UPRS sklep IV U 190/2014
Datum: 2014-09-11T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:IV.U.190.2014
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: UPRAVNI SPOR
institut: revizija poslovanja univerze - tožba v upravnem sporu - subsidiarni upravni spor - aktivna legitimacija - zavrženje tožbe - zahteva za izdajo začasne odredbe

## Jedro

V primeru tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 zaradi posega v ustavne pravice z aktom ali dejanjem organa je tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje takega akta oz. oseba, zoper katero je dejanje storjeno. V zadevi ni sporno, da se akta, katerih ničnost oziroma podrejeno odpravo tožeča stranka zahteva v tem sporu, ne nanašata na tožečo stranko niti tožeča stranka v postopku izdaje obeh aktov ni sodelovala.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Tožeča stranka, Univerza na Primorskem, ki jo zastopa odvetnik A.A. in odvetnik A.A., ..., sta 13. 8. 2014 vložila tožbo zaradi ničnosti oziroma podredno odprave sklepa Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport (v nadaljevanju MZIŠ), št. 060-6/2014/22 z dne 10. 6. 2014 in akta MZIŠ št. 4300-159/2014/9 z dne 16. 7. 2014 in istočasno vložila zahtevo za odložitev izvršitve izpodbijanega akta in predlog za izdajo začasne odredbe.

2. Tožba, ki jo je vložila Univerza na Primorska, kot prvotožeča stranka, je bila odstopljena v reševanje krajevno pristojnemu Upravnemu sodišču RS, oddelku v Novi Gorici. Dne 4. 9. 2014 je drugotožeča stranka, odvetnik A.A., vložil na Upravno sodišče RS, oddelek v Celju, ugovor naravnega sodnika in uveljavljal kršitev 9. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) s predlogom, da odloči v zadevi Upravno sodišče RS, Zunanji oddelek v Celju.

3. Upravno sodišče RS, oddelek v Novi Gorici, je s sklepom III U 237/2014-12 z dne 28. 8. 2014 odločilo, da bo tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe prvotožeče stranke, Univerze na Primorskem in drugotožeče stranke, odvetnika A.A., obravnavalo v ločenih postopkih, zato tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe prvotožeče stranke, Univerze na Primorskem, ostaneta vpisani pod opr. št. III U 237/2014 in jo bo obravnavalo Upravno sodišče RS, oddelek v Novi Gorici; tožba in zahteva za izdajo začasne odredbe drugotožeče stranke, odvetnika A.A., pa bo poslana v reševanje Upravnemu sodišču RS, oddelek v Celju.

4. Na podlagi zgoraj navedenega sklepa je Upravno sodišče RS, oddelek v Celju sprejelo krajevno pristojnost za obravnavo tožbe in zahteve za odložitev izvršitve izpodbijanih aktov tožeče stranke A.A. 5. Tožeča stranka v tožbi pojasnjuje, da je bil s sklepom z dne 10. 6. 2014 uveden nadzor nad poslovanjem Univerze na Primorskem (v nadaljevanju UP), v obliki notranje revizije ter odločeno, da bo nadzor nad poslovanjem UP organizirala, usmerjala in nadzirala služba za notranjo revizijo MZIŠ, izvedel ga bo zunanji izvajalec notranjega revidiranja, ki bo izbran na podlagi predpisov, ki urejajo javno naročanje. V 3. točki izpodbijanega sklepa je določen obseg nadzora ter v točki 4 odločeno, da mora UP v skladu s petim odstavkom 100. člena Zakona o javnih financah (v nadaljevanju ZJF) zunanjemu izvajalcu notranjega revidiranja omogočiti prost dostop do prostorov, dokumentov in oseb povezanih z notranjo revizijo. V 5. točki izreka izpodbijanega sklepa je minister sklenil, da je rok za izvedbo nadzora 31. 10. 2014. Z aktom št. 4300-159/2014/9 z dne 16. 7. 2014, je minister za izobraževanje, znanost in šport za zunanjega izvajalca notranjega revidiranja določil družbo B. d.o.o. iz Ljubljane ter odločil, da mora UP v skladu s petim odstavkom 100. člena ZJF in 4. točko sklepa, št. 060-6/2014/22 z dne 10. 6. 2014, zunanjemu izvajalcu omogočiti prost dostop do prostorov, dokumentov in oseb povezanih z notranjo revizijo.

6. Tožeča stranka A.A. v tožbi pojasnjuje, da imata izpodbijana akta naravo posamičnega akta po določbi 4. člena ZUS-1, s katerim je minister posegel v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, A.A., saj izpodbijana akta posegata v njegov ugled in zasebnost (34. člen Ustave Republike Slovenije). Na ta način se je namreč zbudil sum tudi v zakonitost njegovega delovanja, ker so predmet nadzora po izpodbijanih aktih tudi njegova pogodba in računi v letih 2012 in 2013. Prav tako je z izpodbijanima aktoma poseženo v njegovo pravico do enakosti pred zakonom (14. člen Ustave Republike Slovenije) in pravico do svobodnega poklica (49. člen Ustave Republike Slovenije), saj MIZŠ nima podlage oziroma pristojnosti, da izvaja pregled nad računi, ki jih je izdal UP kot odvetnik.

7. V nadaljevanju tožbe tožeča stranka zahteva ugotovitev, da sta izpodbijana akta nezakonita. Sklicuje se na določbo 58. člena Ustave RS, ki določa avtonomnost državnih univerz. Meje avtonomije Univerze na Primorskem določata njen ustanovitveni akt in statut, kar je nedvomno določeno tudi v Zakonu o visokem šolstvu (ZVis) in v odločbah Ustavnega sodišča RS, tudi v odločbi U I 34/94. Nezakonito je ministrovo sklicevanje na določbo 79. člena ZVis in 53. člena Uredbe o javnem financiranju visokošolskih zavodov in drugih zavodov. Prav tako je izpodbijani sklep v nasprotju z Zakonom o računovodstvu, upoštevana pa bi morala biti določba 6. točke 101. člena ZJF ter upoštevano, da nadzor na javnimi financami lahko izvaja rektor, ki je v skladu z 28. členom Statuta UP pristojen in dolžan skrbeti za zakonitost delovanja UP in ki je že izdal sklep, da se opravi notranja revizija poslovanja pri UP, na podlagi izvedenega javnega razpisa, pa je že bila izbrana družba za izvedbo te revizije.

8. Tožeča stranka se sklicuje tudi na Komisijo za preprečevanje korupcije, ki je v zvezi z razpisno dokumentacijo za odvetniške storitve s tožečo stranko, s sklenjeno pogodbo in izplačili stroškov tožeči stranki, ni ugotovila nobenih nepravilnosti. Podlaga izdaje izpodbijanih sklepov ne more biti niti prvi odstavek 71. člena ZJF, ker je edini pristojni zunanji organ, ki opravlja revizijo poslovanja pri uporabniku proračunskih sredstev v delu, ko gre za razpolaganje s proračunskimi sredstvi, Računsko sodišče. V nadaljevanju tožeča stranka obširno povzema zaključke Ustavnega sodišča iz sodbe I U 34/94 in U I-156/08 z dne 14. 4. 2011. Ker je bil torej nezakonito izdan že sklep 10. 6. 2013, je iz enakih razlogov nezakonit tudi izpodbijani akt z dne 16. 7. 2014. Pri izdaji izpodbijanih aktov je tožena stranka kršila tudi pravila postopka in sta izpodbijana akta nezakonita tudi iz tega razloga, saj sta izdana zgolj na podlagi anonimke, na katero je rektor univerze že obsežno odgovoril in jo je tudi v celoti negiral. Tako primarno tožeča stranka predlaga ugotovitev ničnosti izpodbijanih aktov, podredno pa njihovo odpravo. Primarno predlaga, da sodišče sklepa z dne 10. 6. 2014 in 16. 7. 2014 izreče za nična in zahteva povrnitev vseh stroškov postopka, poredno pa, da se oba sklepa odpravita in da se tožeči stranki povrnejo stroški postopka.

9. Glede zahteve za odložitev izvršitve izpodbijanega akta, se tožeča stranka sklicuje na določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1 in navaja, da bi bila, v kolikor se bo izvedla revizija na podlagi izpodbijanih aktov, okrnjen njen ugled in dobro ime, saj se bo na ta način vzbudil sum v njeno zakonito delovanje, poseženo pa bo tudi v pravico do enakosti pod zakonom in pravico do svobodnega poklica v povezavi z določbo 137. člena Ustave Republike Slovenije. Z odložitvijo izvršitve ne bo prizadeta javna korist ali korist nasprotne stranke, saj se že izvaja revizija poslovanja UP, prav tako bo lahko MZIŠ predlagalo Računskemu sodišču RS, da izvede revizijo poslovanja UP. Z odložitvijo izvršitve izpodbijanega akta bi bila prizadetost javne koristi manjša od ugotovljene težko popravljive škode tožeče stranke, zato so podani vsi pogoji za izdajo začasne odredbe iz drugega odstavka 32. člena ZUS-1. 10. V odgovoru na zahtevo za odložitev izvršitve izpodbijanih aktov in predlogu za izdajo začasne odredbe tožena stranka prereka vse navedbe tožeče stranke, v kolikor se z njimi izrecno ne strinja. Sklicuje se na odločitev Upravnega sodišča RS, oddelka v Novi Gorici (sklep tožene stranke, št. 092-254/2013/3 z dne 23. 10. 2013), ki se nanaša na isto dejansko stanje in pravno podlago in ki je v sodbi opr. št. III U 52/2014-35 z dne 9. 5. 2014 že odločilo tako, da je tožbo UP kot neutemeljeno zavrnilo.

11. Primarno tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo tožeče stranke zavrže, ker je lahko tožnik v upravnem sporu samo stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. Tožeča stranka ni ne eno in ne drugo, ampak je zgolj pooblaščenec, odvetnik UP. V konkretnem primeru tako ne more pridobiti položaja stranke, niti na podlagi 19., niti na podlagi 17. člena ZUS-1. 12. Podrejeno tožena stranka predlaga zavrnitev tožbe in zahteve za izdajo začasne odredbe, saj v nobenem primeru z izdajo obeh aktov ni prišlo do posega tožene stranke v ustavno varovano avtonomijo UP, niti z izdajo izpodbijanih aktov ni prišlo do kršitve ugleda in pravic tožeče stranke v tem upravnem sporu. Na strani tožeče stranke gre za očitno nerazumevanje pojma avtonomije univerze in po tem povezane vsebine odločbe Ustavnega sodišča RS, št. U I 34/94. V zvezi s predlogom za izdajo začasne odredbe navaja, da gre za pavšalne trditve, saj z izvršitvijo obeh aktov ne more priti do kršitve ustavnih pravic. Sicer pa je tožena stranka pri svojem delu dolžna spoštovati veljavno zakonodajo in je odrejeni nadzor nad poslovanjem UP v obliki notranje revizije v skladu z veljavno javno finančno zakonodajo. Prav tako tožeča stranka ni konkretizirala škode, ne po obsegu, ne po višini. Poudarja, da so neutemeljene tudi navedbe, da je minister za izobraževanje, znanost in šport posegel v ustavno varovane pravice tožeče stranke, saj ima pristojnost izvajati nadzor nad poslovanjem UP na podlagi 71. člena ZJF. Prav tako v konkretnem primeru z uvedbo nadzora nad poslovanjem UP v obliki notranje revizije ni moglo priti do posega v neodvisnost odvetniškega poklica, saj je tudi tožeča stranka pri svojem delu dolžna spoštovati veljavno zakonodajo.

13. Napačno je tudi razumevanje inštituta zadržanja izvršitve akta, s katerim je bila UP obveščena o zunanjem izvajalcu notranje revizije. To ni dokončen upravni akt, izdan na podlagi določb ZUP, saj gre za obvestilo, kdo je izbrani zunanji izvajalec notranje revizije.

14. Oporeka tudi trditvi tožeče stranke, da z odložitvijo izvršitve izpodbijanih aktov ne bo prizadeta javna korist ali korist tožene stranke in poudarja, da je skrb za namensko in transparentno porabo javnih sredstev ter za zakonito delovanje UP prav gotovo javna korist in celo v javnem interesu RS. Iz zahteve tožeče stranke za začasno odredbo tudi ni mogoče razbrati, v čem bi tožeči stranki nastala težko popravljiva škoda. Javni interes, da se izvaja nadzor nad porabo sredstev iz državnega proračuna, je po mnenju tožene stranke močnejši od interesa tožeče stranke, da se takšen nadzor ne izvaja. Iz navedenega razloga sodišču predlaga, da tožbo in predlog za izdajo začasne odredbe zavrže. Podrejeno sodišču predlaga, da predlog za odložitev izvršitve izpodbijanega akta in začasne odredbe kot neutemeljena zavrne ter tožeči stranki naloži plačilo stroškov tega postopka.

K I. točki izreka:

15. Tožba se zavrže. 16. Sodišče uvodoma ugotavlja, da je tožeča stranka v tem upravnem sporu zastopnik tožeče stranke UP, ki je v dne 13. 8. 2014 (skupno) vloženi tožbi zoper oba izpodbijana akta navedla, da gre za akta, ki imata naravo dokončnega upravnega akta po določbi 2. člena ZUS-1, s katerima je bilo poseženo v pravni položaj UP oziroma odločeno o pravici in pravni koristi UP in ki jo obravnava Upravno sodišče RS oddelek v Novi Gorici pod opr. št. III U 237/2014. Nadalje sodišče pojasnjuje tudi, da tožeča stranka v tožbi (v tem upravnem sporu) uveljavlja sodno varstvo na podlagi 4. člena ZUS-1, ker imata izpodbijana akta v tem upravnem sporu naravo posamičnega akta iz 4. člena ZUS-1, s katerima je bilo poseženo v ugled in zasebnost tožeče stranke (34. in 35. člen Ustave RS), v pravico enakosti pred zakonom (14. člen Ustave RS) in pravico do svobodnega poklica (49. člen Ustave RS).

17. Po določbah Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) se v upravnem sporu zagotavlja sodno varstvo pravic in pravnih koristi posameznikov, kadar je vanje poseženo z upravnimi akti, to je z odločbami ali drugimi akti, ki jih izdajo upravni organi ali drugi organi, ko izvršujejo upravne funkcije (1. in 2. člen ZUS-1), torej se v upravnem sporu ne odloča o tistih aktih, ki te lastnosti nimajo in ne o tistih aktih, ki ne posegajo v pravni položaj tožnika. Sodišče se v tem upravnem sporu, glede na izrecne tožbene navedbe, da tožeča stranka uveljavlja sodno varstvo zoper navedena akta na podlagi določbe 4. člena ZUS-1, ne opredeljuje do vprašanja, ali imata izpodbijana upravna akta (v tožbenem zahtevku tožeča stranka zahteva, da se izrečeta za nična oziroma podrejeno, da se odpravita), naravo akta iz 2. člena ZUS-1, niti do vprašanja, ali je bila njuna izdaja zakonita. Po presoji sodišča, sta izpodbijana akta upravna akta v širšem pomenu besede, zato se sodišče v tem upravnem sporu opredeljuje do vprašanja, ali so bile v obravnavani zadevi izpolnjene procesne predpostavke za vložitev tožbe na podlagi določbe 4. člena ZUS-1. 18. Tožba v upravnem sporu zaradi posega v ustavne pravice po prvem odstavku 4. člena ZUS-1 je dopustna le, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo, bodisi v upravnem sporu po ZUS-1 (tožba zoper izdani akt ali tožba zaradi molka organa), bodisi sodno varstvo pred drugim sodiščem. Tožbo v upravnem sporu lahko glede na določbo prvega odstavka 17. člena ZUS-1 vloži le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje upravnega akta. V primeru tožbe po prvem odstavku 4. člena ZUS-1, zaradi posega v ustavne pravice z aktom ali dejanjem organa, je torej tožnik lahko le oseba, ki je bila stranka ali stranski udeleženec v postopku izdaje takega akta oz. oseba, zoper katero je dejanje storjeno. V zadevi ni sporno, da se akta, katerih ničnost oziroma podrejeno odpravo tožeča stranka zahteva v tem sporu, ne nanašata na tožečo stranko, niti tožeča stranka v postopku izdaje obeh aktov ni sodelovala. Prav tako s Sklepom o uvedbi nadzora v obliki notranje revizije na UP, št. 060-6/2014/22 z dne 10. 6. 2014, niti aktom št. 4300-159/2014/9 z dne 16. 7. 2014, po presoji sodišča ni bilo poseženo v kakšno pravico oziroma pravno korist tožeče stranke, niti tožeča stranka z vložitvijo tožbe zoper izpodbijana akta ne zasleduje lastnega pravnega interesa. Ker določitev obsega nadzora oziroma notranje revizije iz III./2. točke ne utemeljujeta pravnega interesa tožeče stranke za vložitev tožbe zoper navedena akta, je sodišče tožbo tožeče stranke na podlagi 3. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1, kot nedovoljeno zavrglo.

K II. točki izreka:

19. Sodišče je zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo iz naslednjih razlogov:

20. V skladu z določbo drugega odstavka 32. člena ZUS-1, sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z njegovo izvršitvijo tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Iz istih razlogov lahko po tretjem odstavku istega člena ZUS-1, izda začasno odredbo za začasno ureditev stanja glede na sporno pravno razmerje. Navedeno pomeni, da je procesna predpostavka za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe obstoj tožbe v upravnem sporu. Ker je v 1. točki izreka sodišče presodilo, da niso izpolnjene procesne predpostavke za vsebinsko obravnavanje tožbe, je moralo v 2. točki izreka zavreči tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe (peti odstavek 32. člena v zvezi s 3. točko prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

K III. točki izreka:

21. Izrek o stroških postopka temelji na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po katerem vsaka stranka trpi svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali postopek ustavi.