UPRS Sodba I U 1780/2016-10
Datum: 2017-12-21T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2017:I.U.1780.2016.10
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: gradbeno dovoljenje - soglasje za gradnjo - prostorski akt - občinska cesta - obrazložitev odločbe

## Jedro

Zakonska ureditev pristojnemu organu pri odločanju o izdaji soglasja ne daje pooblastila za odločanje po prostem preudarku, saj so v njej navedeni kriteriji podrobno urejeni deloma v zakonu (prim. npr. 98. in 99. člen ZCes-1), deloma pa v podzakonskih aktih. Toženka je bila zato dolžna v obrazložitvi izpodbijane odločbe med drugim navesti, na katere določbe teh predpisov se opira njena odločba in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev (četrta in peta točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

Kot je mogoče povzeti iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je toženka svojo odločitev oprla izključno na OPN, kar bi v smislu kriterijev iz tretjega odstavka 97. člena ZCes-1 sicer lahko pomenilo varovanje širitve javne ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanje njenega videza, vendar pa ni navedla zakaj meni, da je obravnavana gradnja z vidika tega kriterija skladna s PUP. Skladnosti gradnje s preostalima dvema kriterijema, namreč z interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, toženka ni presojala, niti ni navedla, zakaj oziroma na podlagi katerih predpisov ta presoja v obravnavani zadevi ne pride v poštev.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, odločba Mestne občine Ljubljana št. 3511-585/2015-40 z dne 26. 5. 2016 se odpravi in se zadeva vrne istemu organu v ponovni postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 285,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od preteka tega roka do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Toženka je z izpodbijano odločbo izdala investitorju A.A. (v tem upravnem sporu prizadeti stranki) soglasje za gradnjo enostavnega objekta - ograje, višine 1,80 m v izvedbi lesene ograje ali žive meje, lahko v kombinaciji z žičnato ograjo, na zemljišču parc. št. 1866/75 k.o. ..., ob regulacijski liniji javne površine, pod tam navedenimi pogoji, med drugim, da objekt ne sme ovirati rabe predvidene javne površine (druga točka) ter da se objekt in deli objekta ne smejo postaviti na ali pod javno površino (tretja točka). V obrazložitvi se sklicuje na določbo Odloka o občinskem prostorskem načrtu (v nadaljevanju OPN), po kateri mora za odmik enostavnih in nezahtevnih objektov od regulacijske linije javne ceste in drugih javnih površin, ki so manjši od 1,50 m, soglašati organ mestne uprave, pristojen za promet oziroma v primeru državnih cest izvajalec gospodarske javne službe vzdrževanja javnih cest. Poleg tega se sklicuje tudi na Odlok o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana (MOL), po katerem je ob občinskih cestah določen varovalni pas, v katerem je raba prostora omejena, če ni s prostorskim aktom določeno drugače. V obravnavani zadevi gre za nekategorizirano javno pot v lasti MOL, zato je treba upoštevati regulacijsko linijo, ki je določena z OPN in poteka po parcelni meji. Organ je opravil poizvedbe pri A., ki je z ogledom ugotovila, da je po obravnavani poti možen dostop do zadnjega objekta v ulici, in se pri tem sklicevala na standard DIN 14090, organ pa poudarja, da lahko izda soglasje le na podlagi svoje pristojnosti, zato je v postopku izdal soglasje na podlagi veljavnega OPN in navedenega Slovenskega nacionalnega standarda.

2. Drugostopenjski organ je s svojo odločbo zavrnil tožnikovo pritožbo zoper izpodbijano odločbo, iz obrazložitve pa izhaja, da je tožnik v postopku sodeloval kot stranski udeleženec, kar pomeni, da lahko ščiti le tiste svoje pravne interese, zaradi katerih mu je bil priznan ta status. Izpodbijana odločba se ne nanaša na njegovo zemljišče, niti tožnik ne spada med pristojne soglasodajalce po določbah Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Soglasje je bilo izdano na podlagi OPN in se nanaša na sprejemljivost postavitve ograje s stališča veljavnega prostorskega načrta, tako da doseg soglasja že smiselno ni tak, da bi lahko poseglo v pravice katerekoli druge osebe kot tiste, ki želi postaviti ograjo na svojem zemljišču. Zato so ostale prazne, brez navedb konkretne okoliščine, tudi pritožbene navedbe o kršitvi pravil postopka.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in vlaga tožbo, v kateri navaja, da postavitev ograje tik ob regulacijski liniji javne površine ovira normalen promet in dostopnost do njegove nepremičnine, saj se vozišče zaradi ograje ostro zalomi in zoži. Zato je preprečen tudi dovoz komunalnih, intervencijskih in dostavnih vozil. Soglasje zato posega v varnost stanovalcev objektov ob ulici, tudi tožnika, ter otežuje normalno rabo njegovega objekta. Toženka ni obrazložila, zakaj je potrebno soglašati s posegom v varovalni pas, ki je že v Zakonu o cestah (v nadaljevanju ZCes-1) in OPN rezerviran prav za to, da ne pride do negativnih vplivov na javno površino. Razlogi za poseg v ta pas bi zato morali biti še posebej utemeljeni.

4. Izdano soglasje nima razlogov oziroma ga ni mogoče preizkusiti, saj iz obrazložitve ne izhaja, zakaj toženka meni, da gradnja ob regulacijski liniji ne bo za nikogar moteča oziroma ne bo nikogar ovirala. Gradnja ograje je dovoljena tudi na delu, ki je ves čas služil kot del dovozne ceste, vendar odločba tudi o tem nima nobenih razlogov. Tožniku ni bilo omogočeno, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo izpodbijane odločbe, kar velja posebno za "ogled" gasilske brigade in dopis o tem ogledu, za katerega tožnik ni vedel. Poleg tega se soglasje sklicuje izključno na OPN, zanemari pa področni materialni predpis Zakon o cestah (ZCes-1), po katerem je poseg v varovalni pas dovoljen le s soglasjem upravljavca občinske ceste, pod pogoji, da s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza. Zakon pri tem ne dopušča gradnje ob sami regulacijski liniji, kot tudi ne OPN, temveč le odmik, manjši od 1,5 m ob soglasju upravljavca. Poleg tega soglasje ne presoja zakonskih pogojev za njegovo izdajo glede varovanja občinske ceste oziroma prometa na njej, torej ničesar o tem, kako bo ob taki ograji tik ob cesti omogočen varen promet vozil po njej.

5. Organ ni opravil ogleda, ni postavil izvedenca, da bi ugotovil, ali je prometno varnostni režim na ulici res v skladu s standardom, na katerega se sklicuje oziroma ali je ulica normalno prevozna, čeprav iz izvedenskega mnenja B.B. oziroma argumentov v tem mnenju izhaja nasprotno. Izdano soglasje je tako v nasprotju z vsemi drugimi dokazi v spisu, kar pomeni, da je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno oziroma zmotno. Tožnik iz vseh navedenih razlogov sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne toženki v ponovno odločanje, poleg tega pa naj ji naloži povračilo stroškov tega upravnega spora.

6. Toženka v odgovoru na tožbo ponavlja razloge iz izpodbijane odločbe in sodišču predlaga, naj kot tožbo neutemeljeno zavrne. Prizadeta stranka se pridružuje razlogom izpodbijane odločbe in dodaja, da je interes stanovalcev ob ulici prizadet le zato, ker na njegovi nepremičnini po postavitvi ograje ne morejo več parkirati svojih vozil in sodišču predlaga, naj tožbeni zahtevek v celoti zavrže. 7. Tožba je utemeljena.

8. Izpodbijana odločba se nanaša na izdajo soglasja za gradnjo enostavnega objekta, torej objekta, ki ga je v skladu s prvim odstavkom 3.a člena ZGO-1 dovoljeno graditi brez gradbenega dovoljenja, vendar ne v nasprotju s prostorskim aktom (drugi odstavek istega člena). Obravnavano soglasje zato ne pomeni soglasja iz členov 49 do 50.a oziroma iz člena 74.a tega zakona, saj so ta soglasja vezana na pridobitev gradbenega dovoljenja. Zato je zakonska podlaga za izdajo tega soglasja ZCes-1, ki v drugem odstavku 97. člena določa, da so posegi v prostor varovalnega pasu občinske ceste dovoljeni le s soglasjem upravljavca občinske ceste, ki tako soglasje izda, če s predlaganim posegom v varovalnem pasu niso prizadeti interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, njene širitve zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanja njenega videza (tretji odstavek istega člena).

9. Ta zakonska ureditev pristojnemu organu pri odločanju o izdaji soglasja ne daje pooblastila za odločanje po prostem preudarku, saj so v njej navedeni kriteriji podrobno urejeni deloma v zakonu (prim. npr. 98. in 99. člen ZCes-1), deloma pa v podzakonskih aktih (v obravnavani zadevi npr. Odlok o občinskih cestah v Mestni občini Ljubljana). Toženka je bila zato dolžna v obrazložitvi izpodbijane odločbe med drugim navesti, na katere določbe teh predpisov se opira njena odločba in razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločitev (četrta in peta točka prvega odstavka 214. člena ZUP).

10. Kot je mogoče povzeti iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je toženka svojo odločitev oprla izključno na OPN, kar bi v smislu kriterijev iz tretjega odstavka 97. člena ZCes-1 sicer lahko pomenilo varovanje širitve javne ceste zaradi prihodnjega razvoja prometa ter varovanje njenega videza, vendar pa ni navedla zakaj meni, da je obravnavana gradnja z vidika tega kriterija skladna s PUP. Skladnosti gradnje s preostalima dvema kriterijema, namreč z interesi varovanja občinske ceste in prometa na njej, toženka ni presojala, niti ni navedla, zakaj oziroma na podlagi katerih predpisov ta presoja v obravnavani zadevi ne pride v poštev.

11. Tožnik ima prav, da zgolj formalno sklicevanje na standard DIN, brez navedbe ugotovitev, ali in kako je obravnavana gradnja z njim skladna, ne pomeni ustrezne obrazložitve. Predvsem pa sodišče opozarja, da slovenski nacionalni standardi (ki so sicer označeni s kratico SIST in ne DIN; prim. prvi odstavek 22. člena Zakona o standardizaciji; ZSta-1) ne pomenijo predpisov, temveč so standardizacijski dokumenti, katerih uporaba je prostovoljna, razen v primeru, če je njihova obvezna uporaba določena s predpisom (prvi odstavek 23. člena ZSta-1). Povedano drugače: odločitev ne more temeljiti neposredno na standardu, temveč kvečjemu na predpisu, ki določa uporabo tega standarda, ta predpis in njegov vpliv na odločitev pa je v skladu s prej navedeno določbo prvega odstavka 214. člena ZUP treba navesti v obrazložitvi. Prav tako ne morejo nadomestiti obrazložitve določbe splošnega abstraktnega pravnega akta, ki so očitno povzete v izrek izpodbijane odločbe. Iz njih namreč ne izhaja, kako se nanašajo na konkretni (obravnavani) objekt oziroma ali in zakaj obravnavani objekt izpolnjuje kriterije, ki so s temi določbami predpisani.

12. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da toženka ni ustrezno uporabila zakona, ki ureja izdajo izpodbijane odločbe (97. člen ZCes-1), zaradi česar je tudi relevantno dejansko stanje ostalo nerazčiščeno oziroma neobrazloženo. Sodišče je zato v skladu s četrto točko prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo. Po tretjem odstavku istega člena sodišče v takem primeru vrne zadevo organu, ki je upravni akt izdal, v ponoven postopek. Zadeva je s tem vrnjena v stanje, v katerem je bila, preden je bila odpravljena odločba izdana, po četrtem odstavku istega člena pa je organ v ponovljenem postopku vezan na pravno mnenje sodišča glede uporabe materialnega prava.

13. Toženka bo v ponovnem postopku morala ugotoviti, kateri področni predpisi glede na naravo obravnavane gradnje sploh pridejo v poštev, nato pa na njihovi podlagi presoditi izpolnjevanje vseh kriterijev za gradnjo v varovalnem pasu občinske ceste, kot to določa 97. člen ZCes-1: varovanje ceste (npr. s stališča odvodnjavanja), prometa na njej (npr. s stališča preglednosti) in njene morebitne širitve zaradi razvoja prometa ter varovanja njenega videza (npr. s stališča urbanistične ureditve). To presojo bo morala opraviti glede na konkretne lastnosti obravnavanega objekta, ki jih bo po potrebi (v primeru nejasnosti) morala ugotoviti tudi na podlagi ustrezne skice ali projekta. Svoje ugotovitve bo morala, skupaj z navedbami predpisov, na katere bo oprla presojo, navesti v obrazložitvi.

14. Zaradi učinkovitejšega vodenja ponovljenega postopka pa sodišče glede na stališča drugostopenjskega organa pripominja še, da je pravni interes posameznika, torej interes, ki ga tožnik lahko varuje v upravnem postopku kot stranski udeleženec, mogoče utemeljiti tudi v okviru splošne pravne norme, ki je načeloma namenjena varstvu javnega interesa (npr. varnosti cestnega prometa) kadar je ta pravna norma spoznavno namenjena tudi varstvu zasebnega interesa in če je v okviru te pravne norme mogoče ugotoviti upravičenje posameznika, da se njegovi zasebni interesi pri odločanju nosilcev oblasti ustrezno upoštevajo (prim. odločbo Ustavnega sodišča RS, št. Up 741/12-21). To je tudi bistvo tožnikovega sodelovanja v obravnavanem upravnem postopku, saj utegne biti nemoten dostop do njegove nepremičnine in s tem nemoteno uživanje njegove lastninske pravice odvisno od upoštevanja predpisov, ki se nanašajo na prej navedene kriterije za izdajo predmetnega soglasja.

15. Prav tako pa sodišče opozarja, da iz veljavne pravne ureditve v nobenem pogledu ne izhaja, da bi bil varovalni pas ob javni cesti kakorkoli namenjen odvijanju prometa v ožjem smislu (npr. vožnji ali parkiranju vozil). Morebitna (nadaljnja) uporaba varovalnega pasu v ta namen zato ni in ne more biti predmet postopka za izdajo soglasja za gradnjo v varovalnem pasu, kot bi bilo mogoče sklepati tako iz nekaterih navedb v obrazložitvi izpodbijane in drugostopenjske odločbe, kot tudi iz tožbenih navedb.

16. Stranke so v zadevi predlagale tudi izvedbo vrste dokazov, vendar iz gornje obrazložitve izhaja, da ti dokazi glede na pomanjkljivosti izpodbijane odločbe ne bi mogli vplivati na odločitev oziroma niso pomembni zanjo, zato je sodišče v skladu z drugo alinejo drugega odstavka 59. člena ZUS-1 odločilo brez glavne obravnave, na seji.

17. Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem je tožnik, ki s tožbo uspe, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do povračila stroškov postopka v pavšalnem znesku, v skladu s pravilnikom o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

18. Ker je bila zadeva rešena na seji, tožnika pa je v upravnem sporu zastopala odvetnica, se mu priznajo stroški v višini 285,00 EUR (drugi odstavek 3. člena Pravilnika). Zakonske zamudne obresti od stroškov sodnega postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika; OZ). Plačana sodna taksa za postopek bo vrnjena po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife ZST-1).

19. Prizadeta stranka je v odgovoru na tožbo sicer navedla stroškovnik, vendar povračila stroškov ni zahtevala, zato sodišče o njenih stroških ni odločalo.