○下井参考人　千葉大学の下井でございます。
　行政法学を専攻している立場から、改正法案について若干の意見を述べさせていただきます。お配りいただいておりますレジュメに沿ってお話をさせていただきます。
　まず、「はじめに」でございますが、ここでは、法案についてコメントさせていただく前に、幾つか前提となることを述べさせていただきたいと思います。
　レジュメの最初のところでございますが、これは、私が行政法学の立場から公務員法を考えるに当たっての基本的な視点を示したものです。一々読み上げることはいたしませんが、このような視点に立つ者の意見としてお聞きいただければと思い、紹介させていただいた次第です。
　レジュメの続きでは、日本国憲法の条文をお示ししております。この憲法十五条の定めから公務員の政治的中立性という原則が導かれ、そして、この政治的中立性を実現するため、言いかえれば、政治的な情実人事を排除するために、国家公務員法は、公務員の任用が能力の実証に基づかなければならないという、いわゆる成績主義の原則を採用しているところです。そして、この成績主義の実現を図るための具体的な手法と申しますかツールが、採用に当たっての競争試験あるいは選考であり、また、昇任や降任、転任の決定を基礎づける人事評価というシステムであるということになります。
　さらに、レジュメの二ページでございますが、身分保障原則。この身分保障原則という概念は時々誤解される概念でございますが、身分保障、つまり、法律や人事院規則等に定める合理的な理由なしには公務員を免職するといった不利益処分を受けることはないという原則、概念、理念でありまして、この身分保障原則は成績主義を裏から支える、担保する基本原則である、このことも忘れてはならない点であろうと考えます。
　以上のように、競争試験、選考、人事評価、そして身分保障といった制度による成績主義の担保といった一連のシステム、これらを通じて政治的中立というものを確保し、公務員が全体の奉仕者であることを保障する、もって適切な行政サービスが提供される、その蓋然性を高めるという点が公務員制度のかなめとなる理念の一つと考えます。この点を踏まえますと、人事院という、中立的第三者性、そういう性格が制度的に保障された組織の重要性が重視されるべきであろうと考えます。
　人事院の重要性はまた別の面からも指摘しておかなければなりません。
　レジュメでは憲法二十八条をお示ししておりますが、公務員の多くは、民間労働者と同様、勤労者、つまり労働者ですから、憲法二十八条による労働基本権の保障が当然に及びます。しかし、公務員につきましては、その職務の公共性、地位の特殊性から、一定程度までは労働基本権が制約されなければなりません。ただ、この制約が憲法が保障する基本的人権の一つの制約である以上、ただ単に制約すればよいということにはなりません。制約の代償措置が講じられることが必要となります。これは先ほどの島田先生の御意見にもあったところですが。そのような代償措置の代表例が人事院による給与勧告制度であるということは周知のとおりでございます。
　そうしますと、労働基本権を制約する法制度を維持する以上は、人事院に一定の代償機能を持たせない限り、憲法との関係でさまざまな問題が生じ得るということになります。この点は、争議権の禁止を合憲とした一連の最高裁判決が認めるところであります。
　なお、以上のような成績主義の重要性、そして労働基本権制約の代償の問題は、いずれも一般職公務員にのみ当てはまることでございまして、特別職の多くについては無関係のことになります。この点は、後ほど少し関係してくる点がございます。
　続きまして、今回の法案について、ポイントを絞って簡単に意見を述べさせていただきます。レジュメでは三ページになります。
　まず、幹部職員等の人事の一元管理についてですが、この点に関する法案の重要ポイントの一つは、レジュメでもお示ししておりますが、幹部職員等の任免を二段階に分けるという点にあると思います。
　一々御説明することはいたしませんが、（１）の第一段階の審査と（２）の第二段階の審査とでは人選びの際の着眼点が異なっているという点に着目いたします。すなわち、（１）第一段階における適格性審査とは、これは標準職務遂行能力を有することを確認するための審査ですから、そこでの人選びの着眼点というか基準は、（ア）標準職務遂行能力ということになります。これに対し、（２）第二段階の具体的な任用行為における着眼点、基準は、１選考の場合においても、２昇任その他の場合においても、（イ）当該幹部職への適性ということになります。
　このような任用システムとなっているわけですが、成績主義の保障という観点から、二点、気になる点がございます。
　第一点目は、（２）の第二段階で登場する選考あるいは人事評価、これらは現在の国家公務員法上は、先ほど申し上げましたように、成績主義を実現するためのツールとして制度化されているわけですが、これらのツールが、国家公務員法改正案の幹部職員等人事においては、レジュメの（ａ）で書かせていただきましたように、（２）の第二段階でしか用いられないことになっております。（１）の第一段階ではこれらのツールが予定されておりません。（１）の第一段階、これは（ア）標準職務遂行能力を判定する手続ですから、成績主義を排斥するものではないのでしょうけれども、しかし、成績主義を保障するための制度的工夫が抜け落ちているのではないかと考えるわけです。
　以上が第一点目です。
　第二点目は、レジュメの（ｂ）の下の米印のところで御紹介しておりますように、現在の国家公務員法は、選考についても人事評価についても、（ア）標準職務遂行能力と（イ）適性とのいずれをも判定するためのツールとされております。しかしながら、改正法案が予定する制度におきましては、その上の（ｂ）のところですけれども、選考や人事評価の判定対象が（イ）適性のみに限定されております。つまり、成績主義実現のためのツール、選考や人事評価といったツールが機能する局面が狭められているのではないか。以上が第二点目です。
　以上の二点からいたしますと、国家公務員法改正案の幹部職員等の任用制度は、成績主義の理念を排斥するものではありませんが、現在の国家公務員法における一般職職員の任用制度に比べますと、成績主義を実現するための手だて、保障が不足しているのではないか、その結果、成績主義の理念が弱められたものになっているのではないかと考えられるわけです。幹部職員等といえども一般職であるわけですから、政治的中立、そのための成績主義という原則、これは憲法上の理念だと思いますが、こういった点を重視する私の立場からすれば気になる点でございます。
　確かに、（１）の第一段階の標準職務遂行能力の確認審査は「公正に行うもの」となっております。かかる定めによって、成績主義の実現が確保されるということなのかもしれません。しかし、このような抽象的な文言だけで十分なのか、具体的に保障するための制度的工夫がさらに加えられるべきではないかという疑問が残ります。
　また、（１）の第一段階の審査は、「政令で定めるところにより、」行うものという条文になっております。そして、この政令を定める際には、レジュメの四ページでございますが、「人事院の意見を聴いて定めるものとする。」となっております。
　先ほど申し上げましたように、人事院が、政治的中立、成績主義を体現する機関としてふさわしいものであるということを踏まえますと、このような形で人事院の関与を認めることで成績主義が実現されるのだということなのかもしれません。
　しかしながら、（１）の適格性確認審査についての政令で一体何を定めるのか、国家公務員法の改正案では明らかにされておりません。政令で何を定めるのか、一定程度までは法律で明確に、またはある程度詳細に定めなければ、成績主義重視の観点からは疑問が残るのではないかと考えるわけです。
　なお、この点につきましては、人事評価についての現行法の定め、これはレジュメの四ページの注の（11）でお示ししている七十条の三の第二項ですが、このような定めが参考になるように思われます。さらに、人事院の関与の程度についても、これはやや疑問があるところで、この点は、後に述べます級別定数についての定めが参考になると考えます。
　いずれにしましても、国家公務員法改正案の趣旨は、成績主義の要請を弱める、現行法に比べれば弱める任用制度を導入するということのように思えます。少なくとも、条文上はそのように見えます。しかし、そのような任用制度は、一般職の枠内においてではなく、そもそも現行法が成績主義の対象とはしていない特別職を活用して構築するのが筋と申しましょうか、少なくとも、我が国の公務員制度の法体系とは整合的であろうと考えます。あくまでも一般職制度の枠内での改革というのであれば、幹部職員等ではあっても、成績主義に基づく任免を保障することが肝要であると考えるわけです。
　幹部職員等任免手続については以上です。
　レジュメの続きで書かせていただいた二点については、御参照くださいということにさせていただきます。
　続きまして、レジュメの五ページ、人事院の権限削減について意見を申し上げます。
　先ほど申し上げましたように、人事院は、中立の第三者的機関として、公務の政治的中立性を確保するための成績主義、これを体現するのにふさわしい組織であろうと考えます。すると、成績主義、さらには身分保障に係る事務については、可能な限り人事院の所轄とする、あるいは内閣人事局の権限にするとしても、できるだけ人事院の関与を認めるべきであろうと考えます。
　このような観点からすれば、今回の国公法改正案は、採用試験に関する事務について、人事院の権限を一定程度削減し、採用試験により確保すべき人材に関する事項について政令で定めるものとしつつ、この政令を定めるに当たっては、人事院の意見を聞くこととしているわけですが、この制度については重たい意味が持たされるべきであろうと考えます。
　また、人事院については、労働基本権制約の代償措置を担う組織である点も重要です。
　民間であれば、労使交渉の対象となるような事項、すなわち勤務条件について、公務員の場合は法令で規律すべきはやむなし、勤務条件法定主義と言われるものですが、これは私は当然だろうと考えます。
　もっとも、私は、二〇一一年の国家公務員制度改革関連法案のように、法令案を協約で策定する制度というものを否定するものではございません。それはともかくといたしまして、労働基本権の制約を維持する以上、勤務条件に関する法令等の策定に当たっては、可能な限り人事院の関与を認めることが、公務員を含めた勤労者に労働基本権を保障する憲法の趣旨に即すと考えます。この点で、給与法の改正案が、内閣総理大臣による級別定数の設定に当たり人事院の意見を十分に尊重するとしている点は、極めて重要だろうと考えます。
　確かに、級別定数の設定は予算や人事管理にかかわりますので、この点に着目すれば、任命権者が決定すべき管理運営事項と言えます。しかしながら、他方、職員にとっては、みずからの給与に密接にかかわる重大関心事でありますし、また、昇進の見通しという点でもこれは重要であると思います。我が国のように閉鎖型任用制の公務員制度が実態である場合、昇進の見通し、昇進経路というものは、アメリカのような開放型任用制の国と比べ、より職員の関心度が高いものであるはずです。閉鎖型と開放型の違いは、注の（15）をごらんください。
　かかる観点に着眼すれば、級別定数は当然に勤務条件であろうと考えます。つまり、管理運営事項であると同時に、勤務条件だ。そもそも、管理運営事項と勤務条件が二律背反の関係にあるわけではないということは広く承認されているところですし、そう考えますと、そもそも管理運営事項にかかわらない勤務条件というのは余り考えられないように思います。
　最後に簡単につけ加えておきますと、我が国の国家公務員法、地方公務員法は、アメリカの法制度をモデルとしていることは明らかです。したがいまして、開放型任用制を前提とした法制度のはずです。しかしながら、実態においては、閉鎖型を中核としたシステムになっていることは言うまでもなく、この点におきまして、実は、法制度の建前と実態の間に乖離があります。公務員制度改革に当たっては、このような乖離がどのような支障をもたらしているのかという視点も必要であろうと考えます。
　以上、雑駁ながら、一行政法研究者としての意見を述べさせていただきました。
　御清聴ありがとうございました。