UPRS sodba I U 678/2015
Datum: 2015-11-17T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2015:I.U.678.2015
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: DENACIONALIZACIJA - UPRAVNI POSTOPEK
institut: ničnost odločbe - ničnosti razlogi - stranski udeleženec - imetnik stanovanjske pravice

## Jedro

Tožnica že v osnovi nima prav, da bi jo moral organ pozvati kot stranko v postopku pred izdajo odločbe z dne 28. 6. 1995 na podlagi prvega odstavka 60. člena ZDen (ta je določal, da je stranka v postopku za denacionalizacijo med drugim tudi oseba, ki ima za varstvo svojih pravic in pravnih koristi pravico udeleževati se postopka), bi pa lahko tožnica uveljavljala vstop v postopek, če bi menila, da je to treba zaradi varovanja njenih pravic oziroma pravnih koristi.

Ničnostnega razloga ne predstavlja dejstvo, da je odločbo o vračilu nepremičnine z dne 28. 6. 1995 izdal stvarno nepristojen (upravni) organ. V 54. členu ZDen so določeni upravni organi, pristojni za odločanje o zahtevkih za denacionalizacijo podržavljenega premoženja, ki je bilo podržavljeno s predpisi, navedenimi v 3. in 4. členu ZDen. Iz te določbe, kot tudi iz naslednjih določb, ki se nanašajo na pristojnost pri odločanju, ne izhaja, da bi morebitna kršitev pristojnostnih pravil med upravnimi organi pomenila takšno kršitev postopka, ki pomeni ničnost odločbe. To posredno potrjuje tudi 1. točka 279. člena ZUP, po kateri se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v katerih sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. V obravnavanem primeru pa nedvomno ne gre za denacionalizacijsko zadevo, ki bi jo moralo obravnavati sodišče (npr. okrajno sodišče v nepravdnem postopku o zahtevah za denacionalizacijo iz 5. člena tega zakona – 56. člen ZDen) oziroma za zadevo, o kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Upravni organ je z izpodbijano odločbo zavrnil zahtevo tožnice za izrek ničnosti odločbe istega organa, št. 464-116/94 JFO z dne 28. 6. 1995. V obrazložitvi je navedel, da je prejel zahtevo tožnice za ugotovitev ničnosti navedene odločbe po 6. točki 279. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Organ je uvodoma citiral 24. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o denacionalizaciji (v nadaljevanju ZDen-B), pojasnil, da je šele ZDen-B uzakonil pravico najemnikov, da priglasijo svoje zahtevek iz naslova vlaganj v podržavljene ali že denacionalizirane nepremičnine. O zahtevi za denacionalizacijo nepremičnine, v kateri se je nahajalo najemniško stanovanje, je bilo odločeno z odločbo z dne 28. 6. 1995, pri čemer je imela najemnica skladno s takrat veljavnim prvim odstavkom 60. člena ZDen pravico udeleževati se postopka, česar ni storila. Organ je 29. 3. 2007 prejel od Upravne enote Ljubljana Center vlogo tožnice z dne 5. 1. 1999 za povrnitev investicijskih vlaganj po 25. členu ZDen. Tožnica je po drugem odstavku 60. člena ZDen kot najemnica ravnala po 24. členu ZDen-B in v zakonskem roku vložila zahtevo za povrnitev investicijskih vlaganj. Tožnica nima prav, da bi moral organ v sklopu tega denacionalizacijskega postopka voditi tudi postopek po njenem zahtevku, saj je tožnica svoj zahtevek podala 5. 1. 1999, torej po že izdani pravnomočni denacionalizacijski odločbi, in na podlagi ZDen-B. Ker je organ med reševanjem spregledal, da predmetna stavba ni bila posamično razglašena za kulturni spomenik, s čimer po uveljavljeni praksi glede razmejitve pristojnosti med upravnimi enotami in Ministrstvom za kulturo ni bil pristojen za obravnavanje predmetne nepremičnine, je takoj po ugotovitvi, tj. 27. 3. 2014, odstopil predmetno zahtevo tožnice v pristojno reševanje na Upravno enoto Ljubljana, kjer se bo po končanem denacionalizacijskem postopku odločilo o njenem zahtevku. Iz vloge tožnice ni razbrati, v čem naj bi bila po njenem mnenju pri denacionalizacijski odločbi z dne 28. 6. 1995 taka nepravilnost, ki bi bila po posebni zakonski določbi razlog za ničnost, zato je organ odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

2. Tožnica je v tožbi navedla, da je bila v predmetnem denacionalizacijskem postopku na strani zavezanca udeležena zgolj Mestna občina Ljubljana, organ pa tožnice kot imetnice stanovanjske pravice ni niti obvestil, niti ji ni omogočil udeležbo kot stranki z interesom v postopku, čeprav je vedel oziroma mu je bilo poznano, da je podržavljeni objekt zaseden s stanovalci. Takrat veljavni ZUP je organu nalagal, da pred začetkom upravnega postopka povabi k udeležbi v postopku osebe, za katere ugotovi, da imajo pravni interes za udeležbo (143. člen ZUP). Tožnica je kot imetnica stanovanjske pravice nedvomno imela pravni interes. Posledično je odločba nezakonita in je zato odločba nična. Status tožnice kot stranke v denacionalizacijskem postopku je določal tudi ZDen – 60. člen. Tožnica je v stanovanje namreč vlagala sredstva in tudi pisno priglasila zahtevke za povračilo njenih vlaganj, kar je organu dodatno narekovalo, da ji kot stranki z interesom dovoli, omogoči in zagotovi pogoje za njeno udeležbo. Tožnica bi v tem postopku uveljavila svoje pravice iz ZDen in iz SZ (odkup stanovanja ali pridobitev finančnih sredstev pod ugodnimi pogoji za nakup drugega stanovanja v primeru izselitve – 173. člen). Z odločitvijo je organ na denacionalizacijskega upravičenca oziroma dediče neodplačno prenesel tudi povečano vrednost podržavljenega objekta, saj je s priznanjem lastninske pravice na celotnem objektu, upravičencu ''poklonil'' tudi prej opisano povečano vrednost objekta iz naslova vlaganj tožnice. To pa je poseg v ustavno varovano lastninsko pravico tožnice, zato je odločba nična. V času izdaje obravnavane odločbe organ tudi ni imel pomislekov, da ni za reševanje zahtevka stvarno pristojen po 5. točki 54. člena ZDen. Svojevrstna posebnost te odločbe je v tem, da je postala pravnomočna, še preden je bila izdana. Iz overjenega izvoda namreč izrecno izhaja, da je izdaja odločbe datirana na 28. 6. 1995, iz zaznamka o njeni pravnomočnosti pa je kot datum njene pravnomočnosti naveden 3. 4. 1995. Organ bi moral v sklopu istega denacionalizacijskega postopka za vrnitev podržavljene nepremičnine voditi tudi postopek po pravočasno vloženem zahtevku tožnice za povrnitev investicijskih vlaganj, ga je pa vodil ločeno in s tem izigral zakonita upravičenja in interese tožnice, da neposredno uveljavi pravice in interese glede na vlaganja, s tem je pa tožnico prikrajšal tudi za upravičenja po SZ, kar je dodatni razlog za ničnost odločbe. Sicer je pa postopek do odstopa na Upravno enoto Ljubljana potekal pri upravnem organu, ki je 5. 9. 2013 o zahtevku tožnice izdal odločbo in ji priznal vlaganja v ''simbolični'' višini 8.838 EUR ter zavezanki naložil obročno izplačilo v roku 10 let. Tožnica je zoper odločitev sprožila upravni spor, sodišče pa je odločbo v celoti odpravilo in jo vrnilo organu v ponovni postopek. Kljub sodbi sodišča organ ni niti ponovil postopka, niti ni skladno z napotili sodišča izdal nove odločbe, pač pa je spis z dopisom odstopil Upravni enoti Ljubljana. Po določbah ZUP je med drugim nična odločba, v katerih je takšna nepravilnost, ki je po posebni zakonski odločbi razlog za ničnost, to pa napotuje na uporabo določb Obligacijskega zakonika, da je ničen posel, ki nasprotuje ustavi ali prisilnim predpisom ali moralnim načelom (86. člen). Država na ozemlju RS varuje človekove pravice/temeljne svoboščine (5. člen), z ustavo država zagotavlja sodno varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter pravico do odpravo posledic njihovih kršitev (15. člen), vsakomur pa je tudi zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in drugimi državnimi organi (22. člen). Tožnica opozarja na te določbe v kontekstu ničnosti te odločbe, katere izdaja je bila neposredni razlog za vrsto kršitev pravic in pravno varovanih interesov tožnice, med katerimi tožnica posebej izpostavlja kršitve njene lastninske pravice (33. in 67. člen Ustave). Tožnica je predlagala, da sodišče tožbi ugodi, odločbo spremeni in samo odloči o zahtevku tako, da ugotovi ničnost odločbe z dne 28. 6. 1995, oziroma podrejeno, da odločbo odpravi in vrne organu v ponovno odločanje, v obeh primerih pa toženki naloži povrnitev njenih stroškov postopka.

3. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je upravne spise.

4. Tožba ni utemeljena.

5. V obravnavanem primeru je sporna odločitev upravnega organa o zavrnitvi predloga tožnice za izrek odločbe istega upravnega organa, št. 464-116/94 JFO z dne 28. 6. 1995, za nično.

6. Iz podatkov spisa in izpodbijane odločbe izhaja, da je tožnica svojo zahtevo (oziroma svoj predlog) oprla na 6. točko 279. člena ZUP. Po tej točki se za nično izreče odločba, v kateri je taka nepravilnost, ki je po kakšni posebni zakonski določbi razlog za ničnost. To pomeni, da tudi še taka očitna kršitev zakona ne predstavlja ničnostnega razloga po tej točki, če v materialnem predpisu taka kršitev zakona ni izrecno določena, da ima za posledico ničnost (tako tudi Vrhovno sodišče RS v sodbah, U 952/92 z dne 7. 10. 1993, U 14/94 z dne 13. 12. 1995, idr.).

7. Tudi po presoji sodišča je bil zaključek organa, da tožnica ni izkazala ničnostnega razloga po 6. točki 279. člena ZUP, pravilen. Tožnica je namreč uveljavljala (in kar ponavlja tudi v tožbi), da je organ kršil ZDen in ZUP, ker je, kljub temu, da je v času odločanja o vračilu obravnavane nepremičnine vedel, da je objekt zaseden s stanovalci, tožnice (kot ene izmed stanovalk) ni povabil v postopek oziroma ji ni omogočil udeležbe v postopku (143. člen ZUP), zlasti če se pri tem upošteva tožničin status imetništva stanovanjske pravice in s tem izkazan pravni interes. Sodišče tožnici pojasnjuje, da je ZDen (kot pravno relevanten materialni predpis v obravnavanem primeru) šele z uveljavitve sprememb in dopolnitev ZDen-B (tj. od 3. 10. 1998) posebej predpisal podlago za uveljavljanje vlaganj najemnikov podržavljenih nepremičnin, do tedaj pa je dotedanji 25. člen ZDen (in na njem oblikovana upravnosodna praksa) praviloma priznaval uveljavljanje vlaganj v primeru povečanja vrednosti podržavljene nepremičnine denacionalizacijskemu zavezancu in ne najemniku. In po 26. členu ZDen-B so bili organi, ki vodijo postopek, dolžni pozvati vse najemojemalce poslovnih prostorov in stanovanj ter upravičence do vrnitve, da v roku 60 dni od uveljavitve tega zakona priglasijo svoje zahtevke iz naslova vlaganj v nepremičnine oziroma zmanjšanja vrednosti nepremičnine. To potrjuje tudi drugi odstavek 60. člena ZDen (ta določa, da je stranka v postopku denacionalizacije tudi pravna ali fizična oseba, ki je do uveljavitve tega zakona dne 7. 12. 1991 vlagala v podržavljeno nepremičnino, kadar in kolikor se v postopku odloča o njenih pravicah, ki izvirajo iz teh vlaganj), na katerega se sicer sklicuje tudi tožnica, ki je bil tudi uveljavljen (šele) s spremembami in dopolnitvami ZDen-B. Tožnica tako že v osnovi nima prav, da bi jo moral organ pozvati kot stranko v postopku pred izdajo odločbe z dne 28. 6. 1995 na podlagi prvega odstavka 60. člena ZDen (ta je določal, da je stranka v postopku za denacionalizacijo med drugim tudi oseba, ki ima za varstvo svojih pravic in pravnih koristi pravico udeleževati se postopka), bi pa lahko tožnica uveljavljala vstop v postopek, če bi menila, da je to treba zaradi varovanja njenih pravic oziroma pravnih koristi. Četudi pa bi sodišče pri takem postopanju organa ugotovilo, da je s tem organ kršil določbe postopka, pa ne gre za takšno kršitev, ki bi pomenila ničnost odločbe, saj ZDen take sankcije za opustitev vabljenja v postopek osebe, ki uveljavlja vlaganja oziroma ki meni, da je njena udeležba v postopku nujna za varovanje njenih pravic ali pravnih koristi, ne predpisuje v nobeni izmed citiranih določb. Iz enakega razloga pa odločba o vračilu z dne 28. 6. 1995 (tudi) ni nična, ker naj bi upravičenec z vračilom nepremičnine v celoti pridobil več, kot mu gre.

8. Tožnica tudi uveljavlja, da bi morala biti pozvana kot stranka v postopek, ker je pisno priglasila svoje zahtevke. Iz podatkov spisa izhaja, da je tožnica svoje zahtevke v zvezi z vlaganji priglasila pri Upravni enoti Ljubljana 4. 1. 1999 (torej po izdaji in že pravnomočni odločbi z dne 28. 6. 1995) in ne pri upravnem organu, ki je odločal o vračilu obravnavane nepremičnine, Upravna enota Ljubljana pa je njeno zahtevo odstopila temu upravnemu organu 28. 3. 2007, ki je njeno zahtevo tudi obravnaval (pred njenim odstopom zahteve ni mogel obravnavati, ker je ni imel) in izdal odločbo, št. 490-23/2012-MIZKS/6 z dne 5. 9. 2013, s katero ji je priznal vlaganja v višini 8.838,00 EUR. Že iz tega razloga sodišče ne more slediti tožničinem ugovoru, da bi morala biti pozvana v postopek kot stranka, saj je bila udeležena kot stranka v postopku po tem, ko je organ njeno zahtevo sploh prejel, jo obravnaval in o tem izdal odločbo. Po sodbi naslovnega sodišča, I U 1626/2013 z dne 21. 1. 2014, izdani na podlagi tožbe tožnice zoper odločbo z dne 5. 9. 2013, pa je organ ugotovil, da ni stvarno pristojen za obravnavanje njene zahteve, zato je (namesto, da bi ponovno odločal o njeni zahtevi) odstopil tožničino zahtevo na Upravno enoto Ljubljana po 66. členu ZUP. To odločitev je smiselno potrdilo tudi naslovno sodišče v sklepu, I U 608/2014 z dne 8. 7. 2014, s katerim je sodišče zavrglo tožbi tožnice zaradi molka organa. Tožničina trditev o ne-obravnavi pri upravnem organu po podani zahtevi je torej protispisna in že zato ji sodišče ne sledi, ob tem pa sodišče enako, kot je navedlo že v 7. točki obrazložitve, ponovno pojasnjuje, da četudi bi bila zatrjevana kršitev podana (pa ni), ZDen ne določa, da taka kršitev pomeni ničnost odločbe. Tožnica pa se tudi ne more sklicevati na to, da bi le v primeru, če bi bila udeležena v tem denacionalizacijskem postopku (kar je – kot ugotovljeno – tudi bila in je še), lahko uveljavljala upravičenja po SZ-1, saj bi to lahko storila in podala svojo zahtevo ob pogojih in na način, kot ga predpisuje 173. člen SZ-1. Ob tem sodišče še pripominja, da je SZ-1 (in s tem citirani 173. člen) pričel veljati 14. 10. 2003, v drugem odstavku 173. člena pa je bilo določeno, da lahko najemnik, potem, ko je bila stanovanjska stavba ali stanovanje odvzeto po predpisih o podržavljenju ali zaplenjeno, vrnjeno prvotnemu lastniku, na takem stanovanju uveljavlja pravico po tem zakonu bodisi do nakupa stanovanja, v katerem prebiva, če se lastnik s tem strinja, bodisi do nakupa drugega stanovanja ali gradnje hiše, v roku petih let od uveljavitve tega zakona oziroma pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji, če na dan uveljavitve tega zakona postopek denacionalizacije še ni bil pravnomočno končan.

9. Prav tako ničnostnega razloga ne predstavlja dejstvo, da je odločbo o vračilu nepremičnine z dne 28. 6. 1995 izdal stvarno nepristojen (upravni) organ. V 54. členu ZDen so določeni upravni organi, pristojni za odločanje o zahtevkih za denacionalizacijo podržavljenega premoženja, ki je bilo podržavljeno s predpisi, navedenimi v 3. in 4. členu ZDen. Iz te določbe, kot tudi iz naslednjih določb, ki se nanašajo na pristojnost pri odločanju, ne izhaja, da bi morebitna kršitev pristojnostnih pravil med upravnimi organi pomenila takšno kršitev postopka, ki pomeni ničnost odločbe. To posredno potrjuje tudi 1. točka 279. člena ZUP, po kateri se za nično izreče odločba, ki je bila izdana v upravnem postopku v zadevi iz sodne pristojnosti ali v stvari, v katerih sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. V obravnavanem primeru pa nedvomno ne gre za denacionalizacijsko zadevo, ki bi jo moralo obravnavati sodišče (npr. okrajno sodišče v nepravdnem postopku o zahtevah za denacionalizacijo iz 5. člena tega zakona – 56. člen ZDen) oziroma za zadevo, o kateri sploh ni mogoče odločati v upravnem postopku. Sodišče pa še pripominja (kljub neobrazloženi trditvi tožnice, zakaj naj bi bilo to pomembno pri obravnavanju zadeve), da iz potrdila o pravnomočnosti odločbe z dne 28. 6. 1995 izhaja, da je postala pravnomočna 3. 7. 1995 in ne 3. 4. 1995, kot navaja tožnica.

10. Glede na povedano pa tudi s tem ni prišlo do kršitve tožničinih ustavnih pravic iz 5., 15. in 22. člena Ustave v povezavi s 33. in 67. členom Ustave in posledično nične odločbe po Obligacijskem zakoniku, saj 6. točke 279. člen ZUP ni mogoče razlagati v takem smislu, kot to meni tožnica, ker – kot že povedano – gre za odločanje v upravnem postopku o upravni stvari, ob tem pa sodišče še dodaja, da o tožničini zahtevi za povrnitev vlaganj odloča (oziroma je odločal) pristojen upravni organ, zoper odločitev organa pa ima tožnica možnost vložitve pravnih sredstev, če z njo ni (oziroma ni bila) zadovoljna.

11. Sodišče je zato, ker je ugotovilo, da je bil postopek pred izdajo izpodbijane odločbe zakonit, odločba pa je pravilna in na zakonu utemeljena, tožbo tožnice na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

12. Odločitev o zavrnitvi stroškovnega zahtevka tožnice temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1.