○参考人（後千代君）　それでは御報告させていただきます。
　今ちょっと風邪を引いておりまして、声が出にくい状態でございます。お聞き苦しい点がございますが、御容赦くださいませ。
　今、片山さんの方から、諸外国、アメリカ、イギリス、ドイツ、フランスという形で横断的な構造というか、そういうお話がございましたので、私の方は、歴史的にアメリカの今ＧＡＯとおっしゃっておりました会計検査院がどのような経過で現在に至ったかという点を柱にお話しさせていただきたいというふうに思います。
　お手元のレジュメの方でございますが、①というふうに書かれてございます資料をごらんいただきながら、まずはアメリカのＧＡＯ、会計検査院の、どういう過程で発展してきたかという点と、それから、我が国の現在の会計検査院、昭和二十二年に改正されたわけですが、ＧＡＯとそれから我が国の会計検査院の関係についても若干触れたいというふうに思います。
　その「アメリカ連邦政府会計検査の発展過程（概略）」という資料でございますが、現在のＧＡＯの検査制度の原形として連邦レベルの会計検査制度が整いましたのは、そこに書いてございますように、財務法によって財務省内に国庫検査局が設置された一七八九年でございました。一八九四年にこれに若干変更が加えられ、その制度が一九二一年の予算会計法となりまして、ほぼそのままこれがＧＡＯに引き継がれました。
　会計検査制度自体は、職員も含めて、財務省の方からコントローラーとオーディターの職務を引き継いだものとなりました。コントローラーというのが検査院長でございまして、オーディターが検査官というふうにお考えください。したがいまして、一九二一年以前には財務省内部にあった状態から、ＧＡＯの創設後は行政から独立した組織になったわけでございます。
　後で申し上げますけれども、統制機能、つまり本来は行政が持つ権限と独立的検査機関が持つ機能とが混在した状態で出発したという問題をＧＡＯははらんでおりました。
　では、どうしてこのような状態でスタートしたのかということですが、この一九二一年の予算会計法の成立は、アメリカで直接税を初めて導入するに当たりまして、国民の反発を背景にして、通常タフト委員会というふうに呼んでおりますけれども、節約と能率に関する大統領委員会によって出された報告書に端を発していると言われております。
　その報告書の内容自体でございますが、これは統一的な予算制度の確立の必要性を主張したものでありました。この予算会計法の審議過程を含めまして、当時の議論の中心になっていたのは予算の制度でございました。検査の制度ではありませんでした。そして、大統領の権限の下で予算策定を行うために予算局が設置されまして、それに対抗する形で独立的な立場から予算執行を監視するためということでＧＡＯが創設されたわけでございます。
　しかしながら、その審議の過程で検査制度自体が十分な審議対象とはならなかったために、またこの制度自体が、イギリスの制度を参考にしたものなわけですけれども、十分な改良がなされなかったこととも重なりまして、結局、十八世紀、最初に書いてございます一七八九年の財務省の制度をそのままＧＡＯが財務省から引き継ぐということになってしまったという経緯がございます。
 〔委員長退席、理事田浦直君着席〕
　この時期のＧＡＯの検査目的というものは、一九二一年の予算会計法上では、政府の支出の合規性、正確性の確保だけではなくて、過剰支出などに対する検査も含まれていました。また、経済性、効率性という文言を予算会計法上でもうたいながら、その業務の中心となりましたのは、いわゆるバウチャーオーディットといいまして一々証憑検査をするというものでした。ですから、政府支出の個別検査による合規性の確保といった内容となっております。しかも、その書類は、各行政機関からワシントンＤＣの方まで送らなければいけないというような状態でございました。
　ただ、そのチェック自体が事後的な検査であれば問題はなかったわけでございますが、問題は、先ほど申し上げましたように、支出を確定する権限をＧＡＯが持っていたということになります。すなわち、証憑を送付して、ＧＡＯがその支出を承認しない場合があるということです。ですから、初代の検査院長は事前に行う検査を行政に推奨いたしました。
　資料①の一九二三年のところをごらんいただきますと、ハーディング大統領が議会に組織改革計画を提出、ＧＡＯの職務を財務省に戻すべきことを要請した。あるいは、一九三二年にフーバー大統領がＧＡＯの行政にかかわる職務を予算局の方へ移すことを勧告。それから、三七年には、ルーズベルト大統領が、行政管理委員会、ブラウンロー委員会と通常申しますが、そこがＧＡＯの行政職務が財務省に移行されるべきこととＧＡＯの活動を事後検査だけに制限すべきことを勧告いたしました。このように歴代大統領が議会やＧＡＯに働き掛けておりますが、ことごとく失敗しています。
　この事前検査ですけれども、一九三六年、ＧＡＯが二一年に始まりまして最初の検査院長が約十五年の任期を終えまして退任するところまで続きました。
　三〇年代にはニューディール政策などで政府支出が膨大に膨れました。その業務をこなす人手もそもそもなかったわけですが、証憑検査、バウチャーチェックは一方で職員のモチベーションを非常に下げたという側面もございます。さらに、ニューディール政策の支出を禁じて、ＧＡＯが禁じまして、司法と財務省とを巻き込む事件にも発展いたしました。
　この財務長官と検査院長の両方の承認が支出に当たって必要だという状態が正式に無効になったのが一九五〇年ということになります。
　一九四〇年に次の検査院長に替わって、そこから改革がスタートし始めるわけですが、ちょうど第二次大戦で陸軍、海軍の検査が始まるわけです。一九二一年に、ＧＡＯの創設当初は千七百名程度のスタッフであったものが四六年までには一万五千人までに膨らみまして、事実上そのバウチャーチェックというものが破綻を来したということになります。
　戦後になり、それまでのニューディール政策と戦時中に増大してしまった、そこに、四五年に公社というふうに、公社統制法というふうに書いております。ここではそのまま公社というふうに呼びますが、政府が出資した会社というふうにお考えください。この公社への検査がＧＡＯにとって転機となります。ＧＡＯの検査権限は、法的には、公社が証憑書類の提出を拒否した場合にはそれに対処し得る十分な権限が与えられておりませんでした。また、民間企業に準じて運営されている公社を検査する能力のある職員もＧＡＯにいなかったために、公認会計士等を採用して補ったわけでございます。
　このＧＡＯが転換する最大の、公社統制法がＧＡＯの転換に寄与した点でございますが、民間企業取引に適用可能な原則と、その手続に従って公認会計士が行う監査を現地に行って、ワシントンＤＣに集めてではなくて現地に行って行うという点と、それから、ＧＡＯが従来、連邦政府機関に対して持っていた支払拒否権、先ほど申しました統制権限と検査権限の混在という点でございます。その支払拒否権が公社に対しては持てなかったという点です。このことは、それまでＧＡＯが連邦政府機関に対して持っていた統制権限を放棄せざるを得ない状況をつくったということです。これを民間企業型検査、コマーシャルタイプオーディットと呼びます。
　公的な機関に対してもこれを適用しようといたしまして、それが資料①の一九四八年の合衆国海事委員会に対する検査でした。この委員会は公社ではありません。行政機関内の独立機関でありまして、連邦政府から多額の補助金を得ていた船舶建造事業を監督するという機関でございました。この過程でようやく財務管理と内部統制の重要性に目を向けるということになりました。
 〔理事田浦直君退席、委員長着席〕
　これまでの個別のチェックから、我が国で言う実地検査を行いまして、妥当性や効率性も含めた検査へとシフトしていくわけです。それを、文言としては、その一九四九年のところに包括検査というふうに書いてございます。包括的検査というふうに呼びました。
　こうして、一九四〇年に就任した検査院長が改革に具体的に動き始められたのが戦後ということになります。こういった形でＧＡＯの体制が、一時は一万五、六千人までのスタッフを抱えておりましたが、ようやく一九四七年辺りに四千人ぐらいに落ち着いたということになります。
　今ここで申し上げた経過で、第二次世界大戦後、我が国に対してＧＨＱが関与した当時のＧＡＯの状況というものをごらんいただきますと、一九五〇年にようやくアメリカの会計検査院のこれまでの様々な、一番重要な問題は、統制と検査権限が混在していたという状況が解消したのが一九五〇年でございます。
　ですから、我が国で、明治憲法の下での検査院制度を民主的に改正すべく、ＧＨＱから大蔵省の渉外部を通じて会計検査院にコンタクトが始まったのが二十一年の夏ごろだということですから、二十二年の四月十九日に会計検査院法が公布になりましたから、戦後一年たって始まって、わずか半年余りで現在の我が国の会計検査院法の作成に至ったということになります。
　なぜここでこういうことを申し上げるかと申しますと、今申し上げましたアメリカのＧＡＯの持っていたいろいろな問題というものがこの過程で入ってきたということでございます。ＧＨＱの経済科学局財政課の担当官は会計検査の専門家ではございませんでした。その際、アメリカ側の今申し上げました問題点は、我が国にそのまま採用することが困難だというふうに、会計検査院の立場から当然そのような結論になるわけでございます。
　会計検査の一つの方式として、国の収入支出の確定をすること、収入支出の確定をするというのは収支の決算をつくるということでありますから、それが国の債権債務の決定をする結果にもなるというふうに当時の会計検査院側はとらまえたわけです、当然ですけれども。このアメリカの提案に対して、会計検査院では、収支の確定をせよというのは、つまり収支の決算をつくれということについての問題であり、大蔵省もそれに対して難色を示しました。それを検査院に対して提案すれば、検査院としては権限の拡張になることですから承知するというふうに考えたわけですけれども、会計検査院でもそれについては当然ながら承認できなかった。
　会計検査院が収支の決算をつくるということになりますれば、これは会計検査院が行政執行上の権限と義務を持つことになる。例えば、支出官の支出がそれは言わば仮払いであって、会計検査院がその支出を否認すれば支出として決算されないし、国の支払債務もなかったことに決定することになるということでございます。債務の決算は民法で規定されておりますし、契約などの法律行為で決定されます。また、支払のときから数か月も後になってそれが否認されるということになりますと、過去の法律上の関係を覆すことになり、取引の安全を害することも大きいことになりますから、検査院としてもそれについては大蔵省や法制局と協調を図って日本政府側の意見をまとめる必要があるという結論に達したわけでございます。
　一方で、旧憲法には会計検査院が行政側の作成した決算を検査、確定するという文言がございました。新憲法には確定という文字が、文言が落とされておりました。これがどうして落とされたかという原因については、当時の会計検査院側では明らかではなく、それはそれとして、憲法の規定にないものであれば会計検査院としてはこれに相当する作用をしなければならないということで、会計検査院法に入れることといたしました。改正素案においては決算を確認するという文言を使用するというふうになっておりまして、今も決算の確認という文言になっております。
　ここで分かることは、アメリカ側の憲法の草案にかかわる担当者は、検査確定のその確定という文言を、自国で、自分の国で長年問題になってきたセツルメント、その確定と同じものと扱って憲法の条文から排除したわけでございますが、会計検査院の担当者の方はそれを十分に認識していなかったという状況がございます。
　それから、もう一つその当時の例を挙げますと、従来、会計検査院側が余り深く考えていなかった点でございますが、明治憲法下での会計検査院では、委託検査、これは会計検査院の行うべき検査の一部を行政各庁に委託して行わせることでございますが、それを廃止しなさいという指示があった。これは受検者の立場にある者が検査院に代わって検査するというのは不合理であるとの立場に立った議論ではございますが、これに対して、日本側は、一見不合理のようであるけれども、その委託検査というのは我が国の従来の制度においてはこれがよく運用されて弊害はなかったと。そして、検査院はいつでも委託を解除して自ら検査することができる。この委託検査が安心できないと思えば、その分についてだけでも直接検査をすればよかったわけですから、アメリカ側に対して異議を申し立てたわけですけれども、ＧＨＱは強硬にそれに対しては反対をしたという、こういったような様々な食い違いがありました。
　今申し上げた趣旨は、そのような問題を抱えて一九五〇年にようやくアメリカは、そういう日本に大なり小なりの遺産とか影響を残して一九五〇年以降大きくかじを切るわけです、改革に向けて。
　その発展過程の表の四角、一九五〇年の予算会計手続法の統制と検査を峻別ようやくできまして、行政部の中の内部監査と立法部としてのＧＡＯの関係をきちんとしたと。
　その下にホリフィールド委員会というふうに書いてございますが、これは会計検査院、ＧＡＯが軍需契約に対して非常に検査を厳しく行ったものですから議会の方でかなり追及されまして、軍需契約の検査から事実上手を引いた形になるわけでございます。その人員削減が行われたわけですけれども、その際に、その個別の検査からプログラム評価の側に大きくシフトする人員ができたわけです、余地ができたわけでございます。
　それから、外的な要因といたしましては、一九六七年のところに書いてございますように、経済機会法修正案の作成によって貧困対策事業のプログラムに対する評価をＧＡＯが実施することになりました。また、議会は立法府再編法によってＧＡＯのプログラム評価活動を支持いたしました。また、七四年にはＧＡＯによるプログラム評価が拡大いたしました。
　このように、軍需契約の個別検査から手を引いたということは、一方では後退というふうに見れるわけですが、他方ではそういった大きく網を掛けるといったようなプログラム評価へシフトする契機となったわけでございます。
　一九七八年にインスペクタージェネラル法によって内部監査機関の設置、ＧＡＯの事実上の出先機関に対する行政機関の反発を招くというふうに書いてございますが、一九五〇年に内部監査の重要性について文言上明文化したわけでございますけれども、全体の流れとしてプログラム評価に大きくシフトをしたためにそこの部分がおざなりになったままになってしまったという側面がございます。それは、八二年の財務改革の、それから一九八三年の内部統制基準、それから一九九〇年のチーフ財務官法等によりまして、これは会計システムをきちんとする、内部監査を含む内部統制をきちんとしなければならないという課題を、一九五〇年の改正の際に積み残した宿題が一九九〇年までずっと付いて回ってきた。プログラム評価ということで、かなりＧＡＯが先ほども申し上げましたとおりに発展したわけでございますが、その一方で財務的な問題が積み残されてきたという経緯になっております。
　今大ざっぱに一九九〇年までのＧＡＯの発展過程について申し上げました、御報告いたしましたけれども、資料の②にＧＡＯの組織図がございます。これは、そのままで恐縮ですが、真ん中の丸い円、真ん中の円がございます。これは、左側にゴール１、右に回ってゴール２、下にゴール３というふうにございます。それから、右側の丸にゴール４ということがございますが、ＧＡＯは、現在四つの目標、戦略目標に従って組織内をチーム編成しております。
　真ん中の丸に十三のチームがございますが、ゴール１は、議会と連邦政府がアメリカ国民の福祉や財政的な保障にとって重要かつ緊急な課題にきちんと対処するように適時高品質のサービスを提供するという戦略目標です。ゴール２は、国防、外交に対して議会と政府が対応できるように適時高品質のサービスを提供する。ゴール３は、二十一世紀に見合う政府、連邦政府の役割の転換や仕事の在り方を補佐する。で、ゴール４が、連邦政府機関のモデルとなるように率先垂範して、世界の検査機関のモデルにもなるようにＧＡＯの価値を高めるという、この四つの戦略目標に従ってチーム編成をしているということを示す組織図でございます。
　資料③でございますが、ＧＡＯの業績結果及び業績目標ということで、一番上がファイナンシャルベネフィッツでございます、ドル換算できるもの。二〇〇三年の実績値といたしましては三百五十四億ドル。それから、アザーベネフィッツにつきましては、これは財務的にドル換算できないものをカウントした数値でございます。それから、三番目のニューリコメンデーションメード、これは二〇〇三年の実績値で二千百七十五というのは新しい勧告、ＧＡＯがこの年度に行いました新しい勧告でございます。それから、次にございますのが、二〇〇三年の実績値で八二％というふうになっておりますのは、過去のＧＡＯの指摘によって実際に改良されたパーセンテージが載っております。それから、その次の二〇〇三年度の実績の五五％でございますが、これは各種のリコメンデーション、勧告の中に何度も出てきているものを除くわけです。その比率が五五％。それから、その下、テスティモニーズが先ほど出ておりましたように証言数でございます。タイムリーネスは適時性、議会に対して情報提供する場合に締切りを守っているかということでございます。その下のニューハイヤーレートからその下が二〇〇五年度から始まる新しいＧＡＯの業績を評価するための指標でございます。二〇〇二年、二〇〇三年に数字が載っているのは、これは拾える限り拾って算出した数字というふうに御認識ください。
　時間が参りましたので、以上で私の報告を終わらせていただきます。