○原田参考人　御紹介にあずかりました原田でございます。
　私の専門は、民法及び民法を中心とした法社会学的な研究でございますが、その一環として、農地制度の研究に従事してまいりました。本日は、そのような者としての立場から、御審議中の法律案について、私の意見を申し述べさせていただきます。
　今回の法律案の中心は、農地中間管理事業の創設にあると私は理解しております。すなわち、都道府県知事の下に農地中間管理機構を設置し、管理機構が多数の農地所有者から農地を賃借して中間管理し、農地の集団化や利用条件の改善、整備を行った上で、その農地を担い手たる経営者に貸し付けていくという事業です。
　このように、利用権のレベルで農地の集団化や利用条件の整備を行い、その転貸を通じて担い手への農地集積と規模拡大を図るという施策の方向には、十分に首肯できる政策の方向性があるかと思っております。
　しかし、現在の法律案を見ますと、その事業の仕組み方には多くの不透明さや疑問点があり、ひいては、法律的にも実態的にも、また制度論的にも、さまざまな問題を惹起させるのではないかという懸念を覚えております。
　私がそのように申し上げます理由を、以下五点に絞って御説明いたします。
　第一に、この事業は、法律的には管理機構による農地の転貸事業です。民法六百十二条は適用除外され、転貸人たる管理機構が中間管理権を持って、機構の選定する借り手に貸し付けるわけです。
　しかし、管理機構の借り受けも貸し付けも、基盤強化法上の利用権と同じ性質の権利、つまり、契約の更新という観念のない、比較的短期の定期賃借権とされていますから、一方では農地所有者による再設定の拒絶のリスクが常にあります。他方、機構からの借り手も、期間満了時には改めて機構から利用権を再設定してもらう必要がありますが、再設定されるかどうかは法律的には保障されておりません。経営の安定性とか有益費の投下、その償還などをめぐって、問題が生ずるおそれはないかと危惧されます。
　第二に、機構による借り手の選定作業は、いわば応札者に特段の資格制限をかけない競争入札になっています。このことが地域農業の現場に混乱や問題を生じさせるおそれはないかが問われます。
　例えば、私はつい十日ほど前に、東北の津波被災地の農業と農地の復興状況を知るため、仙台市東部地区の大規模圃場整備事業と、陸前高田市小友地区の基盤整備事業の現場に赴いて、現地の方々から話を聞いてまいりました。いずれの事業の現場でも、大区画の圃場整備を進める傍らで、整備後の農地を誰がどのように経営していくのかということも、地元であらかじめ協議し予定していくという取り組みをしています。しかし、整備後の農地の所有者がその農地を機構に貸し出した場合には、現場で予定していた担い手が借り手に選定されないという可能性も出てくるわけです。
　しかも、同様の問題が、これまで利用権で規模拡大してきた担い手についても一般的に生じてきます。利用権の期間満了時に、所有者が、助成金等のメリットもあるからといって管理機構に貸し出した場合には、その担い手にとっては、当該農地の利用を継続できるかどうかわからなくなるのです。少なくとも、法律的にはそうなります。機構がもし別の借り手を選定する場合には、混乱が生ずることは避けられないように思われます。
　第三に、このような問題の発生を防ぐためには借り手の選定基準の内容を工夫すればよいわけですが、法案ではその点が全く不透明です。
　法案の八条三項五号には、地域の農業の健全な発展を旨として、公平かつ適正に貸し付けの相手方の選定を行うとありますが、その選定の際の実質的な判断要素となる事柄はおよそ書かれていないのです。
　第一条の文言等から見ますと、規模拡大、農地の集団化、新規参入の促進、農用地の利用の効率化及び高度化に資するかどうかなどが判断基準の要素になりそうですが、しかし、それだけでは、第二点で指摘した問題に対処することはできません。
　八月ごろまでの農水省の構想案では、そうした問題を生じさせないようにするために、人・農地プランの地元協議の仕組みを法定化し、その協議を通じて適切な借り手を選定していくという方法が考えられていました。しかし、規制改革会議等から、その方法では新規参入者が劣後させられ、排除されると批判され、その案は撤回されました。農業委員会の関与その他、地元農業関係者の意向を反映するおそれのある要素は全て排除されております。そしてその上で、先ほどの競争入札的な方法と抽象的な選定基準により、管理機構が、いわば上から目線で専権的に借り手を選定するという現在の法案の制度が立案されたわけでございます。
　しかし、私には、この事業をスムーズに展開させていくためには、地域の農業の健全な発展を旨としてという文言の意味をより具体化した諸要素が選定基準中に定められるようにする配慮が、法律自体の中でなされてしかるべきではないかというふうに思われてなりません。現在のままの法案で、重点地区を設定しながら事業が推進される場合には、それなりの担い手の育っている農業地域で、新規参入企業等が優良農地の利用権を優先的に取得していくための手段にもこの事業がなりかねないところがあるからです。
　第四に、この事業の創設によって、賃貸借による農地移動のルートは、基盤強化法上の利用権、農地法上の賃貸借とあわせて、計三本になります。貸し手、借り手はもとより、地域の現場で農業構造の改革に向けた業務に携わる人々に一定の混乱が生ずるおそれはないか、それらをうまく使いこなせるかどうかという問題が当然に出てきます。
　もっとも、農水省では、管理機構により多くの利用権を集めるため、農地の出し手や借り手に対する助成金や補助金等を、機構を介する転貸借の当事者に集中する方針であるとの話も聞いております。とすると、あるいはこの第三のルートが今後の農地賃貸借の主軸になっていくのかもしれません。しかし、もしそうなれば、農地制度全体の意義と機能にも大きな影響が及んでいく可能性があります。
　条文を四ページに引いてありますが、すなわち、二〇〇九年改正後の農地法一条には、農地が、生産の基盤であると同時に、地域における貴重な資源であること、それゆえ、農地の権利取得は、地域との調和に配慮してなされるべきことがうたわれています。同じ改正では、農地の権利取得の許可要件の一つとして、いわゆる地域農業との調和要件も追加されました。そして、基盤強化法には、市町村で認められた認定農業者の制度があり、また、人・農地プランでは、地域で認められた中心的な経営体の位置づけがあります。
　それに対して、中間管理事業は、管理機構が地域農業の現場や地元農業者の意向とは離れたところで、農地の利用の効率化及び高度化を促進するため、それをなし得る者、なかんずく新規参入企業等に農地の利用権を再配分していく事業ということになっております。機構の役員の過半数が、経営に関し実践的な能力を有する者とされているのも、そのような再配分の仕方を方向づける趣旨のものかと思われます。ですから、ここでは、農地は専ら生産手段と捉えられており、機構からの借り手には、地域農業との調和要件も課されておりません。
　今述べた両者の方向性には明らかにそごがあります。中間管理事業の推進過程では、このそごに由来するさまざまな問題が登場し、両者の間の調整をいかに図るかという難しい課題が出てくるのではないかという気がいたします。
　最後に、第五に、この事業のこのような性格は、遊休農地や借り手が見つからない農地の取り扱いにも反映しています。
　構想の当初の段階では、遊休農地対策の側面も強調されましたが、法案では、その側面はかなり後退しているように見えます。
　特に問題を感じますのは、農業委員会が利用意向調査等の手続を履践した上で管理機構に持ち込んだ農地について、機構が借り受けを拒絶できるということです。その農地は、いわば管理機構から農地として利用できない農地というお墨つきを与えられるわけですが、その後の取り扱いはどうなるのか不明です。
　また、機構が一旦借り受けたものの、相当の期間を経過しても借り手希望者がいないため賃貸借を解除した農地についても同じ問題が出てきます。所有者が機構への貸し出しの際に農機具等を処分したというような場合には、所有者としても相当に困った事態になるのではないでしょうか。
　以上のように、現在の法律案にはさまざまな疑問点や問題点が存在しております。
　本委員会におかれましては、法律案の内容を深く分析された上、それらの疑問や問題点を可及的に除去し、補正するような立法上の対処策を講じられますことを私としては強く期待いたしたい次第でございます。
　以上で私の意見陳述を終わります。