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Titolo: ONU - Problemi e proposte

Sento spesso, nelle infinite polemiche sui fatti palestinesi, tirare
in ballo l'ONU, cosa non fa e cosa invece dovrebbe fare. Sento
accusare l'istituzione di essere ostile a Israele, il suo segretario
Kofi Annan di non essere imparziale, eccetera eccetera.
Mi chiedo quindi se i suoi critici abbiano davvero un'idea precisa
delle funzioni e del potere che ha l'ONU.
Stupirà qualcuno l'apprendere che l'imparzialità, secondo una certa
concezione di chi all'ONU lavora, "è solo una giustificazione per
l'inazione e non una grande qualità".
Penso di fare cosa utile postando qui il succo di un lungo articolo di
Giandomenico Picco, ex sottosegretario generale per gli Affari
Politici dell'ONU. Potrebbe chiarire, con la sua analisi, i problemi
politici nei quali si dibatte l'organizzazione, e attraverso le sue
proposte, quali iniziative è lecito aspettarsi dall'ONU, e quali
invece sono pura utopia.
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Piero F.
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Giandomenico Picco
«A CHE SERVE L'ONU»
pubblicato in "Limes", 1/96
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Come deve cambiare l'ONU per servire la causa della pace nell'attuale
contesto geopolitico? [...] Si tratta di ridefinire il senso e le
funzioni dell'Onu, di trasmettere all'opinione pubblica il messaggio
che le Nazioni Unite servono ancora, e più che mai, alla stabilità del
mondo.
La differenza essenziale rispetto al passato è che l'Onu, con i suoi
185 paesi membri, si trova ad agire in uno spazio internazionale molto
più complicato. Non solo ci sono più Stati (ne sono nati più di trenta
dopo la fine dell'impero sovietico), ma fra gli attori della scena
mondiale bisogna oggi contare altri soggetti, spesso più potenti di
molti Stati nazionali. Oggi abbiamo un'organizzazione privata come
Greenpeace che contribuisce a dettare l'agenda della politica
internazionale, ad esempio attaccando i test nucleari francesi.
Abbiamo l'ex presidente Carter che con la sua Fondazione fa
diplomazia - la people's diplomacy- ed è capace di stabilire una
tregua di quattro mesi in Jugoslavia, lì dove avevano fallito
negoziatori dell'Onu o dell'Unione europea. Abbiamo la Comunità di
Sant'Egidio che produce l'accordo di pace in Mozambico. E l'elenco
potrebbe continuare a lungo.
Gli attori della scena mondiale si sono moltiplicati e sono sempre
eterogenei. Ma - ecco un punto spesso sottovalutato - anche l'Onu è
strutturalmente eterogenea, e dunque potenzialmente ben attrezzata per
far fronte a uno scenario così complesso. In realtà l'Organizzazione
delle Nazioni Unite come attore geopolitico ha due teste e quindi due
ruoli: uno di istituzione intergovernativa e uno di istituzione
non-intergovernativa.
Una è rappresentata dal Consiglio di sicurezza e, in un certo modo,
dall'Assemblea generale: è l'Onu come somma dei suoi Stati membri.
L'altra testa, che nella presente realtà potrebbe diventare sempre più
utile, è rappresentata dal Segretario generale. Non intendo la
persona, ma l'istituzione. Se l'Onu fosse solo la somma dei suoi
membri non sarebbe altro che un moderno Congresso di Vienna.
La mia tesi fondamentale è che distinguere e valorizzare i ruoli del
Consiglio di sicurezza e del Segretario generale come separati e
complementari è imperativo per la missione di pace dell'Onu nel nuovo
contesto mondiale. La "bicefalia" va utilizzata per ridare vitalità
all'Onu. In particolare, al Consiglio di sicurezza deve essere
riservato il compito di tracciare le "linee rosse" del buon
comportamento internazionale e di farlo rispettare se necessario con
la forza. Il Segretario generale deve essere invece svincolato
dall'uso della forza (strumento di Stato) e usare strumenti che il
Consiglio di sicurezza e gli Stati non possono o non vogliono usare
per concentrarsi in una strategia di diplomazia preventiva. Lì dove la
mediazione fra Stati non funziona o non esiste, può servire
un'istituzione anomala come quella del Segretario generale. Ma essere
sopra le parti non significa non prendere posizione. L'imparzialità
dell'Onu fa parte della guerra fredda. L'imparzialità non può essere
teorica. L'Onu non può essere imparziale vis-à-vis di chi viola la sua
carta costituzionale. Al Segretario generale spetta, proprio perché
diverso dalle grandi potenze, il compito primario di definire il nuovo
Nemico, quello del dopo-guerra fredda. Il Nemico dell'Onu è
l'intolleranza e il Segretario generale deriva la sua autorità proprio
dalla coerenza con cui la denuncia e la combatte, anche a costo di non
essere imparziale. Anzi, la parzialità del Segretario generale è
decisiva per conquistare la credibilità necessaria a combattere gli
avversari della tolleranza - cioè della pace. Questa posizione di
principio ha delle specifiche conseguenze geopolitiche, come spiegherò
nella terza parte di questo articolo.
Solo separando le funzioni del Segretario generale da quelle del
Consiglio di sicurezza l'Onu può essere qualcosa di più della somma
dei suoi Stati membri, può evitare di ridursi a una sorta di
parlamento mondiale senza potere effettivo oppure ad un Congresso di
Vienna moderno dove i piccoli e i medi non contano proprio nulla.
[...]
Bisogna ricordare che l'Onu della guerra fredda fu all'inizio
un'istituzione a maggioranza politica occidentale e a minoranza
politica orientale. Bisogna arrivare agli anni Settanta per vedere
emergere una maggioranza numerica terzomondista e un Occidente in
minoranza. Il Consiglio di sicurezza era bloccato dai veti incrociati
e l'Assemblea generale divenne sempre di più un'istituzione ad
automatica maggioranza terzomondista. Come conseguenza l'Onu politico
divenne di fatto paralizzato o retorico, ta sua potenziale utilità
come strumento di legittimazione politica dei suoi membri e per
offrire ai non-allineati un ruolo politico al di fuori del conflitto
Est-Ovest non era sufficientemente espressa. Il Segretario generale
dell'Onu subì in un certo senso la medesima sorte divenendo
politicamente lottizzato e operativamente quindi non credibile.
All'interno del Segretariato, l'Occidente aveva avuto comunque più
fortuna che negli organi intergovernativi. [...]
A livello di ruolo politico negli anni Settanta, le grandi potenze si
trovarono d'accordo su ciò che l'Onu non poteva, piuttosto che su ciò
che avrebbe potuto, fare. Così dal '73 in poi gli Stati Uniti
attraverso la teoria Kissinger misero in chiaro che non c'era un ruolo
per l'Onu nel Medio Oriente. A1 massimo si potevano utilizzare i
caschi blu per mettere in atto accordi stipulati fra governi. Ma un
ruolo politico nella ricerca della pace in Palestina venne
completamente escluso da Washington per timore di aprir la porta a
Mosca in un possibile negoziato. Da questo ruolo di conseguenza rimase
escluso il Segretario generale se non per la creazione dell'Unifil, la
forza di pace nel Libano del Sud che tutt'ora esiste. L'Unione
Sovietica restituì tale servigio nel '79 quando a seguito
dell'invasione dell'Afghanistan paralizzò il Consiglio di sicurezza
senza possibilità d'appello. Era chiaro quindi che non era il
Consiglio di sicurezza dell'Onu a determinare le "linee rosse" dei
comportamenti sulla scena internazionale ma piuttosto i due poli
Mosca-Washington. Voglio aggiungere però che nel caso dell'Afghanistan
l'Assemblea generale prese una posizione solidamente antisovietica sin
dai primi giorni e la mantenne fino al ritiro dell'Annata rossa.
Per decenni l'Unione Sovietica considerò la macchina dell'Onu in
generale un'istituzione controllata dall'Occidente. Incapace perciò di
usarla a proprio favore, Mosca teneva l'Onu a distanza, la sospettava
di essere una macchinazione di Washington e quindi mirava a renderla
la più inefficace possibile.
Curiosamente l'amministrazione Reagan assunse il medesimo
atteggiamento di Mosca: di opposizione all'Onu. La considerava una
base spionistica sovietica e un'istituzione totalmente contraria agli
interessi della nuova amministrazione. Incapace quindi di usare la
macchina Onu, per mancanza di conoscenza, l'amministrazione Reagan ne
divenne l'acerrimo nemico. L'ambasciatrice Jeane Kirkpatrick ne
rappresentava fisicamente l'immagine: disinteresse, assenza e
disprezzo. L'ambasciatrice quasi non frequentava il Palazzo di Vetro,
non permetteva ai suoi funzionari se non il minimo contatto con chi
lavorava all'Onu pur costruendo la sua personalità politica intorno
alla medesima istituzione che voleva distruggere.
Gli anni Ottanta avviarono così il periodo più buio per l'Onu, con le
due superpotenze intente a distmggerlo o a renderlo sempre più
inutile. Fu in questi anni che Perez de Cuellar prese la guida del
Palazzo di Vetro. Interessante notare come un uomo, considerato da
molti di basso profilo e fondamentalmente debole, riuscì a ribaltare
un'immagine dell'Onu che più modesta non poteva essere.
Con un piccolissimo groppo di funzionari, Perez de Cuellar approfittò
della dimenticanza in cui l'Onu veniva lasciata dalle grandi potenze
per prendere una serie di iniziative diplomatiche senza mandato, quasi
impensabili nei decenni precedenti. Incurante anche della regola che
suggerisce di non condurre negoziati sotto la diretta responsabilità
di un Segretario generale senza una buona speranza di successo, Perez
de Cuellar fece del suo ufficio immediato la fonte di iniziative
diplomatiche: dall'Afghanistan al conflitto Iran-Irak, da Cipro al
Libano, all'America centrale, rischiando in prima persona.
La razionalità di questo approccio era basata sul fatto che più giù
non si poteva scendere e che le grandi potenze si sarebbero poco
curate di iniziative nel cui successo non credevano. Questo permise al
Segretario generale non solo una certa autonomia di sostanza ma anche
un modo diverso di relazionare con gli organi intergovernativi delle
Nazioni Unite.  [...]
Come ormai si sa, riuscimmo là dove non eravamo certi e fallimmo là
dove speravamo di avere successo. [...]
Il caso della guerra contro l'Irak a seguito dell'invasione del Kuwait
fu una chiarissima prova che l'uso della forza va gestito dagli Stati
nella maniera in cui il Consiglio di sicurezza decide. Durante quella
crisi non ci fu un vero spazio negoziale per il Segretario generale.
Anzi, la sua ricerca di tale ruolo fu un errore politico che - a mio
modo di vedere - gli costò la rielezione ai terzo mandato.
Desidero anche rivelare qui che durante la crisi kuwaitiana ebbi
contatti molto riservati con la leadership irakena. Una reazione fu
molto interessante: il presidente Saddam si stupiva degli approcci che
gli venivano fatti da diversi "mediatori"; questi cercavano di
presentarsi come "mezzi amici" per proiettare un'immagine di
imparzialità, mentre il presidente irakeno voleva solo incontrarsi con
il suo vero nemico, il presidente americano Bush. Non gli interessava
l'imparzialità credibile o meno, non gli interessava sentirsi dire che
aveva qualche ragione, voleva solo il confronto con il nemico o su un
tavolo o sul campo di battaglia. Per questo non c'era e non si doveva
cercare un ruolo in quel caso per il Segretario generale dell'Onu. Non
lo volevano gli Stati Uniti, e non lo voleva il presidente Saddam.
Penso che siamo soprattutto noi europei ad avere elevato il concetto
di imparzialità a livelli così operativamente inutili.
È come se, quando mi trovai faccia a faccia con i rapitori degli
ostaggi occidentali, avessi detto loro che avevano "in parte" ragione.
A dire il vero dissi loro che fare un torto per riparare un torto non
giustificava nulla e non faceva parte del mio modo di pensare. Non si
aspettavano che io dicessi che avevano fatto bene a prelevare gli
ostaggi e certo questo non gli fu detto. Non era questa l'imparzialità
che cercavano bensì qualcosa di più importante: non a caso la loro
prima domanda fu se fossi inviato dal Segretario generale dell'Onu o
dal Consiglio di sicurezza. Una domanda che rivelava la profonda
conoscenza della macchina dell'Onu, certo più profonda di chi negli
ultimi anni ha confuso capitolo 6 e 7, gestione dell'uso della forza e
gestione di peace keeping. Come nella crisi kuwaitiana il ruolo del
Consiglio di sicurezza fu determinante e quello del Segretario
generale inutile, nel caso della liberazione degli ostaggi in Libano
fu vero il contrario. Il Consiglio di sicurezza non c'entrò affatto.
In dieci anni Perez de Cuellar e il suo team avevano saputo sfruttare
il cambio di clima a Mosca, ribaltare l'attacco di Reagan contro
l'istituzione, contribuire alla soluzione dell'ultimo conflitto della
guerra fredda e gestire il primo conflitto non Est-Ovest; avevano
anche ridefinito un'autonomia politica, concreta e non teorica, per la
propria istituzione, senza scontrarsi con il Consiglio di sicurezza.
Ma il nostro vero fallimento fu in Medio Oriente. Noi cercammo di
esplorare se in quest'area esistesse una credibilità del Segretario
generale presso gli israeliani. Ebbi rapporti con loro per circa un
anno e mezzo in diverse parti del mondo. La risposta fu no. Non c'era
credibilità storica, né personale, né politica. In quest'area
geopoliticamente troppo importante non riuscimmo a entrare. Non
avevamo abbastanza da offrire, e la posta in gioco era altissima. Fu
poi la Norvegia, a fare quello che avremmo voluto realizzare noi.
[...]
Il successivo Segretario generale, Boutros-Ghali, eletto nel 1992, ha
rovesciato l'impostazione del suo predecessore. Boutros-Ghali si
concepisce come sedicesimo membro del Consiglio di sicurezza. Un
obiettivo legittimo. Ma, secondo me, sbagliato. Mentre noi, con Perez
de Cuellar, cercavamo di distinguere i ruoli per valorizzare il
Segretario generale come negoziatore "puro", svincolato dalle grandi
potenze, dotato di una sua autorità e di una sua credibilità proprio
per questo, Boutros-Ghali vuole giocare il ruolo di un piccolo Stato
ed essere anche partner militare operativo del Consiglio di sicurezza.
Credo che la guerra jugoslava abbia dimostrato che questo approccio
non funziona. [...]
L'uso della forza da parte dell'Onu è giustificato dalla Carta. Chi
decide l'uso di tale forza sono gli Stati, cioè i paesi membri e
devono anche gestirsela, il che vuol dire che la gestione spetta al
Consiglio di sicurezza. Se il Segretario generale la gestisce, perde
la possibilità di usare altri strumenti che gli Stati non hanno, come
per esempio quello di non avere interessi precostituiti.
[...]
Le mie proposte che seguono, richiedono assai poco tempo per essere
messe in pratica perché si possono fare senza grandi conferenze o
grandi accordi teorici.
A) Innanzitutto riconoscere e valorizzare la "bicefalia,, tra le
istituzioni del Segretario generale - agenzie - da una parte,
Consiglio di sicurezza e Assemblea generale dall'altra. I ruoli sono
separati ma complementari. È l'istituzione del Segretario generale che
rende l'Onu qualcosa di più della somma dei suoi membri, questo non lo
fanno né il peace keeping né il peace enforcing, ll peace making, cioè
il negoziato, sia esso dopo un conflitto o come azione preventiva al
suo sorgere, è la sola carta vincente, se vogliamo rilanciare l'Onu.
La gestione dell'uso della forza deve rimanere confmata al Consiglio
di sicurezza e ai suoi membri.
B) Ridefinire il nuovo nemico del dopo-guerra fredda. Il nuovo nemico,
certamente dell'Onu, è l'intolleranza. La fiaccola della lotta
all'into!leranza deve essere tenuta alta principalmente
dall'istituzione del Segretario generale. Chi mostra intolleranza
verso chi è diverso, viola lo stesso statuto dell'Onu. Su questo non
ci può essere imparzialità. Se per combattere questa intolleranza si
dovesse arrivare ad azioni militari vere e proprie, il Consiglio di
sicurezza se ne dovrebbe fare carico.
C) Rinforzare la legittimità del Consiglio di sicurezza, il che non
significa necessariamente aumentarne i membri ma piuttosto cooptare
nel processo decisionale anche quei paesi che non ne fanno parte. In
aggiunta, la proposta italiana per l'allargamento del Consiglio di
sicurezza costituisce un utilissimo suggerimento.
[...]
Per quanto riguarda la definizione di nemico (punto B), mi pare
evidente, per esempio, che molto si deve ancora fare perché la
mancanza di comprensione e la tensione che esiste tra l'Occidente e il
mondo islamico venga superata.
Su questo fronte si può operare in modo molto concreto, con idee
specifiche che servono ad isolare sempre più il terrorismo da chi
terrorista non è, non vuole esserlo e non vuole essere bollato come
tale.
Il proclamare l'intolleranza come nuovo nemico non porterà solo
successi ma penso che un Segretario generale dell'Onu non debba mai
abbandonare questa battaglia, anche se venisse temporaneamente
sconfitto.
[...]
Quanto al ruolo dell'Italia nell'Onu e sulla scena internazionale,
rispondo con immediatezza che vorrei fossimo la Norvegia. Questo
piccolo grande paese riesce ad essere allo stesso tempo integrato
nella Nato e contribuente essenziale delle forze di pace Onu (ogni
norvegese versa ogni anno 31 dollari alle Nazioni Unite), e
addirittura è capace di pilotare la pace in Medio Oriente, grazie
all'immaginazione e al coraggio intellettuale e politico dei suoi
diplomatici [...]
L'Italia deve trovarsi la sua nicchia, per usare un termine di
marketing, nella diplomazia internazionale; per far questo bisogna
avere un "prodotto" da vendere. Non essere né generici né
inconsistenti. Il che vuol dire seguire le proprie iniziative e non
abbandonarle perché cambia un governo. Penso che la nostra nicchia
naturale sia di svolgere un lavoro di dialogo e operatività tra mondo
islamico e occidentale; per questo possiamo creare "prodotti", anche
nuovi, che non sta certo a me suggerire. [...]
Sulla scena internazionale il nostro più grande difetto è stato
l'incapacità di follow up rispetto alle nostre prese di posizione e
iniziative. Questo è successo, penso, perché per molto tempo abbiamo
avuto una politica estera di partito e non di Stato. Il presidente
Gorbacev riuscì a trasformare l'Urss in un partner dell'Onu dopo che
per molti decenni ne era stata l'antagonista. L'Italia potrebbe
diventare finalmente un partner dell'Onu "bicefala", per esempio sul
fronte islamico, con continuità e coerenza. Non possiamo pretendere di
avere un ruolo per ciò che pensiamo di essere ma potremo averlo per
quello che faremo. Questo vale per noi come paese e per l'Onu come
istituzione.
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(fine articolo)

 ha scritto nel messaggio
news:a89s24$6sl$1...@pegasus.tiscalinet.it...Ma il problema di fondo, è che
l'onu, è composto dagli stati del mondo, non è, e non può essere un autorità
morale.  Se in un consesso di 185 membri, una parte ne rappresenta
cinquanta, e l'altra uno, come si può pensare di renderlo imparziale?
Ad'I

 imparziale?
Scusa sai, ma mi viene il sospetto che tu non abbia letto il
documento, e abbia dato la tua opinione solo sulla base del "cappello"
che ho scritto.
Tra l'altro, annunciavo che l'imparzialità nei conflitti fra Stati non
è uno degli obiettivi dell'ONU, che si è data regole che tutti gli
Stati membri hanno accettato. Perciò l'ONU *deve* perseguire la parte
in causa che viola le predette regole, l'imparzialità sarebbe una
scusante per la sua inazione.
Quanto alla rappresentanza 50 contro uno, l'Assemblea non ha poteri
proprio per questo motivo. Il Consiglio di Sicurezza ne ha fin troppo
di potere, ed è dominato dalle grandi potenze. Quello che G.D. Picco
sostiene è che il vero mediatore dev'essere il Segretario Generale,
anche CONTRO il Consiglio di Sicurezza. Tesi sue, che non sono in
grado di valutare appieno nella loro validità, ma che credevo
potessero essere uno spunto di riflessione. A patto di leggere il
documento... ;-)
--
Piero F.

 che ho scritto.
[cut]
Caro Piero, come faceva altrimenti a dare una risposta che tirasse acqua al
proprio  mulino ?
Se leggeva attentamente , applicandosi , capiva quello che Giandomenico
Picco voleva dire.
saluti


La mia era una riflessione fuori tema: facevo presente che le decisioni onu,
non debbono essere prese come se emanate da un autorità morale, ma appunto,
da stati che sono parte in causa, che logicamente interpretano a proprio
uso, le regole.
Quanto poi dare più potere al segretario, sarebbe la stessa cosa, dato che
anch'esso sarebbe espressione della maggioranza.
Ad'I