Sodba VIII Ips 436/2007
Datum: 2008-12-03T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2008:VIII.IPS.436.2007
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Delovno-socialni oddelek
podrocje: DELOVNO PRAVO - JAVNI USLUŽBENCI
institut: disciplinski postopek - zastaranje - urejanje s podzakonskim aktom - bolniška odsotnost delavca - uvedba in vodenje disciplinskega postopka

## Jedro

Uredba Vlade (o disciplinskem postopku v organih državne uprave, pravosodnih organih in upravah lokalnih skupnosti), sprejeta na podlagi četrtega odstavka 130. člena ZJU, posega v zakonsko materijo z določitvijo primerov, ko disciplinskega postopka ni mogoče uvesti in voditi.

Bolniška odsotnost delavca ne preprečuje uvedbe disciplinskega postopka.

Komisija za pritožbe je ugotovila, da "narava poškodbe (op.: zaradi katere je bil tožnik v bolniškem staležu) še zdaleč ni bila takšna, da se ne bi mogel udeležiti (op.: disciplinske) obravnave". Sodišče prve stopnje je tem ugotovitvam tožene stranke same pritrdilo in tudi utemeljilo zakaj, kar pomeni, da ima sodba tudi razloge o tem, da bolniški stalež tožnika ni bil ovira za vodenje disciplinskega postopka.

## Izrek

Revizija se zavrne.

## Obrazložitev

Sodišče prve stopnje je ugodilo tožbenim zahtevkom ter razveljavilo sklepa tožene stranke o disciplinski odgovornosti tožnika in o izrečenem disciplinskem ukrepu prenehanja delovnega razmerja. Ugotovilo je, da tožniku dne 13. 5. 2005 delovno razmerje ni prenehalo in ga je tožena stranka dolžna pozvati nazaj na delo ter mu za čas, ko ni delal, izplačati vse plače. Ugotovilo je, da je vodenje disciplinskega postopka zastaralo. Zakon o javnih uslužbencih v 128. členu določa devetmesečni subjektivni zastaralni rok. Ker se je za kršitev zvedelo 15. 5. 2004, bi morala tožena stranka končati z disciplinskim postopkom najkasneje do 15. 2. 2005. Na seji komisije za pritožbe pa je bilo odločeno 13. 5. 2005. Sodišče druge stopnje je pritožbo tožene stranke zavrnilo kot neutemeljeno in potrdilo sodbo sodišča prve stopnje. Strinjalo se je z dejanskimi ugotovitvami in pravno presojo prvostopnega sodišča. Sodišče prve stopnje pravilno ni uporabilo določbe drugega odstavka 5. člena Uredbe o disciplinskem postopku v organih državne uprave, pravosodnih organih in upravah lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 58/2003 - Uredba), temveč je svojo odločitev oprlo na 128. člen Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/2002 in nasl. - ZJU). Vprašanja, kdaj disciplinskega postopka ni mogoče uvesti oziroma voditi, ni mogoče urediti na podlagi četrtega odstavka 130. člena ZJU z Uredbo.

Zoper pravnomočno drugostopno sodbo je tožena stranka vložila revizijo zaradi bistvene kršitve določb postopka in zaradi zmotne uporabe materialnega prava. Navaja, da po petem odstavku 128. člena ZJU zastaranje ne teče v času, ko disciplinskega postopka ni mogoče uvesti oziroma voditi. Kdaj je to, je na podlagi pooblastila v četrtem odstavku 130. člena ZJU določala Uredba Vlade v drugem odstavku 5. člena. Uredba v tem delu ne posega na področje, ki bi ga moral urejati zakon, temveč zgolj konkretizira okoliščine, v katerih disciplinskega postopka ni mogoče uvesti oziroma voditi. Sporna določba Uredbe ne posega v zakonsko zagotovljene pravice tožnika, saj je pravica do obrambe ena temeljnih pravic v postopku ugotavljanja odgovornosti delavca, delodajalcu pa je dana možnost, da glede na sorazmerno kratke zastaralne roke v primeru opravičene odsotnosti delavca izpelje disciplinski postopek. Če je pritožbeno sodišče ocenilo, da Uredbe ni mogoče uporabiti, bi moralo z razlago petega odstavka 128. člena ZJU ugotoviti, ali so podane okoliščine, ko disciplinskega postopka ni mogoče uvesti oziroma voditi. V konkretnem primeru so taki razlogi obstajali, saj je bil tožnik zaradi bolniškega staleža odsoten najmanj 100 dni. Sodišče pa določbe 128. člena ZJU ni uporabilo, sodbi prve in druge stopnje pa o tem tudi nimata razlogov, zato je podana bistvena kršitev določb postopka.

Revizija je bila v skladu s 375. členom Zakona o pravdnem postopku (Uradno prečiščeno besedilo, Uradni list RS, št. 36/2004 - ZPP) vročena Vrhovnemu državnemu tožilstvu Republike Slovenije, in tožeči stranki, ki nanjo ni odgovorila.

Revizija ni utemeljena.

Po določbi 371. člena ZPP revizijsko sodišče izpodbijano sodbo preizkusi samo v delu, v katerem se z revizijo izpodbija, in v mejah razlogov, ki so v njej navedeni. Po uradni dolžnosti pazi le na pravilno uporabo materialnega prava.

Bistveno kršitev določb pravdnega postopka tožena stranka le navede, ne da bi izrecno navedla in obrazložila, za katero kršitev naj bi šlo. V nasprotju z revizijskimi navedbami iz izpodbijane sodbe izhaja, da odločitev obeh sodišč temelji izključno na določbi 128. člena ZJU, torej jo je uporabilo. Sodišče druge stopnje je v celoti sprejelo tudi razlago prvostopnega sodišča, da bolniška odsotnost ne pomeni avtomatično ovire za vodenje disciplinskega postopka. Obe sodbi zato imata tudi razloge o tem dejstvu in ju je mogoče preizkusiti.

Pri materialnopravni presoji izpodbijane sodbe je revizijsko sodišče vezano na dejansko stanje, kot ga je ugotovilo sodišče prve stopnje in preizkušalo sodišče druge stopnje. Sodišče prve stopnje je presodilo, da je vodenje disciplinskega postopka zastaralo, zato so pomembne le dejanske ugotovitve za tako odločitev. Te ugotovitve so v sodbi sodišča prve stopnje resda deloma pomanjkljive in nekonsistentne. Iz sklepa komisije za pritožbe z dne 13. 5. 2004 izhaja, da se je za kršitve izvedelo istega dne, ko so bile storjene, to je 15. 5. in 18. 5. 2004. Prvostopna sodba govori samo o kršitvi 15. 5. 2004, navede pa še, da je "pristojni organ za uvedbo disciplinskega postopka najkasneje 28. 5. 2004 izvedel za kršitev", to je na dan, ko je bil sprejet sklep o uvedbi disciplinskega postopka. Ne glede na to pomanjkljivost je tudi ob za tožnika najugodnejši razlagi do 13. 5. 2005 devetmesečni zastaralni rok za vodenje disciplinskega postopka iz 128. člena ZJU že potekel. Po Ustavi (drugi odstavek 120. člena) so upravni organi pri svojem delu, torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno. Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati izvršilne predpise) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti. Izvršilne klavzule so lahko pri nalaganju oziroma pooblaščanju za izdajo izvršilnih predpisov splošnejše (npr. ne določajo natančno, kaj je treba urediti z izvršilnim predpisom) ali povsem precizne (natančno določajo materijo, ki jo sme izvršilni predpis urejati). Kakšno vrsto izvršilne klavzule bo zakonodajalec v posameznem primeru izbral, sodi v polje njegove proste presoje, s tem da je omejen z ustavno opredeljenimi razmerji med zakonodajno in izvršilno oblastjo. Tako načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo oziroma da bi podzakonski splošni akti vsebovali določbe, za katere v zakonu ni podlage (tretji odstavek 153. člena Ustave). V skladu z načelom legalitete, ki je eno temeljnih načel pravne države (2. člen Ustave), mora biti zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za izdajo upravnih aktov po vsebini, namenu in obsegu dovolj določno in omejeno, da je ravnanje uprave za državljana predvidljivo. To načelo pa zakonodajalcu ne prepoveduje uporabe generalnih klavzul in nedoločenih pravnih pojmov. Podzakonski predpis mora v takem primeru vsebino nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je s tem dosežen cilj zakonske norme.

V petem odstavku 128. člena ZJU je določeno, da zastaranje (uvedbe in vodenja) disciplinskega postopka ne teče v času, ko disciplinskega postopka ni mogoče uvesti oziroma voditi. Tudi revizijsko sodišče se strinja s stališčem sodišča druge stopnje, da Uredba Vlade, sprejeta na podlagi četrtega odstavka 130. člena ZJU, posega v zakonsko materijo z določitvijo primerov, ko disciplinskega postopka ni mogoče uvesti in voditi.

Vlada je v navedeni določbi imela izrecno zakonsko pooblastilo le za to, da lahko (ne pa mora) enotno uredi disciplinski postopek, ne pa tudi za dopolnjevanje zakonskih določb, ki se nanašajo na trajanje zastaralnih rokov. Vprašanja zastaralnega roka, začetka njegovega trajanja ter morebitne prekinitve oziroma zadržanja njegovega teka, niso vprašanja disciplinskega postopka, temveč materialnopravne določbe, ki neposredno vplivajo na pravice delavca glede odločanja o njegovi odgovornosti. Zato v četrtem odstavku 130. člena ZJU Vlada ni imela podlage, da s podzakonskim aktom določi, kdaj zastaralni rok ne teče. Zakonska določba, da zastaralni roki ne tečejo "v času, ko disciplinskega postopka ni mogoče uvesti oziroma voditi", vsebuje nedoločen pravni pojem. Nedoločeni pravni pojmi, s katerimi je dopustno opredeljevati zakonske dejanske stanove, se uporabijo predvsem v primerih, ko ni mogoče vnaprej predvideti vseh dejanskih položajev, ki jih zakonodajalec želi urediti. Nedoločenim pravnim pojmom se določi vsebina glede na cilj urejanja zakonske materije v vsakem konkretnem primeru njene uporabe posebej. Organ, ki uporablja pravno normo, mora vsebino v njej vsebovanega nedoločenega pravnega pojma določiti tako, da je skladna z voljo zakonodajalca, izraženo v normi. V vsakem primeru posebej mora zato disciplinski organ (in potem tudi sodišče), ob upoštevanju vseh bistvenih okoliščin konkretnega primera, odločiti o morebitnem zadržanju (pretrganju) zastaranja na najprimernejši, z zakonom skladen način. Pri tem je podzakonski predpis, ki primeroma določa vsebino nedoločenega pravnega pojma, lahko le v pomoč pri takšnem odločanju.

Iz določbe petega odstavka 128. člena ZJU ne izhaja, da se zastaralni rok avtomatično podaljša za čas opravičene odsotnosti delavca z dela in tudi določbe Uredbe ni mogoče razlagati na tak način. Zakon zahteva tudi ugotovitev, da zaradi take odsotnosti disciplinskega postopka ni mogoče ne uvesti in ne voditi. Bolniška odsotnost delavca ne preprečuje uvedbe disciplinskega postopka. Pri tem revizijsko sodišče le pripominja, da kolikor bi sprejeli razlago tožene stranke, bi bila nezakonita že uvedba disciplinskega postopka, saj je bi ta uveden s sklepom, sprejetim v času tožnikove bolniške odsotnosti (kot izhaja iz sklepa komisije za pritožbe z dne 13. 5. 2005).

Revizijske navedbe, da zaradi tožnikove bolniške odsotnosti disciplinskega postopka ni bilo mogoče voditi, so v nasprotju z ugotovitvami disciplinskih organov, glede očitka sodiščema, da o tem nimata razlogov, pa neutemeljene. Komisija za pritožbe je ugotovila, da "narava poškodbe (op.: zaradi katere je bil tožnik v bolniškem staležu) še zdaleč ni bila takšna, da se ne bi mogel udeležiti (op.: disciplinske) obravnave". Sodišče prve stopnje je tem ugotovitvam tožene stranke same pritrdilo in tudi utemeljilo zakaj (stran 3 zgoraj v obrazložitvi prvostopne sodbe), kar pomeni, da ima tudi razloge o tem, da bolniški stalež tožnika ni bil ovira za vodenje disciplinskega postopka. Sodišče druge stopnje sicer res nima izrecnih določb o zavrnitvi pritožbenih navedb o tem, vendar jasno navaja, da se z dejanskimi in pravnimi zaključki sodišča prve stopnje strinja. Glede na navedeno in ob neprerekanih ugotovitvah o tem, kdaj se je zvedelo za kršitev delovnih obveznosti, je pravilna tudi ugotovitev, da je devetmesečni rok za vodenje disciplinskega postopka potekel pred odločitvijo Komisije za pritožbe kot drugostopenjskega disciplinskega organa.

Ker je izpodbijana sodba materialnopravno pravilna, je revizijsko sodišče v skladu s 378. členom ZPP zavrnilo revizijo kot neutemeljeno.