○園部参考人　御紹介いただきました園部でございます。
　本日、この席に参考人として御招致いただきましたこと、まことに光栄に存じます。よろしくお願いを申し上げます。
　なお、私の意見の中で、天皇陛下初め皇室の方々について、制度としてお話を申し上げるときは、敬称、敬語は用いませんので、あらかじめ御了承を願います。
　レジュメに沿ってお話を申し上げますが、まず第一に、天皇制度の憲法上の位置づけということでございます。これに関連して、象徴天皇制度の背景と現行の皇室制度全般について、その概要を説明申し上げます。
　日本国憲法は、形式的には、旧憲法の改正という形で制定されましたが、実質的には、新しく生まれ変わった日本国の組織と運営の基本法として機能しているのでございまして、国の他の制度と同様、天皇制度も、新憲法の制度の理念に基づいて規定されていると見るのが妥当でございます。
　しかしながら、新憲法は、日本の長い歴史の中で形成されました独特の制度である天皇制度のもとでの実在の天皇と皇室を存続させるということを基盤としております。したがいまして、憲法に天皇の条項を置くことが国民の総意である限り、憲法上の天皇の制度の現実の背景となっている事柄を無視することはできません。
　すなわち、天皇の制度は、他の国家機関と異なり、法定の権限を一定の任期中行使すべきであるという国家機関権限法と申しますか、そういう国家機関権限法的な観点からのみ律することはできないという特殊な制度でございます。しかも、天皇の地位は、統治権の総攬者としての天皇をいただくという意味での君主でもなければ、いわゆる大統領でもない、象徴天皇という独特の地位でございますから、比較法的な研究だけでは、そのあるべき理想の姿を描くことができないという問題がございます。
　従来の研究は、天皇の地位を旧憲法時代の姿にできるだけ近づけるか、あるいは、そうではなくて、憲法における天皇の地位の存在意義をできるだけ過小評価するか、その間を行き来する議論が多かったと思います。私の意見は、天皇という現実の存在とその行動に着目しつつ、象徴天皇の憲法上のあるべき姿を探求するということにございます。もとより不十分でございますので、本日の御質疑を伺って、なお研究を続けたい所存でございます。
　次に、レジュメに書いてあります天皇制度の背景、それから歴史的変遷における多面性について申し上げます。
　天皇の制度は、その歴史の中でさまざまな役割を果たしてきております。
　まず第一に、統治機構の基軸といいますか、あるいは政治的権威の源泉といいますか、そういうことがございます。
　歴史上、天皇がみずから政治的権力を振るった時代は、御案内のとおり、奈良時代や後醍醐天皇の時代など短い期間でございました。ただ、統治機構から全く外れることはございませんで、藤原氏であってもあるいは武家の時代であっても、その権力の正統性は天皇から与えられたものでございました。このような意味で、天皇は、統治機構の中で、権力に対してその正統性を付与する権能を持っていましたが、現在の憲法上の天皇の権能について申せば、このような権威づけの権能を国民から天皇にゆだねたものと解すべきでありまして、天皇の政治的権力からの距離はさらに遠くなっていると申せます。
　それでは、なぜ国民がみずからの権能の一部を天皇にゆだねているのかと申せば、それは、憲法が象徴天皇制度を採用しているということ、そして、天皇という制度には以上のような歴史が背景にあるからという説明をするのが妥当ではないかと思っております。
　次に、社会規範の具現、社会的弱者への思いということがございます。
　この社会規範の具現というのは、ちょっと誤解を招きやすいのですが、中身を申し上げますと、皇室は、常に国民の幸福を願い、祈るという立場を維持されまして、国民のさまざまな苦しみや悲しみに思いをいたし、国民と苦楽をともにするという気持ちを抱いてこられました。そのような気持ちや行動を通して、社会的弱者、例えば、病気で苦しむ人や、災害に遭って悲しみ、苦しむ人に対する思いやりの気持ちの大切なことを折に触れて示してきたのであります。
　三番目に、文化、学術の伝承と体現ということでございます。
　皇室の歴史の中で、学問、文芸に秀でた天皇は、御承知のとおり少なくございません。歴代の天皇は、文化、学術の発展に深い理解を示しています。このことは、過去の歴史上、武芸に秀で、軍事に関心を持った他国の、すべてとは申しませんが、他国の君主の例とは大きな違いがございまして、明治以後のある時期に不幸な時代があったとも言われてはおりますが、総じて、天皇の制度が、いわば平和の象徴として、昔から長く国民の信頼と支持を受けてきた理由でもあります。
　四番目に、祭祀の継承でございます。
　皇室では、祭祀は大切なものとして受け継がれております。そして、常に国家国民のために祈るという伝統が、過去においても、国民統合の象徴としての機能を果たしていたのでございます。
　そこで、次に、日本国憲法が定める天皇の地位について簡単に御説明を申し上げます。
　まず第一が、象徴たる地位でございます。レジュメにもそのように書いておきましたが、これは、憲法第一条の定めるところでありまして、日本国の象徴であり日本国民統合の象徴であると規定されております。
　第二に、世襲による地位であります。これは、憲法第二条の定めるところでありまして、皇位は世襲のものであると規定されております。
　三番目が、国民の総意に基づく地位ということでございます。これは、憲法の第一条と第二条の定めるところでありまして、象徴たる地位は主権の存する日本国民の総意に基づくこと、皇位の継承は国会の議決した皇室典範の定めるところによると規定されております。
　次に、天皇の地位、権能と皇室諸制度について御説明を申し上げますが、以上のような三つの天皇の地位を維持するために、憲法、法律は具体的な制度を定めております。その概要を申し上げます。
　第一に、国事行為制度でございますが、天皇の象徴としての活動の基本として、国事行為制度、摂政制度、臨時代行制度が設けられております。国事行為制度が天皇の象徴たる地位と関連があるという点につきましては、特に政治との関係をどう解するかという点についてさまざまな議論がございます。しかし、天皇が象徴であるとするためには、国事行為は重要な意義を有するものと考えております。
　第二に、皇位継承制度でございます。皇位が世襲によるものであるということから、その具体的内容、すなわち、皇位継承資格、皇位継承順序、皇位継承原因について皇室典範の一章が定めております。
　第三に、皇族制度でございます。皇族制度は、世襲の観点からも、皇位継承資格者の範囲を定めたり、あるいは配偶者の位置づけを定める意味で重要でございますが、天皇の象徴たる地位、権能に関連して、その役割を補完する立場にある特別な身分を有する存在を定める制度という意味でも、重要な意義のある制度でございます。皇族の範囲の問題についても、皇族制度の意義を前提に、場合によっては皇位継承制度のあり方ともあわせて十分に考えることが必要ではないかと思います。
　四番目が皇室経済制度でございます。皇室の諸活動の経済的基盤のあり方を定めるのが皇室経済制度でありまして、このあり方についても、天皇が象徴であることからさまざまな特別な制度、皇室用財産であるとか皇室費その他ございますが、これらの点につきましては、私は現在なお研究中でございまして、ここでは皇室経済制度も天皇の象徴たる地位、権能に関連して極めて重要であるということを申し上げるにとどめます。
　なお、以上の二、三、四につきまして、第一に、現行皇室典範の定める制度、男系男子による継承ということで問題はないか。第二に、皇族制度は十分であるかどうか。すなわち、現行の制度は世襲制度維持のための面が制度化されておりますが、象徴の親族としての行為のあり方について規定が必ずしも十分でないのではないか。それから第三に、皇室経済制度のあり方についても考えるべき点はかなり多いのではないかと思います。
　そこで次に、天皇の権能と行為。このレジュメの二枚目でございますが、象徴天皇と天皇の行為との関係について総論的な説明を申し上げます。
　第一に、権能及び行為のあり方。これは、象徴の積極性と消極性という観点からお話を申し上げます。
　天皇については、その御存在だけで十分象徴であるという考え方、あるいは、天皇は受動的、消極的であるべきであり、特段の行為は必要がないという考え方もございます。私の見解は、天皇の象徴性には、そのような消極的側面があることを肯定しつつ、象徴としてふさわしい行為のあり方を、国事行為その他の行為について実情を考慮に入れつつ、積極的側面からも探求すべきではないかという立場を前提にしております。
　そこで次に、天皇の権能、行為の制度上の基準でございますが、初めに申し上げました日本国憲法が定める天皇の地位に関する三つの柱に沿って、次のような基準を挙げたいと思います。
　第一に、国民主権から導かれる基準がございます。これにより、天皇は国民のために、憲法第七条にはそのように書いてありますが、英語の原文と申しますとちょっと語弊がございますが、英語でオン・ビハーフ・オブとなっております、これは、国民の利益のためにとか、あるいは国民の信託に基づいてとか、あるいは国民にかわってとか、そういうような意味であると思いますが、要するに、そういう意味で国民のために国事に関する行為を行うということになっております。
　また、国民主権から直接導き出されるとまでは申せませんが、国事行為について内閣がその内容の決定を行うことによりまして、国事行為が最終的に国民の意思に沿うものとなるような制度になっていると考えられます。
　次に、第二でございますが、象徴制度から導かれる基準がございます。これによりまして、「天皇は、この憲法の定める国事に関する行為のみを行ひ、国政に関する権能を有しない。」憲法四条一項でございますが、そのように定められております。
　これは、天皇が象徴であるから国政に関する権能を有しないとされるのか、あるいは、国政に関する権能を有しない地位であるから象徴と称するのか。これは、いずれにいたしましても、象徴たる地位の権能として、狭義の政治、私は広義と狭義に分けておりまして、天皇が政治に全く関係ないということは、これはちょっと言いがたいのでございますが、ここで言うところの国政に関する機能を有しないという意味は、狭義の政治、すなわち、国家の統治、秩序に関する事柄であって国民の間に意見の対立がある事柄につき、その帰趨に影響を及ぼす可能性のある作用、そういう政治にかかわりを持つことは適当でないという制度になっているものと理解をいたしております。
　第三に、世襲制度から導かれる基準がございます。天皇の地位が世襲のものであることから、天皇の権能、行為に関しまして直接制度化されているものは憲法上はございません。しかし、国事行為に関しまして摂政、これは憲法の五条と皇室典範の三章でございますが、それから最近も例がございました国事行為の臨時代行受任者、これは憲法四条二項と国事行為の臨時代行に関する法律の二条でございますが、これらはいずれも皇族が就任資格を有することになっております。皇室典範の十七条あるいは国事行為の臨時代行に関する法律二条がそのことを定めております。
　このような制度の背景には、天皇の地位が世襲のものでありますことから、摂政の場合は天皇の名で、それから国事行為の臨時代行の場合は、天皇から委任を受けて国事行為を行う、その国事行為を行う者として、天皇の親族である皇族に限る制度となっているものと考えられます。
　そこで次に、三の権能、行為のあり方と運用上の基準の問題でございまして、これを行為分類論と言っております。
　行為分類論は、天皇が象徴であるための行為のあり方につきまして、従来、それぞれの象徴天皇論の立場から幾つかの行為分類論が説かれております。大別して三つありますので、まずそれを御紹介いたします。その後で、私の見解を補足的に申し上げまして、御参考に供したいと存じます。
　第一は、国事行為と私的行為という二分説でございます。
　本日、お手元にございます「「衆憲資第十三号　象徴天皇制に関する基礎的資料」補遺」というところに、私の書物の中から整理をしていただいたものがございますが、これをごらんいただいても結構でございます。そこの二分説は、国事行為と私的行為という二分説でございます。
　これは、憲法の国事行為の規定をそのまま適用するものでございまして、純粋の憲法規範説と申してよいのではないでしょうか。しかし、国事行為の規定は、天皇は国政に関する権能を有しないという憲法上の制限に対応して定められているものでありまして、この点については、私も、国事行為の解釈適用または国事行為に関する立法論は厳格なものでなければならないと考えます。しかし、天皇は、戦後、私的行為は別といたしまして、国政以外の場で事実上象徴としての役割を果たしてきておられます。これをどのように認識し評価するかが、今日の行為分類論の大きな目標であろうと思います。
　二分説につきましても、準国事行為説やあるいは憲法習律説など、補足的な修正論が出ておりますのも、二分説と天皇の行為の現実との調整から生まれたものと理解できます。
　さて、第二と第三はどちらも三分説でございますが、国事行為のほかに公的行為を認めるという点で一致しております。この点で二分説とは異なります。公的行為と申しますのは、国事行為のように内閣の助言と承認を要しない行為です。しかし、なお象徴としての地位に基づく行為として評価できる行為のことであります。
　ここで、第二の三分説といいますのは、国事行為と公的行為のほかは天皇の私的行為であるとする説であります。それから第三の三分説は、国事行為と公的行為以外の行為をその他の行為といたしまして、このその他の行為の中に、純粋に私的なものと、公的性格あるいは公的色彩があるものとが区別されるであろうという見解でございます。
　第二説、つまりこの第三分説の一、国事行為、公的行為、私的行為に分けるのは学界の通説でございまして、第三説の国事行為、公的行為とその他の行為というふうに分ける説は内閣法制局の見解でございます。
　ついでに申しますと、私は五分説を提唱しております。
　これは、公的行為とされてきたものを一応、公人行為、これは公的行為でもよろしいのですが、多少紛らわしいので公人行為としております。その他の行為のうちで、象徴としての地位を背景に有しつつ私人として行う行為を社会的行為、私人としての地位で皇室を構成する者として行う行為を皇室行為、私人としての地位で純粋な私人として単独で行う行為を私的単独行為と分類いたしました。天皇の行為の実態に即して分析し、象徴性に由来する価値との関係を考察することが眼目でございます。
　一々挙げられないのですが、お手元にあります天皇による行為の分類及びその概念の各行為の概念のところをごらんいただきますと、公的行為の一番右側に、君主的な側面としてこれこれのものがある。これはいずれも国事行為ではございませんが、例えば、国会開会式への行幸であるとか、認証官任命式への御臨席であるとか、各種の拝謁、国賓行事、外国訪問、国際的大会の名誉総裁就任、国家的行事への臨席、天皇誕生日祝賀行事等の主宰、社交的行事の実施、こういうのがございます。
　それから、伝統的な側面では、歌会始、講書始の主宰、地方行幸中の公式行事以外の日程、福祉活動の奨励、ねぎらいの行為、災害見舞い、文化、産業の奨励、これが公的行為と言われるものであります。
　その下に私的行為とございまして、私はこれを社会的行為と皇室行為に分けました。社会的行為というのは、もう少し砕けたものでございまして、例えば、個々の福祉活動、芸術鑑賞行為、宗教活動、スポーツ、音楽、文芸活動の会合や研究会等への参加、友人との会食、学校行事への参加、私的旅行、静養先での外出。
　それから、こういうものはそれでは全く私的じゃないかとおっしゃる方もおられるかと思いますが、実は、これだけの活動を天皇が皇居の外へ出てなさいますと、それが象徴としての行為であるかのようにどうしても思われるわけでございまして、申しわけないことですが、そう簡単に、こっそりどこかへ出かけられるというわけになかなかいかないわけでございまして、やはり、社会的行為として評価されるのではないか。したがって、これにつきましても、費用等の点で、あるいは警護の問題であるとか、その他いろいろな準備の問題であるとか、いろいろあるわけでございまして、私がそのあたりを散歩するのとは大分違うわけでございます。
　それから、皇室行為は、皇室内部の諸行事の実施、これはちょっと外からはうかがい知れませんが、そのほかに、非常に数多く行われております宮中祭祀の主宰ということがございます。
　それから、純粋に私的な単独行為。これこそ外側から全く拝見できませんが、私室での読書であるとか研究であるとか芸術鑑賞であるとか、それは私的単独行為である、こういうことになります。
　これにつきまして、例えば皇室費の中から宮廷費を出すか内廷費を出すか、あるいは宮内庁費を出すかとか、そういういろいろな経済的な問題もここに絡んでくる。あるいは、もっと申せば、こういうたくさんのお仕事をどういう根拠でどういう形でなさるようになってきたのか。また、これからこれがふえていくのか。また、御高齢になるにつれてこれだけのお仕事がこれから同じように続けられるか。いろいろな問題点はあると思いますが、一応、天皇のお仕事の中の性質に従って、一通り分類をさせていただいたということでございます。
　そこで、あと余り時間がございませんので、最後の国事行為等について。これはまた御質疑の中でもお返事を申し上げますが、国事行為につきましては、政治と儀礼とその両面から分類したものを説明いたします。
　国事行為の中で、国政に関する行為ではありますが、その実質的な決定権が天皇以外の国の機関に帰属し、その結果儀礼的なものになっている、それを並べましたのが、私のレジュメの二ページの下の方に書いてある。これは全部憲法に出ております。内閣総理大臣の任命、最高裁長官の任命、憲法改正、法律、政令及び条約の公布、国会の召集、衆議院の解散、国会議員の総選挙の施行の公示、これは参議院も入ることになっておりますが、栄典の授与、国事行為の委任。
　今度は、天皇以外の国の機関による決定を天皇が認証するものがございます。これは、国務大臣等の任免、信任状等の認証、恩赦の認証、批准書その他の外交文書の認証がございます。
　次に、儀礼的な性格の事実上の行為といたしまして、外国の大使、公使の接受、儀式の挙行。つまり、国政に関する行為であるけれども、それがどういう形で実際には行われているかという意味での分類でございます。
　次に、具体的な儀式を伴うか儀式を伴わないかという分類がございます。
　これはレジュメの三ページに書いておきましたが、儀式の有無による分類としては、まず、儀式を伴うもの、または関連儀式が行われるもの。これは、内閣総理大臣の親任式、最高裁長官の親任式、国務大臣等の認証官任命式、それから栄典の授与、勲章親授式、それから外国の大使、公使についての信任状奉呈式、それから新年祝賀の儀等の儀式の挙行というものがございます。
　それから、儀式を伴わないものといたしましては、憲法改正、法律、政令及び条約の公布、国会の召集、衆議院の解散、国会議員の総選挙の施行の公示、恩赦の認証、批准書その他の外交文書の認証、国事行為の委任とございます。
　これは、お手元にございます「象徴天皇制に関する基礎的資料」の中に、その具体的な方式といいますか形式といいますか、どういう形でそういうものが発せられるかという具体例が五十ページあたりから出ておりますが、こういうぐあいに二つに分けることができます。
　そこで、これはまた後で申し上げる機会もあるかと思いますが、儀式を伴うか伴わないかは、これは、まだ一度もそういうことに立ち至っていない。例えば、憲法の改正というようなときには全く儀式なしでやるのかというような問題もございまして、それはまたこれからの課題でございます。
　そこで、次に、こういう儀式の有無による分類ということになりますと、あるいはそうでなくても、すべて、天皇が象徴であるということの関係において、これを天皇の行為とすることに意味があるということで国事行為とされているのでございますし、それからまた、儀式や儀礼を伴うということは、国事行為の有する意義を象徴的に、あるいは可視的にといいますか、目に見える状態で示すというところに意味がございまして、国家国民の象徴たる地位との関係で重要な意味を持つものと考えられるのでございます。
　これら国事行為は儀式の有無にかかわらずそれぞれの意義を有しますが、儀式を行うことによって、例えば、内閣総理大臣は、国会の指名に基づいて、国民のために、国民にかわって、国民の信託に基づいて、国民の総意に基づく地位である象徴天皇が任命するということが、国民に明らかになるという意義があるのではないかと思われます。そのほか、認証官任命式に天皇が御臨席になることや、勲章親授式や信任状奉呈式を行うことも、儀式を執行することには同様な意義があると考えられます。
　そこで、最後に、象徴たる地位と国事行為等について簡単に申し上げます。
　国政に関する行為の意義と評価でございますが、天皇が象徴たるためには、天皇は国の統治機構の権威の源泉、最終的な権威の源泉は国民にありまして、天皇は国民から象徴として統治機構における権威の源泉たる地位をゆだねられているというふうに考えられまして、そういう意味で、権威の源泉としての行為が重要な意味を持つことになります。
　したがいまして、天皇の行為は、狭義の政治に関連することがないように注意しつつ、国の機関として、さまざまな儀礼を通じて統治機構の中で象徴としてふさわしい行為を行うべきと考えます。現在の国事行為は、そうした意味で重要な意義を持つものと考えます。
　次に、国事行為の態様でございますが、天皇が象徴として、儀礼を通して、その制度が持つ意義を象徴的に示すことは、天皇の象徴としての機能を発揮するためには有意義であります。儀礼には、当該制度の意義をわかりやすく国民が理解することになるという利点があることは言うまでもありません。
　これは、国民のために行われる行為が国民に十分に知られないままに行われることは、国事行為の趣旨からしていかがなものかという観点からの考えでございますが、もちろん、儀式などの執行のあり方にはさまざまな工夫も必要でございまして、知恵を出す必要があります。
　最後に、象徴たる地位と公的行為でございます。
　天皇の象徴たる地位については、以上のような性格を持つ国事行為のみならず、いわゆる公的行為により、天皇の象徴性を発揮することは大切であろうと考えます。こうした意義を持つ公的行為については、その時々の天皇の個性は生かされてしかるべきと考えます。ただ、天皇陛下みずからの努力だけに制度運用を頼ってよいのかという問題もありますし、内閣としてその執行に責任を負うべき点も多々あるのではないかと考えるし、それは当然なことと存じます。
　その意味で、公的行為について、その意義にふさわしい制度上の位置づけは、今、法律にも憲法にも規定されていないわけでございますから、一般的な基準であるとか事務的な対応のあり方であるとかいうことを考えることは、全く不可能ではないと存じます。しかし、それには慎重な配慮が必要でございまして、具体的に公的行為の内容を法律によって限定列挙することはなじまないことではないかなというふうに考えております。
　あと一分だけちょうだいしまして、行為の代行を一言だけ申し上げます。
　天皇みずからが国事行為を行うことができない場合の制度として、摂政制度と国事行為の臨時代行の制度があるということでございます。
　両制度の違いとして一つだけ述べておきますと、摂政は天皇の意思とはかかわりなく設置される。例えば、天皇が未成年の場合に設置される、それから、天皇が国事行為をみずからすることができないときは皇室会議の議によって設置されるということになっております。皇室典範の十六条が定めております。国事行為の臨時代行と申しますのは、内閣の助言と承認によって天皇が委任をすることができるということになっております。最近も、天皇の御病気の間、皇太子殿下が天皇の委任を受けて国事行為の臨時代行をなさったということがございます。しかしこれは、いずれも内閣の助言と承認によるものであるということは申すまでもございません。
　以上、ちょうど二時四十分になりましたので、不十分ではございましたが、与えられました課題につきまして、愚見を申し上げました。御清聴を感謝いたします。
　どうもありがとうございました。