sklep II U 386/2011
Datum: 2012-09-05T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2012:II.U.386.2011
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: STAVBNA ZEMLJIŠČA
institut: nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča - vračilo preveč plačanega nadomestila - aktivna legitimacija - stranka v postopku

## Jedro

Nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča se odmerja v upravnem davčnem postopku z dvema udeležencema: z davčnim organom in davčnim zavezancem. Organi oz. javnopravni subjekti, ki so glede na zakonsko ureditev prejemniki določenih vrst javnopravnih prihodkov (v obravnavanem primeru občina), v tem davčnem postopku oz. davčnopravnem razmerju nimajo položaja stranke.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Z izpodbijanim sklepom je drugostopni organ zavrgel tožničino pritožbo zoper odločbo Davčne uprave RS, Davčnega urada Maribor, št. DT 4224-160/2007-14 (0904-04) z dne 5. 5. 2011, s katero je prvostopni organ odločil, da se upravičencu, družbi A. d.d. vrne preveč plačano nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča (NUSZ) za leto 2001 v višini 99.574,20 € (glavnica) s pripadajočimi obrestmi, ki znašajo na dan 5. 5. 2011 88.206,05 €.

V obrazložitvi navaja, da je tožničino pritožbo zavrgel, ker je ni vložila upravičena oseba. Glede na določbe 403. člena Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2) in upoštevaje določbe 3. in 5. člena Zakona o davčni službi (ZDS-1) se v postopku odmere NUSZ odloča o pravicah in obveznostih davčnega zavezanca (v obravnavanem primeru A. d.d.). Dejstvo, da je NUSZ po določbah ZFO prihodek lokalne skupnosti (22. člen ZFO) ne pomeni, da bi ta lokalna skupnost (Občina Pesnica) izkazovala pravni interes oz. torej pravico do sodelovanja v postopku odmere oz. vračanja preveč plačanega NUSZ. Niti ZDavP-2, niti ZDS-1 lokalni skupnosti v postopku odmere nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča oz. vračila preveč plačanega nadomestila ne dajeta statusa stranke ali kakšne posebne pravice za sodelovanje v postopku, saj za položaj stranke v danem primeru ne zadošča dejanski interes, na katerega se sklicuje občina. Takšna stališča sta v svojih sodbah zavzela že tudi Vrhovno in Upravno sodišče RS. Ker ima po določbah prvega odstavka 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) položaj stranskega udeleženca le tista oseba, ki izkaže pravni interes, pritožnice ni bilo mogoče šteti za stransko udeleženko in je zato bilo treba ugotoviti, da je pritožbo vložila neupravičena oseba. Glede na navedeno je bilo treba pritožbo zavreči v skladu z določili prvega odstavka 246. člena ZUP.

Tožnica v tožbi navaja, da ima pravico do statusa stranke v postopku, saj uveljavlja svojo pravico in pravno korist, z izpodbijano odločbo pa se posega v njen pravni položaj. Občina Pesnica je s pristojno davčno upravo sklenila pogodbo z dne 10. 11. 1997 z dodatkom z dnem 24. 5. 1999, ki pa se nanaša zgolj na odmero, nadzor, obračunavanje, plačevanje in pobiranje nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ne pa tudi na izdajo odločb za vrnitev nadomestila in njegovo izterjavo od pooblastitelja. Tudi 3. in 5. člen ZDS-1 opredeljujeta zgolj funkcionalnost davčne uprave, ki v nobenem primeru ne nadomešča ali odvzema pravnega interesa lokalne skupnosti. Po določbi 22. člena ZFO-1 je nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča prihodek lokalne skupnosti, kar pomeni, da izguba tega prihodka ali vrnitvena obveznost iz tega naslova utemeljuje pravni interes občine. Odločbe Vrhovnega sodišča RS, na katere se sklicuje drugostopni organ, se nanašajo na argumentacijo mandatnega razmerja, ki izključuje pravni interes pooblastiteljev. Tožnica pa ni v takem pravnem položaju, saj je pristojno davčno upravo v skladu z njeno funkcionalno pristojnostjo, pooblastila zgolj za odmero, pobiranje in izterjavo davčnih obveznosti, ki so njej torej v korist, ne pa tudi za odmero vračila preveč plačanih davčnih obveznosti in za njihovo izterjavo v škodo lokalne skupnosti (torej pooblastitelja). Z nasprotno argumentacijo bi bile kršene zakonske določbe in poseženo v načelo enakega varstva pravic po 22. členu Ustave RS. Tožnica v zavarovanje svojih koristi v zvezi z domnevnim preplačilom in posledično vrnitvijo nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča (Družbi A. d.d.) nima možnosti voditi kakega drugega postopka. Če se ji ne prizna status stranke v tem in predhodnem davčnem upravnem postopku, to dejansko pomenil, da ji država odklanja pravno varstvo. Vsebinski razlogi odprave sporne odločbe (o vrnitvi denarja A.) so podani že zaradi ugovora zastaranja, ki bi ga davčni organ moral upoštevati po uradni dolžnosti. Moral bi namreč ugotoviti, da je pravica do odmere in izterjave preveč plačanega davka že zastarala po določbi 155. člena ZDavP-2. Prav tako je bilo v postopku odločanja zmotno uporabljeno materialno pravo, saj se je nedopustno retroaktivno uporabil materialni predpis. V času izdaje odločbe Davčnega urada Maribor, ki se nanaša na odmerno leto 2001, namreč še ni veljal ZGO-1 (Uradni list RS, št. 110/02 in 74/04), ki je določal status nezazidanih stavbnih zemljišč v 218. členu in iz tega statusa izključeval objekte javne gospodarske infrastrukture. Nadomestilo je bilo tudi odmerjeno na podlagi veljavnega Odloka o nadomestilu za uporabo stavbnega zemljišča v Občini Pesnica (MUV štajerske in koroške regije št. 2/98 in 31/03). Odlagališča kislega gordona na tam navedenih parc. št. v k.o. ... nikoli niso predstavljala zemljišč v javnem dobro, kar je razvidno iz že predloženih potrdil o namenski rabi zemljišč. Vse navedene listine se nahajajo v predmetnem upravnem spisu. Iz navedenih razlogov je izpodbijana odločba tudi nična. Predlaga, da sodišče odpravi izpodbijani sklep, tožena stranka pa ji je dolžna povrniti pravdne stroške z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka v celoti prereka tožbene navedbe in vztraja pri razlogih iz obrazložitve obeh upravnih odločb. Dodatno pojasnjuje, da odmera NUSZ predstavlja davčno-pravno razmerje, ki je urejeno z davčno pravnimi predpisi. Stranki tega davčno-pravnega razmerja sta davčni zavezanec in organ, ki davek odmerja. Občina kot javno pravni subjekt, ki je upravičen do sredstev iz naslova nadomestila za uporabo stavbnega zemljišča, ni stranka oz. stranska udeleženka v postopku odmere nadomestila, ker v njem sama ni zavezanec in tudi ne varuje nobene svoje pravice ali pravne koristi, niti ni organ, ki nadomestilo odmerja, saj so bile te naloge z zakon prenesene v pristojnost davčnega organa. V postopkih, v katerih pristojni državni organ določa na podlagi predpisov občine, ima lokalna skupnost po 93. členu Zakona o lokalni samoupravi (ZLS) pravico biti obveščena, nima pa pravice sodelovati v teh postopkih, če niso prizadete njene pravice in pravne koristi. Dejstvo, da je občina prejemnica nadomestila, ji ne daje pravice do vstopa v davčno-pravno razmerje med zavezancem in davčnim organom, da bi kot stranka (42. člen ZUP) ali stranska udeleženka (43. člena ZUP). Tako je v več primerih odločilo že tudi Vrhovno sodišče RS (v zadevi opr. št. I Up 165/2011, že prej v zadevah I Up 422/2008, I Up 519/2008, I Up 381/2007, I Up 96/2010, I Up 65/2010 in I Up 478/2003). Sodišču predlaga, da tožbo kot nedovoljeno zavrže. Sodišče je moralo predmetno tožbo zavreči, ker z izpodbijanim sklepom ni bilo poseženo v kakšno tožničino pravico ali na zakonu utemeljeno pravno korist po določbah 1. in 2. člena ZUS-1. Tožnica namreč kot zakonita prejemnica v davčnem postopku odmerjenih in izterjanih sredstev NUSZ kot javnih sredstev, ne izkazuje pravnega interesa za priznanje statusa stranke v predmetnem davčnem upravnem postopku, ki poleg odmere in izterjave NUSZ vključuje tudi odločanje o vrnitvi preveč plačanega NUSZ. Ker se torej v predmetnem davčnem postopku ne odloča o nobeni tožničini pravici ali pravni koristi v smislu določb ZUS-1 in ZUP, tožnica v tej zadevi tudi ne more sprožiti upravnega spora zoper sklep, s katerim je bila njena pritožba v upravnem postopku zavržena iz istega razloga - ker ji ne gre status stranke v predmetnem (spornem) davčnem postopku. Takšno pravno stališče izhaja tudi iz aktualne upravno- sodne prakse, npr. iz Sklepa Vrhovnega sodišče RS št. I Up 78/2012 z dne 8. 3. 2012. Po določbah 1. člena ZUS-1 se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov in organizacij proti odločitvam in dejanjem državnih organov, organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil na način in po postopku, ki ga določa ta zakon. Po 2. členu sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Prav tako se v upravnem sporu po drugem odstavku 5. člena ZUS-1 lahko izpodbijajo sklepi, vendar le tisti, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Po določbi 6. točke 36. člena ZUS-1 sodišče tožbo zavrže, če upravni akt, ki se izpodbija s tožbo, očitno ne posega v tožnikovo pravico ali v njegovo neposredno, na zakon oprto osebno korist. Po določbah ZFO je NUSZ prihodek občine. Glede postopka za odmero, pobiranje in tudi vračanje preveč plačanega NUSZ se od 1. 1. 2007 uporabljajo določbe ZDavP-2 (Zakon o davčnem postopku, Uradni list RS, št. 117/2006, 13/2011) in Zakona o davčni službi (ZDS-1, Uradni list RS, št. 1/2007). ZDavP-2 v 403. členu določa, da zavezanec plačuje nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča na podlagi odločbe, ki mu jo izda davčni organ. Prvostopni davčni organ izda odločbo po uradni dolžnosti na podlagi občinskega odloka o NUSZ in vrednosti točke, ki jo določi občina. Po določilih 3. člena Zakona o davčni službi (ZDS-1, Uradni list RS, št. 1/2007) je Davčna uprava RS (DURS) zadolžena za pobiranje davkov in drugih obveznih dajatev, te naloge pa izvaja v skladu z zakoni, ki urejajo obdavčenje in postopek v zvezi z obdavčenjem, zakonom, ki ureja inšpekcijski nadzor, drugimi predpisi ter mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo in v skladu z določili ZDS-1. Tudi po 5. členu ZDS-1 je davčna uprava zadolžena za pobiranje davkov, ki so prihodek proračunov.

NUSZ je torej le eden od javnopravnih prihodkov, ki zagotavljajo financiranje javnih potreb države in občin, njihova odmera, izterjava in vračanje pa je v pristojnosti DURS. Izvaja se v upravnem davčnem postopku (davčnopravnem razmerju) z dvema udeležencema: davčnim organom in davčnim zavezancem. Organi oz. javnopravni subjekti, ki so glede na zakonsko ureditev prejemniki določenih vrst javnopravnih prihodkov (v obravnavanem primeru občina), v tem davčnem postopku oz. davčnopravnem razmerju nimajo položaja stranke. Čeprav imajo dejanski interes, da jim iz tega naslova pripade čim več sredstev, pa glede na navedeno niso udeleženci konkretnega davčnopravnega razmerja in za udeležbo v postopku odmere ne izkazujejo pravnega interesa. V postopku odmere NUSZ se odloča izključno o obveznostih in tudi pravicah davčnega zavezanca. Morebitna nesoglasja med davčnim organom in prejemnikom javne dajatve (v obravnavanem primeru občino oz. tožnico), je zato treba urejati v okviru medsebojnih razmerij med oblastnimi organi državne in organi lokalnih skupnosti.

Ker torej s prvostopno odločbo o vračilu NUSZ družbi A. d.d. ni bilo poseženo v tožničino pravico ali pravno korist, tožnica tudi nima pravice do vložitve tožbe v upravnem sporu, saj v postopku ne varuje svojega pravnega interesa. Zato je moralo sodišče predmetno tožbo zavreči na podlagi citirane določbe 6. točke 36. člena ZUS-1. Odločitev o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrže, vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.