sodba in sklep I U 1313/2013
Datum: 2013-09-26T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:I.U.1313.2013
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: INŠPEKCIJSKO NADZORSTVO - GRADBENIŠTVO
institut: inšpekcijski postopek - ukrep gradbenega inšpektorja - enostavni objekt - skladnost s prostorskimi akti - pred 31. 12. 1967 zgrajen objekt - uporabno dovoljenje po zakonu

## Jedro

Tudi če je objekt v Uredbi o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje naštet kot enostavni objekt, ga ni dopustno postaviti v nasprotju s prostorskim aktom.

Trditev, da ima sporna stavba uporabno dovoljenje po samem zakonu na podlagi 1. točke prvega odstavka 197. člena ZGO-1, kar naj bi dokazovalo potrdilo, pa je treba šteti kot dovoljeno tožbeno novoto. Iz fotokopije predloženega potrdila namreč izhaja, da naj bi bilo poslano po elektronski pošti v vednost tudi inšpektorju. Na podlagi navedenega je tožnik po mnenju sodišča utemeljeno pričakoval, da je upravni organ seznanjen z navedenim potrdilom in da ga bo v nadaljevanju postopka, to je po izdaji inšpekcijske odločbe z dne 2. 8. 2012, tudi upošteval, in sicer vsaj tako, da se bo opredelil do njegovega vpliva na predmetni postopek.

## Izrek

I. Tožba zoper tretji odstavek II. točke izreka (zavrnitev pritožbe) odločbe Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 0612-312/2012-6 006421136 z dne 17. 7. 2013 se zavrže. II. V preostalem delu se tožbi delno ugodi, odločba Ministrstva za infrastrukturo in prostor št. 0612-312/2012-6 006421136 z dne 17. 7. 2013 se odpravi v II. točki izreka v delu, ki se nanaša na odstranitev podstrešne etaže z ostrešjem v naknadnem roku dveh mesecev in vzpostavitev prejšnjega stanja ter na višino zagrožene kazni, in se zadeva v tem obsegu vrne istemu organu v ponovni postopek.

V preostalem se tožba zavrne.

Zahteva za izdajo začasne odredbe se zavrže. Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 60,00 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Toženka je s prvostopenjskim sklepom z dne 9. 5. 2013 ustavila inšpekcijski postopek zaradi nelegalne gradnje v delu, ki se nanaša na gradnjo vetrolova ob objektu in nadstreška na zemljišču parc. št. 613 in 614/1 k.o. ... (1. točka izreka). Tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu je izrekla denarno kazen v višini 3.000,00 EUR, zagroženo s sklepom št. 06122-2852/2011-14 (8203) z dne 8. 11. 2012 (2. točka), ki jo je dolžan plačati v osmih dneh od prejema sklepa (3. točka), sicer se bo kazen prisilno izterjala (4. točka). V primeru, če tožnik v naknadnem roku dveh mesecev od prejema tega sklepa ne bo izpolnil obveznosti iz 2. točke izreka odločbe št. 06122-2852/2011-8 (8203) z dne 2. 8. 2012, to je odstranil oporni zid in podstrešno etažo z ostrešjem do horizontalne konstrukcije med pritličjem in podstrešjem ter vzpostavil prejšnje stanje, bo kot prisilno sredstvo uporabljena nova denarna kazen v višini 3.000,00 EUR (5. točka). Odločila je še, da pritožba zoper ta sklep ne zadrži začete izvršbe (6. točka).

Upravni organ druge stopnje je ob reševanje tožnikove pritožbe zoper omenjeni sklep odpravil njegovo 1. in 5. točko izreka ter slednjo nadomestil z novo, tako da je tožnik v naknadno določenem roku dolžan odstraniti ne le podstrešno etažo z ostrešjem in oporni zid ampak tudi vetrolov ob objektu in nadstrešek ter vzpostaviti prejšnje stanje. Pri tem je zagrozil z denarno kaznijo v višini 3.000,00 EUR. V preostalem delu je tožnikovo pritožbo zavrnil. Tožnik vlaga tožbo zoper drugostopenjsko odločbo. Navaja, da je bilo z njo brez zakonske podlage odločeno v njegovo škodo in da je bil inšpekcijski postopek na podlagi določb Uredbe o razvrščanju objektov glede na zahtevnost gradnje (v nadaljevanju Uredba), ki je za investitorja ugodnejša kot določila Odloka o občinskem prostorskem načrtu občine Črnomelj (v nadaljevanju OPN), pravilno ustavljen glede vetrolova ob objektu in nadstreška. Izpodbijana odločba je nezakonita, ker ni obrazloženo, s katerimi določbami OPN niso skladni tožnikovi posegi.

Poleg tega je 17. 8. 2012 pridobil potrdilo Upravne enote Črnomelj št. 351-360/2012-4 o tem, da ima obravnavana stavba uporabno dovoljenje po samem zakonu (1. točka prvega odstavka 197. člena Zakona o graditvi objektov, v nadaljevanju ZGO-1). To pomeni, da je objekt zgrajen legalno, takemu objektu pa je po Uredbi možno zgraditi „majhno stavbo kot dopolnitev obstoječe pozidave, kamor sodi tudi nadstrešek in vetrolov površine do vključno 20 m2“. Nepravilna je odločitev o odstranitvi opornega zidu, saj njegovo postavitev dopušča 66. člen OPN, tudi sicer pa je oporni zid na tem mestu že stal pred letom 1967, narejen iz ogromnih skal. Po veljavni Uredbi za podporni zid ni potrebno gradbeno dovoljenje, če je višinska razlika med zemljiščem do 0,5 m, njegov oporni zid pa je visok od 0,2 m do 1 m. Odločba je torej nejasna glede tega, v kakšni dolžni oporni zid presega višino 0,5 m, za kar bi moral pridobiti gradbeno dovoljenje. Predlaga, naj sodišče izpodbijano odločbo spremeni, toženki pa naloži plačilo stroškov tega postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

Toženka na tožbo ni odgovorila.

Tožba je delno nedovoljena, delno pa neutemeljena.

K I. točki izreka Neutemeljeno je tožbeno stališče, da iz izpodbijane drugostopenjske odločbe ni razvidno, katere točke izreka prvostopenjskega sklepa z dne 9. 5. 2013 ostanejo v veljavi. To je v delu, v katerem je bila tožnikova pritožba zoper omenjeni sklep zavrnjena, to je razen glede 1. točke izreka, ki jo je pritožbeni organ odpravil in glede 5. točke, ki je bila z drugostopenjsko odločbo odpravljena in nadomeščena z novo 5. točko (torej spremenjena). Povedano drugače: izpodbijana odločba ni posegla v 2., 3., 4. in 6. točko izreka prvostopenjskega sklepa.

Sodišče v zvezi s tem dodaja, da v skladu s prvim odstavkom 2. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) v upravnem sporu odloča le o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnice oziroma tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena pa je upravni akt po tem zakonu upravna odločba in drug javnopravni, enostranski, oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta. Poleg tega sodišče presoja upravni akt v mejah tožbenega predloga (prvi odstavek 40. člena ZUS-1), kar pomeni, da je nanj vezano glede tega, kateri upravni akt naj odpravi in v kakšnem obsegu. Omenjeno za obravnavani upravni spor pomeni, da je predmet vsebinskega preizkusa le izrecno izpodbijana drugostopenjska odločba (nanjo se nanaša tudi tožbeni predlog) v delu, v katerem je pritožbeni organ meritorno odločil – torej glede odločitve, da se inšpekcijski postopek v zvezi z vetrolovom in nadstreškom ne ustavi, in glede obsega nadaljevanja postopka v zvezi z izvrševanjem 2. točke inšpekcijske odločbe z dne 2. 8. 2012, v kateri je bila tožniku kot inšpekcijskemu zavezancu zaradi nelegalne gradnje odrejena odstranitev podstrešne etaže, vetrolova ob objektu, nadstreška in opornega zidu ter vzpostavitev prejšnjega stanja.

Glede na navedeno tožba, kolikor tožnik z njo izpodbija drugostopenjsko odločbo v delu, v katerem je bila njegova pritožba zavrnjena, ne more biti predmet preizkusa v tem upravnem sporu. Ker ne gre za upravni akt v smislu drugega odstavka 2. člena ZUS-1, je sodišče tožbo v tem delu zavrglo (4. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

K II. in III. točki izreka V zadevi je sporno, ali so v konkretni zadevi tudi po sprejemu Uredbe (Uradni list RS, št. 18/13 in naslednji), ki je na novo določila enostavne objekte, še obstajali pogoji za nadaljevanje postopka izvršitve 2. točke izreka omenjene inšpekcijske odločbe. Sodišče se strinja z izpodbijano drugostopenjsko odločbo, da v konkretnem primeru ni bilo razlogov za ustavitev inšpekcijskega izvršilnega postopka glede vetrolova in nadstreška (drugi odstavek 71. člena ZUS-1).

Pravilno je namreč stališče, da tudi če je objekt v Uredbi naštet kot enostavni objekt, ga ni dopustno postaviti v nasprotju s prostorskim aktom (drugi odstavek 3.a člena ZGO-1). Če navedene skladnosti ni, se šteje, da to ni več objekt, katerega gradnja se lahko začne brez gradbenega dovoljenja. Glede na to je bila delna ustavitev postopka s prvostopenjskim sklepom glede vetrolova in nadstreška z obrazložitvijo, da so določila Uredbe ugodnejša za investitorja kot določbe OPN (Uradni list RS, št. 82/2011), nepravilna. S tem v zvezi je pritožbeni organ še ugotovil, da gradnja vetrolova in nadstreška na tožnikovih zemljiščih (iz tožbe pod točko IV. izhaja, da gre za zemljišča v območju K1, torej najboljša kmetijska zemljišča) po OPN ni dovoljena. Ker to pomeni, da v nobeni od določb OPN ni podlage za drugačno sklepanje glede dopustnosti gradnje nadstreškov in vetrolovov kot enostavnih objektov na kmetijskih zemljiščih, bi lahko tožnik navedenemu oporekal le tako, da bi navedel določbo OPN, ki dopušča tako gradnjo, česar pa ni storil. Zato je treba kot neutemeljeno zavrniti tožbeno trditev o nezakoniti odpravi prvostopenjskega sklepa glede ustavitve postopka, kot tudi stališče, da bi moralo biti v izpodbijani odločbi navedeno, s katerimi določbami OPN njegovi posegi niso v skladu.

Nepravilno je stališče, da pritožbeni organ ni imel podlage za spremembo prvostopenjskega upravnega akta v tožnikovo škodo. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi kot podlago za tako ravnanje navedel drugi odstavek 253. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), na podlagi katerega lahko pritožbeni organ spremeni odločbo v pritožnikovo škodo med drugim iz razlogov, določenih v 274. členu tega zakona. Omenjeni člen ureja izredno pravno sredstvo – odpravo in razveljavitev po nadzorstveni pravici. V skladu z drugim odstavkom tega člena se odločba razveljavi po nadzorstveni pravici, če je bil z njo očitno prekršen materialni predpis. Prav to – neupoštevanje 3. a člena ZGO-1 – pa je bil v obravnavani zadevi razlog za odpravo ustavitve postopka, kar vse izhaja tudi iz obrazložitve drugostopenjskega upravnega akta.

Tožbene navedbe glede opornega zidu so nedovoljena tožbena novota (enako velja za navedbe v točki XII. pripravljalne vloge z dne 16. 9. 2013). Po tretjem odstavku 20. člena ZUS-1 stranke v upravnem sporu ne smejo navajati dejstev in predlagati dokazov, če so imele to možnost v postopku pred izdajo akta. Kot izhaja iz predloženih upravnih spisov, je prvostopenjski organ v obrazložitvi svojega sklepa ugotovil, da je gradnja opornega zidu tudi po preizkusu z vidika določb Uredbe še vedno nezahtevni objekt, zato se inšpekcijski postopek v tem delu nadaljuje. Tožnik tega v pritožbi zoper sklep konkretizirano ni izpodbijal, ampak je le posplošeno zatrjeval, da nova Uredba omogoča gradnjo večjih kvadratur nezahtevnih in enostavnih objektov in da gradbeni inšpektor ni preveril, ali po novi Uredbi obstaja pravna podlaga za postopek ali ne. Celo če bi oporni zid izpolnjeval pogoje za enostavni objekt po Uredbi, pa njegova gradnja ne bi smela biti v nasprotju z OPN.

Tako se sodišče ne strinja niti s tem, da OPN dovoljuje gradnjo opornega zidu kot enostavnega objekta. Oporni zid namreč ni naveden v prilogi 1b (preglednica z dopustnimi enostavnimi objekti po posameznih vrstah podrobnejše namenske rabe prostora – PNR ) kot sestavnemu delu OPN (2. člen OPN), je pa naveden med dopustnimi nezahtevnimi objekti v prilogi 1a. Tožnik se pri tem neutemeljeno sklicuje na 66. člen OPN, ki v tretjem odstavku določa, da so oporni zidovi dovoljeni le do višine 1,5 m, in sicer le v primerih, ko niso možna drugačna zavarovanja brežin. Gre za določbo, ki omejuje gradnjo opornih zidov in jo mora upravni organ upoštevati v postopku izdaje gradbenega dovoljenja, ko preizkuša skladnost načrtovane gradnje s prostorskim aktom.

Glede na navedeno je sodišče ugotovilo, da je nadaljevanje izvršilnega postopka v zvezi z izvršitvijo 2. točke izreka izvršilnega naslova – inšpekcijske odločbe z dne 2. 8. 2012 glede vetrolova, nadstreška in opornega zidu utemeljeno, saj v zadevi niso nastopile okoliščine, ki bi spremenile status objektov iz nelegalnih v legalno zgrajene objekte. Posledično je pravilna izpodbijana odločitev, da se odpravi 1. točka izreka prvostopenjskega sklepa. Ker ni sporno, da tožnik navedenih objektov kljub izdani inšpekcijski odločbi (v njej je bil kot rok za odstranitev nelegalno zgrajenih objektov določen 2. 11. 2012) in kljub izdanemu sklepu o dovolitvi izvršbe z dne 8. 11. 2012 (z dodatnim rokom dveh mesecev za izvršitev odločbe) še ni odstranil in vzpostavil prejšnjega stanja, je v tem obsegu pravilna tudi odločitev iz II. točka izreka izpodbijane drugostopenjske odločbe, da so to dolžni storiti v nadaljnjem roku.

Glede nadaljevanja izvršbe v zvezi s podstrešno etažo stavbe na zemljišču parc. št. 613 in 614/1 k.o. ... pa sodišče meni, da bi moral upravni organ nadaljevanje postopka v tem delu preizkusiti z vidika potrdila Upravne enote Črnomelj, št. 351-360/2012-4 z dne 17. 8. 2012. Potrdilo je bilo izdano po izdaji izvršilnega naslova z dne 2. 8. 2012 in na dan, ko je upravni organ prejel tožnikovo pritožbo zoper omenjeno inšpekcijsko odločbo, kar pomeni, da pri njeni izdaji še ni moglo biti upoštevano, prav tako tudi ne v pritožbenem postopku. Res je tudi, da je bilo to potrdilo priloženo šele tožbi in ne morda v nadaljevanju inšpekcijskega postopka (v upravnih spisih se ne nahaja, niti se tožnik nanj ni skliceval), ki se vodi zaradi izvršitve inšpekcijske odločbe. Vendar sodišče meni, da je treba trditev, da ima sporna stavba uporabno dovoljenje po samem zakonu na podlagi 1. točke prvega odstavka 197. člena ZGO-1, kar naj bi dokazovalo omenjeno potrdilo, šteti kot dovoljeno tožbeno novoto. Iz fotokopije predloženega potrdila namreč izhaja, da naj bi bilo poslano po elektronski pošti v vednost tudi Inšpektoratu RS za okolje in prostor, Ljubljana, Inšpekciji za graditev v Novem mestu (e–pošta: n ovomesto.irsd@gov.si

). Na podlagi navedenega je tožnik po mnenju sodišča utemeljeno pričakoval, da je upravni organ seznanjen z navedenim potrdilom in da ga bo v nadaljevanju postopka, to je po izdaji inšpekcijske odločbe z dne 2. 8. 2012, tudi upošteval, in sicer vsaj tako, da se bo opredelil do njegovega vpliva na predmetni postopek. Položaj je podoben kot tedaj, ko zavezanec po izdaji inšpekcijske odločbe predloži gradbeno dovoljenje, ki naj bi bilo izdano za nelegalni objekt, gradbeni inšpektor pa mora preizkusiti, ali je dovoljenje res izdano zanj, s čimer preneha okoliščina za vodenje inšpekcijskega postopka zaradi nelegalne gradnje. Pri tem sodišče dodaja, da se z navedenim ne opredeljuje do tega, ali sta potrdilo in odločba o gradbenem dovoljenju enakovredni listini.

Glede na navedeno je sodišče ugodilo tožbi v delu, ki se nanaša na odstranitev podstrešne etaže z ostrešjem v naknadnem roku dveh mesecev in vzpostavitev prejšnjega stanja, v tem obsegu odpravilo izpodbijano odločbo (2. točka prvega odstavka 64. člena Zakona o upravnem sporu, v nadaljevanju ZUS-1) in zadevo vrnilo drugostopenjskemu organu v ponovni postopek. Poleg navedenega je sodišče odpravilo tudi odločitev glede višine zagrožene denarne kazni. Kot izhaja iz sklepa o dovolitvi izvršbe z dne 8. 11. 2012 in nadaljnjega sklepa z dne 9. 5. 2013, je bila denarna kazen v višini 3.000,00 EUR zagrožena na podlagi 2. točke 148. člena ZGO-1, ker da gre za izvajanje izvršbe s prisilitvijo za manj zahteven objekt. Po omenjeni določbi znaša denarna kazen za zavezanca, ki je fizična oseba, od 3.000,00 do 8.000,00 EUR. Ker je glede na sprejeto odločitev v tem upravnem sporu negotovo, v kakšnem obsegu se bo izvršba nadaljevala (torej ali tudi glede odstranitve podstrešne etaže), bo treba glede na odločitev v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitni drugačni višini zagrožene kazni, upoštevaje, da je ta za nezahtevne objekte po 3. točki 148. člena ZGO-1 nižja (od 1.000,00 do 4.000,00 EUR za fizično osebo).

K IV. točki izreka Tožnik je z vlogo z dne 16. 9. 2013 ponovno predlagal izdajo odložitvene začasne odredbe, in sicer v zvezi z naloženo obveznostjo odstranitve spornih objektov. V skladu z drugim odstavkom 32. člena ZUS-1 sodišče na tožnikovo zahtevo odloži izvršitev izpodbijanega akta do izdaje pravnomočne odločbe, če bi se z izvršitvijo akta tožniku prizadela težko popravljiva škoda. Pri odločanju mora sodišče skladno z načelom sorazmernosti upoštevati tudi prizadetost javne koristi ter koristi nasprotnih strank.

Kot izhaja iz omenjene določbe ZUS-1, je odložitev izvršitve mogoča le do izdaje pravnomočne odločbe. S to sodbo pa je v obravnavani zadevi postala pravnomočna odločitev tako glede nadaljevanja upravne izvršbe v zvezi z odstranitvijo vetrolova, nadstreška in opornega zidu kot odprava izpodbijane odločbe glede podstrešne etaže. Zoper sodbo namreč ni pritožbe, saj je ta po prvem odstavku 73. člena ZUS-1 dovoljena le v primeru, če je sodišče samo ugotovilo drugačno dejansko stanje, kot ga je ugotovila toženka in je na tej podlagi spremenilo izpodbijani upravni akt. Za tak primer v obravnavani zadevi ne gre. Ker je s pravnomočnostjo odločitve prenehal tožnikov pravni interes za izdajo začasne odredbe, je sodišče zahtevo za izdajo začasne odredbe zavrglo.

K V. točki izreka Po tretjem odstavku 25. člena ZUS-1 je tožnik v primeru, če sodišče ugodi tožbi in izpodbijani upravni akt odpravi, glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve upravičen do pavšalnega zneska povračila stroškov v skladu s Pravilnikom o povrnitvi stroškov tožnikov v upravnem sporu (v nadaljevanju Pravilnik).

Čeprav je tožnik s tožbo uspel le deloma, so stroški zanjo enaki kot v primeru, če bi uspel v celoti. Tožnik je v tožbi, njeni dopolnitvi in v pripravljalni vlogi priglasil stroške v skupni višini 60,00 EUR za fotokopije in poštnino. Sodišče mu je priznalo povračilo stroškov v navedenem znesku, saj je v okviru zneska 80,00 EUR iz prvega odstavka 3. člena Pravilnika, upoštevaje, da tožnik v postopku ni imel pooblaščenca, ki je odvetnik. Če tožnik ni oproščen plačila sodne takse za postopek na prvi stopnji, se plačana taksa v primeru, če s tožbo uspe, vrne po uradni dolžnosti (opomba 6.1/c Taksne tarife Zakona o sodnih taksah, ZST-1). Zakonske zamudne obresti od stroškov postopka tečejo od poteka roka za njihovo prostovoljno plačilo (prvi odstavek 299. člena Obligacijskega zakonika, OZ).