sodba I U 2301/2011
Datum: 2012-04-24T02:00:00.000+02:00
ecli: ECLI:SI:UPRS:2012:I.U.2301.2011
sodisce: Upravno sodišče
oddelek: Upravni oddelek
podrocje: KONCESIJE - ZDRAVSTVENA DEJAVNOST - JAVNI RAZPISI
institut: koncesija - koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti - javni razpis - razpisni pogoj - oštevilčenje in parafiranje listin - strinjanje z razpisnimi pogoji in merili - pravna sredstva zoper odločbo o izbiri

## Jedro

Stališče tožeče stranke, da odsotnost parafe na javnih listinah ne ogroža namena, ki ga ta razpisna zahteva zasleduje, ni utemeljeno. Dokazna vrednost javnih listin namreč ni v nikakršni povezavi z možnostjo spreminjanja in dopolnjevanja vloge, ki se z navedeno zahtevo preprečuje.

Tožeča stranka je kot kandidat, ki se je prijavil na javni razpis, kljub izraženemu strinjanju z razpisnimi pogoji in merili, ugovore, ki se nanašajo na javni razpis oziroma na razpisne pogoje upravičena uveljavljati s pravnimi sredstvi zoper odločbo o izbiri. Drugačno pravno stališče bi namreč privedlo do položaja, v katerem bi bila presoja skladnosti javnega razpisa s kogentnimi predpisi in z določbami Ustave RS povsem onemogočena.

## Izrek

Tožba se zavrne.

Vsaka stranka trpi svoje stroške postopka.

## Obrazložitev

Z izpodbijano odločbo je prvostopni upravni organ v I. točki izreka odločil, da se koncesija za opravljanje zdravstvene dejavnosti kot javne službe na področju splošne medicine v Mestni občini Ljubljana, ki se opravlja izključno na naslovu ... v Ljubljani (Četrtna skupnost A.) podeli B.B.; da je koncesija podeljena za določen čas, za dobo 15 let; da se koncesijska dejavnost opravlja v skladu s pogodbo o koncesiji, sklenjeno med koncesionarjem in toženo stranko kot koncedentom; da je dolžan koncesionar pogodbo o koncesiji skleniti najkasneje v roku 21 dni od dokončnosti te odločbe, sicer se mu koncesija odvzame. Vloge za podelitev koncesije drugih prijaviteljev, med njimi (v IV. točki izreka) tožeče stranke, je zavrnil. Iz obrazložitve sledi, da je tožena stranka v Uradnem listu RS, št. 48/2011 z dne 24. 6. 2011 objavila Javni razpis za podelitev koncesije za opravljanje javne službe na področju osnovne zdravstvene dejavnosti v MOL (v nadaljevanju javni razpis) in da so za razpisani program do izteka roka za oddajo vlog prispele 4 vloge, za katere je komisija ugotovila, da so pravočasne in pravilne. Ob preizkusu popolnosti vlog in upoštevanja dodatnih pravil pri oddaji vloge je komisija ugotovila, da je vloga tožeče stranke nepopolna, ker niso upoštevana vsa dodatna pravila pri oddaji vloge, ki so opredeljena v razpisni dokumentaciji (stran 9, točka 1.4). Vlagatelj namreč ni lastnoročno oštevilčil in parafiral vseh strani vloge v desnem spodnjem kotu. Na podlagi razpisne dokumentacije (stran 8, točka 1.3) je vloga popolna, če v skladu z razpisno dokumentacijo vsebuje vse zahtevane sestavine vloge (stran 11-39, III. poglavje) in katere vlagatelj izpolnjuje vse pogoje, opredeljene z razpisom. Vlagatelj mora pri tem upoštevati tudi dodatna pravila pri oddaji vloge, ki so opredeljena v razpisni dokumentaciji. Pravočasne, pravilne in popolne vloge je komisija nato ocenila skladno z merili javnega razpisa. Koncesija je bila po pridobitvi pozitivnih mnenj ZZZS, ZD Ljubljana, ZZS ter soglasja MZ, podeljena prijavitelju, katerega vloga je bila ocenjena z najvišjim številom točk. Pritožba tožeče stranke je bila z odločbo Župana Mestne občine Ljubljana št. 1700-8/2011-43 z dne 14. 11. 2011 zavrnjena kot neutemeljena. Zahtevane sestavine vloge so dovolj jasno določene v razpisni dokumentaciji (str.11, II. Zahtevane sestavine vloge) in mednje sodita tudi overjeni fotokopiji delovne knjižice in dovoljenje, izdano s strani Ministrstva za zdravje, pri katerih je tožeča stranka oštevilčila in parafirala le prvo stran. Vloga, ki dodatnim pravilom pri oddaji vloge ne ustreza, in vloge vlagateljev, ki niso bile izbrane, se skladno z besedilom javnega razpisa (na strani 9 in 10, točka 4) zavrnejo.

Tožeča stranka vlaga tožbo v upravnem sporu iz razlogov po 1., 2. in 3. točki prvega odstavka 27. člena Zakona o upravnem sporu (v nadaljevanju ZUS-1). Vloga tožeče stranke je bila označena skladno z zahtevami javnega razpisa. Tožena stranka namreč spregleda, da razpisna dokumentacija določa obveznost parafiranja in oštevilčenja le za vlogo, nikjer pa tega ne zahteva za priloge. Sicer pa je v obravnavanem primeru ugotovljena odsotnost parafiranja javnih listin (odločbe Ministrstva za zdravje in delovne knjižice, ki sta bili vlogi predloženi v originalu oziroma notarsko overjenem prepisu). Javna listina po določbah ZUP dokazuje tisto, kar je v njej potrjeno ali določeno. Glede dokazne vrednosti torej velja domneva njihove verodostojnosti. To pa je po mnenju tožeče stranke bistvena okoliščina, ki jo je pri presoji posledic opustitve parafiranja takšnih javnih listin potrebno upoštevati. Drugače rečeno, potrebno se je vprašati, ali odsotnost parafe ogroža namen, ki ga zasleduje razpisna zahteva in ki je v preprečevanju spreminjanja ali dopolnjevanja vloge. Zahteva po parafiranju in oštevilčenju strani na predmetnih javnih listinah po mnenju tožeče stranke ne more zasledovati takšnega namena. Njuna vsebina šteje za resnično, obe javni listini sta tudi oštevilčeni in žigosani, overjena kopija delovnega dovoljenja je celo povezana z notarsko vrvico. Obeh listin tako ni mogoče spreminjati in vanju vstavljati strani ali jih odstranjevati. V razpisni dokumentaciji pa tudi ni navedeno, da je potrebno parafirati tudi vsa uradna dokazila – javne listine.

Kolikor bi sodišče gornjim navedbam ne sledilo, tožeča stranka poudarja, da je razpisna dokumentacija neskladna z določbami ZUP o dopolnjevanju nepopolne vloge. Neskladno z ZUP se nepopolne vloge zavrnejo in ne zavržejo. Ker gre za postopek javnega razpisa, pa bi bilo po mnenju tožeče stranke mogoče smiselno uporabiti tudi določbe Zakona o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2), ki sicer, strožje kot ZUP, onemogočajo vračanje vlog v dopolnitev v primeru t. i. vsebinske pomanjkljivosti, vendarle omogočajo vračanje vlog v dopolnitev v primeru t.i. formalne pomanjkljivosti. V obravnavanem primeru pa bi lahko šlo kvečjemu za pomanjkljivost, ki je formalna. Razpisna dokumentacija, ki vlagateljem ne omogoča dopolnjevanja vloge tudi v primeru, ko gre za t.i. formalno pomanjkljivost, je torej neskladna z zakonom. Vloga tožeče stranke bi po navedenem morala biti vsebinsko obravnavana in ovrednotena skladno z merili. Glede na navedeno tožeča stranka sodišču predlaga, da izpodbijani odločbi tožene stranke odpravi in zadevo vrne toženi stranki v ponovni postopek. Uveljavlja tudi zahtevek za povrnitev stroškov postopka z zakonskimi zamudnimi obrestmi od poteka 15 dnevnega paricijskega roka dalje do plačila.

Tožena stranka v odgovoru na tožbo vztraja pri izpodbijani odločbi in pri razlogih. Predlaga zavrnitev tožbe. Tožeča stranka je bila med vlagatelji edina, ki ni številčila in parafirala vseh strani vloge. Navedeni listini sta nedvomno del vloge, saj v skladu s III. točko razpisne dokumentacije sodita med zahtevane sestavine vloge. Tožeča stranka je bila s pogoji javnega razpisa seznanjena, kar je potrdila s podpisom obrazca 1F, v katerem izjavlja, da se v celoti strinja in sprejema vse pogoje javnega razpisa in razpisne dokumentacije ter vsa merila in prednostne kriterije za izbor koncesionarjev. Sklicuje se še na stališče, ki ga je o uporabi ZUP v razpisnem postopku za dodelitev koncesije zavzelo Vrhovno sodišče (sodba I Up 976/2001). Strinja se, da se v zadevi uporabljajo pravila ZUP, vendar pa se ta ne morejo uporabiti takrat, ko je postopek jasno določen v besedilu javnega razpisa in razpisni dokumentaciji. Posledično se glede dopolnjevanja vlog tudi ne more smiselno uporabiti ZJN-2, saj je bilo v razpisu določeno, da dopolnjevanje vlog ni možno. Pri koncesijah v primarnem zdravstvenem varstvu oziroma v osnovni zdravstveni dejavnosti navedeni zakon tudi ni podlaga za javni razpis, temveč je to Zakon o zdravstveni dejavnosti (v nadaljevanju ZZDej).

Tožba ni utemeljena.

Kaj sestavlja vlogo, določa razpisna dokumentacija, ki kot zahtevane sestavine vloge opredeljuje tudi dokazila, ki jih je vlogi treba priložiti (III. točka razpisne dokumentacije), vlogo pa opredeljuje kot popolno, če vsebuje vse zahtevane sestavine vloge iz III. poglavja razpisne dokumentacije. Stališču tožeče stranke, da se zahteva razpisne dokumentacije, po kateri mora vlagatelj lastnoročno oštevilčiti in parafirati vsako stran vloge, na priloge ne nanaša, zato ni mogoče slediti.

Kot poudari že tožena stranka, so v razpisni dokumentaciji sestavine vloge jasno določene, jasna pa so presoji sodišča tudi Navodila za izdelavo vloge (II. točka razpisne dokumentacije) in v tem okviru Dodatna pravila pri oddaji vloge, s katerimi je med drugim določena obveznost oštevilčenja in parafiranja. Da je razpisno dokumentacijo tudi tožeča stranka razumela pravilno, kaže pritožbena navedba, da obravnavanih listin ni ustrezno oštevilčila in parafirala po pomoti. Dejstvo, da gre za javni listini (upravno odločbo in delovno knjižico), na presojo popolnosti vloge ne more vplivati. Zahteva javnega razpisa se namreč nanaša na vsa dokazila, ki vlogo sestavljajo, in torej tudi na javne listine, katerih predložitev se zahteva. Stališče tožeče stranke, da odsotnost parafe na javnih listinah ne ogroža namena, ki ga ta razpisna zahteva zasleduje, ni utemeljeno. Dokazna vrednost javnih listin namreč ni v nikakršni povezavi z možnostjo spreminjanja in dopolnjevanja vloge, ki se z zahtevo preprečuje.

Med strankama ni spora o tem, da se v razpisnem postopku za podelitev koncesije na podlagi določb ZZDej (subsidiarno) uporabljajo določbe ZUP. To pa po presoji sodišča ne izključuje pravice koncesionarja, da v javnem razpisu, poleg vsebinskih pogojev, ki jih mora vlagatelj izpolnjevati, določi tudi formalne pogoje za vsebinsko obravnavanje vlog, kot je to v obravnavanem primeru storila tožena stranka v 11. točki javnega razpisa. Po tej določbi bo razpisna komisija ocenjevala le pravočasne, pravilne in popolne vloge, ki ustrezajo dodatnim pravilom pri oddaji vloge (glej II. poglavje razpisne dokumentacije), vloge, ki teh pogojev ne izpolnjujejo, pa bodo z odločbo zavrnjene. Ker gre za pogoj, pa logično sledi določba, po kateri dopolnjevanje vlog ni možno. V obravnavani zadevi sporen razpisni pogoj je, kot že navedeno, določen jasno in velja enako za vse prijavitelje. Pogoj pa po presoji sodišča tudi ni nemogoč in tudi ne nelogičen, saj se z njim preprečuje spreminjanje in dopolnjevanje vloge in s tem enako obravnavanje vlog tako v pogledu izpolnjevanja vsebinskih kot tudi formalnih pogojev za njihovo ocenjevanje. Določbe ZJN-2, na katere se sklicuje tožeča stranka, pa v postopku podeljevanja koncesije v razmerju, ki je javnopravne narave in na podlagi ZZDej, ne pridejo v poštev. Tožbeni ugovori, ki se nanašajo na javni razpis oziroma na razpisne pogoje po navedenem niso utemeljeni. V tej zvezi sodišče dodaja še, da je tožeča stranka kot kandidat, ki se je prijavil na javni razpis, kljub izraženemu strinjanju z razpisnimi pogoji in merili, tovrstne ugovore upravičena uveljavljati s pravnimi sredstvi zoper odločbo o izbiri. Drugačno pravno stališče bi namreč privedlo do položaja, v katerem bi bila presoja skladnosti javnega razpisa s kogentnimi predpisi in z določbami Ustave povsem onemogočena.

Ker po navedenem tožba ni utemeljena, sodišče pa nepravilnosti, na katere pazi uradoma, ni našlo, je tožbo zavrnilo na podlagi prvega odstavka 63. člena ZUS-1. Odločitev o stroških temelji na četrtem odstavku 25. člena ZUS-1, po katerem trpi, če sodišče tožbo zavrne, vsaka stranka svoje stroške postopka.

Ker so v zadevi pravno relevantna dejstva med strankama nesporna, je sodišče v zadevi odločilo brez glavne obravnave (prvi odstavek 59. člena ZUS-1).