○小林公述人　皆さん、こんにちは。東京財団政策研究所の小林慶一郎でございます。
　きょうは、公述人としての意見陳述という大変光栄な機会をいただきまして、まことにありがとうございます。
　早速でございますが、資料としまして「経済・財政運営について」という六ページの短い紙をお配りしていると思いますので、それの資料に沿いまして、中長期的な観点から、日本の財政運営、経済運営全般についての意見を述べたいと思います。
　大体三つテーマがありまして、一つは、現状をどう認識するのか、低金利と低成長が続いているという日本経済の状況について、二番目に、その要因は何であるのかということについてお話をしまして、三番目に、これからの財政運営についてはやはり政府の信認が重要だと思うわけですが、その信認を維持するためにこれから何をしたらいいのかというようなことをお話ししたいと思います。
　まず、現状でございますが、低成長と低金利が長い間定着しているというのが日本の状況だと思います。実質のＧＤＰ成長率は、過去三十年近くにわたって一％程度、現在も一％弱の状態になっている。一方、実質金利、これは長期国債の利回りではかった安全資産の金利ですが、実質で見ると大体マイナス一％程度になってしまっているということであります。
　低い成長は財政運営にとって非常に悪いわけですが、ちょっと奇妙なことは、ここ数年定着している、金利が成長率よりも低い状態というのは、これは財政にとってややプラスの面があるわけですね。つまり、政府の借金は金利でふえていくけれども、ＧＤＰは経済成長率でふえていく。成長率の方が金利より高ければ、借金の比率というのは伸びていかないわけであります。だから、財政に対する緊張感というのもやや薄らいでいる。それが、今ＭＭＴのような議論が流行する背景にあるということだと思います。
　ただ、この状況は日本だけのことではないんですね。一ページ目にグラフを示しておりますが、これはローレンス・サマーズ・ハーバード大学教授、アメリカのもとの財務長官だった方が昨年出した研究ですけれども、ＯＥＣＤ全体を一くくりにして経済成長率と実質金利を比べたものです。
　青い線が経済成長率、低下傾向にありますけれども、大体一・五％強の成長率がある。一方、実質利子率の方は三十年間ずっと低下しておりまして、今、ＯＥＣＤ全体で見てもゼロ％に近い状態まで下がっている、こういう状況になっている。要するに、低成長、低金利、しかも金利の方が成長率より低いという状況がグローバルに続いているということであります。
　一ページおめくりいただきまして、では、なぜこういう低成長、低金利が続いているのかというと、一言で言うと、将来に対する不安あるいはその不確実性というものがあると思います。
　一つ目、日本にとって一番大きいのは、財政の過剰債務の問題。要するに、政府の債務は、ＧＤＰ対比で二四〇％、ネットで見ても一五〇％。
　二ページ目のこのグラフですが、現在から二〇六〇年程度までの長期的な日本の財政の、要するに債務比率の推計をしたものであります。このまま現状の状態が続くと、黒い点線で描いてありますように、これから先ずっと債務比率は伸び続けて、二〇五〇年ごろになればＧＤＰの五〇〇％を超えていく、そういう非常に巨大な水準に達してしまう。そこまでもつとはなかなか考えづらいので、その間に何かが起きるんじゃないかという不安があるわけであります。
　要するに、政府債務の過剰がどう解消されるかが不安であると。そのために投資の低迷が起きて、貯蓄が過剰になって、成長率が下がっていく、こういうことが起きているんじゃないか。要するに、これから増税が起こるのか、それとも歳出の削減が起こるのか、社会保障費が切られるのか、あるいは消費税や所得税がもっと上がるのかとか、そういう不安がどうしてもこのグラフを見ると出てくるわけですが、その結果として経済活動が停滞しているというのが一つあるんじゃないかということであります。
　二ページ目の一番下に書いておりますが、現在のグローバルな背景としましては、技術の変化というのも大きいわけですね。要するに、基幹技術と呼ばれる社会の構造を規定するような重要な技術が今大きく変わろうとしている。例えば、十九世紀は内燃機関の技術が基幹技術だった。二十世紀は電力。同じような意味で、二十一世紀は情報技術とか人工知能というものだと思いますけれども、今まだ変化の途上にあるわけであります。
　要するに、一つの基幹技術が社会に定着するまで、例えば電力の場合、八十年という時間がかかっております。それと同じような考えでいくと、情報化が社会に定着して本当の意味で成熟するためにはまだ時間がかかる。その間、将来に不安が残って、結果的に既存技術への投資が伸びない、こういうことがある。
　もう一つ、三ページ目に資料を移っていただきまして、低金利の要因というのは何だろうかといいますと、これも同じく不確実性の問題が大きい。
　これは低成長とほぼ同じような要因なんですが、サマーズが言っているのが一つありまして、それは、高齢化といいますか、先進国での長寿化、寿命が延びるという現象が想定外に起こってしまった。過去五十年間、第二次大戦以降、想定外に長寿化が起こったために、老後資金の需要が大きくなって貯蓄が増大しているということ。
　もう一つ、私が最近注目しているのは、所得格差の拡大が原因の一つではないか。所得格差の拡大は、一九八〇年代から日本でも他の先進国でも起こっておりますけれども、それは、個人の目から見ると、自分の所得の将来の不確実性が高まっているということをあらわしております。
　そうしますと、所得の不確実性に備えるために人々が貯蓄をふやして、結果的に金利が下がっていくということは、アイアガリという経済学者の理論でも示されていることでありまして、そういうことから考えると、格差の拡大というのは、実は、金利の低下、長期停滞と言われる金利の低下と関連しているんじゃないかというのが私の考えであります。
　次に、では、どうしたらいいのかということでございます。この現状で何ができるか。
　今は、財政に対する信認が保たれているので国債の金利が低くなっているということと、それから、民間の経済に、今申しましたようないろいろな不確実性があるということであります。
　もし金利が成長率よりも低い状況がこれからも長く続くのであれば、財政を機動的に使っていくという議論が可能になってくるかもしれない。例えば、成長戦略に対して財政を出してそれで生産性を上げて成長率を向上させていくとか、あるいは、全世代型の社会保障による格差の是正を財政の資源を使ってやることによって将来の不安をなくして金利を正常な水準まで上げていくとか、そういうことがあるかもしれない。あるいは、気候変動対策やインフラの更新の投資などに、より機動的に財政を使っていこうという議論があるかもしれないのですけれども、ただ、その前提として、民間の経済の不確実性は、これはどうしようもないことですが、財政への信認を維持するというのが政策の根本になければいけないんじゃないかというふうに思っております。
　そこで、二つここでは書かせていただいているんですが、政策として考えるべきことは、一つは、基礎的財政収支について、赤字に上限を設けて、その赤字の上限を超えないということに政府や財政当局がコミットするということが必要であろう。
　今現在、基礎的財政収支は改善傾向にありますけれども、今、ＧＤＰの二％程度の赤字ですが、これは、金利が成長率よりも低い状態であれば、赤字をあえて黒字に急いで変えなくても大丈夫かもしれない。ただ、もちろん、金利が成長率を超えて上がってきますと、これは二〇二五年に予定しているようなプライマリーバランスの黒字化がどうしても必要になってくる、こういう関係になっております。ですので、一つは、赤字に上限を設けるということ。
　もう一つは、政府、日銀が、財政危機のようなこと、可能性は非常に低いかもしれませんが、財政危機に対してちゃんと備えをしているんだということを明らかにする、準備して、明らかにするということが重要だろうと思います。
　要するに、財政への信認が失われれば、金利が成長率よりも上がってきて債務が急膨張していく。その結果として金利が上がっていく。金利を抑えようとすれば、日銀が国債を買い入れることで、今度はインフレがとまらなくなる。要するに、インフレが制御できなくなるか、金利が制御できなくなるかという、どちらかが起きてしまう。これは、言ってみれば財政破綻の状態になるわけであります。
　そういう危機に対してきちんと備えがある、そういうプランをつくることで、ここで書いているのは、コンティンジェンシープランといいますか財政危機対応プランを政府、日銀が準備することで対処していく、将来の不安を打ち消していくということができるのではないかということであります。
　例えば、事前に重要なのは、危機が起きたときに予算の執行ができなくなるかもしれないということに備えて、事前に歳出項目のトリアージのようなことをちゃんとやるべきじゃないか。要するに、全省庁の予算のうち、何を優先的に残すべきで何を切ることができるかというトリアージを事前に準備しておくということが必要ではないかということであります。
　四ページ目、めくっていただきますと、上に書いてある表は、私が東京財団あるいはキヤノングローバル戦略研究所というところで研究した危機対応プランの概略ですけれども、こういうような、時間軸を三つに分けて計画を準備するというようなことが必要になってくるのではないか。その中でも特に、赤い文字で書いておりますような歳出項目についてのトリアージを事前に準備しておくということが必要ではないかと思います。
　そのときに、よくある反応というか反論として、政府や日銀がこのような危機対応のプランをつくっているということがもし公になってしまうと、それがマーケットの不安をあおって財政危機を呼び寄せてしまうんじゃないかということは、よく反論で言われることであります。
　しかし、そんなことは今はないわけであります。この数年に限っていえば、金利が成長率よりも低くなっている、要するに、債務比率は上昇傾向がとまっているわけであります。このままいけば債務比率の緩やかな減少が見込まれるというような状況であるので、仮に政府が危機対応策をつくったとしても、それが市場に動揺を与える可能性はきっと少ないだろうということであります。
　もう一つ、ここで思い出さなければいけないと思うのは、一九九〇年代の不良債権問題のときの教訓であります。
　九〇年代の最初の八年間、政府、我々が有効な抜本的な対策を出せないままで、非常に不確実性といいますか不安が日本経済に広がって経済が停滞した。そして、九七年の十一月に銀行危機が起きた後、何段階かに分けてですが政府の金融危機対応策ができて、そしてようやくマーケットが鎮静化した。二〇〇五年に不良債権問題がようやく終息を見た。その段階では、こちらにいらっしゃる伊藤先生始め先生方の御尽力で危機対応策ができたわけであって、それによってマーケットの不安が払拭されたということだと思います。
　その教訓から考えますと、今、財政についての不確実性が経済活動の停滞を招いているということを考えますと、平時の今こそ、危機対応プランを検討するいい時期なのではないかということが言えると思います。
　そして、次に五ページ目でございますが、もう少し長期的な制度改革まで目を向けて、財政の信認の維持のための方策を考えてみたいと思います。二つあります。
　一つは、これはよく言われておりますが、いわゆる独立財政機関を設置して、長期的な財政見通しを中立的な立場で国会や政府に示して政策の議論の基礎とする、そういう構想であります。
　例えば、先ほどグラフにあったような、五十年程度先まで長期の財政推計をする。これも、幾つかの経済状況や財政についての仮定を置けば、五十年でも百年でも推計を描くことは可能であります。重要なことは、推計の方法について、あるいはどういう仮定を置いたのかということについて明らかにして、オープンな議論の場で出した推計をチェックすることができるようにするということが重要である。そういう意味で、オープンな情報の公開が必要になってくるということだと思います。
　そして、そのような機関を、アメリカの議会予算局のように、中立性を考えて国会の中の議院事務局に設置をするか、あるいは三条委員会のような形で政府から独立した組織にするということ、そして学界などから専門家を機動的に任用するということが必要ではないかということを考えております。
　もう一つ御紹介したいのは、フューチャーデザインという新しい政策意思決定の考え方であります。
　今我々が議論している財政の問題、財政再建というのはある意味で世代間の投資なんですね。要するに、現在世代がコストを負担して、現在世代は何も受け取らないんだけれども将来世代がリターンを得るということで、世代間の投資になっている。しかし、将来世代は、財政再建するかどうかという意思決定に加わることはできません。
　それは、民主主義というか人間社会の本質的な欠陥というか、本性なのでしようがないわけですけれども、では、将来世代が意思決定に加われないのが問題だとしたら、将来世代を連れてくればいいじゃないかというのがフューチャーデザインの考え方であります。
　それを言い出したのが、西條辰義さんという世界的に有名なミクロ経済学者で、今、高知工科大学の教授をやっていますが、その西條先生が、仮想将来世代という考え方を提唱しております。それは、五十年後に生きる将来世代になったつもりで現在の政策を議論しようじゃないかと。こういう、やや子供だましのようなロールプレーイングゲームをやろうということなんですが、これで現実に政策が動いた例がありますので、それを御紹介しますと、岩手県の矢巾町というところがあって、そこでこういう、将来世代になったつもりで議論するという実験をやってみたわけです。
　そのときに、住民討論で水道事業をどうするかという議論をしたんですが、通常の住民は水道料金の値下げを要求しているわけです。ところが、五十年先の将来世代になったつもりで議論をするというふうに促しますと、そうすると、水道管の更新だとか、あるいは浄水場の整備とかで、いろいろなインフラ整備のコストが将来かかってくるということに皆さん気がつかれて、水道料金の値上げに合意をされた。そして、二〇一七年に現実に、矢巾町では水道料金の値上げというのを実行しているということがあります。
　そういう意味で、同じような実験の結果がいろいろな自治体で出ておりますので、今、地方自治の世界でフューチャーデザインというのはやや手法として取り入れられつつあるのかな、そういう取り入れている自治体も幾つか出てきたかなというような状態であります。それは、行政であったり、あるいは議会の中に将来の世代の利益代表の院をつくるような、何かそういう発想もあり得るのではないか。
　そして、先ほど申し上げました独立財政機関というのもいわば将来世代の目で財政を検証しようという考え方ですから、これもフューチャーデザインの一つの考え方であるというふうに言えると思います。
　最後に、済みません、三十秒だけ。
　六ページ目。一言申し上げたいんですけれども、金融政策については余り述べませんでしたが、今、非常に長期的にゼロ金利が続いて、低インフレが続いております。この状況というのを見ると、実は、長期的なゼロ金利政策を継続するんだという日銀の宣言、それが、これからも景気の低迷が続くんだなというマーケットや企業の予想を生んでしまって、結果的に経済活動が萎縮してデフレあるいは低インフレの状態が強まっている。要するに、ゼロ金利の意図せざる結果としてデフレが続くんじゃないか、こういう新フィッシャー主義という考え方があります。
　こういう議論のあり方も少し見直しながら、これからの金融、財政の新しい政策のフレームワークを考えていくべきではないかというように考えております。
　長くなりましたが、以上で終わらせていただきます。
　どうも御清聴ありがとうございました。