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○議長（伊吹文明君）　日程第二、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律案、これに関連する日程第三、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案、同じく関連する日程第四、内閣法等の一部を改正する法律案、同じく関連する日程第五、地方公共団体情報システム機構法案、右四案を一括して議題といたします。
　委員長の報告を求めます。内閣委員長平井たくや君。
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　行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律案及び同報告書
　行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案及び同報告書
　内閣法等の一部を改正する法律案及び同報告書
　地方公共団体情報システム機構法案及び同報告書
 〔本号末尾に掲載〕
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 〔平井たくや君登壇〕
○平井たくや君　ただいま議題となりました四法律案につきまして、内閣委員会における審査の経過及び結果を御報告申し上げます。
　まず、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律案は、行政機関、地方公共団体その他の行政事務を処理する者が、個人番号等の有する特定の個人等を識別する機能を活用し、並びに情報システムを運用して、効率的な情報の管理及び利用並びに他の行政事務を処理する者との間における迅速な情報の授受を行うことができるようにするとともに、これにより、国民が、手続の簡素化による負担の軽減、本人確認の簡易な手段その他の利便性の向上を得られるようにするために必要な事項を定めるもので、その主な内容は、次のとおりであります。
　第一に、個人番号の指定及び通知並びに利用範囲等について定めるものであります。
　第二に、個人番号カードの交付について定めるものであります。
　第三に、個人番号をその内容に含む個人情報の保護について定めるものであります。
　第四に、特定個人情報保護委員会の設置等について定めるものであります。
　第五に、法人番号の指定及び通知等について定めるものであります。
　次に、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案は、住民基本台帳法等三十六の関係法律の規定の整備等を行うものであります。
　次に、内閣法等の一部を改正する法律案は、内閣官房における情報通信技術の活用に関する総合調整機能を強化するため内閣官房に特別職の国家公務員として内閣情報通信政策監を置くとともに、内閣情報通信政策監を高度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部の本部員に加える等の措置を講ずるものであります。
　最後に、地方公共団体情報システム機構法案は、個人番号の生成の業務等を行う組織として、地方公共団体情報システム機構を設立することとし、その組織、業務の範囲等に関する事項を定めるものであります。
　以上の四法律案は、去る三月二十二日、本会議において趣旨説明及び質疑が行われた後、直ちに本委員会に付託されました。
　本委員会においては、同月二十七日、甘利国務大臣、山本国務大臣及び新藤総務大臣から提案理由の説明を聴取し、質疑に入りました。四月五日には参考人から意見を聴取し、同月十一日には総務委員会、財務金融委員会、厚生労働委員会との連合審査会を行いました。
　同月二十四日、自由民主党、民主党・無所属クラブ、日本維新の会、公明党及びみんなの党の五会派共同提案により、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律案に対し、この法律の目的として、行政運営の効率化及び行政分野におけるより公正な給付と負担の確保を図ることを明記すること、この法律の基本理念として、国民の利便性の向上及び行政運営の効率化に資することを明記すること、特定個人情報を提供できる場合を追加すること、政府は、給付つき税額控除の施策の導入を検討する場合には、給付つき税額控除の施策に関する事務を実施するために必要な体制の整備を検討するものとすることを内容とする修正案が、内閣法等の一部を改正する法律案に対し、内閣情報通信政策監に対する事務の委任主体を高度情報通信ネットワーク社会推進戦略本部長とするとともに、本部長は、関係行政機関の長等に対する資料の提出等の協力の求めに係る事務を内閣情報通信政策監に行わせることができること、本部長は、内閣情報通信政策監の意見及び報告に基づき、必要があると認めるときは、関係行政機関の長に対し、勧告することができること等を内容とする修正案がそれぞれ提出され、両修正案の趣旨の説明を聴取し、次いで、各案及び両修正案を一括して質疑を行いました。
　同月二十六日、安倍内閣総理大臣の出席を求めて質疑を行い、質疑を終局いたしました。質疑終局後、討論を行い、順次採決いたしましたところ、まず、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律案の修正案及び修正部分を除く原案はいずれも賛成多数をもって可決され、本案は修正議決すべきものと決しました。次に、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律の施行に伴う関係法律の整備等に関する法律案は賛成多数をもって原案のとおり可決すべきものと決しました。次に、内閣法等の一部を改正する法律案の修正案及び修正部分を除く原案はいずれも賛成多数をもって可決され、本案は修正議決すべきものと決しました。最後に、地方公共団体情報システム機構法案は賛成多数をもって原案のとおり可決すべきものと決しました。
　なお、行政手続における特定の個人を識別するための番号の利用等に関する法律案及び内閣法等の一部を改正する法律案に対し附帯決議が付されました。
　以上、御報告を申し上げます。
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○議長（伊吹文明君）　四案を一括して採決いたします。
　日程第二及び第四の両案の委員長の報告はいずれも修正、日程第三及び第五の両案の委員長の報告はいずれも可決であります。四案を委員長報告のとおり決するに賛成の諸君の起立を求めます。
 〔賛成者起立〕
○議長（伊吹文明君）　起立多数。よって、四案とも委員長報告のとおり議決をいたしました。
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　災害対策基本法等の一部を改正する法律案（内閣提出）の趣旨説明
○議長（伊吹文明君）　次に、内閣提出、災害対策基本法等の一部を改正する法律案について、趣旨の説明を求めます。国務大臣古屋圭司君。
 〔国務大臣古屋圭司君登壇〕
○国務大臣（古屋圭司君）　ただいま議題となりました災害対策基本法等の一部を改正する法律案につきまして、その提案理由及び内容の概要を御説明申し上げます。
　本法律案は、東日本大震災から得られた教訓を生かし、今後の災害対策を充実強化するための災害対策法制の見直しの一環として、昨年六月に公布、施行された災害対策基本法の改正に引き続き、同法の附則及び附帯決議等も踏まえ、さらなる法制化を図ることを目的とするものであります。
　以上が、この法律案を提出する理由であります。
　次に、本法律案の内容について、その概要を御説明申し上げます。
　第一に、災害に対する即応力の強化等についてであります。
　災害緊急事態の布告があったときにおいて、災害応急対策のみならず、被災地外も含めた国民生活、国民経済等の重要課題について、政府が対処基本方針を定め、内閣総理大臣の指揮監督のもと、政府が一体となって対処する仕組みを創設するとともに、内閣総理大臣は、物資の買い占めの自粛等についての協力を国民に要請できることとし、要請を受けた国民は必要な協力をするよう努めることとしております。
　また、災害により地方公共団体の機能が著しく低下した場合、国が地方公共団体の災害応急対策を応援し、または応急措置や広域一時滞在に係る協議を代行できるようにすることとしております。
　さらに、被災者の救助、援護等のため特別の必要がある場合は、平常時における各種の規制の適用除外措置を講ずることとしております。
　第二に、住民等の円滑かつ安全な避難の確保についてであります。
　市町村長は、防災施設の整備の状況、地形、地質その他の状況を勘案して、安全性等の一定の基準を満たす施設または場所を、洪水、津波その他の異常な現象の種類ごとに、指定緊急避難場所として指定しなければならないこととしております。
　また、市町村長は、高齢者、障害者等の災害時の避難に特に配慮を要する者についての名簿を作成するとともに、本人の同意を得て、消防機関、民生委員等の関係者にあらかじめ情報提供するものとするほか、名簿の作成に際し必要な個人情報を利用できることといたしております。
　さらに、市町村長は、迅速かつ適切な住民避難を図るため、屋内での待避その他の屋内における避難のための安全確保に関する措置を指示できるものとするほか、避難指示等を行うに際し、市町村長が国または都道府県に助言を求められることとし、この場合において国または都道府県は、必要な助言を行わなければならないこととしております。
　このほか、市町村長は、指定緊急避難場所、避難路その他の事項を住民に周知させるための印刷物の作成、配布その他必要な措置を講ずるよう努めるものとするほか、非常災害のおそれがある場合において、内閣総理大臣が、予想される災害の事態及びこれに対してとるべき措置について、国民に対して周知させる措置をとらなければいけないことといたしております。
　第三に、被災者保護対策の改善であります。
　市町村長は、災害の発生時における被災者の滞在先となるべき適切な施設の円滑な確保を図るため、生活環境等の確保に関する一定の基準を満たす施設を指定避難所としてあらかじめ指定しなければならないこととしております。
　また、被災者支援のための情報基盤の整備として、都道府県知事または市町村長は、照会に応じて被災者の安否情報を回答できることとするほか、個々の被災者がその被害の程度等に応じた適切な支援を受けられるよう、罹災証明書の交付及び被災者に対する支援状況等の情報を一元的に集約した被災者台帳の作成を市町村長の事務として制度化することとし、安否情報の回答及び被災者台帳の作成に際しては、必要な個人情報を利用できることとしております。
　さらに、被災者の広域避難のための運送の支援に関する仕組みを創設することとしております。
　このほか、災害救助法について、都道府県間の救助の応援に要した費用を国が立てかえる仕組みを創設するとともに、同法の所管を厚生労働省から内閣府に移管することとしております。
　第四に、平素からの防災への取り組みの強化であります。
　災害対策に関する基本理念として、減災の考え方を明確化するとともに、災害応急対策等に関する事業者の責務を定めるほか、国及び地方公共団体とこれらの民間事業者との協定の締結を促進することとしております。
　また、地域の防災力の向上を図るため、住民の責務として、生活必需物資の備蓄を明記するほか、市町村地域防災計画において、一定の地区内の居住者等が共同して行う防災活動に関する地区防災計画を定めることができるものとし、居住者等は、市町村防災会議に対し、地区防災計画を定めるよう提案できることとしております。
　さらに、国及び地方公共団体の努力義務として、ボランティアとの連携を規定することとしております。
　このほか、異常な現象の種類ごとに指定緊急避難場所を指定することに伴い、災害の定義の例示として、崖崩れ、土石流及び地すべりを追加することとしております。
　また、特定非常災害の被害者の権利利益の保全等を図るための特別措置に関する法律において、相続の承認または放棄をすべき期間に関する民法の特例を設けることとしております。
　その他、所要の規定の整備を行うこととしております。
　以上が、本法律案の提案理由及びその内容の概要であります。
　何とぞ、慎重御審議の上、速やかに御賛同あらんことをお願いいたします。
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　災害対策基本法等の一部を改正する法律案（内閣提出）の趣旨説明に対する質疑
○議長（伊吹文明君）　ただいまの趣旨の説明に対して質疑の通告がありますので、順次これを許します。まず、林田彪君。
 〔林田彪君登壇〕
○林田彪君　自由民主党の林田彪でございます。
　私は、ただいま議題となりました災害対策基本法等の一部を改正する法律案について質問をいたします。
　改めまして、東日本大震災を初め、数々の災害でお亡くなりになられた方々の御冥福をお祈りするとともに、被災に遭われた方々にお見舞いを申し上げます。
　そして、なお、ふるさとを取り戻すべく、日夜復旧復興に取り組んでおられる関係各位の御努力に、まず敬意を表します。
　さて、我が国、日本国土は、ユーラシア大陸の東縁に位置し、太平洋に弧状に延びる列島でございます。周りを全て海に囲まれ、また、地中奥深くでは複数のプレートがせめぎ合っております。なお、地表では、幾筋から成る火山帯が急峻な山岳部を形成し、そこに降った雨は一気に海沿いの平野部へと流れてまいります。その平野において、人口、資産の大半が集積され、日々の生活が営まれておるのが現状でございます。
　何もなければ、きょうみたいに平穏であれば、春夏秋冬、四季折々の季節がめぐる自然豊かな瑞穂の国ですが、一皮むけば、地震、津波、火山の噴火、台風、梅雨期の高潮、豪雨、それに伴う土砂災害、そして今冬のように、冬季の豪雪等、ありとあらゆる形態の災害が発生する災害大国でもあります。
　そこで、質問に入ります。
　まず、本法案の全体像と基本理念についてお伺いいたします。
　災害対策基本法は、一昨年の三・一一の東日本大震災の教訓を踏まえ、昨年、第一弾として改正が行われました。今回は、中央防災会議の防災対策推進検討会議の最終報告も踏まえ、いわゆる第二弾として本格的に改正を行うわけですが、そこで、まず、東日本大震災以前の災害対策基本法と昨年の第一弾改正、そして第二弾改正の全体像とあわせて、基本理念についてでございますが、昭和三十六年の法制定当時から、災害に対する考え方は大きく変わってきました。今回の法改正では、今までの災害対策基本法には規定されていなかった災害対策の基本理念が明確化され、その中では、まさに減災の考え方等も盛り込まれているところでございます。
　減災といえば、メキシコ湾で発生した二〇〇五年八月のアメリカのハリケーン・カトリーナが有名ですが、国土交通省の災害レポートによると、その被害総額は約二十二兆円、その復興費用は約六兆八千五百億円となっております。しかし、もし事前に対策をとっておれば、被災額の百分の一、復旧費の三十分の一の約二千二百億円の投資で済んだことが報告されております。
　このように、事前の対応を含め、防災、減災を含めたところの災害対策の基本理念とはどのようなものか、古屋防災担当大臣にお伺いいたします。
　次に、災害緊急事態への対応について伺います。
　東日本大震災は、まさに想定外の災害でありました。しかし、このような想定外をも想像し、南海トラフ巨大地震など今後発生が懸念される巨大地震に備えていくことこそが災害対応の要諦であると考えます。
　今回の法改正では、法制定後一度も発したことがない国家的災害緊急事態の布告についての関係条文が大幅に拡充されておりますが、それによって、国の総力を挙げ、国民が一丸となって国難に立ち向かい、乗り切ることが可能となるのか、古屋防災担当大臣のお考えをお伺いいたします。
　次に、民間事業者の防災活動についてお伺いいたします。
　東日本大震災では、多くの民間事業者が、それぞれの事業活動を継続的に実施し、その中で、くしの歯作戦のように、行政と連携しつつ、さまざまな支援活動を行いました。このような災害時の民間事業者の協力が最大限得られるようにするためには、平時から協力関係を構築しておくことが大切だと思います。
　そこで、今般の法改正において、民間事業者との協力をどのように位置づけ、一層の連携をどのように進めていくのか、古屋防災担当大臣にお伺いいたします。
　最後に、避難行動要支援者名簿について伺います。
　災害時には、往々にして多くの高齢者や障害者の方などが犠牲になられます。まず、災害が発生すれば、その事象から自力で逃げること、避難することが肝要でありますが、不幸にしてそれが困難な高齢者、障害者の方々も、現実には地域で一緒に暮らしているのが現状でございます。
　このように、避難するに際し要支援が必要な方々の避難行動の事例として、二〇〇五年四月に発生した福岡県西方沖地震での玄界島の事例がございます。
　玄界島は、博多湾の入り口におわんを逆さにしたような島で、約七百名の島民が漁業で生活を営んでおられます。平地は少なく、家屋は、斜面に折り重なるように建てられております。日常の生活道路としてガードケーブルが張りめぐらされているような、なおかつ、御多分に漏れず、高齢化の進んだ島でした。
　地震を受け、それこそ家屋は折り重なるように倒壊いたしましたが、誰一人の犠牲者も出ませんでした。これは、日ごろから島民一体となった強いつながりがあることにより、もし、一旦事が起きれば、災害が発生すれば、若い元気のいい消防団員のそれぞれが、どこの家の寝たきりの誰それを完全に面倒を見るという、仕分けじゃなくて、きちっとした区分けができ上がっていたということが徹底されております。また、そのとおり実行された結果で、犠牲者が一人も出ませんでした。
　このように、市町村では、災害時に支援が必要な方々が的確に避難できるように種々の取り組みがなされておりますが、今回の法改正では、そのような要支援者名簿の作成を市町村に義務づけました。
　そこで、このような避難行動要支援者名簿の作成を市町村に義務づけることの意義を、改めて古屋防災担当大臣から、わかりやすく御説明いただきたいと思います。
　終わりに。
　東日本大震災から二年以上が経過いたしました。しかし、被災地の復旧復興はいまだ道半ばでございます。今後とも、国力を総動員して取り組まなければなりません。一方、南海トラフ巨大地震や首都直下地震などの今後想定される大規模災害に対しては、万全を期さなければなりません。
　最後に、災害大国日本ではありますけれども、その国土を、強靱でしなやかな国土形成に向けて、先頭に立って防災対策を推進される古屋防災担当大臣の健闘に期待し、私の質問を終わります。
　よろしくお願いいたします。
 〔国務大臣古屋圭司君登壇〕
○国務大臣（古屋圭司君）　林田議員の御質問にお答えをいたします。
　まず、災害対策基本法改正の全体像についてのお尋ねがありました。
　災害対策基本法は、防災に関する組織、計画や、災害予防、応急、復旧などの災害対策の基本を定める法律であり、東日本大震災から得られたさまざまな教訓をこれにしっかりと反映をさせ、今後発生が懸念される大規模広域災害に備えていかなくてはなりません。
　このため、まず、昨年の通常国会において、いつ起こるかわからない災害に備えるために、特に速やかに取り組むべき事項として、自治体間の応援に関する規定の拡充、救援物資等を被災地に確実に届ける仕組みや、広域避難を円滑化するための仕組みの創設、災害教訓の伝承、防災教育の強化などを第一弾法律改正として措置したところであります。
　これに加え、今回の法改正においては、第一弾改正で拡充をした自治体間の応援のほか、国が被災自治体を支える仕組みの創設や、災害緊急事態の対処の拡充、避難行動要支援者名簿の作成など、住民の避難に関する規定の拡充や、被災者台帳の作成など、被災者支援のための基礎的な仕組みの整備、住民、企業、ボランティア等の多様な主体による連携の推進や、地域レベルの防災力の向上など、昨年七月の防災対策推進検討会議の最終報告を踏まえた法制上の措置を講じたところであります。
　東日本大震災の教訓を踏まえ、早急に必要な防災対策充実強化のうち、法制面については、これら一連の法改正によりおおむね整ったものと考えております。
　次に、災害対策の基本理念についてのお尋ねがございました。
　災害対策は、国や地方公共団体のみならず、地域の住民、企業、ボランティア、関係団体など、多様な主体が力を合わせて取り組む必要があることから、災害対策に取り組む姿勢や基本的な考え方をこれらの者で共有できるよう基本理念を明確化することは、大変重要であると考えます。
　東日本大震災の教訓を今後発生が懸念される大規模広域災害への備えの充実につなげていくため、今般、災害対策の基本理念として、いわゆる減災や自助、共助、公助の考え方、施策の適切な組み合わせや一体的な実施などを災害対策基本法に規定することとしたものであります。
　次に、災害緊急事態への対処についてのお尋ねがございました。
　首都直下地震や南海トラフ巨大地震のような大規模広域災害が発生した場合、被災地における甚大な人的、物的被害にとどまらず、全国レベルの経済的混乱や国民生活への支障が生ずるおそれがあります。
　このため、こうした事態に至った際には、災害応急対策にとどまらず、国民生活や経済活動など国の経済の秩序を維持し、また、災害に伴って発生をしたその他の重要な課題に対応するため、災害緊急事態の布告を行うこととし、閣議決定した対処基本方針に基づき、内閣総理大臣の指揮監督のもと、政府が一体となって対処することといたしました。
　あわせて、国が被災地方公共団体の行う災害応急対策を支援すること、平常時を前提に定められている各種の規制を適用除外とすること、物資の買い占め等の自粛について内閣総理大臣から国民に協力を求めることを新たに規定いたしております。
　今回の法改正で拡充した規定に基づき、国の総力を挙げて災害緊急事態に対処してまいります。
　民間事業者との協力についてのお尋ねがございました。
　東日本大震災を初めとする災害時においては、物資運送、災害復旧等の分野で民間事業者の方々と行政の間で締結した協定が有効に機能する等、民間事業者の方々が大変重要な役割を果たしており、今後発生が懸念される大規模広域災害等についても、災害緊急対策等の円滑化のため、民間事業者の方々の協力が必要不可欠であると認識しているところであります。
　これを踏まえ、今般の法改正では、災害対策に関する民間事業者の責務を明確化すること、行政と民間事業者との協定締結を促進すること等について規定することとしました。
　政府としては、行政と民間事業者が連携した災害対策が効果的に図られるよう、引き続き取り組んでまいります。
　最後に、避難行動要支援者名簿の作成を市町村に義務づけることのメリットについてのお尋ねがございました。
　要介護の高齢者や障害者など自力で迅速な避難行動をとることが困難な方々に対する避難支援を行うため、これまで市町村においては、いわゆる災害時要援護者名簿の作成が独自に進められてきたところでございますが、こうした名簿の作成に当たっては、障害者等に関する個人情報の利用が個人情報保護条例によって制限をされ、福祉部局や民間団体と防災部局との連携が困難となるなど、名簿作成の取り組みでは、全国でまだ六割程度の市町村にとどまっているところでございます。
　このため、今回の法改正では、名簿の作成を市町村長に義務づけ、名簿の作成に必要な個人情報の利用が可能となるよう、個人情報保護条例との関係を整理するとともに、名簿の活用に関して、平常時と災害発生時のそれぞれについて、地域の支援者に情報提供を行うための制度を創設したところであります。
　これによって、各市町村では、名簿の掲載対象となる者が的確に把握できるようになるとともに、作成された名簿が、災害発生時の避難支援や発災直後の安否確認、さらには避難訓練に有効活用されることにより、災害時における要介護の高齢者や障害者等の生命身体の保護がより一層推進されることになると考えております。
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○議長（伊吹文明君）　次に、吉田泉君。
 〔吉田泉君登壇〕
○議長（伊吹文明君）　それでは、高橋みほ君。
 〔高橋みほ君登壇〕
○副議長（赤松広隆君）　高木陽介君。
 〔高木陽介君登壇〕
○副議長（赤松広隆君）　椎名毅君。
 〔椎名毅君登壇〕
○椎名毅君　みんなの党の椎名毅です。
　私は、みんなの党を代表いたしまして、ただいま議題に上がりました災害対策基本法等の一部を改正する法律案に関しまして質問をいたします。
　今般の災害対策基本法の改正は、昨年六月に行われた第一弾改正の積み残しを含めて、今後起き得る災害への対応を念頭に置いた包括的改正と言われております。
　自然災害との闘いは、私たちの想像力との闘いです。本改正案が、災害が起きた後に対処療法的に行う改正ではなく、今後私たちが遭遇し得る自然災害に備えるに十分な内容であるか、その前提として十分に想像力を働かせているかという観点から、本日は質問したいと思います。
　まず第一に、非常事態における超法規的措置の必要性に関して伺います。
　改正法第百五条に基づき災害緊急事態の布告が行われる際には、改正法第百八条の三により、内閣総理大臣は国民に対して物資の買い占め防止の協力を要求することができるほか、内閣は、政令で、生活必需物資の配給、譲渡制限や物価統制ができるとされています。これは、基本的には、あくまでも立憲主義の範囲内です。
　しかし、憲法の定める国民の権利保障を前提としていては、対応が不十分または遅滞すると思われるような甚大な災害もあり得ます。まさに、私たちの想像力の範囲を超えた事態を想定しておくことが重要なのです。
　想定外の事態が生じた場合に、憲法秩序を一時停止して、一定条件のもとで内閣総理大臣に権限を集中する国家緊急権、これを、憲法改正の上、新たに憲法に定めることの検討も必要ではないでしょうか。内閣府防災担当国務大臣の見解を伺います。
　第二に、非常事態における権限の集中の必要性に関して伺います。
　私は、昨年、国会事故調で事務方として勤務しており、役所の方々や県職員の方々から話を伺う機会をいただきました。その中で、通常業務に加えて災害対応を行う状況にある方々も散見されました。
　これに対して、チェルノブイリ原発事故の収束に当たったウクライナ、ベラルーシ、ロシアの各国の非常事態省の方々から話を伺った際には、災害対応、特に原子力災害への対応は、戦争と同じであり、非常事態省という組織により、縦割りではなく一括して対応することが、迅速な災害対応という観点から非常に有効であるという指摘をいただきました。
　そこで、内閣府防災担当国務大臣に伺います。
　災害対応を専門に行う非常事態省の設置、特に災害対応専門の実力部隊をも備えた組織の設置は検討に値すると考えます。この点についての御所見を伺います。
　第三に、国の行政機能が麻痺するような大規模災害への対応について伺います。
　首都直下地震は、高い確度で発生が予想されており、その想定被害の甚大さが問題となっています。特に、その最大の特徴は、政府機能の中枢そのものが罹災する点です。
　本改正案では、地方公共団体の機能が麻痺した際に、国が、災害応急対策全般について応援を行い、応急措置を代行することが定められています。
　しかし、首都直下地震によって政府の機能そのものが麻痺するような場合には、どのように対応されるのでしょうか。こういった想定される災害時の権力のバックアップの問題は、災害対策の一般法である本法に盛り込むべき内容ではないかと思いますが、内閣府防災担当国務大臣の御所見を伺います。
　第四に、現実の災害応急対応における海外からの支援受け入れに関して伺います。
　東日本大震災の際には、我が国は海外から多大なる支援をいただきました。こうした海外からの支援受け入れについては、本法百九条の二の定める厳しい要件のもと、内閣が政令で決定できるとされているところであります。
　東日本大震災においても、医療など国内資格をその活動の前提とする業務については、その支援受け入れについても、手続的に問題がありました。
　今後、大規模災害が発生する場合には、他国の支援を受け入れることが必要不可欠となりますが、こうした他国による支援の受け入れについても、災害対策基本法において柔軟な定めをするべきではないでしょうか。内閣府防災担当国務大臣の御見解を伺いたいと思います。
　第五に、災害弱者の円滑かつ安全な避難における国の役割に関してお伺いします。
　本改正案では、避難行動要支援者の名簿作成等について新たに定められたことは、評価するべきものと考えております。しかし、基本的に、災害弱者が避難を行うに際し、自助、共助の精神が重視されている点は、みずから避難を行うことが容易な方々と変わりません。
　病院や老健施設といったような災害弱者を多数抱えた組織が大規模災害からみずから避難をするというのは、難しい点もあります。福島第一原発から二十キロ圏内の病院が避難するに当たり、多数の患者が避難の過程で亡くなりました。私も、国会事故調に勤務していた際に、当事者からその思いを聞いてまいりました。
　これらの施設に暮らす災害弱者の生命身体の安全を確保することは、国家の極めて重要な役割です。
　そこで、病院、老健施設の事業継続や、そこに生活する災害弱者をいかに保護していくか、特に、こういった施設に暮らす災害弱者の避難の支援に関して、国が主導的な役割を果たしていくべきと考えますが、厚生労働大臣の御所見をお尋ねします。
　最後に、本改正案第二条に、ハード、ソフトの施策の組み合わせによる防災政策の実現を含む本法の理念が明確化されています。
　岩手県宮古市田老町には、日本一とうたわれた防潮堤が存在しましたが、東日本大震災による津波は、いとも簡単にこれを破壊し、乗り越えてきました。
　ハードによる防災には限界があります。ソフトによる施策、特に、知恵の伝承という点が重要になってきます。この点は前回の改正で法的な手当てがなされたところではありますが、実際に防災教育、防災訓練の実効性を持たせるための施策について、内閣府防災担当国務大臣に御所見を伺います。
　国家の究極的な役割は、国民の生命、身体、財産の保護でありますから、想定を超えた災害が起きた場合に、この目的を達成するために、国が主導して災害対応を行っていくことこそが重要であることを再度確認いたしまして、私の質問を終わりにしたいと思います。
　どうも御清聴ありがとうございます。
 〔国務大臣古屋圭司君登壇〕
○国務大臣（古屋圭司君）　椎名議員にお答えをいたします。
　まず、国家緊急権などについてのお尋ねでございます。
　議員御指摘の、想定外の事態が発生した場合に、憲法秩序を一時停止して、一定条件のもとで総理に権限を集中することや、経済的な統制を超えて国民の権利を制限することなどについては、統治機構のあり方であるとか基本的人権のあり方などについて、憲法の規定と深く関係することであります。
　両院の憲法審査会など国会の場や、あるいは政党間において、適切に議論をされることが適当と考えております。
　非常事態省の設置についてのお尋ねがございました。
　災害対応に関する組織のあり方については、重要なテーマであると認識をいたしております。
　今後とも、大規模災害への備えを万全にするため、政府の体制の強化に取り組むことが必要であると認識をいたしております。
　一方で、議員御指摘の、災害対応専門の実力部隊も備えた非常事態省のように、災害対応を専門的に行う新たな組織を創設することについては、行政改革との関係や、消防、警察等現行組織との関係などの課題があり、さまざまな観点から検討をなされるべきと認識いたしております。
　次に、首都直下地震が発生した場合の政府機能の確保についてのお尋ねがありました。
　首都直下地震が発生した場合に、政府機能が麻痺することなく、その継続性を確保するためには、あらかじめ業務継続計画を策定することが重要であります。
　このため、中央省庁業務継続ガイドラインを策定し、各省庁に対し、非常時に優先すべき業務の絞り込み、それらの業務に必要な人員等の確保、本庁舎での執務が困難となった場合の代替拠点の確保等を内容とする業務継続計画を策定するよう求めているところであり、現在、ほとんどの省庁で策定済みであるものの、内容が不十分または不整合があるなど、課題が見受けられるところであります。
　このため、現在、各省庁において業務継続計画の見直しを進めているところであります。さらに、各省庁の業務継続計画の基本となる政府全体の業務継続計画についても、速やかに策定をしてまいります。
　海外支援の受け入れについてのお尋ねがありました。
　災害対策基本法は、海外からの防災に関する支援の受け入れに関する事項を規定するとともに、防災基本計画等において受け入れ手続等を定めているところであります。
　また、災害緊急事態の布告がなされた場合、法律の規定によっては海外からの支援を緊急かつ円滑的に受け入れることができない場合であって、国会閉会中等のときには、必要な措置をとるために政令を制定できるというふうに規定をされています。
　東日本大震災においては、防災基本計画等も踏まえ、海外からの医療チーム等の受け入れに際し、医師免許の問題など、法令の柔軟な運用により対応した一方で、被災地のニーズとのマッチングが難しかったことや、自己完結型を要請していたにもかかわらず、国によっては準備状況に大きな違いがあったなどの課題も指摘されたところであります。
　このため、現在、海外支援の受け入れに関する教訓や改善点を取りまとめているところであり、今後、関係省庁とも連携して、円滑な海外支援のあり方についてさらに検討し、受け入れ体制の整備を図ってまいる所存であります。
　防災教育、防災訓練の実効性、知恵の伝承についてのお尋ねがございました。
　東日本大震災において、中学生が率先して近隣の小学生や住民とともに避難した、いわゆる釜石の奇跡のように、過去の災害教訓に基づく防災教育や避難訓練により住民が適切な避難行動をとることができた事例が報告されており、防災教育や防災訓練は大変重要なものであると認識をいたしております。
　このため、これまでも、過去の歴史災害の教訓や体験集を取りまとめた「災害史に学ぶ」「災害を語りつぐ」等の冊子の作成や、近年の災害における成功、失敗事例に基づく教訓を伝えるなどの取り組みを行ってきたところであります。
　今後とも、これらの取り組みの充実強化を図り、防災に関する意識を高めるとともに、行動を促進するよう努めてまいる所存であります。
 〔国務大臣田村憲久君登壇〕
○国務大臣（田村憲久君）　椎名議員より御質問いただきました。
　病院等の事業継続や災害弱者への避難支援についてのお尋ねでございましたが、厚生労働省といたしましては、病院や社会福祉施設などの公益的な事業者に対して、災害発生時の業務継続計画、いわゆるＢＣＰの策定を指導するとともに、患者搬送を担う災害派遣医療チーム、いわゆるＤＭＡＴの整備や、施設利用者の広域的な受け入れの調整の推進などを行っております。
　引き続き、このような取り組みを推進することにより、災害発生時の利用者保護やサービスの提供が円滑に行われるための体制を構築してまいりたいと思っております。
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○副議長（赤松広隆君）　高橋千鶴子さん。
 〔高橋千鶴子君登壇〕
○高橋千鶴子君　私は、日本共産党を代表し、災害対策基本法等一部改正案について質問します。
　東日本大震災の検証を進めながら行った昨年の災害対策基本法改正案審議においては、災害対策の基本的理念の明確化や、復興の枠組みの整備を図ることが、積み残された課題とされていました。本法案並びに同時に提出された大規模災害からの復興に関する法律案は、防災に関する制度のあり方の全般的検討を踏まえたものとされています。
　災害対策や復興のあり方を考える際には、東日本大震災を初め、阪神・淡路大震災など、この間の災害の経験と教訓を生かすことが必要であります。
　そこで、東日本大震災では、国の復興基本方針と第三次補正予算が成立した十一月末まで実質被災自治体は復興計画を具体化できず、復興のおくれにつながりました。今後の大規模災害における基本方針や予算の枠組みの決定のプロセスはどのように改善されるのか、伺います。
　「いうまでもなく、地震は自然現象であるが、地震による災害の多くは人災であるといえる。したがって、人間の英知と技術と努力により、地震による災害を未然に防止し、被害を最小限に食いとめることができるはずである。」一九七一年に制定され二〇〇〇年に全部改正された、東京都震災予防条例の前文であります。
　ここで言われているように、相次ぐ災害からの教訓は、災害の発生そのものを防止することに知恵と力を集中すること。そして、災害が発生してからの対策は、再度災害防止と被災者の生活再建を柱とした復旧復興とすることを基本とするべきではないでしょうか。
　その点で、まず、災害の発生を予防し、被害の拡大を防止するための対策についてです。
　経済効率性を追求した土地利用が優先され、水害や崖崩れ対策、地震、津波対策は、開発行為の後追い、災害が発生するまで対策が行われないなどの深刻な状況にあります。東日本大震災の被災地でも、住民が長年求めていた防潮堤が整備されないまま放置されたことにより、被害が拡大したなどの事例が生じています。
　こうした事態を打開するためには、まちづくりを含めた、災害対策基本法第八条が規定する、災害の発生を予防し、災害の拡大を防止するための事項について、防災上の配慮ではなく、行政が優先して取り組むべき義務として明確にすることです。
　災害復旧事業は原形復旧であるという原則を見直すときではありませんか。お答えください。
　次に、発災直後の応急対策から被災者の生活再建を視野に入れた支援のあり方です。
　大規模災害からの復興に関する法律案では、「基本理念」に、被災地域における生活の再建とあります。これは被災者一人一人の生活再建という意味でよいのか、明確にお答えください。
　一方、災害対策の基本的理念を明記する災害対策基本法には、「被災者の援護」とあるだけです。大規模な災害の場合だけではなく、小規模、中規模な災害でも、被災者一人一人の生活再建は理念として明確にすべきと考えますが、答弁を求めます。
　被災者の生活再建を進める上で、東日本大震災を初め、この間の災害を通して、以下の点が改めて求められています。
　第一に、被災者生活再建支援法の拡充です。
　支援金支給額の限度額を当面五百万円に引き上げるとともに、圧倒的多数を占める半壊、一部損壊を支援の対象とすることです。
　第二に、災害救助法については、これまで以上に被災地の状況に即した柔軟な運用が行われる必要があります。
　住宅の応急修理や障害物の除去の所得要件などを撤廃し、国庫負担の割合を最大で全額とするべきです。また、避難が長期化している中で、子供の進学などさまざまな事情で住みかえが必要となっており、仮設住宅の住みかえは複数回認めるべきです。
　第三に、被災中小企業に対する支援については、いわゆる二重ローン対策や、仮設店舗、グループ化補助金など、今回切り開いた経験を踏まえて、被災事業所の再建へ直接支援を行うことを明確にすることです。
　これら三点の改善を速やかに行うべきだと考えますが、答弁を求めます。
　最後に、災害緊急事態布告に伴う対処基本方針について伺います。
　改正案では、災害緊急事態の布告があった場合、対処基本方針を閣議決定し、内閣総理大臣が行政各部を指揮監督できるとしています。
　これに対し、災害緊急事態が発生した場合、政府が国民の権利を一時的に制限する必要があるなどの踏み込んだ考えも報道されています。
　しかし、被災地の現状や被災者の生活再建と無関係に政府に権限を集中しても、政府の決定は被災現場の実情とかけ離れたものとなり、結果として、地域の復興をおくらせることにならざるを得ません。
　国民の権利制限については慎重であるべきですが、答弁を求めます。
　東日本大震災から二年目の三月十一日、河北新報の社説は、生存権が脅かされている、いら立ち、不安、焦りが募ると指摘をしています。
　震災関連死が二千三百人を超えるという中、こうした東日本大震災の現状から出発し、被災者の生活となりわいが再建されてこそ、地域社会や町の復興があることを改めて指摘をして、私の質問を終わります。
 〔国務大臣古屋圭司君登壇〕
○国務大臣（古屋圭司君）　高橋議員にお答えをいたします。
　まず、大規模災害における復興の基本方針などの決定プロセスについてのお尋ねがありました。
　これまでの大規模災害における復興の枠組みは、その都度、特別法の制定により対応をしてきたところですが、今回の大規模災害からの復興に関する法律案においては、政府による復興対策本部の設置や復興基本方針の策定、市町村の復興計画の作成などの基本的な枠組みについて、あらかじめ法制化を図ることといたしております。
　これにより、これまでのように、災害発生後の特別法の制定を待たず、迅速に、閣議決定により復興対策本部を設置して、基本方針を策定することなどが可能となります。
　さらに、このような国の取り組みを受けて、地方公共団体においても、早期に見通しを立てて復興計画を作成することが可能になるものと考えております。
　このように、大規模災害からの復興に関する法律により、全体として、これまでよりも速やかな復興への取り組みが期待できるものと考えております。
　次に、行政が優先して取り組むべき義務についてのお尋ねがありました。
　災害対策基本法第八条は、国及び地方公共団体が実施すべき防災上の重点事項を幅広く明示し、努力義務として規定したものであります。その上で、津波、洪水、土砂災害などの個別の災害対策を進めるため、このような努力義務を超えて行政が対応すべき事項については、個別法で具体的に規定をされております。
　例えば、津波対策に対しては、津波防災地域づくりに関する法律において、都道府県が津波防護施設の管理を行うことや、都道府県知事が津波災害特別警戒区域を指定することにより、区域内での一定の開発行為や建築物の建築を制限できることなどが明記されているところであります。
　次に、大規模災害からの復興に関する法律案と災害対策基本法における基本理念についてのお尋ねがありました。
　大規模災害からの復興に関する法律案における被災地域における生活の再建とは、大規模災害から地域住民の生活を立て直し、安定をさせることであり、被災者一人一人の生活再建を図ることを意味しております。
　一方、災害全般を対象とした災害対策基本法においても、今回明確に規定した基本理念規定の一つとして、被災者一人一人の生活再建を図ることを含めて、被災者の援護を図り、災害からの復興を図る旨を規定しております。
　被災者生活再建支援法の拡充についてのお尋ねがありました。
　支給限度額の引き上げについては、与野党一致の議員立法により成立をした立法経緯、見舞金的な性格を有するものとしての他の制度とのバランス、国、地方の財政負担などを勘案して、慎重に検討すべきものと考えます。
　また、被災者生活再建支援制度は、自然災害によりその生活基盤に著しい被害を受けた世帯に対し、自立した生活再建を支援し、被災地の速やかな復興に資することを目的とした制度であることから、住家に全壊や大規模半壊等の重大な被害を受けた世帯に限って支援の対象としております。
　このような制度の趣旨からすれば、半壊世帯、一部損壊世帯まで支援の対象とすることについては、制度の根幹にかかわることであり、慎重な検討が必要と考えます。
　次に、被災事業所の再建支援についてのお尋ねがありました。
　大規模災害からの復興に関する法律案においては、今後発生が懸念される大規模災害からの復興に共通する一般的な枠組みを定めています。
　これに加えて、災害の個別具体の状況については、法制上の対応も含めた追加的な措置が必要となることも考えられ、このようなケースを想定して、今回の法律案においては、特別な必要があると認めるときは、別に法律で定めるところにより、復興のための財政上の措置等を速やかに講ずべき旨の規定を設けております。
　御指摘の地域経済の再建支援についても、今回の法律案に定める一般的な枠組みのほか、必要に応じ、個別具体の災害ごとの被害状況や地域の実情等を踏まえ、既存制度の活用を含め、関係省庁と連携をしながら適切に対処してまいります。
　最後に、災害緊急事態における国民の権利制限についてのお尋ねがありました。
　今回の改正において、災害緊急事態の布告があったときには、対処基本方針を閣議決定し、これに基づき、内閣総理大臣が行政各部を指揮監督することといたしておりますが、対処基本方針を根拠として、直接的に国民の権利を制限するような仕組みとはしておりません。
　一方で、大規模広域災害時における国民の権利制限のあり方については、さまざまな指摘もなされているところであり、この問題については、憲法の規定と深く関係することから、両院の憲法審査会、国会の場やあるいは政党間において、適切に議論されることが適当であると考えております。
 〔国務大臣太田昭宏君登壇〕
○国務大臣（太田昭宏君）　災害復旧事業についてお尋ねがございました。
　御指摘のように、河川、道路、海岸等の公共土木施設の災害復旧事業におきましては、被災前の形態、機能に戻す原形復旧を基本としております。
　しかし、例えば、斜面崩壊により道路が被災し、従来の道路位置での復旧が困難な場合には、現道の復旧ではなく、トンネルを掘り、新たなルートで復旧するなど、必要な機能が確保できるように対応することが可能となっております。
　また、災害復旧事業にあわせて、堤防のかさ上げや川底の掘削を行い、河川の流下能力を拡大し、浸水被害を軽減するなど、施設の機能の向上や再度災害防止を図るための改良復旧を行うことも可能となっています。
　国交省としては、これらの災害復旧関係事業が適切に活用され、迅速に必要な復旧が図られるよう、被災自治体をしっかりと支援してまいります。
　自然災害による被害の軽減を図るため、事前の備えとしての減災・防災対策と災害発生後の災害復旧の両面から、引き続き対策を強力に推進してまいる覚悟でございます。
 〔国務大臣田村憲久君登壇〕
○国務大臣（田村憲久君）　高橋議員からは、災害救助法の柔軟な運用についてのお尋ねをいただきました。
　応急修理や障害物除去の諸要件のあり方については、被災者の住宅確保策を総合的に検討する中での課題と考えております。
　また、救助費用については、現行で最大九割の国庫負担をいたしておりまして、地方と国の役割分担を踏まえますと、国庫負担を十割とすることは、慎重に対応すべきことと考えております。
　なお、仮設住宅の住みかえに関しましては、被災者の転居先として恒久住宅を想定いたしておりまして、基本的には困難と考えております。
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○副議長（赤松広隆君）　畑浩治君。
 〔畑浩治君登壇〕
○畑浩治君　生活の党の畑浩治でございます。
　東日本大震災は、我が国に甚大な被害をもたらしました。この大震災においては、さまざまな教訓が得られました。そう遠くない時期にかなりの確率で発生すると見込まれている東海、東南海、南海地震、首都圏直下型地震は、国家の中枢、経済の中枢に係る被害となる可能性も高いものであり、東日本大震災の教訓を生かした根本的な対策が必要となります。
　大災害時に行政機能が麻痺するのは、もちろん地方公共団体だけではありません。被災により国家的な行政機能の喪失、すなわち、中央省庁が壊滅的被害を受けた場合にどのように対応するのかの観点も必要です。このような場合に本法案ではどのような対応が想定されているのか、伺います。
　東日本大震災の教訓の一つは、今後いかなる未曽有の大災害の事態が生じた場合でも、我が国としての政治行政機能、経済社会活動が円滑に維持されるよう、国土政策的観点からも考え直す必要が生じているということであります。
　例えば、ドイツでは、ボンとベルリンに省により配置を分けて、かつ、どの省もボンとベルリンに局により配置を分けています。いわば分都構造をとっているわけであります。
　特に、首都圏直下型地震の切迫性に鑑みれば、首都中枢機能の維持、確保を図るため、首都機能について分散して、重層型の国土構造をつくっておくこと、あるいは、最低限でも、最悪の事態を想定したバックアップ体制を早急に構築することが求められていると考えます。
　この点は、どのような検討及び対策が行われているのでありましょうか。
　今回の改正案では、災害緊急事態の布告の要件に、国の経済の秩序を維持し、その他当該災害に係る重要な課題に対処するため特別の必要があることが追加され、国民に対して、生活必需品の買い占めを控えるよう求めることとされております。
　大規模災害発生時における国の経済や国民生活の秩序維持を重視した改正であると思いますが、これだけで実効性ある対応がとれるか疑問があります。
　例えば、同様の問題として、石油の供給確保に係る問題がありました。一定規模以上の石油業者に対し、計画作成を義務づけ、経済産業大臣が同計画に係る措置の実施を勧告するという、供給者側への一定の義務づけを行う法律改正が震災後なされました。これとのバランスからも、実効性確保の手段が弱いのではないかと考えます。
　被災地で必要とする物資を確保するための実効性を担保するためには、物資を生産あるいは販売する事業者に対しての協力を義務づけるべきだと考えますが、いかがでしょうか。
　また、著しく巨大な災害時においては、応急活動や復旧復興活動をスムーズに進めるために、既存制度を前提にした緩和措置を講じるのではなく、一定の場合には、一時的な既存制度の要件や手続の適用の停止について措置することも重要であります。
　例えば、まちづくりに係る制度、農地転用、保安林解除、埋蔵文化財調査等、多くの平時のルールに縛られ過ぎているという声、高齢者などに配慮して一階部分に商業施設を入れようとしてもルール上できないのはおかしいという声、所有者不明土地等の扱いについて、市町村が権利の保全措置を行うことを前提としつつ管理処分を可能とする制度が必要という声、あるいは、防災集団移転促進事業とその他の移転事業との間で支援内容の違いがあることに対する疑問の声などが多く聞かれました。
　東日本大震災では、千年に一回の大災害であるにもかかわらず、復興に当たっての規制のあり方が、平時を基準としてその緩和が議論、実施されている現状に批判があり、すき間が出てきて、不十分な点が生じるものであります。
　東日本大震災でとられた特例措置を大規模災害の場合に一般化した改正を行うのではなく、既存制度の適用の一時的停止等、平時とは異なる規制のあり方の準則を規定しておくべきだと考えます。
　本法律案においては、一部の法律について、平常時の規制の適用除外等が規定されておりますが、その他の法律も含めて、総則的にはそのような規定は不十分であると考えます。
　さらには、復興段階を規定する、大規模災害からの復興に関する法律案で、そのような規定は十分ありません。この点はなぜでしょうか。また、本法律案の中の災害緊急事態の布告があった場合に定める対処基本方針の中で、このことについて措置されることになっているのでしょうか。
　また、財政的措置でありますけれども、復興交付金も、国のメニューに沿う事業に充当されるものであり、関連した効果促進事業も、復興施策全体の効果促進ではなく、個々の事業の効果促進事業であり、自由度もそれほど高くないことにより、せっかく措置された予算が、やりたい事業に自由に使えずに繰り越されているという批判があります。
　また、予算措置についても、災害時に、単年度予算を前提にして、明許繰り越し、事故繰り越しというその都度対応ではなく、災害からある程度の年限は特段の手続なしに繰り越せるような措置が必要です。
　このような問題を踏まえて、極めて自由度の高い財政支援制度及び災害における復興予算のあり方の準則を本法律案で明確に規定すべきと考えますが、現行規定のレベルにとどまっているのはなぜでしょうか。
　今、被災地は、復旧復興に向けて一丸となって取り組んでいます。私の地元を舞台にしたＮＨＫの朝の連続ドラマ「あまちゃん」が、全国に笑いを、被災地に元気を与えています。そして、すばらしい地域資源に気づき、生かすことの重要性を教えています。
　私は、東日本大震災の被災地の議員として、この教訓が生かされ、私たちの大震災のつらい経験を生かして、本法律案が、よりよい地域をつくり、将来の災害に負けない国をつくる契機となることを祈念して、質問を終わります。
　ありがとうございました。
 〔国務大臣古屋圭司君登壇〕