UPRS Sodba I U 1517/2020-27
Datum: 2021-12-07T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2021:I.U.1517.2020.27
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR
institut: upravni spor - tožba zaradi molka organa - procesne predpostavke za tožbo zaradi molka organa

## Jedro

V primeru, ko komisija odloča o vlogi za pristop k strokovnemu izpitu gre nedvomno za upravno odločanje.

Med strankama ni sporno, da je tožnik toženi stranki dne 5. 9. 2018 poslal vlogo naslovljeno “Prijava na strokovni izpit“. Prav tako ni sporno, da dne 14. 1. 2019 vlogo dopolnil in da je dne 9. 12. 2019 poslal pritožbo zaradi molka organa oziroma pritožbo zaradi fikcije zavrnitve njegove vloge in dne 19. 2. 2019 poziv organu druge stopnje za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh. Zato je zahteva tožnika, da mora tožena stranka o njegovi vlogi odločiti, v skladu z določbo 28. člena ZUS–1, utemeljena.

## Izrek

I. Tožbi zaradi molka organa se ugodi tako, da se Ministrstvu za infrastrukturo naloži, da mora v roku 30 dni od pravnomočnosti te sodbe izdati upravni akt o vlogi tožeče stranke z dne 5. 9. 2018. II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v višini 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje z zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila, pod izvršbo.

## Obrazložitev

1. Tožnik vlaga tožbo zaradi molka organa na podlagi 28. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Navaja, da je 5. 9. 2018 na Ministrstvo za infrastrukturo (v nadaljevanju ministrstvo) vložil prijavo na strokovni izpit za odgovornega rudarskega projektanta (geoloških del) in tehničnega vodjo rudarskih del (vodenje geološke službe). Na izpit se je prijavil na podlagi 111. člena Zakona o rudarstvu (v nadaljevanj ZRud-1) in Pravilnika o strokovni izobrazbi in usposobljenosti tehničnih vodij, vodij tehničnih služb in nadzorno tehničnega osebja pri raziskovanju ali izkoriščanju rudnin ter o strokovnih izpitih in ustrezni praksi samostojnih projektantov rudarskih projektov (Uradni list SRS, št. 14/76 in 16/89, v nadaljevanju Pravilnik). Prijavo je dopolnil 14. 1. 2019. 2. Do datuma vložitve predmetne tožbe tožena stranka še ni izdala nobenega akta, s katerim bi odločila o vloženem zahtevku. Dne 10. 10. 2019 je po elektronski pošti toženo stranko pozval, naj najkasneje v roku 14 dni1 odgovori, ali je dopolnjena prijava pravilno izpolnjena oziroma ali jo je treba dopolniti in da izda odločitev o tem, kdaj lahko tožnik pristopi k opravljanju strokovnega izpita. Ko je pretekel ta rok in tudi zakonski rok iz 22. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP), je tožnik 9. 12. 2019 vložil pritožbo zaradi molka organa. Ker tudi tožena stranka v dveh mesecih ni izdala odločbe o pritožbi, je nanjo na podlagi drugega odstavka 28. člena ZUS-1 19. 2. 2020 naslovil zahtevo, da organ izda v roku 7 dni odločbo o pripustitvi k strokovnemu izpitu v rudarstvu na podlagi vložene vloge z dne 5. 9. 2018. Tožena stranka je zahtevo prejela 20. 2. 2020, tako je 7-dnevni rok iz drugega odstavka 28. člena ZUS-1 potekel 27. 2. 2020. Tožnik poudarja, da je odločitev o pripustitvi k strokovnemu izpitu izdana na podlagi ZRud-1 in Pravilnika in gre za odločitev o pravici ali pravni koristi tožnika in zato za upravno zadevo. Ta odločitev predstavljala javnopravni, enostranski, oblastveni, posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije tožene stranke, s katerim je odločeno o pravici oziroma pravni koristi tožnika v obliki dopustitve opravljanja strokovnega izpita. V obravnavani zadevi gre za akt, ki pomeni dokončni upravni akt, upoštevaje določila 2. člena ZUS-1. Ker tožena stranka ni izdala odločbe, je bistveno kršila pravila upravnega postopka. V nadaljevanju tožnik podrobno opisuje potek dosedanjega postopka. Sodišču predlaga, da v sporu polne jurisdikcije samo odloči o stvari. Podrejeno predlaga, da sodišče na podlagi 69. člena ZUS-1 toženi stranki naloži, da izda upravni akt in kakšen upravni akt naj izda. Sodišče naj določi tudi rok za izdajo odločbe in naj toženi stranki naloži, da izda odločitev, s katero bo tožniku dovoljen pristop k strokovnemu izpitu v rudarstvu in omogočeno opravljanje izpita v razumnem času od izdaje odločbe ter naloži organu prve stopnje vračilo stroškov postopka.

3. Tožena stranka se v odgovoru na tožbo sklicuje na 110., 111. in 155. člen ZRud-1 ter 11. člen Pravilnika. Ker tožnik prijavi na strokovni izpit ni priložil ustreznega potrdila o opravljeni strokovni praksi, ampak je navedel večinoma reference s področja gradbeništva, od rudarskih del pa samo eventuelno splošno referenco "Preiskave in izdelave elaboratov za oceno zalog" ter „Načrtovanje, projektiranje in vodenje vrtalnih del“, ga je ministrstvo 9. 10. 2018 pozvalo k dopolnitvi prijave s potrdilom o opravljeni strokovni praksi ter izjavo z dokazili, da je opravljal strokovno prakso na podlagi programa o strokovni praksi, ki ga je predpisala družba A. (v nadaljevanju A.) ter pod vodstvom in navodilih mentorja oziroma mentorjev za posamezna področja. Tožnik je 21. 1. 2019 delno dopolnil prijavo na izpit, še vedno pa je vsebovala samo eno nedoločeno temo naloge za strokovni izpit, ki se nanaša na področje rudarstva, poleg tega je ni dopolnil z ustreznim potrdilom o opravljeni strokovni praksi s področja tehničnega vodenja rudarskih del, od 43. referenc s področja projektiranja pa jih je več kot polovica s področja gradbeništva. Ostale reference tožena stranka lahko upošteva kot ustrezne reference za opravljanje strokovnega izpita za odgovornega rudarskega projektanta, o čemer bo tožnika pisno obvestila skupaj z rokom opravljanja strokovnega izpita. Zaradi načela ekonomičnosti pa razpisuje izpite za več kandidatov hkrati. S tem v zvezi ministrstvo ne izdaja upravnih aktov, ampak kandidate, ki oziroma ko izpolnjujejo pogoje, obvesti o terminu opravljanja strokovnega izpita in naslovu strokovne naloge, ki naj jo izdelajo. Sodišču predlaga, da tožbo zavrže kot nedopustno oziroma zavrne kot neutemeljeno.

4. V nadaljevanju je tožnik vložil več pripravljalnih vlog. Meni, da je po dopolnitvi prijave dne 14. 1. 2019 vložil popolno prijavo za opravljanja obeh izpitov. S strani tožene stranke ni prejel nobene odločitve o možnosti opravljanja navedenih izpitov, čeprav iz odgovora na tožbo izhaja, da izpolnjuje pogoje za opravljanje izpita za odgovornega rudarskega projektanta. Še zmeraj pa ni jasno ali ima pravico opravljati strokovni izpit za tehničnega vodjo rudarskih del. Pri odločitvi o dopustitvi opravljanja izpita gre za odločitev o pravici ali pravni koristi tožnika in zato za upravno zadevo. Tožena stranka bi mu morala v okviru izvrševanja svoje upravne funkcije izdati oblastni posamični akt, v katerem bi ga obvestila o njegovi pravici do opravljanja izpita. Tožena stranka takega akta nikoli ni izdala, kar je v odgovoru na tožbo tudi sama priznala. 18. člen Pravilnika določa, da mora komisija pisno obvestiti kandidata o pripustitvi k strokovnemu izpitu. Tako že iz samega Pravilnika izhaja, da bi morala komisija pisno obvestiti tožnika o tem, ali ga pripusti na izpit ali ne. Po podatkih tožnika je tožena stranka januarja 2020 izvedla strokovne izpite, na katere je želel pristopiti tudi tožnik, vendar o tem ni bil obveščen. S strani tožene stranke ni bil nikoli obveščen, da ne izpolnjuje pogojev za opravljanje izpita.

5. Pripravljalne vloge je podala tudi tožena stranka. Navaja, da v kolikor bi tožnik izpolnjeval pogoje za pristop k izpitu, bi ga ministrstvo v skladu z 18. členom Pravilnika v roku 14 dni obvestilo o pripustitvi k strokovnemu izpitu. Ta namreč predvideva pošiljanje obvestil (in ne izdajo upravnega akta kot to zmotno navaja tožnik) samo v primeru, ko se kandidata pripusti k strokovnemu izpitu. Takšno obvestilo pa vsebuje naslov in druge potrebne podatke za izdelavo strokovne naloge in rok, do katerega mora kandidat izdelati strokovno nalogo, ki ne sme biti krajši od treh mesecev in ne daljši od enega leta ter kraj in čas ustnega dela izpita. Tožnik pa tudi po dopolnitvi vloge ne izpolnjuje pogojev za opravljanje strokovnega izpita za tehnično vodenje rudarskih del in za opravljanje strokovnega izpita za odgovornega rudarskega projektanta brez ustreznih omejitev.

**K I. točki izreka:**

6. Tožba je utemeljena.

7. V obravnavani zadevi je tožeča stranka vložila tožbo zaradi molka organa, ker tožena stranka ni odločila o njeni pritožbi zoper zavrnilno2 odločbo Komisije za strokovne izpite za tehnične vodje, vodje tehničnih služb in samostojne projektante3 (18. člen Pravilnika).

8. Med strankama je najprej sporno ali gre pri prijavi na strokovni izpit sploh za upravno zadevo ali ne. Glede tega sodišče poudarja, da gre v primeru, ko komisija odloča o vlogi za pristop k strokovnemu izpitu nedvomno za upravno odločanje, saj gre najprej za odločanje o vprašanju, ali nekdo izpolnjuje s Pravilnikom predpisane pogoje za pristop k strokovnemu izpitu ali ne in torej gre za vprašanje ali ima pravico pristopiti k izpitu. Ob ugotovitvi izpolnjevanja predpisanih pogojev pa gre v nadaljevanju za določitev kakšno strokovno nalogo mora kandidat izdelati ter roke, v katerih jo mora izdelati in kraj ter čas ustnega dela izpita. (18. člen Pravilnika). O opravljenem strokovnem izpitu izda komisija kandidatu potrdilo, ki vsebuje navedbo delovnega mesta, za katerega je opravil strokovni izpit (tretji odstavek 20. člena Pravilnika). Glede na vsebino odločitve gre za upravno odločanje. To velja kljub dejstvu, da Pravilnik predvideva izdajo pisnega obvestila kandidatu k pripustitvi k izpitu (18. člen Pravilnika) in ne govori o izdaji upravne odločbe, kajti pravne posledice takega obvestila so enake, kot jih ima upravna odločba.

9. Posebna komisija, ki odloča o pravici dostopa do izpita na prvi stopnji ima določen poseben rok, v katerem mora kandidata obvestiti o (ne)pripustitvi k strokovnemu izpitu (18. člen Pravilnika). Pravilnik ne govori o možnosti pritožbe zoper to obvestilo, tega vprašanja pa ne ureja niti ZRud-1. Ker gre, glede na zgoraj pojasnjeno, za upravno zadevo v smislu 2. člena ZUP, je zato treba v obravnavanem primeru upoštevati splošna pravila grede pritožbe v upravnem postopku. Tako je na podlagi drugega odstavka 16. člena ZUP za odločanje v upravnih zadevah iz državne pristojnosti na drugi stopnji pristojno ministrstvo, saj ZRud-1 ne določa drugače. 10. Po določbi tretjega odstavka 5. člena ZUS-1 je upravni spor dopusten tudi v primeru, če upravni akt tožniku ni bil izdan ali mu ni bil vročen v predpisanem roku. Procesne predpostavke za vložitev takšne tožbe (zaradi molka) so določene v 28. členu ZUS-1. Četrti odstavek tega člena določa, da če organ prve stopnje, zoper katerega odločbo je dopustna pritožba, ne izda odločbe o zahtevi v dveh mesecih ali pa v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ima stranka pravico obrniti se s svojo zahtevo na organ druge stopnje, ki je v tem primeru pristojen za odločanje. Zoper odločbo organa druge stopnje sme stranka sprožiti upravni spor; če so izpolnjeni pogoji iz drugega odstavka tega člena, pa sme sprožiti upravni spor tudi, kadar ta organ ne izda odločbe. Upravni spor sme tako sprožiti, če tudi organ druge stopnje v dveh mesecih ali v krajšem, s posebnim predpisom določenem roku, ne izda odločbe o strankini pritožbi in če je tudi na novo zahtevo ne izda v nadaljnjih sedmih dneh (drugi odstavek 28. člena ZUS-1).

11. Tožnik je vložil na navedeni pravni podlagi tožbo zaradi molka organa, ker organ druge stopnje v roku ni odločil o njegovi pritožbi zoper zavrnjeno vlogo za pripustitev k strokovnemu izpitu.4 Iz odgovora na tožbo in pripravljalni vlog tožene stranke izhaja, da je štela, da pri tožnikovi vlogi z dne 5. 9. 2018 ne gre za upravno zadevo. Glede na zgoraj pojasnjeno, gre po ugotovitvi sodišča, za vlogo o kateri je treba odločati v skladu s pravili ZUP v dvostopenjskem upravnem postopku. Posledično je sodišče v nadaljevanju ugotavljalo ali so izpolnjeni pogoji za tožbo zaradi molka organa (ali je tožnik vložila pritožbo zaradi molka organa prve stopnje po izteku roka predpisanega za odločitev organa prve stopnje in ali je vložil tožbo zaradi molka organa, po tem, ko organ druge stopnje tudi na novo zahtevo ni odločil o tožnikovi pritožbi v nadaljnjih sedmih dneh).

12. Med strankama ni sporno, da je tožnik toženi stranki dne 5. 9. 2018 poslal vlogo naslovljeno “Prijava na strokovni izpit“. Prav tako ni sporno, da dne 14. 1. 2019 vlogo dopolnil in da je dne 9. 12. 2019 poslal pritožbo zaradi molka organa oziroma pritožbo zaradi fikcije zavrnitve njegove vloge in dne 19. 2. 2019 poziv organu druge stopnje za odločitev v nadaljnjih sedmih dneh. Prav tako ni sporno, da je tožena stranka v zadevi ni izdala nobene upravne odločbe. Prvostopenjski organ bi moral o vlogi odločiti v upravnem postopku in v roku, ki ga za to določa Pravilnik. Enako bi moral ravnati tudi drugostopenjski organ. Zato je po presoji sodišča zahteva tožnika, da mora tožena stranka o njegovi vlogi odločiti, v skladu z določbo 28. člena ZUS–1, utemeljena. Ker drugostopenjski organ o tožnikovi pritožbi ni odločil v upravnem postopku in v zakonsko predpisanem roku5, niti ni tega storil v nadaljnjih sedmih dneh po tožnikovi zahtevi, ki jo je po podatkih upravnega spisa prejel 20. 2. 2020, je sodišče ugotovilo, da je tožba zaradi molka organa, ki jo je tožnik na sodišče poslal priporočeno po pošti 2. 3. 2020, upravičena, zato ji je ugodilo in v skladu s prvim odstavkom 69. člena ZUS-1 pristojnemu organu naložilo, da v roku 30 dni odloči o tožnikovi vlogi z dne 5. 9. 2018. Ocenilo je, da je 30 dni primeren rok, v katerem bo lahko odločeno o vlogi.

13. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave, ker je bilo že na podlagi tožbe in upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi, v upravnem sporu pa tudi ni sodeloval stranski udeleženec z nasprotnim interesom (1. alineja drugega odstavka 59. člena ZUS 1).

**K II. točki izreka:**

14. Povrnitev stroškov postopka v upravnem sporu je urejena v določbi 25. člena ZUS-1. Če sodišče tožbi ugodi, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov, v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnik pa je v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). To znese z zahtevanim 22 % DDV (v višini 62,70 EUR) skupaj 347,70 EUR. Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika), plačana sodna taksa za postopek pa bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1. c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah; ZST-1).

15. Tožnik je v postopku vložil več pripravljalnih vlogo, vendar sodišče presoja, da te niso bile potrebna v smislu 4. člena Pravilnika6, saj je izpolnjevanje pogojev za tožbo zaradi molka organa, katero je v predmetni zadevi vložil tožnik, v celoti utemeljil že v tožbi, zato sodišče tožniku za te vloge ne priznava dodatnih stroškov.

1 Rok določen v 18. členu Pravilnika.  
2 Četrti odstavek 222. člena ZUP: Če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen.  
3 Pravilnik v 14. členu predvideva za različne profile opravljanje strokovnega izpita pred dvema različnima komisijama: 1. Komisijo za strokovne izpite za nadzorno-tehnične delavce v rudarstvu, ki jo imenuje organizacija ter 2. Komisijo za strokovne izpite za tehnične vodje, vodje tehničnih služb in samostojne projektante, ki jo imenuje predsednik republiškega komiteja za energetiko v soglasju z republiškim sekretarjem za industrijo.  
4 Fikcija zavrnitve zahteve s strani organa prve stopnje izhaja iz 222. člena ZUP, ki v prvem odstavku določa, da mora pristojni organ, kadar se začne postopek na zahtevo stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, izdati odločbo in jo vročiti stranki čimprej, najpozneje v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih. Če pristojni organ, zoper katerega odločbo je dovoljena pritožba, ne izda odločbe in je ne vroči stranki v predpisanem roku, ima stranka pravico do pritožbe, kot da bi bil njen zahtevek zavrnjen (četrti odstavek 222. člena ZUP).  
5 Prvi odstavke 256. člen ZUP: Odločba o pritožbi mora biti izdana in vročena stranki, brž ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel popolno pritožbo. Če je pritožba nepopolna in jo pritožnik po pozivu dopolni, začne teči rok za izdajo odločbe tedaj, ko organ prejme dopolnitev pritožbe.  
6 4. člen Pravilnika: Če je moral tožnik v postopku stvar dodatno pojasnjevati z obrazloženimi vlogami, se mu priznajo še stroški v višini 10% od zneskov določenih v prejšnjem členu.