○高橋参考人　御紹介いただきました一橋大学の高橋でございます。
　早速、私の土壌汚染対策法の改正についての意見を述べさせていただきたいと思います。
　まず、自己紹介を兼ねまして、私が土壌汚染対策の法的検討にどのように関与してきたのかをお話しし、あわせて、今回の意見の概要について述べさせていただきたいと思います。
　お手元の資料をごらんください。
　まず第一ページでございますが、私は、大体十五年間にわたりまして土壌汚染対策の法的問題について研究をし、あわせてこの問題についての調査審議に加わってまいりました。一番下の五のところを見ていただければありがたいのでございますが、特に今回の改正の際の事前の論点整理を行います懇談会の座長を務めさせていただいたということでございます。
　二ページ目に移っていただければありがたいと思いますが、そういう経験から、今回は、環境省における調査審議の概要と審議結果、主として今申し上げました懇談会における調査審議等の法制的側面について御紹介をし、あわせて内閣提出法案についての評価を申し上げたいというふうに思います。
　本論の最初に、今回の改正の対象であります土壌汚染対策法、現行法の制定経緯と内容についてまず簡単に確認させていただきたいと思います。
　まず、その前提として、土壌汚染の特色というものを確認する必要があると思います。土壌汚染の特質というのは大まかに言って三点あると思います。
　まず第一が、蓄積性の汚染であるということでございます。浄化をしないと汚染物質は土壌に残存いたします。他方において、完全に掘削除去し浄化をするということには多大な費用がかかります。かつ、その場合の汚染土壌の持ち出しというのは、汚染拡大の新たなリスクを生み出すという問題をはらみます。
　第二番目が、地中、地下水の汚染であるということでございます。このような汚染は、適切な封じ込めにより被害発生を防止することができます。しかしながら、このような封じ込めでは、土壌に残存する汚染物質についてリスク管理をするという逆の問題も発生いたします。
　第三番目が、私人の支配権のもとにある土地の汚染であるということでございます。汚染の影響が敷地の境界を越えて発生しない限りは、強制的な対策を法律でもって課すということの根拠はなかなか見出しがたいという問題点がございます。他方において、開発が制限される土地が存在しておりますと、周囲の土地の利用や開発にマイナスの影響が生ずるという問題点もございます。
　以上のような非常に難しい問題が土壌汚染にはございますので、諸外国においても、土壌汚染対策法制は最も困難な立法課題であるというふうに認識されております。現在もＥＵ等においては、新しい法制を統一的に確立すべき制度改正の動きが生じているということでございます。
　三ページに移らせていただきます。
　したがいまして、このような非常に困難をはらみます土壌汚染の特質を踏まえまして現行法が制定されているわけですが、その法制定の意義と問題点について確認したいというふうに思います。
　まず、土壌汚染対策法の意義と問題点ということでございますが、現行法の意義として次のような点があると思います。
　一つは、土壌汚染というのは非常に見つけにくいわけですが、その見つけにくい汚染の把握のための仕組みを設けたということでございます。具体的には、現行法の三条で、有害物質使用特定施設が廃止されたときにきちんと調査をかけるということでございます。それから、四条で、一般的に健康被害のリスクがある、そういう徴憑があるときに調査をかけるという一般的な調査規定を設けていることでございます。さらには、調査について、信用性を確保するために、指定調査機関による調査の仕組みを設けております。
　さらには、発見された汚染について指定区域の指定をし、かつ、それを台帳に記入するという制度を設けております。
　さらには、健康被害の防止をするための措置命令の制度を設けております。ただ、ここで確認しておきたいのは、現行法でのこのような命令は、被害防止に必要とされる限度で求められる措置で十分であることを明らかにしているという点でございます。この点を強調しておきたいと思います。
　さらには、その他、指定支援法人の制度を創設いたしました。
　このように、現行の土壌汚染対策法は、土壌汚染を把握し、人の健康被害が土壌汚染により生ずることを防止する措置を命ずる一応の筋道をつくったという点で大きな意義があるというふうに考えております。かつ、その際には、残存汚染物質の管理を中心としたリスクマネジメントをやってもらうという姿勢を明らかにしたということでございます。
　このような意義がある土壌汚染対策法でございますが、しかしながら、施行後に思ってもみなかったさまざまな問題点が発生してまいりました。
　具体的には、三ページの下に書いてありますが、まず、やはり汚染の把握のシステムが必ずしも十分でないことがわかったということです。かつ、法律によらずとも対策をすることが適法でございますので、汚染土壌の処理が行政に把握されることなく行われることが非常に多くなってしまったということでございます。他方、その場合も、自治体に届けるという形で行われているわけですが、行政指導という形で行われているため、規制の密室性や非透明性や不平等の問題が生じるという制度的な弊害があったということでございます。
　次に参ります。
　もう一点は、指定区域の指定と指定区域台帳の制度について、指定区域が解除されない限りは健康被害が生ずるおそれがある、こういう誤解を一般に招いてしまった、それを払拭する制度的な手当てが十分でなかったということでございます。そこで、土地所有者側としては土地の利用可能性を最大限に確保したいという思惑がございまして、掘削除去が支配的な傾向になってしまいました。
　さらには、掘削除去ということになりますと、搬出された汚染土壌の処理というのが問題になりますが、そのような処理行為を的確に把握し適正な法的コントロールに置く制度が十分ではなかったということでございます。
　ほかの問題として、指定調査機関の信頼性に疑問が寄せられたり、さらには、基金が活用されていないという問題点も生じました。
　そのような形で、法制定の当初の想定とは異なる運用が生じてきてしまいましたために、法制度の基本を維持しながら、補完的な修正を行う必要が生ずるということになったわけでございます。
　そこで、今回の改正法案が制定され、内閣により提出されることになったというふうに認識しているわけでございますが、以下、私の立場から、政府提出法案の改正方向について御紹介した上で、その評価を申し上げたいと思います。
　まず、改正方向の第一点でございますが、調査契機の拡大ということでございます。
　一定規模以上の土地の区画形質の変更について土壌汚染の状況調査を義務づけるということにいたしました。すなわち、三条、四条では不十分であるということでございますので、新たな調査契機を設けるということで、新しい四条が設けられるということになっております。その場合には、一定規模以上の土地の形質の変更について調査をかけるということでございます。
　もう一つは、三条では実は一定の場合に調査を猶予する仕組みが設けられていたわけですが、その場合についても、利用方法の変更が行われるときにはきちんと届け出をしてもらって、知事がチェックするシステムをつくろうということになりました。そこで、三条に四項と五項という形でこのようなシステムが入っております。
　さらには、法の外で行われる自主調査、この結果は必ずしも活用されてこなかったわけでございますので、その結果を活用するために、指定の申請、自主調査の結果を申請していただいて、それに基づいて法のもとに置くという制度を十四条で設けたということでございます。
　五ページに行きたいと思います。
　調査契機の拡大について私がどのように評価するかということでございますが、もともと、土地売買の際に売り主に対して調査を義務づけるという形で調査の契機を一挙に広げるという選択肢も理論上はあると考えます。しかしながら、このような形で調査の契機を一挙に広げるということは、土地の取引に非常に大きな影響を与えますので、現時点においては必ずしも適当ではないというふうに考えております。その意味では、一定規模以上の土地の形質変更に内在するリスクの大きさ、このような行為は非常にリスクが大きいということでございますので、そこに潜在するリスクをとらえて調査をかけるシステムをつくるということは妥当な改正方向であろうというふうに思っております。
　さらには、法律外で対策をされるということについて抑制する、むしろそれをちゃんと法の制度のもとに置いてもらうための制度をつくったという点でも妥当な改正であるというふうに思っております。
　第二番目でございますが、汚染物質管理におけるマネジメントの強化ということでございます。
　まず、改正の方向でございますが、封じ込め、いわゆる汚染土壌の搬出という形ではなくて、その場できちんと封じ込めるという対策について、管理のシステムを強化するということでございます。すなわち、掘削除去等、汚染の除去がされていない場合についても、汚染経路の遮断等がされている場合には土地利用上の障害などはないということを制度上しっかり明示する仕組みをつくり上げるということでございます。
　具体的には、指定区域の制度を措置実施区域と形質変更届出区域とに区分いたしまして、後者の区域について、土地の形質変更をしなければ土地の利用上の障害はないということを制度として明確にしたということだろうと思います。そこで、六条、十一条以下の制度が設けられるということになったと理解しております。
　それから、封じ込めが採用される場合には、実施される対策を行政が明示する、これで十分であるということを行政が示すということによって、十分な対策がされているということを周辺の皆様に理解していただくという形になろうと思います。これが七条の改正でございます。
　さらには、地方公共団体に対して、封じ込め対策は十分であると確認する制度を設けることにしたというふうに理解しております。
　具体的には、一般的に、形質変更届出区域の指定については、知事がきちんとこれを確認するという制度が設けられています。これは、措置実施区域ということで対策をしてもらう、その上で、封じ込め対策が実施された後に措置実施区域の必要なしとして解除され、それが形質変更届出区域に指定がえをされるときに、知事がそれが正しいということをきちんと確認する機能を担うということが期待されているというふうに理解しております。これによって、封じ込め対策などが十分であるということが行政によって確認されるというふうに考えているわけでございます。
　六ページ目の評価に移らせていただきます。
　このようなシステムで、掘削除去でなくても封じ込め対策で十分であるということを法の制度として明示するということになろうと思いますが、実際にそのような制度の結果として掘削除去の割合が減少するかどうかというのは、リスクマネジメントの考え方の普及の度合いによると思います。しかしながら、これは、やはり今日、住民の側もリスクマネジメントということの重要性を御理解いただいているというふうに思っておりますので、かなり効果があるのではないかというふうに期待しております。
　それから、他方で、掘削除去というのは土地の利用の可能性の選択肢を最大限に確保するということもありますので、企業の合理的な判断で掘削除去を選択するということも企業経営上の合理性はあると考えております。しかしながら、その場合については、やはり汚染土壌の処理というのをきちんとしてもらうシステムが必要である。そういう意味では、後の搬出汚染土壌の適正処理のところがきちんと確保されているということが前提だというふうに思っております。
　そういう点でいいますと、結局、今申し上げましたように、封じ込め対策で十分であるということを明示し、法律によってきちんと処理していただく制度をつくるという点では、これまた妥当な改正方向であるというふうに私は思っております。
　最後、改正の第三点目でございますが、搬出汚染土壌の適正処理の確保ということでございます。
　改正の方向としては、現行法で極めて不十分でありました、いわゆる搬出汚染土壌の適正な処理のための法的コントロールをつくり上げる、そういう制度をつくり上げるということでございます。
　具体的には、掘削除去の抑制や、搬出土壌の運搬、保管、処分について基準をきちんと設定するということ、さらには、関係者に対して適正処理を義務づけ、汚染土壌の管理システムを創設するということ。これが具体的には第四章の汚染土壌の搬出等に関する規制という形での章の新設ということになっているというふうに理解しております。
　そこで、評価でございますが、区画形質の変更を管理、把握して、自主調査の結果も活用する制度変更のもとにおきまして、汚染土壌の適正処理のシステムがつくり上げられるという点では非常に妥当な改正方向であろうというふうに思っております。
　そして、最後でございますが、今回の改正には、そのほかにも、指定調査機関の指定の更新を通じて、指定調査機関による調査がきちんとされているということに対する信頼感を確保する、信頼性の向上の措置も盛り込まれているということも評価できるというふうに思っております。
　最後に、全体のまとめを申し上げたいと思います。
　七ページに移らせていただきます。
　以上申しましたように、全体としては、法の制定時に想定されていなかった運用の修正を適切に図るものであるというふうに私は理解しておりまして、基本的に妥当な改正方向であるというふうに思っております。
　しかしながら、ここで申し上げたいのは、土壌汚染というのは、最初に申し上げましたように非常に特殊な要素があります。大気の汚染であるとか水質の汚染であるとか、いわゆる拡散性の汚染と比べると蓄積性の汚染である、しかも土地の中にある、かつ、私人の支配権のもとにある、こういう非常に特殊な要素があるということでございます。そこで、対策をとるには独自の困難性があるというふうに考えております。
　したがいまして、私の研究してきましたドイツ、フランス、さらにはＥＵ等でも対策に非常に揺れが生じている分野でございまして、今回の改正も、改正の効果を図りながら、さらなる制度の改善を図っていくという姿勢が極めて重要だろうというふうに思っております。
　具体的に将来の課題ということでございますが、これは予想の限りではございませんが、例えば、あえて挙げるとすれば、一定規模の土地の売買の際に調査を義務づけるといったようなことも考えられましょうし、土地の利用形態に応じて基準を定めて、リスク管理の姿勢をより明確にする、リスクマネジメントを強化する、そういう方向の改正も検討の対象になるというふうに考えております。
　全体として以上でございます。
　今回、このような陳述の機会を与えていただきまして心よりお礼を申し上げます。ありがとうございました。