UPRS Sodba I U 1430/2019-9
Datum: 2020-09-22T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.1430.2019.9
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: SOCIALNO VARSTVO
institut: invalidnina - družinska invalidnina - finančni pogoj

## Jedro

Tožnica pravico do družinske invalidnine uveljavlja na podlagi določb ZVojI, ki opredeljuje upravičence do varstva po temu zakonu in določa sistem pravic, pri čemer pa je zakon ureditev določenih podrobnosti prenesel na podzakonski predpis, konkretno Pravilnik o opredelitvi pogoja za preživljanje družinskih članov. Slednji tako ne ureja nekih novih pogojev, ki jih zakon ne določa, prav tako ne spreminja pogoja, ki ga določa zakon, ali ureja drugače, kot to izhaja iz namena zakona, pač pa navedeni zakonski pogoj (pogoj preživljanja) zgolj opredeljuje (z določitvijo finančnega cenzusa) in je torej izvedbene narave.

## Izrek

I. Tožba se zavrne.

II. Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Upravna enota Kranj (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo odločila, da se tožnici ne prizna pravica do družinske invalidnine (1. točka izreka). Iz 2. točke izreka pa izhaja, da posebni stroški za izdajo te odločbe niso zaznamovani.

2. Iz obrazložitve izhaja, da je prvostopenjski organ 25. 3. 2019 prejel tožničino zahtevo za priznanje pravice do družinske invalidnine po pokojnem A.A.. Vlogi je priložila odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju ZPIZ) z dne 26. 10. 2018, iz katere je razvidno, da ni upravičena do dela vdovske pokojnine. Upravni organ je vpogledal v uradno evidenco vojnih invalidov, iz katere je razvidno, da je bil omenjeni vpisan v evidenco vojnih invalidov s priznano I. kategorijo invalidnosti. Iz uradne evidence je razvidno, da je bila tožnica poročena z A.A. od 23. 9. 1964 in živela z njim v skupnem gospodinjstvu do njegove smrti 26. 1. 2016. Iz uradne evidence ZPIZ je razvidno, da je tožničina pokojnina v mesecu vložitve zahteve znašala 812,84 EUR. Prvostopenjski organ se sklicuje na 9. člen Zakona o vojnih invalidih (v nadaljevanju ZVojI), ki med drugim določa, da je do varstva po tem zakonu upravičen zakonec, ki ga je vojni invalid preživljal vsaj zadnje leto pred svojo smrtjo. Nadalje se prvostopenjski organ sklicuje na 57. člen ZVojI, ki določa, da imajo družinski člani iz prve točke 9. člena tega zakona pravico do družinske invalidnine po smrti vojnega invalida I. do VII. skupine, ko dopolnijo starost 55 let, pred dopolnjenim 55. letom starosti pa, če so popolnoma nezmožni za delo, dokler takšna nezmožnost traja. V 1. členu Pravilnika o opredelitvi pogoja preživljanja družinskih članov (v nadaljevanju Pravilnik) je določeno, da se šteje, da je vojni invalid preživljal družinskega člana iz 9. člena ZVojI, če ta izpolnjuje naslednja pogoja: da je živel z vojnim invalidom v skupnem gospodinjstvu vsaj zadnje leto pred njegovo smrtjo in da njegovi redni prejemki v mesecu vložitve zahteve za priznanje pravice ne dosegajo osnove za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka po predpisih o vojnih invalidih. Na podlagi 67., 41. in 42. člena ZVojI je kot osnova za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka v letu 2019 določena višina 497,15 EUR. Glede na to, da tožničini redni prejemki presegajo znesek osnove za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka, je upravni organ zaključil, da ni upravičena do družinske invalidnine po pokojnem A.A..

3. Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve in enake možnosti kot drugostopenjski organ je tožničino pritožbo zoper navedeno odločbo zavrnilo, saj je odločitev prvostopenjskega organa ocenilo kot pravilno.

4. Tožnica se z navedeno odločbo ne strinja in jo izpodbija, saj meni, da je v neskladju z Ustavo RS ter grobo posega v tožničine pravice. V tožbi uveljavlja napačno uporabo materialnega prava, kršitve pravil postopka ter nepravilno oziroma nepopolno ugotovljeno dejansko stanje. Tožena stranka je z izpodbijano odločbo kršila 87., 120. in 153. člen Ustave RS. Sam zakon (ZVojI) ne določa cenzusa za določitev pravice do prejemanja invalidske pokojnine. Iz 77. člena ZVojI izhaja, da minister izda predpis, kdaj se šteje, da je vojni invalid preživljal družinskega člana. To določa Pravilnik, po katerem redni prejemki družinskega člana pokojnega vojnega invalida v mesecu vložitve zahteve za priznanje pravice ne smejo dosegati osnove za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka po predpisih o vojnih invalidih, kar v letu 2019 znaša 497,15 EUR. Pravilnik torej določa strožje pogoje za prejemanje invalidnine, kot jih določa zakon. ZVojI določa zgolj to, da je moral vojni invalid pred smrtjo upravičenca preživljati. V postopku pa se ta dejstva sploh niso ugotavljala, saj je upravni organ pri presojanju pogoja preživljanja upošteval pogoj, ki ga določa Pravilnik. Tožnica navaja, da sta s pokojnim možem, zaradi visokih stroškov za življenje in bivališče, za skupno življenje prispevala oba. Tožnica je bila odvisna od invalidnine, ki jo je prejemal mož. Njena pokojnina danes ne zadostuje za vzdrževanje njunega bivališča in vseh življenjskih stroškov. Zato meni, da je potrebno šteti, da je pokojni mož tožnico preživljal, kar bo izpovedala tudi tožnica sama. Upravnemu organu zato očita, da je dejansko stanje napačno ugotovil oziroma ga zaradi napačno uporabljenega materialnega prava sploh ni ugotavljal. Če bi bila torej podlaga za odločanje o pravici do družinske invalidnine zgolj ZVojI, bi tožnici pripadala pravica do družinske invalidnine. Ker pa je v njene pravice poseženo tudi s Pravilnikom, pa ji pravica do invalidnine po pokojnem možu ne pripada. Meni, da je 1. člen Pravilnika v neskladju z zakonom, kot tak pa v neskladju z legalitetnim načelom iz drugega odstavka 120. člena Ustave RS ter drugim odstavkom 153. člena Ustave RS, ki določa vezanost podzakonskih aktov na ustavo in zakon. Tožnica zato meni, da je izpodbijana odločba, ki temelji na nezakoniti in neustavni določbi 1. člena Pravilnika nezakonita, sodišče pa mora uporabo take določbe Pravilnika zavrniti (exceptio illegalis).

5. Tožnica tudi meni, da je z izpodbijano odločbo kršen 14. člen Ustave RS, saj v neenak položaj postavlja vdove vojnih invalidov in vdove, ki imajo pravico do vdovske pokojnine po Zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2). A.A. ni mogel opravljati pridobitne dejavnosti, na podlagi katere bi bil potem kasneje upravičen do izplačila pokojnine, ker je v vojni za Republiko Slovenijo izgubil vid na obe očesi. Tožnica je torej glede na druge vdove v veliko slabšem položaju, čeprav bi morala biti v boljšem položaju. Pri tem se tožnica sklicuje na načelo enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave RS in na odločbo Ustavnega sodišča RS U-I-184/00, iz katere izhaja, da splošno načelo enakosti pred zakonom zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako, različne pa različno. Z izpodbijano odločbo je bilo kršeno načelo enakosti iz 14. člena Ustave RS, saj je zakonodajalec podobne pravne položaje uredil drugače ter nepravično. Tožnica drugostopenjski odločbi tudi očita, da ni konkretizirana in se sklicuje, da je obrazložena sodna odločba bistven del poštenega postopka. Drugostopenjski organ se ni opredelil do kršitev, ki jih je tožnica zatrjevala v pritožbi. Sodišču predlaga, da izpodbijano odločbo spremeni tako, da tožnici prizna pravico do družinske invalidnine, podredno pa predlaga, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. V obeh primerih predlaga, da sodišče toženi stranki naloži, da je dolžna tožnici povrniti stroške tega postopka.

6. Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja, da je izpodbijana odločba pravilna in zakonita, tožbene navedbe pa neutemeljene. Glede na to, da mesečni znesek tožničine starostne pokojnine iz meseca marca 2019 znaša 812,84 EUR, presega osnovo za odmero družinskega dodatka za leto 2019, ki je določena v višini 497,15 EUR. Tožnica zaradi preseganja cenzusa premoženjske (dohodkovne) narave ne izpolnjuje predpisanega pogoja preživljanja po Pravilniku. Tožena stranka poudarja, da gre pri obravnavani zadevi zgolj za uveljavljanje pravice do družinske invalidnine po ZVojI, obravnava vseh drugih odprtih vprašanj ter že začetih upravnih postopkov v zvezi z uveljavljanjem dela tožničine vdovske pokojnine po pokojnem zakoncu A.A., pa ne sodi v pristojnost tožene stranke. Glede tožničine navedbe, da vsebina Pravilnika, na katerega se sklicuje izpodbijana odločba, nima podlage v ZVojI, pojasnjuje, da je vsebina Pravilnika vsebinsko povzeta po določbi 50. člena ZVojI, ki vsebinsko definira pravni pojem vzdrževanega družinskega člana. Ta določa, da so vzdrževani družinski člani med drugim, če so njihovi prejemki nižji od zneska najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo iz decembra preteklega leta. Glede na to, da novelirani Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz leta 1999 v svojem normativnem besedilu ni več uporabljal instituta „znesek najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo“, je bil obravnavani institut v noveliranem Pravilniku nadomeščen z besedilom: „osnovo za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka in za določanje njegove višine po predpisih o vojnih invalidih“. Predlaga, da naj sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne.

7. Tožnica v pripravljalni vlogi vztraja pri tožbi. Pojasnjuje, da izpodbijana odločba krši 14. člena Ustave RS, ker postavlja v neenak položaj vdove vojnih invalidov in vdove, ki imajo pravico do vdovske pokojnine. Meni tudi, da je nerazumljivo sklicevanje tožene stranke na 50. člen ZVojI, saj se le-ta nanaša na pravico invalida do invalidskega dodatka, ki invalidu pripada v času življenja in nima nobene zveze z družinsko invalidnino. Tožnica vztraja, da podzakonski predpis ne sme samostojno urejati pravic in obveznosti in mu takega pooblastila ne more dati niti zakon. Edini pogoj za prejemanje družinske invalidnine po ZVojI je, da je vojni invalid upravičenca preživljal vsaj zadnje leto pred smrtjo. Tožnica pojasnjuje, da jo je mož preživljal vsaj zadnje leto pred smrtjo. Sklicuje se na to, da sta bila tožnica in njen mož celo življenje odvisna od moževe invalidnine, s pomočjo katere sta lahko odplačevala kredit za hišo in skrbela za otroke. Tudi po moževi smrti so stroški za vzdrževanje hiše še vedno visoki in jih tožnica, ki je bila že prej odvisna od moževe invalidnine, ne more plačevati sama. Pokojni A.A. je v zadnjem letu pred smrtjo mesečno prejemal 2.485,73 EUR invalidnine in dodatkov iz tega naslova, tožnica pa prejema mesečno pokojnino v višini 812,84 EUR. Iz navedenega je jasno, da je pokojni tožnico preživljal (kar dokazuje s priloženimi izpiski). Tožnica zato meni, da je pri odločitvi o tožničini pravici do družinske invalidnine treba upoštevati zgolj zakon.

8. Tožba ni utemeljena.

9. Po presoji sodišča je izpodbijana odločba pravilna in zakonita. Sodišče se strinja z razlogi iz obrazložitve izpodbijane odločbe in jih v izogib ponavljanju posebej ne ponavlja (drugi odstavek 71. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1), glede tožbenih ugovorov pa dodaja:

10. V obravnavani zadevi je sporno, ali je prvostopenjski organ postopal pravilno, ko tožnici ni priznal pravice do družinske invalidnine. Pri svoji odločitvi se je oprl na 9. člen ZVojI. Slednji določa, da je do varstva po tem zakonu med drugim upravičen zakonec, ki ga je vojni invalid preživljal vsaj zadnje leto pred svojo smrtjo. Iz 77. člena ZVojI pa izhaja, da minister, pristojen za vojne invalide, izda predpis, kdaj se šteje, da je vojni invalid, padli borec ali druga oseba preživljala družinskega člana. Na podlagi navedenega zakonskega pooblastila je pristojni minister izdal Pravilnik o opredelitvi pogoja preživljanja družinskih članov (Pravilnik). Iz 1. člena Pravilnika izhaja, da se šteje, da je vojni invalid preživljal družinskega člana iz 9. člena ZVojI, če ta kumulativno izpolnjuje naslednje pogoje: 1. da je živel z vojnim invalidom v skupnem gospodinjstvu vsaj zadnje leto pred njegovo smrtjo in 2. da njegovi redni prejemki v mesecu vložitve zahteve za priznanje pravice do družinske invalidnine ne dosegajo osnove za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka in za določanje njegove višine po predpisih o vojnih invalidih. Po ugotovitvi, da je osnova za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka v letu 2019 določena v višini 497,15 EUR ter, da prejemki tožnice presegajo navedeni znesek, je prvostopenjski organ zaključil, da tožnica ni upravičena do priznanja pravice do družinske invalidnine po pokojnem A.A.. Po presoji sodišča je navedeni zaključek pravilen, tožničini tožbeni ugovori pa neutemeljeni.

11. Sodišče zavrača tožničine ugovore, da je v obravnavani zadevi izpodbijana odločitev sprejeta ob upoštevanju določb podzakonskega akta in sicer Pravilnika, ki določa strožje pogoje za upravičenost do družinske invalidnine, kot jih določa ZVojI, kar po stališču tožnice ni v skladu z Ustavo RS in v skladu z legalitetnim načelom, ki izhaja tudi iz odločitev Ustavnega sodišča RS.

12. Iz 77. člena ZVojI namreč izhaja izrecno zakonsko pooblastilo ministru, pristojnem za vojne invalide, za izdajo podzakonskih aktov, med drugim tudi predpisa, kdaj se šteje, da je vojni invalid preživljal družinskega člana. Na podlagi navedenega zakonskega pooblastila je minister za delo, družino in socialne zadeve izdal Pravilnik, ki opredeljuje pogoje, kdaj se šteje, da je vojni invalid preživljal družinskega člana. Ob tako sprejeti zakonski ureditvi, ki izrecno določa, da je opredelitev, kdaj se šteje, da je vojni invalid preživljal družinskega člana, stvar podzakonskega predpisa, sodišče zavrača tožničine ugovore, da taka ureditev ni v skladu z Ustavo RS in v skladu z legalitetnim načelom. Tožnica pravico do družinske invalidnine uveljavlja sicer na podlagi določb ZVojI, ki opredeljuje upravičence do varstva po temu zakonu in določa sistem pravic, pri čemer pa je zakon ureditev določenih podrobnosti prenesel na podzakonski predpis, konkretno Pravilnik. Slednji tako ne ureja nekih novih pogojev, ki jih zakon ne določa, prav tako ne spreminja pogoja, ki ga določa zakon, ali ureja drugače, kot to izhaja iz namena zakona, pač pa navedeni zakonski pogoj (pogoj preživljanja) zgolj opredeljuje (z določitvijo finančnega cenzusa) in je torej izvedbene narave. Pravilnik je tako izdan na podlagi zakona – ZVojI in v okviru tega zakona ter sledi vsebini in namenu zakona ter obsegu danega in opredeljenega pooblastila. S Pravilnikom je tako podrobneje urejen z zakonom določen pogoj, ki sledi namenu iz tega zakona. Zato sodišče zavrača tožničine ugovore, da naj bi bilo kršeno legalitetno načelo in njeno sklicevanje na odločbe Ustavnega sodišča RS.

13. V prid zgoraj navedenega stališča je po presoji sodišča tudi pojasnilo tožene stranke, iz katerega izhaja, da je navedena (sporna) vsebina Pravilnika vsebinsko povzeta po določbi 50. člena ZVojI, ki vsebinsko definira pravni pojem vzdrževanega družinskega člana. Ta določa, da so vzdrževani družinski člani med drugim tisti, katerih prejemki so nižji od zneska „najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo iz decembra preteklega leta“. Ker novelirani Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju iz leta 1999 v svojem normativnem besedilu ni več uporabljal instituta „znesek najnižje pokojnine za polno pokojninsko dobo“, je bil navedeni institut v noveliranem Pravilniku nadomeščen z besedilom: „osnovo za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka in za določanje njegove višine po predpisih o vojnih invalidih“. Omenjena ureditev v 1. členu Pravilnika je torej po vsebini enaka opredelitvi vzdrževanih družinskih članov iz 50. člena ZVojI. Slednji je sicer umeščen v poglavje Odmera invalidskega dodatka in se nanaša na invalidski dodatek. Vendar je tudi upravičenost do navedenega dodatka vezana na institut vzdrževanega družinskega člana. Ta institut je pri upravičenosti do invalidskega dodatka opredeljen v 50. členu ZVojl (tokrat v samem ZVojI), pri čemer je opredeljen na enak način, kot je institut vzdrževanega družinskega člana opredeljen v sporni določbi 1. člena Pravilnika. Pravilnik z omenjeno določbo tako sledi vsebinski opredelitvi instituta vzdrževanega družinskega člana, kot ga določa (tudi) ZVojI, čeprav v povezavi z upravičenostjo do invalidskega dodatka.

14. Kot že povedano, je opredelitev pogoja preživljanja z izrecnim zakonskim pooblastilom prenesena na Pravilnik, ki z opredelitvijo tega pogoja določa, da je navedeni pogoj izpolnjen ob izpolnitvi v Pravilniku določenega pogoja. Da v konkretni zadevi tako določen pogoj iz Pravilnika, to je pogoj, da tožničini redni prejemki v mesecu vložitve zahteve za priznanje pravice do družinske invalidnine ne dosegajo osnove za ugotavljanje pravice do družinskega dodatka in za določanje njegove višine po predpisih o vojnih invalidih, tožnica ne izpolnjuje, ni sporno. Ni namreč sporno, da je tožničina pokojnina v mesecu vložitve zahteve znašala 812,84 EUR ter s tem presega znesek iz omenjenega 1. člena Pravilnika, ki znaša 497,15 EUR.

15. Na podlagi zgoraj navedenega je tudi po presoji sodišča izpodbijana odločitev, ki temelji na uporabi določbe 1. člena Pravilnika, pravilna. Zato sodišče zavrača tožničine ugovore, da se pri odločanju o tožničini zahtevi do invalidnine ne bi smelo upoštevati določb omenjenega 1. člena Pravilnika, ki določa strožje pogoje, kot ZVojI ter, da bi upoštevajoč zgolj ZVojI tožnici morala biti priznana pravica do družinske invalidnine. Tožnica meni, da izpolnjuje pogoj, ki ga določa ZVojI, to pa je (zgolj) pogoj, da jo je pokojni mož preživljal. To izkazuje z izpiski porabe iz njegovega tekočega računa in s sklicevanjem na to, da so bili njegovi prihodki trikrat višji od njenih, zaradi česar so služili za tekoče stroške, vzdrževanje hiše, itd. Tožnica torej pogoj, da jo je pokojni mož preživljal, izkazuje z izpiski porabe (za razne nakupe), o čemer naj bi tudi izpovedala. Ker so po presoji sodišča pri opredelitvi pogoja preživljanja relevantne določbe ZVojI in Pravilnika, ki so bile pri izpodbijani odločbi pravilno uporabljene, tožničine navedbe, s katerimi dokazuje, da jo je pokojni mož preživljal, niso relevantne. Sodišče verjame tožnici glede prihodkov njenega pokojnega moža in tudi glede njihove porabe (da so bili namenjeni vzdrževanju hiše, tekočim stroškom, itd), vendar slednje, glede na že pojasnjeno, na drugačno odločitev v zadevi ne more vplivati.

16. Sodišče prav tako zavrača tožničine ugovore, da je z izpodbijano odločbo kršen 14. člen Ustave RS, ker naj bi izpodbijana odločba postavljala v neenak položaj vdove vojnih invalidov z vdovami, ki imajo pravico do vdovske pokojnine po ZPIZ-2. Tožnica kot vdova vojnega invalida meni, da je v slabšem položaju kot druge vdove (torej vdove, ki so obravnavane po ZPIZ-2). Splošno načelo enakosti zavezuje normodajalca, da obravnava bistveno enake primere enako in bistveno neenake različno, upoštevajoč njihovo različnost in lastnost. Zakonodajalec je tisti, ki načeloma odloča, katere dejanske stane ali katera življenjska razmerja naj se v pravnem pogledu obravnavajo enako ali neenako. V obravnavani zadevi tožnica uveljavlja pravico do družinske invalidnine na podlagi ZVojI, na podlagi katerega tudi temelji izpodbijana odločba. Tožnica pa primerja ureditev tega zakona – ZVojI z ureditvijo in pravicami po drugem zakonu, to je ZPIZ-2. Tožnica torej primerja ureditev dveh različnih zakonov in pravic, ki izhajajo iz navedenih zakonov. Po presoji sodišča pri navedeni primerjavi, ki jo izpostavlja tožnica, ne gre za primerljive situacije, saj gre za bistveno različne dejanske stane, ki se obravnavajo različno in po različnih pravnih podlagah. V obravnavani zadevi so relevantne zgolj določbe ZVojI, zato sodišče tožničino sklicevanje na ureditev v ZPIZ-2, ki tudi ne more biti predmet presojanja v obravnavani zadevi, kot nerelevantno zavrača. 17. Na drugačno odločitev v zadevi tudi ne vpliva tožničino sklicevanje, da se drugostopenjski organ ni argumentirano opredelil do tožničinih pritožbenih ugovorov, saj je v skladu z 2. členom ZUS-1 v upravnem sporu predmet sodne presoje odločba prvostopenjskega organa.

18. Ker je po povedanem izpodbijana odločba pravilna in zakonita, sodišče pa tudi ni našlo nepravilnosti, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, prav tako ne kršitev določb Ustave RS, je sodišče tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. 19. Sodišče je v zadevi odločilo brez glavne obravnave (sojenje na seji), ker relevantno dejansko stanje med strankama ni sporno (prvi odstavek 59. člena ZUS-1), pač je pa sporna pravilna uporaba materialnega prava. Stališče tožene stranke, na katerem temelji izpodbijana odločitev, je po presoji sodišča pravilno ter so zanj navedeni tudi pravilni razlogi. Zato sodišče ni sledilo predlogu za zaslišanje tožnice, da bi povedala, da so prihodki pokojnega moža služili za poravnavo večine finančnih obveznosti in da jo je posledično pokojni mož, ki je imel veliko višje prihodke od tožnice, preživljal. Sodišče je namreč v obravnavani zadevi sledilo določbam ZVojI in Pravilnika, zaradi česar omenjene tožničine navedbe za odločitev v zadevi niso relevantne. Sodišče je namreč presojalo vprašanja pravne narave in za zadevo dejansko stanje, na katerega se tožnica sklicuje in meni, da je pomembno, po presoji sodišča ni pomembno.

20. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi vsaka stranka svoje stroške postopka, če sodišče tožbo zavrne.