maxzt/OpenJA huggingface dataset:
○高木かおり君　日本維新の会・教育無償化を実現する会の高木かおりと申します。
 〔委員長退席、理事山本博司君着席〕
　今日は、四名の参考人の皆様、本当に貴重な御意見をお聞かせいただきまして、ありがとうございました。
　時間も短いですので、早速御質問させていただきたいと思いますけれども、まず牧原参考人に伺いたいと思います。
　牧原参考人は、雑誌への寄稿等に、今般のこの地方自治法改正案の国の補充的指示権について、法律に基づく指示権行使であるからこそ浮き足立つことなく、その行使の妥当性を検討する、冷静な国会審議につながるものにするべきだというふうな内容をお書きになられているかと思います。
　また、その上で、この事後検証の重要性を指摘されているわけですが、やはりこれ個別法を制定して、そこに指示権を規定するということが大変必要ということも触れられているわけですが、我が党におきましては、衆議院ではこの本改正案に対して、国が指示権を行使をした際にはその旨と内容を国会に報告するということの規定を盛り込ませていただいたわけなんですが、この受け止めについてと。それからあわせて、今回この政府が提出した改正案におきましては、事後検証、これも大変重要だと思うんですが、この事後検証のスキームが条文化されていないということもございます。この点も併せて受け止めをお聞かせいただきたいと思います。
○参考人（牧原出君）　今、国会報告の修正が衆議院でなされたということについての私の意見ということでございますけれども、やはり私はそれは条文化されるべきだと思っておりましたので、先ほども申しましたけれども、非常に良かったことだというふうに思っております。
　なお、実は、地方制度調査会の中での議論で、閣議決定が不要であるという意見もありました。実は私自身も、首相が、首相のみが指示権を行使するという場合であれば閣議決定は不要なのかもしれないというふうに考えていた時期もあります。ただ、最終的にそれは担当大臣ということになりましたので、担当大臣であるならそれは閣議決定必要だというところまで来て、多分今回は国会への報告まで修正という形で条文化されたんだと思います。
　検証につきましては、様々な意味で検証ということが必要になってきているというこの状況の中では、私は何らかの意味で法律化することは望ましいんだと思います。
　今、小原さんが御説明されたそのイギリスの場合ですと、検証法という法律があって、その検証法という法律に基づく検証というのは物すごく重いもので、ジョンソン首相のアプリ、ＳＮＳアプリの中も全て、検証委員会がそれを全部見て検証するというようなものを行うというような仕組みもあるわけです。つまり、一般的な検証法という法律を制定するという立法例もあります。
　ですので、今回、この地方自治法にするのか、あるいはそういうものを考えるのか分かりませんけれども、私は、できる限り検証というものはやはり国会がしっかり法律化するということが本来は望ましいと考えています。
○高木かおり君　ありがとうございます。
　改めて、この国会による政府への監視がしっかりできるようにしていかなければいけないということは、御意見の方、重く受け止めさせていただきたいというふうに思います。ありがとうございます。
　続きましてですけれども、東参考人に伺いたいと思います。
　今年一月、都市の未来を語る市長の会で行われた御講演の資料も拝見をさせていただきました。その中で東参考人は、この組織の在り方、今日も意見陳述の中でこの組織の在り方について触れていただいたんですけれども、やはりこのコロナ禍のように不確実な状況に適応しなければならないことは様々な領域で今後も起こってくるであろうというふうに御指摘をされておられると思います。やっぱりこの国と地方を通じた国民の命を守る取組でも同じように、やはりこの不確実な状況に適切に対応することというのが今後も求められていると思います。
　今回のこの改正は、そのような不確実で想定も難しいような事態について、しっかりとしたルールの下でこのコミュニケーションを充実させていって、そしてこの必要な職員の応援なども確保をしながら、国が決めるべきことは責任を持って決める、そういった内容だったと思いますけれども、改めてこの点について御意見をいただきたいと思います。
 〔理事山本博司君退席、委員長着席〕
○参考人（東健二郎君）　御質問ありがとうございます。
　御紹介いただきました講演の中でも、今日述べさせていただきました共同研究を踏まえてのお話をさせていただいておりました。
　確かに、想定できない事柄を、この場合は国のということだと思いますが、自らの責任でともかくもう対処しなければならないという事態は当然起こり得ると思っていまして、その際に必要なのは、恐らく先取り的なというかプロアクティブな対応が求められるというふうに言えるかと思います。
　それが、お話ですと、コミュニケーションとリソースをきちんと確保する。それを具体的に、私どもの日野町の振る舞いを検証いただいた中では、元々その当該組織あるいはその決定する主体ができる許容量を、あるいはそれをもたらし得るリソースの特徴をきちんと把握する、量と質、内容を把握しておくということがあってこその責任の果たし方ではないかと思います。
　そうしたことを様々な情報を入手してリソースとして対応して、結果として国が乗り出さないということも含めた責任の取り方、持ち方ということも含めたお話なのかなというふうに受け止めました。
　以上です。
○高木かおり君　続けて東参考人に伺いたいと思いますけれども、東参考人は京都府庁でも勤務された経験があるということでございますけれども、近年では、この各地の自治体にＤＸの具体的な進め方についてのアドバイスもされているというふうに伺っております。
　今日も、この自治体ＤＸについての御質問等も先ほどからもありましたけれども、やはり私は、こういった緊急を要するような事態に直面したときに、平時からやはりこういったこの自治体ＤＸというものがより広く浸透しておくということは大変重要だというふうに思っている立場でございます。
　その中で、今年一月の都市の未来を語る市長の会で行われた御講演の資料も拝見したんですけれども、今回のこの改正案は、自治体に対して他の自治体や国と協力してこの情報システムの利用の最適化に努めることを求める案になっているわけですが、こうした考え方がうまく自治体及び国に浸透して、全体最適を意識したＤＸが進められることとなっているわけですけれども、東参考人の現場感覚からして、これからこの自治体ＤＸをより円滑に進めていこうとするためには、地方自治体、また国はどのように具体的に取り組んでいくべきなのか。今日は、相互理解が必要であるとか、国の配慮責任の話も先ほども出てきましたけれども、この点についてお聞かせいただきたいと思います。
○参考人（東健二郎君）　ありがとうございます。
　御質問は、どのように円滑に進めていくかということでありますけれども、そうした考え方に対しては、円滑に進まないことを許容できるかということが一つポイントになろうかと思います。
　現場、大変苦労しながら、ストラグリングしながら頑張っているわけですけれども、それは仮にうまくいかなかったとしても、どこがうまくいかないからけしからぬみたいな話じゃなくて、あらかじめプランＢなり、プランＡダッシュでもいいんですが、きちんと検討しておくということが求められると思います。
　なお、標準化の話になってくるんだと思うんですけれども、まずもって業務が止まらないということが自治体にとっては必要不可欠であり、大前提であります。現時点では、設計もできて、スケジュールも何とかめどが立ったといっても、これを実際に実装していくときにまだ様々な問題が起こり得るということを現場としては想定しておりまして、それでもなお確実に実施するということをいかに担保するかということであろうと思います。
　そうした際に、とりわけ国に対してではないですけれども、こうしたことは企業の情報システム、基幹系のシステムでも様々問題が生じていることを他山の石とすべきでありまして、そうした状況を国としても把握しているかどうかということは一つ論点になろうかと思います。
　あと、御指摘いただいた市長との講演の中で、市長の、首長さんが不安と思っているのは、やはり我々の町でそうした産業が持続できるかというエコシステムの話もあろうかと思います。必ずしも政府部門がそれをどれだけ誘導できるかということもあると思うんですが、そうした取組もなお重要でありまして、ちょうどデジタル庁がデジタルサービスのカタログサイトでありますデジタルマーケットプレイス、これもイギリスを参考にして作られておりますけれども、そうした産業を巻き込んだＤＸということも志向するべきでありまして、そうした観点から動向を見守っていきたいと思っております。
　以上です。
○高木かおり君　ありがとうございます。
　必ずしも、円滑に進めるようにというよりは、やはり地方でも、今本当に切磋琢磨していろいろ取組が進められているんだなというふうに今の御意見で思いました。
　今日も意見陳述の中で、必ずしも、この今やっているデジタル化というのが効率的に進んでいるのかというと、なかなか難しい点も多々あるのだなというふうな印象も受けました。
　そういう中で、続けて質問をさせていただきたいんですけれども、滋賀県の日野町の政策参与もされているというふうに自己紹介をされていたかと思うんですが、この日野町では、コロナ禍においてリアルタイムのワクチン接種状況を見える化するワクチンメーターというものを運用したというふうにお聞きをしております。
　これ、ＥＢＰＭの入口に当たる取組だと思いますけれども、こうした取組というのは、政策判断をより正確かつスピーディーにする効果を持ち得る一方、やはりこれセンシティブなデータを含んでいるということもあるかと思います。こういった集約や連携等をした場合に、この情報漏えいした場合ですとか、こういったリスクもあるわけでございます。
　今回のこの改正案において、自治体に対してサイバーセキュリティーの確保の方針を定めて必要な措置を講ずることを義務付けている点、こういったことに対して東参考人のお考えを伺いたいと思います。
○参考人（東健二郎君）　御質問ありがとうございます。
　御紹介いただきましたワクチンメーターの取組もそうですし、そのセンシティブな情報も扱ってデータ活用をする、ＥＢＰＭしていくということも、根幹は、それによって住民あるいは国民でもいいですけれども、と行政との間で信頼関係を持ってその政策を進めていくための手段であるということが根幹だろうと思います。
　なお、そのデータの活用については消極的というか保守的になるということはもちろん必要だと思うんですけれども、解像度を高めて議論をしないと、本来そもそもできないことをできると言ったりとか、できることがそれによってできなくなるといったようなことになりがちなのも、やや懸念するところであります。
　昨今であれば、著作権の話が大宗を占めている面もありますけれども、生成ＡＩの活用がどこまで許されるかといったようなことが、言わば限界事例が日々生まれているような状況でもありますし、サービス提供側が非常に速い速度で進展していることにどう対応するかということもありますが、ここで注視すべきことは、その先進技術側が何かセキュリティーが問題あるというだけではなくて、例えば自治体が活用する場合は、そもそもそうしたものを使うかどうか以前に、従来備えるべきどういった情報を、機密性のレベルを持たせておくかとか、それを誰が管理をするか、監査をするかといったような行政機関としてそもそも確保すべきセキュリティーのガイドラインあるいは事柄があっての話であるということにまず注意が必要だと思います。かつ、そうしたことが初めてあって職員も安心してデータを活用できるという関係だと思いますし、そもそもそのデータを持っている元々の本人の安全性を高めるということだと思います。
　こうしたことは、その御紹介いただいた大阪の中でも非常にセキュリティーポリシーのガイドラインをいかに最前線のものにしていくかということは各自治体もニーズが高く、外部デジタル人材が大変寄与しているということも見聞きしておりますので、国の取組もそうですし、自治体もそうやって相互的、参照的に先端的な取組を勉強しているところでありますので、国が今回方針を立てて、それに従って、それも参考にしながら義務付けをされていく中においては後追いにならないように、国も地方も、いずれもいわゆるプロアクティブに取り組んでいかないと自ら選んでいくセキュリティーの確保は目指せないんだというふうにこの規定は機能すべきだと思いました。
　以上です。
○高木かおり君　ありがとうございました。
　ちょっと関連してなんですけれども、東参考人は、このデジタル社会において、行政サービスを受ける側の住民の立場だけではなくて、この主体としての住民の立場に関してこのデジタル技術を住民自治のためにも活用すべきだという御主張もされているかと思うんですね。
　住民参加のデジタルプラットフォームとして、兵庫県の加古川市でも、オンラインで多様な市民の意見を集めて双方向で議論ができるこの市民参加型のデジタルプラットフォーム、デシディムというんでしょうか、こういったこの合意形成ツールというものを使って市民の意見を集めて、そこのプラットフォームの場でまたいろいろな議論を深めていけるというようなシステム、この取組の活用も含めて、東参考人はこの地域社会と自治体との関係性をより緊密にするためにこのデジタル技術の活用がどの程度有効だというふうにお考えになっているか、お聞かせください。
○委員長（新妻秀規君）　お時間ですので、おまとめください。時間切れですので。
○高木かおり君　はい。
　時間が来てしまいましたので、その思いを持ちながら、次の、これを参考にさせていただきたいと思います。
　ありがとうございました。
○芳賀道也君　本日は、参考人の皆さん、お忙しい中、参議院総務委員会にいらしてくださり、御意見をいただきました。私からも感謝を申し上げます。ありがとうございます。
　最初に、牧原教授に伺いますが、総務委員会調査室で事前に作ってくださった資料には、牧原教授の朝日新聞のインタビュー記事が載っておりました。その記事では、二〇二〇年二月、当時の安倍元総理による全国の小中学校などの一斉休校要請には法的根拠がないという牧原教授の指摘が取り上げられています。
　私も、この全国一斉休校の法的根拠がないと先日も参議院本会議で指摘しましたら、松本総務大臣は、地方教育行政法に基づく要請だ、法的根拠があるのだという答弁でした。確かに、この地方教育行政法第四十八条では、文科大臣から自治体に対する指導、助言、援助が規定されていますが、総理大臣による指導、助言、援助は規定されていません。
　二〇二〇年二月の安倍元総理による一斉休校の要請は私も違法だと考えますが、この一斉休校の法的な問題について、より詳しく御説明をお伺いしたいと思いますが、いかがでしょうか。
○参考人（牧原出君）　松本大臣のまとめは一つの方向だとは思います。
　ただ、私はこの問題は、今回のような指示権というものがもし規定されていれば、特に本当にあのような形で一斉休校したのかということだと考えています。休校要請ぐらいは仮にできるとしても、全国一斉である必要はなかったのではないかとか、あるいは木曜日のあの夕方に翌週からというのが、そんなに早急にする必要があったのかと、こういったことがいろいろ問題になっていたのではないかと思いますが、どうもそのプロセスを見ていると、余りそういうことを考えずに要請が出されたようにも見えるということで、やはりその法律があれば、その要件を一つ一つクリアしながら、どこまでの要請がふさわしいかということを考えるということになるのだと思います。
　そのような意味で、こういう形での指示というものを出すということは私は望ましくないということを申し上げたというわけでございます。
○芳賀道也君　ありがとうございます。
　次に、東先生に伺います。東さんは自治体のデジタル化について詳しいと伺いましたので、デジタル化に関して伺います。
　皆さん御存じのように、二〇二六年三月末を期限として、全国の自治体の情報システム標準化が進められています。
　しかし、ＩＴ技術者の不足、児童手当の変更や住民税、所得税の定額減税によるシステム変更などの影響で、二〇二六年三月末という期限が守れない自治体が更に増える可能性があります。締切り厳守で強行すると、なんちゃって標準化はできたけれども、大手銀行の一つのようにシステムトラブル続きになって、かえって住民に問題を起こすことになるのではないか、こういう指摘が現場から聞かれます。
　確かに、昨年九月の閣議決定により、理由を示せば二〇二六年三月の期限を過ぎてもよいということにはなりましたけれど、私はむしろ全国的に標準化の期限を数年延長する必要があると考えますが、東さんはいかがお考えでしょうか。
○参考人（東健二郎君）　御質問ありがとうございます。
　委員御指摘のとおり、間に合わない自治体が増えてくるおそれはあろうかと思います。現状でも調査はしているようでありますけれども、全体像が見えないということで、それがかえって各自治体の、疑心暗鬼とは言いませんけれども、悩みを増やしている側面は否定できないかと思います。
　なお、その延長するべきかどうかはなかなか判断が難しいところであろうかと思いますが、まず一つに、こういった標準化スケジュールを待たずして移行を進めている自治体もあります。そう考えると、グラデーションは元々伴っているものでありますので、お尻の議論をすることもそうでありますけれども、移行した団体がどのような成果が出ているかということも併せて考えるべきことかなと思いました。
　以上です。
○芳賀道也君　ありがとうございます。
　次に、本多教授にお尋ねします。
　二〇二一年に刊行された市橋克哉先生御退職記念の「転形期における行政と法の支配の省察」に掲載された教授の地方自治の保障から見た関与の法定主義の省察は大変興味深く、様々な学びを得られるすばらしい御論文でした。
　泉佐野市のふるさと納税不指定事件のあらましをコンパクトに説明されていただけではなく、国地方係争処理委員会、大阪高裁、最高裁で争点になったふるさと納税制度に関する国による自治体への関与の法学上の問題点を非常に分かりやすく論じていらっしゃっていて、問題点を見事にえぐり出して読者に示してくださいました。
　私も、地方自治法の質問に当たって大変に助かりました。この場をお借りして感謝を申し上げます。
　本多教授は、この論文の二百三十五ページで、地方自治法第二百四十五条の二にある関与法定主義について、最高裁二〇二〇年六月三十日判決では、国が地方公共団体の事務処理に関与するに当たっては、どのような内容であっても法律に根拠があればよいという法律による行政の原理、形式的な理解には立っていないと見てよいであろうと論じていらっしゃいます。
　このような見方に立つと、今回の法案の第二百五十二条の二十六の五、生命等の保護に関する指示について、国の各大臣が自治体に対して行う指示の内容、程度などを白紙委任している法案の問題が浮き彫りになるように思えるのですが、本多教授に、泉佐野市ふるさと納税制度不指定事件の最高裁判決も絡めて、今回の地方自治法改正案で新たに盛り込まれる関与の問題点について改めて御説明をお願いできませんでしょうか。
○参考人（本多滝夫君）　私の論文を丹念に読んでいただき、本当にありがとうございます。注目されていなかったかなと思ったところで、非常にうれしく思っております。
　あの論文につきましては、元々の発想は、私、沖縄県の辺野古訴訟にも関わっていることがあり、それについては最高裁判所はかなり審査密度は非常に緩いのに対しまして、泉佐野市のふるさと納税の指定事件につきましてはかなり濃密な審査密度でもって総務省の告示を違法と判断をしたわけです。
　関与法定主義という場合、もちろん法律に根拠がある、あるいは政令に根拠があるということであれば、どのようなものであればよいと。例えば、ふるさと納税訴訟において問題になったのは、総務省の告示が過去の自治体のふるさと納税に対する返礼品の在り方を考慮してふるさと納税を受ける団体として指定できるかどうかという、そういう要件を定めてしまったというところに問題点があるわけですけれども、そのような内容の要件を告示でもって、つまり、何といいましょうか、委任立法でもって定めることができるかというと、法定主義を形式的に考えれば、法律でそのような告示に委任をしているんだからオーケーということになるんですけれども。
　しかしながら、最高裁判所は、地方自治法における関与手続の中における行政指導、助言、勧告に関する方式の中で定められている不利益取扱いの禁止に関する規定を援用しまして、要するに、泉佐野市が指定を受けないといったことは、それまで指導に従ってこなかった、総務省の指導に従ってこなかったことに対する一種の制裁として行われているに等しいと。そのような内容を表すような告示を定めることは、地方税法がこの告示に委ねた趣旨に反するということですね。しかも、その委任の趣旨は本来かなり税技術的な内容に関するものである。しかしながら、過去のふるさと納税に対する対応をそのような指定の要件に加えることは一種の政治的な事項であって、それは、当該省令、つまり告示の目的の中に入っていないという、委任の範囲を超えているという、そういう判断をされたわけですね。
　でも、このようなところから考えますと、やはりこの関与最小限の原則、そして法定主義というのは両方相合わさっているわけでして、国会がこの関与に関する法律を定めるときについては、その要件をやはり厳格に定めること、そしてその関与の内容もできるだけ権力的なものを使わないようにする、仮に権力的なものを使う場合にしても、それはかなり限定的な場合にするといったことが求められているわけでして、先ほど議員がおっしゃったように、今回の補充的指示権に関する要件は非常に曖昧といいましょうか、そういう感じになっています。
　あと、そういう、何といいましょうか、個別的な指示権の行使に当たって、要するに、このようなある程度、曖昧と言うと失礼かもしれませんけれども、要件が緩やかなものを定めるということは個別の法律でもひょっとしたらあるかもしれません。そのこと自体は問題があるかもしれませんけれども、今回は、いわゆる一定のこの重大影響事態におきまして、その事態の中で閣議決定によって担当大臣が指示をするんですけど、それは果たして個々の指示をしなきゃいけないというときに閣議決定をしようとするということなんだろうか、いや、逆に言えば、そのような事態において対処方針を、もうその方針の中で幾つかの指示権を創出をする可能性はないのかというふうに思います。
　ですから、一定の要件で、この限りにおいてこの指示を、特定の自治体に対して指示をするといったことはひょっとしたらあり得るのかもしれませんけれども、それを超えて一定の事態に対して一般的に対処するためにその指示権を対処方針の下に創出をするといったことは、これは逆に言えば委任立法というふうな形にもなりかねませんので、これは果たしてそんなことまで予定するような条文であるかというと、それはそうではない、あるいはそうあってはならないというふうに思いますので、その点、こちらの委員会の方でより審議を深めていただければと思います。
　ありがとうございます。
○芳賀道也君　関与が政治的にならないような歯止めというのはやはり必要だと思います。
　最後に、小原教授に伺います。
　雑誌「住民と自治」、二〇一九年二月の、見逃せない、解読、二〇四〇自治体危機論に教授が自治体戦略二〇四〇構想をめぐる論点という記事を書かれております。報告書で語られている圏域マネジメントを進めなければ乗り越えられない課題があるというのには十分な根拠に欠けているという教授の考えが述べられ、また、既存の一部事務組合などの仕組み、地方交付税や年金という自治と暮らしを支える制度を大切に維持していくことができれば十分対応できると論じていらっしゃいました。
　この辺り大変興味深かったので、再度、時間も少なくなりましたけれども、御教授いただければ有り難いんですが。
○参考人（小原隆治君）　しばらく前の論文をお読みいただきまして、大変ありがとうございます。
　今回の補充権、ごめんなさい、補充的な指示権の問題とリンクしませんけれども、直接にはリンクしませんけれども、現場の自治体が小さくて困っている、だからますます合併だというようなことではなくて、既存の事務組合、広域連合、その他の仕組みによって、定住自立圏や連携中枢都市圏がどうしても必要というふうには私は必ずしも思いませんけれども、ソフトな連携の仕方によっていろんな対応ができているし、実際できてきたし、それは不十分であったかもしれないけれども、震災対応でも、それからコロナ対応でも、自治体は随分やることはやってきたという具合に認識をしております。
　以上でございます。
○芳賀道也君　ありがとうございます。
　最後に、もう一度、一つ、時間ないですけれども、牧原教授に伺います。
　先生は、政治資金の収支報告書の透明化について、外国人記者クラブやＰＨＰのシンポジウムなどで積極的に発言されています。現在、与党、自民、公明、維新の間で合意している修正案について教授のお考えがあれば、ちょっと時間がない中で恐縮ですけれども、一言お願いできますでしょうか。
○参考人（牧原出君）　まあ何とかここまで来たのかとは思っております。まだいろいろな論点ありますけれども、少なくともまだ細目が詰められていないということで、特に私は第三者機関の在り方が重要だと思っていますので、これはなかなか詰めるのに時間が掛かると思いますけれども、しっかりと詰めて、再来年の一月一日から施行ということだと聞いておりますので、それに向けてしっかりと議論を進めていただきたいと思います。
○芳賀道也君　はい。
　ありがとうございました。
○伊藤岳君　日本共産党の伊藤岳です。
　参考人の皆さん、本日は貴重な御意見ありがとうございました。
　まず、牧原参考人、本多参考人に伺います。
　改正案は、第十四章を作り、一連の新しい関与の仕組みを設けています。第二百五十二条の二十六の五の補充的指示が注目をされていますが、その前、まず二十六の三、二十六の四についてお聞きしたい。
　二十六の三、資料及び意見の提出の要求の主語は、各大臣又は都道府県知事その他の都道府県の執行機関となっていて、二十六の四、二十六の五が各大臣となっているのとは違います。二十六の三において、国民の安全に重大な影響を及ぼす事態又は発生のおそれがある場合であることを認定する権限を持つのは一体誰になるのか。なぜ各大臣又は都道府県知事その他の都道府県の執行機関としたのか。また、生命等の保護の措置を講じるために必要と認めるときは資料の提出、これは元々現行法にも、類型にありましたが、意見の提出要求が関与として加わります。この意見の提出要求はどういう必要性から入れられているのか。本多参考人、牧原参考人の順でお聞きできればと思います。
○参考人（本多滝夫君）　質問ありがとうございます。
　この二百五十二条の二十六の三は、確かに他の特例関与に比べますと若干異質なところがあるかと思います。
　御質問は、この各大臣が資料の提出を求めることができる、そして都道府県知事その他の都道府県の執行機関が資料の提出を求めることができるという、主語が二つあるということにつきまして、それぞれがこの国民の安全に重大な影響を及ぼす事態に関する認定権を有するんじゃないかということですけれども、この条文を素直に読む限りはそうだとしか言いようがありません。
　ただ、こうしたときに、じゃ、後の例えば二十六の五になったときに、今度は各大臣のみが指示に関する補充的認定権を持つということですと、この指示は、普通、各大臣にしか認めない指示権ということなので、ここは各大臣ということになりますけれども、そうなりますと、いきなりこの二百五十二条の二十六の五の重大影響事態が生じ、あるいは生じるおそれがあって指示が来るというわけじゃなくて、その前提に、当然、そのまだ資料の提出であるとか意見の提出を求める、そういう段階があるのではないかというふうに考えますと、そうすると、都道府県知事の方は、いや、そういう事態ではないというふうに考えているにもかかわらず、大臣の方が、いや、もうそのような事態なんだと、次にこの措置を講ずる必要があるから資料の提出を市町村に対して求めたいというようなことを考え、またその旨を都道府県知事に対して指示をするというと、ここは相矛盾することになるのかなというふうに思います。
　ただ、そのときの調整権として、都道府県知事に対する大臣の指示につきましては、これを法定受託事務というふうに、今、後の、地方自治法の今度の改定の二百九十八条のところでその条文が付け加わるということで調整が図られるということになるのではないかと考えております。
　それから、もう一点の意見の提出を求めるについてはどうかという点ですけれども、これは地制調の答申の中で、こうした事態における自治体からの情報といったものは必要だという、そういうことから、あえてこのような新しい関与といったものを設けたものだというふうに思います。
　この意見の提出の求めにつきましては、これは正直言って、意見を出せるか出せないかでは、まさにこれは非代替的な作為義務であります。作為、非代替的なものなので、これは強制しようにも強制しようがないという趣旨でこの限りにとどめられているということですけれども、もしこういうようなものが必要であるのならば、これは関与の基本類型といったものの方で改めてもう一度考え直す必要があるのではないかと思います。
　以上でございます。
○参考人（牧原出君）　私もこの条文については、まだ、この条文の準備した側ではございませんので、私の考えを述べれば、やはり、いわゆる国民の安全に重大な影響を及ぼす事態において、都道府県も市町村等にその意見を求めていることはできるということだと思います。
　それはやはり、その後の事務処理の調整の指示を受けたときなど、都道府県の側から一定の、都道府県の側が一定の対応をする必要がある場合が出てくるということもあって、そういう情報共有を努めているということだと私は認識しております。
　やはり、意見の提出、意見表明ということを通じて、国、都道府県、市町村で可能な限り情報を共有した方が、指示をするかどうかにかかわらず対処できるということではありますので、そういう意味で、この条文が有用であるということが望ましいのではないかと思います。
○伊藤岳君　牧原参考人、本多参考人にもう一問伺います。
　同じく同条二十六の四、これ事務処理の調整の指示についてですが、各大臣は、その担任する事務について、生命等の保護の措置の的確かつ迅速な実施を確保するため、事態に係る都道府県について、市町村を超える広域の見地から、都道府県と市町村の調整を図るために必要な措置をとることができると規定されています。
　この広域的な調整ですが、例えば、三日に政府は先島諸島の避難計画案を発表しましたが、こういうことも入ってくるのか。この規定がなぜ必要だと考えられるか。また、二十六の三、二十六の四でも関与の規定が動き出すということが想定できるわけですが、二十六の三又は二十六の四については、都道府県、市町村はこれ拒否できると読むことができるんでしょうか、それとも拒否できないと読むのでしょうか。牧原参考人、本多参考人、お願いします。
○参考人（牧原出君）　広域の見地というのは、その都道府県、各都道府県内で、の中で市町村を超えた事態が生じた場合に、都道府県が調整をするように国が指示をするということであろうと考えています。ただ、これは、ここで想定されている事態が、今お話しになったような先島のような事態と関係するとは私は考えておりませんので、やはり、これは将来、先ほどもお話ししたような、かなり限られた非平時においてそういうことが必要になるかどうかということであろうと思います。
　拒否できるかどうかということに関しては、事実上の拒否は私は幾らでも可能だろうと思っています。ただ、法律上、それを拒否した場合、どういうその次の局面が進むかということは問題になるわけです。例えば、先ほどの一斉休校のような、仮にそういう指示が出た場合ですが、翌週なので、翌週その休校するかどうかを決めるときに拒否すれば、これはもう裁判になったとしてもそれはもう間に合わないわけですよね。その裁判も、仮に裁判になったとしてもそれは間に合わないということになりますから、この場合は拒否は恐らくできてしまうということで、緊急性がある場合には私は事実上の拒否というのは十分あり得ると思います。
　ですので、国はその拒否がないように指示権を行使する必要があるということになりますから、そうであるならば、多分にその拒否が受け入れられるような、失礼しました、指示が受け入れられるような形でのその指示権を行使する必要があるということです。
○参考人（本多滝夫君）　私自身、この二百五十二条の二十六の四は、いまだに何を考えているのかというのは非常に分かりかねているところでして、今議員がございました先島の事例というのはどうかなと。ちょっと私も考えていません。
　ただ、私が今考えているのは、重大な影響事態が生じたときに廃棄物が生じるといったようなことがあって、これは、東日本大震災のときに特別措置法が出て、県域を超える処理につきましては特措法でもって対応しておりますけれども、一般的なごみ処理につきましてはそうした規定はないわけでして、そうしますと、一定の武力攻撃事態等とかそういったときに、災害廃棄物ですかね、広い意味では、そういうものが大量に発生をするときに、私が見る限りにおきましては、現行の廃棄物処理法では、国、自治体相互間の協力はせよという規定はあるんですけれども、調整に関する規定は、ちょっと、直ちにちょっと見付けることはできなかったんで、そういったことのときに使うことが可能かなというふうに考えております。そうすると想定できるので、また廃棄物処理法で考えていただければいいのかなというふうに思いますけど、それはおきまして。
　その指示についてはどうなのかという、この調整をせよという、するために必要な措置を講ぜよということでして、これは、大臣が都道府県知事に指示をしたら、これは先ほど言いました法定受託事務になってしまいますので、当然、その調整事務をしない都道府県知事についてはその義務が発生しているということになりますので、しかし、だからといって代執行が可能なのかというのはちょっと分からないですけれども、そういう性格のものかどうか分かりませんが、いずれにしろ、そうなると思います。
　ただ、調整を働きかけられている自治体、市町村にとりましては、これは義務というわけではありませんので、したがって、まさに調整ですから、双方向の意見の提出と協議に基づいて合意した範囲内で行われるということになります。
　そうなりますと、これ実際に今でもやろうと思えばできたわけですし、コロナ禍におきましても、例の病院調整におきましても、その後、感染症法等で手当てが、指示ができると、手当てがされましたけれども、でも、当時におきましても相互に情報交換しながら調整を何とかしてきたわけでして、若干、初めてということであって、ぎくしゃくしたことはあったかというふうには思いますけれども、それはしかし、想定し難い事態においても同じようなことがやっぱり出てくるわけですから、そこについて調整を、例えばその指示として調整させるとかいったことはどこまで必要性があるかどうかは私は疑問に思うところです。
　以上です。
○伊藤岳君　小原参考人と本多参考人に伺います。
　総務省、これ大臣の答弁などでも、この間、自治法上の自治事務に関する指示について、こう答弁しているんです。国民の生命、身体又は財産の保護のため緊急に自治事務の的確な処理を確保する必要がある場合等特に必要と認められる場合を除き設けてはならないとあるが、そのうち緊急にとは、特に必要と認められる場合の例示として、例示として規定されていると説明をしているんです。
　この改正法案において、緊急性を関与の要件にしなくてもいいというような姿勢を総務省の答弁で読めるんですが、この点について、小原参考人、本多参考人の御意見をお伺いしたいと思います。
○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。
　私は、もう端的に申して新設の第十四章は要らないと思っておりますので、そもそもどういう規定をするかという、その規定自体も要らないという、全体が要らないので、というふうに思っておりますけれども。
　それで、その自治事務に対しての関与ということに関して、繰り返しになりますが、結局、それは新十四章で新しい特例的関与はできましたけれども、その後、指示に従う、従わなかった場合にどうなるのかということは、それは既存の、現在でいいますと、第十一章でしたっけ、関与の類型で定められているそのとおりということでございますので、違法確認訴訟があり、自治事務の場合は代執行すらできない、しかしそんなことしていれば緊急事態には間に合わないという、そういう話かと思います。
　以上でございます。
○参考人（本多滝夫君）　地方自治法二百四十五条の三の第六項に緊急性の要件が加わっているということですから、これにつきましては、例示ではないかということですが、地方分権推進計画の段階におきまして、自治事務に対して指示を設けることについては二ないし三つのメルクマールを、ありまして、その中には、国民の生命、健康、安全に直接関係する事務の処理に関する場合であるとか、広域的な被害の蔓延防止の観点からの事務の処理に関する場合であるとか、あるいは、その他個別の法律における必要性から特別に国が指示することができる場合というふうになっていたわけです。
　このメルクマールに従って個別の法律で指示権が一応つくられているということになっているわけですが、しかしながら、地方自治法の一般ルールとして定めるところについて、このような分権推進計画の後にできた条文においてあえて緊急性を設けているといったことは、各条文の指示におきましても緊急性といったものが当然求められているし、求められるべきだと思いますし、全てを先ほど挙げている指示について見ているわけではありませんけれども、中にはやはり、実質的にやっぱり緊急性を必要としているというようなものについて指示が設けられているというふうに私は見ております。
　以上でございます。
○浜田聡君　ＮＨＫから国民を守る党の浜田聡でございます。
　参考人の先生方、本日は、お忙しいところお越しいただき、そして貴重な御意見をお聞かせいただき、本当にありがとうございます。
　まず、私の方から東参考人に自治体ＤＸについてお伺いしたいと思います。
　先ほど芳賀道也委員の質問ともかぶるかもしれませんが、各自治体の自治体ＤＸへの対応レベルというのは様々あると思うんですよね。その中では、やはり小さな自治体で、公務員の数も少ないし、公務員の方も高齢化されているところもあるかと思います。そんな中で自治体ＤＸを進めていくとなると、やはりちょっと困難なところも出てくると思いまして、それによって更なる問題も出てくると思うんですけれど、そういった際に何か対応、国の方、国や国会の方でできる対応などありましたら教えていただければと思います。
○参考人（東健二郎君）　御質問ありがとうございます。
　小規模自治体への対応、自治体ＤＸを進める上での支障といったようなところだと思うんですが、委員御指摘のとおり、体制がこの数十年で非常に少なく、人が少なくなって、かつ高齢化の部分も進んでいるのは確かです。
　でも、ただ一方で、高齢化も進んだ局面はやや終了を迎えつつあって、若い職員が増えてきているということがあります。それが先ほど私が意見の中で申し上げましたアンケートの中に表れておりまして、職位でいうところの係員とか係長レベルの若手の職員と、そこはボリューム的に増えている中で自治体ＤＸに対する期待と不安が表れているということが見て取れていますので、全体としては議員の御認識の部分と重なるところがあろうと思います。
　そうしたとりわけ小規模自治体への対応につきましては、国もそうでありますし、国会もこうして御議論いただくことそのものが、小規模自治体にどのような支援を行うべきかと、とりわけ都道府県の役割が重要だと思っておりまして、そのような機会だと思います。
　事例で申し上げました大阪府に限らず、とりわけ近年、都道府県が、東京都でありますとか愛媛県でありますとか、総務省の事例集の中にも、都道府県がとりわけ、なかなか体制を築きにくい小規模の自治体に対して伴走支援を行うという取組がありますので、それに対して国が財政支援を行っておりますので、こうしたものを期間を延長するとか措置率を上げるとか、様々な重み付けを行うことは考えられるかなと思います。
　以上です。
○浜田聡君　ありがとうございます。
　何か希望を感じられることができる御答弁、ありがとうございました。
　引き続き東参考人にお聞きしたいんですけれど、やはり、自治体で政策参与をされているということで、いろんな自治体ＤＸの事例を御存じではないのかなと思います。自治体ＤＸと関係なくてもいいんですけれど、御自身が進めた政策の中でこれは是非共有しておきたいというような好事例などありましたら教えていただけたらと思います。
○参考人（東健二郎君）　ありがとうございます。
　前提としてお断りするんですが、私、参与でございまして、直接何か権限を持って何かをするという立場ではなく、あくまで地方公務員法に基づいて専門的な知見から助言をするということですので、申し上げる取組もあくまでその当該自治体の職員さんが成し遂げたということかと思います。
　先ほど別の委員からの御案内の中にもありました日野町においてのワクチンメーターみたいなことは、デジタル庁がワクチンの接種状況を全国的に更新をしていたときに、私どもの小さい町でありますけれども、日々行う集団接種の状況をリアルタイムで更新をするということに多くの職員が取り組んでくれました。
　これによって、先ほども少し申し上げました、町民さんがどうしても、ワクチンは本当に行き渡るんだろうかでありますとか、役場はきちんと接種しているんであろうかというような、根も葉もないことではないんですが、やっぱり不安を持っているとどうしても見えている事象が違うように見えてくるところをリアルタイムにその状況をお示しすることで、役場は歩みは遅いけれどもきちんとやっているんだということをデータで示すことができる、あるいはそうした業務の流れを役場の各部門の人たちと協力してつくることができたということがあろうかと思います。
　それ以外のことも、私がではないんですが、そうしたワクチンメーターを通じて、ああいう非常時のときに多くの住民さんに情報提供し続けるという自治体が数多く現れておりまして、そういった取組は今後もまだ続いていくんじゃないかなと思います。
○浜田聡君　ありがとうございます。
　次に、大学教授であられます牧原参考人、小原参考人、本多参考人にお聞きしたいと思うんですけれど、質問したいこととしては、今回の法改正における衆議院の修正案に関することなんですね。
　今回の改正案において、今回の地方自治法改正案においては、感染症や災害などの重大な事態が発生した場合に個別の法律に規定がなくても国が自治体に必要な指示を行うことができる特例でございまして、この特例の部分に関して、衆議院の修正案においては、国会に報告を、国が指示を行った後に国会に報告を義務付ける修正案であったと認識をしております。
　ここで、私の問題意識としては、地方自治法、修正案自体は非常に私としても賛同できるところでありますが、個別法においてはいかがなのかなというところでございまして、私としては、むしろ個別法においても、閣議決定や国会報告などをした後に国に国会に報告を義務付ける、そういう修正案のようなものが必要なのではないかなと思うんですけれど、こちらに関しては、それぞれの法律、たくさん法律ありますので網羅的にすることは難しいとは思いますけれど、各参考人の思い付く範囲でもいいのですけれど、それぞれ御意見をお伺いできればと思います。
○参考人（牧原出君）　今回の衆議院の修正案は、その条文だけではなくて附帯決議も大変私も意味があったと思っておりますので、改めてそこは申し上げさせていただきます。
　個別法につきましては、たしか、私の記憶がやや曖昧ではありますけれども、国会との関連もあった法律もあったと思いますし、しかし全てがそうであったかどうかは分からないということだと思います。
　個別法はその個別法の趣旨に応じてその指示権が規定されていますので、私は、全て国会にそういう報告が必要かどうかということは、それは一概には言えないのではないかと思いますけれども、いずれにしても、そういった指示権が実際に行使された場合については、是非国会で事後的に、やはりそれについて、検証という言葉がいいかどうか分かりませんけれども、政府に対してその意図やその意味についてしっかりと問いただすという場面は必要だろうと考えています。
○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。
　先ほど西田委員に対するお答えでちょっとフィットしていないお答えをしたかなと思いまして、そのお答えの補充と併せてお話ししたいと思いますけど、リーダーシップをどう考えるのかと、こういうお話ございました。
　それで、政治のリーダーシップで特に法的な枠をはめずにということですけれども、それが暴走しないためには、やはり法というよりも政治の範囲で国会できちんとチェックを掛けていく。その場合には、牧原参考人おっしゃったように、事後の検証もきちんとやることも含めてそういうパッケージになるであろうし、仮に法的に一般法として指示権を設けるということになると、それは法的に国会がどう関与するのか、事前か事後か、報告か承認か、あるいは全てかということでパッケージで枠をはめていくという、その政治の世界と法の世界で切り分けて考えればよろしいのではないかという具合に思います。
　それで、今の御質問で、浜田委員の御質問でございますけれども、今回の場合は、一般法たる地方自治法で、それで指示権を、補充的な指示権を設けるということでございますので、一般法において、で、衆議院で一部修正があったような事後報告だけで本当はいいのかどうか。原則的な考え、十四章が要るのか要らないかということは先ほど申し上げたとおりですが、仮に成立するとすると、一般法で設けたものに対して一般法たる地方自治法で事前事後に関してチェックをしていく。今回、衆議院では事後報告だけにとどまっておりますけれども、本当はそれでいいのかどうかということを是非参議院の先生方によくよくお考えいただいて、かっちり法の世界で枠をはめていくという、そういう御努力を是非していただきたいと私は思っております。
　以上でございます。
○参考人（本多滝夫君）　まず、私も小原参考人と同じように、この補充的指示権について設けることが必要かどうかについてはまず疑問であるといったこと、仮に設けるとしても、衆議院で修正ありましたように、国会に対して報告すること、これはまあ少なくとも最低限必要なことであるというふうに思っています。
　それは先ほど私の方でも意見申し上げましたように、個別の指示としてされるといったことだけでなく、ひょっとしたら、対処方針に基づいて一般的にいろんな指示がそこに設けられる可能性があるとすると、これまさに立法していることになってしまいますので、国会に対しては報告をしなきゃいけないのは当たり前ですし、本当は報告だけで済むのかというと、地方公共団体における長の選挙規則に対する議会の承認、不承認と同じように、仮に承認制も入れる必要性があるのではないかというふうに思っています。
　それで、個別の指示につきましては、これはいろいろ議論のあるところですけれども、一応個別的に行使される、まあ一応そういう指示権の行使なので、直ちに国会に対する報告は必要かどうかという、ちょっとこれは疑問に思えるところなんですが、ただ、指示の要件の中に、例えば建築基準法における指示の場合にはやはりこの法令違反とかそういった要件がかぶってきていまして、例えば、それに対して審査の申出をし、国地方係争処理委員会についてその審査の申出が棄却され、しかし、その次は裁判所へ行って、今度は裁判所で審査が可能だということになりますと、そのような、何といいましょうか、指示権に対する法的なコントロールが可能なものがあります。その場合にはあえて国会で報告するまでもない。
　もちろん、いろんな行政的な監視を国会がする必要がありますので、質問等でそうした指示をしたかどうかについて報告を求めることはあっていいかと思いますけれども、個々のところで設けるまでもないかなと思いますけれども、全くそのようなものではないような、裁判所で審理が及びかねないような指示につきましては、これはやっぱり国会の責任においてその報告をさせるような規定を置いた方がいいのかというふうに思います。
　以上でございます。ありがとうございます。
○浜田聡君　ありがとうございます。大変貴重な意見、大変貴重な意見で私にとっても勉強になりました。
　法学部教授であります本多参考人に引き続きお伺いしたいんですけれど、今回の法改正においてポイントとなるものの一つに平時と非平時というものがあろうかと思います。特にこの非平時、いろんな想定があると思うんですけれど、ちょっとここで仮に私が想定したいのが閣議決定すらできない非平時でございます。
　例えば、過去、歴史だと、関東大震災であったり、あとは二・二六事件ですね、これは閣僚が殺害されておりますので閣僚全会一致の閣議決定に大いに支障があるのではないかなと思います。
　そういった非平時において今回の改正案であったり現行法制などで対応可能なのかどうか、憲法改正がもしかしたら必要なのかと私は思っているんですけど、その点に関して御意見いただければと思います。
○参考人（本多滝夫君）　非常に難しい問題をいただきまして、私自身も想定外の質問でしたのでちょっとお答えに窮するところはございますけれども、今議員が設定された想定事態、要するに、国家の中枢機能が逆に失われている状態でというときに、正直言って、もちろんこの規定は動きようがないわけですので、もちろん生き残ったそれこそ地方公共団体が頑張って住民の生命や安全を確保するためにやるということになることで対応するしかないというふうに思っています。
　それを超えてどういうふうな国家システムが必要かについては、それはもうそのときのそれこそ政治的リーダーシップの問題として処理をするしかないのではないかと思います。そこにはやっぱりそれなりの専門性を持った部隊といったようなものがやっぱりあることが必要ですし、逆に、そういったものがやっぱり逆に地方公共団体において、それぞれの知事なりなんなりが、知見をためたところに、あるいはそうしたものに習熟することによって、国家自体が機能しない場合に地方公共団体がそれに代替して行いますし、あるいは地方公共団体の首長同士で連携を取ってその事態を乗り切るといったことが可能ではないかというふうに思います。
　直ちに緊急事態法制という形で作る必要が果たしてあるかどうかについては、お答えは控えさせていただきたいと思います。
○浜田聡君　はい。
　ありがとうございます。
　緊急事態において、やはり地方自治、各自治体が重要であること、そして政治家のリーダーシップが必要であること、非常に貴重な御答弁ありがとうございました。
　私の質問を終わります。
○広田一君　広田一でございます。どうかよろしくお願いを申し上げます。
　まず、参考人の皆さんには本当に貴重な御意見いただきまして、誠にありがとうございます。
　まず、生命などの保護の措置に関する指示に関連して、小原参考人と本多参考人にお伺いをいたします。
　私は、今の政府が繰り返し述べております事態対処法などで定められている武力攻撃事態などへの対応については、法律で必要な規定が設けられており、本改正案に基づく関与を行使することは想定されていない旨の答弁につきまして、私は必ずしもそう断定できないのではないかというふうな問題意識を持っているところでございます。つまり、事態対処法で想定されている事態、事例で、現行の事態対処法と国民保護法では対応できない場合があるのではないかなということであります。
　その具体的な事態と事例が何かといいますと、事態対処法で規定されております存立危機事態であり、その具体的な事例の一つとして、かつて安倍政権が国会で何度も強調されておりましたホルムズ海峡の機雷掃海の事例であります。
　このような事例が発生する蓋然性は私は極めて低いというふうに思っておりますけれども、ただ一方で、万一を想定をして考えていくのは危機管理の要諦でもあるわけでございまして、特にこれまで政府が述べられていた事態と事例についてしっかりと検証をしていくことが本改正案の立法事実を議論する上でも私は大変重要ではないかなというふうに思っております。
　こういった事例が万一発生し、国民を保護するために生命などの保護の措置に関する指示を出す可能性は私は排除されていないのではないかなというふうに考えるわけでございますが、この点について何か御所見があればお伺いすると同様に、この事態対処法などで定められている武力攻撃事態などへの対応については、法律で必要な規定があるから本改正に基づく関与を行使することは想定されていないという今の政府の見解について、額面どおりに受け取っていいのか、どう評価されているのか、両参考人にお伺いします。
○委員長（新妻秀規君）　それでは、じゃ、小原参考人から。
○参考人（小原隆治君）　ありがとうございます。
　広田委員御指摘の武力攻撃事態対処法と国民保護法との間に恐らく何かループホールみたいな、隙間みたいなものがあるというそもそもの御認識かと思いますけれども、であるとすると、それは個別法であるその両法で対応するべきことであって、その何か付け回しみたいなものを地方自治法の方に回すべきではないというのがまず第一点でございます。
　続いて、第二点で、では、その隙間のような事態が生じたときに補充的な指示権の対象になるかということでございますけれども、それは繰り返し総務大臣がそういうことはないのだということをおっしゃっておりますが、他方で、委員御指摘のとおり、個別に限定されるわけではなくて、対応する範囲は無限に広いのだみたいな言い方をなさっておりますので、可能性としては、その隙間の問題に関して補充的な指示権が使われるということも、それは可能性としては、理屈の上では、法理の上ではあり得るという話になろうかと思います。
　最後に、第三点でございますけれども、その一方ででありますけれども、先ほど政府有識者会議というようなことを申し上げましたけれども、政府の中でコロナ対応がどうもうまくできなかったのだという認識があったことは、これは間違いないというふうに思います。
　その脈の中で、今回、有識者会議があったり地方制度調査会の小委員会の審議があったりということでありますので、そのこれまでの経路といいましょうか、経路依存的なそういう脈を考えますと、何か防衛法制というようなこととは直結していなくて、基本的には、コロナ対応がどうもうまくいかなかったから、コロナ特措法はどうだったんだろうか、感染症法はどうだったんだろうか、それが主たる議論であったわけで、ということからすると、その一般的な法理としては、隙間は指示権の対象になり得るけれども、これまでの議論からすると、それはそうでもないのかなという具合に私は認識をしております。
　以上でございます。