○田中参考人　日本弁護士連合会消費者問題対策委員会副委員長の田中厚と申します。法案に対する意見を述べさせていただきます。
　日弁連は、あるべき公益通報者保護制度について検討を重ね、国民生活審議会に始まる法案作成経過の節目節目に意見書を提出しております。きょうは、その意見書の立場に沿って、日弁連を代表して意見陳述をさせていただきます。
　公益通報者保護制度の立法化は必要であります。しかし、本法案には問題点が多々あり、このままでは、現在よりも公益通報者の保護水準を切り下げ、公益通報者を萎縮させるので、最低限、以下の三点の修正がなされない限り、反対せざるを得ません。
　第一に、通報対象事実を、限定列挙された法律のうち罰則で担保された規定違反の事実に限定するのではなく、英国公益開示法に倣って、人の生命、身体、財産への侵害、危険、環境破壊、公益にかかわる違法行為一般、これらに関する情報隠匿行為、こういった定め方をすべきであります。
　第二に、通報先を、被害の発生、拡大防止に必要と認められる者に限定しないということであります。
　第三に、外部通報の保護要件が極めて限定的に列挙されていますので、一般的保護要件を付加すべきと考えます。
　この意見の理由について述べさせていただきます。
　まず、本法は、一歩前進ではなく後退だということであります。
　限定的な要件を明確化することによる萎縮的効果が指摘されます。
　これまでの審議を傍聴させていただきましたが、本法案は、通報対象、通報先、通報要件が極めて限定されていることは共通認識になってきたことと思います。それを前提に、野党側は各要件の緩和を求めています。これに対して政府・与党側は、従来保護されていたもののうち類型化できるものを明確化したものであり、通報者にとっても予測可能性がつくので通報しやすくなる、本法案の対象外の公益通報も従来どおり一般法理で保護され得る、したがって、本法案は公益通報者保護制度の一歩前進となるので、早く立法化する必要があるというふうにされています。
　本当に一歩前進であれば、日弁連としても反対するものではありません。しかし、以下の理由により、本法案は、一歩前進ではなく後退と言わざるを得ないのです。
　一つは、通報しようとする者に大きな萎縮的効果が働くということです。
　竹中大臣は、自分が通報者の立場に立った場合、このような法律があれば、どのような場合に保護されるか明確化されるので、それを見て検討することができる、予測可能性がつくので通報しやすくなるという御趣旨の答弁をされました。しかし、本当にそうでしょうか。
　通報者が内部に通報することは、対象が犯罪行為等に限られているとはいえ、犯罪行為等が生じ、またはまさに生じようとしていると思う場合に、通報者に不正の目的がなければいいということでありますから、比較的容易だということがわかります。
　しかし、最近報道されている不祥事は、トップの犯罪であったり、組織ぐるみ、会社ぐるみ、場合によっては業界ぐるみの場合もあります。そのように内部で是正措置が期待できない場合には、次に行政機関に通報することが考えられます。
　行政機関への通報は、内部通報の要件のほかに、犯罪行為等が生じ、またはまさに生じようとしていると信ずるに足りる相当の理由があるという要件が付加されています。「相当の理由」とありますが、事業者が事実を否定して争うことが十分予想されますので、犯罪行為等と信じるに足りる相当の理由を裏づける証拠がなければ、規制行政機関に対しても通報できないということがわかります。この要件で既にかなり通報をちゅうちょするでしょう。
　勇気を奮って何とか行政機関に通報しても、適切な措置がとられるとは限りません。産業育成を目的とし、業界との癒着が生じやすい我が国の行政システムの現状からしても、東京電力事件の例や三菱自動車タイヤ脱落事件、これはちょっと新聞記事で資料をおつけしましたが、こういう事故に見られますように、行政機関への通報に対して、行政が迅速適切に対応することを期待することは困難と言わざるを得ません。場合によっては、東京電力の例のように、事業者側に氏名を漏らされるおそれすらあります。
　また、六本木ヒルズ事件の原因となった回転ドア、この件についても新聞記事を資料でおつけしましたが、罰則で担保された安全基準がない製品に危険がある場合、本法では通報対象事実を刑法の業務上過失致死傷罪とするしかありません。この場合、処分・勧告権限を有する行政機関とは警察、検察しか考えられませんが、現実に悲惨な事故が発生しない限り、危険が判明したというだけでは、警察や検察に通報しても動いてくれるはずがありません。
　内部もだめ、行政もだめとなると、マスコミ等外部に通報するしか是正の道はなくなりますが、この場合は、行政に通報する場合の要件のほかに、第三条第三号のイからホのいずれかに該当する場合という要件がさらに付加されています。内部や行政に通報すれば不利益取り扱いを受けると信じる相当の理由があること、内部に通報すれば証拠隠滅のおそれがあると信じる相当の理由があること、口どめをされたこと、内部通報したが二十日以内に調査をするという回答がなかったり調査をしなかったこと、個人の生命、身体に危害が発生しまたは発生する急迫した危険があると信じるに足りる相当の理由があること、これらのいずれかに該当しなければなりません。
　行政に通報して適切な措置がとられなかった場合は要件にはありませんので、外部通報はできません。また、まず内部に通報した場合に、二十日以内に調査を行う旨の通知をし調査さえすれば、是正措置を講じたか否かに関係なく、やはり外部通報はできません。さらに、イからホのいずれかに該当した場合でも、通報先は、犯罪行為等の発生またはこれによる被害の拡大防止に必要と認められる者に限られているということになります。仮に、将来解雇等の不利益処分を受けた場合は、これらの要件をすべて満たすことを立証しなければ保護されないということになりますから、よほど勇気のある人でも通報をあきらめざるを得ないでしょう。
　一般法理によってケース・バイ・ケースで保護される余地があることを広報周知すればよいとの反論が予想されますが、本法の要件に該当しない通報は保護されない可能性があると言われてなおかつ通報に踏み切る者は、ほとんどいないと思われます。
　政府がおっしゃっている予測可能性とは、結局、こういう結果を招くことになります。要件を明確化してもそれが余りにも限定的であれば、通報者を萎縮させることになることは明らかです。
　次に、一般法理の解釈に悪影響を及ぼすということであります。
　政府は、本法案の対象外の公益通報であっても第六条の解釈規定によって一般法理で保護され得るので、公益通報者保護は後退することはないと言っています。しかし、裁判実務に携わる我々弁護士の立場から申し上げれば、それは余りにも楽観的な見通しと言わざるを得ません。本法の限定的な通報要件が流動的な一般法理の解釈に悪影響を及ぼし、スタンダードとして定着することによって、結果として従来の保護水準を切り下げることが大いに懸念されるのです。
　過去の裁判例を見ると、一般法理はいまだ流動的であり、固まっておりません。どのような場合に公益通報者に対する解雇等不利益処分が無効になるのか確定した最高裁判例と言えるものもありません。下級審判決は、通報内容の基本的部分に真実相当性があれば保護するというものから、それに加えて事業者内部での是正の努力を尽くしたこと等を要求するものまで、区々に分かれています。
　このような一般法理の解釈が流動的な状況下では、裁判官は、現行法上何らかの基準があれば、類推解釈という手法を通じてそれに依拠しがちです。そうすると、本法の対象外とされた生命、身体に危険を及ぼすが罰則つき規制がないといったケースにおいて、裁判所が一般法理による救済要件を検討する場合、本法の通報手続要件を解釈基準として用い、本法同様の限定的要件が要求されることが十分予想されるのです。本法が罰則で担保された法令違反の事実の場合でも限定的な要件を課していることからすると、これに該当しない実質的な危険が生じる事実を通報した場合はさらに厳しい要件のもとでしか保護されないことにもなりかねません。
　このような一般法理への悪影響を防ぐためには、外部通報の保護要件として、上記イ—ホの要件のほかに、これに付加して「イ—ホのほか、通報の対象となった事業者等の行為の内容、人の生命、身体、財産、環境、その他の保護法益への侵害、危険の程度、通報先、通報者がその外部通報先に通報するに至った事情等を考慮し、当該外部通報先への通報が相当であること、又は通報時において相当であると信ずるに足りる合理的理由がある場合」、こういった一般的保護要件を明記して、イからホ以外の場合にも保護される余地を残すことが必要不可欠です。
　政府側のお考えが、竹中大臣の御答弁でありましたように、本法は、保護されるべき公益通報のうち類型的なものを明確化して通報者の予測可能性を明らかにして公益通報しやすくしたものであって、本法の場合のほかにも一般法理によって保護される場合が十分あるというものであれば、通報者の予測可能性についてはイからホの各要件によって予測可能性がつきますので、一般的保護要件を加えることを拒む理由にはならないのではないでしょうか。
　限定的に列挙された要件のみを明記し一般的保護要件を明記しないというのは、結局、本法の要件に該当しない公益通報は保護されないという予測可能性を労使双方に与えることを期待しているとしか考えられず、今より公益通報を萎縮させ、後退させることになります。
　通報対象事実について申し上げます。
　対象が狭過ぎて被害の発生を防止できないということであります。
　限定的に列挙される法律のうち刑罰で強制され得る規定の違反の事実のみが対象とされ、極めて狭い範囲に限定されている点で大きな問題があります。審議会案においても「規制違反や刑法犯などの法令違反」としていたものを、さらに処罰に結びつくものに狭く限定したものになっており、しかも、今回の法案では、政治資金規正法、公職選挙法、税法等については、国民の生命、身体、財産の利益保護にかかわる法令ではないとのことで対象外とされています。本法案のような限定を加えれば、そもそも対象から外された法令の違反のほか、処罰規定による裏づけのない法令違反や、形式的には法令違反に該当しない国民の生命、身体、財産等への侵害や危険、民事不法行為上の違法行為等は、いずれも本制度の対象外となってしまいます。
　例えば、雪印乳業事件で問題となった総合衛生管理製造過程、これはいわゆるＨＡＣＣＰシステムを食品衛生法に導入したものでありますが、この承認を受けた製造過程の無断変更。それから、外国で危険性が認識され禁止されている医薬品の使用、過去の例では薬害エイズ事件を発生させた非加熱血液製剤などがありました。強制的な安全基準が定められていない危険な製品、例えば六本木ヒルズ事件で問題になった回転ドア、遊園地や公園の遊具。こういった、法案では公益通報の対象外とされる問題は枚挙にいとまがありません。
　罰則を背景にした法令の規制は、事業者側が受け入れるまでなかなか法制化が実現しないために、どうしても後追いであり、その間に消費者、国民に深刻な被害が多数発生してしまうことになります。シックハウスの原因となるホルムアルデヒドは、平成六年に社会問題化しましたが、厚生省の指針値ができたのが平成九年六月、建築基準法で強制的に規制されたのがようやく昨年の平成十五年と足かけ十年間を要し、この間に何百万人というシックハウス患者を発生させています。
　国民、消費者に深刻な被害が発生する前に、公益通報者が内部や外部に通報できるように、通報対象は、人の生命、身体、財産に対する危害、危険、環境破壊またはそのおそれ、及び消費者利益等公益にかかわる違法行為一般とすべきであります。
　英国公益開示法を見習うべきだということであります。
　これは、資料におつけしましたが、英国では、公益通報者保護制度の一般法である公益開示法が制定されていますが、そこでは通報対象事実を犯罪事実に限定しないことはもとより、民事法も含めた法的義務違反、個人の健康や安全に対する危険、環境破壊、さらにこれらの事項に関する情報の隠匿を対象としています。このように通報対象を広く定めているのは、そうでなければ公益通報を公益のために生かせないからです。我が国においても、この英国公益開示法に倣って、通報の対象に広く一般人が公益にかかわる違法と考える事由を盛り込むべきであります。
　対象か否かの判断の困難性という問題があります。
　個人の生命身体に危険を及ぼすような一定の問題がどの法令の規定に違反するのか、その法令違反が行政処分を経て最終的に刑罰で強制される規定違反に該当するのかという判断は、法律の専門家であっても容易ではありません。ましてや労働者にとってその判断は至難のわざでありますので、通報を萎縮させることになります。この春発覚して社会問題になった採卵日偽装事件、これは新聞記事をおつけしましたが、採卵後半年後の卵を最近とれたもののように偽って販売したものでありますが、この事件でも、規制当局の京都府ですら、当初は犯罪行為に該当しないと誤解して不処分の方針であったわけです。
　次に、対象法令の政令委任の問題です。
　わずか七法律を列挙するだけで、あとはすべて政令に委任しています。同じような公益通報をしても、通報対象事実がたまたま政令に指定されているか否かによって、本法による保護が受けられたり受けられなかったりするのは不合理です。本法の公益に「公正な競争の確保」をうたいながら、独占禁止法を初めから対象法令に入れなかったのは疑問がありますし、消費者の安全に関する重要法令としては、道路運送車両法、消費生活用製品安全法、薬事法、建築基準法、電気用品安全法等もありますが、これらが対象法令に含まれるのか、これも現段階では不明確です。
　国会の審議、パブリックコメントを通じて十分意見を聞いて政令で定めるとのことですが、時間の関係で十分審議されているとは思われませんし、パブリックコメントについても、この法案の提出経過から明らかなように、意見が反映されるとは期待できません。
　最後に、通報先について述べます。
　国民生活審議会報告書では「被害の未然防止・拡大防止のために相当な通報先」とされていましたが、本法案は、通報対象事実の発生、それによる被害拡大の防止に必要と認められる通報先であることを要求しています。竹中大臣は、報道機関や消費者団体も事業者外部の通報先に含まれると答弁され、永谷国民生活局長は、労働組合、公益通報者を支援するＮＰＯ、消費者団体は通報先に含まれるだけでなく外部通報でもない旨答弁されました。しかし、法案の文言上、消費者団体、報道機関、議員、公益通報者支援組織など、規制権限を有しない通報先は、そもそも被害の発生、拡大防止に必要と認められる通報先ではないと解釈されるおそれがあります。通報者に必要な通報先であることの立証負担を課すことにもなりますので、外部通報を萎縮させることになります。
　その他の問題もありますが、時間も参りましたので、これで意見陳述を終えさせていただきます。ありがとうございました。