sodba I U 1905/2010
Datum: 2011-06-09T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:I.U.1905.2010
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: OKOLJSKO PRAVO
institut: inšpekcijski postopek - ukrep inšpektorja za okolje - ravnanje z odpadki - obdelava odpadkov

## Jedro

Ravnanje z odpadki je predpisano z 20. členom ZVO-1 in s podzakonskimi predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. To pomeni, da gre za protipravno ravnanje z odpadki, če ravnanje z njimi ni v skladu s predpisi. Nadzor nad izvajanjem določb ZVO-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov pa izvaja inšpekcija, pristojna za varstvo okolja.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Toženka je tožnici kot upravljavki odlagališča za nenevarne odpadke A. z izpodbijano odločbo naložila, da mora najkasneje do 30. 9. 2010 zagotoviti, da se bodo na tem odlagališču odlagali samo tisti komunalni odpadki, ki bodo predhodno obdelani po postopkih iz referenčne sheme obdelave komunalnih odpadkov iz Priloge 1 Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (Uradni list RS, št. 32/06, 98/07, 62/08 in 53/09, v nadaljevanju Uredba), ali po postopkih, ki so glede zmanjšanja vsebnosti biološko razgradljivih sestavin odpadkov enakovredni postopkom iz te sheme (1. točka izreka). Z 2. točko izreka je tožnici naložila, da mora o odpravljenih nepravilnostih v istem roku obvestiti inšpektorja, ki je izdal to odločbo. Izrek je utemeljila na določbah 156. in 157. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 uradno prečiščeno besedilo in naslednji – v nadaljevanju ZVO-1) in na petem odstavku 29. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 uradno prečiščeno besedilo – ZIN).

V obrazložitvi organ prve stopnje navaja, da je tožnica od leta 2005 upravljavka odlagališča za nenevarne odpadke A. in da je v letu 2009 odložila 20.523 ton mešanih komunalnih odpadkov s klasifikacijsko številko 20 03 01. Ugotavlja, da tožnica zbrane in pripeljane mešane komunalne odpadke odlaga brez vmesnih postopkov obdelave, s katerimi bi zmanjšala količino odloženih odpadkov. Tako je bilo ob inšpekcijskih pregledih 6. 5. 2010, 7. 5. 2010 in 20. 5. 2010 ugotovljeno, da tožnica komunalnih odpadkov ne obdeluje v skladu z referenčno shemo iz Priloge 1 prej navedene Uredbe, niti nima na voljo objektov za obdelavo. Inšpekcijski organ je tako ugotovil, da tožnica ravna v nasprotju s prvim odstavkom 5. člena Uredbe, ki izrecno določa, da je dovoljeno odlagati le obdelane odpadke. Glede na ugotovljene okoliščine je ocenil, da nepravilnosti ni mogoče odpraviti drugače kot z odreditvijo obveznosti, da se na odlagališče A. odlagajo samo obdelani komunalni odpadki. Tožničina odgovorna oseba je med postopkom pojasnila, da teče postopek izbire izvajalca za nadgradnjo ..., ki bo vključevala izgradnjo objektov za mehansko-biološko obdelavo komunalnih odpadkov, kompostarno, sortirno linijo in izgradnjo III. odlagalnega polja in da trajajo postopki za pridobitev ustrezne dokumentacije, dovoljenj in izbire izvajalca že od decembra 2005. Drugostopenjski upravni organ je pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnil, ker je tožnica kot upravljavka odlagališča za nenevarne odpadke dolžna odpadke pred vnosom na odlagališče obdelati v skladu s predpisi. Sklicevanje na dokumente, ki se nanašajo na bodoči regijski center, je zavrnil kot pravno nepomembno dejstvo. Pritožbenih razlogov v pritožbi z dne 18. 8. 2010 zoper izpodbijano odločbo pa ni upošteval, ker je ugotovil, da so prepozni.

Tožnica se z izpodbijano odločitvijo ne strinja in zoper njo vlaga tožbo zaradi bistvenih kršitev pravil postopka, zmotno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in nepravilne uporabe materialnega prava. Prvostopenjski odločbi očita, da se je ne da preizkusiti in da je obrazložitev nejasna. Drugostopenjskemu organu pa očita, da se ni opredelil do navedb v pritožbi z dne 28. 7. 2010 in do listin, navedenih v tej pritožbi. Odločitev inšpekcijskega organa naj bi bila v nasprotju z odločbo Službe Vlade Republike Slovenije za lokalno samoupravo in regionalno politiko št. KS OP ROPI/4/1/CEROZ/0 o dodelitvi sredstev za projekt „Regijski center za ravnanje z odpadki v … - ... – II faza“, št. 303-23/2009-68 z dne 15. 5. 2009 in Prilogo 1 k navedeni odločbi. S to odločbo je bil tožnici določen april 2012 kot rok za izvedbo projekta II. faze izgradnje Regijskega centra za ravnanje z odpadki ... To naj bi pomenilo, da bo tožnica imela urejeno tehnologijo sortiranja odpadkov in zagotovilo, da se bodo odlagali le tisti odpadki, ki bodo predhodno obdelani. Izpodbijana odločba pa to zahteva v roku 60 dni. V nadaljevanju tožbe navaja aktivnosti, ki jih je in ki jih izvaja v zvezi z javnimi naročili za izpeljavo navedenega projekta, za katerega so bila odobrena sredstva iz kohezijskega sklada. Stroškovno naj bi bilo nemogoče, da bi bilo odlagališče urejeno v roku iz izpodbijane odločbe. Sodišču predlaga, naj postavi izvedenca, ki bi vpogledal v projekte, faze poteka izgradnje ter predvideno tehnologijo celovitega obdelovanja odpadkov. Kot dokaz predlaga vpogled v spis in številne listine ter zaslišanje tožničinega direktorja.

Tožnica naj bi odločbo inšpektorice po njenem prejemu „na svoj način že izpolnila“, saj „sedaj vrši dodatno sortiranje in obdelavo ostanka komunalnih odpadkov“ s 5 delavci. Opisuje izvajanje sortiranja in navaja družbe, ki prevzemajo nekatere vrste odpadkov in izvajajo nadaljnjo predelavo teh ločeno zbranih odpadkov in embalaže. Sklicuje se na ureditev ločenega zbiranja odpadkov na izvoru, v katero so vključene občine v ... in meni, da bi se tudi tak način ravnanja z odpadki moral šteti kot obdelava odpadkov. Navaja, da preverja rešitve za začasno vzpostavitev obdelave odpadkov pred odlaganjem, vendar naj bi bilo to do 30. 9. 2010 dejansko nemogoče realizirati zaradi izvedbe postopkov javnega naročanja, dobavnih rokov in izvedbe ostalih pripravljalni del. Opozarja na velike dodatne investicijske stroške in da bo v primeru, da ostane izpodbijana odločitev v veljavi, tožnici, njenim ustanoviteljicam, občinam ..., ..., ..., ... in ..., ter njihovim občanom nastala nenadomestljiva škoda, saj je to edino odlagališče za celotno ... regijo. Sodišču predlaga, naj sodišče odpravi upravna akta obeh stopenj, tožnici podaljša rok za zagotovitev odlaganja komunalnih odpadkov po postopkih iz referenčne sheme obdelave komunalnih odpadkov do 30. 4. 2012, oziroma podrejeno, naj odpravi upravna akta in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje. Zahteva povrnitev stroškov tega postopka s pripadajočimi zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka v odgovoru na tožbo navaja, da so tožničine navedbe o dodatni zaposlitvi delavcev neupoštevna tožbena novota, navedbe glede ekoloških otokov, ločevanja odpadkov na izvoru ter direktne oddaje prevzemnikom pa pravno nepomembne.

Tožnica v pripravljalni vlogi navaja, da navedbe o dodatni zaposlitvi delavcev niso tožbena novota in da je to obrazložila že inšpektorici. Nasprotuje stališču toženke, da so pravno nepomembne navedbe glede ekoloških otokov, ločevanja odpadkov na izvoru in direktne oddaje prevzemnikom.

V odgovoru na pripravljalno vlogo tožnice toženka pojasnjuje še, da vsako odbiranje odpadkov še ne pomeni sortiranja in da ločeno zbiranje frakcij (papir, plastika, kovine in biološki odpadki) ne sodi v izvajanje obvezne občinske javne gospodarske službe varstva okolja in da tožnica ni izvajalec javne službe zbiranja komunalnih odpadkov. Kot neizkazano zavrača tudi tožbeno sklicevanje na pogodbene partnerje. Navedbe o nenadomestljivi škodi so po mnenju toženke nekorektne. S tem v zvezi pojasnjuje obveznosti občin v zvezi s predelavo in odstranjevanjem komunalnih odpadkov, zagotavljanje predpisanega odlaganja odpadkov pa naj bi bilo na strani upravljavca odlagališča. Navaja, da je obdelavo komunalnih odpadkov mogoče zagotoviti na katerikoli predpisani način in ne le z obdelavo zbranih odpadkov v regijskih centrih za ravnanje s komunalnimi odpadki. Navaja še, da odločba o dodelitvi sredstev za regijski center ... ni v zvezi z izpodbijano inšpekcijsko odločbo, ker gre za dva nepovezana postopka, odločba vladne službe pa je odločba, ki finančno omogoča izgradnjo objekta navedenega regijskega centra.

Tožba ni utemeljena.

Glede na tožbene navedbe sodišče uvodoma poudarja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06 in 62/10 – v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Kot upravni akt po ZUS-1 se šteje upravna odločba in drug tam našteti oblastveni posamični akt, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o inšpekcijskem ukrepu. Predmet preizkusa zakonitosti v upravnem sporu torej ni odločba pritožbenega organa o zavrnitvi pritožbe zoper prvostopenjski akt, s katerim je bilo odločeno o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke. Pri preizkusu zakonitosti same odločitve pa sodišče ni vezano zgolj na razloge izpodbijanega prvostopenjskega akta, ampak lahko upošteva tudi razloge pritožbenega upravnega organa, s katerimi ta v okviru svojih pooblastil v skladu z ZUP te dopolni ali celo navede drugačne razloge (tretji odstavek 248. člena ZUP).

Sodišče se v celoti strinja z razlogi upravnih aktov obeh stopenj, s katerimi sta upravna organa utemeljila, da so v zadevi izpolnjeni pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa zaradi ravnanja v nasprotju s prvim odstavkom 5. člena Uredbe, ki določa, da je dovoljeno odlagati samo obdelane odpadke. Sodišče se na te razloge sklicuje in jih ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena ZUS-1). V zvezi s tožbenimi ugovori pa dodaja: Upravni organ prve stopnje je ugotovil, da tožnica na odlagališče nenevarnih odpadkov A. odpadke odlaga v nasprotju s prvim odstavkom 5. člena Uredbe, ki upravljavcu odlagališča nalaga odlaganje obdelanih odpadkov. Po tretjem odstavku istega člena Uredbe se za obdelane komunalne odpadke štejejo komunalni odpadki, ki so obdelani po postopkih iz referenčne sheme obdelave komunalnih odpadkov iz priloge 1, ki je sestavni del navedene Uredbe, ali po postopkih, ki so glede zmanjšanja vsebnosti biološko razgradljivih sestavin odpadkov enakovredni postopkom iz te sheme.

V zadevi ni sporno, kako je tožnica ravnala z odpadki v času izdaje izpodbijane odločbe. Tožbene navedbe o tožničinem ravnanju in sortiranju odpadkov po izdaji inšpekcijskega ukrepa pa ne morejo vplivati na presojo njegove pravilnosti in zakonitosti. Nova dejstva in novi dokazi se kot tožbeni razlogi lahko upoštevajo le, če so obstajali v času odločanja na prvi stopnji postopka izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1). Tožnica sicer v pripravljalni vlogi trdi, da je zaposlitev delavcev navajala že med inšpekcijskim postopkom, le da inšpektorica tega ni zapisala v zapisnik, vendar teh navedb sodišče ne more upoštevati že zato, ker je tožnica v tožbi navajala drugače: „... saj je takoj po prejemu odločbe zaposlila na delih sortiranja najprej 2 delavca, sedaj pa dodatno še 3 delavce, ...“.

Ravnanje z odpadki je predpisano z 20. členom ZVO-1 in s podzakonskimi predpisi, izdanimi na njegovi podlagi. To pomeni, da gre za protipravno ravnanje z odpadki, če ravnanje z njimi ni v skladu s predpisi. Tožnica ne trdi, da je odpadke, preden jih je odložila, obdelala, zmotno pa meni, da odlaganje ločenih frakcij komunalnih odpadkov zadosti zahtevam po obdelavi odpadkov, kot to določa tretji odstavek 5. člena Uredbe. Točka 13. 2. člena Uredbe opredeljuje obdelavo odpadkov kot vsak fizikalni, termični, kemični ali biološki postopek v okviru postopkov predelave oziroma odstranjevanja odpadkov, /.../ vključno s sortiranjem odpadkov, s katerim se spremenijo lastnosti odpadkov z namenom zmanjšanja prostornine in teže odpadkov pred njihovim odlaganjem, … V zadnjem stavku te točke je celo izrecno določeno, da izločevanje ločenih frakcij z ločenim zbiranjem komunalnih odpadkov ne šteje za obdelavo odpadkov. V 14. točki 2. člena Uredbe je opredeljen še pojem mehansko-biološke obdelave odpadkov.

Nadzor nad izvajanjem določb ZVO-1 in na njegovi podlagi izdanih predpisov pa izvaja inšpekcija, pristojna za varstvo okolja (prvi odstavek 156. člena ZVO-1). Inšpektor ima po prvem odstavku 157. člena ne le pravico, temveč tudi dolžnost odrediti odpravo nepravilnosti, ki jih ugotovi. Zato dejstvo, da so bila z odločbo Službe vlade za lokalno samoupravo in regionalni razvoj dodeljena sredstva kohezijskega sklada za projekt Regijskega centra za ravnanje z odpadki v ... – ... – II. faza, ne more vplivati na pravilnost in zakonitost izpodbijane odločitve. Glede na opisano pravno ureditev inšpekcijskega nadzorstva, so za odločitev pravno nepomembne tudi druge tožbene navedbe o postopkih in sklicevanje na dokumente, ki se nanašajo na izgradnjo bodočega centra, ter dokazni predlogi v zvezi s tem. Enako je tožnici pojasnil tudi drugostopenjski organ, zato je neupošteven tudi tožbeni očitek, da se toženka ni opredelila do teh listin. Iz istega razloga je pravno nepomembno tudi tožničino stališče o neracionalnosti vzpostavitve začasnega sistema obdelave odpadkov in njene trditve o nastanku nenadomestljive škode.

Nepravilnosti in nezakonitosti roka, ki ga je inšpekcijski organ po pooblastilu iz 157. člena določil za izpolnitev obveznosti, pa ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem na izvedbo postopkov javnega naročanja, dobavne roke in izvedbe drugih pripravljalnih del za vzpostavitev začasnega sistema obdelave odpadkov, ker teh dejstev tožnica v upravnem postopku ni navajala oziroma jih je v pritožbenem postopku navajala prepozno. V upravnem sporu namreč stranke ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so to možnost imele v postopku pred izdajo izpodbijanega akta (tretji odstavek 20. člena ZUS-1). V tožbi lahko tožnik navaja nova dejstva in nove dokaze le, če jih upravičeno ni mogel predložiti oziroma navesti v postopku izdaje upravnega akta (52. člen ZUS-1).

Ker je sodišče ugotovilo, da tožba ni utemeljena, jo je v skladu z določbo prvega odstavka 63. člena ZUS-1 zavrnilo. Zavrnitev tožbe vsebuje tudi odločitev o stroških, ki jih tožniki uveljavljajo (četrti odstavek 25. člena ZUS-1).

Sodišče je odločilo na seji, saj dejansko stanje, ki je bilo podlaga za izdajo izpodbijane odločbe (da tožnica na odlagališče ni odlagala obdelanih odpadkov), med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).