○上山参考人　おはようございます。
　私は、現在ワシントンＤＣに住んでおりますけれども、二カ月に一度日本に戻ってまいります。それで、特殊法人でありますとか自治体あるいは中央省庁のいろいろな改革プロジェクトの委員でありますとかアドバイザーをやっております。そういった経験をもとに、きょうはお話をさせていただきたいと思います。
　私は、もともとは経営コンサルタントでありまして、国家公務員を四、五年やりました後、マッキンゼー社という大企業の改革を主にやる企業でコンサルタントをやっておりました。十四年間に約二十社のリストラクチャリングであるとか構造改革というのをやってきております。その経験をもとに、政府あるいは自治体の改革はいかにあるべきかということをここ数年間ずっと考え、本を書いたり、いろいろなところでお手伝いをしておる、こういうものであります。
　きょうは、政策評価制度、これを中心に、これまでできてきたこと、それから、今後どうあるべきかということについて意見を述べさせていただきます。
　お手元に私のレジュメ、資料がございますが、それの三ページをお開きください。横長の図があります。これをまず御説明したいと思います。
　政策評価につきましては、先生方御存じのとおり、既にもう各省庁で実施されておりまして、ホームページでも一部その試行結果が公表されております。ですが、まだなかなか具体的にイメージがわくような形で成果が出されておりませんので、本来こういうものであるべきだということを海外の例から引いて簡単にちょっと御説明したいと思います。
　政策評価は、企業でいいますと業績評価そのものでありまして、ある組織、ここでは局というものを例にとっておりますが、例えば文部科学省の小学校の教育を担当している局、そこの仕事ぶりを評価する、それをどういう切り口で政策評価ではやるのかということを例で示しております。
　政策目標というものをまず掲げるわけですが、例えば学級崩壊対策であるとか学区の自由選択制とか、これは、議員の先生方あるいは行政マン、国民、いずれの観点から見ても大事だなと思うような課題の固まり、これに沿って実際に評価をしていく。目的をまずはっきりさせる必要がありまして、学級崩壊であれば、現在どれぐらいあるのかということをまず理解する。例えば、仮に一〇％だとします。そうすると、これは大変だということで、一年たったら三％以下にしたいな、これがアウトカム、成果の目標。それに対してどんな仕事を役所はすればよいのかということで、例えばボランティアの先生を投入しよう、これがアウトプットであります。当然それにはお金が必要になりまして、これがインプットということになります。
　従来の行政にもこのような作業は当然あったわけですけれども、体系的にされていなかった、あるいは情報公開されていなかった。あるいは、インプットとアウトプットというのは予算編成のプロセスで明快になります。幾らの予算を使ってこれだけの仕事をする、インプット、アウトプットははっきり出されていたわけですが、その結果、何をどこまで変えるのかというアウトカム、これに関しては今まで余り明快にされていなかった。それをはっきりしていこうではないかというのが、政策評価の一つの眼目であります。
　企業に例えますと、右端のインプットが投資であります。アウトプットが売り上げだ、アウトカムというのが利益に相当する、こういうふうに私は理解をしております。
　というのが、本来の政策評価制度の考え方です。もちろん、細かいことを言い出しますと、これだけではない、もっといろいろあるんだということですけれども、本質的には、目標を立てて、一定期間後、どれぐらいインプット、アウトプット、アウトカムがあったのかということを測定する、その上で次どうするかを考える、これがこの制度であります。
　次のページを見ていただきたいんですけれども、これがいわゆるガバナンスあるいは経営改革という観点からどういうふうに意味を持つのかということが実は大事であります。政策評価をやれば、あたかも急に行政効率がよくなるというような論調に時々接するんですが、政策評価は非常に有効な道具ではありますけれども、これだけをやれば何か大きく変わるというものではありません。大きく分けると四つ、四つのことを同時にやって初めて政策評価も機能するというふうに考えます。
　この図は、民間企業のコーポレートガバナンス、行政監視に相当するというふうに考えればいいと思いますが、それと照らし合わせて政策評価を位置づけ直したものであります。
　民間企業のよい経営というのはどのようにして行われるかといいますと、この図の左の方に「民間経営手法」と書いて組織の図がありますけれども、極めて当たり前ですけれども、現場で仕事をしている第一線の人たちが自分のやっていることを点検して次の課題を見つけてみずから改善する、こういう活動が当然一番重要なわけです。ただ、現場の人たちが頑張っても解決できない話がある。お金、予算が必要、あるいは制度を変えないとだめ、そういう場合には経営者が出てきて戦略目標を立てる、あるいはそこに投資というものが発生する。
　そこで、いわゆる戦略計画というものができてくるわけですけれども、企業のいわゆる年次報告書、アニュアルレポートに書いてあることは、この図でいいますと、下から二番目の「目標管理」というところであります。幾らのお金を使ってこんなことをやりましたというのを株主に対して報告する、これがアニュアルレポートであり、この図の下から二段目の分野であります。行政評価あるいは政策評価というのは、この下から二番目の部分になるわけです。
　そのようにしていろいろな情報が企業から外へ出てきますと、それに対して監査というものがかかる。これが下から三番目の「専門家による評価」。しかし、それでも完全に信用できないということになりますと、情報公開というものをかけなくてはいけない。いわゆるエンロンのスキャンダルなどはこの下から三番目のところで、企業と監査の間で癒着があった、こういうことになります。政策評価というのは、この下から二番目の部分でしかありませんで、実は、そのためには一番下の現場改善活動というのがまずないとちゃんとした評価ができないということであります。
　一般論はこの程度にしまして、現在の政策評価がどうなっているかということについて、簡単に触れさせていただきます。
　レジュメの一番最初のページに戻ってください。私、日本を離れておるということもありまして、東京に戻ったときに、いろいろな省庁の評価担当の方々あるいは幹部の方に少しインタビューをしてみました。そうしますと、押しなべて、この評価というものを理解するということに関してはかなり進んできた。予算の議論、政策の議論のときに、例えばアウトカムはあるのかといったような議論があちこちでされるようになって、意識という意味では大分変わってきた。それから、国民に対する説明という意味でもかなり意識されるようにはなった。
　しかしながら、むだな予算を削り、あるいは生産性を上げていくという意味では、まだとてもそういうところには行っていない。むしろ、書類を書いたり報告をしたり会議をしたり、こういう政策評価導入にまつわるいろいろな作業に追われていて、本来、そもそも何をやるべきだったのかというところまでは手が回らない、こういう状況であります。
　それから、そもそも評価をやってみてつくづく思うんだけれども、今の役所の仕組みがなかなか改革というものに向いていないな、これが実はいろいろな方々の意見であります。
　例えば、評価をしてこの事業は問題だということに気がついても、それでは実際に改善できるかといいますと、改善したところで特に褒められるわけでもない。あるいは、予算あるいは人事というものががちがちに固まっていて、その制約がある限りは、自分たちが自主的に目標を変えて次のステップに向かって進むということがなかなかできないんだ、こういうフラストレーションが現場の側にあります。つまり、評価されて問題が出る、そうすると自分たちは直したい、だけれども、今の制度の中ではそれが自分たちのイニシアチブでできない、こういうフラストレーションがあるわけです。
　制度自体に関してどうかということを、これは今度は私の視点で見ますと、まだまだ極めてプリミティブといいますか、制度をつくっただけという状態に近いと思います。
　まず、評価作業自体が自己目的化している。例えば予算編成であるとか現場のいろいろな政策立案活動、これに使われていない、つながっていない。気持ちの上ではつながり始めているけれども、実際の仕事には反映されていない。
　それからもう一つ、非常に大きな問題は、法制化のプロセスで、この評価というものは客観的かつ厳格な実施を行うんだということが明確に書かれたわけですね。評価をする以上、こうありたいというのが法制化のプロセスでの議論だったんだろうと思いますが、実は、業績評価というものは、第三者がある日突然来て、いい悪いということを決めつけるというものではないわけです。自分で目標を立てさせて、それができたかどうか自分で分析をさせて、それに対して君の見方は甘いんじゃないかというような対話を繰り返していく、これが非常に大事なわけです。
　ところが、現在の制度は、各省庁から出てきたものに対して事後に一方的に各省庁のチェックをするという意味で、総務省あるいは学識経験者の第三者委員会がチェックする、こういうことになっていて、実務家からすると大変怖い。最初に自分が何を約束したのかということと関係なく、一方的に後からチェックされる、こういうことになりますので、やはり高い目標を出すのは怖いし、自分の担当業務に関して素人であるような他省庁の公務員、あるいは外の民間の人たちにいきなり評価されるというのは嫌だ、こういう問題があるわけです。
　したがって、外から厳格に評価したいという意図はわかるわけですけれども、これはイソップ物語の「北風と太陽」という話を思い起こすべきだと思うわけです。北風をびゅうびゅう吹かせますと、必要な情報も何も出てこない。政策評価で立てる目標は低目にする、全部できています、こういう形で、書類づくりだけが進行するということになるリスクが極めて高いので、そういう意味で、後でまた質疑の中で提案しますけれども、現在の制度そのものの運用の仕方というものをもう少し各省庁の自主性にゆだねてみる、その上でまたチェックをかけていく、こういうことにする必要があるのではないかというふうに思います。
　以上です。