○石田参考人　東京都立大学の都市研究所に籍を置いております石田頼房です。専門は都市及び農村計画です。
　今回の法案で取り上げられている区域区分制度や地区計画制度については、一九七〇年代から一九八〇年代にかけて都市計画中央審議会の専門委員としてかかわってまいりました。そのような立場から、きょうは意見を申し上げたいと思います。
　本題に入ります。
　小林先生のお話にありましたように、今回の法案は、昨年十月の中間報告、本年二月の都市計画中央審議会の答申を経てまとめられたものです。私も中間報告には意見書を出しましたが、きょうは、この中間報告、小林先生は中間まとめというふうにおっしゃいましたが、答申、法案の三者を少し比較しながら意見を述べたいと思います。
　法案の内容は、私から見ますと三点に整理できると思います。それについて順次意見を申し上げたいと思います。
　なお、レジュメを用意いたしましたが、時間の関係で細かい点は省略をさせていただきます。
　今回の法改正の第一の問題は、市街化の拡大、いわゆるスプロールの規制の問題です。この点に関する法案の立場は、第一に、区域区分制度の適用あるいは開発許可制度の運用をさまざまな点で柔軟な運用に変えようということであると思います。第二に、都市計画区域外でも市街化現象が見られるので、それに対してある程度の規制を可能にしよう、こういうことであると思います。
　まず、この点について、基本的な点を三点述べたいと思います。
　第一は、このような土地利用規制の柔軟な運用のためには、しっかりした基本方針が必要だということです。
　中間報告の段階では、このために、都道府県都市計画マスタープランという、都道府県全域、農村も山間部も含めた全域ですが、これに対する基本的な土地利用計画の方針を立てることが提案されていました。私は、意見書でこの点には賛成だというふうに申し上げました。
　これがあって初めて、今回の法案にある準都市計画区域とか特定用途制限区域のような制度や、都市計画区域や準都市計画区域の外を含む地域での開発許可の運用が不適切になることを避けることができるからです。
　ところが、法案ではこの都道府県マスタープランの制度が見送られて、すべての都市計画区域に整備、開発または保全の方針を制定することに変えられてしまいました。これは大きな問題だというふうに思います。
　なお、都市計画区域ごとの整備、開発または保全の方針では、都市計画区域がごく少数の市町村で構成されているときには、一九九二年の法改正で導入された市町村都市計画マスタープランと屋上屋を重ねることになりかねないことも指摘しておかなければいけないと思います。
　第二点は、中間報告では提言されていた広く緑地を保全、創出するための制度が制度化されなかったことであります。これは、風致地区とは別の問題だと思います。非線引き都市計画区域や都市計画区域外で自然環境を保全する制度なしに市街化に対して柔軟な対応をするとすると、なし崩しのスプロールになり、貴重な自然や村落景観が壊されてしまうおそれがあります。
　一九六八年都市計画法で区域区分の制度がつくられたときに、審議会答申にはあった保全地域を制度化することができませんでした。これが貴重な自然を守れない原因になったという前車の轍を踏むことになりかねないので、この点は大きな問題だと思っております。
　第三点は、都市計画区域外の土地利用規制の問題です。これは非常に重要な課題で、私も期待した点であります。本来、この地域の土地利用の混乱に都市計画も全面的に責任をとる、そういう姿勢が必要ではないかと思います。法案は、残念ながら中途半端な制度の導入にとどまっております。
　続いて、法案の具体的な点について簡単に述べたいと思います。
　開発許可の基準を地域の実情に応じて弾力化し、これを地方自治体の条例にゆだねるということがありますが、これは地方分権から当然という考えができます。しかし一方で、土地利用に関するナショナルミニマムを保障する国の役割も明確にしておく必要があると思います。これは、計画なきところに土地利用転換なしという原則を確立することであると思います。
　第二に、これは少し細かい点ですけれども、市街化調整区域の開発許可の対象を追加しております。これは、法案で言うと都市計画法三十四条八号の三と四です。この都市計画法三十四条の技術基準は、従来から問題が多いと指摘されてきました。条例で適用区域等を決めるとはいえ、開発を原則許可にする制度を二つもつけ加えるわけですから、問題の解決にはならないと思います。
　私は、この委員会で意見を述べるに当たって、都市計画関係者何人かに改正案に関する御意見を聞いてまいりました。埼玉県のあるグループから、県内で、これは今度なくなるのですけれども、既存宅地制度が適用されていた区域、これが非常に広くなっている実態がある。このことから見て、せっかく法三十四条八号の三の区域を定められるということになっても、それがどうしても広くなってしまう可能性がある。しかも、今度の法改正では、その区域の中では既存宅地以外のものについても開発申請ができることになっております。ここは大変大きな問題だということが埼玉県のグループから指摘をされておりました。
　第三は、非線引き都市計画区域に対する特定用途制限制度です。これは趣旨は大変いいというふうに思うのですけれども、ここでは特定用途をあらかじめ定めておいて、建築確認という制度で処理することになっております。大体このような地域では、どのような建築行為が行われるかということはなかなか予測ができないところであります。
　自動車の利用がふえるに従っていろいろなものが郊外に進出してくるわけでありまして、それをあらかじめ用途を定めておいて、しかも建築確認という判断の必要のない制度で扱うというのは不適切でありまして、これは都市計画判断のできる開発許可制度で扱うべきだというふうに考えます。
　それから、準都市計画区域という制度が導入されましたが、農村地域の集落周辺等に土地利用計画を導入するという点で、これは意味のある制度だと思います。ただし、それが都市側の開発予備地の先取りにならないようにするためには、先ほど言いました都道府県全域のマスタープランが必要になるわけです。
　また、この区域に対して、従来の用途地域、特別用途地区、美観地区などを使うということになっていますが、現在のこれらの制度は都市、しかも大都市地域を想定した内容になっておりまして、問題になっている準都市計画区域に対してはふさわしくないものでありまして、もっと独自な土地利用計画、規制が行われるようにすべきでありますし、農地、林地も当然、計画対象土地利用とすべきであると思います。
　第五に、従来の都市計画区域以外にも開発許可制度を適用することについては、基本的に賛成です。ただ、これらの地域では、地域特性から見て、小規模な開発でも地域に与える影響は極めて大きいと思います。したがって、許可にかからせる開発規模、許可の技術基準は慎重な検討が必要だと思います。政令で許可を要しない規模を大きく決めれば、それ以下の開発がふえ、それが集積するというのが過去の困った実例であります。こういうことがないようにしていただきたいと思います。
　第六に、これも細かい点ですが、用途地域の指定のない区域の容積率、建ぺい率の適正化ということがございます。厳しい容積率、建ぺい率をメニューに加えることは当然ですが、容積率三〇〇％とか四〇〇％、あるいは建ぺい率七〇％などの不適切なメニューを同時に削除すべきです。本来、このような地域に容積率四〇〇％、建ぺい率七〇％を適用したのが誤りであったわけですから、過ちて改めるにはばかることなかれであります。
　大きな第二点は、既成市街地の再整備のための制度です。この部分は、欧米都市に比べて日本の既成市街地は土地が高度利用されていないという誤った認識に基づいた規制緩和路線であります。この認識が事実に反することは、東京都が出した東京都市白書一九九一で明らかになっております。既成市街地の再整備の制度については、昨年十月の中間報告では、用途地域に対して規制緩和を行う特例制度を再編整理すると示唆していましたが、実際には既存の規制緩和制度を温存し、容積率移転の制度を新たに導入したのであります。
　また、地区計画の適用範囲を拡大しております。一九八〇年に地区計画制度が生まれたときには、市街地環境の改善向上のための制度でありました。しかし、その後、土地の有効高度利用を標榜して、極めて複雑な仕組みの緩和型の地区計画制度が次々につくられてきました。
　こういうやり方を批判しますと、実は建設省の方は、メニューをいろいろ用意するだけでそれを使うか使わないかは地方自治体の御判断だ、こういうふうに答えます。しかし、使い方を誤ると市街地環境を悪化させるような制度を、これは食べ物に例えれば健康に害があるような料理であります。それをメニューから外すことこそ国の仕事ではないかと思います。
　それぞれの制度の具体的問題点については、レジュメに書きましたので省略いたします。
　法案の最後の点は、都市計画の決定手続の合理化であります。都市計画の地方分権における都道府県と市町村の関係は、一つの地域の都市計画という本来区分できないものを、二つの主体が分けて決定する仕組みになっております。これをどういうふうに制度を組み立てるのかというのが大きな問題だと思います。
　私は中間報告に対する意見で、都道府県と市町村の協議は、相互に同意を必要とする協議であるべきだというふうに提案いたしました。また、市町村は、その区域について都道府県が決める都市計画の内容についても一体的に考え、その案を都道府県に決定するように求めることができるとすべきだというふうに提案いたしました。後者については、今度の法案に載っております。
　都道府県と市町村の役割を明確化するということは、先ほど言いましたように、都市計画を決めるに当たって、市町村の申し出をただ聞きおくだけではなくて、それに基づいて相互に同意を必要とする協議が行われるようにしなければなりません。
　さらに、都道府県の決める都市計画に対して市町村が異議のある場合、あるいは都市計画に関して住民に異議のある場合などの処理方法を法律できちんと定めるべきです。このためには、双方が十分主張し議論できるような公開審問会のような制度と、それぞれの主張の妥当性を判断する審問官制度を確立すべきです。これがあって、初めて相互に同意を必要とする協議が可能になるんです。
　それから、縦覧に都市計画決定の理由書を添えつけるということが今回の法改正に入っております。これも大変結構なことだと思いますけれども、それには、計画決定、策定過程で、やはり十分な説明が行われていることが前提として重要だと思います。なかなか難しい都市計画決定の理由を文書だけで理解してもらうことは極めて困難だというふうに思います。
　また、計画当局及び審議会に出された意見書に対して、それぞれが見解を示し、採否を理由を付して回答するというような制度も今後充実していく必要があると思います。
　最後に、法案を検討する中で痛感したことを述べさせていただきますが、それは、都市計画法と建築基準法集団規定を統一する必要があるということです。
　例えば、今度、特例容積率適用区域という制度がございますが、これを検討しようとすると、都市計画法と建築基準法の双方にわたって規定があるので、それを行きつ戻りつ読むということになります。また、都市計画法の第十四条にある都市計画図書に関する条文は、今回大幅改正されていますが、都市計画区域内等で認可された建築協定は、大きな都市計画的役割を担っているのに、建築基準法にだけ規定があるという理由でその認可区域を都市計画図書に表示させる道が開かれておりません。これは、建築協定区域住民が大変困っている問題です。
　そういう意味で、この両法の整理統合、それが今後の課題ではないかと思います。
　終わりに、今後の問題について一言申し上げます。
　今回の法案は、二十一世紀を展望した抜本的大改正だというふれ込みでした。私に寄せられた都市計画専門家の意見に、大局観の読み取れない、密林の中に踏み迷ったような印象の答申、改正という御意見がありました。私も全く同感であります。
　社会経済と深いかかわりのある都市計画法制度を一挙に抜本的に改正することが困難であることは、私にもある程度わかります。しかし、一つ一つの改正のステップが大局観、すなわち、今後地方分権、住民主体で進められることになる二十一世紀の都市計画にふさわしい制度にだんだんと近づけていくという大局観、これに基づいていることが必要なんです。
　その二十一世紀都市計画制度への大局観はどのようなものであるべきかについて、項目的にだけ述べて、私の意見のまとめといたします。
　第一に、明快な理念あるいは哲学を持った制度を目指すことです。
　都市農村計画は、人々やあらゆる生物が暮らす環境を共同で守りつくっていくための知恵です。その場合、特に共同、あるいは最近の言葉で言えば共生という理念が重要です。逆の言い方をすれば、地域共同の生活空間を抜け駆け的に利用することあるいはひとり占めをしてはいけない、このことを基本にすべきです。
　第二に、わかりやすい都市計画制度を目指すことです。
　住民が中心になって都市計画が進められる地方分権と参加の時代に、現在のような複雑で専門家にしかわからないような制度ではだめであります。理念に沿った明快な、わかりやすい、使いやすい制度を目指すべきです。
　第三に、土地所有権と土地利用権の関係について基本的な方針を定め、土地利用計画をその方針にのっとったものに改革することを目指すべきです。
　私は、土地利用権を、敷地単位で利用する範囲、街区または地区で共同で利用する範囲、一定水準以上の公共施設を整備することで公共的、例外的に利用する範囲に概念的に分けて、それを基礎に土地利用計画制度を構築すべきだと主張しております。
　第四に、都市計画財源の問題を、開発利益の社会、公共への還元を基本にして再構築すべきです。
　都市計画の地方分権は、地方自治体の財政自主権を確立して初めて本物になります。また土地税制も、この問題及び土地利用計画と関係づけて再検討していただけるとありがたいと思います。
　以上をもって私の参考人意見といたします。どうもありがとうございました。