakon. Varstvo kmetijskih zemljišč kot dobrine posebnega pomena za celotno skupnost namreč ne obsega zgolj varstva pred posegi v kmetijske površine z njihovo pozidavo in v ohranjanju njihove ekološke in krajinske funkcije v okviru trajnostnega razvoja, temveč je poseben oziroma poglaviten cilj tega varstva, da so kmetijska zemljišča dejansko v funkciji njihovega osnovnega oziroma primarnega namena, to je kot vir zagotavljanja hrane za celotno Slovenijo. Zato, ker gre za posebno dobrino, ki je ne glede na lastništvo skupnega pomena za vse prebivalce Slovenije oziroma posamezne občine, opredelitev oziroma določitev, kaj se šteje za kmetijsko zemljišče, ne more biti prepuščena posameznemu lastniku oziroma upravljavcu, temveč je to predmet skrbnega prostorskega načrtovanja namenske rabe v okviru celotnega prostora posamezne teritorialne skupnosti, torej občine oziroma države. Zato ZKZ in druga prostorska in okoljska zakonodaja določajo celo vrsto pogojev za določitev kmetijskih zemljišč in za posege v kmetijska zemljišča.1

17. Vrhovno sodišče je že v odločbi I Up 356/2000 obrazložilo, da je zaradi varstva kmetijskih zemljišč kot omejene in za človeka nujno potrebne dobrine v Ustavi RS (71. člen), v predpisih o urejanju prostora in v ZKZ urejeno posebno varstvo kmetijskih zemljišč. Navedlo je, da se za zagotovitev tega varstva na podlagi strokovnih izhodišč in pregleda zemljišč kmetijska zemljišča razvrstijo glede na njihovo kakovost in pomembnost za kmetijsko proizvodnjo v prostorskih planskih aktih države in občin (2., 3. in 8. - 10. člen ZKZ). Poudarilo je, da je poseganje v kmetijska zemljišča v smislu njihove uporabe za drug namen možno le na način, določen v ZKZ. Za spremembo namembnosti kmetijskih zemljišč je torej najprej treba spremeniti prostorske plane, sprejeti prostorske izvedbene akte in pridobiti ustrezna upravna dovoljenja (za gradnjo pa tudi gradbeno dovoljenje) in šele nato je dopustno ta zemljišča uporabiti za drug namen kot za kmetijsko proizvodnjo. Formalni pogoj iz 2. člena ZKZ je torej zelo pomemben in glede na okoliščine obravnavane zadeve narekuje sklep, da za prodajo spornega zemljišča, katerega namenska raba je delno kmetijsko in delno gozdno zemljišče, veljajo prisilni predpisi ZKZ o prometu s kmetijskimi zemljišči, gozdovi in kmetijami.2

18. Sodišče glede na zgornjo ugotovitev tako zaključuje, da je za status parc. št. 000/2 k.o. ... glede pravnega prometa bistvena določitev namenske rabe v prostorskih aktih.

19. Tožnika ne izpodbijata vsebino listin v upravnem spisu, in sicer, da je iz Potrdila o namenski rabi Občine Šentjur z dne 6. 11. 2017 in Poročila o območju Občine Šentjur z dne 25. 4. 2018 razvidno, da je zemljišče parc. št. 000/2 po namenski rabi v deležu 66% gozdno in 34% kmetijsko, celo sama zatrjujeta namensko rabo po uradni evidenci GURS 53% gozdno in 44% kmetijsko zemljišče, zato se to dejstvo glede na določbo drugega odstavka 214. člena Zakona o pravdnem postopku v zvezi s 22. členom ZUS-1 šteje za priznano. Nadalje je ponoviti ugotovitev, da iz dokumentov priloženih ponudb za prodajo predmetnih zemljišč izhaja, da sta se parc. št. 000/1 in 000/2, obe k.o. ..., prodajali posebej (ločeno), posebej pa sta bili tudi sprejeti s strani obeh sprejemnikov ponudbe.

20. Med strankami tudi ni sporno, da sta prizadeti stranki A. A. in B. A. lastnika nepremičnin parc. št. 000/3 in 000/4, ki mejita na parcelo 000/2. 21. Sodišče glede na navedene ugotovitve zaključuje, da je upravni organ v zadevi glede prodaje parc. št. 000/2 k.o. ..., ki je v pretežnem delu gozdno zemljišče, pravilno uporabil določbe ZKZ3 o prodaji ter določbe ZG. Navedeni zakon v zvezi s prometom z gozdovi v prvem, drugem in tretjem odstavku 47. člena pod tam navedenimi pogoji določa predkupno pravico Republike Slovenije (oziroma pravne osebe, ki gospodari z gozdovi v njeni lasti) ter lokalne skupnosti. V desetem odstavku 47. člena ZG pa je določeno, da ima, razen v primerih iz prvega, drugega in tretjega odstavka tega člena, lastnik, katerega zemljišče meji na gozd, ki se prodaja, prednostno pravico pri nakupu tega gozda. Če ta prednostne pravice ne uveljavi, ima prednostno pravico drug lastnik, katerega gozd je najbližje gozdu, ki se prodaja. Iz enajstega odstavka 47. člena ZG ob tem izhaja še, da se za postopke in roke prodaje gozdov, uveljavljanje prednostne pravice in pogoje za menjavo gozdov smiselno uporabljajo določbe ZKZ, če ni s tem zakonom določeno drugače. Ker je vrstni red uveljavljanja predkupne pravice za gozdove urejen v GZ, se glede tega vprašanja ne uporablja vrstni red, določen v prvem odstavku 23. člena ZKZ.

22. V predmetni zadevi je nesporno, da sta tožnika v skladu z 20. členom ZKZ podala ponudbo za prodajo nepremičnin, nesporno je, da je ponudbo prodajalke v zakonskem roku sprejelo več ponudnikov, vendar so zahtevo za odobritev pravnega posla na prvostopenjski organ pravočasno naslovili prizadeti stranki A. A. in B. A. in tožnika. Ker sta prizadeti stranki A. A. in B. A. kot sprejemnika ponudbe za prodajo gozdnega zemljišča parc. št. 000/2 uveljavljala predkupno pravico kot lastnika mejaša in da sta jo tudi izkazala (z lastništvom mejnih zemljišč št. 000/3 in 000/4), imata tako glede določbo desetega odstavka 47. člena ZG prednostni vrstni red kot predkupna upravičenca pred tožnikoma, zato je upravni organ upravičeno z izpodbijano odločbo odobril pravni posel med C. C. in prizadetima strankama.

23. Glede na vse navedeno je zato sodišče tožbo v delu, ki se nanaša na parc. št. 000/2 k.o. Goričica, na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

24. Prisotni na naroku stroškov niso priglasili, zato je odpadel izrek o stroških.

1 Npr. II. poglavje ZKZ: Razvrstitev, varstvo, raba in obdelovanje kmetijskih zemljišč, tako tudi sodba I U 1195/2019-11 z dne 23. 3. 2021. 2 Glej VSRS sodba II Ips 7/2014 z dne 28. 8. 2014. 3 Prodajo kmetijskih zemljišč ureja ZKZ, ki določa, da pravni posel odobri upravna enota, ter izjeme kdaj odobritev ni potrebna (19. člen ZKZ). V obravnavanem primeru je odobritev potrebna. Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče mora ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče leži. Šteje se, da je lastnik s predložitvijo ponudbe upravni enoti le-to pooblastil za prejem pisne izjave o sprejemu ponudbe (prvi odstavek 20. člena ZKZ). Upravna enota, na območju katere to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži, mora ponudbo iz prvega odstavka tega člena nemudoma objaviti na oglasni deski in na enotnem državnem portalu E-uprave. Ponudbo tudi nemudoma pošlje lokalni skupnosti in krajevnemu uradu oziroma informacijski pisarni, da jo objavijo na oglasni deski (tretji odstavek 20. člena ZKZ). Rok za sprejem ponudbe je 30 dni od dneva, ko je bila ponudba objavljena na oglasni deski upravne enote (četrti odstavek 20. člena ZKZ). Če v tem roku nihče ne sprejme ponudbe, mora prodajalec, če še želi prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, ponudbo ponoviti (peti odstavek 20. člena ZKZ). Vsakdo, ki želi kupiti na prodaj dano kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora dati pisno izjavo o sprejemu ponudbe, ki jo pošlje priporočeno upravni enoti ali neposredno vloži na upravni enoti (prvi odstavek 21. člena ZKZ). Ko upravna enota prejme izjavo o sprejemu ponudbe je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Upravna enota odobri ali zavrne odobritev pravnega posla z odločbo. Stranke v postopku odobritve so pogodbene stranke in vsi, ki so sprejeli ponudbo v skladu s tem zakonom, in so v predpisanem roku vložili vlogo za odobritev pravnega posla (drugi odstavek 22. člena ZKZ).