○森参考人　市町村合併特例法の一部改正についての意見を申し上げたいと思います。
　合併というのは、行政区域の変更であるというような感じが表に出てきておりまして、そして行政の効率性、行財政基盤を強化する利益、メリットがある、こういうふうになっておりまして、現在、全国的に合併の促進が行われているところであります。
　今回のこの一部改正についての問題点と申しますのは、住民が合併協議会の設置を発議しまして、その発議したものを、協議会設置を当該議会が否決したときには、長または六分の一の連署で住民投票を行える、そういうことになりまして、そして住民投票を行った結果、過半数の賛成があったときには、議会が議決をしたものとみなす、こういうふうになっているわけであります。
　しかしながら、議会が、当該自治体市町村が議決をしていない、否決したものを、住民投票の過半数によって議決をしたものとみなす、していないものを議決したものとするという改正案であるわけですね。これは憲法九十三条で、つまり、日本の都道府県、市町村という地方自治体は、議会によって意思を決定していくという議会主義を、議会制度を原則として規定しているわけでありまして、それを、今回の合併特例法の一部改正によって、議会が決議をするものを住民等の過半数によって議決をしたものとみなすということは、議会制度を否認することになるのではありませんか。つまり、していないものをしたというような法律をつくってまで合併促進を進めようとするその意図を、法改正に当たって各議員の方々は考えていただきたい、こういうふうに思います。
　憲法の定めておりますのは、自治体は二元代表制でありますから、議会制民主主義と言うよりは代表制民主主義と言うべきでありますが、代表制民主主義の原則を憲法が定めているわけでございますので、この原則を覆すようなことを、いかに合併を促進したいといっても、一部改正でそのような法律を通すということは憲法の基本原則に反するの疑い十分これあり、こういうふうに思います。
　つまり、目先の考え方で、つまり、経済というものは大きく動いていくわけでありますから、アメリカの影響を受けて、日本も今大変不景気でありますけれども、やはり経済というのは、皆お互い努力をして、また好転する場合もある。ところが、大変な借金をしょっているものだから、聖域なき構造改革と称して、きのう等のニュースを見ますと、半世紀続けてきた社会保障費まで本人負担にする。背に腹はかえられないではないかという小泉さんの意見のようでありますけれども、半世紀かかって営々として築き上げてきた社会保障の制度を簡単に崩してよいのかという問題もあります。
　しかし、長らく、半世紀かけて自治というものをそれぞれつくり上げ、それぞれ苦心をしながら、主権者である地域の住民の意思に基づきまして、住民投票条例というものを困難をきわめながら制定し、住民投票によって住民多数の意思を表明することによって、地域の将来方向を住民が定めていくということの自治の歴史があるわけです。
　今回の改正案は、住民発議によって協議会を設置する、これは非常によろしい、これはよろしいのではないかと私は思います。さらに、自治体議会が決定したことについて、六分の一以上の住民がそうではないのではないかというふうにして住民投票にかけることを連署によって求めていく、この制度の創設も悪くない。半世紀にわたって地域で営々として築き上げてきた住民自治、それに基づく住民投票の考え方、制度、つまり、住民自治を強めていこうという方向が盛り込まれているものであるから、それはよろしいように思います。
　しかしながら、冒頭申し上げましたように、議会が議決していないものを法律によって議決したものとするというのは、憲法によって各自治体では議会制度をつくって、それを基本に運営していこうということを憲法原則に掲げているわけでありますから、これを否定することは国法としておかしいのではないか、十分慎重な御配慮を願いたいというふうに思います。
　そのことを前提にして、さらに進めて、バランスのある、将来を展望した判断をこの法一部改正の中でぜひ議論をしていただきたいというふうに思います。
　それはどういうことかといいますと、議会が協議会を設置するのに基づいて、あるいは、さらには経過を経て合併を決議したというときも、この場合も住民の六分の一の連署による請求があったときは住民投票にかけるというふうなことをあわせて入れるべきではないか、こういうふうに思いますね。
　つまり、これは憶測になるかもしれませんが、合併協議会の設置までこぎつけていけば、後は、今回、委員は合併促進を推進している方を委員に入れることになって、後は峠を越えたというように思われるのですね。問題は、要点は、合併というのは行政区域の変更ではなくて住民の自治区域の変更であるわけでありますから、法案の説明にありますように、住民の意思を尊重するのだ、これは結構であります。であるならば、合併の問題について、六分の一以上の住民が連署で住民の意思を聞いてもらいたいというような請求をした場合には、もっと重要な意味合いにおいて住民投票に付するべきではないでしょうか。これが論理というものだと思うのですね。
　合併協議会の設置については、住民投票によって議会の議決を覆すようなことを今回の改正で考えておきながら、最終的な合併の決議について、住民の多数に異議ありというような場合に住民投票を考えておかないというのは、冒頭のこの法案の趣旨のところに偽りありと言われてもやむを得ないのではないかと思いますね。だって、合併の決議の方が事の重大があるわけであります。
　でありますから、私が言いましたように、住民発議によって事柄が始まり、議会の決議といえども住民の多数の意思によってどこにあるかを見定めるということは、住民自治原則によっていることでありますから、それは結構だと思う。しかしながら、他方では、憲法で議会制度を創設して基本原則等を掲げているわけでありますから、みなすというわけにはまいらないのではないか。
　であるならば、合併協議会の設置のみならず、合併を決議したことに対しても異議ありという住民の多数による住民投票の請求に対しても、それぞれ議会の決議と違った住民の多数意思が表明された場合には、議会制度とのバランスをとるために議会が再議をする、改めて議論をする、当然、住民多数の意思を尊重して議会が決定をする、こういう制度をつくっておきますならば、憲法原則を否認せず尊重しながら、住民の意思をできるだけ取り入れていこうという、直接請求といいますか、住民自治の原則を尊重してこれを高めていくことになる、こう思いますね。
　そして、議会あるいは首長が、住民の多数意思であっても、自分の公約等によって、あるいは議員として得た知識によって、住民多数の意思と違ったことを決議する場合もあるでありましょう。しかし、これはあくまでも例外的でありまして、議員というものは、議会というものは、住民によって議会の権限を信頼委託、信託されたものでございますから、自分に権限を渡した、信頼委託した住民の多数の意思に従って、尊重して決議するのが一般的な場合でありましょう。
　しかし、場合によっては違う場合もある。そこで、そのときには住民自治の原則はどういうことを考えていくかということになると、既に自治法等でも規定をしておりますように、議会の解散請求ということになる場合もありましょう。あるいは、首長が決定した場合であれば、首長のリコールもございます。巻町原発等のときはそういうことになりましたし、それから、吉野川河口堰の場合には、徳島市議会では住民の請求を否決しましたけれども、直近の選挙におきまして議会の構成員を取りかえました。
　つまり、これは住民自治の発露なんですね。最終的には住民の多数の意思で決めていくということが原則でありますけれども、議会制度を採用している以上は、議会制度とのバランスをとっていくというふうに考えるべきである、こういうふうに考えるわけでございます。
　それから、憲法九十二条では、地方自治の本旨に基づいて組織及び運営を法律で決める、こう書いてございます。しかし、半世紀たちました。当初は、これだけの、現在ほどの住民自治、自治制度、住民投票条例の制定などというようなことは、夢にも、想定だにできなかったのではないでしょうか。しかし、五十年の経過の中で、日本の各地で自治の絶え間なき努力がありまして、制度、条例の制定も進み、この法案についても、地域における住民投票、住民運動、住民自治の成果をこの法案の中に盛り込んでいるということになっているではないですか。
　したがいまして、地方自治の本旨というのは、通常は団体自治、住民自治といいますが、団体自治は分権、住民自治は参加でございますね。それで、今回の地方分権推進委員会で制度分権はなされた、そして、明治以来続いてきた機関委任事務という統制も外した、大変結構でございます。この次は住民自治、つまり参加、参加を充実していくということ、国政にかかわる方々が望んでそれを求めていくべきではないでしょうか。
　つまり、自己決定、自己責任というのは、ただまくら言葉で言うことではなくて、不断の努力をしながら、いろいろな条件を乗り越えながら自己決定、自己責任をしていくものである。であるならば、半世紀経過しました地方自治の本旨というのは、例えば代表制議会主義をとる、代表制の制度をとる、あるいは自治権は住民にあるという原則を緩めてはなりませんけれども、具体的な地方自治の制度あるいはその運営につきましては、自治、すなわち、それぞれの地域でそれぞれの実態に合わせて定めるという方向を考えていくべきではないでしょうか。
　ということは、中央政府の法律で一律に制度を定めるものではなくて、地域の自治の実態に合った、自治の展開というのは多様でさまざまな展開があるわけでございますから、そういう地域の実情に応じて自治体で細かな具体的なものは定める、国法は準則という方向に向かっていくべきだと思うのですね。
　つまり、地方自治法を定めましたときには、当時は、戦後、全国的な一律の制度というのが長い内務省支配でありましたから、そういう慣行があった。それから、新しい自治の制度の出発でありましたから、いたし方ないこととして自治法で細々と規定をしている。
　多くの人が指摘をしておりますように、現在の地方自治法は、こんなことまで決める必要があるのか、しかも、全国一律に決める必要があるのか。北海道でいえば、音威子府のように一千人ちょっとのような村でも、札幌のような政令大都市、百八十万の都市でも、教育委員は全部五人いる、すべて同じ制度ですね。それは、自治のスタートをした半世紀前はいたし方がなかったかもしれない。今日のような自治の充実、成熟がある段階におきましては、それぞれの地域の実情に応じて決めるという方向を国政の場にいられる方はお考えになるべきではないのか、こういうふうに思いますね。
　それから、時間の関連もございますので、最後に申し上げたいのは、府県はこれから何をするのか。各省縦割りごとの機関委任の担当の代官の仕事をしていたわけでありますよ。それが機関委任事務が解けた、府県はこれから何をするのか。それは、国の代官ではなくて、自治体、市町村の側に立って、したがって、県庁などでは市町村課というふうな名前に地方課を改めているではないですか。つまり、市町村の側に立つ。
　そのときに、私も先日、秋田県のある町へ行きましたけれども、福島県の矢祭町などでは断じて合併はせぬという宣言をしたというのを、新聞をそこの場所で拝見しましたけれども、山の向こう側にある村、川の向こう側にある町と合併をさせられる、させられるということが生じているのであります。
　自治を強めていこうというならば、そういうふうなことを一律に強行するのではなくて、小規模の自治体は過疎が進み、少子高齢化でありますから、小さな人口の自治体が出てきます。その自治体が自治がやれるように府県が補完をする、この仕事とこの仕事については県でやっているのを返上したい、やめるというようなこともあっていい、自治の制度は多様に定める。そういう方向をぜひこの国会の中で御審議願いたいということを申し上げて、私の意見にかえたいと思います。