○加藤公述人　御紹介ありがとうございました。東京大学の加藤淳子です。
　私は、税をめぐる、租税政策をめぐる政治の研究者です。今回の法案に関しまして幾つか大きな問題がありますので、それに関しまして、私の専門の立場から、東京大学出版会から出版されております日本の税制改革の過程を追った研究、そして諸外国の租税制度と福祉国家の関係を分析した研究、これらを中心に意見を述べさせていただきたいと思います。こちらが中心なんですが、ほかの研究については、資料の最後のページにまとめてあります。
　今回の改革におきましても、例えば、増税の前に歳出削減を優先すべきであるとか、消費税には逆進性があるとか、さまざまな問題がありますが、これらの問題というのは、実は、かなり古い問題でもあります。
　資料の三ページ目に、表一、二ということで、消費税が導入される前の二回の同じような大型間接税、反対されて失敗した大平政権下の一般消費税提案と中曽根政権下の売上税提案をこのようにまとめてあります。
　今回の、歳出削減が先ではないか、そういう考え方というのは、一九七八年から七九年の大平内閣のもとでの一般消費税の提案を反対でブロックした、そういった理由であります。そのときには、やはり歳出削減が先ということで、これが一九八〇年代前半のいわゆる行財政改革に結びつくわけですが、このときにも、歳出削減のみでは赤字国債の発行がとめられないということで、この後、売上税提案、そして最後に消費税の導入というふうに結びつくわけです。
　このように消費税が導入されたわけなんですが、消費税の導入の際にも、やはり、安易に増税をしてしまうと放漫な財政を招くという考え方は非常に強く、当初、五％で税率が提案されたんですが、これが三％に圧縮されます。この経緯を知りませんと、一九九七年に消費税率上げということで三％から五％になったというふうに考えられるわけですが、この経緯を考えれば、九七年の消費税率上げというのは、当初の提案に戻したということになります。
　この過程を見てみますと、増税幅を縮めるというような考え方というのは、日本の税制改革では非常に強かった。それにもかかわらず、増税も行われないまま、歳出削減が効果的に行われないまま、皆様御存じのように、国債を発行し続け、今日のような赤字財政になってしまったわけです。
　その理由を政治的に考えてみますと、増税が回避されると同時に歳出削減も回避されてしまったのではないか。増税への反対というのは、この間、世論では一貫して強かったので、まず増税を回避する、そうすると、世論の歳出削減要求というのも弱まるわけで、歳出削減も先延ばしにされる。この繰り返しで、現在、税収が落ち込んでしまいましたので、多少の歳出削減では財政を安定させられない、こういう状況になってしまいました。
　政治過程を見てみますと、やはり、歳出削減にしましても増税にしましても、利害の調整を伴う政治的な問題ですから、どちらかというのではなくて、片方ができなければもう片方もできない、そういうことになっているのではないかと思います。
　今回の改革で、しかしながら、増税が必要だと思っても、逆進性を持つ消費税で増税を行うことに対しては、やはり所得分配の平等の立場から批判があります。これは大変もっともです。
　消費税というのは、皆さんも御存じのように、ほかの国でも付加価値税という類型で多く使われておりますので、それらの国と比較することで、この問題を少し考えていただきたいと思います。
　まず、資料の一ページ目、二ページ目を見てください。経済協力開発機構、ＯＥＣＤ十八カ国の税収構造と総課税負担をまとめてあります。総課税負担の高い順に並べてあります。税収には少しばらつきがありますので、近年、二〇〇六年のと二〇〇九年のを、一ページ目、二ページ目ということでお入れしてあります。国の横の括弧の中に書かれているのが、付加価値税の導入年です。
　総課税負担の高い北欧諸国が上位に位置して、そして、所得課税に加えて早くから付加価値税を導入し、それが主力になっている、消費課税で多くの税収を上げているということがおわかりになると思います。
　一方、下の方を見てください。下位に位置する北米諸国あるいはオーストラリアは、累進的所得課税に依存する度合いが非常に高くなっており、付加価値税の導入年も遅くなっています。米国に至っては、いまだに導入していない。ＯＥＣＤのメンバーでは珍しい国ということになっています。
　こちらは歳入面なんですが、歳出面に関して考えますと、北欧諸国というのは、定率的な給付と弱者への手厚い給付をする成熟した福祉国家の典型です。ところが、下の方に位置するアメリカ合衆国、カナダなどは、貧困層に限定した給付で公共支出を抑制している福祉国家の典型というふうに知られています。
　これらの諸国の傾向を見る限り、なぜか累進的所得課税が所得分配の平等につながらず、成熟した福祉国家が逆進的と言われる消費課税にかなり税収を依存している傾向が明らかに見受けられます。
　政治学でも、長らく、福祉国家というと累進的所得課税というふうに税制でも結びつける考え方が強かったのですが、近年になりまして、意外にこういった成熟した福祉国家ほど逆進性を持つ課税に税収を依存していることが知られるようになりました。これらの国では、実は所得課税も、広い課税ベースでなるべく定率的に課す傾向を持っていることも知られています。
　私のこちらの研究は、まず、ＯＥＣＤ十八カ国の二十七年間のパネルデータによる数量分析を行い、そして、ここにリストされている八カ国を訪問して行った事例研究に基づいています。そして、これらの傾向を見つけるとともに、それを生み出した政治の論理を明らかにしています。
　これはどういうことかといいますと、富裕層に重く貧困層に軽い累進的課税と限定的給付、これは非常に効率的な所得再分配ですが、これには大多数の平均レベルの有権者というのはかかわりを持たない。そうすると、積極的な支持を与えない。結果として、政策として支持されないので、所得分配の平等も低下してしまう。
　一方で、市民の権利として普遍主義的な給付を行い、そして、平均的な所得層を含む、多数の有権者を含むように福祉制度をつくりますと、これは多数の有権者の関心事になりますから、積極的な支持を得られます。そうした給付を行うには、どうしても高いレベルの公共支出が必要になりまして、その税収を上げるために付加価値税が重要な役割を担ってきた、そういうような傾向が見られます。
　どの国の政治においても、財政が不安定になると、まず支出が高いところから削りましょうということになる。真っ先に標的になるのが社会保障支出ということになります。そして、財政が安定していればその圧力は弱まりますから、結果として、所得分配の平等が進むということになります。
　このやり方は、スウェーデンのように社会民主主義政権が長く続いた国ほど意図的に行っている。逆進性を持つ課税でなるべく税収を上げ、歳出面で所得の再分配を図る、そういうような傾向が見られることが知られています。
　実は、この研究をしたときも、私も、なぜ、税制も累進的にして、そして歳出でも所得再分配を図れないのか、非常に疑問に思いました。そして、わかったことというのは、民主主義において、ある程度まで支出レベルを上げないと福祉国家に対して支持を得られないのであれば、やはり、税収を上げる課税でなければいけないわけです。ところが、累進性を持つ課税で税収を上げることができる課税というのは存在しない。正確に言いますと、理論的には存在しますけれども、現実に用いられるには至っていないということになります。
　そして、もちろん、こういった社会民主主義政権が長く続いた西ヨーロッパ諸国と日本は、全く違う条件も持っておりますが、租税政策にかかわる制約というのは同じですから、北ヨーロッパ諸国のようになるかというと、そういうわけでもなくて、何らかの形で再分配を図ろうというときには、そういった政策の制約がかかっているということで、これらの国の経験に学べるということになると思います。
　この原則から考えますと、付加価値税制度においても、一定の税率で税収を上げて歳出面で再分配をした方がいいということになる。ところが、皆さんきっと疑問に思われるのは、では、西ヨーロッパ諸国ではなぜ今議論されているような軽減税率が用いられているかということです。
　先に簡単に答えを言ってしまいますと、これらの国では、一旦導入した軽減税率などの例外が、政治の論理により、排除したくてもできなくなってしまったからです。これもまた説明していきたいと思います。
　軽減税率などの例外的措置というのは、かなりの税収を失うということはございます。ところが、これは大変な徴税コストも伴います。事業者が大変なだけではなく、税務当局がこの徴税をするのにコストが増大します。そして、当然のことながら、軽減税率などで失われた税収、そして徴税コストも全て税収で賄われますから、これをどこかで課税して得なければなりません。
　スウェーデン、デンマーク、イギリス、フランスなど西ヨーロッパ諸国で、付加価値税の導入後十年で標準税率がほぼ一・五倍、そして二十年で、ほぼ二倍前後、二倍を超えてしまった、二・五倍ぐらいになったスウェーデンのような国もあります。これは、急速に現在の高い水準まで達したわけです。ですから、日本で反対があるときにも、このように消費税率を上げたら、どんどん上げていってしまうのではないか、そういうような話も出てくるわけです。
　この急速な税率の引き上げは、当時、多くの租税の専門家の関心を引きました。私は政治過程に注目するので、これは、軽減税率や例外による税収の減少や徴税コストの増大で失われた税収を補うために標準税率の方が押し上げられていって、それが政治的に耐え切れなくなったところで、ある水準に落ちついたのではないか、そういう可能性も考えていました。
　これは、そのときには西ヨーロッパ諸国の例しかなかったわけなんですが、最近のニュージーランドの事例を見ますと、この可能性はやはりあるのではないかというふうに私は考えております。
　ニュージーランドというのは、皆さん、またこちらのグラフを見ていただければわかるんですが、一九八六年に、ヨーロッパの経験に既に学べるタイミングになっていたので、世界で最も広い課税ベースで、軽減税率も持たない、そういったＧＳＴと呼ばれる付加価値税を一〇％で導入しました。その三年後に一二・五％に税率を引き上げたんですが、その後、二〇一〇年に一五％に引き上げるまで、この一二・五％の税率を維持しました。
　西ヨーロッパ諸国と非常に単純な比較をしてしまいますと、西ヨーロッパ諸国の方は、大体一〇％から始めて一五％の水準に達するのにほぼ十年ぐらい。ところが、ニュージーランドは二十四年です。やはり、いろいろな条件を考えなければいけないと思います。西ヨーロッパの方が成熟した福祉国家で、歳出のレベルも高い。そういうことを加味しましても、やはりこういった課税ベースの広い付加価値税の方が標準税率を抑制できる、そういう可能性はあると私は考えております。
　ヨーロッパにおいて軽減税率が低所得者への配慮というふうにされているので皆さん軽減税率に注目するわけですが、それは、現時点での高い標準税率を前提にして、そのもとで全ての商品に標準税率を掛けた場合と軽減税率がある場合を比較した場合、その場合には、それを比較すれば、確かに逆進性を緩和している可能性があると思います。そういうデータも出ています。ところが、これは当然のことながら、軽減税率を適用しなくて標準税率を抑制した場合、さらには、軽減税率やその徴税コストによって失われた税収でできた歳出面での再分配は考慮できないから、これは考慮されておりません。
　こういうような形で西ヨーロッパ諸国がもとに戻せなくなってしまったということを学んで、ニュージーランドに倣ってなるべく税率を抑制していくという道を日本はまずたどっていくのがよいのではないかというふうに考えます。それが低所得者にとっても、再分配が実現すれば最も利益となります。
　最後に、増税のタイミングについていろいろ議論がありますが、これは売上税、一九八〇年代の半ばにありました提案でも、プラザ合意後の円高が理由にされて回避されるなど、過去にも例があります。
　しかしながら、こうして景気を考えながら今日まで来て、今日の状況は、過去のどの時点と比較しても厳しいものとなっています。そして、日本の財政状況というのは非常に厳しい状況で、これは所得分配も景気への配慮も日本という器があってのお話なので、これが壊れてしまいますと全く話にならない。ですから、器が壊れるお話というのは、経済的な、社会的な影響、そして長期的な影響、どれをとっても格段にレベルが違うものになってしまうわけです。
　そして、日本の慢性的な財政赤字というのは四十年の歴史を持つので、私たちもなれつつありますが、今ほど日本の財政赤字に海外から厳しい目を向けられていることはありません。これは、実は、日本が直面する初めての深刻な状況であるというふうに言えると思います。そして、こういうような懸案が起こっているということは、どういうふうに日本、日本政府が見られるかということで市場での評判というのは決まってしまいますので、国際政治経済的な観点からいいますと非常に危険な状態と言えると思います。
　そして、今まで、歳出削減が先、景気の回復が先、そして所得分配が先というようないろいろな対立があったわけなんですが、今回のような危機的な状況ですと全てをやらなければならないということで、こういった対立自体が意味をなさなくなっているということは、やはり改革の非常にいい機会ではないかと思います。今回の改革は一回目ということで、これから、次から次へ行っていただきたいというふうに思っています。
　このように危機的な状況ということで、国会では危機感を持って審議を進めていただきたい。政治の立場からいきますと、増税に対して、世論が、賛成が反対を上回るということは非常に考えにくい。ですから、民意の尊重は大切なんですが、やはり国会の側からも政治の側からも民意に働きかける、世論に働きかける、そして世論の側も、取られたらおしまいというかなり受け身の論理が強かったんですが、それを変えていく、そして長い目で政治を監視し、その世論の監視のもとで政治の方も応えていくというような、今までの日本のやり方と異なるような違うサイクルが今回の改革をきっかけに生まれていくことで問題の解決が初めて可能になるのではないかというふうに考えております。
　ありがとうございました。