○鈴木参考人　ただいま御紹介いただきました東京大学の鈴木と申します。よろしくお願い申し上げます。
　ペーパーをお配りしておりますので、そちらの方も見ながらお話しさせていただきます。
　「国民の理解を得られる農業政策」というタイトルで書いてございますペーパーをごらんください。本日私が一番強調したい点が、まさにこの国民の理解を得られるという部分でございます。
　最初にポイントのみを要約して申し上げますと、御案内のとおり、今、農業、農村が大変疲弊しておりまして、これに活力を取り戻すということがまず大きな課題としてございます。それともう一つは、食料自給率のこれ以上の低下に歯どめをかける、それによって国民への食料の安定供給を確保するという二つの大きな課題があるわけでございますが、この課題を国民が納得できる政策根拠を示して実現するということが非常に重要だと思います。
　そのために必要な施策として、そこに四つほどポイントを挙げております。一つ目が、農業経営者が将来の経営計画の立てられるセーフティーネットを提供するということ、それから二つ目に、集団的な強制力に依存する生産段階の調整から販売段階の調整にできる限りシフトするということ、それから三つ目としまして、産業政策と社会政策とを組み合わせる形で、結果的に多様な農家を支援するということ、それから四つ目に、これに関連しますが、社会政策の根拠としましては、多面的機能というのを漠然とした形でお題目のように言うのでは通じませんので、そうではなくて、農業、農村の多様な価値を国民が具体的に納得できる形の指標で示して、社会政策の根拠に国民の賛同を得られるようにするということでございます。
　さて、農村現場の実態は、御案内のとおり、米価の急速な下落やえさ価格の高騰、燃料価格の高騰にもかかわらず、なかなか生産物の価格が上がらないというような状況で、農村現場では悲鳴が聞こえてくるような、大変な農業、農村危機がささやかれております。
　兼業農家は豊かだと言われていましたが、こちらの方も、御案内のとおり、地方の労働市場が縮小しまして、兼業農家にとっては農業収入と農外収入の両方の減少のダブルパンチで非常に疲弊しているということで、農村地域の購買力が急速に失われて、地方都市の商店街のシャッター街化も加速されるというような形で、地方経済全体に暗雲が広がっているという状況でございます。
　こうした中で、即応する形で、現場の窮状を打開するためにスピーディーにいろいろな施策が講じられてきたことは高く評価されるところでありまして、これにより小康を得ているという状態かと思います。ただし、これらの多くの施策は、あくまで緊急的な支援策の位置づけのものも多く、一時的な措置であることも認識しておかなければなりません。
　これまでとられてきた我が国の政策の特質としましては、ＷＴＯ、世界貿易機関のルールで定められた削減対象の政策というのを非常に厳しく受けとめまして、世界に先駆けて、米の政府価格や酪農の保証価格等、価格支持制度を廃止してまいりました。その精神は、価格は市場が決めるものであって、経営に対する支援は収入変動リスクの緩和を基本とする、こういう形で行われてきたわけでございます。ただ、この考え方における一つの懸念は、価格が趨勢的に下落基調になった場合に、所得低下に歯どめがかかるかどうかという点でございました。
　こうした中で、今、米価等の下落が激しくなっているという状況も受けまして、民主党さんから出されました戸別所得補償法案というものは、農業所得低下へのセーフティーネットを強化する意味で大変注目される制度で、その姿勢には敬意を表したいと思います。
　ただし、最大の問題点として私が考えますのは、一般国民からのばらまきという批判にこたえられない、過保護農政という、これは誤解なんでございますけれども、こういう点を払拭できないということにあるかと思います。
　農業の担い手は多様であって、多様な理由から支援を講ずる必要性があることは間違いないわけでございますが、そうした施策の根拠がきちんとわかるようになっておらない状態で、農家が困っているから一律に支援するというように受けとめられかねない政策というのは、国民の支持を得られないのではないかということでございます。
　それで、国民が賛同できる政策理由の明確化ということが重要だと考えるわけでして、この点でいいますと、農業、農村には多面的機能があるからとよく言われますが、これが十分具体的な指標になっていなければ、国民にはむしろ保護の言いわけのように受け取られてしまうということがございます。
　例えば、ヨーロッパ、北イタリアにも水田地帯がございますが、ここでは、稲作農家に対して三つの機能をきちんと指標化して、その三つの機能といいますのは、水質浄化機能、それからオタマジャクシや赤トンボが生息できるという生物多様性の維持、それから、日本でもよく言われることは言われますが、ダムとしての洪水防止機能、そういうものをそれぞれ評価して、米価には反映されていない便益に対して、これはみんながお金を集めて支払うべきであるという考え方で直接支払いが成立しているわけでございます。こうした具体的な指標化を通じて、その価値を国民によく理解してもらう、補助金の根拠を明確にするということが必要なわけでございます。
　このような多面的機能というのは、農家の経営規模の大小を問わず発揮される、あるいは、棚田の景観とか洪水防止機能でわかりますように、むしろ条件不利な地域の小規模農家の方が評価が大きい場合もありますので、小規模農家や中山間地域の支援の大きな根拠になるわけでございます。
　そうした点から考えますと、現行の農業施策体系というのは、どうも強い農業の育成という点が強調され過ぎた嫌いがあって、大きな誤解を招いていたと思われますが、実際には、産業政策と社会政策の組み合わせで多様な農業を支援するという考え方はきちんと整理されておるわけでございます。中山間地直接支払い制度とか、農地、水、環境保全向上対策のように、規模を問わない、あるいは条件不利地域に重点を置いた社会政策的な支援というのが、規模要件を導入した産業政策的な品目横断的経営安定対策と車の両輪と言われるゆえんでございます。
　したがいまして、産業政策としての品目横断的経営安定対策は規模要件を勘案するが、規模を問わず小規模層には別の理由によって支援の拡充を行うという形で施策根拠の仕分けを明確にすることが、結果的には、多様な農家全体に支援が行われつつ、その根拠が国民に納得されるということになるかと思います。
　先ほどイタリアの稲作への支援の例を挙げましたが、環境や景観を理由にした支払いは、ヨーロッパでは御案内のとおり非常に充実しておりまして、フランスの農家所得の八割がこうした直接支払いによって賄われているというような状況もございます。日本も、ヨーロッパに定着しつつあるこういうふうな価値観を国民によく理解していただいて、早急に、農地、水、環境保全対策のような対策の検証をして、これを充実するということが必要であろうかと思います。
　それともう一点は、生産調整への過度の負担をどう考えるかという点でございます。
　戸別所得補償法案では、市町村を含む行政の役割を重視した生産調整への明確な回帰を前提にしておりますが、強制感の伴う生産調整には限界感が強いことは無視できない事実だと考えます。しかも、同法案では、米のみならず、麦、大豆、飼料穀物等にも生産数量枠の設定を広げるという形で、従来以上に強制感のある生産調整の強化が前提となっております。
　生産調整のメリットを拡充して、参加、不参加は個人の選択に任されるというのであればよろしいかと思うんですが、これまでも、実際には、さまざまな集団的な強制力によって何とか生産調整は実施されてきたというのが実態でございます。
　そういう中で、現場の市町村職員等の負担が大きくなり過ぎて、農家の皆さんも大変だし、現場の行政ももたないということで今の流れができてきたわけでございますので、その流れを再度市町村等の役割強化という形に戻すことは至難のわざに思えます。つまり、米価下落の歯どめを生産調整の強化に過度に依存することは現実的ではないし、ましてやそれを他作物まで広げるということになると、かなり困難を極めるのではないかということが考えられます。
　しかしながら、それでは生産調整が緩むことを前提にせざるを得ないということも頭に置きますと、それでも米価下落に対処できる、あるいは農家の再生産が可能になるような補てんシステムというものをやはり考えておかなきゃいけないのではないか。その場合に、現在の制度体系でそれが十分可能かどうかをよく検証する必要があると思われます。
　収入変動緩和対策、いわゆるナラシにつきましては、減収幅が大きくなった場合にも対応可能な形の補完措置がとられましたので、今はそれが十分な機能を果たすかが注目されると思います。
　それから、今回は緊急的に備蓄の積み増しという形で買い上げも行われましたが、このあたりをもう少しシステム化して、過剰時の隔離機能を拡充するというようなことも可能性としては考えられるのではないか。つまり、生産段階での調整に大きく依存せずに、販売段階での調整機能を強化する必要があろうかと思います。
　これは一つの例ですが、アメリカのローンレート制度というのがございます。一俵幾らかというのは、仮置きの価格をそこでは示しておりますが、米を担保にした質入れの短期融資で、現物を戻して市場で売ってもいいし、質流れさせてしまってもいいという形のシステムですけれども、この質流れ分につきましては、えさ米とかバイオ燃料米とか援助米、米粉とか、そういう形で主食用市場から完全に切り離すという仕組みでございます。何らかの価格水準がここで設定されておりますれば、大規模層にとって、あるいはその他の担い手にとってもそうですが、その価格を目安にして経営計画を立てられるということがございます。実は、この考え方自体は現行の集荷円滑化対策に反映されておりまして、現行の手取りはいろいろ合わせまして七千円程度でございますので、これをベースにして、こういう制度を拡充するかどうかということも検討の余地があるのではないかと思います。
　現在、生産調整を含む米政策には約四千億円ぐらいが投入されております。このうちの一千億円というのは、私が試算しました市町村段階でのもろもろの推進費用が約一千億円かかるということを組み込んで、全体で四千億円ということなんですが、この四千億円をえさ米やバイオ燃料米、援助米、米粉としての処理費に活用するとしますれば、かなりのことができるように考えられます。
　援助米につきましては、八億五千万人の世界の栄養不足人口に日本が貢献するという国際貢献の立場からＯＤＡとか外務省予算で見ることもできますし、バイオ燃料につきましては、エネルギー自給率向上の観点から経産省予算、あるいは、不測の事態に備えた米備蓄につきましても、こういう国際需給の逼迫等を受けまして、国民のコンセンサスが得られましたら、フィンランドのような一年分とはいかないまでも、国防予算でこういうことを拡充するというような可能性もあるんではないか。
　以上はほんの一例にすぎませんが、生産調整の緩みを前提としても、生産者が、価格がどこまで下がるかわからない、経営計画が立てられないというような状況にならないように、ことしの秋に向けて現行制度体系の検証を急ぎ、必要な拡充が望まれるのではないかというふうに考えております。
　それと、もう一点申し上げたいのは、コスト削減の限界と消費者の支援という点でございますが、日本農業につきまして、非常に限られた土地条件のもとではございますが、国民に対して可能な限り低コストで食料を供給するという努力は最大限行うべきではありますけれども、念頭に置いておかなきゃいけないことは、幾ら日本農業が規模拡大してコストダウンしましても、例えばオーストラリアの農業とコスト競争で勝てるわけがない。我が国の分散錯圃は容易に解決できるものではございません。私もオーストラリアの西部の穀倉地帯を見てまいりましたが、五千八百ヘクタールの一戸当たりの耕地面積を二・五人ぐらいで経営しているのが、これが平均より少し大きいだけだというような状態でございますので、強くなれば勝てるという世界ではございません。
　そういうことを考えますと、日本の場合には、消費者から、少々高くても日本のものを買いたい、皆さんがつくったものを信頼して買いたい、そういうふうな支援を受けられるような農業、そういう環境にも人にも動物にも優しい資源循環型の農業に徹して、それを消費者がしっかり受けとめてくれるような信頼関係を築かなければ、これからもたなくなるというふうに考えるわけです。
　その場合に、日本の消費者というのは、欧米に比べて生産者との一体感が薄い、農業、農村に対してやや思いやりが薄いように思われます。この大きな理由の一つは、高関税で世界に閉鎖されて補助金漬けの日本農業というような日本農業過保護論が世論形成された。これは全く誤った情報でございますが、こういうことは、日本農業、農村を攻撃することで利益を得られる人々によって意図的な批判が行われ、しかし、国民がそれを信じてしまっているということでございます。これは、我々関係者の共同責任であると思います。
　若干申し上げますと、例えば、関税が高いというのは全くの間違いでございます。関税が高かったら、我々の体のエネルギーの六一％もが海外に依存して、こんなに輸入食料があふれるわけがない。関税が低いから、これだけの自給率の低下があったわけです。もし補助金漬けであれば、このように農業、農村は疲弊しておりません。日本の国内の農業保護額は、今やアメリカやＥＵよりもはるかに小さい数字になっております。
　このような誤りを正し、正確な情報を国民に伝えるとともに、さらなる自由化を含む規制緩和で一部の産業の短期的利益や安い食料と引きかえに我々国民が多くのものを失うということ、これをきちんと説明して、ばらまきという批判は排除し、必要な農業政策をきちんと理解を得て行うことができなかったら、日本の将来に取り返しのつかない禍根を残すことになりかねない、そういう過渡期に来ておると思います。
　そういう意味でも、消費者、国民の皆さんに納得してもらえる根拠に基づいた施策体系、そういうものをきちんと示すことが農業、農村を守る一番大事な視点だというふうに考えております。
　以上でございます。