○長谷部参考人　私は、民事訴訟法を専門としておりまして、民事法律扶助制度につきましても、イギリスの法律扶助制度との比較研究などを行ってまいりました。そのような研究者としての立場から、民事法律扶助法案の意義及び検討すべき課題について意見を述べさせていただきます。
　まず、民事法律扶助制度の憲法上の意義から申し上げたいと思います。
　民事法律扶助法案提案理由説明の冒頭で指摘されておりますように、民事法律扶助制度は憲法三十二条の定める裁判を受ける権利を実質的に保障する意義を持っております。学界におきましては、民事法律扶助制度の充実は裁判を受ける権利を実質的に保障するものであり、国はその財政支出をもってこれを達成すべきであるということがかねてより主張され続けてまいりました。
　諸外国も、イギリスが一九四九年に法律扶助法を制定したのを初めとしまして、法律扶助に関する基本法を制定し、膨大な予算を投じて法律扶助制度の拡充に努めてきたわけでございます。そこには、無資力者に対して裁判による救済を保障することは、慈善団体や弁護士の無償奉仕に期待されるべきではなく、福祉国家の引き受けるべき国家的責務であるという理念が明確に打ち出されております。
　このたび、民事法律扶助法案が国会に提出され、その第三条におきまして民事法律扶助事業に関する国の責務が明示されたことは、諸外国の情勢を考えれば遅きに失する感を否めませんが、学界や関係者の方々の長年にわたる主張が実った結果であり、まことに意義深いことと思っております。
　次に、民事法律扶助制度の実際の機能について申し上げます。
　民事法律扶助制度を充実させることは、司法制度の利用を促進し、司法機能の強化に資するわけですが、それは二つのことを意味しております。
　第一は、資力の十分でない一般市民も訴訟を通じて紛争を法的に解決することができるようになるということです。
　紛争の解決に訴訟以外の方法が用いられる場合には、紛争当事者間の経済力の不均衡が結果に反映されやすく、経済的弱者に不利な内容の解決が強要される傾向があります。民事法律扶助制度によって訴訟の利用が可能になれば、従来は法律的には不当であると思われる解決が行われていた領域にも、法による紛争の解決をもたらすことができます。このことは、経済的な理由から裁判による権利の実現を否定されることがあってはならないという法律扶助の理念からの直接の帰結であります。
　もっとも、法による紛争の解決を可能にするのは訴訟が唯一の方法であるというわけではありません。和解、仲裁、調停などの裁判外の紛争解決、すなわちＡＤＲによっても紛争の法的な解決はある程度は達成することができます。しかし、これから申し上げる民事法律扶助制度の第二の機能は、訴訟を援助することによって初めて達せられる効用に関するものです。
　すなわち、訴訟の利用が促進されれば、判決において未解決の法律問題に関する裁判所の判断が示される機会が増加するということです。判決において裁判所が法律問題に関する判断を明らかにすれば、紛争の解決に要するコストを社会全体として減少させることができます。
　なぜならば、法律の解釈が明確でない問題がある場合には、各人が異なる解釈に基づいて行動するために紛争が生ずることを避けられないのに対して、一たび裁判所の判断が示されれば、人々はそれを前提として行動するようになりますから、紛争の発生を防止することができるからです。また、仮に紛争が生じたとしても、判決によって明らかになった裁判所の判断に従って和解による解決を行うことができますから、訴訟によって裁判所の判断を求める必要はなくなります。
　このように、訴訟の判決は、紛争の当事者のみならず、一般の人々にとっても有用な行動の指針を提供するものであるという意味において、社会全体に便益をもたらす公共財であると言えます。
　民事法律扶助事業に対してこれまで国が十分な財政措置をとってこなかったことの一因は、民事法律扶助制度が公共財としての判決の形成に寄与していることの認識が十分ではなかった点にあると私は考えております。判決において未解決の法律問題に関する裁判所の判断が明らかにされることは、紛争解決のコストを削減して、より生産的な用途に資源を向けることができるという経済的な効果を有しております。また、人々が自律的な行動選択を行う上で、みずからの行動が法的にはどのような評価を受けるかを判断する基準が明らかになっているということは、極めて重要でもあります。
　民事法律扶助制度に関する基本法を制定するに当たっては、以上の点に留意することが必要であると思います。
　関連する論点を二点だけ申し上げます。
　第一は、償還制の問題です。
　法案では、第二条が民事法律扶助事業の内容を定めておりますが、その第一号、第二号において、「報酬及び」中略いたしますが、「実費の立替え」という表現が用いられております。また、業務規程に関する規定である第七条の第二項には、「第二条に規定する立替えに係る報酬及び実費の基準並びにそれらの償還に関する事項」という表現がございます。これらの規定からわかりますように、法案は、現行の法律扶助制度と同様に、弁護士費用等について償還制を採用しております。
　弁護士費用をだれの負担とするかについて、諸外国の多くは弁護士費用の敗訴者負担原則を採用しておりますが、我が国においては弁護士費用は当事者の各自が負担すべきものとされていますので、民事法律扶助の受給者は、たとえ勝訴しても相手方から弁護士費用を回収することができません。勝訴した結果、金銭その他の経済的利益が得られる場合であれば、弁護士費用を償還することも可能かもしれませんが、経済的利益が得られない場合には、償還制は過酷な結果をもたらします。また、一般市民の受けとめ方としては、弁護士費用を立てかえてもらうだけであれば、民事法律扶助制度を利用するメリットは余りないと感じられるかもしれません。
　しかし、償還制にかえて給付制を採用した場合には、民事法律扶助事業の支出が増加することになりますので、補助金が増額されない限り、扶助件数を減少させるか、一件当たりの扶助金額を制限するなどの措置が必要になります。
　したがいまして、全面的な償還制も給付制も適切ではなく、原則として償還制を採用しつつ、事情に応じて償還免除を行うことによって対処するべきではないかと思います。先ほどの第七条二項の定める償還に関する事項の中には償還免除の基準も含まれると思いますので、以上述べましたような事情を考慮した償還免除の規定を設けることにより、民事法律扶助制度の利用が阻害されないようにすべきであると考えます。
　第二の論点は、事業の運営主体が指定法人とされていることです。
　法案第五条によれば、民事法律扶助事業を行う者は、民法第三十四条の規定により設立された法人、すなわち公益法人であって、民事法律扶助事業を行うにふさわしい一定の要件を備える者として法務大臣によって指定された者ということになっております。そして、法案第七条によれば、指定法人は、業務規程を定めて、法務大臣の認可を受けることになっておりまして、この業務規程には、先ほど述べました償還に関する事項のほか、援助の申し込み及びその審査方法、報酬等の基準など、民事法律扶助事業の基本的枠組みに関する事項が記載されることになっております。したがいまして、民事法律扶助事業がどのような内容のものになるかは、どの程度の予算が補助金として交付されるかに加えて、どのような業務規程が法務大臣によって認可されるかにかかっていると言うことができます。
　比較のために、イギリスの扶助制度について申し上げますと、法律扶助事業を運営するのは法律の規定に基づいて設立された委員会であり、その委員は、我が国の法務大臣に相当する大法官によって任命されます。また、扶助の受給資格、報酬の基準、償還の要件などは、大法官の定める規則において規定されております。これに対して、我が国の場合は、事業を運営するのは民間の公益法人ですし、法務大臣による監督も、規則によって明示されたルールに従って行われるのではなく、業務規程の認可または変更のプロセスを通じてインフォーマルに行われると言うことができます。
　どちらの方式がより適切であるかということを単純に比較することはできませんが、インフォーマルな方式は、弾力的な運用が可能である反面、基準の透明性の点では問題が残ると言わざるを得ません。公共性の高い民事法律扶助事業が公平に運営されるようにするには、受給資格、報酬の基準、償還及び償還免除の基準などを公表し、一定の期間ごとに基準の見直しを行うなどの工夫が必要であるように思われます。
　私の意見は以上でございます。御清聴ありがとうございました。