○篠原公述人　御指名いただきました篠原裕明と申します。
　私、まだ弱冠二十三歳でございまして、ことしの四月に大学を卒業したばかりでございます。会社員という肩書ではございますが、ほとんど学生のような立場でしかお話ができませんので、その点をお酌みおきいただいて、お話をさせていただければと思います。
　本日は、このような大変権威ある憲法調査会にお招きいただいたことを、心から御礼を申し上げたいと思います。
　国会は、この五十年間、さまざまな役割をしてきたと思うんですが、落ちついてこの国の形を考えるということは余りなかったのではないか、日々政府から提出される法案を処理していくことにきゅうきゅうとしていたのではないかなと。そういう中で、中長期的な視点に立って議論をされている先生方、そしてまた、大変有益な資料をつくられている事務局の皆様に敬意を申し上げたいと思います。
　私、きょうはまず国会、行政監視を中心にというふうなテーマでお話を申し上げるのでありますが、日々このような活動をされている先生方の前でお話を申し上げるのは大変恐縮でございます。その点はどうか御容赦いただいて、お話を聞いていただければと思います。
　私、国会が空洞化しているという意見をよく聞きまして、私自身もある意味それは当たっているのかなというふうに思います。
　例えば、今国会に提出されました独占禁止法という法案がございますけれども、きのう何かニュースでは継続審議が決まったということですが。政府部内での調整に一年から一年半ぐらいかかっているわけですね、公正取引委員会、日本経団連であるとか与党であるとか。そういうところでほとんど利害調整がなされてしまって、済んだものを国会に出してもらっても、直すところがほとんどなかったり、一つを直せば全体を直さなければいけなかったりして、結局は、ほとんど政府が提出したままの形で法案を通すことが多いのかなというふうに思います。
　実際、国会に提出される前の方が、国会に提出された後よりも法案に対する新聞記事というのが多くて、世の中がどういうところに注目しているのかというと、やはり政府の中での調整に目が行っていて、国会の中には全然目が行っていないなというのが一つあります。
　やはり、一つこれは、国会が余り政府が提出してきた法案に対して修正を行っていないという現状が、そういう国会に対する無関心につながっているのかなというふうに思います。
　その一つの原因は、政府の法案というのは、現在、もうほとんど完璧な形で出てきているわけですね。条文形式が整って、既存の法体系との整合性を整えて。これは、例えば建物でいえば、鉄骨も組み立てて内装も整えて、もうあとはかぎを渡すだけという状態で、では、今ここから何か直しますかと聞かれているのと変わらないわけです。
　本当に国会で直すことを予定しているのであれば、もっと法案はシンプルな形で出してくるべきではないのかなというふうに思います。それはどういう段階で出すのか、法案大綱なのか、法案要綱なのか。法案要綱といっても大体はもう形ができている状態なんですが、もう少し国会で直すのだという前提のもとで法案を政府も国会もつくっていかなければならないのではないかというふうに一つ思います。
　また、法案の形式に関しましても、最近は法律を読んでも一体どういうものなのかよくわからない、特に運用がどういうふうに行われるのかわからないような法案が多いわけですね。政令であったり省令であったり、次官通達、局長通達、課長通達、それを見ないと全くどういう運用をなされるのかわからないような法律が多いわけです。そういう中で、国会はやはりもう少し細かく法律で規定しなさいというふうに政府に対して注文をつけることも必要なのではないかというふうに思います。
　政府を監視するに当たって、一つ有益な手段とされるのが議員立法でございます。
　特に九〇年代の半ば、土井たか子さんが衆議院議長をやられていたあたりで、大変、議員立法が重要だということが叫ばれて、それ自体は私も賛同をいたすのですが、何が何でも議員立法でなければいけないんだという考え方は、議院内閣制をとる我が国においてはちょっと外れているのかなというふうに思います。やはり基本は、議院内閣制である以上、政府が出してくる法案を国会が審議するのでありますが、やはり政府として提案しにくい法案もございます。そのような法案について、野党なり与党の有志の議員が立法府の立場から議員立法をされるというのが一番いいのではないかというふうに思います。
　レジュメにも書いてありますが、民主党の皆さんがいる中で恐縮なんですが、一時期、対案としての議員立法というのを大変重視された時期があったと思うんですが、これははっきり言って議院法制局の大きな負担になっていたと思うんですね。一つの委員会の担当について議院法制局、二、三人しか担当がいない中で、ほとんど審議をされずに流されていく法案をたくさんつくるということは、これは政治的な意味は大変あると思うんですが、現実的な視点からいえば、ちょっとむだもあるのかなというふうに思います。
　そうした意味で、対案は対案なんですけれども、ことし民主党が出された年金法案というのは、大変プログラム法的で内容がよかったのではないかなというふうに思います。ここにも書いてありますが、橋本行革の行革基本法は、内閣官房の方で起案をしたものではありますけれども、大枠を定めた上で細かい法律を改正するステップを踏んでいるんですね。このような形がやはり国会が提出する議員立法にはふさわしいのかなというふうに思います。一つ一つの法案の、ここをどう変えますよという、一々法案改正文を書いていたら切りがないわけで、そういう細かい部分は官僚に任せて大枠を議員立法でつくる、そういうような慣例がこれから強くなっていけばいいなというふうに思っております。
　ちょっとレジュメが前後するんですが、国会は九〇年代の後半に決算行政監視委員会というのができまして、それとともに会計検査院に対して検査を要請することができるようになったと思います。
　しかし、実態はどうかと申し上げますと、先生方御存じのとおり、まだ二件しか検査が発令されていないわけでございます。衆議院一件、参議院一件。これは大変もったいないお話だと思います。会計検査院もなかなかの調査力を持っているわけでありますから、国会と会計検査院がもっと連動してさまざまな調査を行うべきではないかというふうに思います。
　それとともに、会計検査院は今、内閣からもある程度独立した機関でございますが、諸外国を見ても会計検査院的なものは、アメリカにしてもイギリスにしても議会に属しているわけでありまして、今の宙ぶらりんな会計検査院の立場ではなくて、この際、憲法改正を考えるに当たっては、会計検査院を国会の附属機関にするということもひとつ視野に入れてはいかがでしょうか。
　次に、内閣法制局についてお話をさせていただきたいと思います。
　憲法調査会でも、さまざま、この憲法の有権解釈権はどこにあるのだというお話がされてきたと思います。建前で申し上げれば最高裁判所なんでしょうが、現在の、具体的な訴訟がなければ憲法判断できないという状況であれば、抽象的な法体系を重視している日本、事が起きる前にどうなんだ、どうなんだと。九条の解釈は、集団的自衛権を有しているのか、有していないのか、集団的自衛権を有していないならば、こういう戦闘のときどうなんだ、どこまでがやっていいのか、やっていけないのかと。
　事が起こる前にいろいろな判断を重視する、抽象的な法体系を重視する我が国において、具体的な訴訟がなければ憲法を判断しませんという最高裁判所の権限では、やはり事実上、内閣法制局に判断をゆだねざるを得ないこの状況はいたし方ないのではないのかなというふうに思います。
　憲法改正を視野に入れるのであれば、私は明確に、憲法裁判所を創設すべきだと思いますし、現在の状況は明らかに法の不備、憲法の不備であるというふうに思います。日本の法体系と憲法裁判の前提となっているものが明らかに違うと思います。
　短期的な解決策としては、内閣法制局の長官に国会議員をするなどして、長官職の政治的責任を明確にしていく必要があるのかなというふうに思います。一応、内閣法制局の主管大臣は内閣総理大臣でありますが、法制局の判断がおかしいからといって内閣総理大臣を罷免するというのは、内閣総辞職に追い込まれる可能性がありますので、それは、はっきり言って余りできないわけですね。そういう意味で、内閣法制局の政治的責任をより明確にするには、長官職に国会議員を持ってくるのが一番早いのかなというふうに思います。その際、国会法の三十九条の兼職規定を改定する必要がございます。
　また、同様に、議会にも議院法制局という大変有能なセクションがありますが、こちらも内閣法制局に対しては余り力がなさ過ぎるのではないのかなというふうに思います。この際、議院法制局も局長職を国会議員にして、内閣法制局と議院法制局が政治家同士で議論できるようなシステムをつくってはいかがかというふうに思います。内閣法制局と議院法制局は、今はだんまりを決め込んでいるような状況、たとえ何か国会で内閣法制局の見解がおかしいという議論が起こっても、議院法制局は黙ったままですし、内閣法制局に対して異議を申し立てるシステムがございません。これを打破するために、法制局の中に国会議員を送り込むというのも一つの解決策ではないかと思います。
　しかし、もっと大きい視野に立てば、やはり憲法裁判所を設立する、今の最高裁では抽象的な憲法裁判はできないというお話が憲法調査会の中でもございましたので、やはり、この際、憲法裁判所を設立する必要があるのではないかなというふうに思います。
　こうしたときに、憲法裁判所は司法なのか、第四権、また違ったものなのか議論は分かれますが、司法が政治的な場に入ってくるのは司法の正当性をゆがめるというような御議論がございますが、では、果たして本当に最高裁判所がこれまで憲法判断を避けてきてばかりいるのかといったら、合憲判断は山ほどしているわけですね。違憲判断はあくまで余りしていないだけであって、今の最高裁判所も十分政治的な色彩を帯びていると思います。この点で、憲法裁判所をつくったら司法が政治に染まってしまうみたいな議論は当たらないのではないのかというふうに思います。
　そうした点も含めまして、国会でさまざまな、法判断であったり条文化であったり、そういう、今まで法制局の中であったり政府部内で行われてきた部分を、国会のこういう委員会や小委員会の場でできれば、より透明性が高まり、また、日本では全然盛んになっていない立法学のケーススタディーの積み重ねにもなっていくのではないのかなというふうに思います。
　そうしたときに一つ考えなければならないのは、やはりそうやって実質的に、修正を前提にしたり、ここで条文化をしていくには、やはり審議日数が今よりも当然必要になってくるわけですね。正直申し上げまして、今、余り重要でない一般的な法案は、大体、委員会審議、三時間か四時間で終わっているのが実情だと思います。そういう中で条文化をしていくような作業をしていくと、大変審議がきゅうきゅうとしてしまうと思います。
　ですので、この際、憲法改正を考えるのであれば、国会の会期というものも考え直さなければならないのかなというふうに思います。はっきり言って、私は非効率だと思います。会社も二十四時間、テレビで会議をできるようなシステムを備えているこの時代に、今は会期じゃないから何もできないなんというのは、ちょっと古い考え方、中世の王様の時代の議会なのかなというふうに思ってしまいます。この際、一年を通して国会を開けるようなシステムにしていくべきではないかというふうに思います。
　また、諸外国が法案の審査にどれぐらいの日数をかけているのかも一つ重要な研究論点ではないかなというふうに思います。
　今までは、基本的に、政府や与党の先生方に対して意見を申し上げたような形なんですが、野党の先生方にも、ちょっと一つ注文を申し上げたいのであります。
　行政監視、政府の監視というのは、大変、国会の重要な機能ではありますが、委員会において大臣の出席をやたらと今求めているような現状がありますが、やはり大臣は、第一には省内、各省の政策の企画立案が第一の仕事でありまして、国会に来てばかりいるのは本末転倒ではないのかなというふうに思います。国会の委員会で縛られて外遊にも行けない、省内の政策の把握もできない、そういうようなことがあるのは余り有益ではないのかなというふうに思います。
　イギリスに関しても、委員会においては、政務官、副大臣がどんどん答弁をしております。大臣の出席にこだわるというのは、皆様方が政府に回ったときに、やはり大変大きな足かせになるのではないだろうかなというふうに思います。
　また、大臣といっても生身の人間ですから、以前の大臣やずっと前の大臣の答弁との一貫性をつつくのもいかがなものかというふうに思います。より活発な議論をしていくには、多少の発言ミスがあってもいいのではないのかなと。そういう点で、もう少し野党の先生方には鷹揚になっていただいたらいいのかなというふうに思います。
　私、最後に国会の事務局についてもお話をさせていただきたいと思います。
　今、参議院と衆議院で事務局は独立しているわけですが、独立性は審議であくまで担保すればよいのであって、こういう後方支援に関しては、統合できるものはどんどん統合していった方がいいと思うんです。法制局にしても、片方の法制局だけだと七十人強ですが、両方合わせれば百五十人弱になるわけですね。それぐらいあれば、やはりもっと大きい仕事ができるのではないかと思います。国会図書館も、衆議院、参議院、どちらへも対応していますよね。ですから、衆議院と参議院の事務局、法制局を統合することも不可能ではないのではないかというふうに思います。
　最後に、憲法全体についてなんですが、戦後六十年となって、国家統治の前提、基本システムが、やはり終戦直後とは異なってきているのではないかと思います。ですから、憲法と現実が乖離しつつあるのであれば、やはり改正するのが一番だと思います。
　しかし、憲法九条、大変大きく議論の分かれる分野でございますから、そうした部分は後回しにして、実務的な改正を先に行うべきではないかというふうに私は思っております。
　そのときに、国会と内閣の関係がどのようであるのかというのは一つ重要なテーマであるというふうに思います。憲法の条文には直接関係のない部分でも、国会と内閣がどのような関係であるのかというのは議院内閣制においては重要なテーマでございますので、ある程度、どういうものであるのか、前提をしっかりとお考えになった上で新しい憲法を考えていただければというふうに思います。
　ありがとうございました。