○原田参考人　御紹介にあずかりました原田でございます。
　私の専門は民法と民法を中心とした法社会学的な研究でありますけれども、その一環として、多年にわたり農地制度の研究に従事してまいりました。本日は、そのような者としての立場から、今回の農地法等改正法律案について意見を申し述べさせていただきます。
　今回の法案の最大の眼目は、貸借、主要には賃借権の設定に係る許可規制の大幅な緩和、自由化にあると私は理解しております。要するに、貸借によるのであれば、個人か法人かを問わず、だれでも、どこでも、自由に農業に参入ができるようにするということです。貸借での農業経営者については農作業への常時従事要件が外されますから、例えば、東京に本社のある食品会社、一般の株式会社等が、鹿児島県で地元の元農家から直接相対で農地を借り受け、派遣した従業員によりその食品会社の事業活動の一部として農業経営を行うことも、法律上では何の問題もなくなります。
　戦後、現在までの農地制度の根幹には、みずから農作業に従事する者のみが農地についての権利を取得できるとする、いわゆる農地耕作者主義の原則があったのですが、今後は、貸借での権利取得についてはこの原則が廃止されるわけです。
　他方、法案は、農地の所有権取得については現行どおりの許可規制を維持するとしています。そのゆえに、例えば自由民主党の農地政策検討スタディチームが作成した文書などでは、「農地の所有権を守ります。農地の所有権は、いままでどおり農業者だけのものです」と記されているのだと思います。
　しかし、一方で貸借による農業経営者については農作業への常時従事要件を不要としながら、他方で所有権による農業経営者に限っては農作業への常時従事要件を課すとすることを根拠づけるのは、至難のわざのように私には思われます。事実、法案は、その双方の規定を同じ法律の中に無理に位置づけようとしたために、多くの不透明さや疑問点、さらには制度的な論理の不整合と脆弱さを抱え込む結果となっているように思います。
　以下、私がそう考えざるを得ない理由の要点を五点ほどに絞って説明いたします。
　第一に、所有権に関する特別の法規制の存続は、もはや農地耕作者主義の原則で説明することはできません。借地による農業経営と所有地による農業経営とで、農業経営のあり方、すなわち農作業への従事要件を別々に取り扱う根拠は見出しがたいからです。
　そこで、賃借権と所有権とで規制内容を異にすべき理由を、立案の担当者は、賃借権であれば、賃借人が農地を適正に利用していない場合に、契約の解除、さらには許可の取り消しにより原状回復させる道があるのに対して、所有権の移転後にはその可能性が閉ざされるからだと説明しています。
　しかし、この理由づけには相当な無理があります。例えば、貸し手が解除、取り戻しを主張しないということは常にあり得ますし、その場合に、許可を取り消しても事実上の貸借関係は、現に膨大な事実上の貸借関係があるのと同じように、存続することになります。農地を適正に利用しない所有者が生じ得るのは既存の所有者についても同じであるのに、その蓋然性のみを理由として、みずから効率的に利用することを望む新規の所有権の取得希望者に対して特別の規制を課すということは、立法態度としてどこまでの妥当性を持ち得るのでしょうか。
　また、農地の農業的利用という観点から見る限り、借地による経営と所有権による経営とで農業政策上の取り扱いを異にする根拠は見出しがたいと思われますが、賃借権ならよいけれども所有権の取得はいつになっても許されないという借地農業者を一般的な形で農地制度上に位置づけるのは、もともと無理な話なのではないでしょうか。
　このような疑問点がすぐに出てまいります。そして、貸借と所有権とで規制内容を異にする根拠が薄弱であればあるほど、所有権の取得も同じ扱いにすべきであるという議論がほどなく登場するのは必至なのではないかと思われるのです。
　第二に、法案の第一条は、「農地はその耕作者みずからが所有することを最も適当であると認めて、耕作者の農地の取得を促進し、」という現行規定の文言を削除し、それにかえて、「農地を効率的に利用する者による農地についての権利の取得を促進し、」という文言を置いています。
　ここに言う「農地についての権利」には当然に所有権も含まれますから、法文を素直に読みますと、「農地を効率的に利用する者」、例えば大規模経営を営む先ほどの食品会社などが、単に賃借権だけでなく所有権をも取得することが適切だというのが新しい第一条の法意であると理解されます。そして、その文脈の下では、所有権の取得に限って現行の厳格な許可規制を維持するとする規定は、その法意、原則に対する例外的な措置ということになるのです。いわば原則と例外が逆転するわけで、改正後におけるその規定の存在根拠は、この点でも大幅に脆弱化せざるを得ません。
　第三に、この問題は、小作地所有制限の廃止とあわせますと、一層よくわからなくなります。
　確かに、一方で農地の有効利用を図るため広く貸借を促進するとしながら、他方で小作地の所有制限を課すことは、政策態度としてそごする面を持ちます。しかし、そのそごの解消のため現存の農地所有者の地主たることの自由を認めれば、新しい地主の自由な参入も認めるべきだということになりはしないのでしょうか。
　事実、法案は既に、貸付地の底地の第三者への売却を許可に服させるという現行の規定を削除しています。もっとも、貸借目的での農地取得、つまり貸し付け目的での農地取得は、所有権の取得には特別の規制を課すという先ほどの規定によりまして今後も許されないことになりますが、しかし、その規定の存在根拠は、もはや小作地所有を制限するという考え方に立つものではありません。そうであるのに、地主になる自由を現在の農地所有者、つまりは元農家等に限ることの理由は一体どう説明されるのか、よくわかりません。
　また、例えば一般の株式会社たる借地経営者に長期の賃貸をした農家が何らかの事由でその土地を売りたいというとき、一体だれが買い手となるのでしょうか。いろいろな疑問点が出てきそうに思われます。
　第四に、これはやや違った観点からの問題ですが、法案では、現行の第一条にあった、耕作者の権利を保護し、耕作者の地位の安定を図るという目的もなくなっております。貸借による効率的利用を目指すのであれば、農地賃借人の経営の一定の法的保護と安定化の措置は不可欠なのではないかと思われるのですが、法案にはその方向での改正点は基本的には存在しておりません。
　逆に、標準小作料や、それに基づく減額勧告等の制度は廃止になります。あるいは、今後においては、経済的にも社会的にも強者である法人企業等が主要な借地人となるのだから、小地主層、つまりは元自作農等との関係での保護規定などは必要でなく、市場での自由な競争にゆだねればよいということなのかもしれません。
　第五に、法案は、新しい第一条の内容を補強するため、二条の二で農地の農業上の適正かつ効率的な利用の責務を定めています。耕作放棄地の増大が大きな問題となる中で、その責務を強調することの意義はよくわかります。ただし、同時に、その責務はいわば当然の社会的要請でありまして、土地所有一般に通有する基本問題の一環にほかならないということにも注意しておく必要があります。
　実際、都市の宅地については、つとに、有効、高度利用の必要が説かれ、有効、高度利用をなし得ない所有者や借地人等の、それをなし得る者への利用提供、供用義務論も登場していました。その意味で、この責務は農地制度の副次的な理念とはなり得ても、農地制度の固有の存在を基礎づける基本理念たり得るものではないと私は思います。また、農地の所有権取得に限って特別の法規制を課すことをこの責務によって根拠づけることもできません。
　なお、適正かつ有効な利用というこの責務との関連では、法案の第一条が農地を専ら農業生産の基盤としての資源とのみ位置づけたことも、農業が担う多面的機能や、農地が持つ地域資源、環境資源たる性格との関係で幾つかの問題点をもたらしそうに思いますが、これは省略いたします。
　さて、以上のように見てきますと、貸借による農業参入は大幅に自由化するが、所有権取得については特別の法規制を維持するという法案の基本的立脚点のところに大きな問題が伏在していることがわかります。確かに、現在の農地移動と規模拡大の実態を見ますと、特に土地利用型農業での今後の農業経営の発展は、主要には借地での農地流動化によらざるを得ないことは間違いないと思います。しかし、今回の法案のような形で貸借については耕作者主義の原則を単純に外すというやり方をいたしますと、所有権取得に限っての特別の法規制は、改正後の新しい農地法の中では、存在根拠の乏しい、そして例外的で、かつ宙に浮いた規定となってしまうのです。そして、やがて近い将来には消えていくべき宿命を背負わされているようにさえ見えます。
　しかし、所有権取得についてもまた農作業への常時従事義務が外されたとき、その後の農業と農業経営、農地保有と農村社会、そしてその基盤となる農地制度がどうなっていくのか、私には大きな不安感があります。と申しますのも、私は、これまでの農地制度は、いろいろな問題や限界を抱えつつも、我が国の農村部の地域と社会の安定的な発展を基礎づける上で極めて大きな役割を果たしてきたと考えているからであります。
　本委員会におかれましては、法案の内容を深く分析された上、慎重な上にも慎重な御審議を尽くされますよう強くお願いいたしたいと考えている次第でございます。
　以上で私の意見陳述を終わります。