sodba I U 1867/2012
Datum: 2013-02-28T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.1867.2012
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: gradbeno dovoljenje - pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja - minimalna komunalna oskrba - pogodba o opremljanju - pravica graditi - dopolnitev vloge - prošnja za podaljšanje roka

## Jedro

Tožnica je bila s pozivom, ki ga je prejela 14. 4. 2011, opozorjena, da gospodarska javna infrastruktura, na katero bi se objekti lahko priključili, še ni zgrajena, zato mora, če jo bo gradila sama, v 60 dneh predložiti pogodbo o opremljanju, sklenjeno z MOL. Tega ni storila, zato je bila z dopisom z dne 19. 1. 2012 ponovno pozvana in določen rok 30 dni od prejema tega dopisa. V vlogi z dne 24. 2. 2012 je tožnica prosila za podaljšanje roka za predložitev pogodbe o opremljanju "do ureditve navedenega", za primer, če upravni organ ne bo posredoval dokumentacije MOL in bo morala to sama urediti. V izpodbijani odločbi je v zvezi s tem navedeno, da je njen pooblaščenec 13. 4. 2012 prevzel izvod kompletnega projekta za dostavo na MOL, česar tožnica ne izpodbija, šele 29. 6. 2012 pa je bila zavrnjena njena zahteva. Že na podlagi časovnega poteka pozivanja na predložitev navedenega dokazila, ki je opisan v izpodbijani odločbi, bi bilo vsakršno nadaljnje podaljšanje rokov za predložitev tega dokazila neopravičeno in s tem v nasprotju z 99. členom ZUP.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Toženka je z izpodbijano odločbo zavrnila tožničino zahtevo za podaljšanje roka za dopolnitev projekta za rušitev objekta na parc. št. 738/6 in 738/5 k.o. … ter za predložitev pogodbe o opremljanju (1. točka izreka) in zavrnila njeno zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo večstanovanjskih objektov PE2-A, B, C, D, F s skupno kletjo v prostorskih enotah PE2, PEJ6 – del in PEJ7 – del, na zemljiščih parc. št. 738/1 – del, 738/7 – del, 738/6, 738/5 in 738/3 k.o. … ter 19/4 in 19/7 – del k.o. ….

Iz obrazložitve izhaja, da območje posega ureja Odlok o občinskem podrobnem prostorskem načrtu za dele območij urejanja ŠS 2/2-1 in ŠS 2/2-2 Korotansko naselje (Uradni list RS, št. 64/09, v nadaljevanju OPPN). Predlagana gradnja spada v funkcionalno enoto PE2. Delitev območja na prostorske enote izhaja iz načrta št. 3.3 grafičnega dela, z njimi pa so v skladu s 16. členom OPPN identične tudi gradbene parcele. Tožnica kljub pozivu v postopku ni predložila dokazil o pravici graditi za zemljišče parc. št. 738/6 k.o. … in za 740/1 k.o. … (po delitvi nastalih parc. št. 740/8, 740/7 in 740/6) in pogodbe o opremljanju, saj gre za komunalno neopremljeno območje. Prav tako projekta ni dopolnila glede rušenja obstoječe stavbe na zemljišču parc. št. 738/6 in 738/5 k.o. …, saj se na tem mestu predvideva novogradnja. Tožnik je zaprosil za podaljšanje roka za odpravo navedenih pomanjkljivosti do tedaj, ko bo jasno, ali parc. št. 740/1 k.o. … glede na 16. člen OPPN sodi v PE2 – če ne, bi pridobivanje te parcele, ki je v lasti drugega, pomenilo nepotrebne stroške. Upravni organ je navedeno štel kot neopravičen razlog za podaljšanje roka. Tudi glede predložitve pogodbe o opremljanju poudarja, da je bil investitor pozvan na njeno predložitev že z dopisom z dne 7. 4. 2011, nato pa še z dne 19. 1. 2012. Investitor je 13. 4. 2012 prevzel izvod kompletnega projekta za dostavo Mestni občini Ljubljani (MOL), zato organ meni, da ni utemeljeno niti podaljševanja tega roka. Zaradi neizkazane pravice graditi, komunalne neopremljenosti zemljišča in neskladnosti gradnje s 16. členom OPPN (projekt ne obravnava gradbenih parcel v celoti, saj v PE2 manjka del parc. št. 740/1 k.o. …, na katerem je predviden del parkirnih mest in del parkovne ureditve) gradbeno dovoljenje ne more biti izdano.

Upravni organ druge stopnje je tožničino pritožbo zavrnil. V razlogih med drugim pojasnjuje, da nestrinjanje z razlago upravnega organa glede določb OPPN ni razlog za postavitev izvedenca. Glede obsega prostorske enote PE2 in vprašanja skladnosti projektne dokumentacije s 16. členom OPPN se strinja s prvostopenjskim organom, ki je ob podanem neskladju med prikazom PE2 v grafičnem delu (v njem je del parc. št. 740/1 k.o. … prikazan kot del PE2), in 16. členom OPPN, kjer ta parcela ni navedena, upošteval grafični del OPPN. Sklicuje se tudi na tretji odstavek 16. člena OPPN ter v njem navedena grafična načrta št. 3.3 in št. 3.4. Prvostopenjski organ utemeljeno ni podaljšal roka za predložitev načrta rušitve za objekt F na zemljišču parc. št. 738/5 in 738/6 k.o. …, za predložitev dokazila o pravici graditi za parc. št. 738/6 k.o. … in za predložitev pogodbe o opremljanju. Ker je bilo stališče upravnega organa glede obsega prostorske enote PE2 podano že v prvem pozivu za odpravo pomanjkljivosti, nestrinjanje tožnice s tem stališčem ne more biti podlaga niti za obravnavo določb prostorskega akta kot predhodnega vprašanja. Ker ne gre za predhodno vprašanje, pritožničino pogojevanje odprave pomanjkljivosti z razrešitvijo tega vprašanja ne more predstavljati utemeljenega razloga za podaljšanje roka in za nepredložitev zahtevanih dokumentov. Poudarja, da bi bilo šele na podlagi vsebine pogodbe o opremljanju mogoče oceniti, ali poseg izpolnjuje pogoje iz 7. točke prvega odstavka 66. člena Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Prav tako ni dolžnost upravnega organa, da izvod projektne dokumentacije pošlje občini zaradi sklenitve pogodbe o opremljanju, saj jo je dolžan obvestiti le o uvedenem postopku in potem, ko je vloga popolna, pri njej vložiti zahtevek za odmero komunalnega prispevka.

Tožnica se s tako odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da odločbe ni mogoče preizkusiti, s čimer je bila kršena pravica do pritožbe, med drugim, ker ni pojasnjeno, zakaj je prvostopenjski organ upošteval le grafični del, ki je v nasprotju s 16. členom OPPN in to kljub njenemu opozorilu, da naj o tem odloči strokovnjak oziroma naj zaprosi za razlago člena. Prav tako ni obrazloženo, zakaj prvostopenjski organ ni ugodil njeni prošnji za podaljšanje roka za predložitev pogodbe o opremljanju. V postopku poleg tega ni imela možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, saj upravni organ kljub njenemu predlogu ni opravil ustne obravnave. Tako glede svojih pripomb, ki jih je dala v vlogah 10. 6. 2011 in 24. 12. 2012, ni vedela, ali zadostujejo, saj se prvostopenjski organ o njih ni izjasnil. Pojasnjuje svoja stališča glede obsega prostorske enote PE 2 in meni, da bi bilo treba v tem primeru upoštevati 16. člen OPPN, po katerem parcela št. 740/1 k.o. … ne spada v to prostorsko enoto. Upravni organ je zato zmotno uporabil materialno pravo in od nje neutemeljeno zahteval, da v projektu obdela tudi omenjeno zemljišče. Da ne bi zavrnil njene vloge, je predlagala, da skupaj pregledata dokumentacijo in ugotovita, če je treba še kaj dopolniti ali spremeniti, s ciljem ugodne rešitve vloge in v smislu načel Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Iz tega razloga je bilo predlagano imenovanje izvedenca ustrezne stroke, ki naj bi se opredelil, ali parc. št. 740/1 k.o. … res spada v PE2. Do tega upravni organ ni zavzel stališča. Nadalje pojasnjuje, da je podaljšanje roka za predložitev projekta za rušenje obstoječega objekta F ter za predložitev pogodbe o opremljanju predlagala iz razloga ekonomičnosti, da se razreši predhodno vprašanje glede obsega PE2. Če to ni razrešeno, so vse ostale dopolnitev brezpredmetne (torej tudi za predložitev dokazila o pravici graditi za 738/6 k.o. …), saj bo treba projekt delati na novo in vključiti parc. št. 740/1 k.o. …. Pojasnjuje razloge, zakaj do sklenitve pogodbe o opremljanju ni prišlo in ravnanje MOL označuje za nezakonito. Tudi glede predložitve dokazila o pravici graditi na parc. št. 738/6 k.o. … se sklicuje na nepotrebne stroške, saj bi po njenem moral biti tudi v tem primeru najprej ugotovljen obseg PE2. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne v ponovni postopek skupaj s stališčem glede obsega prostorske enote PE2 in glede izkazane pravice graditi za dostop na gradbišče ter z izrecnim navodilom toženki, naj ugodi njeni prošnji za podaljšanje roka za predložitev načrta za rušenje objekta z oznako F in pogodbe o opremljanju ter drugim prošnjam za podaljšanje roka, in s splošnim, jasnim navodilom za nadaljnje ukrepanje na prvi stopnji. Zahteva povračilo stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba ni utemeljena.

Sodišče se strinja z razlogi izpodbijane odločbe, dopolnjene z razlogi drugostopenjske, da v obravnavani zadevi ni bilo razlogov za opravo ustne obravnave, saj je bilo tožnici na drug način omogočeno sodelovanje v postopku, za podaljševanje rokov za predložitev zahtevanih dokazil, za reševanje predhodnega vprašanja in za postavitev izvedenca. V obravnavani zadevi namreč ni sporno, da je v načrtih 3.3 in 3.4 del parc. št. 740/1 k.o. … predstavljen kot del PE2, medtem ko v drugem odstavku 16. člena to zemljišče ni navedeno. Kaj v tem primeru velja oziroma kako razumeti OPPN, je vprašanje razlage predpisa, ne pa ugotavljanja dejstva, za katerega je potrebno strokovno znanje, s katerim uradna oseba ne razpolaga (prvi odstavek 198. člena ZUP). Sodišče se posledično strinja tudi s sklepom, da niso bili izpolnjeni pogoji za izdajo gradbenega dovoljenja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1). Glede na obširne tožbene navedbe še dodaja: Pred izdajo gradbenega dovoljenja mora pristojni upravni organ v skladu s prvim odstavkom 66. člena ZGO-1 preveriti, ali so izpolnjeni v nadaljevanju našteti pogoji, med drugim, ali je projekt izdelan v skladu s prostorskim aktom (1. točka), ali ima investitor pravico graditi (6. točka) in ali iz projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja izhaja, da bo zagotovljena minimalna komunalna oskrba objekta, če se gradi nov objekt ali če se objekt prizidava /.../ (7. točka). Navedeni pogoji morajo biti izpolnjeni kumulativno, zato za zavrnitev zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja zadostuje, če ni izpolnjen eden od njih.

V zadevi ni sporno, da zemljišča posega niso komunalno opremljena tako, kot zahteva drugi odstavek 66. člena ZGO-1, ki kot minimalno komunalno oskrbo stanovanjske stavbe predvideva oskrbo s pitno vodo, električno energijo, odvajanje odpadnih voda in dostop do javne ceste. Prav tako ni sporno, da je tožnica v tem primeru na podlagi 26. člena OPPN, na katerega se v svojih odločbah sklicujeta oba organa, dolžna skleniti pogodbo o opremljanju. Ta se v skladu z 2. točko tretjega odstavka 66. člena ZGO-1 šteje za dokazilo minimalne komunalne oskrbe objekta, pod nadaljnjim pogojem, da se v skladu s to pogodbo sočasno z izgradnjo zagotavlja opremljanje zemljišča s to infrastrukturo, iz pogodbe pa mora izhajati tudi način, kako mora investitor izvesti priključek na to infrastrukturo.

Kot izhaja iz predloženih upravnih spisov, je bila tožnica s pozivom z dne 7. 4. 2011, ki ga je prejela 14. 4. 2011, opozorjena, da gospodarska javna infrastruktura, na katero bi se objekti lahko priključili, še ni zgrajena, zato mora, če jo bo gradila sama, v 60 dneh predložiti pogodbo o opremljanju, sklenjeno z MOL. Tega ni storila, zato je bila ponovno pozvana z dopisom z dne 19. 1. 2012 in določen rok 30 dni od prejema tega dopisa. Po mnenju sodišča sta oba poziva povsem jasna, zato je neutemeljeno tožničino zatrjevanje, da kot laik ne pozna vseh pooblastil upravnega organa in da zato ni mogla vedeti, da upravna enota ne bo predložila dokumentacije občini zaradi sklenitve pogodbe o opremljanju, kar je predlagala v svojem odgovoru z dne 24. 2. 2012. Navedeno zato ne more biti okoliščina, zaradi katere bi sodišče podvomilo, da tožnica kot investitorka šestih večstanovanjskih objektov ni razumela, katero listino mora v dokaz komunalne opremljenosti zemljišča predložiti v postopku in da se za to pričakuje njeno aktivno ravnanje.

V navedeni vlogi z dne 24. 2. 2012 je tožnica prosila tudi za podaljšanje roka za predložitev pogodbe o opremljanju „do ureditve navedenega“, za primer, če upravni organ ne bo posredoval dokumentacije MOL in bo morala to sama urediti. V izpodbijani odločbi je v zvezi s tem navedeno, da je njen pooblaščenec 13. 4. 2012 prevzel izvod kompletnega projekta za dostavo na MOL, česar tožnica ne izpodbija, šele 29. 6. 2012 pa je bila zavrnjena njena zahteva za predložitev pogodbe o opremljanju. Že na podlagi časovnega poteka pozivanja na predložitev navedenega dokazila, ki je opisan tudi v izpodbijani odločbi, bi bilo vsakršno nadaljnje podaljševanje rokov za predložitev tega dokazila neopravičeno in s tem v nasprotju z 99. členom ZUP, ki v tretjem odstavku dopušča podaljšanje roka, ki ga je določila uradna oseba, na prošnjo, če so zato podani opravičeni razlogi. Glede na navedeno se sodišče v zvezi s podaljšanjem roka za predložitev pogodbe o opremljanju in posledično ugotovitve, da v zadevi ni izpolnjen pogoj za izdajo gradbenega dovoljenja, sklicuje tudi na razloge upravnih aktov obeh stopenj.

V zvezi z navedbami, da bo tožnica sočasno s predlagano gradnjo zagotovila opremljanje zemljišča z infrastrukturo v skladu s pogodbo o opremljanju, da pa do njene sklenitve še vedno ni prišlo, sodišče pojasnjuje, da navedeno pomeni, da pred sklenitvijo pogodbe ne more biti izpolnjen niti nadaljnji pogoj iz 2. točke tretjega odstavka 66. člena ZGO-1, in sicer da je pogodba o opremljanju dokazilo o minimalni komunalni oskrbi objekta, če se v skladu z njo sočasno z gradnjo zagotavlja opremljanje zemljišča. Ker mora investitor tudi za gradnjo komunalne infrastrukture pridobiti gradbeno dovoljenje, je treba v tem pogledu razumeti ugotovitev prvostopenjskega organa, da v postopku ni bila predložena dokumentacija, iz katere bi izhajalo, da bo tožnica sočasno gradila tudi komunalno infrastrukturo.

Prav tako ni sporno, da tožnica ni izključna lastnica zemljišča parc. št. 738/6 k.o. … in da dokazil o pravici graditi kljub pozivu ni predložila. Glede na to, da naj bi investitor z dokazili o pravici graditi na zemljiščih načrtovane gradnje razpolagal že ob vložitvi zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja (četrti odstavek 54. člena ZGO-1), v konkretnem primeru torej ob vložitvi vloge 30. 12. 2010, je vsakršno nadaljnje pogojevanje tožnice za predložitev tega dokazila v smislu, da bodo predložena, ko bo ugotovljen obseg PE2, neutemeljeno. Odgovor na vprašanje, ali parc. št. 740/1 k.o. … sodi v prostorsko enoto PE2, namreč nima nikakršne zveze s pravico graditi na zemljišču parc. št. 738/6 k.o. …, okoli katere pa ni spora, da sodi v prostorsko enoto, v kateri se načrtuje gradnja. Stroškovni vidik pridobivanja pravice graditi na omenjenem zemljišču, na katerega se tožnica sklicuje v tožbi, pa v postopku za pridobitev gradbenega dovoljenja ni pravno pomembna okoliščina. V tem smislu je neutemeljeno tudi sklicevanje na načelo ekonomičnosti iz 14. člena ZUP neutemeljeno. Po tej določbi je treba postopek voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko pravilno ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Iz navedenega izhaja, da stroški, povezani z dejanji, ki so namenjena izpolnitvi vsebinskih pogojev za izdajo pozitivne odločbe, niso stroški postopka.

Že zaradi navedenega je upravni organ pravilno zavrnil tožničin zahtevek, njegovi razlogi so popolni, iz obrazložitve pa tudi izhaja, zakaj ni podaljšal roka za predložitev zahtevanih listin, kar vse omogoča preizkus zatrjevanih kršitev. Ker tožnica s preostalimi navedbami ne more vplivati na drugačno odločitev v zadevi, se sodišče v nadaljevanju le na splošno opredeljuje glede obsega PE2. Po 3. členu OPPN sta njegova sestavna dela besedilo odloka in grafični del, ki obsega v nadaljevanju naštete načrte, med drugim načrt 3.3 (načrt obodne parcelacije, parcelacije zemljišč in delitve na prostorske enote na katastrskem načrtu) in 3.4. (načrt obodne parcelacije, parcelacije zemljišč in delitve na prostorske enote na geodetskem načrtu). Grafični del je torej enakovreden del OPPN in ne njegova priloga, kot meni tožnica, saj so te naštete v 4. členu. Prostorske enote so razvidne iz načrtov št. 3.3 in 3.4 (tretji odstavek 9. člena), njim pa so identične gradbene parcele (prvi odstavek 16. člena). V drugem odstavku 16. člena je za posamezno prostorsko enoto navedena njena površina in parcelne številke zemljišč, ki jih posamezna enota obsega. Res v tem odstavku pri naštevanju zemljišč, ki tvorijo PE2, ni parc. št. 740/1 k.o. …, vendar pa četrti odstavek istega člena ponovno napotuje na grafična načrta št. 3.3 in 3.4, iz katerih so razvidne parcelacija zemljišč in geokordinate točk parcelacije.

Sodišče na podlagi navedenih določb v konkretnem primeru meni, da daje OPPN pri določitvi obsega prostorske enote in s tem tudi gradbene parcele, saj je identična prostorski enoti, poudarek grafičnemu delu OPPN v obsegu načrtov 3.3 in 3.4. To pa omogoča tudi sklep, nasproten tožničinemu, da tekstualni del drugega odstavka 16. člena OPPN z grafičnim delom ni usklajen (lahko gre zgolj za redakcijsko napako). Glede na prvi odstavek 18. člena Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave občinskega podrobnega prostorskega načrta je namreč načrt parcelacije sestavina grafičnega dela.

Kot rečeno, se sodišče za potrebe tega upravnega spora ni dolžno opredeliti do obširnih tožbenih pojasnil, s katerimi tožnica utemeljuje, da je prišlo do napake v grafičnem delu načrtov 3.3 in 3.4, ker da se v nasprotnem primeru podre struktura prostorske enote PE6, poveča pa se tudi površina PE2 nad 11.896 m2, ki je zanjo določena v drugem odstavku 16. člena, pa tudi sicer je v drugih načrtih grafičnega dela (navaja načrte št. 4.8.1, 4.9 in 4.12) PE2 prikazana drugače. Če navedeno drži, lahko v kasnejših postopkih pride do vprašanja notranje skladnosti OPPN. Če neskladja ne bo mogoče odpraviti z razlagalnimi metodami, bo to lahko imelo za posledico ugotovitev, da OPPN ni v skladu z zakonom, s tem pa bo onemogočena izdaja gradbenih dovoljenj za to območje. Za odpravo tovrstnih neskladij pa je pristojen normodajalec.

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu s prvim odstavkom 63. člena ZUS-1 zavrnilo. V takem primeru vsaka stranka trpi svoje stroške postopka (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).