○中山委員長　本日は、特に国民投票制度について、これまでの憲法調査会における議論を踏まえて自由討議を行います。
　この際、理事会の申し合わせに基づきまして、冒頭、一言ごあいさつ申し上げたいと思います。
　平成十二年一月に設置されました憲法調査会において、五年余りの期間にわたって、委員各位の精力的かつ熱心な調査が行われ、その集大成ともいうべき報告書が去る四月十五日に河野議長に提出されました。
　憲法調査会の報告書が取りまとめられたことによって、我が国の憲法論議は、調査のための調査から、いよいよ現行憲法の改正に関する具体的な手続について検討する新たな段階に入っていくことになったわけでございます。
　憲法調査会における重要な論議の一つに、憲法九十六条に基づく憲法改正国民投票制度の整備に関する議論がございました。すなわち、憲法九十六条においては、まず第一項において、「この憲法の改正は、各議院の総議員の三分の二以上の賛成で、国会が、これを発議し、国民に提案してその承認を経なければならない。この承認には、特別の国民投票又は国会の定める選挙の際行はれる投票において、その過半数の賛成を必要とする。」と規定し、さらにその第二項において、「憲法改正について前項の承認を経たときは、天皇は、国民の名で、この憲法と一体を成すものとして、直ちにこれを公布する。」と規定しているところでありますが、この国民投票のための実施法が、憲法施行後約六十年間にわたって制定されてこなかったという問題があります。
　この点について、さきの報告書において、憲法改正手続法については早急に整備すべきであるとする意見が多く述べられたとされ、憲法調査会の基本的な枠組みを維持しつつ、これに憲法九十六条一項に定める国民投票等の手続に関する法律案の起草、審査権限を付与することが望ましいとする意見が多く述べられましたと記されております。
　さらに、この報告書の取りまとめに至る議論の過程について、若干詳しく御報告を申し上げれば、まず、本年の二月十七日の自由討議において、当時の会長代理でいらっしゃった枝野理事から、政権を担う意思のある政党は、どちらが政権についても、今後、国政運営の共通のルールを憲法で定める合意形成を進める必要がある、憲法改正国民投票法についても、幅広い国会の意思で早期に制定することが望ましいとする旨の、実に歴史的な重みのある発言があり、翌週二十四日の調査会においては、自民党の保岡、船田両幹事、公明党の太田委員から、これに呼応する趣旨の御発言がありました。
　このような経緯を経て、今般、党派を超えたさまざまな方々の御尽力によりまして、本院に、日本国憲法の広範かつ総合的な調査とともに、日本国憲法改正国民投票制度に係る議案の審査等を行うための組織として本特別委員会が設置されたのであります。
　このような経緯にかんがみますれば、本特別委員会は、憲法調査会における膨大な議論の蓄積を踏まえて、さらに前に進むための器であると言うことができようかと存じます。
　ここで、理事会での申し合わせに従いまして、憲法調査会の会長を務めさせていただきました立場から、憲法調査会において日本国憲法改正国民投票制度に関しましてどのような議論が行われてきたのか、その主な内容について簡単に御説明をさせていただき、委員各位の議論の素材を提供したいと存じます。
　お手元に、事務局に取りまとめさせました衆憲資第六十九号と題する資料集を配付させていただいておりますので、あわせて御参照いただければ幸いです。国民投票制度に関する主な論点ごとに分類した発言要旨は、五ページ以降に掲載してございます。
　まず、国民投票における投票権者の範囲についてですが、これについては、公民権停止中の者の取り扱いや、二十歳か十八歳かといった年齢要件等について議論が行われました。
　ここでは、この国の形を決める投票であるから、軽微な公職選挙法違反で公民権を停止されている者にも投票権を認めるべきであるとする意見と、国民投票の投票権者についても、実務的な観点等から、国政選挙の選挙権者と範囲を同じくすべきであるとする意見などが述べられました。また、国政選挙の選挙権も含めて、年齢要件の引き下げについての意見も述べられました。
　次に、国民に賛否を問う方法として、改正条項を一括して改正全体について賛否を問うのか、各条項あるいは各項目ごとに賛否を問うのかという問題がございました。
　これについて、複数の改正事項が一括して投票に付されると賛否の判断が困難になるおそれがございますので、個別に判断することができるようにすべきであるという意見が多く述べられたように記憶してございます。
　三番目に、発議後の周知期間や憲法改正案の周知、広報活動については、改正案の条文をそのまま国民に提示するだけでなく、その要旨などを平易に取りまとめたパンフレット等を作成するなど、できるだけ国民にわかりやすい形で情報提供をする必要があるとの意見が述べられました。
　第四に、国民投票運動の規制に関する議論がございました。
　これは、恐らく、本特別委員会における今後の調査の中でも最も多くの議論があり得る論点の一つかと存じますが、これについては理念的に二つの方向から意見が述べられました。すなわち、組織的な運動によって投票の公正さが害されないように、公平性を担保するような運動規制を講ずるべきであるとの意見と、国民的な議論は多様な立場からの多様な声によってつくり上げられなければならないものであるから、国民投票についての運動の自由は選挙の場合以上に広範に確保される必要があるとする意見でございます。
　多くの意見は後者の意見であったように思いますが、そのような見解に立った場合でも、投票の公正さを担保するための必要最小限度の規制は必要であるとすることには異論はなかったように存じます。ただ、問題は、その必要最小限度の規制の具体的な内容でございます。この具体的な議論こそが、本委員会における議論に引き継がれていると言えるのではないかと存じます。
　資料七ページの投票用紙への憲法改正案の記載の論点は省略させていただきまして、次に、六番目の論点、すなわち、憲法九十六条が要件とする国民投票における過半数の意味に関する議論がございました。
　これについては、投票所に行かなかった者も含めた有権者総数の過半数とするのか、白票、無効票を含めた投票者総数の過半数とするのか、あるいは、通常選挙の場合と同様に、有効投票総数の過半数とするのかという論点であります。
　このうちのどれに解するかは、憲法改正国民投票の性質をどのようなものと理解するかという理論的な問題であると同時に、国民投票の成否に直接影響する政治的、実務的な論点でもあり、今後、議論を詰めていく必要があると存じます。
　七番目の論点として、国民投票と国政選挙とを同時に実施することの是非という論点がございました。冒頭朗読いたしましたように、憲法改正の国民投票について憲法九十六条は、「特別の国民投票」か「国会の定める選挙の際行はれる投票」のいずれかによって行うとしているからでございます。
　しかし、この論点については、ほとんどの委員の意見は、主要与野党間での合意が期待される憲法改正の国民投票と政党間で政権を争う国政選挙とでは性格が異なるものであるから、別個に実施することが適当であるとする意見であったように記憶しております。
　最後に、国民投票の無効訴訟に関する論点がございました。すなわち、国民投票の無効を主張する訴訟はどこの裁判所に訴えることができるものとするのか、また、無効訴訟が提起された場合に、国民投票の結果が確定するまでの間、国民投票の結果は停止されるものとするのかどうかといった論点であります。
　これについては、乱訴を防ぐ一方、迅速な裁判が行われるようにするとともに、訴訟が長引くことによる影響を最小限度のものにするような制度設計をしておく必要があるとの問題意識から意見が述べられております。
　以上が、憲法調査会における日本国憲法改正国民投票制度に関する議論の概要でございます。
　ところで、今年前半、ヨーロッパの幾つかの国において欧州憲法条約の批准をめぐる国民投票が相次いで実施されましたが、私は、フランス及びオランダの国民投票について自民党の保岡理事と、またルクセンブルクの国民投票については民主党議員でいらっしゃった山花郁夫先生と、それぞれ実地に視察する機会を得ましたので、ここでその感想を付言し、あわせて委員各位の御参考に供したいと存じます。
　フランス及びオランダの投票結果は、御承知のとおり、否決という衝撃的なものでありました。両国の国民の判断が欧州憲法条約の批准過程に及ぼした影響を考えるに、国のあり方を直接決する国民投票の大きな意味を感じざるを得ませんでした。
　それとともに、町の中で接した風景についても申し上げると、町じゅうの身近な場所で国民投票に関する情報が提供され、国民の議論を活発化する環境づくりがなされていたことは印象的でございました。特に、ある大学のカフェのような場所では、学生主催の討論会にヨーロッパ議会の与野党議員が駆けつけて熱気あふれる議論が繰り広げられておりましたが、国家のありようについて老若男女が議論している情景は今もまぶたの裏に深く焼きついております。
　また、これらの国々では、国民投票の年齢要件が十八歳以上となっておりました。単純な比較はできないにいたしましても、いずれにしても、これらは我が国の国民投票制度の構築に当たって参考になるものと存じます。
　最後に、憲法改正国民投票制度を整備する意義、すなわち本特別委員会の職責の重要性について、改めて一言申し上げたいと存じます。
　すなわち、憲法改正国民投票制度を整備するということは、憲法制定権力の担い手である国民みずからが憲法論議に直接かつ終局的に参加できる制度を整えるということであり、これは日本国憲法の基本原理である国民主権原理を具体化するということであります。六十年の長きにわたって凍結されてきました憲法制定、改正に対する国民の主権を、国民を代表する国会が回復する作業と言っても過言ではありません。
　このことによって、国民みずからが憲法論議への参加をより身近に自覚し、国民的な憲法論議へと広がっていくことが期待できるものと存じます。
　以上、本調査に当たっての発言とさせていただきます。
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