UPRS Sodba II U 18/2018-9
Datum: 2020-09-16T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:II.U.18.2018.9
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - UPRAVNI POSTOPEK
institut: inšpekcijski postopek - ustavitev inšpekcijskega postopka - obnova - stranka v postopku - prijavitelj - stranski udeleženec

## Jedro

Tudi tretja oseba (npr. prijavitelj) lahko uveljavlja položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskih postopkih, če izkaže, da bo z inšpekcijsko odločbo poseženo v njeno pravno varovano korist. Prijavitelj pa lahko položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti v javnem interesu, uveljavlja le, dokler je postopek v javnem interesu še v teku, in sicer z vložitvijo zahteve za vstop v postopek, v kateri mora navesti in izkazati obstoj pravnega interesa. Prijavitelj namreč položaja stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku ne pridobi avtomatično že na podlagi vložene prijave.

Obnova že ustavljenega inšpekcijskega postopka ni dopustna, saj sklep o ustavitvi postopka ni odločba v smislu ZUP, ker se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne o pravici ali obveznosti pobudnika v takem postopku.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Z izpodbijanim sklepom je gradbeni inšpektor vlogo tožnikov za obnovo postopka inšpekcijskega nadzora objekta na zemljišču s parc. št. 443/2, k.o. ... zavrgel (I. točka izreka) ter ugotovil, da pri odločanju o vlogi stroški niso nastali (II. točka izreka).

2. V obrazložitvi sklepa inšpektor pojasnjuje, da je bil inšpekcijski postopek uveden na pobudo tožnikov zaradi gradnje enostavnega objekta na jugozahodnem vogalu sosednjega zemljišča s parc. št. 443/2, k.o. ... Tožnika, ki gradnji nasprotujeta, sta bila v postopek pritegnjena kot priči. Po pravnomočnosti sklepa št. 06122-4987/2016/15 z dne 25. 5. 2017, s katerim je bil postopek inšpekcijskega nadzora ustavljen, sta tožnika podala zahtevo za priznanje statusa stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, zoper obvestilo gradbenega inšpektorja o ukrepanju in zoper sklep o ustavitvi postopka pa sta podrejeno vložila pritožbo. V vlogi sta navedla, da odločitev o ustavitvi postopka vpliva na njune pravice, zato menita, da bi morala biti v postopek pritegnjena kot stranki ali vsaj kot stranska udeleženca. V postopku namreč nista imela možnosti sodelovati ter predlagati dokazov o neskladnosti objekta s prostorskim aktom občine, sklep o ustavitvi postopka pa jima tudi ni bil vročen.

3. Kot ugotavlja inšpektor, tožnika v postopek, ker je ta pravnomočno zaključen, ne moreta več vstopiti, pritožba zoper pravnomočen sklep pa tudi ni dopustna. Vlogo tožnikov je zato obravnaval kot predlog za obnovo postopka in jo zaradi neizkazanega pravnega interesa zavrgel z obrazložitvijo, da stranki zatrjujeta le obstoj dejanskega interesa, in da ukrepanje v inšpekcijskem postopku ni namenjeno preprečevanju neustrezne rabe zavezančeve nepremičnine.

4. Zoper sklep sta tožnika vložila pritožbo, ki pa jo je Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju ministrstvo) z odločbo št. 0612-230/2017/2 z dne 7. 12. 2017 kot neutemeljeno zavrnilo. Ministrstvo pojasnjuje, da iz upravno sodne prakse izhaja, da dejanski interes, ki ga uveljavljata tožnika z zatrjevanjem, da ju gradnja na sosednjem zemljišču moti, ker je od parcelne meje oddaljena le 55 cm, in ker streha objekta sega do meje njunega zemljišča, ne zadošča za priznanje pravnega interesa in s tem statusa stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka namreč po upravno sodni praksi ne oblikuje in tudi ne spreminja pravnega položaja oseb. Gradbeni inšpektor je s sklepom inšpekcijski postopek ustavil, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo nadaljevanje, s tem pa ni odločil o nobeni zahtevi oziroma interesu stranke oziroma stranskega udeleženca. Zato tožnika kot pobudnika inšpekcijskega postopka z odločitvijo o ustavitvi postopka v svojem pravnem položaju nista prizadeta. Inšpekcijskega postopka zaradi zasebnega interesa namreč ni mogoče niti začeti, niti voditi, ugotovitev, ali je ob zasebnem interesu podan tudi javni interes, pa je v presoji inšpektorja. Glede očitkov o nedovoljenih posegih na zemljišču tožnikov pa ministrstvo še dodaja, da odločitev v inšpekcijskem postopku ne vpliva na možnost tožnikov, da svoje pravice varujeta pred sodiščem splošne pristojnosti po pravilih civilnega prava.

5. V tožbi tožnika navajata, da bi morala imeti v inšpekcijskem postopku status stranskih udeležencev, saj sklep o ustavitvi postopka posega tudi v njune pravice oziroma pravne interese. V inšpekcijskem postopku nista imela možnosti podati izjave oziroma biti zaslišana ter s tem aktivno sodelovati. O tem, da je bil inšpekcijski postopek ustavljen, sta bila obveščena zgolj v dopisu, sklep o ustavitvi postopka pa jima ni bil vročen, zaradi česar z njegovo vsebino nista bila seznanjena. Ponavljata, da investitorjev objekt ne pomeni rekonstrukcije obstoječega objekta, saj ni zgrajen na isti lokaciji kot prejšnji objekt (kamin), ki je bil od meje parcel odmaknjen približno 5 m. Sedanji objekt je zgrajen neposredno v varovalnem pasu ob meji parcel, del strehe objekta pa sega celo v zračni prostor njunega zemljišča. Za gradnjo tako blizu parcelne meje bi investitor objekta moral po prostorskem aktu občine pridobiti njuno soglasje. V dokaz svojih navedb sta v inšpekcijskem postopku predlagala vrsto dokazov (ogled, zaslišanje strank, pritegnitev izvedenca geodetske stroke), o njihovi izvedbi pa nista bila obveščena. Inšpektor ni izvedel ogleda na kraju samem in tudi ne dokaznega postopka.

6. Tožnika se sklicujeta na odločitev Ustavnega sodišča RS v zadevah U-I-7-13 in Up 29/13 z dne 4. 12. 2014, ki sta bili sicer izdani v zvezi s postopkom izdaje gradbenega dovoljenja, v katerih je sodišče poudarilo, da imajo lastniki sosednje nepremičnine pravico, da aktivno sodelujejo v upravnem postopku, ko se presoja gradnja na sosednji nepremičnini. V zadevi Up 741/12 z dne 2. 7. 2015 pa je sodišče pojasnilo, da se je v okviru uživanja lastninske pravice mogoče sklicevati tudi na pravno korist. Z izpodbijano odločitvijo je inšpekcijski organ po njunem mnenju kršil 22. člen Ustave RS, ki določa enako varstvo pravic posameznika, 23. člen Ustave RS, ki zagotavlja pravico do poštenega postopka, določilo 25. člena Ustave RS, ki zagotavlja pravico do pravnega sredstva in 33. člen Ustave RS, ki ureja pravico do zasebne lastnine. Izpodbijana odločitev, ki nima razlogov o odločilnih dejstvih, pa je po njunem mnenju tudi v nasprotju s 6. členom Evropske konvencije o človekovih pravicah (v nadaljevanju EKČP), ki zagotavlja pravico do poštenega postopka.

7. Tožnika zato sodišču predlagata, da izpodbijani sklep ter odločbo, izdano v pritožbenem postopku odpravi ter vrne zadevo upravnem organu prve stopnje v ponovno odločanje. Zahtevata tudi povračilo stroškov postopka.

8. Toženka na tožbo ni odgovorila.

9. Tožba ni utemeljena.

10. V obravnavani zadevi je med strankami spor o dopustnosti obnove pravnomočno ustavljenega inšpekcijskega postopka iz razloga po 9. točki 260. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP). Obnovo postopka sta predlagala tožnika, ker menita, da bi v postopku, ki je bil uveden po uradni dolžnosti na podlagi njune prijave, morala imeti položaj strank oziroma stranskih udeležencev.

11. Stranke v inšpekcijskem postopku določa 24. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (v nadaljevanju ZIN), ki v prvem odstavku določa, da je inšpektor dolžan obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka. Po izrecni določbi četrtega odstavka 24. člena ZIN ima v postopku inšpektorja položaj stranke le zavezanec, vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge pa položaja stranke nima.

12. Po mnenju pravne teorije in upravno sodne prakse je treba omenjeno določbo ZIN razlagati širše, v povezavi s splošnimi določbami upravnega postopka (tako npr. sodba Upravnega sodišča RS v zadevi opr. št. III U 213/2017 z dne 15. 2. 2019). Po določbi 43. člena ZUP ima namreč pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes pa izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (v nadaljevanju stranski udeleženec), to je neposredno na zakon ali drugi predpis oprtih osebnih koristi (drugi odstavek 43. člena ZUP). Iz navedenega izhaja, da lahko tudi tretja oseba (npr. prijavitelj) uveljavlja položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskih postopkih, če izkaže, da bo z inšpekcijsko odločbo poseženo v njeno pravno varovano korist. 13. Prijavitelj pa lahko položaj stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti v javnem interesu, uveljavlja le, dokler je postopek v javnem interesu še v teku, in sicer z vložitvijo zahteve za vstop v postopek, v kateri mora navesti in izkazati obstoj pravnega interesa. Prijavitelj namreč položaja stranskega udeleženca v inšpekcijskem postopku ne pridobi avtomatično že na podlagi vložene prijave (tako npr. sodba Upravnega sodišča RS v zadevi opr. št. I U 945/2017 z dne 10. 4. 2018 ter sodba in sklep v zadevi opr. št. I U 2689/2017 z dne 21. 5. 2019). Tožnika ne zatrjujeta, da sta tekom inšpekcijskega postopka zahtevala priznanje statusa stranskega udeleženca, iz podatkov upravnega spisa pa izhaja, da sta zahtevo za vstop v postopek vložila šele po pravnomočnosti sklepa, s katerim je bil inšpekcijski postopek ustavljen, ker je inšpektor presodil, da ni razlogov za njegovo nadaljnje vodenje oziroma za izrek inšpekcijskega ukrepa. Njuno zahtevo je zato inšpektor pravilno obravnaval kot predlog za obnovo in jo nato tudi pravilno zavrgel. 14. Sodišče ugotavlja, da obnova že ustavljenega inšpekcijskega postopka ni dopustna, saj sklep o ustavitvi postopka ni odločba v smislu ZUP, ker se z njim ne odloči o pravici, obveznosti ali pravni koristi stranke, še posebej pa ne o pravici ali obveznosti pobudnika v takem postopku. Navedeni sklep namreč, upoštevaje 135. člen ZUP in 28. člen ZIN, temelji na oceni uradne osebe, da nadaljevanje inšpekcijskega postopka, ki se začne in vodi v javnem interesu, prav zaradi odsotnosti tega javnega interesa, ni potrebno. Sklep o ustavitvi inšpekcijskega postopka ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja oseb, prav tako tudi ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev. Zato navedeni sklep v skladu z zakonsko ureditvijo ne more dobiti učinka materialne dokončnosti in pravnomočnosti. Obnova kot izredno pravno sredstvo pa je že po svojem bistvu namenjena spremembi dokončno oziroma pravnomočno urejenih upravnopravnih razmerij, pri katerih pravic ali pravih interesov strank (oziroma javnega interesa) ni mogoče varovati v novem upravnem postopku oziroma v drugem sodnem postopku. Temu je sledil tudi zakonodajalec, saj iz 260. člena ZUP jasno izhaja, da je obnova upravnega postopka mogoča samo zoper dokončno odločbo, obnove zoper sklep pa ni mogoče dovoliti (tako npr. sklep Vrhovnega sodišča RS v zadevi opr. št. X Ips 209/2015 z dne 5. 10. 2016 in sodba Upravnega sodišča RS v zadevi opr. št. I U 2689/2017 z dne 21. 5. 2019).

15. Ker je inšpektor z izpodbijanim procesnim sklepom ustavil inšpekcijski upravni postopek, ker je ocenil, da ni javnega interesa za njegovo vodenje oziroma nadaljevanje, s tem aktom ni bilo odločeno o zahtevi (ali interesu) stranke ali stranskega udeleženca. Zato tudi tožnika kot pobudnika inšpekcijskega postopka oziroma morebitna stranska udeleženca z odločitvijo inšpektorja o ustavitvi postopka ne moreta biti prizadeta v svojem pravnem položaju.

16. Ker je torej izpodbijana odločitev o zavrženju predloga tožnikov za obnovo inšpekcijskega postopka pravilna in na zakonu utemeljena ter tudi obrazložena do te mere, da jo je mogoče preizkusiti, v postopku pa po presoji sodišča tudi niso bile zagrešene očitane kršitve določb Ustave RS in EKČP, je sodišče tožbo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) kot neutemeljeno zavrnilo.

17. Sodišče je odločilo brez glavne obravnave, saj je bilo v zadevi za odločitev pomembno vprašanje pravilne uporabe prava, to je vprašanje, ali tožnika kot prijavitelja v inšpekcijskem postopku izkazujeta pravni interes za njegovo obnovo, dejansko stanje, pomembno za odločitev, pa v zadevi ni bilo sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).

18. Zahtevek tožnikov za povrnitev stroškov postopka je sodišče zavrnilo na podlagi določbe četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da v primeru, ko sodišče tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.