○大村参考人　おはようございます。学習院大学で民法を担当しております大村敦志と申します。
　このように意見を申し上げる機会をいただきまして、まことにありがとうございます。
　私は、法制審議会の部会に委員、部会長として参加しておりましたが、本日は、今回の特別養子法の改正につきまして、一人の研究者としての観点からの評価を交えつつ、お話をさせていただきたいと存じます。
　まず最初に、今回の改正の背景と経緯についてお話をさせていただきます。
　一九四七年、昭和二十二年に日本国憲法が施行されたのに伴い、民法の親族、相続編について大改正がなされました。現在の家族法の根幹部分はこのときにでき上がったものでございます。
　もっとも、このときの改正は、家制度の廃止と男女平等、男女平等というのはこの場合は夫婦の平等と父母の平等ということになりますけれども、この実現に重点を置いたものだったため、親子関係の成立に関しましては、家制度廃止との関係で養子に関する一部の規定に加除修正がなされたほかは、ほとんど手がつけられないという状態でございました。
　その後、一九八七年に今回の改正対象となりました特別養子制度が設けられましたけれども、この制度は、当時社会問題となっておりました、わらの上からの養子、生まれたばかりの子を実の子として届け出るという便法が行われていたわけですけれども、これに法的根拠を与える制度をつくろうというものでして、主として生まれたばかりの子を対象とするものでございました。そのため、養子となる者の年齢は、原則として六歳未満というふうにいたしておりました。
　以上のような結果といたしまして、どのようなことになったかと申しますと、一方で、従来からの養子、これは特別養子が設けられてからは普通養子というふうに呼ばれておりますけれども、これにつきましては、未成年の子の利益に対する配慮が必ずしも十分でない、他方、特別養子につきましては、実際にはそれほど使われないという状況になっておりました。
　そこで、学界では、しばらく前から、未成年の子を対象とする養子制度について見直しを行う必要があるのではないかという指摘がなされていたところでございます。
　特に、特別養子制度につきましては、つくられはしましたものの、初年度、次年度を除きまして、その利用は年間千件を超えたということはございません。最近では五百件前後の数で推移しているものというふうに理解しております。普通養子の件数、こちらは成年養子も含めてですけれども、年間八万から九万の間で推移しているのに比べますと、あるいはまた、日本と同様に二種類の制度を持つ国の状況に比べますと、ほとんど使われていないというふうに言ってもよい状況になっております。
　そこで、二〇一七年の七月から研究会が設けられまして、関連の問題につきまして検討を行ってまいりました。この研究会は、特別養子を中心とした養子制度の在り方に関する研究会という名称でございましたが、この名称が示しますように、特別養子だけではなくて、未成年子を対象とする養子制度全般を視野に入れたものでございました。
　この中の特別養子に関する問題のうち、制度の使いにくさを解消するという観点から、特に早く改正を要するというものにつきまして、二〇一八年の五月に、先ほど申しました研究会では中間報告というのを取りまとめました。その後、御案内のとおり、法制審議会に特別養子制度部会というのが設けられまして、本年一月に要綱案が取りまとめられ、これを受けて今回の法案の提出に至ったというふうに理解をしております。
　今回の特別養子法改正案においては、幾つかの提案がなされております。今御説明を申し上げました背景、経緯との関係に留意いたしまして、二点についてお話をさせていただきます。
　第一は、養子となる者の年齢の引上げについてでございます。
　特別養子制度の創設の際には、生まれたばかりの子を養子とするということが想定されておりましたので、年齢は原則として六歳未満というふうにされておりました。しかし、もう少し高い年齢の子についても特別養子を認めてもよいのではないかというのは、学界の支配的な意見であったと思います。実際のところ、特別養子に対応する制度を持つ幾つかの国々では、もっと高いところに上限年齢というのが設定されております。
　そこで、先ほど申し上げました研究会や法制審の部会では具体案を検討いたしましたけれども、年齢を引き上げるということ自体については大方の同意は得られたものの、では何歳を上限とするかということにつきましては、幾つかの意見が出されまして激しい議論が交わされ、最後までなかなか意見の取りまとめが難しいという状況が続きました。最終的には、十五歳というところに線を引くということで意見集約が図られました。
　なぜ十五歳が上限になるかと申しますと、普通養子につきましては、養子となる者が十五歳以上の場合にはあくまでも本人が当事者となって縁組を行うということとされております。このような制度がある以上、十五歳以上の者について、裁判所の審判によって親子関係をつくり出すということを認めるべきではないというのが委員会や法制審の部会の多数意見であったというふうに認識しております。
　この考え方を徹底させますと、特別養子縁組の審判時、裁判所の判断が示された時点において十五歳未満でないと縁組は認められないということになりそうでございます。そうなりますと、裁判所への申立ての時点では十五歳未満であっても縁組が認められないという場合が出てまいります。そこで、申立て時点で十五歳未満であれば申立てそのものはできる、しかし、手続中に子供が十五歳に達した場合には子供本人の同意を求めなければならないということにいたしました。
　その上で問題になったのが、例えば、児童虐待などで保護された子供の年齢が満十五歳に近かったというケースでございます。この場合には、特別養子の申立てをするのが間に合わない、十五歳までに申立てをするのが間に合わないという事態も出てまいります。そこで、十五歳になる前に養親となるべき者による監護が始まっているということを条件といたしまして、手続が間に合わなかったということについてやむを得ないというふうに思われる場合には例外的に特別養子を認めるというふうな考え方を示しております。
　ここで特に強調しておきたいことは、原則はあくまでも十五歳が上限であるというふうに考えてきたということでございます。その上で、手続の進みぐあいによって十五歳未満の子供が特別養子となれないという事態を避ける、ただし、そのような救済措置があるからということで、手続の開始や進行が遅くならないように十分注意するということは、部会におきましても関係者の間で確認がなされたところでございます。
　運用におきましても、ぜひこのような方向で運用を進めていくことが望ましいというふうに考えております。
　第二に、手続の改善についてでございます。
　特別養子が余り使われてこなかったのは、必ずしも年齢制限だけが原因ではございません。幾つかある他の理由のうちの一つとして、養親となる者にとっての手続の負担の大きさあるいは不安定さが挙げられることがございます。
　従来の制度のもとでは、特別養子縁組を認めてもらうためには、養親となる者が裁判所に申立てを行い、手続を進める必要がございます。また、特別養子縁組を成立させるためには、原則として実親の同意を得なければなりませんけれども、手続がかなり進んだ段階で実親の同意が撤回されるということもあり得たわけでございます。
　そこで、従来の手続を二段階に分けて考えるということにいたしました。つまり、子供の側に特別養子縁組の成立の条件を満たしているかということを確認するという段階と、ある特定の養親との間の養子縁組を認めるという段階、これを分けて考えるということでございます。
　その上で、第一段階につきましては、児童相談所長の申立ても認めるということにする。これによって、養親となることを引き受ける者は第二段階だけに関与すればよいということになります。また、第一段階で実親の同意があることが確認されればよいということにされておりますので、第二段階に至って同意が撤回されて手続が無駄になるということもなくなるというふうに期待しております。
　もっとも、ここでも、第一段階の手続と第二段階の手続を分けることによって時間がかかってしまうということは避けなければならないだろうというふうに考えております。そのため、従来と同様、養親となるべき者が第一段階の申立てをする場合には、第二段階の申立てもあわせて行っていただいて、手続を連続的に進行させる、また、児童相談所長の申立ての場合にも、第一段階の審判がなされた後、六カ月以内に第二段階の申立てをするということにしております。
　慎重な手続が必要であるという要請が一方にございますけれども、他方で、早く手続を進めるということも必要だというふうに考えております。
　最後に、二つのことを申し上げたいと存じます。
　第一に、今回の改正は喫緊の課題に対応するものでありまして、養子法に関してはまだほかにも課題が残っているということでございます。法制審の部会での意見集約に当たりましては、これに続いて未成年者の普通養子についての見直しを行うべきであるという意見が相次いで表明されたということも申し添えておきます。
　第二に、家族法の改正というのは意見が対立することが多く、立案はなかなか難しいのですけれども、今回はとりわけ立場の違いが大きく、取りまとめは難航したというふうに理解しております。さまざまな機会に表明されました懸念に対して十分な配慮を行い、制度が適切に運用されるということを期待しております。
　私の意見は以上でございます。御清聴ありがとうございました。