○高見参考人　本日は、貴委員会において意見陳述の機会を賜り、まことに光栄であります。早速、本題に入らせていただきます。
　ちょうど一月前の九月十四日、最高裁大法廷は、在外国民の選挙権を剥奪または制限する公選法の規定を違憲とする判決を下したのでありますが、この判決につきまして、ここでは特に、憲法が国民固有の権利として保障している選挙権の制限立法を違憲とする判断を示したという点に注目したいのであります。
　それは、選挙権と同様、否、むしろ選挙権以上に、憲法上、主権者たる国民にとって重要な意味を持つ憲法改正国民投票権、以下、国民投票権と略しますが、この国民投票権の行使にかかわる手続法の立案に当たって、今回の判決で示された憲法判断は十分に尊重し踏まえられなければならないと考えるからであります。
　また、その際、今回の判決を導いた判断の枠組みが、昨年一月十四日の参議院選挙区の定数不均衡訴訟に関する大法廷判決多数意見にくみした四人の裁判官の考え方、すなわち、立法に際して、憲法に直接保障されていると考えられる事項の評価、判断に誤りがないかどうかを綿密に審査するという新たな思考枠組みのもとでなされたものであるということに留意したいと思うのであります。
　なお、時間の関係もございますので、今回の判決との関係で、憲法改正国民投票制の法的整備に当たって考慮ないし留意すべき四つの点を中心にお話しすることにし、判決の射程外にある国民投票制の立案に当たって検討を要する種々の問題点については、後ほど、質疑にお答えする中で、必要に応じて意見を述べさせていただくことにいたします。
　そこで、まず、九月十四日判決の第一に留意すべき点でありますが、それは判決文の中で、以下、引用でございますけれども、「憲法は、国民主権の原理に基づき、両議院の議員の選挙において投票することによって国の政治に参加することができる権利を国民に対して固有の権利として保障して」いると述べている箇所にかかわるものであります。
　判決のこの箇所は、憲法上、選挙権がどのような位置づけにあるかを示したものであります。すなわち、憲法上、選挙権は国民主権の原理に基づく国民固有の権利として保障されているとするものであります。ここで私どもが問題としなければならないのは、選挙権との関連で国民投票権はどのような憲法上の位置づけになるのかという点であります。
　最初に、言葉の定義から申しますと、憲法の改正とは、憲法典の正文を憲法典自体にあらかじめ定められた方法によって意識的に変更する行為であります。憲法は、この憲法改正の権能ないし権力について、前文冒頭の「ここに主権が国民に存することを宣言し、この憲法を確定する。」とした国民が、その憲法について、第九十六条を根拠に国民みずからがこれを行使するものとしているのであります。この点で、憲法上の、つまり憲法で組織された立法機関である国会を構成する議員を選出する選挙権、それは憲法十五条や四十四条等にその根拠を有するのでありますが、その選挙権とはその本質的な性格を異にするのであります。
　最高裁判決は、選挙権は「国民主権の原理に基づき、」「国民に対して固有の権利として保障」されたものであるとし、それが国民主権原理に基づく権利であることを明示しております。これとの対比で申しますと、国民投票権は国民主権にまさに直結する権利であります。
　すなわち、ここで、主権とは国の政治のあり方を最終的に決める力または権威の意味、言葉をかえて申しますと、いわゆるこの国の形について、その大枠を定める憲法という名の法典ないし法規を定立する力または権威ということになりますが、そのオリジナルな憲法制定権力を有する国民が、憲法の制定と同時に憲法の中に入り込み、みずからが定めた憲法の手続に従って、憲法の基本原理の枠内でその規定の改廃等を行う権利、権能をみずから留保する、これが憲法九十六条に定めのある憲法改正権の本質であります。
　したがって、憲法改正権は、その行使に当たって、憲法上、一定の制約のもとに服するとはいえ、最も強い意味で主権者たる国民に固有の権利ないし権力であり、憲法九十六条はその発動要件を規定したものであります。
　これが第一に留意すべき点であります。
　次に、第二に留意すべき点は、憲法上の国家機関である国会を構成する議員を選挙する国民、この国民と、その国会のよって立つ憲法そのものの変更に参加する国民とが、その人的範囲において全く同じものであるべきだと考える必要があるのかどうかという点であります。
　憲法は、第十五条三項で、選挙について「成年者による普通選挙を保障する。」としておりますが、しかし、第九十六条の国民投票に関する国民の参加資格については特段明示しておりません。
　そこで、選挙と国民投票とでは、たとえその作用についてさきに述べたような本質的な違いがあるとしても、最も広い意味での国政への参加資格の問題であるという点では共通しておりますので、ここは、いわゆるもちろん解釈によって、憲法そのものの変更の可否を決める国民もまた、もちろん、憲法上、成年者でなくてはならぬということになるでありましょう。問題は、法律のレベル、すなわち、公選法九条一項で定められている年齢満二十年に達した者だけが憲法九十六条の国民投票に参加する資格を有すると解する必要があるのかという点にあるのであります。
　この点について考える際に、まず、最高裁裁判官の国民審査と国民投票との違いに注意しておきたいと思うのであります。
　ここでも、選挙の場合と同様、憲法上組織された機関たる最高裁の構成に関する国民審査と、主権もしくは憲法制定権力と直結する憲法改正権との間に本質的な違いがあることに留意すべきであります。すなわち、最高裁判所もまた国会と同様憲法上の機関であり、したがって、その構成員たる裁判官の国民審査は議員の選挙と同じ性質の作用であり、しかも、この国民審査は憲法上常に衆議院総選挙の際に実施されることになっておりますので、この国民審査に公選法で規定する選挙人名簿で衆議院議員総選挙について用いられるものを用いることは、特に問題はないのであります。
　ところが、国民投票については、直ちにこのような選挙人名簿を用いてよいということにはならないのであります。確かに、憲法九十六条一項二文には、国民による承認手続として、「特別の国民投票」のほかに「国会の定める選挙の際行はれる投票」が挙げられておりますので、選挙人名簿を用いることが憲法上も当然予定しているとの解釈も成り立ち得ないわけではありません。
　しかし、選挙と国民投票の本質的な差異を考えますと、憲法上、国民投票は時宜によって選挙と同時に行われるものであっても、原則は、あくまで特別の国民投票にあるものと解すべきでありますので、選挙人名簿とは別の国民投票人名簿を調製し使用するという選択肢も、憲法九十六条の理解としてはあり得るのであります。すなわち、憲法九十六条は、いわゆる選挙人団と国民投票人団とが同一であるべしとの命題を含むものではないのであります。
　そもそも、選挙のような憲法上の国家機関の選任行為ではなくて、憲法それ自体に何らかの改変を加えるような行為については、それが未来を展望したこの国の形ないしそのあり方を決めるものである以上、そして、そこで決められたことが憲法規範として将来の国民を長きにわたって拘束するものである以上、可能な限り多くの国民が主権者としてその決定に参加する資格を有するものと解すべきでありましょう。主権者たるすべての国民と国民投票に参加し得る国民が可能な限り一致することが、改正憲法の正当性を強め、その安定に資することになるからであります。それゆえ、国民投票への主権者たる国民の参加資格については、少なくとも年齢満十八年まで下げる工夫がなされてしかるべきものと考えるのであります。
　もし、満十八年まで年齢を下げることが、国民投票の実施に当たって既存の選挙人名簿を活用できないがゆえに実務上不都合だというのであれば、この際、選挙年齢を満十八年に引き下げればよいのであります。さらに、なお、満二十年をもって成年とする民法と整合性を欠くというのであれば、この際、民法の規定も一緒に改正すればよいのであります。
　お隣の韓国では、本年三月、民法の全面改正を機に成人年齢が満二十年から満十九年に引き下げられたのを受けて、六月には選挙権年齢も満十九年に下方修正され、現在、国民投票権年齢の満十九年への引き下げ案が国会で審議中だと聞いております。これと同じことを、我が国の場合には逆に、国民投票権年齢満十八年と法定することから着手すればよいだけのことであります。
　以上が第二点であります。
　第三に留意すべき点は、九月十四日判決で示された、選挙権制限に関する次のような判断枠組みであります。
　すなわち、それは、判決文中の以下の箇所、読み上げてみますと、「憲法の以上の趣旨にかんがみれば、自ら選挙の公正を害する行為をした者等の選挙権について一定の制限をすることは別として、国民の選挙権又はその行使を制限することは原則として許されず、国民の選挙権又はその行使を制限するためには、そのような制限をすることがやむを得ないと認められる事由がなければならないというべきである。そして、そのような制限をすることなしには選挙の公正を確保しつつ選挙権の行使を認めることが事実上不能ないし著しく困難であると認められる場合でない限り、上記のやむを得ない事由があるとはいえず、このような事由なしに国民の選挙権の行使を制限することは、憲法十五条」等に「違反するといわざるを得ない。」と論じている箇所であります。
　最高裁はこの箇所で、まず「国民の選挙権又はその行使を制限することは原則として許され」ないということを確認した上で、立法府が選挙権またはその行使に制限を加えようとする場合には、「そのような制限をすることがやむを得ないと認められる事由」を示されなければならないとするのであります。この「やむを得ないと認められる事由」という表現は、かつて労働基本権の制限は、「必要やむを得ない場合」に限られるとして、公務員の労働基本権を制限する国家公務員法について合憲限定解釈を加えて、これを合憲とした全逓東京中郵事件判決をほうふつさせるものがあります。
　しかし、今回の判決では、選挙権の制限に係る事案であることから、その制限が認められるための要件は労働基本権に比してはるかに厳しく、「そのような制限をすることなしには選挙の公正を確保しつつ選挙権の行使を認めることが事実上不能ないし著しく困難であると認められる場合でない限り」、当該制限は許されないとするのであります。
　この最高裁の思考枠組み、特に選挙権を制限するにつきやむを得ない事由が存するか否かに関する判断枠組みは、憲法九十六条に定められた主権者たる国民の投票権を実際に発動し得る状態にするために、法律的な手続、制度の整備を行うに際しても最大限留意しなくてはならないものと考えます。
　それでは、国民投票に関する手続の整備に当たって、その投票権行使を制限するにつき、やむを得ないと認められる事由とは一体何か。思うに、それは、国民投票の公正の確保という利益であり、差し当たりそれ以外にはあり得ないと思うのであります。したがって、最高裁判決の判断枠組みからすると、「そのような制限をすることなしには国民投票の公正を確保しつつ国民投票権の行使を認めることが事実上不能ないし著しく困難であると認められる場合でない限り」、やむを得ない事由があるとは言えず、このような事由なしに主権者の国民投票権を制限することは憲法九十六条に違反するということになるのであります。
　このような判断枠組みの設定が可能だといたしますと、今回の最高裁判決で問題となった在外国民について国民投票権を剥奪または制限することは、その根拠を欠き、憲法上許されないことはもとより言うまでもないことであります。
　さらに、公選法十一条一項二号及び三号に規定されているような、一般犯罪を犯し、禁錮以上の刑に処せられ、その刑の執行中の国民についても、主権者に固有の権利として国民投票権が保障されていることに変わりはなく、国には、その行使を現実的に可能にするために所要の措置をとるべき責務があり、したがって、国民投票の公正を確保しつつ監獄所内等に投票場所等を設置することが事実上不能ないし著しく困難であると認められない限り、国民投票権の行使を制限することは、主権者の地位から彼らを追放するものであって、憲法上許されないということになるでありましょう。そこでは、一般に、いわゆる在監関係にある者の権利制限の根拠とされる監獄内の秩序維持や逃亡のおそれといったことは、おおよそ主権者としての固有の権利を剥奪または制限する理由とはなり得ないのであります。
　では、みずから国民投票の公正を害する行為をした国民についてはどうでありましょうか。このような国民については、九月十四日判決に示されているように、その投票権行使に一定の制限を加えることにはやむを得ない事由があるようにも思われます。すなわち、判決は、「自ら選挙の公正を害する行為をした者等の選挙権について一定の制限をすることは別」だとし、その制限にはそれ自身合理的な根拠があるとしているからであります。
　ここで、選挙権行使の制限についてやむを得ない理由とは、一九五五年二月九日の最高裁判決に示された次の事由、以下引用でありますが、「国民主権を宣言する憲法の下において、公職の選挙権が国民の最も重要な基本的権利の一であることは所論のとおりであるが、それだけに選挙の公正はあくまでも厳粛に保持されなければならないのであつて、一旦この公正を阻害し、選挙に関与せしめることが不適当とみとめられる者は、しばらく、」「選挙権の行使から遠ざけて選挙の公正を確保すると共に、本人の反省を促すことは相当であるからこれを以て不当に国民の選挙権を奪うものというべきではない。」とするものであります。
　この制限事由は、一見したところ、そのまま国民投票の公正を害した者についても妥当するもののようにも思われます。しかし、選挙と国民投票との違いをここでも見過ごすわけにはいかないのであります。なぜなら、国民投票については、その性質上、衆参の国政選挙のように定時に繰り返し、投票の機会がめぐってくるわけではないからであります。したがって、公選法で規定されているような形で、一定の期間投票権の行使を停止する措置はほとんど意味をなさないのであります。
　そこで、次回の国民投票の機会を制限するといった措置も考えられないわけではないのでありますが、しかし、この措置は、比較的短期間に憲法の改正が繰り返し実施されるならばともかく、そうでなければ、果たしてどこまで実効的かは疑問であります。また、権利回復の期間の定めがない停止措置ということになれば、一般の時効との関係でも問題が生ずるでありましょう。
　このように、いわゆる公民権停止に類した制度の導入が困難であるとして、そこでさらに、国民投票の公正を害する行為をした者については、一定期間、例えば五年間、国政選挙等の選挙への参加資格を奪うといった措置も考えられますが、しかし、さきに述べましたように、国民投票と選挙とは作用のレベルが違うということからして、この二つを連動させることにはそもそも問題があるということになるでありましょう。
　とはいえ、これら二つの作用とも、その重要な公務的性格からして最大限、公正であることが要請される点では同じであるとして、両者を連動させることには合理性があるという主張も成り立ち得ないわけではありません。しかし、その場合、国民投票の公正を害する行為をした者は、高度の蓋然性をもって、選挙の公正を害するおそれがあるということを客観的に論証する必要があるでありましょう。その論証が十分に説得的でない限り、そうした措置をとることは、立法事実を欠くものとして到底許されないということになるでありましょう。この立法事実の顕出は、いわゆる公民権停止中の者について国民投票権を制限する措置を採用するような場合にも当然要請されるでありましょう。
　以上が第三点であります。
　今回の九月十四日判決との関連で第四に留意すべき点は、憲法改正案の賛否をめぐる言論に対する法的規制の可否の問題であります。
　そもそも、国民投票とは、国会の発議した改正案について、主権者たる国民が賛否の意思表示を行い、その承認の有無を決する行為であります。国民がこの国民投票を行うためには、当該改正案の趣旨及びその具体的内容のみならず、それに対する賛否の理由が国民投票に参加するすべての者にとって明確なものとなっていなくてはならないのであります。
　そのためには、とりわけ、国民の間で憲法改正案をめぐる論議が活発に展開され、各人が賛成もしくは反対の意見を形成し、その態度を決するまでにみずからの主権的意思を固めておくことが要請されるのであります。すなわち、この憲法改正の態度決定に必要な国民の主権的意思は、討議ないし熟議を通じて初めて具体的な形をとることになるのであります。したがって、この国民投票に至るまでの過程において、国民が討議、討論に参加し得る自由な公共空間が確保されていなければならないのであります。そして、憲法二十一条の言論、出版等一切の表現の自由がこの公共空間の保障に資するのであります。
　ここで特に留意しておきたいのは、昨年一月十四日及び本年九月十四日の判決が示す新たな思考枠組みからすると、主権的な意思表明にかかわる国民の政治的表現活動については、選挙権もしくは国民投票権の行使と表裏一体をなすものとして本来自由であるべきであり、その制限は、選挙ないし国民投票の公正というやむを得ざる利益を害する重大な危険性が明白に現存するなど、極めて厳格な要件のもとでしか憲法上許されないといった判断準則を導くことも可能であるということであります。
　これは、私の判例理解からする単なる推論にすぎませんけれども、しかし、この推論が的外れでないとすれば、国民投票制度の設計に当たっても、公共空間を形成する国民やマスコミ等の表現活動は本来自由であって、規制は原則として許されないとの基本態度で臨むべきであります。
　もっとも、日本ではこれまで国民投票の経験が全くありませんので、改正案をめぐって、いわゆる虚偽報道のたぐいが頻発し、国民投票の公正が危険にさらされるおそれがあり、したがって、最小限度の規制措置は必要だといった主張も当然あり得るでありましょう。
　国民投票の賛否報道をめぐる法的規制の当否については、論理的に次のような二つの見解が成り立ち得るものと思われます。
　すなわち、一方で、虚偽報道等に対しては取り締まり当局の乱用にわたらぬよう厳格な要件を付した法律を整備し、違反行為に対して厳罰をもって臨むべきだとする見解であります。それは、国民投票の公正が最も頻繁に危険にさらされるのは、人を欺く虚偽の主張、インチキな統計資料等が国民に伝えられる場合であるからで、したがって、そうした行為を違法として明確に法定し、刑罰をもって取り締まることは、適切な情報に基づく討議を促す上で大いに役立つからだというものであります。
　これに対して、他方で、何がインチキで人を欺く主張かは、言論市場、公共空間において自由な討議が闘わされる中で国民各人がみずから識別すべきものであって、法律に基づいて国がその真偽を判別することで実現すべきものではないとする見解であります。すなわち、虚言もしくは一部だけしか真実でない言葉や非難など、そういったものと闘う最善の方策は、反論ないし反対意見の自由な表明にあるのであって、とりわけ憲法上、言論、出版等一切の表現の自由が保障され、自由な言論活動が最高の価値を有する社会にあって、そこで闘わされる主張の真偽を見きわめることは、国民各人が当然みずから果たすべき責務だというものであります。
　憲法改正という主権的国民意思の表明に必要な国民みずからの自由な意思形成の場、いわゆる公共空間に国家が言論の内容にかかわって規制をかけることは、憲法九十六条の国民投票権の趣旨及びそれと表裏一体をなす憲法二十一条の政治的言論の自由の保障に照らして許されないものと考えるべきであります。
　とは申しましても、法的規制として、例えば、金銭等の供与でもって新聞、雑誌の紙面の主張が左右されることを防ぐために、公職選挙法百四十八条の二、これは新聞紙、雑誌の不当利用等の制限規定でありますが、このような規定に類似した規制を導入するといったことが考えられます。しかし、この種のマネートークス、すなわち金が物を言うことに対する必要な最小限度の規制についても、一九六二年三月二十七日の最高裁判決が示すように、当該規制が、その報道の真偽、論評の当否、その動機などを問わない趣旨であると解される限りにおいて憲法上許容され得るものと考えるべきでありましょう。
　さらに、公務員及び外国人について、その言論を規制の対象となし得るかといった問題があります。これらの問題についても、言論内容ではなく、内容中立的な、すなわち、時、所、方法に関する最小限度の規制が必要か否か、必要だとして、どのような規制措置が具体的にあり得るのかといった観点から考えるべきでありましょう。
　大変難しい問題でありますが、考え方の筋道としては、まず公務員について申しますと、公務員も主権者たる国民であり、一国民として憲法改正に対し賛成または反対の意見を自由に表明する権利が憲法上保障されていることは言うまでもないわけでありますから、その規制は、国民投票の公正を確保するという目的を達成する上で必要最小限度のものでなくてはならぬということになるでありましょう。その場合、公務員の職務上の地位を利用した賛否の表明等の行為について国民投票の公正を害するものとして規制することは、表現の時、所、方法に関する規制としてやむを得ない最小限度のものだとして許容され得るでありましょう。
　しかし、その場合でも、職務上の地位を利用せず、職務時間外に一国民として行う意見表明は、もとより憲法二十一条の保障のもとで完全に保障せられるものであることは言うまでもないのであります。
　次に、外国人については、一九七八年十月四日の最高裁判決において、以下、判決文からの引用でありますけれども、「憲法第三章の諸規定による基本的人権の保障は、権利の性質上日本国民のみをその対象としていると解されるものを除き、わが国に在留する外国人に対しても等しく及ぶものと解すべきであり、政治活動の自由についても、わが国の政治的意思決定又はその実施に影響を及ぼす活動等外国人の地位にかんがみこれを認めることが相当でないと解されるものを除き、その保障が及ぶもの」とされております。
　したがって、この判断枠組みのもとでは、外国人が国民投票に関し憲法改正に対して国民に賛成または反対の投票をするよう働きかける活動は、我が国の政治的意思決定に影響を及ぼす活動として、憲法二十一条の保障の対象外にあるものとされる可能性があります。
　ただ、国民の公共空間として形成される自由な討議の場においては、可能な限り、多様な見解、多角的な観点、特に日本国民では気づかないような視点、視角が外国人によって提示される可能性があり得るのであって、そして、そのことは改正案をめぐる論議の深化に寄与するであろうことなどを考えると、改正案に対する外国人の意見について何らかの制限を加えるような立法措置は決して賢明なものとは言えないでありましょう。また、それが言論内容に対する規制であることを考えれば、そのような立法にはよほど慎重でなくてはならないでありましょうし、立法技術的にも多くの困難が伴うものと思われます。
　さらに申しますと、そもそも一九七八年判決のルールは、在留期間更新不許可処分に関する事案で示されたものであり、その事案の性格からして、憲法改正案に関する論議の深化が求められる公共空間において、外国人の立場からする論議への参入にそのままの形で妥当するものか否かは検討を要するものと思われるのであります。
　積極的に禁止ないし制限せらるべきは、むしろ政府の言論であります。
　公金を用いて行う政府の広報活動は、改正案の賛否に関し、例えば、両論併記のパンフレットの発行といった中立的な特定の活動に限定せらるべきであります。もとより、この両論併記のパンフレットにつきましても、客観性、公正性を保ちながら当事者の納得がいくようなものを実際に作成するとなると、決して容易なわざではないのであります。
　国民投票が盛んに行われている国でも、この点については試行錯誤を重ねているようであります。例えば、一九九八年、新たに制定されたアイルランドの国民投票法では、国民投票ごとに国民投票委員会を設置するものとし、現職の高裁判事、会計検査院長それからオンブズマン等五人のメンバーによって、憲法改正案が下院に提出された後にこれを組織するものとしております。
　この委員会の任務は、国民投票に付される改正案に関する情報を、マスコミを通じて、またパンフレットを配布するなどして国民に伝えることにあるのでありますけれども、その際、改正案に対する賛否両論を平等に掲げなければならないものとされております。このことが、一九九八年法で明記された背景には、憲法改正に対する政府の一方的な言論活動、広報活動でありますけれども、この活動が最高裁によって違憲と判断されたという事情があるのであります。
　すなわち、一九九五年、離婚を求める憲法改正案が国民投票に付された際に、政府のキャンペーンに対し訴訟が提起され、最高裁によって、投票日の一週間前に、公金を用い国民に賛成票を投ずるよう促す政府の広報活動は、憲法の民主的改正手続及び憲法的手続に対する妨害であり、民主国の基礎をなす平等の観念を侵害するとして違憲と判断されたことによるものであります。
　政府が発行する広報の誌面の作成方法に関する外国の制度を参考までにもう一例挙げておきますと、それは、オーストラリアの一九八四年国民投票法に規定されているものであります。そこでは、国民に配布するパンフレットには憲法改正案に対する賛否両論をおのおの二千字以内で掲載すべきものとし、その賛成論は、改正案に賛成した議員の過半数が承認したものでなければならず、また反対論は、それに反対した議員の過半数が承認したものでなければならないとされております。この賛否両論に同じ字数を割り当てるオーストラリア方式は、政府による国民への情報提供の仕組みを考えるに当たっても検討に値するものと思われるのであります。それは、国会内における賛成意見も反対意見も、国民的討議の場、いわゆる公共空間においては対等の価値を有するべきものと考えるからであります。
　以上、冒頭の意見陳述を終わり、他の論点につきましては、後の質疑等でお話しすることにいたします。
　御清聴ありがとうございました。