UPRS Sodba I U 1988/2018-8
Datum: 2020-05-12T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1988.2018.8
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ZAPOSLOVANJE
institut: prispevki za socialno varnost - zaposlovanje - brezposelnost - vračilo prispevkov za socialno varnost

## Jedro

27. člen ZSRR-2 je razumeti tako, da se ta posebna spodbuda nanaša na prikrajšanega delavca s problemskega območja, na katerem ima delodajalec sedež in kjer izvaja dejavnost, ter da namen spodbude ni samo v tem, da spodbuja gospodarsko dejavnost oziroma zaposlovanje s strani delodajalca, temveč da hkrati povečuje možnosti za zaposlovanje delavcev s problemskih območij, na katerih vlada visoka brezposelnost. Takšen zaključek temelji že na citiranem zakonskem besedilu tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, obenem pa je skladen tudi s cilji pomoči, kot so opredeljeni v 3. členu Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje, in ki so tako v znižanju stroškov podjetjem kot tudi v izboljšanju položaja manj razvitih upravičenih območij glede zaposlenosti.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje je kot organ prve stopnje z izpodbijanima odločbama v zadevi povračila plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe, vlogi tožeče stranke kot delodajalca za povračilo plačanih prispevkov za socialno varnost za delavca A.A. in B.B. na podlagi določb Zakona o spodbujanju skladnega regionalnega razvoja (v nadaljevanju ZSRR-2) zavrnil ter ugotovil, da v obeh zadevah stroški postopka niso nastali.

2. V obrazložitvi obeh odločb se navaja, da je tožeča stranka na Zavod podala vlogi za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za zaposlitev brezposelne osebe v problemskem območju z visoko brezposelnostjo za oba omenjena delavca. Ob sklicevanju na določbe 27. člena ZSRR-2 in 22. člena Uredbe o dodeljevanju regionalnih državnih pomoči ter načinu uveljavljanja regionalne spodbude za zaposlovanje ter davčnih olajšav za zaposlovanje in investiranje (v nadaljevanju Uredba) in na podlagi vloge, vpogleda v poslovni register AJPES ter pogodb o zaposlitvi za oba omenjena delavca organ prve stopnje zaključi, da vlogama tožeče stranke zaradi neizpolnjevanja predpisanih pogojev ni bilo mogoče ugoditi. V postopku je bilo namreč ugotovljeno, da je tožeča stranka kot delodajalec, ki ima sicer sedež v Pokolpju in s tem po določbah ZSRR-2 na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, zaposlila prikrajšana delavca iz drugega odstavka 22. člena Uredbe, ki pa imata stalno prebivališče na območju, ki ni opredeljeno kot območje z visoko brezposelnostjo. Tako A.A. stanuje na naslovu ..., Ljubljana, B.B. pa na naslovu ..., Ljubljana Dobrunje, kar pomeni, da oba naslova spadata pod občino Ljubljana, ki ni opredeljena kot območje z visoko brezposelnostjo. Njuna zaposlitev sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja, ni pa ju mogoče šteti za delavca na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ki bi prispevala k znižanju brezposelnosti na problemskem območju, kar je po stališču organa prve stopnje namen te spodbude.

3. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, je pritožbi tožeče stranke zoper odločbi prve stopnje z odločbama št. 11008-195/2018/2 z dne 17. 8. 2018 in št. 11008-212/2018/2 z dne 10. 9. 2018 zavrnilo ter ugotovilo, da posebni stroški v postopku niso nastali. V obeh zadevah enako kot organ prve stopnje zaključi, da ima tožeča stranka sicer sedež na problemskem območju, vendar pa osebi, za kateri tožeča stranka uveljavlja povračilo prispevkov za socialno varnost, živita izven tega območja in zato tožeča stranka ni upravičena do spodbude.

4. V svojih razlogih se, enako kot pred tem organ prve stopnje, sklicuje na določbe ZSRR-2 in Uredbe ter navaja, da oba predpisa določata pogoje ter postopek financiranja na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo. To so območja, na katerih so se zaradi notranjih strukturnih problemov ali zunanjih vplivov gospodarske razmere tako poslabšale, da je stopnja brezposelnosti dosegla kritično mejo 17%. To se je zgodilo tudi na območju Pokolpje, ki mu je Vlada RS s sklepi določila status problemskega območja z visoko brezposelnostjo in s tem položaj prednostnega območja razvojnih politik. V skladu s 27. členom ZSRR-2 lahko delodajalec uveljavlja povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost, če ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. V tretjem odstavku 27. člena pa je določen dodatni pogoj, s tem da se le delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca za obdobje enega leta kot enkratna pomoč, povrnejo plačani prispevki delodajalca za socialno varnost iz proračuna RS. ZSRR-2 tako določa spodbudo za zaposlovanje na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, ki jo ob določenih pogojih lahko uveljavljajo delodajalci, ki imajo sedež v Pokolpju in tu dejansko opravljajo ekonomsko aktivnost. Ker je spodbuda regionalno naravnana, je njen cilj spodbujanje zaposlovanja na območju, na katerem se je brezposelnost bistveno povečala. Osnovni namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo je ustvarjanje novih zaposlitvenih možnosti na teh območjih. Zato je v zakonu določba, da se spodbuda dodeli delodajalcu, ki opravlja dejavnost na območju, kar je treba razlagati glede na osnovni namen te spodbude, torej ali se povečujejo zaposlitvene možnosti na omenjenih problemskih območjih z visoko brezposelnostjo. Če npr. delavec živi in dela izven območja, sicer prispeva h krepitvi gospodarske moči podjetja in izpolnjuje enega od vzporednih zakonskih ciljev, ne prispeva pa k osnovnemu cilju zadevne spodbude in se zato takšno delo ne more šteti za delo na območju.

5. Tožeča stranka je po zbranih podatkih zaposlila delavca, ki živita v občini Ljubljana. Cilj citiranih materialnih predpisov pa je zmanjšanje registrirane brezposelnosti na območjih Pokolpje, Maribor s širšo okolico in Območje občin Hrastnik, Radeče, Trbovlje, kar pomeni, da je pogoj za uspešno uveljavljanje spodbude za zaposlovanje, da delodajalec zaposli osebo, ki je prijavljena v evidenco brezposelnih oseb v občinah na teh območjih. Tako pa je tožeča stranka zaposlila delavca, ki živita v Ljubljani in se s tem ni zmanjšala brezposelnosti na problemskem območju, kar je cilj programske spodbude. Brezposelnost se je zmanjšala na območju Ljubljane, ki ga Vlada ni določila za območje z visoko registrirano brezposelnostjo. Zato je po presoji pritožbenega organa organ prve stopnje pravilno ugotovil dejansko stanje in pravilno uporabil predpis, ravnal pa je tudi po pravilih postopka in ni zagrešil kršitev, ki se mu očitajo v pritožbi. Odločitev v zadevi temelji na 248. členu ZUP, odločitev o stroških pa na prvem odstavku 113. člena ZUP.

6. Tožeča stranka toži iz vseh tožbenih razlogov, razen iz razloga ničnosti ter predlaga odpravo izpodbijanih odločb ter vrnitev zadeve v ponovni postopek organu prve stopnje. Predlaga tudi povrnitev stroškov tega postopka, skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

7. V tožbi ob sklicevanju na določbe 27. člena ZSRR-2, Uredbe 651/2014 EU (v nadaljevanju Uredba EU) ter Uredbe navaja, da so iz določb citiranih predpisov jasno razvidni pogoji, ki jih mora za pridobitev pravice do povrnitve prispevkov izpolnjevati delodajalec ter pogoji, ki so vezani na delavca, za katerega se zahteva povrnitev prispevkov. Drugih pogojev ti predpisi ne določajo. Tožeča stranka, ki ima sedež in dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo (Pokolpje), predpisane pogoje izpolnjuje. Prav tako vsi delavci kot prikrajšani delavci iz Uredbe EU izpolnjujejo predpisane pogoje. Razlaga osnovnega namena spodbude, ki jo zavzame organ druge stopnje, je zmotna oziroma nezakonita, saj za tožečo stranko arbitrarno uvaja nove oziroma dodatne pogoje za subvencijo, ki jih Zakon in Uredba ne vsebujeta. Po stališču tožbe je ureditev spodbude za zaposlovanje iz 27. člena ZSRR-2 jasna in ne dopušča različnih interpretacij. Kraj, kjer delavec opravlja delo, pri odločanju o povračilu prispevkov ni relevanten. Predpisani pogoji se nanašajo na delodajalca in ne na delavca in zato ni važno, kje delavec dela in kje živi. Stalno prebivališče delavca, kraj opravljanja dela ter kraj prijave v evidenco brezposelnih oseb so torej za odločitev nepomembni.

8. Zaradi nepravilne uporabe materialnega prava je po navedbah v tožbi zmotno in nepopolno ugotovljeno tudi dejansko stanje v zadevi. Nakar se v nadaljevanju navaja, katera dejstva bi bilo v konkretnem primeru treba ugotoviti oziroma, katera niso relevantna za odločitev. Tako je organ prve stopnje pravilno ugotovil, da je sedež družbe na območju Pokolpja in s tem izpolnil prvi zakonski pogoj, ki se nanaša na delodajalca. Drugih pravno relevantnih dejstev, ki se nanašajo na delodajalca, organ prve stopnje ni ugotavljal in je že zato odločba nezakonita. Ugotavljal pa je, kje delavci opravljajo delo, česar ne bi smel ugotavljati, ker to dejstvo za odločitev ni pomembno in ga pri odločanju ne bi smel upoštevati. Nezakonitosti ni odpravil niti organ druge stopnje, ki je poleg tega ugotavljal še stalno prebivališče delavcev in je zato nezakonita tudi odločba druge stopnje. Tožeča stranka zgolj iz previdnosti pojasnjuje še način svojega poslovanja in poudarja, da glede na storitveno dejavnost, ki jo opravlja (80.100 Varovanje), izvaja, razen na območju Pokolpja, svoje aktivnosti po naravi stvari tudi na drugih geografskih območjih. Ima pa na sedežu družbe v problemskem območju vzpostavljene različne notranje službe (računovodstvo, kadrovsko službo, administracijo, poslovodstvo). Pri tožeči stranki je skupno zaposlenih 151 ljudi, na problemskem območju pa deluje in zaposluje že od ustanovitve v letu 2006 dalje, pri čemer je težišče njenega poslovanja na sedežu družbe.

9. Bistvene kršitve postopka pa tožeča stranka vidi v pomanjkljivi obrazložitvi izpodbijane odločbe, zaradi česar so pravna sredstva le navidezna in s tem neučinkovita. Pridobljenih listin, ki so podlaga odločitvi, organ prve stopnje ni opredelil niti jih ni vsebinsko konkretiziral. Pomanjkljivosti tudi ni odpravil organ druge stopnje, njegovi razlogi pa ne omogočajo presoje pravilnosti in zakonitosti izpodbijane odločbe. Zato je izpodbijana odločitev obremenjena z absolutno bistvenimi kršitvami pravil postopka in kot takšna v celoti nezakonita.

10. Tožena stranka je na poziv sodišča posredovala upravne spise, na tožbo pa ni odgovorila.

11. Tožba ni utemeljena.

12. Kot je razvidno iz obrazložitve izpodbijane odločbe in odločbe o pritožbi, je en in edini razlog za to, da se vlogi tožeče stranke za povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost za oba zgoraj omenjena delavca zavrneta v tem, da delavca stanujeta oziroma imata stalno prebivališče na območju Mestne občine Ljubljana in ne na problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Drugih razlogov za zavrnitev zahteve ne vsebuje nobena od izpodbijanih odločitev. Zato so tožbeni ugovori, ki se v pretežni meri, tudi v pogledu zatrjevanih kršitev pravil postopka, nanašajo na dejansko in pravno vprašanje, povezano s tem, kje delavci delajo, za odločitev v tej zadevi nepomembni in se zato sodišče z njimi ni ukvarjalo.

13. V zvezi z zgoraj omenjenim razlogom za odločitev pa je med strankama ugotovitev o tem, kje delavca prebivata in s tem dejanska podlaga za odločitev, nesporna. Zato tožeča stranka nima prav, kolikor ugovarja ugotovljenemu dejanskemu stanju oziroma nepopolnemu ugotavljanju dejanskega stanja tekom postopka. Spora tudi ni o tem, da gre pri obeh omenjenih delavcih za prikrajšana delavca iz Uredbe EU. Sporna je uporaba (materialnega) prava, konkretno določb ZSRR-2 in Uredbe, ki se nanašajo na uveljavljanje spodbude za zaposlovanje, in s tem povezano opredelitev pojma prikrajšani delavec, na ugotovljeno dejansko stanje.

14. Uveljavljanje spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo je urejeno v 27. členu ZSRR-2. Spodbuda, kot povračilo plačanih prispevkov delodajalca za socialno varnost, gre po prvem odstavku tega člena delodajalcu, ki ima sedež in ki dejansko izvaja dejavnost v problemskem območju z visoko brezposelnostjo. Delavec, za katerega se lahko uveljavlja spodbuda za zaposlovanje je prikrajšani delavec, kot ga opredeljuje Uredba EU (drugi odstavek). Povrnejo pa se po tretjem odstavku istega člena plačani prispevki tistemu delodajalcu, ki zaposli delavca iz prejšnjega odstavka na problemskem območju z visoko brezposelnostjo, za tega delavca, in torej za prikrajšanega delavca iz citiranega drugega odstavka tega člena. Kar je tudi po presoji sodišča, enako kot menita upravna organa, razumeti tako, da se ta posebna spodbuda nanaša na prikrajšanega delavca s problemskega območja, na katerem ima delodajalec sedež in kjer izvaja dejavnost, ter da namen spodbude ni samo v tem, da spodbuja gospodarsko dejavnost oziroma zaposlovanje s strani delodajalca, temveč da hkrati povečuje možnosti za zaposlovanje delavcev s problemskih območij, na katerih vlada visoka brezposelnost. Takšen zaključek temelji že na citiranem zakonskem besedilu tretjega odstavka 27. člena ZSRR-2, obenem pa je skladen tudi s cilji pomoči, kot so opredeljeni v 3. členu Uredbe, in ki so tako v znižanju stroškov podjetjem kot tudi v izboljšanju položaja manj razvitih upravičenih območij glede zaposlenosti, kot to pravilno ugotavlja v svoji odločbi že tožena stranka. Sodišče se zato strinja z zaključkom upravnih organov, da se z zaposlitvijo omenjenih dveh nezaposlenih delavcev iz Ljubljane ni zmanjšalo število nezaposlenih iz problemskega območja in da s tem ni dosežen namen spodbude za zaposlovanje na problemskih območjih z visoko brezposelnostjo iz 27. člena ZSRR-2. 15. Sodišče je glede na povedano spoznalo izpodbijani odločbi za pravilni in zakoniti. Zato je tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno zavrnilo.

16. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.

17. Sodišče je odločilo v zadevi izven glavne obravnave, ker je relevantno dejansko stanje med strankama nesporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).