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Titolo: LE RAGIONI PER IL SÌ AL REFERENDUM

LE RAGIONI PER IL SÌ AL REFERENDUM CONFERMATIVO
Analisi critica della riforma della Cdl
Peppino Calderisi, da "Il Foglio" del 24 novembre 2005
I. La modifica della seconda parte della Costituzione, attesa ormai da
lungo tempo, è indispensabile per modernizzare le nostre istituzioni. 
Occorre munire il paese di quegli stessi strumenti di cui le altre 
democrazie occidentali dispongono da tempo per affrontare in condizioni
di parità con gli altri paesi le grandi sfide che i tempi ci impongono 
sul piano dei rapporti internazionali, dell'economia e del diritto 
interno. Negli ultimi vent'anni si sono susseguiti numerosi tentativi,
tutti falliti, di riformare la Carta del 1948, salvo la modifica del 
Titolo V approvata dal centrosinistra alla fine della scorsa 
legislatura. La revisione della seconda parte della Costituzione è ora
stata realizzata dalla Casa delle Libertà e sarà sottoposta al voto dei
cittadini attraverso il referendum confermativo che, molto 
probabilmente, si terrà nel prossimo mese di giugno, subito dopo lo 
svolgimento delle elezioni politiche.
La riforma è stata ed è oggetto da parte del centrosinistra e di molti
organi di informazione e opinionisti schierati di accuse gravissime: 
la "devolution" che disgrega l’unità d’Italia, il premierato che crea 
una "deriva plebiscitaria" e la "dittatura del premier". Si tratta di 
accuse del tutto destituite di fondamento, di una vera e propria 
campagna di delegittimazione e falsificazione dei contenuti della 
riforma. Ad essa è necessario rispondere innanzitutto facendo chiarezza
sui contenuti effettivi della riforma. Essa non è certo immune da 
difetti e incongruenze che sono, semmai, di natura opposta rispetto a 
quelli denunciati dal centrosinistra. 
Dall’analisi del testo emergono anche le ragioni per le quali si può e
si deve votare Sì al referendum, evitando così che venga ancora una 
volta sprecata una grande occasione di modernizzazione delle nostre 
istituzioni, forse irrepetibile per molti anni a venire.
II. Per un’analisi approfondita della riforma è opportuno partire da 
una questione di fondo: la necessità di superare il bicameralismo 
paritario, giustamente criticato da Crisafulli come "assurdo e 
ingombrante". Questo aspetto, sempre sottovalutato, rappresenta invece
uno snodo cruciale della riforma (la cui difficoltà ha concorso a 
determinare, insieme ad altre ragioni politiche, i fallimenti dei 
tentativi riformatori prima ricordati). Quello italiano è infatti 
l’unico sistema parlamentare al mondo (dopo la riforma della 
Costituzione rumena) che affida il rapporto fiduciario con il governo
ad entrambe le Camere. Superare il bicameralismo paritario è essenziale
sia per quanto riguarda la modifica della forma di governo nel senso 
del premierato (modifica che presuppone di affidare il rapporto 
fiduciario ad una sola Camera, per evitare che una possibile 
divaricazione nella composizione politica delle due Assemblee 
impedisca la formazione di un indirizzo politico univoco e di un 
governo stabile), sia per quanto riguarda la realizzazione di un 
assetto di tipo federale (che presuppone l’istituzione di una Camera
federale come sede di raccordo tra Stato e autonomie, in particolare le
Regioni, titolari della potestà legislativa su importanti materie).
La riforma del titolo V della Costituzione approvata negli ultimi 
giorni della scorsa legislatura dalla maggioranza politica del 
centrosinistra, ha realizzato quella che si può chiamare la "grande 
devoluzione", per la quantità e la qualità delle materie deferite alla 
competenza legislativa delle regioni (addirittura tra le materie 
concorrenti vi sono: grandi reti di trasporto e di navigazione; 
produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia; 
ordinamento della comunicazione e molte altre ancora). Questa riforma è
considerata incompleta e imperfetta dalla comunità scientifica, dagli
operatori e persino da gran parte delle forze politiche che l'hanno
approvata. Essa ha ripartito le materie, che inevitabilmente hanno 
confini incerti (del resto, i problemi che le leggi sono chiamati a 
risolvere riguardano quasi sempre un intreccio di materie), e ha creato
una vastissima zona di competenze intermedie (le cosiddette "materie 
concorrenti"). 
Ma non ha previsto una Camera federale come "sede" del federalismo,
cioè dell'incontro istituzionale tra Stato e territorio, della 
mediazione politica delle materie (per decidere concretamente "chi fa
che cosa"), della composizione degli interessi divergenti, dell'
equilibrata distribuzione delle risorse; e ha addirittura cancellato la
tutela dell'interesse nazionale privando il sistema di una clausola
generale e flessibile di competenza statale come "strumento" del
federalismo (alla stregua della clausola prevista dall'articolo 72 
della Costituzione tedesca a tutela dell'unità giuridica ed economica).
Ne è scaturito un federalismo rissoso e confuso, con gravi conseguenze:
che si sono accresciuti esponenzialmente i conflitti di competenza tra
Stato e Regioni e che, quindi, la "sede" del federalismo è divenuta la
Corte Costituzionale e lo "strumento" del federalismo è divenuta la 
giurisprudenza costituzionale. Cioè una sede e uno strumento impropri e
non idonei, perché non politici, con buona pace della certezza del 
diritto, della responsabilità del Governo e della sovranità del 
Parlamento trasferite dall'organo rappresentativo della volontà 
popolare ad un organo tecnico-giuridico quale la Corte.
Non solo. La riforma del titolo V della scorsa legislatura ha anche un
altro serio inconveniente, il terzo comma dell'articolo 116 che 
consente "ulteriori forme e condizioni di autonomia" (il cosiddetto
federalismo progressivo o differenziato). In base a tale comma le 
regioni potranno chiedere e ottenere dalla maggioranza politica pro
tempore (con legge ordinaria approvata a maggioranza assoluta) la
potestà legislativa su tutte le materie di legislazione concorrente e
addirittura su alcune materie di competenza esclusiva dello Stato, tra
cui le "norme generali sull'istruzione". Una sorta di "dissolution".
III. Esaminiamo ora come interviene la riforma della parte seconda 
della Costituzione per quanto riguarda il bicameralismo e il 
federalismo. Essa ha indubbiamente alcuni grandi meriti.
Ha sottratto alla seconda Camera la "fiducia" al Governo. Va dato atto
ai senatori di aver realizzato con coraggio questa difficile modifica
del bicameralismo italiano sulla quale pochissimi avrebbero scommesso.
Ha previsto una riduzione (quasi del 20 per cento) del numero dei 
parlamentari, sia pure diluita realisticamente nel tempo. Ha apportato
molte e significative correzioni alla riforma del titolo V della scorsa
legislatura. In particolare:
a) ha ricondotto allo Stato una serie di materie che erano state
impropriamente inserite nell’elenco delle materie di legislazione 
concorrente (come già ricordato: grandi reti di trasporto e di 
navigazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'
energia; ordinamento della comunicazione);
b) ha ripristinato l’utilizzazione del limite dell’interesse nazionale
(o di altri limiti analoghi diversamente denominati, come la tutela 
dell’unità giuridica ed economica) sia in funzione preventiva che 
repressiva. In funzione preventiva, cioè come presupposto per 
l’attivazione di una legislazione nazionale, anche su materie di
competenza regionale (un limite di fatto già utilizzato dalla 
giurisprudenza della Corte costituzionale dopo la riforma del 2001).
Si tratta della clausola cosiddetta di supremazia o flessibilità, 
simile a quella prevista nella Costituzione tedesca). In funzione 
repressiva per rimuovere le disposizioni pregiudizievoli dell’interesse
nazionale contenute nelle leggi regionali, limite da attivare in via 
eccezionale sulla base di una chiara assunzione di responsabilità del 
governo che deve essere accolta dal Parlamento in seduta comune con 
maggioranza assoluta (lasciando correttamente al Capo dello Stato una
funzione non politica ma di controllo costituzionale). In sostanza un
perfezionamento dell’art. 127 della Costituzione del 1948 che la 
riforma del 2001 aveva incautamente cancellato;
c) ha abrogato il terzo comma dell’art. 116 (quella sorta di 
"dissolution").
Ha ricondotto la "piccola devoluzione" voluta dalla Lega Nord su sanità
, istruzione e polizia locale all’attribuzione alle Regioni di 
competenze che esse sostanzialmente già hanno, ponendo le basi per
politiche nazionali nel settore della sanità (le cui norme generali 
spettano allo Stato come le norme generali sull’istruzione) e 
sostituendo l’espressione "polizia locale" con quella di "polizia
amministrativa regionale e locale".
E' particolarmente significativo il giudizio espresso da un 
costituzionalista Ds come il prof.Augusto Barbera,che in una intervista
al Sole 24 ore del 17 ottobre 2004 ha testualmente affermato: " ...Il
testo della Cdl, anche se è spesso contorto e farraginoso, è attento 
alle esigenze unitarie e si muove nella prospettiva di un regionalismo
forte, adeguato alla realtà italiana. E' paradossale, ma bisogna 
riconoscere che è toccato a un ministro leghista come Roberto Calderoli
rimediare ai pericoli per l'unità nazionale del federalismo sgangherato
del Titolo V dell'Ulivo. Di cui, tra l'altro, nel Centro-sinistra si fa
a gara per disconoscerne la paternità. Con il recupero dell'interesse
nazionale, l'introduzione della clausola di supremazia e la 
riattribuzione alla competenza statale di materie come i trasporti e 
l'energia si sono salvaguardate le esigenze unitarie. Sostenere che si
è fatta la devolution è propagandistico quanto l'accusa che questa 
spacca il Paese. La polizia regionale è solo amministrativa. Le norme
generali sull'istruzione e sulla sanità sono di competenza dello Stato.
..". Ben altro, dunque, che pericoli per l’unità nazionale. 
La patria non è messa in pericolo, ma semmai salvata dalla riforma.
Sotto questi profili la riforma contiene dunque molte luci. Ma è 
adeguata rispetto alle esigenze dichiarate ? Non completamente, ci sono
incongruenze e difetti. Fortunatamente esse riguardano aspetti della 
riforma che, diversamente dalle modifiche al Titolo V, subito operative
, entreranno in vigore solo dopo il 2011 e potranno pertanto essere
corrette dal prossimo Parlamento. Esaminiamo con attenzione questi 
difetti e incongruenze (già denunciati, in particolare, dalla 
fondazione Magna Carta durante l’iter parlamentare della riforma).
1. Il primo riguarda la composizione del Senato federale. La soluzione
ideale sarebbe forse stata quello tipo Bundesrat, ma è una buona 
soluzione di compromesso l’elezione contestuale tra Consigli regionali
e Senato federale (anche se le norme transitorie la affidano a tempi 
lunghi). Questa contestualità può certamente portare ad eleggere un
Senato i cui componenti siano più attenti agli interessi delle comunità
regionali. Ma non è affatto risolto il rapporto con l’ente Regione,
perché non è prevista la presenza nel Senato dei Presidenti delle 
Regioni (ma solo la partecipazione di due rappresentati regionali senza
diritto di voto e con modalità che dovranno essere stabilite dal
regolamento).
Se il Senato si chiama "federale" perché deve svolgere funzioni di
raccordo tra Stato e Regioni, è singolare che in esso non sia presente
uno dei due soggetti che si devono raccordare. Se si vogliono 
ricondurre ad un livello fisiologico i conflitti di competenza tra
Stato e Regioni è indispensabile la presenza diretta, e quindi la 
responsabilizzazione, dei Presidenti delle Regioni nel Senato federale.
Inoltre, il limite dell’ "unità giuridica ed economica" giustamente 
introdotto come presupposto per l’attivazione di una legislazione 
nazionale (limite che peraltro non ha collocazione autonoma ma è 
giustapposto con gli altri poteri sostitutivi previsti nell’articolo 
120) potrebbe consentire qualunque intervento del legislatore statale,
a scapito delle prerogative regionali, proprio a causa dell’assenza dei
Presidenti delle Regioni nel Senato federale.
2. Il secondo difetto, connesso con il primo, riguarda la 
costituzionalizzazione della Conferenza Stato-Regioni con competenze 
non limitate al coordinamento amministrativo come certamente è 
necessario, ma estese alla promozione di "accordi e intese" che 
potrebbero essere anche di tipo legislativo. E’ evidente che una 
Conferenza Stato-Regioni di questa natura rappresenta una pericolosa 
duplicazione dei compiti di collegamento tra Stato e Regioni che 
dovrebbero spettare al Senato federale, con tre gravi rischi: il primo
è che i Presidenti delle Regioni siano portati a negoziare le materie
in una sede istituzionale inadeguata a sciogliere i nodi delle 
competenze perché non implica una discussione pubblica, ampia e 
trasparente quale solo il Parlamento può assicurare ai cittadini; il
secondo è che la negoziazione fatta nella Conferenza non sia affatto 
risolutiva, che i conflitti di competenza continuino e che il 
contenzioso cresca ancora; il terzo, è che il Parlamento, e soprattutto
il Senato, finisca per appiattirsi, senza un vero dibattito, sulle 
posizioni espresse dalla Conferenza. Il Parlamento sarebbe così privo
di un reale potere di intervento, schiacciato tra il potere propositivo
della Conferenza e l’autentico potere decisionale della Corte 
Costituzionale.
3. Il terzo difetto riguarda il rischio di continui e pesanti conflitti
di competenza tra le due Camere che si verrebbe ad aggiungere ai
conflitti tra Stato e Regioni. Infatti il procedimento legislativo è
troppo complicato e farraginoso, imperniato com’è su tre diverse 
soluzioni, sempre sulla base di elenchi di materie che, come già 
sottolineato, hanno sempre confini incerti: leggi la cui approvazione 
definitiva spetta alla Camera dei deputati, leggi la cui approvazione
definitiva spetta al Senato federale, e leggi sulle quali le Camere 
hanno competenza paritaria. Una scelta molto singolare che non trova
sostanzialmente riscontro in altri paesi dove viene seguito uno schema
molto più semplice. 
Uno schema che sommariamente si può così riassumere: entrambe le Camere
hanno competenza su tutte le leggi secondo un modello di "bicameralismo
imperfetto"; la parola definitiva spetta alla Camera politica mentre 
alla seconda Camera sono attribuiti poteri di proposta (se svolge la 
prima lettura) o di invito al riesame e di emendamento (se interviene 
in seconda lettura).Essa può ritardare per qualche tempo l’approvazione
definitiva della legge, in alcuni casi può alzare il quorum necessario
per la sua approvazione, può in questo modo obbligare l’altra Camera 
ad un tentativo di conciliazione, ma la parola definitiva è dell’
assemblea che ha la rappresentanza politica nazionale (salvo le leggi
costituzionali e di revisione della Costituzione e poche altre leggi 
rimesse alla competenza paritaria delle due Camere). Insomma, all’
anomalo bicameralismo paritario italiano, la riforma rischia di 
sostituire una nuova anomalia, un inedito bicameralismo caratterizzato
da gravi conflitti di competenza tra le due Camere che i relativi 
Presidenti, o il comitato paritetico al quale essi potrebbero deferire
le decisioni, potrebbero non essere in grado di risolvere, con 
conseguente paralisi del procedimento legislativo.
4. Il quarto difetto riguarda il rischio che il bicameralismo dianzi
descritto indebolisca fortemente la funzione nazionale di governo. 
Il Senato federale è titolare di molti poteri decisionali che investono
l’indirizzo politico di Governo, in particolare ha competenza ad 
approvare in via definitiva le leggi concernenti la determinazione dei
principi fondamentali sulle materie concorrenti molte delle quali
riguardano politiche industriali, economiche e sociali che sono oggetto
dei programmi di governo. Un Senato che - è bene ricordarlo - per 
modalità e tempi di elezioni potrebbe avere una composizione politica
diversa rispetto a quella della Camera politica e che comunque non è 
legato dal rapporto fiduciario con il governo né è soggetto a un 
possibile scioglimento anticipato. 
La Camera dei deputati, resasi conto di questo fondamentale problema 
della riforma, ha modificato il testo approvato inizialmente dal Senato
e ha previsto che il Governo, qualora ritenga che proprie modifiche ad 
un disegno di legge, sottoposto all’esame del Senato, siano essenziali 
per l’attuazione del suo programma, possa promuovere una nuova 
deliberazione del Senato ed eventualmente chiedere che la Camera decida
in via definitiva a maggioranza assoluta, a condizione però di essere 
autorizzato dal Presidente della Repubblica, che viene così investito
del compito di verificare quali leggi rientrino effettivamente nell’
indirizzo politico di Governo. La soluzione sarebbe ottima se non fosse
stata introdotta l’autorizzazione presidenziale che costringe il Capo 
dello Stato a svolgere un ruolo politico del tutto estraneo alla 
funzione neutrale di garanzia che la riforma gli assegna e che rischia
di creare un singolare regime di "coabitazione" tra Premier e 
Presidente della Repubblica.
IV. Esaminiamo ora le modifiche che le modifiche che riguardano la 
forma di Governo (che entreranno anch'esse in vigore dopo il 2011). 
Rinunciando sia al presidenzialismo all'americana sia al 
semipresidenzialismo alla francese, la Casa delle Libertà ha scelto il
modello del cosiddetto premierato. Esso, per un verso, è quello più 
vicino e che meglio asseconda i comportamenti spontanei dei 
protagonisti della scena politica degli ultimi dieci anni, dell'uno 
come dell'altro fronte. Per altro verso, è stato proposto da tempo da
un vasto schieramento culturale assolutamente bipartisan ed era 
contenuto nello stesso programma elettorale dell'Ulivo del 1996, fino 
ad essere formalizzato in seno all'ultima Commissione bicamerale per le
riforme costituzionali.
Inoltre, la forma di governo del Primo ministro contenuta nella riforma
è ben più debole dei modelli fin qui delineati, anche da parlamentari e
studiosi dell’area del centro-sinistra. Basti infatti ricordare che:
il testo non prevede affatto l’elezione diretta del premier ma solo la
sua designazione preventiva; l'elettore esprime il proprio voto per le 
liste e i candidati all’elezione della Camera, scegliendo ad un tempo
Premier e maggioranza,esattamente il contrario del sistema "israeliano"
; si rafforza la figura di un Primo ministro quale leader responsabile
di una coalizione, ben diversa dunque da quella di un capo carismatico 
prescelto in modo autonomo dalla maggioranza e per le sole qualità
personali;
il Primo ministro, quando si dimette per cause diverse dall’
approvazione di una mozione parlamentare di sfiducia, può essere 
sostituito da un altro Primo ministro indicato con apposita mozione 
parlamentare, purché appartenga alla medesima maggioranza espressa 
dalle elezioni (e ciò per evitare i cosiddetti "ribaltoni");
il potere del Primo ministro di proporre al Capo dello Stato lo 
scioglimento anticipato della Camera è ampiamente bilanciato dal potere
attribuito alla stessa Camera di impedire lo scioglimento mediante 
l’approvazione di una mozione, sottoscritta da deputati appartenenti 
alla stessa maggioranza espressa dalle elezioni, nella quale si 
dichiari di voler continuare nell’attuazione del programma e si indichi
il nome di un nuovo Primo ministro.
L'accusa di realizzare una "deriva plebiscitaria" è dunque del tutto 
infondata. Al premier vengono attribuiti poteri equivalenti o 
addirittura inferiori a quelli attribuiti al capo dell'esecutivo dalle
più consolidate democrazie parlamentari. Il rischio che incombe sulla
riforma è semmai quello contrario, cioè di un Governo debole e di un 
premier che può subire i veti di componenti minoritarie della propria 
maggioranza a causa dell'eccessiva rigidità della cosiddetta norma 
antiribaltone (letteralmente copiata dal documento Bassanini-Amato).
 
Una norma troppo rigida perché mette sullo stesso piano eventualità 
molto differenti tra loro come, ad esempio, il caso dei senatori 
Tremonti e Grillo che nel 1994 consentirono la nascita del governo 
Berlusconi, con i casi ben diversi e gravissimi dei "ribaltoni" del 
1994 e del 1998. In particolare va assolutamente soppressa la norma che
costringe il premier alle dimissioni "qualora la mozione di sfiducia 
sia respinta con il voto determinante di deputati non appartenenti alla
maggioranza espressa dalle elezioni". Si tratta infatti di una norma
grimaldello che può scardinare la stabilità dell'esecutivo.
V. Se nel dibattito parlamentare, anziché innalzare barricate su una
presunta e inesistente dittatura del premier o sui rischi, altrettanto
inesistenti, di disgregazione dell'unità d'Italia, si fosse concentrata
l’attenzione sui problemi reali che il disegno di legge di revisione 
costituzionale presenta, il testo della riforma sarebbe stato 
certamente migliore. Ma il centrosinistra ha scelto deliberatamente la
strada della delegittimazione e della falsificazione dei contenuti 
della riforma rifiutandosi di scrivere assieme alla CdL la modifica 
della seconda parte della Costituzione, nonostante la scelta della 
forma di governo del premier, cioè del modello gradito all’opposizione.
Infatti il centrosinistra si è opposto e si oppone alla riforma a 
prescindere dal suo contenuto, per la natura del suo proponente: la
Casa delle Libertà, costituita da forze che non hanno scritto la Carta
del 1948, che non hanno fatto parte dell’ "arco costituzionale" e alla
quale, pertanto, non intende riconoscere il diritto a modificare la 
Costituzione.
Non essendo stata raggiunta la maggioranza dei due terzi dei componenti
nella seconda lettura da parte della Camera e del Senato, la riforma 
sarà sottoposta al giudizio dei cittadini attraverso il referendum 
confermativo, ai sensi dell’articolo 138 della Costituzione.
In quella occasione i cittadini italiani dovranno assumere una 
decisione di straordinaria importanza. Bocciare la riforma e tenersi 
per molto tempo ancora la vecchia Carta del 1948, non più adeguata ad 
affrontare che le grandi sfide che i tempi ci impongono, conservando 
l’ "assurdo e ingombrante" bicameralismo paritario e rinunciando a 
correggere i gravissimi difetti della modifica del titolo V del 2001, 
oppure approvare la riforma consentendo al prossimo Parlamento di
correggere i suoi limiti e incongruenze, eventualmente anticipando 
alcuni aspetti, in particolare le norme sulla forma di governo volte a
dare stabilità all'esecutivo.
Una decisione molto difficile che non sarà certo favorita dai falsi e 
assordanti slogan che finora hanno accompagnato l’esame parlamentare
della riforma e quasi certamente caratterizzeranno anche la campagna
elettorale. Il rischio più grande, insomma, è quello che venga ancora
una volta sprecata una grande occasione di riforma e di modernizzazione
delle istituzioni di cui il Paese ha fortemente bisogno.
Modernizzazione che ha sempre costituito la missione principale della
CdL e sulla quale, pertanto, il centrodestra gioca la sua più grande 
sfida: quella di fondare una nuova legittimità costituzionale e, con
essa, la propria stessa legittimità.
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 Peppino Calderisi, da "Il Foglio" del 24 novembre 2005
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