UPRS Sodba I U 619/2020-27
Datum: 2022-10-07T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2022:I.U.619.2020.27
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KMETIJSKA ZEMLJIŠČA - KMETIJSTVO
institut: odobritev pravnega posla - pogoji za odobritev pravnega posla - ponudba - pravica razpolaganja

## Jedro

Drži, da je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Toda tožnik je spregledal, da se pravni posel ne odobri, če promet ni potekal po postopku in na način, določen z ZKZ (druga alineja tretjega odstavka 19. člena ZKZ).

Sodna praksa je že dlje časa enotna, da v postopku odobritve pravnega posla upravna enota (v določenih okoliščinah) le-tega preveri tudi po vsebini.

## Izrek

Tožba se zavrne.

## Obrazložitev

**Uvodno o upravnem postopku**

1. Upravna enota Grosuplje (v nadaljevanju: Upravna enota) je zavrgla vlogo tožnika za odobritev pravnega posla za kmetijsko zemljišče A. A. Zaključila je, da ponudba za prodajo ni bila dana zakonito, s strani upravičene osebe; ni je podpisala in oddala pooblaščena oseba. Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano (v nadaljevanju: Ministrstvo) je opisani sklep odpravilo in vlogo tožnika zavrnilo. Ugotovilo je, da promet ni potekal po postopku in način, kot ga predpisuje Zakon o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ1).

**Navedbe strank v upravnem sporu**

2. Opisani odločitvi je tožnik nasprotoval. Vztrajal je, da se tožena stranka ne bi smela spustiti v presojo ali je prodajalka izrazila pravo izjavo volje. To za odobritev pravnega posla ni pomembno. Za to je pristojno pravdno sodišče v postopku za sklenitev pogodbe oziroma izročitev zemljiškoknjižnega dovolila. Slednje bi ocenilo tudi pristnost podpisa na ponudbi. Tožnik je še izrazil dvom o pravilnosti uradnega zaznamka ter poudaril, da je prodajalka kmetijsko zemljišče že ponujala. Predlagal je, da sodišče izpodbijano odločbo odpravi in ugotovi, da je on upravičen do nakupa kmetijskega zemljišča, podredno pa, da zadevo vrne Upravni enoti v ponovni postopek.

3. Tožena stranka je odgovorila, da ni ugotavljala prave volje prodajalke, temveč je preverila ali je ponudbo oddala upravičena oseba. Sklenila je, da oseba, ki je to storila, ni imela pooblastila lastnice. Promet z zemljiščem zato ni potekal na način, določen z ZKZ.

**O sojenju po sodnici posameznici**

4. Med drugim odloča sodišče po sodniku posamezniku, če gre za enostavno dejansko in pravno stanje (tretja alineja drugega odstavka 13. člena Zakona o upravnem sporu; v nadaljevanju: ZUS-12). Gre za izjemo od kolegialne (senatne) sestave sodišča (prvi odstavek 13. člena ZUS-1); kriterij zanjo pa je pravni standard: enostavno dejansko in pravno stanje.

5. Za rešitev tega upravnega spora je ključno, ali je promet s predmetnim kmetijskem zemljiščem potekal po postopku in na način, določen z ZKZ. V tej luči gre za vprašanje uporabe materialnega prava. S tem se niso sprožile pomembne pravne dileme, niti ni dejansko stanje zahtevno (ni večjega števila pravno pomembnih dejstev, ni potrebe po obseženem dokaznem postopku). Senat je zato presodil, da je izpolnjena predpostavka iz tretje alineje drugega odstavka 13. člena ZUS-1 in sklenil, da o zadevi odloča sodnica posameznica (sklep z dne 15. 9. 2022).

**O dokaznem postopku**

6. Sodišče je prebralo vse listine, ki sta jih stranki izročili (priloge A1 do A7 ter upravni spis številka 330-2678/2019).

7. Zaslišanje tožnika je zavrnilo. Njegovo pričanje je bilo predlagano v podkrepitev navedb o tem, da je Upravna enote sprejela odločitev po poteku vseh rokov in da je storila napako. Kot je že pojasnilo na glavni obravnavi, so predmet dokazovanja trditve strank o pomembnih dejstvih.3 Mednje ni sodil iztek rokov. V tem pogledu zaslišanje ne bi moglo vplivati na odločitev4 (prvi odstavek 22. člena ZUS-1 v zvezi z drugim odstavkom 287. člena Zakona o pravdnem postopku; v nadaljevanju: ZPP5). Sicer pa dejstva o rokih niso bila zanikana. Z drugimi besedami, med strankama to ni bilo sporno. S tega vidika izpoved tožnika ne bi pripomogla k rešitvi upravnega spora. Kar pa se tiče morebitne napake Upravne enote, pa sodišče pripominja, da je ravno presoja pravilnosti in zakonitosti odločbe naloga naslovnega sodišča. Seveda se pravna podlaga ne dokazuje; sodišče pravo pozna.6 Tudi v tem pogledu je bilo zaslišanje tožnika odveč.

**K izreku**

8. Tožba ni utemeljena.

9. Za promet s kmetijskimi zemljišči, gozdovi ali kmetijami po ZKZ se šteje pridobitev lastninske pravice s pravnimi posli med živimi (prvi odstavek 17. člena ZKZ). Teče po postopku in na način, določen z ZKZ, če ni glede predkupne pravice kmetijskih zemljišč, gozdov in kmetij z drugim zakonom določeno drugače (drugi odstavek 17. člena ZKZ). Pravni posel odobri upravna enota (prvi odstavek 19. člena ZKZ). Med drugim tega ne stori, če promet ni potekal po postopku in na način, določen z ZKZ (druga alineja tretjega odstavka 19. člena ZKZ).

10. B. B. je dne 8. 10. 2019 izročil Upravni enoti ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča A. A., parcelna številka 1820/2 katastrske občine ... (v nadaljevanju: Ponudba). Slednjo je podpisal in vložil v imenu lastnice; njenega pooblastila pa ni priložil (razvidno iz Uradnega zaznamka z dne 8. 10. 2019; v nadaljevanju: Uradni zaznamek). Upravna enota je to ponudbo objavila na svoji oglasni deski in na enotnem državnem portalu e-uprave od 9. 10. 2019 do 8. 11. 2019. Nanjo se je pravočasno odzval tudi tožnik in uveljavljal predkupno pravico kot drug kmet. Dne 11. 11. 2019 je Upravna enota o sprejemih ponudbe obvestila sprejemnika in lastnico. Ta se je odzvala z izjavo,7 s katero je zanikala oddajo Ponudbe in zahtevala, da se postopek prodaje njenega kmetijskega zemljišča ustavi.

11. Upravna enota je nato zavrgla vlogo tožnika za odobritev pravnega posla; Ministrstvo pa je ta sklep odpravilo in vlogo tožnika zavrnilo.

12. Tožnikove tožbene navedbe je mogoče strniti v naslednje očitke. V prvi vrsti je vztrajal, da bi moral prisotnost podpisa na ponudbi oceniti grafolog. Po njegovem mnenju je presoja prave in resnične volje lastnice zemljišča v pristojnosti pravdnega sodišča. Ker je bila objavljena Ponudba zanjo zavezujoča, ni pomembno, ali jo je dala lastnica. Izrazil je še dvom o ustreznosti in pravilnosti Uradnega zaznamka ter o tem, da bi Upravna enota sprejela ponudbo brez njenega pooblastila.

13. Lastnik, ki namerava prodati kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetijo, mora ponudbo predložiti upravni enoti na območju, kjer to kmetijsko zemljišče, gozd ali kmetija leži (prvi odstavek 20. člena ZKZ). Pogoj prodaje je lastništvo kmetijskega zemljišča. 14. Sodišče nima pomislekov, da je Izjavo z dne 22. 11. 2019 o tem, da ni izročila ponudbe za prodajo svojega kmetijskega zemljišča, dala lastnica, A. A. Pristnosti in vsebini te izjave tudi tožnik ni oporekal. 15. Omenjeno Izjavo je lastnica dala pred odobritvijo pravnega posla s strani Upravne enote, torej pred zaključkom postopka.

16. Drži, da je pravni posel sklenjen pod odložnim pogojem odobritve s strani upravne enote (tretji odstavek 21. člena ZKZ). Toda tožnik je spregledal, da se pravni posel ne odobri, če promet ni potekal po postopku in na način, določen z ZKZ (druga alineja tretjega odstavka 19. člena ZKZ). Povedano drugače, nakup kmetijskega zemljišča je v nasprotju s pravili ZKZ, če ponudbe za prodajo ni dala njegova lastnica oziroma njena pooblaščena oseba. Upravna enota je slednje res ugotovila šele po tem, ko je obvestila oba sprejemnika ponudbe in lastnico. Toda to ne pomeni, da je presojala njeno resnično voljo;8 preverila je le, ali je bila podana osnovna predpostavka za prodajo kmetijskega zemljišča, to je, da je Ponudbo predložila lastnica (prvi odstavek 20. člena ZKZ). Po njenem pregledu, pregledu Uradnega zaznamka in Izjave je zaključila, da le-te ni dala lastnica.

17. Sicer pa je sodna praksa že dlje časa enotna, da v postopku odobritve pravnega posla upravna enota (v določenih okoliščinah) le-tega preveri tudi po vsebini.9

18. Tako ni mogoče pritrditi tožniku, da bi moral pristnost podpisov oceniti grafolog. Kot rečeno, o verodostojnosti Izjave ni dvoma.10 Njena vsebina pa je jasna in nedvoumna; lastnica je pojasnila, da ni izročila Ponudbe. Zapisano se ujema z Uradnim zaznamkom, iz katerega je vidno, da je Ponudbo vložil in podpisal B. B. in pri tem ni predložil nobene listine - zlasti ne pooblastila lastnice za tako dejanje. V tem pogledu razmislek, da se z vidika laika, podpisa na Ponudbi in Izjavi ne ujemata, niti nima večje teže. Še drugače, bistveni sta vsebini Izjave in Uradnega zaznamka. Te pa tudi po presoji naslovnega sodišča vodita do sklepa, da Ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča ni oddala njegova lastnica.

19. Dalje, tudi s tem, da ni pomembno, ali je dala ponudbo za prodajo lastnica, naslovno sodišče ne more soglašati. To bi namreč pomenilo, da je vseeno kdo da ponudbo za prodajo kmetijskega zemljišča. Tako stališče ni sprejemljivo in bi spodkopalo sistem prenosa lastninske lastninske pravice, ki je zasnovano na že omenjenemu načelu „nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet“. Poseženo bi bilo v ustavno pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave Republike Slovenije11). Ena od prvin lastninske svobode je ravno prenašanje lastnine.12 Tako v primeru, kot je pričujoči, ni mogoče zaključiti, da je po prejemu izjave o sprejemu ponudbe ne-lastnika, prodajna pogodba sklenjena in zavezujoča.13 Če ponudnik ni lastnik oziroma nima pooblastila za prodajo, potem predpostavka iz prvega odstavka 20. člena ZKZ ni nastopila. Posledično promet ni potekal na način, določen z ZKZ in pravni posel Upravna enota ni smela odobriti (druga alineja tretjega odstavka 19. člena ZKZ).

20. Na tem mestu sodišče še dodaja, da bi morala lastnica dati pisno pooblastilo za prodajo svojega kmetijskega zemljišča. Velja stroga obličnost; kot posel, s katerim se prenese lastninska pravica, mora biti tudi pooblastilo zanj pisno. To zahtevo narekuje poseben pomen nepremičnin in pridobivanje stvarnih pravic na njih in s tem v zvezi varstvo interesov strank (med ostalim lastnika pred lahkomiselnim ravnanjem).14 Končno bi moral imeti pooblaščenec za zastopanje v upravnem postopku pooblastilo svoje stranke (53. člen Zakona o splošnem upravnem postopku;15 v nadaljevanju: ZUP):16 tega bi lahko lastnica dala pisno ali ustno na zapisnik (prvi odstavek 55. člena ZUP). Nič od naštetega ni mogoče zaslediti v upravnem spisu.

21. Dvom o verodostojnosti Uradnega zaznamka17 pa se prvič pojavi šele v tožbi. V tej luči niti ni upošteven (tretji odstavek 20. člena in 52. člen ZUS-1). Ne glede na to pa sodišče pripominja, da je Uradni zaznamek podpisala uradna oseba, ki je ugotovila identiteto vlagatelja Ponudbe.18 V njem je zabeleženo, da je Ponudbo vložil in podpisal B. B. Tožnik ni ponudil razumnega razloga, sodišče pa ga tudi samo ni našlo, čemu ta uradna zapažanja oziroma ugotovitve ne bi bili resnični. Nenazadnje ga podpira vsebina Izjave. V zvezi s prepričanjem, da Upravna enota ne bi sprejela ponudbe brez pooblastila, sodišče poudarja, da ravno to izhaja iz Uradnega zaznamka in Izjave. Nasprotnega tožnik ni dokazal; njegova navedba je v tem oziru ostala nepodprta.

22. Na koncu sklicevanje na sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 365/2010 z dne 9. 6. 2011 ni umestno. Ta se vrti okoli vprašanja ali mora upravna enota postopek odobritve pravnega posla prekiniti do odločitve sodišča o sklenitvi pogodbe, če vlagatelj, ki je ponudbo sprejel, svoji vlogi ni predložil pogodbe, ker njeno sklenitev je prodajalec odklanja. Šlo je torej za razlago besedila zadnjega stavka prvega odstavka 22. člena ZKZ.

23. Izpodbijana odločba je pravilna in zakonita. Sodišče je zato tožbo zavrnilo (prvi odstavek 63. člena ZUS-1).

1 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 59/1996 z dne 25. 10. 1996, 67/2002 z dne 26. 7. 2002, 36/2003 z dne 16. 4. 2003, 43/2011 z dne 3. 6. 2011, 58/2012 z dne 31. 7. 2012, 27/2016 z dne 11. 4. 2016, 79/2017 z dne 28. 12. 2017 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998, U-I-26/97-8 z dne 13. 7. 2000, U-I-266/98-72 z dne 28. 2. 2002. 2 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 105/2006 z dne 12. 10. 2006, 62/2010 z dne 14. 8. 2010, 109/2012 z dne 31. 12. 2012 in odločba Ustavnega sodišča Republike Slovenije, številka U-I-147/08-16 z dne 11. 11. 2009. 3 Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 341. 4 Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 358. 5 Objavljen v Uradnih listih Republike Slovenije, številke: 26/1999 z dne 15. 4. 1999, 96/2002 z dne 14. 11. 2002, 110/2002 z dne 18. 12. 2002, 2ZU/2004 z dne 15. 1. 2004, 52/2007 z dne 12. 6. 2007, 45/2008 z dne 8. 5. 2008, 74/2012 z dne 8. 10. 2012, 10/2017 z dne 27. 2. 2017, 32/2018 z dne 11. 5. 2018 in odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije številke U-I-255/99-28 z dne 5. 6. 2003, U-I-145/03-9 z dne 23. 6. 2005, Up-258/03-14 z dne 22. 9. 2005, U-I-55/04-10 ter Up-90/04-15 z dne 6. 4. 2006, U-I-146/07-34 z dne 13. 11. 2008, U-I-279/08-8 z dne 17. 12. 2008, U-I-279/08-14 z dne 9. 7. 2009, U-I-164/09-13 z dne 4. 2. 2010, U-I-200/09-14 z dne 20. 5. 2010, U-I-161/10-12 z dne 9. 12. 2010, U-I-74/12-6 z dne 13. 9. 2012, U-I-290/12-9 z dne 25. 4. 2013, U-I-134/10-28 z dne 24. 10.2013 ter U-I-48/11-10, Up-274/11-9 z dne 16. 1. 2014, U-I-74/14-9 z dne 17. 6. 2016 in U-I-5/16-9 z dne 19. 1. 2017. 6 Velja pravilo Iura novit curia. Primerjaj Dr. Aleš Galič: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 132 in Jan Zobec: Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 2. knjiga, Uradni list, GV Založba, 2006, stran 356. 7 Gre za Izjavo z dne 22. 11. 2019 (v nadaljevanju: Izjava).  
8 Sledila je temeljnemu načelu „nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse habet“ glede prenosa lastninske pravice. Prenosnik ne more prenesti lastninske pravice na pridobitelja, če sam ni lastnik ali pooblaščen da s stvarjo razpolaga. Gre za osnovno vodilo sistema prenosa lastninske pravice. Te tako ne more prenesti nekdo, ki je nima ali nanj ni preneseno upravičenje, da tako ravna (Dr. Miha Juhart: Stvarnopravni zakonik (SPZ) s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2004, strani 245 in 246; Dr. Miha Juhart: Stvarno pravo, GV Založba, Ljubljana 2007, stran 221). Presoja resnične (pogodbene) volje ne sodi v ta okvir; lahko bi obsegala morebitni razkorak med izjavljeno in resnično voljo, nesporazum in tako dalje (primerjaj 15. člen, 16. člen in 18. člen Obligacijskega zakonika).  
9 Primerjaj sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 139/2013 z dne 5. 11. 2014, 21. točka in tam naštete sodne odločbe.  
10 Glej prejšnjo opombo.  
11 Uradni listi Republike Slovenije, številke: 33/1991 z dne 28. 12. 1991, 42/1997 z dne 17. 7. 1997, 66/2000 z dne 26. 7. 2000, 24/2003 z dne 7. 3. 2003, 69/2004 z dne 24. 6. 2004, 68/2006 z dne 30. 6. 2006 in 47/2013 z dne 31. 5. 2013. 12 Dr. Lovro Šturm: Komentar Ustave Republike Slovenije; Fakulteta za državne in evropske študije, 2011, stran 451. 13 Vezanost ponudnika na ponudbo res pomeni, da ko je ponudba enkrat dana in sprejeta, se ne more umakniti ali spreminjati. Toda ponudba mora biti podana po postopku in način, predpisan v ZKZ. Primerjaj sodbo in sklep Vrhovnega sodišča Republike Slovenije X Ips 33/2018 z dne 22. 12. 2020, 24. točka.  
14 Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča Republike Slovenije Up-10'48/05 z dne 13. 3. 2008, 8. točka in tam naštete vire.  
15 Objavljen v Uradnih listih, številke: 80/1999 z dne 1. 10. 1999, 70/2000 z dne 8. 8. 2000, 52/2002 z dne14. 6. 2002, 73/2004 z dne 5. 7. 2004, 119/2005 z dne 28. 12. 2005, 126/2007 z dne 31. 12. 2007, 65/2008 z dne 30. 6. 2008, 8/2010 z dne 5. 2. 2010, 82/2013 z dne 8. 10. 2013. 16 Na primer za vložitev ponudbe za prodajo kmetijskega zemljišča. 17 Uradni zaznamek je zapis uradne osebe o uradnih zapažanjih in ugotovitvah, ustnih navodilih in sporočilih ter okoliščinah, ki se tičejo samo notranjega dela organa. Napiše in podpiše ga uradna oseba (drugi odstavek 74. člena ZUP).  
18 To je storila z vpogledom v osebno izkaznico.