UPRS sodba I U 99/2014
Datum: 2014-12-24T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2014:I.U.99.2014.L
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: ŠOLSTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: otrok s posebnimi potrebami - odločba o usmeritvi - sodelovanje stranke v postopku - načelo zaslišanja stranke - načelo varstva pravic strank

## Jedro

V spremnem dopisu k mnenju prve stopnje je organ zapisal, da "pošilja strokovno mnenje na vpogled" in da imata zakonita zastopnika tožnice 8-dnevni rok za podajo "morebitnega odgovora". Tudi spremni dopis k mnenju Komisije II. stopnje vsebuje le navedbe „vam na vpogled pošiljamo fotokopijo mnenja“, „“v roku 8 dni posredujete pisno ali ustno na zapisnik odgovor, ki vsebuje vaše morebitne pripombe zoper priloženo strokovno mnenje“, „v kolikor v danem roku pripomb ne bomo prejeli, se šteje, da se s strokovnim mnenjem strinjate“. S tako oblikovanimi dopisi je organ sicer formalno zadostil načelu zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ni pa na noben način pomagal stranki pri učinkovitem varovanju njenih pravic, k čemur ga zavezuje 7. člen ZUP. S tem je organ kršil pravila postopka iz prvega odstavka 237. člena ZUP.

Tožnici je bila dana le navidezna možnost sodelovanja v ugotovitvenem postopku pred izdajo dokončne upravne odločbe, kajti organ utemeljuje svojo odločitev na mnenjih izvedencev, ki so mladoletno tožnico pregledali, pri čemer je bila ta v času pregledov sama brez „prevajalcev“ in brez prisotnosti zakonitega zastopnika. To pa je, ob upoštevanju dejstva, da tožnica ne razume dobro slovenskega jezika in ga je v času pregledov še manj, kot ga sedaj, lahko bistveno vplivalo na rezultate njenega testiranja.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi, izpodbijani odločbi Zavoda Republike Slovenije za šolstvo št. 972-361-718/2011-15 z dne 19. 7. 2012 in Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 60340-72/2012/9 z dne 16. 12. 2013 se odpravita in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponoven postopek.

II. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške upravnega spora v višini 285,00 EUR, povečane za 22 % DDV, v roku 15 dni po poteku tega roka dalje do plačila pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Tožeča stranka s tožbo izpodbija odločbo Zavoda RS za šolstvo št. 972-361-718/2011-15 z dne 19. 7. 2012 in Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 60340-72/2012/9 z dne 16. 12. 2013. S prvostopenjsko odločbo izdano po uradni dolžnosti je organ prve stopnje odločil, da se tožnica usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom (1. točka izreka), da se z dnem 1. 9. 2012 vključi v OŠ A. (2. točka izreka) in da sta njena starša dolžna kot otrokova zakonita zastopnika poskrbeti, da se vključi v to OŠ (3. točka izreka). Hkrati je odločil, da ta odločba velja do spremembe ravni izobraževanja in da stroški postopka niso nastali (4. in 5. točka izreka). V obrazložitvi odločbe organ pojasnjuje, da je na podlagi 23. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 3/07, ZUOPP) pridobil strokovno mnenje Komisije za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami (Komisija). Komisija je opredelila otroka kot otroka z več motnjami, kot dolgotrajno bolnega otroka in kot otroka z lažjo motnjo v duševnem razvoju. Predlagala je, da se usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom na podlagi 13. člena Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oz. motenj otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS št. 54/03, 93/04, 97/05, 25/06 in 23/07, Pravilnik). Komisija je prejela tudi mnenje OŠ A. S šolo je bil dosežen dogovor, da se otrok vključi vanjo z dokončnostjo te odločbe.

Drugostopenjski organ je pritožbo tožnice zoper odločbo organa prve stopnje zavrnil in pustil v veljavi del izreka odločbe organa prve stopnje, da se tožnica usmeri v prilagojen izobraževalni program z nižjim izobrazbenim standardom, odločil pa je, da se z dokončnostjo te odločbe in ne s 1. 9. 2012 vključi v OŠ A. ter da sta starša dolžna z dnem dokončnosti odločbe poskrbeti, da se vključi v to OŠ. V obrazložitvi organ druge stopnje navaja, da je pred izdajo odločbe pridobil strokovno mnenje Komisije II. stopnje, strokovno dokumentacijo Komisije I. stopnje, poročilo OŠ B. in jih povzema. Strokovno mnenje Komisije II. stopnje je bilo dne 10. 10. 2013 vročeno staršema tožnice, ki pa nanj nista podala pripomb. Strokovno mnenje obeh Komisij je bilo pripravljeno na podlagi Pravilnika. Prvostopenjski organ je v skladu s 23. členom ZUOPP izdal izpodbijano odločbo na podlagi strokovnega mnenja Komisije I. stopnje, ki je predhodno pridobil poročilo šole o dekličinem napredku, prav tako pa je bila upoštevana vsa strokovna dokumentacija, poročilo specialnega pedagoga, logopeda, psihiatra in psihologa. Iz strokovnega mnenja in iz izpodbijane odločbe je razvidno, da je deklica v skladu s Pravilnikom opredeljena kot otrok z več motnjami, kot dolgotrajno bolan otrok in kot otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju.

Tožeča stranka vlaga tožbo zoper odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport št. 60340-72/2012/9 z dne 16. 12. 2013 v zvezi z odločbo Zavoda RS za šolstvo, OE Ljubljana št. 972-361-718/2011-15 z dne 19. 7. 2012 in hkrati predlaga odložitev izvršitve izpodbijanega akta do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu. Zahtevi za izdajo začasne odredbe je sodišče ugodilo s sklepom opr. št. I U 99/2014-7 z dne 20. 1. 2014. Tožeča stranka v tožbi kot jasen dokaz, da je z mnenji Komisije I. in II. stopnje ter z izpodbijano odločbo ministrstva nekaj močno narobe, predložila izpisek iz e-redovalnice za tožnico iz prvega ocenjevalnega obdobja v letu 2013/2014, iz katerega izhaja, da je povprečna ocena tožnice v prvem ocenjevalnem obdobju znašala 3,36, na podlagi česar meni, da deklica zahtevam rednega osnovnošolskega programa povsem normalno sledi. Da so deklica in njeni starši tudi sicer skrbni, izhaja tudi iz podatkov e-redovalnice, da je imela deklica 26 izostankov, od katerih so bili vsi opravičeni in da je imela vedno domačo nalogo. Ob tem opozarja, da tožnica že leto in pol trenira rokomet pri RK C., kjer ji gre v redu in kamor rada hodi. Če bi bila tako prizadeta kot izhaja iz izpodbijane odločbe, je logično, da tudi rokometa ne bi mogla trenirati. Obe mnenji komisij sta napačni, saj je edina težava, ki jo je imela tožnica, da je slabo znala slovenski jezik, ki pa ga zna vedno bolje in zaradi tega je tudi v šoli vedno boljša. Ob tem je potrebno opozoriti, da tožnica že več kot dve leti ni bila na nobenem pregledu, kjer bi jo pregledal za to usposobljen strokovnjak in podal mnenje, ali je res otrok z več motnjami, dolgotrajno bolan otroki in kot otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju, kot izhaja iz navedenih mnenj. Tožeča stranka ob tem opozarja, da izpodbijana odločba sploh ni obrazložena v tem smislu, da bi bilo iz nje mogoče ugotoviti, katere motnje naj bi imela tožnica (glede na to, da naj bi imela več motenj), katero bolezen naj bi imela (glede na to, da naj bi bila dolgotrajno bolan otrok) in katero motnjo v duševnem razvoju naj bi imela (glede na to, da naj bi bila pri njej podana lažja motnja v duševnem razvoju). Sicer pa so vse ugotovitve navedenih komisij in tako tudi izpodbijani odločbi napačne iz dveh razlogov. Prvi je, da tožnica ni mogla ustrezno pokazati svojih sposobnosti, ker zaradi pomanjkljivega znanja slovenščine sploh ni razumela, kaj se od nje zahteva, drugi pa je, da so vse ugotovitve povsem zastarele, saj je tožnica v tem času že zelo napredovala, kar je razvidno iz njenega učnega uspeha. Ker pa je edina težava tožnice v tem, da sta njena starša priseljenca s Kosova, ki imata zato težave s slovenskim jezikom, ki pa so vsako leto manjše, je za tožnico krivično, da se jo, kljub očitnemu napredku, ki izhaja iz zgoraj navedenih ocen, vključi v osnovno šolo s prilagojenim programom. V kolikor bo namreč vključena v šolo s prilagojenim programom, ji bo s tem že v rani mladosti zapečatena nadaljnja usoda v življenju v smislu nadaljnjega šolanja (po OŠ) in pridobitve poklica, ki si ga bo želela, saj bo glede tega precej omejena. Tožeča stranka navaja, da je že v pritožbi opozorila, da je tožnico pogosto spremljal k raznim terapevtom njen stric, ki je, ko je bil zunaj pred vrati, slišal, da deklica ne razume vprašanj, ki so jih postavili razni strokovnjaki (logoped, psiholog), ker ni razumela slovenskega jezika, zato se je bala odgovarjati na povsem preprosta vprašanja in se je zaprla vase. Če bi jo vprašali v albanskem jeziku, bi znala odgovoriti, tako pa v jezikovnem smislu ni razumela vprašanja in ni odgovorila, zato so razni strokovnjaki dobili zmotni vtis, da je duševno prizadeta, motena in da je njen inteligenčni nivo nižji kot je v resnici. Tožnica je imela v šoli težave zgolj iz razloga, ker v smislu poznavanja jezika ni razumela vprašanja in jo je bilo sram povedati, da ne razume in se je rajši sprijaznila s slabo oceno. Glede na vse navedeno tožeča stranka predlaga, da sodišče postavi izvedence psihologije, defektologije in šolske medicine, ki naj pregledajo tožnico in pridobijo podatke o njenem uspehu v OŠ B. in podajo mnenje, ali lahko tožnica še naprej ostane v osnovnošolskem izobraževalnem programu, kot ga izvaja OŠ B. Omenjeni izvedenci naj tudi pojasnijo, ali je tožnica otrok z več motnjami, dolgotrajno bolan otrok in otrok z lažjo motnjo v duševnem razvoju ter kakšne motnje in bolezni naj bi imela. Tožeča stranka predlaga, da sta pri pregledih tožnice navzoča tudi starša in sicer iz razloga, da bosta lahko spremljala testiranje hčerke in po potrebi izvedencem nudila dodatna pojasnila, v kolikor se bo morda pojavila kakšna težava zaradi slabšega razumevanja jezika. Na podlagi vsega navedenega tožeča stranka sodišču predlaga, da izvede ponujene dokaze, tožbi ugodi in izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Predlaga tudi, da sodišče odloči, da je tožena stranka dolžna povrniti tožeči stranki stroške upravnega postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo povzema poročilo šole z dne 29. 3. 2012, mnenje Komisije I. stopnje z dne 14. 6. 2012, podrobno poročilo šole z dne 9. 1. 2013, obširno poročilo specialne pedagoginje, poročilo logopedinje in strokovno mnenje Komisije II. stopnje z dne 28. 9. 2013. Tožena stranka poudarja, da odločitev o usmeritvi tožnice v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom ne pomeni, da tožnica ni učljiva, ima pa posebne potrebe, ki ji v redni šoli onemogočajo, da bi svoje dane sposobnosti razvila čim bolje. Prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom nudi šolanje z večjo diferenciacijo, individualizacijo in s posebno pedagoško obravnavo, prilagojeno potrebam vsakega otroka, v razredu je manj otrok kot v rednih oddelkih osnovne šole, program je manj zahteven, hkrati pa ima tudi nekatere dodatne vsebine, ki so bolj povezane z življenjem. Vsak učenec, ki je vključen v ta program ima tudi svoj individualni program, v katerem lahko sodelujejo starši. To pomeni, da so cilji programa prilagojeni vsakemu posameznemu otroku, da bi ta dosegel čim višjo raven razvoja. ZUOPP določa, da se usmerjajo otroci, mladoletniki in mlajše polnoletne osebe s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov vzgoje in izobraževanja z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe vzgoje in izobraževanja oz. posebne programe vzgoje in izobraževanja. V nadaljevanju organ citira določbe 5. člena ZUOPP in 5. ter 6. člena Pravilnika in 3. ter 23. člen Konvencije o otrokovih pravicah. Tožena stranka, glede na strokovna mnenja obeh Komisij in poročilo šole izpostavlja, da Č.Č. zaradi ugotovljene vrste in stopnje primanjkljaja, ovire oz. motnje prezahtevnosti rednega izobraževalnega progama, kljub vsej prejeti dodatni strokovni pomoči in prilagoditvam v šoli težko sledi izobraževalnemu programu že sedaj, toliko težje pa bo to v višjih razredih, kjer so obremenitve veliko večje. Zaradi navedenega ji je potrebno omogočiti vključitev v program izobraževanja, kjer bo, ob potrebni strokovni pomoči in prilagojenem programu lahko uspešna. Že zakon zahteva, da je potrebno otroku zaradi varstva njegovih koristi omogočiti pogoje v izobraževalnem procesu, ki bodo ekvivalentni njegovim sposobnostim. Te bodo po ugotovitvah strokovnjakov različnih področij za tožnico prišle najbolj do izraza v prilagojenem izobraževalnem programu z nižjim izobrazbenim standardom, ki je primeren program glede na njene sposobnosti. Tožena stranka predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

V pripravljalnih vlogah tožeča stranka poudarja, da dejansko stanje s strani vključenih organov in svetovalnih služb ni bilo pravilno in popolno ugotovljeno, zaradi česar je odločitev, da se tožnica usmeri v prilagojen program z nižjim izobrazbenim standardom, neustrezna. Tožnica že več kot dve leti ni bila obravnavana s strani nobenega izmed usposobljenih strokovnjakov, torej se s strani tožene stranke zatrjevane sposobnosti in duševni razvoj deklice nanašajo na marec 2012, ko se je postopek preverjanja ustreznosti usmeritve začel. Dejansko stanje se je glede obravnavanih kriterijev ustreznosti usmeritve v prilagojen program v dveh letih nedvomno spremenil. Deklica je v obdobju intenzivnega odraščanja in razvoja, v obdobju osebne rasti in širšega razvoja svojih zmožnosti in sposobnosti, česar tožena stranka v svojih utemeljevanjih ne upošteva in se sklicuje zgolj na ugotovitve, ki so bile pridobljene v času, ko se je deklica na sam šolski sistem in vse šolske obveznosti šele privajala in se jim prilagajala. Temu ustrezno so bile ugotovljene slabše sposobnosti deklice, pri čemer pa navajanja o dekličini lažji motnji v duševnem razvoju niso nikoli bila obrazložena v smislu, da bi bilo iz njih mogoče ugotoviti, katere motnje naj bi imela, katero bolezen naj bi imela in katero motnjo v duševnem razvoju naj bi imela. V kolikor deklica ne bi zmogla slediti in doseči znanja, ki jih v redni šoli ponuja zahteven in obsežen program, potem tudi njene ocene ne bi bile povsem povprečne in primerljive z ostalimi vrstniki, ki so vključeni v redno izobraževanje. Vse okoliščine, določene v Pravilniku, pri tožnici niso bile ustrezno ugotovljene, saj je na podlagi sicer zelo pomembnega znanja jezika deklici izostala možnost za kvalitetno ugotovitev njene ravni razvoja (zaradi napačnih metod merjenja oz. motečih vplivov na metode merjenja, je tudi rezultat merjenja napačen). Tudi kriterij iz Pravilnika, ki navaja otroka z lažjo duševno motnjo, pri tožnici ni izpolnjen. V nadaljnjih pripravljalnih vlogah tožeča stranka še dodaja, da sta starša tožnici od 20. 3. 2014 zagotovila vsak dan po eno ali dve uri dodatnega učenja slovenščine.

V pripravljalnih vlogah z dne 4. 4. 2014, 25. 5. 2014 in 20. 6. 2014 tožena stranka vztraja pri svojih navedbah.

K točki 1: Tožba je utemeljena.

V skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1) sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnikov. Upravni akt po ZUS-1 je upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta (drugi odstavek 2. člena ZUS-1). V rednem upravnem sporu (po prvem odstavku 2. člena ZUS-1) upravno sodišče na podlagi izpodbojne tožbe (prva alineja prvega odstavka 33. člena ZUS-1), kakršna je vložena v obravnavanem primeru, po izrecni zakonski določbi (prvi odstavek 40. člena ZUS-1) presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga, in to ne glede na to, da je bil ta kasneje na podlagi napačnega napotka sodišča spremenjen, saj je bil prvotni tožbeni zahtevek oblikovan pravilno. To pomeni, da je v tem upravnem sporu predmet preizkusa, na podlagi tožbenega predloga iz tožbe z dne 13. 1. 2014, tako zakonitost odločbe upravnega organa prve stopnje, s katerim je ta odločil o usmeritvi tožnice v prilagojen izobraževalni program, kakor tudi odločba organa druge stopnje, s katero je bila zavrnjena pritožba tožnice in odločba organa prve stopnje delno spremenjena.

ZUP v prvem odstavku 7. člena (načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi) izrecno določa, da morajo organi pri postopanju in odločanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Organ mora še posebej skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu (četrti odstavek 7. člena ZUP) in jim v zvezi z uporabo teh pravic svetovati. V konkretnem primeru sodišče ugotavlja, da so tožnica in njeni zakoniti zastopniki pravni laiki, ki ne razumejo pomena dejanj, ki bi jih lahko opravili v postopku, ali pomena izjav, ki bi jih lahko dali, prav tako pa ne vedo, kakšne pravice jim gredo in kakšne zahtevke lahko postavijo v upravnem postopku. Tožnici je bila po zakonitih zastopnikih formalno dana možnost izjaviti se o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev v konkretnem primeru, s tem, ko sta bili zakonitima zastopnikoma poslani v izjasnitev mnenji Komisije I. in II. stopnje. V spremnem dopisu k mnenju prve stopnje je organ zapisal, da „pošilja strokovno mnenje na vpogled“ in da imata zakonita zastopnika tožnice 8-dnevni rok za podajo „morebitnega odgovora“. Sodišče ugotavlja, da iz takšnega dopisa ne izhaja, da bi organ na kakršen koli način poskušal stranki pomagati, da bi zavarovala svoje pravice. Še več, glede na to, da kasneje izdana odločba prve stopnje temelji na omenjenem mnenju, bi organ stranko na to moral izrecno opozoriti, česar v konkretnem primeru ni storil. Tudi spremni dopis k mnenju Komisije II. stopnje vsebuje le navedbe „vam na vpogled pošiljamo fotokopijo mnenja“, „“v roku 8 dni posredujete pisno ali ustno na zapisnik odgovor, ki vsebuje vaše morebitne pripombe zoper priloženo strokovno mnenje“, „v kolikor v danem roku pripomb ne bomo prejeli, se šteje, da se s strokovnim mnenjem strinjate“. S tako oblikovanimi dopisi je organ sicer formalno zadostil načelu zaslišanja stranke iz 9. člena ZUP, ni pa na noben način pomagal stranki pri učinkovitem varovanju njenih pravic, k čemur ga zavezuje 7. člen ZUP. S tem je organ kršil pravila postopka iz prvega odstavka 237. člena ZUP.

Hkrati sodišče ugotavlja, da je bila tožnici in njenima zakonitima zastopnikoma dana le navidezna možnost sodelovanja v ugotovitvenem postopku pred izdajo dokončne upravne odločbe, kajti organ utemeljuje svojo odločitev na mnenjih izvedencev (zdravnika, psihiatra, psihologa, specialni pedagog, logoped), ki so mladoletno tožnico pregledali, pri čemer je bila ta v času pregledov sama brez „prevajalcev“ in brez prisotnosti zakonitega zastopnika. To pa je, ob upoštevanju dejstva, ki ga je ugotovila tako tožena stranka, zatrjuje pa ga tudi tožeča stranka, da tožnica ne razume dobro slovenskega jezika in ga je v času pregledov še manj, kot ga sedaj, lahko bistveno vplivalo na rezultate njenega testiranja. Ker tožnici ni bila dana dejanska možnost sodelovanja v postopku to predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 3. točke drugega odstavka 237. člena ZUP. Omenjeno kršitev je tožnica uveljavljala že v pritožbi, vendar organ druge stopnje v svoji odločbi na to ni odgovoril, s čimer je tudi organ druge stopnje storil kršitev pravil postopka.

Po povedanem sodišče zaradi zgolj navidezne možnosti sodelovanja stranke v postopku ugotavlja, da tako prvostopni organ, kot tudi upravni organ druge stopnje v upravnem postopku, v katerem je bila izdana (oziroma potrjena) izpodbijana odločba, nista upoštevala pravil postopka (3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), pa je to vplivalo ali moglo vplivati na zakonitost oziroma pravilnost odločitve (bistvena kršitev pravil postopka), zaradi česar je posledično ostalo dejansko stanje nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno ter je bilo na tako pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje materialno pravo nepravilno uporabljeno. Sodišče je zato na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo v ponoven postopek upravnemu organu prve stopnje. Sodišče v tej zadevi ni razpisalo glavne obravnave, kot je predlagala tožnica v tožbi zato, ker je že na podlagi podatkov tožbe s tožbenimi prilogami, izpodbijanega upravnega akta ter upravnih spisov očitno, da je treba tožbi ugoditi (1. alinea 2. odstavka 59. člena ZUS-1).

K 2. točki: Izrek o stroških temelji na tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 in drugega odstavka 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov v upravnem sporu (Uradni list RS, št. 24/07, 107/13, Pravilnik). Zadeva je bila rešena na seji in tožnico je v postopku zastopala odvetniška družba, zato so ji bili priznani stroški v višini 285,00 EUR. K navedenemu znesku je sodišče priznalo še 22 % DDV. Zakonske zamudne obresti tečejo od poteka paricijskega roka do plačila.