sodba IV U 87/2012
Datum: 2013-04-23T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2013:IV.U.87.2012
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - ZAPOSLOVANJE
institut: koncesija - podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela - razpisni pogoji - izpolnjevanje razpisnih pogojev

## Jedro

Tožena stranka v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da tožeča stranka ne izpolnjuje prostorskega pogoja iz 3.1c) točke javnega razpisa, ki je določen v 11. členu Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev. Ta ugotovitev pa ni v skladu z razpisnimi pogoji, saj mora ponudnik v skladu z javnim razpisom poleg ostalih splošnih pogojev izpolnjevati tudi prostorske pogoje v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah za opravljanje storitev za trg dela.

## Izrek

Tožbi se ugodi. Sklep in odločba Republike Slovenije, Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, številka 0144-12/2011-37 z dne 26. 3. 2012, se odpravita in se zadeva vrne toženi stranki v ponoven postopek.

Tožena stranka je dolžna tožeči stranki povrniti stroške tega postopka v znesku 420 EUR, v roku 15 dni od vročitve te sodbe, do tedaj brez obresti, po poteku tega roka pa z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo, številka 0144-12/2011-37 z dne 26. 3. 2012, je tožena stranka izdala sklep, da se ponudbi ponudnikov A. d.o.o. in B., zavržeta in odločbo o podelitvi koncesije za opravljanje storitev za trg dela za krajevno območje Zavoda Republike Slovenije za zaposlovanje, Območne službe Velenje, s katero je pod točko 1 izreka določa, da se ponudniku C., podeli koncesija za opravljanje storitev za trg dela na krajevnem območju Zavoda RS za zaposlovanje, Območne službe Velenje, do 31. 12. 2014 (točka 1 izreka). Točka 2 izreka določa, da je ponudnik dolžan v roku 30 dni od vročitve te odločbe podpisati koncesijsko pogodbo, sicer mu bo koncesija z odločbo odvzeta.

V obrazložitvi sklepa, ki se nanaša na zavrženje ponudbe tožeče stranke v tem sporu A. d.o.o., tožena stranka navaja, da so se na javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela dne 24. 11. 2011, prijavili trije ponudniki, med njimi tudi tožeča stranka. Navaja določbe Zakona o urejanju trga dela (dalje ZUTD), ki določajo položaj stranke v upravnem postopku, odpiranje prispelih ponudb in odločitev Komisije za koncesije. Glede zavrženja vloge tožeče stranke navaja, da ta ne izpolnjuje prostorskega pogoja iz točke 3.1c) javnega razpisa, ki je določen v 11. členu Pravilnika. Velika učilnica ponudnika namreč ni opremljena z zahtevanim številom računalnikov z internetno povezavo. Odločitev je sprejeta v skladu s četrtim odstavkom 91. člena ZUTD. Za formalno popolno ponudbo ponudnika Zavod C., ki je edina izpolnjevala vse pogoje iz razpisne dokumentacije, je komisija za koncesije ugotovila, da je ponudba prejela 127,5 točk in ji je koncesijo z odločbo dodelila.

Tožeča stranka v tožbi uveljavlja tožbene razloge nepravilne ugotovitve dejanskega stanja, bistveno kršitev določb postopka in nepravilno uporabo materialnega prava. Tožeča stranka je pri prijavi na javni razpis med drugim izpolnila tudi obrazec številka 2.2 in Izjava o izpolnjevanju prostorskih pogojev. Izjavila je, da izpolnjuje prostorske pogoje iz 8. člena Pravilnika o koncesijah, in da bo po pisnem pozivu, še pred izdajo odločbe o podelitvi koncesije, predložila koncendentu ustrezna dokazila iz točke 4 razpisne dokumentacije. Podpisala je tudi izjavo številka 2.3: Izjava o izpolnjevanju tehničnih pogojev. Izjavila je tudi, da izpolnjuje tehnične pogoje, ki omogočajo izvajanje storitev za trg dela, kar pomeni, da razpolaga z ustrezno pisarniško, računalniško in drugo opremo, ki zagotavlja kakovostno izvajanje storitve, ki je predmet koncesije. Izjavila je tudi, da je seznanjena, da se kot ustrezna pisarniška in računalniška oprema šteje predvsem: računalnik z internetno povezavo, tiskalnik in druga oprema, ki pripomore h kakovostnemu izvajanju storitve. Poleg navedene opreme se kot izpolnjevanje tehničnega pogoja šteje izpolnjevanje normativov glede opreme, navedene v 11. členu Pravilnika o standardih in normativih. Na poziv tožene stranke glede izpolnjevanja prostorskih in kadrovskih pogojev, je tožeča stranka predložila ustrezne listine, ki jih v nadaljevanju našteva. Iz točke 3.1c) javnega razpisa izhaja, da morajo ponudniki (med drugim) izpolnjevati prostorske pogoje v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah. Ta člen določa, da mora ponudnik na javni razpis izkazati razpolaganje z ustreznimi poslovnimi prostori ter v nadaljevanju navaja določbe tega pravilnika, ki se nanašajo na zadostitev navedenemu pogoju. Že s tem, ko je tožeča stranka takoj po podaji ponudbe podpisala izjavo številka 2.2 razpisne dokumentacije, ki jo je tekom postopka tudi dopolnila z zahtevanimi dokazili s strani tožene stranke, ne drži ugotovitev tožene stranke, da naj tožeča stranka ne bi izpolnjevala tako imenovanih prostorskih pogojev, ki jih določa Pravilnik o koncesijah. S tem je ostalo dejansko stanje zmotno in nepopolno ugotovljeno, izpodbijana odločba pa se ne da preizkusiti.

Nadalje 11. člen Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev, ki se nanašajo na tako imenovane tehnične pogoje (prostorskih normativ in oprema prostorov) izhaja, da se ti določijo za izvajanje storitev glede na število upravičencev, za katere se izvaja posamezna storitev za trg dela. V nadaljevanju našteva, kaj določa pravilnik glede prostorskih normativov in opreme, glede na število upravičencev. Tožeča stranka je torej vložila dokazila o ustreznosti prostorov, s katerimi razpolaga, tožena stranka pa ni zahtevala dokazil o tem, da bi bila velika učilnica ponudnika opremljena z zahtevanim številom računalnikov z internetno povezavo. Da ta pogoj izpolnjuje, je dokazala s podpisom izjave pod točko 2.3 razpisne dokumentacije. Tožena stranka v razpisu ni postavila zahteve po tako imenovanih fiksnih osebnih računalnikih, kar tudi ne izhaja iz pravilnika. Računalniki so lahko prenosni, s temi razpolaga tožeča stranka, glede na izvajanje različnih vrst izobraževalnih storitev. Gre za spreminjanje razpisnih pogojev na ta način, da nejasne pogoje razlaga sama, abitrarno in to šele po poteku roka za podajo ponudb oziroma prijav. Določila javnega razpisa je treba obravnavati v skladu s 83. členom Obligacijskega zakonika v korist stranke. Tudi ni jasno, na podlagi česa je tožena stranka zaključila, da velika učilnica ponudnika ni opremljena z zahtevanim številom računalnikov z internetno povezavo. Sklicuje se na Ustavo, ki v 22. členu določa enako varstvo pravic vsakomur v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi. Odločitve tožene stranke so bile takšne narave, da so vplivale na pravico tožeče stranke v postopku javnega razpisa. Tožeča stranka bi, v kolikor ne bi bila njena ponudba zavržena, dobila naslednje točke: iz naslova prvega merila 45 točk, ker je navedla 6 referenc, ki izkazujejo izvajanja storitev za brezposelne osebe; iz naslova drugega merila 30 točk, ker je navedla 4 zahtevane reference, ki izkazujejo izvajanje storitev za brezposelne osebe in 3 dodatne reference; iz naslova tretjega merila 30 točk, saj je navedla 4 zahtevane reference, ki izkazujejo izvajanje storitev za brezposelne osebe in 3 dodatne reference; iz naslova ponujene cene storitve 30 točk za najnižje ponujene cene za vse delavnice; iz naslova lokalnega ponudnika storitve 15. točk (sedež znotraj Območne službe Velenje).

Tožeča stranka izpodbija tako sklep kot tudi odločbo, ker meni, da je njena ponudba neupravičeno zavržena, glede na postavljena merila pa bi bila ponudba tožeče stranke uvrščena na prvo mesto in bi jo morala tožena stranka izbrati za podelitev koncesije. Navaja še predvideni letni obseg koncesije za krajevno območje Zavoda OS Velenje. Niso bile uporabljene določbe Zakona o javno zasebnem partnerstvu. Ta bi moral biti uporabljen pri izvedbi postopka podelitve koncesije. Ta zakon v 58. členu določa, da se stranke neposredno pred izdajo odločbe o izbiri na ustni obravnavi seznanijo s potekom postopka in njihovim uspehom v postopku in se jim določi rok, ki ne sme biti daljši od 15 dni. Vse te določbe so bile kršene, zato je treba izpodbijana akta odpraviti in vrniti zadevo toženi stranki v ponovno odločanje. Ker tožeči stranki tekom postopka javnega razpisa ni bila dana možnost, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah, zahteva skladno z določbo druge alinee tretjega odstavka 59. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1), da se razpiše glavna obravnava in se odpravita izpodbijani sklep in odločba in se zadeva vrne toženi stranki v ponovno odločanje. Predlaga tudi, da ji tožena stranka povrne stroške tega postopka skupaj z zakonskimi zamudnimi obrestmi.

V odgovoru na tožbo tožena stranka prereka tožbene trditve in predlaga, da sodišče tožbo kot neutemeljeno zavrne. Javni razpis v točki 3.1c) kot enega izmed splošnih pogojev za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela določa izpolnjevanje prostorskega pogoja, v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah za opravljanje storitev za trg dela, ta pa v četrtem odstavku določa, da morajo delovni prostori iz drugega odstavka tega člena ustrezati standardom in normativom določenem pravilniku, ki ureja standarde in normative za izvajanje storitev za trg dela in metodologijo za oblikovanje cen teh storitev in sicer glede na vrsto in obseg storitev za trg dela, ki je predmet koncesije. Pravilnik o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologijo za oblikovanje cen teh storitev, v 11. členu določa prostorski normativ glede na število udeležencev, za izpolnitev katere bi morala tožeča stranka z ustreznim pojasnilom v opisu poslovnih prostorov izkazati opremljenosti velike predavalnice v izmeri 51 m² z vsaj 12 računalniki z internetno povezavo in ne le z enim kot izhaja iz predloženega opisa poslovnih prostorov. Šele tožbi priloženih dokazov pa ne more upoštevati (kopijo registra osnovnih sredstev po stanju na dan 31. 12. 2011, glede razpolaganja k zadostnim številom računalnikov). Razpis ni vseboval pogoja po tako imenovanih fiksnih računalnikih. Prav tako je točno določen način, s katerim se njegovo izpolnjevanje izkazuje (šesti odstavek 8. člena Pravilnika o koncesijah). Neutemeljene so navedbe o domnevno naknadnem spreminjanju razpisnih pogojev po poteku roka za oddajo ponudb, in se tožena stranka ne more strinjati s sklicevanjem na določbo 83. člena Obligacijskega zakonika. Neutemeljena je tudi navedba, da je tožena stranka ponudbo tožnice na javni razpis neupravičeno zavrgla in ji s tem povzročila škodo. Tožeča stranka v ponudbi ni izkazala, da izpolnjuje prostorski pogoj iz točke 3.1c) javnega razpisa, določen v 11. členu Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela, komisija ni izvedla postopka ocenjevanja ponudbe tožeče stranke. Ocenjene so bile samo ponudbe, ki so izpolnjevale vse zahtevane pogoje. Neutemeljeno je sklicevanje na bistveno kršitev pravil upravnega postopka, ker tožeči stranki ni bilo omogočeno, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za izdajo odločbe. Ne gre za kršitev določb Zakona o javno zasebnem partnerstvu, glede na to, da postopek podelitve koncesije za opravljanje storitev za trg dela v celoti ureja samo ZUTD, ki določa, da se ponudba zavrže, če ne izpolnjuje predpisanih pogojev. Glede na popolnost ponudb je bilo treba ponudnike obravnavati ločeno glede na situacije: ponudniki, ki so ob prodaji ponudbe že predložili tudi dokazila o izpolnjevanju splošnih pogojev iz javnega razpisa in ponudnike, ki so ob oddaji ponudbe podali zgolj izjave o izpolnjevanju teh pogojev. Zaradi enakopravne obravnave vseh ponudnikov, je bilo treba ponudnike, ki so se odločili za takojšnjo predložitev dokazil o izpolnjevanju splošnih pogojev v primeru ugotovitev, da je njihova vloga formalno nepopolna (če ni vsebovala vseh potrebnih dokazil) pozvati na dopolnitev z manjkajočimi dokazili, medtem ko so ponudnike, ki so se odločili za predložitev izjav in šele naknadno predložitev dokazil, na enak način seznanili z vsemi dokumenti, ki jih morajo predložiti. Tožena stranka je izpolnjevanje prostorskega pogoja preverjala zgolj na podlagi izjave ponudnika in na podlagi predloženega opisa poslovnih prostorov, iz katerega je moralo biti razvidno tudi razpolaganje z ustreznim številom računalnikov z internetno povezavo, kot to zahteva 11. člen Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje teh storitev, medtem ko za dopolnjevanje že predloženih dokazil o izpolnjevanju pogojev iz javnega razpisa, ne obstaja ustrezna pravna podlaga.

Stranka z interesom v tem sporu Zavod C. (prvi odstavek 19. člena Zakona o upravnem sporu, dalje ZUS-1) v odgovoru na tožbo navaja, da je tožena stranka pravilno odločila o podelitvi koncesije. Njihova ponudba je dobila najvišje možno število točk. Zahtevek tožeče stranke je tudi sicer neizvršljiv. Predlaga povrnitev stroškov postopka.

V pripravljalni vlogi z dne 28. 6. 2012 tožeča stranka prereka navedbe v odgovoru na tožbo tožene stranke in navaja, da je bila ponudba popolna, bodisi zgolj s podpisano izjavo, bodisi so ponudniki predložili dokazila o izpolnjevanju pogojev. Razpisna dokumentacija med obema vrstama ponudnikov ni delala razlik, kar pomeni, da so se ponudniki sami odločili za eno ali drugo varianto svoje ponudbe, s tem pa niso mogli pričakovati, da bodo obravnavani drugače. Tisti, ki so dokazila predložili že samo v ponudbi, so imeli po stališču tožene stranke možnost v primeru nepopolnosti ali celo neustreznosti dokazil, te pomanjkljivosti odpraviti, ostalim pa, ki so ta dokazila predložili naknadno, kar je bilo še vedno v skladu z razpisom, pa tega niso omogočili. Ponudniki, ki so se odločili podati samo izjavo, so bili tako v slabšem položaju, saj so morali že na podlagi dvoumnega in nejasnega poziva predložiti vso dokumentacijo. Pojasnjuje še, da je tožeča stranka dne 16. 5. 2012 skladno z določili Zakona o dostopu informacij javnega značaja opravila vpogled ponudbe izbranega prijavitelja ter kopirala opise prostorov. Opravila je dne 17. 5. 2012 še terenski pregled prostorov. Iz priloženih fotografij izhaja, da prostori, s katerimi razpolaga prijavitelj, ne ustrezajo razpisnimi pogojem, da je v vseh najemnih pogodbah, ki jih je izbrani ponudnik priložil zapisano, da so prostori šele v zaključni gradbeni fazi. S tem izbrani ponudnik ne izpolnjuje razpisanih pogojev. Glede na steklene površine, je tožeča stranka uspela narediti notranje posnetke prostorov. Ugotovljeno je, da so tako imenovani prostori namenjeni delovni rehabilitaciji in ne izvajanju izobraževalne dejavnosti. Iz navedenega izhaja, da prostori izbranega ponudnika niso ustrezno opremljeni oziroma ne izpolnjujejo tehničnih pogojev in normativov glede opreme, navedene v 11. členu Pravilniku o standardih in normativih. Kljub temu je tožena stranka z izbranim ponudnikom že sklenila koncesijsko pogodbo.

Tožba je utemeljena.

Z izpodbijano odločbo tožene stranke, številka 0144-12/2011-37 z dne 26. 3. 2012, je tožena stranka hkrati s sklepom odločila, da se ponudba tožeče stranke v postopku izbire koncesionarjev na podlagi Javnega razpisa za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela, zavrže. Z odločbo pod isto številko, je odločeno, da se koncesija podeli ponudniku Zavod C. (stranki z interesom v tem sporu) do 31. 12. 2014. Zavrženje ponudbe tožeče stranke s sklepom, tožena stranka razlaga s tem, da tožeča stranka kot ponudnik ne izpolnjuje prostorskega pogoja iz točke 3.1c) javnega razpisa, ki je določen v 11. členu Pravilnika. Velika učilnica ponudnika namreč ni opremljena z zahtevanim številom računalnikov z internetno povezavo.

Javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje storitev za trg dela, je bil izdan na podlagi Zakona o urejanju trga dela (ZUTD) in sicer na podlagi določbe 16. člena, ki v prvem odstavku določa, da sta storitvi za trg dela vseživljenjska karierna orientacija in posredovanje zaposlitve. Tožeča stranka se je na javni razpis prijavila s ponudbo za storitev vseživljenjske karierne orientacije. Sam postopek javnega razpisa, pogoje in roke za prijavo določajo členi od 88 do 92. tega zakona. Četrti odstavek 91. člena zakona določa, da ponudbo, ki ni pravočasna ali ni popolna ali podana za krajevno območje izvajanje določene vrste storitve, določene v razpisu, ali je ni podal ponudnik, ki izpolnjuje predpisane pogoje, s sklepom zavrže ministrstvo, pristojno za delo. Tožena stranka v obrazložitvi navaja, da tožeča stranka ne izpolnjuje prostorskega pogoja iz 3.1c) javnega razpisa, ki je določen v 11. členu Pravilnika. Navedena točka 3.1c) javnega razpisa določa, da mora ponudnik izpolnjevati poleg ostalih splošnih pogojev tudi prostorske pogoje v skladu z 8. členom Pravilnika o koncesijah. 8. člen tega Pravilnika o koncesijah za opravljanje storitev za trg dela (dalje Pravilnik o koncesijah), določa prostorske pogoje, ki jih mora ponudnik na javni razpis za podelitev koncesije izkazati in v nadaljevanju, kateri so ustrezni poslovni prostori, ki se štejejo za prostore in kaj morajo vsebovati. Razpolaganje s poslovnimi prostori se dokazuje z dokazilom o lastništvu poslovnih prostor, z zemljiškoknjižnim izpiskom ali najemno pogodbo za objekt ali poslovni prostor, sklenjen najmanj za čas trajanja koncesije (šesti odstavek 8. člena Pravilnika o koncesijah). Točka 3.1d) javnega razpisa (tega tožena stranka v obrazložitvi ne navaja) pa določa izpolnjevanje tehničnih pogojev v skladu z 9. členom Pravilnika o koncesijah. Navedeni 9. člen tega pravilnika določa, da mora ponudnik na javni razpis za podelitev koncesije izkazati razpolaganje z ustrezno pisarniško, računalniško in drugo opremo, ki zagotavlja kakovostno izvajanje storitve, ki je predmet koncesije ter omogoča varno in pregledno hrambo dokumentacije. Iz navedenega je tako mogoče zaključiti, da določba 3.1c) javnega razpisa napotuje na drugačno pravno podlago, to je na Pravilnik o koncesijah. 11. člen Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologijo za oblikovanje cen teh storitev, na katerega se v obrazložitvi pri tej točki razpisa sklicuje tožena stranka, pa določa prostorski normativ in opremo prostorov, torej izpolnitev drugačnih dejanskih pogojev kot 8. člen Pravilnika o koncesijah za opravljanje storitev za trg dela, ki je naveden v javnem razpisu. Navedba v obrazložitvi izpodbijane odločbe, da učilnica ponudnika ni opremljena z zahtevanim številom računalnikov z internetno povezavo, se nanaša na 11. člen Pravilnika o standardih in normativih za izvajanje storitev za trg dela in metodologiji za oblikovanje cen teh storitev, kar pa ni v skladu razpisnimi pogoji, ki določa Pravilnik o koncesijah v dveh različnih točkah pogojev 3.1c) in d). Po presoji sodišča se tako obrazložitev tožene stranke, s katero je zavrgla ponudbo tožeče stranke na javni razpis, ne da preizkusiti in s tem tudi ne zakonitosti odločitve. Sodišče namreč ne more upoštevati razlogov, ki so navedeni v odgovoru na tožbo, ker ti niso sestavni del izpodbijane odločbe. Gre za bistveno kršitev pravil postopka, ker so razlogi o dejstvih pomembnih za odločitev nepopolno ugotovljeni, pravilno pa tudi niso bili uporabljeni materialni predpisi. Neutemeljene so tožbene navedbe, da bi se moral pri presoji uporabljati tudi Zakon o javno zasebnem partnerstvu, ki ponudnikom v 58. členu omogoča seznanitev s potekom postopka, glede na to, da podelitev koncesije v celoti določa ZUTD.

Glede na to, da se po 92. členu ZUDT odloča z isto odločbo o vseh ponudbah ponudnikov, je sodišče odpravilo tudi odločbo o podelitvi koncesije, ker razlogi za odločitev, zgolj z navedbo, da je ponudba Zavoda RUJ Nazarje prejela 127,5 točk, ne zadostuje za presojo njene zakonitosti.

Sodišče je tožbi ugodilo in ni sledilo predlogu za razpis glavne obravnave, glede na to predlagana nova dejstva in dokazi niso pomembni za odločitev (druga alinea drugega odstavka 59. člena ZUS-1). Sodišče je izpodbijani sklep in odločbo odpravilo na podlagi 3. točke prvega odstavka 64. člena ZUS-1, ker v postopku niso bila upoštevana pravila postopka in so bili posledično materialni predpisi nepravilno uporabljeni. Sodišče je zadevo po tretjem odstavku tega člena vrnilo toženi stranki v ponoven postopek.

Tožeča stranka je ob vložitvi tožbe zahtevala tudi povrnitev stroškov postopka. Sodišče o njeni zahtevi odloča na podlagi določbe tretjega odstavka 25. člena ZUS-1, ki določa, da če sodišče tožbi ugodi in v upravnem sporu izpodbijani upravni akt odpravi ali ugotovi nezakonitost izpodbijanega akta, se tožeči stranki glede na opravljena procesna dejanja in način obravnavanja zadeve v upravnem sporu prisodi pavšalni znesek povračila stroškov skladno s Pravilnikom, ki ga izda minister, pristojen za pravosodje. Prisojeni znesek plača tožena stranka. Upoštevaje določbo 2. člena Pravilnika o povrnitvi stroškov tožniku v upravnem sporu (Uradni list RS, številka 24/07 - Pravilnik) sodišče ugotavlja, da je tožečo stranko v upravnem sporu zastopal pooblaščenec, ki je odvetnik, zadeva pa je bila rešena na seji, zato je skladno z določbo drugega odstavka 3. člena Pravilnika tožeči stranki priznalo stroške v višini 350 EUR, povečane za 20% DDV.