○庭山公述人　社団法人自由人権協会代表理事で、弁護士をしている庭山でございます。
　本日は、公述人として御指名を受け、発言の機会を得られましたことに感謝申し上げます。
　人権協会は、全国選挙管理委員会委員長もしたことがあります弁護士海野晋吉を中心にして、一九四七年に法務省を監督官庁とする公益法人として設立された市民活動団体で、ことしは満六十周年を迎えます。党派性を排して、人権の擁護を唯一の目的として活動しており、弁護士のほかに学者の会員も多数おり、二〇〇三年には国連の経済社会理事会の特別協議資格を取得しております。
　当協会は、活動の理念の中心に憲法を置いており、特に、憲法の基本原理である国民主権、基本的人権の尊重及び平和主義をないがしろにする社会の動きに対しては敏感にならざるを得ません。そうした観点から、国民投票手続法案の審議経過を見守ってきました。当協会は、既に法案に対する意見を声明として発表しておりますが、本日の機会に改めて問題提起をさせていただきます。なお、資料として、当協会の二〇〇六年十月十八日付の意見書を配付させていただいておりますので、御参照ください。
　私の理解するところでは、政治的な状況を離れて中立的に法律を作成する場として、この委員会で冷静な議論がなされてきたように思っております。私は、そもそも、かかる手続法案を作成する必要が現時点であるのだろうかとの疑問はございますが、その点はおくとしても、ごく最近までは委員会の運営が民主的になされてきており、その結果、一年前の議論状況で異論があった幾多の点について、委員会の検討を経て、関係者の御努力で合理的な変更が加えられつつあることを評価することにやぶさかではございません。
　昨年五月に、私の所属する第二東京弁護士会で法案に関するシンポジウムを開催したところ、船田先生を初め五党の責任者に御参加いただき、大変実りある集会になりましたことも、各関係者の国民への説明努力の一環として大いに感謝した次第でございます。
　しかしながら、法案には、意見書で私どもが指摘したように、まだまだ議論を煮詰めなくてはならない重要な論点がございます。最近は、こうした論点を顧みることなく政治スケジュールを優先させる委員会運営が見受けられ、危惧する次第であります。憲法改正の政治的意思を貫徹する一環としての手続法の制定という位置づけを口にする政治家もおられるようでございまして、本委員会での議論が、中立的な装いのもとに、いずれ憲法の基本原理をなし崩しにする改憲まで至るのではないかとの危惧感を禁じ得ない状況になっています。少なくとも、中立的な手続法というある種の安心感が急速にさめていっているという思いをぬぐえません。
　そこで、中立的な手続法を作成するという視点からぜひ検討をお願いしたいのは、国会の発議が憲法の改正限界を超えたときの司法審査のあり方です。
　従前の委員会審議を振り返りますと、憲法改正には法理的な限界があり、手続法は当然に改正限界を超えない範囲内の改正をカバーするとの関係者間の一致した合意があったわけです。そのような関係者間の明示、黙示の了解があったからこそ、六党間での実質議論が踏み込んでなされてきたと理解しております。
　憲法の基本原理を踏みにじるような改憲の政治的可能性を視野に入れながらの手続法案作成作業ではなかったはずです。他の政党も憲法の基本原理を大事にするという立場に立っているという相互了解があって、この委員会の運営が成り立ってきたと理解しております。私も、また大部分の国民も、そのことを前提にしてこの委員会への協力を含めて審議を見守ってきたと思います。ですから、議員の先生方は、こうした政治家としての国民に対する姿勢を法案の中身で確認的に明らかにしていただくことは、政治家としての基本姿勢のあり方と思います。
　その観点で、改正限界を超えた発議がなされたときの処置のあり方を手続法に組み込むことが必要です。もっとも、ここに委員となっておられる先生方は、憲法の基本原理を損なうような改正はしないという確固とした政治的意思を有しておられると思いますので、それに反するような改正をおもんぱかって、殊さらに手続法にこの対処をあらかじめ取り入れるというふうなことに大変な抵抗感がおありであることはよく理解できます。
　しかし、この手続法が恒久的な役目を果たすことを期待されている以上、左右いずれをも問わず、現憲法の基本原理を変更する政治勢力が国会で多数をとったとしても、本手続法はそうした勢力を利するために作成されたものではないことを明らかにし、かつ、そのことを担保するために、憲法の理念を擁護するための司法審査の手段を手続法の中に組み込んでいただきたいのです。
　今申したように、司法審査の道を手続法に取り込むことは、本手続法の射程距離を画することによって、現在の国民の多くに対して安心感をもたらします。憲法の基本原理をどの政党も尊重することの証明がなされることになるので、憲法の基本原理に愛着を感じる大部分の国民にとって、かかる歯どめが明らかにされることが、司法への信頼を前提にすると、今後の憲法改正作業にとってもプラスこそあれマイナスはありません。
　くどいようですが、国民は手続法という衣の下によろいが隠されていないかということを気にしています。であるからこそ、基本原理を守ることの政治的なメッセージを強く出してもらうことが必要です。
　司法審査は、実務にたえ得る形でその制度化が可能です。
　当協会は、そのために、具体的に憲法改正限界を超えた発議がなされたときには、これに不満を持つ人がその発議の違憲の有無を司法審査にかけられることを提案しています。その審査は、発議から国民投票日までになされることが重要です。国民投票の結果が出てから、裁判所で改正が違憲であるなどとの判断が万一出たら、それこそ法治国家として収拾がつかない事態になりかねません。
　現在の法案では、国民投票までの周知期間は六十日から百八十日以内ですから、この期間は大幅にふやす必要があります。しかし、司法審査は短時間で結論を出す必要はありますし、判断の対象が非常に憲法の高度な理解を要するということを勘案しますと、最高裁判所のみが管轄権を有するとすることが考えられます。また、濫訴を防ぐためには、原告適格を国会議員に限定するなどの工夫もあっていいかもしれません。
　国民に主権があり、憲法の改廃も究極的には国民の意思によります。仮に改正限界を超えた改正案でも、国民投票で承認されてしまえば、その手続に誤りがあっても、またそれを革命と呼ぼうと何と呼ぼうと、新たな憲法の誕生であるという理解も可能でしょう。しかし、それは政治論であります。制度論としての手続法を作成する以上は、国民が改正の対象になっている案の憲法上の位置づけを明確に理解した上で国民投票を行わなければなりません。改正の限界を超えているのに、通常の手続法での改正ができるものとして手続を強引に推し進めることは、現憲法を裏切る行為で、国民を欺くことにほかなりません。
　もし改正の限界を超える改正案を発議するならば、憲法制定議会を設置するなど、政治的意思を前面に出した工夫を当事者が行わなければなりません。しかし、この手続法は、発議から国民投票までの間に総選挙を恐らく想定はしておりません。つまり、この手続法は、法的な革命を想定しないで、改正限界に触れることのない改正を念頭に置いて作成されていると理解できます。そうであるからこそ、司法審査の道をつくっておく必要があります。
　従前の小委員会の議論を拝見すると、発議から国民投票までのプロセスで司法審査を導入することが想定されていないとか、基本的には司法審査に適さないなどの意見が表明されています。しかし、この点の議論は十分になされているとは思えません。私が述べた趣旨での司法審査制度を組み込むことが、憲法の予定する改正手続の精神に反することがあるでしょうか。
　また、現行憲法が明治憲法の改正手続という形をとっていることに言及して、改正限界論に深入りし過ぎると、現憲法の正統性に疑問を生じかねないとの危惧を表明されている議員もおられるようです。しかし、この点については、次の点を指摘しておきます。
　まず、現憲法への改正は、一九四六年三月六日に内閣が憲法改正草案要綱を発表し、四月十日に帝国議会最後の衆議院議員総選挙が行われ、新たに選出された帝国議会で改正手続がなされています。確かに、改正という形式を踏んではいますが、その実質は、新たな憲法制定議会とも評価できる選挙を実施しており、法的な意味での革命の実体的な根拠があったということです。この点は憲法の教科書に載っているところです。したがって、現憲法は、改正という手続を便宜的に借用しただけでありますが、法的な革命としての正統性は十分にあるということであります。
　これに反して、今回の手続法は、少なくともこの委員会に結集されておられる有力議員の方々は改正を政治的な状況からできるだけ距離をとってその実現を目指すことを意図していて、その意味からは、革命を志向するのではなく、徹頭徹尾、手続を遵守することを通して改正の正統性を担保しようとしておられるということです。憲法改正を争点にした総選挙を想定しない手続になっております。いわば、可能な限り手続を純化させておられるということです。
　したがいまして、現在想定しているこの現憲法の改正は、明治憲法の改正とはその実態が異なります。今回の手続上で改正限界を超えた場合への対処を規定したとしても、そのことが翻って現憲法の正統性につばを吐く結果にはなり得ません。
　時間の関係で、最低投票率の点だけに触れたいと思います。
　この点については、従来の委員会の議論では、ボイコット運動を惹起するとか、憲法の規定する改正手続の加重要件になるという意見が出ているようであります。
　憲法九十六条で記載されているところの国民の承認に必要なその過半数という意味は、有効投票とか投票総数という説が多いようですが、日本語としては有権者の過半数という読み方もできます。そういう意味で、九十六条の読み方には幅があるのです。
　結局、問題は、憲法改正という重要性に対応する十分な要件は何かということになります。改正する以上は、朝令暮改の対象にしてはいけません。そうなっては、基本法の権威、憲法の規範力の低下につながり、国の大もとが崩壊することになりかねません。ですから、簡単には再改正できないだけの重みを国民が共通に感じとることが必要です。
　九十六条の要件を有権者の過半数の賛成が必要であると理解すると、最低投票率の導入などはその必要もなくなります。しかし、その解釈をとらないとしても、やはり政治的な重みを改正に付与するためにどうした工夫をすればいいのかという発想は、議員の方にとっても共通な課題であろうと思います。最低投票率を導入するという考え方は、改正に政治的な重みを付与するための有力な手段であることは否定できません。
　ところで、ボイコット運動というのは、余り好ましい運動とは私は思いませんが、意見の表明の仕方として、また運動の仕方としてこれを否定できるものではありませんから、これを理由として最低投票率導入を当然に否定することはできないと思います。
　次に、改正手続の加重要件になるかという点です。
　私は、国民投票で有効投票の過半数をとることは、憲法が要求する国民の承認の必要条件ではあっても、当然には十分条件にならないと考えます。九十六条の解釈の幅の中で十分条件を見出す作業が必要と思います。投票総数の過半数が必要であるとの議論があるのも、十分条件を満たすためには有効投票の過半数だけではだめではないのかという発想と疑問があったからにほかなりません。そうした発想は極めて健全な発想であって、議論をしておられる方も、みずからの案が加重要件になるとは思っておられなかったはずです。
　改正に政治的な重みを与え、そして憲法制定権者たる国民全体の意思を真に実現したと評価するに足りる投票行動を我々は国民に期待するのでありますが、その一工夫として最低投票率を導入することは、要件の加重ではなくて憲法の要求する十分条件を探るための手段であります。
　具体的な投票率をどう設定するかという点は、まさに国民の英知を集約する必要があります。この委員会で三月二十二日に公述人となられた江橋崇教授は、全体として法案に高い評価を与えておられますが、その教授も、少数の国民で改正されてしまう弊害に対処するための一方法として最低投票率制度を挙げておられることに注目したいと思います。
　ちなみに、国民投票で改正案が否決される事実上の弊害に対処するために、発議前にあらかじめ国民の意思を把握するという方法が提案されているようですが、この方法は政治的には賢明な方策であると思います。しかし、発議の要件として、かかる事前の予備的な国民投票ということを要求することにすると、それ自体が九十六条の加重要件という評価もあり得ましょう。
　私は、改正という国民の大事業を賢明に乗り切る一つの知恵と理解し、かかる事前国民投票を加重要件とは評価しませんが、最低投票率の制度もこれと同様の理解をして、真に国民全体の意思の発動と評価するに足りる制度的な工夫をさらにつけ加えていただきたいのです。また、絶対得票率という考えも工夫の一つではないでしょうか。これならば、ボイコット運動を誘発しないという見方もあるようですから、採用がより容易になるかもしれません。
　最後になりますが、この委員会での実質的な検討が積み重ねられた成果は大きいものがあったと思います。しかし、あと一年かけて、各公述人が指摘した問題などを検討されると、さらに国民にとって納得感が高まる法案になると思います。そういう意味で、さらに引き続き法案の徹底審議を継続していただきたいことを希望として述べさせていただきます。
　御清聴ありがとうございました。