maxzt/OpenJA huggingface dataset:
○森田参考人　お答えいたします。
　その点につきましても、議会と公選で選ばれた内閣総理大臣の関係は大変難しゅうございますし、いろいろな条件によって変わってくるのではないかと思います。
　いずれにしましても、内閣総理大臣の存在自体が議会以外のところにその正当性の根拠を持つということですので、二元的な代表関係になるわけでございます。その場合に、両方を選ぶ国民の意思が一致しておりまして、同じ考え方、同じ政策の人を両者で選ぶとしますと問題はないわけでございますけれども、問題になりますのは両者がずれた場合、わかりやすく言いますと、少数与党の形で議会ができた場合にどうなるかということだと思います。これにつきましては、いろいろな可能性があろうかと思います。今、不信任ができないのではないかというお話がございましたけれども、考え方によってはそういう制度もないわけではないと思われます。
　両者の関係について簡単に論理的な可能性を考えますと、全く対等な場合と、首相の方が議会よりも優位に立ち得る場合、両者を調整しなければなりませんので、どちらかが優位な最終的な決定になるという形をとる場合、そして、議会の方をむしろ逆に優位にする場合、論理的にその三つの可能性があると思います。
　両者が純粋に対等な場合というのは、権力分立の観点からいいますと、集中させないという意味ではいいわけですけれども、両者の意見が対立して、それが譲り合わない場合には、これはいわゆるデッドロック状態になりまして、国政に停滞を生じるということにもなりかねません。これが非常に難しいところでして、次第に両者が妥協し、歩み寄るというようなメカニズムがあればいいわけですけれども、制度的にそういうものはなかなか考えにくいのかもしれません。
　具体例で申し上げますと、そうした形での権力分立というものをとっておりますのは、恐らくアメリカ合衆国だけではないかと思います。かの国の場合には、いろいろな地理的な条件もございますし、かなりデッドロック状態があったとしても、粘り強く妥協点を探していくような政治的な習熟というものが今日ではできているのであの国の制度は動いているかなという気がしますけれども、ほかの国がそのまま採用できるかどうかは別の問題でございます。
　次に、首相の方が優位というのはどういうのがあるかわかりませんけれども、首相ではございませんけれども、我が国における地方公共団体の首長、知事、市町村長とそれぞれの議会の関係は、ある意味でいいますと、長の方が優位に立つ関係ではないかと思います、こちらでは不信任と解散が置かれているわけでございますけれども。逆に、この場合には、少数与党になった場合には、野党の多数党の方もそれほど大きな力を発揮できないという現象があらわれてくるのではないかなと思います。
　当然のことですけれども、総理大臣の方が何らかの意味で強い地位に立つとしますと、相当大きな権力を持つわけですから、独裁化というのはちょっと言い過ぎかもしれませんけれども、よく言われているように多大な権力を持ち過ぎてしまうという危険がある。こういう場合に、もしその人がふさわしくない場合にどういう形でやめさせるのかというのが大変難しい問題になろうかと思います。
　他方、今度は、議会が優位の場合はどうかといいますと、これは、実際にリーダーシップを得て国民から選ばれた総理大臣なわけでございますけれども、その総理大臣は議会に対してかなり気を使わなければいけない、そのことがリーダーシップの発揮をかなり妨げることになるのではないかと思っております。
　これにつきましては、にわか勉強でございますけれども、資料をいただきまして少し見てまいりましたけれども、イスラエルの首相公選制はこの形ではないかな、議会優位の首相公選制ではなかったかなという気がしております。かの国の場合には、かなり自立的な少数政党がたくさんあるという政治情勢のもとで、しかも、比例代表制を採用したのが、この仕組みがうまくいかなかった原因のように言われております。
　いずれにいたしましても、百二十人の議会のうち、六十人で不信任で、八十人で罷免ですか、数はちょっと正確に覚えておりませんけれども、そうした形で議会が力を持っているところでは、公選首相の場合には、議会に正当性の根拠を持っていないだけにかえってリーダーシップを発揮しにくくてよくない結果になってしまったのではないか、これがイスラエルではないかと思っております。
　結論といたしましては、なかなかベストの答えというものはないわけでございますし、私自身は、冒頭に申し上げましたように、そういうこともございまして余り首相公選制については積極的な考え方は持っておりません。
　以上でよろしゅうございますでしょうか。
○中山会長　ありがとうございました。
　以上をもちまして私の質疑は終わります。
　次に、質疑の申し出がございますので、順次これを許します。坂井隆憲君。
○坂井委員　自由民主党の坂井隆憲でございます。
　ただいま先生の方から、イギリスの議院内閣制、議会と行政の対立よりも、与党と野党という形のことを言われました。ちょうど先生は地方分権、地方自治制度についても御専門でありますので、その点でもちょっとお聞きしたいと思います。
　イギリスの場合は、御承知のように自治体の長というのは間接公選ですから、政党に入っておかないと大体トップになれない。中央の政党の力が非常に強くて、地方自治体は、いわゆる包括的な権限を与える包括権限付与方式と制限的な権限を与える付与方式とありますが、イギリスの場合、どちらかというと制限的に渡されている。ですから、そういう意味で、政党に入るのが当たり前になっているのがイギリスの場合です。
　日本の場合は、御案内のとおり、県も市町村長も選挙で選ばれますし、そして予算の編成権が行政権にあります。しかし、一般的には、大統領制のもとでは行政府が予算編成権を持つのは本当はおかしいんですけれども、日本の場合は、地方自治体は行政権が予算編成権を持って、議会も選挙で選ばれますが、それをいわば監査するといいますか、チェックするといいますか、ひどい話になると、自分の地域に予算をもらいたいというような陳情だけに終わってしまっているというのが実態のような感じがします。
　そうなりますと、全国の地方自治体を見ても、大体、県市町村議員というのは政党に所属しない方が得だという形で、特に町村議員ほどそうですが、無党派になりやすい。その場合には、地方がそういうことですから、どうしても国と地方を結ぶパイプがなくなっていきます。これから地方分権がどんどん進んでいくときに、地方分権を進めるのはいいんですが、どういう形で国と地方を結んでいくことを考えればいいのか。
　例えば、御案内のとおり、ヨーロッパではパリ市長を国会議員が兼ねるというケースもありますし、あるいは、昔、日本でも東京都議会議員が国会議員を兼ねるということもありました。あるいは、地方に国のいろいろな出先機関をつくって、相互牽制し合うという形でのパイプもありました。
　そういう意味で、これからどういう形がいいのか。これは、憲法の九十三条上の地方自治体のトップをどういうふうに選ぶかということにも絡んできます。これは、御案内のとおり、ＧＨＱが直接選挙を推奨し、当時、内務省はどちらかというと間接選挙だったわけですが、その辺について、地方分権の絡みの中で政党等の話も出ましたので、御意見を伺いたいと思います。
○森田参考人　お答えいたします。
　今、我が国における地方公共団体の制度と、特に国との関係、あるいはその内部における行政機構のお話だったと思います。
　論点は二つあると思いまして、一つは、国との関係で地方自治体はどうなのかということと、もう一つは、地方公共団体の内部における首長と議会の関係をどうするかという点に分けられるかと思います。
　前者について申し上げますと、現在、地方分権改革推進会議の方でそのことを検討しておりますけれども、前にございました地方分権推進委員会の方で行いましたのは、国と地方の関係といいましても、幾つかのパイプといいますか、幾つかの側面があるわけでございまして、国が地方に対して何らかの統制を行う、それを排除するのが地方分権ということになるわけですけれども、国が地方に対してかかわるかかわり方としましては、一つは事務権限をどれくらい与えるかということ、もう一つは財源をどれくらい与えるかということ、三番目は、事務権限、財源を与えたとしても、事務の遂行の仕方についてどれくらい国が統制を及ぼすかということ、さらに第四点目を挙げますと、地方で働く公務員の人たちの人事をどこがどういうふうな形で行うのかということかと思います。
　我が国の分権改革、地方分権推進委員会の勧告が制度化される前の段階で申し上げますと、少なくとも人に関して言いますと、ごく一部を除きましては、地方は自律的な人事を行う。もちろん、実質的には中央の方も随分地方へ行かれておりますけれども、制度上は別になっている。そして、仕事の配分の面につきましても、地方の方には相当量の仕事が行っている、事務権限が移っている。
　そして、問題になりますのは、財源の点で、地方が十分にそれを行うだけの自主財源を持っていないのではないかという論点、そして最後の点が、国が地方の仕事の仕方について関与をかなりしている、介入をしているということでございまして、我が国の場合には、分権改革におきましては、その関与の部分をなくすというのが機関委任事務制度の廃止に象徴的にあらわれているわけですけれども、改革の眼目になりました。
　ただ、問題になりますのは財政面の改革で、それは前の分権推進委員会では十分な改革は行えなかったというので、現在課題になっているところでございますけれども、私自身は、国と地方の関係は、そうした意味でいいますと、きちっとした自主財源でもって、みずからの権限をみずから雇う公務員でもってできるという形に切り分けていくというのが分権後のあり方ではないかなというふうに思っております。
　ただ、現実の問題といたしましては、グローバライゼーションでありませんけれども、これだけ国内においても自治体の境界を越えた移動というものが多くなってまいりました。さらに申し上げますと、都市化に伴いまして農村部と都市部の格差が非常に大きくなってまいりますと、完全な完結的な自治体というものを制度的につくったといたしましても、それが実際に機能するような形で動かしていく、支えていくというのはなかなか難しいのではないか、その辺の制度のあり方が現在検討されているところではないかと思います。
　二点目の、先ほど、イギリスの地方の場合には首長は間接選挙で選ばれる。我が国でもそういうのがあった。また、外国におきましては、国会議員の兼任というのがあるというふうなお話でございました。
　この兼任の問題につきまして初めに申し上げておきますと、これはどういう制度がいいのかわかりません。我が国は少しあったと聞いておりますけれども、現在、恐らく世界の中でも行われているのはフランスだけではないかと思いますけれども、この仕組みが本当にうまくいくのかどうか、首相と首長と兼ねて首長の仕事が本当にきちっとできるのかどうかということも含めてですけれども、難しいところがありまして、それについては明確にちょっとお答えいたしかねます。
　もう一つ、間接選挙ではどうかということですけれども、これは我が国の場合も可能性としてはあり得ると思いますし、分権推進委員会の最終報告、本年の六月に出ましたけれども、その最終報告の中では、それぞれの自治体の中でどのような行政組織を編成するか、その地方行政組織の編成権自体が地方自治のかなり重要な権限ではないかと。
　そういう意味でいいますと、それを一律に地方自治法なりなんなりで法律で縛るという制度、これを見直す必要があるのではないかという提言もしているわけでございまして、この点につきましては、私はそうした方向で、例えばアメリカに見られますようなチャーター制度もそうですけれども、検討に値するのではないかと思っております。
　ただ、その場合に、よく言われますのは、今議員も御指摘になりましたけれども、憲法九十三条の問題があるのではないかということですけれども、これは、必ずしも別々に公選で選べというところまで言っているのかどうかということについては、読み方の問題があるのではないかと思います。私は、間接であるにせよ、少なくとも上からの任命制でない以上は、かなり広く考える余地があるのではないかとも考えております。
　ただ、これにつきましては、法律の専門の先生方は必ずしもそうではないという御意見もあるようでございまして、現時点ではその程度しかお答えできないというところでございますが、よろしゅうございますでしょうか。
○坂井委員　ありがとうございました。
　いずれにしても、党と党との形ということにするためには、やはり地方までそういう形にしていかないと、なかなか難しいと思います。
　そこで、地方の問題と関連するかもしれませんが、政治とは何かというと、基本的には、よく言われているのは、希少資源の権力的配分ということがよく政治権力として定義されているわけでありますが、そのときに、どういう形で配分していくかということが政治のかなめです。
　日本の行政組織を見ますと、いろいろな審議会があります。その審議会が、見ていますと、いろいろな形態がありまして、例えば、議を経なければいけないという審議会もあります。それから、意見を聞くものとするというものもあります。その構成も、例えば使用者側と労働者側みたいな形で、相対立するところが一緒の審議会になっていることがかなり多いわけです。
　そういう意味で、審議会というのがいわば権力調整の場になっている。各省庁に置いてある審議会が権力調整の場になっているとすれば、結論が出た後にそれぞれの政党が意見を出すということは、中立的にまとまった意見を壊すものだというようなイメージになってしまう。すなわち、行政主導というものがそこで崩せなくなるんですよ。
　審議会も、いろいろ見ていますと、例えば地方制度調査会みたいに、法律で国会議員をメンバーの中に入れるというものもあります。ただ、ほとんどの場合は国会議員が入っていません。
　私は、これからの政治主導をしていくためには、そういう審議会の中に与党の国会議員をぴしっと位置づける。それによってぴしっとしていかないと責任がはっきりしないし、行政主導のままになる審議会だと思っていますが、この審議会のあり方についてどういうふうに思われるか、御意見を伺いたい。
○森田参考人　お答えいたします。
　今お話しになったところで、審議会のあり方、その政治的な機能の問題であろうかと思います。これにつきまして二点申し上げたいと思います。
　一点目は、最初から申し上げましたように、審議会が公正に、公共的な利益をといいましょうか、公共性を追求して一つの答えを出して、それに対して政党が物を言うのはいわば部分的な利益であるというお話ございましたけれども、これは、先ほど申し上げましたように、日本の行政についての一つの考え方は、実体としての公共性、公共的な利益というものが存在し、それが行政機関によってあらわされるというイメージでありまして、さまざまな政治的なやりとり、今、希少資源の権力的な配分というふうなお話ございましたけれども、さまざまな議論の結果出たものが公共的な利益というとらえ方とは少し違っているのではないかと思います。
　後者の方が政治的な場であり、前者の方が行政の公共的な利益である。前者の方が、ある意味で、本当の公共的な利益という考え方が少し我々の意識の中にあるのかなということで、その点の問題からいいますと、別な形での公共性というものを政治が主張されるというのは、別に、私自身は、それは問題はないのではないかというふうに考えます。
　二番目に、審議会に対する国会議員の参加の問題でございますけれども、これは審議会の性格づけがどういうものかということにもよると思います。
　審議会はあくまでも審議する機関でありますから、さまざまな意見を持っている人あるいは利益の代表の方が集まって、そこで合意できるような一つの見解を出す。そして、それを一つの案として国会ないし正式の決定の場に送って、それを素材にして国会で法律をつくられるなり決定を行われる。ということになりますと、そもそも、公正中立にといいますか、前提の段階でそれぞれ専門家なり関係者の方が議論されている場に、後の決定に参加される、後の決定の場のメンバーである方が加わるというのは、それはどういうことなのかなという問題も出てまいります。
　しかし、そうではなしに、あわせた形で、いろいろな形、その中には法律をつくる国会議員の方も入ったところで一つの考え方を出す、そこでいい知恵を出す場と考えますと、お入りになるということにそれなりの理由もあるのかなという気がしております。
　これは、審議会をどういうふうに性格づけるのか、そして、それをどういう位置づけにするのかということにかかわってくると思いますけれども、私自身は、どちらかといいますと、審議会は、正式な政策決定の場と離れたところで議論をする場としておいた方がいいのではないかなという気がしないではありません。
　以上でございます。
○坂井委員　審議会の役割は私も認めますが、例えば日経連の代表の人と、連合の代表の人と、第三者、中立的な学者が入ってもし意見が決まったとしたときに、やはりそれは、そこで合意を形成されたという話になってしまうんですね。ですから、本来はそれぞれの政党を支持している団体がそれぞれの政党に意見を具申し、そこで調整するというのが本当の政党間の問題になってくるわけです。
　それが必ずしもいいとか悪いとか言っているんじゃなくて、それを政治主導、政党同士の話ということにしていく場合に、行政主導でないという形にしていく場合に、どういう形がいいのか。本当は、そういう第三者の人たちも入って与党と野党との間で調整していく形の方が好ましいのかな。そういう意味で、審議会というあり方も、内閣、政治主導ということを考えた場合に、見直していかないといけないのかなという個人的な感じがするわけであります。
　ちょっと時間がありませんので、そのほかの議題に移りますが、さっきの市町村合併の絡みの話の中で、地方分権の話の中で、戦後すぐは、教育委員会を含めて独立行政委員会が非常に多くできました。教育長も当時は教育委員の互選で決まっていたわけです。
　恐らくこれから、二十一世紀、どんどん市町村合併が進んでいってかなり広域化されていくときに、どういうように基礎的なコミュニティーをつくっていくかということが議論になっていきます。
　それは、今総務省でも議論を始められているところでありますが、学校が土曜日休みになっているときに、最近は、学校教育、社会教育のほかに地域教育という言葉が出てきました。その場合に、中学校区なりそういう校区単位に、どういうようにボランティア活動を含めてやっていくかということが重要な問題になってきますので、独立行政委員会方式の行政単位というものがこれからまた改めて議論されるときに来ているんじゃないのかな。戦後すぐはちょっと難しかったんですが、アメリカの地方自治体というのは、基本的に行政委員会スタイルで権力の分散を図っているわけですね。その辺についての先生の御意見を伺いたいと思います。
○森田参考人　お答えいたします。
　日本の行政委員会制度につきましては、今もお話ございましたように、戦後の改革時期には、特にアメリカの示唆もございまして、たくさんつくられました。ただ、その中には純粋なアメリカモデルのものと、あるいは日本的な、いわゆる一元的にやるのが望ましくないと日本で判断したものと、あるいはまた、今もございましたけれども、労使協調とか利害調整の場として機能させるようにした方がいいのではないかと。最近、そういう研究が出始めたわけでありますけれども、いろいろな形があるわけでございまして、一概に独立行政委員会というのはこうあるべしというふうにはなかなか言えないように思います。
　ただ、これからは、その独立委員会制度のあり方というものをもう少し生かしていく、特に、今もお話ございましたように、地方自治体のコミュニティーレベルにおいてさまざまな方の参加を奨励するという意味では、この制度のあり方というものは非常に重要になってくるのではないかと思います。
　ただ、現在の教育委員会もそうですけれども、今度は、市町村長あるいは知事との関係をどうするか、議会との関係をどうするか。これにつきましては、もう少し、問題点を整理して、きちっと考えていく必要があるのではないかな、そこは問題であろうかというふうに思っております。
　よろしいでしょうか。
○坂井委員　それでは次に、先生は今、首相公選の絡みに関連してマスコミの話をされましたけれども、私は内閣府の副大臣をやっていまして、政府広報を担当していたんですが、政府広報と、内閣官房広報官というのができました。それから、総務省は情報公開法を担当していまして、行政情報をどうするかということをやっているんです。例えば、こういう憲法論議なんかでも、政府としてどこの部署でこういうものの論点整理を広報するかという場がないんです。
　私は、それを内閣府の政府広報担当でやろうと思ったんですが、なかなか時間がなくてできなかったんですけれども、情報をどういうふうに国民に一元化して示すかといったときに、総務省の行政情報部門、あそこで今全部やっているんですね。それからもう一つは政府広報、あと内閣官房広報、このあたりがばらばらになっていまして、情報の収集、そして情報のポータルサイトの国民への提示の仕方、そういうものが非常にばらばらな感じがいたしますが、今回の省庁再編の姿として、個人的にはちょっと疑問に思っているんですが、もし先生の御意見ありましたら教えてください。
○森田参考人　お答えいたします。
　今おっしゃった政府広報というようなものは、そのときの内閣、政権が、国民に対してあるいは外国に対して発するメッセージだと思います。そういう意味で、きちっと責任ある対応をするということであれば、やはり内閣が、あるいは内閣のもとにある機関が行うというのが、先ほどから申し上げてまいりました私の考え方からすれば、筋ではないかなと思います。
　しかしながら、内閣の中の組織、あるいは内閣の所轄しております各省庁にどういう事務を割り振るかということ、これ自体も、ある意味でいいますと内閣が決定されることであろうと思われますので、そうだといたしますと、そうした仕事をそれぞれ分担管理するということはあり得るかと思います。
　ただ、今それが、どちらかといいますと、それぞれの内閣でその判断をし決定するということができない、法律によって縛られている。その状況は、先ほど申し上げましたように、少し問題があるのではないかというふうに考える次第でございます。
○坂井委員　では、もう時間が来ましたので、これで終わらせていただきます。ありがとうございました。
○筒井委員　民主党の筒井信隆でございます。
　先生、今、行政制度、官僚制度、特に内閣制度についての意見を述べていただきました。これらの制度、いずれも、明治以来百年を過ぎて、戦後五十年を過ぎて、現実との乖離が生じている。制度的にもう疲労に陥っている、行き詰まっているというふうに思うわけでして、だからまた、これらの制度、システムそのものを根本から変える構造改革が必要である。
　ただ、その際に、こういう旧制度あるいは現行制度によって利益を受けている人たちがやはり改革に反対をする。私は、これらの制度について言えば、省庁、官僚あるいは族議員、あるいは特定業界がそういう人たちだと思いますし、さらには、これらの制度で現状に満足している人たち、こういう人たちがそういう抜本的な改革にやはり抵抗を示す。こういうことについてのお考えと、それから、ことしの一月から行政改革が実施に移されました。この既に実施されました行政改革も、やはりそういう抵抗勢力との妥協の産物の最たるものじゃないかと思うんです。だから、ことしの一月一日から始まりました改革で行政改革は終わったわけでは全くない。これからさらにもっと抜本的な改革が必要だというふうに考えるんですが、それについての御意見もお聞かせください。
○森田参考人　お答えいたします。
　まず最初に、制度が現実と乖離してまいりまして制度を変えようという場合に、現在の制度でさまざまな利益を持っていらっしゃる方、あるいはそれになれていらっしゃる方が改革に対して抵抗するというのは、確かにそのとおりだと思います。したがって、いずれの改革も、歴史上行われました行政改革というものも、やはり相当大変な努力をしてそれをなし遂げられたのではないかと思っております。
　それでは、具体的にどのような形でやればできるのかということについては、これはそれぞれの状況によって違っておりますけれども、私が、あるとき行政改革の先行しております国へ行ってお話を伺ったときに聞いた話は、やはり、ある程度多くの方が今のままではいけないという認識をお持ちになるという社会情勢と、もう一つは、それをきっかけに一つの改革の方法を明確に示してそれに引っ張っていく政治的なリーダーシップ、その二つの条件がそろわないと、社会的な情勢が煮詰まらないところで強いリーダーシップがあってもなかなか改革はうまくいかないし、また、そのリーダーシップがないと、みんなが何とかしなければいかぬと思ってもなかなか改革が進まないのではないか。
　ただ、社会情勢にいたしましても、政治的リーダーシップにしましても、これをつくろうと思ってつくれるものではないわけでして、ある意味でいいますと、リーダーシップの方は意識的にある程度つくることはできるのかもしれませんけれども、社会情勢については認識の問題でもあろうかと思いますし、それをどのようにやっていくかということにつきましては、私は、現時点ではこうすればいいという方法はちょっとお話しできません。申しわけございません。
　現在の行政改革ですけれども、今進行しているものはまたこれからの課題になるかと思いますけれども、ことしの一月から制度が変わりましたけれども、おっしゃるように、その段階でもさまざまな政治的な妥協といいましょうか、いろいろな形で合意に達したところであの形ができているものだと思います。そういう意味でいいますと、冒頭に申し上げました制度の論理というものを考えた場合に、必ずしもそれが貫かれていないという部分は幾つかあろうかと思います。
　先ほども報告で少し触れさせていただきましたのは、一つは、内閣府の性格が非常にあいまいになったのではないかな。内閣府というのは内閣の機関であって、各省の上に立ち、それを、ある意味でいいますとコントロールし、管理するような機能を持つ役所として位置づけられるべきではないか。これが、例えばアメリカの大統領府なんかはそういう性格を持っているのではないかなと思われるわけですけれども、我が国の内閣府の場合には、知恵の場という位置づけがされたり、あるいはかなりの実施事務を持たれた。さらには、その実施機関であるところの外局もそこに帰属しているという意味でいいますと、これからの内閣府をどのような形で運用していくのか、そこにこれからの改革のあり方、その成果というものの示し方が出てくるのではないかな、かように思っております。
　同じような問題は、先ほどちょっと情報のことでございましたけれども、総務省の方にもあろうかと思います。
○筒井委員　憲法四十一条の、国会は国権の最高機関であるという条項についても触れられました。
　ここで、国会と内閣の関係について、先生のお考え、ほぼはっきり言われたと思うんですが、両者一体の中で実質的に議会が優位に立っていると先生は考えられているという先ほどの御意見だったと思うんですが、私もそれは賛成でございます。
　ただ、どうも多くの考え方は、先生が言われた美称説ですか、あるいは政治的宣言説とでもいいますか、単なる政治的宣言にすぎないというふうな考え方が多いようでございますが、それは間違いだと私は思います。
　しかし、その間違いの考え方に基づいて現在の内閣法とかいろいろな行政関係の法律ができ上がっているんではないか。その点についての確認と、とすれば、現在のそういう間違った考え方に基づいた内閣法等々のいろいろな法律改正、改革、これもやはり必要なんではないですか。この点について御意見をお聞かせください。
○森田参考人　あらかじめ申し上げておきますけれども、美称説に関して言いますと、私はもう少し素直に読んでもいいのではないかという考え方をお示ししたわけでございますけれども、両者の関係において、国会の方が内閣よりも完全に優位であるというところまで申し上げたつもりではございません。ちょっと限られた時間で明確に申し上げようと思ったものですから、そのような表現をとったかと思いますけれども。
　私が申し上げたかったのは、確かに国会に基づいて内閣がつくられているわけですけれども、両者は、ある意味でいいますと、与党、政党を通して一体化して政権を担うべきではないかという考え方でございます。むしろ、それと行政との間の境界というものを明確にする必要があるのではないかと。これは、そういう意味で矛盾といいましょうか、私が一番問題として申し上げたのは、内閣が行政に属するために、国会によってかなり、これは抑制と均衡の関係ですけれども、いろいろな制約が課されているのじゃないかと。もう少し国会と一体化することによって、そちらに接近することによって、政治的なダイナミズムというものが発揮できるのではないかということでございます。
　そういう観点から見ますと、現在、例えば内閣法もそうですし、国家行政組織法もそうですけれども、その二つの法律がそうですけれども、やはり今私が申し上げた、これも絶対的に正しいというふうに言い切るつもりはありませんで、そういう考え方があり得るし、そちらの方が合理的ではないかという程度でございますけれども、問題点が幾つかの法律で見られるというのは間違いないところだと思います。
　一例を申し上げますと、今度、いわゆる副大臣、大臣政務官が設けられましたけれども、その規定は、内閣法に置かれないで国家行政組織法に置かれております。
　内閣法が内閣に関する取り決めといいますかルールを決める法律であるとしますと、国家行政組織法は各省についての規定を決めるわけでございまして、副大臣が政治の世界に属するとしますと、これは極めて形式的なことかもしれませんけれども、内閣法で決めてもいいのではないかなという、これは、必ずしも法律の専門ではございませんけれども、そういう気がいたしておるところでございます。
○筒井委員　先生は内閣法六条についても言及をされました。私は、総理大臣が各大臣を通じて各省庁を指揮監督できるとすべきではないかというふうに考えておりますが、この内閣法六条をそのまま解釈すれば、閣議にかけて決定した上でしかできないということになれば、それをそのまま厳格解釈すると、内閣総理大臣は、現状では、大臣を通じて各省庁を指揮監督できないということになってしまうと思うんですが、そういう規定はやはりおかしいんではないか。本来、今度の行政改革、一月一日から実施の前にこの点を改革すべきだったのに、先ほどの抵抗勢力との問題もあったんだと思うんですが、この点はあいまいに残されてしまった。これがやはり残された大きな課題だと考えますが、その点、どうでしょうか。
○森田参考人　私もそのように考えます。
　ただ、もう一言言わせていただきますと、では、今度は内閣法で内閣総理大臣が行政各部を指揮監督できるというふうに書くべきかといいますと、それもいかがなものかと思います。と申しますのは、内閣のあり方について、内閣法でもって細かく取り決めするということ自体がそれほど必要なのかどうか。憲法では、内閣の構成については法律で定めるというふうに書いてありますので、法律はつくらないというわけにはいかないのかもしれませんけれども、内閣の構成であるとか内閣における物事の決め方であるとか、そういうことについて法律できちっと縛るといいましょうか、決めておく必要があるのかなということは、ちょっと疑問には思っております。
○筒井委員　それはそう思うんですが、六条では、閣議にかけて決定しなければできないというふうに解釈される可能性が強い、これ自体はやはりやめるべきではないかという点を確認したいんです。
○森田参考人　失礼いたしました。
　それはおっしゃるとおりでございまして、その点についてはいろいろ議論が、既にそうした主張はかなり出ていると思いますし、さらに申し上げますと、刑法上の内閣総理大臣の職務権限をめぐってもその種の議論があったというふうに記憶しております。
○筒井委員　今度、総理大臣の政策発議権が初めて内閣法に規定された、これ自体も大体、今さらというか、今までなかったのが不思議な話で、これが規定されても内閣法六条は変わっていない。いずれにしろ、どうこれから規定するかは別にしても、内閣総理大臣の権能といいますか位置づけが明確ではない、日本の内閣法においては。内閣総理大臣の各省庁に対する指導性とか、あるいは総合調整機能が現在のままでは弱過ぎる、こうは言えませんか。
○森田参考人　おっしゃるとおりで、全く私も同じ意見でございますけれども、それも、それぞれの内閣で、それぞれまさに内閣の掲げた政策を実施される上でベストな形を選択できる、それが望ましいのではないかなというふうに思っております。
○筒井委員　現状はそうで、各省庁に対して直接大臣を通じてでも指揮監督できないような解釈も可能な状況になっている。現在、総理大臣は単独で内閣の意思を決定し得ると言えるんでしょうか。あるいは、内閣を代表する権能を有しているというふうに言えるんでしょうか。その点、どうでしょうか。
○森田参考人　その点は、内閣のあり方というのは、多分に、それぞれの内閣、あるいはそのときの政治的な考え方、内閣を構成する方の御意見等によっていろいろあると思います。実質的に強いリーダーシップを発揮されて物事をお決めになる総理大臣がいらっしゃるということもあり得るかと思いますけれども、私が申し上げておりますのは、私が総理大臣だからこうするというときに、それは法律に反しますからできませんというようなことを、それが可能であるという制度のあり方はいかがなものか、そこを申し上げたかったということでございます。したがいまして、実質、すべての総理大臣がリーダーシップを発揮できないということでは必ずしもございません。
○筒井委員　各大臣と省庁の関係についても述べられました。二重人格という表現が一部、これは例えだと思うんですが、ございました。各省庁の事務について分担管理する主任大臣の面と、あるいは、内閣から派遣されて出てくるんだから、内閣の執政部門の一員としての面、この両面を持っているという意見がございました。より強く持つべきなのは、内閣の執政部門の一員としての国務大臣、こういう面の方をより強調すべきだと私は思います。それについての先生の意見と、現状を見てみますと、どうも小泉内閣においても、全部が全部とは言いませんが、分担管理する主任の大臣の面が強いんじゃないか。
　例えば、具体的に言うと怒られるかもしれませんが、国土交通大臣とか経済産業大臣等もそういう感じがいたします。外務大臣はどっちにも分類できないのかなという感じがしますが。
　現状は、そういうふうに、分担管理する主任大臣の面が結構今に至るも強いんじゃないか。だけれども、本来、目指すべきなのは、執政部門の一員としての側面の方を強く持つべきではないかという点に関してはどうでしょうか。
○森田参考人　お答えいたします。
　基本的には先生と同じ考え方を持っております。
　ただ、現在のところは、やはり主任の大臣の方が非常に強く出てまいりますのは、例えば、行政上の細かい法律をめぐる議論などにおきまして、やはり分担管理の原則が非常に大きな重みを持っているというふうに感じるからでございます。
　私自身も、地方分権推進委員会で、地方への権限の移譲といいましょうか、機関委任事務制度の廃止とその後の事務の整理について少しお手伝いをさせていただきましたけれども、そのときの印象でも、大臣を頂点とする法体系といいましょうか、それの持っている重みというのが日本の行政の中で非常に大きいのではないか。その法体系の持つ重みのゆえに、大臣自体もなかなか政治的なリーダーシップを発揮できないというふうになっているのではないか、その辺がかなり問題ではないかなというふうに思っております。
　具体的な大臣のあり方につきましては、ちょっと私はお答えできませんので。
○筒井委員　もし、二つ目の、分担管理する主任大臣としての面が強くなって、それが一般化してしまうならば、各省庁の自律性が余りにも高まって、内閣というのは単に各省庁の穏やかな調整機関みたいな形になってしまうおそれがあると思うんですが、その点どうでしょうか。
○森田参考人　おっしゃるとおりでございます。
　ただ、その分担管理の前提になります各省の存在自体が、これが法律事項になっているわけでございますけれども、先ほども申し上げましたけれども、外国すべてではございませんけれども、主要な先進国を見ている限りで言いますと、各省の再編成が内閣のリーダーシップでかなり頻繁に行われるのではないか。そうしますと、分担管理をするその組織自体が相当弾力的、柔軟に変更されるわけでございまして、そちらの制度にしますと、主任の大臣とか分担管理の原則、それの持つ強さというものもまた変わってくるのではないか。分担管理の原則そのものを問題にするよりも、むしろ省組織の編成のあり方をもう少し柔軟にするというのも、方向としては考えられるのではないか。私自身は、そちらの方がベターではないかという気がいたしております。
○筒井委員　先ほど内閣府についても、まだまだ不十分な点があるという話をされました。本来、政治の行政に対する統制の強化を目指してつくられた内閣府が、必ずしもその趣旨が貫徹されていない。これはやはり、先ほどの統制される側の抵抗との妥協の産物でそうなったというふうにお考えになりませんか。
○森田参考人　どういう方がどういう形で抵抗されたかはちょっと存じませんので、実際の抵抗がどういう形で行われたということはわかりませんけれども、いずれにしましても、私も、行政改革会議でいろいろ審議がされ、そして最終的に最終報告が出されまして、そしてそれが中央省庁等改革基本法になり、さらに個別的な法になるという経緯を見ておりますけれども、その中では、やはりなかなか、いわゆる制度の議論といたしましても、きちっとした形で筋を通すということは難しかったのかなという気がします。
　これは、一つの筋が通った制度の考え方があったとしましても、それだけですべて貫いてしまってうまくいくということはなかなか難しゅうございまして、いろいろな形での原理原則との調和を図りながらしていかなければいけない。そこのところの議論はもっとする余地があったのかなという気がしますし、ほかの原理に対してうまく調整を図るような知恵というものはもっと出せたのではないかな、それは時間の問題もございますけれども、そういうふうに考えるということでございます。
○筒井委員　少なくとも内閣府は他の省庁とは違う位置にある、その違う位置にあるという形をもっと明確に出すべきだし、出すべきではなかったか、それが何かどうもあいまいな形で終わってしまったというふうにはお考えになりませんか。
○森田参考人　お答えいたします。
　私もそのように思います。
　私もその過程で少しお手伝いをさせていただいたわけでございますけれども、例えば、中央省庁等改革法の中にございますけれども、「府省」という言い方で内閣府と各省を一緒に扱っているところもございまして、これは法律を書くときの技術的な問題も多分にあろうかと思いますけれども、やはりそこのところを明確に線を引く必要があったのではないかと思っております。
　ただ、内閣府自体が、先ほど申し上げましたように行政の実施機能もかなり中に持っておりますので、そういう意味でいいますと、行政組織としての性格の共通性というのはもちろんあり得ることだと思いますけれども、組織そのものの持っている性格というものはもう少し明確にされてもよかったのではないかというふうに考えております。
○筒井委員　ありがとうございました。
　終わります。
○太田（昭）委員　現実的な問題について幾つかアドバイスをいただきたいというふうに思います。
　内閣機能の強化や国会審議の活性化ということについては、いろいろな試みがこの数年行われてきたことは事実だと思います。それが果たして本当に機能しているのかなということについては、私たち自身がかなり疑問を持ったり、またもとに戻す、また改める、さまざまなことをしなくてはいけないというふうに思っています。
　内閣機能の強化という点で、先ほども話に出ました副大臣や大臣政務官については、かなり特徴的なことであったのですが、先ほどは、内閣法ではなくて国家行政組織法にあるということで、内閣法であるべきだという話もされたわけですが、これがうまく機能している、またいい方向に行っているという認識を持たれているかどうかということについて、率直な意見をお聞きしたいと思います。
 〔会長退席、鹿野会長代理着席〕
○森田参考人　お答えいたします。
　制度の持つ問題点については少し指摘させていただきました。
　そして、それが実際に機能しているかどうかにつきましては、私自身は確かにうまくいっているという感触は得ておりませんけれども、果たしてそれが制度としてよくなかったのかどうかということについては、現段階でまだ評価をするには早過ぎるのかなと思っております。特に、外から見ている者といたしましては、まだ現段階では、制度を変えたからといって、現実がそれほど急速に変わるということもなかなか期待できないのではないか、もう少し長い目で見ていきたい、それから評価させていただきたいというふうに考えております。
○太田（昭）委員　国会改革の中で、先ほど、同じ議院内閣制でもイギリスと日本との違いということで、イギリスの場合は与党が行政部門を管理監督するということで、与党対野党という図式になるという話がありまして、クエスチョンタイム、いわゆる党首討論、あるいはその場合の議席のレイアウト自体を変えたり、この委員会もいろいろ変えたりというようなことが行われてきたのですが、本会議場は、御承知のとおり政府対議会、国会対内閣という図式で、日本の議会制度というものが議席的にも構成されてきているわけです。
　内閣対国会あるいは議会、これが歴史的な経緯の中から出てきたことは事実ですが、私は、この方式の中でさらに充実をしていくということが大事なんだろうというふうに思っておりまして、与党対野党という対立の図式とはちょっと違うのじゃないかというふうに実は思っているわけです。
　先ほども、与党が内閣に質問するというのはどういう意味があるのかなという御指摘がありましたが、現実に連立政権を我々が構成しているという場合、単独政権と違います、我々が連立政権の与党として存在していて、自分たちのポジショニングも、また意見も、内閣あるいは国民の人にわかっていただけるということの中で発言をしたり質問をするという場面が当然あってよい。それは、国会対内閣という対立の図式の現在の状況の中に、それを連立政権という形の中でもより鮮明にするということは大事なことではないかというふうに思っておりますが、一時行われた与党対野党の対立の図式のレイアウトということと、私の申し上げました連立政権の中での与党が内閣に質問するということについての意味といいますか、感想をお聞かせください。
○森田参考人　お答えいたします。
　レイアウトの問題といいますのは、多分にまさに物理的な空間の話でございまして、それぞれの方が向かい合って議論するのか、あるいは横に並んで、いわば意見の違う、討論の相手として考えるのか、そうした多分に心理的な問題であると思いますので、レイアウトを変えたからといってすぐ変わるというわけではないし、あるレイアウトだからどうしてもそうなるというものではない。レイアウトそのものはそういうふうに考えております。
　そして、今、与党と野党との関係という御議論ございましたけれども、確かにそれはおっしゃるとおりでございまして、連立政権の場合には、必ずしも私が申し上げたようなことは当てはまらないのかなという気もいたしております。
　そのことと関連して申し上げますと、先ほどイスラエルの首相公選制のときでもちょっと触れましたけれども、内閣と議会の関係を考える場合には、多分に選挙制度のあり方とも結びついているかなという気がいたします。イギリスの場合には、御存じのとおり、小選挙区制と与党、野党の構造というものがかなり密接な関係にあり、その両者を切り離す形でうまく機能するかどうかというのは、これはもう少しきちっと検証してみなければならないところではないかと思っております。
　与党質問についてですけれども、これは確かに、連立内閣の場合に、連立政権を構成する一つの党が内閣についていろいろ議論をするというのはあり得ることかなというふうに思いますけれども、一つは、我が国の場合には必ずしも連立政権でない時代からそういうことが行われてきて、それが慣行であったのではないかなという気もいたしております。その点が一つ。
　もう一つは、連立政権とはいいましても、連立政権の政策自体は連立政権のそれぞれの与党内での協議できちっと決められているとしますと、ある意味でいいますと、みずからそれに参加し合意した政策について、また同じ党の人が質問するということはどういう意味を持つのかなという疑問を感じないわけではございません。
○太田（昭）委員　特に、いわゆる職業としての政治家と職業としての行政官ということの関係性を先ほど先生は述べられておりましたが、私たちも、政治家は政治家の果たすべき役割がある、役人の人は役人の果たすべき役割がある。それは、何も政策的に詳しくて、役人よりも詳しいというよりは、もう少し大局的な判断というようなもの、あるいはまた、国民に対する、直接要望を聞き、そしてまたその結論を国民に対してメッセージ性のあるものとして発信をする、そうしたさまざまなことが政治家は必要であろうというふうに私は思っております。
　ただ、いわゆる物を考える主体がどっちにあるのかということの、政策の作成能力とかブレーン集団をどうつくるかとか、日本の中には欠けている要素がさまざまあるのではないかというふうに私は思っておりますし、また同時に、第三者機関にこれをゆだねていきましょう、これは審議会に聞きましょう、これは学者の先生に聞きましょう、さまざまなことは大事かもしれないけれども、それをゆだねていい事項と、政治家が判断すべきものと、また、大綱は政治家が決めればいいのですが、細かいことまで、何から何まで政治家が決めるというような国会に持ってくるというようなことはまたいかがなものかということで、相当第三者機関のあり方、政治家の果たす役割、そして職業としての行政官の果たす役割というものの整理をする必要があろうというふうに私は思っているわけですが、その辺はいかがでしょうか。
○森田参考人　私も、基本的に先生と同じような考え方を持っております。
　現在の行政の水準といいますか、政府のやっている仕事というのは、何度も申し上げますけれども、大変高度で複雑なものになっておりまして、これはなかなかその専門家でなければ理解することはできませんし、それに適切な解決策としての政策をつくるということも大変難しいことだと思います。
　そうした能力を、政党の側、政治の側が、どこからどういう形でそのサポートを受けるのか、その仕組みが、今おっしゃっていることと同じだと思いますけれども、最大の論点ではないかなというふうに思っております。
　私が日本の制度について少し批判的に申し上げましたのは、今の場合には、なかなかそうした形で、それぞれの政党がそれぞれの価値観に基づいて、そしてそれにふさわしい政策をつくる、そのための体制がきちっとできていないのではないか。行政の側は、政治と切り離された形で、非常に自律的な世界をつくっていて、政治的中立性の名のもとでそれが行われている。
　そうではなしに、もう少し、ある意味でいいますと、政策能力を持った行政官の方が政治の世界に入っていく。逆に、政治の世界の方も、もう少し細かい点まで、といっても本当に詳細なところは別ですけれども、細かいところまで政策のことに踏み込んでいく。両者が結びついて、それぞれの政党がきちっとした政策をつくり合って、国民の前でそれを評価してもらう、そういう仕組みに持っていくのが一番いいのではないかと思っております。
　そのためには、それぞれの政党がそれぞれの価値観を具体化するような、かなりしっかりした政策をつくれるような、今第三者というお話ございましたけれども、自前のシンクタンクのようなものをお持ちになるというのは一つの考え方ではないかなと思っております。
　我が国の場合には、なかなかそうした形でのシンクタンクというのはつくりにくいというお話も聞いておりますけれども、例えば、外国の場合ですと、アメリカの場合は特に典型的かもしれませんけれども、そうした政策集団が、大統領がかわるごとにかなりの行政のポジションも占めるという形になっていて、党の信条に賛成する人が、それを具体化する形での政策をつくると同時に執行するという形になっている。それは政権交代とともにかわるわけですから、ある意味で不安定ということになるのかもしれませんけれども、民意を反映した形での政策をつくり、運営していくという観点から見ますと、その方が望ましいのではないか。
　日本の場合には、行政と政治の間が、私申し上げてまいりましたように、かなり深い溝があって、なかなか政党の価値ないし理念を追求した形での政策がつくりにくいのではないか、そこが問題ではないかと思っております。
○太田（昭）委員　私も、どの党も今そこは大きな悩みではないかというふうに思っておりまして、そこのブレーン集団あるいは政策をくみ上げてくるシステムをどう育てるかというのは非常に難しい問題なんですが、同時に、公務員の人たちも、相当たたかれたりいろいろしまして、自信がなくなったりやる気を失ったりということも現実にはあるわけですね。
　その辺で、きょうはもう時間がありませんから、結論だけ、一言だけで結構ですが、現在の公務員の人たちが、倫理面とかそういうことで直すべきものは直さなくちゃならぬ、そして惰性も、これは切らなくちゃならない。しかし、ブレーン集団として果たしてきた役割は当然ある。そこで、もう一歩、この人たちにやる気を与えるようなことはどうすればいいのかというふうに、感想で結構ですが、お答えいただければと思います。
○森田参考人　お答えいたします。
　今の問題に直接お答えするのは非常に難しいと思いますけれども、一つ、例えば、私どもの学生で官界を目指す学生もかなりおりますけれども、政治家になりたいと言う学生もいるのでございます。しかしながら、今の日本では、なかなか政治家に、このトラックに乗れば将来政治家になれるというような、キャリアパスといいましょうか、そういうルートがないわけでございまして、それが非常に彼らがルサンチマンを持っている原因になっているわけでございまして、これは恐らく、かつては政治家への一つの近道といいましょうか、ルートであったところの行政官、その道を目指して入られた人たちも、同じような思いがあるのではないかなというふうに思っております。
　直接お答えしておりませんけれども、御理解いただきたいと思います。
○鹿野会長代理　都築譲君。
○都築委員　自由党の都築譲です。
　今のお話を聞いておりまして、公務員の政治的中立性の問題がございました。漠とした、何か中立性を保った行政機関のイメージが定着しておりますが、裏返して言うと、それは、国民の行政に対する意識が、お上意識のようなものとして、いまだに根強く相当残っているのではないか。だから、規制される、それは当然のこと、そしてまた、何か困ったらお上に頼って補助金や何かをねだる、こういう風潮がまだ蔓延し続けているのではないかなという思いがするわけでありまして、それを統治機構の中で整理していくとなると、どういうことが可能になるのか。
　公務員制度のあり方、あるいはまた、国民が選挙で選んだ政治家、そしてまた、それが選んだ内閣、こういったものにも影響が及ぶのかもしれませんが、例えば、フランスの第五共和制憲法の最初の方には、たしか、それこそリンカーンの言葉、人民の、人民による、人民のための政府といったものが引いてあるようなことを聞きますと、憲法上の規定ということで、こういった国民の意識を変えていくことができるのかどうか。その点をちょっとお聞かせいただけますでしょうか。
○森田参考人　お答えいたします。
　私自身は、制度を変えることによって意識を変えるということはもちろん可能であるし、それをしなければならないと思いますけれども、一部の制度を変えたからといって国民の意識が大きく変わるかといいますと、なかなかそれは難しかろうと思います。
　むしろ、意識を変えるといいますのは、今のようにマスメディアが発達した時代はまさにそうですけれども、その制度のもとで実際にどのような形での政治をなさるか。それを国民が見ておりますと、それに対して、こちらの方がいいのだ、確かにこの方がうまくいくとか、あるいはこうすべきではないか、そういう反応が出てくるのではないかと思います。
　それにつきましては、今多数の方がいろいろコメントを寄せる機会もたくさんございますし、いかなる形でそうした新しいイメージというものを形成していくのか、それがこれからは重要になってくるのではないかなというふうに思っております。
○都築委員　参考人の御著書の中で、たしか天皇の官吏から全体の奉仕者へというふうな言葉が時々使われておりました。全体の奉仕者といいながら、実は、現在の公務員制度、それぞれ参加している公務員の皆さんも、各省に対する忠誠というか省益を最優先にした、何か運命共同体のようなものとしてお考えになって、一たん就職するとずっと面倒を見てくれる、だからこそ忠誠心も働くし、滅私奉公ということで働き続ける、こういった風潮がまだあるのではないか。
　ただ一方、民間の方は、中高年の最近のリストラに見られますように、働くときは一生懸命働かされたけれども、いよいよ回収期に入ったかなと思ったら、景気が悪くなって構造が変わって首になります。こんなことで、企業に対する忠誠心といったものも相当薄れてきた。
　そんな中で、そういった日本的な意識を維持しているのが、何か官公庁の仕組みではないのかな。こんな思いもするわけでありまして、そういった官庁の雰囲気、そしてまた同時に、一たん組織ができると自己増殖をしていく、そういったものを民主的に統制していくことがやはり政治の役割ではないか、こう思うのですが、その点についてはいかがでございましょうか。