UPRS sodba III U 213/2015
Datum: 2016-04-15T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2016:III.U.213.2015
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: VODE - UPRAVNI POSTOPEK
institut: vodno povračilo - odmera vodnega povračila - merila za določitev višine vodnega povračila - nesprejem podzakonskega akta o višini dajatve - pravna praznina - uporaba cene iz predhodnega obdobja - exceptio illegalis - prepoved reformatio in peius

## Jedro

Zapolnjevanje pravne praznine pri odmeri vodnega povračila v prvi polovici leta 2011 po cenah iz Sklepa o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2010 bi bilo v škodo tožeči stranki, saj bi bilo vodno povračilo, kolikor bi bil Sklep za leto 2011 sprejet pravočasno, zanjo bistveno nižje. Sodišče trdi, da nepravočasni sprejem Sklepa 2011 ne sme biti v breme tožeče stranke in se strinja s tožečo stranko, da bi drugačna razlaga pomenila poseg v temelje ustavnega koncepta pravne države. V danih razmerah bi se kot ugodnejša za tožečo stranko sicer kazala uporaba Sklepa 2011 tudi za prvo obdobje tega leta, vendar pa bi to pomenilo retroaktivno uporabo predpisa, saj je Sklep 2011 stopil veljavo šele z dnem 30. 7. 2011. Sodišče torej ugotavlja, da Sklepa 2010 ni dopustno uporabiti (načelo exceptio illegalis) za odmero vodnega povračila v prvi polovici leta 2011, kar pomeni, da je tožena stranka s tem, ko se je oprla na ta predpis, napačno uporabila materialno pravo in je to tudi razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

Nobenega dvoma ni, da je znesek še neporavnane obveznosti iz naslova vodnega povračila, ki ga je določil drugostopenjski organ, višji od te obveznosti, določene s prvostopenjsko odločbo, kar že samo po sebi pomeni, da je bila odločitev drugostopenjskega organa v škodo tožeči stranki kot pritožnici. Drugostopenjski organ bi, po mnenju sodišča, to lahko storil le, če bi ugotovil, da so za spremembo odločbe v škodo tožeče stranke izpolnjeni zakonsko določeni pogoji. Te pogoje bi moral v obrazložitvi svoje odločitve natančno opredeliti in utemeljiti, česar pa ni storil.

## Izrek

I. Tožbi se ugodi in se izpodbijani odločbi Agencije Republike Slovenije za okolje, št. 42601-1562/2012-14 z dne 8. 5. 2013 in Ministrstva za okolje in prostor, št. 3555-32/2013/5 z dne 8. 7. 2015 odpravita ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek.

II.Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 347,70 EUR v roku 15 dni od vročitve te sodbe, od poteka tega roka dalje do plačila z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

1. Agencija Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju prvostopenjski organ) je z izpodbijano odločbo tožeči stranki odmerila vodno povračilo za leto 2011 za izvajanje vodnih pravic, podeljenih z vodnimi dovoljenji. V izreku odločbe (1. točka) je prvostopenjski organ za vsako vodno pravico opredelil osnovo za obračun, količino, ceno ter končni znesek, in sicer ločeno za čas od 1. 1. do 29. 7. 2011 in od 30. 7. do 31. 12. 2011, nato pa skupaj odmeril vodno povračilo v znesku 47.141,19 EUR. V nadaljevanju izreka je ugotovil, da so bile za leto 2011 tožeči stranki zaračunane akontacije v znesku 75.701,99 EUR (2. točka), da je tožeča stranka z akontacijami vplačala znesek 12.588,92 EUR (3. točka) ter da mora razliko od tega zneska do zneska odmerjenega vodnega povračila v višini 34.552,27 EUR plačati v roku 60 dni od dokončnosti odločbe, v primeru zamude tudi z zakonskimi zamudnimi obrestmi (4. točka).

2. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je prvostopenjski organ pojasnil, da mora po določbi prvega odstavka 124. člena Zakona o vodah (v nadaljevanju ZV-1) imetnik vodne pravice plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države. Način določanja višine vodnega povračila, njegovega obračunavanja, odmere, plačevanja in merila za znižanje povračila je določila vlada z Uredbo o vodnih povračilih (Uradni list RS, št. 103/02 in 122/07, v nadaljevanju Uredba). Zavezanci za vodno povračilo morajo med letom plačevati povračilo v obliki akontacij, nato pa se za vsako leto vodno povračilo obračuna na podlagi napovedi zavezanca, ki jo mora vložiti najkasneje do 31. januarja tekočega leta za preteklo leto. Skladno z Uredbo se višina vodnega povračila določi na podlagi letnega obsega rabe vode, naplavin in vodnih zemljišč, ki jo določa vodna pravica. Vladi je z Uredbo dana pristojnost, da do 31. decembra tekočega leta določi za naslednje leto ceno za osnovo vodnega povračila. Skladno s tem je vlada sprejela Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, naplavin in vodnih zemljišč za leto 2011 (Uradni list RS, št. 61/2011, v nadaljevanju Sklep 2011), ki je začel veljati dne 30. 7. 2011. 3. Tožeča stranka je napoved za odmero vodnega povračila za leto 2011 oddala pravočasno, prvostopenjski organ pa je nato tožeči stranki dne 15. 10. 2012 izdal odločbo št. 42601-1562/2012, s katero ji je odmeril vodno povračilo za leto 2011 v višini 60.539,06 EUR, in to tako, da je odmero vodnega povračila za celotno leto oprl na Sklep 2011. Ta odločba je bila po pritožbi tožeče stranke z odločbo Ministrstva za kmetijstvo in okolje (v nadaljevanju drugostopenjski organ) odpravljena ter vrnjena prvostopenjskemu organu v ponovno odločanje z napotilom, da mora pri izračunu za čas do pričetka veljavnosti Sklepa 2011, torej do dne 30. 7. 2011, upoštevati Sklep o določitvi cene za osnove vodnih povračil za rabo vode, napravil in vodnih zemljišč za leto 2010 (Uradni list TS, št. 45/2010, v nadaljevanju Sklep 2010), kot tudi, da se mora opredeliti do vpliva časovne omejenosti kopalne sezone na odmero vodnega povračila, do omejenosti uporabe Mandrača v ustju Badaševice zaradi izvajanja gradbenih del, kot tudi do obstoja zatrjevanih izjem iz 4. člena Uredbe, to je do objektov ali naprav, ki so del gospodarske javne infrastrukture. Prvostopenjski organ je, skladno z odločitvijo drugostopenjskega organa, v ponovljenem postopku tožečo stranko pozval k pojasnilom napovedi, nato pa ponovno odločil s sedaj izpodbijano odločbo. Ker je ugotovil, da so se v Mandraču v ustju Badaševice v letu 2011 izvajala gradbena dela, za to vodno pravico tožeči stranki ni obračunal vodnega povračila. Za Stari mandrač Koper in komunalne priveze v tem mandraču je upošteval površino mandrača v izmeri 4.500 m2, kot je to priglasila tožeča stranka, pri odmeri vodnega povračila za Mestno kopališče Koper pa upošteval čas kopalne sezone, kot ga določa Pravilnik o podrobnejših kriterijih za ugotavljanje kopalnih voda (Uradni list RS, št. 39/2008). Kot podlago za obračun vodnega povračila za čas od 1. 1. do 29. 7. 2011 je prvostopenjski organ upošteval Sklep 2010, za obračun za čas od 30. 7. do 31. 12. 2011 pa Sklep 2011. Skladno s tako odločitvijo je prvostopenjski organ izračunal celoletno vodno povračilo, ki ga mora poravnati tožeča stranka, od izračunanega zneska pa odštel že plačane akontacije vodnega povračila.

4. Tožeča stranka je zoper odločitev prvostopenjskega organa vložila pritožbo, ki jo je drugostopenjski organ z odločbo št. 3555-32/2013/5 z dne 8. 7. 2015 zavrnil (1. točka izreka). Obenem pa je še odločil, da se odpravita 3. in 4. točka prvostopenjske odločbe in nadomestita z novima točkama tako, da se ugotovi, da je tožeča stranka za leto 2011 z akontacijami vplačala znesek 10.434,55 EUR in da mora zato poravnati razliko med tem zneskom in odmerjenim vodnim povračilom v višini 36.706,64 EUR (2. točka izreka drugostopenjske odločbe).

5. V obrazložitvi svoje odločitve je drugostopenjski organ pojasnil, da ni mogoče slediti pritožbeni navedbi, da se prvostopenjski organ ni opredelil ali je tožeča stranka zavezanka za plačilo vodnega povračila. Tega vprašanja sicer v prvostopenjskem postopku tožeča stranka niti ni odprla, vendar pa se je to tega prvostopenjski organ kljub temu opredelil in se tej opredelitvi drugostopenjski organ pridružuje. Ugotovljeno je bilo namreč, da so bile v obravnavanem primeru vodne pravice tožeči stranki podeljene za neposredno rabo morja za potrebe pristanišč, oziroma kopališča ter v zvezi s tem za opravljanje dejavnosti, ki je javna služba in jo izvaja prav tožeča stranka. Tako stališče je v podobnem primeru zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. III U 387/2014-13 z dne 19. 6. 2015. Drugostopenjski organ meni, da je tožeča stranka že z vložitvijo napovedi dejansko priznala, da je zavezanka za plačilo vodnega povračila, saj je tudi imetnica podeljenih vodnih pravic. Za Stari mandrač Koper je sicer imetnica vodne pravice Mestna občina Koper, vendar pa tožeča stranka zanjo izvaja obvezno lokalno gospodarsko javno službo upravljanja tega občinskega pristanišča, v sklop katerega sodi tudi njegovo obratovanje. Vodno povračilo se plačuje prav za obratovanje pristanišča in ne za koriščenje javnih dobrin, kot napačno navaja tožeča stranka. Prav zato je tožeča stranka dolžna poravnati vodno povračilo tudi iz tega naslova, kar je v podobnem primeru potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi, opr. št. III U 9/2013-19 z dne 4. 2. 2014. 6. Drugostopenjski organ je nadalje ocenil, da je prvostopenjski organ pojasnil tudi uporabo cene za določitev vodnega povračila. Za odmero za čas od 1. 1. do 29. 7. 2011 je za izračun uporabil Sklep 2010, od takrat dalje pa Sklep 2011, ki je z dnem 30. 7. 2011 stopil v veljavo. Ob tem ni mogoče slediti tožeči stranki, da v času prve polovice leta ni bila določena cena vodnega povračila, pač pa je, glede na sodno prakso Vrhovnega sodišča RS (sodbe X Ips 453/2010, X Ips 383/2011, X Ips 9/2013), treba v primeru, ko nov sklep ni bil izdan pravočasno, uporabiti za obdobje do veljavnosti novega sklepa tisti sklep, ki je veljal v predhodnem obdobju. Pri tem razlika v ceni ni pomembna. Drugostopenjski organ, ki je upravni organ, tudi ne more presojati ali je Sklep 2010 neustaven, saj je dolžan upoštevati veljavne predpise. Odločanje po načelu exceptio illegalis je namreč dopustno le v sodnih, ne pa tudi v upravnih postopkih.

7. Po tem, ko je drugostopenjski organ presodil, da je prvostopenjski organ pravilno ocenil dejansko stanje, pa je po uradni dolžnosti ugotovil, da njegova presoja o plačilu akontacij za leto 2011 ni bila pravilna. Ob tem je izhajal iz ugotovitev druge upravne zadeve, to je odmere vodnega povračila za leto 2010. V tej zadevi je tožeča stranka prav tako oporekala višini odmerjene akontacije vodnega povračila s trditvijo, da je za leto 2010 plačala 11.749,02 in ne 22.183,57 EUR. Do tega vprašanja se takrat prvostopenjski organ ni opredelil in je zato drugostopenjski organ sam dopolnil postopek in preveril plačila ter knjiženja teh plačil pri prvostopenjskem organu. Ugotovil je, da je prvostopenjski organ plačila evidentiral tako, da je z izvršenimi plačili pokrival odprte terjatve od starejših proti novejšim, posledično tudi zmanjševal terjatve iz naslova zamudnih obresti. S tem je drugostopenjski organ ob koncu leta 2014 seznanil tožečo stranko, ki je menila, da tak način knjiženja plačil zahteva tudi odpravo obravnavane odločbe, glede na to, da je tožeča stranka točno določila, katere obveznosti je poravnala s posameznim plačilom. Drugostopenjski organ je ocenil, da so te navedbe utemeljene in da je prvostopenjski organ glede plačil napačno ugotovil dejansko stanje, saj ni sledil njihovemu namenu. Drugostopenjski organ je zato menil, da prvostopenjski organ ni pravilno določil, koliko znaša razlika med plačanimi akontacijami vodnega povračila in zneskom vodnega povračila. Štel je, da je bila tožeča stranka s temi dejstvi seznanjena že v okviru obravnavanja njene pritožbe o odmeri vodnega povračila za leto 2010. Skladno s tem drugostopenjski organ pojasnjuje, da je ugotovil, da je tožeča stranka z akontacijami poravnala vodno povračilo za leto 2011 v višini 10.434,55 EUR, kar pa pomeni, da mora poravnati še preostalih 36.706,64 EUR. Na podlagi te presoje je drugostopenjski organ tudi spremenil 3. in 4. točko prvostopenjske odločbe.

8. Tožeča stranka se z odločitvijo ne strinja in v tožbi sodišču predlaga, da ugotovi, da je Sklep 2010 v delu, ki določa način obračuna vodnega prispevka za rabo vodnih zemljišč za obratovanje pristanišč neustaven in nezakonit ter naj nato obe izpodbijani odločbi odpravi ter zadevo vrne prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Tožena stranka naj ji tudi povrne stroške postopka.

9. Tožeča stranka uvodoma ugotavlja, da je drugostopenjski organ kršil določbo 253. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljevanju ZUP) s tem, da je v pritožbenem postopku, ki se je vodil po pritožbi tožeče stranke, odločil v njeno škodo (reformatio in peius). Naložitvena obveznost se je namreč zaradi pritožbe tožeče stranke iz 34.552,27 EUR povišala na 36.706,64 EUR, četudi za to niso obstajali pogoji iz 253. člena ZUP. S takšnim ravnanjem je tožeči stranki kršena ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS (v nadaljevanju URS), kršena pa tudi ustavna pravica do pravnega sredstva iz 25. člena URS, s tem pa tudi kršeno načelo zaupanja v pravo kot načelo pravne države (2. člen URS). Vprašanje, kot ga je s sprejeto odločitvijo izpostavil drugostopenjski organ, se v konkretni zadevi ni nikoli obravnavalo, pač pa je drugostopenjski organ izhajal iz, kot navaja, ugotovitev v drugi upravni zadevi. Odločitev ni obrazložena, razlogi pa bi morali biti podani že v obrazložitvi prvostopenjske odločbe. S tem je bila tožeči stranki kršena pravica do učinkovitega pravnega sredstva in je že to samo po sebi razlog za odpravo izpodbijane odločbe.

10. Tožeča stranka nadalje navaja, da tožena stranka ni materialnopravno preverila ali je tožeča stranka zavezanec po 7. členu Uredbe. Tožena stranka celo sama ugotavlja, da je Mestna občina Koper imetnica enega izmed vodnih dovoljenj. V izpodbijani odločbi ni pojasnila, zakaj torej šteje tožečo stranko za zavezanko za vodno povračilo in zato njene odločitve ni mogoče preizkusiti. Tožena stranka je pri odmeri vodnega povračila za čas od 1. 1. do 29. 7. 2011 svojo odločitev oprla na Sklep 2010, četudi ta sklep določa cene za osnove vodnih povračil za leto 2010. Po 1. 1. 2011 torej Sklepa 2010 ni bilo več dopustno uporabiti kot materialnopravno podlago za odločanje. Posebej to velja ob dejstvu, da določbe sklepa temeljijo na Uredbi, po kateri ceno za osnovo vodnega povračila določi Vlada RS do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, tak rok pa ni instrukcijske narave. Vnaprejšnja določitev javnopravnih dajatev izhaja iz samega ustavnega koncepta pravne države in prepovedi retroaktivnosti ter narave stvari. Tožena stranka je ob tem napačno interpretirala sodbi Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 452/2010 in X Ips 383/2011. V teh sodbah je, ob ugotovljeni pravni praznini, Vrhovno sodišče RS dopustilo njeno zapolnjevanje, vendar pa ob povsem različnih predpostavkah, kot veljajo za obravnavani primer. V obeh primerih je bila namreč s sklepoma določena enaka cena, kar pa je povsem drugače od konkretnega primera, ko je cena v Sklepu 2010 šestkrat višja od cene v Sklepu 2011. Tudi sodbo Vrhovnega sodišča RS, opr. št. X Ips 9/2013 je tožena stranka napačno interpretirala, saj je šlo v takratnem primeru za spremembo, ki je bila stranki v prid, ker je bilo vodno povračilo po sklepu, s katerim se je zapolnila pravna praznina, devetkrat nižje in kar zato ni primerljivo s konkretno zadevo, kjer je izpodbijana odločitev tožeči stranki v škodo. Tožena stranka na te trditve tožeče stranke ni odgovorila in zato izpodbijana odločitev ni obrazložena, kar je absolutna bistvena kršitev določb upravnega postopka.

11. Tožeča stranka trdi, da je bilo tudi v delu izračuna vodnega povračila za čas od 30. 7. do 31. 12. 2011 nepravilno uporabljeno materialno pravo. Načelo pravne države terja, da so pravna pravila določena vnaprej. V konkretnem primeru ne more biti davčnopravna regulativa določena med samim trajanjem davčnopravnega dejstva. Vnaprejšnja določitev javnopravnih dajatev v smislu nujne letne vnaprejšnje določitve izhaja iz samega ustavnega koncepta pravne države in prepovedi retroaktivnosti ter narave stvari same. Nenazadnje je takšno ravnanje določeno tudi z Uredbo, po kateri se osnova vodnega povračila določi najkasneje do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. V obravnavanem primeru gre z uporabo Sklepa 2011 za nepravo retroaktivnost, ki je nedopustna in za tožečo stranko ne sme imeti pravnih posledic. Vsekakor pa isto obdobje obračuna ne more biti podrejeno dvema različnima in neprimerljivima pravnima režimoma obračuna vodnega povračila. To je tožnik zatrjeval že pri prvostopenjskemu organu, vendar pa se tožena stranka v obrazložitvi odločbe do tega ni opredelila in je ta nepopolna ter gre s tem za absolutno bistveno kršitev določb postopka.

12. Tožeča stranka torej, hkrati z izpodbijano odločbo, izpodbija tudi Sklep 2010. Ker je že prenehal veljati, tožeča stranka sodišču predlaga, da s sodbo ugotovi njegovo neustavnost in posledično nezakonitost. Sklep 2010 tudi sicer posega v ustavno načelo sorazmernosti in enakopravnosti, saj je bila v letu 2010 obveznost tožeče stranke skoraj desetkrat višja kot v letu 2009. Nesorazmerje je tudi znotraj samega Sklepa 2010, saj sta dva primerljiva pravna subjekta, to je pristanišča za plovila in pristanišča, ki so večja od 1.000.000 m2 in pristanišča, ki so od te površine manjša, bistveno drugače obremenjena. V prvo kategorijo tako sodi le koprsko tovorno pristanišče, ki opravlja tržno dejavnost, v drugo pa pristanišča v upravljanju tožeče stranke. Poenostavljeno to pomeni, da mora pristanišče z velikostjo 150.000 m2 plačati več vodnega povračila kot pristanišče v velikosti 1.000.001 m2. Nesorazmerna obremenitev manjših pristanišč je neustavna, hkrati pa je Vlada RS, kot izdajateljica Sklepa 2010, tudi kršila ustavno načelo enakosti. Očitno se je tega zavedala, saj je v Sklepu 2011 znižala vodno povračilo za obe vrsti pristanišč za šestkrat, obe obremenitvi pa približala. Ustavno sodišče je v odločbi, št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 ocenilo davek, ki presega polovico donosa, kot poseg v ustavne pravice. V obravnavanem primeru pa vodno povračilo, ki je davek in sensu largo, dosega dve tretjini prihodkov in gre torej za poseg v ustavno pravico iz 33. člena URS.

13. Tožena stranka je potrditvi tožeče stranke nepravilno uporabila materialno pravo tudi zato, ker je obračunala vodno povračilo za površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, ne pa le za površine, kjer ima tožeča stranka pravico uporabe kot imetnica vodnega dovoljenja. Obremenitev površin v splošni rabi z nadomestilom za posebno rabo je notranje nasprotje, saj se vodno povračilo obračunava le za posebno rabo. Ustavno nedopustno je, da se površine, ki so pod enakimi pogoji dostopne vsem, obremeni z vodnim povračilom. S tem odločitev tožene stranke odstopa od stališča sodišča v zadevi, opr. št. III U 42/2012. Država je kasneje sama priznala utemeljenost te tožbene navedbe, saj je za vodna povračila v splošni rabi znižala obremenitev na ceno, ki je sedaj skoraj stokrat nižja. To kaže, da je odločitev tožeče stranke v nasprotju z 2., 14. in 33. členom URS. Glede odmere za Stari mandrač Koper in komunalne priveze ob tem mandraču tožeči stranki ni bila dana možnost, da se izjasni in je tudi to razlog za odpravo odločbe.

14. Tožena stranka na tožbo po vsebini ni odgovorila.

K točki I izreka:

15. Tožba je utemeljena.

16. ZV-1 v 35. točki 7. člena določa vsebino vodne pravice. To je pravica do posebne rabe vodnega ali morskega javnega dobra ali naplavin, razen vodnega zemljišča. Po določbi prvega odstavka 119. člena tega zakona, je vodno pravico mogoče pridobiti na podlagi vodnega dovoljenja ali koncesije, v skladu s tem zakonom. Po določbi prvega odstavka 124. člena ZV-1, je imetnik vodne pravice dolžan plačevati vodno povračilo za rabo vode, naplavin ali vodnih zemljišč v lasti države, in sicer sorazmerno obsegu vodne pravice. Če ima imetnik vodne pravice za upravljanje objekta ali naprave za odvzem vode določenega upravljavca, je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem vode. Način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja in merila za njegovo znižanje ter oprostitev določa Vlada RS (peti odstavek 124. člena ZV-1). Vlada RS je na tej podlagi sprejela Uredbo, s katero je določila merila za določitev višine vodnega povračila. Po določbi 7. člena Uredbe je zavezanec za plačilo vodnega povračila oseba, ki upravlja objekt ali napravo za odvzem ali izkoriščanje vode (enako kot to določa prvi odstavek 124. člena ZV-1), ta pa mora pri prvostopenjskem organu do 31. januarja tekočega leta vložiti napoved za plačilo vodnega povračila za preteklo leto, v kateri navede vse potrebne podatke za odmero vodnega povračila (10. člen Uredbe). Po določbi 8. člena Uredbe, Vlada RS določi ceno za osnovo vodnega povračila do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto. Skladno s tem je Vlada RS določila cene vodnih povračil za leto 2010 in 2011, in sicer s Sklepom 2010 in Sklepom 2011, vendar pa je oba sprejela izven roka, ki ga določa Uredba, in sicer prvega dne 3. 6. 2010, ki je pričel veljati z dnem 5. 6. 2010, drugega pa dne 28. 7. 2011, ki je pričel veljati z dnem 30. 7. 2011. 17. V obravnavanem primeru ni sporno, da je tožeča stranka pravočasno vložila napoved za plačilo vodnega povračila za leto 2011. Tožeča stranka v tožbi sicer meni, da tožena stranka ob tem, ko ji je odmerila vodno povračilo, ni presodila ali je tudi zavezanka za plačilo vodnega povračila (III. točka tožbe), vendar pa sodišče ugotavlja, da temu ni tako. Tožena stranka je že v prvostopenjski in nato podrobneje še v drugostopenjski odločbi pojasnila pravno podlago za ugotovitev, da je tožeča stranka zavezanka za plačilo vodnega povračila. Opredelila se je tudi glede Starega mandrača v Kopru in komunalnih privezov v tem mandraču, kjer je imetnica vodne pravice sicer Mestna občina Koper, tožeča stranka pa z mandračem upravlja. Prav tako je pojasnila, da je za Stari mandrač v Kopru upoštevala tako površino, kot jo je v napovedi navedla tožeča stranka, da je za kopališče upoštevala čas kopalne sezone ter da za Mandač v ustju Badaševice ni odmerila vodnega povračila, saj je ugotovila, da so se tu izvajala gradbena dela. Tožeča stranka je sicer v VIII. točki tožbe zatrjevala, da je za Stari mandrač v Kopru in komunalne priveze v tem mandraču tožena stranka obračunala vodno povračilo tudi za površine, ki so dostopne vsem, vendar pa je tožena stranka v odločbi pojasnila in utemeljila, da je upoštevala manjšo površino od celotne površine mandrača in to v takem obsegu, kot jo je napovedala tožeča stranka in kar je celo manj, kot izkazujejo ortofoto posnetki. Ni torej res, da se tožena stranka do teh navedb tožeče stranke ne bi opredelila, pač pa je pojasnila in utemeljila, zakaj je tožeča stranka zavezanka za plačilo vodnega povračila. Tem argumentom se sodišče pridružuje in jih zato ne ponavlja (2. odstavek 71. člena Zakona o upravnem sodišču - v nadaljevanju: ZUS-1).

18. Napoved za plačilo vodnega povračila za leto 2011, ki jo je vložila tožeča stranka, je bila podlaga za odločitev prvostopenjskega organa, nakar je bila v pritožbenem postopku z odločbo drugostopenjskega organa ta odločitev sicer potrjena glede odmere višine vodnega povračila, odločitev o odmeri končne obveznosti tožeče stranke pa po uradni dolžnosti spremenjena s tem, da je drugostopenjski organ določil, da mora tožeča stranka plačati 36.706,64 EUR iz naslova razlike med odmerjenim vodnim povračilom in plačanimi akontacijami, namesto s prvostopenjsko odločbo odmerjenega nižjega zneska 34.552,27 EUR. Razlog za tako odločitev je drugostopenjski organ utemeljil z načinom knjiženja prispelih plačil in odločitvijo o obračunu vodnega povračila za leto 2010. Tožeča stranka v tožbi uvodoma izpodbija odločitev drugostopenjskega organa s trditvijo, da je s tako odločitvijo kršil določbo 253. člena ZUP, torej, da je v pritožbenem postopku, ki se je vodil po pritožbi tožeče stranke, odločil v njeno škodo, ne da bi tako odločitev ustrezno utemeljil. Sodišče ugotavlja, da so te tožbene trditve utemeljene. Meje odločanja drugostopenjskega organa v pritožbenem postopku določa prvi odstavek 247. člena ZUP, po katerem drugostopenjski organ odločbo preizkusi le v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija, po uradni dolžnosti pa presodi morebitno bistveno kršitev določb postopka ali kršitev materialnih predpisov. 253. člen ZUP določa, da sme drugostopenjski organ tako postavljeno mejo pritožbenega preizkusa preseči, kolikor s tem reši zadevo v korist pritožnika in s tem ne posega v pravice koga drugega. Enaka odločitev, torej odločitev preko meja pritožbenega zahtevka, ki je v škodo pritožnika, pa je dopustna le iz razlogov, določenih v 274. , 278. in 279. členu ZUP, to je takrat, ko so izpolnjeni taksativno našteti primeri, ki dopuščajo odpravo in razveljavitev odločbe po nadzorstveni pravici, ko gre za izredno razveljavitev ali ko gre za ničnost odločbe. Sodišče pritrjuje tožeči stranki, da v obravnavanem primeru iz izpodbijane odločbe ni razviden razlog, ki bi dopuščal uporabo drugega odstavka 253. člena ZUP, torej odločitev v pritožbenem postopku v škodo pritožnika. Nobenega dvoma namreč ni, da je znesek še neporavnane obveznosti iz naslova vodnega povračila, ki ga je določil drugostopenjski organ, višji od te obveznosti, določene s prvostopenjsko odločbo, kar že samo po sebi pomeni, da je bila odločitev drugostopenjskega organa v škodo tožeči stranki kot pritožnici. Drugostopenjski organ bi, po mnenju sodišča, to lahko storil le, če bi ugotovil, da so za spremembo odločbe v škodo tožeče stranke izpolnjeni zakonsko določeni pogoji. Te pogoje bi moral v obrazložitvi svoje odločitve natančno opredeliti in utemeljiti, česar pa ni storil. Drugostopenjski organ je v obrazložitvi tega dela svoje odločitve sicer opisoval način knjiženja plačil in utemeljeval pravilnost svojega izračuna z odločitvijo o vodnem povračilu za leto 2010, vendar pa drugačne interpretacije akontacij plačil, kot jo je pred tem sprejel prvostopenjski organ in je bila podlaga za odmero obveznosti tožeče stranke, ni med razlogi, ki dopuščajo odločitev v pritožbenem postopku v škodo pritožnika. Ker je drugostopenjski organ, kot navaja v odločbi, izhajal prav iz določbe 253. člena ZUP, ne da bi razloge za tako odločitev utemeljil, to, po mnenju sodišča, pomeni, da je obrazložitev nepopolna in odločitve ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka in s tem razlog za odpravo drugostopenjske odločbe.

19. Naslednji razlog, ki potrditvi tožeče stranke utemeljuje odpravo odločitve tožene stranke, je uporaba Sklepa 2010 za obračun vodnega prispevka za prvo polovico leta 2011. Tožeča stranka namreč trdi, da, glede na odločbe Uredbe, ki vladi nalaga, da sprejme sklep o odmeri vodnega povračila najkasneje do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, v letu 2011 ni bilo več dopustno uporabiti Sklepa 2010, torej na tak način izpolniti pravno praznino, ki je nastala, ker vlada ni pravočasno izdala Sklepa 2011. Sodišče uvodoma meni, da dejstvo, da vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2011, pač pa to storila šele na polovici leta 2011, ne pomeni, da bi tožeča stranka, kot zavezanka za plačilo vodnega prispevka, tega ne bila dolžna poravnati tudi za prvo polovico leta 2011. Dejstvo namreč je, da gre za zakonsko obveznost tožeče stranke, ki izhaja iz 124. člena ZV-1. Nedvomno pa je, da je s tem, ko vlada ni pravočasno sprejela Sklepa 2011, nastala pravna praznina in se zato zastavi vprašanje, katero ceno je dopustno uporabiti kot osnovo za izračun vodnega povračila za prvo polovico leta 2011. Tožena stranka se je oprla na Sklep 2010, svojo odločitev pa utemeljila s sodbami Vrhovnega sodišča RS, št. X Ips 453/2010, X Ips 383/2011 in X Ips 9/2013. Sodišče meni, da je sicer res, da je Vrhovno sodišče RS v teh primerih obravnavalo podobne situacije, kot je obravnavana, vendar pa z bistveno razliko, na katero opozarja tudi tožeča stranka. V prvih dveh sodbah, ko se je postavilo na stališče, da je pravno praznino, ki je nastala z nepravočasnim sprejetjem sklepa o cenah za izračun vodnega povračila, dopustno izpolnjevati s cenami po sklepu iz predhodnega obdobja, je namreč Vrhovno sodišče RS izrecno izpostavilo, da je to dopustno le zato, ker je bila cena v predhodnem obdobju enaka ceni, ki jo je vlada z novim sklepom sprejela z zamudo. V tretji sodbi pa je šlo za primer, ko je bila prvotna cena, s katero se je zapolnjevala pravna praznina, za stranko ugodnejša, kot pa cena, ki jo je določil z zamudo sprejeti sklep. V obravnavanem primeru pa gre za situacijo, ki je od slednje obratna - cene v Sklepu 2010 so namreč bistveno višje od cen v Sklepu 2011, in sicer kar za šestkrat. Sodišče zato meni, da bi bilo zapolnjevanje pravne praznine pri odmeri vodnega povračila v prvi polovici leta 2011 po cenah iz Sklepa 2010 v škodo tožeči stranki, saj bi bilo vodno povračilo, kolikor bi bil Sklep 2011 sprejet pravočasno, zanjo bistveno nižje. Sodišče trdi, da nepravočasni sprejem Sklepa 2011 ne sme biti v breme tožeče stranke in se strinja s tožečo stranko, da bi drugačna razlaga pomenila poseg v temelje ustavnega koncepta pravne države. V danih razmerah bi se kot ugodnejša za tožečo stranko sicer kazala uporaba Sklepa 2011 tudi za prvo obdobje tega leta, vendar pa bi to pomenilo retroaktivno uporabo predpisa, saj je Sklep 2011 stopil veljavo šele z dnem 30. 7. 2011. Sodišče torej ugotavlja, da Sklepa 2010 ni dopustno uporabiti (načelo exceptio illegalis) za odmero vodnega povračila v prvi polovici leta 2011, kar pomeni, da je tožena stranka s tem, ko se je oprla na ta predpis, napačno uporabila materialno pravo in je to tudi razlog za odpravo izpodbijane odločbe. Poleg tega gre pritrditi tožeči stranki, da se do njenih stališč o uporabi Sklepa 2010 tožena stranka v izpodbijani odločbi ni opredelila, pač pa se le pavšalno sklicevala na odločitve Vrhovnega sodišča RS, kar pomeni, da njene odločitve tudi ni mogoče preizkusiti, kar je bistvena kršitev določb upravnega postopka in s tem razlog za odpravo odločbe. Sodišče pa ne sledi tožeči stranki, ki zatrjuje, da ni dopustno uporabiti niti Sklepa 2011 za obračun vodnega povračila v drugi polovici leta 2011 in to zato, ker, kot navaja, morajo biti pravna pravila določena vnaprej, isto obračunsko obdobje, to je obdobje enega leta, pa tudi ne more biti podrejeno dvema različnima in neprimerljivima pravnega režimoma. Sodišče ugotavlja, da je Sklep 2011 stopil v veljavo z dnem 30. 7. 2011 in je bil torej od tega trenutka dalje veljavna podlaga za obračun vodnega povračila. Niti ZV-1 niti Uredba ne izključujeta možnosti spremembe višine vodnega povračila med letom. Po določbi petega odstavka 124. člena ZV-1 je namreč vlada tista, ki predpiše način določanja višine vodnega povračila, način njegovega obračunavanja, odmere ter plačevanja. Res je sicer, da Uredba določa, da mora sklep o določitvi cen za obračun vodnega povračila vlada sprejeti najkasneje do 31. decembra tekočega leta za naslednje leto, vendar pa morebitna zamuda pri sprejemu ne pomeni, da kasneje sprejetega sklepa ne bi bilo dopustno uporabiti za obračun od dne, ko stopi v veljavo. Tako stališče smiselno potrjujejo prav zgoraj citirane odločitve Vrhovnega sodišča RS, saj je kot utemeljeno sprejelo rešitev, da se je za obračun vodnega povračila v posameznem letu uporabilo dva različna sklepa, glede na to, da je bil novejši sprejet z zamudo (gre za leti 2008 in 2009, oziroma leti 2009 in 2010).

20. Tožeča stranka v tožbi predlaga še, da sodišče s sodbo ugotovi, da je Sklep 2010 neustaven, saj naj bi posegal v ustavno načelo sorazmernosti in enakopravnosti. Temu predlogu tožeče stranke sodišče ni sledilo. Po določbi 2. člena ZUS-1 odloča sodišče v upravnem sporu o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, po določbi 4. člena ZUS-1 pa tudi o zakonitosti posamičnih aktov in dejanj, s katerimi so organi posegli v človekove pravice in temeljne svoboščine posameznika, če ni zagotovljeno drugo sodno varstvo. Upravno sodišče torej ne odloča o tem ali je zakonski, oziroma podzakonski akt, neustaven, saj to presega njegove pristojnosti. Če sodišče oceni, da je zakonski, oziroma podzakonski akt, na podlagi katerega je bil sprejet posamični upravni akt, neustaven, postopek prekine in sproži postopek pri za to pristojnem Ustavnem sodišču RS. V danem primeru sodišče ne najde razlogov, da bi Sklep 2010 štelo za neustaven in s tem tudi ne razlogov, da bi postopek prekinilo in postopalo na tak način. Sodišče je, kot je navedeno v 19. točki te obrazložitve, sicer ugotovilo, da Sklepa 2010 ni dopustno uporabiti za odmero vodnega povračila v prvi polovici leta 2011, torej uporabilo načelo exceptio illegalis, kar pa ne pomeni, da bi bil Sklep 2010 neustaven.

21. Glede na vse navedeno, je sodišče iz razlogov ter v obsegu, kot izhaja iz obrazložitve, tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo na podlagi 3. in 4. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1 odpravilo ter zadevo vrnilo toženi stranki v ponovni postopek (tretji odstavek 64. člena ZUS-1). V ponovljenem postopku mora tožena stranka ugotovljene pomanjkljivosti odpraviti.

K točki II izreka:

22. Ker je sodišče tožbi ugodilo in izpodbijani upravni akt odpravilo, je po določbi 3. odstavka 25. člena ZUS-1 tožeča stranka upravičena do povračila stroškov postopka. Te stroške je sodišče, skladno z določbo 3. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu, odmerilo v pavšalnem znesku 347,70 EUR (285,00 EUR in 22 % DDV), glede na to, da je bila zadeva rešena na seji, tožečo stranko pa je zastopal odvetnik, oziroma odvetniška družba.