○大竹公述人　大阪大学の大竹でございます。
　本日、予算に関して意見を述べる機会をいただき、ありがたく思います。
　配付した資料の最初のページと次のページに本日の意見の概要、そして三ページ目から意見の内容が書かれていますので、参考にしていただければと思います。
　初めに、令和四年度予算には、新型コロナ対策予算として五兆円の予備費が計上されております。予備費としての計上は、予期せぬ状況変化に備える点ではメリットがありますが、行政府に巨額予算を白紙委任している点は注意すべきことです。これについては、効果的な支出に努めること、事後的な検証が必要となります。中でも新型コロナ対策は、ＥＢＰＭ、証拠に基づく政策形成の観点から検討すべき論点が多いと考えております。
　ここでは、私が新型コロナ対策分科会、基本的対処方針分科会の構成員として議論してきた経験を基に、新型コロナ感染症対策とＥＢＰＭの観点から意見を述べさせていただきます。具体的には、政策目標を達成するための効率性、複数の政策目標がある場合のＥＢＰＭ、リアルタイムのＥＢＰＭ、情報提供の重要性とその効果検証、政策の見直しの必要性について述べさせていただきます。
　まず、政策目標を達成するために効果的な対策になっているかという点です。
　感染症対策として具体的な政策にどのような効果があるのかを、可能なら事前に分析し、事前に分析できないものは事後的に分析して、より効果的な対策に変更していくべきです。その際、具体的な因果関係が明確な政策と、緊急事態宣言や蔓延防止等重点措置のように、効果が不明確であるが状況変化に応じて行うべき政策というのを分けて考える必要があります。後者については、事後的に効果検証を行うことが必要です。
　次に、複数の政策目標がある場合のＥＢＰＭの在り方について述べさせていただきます。
　政策には複数の目標があることが多いわけです。例えば、新型コロナ感染症対策は、感染抑制と社会経済の両立という二つの政策目標になっています。しかし、両者にトレードオフの関係がある場合には、次の点を検討すべきです。
　まず、政策目標に最初から明確な優先順位がある場合には、感染対策と経済活動の間にトレードオフが存在しても、感染対策を重視するという政策は合理的です。トレードオフを無視して、感染を抑えることに最も有効な対策を検討すればいいのです。例えば、感染による健康リスクが甚大である場合や感染対策の期間が短い場合には、感染対策を優先するという考え方には合理性があると思います。
　次に、事前に政策の優先順位が決まっていない場合という点について議論をしたいと思います。
　この場合、専門家の役割としては、トレードオフを明記した複数の政策オプションを示すべきだというふうに思っております。
　例えば、第六波に対する政策を小林慶一郎さんと仲田泰祐さんと私の三人で提言を出しました。その提言の出し方としては、三つのオプションを提示しております。一つ目、緊急事態宣言などの行動制限による感染抑制。二つ目のオプションとしては、医療逼迫に伴う人々の自主的な行動変容、人々の価値判断による感染抑制。そして三つ目のオプションとして、従来の感染症法の枠組みの中で一時的なコロナ医療体制の変更という三つの政策オプションについて、メリットとデメリットを提示しました。
　オプションにはそれぞれメリットとデメリットがあり、どのオプションを選ぶかは価値観に依存します。専門家の役割は専門的知識に基づいて選択肢を提示することであり、そのオプションからどの政策を選ぶかは、国民の代表である政治家がすべきことです。政策決定が価値観を伴った意思決定であることから、専門家は、その知見に基づいて提出した判断についての説明責任を負いますけれども、政策の結果責任は負わないというのが原則だと思います。
　コロナ対策分科会の提言は、一つのものが出され、それを国が採択するかどうかというプロセスになっていたことが多かったと思います。これは優先順位が事前に決められている段階では適切だと思います。しかし、感染対策を重視した場合と社会経済を重視した場合で異なる分野に影響が出ることについて、専門家では一つの意見に集約することはできません。
　例えば、第六波でどのような出口戦略を取るべきかを判断するのは、オプションを提示する専門家ではなく、政府です。感染力は高いけれども軽症者の比率が高いというオミクロン株の特性に応じた対策については、医療提供体制や保健所の対応の大きな変更も含めて、政府が決断すべきだと思います。
　トレードオフには、現在世代内でのトレードオフと、将来世代と現在世代のトレードオフがあります。
　新型コロナ感染症は、高齢者が感染した場合の健康リスクが非常に高く、死亡率も高いという特徴があるため、行動規制による便益は現在の高齢者に集中します。一方、行動規制による感染対策のコストは、元々重症リスクが低い子供あるいは若年層にとっては大きいものです。彼らは感染対策による便益よりも大きな費用を負担しています。これは現在世代内でのトレードオフです。
　一方、行動規制によって結婚数や出生数なども低下するということが分かってきていますので、将来世代の命を減らすという意味で、将来世代に費用を負担させていることになります。これは現在世代と将来世代の間のトレードオフということになります。
　次に、客観指標が得られやすい分野と得られにくい分野にＥＢＰＭとしては注意する必要があると思います。
　新規感染者数、死亡者数など感染に関わる情報は毎日報道され、人々の関心を集めやすいものです。そのため、政治的にも重視されています。
　一方、社会や経済に感染対策が与えるリスクは毎日数字としては表れるわけではありませんし、感染対策の影響かどうかも判断しにくいものが多いのです。例えば、コロナ対策が強化された時期に、特に子供、若者の自殺が増えたことが明らかにされています。コロナ危機による自殺は約四千九百人であり、これは失業率上昇で説明できる部分というのは四分の一ほどしかないという研究もあります。
　緊急事態宣言で既婚女性の就業率が低下し、ドメスティック・バイオレンスが増えたというエビデンスもあります。学校休校は、子供の学力、非認知能力、健康にマイナスの影響を与え、特に、恵まれない家庭の子供たちへの影響が大きかったということも分かっております。婚姻数は約十一万件も減ったため、もし、これが将来、婚姻数の埋め合わせがないということであれば、失われた出生数は約二十一万人というふうに予測されています。水際対策で海外からの留学生が激減し、国際的なビジネス交流が減り、日本人の国際交流が減ったことは、長期的に日本社会に大きな影響を与える可能性が高いというふうに思います。
　しかし、これらの指標は、感染者数のように毎日報道されるわけではなく、因果関係を特定することも容易ではありません。したがって、政策担当者は、これらの指標が政策判断で過小に評価されないように注意すべきだと思います。そのためにも、平時からこうした分野のデータの蓄積を進め、危機対応できるような研究を蓄積しておくことが重要だと思います。
　次に、リアルタイムのＥＢＰＭについて意見を述べたいと思います。
　日々刻々と変わる感染状況に応じて対策を迅速に変えていく必要があります。そのためには二つのことが重要です。
　第一に、リアルタイムデータを整備し、活用できるようにすることです。
　日々の行政から得られる行政データ、これも利用可能です。携帯電話の位置情報から得られる人流データ、あるいはクレジットカードの利用情報、ＰＯＳデータなどの様々なリアルタイムデータがありますが、それらを個人情報保護の上で分析し活用する仕組みを整備すべきだと思います。
　特に、感染情報については、リアルタイムで得られるはずのものが、政府のデジタル化が遅れていたこと、個人情報の保護の問題があったことから分析が進まなかったという事実があります。政府のデジタル化を推し進め、平時からリアルタイムデータを用いてタイムリーに状況を把握できるようにすべきだと思います。これによって、政策効果をモニタリングし、効果検証を行い、エビデンスを蓄積することも可能になります。
　二番目として、不完全な情報の下でも迅速に政策判断に有益な分析を行える体制の構築が必要です。
　私も含め学術専門家は、厳密性、正確性を重視して、その成果を学術研究として発表されて、評価されてきます。そのため、感染の動き、政策効果について学術的専門家に意見を求めたとしても、まだエビデンスがないという下だと、分からないという答えを出すことが私を含めて多いというのが実際です。
　したがって、政策判断に有益な分析を迅速に行えるような体制を平時から維持しておく必要があります。だから、学術研究と政策分析には少し違いがあるということを認識しておく必要がある。その際には、政策側からどのような可能性があるかについて明確に示す、特に、基本ケース、楽観ケース、悲観ケースなど幅を持たせた上でシミュレーションを示すことが必要です。また、短期的、中期的、長期的な動きについての予測も重要です。当然、不正確な情報に基づいての予測ですから、事後的な検証をしていく必要があります。緊急事態において専門家にエビデンスを求める際には、学術的厳密性だけを追求し過ぎないこと、責任は政策を採択した政府にあることを明確にしておくことが重要だと思います。
　ＥＢＰＭについては、厳密なエビデンスがない政策をすべきではないという間違った解釈がされることがあります。新しい政策であれば、当然、エビデンスがないものや不十分なものが多いわけです。しかし、エビデンスがないから政策をすべきでないということにはなりません。特に危機時には、エビデンスが出るのを待っている間に膨大なコストが発生するという、時間イコールコストの意識を政府が持って政策判断することが重要だと思います。
　時間的な余裕がない場合には、政策効果が見込めるというロジックがしっかりしているということが大事ですし、その場合には政策の価値があります。ロジックの中にはどのような仮定を置いているかを明確にしておけば、どの仮定が間違っていたために政策効果が十分でないかということも検証できます。
　次に、情報提供の重要性とその効果検証についてお話しさせていただきます。
　日本の新型コロナ対策の特徴は、諸外国のように罰則を持った規制ではなく、罰則を伴わない努力義務という形を取るものが中心でした。実際、人流の動きは緊急事態宣言よりも感染者数の情報によって引き起こされていたということを示した研究もあります。規制と罰金あるいは補助金という組合せが政策の基本であることは間違いありません。しかし、その政策や情報をどのように伝えるかによって政策効果が大きく異なっていることが、今回の新型コロナ対策でより明確にされたと思います。
　感染対策への呼びかけ、あるいはワクチン接種率向上などは、情報提供の内容、手段、タイミングによって効果が大きく異なります。政策効果を大きくするために、情報提供にもＥＢＰＭの手法を活用すべきだと思います。
　医療では、新薬を認可する前に、新薬と偽薬をランダムに処方して、その効果が認められた場合に認可するという仕組みになっています。重要な政策については、そうしたランダム化比較試験を取り入れていくことを条件にしていくということも考えていくべきだと思います。
　具体例を紹介します。
　私は、感染予防行動を呼びかけるメッセージの効果検証を二〇二〇年の四月から七月、ワクチン接種意欲を引き上げるメッセージの効果検証を二〇二一年の一月から三月にかけて行いました。その結果は、あなたの感染対策で身近な人の命を守れます、あるいは、あなたのワクチン接種が周囲の人の接種を後押ししますといった、感染対策の利他的側面を強調したものが有効でした。
　ただし、メッセージの効果には人によって違いがあります。ワクチン接種を早めにする人と最後までちゅうちょする人には異なるメッセージが必要だと思います。そうしたことを明らかにしながら、効果的な情報提供をしていく体制をつくることが必要だと思います。
　これはコロナ対策に限りません。特に、社会的弱者には、情報が届かず、アウトリーチも難しいという実態があります。人々の行動変容が重要な分野には、健康、環境、防災、教育など、様々な国の重要政策があります。行動経済学や行動科学の知見を生かして効果的な政策を行うことが重要だと考えます。
　次に、政策の見直しの必要性についてお話しします。
　新型コロナ対策では、エビデンスが不十分なまま様々な政策が行われ、多額の予算が投じられてきています。これは、危機的対応としては合理的なものです。しかし、これらの対策の効果が十分にあったのか、副作用がなかったのかという視点で見直して、必ずしも効果がなかったものは予算を支出しなくてもよいという形に柔軟に変更できる仕組みにしておくべきだと考えます。
　不確実性が大きい状況では、このような柔軟な予算編成をしておくという重要性は大きいのです。後で変更できないという政策の下だと、対策を講じないという方向の選択をすることが合理的なものになります。それは迅速性が要求される状況では好ましくありません。医療提供体制の逼迫を防ぐために様々な補助金制度の制度設計がなされましたけれども、十分に機能してこなかったというのは事実です。この点については、随時修正されてきましたけれども、やはり感染拡大のスピードに間に合わないことが多かったと思います。
　新型コロナ感染症という危機において、コロナ対策に一時的に多額の支出が行われるのは当然だと思います。しかし、それはショックが一時的だという前提があって、そのショックからの回復後、コロナ対策費を日本経済が十分に負担できるということを想定しています。東日本大震災の際でも、その財源についての議論はされていました。コロナ後の財源についても議論をすべきだというふうに思います。
　持続化給付金、雇用調整助成金を中心とする経済対策は、新型コロナ感染症による一時的ショックがなければ倒産せず、解雇もされなかったはずの人たちを守るためのものです。この政策の効果で日本の失業率の急上昇を防いでいることは評価できます。しかし、それが過剰になっていないかをチェックすべきだと思います。一時的なショックを防ぐために対策を行ったとしても、必要以上に倒産を防いで非効率な企業の延命策になっていないかどうかという観点から見直しが必要だと思います。
　命を守るという点での新型コロナ感染症対策も似たことが指摘できます。日本の平均寿命は毎年延びていますが、二〇〇五年の季節性インフルエンザ流行の際のように寿命が減少したこともあります。新型コロナ感染症に対してどの程度まで感染抑制策を行い医療的対応をするのかというのは、高度な政治的判断です。しかし、新型コロナ以外の病気では同等のリスクがあっても特別な医療的対応あるいは社会的な行動規制をしないということに比べて、新型コロナ感染症の場合だけ特別に対応すべきであるということについては、政府はしっかり説明する必要があると思います。
　若者の自殺を増やし、出生数が減るほどの行動制限を続けること、子供たちの発達や学力の低下につながるような制限をすること、あるいは国際的な日本の立場を弱めるような水際対策の継続をする必要性があるのかを国会でしっかり議論する必要があるかと思います。政府の予算は国民の税金から支出されています。その税金は、現在の国民も負担しますけれども、現在の子供あるいは将来の子供も負担していくことになるからです。
　新型コロナ対策では、感染対策の負担が集中している一部の事業者や家計にターゲットを絞った支援の予算額が非常に大きいと思います。しかし、制度の谷間に落ちる困窮者も多く存在します。この方式では、そういった人たちを救うことには不十分だと思います。普遍的な補助金と税制を通じた一般的な所得再分配制度を活用していく必要があるかと思います。
　最後に、まとめたいと思います。
　新型コロナ感染症対策の予算及び政策は、ＥＢＰＭを有効に活用すべきことが多いわけです。不確実性が高く、新しい政策でその効果がはっきりしないものも含めて、迅速に政策対応する必要があります。その際、因果関係が明確になった上で行う政策と、それが不明確なまま行う政策、複数の政策目標がある政策なのか、そうでないのか、リアルタイムの政策分析に適した分析か、情報効果を考慮しているのか、政策の見直しを取り入れているのかという観点に注意すべきだと思います。中でも、複数の政策目標がある場合、計測しやすく目立ちやすい情報に偏った意思決定をしていないかに特に注意すべきだと思います。
　感染リスクに関する危機意識の共有だけではなく、コロナ禍での経済、文化、教育、健康に関する危機意識の共有も重要です。そのために、平時から社会経済的な課題についてデータエビデンスでしっかり把握し、平時及び危機時の両方に有効な政策的対応を進めるべきです。特に危機時には、エビデンスを待つ時間に膨大なコストが発生することを意識した政策判断が必要だと思います。
　以上です。どうもありがとうございました。