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○山下委員　自由民主党の山下貴司です。
　私は、直ちに具体的な条文を起草するための協議を始めるべきという立場から発言いたします。
　我々が提案する四項目は、いずれも憲法が直面する緊急の課題であり、国民投票や関連法令の整備に必要な時間を考えると、今から具体的議論を始めなければならない問題です。
　まず、緊急事態はいつ起こるか分かりません。年明けに能登地震があり、先週も四国で震度六の大地震が、そして昨夜も震度四の地震がありました。被災された皆様には心からお見舞いを申し上げますが、首都直下型の大地震や南海トラフ地震などは、いつ起きてもおかしくありません。国会が機能不全となるような緊急事態においても憲法秩序に基づいて国民の生命、身体、財産を守るためにも、現行憲法に欠けている緊急事態条項の整備は喫緊の課題であると考えます。
　危機意識のない方は、そんなことは想定外、想定しなくてよいと言いますが、想定外のことが起きるのが現実です。現に、関東大震災が発生したのは、日本に正規の総理が存在しないときでした。前任の加藤首相が死去後、後任の内閣が発足していなかったからです。そのとき、日本の先人は、明治憲法の条文に基づいて、新しい山本権兵衛首相を任命し、国会が開会するまでの三か月の間、十数本の緊急勅令を出して乗り切ったのです。
　このように、日本には、緊急事態に憲法に基づいて対応した経験があります。ただ、明治憲法には緊急事態に対応する条項がありました。また、九割の国の憲法が緊急事態の条項を持っています。しかし、今の日本国憲法にはないのです。
　緊急時の国会機能の維持、特に選挙困難事態についてここで申し上げます。
　遅くとも来年秋までには衆参の任期が切れます。そのタイミングで大規模な首都直下型地震が発生し、長期にわたり国会が機能不全となる、任期満了後、国会議員が存在しなくなったのに、広範囲にわたって選挙もできず、国民の生命を守るための法律や予算を審議する国会も開けない。私たちは、そのような場合でも日本国憲法に基づいて国政を行うべきであり、だからこそ、憲法に緊急事態に関する条項を定めるのが立憲主義を守ることであると考えます。
　なお、国会議員の任期満了後の国会について、参議院の緊急集会条項の類推適用で対応すべきとする見解もあります。しかし、当審査会でも配付された「「参議院の緊急集会」に関する資料」によれば、緊急集会が任期満了の際に開けるかについて、従来の通説は、憲法に明文の根拠がないことなどを理由として否定的に解していたとされ、例えば、憲法学の権威として最高裁判事を務めた伊藤正己東大名誉教授は、衆議院の任期満了によって総選挙が行われるときにも起こり得る事態であるが、明文上このときは参議院の緊急集会は認められないと、否定説に立つことを明らかにしています。
　最近こそ緊急事態への類推適用を認める憲法学者が多くなってきたとはいえ、決めるのは、時として変わる憲法学者の多数決ではなく、最高裁です。伊藤正己最高裁判事のような文理を重んじる立場の最高裁判事が多数を占めれば、任期満了時の緊急集会の類推適用が最高裁で否定され、緊急集会で議決された措置が全て無効と判断される可能性は厳然として存在します。その場合の大混乱を考えると、安易な類推解釈にかけるより、緊急事態の対応については憲法上明記すべきであります。
　この方向性については、既に当審査会の与野党五会派が共有しています。改正のためにかかる議論の密度、国民投票期間、改正を踏まえた関係法律の整備とその周知期間を考えると、まさに今から具体的条文の在り方を協議する必要があります。
　同様に、自衛権の行使の明確化についても喫緊の課題と考えます。
　我が国をめぐる安全保障の環境の厳しさもさることながら、先ほど逢坂委員から芦部「憲法」の引用がありましたので、その芦部「憲法」の最新版の一ページには、この補訂をされた高橋和之教授が、芦部先生が最晩年に、憲法九条を法的拘束力のある規範ではない、むしろ政治的マニフェストと考える説を検討すべきかもしれないと、最近知って非常に悩んだということが書かれてあります。
　芦部先生は最晩年に、九条を法的に拘束する規範だと考えると、憲法を改正するか自衛隊を解消する方向で考えるかしない限り、憲法規範との矛盾を解くことができない、そうでなければ、第三の道として、政治的マニフェスト、つまり法的拘束力のない規範として憲法九条を考えるべきだ、そう再検討しなければならないと述べたということで、この高橋教授は、先ほど引用のあった芦部「憲法」の冒頭で、七割以上の国民が自衛隊の存在を支持すると答えるようになっている、こうした現実を前にして、憲法学は自衛隊の憲法適合性問題を棚上げした、立憲主義を守れという呼びかけは、憲法と現実の乖離を説明し指針を与える理論なくしては、うつろにしか響かないと書かれております。
　このように、憲法学の権威ですら指針を示さない中、国民の代表者から成る国会こそ、憲法に定められた責務、すなわち発議を国民に対して果たすべきであります。
　これまで丁寧に議論を重ねてきた当審査会の議論を踏まえ、喫緊の課題である項目について、与党のみならず野党の多くも求める条文起草のための協議会を求めることを求めて、私の発言といたします。
　以上です。
○道下委員　立憲民主党の道下大樹です。
　発言の機会をいただきまして、感謝申し上げます。
　私は、これまで本会議や法務委員会でも取り上げています同性婚と日本国憲法について意見を申し述べます。
　政府は、同性婚を法律で認めることについて、現行憲法の下では、同性カップルの婚姻の成立を認めることは想定されていない、同性婚を認めるために憲法改正を検討すべきか否かは、我が国の家庭の在り方の根幹に関わる問題で、極めて慎重な検討を要すると述べています。
　この点、憲法二十四条一項は「婚姻は、両性の合意のみに基いて成立し、」とされているため、同性同士の結婚はできないように読めなくもないですが、この条文は、結婚相手を親が強制的に決めたり戸主や親の承諾を必要とする戦前の家制度から、婚姻をするかどうか、婚姻を誰とするかを本人の自由意思に解放する趣旨であります。そうだとしますと、異性婚は両性の合意のみによって成立することを定めたものと制限的に理解すべきであり、同性婚について禁止する規範ではないと考えます。
　この点については、以前の憲法審査会で、我が会派の吉田はるみ委員の質問に対して、自民党の当時の新藤筆頭幹事並びに公明党の北側幹事も、同性婚について禁止する規範ではないと発言されています。学説においても同性婚は禁止されてはいませんが、これを採用するかどうかは立法裁量であるという考え方が一般的です。なので、同性婚を法律で認めるための憲法改正は必要ないと考えます。
　なお、憲法二十四条二項が、配偶者の選択、婚姻及び家族に関するその他の事項に関しては、法律は、個人の尊厳と両性の本質的平等に立脚して、制定されなければならないとし、憲法十四条一項が法の下の平等、憲法十三条が個人の尊厳と幸福追求の権利を定め、その内実として、人格的生存に不可欠な自己決定権が保障されているとの理解の下では、むしろ同性婚も憲法上の保障を受けるとの解釈も有力に主張されています。この立場に立つと、その法的整備をすることは、単なる立法裁量ではなく、立法府としての責務となります。
　では、近年の司法判断はどうなってきたのか。これは前回の憲法審査会において公明党の國重委員も発言されましたが、憲法二十四条二項に違反若しくは違反状態、憲法十四条に違反という地裁判決が下されてきましたが、本年三月十四日の札幌高裁判決は、憲法十四条、憲法二十四条二項のみならず、憲法二十四条一項にも違反するとの判断がなされました。
　私は、この札幌高裁判決に対する見解を三月十五日の法務委員会で小泉法務大臣に質問しましたが、同性婚制度の導入の問題は我が国の家族の在り方の根幹に関わる問題である、国民的なコンセンサスと理解がなければ、それを得た上でなければ進めることが難しいと考えるとのこれまでの政府答弁にとどまっています。
　昨年二月に産経新聞とＦＮＮが行った世論調査では、立憲支持者七四％、無党派層七六％、自民党支持者六〇％と、支持政党にかかわらず六割以上の国民が同性婚の法制化に賛成しています。パートナーシップ制度を導入、運用する地方自治体は二〇二四年三月時点で少なくとも三百九十七自治体、人口カバー率八〇％を超えています。世界では性的マイノリティーに関する法整備が進み、約三十の国、地域で婚姻の平等が制度化され、Ｇ７の中で同性カップルのパートナーシップが国レベルで法的に保障されていないのは日本のみ。世界で取り残されている状況です。
　先日の札幌高裁の判決を受けて、原告は三月二十五日に最高裁に上告しました。国会は、最高裁でも違憲判決が出て確定されるまで、立法不作為という敗北、駄目出しをされるまで待つのでしょうか。
　家族法が専門で早稲田大学教授だった棚村政行先生は、札幌高裁判決の付言について、間髪入れずに法制化せよとのメッセージだ、国会や政府は重く受け止め、早急に議論を進めるべきだとコメントされています。先日、國重委員も、最高裁で国会の立法不作為を非難されることがあれば、それは立法府として恥ずべきこととおっしゃいましたが、私も同じ意見です。
　立憲民主党は、昨年三月に婚姻平等法案を衆議院に提出しています。同性婚を可能とする法的整備をすることに憲法上の支障はないものと認識しています。国会で与野党で議論して、速やかに同性婚の法制化を実現しようではありませんか。
　二年前の憲法審査会における我が会派の櫻井周委員の質問に対して、橘法制局長が、国会法において、憲法審査会の所掌事務の中に憲法違反を始めとする問題が生じていないかどうかを調査審議することもまさしく入っていると答弁されました。改憲ありきの議論が横行する本憲法審査会を市民、国民は冷静にかつ厳しく見ています。憲法違反の状況を調査、議論して法改正などを通じて解消、改善する取組が憲法審査会に求められているのではないでしょうか。
　以上で私の自由討論を終わります。
○森会長　ここで、これまでの御質疑に対する御答弁をお願いいたします。
　まず、玉木雄一郎君。
○玉木委員　玉木です。
　山田委員から質問がありました。これは私も逆に聞きたいんですけれども、今の質問を聞いていると、自民党の改憲案は、結局、できることは何も変わらないということですよね。よく言われるのが、我が国を取り巻く安全保障環境が厳しくなったので九条改憲が必要だということと論理的に整合性が取れませんよね、それは。新たにやるべきことを増やすために九条改憲だということで、多くの多分自民党を支持されている方はそうやって信じて九条改憲案を解釈していると思いますが、今の説明だと、何も変わらないから改憲しますということですよね。
　まず、根本的な問題は、もう釈迦に説法ですけれども、警察権の延長としてつくられてきた、警察予備隊、保安隊、自衛隊と来たこの流れをきちんとした戦力、軍隊として明記した上で、その自衛権の範囲が一体いかなるものなのか、平和国家としてどこまでその自衛権を認めるのか、国際法と全く一致していいのか、それとも、それより範囲が狭いのか大きいのか、そういう議論をきちんと本質的にするのが九条の議論ではないでしょうか。だから、改憲後の九条が戦力に当たるかどうかを何度も中谷幹事に聞いているのは、そういうことなんですね。
　一九五二年のジュリストに、当時の法律界のきらびやかな先生方が、まさに自衛隊発足前に、やはり国内治安を維持するための警察権を幾らいじくり回しても限界なので、やはり明確な、これはつまり、軍隊というのは外に向いて具体的な力を行使するのに対して、警察権はあくまで治安維持なので国内に向くわけですね、もっと言うと国民に向くわけなので、だから、そこに一定の制約とか警察比例の原則が出てくるわけです。
　でも、我が国の主権と独立を守るためには、ある意味、遠慮は無用です。我が国をどう守れるのか、そのことが、唯一のルールは国際法です。だから、そこをきちんと位置づけた、フォースとしての自衛隊をどう位置づけるのかという戦後ずっと回避してきた議論を天下の自民党はちゃんとやったらどうですかということを申し上げている。
　その意味で、中谷さんにもう一回質問ですが、今の自民党の九条の改憲案、この後、改憲した後のその自衛隊は戦力なんですか、軍隊なんですか。ここはちょっと明確に答えていただきたいです。
○森会長　それでは、中谷元君に、今の質疑を含めて、これまでの御答弁を願います。
○中谷（元）委員　本日の審査会での質問に答えさせていただきます。
　まず、玉木委員の、緊急事態条項という呼び方はやめた方がいい、国会機能を維持と位置づけるべきとの御意見、おっしゃるとおりだと思いますので、今後皆さんと協議をしたいと思いますが。自衛隊のシビリアンコントロールを考えても、やはり国会の機能を切れ目なく維持していくということは極めて重要なことでありまして、選挙が困難なときにおいても議員の任期の延長ができるようにしておくということは必要なことだと思います。
　それから、自衛隊の明記案が成立した後、自衛隊は戦力に当たるのかという御質問、また、軍隊に当たるかという質問ですけれども、自衛隊の明記案は、現在の等身大の自衛隊をそのまま憲法に明記をするものでありますから、戦力に当たらないという現行の解釈はそのまま維持をされます。
　また、自衛隊が軍隊に当たるのかという問題については、前回の審査会で確認があったように、軍隊の定義いかんによるというのが政府の解釈でありますが、この点についても、実は昭和二十九年七月に自衛隊が創設をされたときに、戦力との関係において、当時の鳩山内閣が、自衛のための必要最小限度の実力を保持することは禁じられない、自衛隊は自衛目的であり、必要相当な範囲の実力部隊であり合憲であると答弁がございますが、この点につきましては、自衛隊明記案成立後もそのまま維持をされるというふうに考えます。
　次に、維新の小野委員、そして玉木委員、また岩谷議員からも、北神委員からも、幹事懇談会の場で条文作成の作業の協議を行うべきだという御意見がありました。既にこの点につきまして、維新の馬場幹事、三木委員からも、青柳委員からもかつて質問がありまして、私もそれには賛成でありまして、幹事懇談会の場で条文作成を進めるということを提案をいたしております。
　大事なことは、幅広い会派が協議の場に参加できるようにすることでありまして、条文起草作業に入ることに反対会派もあろうと思いますけれども、そのような反対の方々も、熟議、これを国会で行うということが大事なことでありまして、是非協議のテーブルに着いていただきたいと思います。
　それには、当方も、協議を行う環境を整備するに当たっては、この点について工夫が必要だと考えておりまして、現時点では、賛成する政党だけで政党間の協議を行って条文起草作業を進めるというのではなくて、反対の政党も協議に加わって、熟議の案文作りができますように努力を重ねてまいりたいと考えております。
　以上です。
○森会長　まだ御発言の御希望もあるようでございますが、予定した時間が経過いたしました。
　この自由討議の取扱いについては、与野党の筆頭間で協議をいたしておりますので、今後については、これを踏まえ、幹事会等において対応をいたしたいと存じます。
　これにて自由討議は終了いたしました。
　次回は、公報をもってお知らせすることとし、本日は、これにて散会いたします。
 午前十一時三十七分散会
令和六年四月十八日（木曜日）
 午前十時開議
　出席委員
 会長　森 英介君
 幹事　加藤　勝信君　幹事　小林　鷹之君
 幹事　寺田 稔君　幹事　中谷 元君
 幹事　船田 元君　幹事　逢坂　誠二君
 幹事　本庄　知史君　幹事　馬場　伸幸君
 幹事　北側　一雄君
 井出　庸生君 井野　俊郎君
 井上　貴博君 伊藤　達也君
 石破 茂君 稲田　朋美君
 岩屋 毅君 越智　隆雄君
 大串　正樹君 城内 実君
 黄川田仁志君 熊田　裕通君
 中西　健治君 長島　昭久君
 藤丸 敏君 古川　禎久君
 古屋　圭司君 細野　豪志君
 三谷　英弘君 山下　貴司君
 山田　賢司君 山本　有二君
 大島 敦君 奥野総一郎君
 城井 崇君 近藤　昭一君
 篠原 孝君 牧 義夫君
 谷田川　元君 吉田はるみ君
 青柳　仁士君 岩谷　良平君
 三木　圭恵君 和田有一朗君
 大口　善徳君 河西　宏一君
 國重 徹君 赤嶺　政賢君
 玉木雄一郎君 吉良　州司君
 北神　圭朗君
 …………………………………
 衆議院法制局長 橘 幸信君
 衆議院憲法審査会事務局長　吉澤　紀子君
 ―――――――――――――
委員の異動
四月十八日
　辞任 補欠選任
 小野　泰輔君 和田有一朗君
 北神　圭朗君 吉良　州司君
同日
　辞任 補欠選任
 和田有一朗君 小野　泰輔君
 吉良　州司君 北神　圭朗君
 ―――――――――――――
四月十八日
　憲法改悪を許さないことに関する請願（志位和夫君紹介）（第一一二七号）
は本憲法審査会に付託された。
 ―――――――――――――
本日の会議に付した案件
　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件（日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正を巡る諸問題）
 ――――◇―――――
○森会長　
　日本国憲法及び日本国憲法に密接に関連する基本法制に関する件について調査を進めます。
　本日は、日本国憲法及び憲法改正国民投票法の改正を巡る諸問題について自由討議を行います。
　この自由討議につきましては、幹事会の協議に基づき、まず、各会派一名ずつ大会派順に発言していただき、その後、各委員が自由に発言を行うことといたします。
　それでは、まず、各会派一名ずつによる発言に入ります。
　発言時間は七分以内といたします。
　発言時間の経過につきましては、おおむね七分経過時にブザーを鳴らしてお知らせいたします。
　発言は自席から着席のままで結構でございます。
　発言の申出がありますので、順次これを許します。加藤勝信君。
○加藤（勝）委員　自由民主党の加藤勝信でございます。
　国会法第百二条の六では、日本国憲法及びこれに密接に関連する基本法制についての広範かつ総合的な調査をし、憲法改正原案等を審査するために憲法審査会を設置するとされております。すなわち、憲法に関して広範かつ総合的な調査を行うだけではなく、その調査結果を踏まえて立案された憲法改正原案などを審査することも大きな役割として課せられているわけであります。
　また、憲法改正原案を提出することができるのは国会議員とこの憲法審査会のみであり、政府にはその提出権はありません。憲法改正原案は究極の議員立法と言えるものであり、国民への発議は私ども国会議員に課せられた重要な使命であると認識をしております。
　このような国会議員の使命を前提に、これまでの憲法審査会での議論の到達点を確認してみますと、緊急事態条項については相当程度議論が整理されてきていると認識をしております。
　まず、緊急事態対応の必要性については、この間の議論を通じて共通理解が形成されてきていると言えます。議員任期延長に反対されておられる立憲民主党におかれても、大規模災害などにより七十日を超えて選挙ができないような緊急事態が発生し得ることは認められており、問題は、このような事態をどうやって乗り越えていくかということであります。
　この点、参議院の緊急集会は、あくまでも両院制の例外であり、暫定的な制度であります。一定の期間内に総選挙の実施が見通せる場合には、参議院の重要な権能である緊急集会で対応すべきことは、これは当然であります。しかし、総選挙の実施が長期にわたって見通せないような場合に緊急集会で対応することまでは想定されていないと考えます。
　昨日、愛媛、高知で震度六弱の地震が発生をしております。南海トラフ地震とは関連がないとのことでありますけれども、中央防災会議が発表している南海トラフ地震や首都直下地震の被害想定を見ますと、相当広範な地域において長期間選挙実施が困難となることが予想され、このような選挙困難事態においてこそ、二院制の国会を機能させることが重要であると思います。なお、平成二十五年の被害想定によると、三十年以内の発生確率は七〇％とされていることを想起する必要があると思います。
　この際、改めて整理させていただくと、選挙困難事態が発生した場合への対応として直接に求められることは、選挙期日を延期する必要があるということであります。その上で、選挙を延期した間に国会議員が不在となることを避けるために議員任期を延長する、あるいは前議員の身分を復活する必要があるということとなります。
　このように、緊急事態に対処することを念頭に置くと、前回、大口委員から問題提起があったように、まずは選挙期日を延期し、その上で議員任期を延長するといった論理構成が素直ではないかというふうに思います。
　この点以外の国会機能維持策については、事務局の論点整理でも示されたように、議論は相当深まっており、参議院の緊急集会の位置づけ、対象事態、事態の認定主体、延長期間や閉会禁止、解散禁止の効果などについては、自民、公明、維新、国民、有志の五会派で見解の一致が見られているところであります。僅かに国会の議決要件及び裁判所の関与については見解の相違はあるものの、この間の議論を通じて、これらの点についても見解の一致が見られつつあるように思われるところであります。
　国会機能維持については、維新、国民、有志の三会派の御努力により、これまでの議論を踏まえた条文イメージが既に公表されております。更に議論を深めていくために、そうした案をベースとしつつ、先ほど述べた新たな論点を組み込んだ案を起草すべく、幅広い会派で早急に条文起草作業に入るべきであると考えます。
　前回、馬場幹事からの質問に答える形で、中谷筆頭から起草委員会の提案がありましたが、どういう形で起草していくかについて、早急に具体的な方策を決定すべきであります。来週にも幹事懇を開催し、しっかりと議論していただくことを両筆頭に改めて強くお願いしたいと思います。
　他方、緊急政令に関しては、五会派の間でもいまだ若干意見が隔たっているようであります。すなわち、法律上の措置の整備によって対応できる、憲法に規定を設けるとしても災対法等の緊急政令制度の確認規定にとどめるべきとの意見がある一方で、憲法四十一条の例外として内閣に幅広い委任を認める緊急政令制度を設けるべきとの意見があります。
　私は、これまでの災害対策法制整備の歴史を踏まえると、万が一の想定外の事態にも対応できるように万全の備えを行っていくべきではないかと考えております。同時に、新型コロナへの対応等を直接経験した中で強く感じたことは、憲法上に緊急事態対応の明文の規定があることによって、実際の運用の場面において法律上の強制的な措置を必要に応じてちゅうちょなく行使できる象徴的な意義もあるということであります。
　この点に関して、昨年の海外調査で訪問したフランスのブドン教授から、憲法上の緊急事態条項があることが、法令、政令による柔軟な対応を支える精神的な根拠になる、そのため緊急事態条項が必要である旨の話があったと承知をしておりますが、趣旨を同じくするものだと理解をしております。
　最後に、国民投票広報協議会について一言触れさせていただきます。
　広報協は、国民投票運動の公平公正の確保に当たり、重要な役割を果たすものであります。前回の審査会においても、広報協規程の起草委員会を設けて早急に議論を開始すべきとの提案がなされておりました。緊急事態条項の条文化作業と並行して、これらの作業も車の両輪として積極的に進めていくべきであることを申させていただきます。
　以上です。
○奥野（総）委員　立憲民主党、奥野総一郎でございます。
　日本国憲法は、間もなく施行七十七年目を迎えます。これまでの運用を通じて、見直すべき点はないのか、例えば、統治機構が機能不全を起こしていないのか、想定されていなかった新しい人権にどう対処するのか、しっかりとした議論が必要だと考えています。
　岸田総理は自分の総裁任期中に改正を実現したいと表明されていますが、そもそも何のために憲法改正を急ぐのか、総理の発言からは全く見えてきません。単に、安倍総理のときの改憲四項目をなぞっているだけのように見えます。改正自体が目的化していないでしょうか。
　憲法記念日に毎年行われているＮＨＫの世論調査では、改正が必要と答えた方が三五％、必要がないと答えた方が一九％、どちらとも言えないという方が四二％、これは昨年も一昨年も同じ割合であります。この数字を見る限りは、多くの国民はそれほど憲法改正の必要性を感じていないということだと思います。国民に具体的な憲法改正の必要性、立法事実が感じられていないからではないでしょうか。
　例えば、九条改正については、当時の安倍総理は、自衛隊は憲法違反、この状況に終止符を打つことが私たちの責任だということをおっしゃっていましたが、自衛隊が憲法違反と考えている国民は、世論調査を見てもおおむね一割程度。立法事実はないと言ってよいのではないでしょうか。
　参議院の合区解消についても、現在の自民党の案では定数増加をしなきゃいけない。各県、一割り振りますが、三倍以内の縛りが解けないので、定数増加という結論になってしまいます。
　また、教育無償化も、憲法改正をしなくても可能な問題であります。
　お試しで改憲をしても意味はありません。議論の結果、立法事実が認められるものについて、国民的な合意が得られるのであれば改正を考えるべきであります。それが、我々が言ってきた論憲というものであります。ここは時間をかけてじっくりと、国益にかなうよう、憲法の議論を進めてはいかがでしょうか。
　これまでも、憲法審査会において、様々なテーマについて議論をしてまいりました。コロナ禍をきっかけとして、国会のオンライン審議についても議論をし、憲法を改正しなくてもオンライン出席が可能であるとの意見の取りまとめも、一昨年ですか、我々も賛成して行うことができました。
　その後、ロシアのウクライナ侵略をきっかけとして、緊急時の国会機能の維持が議論の中心となりました。我が党も、ワーキングチームを設置して、現行憲法の考え方を尊重し、緊急事態条項には反対をしつつ、いかなる場合においても国会機能を維持するよう検討を加えてきました。
　この検討結果の概要については、昨年、当審査会で私から述べましたが、再度趣旨だけを申し上げると、今ありましたけれども、災害等で選挙ができなくなる可能性については以下のとおりであります。
　まず、平常時から、選挙に係るインターネット投票の導入及びインターネット選挙運動の規制緩和などの取組を前提として進めておきます。
　しかし、これらの措置を講じたとしても、衆議院選挙時に大規模自然災害が発生し、広範な地域で長期間選挙が執行できないような事態、いわば選挙困難事態というものが発生した場合には、時の権力の濫用を防止するために、司法の認定、司法を絡めた形で認定をさせ、衆議院総選挙の延期を認め、そしてその間、参議院の緊急集会での対応を可能とするというものであります。
　その際、参議院の緊急集会については、政府の活動に対して適切かつ実効的な監視、統制を行うことができるように、議員の側からですね、一定数の議員の要求に基づく集会決定や自律的集会を可能とした上で、さらに、従来限定的に解されてきた権限、案件を超える権限、案件を認めていくということになります。疑義のある通年の予算とかそういったものですね。ただし、緊急集会ですから、事後的な衆議院の同意が必要である点で、この権限はあくまで暫定的なものとなります。
　なお、議員任期の延長については、任期延長された議員は選挙を経ておらず、その民主的正統性に疑義が残る中で、衆議院として暫定的な決定じゃなくてこれは正式な決定になってしまいますから、問題があるということであります。
　緊急時の国会機能の維持に関しては、このほかにも、憲法五十三条に臨時国会の召集期限を定めるかどうか、きちんと期限を切って召集させるようにするかどうか、それから、解散権の制約ももちろん絡んできますし、有志の会もおっしゃっていましたかね、他の会派も提案されている憲法裁判所の関与も関係をしてきます。議論すべき論点は多岐にわたっており、現時点では条文の起草には至らないと考えています。
　私は、緊急時の国会機能の維持だけではなく、憲法調査会以来の成果を踏まえて、数年単位の時間をかけて、憲法全般を見渡した議論が必要と考えています。
　論ずべきテーマとしては、前国会で当方の階幹事が提案をした、自分に関する情報について適正な取扱いを求める自己情報コントロール権など新しい人権、ほかに新しい人権例としては、ここでは議論していませんが、環境権など様々ございます。
　統治機構については、先ほどと重複しますが、欧州型の憲法裁判所を設けるかどうか、また、地方自治を充実させて一層の分権を進めるか否かなどが考えられます。
　最後に、いわゆる附則四条について申し上げますが、毎回申し上げていますが、私は、提案者の意思として、この措置がなされるまでは憲法改正の発議はできないと答弁してきました。外国政府の干渉などを排除し、公正な投票結果が出る仕組みを整えておく必要があると考えたからであります。フェイクニュースとかいろいろなものもあります。こういったものをどう排除していくかということですね。
　附則四条の定める施行後三年の期限は今年の九月であり、この国会期間中に、必要な法制上の措置その他の措置を講じなければならないということになります。憲法改正に真剣に取り組むのであれば、優先的に取り組むべき課題ですね。外国政府の干渉等によって原案が否決されるというようなことも想定しているわけでありますから、この辺はしっかりしておかなければいけないということであります。
　以上のことから、改正のための改正を急ぐのではなくて、じっくり構えて、日本のあり得べき姿を考える憲法論議が必要と申し上げまして、私の発言とさせていただきます。
　以上です。
○青柳（仁）委員　日本維新の会・教育無償化を実現する会の青柳仁士です。
　私は、今国会から憲法審査会に参加をさせていただいております。発言するのは二回目となりますが、これまでの議論を聞いていて、率直に疑問と違和感を感じております。
　昨年まで予算委員会の理事を務めておりました。総理秘書官の更迭の件で、理事会が紛糾したことがありました。その際、全ての野党が反対する中で、与党だけが委員長職権によって委員会を開催するということがありました。当時、なぜこんな理不尽なことが国会でまかり通るのかと、今そこに座っておられる立憲民主党の逢坂当時野党筆頭理事とともに悔しさをかみしめたことを覚えています。
　逆に、今は、なぜ自民党は同じことをこの憲法審査会ではやらないのかということを非常に疑問に思います。憲法審査会も、予算委員会と同様、委員長職権で開催できるのではないかと思います。このままでは、自民党総裁である岸田総理が約束した任期中の憲法改正は不可能であるということは明らかだと思います。
　定例日以外の開催を昨年の国会で中谷筆頭幹事が約束しましたが、これまで一度も開かれていません。来週以降も定例日だけ開くつもりなんでしょうか。
　同じように、中谷筆頭幹事から提案のあった条文の起草委員会も、これも、やろうと思えば委員長職権でも開けますし、約束ですから、各党の合意の下でも開催できると思います。これもなぜやらないんでしょうか。
　緊急事態条項については、三会派案を既に発表済みです。今後の具体的な条文起草に当たって、五会派での合意のためならそれにこだわるものでもないということは繰り返しお伝えしてきたとおりです。今日にでも条文化作業に入るべきだと思います。
　中谷筆頭幹事に質問しますが、来週までに第一回の起草委員会を実施するつもりはないのでしょうか。
　委員長職権といいますけれども、結局は自民党の意思決定であるというのは、ここにいる誰もが分かっていることだと思います。総裁は了承している、筆頭幹事は約束したということであれば、ただやるだけではないでしょうか。先ほど加藤委員の方からも、早急に行うよう要請があったというふうに思います。
　広く野党の意見を聞かなければならないのは、憲法の問題だけではありません。予算を始め、外交、安全保障、エネルギー政策など、国民や国家の一大事を決める議案や委員会はほかにもたくさんあります。憲法審だけが特別なわけではありません。
　また、採決がいつまでも行われないこともそろそろ説明がつかないと思います。前回の衆議院選以降の、この憲法審査会が開かれて二年四か月間、自由討議、集中討議は三十六回、参考人質疑は五回開催されました。予算委員会でも、八十時間議論したら採決するという一定のめどがあります。
　中谷筆頭幹事にお伺いしますが、どのくらいの質疑時間が積み上がって、どの程度の議論が行われたら採決すべきと考えているんでしょうか。めどをお示しください。
　ここでやらないのであれば、自民党は今後、ほかの委員会でも、野党の反対意見が少しでも残る場合は、採決はやるべきではないと思います。
　結局、自民党にとって憲法改正というのは、選挙で保守層を引きつけるだけの道具なのではないかというふうに感じてしまいます。反対する会派を言い訳にして採決から逃げ続けているだけのようにしか見えません。私だけではなく、初めて憲法審査会を見る多くの国民も同じ感想を持つと思います。党是として掲げる憲法改正から逃げ回る自民党の姿は、是非国民の皆様に見ていただき、本当にそれで支持が得られるのかどうか、自ら考え直していただきたいと思います。
　逢坂幹事に御質問しますが、憲法審査会のＮＨＫ中継の提案は、これまでに立憲の委員からなされています。四月四日の幹事会において、我が党の馬場幹事から逢坂幹事に対して、幹事が交代したがＮＨＫ中継が必要との認識で間違いないかと問いかけたところ、逢坂幹事は前任の幹事から聞いていないので確認すると答えたと聞いておりますが、その確認は行われたのでしょうか。また、逢坂幹事もＮＨＫ中継は必要という認識でよろしいでしょうか。
　憲法審査会に参加してみて、もう一つの違和感は、傍聴人のやじです。
　先週、共産党の発言の際に、そうだそうだという声が聞こえてまいりました。私の席からだとよく聞こえます。我が党の馬場幹事の発言の際にはやじが聞こえてきました。
　中谷筆頭幹事にお伺いしますが、特定の政党の応援をする行為は、この議場において許されるのでしょうか。許されない発言が繰り返された場合でも、それを放置するのが適切なんでしょうか。
　憲法について様々な意見があることは、日本が成熟した民主主義国家である証拠であると思っております。現行憲法を全く変えたくないというのも、一つの尊重されるべき意見です。ただ、それが多数派かどうかというのは重要な問題です。
　先ほど、奥野委員は、国民は憲法改正の必要性を感じていないと主張されました。しかし、特定メディアの任意の世論調査で国民の声を決めるというのは、この国のルールではありません。国民の声は、当然、一つではありません。何が多数派の声なのかを見定め、国家として意思決定を行うのは、まさに間接民主主義によって国民に選ばれた私たち国会議員であり、それが国会の本来の役割なのではないでしょうか。傍聴席に来た人だけが国会に直接声を届けられるという状態は、民主主義に基づく国会のルールの重要な部分を毀損していると思います。
　最後に、玉木委員に御質問します。
　玉木委員は、憲法九条二項の削除、自衛隊解釈の明記、自衛隊を戦力に位置づけることなどを主張されています。我が党内にも同様の意見がありますので、趣旨は理解できます。しかし、憲法改正には国民投票での過半数の賛成が必要であることを踏まえると、現実問題としてそのような憲法改正は実現できないのではないかと私自身は考えています。
　これまでの憲法審査会での議論の最大公約数は、やはり自衛隊の明記ではないかと思います。そこで、例えば、自衛隊に対するシビリアンコントロールを重視して、仮に七十三条に自衛隊明記を行う条文案を取りまとめるとしても、国民民主党は反対するんでしょうか。つまり、九条二項に関わる憲法改正をあくまでも行うべきと主張されるのでしょうか。
　以上、各委員への質問については、残り時間及び二巡目にて御回答いただけたら幸いです。
　以上で終わります。
○森会長　それでは、ただいまの青柳君の御発言の中で質疑がなされましたけれども、若干発言時間が残されておりますので、まず、中谷筆頭から……（中谷（元）委員「最後、一巡してから」と呼ぶ）では、もうぎりぎりだから、一分ぐらいしかないから、後ほど、自由討議の中で、必要に応じて御答弁を願いたいと思います。
　次に、國重徹君。
○國重委員　公明党の國重徹です。
　緊急事態における国会機能の維持については、これまで活発な議論が行われ、論点は既に出尽くした感があります。前回の審査会で我が党の北側幹事から、今後は、具体的な条文案のたたき台を作成し、それを基に議論を深めていくべきだとの提案がありましたが、私も同じ意見です。
　内容の賛否はさておき、具体的な条文案のたたき台を基に議論する方が、より建設的な議論になります。反対の点があれば、条文案のたたき台をベースに具体的に指摘していただいた方が、議論も深まり、国民にとっても分かりやすくなると考えます。改めて、条文案のたたき台の作成を進めるよう、私からもお願いを申し上げます。
　次に、同性婚について意見を述べます。
　二〇一九年以降、同性婚に関し、全国で六件の訴訟が提起され、地裁判決は全て出そろいました。先月十四日には初の高裁判決となる札幌高裁判決が下され、同性婚を認めていない民法等の規定について、憲法二十四条及び十四条一項に違反すると判断をしました。その上で、同判決は、「喫緊の課題として、同性婚につき異性婚と同じ婚姻制度を適用することを含め、早急に真摯な議論と対応をすることが望まれる」と付言をしております。
　先週から当審査会の実質審議が始まりましたが、これまでのところ、どなたもこの札幌高裁判決に言及されておりません。立法政策の在り方は他の委員会の所掌ですが、憲法論についてはこの審査会で発言し問題提起することも許されると思いますので、本日は同判決を踏まえた意見を述べたいと思います。
　これまでの六つの地裁判決では、五つが、同性カップルの関係を保護する国の制度が一切ないことについて、十四条一項や二十四条二項に違反する、あるいは違反する状態だと判断し、残りの一つも、将来的に違憲となる可能性を指摘しました。しかし、二十四条一項については、六つの地裁判決の全てが、両性や夫婦の文言等から同項の婚姻は異性婚を指すもので、同項には違反しないと判断してきました。
　これに対し、札幌高裁判決は、二十四条一項について新たな判断をしました。具体的には、「二十四条一項は、人と人との間の自由な結びつきとしての婚姻をも定める趣旨を含み、両性つまり異性間の婚姻のみならず、同性間の婚姻についても、異性間の場合と同じ程度に保障していると考えることが相当である。」としています。
　私は、昨年、この審査会におきまして、二十四条一項をめぐる学説の状況について、多くの学説は、二十四条一項は同性婚を禁止しているのではなく、これを許容し、立法政策に委ねられていると解釈していること、さらに、最近では、立教大学の渋谷秀樹名誉教授が、二十四条一項について、今や同性婚の婚姻にも異性婚の婚姻と同程度に保障を与えているという見解を発表していることを述べました。
　今回の札幌高裁の、二十四条一項が同性間の婚姻についても異性間の場合と同じ程度に保障しているという判断は、このような学説の動向と軌を一にするものと言えますが、司法がここまで大きく踏み込んだ判断をしたことに驚きました。最近の世論調査では半数以上が同性婚の法制化に賛成し、多くの自治体による同性パートナーシップ制度の創設が社会の変化を更に下支えをしています。こうした国民意識や社会の変化は、着実に司法の判断に影響を与えていると思われます。
　加えて、最高裁判所の首席調査官を務めた経歴を持つ千葉勝美元最高裁判事が、本年二月に出版された「同性婚と司法」という著書の中で、憲法二十四条一項の両性、夫婦という文言は、当事者、双方という文言と同じものとして文理解釈することが可能であると述べており、注目を集めております。なお、千葉元判事は、同著において、価値観が対立する事例については、法原理機関としての司法が多数決原理とは離れて対応してきた旨を述べた上で、同性婚問題について、法原理機関としての最高裁大法廷判決による明確な憲法判断による解決が司法に期待されている点を強調されています。
　立憲主義の歴史を振り返りますと、十九世紀には、ヨーロッパを中心に、法律の制定によって政府による人権侵害を防ぐという意味で、議会こそが人権保障の担い手とされてきましたが、二十世紀では裁判所による人権保障が主流となり、現在に至っています。千葉元判事の指摘は、このような立憲主義の歴史や違憲審査制の重要性に沿ったものと言えます。
　しかし、少数者の権利保障は司法だけの役割ではなく、むしろ、まずは我々立法府こそが矜持を持って取り組むべき課題です。基本的人権の保障は日本国憲法の三大原理の一つであり、多数派原理に基づいて運営される国会も、憲法の規定にのっとって、少数者の権利を守る立法を行う責務を負っております。仮に、この責務を怠り、最高裁で国会の立法不作為を非難されることがあれば、それは立法府として恥ずべきことです。
　さきの札幌高裁判決は、同性婚が根源的には個人の尊厳に関わる事柄であると指摘をしています。この判決を始めとする司法からのメッセージを踏まえ、国会は、最高裁の判決を待たずに、不利益を受けている方々の状況について理解を深めながら、真摯な議論と具体的な対策を進める必要があります。
　その際、価値観が対立するテーマであるからこそ、性的指向や性自認に関する正しい理解を広げるとともに、社会の多様性がマイノリティーのみならず社会全体にとってどのような利益、価値をもたらすのかについても、国民に分かりやすい形で議論し、社会を対立と分断の渦に巻き込まないようにしていくことが重要になると考えます。
　以上、緊急事態における国会機能の維持と同性婚についての私の意見表明といたします。
○赤嶺委員　日本共産党の赤嶺政賢です。
　前回、岸田政権が日本国憲法に基づく平和国家としての理念を次々と壊していること、この現実を放置したまま改憲議論をすることは立憲主義の破壊であることを指摘いたしました。この点に関わって、先日行われた日米首脳会談について発言します。
　アメリカのエマニュエル駐日大使は、会談に先立ち、産経新聞のインタビューに答えて、岸田政権が軍事費の国内総生産比二％への増強、敵基地攻撃能力の保有、長距離巡航ミサイル、トマホークの大量購入、殺傷兵器の輸出解禁に踏み切ったことを挙げ、岸田政権は二年間で、七十年来の日本の安全保障政策の隅々に手を入れ、根底から覆したと述べています。まさに、憲法に基づく国の在り方を根底から覆しているのが岸田政権です。
　四月十日の日米首脳会談では、日米の指揮統制の連携強化、兵器の共同開発、共同生産、米英豪の軍事的な枠組み、ＡＵＫＵＳとの先端軍事技術での協力の推進を打ち出しました。
　アメリカの軍事戦略に追従し、東アジア地域の軍事的緊張を激化させるもので、憲法九条に真っ向から反するものです。とりわけ、日米共同声明が、米軍と自衛隊の作戦及び能力のシームレスな統合を可能にするため、指揮統制のかつてない連携強化に踏み込んだことは極めて重大です。
　岸田政権は、安保三文書で、敵基地攻撃能力の行使を可能にし、その効果的な運用のため、日米間の協力を深化させるとしています。
　敵基地攻撃能力を日米共同で行使するためには、攻撃目標の情報を一元的に集約し、攻撃に最適な艦船や戦闘機を瞬時に割り当てることが必要であり、指揮系統の一元化は不可欠です。指揮統制の連携強化は、自衛隊を米軍の指揮下に深く組み込み、日米が一体となって敵基地攻撃を行うためのものにほかなりません。
　エマニュエル大使は、今回の連携強化は台湾有事を念頭にしたものだと明言しています。日米が台湾有事を想定した共同作戦計画の原案を策定したことも報じられています。そこでは、海兵隊は対艦攻撃ができるロケット砲を配備し、南西地域の島々を転々としながら中国艦艇への攻撃を続けるとしています。日本は、安保法制に基づく重要影響事態と認定し、自衛隊が米軍の輸送や弾薬の提供などの後方支援を行い、日米が一体となって中国と戦うというものです。既に日米統合演習では、この計画原案に基づき、自衛隊は仮の統合司令部を立ち上げて、インド太平洋軍司令部と作戦や指揮を調整したことも報じられています。
　集団的自衛権の行使を具体化し、沖縄が戦場になることを想定して、日米が共に戦う体制を強化しようというものであり、憲法違反は明白です。
　そもそも自衛隊は、七十年前に発足して以来、日米安保体制の下で米軍を補完する役割を担ってきました。指揮権は、その中核を成すものです。
　アメリカは、一九五一年九月八日の日米安保条約の締結交渉で、有事の際には日本の軍事組織を米軍司令官の統一指揮の下に置くことを明記するよう求めていました。これに対し日本政府は、国民から憲法違反だと非難されることを恐れ、明文化せずに秘密裏に処理することを提案し、吉田首相が米軍に対し、有事の際に単一の司令官は不可欠であり、その司令官は合衆国によって任命されることを、指揮権密約に同意したのであります。このことはアメリカの公文書からも明らかとなっています。
　この密約は、その後具体化されてきました。米軍再編の下で、横須賀基地の海上自衛隊だけでなく、陸自はキャンプ座間で、空自は横田基地で、米軍司令部と一体化されました。
　二〇一五年の日米ガイドラインに基づき、平時から有事に至るあらゆる段階で日米の政策と運用を調整する同盟調整メカニズムがつくられました。日米共同作戦計画の策定、更新も進められています。
　その上、今回の日米の指揮統制の更なる連携強化を公然と打ち出したことは、自衛隊を米軍指揮下に一層深く組み込み、米軍の手足となって海外で戦争することを宣言したものです。
　この憲法九条に反する日米軍事同盟の歴史的大変質の危険な実態にメスを入れることこそ憲法尊重擁護義務を負う国会議員が果たすべき役割だと指摘して、発言を終わります。
○玉木委員　国民民主党の玉木雄一郎です。
　前回申し上げたとおり、これからの進め方については、具体的なスケジュールと、そして具体的な改憲項目をイメージして進めることをまず提案したいと思います。
　特に、九月の岸田総理の任期中までに発議までたどり着くということであれば、もう選択肢は一つしかなくて、それは五会派でおおむね意見が集約されました緊急事態における議員任期の特例延長規定を中心に、テーマを拡散させずに、起草委員会などをつくって条文案作りを進めていくべきだと考えます。
　先ほど、維新の青柳委員から九条のことについての質問があったので、お答えしつつ考えを述べたいと思います。
　まず、九条については、何度も申し上げているとおり、我が党としては改正に反対ではありませんが、自民党、まあ維新案もほぼ同じなんですけれども、提案されておられるいわゆる自衛隊明記論については、最大の問題である違憲論の解消につながらないということですので、法律的には残念ながらほとんど意味のないものだと思っています。本当に九条を変えるのであれば、もう一度これは自民党内においてもゼロベースで改憲案作りをやり直してはいかがでしょうか。
　青柳委員にお答えしますと、シビリアンコントロールのことだけを書くのであれば、おっしゃったとおり、七十三条、「内閣」のところに書くべきだということは、かつてこの審査会でも私は発言をしておりますので。単なる、内閣総理大臣を最高の指揮監督者とするということであれば、「内閣」の章に書けば十分だと思います。
　ただ、今回、日米首脳会談でも明らかになったように、日本はアメリカのグローバルパートナーである、そして米軍と自衛隊の指揮統制、コマンド・アンド・コントロールですね、この肝のところをシームレスに統合するというところに踏み込むのであれば、やはり自衛隊を明確に、九条二項が禁止している戦力あるいは軍隊と位置づける必要が私はあると思います。
　ここで、橘局長にまず確認したいんですけれども、現在の自衛隊は戦力に当たるのか、軍隊に当たるのか、現在の政府の解釈をお示しください。
○橘法制局長　玉木先生、御質問ありがとうございます。
　政府解釈において、自衛隊が軍隊に当たるかどうかということについては、端的に言えば、軍隊の定義いかんによるというように述べられているものと拝察しております。
　すなわち、日本国憲法九条の下におきましては、第一に、自衛隊の保持し得る実力は自衛のための必要最小限度のものに限定されているということ、第二に、交戦権も認められていないということ、このような厳しい制約が課せられているという意味においては、通常の諸外国の軍隊とは全くその性格を異にするものというように解されているところです。
　他方、自国を防衛することを主たる任務とし、自衛の措置として武力行使を行う組織というような意味においては立派な軍隊であり、国際法上、ジュネーブ諸条約における軍隊の定義もそうですけれども、武力紛争に際して武力を行使することを任務とする組織一般を指す、このような意味での軍隊には当たるというように解されているところかと思います。
　以上です。
○玉木委員　今の説明を聞いて、今度、予算規模十一兆円にもなんなんとする、そして米軍とまさにオペレーションなどにおいても統合していく、我が国の責任を持って任務に就いておられる自衛隊、そしてそれを支える国民の皆さんに、今の説明は分かりやすいでしょうか、説明できるでしょうか。
　私は、ジュネーブ諸条約においては軍隊だけれども、国内法的に、つまり通常の観念で考えられる軍隊ではないし戦力でもないというこの説明は、もうやめるべきだと思います。そのことを政治家が堂々と国民の皆さんに語ることが政治家の役割であって、こういうことをむしろ政治家が避けて説明しなかったから誤解も含めて国民の中にいろいろな思いが広がっているので、それをきちんと国民の良識を信じて語り続けることが政治家の責務ではないかという思いで提案をさせていただいております。
　これまでの解釈は、今、橘局長からもあったように、国際法での位置づけと国内法での位置づけを使い分けてきている。これが、我が国に対して攻撃があって、国内あるいは周辺でとどまるという自衛隊の活動の範囲の時代はよかったんですが、グローバルなパートナーになるんでしょう、であれば、自衛隊諸官の皆さんのこの活動に対して、そして自衛隊という組織、その行っている活動に対して、明確な法的な位置づけを与えることが政治の責任ではないでしょうか。
　そこで、中谷筆頭幹事に伺いますが、仮に、今提案いただいている自民党の改憲案、いわゆる自衛隊明記案が通った際に、その通った後の自衛隊は戦力に当たるんでしょうか、軍隊に当たるんでしょうか、お答えください。
○森会長　時間が押しておりますので、後ほど、各位からの発言の後にまとめて答弁するようにしたいと思います。
○玉木委員　これは明確なので、是非それだけは。
○森会長　後ほど、自由討議の後で発言の時間を設けます。
○玉木委員　はい。では、後で伺いたいと思いますが。
　変わらないんですよ。大騒ぎして、苦労して、多分、国民の中に物すごい反発もある中で改憲が仮にできたとしても、その明記された自衛隊は、依然として、九条二項との関係で、戦力なのかどうなのか、軍隊なのかどうなのか。でも、一方でグローバルなパートナーシップは進んでいく。こんな不安定な状態に自衛隊を置くべきではないということを申し上げて、時間ですかね。
○玉木委員　はい、では、また。もうないんですか。はい。