○西尾参考人　西尾勝でございます。
　私は、平成六年以降現在に至るまでに設置されました累次の地方制度調査会の委員を務めてまいりました。また、第一次の地方分権改革では地方分権推進委員会委員を、そして第二次の地方分権改革では地方分権改革推進委員会委員長代理を務め、第一次、第二次の地方分権改革のいずれにも深くかかわってまいりました。
　まずは、第三十次地方制度調査会の審議経過と答申の骨子について申し述べます。
　私が会長を務めました第三十次地方制度調査会に対する総理からの諮問事項は三つありました。このうち、議会のあり方を初めとする住民自治のあり方につきましては、平成二十三年十二月に地方自治法改正案に関する意見を取りまとめました。これは平成二十四年の地方自治法改正に既に結実しております。
　平成二十四年一月以降は、我が国の社会経済、地域社会などの変容に対応した大都市制度のあり方及び東日本大震災を踏まえた基礎自治体の担うべき役割や行政体制のあり方という二つの諮問事項について調査審議を行いました。
　平成二十四年十二月には、大都市制度についての専門小委員会中間報告を取りまとめ、平成二十五年一月以降は、基礎自治体に関する議論等を行いました。平成二十五年六月、これらをまとめた、大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申を安倍総理に提出いたしました。
　今回の答申は、人口減少社会への対応が主要なテーマとなっております。今後の急速な人口減少、居住地域の点在化、単独世帯の増加といった社会情勢の変化に伴いまして、医療、介護、教育、交通、災害対応などなどの分野で基礎自治体の役割がふえるとともに、住民一人当たりのコストも増大していきます。
　このような中、人々の暮らしを支え、経済を牽引していく核となる都市やその圏域を戦略的に形成し、その上で全国の基礎自治体が人々の暮らしを支える対人サービスを持続可能に提供していく仕組みが必要だという認識に立ちまして、大都市制度の改革や基礎自治体の行政サービス提供体制等について答申をしたところでございます。
　大都市制度に関しましては、横浜市や指定都市市長会が提唱する特別自治市構想や、大阪府市を統合するいわゆる大阪都構想など、各方面からさまざまな提案がなされておりましたが、専門小委員会においては、それぞれの関係者からのヒアリングを行いました。
　いずれも、おおむね、指定都市と都道府県のいわゆる二重行政の解消、指定都市内部における住民自治の拡充という二つが主要な課題となっておりました。
　いわゆる二重行政の解消に向けましては、県費負担教職員の給与負担など、指定都市、道府県の多くが移譲に賛成している事務や、都道府県条例で移譲実績のある事務について、移譲を基本とし、同種の事務を処理する主体を極力一元化することが必要だとしております。
　このほか、指定都市と都道府県が同種の任意事務等を調整する協議会の設置、協議が調わない場合の何らかの裁定等の仕組みが必要だと指摘しております。
　人口規模が大きい指定都市におきまして、住民に身近な行政サービスについて、住民により近い単位で提供するいわゆる都市内分権につきましては、区の役割の拡充、区長に独自の人事、予算等に関する権限の付与、区長を市長が議会同意を得て選任する特別職にすることなどを選択可能にすべきだとしております。また、市議会内に、一または複数の行政区ごとの常任委員会を設置すべきだとしております。
　今回の法案では、区の事務を条例で定めることとするほか、総合区の制度の創設、指定都市都道府県調整会議の設置、指定都市都道府県勧告調整委員の制度等、おおむね答申に沿った内容が盛り込まれており、評価しているところでございます。
　区常任委員会の設置につきましては今回の法案には盛り込まれておりませんけれども、地制調における議論の過程では、区に議会を置くという案もありました。選挙に伴う追加的費用に対する懸念等も考慮いたしまして、現状において実現可能な案として、市議会内に、区選出市議会議員を構成員とし、一または複数の区を単位とする常任委員会を置く案を示したものでありまして、できれば法案に盛り込んでいただきたかったと私は考えております。
　今回、諸般の事情によりまして法案に盛り込まれなかったことにつきましては、やむを得なかったのかというふうに思われますけれども、人口規模の大きい指定都市において、区の行政に対し住民の声を適切に反映できるようにする上で、議会の役割は極めて重要であると思っております。
　この点につきましては、指定都市の議会関係者の理解が重要であります。現行法のもとでも、条例によりまして、区単位の常任委員会の設置は可能でありますので、各団体の賢明な御判断に期待しております。
　また、区長公選制につきましては、地制調におきましても、住民自治の拡充のために必要であるとする意見に対しまして、行政改革の観点から不適当なのではないかという意見や、公選により市長と別に選ばれた者を市長の補助機関である区長といたしますと、市長と区長の党派が異なることになる可能性もありますので、指定都市全体の都市経営を一体的に行うという観点から不適当ではないかとする意見などがありました。
　そこで、これらの意見を踏まえまして、答申におきましては、区長に独自の権限を持たせる場合には、区長について、市長が議会の同意を得て選任する特別職とすべきであるとし、区長を公選とすべきかどうかについては、引き続き検討する必要があるとしております。
　地制調における調査審議が進む中、これとは別途に、平成二十四年八月、国会におきまして、七会派の共同提案により、大都市地域における特別区の設置に関する法律が成立いたしました。このため、地制調では、同法において総務大臣との協議事項とされている事務分担、税源配分及び財政調整を中心に、同法に基づき特別区を設置する際に留意すべき点を整理したところでございます。
　答申では、道府県での特別区の設置によりまして国や他の地方自治体の財政に影響が生じないように特に留意すべきであること等を指摘しております。
　指定都市市長会から御提案のありました特別自治市構想につきましては、全ての都道府県、市町村の事務を処理することによる、いわゆる二重行政の完全解消、効率的な行政体制、政策選択の自由度向上に意義があるということは認めつつ、何らかの住民代表機能のある区の必要性、警察事務の分割による広域犯罪対応への懸念、全ての道府県、市町村税を賦課徴収することによる周辺自治体への影響といった諸点につきまして、さらに慎重な検討が必要だといたしました。以上を踏まえ、答申では、まずは、都道府県から指定都市への事務と税財源の移譲によりまして、実質的に、極力、特別市に近づけていくことといたしました。
　平成二十五年一月以降は、人口減少社会における基礎自治体の行政サービス提供体制について調査審議を行いました。
　市町村合併につきましては、行財政の効率化、広域的なまちづくり等の成果がある一方で、専門職員の不足であるとか行政区域の広域化等に伴うさまざまな問題点も存在するということが認識されました。
　そのような中、自主的な合併や、市町村間の広域連携、都道府県による補完など多様な手法の中で、各市町村が最もみずからに適したものをみずから選択できるようにする必要があるとしております。
　そこで、今回の答申では、人口減少社会への対応につきまして、大きく三大都市圏と地方圏と二つに分けまして、それぞれについて処方箋を示したところでございます。
　地方圏につきましては、指定都市、中核市、特例市のうち、地域の中枢的な役割を果たすべき都市、これを答申では地方中枢拠点都市と呼びましたが、この地方中枢拠点都市等を中心とした連携、それ以外の定住自立圏施策の対象地域では、定住自立圏の取り組みの一層の促進、地方中枢拠点都市等から相当距離があるなど、市町村間の広域連携が困難な場合は、地域の実情を十分踏まえた上で、都道府県による補完も選択肢の一つだとしております。
　一方、三大都市圏につきましては、面積は狭いけれども、規模、能力が一定以上ある郊外、サバーブの都市の間で、水平、相互補完的、双務的な役割分担を促進する必要があるとしております。これらの地域における合併につきましては、特に三大都市圏の市町村に対しまして、自主的な選択の尊重を前提とした上で、その成果や課題について十分な情報提供が必要だといたしました。
　答申では、これらの連携を一層進めていくために、自治体間の柔軟な連携の仕組みを制度化すべきだとしました。今回の法案に盛り込まれております連携協約は、これを法制化しようとするものだと評価しているところでございます。
　具体的には、事務分担だけでなく、政策面の連携も含めて、地域の実情に応じた連携が可能であること、組合や協議会のように別組織をつくらない、より簡素で効率的な相互協力が可能であること、議会の議決を経ることとされていて、紛争解決の手続も用意されていることで、安定的、継続的な連携が可能であることがポイントであるというふうに思っております。
　既存の定住自立圏構想は、中心市が周辺の市町村にかわって広域的なサービスを実施する上で中心市の財政負担をどう手当てするかという課題があります。
　今回、連携協約の制度が法制化されることで、より安定的、継続的な連携が可能となりますことから、適切な財政措置と組み合わせることで、地方中枢拠点都市圏の形成が進むことを期待しております。
　次に、地方分権改革と第四次分権一括法案について、私の所感を申し述べさせていただきます。
　平成五年の国会による地方分権推進決議から始まりました第一次の地方分権改革は、機関委任事務制度の全面廃止、行政的な関与の縮小、緩和とその定型化を中心に、自治体の自由度を拡充する改革を基調としたものでありましたが、多くの課題が将来に残されました。
　第一次分権改革におけるこの残された課題は、地方分権推進委員会の最終報告の最後の章におきまして、第一に地方税財源の充実確保、第二に法令等による義務づけ・枠づけの緩和、第三に事務、権限の移譲、第四に地方自治制度の再編成、第五番目に住民自治の拡充、第六番目に地方自治の本旨の具体化という六項目に整理されております。
　平成十八年に設置されました地方分権改革推進委員会、会長の名前をとって丹羽委員会と俗称されましたが、この委員会では、これらの残された課題に精力的に取り組みまして、義務づけ・枠づけの見直し、基礎自治体への権限移譲、国の出先機関の見直し、国と地方の協議の場の法制化、地方税財政の充実強化等、幅広い事項が勧告されました。
　地方分権改革推進委員会が特に力を入れました義務づけ・枠づけの見直し、基礎自治体への権限移譲につきましては、これまで一次から三次の分権一括法により着実に推進されてきたことは、高く評価したいと思っております。
　そして、国の出先機関の見直し及びこれに伴う国から地方への事務、権限の移譲等が現在まで引き続き残された課題となっておりましたが、現時点で、出先機関の統廃合に着手するようなことは決して得策ではないのではないか、今回、国から地方への事務、権限の移譲等について、第四次分権一括法案により着実に推進することは、現実的な対応だというふうに私は個人的に考えております。
　また、今回の第四次一括法案におきまして、第三十次地方制度調査会で示された都道府県から指定都市への事務、権限の移譲等についても迅速に法制化され、県費負担教職員の給与負担等に関する事務、権限の移譲のように、指定都市が長年求めてこられた課題の解決もその中に含まれているということは、極めて意義の深いことであると申せます。
　最後に、まとめとしまして、以下のことを申し上げさせていただきます。
　地方自治制度につきましてはさまざまな改革案が提案されておりますけれども、実現には問題点も多々あります。
　地制調では、現行の都道府県、市町村の二層制を前提にいたしまして、人口減少社会への現実的な対応策を示しました。これを受けて立案された今回の法案は、実現性の高いものというふうに評価しております。
　指定都市制度の改革は、昭和三十一年の指定都市制度創設以来の大きな制度改正でありまして、これを一歩前に進めることはまことに意義深いことだと思います。
　連携協約制度は、人口減少社会にあって、基礎自治体の行政サービスを持続可能なものにするために不可欠なツールであります。これが法制化されれば、市町村合併ではない新たな形を地域で選択できるようになります。
　今後は、単独であらゆる公共施設を維持し、全ての行政サービスを提供するといういわゆるフルセットの行政の考え方から脱却することが重要であります。集約とネットワーク化を進めるため、各自治体の意識改革が求められます。
　都市は、そこで生み出される富をその都市だけに使うのではなく、近隣の地域も含めて必要な行政サービスを提供していかなければなりません。それが都市の責任であり、核となる都市のリーダーシップに期待しております。あわせて、広域行政を担う都道府県が適切にその役割を果たすことが求められます。
　今後の地方分権改革に関しましては、これまでの地方分権改革の成果をフルに活用して、地方分権改革の成果を地域住民にまで還元するように努めることを強く望んでおります。
　地方分権改革は決してこれで終わりというわけではありませんで、これからも息の長い取り組みを続ける必要があることは言うまでもありませんが、当面は、従前から継続している課題に着実に取り組むことが重要であります。あわせて、地方公共団体側は、シンクタンク機能等を強化して、地方分権改革に関して、これまで以上に幅広く、積極的な提案を行っていかれることが極めて重要であると考えている次第であります。
　私からは以上でございます。どうもありがとうございました。