UPRS sodba in sklep I U 365/2016
Datum: 2016-04-07T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2016:I.U.365.2016
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: OKOLJSKO PRAVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: okoljevarstveno dovoljenje - pogoji za izdajo okoljevarstvenega dovoljenja - obdelava odpadkov - status stranke v postopku - stranki udeleženec - pravni interes

## Jedro

Postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja je načeloma namenjen varovanju okolja in zdravja ljudi, in ne ekonomskega položaja ponudnikov predelave odpadkov.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrne.

III. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrnil tožnikovo zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja za napravo, ki lahko povzroča onesnaževanje okolja večjega obsega, in sicer za napravo za mehansko in biološko obdelavo mešanih komunalnih odpadkov v okviru Centra za ravnanje s komunalnimi odpadki ..., na tam naštetih zemljiščih v k.o. ..., vložnika A. d.o.o. Iz obrazložitve izhaja, da tožnik svoj pravni interes za vstop v postopek utemeljuje z dejstvom, da iz načrta ravnanja z odpadki, ki ga je vložnik priložil k vlogi za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja, izhaja, da med vire nastajanja odpadkov šteje tudi občine Kamnik, Komenda, Postojna in Pivka, ki so s pristopnimi pogodbami pristopile k B. Ljubljana, ki ga upravlja tožnik. Prvostopenjski organ ugotavlja, da so naštete občine res sklenile pogodbe o sofinanciranju nadgradnje oziroma o pristopu k skupnem ravnanju z odpadki v regijskem centru za ravnanje z odpadki (B.), da pa nimajo sklenjenih koncesijskih pogodb za predelavo in odstranjevanje komunalnih odpadkov v tem centru. Navedene pogodbe po mnenju prvostopenjskega organa urejajo civilnopravno razmerje, saj gre za poslovni oziroma ekonomski odnos tožnika s posameznimi občinami, kar z vidika presoje pravnega interesa ni relevantno oziroma ne izkazuje, da bi bilo z izdajo okoljevarstvenega dovoljenja poseženo v tožnikovo pravno korist. Pravnega interesa namreč ni mogoče utemeljiti le z opisom poslovnih odnosov, temveč je treba pravno korist jasno opredeliti in navesti, na kateri zakon oziroma predpis je oprta. Tožnik tega ni storil in je s tem izkazal zgolj dejanski interes, kar ne zadostuje za priznanje statusa stranskega udeleženca.

2. Drugostopenjski organ je tožnikovo pritožbo zoper izpodbijani sklep zavrnil, v obrazložitvi pa razlogom prvostopenjskega organa glede na pritožbene navedbe dodaja, da tudi občinski odloki, s katerimi so občine določile, da bodo obdelavo odpadkov izvajale v B., ne pomenijo pravne podlage, iz katere bi izhajala tožnikova pravna korist, saj iz njih ne izhaja, kje bo izvajana obdelava odpadkov, temveč zgolj urejajo pogoje in postopek za podelitev koncesije. Poleg tega se tožnik na te odloke ni skliceval že v svoji vlogi za priznanje statusa stranskega udeleženca, kar bi moral storiti po 142. členu Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Tudi drugostopenjski organ zato ugotavlja, da je tožnik izkazal zgolj dejanski, ne pa tudi pravnega interesa za sodelovanje v postopku.

3. Tožnik se z odločitvijo ne strinja in v tožbi navaja, da njegov pravni interes temelji na občinskih odlokih, s katerimi so občine Kamnik, Komenda, Postojna in Pivka odločile, da bodo obdelavo odpadkov izvajale v B. Na podlagi teh odlokov in v skladu s pristopnimi pogodbami, ki jih je tožnik priložil k svoji vlogi, so te občine dolžne določene količine odpadkov prepeljati v B., ki ga upravlja tožnik. S tem, ko vloga za pridobitev okoljevarstvenega dovoljenja kot vire nastajanja mešanih komunalnih odpadkov navaja tudi občine Kamnik, Komenda, Postojna in Pivka, postopek posega v tožnikovo korist, ki temelji na predpisu, tožnik pa je to zatrjeval že v postopku pred organom prve stopnje.

4. Posebej se sklicuje še na določbe Odloka o pogojih, postopkih in merilih za podeljevanje koncesij na področju opravljanja gospodarske javne službe ravnanja z odpadki občine Kamnik, po katerih se lahko koncesijska pogodba sklene zgolj do pričetka obratovanja B., s tem pa je opredeljena tožnikova pravica do izvajanja te gospodarske javne službe. Enako izhaja tudi iz ustreznega odloka občine Komenda. Tožnikova pravica do predelave odpadkov iz navedenih občin je torej utemeljena na občinskih odlokih, izdaja okoljevarstvenega dovoljenja, ki predvideva predelavo odpadkov iz teh občin drugje, pa je v nasprotju s temi odloki in hkrati posega v tožnikov pravni interes. Prvostopenjski organ se do teh tožnikovih navedb sploh ni opredelil, zato je njegov sklep nezakonit. 5. Tožnik ob tem ugotavlja še na razlikovanje med družbo A. d.o.o., ki je vložila vlogo za izdajo predmetnega okoljevarstvenega dovoljenja, in družbo C. d.o.o., ki na podlagi koncesije opravlja gospodarsko javno službo predelave komunalnih odpadkov v navedenih občinah. Zgolj dejstvo, da je C. d.o.o. lastnik družbe A. d.o.o., slednjemu še ne daje pravice izvajanja javne gospodarske službe predelave komunalnih odpadkov. Korist, ki jo uveljavlja tožnik, se nanaša neposredno nanj in njegove pravice, zato je neposredna in osebna, tožnik pa jo je v svojih vlogah prvostopenjskemu in drugostopenjskemu organu jasno opredelil ter podkrepil s predložitvijo pogodb. Pravnost te koristi je zato v celoti izkazana, pri čemer odloki, na katere se tožnik sklicuje, pomenijo materialni predpis oziroma pravno podlago za to korist. Morebitna izdaja okoljevarstvenega dovoljenja bo očitno vplivala na to korist, zato mora tožnik imeti možnost sodelovanja v upravnem postopku. Zato sodišču predlaga, naj izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje, poleg tega pa naj toženki naloži povračilo stroškov upravnega spora skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

6. Skupaj s tožbo tožnik vlaga tudi zahtevo za izdajo začasne odredbe v kateri navaja, da B. brez dovažanja zadostnih količin komunalnih odpadkov ne more obratovati, zato bi v primeru izdaje okoljevarstvenega dovoljenja, kar bi se lahko zgodilo že v času trajanja tega upravnega spora, lahko prišlo do izpada prihodkov, torej izgube dobička, ki bi v celotnem času obratovanja objektov B. lahko skupaj znašala 34.291.539,00 EUR. To bi morale pokriti vse ostale občine, ki odpadke dovažajo v obdelavo tja, kar bi pomenilo znižanje konkurenčnosti B. in s tem okoliščino, ki kaže na „ogroženost poslovanja tožeče stranke“. Poleg tega izpad načrtovanih količin povzroča težave v tehnološkem procesu obdelave odpadkov. Tožnik zato sodišču predlaga izdajo ureditvene začasne odredbe, s katero naj do pravnomočne odločitve v tem upravnem sporu zadrži odločanje v postopku izdaje okoljevarstvenega dovoljenja.

7. Toženka na tožbo in zahtevo za izdajo začasne odredbe ni odgovorila.

8. Tožba ni utemeljena.

9. Obravnavana zadeva se nanaša na varstvo okolja, kar že samo po sebi pomeni, da je posebnega pomena za varstvo javnega interesa, poleg tega pa je od njenega izida odvisen zakonit in predvsem učinkovit potek upravnega postopka. Če bi namreč sodišče ugotovilo, da je izpodbijani sklep nezakonit, bi to lahko vplivalo na zakonitost nadaljnjih procesnih dejanj v upravnem postopku in morebitne odločbe, ki bi bila izdana v času trajanja upravnega spora (prim. sklep Vrhovnega sodišča RS I Up 82/2016). Sodišče je zato zadevo obravnavalo absolutno prednostno (drugi odstavek 13.a člena Zakona o sodiščih).

10. Po prvem odstavku 43. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) se ima pravico udeleževati postopka poleg stranke tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi. Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist (drugi odstavek 43. člen ZUP).

11. Stranski udeleženec je torej lahko samo tisti, ki varuje kakšno svojo pravno korist v upravni stvari, ki je predmet upravnega postopka, in samo v obsegu, kolikor jo v tem upravnem postopku sploh lahko varuje. Obstajati mora torej določeno razmerje stranskega udeleženca do upravne stvari, ki je predmet konkretnega upravnega postopka. To razmerje vzpostavlja materialni predpis, iz katerega je razvidno tudi, ali ima oziroma kdo lahko ima kakšno pravno korist v upravni stvari, o kateri se odloča v upravnem postopku. Ali torej osebni, neposredni in pravno varovani interes obstaja, izhaja iz pravne norme in njenega namena varovanja položaja določenega posameznika (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-165/09-34 z dne 3. 3. 2011).

12. To pomeni, da oseba v upravnem postopku ne more doseči statusa stranskega udeleženca s sklicevanjem na poljubno pravico oziroma pravno podlago, iz katere ta pravica izhaja, temveč mora biti ta pravica neposredno vezana na upravno stvar, ki je predmet upravnega postopka, in jo je zato v tem postopku sploh mogoče varovati. Posledično mora korist, ki jo želi taka oseba zavarovati v upravnem postopku (oziroma možnost varovanja te koristi), izhajati iz predpisa, ki ga je treba uporabiti pri odločanju o upravni stvari.

13. V obravnavani zadevi je upravna stvar izdaja okoljevarstvenega dovoljenja za napravo za mehansko in biološko obdelavo mešanih komunalnih odpadkov. Zakonska podlaga za odločanje o tej upravni stvari je Zakon o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-1), ki v 73. členu sicer izrecno določa stranke v postopku, vendar med strankama tega upravnega spora ni sporno, da tožnik svojega statusa ne uveljavlja na tej podlagi, temveč neposredno na prvem odstavku 43. člena ZUP. Zato je v skladu s povedanim treba preizkusiti, ali iz ZVO-1 in drugih predpisov, ki jih je treba uporabiti pri odločanju, izhaja kakšna korist, ki bi jo tožnik lahko varoval v tem postopku.

14. Namen izdaje okoljevarstvenega dovoljenja izhaja iz prvega odstavka 70. člena ZVO-1, po katerem mora upravljavec v zvezi z obratovanjem naprave zagotoviti ukrepe za preprečevanje onesnaževanja okolja; uporabo najboljših razpoložljivih tehnik; preprečevanje onesnaževanja okolja večjega obsega; preprečevanje nastajanja odpadkov v skladu s predpisi, ki urejajo odpadke; reciklažo oziroma odstranjevanje odpadkov s čim manjšim vplivom na okolje; učinkovito rabo energije; ukrepe za preprečevanje nesreč in ukrepe za preprečitev onesnaževanja okolja. Že iz te zakonske določbe izhaja, da je postopek izdaje okoljevarstvenega dovoljenja načeloma namenjen varovanju okolja in zdravja ljudi, in ne ekonomskega položaja ponudnikov predelave odpadkov. Kaj takega ne izhaja niti iz drugih določb ZVO-1, niti tožnik ne navaja da bi korist, ki jo želi ščititi, izhajala iz določb tega zakona. Enako velja tudi za Uredbo o odpadkih, posebno za člene 38 do 42, ki se nanašajo na izdajo okoljevarstvenega dovoljenja izvajalcem obdelave odpadkov, in iz katerih ne izhaja, da bi izdaja takega okoljevarstvenega dovoljenja enemu izmed njih kakorkoli vplivala na pravice drugih. Da oziroma kako bi bilo treba v tem postopku uporabiti občinske predpise, na katere se sklicuje tožnik, iz teh določb ne izhaja, niti tožnik tega ne pojasni.

15. Koristi, ki jih tožnik želi varovati v obravnavanem postopku, torej ne izhajajo iz predpisov, ki jih je treba v tem postopku uporabiti, oziroma niso predmet upravne stvari in s tem odločanja v tem postopku. Povedano drugače: tožnik teh koristi v obravnavanem postopku z uporabo predpisov, ki jih je treba v tem postopku uporabiti, ne more učinkovito varovati. V razmerju do upravne stvari, ki je predmet tega postopka, ima torej njegov interes naravo dejanskega (in ne pravnega) interesa, to pa mu po prej navedenem prvem odstavku 43. člena ZUP ne omogoča vstopa v upravni postopek. Sodišče pripominja še, da je poseg v pravice, ki ga uveljavlja tožnik, tudi sicer zgolj hipotetičen in posreden, saj navaja le možnost, da bodo nekatere občine podelile koncesijo za zbiranje in predelavo odpadkov drugemu ponudniku. Ta podelitev koncesije – in s tem varstvo tožnikovih pravic v zvezi z njo – pa bo predmet posebnega postopka in po potrebi upravnega spora.

16. Iz navedenih razlogov sodišče ugotavlja, da je izpodbijani sklep zakonit in utemeljen na zakonu, zato je v skladu s prvim odstavkom 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) tožbo zavrnilo kot neutemeljeno.

17. Po drugem odstavku 32. člena ZUS-1 lahko sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta (oziroma po tretjem odstavku istega člena začasno uredi sporno razmerje) le do izdaje pravnomočne odločbe. Ker zoper to sodbo ni pritožbe (prvi odstavek 73. člena ZUS-1), njena izdaja pomeni izdajo pravnomočne odločbe v smislu drugega odstavka 32. člena ZUS-1, zaradi česar pogoji za odločanje o zahtevi za izdajo začasne odredbe niso več izpolnjeni. Sodišče je zato tožnikovo zahtevo za izdajo začasne odredbe s sklepom zavrglo.

18. Kadar sodišče tožbo zavrne, v skladu s četrtim odstavkom 25. člena ZUS-1 vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.