○福井参考人　公文書管理に関して意見を述べる機会を与えていただきましたことを光栄に存じます。
　私こと建設省に約十五年間勤務した経験がございまして、その間、収用、河川管理、都市計画、公共事業予算等を担当いたしました。例えば成田空港訴訟や長良川水害訴訟などの国の代理人も務めましたが、それらの経験をも踏まえて申し上げます。
　一般的に、行政訴訟では、過去の行政文書の存否や内容が論点となることが多くあります。ただ、証拠等の提出を当事者の判断にゆだねるという当事者主義の行政訴訟制度のもとでは、みずからに不利となる資料やデータは、仮にそれらが存在していたとしても、行政側から積極的に法廷に提出するということは一般的に行われていないのが実態であります。
　もっとも、訴訟については、法廷での攻撃、防御を通じまして文書の存否や所在が明らかになる場合も多く、その場合は、証拠提出命令などの司法権の介入で文書が明らかになることもあり得ます。しかし、国会や一般国民からデータや資料を要求した場合には、論点が顕在化しにくく、請求者の目的や意図にもよりますけれども、基本的にはできるだけ不親切にする、提出を実質的に拒むか、そうでなくても、何らかの批判を浴びる可能性がある論点についてはあいまいな形で提出するという傾向があります。
　また、多くの行政庁職員の実感を聴取いたしましても、行政庁内部の情報は必ずしも、十分に整理、分類されて、組織として管理し、だれもが検索できるような体制にはなっていないと認識されています。実際、組織的に業務上作成した文書であっても、個人のファイルだけにおさめられ、担当者がかわると廃棄されたり行方不明になることが多くあるわけであります。
　実は、行政の意思決定は、その結果以前に、それに至るプロセスに非常に意味がある、特筆すべき場合が多くあります。しかし、そのようなプロセスが行政文書として保存されることはほとんど望めないのが実情です。本来は、行政の透明性、公正性を確保する観点からは、明確な基準を設けて、プロセスについてもガラス張りに匹敵する透明度の高いものとし、後世の人々だけでなく、現在を生きる国民に情報が同時に共有できるようにすることが望ましいと考えます。
　このような問題意識のもとで、日本計画行政学会では、昨年十月、提言を取りまとめました。配付させていただいております。それを踏まえ、今後のあり方について、以下に考えるところを述べることといたします。
　まず、基本的視点、三点です。
　第一に、行政情報は、行政機関のためのものではなく、国民一般のために活用されるべきものであります。その意味で、公共財と言っても過言ではありません。法律による行政の原理という憲法上の要請からも、国会で作成された法や予算を憲法や諸法令に基づき忠実に執行するという機能が行政に期待されているはずです。しかし、実際には、行政は、必ずしも法の忠実な執行者にとどまらず、実質的に政治的な意思決定に影響を与えたり、法の趣旨を独自の立場から読みかえることも多く見られます。
　しかし、行政機関や行政庁職員の利害で情報が操作されたり、または政治的、組織的利害で影響されるということはあってはならないはずであります。行政内部の意思決定プロセス情報の国民一般への十分な提供や詳細な公文書の開示の仕組みが存在するのであれば、行政の意思が特定の利益集団や政治的利害とシンクロすることは起こりにくくなります。
　第二に、行政情報は、後世の人々による歴史的検証の対象とするにとどまらず、当該情報が蓄積された同時代の国民にとって意味を持つものにしなければなりません。行政の意思決定を事前に法の趣旨に基づいたものとすることは、終了してからの開示によって担保することはできないのであります。
　公文書管理の主たる目的は、なされてしまった行政執行を学術的に、歴史的に検証するということよりは、まさに行われようとする行政執行をより適切なものにするために機能することであると考えなければならないと思います。
　第三に、行政情報は、国民にとって、それを加工、検索することが容易で、実質的に意味を持つ形で開示されなければなりません。
　例えば、大規模な公共事業などで、着手時点に事業の費用対便益の検証など、一種の事業評価を行政が行いますが、その後、事業の完了に至るまでには長時間を要します。ところが、事業継続中の段階で当初の情報あるいは分析の資料要求を行っても、既に三年の文書保存期間を過ぎたといった理由で、文書が不存在だという回答が行政側からなされることがしばしば見られます。これは、私も国会の議事録等でも随分事例を調べました。
　しかし、継続中の事業の正当性を支える根拠データが終了もしていないうちに廃棄されるとは信じがたい話でありますけれども、仮に事実であるとすれば、そのような保存のあり方、公文書管理の規律そのものに重大な欠陥が存在すると考えなければなりません。
　そのような意味で、公文書管理は情報公開制度と車の両輪であり、文書の作成義務や保存義務も含んで、情報公開制度と表裏一体の統合的な仕組みとして構築されなければならないのであります。
　以上の基本的視点を踏まえ、改革課題を八点申し上げます。
　第一に、行政庁は、アプリオリに、先験的に公益を体現しているという前提をとらず、行政は一利害当事者としての側面を強く持つという実態を踏まえて制度設計を行うべきことであります。その観点からは、公文書の作成範囲、保存期間、保存形態、提供基準等について、行政庁と利害関係のない第三者が責任を持って行うべきであります。公文書の内容いかんによっては後に批判を浴び、または裁判の被告となり得る当事者に対して管理の責任を担わせるということは、人間の自然の動機づけに反するものであります。
　第二に、本来、だれにとって意味を持ち、だれに不利益をもたらす情報であるのか、だれのための情報や公文書であるのかなど、情報の性質や機能に着目した管理でなければなりません。
　例えば、刑事司法の場面で、刑事事件の被害者がみずからの供述調書の閲覧を求めたときに、加害者の氏名、住所の開示が拒否されたという事例をヒアリングで聴取したことがあります。結果的に相手方を特定できず、民事訴訟の提起に支障を来したという奇妙な実態があるわけであります。しかも、被害者がみずからの供述調書のコピーを求める場合ですら、一枚四十五円程度の手数料がかかる。刑事被害者を守る視点、あるいは刑事被害者の権利行使をサポートするという視点が刑事関連文書の管理方針において欠落しているのではないでしょうか。
　第三に、事業進行や行政目的達成途上において、それに関連する文書が廃棄されることはあってはなりません。どのような文書をどの程度の期間保存すべきであるかは、第三者が基準をつくり、判定も行うべきでありますし、また、少なくとも、行政目的が完成しない間に行政裁量で文書がなくなったり、なくなったことにされてしまう事態は法的に阻止すべきであります。この点については、作成や保存にかかわる公務員に対して法的に実体上の義務と責任を課して、違反に対しては刑事罰を含むサンクションを科すべきであると思われます。
　第四に、情報公開や公文書の保存、提供形態は、それらを必要とする人の利便に最もかなう形式でなければなりません。表計算ソフトなどで作成し保存している統計情報や公共事業関連情報が多々ございます。これらは、当該ソフトで操作可能な形態で提供されなければ意味がないのでありますが、実際には、ＰＤＦ化した電子ファイルや紙の複写で開示して、何の意味もない紙の束が提供されるというようなことが実際に行われております。このような実質的な嫌がらせに等しい恣意的な提供形態を許すべきではないと思います。
　この点に関連して、昨年六月十九日の圏央道東京高等裁判所判決は、計算に使用されたプログラムとデータを開示し、図などで必要な説明をすることなくしては、推計結果の妥当性を第三者が客観的に評価することができない、みずからの行った推計結果の正確性、妥当性を部内で点検するためにも、専門知識を有する第三者から検証によって明らかにするためにも、使用したプログラムと使用したデータを保存、開示することが必要であり、控訴人らの開示を求めたデータのすべてが必ずしも保存されているものではないにしても、使用したデータを保存することに意味がないとの被控訴人らの主張は採用することができないと述べておりまして、公文書管理形態に対して極めて示唆に富む法律論を展開しております。
　公文書管理に関する行政庁に対する実体的な行為規範の立法に当たりましては、このような考え方を明確に反映すべきであると考えます。
　第五に、情報通信技術の急速な進展を踏まえ、保存対象となる行政文書は、意思決定途上のものも広く含め、大幅に拡充すべきと考えます。この観点からは、現在の法案では、保存対象となる行政文書を「当該行政機関の職員が組織的に用いるもの」と限定しており、組織共用文書に限定していることは、文書の範囲が狭過ぎ、妥当でないと思われます。
　しかし、実際上、行政文書は、公式会議で配付される段階に至ったり、あるいは決裁の途上にある段階では、実質的に組織の内外での利害調整を終えてしまっており、事実上、最終意思決定に近い場合が多いのであります。それらのみが開示されることによって、行政の本来の意思や行動原理をうかがい知ることは困難と言えます。
　実質的な担当者が作成した職務に関する覚書といった資料の中でこそ、意思決定の背景や政治的配慮も含めた真の意図が読み取れる場合が多いのであります。執務時間中に業務に関連する文書を作成した場合、その成果物は公共財でありまして、組織共用文書に限定することは妥当でないと思われます。同じ規定が情報公開法にもありますが、やはり妥当でないと考えます。
　また、公文書の保存スペースに限界があり得るということを理由に、公文書の範囲を広げることは物理的に困難で、管理体制にも問題が残るという議論も広く見受けられますが、理由がないと考えます。
　昨今の情報通信技術を踏まえれば、対象文書を抜本的に拡大することは容易に可能であります。しかも費用もほとんどかかりません。検索や加工のためには逐一原本を取り寄せる必然性はなく、一たん原本性を確認した後、文書のリアルタイムによるデジタルアーカイブ化を行って、原本は保管コストが問題とならないような遠隔地に保管する、電子情報はインターネット等を通じて全国の一般国民からのアクセスを可能にする、こういったことは十分可能でございます。
　第六に、情報公開や公文書としての保存対象の範囲が広がるほど、文書作成をそもそも避けるというインセンティブを行政機関や職員に与えてしまいかねないわけです。このような弊害を抑止するため、一定の節目の情報については、行政機関、公務員に文書の作成義務を課すべきであります。
　公文書管理法案、情報公開法ともに、対象は「当該行政機関が保有しているもの」と限定されており、そもそもどのような情報が文書化されねばならないのかという基準がございません。一定の重要な情報は、文書化を義務づけるとともに、紛失や廃棄が起こりにくいようなチェック措置を設けなければなりません。
　第七に、公文書の適正管理に関して、自治体に関しての努力義務規定が法案には設けられております。しかし、司法権、立法権についての法的規律が存在いたしません。情報公開法も同様ですが、本来、情報や文書の公共財的性格は、行政権にとどまらず、司法や立法も共通です。判決に関する合議といった領域を除き、司法権や立法権についても、情報開示と公文書管理に関して開かれた通則法を制定することが望まれます。
　最後に、第八ですが、公金が投入されて、その対価給付として作成された文書や情報は、広く公文書に含めるべきです。例えば、国から補助金や委託費が投入されたのに、その成果物たるデータや報告書が行政機関に存在しない、しかも受託者が民間であるとの理由で開示が阻まれる例すら見られます。国民負担で作成された情報については、一部補助といった形態も含め、広く管理、開示対象とすべきと思われます。そのため、外部発注等については、成果物として、結果のみでなく、根拠データ、関連文書等の提供を義務づけることを入札または契約で措置するなど、情報の漏れや偏在を防止することが適切と思われます。
　以上でございます。