sodba in sklep I U 1921/2012
Datum: 2013-01-17T01:00:00.000+01:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.1921.2012
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: PRAVO VIZUMOV, AZILA IN PRISELJEVANJA
institut: mednarodna zaščita - pravice prosilcev za mednarodno zaščito - finančna pomoč ali žepnina v primeru nastanitve na zasebnem naslovu - zahtevek prosilca - izrek odločbe - pogoji za prekinitev postopka - vložitev zahteve za presojo ustavnosti

## Jedro

Po ZMZ pripada prosilcu finančna pomoč iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ kot posamezniku in jo pristojni organ ne določa in dodeljuje družini. Tudi Pravilnik o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito določa višine minimalnega dohodka za posamezne prosilce, ne pa za družino kot celoto, četudi so te višine pomoči lahko odvisne od tega, ali so prosilci člani družine ali ne.

Po Pravilniku velja obveznost, da se višina finančne pomoči na novo določi ob vsaki spremembi višine mesečnih dohodkov prosilca ali spremembi osnovnega zneska minimalnega dohodka ali spremembah, ki vplivajo na odmero finančne pomoči iz prvega in drugega odstavka tega člena. Rojstvo tožnika G.G. ne spada pod nobeno spremembo v smislu 3. odstavka 27. člena Pravilnika. Zato bi morala tožena stranka vlogo prvo-tožeče stranke B.B., vloženo po rojstvu G.G., vzeti v vsebinsko obravnavo v smislu zahtevka za finančno pomoč iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ samo za sedmo-tožečo stranko, ne pa tudi za prvih šest tožnikov. Višine finančne pomoči za prvih šest tožnikov se zaradi rojstva G.G. niso spremenile niti se ni spremenilo obdobje prejemanja določenih višin finančne pomoči za navedenih prvih šest tožnikov.

Obstaja notranja nekonsistentnost izreka, ki je v tem, da iz prve točke izreka izhaja, da G.G. pripada finančna pomoč v višini 650,00 EUR, za kar ni nobene pravne podlage, a je tožena stranka verjetno štela, da celotni družini z G.G. vred od dne 23. 10. 2012 pripada finančna pomoč v višini 650,00 EUR, vendar pa ob tem tudi ni jasno, kakšen vpliv na finančno pomoč dodeljeno G.G. ima 2. točka izreka, ki višino finančne pomoči določa na 130 EUR.

## Izrek

I. Tožba prvo-tožeče, drugo-tožeče, tretje-tožeče, četrto-tožeče, peto-tožeče in šesto-tožeče stranke zoper odločbo tožene stranke št. 2142-266/2006/122 (1313-25) z dne 16. 11. 2012 se v delu, ki se nanaša na uveljavljanje pravice do žepnine, zavrže. II. V preostalem delu se tožbi ugodi tako, da se izpodbijana odločba tožene stranke št. 2142-266/2006/122 (1313-25) z dne 16. 11. 2012 odpravi in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

## Obrazložitev

Z izpodbijanim aktom je tožena stranka na podlagi šestega odstavka 83. člena Zakona o mednarodni zaščiti (ZMZ), 23. člena ter tretjega odstavka 27. člena Pravilnika o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito (Pravilnik, Ur. l. RS, št. 68/2011 in 42/2012) na vlogo tožnikov, začasno nastanjenih na naslovu A., najprej s sklepom združila upravne zadeve v en postopek, nato pa z odločbo v prvi točki izreka odločila, da se prosilcem za mednarodno zaščito B.B., rojenemu ... 9. 1981, C.C., rojeni ... 9. 1985 in njunim mladoletnim otrokom Č.Č., rojenemu ... 1. 2005, D.D., rojenemu ... 8. 2002, E.E., rojeni ... 12. 2006 in F.F., rojenemu ... 6. 2008, vsi državljani Republike Kosovo, od dne 28. 6. 2012 ter G.G., rojenemu ... 10. 2012 od dne 23. 10. 2012 do pravnomočno končanega postopka za mednarodno zaščito na novo določi mesečna finančna pomoč v višini 650,00 EUR. V drugi točki izreka je odločeno, da višina finančne pomoči od 4. 6. 2012 znaša 130,00 EUR. V obrazložitvi izpodbijanega akta je navedeno, da so tožniki dne 19. 12. 2008 vložili ponovno prošnjo za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji, za G.G. pa je bila prošnja vložena 23. 10. 2012. Z odločbo, izdano s strani Ministrstva za notranje zadeve, št. 2142-266/2006/112 z dne 26. 6. 2012, so bili dne 28. 6. 2012 razseljeni na naslov A., G.G. pa je bil razseljen na isti naslov na podlagi odločbe št. 2142-266/2006/125. Nato se organ sklicuje na tretji odstavek 27. člena Pravilnika. Glede na to, da je bil 11. 10. 2012 B.B. in C.C. rojen otrok, G.G., ministrstvo ugotavlja, da je potrebno v konkretnem primeru na novo določiti višino finančne pomoči. Iz vloge za finančno pomoč, ki jo je vložil prosilec in njegova družina, je razvidno, da je prosilec in njegova družina nimajo lastnih sredstev za preživljanje. Višina finančne pomoči se za prosilce, ki nimajo lastnih sredstev za preživljanje, v skladu s prvim odstavkom 26. člena določi v višini obračunanega zneska, ki mu pripada na podlagi 27. člena Pravilnika. V prvem odstavku 27. člena Pravilnika pa je določeno, da se višina obračunanega zneska za prosilce določi v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke. Vlagatelju v skladu s prvim odstavkom 27. člena pripada 0,50 od osnovnega zneska minimalnega dohodka, vsaki naslednji odrasli osebi v družini 0,25 od osnovnega zneska minimalnega dohodka in za otroka do 18. leta starosti 0,35 od osnovnega zneska minimalnega dohodka. Minimalni dohodek pa na podlagi prvega odstavka 4. člena Zakona o dodatnih interventnih ukrepih za leto 2012 od dne 1. 1. 2012 do dne 31. 12. 2012 znaša 260,00 EUR. Prosilcu in njegovi družini tako pripada finančna pomoč v višini 650,00 EUR mesečno.

Tožniki vlagajo tožbo zoper odločbo MNZ št. 2142-266/2006/122 (1313-25) z dne 16. 11. 2012, vročeno 21. 11. 2012 – s predlogom za odločanje v sojenju polne jurisdikcije oziroma (subsidiarno) s predlogom za sprožitev presoje ustavnosti 5. alineje čl. 78/1 ZMZ – in s predlogom za sprožitev presoje ustavnosti 79.a člena ZMZ. V tožbi pravijo, da izpodbijajo v odločbi določeno višino te pomoči (659,00 EUR od 23. 10. 2012 naprej oziroma 559,00 EUR za čas od 28. 6. 2012 do 22. 10. 2012) in zato, ker z njo prosilcem ni bila odobrena žepnina (v tem delu je odločba sicer v skladu z zakonom, vendar je zakon v tej točki v neskladju z ustavo). Gornja (v besedilu v oklepaju zapisana) vsebina je dejanska vsebina izpodbijane odločbe, ugotovljena iz interpretacijo premalo jasne oziroma nelogične dikcije izreka izpodbijane odločbe. Posebej poudarjajo, da se s to tožbo ne izpodbija ta povsem očitno nelogična dikcija 1. točke izreka, ampak njena dejanska vsebina, ki je z interpretacijo zelo lahko in povsem nedvoumno ugotovljiva. Upajo, da se (tudi po javni kritiki takega izogibanja sojenju v članku, objavljenem v reviji Pravna praksa) sodišče ne bo skušalo sojenju o tej eksistenčno nujni zadevi (podobno kot v primeru iste družine že v zadevi z isto številko s sodbo št. U I 1178/2012 z dne 10. 10. 2012) še enkrat nedopustno izogniti s sprožanjem popolnoma nepotrebnega in očitno neutemeljenega postopka za presojo ustavnosti čl. 78/III ZMZ – ali celo s še bolj očitno nesmiselnim vračanjem zadeve upravnemu organu zaradi nepomembnih pomanjkljivosti v formulaciji (dikciji) izreka izpodbijane odločbe. Vsa nadaljnja argumentacija te tožbe je skoraj enaka argumentaciji tožbe z dne 5. 8. 2012 zoper odločbo MNZ št. 2142-266/266/113 (1371-18) z dne 2. 7. 2012, kjer se je to sodišče sojenju v tisti eksistenčno nujni zadevi (ta pa je tisti enaka, samo da je bilo medtem izgubljenih še nekaj mesecev!) enkrat že izognilo s sprožitvijo povsem nesmiselnega in očitno neutemeljenega postopka za oceno ustavnosti čl. 78/III ZMZ. Določitev višine finančne pomoči je bila narejena v skladu s Pravilnikom o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito in sicer z njegovo novelo, ki velja od 2. 6. 2012 naprej. Do takrat so bili „razseljeni“ prosilci za azil upravičeni do finančne pomoči v enaki višini kot prejemniki take pomoči po predpisih, ki urejajo socialnovarstvene prejemke – s to novelo pa je bila višina te pomoči zanje (in samo zanje – celo tujcem brez vsakega dovoljenja za bivanje v državi po 75. členu ZTuj-2 še vedno pripada ta finančna pomoč v nezmanjšani višini!) prepolovljena torej zmanjšana na polovico. Dotlej je, enako kot domači prejemniki denarne socialne pomoči, prejemal posamični prosilec (ali prvi prosilec v družini) mesečno 260 EUR – sedaj samo še 130 EUR (žena polovico tega zneska, otroci pa po 70% tega zneska). Že tista prejšnja ureditev je omogočala človeka dostojno preživetje le tistim „razseljenim“ prosilcem za azil, ki so bili poleg tega deležni še pomoči sorodnikov ali kakšne druge pomoči – kako naj tujec v tujem okolju preživi s 130€ (njegova žena s 65 EUR, otroci pa s po 91 EUR), pa je zgolj retorično vprašanje, o katerem resno razpravljanje sploh ni možno. Denarna socialna pomoč za domače upravičence znaša 260 EUR, čeprav domači upravičenci do nje praviloma vendarle niso čisto brez vsega (tako kot predpisanim cenzusom – prosilci za azil pa praviloma nimajo popolnoma nič). S 130 EUR na mesec bi si torej samski prosilec za azil (brez družine) moral plačati stanovanje, prehrano, obleko – vse! Kot že rečeno, resno razpravljati o takem očitnem absurdu sploh ni mogoče. Ti drugi „varčevalni“ ukrepi so bili uvedeni z zakoni in protiustavne zakone Ustavno sodišče lahko razveljavi. To sodišče je sicer pristojno odločati tudi o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo (in zakonom) – toda prizadetemu posamezniku to ustavno-sodno varstvo njegovih pravic žal ni dostopno, dokler ne izčrpa redne sodne poti. Če bi bilo to absurdno znižanje finančne pomoči določeno v zakonu, bi s to tožbo lahko predlagali sodišču, naj sodišče (brez čakanja na izčrpavanje celotne sodne poti) takoj sproži pred Ustavnim sodiščem postopek za presojo ustavnosti take zakonske ureditve – toda tu je bilo to absurdno znižanje določeno v podzakonskem predpisu (pravilniku), sodišča pa lahko sprožajo postopek presoje ustavnosti samo za zakone, ne tudi za podzakonske predpise! Delno zapolnitev te „pravne praznine“ seveda pomeni znano načelo exceptio illegalis. Toda tako lahko ravna le v primeru, kadar je neposredno po zakonu (vključno z njegovo ustavno-konformno interpretacijo, kadar zakon sam morda ni povsem jasen) o spornem vprašanju sploh možno odločiti. Nerešeni („nepokriti“) ostajata zlasti dve vrsti primerov: a) primeri, ko brez konkretizacije v podzakonskem predpisu zakona sploh ni mogoče uporabiti na konkreten primer; in b) primeri, ko pa zakon ni le presplošen (premalo konkretiziran za neposredno uporabo), ampak v njem vsebina neke pravice, ki jo daje, sploh ni določena (niti z interpretacijo določljiva), ker zakon določitev vsebine pravice v celoti prenaša na podzakonski akt (kar je seveda protiustavno, neskladno z načeli pravne države, kjer morajo biti pravice vsaj okvirno določene z zakoni, ne s podzakonskimi predpisi).

V nadaljevanju se sklicujejo na 78. člena ZMZ. Sprašujejo se, ali je v zakonu pravica do finančne pomoči vsebinsko vsaj okvirno določena (ali z interpretacijo določljiva)? Tožniki menijo, če zgolj „črkobralsko“ primerjamo 4. in 5. alinejo čl. 78/1 ZMZ, bi seveda lahko rekli, da „pravica do osnovne oskrbe v primeru nastanitve v azilnem domu“ je vsaj okvirno zakonsko določena (ker 79. člen pove, da obsega „nastanitev, prehrano, obleko in obutev ter higienske potrebščine“), medtem ko „pravica do finančne pomoči v primeru nastanitve na zasebnem naslovu“ ni niti na ta način okvirno določena. Toda taka interpretacija te zakonske ureditve bi bila napačna, ker je iz smisla in namena teh določb jasno (zunaj vsakega dvoma), da sta določbi 4. in 5. alineje alternativni: to, kar prosilcu 4. alineja zagotavlja „v primeru nastanitve v azilnem domu“, mu 5. alineja zagotavlja (po naravi stvari mora zagotoviti!) „v primeru nastanitve na zasebnem naslovu“. Zakaj „po naravi stvari mora zagotoviti“? Preprosto zaradi načela enakosti pred zakonom: „osnovna oskrba“ (v obsegu, kot ga okvirno določa 79. člen) mora biti zagotovljena obema skupinama prosilcev: ker so prvi skupini vse dobrine iz 79. člena v azilnem domu zagotovljene „v naravi“, morajo biti drugi skupini zagotovljene z ustrezno višino finančne pomoči. To izrecno potrjuje tudi 3. odstavek 5. člena Pravilnika, ki se glasi: „Prosilec, ki je nastanjen na zasebnem naslovu, krije stroške osnovne oskrbe sam iz naslova finančne pomoči iz 23. člena tega pravilnika.“ Iz gornje interpretacije zakona je razvidno, da je vsebina te zakonske pravice v zakonu vsaj okvirno določena (oziroma z interpretacijo določljiva). Po določbi 3. odstavka 78. člena ZMZ se s podzakonskim predpisom predpišejo samo podrobnejši pogoji in načini za zagotavljanje teh pravic, ne pa vsebina teh pravic. Vsebina pravic je okvirno določena že z zakonom – konkretno „finančna pomoč v primeru naselitve na zasebnem naslovu“ mora biti dovolj velika za zagotovitev vseh potreb iz 79. člena zakona. Ministrski pravilnik bi torej smel na podlagi izrecnega pooblastila („izvršilne klavzule“) v čl. 78/3 ZMZ določiti le „način za zagotavljanje teh pravic“ („pogojev“ seveda ne, saj pogoje za neko pravico lahko določi samo zakon – a tudi v tem delu določba čl. 78/3 ZMZ ni neskladna z Ustavo oziroma z načeli pravne države, saj na podzakonski predpis ne prenaša določitve „pogojev“, ampak le določitev „podrobnejših pogojev“ za uresničevanje zakonsko določene pravice) - na kakšen način se torej realizira pravna (zakonska) norma, da mora finančna pomoč prosilcem, ki jim je bila dovoljena nastanitev zunaj azilnega doma, zadoščati za pokritje potreb navedenih v 79. členu ZMZ, in sicer v primerljivi meri s prosilci, ki so nastanjeni v azilnem domu. Za določitev vsebine (obsega te pravice, torej višine finančne pomoči) pa ministrski pravilnik v čl. 78/3 ZMZ nima izrecnega pooblastila (v obliki citirane „izvršilne klavzule“), kar pa še ne pomeni, da bi bilo kakršnokoli poseganje pravilnika v določanje višine te finančne pomoči že kar a priori nezakonito. Sklicujejo se na 120. člen Ustave in v zvezi s tem pravijo, da „samostojno“ urejanje pomeni, da tudi za izdajo podzakonskih predpisov ne potrebujejo izrecnega zakonskega pooblastila, ampak so jih celo dolžni izdati, kadar je to za izvrševanje zakonov potrebno – seveda pa morajo biti ti izvršilni predpisi „v okviru zakonov“.

V nadaljevanju tožniki obravnavajo vsebino 27. člena Pravilnika (merila za izračun finančne pomoči). Pravijo, da je v tem delu 27. člen Pravilnika očitno nezakonit, ker daleč presega to, kar bi se s podzakonskim predpisom smelo urejati (le način uresničevanja zakonsko določene pravice in morda še podrobnejšo konkretizacijo njene vsebine, kadar je ta v zakonu samem le okvirno določena in potrebuje še izvedbeno konkretizacijo), saj ta določba Pravilnika (zgolj iz razlogov proračunskega varčevanja) od 2. 6. 2012 naprej kar za polovico zmanjšuje višino finančne pomoči, za katero se je dotlej štelo, da ustreza zakonskim kriterijem oziroma zakonsko (v 79. členu ZMZ) določeni vsebini te pravice. Ali je bila ta dotedanja domneva (predpostavka), da za kritje teh zakonsko določenih potreb prosilcev za azil zadošča finančna pomoč v enaki višini, kot je višina „denarne socialne pomoči“, ki jo prejemajo socialno prizadeti domači državljani in tujci s stalnim prebivališčem v Sloveniji, bi bilo morda sicer tudi možno izpodbijati, vendar to ni predmet te tožbe. S to tožbo se zatrjuje le, da je gornja določba 27. člena Pravilnika očitno nezakonita (iz prej navedenih razlogov), in se od sodišča zahteva, da po načelu exceptio illegalis (ki ima svojo ustavno podlago v 2. odstavku 120. člena Ustave) te nezakonite določbe podzakonskega predpisa pri sojenju ne upošteva, ampak naj o spornem vprašanju razsodi v sporu polne jurisdikcije neposredno na podlagi zakona in sicer tako, da spremeni izpodbijano upravno odločbo tako, da bo z njo prosilcem priznana mesečna finančna pomoč v višini, kakršna bi jim pripadala po istem 27. členu Pravilnika pred njegovo vsebinsko nezakonito spremembo (namesto 559 EUR, torej 1118 EUR) – in kakršna (nespremenjena) še vedno pripada celo tujcem, ki so v postopku prisilne odstranitve iz države (dokler te prisilne odstranitve ni mogoče izvesti, kar včasih traja mesece in leta dolgo!), in sicer po izrecni in jasni zakonski določbi zakona samega, namreč že prej citiranega 2. odstavka 75. člena Zakona o tujcih (ZTuj-2). V obeh primerih (pri „finančni pomoči“ po ZMZ in pri „denarni pomoči“ po ZTuj) gre pogosto za povsem iste ljudi (posameznike ali družine), ki najprej kot prosilci za azil prejemajo „finančno pomoč“ po ZMZ, nato (po zavrnitvi prošnje za azil) pa postanejo „tujci v postopku odstranitve iz države“ in prejemajo „denarno pomoč“ po ZTuj. Dokler so po zakonu upravičeni do prve ali do druge pomoči, ni absolutno nobenega „stvarnega in razumnega“ razloga, da bi bila ta denarna pomoč po višini različna – in še najmanj za to, da bi bila za prosilce za azil kar za polovico manjša kot tista kasnejša, ko že kot dokončno zavrnjeni prosilci za azil čakajo na odstranitev iz države. Obakrat mora višina te pomoči biti tolikšna, da ne pomeni kršitve ustavne pravice do človeškega dostojanstva – in nedavno zmanjšanje mesečnega zneska te pomoči pri prosilcih za azil z 260 EUR na 130 EUR seveda pomeni očitno in zelo grobo kršitev te ustavne pravice.

V nadaljevanju tožbe tožniki utemeljujejo svoj zahtevek glede pravice do žepnine. Kot je bilo navedeno v uvodu tožbe, tožniki ponavljajo, da odločbo MNZ izpodbijajo tudi zato, ker z njo prosilcem ni bila odobrena žepnina. V tem delu je odločba sicer v skladu z zakonom, vendar je zakon v tej točki v neskladju z ustavo, zato sodišču predlagajo, da (samo v tej točki, glede vprašanja žepnine) odločanje prekine in sproži postopek presoje ustavnosti 79.a člena ZMZ.

Po 78. členu ZMZ je ena od pravic vseh prosilcev za azil tudi pravica do žepnine, vendar pa je bil z zadnjo novelo ZMZ dodan nov, 79.a člen, ki to pravico omejuje na dva načina, od katerih je eden utemeljen in ustavno dopusten, drugi pa ne. Že po naravi stvari je seveda utemeljena in dopustna omejitev, da so do žepnine upravičeni le tisti prosilci, ki so brez lastnih sredstev za preživljanje. Popolnoma nedopustno pa je od pravice do žepnine izključiti prosilce, ki jim je bilo iz zdravstvenih ali drugih utemeljenih razlogov dovoljeno bivanje zunaj azilnega doma (na zasebnem naslovu). Finančna pomoč tej skupini prosilcev je namreč le ekvivalent na drug način (v naravi) zagotovljene „osnovne oskrbe“ prosilcem, ki so prešli v kategorijo prosilcev „z lastnimi sredstvi za preživljanje“. Dejansko to niti ni resnični ekvivalent, saj si je težko predstavljati, kako naj bi človek v tuji deželi vse potrebe svoje „osnovne oskrbe“ (stanovanje, prehrano, obleko itd.) kril z borimi 260 EUR na mesec (da o škandaloznem zmanjšanju te vsote na 130 EUR niti ne govorimo) – toda kot je bilo že navedeno, se ta tožba v to dodatno vprašanje ne spušča. Če je zakonsko zagotovljena „osnovna oskrba“ eni skupini prosilcev zagotovljena „v naravi“, drugi skupini pa s finančno pomočjo, potem ni seveda nikakršnega razloga za to, da bi le ena od teh dveh enakovrednih skupin prosilcev imela pravico do žepnine, druga pa ne. Taka ureditev sicer morda ni diskriminatorna v smislu 1. odstavka 14. člena Ustave (prepoved diskriminacije glede na spol ali druge osebne okoliščine, če kraja nastanitve ne štejemo za tako „osebno okoliščino“), pač pa je očitno arbitrarna, saj ne prestane testa arbitrarnosti. Po njem je arbitrarno (samovoljno) in zato ustavno nedopustno (v nasprotju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom – 2. odstavek 14. člena Ustave) tisto zakonsko razlikovanje, za katerega ni stvarnega in razumnega razloga. Takega razumnega in stvarnega (tj. s predmetom urejanja smiselno povezanega) razloga tu preprosto ni, zato je taka ureditev arbitrarna in s tem protiustavna. Nemško Zvezno ustavno sodišče je pred kratkim (18. julija 2012) razglasilo za neustavne določbe nemškega Zakona o pravicah prosilcev za azil o denarnih prejemkih, ki jim pripadajo. Nemško Zvezno ustavno sodišče med drugim navaja, da je višina denarnih prejemkov po 3. členu AsylbLG očitno nezadostna, ker se ni spremenila že od leta 1993. Člen 1/1 GG (nemške ustave) v povezavi z načelom socialne države (čl. 20/1 GG) zagotavlja temeljno pravico do človeka vrednega eksistenčnega minimuma. Ta človekova pravica obsega tako fizično eksistenco kot tudi zagotovitev možnosti gojenja medčloveških odnosov ter vsaj minimum udeležbe v družbenem, kulturnem in političnem življenju. Ta človekova pravica pripada nemškim in tujim državljanom, ki se zadržujejo v Nemčiji, v enaki meri. V primeru, da bi zakonodajalec pri določanju človeka vrednega eksistenčnega minimuma želel upoštevati posebnosti določenih skupin oseb, pri tem ne sme med njimi razlikovati pavšalno po bivalnem statusu. Razlikovanje je možno le, kolikor potreba po eksistenčno potrebnih storitvah ene skupine oseb od druge signifikantno odstopa in je to posledično možno ugotoviti (dokazati) v vsebinsko transparentnem postopku na podlagi dejanskih potreb take skupine ljudi. Sodišče je zakonodajalca zavezalo, da zakonsko ureditev nemudoma spremeni – do takrat pa je sodišče samo določilo predhodno ureditev, ki že za leto 2011 določa za posameznika (oziroma prvega v družini), ki jim je pri nas prej pripadal znesek 260 EUR in sedaj le še 130 EUR, znesek 336 EUR (206 EUR za „stvarne storitve“ in 130 EUR „ za osebne potrebe vsakodnevnega življenja“). Za primerjavo z našo ureditvijo niso toliko pomembni navedeni zneski, ampak predvsem to, da je zunaj vsakega dvoma, da mora biti obseg pravic (višina denarne pomoči itd.) določena z zakonom in ne s podzakonskimi predpisi. „Nikakršnega znižanja standarda zahtevanih storitev pod fizični in socio-kulturni eksistenčni minimum tudi ni mogoče utemeljevati z migracijsko-političnim stališčem, da bi morali ta standard držati nizko, da v mednarodnih primerjavah ne bi bil previsok, kar bi potem spodbujalo prosilce za azil k premikanju iz države v državo. Človeškega dostojanstva ni dopustno relativizirati z migracijsko-političnimi razlogi.“ V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka navedbe tožnikov, predlaga, da sodišče tožbo zavrne in dodaja, da je zaradi rojstva otroka tožeči stranki v skladu s 3. odstavkom 27. člena pravilnika na novo odmerila višino finančne pomoči. Obrazložitev k prvi točki izreka: Tožba prvih šestih tožnikov se v delu, ki se nanaša na uveljavljanje pravice do žepnine, zavrže. Sodišče je v prvi točki izreka s sklepom zavrglo tožbo v navedenem delu, ker o istem tožbenem zahtevku že teče drug upravni spor. Prvih šest tožnikov namreč v obravnavani tožbi uveljavlja, da je ureditev 79a. člena ZMZ protiustavna, ker iz pravice do žepnine izključuje prosilce, ki so na podlagi utemeljenih razlogov iz 3. odstavka 83. člena ZMZ razseljeni na zasebnem naslovu, med tem ko ta pravica pripada tistim, ki so nastanjeni v azilnem domu, ali v njegovi izpostavi. Ta isti zahtevek je prvih šest tožnikov podalo že v tožbi z dne 5. 8. 2012, ki jo sodišče obravnava že v upravnem sporu v zadevi I U 1178/2012, in ki se nanaša na isto razselitev omenjenih tožnikov z dne 28. 6. 2012 na podlagi upravne odločbe št. 2142-266/2006/112 z dne 26. 6. 2012. Z izpodbijano odločbo očitno ni bilo odločeno o zahtevku prvih šest tožnikov za uveljavitev pravice do žepnine, saj je iz uvoda in obrazložitve odločbe jasno razvidno, da je tožena stranka z izpodbijanim aktom odločala samo v zadevi dodelitve finančne pomoči, ne pa tudi žepnine; zahtevka za uveljavitev žepnine prvih šest tožnikov v upravnem postopku tudi niso postavili. Ker o obravnavanem zahtevku prvih šestih tožnikov že teče upravni spor, je sodišče tožbo v navedenem delu zavrglo (3. odstavek 189. člena Zakona o pravdnem postopku, ZPP, Uradni list RS, št. 26/1999 z nadaljnjimi spremembami in dopolnitvami, v zvezi z 1. odstavkom 22. člena ZUS-1).

Obrazložitev k drugi točki izreka: V preostalem delu tožbe, ki ni zajeta s prvo točko izreka tega sklepa, je tožba utemeljena iz drugih razlogov, kot jih navajajo tožniki.

Tožniki imajo prav, da izrek izpodbijane odločbe ni logičen in bi moral biti drugačen in bolj določen v smislu 6. odstavka 213. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) v zvezi z določilom 30. člena ZMZ. Tožniki sicer izrecno nasprotujejo temu, da bi sodišče tožbi zaradi formulacije izreka, ki je premalo jasna in nelogična, ugodilo in sami navajajo, da jim je izrek kljub nelogičnosti dovolj razumljiv, ker po njihovem mnenju pomeni, da tožnikom kot družini od dne 23. 10. 2012 naprej pripada 650 EUR finančne pomoči, za čas od 28. 6. 2012 do 22. 10. 2012 pa njihovi družini, brez sedmo-tožeče stranke G.G., pripada finančna pomoč v višini 559 EUR. Na tako vsebino potrebnega izreka bi bilo sicer razumno sklepati v povezavi z obrazložitvijo, kjer so finančne pomoči za vsakega tožnika posebej specificirane. Vendar pa mora biti izrek upravne odločbe povsem jasen in določen zlasti zaradi tega, da je lahko njegova izvršitev objektivno nedvoumna in tudi v skladu z materialnimi in procesnimi določbami prisilnih predpisov. To pa v konkretnem primeru ni.

Po ZMZ namreč prosilcu pripada finančna pomoč iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ kot posamezniku in jo pristojni organ ne določa in dodeljuje družini. Tudi Pravilnik (1. odstavek 27. člena) določa višine minimalnega dohodka za posamezne prosilce, ne pa za družino kot celoto, četudi so te višine pomoči lahko odvisne od tega, ali so prosilci člani družine, ali ne. Določilo 1. odstavka 27. člena Pravilnika določa faktorje v razmerju do osnovnega zneska minimalnega dohodka za posamezne kategorije prosilcev v družini ali za posameznike, ki niso člani družine, nikakor pa ne za družino kot celoto. V izreku izpodbijane odločbe niso navedene višine finančne pomoči, ki pripadajo vsakemu od prosilcev, glede na to, da so te višine različne, in glede na določena časovna obdobja. Po določilu 3. odstavku 27. člena Pravilnika velja obveznost, da se višina finančne pomoči /.../ „na novo določi ob vsaki spremembi višine mesečnih dohodkov prosilca ali spremembi osnovnega zneska minimalnega dohodka ali spremembah, ki vplivajo na odmero finančne pomoči iz prvega in drugega odstavka tega člena.« Rojstvo tožnika G.G. dne ... 1. 2012 ne spada pod nobeno spremembo v smislu 3. odstavka 27. člena Pravilnika. Zato bi morala tožena stranka vlogo prvo-tožeče stranke B.B., vloženo po rojstvu G.G., vzeti v vsebinsko obravnavo v smislu zahtevka za finančno pomoč iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ samo za sedmo-tožečo stranko G.G., ne pa tudi za prvih šest tožnikov. Višine finančne pomoči za (preostalih) prvih šest tožnikov se zaradi rojstva G.G. niso spremenile niti se ni spremenilo obdobje prejemanja določenih višin finančne pomoči za navedenih prvih šest tožnikov. Finančne pomoči prvim šestim tožnikom (še vedno) pripadajo od dne 28. 6. 2012, ko so bili razseljeni na zasebni naslov z odločbo z dne 26. 6. 2012, do pravnomočno končanega postopka o njihovih prošnjah za mednarodno zaščito. Ker je tožena stranka o višini prejete finančne pomoči za prvih šest tožnikov za obdobje od 28. 6. 2012 do pravnomočnosti postopka že odločala z odločbo št. 2142-266/2006/113 (1371-18) z dne 2. 7. 2012, zoper katero pa so tožniki sprožili upravni spor (I U 1178/2012), Upravno sodišče pa je postopek v zadevi I U 1178/2012 prekinilo in vložilo zahtevo za presojo ustavnosti na Ustavno sodišče, je tožena stranka v izpodbijani odločbi v delu, ki se nanaša na prvih šest tožnikov, odločala o upravni zadevi, o kateri že teče sodni postopek, tožniki pa so z omenjeno predhodno odločbo pridobili določene pravice (4. točka 1. odstavka 129. člena ZUP). Tožena stranka torej določbe 4. točke 129. člena ZUP ni upoštevala pri obravnavanju vlog prvih šest tožnikov z dne 23. 10. 2012, pa bi jo morala.

Ne glede na to bistveno napako pri uporabi 3. odstavka 27. člena Pravilnika v zvezi z določilom 4. odstavka 129. člena ZUP, pa neodvisno od navedenega obstaja tudi notranja nekonsistentnost izreka, ki se nanaša na G.G. v razmerju med prvo in drugo točko izreka. Notranje nekonsistentnost je v tem, da iz prve točke izreka izhaja, da G.G. pripada finančna pomoč v višini 650,00 EUR, za kar ni nobene pravne podlage, a je tožena stranka verjetno štela, da celotni družini z G.G. vred od dne 23. 10. 2012 pripada finančna pomoč v višini 650,00 EUR, vendar pa ob tem tudi ni jasno, kakšen vpliv na finančno pomoč dodeljeno G.G. ima 2. točka izreka, ki višino finančne pomoči določa na 130 EUR. Morda je s tem tožena stranka hotela zgolj opozoriti, da se je z uveljavitvijo Pravilnika finančna pomoč za odraslo osebo znižala iz 260 EUR na 130 EUR, vendar to absolutno ne sodi v izrek upravne odločbe, ker ga dela nerazumljivega in neizvršljivega. V navedenih elementih gre za kršitev določb 6. in 1. odstavka 213. člena ZUP, ki zahtevata določnost in jasnost izreka.

Sodišče pa ni moglo šteti, da prvih šest tožnikov nima pravnega interesa za tožbo v upravnem sporu glede na to, da o istem zahtevku že teče sodni postopek v zadevi I U 1178/2012, saj je v zadevi I U 1178/2012 izpodbijani akt drug kot v obravnavanem upravnem sporu (2. in 3. odstavek 189. člena ZPP). Izpodbijani akt v obravnavanem upravnem sporu se namreč nanaša tudi na prvih-šest tožnikov, zato sodišče tožbe prvih šestih tožnikov ni zavrglo zaradi teka upravnega spora v istovrstni zadevi, ampak je tožbi zaradi napak v izreku, ki se nanaša na vse tožnike, in ki so vplivale na zakonitost in pravilnost odločitve (2. točka 1. odstavka 27. člena ZUS-1), ugodilo in izpodbijani akt odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponoven postopek (3. točka 1. odstavka 64. člena ZUS-1).

To pa pomeni, da Upravno sodišče iz nobenega razloga, in ne samo iz razloga, ki ga uveljavlja sedmo-tožeča stranka v tožbi v zvezi z pravico do žepnine, ne more prekiniti postopka in zahtevati presoje ustavnosti 1. in 2. odstavka 79.a člena ZMZ. Kajti Upravno sodišče lahko po 156. členu Ustave prekine postopek in vloži zahtevo za presojo ustavnosti zakona samo pod pogojem, da mora za odločitev v sodnem postopku nujno uporabiti pravno določilo, za katero meni, da je neustavno. Ta pogoj oziroma procesna predpostavka iz 1. odstavka 23. člena Zakona o ustavnem sodišču (ZUstS) pa v konkretnem primeru ni izpolnjena, ker mora sodišče del tožbe zavreči (sklep iz prve točke izreka), v preostalem delu pa mora tožbi ugoditi, izpodbijani akt odpraviti in zadevo vrniti toženi stranki v ponoven postopek (2. točka izreka sodbe) in zato za odločitev v tem upravnem sporu ni potrebna presoja skladnosti katerih koli določb ZMZ z Ustavo s strani Ustavnega sodišča na podlagi predhodne prekinitve postopka in zahteve za presojo ustavnosti Upravnega sodišča. Postavlja pa se vprašanje, ali se sodišče mora izreči o tožbenem ugovoru sedmo-tožeče stranke glede (ne)ustavnosti pravice do finančne pomoči in žepnine, četudi v konkretnem primeru ni pogojev za prekinitev postopka in vložitev zahteve za oceno ustavnosti. Odgovor na to vprašanje je sodišče razdelilo na del, ki se nanaša na tožbeni ugovor sedmo-tožeče stranke o neustavnosti pravice do žepnine, in na tožbeni ugovor sedmo-tožeče stranke, ki se nanaša na ustavnost ZMZ v delu, ki se nanaša na finančno pomoč.

V zvezi s pravico do žepnine sedmo-tožeča stranka utemeljuje, da je 79.a člen ZMZ protiustaven. Načeloma Upravno sodišče ni pristojno za podajanje mnenja o ustavnosti splošnih aktov, brez da bi prizadeta stranka v upravnem sporu izpodbijala posamičen akt, dejanje ali molk tožene stranke kot javno-pravnega subjekta, ki temelji na sporni zakonski določbi. (1., 2., 4. in 5. člen ZUS-1). Sedmo-tožeča stranka po svojem zakonitem zastopniku v upravnem postopku ni podala zahtevka na izdajo odločbe ali na izplačilo žepnine. Zastopnik sedmo-tožeče stranke je v upravnem postopku izrecno podal samo vlogo za finančno pomoč na predpisanem obrazcu z dne 23. 10. 2012. Zahtevka za žepnino pa ni podal in tudi svetovalec za begunce ni vložil tožbe zaradi molka organa, ampak je v tožbi neposredno uveljavljal, da naj sodišče prekine postopek in zahteva presojo ustavnosti 79.a člena ZMZ pred Ustavnim sodiščem. Načeloma mora stranka podati ustrezen zahtevek v upravnem postopku za uveljavitev določene pravice, četudi iz zakona izhaja, da te pravice zakonodajalec določenim osebam ni dodelil, stranka pa meni, da je takšno neenako obravnavanje protiustavno in stranka ne more zahtevka oziroma ugovora prvič podati šele v upravnem sporu. Spoštovanje procesnih določb, tako kot jih je določil zakonodajalec v ZUS-1, je namreč del vladavine prava (2. člen Ustave) in sestavni del načela demokratičnosti družbene ureditve (1. člen Ustave). Državne institucije, kamor spadajo tudi in še posebej sodišča, ki so najbolj odgovorna za razvoj vladavine prava, morajo delovati strogo v okviru svojih zakonskih in ustavnih pristojnosti, tako da tudi Upravno sodišče ne sme presegati svojih pristojnosti in posegati v pristojnost Ustavnega sodišča. Vendar pa je obravnavani primer specifičen, ker sedmo-tožeča stranka uveljavlja varstvo pravice iz 34. člena Ustave, ki bi glede na sodišču znane okoliščine primera lahko zadevale celo absolutno pravico do človekovega dostojanstva iz 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP). Zato interpretacija prava in predmetna sodna odločitev ne sme poseči v pravico sedmo-tožeče stranke iz 3. člena MKVČP; poleg tega pa s tem, ko se sodišče izreče o ustavno-pravnem ugovoru sedmo-tožeče stranke glede pravice do žepnine ne posega v pristojnost nobenega drugega organa ali sodišča. Če sedmo-tožeča stranka meni, da ji sporna odločba 79.a člena ZMZ neposredno posega v njen pravni položaj oziroma pravice, potem bi sicer lahko podala pobudo za presojo ustavnosti na podlagi 2. odstavka 24. člena ZUstS. Vendar pa bi glede na restriktivno ustavno-sodno prakso Ustavnega sodišča v zvezi z 2. odstavkom 24. člena ZUstS, Ustavno sodišče njeno pobudo lahko zavrglo, češ da ni izčrpala pravnega sredstva v upravnem sporu.

(1)

V tem primeru bi sedmo-tožeča stranka lahko dejansko izgubila možnost učinkovitega dostopa do sodnega varstva (23. člena Ustave). Zato in zaradi ustavno-sodne prakse glede obveznosti rednih sodišč, da se opredelijo do argumentiranih očitkov strank glede neustavnosti, se bo sodišče ob koncu te sodbe, v delu, kjer bo obravnavalo vsebinske elemente absolutne pravice do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine EU o temeljnih pravicah v povezavi s 3. členom MKVČP in 18. členom Ustave, opredelilo tudi do ugovora protiustavnosti pravice do žepnine.

Pravna situacija glede uveljavljanja pravice do finančne pomoči iz 5. alineje 1. odstavka 78. člena ZMZ za sedmo-tožečo stranko pa je drugačna od zahtevka za žepnino v tem smislu, da je bil zahtevek sedmo-tožeče stranke za finančno pomoč podan že v upravnem postopku. Nadalje je pomembno, da se tožbeni ugovor sedmo-tožeče stranke v tem upravnem sporu nanaša na tožbeni argument, da določilo 3. odstavka 78. člena ZMZ ni neustavno, kot je to menilo Upravno sodišče v zadevah I U 1178/2012 in I U 1880/2012, ampak bi moralo sodišče po mnenju svetovalca za begunce z institutom exceptio illegalis uporabiti analogno določbo 2. odstavka 75. člena ZTuj-1. Nadalje mora Upravno sodišče pri opredeljevanju do tožbenega ugovora glede pravice do finančne pomoči sedmo-tožeče stranke upoštevati, da mora redno sodišče po ustaljeni ustavno-sodni praksi argumentirano opredeliti do ustavno-pravnih ugovorov stranke,

(2)

zato da če zadeva morebiti pride kasneje na Ustavno sodišče, navedeni standard iz sodne prakse Ustavnega sodišča /.../ „pristojnim sodiščem omogoča, da opravijo svojo nalogo, kot jim je zaupana po ustavi in zakonih. Sodišča so v zadevah, v katerih odločajo o pravicah in obveznostih posameznikov ali pravnih oseb, prva poklicana, naj zakone in druge predpise razlagajo v skladu z ustaljenimi metodami razlage pravnih pravil. Ko ustavno sodišče odloča o ustavnosti takšnih predpisov, mora imeti tudi zaradi kvalitetne in argumentirane ustavnosodne presoje na razpolago razlage, ki so jih že sprejela pristojna sodišča pri odločanju.“(3) Ključen tožbeni argument svetovalca za begunce v obravnavani zadevi temelji na ugotovitvi, ki je očitno zmotna. Tožnik namreč v zvezi z določitvijo višine finančne pomoči v zadnjem odstavku na strani 2 tožbe pravi, da /.../ „če bi bilo to absurdno znižanje finančne pomoči določeno v zakonu, bi s to tožbo lahko predlagali sodišču, naj sodišče (brez čakanja na izčrpanje celotne sodne poti) takoj sproži pred Ustavnim sodiščem postopek za presojo ustavnosti take zakonske ureditve“/.../; enako tudi v 4. odstavku na strani 4 tožbe svetovalec za begunce pravi, da /.../ „za določitev vsebine (obsega te pravice, torej višine finančne pomoči) pa ministrski pravilnik v členu 78/3 nima izrecnega pooblastila (v obliki citirane izvršilne klavzule)“ /.../. To je zmotna ugotovitev, zato se sodišče tudi v tem upravnem sporu pridružuje mnenju tega istega sodišča v zadevah I U 1178/2012 in I U 1880/2012, kjer je sodišče vložilo zahtevi za presojo ustavnosti 3. odstavka 78. člena ZMZ z vidika 87. člena, 2. odstavka 3. člena in 2. odstavka 120. člena Ustave zaradi preveč odprtega (golega) pooblastila izvršilni veji oblasti, da določi podrobnejše pogoje in načine zagotavljanja pravic prosilcev za mednarodno zaščito. Določilo 6. odstavka 83. člena ZMZ, ki ga sedmo-tožeča stranka v tožbi ne omenja, namreč določa: „Prosilcu, ki mu je odobrena razselitev na podlagi tretjega odstavka tega člena in nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena tega zakona ter nima sredstev za preživljanje, se dodeli finančna pomoč v višini, določeni s predpisom iz tretjega odstavka 78. člena tega zakona.“ To pomeni, da je zakonodajalec dal izrecno pooblastilo izvršilni veji oblasti, da določi višino finančne pomoči tudi v konkretnem primeru, ki je predmet obravnave v tem upravnem sporu, s podzakonskim predpisom. Za sedmo-tožečo stranko namreč pride v poštev določilo 6. odstavka 83. člena ZMZ. Ključen ustavno-pravni problem takšnega preveč odprtega zakonskega pooblastila izvršilni veji oblasti za določanje pravice do finančne pomoči je v tem, da določilo 3. odstavka 78. člena (in tudi 6. odstavek 83. člena) niti kateri koli drug člen iz ZMZ ne veže pravice do finančne pomoči prosilcev na zakonsko ureditev primerljive socialne pomoči za zagotavljanje minimalnih eksistenčnih pogojev za bivanje, kot je na primer Zakon o socialno varstvenih prejemkih, ali določba ZTuj-2 (2. odstavek 75. člena), ki se nanaša na pravice tujcev z dovoljenjem za zadrževanje, ki jih je zakonodajalec vezal na zakon, ki ureja socialno varstvene prejemke. Vezanost na soglasje treh resornih ministrov (3. odstavek 78. člena ZMZ) po mnenju sodišča tudi v tej zadevi ni v skladu z ustavo; dejstvo, da Pravilnik v 27. členu merila za izračun finančne pomoči (višino) veže na „osnovni znesek minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke“ pa v ničemer ne razrešuje ustavno-pravnega problema, ker je v tem določilu določeno, da se višina obračunanega zneska določi „v razmerju“ do osnovnega zneska minimalnega dohodka, določenega s predpisi, ki urejajo socialnovarstvene prejemke. To »razmerje« pa očitno lahko pristojni ministri določajo v tolikšni meri zakonsko nevezano (zmanjšanje za 50%), da gre dejansko za t.i. golo ali bianco pooblastilo za samostojno odrejanje pravic in obveznosti

(4)

in je lahko ogrožena temeljna človekova pravica prosilcev za mednarodno zaščito do človekovega dostojanstva. Ker torej ZMZ v določilih 3. odstavka 78. člena v zvezi z 6. odstavkom 83. člena ZMZ ima neustavno zakonsko pooblastilo izvršilni veji oblasti za določanje višine finančne pomoči v podzakonskem aktu, tudi v morebitnem ponovnem postopku na podlagi iste zakonodaje uporaba instituta exceptio illegalis ne bo možna, in je zato po mnenju sodišča ZMZ vsaj v navedenem delu neustaven. Ob tem sodišče pripominja, da neustavnost 3. odstavka 79. člena (v povezavi z 3. odstavkom 83. člena ZMZ) z vidika 2. odstavka 3. člena, 87. člena in 2. odstavka 120. člena Ustave, posledično povzroča nujne pomisleke o neustavnosti istih določil tudi z vidika načela socialne države (2. člen Ustave). Načelo socialne države je namreč po ustavno-sodni praksi obvezujoče ustavno načelo za vse tri veje oblasti (odločba Ustavnega sodišča Up-39/94 z dne 4. 4. 1995, odst. 3) in ker Ustavno sodišče načelo socialne države dostikrat enači z načelom socialne pravičnosti (npr. odločbi Ustavnega sodišča objavljeni v: OdlUs 22/VI., 1. knjiga str. 106, odst. 6, OdlUs 42/IV, 1. knjiga) in dodaja, da je „načelo socialne pravičnosti vodilno načelo pri urejanju vseh razmerij v pravni in socialni državi“ (OdlUs 23/I, 57), morebiten političen interes, da se zmanjša pretok prosilcev za mednarodno zaščito tudi preko meje minimalnega praga socialne zaščite za prosilce za mednarodno zaščite, ki sicer velja za druge tujce, ne more biti legitimnejši cilj od načela socialne države. Ustavno sodišče je namreč v ustavno-sodni praksi že odločilo, da „privilegiranje socialno šibkejših“ ne pomeni diskriminacije temveč uveljavitev načel socialne države (odločba Ustavnega sodišča v zadevi U-I-303/96 z dne 27. 2. 1997, odst. 6).

(5)

To pomeni, da depriviligiranje socialno (naj)šibkejših, četudi gre za splošne varčevalne ukrepe, ni v skladu z načelom socialne države. V tem elementu se po mnenju sodišča sedmo-tožeča stranka ob koncu tožbe utemeljeno opira na argumente iz primerljivega spora, o katerem je bilo odločeno z odločbo Zveznega ustavnega sodišča ZRN v zadevi 1BvL 10/10 z dne 18. 7. 2012. (6)

Vendar pa sodišče iz že omenjenega razloga v tej zadevi ni prekinilo postopka in ni podalo zahteve za presojo ustavnosti, ker za zavrženje tožbe iz prve točke izreka in ugoditev tožbi iz druge točke izreka odločitev Ustavnega sodišča ni potrebna. Poleg tega lahko po prejemu te sodbe izvršilna veja oblasti najbolj učinkovito reagira in spremeni Pravilnik, tako da finančno pomoč uredi v skladu z ustavi-skladno interpretacijo Upravnega sodišča, s čimer bi lahko v obravnavanem delu odpadla tudi obravnavana neustavnost zakonskega pooblastila iz 3. odstavka 78. in 6. odstavka 83. člena ZMZ in še: s tako odločitvijo se sedmo-tožeči stranki poleg postopka, ki ga je sprožilo Upravno sodišče v zadevah I U 1778/2012 in I U 1880/2012, odpira še možnost pridobitve pravnega stališča s strani Vrhovnega sodišča glede na to, da je instrukcijski rok za odločanje Vrhovnega sodišča o morebitni pritožbi 15 dni (3. odstavek 75. člena ZMZ), Ustavno sodišče pa omenjenih zahtev za presojo ustavnosti ni opredelilo kot absolutno prednostni, ampak samo kot prednostni zadevi.

Sodišče pa se ni moglo ustaviti na tej točki v presoji izpodbijanega akta, ki je bila omejena na pretežno procesne vidike, kajti sedmo-tožeča stranka, po zakonitih zastopnikih prvo in drugo tožeče stranke in svetovalcu za begunce, uveljavlja, da ji izpodbijani akt krši ustavno pravico do človekovega dostojanstva iz 34. člena Ustave. Predmetna sodna odločitev o delnem zavrženju tožbe in delni ugoditvi tožbe, ki temelji na interpretaciji procesnega prava, namreč ne sme poseči v temeljno ustavno pravico do človekovega dostojanstva iz 34. člena Ustave oziroma v absolutno zavarovano pravico do človekovega dostojanstva v smislu prepovedi nehumanega ravnanja iz 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (MKVČP) in 18. člena Ustave. Zato se sodišče v nadaljevanju opredeljuje do pravne opredelitve pravice do človekovega dostojanstva, kaj ta pravica pravzaprav pomeni, ali predmetna zadeva spada v okvir prava EU glede na to, da če gre za pravo EU, so pravila uporabe prava specifična in katere vsebinske elemente konkretno obsega pravica do človekovega dostojanstva ob sprejemu prosilcev za mednarodno zaščito v Slovenijo.

Bistvo pravice do človekovega dostojanstva znotraj (mednarodnega) prava o človekovih pravica je v tem, da dostojanstvo človeka ni (več) vezano na njegov status, položaj (v družbi) ali službo, ki jo opravlja, kot je to veljalo pred sprejemom univerzalnih listin o človekovih pravic. V mednarodnem pravu je bil ta odločilen prelom s preteklim pojmovanjem človekovega dostojanstva narejen z Splošno deklaracijo o človekovih pravicah (SDČP), ki jo je sprejela in razglasila Generalna skupščina Združenih narodov dne 10. decembra 1948 z resolucijo št. 217 A (III). SDČP namreč v preambuli človekovo dostojanstvo priznava kot »prirojeno vsem članom človeške družbe« na temelju enakopravnosti (prvi in peti odstavek Preambule), v določilu prvega člena pa pravi: »Vsi ljudje se rodijo svobodni in imajo enako dostojanstvo in enake pravice.« V 22. členu SDČP pa je človekovo dostojanstvo (in tudi avtonomija posameznika) povezano s pravico do socialne varnosti (ekonomskih, socialnih in kulturnih pravic), v 23. členu pa z možnostjo dela in pravičnega zaslužka, ki naj omogoči posamezniku „človeka vredno življenje“ in osebno avtonomijo.

(7)

MKVČP nima izrecne določbe o varovanju človekovega dostojanstva. Vendar pa varstvo človekovega dostojanstva sodna praksa nadzornih institucij MKVČP vključuje v sodne odločitve, začenši z odločitvijo Komisije za človekove pravice v zadevi East African Asians v. the United Kingdom (1981, odst. 203-207) in s sodbo Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) v zadevi Tyrer v the United Kingdom (odst. 33). Vendar v teh in nekaterih drugih zadevah ni šlo za varstvo človekovega dostojanstva v smislu minimalnih pogojev za bivanje, kar je sicer relevantno za obravnavani upravni spor. Za obravnavani upravni spor je zato pravno relevantna sodna praksa ESČP, na katero se je Upravno sodišče že sklicevalo v upravno-sodni praksi v zvezi z varstvom človekovega dostojanstva v smislu prepovedi nehumanega ravnanja.

Na primer v sodbi v zadevi I U 1407/2012 z dne 10. 10. 2012 je Upravno sodišče med drugim ugotovilo, da se je omenjena sodna praksa ESČP „v zvezi z 3. členom MKVČP in minimalno socio-ekonomsko zaščito posameznika, ki je v celoti odvisen od države, začela z sodbo v zadevi Budina proti Rusiji z dne 18. 6. 2009; na novo pa se je sodna praksa ravno za begunce in notranje razseljene osebe /.../ vzpostavila s sodbo Velikega senata ESČP v zadevi M.S.S. z dne 21. 1. 2011, v kateri se je ESČP sklicevalo na odločitev v zadevi Budina. V sodbi v zadevi M.S.S. je namreč Veliki senat ESČP prvič v svoji sodni praksi življenjske razmere (izven zapora ali pridržanja) v smislu minimalnih pogojev glede nastanitve, prehrane, higiene oziroma revščine za begunce povezalo s 3. členom Konvencije MKVČP. ESČP sicer ni zavzelo stališča, da bi morala državne podpisnice MKVČP vsakomur, ki spada pod njihovo jurisdikcijo zagotoviti stanovanje in določen življenjski standard (odst. 249). Vendar pa je ugotovilo, da so prosilci za mednarodno zaščito posebej depriviligirani in ranljiva skupina (odst. 251) in da ekstremno stanje revščine (glede prehrane, higiene in nastanitve) v okoliščinah daljše odsotnosti vsakršne perspektive na izboljšanje stanja pomeni kršitev človekovega dostojanstva in pravice do prepovedi nehumanega ravnanje iz 3. člena MKVČP (odst. 253-264). To ni ostalo osamljeno stališče Velikega senata ESČP. V naslednji zadevi Rahimi proti Grčiji je senat ESČP v sodbi z dne 5. 4. 2011 ravno tako, s sklicevanjem na sodbo v zadevi M.S.S., ugotovil kršitev 3. člena MKVČP zaradi indiferentnosti grških oblasti do mladoletnega prosilca za azil brez spremstva, ki je bil po omejitvi osebne svobode spuščen brez vsakršne skrbi za minimalno nastanitev, prehrano, higieno (ibid. odst. 87-94). Vprašanje zveze med humanitarnimi okoliščinami v zbirnih centrih za begunce in notranje razseljene osebe in 3. členom MKVČP je ESČP obravnavalo tudi v sodbi z dne 28. 6. 2011 v zadevi Sufi in Elmi proti Združenemu kraljestvu, ki se je nanašala na razmere v Somaliji. V zadevi Sufi in Elmi je ESČP uporabilo iste kriterije za presojo ekstremnih okoliščin revščine kot v zadevi M.S.S. (ibid. odst. 283).“

(8)

Vendar pa je treba pri tem upoštevati tudi, da je pravica do človekovega dostojanstva prosilcev za mednarodno zaščito del prava EU. Določilo 1. člena Listine EU o temeljnih pravicah (Listina) namreč pravi: „Človekovo dostojanstvo je nedotakljivo. Treba ga je spoštovati in varovati.“ Gre za del primarnega prava EU (6(1) člen Pogodbe o EU).

Zato je pravico do osnovne oskrbe in finančne pomoči po ZMZ treba obravnavati zlasti z vidika prava EU. V zvezi s tem je pomembno, da je Sodišče EU (SEU) z izrecnim in obširnim sklicevanjem na omenjeno sodbo ESČP v zadevi M.S.S. v sodbi v združenih zadevah N.S. in M.E. (C-411/10 in C-493/10 z dne 21. 12. 2012, odst. 88, 90, 112) potrdilo, da tudi znotraj držav članic EU lahko pride do „resne nevarnosti“ za nečloveško in ponižujoče ravnanje s prosilci (ibid. odst. 86., 94. 106) glede „življenjskih razmer“ prosilcev v okviru njihovega sprejema (ibid. odst. 88-89, 112). Ob tem je pomembno, da je v sodbi v zadevi N.S. in M.E. SEU še stalo na stališču, da ni vsaka resna nevarnost tudi za najmanjšo kršitev temeljnih človekovih pravic takšna, da suspendira uporabo Uredbe ES št. 343/2003, ampak mora iti za /.../ „sistemske pomanjkljivosti /.../ pogojev za sprejem prosilcev za azil v odgovorni državi članici, ki v smislu 4. člena Listine pomenijo nečloveško ali ponižujoče ravnanje s prosilci za azil“ (ibid. odst. 82. in 86).

(9)

Stališče oziroma standard o „sistemskih pomanjkljivostih“ glede varstva človekove pravice do prepovedi nehumanega ravnanja zaradi življenjskih razmer prosilcev ob sprejemu pa je SEU v kontekstu, ki se je tudi vezal na uporabo Uredbe ES št. 343/2003, in je ravno tako šlo za vprašanje minimalnih pogojev za sprejem prosilcev za azil v državah članicah, spremenilo 9 mesecev kasneje v sodbi v zadevi Cimade (C-179/11 z dne 27. 9. 2012). V sodbi v zadevi Cimade je SEU navedlo, da /.../ „tudi splošna sistematika in namen Direktive 2003/9 ter spoštovanje temeljnih pravic, zlasti zahtev iz člena 1 Listine, v skladu s katerim je treba človeško dostojanstvo spoštovati in varovati, nasprotujejo /.../ temu, da bi bil prosilec za azil izključen – čeprav le za začasno obdobje po vložitvi prošnje za azil in preden bi bil dejansko predan odgovorni državi članici – iz zaščite minimalnih standardov, ki jih določa ta direktiva“(ibid. odst. 56). Iz tega sledi, da tudi za kratko obdobje prosilcu za azil ne sme biti kršena pravica do človekovega dostojanstva v zvezi z minimalnimi standardi sprejema in zato niso potrebne „sistematične pomanjkljivosti“, da se šele lahko aktivira sodna zaščita. SEU tudi potrjuje relevantnost zgoraj citirane prakse Upravnega sodišča in ESČP glede vsebine zaščite človekovega dostojanstva s tem, ko pravi, da „člen 13(1) direktive 2003/9 v zvezi z obdobjem, v katerem morajo biti prosilcem na voljo materialni pogoji za sprejem, vključno z nastanitvijo, hrano obleko in dodatkom za dnevne izdatke, določa, da se to obdobje začne, ko prosilci za azil vložijo prošnje za azil“ (ibid. odst. 39). Sodišče tudi dodaja, da si „navedena direktiva prizadeva zagotoviti celovito spoštovanje človeškega dostojanstva in spodbujati uporabo členov 1 in 18 Listine“ (ibid. odst. 42).

Upoštevajoč vsebino Direktive Sveta 2003/9/ES z dne 27.1. 2003 o minimalnih standardih za sprejem prosilcev za azil (Uradni list EU, št. L 31, 6. 2. 2003) in sodno prakso ESČP glede 3. člena MKVČP glede na to, da je treba 1. člen Listine uporabljati v povezavi z sodno prakso ESČP v zvezi z 3. členom MKVČP (6(3) člen PEU), kar na podlagi 51(3) člena Listine pomeni tudi, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z MKVČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija, ta določba pa ne preprečuje širšega varstva po pravu EU, pravica do človekovega dostojanstva sedmo-tožeče stranke nedvomno zajema (med drugim tudi) naslednje elemente: nastanitev, prehrano, higieno, obleko in dodatek za dnevne izdatke. Direktiva sicer izrecno ne navaja teh elementov, saj določilo 13/(1) člena direktive 2003/9/ES pravi samo, da „države članice zagotovijo, da so prosilcem ob vložitvi prošnje za azil na voljo materialni pogoji za sprejem.“

(10)

Vendar pa je te elemente pravice do človekovega dostojanstva v zvezi s sprejemom prosilca za mednarodno zaščito izpeljalo SEU (v zadevi Cimade, odst. 39) iz 13(1) člena; temu pa je treba za sedmo-tožečo stranko, ki ni šoloobvezen otrok, brez dvoma dodati še pravico do potrebnega zdravstvenega varstva, ki „vključuje vsaj nujno oskrbo in osnovno zdravljenje bolezni„ (člen 15(1) direktive 2003/9/ES). Pravica do zdravstvenega varstva je obširneje urejena v 84. členu ZMZ.

Pooblaščenec sedmo-tožeče stranke v tožbi ne trdi in ne navaja, da sedmo-tožeči stranki ni zagotovljena nastanitev in stanovanje, iz podatkov v spisu pa izhaja, da je bil z odločbo št. 2142-26672006/125 nastanjen k svojim staršem, ki so bili že pred tem razseljeni na zasebni naslov H. To med strankama tudi ni sporno. Pooblaščenec tudi ne trdi, da nastanitev sedmo-tožeče stranke ni zastonj oziroma da mora družina glede na število članov plačevati najemnino, ali obratovalne stroške stanovanja. Pooblaščenec tudi ne navaja, da zakonita zastopnika sedmo-tožeče stranke nista uspela pridobiti nobene humanitarne pomoči, ki jo je zakonodajalec tudi uredil v okviru pravic prosilcev za azil iz 78. člena ZMZ in v 87. členu ZMZ. Ker ima prosilec za mednarodno zaščito pravico do dela, če je njegova istovetnost nesporno ugotovljena, o čemer očitno ni dvoma, 9 mesecev po vložitvi prošnje, je za obravnavano vprašanje relevantno tudi, da pooblaščenec ne navaja, da tožnik dela ni dobil, čeprav je 9 mesecev od vložitve prošnje B.B. preteklo že pred 3 leti in skoraj 4 meseci (85. člen ZMZ). Ker bi lahko stroški izobraževanja, ki jih imata prvo-tožeča stranka in drugo-tožeča stranka zaradi šolo-obvezujočih otrok vplivala na manjši delež finančne pomoči za sedmo-tožečo stranko, ki je predmet obravnave v tem delu sodbe, je pomembno tudi, da pravica mladoletnih otrok do šolanja po pravu EU spada v okvir minimalnih standardov za sprejem prosilcev za mednarodno zaščito in gre torej tudi v tem smislu za varstvo dostojanstva šoloobveznih otrok (10(1) člen direktive 2003/9/ES, 1. odstavek 86. člena ZMZ), pri čemer po Pravilniku (29. člen) velja, da /.../ „dodatna materialna sredstva za kritje stroškov za nabavo učnih pripomočkov in del drugih stroškov za izvedbo izobraževanja iz 1. odstavka 86. člena ZMZ (delovni zvezki, copati, barvice, risalni pribor, ekskurzije, kulturni, naravoslovni, športni tehnični in gospodinjski dnevi), ki jih ne zagotavlja, ministrstvo, pristojno za šolstvo, ali lokalna skupnost, zagotavlja pristojni organ, pod pogojem, da prosilci nimajo lastnih sredstev za preživljanje. Prosilci so upravičeni do kritja dela stroškov prevoza in prehrane v šoli pod enakimi pogoji, kot veljajo za državljane Republike Slovenije.“ Pooblaščenec v tožbi ni z ničemer uveljavljal niti dokazoval, da dodeljena finančna pomoč glede na konkretne okoliščine v družini in potrebe v zvezi z navedenimi elementi temeljne pravice do človekovega dostojanstva sedmo-tožeče stranke ne zagotavlja omenjene pravice v smislu prepovedi nehumanega ravnanja, enako velja tudi za obleko, prehrano in obutev ter higienske pripomočke, vključno z morebitnimi nujnimi zdravili, ki so sestavni elementi omenjene pravice.

Upravno sodišče pa ni Ustavno sodišče, ki presoja skladnost splošnih aktov z Ustavo, in ki bi zgolj na podlagi splošnega zmanjšanja finančne pomoči prosilcem za 50% lahko ugotovilo, da dodelitev tako zmanjšane finančne pomoči sedmo-tožeči stranki v konkretnem primeru glede na aktualno premoženjsko stanje staršev sedmo-tožeče stranke pomeni kršitev pravice do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine; ampak bi moral pooblaščenec sedmo-tožeče stranke argumentirano izkazati, glede na konkretne okoliščine primera, da je z dodeljeno finančno pomočjo sedmo-tožeči stranki poseženo v zgoraj opredeljeno pravico do človekovega dostojanstva. V upravnem sporu se namreč presoja zakonitost posamičnih aktov in na tožeči stranki, ki jo zastopa svetovalec za begunce je obveznost, da izpolni svoj del dokaznega bremena, česar pa ni storil. Pooblaščenec je namreč povsem pavšalno navedel: „Kako naj tujec v tujem okolju preživi s 130€ (njegova žena s 65 eur, otroci pa s po 91 eur), je zgolj retorično vprašanje, o katerem resno razpravljanje sploh ni možno. S 130 eur na mesec bi si torej samski prosilec za azil (brez družine) moral plačati stanovanje, prehrano, obleko – vse! Kot že rečeno, resno razpravljati o takem očitnem absurdu sploh ni mogoče /.../ da o škandaloznem zmanjšanju te vsote na 130 evrov niti ne govorimo) – toda kot je bilo že navedeno, se ta tožba v to dodatno vprašanje ne spušča.“ To dokazno breme, ki je na tožeči stranki, ni nekaj, kar svetovalec za begunce ne bi mogel vedeti, saj ZMZ (6. odstavek 83. člena ZMZ) na podlagi direktive 2003/9/ES (člen 13(3) in 13(4)) dodelitev finančne pomoči pogojuje s tem, da prosilec nima zagotovljene brezplačne osnovne oskrbe iz 79. člena in da nima lastnih sredstev za preživljanje.

(11)

Zakoniti zastopnik sedmo-tožeče stranke je sicer v vlogi za finančno pomoč z dne 23. 10. 2012, navedel, da vlagatelj oziroma družinski člani nimajo zagotovljene brezplačne nastanitve, brezplačne prehrane ter brezplačne oskrbe z oblačili, obutvijo in sredstvi za osebno higieno. Vendar pa je zakoniti zastopnik sedmo-tožeče stranke to storil zgolj z označitvijo na obrazcu v upravnem postopku, pri čemer pa iz odločbe o razselitvi prvih šestih tožnikov z dne 26. 6. 2012 (št. 2142-266/2006/112 (1371-07) ne izhaja, kdo je lastnik stanovanja na naslovu A., in kdo mora kriti nastanitvene stroške in stroške uporabe stanovanja; te okoliščine tudi niso razvidne iz odločbe o razselitvi sedmo-tožeče stranke, ki je iz nepojasnjenega razloga datirana na 16. 4. 2012, ko se G.G. sploh še ni rodil. Sedmo-tožeča stranka bi morala konkretno v tožbi navesti podatke in dejstva, ki bi izkazovala poseg v obravnavano človekovo pravico ali pa bi moral vsaj tehtno predlagati izvedbo določenih dokazov, da bi bila vzpostavljena vsaj prepričljiva domneva, da gre v danih okoliščinah konkretnega primera za poseg v pravico iz 1. člena Listine, kar bi lahko vodilo k nujni začasni ureditvi stanja v upravnem sporu zaradi zavarovanja absolutne pravice do prepovedi nehumanega ravnanja oziroma človekovega dostojanstva. Sedmo-tožeča stranka tega dokaznega bremena ni izpolnila, zato je sodišče lahko odločilo, kot to izhaja iz izreka sodbe in sklepa v tej zadevi.

Ostane še vprašanje, ali je tudi pravica do žepnine sestavni element temeljne pravice do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine v zadevah sprejema prosilcev za mednarodno zaščito oziroma nehumanega ravnanja s prosilci za mednarodno zaščito iz 3. člena MKVČP. Ob tem bo sodišče odgovorilo tudi na tožbeni ugovor, da je ureditev pravice do žepnine neustavna.

Pravica do žepnine po ZMZ pripada samo prosilcu, ki je nastanjen v azilnem domu ali njegovi izpostavi (prvi pogoj) in je brez lastnih sredstev za preživljanje (drugi pogoj), med tem ko prosilec, ki prejema finančno pomoč iz 83. člena ZMZ, ne glede na to, ali ima lastna sredstva za preživljanje ali ne, do žepnine ni upravičen (1. in 2. odstavek 79.a člena ZMZ). To pa pomeni, da je zakonodajalec izrecno in jasno iz te pravice izključil prosilce, ki jih organ zaradi „izjemnih osebnih okoliščin razseli v druge primerne institucije, ker jim ni možno zagotoviti nastanitve v azilnem domu ali njegovi izpostavi“ (1. odstavek 83. člena ZMZ), in prosilce, ki jim organ „odobri razselitev na zasebnem naslovu“ (2. odstavek 83. člena ZMZ) ne glede na to, ali je prosilec razseljen na njegovo prošnjo po 2. odstavku 83. člena ZMZ brez posebnih razlogov, ali pa je razseljen na njegovo prošnjo zaradi utemeljenih zdravstvenih razlogov ali drugih utemeljenih razlogov (3. odstavek 83. člena ZMZ).

Ženevska konvencija o statusu beguncev žepnine ne določa in iz citirane sodne prakse ESČP ne izhaja, da bi bila žepnina sestavni del minimalne socialne pomoči za varstvo pred nehumanim ravnanjem prosilcev za mednarodno zaščito. Tudi Direktiva 2003/9/ES izrecno ne omenja žepnine, vendar pa direktiva 2003/9/ES nobenega konkretnega elementa materialnih pogojev za sprejem ne omenja (obleke, obutve, pripomočkov za higieno), zato dejstvo, da žepnina ni omenjena v direktivi 2003/9/ES ne pomeni, da žepnina v nobenem primeru ne spada v okvir minimalnih pogojev za sprejem prosilcev v smislu 1. člena Listine. Upravno sodišče v tej interpretaciji ne more mimo dejstva, da SEU v sodbi zadevi Cimade navaja konkretne elemente te pravice do materialnih pogojev sprejema in poleg hrane, obleke navaja tudi „dodatke za dnevne izdatke“.(12) To pa je glede na besedilo ZMZ lahko samo žepnina. Žepnina za namen pokrivanja dnevnih izdatkov je tako tisti element znotraj pravice iz 1. člena Listine prosilcev za mednarodno zaščito, ki presega prag zagotavljanja golega preživetja za prosilce in jim morda daje minimalnem prostor avtonomije, kar je še posebej pomembno za tiste prosilce za mednarodno zaščito, ki so zaradi dolgotrajnih postopkov dalj časa v državi članici EU. V tem elementu daje torej 1. člen Listine prosilcem višje standarde zaščite kot 3. člena MKVČP. Zakonodajalec sicer lahko sledi legitimen cilj, da bi bila večina prosilcev nastanjena v azilnem domu ali v izpostavi azilnega doma.( 13)

V ZMZ je namreč razselitev v druge primerne institucije postavljena zgolj kot možnost v izjemnih okoliščinah, če nastanitve v azilnem domu in v izpostavi azilnega doma ni mogoče zagotoviti; poleg tega pa je tudi razselitev na zasebnem naslovu pogojena s tremi temeljnimi pogoji (2. odstavek 83. člena ZMZ) oziroma z utemeljenimi zdravstvenimi razlogi ali drugimi utemeljenimi razlogi, ki jih ugotavlja posebna komisija. Pri tej izbiri politike nastanitve, ki daje prioriteto nastanitvi v azilnem domu ali v njegovi izpostavi, ima zakonodajalec zaradi narave stvari določeno polje proste presoje, saj pristojni organi za odločanje in vodenje upravnih postopkov v zvezi s prošnjami za mednarodno zaščito najbolje vedo, kakšna politika nastanitve prosilcev za mednarodno zaščito je najbolj primerna za učinkovito in uspešno vodenje teh upravnih postopkov, kjer je navzočnost oziroma dostopnost prosilcev zelo pomembna. Vendar pa v uresničevanju tega polja proste presoje zakonodajalec ne sme iti preko sodne prakse SEU, ki izrecno navaja „dodatek za dnevne izdatke“ kot sestavni del pravice iz 1. člena Listine. Zato po mnenju sodišča zakonodajalec lahko podeli bolj ugodno žepnino prosilcem z namenom, da v manjši meri podajajo prošnje za razselitev na zasebnem naslovu. Nadalje, splošna svoboda ravnanja in zasebnost (35. člen Ustave) prosilcev, ki so razseljeni na zasebnem naslovu, je v pomembni meri manj omejena kot pri prosilcih, ki so nastanjeni v azilni dom ali v njegovo izpostavo, kajti slednji morajo upoštevati določbe hišnega reda (6. odstavek 80. člena ZMZ), določbe hišnega reda pa so obsežne (80a člen ZMZ), predvideni so tudi ukrepi ob kršitvah hišnega reda (80b člen ZMZ) in postopek izrekanja sankcij (80c člen ZMZ). In prav v povezavi s tem je predlagatelj zakona v obrazložitvi predloga zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o mednarodni zaščiti zapisal, da „z namenom zmanjševanja občutka odvisnosti od institucije azilnega doma in potrebe po zadovoljevanju lastnih potreb, zakon kot pomembno novost uvaja žepnino za prosilce za mednarodno zaščito, ki so nastanjeni v azilnem domu.“(1 4)

Ne more pa zakonodajalec preostalih treh skupin iz 1. odstavka 83. člena, 2. odstavka 83. člena in 3. odstavka 83. člena ZMZ iz pravice do žepnine povsem izključiti. Sedmo-tožeča stranka spada v tretjo omenjeno skupino. V primeru, kot je obravnavani, ko je do razselitve prišlo na podlagi prošnje stranke in je utemeljenost razlogov za razselitev družine sedmo-tožeče stranke ugotovila posebna komisija in je na tej podlagi tožena stranka prošnji ugodila zaradi prilagojenosti šoloobveznih otrok zakonitih zastopnikov sedmo-tožeče stranke v Osnovni šoli I., pa objektivne in upravičene podlagi za razlikovanje med višino žepnine za prosilce, ki so nastanjeni v azilnem domu, ali v njegovi izpostavi, in med sedmo-tožečo stranko, ki je razseljena na podlagi 3. odstavka 83. člena ZMZ, niti ni.

Tožbeni ugovor glede protiustavnosti ureditve žepnine za sedmo-tožečo stranko je torej utemeljen, vendar pa, kot rečeno, niso izpolnjeni pogoji za prekinitev postopka in vložitev zahteve za presojo ustavnosti, ker sodišče mora odločiti, tako kot izhaja iz izreka te sodbe in sklepa, brez da bi za to potrebovalo odločitev Ustavnega sodišča. In ker sedmo-tožeča stranka, tako kot za vse ostale sestavne elemente temeljne pravice do človekovega dostojanstva iz 1. člena Listine, ni z nobenimi konkretnimi dejanskimi podatki utemeljevala, da ji je ta pravica kršena, ker ne dobiva 18,00 EUR mesečno, kot znaša žepnina na podlagi sklepa Vlade, 15

je sodišče lahko odločilo tako, kot izhaja iz izreka te sodbe.

Ker pa z razliko do ustavno-pravnega vprašanja, ki ga je sodišče obravnavalo v povezavi z pravico do finančne pomoči, kjer je šlo za procesno vprašanje, ki spada v avtonomijo držav članic EU, pri žepnini ne gre za procesno vprašanje, ampak gre za vprašanje upravičenosti do žepnine kot sestavnega dela pravice iz 1. člena Listine, bo morala tožena stranka v ponovnem postopku sedmo-tožeči stranki, če bo vložila zahtevek za žepnino, na njeno zahtevo dodeliti žepnino. V primerih, ko nacionalno pravo ni v skladu s pravom EU, ki stranki zagotavlja določeno pravico, ni samo obveznost sodišč, ampak tudi upravnih organov, da ne uporabijo določbe domačega prava, ki je v nasprotju s pravom EU, ampak uporabijo pravo EU (sodna odločba SEU v zadevi Costanzo, C-103/88 z dne 22. 6. 1989, 4. točka izreka). V obravnavanem primeru je to določba 13(1) člena direktive 2003/9/ES v povezavi z sodno odločbo SEU v zadevi Cimade (C-179/11 z dne 27. 9. 2012, odst. 39). Višina same žepnine pa je v diskreciji držav članic EU, mora pa skupaj z preostalimi sestavnimi elementi materialnih pogojev za sprejem zagotavljati pravico iz 1. člena Listine prosilcem za mednarodno zaščito.

V zvezi z vsebino izreka iz druge točke izreka te sodbe mora tožena stranka izdati nov upravni akt v 30 dneh od prejema sodbe, pri tem pa je vezana na pravno mnenje sodišča glede vodenja postopka in materialnega prava (4. odstavek 64. člena ZUS-1).