○浅野参考人　中央環境審議会委員、福岡大学法学部長をしております浅野直人でございます。
　本日は、発言の機会をお与えいただきまして、まことにありがとうございます。
　いわゆるＮＯx法、すなわち、自動車から排出される窒素酸化物の特定地域における総量の削減等に関する特別措置法の一部を改正する法律案につきまして、自動車排出ガス対策の環境政策における意味、現行法がなぜ効果を上げ得なかったか、その問題点、改正法案の評価、以上の三点につきまして意見を申し述べさせていただきます。
　自動車排出ガスのうち、環境基準が定められております窒素酸化物は、一般の大気環境測定局はともかくといたしまして、自動車排出ガスの測定局での環境基準の達成率を見ますと、平成十一年度には、現行ＮＯx法の特定地域では前年より改善されてはおりますものの、なお達成率は六〇％弱にとどまっております。
　浮遊粒子状物質は、全国では前年より大幅に改善されまして、自動車排出ガス局の七六％強で環境基準を達成してはおりますけれども、未達成局は特定地域に集中しております。さらに、平成十一年度の浮遊粒子状物質測定値は、気象要因によって平年と異なる数値を示している疑いがあると指摘されているところでもございまして、将来に向けて改善の傾向を示しているとはなお断定できない状況でございます。
　ところで、窒素酸化物は、他の大気汚染物質との複合影響を指摘する意見がございますけれども、現在の環境中での濃度の程度で、窒素酸化物だけが単体で直接に人の健康に急性あるいは慢性の影響を与えるというデータは乏しいと聞いております。しかし、窒素酸化物は物の燃焼に伴って不可避的に生ずる物質でございますので、都市活動あるいは人間活動の指標としてこれを見ることは十分に意義を有するものと言えるように思われます。
　浮遊粒子状物質は、御存じのとおり、直径十ミクロン以下の粒子を言いまして、これが人の呼吸器に入って健康影響を生ずることが心配されております。ただ、十ミクロン以下という基準で物質を拾っていきますと、案外自然由来の物質が多く含まれるそうでございます。
　私が住んでおります福岡市のデータを見ますと、冬から春にかけては、玄界灘の荒波で海塩が巻き上げられてそれが微粒子になる、あるいは中国大陸の黄砂が飛んでくるといったような影響がございまして、自然由来のものが五割を超えているということも聞かされております。
　しかし最近は、国際的にも、自動車排出ガスに由来するものが多いと考えられております二・五ミクロン以下の粒子状物質の健康影響が特に問題となっておりまして、これらについてのデータを集めるとともに、早い段階でその削減に努める必要があろうかと存じます。その意味では、改正法案が、粒子状物質対策強化の方向を示していることは極めて高く評価されると考えられます。
　後にも述べますが、これまでの自動車排出ガス対策は、主に発生源である個々の自動車の機能の改善、すなわち単体対策に重点を置いておりましたが、このような対策は、対策効果を数量的に把握しやすいという長所がありますけれども、反面、どんなに単体での排出原単位が削減され改善されましても、走行台数が増加いたしますと対策効果が減殺されてしまうという欠点も持っておりました。走行台数の削減効果をもたらす対策にまで踏み込んだ施策が必要でございまして、このような点につきましては、平成十二年末に閣議決定されました新環境基本計画の戦略的プログラム、第三の項目であります「環境への負荷の少ない交通に向けた取組」の中でも示唆されているところでございます。
　しかし、いずれにいたしましても、全体といたしまして自動車交通量の適正化を含めた自動車排出ガス対策が実現されますならば、それは、心配されております健康影響への未然防止の対策強化に資するということにとどまりませんで、そのまま自動車騒音問題でありますとか振動問題であるといった都市公害の問題の解決に資するわけでございます。さらには、資源、エネルギーの節約、ひいては温暖化対策にも資するということが言えるわけでございまして、つまり、自動車排出ガスの総量削減の政策は、そのまま、環境への負荷が少ない持続可能な社会の形成につながるものとして、統合的、総合的な環境政策の重要な一部を担うものと言うことができようかと存じます。
　さきにも指摘いたしましたが、都市における窒素酸化物排出量総量の状況を持続可能な社会形成の指標と見ることは十分可能でございます。したがって、都市の窒素酸化物発生に関して自動車排出ガスの寄与を減らす対策努力を引き続き行っていくということも、今のような意味で環境政策の一部をなすものとして評価し、位置づけることができようかと存じます。
　次に、現行法の評価でございます。
　現行法は平成四年に公布、施行されまして、制度の中心をなす車種規制の制度は平成五年に施行されました。現行法が検討されておりました当時は、道路上の自動車の走行規制は道路交通法で公安委員会が一元的に行う、自動車単体の機能については運輸大臣が道路運送車両法で一元的に管理をする、それから供用後の道路の管理は建設大臣の所管である、自動車製造段階での行政の関与は通産大臣の所管事項である、事業者の事業活動と密接に関係がある事業活動に伴って行われます自動車使用は各業所管大臣がコントロールすべきものである、こんなようなぐあいに各省庁の権限が大変入り組んでいたわけでございます。
　こういう中で新たな施策を導入するということに関してはさまざまな議論があったものと想像されるわけでありますが、結局、特定地域においては、車両登録段階で特定排出基準に適合する自動車でなければ登録を認めないという、いわゆる車種規制の制度が導入されたわけでございます。
　この法案審議の前段階では、ステッカー方式で特定地域に車を乗り入れることを規制しようとか、事業所別総量規制をしようとかいろいろな案が検討されたわけでございますけれども、当時は、直接規制という方法以外の政策実現手法を実定法制度の中に取り入れるという発想はほとんど採用される余地がございませんで、直接規制ということになりますと、これはフリーライダーが出ることが少ない方法でないと公平性を欠く、それでそういうもの以外はなかなかとれないということになったわけでございます。結局、最も公平性もあるし、かつ実効性も高い、つまり、満遍なくその規制に従わせることができるという意味では車種規制の方法が一番いいということになりまして、これが採用されたものと考えられるわけでございます。
　この車種規制制度以前も、年次計画的に自動車単体対策が進められまして、自動車排出ガスの排出量削減の努力が重ねられておりましたけれども、こちらの方は全国一律でございまして、最新規制適合車が普及していきますと、それで排出ガス量の削減が見込まれる、こういう施策でございましたけれども、この車種規制は、これに加えて、窒素酸化物の環境基準の達成が困難な特定地域においては、自動車登録の段階で制限を設けまして、より排出ガス量の少ない自動車に強制的に買いかえ代替をさせて、その上で環境基準の達成を促進させようというものでございました。
　車種規制方式は、平成六年十二月当時、特定地域の中での特定自動車の基準適合率というのは約四割にとどまっておりましたけれども、平成九年三月にはこれを七割に引き上げたと評価されておりますし、平成九年度の特定地域内での自動車起因窒素酸化物を平成二年に比べますと、もし車種規制を行わなかった場合と比較をすれば、約六千六百トンほど排出量を削減させたものと推定されております。こういうような実績を見ましても、車種規制の制度が一定の効果を上げていることは間違いないわけでございます。
　しかしながら、自動車の走行量そのものがふえておりますので、削減効果が減殺される結果が生じていることも明らかでございます。特定地域内での自動車走行量がもし平成二年度の量のままであったといたしますと、平成九年度の特定地域での自動車起因窒素酸化物の削減量は一万三千六百トンぐらいまでいけたのではないかという推定もございます。
　ところで、現行法は、地域での自動車排出ガスに起因する窒素酸化物削減に関して必要な施策を検討し、その結果として、地域での削減目標を設定するというために都道府県知事に総量削減計画を策定させるということにしているわけでございます。しかし、その削減計画に掲げられた削減の方途の実施ということになりますと、実質的な担保が弱いという欠点を持っております。
　現行法は、事業の用に供するために自動車を使用する事業者に対して、それぞれの事業を所管する大臣が、自動車使用の合理化を図ることその他必要な措置を講じることによる自動車排出窒素酸化物排出抑制に関する指針を定めまして、さらに必要な助言指導をすることができると定めております。
　しかし、さきに中央環境審議会で現行法のレビューを行いました際に関係各省担当者のヒアリングも実施しておりますけれども、一部を除きますと、事業所管大臣が、個々の事業者の事業用の自動車走行の実態をどこまで把握しておられるかということはなかなか明らかではございませんでしたし、また、それぞれの事業所管大臣のとっておられた措置というのは、業界団体を通じて指針の徹底をお願いするという程度のものがほとんどでございまして、概して言いますと、実効性のある施策は講じられていないという印象を受けたわけでございます。
　せっかく都道府県知事に総量削減計画を策定させることにしているにもかかわらず、施策の実施を知事が行うということについても、また、必要な情報が都道府県知事に集まる仕組みという点もどうもあいまいでございまして、総量削減計画の進行管理という点では仕組みが不十分であったわけでございます。そのために、地域によって当然状況が違うわけでありますけれども、地域課題に即して、適切に、適当な時期に追加的な施策を講じることもできないということでございました。
　それでは、以上のような点を踏まえまして、今国会に提出されている法案について評価をさせていただくことにいたします。
　まず、私は、今回の提案されている法案は、現行法の問題点の解決を図るとともに、さらに、予防原則という国際的にも広く認められている政策理念に沿って自動車排出ガスに起因する粒子状物質対策に積極的に取り組む姿勢を示している点では評価できるものと考えるものでございます。また、効果があることが確認されております車種規制を強化するとしている点も評価できると存じます。
　ただ、実質的には重複指定される地域が多いものと思われるのですが、法案は、国が定める基本方針や都道府県知事の定める総量削減計画を、窒素酸化物と粒子状物質のそれぞれについて別個にこれを定める、そういう形にしておりますので、これは国民にはややわかりにくいのではないかということでございます。
　もちろん、窒素酸化物対策を講ずべき地域が当然そのまま粒子状物質対策を行うべき地域と重なるというわけではございませんので、立法技術的にはこういう規定の仕方もやむを得なかったわけでございまして、その点、理解はできるわけであります。
　また、重複指定される地域で、それぞれの総量削減計画がお互いに矛盾をするというような事態は到底考えられないわけではございますけれども、それにいたしましても、運用面で十分な調整が行われることは当然必要でございます。運用面では誤りなきよう行われることを希望する次第でございます。
　ところで、自動車の使用という活動につきましては、規制的手法だけで政策目的を達成させることにはかなり無理がございます。
　法案の二条では、粒子状物質規制が本格的に実施されることになる段階から適用される条項といたしまして、事業所管大臣による事業者への指針策定の制度を改めて、事業を行う者の判断の基準となるべき事項の策定ということに変わっているわけでございます。
　この「判断の基準となるべき事項」という用語は、実は調べますと、省エネ法でありますとか資源有効利用促進法というものに既に見られるわけでございまして、先行する法令の運用実態を見ますと、かなり詳細にわたりきめ細かく内容が定められることが多いわけでございます。
　また、経済産業省は、これらの法令に基づく判断基準の策定に当たりましては、産業構造審議会に諮って関係業界や学識経験者の意見を徴する、さらに、そういうような議論を通じて、業界との合意のもとで、いわば政府と業界との自主的協定の締結が行われたと同じような結果をもたらしていると言えるようなプロセスを経て策定をしているわけでございます。そして、事後的にはその実施状況については審議会でレビューをいたしますので、こういったようなプロセスを通じて、産業活動に対する環境配慮の組み込みについてはかなりの実績を上げてきたと私は考えております。
　今度の法案の二条で新たに用いることになりましたこの「判断の基準」という用語は、ただ単に指針が判断の基準という名前に変わったというだけではございませんで、もっと重みを持ったことだと私は考えているわけでございます。この点は経済産業省はもう十分おわかりだと思うわけですけれども、それ以外の関係省庁についても、指針が変わっただけだというようなことじゃなくて、先行する法令の運用のあり方などをよく勉強されまして、適切な運用をされることを期待するわけでございます。
　また、この「判断の基準」に照らして、都道府県知事が事業者に対して指導助言ができるようにされましたし、事業者に、自動車排出窒素酸化物の排出抑制のために必要な計画的に取り組むべき措置の実施に関する計画の策定と、都道府県知事へのその計画の提出を義務づけました。また、措置の実施状況に関しては、都道府県知事に報告をすることを義務づけております。また、これらの報告等に関連いたしまして、知事には事業者に対して勧告、命令を出す権限がございますし、また勧告、命令のための報告徴収や事業所への立入検査の権限が与えられることになったわけでございますが、これらはいずれも適切な改正であろうかと存じます。
　事業者に計画策定を求めるという施策は、これまでも既に地方公共団体で条例や要綱の形式で行われてきているところでございます。しかし、今回、法的な根拠に基づいて義務づけが行われたということは、計画策定を義務づけることが、事業者の具体的な取り組み内容については詳細に規制を加えるわけじゃなくて、事業者の自主的な創意工夫に期待するわけでありますが、枠組みとして計画策定は義務づける、こういうことでございまして、これは枠組み規制という手法だと考えるわけでありますが、こういうものがここでも採用されたということでございます。この手法が取り入れられましたことによりまして、事業者の意識も変わるでございましょうし、自主的な取り組みも促進されることと存じます。
　知事への報告義務を課すことは、計画のつくりっ放しという事態を防ぐとともに、総量削減計画を策定した都道府県知事に、地域の実施状況に関する情報が集まる仕組みをつくる、計画の進行管理の素材を与えるということでございます。そして、知事のもとに集まりました情報は、環境大臣に通知され、全国の情報が一元的に整理できる仕組みとされていることもあわせまして、こういう仕組みは、今後の我が国の環境政策の展開の上では、先例としての意義を有するのではないかと思われるわけでございます。
　そこで、主務省令で報告事項等を決定することになっておりますが、その際に地域環境管理に必要な情報が過不足なく集まる仕組みとすることが必要でございまして、その点の配慮が必要でございます。ともすれば、過度な企業の営業秘密の保護という名目で情報が隠されてしまうということがございますが、そういうことがないような適切な省令がつくられることをお願いしたいと存じます。
　自主的取り組みというやり方は、アウトサイダーの発生という問題を抱えているわけでございますが、知事に勧告、命令の規制権限を与えたということも、そういう意味では理解できますし、また必要なことではないかと思うわけであります。
　ただ、自治体の中には、固定発生源からの汚染物質排出の取り締まりが強く行われていた時代の発想が抜け切れないというところも間々見られまして、そういうところが、公平性抜きに、ねらい撃ち的にどこかをねらってこの権限を発動するということがないように、これは本来の趣旨を十分踏まえて、あくまでも自主的な取り組みを促進するんだということを踏まえた運用が望ましいと考えるわけでございます。
　中央環境審議会では、このほかに低公害車の導入促進でありますとか、交通需要マネジメントを重視せよといったような提言を行っているところでございますけれども、これらの施策は本法に基づく総量削減計画の中で取り入れられるべき施策であると存じます。
　しかし、さらに、審議会で提案しております経済的措置の導入ということも含めまして、環境基本計画の戦略的プログラムの中での「環境への負荷の少ない交通に向けた取組」の一環として、こういったような中央環境審議会の提言は広く取り上げられ、展開されていく必要があろうかと存じます。政府で検討いただくことはもちろんでございますが、国会におかれましても、今後の積極的な御検討をお願い申し上げたいと存じます。
　以上、限られた時間でございますために十分に意を尽くした意見を申し述べることができませんで、御理解いただきにくいということもあったかと存じますが、自動車排出ガス問題は緊急性を持っておりますので、速やかに本法案が可決されますように希望申し上げまして発言を終わらせていただきます。どうもありがとうございました。