UPRS sodba I U 1019/2014
Datum: 2015-01-15T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.1019.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INVALIDI - ZAPOSLOVANJE
institut: zaposlovanje invalidov - plačilo prispevkov za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov - nadomestna izpolnitev kvote - realizacija pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem

## Jedro

Tako „dejanska realizacija“ oziroma izpolnitev pogodbe kot tudi pravočasna oddaja mesečnega poročila o izpolnitvi pogodbenih obveznosti sta zakonsko predpisana pogoja za priznanje nadomestne izpolnitve kvote. Vendar pa po presoji sodišča tudi ta ureditev toženki ne daje pooblastila, da bi okviru mesečnega poročila zahtevala podatke o stroških dela.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Javnega jamstvenega, preživninskega in invalidskega sklada RS št. 4932-2-1300117-4 z dne 16. 12. 2013 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Javni jamstveni, preživninski in invalidski sklad RS (v nadaljevanju Sklad) je tožniku z izpodbijano odločbo naložil plačilo prispevka za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov za obdobje od januarja 2011 do maja 2013, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi, v skupnem znesku 99.718,63 EUR in z nadaljnjimi zakonskimi zamudnimi obrestmi do plačila. V obrazložitvi navaja pravno podlago za odmero prispevka in za pridobivanje podatkov za odmero, poleg tega pa tudi podatke, na podlagi katerih je bila opravljena odmera v obravnavani zadevi. Navaja še, da je v skladu z določbami Zakona o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (v nadaljevanju ZZRZI) tožniku najprej izdal opomin k plačilu neplačanega prispevka, vendar tožnik svoje obveznosti ni izpolnil, niti ni z vlogo pred izdajo odločbe dokazal, da ni zavezanec za plačilo prispevka.

Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo zavrnil. Iz obrazložitve izhaja, da bi bil tožnik v predmetnem obdobju glede na svojo dejavnost dolžan zaposlovati 2 % invalidov. Te kvote ni izpolnil, zato je v skladu z ZZRZI sklenil pogodbo o poslovnem sodelovanju z invalidskim podjetjem (nadomestna izpolnitev kvote). Iz tožnikovega zaključnega poročila o realizaciji te pogodbe za leto 2011 izhaja, da je bila realizacija stroškov dela v tem letu 0,00 EUR. To pomeni, da nadomestne kvote ni izpolnil v skladu z ZZRZI, saj bi se plačilu zaradi neizpolnjevanja kvote lahko izognil le, če bi po pogodbi o poslovnem sodelovanju invalidskemu podjetju plačal strošek dela za vsakega manjkajočega invalida v višini 12 minimalnih plač letno.

Tudi v letu 2012 in 2013 je tožnik zaradi nadomestne izpolnitve kvote sklenil pogodbe o poslovnem sodelovanju z invalidskim podjetjem, iz poročil o nadomestni izpolnitvi kvote, ki jih je pošiljal Skladu, pa izhaja, da je bila letna pogodba na mesečni ravni realizirana, vendar ne v delu, ki se nanaša na stroške dela. Iz mesečnih poročil namreč izhaja, da so realizirani stroški dela 0,00 EUR.

Vsi zavezanci h kvotnemu sistemu zaposlovanja invalidov so že od leta 2006 dolžni sami poskrbeti za svoje obveznosti, realizacije nadomestne izpolnitve kvote pa Sklad ne more nadzirati drugače kot na podlagi njihovega poročanja, h kateremu so zavezani na podlagi ZZRZI in Uredbe o določitvi kvote za zaposlovanje invalidov (v nadaljevanju Uredba). Drugostopenjski organ posebej poudarja, da mora o realizaciji pogodbe poročati zavezanec in ne invalidsko podjetje ali zaposlitveni center, ki le potrdita trditev zavezanca, da je izpolnil kvoto.

Neutemeljene so tožnikove (pritožbene) navedbe, da ZZRZI ne ureja posledic oddanega, a napačnega poročila, saj je bistvo poročila v točnosti navedb. Zakon sankcionira tako zavezance h kvoti, kot tudi invalidska podjetja in zaposlitvene centre, ki posredujejo napačne podatke o izvajanju kvotnega sistema. Zavezancu, ki pošilja napačne podatke, grozi prepoved možnosti nadomestne izpolnitve kvote v tekočem in naslednjem letu, poleg tega pa so pravne osebe in samostojni podjetniki posamezniki, ki se izogibajo obveznostim iz naslova kvotnega sistema zaposlovanja invalidov, v prekršku.

Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da ga je Sklad že v letu 2012 pozval k plačilu obveznosti, čemur pa je pisno ugovarjal in Skladu predložil zaključno poročilo in dokaze o realizaciji pogodbe. Sklad se na to ni odzval, v letu 2013 pa je tožnik na lastno poizvedbo dobil izpis odprtih postavk za leta 2011, 2012 in del 2013, zoper katerega je vložil ugovor. V novembru 2013 je od Sklada prejel opomin za plačilo neplačanega prispevka in pisno pojasnilo v zvezi s podanim ugovorom. Ker je pred izdajo opomina že predložil dejstva in dokaze, ki kažejo na neutemeljenost zahtevka Sklada, zoper opomin ni ponovno ugovarjal. V zvezi s tem se sklicuje tudi na to, da je v opominu navedeno, da poseben pritožbeni postopek ni predpisan, ker gre za seznanitev z obveznostjo.

Tožnik zato meni, da je bilo prekršeno načelo materialne resnice, saj se Sklad v prvostopenjski odločbi ni opredelil do njegovih navedb in dokazov. Prejeto pisno pojasnilo namreč nima značaja upravne odločbe, Sklad pa v njem zgolj povzema zakonske in podzakonske določbe. Meni, da je izkazal, da ni bil zavezanec za plačilo prispevka, ker je ves čas izpolnjeval nadomestno kvoto, v predhodnem postopku pa je bilo sporno, ali je prišlo do pomote pri poročanju na strani tožnika ali do sistemske napake na strani toženke.

Prvostopenjske odločbe se zaradi pomanjkljive obrazložitve sploh ne da preizkusiti, izdana pa je bila tudi po preteku zakonskega roka iz 222. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Konkretnih argumentov za zakonitost prvostopenjske odločbe ni v svoji odločbi navedel niti drugostopenjski organ.

Za obdobje do konca leta 2011 tožnik navaja, da je po 64. členu ZZRZI za izpolnitev kvote štela že sklenjena pogodba, iz listin, ki jih je priložil že ugovoru na izpisek odprtih postavk z dne 13. 9. 2013, pa izhaja, da je še pred izdajo prvostopenjske odločbe Skladu dokazal, da je ne le sklenil pogodbo z invalidskim podjetjem, temveč da je to pogodbo tudi realiziral. Dokaze o realizaciji pogodbe je predložil tudi v letu 2012, z ugovorom zoper poziv Sklada za plačilo obveznosti.

V letu 2011 je postopek poročanja zavezancev urejal podzakonski akt, zakon pa ni določal, da se realizacija pogodbe o poslovnem sodelovanju lahko dokazuje samo skozi sistem poročanja oziroma da neizpolnitev pravočasnega poročanja pomeni obveznost plačila prispevka. Glede na zakonske določbe je lahko zavezanec za plačilo prispevkov le tisti delodajalec, ki ni dokazal nadomestne izpolnitve kvote, kar je tožnik storil. Če je Sklad štel, da njegovo poročilo o realizaciji ni jasno ali popolno, bi ga moral pozvati na popravo oziroma dopolnitev vloge, česar ni storil. Za obdobje 2012-2013 se tožnik prav tako sklicuje na 64. člen ZZRZI, ki je v tem obdobju določal, da za nadomestno izpolnitev kvote šteje v koledarskem letu sklenjena in realizirana pogodba o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem, upoštevajo pa se le dejansko realizirane pogodbe in plačilo po pogodbah. Tožnik je tudi v tem obdobju sklenil ustrezno pogodbo in jo realiziral. Realizacija pogodbe in ne poročanje o njej pa je bistvena za nadomestno izpolnitev kvote, kar izhaja tudi iz uradnih pojasnil Sklada na njegovi spletni strani. Tožnik je v celotnem obdobju v skladu z zakonom oddajal mesečna poročila o realizaciji pogodbe, pri tem pa deveti odstavek 64. člena ZZRZI zahteva le oddajanje poročil, ne ureja pa posledic oddanega, vendar napačnega ali nepopolnega poročila. Ta zakonska praznina ne more biti v tožnikovo škodo, Sklad pa bi moral zavezance v primeru „neskladnih podatkov“ v poročilih o tem obvestiti in zahtevati dodatna pojasnila.

Ne glede na to je tožnik pred izdajo prvostopenjske odločbe Skladu dostavil dokaze, iz katerih izhaja ustrezna nadomestna izpolnitev kvote. Res je sicer, da je tožnik v elektronskih obrazcih za poročanje kot realizirane stroške dela navajal 0,00 EUR, kar je bila posledica pomote oziroma napačnega razumevanja, iz omenjenih dokazov pa izhaja, da je tožnik nadomestno izpolnitev kvote dejansko realiziral. Toženka v drugostopenjski odločbi neutemeljeno enači oddajo pravočasnega, a napačnega oziroma nepopolnega poročila z izogibanjem plačila obveznosti iz naslova kvote. Za to nima zakonske podlage, tožnik pa ponavlja, da je bistveno, da je izpolnil zakonsko določene pogoje, vendar oddal napačno poročilo, za kar ni predvidena sankcija. Izpodbijana odločitev pomeni, da bo svojo obveznost nadomestne izpolnitve kvote moral izpolniti dvakrat – enkrat s sklenitvijo in realizacijo pogodbe o poslovnem sodelovanju, drugič pa še s plačilom prispevka.

Iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj tožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne toženki v ponovni postopek, poleg tega pa naj ji naloži povračilo stroškov upravnega spora.

Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja navedbe iz obrazložitve drugostopenjske odločbe, tudi v nadaljnjih pripravljalnih vlogah pa ne tožnik ne toženka ne podajata novih navedb ali stališč v zvezi s predmetom upravnega spora.

Tožba je utemeljena.

Po prvem odstavku 62. člena ZZRZI so delodajalci, ki zaposlujejo najmanj 20 delavcev (razen tam naštetih izjem), dolžni zaposlovati invalide v okviru določenega deleža od celotnega števila zaposlenih delavcev oziroma izpolniti tako imenovano kvoto. Delodajalec, ki kvote ne izpolnjuje z zaposlenimi invalidi, lahko to stori s pogodbo o poslovnem sodelovanju, sklenjeno z invalidskim podjetjem ali zaposlitvenim centrom (nadomestna izpolnitev kvote – prvi odstavek 64. člena), ali pa v Sklad plačati prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov v višini 70 odstotkov minimalne plače za vsakega invalida, ki bi ga moral zaposliti za izpolnitev kvote (drugi odstavek 65. člena).

Po določbah zdaj veljavnega 64. člena je bistven pogoj za pravilno nadomestno izpolnitev kvote pravočasna oddaja poročila o izpolnitvi obveznosti iz pogodbe iz prvega odstavka tega člena. Vendar pa so bile določbe, ki urejajo obveznost poročanja in njegove pravne posledice, v prvem delu obravnavanega obdobja (v letu 2011) drugačne kot v njegovem drugem delu (v letih 2012 in 2013). Ker je med strankama sporno prav to, ali je toženka kljub temu, da je tožnik oddajal nepopolna oziroma napačna poročila, dolžna ugotavljati in upoštevati dejansko nadomestno izpolnitev kvote (torej pravne posledice kršitve obveznosti poročanja), sodišče razloge za svojo odločitev navaja za vsako od teh obdobij posebej.

Neglede na obdobje pa med strankama ni sporno, da je tožnik v skladu z ZZRZI zaradi nadomestne izpolnitve kvote sklenil pogodbo z invalidskim podjetjem in o tem pravilno obvestil toženko. Prav tako ni sporno, da je v predmetnem obdobju oddajal predpisana poročila, iz katerih pa je izhajalo, da je „realizirani strošek dela“ 0,00 EUR in „število realiziranih invalidov“ 0. Sporno je, ali bi lahko tožnik te navedbe, za katere trdi, da so napačne, popravil s kasnejšimi navedbami v postopku oziroma ali bi toženka te kasnejše navedbe morala upoštevati pri odločanju o tožnikovih obveznostih.

Po ureditvi, ki je veljala do 1. 1. 2012, je za izpolnitev kvote štela tudi sklenitev pogodbe o poslovnem sodelovanju z zaposlitvenim centrom oziroma invalidskim podjetjem, po kateri se priznavajo stroški dela v višini zneska 12 minimalnih plač letno za vsakega invalida, ki bi ga moral delodajalec zaposliti v okviru predpisane kvote (prvi odstavek 64. člena), te pogodbe pa so bile dolžne gospodarske družbe posredovati Skladu v roku 7 dni po sklenitvi (drugi odstavek). Zakon ni predpisoval dolžnosti poročanja, je pa nalagal delodajalcu, ki ni izpolnil kvote, da je moral mesečno ob izplačilu plač obračunati in plačati Skladu prispevek za vzpodbujanje zaposlovanja invalidov (prvi odstavek 65. člena). Če je Sklad ugotovil, da delodajalec tega prispevka ni plačal pravočasno, ga je pisno pozval k plačilu v naknadno določenem roku (drugi odstavek 65. člena), če pa delodajalec tudi v tem roku obveznosti ni plačal, niti ni dokazal, da ni zavezanec za plačilo, je Sklad zadevo odstopil Davčni upravi RS v izterjavo.

Opisana zakonska ureditev je torej nadomestno izpolnitev kvote vezala izključno na sklenitev pogodbe, po kateri so bili priznani določeni stroški dela, in na obvestilo Skladu o tej pogodbi, ne pa tudi na izpolnitev („realizacijo“) te pogodbe ali poročanje o tej izpolnitvi. Kaj takega ne izhaja niti iz 65. člena zakona, ki govori zgolj o delodajalcu, ki ne izpolni kvote oziroma o dokazovanju, da delodajalec ni zavezanec za plačilo, ne pa tudi o vsebinskih oziroma materialnih kriterijih za to.

Kot že rečeno, navedena zakonska ureditev tožniku ne nalaga obveznosti poročanja o izpolnitvi pogodbe, niti na tako poročanje ne veže veljavnosti izpolnitve nadomestne kvote. Zato te obveznosti ni mogoče naložiti s podzakonskim aktom, v obravnavani zadevi z Uredbo, saj načelo delitve oblasti izključuje možnost, da bi vlada pravice in obveznosti urejala samostojno, brez podlage v zakonu (87. in 153. člen Ustave RS). Sodišče je dolžno odločanje na podlagi takih določb podzakonskega akta zavrniti, ker so v neskladju z zakonom in ustavo (125. člen Ustave RS; tako imenovano načelo exceptio illegalis). Enako stališče izhaja tudi iz sodb tega sodišča v primerljivih zadevah III U 347/2013 in I U 571/2013. Iz navedenega izhaja, da odločitev toženke, kolikor se nanaša na leto 2011, nima temelja v takrat veljavni zakonski ureditvi, kar v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) pomeni razlog za odpravo izpodbijane upravne odločbe v tem obsegu.

Od 1. 1. 2012 dalje je veljala spremenjena ureditev, po kateri za nadomestno izpolnitev kvote šteje v koledarskem letu sklenjena in realizirana pogodba o poslovnem sodelovanju, po kateri se priznajo stroški dela v višini najmanj 15 minimalnih plač letno za vsakega invalida, ki bi ga moral delodajalec zaposliti v okviru predpisane kvote. Upoštevajo se le dejansko realizirane pogodbe in plačilo po realiziranih pogodbah (prvi odstavek 64. člena). Stroški dela za posamezno vrsto storitve ali izdelkov in celotni stroški dela po pogodbi brez DDV za obdobje nadomestnega izpolnjevanja kvote morajo biti razvidni iz pogodbe in iz kalkulacije, ki jo mora invalidsko podjetje ali zaposlitveni center na zahtevo Sklada predložiti na vpogled (3. alineja šestega odstavka 64. člena).

Delodajalec mora mesečno, do zadnjega dne v mesecu za pretekli mesec, oddati mesečno poročilo o izpolnitvi pogodbenih obveznosti, in sicer na spletnem naslovu Sklada za elektronsko izmenjavo podatkov (osmi odstavek 64. člena). Če v navedenem roku ne odda mesečnega poročila, se šteje, da kvota ni bila izpolnjena, naknadno dokazovanje realizacije pogodbe ali oddaja mesečnega poročila kot dokazila o nadomestni izpolnitvi kvote pa nista mogoča (deveti odstavek).

Po tej ureditvi sta torej tako „dejanska realizacija“ oziroma izpolnitev pogodbe kot tudi pravočasna oddaja mesečnega poročila o izpolnitvi pogodbenih obveznosti zakonsko predpisana pogoja za priznanje nadomestne izpolnitve kvote. Vendar pa po presoji sodišča tudi ta ureditev toženki ne daje pooblastila, da bi okviru mesečnega poročila zahtevala podatke o stroških dela. Ti namreč ne predstavljajo pogodbenih obveznosti, o izpolnjevanju katerih mora delodajalec poročati po osmem odstavku 64. člena, temveč morajo po šestem odstavku istega člena zgolj izhajati iz pogodbe in biti preverljivi na podlagi kalkulacije. Zakonska ureditev torej zagotavlja preverljivost stroškov dela, izplačanih na podlagi pogodbe iz prvega odstavka 64. člena, ne nalaga pa zavezancu njihovega izračuna za vsak mesec posebej in poročanja o njih.

Poleg tega iz prvega odstavka 64. člena izhaja temeljno pravilo, da za nadomestno izpolnitev kvote šteje v koledarskem letu (in ne morda v posameznem mesecu) sklenjena in realizirana pogodba. Tudi s tega stališča torej vsebina mesečnih poročil („višina realizacije“) ne more vplivati na ugotovitev o nadomestni izpolnitvi kvote, ki jo je treba ugotoviti na ravni koledarskega leta.

Ničesar drugega ni mogoče sklepati niti na podlagi enajstega odstavka 64. člena ali drugega odstavka 92. člena ZZRZI, na katera se sklicuje toženka v podporo svojemu stališču, da zakon „sankcionira“ navajanje napačnih podatkov. Prva izmed teh določb namreč sankcije (med katerimi je res tudi neupoštevanje nadomestne izpolnitve kvote za tekoče leto) veže na ugotovljene kršitve v postopku nadzora. Ker pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi bil pri tožniku opravljen nadzor, niti da bi bile ugotovljene kršitve oziroma kakšne kršitve naj bi bile ugotovljene, se toženka na to določbo ne more sklicevati. Da pa zgolj napačno navajanje (oziroma tudi nenavajanje) mesečnega stroška dela samo po sebi ne pomeni kršitve zakona in zakaj, je bilo že obrazloženo.

Druga izmed navedenih določb predpisuje prekršek in globo zanj, zato je za ta upravni spor brezpredmetna, sodišče pa vendarle pripominja še, da tudi po tej določbi za prekršek ne zadošča navajanje napačnih podatkov samo po sebi, temveč mora biti povezano z izogibanjem izpolnjevanja kvote oziroma plačevanja obveznosti zaradi neizpolnjevanja kvote.

Iz navedenih razlogov tožnica tudi za obdobje let 2012 in 2013 ni imela zakonske podlage za odločitev, da tožnik zgolj zato, ker v mesečnih poročilih ni navajal stroškov dela oziroma jih je navajal v znesku 0,00 EUR, ni nadomestno izpolnil zaposlitvene kvote iz 62. člena ZZRZI. Kot je bilo že povedano, je to v skladu s 4. točko prvega odstavka 64. člena ZUS-1 razlog za to, da sodišče tožbi ugodi in s sodbo izpodbijano upravno odločbo odpravi.

V takem primeru sodišče vrne zadevo organu, ki je upravno odločbo izdal, v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1), ta organ pa je pri izdajo nove odločbe vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava (četrti odstavek istega člena).

Če sodišče tožbi ugodi, se tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (tretji odstavek 25. člena ZUS-1). Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v postopku zastopala odvetniška družba, se mu priznajo stroški v znesku 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena pravilnika) z zahtevanim 22 % DDV. Sodišče bo plačano sodno takso vrnilo po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c taksne tarife Zakona o sodnih taksah). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika).