○大塚参考人　大塚でございます。
　本日は、土壌汚染対策法案について、法律の観点から簡単に三つほどの点について申し上げておきたいと思います。
　まず第一に、今般の法制化の意義、それから第二に、この法案におけるリスク低減措置の実施主体、費用負担の問題、第三に、土壌汚染情報の取り扱いという三つの点について申し上げたいと思います。
　まず、今般の法制化の意義でございますが、最初に、土壌汚染問題の特色として三つの点を挙げておきたいと思います。
　それは、第一に、これがストック汚染、蓄積性の汚染でありまして、大気汚染とか水質汚濁のような通常の公害とは少し異なる性質を持っているということでございます。浄化をしないと永久に持続するという性質の汚染でございます。
　第二に、この土壌汚染というものが人の健康に対して影響していくという経路といたしましては、三つのものがございます。一つは、農作物を通じた経路でございます。二つ目は、皮膚接触などによる、あるいは直接食べてしまうというようなことなどによる直接摂取の経路でございます。三つ目が、地下水を通じた経路でございます。この三つの経路がございますが、通常の公害、大気汚染、水質汚濁のような公害と違って、この経路を遮断することによって人の健康に対する影響を遮断することができるという性質のものでもあるわけであります。
　第三に、汚染土壌の多くが私有地であるという問題がございます。これは、行政が規制をしたり対策をとったりする上で何らかの理由づけが必要になるということを意味しております。
　我が国の土壌汚染につきましては、昭和五十年度から平成十二年度までに都道府県等が把握した累積で見ますと、総事例で千九百三件、調査事例千九十七件、環境基準を超過した事例が五百七十四件ということでございますが、これは氷山の一角にすぎないというふうに考えられます。
　そこで、従来、土壌汚染に関してどういう法制度があったかということでございますが、土壌汚染というのは、環境基本法及びその前身でございます公害対策基本法に規定されています七つの公害の一つでございます。七つの公害一つ一つについて、それに対応する立法が一応整備されてきておりますが、土壌汚染に関してだけ、農業用の用地である農用地についてだけ、農用地の土壌の汚染防止等に関する法律というのが昭和四十五年に制定されたきりでございまして、それ以外の土地、つまり市街地についての法制度は従来なかったということでございます。
　この農用地の土壌の汚染防止等に関する法律というものは、公害防止事業費事業者負担法とセットになりまして、国、地方公共団体が公共事業として対策事業を行いまして、その費用を原因者から徴収するという仕組みを持っております。
　従来、農用地以外の土地、つまり市街地の土壌汚染につきまして法制度がなかったという理由といたしましては、市街地の土壌汚染に基づく健康リスクについて余り知見が十分でなかったということ、それから、市街地の汚染土壌の多くが私有地であって、行政が規制しにくかったということが挙げられると思います。
　土壌汚染に関しましては、環境基準が長らくつくられませんでしたが、平成三年にようやく設定されました。また、平成元年には特定地下浸透水の浸透の禁止という、地下へ水が浸透していくというものについて有害物質の浸透を禁止しました。それから、平成八年に地下水の水質の浄化に係る措置命令の規定が置かれております。さらに、平成十一年にはダイオキシン類対策特別措置法が議員立法によって制定されまして、市街地土壌汚染についても、ダイオキシン類に限って浄化等の対策措置の規定が入れられたということでございます。しかし、ダイオキシン類以外の市街地の土壌汚染については何ら法制度がないというのが現在の状況であるということであります。
　そこで、今回の法案が提案されているということでございますが、これまでの法制化の検討経緯といたしましては、レジュメの一の（三）にありますように、一九九五年の懇談会の中間報告以降、主に環境省において検討がなされてまいりました。
　今般の立法化の背景といたしましては、いろいろなものがありますけれども、土壌汚染に関する健康への影響について、直接摂取それから地下水経由という二つの経路についての知見が充実してきたということ、それから、工場跡地において土壌汚染が明らかになる事例がふえてまいりまして、これが土地の取引を阻害するおそれが出てきたということが大きな理由であるというふうに考えられます。
　これ以外に、土壌汚染に関する欧米における立法例というのが整備されてきているということも背景にある事情でございます。
　そこで、第二点の本法案におけるリスク低減措置の実施主体、費用負担について申し上げておきたいと思います。ここでリスク低減措置というのは、法案におきます「汚染の除去等の措置」と書いてあるものでございます。
　土壌汚染の対策のための法制度といたしましては、二つのものが考えられるわけです。
　一つは、国、地方公共団体が公共事業として汚染除去等の措置をとりまして、後から原因者から費用を徴収するという方法でございます。これは公共事業型と言うことができます。現在ある農用地の土壌汚染の防止に関する法律は、このような考え方をとっております。
　第二は、一定の場合について、行政庁が原因者、土地所有者などに汚染除去等の措置の実施を命ずるという方法でございます。これは規制型と言うことができます。
　どちらがよいかということを考えますと、一見いたしますと公共事業型の方がよいように見えるわけですけれども、市街地の汚染地というのは非常に多くの、相当数に上るということが予想されておりますので、行政がすべての対策を実施するということは、行政リソースの限界ということから見て極めて難しいところから、規制型の方が適当であるというふうに考えられます。
　ちなみに、オランダでは公共事業型がうまくいかなくて規制型に移ったということがありまして、参考になると思われます。
　次に、浄化の実施主体、費用負担の主体といたしましては、汚染原因者と土地所有者等、所有者、占有者、管理者ですけれども、土地所有者等との関係が問題となります。
　土壌汚染というのは土地と関連しておりますので、その汚染除去などの措置を実施する際に、土地所有者等が何らかのかかわりを持つということになります。つまり、土地所有者等は、まず、汚染除去等の措置が行われることについて許諾するかどうか、許すかどうかということについて権原を持っております。これは自分の土地だからということでございます。
　それからもう一つ、土地所有者には現在の土壌汚染による健康リスクを支配しているという面がありまして、これは土地を支配しているから土壌汚染による健康リスクも支配しているという面がございまして、これを根拠とする責任を負っているというふうに考えられます。これは、土地を支配しているというところから、そういう状態から出てくる責任ということで、状態責任と呼ばれるものでございます。
　他方で、もちろん土壌汚染の場合にも、それを引き起こした原因者の責任、これは行為責任と呼ばれますが、行為責任というのは存在するわけでございまして、汚染者負担原則が適用されるということに間違いはないわけであります。
　ただ、土壌汚染の場合には、原因者と土地所有者がともに責任主体となるということでありまして、これが大気汚染とか水質汚濁などとは少し違ったところでございます。
　では、両者はどういう関係に立つかということでございますが、この法案は汚染者負担原則を貫いているというふうに見られます。それは二つの点にあらわれています。
　一つは、汚染の除去等の措置は、原因者が明らかな場合には原因者が実施するというふうに七条でされていることでございます。二つ目は、土地所有者等が措置を実施した場合に、汚染原因者に対して費用を請求できるというふうに八条に規定されていることでございます。これらは、汚染原因者が明らかである限りで原因者を優先するというスタンスを示したものであります。
　ただ、汚染原因者が特定できないという場合には、先ほど申しました状態責任等の観点から、土地所有者等が責任を負うということになっておりまして、これが汚染原因者が特定できない場合に制度に穴があくということを防いでいるわけであります。この点についてはいろいろな議論がなされてきましたが、私としては、最終的に非常によい形におさまったというふうに考えております。
　次に、調査の実施主体についてでございますが、調査の実施主体については所有者等が行うということが三条で原則とされています。その理由としては、土壌汚染の調査というのは汚染の有無とか汚染原因者がだれかということが明らかになっていない段階で行うものであるということから、土地所有者にしていただくのが適当であるということでございます。
　次に、基金のお話に移りたいと思います。
　住宅地などで汚染が発見されたけれども、原因者が明らかでない、そして土地所有者である住民等の負担能力が低いという場合などには、財政支援のために基金というものが必要になってまいります。基金につきましては、この法案は、国の補助金に加えて、産業界等、政府以外の者から任意の拠出を募って事業費とするということを考えています。産業界からの拠出については、広い意味での汚染者負担原則の適用というふうに考えるべきであると思います。
　これにつきましては、個々の事例における汚染と原因者との関係というのを厳格にとらえて、原因者不明の場合の基金への拠出を渋る動きが産業界に見られます。しかし、土壌汚染の原因となる物質というのは、元来産業界において製造されたものでありまして、化学品などに目的税を課するということさえアメリカなどでは行われてきたという経緯がありまして、任意拠出をしていただくという理由は大いにあるというふうに考えております。
　次に、第三の土壌汚染情報の取り扱いについてお話をいたします。
　まず、土壌汚染情報の自由閲覧、公表の意義でございますが、この法案は、指定区域の土壌汚染について適切な管理が行われるようにするために、台帳を調製いたしまして、土壌汚染情報を一般の閲覧に供するということにしております。指定区域の台帳というのは二つの目的がございます。一つは、周辺住民への情報の提供でございます。もう一つは、土地の取引とか改変、それから汚染土壌の搬出などによる新しい環境リスクの発生を防ぐということでございます。
　近年、環境政策の一つの手法として、情報の公開とそれに基づく市民の監視という手法、これは情報的手法と呼ばれますが、こういうものが注目されておりますが、土壌汚染における情報の公表というのは、一般の情報的手法以上に大きな効果があると考えられます。それは、汚染地であるという情報が直ちに土地の価格を下落させ、売り主は汚染地を真っ当な価格で売ろうとすれば、汚染の除去等をせざるを得ないという状況に陥るからでございます。その意味では、この台帳の記載とその自由閲覧というのは、一見地味でございますけれども、この法案の最も重要な事項であると言っても過言ではないというふうに考えられます。
　最後に、浄化措置によって指定解除された場合、台帳から削除すべきかどうかという点についてお話ししたいと思います。
　この点については議論があるところですけれども、私としては、削除すべきであるというふうに考えております。この法案もそういうスタンスに立っているというふうに思われます。それは、指定区域の台帳というのは基準を超える土壌汚染が存在する土地の情報を記載するものでありますから、指定が解除されれば台帳から削るというのが適当であると考えられるからであります。指定解除の後におきましても、関係文書については、都道府県でそれぞれの情報公開の制度に服するということになります。
　もし台帳に記載を残すというふうにいたしましたときには、土地の価格が下がったままになって、浄化自体のインセンティブというのが極めて低くなるということを考えざるを得ないという問題もございます。イギリスにおきまして、一九九〇年の環境保護法の制定のときに、汚染の可能性のある土地を登録しようとして制度が立ち行かなくなりまして、九五年に汚染が確実であるという土地のみを登録するというふうにしたということは、この点について何らかの参考になるというふうに思われます。
　以上で私のお話を終えさせていただきたいと思います。ありがとうございました。