○田中公述人　本日は大変貴重な機会を賜りまして、まことにありがとうございます。私、公述人を務めさせていただきます、大学評価・学位授与機構の田中弥生と申します。
　きょうは、「政府が担う公共領域と市民が自発的に担う公共領域　行政効率化の先に求められるもの」というタイトルで説明をさせていただきたいと思います。
　お手元の資料を一枚おめくりください。
　きょうの説明の全体の構成でありますが、まずプロローグ、そして二番目に、官から民への政策とＮＰＯ十年、そして三番目として、政策における視点・発想の転換の必要性という、この三点を柱に御説明申し上げたいと思います。
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　まず、今回の予算の内容、特に「徹底した無駄の削減」、これを拝見していますと、いかに我が国の財政状況が厳しいものであるかということが改めてわかり、身が引き締まる思いであります。
　しかしながら、さらに私が憂慮する点が二点ございます。それは、一つは、将来の財政規律というものをどう維持、確保していくのかということであります。そして、二点目としては、今回の政策の内容が、サービスの提供量をふやす傾向にありながら、その負担のあり方については明確な答えが出し切れていないという点であります。
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　この懸念を抱いているのは、どうやら私だけではないようです。私も参加している認定ＮＰＯ法人、言論ＮＰＯでは、歴代政権の百日評価というものを行っています。そして、麻生政権についても百日評価を、これは有識者のアンケートを通して行っております。
　その結果は全般に厳しいものでありましたが、その中で、一つ高い評価を得ているものがあります。それが、消費税増税を全治三年後に位置づけたということで、四一・四％の方がこれは肯定できるというふうに高い評価をしています。この結果をやや逆説的に解釈させていただければ、まさに受益に対する負担をどのように確保していくのかということに対して、そこに政治がどのように解を見出すのかということがはっきりしていない、これに対して懸念を抱いているのではないかというふうに解釈できるのではないかと思います。
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　これまで、財政制度審議会初めさまざまな場で、財政規律あるいは受益と負担に関する議論が行われてきました。しかし、これまでの議論というのは、サービスの供給側、つまり政府側からの議論が中心に行われていたということであります。しかし、私は、その先には需要側、すなわち国民側からの議論も必要ではないかと思います。それは、私たち一人一人の受益と負担に対する認識をどう醸成していくのかということであり、その先には、自立と公共心というものをどうはぐくんでいくのかということであります。そのためには、私は、市民が自発的に担う公共領域というものをいかに豊かにしていくかということが課題ではないかと思います。
　したがいまして、本日は、この需要側、すなわち国民側の視点から、市民が自発的に担う公共領域と、その旗手役として期待されたＮＰＯの課題について御説明申し上げたいと思います。
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　まず、ＮＰＯの役割でありますが、経営学の父と言われたピーター・ドラッカーは、ＮＰＯには大きく二つの役割があると述べました。一つは、社会的なサービスを提供することによって人々の生活の質を向上させるという役割であります。そして第二の役割は、人々に、寄附やボランティアなど社会参加の機会を通して、そのＮＰＯが取り組んでいる問題が自分の問題でもあるととらえ、そしてその活動を通して、自分たちもこの社会に役に立っているのだということを実感してもらう、そのような役割であります。それゆえに、ドラッカーは、ＮＰＯのことを市民性創造機関というふうに名づけました。
　実際に、このボランティアに参加している方々にインタビューをしてみますと、政策の動向や税金の使途に対して、より高い関心を示す傾向があります。そして、このような人々は、納税と投票という国民としての義務を果たしているだけでなく、それに加え、みずから公益に貢献する人々でもあります。
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　では、この十年どうであったかということであります。
　ＮＰＯ法が施行されて、昨年十二月一日で十周年を迎えましたが、その量的な成長は著しく、法人数は三万六千三百に至っております。旧公益法人制度が百年を経たところで二万五千でありますので、その成長ぶりがうかがえるかと思います。
　しかしながら、課題も明らかになっています。
　第一に、財政的に困難で容易に自立ができないということであります。
　第二に、社会的な信用の問題であります。違法行為、脱法行為というのは全く論外でありますが、それだけでなく、ＮＰＯ法の目的と精神とはおよそ異なるような団体と思われる団体が、法人制度を使ってＮＰＯを設立しているというケースも散見されるようになりました。これは明らかに、このセクターの社会的なイメージを悪化させます。
　そして第三に、行政の下請化の問題であります。
　ＮＰＯ法人は、収入規模二千万円を超えるぐらいから、収入の七割以上を収益事業で占める傾向があります。そして、その大半というのは、行政からの委託金であると推定されます。しかし、その委託金というのは大変安く、例えば常勤一人当たりの年額、年俸を百二十万円や百五十万円に設定しろというような要求が行政側からなされているケースも散見されます。そのために、このような安い委託を受けた団体の経営がますます悪化するというようなケースも見られます。
　このように、行政からの委託金に過度に依存した結果、ＮＰＯ側の組織の性質にも変調を来しています。幾つか特徴がありますが、一つは、ＮＰＯが持つ創意工夫力、これは社会的なイノベーション力とも言われていますが、それが失われ、そして寄附やボランティアを集めなくなっていくという特徴であります。
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　これは、ＮＰＯの収入規模の分布を示したものであります。
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　これは、ＮＰＯの収入構造を示したものであります。これで事業収入の比率が高いということがおわかりになるかと思います。
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　さて、先ほど申し上げたドラッカーの非営利組織の二つの役割について、日本のＮＰＯはこの十年、どのようにその役割を果たしてきたのでしょうか。
　まず第一の役割でありますが、社会サービスを提供するという役割であります。ここについては、ＮＰＯ自身が最もエネルギーを投じ、そして、質、量ともに、私は一定の成果を上げてきたと思います。
　しかしながら、第二の役割、市民性創造については大きな課題を残しました。例えば、五四・五％のＮＰＯ法人が、寄附をゼロ円、つまり集めていないという実態があります。それから、ボランティアというのはアマチュアの小規模な団体が行うものだといって、みずから切り離していく、差別化するような言動というのがＮＰＯ側から見られるということがあります。
　次のページをごらんください。これは、寄附金が、集めていない、集まっていないということを示したグラフであります。
　次のページ、十二ページをごらんください。ここは官から民へという政策の話をしたいと思います。
　ＮＰＯが急速にその数を拡大した十年間というのは、同時に、公益の、政府部門の改革を大きく進行させてきた時期でもありました。まさに、行財政支出削減とともに、民間が公共サービスを担うことを可能にするための一連の制度というのが施行されました。
　次のページは、市場化テスト、ＰＦＩ、特区法あるいは指定管理者制度の一覧を述べたものであります。この指定管理者制度を除きまして、これらの制度は、担い手、すなわち企業や民間非営利組織、それと行政との間の委託契約関係を基本としております。
　また、そのほか、自治体では、協働という、ある種のはやり、キャッチフレーズのもとで、安いアウトソーシングとしてＮＰＯに行政を委託するというケースもふえていった時期でありました。
　次のページをごらんください。これは、今申し上げた各制度の一覧であります。
　さらに一ページおめくりください。十四ページです。
　しかし、この行政機能のアウトソーシングというのはまさに行政の外延化でありまして、言い方をかえれば、行政機能が周辺に広がったということであります。しかしながら、非営利的な民間の活動が自立して公共を担うという事例は、この十年、余り広がっていなかったと思います。まさに、行政業務の効率化の努力はなされましたけれども、安い労働力を提供したことによって起こったＮＰＯの行政の下請化の問題というのは、市民社会を含めた、民間の公共の担い手を視野に入れた制度設計というのがうまくなされていなかったことを示唆しています。
　厳しい言い方を申し上げれば、行政の効率化だけを行えば、公共領域の設計が自動的にでき上がるという錯覚があったのではないかと私は思います。本当に市民が公共領域を担うことを期待していたのであれば、市民が自発的に担う公共領域をどのようにイメージし、そしてどのように環境を整備するかということを今後の制度設計に含めていくべきであろうと思います。
　次のページをごらんください。この問題を図でお示ししたいと思います。
　四角い枠が上下二段に分かれていますが、この上段部分は、政府が徴税して公共サービスとしてそれを国民に配分する、租税をベースにした公共領域であります。一般に私たちが想定しているのはこの公共ゾーンであります。しかしながら、下段の四角の部分、もう一つの公共領域があります。それは、つまり、政府を迂回せずに、市民が自発的に寄附やボランティアなどでリソースを提供して、そしてサービスを排出する分野であります。
　官から民へのアウトソーシングというのは、あくまでも租税をベースにして政府が担う公共領域の中で行われていたことであります。しかしながら、さきのＮＰＯの現状が示しているように、市民が自発的に担う公共領域というのは、大きくその課題を残しました。
　次のページをごらんください。そうであれば、私は、今後の政策の課題の一つに、目標として、市民が自発的に担う公共領域の充実というものを挙げたいと思います。
　この十年間、政府が担う公共領域の再編、再構築については多大なエネルギーを投じ、努力を続けられてきたと思います。しかしながら、そこから浮上したのは、市民が自発的に担う公共領域をいかに豊かにしていくかという課題であります。
　例えば、現在、非営利セクターの収入構造は寄附比率が八％しかありません。しかし、これを今後三〇％にまで引き伸ばすというのも一つの具体的な目標値ではないかと思います。
　次のページをごらんください。
　しかしながら、この目標を達成するためには、政策の視点の大きな転換が必要だと私は思います。つまり、量を追う政策から質を追う政策への転換が必要だということです。
　この十年、ＮＰＯの数をふやしてきましたが、それらの多くが、自立ができないということで要件緩和をして、ハードルを低くして、そして寄附免税の対象数をふやすアプローチをとってきました。しかしながら、今後は、自立したより強いＮＰＯを育成し、促進する、そして、それを皆が目指して切磋琢磨するような好循環をつくっていかなければいけないのではないでしょうか。まさにこれが質を求める政策ということであると思います。
　この十年間というのは、ＮＰＯをスタートさせた時期でありますので、ＮＰＯの揺籃期であったと思います。ＮＰＯ法は一九九八年の十二月、そして、ＮＰＯ法人に寄附免税資格を付与する認定ＮＰＯ法人については二〇〇一年に施行されました。そして、現在に至るまで、ＮＰＯ法に関しては主な改正は一回、そして認定ＮＰＯ法に関しては主な改正は五回行われていますが、その改正の内容の基本というのは要件緩和であります。
　したがって、この十年というのは、ＮＰＯ法制度に関しては要件緩和を行いながら、他方で、行政効率化という政策のもとでＮＰＯへの行政委託をふやした、その結果として行政の下請化を招いたということではないでしょうか。
　しかし、これだけでは市民が自発的に担う公共領域は容易に育たないということは、ＮＰＯの現状が物語っています。
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　質を求める政策というのは、市民社会をベースに正当な手続のもとで、きちんと成果を上げた団体に人、物、お金といったリソースが集まるための社会環境を整えるための政策だと思います。では、質を高めるためにはどのような政策的な手段が必要でしょうか。私は、新たな政策を投じるというよりも、現行の寄附免税制度、すなわち認定ＮＰＯ法人を見直すことによってそれが可能になるのではないかと思います。
　少し具体的に申し上げます。
　寄附免税制度というのは、すなわち、認定ＮＰＯ法人については、収入に占める寄附比率が一定の基準を満たしていることによってその団体が公益性があると評価する仕組みを採用しています。つまり、より多くの市民から寄附という支持を集めた団体こそが公益性があるという考えのもとにつくられた評価システムであります。
　私は、この評価システムの背景にある思想、考え方というものをより評価するべきであると思います。その上で、税制上のインセンティブ等をより厚くして、この評価の仕組みとインセンティブとの連動性をより強め、そして寄附などの民間資金をベースにした好循環をつくっていくということは可能ではないかと思います。
　本日は、行政効率化の先にある議論として、需要側、国民側からの視点ということで、市民が自発的に担う公共領域について御説明申し上げました。そして、今後、この領域をも制度設計に含めていくことが必要であること、そして、その旗手役として期待されているＮＰＯについては大きな政策の視点の転換が必要である、この二点の柱をもとに御説明させていただきました。
　御清聴ありがとうございました。