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Titolo: emendamento su ordinamento giudiziario

SCHEDA SUL MAXI EMENDAMENTO ED IL DISEGNO DI LEGGE DELEGA SULLORDINAMENTO
GIUDIZIARIO
a cura di Magistratura Democratica
1. Una magistratura a compartimenti stagni, irrigidita in schemi
burocratici dannosi per lefficienza.
Il maxi emendamento alla legge delega di riforma dellordinamento giudiziario
( d'ora innanzi m.e.) disintegra questa previsione costituzionale, ispirata
ad un principio di pari dignità delle diverse 0funzioni giudiziarie,
spezzettandole in segmenti distinti ed ingabbiando 0lintera organizzazione
giudiziaria in schemi burocratici dannosi per la sua efficienza.
Nel m.e. sono infatti elencate ben dodici funzioni diverse: funzioni
giudicantidi primo grado, di secondo grado, di legittimità; funzioni
requirentidi primo grado, di secondo grado,di legittimità; funzioni
semidirettive giudicanti di primo grado e funzioni semidirettive giudicanti
di secondo grado; funzioni direttive di primo grado, di secondo grado, di
legittimità; funzioni direttive superiori di legittimità.
Si disegna il quadro di una magistratura a compartimenti stagni, privata
della risorsa preziosa della reversibilità delle funzioni, strutturata in
forme rigidamente burocratiche e gerarchiche.
Nel lungo elenco mancano solo le funzioni semidirettive requirenti (gli
attuali procuratori aggiunti) evidentemente perché la presenza di dirigenti
intermedi nelle Procure è ritenuta incompatibile con la rigidissima
gerarchia che si vuole introdurre negli uffici del pubblico ministero e con
il potere assoluto conferito al capo dellufficio di Procura.
2. La separazione di fattodelle carriere dei giudici e dei pubblici
ministeri.
Di fatto con il m.e. si realizza la separazione delle carriere di giudici e
pubblici ministeri.
Il concorso di ingresso in magistratura è strutturato come un concorso per
laccesso a posti distinti nella magistratura giudicante e in quella
requirente; prevede distinte prove di esamee distinte commissioni di
concorso eventualmente con un unico presidente.
Inoltre il passaggio da una funzione allaltra nel corso della vita
professionale del magistrato è così irto di ostacoli e di conseguenze
svantaggiose che il mutamento di funzioni diventerà una ipotesi meramente
teorica ( in special modo per i magistrati che abbiano già raggiunto una
significativa anzianità di servizio).
Infatti per il passaggio di funzioni sarà necessario : a) avere esercitato
per almeno cinque anni le funzioni che si vogliono mutare; b) superare il
concorso di passaggioper titoli ed esami; c) trasferirsi in un ufficio
giudiziario avente sede in un diverso distretto e perciò di regola in un'
altra regione ; d) trascorrere un periodo di quarantena di almeno tre anni
nelle nuove funzioni per poter concorrere a posti semidirettivi o direttivi.
In un tale contesto i passaggi di funzione diverranno una evenienza
eccezionale nella vita professionale del magistrato, mentre si
divaricheranno sempre più i percorsi professionali di giudici e pubblici
ministeri con effetti dannosi in termini professionali ed istituzionali.
Einfine assai grave e lesivo dei diritti del magistrato che non sia
consentita la libertà di scelta e di opzione allatto della separazione di
fatto delle carriere.
Al riguardo la normativa transitoria e di prima attuazione si limita a
prevedere che entro un anno dalla entrata in vigore dei decreti legislativi
delegati si possa chiedere il mutamento di funzioni ( nello stesso grado da
giudicanti a requirenti e viceversa) solo "nei limiti dei posti vacanti" o,
in alternativa, che sempre in via transitoria, possa fare il concorso di
passaggio anche chi non abbia il requisito della pregressa permanenza
quinquennale nelle funzioni che si intendono mutare.
3. L 'onnipresente ed ingestibile sistema di concorsi ed esami.
La Costituzione ha previsto opportunamente che le nomine dei magistrati
hanno luogo per concorsoal fine di assicurare la selezione dei magistrati
su base professionale e di preservare la magistratura del nostro paese da
infornate di giudici e pubblici ministeri di nomina politica.
Gli autori del m.e. ritengono invece che la magistratura debba essere non
solo reclutata, ma anche amministratatramite concorsi per titoli ed esami.
Prevedono perciò un farraginoso , onnipresente ed ingestibile sistema di
esami e concorsi destinato a scandire lintera vita professionale del
1magistrato e ad occuparne le migliori energie a discapito dello svolgimento
dell 'attività professionale.
Concorsi per titoli ed esami sono infatti previsti:
a)per laccesso alle funzioni di secondo grado giudicanti e requirenti(
Consigliere di Corte di appello o Sostituto Procuratore Generale presso la
Corte di appello);
b) per laccesso alle funzioni di legittimità giudicanti e
requirenti(Consigliere e Sostituto Procuratore Generale presso la Corte di
cassazione);
c) per laccesso alle funzioni direttive (cui possono aspirare solo coloro
che abbiano già superato almeno un concorso per funzioni di secondo grado o
di legittimità).
Concorsi per soli titoli sono invece previsti per la nomina ai posti
direttivi, anche apicali, della Corte di cassazione.
Lattribuzione delle funzioni semidirettive di primo e secondo grado è
preceduta da una valutazione dei titoli, ma sempre ad opera delle
commissione di esame.
I concorsi per titoli ed esami sono diversamente regolati quanto a requisiti
di ammissione ( livello minimo di anzianità necessario, periodo di esercizio
di funzioni "omogenee")ed alle prove di esame ( scritti ed orali per le
funzioni di secondo grado e di legittimità, solo un colloquio per i
direttivi che devono comunque avere in precedenza superato un concorso per
funzioni di secondo grado o di legittimità).
In sostanza un sistema di concorsi permanenticon commissioni di esame che
siedono per un triennio divenendo i veri arbitri dellassetto della
magistratura.
Accanto alle gravissime disfunzioni che il macchinoso sistema dei concorsi
permanenti produrrà sullorganizzazione e sullattività della intera
magistratura si profila un gravissimo vulnus al sistema voluto dalla
Costituzione per il governo autonomo della magistratura. Di fatto si
sottraggono al CSM le più significative ed incisive funzioni in materia di
valutazione professionale dei magistrati,di trasferimento degli stessi e di
nomina dei dirigenti degli uffici. E ciò in palese contrasto con la
Costituzione che al Consiglio Superiore riserva le assegnazioni, i
trasferimenti , le promozioni dei magistrati( art. 105 Cost).
4. L'intreccio ( perverso) tra concorsi e trasferimenti.
Il meccanismo dei trasferimenti si intreccia ( sia pure in termini diversi
per le funzioni di primo grado rispetto a quelle di secondo grado, di
legittimità e direttive) con il sistema dei concorsi.
Non è facile sintetizzare la paradossale macchinaconcorsuale prefigurata dal
m.e .
Per i posti vacanti di primo grado, giudicanti e requirenti è previsto che
:
- il 75% dei posti vacanti sia assegnato a coloro che esercitano da
almeno un triennio funzioni di primo grado omogenee;
- i restanti posti vacanti siano (in teoria) coperti da coloro che
intendono mutare funzioni e a tal fine sostengono il concorso per il
mutamento di funzioni.
Per i posti vacanti di secondo grado, giudicanti e requirenti è previsto
che :
- il 25% sia assegnato a domanda previa valutazione del CSM - a
coloro che esercitano da almeno un triennio funzioni omogenee di secondo
grado;
- i posti restanti siano assegnati tramite concorso per titoli ed
esami, scritti ed orali, per il 25% a magistrati che esercitano funzioni di
secondo grado e superano il concorso di passaggio dalle funzioni requirenti
a quelle giudicanti o viceversa e per il 75% ai vincitori del concorso per
titoli ed esami per funzioni omogenee ( per lammissione al concorso sono
richiesti almeno otto anni di anzianità di cui gli ultimi tre in funzioni
omogenee e la frequentazione, con esito favorevole, di un corso di
formazione presso la istituenda Scuola superiore per le professioni
giuridiche).
Per i posti vacanti nelle funzioni di legittimità si stabilisce che:
- il 75% sia assegnato tramite concorso per titoli ed esami, scritti
ed orali ( per lammissione al concorso sono richiesti almeno sette anni di
esercizio delle funzioni di secondo grado oppure quindici anni di anzianità
e la frequentazione con esito favorevole di un corso di formazione presso la
istituenda Scuola superiore per le professioni giuridiche);
- i posti restanti siano attribuiti tramite un concorso per titoli
riservato ai magistrati che esercitano da almeno cinque anni diverse
funzioni di legittimità ( in sostanza una versione edulcorata per la
Cassazione del concorso di passaggio dalle funzioni giudicanti a quelle
requirenti e viceversa).
I posti messi a concorso e non coperti con i suddetti meccanismi verranno
assegnati previa valutazione dal CSM.
Con un tal (s)combinato sistema di trasferimenti e di concorsi la mobilità
territoriale e professionale dei magistrati avverrà in tempi lunghissimi,
scanditi dallattesa dellesito dei concorsi.
5. I dirigenti degli uffici giudiziari ed amministrativi.
Il m.e. ribadisce la temporaneità degli incarichi direttivi dei magistrati
limitandone la durata a quattro anni con la possibilità di proroga, a
domanda, per altri due anni.
Ma il modello prescelto non è quello della temporaneità con rientro nei
ranghi dei magistrati che hanno terminato lincarico direttivo bensì quello
della "carriera dirigenziale" con trasferimenti di distretto; infatti il
magistrato che termina il suo incarico direttivo dirigente potrà
immediatamente concorrere ad altro posto direttivo accettando la prospettiva
del trasferimento fuori distretto.
Inoltre il m.e. introduce la doppia dirigenza(giudiziaria ed amministrativa)
delegando - troppo ampiamente - al governo le norme destinate a regolare
tale delicato meccanismo e dando ulteriori anomali poteri al Ministro, cui
viene attribuito un potere sostitutivo e decisionale sui programmi relativi
alle attività amministrative.
6. Il periodo di permanenza massima nello stesso incarico.
Il m.e fissa il limite del decennio per la permanenza del magistrato nello
stesso incarico allinterno dellufficio di appartenenza. Previsione, questa,
già contemplata nelle circolari del CSM limitatamente ad alcuni incarichi,
che rischia però di divenire troppo rigida e fonte di disfunzioni se
introdotta per legge e senza flessibilità.
7. Lassetto degli uffici di Procura.
Il m.e. stabilisce che la legge delega abbia come suo specifico oggetto
anche la riorganizzazione degli uffici di Procura.
Il modello prescelto per la riorganizzazione è quello della gerarchizzazione
totale ed assoluta di tali uffici.
Il Procuratore della Repubblica presso il tribunale è "il titolare esclusivo
dell'azione penale" che esercita "sotto la sua personale responsabilità"; al
suo previo assenso sono sempre subordinati sequestri e misure cautelari.
I sostituti sono meri "delegati" del capo dellufficio , tenuti ad attenersi
nellesercizio delle loro funzioni ai "criteri" eventualmente fissati dal
capo dell'ufficio.
Il Procuratore tiene personalmente o a mezzo di un suo delegato - i rapporti
con gli organi di informazione.
I procuratori aggiunti divengono una specie in via di estinzione destinata a
scomparire entro un triennio.
Rinasce il potere di avocazionee di "sostituzione" del P.G. ( in caso di
violazione dei termini delle indagini, di reiterate violazione di norme
processuali "anche non tutelate da sanzioni processuali" e di esigenze di
coordinamento).
Un trionfo della gerarchia, dunque, sottolineato dalla eliminazione degli
aggiunti di Procura ( figure cruciali per una valida ed efficiente gestione
dei grandi uffici) che prepara la strada a forme di subordinazione al
controllo politico dei capi dei Procuratori. Ed un trionfale revival del
famigerato potere di avocazioneche tanti sospetti e polemiche
sullamministrazione della giustizia ha sollevato nella storia del paese.
In definitiva un progetto che non ha di mira lefficienza e lincisività
dellazione delle Procure, ma la loro controllabilità attraverso gli
strumenti della gerarchia interna e della responsabilità esterna del
dirigente.
Non si spiega altrimenti la scelta di un modello di gerarchia personale, di
tipo militare, del tutto inadeguato in una struttura professionale come è
quella di un ufficio di Procura e che può essere incisivamente diretta solo
attraverso forme intelligenti di coordinamento e di collaborazione in vista
del raggiungimento di obiettivi.
8. La scuola.
Il m.e. prevede listituzione di una "Scuola superiore delle professioni
giuridiche", la qualifica ente autonomo e riduce il ruolo del CSM in
materia di formazione ad essere uno dei tanti soggetti che possono
effettuare propostedi programmi alla Scuola.
Viene incredibilmente cancellata la positiva esperienza di formazione
attuata dal Consiglio superiore nel quadro di un progetto - chiaramente
incostituzionale - di svuotamento di funzioni e di prerogative dellorgano di
autogoverno della magistratura.
La Scuola sarebbe gestita da un comitato direttivo con durata quadriennale
composto da due magistrati di legittimità ( proposti dal Primo Presidente e
dal Procuratore generale della Cassazione), da due altri magistrati ( tutti
nominati dal C.S.M.), da un avvocato ( nominato dal C.N.F.), da un
professore universitario (nominato dal C.U.N.) e da un membro nominato dal
Ministro.
I corsi, di durata non superiore ai due mesi, avrebbero anche un improprio
fine valutativo e sarebbero accompagnati da un parere contenente elementi di
verifica attitudinale. I magistrati potrebbero partecipare ai corsi solo con
un intervallo almeno triennale (!).
9. La sottrazione al Consiglio del potere di trasferimento per
incompatibilità ambientale e funzionale.
Al Consiglio Superiore si intende sottrarre anche il potere di decidere il
trasferimento di ufficio dei magistrati per incompatibilità ambientale e
funzionale.
Un potere che negli ultimi anni è stato usato soprattutto per tutelare la
credibilità dellamministrazione giudiziaria compromessa da discutibili
comportamenti di magistrati o per intervenire in situazioni in cui alcuni
capi degli uffici avevano, con il loro negativo comportamento, generato
conflitti interni allufficio, con altre
istituzioni o con la collettività.
Labolizione dellart.2 L. Guarentigie e lintroduzione di un trasferimento di
ufficio ad altra sede in via cautelare e provvisoria nellambito del
procedimento disciplinare vuol dire solamente mettere tale strumento nelle
mani del Procuratore Generale della Cassazione e del Ministro, togliendo
qualsiasi potere di ufficio al C.S.M.
10. Il trattamento economico.
La progressione economica si articola in 7 classi di anzianità secondo la
seguente cadenza ( 1^ classe - per i primi 6 mesi; 2^ classe da 6 mesi a 2
anni; 3^ classe da 3 a 5 anni; 4^ classe da 5 a 13 anni; 5^ classe da 13 a
20 anni; 6^ classe da 20 a 28 anni; 7^ classe da 28 anni in poi).
Ma i concorsi consentono di conseguire in anticipo rispetto alle ordinarie
cadenze la 5^ e la 6^ classe stipendiale.
Estata evidentemente troppo forte la tentazione di collegare alla rinascente
carriera burocratica per concorsi il corollario degli incentivi economici,
per completare il quadro di un magistrato - travet perennemente proiettato
verso la ricerca di qualche grado e di qualche soldo in più.
Si è dimenticato che la magistratura italiana ha fornito le maggiori prove
di dedizione al lavoro e di sacrificio anche estremo proprio quando è stata
liberata dalle pastoie della carriera e dai meccanismi che lavevano
soffocata negli anni cinquanta e sessanta.
11. La normativa transitoria.
Particolarmente oscure, come spesso accade, le norme transitorie.
Ai magistrati che abbiano maturato ( o compiano nei 24 mesi successivi dalla
entrata in vigore del decreto legislativo delegato emanato in attuazione
della delega) 13 anni dal decreto di nomina ed ai magistrati che abbiano
maturato ( o compiano nei 24 mesi successivi alla entrata in vigore del
decreto legislativo delegato emanato in attuazione della delega) 20 anni dal
decreto di nomina " continuano ad applicarsi- recita il m.e. - le norme
attualmente in vigore per il conferimento delle funzioni di appello e di
quelle di legittimità nonché per il conferimento degli uffici semidirettivi
e direttivi.".
Ma la normativa transitoria sembra destinata a valere solo nei limiti del
25% dei posti di secondo grado e di legittimità a disposizione.
12. I Consigli Giudiziari.
Nulla viene mutato in merito rispetto alloriginario progetto della legge
delega.
Verrebbe istituito il Consiglio Direttivo della Corte di Cassazione ( 2/3 di
magistrati ed 1/3 di avvocati e professori universitari).
I Consigli Giudiziari verrebbero trasformati:
- come composizione:
2 membri di diritto (il Presidente della Corte di Appello e il Procuratore
Generale);
3 magistrati come effettivi ( di cui un requirente e due giudicanti) e 2
come supplenti, eletti con le stesse attuali assurde modalità previste per
il C.S.M.;
4 componenti non togati ( un professore universitario, un avvocato e due
nominati dal Consiglio Regionale con partecipazione limitata alle materie
relative alla vigilanza e ai giudici di pace);
- come competenze:
approvazione delle tabelle, lasciando al C.S.M. solo lintervento in caso di
reclamo contro le delibere sullorganizzazione degli uffici;
pareri sullattività dei magistrati;
vigilanza sullandamento degli uffici giudiziari;
provvedimenti sullo status dei magistrati (aspettative, congedi, equo
indennizzo, sussidi etc).
Si crea la situazione davvero singolare di un organo di governo autonomo
della magistratura, sia pure decentrato, con un numero di componenti
elettivi del tutto minoritario ( 3 su 9).
13. I tratti distintivi del progetto: burocratismo ed inefficienza per
affermare una volontà di controllo.
Il maxi emendamento ( che in spregio al lavoro del parlamento rappresenta
una vera e propria nuova legge delega) nasce da una ossessione burocratica,
che appare anacronistica ed inaccettabile se si hanno di mira i veri
interessi dei cittadini e diventa comprensibile solo alla luce di una
volontà di controllo sulla magistratura grazie a soffocanti meccanismi di
carriera.
Va denunciata con forza linadeguatezza organizzativa e l'inefficienza
operativa del modello organizzativo proposto che si propone di dar vita ad
una magistratura strutturata alla "prussiana" ( con i gradi, le classi,le
gerarchie,e così via ), condannata ad essere spiazzata e marginale in
un'epoca in cui si affermano ovunque forme organizzative flessibili, fondate
su meccanismi non gerarchici di coordinamento operativo e di collaborazione
in funzione di obiettivi condivisi.
Va quindi evidenziata la chiara incostituzionalità di molte previsioni: da
quelle che tolgono in modo esplicito o sotterraneo al C.S.M. i compiti
demandati dallart 105 Costituzione, al contrasto di tutto il sistema
concorsuale con il principio costituzionale di pari dignità di tutte le
funzioni giudiziarie, alla delega in bianco rilasciata in tema di
tipizzazione delle ipotesi di illecito disciplinare.
Vanno inoltre additate allattenzione dei cittadini e dei magistrati le
contraddizioni e le disfunzioni (che in più di un caso si riveleranno
eclatanti) del macchinoso congegno dei concorsi, degli "avanzamenti" di
grado, delle carriere.
In sintesi la proposta del governo non è una modernizzazione, non è una
riforma; è un progetto di controllo e di riduzione dellindipendenza nonché
di svuotamento delle funzioni del Consiglio Superiore della Magistratura.

 
www.movimentoperlagiustizia.it
Va subito detto che il maxiemendamento stravolge il precedente progetto e
decisamente lo peggiora, per effetto, soprattutto, di un evidente
svuotamento delle prerogative del CSM, per l'avvio della separazione delle
carriere, per essere fondato su una griglia infinita di concorsi per il
tramutamento di funzioni e la progressione in carriera e perchè avvia un
processo preoccupante di gerarchizzazione degli Uffici del Pubblico
Ministero.
Il Movimento per la Giustizia rammenta, innanzitutto, come questo testo sia
il quarto consecutivo proposto dal Ministero della Giustizia in materia di
riforma ordinamentale, quello che svela le reali intenzioni della attuale
maggioranza governativa: il primo fu quello originariamente approvato dal
Consiglio dei Ministri nella seduta del 14 marzo 2002; seguirono le
assicurazioni fornite dal Ministro alla giunta dell'ANM presieduta da A.
Patrono nel maggio-giugno 2002, rimaste prive
di qualsiasi  concreto effetto; giunsero a settembre, poi,  alcuni
emendamenti "sparsi" al testo originario.  Le valutazioni che seguono sono
frutto di una prima e rapida riflessione sui punti qualificanti del
provvedimento : possono dunque contenere imprecisioni e sono destinate ad
essere arricchite e corrette con il contributo di tutti. Ci si augura,
inoltre, che il Governo voglia richiedere il prescritto parere al CSM o che,
in alternativa, i suoi componenti provvedano ad elaborarlo d'ufficio,
vincendo le eventuali resistenze che abbiamo conosciuto in un passato ancora
recente.
L'emendamento I all'articolo 1 del disegno di legge delega contiene la
previsione di un elenco delle funzioni dei magistrati, successive al periodo
di uditorato. Vengono distinte in funzioni di merito e di legittimità. Le
prime, in funzioni giudicanti e requirenti di primo e secondo grado; le
funzioni  direttive di merito sono di primo e secondo grado; quelle
semidirettive, di primo e secondo grado, sono previste solo per la funzione
giudicante. Le funzioni di legittimità si dividono
in giudicanti e requirenti, nonchè in direttive e direttive superiori.
Scompaiono le funzioni semidirettive requirenti di Procuratore Aggiunto
(primo grado) e di Avvocato Generale presso le Procure Generali di Corte
d'Appello (II grado) : la scelta è funzionale alla perseguita
gerarchizzazione (il ministro la definisce più blandamente
"verticalizzazione") delle Procure (vedi appresso).
Fino al compimento dell'ottavo anno dall'ingresso in magistratura, possono
essere svolte funzioni requirenti o giudicanti di   primo grado; dopo gli
otto anni, previo concorso per titoli ed esami,  possano essere svolte
funzioni giudicanti o requirenti di secondo grado;  dopo i quindici anni,
previo concorso per titoli ed esami, possano essere svolte funzioni di
legittimità. Non c'è traccia, nel progetto, di reversibilità delle funzioni.
La progressione economica è dichiaratamente sganciata dalle funzioni e
dovrebbe essere dipendente dalla mera anzianità. In realtà, poi, attraverso
il richiamo ai concorsi, si rileva che chi consegue le funzioni di secondo
grado e di legittimità attraverso i concorsi stessi, ottiene la progressione
economica anticipatamente rispetto al  decorso della anzianità. Sono
previste, comunque, sette classi stipendiali (la prima va dal decreto di
nomina a sei mesi successivi; l'ultima da 28
anni di servizio in poi).
Per l'accesso alla professione, come si sa, vengono previsti un unico
concorso, ma distinte prove d'esame - scritte ed orali - per accesso alle
funzioni requirenti o a quelle giudicanti (il candidato deve precisare le
sue preferenze all'atto della domanda) e distinte commissioni (con
"eventualmente un unico presidente").
Bando alle chiacchiere: si parla di un unico concorso, ma è evidente che i
concorsi sono separati e che decisamente si va verso la separazione delle
carriere.
Il concorso prevede, oltre la laurea, un altro titolo: il diploma di scuola
di specializzazione forense o il dottorato di ricerca o l'abilitazione
all'esercizio della professione forense, o tre anni di esercizio di funzioni
direttive nella P.A. o di funzioni di magistrato onorario o il superamento
concorso di notaio.
La regolamentazione dei tramutamenti e dei passaggi di funzione è connessa a
quella dei concorsi: entrambe costituiscono l'asse portante della riforma
progettata e vengono presentate come lo strumento attraverso cui l'attuale
maggioranza politica vorrebbe premiare i magistrati migliori ed i più
preparati ed, intenderebbe, altresì, evitare la creazione di sacche di
neghittosità professionale. I
meccanismi ipotizzati sono molto complessi; per il passaggio di funzioni si
prevedono alcuni requisiti: la permanenza per un quinquennio nelle funzioni
che si vogliono mutare;  il superamento di un concorso con prove scritte ed
orali e la richiesta di un posto vacante in  un diverso distretto. Va subito
detto, dunque, che quest'ultima previsione introduce la cd. "incompatibilità
distrettuale" per chi intenda cambiare funzione nello stesso grado. Quanto
ai concorsi, se ne prevede una griglia fittissima. Praticamente, la carriera
ordinaria di un magistrato, quale fino ad oggi conosciuta e realizzatasi in
Italia, finirebbe con il sottoporlo ad un numero esorbitante di esami di
vario genere, obbligandolo necessariamente al previo conseguimento di titoli
formali, lavori giudiziari (questi facilmente ottenibili attraverso
l'adeguamento alla giurisprudenza della Cassazione e la prassi delle
sentenze e dei provvedimenti "pittati") e scientifici : questo non è il
cammino per premiare i migliori, ma l'ennesimo vulnus inferto alla rapidità
dei tempi dei processi. Sono previsti, infatti, concorsi per titoli ed esami
per accedere alle funzioni di secondo grado giudicanti e requirenti, alle
funzioni di legittimità giudicanti e requirenti, alle funzioni direttive
(cui, peraltro, potranno accedere solo i magistrati che abbiano già superato
almeno un concorso per funzioni di secondo grado o di legittimità). Diverse,
a seconda della funzione cui si aspira, sono le pre-condizioni per accedere
ai concorsi in relazione ai periodi minimi di anzianità o di esercizio di
funzioni "omogenee" previsti, ed al tipo di esame (ad es., per gli uffici
direttivi si prevede solo un colloquio). I concorsi per  funzioni
semidirettive giudicanti e per quelle direttive in Cassazione, invece,
prevedono solo valutazione dei titoli.
Quanto ai tramutamenti, bisogna fare i conti con un meccanismo infernale:
per i posti vacanti di primo grado giudicanti e requirenti,
il 75% dei posti  è assegnato a coloro che esercitano da almeno un triennio
funzioni di primo grado omogenee mentre i restanti posti vacanti a coloro
che intendono mutare funzioni e sostengono il concorso per il mutamento di
funzioni, ovviamente superandolo. Quelli vacanti di secondo grado giudicanti
e requirenti sono assegnati, per  il 25% a coloro che esercitano da almeno
un triennio funzioni omogenee di secondo grado e, per i posti restanti, sono
assegnati tramite concorso per
titoli ed esami, con un'ulteriore precisazione: il 25% di questa quota è
riservata a coloro che esercitano funzioni di secondo grado e chiedono di
passare dalle funzioni requirenti a quelle giudicanti o viceversa; il 75% ai
vincitori del concorso per le funzioni omogenee. Stesso meccanismo è
previsto per l'assegnazione dei posti vacanti nelle funzioni di legittimità.
In ordine alla composizione delle commissioni di concorso è stata
fortunatamente eliminata la previsione incostituzionale della indicazione,
da parte del Ministro, della rosa di  professori universitari entro cui il
CSM effettuerà la nomina dei tre che, insieme ai magistrati, comporranno le
commissioni stesse. Ma appare non
condivisibile la scelta di attribuire un peso eccessivo ai magistrati della
Corte di Cassazione nella composizione delle commissioni in questione: tre
magistrati che esercitano funzioni di legittimità su sei in quelle per la
copertura dei posti vacanti di secondo grado, cinque su cinque per le
commissioni di concorso alle funzioni di legittimità, cinque su dieci per la
commissione di esame alle funzioni direttive. Due giudici di legittimtà su
quattro, poi, comporranno il Comitato direttivo della Scuola delle
professioni giuridiche di cui si dirà appresso.
Troppo potere, dunque, alla Corte di Cassazione e, ove si tenga conto che le
commissioni sono nominate per tre anni ed automaticamente prorogate sino
all'espletamento delle procedure concorsuali, inaccettabile "distrazione" di
una parte non esigua del suo insufficiente organico per funzioni non
giudiziarie!  In ogni caso, l'incidenza del ruolo delle commissioni di
concorso, per i tanti concorsi previsti, in materia di tramutamenti e
progressione in carriera finirà inevitabilmente con il restringere - fino a
svuotarle - le competenze del Consiglio Superiore della Magistratura,
previste dall'art. 105 della Costituzione.
Valutazioni periodiche: è bene sottolineare, tornando ai concorsi, la
previsione secondo cui "..i magistrati, i quali non hanno sostenuto i
concorsi per le funzioni di secondo grado o di legittimità, siano sottoposti
da parte del Consiglio Superiore della Magistratura a valutazioni periodiche
di professionalità" (al compimento del
tredicesimo, ventesimo e ventottesimo anno dall'ingresso in carriera),
"desunte dall'attività giudiziaria e scientifica, dalla produttività e dai
pareri conseguiti nell'ambito dei corsi organizzati dalla scuola superiore
delle professioni giuridiche". In caso di esito negativo, la valutazione
deve essere ripetuta per non più di due volte, con
l'intervallo di un biennio tra una valutazione e l'altra ed in caso di esito
negativo di tre valutazioni consecutive, si applicherà l'articolo 3 del
regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n. 511, così come modificato
dall'articolo 7 della legge delega in gestazione (la modifica prevede la
possibilità di far transitare nella pubblica amministrazione, con funzioni
amministrative, i magistrati dispensati dal servizio).
Quest'ultima previsione sembra risolvere il problema del futuro
occupazionale dei magistrati dispensati dal servizio. Infine, saranno
comunicati al CSM, dalle commissioni di concorso, gli elenchi dei magistrati
che hanno sostenuto i concorsi per il conferimento delle funzioni di secondo
grado o di legittimità, senza ottenere i relativi posti per la ritenuta
inidoneità : costoro non saranno esentati dalle valutazioni periodiche di
professionalità.
E' prevista, poi, la soppressione del secondo comma dell'art. 2 Legge
Guarentigie, vale a dire l'ipotesi di trasferimento d'ufficio per
incompatibilità ambientale (che pure è servita, negli anni, a rimuovere
situazioni incresciose non integranti ipotesi di responsabilità disciplinare
e che semmai poteva essere rimodellata come
ipotesi di procedimento cautelare nell'ambito di quello disciplinare),
mentre saranno ridisciplinate "in maniera più puntuale e rigorosa...le
ipotesi di cui agli artt. 18 e 19 O.Giud."..."prevedendo (in linea di
massima) l'impossibilità che possa consentirsi l'esercizio dell'attività di
magistrato presso il medesimo ufficio giudiziario in cui parenti sino al
secondo grado, affini di primo grado o il coniuge esercitino la professione
di magistrato o avvocato".
Si prevede, poi, il divieto di permanenza "presso lo stesso ufficio nello
stesso incarico" per oltre dieci anni (aumentabili a 12 per comprovate
esigenze valutate dal CSM). Non è chiaro come ciò possa concretamente
realizzarsi negli uffici medio-piccoli, ma si realizzerà, comunque, una
obbligatoria migrazione, periodica e di massa, di migliaia di magistrati,
obbligati a cambiare mestiere, con evidente sacrificio delle professionalità
acquisite e delle esigenze di specializzazione
imposte anche dal progredire della tutela giurisdizionale dei diritti nel
contesto europeo.
Viene introdotta la temporaneità degli incarichi direttivi (al massimo
esercitabili per 4 anni, con proroga di altri due a domanda). Anche se la
posizione della magistratura è prevalentemente schierata a favore di questa
opzione, non si può non considerare come essa penalizza eccessivamente la
necessità di gestione manageriale degli uffici e di continuità nella
medesima;  determina un'ulteriore ipotesi di rotazione obbligatoria dopo sei
anni di esercizio delle funzioni direttive. Forse sarebbe stato meglio
prevedere, dopo quattro anni, la obbligatorietà della verifica dell'operato
dei dirigenti, con possibilità di conferma per un periodo più lungo in caso
di esito positivo .
Viene scelta,poi, la strada della doppia dirigenza (giudiziaria e
amministrativa), che, per la verità, non si presta ad obiezioni in sè.
Probabilmente, anzi, è da accogliersi con favore la previsione secondo ui
annualmente,  "il magistrato capo dell'ufficio giudiziario ed il dirigente
dell'ufficio di cancelleria o segreteria predispongano, tenendo conto delle
risorse disponibili ed indicando le priorità, il programma delle attività da
svolgersi nel corso dell'anno", purchè ciò non determini rischi di
interferenza nell'attività giudiziaria vera e propria. Bisognerà
attentamente verificare, su questo punto, quale contenuto concreto
assumeranno le norme derivanti dalla legge delega.
Certamente inaccettabile, comunque, perchè fonte di ingerenza dell'esecutivo
nelle funzioni direttive del ramo giudiziario, è l'ipotesi che in caso "..di
mancata predisposizione o esecuzione del programma, oppure di mancata
adozione di modifiche divenute indispensabili per la funzionalità
dell'ufficio giudiziario, sia
attribuito al Ministero della Giustizia, specificandone condizioni e
modalità di esercizio, un potere sostitutivo, nonché decisionale circa le
rispettive competenze".
Il disegno di controllo della magistratura, peraltro, emerge con maggiore
evidenza dalla precisa scelta di gerarchizzazione delle Procure della
Repubblica (il Ministro parla eufemisticamente di "verticalizzazione"). Il
procuratore diventa "il titolare esclusivo dell'azione penale" che esercita
"sotto la sua personale responsabilità". I sostituti sono "delegati" al
compimento di singoli atti o alla trattazione dei procedimenti e tenuti ad
attenersi ai "criteri"  stabiliti dal Procuratore Capo. Gli atti d'ufficio
che incidano su diritti reali o sulla libertà personale saranno assunti
previo assenso del Procuratore. Questi tiene personalmente i rapporti con la
stampa e gli organi di informazioni. Il potere di avocazione e di
"sostituzione" del P.G.,  di cui pure la storia aveva fatto giustizia, viene
ripristinato, sia pure formalmente ancorandolo a "violazione dei termini
delle indagini,  reiterate violazione di norme processuali, anche non
tutelate da sanzioni processuali" ed esigenze di coordinamento. Sarebbe bene
che su queste scelte riflettessero i fautori bipartisan della istituzione
della Procura Nazionale Antimafia !
All'orizzonte, come si sa, c'è di peggio e di più: la sottrazione ai PM
della direzione della polizia giudiziaria, la sua trasformazione in
"avvocato della polizia" e l'attribuzione al Parlamento delle scelte di
priorità investigativa.
La scuola della Magistratura diventa " Scuola superiore delle professioni
giuridiche" e le viene riconosciuta autonomia organizzativa (personale e
risorse a carico del Ministero della Giustizia), ma ne risulta ulteriormente
mortificato il ruolo del CSM limitato all'intervento - non esclusivo - nelle
proposte di programmi.  Il Comitato direttivo della scuola, della durata di
quattro anni, sarà composto da un magistrato che eserciti funzioni
giudicanti di legittimità, proposto dal primo presidente della corte di
cassazione, da un magistrato che eserciti funzioni requirenti di
legittimità, proposto dal procuratore generale presso la corte di
cassazione, da due
magistrati ordinari, nominati tutti dal Consiglio Superiore della
Magistratura, da un avvocato con almeno quindici anni di esercizio della
professione, nominato dal Consiglio nazionale forense, da un componente
professore universitario ordinario in materie giuridiche, nominato dal
Consiglio universitario nazionale, e da un membro nominato dal Ministro
della Giustizia. Incidenza minima, dunque, del CSM. Nell'ambito del
comitato, i componenti eleggono il presidente. Al termine dei corsi presso
la Scuola, verranno rilasciati pareri contenenti elementi di verifica
attitudinali da inserire nel fascicolo personale del magistrato al fine di
costituire - per un periodo di sei anni - elemento per le valutazioni
operate dal CSM.  I rilievi critici del Consiglio Superiore sul ddl,
espressi nel parere del 12.6.2002, nella parte concernente l'istituzione
della Scuola, non possono che essere oggi confermati.
La normativa provvisoria, poi, si presta a più di un rilievo: prescindendo
dalla sua farraginosità, va subito detto che  il passaggio di funzioni in
senso "orizzontale" prevede comunque il cambio di distretto e potrà essere
richiesto  entro un anno dalla entrata in vigore dei decreti 
leg.vi
.
delegati, "nei limiti dei posti vacanti". In
via transitoria,  sarà pure possibile il concorso per il mutamento di
funzioni senza il requisito della pregressa permanenza quinquennale nelle
funzioni che si intendono mutare. Ai magistrati che abbiano maturato (o
compiano nei 24 mesi successivi dalla entrata in vigore del decreto emanato
in attuazione della delega) 13 anni dal decreto di nomina ed ai magistrati
che abbiano maturato (o compiano nei 24 mesi successivi alla entrata in
vigore del decreto emanato in attuazione della delega) 20 anni dal decreto
di nomina continuano ad applicarsi le norme attualmente in vigore per il
conferimento delle funzioni di appello e di quelle di legittimità nonchè per
il conferimento degli uffici semidirettivi e direttivi.
I magistrati che, alla data di entrata in vigore dei decreti emanati in
attuazione della legge delega, esercitano funzioni direttive mantengono le
loro funzioni sino al compimento del termine di quattro anni e, nel caso
abbiano raggiunto il detto termine, per l'ulteriore periodo di due anni
decorso il quale, senza che abbiano ottenuto l'assegnazione ad 0altro
analogo incarico, cessano dalle funzioni restando assegnati allo stesso
ufficio, anche in soprannumero. Quelli che, alla data di entrata in vigore
dei futuri decreti, esercitano funzioni semi direttive requirenti mantengono
le loro funzioni per tre anni dalla predetta data, decorsi i quali, senza
che abbiano ottenuto l'assegnazione ad altro analogo incarico, cessano dalle
funzioni restando assegnati allo stesso ufficio, anche se in soprannumero.
Infine,  i magistrati che abbiano compiuto il periodo di dieci anni di
permanenza nell'incarico nello stesso ufficio alla data di entrata in vigore
dei decreti emanati in attuazione della legge delega,  possono permanervi
per ulteriori tre anni; coloro i quali non abbiano compiuto il periodo di
dieci anni lo completano e possono permanere nell'incarico per ulteriori tre
anni.
Evidente, dunque, la disparità di trattamento della disciplina transitoria
per i magistratu che rivestono incarichi semidirettivi in uffici giudicanti
che restano in carica sino al compimento dei 10 anni valutati alla data di
entrata in vigore dei decreti legislativi più ulteriori tre anni e quelli
che rivestono incarichi semidirettivi di
uffici requirenti che restano in carica tre anni, senza ulteriori proroghe.
Ma è chiaro che la normativa transitoria non è il problema maggiore: in
realtà il maxiemendamento in questione fa venire alla luce la natura
"rancorosa" della riforma studiata dal Governo e dal cosiddetto "Comitato
dei saggi"; rancorosa nei confronti di una magistratura che, dall'ultimo
degli uditori alle S.U. della Corte di Cassazione, ha saputo dimostrare di
voler prestare ossequio solo alla legge. E che per questo deve essere
umiliata. Un progetto di riforma burocratico che non
affronta neppure in minima parte i problemi quotidiani della giustizia,
aggravandone - anzi - la situazione di inefficienza. Il sistema diventa più
rigido e bloccato, i magistrati vengono spinti all'ossequio gerarchico ed
ingabbiati in una griglia mortificante di concorsi a ripetizione. I problemi
reali del processo, penale e civile, vengono elusi scientemente ed anzi si
annunciano come imminenti altre devastanti riforme, prima tra tutte
l'incredibile soppressione delle competenze della magistratura minorile, che
ignora decenni di studi e di affinamento di specifiche professionalità . La
materia ordinamentale diventa il terreno di scontro privilegiato per chi
agita, come una clava, la legittimazione politica derivante dal voto
popolare.
La magistratura deve ancora una volta saper trovare la forza di reagire e la
capacità di spiegare alla gente la vera natura e gli scopi di questa
riforma. L'apporto dell'avvocatura e del mondo accademico è irrinunciabile,
così come l'attenzione di chi, in ogni schieramento politico, abbia a cuore
il tema della legalità
Nino Condorelli ed Armando Spataro
Presidente e Segretario del Movimento per la Giustizia