Sodba II Up 6/2004
Datum: 2005-01-19T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2005:II.UP.6.2004
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: DRŽAVNO TOŽILSTVO
institut: imenovanje generalnega državnega tožilca - nepredlaganje edinega kandidata - dolžnost obrazložitve akta o nepredlaganju

## Jedro

V postopku kandidiranja za generalnega državnega tožilca je potrebno ločiti akt izbire, formaliziran v obliki predloga Vlade Državnemu zboru, od nepredlaganja nobenega, kar je po vsebini zavrnitev kandidature, kar ima za posledico, da o njegovi kandidaturi državni zbor sploh ne odloča. Gre za poseg v pravno korist in za posamezni akt po določbi 4. člena ZUP, zato mora biti tak akt tudi obrazložen.

## Izrek

1. Pritožbi zoper 1. točko izreka izpodbijane sodbe se ugodi, sodba se v tem delu razveljavi in se odpravijo sklepi tožene stranke z dne 10.6.2004. 2. Pritožba zoper 2. točko izreka izpodbijane sodbe se zavrne in se izpodbijana sodba v tem delu potrdi.

3. Tožeča stranka sama trpi stroške pritožbenega postopka.

## Obrazložitev

Ad. 1 Z izpodbijano sodbo (1. točka izreka) je senat prve stopnje na podlagi določbe 1. odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS) zavrnil tožnikovo tožbo zoper sklepe Vlade Republike Slovenije z dne 10.6.2004, ki se glasijo:

1. Vlada Republike Slovenije se je seznanila z ustnim poročilom Ministrstva za pravosodje o poteku postopka imenovanja generalnega državnega tožilca in se odločila, da po odstopu dveh kandidatk preostalega kandidata ne bo predlagala v imenovanje Državnemu zboru Republike Slovenije.

2. Vlada Republike Slovenije ugotavlja, da se je razpisni postopek zaključil brez izbora kandidata.

3. Ministrstvo za pravosodje je dolžno kandidata H.J. obvestiti o odločitvi Vlade Republike Slovenije, sam razpisni postopek pa v čim krajšem času ponoviti.

V obrazložitvi izpodbijane 2. točke izreka sodbe senat prve stopnje navaja med drugim, da tožnik izpodbija sklepe Vlade kot posamičen akt, izdan v postopku kandidiranja na imenovanje za mesto generalnega državnega tožilca. Pogoje za imenovanje in postopek imenovanja generalnega državnega tožilca ureja ZDT v 17., 19. in 56. členu. V 56. členu je določeno, da je za generalnega državnega tožilca lahko imenovana oseba, ki izpolnjuje pogoje za vrhovnega državnega tožilca. V drugem odstavku 17. člena je določeno, da generalnega državnega tožilca imenuje Državni zbor na predlog Vlade in sicer za dobo šestih let z možnostjo ponovnega imenovanja. V 19. členu ZDT je določeno, da prosto mesto generalnega državnega tožilca razpiše po uradni dolžnosti ministrstvo, pristojno za pravosodje, ki vodi tudi razpisni postopek. Ni sporno, da je tožnik pravočasno in s popolno vlogo kandidiral za mesto generalnega državnega tožilca. Sporno je, ali mora vlada opraviti izbiro izmed kandidatov, ki izpolnjujejo razpisane pogoje, tako da enega predlaga v imenovanje državnemu zboru oziroma v primeru samo enega takega kandidata, tega predlaga v imenovanje, ali pa lahko odloči, da ne izbere in ne predlaga kandidata v imenovanje ter na tak način zaključi postopek imenovanja in razpisni postopek po konkretnem razpisu. Nadaljnje vprašanje pa je, ali mora tako svojo odločitev obrazložiti. Senat prve stopnje meni, da glede na določbe ZDT, 49. člena Ustave RS in določbe Zakona o Vladi Republike Slovenije (ZVRS), izbira izmed prijavljenimi kandidati za mesto generalnega državnega tožilca, pri čemer niti ni pomembno, ali je le eden ali jih je več, zajema tudi odločitev, da vlada ne izbere nikogar in nikogar ne predlaga v imenovanje Državnemu zboru. Meni tudi, da take odločitve ni treba posebej obrazložiti, ker ne gre za odločitev o pravici, obveznosti ali pravni koristi, obveznosti obrazložitve pa ne določa niti ZDT, niti drug zakon. Po 1. členu ZVRS je Vlada organ izvršilne oblasti in ima politično funkcijo (2. člen ZVRS) in najvišji organ državne uprave. Ima tudi strokovno funkcijo (5. člen ZVRS). Državnemu zboru je odgovorna za politiko države, ki jo vodi in za razmere na vseh področjih iz pristojnosti države. Za uresničevanje svoje odgovornosti za vodenje politike in stanje na vseh področjih iz državne pristojnosti, torej tudi na področju dela državnega tožilstva, ima Vlada v različnih zakonih predpisane ustrezne ukrepe. Zaradi zagotovitve njenega vpliva v kadrovskih zadevah ji ZDT daje pristojnost imenovanja državnih tožilcev na predlog ministra in pristojnost predlaganja kandidata za generalnega državnega tožilca v imenovanje Državnemu zboru. Predloga za imenovanje generalnega državnega tožilca ne pripravi in ne predloži Vladi minister za pravosodje. Vlada sama odloča ali bo in katerega od kandidatov bo predlagala v imenovanje Državnemu zboru. Odločitev o tem sprejme na seji. Po presoji senata prve stopnje glede na določbo 2. odstavka 17. člena ZDT lahko glede predlaganja kandidata v imenovanje odloči zakonito tudi, če se odloči, da ne bo predlagala v imenovanje nikogar, čeprav ZDT nima izrecne določbe o tem. S to pravico Vlade po presoji senata prve stopnje ni poseženo v ustavno pravico do svobode dela (49. člen Ustave RS). Ta namreč po enotni praksi Ustavnega sodišča RS zajema le pravico do kandidiranja pod enakimi pogoji, ne pa tudi vnaprejšnje pravice, da bo kandidat na razpisano mesto tudi izbran. To stališče po presoji sodišča velja enako za razpis z več prijavljenimi kandidati, ki izpolnjujejo razpisane pogoje, kot tudi za razpis z enim samim kandidatom, ki te pogoje izpolnjuje. Ker pa Vlada glede na določbo 2. odstavka 17. člena ZDT opravi izbiro izmed prijavljenih kandidatov, pri čemer lahko, ne glede na število prijavljenih ustreznih kandidatov, v imenovanje predlaga le enega, lahko odloči tudi, da v imenovanje ne bo predlagala nikogar.

Če Vlada ne izbere nobenega izmed kandidatov, je s tem po presoji senata prve stopnje razpisni postopek po tem razpisu končan in se lahko objavi nov razpis. Zato je bila v obravnavanem primeru pravilna ugotovitev Vlade, da je z neizbiro kandidata razpisni postopek po prvem razpisu končan in se lahko izvede nov razpis. Tožnik v tožbi ni napadel novega razpisa, čeprav je predlagal, da ga sodišče odpravi. Ker je tožba v tem delu nesklepčna, jo je senat prve stopnje zavrnil. Tožnik nima prav, ko trdi, da v postopkih kadrovanja funkcionarjev, ki jih na predlog Vlade imenuje Državni zbor, Vlada ne sme odločati politično, temveč mora izmed kandidatov, ki izpolnjujejo z zakonom določene formalne pogoje, enega kandidata (obvezno) predlagati v imenovanje in da je šele Državni zbor tisti, ki odloča politično. Za takšno stališče ni podlage niti v ZDT, niti v ZVRS, niti v Ustavi Republike Slovenije. Tožnik tudi nima prav, ko trdi, da minister za pravosodje po preteku razpisnega roka in po tem ko ministrstvo preveri vloge glede pravočasnosti in popolnosti, opravi tudi presojo ustreznosti kandidatov. V 19. členu ZDT je namreč določeno, da se v razpisnem postopku za državnega tožilca smiselno uporabljajo določbe 15. člena Zakona o sodniški službi, ki pa med drugim določa, da prijave, vložene po izteku razpisnega roka, in prijave, ki niso popolne, ministrstvo, pristojno za pravosodje, po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, zavrže. Torej ZDT daje ministrstvu le pristojnost za presojo pravočasnosti in popolnosti vlog, ne pa tudi pristojnost za presojo izpolnjevanja formalnih pogojev, sploh pa ne osebnostnih lastnosti kandidatov, ki v ZDT niti niso konkretno opredeljene in tudi niso bile določene kot pogoj v obravnavanem razpisu. Ker odločitev o izbiri ni akt o imenovanju, Vlada o tem odloči s sklepom. Ker to ni akt o imenovanju, ga tudi ni treba posebej obrazložiti. Z njim ni odločeno o nobeni pravici, obveznosti ali pravni koristi kandidata, glede na to da 49. člen Ustave RS ne pomeni vnaprejšnje pravice, da bo na mesto, za katerega se je prijavil, kandidat tudi izbran, obrazložitve takega akta pa tudi ne zahteva ZDT ali kak drug zakon. To se je očitno uveljavilo tudi v dolgoletni praksi tožene stranke, saj je obrazložitev podana le v zvezi s kandidatom, ki se predlaga v imenovanje. Kandidatom, ki niso predlagani, se ne daje posebne obrazložitve o razlogih za njihovo nepredlaganje. Glede na to, da v obravnavanem primeru tožnik ni bil predlagan v imenovanje, Vladi razlogov za to ni treba posebej pojasnjevati, tega pa ji izrecno ne nalagata niti ZDT, niti ZVRS. S tem ni poseženo v pravico do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS). Predmet upravnega spora so le tožniku vročeni sklepi z dne 10.6.2004. Zato ni pomembno, ali in kakšni sklepi so bili v vladi sprejeti na njeni seji 3.6.2004. Tožnik v pritožbi z dne 22.7.2004, v pritožbi istega datuma, ki jo je vložil njegov pooblaščenec in v dopolnitvi pritožbe z dne 19.8.2004, ki jo je vložil isti pooblaščenec, izpodbija navedeno sodbo. Vse tri vloge je pritožbeno sodišče obravnavalo kot eno pritožbo. Tožnik uveljavlja bistvene kršitve določb postopka v upravnem sporu, zmotno uporabo materialnega prava in zmotno ter nepopolno ugotovitev dejanskega stanja. Predlaga, da pritožbeno sodišče pritožbi ugodi, izpodbijano sodbo sodišča prve stopnje razveljavi ter odpravi izpodbijane akte, podrejeno pa, da izpodbijano sodbo razveljavi in vrne zadevo v ponovno odločanje sodišču prve stopnje. Navaja, da je bil 17. člen ZDT napačno uporabljen. Sklepi tožene stranke rušijo ustavno ravnovesje med vejami oblasti. Državnemu zboru odrekajo možnost odločanja o imenovanju. Vodijo do možnosti, da nikoli ne predlaga nobenega kandidata. Dopuščajo, da številne pristojnosti opravlja namestnik, ki ga postavlja izvršna oblast. Neodvisno tožilstvo je nujen pogoj za neodvisno sodno oblast. Res je, da ni vnaprejšnje pravice, da bo kandidat izbran. Toda o neimenovanju oziroma imenovanju odloča parlament. Če je kandidatov več, izbira enega, ki pomeni neizbiro ostalih, onemogoča odločitev parlamenta. Če je le en kandidat, odločitev za njegovo izbiro tega ne omogoča. Z odločitvijo je tožena stranka posegla v pravico tožnika, da je kot edini kandidat predlagan v imenovanje. Spregledana je bila ustavnosodna praksa o tem problemu. Vlada je želela preprečiti njegovo imenovanje brez razumnih razlogov. Tako ravnanje je diskriminatorno. Poleg predlagalne si je prilastila še (ne)potrditveno funkcijo. To je lahko precedens za oblastno samovoljo. Po strokovnih merilih je bila njegova kandidatura javno večkrat ugodno ocenjena. Vlada se ni negativno opredelila do njegovega programa dela, v razpisnem postopku ni opravila nobenega razgovora. Razlogi odločitve so lahko le politični. Tako ravnanje ne omogoča nikakršnega preverjanja za kasnejšo (ne) izbiro. Tudi če bi lahko šlo za takšno diskrecijo, bi morala biti taka odločitev posebej obrazložena. Akt o nepredlaganju, ko ni predlagan nihče, mora biti obrazložen. Neobrazloženost onemogoča izpodbijanje uporabe diskrecijske pravice. Nesprejemljivo je, da se odloča politično, z uporabo diskrecije, brez omejitev, brez standardov in meril ter brez obrazložitve. Opustitev navajanja razlogov je v neskladju s 25. členom Ustave RS, 8. členom Splošne deklaracije o človekovih pravicah in 13. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah. Če ima vlada pravico do neizbire edinega kandidata, te pravice ne more uporabljati arbitrarno. Izpodbijani sklepi so nastali v postopku, ki ni upošteval določb ZVRS in poslovnika o delu vlade. Gradivo za Vlado mora obsegati predlog sklepov Vlade in obrazložitev. V konkretnem primeru tega ni bilo. Če tožnik nima nobene pravice, ima pravno korist, pravni interes v postopku, v katerem je kandidiral. Ta interes mu je bil priznan z vročitvijo izpodbijanih sklepov in z meritornim obravnavanjem tožbe. Vlada ne more brez utemeljenega razloga izločiti edinega kandidata in preprečiti parlamentu, da opravi izbirno pristojnost. Sklepanje o tem, da lahko Vlada predlaga le enega kandidata, kar naj bi pomenilo, da lahko ne predlaga nobenega, ni logično. Ker lahko državni zbor odloči le, če mu Vlada predloži kandidata, mora Vlada to storiti in ne obratno. Zavrnitev tožbe glede 2. in 3. točke sklepov Vlada ni obrazloženo. Dejansko stanje je bilo nepopolno in zmotno ugotovljeno. Niti ni jasno, kako je postopek odločanja tožene stranke v konkretnem primeru potekal in na kateri seji so bili sklepi sprejeti. Tudi ni jasno, kakšna je bila vloga ministrice za pravosodje in vloge kadrovske komisije Vlade. Postopek v upravnem sporu je bil bistveno kršen v smislu 2. odstavka 72. člena ZUS (15. člen ZUS, 5. ter 285. člen ZPP v zvezi s 1. odstavkom 16. člena ZUS, kršitev 23. in 25. člena Ustave RS). Tožniku ni bila vročena dopolnitev odgovora na tožbo in odgovor na pripravljalno vlogo z dne 1.7.2004. Ta vloga vsebuje vrsto navedb, na katere tožnik ni mogel odgovoriti. Podana je tudi kršitev določbe 1. odstavka 35. člena ZUS. Sklepi Vlade imajo takšne bistvene pomanjkljivosti, da ni mogoče presoditi njihove zakonitosti. Kljub zahtevi za glavno obravnavo in nejasnemu in spornemu dejanskemu stanju ter predlaganih dokazih, senat prve stopnje ni odločil na glavni obravnavi, temveč na seji. To je kršitev 4. odstavka 72. člena ZUS. Tožene stranke ni zastopal zakoniti zastopnik. Zastopal jo je generalni sekretar Vlade, ki te pravice nima. Sodba prve stopnje je obremenjena tudi s kršitvijo iz 14. točke 2. odstavka 339. člena ZPP v zvezi s 3. odstavkom 72. člena ZUS.

V odgovoru na pritožbo tožena stranka predlaga zavrnitev pritožbe. Navaja, da dikcija določbe 2. odstavka 17. člena ZDT daje Vladi, ki predlaga kandidata, kot Državnemu zboru, ki ga imenuje, enako pravico. Ob stališču tožnika bi moral Državni zbor imenovati predlaganega kandidata. To bi bil čisti avtomatizem.

Pritožba je utemeljena.

Bistveni vprašanji tega upravnega spora sta, ali določba 2. odstavka 17. člena ZDT, po kateri generalnega državnega tožilca imenuje Državni zbor na predlog Vlade, pomeni le možnost izbire med več kandidati, ali pa takšna ureditev dopušča Vladi tudi odločitev, da ne predlaga nikogar in to ne glede na število prijavljenih kandidatov, ter vprašanje, ali je svojo odločitev o nepredlaganju dolžna obrazložiti, ali pa tega sploh ni dolžna.

Senat prve stopnje je v izpodbijani sodbi navedeno določbo ZDT uporabil s presojo, da se Vlada lahko odloči tudi, da nikogar ne predlaga in da te svoje odločitve ni dolžna posebej obrazložiti.

Pritožbeno senat se z navedeno presojo in z njenimi razlogi ne strinja.

Potrebno je ločiti akt izbire, ki je formaliziran v obliki predloga Vlade Državnemu zboru, od nepredlaganja nobenega kandidata, kar je po vsebini zavrnitev kandidata. Ko se Vlada odloči, da ne bo predlagala nikogar izmed prijavljenih kandidatov, niti ne edinega kandidata, ki izpolnjuje pogoje, ne gre več za akt izbire. Odločitev o nepredlaganju edinega oziroma nobenega kandidata je zavrnitev, ki ima v postopku kandidiranja drugačne pravne učinke, tako v razmerju do nepredlaganega (zavrnjenega) kandidata (vseh zavrnjenih kandidatov), kot v razmerju do samega Državnega zbora, kot to utemeljeno navaja pritožba. Zlasti je posledica takega akta v tem, da kandidat(i) izgubijo možnost, da državni zbor o njihovi kandidaturi (imenovanju) sploh odloči. Prav zato takšen akt ne more biti presojen in obravnavan enako kot akt izbire in zato tudi ne kot akt, ki ne posega v nobeno pravico ali pravno korist zavrnjenega edinega kandidata ali vseh zavrnjenih kandidatov.

Vladi pri uporabi svoje predlagalne funkcije po navedeni določbi ZDT ni mogoče odreči pravice, da sprejme tudi odločitev o nepredlaganju edinega kandidata. Toda pri takšni njeni odločitvi ni mogoče sprejeti stališča senata prve stopnje o tem, da za takšno odločitev ni potrebna obrazložitev. Razlogi, ki jih o tem navaja izpodbijana sodba, ne držijo.

Izpodbijani sklepi so posamični akti Vlade, izdani v postopku kandidiranja za mesto generalnega državnega tožilca po določbi 2. odstavka 3. člena ZUS in po določilih 2. točke 1. odstavka 10. člena ZUS. Ta postopek v ZDT ni (v celoti) urejen. Zato se za takšne akte po določbi 4. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) smiselno uporablja upravni postopek, kar pomeni, da so sklepi v upravnem sporu podvrženi presoji njihove zakonitosti tako v procesnem kot materialnem pogledu. Zato morajo biti takšni akti tudi obrazloženi tako, kot to zahteva določba 214. člena ZUP za upravno odločbo. Da bi sodišče sploh lahko presojalo zakonitost takšnih aktov, mora biti v njih navedena ocena zakonskega dejanskega stanja stvari, pomembna za zakonito in pravilno odločitev, dokazi, ki utemeljujejo obstoj teh dejstev in preudarki, ki so organ, ki je o zadevi odločal, vodili pri odločanju. Stranka v postopku ima pravico vedeti za razloge, zaradi katerih je pristojni organ odločil na določeni način. Če so akti pomanjkljivi in nimajo take vsebine, so lahko zagotovljena pravna sredstva le navidezna. Stopnja podrobnosti, s katero mora biti obrazložen tak akt, je določen s tistim, kar zahteva učinkovito pravno sredstvo zoper akte v vsakem posameznem primeru.

Izpodbijani sklepi nimajo nobene obrazložitve. Kršeno je bilo ustavno načelo o enakem varstvu pravic (22. člen Ustave RS). Tožniku tudi ni bila dana možnost, da akte izpodbija s konkretnimi ugovori. S tem je bila kršena ustavna določba o učinkovitem sodnem varstvu (23. člen Ustave RS) in pravica do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS). Zato je utemeljen pritožbeni ugovor, da imajo sklepi takšno bistveno pomanjkljivost, da ni mogoče preizkusiti njihove zakonitosti.

Ob takšni presoji se pritožbeni senat ni spuščal v presojo ostalih pritožbenih ugovorov, v katerih pritožba uveljavlja napake sodbe senata prve stopnje.

Ker izpodbijani akti nimajo razlogov o odločilnih dejstvih in iz njih tudi ni razvidno, da so bila ta dejstva sploh presojena, gre za akte z bistvenimi pomanjkljivostmi in ni mogoče presoditi ali so zakoniti ali ne. Senat prve stopnje ni imel podlage, da je tožbo zoper takšne akte (sklepe) zavrnil s sklicevanjem na določbo 1. odstavka 59. člena ZUS. Po tej določbi se tožba zavrne le, če sodišče ugotovi, da je odločba (v konkretnem primeru sklepi) pravilna in zakonita. Zato bi jih moral po določbi 1. odstavka 35. člena ZUS odpraviti že senat prve stopnje. Ker tega ni storil, je kršil navedeno postopkovno določbo. Podana je absolutna bistvena kršitev določb postopka v upravnem sporu po 3. odstavku 72. člena ZUS v zvezi z 2. odstavkom 75. člena ZUS. Zato je pritožbeni senat na podlagi 2. odstavka 75. člena ZUS razveljavil izpodbijano sodbo senata prve stopnje in tudi odpravil izpodbijane sklepe. V novem postopku bo morala tožena stranka v sklepih konkretno navesti, zaradi katerih ugotovljenih dejstev je odločila o stvari in navesti odločilne razloge za svojo odločitev.

Ad.2 Z 2. točko izreka izpodbijane sodbe je senat prve stopnje o stroških, ki jih je zaznamoval tožnik, odločil, da tožnik trpi svoje stroške postopka. To svojo odločitev je utemeljil s tem, da je odločal o zakonitosti izpodbijanih aktov. Zato je o stroških potrebno upoštevati določbo 3. odstavka 23. člena ZUS, po kateri v takšnem sporu trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

Tožnik v pritožbi proti tej točki izreka sodbe navaja, da je odločitev zmotna. Sodišče je odločalo o pravici in pravni koristi tožnika, ne le o zakonitosti akta. Sodbo je treba razveljaviti tudi v tem delu.

Pritožba ni utemeljena.

Iz izpodbijane sodbe izhaja, da je senat prve stopnje spor opredelil in s sodbo odločal o zakonitosti sklepov tožene stranke. Po določbi 3. odstavka 23. člena ZUS v zvezi s 3. odstavkom 3. člena ZUS v takšnem sporu vsaka stranka nosi svoje stroške postopka. Stroške postopka je zaznamoval le tožnik. Takšna opredelitev in odločitev o stroških je zato (tudi ob upoštevanju pritožbenega predloga o odločitvi o glavni stvari in pritožbene odločitve) pravilna.

Neutemeljeno pritožbo je zato pritožbeni senat zavrnil in v tej točki izreka izpodbijano sodbo potrdil (73. člen ZUS, v zvezi s 3. odstavkom 3. člena in 68. členom ZUS).

Ad.3 Tožnik je v pritožbi zaznamoval stroške pritožbenega postopka (taksa za pritožbo v znesku 36.000 SIT z zakonitimi zamudnimi obrestmi) in predlagal, da se naložijo v plačilo toženi stranki.

Upoštevaje sodbo senata prve stopnje in glede na tožnikov pritožbeni predlog, gre tudi pri odločitvi pritožbenega sodišča v glavni stvari za spor o zakonitosti sklepov tožene stranke. Zato tudi glede pritožbenih stroškov velja določba 3. odstavka 23. člena v zvezi s 3. odstavkom 3. člena ZUS, po kateri vsaka stranka nosi svoje stroške, v konkretnem primeru pritožbenega postopka, kar pomeni, da tožnik, ki je edini zaznamoval stroške pritožbenega postopka, te stroške trpi sam.