○神野参考人　関西学院大学の神野でございます。よろしくお願いいたします。
　私のお話は、委員会の皆様方にとっては釈迦に説法の愚を犯すことになってしまうかもしれませんが、財政学の立場から、直轄事業負担金制度の改革について意見を述べさせていただきたいと思います。
　お手元に「直轄事業負担金制度改革のアジェンダ」と書きましたレジュメが行っているかと思います。最後の三で書きました「改革へのシナリオ」というところは、後で意見を述べられます二井参考人、知事会の意見とそう大きく変わりませんので、主として私は一、二について意見を述べさせていただければと考えております。
　問題が起きてきたとき、改革すべき状況では、表面的な現象の背後に潜んでいる物事の本質を見きわめることが重要だと思います。物事には点のようなものがございまして、点というのは、長さも面積もなければ、ただ位置だけを示すものですね。物事には必ず位置だけを示すようなものがある、それを見きわめていくということが重要ではないかと思います。
　それで、レジュメの一のところに「地方自治の原点への回帰」と書いておりますけれども、ここは、直轄事業負担金制度というのは地方自治の原則に反していて、戦後の民主主義改革のやり残した課題だ、こういうふうに申し上げていいのではないかと思います。
　一の一のところに「行政責任明確化の原則の確立」というふうに書きましたけれども、お手元のレジュメを一枚おめくりいただきまして、二ページにシャウプ勧告の内容をそのまま引用しておきました。上から二行目を読んでいただければと思いますけれども、三段階にわたる統治機関に対する事務の配分は複雑で、かつ数個の理由から、下に掲げてある理由から地方自治及び地方的責任にとって有害である、こういうふうに述べております。
　そして、シャウプ勧告は、そうした有害である状況を解消するにはどうしたらいいのかということで、有名な三つの原則を掲げています。それは、一枚おめくりいただきまして、三ページでございます。
　シャウプ勧告が掲げている三つの原則の第一は、あとう限りまたは実行できる限り、三段階の行政機関の事務は明確に区別して、一段階の行政機関には一つの特定の事務が専ら割り当てられるべきである、この原則を掲げております。これは行政責任明確化の原則と言われているものでございまして、地方自治を行う場合、地方自治を実現していく前提条件だ、こういうふうに言われております。
　それから、二番目でございますけれども、それぞれの事務は能率的に遂行できるところに割り当てなさいという原則で、これは能率の原則と言われているところでございまして、地方自治を実現していくことを保障する条件だ、こういうふうに言われております。
　それから、三番目の原則でございますが、これは、仕事を割り当てるときにはまず市町村を優先して、市町村でできないことを道府県に、そしてさらに国にという原則でございまして、市町村優先の原則と言われております。これはもう世界的に認められた、皆様御存じの補完性の原則ですね。個人でできないことを家族が、家族ができないことをコミュニティーが、コミュニティーができないことを市町村が、市町村ができないことを道府県が、道府県ができないことを国が、国ができないことをＥＵがというふうに、補完していく原則をうたっていると理解していただければと思います。
　これは、地方自治を実現していくことを具体化するときの基本原則だというふうに普通言われている原則でございます。このいずれの原則にも直轄事業負担金制度は抵触いたしますけれども、一番問題になるのは、最初の行政責任明確化の原則に背反するということではないかと思います。
　国が決定をして実行していくけれども、その費用負担については、国と地方でもっていわば割り勘にする、利益に応じて負担をするというやり方でございますけれども、このやり方で一番大きな問題点は、国と地方の責任を混乱させるということです。
　さらにもう一つ重要な点は、国民が税負担をするときに、どういう機関のために税負担をするのかというのがわからなくなる。
　もう一度シャウプ勧告、二ページ目をごらんいただければと思います。一、二、三、四と書いてありますが、一のところの最後の行を見ていただければ、「行政機関のどの単位に責任があるかを知ることが難しい。」それから二番目、「現在の事務配分の複雑性は国民がその行政機関、特に、かれの支払う税金が如何にして有益且つ貴重な行政の形をなしてかれに帰つて来るかを理解することを不可能にしている。」ということになるのではないか。つまり、責任を混乱させてしまう。
　さらに重要な点は、シャウプ勧告が負担金で指摘している事実でございますけれども、国と地方の利益に応じて、利害に応じて負担をするというときの、利益を算定する客観的な根拠がないということです。客観的な根拠がない重要な証拠は、二分の一などの、たまたま概数で決めている、客観的な根拠がないからこそ二分の一とか三分の一とかという負担率で決めている、そのことが明確に物語っているというふうに言っております。さらに、負担の対象とか負担の範囲とかが恣意的に決められてしまうということが生じてしまう欠陥を持っているのではないかと思います。
　この原則論をもとにして、現在、直轄事業負担金をめぐってどのような問題点が生じているのかということを考えてみますと、レジュメの一枚目の二のところに書きました、フォーストライダー、「「強制された乗客」の悲劇」が起きているというふうに理解できるのではないかと思います。
　これは、経済学の方では、フリーライダーという皆さん御存じの議論がございます。ただ乗りですね。負担すべき負担をしないで、ただ乗りで利益だけを受けている、それぞれの地方は直轄事業によって利益を受けているのに、ただ乗りをするということは許されないので負担しなさいという議論だと思いますが、経済学ではもう一つ事実を指摘しておりまして、それは、強制された乗客、乗りたくもないのに乗らされた乗客、この悲劇が生じているのではないかということでございます。
　強制された乗客ということから起きている問題点は、一つは、地域社会に必要な公共サービス、地域社会が優先度が高いと思っている必要な公共サービスを提供することを阻害している。地方自治体の方は直轄事業を遂行するために貴重な財源をそちらに向けなければなりませんので、真にその地域社会が必要な公共サービスに財源が向けられない事態が生じているというのが一つの問題点であります。
　シャウプ勧告が負担金で説明しているところをもう一つつけ加えて言えば、結果として財政力の弱い地方自治体に過重な負担を強いることになるという事実です。ところが、皆さんも御存じのとおり、そういう意見に対しては、いや、そんなことはありませんよ、これについては後進特例法によって、財政力の貧しい地方自治体に対しては負担率を引き下げるようなことをやっていますよというふうな反論が返ってくるかもしれませんが、そのことは矛盾です。なぜなら、利益に応じて負担しろというふうに言っていたのを今度は違った論理を入れてきていますから、最初の論理を否定するということになるのではないかと思われます。そうした問題点が生じるということですね。
　それから、強制されて乗ってはみたんですけれども、支払わされる、つまり要求される乗車料、料金、この中身や何かについて事前に説明を受けずに強制的に乗せられていて、内容もわからずに支払わされている、負担対象や負担内容についての説明や参加がないまま請求書が回ってくるという事態が生じている。これが現在起きている、強制された、フリーライダーではなくてフォーストライダーとしての悲劇が生じているということが言えるのではないかと思います。
　最後に、そうした状況を踏まえて、「改革へのシナリオ」でございます。直轄事業負担金をどのように改革していったらいいかということですけれども、改革ということで一番重要な点は、まず、方向性を明確に示すこと、目的を示すことです。
　道に迷った人に道を教えるときに一番重要な点は、あなたの目的地はこちらですということを示してあげて、そして、まずこの道を左に曲がって右に曲がってというふうに教えないと、途中でその道が通れなくなったりすると直ちに道に迷ってしまうということになりますので、まず方向性を明確にすること。
　一番重要な方向性は、一番最初に申し上げました行政責任明確化の原則に基づいて、直轄事業、何を国が直轄でやるのかということを決めることです。これはヨーロッパ、ほかの国では直轄事業負担金というような制度はありませんけれども、どこの国でも、国が、国民が共同負担、国税を払って共同事業をやるのは国民全体の利害にかかわる、この事業は国民全体の共同事業としてやらなければならない事業なのか、道府県民が道府県民の共同の事業としてやらなければならない事業なのか、市町村民が市町村民の共同の事業としてやらなければならない事業なのか、まず明確に区分しなくちゃだめですね。
　そうした区分を明確にした上で、直轄事業について言えば、どこの国でもそうですけれども、国がやっている事業については国が金を出し国が管理をし、地方自治体がやっている事業については地方自治体がお金を出して地方自治体が管理をするという原則からいって、直轄事業負担金制度を廃止していくという目的が最終的な目標になるのではないかと思います。
　その上で、とりあえず緊急にやらなければならない制度、後で二井参考人が詳しく御説明していただけるかと思いますけれども、まず、事前協議を制度化していくということですね。支払うべき強制された乗客がどういう料金を支払われるのかということについて言えば、事前に話し合って了解を取りつけるというのは当然のことだろうと思います。
　それから、維持管理費については、決定権、責任のあるところが負担をする。決定権なくして責任もないのと同じように、維持管理については、維持管理をする責任のある行政機関がこれを行うのが当然でございますので、これについては廃止をする。
　そして、最終的には、直轄事業負担金制度そのものを、直轄事業のあり方を今申し上げました行政責任明確化の原則に基づいて見直した上で、廃止をしていくという手順で進めるべきではないかというふうに思います。
　以上で私の意見の陳述を終わらせていただきます。どうもありがとうございました。