Newsgroup: it.politica
Titolo: Bassolino condannato

Corte dei Conti - Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania - sentenza
6 - 27 dicembre 2007, n. 4174
Presidente Staro - Relatore Cassaneti
Con atto di citazione depositato presso la Segreteria di questa Sezione in
data 27.12.2006 la Procura regionale ha evocato in giudizio il signor
Antonio Bassolino per sentirlo condannare al pagamento in favore dell'Erario
dell'importo di euro 3.921.304,17, o alla diversa somma determinata dal
Collegio, oltre rivalutazione monetaria e spese di giustizia, a titolo di
risarcimento del danno provocato alla Regione Campania mediante l'adozione
degli atti relativi alla costituzione della società mista Omissis S.p.A.
(indicata in seguito nell'atto scritto come Omissis), finalizzata
all'attuazione del progetto, approvato dal Commissario di Governo con
ordinanza n. 601 del 21 dicembre 2001, denominato "Call Center Ambientale -
Sosa - S.O.S. Ambiente" presentato dal Consorzio omissis di Napoli (indicato
in seguito come omissis) per la realizzazione di talune strutture di
informazione ambientale nell'ottica del miglioramento dei servizi resi 
all'utenza;
per l'attuazione del progetto in questione, la Omissis avrebbe dovuto
provvedere anche all'assunzione di cento lavoratori socialmente utili.
Di tale vicenda la Procura contabile è venuta a conoscenza attraverso la
relazione, trasmessa con nota n. 22356 del 10.02.2006 del Servizio Ispettivo
dell'I.G.F. - Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato - Ministero
dell'Economia e della Finanze, del Dirigente dei Servizi Ispettivi di
Finanza Pubblica dr. N. M. relativa alla verifica amministrativo-contabile
al Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti nella Regione Campania
eseguita dal 25.05.2004 al 04.03.2005 e datata 14.12.2005.
Con ordinanza commissariale n. 14/2002 - espone la Procura - è stato
approvato lo schema di statuto della società per azioni denominata "Omissis
S.p.A." e con la n. 116/2002 è stata disposta l'acquisizione del 51 per
cento del capitale della società medesima, del valore di ? 255.000
(corrispondenti a 51.000 azioni), atteso che il capitale sociale ammontava
ad ? 500.000, suddiviso in 100.000 azioni nominali del valore unitario di ?
5,00.
Il pacchetto azionario detenuto dal Commissariato è stato poi trasferito,
con vari provvedimenti adottati tra il 2002 ed il 2004, a titolo gratuito,
ad altri soggetti, di modo che l'investimento di ? 255.000 effettuato nel
2002 risulta trasferito completamente, nel 2004, all'Amministrazione
Provinciale di Napoli ed all'Arpac (Agenzia Regionale per la Protezione
Ambientale), a seguito di parere favorevole dell'Avvocatura Distrettuale
dello Stato del 6 novembre 2002.
La Procura riferisce, inoltre, che la relazione ispettiva si conclude
osservando che "risorse pubbliche affidate, tra l'altro, ad una struttura
caratterizzata dalla straordinarietà non potevano essere sottratte per altre
finalità non espressamente individuate che non fossero connesse 
all'immediato
superamento della fase emergenziale nello smaltimento dei rifiuti in
Campania tenendo altresì presente che non appaiono fondati i richiami
normativi sui quali il Commissario ha basato le proprie ordinanze per
procedere ad operazioni di tipo societario".
Il requirente ha quindi evidenziato l'improprietà del richiamo, effettuato
in sede di approvazione dello schema di statuto e di formalizzazione 
dell'atto
costitutivo della predetta società mista avvenute con ordinanza
commissariale n. 14/2002, all'art. 10 del d.lgs. 01.12.1997 n. 468 (dettato
nell'ambito della revisione della disciplina sui lavori socialmente utili
cui il d.lsg. 468/97 ha riguardo ed intitolato "Occupazione dei soggetti già
impegnati nei lavori socialmente utili"), in quanto tale norma consente alle
PP.AA. di promuovere la costituzione di società miste "allo scopo di creare
le necessarie ed urgenti opportunità occupazionali per i lavoratori
impegnati nei lavori socialmente utili, facendo contemporaneamente fronte a
proprie esigenze istituzionali per l'esecuzione di servizi aggiuntivi non
precedentemente affidati in appalto o concessione", società aventi "ad
oggetto attività uguali, analoghe o connesse a quelle già oggetto dei
progetti" in corso; il richiamato art. 10 d.lgs. 468/97, dunque, ha
riguardo - osserva la Procura attrice - alle "attività che rientrano più che
altro nella gestione ordinaria delle regioni e degli enti locali e che
esulano certamente dalla gestione straordinaria dell'emergenza rifiuti,
considerati i caratteri di eccezionalità e temporaneità che dovrebbero
contraddistinguerla", con il risultato che il Commissariato di Governo per
l'Emergenza Rifiuti della Regione Campania ha ingiustificatamente
travalicato, adottando la suddetta iniziativa, i propri compiti
istituzionali.
Inoltre, l'atto introduttivo del giudizio si sofferma sulle osservazioni
contenute nella "Relazione Territoriale sulla Campania", trasmessa alle
Presidenze delle Camere il 01.02.2006 dalla Commissione parlamentare 
d'inchiesta
sul ciclo dei rifiuti e sulle attività illecite ad esso connesse, ai sensi
dell'articolo 1, comma 2, della legge 31.10.2001 n. 399.
Tale relazione, in parte testualmente riportata nell'atto introduttivo del
giudizio, si è soffermata ad osservare che nelle seguenti ordinanze:
? n. 14/2002 (con cui è stato approvato lo schema di statuto della società
per azioni mista Omissis, fatto pervenire dal Consorzio omissis con nota del
07.01.2002);
? n. 228/2002 (con cui si è approvato lo schema di convenzione tra il
Commissario e la società mista Omissis, autorizzando la liquidazione in
favore di quest'ultima, a titolo di acconto, della somma di un milione di
euro, su un impegno di spesa totale di euro 3.098.741,39, cui si sarebbero
aggiunti i costi per i lavoratori socialmente utili da assumere);
? nn. 228/2002 e 409/2002, con cui è stato previsto il trasferimento a
titolo gratuito delle quote all'Arpac, alla Giunta Regionale della Campania
ed alla Provincia di Napoli;
le rispettive motivazioni si diffondono "ampiamente sulla legislazione
comunitaria in tema di accesso alle informazioni in materia ambientale, con
abbondanza di riferimenti normativi e pattizi, senza tuttavia tenere
minimamente in conto i vincoli di pubblicità e concorsualità, sempre di
fonte comunitaria ... regolanti la scelta del partner privato chiamato a
formare la società mista di gestione del progetto" e trascurando, inoltre,
che l'art. 5 T.U.E.L. (pur richiamato nella motivazione dell'ordinanza n.
228/2002) impone "«l'espletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica
che abbiano dato garanzia di rispetto delle norme interne e comunitarie in
materia di concorrenza», ai fini della scelta del socio privato".
Peraltro - prosegue ancora la relazione della Commissione parlamentare 
d'inchiesta
sul ciclo dei rifiuti riportata dalla Procura attrice in citazione - nella
vicenda in questione, l'emergenza, pure invocata, sembra essere riferibile
piuttosto alla necessità di assumere e stabilizzare una folta schiera di
lavoratori socialmente utili che all'urgenza di avviare il call-center
ambientale ... A tale ultimo riguardo, infatti, deve rilevarsi che, per
esplicita ammissione dei vertici attuali della società mista, il call center
in questione è pressoché inattivo (quattro o cinque chiamate al giorno) e
del tutto sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali della
struttura commissariale, quali, ad esempio, i consorzi di bacino".
La Guardia di Finanza, Comando Nucleo Reg.le di Polizia Tributaria, G.S.V. -
Arade, di Napoli, incaricata dall'Ufficio di Procura di svolgere indagini
sugli aspetti rilevati dalla predetta relazione ispettiva, ha reso
documentata relazione in merito con nota n. 9299/dau del 30.08.2006
integrata per lo specifico aspetto della Omissis dalla successiva nota n.
5644/GTSP/A.D.E. del 10.10.2006.
Da tali risultanze istruttorie è emersa la pendenza di giudizio civile,
instaurato dalla omissis nei confronti del Commissario di Governo per 
l'Emergenza
Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione Campania con citazione
notificata in data 09.09.2006, in cui si lamenta, in particolare, che una
serie di inadempimenti da parte del Commissario Straordinario di Governo -
specificamente, la mancanza di certezze in ordine al conseguimento di
entrate effettive relative alle commesse di parte e competenza Pubblica
(come la commessa "progetto S.O.S. Ambiente") - ha determinato ingenti
perdite, tali da causare, secondo le previsioni normative vigenti, lo
scioglimento della società Omissis Invero, a seguito dell'inadempimento
degli impegni del Commissario di Governo finalizzati al ripianamento delle
perdite subite dalla Omissis negli anni 2004 e 2005, "in data 16 marzo 2006
il Consorzio omissis diffidava e metteva in mora il Commissario di Governo
per l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque, e stante il comportamento
inerte del Commissario, non essendo più tollerabile la "pericolosa"
situazione di perdite descritta, decideva di non ricapitalizzare le perdite,
..., uscendo, quindi, dalla compagine sociale di Omissis".
Nell'assemblea straordinaria della Omissis del 12.05.2006 - riferisce il
requirente contabile - vista la perdita al 31.12.2005 di ? 2.344.449,00, si
è deliberato di azzerare il capitale sociale di ? 500.000,00 riducendo la
perdita a ? 1.844.449,00 e di ricostituire contestualmente il capitale
sociale aumentandolo fino a ? 2.344.449,00; la omissis ha rinunciato al
diritto di opzione ed è uscita dalla società, e la sottoscrizione del
capitale è avvenuta per ? 107.610,21 dall'Arpac (4,59% del capitale sociale)
e per ? 2.236.838,79 dal Commissariato di Governo per l'Emergenza Bonifiche
e Tutela delle Acque (95,41% del capitale sociale), con commesse in
portafoglio rappresentate da un progetto di monitoraggio ambientale 
dell'Amministrazione
provinciale di Napoli, dal progetto "camini" assegnato dall'Arpac e dai
progetti del Commissario di Governo per interventi di caratterizzazione
Napoli Est e per interventi di monitoraggio ambientale sanitario.
La Procura attrice ha, dunque, delineato i profili d'illiceità
amministrativo-contabile della vicenda Omissis evidenziando, in primo luogo,
le gravi anomalie del procedimento di adozione dell'ordinanza n. 601 del 21
dicembre 2001, con la quale il Commissario di Governo ha approvato il
progetto denominato "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente"
presentato dalla omissis, anomalie sintetizzabili come segue:
? il progetto non è stato acquisito il 11.12.2001, data di protocollo della
nota omissis datata 03.12.2001, ma solo successivamente, presumibilmente
soltanto in un momento immediatamente precedente al 21.12.2001, data di
adozione dell'ordinanza di approvazione, secondo varie emergenze
documentali;
? l'unico dato comprovato è l'allegazione del progetto alla convenzione
stipulata il 31.12.2001 tra Consorzio omissis e Commissariato, registrata al
n. 94 del 31 dicembre 2001 del registro di repertorio dell'Ufficiale rogante
del Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti, numero che, peraltro,
era stato in origine assegnato ad altro contratto, con registrazione
annullata per essere assegnata alla convenzione omissis e con assegnazione
all'altro contratto (convenzione con la Società xxx S.r.l.) del n. 96 del
11.01.2002, secondo una procedura peculiare ed affetta da singolari
anomalie, tanto che la G.d.F. ha segnalato che per essa è stata informata 
l'A.G.
ordinaria;
? la proposta progettuale della omissis risulta acquisita in varie e diverse
versioni, presentandosi comunque gravemente carente riguardo agli aspetti
economico-finanziari, poiché, da quanto rinvenuto agli atti, tali aspetti
sono trattati in maniera estremamente succinta e superficiale;
? i tempi di approvazione della proposta progettuale appaiono
ingiustificatamente rapidi, penalizzanti in ordine al corretto esame della
proposta stessa, e rispondenti soltanto all'esigenza di perfezionare gli
atti anteriormente alla scadenza del 31.12.2001, termine (poi prorogato)
della vigenza della disciplina di cui si intendeva dare applicazione.
Il requirente, quindi, ha riportato integralmente la parte di maggior
rilievo del testo dell'ordinanza commissariale n. 601/2001, passando poi a
sottolinearne i molteplici aspetti di illegittimità.
In primo luogo, la Procura attrice ha osservato che l'ordinanza in parola è
fondata sull'applicazione dell'art. 10 del d.lgs. n. 468/1997 - già dianzi
richiamato - inteso a disciplinare la costituzione di società miste ad opera
delle PP.AA. allo scopo di creare le necessarie ed urgenti opportunità
occupazionali per i lavoratori impegnati nei lavori socialmente utili per
far fronte a proprie esigenze istituzionali mediante l'esecuzione di servizi
aggiuntivi non precedentemente affidati in appalto o in concessione, i cui
primi tre commi hanno trovato applicazione, ai sensi dell'art. 6 del d.lgs.
n. 81/2000, fino al 31.12.2001, termine prorogato al 31.12.2002 dal comma 71
dell'art. 52, legge n. 448/2001.
Orbene, la Procura ha rilevato che l'operazione commissariale non è in
armonia con il d.lgs. n. 81/2000, contenente norme per la disciplina dei
lavori socialmente utili, di modo che il richiamo alle disposizioni
contenute nell'art. 10 d.lgs. 468/1997 (per lo più abrogate, anche con
riferimento alle procedure per l'approvazione dei progetti, dalla modifica
del 2000) si rivela inutile, non sussistendone i presupposti, perché si è
proceduto alla costituzione di una società mista senza un individuato e
preesistente progetto di lavori socialmente utili, in relazione al quale
tale costituzione si doveva porre "in continuità" a tenore sia del dato
testuale della norma dianzi richiamata e sia secondo l'interpretazione resa
nella circolare del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale n.
100/1998.
La mancanza di qualsivoglia progetto Lsu ultimato che legittimasse l'avvio
dell'operazione esaminata emerge anche - ricorda la Procura - da varie
risultanze documentali risalenti alla stessa omissis.
In secondo luogo, il requirente ha rilevato consistenti aspetti
d'illegittimità anche con riferimento alla fase della scelta del socio della
società mista, "allorché si è proceduto all'individuazione diretta della
omissis quale socio privato senza l'osservanza del generale principio
concorsuale", perché, difformemente a quanto prescritto ancora dall'art. 10
d.lgs. 468/1997 dianzi richiamato, la omissis non ha precedentemente curato
la gestione e realizzazione del progetto di lavori socialmente utili prima
della promozione della Omissis, né appaiono fondati i richiami, contenuti
nella deliberazione Commissariale, alla legge 16.03.2001 n. di ratifica in
Italia della Convenzione di Aarhus del 1998, alla Relazione sulla proposta
di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del
pubblico all'informazione ambientale, nonché alla precedente direttiva del
1990. Invero, la Convenzione di Aarhus (riguardante l'accesso alle
informazioni, la partecipazione dei cittadini, l'accesso alla giustizia in
materia di ambiente) firmata ad Aarhus nel 1998 (poi ratificata con la legge
108/2001) è rivolta, in termini di adempimenti attuativi, al Ministero 
dell'Ambiente,
mentre non ha attribuito alcuna funzione in merito a carico dell'organo
straordinario Commissario di Governo. Il d.lgs. 24.02.1997 n. 39, attuativo
della pur invocata direttiva europea 90/313/CEE, non è a sua volta affatto
richiamato dal provvedimento commissariale in parola, e, in ogni caso -
osserva il requirente - il richiamo alla proposta di direttiva europea non
sembra poter contribuire ad una migliore legittimazione dell'iniziativa,
perché, in ogni caso, il provvedimento di che trattasi non sembra "diretto a
far «fronte a proprie esigenze istituzionali» del Commissario di Governo,
secondo quanto richiesto dall'art. 10 cit., ma pretende di porre in essere
una progettazione di ben più vasta portata e non finalizzata al superamento
dell'emergenza, con un'estensione all'intero complesso delle PP.AA." senza
una verifica preventiva - e nemmeno successiva - di interesse o
disponibilità in tal senso di altri soggetti pubblici.
L'art. 2, comma 1, dell'O.M. 25 febbraio 1999, n. 2948 (punto 16.1, aggiunto
dall'O.M. 21 ottobre 1999) ha previsto che il Commissario delegato -
Presidente della Regione Campania dispone "la formazione e l'informazione
ambientale, e la promozione del rispetto dei valori naturali ed ambientali,
avvalendosi degli esperti di cui all'art. 12, comma 3, della presente
ordinanza"; ma prosegue precisando che la finalità da perseguire è sempre
quella del superamento dell'emergenza, che circoscrive la funzione e le
attività dell'organo Commissariale.
Ha evidenziato, ancora, la Procura attrice che all'art. 3 della convenzione
n. 94/2001 stipulata tra il Commissario delegato ed il Consorzio omissis,
che ripropone le lettere d) ed e) del dispositivo dell'ordinanza 601, si
precisa che da altre Amministrazioni Pubbliche vi dovrà essere uno
stanziamento di bilancio per l'informazione ambientale, dovendosi dunque
constatare "che sono indefiniti i soggetti che dovrebbero garantire 
l'esecuzione
e, conseguentemente, la copertura finanziaria del progetto, quale realizzata
da un ipotizzato stanziamento per l'informazione ambientale", di modo che la
surrichiamata disposizione convenzionale risulta violativa della
disposizione dell'art. 2, comma 5, del d.lgs. n. 468/1997, che prescrive che
i progetti di lavori di pubblica utilità, predisposti dalle PP.AA. e dagli
enti pubblici economici, vengano corredati dalle "delibere di cui 
all'articolo
10, comma 1, recanti gli impegni in ordine alle opzioni ivi previste e ai
conseguenti stanziamenti di bilancio", nel caso di specie assenti.
Il requirente ha, quindi, conclusivamente rilevato come sia stata gravemente
carente da parte del Commissario la valutazione sulla sussistenza dei
presupposti per dare vita al progetto e sulla sua effettiva utilità e
attuabilità nonché il palese ed ingiustificato travalicamento dei propri
compiti istituzionali diretti al superamento dell'emergenza, cui è
conseguita la grave illegittimità dell'iniziativa, "a fronte della quale si
è avuto un rilevante impegno finanziario senza che vi sia stata una
corrispondente utilità per la collettività amministrata".
Invero, il progetto "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente", non
ha avuto sostanziale esecuzione, poiché il medesimo call center è oggi
pressoché inattivo e sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali
della struttura commissariale, oltre ad essere difforme rispetto a quello
approvato dal Commissariato, essendo stato realizzato in attuazione di una
ulteriore elaborazione progettuale svolta nel 2002 su incarico dell'Arpac,
che con propria delibera n. 690/2002, tenuto conto che la società Omissis
aveva elaborato un nuovo progetto tecnico-economico di creazione e gestione
del Call Center, conferiva alla Omissis medesima l'incarico per la
realizzazione di tale progetto, riconoscendole un compenso pari a
complessivi ? 206.582,76.
In relazione ad irregolarità nel procedimento presso l'Arpac aventi
rilevanza penale, emerse nel corso degli accertamenti curati su delega
dell'Ufficio di Procura, la G.d.F. ha provveduto ad informare la competente
A.G.
Neanche il progetto denominato "Sirenetta", del resto, ugualmente indicato
tra le attività che avrebbe potuto svolgere la società mista, ha avuto buon
esito.
"Il mancato decollo del centro servizi sull'informazione ambientale, sulla
cui base è stata costituita la società mista, è stato causato, deve
ritenersi, dagli evidenziati vizi ed aspetti critici dell'iniziativa",
circostanza confermata anche dallo stesso piano industriale economico anno
2005 della Omissis allegato all'ordinanza n. 14/2005 del Commissario di
Governo per l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque nella Regione
Campania, con la quale si è effettuato un primo ripianamento e
ricapitalizzazione della società Omissis, piano in cui si è evidenziato come
la mancata definizione contrattuale e conseguente assegnazione delle
commesse, sulle quali la società avrebbe dovuto svolgere la sua attività,
condiziona fortemente la necessaria copertura dei costi. Le elevate perdite
della società e le assai poco confortanti prospettive future sono state
"tali da provocare recentemente la fuoriuscita del socio privato (con il
successivo strascico della richiesta risarcitoria nei confronti del
Commissario di Governo), nonostante si denotino tentativi di assicurare
nuovi lavori da far svolgere alla Omissis nell'intento di salvaguardarne 
l'aspetto
occupazionale", che però si delineano a loro volta - rileva ancora il
requirente - di limitato orizzonte temporale ed assorbenti notevoli risorse
pubbliche, sottratte ad altre destinazioni.
Il danno derivato all'erario dall'inutilità delle spese conseguenti 
all'illegittima
approvazione del progetto presentato dalla omissis ed alla costituzione
della Omissis viene quantificato dalla Procura attrice in ? 3.921.304,17,
risultante dalla somma di ? 3.667.470,67, esborso costituito dalla
sommatoria dei mandati/bonifici relativi alla Omissis e riguardanti il
progetto di call center ambientale, fuoriusciti dal patrimonio commissariale
con mandati emessi tra il 2003 ed il 2005, e di ? 253.833,50, pagati nel
2005 alla Omissis a titolo di spese e commissioni bancarie nonché interessi
passivi dovuti in virtù del decreto Commissariale n. 519 del 01.12.2003.
Il danno in questione, derivato ad avviso del requirente in relazione 
all'attuazione
dell'ordinanza commissariale n. 601 del 2001, deve quindi essere ascritto al
Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle
acque nella Regione Campania "che ha adottato gli atti relativi 
all'approvazione
del progetto presentato dalla omissis ed alla costituzione della Omissis,
individuato nella persona del Presidente della Regione Campania A.B." - cui
è stato pertanto notificato invito a dedurre in data 18.10.2006 - il cui
comportamento si delinea - secondo la prospettazione attrice - come
gravemente colposo, senza che possano costituire cause esimenti o
giustificative la sostanziale finalizzazione dell'iniziativa all'esigenza di
assumere e stabilizzare lavoratori socialmente utili anziché alla
risoluzione di problematiche emergenziali in materia ambientale (rifiuti,
bonifiche e tutela delle acque) oppure l'asserita - in sede di
controdeduzioni - attribuzione al Commissario di un novero di poteri e
funzioni, tra cui anche il servizio di informazione ambientale. Con
riferimento a tale ultima argomentazione, la Procura ha osservato,
richiamando sentenze del G.A., che "i poteri attribuiti al Commissario
trovano non solo giustificazione nell'emergenza ma, in funzione di 
quest'ultima,
anche una naturale limitazione, dettata dalla ragione stessa della
particolare legittimazione dell'intervento straordinario", non potendosi
"assegnare all'organo straordinario l'intero settore dell'informazione
ambientale, con estensione in via generale della competenza svincolata dalle
finalità emergenziali cui lo stesso è chiamato a far fronte, con la
conseguenza di introdurre in tal modo un'inammissibile deroga, con
violazione dei principi costituzionali, all'ordinaria ripartizione delle
competenze amministrative".
Si è costituito, con memoria depositata in Segreteria il 23.10.2007 per il
tramite dei difensori incaricati avv.ti Giuseppe Abbamonte e Felice
Laudadio, il convenuto A.B., chiedendo il proprio proscioglimento da ogni
addebito, in ragione della dedotta insussistenza del nesso eziologico e
dell'elemento soggettivo (colpa grave, nel caso di specie) dell'illecito
amministrativo-contabile. A tal fine ha evidenziato, in primo luogo, che la
formazione e l'informazione ambientale, perseguita dal Commissario di
Governo con l'approvazione del progetto omissis relativo ad un call center
ambientale, rappresenta un compito istituzionale obbligatorio affidato al
predetto organo dalla O.M. del 21.10.1999, finalizzato "al superamento
definitivo dello stato di emergenza e ad un ritorno alla normalità", di modo
che non potrebbe ravvisarsi alcun travalicamento dai fini istituzionali
commissariali (ha richiamato, in proposito, la relazione di questa Corte
riguardante la gestione commissariale dell'emergenza rifiuti in Campania
relativa agli anni 1999-2000, la direttiva 90/313/CEE, la giurisprudenza
amministrativa citata dal requirente nell'atto introduttivo ed altra
inerente aspetti della fattispecie esaminata, nonché l'art. 2 legge
290/2006). In secondo luogo, ha posto in rilievo che l'ordinanza
commissariale n. 601/2001 era inidonea ad ingenerare in capo all'organo che
l'ha adottata alcuno specifico obbligo giuridico e - dunque - d'impegno di
spesa, trattandosi di "atto meramente programmatorio e di indirizzo",
costituente adesione alla proposta progettuale della omissis, da distinguere
dalla convenzione successivamente stipulata, integrante invece "atto
vincolante da cui discendono obblighi per i contraenti", di modo che alcun
rilievo di illegittimità-illiceità potrebbe essere mosso a carico del
provvedimento in parola. Inoltre, non sussisterebbe alcuna violazione del
disposto dell'art. 10 d.lgs. 468/1997, correttamente interpretato, in
particolare perché la omissis aveva già realizzato e gestito un progetto di
call center per il Servizio Sanitario Regionale comportante la
stabilizzazione di Lsu, la convenzione quadro n. 94/2001 prevedeva anche la
gestione del progetto Sirenetta ed il Progetto Sos Ambiente preesisteva alla
costituzione della società mista Omissis; ad avviso della difesa, quindi,
non sussisterebbe alcuna illegittimità dell'azione commissariale intrapresa
nella costituzione della Omissis, né in termini di applicazione della
disciplina concernente l'impiego di LSU né sotto il profilo della scelta del
socio privato, illegittimità, del resto, non deducibile né dal richiamo
preteso erroneo di testi normativi, né dall'omesso riferimento a
disposizioni di legge e neppure, da ultimo, dall'esistenza di contenziosi
civili omissis /Commissariato di Governo. Conseguentemente, e posta la
legittimità dell'azione intrapresa dal Commissario di Governo con l'adozione
dell'ordinanza n. 601/2001, dovrebbe rilevarsi come quest'ultima risponda ad
una scelta discrezionale insuscettibile di sindacato giurisdizionale.
Infine, la difesa del convenuto ha evidenziato che il malfunzionamento della
società mista Omissis è dipesa dalle omissioni, perpetrate dall'Arpac,
dall'Amministrazione provinciale di Napoli e dagli altri Enti coinvolti, in
ordine alla garanzia delle commesse assegnate alla Omissis, il che
condurrebbe, non solo a negare la sussistenza del nesso eziologico
condotta/evento, ma anche a richiedere - come in effetti si richiede -
l'integrazione del contraddittorio mediante vocatio in ius degli
amministratori degli Enti dianzi citati e della stessa Omissis.
Alla pubblica udienza odierna l'avv. Felice Laudadio, confermando
integralmente le deduzioni scritte, ha precisato ed ulteriormente rimarcato
quanto segue:
1. 1. la scelta commissariale inerente la costituzione della Omissis,
rientra senz'altro nell'ambito del ruolo affidato al Commissariato di
Governo di superamento della situazione emergenziale, poiché la
realizzazione di tale obiettivo non avrebbe potuto essere conseguita se non
mediante lo svolgimento di un programma di "educazione", sia delle PP.AA. e
sia dei cittadini, ad esempio alle modalità della raccolta differenziata dei
rifiuti, come, del resto, è dato dedurre dalla lettura dell'ordinanza
ministeriale n. 2848/1999;
2. 2. il danno rilevato dalla Procura contabile, anche a volerne per assurdo
ammettere la sussistenza, non potrebbe mai essere addebitato soltanto all'ex
Commissario di Governo, odierno convenuto, ma all'intero sistema
ordinamental-burocratico, ivi compresi coloro che hanno adottato le
ordinanze ministeriali emanate a disciplina dei suoi compiti;
3. 3. la scelta commissariale è coerente, nei fini, anche rispetto alle
norme comunitarie, puntualmente richiamate nell'articolata premessa 
dell'ordinanza
n. 601/2001;
4. 4. la legittimità delle procedure e delle attività ritenute illecite dal
requirente è deducibile anche dalla lettura della relazione 1999/2000 di
questa Corte - Sezione del Controllo per la Regione Campania - e del parere
all'uopo richiesto - ed acquisito agli atti di causa - dell'Avvocatura
Distrettuale dello Stato;
5. 5. il dispositivo dell'ordinanza n. 601/2001 testimonia una scelta
dettata da motivi emergenziali e, dunque, adottata secondo modalità
improntate alla straordinarietà ed alla deroga delle disposizioni generali:
le irregolarità procedurali afferenti l'introito del progetto agli atti del
Commissariato esulano dalle funzioni del convenuto e non sono, pertanto, a
lui contestabili;
6. 6. analogamente, non è addebitabile all'ex Commissario di Governo il
malfunzionamento gestionale della Omissis, la cui costituzione ha risposto
ad un criterio di imprenditorialità nella relativa conduzione.
L'avv. Laudadio ha, dunque, concluso evidenziando il difetto di nesso di
causalità condotta/evento - non essendovi alcuna relazione tra l'ordinanza
n. 601/2001 ed il malfunzionamento gestionale della Omissis - con
conseguente difetto di legittimazione passiva del convenuto nel presente
giudizio; ulteriormente, ha rilevato la mancanza del requisito 
dell'antigiuridicità
della sua condotta, con conseguente insussistenza dell'illecito contestato.
Pertanto, ha chiesto il proscioglimento del B. da ogni addebito.
L'avv. Raimondo Nocerino ha, a sua volta, evidenziato la legittimità 
dell'iniziativa
finalizzata alla stabilizzazione di Lsu, in quanto le disposizioni che
regolano i poteri del Commissariato di Governo per l'Emergenza Rifiuti
consentono sia l'impiego di LSU e sia la costituzione di società miste,
anche senza voler fare specifico riferimento all'art. 10 d.lgs. 468/1997, la
cui corretta applicazione nel caso di specie l'avv. Nocerino ha provveduto a
rimarcare ed a meglio specificare, confermando, a sua volta, la richiesta di
proscioglimento del convenuto.
Il P.M. di udienza, dopo aver comunicato di non avere specifiche e recenti
notizie dell'avvenuta instaurazione di procedimenti penali riguardanti la
vicenda oggetto del presente giudizio ed aver richiamato integralmente 
l'atto
scritto al fine di disconoscere la valenza sostanziale delle argomentazioni
difensive, ha precisato, altresì, quanto segue:
1. 1. il progetto Sirenetta, richiamato dalla difesa per sostenere la
corretta applicazione dell'art. 10 d.lgs. 468/1997, non ha previsto 
l'impiego
di LSU, né risulta che ve ne fossero altri preesistenti all'iniziativa
relativa alla Omissis, tant'è vero che non vi è alcun richiamo in proposito
nell'ordinanza n. 601/2001;
2. 2. la temporaneità delle funzioni affidate al Commissariato di Governo
per l'Emergenza Rifiuti per la Regione Campania è inconciliabile con la
pretesa stabilizzazione di Lsu cui la Omissis è stata finalizzata;
3. 3. l'attribuzione delle funzioni d'informazione ambientale al
Commissariato va letta come ristretta al superamento dell'emergenza rifiuti,
come del resto è dato chiaramente dedurre dalla lettura delle ordinanze
ministeriali che ne hanno disciplinato i poteri, non come estesa a qualsiasi
settore di rilievo ambientale, come invece stabilito dall'ordinanza
commissariale 601/2001;
4. 4. riguardo il difetto di nesso di causalità condotta/evento, risulta,
invece, che gli enti di cui la difesa del convenuto adombra la
responsabilità per l'insuccesso dell'iniziativa - e cioè per la
determinazione del danno dedotto dal requirente - non sono stati, in realtà,
mai coinvolti nella progettazione e nell'impegno finanziario relativi alla
Omissis.
Ha concluso confermando la domanda di condanna esplicitata in citazione e
non opponendosi, tuttavia, all'applicazione del potere riduttivo 
dell'importo
addebitato al convenuto, in considerazione delle finalità occupazionali 
dell'iniziativa.
L'avv. Laudadio ha negato, in sede di replica, che si sia fatto riferimento,
nelle premesse dell'ordinanza, a settori d'informazione ambientale esulanti
dall'emergenza rifiuti.
Diritto
1. Il Collegio deve anzitutto pronunciarsi, in via pregiudiziale, sulla
domanda d'integrazione del contraddittorio avanzata dalla difesa del
convenuto con riferimento agli amministratori dell'Arpac,
dell'Amministrazione provinciale di Napoli, e degli altri Enti coinvolti
nella vicenda all'attenzione della Sezione, ivi compresa la stessa Omissis
s.p.a., atteso che trattasi di questione che investe il regolare instaurarsi
del rapporto processuale.
Sul punto, deve evidenziarsi che a seguito delle innovazioni legislative
all'istituto della responsabilità amministrativa recate dalla legge 14
gennaio 1994 n. 20, come poi modificata dalla l. 20 dicembre 1996, n. 639,
con l'introduzione del principio della personalità e parziarietà in luogo di
quello previgente della solidarietà (fatta eccezione soltanto per il caso
del dolo con illecito arricchimento), al di fuori delle ipotesi di
litisconsorzio necessario di cui all'art. 102 c.p.c. - che presuppone
l'unicità e l'inscindibilità del rapporto giuridico sostanziale -
l'integrazione cosiddetta "facoltativa" del contraddittorio (artt. 107
c.p.c. e 47 R.D. n. 1038 del 1933) è rimessa alla valutazione di opportunità
del Collegio ove si versi in una fattispecie di comunanza di cause, cioè
quando dall'impianto accusatorio (ed entro i limiti dallo stesso imposti, ai
sensi dell'art. 112 c.p.c.) emergano condotte autonome di terzi che abbiano
potuto incidere sul processo di causazione del danno, sovrapponendosi o
unendosi alla condotta degli evocati in giudizio, in tal modo rendendosi
opportuna la loro chiamata per ragioni di economia processuale, anche al
fine di evitare conflitto di giudicati (cfr. solo alcune fra le più recenti
pronunce sul punto: Sezione Giurisdizionale Campania, sentenza n. 1135/2007;
Sezione III Centrale, sentenza n. 419/2007; Sezione II Centrale, sentenza n.
234/2007; Sezione Giurisdizionale Umbria, sentenza n. 223/2007).
In ogni caso, la Sezione può attribuire al soggetto convenuto esclusivamente
la quota di danno allo stesso imputabile, secondo quanto previsto dall'art.
1 quater della legge n. 20 del 1994, che impone al giudice contabile,
nell'ipotesi di danno determinato da più persone, di valutare le singole
responsabilità e condannare "ciascuno per la parte che vi ha preso".
Orbene, nel caso in esame la domanda risarcitoria risulta promossa con
l'intera intestazione del debito erariale al solo convenuto.
Spetta al Collegio, pertanto, stabilire, non più se vi siano i presupposti
per la chiamata in giudizio anche dei soggetti indicati - oltretutto in modo
piuttosto generico - dalla difesa del B., bensì pronunciarsi nel merito
della riferibilità al convenuto dell'integrale somma riportata nell'atto
introduttivo del giudizio, ovvero di altra somma che costituisca
(eventualmente) danno erariale in rapporto alla condotta tenuta come fonte
della "singola responsabilità" nel senso indicato dalla legge.
Per quanto dianzi esposto, la richiesta d'integrazione del contraddittorio
deve essere respinta.
2. Il Collegio può ora esaminare in punto di merito la vicenda descritta
nella premessa in fatto.
Deve quindi procedersi alla verifica della sussistenza, nel caso concreto,
degli elementi tipici della responsabilità amministrativa che, com'è noto,
si sostanziano in un danno patrimoniale, economicamente valutabile, arrecato
alla pubblica amministrazione, in una condotta connotata da colpa grave o
dolo, nel nesso di causalità tra il predetto comportamento e l'evento
dannoso, nonché nella sussistenza di un rapporto di servizio fra coloro che
lo hanno determinato e l'ente che lo ha subito.
3. Con riferimento, in primo luogo, all'elemento oggettivo del danno
pubblico, la domanda attrice assume che esso sia stato patito dalle
pubbliche finanze a seguito della costituzione della società Omissis;
orbene, l'analisi inerente la relativa sussistenza richiede l'accurato esame
degli elementi di fatto e delle argomentazioni giuridiche caratterizzanti la
fattispecie.
3.1 A tal fine, va posto preliminarmente in rilievo, visto quanto
incontrovertibilmente risulta dagli atti di causa, che il procedimento di
approvazione del progetto denominato "Call Center Ambientale - SOS.A -
S.O.S. Ambiente" (cd. anche brevemente progetto SOSA) presentato dal
Consorzio Sviluppo Tecnologie Ambientali di Napoli, che rappresenta il punto
A del dispositivo dell'ordinanza n. 601 del 21 dicembre 2001 (all. n. 5A al
fascicolo di Procura) del Commissario di Governo, presenta molteplici
anomalie.
In primo luogo, il progetto in questione non risulta acquisito agli atti del
Commissariato il 11 dicembre 2001, per quanto esplicitato nella stessa nota
omissis recante come oggetto "Call Center Regionale Ambientale (protocollo
n. 37665 del 03.12.2001), in cui si " . richiede, vista la delicatezza e 
l'urgenza
dell'argomento trattato, la possibilità di presentare con immediatezza il
proprio progetto per la creazione di un "Call-Center Ambientale" in grado
di ." (cfr. all. n. 6A al fascicolo di Procura).
Non vi è alcun riscontro documentale dell'avvenuta presentazione del
progetto di che trattasi, inoltre, precedentemente all'allegazione di esso
alla convenzione rep. n. 94 del 31 dicembre 2001 (all. n. 5D al fascicolo di
Procura; cfr. relazione G.d.F. n. 5644/GTSP/A.D.E. del 10.10.2006, all. n. 6
al fascicolo, e pagina 38 della Relazione Territoriale sulla Campania
trasmessa alle Presidenze delle Camere il 01.02.2006, all. n. 7 al fascicolo
di Procura), laddove l'ordinanza n. 601 è datata, come dianzi evidenziato,
21.12.2001, dovendosi, pertanto, concludere che il provvedimento
commissariale è stato adottato in presenza di valutazione quanto meno
sommaria dell'elaborato progettuale o, addirittura, in totale assenza di
tale valutazione.
Per quanto, poi, concerne la registrazione di tale convenzione al repertorio
dell'Ufficiale rogante del Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti
(cfr. relazione G.d.F. n. 10751/GTSP/A.D.E. del 10.11.2006, all. n. 16 al
fascicolo di Procura ed all. n. 18 al medesimo fascicolo) risulta,
attraverso la disamina del registro di che trattasi, che il numero di
repertorio 94 (assegnato alla predetta convenzione) corrispondeva
precedentemente (registrazione del 13.12.2001) al altro negozio (Convenzione
con la Società Fert S.r.l.), al quale, a seguito dell'annullamento di tale
assegnazione per consentire la registrazione della Convenzione con la
omissis al 31.12.2001 - sempre al n. 94 - è stato poi assegnato il numero
progressivo 96 del 11.01.2002.
Orbene, le anomalie rilevate nell'ambito di tale procedimento di
annullamento/riassegnazione di numeri di registro di repertorio rilevate
dalla G.d.F. e fatte proprie dalla Procura attrice (mancanza nell'intero
registro di repertorio di altri esempi di annullamento di atto e
riassegnazione del medesimo numero ad altro negozio, mancata conservazione
al fascicolo della copia annullata dell'atto repertoriato, riutilizzazione
del numero progressivo annullato per repertoriare altro negozio, nonché
annullamento della registrazione e riassegnazione appena successiva di altro
numero di repertorio ad un negozio pur in presenza del fatto che la
registrazione di che trattasi può essere effettuata soltanto a seguito della
effettiva stipula del contratto) sono senz'altro condivisibili su di un
piano strettamente formale ma, soprattutto, rappresentano grave e
preoccupante indizio, su di un piano più squisitamente sostanziale, di una
frettolosità nella conclusione del procedimento di approvazione del progetto
"Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente" e di affidamento della
realizzazione e della gestione dello stesso alla omissis conciliabile, assai
più che con la corretta e diligente valutazione degli atti, con la necessità
di ottenere un determinato risultato entro e non oltre la data del
31.12.2001.
Sul punto, valga osservare che non è condivisibile l'assunto difensivo
secondo cui le suevidenziate irregolarità non costituirebbero null'altro che
sintomo di scarsa attenzione e di poca precisione da parte dei soggetti
addetti alla tenuta dei registri di protocollo e di repertorio del
Commissariato di Governo, in quanto tali insuscettibli di essere posti in
relazione sostanziale con la rilevata negligenza valutativa degli atti
relativi al progetto "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente"
sottostante all'adozione dell'ordinanza commissariale n. 601/2001, rilevata
dalla Procura; invero, le irregolarità dianzi evidenziate costituiscono
incontestabile sintomo, proprio delle gravissime carenze procedimentali che
hanno condotto all'emanazione del predetto provvedimento, da cui è disceso 
l'impiego
di risorse economiche pubbliche in un'iniziativa che non ha prodotto alcuna
utilità per la collettività.
Inoltre, la "facoltà di derogare riguardo la competenza, i tempi e le
modalità procedimentali", attribuita al Commissario di Governo, cui ha fatto
riferimento nel corso dell'odierna udienza l'avv. Felice Laudadio e che
legittimerebbe le predette - a suo dire - mere semplificazioni procedurali
finalizzate allo svolgimento dei compiti istituzionali, è prevista dall'art.
3 dell'ordinanza M.I. - Delegato per il coordinamento della Protezione
Civile n. 2560 del 02.05.1997 (depositata nel corso dell'odierna udienza
dall'avv. Raimondo Nocerino) soltanto "nei limiti necessari all'espletamento
delle funzioni e dei poteri dell'ordinanza", la quale, intitolata "Ulteriori
integrazioni e modifiche alle precedenti ordinanze concernenti gli
interventi intesi a fronteggiare la situazione di emergenza nel settore
dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania", prevede all'art. 1,
comma 4°, i predetti funzioni e poteri, che riguardano esclusivamente la
raccolta differenziata, lo smaltimento, il riciclaggio ed il recupero dei
rifiuti, senza che alcun riferimento sia reperibile nel testo dell'ordinanza
ministeriale di che trattasi all'informazione ambientale, né di carattere
generale né specificamente inerente l'emergenza rifiuti.
Impostazione del tutto analoga è dato reperire anche nelle successive
ordinanze ministeriali (art. 18 ord. M.I. 2948/1999, art. 5 ord. M.I.
3031/1999, art. 4 ord. M.I. 3032/1999, art. 6 ord. M.I. 3060/2000 art. 17
ord. M.I. 3100/2000 ed art. 5 ord. M.I. 3104/2001, tutte depositate agli
atti del fascicolo nel corso dell'odierna udienza dall'avv. Raimondo
Nocerino), che attribuiscono, sì al commissario delegato - presidente della
regione Campania la facoltà di adottare "provvedimenti in deroga" ad una
serie di disposizioni normative, ma ciò consentono sempre nel "rispetto dei
principi generali dell'ordinamento" e "nei limiti necessari per la
realizzazione degli interventi di emergenza", che riguardano, ora la
raccolta differenziata, lo smaltimento, il riciclaggio ed il recupero dei
rifiuti, ora il "consolidamento del sottosuolo e dei versanti della città di
Napoli" ed ora vari eventi di dissesto idrogeologico, ma mai l'informazione
ambientale, soprattutto se caratterizzata dalla realizzazione di una
struttura di call center avente caratteri di stabilità e non di
temporaneità.
Si deve - conclusivamente sul punto - sottolineare come i principi
costituzionali e quelli generali dell'ordinamento costituiscono limiti ai
poteri derogatori, espressamente conferiti al commissario straordinario, il
quale può emanare i provvedimenti opportuni e necessari per fronteggiare
particolari eventi, sostituendosi agli enti pubblici che, nella situazione
di ordinarietà, sono titolari dei diritti, poteri e funzioni nelle diverse
materie che si trovano ad essere coinvolte dall'azione del Commissario.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 127/1995, ha sottolineato
l'eccezionalità del potere di deroga della normativa primaria, conferito ai
commissari straordinari - autorità amministrative munite di poteri di
ordinanza - sulla base dei presupposti di emergenza indicati dall'articolo 5
della legge n. 225/1992. Tale eccezionalità si collega ad un presupposto di
fatto (qualità e natura degli eventi) e richiede la necessaria presenza di
tre requisiti. Innanzitutto la deroga deve essere temporalmente delimitata;
inoltre deve essere specifica, nel senso che i poteri commissariali devono
essere ben definiti nel loro contenuto; infine, le norme delle quali è
consentita la sospensione di applicazione, per effetto dei poteri attribuiti
al commissario straordinario, devono risultare legate con la situazione di
emergenza da un nesso di strumentalità.
La delimitazione temporale dei poteri straordinari conferiti nei casi di
emergenza dal Governo al Commissario per ragioni di protezione civile,
consente anche di non comprimere illimitatamente quell'autonomia regionale,
garantita a livello costituzionale già prima della modifica dell'articolo
117 della Costituzione. La regione, infatti (che pure è chiamata a specifici
interventi organizzativi ed attuativi delle attività di protezione civile)
si trova, a seguito della dichiarazione della calamità naturale od altri
gravi eventi, ad essere l'ente «sostituito» da un soggetto delegato a
livello statale a svolgere interventi territoriali, i quali restano comunque
nella titolarità del Presidente del Consiglio dei Ministri.
La giurisprudenza (Cons. Stato 22 gennaio 1999, n. 52) ha affermato che il
Commissario straordinario per l'emergenza rifiuti (figura dotata di
ulteriore specificità rispetto al Commissario straordinario per la
protezione civile) non è titolare di una potestà direttamente conferita
dalla norma, ma resta un'autorità delegata, alla quale sono trasferiti
poteri gestionali, ma non la titolarità dell'intervento che rimane in capo
al Presidente del Consiglio dei ministri. È quest'ultimo, o il ministro
delegato per la protezione civile, che stabilisce le norme che possono
essere derogate e, conseguentemente, circoscrive e specifica il potere di
ordinanza del quale il commissario, in quanto organo amministrativo
delegato, può avvalersi.
Conseguentemente, il Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti deve
ritenersi destinatario di un potere di deroga tutt'altro che generale ed
indiscriminato, bensì circoscritto entro i suindicati limiti.
Dell'insufficiente - se non addirittura assente - valutazione degli atti
dianzi rilevata nel caso di specie costituiscono, inoltre, conferma 
l'avvenuto
reperimento di varie versioni del progetto acquisito presso il Commissariato
(una di 75 pagine, mancante delle pagine da 3 a 6, una di 82 pagine,
mancante delle pagine finali relative al quadro economico, pur evidenziate
nell'indice, ed altra ancora di 22 pagine: cfr, all.ti 5D e 5I al fascicolo
di Procura) e dei tre fogli inoltrati al Commissariato via fax in data
24.12.2001 riguardanti la proiezione economico-finanziaria del progetto, dal
che è dato dedurre, non solo - secondo quanto già dianzi osservato - che 
l'adozione
dell'ordinanza commissariale è avvenuta in data precedente a quella 
dell'acquisizione
completa ed esaustiva dell'elaborazione progettuale con essa approvata, ma
anche che tale proposta progettuale risulta gravemente carente riguardo agli
aspetti economico-finanziari, che, invero, sono stati evidenziati in modo
molto breve e schematico, unitamente a quelli relativi alla dotazione
organica della società mista deputata alla gestione del progetto (cfr. all.
n. 6B al fascicolo di Procura).
Tanto ciò è vero, che il progetto poi effettivamente realizzato e gestito
non è quello approvato dal Commissariato, ma quello affidato alla Omissis
dall'Arpac con delibera n. 690 del 30.12.2002, tenuto conto del fatto che la
società Omissis aveva elaborato un nuovo progetto tecnico-economico di
creazione e gestione del Call Center, relativamente al quale la società
Omissis ha inviato all'Arpac la progettazione esecutiva con nota n. 59/U/SM
del 27.02.2003 (cfr. all.ti nn. da 3 a 10 alla relazione G.d.F. Del
10.10.2006).
Quanto appena evidenziato conferma le gravi perplessità, già precedentemente
rilevate, circa, non solo la brevità del periodo temporale in cui si è
svolta l'analisi degli atti relativi al progetto approvato con l'ordinanza
commissariale n. 601/2001, ma soprattutto riguardo l'effettivo esame della
proposta, elementi che mostrano un procedere estremamente affrettato da cui
è discesa un valutazione degli atti insufficiente ed illegittima, in quanto
non giustificata neppure da ragioni di effettiva emergenza o pericolo, ma
soltanto dall'esigenza di perfezionare gli atti anteriormente alla data del
31.12.2001, termine - successivamente prorogato - entro il quale poteva
beneficiarsi della vigenza della disciplina normativa di cui s'intendeva
dare applicazione (disposizioni di cui ai commi 1, 2 e 3 dell'art. 10 d.lgs.
468/1997, di cui si dirà oltre, che avrebbero trovato applicazione, ai sensi
dell'art. 6 del d.lgs. n. 81/2000, appunto fino al 31 dicembre 2001, e poi,
con la modifica recata dal comma 71 dell'art. 52, l. n. 448/2001, fino al 31
dicembre 2002).
3.2 Sotto un secondo profilo, e passando ad esaminare la congruenza delle
finalità esplicitate nell'ordinanza commissariale n. 601/2001 dianzi citata,
dalla lettura del testo del provvedimento emerge una lunga articolata e
generale premessa inerente l'obbligo posto da varie disposizioni comunitarie
(citate nella premessa in fatto della presente sentenza) in capo alle
Autorità Pubbliche di predisporre tempestive ed esaustive informazioni
inerenti le problematiche ambientali sia di tipo ascendente - destinate,
cioè, "a fornire dati e conoscenze alle svariate sedi decisionali" - e sia
di tipo discendente - aventi, cioè, come destinatari "le conoscenze, la
partecipazione e la responsabilità degli utenti di determinati beni o del
pubblico in generale"; dopo di che, la prefata ordinanza, richiamando più
volte le ordinanze ministeriali attributive dei poteri e delle funzioni del
Commissariato di Governo per l'Emergenza Rifiuti, Bonifiche e tutela delle
Acque e le relative prescrizioni, nonché "ritenuto potersi avvalere dei
poteri cui si è facultati", pone in evidenza "il sussistere di un obbligo
istituzionale di attivare, anche un complesso sistema d'informazione
integrato "informatico" da mettere a servizio ed a supporto delle esigenze
della P.A. e, in particolar modo, dei Cittadini residenti e dell'U.E.". A
seguire, menziona il progetto fatto pervenire dal Consorzio omissis "xxx"
relativo alla realizzazione di un Call Center Ambientale, denominato SOS. A.
«Sos Ambiente» - recando testualmente la dicitura "Letto il progetto",
lettura che in ragione delle considerazioni riportate al punto 3.1 che
precede, è seriamente da escludere che sia realmente avvenuta in epoca
precedente a quella di emanazione dell'ordinanza in esame - ed espone che
esso fa riferimento ad un apparato strutturale di supporto finalizzato "alla
riduzione dei tempi di accesso dei Cittadini dell'Unione e della P.A. alle
varie strutture di informazione ambientale ed al miglioramento 
dell'efficienza
nell'erogazione dei servizi".
Dopo aver, quindi, preso atto del fatto che il Consorzio si è impegnato a
realizzare il progetto impegnando lavoratori c.d. "socialmente utili" e ad
effettuare attività di formazione professionale ed aggiornamento
professionale, nonché del fatto che il progetto sarà conforme alle
prescrizioni del d.lgs. 468/1997 (così come successivamente modificato ed
integrato) recante disposizioni in materia di disciplina del lavoro
socialmente utile, stabilisce di costituire, sempre con le modalità previste
dal d.lgs. 468/1997 (articolo 10 tutti i commi), una Società Consortile
mista, alla quale affidare il compito di gestire lo strategico servizio
"informatico".
Dopodichè, evidenziato ulteriormente che la realizzazione di siffatto
sistema informatico avrebbe consentito di contribuire, "senza ulteriore
dispendio di risorse finanziarie, alla rimozione delle cause concorrenti il
grave rischio al quale è soggetta la Collettività" e di adempiere "l'obbligo
istituzionale di garantire, ., il rispetto delle Direttive comunitarie", ha
disposto:
1. di approvare il progetto, denominato "Call Center Ambientale - SOS.A -
S.O.S. Ambiente", presentato dal Consorzio omissis -;
2. che la omissis avrebbe realizzato le strutture previste, curandone la
gestione, unitamente al progetto c.d. Sirenetta;
3. che il Consorzio, ovvero la Società Consortile "mista" da costituire,
avrebbe provveduto all'assunzione, alla formazione ed all'aggiornamento
professionale, nel corso delle varie fasi di realizzazione ed attivazione
delle strutture programmate, di almeno 100 l.s.u.;
4. l'assunzione di un impegno finanziario, da parte del Commissario
delegato, sino al 31.12.2002, per ? 3.098.741,39 (lire 6.000.000.000),
importo comprensivo della quota di partecipazione al capitale sociale della
"Consortile" da costituire e dell'onere scaturente dall'acquisizione della
proprietà delle strutture da realizzare;
5. la fissazione degli ulteriori termini attinenti la gestione delle
strutture realizzate (a far data dal 01 gennaio 2003) "con successivo
provvedimento da emanare, sentite e d'intesa con le altre Amministrazioni
Pubbliche interessate";
6. il rinvio all'Ufficiale Rogante per la redazione della Convenzione.
Orbene, visto il contenuto dell'ordinanza 601/2001 come dianzi in
dettagliata sintesi riportato, vanno operati tre ordini di considerazioni.
3.2.A In primo luogo, si osserva che il progetto promosso, volto ad
assicurare l'informazione ambientale in generale per tutte le
amministrazioni pubbliche ed anche per gli utenti privati, è stato approvato
facendo specifico richiamo al rispetto della legge 108/2001 di ratifica in
Italia della Convenzione di Aarhus del 1998, alla Relazione sulla proposta
di Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso del
pubblico all'informazione ambientale, oltre che alla precedente direttiva
del 1990.
Orbene, come giustamente rilevato dalla Procura attrice, i riferimenti
normativi sui quali è stato costruito il provvedimento in questione non
appaiono idonei a legittimare l'iniziativa commissariale.
In primo luogo, la Convenzione internazionale di Aarhus (ratificata in
Italia con la legge n. 108/2001) riguarda l'accesso alle informazioni, la
partecipazione dei cittadini, l'accesso alla giustizia in materia di
ambiente ed ha l'obiettivo di sensibilizzare i cittadini sui problemi
ambientali favorendo l'accesso all'informazione e la loro partecipazione al
processo decisionale, ma la sua attuazione è stata affidata al Ministero
dell'Ambiente, ed in ogni caso ha imposto diretti obblighi agli Stati,
affidando alle autorità nazionali il compito di attuare il diritto 
all'informazione
ivi contemplato, non prevedendo alcun adempimento a carico dell'organo
straordinario Commissario di Governo.
In linea con le indicazioni della convenzione del 1998 dianzi ricordata,
poi, si pongono, nel senso di affidare compiti relativi alle informazioni in
materia ambientale alle amministrazioni statali - e non certamente al
Commissariato di Governo per l'emergenza rifiuti in Campania - sia la
direttiva europea 90/313/CEE (attuata con il d.lgs. n. 39/1997) e sia la
proposta di direttiva europea, cui si riferisce il provvedimento n. 601,
successivamente attuata dal nostro legislatore con il d.lgs. n. 195/2005.
La circostanza, peraltro, che il provvedimento in esame non è stato diretto
a far "fronte a proprie esigenze istituzionali" del Commissario di Governo,
ma ha inteso realizzare una progettazione di ben più vasta portata e non
finalizzata al superamento dell'emergenza, oltretutto con un'estensione 
all'intero
complesso delle PP.AA., risulta ancor più evidente dalla lettura delle
ordinanze ministeriali che hanno disciplinato i poteri e le facoltà, nonché
le relative modalità di esercizio, attribuiti al Commissario di Governo per
l'Emergenza Rifiuti nella Regione Campania. Invero, tali ordinanze - come
già precedentemente osservato al punto 3.1 - hanno attribuito a tale organo
straordinario funzioni inerenti la promozione e l'attuazione della raccolta
differenziata, dello smaltimento, del riciclaggio e del recupero dei rifiuti
secondo procedimenti tecnologicamente evoluti, nonché il consolidamento del
sottosuolo in presenza di fenomeni di dissesto idrogeologico, cioè poteri
temporanei e straordinari, perché strettamente finalizzati al superamento
della situazione emergenziale in esse descritta.
Orbene, è pur vero che l'art. 2, comma 1, dell'ord. M.I. n. 2948/1999,
prevede, al punto 1.16 siccome aggiunto dall'ord. M.I. n. 3011/1999, che il
Commissario delegato - Presidente della Regione Campania dispone "la
formazione e l'informazione ambientale, e la promozione del rispetto dei
valori naturali ed ambientali"; è altrettanto vero, però, che tale funzione
dev'essere esercitata sempre "ai fini del superamento dell'emergenza" (comma
1 del medesimo art. 2 dianzi citato) ed "avvalendosi degli esperti di cui
all'art. 12, comma 3, della presente ordinanza", cioè del personale posto a
disposizione del Ministero per l'Ambiente per le attività di sua competenza
"connesse alle situazioni di emergenza socio-ambientali per le quali è stato
dichiarato lo stato di emergenza", il che incontrovertibilmente circoscrive
la funzione e le attività dell'organo Commissariale.
L'informazione considerata nel progetto, invece, è relativa a tutta la
materia ambientale, non essendo soltanto limitata agli specifici settori di
emergenza ai quali è finalizzata l'attività Commissariale, come deducibile
dal dato testuale del provvedimento n. 601/2001, dianzi riportato (punto
3.2), e diversamente da quanto sostenuto dalla difesa del convenuto, secondo
cui sia le "semplificazioni" procedurali che hanno dato luogo all'adozione
dell'ordinanza n. 601/2001 del Commissariato di Governo e sia il merito
delle disposizioni in essa contenute sarebbero derivabili - e dunque
legittimate - dalla realizzazione ad ampio spettro degli scopi emergenziali
dell'organo commissariale.
Del resto, anche l'art. 3 dello statuto della Omissis - riportato
testualmente a pagina 9 del tomo n. 1 della relazione sulla verifica
amministrativo-contabile del 15.12.2005 dell'I.G.F. già citata in premessa:
cfr. all. n. 1 al fascicolo di Procura - che ne definisce l'oggetto sociale,
è di amplissimo respiro, concernendo l'utilizzo, la progettazione e la
gestione di sistemi informatizzati nonché di programmi di formazione
professionale inerenti l'informazione ambientale in genere e non facendo
alcuno specifico riferimento al superamento della situazione emergenziale
dei rifiuti nella regione campana.
Di conseguenza, risultano senz'altro condivisibili le osservazioni riportate
a pagina 12 della predetta relazione, ove si evidenzia che "risorse
pubbliche affidate, tra l'altro, ad una struttura caratterizzata dalla
straordinarietà non potevano essere sottratte per altre finalità non
espressamente individuate che non fossero connesse all'immediato superamento
della fase emergenziale nello smaltimento dei rifiuti in Campania". Del
pari, risultano fondate, alla luce delle suesposte osservazioni, le
argomentazioni della Relazione Territoriale sulla Campania del 01.02.2006,
anch'essa già sopra citata, in cui, alla pagina 39, si evidenzia che "nella
vicenda in questione, l'emergenza, pure invocata, sembra essere riferibile
piuttosto alla necessità di assumere e stabilizzare una folta schiera di
lavoratori socialmente utili che all'urgenza di avviare il call-center
ambientale: la Omissis, infatti, attualmente conta 210 dipendenti, di cui 34
per call-center ambientale (LSU regionali) e 150 per progetto Monai della
provincia di Napoli ...".
Per contro, risulta chiaramente infondato l'assunto difensivo, secondo cui
seri motivi per ritenere legittima l'iniziativa commissariale in esame
sarebbero ravvisabili nella Relazione sulla gestione degli interventi
straordinari in materia di smaltimento dei rifiuti in Campania affidati al
Presidente della giunta regionale della Campania (anni 1999-2000), approvata
con deliberazione n. 7/2002 della Sezione centrale di controllo sulla
gestione delle Amministrazioni dello Stato - I Collegio (adunanza dell'11
dicembre 2001).
Invero, tale Relazione osserva, al punto 1.2, quanto di seguito si riporta
testualmente:
"Per quanto riguarda gli obiettivi assegnati alla gestione in esame, va
premesso che l'ordinanza di nomina a Commissario straordinario del
Presidente della Giunta regionale della Campania in data 18.3.1996, come
integrata da quella del 31.12.1996, previde gli interventi ritenuti
necessari per superare l'emergenza ma dispose che gli interventi specifici
venissero compresi in un Piano di emergenza da elaborare da parte del
Commissario delegato entro il 31.12.1996.
Detto piano, formulato il 31 dicembre 1996 e promulgato il 14 luglio 1997,
tuttavia, ha subito successive modificazioni in corrispondenza delle
variazioni normative intervenute nella legislazione nazionale dei rifiuti
(segnatamente, il D.Lgs. 5 febbraio 1997 n. 22) o contenute nelle ordinanze
della Presidenza del Consiglio, di disciplina della gestione.
In armonia con tale disciplina, sono stati affidati al Commissario delegato
i compiti di:
? realizzare impianti definitivi, per il recupero di materie, combustibili
ed energia dai rifiuti"; a tale obiettivo di fondo, sono stati associati
quello, propedeutico, di
? realizzazione della raccolta differenziata dei rifiuti e quelli connessi
di
? incentivazioni per il sistema di trasporto dei rifiuti e di fissazione
delle tariffe , nonché quello di
? messa in sicurezza di discariche, anche abusive".
La Relazione medesima prosegue, quindi, osservando che "a decorrere 
dall'ordinanza
del 31.3.1998, sono stati inseriti nelle attività di emergenza del settore
dei rifiuti rilevanti interventi di bonifica ambientale" e che:
"Con l'ordinanza del 21.10.1999, è stato inserito tra gli obiettivi del
Presidente della Giunta regionale nella qualità di Commissario delegato
anche (art. 1, comma 6) "la formazione e la informazione ambientale" ed è
stato dato incarico ai commissari (art. 3) di realizzare "attività di
ricerca e di sperimentazione e sviluppo anche mediante la costituzione di un
Centro" relativamente ai predetti interventi di natura ambientale".
Ha, infine, concluso, sul punto, evidenziando che "non può sottacersi che
tali interventi in materia ambientale non appaiono riconducibili alla
emergenza dei rifiuti e, quindi, alla dichiarazione dello stato di emergenza
del settore operata nel 1994 dal Consiglio dei ministri, per cui le predette
ordinanze - per la parte relativa al risanamento ambientale - devono
ritenersi in contrasto con l'art. 5 della legge n. 225 del 1992".
Il referto di che trattasi, dunque, ha dettagliatamente osservato come agli
organi commissariali istituiti per lo svolgimento di tutti gli adempimenti
inerenti il superamento della situazione emergenziale riguardante i rifiuti,
sono stati successivamente affidati anche compiti riguardanti interventi
urgenti di bonifica ambientale, ai quali deve comunque ritenersi riferito (e
limitato) il compito di formazione e d'informazione ambientale affidato agli
organi in questione dall'ordinanza M.I. n. 2948/1999, stanti le risultanze
del dato testuale di tali provvedimenti ministeriali, dianzi riportate ed
analizzate, senza che la funzione informativa di che trattasi possa giammai
ritenersi estensibile - come preteso dall'ordinanza commissariale - a
qualsivoglia settore concernente la tutela dell'ambiente.
La Relazione in esame, infatti, evidenzia, al punto 3 (Conclusioni) che
"alcune attività di ricognizione o di diffusione di informazioni o notizie
utili per la formazione della cultura della raccolta differenziata,
peraltro, avrebbero potuto essere già svolte in passato, ponendosi come
interventi caratterizzati da sufficiente autonomia gestionale e non
comportanti grandi problemi tecnici. Proprio in relazione a tale aspetto, è
mancata una idonea azione di diffusione, che sarebbe stata utile per
concretizzare una differenziazione anche domestica dei rifiuti". In tal
modo, il referto ha prospettato ed auspicato, del tutto condivisibilmente,
un utilizzo della funzione informativa connessa ai compiti commissariali,
improntati alla straordinarietà ed all'emergenza, avente tipologia, modalità
di svolgimento ed obiettivi che nulla hanno a che vedere con la
realizzazione e con la gestione del call center ambientale per cui è stata
costituita la Omissis in attuazione dell'ordinanza commissariale n.
601/2001.
Per quanto dianzi considerato, il Collegio ritiene che quest'ultimo
provvedimento abbia riguardato un'iniziativa che ha dato luogo ad ingente
dispendio di risorse pubbliche, in assenza di qualsivoglia legittimazione
normativa e, per quanto oltre si osserverà, del tutto priva di utilità per
la collettività cui appariva destinata.
Del resto, l'art. 2 della legge 6 dicembre 2006, n. 290 ("Conversione in
legge, con modificazioni, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, recante
misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore dei rifiuti
nella regione Campania"), richiamato dalla difesa del convenuto ed
intitolato "Informazione e partecipazione dei cittadini - Consulta regionale
per la gestione dei rifiuti nella regione Campania", dispone, al primo comma
(il secondo disciplina i compiti della Consulta regionale) che "Il
Commissario delegato, entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore
del presente decreto, adotta, con propria ordinanza, le misure volte ad
assicurare l'informazione e la partecipazione dei cittadini in conformità ai
principi della «Carta di Aalborg», ... Le iniziative di informazione sono
attuate in collaborazione con il Dipartimento per l'informazione e
l'editoria della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in conformità alle
disposizioni del decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 195, e, comunque,
senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica".
Tale disposizione, quindi, non fa altro che imporre al commissario delegato
l'obbligo d'informazione, nel quadro dei principi di sostenibilità
ambientale dello sviluppo dei centri urbani recati dalla carta di Aalborg,
relativamente e limitatamente, peraltro, ai già conferiti compiti di
gestione e superamento della situazione emergenziale concernente i rifiuti,
cioè, in buona sostanza, in una prospettiva del tutto analoga a quella
adombrata nella Relazione sulla gestione degli interventi straordinari in
materia di smaltimento dei rifiuti in Campania riguardante gli anni
1999-2000, di cui si è detto in precedenza. Tanto ciò è vero, che il
legislatore ha previsto che tale obbligo d'informazione venisse adempiuto
"senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica", nonché "in
collaborazione con il Dipartimento per l'informazione e l'editoria della
Presidenza del Consiglio dei Ministri", requisiti entrambi mancanti nel caso
all'esame, visto che il provvedimento commissariale in merito al quale si
controverte è stato adottato senza alcuna collaborazione con altri Enti -
per quanto oltre si dirà - ed in presenza dell'assunzione di un rilevante
impegno finanziario per la struttura commissariale.
3.2.B Sempre in punto di elemento oggettivo, deve ora analizzarsi la
riconducibilità - in termini di legittimità - dell'iniziativa di che
trattasi, al disposto dell'art. 10 del decreto legislativo n. 468 del 1997,
rubricato "Occupazione dei soggetti già impegnati nei lavori socialmente
utili", cui essa fa esplicito riferimento. Tale norma consente alle
amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 3
febbraio 1993, n. 29 . di far "fronte a proprie esigenze istituzionali per
l'esecuzione di servizi aggiuntivi non precedentemente affidati in appalto o
in concessione", allo scopo di "creare le necessarie ed urgenti opportunità
occupazionali per i lavoratori impegnati nei lavori socialmente utili",
mediante la "costituzione di apposite società miste che abbiano ad oggetto
attività uguali, analoghe o connesse a quelle già oggetto dei progetti" LSU
in corso, "a condizione che la forza lavoro in esse occupata sia
inizialmente costituita, nella misura non inferiore al 40 per cento, dai
lavoratori già impegnati nei progetti stessi, ovvero in progetti di
contenuti analoghi", effettuando la scelta - a tale scopo - del socio
privato, anche senza l'osservanza delle procedure di evidenza pubblica,
purché si tratti di "società di capitale, anche in forma cooperativa, che
risultino aver collaborato sin dall'inizio alla promozione, gestione e
realizzazione dei progetti di lavori socialmente utili che hanno preceduto
la costituzione delle società miste". Il comma quarto della norma richiamata
ha previsto che i commi secondo e terzo dovessero trovare applicazione fino
al 31.12.1999, ma l'art. 6, d.lgs. 28 febbraio 2000, n. 81, come modificato
dal comma 71 dell'art. 52, L. 28 dicembre 2001, n. 448, ha stabilito che le
disposizioni di cui ai commi primo, secondo e terzo avrebbero trovato
applicazione fino al 31.12.2002.
Nella vicenda che si esamina, il ricorso all'art. 10 d.lgs. n. 468/1997
(così come successivamente modificato dal d.lgs. 81/2000) contenuto
nell'ordinanza commissariale n. 601/2001 risulta infondato, poiché non
sussistevano, nella specie, i presupposti per la sua applicazione.
Nella caso in esame, invero, si è proceduto alla costituzione di una società
mista senza un individuato e preesistente progetto di lavori socialmente
utili, in relazione al quale, secondo la surriportata previsione normativa,
tale costituzione si doveva porre "in continuità", secondo quanto, del
resto, confermato dalla norma stessa, quando discorre di occupazione dei
lavoratori "già impegnati nei progetti stessi"; inoltre, come giustamente
evidenziato dalla procura attrice, anche la circolare del Ministero del
Lavoro e della Previdenza Sociale n. 100 del 26 luglio 1998, intitolata
"Lavori Socialmente Utili. Decreto Legislativo 1 dicembre 1997, n. 468 e
Decreto Interministeriale 21-5-1998. Prime direttive attuative" (all. n. 19
al fascicolo di Procura), ha contribuito a legittimare siffatta
interpretazione del testo normativo, che in essa viene fedelmente - pur se
sinteticamente - riportato al punto 2.2.1, in cui si chiarisce, inoltre,
che: "Tale previsione normativa si applica alla società o ai terzi
costituiti "ex novo" al termine dei progetti Lpu" (14° par. punto 2.2.1.
della circolare 100/1998): nel caso all'esame, invece, non risulta la
presenza di alcun progetto LPU ultimato in funzione del quale applicare
l'art. 10 d.lgs. 468/1997, non potendosi, quindi ritenere che l'operazione
condotta sia corredata da liceità.
La gestione di un call-center affidata da Italia Lavoro, nel corso del 1999,
ad una società facente parte del medesimo Consorzio (di cui si fa menzione
nella memoria prodotta alla G.d.F. dalla omissis nel settembre 2006: cfr.
all. n. 6R al fascicolo di Procura) nell'ambito delle attività del Servizio
Sanitario, in scadenza al 31.12.2001 ed impegnante oltre 32 unità di
personale del bacino dei LSU, non trova alcun riferimento né negli atti
commissariali e né nella progettazione approvata.
Sotto ulteriore profilo, deve evidenziarsi, per quanto concerne la scelta
del socio della società mista, che si è proceduto all'individuazione diretta
della omissis quale socio privato senza l'osservanza del generale principio
concorsuale, a dispetto del fatto che l'art. 10 d.lgs. 468/1997 consente la
deroga alle procedure di evidenza pubblica, nella fase inerente la scelta di
che trattasi, soltanto ove si tratti di "società di capitale, ..., che
risultino aver collaborato sin dall'inizio alla promozione, gestione e
realizzazione dei progetti di lavori socialmente utili che hanno preceduto
la costituzione delle società miste".
Orbene, non risulta che la omissis abbia curato la gestione e realizzazione
di analogo progetto di lavori socialmente utili precedentemente alla
costituzione della Omissis, in primo luogo, perché, come già dianzi
osservato, il progetto di realizzazione e di gestione di un call center per
il Servizio Sanitario Regionale affidato nel 1999 ad una società facente
parte del medesimo Consorzio non viene in alcun modo richiamato nel
provvedimento commissariale 601/2001 ed, in secondo luogo, perché il
progetto Sirenetta (avente ad oggetto un sistema di monitoraggio informatico
del trasporto di rifiuti), richiamato dalla difesa per sostenere la corretta
applicazione dell'art. 10 d.lgs. 468/1997 non ha previsto - come giustamente
ricordato dal P.M. di udienza - l'impiego di Lsu.
Risultano, dunque, anche sotto questo profilo, condivisibili le
osservazioni, correttamente fatte proprie dal requirente, contenute nella
Relazione Territoriale sulla Campania presentata il 01.02.2006, secondo cui
(pagine 38 e 39) la struttura commissariale, a dispetto del copioso
riferimento testuale a disposizioni comunitarie, non abbia tuttavia tenuto
"minimamente in conto i vincoli di pubblicità e concorsualità, sempre di
fonte comunitaria ..., regolanti la scelta del partner privato chiamato a
formare la società mista di gestione del progetto", nonostante la
giurisprudenza del G.A., allineata sotto tale profilo a quella della Corte
di Giustizia C.E., abbia rimarcato "che l'affidamento diretto di un appalto
pubblico ad una società mista pubblico-privata, pregiudica l'obiettivo di
una effettiva e libera concorrenza tra le imprese e contrasta con il
principio della parità di trattamento degli interessati"; eppure - prosegue
la Relazione - l'art. 5 T.U.E.L. (d.lgs. 267/2000) impone, ai fini della
scelta del socio privato, lo svolgimento di apposite gare secondo procedure
ad evidenza pubblica, idonee a garantire l'osservanza delle disposizioni
interne e comunitarie in materia di concorrenza.
Come, poi, giustamente posto in rilievo nella Relazione sulla verifica
amministrativo-contabile eseguita dall'I.G.F. e datata 15.12.2005, le
attività per le quali è consentito, ai sensi dell'art. 10 d.lgs. 468/1997,
costituire società miste preposte a gestire progetti prevedenti l'impiego di
LSU sono quelle che "rientrano ... nella gestione ordinaria delle regioni e
degli enti locali e che esulano certamente dalla gestione straordinaria
dell'emergenza rifiuti, considerati i caratteri di eccezionalità e
temporaneità che dovrebbero contraddistinguerla".
Conseguentemente, ed anche sotto il profilo appena posto in rilievo, appare
evidente l'ingiustificato travalicamento dei propri compiti istituzionali in
cui si è concretata l'emissione dell'ordinanza commissariale n. 601/2001,
risultando infondata la deduzione difensiva, proposta dall'avv. Raimondo
Nocerino nel corso dell'odierna udienza, secondo cui al Commissario
Straordinario di Governo per l'Emergenza rifiuti è riconosciuta la generale
facoltà di predisporre progetti socialmente utili e di promuovere la
costituzione di società miste, poiché tale facoltà, prevista dall'art. 2
dell'ordinanza M.I. n. 2560 del 02.05.1997 (depositata in copia dal medesimo
difensore in udienza), limita la predisposizione di progetti LSU 
all'"attuazione
degli interventi di propria competenza, con specifico riguardo al
conseguimento degli obiettivi di raccolta differenziata" e, per quanto
concerne la promozione della costituzione di società miste, prevede che essa
sia finalizzata all'"attuazione di quanto previsto dal comma 21
dell'articolo 1 del decreto legge 1 ottobre 1996 n. 510, convertito, con
modificazioni, dalla legge 28 novembre 1996, n. 608", disposizione che,
dettata nell'ambito delle "Disposizioni urgenti in materia di lavori
socialmente utili, di interventi a sostegno del reddito e nel settore
previdenziale", riproduce in modo pressoché pedissequo le disposizioni
dettate dall'art. 10 d.lgs. 468/1997, già dianzi riportate.
Infine, sul punto, non si ritiene di poter condividere l'ulteriore assunto
difensivo, secondo cui il parere reso dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato in data 06.11.2002 legittimerebbe l'iniziativa sotto il significativo
aspetto della costituzione della società mista con contestuale impiego di
LSU, perché l'Avvocatura Distrettuale, interpellata specificamente sulla
cedibilità gratuita alla Regione di quote societarie di proprietà del
Commissariato di Governo, si esprime positivamente esclusivamente sul punto,
osservando che "l'istituzione di un commissariato straordinario governativo
non implica una stabile avocazione di competenza allo stato", ma rappresenta
"un ausilio dell'amministrazione centrale a quella locale, per l'avvio di un
processo che da quest'ultima deve essere recepito e condotto in regime
ordinario", e non riguardando affatto la legittimità dell'iniziativa
intrapresa con l'ordinanza commissariale n. 601/2001 (cfr. all. n. 1 bis al
fascicolo di Procura).
3.2.C Ancora in ordine all'illecito depauperamento del patrimonio pubblico
derivato dalla costituzione della Omissis al fine di gestire il cd. Progetto
Sosa approvato con l'ordinanza commissariale n. 601/2001, va osservato che
ha fortemente inciso sull'inutile dispendiosità dell'iniziativa l'estensione
della progettazione oggetto dell'ordinanza stessa all'intero complesso delle
PP.AA. in assenza di qualsivoglia coinvolgimento delle stesse nelle fasi sia
di programmazione delle commesse e sia di assunzione dei necessari impegni
finanziari, cui si è accennato al punto 3.2.A che precede.
Invero, soltanto nelle premesse dell'atto si dice "Ritenuto che sia doveroso
fornire il necessario impulso, i mezzi, le professionalità e le energie agli
Enti pubblici e Privati istituzionalmente impegnati", mentre alla lettera E
del dispositivo è affermato che "con successivo provvedimento da emanare,
sentite e d'intesa con le altre Amministrazioni Pubbliche interessate,
saranno fissati gli ulteriori termini attinenti la gestione delle strutture
realizzate a far data dal 01 gennaio 2003".
L'estensione in parola, che è di natura sia soggettiva e sia oggettiva,
avrebbe dovuto essere preventivamente delineata e successivamente attuata,
poiché senz'altro qualsivoglia progetto di "call center", nella sua
ideazione, richiede, per essere realizzato e fornire le informazioni
ambientali, che si ineragisca con le varie PP.AA. e che ci si avvalga del
collegamento con le varie strutture di competenza ambientale per ottenere le
informazioni da rendere al cittadino.
Tuttavia, nel caso di specie, risulta assente una qualsiasi preventiva
verifica di interesse o disponibilità in tal senso di altri soggetti
pubblici potenzialmente interessati (quali Comuni, Province, AASSLL,
Autorità di Bacino, Arpac, Enti di ricerca etc.). Neanche successivamente,
del resto, si è avuta una corrispondenza con altre pubbliche amministrazioni
in merito all'attuazione della progettata "informazione ambientale" (cfr.
relazione G.d.F. del 10.10.2006, pag. 4, punto 2 ed all. n. 17 alla stessa).
Nella convenzione n. 94 stipulata in forma pubblica amministrativa in data
31 dicembre 2001 tra il Commissario delegato ed il Consorzio omissis, viene
data attuazione alla citata ordinanza n. 601/2001, precisandosi all'art. 2
che il progetto della omissis approvato sarà curato dal Consorzio, e per
esso dalla Società mista, per il periodo di 60 mesi, mentre all'art. 3, in
cui è fissato l'impegno assunto a carico del Commissario, così si dispone:
"L'impegno finanziario assunto, giusta Ordinanza 601/2001, dal Commissario
delegato, sino al 31.12.2002, ammonta ad Euro 3.098.741,39 (lire 6
miliardi), tale importo è comprensivo della quota di partecipazione al
capitale sociale della "Società mista" da costituire e dell'onere scaturente
dall'acquisizione della proprietà delle strutture da realizzare; con
successivo provvedimento da emanare, sentite e d'intesa con le altre
Amministrazioni Pubbliche interessate che, giusta la legislazione
comunitaria, dovranno provvedere all'iscrizione nei propri Bilanci della
voce stanziamento per la "informazione ambientale", saranno fissati gli
ulteriori termini attinenti la gestione delle strutture realizzate a far
data dal 01 gennaio 2003".
Il riportato art. 3 della convenzione ripropone le lettere d) ed e) del
dispositivo dell'ordinanza 601, precisando, in aggiunta, che da altre
Amministrazioni Pubbliche vi dovrà essere uno stanziamento di bilancio per 
l'informazione
ambientale.
Quindi, giustamente la Procura attrice ha rilevato che "sono indefiniti i
soggetti che dovrebbero garantire l'esecuzione e, conseguentemente, la
copertura finanziaria del progetto, quale realizzata da un ipotizzato
stanziamento per l'informazione ambientale" e che la predetta previsione
convenzionale è violativa della disposizione dell'art. 2, comma 5, del d.
lgs. 468/1997, ove si prevede che: " . i progetti di lavori di pubblica
utilità, predisposti dalle Amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1,
comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e dagli enti
pubblici economici, sono corredati dalle delibere di cui all'articolo 10,
comma 1, recanti gli impegni in ordine alle opzioni ivi previste e ai
conseguenti stanziamenti di bilancio".
Conferma di tali osservazioni è individuabile nel piano industriale
economico anno 2005 della Omissis allegato all'ordinanza n. 14/2005 del
Commissario di Governo per l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque nella
Regione Campania, con la quale si è effettuato un primo ripianamento delle
perdite societarie con conseguente ricapitalizzazione della società Omissis.
Nel piano, invero, si legge che: "I limiti al lavoro sono relativi non solo
all'urgenza relativa all'elaborazione del "piano" ma soprattutto alla
carente definizione della commessa a cui fare riferimento per la costruzione
del piano stesso. Infatti, la società come è noto, è fortemente
caratterizzata dalla dipendenza dagli Enti locali ed in particolare 
dall'attribuzione
di specifiche commesse da parte soprattutto dei soci committenti. Allo stato
la mancata definizione contrattuale e conseguente assegnazione delle
commesse, sulle quali la società dovrà svolgere la sua attività, condiziona
fortemente il giudizio sulla continuità delle attività dell'azienda, e ciò
indipendentemente da un altro fattore e cioè quello relativo alla perdita
conseguita nell'esercizio 2004 che erode completamente il capitale sociale,
con la conseguente necessità di ripianare la perdita e ricostituire il
capitale sociale almeno al minimo legale. Solo la puntuale definizione delle
commesse può dare la necessaria copertura dei costi" (cfr. all. n. 19 alla
relazione G.d.F. del 10.10.2006).
La gestione della Omissis, dunque, è risultata enormemente fallimentare, con
perdite elevate e con prospettive future più che desolanti, tali da
provocare di recente la fuoriuscita del socio privato, con la successiva
instaurazione di contenziosi con scopo risarcitorio nei confronti del
Commissario di Governo, come già anticipato nella premessa in fatto.
Infatti, le attività attribuite alla società si delineano a loro volta di
limitato orizzonte temporale, non certamente a causa della mala gestio di
carattere esclusivamente imprenditoriale imputabile ad avviso della difesa
del convenuto agli amministratori della Omissis, ma a cagione
dell'assunzione dell'iniziativa in tempi che è eufemistico definire
estremamente brevi, per realizzare scopi di stabilizzazione occupazionale
estranei alla gestione commissariale caratterizzata da temporaneità e da
straordinarietà, nonché in assenza di qualsivoglia assenso-assunzione
d'impegno finanziario da parte di altri organismi pubblici.
Inoltre, il provvedimento commissariale ha trascurato di considerare due
fondamentali aspetti:
A. Ai sensi dell'art. 3 della legge n. 61/1994 sono le A.R.P.A. (Agenzie
Regionali per la Protezione Ambientale) che " devono fornire il supporto
tecnico scientifico necessario per la pianificazione e gli interventi a
livello regionale, gestire l'informazione ambientale regionale, organizzare
programmi di educazione e formazione ambientale e soprattutto, effettuare i
controlli e le azioni di prevenzione ambientale tramite le proprie strutture
tecniche presenti sul territorio", e, secondo l'art. 5 della legge regionale
n. 10/1998, che disciplina le funzioni dell'Arpac (Ente strumentale della
Regione Campania), l'Agenzia in parola è preposta, oltre che allo
svolgimento delle attività e dei compiti di interesse regionale di cui 
all'art.
1 legge n. 61 /1994, anche dell'attività finalizzata a fornire previsioni,
informazioni ed elaborazioni microclimatiche e metereologiche, dell'attività
di sensibilizzazione e informazione dell'opinione pubblica sui temi
ambientali, nonché all'organizzazione e gestione del sistema informatico
regionale per l'ambiente ed a qualsiasi altra attività collegata alle
competenze regionali in materia ambientale. Non a caso, infatti, con nota n.
278/S.P. del 28.01.2004, indirizzata al Commissario di Governo, l'Assessore
alle Politiche Territoriali e Ambiente della Regione Campania suggerisce il
trasferimento all'Arpac della quota di azioni assegnate a titolo gratuito
alla Regione con ordinanza commissariale n. 228/2002 (cfr. all. n. 5G al
fascicolo di Procura).
B. La costituzione della Omissis per la realizzazione e la gestione del cd.
Progetto Sosa, inoltre, risulta illegittimamente sovrapporsi rispetto alle
funzioni destinate agli Uffici per le Relazioni con il Pubblico istituiti
presso le PP.AA., cui l'art. 8 della legge n. 150/2000 (recante la
disciplina delle attività di informazione e di comunicazione delle Pubbliche
Amministrazioni) affida il compito di garantire l'esercizio dei diritti di
informazione, con adozione di sistemi di interconnessione telematica, nonché
la reciproca informazione fra l'Urp stesso e le altre strutture operanti
nell'amministrazione, oltre che fra gli UU.RR.PP. delle varie
amministrazioni (cfr. artt. 10 e 11 del d.lgs. 165/2001).
Il requirente ha giustamente rilevato, "pertanto, come sia stata gravemente
carente da parte del Commissario la valutazione sulla sussistenza dei
presupposti per dare vita al progetto e sulla sua effettiva utilità e
attuabilità, anche in relazione alle competenze ed al concorso della altre
amministrazioni", il che conferma la condivisibilità della prospettazione
attorea in punto di illecito travalicamento, da parte del Commissario
Delegato, dei propri compiti istituzionali specificamente diretti al
superamento della situazione emergenziale.
4. L'iniziativa, la cui illiceità è ampiamente descritta nelle
considerazioni che precedono, ha dato luogo ad un rilevante impegno
finanziario cui non è corrisposta alcuna utilità per la collettività
amministrata, di modo che deve ravvisarsi la sussistenza, nel caso all'esame
del Collegio, di un danno ingiusto e risarcibile subito dalla collettività
amministrata.
Il progetto "Call Center Ambientale - SOS.A - S.O.S. Ambiente", infatti, è
rimasto privo di sostanziale esecuzione, com'è dato chiaramente dedurre sia
dalla lettura della citata Relazione della Commissione parlamentare, secondo
cui ". per esplicita ammissione dei vertici attuali della società mista, il
call center in questione è pressoché inattivo (quattro o cinque chiamate al
giorno) e del tutto sconosciuto agli stessi interlocutori istituzionali
della struttura commissariale, quali, ad esempio, i consorzi di bacino"
(pag. 39), e sia da quanto accertato in sede d'indagine dalla G.d.F., la
quale ha specificamente riportato che il periodo di effettiva operatività
del call center in questione è da individuare soltanto nei mesi di
settembre-ottobre 2003, dovendosi per il resto constatare una desolante
inattività (4-5 chiamate al giorno, appunto): cfr. all. nn. 10 e 17 alla
relazione G.d.F. del 10.10.2006 (prospetto delle chiamate ricevute dal call
center e dichiarazioni rese dal dr. R. B., presidente C.d.A. Omissis in data
03.10.2006).
L'illecito esborso derivato dalla costituzione della società mista Società
Protezione Ambiente e Natura S.p.A. (cd. Omissis) è stato correttamente
quantificato dalla Procura come segue:
A. ? 3.667.470,67, importo costituito dalla sommatoria dei mandati/bonifici
relativi a Omissis e riguardanti il progetto di call center ambientale. Il
mandato di pagamento è il n. 362 del 03.08.2005, effettuato per ?
3.167.457,27 dal Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e
tutela delle acque nella Regione Campania, mentre i bonifici disposti in
favore di Omissis da Pomigliano Ambiente S.p.A., su disposizione del
Commissario Governo Emergenza rifiuti, sono il n. 68483218612 del 24.03.2003
per ? 100.003,10, il n. 66843166505 del 29.04.2003 per ? 100.004,10 ed il n.
15613400703
 per ? 300.006,20 (cfr. all. n. 19 alla relazione G.d.F. del
10.10.2006).
B. ? 253.833,50, importo corrisposto alla Omissis, con il mandato di
pagamento del Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e
tutela delle acque nella Regione Campania n. 363 del 03.08.2005, a titolo di
spese, commissioni bancarie ed interessi passivi dovuti in virtù del decreto
Commissariale n. 519 del 01.12.2003 (all. n. 5F al fascicolo di Procura) con
il quale, nel riconoscere il debito nei confronti della Omissis, si dà anche
atto, in presenza di una cessione del credito della società mista, "che
eventuali oneri accessori, quali interessi e spese da quantificare a seguito
del soddisfacimento dell'anticipazione erogata dall'Istituto di Credito,
saranno posti a carico della struttura Commissariale e riguardano
esclusivamente le somme anticipate" (cfr. all. n. 19 alla relazione G.d.F.
del 10.10.2006).
Il danno derivante dalla somma di tali importi, disposti dal Commissariato
in relazione all'attuazione dell'ordinanza n. 601 del 2001, è pari ad ?
3.921.304,17.
5. In punto di nesso di causalità, e ritenuta ovviamente in re ipsa la
sussistenza del rapporto di servizio tra il Commissario delegato dal Governo
per l'Emergenza rifiuti-Presidente della Regione Campania e 
l'Amministrazione
regionale danneggiata, non può revocarsi in dubbio, come validamente posto
in rilievo dal requirente, che "il mancato decollo del centro servizi 
sull'informazione
ambientale, sulla cui base è stata costituita la società mista, è stato
causato, ..., dagli evidenziati vizi ed aspetti critici dell'iniziativa, tra
cui emerge l'incauto, insufficientemente ponderato e non consentito
intervento dell'organo straordinario governativo, avvenuto presupponendo 
l'interesse
e collaborazione, anche e soprattutto finanziaria, di altre non
preventivamente sentite né individuate amministrazioni".
Tale ponderazione, effettuata con le vistose ed illecite carenze
precedentemente evidenziate, era rimessa in via esclusiva all'ex Commissario
delegato dal Governo al superamento della situazione emergenziale, in
ragione delle considerazioni che seguono.
L'istituto del commissariamento in materia di rifiuti rappresenta un modello
di azione amministrativa straordinaria nel campo della gestione dei rifiuti,
che non trova una fonte normativa specifica, ma viene adottato in
riferimento agli interventi urgenti in materia di protezione civile. Esso è
stato successivamente pienamente legittimato dalla Corte Costituzionale con
la sentenza n. 127 del 1995, con la quale è stato stabilito che spetta allo
Stato, e per esso al Presidente del Consiglio dei Ministri, ricorrere allo
stato di emergenza, a norma dell'articolo 5 comma 1 della legge 24 febbraio
1992, n. 225, in ordine alla situazione socio-economico-ambientale di una
regione, sulla base degli elementi evidenziati dai competenti organi statali
e regionali.
Il ricorso alla nomina di un «Commissario straordinario» rientra nell'ambito
dell'organizzazione amministrativa come evento di controllo sostitutivo tra
enti; esso acquista un carattere peculiare quando riguarda competenze
attribuite dalla legge alle Regioni. Ulteriore specificità deve essere
attribuita alla figura del Commissario straordinario per la protezione
civile, al cui fondamento normativo si richiamano le numerose ordinanze del
Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei
ministri che, nel corso degli anni, sono intervenute per nominare commissari
straordinari per l'emergenza rifiuti, prorogare il loro mandato, specificare
limiti e modalità dei compiti attribuiti.
La gestione commissariale, in altri termini, si caratterizza per la sua
centralizzazione e per la sua concentrazione in capo, inizialmente, al solo
Prefetto, ritenuto il solo organo di Governo in grado di sostituirsi a
livello territoriale a tutti gli altri enti territoriali coinvolti a vario
titolo e preposto quindi a gestire i poteri commissariali straordinari, e
successivamente, con l'affiancamento del Presidente della Giunta della
regione «commissariata», al fine di personalizzare, contemporaneamente
concentrandola in un organo unisoggettivo munito di investitura governativa,
l'effettiva partecipazione delle entità regionali all'esercizio
«emergenziale» della gestione del ciclo dei rifiuti.
Per quanto osservato, non può che ravvisarsi sussistente l'ascrivibilità in
via esclusiva dell'insorgenza dell'illecito esborso dianzi descritto e
quantificato, alla condotta avventata e negligente tenuta nella conduzione
della vicenda all'esame dall'ex Commissario delegato dal Governo
all'emergenza rifiuti in Campania A.B.
6. La responsabilità dell'indicato danno viene ritenuta attribuibile a
titolo di colpa grave, secondo la prospettazione della Procura, al predetto
Commissario di Governo per l'emergenza rifiuti, bonifiche e tutela delle
acque nella Regione Campania, avendo egli adottato gli atti relativi 
all'approvazione
del progetto presentato dalla omissis ed alla costituzione della Omissis,
cioè, in particolare, l'ordinanza n. 601/2001 più volte dianzi citata.
In effetti, in considerazione delle notevoli anomalie e rilevanti
illegittimità precedentemente evidenziate, il comportamento tenuto dall'ex
Commissario per l'emergenza rifiuti A.B. è da qualificare quale gravemente
colposo.
Invero, dagli atti di causa, dettagliatamente sopra analizzati, risulta, in
buona sostanza, che nel periodo intercorrente tra la metà di dicembre del
2001 ed il 1 gennaio 2002 è stata concentrata tutta
l'acquisizione/valutazione degli atti relativi all'affidamento del progetto
cd. Sosa, prevedente l'impiego di almeno cento LSU, ad una società mista da
costituire (poi denominata Omissis): il commissariato ha accolto il
progetto, ne ha riconosciuto la validità, ha adottato l'ordinanza ed ha dato
il via libera a costituire una società in meno di quindici giorni.
È questo il quadro sintetico che descrive la vicenda oggetto del giudizio.
La circostanza che l'iniziativa in contestazione, intrapresa in tempi
deliberativi assai ristretti per l'approssimarsi della scadenza del 31
dicembre 2001 (solo successivamente prorogata), risponda essenzialmente 
all'esigenza
di assumere e stabilizzare lavoratori socialmente utili e non a
problematiche emergenziali in materia ambientale (rifiuti, bonifiche e
tutela delle acque), così come rilevato dalla Commissione parlamentare 
d'inchiesta
sul ciclo dei rifiuti nella menzionata relazione, non consente di
riconoscerne la legittimità, bensì, al contrario, impone ancor più di
evidenziare come l'ampia portata dell'iniziativa di cui all'ordinanza 601/01
palesemente non rientri nei compiti istituzionali del Commissario.
Come giustamente rilevato nell'atto introduttivo del giudizio, "i poteri
attribuiti al Commissario trovano non solo giustificazione nell'emergenza
ma, in funzione di quest'ultima, anche una naturale limitazione, dettata
dalla ragione stessa della particolare legittimazione dell'intervento
straordinario".
Valga richiamare, in proposito, le disposizioni contenute nell'art 5 della
legge 225/1992, istitutiva della Protezione Civile, riguardanti "Stato di
emergenza e potere di ordinanza", secondo cui, una volta deliberato dal
Consiglio dei ministri (o, per sua delega, dal Ministro per il coordinamento
della protezione civile) lo stato di emergenza in presenza del verificarsi
degli eventi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c) (calamità naturali,
catastrofi o altri eventi che, per intensità ed estensione, debbono essere
fronteggiati con mezzi e poteri straordinari), la medesima Autorità
ministeriale può avvalersi, per l'attuazione degli interventi previsti dai
commi 2 e 3 dello stesso articolo (interventi di emergenza ed altri comunque
intesi a scongiurare ulteriori situazioni di pericolo per persone e cose),
di commissari delegati, con provvedimento di delega che "deve indicare il
contenuto della delega dell'incarico, i tempi e le modalità del suo
esercizio". L'attuazione degli interventi di che trattasi - prosegue l'art.
5 in parola - legittima il Ministro preposto o il Commissario all'uopo
delegato ad adottare "ordinanze in deroga ad ogni disposizione vigente",
purché emanate "nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento
giuridico", nonché "motivate" ed indicative "delle principali norme a cui si
intende derogare".
Orbene, così richiamata la disposizione attributiva ai commissari delegati
per stati di emergenza del potere di emanare ordinanze "in deroga", appare
immediatamente evidente l'infondatezza dell'assunto difensivo, secondo cui,
posto che l'ordinanza n. 601/2001 dovrebbe ritenersi intesa ad attuare una
finalità emergenziale, il medesimo provvedimento costituirebbe mero "atto di
indirizzo e programmatorio", privo di immediata efficacia vincolante per i
contraenti, da attribuire, invece alla convenzione successivamente stipulata
e registrata al n. 94 del 31.12.2001 del repertorio. Invero, siffatti
provvedimenti sono così strutturati proprio per disciplinare con efficacia
immediata e diretta situazioni abbisognevoli di rapide soluzioni.
Le ordinanze extra ordinem, infatti, possono essere adottate in deroga ad
ogni disposizione vigente, ma soggiacciono, nel contempo, a precisi limiti,
quali il rispetto dei principi generali dell'ordinamento, l'obbligo di
motivazione, l'indicazione delle principali norme giuridiche cui si intende
derogare, il rispetto degli stabiliti limiti temporali. Si tratta di
impedire che le deroghe apportate al quadro normativo vigente, finiscano
nella sostanza per determinare uno stravolgimento dello stesso. Ed invero,
il potere di adottare ordinanze in deroga non può che dar luogo a "deroghe
temporalmente limitate non anche ad abrogazione o modifica di norme vigenti"
(Corte Costituzionale, sentenze nn. 127/1995, 418/1992, 201/1987, 4/1977 e
8/1956; Cons. di Stato, Sez. V, sentenze nn. 6809 e 6280/2002; Cons. di
Stato, Sez. IV, sentenza n. 197/98).
Orbene, la sussistenza in capo al convenuto dell'elemento soggettivo della
colpa grave è testimoniata dal fatto che egli non poteva non essere
consapevole della propria investitura, quale organo commissariale,
finalizzata alla gestione dell'emergenza mediante l'esercizio dei poteri
attribuitigli, ivi compresa l'emanazione di ordinanze extra ordinem, da
adottare, peraltro, nel rispetto dei principi, individuati dalla Consulta e
dalla giurisprudenza amministrativa, dianzi ricordati.
Quindi, delle due l'una: o l'ordinanza n. 601/2001 non si strutturava sul
modello e sull'efficacia dell'ordinanza cd. "in deroga", ed allora non
avrebbe mai potuto prescindere dall'attenta valutazione degli atti relativi
all'esame del progetto cd. Sosa ed all'affidamento della sua realizzazione e
gestione ad una società mista prevedente l'impiego di un certo numero di
LSU - cioè dalla corretta applicazione delle disposizioni normative dianzi
richiamate ed analizzate e che sono state, nella specie, palesemente
disattese; oppure si trattava di un'ordinanza extra ordinem, ed in tal caso
non avrebbe potuto essere adottata se non al fine di fronteggiare situazioni
di pericolo o maggiori danni a persone o a cose, mediante l'esercizio di 
un'amplissima
potestà discrezionale, che trova un limite rigoroso, attesi i principi
costituzionali in gioco, nell'effettiva esistenza di una situazione di
fatto - consistente in calamità naturali, catastrofi o altri eventi
emergenziali - richiedente, per intensità ed estensione, l'utilizzo di mezzi
e di poteri straordinari, stante la comprovata impossibilità di potere
altrimenti far fronte alla situazione medesima - la quale, nel caso di
specie, era del tutto priva delle caratteristiche emergenziali di che
trattasi, per quanto dianzi evidenziato.
Inoltre, va osservato, sempre in punto di elemento soggettivo dell'illecito
amministrativo-contabile rilevato, che non solo l'ex Commissario di Governo
per l'Emergenza Rifiuti ha utilizzato il proprio potere di emanare ordinanze
al di fuori dei limiti imposti dalle surrichiamate disposizioni attributive
del potere medesimo e disciplinanti i presupposti e le modalità del relativo
esercizio, ma anche, nel disporre la costituzione della società mista
unitamente al socio privato Consorzio omissis per la gestione del progetto
cd. Sosa mediante l'impiego di Lsu, ha assunto sostanzialmente l'impegno a
prevederne la gestione mediante il coinvolgimento di altri Enti, gestione
che, invece, è mancata del tutto, per cui attualmente Omissis non ha
commesse a sufficienza neppure per sopravvivere, ed i lavoratori Lsu
preposti al progetto Sosa risultano quasi completamente inutilizzati; di
modo che deve rilevarsi che anche l'impegno in parola è stato assunto con
ingiustificabile avventatezza, improntata ad un evidente disinteresse circa
il corretto uso dei propri poteri istituzionali ed in ordine alle
conseguenze dannose per il patrimonio pubblico suscettibili di derivare da
siffatta condotta negligente.
Per quanto dianzi osservato, il Collegio ritiene ravvisabile, nel caso
all'esame, la sussistenza in capo al convenuto dell'elemento soggettivo
della colpa grave.
7. Riconosciuta, quindi, la responsabilità amministrativa di A.B. in qualità
di Commissario di Governo per l'Emergenza Rifiuti, Bonifiche e Tutela delle
Acque, il Collegio, nel procedere alla definitiva quantificazione
dell'ammontare del danno che egli è tenuto e risarcire in favore dell'erario
per effetto della presente pronuncia, ritiene, anche in accoglimento del
rilievo operato in merito dallo stesso P.M. di udienza, che sussistano le
condizioni per esercitare il potere riduttivo previsto dall'art. 52 del R.D.
12 luglio 1934 n. 1214, in relazione alla obiettiva circostanza - certamente
non rilevante al grado di completa esimente, per le considerazioni dianzi
esposte - che l'iniziativa che ha costituito illecito depauperamento del
patrimonio pubblico nei suindicati termini, aveva tuttavia finalità di
stabilizzazione occupazionale, senz'altro non rientrante nelle finalità
istituzionali del commissariato e sicuramente costituente illecito esborso
erariale per la sostanziale inutilità per la collettività dell'impiego degli
Lsu chiamati a partecipare al progetto cd. Sosa, ma in concreto meritevole,
per le ragioni solidaristiche sottostanti, di dare luogo ad equitativa
riduzione dell'addebito da ? 3.921.304,17 ad ? 3.200.000,00, importo
comprensivo di rivalutazione monetaria, ma gravato da interessi legali dalla
data di pubblicazione della presente sentenza al soddisfo.
8. Per quanto riguarda, infine, le spese di giudizio, queste, ai sensi
dell'art. 97 c.p.c. seguono la soccombenza.
PQM
La Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania:
1. respinge la richiesta d'integrazione del contraddittorio;
2. condanna il signor A.B. al pagamento, in favore della Regione Campania,
della somma complessiva di ? 3.200.000,00, determinata con esercizio del
potere riduttivo e, dunque, comprensiva di rivalutazione monetaria.
Detta somma sarà gravata di interessi dalla data di pubblicazione della
presente sentenza al soddisfo.
Il predetto soggetto è, poi, tenuto al pagamento, nei confronti dell'erario,
delle spese di giustizia che si liquidano in euro 835,08.

 presente sentenza al soddisfo.
Ho saputo di questa  CONDANNA. DI 6,500 MILIARDI DI LIRE... il problema è 
vedere se e come BASSOLINO
LA PAGHERà