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Titolo: L'incostituzionalità della costituzione di Berlusconi

Una traccia per poter discutere su una legge costituzionale assai
controversa. Un contributo che persegue la mera finalità di illustrare
criticamente i punti salienti della legge costituzionale Berlusconi,
approvata nello scorso novembre.
1. La legge costituzionale d'iniziativa del governo Berlusconi (Atto
Sen. n. 2544, Atto Cam. n. 4862), approvata in seconda lettura il 16
novembre 2005, incide profondamente e incostituzionalmente sulla forma
di Stato e di governo previste dalla vigente Costituzione. In
particolare ne modifica le norme relative al ruolo e alle funzioni del
Premier, al ruolo e alle funzioni del Presidente della Repubblica, al
procedimento legislativo,  alla  composizione e alle funzioni di Camera
e Senato, alle competenze legislative regionali, alla Corte
costituzionale e al giudizio di legittimità costituzionale in via
diretta e al procedimento di revisione costituzionale.
        È quindi evidente che il cittadino italiano, che nel prossimo
autunno  voterà nel referendum confermativo di tale legge
costituzionale, esprimerà un voto libero e consapevole per il «sì»
solo a condizione che egli sia  convinto della bontà di tutte e sette
queste importanti modifiche.        Il che, ad esempio, non sarà il
caso del Presidente della Camera on. Pierferdinando Casini il quale, lo
stesso giorno dell'approvazione definitiva della legge
costituzionale, ha dichiarato al TG Uno di essere bensì convinto della
bontà della soluzione favorevole all'aumento dei poteri del Premier,
ma di essere perplesso sulla devolution voluta dalla Lega. Ciò
significa che Casini, per votare «sì» al c.d. premierato assoluto
voluto da Berlusconi, dovrà giocoforza chiudere gli occhi alla
devolution, mentre i leghisti, per poter dire «sì» alla devolution,
dovranno giocoforza «trangugiare» anche il premierato assoluto.
        Il che costituisce una evidente violazione della libertà
dell'elettore, il quale - per usare le parole più volte usate dalla
Corte costituzionale con riferimento al referendum abrogativo di leggi
ordinarie (art. 75 Cost.) - verrà «costretto» ad «esprimere un
unico voto» per decidere «una irriducibile pluralità di questioni».
Una conseguenza, questa, che a fortiori costituisce l'ennesima
conferma che il procedimento previsto per la revisione costituzionale
dall'art. 138 Cost. non consente una modifica costituzionale che
incida contemporaneamente su disposizioni eterogenee.
Non lo consentono infatti né la lettera dell'art. 138 Cost. - che
esplicitamente non prevede la possibilità di riforme «totali» (come
invece le Costituzioni austriaca, spagnola e svizzera, che però
disciplinano, a tal fine, un procedimento diverso e maggiormente
aggravato) -, né il suo spirito, che ipotizza solo modifiche di
singole disposizioni o di disposizioni tra loro legate da un vincolo di
omogeneità, sempre che, così facendo, non ne risultino travolti i
principi fondamentali della Costituzione (artt. 1-12) nonché quelli
connessi e discendenti dall'esplicito divieto di modifica della forma
repubblicana (art. 139 Cost.).
        Chi presenta un disegno di legge costituzionale ha perciò
l'onere di proporre solo modifiche puntuali ed omogenee (che non
pregiudichino la libertà del votante), non potendo il proponente dare
per scontato che esso verrà approvato, in seconda deliberazione, con
la maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna Camera (ciò
che rappresenta l'unica ipotesi in presenza della quale, ai sensi del
terzo comma dell'art. 138 Cost., non si fa luogo a referendum
popolare).
 A fortiori ciò avrebbe dovuto impedire l'eterogenea riforma del
Governo Berlusconi, posto che questa aveva incontrato il disfavore di
tutti i partiti di opposizione già dal suo primo apparire, ed essendo
quindi scontato che sarebbe stata richiesta sulla sua approvazione
l'indizione del referendum popolare, con tutte le conseguenze sulla
doverosa tutela della libertà del voto.
E' quindi evidente che la riforma Berlusconi è costituzionalmente
illegittima perché viola l'art. 138 Cost. e perché gravemente
pregiudica la sovranità popolare (art. 1 Cost.), la quale non viene
posta in grado di essere liberamente esercitata.
2. Passando ora - senza alcuna pretesa di completezza - alla disamina
dei punti maggiormente controversi della legge costituzionale approvata
nello scorso novembre, deve essere subito sottolineato che essa si pone
in contrasto con i più elementari principi del moderno
costituzionalismo, che impongono un equilibrio fra i poteri dello
Stato. La riforma Berlusconi esaspera infatti la primazia del Premier,
in una tale misura da risultare sconosciuta a tutte le attuali
liberaldemocrazie.
In tale legge costituzionale non è più il Governo, ma il Premier, che
determina la politica nazionale (non si limita più a dirigere la
politica generale del Governo, come previsto dall'art. 95 della
Cost. del 1947). Conseguentemente egli viene denominato Primo Ministro
(e non più Presidente del Consiglio dei Ministri, come è stato sempre
designato dal 1848 in poi, con la sola parentesi del fascismo). Inoltre
è il Premier che nomina e revoca i ministri, senza che il Presidente
della Repubblica possa minimamente interferire. Poichè la candidatura
alla carica di Primo Ministro è effettuata mediante collegamento con i
candidati ovvero con una o più liste di candidati all'elezione della
Camera dei Deputati, il potere di nomina del Premier, da parte del
Presidente della Repubblica, ha ormai  una valenza solo formale.
Conseguentemente il Primo Ministro non necessita della fiducia né
della Camera, né tanto meno del Senato (che, come si vedrà, è
addirittura fuori del circuito della responsabilità politica). Dopo la
nomina (formale) da parte del Capo dello Stato, il Primo Ministro si
presenta perciò alla Camera esclusivamente per illustrare il suo
programma.
Perché sia ben evidente il ruolo assolutamente abnome che, secondo la
riforma Berlusconi, il Primo Ministro svolgerebbe in Italia - per cui
giustamente si è parlato, a tal proposito, di «Primo Ministro
assoluto» (L. Elia) -, va inoltre sottolineato che il Presidente della
Repubblica è obbligato a disporre lo scioglimento della Camera, oltre
che nel caso di morte o di impedimento permanente del Primo Ministro,
tutte le volte che il Premier lo richieda ovvero nel caso di sue
dimissioni (art. 88, comma 1, lett. a] e c]).
Quanto a queste ultime, è bensì vero che il Primo Ministro deve
dimettersi nel caso che la Camera ne voti la sfiducia, ma il «nuovo»
art. 94, comma 3, Cost. prevede delle condizioni praticamente
impossibili  perché ciò si realizzi. Tale disposizione prevede
infatti, per l'approvazione della mozione di sfiducia, la maggioranza
assoluta dei componenti da Camera. A ciò si aggiunga che il successivo
quarto comma esclude la possibilità che nel computo della maggioranza
sia  determinante il voto dei deputati non appartenenti alla
maggioranza espressa dalle elezioni (il che sta appunto a significare
che, nella nuova Costituzione, i deputati si distinguerebbero in
parlamentari di serie A - quelli della maggioranza - e in parlamentari
di serie B, quelli dell'opposizione, con un evidente pregiudizio per
l'eguaglianza dello status di parlamentare)...
Ma non basta. L'ipotesi prevista dal «nuovo» art. 88, comma 2 - che
sembrerebbe consentire, a prima vista, un cambiamento del Premier pur
nell'ambito della stessa maggioranza parlamentare - è praticamente
irrealizzabile, nei casi di sfiducia o di dimissioni del Premier. Tale
ipotesi presuppone infatti che, entro il ventesimo giorno dalla morte,
dall'impedimento permanente, dalla sfiducia o dalle dimissioni del
Premier, la maggioranza dei componenti della stessa Camera sia in grado
di indicare un candidato  alternativo al  Premier eletto nell'ambito
della sua stessa maggioranza. Il che, se è ben possibile...nel caso di
morte o di impedimento del Premier, è praticamente impossibile negli
altri due casi (dimissioni e sfiducia), dovendosi ragionevolmente
escludere che il Premier eletto non abbia conservato un certo numero di
amici nella sua stessa maggioranza, tale da non consentire il
raggiungimento della maggioranza assoluta.
3. La legge costituzionale in esame stravolge il ruolo del Presidente
della Repubblica. Il quale viene privato del potere sostanziale di
nomina del Premier e del potere di scioglimento delle Camere, nonché
del potere di autorizzare i disegni di legge di iniziativa del Governo.
Né questa deminutio viene compensata con l'eliminazione della
controfirma ministeriale sugli atti presidenziali (art. 89). In
pratica, al Capo dello Stato (per la cui eleggibilità sarà d'ora in
poi sufficiente aver compiuto il 40° anno d'età) vengono sottratti
i più efficaci strumenti perché possa esercitare le sue funzioni di
garanzia costituzionale, insieme con la Corte costituzionale.
4. La riforma Berlusconi interviene poi, con effetti sconvolgenti, sul
procedimento legislativo. Il quale è stato differenziato e
disciplinato in tre sottotipi, pur sempre teoricamente bicamerali, ma
in effetti uno di tipo formalmente bicamerale ma con prevalenza della
Camera (nel senso che, in caso di contrasto col Senato, prevale il
volere della Camera); un secondo tipo anch'esso formalmente
bicamerale ma con prevalenza del Senato (nel senso che, in caso di
contrasto con la Camera, prevale il volere del Senato) e solo  un terzo
tipo formalmente e sostanzialmente bicamerale (e cioè paritario).
Al procedimento del primo tipo sono sottoposte le materie previste
dall'art. 117, comma 2 (con eccezione delle lettere m] e p]), che
sono quelle più importanti in assoluto: le norme processuali civili,
penali e amministrative, l'ordinamento civile e penale, le
disposizioni in materia di pubblica sicurezza e di ordine pubblico, la
disciplina attuativa degli stessi diritti costituzionali riconosciuti
negli artt. 13-21 Cost., la disciplina degli organi dello Stato nonché
l'ordinamento e l'organizzazione amministrativa dello Stato e degli
enti pubblici nazionali, la tutela dell'ambiente e della libera
concorrenza ecc.
Orbene, se si tiene presente la determinante influenza del Primo
Ministro sulla Camera (che in qualsiasi momento egli potrebbe far
sciogliere), ne consegue che la stessa disciplina attuativa dei diritti
previsti dalla Parte prima della Costituzione verrebbe a dipendere
dalla graziosa volontà del Primo Ministro!
 Al secondo tipo di procedimento (quello a prevalenza senatoriale) è
invece attribuita, non senza un notevole contraddizione (A. D'Atena),
la competenza  a determinare i principi fondamentali nelle materie in
cui è prevista la competenza concorrente delle Regioni. Direi, anzi,
che tale competenza è stata attribuita al Senato in palese...
conflitto di interessi, essendo le due Camere del Parlamento, e non il
Senato federale (nel quale sono rappresentate le Regioni), l'organo
legislativo più indicato per porre dei limiti alla potestà
legislativa delle stesse Regioni.
Al terzo tipo sono sottoposte le leggi in materia di determinazione dei
livelli essenziali delle prestazioni concernenti diritti civili e
sociali (art. 117, comma 2, lett. m]), la legislazione elettorale, la
disciplina degli organi di governo e delle funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Città metropolitane, l'ordinamento della capitale
dello Stato (art. 117, comma 2, lett. p], le forme di coordinamento fra
Stato e Regioni in materia di immigrazione e di polizia, di tutela dei
beni culturali e della ricerca scientifica e tecnologica, delle grandi
reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale
(art. 118, comma 5), l'istituzione di un fondo perequativo per i
territori con minore capacità fiscale per abitante (art. 119, comma
3), l'istituzione delle Città metropolitane nell'ambito di una
Regione (art. 133).
5. La legge costituzionale in esame incide poi tanto sulla composizione
della Camera, quanto sulla composizione, sulla natura e sulla
legittimazione del Senato.
Quanto alla Camera, i deputati sono ridotti a 518, di cui 18 eletti
nella circoscrizione Estero. Ad essi vanno aggiunti i deputati (non
più senatori) a vita, e cioè gli ex Presidenti della Repubblica e tre
deputati a vita nominati dal Presidente della Repubblica.
L'eleggibilità è ridotta al  21° anno d'età.
        Quanto al Senato la riforma costituzionale incide sia sulla sua
 composizione, sia sulla sua natura, sia infine sulla sua stessa
legittimazione politica (elettiva). Il numero dei senatori è fisso
(252 membri), e varia da un minimo di sei (ma la Valle d'Aosta ne ha
uno e il Molise due) ad un massimo imprecisato, ma che viene
determinato in proporzione alla popolazione delle varie Regioni, quale
risulta dall'ultimo censimento. Sono eleggibili gli elettori che
abbiano compiuto 25 anni e che abbiano ricoperto o ricoprano cariche
pubbliche elettive in enti territoriali locali o regionali
all'interno della Regione, o siano stati eletti senatori o deputati
nella Regione o risiedano nella Regione alla data di indizione della
Regione (ma non viene specificato da quando, con la conseguente
possibilità di nutriti mutamenti di residenza in prossimità delle
elezioni...).
La composizione del Senato suscita intuitive  perplessità per la sua
incongruenza con il modello federale, a cui invece vorrebbe ispirarsi.
Il fatto che le Regioni abbiano individualmente un peso diverso in
Senato, poichè i rappresentanti di ciascuna Regione (escluse Val
d'Aosta e Molise) possono essere da sei a, probabilmente, venti,
esclude quella essenziale parità tra enti territoriali minori
(Stati-membri, Länder, Regioni) che è caratteristica degli Stati
effettivamente federali, come gli USA o la Germania (A. D'Atena).
Il Senato, pur partecipando  all'esercizio della funzione
legislativa, viene invece estromesso dal circuito della responsabilità
politica, nel senso  che esso, se non può essere sciolto
d'autorità, non può, però, a sua volta, votare la sfiducia al
Primo Ministro. Il che indirettamente finisce per garantire, ancora una
volta, il Primo Ministro, il quale, in tal modo, viene posto al riparo
da possibili voti a lui contrari da parte di quella delle due Camere
- e cioè il Senato - che, per la diversa legittimazione elettiva,
potrebbe essere più indipendente rispetto al Primo Ministro (M.
Manetti).
6. Sempre con riferimento alle Regioni deve poi essere ricordato che il
«nuovo» art. 117, ult. comma ha attribuito ad esse la competenza
nelle materie: a) «assistenza e organizzazione sanitaria», b)
«organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di
formazione, salva l'autonomia delle istituzioni scolastiche», c)
«definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di
interesse specifico della Regione» e d) «polizia amministrativa
regionale e locale».
Tuttavia queste competenze esclusive si contrappongono a competenze,
parimenti esclusive, dello Stato negli stessi settori. Conseguentemente
la contemporanea attribuzione a Stato e Regioni di competenze esclusive
(in materia di istruzione e di tutela della salute da un lato e di
organizzazione scolastica e sanitaria dall'altro) può dar luogo ad
esiti diversi e ad una notevole instabilità a seconda della
maggioranza di governo e della presenza in essa di condizionamenti
leghisti. Di qui il rilievo che, mentre «con una maggioranza
indipendente da condizionamenti leghisti si potrebbe sviluppare una
legislazione rispettosa delle norme statali», con un  Governo
condizionato dalla Lega si potrebbe invece «affermare una legislazione
"devoluzionista" in alcune Regioni del Nord senza che ne seguano
impugnazioni governative davanti alla Corte costituzionale», e quindi
con fenomeni seriamente dissociativi (L. Elia), soprattutto con
riferimento al settore dell'istruzione che è il collante culturale
dell'unità della Repubblica (art. 5 Cost.).
        Né, per altro verso, può essere sottaciuta la pericolosità -
per l'ampia  discrezionalità che da esso consegue - del ritorno in
Costituzione del limite dell'«interesse nazionale» («nuovo» art.
126, comma 2) nella valutazione del merito delle leggi regionali: un
limite che però non potrà non refluire sulla consistenza del
sindacato di costituzionalità della Corte costituzionale (come
avveniva prima della legge costituzionale n. 3 del 2001) e che non si
capisce come i sostenitori della devolution abbiano potuto condividere.
7. La riforma Berlusconi incide altresì sulla stessa Corte
costituzionale, riducendo il numero dei giudici la cui scelta compete
al Presidente della Repubblica (da cinque a quattro) e alle supreme
magistrature (da cinque a quattro). Corrispondentemente viene aumentata
la quota di giudici costituzionali complessivamente spettante alle sedi
istituzionali politiche (tre alla Camera e quattro al Senato), con
evidente pregiudizio del principio posto dall'art. 1 Cost., secondo
il quale la sovranità popolare spetta bensì al popolo, ma questa deve
essere esercitata «nelle forme e nei limiti della Costituzione». Il
che sta appunto a significare che la politica non può, né deve
prevaricare i valori della Costituzione sul cui rispetto dovrebbero
vegliare organi di garanzia indipendenti e imparziali.
        Sempre a proposito della Corte costituzionale, non può poi non
rilevarsi che l'estensione ai Comuni, a tutte le Province e alle
Città metropolitane del potere di impugnare direttamente, dinanzi alla
Corte costituzionale, leggi e atti con forza di legge dello Stato e
delle Regioni («nuovo» art. 127 bis) costituisce, a ben vedere, un
dono avvelenato per la Corte.
 Se già il ben più esteso contenzioso Stato-Regioni, derivante dal
criticato riparto delle competenze legislative introdotto dalla legge
cost. n. 3 del 2001, ha ingolfato il lavoro della Consulta, superando
in quantità le pronunce relative ai giudizi incidentali, è
ragionevole paventare il pericolo che in tal senso potrebbe minacciare
la giustizia costituzionale relativamente alle questioni interessanti i
singoli cittadini. Va tuttavia avvertito che l'introduzione di questa
ulteriore competenza è condizionata alla sua previa disciplina con una
specifica legge costituzionale.
Comunque sia, stupisce che, messicisi sulla strada dell'ampliamento
delle competenze della Corte, non si sia piuttosto pensato
all'introduzione del ricorso diretto dei cittadini in caso di
violazione dei diritti costituzionalmente loro spettanti.
            8. L'ultima modifica che merita di essere ricordata è
l'abrogazione del terzo comma dell'art. 138 Cost. Essa rende
possibile la richiesta di indizione del referendum popolare sulle leggi
di revisione costituzionale anche quando queste siano state approvate
dalle Camere, nella seconda votazione, con una maggioranza superiore ai
due terzi dei loro componenti.
Questa modifica, più che ad una concezione matura della sovranità
popolare (che presuppone una doverosa e compiuta informazione dei
cittadini, perché questi possano compiere scelte non emozionali in
ordine ad eventi rilevanti per la vita democratica della comunità
politica) si ispira, tutt'al contrario, ad una concezione
plebiscitaria della politica, la quale fa leva sull'abuso del mezzo
radiotelevisivo allo scopo di diffondere meri  slogan o messaggi
puramente emotivi con i quali rovesciare, con l'appoggio
dell'opinione pubblica meno avvertita, gli stessi esiti delle
delibere parlamentari, in sede di revisione costituzionale, approvate
con i due terzi di maggioranza. 
Alessandro Pace

 ha scritto nel messaggio
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Una traccia per poter discutere su una legge costituzionale assai
controversa. Un contributo che persegue la mera finalità di illustrare
criticamente i punti salienti della legge costituzionale Berlusconi,
approvata nello scorso novembre.
la modifica della costituzione è stato un atto fascista dittatoriale,
la costituzione è di tutti gli italiani sia di destra e di sinistra,
doveva essere discussa con tutte le parti e non solo da una
minoranza di italiani!
Un governo fascisto.mafioso ci porterà a un referendum che
abbrogherà i cambiamenti fatti da questi delinquenti, ma costerà
ancora sulle spalle degli italiani che si trovano gia con un buco
spaventosi nelle casse dello stato che viene lasciato da questo
governo di delinquenti

 
  Ma mi faccia il piacere si informi !
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