○伊従参考人　弁護士の伊従でございます。
　本日は、この委員会で独禁法改正案に関する意見を陳述する機会を与えられて、大変光栄に存じております。
　独禁法は市場経済における最も基本的な法律であって、新しい社会経済情勢のもとで同法を見直し、整備、強化することについては、適切であり、賛成でございます。
　それから二番目に、政府改正案、民主党の改正案は、独禁法の効果的な抑圧のため、課徴金の引き上げと違反行為調査への協力者への課徴金の減免措置を主眼としていますが、これについても基本的に賛成でございます。
　それから三番目に、自由民主党の独禁法調査会は、本年五月十九日に、独禁法改正に関して、入札制度の改善及び不当廉売と優越的地位の乱用規制の強化の検討要請を行っておりますが、この要請についても賛成でございます。
　しかし、政府案それから民主党案については若干の重要な問題点がありますので、これについて述べさせていただきます。
　第一は、両案とも、課徴金と罰則の二重制裁制度をとっていることでございます。
　課徴金制度が導入されたのは、石油危機のときに、大企業の値上げカルテルが横行し、それに対して刑事制裁をやったけれども、実務上非常に難しいというので、課徴金制度が導入されたわけでございます。したがって、その後十三年間にわたって、これは、刑事告発はしないで課徴金で運用したわけです。
　一九九〇年に日米構造問題協議で、米国から、日本の独禁法違反に対する制裁が不十分であるということになって、そのときに刑事告発と課徴金賦課と両方の二重制裁制度を導入したわけです。その後、課徴金につきましては、御存じのとおり、課徴金率が一・五％から六％に、四倍になり、それから罰則は、企業に対して、五百万円が五億円になって、百倍になっております。
　今回また課徴金の大幅引き上げをするわけですが、こうなりますと、これははっきりした二重制裁になるわけです。これは先ほど指摘がございましたけれども、憲法の二重処罰違反のおそれも出てくるわけです。従来は、課徴金制度は不当利得の剥奪だ、こういうことでしたけれども、今回は、これは制裁に変わっていますから、二重処罰の問題が出てくるわけでございます。
　民主党案では、この点については刑罰との重複を避けておりますので、この点は改善されていると思います。
　問題は、二重制裁制度のもとで独禁法の運用がどうなっているかという、制度の運用実態の分析が行われていないことです。どういう状態になっているかといいますと、いろいろな弊害が出ています。
　第一に、課徴金の適用されているのはほとんどが中小企業です。これは平成十五年度、昨年度でございます、ことしの四月までの一年間ですが、課徴金納付対象事業者の数は四百六十八名で、その八九％が中小企業者。それから、課徴金総額では八四％が中小企業者でございます。
　独禁法は、本来、大企業のカルテルを抑制して中小企業者の事業活動の機会を保護するわけですが、これが逆になっているわけです。どうしてこういうふうになったかといいますと、これは、刑罰の適用によって証拠原則が厳格になってくる。いつ、だれが、どこで、何を、だれとしたかということを供述調書で固めなければならない、これは個人犯罪の問題です。ところが、独禁法の問題は、これは会社の行為です。会社の行為の場合には、これはどこの国でもそうですが、情況証拠、それから経済経験則を使ってやるわけです。それが使えないようになっている。このために、証拠収集の容易な中小企業に集中している。これが一つの問題。
　それから二番目に、それと関連がありますけれども、入札談合制度が圧倒的に多いことです。平成十三年度、十四年度では、全体の違反事件の中で入札談合事件が八九％、八一％です。こういうふうな状態で、入札制度というのは発注官庁が発注官庁の物資調達の便宜のために競争制度を導入しているわけですから、ここに問題があれば、まず入札制度の改善、自民党調査会が言っているように入札制度の改善を図るべきなのに、それを独禁法の適用でやっている、こういう状態になっているわけです。
　それから三番目に、こういう中小企業が対象になる一方、国際的に見て、一九九〇年代に各国の独禁法で一番重要な関心を持ったのが、国際カルテルの取り締まりです。二〇〇二年までの十年間に、欧米諸国で取り上げられた国際カルテルは、合計しまして三十件を超えております。その大部分に日本企業が加入しているのに、それに対して日本の独禁法は一件も課徴金納付命令を出していない、これが国際的に非難されているわけであります。この点を改善しない限り、こういう改正問題というのは実体的には意味がない。まず、その運用実態を分析して、それから独禁法改正を考えるべきだ、こういうふうに考えます。
　もう一つ重要な点は、課徴金制度が最高限度額もなく、それから執行が一律で、裁量ができない、機械的にやっているということです。こうした場合、ケースによっていろいろ出てくるわけですが、非常に乱暴な事件が出る可能性がある。
　例えば、昭和五十一年に石油カルテルが告発されたわけですが、その石油カルテルが現在行われた場合にどうなるかといいますと、このカルテルに対して仮に改正案の一〇％の課徴金をかけるとすると、石油業界全体で課徴金が、カルテルが三年間行われたとすると五兆四千億円、それからトップ企業については一兆二千億円になります。これでは石油業界は壊滅するわけです。やはり石油業というのは我が国産業の基幹産業であって、そういうものがつぶれるようなやり方というのは、これは問題がある。
　ですから、これについてはシミュレーションをちゃんとして検討しないと困る。一〇％では非常に低くて、二〇％にもという意見がありますが、本当に計算してやっているのかどうか、こういうところが検討不十分であると私は思います。
　それから二重制裁のほかに、第二の問題としては、政府案では、企業の自主的な法令遵守促進の考慮がされていないことです。欧米諸国ではどこでも、制裁金については最高限度額があって、その限度額の中で裁量基準があって、それに基づいてやっている。その裁量のときには、企業が独禁法遵守体制をとっているかどうかが非常に重要な問題になる。日本の場合にはそれがないわけです。
　市場経済のもとでは、企業の自主的な遵守体制ができるかどうかということが非常に重要です。例えば公害問題を見ても、前は、公害法違反があれば罰則ということでしたけれども、現在、日本の企業では、環境問題について自主規制をして、環境報告書をつくっている、それが中心になっているわけです。そういう制度を促進することが重要なので、今度の改正ではそれが全然考えられていない。これがやはり重要な問題であると考えます。
　それから第三番目に、既に出ておりますが、事前審判制度を変換して、簡略な聴聞の後に排除措置命令、課徴金納付命令を出すことを政府案は定めております。これは重要な問題です。
　独禁法違反というのは、中心になるのは、どこの国でもそうですが、競争の実質的制限という非常に抽象的なことです。これを具体的に規制するためには、具体的な事例に従ってよく検討して、判例でやっていく、判例法的な性格が非常に強いわけです。その場合に、事前に問題点を提示しないで、いきなりばっさり役所の方が処分するというのは、これは非常に手続的におかしい。どこの国でも、そういうことをとっているところはありません。全部、慎重な事前手続をとってから処分する。
　公正取引委員会が準司法機関と言われているのは、裁判所と同じように、まず事前の審理をして、処分は最終だということです。どこの国でも、日本でも、罰則を先にかけて、後、文句があるんだったら裁判所で争え、こういうことはないわけです。ですから、こういう事前制度をやめるということは、公正取引委員会の準司法的な手続をやめるということになるわけです。
　民主党の案ではこの事前審判制度を維持しており、私は、これは高く評価し、支持いたします。
　それから、自由民主党が提案している不当廉売や優越的地位の乱用行為について、改正案の対策は不十分です。排除措置をして、それに違反した場合に罰則をするというのは、これは現在でも行われています。
　ドイツでは、一九九八年に独禁法を改正して、コスト割れ販売、不当廉売ですが、これの特別規定を入れまして、二〇〇〇年にはドイツ・ウォルマートなどディスカウンターを三社処分いたして、ウォルマートは裁判所で争ったんですが、ドイツ・カルテル庁はこれに対して制裁金を科しています。ウォルマートはカルテル庁に審決を争ったんですが、二〇〇二年の十一月に、ドイツ最高裁判所はカルテル庁のこの処分を支持しています。ですから、この新しい流れに従って、不当廉売などについては、規制の内容を具体化して罰則をかけることをしなければ意味がないと思います。
　それから、政府案それから民主党案ともに、附則で、今言いましたような制度問題、二重制裁だとか審判制度だとかいろいろな問題について、二年後に再検討するということがありますが、これは二年後ではなくて、今のような問題は喫緊の問題なので、現国会において審議していただきたいと思います。
　今回の改正は、七七年以来の二十五年ぶりの抜本的改正と言われています。七七年改正は、議会に法案が出てから三年かかっている。それで、最後には国会で全会一致で通しております。今回の問題についても、十分な国会の審議を期待いたします。
　どうもありがとうございました。