sodba I U 1942/2009
Datum: 2010-09-09T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2010:I.U.1942.2009
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: gradbeno dovoljenje - gradnja - sanacija kamnoloma - zavrženje zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja

## Jedro

Odločitev o zavrženju zahtevka v obravnavani zadevi ne predstavlja takšne kršitve določb postopka, ki bi terjala odpravo izpodbijanega sklepa, saj si tožeča stranka z odločitvijo o zavrnitvi njenega zahtevka v ponovnem postopku ne bi v ničemer izboljšala svojega pravnega položaja.

Že na prvi pogled je očitno, da glede na obseg sanacije iz zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja, predlagana sanacija kamnoloma v nobenem njenem elementu ne predstavlja gradnje v smislu 1. odstavka 1. člena ZGO-1.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

Prvostopenjski organ je z izpodbijanim sklepom zavrgel zahtevo tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja za nezahteven objekt – sanacijo degradiranega zemljišča. V obrazložitvi navaja, da je iz zahteve razvidno, da tožeča stranka namerava na delu zemljišč parc. št. 55 in 3/22 k.o. ... sanirati kamnolom z izkopom osmih teras v raščeno stanje, z in brez miniranja, širine od 6 do 8 m, na višinah od 10 do 12 m. Površino teras namerava prikriti s plodno zemljo in zasaditi z avtohtonimi drevesnicami, del pa zatraviti, tako da bo ponovno zagotovljena namenska raba degradiranih površin v skladu s prostorskimi načrti. Vlogo je zavrgel, ker je ugotovil, da ne gre za gradnjo nezahtevnega objekta iz 11. člena Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08 in 99/08, v nadaljevanju Uredba), zato ni mogoče izdati gradbenega dovoljenja. V skladu z določbo 1. odstavka 129. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, in 65/08, v nadaljevanju ZUP) pristojni organ zahtevo stranke zavrže, če stvar, na katero se vloga nanaša, ni upravna stvar.

Drugostopenjski organ v svoji zavrnilni odločbi navaja, da se zahtevek tožeče stranke nanaša na izdajo gradbenega dovoljenja za sanacijo kamnoloma s posegi, ki so opisani v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja. Po njegovem mnenju ni zakonite podlage za izdajo gradbenega dovoljenja na podlagi ZGO-1. Iz določbe 1. odstavka 1. člena ZGO-1 izhaja, da zakon ureja vprašanja, povezana z graditvijo objektov. Graditev objekta obsega projektiranje, gradnjo in vzdrževanje objekta. Določbe ZGO-1 ne veljajo za gradnjo in vzdrževanje tistih objektov v rudniškem prostoru, ki so v neposredni povezavi z raziskovanjem, izkoriščanjem ali prenehanjem izkoriščanja mineralnih surovin (4. odstavek 1. člena ZGO-1). Objekt je s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami (1. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). Iz navedenih zakonskih določb izhaja, da sanacija, kot je predmet zahtevka tožeče stranke, ne predstavlja gradnje v smislu določb ZGO-1, zato ni mogoče izdati gradbenega dovoljenja. V tem postopku je pravno nepomembno, ali gre za nezahteven objekt, kar je predmet izpodbijanega sklepa in pritožbenih izvajanj tožeče stranke. Dovoljenje za izvajanje rudarskih del (tudi za sanacijo zemljišč), pa izda ministrstvo, pristojno za rudarstvo.

Tožeča stranka v obširni tožbi uvodoma navaja, da gre v konkretnem primeru za upravno zadevo, zato ni bilo podlage, da je upravni organ njeno zahtevo zavrgel na podlagi 1. odstavka 129. člena ZUP. Tožeča stranka je vložila ustrezno vlogo za pridobitev gradbenega dovoljenja za izvedbo sanacije zemljišča, na osnovi katere bi upravni organ moral vsebinsko odločiti o pravici do izvedbe konkretnega posega. Zgolj dejstvo, da poseg ne spada med nezahtevne objekte, ne more biti kriterij za izločitev zadeve iz upravnega odločanja, zato je prvostopenjski upravni organ bistveno kršil pravila postopka. Drugostopenjski organ se je o tej kršitvi izrekel tako, da je odločitev utemeljil na drugačni pravni podlagi, s čimer se tožeča stranka ne strinja. Nesporno je, da določbe ZGO-1 urejajo gradnjo objektov in da ne veljajo za gradnjo in vzdrževanje tistih objektov v rudniškem prostoru, ki so v neposredni povezavi z raziskovanjem, izkoriščanjem ali prenehanjem izkoriščanja mineralnih surovin. Vendar je pri tem treba upoštevati pojem objekta, pojem neposredne povezanosti z izkoriščanjem in pojem rudniškega prostora, česar drugostopenjski organ ni obrazložil, zato ni mogoče jasno ugotoviti, kateri kriterij je bil odločilen za izločitev tožnikovega posega izven območja gradnje. Tožeča stranka želi izvesti sanacijski poseg, ki ni v neposredni povezavi z izkoriščanjem. Že v pritožbi je navedla, da se naj konkretni sanacijski poseg ne bi obravnaval kot klasični objekt po določbah ZGO-1, ampak naj bi spadal med ostale inženirske objekte. Nelegalni kop je po prilogi Uredbe o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena (Uradni list RS, št. 33/03), mogoče uvrstiti med druge gradbene inženirske objekte, ki niso uvrščeni drugje (šifra 24205). Pojem rudniškega prostora je določen v 6. točki 2. člena Zakona o rudarstvu (Uradni list RS, št. 56/99, 46/04 in 86/08, v nadaljevanju ZRud). Tudi če bi v konkretnem primeru šlo za območje rudniškega prostora, sanacija opuščenega kopa po določbi 14. točke 4. člena ZRud spada med rudarska dela, ki niso v neposredni povezavi z izkoriščanjem mineralnih surovin. Sanacija je načrtovana z minimalnim posegom v raščeno stanje, kar je bilo dokazano tudi z masno ekonomsko bilanco, zato ne gre za izkoriščanje mineralne surovine. Pri izvedbi sanacije v predlaganem obsegu gospodarsko izkoriščanje ni možno, s čimer je bil upravni organ posebej seznanjen na ustni obravnavi. Tožeča stranka meni, da je poseg mogoče razvrstiti med nezahtevne objekte in ga obravnavati po postopku iz 74.c člena ZGO-1, saj gre za konstrukcijsko manj zahteven objekt. Sporni poseg bi bilo mogoče uvrstiti tudi med enostavne objekte, vendar tožeča stranka ne želi, da bi se poseg razvrstil med enostavne, temveč med nezahtevne objekte. To pa zato, ker bi si morala za izvedbo posega zaradi prakse rudarske inšpekcije in upravnega organa Ministrstva za gospodarstvo pridobiti gradbeno dovoljenje, če želi izvesti načrtovano sanacijo brez rudarske pravice, kot naj bi izhajalo iz določbe 27. člena ZRud. Po mnenju tega organa si je mogoče edino z rudarsko pravico ali z gradbenim dovoljenjem pridobiti pravico do rabe mineralne surovine. S predpostavko, da je poseg po ZGO-1 mogoče uvrstiti med objekte, je treba upoštevati tudi, da se poseg lahko izvede tudi z rudarskimi deli, za kar je potrebno dovoljenje za izvajanje del po 50. členu ZRud. Takšno prakso upravni organ Ministrstva za okolje in prostor izvaja že več let na področju gradnje tunelov, kjer najprej izda gradbeno dovoljenje, nato pa dovoljenje za izvajanje rudarskih del. Tožeča stranka meni, da bi moral upravni organ preveriti, ali poseg izpolnjuje vse zahteve, ki jih določa Uredba in nato izdati gradbeno dovoljenje, v nasprotnem primeru pa vlogo zavrniti. Sklepno tožeča stranka predlaga, da sodišče prvostopenjski sklep odpravi ter zadevo vrne v ponovni postopek in toženi stranki naloži plačilo stroškov postopka.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo predlaga, da tožbo sodišče zavrne kot neutemeljeno, dodatnih razlogov pa ne navaja.

Tožba ni utemeljena.

V obravnavani zadevi je prvostopenjski organ na podlagi 1. odstavka 129. člena ZUP zavrgel zahtevek tožeče stranke za izdajo gradbenega dovoljenja, ki ga je tožeča stranka vložila za gradnjo nezahtevnega objekta – sanacijo degradiranega zemljišča, ki se nanaša na nelegalni kamnolom oziroma površinski kop. Tožeča stranka ima prav, da gre v tej zadevi v smislu 2. člena ZUP za upravno zadevo, saj odločanje o zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja nedvomno spada v področje upravnega odločanja. Zato bi moral po presoji sodišča prvostopenjski organ njeno vlogo obravnavati po vsebini in zavrniti zahtevek za izdajo gradbenega dovoljenja, oziroma bi to moral storiti drugostopenjski organ ob reševanju pritožbe. Vendar pa odločitev o zavrženju zahtevka v obravnavani zadevi ne predstavlja takšne kršitve določb postopka, ki bi terjala odpravo izpodbijanega sklepa, saj si tožeča stranka z odločitvijo o zavrnitvi njenega zahtevka v ponovnem postopku ne bi v ničemer izboljšala svojega pravnega položaja. Prvostopenjski organ bi v ponovnem postopku zavrnil zahtevek iz razlogov, kot jih je ugotovil že drugostopenjski organ, zato ugotovljena nezakonitost izpodbijanega sklepa za tožečo stranko ne predstavlja posega v njen pravni položaj v takšni meri, da bi pomenila izgubo kakšne na zakonu utemeljene pravice ali pravnega interesa. Ugotovljena kršitev pa tudi ni navedena med absolutno bistvenimi kršitvami v 2. odstavku 237. člena ZUP, zaradi katere bi bilo sodišče dolžno odpraviti izpodbijani sklep.

Iz obrazložitve drugostopenjske odločbe je razvidno, da je drugostopenjski organ zahtevek tožeče stranke obravnaval po vsebini in odločitev utemeljil s povsem drugačnimi razlogi kot prvostopenjski organ, kar ugotavlja tudi tožeča stranka, ki se s to argumentacijo ne strinja. Po presoji sodišča je drugostopenjski organ pravilno ugotovil, da poseg, tako kot je opredeljen v zahtevi za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo nezahtevnega objekta, ne predstavlja gradnje objekta glede na določila ZGO-1. Iz zahteve za izdajo gradbenega dovoljenja izhaja, da je tožeča stranka vložila zahtevo za sanacijo kamnoloma z naslednjim opisom del: „kamnolom se bo saniral tako, da se bo lokacija pripravila oziroma oblikovala z izkopom osmih teras v raščeno stanje, z in brez miniranja, sanacija se bo izvajala po posameznih fazah tako, da se bo sanirano površino oblikovalo v terase, širine od 6 do 8 m, na višinah od 10 do 12 m, katere se prilagodijo terenu oziroma reliefu okolice. Površino se bo prekrilo s plodno zemljo in zasadilo z avtohtonimi drevesnicami, del pa zatravilo tako, da bo ponovno zagotovljena namenska raba degradiranih površin, v skladu s prostorskim načrtom“. Tudi sodišče se strinja z ugotovitvijo drugostopenjskega organa, da predmetna sanacija kamnoloma ne predstavlja gradnje v smislu določb ZGO-1. Že na prvi pogled je po presoji sodišča očitno, da glede na obseg sanacije iz zahtevka za izdajo gradbenega dovoljenja, predlagana sanacija kamnoloma v nobenem njenem elementu ne predstavlja gradnje v smislu 1. odstavka 1. člena ZGO-1. Graditev objektov obsega projektiranje, gradnjo in vzdrževanje objekta, objekt pa je s tlemi povezana stavba ali gradbeni inženirski objekt, narejen iz gradbenih proizvodov in naravnih materialov, skupaj z vgrajenimi inštalacijami in tehnološkimi napravami (2. odstavek 1. člena in 1. točka 1. odstavka 2. člena ZGO-1). Sanacija kamnoloma z izkopom osmih teras v raščeno stanje, pri čemer bi se površina teras prekrila s plodno zemljo in zasadila z drevesnicami ter zatravila, v nobenem izmed njenih elementov ne predstavlja gradnje objekta v smislu citiranih določil ZGO-1, temveč gre za sanacijo kamnoloma oziroma nelegalnega površinskega kopa, ki ga ureja ZRud (14. točka 4. člena ZRud). Vsak poseg v prostor ne predstavlja gradnje objekta, temveč je to treba oceniti glede na okoliščine vsakega primera posebej. Sanacija degradiranega prostora tako glede na obseg del v tem primeru ne predstavlja gradnje objekta, torej ne predstavlja niti stavbe niti gradbeno inženirskega objekta. Pritožbeni organ je v svoji odločbi brez potrebe citiral 4. odstavek 1. člena ZGO-1, ki se nanaša ne rudniški prostor, saj je za odločitev dovolj ugotovitev, da ne gre za gradnjo objekta v smislu v smislu citiranih določil ZGO-1. Zato je v tem postopku pravno nepomembno, ali gre za (ne)zahteven, manj zahteven ali enostaven objekt ali za objekt po Uredbi o uvedbi in uporabi enotne klasifikacije vrst objektov in o določitvi objektov državnega pomena, in so s tem v zvezi neutemeljeni obširni tožbeni ugovori. Dejansko stanje v zadevi ni bilo nepopolno ugotovljeno, saj je v celoti vezano na zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja, kot jo je opredelila sama tožeča stranka. Iz te zahteve natančno izhaja, kakšna dela naj bi tožeča stranka izvedla pri sanaciji degradiranega zemljišča, zato je bistveno za odločitev le to, ali ta dela predstavljajo gradnjo objektov po ZGO-1. V zvezi s tožbenimi navedbami, zakaj tožeča stranka želi pridobiti gradbeno dovoljenje za sanacijo kamnoloma in razlogi, zaradi katerih meni, da v zadevi ne gre za izkoriščanje mineralnih surovin, sodišče dodaja, da tožeča stranka očitno želi izposlovati gradbeno dovoljenje za sanacijo kamnoloma, ker upravni organ za isti poseg v drugem upravnem postopku meni, da tožeča stranka ne izpolnjuje pogojev za izvajanje rudarskih del po 50. členu ZRud, temveč gre izkoriščanje mineralne surovine za gospodarske namene, za katero bi si morala pridobiti rudarsko pravico iz 13. člena ZRud, s čimer se tožeča stranka ne strinja. Ali je gre v obravnavani zadevi za poseg, za katerega bi morala tožeča stranka zaradi gospodarskega izkoriščanja pridobiti rudarsko pravico, ni predmet tega postopka, zagotovo pa tožeča stranka na podlagi ZGO-1 ne more pridobiti gradbenega dovoljenja za posege v prostor, ki ne prestavljajo gradnje objekta. V določenih primerih je sicer res potrebno za posege v prostor pridobiti tako gradbeno dovoljenje kot tudi dovoljenje za izvajanje del (ali celo rudarsko pravico) in mora upravni organ razmejiti pravice in dolžnosti, ki izhajajo iz ZRud in ZGO-1. Pri gradnji tunelov, na katero se sklicuje tožeča stranka, gre za povsem drugačen pravni in dejanski položaj kot pri obravnavni sanaciji kamnoloma, ko je že na prvi pogled očitno, da ne gre za gradnjo objekta oziroma za izvedbo gradbenih del v zvezi z objektom. Tožeča stranka se neutemeljeno sklicuje tudi na 27. člen ZRud, ki ureja izkoriščanje mineralnih surovin v primeru, ko je izdano gradbeno dovoljenje, pri čemer mora biti način uporabe mineralnih surovih določen v gradbenem dovoljenju. Za tak primer pa v obravnavani zadevi nedvomno ne gre.

Sodišče je tožbo kljub ugotovljeni nezakonitosti zavrnilo na podlagi 1. alinee 2. odstavka odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 119/08 in 107/09 – odločbi US, v nadaljevanju ZUS-1). Izrek o zavrnitvi tožbe vsebuje tudi izrek o zavrnitvi zahtevka za povrnitev stroškov postopka.