Sodba in sklep II Uv 1/2010
Datum: 2010-09-16T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:VSRS:2010:II.UV.1.2010
opravilna_stevilka_ii_stopnje: Sodba UPRS (zunanji oddelek v Mariboru) II U 329/2010
sodisce: Vrhovno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: LOKALNA SAMOUPRAVA - VOLITVE - ČLOVEKOVE PRAVICE - USTAVNO PRAVO
institut: varstvo ustavnih pravic - prekinitev postopka volilnih opravil

## Jedro

S prekinitvijo postopka volilnih opravil za volitve v organe lokalnih skupnosti do odločitve o referendumskem vprašanju o volilnem sistemu ni poseženo v ustavni pravici oz. 43. oz. 44. člen Ustave RS.

## Izrek

I. Pritožbi se ugodi: izpodbijana sodba se spremeni tako, da se tožba zavrne; sklep o začasni odredbi se razveljavi.

II. Tožeča stranka sama trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Sodišče prve stopnje je z izpodbijano sodbo na podlagi določbe prvega odstavka 66. člena Zakona o upravnem sporu – ZUS-1 tožnikovi tožbi delno ugodilo, ugotovilo, da sta s sklepom Občinske volilne komisije Občine X – tožena stranka - z dne 7. 9. 2010 kršeni tožnikovi ustavni pravici iz drugega odstavka 3. člena ter 44. člena Ustave Republike Slovenije – URS (1. točka izreka); omenjeni sklep (z njim je bil prekinjen postopek volilnih opravil za volitve članov občinskega sveta Občine X) odpravilo (2. točka izreka); toženi stranki naložilo, da je dolžna volilna opravila za volitve v občinski svet Občine X za leto 2010 izvesti v skladu z določbami Statuta Občine X (MUV, št. 29/2007 – UPB) in Odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine X (MUV, št. 11/94) ter v skladu z Rokovnikom Državne volilne komisije z dne 5. 8. 2010 za izvedbo volilnih opravil za redne volitve članov občinskih svetov in županov, ki bodo 10. 10. 2010 (3. točka izreka); v ostalem je tožbo zavrnilo (4. točka izreka) ter toženi stranki naložilo, da tožeči stranki povrne stroške upravnega spora v znesku 80,00 EUR v roku 15 dni, pod izvršbo. Z izpodbijanim sklepom pa je sodišče prve stopnje na podlagi določbe tretjega odstavka 66. člena ZUS-1 v povezavi z drugim in tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 po uradni dolžnosti izdalo začasno odredbo, ki velja do pravnomočnosti sodbe, s katero je toženi stranki naložilo, da je dolžna takoj nadaljevati z volilnimi opravili za volitve v občinski svet Občine X za leto 2010 v skladu z določbami Statuta Občine X (MUV, št. 29/2007 – UPB) in Odloka o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine X (MUV, št. 11/94) ter v skladu z Rokovnikom Državne volilne komisije z dne 5. 8. 2010 za izvedbo volilnih opravil za redne volitve članov občinskih svetov in županov, ki bodo 10. 10. 2010, ter da je tožena stranka izrek te začasne odredbe dolžna takoj objaviti na oglasni deski in spletni strani Občine X. 2. Sodišče prve stopnje v obrazložitvi izpodbijane sodbe ugotavlja, da je tožena stranka z izpodbijanim sklepom z dne 7. 9. 2010 neupravičeno posegla v tožnikovi ustavni pravici iz drugega odstavka 3. člena ter 44. člena URS, saj za svojo odločitev, glede na stališče, ki ga je sodišče prve stopnje zavzelo v svoji sodbi II U 293/2010-11 z dne 25. 8. 2010, ni imelo pravne podlage. Začasno odredbo v skladu z drugim in tretjim odstavkom 32. člena ZUS-1 je sodišče prve stopnje izdalo po uradni dolžnosti, saj bi v primeru, če se postopek volilnih opravil ne bi nadaljeval, nastala težko popravljiva škoda.

3. Tožena stranka vlaga pritožbo zaradi nepravilne uporabe materialnega prava ter nepopolne in zmotne ugotovitve dejanskega stanja ter predlaga razveljavitev izpodbijane sodbe in sklepa oziroma podrejeno razveljavitev izpodbijanega sklepa. Med drugim navaja, da so bile večinske volitve članov občinskega sveta, ki so veljale ob pričetku izvajanja volilnih opravil, s sodbo sodišča prve stopnje II U 293/2010-11 z dne 25. 8. 2010 spremenjene v proporcionalne volitve. Pomeni, da se je tekom izvajanja postopka volilnih opravil večinsko načelo spremenilo v proporcionalno načelo. S tem naj bi nastalo protiustavno stanje. Zato je sprejela sklep o prekinitvi postopka volilnih opravil za volitve članov občinskega sveta do odločitve o pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma oziroma do odločitve na referendumu. Zaradi spremembe večinskega načela v proporcionalno načelo tekom volilnega postopka bi se namreč protiustavno stanje samo poglobilo.

4. Pritožba je utemeljena.

5. Iz relevantnega dejanskega stanja obravnavanega primera izhaja, da je občinski svet Občine X s spremembami in dopolnitvami Statuta Občine X (MUV, št. 15/2010) dotedanje proporcionalno načelo za volitve članov občinskega sveta spremenil v večinsko načelo oziroma večinske volitve, župan Občine X pa je z ozirom na sodbo sodišča prve stopnje II U 293/2010-11 z dne 25. 8. 2010 v nasprotju s 46. členom Zakona o lokalni samoupravi – ZLS zavrnil pobudo z dne 12. 7. 2010 za vložitev zahteve za razpis referenduma o volilnem sistemu in volilnih enotah v Občini X. Zato je bil z omenjeno sodbo (sodba II U 293/2010-11 z dne 25. 8. 2010) sklep župana (sklep z dne 16. 7. 2010) razveljavljen, izvajanje določb sprememb in dopolnitev Statuta, ki uveljavljajo večinsko volilno načelo (prvi odstavek 1. člena, 2. člen, prvi odstavek 9. člena), ter Odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana v Občini X (MUV, št. 18/2010 z dne 20. 7. 2010) pa zadržano do pravnomočne odločitve o pobudi za vložitev zahteve za razpis referenduma oziroma do odločitve o referendumu. Zato je bilo treba (po vročitvi sodbe toženi stranki dne 1. 9. 2010) z volilnimi opravili za volitve članov v občinski svet, glede na omenjeno sodbo, nadaljevati po proporcionalnem volilnem načelu, določenem v prej veljavnem Statutu (MUV, št. 29/2007 – UBP) in Odloku o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta in župana Občine X (MUV, št. 11/94); to izrecno izhaja tudi iz 2. točke izreka v tem upravnem sporu izpodbijane sodbe sodišča prve stopnje II U 329/2010-7 z dne 10. 9. 2010. Z njo (sodba II U 329/2010 z dne 10. 9. 2010) pa je bil odpravljen tudi sklep tožene stranke (sklep z dne 7. 9. 2010) o prekinitvi postopka volilnih opravil za volitve članov občinskega sveta Občine X, saj naj bi z odločitvijo o prekinitvi volilnih opravil tožena stranka neupravičeno in neutemeljeno posegla v tožnikovi pravici iz 44. člena in drugega odstavka 3. člena URS; hkrati je bila po uradni dolžnosti izdana tudi začasna odredba na podlagi tretjega odstavka 66. člena ZUS-1, s katero je bilo v skladu z določbami 32. člena ZUS-1 toženi stranki naloženo, da mora takoj nadaljevati z volilnimi opravili za volitve v občinski svet Občine X v skladu s proporcionalnim načelom oziroma proporcionalnimi volitvami.

6. V 44. členu URS je določeno, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom neposredno ali po izvoljenih predstavnikih sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Gre za splošno ustavno pravico, ki se uresničuje prek drugih ustavnih pravic, ki konkretneje urejajo načine sodelovanja državljanov pri upravljanju javnih zadev, kot so zlasti lokalna samouprava, referendum, ljudska iniciativa ter volitve (tako tudi Ustavno sodišče v odločbi, št. Up-3486/2007, Up-3503/2007, Up-3768/2007 z dne 17. 1. 2008).

7. Ustavna pravica iz 44. člena se torej ne uresničuje sama po sebi, temveč prek drugih ustavnih pravic. Volilna pravica (43. člen URS) po mnenju Vrhovnega sodišča konkretizira pravico iz 44. člena URS tako, da zagotavlja pravico voliti in biti voljen, ter določa splošno in enako volilno pravico ter enake možnosti moških in žensk pri kandidiranju. Z vidika posameznika se volilni način oblikovanja organov lokalne skupnosti (občinski svet) kaže ravno v njegovi pravici, da sodeluje pri tem dejanju tako, da v predpisani obliki in na predpisan način izraža svojo voljo glede tega, kdo naj ga zastopa in v njegovem imenu sprejema temeljne družbene odločitve. Volilna pravica je torej pravica, s katero se zagotavlja ter določa vsebino in obseg sodelovanja državljanov pri oblikovanju voljenih organov lokalne skupnosti. S tega vidika jo je treba šteti za izvedbo načela demokratičnosti iz 1. člena URS, ki posamezniku zagotavlja njegovo sodelovanje pri oblikovanju vseh temeljnih organov lokalne skupnosti. Glede na navedeno je po presoji Vrhovnega sodišča stališče sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi, da je z odločitvijo o prekinitvi postopka volilnih opravil za volitve članov občinskega sveta Občine X (sklep tožene stranke z dne 7. 9. 2010) poseženo v tožnikovo ustavno pravico iz 44. člena, materialnopravno zmotno. Ker pa gre pri tem vprašanju za vprašanje materialnega prava (nanj pa po izrecni določbi drugega odstavka 350. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena pritožbeno sodišče pazi po uradni dolžnosti), je Vrhovno sodišče tožnikovo zatrjevano kršitev ustavne pravice preizkusilo tudi z vidika 43. člena Ustave RS.

8. Z vidika ugotavljanja morebitnega (protipravnega) posega tožene stranke v tožnikovo pravico iz 43. člena URS je treba izhajati iz namena in narave volilnega postopka. Če je njegov temeljni cilj v primeru, kot je obravnavani (neposredne in tajne volitve v občinski svet), oblikovanje organa lokalne skupnosti v skladu z njegovo zakonsko ureditvijo po predpisanem postopku, potem je z vidika zagotavljanja volilne (zlasti pasivne) ustavne pravice treba na volilni postopek gledati kot na celoto ter posledično v času izvajanja volilnega postopka oziroma posameznih volilnih opravil tudi ne spreminjati volilnih pravil. Enako stališče je zavzelo tudi Ustavno sodišče v odločbi Up-3486/2007, Up-3503/2007, Up-3768/2007 z dne 17. 1. 2008. Volilna opravila naj bi torej ves čas volilnega postopka potekala po istem volilnem načelu, večinskem ali proporcionalnem, in po pravilih, ki veljajo za posamezni volilni sistem. Po stališču Vrhovnega sodišča sprememba večinskega načela (večinske volitve) v proporcionalno načelo (proporcionalne volitve) med volilnim postopkom pravno ni dopustna.

9. V obravnavanem primeru pa je sodišče prve stopnje s sodbo II U 293/2010 z dne 25. 8. 2010, ki je bila izdana in toženi stranki vročena med volilnim postopkom dne 1. 9. 2010, ki je potekal po večinskem volilnem načelu, med drugim zadržalo izvrševanje tistih določb sprememb in dopolnitev Statuta Občine X (MUV, št. 15/2010 z dne 5. 7. 2010), ki so uveljavile prav ta, torej večinski volilni sistem. Omenjena odločitev sodišča prve stopnje je tako imela za posledico spremembo volilnega sistema tekom volilnega postopka iz večinskega v proporcionalni. To pa po presoji Vrhovnega sodišča pravno ni dopustno. Volilna opravila, ki so bila opravljena do vročitve omenjene sodbe toženi stranki, torej do 1. 9. 2010, so bila opravljena po večinskem volilnem načelu, od 1. 9. 2010 dalje pa bi morala tožena stranka nadaljnja volilna opravila v istem volilnem postopku opravljati po drugem, proporcionalnem volilnem načelu. S spremembo volilnega sistema med samim volilnim postopkom bi, kot utemeljeno navaja tožena stranka v pritožbi, lahko prišlo do posega v pasivno volilno pravico, določeno v 43. členu URS, oziroma bi nad izvoljenim organom lokalne skupnosti lahko „visela senca“ nelegalne izvolitve. Zato je tožena stranka v izogib navedenemu po presoji Vrhovnega sodišča utemeljeno in pravilno prekinila postopek nadaljnjih volilnih opravil za volitve članov občinskega sveta do odločitve o referendumskem vprašanju o volilnem sistemu in volilnih enotah Občine X. 10. Izpodbijani sklep tožene stranke z dne 7. 9. 2010, s katerim je bil prekinjen postopek volilnih opravil za volitve članov občinskega sveta, zato po mnenju Vrhovnega sodišča ni nepravilen in ne nezakonit, saj se z njim ne posega v ustavno zavarovane pravice, na način, ki bi lahko bil protipraven, kot zatrjuje tožnik. Ta bo svojo volilno pravico (aktivno oziroma pasivno) lahko uveljavljal v volilnem postopku, ki bo potekal po sprejemu odločitve o referendumski pobudi oziroma po odločitvi na referendumu. Zato po presoji Vrhovnega sodišča z omenjenim sklepom o prekinitvi volilnega postopka ni bilo (protipravno oziroma nezakonito) poseženo niti v njegovo volilno pravico določeno v 43. členu URS.

11. Glede na navedeno je sodišče prve stopnje sicer na pravilno ugotovljeno dejansko stanje zmotno uporabilo materialno pravo (določbi 44. ter drugega odstavka 3. člena URS). Zato je Vrhovno sodišče na podlagi določbe 3. točke tretjega odstavka 80. člena ZUS-1 pritožbi tožene stranke ugodilo (pri tem je izpodbijano sodbo glede na določbo prvega odstavka 350. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1 preizkusilo le v delu, v katerem je bilo tožeči stranki ugodeno), izpodbijano sodbo pa spremenilo tako, da je tožbo na podlagi določbe prvega odstavka 63. člena ZUS-1 kot neutemeljeno v celoti zavrnilo.

12. Izpodbijani sklep tožene stranke z dne 7. 9. 2010, s katerim je bil prekinjen nadaljnji postopek volilnih opravil za volitve članov občinskega sveta, torej ni nepravilen in ne nezakonit. Zato je bilo treba izpodbijano sodbo spremeniti in tožbo kot neutemeljeno zavrniti. To pa posledično pomeni, da je treba razveljaviti tudi sklep, s katerim je sodišče prve stopnje po uradni dolžnosti na podlagi določbe tretjega odstavka 66. člena ZUS-1 v zvezi z 32. členom ZUS-1 izreklo začasno odredbo, s katero je toženi stranki naložilo, da mora nadaljevati z volilnimi opravili za volitve v občinski svet Občine X za leto 2010 v skladu s proporcionalnim volilnim sistemom. Odločitev o razveljavitvi izpodbijanega sklepa o začasni odredbi temelji na določbi 3. točke 365. člena ZPP v zvezi s prvim odstavkom 22. člena ZUS-1. 13. Ker tožnik s tožbo ni uspel, sam trpi svoje stroške upravnega spora (prvi odstavek 25. člena ZUS-1 v zvezi s 154. členom ZPP).