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Titolo: DICHIARAZIONE DI VALORE PER RICONOSCIMENTO TITOLI ESTERI NON  NECESSARIA

Cons. di Stato Dec. 4613 del 04.09.2007
REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha
pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 2776/2002, proposto dall'Università degli
Studi di Roma "La Sapienza", in persona del Rettore pro tempore, e il
Ministero dell'Istruzione, Università e Ricerca, in persona del
Ministro p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello
Stato presso i cui uffici domiciliano ex lege in Roma, via dei
Portoghesi 12,
contro
i sigg.ri Ivano G. e altri , costituitisi in giudizio, rappresentati
e
difesi dagli avv.ti Paolo De Caterini ed Emilio Cappelli presso il
cui
studio sono elettivamente domiciliati in Roma, via Tartaglia 5,
e
i sigg.ri Salvatore D. e Alessandro F. , non costituitisi in
giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sede
di Roma, Sezione III bis, n. 1704 del 3 marzo 2002;
visto il ricorso in appello con i relativi allegati; visto l'atto di
costituzione in giudizio e la memoria difensiva degli appellati sopra
indicati; visti gli atti tutti della causa; relatore, alla udienza
pubblica del 4 maggio 2007, il Consigliere Paolo Buonvino; udito
l'avvocato dello Stato Guida. Ritenuto e considerato, in fatto e in
diritto, quanto segue:
F A T T O E D I R I T T O
1) - La Repubblica di Lettonia - in quanto paese candidato
all'adesione all'Unione Europea - acquisiva titolo a beneficiare del
Programma comunitario TEMPUS (Programma di Mobilità Trans-Europeo per
gli Studi Universitari), adottato dal Consiglio dei Ministri
dell'U.E.
il 7 maggio 1990, tendente allo "sviluppo dei programmi di studio al
fine di rendere concordi le università della Lettonia con le
Università europee in termini di discipline di studio, corsi e
diplomi". Nell'ambito del programma TEMPUS, l'Università di Stato
della Lettonia ha avviato, sin dall'anno accademico 1991/1992, un
progetto di "Cooperazione Interuniversitaria Sperimentale" in alcuni
settori specifici della medicina (fra i quali l'odontoiatria), aperto
espressamente alla partecipazione di studenti comunitari.
A questo fine, l'Accademia Medica della Lettonia otteneva la
collaborazione di alcune Università di Stati membri dell'Unione
Europea (Portogallo, Germana, Spagna, Svezia, Italia). Per quanto
riguarda l'Italia, il programma di collaborazione ha finito per
coinvolgere l'Università di Siena, l'Università di Roma Tor Vergata,
nonché, parzialmente, l'Università di Roma "La Sapienza".
Il programma è stato progressivamente realizzato e gli allievi
meritevoli hanno, alla fine del corso, conseguito il relativo diploma
in odontoiatria, con la conseguente autorizzazione, nei vari Stati
che
hanno aderito al progetto, all'esercizio dell'attività professionale
secondo quanto disposto dall'ordinamento del luogo di appartenenza
(tedesco per l'Università di Dresda e portoghese per l'Università di
Lisbona).
In Italia si è invece aperta una vertenza con le Università di Siena
e
"La Sapienza" intorno al riconoscimento di questo titolo estero.
2) - In particolare, per quello che interessa il presente giudizio,
l'Università "La Sapienza" si è rifiutata di accogliere le domande di
"riconoscimento di titolo estero" presentate da quegli studenti
italiani che avevano partecipato al progetto sperimentale conseguendo
la laurea in odontoiatria. La motivazione del rifiuto era la mancata
presentazione della prescritta "dichiarazione di valore" da parte
della Rappresentanza diplomatica di Riga. Tale dichiarazione è stata
rifiutata perché i corsi si sono svolti in parte in Lettonia e in
parte in Italia, e non tutti in Lettonia.
3) - Con ricorso al Tribunale Amministrativo per il Lazio, gli
odierni
appellati, laureati in Odontoiatria e protesi dentaria conseguita
presso l'Università di Riga in Lettonia, hanno chiesto l'annullamento
delle determinazioni con le quali l'Università "La Sapienza" ha
deciso
di non dare ulteriore corso alle loro istanze di riconoscimento del
titolo accademico estero in mancanza della "dichiarazione di valore"
rilasciata dalla competente Rappresentanza diplomatica italiana. Ha
costituito oggetto di impugnazione davanti al T.a.r. anche la
comunicazione del Consolato italiano di Riga che ha negato la
"dichiarazione di valore".
4) - Con la sentenza di primo grado il T.a.r. del Lazio ha accolto il
ricorso, annullando gli atti impugnati.
A sostegno della decisione, il T.a.r. ha osservato che l'autorità
universitaria, in caso di rifiuto o di parziale riconoscimento del
titolo di studio conseguito all'estero, "ha l'obbligo di motivare la
sua decisione con riguardo ai contenuti formativi del diploma, non
già
in relazione ad aspetti estrinseci alle competenze ed alle abilità
professionali attestate dal titolo, quale formalisticamente è la
dichiarazione di valore in causa, espunta dall'ordinamento e che non
può perciò essere ancora richiesta dalle Università per il
riconoscimento legale in Italia del titolo accademico conseguito
all'estero".
Il T.ar., pertanto, ha individuato nei provvedimenti impugnati il
vizio di "violazione del giusto procedimento, che non prevede
ulteriori condizioni, come la dichiarazione di valore in questione,
oltre le prescrizioni accademiche di studio e frequenza ritenute
necessarie per il completamente del ciclo formativo nazionale ai fini
del riconoscimento del titolo conseguito all'estero da parte di
cittadini, italiani o di Paesi terzi che siano".
5. Contro tale decisione ha proposto appello l'Università degli studi
"La Sapienza" unitamente al ministero dell'Istruzione, Università e
Ricerca. I motivi di appello avverso la sentenza del T.a.r. possono
essere così sintetizzati: - anzitutto, i ricorrenti non avrebbero
avuto alcun interesse ad ottenere il richiesto annullamento in quanto
si sarebbero comunque trovati nella condizione di dover essere
dichiarati decaduti dall'iscrizione poiché, come dagli stessi
documentato, sono stati contemporaneamente iscritti presso
l'Università italiana e quella lettone, ciò che avrebbe costituito
motivo di decadenza automatica dall'iscrizione ai sensi dell'art. 142
del R.D. n. 1592/1933; - nel merito, i provvedimenti impugnati
sarebbero legittimi in quanto non sarebbe stato possibile, per gli
studenti, conseguire un'adeguata preparazione pratica senza la
necessaria frequenza dei corsi, né sarebbe stato possibile
frequentare
i corsi stessi senza soggiornare in loco (sicché sarebbero del tutto
inconferenti i riferimenti contenuti nella sentenza impugnata ai
principi comunitari della libera circolazione e della libertà di
stabilimento, non avendo, tra l'altro, l'Università appellante
richiesto agli interessati di stabilire la residenza in Riga, ma solo
di avere effettivamente soggiornato in Lettonia); - rientrerebbe, in
ogni caso, nell'autonomia dell'Università, disporre in ordine alla
tipologia di documenti che ritiene indispensabile acquisire ai fini
del riconoscimento del titolo di studio, trattandosi, al riguardo, di
un procedimento altamente discrezionale, in seno al quale l'Ateneo
ben
potrebbe acquisire tutti gli elementi ritenuti necessari per
effettuare le valutazioni richieste, ivi compresa, eventualmente, la
dichiarazione di valore rilasciata dalla Rappresentanza italiana; -
inoltre, gli odierni appellati non avrebbero potuto usufruire del
programma di cooperazione TEMPUS perché non sarebbe stato rivolto nei
loro confronti, non avendo l'Università appellante stipulato alcun
accordo in proposito con l'Università di Riga e in quanto, comunque,
detto programma avrebbe previsto l'iscrizione dello studente presso
l'Università di provenienza ed il riconoscimento dei periodi di
studio
compiuti all'estero come se effettuati presso l'Ateneo di
provenienza,
mentre, nel caso in esame, gli interessati sarebbero stati iscritti
presso l'Università di Riga (e all'Università di Roma avrebbero, poi,
richiesto il riconoscimento degli esami sostenuti presso la detta
Università estera).
Si sono costituiti in giudizio gli appellati in epigrafe indicati
insistendo per il rigetto dell'appello.
6) - L'appello è infondato. Quanto al primo profilo di censura, basti
notare, invero, che quanto addotto dal patrocinio erariale sotto il
profilo dell'interesse al ricorso (secondo cui i ricorrenti non
avrebbero avuto alcun interesse ad ottenere il richiesto
annullamento,
in quanto si sarebbero comunque trovati nella condizione di dover
essere dichiarati decaduti dall'iscrizione perché, come dagli stessi
documentato, sarebbero stati contemporaneamente iscritti presso
l'Università italiana e quella lettone, ciò che avrebbe costituito
motivo di decadenza automatica dall'iscrizione ai sensi dell'art. 142
del R.D. n. 1592/1933) presupporrebbe una sorta di automatica
declaratoria di decadenza degli originari ricorrenti dall'iscrizione
presso l'Ateneo romano, di cui sarebbe stato preciso onere di
quest'ultimo verificare ed apprezzare i presupposti operativi ai fini
dell'adozione, all'occorrenza, dei provvedimenti del caso; una
valutazione siffatta appare, peraltro, del tutto assente nel
provvedimento impugnato e non può la difesa dell'Amministrazione
basare la propria eccezione sull'ipotetica assunzione di un futuro
provvedimento vincolato che sarebbe stato preciso onere della stessa
Università appellante, se del caso, assumere se e in quanto ne
fossero
sussistiti, in base alle valutazioni ad essa sola spettanti, i
relativi presupposti normativi e fattuali; laddove, per contro, lo
stesso Ateneo ha ritenuto che i richiedenti avrebbero potuto fruire
del domandato beneficio del riconoscimento, salvo escluderne
l'applicabilità in base a ragioni del tutto diverse e, cioè, a
cagione
della mancata acquisizione dell'attestazione di cui si è detto. Con
la
conseguenza che l'eccezione addotta in questa sede verrebbe anche a
porsi in manifesta contraddizione con gli apprezzamenti stessi al
riguardo già operati dall'Università appellante, che si è limitata a
ritenere gli esami in parola inutilizzabili e non, invece, a ritenere
che gli istanti dovessero addirittura essere dichiarati decaduti
dall'iscrizione.
7) - Quanto ai predetti profili di merito, giova premettere che la
sentenza impugnata non ha negato che spetta all'Università il potere
di valutare se vi siano i presupposti per riconoscere, in tutto o in
parte, il titolo di studio conseguito all'estero, ma ha solo
precisato
che, in caso di rifiuto o di parziale riconoscimento, l'Università ha
l'obbligo di motivare la sua decisione con riguardo al contenuto
formativo del diploma, non già in relazione ad aspetti estrinseci
alle
competenze ed abilità professionali attestate dal titolo.
Al riguardo, deve disattendersi la censura secondo cui avrebbero
errato i primi giudici nel ritenere ragione insufficiente, per
rifiutare il riconoscimento del titolo di studio conseguito
all'estero, la mancanza della c.d. dichiarazione di valore da parte
del Consolato di Riga. Come questa Sezione ha già avuto modo di
rilevare (cfr. la decisione della Sezione 22 giugno 2006, n. 4932),
alla c.d. dichiarazione di valore non può essere riconosciuto un
ruolo
decisivo e discriminante nei procedimenti di riconoscimento di titoli
conseguiti all'estero; la p.a. ha, infatti, l'obbligo di motivare la
sua decisione con riguardo ai contenuti formativi del diploma, non
semplicemente in relazione ad aspetti estrinseci rispetto alle
competenze ed alle abilità professionali attestate dal titolo, quale
formalisticamente è la dichiarazione di valore, ma sulla base di una
valutazione sostanziale, mediante l'impiego (da valutarsi caso per
caso da parte del responsabile del procedimento) di tutti gli
strumenti istruttori normalmente disponibili (inclusa la
corrispondenza diretta e/o diplomatica, considerata tuttavia nel suo
aspetto ordinario di fonte di informazioni non aventi carattere
esclusivo o infungibile).
La richiesta della dichiarazione di valore, insomma, corrisponde ad
una mera prassi, che non esclude il potere-dovere
dell'amministrazione
di compiere le proprie autonome valutazioni anche qualora la
rappresentanza diplomatica interessata (anche, se del caso, a cagione
dell'assenza di forme di raccordo o di coordinamento tra la stessa e
gli istituti universitari nazionali) non abbia fornito il riscontro
richiesto o l'abbia fornito in termini generici od insufficienti. Non
può essere, pertanto, accolta la tesi sostenuta nell'atto di appello
secondo cui l'Università, nel suo ambito di autonomia, avrebbe ben
potuto esigere, a sua assoluta discrezione, qualsiasi documento
avesse
ritenuto indispensabile, indipendentemente dal suo contenuto.
Al contrario, il Collegio ritiene che l'autonomia riconosciuta alle
Università, se certamente consente loro di rifiutare il
riconoscimento
del titolo straniero motivando in relazione alle carenze formative
del
diploma, non permette, invece, alle medesime di opporre il rifiuto
sulla base di aspetti estrinseci e formali (come appunto, la mancanza
della dichiarazione di valore da parte del Consolato di Riga), che
nulla hanno a che vedere con il valore scientifico e professionale
del
titolo estero.
Ciò vale, a maggior ragione, nel caso di specie, in cui, venendo in
considerazione una esperienza formativa sperimentale, che
dichiaratamente prevedeva lo svolgimento di corsi in parte in Italia
e
in parte in Lettonia, non avrebbe senso negare il riconoscimento per
la circostanza (ritenuta, invece, decisiva, dal Consolato di Riga)
che
il corso non si è svolto interamente in Lettonia.
Si aggiunga che la circolare del 16 giugno 1993, n. 1115, che
l'Università appellante ha inteso applicare, era espressamente volta
a
prevenire il riconoscimento di titoli rilasciati da numerosi istituti
privati di seguito elencati, tra i quali certamente non rientrava
l'Università statale di Riga (che, tra l'altro, ha sottoscritto
accordi con numerosi atenei italiani e di altri Stati membri ai fini
del reciproco riconoscimento di titoli accademici); detta lettera
circolare, invero, ha imposto lo specifico onere di acquisizione
dell'attestazione dell'Autorità diplomatica di cui si discute, "in
modo particolare per gli studenti muniti di titolo accademico
rilasciato da Università del Messico, dell'Ecuador e della ex
Jugoslavia, poiché in questi paesi operano, tra le altre, alcune di
quelle istituzioni private non abilitate al rilascio di validi titoli
accademici"; se ne deduce, a contrario, che un puntuale onere
siffatto
non era richiesto nelle ipotesi in cui, come nella specie, il
riconoscimento era richiesto per esami sostenuti presso una
Università
di Stato che nulla avesse a che fare con gli istituti privati come
sopra elencati; con la conseguenza, a tutto voler concedere, che
l'Ateneo appellante avrebbe dovuto fornire chiare indicazioni in
merito alle ragioni che lo inducevano ad estendere le particolari
cautele dettate dalla predetta circolare ministeriale anche al
riconoscimento dei titoli conseguiti presso istituti universitari
pubblici di altri Stati, del tutto estranei rispetto a quelli
indicati
nel documento stesso; e che la nota ministeriale, diretta
all'Università appellante, che ha ribadito i contenuti della predetta
circolare, non ha certamente inteso - né potuto - ampliarne la
portata
applicativa.
8) - Deve essere rigettata, poi, anche la censura secondo cui gli
odierni appellati non avrebbero potuto usufruire del programma TEMPUS
in quanto non rivolto nei loro confronti. Si tratta di
un'affermazione
destituita di fondamento, in quanto il programma TEMPUS era aperto
espressamente alla partecipazione di studenti comunitari, sia
dell'area baltica sia di quella mediterranea. La partecipazione al
progetto pilota di mobilità di studenti comunitari era, anzi,
condizione necessaria perché il programma potesse beneficiare del
contributo comunitario; a tal fine, l'Accademia Medica della Lettonia
ha ottenuto la collaborazione di alcune Università degli Stati membri
dell'Unione Europea, tra cui appunto l'Università "La Sapienza" di
Roma. Si aggiunga che il rigetto della domanda degli originari
ricorrenti non è affatto avvenuto per le ragioni ora dette, solo in
questa sede addotte dalle amministrazioni appellanti, ma unicamente
in
considerazione del mancato rilascio della ripetuta attestazione della
Rappresentanza italiana in Lettonia; con la conseguenza che non può
essere accolta (e va, anzi, dichiarata inammissibile) una censura
mirante, nella sostanza, al diniego di accoglimento delle domande
avanzate dagli odierni appellati per ragioni del tutto estranee
rispetto a quelle direttamente addotte dell'Amministrazione negli
atti
impugnati in primo grado.
9) - Alla luce delle considerazioni che precedono, l'appello deve
essere rigettato.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre la compensazione
delle spese del grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione sesta,
respinge
l'appello in epigrafe.
Spese del grado compensate
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
DEPOSITATA IN SEGRETERIA il....04/09/2007

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