sodba IV U 153/2011
Datum: 2011-10-18T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2011:IV.U.153.2011
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO
institut: ukrep gradbenega inšpektorja - nelegalna gradnja - gradbeno dovoljenje - gradnja male fotonapetostne elektrarne - načelo zaslišanja stranke

## Jedro

Upoštevaje podatek, da je bilo na streho proizvodne hale vgrajeno 1176 kosov fotonapetostnih modulov, težkih po 19 kg/kos, ter ugotovitev, da je na streho obstoječega objekta postavljena kovinska statična konstrukcija, sodišče ne dvomi v zaključek prvostopenjskega upravnega organa, da je bilo s tako gradnjo poseženo v konstrukcijo in zmogljivost objekta in njegov zunanji videz. Torej v obravnavanem primeru gre za gradnjo v smislu določbe 7. točke 2. člena ZGO-1.

## Izrek

1.Tožba se zavrne.

2.Zahteva tožeče stranke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.

## Obrazložitev

Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje, prvostopni upravni organ, je z odločbo številka 06122-3253/2009-9-1217 z dne 19. 2. 2010 odločil, da je inšpekcijski zavezanec A., A.A. s.p., dolžan takoj po prejemu odločbe ustaviti gradnjo male fotonapetostne elektrarne (MFE) EMO, na zemljišču s parc. št. 1390/4, 1390/8, 1390/9, 1390/10, 1390/11, 1390/12, 1390/13, 1390/14, 1390/15, 1390/16, 1390/17, 1390/18, 1390/19 in 1390/21, vse k.o. ... V 2. točki izreka je bilo določeno, da mora inšpekcijski zavezanec v roku treh mesecev po prejemu odločbe odstraniti MFE EMO, na strehi proizvodnega objekta na naslovu ... in sicer 1176 kosov fotonapetostnih modulov, nosilno kovinsko konstrukcijo, pripadajoče inštalacije in vzpostaviti stanje pred gradnjo na svoje stroške, sicer bo opravljena izvršba po drugi osebi. V 3. točki izreka so bile določene prepovedi iz 158. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/04 – ZGO-1 – UBP1, 14/05, 111/05 – odl. US, 120/06 – odl. US, 126/07, 108/09, v nadaljevanju ZGO-1) in v 4. točki določeno, da pritožba zoper to odločbo ne zadrži njene izvršitve. V 5. točki je bilo odločeno, da stroškov postopka ni.

Odločitev temelji na ugotovitvah inšpekcijskega pregleda z dne 19. 1. 2010 in zaslišanju pooblaščenca pravne osebe A., A.A. s.p., B.B. ter na podlagi ugotovitev elektroenergetskega inšpektorja z dne 9. 12. 2009. Obrazložitev izpodbijane odločbe v nadaljevanju povzema definicije ZGO-1 iz 7. točke 2. člena, 12.1. točke prvega odstavka 2. člena ZGO-1 in prvega odstavka 3. člena istega predpisa. Ker je gradbeno dovoljenje treba pridobiti za zahtevne, manj zahtevne in nezahtevne objekte, brez gradbenega dovoljenja pa je dovoljeno graditi samo enostavne objekte in opravljati vzdrževalna dela, je prvostopni upravni organ na podlagi Uredbe o vrstah objektov glede na zahtevnost (Uradni list RS, št. 37/08, 99/08 - v nadaljevanju Uredba), ugotovil, da mora biti objekt kot enostaven izrecno določen v tej Uredbi, to pa MFE ni. Skupna teža modulov MFE EMO je 22.344 kilogramov, kar kljub veliki površini predstavlja veliko dodatno obtežbo obstoječe konstrukcije, zato bi bil potreben statičen preračun za celoten objekt. Glede na navedeno MFE ni mogoče šteti med enostavne objekte. Skladno z definicijo 10. točke 2. člena ZGO-1 in definicijo 10.2 točke istega člena pa gradnje MFE EMO ni mogoče šteti kot vzdrževalno delo, saj ni namenjena ohranitvi stanja obstoječega objekta, ampak proizvodnji električne energije in prodaji v javno elektro omrežje. MFE je v celoti nameščena na strehi obstoječega objekta in s svojo težo dodatno obremenjuje konstrukcijo, izvedene so tudi nove inštalacije za potrebe MFE. S posegom se je spremenila zmogljivost in namembnost objekta, ki ni več le proizvodna hala, ampak tudi elektrarna, spremenil se je tudi zunanji videz objekta. Proizvedena električna energije se ne uporablja za potrebe objekta, ampak se distribuira v javno elektro omrežje. Iz navedenega izhaja, da gradnje MFE ni mogoče šteti za izvajanje vzdrževalnih del na objektu, zato je MFE objekt za katerega je treba pridobiti gradbeno dovoljenje. Ker investitor za gradnjo ni pridobil gradbenega dovoljenja je objekt nelegalna gradnja, kar pomeni, da je bila kršena določba prvega odstavka 3. člena ZGO-1, s tem pa podani pogoji za izrek inšpekcijskega ukrepa po 152. členu ZGO-1. Ministrstvo za okolje in prostor, drugostopni upravni organ, je z odločbo št. 0612-65/2010-5 z dne 2. 6. 2010, zavrnilo pritožbo tožeče stranke zoper odločitev prvostopnega upravnega organa.

Tožnik v tožbi ugotavlja, da izdana odločba nima podlage v inšpekcijskem nadzoru, s čimer je podana absolutna bistvena kršitev pravil postopka. Iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu z dne 19. 1. 2010 namreč izhaja, da je bil opravljen inšpekcijski nadzor pri pravni osebi A. d.o.o., izpodbijana odločba pa se nanaša na A., A.A. s.p. Absolutna bistvena kršitev postopka je podana tudi zaradi kršitve načela zaslišanja stranke, ker A.A. s.p. ni sodeloval v postopku inšpekcijskega nadzora, niti mu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah pomembnih za odločbo. Predstavnik A. d.o.o. ni imel pooblastila tožeče stranke za predstavljanje ali podajanje izjav.

Podrejeno tožeča stranka navaja, da iz dejanskih ugotovitev konkretnega primera izhaja, da pri namestitvi MFE ne gre za gradnjo novega objekta, rekonstrukcijo, nadomestno gradnjo ali odstranitev objekta, torej ne gre za gradnjo, za katero ZGO-1 v prvem odstavku 3. člena zahteva pridobitev gradbenega dovoljenja. Treba je ugotoviti ali v zadevi sploh gre za gradnjo in šele na tej podlagi ugotavljati, ali je za tako gradnjo treba izdati gradbeno dovoljenje. Citirani zakonski pogoj ni bil izpolnjen, zato je bilo materialno pravo zmotno uporabljeno. Ker v obravnavanem primeru ne gre za gradnjo, so tudi navedbe tožene stranke o naštevanju pogojev gradnje enostavnih objektov zmotne in neupoštevne. Tožeča stranka v zvezi z navedbo v izpodbijani odločbi, da bi bil potreben statični preračun objekta navaja, da je že 8. 7. 2009 pridobila mnenje statika, iz katerega izhaja, da dodatna obtežitev ne pomeni zmanjšanja varnosti nosilne konstrukcije in je namestitev mogoča brez dodatnih posegov v konstrukcijo objekta.

Ne strinja se s stališči tožene stranke, ki se nanašajo na opredelitev vzdrževalnih del. Sklicuje se na določbo 22. člena Uredbe, ki jasno navaja, da so investicijsko vzdrževalna dela dela na objektu ali za potrebe objekta in kot takšna dela izrecno opredeljuje tudi namestitev sončnega zbiralnika ali sončnih celic. V zadevi je treba šteti, da gre v bistvu za povsem primerljivo izvedbo del, kot to določa Uredba. Po mnenju tožeče stranke gre nedvomno za dela, ki pomenijo izboljšave v zvezi z napredkom tehnike (kar eksplicitno določa Uredba, kot investicijsko vzdrževalna dela), to pa so dela za katera gradbeno dovoljenje ni potrebno. Objekt na katerega so nameščene fotovoltaične naprave je treba ocenjevati v celoti, saj Uredba navaja dela, ki so narejena na objektu ali za potrebe objekta.

Kot pavšalne šteje navedbe inšpektorja, da objekt s svojo težo dodatno obremenjuje konstrukcijo, ker to mnenje ne temelji ne na izvedeniškem, ne strokovnem mnenju. Sklicuje se na izvedeniško mnenje z dne 8. 7. 2009, ki ga je pridobil sam. Napačno je naziranje tožene stranke, da se je zaradi gradnje MFE spremenila namembnost objekta, saj fotovoltaična naprava dodatno izkorišča objekt na podlagi napredka tehnike. Gre za dodano vrednost samega objekta, objektu torej koristi, s čimer je izpolnjen pogoj, ki ga zakon določa kot vzdrževalna dela. Prav tako so fotovoltaične naprave na objekt nameščene primarno zaradi potreb objekta, odvečna energija pa se usmerja v javno omrežje za določeno odmeno.

Tožeča stranka je 3. 3. 2009 pridobila mnenje pristojnega Ministrstva za okolje in prostor opr. št. 35101-801/2001/SJ, v katerem pristojni organ izrecno navaja, da je nameščanje fotovoltaičnih naprav na obstoječih objektih ali ob njih možno v okviru investicijskih vzdrževalnih del brez omejitve glede na površino in moč naprave. Še v aprilu 2010 je Mestna občina v podobnih primerih izdala lokacijsko informacijo, v kateri navaja, da za namestitev sončnih celic ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja. V zadevi je tožeča stranka pridobila vsa ustrezna soglasja pristojnih inštitucij za postavitev MFE in nihče ni zahteval podatka, ali so naprave nameščene z gradbenim dovoljenjem. Z opisanih razlogov je tožena stranka zmotno in nepopolno ugotovila dejansko stanje in posledično nepravilno uporabila materialno pravo. Iz navedenega razloga tožeča stranka sodišču predlaga, da ugodi tožbenemu zahtevku in izpodbijano odločbo odpravi, postopek zoper tožečo stranko ustavi in toženi stranki naloži plačilo vseh stroškov postopka. Podrejeno predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne prvostopnemu organu v ponoven postopek. Predlaga povrnitev stroškov postopka.

Tožena stranka je sodišču poslala upravne spise in odgovor na tožbo, v katerem navaja, da vztraja pri napadeni odločbi iz razlogov razvidnih iz njene obrazložitve in predlaga, da se tožba kot neutemeljena zavrne.

K 1. točki izreka: Tožba ni utemeljena.

V obravnavanem primeru je prvostopni organ tudi po presoji sodišča zakonito odločil, da mora tožeča stranka kot inšpekcijski zavezanec takoj po prejemu odločbe ustaviti vsa dela v zvezi z gradnjo MFE EMO in vzpostaviti prvotno stanje. Sodišče se strinja z razlogi, s katerimi svojo odločitev utemeljujeta oba upravna organa in se nanje, da ne bi prišlo do ponavljanja, sklicuje v skladu z drugim odstavkom 71. člena Zakona o upravnem sporu (Ur. list RS, št. 105/06, 62/010, v nadaljevanju ZUS-1).

Sodišče uvodoma ugotavlja, da izpodbijana odločitev temelji na določbah ZGO-1 in Uredbe, predpisov veljavnih v času odločanja tako prvostopnega, kot drugostopnega upravnega organa, kar pomeni, da sodišče v tem postopku ugotavlja zakonitost izpodbijane odločitve na podlagi navedenih predpisov. Na drugačno odločitev v zadevi ne more vplivati dne 24. 9. 2010 v Uradnem listu RS objavljena Uredba o dopolnitvah Uredbe o energetski infrastrukturi, ki je normirala pogoje za montiranje in priključevanje enostavnih naprav na elektroenergetsko omrežje in določila tudi, da nadzorstvo nad izvajanjem določb IV. a poglavja opravlja inšpekcija pristojna za energetiko.

Sodišče ugotavlja, da je tožnik investitor spornega objekta, MFE EMO, na strehi obstoječe industrijske hale, na kateri so preko kovinske konstrukcije nameščeni fotonapetostni moduli v petih vzporednih linijah. Navedeni podatek, ter podatek, da za gradnjo spornega objekta v letu 2009 ni bilo pridobljeno gradbeno dovoljenje, izhaja iz zapisnika o inšpekcijskem pregledu št. 06122-3253/2009-4-1217 z dne 19. 1. 2010, ki ga je ob 12.45 uri opravil gradbeni inšpektor Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Območna enota Celje. Tožeča stranka v tožbi oporeka pravilnosti in zakonitosti vodenja inšpekcijskega postopka. Sodišče ugotavlja, da tega ugovora v pritožbenem postopku ni uveljavljala, vendar kljub vsemu meni, da tega ugovora ni mogoče opredeliti kot tožbeno novoto. Sodišče je namreč na zakonitost izvedenega postopka dolžno paziti po uradni dolžnosti, zato v nadaljevanju postopka ugotavlja, da se po določbi prvega odstavka 146. člena ZGO-1 vodenje inšpekcijskega postopka, izrekanje ukrepov in vročanje inšpekcijskih odločb šteje za nujne ukrepe v javnem interesu v smislu Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99, 70/00, 52/02, 73/04, 119/05, 105/06, 126/07, 65/08 in 8/10, v nadaljevanju ZUP), zato se odločba lahko izda v skrajšanem postopku brez zaslišanja strank. Ne glede na to določbo pa v obravnavnem primeru inšpekcijski postopek ni bil izveden v skladu z določbo 146. člena ZGO-1, kar seveda pomeni, da mora v tem postopku sodelovati tudi inšpekcijski zavezanec, stranka inšpekcijskega postopka. V obravnavanem primeru je prvostopenjski upravni organ inšpekcijski pregled izvedel v navzočnosti B.B., za katerega je prvostopenjski organ dne 19. 1. 209, torej istega dne kot je bil izveden inšpekcijski pregled, od investitorja A., A.A. s.p., po faxu poslal pooblastilo, da B.B. pooblašča za zastopanje pred Javno agencijo RS za energijo in podjetjem C., za sprejem in vročanje vseh dokumentov v zvezi pridobitve Odločbe o dodelitvi podpore za električno energijo, proizvedeno iz obnovljivih virov energije, sklenitvi pogodbe za dodelitev podpore in vseh ostalih dokumentov v zvezi s tem. Prav tako je A., A.A. s.p., Inšpektoratu republike Slovenije za okolje in prostor, območna enota Celje, dne 18. 2. 2010, za B.B. poslal pooblastilo za zastopanje v inšpekcijskem postopku gradbene inšpekcije MOP IRSOP ter za vročanje in sprejem vseh dokumentov v zvezi s tem postopkom (l. št. 8 upravnega spisa), zato sodišče zavrača tožbeni ugovor absolutne kršitve pravil postopka, predvsem načela zaslišanja stranke, ki je bilo s posredovanjem prej citiranega pooblastila v celoti sanirano, inšpekcijski postopek pa voden v skladu z določbami Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 56/02 in 26/07, dalje ZIN) in določbami ZUP.

V nadaljevanju pa je sodišče presojalo tožbeni ugovor, da v obravnavanem primeru ne gre za gradnjo v smislu 7. točke 2. člena ZGO-1. Upoštevaje podatek, da je bilo na streho proizvodne hale vgrajeno 1176 kosov fotonapetostnih modulov, težkih po 19 kg/kos, ki je v ugotovitve prvostopnega upravnega organa povzeta iz zapisnika Inšpektorata Republike Slovenije za energetiko in rudarstvo, št. 06131-1825/2009, ter ugotovitev, da je na streho obstoječega objekta postavljena kovinska statična konstrukcija, sodišče ne dvomi v zaključek prvostopnega upravnega organa, da je bilo s tako gradnjo poseženo v konstrukcijo in zmogljivost objekta in njegov zunanji videz, torej v obravnavanem primeru gre za gradnjo v smislu določbe 7. točke 2. člena ZGO-1. To stališče sodišča dodatno potrjuje ugotovitev, ki ji tožeča stranka v tožbi ne oporeka, da je približna skupna obtežba obstoječe strehe z moduli 22.344 kg, brez upoštevanja teže nosilne konstrukcije, kar seveda pomeni tudi, da takšne gradnje ni mogoče obravnavati kot enostavne gradnje, kot jo opredeljuje Uredba, niti tovrstne gradnje ni mogoče umestiti pod določbo 10. točke 2. člena ZGO-1, torej vzdrževalna dela.

Prav tako na drugačno stališče sodišča ne more vplivati tožbena navedba, da si je tožeča stranka 8. 7. 2009 pridobila mnenje statika, glede predvidene dodatne obtežbe panelov na obstoječi objekt, iz katerega izhaja, da dodatna obtežitev ne pomeni zmanjšanja varnosti nosilne konstrukcije in da je namestitev mogoča brez dodatnih posegov v konstrukcijo objekta. Sodišče je po vpogledu v upravnemu spisu priloženo listino „Presoja vplivov namestitve sončne elektrarne na streho objekta“ ugotovilo, da listina ni sestavljena na podlagi Pravilnika o projektni dokumentaciji (Uradni list RS, št. 55/08), zato nima dokazne vrednosti, ki jo zatrjuje tožeča stranka.

Tožeča stranka torej v tožbi ni uspela dokazati, da za sporno gradnjo ni treba pridobiti gradbenega dovoljenja, sklicevanje na različna mnenja in stališča o potrebnosti pridobitve gradbenega dovoljenja v primeru kot je obravnavani, pa na ugotovitve inšpekcijskega pregleda in določbe ZGO-1 in Uredbe ne morejo vplivati.

Ker tožnik dovoljenja za gradnjo ni pridobil, je tudi po presoji sodišča izpolnjen pogoj za opredelitev objekta kot nelegalne gradnje iz prvega odstavka 2. člena 12. 1 točka ZGO-1, po kateri nelegalna gradnja pomeni, da se gradnja oziroma dela, za katera je predpisano gradbeno dovoljenje, izvajajo oziroma so bila izvedena brez veljavnega gradbenega dovoljenja, kakor tudi, da se objekt, za katerega je bila z gradbenim dovoljenjem dovoljena nadomestna gradnja, v predpisanem roku ni odstranil. Ker je tožeča stranka ravnala v nasprotju z določbo prvega odstavka 3. člena ZGO-1, po kateri se gradnja objekta za katerega je predpisano gradbeno dovoljenje, lahko začne šele po pridobitvi pravnomočnega gradbenega dovoljenja, je bil zato tudi utemeljeno odrejen inšpekcijski ukrep odstranitve objekta skladno z določbo 152. člena ZGO-1, utemeljeno pa so bile tožeči stranki odrejene tudi prepovedi iz 158. člena ZGO-1. Ker je bila po obrazloženem odločitev toženca pravilna in zakonita, tožeča stranka v tem upravnem sporu ni mogla uspeti, zato je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1, kot neutemeljeno zavrnilo.

K 2. toči izreka.

Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe predlagala tudi povrnitev stroškov postopka. Skladno z določbo četrtega odstavka 25. člena ZUS-1 trpi v primeru če sodišče tožbo zavrne ali zavrže ali se postopek ustavi vsaka stranka svoje stroške postopka. Ker je v obravnavani zadevi sodišče tožbo tožnika zavrnilo, je skladno s prej citirano določbo moralo zavrniti tudi njegovo zahtevo za povrnitev stroškov postopka.