UPRS Sodba I U 1760/2019-43
Datum: 2021-11-23T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2021:I.U.1760.2019.43
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - načelo zaslišanja strank - seznanitev stranke z relevantnimi okoliščinami

## Jedro

Strankina pravica, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem, je v celoti izvotljena, če tej ni hkrati omogočeno, da se seznani z informacijo, ali oz. kako je bilo na njena vprašanja odgovorjeno.

Prvostopenjski organ je očitno ocenil, da je pridobitev izjave priče (vključno z odgovori na dodatna vprašanja) potrebna z vidika pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja v zadevi, saj priče sicer ne bi vabil na glavno obravnavo ter ji ne bi (po prejemu pisne izjave in na predlog tožnika) zastavljal dodatnih vprašanj v zvezi v zvezi z zadevo. Tožnik je tako upravičeno pričakoval, da ga bo upravni organ še pred izdajo izpodbijane odločbe seznanil z informacijo o tem, ali oz. kako je priča odgovorila na vprašanja, ki so ji bila (naknadno) zastavljena, saj to nedvomno predstavlja informacijo o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločbo, in glede katere bi se moral imeti tožnik možnost izreči še pred izdajo izpodbijane odločbe. Če bi bil tožnik seznanjen s tem, da priča na dodatna vprašanja ni podala odgovora, bi lahko vztrajal pri njenem zaslišanju ali pa predlagal alternativno izvedbo dokaza, zgolj na ta način pa bi lahko tudi učinkovito branil svoje pravice v postopku.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor, Območna enota Ljubljana, št. 06122-3290/2016-92 z dne 13. 6. 2019, se odpravi ter se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške postopka v znesku 469,70 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi. Višja stroškovna zahteva tožeče stranke se zavrne.

III. Zahteva stranke z interesom A. A. po povrnitvi stroškov postopka se zavrne.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijano odločbo je prvostopenjski organ odločil, da mora tožnik (kot inšpekcijski zavezanec) takoj po vročitvi te odločbe ustaviti gradnjo gospodarskega objejta maksimalnih tlorisnih dimenzij 6,00m x 11,00m, s streho dvokapnico, ki je podaljšana v nadstrešek s širino 2,50m vzdolž celotne vzhodne strani strehe, na zemljišču s parc. št. 25, 26/1 k.o. ..., saj je grajena brez gradbenega dovoljenja (1. točka izreka); tožniku je bilo dalje naloženo, da mora nelegalno gradnjo iz 1. točke izreka odločbe odstraniti v roku sedmih mesecev od vročitve te odločbe na svoje stroške in vzpostaviti prejšnje stanje (2. točka izreka); tožnik je bil opozorjen, da se bo v primeru neizpolnitve obveznosti iz 2. točke izreka odločbe začel postopek izvršbe nedenarne obveznosti, ki se bo opravil po drugih osebah ali s prisilitvijo (3. točka izreka); za nelegalno gradnjo so bile izrečene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov – ZGO-1 (4. točka izreka); odločeno je bilo še, da bo o stroških postopka izdan poseben sklep (5. točka izreka) ter da pritožba zoper odločbo ne zadrži njene izvršitve (6. točka izreka).

2. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da se ta izdaja v (delno) ponovljenem postopku – drugostopenjski organ je namreč predhodno izdano odločbo (z dne 7. 4. 2021) v alineji c) 1. točke izreka odpravil in jo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu z napotilom, da je potrebno navesti, kaj predstavlja rekonstrukcija gospodarskega objekta, kaj je zavezanec izvedel in kaj konkretno mora zavezanec odstraniti na gospodarskem objektu in s tem vzpostaviti prejšnje stanje. Prvostopenjski organ glede na podane izjave inšpekcijskega zavezanca, stranskega udeleženca, prič, zapisnikov in fotografij ugotavlja, da si zavezanec pred gradnjo spornega gospodarskega objekta ni pridobil gradbenega dovoljenja, ki se zahteva v skladu z ZGO-1, celoten objekt pa je tako nelegalen. Prvostopenjski organ je zato na podlagi 152. člena ZGO-1 izrekel inšpekcijski ukrep, o katerem je bilo odločeno s 1. in 2. točko izreka izpodbijane odločbe. Opozorilo iz 3. točke izreka izpodbijane odločbe je skladno s tretjim odstavkom 148. člena ZGO-1, izrečene prepovedi iz 4. točke izreka izpodbijane odločbe pa so utemeljene v 158. členu ZGO-1. 3. Toženka je (kot drugostopenjski organ) zavrnila tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo in njegovo zahtevo po povrnitvi stroškov postopka.

4. Tožnik se z izpodbijano odločbo ne strinja in vlaga tožbo. V njej predlaga, da se tožbi ugodi, izpodbijana odločba odpravi in se zadeva vrne v organu prve stopnje v ponovni postopek. Tožnik zahteva tudi, da mu toženka povrne stroške postopka.

5. Tožnik najprej pripoznava pravilnost določitve 8-dnevnega pritožbenega roka v izpodbijani odločbi, ki ga je grajal s pritožbo. V nadaljevanju zatrjuje, da mu je bil v ponovljenem postopku odrejen bistveno hujši ukrep, kot v prvem postopku - v prvem postopku mu je bila namreč odrejena zgolj odstranitev rekonstruiranih delov objekta, v ponovljenem postopku pa odstranitev celotnega objekta. Slednjega sam ni niti postavil, saj je izvedel samo nadstrešek na dvoriščni strani. Prvostopenjski organ v ponovljenem postopku ni upošteval prepovedi reformatio in peius, ki jo zagotavlja tudi 25. člen Ustave RS. Toženka pa je zavzela pravno napačno stališče, da ta prepoved velja zgolj pri odločanju pritožbenega organa, ne pa tudi v ponovljenem postopku. Takšno stališče je neskladno s stališči v sodbi tega sodišča, III U 506/2010, odstopa od slednjih pa toženka ni obrazložila. Zaradi napačne uporabe procesnega prava je tako prišlo do izdaje nezakonite odločbe oziroma niso bila ugotovljena vsa odločila dejstva.

6. Tožnik dalje izpostavlja, da je prvostopenjski organ izpodbijano odločbo oprl izključno na izpovedbe prič, ni pa se oprl na ugotovitve iz ogleda niti teh ni razlogoval, čeprav je ogled opravil. Objektivni dokazi so bili tako zanemarjeni oziroma niso bili upoštevani, kljub nezanesljivosti pričanj. Navedeno predstavlja kršitev načela iskanja materialne resnice. Iz pričanja poleg tega izhaja, da tožnik ni bil tisti, ki naj bi objekt porušil, to pa pomeni, da relevantno dejansko stanje ni bilo v celoti in popolno ugotovljeno.

7. Kot slednje tožnik izpostavlja, da ni prejel odgovorov na vprašanja, ki jih je pisno zastavil priči B. B. (v nadaljevanju priča), ki se naroka ni udeležil in se je opravičil, upravni organ pa ga pred izdajo izpodbijane odločbe tudi ni obvestil, da priča na vprašanja ni odgovorila (s tem se je tožnik seznanil šele iz odločbe pritožbenega organa). Tožnik tako ni imel možnosti, da se izjavi, ali še vztraja pri vprašanjih in predlaga alternativni način zaslišanja z zaslišanjem na domu. Stališče toženke, da iz razloga, ker priča na vprašanja ni odgovorila, ni prišlo do kršitve pravice do izjave, je napačno. Vprašanj, ki jih je zastavil tožnik, ni mogoče kar tako opredeliti kot nepomembna in neodgovora nanje enostavno preskočiti ali minimizirati – nenazadnje je upravni organ z vabilom priči štel njeno pričanje za relevantno. Z ravnanjem upravnega organa je bilo poseženo v tožnikovo pravico do izjave in do obrambe. Stanje, da priča na postavljena vprašanja ni odgovorila, predstavlja procesno gradivo v širšem smislu, tožnik pa bi z njim tako moral biti seznanjen pred izdajo izpodbijane odločbe. Ravnanje upravnih organov pomeni kršitev 6. člena Evropske konvencije o človekovih pravicah, 22. člena Ustave RS in drugega odstavka 9. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP).

8. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise zadeve.

9. Stranka z interesom A. A. v odgovoru na tožbo prereka vse tožbene navedbe kot neutemeljene in predlaga, da sodišče tožbo zavrne. Zatrjuje, da v ponovljenem postopku tožniku ni bil odrejen bistveno hujši ukrep kot v prvem postopku – že v prvem postopku je bila tožniku naložena odstranitev rekonstrukcije gospodarskega objekta (in nadstreška), ki pa je bil nezakonito rekonstruiran v celoti. Ne drži navedba tožnika, da mu je bilo v prvem postopku odrejeno, da odstrani zgolj tiste dele objekta, katerih rekonstrukcijo je opravil sam. Pravni položaj se tožniku zaradi pritožbe tudi ni v ničemer poslabšal. Stranka z interesom zavrača navedbe tožnika, da bi katerakoli od zaslišanih prič predlagala, da ima stranka z interesom interes doseči rušitev objekta. Tožnik si poskuša prilastiti tuj (sosedov) svet. Prvostopenjski organ je po mnenju stranke z interesom skrbno izvedel dokazni postopek, ga po navodilu drugostopenjskega organa dopolnil, pretehtal vse potrebne dokaze ter brez dvoma ugotovil pravilno, resnično in celotno dejansko stanje, to pravilno oprl na pravne predpise ter sprejel pravilno in zakonito odločitev. V primeru zaslišanja priče ne gre za bistveno kršitev pravice do izjave, tudi sicer pa se je priča opravičila in pisno sporočila, da o obravnavanem predmetu ne ve nič.

10. V nadaljnji pripravljalni vlogi tožnik prereka navedbe stranke z interesom, podane v odgovoru na tožbo.

11. Stranka z interesom v nadaljnji vlogi prereka navedbe tožnika in vztraja pri svojih navedbah.

12. Naroka za glavno obravnavo, ki ga je sodišče izvedlo dne 23. 11. 2021, sta se udeležila tožnik (po pooblaščencu) in stranka z interesom A. A. (osebno in po pooblaščencu). Pravilno vabljena toženka se naroka ni udeležila. Na naroku prisotni stranki sta vztrajali pri svojih dosedanjih navedbah. Stranka z interesom je dodatno izpostavila, da je pravno naziranje tožnika glede reformatio in peius nepravilno. S tem v zvezi je predlagala vpogled v sodbo Vrhovnega sodišča, X Ips 341/2016. Glede zaslišanja priče B. B. je izpostavila, da se ta priča ustne obravnave ni udeležila, svojo odsotnost je opravičila. Bila pa je pisno pozvana k podaji izjave in se je tudi izjavila.

13. Sodišče je v dokaznem postopku vpogledalo v listine, ki so priloga tožbi na listovnih št. A2 in A3, vpogledalo je tudi v upravni spis zadeve. Dokazni predlog tožnika po vpogledu v listino, ki je priloga tožbi na list. št. A4, in dokazne predloge stranke z interesom po vpogledu v listine, ki so priloga odgovora na tožbo na list. št. C1-C3, ter v sodbo Vrhovnega sodišča, X Ips 341/2016, je sodišče zavrnilo kot nepotrebne. Vsi navedeni dokazni predlogi so namreč usmerjeni v dokazovanje sodne prakse naslovnega sodišča in Vrhovnega sodišča, tako pa gre za dokaze glede uporabe in razlage prava, ki ga sodišče pozna po uradni dolžnosti. Tožnik in stranka z interesom zavrnitvi navedenih dokaznih predlogov na glavni obravnavi nista ugovarjala.

**K I. točki izreka:**

14. Tožba je utemeljena.

15. Sodišče je v okviru zadeve najprej obravnavalo tožbene navedbe, s katerim tožnik zatrjuje, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil postopka. Tožnik tako zatrjuje, da pred izdajo izpodbijane odločitve ni bil seznanjen z odgovori na vprašanja, ki so bila pisno zastavljena priči B. B., oziroma z informacijo, da omenjena priča na vprašanja ni odgovorila.

16. Iz določil prvega in tretjega odstavka 9. člena ZUP izhaja temeljno načelo upravnih postopkov, skladno s katerim je treba dati stranki, preden se izda odločba, možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo (zaslišanje stranke), organ pa svoje odločbe ne sme opreti na dejstva, glede katerih vsem strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo, razen v primerih, določenih z zakonom.

17. Iz izpodbijane odločbe in upravnega spisa zadeve izhaja, da je prvostopenjski organ v okviru postopka na ustno obravnavo kot pričo vabil tudi B. B., ki je svojo odsotnost opravičil. Prvostopenjski organ je opravičilo sprejel, na pričo pa naslovil več pisnih vprašanj v zvezi z zadevo. Priča je na vprašanja odgovorila s pisno izjavo z dne 11. 2. 2019, ki jo je prvostopenjski organ na ustni obravnavi dne 22. 2. 2019 prebral in jo v kopiji tudi izročil pooblaščencema tožnika in stranke z interesom. Ob tem ju je pozval, da prvostopenjskemu organu posredujeta svoja vprašanja za pričo. Tožnik je v postavljenem roku na prvostopenjski organ naslovil več vprašanj za pričo, ki so bila dne 3. 4. 2019 s strani prvostopenjskega organa tej tudi posredovana v odgovor. Iz upravnega spisa morebiten odgovor priče ne izhaja. V izpodbijani odločbi je prvostopenjski organ povzel izjavo priče z dne 11. 2. 2019 in se nanjo (vsaj v delu, kjer iz izjave obravnavane in drugih prič izhaja, da je dela na spornem objektu izvajal C.C.) tudi oprl. Ob tem prvostopenjski organ ni navedel, da so bila priči zastavljena dodatna vprašanja, kot tudi ne, ali oz. kako je na ta vprašanja odgovorila (da priča na vprašanja ni odgovorila, izhaja šele iz drugostopenjske odločbe).

18. Sodišče pritrjuje tožniku v njegovem stališču, da je prvostopenjski organ očitno ocenil, da je pridobitev izjave priče (vključno z odgovori na dodatna vprašanja) potrebna z vidika pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja v zadevi, saj priče sicer ne bi vabil na glavno obravnavo ter ji ne bi (po prejemu pisne izjave in na predlog tožnika) zastavljal dodatnih vprašanj v zvezi v zvezi z zadevo. Tožnik je tako upravičeno pričakoval, da ga bo upravni organ še pred izdajo izpodbijane odločbe seznanil z informacijo o tem, ali oz. kako je priča odgovorila na vprašanja, ki so ji bila (naknadno) zastavljena, saj to (v predhodno opisanih okoliščinah) nedvomno predstavlja informacijo o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembni za odločbo, in glede katere bi se moral imeti tožnik možnost izreči še pred izdajo izpodbijane odločbe (četrti odstavek 146. člena ZUP). Kot utemeljeno izpostavlja tožnik, bi lahko namreč v primeru, če bi bil seznanjen z informacijo o tem, da priča na dodatna vprašanja ni podala odgovora, vztrajal pri njenem zaslišanju (skladno z določili 182. člena ZUP se mora vsak, kdor je povabljen za pričo, povabilu odzvati in če ni s tem zakonom drugače določeno, tudi pričati, kar velja tudi za primer pridobitve pisne izjave priče) ali pa predlagal alternativno izvedbo dokaza (npr. z zaslišanjem priče na domu v skladu s četrtim odstavkom 184. člena ZUP), zgolj na ta način pa bi lahko tudi učinkovito branil svoje pravice v postopku (prvi odstavek 146. člena ZUP). Strankina pravica, da postavlja vprašanja drugim strankam, pričam in izvedencem (4. točka tretjega odstavka 146. člena ZUP), je v celoti izvotljena, če tej ni hkrati omogočeno, da se seznani z informacijo, ali oz. kako je bilo na njena vprašanja odgovorjeno.

19. Ob upoštevanju navedenega sodišče pritrjuje tožbenemu očitku, da je prvostopenjski organ s tem, ko tožnika pred izdajo izpodbijane odločbe ni seznanil s tem, ali oz. kako je priča odgovorila na (dodatno) zastavljena ji vprašanja, tako pa mu tudi ni omogočil, da bi se glede s tem povezanih dejstev in okoliščin lahko izjavil, kršila tožnikovo pravico do izjave v skladu z 9. in 146. členom ZUP, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.

20. Sodišče je zato tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) odpravilo ter zadevo vrnilo prvostopenjskemu organu, da v ponovljenem postopku ponovno odloči o zadevi, pri čemer je vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava in na njegova stališča, ki se tičejo postopka (četrti odstavek 64. člena ZUS-1).

21. Ker je bilo potrebno izpodbijano odločbo odpraviti že zaradi bistvene kršitve določb postopka, se sodišče do ostalih tožbenih ugovorov ni opredeljevalo.

**K II. točki izreka:**

22. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi, tožniku glede na opravljena procesna dejanja in način obravnave zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik o povrnitvi stroškov). Ker je bila zadeva rešena na glavni obravnavi in je tožnik v postopku imel pooblaščenca, ki je odvetnik, se mu v skladu s četrtim odstavkom 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov priznajo stroški v višini 385,00 EUR, kar skupaj z 22 % DDV znaša 469,70 EUR. Sodišče tožniku ne priznava priglašenega povečanja navedenih stroškov v skladu s 4. členom Pravilnika o povrnitvi stroškov, saj dodatna pojasnila tožnika v njegovi obrazloženi vlogi z dne 23. 10. 2019 niso vplivala na odločitev sodišča, s to vlogo povezani priglašeni stroški pa tako niso bili potrebni.

23. Priznane stroške mora toženka tožniku plačati v 15 dneh od vročitve sodbe (313. člen Zakona o pravdnem postopku v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1), če zamudi, pa mu gredo od izteka tega roka še zahtevane zakonske zamudne obresti (299. člen Obligacijskega zakonika). Sodna taksa za tožbo bo tožniku v skladu z Zakonom o sodnih taksah vrnjena po uradni dolžnosti.

**K III. točki izreka:**

24. Povrnitev stroškov je zahtevala tudi stranka z interesom A. A. 25. Iz določil 19. člena ZUS-1 izhaja, da imajo tam navedene osebe, ki niso glavne stranke v upravnem sporu, pravico udeleževati se postopka. Ker v ZUS-1 obenem ni urejeno vprašanje povrnitve stroškov, ki jih imajo te osebe zaradi sodelovanja v postopku, je potrebno glede tega vprašanja, v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, uporabiti določbe Zakona o pravdnem postopku (ZPP), ki urejajo povračilo stroškov stranskemu intervenientu, saj ima ta v pravdnem postopku smiselno enak položaj kot udeleženci v upravnem sporu v smislu 19. člena ZUS-11. 26. Po prvem odstavku 154. člena ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1, mora stranka, ki v pravdi ne uspe, nasprotni stranki in njenemu intervenientu povrniti stroške. Stranka z interesom objektivno gledano s svojim predlogom, da se tožba kot neutemeljena zavrne, ni uspela - sodišče je tožbi namreč ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo. Ob upoštevanju navedenega je sodišče zavrnilo tudi zahtevo stranke z interesom za povrnitev stroškov postopka.

1 Tako Vrhovno sodišče RS v sklepu I Up 276/2013 z dne 21. 11. 2013 in sklepu I Up 191/2015 z dne 1. 10. 2015