UPRS Sodba I U 724/2018-8
Datum: 2020-04-14T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2020:I.U.724.2018.8
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: GRADBENIŠTVO
institut: uporabno dovoljenje - pogoji za izdajo uporabnega dovoljenja - v izrednih razmerah grajeni objekti - sanacija po požaru - namembnost objekta

## Jedro

Že sama namembnost objekta, hotelska stavba, na katero se nanaša tožničina zahteva za izdajo uporabnega dovoljenja, ne kaže, da gre za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, ki bi bil lahko deležen drugačnega obravnavanja kot vse ostale novogradnje oziroma rekonstrukcije, in ki se lahko izvajajo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja.

## Izrek

I. Tožba se zavre.

II. Vsaka stranka sama trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Upravna enota Radovljica (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo zavrnila vlogo tožnice za pridobitev uporabnega dovoljenja za tretje nadstropje in mansardo Hotela A. Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je tožnica kot investitor na upravni organ 30. 10. 2017 podala vlogo za izdajo uporabnega dovoljenja za tretje nadstropje in mansardo Hotela A., ki sta bila poškodovana v požaru. Vlogi sta bila priložena PID – Načrt gradbenih konstrukcij, oktober 2017, in Geodetski načrt za pripravo projektne dokumentacije z dne 9. 10. 2017. Na vlogi je bilo navedeno, da je gradnja izvedena v skladu s 101. členom Zakona o graditvi objektov (v nadaljevanju ZGO-1). Upravni organ je preveril in ugotovil, da vloga ne izpolnjuje pogojev za izdajo uporabnega dovoljenja po 101. členu ZGO-1, ki določa posebne primere pridobitve uporabnega dovoljenja, med drugim tudi za objekte, ki jih določa četrti odstavek 1. člena ZGO-1. Upravni organ je ugotovil, da se tožnica v vlogi sklicuje na 101. člen ZGO-1, vendar iz vloge ni razvidno, da gre za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1. Že sama namembnost objekta, hotelska stavba, ne more predstavljati objekta, potrebnega zaradi neposredno grozečih naravnih ali drugih nesreč, ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo njihove posledice, niti ne gre za objekt za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah, ne za gradnjo vojaških inženirskih objektov, zaklonišč in drugih zaščitnih objektov med izrednim ali vojnim stanjem. Tožnica je bila z dopisom z dne 6. 11. 2017 seznanjena z ugotovitvami organa. Organ se je v svojih ugotovitvah skliceval tudi na sodbo Upravnega sodišča I U 2221/2011 z dne 30. 8. 2012. Tožnica je bila v dopisu seznanjena, da bo njena vloga zavrnjena ter pozvana, da se skladno s 146. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) opredeli do ugotovitev. Tožnica je organu nato posredovala izjavo z dne 15. 11. 2017 in ji priložila dopis gradbene inšpektorice z dne 3. 10. 2017 ter izpise sodb I U 2222/2011 z dne 30. 8. 2012, X Ips 428/2012 z dne 1. 10. 2013 in U 406/2008 z dne 2. 9. 2010. Tožnica v izjavi ni soglašala s stališčem upravnega organa. Navedla je, da obravnavni primer ni analogen zadevi, ki je bila obravnavana v sodbah I U 2221/2011 z dne 30. 8. 2011 in X Ips 428/2012 z dne 1. 10. 2013. Vendar pa se upravni organ s tem ne strinja, kajti tudi tožničina vloga se nanaša le na tretje nadstropje in mansardo hotelskega objekta, torej gre za del objekta in ne celoten objekt, ki bi bil zgrajen, kot zahteva četrti odstavek 1. člena ZGO-1; zaradi posledic požara je bil del že prej zgrajenega objekta (tretje nadstropje in mansarda) le rekonstruiran.

Tožnica se tudi sklicuje na dopis gradbene inšpektorice, ki je ugotovila, da gre v obravnavanem primeru za rekonstrukcijo Hotela A. po požaru. Zato je tožnica predlagala, naj upravni organ njeno zahtevo obravnava kot zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja za rekonstruiran objekt Hotel A. Upravni organ se s tem ne strinja. Ugotavlja, da objekt (ne delno, ne v celoti) ni bil zgrajen zaradi preprečitve naravne oziroma druge nesreče ali v zvezi z njenimi posledicami – po nastanku nesreče, ampak je obstajal pred nesrečo, po požaru je bil le rekonstruiran zaradi posledic požara. Objekt po sami namembnosti ni bil zgrajen kot objekt za preprečitev naravnih in drugih nesreč. Drugi objekti, našteti v četrtem odstavku 1. člena ZGO-1, so namreč s svojo namembnostjo oziroma funkcionalnostjo v celoti in ozko vezani na razmere, zaradi katerih je potrebna njihova gradnja, medtem ko gre v obravnavanem primeru za hotelski objekt. Za rekonstrukcijo hotelskega objekta pa je po mnenju organa potrebno pridobiti gradbeno dovoljenje, ki bo podlaga za izdajo uporabnega dovoljenja.

Tožnica je v svoji izjavi v nadaljevanju navedla tudi dejstva (zaprtje hotela, odpoved rezervacij, ogrozitev turizma v Občini B....), iz katerih naj bi bilo razvidno, da je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 101. člena ZGO-1, po katerem se uporabno dovoljenje izda za objekt, ki je bil zgrajen (rekonstruiran) zato, da so se z njegovo pomočjo zmanjšale posledice nesreče, to je požara. Tožnica se je sklicevala tudi na sodbo U 406/2008 z dne 2. 9. 2010, iz katere naj bi izhajalo, da gre v primeru ugotavljanja obstoja obveznosti pridobitve gradbenega dovoljenja za osrednje vprašanje inšpekcijskega postopka, ki se vodi zaradi nelegalne gradnje, torej da gre z vidika vodenja postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za predhodno vprašanje. Tožnica se pri tem sklicuje tudi na poziv gradbene inšpekcije z dne 3. 10. 2017, v katerem ta tožnico poziva, naj za potrebe nadaljnjega postopka posreduje uporabno dovoljenje za objekt. V zvezi z navedenim upravni organ meni, da poziv ne predstavlja odločitve pristojnega inšpekcijskega organa, na katerega bi bil upravni organ za gradbene zadeve v obravnavanem postopku vezan. Prav tako upravni organ ni naletel pri reševanju tožničine zadeve na predhodno vprašanje. Upravni organ zaključno ugotavlja, da k tožničini vlogi ni predložen geodetski načrt novega stanja zemljišča, ampak geodetski načrt za pripravo projektne dokumentacije, kot dokazilo o izpolnjevanju bistvenih zahtev pa je predložen le Načrt gradbenih konstrukcij. Vendar organ zaradi ekonomičnosti postopka tožnice ni pozival k dopolnitvi vloge, prav tako ni preverjal skladnosti zgrajenega objekta s prostorskim aktom.

2. Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju drugostopenjski organ) je z odločbo z dne 28. 2. 2018 zavrnilo tožničino pritožbo zoper izpodbijano odločbo prvostopenjskega organa. Drugostopenjski organ v obrazložitvi svoje odločbe izpostavlja, da gre pri objektih, za katere velja četrti odstavek 1. člena ZGO-1, za izjemo od splošne ureditve, izjeme pa je tudi v gradbenem pravu treba razlagati restriktivno. Glede na stališča upravno-sodne prakse pa hotel že zaradi svoje namembnosti ne more predstavljati objekta iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1. Restriktivna razlaga navedene zakonske odločbe lahko pripelje le do ugotovitve, da gre pri objektih iz te določbe za objekte, ki se gradijo v izrednih razmerah (naravne in druge nesreče, izredno ali vojno stanje), ko se zahteva in pričakuje nujno ukrepanje ter ni časa za izvajanje upravnih postopkov za pridobitev gradbenega dovoljenja. Zato hotelski objekt, še manj pa njegova dela (tretje nadstropje in mansarda), ne more biti deležen drugačne obravnave kot vse ostale novogradnje oziroma rekonstrukcije, ki se lahko izvajajo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (prvi odstavek 3. člena ZGO-1). V zvezi z navedbami tožnice, da je zaradi požara utrpela veliko gospodarsko škodo, ki bi se brez hitrega ukrepanja samo še povečevala, drugostopenjski organ zaključuje, da je pri presoji, ali gre za objekt, za katerega velja določba četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, bistvena funkcija objekta. Tožnica pa se je tudi sklicevala le na poziv gradbene inšpekcije, ni pa predložila pravnomočne inšpekcijske odločbe.

3. Tožnica vlaga tožbo zaradi nepravilno uporabljenega materialnega prava, kršitev pravil postopka, nepravilno in nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja ter kršitev ustavnih in konvencijskih pravic.

Po mnenju tožnice je nepravilna razlaga organa, da naj bi se v primeru hotela ne bilo mogoče sklicevati na četrti odstavek 1. člena ZGO-1, saj v tej določbi objekti niso navedeni primeroma, ampak so taksativno določene štiri različne vrste gradenj objektov. Po mnenju tožnice je bistvena namembnost gradnje in ne namembnost objekta, torej bistveno je, da gre za gradnjo, zato da se preprečijo oziroma zmanjšajo posledice naravnih ali drugih nesreč. Predmetna rekonstrukcija zato sodi med gradnje, za katere se določbe ZGO-1 ne uporabljajo. ZGO-1 ne velja za gradnjo vseh objektov, katerih gradnja je nujna, med drugim zaradi varstva (zasebnega) premoženja – poseg v pravico do varovanja zasebnega premoženja z nesorazmerno otežitvijo takega varovanja (z zahtevo po vodenju upravnih postopkov pred zavarovanjem premoženja) bi predstavljal nesorazmeren poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS) in pravico mirnega uživanja svojega premoženja (1. člen Protokola k EKČP). Tožnica dodaja, da je ZGO-1, ki predpisuje način uresničevanja pravice do zasebne lastnine nepremičnin, skladen z določbo drugega odstavka 15. člena Ustave RS samo, če je ureditev načina nujna zaradi narave same pravice. Urejanje gradnje z zakonom je nujno zaradi zagotavljanja varnosti in prostorske skladnosti. Če se izjeme, za katere zakon ne velja, razlagajo restriktivno, pa se širi izjemo od svobode ravnanja ter se s tem posega v 33. člen Ustave in Protokol EKČP. Taka razlaga je tudi nasprotna načelu zakonitosti (153. člen Ustave RS). Sicer pa tudi sistemska razlaga ZGO-1 pokaže, da je kljub določitvi izjem v četrtem odstavku 1. člena ZGO-1 s 101. členom ZGO-1 zagotovljena varnost zgrajenih objektov in njihova prostorska skladnost. Tožnica dodaja, da sta upravna organa sicer ugotovila vse elemente, ki dovoljuje gradnjo brez upoštevanja pogojev po ZGO-1, in sicer nujnost gradnje in obstoj nesreče, kar požar nedvomno je, ter veliko gospodarsko škodo in njeno povečanje, če rekonstrukcija ne bi bila izvedena. Tožnica dalje navaja, da je bila upravičena zahtevati izdajo uporabnega dovoljenja za rekonstruiran objekt, glede na to, da je poseg gradbena inšpektorica opredelila kot rekonstrukcijo v smislu gradbeno-pravnih predpisov. Ob pravilni uporabi četrtega odstavka 1. člena ZGO-1 bi upravni organ moral ugotoviti, da je besedno zvezo „za gradnjo“ potrebno razlagati kot „za rekonstrukcijo“, torej da določbe ZGO-1 ne veljajo (tudi) za rekonstrukcijo objektov, zato da se preprečijo ali zmanjšajo posledice naravnih ali drugih nesreč. Po mnenju tožnice po četrtem odstavku 1. člena ZGO-1 določbe ZGO-1 ne veljajo za gradnjo (rekonstrukcijo) objektov, ki so potrebni, da se prepreči kakršnekoli (negativne) posledice, med njimi tudi hujša gospodarska škoda. Sistemska razlaga ZGO-1 pa pokaže tudi, da se 101. člen ZGO-1 uporabi tudi v primeru, ko je bil zgolj del objekta potreben gradnje oziroma rekonstrukcije, da se preprečijo ali zmanjšajo negativne posledice naravnih ali drugih nesreč. To izhaja iz tretjega odstavka 156. člena ZGO-1. Po mnenju tožnice sta možni dve jezikovni razlagi četrtega odstavka 1. člena ZGO-1: po prvi se ta odstavek nanaša na gradnjo (rekonstrukcijo) objektov oziroma delov objektov, ki se izvede zato, da se prepreči oziroma zmanjša škoda, po drugi pa na objekte oziroma dele objektov, ki se gradijo (rekonstruirajo) zato, da se prepreči oziroma zmanjša škoda. V primerih obeh razlag pa je določbo mogoče uporabiti v primeru rekonstrukcije hotela oziroma njegovega dela po požaru, kakor je ravnala tožnica. Tožnica navaja tudi, da se organ ne bi mogel sklicevati na sodbo I U 2221/2011 z dne 30. 8. 2011. Poudarja pa še, da je po tem, ko se je seznanila z razlogi sodbe X Ips 428/2012 z dne 2. 10. 2013, izrecno predlagala, naj upravni organ obravnava vlogo za izdajo uporabnega dovoljenja kot zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja za rekonstruirani objekt Hotel A., ne glede na dejstvo, da se je rekonstrukcija nanašala zgolj na tretje nadstropje in mansardo (peti odstavek 1. točke izjave z dne 15. 11. 2017). Tožnica zaključuje, da razlaga četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, kakršno zagovarjata upravna organa, ni samo zunaj jezikovnih okvirov in neskladna z Ustavo RS, temveč je tudi nerazumna in neživljenjska, država, ki bi tako rešitev uzakonila, pa ni ne pravna niti socialna.

Tožnica dalje navaja, da je bilo v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe tudi pomanjkljivo ugotovljeno dejansko stanje. Navaja, da je v postopku predložila Načrt gradbenih konstrukcij, ki vsebuje tako analizo konstrukcije objekta (statični izračun), kot načrte obstoječega (novega) stanja. Prav tako je predložila lokacijsko informacijo, čeprav ni več obvezna, ki dokazuje, da je rekonstruirani Hotel A. skladen z določili veljavnega prostorskega akta, in sicer v vlogi z dne 23. 1. 2018, ko je predlagala, naj prvostopenjski upravni organ dopolni postopek v skladu s členom 243 ZUP. Glede skladnosti z izvedbenim prostorskim aktom pa tožnica poudarja, da je izvedena rekonstrukcija v celoti skladna z gradbenima dovoljenjema iz let 2002 in 2007 ter uporabnima dovoljenjema iz let 2004 in 2008. To je razvidno iz predloženih načrtov novega stanja in projektne dokumentacije, na podlagi katere so bila izdana našteta gradbena in uporabna dovoljenja. Tožnica dalje navaja, da Odlok o Občinskem prostorskem načrtu Občine Bohinj (v nadaljevanju OPN) dopušča rekonstrukcije obstoječih objektov, ki so skladne z gradbenimi oziroma uporabnimi dovoljenji za obstoječe, zakonito zgrajene objekte. Pri tem se tožnica sklicuje še na tretji odstavek 168. člena OPN ter 69. in 72. člen OPN.

Tožnica očita tudi kršitve pravil postopka. Najprej očita samovoljno razlago določbe četrtega odstavka 1. člena ZGO ter da upravna organa nista odgovorila na argumente tožnice. Obrazložena odločba je po praksi Ustavnega sodišča RS bistven del poštenega postopka. Ustavno sodišče v svojih odločbah pogosto poudarja zahteve po razumni, izčrpni in prepričljivi argumentaciji pravnih stališč. Ustrezna obrazložitev je pa hkrati tudi pogoj za preizkus razumnosti sprejete odločitve. V zvezi z navedbami se tožnica sklicuje na 22. člen Ustave RS in 6. člen EKČP ter na odločitve Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP). Z neustrezno obrazloženo odločbo pa se krši tudi 25. člen Ustave RS in pravico do učinkovitega pravnega sredstva. Pravica do učinkovitega pravnega sredstva je zagotovljena tudi po členu 13 EKČP. Tožnica sodišču predlaga, naj pribavi upravni spis ter vpogleda v naslednje listine, ki jih je tožnica predložila v upravnem postopku: poziv gradbene inšpektorice z dne 3. 10. 2017, geodetski načrt, načrt gradbenih konstrukcij, lokacijsko informacijo in fotografije stanja pred požarom in po rekonstrukciji. Na navedbe tožnice v upravnem postopku in njene argumente organa nista odgovorila v zadostni meri. Zato v sodnem postopku zahteva, da se opravi glavna obravnava in se ji omogoči ustrezno predstavitev svojih stališč.

Tožnica sodišču predlaga, naj izpodbijano odločbo odpravi ter zadevo vrne organu v ponovni postopek. Zahteva pa tudi povrnitev stroškov postopka.

4. Toženka na tožbo ni odgovorila, poslala pa je sodišču dokumente upravne zadeve.

5. Tožba ni utemeljena.

6. V obravnavani zadevi je sporna zavrnitev tožnici zahteve za izdajo uporabnega dovoljenja za tretje nadstropje in mansardo hotelskega objekta, ki sta bila poškodovana v požaru, in ki jo je vložila na podlagi prvega odstavka 101. člena ZGO-1. Zavrnitev je upravni organ oprl na zaključek, da se zahteva tožnice ne nanaša na katerega od objektov, za katere velja četrti odstavek 1. člena ZGO-1. Tožnica takemu zaključku nasprotuje.

7. V prvem odstavku 101. člena ZGO-1 je določeno, da če je bil objekt iz tretjega odstavka 1. člena tega zakona (pravilno: četrtega odstavka, upoštevaje 1. člen ZGO-1C) zgrajen brez gradbenega dovoljenja zaradi preprečitve naravne oziroma druge nesreče oziroma zato, da so se z njegovo pomočjo zmanjšale njene posledice, lahko ostane kot stalen objekt tudi po tem, ko so prenehale okoliščine, zaradi katerih je bil zgrajen, vendar samo, če njegov investitor oziroma lastnik po prenehanju navedenih okoliščin pri pristojnem gradbenem organu vloži zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja, tej zahtevi pa priloži geodetski načrt novega stanja zemljišča in ustrezno dokazilo o izpolnjevanju bistvenih zahtev, in uporabno dovoljenje tudi pridobi. Po četrtem odstavku 1. člena ZGO-1 pa določbe tega zakona ne veljajo za gradnjo objektov, ki so potrebni zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo njihove posledice, za objekte za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah in za gradnjo vojaških inženirskih objektov, zaklonišč in drugih zaščitnih objektov med izrednim ali vojnim stanjem.

8. Iz citiranih določb prvega odstavka 101. člena ZGO-1 in četrtega odstavka 1. člena tega zakona (tako) izhaja, da je pod določenimi pogoji mogoča pridobitev uporabnega dovoljenja za objekt, ki je bil zgrajen brez gradbenega dovoljenja, če ta spada med objekte, ki so bili potrebni zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo njihove posledice, med objekte za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah ali gre za gradnjo vojaških inženirskih objektov, zaklonišč in drugih zaščitnih objektov med izrednim ali vojnim stanjem.

9. Da se določba četrtega odstavka 1. člena ZGO-1 (ki določa, za graditev katerih objektov določbe tega zakona ne veljajo) nanaša (le) na objekte, ki se gradijo v izrednih razmerah (naravne in druge nesreče, izredno ali vojno stanje), ko se zahteva nujno ukrepanje, izhaja tudi iz obrazložitve Predloga ZGO-11; v obrazložitvi 1. člena zakonskega predloga je (namreč) izrecno navedeno, da velja za graditev objektov, ki so potrebni zaradi grozečih naravnih in drugih nesreč ali zato, da se preprečijo ali zmanjšajo njihove posledice in za graditev vojaških objektov, zaklonišč in drugih zaščitnih objektov med izrednim in vojnim stanjem.

10. Glede na navedeno se sodišče z organoma prve in druge stopnje strinja, da (že sama) namembnost objekta, hotelska stavba, na katero se nanaša tožničina zahteva za izdajo uporabnega dovoljenja, ne kaže, da gre za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, ki bi bil lahko deležen drugačnega obravnavanja kot vse ostale novogradnje oziroma rekonstrukcije, in ki se lahko izvajajo le na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja (3. člen ZGO-1). Sodišče ne pritrjuje tožnici, da je bistvena namembnost gradnje in ne namembnost objekta, v smislu, kot zatrjuje, da je bistveno (le), da gre za gradnjo, zato da se preprečijo oziroma zmanjšajo posledice naravnih ali drugih nesreč, ter da bi drugačna razlaga in uporaba zakonske določbe pomenila nedopusten poseg v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave RS) in pravico mirnega uživanja svojega premoženja (1. člen Protokola k EKČP). V četrtem odstavku 1. člena ZGO-1 našteti objekti so namreč s svojo namembnostjo oziroma funkcionalnostjo v celoti in ozko vezani na izredne razmere, zaradi katerih je potrebna njihova gradnja (naravne in druge nesreče, izredno ali vojno stanje); hotelski objekt tudi po mnenju sodišča med take objekte ne sodi2. Glede na to je po presoji sodišča neutemeljena navedba tožnice, da se navedena zakonska določba četrtega odstavka 1. člena ZGO-1 v povezavi s prvim odstavkom 101. člena tega zakona uporabi tudi v primeru, ko je gradnja nujna, med drugim zaradi varstva (zasebnega) premoženja ter da se z razlago zakonske ureditve, kot jo zagovarjata upravna organa, nedopustno posega v njeno pravico do zasebne lastnine ter mirnega uživanja premoženja. ZGO-1 je namenjen zaščiti javnega interesa pri graditvi objektov; v prvem odstavku 1. člena ZGO-1 je določeno, da ta zakon določa pogoje za graditev vseh objektov, bistvene zahteve glede lastnosti objektov itd.. V četrtem odstavku 1. člena ZGO-1 pa zakon določa izjemo za objekte določene namembnosti oziroma funkcionalnosti, vezane na izredne razmere, zaradi katerih je bil objekt grajen (naravne in druge nesreče, izredno ali vojno stanje). Izjem pa se ne more razširjati tudi na primere, ki so po svoji naravi takšni, da sodijo pod splošno pravilo3; v obravnavanem primeru to velja za gradbene posege na hotelskem objektu. Podlaga za tak rezultat razlage je tako jezikovna razlaga (zakonska določba govori o objektih, ki so potrebni zaradi neposredno grozečih naravnih in drugih nesreč, da se preprečijo oziroma zmanjšajo njihove posledice, o objektih za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah, zakloniščih in drugih zaščitnih objektih med izrednim in vojnim stanjem) kot tudi namenska (vsi našteti objekti so s svojo namembnostjo in funkcionalnostjo vezani na izredne razmere, zaradi katerih je gradnja potrebna), ki jezikovni pritrjuje. Glede na to tudi razlaga prvega odstavka 101. člena ZGO-1, ki se sklicuje na objekte iz četrtega odstavka 1. člena tega zakona, ne dopušča drugačnega pomena, kot da velja posebna ureditev pridobitve uporabnega dovoljenja brez predhodno pridobljenega gradbenega dovoljenja le za objekte tam navedene namembnosti ter sodišče kot neutemeljenih ne sprejema navedb tožnice, da drugačen pomen narekuje sistemska razlaga, glede na to, da naj bi bila glede na določbe 101. člena ZGO-1 zagotovljena varnost zgrajenih objektov in njihova prostorska skladnost. Upoštevaje tudi sistemsko razlago je namreč rezultat razlage določb 101. člena ZGO-1 v povezavi s četrtim odstavkom 1. člena tega zakona enak; večjo vsebinsko pomembnost je namreč po mnenju sodišča treba dati varstvu javnega interesa, ki ga (splošna) pravila ZGO-1 izražajo (z zakonom določen način uživanja lastnine – 67. člen Ustave), kot (pa) izključujočemu pravilu o izjemah s poenostavitvami postopkov, ki naj bi po mnenju tožnice izražalo tudi varovanje lastnikove svobode ravnanja4. 11. Na drugačno presojo sodišča tudi ne more vplivati tožnica z navedbami, da bi organ moral besedno zvezo iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1 „za gradnjo“ razlagati kot „za rekonstrukcijo“. Organ je namreč v izpodbijani odločbi ugotovil, da hotelski objekt ne delno, ne v celoti ni bil zgrajen zaradi preprečitve naravne oziroma druge nesreče ali v zvezi z njenimi posledicami, kajti po sami namembnosti ni bil zgrajen kot objekt za preprečitev naravnih in drugih nesreč. Kar pomeni, da je bila razlog za izdajo zavrnilne odločbe namembnost objekta (hotel) ter ne vprašanje, ali gre za gradnjo ali rekonstrukcijo tega objekta oziroma da organ tudi rekonstrukcije hotelskega objekta ni štel kot gradbenega posega, za katerega bi veljala posebna ureditev pridobitve uporabnega dovoljenja iz prvega odstavka 101. člena ZGO-1 v povezavi s četrtim odstavkom 1. člena tega zakona. Glede na to je nepotrebno in zgrešeno tožbeno sklicevanje še na sistemsko razlago ter v tej zvezi na tretji odstavek 156. člena ZGO-1, iz katerega izhaja, da se posebna ureditev uporabnih dovoljenj nanaša ne le na objekt kot celoto, temveč tudi na del objekta. V izpodbijani odločbi prvostopenjskega organa je (namreč) izrecno navedeno, da tudi rekonstruiran hotelski objekt ne predstavlja objekta, potrebnega zaradi neposredno grozečih naravnih ali drugih nesreč ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo druge posledice ter da to izhaja iz primerjave z naravo drugih objektov, ki so primeroma našteti v četrtem odstavku 1. člena ZGO-1: objekti za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah, vojaški inženirski objekti, zaklonišča in drugi zaščitni objekti med izrednim ali vojnim stanjem, in ki so vsi s svojo namembnostjo in funkcionalnostjo v celoti in ozko vezani na razmere, zaradi katerih je potrebna njihova gradnja. Kot izhaja iz že povedanega, se sodišče tako tudi ne strinja z razlago tožnice, da se namreč četrti odstavek 1. člena ZGO-1 nanaša tudi na gradnjo oziroma rekonstrukcijo objektov, ki so potrebni, da se prepreči kakršnekoli (negativne) posledice, med njimi tudi hujša gospodarska škoda, saj po mnenju sodišča pomena določbe ne določa zgolj namen gradbenega posega, pač pa najprej in izključujoče, namembnost objekta.

12. V zvezi s tožbenimi navedbami, v okviru katerih tožnica povzema, da je razlaga četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, ki jo zagovarjata upravna organa, zunaj jezikovnih okvirov in neskladna z Ustavo, nerazumna in neživljenjska, in da država, ki bi to uzakonila, ni ne pravna niti socialna, sodišče dodaja, da šteje, da iz v tej sodbi že podane presoje izhaja, da take navedbe zavrača kot neutemeljene, pri čemer kot bistveno izpostavlja, da razlaga organov ne presega jezikovnega okvira, da jezikovni pritrjuje tudi namenska razlaga, da izjem navedene zakonske določbe ni mogoče razširjati na primere, ki so po svoji naravi takšni, da sodijo pod splošno pravilo ter da je ZGO-1 primarno namenjen zaščiti javnega interesa pri graditvi objektov, in ne varovanju lastnikove svobode ravnanja5. 13. Sodišče kot neutemeljene zavrača tudi tožbene navedbe, da se organ ne bi mogel sklicevati na sodbo I U 2221/2011 z dne 30. 8. 2011. Odločitev v sodbi temelji na zaključku, da stanovanjska hiša že zaradi svoje namembnosti ne more predstavljati objekta, potrebnega zaradi neposredno grozečih naravnih ali drugih nesreč ali zato, da se preprečijo oziroma zmanjšajo druge posledice /.../, kar izhaja tudi iz primerjave z naravo drugih objektov, ki so primeroma našteti v četrtem odstavku 1. člena ZGO-1: objekti za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah, vojaški inženirski objekti /.../, ki so vsi s svojo namembnostjo oziroma funkcionalnostjo v celoti in ozko vezani na razmere, zaradi katerih je potrebna njihova gradnja. Zato gre za primer, analogen obravnavanemu, ko je organ zaključeval, da hotelski objekt že zaradi svoje namembnosti ne more predstavljati objekta iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1. Iz sodbe Vrhovnega sodišča X Ips 428/2012 z dne 2. 10. 2013 pa (tudi) ne izhaja, kot zatrjuje tožnica, da bi to sodišče presodilo nosilni materialno pravni razlog sodbe I U 2221/2011 z dne 30. 8. 2011 za nepravilen, saj pravilni uporabi materialnega prava izrecno pritrjuje; zgolj dodatnega razlogovanja Vrhovnega sodišča pa ni mogoče razumeti v smislu potrjevanja prvostopenjske sodbe iz drugih razlogov.

14. Sodišče se s tožnico tudi ne strinja, da je bila upravičena zahtevati izdajo uporabnega dovoljenja za rekonstruiran objekt na podlagi prvega odstavka 101. člena ZGO-1 glede na opredelitev gradbene inšpektorice, da gre v smislu gradbenih predpisov za rekonstrukcijo. Prvostopenjski organ se je (namreč) v izpodbijani odločbi opredelil, da hotelski objekt ne v celoti ne delno, torej kot rekonstrukcija objekta, ni bil zgrajen zaradi preprečitve naravne oziroma druge nesreče ali v zvezi z njenimi posledicami itd., in da torej glede na namembnost objekta ne gre za izjemo iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, ki bi omogočala izjemno pridobitev uporabnega dovoljenja. Tudi kolikor pa je gradbena inšpektorica v dopisu z dne 3. 10. 2017 v zadevi nadzora nad uporabo dela gostinskega objekta Hotel A., ob tem ko je tožnico kot investitorico rekonstrukcije predmetnega objekta pozvala, naj v osmih dneh posreduje uporabno dovoljenje za objekt ter če z njim ne razpolaga, pisno pojasnilo glede uporabe objekta, hkrati seznanila z določbo prvega odstavka 101. člena ZGO-1, ki ureja posebno ureditev pridobitve uporabnega dovoljenja, to ne pomeni, da bi bil organ v predmetnem postopku kakorkoli vezan na vsebino dopisa inšpektorice. Podlage v relevantnih določbah ZGO-1 pa tudi ni za stališče, ki ga je v postopku pred prvostopenjskim organom zastopala tožnica s sklicevanjem na sodbo U 406/2008 z dne 2. 9. 2010 (in ki ga organ pravilno ni sprejel), da naj bi vprašanje, ali mora investitor za gradnjo objekta pridobiti gradbeno dovoljenje, predstavljalo predhodno vprašanje, katerega rešitev je v pristojnosti gradbene inšpekcije.

15. Kot neutemeljene sodišče presoja tudi tožbene navedbe, da je v postopku ostalo dejansko stanje nepopolno ugotovljeno. Ob tem ko je organ zaključil, da tožničin hotelski objekt glede na namembnost ne šteje med objekte iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1 ter da tako zahteve tožnice ni mogoče reševati po določbah posebne ureditve pridobitve uporabnega dovoljenja brez predhodne pridobitve gradbenega dovoljenja iz prvega odstavka 101. člena ZGO-1 ter da uporabnega dovoljenja na tej podlagi ni mogoče izdati, namreč zaradi ekonomičnosti postopka ni nadaljeval z ugotovitvenim postopkom (ni zahteval dopolnitve zahteve s predložitvijo geodetskega načrta novega stanja zemljišča, ni preverjal skladnosti objekta s prostorskimi akti), kot je v izpodbijani odločbi tudi pojasnil. Takemu ravnanju organa sodišče pritrjuje kot pravilnemu, kajti za odločitev - zavrnitev zahteve za izdajo uporabnega dovoljenja - je bilo, s tem ko je organ ugotovil, da se ne nanaša na objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, torej da ni izpolnjen temeljni pogoj, relevantno dejansko stanje že popolno ugotovljeno. Glede na navedeno na drugačno odločitev sodišča tudi ne morejo vplivati tožbene navedbe, da je tožnica predložila vsa dokazila, zahtevana v prvem in drugem odstavku 101. člena ZGO-1, in da vse pogoje za izdajo uporabnega dovoljenja izpolnjuje.

16. Po presoji sodišča tožnica neutemeljeno očita tudi kršitve pravil postopka. Sodišče ji ne pritrjuje, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker naj bi organa ne odgovorila na vse njene argumente, med drugim naj bi se organa ne opredelila do vprašanja, zakaj rekonstrukcija objekta tožnice ne sodi med primere gradenj oziroma rekonstrukcij objektov iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, in tudi ne sledila spremembi njene zahteve v zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja za rekonstruiran hotelski objekt, s čemer vse sta kršena tudi 22. člen Ustave in 6. člen EKČP. Prav tako se sodišče s tožnico ne strinja, da se ji krši s 25. členom Ustave RS in 13. členom EKČP zagotovljeno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, s tem ko naj bi bila odločba neustrezno obrazložena. Sodišče ugotavlja, da je v obrazložitvi izpodbijane odločbe organ navedel dejstvo, da se zahteva tožnice za izdajo uporabnega dovoljenja nanaša na hotelski objekt (to dejstvo ni bilo sporno ne v postopku pred upravnim organom ter ni sporno glede na tožbene navedbe v tem upravnem sporu), in materialno pravne razloge, ki glede na to narekujejo zavrnilno odločbo, da namreč namembnost objekta (hotelska stavba) ne predstavlja objekta iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1 in da zato niso izpolnjeni pogoji za izdajo uporabnega dovoljenja na podlagi prvega odstavka 101. člena tega zakona, saj ta izdajo veže (ob izpolnjenih še drugih pogojih) izključno na objekte iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1. V obrazložitvi je organ dalje navedel, da glede na to, da po namembnosti hotelski objekt ni bil zgrajen kot objekt za preprečitev naravnih in drugih nesreč, tudi rekonstruiran hotelski objekt ne predstavlja objekta iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1. Ob tem pa je obrazložil tudi, da hotelski objekt po njegovem mnenju ne sodi med objekte iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, upoštevajoč primerjavo z naravo drugih objektov, ki so v navedeni zakonski določbi primeroma našteti: objekti za zaščito, reševanje in pomoč ob naravnih in drugih nesrečah /.../, kajti vsi ti objekti so ozko vezani na razmere, zaradi katerih je potrebna njihova gradnja, to pa je izredno ali vojno stanje. V obrazložitvi je organ odgovoril tudi, zakaj meni, da ni vezan na dopis gradbene inšpektorice. Glede na to je po presoji sodišča organ v celoti zadostil standardu obrazloženosti odločbe, izdane v upravnem postopku (214. člen ZUP), saj so navedeni dejanski in materialnopravni razlogi za odločitev ter je odgovorjeno na vse pravno odločilne navedbe tožnice. Zato sodišče sodi, da so neutemeljene navedbe tožnice, da se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti ter da gre za nedopusten poseg v človekovi pravici, zagotovljeni v 22. členu Ustave ter 6. členu EKČP. Prav tako sodišče ob povedanem zavrača kot neutemeljene navedbe tožnice, da je poseženo v njeno pravico do učinkovitega pravnega sredstva, zagotovljeno v 25. členu Ustave in 13. členu EKČP, saj je z izpodbijano odločbo standardu obrazloženosti zadoščeno v celoti.

17. Ker je sodišče presodilo, da so tožbene navedbe neutemeljene ter tudi ni ugotovilo kršitev, na katere je dolžno paziti po uradni dolžnosti, je tožbo kot neutemeljeno zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Sodišče dodaja, da je pretehtalo vse tožbene navedbe ter je z razlogi sodbe nanje tudi odgovorilo, po mnenju sodišča pa standard obrazloženosti sodbe ne terja, da bi moralo biti odgovorjeno na vsako posamezno od tožbenih navedb, ki vse povezano izhajajo iz napačnih materialnopravnih stališč tožnice, ki jih je sodišče jasno in argumentirano zavrnilo kot nepravilna (kar se v obravnavanem primeru nanaša na številne tožničine navedbe o različnih možnih razlagah določbe četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, med drugim v smislu, da gre lahko za gradnjo objektov zato, da se preprečijo ali zmanjšajo posledice naravnih ali drugih nesreč, da nujno gradnjo pomeni tudi gradnja zaradi varovanja zasebnega premoženja pred izgubo pridobivanja prihodka in grožnjo hujše gospodarske škode itd., na tožničine navedbe, da sta organa v postopku že ugotovila vse elemente, ki dovoljujejo gradnjo brez upoštevanja splošnih pogojev po ZGO-1, in sicer nujnost gradnje in obstoj nesreče, kar požar nedvomno je, ter veliko gospodarsko škodo in njeno povečanje, če rekonstrukcija ne bi bila izvedena, itd.).

18. Sodišče je v zadevi odločilo na seji, brez glavne obravnave, na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUS-1. Edino dejstvo, ki je pravno relevantno za odločitev v zadevi, to je, da se zahteva tožnice nanaša na hotelski objekt, je nesporno. To dejstvo pa je ob uporabi relevantnih materialnopravnih določb prvega odstavka 101. člena ZGO-1 v povezavi s četrtim odstavkom 1. člena tega zakona zadostovalo za odločitev v izpodbijani odločbi; pri tem pa razlaga navedenih določb ZGO-1, ki je sporna, predstavlja (zgolj) sporno materialno pravno vprašanje.

19. Tožnica je sicer v tožbi podala več dokaznih predlogov. Tako je predlagala vpogled v poziv gradbene inšpektorice z dne 3. 10. 2017, glede katerega sta se že upravna organa opredelila, da njegova vsebina za odločitev v zadevi ni pravno pomembna, enako sodišče v 14. točki obrazložitve te sodbe, zato dokazni predlog sodišče zavrača. Tožnica je predlagala tudi dokaze z vpogledom v geodetski načrt, načrt gradbenih konstrukcij, lokacijsko informacijo in fotografije stanja pred požarom in po rekonstrukciji, vsi ti dokazi pa se ne nanašajo na dejstva, ki bi bila v sporu pravno relevantna, saj glede na tožbene navedbe tožnica z njimi dokazuje, da izpolnjuje materialno pravne pogoje za izdajo uporabnega dovoljenja, pri čemer pa ni izpolnjen (že) temeljni pogoj za izdajo uporabnega dovoljenja po posebni ureditvi, in sicer da bi šlo za objekt iz četrtega odstavka 1. člena ZGO-1, pač pa gre za objekt povsem druge namembnosti, tj hotelski objekt; zato izvedba predlaganih dokazov ne bi mogla privesti do drugačne odločitve in ne vplivati na odločitev ter gre torej za dokaze, ki se nanašajo na nerelevantna dejstva in sodišče njihovo izvedbo zato zavrača. 20. Tožnica predlaga izvedbo glavne obravnave (tudi), da bi ustno predstavila svoja stališča, ker so po njenih trditvah njeni argumenti, podani v upravnem postopku, ostali prezrti oziroma nezadostno odgovorjeni. Vendar sodišče meni, da je kontradiktornosti postopka zadoščeno, ob tem ko je sodišče presodilo, da izpodbijana odločba zadosti standardu obrazloženosti, kot je že navedlo v 16. točki obrazložitve te sodbe, ter da argumenti tožnice niso bili prezrti, in da je sodišče pretehtalo in presodilo vse tožbene navedbe in nanje odgovorilo, tožnica pa tudi ni konkretno izpostavila, za katere svoje argumente in stališča meni, da bi jih sodišču morala predstaviti še ustno, ter konkretnih razlogov za to.

21. O stroških postopka je sodišče odločilo na podlagi četrtega odstavka 25.člena ZUS-1, po katerem v primeru, če sodišče (med drugim) tožbo zavrne, trpi vsaka stranka svoje stroške postopka.

1 Poročevalec Državnega zbora št. 102 z dne 31. december 2001, str. 56 2 Na takem stališču temelji tudi sodba Upravnega sodišča I U 2221/2011 z dne 30. 8. 2012, potrjena s sodbo Vrhovnega sodišča X Ips 482/2012 z dne 2. 10. 2013. 3 Marijan Pavčnik, Teorija prava, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 414 4 Prav tam, str. 132 5 Pri čemer sodišče dodaja, da razumno in skrbno ravna tisti lastnik, ki varuje svojo lastnino v okviru dejanskih in pravnih možnosti, ki so mu na voljo, in ne tisti, ki neodmerjeno problematizira ter zavrača pozitivno pravno ureditev in njeno izvajanje.