○加藤（秀）参考人　構想日本の加藤秀樹でございます。
　私は、余り時間がないものですから、きょうは、細かいことよりも、公務員制度改革に関して一番これが大事ではないかなと思うことに絞ってお話をしたいと思います。
　マスコミ等でよく取り上げられますけれども、天下り批判あるいは不祥事、こんなものをなくすというのは当たり前のことです。しかし、私は、公務員あるいは公務員制度に関して一番何が大事かといいますと、もう言わずもがなの話ですけれども、いかにして一流の人材を集めて、そこで彼らをきちんと働かせるか、このことに尽きると思います。
　日本にまだエリート官僚という言葉はありますが、私は、日本ではエリート官僚は今や絶滅種になったと思います。のみならず、ほかの国に比べて、誇れる一流の人材すら極めて少なくなってしまったんではないかと思います。
　この背景としては、いろいろな問題があると思います。日本の自動車、電気製品、いろいろな工業製品、これは大変世界に誇れる質、日本人はそれを誇りに思っています。あるいは、例えばトヨタが車の生産台数で世界一になった、ああよかったと多くの日本人がそう思っているわけですけれども、しかし、事政治、行政の世界あるいは公務員の問題になると、何だか、お互い関係者が内輪もめばかりして、お互いのけなし合いばかりしている。その中で一番ひどいのはマスコミですけれども、マスコミというのは、ほとんど何もわかっていないコメンテーターなどが端っこばかりつついて、それがまた政治なり行政の世界の劣化をもたらしているようにしか私は思えません。私は、多くの国民もそう考えていると思います。
　そういう意味で、今回の基本法案の趣旨に私は大賛成でありますし、先ほど堺屋参考人もおっしゃったとおり、ぜひこれを成立させて、戦後手つかずであった公務員制度改革の第一歩にしていただきたいなと思います。
　それに当たっては、私は、野党民主党の対案の中で、これは補完的に採用できる、両方うまく使うとよりいい案になるなと思う点が幾つかあります。
　一つは、天下り規制です。政府案ではちょっとこれは実効性が伴うのかなという点があります。二番目に、労働基本法の点についても、これも政府案についてはもう一歩踏み込んでほしいなということもあります。それから第三点として、設置法、各省設置法というのがありますが、これは公務員制度改革とあわせて、要らないんではないか、この点については後ほど触れたいと思います。
　今言ったような幾つかの点がありますが、私は、それ以前に大前提として一番大事なこと、それは、政治家あるいは政党と官僚あるいは官庁との関係だと思います。
　今回のこの基本法案の要綱の中にも「国家公務員制度改革の基本方針」という項目があります。そこで「議院内閣制の下での国家公務員の役割」という見出しが最初に出てきます。この「議院内閣制の下での国家公務員の役割」、議院内閣制がきちんと機能するかどうかということと公務員制度がうまく回るかどうかということ、これは表裏一体です。
　そこで、これは私が申し上げるまでもなく、国会議員の皆さんはまさにそのプロなわけですから、今さらとは思いますけれども、少しおさらいをかねて整理をしたいと思います。
　資料を用意いたしました。
　一番最初に政と官のあり方の見直しという表があります。右と左、似たような絵ですが、矢印が下から上と上から下と、違います。私は、この右の図が本来の形ではないのかなと。総選挙に公約あるいはマニフェストを掲げて政党が戦います。この絵に即して言いますと、例えば、五個の政策を我が党は実現すると、それで選挙で勝ったとします。勝った方は、それを実現するため内閣をつくるわけです。内閣の中でその担当責任者が大臣であるわけです。それで、大臣が一人で仕事ができるわけではないですから、例えば日本ですと、大臣が霞が関を見渡して、ああ、あそこに五つの役所がある、それぞれ、ではＡ大臣はＡ省を使おうということで使っていく、これが各省の公務員だというわけです。
　ここで、仮に要らない省、五つでいいのに六つある、六番目は要らないとなれば、それは直ちに廃止すればいいわけですし、あるいは統廃合をすればいい。足らなければつくればいい。
　これは後ほど設置法のところでお話ししようと思いますけれども、例えば今、政府で福田総理の音頭で消費者庁をつくろうという話がありますけれども、役所を一つつくろうと思ったら大変なことになるわけです。各省庁が今持っている権限をやらないとか、いや何だとかいうことで大変なことになるわけですけれども、例えば欧米の主な国では、こんなことは普通は起こらない。それは、上からおりてきて、五個の仕事をするために五人大臣が行って、そのために五つ要るんだ、あるいは六つ要るんだと言えば、それですっと決まる話であります。
　それに対して、では日本はどうなっているかというと、下から物事が進んでくる。今申し上げましたように、まずＡ省、Ｂ省、Ｃ省というふうに五つの役所があるわけですね。それがそれぞれ設置法の中に所掌事務、かつては、さらに権限規定というのもありました。そこで山ほど、百項目あるいはそれを超えるような所掌事務があって、それでその所掌事務すべてを合わせると日本国で行われていることすべてがすっぽりカバーされるという仕組みになっているわけです。
　ですから、日本全体を、ここでいえば五つの省で分けている。五つの省に属する公務員が分け切っているという仕組みになるわけです。その上に選挙で勝った党の国会議員が大臣となっておりてくるという仕組みです。その結果、大臣就任当初の所信演説では、図らずもこのたびというようなあいさつになるわけでして、それで早速各省が用意したメモが読まれることが多いわけです。その瞬間から大臣は各省の利益代弁者として活動することになる。
　セクショナリズムというのは、会社であれどこであってもほとんど不可避的にあるわけです。それが官庁にあっても不思議ではない。まあ日本の場合にはそれがあり過ぎる、きつ過ぎるわけですけれども、私は、官庁の側のセクショナリズム、縦割りが強過ぎると同時に、それを打破できない政治家、内閣、大臣の側の責任も極めて大きいと思います。
　本来であれば、役所が、大臣、ぜひここは譲らないでくださいと言ったとしても、大臣が、冗談じゃないということで役人を殴り飛ばさないといけないわけですし、あるいは内閣の中で大臣同士、Ａ省、Ｂ省の中で譲らないことがあっても、Ａ大臣、Ｂ大臣の間できちんと議論して決着をつけるということが本来の形だと思います。
　その部分が、なかなか言うはやすく行うは難しいにしても、やはり余りにも日本にはなさ過ぎる。と同時に、それをやるかやらないかが政治家の能力であると同時に、政治家が権力を握れるかどうかのかぎでもあると私は思います。それを役人にゆだねているがゆえに、役人が権力を最後まで握っているということだと思います。
　同じことなんですが、もう一枚めくっていただけますでしょうか。弱い内閣、強い内閣と書いてあります。
　議院内閣制のいわばお手本の国として、よくイギリスが引き合いに出ます。私は、イギリスがパーフェクトだとは思いませんが、それでも日本に比べるとはるかに強い内閣、どちらかというと右の絵に当たるものだと思います。先ほどと同じことですが、与党議員の中の党幹部、有力議員の中から閣僚が選ばれて内閣を構成します。それでその内閣が官僚を使って仕事をしていくわけです。それに対して日本の場合は、残念ながら左の絵ではないかと思います。
　左と右は何が違うか。二つあります。一つは、内閣の四角の大きさです。この大きさが強弱をあらわしているつもりです。もう一つ違いますのは、与党議員と官僚が斜めの線で接して、そこに太い矢印をかいてあることです。こんな絵でかいてみたわけです。
　日本の場合には、党実力者、党幹部というと、ほとんどの日本人が余り大臣の顔を思い浮かべないんですね。大臣以外の人が党幹部とか党実力者と呼ばれることが多いわけです。この人たちが外にいる。ここでまず、与党の中で二重権力構造が生じているわけです。
　もう一つは、先ほど言いましたように、官僚がいわばしんどい部分をやるわけですね。与野党に対する根回し、それから関係団体等利害関係者に対する説明。説明とか根回しというのは、まさに交渉、折衝のプロセスそのものです。ここに実は政治の真髄があるんだと私は思います。
　真髄という意味は、そこに交渉能力がある人が裁量権を持っているわけです。政府案はこうだけれども、ここは関係団体がいろいろ反対しているから、ではちょっと妥協してこういうふうにするか、そのさじかげんを官僚が持っているから官僚に権力が残っているわけです。これはとてもしんどい役回りです。私も役人を二十年余りやっていましたけれども、大変しんどい。
　しかし、しんどいことと権力を持つことは、当たり前ですけれども、セットです。こうやって内閣の中に集中されるべき権力が党と官僚に分かれて、それぞれで二重権力になっている。したがって、官僚と党の幹部と言われる人たちが、いわば内閣そっちのけで場外乱闘で決着することが多い。これが、ここで言う与党議員と官僚の斜めの線、そこにある矢印の意味です。
　ですから、今回、与野党案ともに、議員と官僚の接触に対する何らかの制約、制限という案が出てきたのは大変に喜ばしいことだと思います。これも申し上げるまでもないですけれども、イギリスではこれが慣例によって制約されております。
　以上、今さらとは思いましたけれども、私が今申し上げましたのが、議院内閣制の本来のあり方、政党と、内閣を間にして官僚との関係性ではないかと思っております。
　ですから、今回、公務員制度を考えるに当たって、先ほど堺屋参考人もおっしゃったとおり、主役はあくまでも政治家。ただ、その場合の政治主導というのは、政党主導でもあるいは議員主導、国会主導でもなくて、内閣、閣僚という意味での主導、これが政治主導の本来の意味だと私は思っております。これが実現できなければ、要するに、使う側が、会社の役員の側がきちっとしないと、やはり社員の方はなかなか何していいかわからない。ですから、私は、本来の役人が、きちんといい人間が集まって働くために、ぜひこの部分をこの際にきちんとしていただきたいな、そのためにぜひこの法案を成立させていただきたいなと考えております。
　あと、余り時間がありませんが、数分いただきまして、もう一つ、設置法の話を少ししたいと思います。
　設置法というのは、これは各省設置法、各省の仕事の中身を八十項目、九十項目、百項目と詳細に書いているものであります。私は、この設置法というのは基本的に要らないと思っております。この前の橋本行革、十年余り前の橋本行革までは、設置法の中に所掌事務と権限規定と二つありました。これは自慢のようになりますが、構想日本の発案でこの権限規定がとれたわけです。
　なぜ、この権限規定、所掌事務ということにそんなにこだわるかといいますと、もう一ページあけていただけますでしょうか、四ページの絵です。
　かつて、二〇〇一年まではどうなっていたかというと、所掌事務、権限というのが各省設置法に書かれていた。本来、行政というのは、各行政作用法に基づいて、法律の中に書いてあることのみに基づいて行政行為が行われるはずです。ところが、ちょっとあっちこっちに飛びますけれども、もう一枚めくっていただきますと、先ほど少し申し上げましたように、各省の設置法を全部足し合わせると、日本の中で日本人が行っていることはどこかの役所の仕事の範囲に必ずおさまってしまうような書き方になっているわけです。
　かつて、科学技術庁という役所がありました。そこに、最近宇宙基本法ができましたけれども、宇宙の促進についてという項目がありました。その権限規定はこうなっていたわけです。宇宙の利用を促進すること。括弧書きがありまして、ちょっと正確に覚えていませんが、ただし他の行政官庁に属するものを除くといった意味のことが括弧書きであったわけです。ということは、科技庁を初めすべての省庁で宇宙を切り分けているということなんですね。
　これは、もとをたどれば、明治の初めに、天皇が日本全体の面倒を見るんだ、ただ、一人では面倒を見切れないからそれを十個の役所に切り分けよう、十個の役所ですっぽり日本が入る、その発想をそのまま引き継いでいるというわけです。それを文言であらわしたのがこの設置法であり、所掌事務であり、権限であった。
　例えば、権限と所掌事務の関係でいいますと、少し古い話になりますが、旧大蔵省でいいますと、予算に関しては、予算及び決算に関することという記述と、予算及び決算を作成すること。普通の人が聞いてもこの違いはわかりません。関することというのが所掌事務です。作成することというのは権限であります。ですから、権限と所掌事務がダブルでほとんど同じように、設置法の第二条、第三条、あるいは第三条、第四条にダブルで書かれていたわけです。
　ということは、何を意味するかというと、二〇〇一年までは、各省の権限を全部合わせると日本人をすべて仕切れるという仕組みになっていたわけです。ですから、権限があたかも、具体的な法律の中だけではなくて、各設置法の中にまで存在するといったような規定になっていた。だからこそ、法律に書いていないことでも、行政指導という名前のもとに広範に官庁が指導をしてきた、いわばちょっかいを出してきたということです。
　それが、権限が二〇〇一年を境にしてなくなりました。しかし、所掌事務というのは本来は役割分担だけなんです、権限とは何にも書いていない。しかし、それでも、まだ所掌事務があるがゆえに、あたかも権限があるかのように日本全体が切り分けられているということは余り変わっておりません。それが四ページ、五ページの真ん中の絵であります。
　ですから、この際、公務員制度改革とあわせて、私は、設置法というものをもうなくすべきである、あるいは、どうしても書きたいのであれば、それは法律以下のレベルに落とすべきではないかと思います。
　ちなみに、この国家公務員制度改革基本法案関係資料の十三ページに、第三章、国家公務員制度改革推進本部の項目があります。そこで、十四条に早速所掌事務があります。これは、推進本部をつくる、推進本部の所掌事務は次のとおりだと、「次に掲げる事務をつかさどる。」として二つ項目があります。一つは、「国家公務員制度改革の推進に関する企画及び立案並びに総合調整に関すること。」となっています。二つ目が、「国家公務員制度改革に関する施策の実施の推進に関すること。」こんな所掌事務は実は要らないんです。この法律があれば、推進本部はこの法律だけに基づいて仕事をすればいいというのが本来の形で、大部分の国でもそう行われています。
　ところが、この企画立案並びに総合調整に関することというような一行、あるいは二項目、二行を入れると、法律以外にも、いや、こんなことも、こんなことも、こんなこともということで、延々と役所の仕事が広がっていくわけです。
　ですから、私は、この機会にぜひ設置法も廃止、あるいは法律以下のレベルに落とすということも実現していただきたいなと思います。
　これで私の話を終わりたいと思います。