○津野参考人　ただいま御紹介にあずかりました津野でございます。昨年八月まで、約三年間にわたりまして内閣法制局長官を務めておりました。このたびは、このような機会を設けていただきまして、大変光栄に存じているところでございます。
　さて、本日のテーマでありますけれども、これは司法制度及び憲法裁判所、特に憲法の有権解釈権の所在とその実情というようなことと承知いたしておりますが、内閣法制局が憲法解釈につきまして政府部内におきまして一定の役割を果たしていることから出席を求められたというようなことであろうと思いまして、そのようなことを中心に御説明をさせていただきたいと存じます。
　なお、政府見解等につきまして、必ずしも正確でないあるいは正確さを欠くこともあろうかと思いますけれども、その点につきましては御理解を賜りますようにあらかじめお願い申し上げたいと存じます。
　さて、最初に、内閣法制局の所掌事務とその内部組織についてお話しいたしたいと存じます。
　お手元に数枚にわたりまして資料をお配りしてございますが、その最初の資料一「内閣法制局について」というところの一ページをごらんいただきたいと存じます。ここにおきまして、内閣法制局設置法に定められております同局の所掌事務が簡単にまとめられてございます。
　簡単にこの内容を申しますと、「内閣法制局は、次の事務をつかさどる。」ということで、第一といたしまして「閣議に附される法律案、政令案及び条約案を審査し、これに意見を附し、及び所要の修正を加えて、内閣に上申すること。」二番目といたしまして「法律案及び政令案を立案し、内閣に上申すること。」三番目といたしまして「法律問題に関し内閣並びに内閣総理大臣及び各省大臣に対し意見を述べること。」第四番目といたしまして「内外及び国際法制並びにその運用に関する調査研究を行うこと。」五番目に「その他法制一般に関すること。」というふうに定められております。
　内閣法制局は、以上の事務を所掌する機関といたしまして、その一番上に「内閣法制局の設置」ということで書かれてありますように、内閣に直属して置かれているものでございます。この点につきましては、内閣官房とともに内閣を直接補佐する機関であるということでありまして、内閣の統括のもとにある他の省庁と若干異なった性格を持っているものと思われます。
　すなわち、憲法におきまして、第一に、内閣総理大臣が内閣を代表して法律案等を国会に提出し、内閣がその職務として法律を誠実に執行し、条約を締結し、政令を制定することとされておりますことが一つと、第二番目に、国務大臣等公務員がその職責を果たすに当たりまして、憲法尊重擁護義務を課されているということ等にかんがみまして、法治主義の観点から、これらが適切に行われることを確保するために、法律問題に関する専門的立場において内閣を直接補佐することなどを主な任務としているということであります。
　次に、資料にはございませんが、若干、内閣法制局の沿革について触れておきたいと存じます。
　法制局は、明治十八年に内閣制度が発足いたしますとともに設けられました大変古くからある機関であります。これは、フランスのコンセイユ・デタを範としてつくられたと言われております。国会議員の先生方のフランスの訪問の際にもそういうような記述が見られたと存じますが、そういったことで、フランスのコンセイユ・デタを範としてつくられたということであります。
　当時から、今申し上げましたような事務、法律案等の審査、立案事務あるいは法律問題に関する意見具申の事務等を担当いたしておりましたが、これらの事務のほかに、当時は、各省官制の審査、つまり国家機関の組織や定員がすべて大権事項として勅令で定められることとなっておりました関係から、定員その他行政機関一般に関する審査立案権というものを法制局で持っておりました。
　戦後に至りまして、新しい憲法の制定に当たりまして法制局が深くかかわったことは御承知のとおりでありますが、昭和二十三年に至りまして、当時のＧＨＱから内務省などとともに解体をさせられまして、法令案の審査事務、法律問題に関する意見事務等は法務庁に引き継がれ、法務総裁のもと、法制長官と法務調査意見長官とが置かれたというようなことになっております。
　その後、昭和二十七年に平和条約の発効、独立の回復に伴いまして、内閣における法制の整備統一に関する機能を強化するためということで、内閣直属の機関として再び法制局が置かれ、その後、昭和三十七年になりまして、議院法制局との名称が紛らわしいということで、内閣法制局というふうに名称を改めまして現在に至っているということでございます。
　次に、お手元にあります先ほどの資料の二ページをごらんいただきますと、内閣法制局の内部組織についての図が掲げられてございます。内閣法制局の内部組織といたしましては、ここに書かれてありますように、第一部、第二部、第三部、第四部、それから長官総務室というふうに、四つの部と一室から成っているわけでございます。
　第一部におきましては、第一部の図の下の方に書かれてありますように、法律問題に関する意見陳述事務、これを所掌しているわけであります。これは、わかりやすく言いますと、憲法その他の法令の解釈を主として行う事務を担当しているということでございます。もちろん、憲法その他の法律、法令の解釈につきましては、法令の立案の前提となる必要不可欠のものでありますし、その立案の過程においてこういった解釈が行われることはもちろんでありますが、現実の法令の執行に際しても必要なものでありまして、内閣法制局の事務のこれは中核ともいうべきものであります。
　それから、第二部から第四部までの各部におきましては、御承知のとおり、法律案、政令案、条約案の審査の事務と申しまして、法律案を立案するとか政令案を立案するとか、あるいは条約案を国会に提出するとかいう場合に、各省庁別に分担してそういった事務を担当しております。この審査の事務もまた内閣法制局のもう一つの中核ともいうべき重要な仕事でございます。
　また、この資料の一番左の方に司法制度改革法制室というのが設けられておりますが、最近、中央省庁等の改革とか司法制度の改革等、膨大な法整備を要する案件が出てまいりまして、その事務処理のために、中央省庁等改革法制室、これはもう現在役目を終えてなくなっておりますが、そういったものとか、あるいは、現在ありますのは司法制度改革法制室ということで、その事務処理のために臨時の組織を設けまして、集中的に対応できるという体制を整えているところであります。
　そして、その資料の一番上に、内閣法制局というところの下に七十七人と書いてありますが、これは定員でありまして、定員は総数七十七名という大変小規模な役所でございます。そのうち参事官二十六人と書いてございますけれども、本省課長相当職に当たります内閣法制局参事官が各部にそれぞれ五、六名程度ずつ配置されておりまして、事務の中心的役割を果たしているところであります。これらの参事官は全員他省庁からの出向者で占められておりまして、実務経験の豊富な人たちであります。
　そこで、以上のような事務処理についての実績、状況というようなものを少し見ていただきます。三ページを開いていただきますと、「最近における法律案の提出・成立件数」というタイトルで一覧表が設けられてございます。最近におけるこういう法律案の提出、成立件数でありますが、これは通常国会ベース、常会ベースで挙げております。十年ぐらい前までは大体八十五、六件の法律案が提出されておりましたけれども、最近に至りましては約百件前後というふうにふえてきているわけであります。
　また、その資料の右の方に参考として掲げておきましたが、これは通常国会ベースではありませんけれども、条約の公布件数あるいは政令の公布件数ということで、これに対応して審査をするということでございますので、そういった条約が、年によって違いますけれども、約十件から二十件、あるいは政令でありますと四百件から五百件というふうに審査がなされているという状況になっております。
　通常国会に提出されますこれらの法律案と申しますのは、通常、一月から三月までに殺到するわけでありまして、この間は、担当参事官等職員の仕事は深夜勤務から休日勤務というようなことを余儀なくされるほど大変ハードなものになっております。
　意見事務を担当する第一部におきましても似たようなことでありまして、法律案の審査過程で出てまいります憲法上の問題等に対する回答とか、審査部との共同審査とか、あるいは国会における質疑への対応とか、質問主意書に対する答弁書の作成、検討とかということで、大変第一部におきましても繁忙をきわめるというような状況でありますし、最近では臨時国会が大体毎年行われているというような状況でありまして、似たような状況が年間を通じて続いているという状況でございます。
　そこで、次に、資料にございませんけれども、内閣法制局に類似する外国の機関の例ということで、少し外国の機関の似たような例を御説明させていただきたいと存じます。
　まず、先ほど申しましたように、フランスでありますけれども、コンセイユ・デタ、国務院という機関がありまして、政府提出法律案の審査あるいは法律問題に関する解釈の提示などを行っております。このほかに、最高行政裁判所の役割を持っていると言われております。また、ドイツでありますが、連邦法務省第四局におきまして、政府提出法案の審査、憲法解釈等を行っております。また、イタリアでありますけれども、これは首相府法制局におきまして同様の審査あるいは法令の解釈等を行っております。ほかに、アジアの諸国で、中国の国務院法制弁公室、韓国の法制処等も内閣法制局と同様の事務を処理していると言われております。なお、韓国におきましては、国会議員の先生方も訪問されたと存じますけれども、国会に法制室が置かれているところでございます。
　次に、審査事務の具体的な内容がそれではどういうふうになっているのかということをお話しいたしたいと存じます。
　以上のように、内閣法制局の事務等について概要を申し上げましたけれども、そのうち、憲法解釈に関連して重要と考えられます法律案等の審査事務及び意見事務について少し詳しく御説明いたします。
　まず、審査事務でありますが、法律案、政令案及び条約案と申しますのは、閣議に付される前に必ず内閣法制局の審査を受けることとされているわけであります。
　この審査はどのような観点から行われるかというようなことをお話ししますと、法律案についてまず申し上げれば、憲法その他の現行法制との関係、立法内容の法的妥当性というようなことを初めといたしまして、条文の表現の適否、用字用語の正確さ、妥当性など、あらゆる角度から行われるものであります。
　このうち、憲法との関係は、当然のことながら、まず第一に検討されるべき課題でありまして、通常の場合、憲法上の重要な問題点を含む法律案等は必ずしも多くはないわけでありますが、仮にそういうような問題点を含むような法律案があります場合には、もちろん最高裁判所で示されました憲法解釈、あるいは政府の従来からとっている憲法解釈等に基づきまして、これと整合性をとりつつ条文の憲法適合性を審査しているわけであります。
　例えば、大変単純な例で申し上げますと、憲法上、法律事項とされているような事項につきましては、政省令に包括的、白紙的な委任をすることは許されないという解釈がありますが、これに従って政省令への委任規定について審査するというようなことであります。
　また、しばしば憲法問題となる法律案といたしましては、憲法九条と関係のある法律案が挙げられるわけでありまして、例えばいわゆるＰＫＯ法、いわゆる周辺事態安全確保法、それからいわゆるテロ特措法などであります。
　これらの法律案等を審査する場合には、憲法九条の解釈が不可欠でありまして、従来から政府において確立している解釈、例えば自衛権発動の三要件とか、海外派兵とか、集団的自衛権等の解釈を前提といたしまして憲法適合性を判断していくわけであります。
　以上のような審査は政令案についてもほぼ同様でありますが、政令案独自の問題といたしまして、実施政令であるか委任政令であるか、実施政令であればその限度を超えていないか、委任政令であれば法律の委任の範囲を超えていないか等独自の問題がございます。
　次に、条約案の審査でありますが、審査の対象となりますのはいわゆる国会承認条約であります。したがって、国会の承認を必要としない行政取り決めは審査の対象とならないわけでありますが、国会の承認の要らない行政取り決めとして処理することができるかどうかということについては検討が必要な場合があります。この場合、国会の承認を要する条約の範囲は、憲法上明文の規定はございませんで、それについての解釈が必要となるわけでありまして、政府は、いわゆる大平三原則ということでこれを明らかにしているところであります。
　条約案の審査の内容といたしましては、憲法との関係、国内法との関係、表現の正確さなど、ほぼ法律案の審査と同様でありますが、条約固有の問題といたしまして、条約は公布されれば国内法としての効力を持つものでありますから、関連する国内法の整備が必要かどうか、あるいはその条約を実施するための国内法が必要かどうか、また国内法として受容できない部分があればこれを留保することができるか、あるいは外国語が正文となっている多数国間条約のような場合には、誤訳といった問題が起こることのないように正確に日本語に翻訳されているかどうかというようなことが検討されることになるわけであります。
　条約で憲法解釈と深くかかわりがありますのは、例えば日米安全保障条約など、安全保障関係のものがたくさんありますけれども、これにつきましても、国会承認に際しては憲法第九条の解釈をめぐってさまざまな議論があったことは先生方の御承知のとおりだと存じます。
　次に、審査事務と並びまして内閣法制局の中核的な事務であります意見事務について御説明いたします。
　憲法を初めといたしまして法令の解釈につきましては、最終的には最高裁判所の判例を通じて確定されることは御承知のとおりであります。内閣法制局の意見と申しますのは、そのような意味においては拘束力を有するものではありません。しかし、法律問題に関し意見を述べることが設置法上明記されていることに照らしても明らかなように、内閣法制局の意見は、政府部内におきましては専門的意見として最大限尊重されることが制度上当然のこととして予定されていると考えられるわけでありまして、実際にもそのように取り扱われているのではないかと考えているところであります。
　憲法を含め法令の解釈は、第一次的には法令の執行の任に当たります各省庁において必要に応じ行われるものでありますが、これに関しまして、各省庁において疑義が生じた場合とか、あるいは関係省庁間において意見を異にするということで争いがあるというような場合につきましては、内閣法制局の意見が出されることによりまして政府部内においてはその解釈が確定し、統一されるというふうになっているわけであります。
　そこで、各省庁等から法令の解釈に関しまして照会が行われまして、内閣法制局として意見を申し上げるわけでございますけれども、これが行われますのは、文書に行われるものと口頭に行われるものと二つの方法がありまして、一般に前者を法制意見、それから後者を口頭意見回答と呼んでおります。
　内閣法制局が昭和二十七年八月に内閣に復帰した時点以降におきまして出しました法制意見は二百件を超えております。ただ、戦後の法制が定着するにつれましてその数は減少し、最近では口頭意見回答が中心になっておりまして、この件数は、全部網羅したわけではございませんけれども、千件をはるかに超える件数になっているものと思われます。
　以上のような事務に関連いたしまして、内閣法制局は、国会における政府答弁の作成、検討、あるいは政府統一見解というようなものが国会で求められたりする場合がございますけれども、その問題が法律問題に関します場合にはその作成と検討、それから、国会議員から内閣に提出されます質問主意書というのがございますが、それに対する答弁書の作成、検討なども行いまして、法律問題に関する専門的立場から法制局として御意見を申し上げてきているところでございます。これらを通じて、政府としての憲法の解釈が示されることもしばしばあるものと認識いたしております。
　そこで、「内閣法制局が行う憲法解釈について」ということで、資料二に移らせていただきます。
　最初に、「内閣法制局が憲法解釈を行うことの意義等」ということで、一ページと二ページにわたりまして、いろいろと従来から国会におきまして、私どもの先輩であります元長官とか、あるいは内閣官房長官とかの答弁を掲げさせていただいております。
　もう少しこの趣旨をかみ砕いてと申しますか、敷衍いたしますと、各省庁が行政運営を行うに際しましては、例えば法律案の立案をし、あるいは法律の執行をする場合に、憲法上の問題がありますれば、その場合には当該省庁において第一次的な憲法解釈が行われるわけであります。その結果、各省庁間で憲法解釈に差異が生ずるなど疑義が生ずるといった事態が生まれることがございます。
　一方、憲法解釈は、最終的には最高裁判所によって確定されるわけでありますが、これは、あくまで一定の行為が行われた後の、それに対する事後的に行われるものでありますし、かつ個別の具体的な訴訟がなければできないというようなことでございまして、基本的に事後的な判断になるということでございます。
　そこで、政府が統一のとれた行政の一体的な運営を行う上で、政府部内においてあらかじめの、あるいは事前の統一的な憲法解釈を行って疑義を解消することが必要となるわけでありまして、特に法律案等の立案を行う場合にはその必要性が大きいと考えております。
　一方、国務大臣等公務員には、先ほど申しましたように、憲法尊重擁護義務が課されているわけでございまして、以上のようなことから、内閣法制局が法律問題に関し意見を述べることの一環として憲法解釈について意見を申し上げ、政府部内の解釈を事前にといいますか、時宜において統一し、疑義を解消するように努めますことは、政府の行政運営の統一性を確保するとともに、公務員の憲法尊重擁護義務を適切に果たす上で重要な意義を有するものと考えております。
　したがいまして、内閣法制局の意見といいますのは、あくまで政府部内におけるものでありまして、政府部内において事実上尊重されるものでありますが、国会等に対して拘束力を有するといった性格のものではないことは当然であります。
　以上の趣旨を、この資料の国会答弁で大森政府委員あるいは村岡国務大臣から述べられているわけであります。
　次に、「内閣法制局が行う憲法解釈の基準」という資料について御説明をいたしますと、これは解釈の方法等についての答弁でございます。これはお読みいただければ、さしてつけ加えるべきものはないと思いますけれども、要点だけ簡単に言いますと、憲法を初めといたしまして法令の解釈と申しますのは、当該法令の規定の文言、趣旨等に即しつつ、立法者の意図あるいはその背景となる社会情勢を考慮し、また議論の積み重ねのあるものについては全体の整合性に留意いたしまして、論理的に確定すべきものであるということが第一点でございます。
　第二点として、したがって、以上のような考え方に基づいて示された政府の憲法解釈につきましては、政府がこのような考え方を離れて自由に変更できるという性質のものではないといった趣旨が述べられているところであります。
　次に、「現行憲法下における憲法裁判所制度採用の可否についての政府見解等」という資料三に移らせていただきます。
　まず、この点につきましては、その資料の一ページ、二ページにわたりまして法制局長官等の答弁が記載してございます。この問題に関する最高裁判所の判例がこの資料の二ページ目の下の方に載せてありますが、それとほぼ同趣旨の内容であります。
　すなわち、具体的な訴訟事件がないのに抽象的に法律等について憲法適合性を判断することは司法の範囲外であって、憲法第八十一条の違憲立法審査権の範囲を超えるものであり、したがって、最高裁判所にはそのような権限がないことを述べた上で、抽象的な違憲立法審査権を行使する憲法裁判所を設けるには特別の憲法上の根拠規定が必要であるということを述べているものであります。これは、その一ページの、政府委員としての林修三、かつての法制局長官の答弁、それから味村内閣法制局第一部長の答弁等で今言ったようなことを述べております。
　資料の四といたしまして、「憲法解釈の実例」ということで、時間がなくなりましたので少しはしょりますが、数件の実例を、答弁とか質問主意書とか、あるいは統一見解とか、そういったもので出された具体的な例を掲げてございます。自衛隊の合憲性とか、集団的自衛権に関するものとか、集団的安全保障と憲法との関係とか、信教の自由・政教分離の意義、あるいは内閣の法律案の提出権、内閣総理大臣の職務権限、それから憲法と条約の関係というようなことで、従来政府が申し述べてまいりました意見を、解釈をお示ししているものでございます。
　なお、この中にちょっと資料を追加するのを忘れましたが、法制意見として憲法解釈を示されたものもございまして、この中には載せておりませんけれども、例えば、憲法第八十九条の教育の事業とはどういうものであるかというような教育事業の意義というようなことに関しまして法制意見が出されているところでございます。
　最後に、抽象的な規範統制を行う憲法裁判所を設けることについてどう考えるべきかということにつきまして、若干、これは私見でございますけれども述べさせていただきますと、まず第一に、現在、憲法裁判所の設置の必要性と申しますのは、政治的な法規範としての性格を憲法が大変色濃く持っているところがございまして、そういった政治問題との関係から述べられている面が強いように考えられます。そうだといたしますと、憲法裁判所がそのような政治問題に係る憲法判断を示すことによりましてその政治問題を解決することが、国民主権とかいろいろな、いわゆる三権分立の現在の体制等とか、そういった関係から見て適当であろうかということであります。
　第二に、憲法裁判所は、国会が行う立法を憲法との関係から審査しまして、ひいては判決の方法により法律を新たに定立するという権限を有する最高の国家機関となりかねないわけでありますが、そのような機関を導入するには、現在、憲法第四十一条で定められております国会の規定、これは国会が国権の最高機関であり唯一の立法機関であるというようなことでありますけれども、そういったものとの関係を十分に検討する必要があろうかと思うわけであります。
　それから、さらに政府、国会等の憲法裁判所ができました場合の影響を考えてみますと、憲法裁判所により違憲判決が下されるというようなことを恐れまして、過剰な自己抑制を行い、円滑な政治、行政の運営の支障とならないかどうかというような観点から、十分慎重に検討がされるべき問題であろうかというふうに私の個人的な考えとしては考えております。
　大変雑駁でございましたが、大体与えられました時間になりましたので、私の考え、御説明はこれで終わらせていただきます。
　以上でございます。