UPRS Sklep IV U 134/2022-12
Datum: 2023-04-04T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2023:IV.U.134.2022.12
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: NOTARIAT - UPRAVNI SPOR
institut: imenovanje notarja - ustavitev postopka - komisija - nedovoljena tožba - akt zoper katerega je možen upravni spor - pravica posameznika, da zasede notarsko mesto - zavrženje tožbe

## Jedro

Izpodbijani sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja ni akt, zoper katerega je dopusten upravni spor.

Po presoji sodišča v postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti in je povezan z varstvom javnega interesa, že po naravi stvari ni mogoč poseg v zatrjevano tožnikovo pravico do izvedbe postopka, saj taka pravica ne obstaja. Tožnik pa je s prijavo na obravnavani razpis uveljavil svojo pravico do kandidiranja pod enakimi pogoji, kar ob dejstvu, da gre za postopek po uradni dolžnosti, ne pomeni, da ima pravico zahtevati, da se postopek zaključi ali da bi bil imenovan za notarja.

## Izrek

I. Tožba se zavrže. II. Vsaka stranka nosi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

1. Tožena stranka je z izpodbijanim sklepom ustavila postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto s sedežem v Šentjurju, ki je bil začet na podlagi razpisa, objavljenega v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 35 z dne 11. 3. 2022 (1. točka izreka) in odločila, da posebni stroški v tem postopku niso nastali (2. točka izreka). Odločitev temelji na ugotovitvi, da je bil na podlagi drugega odstavka 10. člena Zakona o notariatu (v nadaljevanju ZN) ter skladno z Odredbo o številu in sedežih notarskih mest (v nadaljevanju Odredba) in Pravilnikom o merilih in načinu preverjanja strokovne usposobljenosti kandidatov za notarja (v nadaljevanju Pravilnik) v Uradnem listu Republike Slovenije, št. 35 z dne 11. 3. 2022, objavljen razpis za eno prosto notarsko mesto s sedežem v Šentjurju. S sklepom št. 704-5/2022/20 z dne 3. 5. 2022 je bila imenovana tričlanska komisija za izvedbo izbirnega postopka (v nadaljevanju komisija), pri čemer je po izdaji navedenega sklepa eden izmed članov komisije odstopil kot član komisije za izvedbo izbirnega postopka, niti ZN niti Pravilnik pa ne določata možnosti spremembe komisije. Glede na določbo tretjega odstavka 10.a člena ZN, ki izrecno določa, da izbirni postopek opravijo člani komisije, lahko komisija zakonito opravi izbirni postopek le v polni sestavi, kar pomeni, da morajo mnenje o izpolnjevanju pogojev podati vsi člani komisije, ki so bili imenovani s sklepom št. 704-5/2022/20 z dne 3. 5. 2022. Iz določb ZN in Pravilnika pa tudi ne izhaja, da lahko izbirni postopek izvede večina imenovanih članov komisije.

2. Glede na navedeno je bilo ugotovljeno, da izbirnega postopka ni mogoče zaključiti skladno s citiranimi določbami 10.a člena ZN, zato je bilo na podlagi četrtega odstavka 135. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (v nadaljnjem besedilu ZUP), ki določa, da organ, ki je postopek začel po uradni dolžnosti, le-tega lahko ustavi, odločeno tako, kot je navedeno v prvi točki izreka tega sklepa. Posebni stroški tega postopka niso nastali, zato je na podlagi tretjega odstavka 118. člena ZUP ministrstvo odločilo tako, kot je razvidno iz 2. točke izreka tega sklepa.

3. Tožnik vlaga tožbo iz vseh razlogov navedenih v 27. členu Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1) in uvodoma izpostavlja, da je izpodbijani sklep nejasen in slabo obrazložen. Dne 13. 5. 2022 je bil znotraj izbirnega postopka na sedežu tožene stranke izveden pisni preizkus usposobljenosti za imenovanje na razpisana prosta notarska mesta s sedežem v Brežicah, Kopru, Ribnici, Šentjurju, Slovenski Bistrici in Ljubljani. Za prosto notarsko mesto v Šentjurju sta se poleg tožnika prijavila še A. A. in B. B., pri čemer pa nobeden izmed njiju na preizkus usposobljenosti ni pristopil. Kot je razvidno iz Pisnega preizkusa usposobljenosti je tožnik dosegel 76 točk, od skupaj 90 možnih točk, torej je glede na dejstvo, da nihče od drugih kandidatov za mesto za notarja v Šentjurju na preizkus usposobljenosti ni pristopil, jasno, da je bil tožnikov rezultat za notarsko mesto v Šentjurju najboljši. 4. Komisija je v zapisniku o strokovni usposobljenosti in o izpolnjevanju pogoja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena ZN (v sestavi predsednik C. C. in D. D.) izrecno ugotovila, da je tožnik strokovno usposobljen in da izpolnjuje pogoj iz 6. točke prvega odstavka 8. člena ZN. Tožnik ne pozna razloga, zakaj je tožena stranka ta dokument izločila iz spisa. Komisija je tako po mnenju tožnika v celoti izvedla izbirni postopek in so bili podani vsi pogoji za odločitev o njenem imenovanju za notarja na razpisano mesto notarja v Šentjurju. Nikakor torej ni obstajal razlog, da se je postopek imenovanja notarja na prosto notarsko mesto s sedežem v Šentjurju ustavil zaradi domnevno neizvedenega izbirnega postopka in na pravilnost postopka ne vpliva okoliščina, da zapisnika o strokovni usposobljenosti in o izpolnjevanju pogoja ni podpisala članica komisije E. E. Kolikor je slednja odstopila kot članica komisije in je tožena stranka štela, da gre za pravno utemeljen razlog njenega odstopa, bi moral biti takoj izdan sklep o zamenjavi članice komisije, kar pa ni bil. Zato je očitno, da je tožena stranka pristala na to, da odločata o strokovni usposobljenosti in o izpolnjevanju pogoja iz 6. točke prvega odstavka 8. člena ZN zgolj preostala člana komisije. V nobenem pravnem aktu (niti v ZN niti v Pravilniku) ni predvideno, da bi morala biti odločitev komisije soglasna, kakor tudi ne, da ni mogoča zamenjava člana komisije. Sklicuje se na upoštevanje analogije v podobnih primerih (gre za pravne praznine), pri čemer je izpostaviti, da je pri sprejemanju odločitev kateregakoli kolektivnega organa oz. komisije najbolj običajen način odločanja odločanje z večino. Če se odloča s soglasjem mora biti to izrecno predpisano. Glede na vse navedeno je odločitev tožene stranke nezakonita in skrajno krivična do tožnika, ki je v študijske namene žrtvoval veliko svojega prostega in tudi delovnega časa in se korektno pripravil na preizkus strokovne usposobljenosti. Tožnik predlaga, da sodišče po izvedbi dokazov na glavni obravnavi izpodbijani sklep odpravi in zadevo vrne organu v ponovni postopek odločanja. Predlaga tudi povrnitev stroškov postopka.

5. Tožena stranka v odgovoru na tožbo prereka obstoj procesnih predpostavk1 za vloženo tožbo, ker niso izpolnjeni pogoji iz 2. do 5. člena ZUS-1. Izpodbijani sklep ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj se z njim ne posega v pravni položaj tožnika, niti iz njega ne izhajajo posledice za njegov pravni položaj. Ustavitev postopka imenovanja notarja, ki se je začel in ustavil po uradni dolžnosti, nima nikakršnih posledic in je tožnikov pravni položaj enak kot pred ustavitvijo postopka. Takšno stališče je v sodni praksi že dolgo znano in sprejeto, smiselno pa to izhaja tudi iz sklepa Vrhovnega sodišča RS I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022, sklepa Upravnega sodišča RS IV 64/2022 z dne 31. 5. 2022 ter iz nedavno izdanih sklepov Upravnega sodišča RS II U 324/2022 z dne 19. 10. 2022 in I U 1308/2022 z dne 26. 10. 2022. Ker torej akt, ki ga tožnik izpodbija s predmetno tožbo nima značilnosti akta, ki bi ga bilo možno v skladu z ZUS-1 izpodbijati v upravnem sporu, tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže. 6. Iz previdnosti in podrejeno pa tožena stranka, če sodišče tožbe ne bo zavrglo, dodatno navaja še razloge, zakaj je treba tožbo zavrniti. Sklicuje se na pomen in naloge notariata in pojasnjuje, da ZN v 8., 10., 10.a členu določa pogoje za imenovanje notarjev in postopek njihovega imenovanja. Iz jezikovne razlage 10.a člena ZN izhaja, da izbirni postopek opravijo člani komisije (množinski samostalnik), prav tako zakon določa, da mora vsak član komisije podati "svoje" mnenje o izpolnjevanju pogojev glede strokovne usposobljenosti in ali je kandidat vreden javnega zaupanja za opravljanje notariata. Ne zakon ne pravilnik ne določata izjeme, da bi izbirni postopek lahko opravila zgolj dva člana komisije oziroma da bi ministru lahko podala svoje mnenje le dva od treh članov komisije. Zato ne drži stališče tožnikovo stališče, da bi izbiro lahko opravila dva člana tričlanske komisije (večina), kot je to lahko možno v nekaterih drugih postopkih, ki pa glede na specifiko konkretnega postopka niso primerljivi.

7. Tožena stranka v zvezi očitkov tožnika v tožbi glede izpodbijanega sklepa pojasnjuje, da se je ministrica za pravosodje po prevzemu vodenja pravosodnega resorja v juniju 2022 seznanila z obravnavanim razpisnim postopkom, ki je bil sicer v teku že od 11. 3. 2022 in da je 1. 6. 2022 predsednik komisije seznanil vodstvo ministrstva, da zaradi nesodelovanja ene članice komisije ni mogoče zaključiti izbirnega postopka v skladu s petim odstavkom 10.a člena ZN.

8. Tožena stranka je pojasnila tudi, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da niti razpis niti kandidatura kandidatu za notarja (niti kot v obravnavanem primeru morebitni "najboljši" položaj kandidata) ne zagotavljata izbire in imenovanja (kandidat ima zgolj pravico, da se pod enakimi pogoji z drugimi poteguje za zasedbo prostega notarskega mesta) in tako ni poseženo v nobeno njegovo pravico ali pravno korist, njegov pravni položaj pa je enak kot pred ustavitvijo postopka. Iz zakonskih določb tudi ne izhaja, da bi morebitno tako upravičenje nastalo v določeni fazi postopka, kot to zatrjuje tožnik, to je, da bi od nekega trenutka izbirnega postopka določen kandidat pridobil pravno varovan položaj. Tožena stranka še meni, da izdan sklep o ustavitvi postopka tudi ne oblikuje ali spreminja pravnega položaja kandidatov za notarja, ki so se prijavili na razpis, niti ne ugotavlja pravnih razmerij in pravnih dejstev.

9. Predpisi, ki urejajo področje imenovanja notarja, ne urejajo primerov, da bi za vodenje izbirnega postopka zadoščalo določeno minimalno število imenovanih članov komisije oziroma, da bi mnenje o strokovni usposobljenosti in ali je kandidat vreden javnega zaupanja, lahko podala le dva imenovana člana komisije. Smiselno to izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča Republike Slovenije št. II U 445/2019 z dne 24. 6. 2022. Ker je bil izbirni postopek ob nastopu novega vodstva že v teku, je ministrica ugotovila, da v tej fazi ni pravne podlage za spremembo sestave članov komisije, saj so dejanja v okviru izbirnega postopka vezana na neposredno aktivnost konkretnega imenovanega člana, ki mora po zaključku postopka podati tudi svoje mnenje. Po vsem navedenem tožena stranka sodišču predlaga, da tožbo zavrže, saj ne gre za upravni akt iz 2. člena ali predpis iz drugega odstavka 5. člena ZUS-1 oziroma podrejeno, da sodišče tožbeni zahtevek kot neutemeljen zavrne, saj je bil postopek izdaje izpodbijanega sklepa pravilen in na zakonu utemeljen.

10. Tožnik v pripravljalni vlogi oporeka pravnim naziranjem tožene stranke, da bi bilo treba tožbo zavreči. Ne drži, da naj izpodbijani upravni akt ne bi posegal v pravni položaj tožnika in da iz njega zanj ne bi izhajale nobene posledice. Izbirni postopek je bil s strani komisije zaključen, kar je tožnik utemeljil v tožbi. Postopek se lahko konča po zaključenem postopku s strani komisije, s sklepom o izbiri ali neizbiri. Sodišče mora zadevo obravnavati vsebinsko in šele če bi naslovno sodišče ugotovilo, da izbirni postopek na podlagi ugotovljenih dejstev s strani komisije ni bil dokončan, lahko sledi odločitev, ki pa bi lahko bila, da se zahtevek tožnika zavrne, ne pa da se tožba zavrže. Popolnoma jasno je, da gre za poseg v človekove pravice tožnika, če tožena stranka ni odločila o izbiri oz. neizbiri, ob tem, da je bil izbirni postopek komisije zaključen. Dodaten poseg v človekove pravice tožnika pa bi pomenila tudi nevsebinska odločitev sodišča. Ustavna pravica do sodnega varstva zajema pravico do vsebinske in ne nevsebinske odločitve. V nadaljevanju tožnik ponavlja tožbene navedbe, ki se nanašajo na potek postopka in sestavo ter odločanje komisije. Tožnik izrecno zahteva izvedbo naroka za glavno obravnavo, na kateri naj sodišče izvede vse predlagane dokaze in po izvedbi le-teh sprejme predlagano odločitev.

**K I. točki izreka**

11. Tožba ni dovoljena.

12. Po prvem odstavku 2. člena ZUS-1 sodišče v upravnem sporu odloča o zakonitosti dokončnih upravnih aktov, s katerimi se posega v pravni položaj tožnika, o zakonitosti drugih aktov pa samo, če tako določa zakon. Po drugem odstavku istega člena je upravni akt upravna odločba in drugi javnopravni enostranski oblastveni posamični akt, izdan v okviru izvrševanja upravne funkcije, s katerim je organ odločil o pravici, obveznosti ali pravni koristi posameznika, pravne osebe ali druge osebe, ki je lahko stranka v postopku izdaje akta.

13. V obravnavani zadevi mora sodišče odgovoriti na sporno vprašanje, ali je izpodbijani sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja akt zoper katerega je dopusten upravni spor, torej ali je izpodbijani sklep akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njim ni bilo vsebinsko odločeno o tožničini materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi.2

14. Sodišče uvodoma pojasnjuje, da ima izpodbijani sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja naravo procesnega sklepa, zoper te sklepe pa je sicer zagotovljeno sodno varstvo v upravnem sporu na podlagi 5. člena ZUS-1, ki v drugem odstavku določa, da se lahko v upravnem sporu izpodbijajo tisti sklepi, s katerimi je bil postopek odločanja o izdaji upravnega akta obnovljen, ustavljen ali končan. Iz tega razloga sodišče ugotavlja, da je bil pravni pouk tožene stranke, da je zoper ta sklep dovoljeno sprožiti upravni spor v roku 30 dni pri Upravnem sodišču RS pravilen, saj je sodno varstvo zoper izpodbijani sklep zagotovljeno na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1. Ne glede na to ugotovitev pa sodišče pojasnjuje, da je (tudi) pred vsebinskim obravnavanjem tožbe na podlagi drugega odstavka 5. člena ZUS-1 dolžno opraviti predhodni preizkus tožbe po prvem odstavku 36. člena ZUS-1 in presoditi, ali so izpolnjene procesne predpostavke za njeno vsebinsko obravnavanje. Vsak, ki zahteva sodno varstvo svojih pravic in pravnih interesov s tožbo v upravnem sporu, mora namreč za to izkazovati pravni interes, torej mora sodišče ugotoviti, ali je z navedenim procesnim sklepom poseženo v pravico ali pravno varovani interes stranke. Pravni interes kot procesna predpostavka za vsebinsko obravnavanje tožbe mora obstajati ves čas postopka, na njegov obstoj pa je sodišče dolžno paziti po uradni dolžnosti (drugi odstavek 36. člena ZUS-1). Če ugotovi, da tožnik nima pravnega interesa za tožbo, jo zavrže s sklepom (6. točka prvega odstavka 36. člena ZUS-1).

15. Tožena stranka v odgovoru na tožbo navaja, da izpodbijani sklep o ustavitvi postopka imenovanja notarja ni upravni akt iz 2. člena ZUS-1, saj z njim ni bilo vsebinsko odločeno o tožnikovi materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi. Sodišče tej trditvi pritrjuje in ugotavlja, je sklep o ustavitvi postopka odločitev procesne narave, ki vpliva le na potek tega postopka, tožnik pa v tožbi v bistvu zahteva izbiro najprimernejšega kandidata, torej zahteva vsebinsko odločitev in s tem dokončanje javnega razpisa.

16. Izpodbijani sklep torej ne vsebuje vsebinske odločitve o kakršnikoli tožnikovi materialnopravni pravici, obveznosti ali pravni koristi, temveč se nanaša na izvedbo konkretnega javnega razpisa, zaradi česar ne gre za dokončni upravni akt v smislu 2. člena ZUS-1. 17. Sodišče ugotavlja, da je postopek imenovanja notarja druga javnopravna zadeva3, ki sicer nima značaja upravne zadeve po 2. členu ZUP. Gre za postopek, ki se začne po uradni dolžnosti4, zato je po presoji sodišča utemeljeno sklicevanje tožene stranke na določbo četrtega odstavka 135. člena ZUP (smiselna uporaba ZUP), ki določa, da se postopek lahko ustavi po uradni dolžnosti. Ob upoštevanju navedenega po presoji sodišča z ustavitvijo obravnavanega postopka imenovanja notarja, ki se je začel in ustavil po uradni dolžnosti, ni bilo poseženo v nobeno tožnikovo pravico ali pravno korist; tožniku pa se prav tako ne nalaga nobena obveznost. Z morebitnim uspehom v tem upravnem sporu si svojega pravnega položaja torej ne more izboljšati, saj je (njegov pravni položaj) enak kot pred ustavitvijo postopka. Stališče, da se pravni položaj stranke v primeru, ko se upravni postopek začne in ustavi po uradni dolžnosti, ne spremeni, je Vrhovno sodišče sprejelo že v zadevah I Up 142/2021 z dne 13. 10. 2021, I Up 133/2020 z dne 22. 10. 2020, X DoR 59/2019 z dne 8. 1. 2020 in I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022. Glede na navedeno sodišče ugotavlja, da tožnikov pravni interes ni podan, zaradi česar je treba tožbo zavreči na podlagi 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 18. Sodišče se v nadaljevanju sklicuje na stališče Upravnega sodišča RS v sklepu št. I U 1308/2022 z dne 26. 10. 2022 in sklepu Upravnega sodišča RS II U 324/2022 z dne 19. 10. 2022, kjer je sodišče pojasnilo, da na obstoj pravnega interesa ne vpliva zatrjevana pravica do izvedbe postopka, ki jo tožnik zatrjuje tudi v obravnavani zadevi. Ker je skladno z ustaljeno sodno prakso Vrhovnega sodišča imenovanje notarja povezano z varstvom javnega interesa in izvajanjem javnih nalog, ima posameznik zgolj pravico pod enakimi pogoji kandidirati za notarja, nima pa pravice biti imenovan. Po presoji sodišča v postopku, ki se vodi po uradni dolžnosti in je povezan z varstvom javnega interesa, že po naravi stvari ni mogoč poseg v zatrjevano tožnikovo pravico do izvedbe postopka, saj taka pravica ne obstaja. Tožnik pa je s prijavo na obravnavani razpis uveljavil svojo pravico do kandidiranja pod enakimi pogoji, kar ob dejstvu, da gre za postopek po uradni dolžnosti, ne pomeni, da ima pravico zahtevati, da se postopek zaključi ali da bi bil imenovan za notarja.

19. Tožnik opozarja na svoj položaj, da je pravico oziroma pravno korist pridobil zato, ker je bil postopek ustavljen po pisnem preizkusu strokovne usposobljenosti, na katerem je bil edini kandidat in je posledično dosegel najboljšo oceno strokovne usposobljenosti in nasprotuje razlogu ustavitve postopka, ki je v sestavi komisije. Sodišče tožnikove navedbe zavrača kot neutemeljene. Sodišče je namreč že pojasnilo, da posameznik, ki je kandidiral za notarja, nima pravice biti izbran, kar velja toliko bolj za morebitno kandidatovo upravičenje v katerikoli fazi izbirnega postopka. Zakon določa zgolj, da minister, pristojen za pravosodje, opravi izbiro izmed kandidatov, ki izpolnjujejo zakonske pogoje za imenovanje (prvi odstavek 10.a člena ZN). Iz tega ni razvidno, da zakon vzpostavlja obveznost, da mora tožena stranka postopek imenovanja po tem, ko je opravljen preizkus strokovne usposobljenosti, tudi dokončati, tj. da je minister v tej fazi postopka dolžan opraviti izbiro med prijavljenimi kandidati. Notar je imenovan šele z odločbo o imenovanju (sedmi odstavek 10. člena ZN), do takrat pa se postopek, začet po uradni dolžnosti, lahko ustavi v skladu s četrtim odstavkom 135. člena ZUP. Ker kandidatura še ne zagotavlja izbire in imenovanja in torej ne gre za pravico kandidata, kar se ne spremeni niti v primeru, ko je postopek preizkusa strokovne usposobljenosti končan, se postopek na zahtevo kandidata ne more nadaljevati.

20. Obrazložitev sodišča, ki se nanaša na obstoj tožnikove pravice biti imenovan, ali pravice zahtevati nadaljevanje postopka izbire notarja in s tem ugotovitev, da z izpodbijanim sklepom ni bilo poseženo v nobeno tožnikovo pravico ali pravno korist, pa v nadaljevanju pomeni tudi, da je bilo treba ob upoštevanju obrazložitve iz 16. točke te sodbe in stališča VS RS v sodbi I Up 194/2010 z dne 27. 7. 2010 tožbo zavreči tudi na podlagi 5. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. 21. Glede na navedeno je sodišče obravnavano tožbo zavrglo na podlagi 5. in 6. točke prvega odstavka 36. člena ZUS-1. Skladno s tretjim odstavkom 36. člena ZUS-1 je odločilo brez glavne obravnave, saj se je zadeva zaključila v postopku predhodnega preizkusa tožbe.

**K II. točki izreka**

22. Izrek o stroških temeljih na določbi četrtega odstavka 25. člena ZUS-1, po kateri trpi vsaka stranka stroške postopka, če sodišče tožbo zavrže. Sodišče je odločilo zgolj o stroških tožnika, saj jih tožena stranka ni priglasila.

1 Vsako meritorno odločanje sodišča zahteva predhodni preizkus oziroma preizkus procesnih predpostavk (glej sklep Upravnega sodišča III U 21/2015 z dne 17. 3. 2015).  
2 Enako tudi sklep Vrhovnega sodišča I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022, 13. točka obrazložitve.  
3 VS RS, sodba I Up 194/2010 z dne 27. 7. 2010 4 VS RS, sklep I Up 120/2022 z dne 24. 8. 2022