○菅野参考人　御紹介いただきました菅野でございます。
　本日は、憲法調査会の小委員会にお招きいただきまして、まことに光栄に存じております。私に与えられた議題は、公務員の労働基本権を公務員制度改革の視点から論ずるということであると理解しております。
　現在、公務員制度改革は国政上の重要な課題の一つとして論議されているわけでございますが、これは立法政策上の問題であるとともに、そこに憲法問題が絡んでいるという大変難しいものであると理解しております。
　労働基本権といいますか、憲法問題という観点から申しますと、公務員制度改革における労働基本権、労使関係制度と言いかえてよかろうかと思いますが、これをどのように構築するかは、憲法論的に言いますと、憲法二十八条の労働三権という言葉によって表現された団体交渉原理と、これに対する議会制民主主義、財政民主主義、あるいは公務員を選定するのは国民固有の権利であるという憲法十五条の原理、そういう対立する原理の相克調整の問題であるということになろうかと思います。
　立法政策として公務員制度における労使関係制度をどのようにしていくべきかを考える上では、私は、やはり現在の公務員制度の中における労働基本権制限の枠組みの成立過程というものが、現在においても関連性を有していると考えておりますので、話をそこから進めさせていただきたいと思います。
　と申しますのは、団体交渉原理を公務員制度に適用した場合に生じ得る法的、実際的問題点が戦後直後の社会経済状況の中で実験的に明らかにされたというふうに考えております。そこにおける使用者としての政府と労働組合との対立関係から生ずる問題、それが団体交渉原理の適用をめぐっていろいろな形であらわれ、また、国民生活への影響もそこにおいて見られたということであります。
　ただ、これは、時間が極めて限られておりますので、大変僣越ではございますが、私のつたない論文のその関係箇所を配付させていただきまして、それをごらんいただきたいというふうに考えた次第であります。
　ここでは、レジュメに書きましたように、敗戦後の団体交渉原理の適用時代があったということを申し上げ、それは昭和二十年制定の旧労働組合法の制定とその公務員への適用という形で行われた。それで、国民生活と公務員における団体交渉原理との調整は、労働関係調整法の規定によって一定の公務員の争議行為を禁止するという形で行われたということ。そういう労働組合法の全面適用のもとで、戦後の政治的、経済的混乱を背景に公務員の労働攻勢があって、それで社会的、経済的ないろいろな問題があったということを申し上げておくにとどめます。
　昭和二十三年に、御存じのマッカーサー書簡が七月二十二日に発せられ、政令二百一号が制定されて、二十三年の十二月三日に国家公務員法の大改正によって、現在の団体交渉原理を否定した国家公務員法あるいは地方公務員法、そして当時の公共企業体等労働関係法等々が成立した。公共部門の労使関係制度が団体交渉原理を否定したり、あるいは、現業部門においては争議行為を全面的に禁止するという体制に変わったということであります。
　その後、ＩＬＯ八十七号条約の批准をめぐって、ＩＬＯの結社の自由委員会において累次の申し立てがなされ、累次の報告がなされて、昭和四十年のドライヤー報告がそのＩＬＯにおける日本関係案件の総決算としてなされました。その後、昭和四十年に批准案件が成立した。それによってかなり重要な改正がなされましたが、現在の公務員制度における労使関係に関連した部分はこれによってほぼ固まって、今日に至っていると理解してよかろうかと思います。
　それで、この時代に現在と関連しているという点で有用な示唆は、団体交渉原理を公務員に全面的に適用した場合には、いろいろな手当てをしておかないといろいろな問題が起こる、そういう教訓とともに、この団体交渉原理を否定するに至った思想といいますか考え方は、昭和二十三年のマッカーサー書簡に発するわけですが、これは、アメリカにおいて主権理論と言われる、公務員の使用者は政府ではなくて主権者たる国民自身である、公務員の勤務条件は国民の代表者たる議会で決定さるべきであって、政府には本来、決定権がない、政府との間において団体交渉はあり得ないという考え方から発したという点が一つ重要だと思います。
　もう一つは、昭和四十年におけるドライヤー報告においてＩＬＯの結社の自由委員会の考え方がいろいろ出されましたが、これはそれとは違った考え方に基づいておりまして、このドライヤー報告の考え方がその後の判例理論や立法政策へかなり重要な影響を与えたという点でも、現在と関連があると見ております。
　これが１の部分でありますが、レジュメの２に移らせていただきます。
　また、現時点で今後の公務員制度を論じる上で、我が国の最高裁の判例においてなされた大がかりな議論といいますか憲法論がやはり重要な影響を与えていますし、関連性があると考えまして、これをレジュメの２の部分においてさっと列挙したわけでございます。
　大まかに言いますと、公務員の労使関係制度の構築については、二つの対立的な考え方があろうかと思うわけであります。
　最高裁の公務員の争議行為の禁止規定の合憲性という問題をめぐって、この二つの考え方が相争って、現在では一方の考え方が勝っている、そういう状況にあろうかと思いますが、この二つの考え方が、今日での公務員の労使関係制度を立法政策として考える上でも関連があると思っている次第であります。
　まず、（１）の部分でございますが、団体交渉原理を否定し、争議行為を全面的に禁止する現行の公務員法制が成立した後には、公務員のそのような労働基本権の制限が憲法二十八条に合致しているのかという問題が当然に生じたのは御承知のとおりであります。
　これについての判例の動揺がまず見られたわけでして、当初は、昭和二十八年の国鉄弘前機関区事件と言われる事件の最高裁大法廷判決において、全体の奉仕者とか公共の福祉というかなり大まかな抽象的概念によって、その合憲性の肯定が行われたわけでありますが、それでは不十分であるという批判が出されてさまざまな議論が行われ、また、当時のＩＬＯでの議論あるいは労働運動の高揚、特に春闘における公共部門労組の重要な役割というようなことを背景にして、判例が変わっていったわけであります。
　御存じのように、昭和四十一年の東京中郵事件の大法廷判決から、昭和四十四年の四月二日の都教組、全司法仙台高裁という二つの事件の判決によって、現在とは大変に異なる一つの考え方が展開されたのであります。
　それは、レジュメにありますように、ごく簡単に言えば、公務員の労働基本権の制限については、その制限の原理は、憲法二十八条に内在する国民生活全体の利益の保障である、このような見地から、職務の公共性に応じた制限を受けるのは合憲である、こういう考え方であります。また、制限はそのような見地からのみ許されるのであって、必要最小限にとどめるべきである、しかも、制限する場合は代償措置を設けるべきである、こういうふうな考え方をこの三つの大法廷判決は打ち出しまして、それを下級審がさらに拡大して、争議行為関係禁止の規定の限定解釈が思い切って行われた、いわゆる三重絞りと言われますが、そのような限定解釈が行われた時代があったわけであります。
　このような状態は法的安定性を著しく損なう、そして解釈の間において統一性がとれていないということから、その後、最高裁の判例変更がなされたというのも御存じのとおりでありまして、昭和四十八年の四月二十五日の全農林警職法事件と言われる大法廷判決から、昭和五十一年の岩手県教組事件判決、昭和五十二年の名古屋中央郵便局事件判決へと続いたわけであります。
　ここにおいてとられた考え方は非常に違った考え方、先ほど申した二つの考え方のもう一つの方であります。まず、使用者は国民全体であるという公務員の地位の特殊性、マッカーサー書簡でとられた、アメリカで主権理論と呼ばれている考え方を発展させたものであります。また、議会制民主主義、財政民主主義によって公務員の労働基本権は当然に制約されている、そして、公共部門においては市場の抑制力が欠けているという点でも、団体交渉原理は適切ではないというふうな考え方をとって、限定解釈は不要、不適切であるとしたわけであります。
　このような最高裁の考え方の変更による新判例は、その後、下級審において定着いたしまして、最高裁においても幾つかの判例で踏襲が行われて、法的安定性が回復されて現在に至っているわけであります。
　その後、問題は、労働基本権制限については立法政策論議に移って、御存じのように、国鉄等三公社のスト権問題を経て、三公社の民営化という形での決着がなされたというふうに言ってよかろうかと思います。他方、非現業の公務員、国家公務員、地方公務員については、本格的な論議がその後ないままに今日まで推移してきたと言ってよかろうかと思います。
　このような意味で、昭和四十八年の最高裁の判例変更、全農林警職法事件でとった公務員の労働基本権に関する理論というのは大変に大きな影響を与えたわけでして、立法政策上もいわばその論議をそのような考え方で安定させたと言ってよいのではないかと思われます。
　この判例の一つの功績は、私は、憲法理論でいえば、公務員の労働基本権については、憲法二十八条の団体交渉原理による割り切り、団体交渉原理についてどのような内在的制約があるかと。つまり、憲法二十八条の中で完結して考えるというのではなくて、憲法上、団体交渉原理と対立した諸原理があって、それによって憲法二十八条の権利は相対化して弾力化せざるを得ないことを明らかにしたというようなことではないかと思われます。
　ただ、最高裁は、名古屋中郵の昭和五十二年の判決では、私の見るところ、昭和四十八年の判決よりもさらにこの憲法二十八条に対する制約原理の方の考え方を拡大し強化する考え方を打ち出して、公務員については団体交渉原理はそもそも保障されていないというふうな言い方をしている。公務員について団体交渉を制度として認めるかは、専ら国会の立法政策の問題であって、憲法上の要請ではない、こういう言い方に変わったというか、修正が行われたのではないかというふうに私は見ております。
　とにかく、これまでの公務員の労使関係制度あるいは労働基本権問題についての経緯というのが、今日において公務員制度改革における労働基本権関係の制度あるいは労使関係制度を議論する上で影響を持ってきているのではないか、あるいは関連性を持ってきているのではないかというふうに見ているわけであります。
　きょうの本題と思われます今回の公務員制度改革を労働基本権との関連で若干私なりに述べさせていただきたいと思います。それがレジュメの３でございます。
　忘れないうちにこのレジュメの中でミスプリを一つ訂正させていただきます。（２）の五つ目の黒ポツの「「大綱」（平成十四年十二月）」になっていますが、これは十三年の間違いでございます。大変失礼いたしました。十三年に訂正していただきたいと存じます。
　今回の公務員制度改革は、五十数年ぶりの公務員制度の大改革と言われているわけでして、いわば二十一世紀日本にふさわしい新たな行政システムを構築するというふうなスローガンのもとに、そのような観点でのさまざまな行政改革の一つの重要な柱として論議され、構想され、上程されようとしているものと理解をしております。
　この公務員制度改革においては、特に、人事制度を大幅に変えるということが主とされている。従来の職階制そのものは実現されてはおりませんが、職務による任用と給与の制度が、実際には年次主義による処遇と管理の制度になったということで、能力、職責、業績というのをキーワードにして新たな処遇、人事制度を構築しようとしているというふうに理解しております。
　このような大きな人事制度の改革を伴う、あるいは意図する公務員制度改革でありますが、その割にはと申すと失礼かもしれませんが、公務員の労働基本権あるいは労使関係制度については、どうも検討の先送りがなされてきたように外から見ると観察されるのであります。公務員制度を全体的に改革するという場合においては、労使関係制度をどのようにするかは重要な問題のはずでございます。
　この事務局の方でおつくりになった配付資料の中の検討の経緯の中で少し書いてあります、公務員制度調査会というのがどこかにあったと思いますが、実は、私はそこに参加させていただいて議論をしてきて、そこから今回の公務員制度改革の諸提案を拝見していたわけですが、平成十三年の三月だったかと思いますけれども、いわゆる大枠というのが出されました。それにおいても、労働基本権の問題は今後検討するというふうになっていたかと思います。それから、六月においてさらに基本設計というものが提示されたと記憶しておりますが、ここにおいても労働基本権の問題は今後、検討するというふうになっていたと記憶しております。
　平成十三年の十二月において、いわゆる大綱、配付資料の公務員制度改革大綱が閣議決定されました。これは非常に野心的な、私も公務員制度調査会においてかなりそのような議論をさせていただいたと覚えているんですが、前向きの人事制度改革を提案されておられますが、この労使関係制度については、現行の制度を基本的に維持するという立場をとっておられるように見受けられます。ただ、新聞論調などには、各主任大臣の人事管理権の強化とか能力、業績主義に対応した労使関係制度をどうするのかというような問いかけがありますが、私も、大綱を拝見した限りでは、そのような点についての答えがなされていないように見受けている次第であります。
　このような経緯の中で、御存じのように、平成十四年の十一月に、ＩＬＯ結社の自由委員会が中間報告を出したのは新聞等で報道され、先生方、直接よく御存じのことと存じます。平成十四年の二月の連合の申し立て、その後の他の団体の申し立て等に端を発した報告であります。
　私、これを拝見して、さまざまな点でＩＬＯ自体が少し言い過ぎているのではないかとか書き過ぎているのではないか、これまでのＩＬＯにおける論議の経緯というものを必ずしも踏まえていないというふうな印象を持っております。しかし、中間報告として出されたということは、そこにおいての一定のメッセージを読み取っての対応ということが要請されているのではないかというふうに思っております。
　それを私なりに考えてみたわけでありますが、私の見るところ、公務員労使関係に関するＩＬＯの基本思想というのは、まず、政府、労使団体、政労使による協議、対話を要請するという基本思想、十分なる協議、対話を要請する。したがって、大きな制度改革についても制度の改革に関する協議や対話を要請するという基本思想、それが一つあろうかと思います。
　私の見るところ、ＩＬＯの考え方というのは、労使関係についてのアメリカの考え方とヨーロッパ大陸の考え方というのが違っている中で、かなりヨーロッパ的な考え方、つまり、ヨーロッパのコーポラティズムと呼ばれる全国的なレベルにおける政労使の対話、協議の体制を背景としているように私は理解しております。
　それからもう一つは、公務員についても民間の労使関係と同様の労使関係的アプローチをとっているのではないかというふうに私は見ております。つまりは公共部門の特殊性をどこに見るかですが、最高裁の判例の考え方でいえば、東京中郵事件の考え方、国民生活への影響という意味での職務の公共性に主たる特殊性を見出す、こういう考え方であります。
　実は、この考え方はレジュメの１の（３）に書きましたドライヤー報告の考え方であります。ドライヤー報告は、公共部門における争議行為の制限については、国民生活に不可欠な業務とそうでない業務を区別して、不可欠でない業務についてはできるだけ争議権を認める方向に行くべきであるという考え方をとっていたわけです。
　また、ストライキ権を否定するという場合には、ストライキ権なしの団体交渉について第三者機関による適切な交渉行き詰まりの打開の、解決の装置を設けるべきであるというふうに言って、それを代償措置と呼んだわけです。つまりは、ストライキ権否定の場合には代償措置を、こういう考え方をとったわけでして、私は、これが東京中郵事件の大法廷判決に承継されたのではないかというふうに実は見ております。このような考え方が、いわば今でもＩＬＯにおいてとられているというふうに見ているわけであります。
　そのように基本思想を理解しますと、今回の中間報告の最大のメッセージは、やはりこの公務員制度改革に関して、労使関係制度をどうするかについて関係団体との協議を強く呼びかけていることだというふうに理解されるのであります。現に中間報告の文言も、たしかここのところは特に強調するという言葉になっていたかと思います。
　その次のメッセージは、この大改革に見合う労使関係制度の基本的な再検討があってしかるべきではないかということではないかと思います。それを、いろいろな点についてＩＬＯの諸条約と抵触するというような言い方をしている。それは書き過ぎである点がかなりあると思いますが、要は、五十数年ぶりと言われる公務員制度の改革を考える以上は、これまでＩＬＯでもかなり多くの点において議論されてきた公務員の労使関係制度についても、基本的な再検討をした上でこの公務員制度改革の全体的な結論を出してしかるべきではないか、そういうメッセージではないかというふうな気がするわけです。
　実は、ＩＬＯにおいて政府の行った答弁を見ますと、全農林判決の、地位の特殊性、財政民主主義論の見地から、いわば現在の公務員の労使関係制度をディフェンドしているというふうに見られるわけですが、先ほど言ったようなＩＬＯの基本的立場からは、説得力がＩＬＯにおいては少ないのかなというふうに私は見ております。
　もう時間が尽きてきましたので、最後に、私は、この公務員労使関係制度について確たる改革の案を持ち合わせているものではございません。公務員制度調査会の中でこの関係での検討に参加させていただいた中での実感を申し上げて、最後の結論とさせていただきたいわけです。
　それは、公務員労使関係制度を考える難しさでありまして、多数の法的論点が複雑に相互に絡み合っています。
　例えば、交渉制度については、国会の議決権あるいは公務員制度そのものと労使関係制度をどのように調整するか。完全な団体交渉原理の貫徹はあり得ない、交渉というものについては何らかの形で制約を設けざるを得ないとした場合の紛争解決、あるいは交渉行き詰まりの解決の手続をどうするか、いわゆる代償措置の内容をどのように設定するか。
　それから、もう一つの難しさは、制度論と運用論が複雑に絡み合う関係にあるということであります。
　典型は労使コミュニケーションというふうに書きましたが、例えば、交渉制度そのものを考えても、制度を変えなくても運用を変えればかなりいろいろなことができますし、また、制度を変えても運用をどうするかを考えないと、実際の制度は定まりません。
　そして三点目は、ＩＬＯではございませんが、やはり広く意見を徴する必要性があるのではないか。労使関係制度の問題は、特に、結果も重要ですが、プロセスにおいて関係団体等が議論を尽くして、それで最後はえいやと割り切るほかないわけですが、そこに至るまでの議論を相当にやったということが大変に重要であるというふうに考えております。そういう意味でのプロセスの重要性が私が感じている一つの点であります。
　以上でございます。