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○長谷部参考人　この小選挙区と比例代表を並立させるという制度は、なかなか理解の仕方の難しい制度でありまして、つまり、有権者に一体何を聞いているのかがよくわからない制度であるということだろうと思います。
　つまり、小選挙区で選択の対象になる人は、これは小選挙区の本来の制度の論理からいたしますと、一番当選に近そうな上位の二人、非常に有力な上位の二人の中からどちらを選ぶかという選択になりますが、比例代表の方は、そうではなく、自分の本来の支持する政党に投票するという選択を有権者はするということでございます。この両方を同時に一回の選挙でやるということでございますので、ちょっと有権者としてはわかりにくい選択をするという制度になるのかなという気がしております。
　ですから、むしろ比例代表での多様な選択のありようというものも保持し、同時に、安定した政権を担い得るような、ある程度議席数の多い政党をも議会の中に送り込む、そういう考え方を両方両立させようというのでありますと、現在フランスでとられているような小選挙区の二回投票制というのが一つのアイデアではないかなというふうに私は考えております。
○藤島委員　自由党の藤島正之でございます。
　これまでも議論になっておりますけれども、統治機構としては、大統領制と、議論になりました首相公選制と、純粋な議院内閣制とがあるわけでございますけれども、もし我が国に大統領制をとったとした場合に、どのような問題がございましょうか。
○長谷部参考人　大統領制をとったときに生じ得る問題は、アメリカ以外で大統領制をとっている国々によく見られるいろいろな問題点が起こってくるかなと思っているんですけれども、それは、何しろ行政府と立法府とが厳格な形で分立しているということでございますので、仮に両者の考え方が非常に厳しく対立したということになりますと、もう政治のプロセス自体が非常に大きなデッドロックにぶつかってしまいまして、国政が本当に停滞してしまう。そういった局面で非常に心配されるのはクーデターということになるかなと思いますけれども、大統領制という統治の枠組みをとっている国ではクーデターが頻繁に起こるということ、これもよく知られているところでございます。
　アメリカではそういった問題を回避するためのいろいろな知恵というものがさまざまな政治上の風土や慣行といった形で蓄積されているのですけれども、そういったものをそのまま、つまり、法文に書かれていないような形の風土や慣行というものを制度の枠組みと同時に持ち込んでくるということは恐らく非常に難しいであろうかなと思っておりまして、したがって、そういった問題を回避するのもなかなか難しいだろうというふうに考えております。
○藤島委員　我が国は天皇がおいでになるわけでありますが、象徴天皇ということで、はっきり元首というふうに書いていないんですけれども、私は、もうそこは明確にした方がいいのではないかなという感じがするんですが、その点はいかがでしょうか。
○長谷部参考人　現在の日本国憲法のもとでだれが元首なのかという点につきましては、実は学界の中でもかなり意見が分かれております。これは御案内のことかとは思いますけれども、天皇が元首であると言う人もいれば、外交関係を実質的に担っている内閣という合議体が元首なんだという主張もございますし、また、内閣と天皇とが両方元首なのだという考え方もあれば、いや日本には元首と言えるような機関は存在しないのだ、そういう理解もあります。
　ただ、これは少なくとも、法律学者の立場として申し上げさせていただきますと、元首がだれなのかという問題は実はそれほど重要な問題ではございませんでして、と申しますのも、少なくとも、法律学的な観点からいいますと、何らかの国家機関が元首であるということから、当然にそれに何らかの法的権限を与えなくてはいけない、あるいは何らかの役割を付与しなくてはいけないということにはならないからでございます。そういう意味では、天皇が元首であるのか元首でないのかというのは、法律学者の観点からすると、余り実益のない問題だということになってしまうかなと思います。
○藤島委員　確かに法律学的にはおっしゃるとおりだと思うんですが、私は、次の点との関係なんですけれども、先ほど来首相公選制についていろいろ議論があるのは、これまでの首相がなかなか主導権を発揮できなかったということから来ている、あるいは、最近は閉塞感をなかなか打開できないということから来ているんだと思うんです。
　主な原因は、今までの自民党政権の中で、いろいろな派閥があったために、首相になってもそのバランスの上に立って政治をやらざるを得なかったということで、どうしても自分の思う方向に全部を引っ張っていけなかった、そういうところから来ているんじゃないかなということなんで、これは別に首相公選制にする必要はないんで、完全な意味で、自分の出身政党、与党を完全に掌握しておればできることだろうと私は思うわけでありますけれども、もし仮に首相公選制にした場合には、やはり私は、今ちょっと私申し上げた元首的な性格という点で天皇との関係が大問題になるというふうに考えるわけですけれども、その点、いかがでしょうか。
○長谷部参考人　この点についてなんですけれども、私自身といたしましては、天皇は儀礼的、形式的な機能を果たす、それから、公選で選ばれる首相は統治活動の実質に携わる、そういう切り分けは可能ではないかなという感じを持っております。
　ただ、これは、先ほども申し上げたことの繰り返しになりますけれども、公選で選ばれる首相というのは、民意を背景とするある種のカリスマを持つことになってしまいまして、イギリスのトニー・ブレア首相がそうであるような形の圧倒的な人気に基づくカリスマ性を備えたときに、伝統的なカリスマに依拠している天皇と、国の象徴としての役割分担が疑問になってくるということはあり得るのかもしれないですが、ただ、だれが国の象徴なのかというのは結局は個々人の心の思いようの問題でございますので、これは、制度の上でどうすればこうなるという、制度の論理の問題とはちょっと違うレベルの話なのかなというふうに考えております。
○藤島委員　その点はちょっと私と考え方が違うようなのでおいておきまして、先ほど先生がおっしゃっているように、首相公選制と政党政治はかなり矛盾するところがあるんじゃないかなと思いまして、私としては、やはり首相公選制は日本には向いていないんじゃないかなと。
　特に、日本の場合は、風評で国民がどっと動かされる、そういう体質的なものを持っているような感じがしますので、そういう形で選ばれた首相が長続きするのかどうか。かえって混乱が生じる、そういう何か日本の国民性というか、あるんじゃないかなと思うわけですが、その辺はいかがでございますか。
○長谷部参考人　申しわけありません、国民性について私は余り専門知識がありませんので。
　ただ、首相公選制が余りうまく働かない可能性が高いというところは、それは先生と恐らく同じ意見になるかなというふうに思っております。
　首相公選制をとることによって、首相の政治的な指導力が強まるかというと、むしろ弱まるというのが私の理解でございますし、また、社会の中のいろいろな利害や意見というものを少なくとも大義名分に沿った形の一貫した政策に仕組み上げて、それを首相の候補とワンセットで提示をするという政党の役割も、今に比べればむしろ弱まると思いますので、政党政治をよりよくする方向に働くかといいますと、そういう方向には働かないのではないかというのが私の考え方でございます。
○藤島委員　私は、民主政治は政党政治であるべきだと思うんですけれども、その際に、二大政党制が本当に理想的なのか、あるいは、大政党が二つあって、その他にいろいろな、それぞれのまた小さな民意を反映するような政党が幾つかある、そういった政党政治が望ましいのか、この辺、御意見をお伺いしたいと思います。
○長谷部参考人　先生御指摘の点につきましても、実は憲法学界の中でさまざまな見解がございます。
　一つの立場は、やはり二大政党制というものを組み上げて、言ってみれば対決型の政治をするのがいいのだという考え方があるんですが、こういった対決型の政治をしている、念頭に上がるのはアメリカ合衆国とかイギリスなんですが、こういった国の政治の中身を見てみますと、大抵の場合において政治の対立軸がかなり一元化してくる、主に社会経済的な政策上の対立という形で一元化してくる、そういう傾向がございます。それから、これは、社会の中のいろいろな集団や組織の動き方の問題として、いろいろ多元的な集団がイシューごとにわき上がるように組織されて、それが政治のプロセスにどんどん参加してくる、そういう自由な政治プロセスのあり方というのがございます。
　ところが、それ以外の国、主に念頭にありますのはヨーロッパの大陸諸国になりますけれども、そういった国々では政策対立の軸がなかなか一元化しないんですね。宗教ですとか、もちろん社会政策の問題もそうですし、言語上の問題もありまして、多様な対立軸があって、それを二大政党という形で集約していくことがなかなか難しいという問題もあります。そして、社会の中のいろいろな組織の行動様式というものを見てみましても、例えば労働組合とか教会組織というように、伝統的にでき上がった組織が、それぞれ非常に強固な組織を背景として自分たちの主張を政治のプロセスに反映させていこうとする、そういう違いがございます。
　ですから、これは、日本をどちらに近いと見るのか、あるいはどちらの方向に変えていこうとするのか、そこのところの判断の違いに帰着していくことになるんだろうかと思います。
○藤島委員　それでは最後に、参議院の問題でございますけれども、参議院は、カーボンコピーと言われるように、衆議院のやっていることをそのまま同じようにやるわけですね。予算委員会でもそうですし、みんな同じことをやる。
　ある意味では、衆議院に反することを結論として出せば、これは国民の意見に反することにもなりかねないし、同じことであれば手間が二つかかるだけである、こういう意見があるわけです。そういう意味で、参議院の存在についてのお考えと、特に、六年ということで、三年ずつ交互にかわるわけですけれども、いずれにしても、六年間は、この変化の激しい時代にあってとても長過ぎる。むしろ、全部三年で衆議院より短くした方がいい。衆議院は解散があるわけですから長くても逆にいいわけですけれども、参議院の場合は解散がないために、むしろ衆議院より短い方がいいんじゃないかというふうな感じもするんですが、この二点についてお伺いしたいと思います。
○長谷部参考人　御指摘の点でございますが、確かに、衆議院と同じことをやっているのでは参議院の存在意義が余りないのではないかという御指摘はそのとおりであるかと思います。
　ただ、これは冒頭のお話の中で申し上げたんですが、現在の参議院の権限をフルに使うということになりますと、制度の論理からして両者が同じことをやることになってしまう、そういう自然な流れがございますので、そこのところは何とかいろいろな工夫が必要になるかなという気がしております。
　議員の任期の点になりますけれども、恐らくこれは、比較制度的に見ましても、第二院の方が議員の任期が長いというのが一般的な傾向ではないかなというふうに思います。
　そうなりますと、それに対応いたしまして、第二院の方は、むしろ、その時々の政治需要に対応していくというよりは、もう少し中長期的な国の政策のあり方に重点を置いた審議をする、あるいは国政、国の制度の基本的な原則にかかわる点については発言をするけれども、日々の政治需要、行政需要に対応するという点については、これは衆議院にお任せをする、そういう考え方があり得るのかな、そういうことを考えております。
○春名委員　日本共産党の春名直章です。
　きょうは、貴重なお話をどうもありがとうございました。
　最初に、私の意見を一点だけ申し上げておきますが、衆議院と参議院の関係についてなんですが、今、参議院の権限を縮小していくということが出てきている文脈は、衆議院の多数派を基盤にした括弧つきの「果断な政治」を実施する、今なかなかできないというような思いから出てきている面が非常にあると思うんですね。
　ですから、制度の論理ということでいえば先ほどのお話はよくわかるんですけれども、ただ、文脈からいうと、そういうことから出てきている面があるものですから、私は、今日本の議院内閣制の課題というのは、そういう果断な政治とか首相のリーダーシップの強化というところに大きな本質があるんじゃなくて、国民主権に基づいて、議会による行政のコントロールを強化するというところに非常に大事な問題があると思っておりまして、そういう点で、参議院の役割というのはこの点非常に大きいなというように思っている者の一人です。これは質問ではございません。
　第一の御質問は、首相公選制についてでございます。
　その機能について、悲観的な見方をしておられる。そして、議会の多数派とのそごを来してリーダーシップの発揮にはならないという御説明を受けて、非常にしっかり受けとめたわけです。
　大きな話をちょっと聞かせていただきたいんですが、議会制民主主義の発展という大きな角度からして、一人の人間に大きな権力が付与されていって、その行動がいろいろ、国会、国民全体を左右していくとか、リーダーシップを強化していく、そういう方向自体が、議会制民主主義の発展という今日の課題、角度からして果たしてふさわしいのかどうか。非常に大きな漠とした質問で申しわけないんですけれども、私は必ずしもそういうふうに思わないし、議会制民主主義の発展というのは違う方向があると思っておりまして、その点についての御意見をお聞かせいただけたらと思います。
○長谷部参考人　どうもありがとうございます。
　議会制民主主義のあり方という点につきましては、私は冒頭の話の中で御説明したところなんですけれども、ばらばらの部分利益の実現を目指すというのではなくて、やはり客観的な、社会全体に行き渡る公益というものをいかにして実現するのか、そのための手段は何なのかというものを公の場で理性的に討議する、そしてそれを決定して執行していくというのが、これが非常にざっくりとしたところの議会制民主主義の本来の姿であるかなと思います。
　そして、例えば首相の指導力の強化でありますとか迅速な政治決定ということが、必ずしもすべての政治目標を迅速に決めなくてはいけないというわけではないのは、これは先生御指摘のとおりでありまして、じっくり考えなくてはいけないことの方がむしろ多いんだろうと思います。
　ただ、そういうことが言われておりますのは、これは先ほどお話ししましたことの関連で申しますと、現在は、モンテスキューの時代と違いまして、なるべく国家が活動しない方がいい、なるべくそれぞれの社会階層の既得権益を侵害しないように、なるべく新しい法律もつくらないし政府も活動しない方がいいんだと。規制緩和というのは実はそっちの方向、神話的かもしれませんが。少なくとも、全体の歴史の流れはそうではないんだろうと思いますね。
　そうなりますと、それに対応した、モンテスキューのときには考えられていなかったような新たな国家の役割、これはですから、社会経済の分野にわたっても政府がさまざまに介入して活動していくということになりますと、それに即応して総合的な企画立案なり調整なりというものを考えていく、そういう役割がありまして、逆に、立法府の立法活動をも指導していく、そういう役割が現代国家ではいろいろな形で必要になってくるという認識があるからだろうと思います。
　ただ、そういう統治なり執政なりと言われる活動も、コントロールというものは先生の御指摘のとおり非常に重要でありまして、そのコントロールのあり方というのは、公開の場でいかに情報を的確に出して、そして的確な説明なり正当化なりの筋の通った議論がなされているかどうかという形で吟味をしていくということになるかなと思います。
○春名委員　それにかかわって、討議民主主義の話が、非常に示唆に富んだお話をしていただいたのですが、今、国会は国権の最高機関という位置づけであるわけですけれども、私たちの責任は大きいのですけれども、ただ、例えばこの間のテロ特措法の議論なんか、衆議院で五日間、参議院で四日間しかやっていないわけですよ。国民に本当に開いて、国民の意見を集約して、そして議論してきちっと決めていくという点で見ても、私は、非常に形骸化しているという危機感を持っておりまして、この辺の今の国会の役割、議論のあり方などについて御意見を聞かせてください。
○長谷部参考人　特定の法案についての審議のあり方というのは、私も事情をよく存じていないところもありますので、発言は差し控えさせていただきたいと思うのですが、確かに、重要な問題であればあるほど慎重な審議が必要であるということは、一般論としては先生のおっしゃるとおりであるかと思います。
　ただ、ここのところはなかなか一筋縄ではいかないところがございまして、結局のところ、先ほども冒頭のお話の中でいたしましたとおり、公開の場での議論とは申しましても、各党派のお互いの議論で党派の立場が変わるということはそれほど期待できるわけではありませんので、国会の中の狭い意味での公開の議論の場というものだけで完結した形で、議会制民主主義特有の公の場での冷静な議論の展開を期待するということは余り現実に合わないところも出てくるのかなというふうに考えております。
　国会での議論の様子がさまざまなメディアを通じて社会全体に伝わっていく、その社会の内部で、これについての公の場での議論というものが展開をされていく、それを通じて、より広い形で、あるいは時間的にも長いスパンを置いた形で公の場での議論を遂行していくということ、これが現代の政治の場では求められてくるのではないかな。ですから、これは、先生方のようなプロの政治家だけではなくて、それ以外の、マスメディアも含めて、一般市民がこの公開の場での討議に積極的に参与していくということがやはり必要になってくるのだろうかなと思います。
○春名委員　議会制民主主義という角度から私は今ずっと聞いているのですが、代議制のかなめは、主権者である国民が平等に選挙などの方法で政治に参加をして、国民が政治の基本的な方向を決定していく機能を実体として持っているかどうかということにあると思いますし、今のお話も聞いて、示唆的だったのですが、国民の意思を正確に議会、議席に反映していくということが非常にかなめだと思っているのです。
　長谷部参考人がいろいろな論文の中で、日本は、イギリスなどと違って、比較的対立軸の数の多い国であると。言い方をかえれば、日本は多様な民意が存在する国であるというふうに私は受け取りました。そういう日本の現状を考えたときに、民主的な議会政治を担保する日本にふさわしい選挙制度を考える必要があると思うのです。だから、国民の多様な民意が素直に議席に反映される、そういう選挙制度が日本には望ましいものだなと私は考えております。
　それはさておき、昨今の選挙制度の改革について参考人はどう見ておられるのかをお聞きしたいのです。
　九四年の細川内閣時代において衆議院の小選挙区比例代表並立制が導入される、昨年は参議院に非拘束名簿式が導入される、今は、白紙状態になっていますけれども、小選挙区並立制の一部に中選挙区制を導入するというものまで、いろいろ出てきているわけですね。参考人がお述べになっているように、何のための民主主義かということが、選挙制度を論じる際にもどうも置き去りにされている議論がされているように思えてならないわけなんですが、こういう今の選挙制度の改革について、参考人はどう見ておられるのか、お聞かせください。
○長谷部参考人　小選挙区比例代表並立制という現在衆議院でとられている選挙制度のありようにつきましては、これは先ほど申し上げたことの繰り返しになってしまいますけれども、有権者に対して一体何を問わんとしているのかという点で、制度の論理としてどうもわかりにくい点があるというふうに私は考えております。
　それから、これまたざくっとした一般論から申しますと、選挙制度というのも、これは代議士の先生方の職業生命にかかわる問題でございますので、先ほどの一般論との関係で申しますと、制度や仕組みに利害関係を持つ人々の意見がどうなっているのかということも当然考慮に入れた上で決められるべき問題であるとは思うのです。ただ、結果として出ている制度そのものは、大義名分としてちゃんと筋の通っているものでないといけない。筋が通っているかという意味では、多少問題がある制度になっているのかなというふうに考えております。
　私は、先生御指摘のとおり、日本というのは、どちらかといえば政治的な対立軸は多い国でありまして、そういう意味では、多様な選択肢を有権者に提示しておくということの意味は大きいだろうと思います。ただ、選挙制度の組み方といたしましては、安定した政治基盤を議会の中にどうつくっていくのか、そういう考慮もないではありませんので、それとの組み合わせで考えていきますと、これは先ほどの繰り返しになりますが、現在フランスでとられているような小選挙区の二回投票制というものも一つの選択肢かなというふうに私は考えております。
○春名委員　ありがとうございました。
　最後に、よく、日本の議院内閣制の弊害ということで、政策形成過程における官僚と政治家のいびつな関係、あるいは、強大な官僚機構を統制できない内閣であるがゆえに改革がおぼつかないというようなことが指摘をされることがございます。
　この文脈の中から、日本の議院内閣制の弊害を、憲法六十五条の「行政権は、内閣に属する。」この規定に問題点を求めるという主張もございます。しかし、私は、憲法の規定に原因があってこれらの問題が生じているようにはとても思えません。むしろ、憲法の要請する議院内閣制を現実の政治が十分実行してこなかったところに問題があるのではないかと考えています。
　その点で、政治家と官僚、企業との癒着の問題、それから官僚の天下りの問題、こういう時の政権の政治運営に起因している問題、これを打開するといいますか解決することこそが憲法の要請ではないかと私は思っていますが、参考人は、憲法の要請する議院内閣制のあり方について、それから今日指摘されている政治家と官僚をめぐる諸問題についてどのようなお考えを持っているのか、お聞かせいただきたいと思います。
○長谷部参考人　私自身も国家公務員ですので、果たして第三者的な公正中立な話になるかどうか、ちょっと自信がないのですけれども、実は、これまた先ほど申し上げました一般論で、言ってみれば常識論のような話ですけれども、こういう制度をどうやってつくっていくか、どうやって運営していくかというときには、大義名分として筋の通った論理がなくてはいけないということは当然のことですけれども、制度の運用にかかわる人々の利害を全く無視して制度をつくっていくというわけにもいかないところがございます。
　ですから、例えば、いろいろな規制、レギュレーションをつくっていくときに、その規制の対象になっている人々が一体どういうことを考えているのかということを聞きながら、その制度の制定なりその運用なりを考えるということは必ずしも悪いことではないというふうに私は考えております。
　ただ、それが、癒着というふうに見えるような形で隠微に行われるということは、これは問題があることだと思いますので、これはやはり、例えば規制官庁と規制される側の交渉の場に、第三者的な、例えば民間のボランティア団体の人々を同席させる、そしていつもモニターさせるという形で、ある種の情報の提供なり公開なりの筋道を図っていく、そういう方策も考えられるのではないかなというふうに考えております。
○春名委員　どうもありがとうございました。
 〔会長退席、鹿野会長代理着席〕
○鹿野会長代理　原陽子君。
○原委員　社会民主党の原陽子です。よろしくお願いします。
　私はきょう、首相公選制について幾つかお聞きをしたいと思います。この首相公選制については、四月の自民党の総裁選挙で小泉さんが唱えたこともあって、私なりに関心を持って意見を考えてまいりました。それと、大学の後輩や友人たちと一緒に幾つか議論も交わしてきました。
　先ほどの御意見の中に、首相公選制には国民の期待感が大きいという意見があったかと思います。首相を公選で選ぶことによって、強いリーダーシップを与えて政策決定のプロセスを変えて、政治が変わるみたいな期待感が非常に大きいという意見があったのですが、果たして本当にそうかなというふうに私は思っております。
　それはなぜかと申しますと、私の後輩や仲間と議論をしていく中で、首相公選制については、どちらかというと、期待というよりは人気投票的な、私たちの言葉で言えば「ノリ」といった感じなんですが、そうした感覚が実は強いのではないかなというふうに思います。例えば、自分で直接小泉さんや田中眞紀子さんを選べるのは楽しそうとか、首相公選制はおもしろそうといったような意見を言う人が若者の中には多くいるというふうに思っております。
　ですから、首相公選制で政治が変わるという期待感というよりは、人気投票的なノリの部分、その気持ちが大きいのではないかなというふうに私は思うのですが、これは若者に限らないかもしれませんが、そうした人気投票的な部分について先生の御意見をお伺いしたいと思います。
○長谷部参考人　私は、実は、そういう世論調査をしたこともありませんし、個別の人の意見を聴取したということもありませんので、現実の人々の感じ方についてはお答えする能力を欠いていると思うのですけれども、確かに、直接公選で自分たちも首相の選択に参加したいというときに、そういった人気投票的な感覚もその中に要素としては含まれるという傾向は当然あり得ることではないかなというふうに考えております。
○原委員　次の質問なのですが、長谷部先生の論文を読ませていただきまして、首相公選制をとったからといって首相のリーダーシップが強化されるわけではないというようなことが書かれていたかと思います。私自身も、首相公選制と首相のリーダーシップ強化とは関係がないという先生の御意見は、全くそのとおりだというふうに思っております。
　先ほどからの議論の中にも、リーダーシップ、リーダーシップという言葉が非常に多く出てきておりますが、現在の制度でも、これまで十分に強いリーダーシップをとった首相もいたと思いますし、実際に、現在でも重要法案と言われるものを数日間で通すということは、私は、これは恐ろしいぐらい強いリーダーシップではないのかなというふうに思っているのですが、これからの日本の政治を考える上で、首相のリーダーシップというものは現在よりも強化されるべきなのでしょうか。この点について先生の御意見をお伺いできればと思います。
○長谷部参考人　首相のリーダーシップがこれから強化されるべきなのか、強化されるべきでないのかというのは、一般論として申し上げるのは非常に難しい論点ではないかなというふうに思います。
　というのは、これは、個別の政策上の課題に応じて、強いリーダーシップが期待されるべき問題と、そうではなくて、ここは国家十年なり五十年なりの計であるから、もう少し慎重にいろいろな人々の意見を聞いた上で物事を決めなくてはいけないというところも当然ある話だろうと思います。
　さらに、首相のリーダーシップと言うときにも、恐らく首相個人が何でもかんでもリーダーシップをとるということが想定されているわけではないのであって、企画立案としていろいろな部署から積み上がってきたものが選択肢として首相に提示されたときに、自分はこちらでいく、こちらの案よりはこちらの案でいきたい、そう首相が決断した以上は、それをかなり効果的に審議、決定、そして執行に移していくということが想定されているのだろうと思いますので、それは積み上がっていくプロセスがどういうものなのかということも当然考慮に入れなくてはいけないのかなというふうに考えております。
○原委員　次の質問なんですが、先ほどから、官僚機構の肥大化ということが議論の中に出ていたかと思います。私も、これは確かに大きな問題であるというふうに思っております。私が思うには、この官僚機構の肥大化の最も大きな問題点は、もちろん私も含めてだと思いますが、国会議員の勉強不足や、国会の立法活動さえも官僚に頼ってしまうというあり方が大きな問題点であるというふうに思いますし、私たち国会議員がもっともっと力をつけていく必要があると思います。
　つまり、立法府の機能強化ということが重要になってくると私は思うのですが、この点について先生の御意見をお伺いしたいと思います。
○長谷部参考人　これは、バランスのとり方の問題もあるかなと思います。
　官僚機構にすべてお任せということでは、もちろん現在でもないはずですけれども、かなりの部分を官僚機構に頼って立法活動を進めざるを得ないというのは、これは日本に限らず、先進各国、いろいろな国で見られる話でありまして、情報を収集してくる能力でありますとか、それぞれの役所で研究会なり懇談会なりをつくって各界の意見を集約するシステムですとか、それこそ文案の作成の能力等につきまして、官僚機構は官僚機構なりに非常に貴重なノウハウを蓄積しておりますので、その既存のノウハウを利用しない手はないだろうと思います。まだ何も知らないという人が一からノウハウを蓄積していくよりは、既存のノウハウを使う、そういう道も当然あり得る話ではないかなと思います。
　それから、これは変な言い方になりますけれども、先ほどお話のありました有権者の選択の問題ですけれども、何しろ、主権者は国民、有権者でありますので、そういう人たちが自分たちで立法活動をする国会議員を選びたいと思うのでしたら、有権者は多分そうしていただろうと思うのですね。ただ、先生がおっしゃるとおり、官僚機構にかなり依拠してきた国会議員の先生方が実際には有権者によって選ばれていたというのは、そういった官僚機構にかなり依存するような国会議員の方が実は安心して選挙できるという選択だったのかもしれないわけでございまして、ここのところは、どうしても国会議員が御自分でということになる話でも実はないのかなということを考えております。
　もちろん、余り任せ過ぎますとコントロールが全くきかなくなってしまいますので、少なくともコントロールがきく程度にいろいろ勉強していただくというのは、これは当然必要なことかなというふうに考えております。
○原委員　では、最後に一つ、そもそも何でということでお聞きをしたいと思うんですが、この首相公選制という言葉は、四月の自民党の総裁選で小泉さんが声高におっしゃったから、クローズアップされて国民の関心も高まったというふうに思うのですが、そもそも何であの時点で小泉さんが首相公選制というものを声高に唱えたのか、本当のねらいどころは何だったのかということを、これは先生のお考えあるいは感想などでお聞かせ願えたらなというふうに思います。
○長谷部参考人　これは、私の考えというよりも、小泉首相御自身が、たしかこの憲法調査会の席上で、憲法改正の筋道を示すということがこの首相公選制を導入するねらいの一つであるということをみずから明言しておられることだと思います。
　ただ、そのこと自体は、私自身としては、少なくとも大義名分のレベルでは余り筋が通らないかなというふうに考えております。つまり、憲法改正自体が自己目的化するということはなかなか理解することが難しいところでございまして、改正した結果、何かいいことが起こるから改正を提案するというのが、これが本来の議論の筋道だろうと思うわけでありまして、そういたしますと、そういう改正をして本当にいいことが起こるのか起こらないのかということに議論が向かうわけでありますけれども、先ほど来、私、申し上げておりますとおり、そういういいことが起こる蓋然性はそれほど高くはないということでございます。
○原委員　きょうは本当に貴重な意見をどうもありがとうございました。
　制度が変われば政治が変わるという考えではなくて、私たちは、首相公選制を導入する前にもっともっとやるべきことがあるのではないかということをまた改めて考えさせていただきたいと思います。どうもありがとうございました。終わります。
○鹿野会長代理　松浪君。
○松浪委員　保守党の松浪健四郎でございます。
　参考人におかれましては、早朝より貴重な御意見を賜っておりますことに感謝を申し上げたいと思います。
　首相公選制あるいは公選論等についてお尋ねをしたいと思います。
　きょうで、アメリカがアフガニスタンに空爆をして一カ月になろうとしておるわけでありますけれども、空爆が始まる前から、この問題でメディアでずっと言われてまいりましたことは、タリバン後という言葉であります。つまり、実質的にアフガニスタンを支配しているタリバンがいるにもかかわらず、タリバン後、アフガニスタンという国をどのような国にしていけばいいかという問題が今も大きくクローズアップされています。本当にタリバン後があるのかないのか、これもわからないし、そして、民族の自決の原則に基づいて国家というものが成立するのであるならば、国連や他国が干渉するというのはおかしいではないかというような議論はよけられまして、とにかくタリバン後という言葉がひとり歩きしている、こういうふうに思います。
　それはなぜなのかということになりますと、アフガニスタン国民の識字率が二〇％に満たない、そういうところではなかなか選挙というものができないではないか。そして、義務教育制度もきちんと発達していないし、行われていない。そこには、国民の知的水準というもの、これは疑わしいという思いがあって、そのようなタリバン後という言葉がひとり歩きしているような気がしています。
　そこで、我が国に首相公選論が持ち上がってきたという背景には、何人かの委員の方から御質問がございましたけれども、この首相公選論の背景には、日本国民の誇れる知的水準、それと、もしかしたならば、民主主義の円熟度、これが増してきたがゆえに、背景となって首相公選論というようなものが出てきたのかなという印象を持っておりますけれども、参考人はそのことについてどのようにお考えでいらっしゃいますでしょうか。
○長谷部参考人　先生御指摘の知的水準と民主主義の円熟度との関連で具体的に小泉首相が提言をしておられるという経緯であるというふうには実は私は伺っておりませんでして、もう少し違う説明が、先ほど申し上げましたような説明が小泉首相御自身によってなされているところかなと思います。ただ、知的水準の高い国民ないし有権者の存在を前提といたしましても、その上で果たしてうまく機能する制度なのかということになりますと、それは恐らく別のレベルの話になるかなと思っておりまして、もちろん知的水準が低ければ、本来働くべき、機能すべきものもうまく機能しないということは当然あるかなとは思いますが、知的水準が高くても機能しにくい制度は機能しにくいところがあるかなと思います。
 〔鹿野会長代理退席、会長着席〕
○松浪委員　今の話にかかわりがあるかもしれませんけれども、タリバン後という言葉がひとり歩きをしたと同時に、二十数年前からローマに亡命をしているザヒル・シャーのもとに国連の特使であるとかあるいはアメリカの共和党の議員が出向くというようなことになっておりますし、各メディアも、タリバン後、アフガニスタンにはどのような政権を構築するか、これらにつきましてはそのザヒル・シャーを中心に政権を考えていこうというような流れが出ているような気がします。
　このザヒル・シャーという元国王は、ロヤ・ジルガという大部族会議で選ばれた王であります。いわば正当な形で選ばれた王でありました。つまり、手続上にも瑕疵がなかった、こういうふうに思います。しかしながら、全国民が参加して選んだ国王ではありません。そういう意味におきましては、まず考えられますのは、伝統カリスマと民意のカリスマを足したような形であった王であるかもしれない、こういうふうに私は考えているわけなんです。
　そこで、首相公選制になって首相が選ばれるということになりますと、これは参考人がおっしゃいます民意というカリスマを得た首相が出現する。そして、伝統カリスマに依存する天皇との、対立というものではありませんけれども、元首論からしたときに、非常に危うい問題、理解のしにくい問題が出てくると思います。そういう意味においては、古典的なものと現代の調和、これらについても十分に考えていかなければならないというふうに思うわけでございますけれども、伝統カリスマに依存する天皇の存在、そして公選という民意によってできるカリスマを得た首相の存在、これをどういうふうに我々は理解していけばいいのか、つまり元首として理解していけばいいのか、このことについてお尋ねしたいと思います。
○長谷部参考人　実は、私は法律学者でございまして、法律学者として理解する元首ということになりますと、これは先ほどの繰り返しになってしまうかもしれないんですけれども、元首という名前の国家機関であるからということで、そこから何らか特定の法的権限なり法的な役割なりが導かれるということはない、これが一般的な法律学界での理解でございます。ですから、元首であることに関して、たとえ公選首相があらわれたといたしましても、制度のつくりようが難しくなるということは恐らくないんだろうと思います。
　役割分担ということで大ざっぱに申しますと、やはり天皇の方が尊厳的な部分としての役割を果たし、公選首相の方が機能的な部分として統治の実質に当たるという形の役割分担が一応は可能であろうか。
　ただ、松浪先生御指摘のとおりに、民意を背景とするカリスマと伝統カリスマとが対置することになりまして、一体どちらが国の象徴なのかということで人々の感じ方が変わるということはあり得るんですけれども、これまた、象徴というのは、例えばハトが平和の象徴だというのも、みんながハトを見て平和だと思うからハトが平和の象徴でございまして、そういった形で、結局は個々の人々の心の持ちようの問題でございますので、制度の組み方の問題とは直接には関係しないことになるのかな、そういう感じを持っております。
○松浪委員　参考人の論文を拝見していて、相当ダイナミックな御意見を吐かれている。もちろん、学問上それは当然許されることでありますけれども、現実に政治に携わる私たちからすれば、例えば首相公選制が導入されて、そして、公選によって民意というカリスマを首相が得た、そうしたときに、国の象徴としての地位が、天皇が脅かされるであろうという論点があります。これに対して、そういう問題が起こるけれども、そのときは天皇制を廃止することも一案ではないかというふうに参考人が述べられていると私は理解するわけであります。
　例えば、憲法を改正する云々があったとしても、天皇制を廃止するというようなことは、我が国の国民性から見て、私は現実的でないというふうに理解しているんですが、いかがでしょうか。
○長谷部参考人　現実論のことを考えていきますと、いろいろなことがあり得るのかなというふうに思いますが、学者の議論として学界でどういうふうにとらえられているかということで申しますと、憲法改正の限界論という議論がございます。要するに、今定められている憲法改正の手続を踏んでもなおかつここは変えられない、そういう基本的な原則があるのではないか。例えば、平和主義というもの、国民主権という原則、あるいは基本的な人権を尊重するという原則はそうであるというふうに言われておりますが、天皇制という制度そのものについては、憲法改正をもってこの制度を変えることが許されないというふうには憲法学界では考えられていないところでございます。
　ただ、制度として変えた後におきましても、伝統カリスマは依然として従来の天皇が持っているということは十分考えられる話でありまして、したがって、憲法上の天皇制を廃止したからといって、従来の天皇が国の象徴でなくなるということではないのかもしれない。ですが、それはあくまで事実上の問題だと思います。
○松浪委員　この八月に、憲法調査会はイスラエルに調査に出かけられました。首相公選制が失敗したというふうに我々は理解をさせていただいておるわけですけれども、イスラエルは、国会議員の選挙は比例代表制でやっておりました。もしこれが比例代表制でなければ首相公選制でもうまくいけたのではないのかという考え方もありますが、これについてはいかがでしょうか。
○長谷部参考人　比例代表制ではないということになりますと、例えばどういうことになるかということなんですが、典型的な選択肢として考えられるのは、小選挙区の、それも一回投票制、つまり、イギリスやアメリカで現在施行されているような制度であるかなと思いますが、ただ、小選挙区制をとっても、私は、首相公選制というのは余りうまく機能しないのではないかというふうに考えております。
　と申しますのも、小選挙区制というのは、制度そのものの論理としては、地方のローカルな部分利益を代表する、そういう機能を持つ自然な傾向があります。これがイギリスのように全国レベルで、ナショナルなレベルで国の政策の選択と首相の選択が結びついているということになりますと、ローカルな利益の選択よりもナショナルな部分での選択をしようということになるんですが、首相公選でその部分が切り離されてしまうということになりますと、小選挙区制でも、結局、議会にはローカルな利益を代表するという、制度の本来の傾向に流れていく危険がかなり大きいだろうというふうに考えております。
○松浪委員　貴重な御意見、どうもありがとうございました。
　時間が参りましたので、終わります。
○近藤（基）委員　21世紀クラブの近藤基彦でございます。私が最後の質問者でありますので、もうしばらく御辛抱いただいて、長時間、大変貴重な御意見ありがとうございました。
　私もイスラエルに八月に行かせていただいた一人であります。イスラエルへ行く前に、首相公選制についていろいろなレクを受けさせていただいて現地へ赴いたわけなんですが、私の何も勉強しないときに理解していた形としては、どうも首相公選制を廃止した背景が、政治的な意味合い、いわゆる政治権力的な意味合いで廃止をしたのかなという誤った理解を実はして現地へ赴いたわけなんです。そのときに、先ほど先生がおっしゃったようなことで首相公選制を廃止したという事実を向こうで勉強させていただいていたわけなんですが、それ以前、あるいは今でも、もしかすると私の根底には、何とか首相公選制を日本で入れられないものかなと。
　それ以前は、四月に小泉総理が誕生したその背景が、国民的人気あるいは世論の支持率が非常に高い総理、これが世論と直接選挙が結びつくかどうかは別として、国民世論の声を背景に、かなり構造改革あるいは財政改革等いろいろなことを当時お示しをし、非常に期待感も高く、国民のこれだけの支持率をもってすればかなりの部分やれるのではないかという期待感があり、なおかつ、そこに首相公選制という話を出して、これがきちんと投票という形でバックにあれば、かなりのリーダーシップが発揮できるのではないかと期待をした国民はかなり多かったんだろう。あの当時、首相公選制というのは、若干のブーム的な言葉としてとらえられたのではないかなという気がしておるんです。
　先生の御意見とは違うんですが、もしも、現在の議院内閣制の閉塞性を考えて制度的な改革の論議が起こった場合、議院内閣制以外に、第二の選択というのは変な話なんですが、日本でとり得る制度が、先生の書いたものの中に、大統領制、半大統領制あるいは公選制、各国のいろいろな形を示して書かれておりますけれども、一番その中で日本に、これならば、この部分を変えれば何とか根づくかもしれぬというようなお考えがもしあれば、お聞かせいただきたいと思うのです。
○長谷部参考人　結論から申し上げますと、実はないんです。
　現在よりもよりよい制度があるかなと思いますと、リベラルな民主的政治体制として挙げられますのは、先生が御指摘のとおり、議院内閣制か大統領制か、あるいはフランス型の半大統領制ないし準大統領制と言われているものか、スイス型の会議政体、議会統治制と言われるものもございますけれども、これはとっている国は極めてまれでありますので、一応考慮の外に置いてもいいかとは思いますけれども、その中で、現在日本がとっている議院内閣制よりも少なくともよりよくなることが明らかであるという制度は、私の見るところではどうも存在しないように思います。
　アメリカの大統領制には先ほど来申し上げたような問題がございますし、フランスの半大統領制はそういう問題はないんですけれども、なぜそういう問題がないかというと、事実上、議院内閣制と同じ形で運用されているからなんです。そうだといたしますと、現在の議院内閣制をわざわざ変えて半大統領制にする必要も恐らくないだろう。
　ということになりますと、今よりも政治体制をよりよくする制度改革案があるかといいますと、これはなかなか、悲観的にならざるを得ない。あとは、要するに運用の問題ではないかというのが私の考えでございます。
○近藤（基）委員　私も、勉強すればするほど、なかなかいい制度的な部分としてはないなと思って、今現在いるわけです。
　そうすると、今の議院内閣制をよりよい形で高めていくという運用の部分で、例えばこの制度、今、多数党の代表が首相という形になっている。連立を組んだ中での代表が、今小泉総理という形になっているわけです。政党政治でありますので、政党の代表が総理に立候補するというのが筋なんだろうと思います。三権分立の話が随分出ていますが、行政と立法の部分で、立法府の代表であり行政府の代表という、ある意味、一元化に近い形で今行われているのが現実問題だろうと思うのです。
　例えば、総理あるいは内閣の一員になったときには党を離れるとか、それは基本的な政治的な信念とか信条まで変えるということではなくて、政党に縛られずに、中立的な立場で行政の長としての仕事をする。議員であることには変わりがないわけでありますから、運用的な問題になるのか、ある意味、制度改革が必要になるのかもしれませんけれども、法律改正的な部分で必要になるのかもしれませんが、そこまでは憲法ではうたっていないだろう。議院内閣制はうたっていますが、政党の代表じゃなきゃだめだとかということはありませんので、そのぐらいの分立をすべきではないか。そうすると、官僚と政治という部分でもある程度分けられるような気がするんです。
　そのほかの考え方でもいいのですけれども、運用面でもう少し強化できるようなことがあれば、御意見をお聞かせいただきたいと思うのです。
○長谷部参考人　運用上でどういう改善点が考えられるかということになりますと、これは、保岡先生との話の中で出てまいりましたけれども、例えば、政策決定、意思決定のメカニズムを今の二元的な体制から一元的な体制に移していくことはどうか、あるいは、参議院がその権限を謙抑的、抑制的に使うような憲法慣行を成立させることはどうかと、いろいろなことが考えられるかと思います。
　先生の御指摘の、総理あるいは国務大臣、閣僚、どのレベルか、いろいろなレベルが考えられますが、それが所属する党派を離れる、あるいはさらに国会議員としての職を離れる、そういう制度も考えられないではないと思います。
　現在のフランスの第五共和制憲法は、国会議員が閣僚に任命された場合には国会議員としての地位を離れる、そういうシステムをとっておりまして、これは一つの理屈としては、先生御指摘の行政と立法の分離ということであるのです。
　つまり、第五共和制憲法の生みの親の一人であるドゴール大統領は、伝統的な議会政治に対して極めて批判的な人であります。要するに、議会に議席を占める職業政治家が国政を運用するからフランスの政治はよくならないのだという考え方をとっておりまして、そういう意味では、むしろ官僚機構にもっとその力を十分発揮させるべきだという考え方で、立法と行政の分離、国務大臣、閣僚も任命されたら国会議員をやめなさいという仕組みをつくったのです。
　ただ、実際に第五共和制憲法を動かしてみますと、結局のところは、法律をつくる立法府の了解がないことには国政の執行はままならないということがドゴール自身もわかってきまして、ですから、現在でも国会議員の地位を離れているのですけれども、実際上の制度の運用は、やはり国民議会の多数派の支持を得ている人が大統領になるか、あるいは大統領と国民議会の多数派が違うときには、国民議会の多数派のリーダーが首相になって国政を主導する、今、そういう形で運営がなされております。
　ですから、議院内閣制において、社会のいろいろ多元的な利害や意見を集約して政策の形に組み上げて、それをリーダーと一緒に有権者に示して勝利をした政党がその政策を執行していくというその枠組み自体は、基本的には変えようと思っても変えられないものでございますので、そういう意味では、所属党派を離れるということに意味があるのかどうかということになりますと、それほど大きな意味はひょっとするとないのではないかなというふうに私は考えております。
○近藤（基）委員　貴重な意見を大変ありがとうございました。
　制度的にはいろいろなことが考えられるだろうと思いますけれども、とにかく現行の制度をよりよく運用していきながら、新たな制度を模索していかなきゃいけないのかなという思いで今いっぱいであります。
　どうもありがとうございました。これで終わります。
○中山会長　これにて参考人に対する質疑は終了いたしました。
　この際、一言ごあいさつを申し上げます。
　長谷部参考人におかれましては、貴重な御意見をお述べいただきまして、まことにありがとうございました。調査会を代表いたしまして、厚く御礼を申し上げます。
　午後二時から調査会を再開することとし、この際、休憩いたします。
 午前十一時四十九分休憩
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 午後二時六分開議
○中山会長　休憩前に引き続き会議を開きます。
　日本国憲法に関する件、特に二十一世紀の日本のあるべき姿について調査を続行いたします。
　本日、午後の参考人として東京大学大学院法学政治学研究科教授森田朗君に御出席をいただき、統治機構に関する諸問題について御意見をお述べいただくことになっております。
　この際、参考人の方に一言ごあいさつを申し上げます。
　本日は、大変御多用中にもかかわらず御出席をいただきまして、まことにありがとうございます。参考人のお立場から忌憚のない御意見をお述べいただき、調査の参考にさせていただきたいと存じます。
　次に、議事の順序について申し上げます。
　最初に参考人の方から御意見を四十分以内でお述べいただき、その後、委員からの質疑にお答え願いたいと存じます。
　なお、発言する際はその都度会長の許可を得ることになっております。また、参考人は委員に対し質疑することはできないことになっておりますので、あらかじめ御承知おき願いたいと存じます。
　御発言は着席のままでお願いいたします。
　それでは、森田参考人、お願いいたします。
○中山会長　これより参考人に対する質疑を行います。
　まず、調査会を代表いたしまして私から総括的な質疑を行い、その後、委員からの質疑を行います。
　それでは、ただいまからお伺いさせていただきます。
　まず、先生のお手元に既にお届けしておりますけれども、日本の天皇は、日本国及び日本国民統合の象徴として、外交官の認証、外交使節の接受等を行う行為はなされておりますけれども、国政に関する権能は有しておられないものとしています。一方、国民の選挙で選ばれたアメリカのブッシュ大統領、フランスのシラク大統領などは、国家元首として国政を担当し外交活動を活発に行っております。我が国に首相公選制を導入した場合に、国民の選挙で選ばれた首相が国家元首になるというものも出てくると思われますが、これについてまずどういうふうにお考えでしょうか、お答えを願いたいと思います。
○森田参考人　今のは公選で選ばれた首相の地位と憲法上に定める天皇の地位との関係はどうかという御質問だというふうに理解いたしましたけれども、憲法における天皇制の問題、あるいは我が国の統治構造のもとにおける天皇制、天皇の地位の位置づけというのは大変難しい問題でございまして、憲法学の方でどのように議論されているのか私も詳細は存じておりませんし、また、これについてどう考えたらいいのか、私自身も明快な回答は持っておりません。
　しかしながら、私自身現段階で思いますところでは、一つは、天皇の地位というのは象徴的なものでございまして、天皇の持っております地位の正当性と申しますのは、憲法にあらわされましたまさに国民の総意に基づくものというふうに考えられますし、他方、公選でもし選ばれたといたしますと、その総理大臣の持つ正当性というのは、具体的な状況における国民の、総体的かどうかは知りませんけれども多数の支持に基づく。これはまさに象徴的な機能と実質的な機能というものが抵触するのかどうか、両立する可能性もあり得るのではないかなというふうに思っております。
　ただ、今も御質問の中にございましたけれども、選挙で選ばれたアメリカの大統領の場合には、いわゆる機能的な意味における国の代表、リーダーという意味だけではなくて、むしろ国をあらわすという意味での尊厳といいましょうか、ウォルター・バジョットの言い方を使いますとディグニファイドパーツという部分に当たるわけですけれども、そうした役割も担っているところがあろうかと思いまして、それをもし公選で選ばれた総理大臣も持つということになりますと、その関係というのは少し微妙なものになるのかなという気がいたしております。
　ただ、これは制度的に公選の首相をどのように位置づけるかということにもかかわってくるわけでございまして、絶対的にそれが抵触するかどうかということについては必ずしもそうではないのではないか。では、どうすれば両立し得るのかということにつきましては、現段階では私はちょっと明確な考えを持ち合わせておりません。
　以上でよろしゅうございますでしょうか。
○中山会長　ありがとうございます。
　もう一問お尋ねしたいと思います。
　首相公選制をやった場合に、国民の直接投票で首相が決まるわけでございますから、議会によって、首相を不信任決議案を出して罷免することができなくなると私は考えております。そういった場合の議会の対応をどうするのか。また、公選で選ばれた首相が議会から内閣の閣僚を選ぶ場合に、一体性というもの、内閣は一体として国会に責任を負う、この憲法上の規定と相矛盾するところが出てくるのではないか、このように考えておりますけれども、これについての先生のお考えをお伺いさせていただいて、私の質問を終わりたいと思います。