○安冨参考人　安冨でございます。よろしくお願いいたします。
　この度、参考人として意見を述べる機会を与えていただきましたこと、誠に光栄に存じます。
　私は、刑事法を専攻しておりますが、現在、難民審査参与員を務めており、また、第七次出入国管理政策懇談会の座長代理、同懇談会の下に設置されました収容・送還に関する専門部会の部会長を務めておりました。
　今回の改正法案は、我が国への在留が認められる外国人かどうかを適切にかつ速やかに判別し、在留が認められない者の速やかな送還を図り、併せて収容の長期化を解消し、退去強制手続を一層適切かつ実効的なものとすることを基本的な考え方としていると承知しております。
　改正法案の内容について意見を述べます前に、私が部会長を務めました収容・送還に関する専門部会における議論の経過についてお話をさせていただきたいと思います。
　送還忌避、長期収容の問題を解決する方策を検討するため、令和元年十月、法務大臣の私的懇談会である第七次出入国管理政策懇談会の下に収容・送還に関する専門部会が設置されました。専門部会では、様々な分野から九人の有識者が委員となって幅広い観点から御議論をいただき、令和二年六月、提言、報告書を取りまとめました。
　専門部会では、基本的な考え方として、送還の前提として、在留を認め又は庇護すべき者を適切に判別すべきであること、送還すべきとされた者の送還を促進すべきであること、長期収容を解消するための方策を講ずるべきであること、被収容者の処遇は人権に配慮して適正に行うこと、この四点について委員の間で認識が共有されました。
　本日は、時間の関係もございまして、専門部会における議論の全てを御紹介することはできませんが、その中で、送還すべきとされた者の送還の促進と長期収容を解消するための方策に係る議論の概要を御紹介させていただきます。
　専門部会では、送還すべきとされた者の送還の促進ということで、本邦から退去しない行為に対する罰則の創設が議論されました。現行の退去強制手続では、退去強制を受ける者に直接退去を義務づける規定、あるいは退去に応じない場合に制裁を科す規定というものはございません。
　そこで、専門部会では、正当な理由なく送還を拒む者に対し、一定の期日までの退去を義務づける命令を発し、命令違反に対する罰則を設けることが相当である旨の意見が述べられ、多くの意見がこれを支持いたしました。これに対しましては、委員から、退去が困難な事情は様々であり、命令や罰則の対象範囲を適切に定めることは困難であることなどの理由で、これに反対する意見も示されたところでございます。
　そこで、専門部会といたしましては、このような反対意見があったことを明記した上で、多数の委員の支持があった内容として、退去の命令制度やその違反に対する罰則の創設を検討することを提言した次第であります。その上で、退去しない者に一律に罰則が適用されるような制度は好ましくないということなどの指摘もあったことから、命令や罰則の対象者が適切に限定される制度とすることも併せて提言いたしました。
　次に、専門部会では、送還の回避を目的とする難民認定申請に対処するための措置について議論がなされました。
　現行の入管法では、退去強制を受ける者が難民認定申請を行った場合、難民認定手続が終了するまでの間は、申請の理由や回数を問わずに一律に送還を停止することとされています。送還を忌避する者の中には、送還を回避するための手段として難民認定申請を繰り返し行う者が相当存在しており、速やかな送還の大きな障害となっているとのことでした。
　そこで、専門部会では、送還停止効に一定の例外を設けることを提言いたしました。なお、提言の留意点として、送還が禁止される国への送還を行わないとするノン・ルフールマン原則を遵守することなどについても併せて提言をした次第であります。
　さらに、専門部会では、収容の長期化を防止するための措置として、収容令書、退去強制令書の発付後から送還時まで収容することが原則とされている現在の制度を改め、仮放免とは別に、新たな収容代替措置の創設を検討することを提言いたしました。
　この新たな収容代替措置では、例えば、第三者の支援又は補助等により、適切に生活状況が把握され、当該外国人が違法な就労に及ぶことなく生活手段を確保することが可能となることを前提として、被退去強制者について、送還の実施を担保するために、逃亡防止や出頭確保を図り、収容施設外で起居するものとすることを認める、こういう措置を想定しております。
　以上のほか、専門部会におきましては、収容の在り方について、収容期間の上限、収容についての司法による審査を論点として議論もいたしました。この点に関しては、委員から、外国の立法例などを踏まえ、収容期間の上限を定めるとともに、収容の開始又は継続時に司法審査を経ることを提案する意見が示されました。
　しかし、これに対しては、諸外国の立法例が必ずしも一致を見ているわけではないということ、収容期間の上限を定めると、逃亡のおそれが否定できない者であっても収容を解かれることになり、送還の実現が困難になるということ、そして、現行法上、行政訴訟制度を通じた司法審査の機会が確保されているということ、これらのことなどを理由として、提案に従って制度を改めることは困難であるという意見が多数でした。
　そこで、専門部会におきましては、収容期間に上限を設け、あるいは司法審査を要するとすることを提案する意見が委員から示されたということを明記しつつ、多数の委員の支持があった内容として、一定期間を超えて収容を継続する場合にその要否を吟味する仕組みを設けることなど、行政手続の一層の適正確保を図るための方策を検討することを提言いたしました。
　それでは、改正法案についての意見を述べさせていただきます。
　改正法案は、出入国在留管理庁において、専門部会の提言を受けて立案されたものと承知をしております。
　改正法案では、退去強制を受ける者を送還先に送還することが困難である場合に、その者の意見を聞いた上で、相当と認めるときは、その者に対し、本邦からの退去の命令を発して退去を義務づけることを可能とし、この命令に違反した場合の罰則を設けております。
　この点、退去の命令を発することができるのは、退去の意思がない自国民の送還に協力しない国を送還先とする者、送還を妨害したことがあり、再び同様の行為に及ぶおそれがある者のいずれかにより送還が困難な場合と改正法案ではされており、命令の対象者が限定されております。また、難民等の認定申請により送還が停止される場合、それから退去強制処分の効力に関する訴訟が係属し、かつ、当該訴訟で退去強制処分の執行停止決定がされた場合、これらの場合には命令の効力が停止するとされております。
　このように、退去の命令は、専門部会におきまして、命令や罰則の対象者が適切に限定される制度とすることという提言を踏まえ、極めて厳格な制度となっていると考えます。
　次に、改正法案では、送還停止効に例外を設け、原則として、三回目以降の申請の場合は、難民等の認定申請中であっても送還を可能とするとしております。この三回目以降の申請の場合に送還を可能としている趣旨は、より慎重を期して、申請中の者の法的地位の安定を図るということにあると考えられます。さらに、三回目以降の申請においても、二回目までの不認定処分後に難民等と認定すべき新たな事情が生ずることがあり得ることに鑑み、難民等の認定を行うべき相当の理由がある資料を提出した場合には送還を停止することとしています。
　この点、専門部会におけるノン・ルフールマン原則を遵守することという提言を踏まえて、送還を回避するための手段として申請を繰り返し行う者について、速やかに送還する必要性と難民認定申請中の者の法的地位の安定を図る必要性、これを調和させようとするものであり、妥当なものであると考えます。
　次に、改正法案では、収容の要件を満たす者について、逃亡のおそれの程度等を考慮して、相当な場合には、収容しないで監理人による監理に付す監理措置を創設することとしております。
　この点、現行法では、退去強制事由に該当し、又は該当すると疑うに足りる相当の理由があると認められる外国人は、退去強制事由に該当するかどうかを判断する違反審査の段階から最終的に送還されるまでの間、収容されることとされています。
　これに対し、改正法案では、違反審査の最初の段階から監理措置に付すことができることとしており、その場合、収容令書は発付されず、収容されないまま退去強制手続が進むことになります。そして、退去強制事由に該当し、在留特別許可や難民等の認定もされないとして退去強制令書が発付された場合でも、直ちに監理措置に付すことができることとしており、その場合も、退去強制手続の最初から一度も収容されないまま送還に至るということもあり得ることになります。
　監理措置は収容の長期化を解消することを目的としていますが、その対象は、基本的には送還されるべき者であります。そのため、収容しないとしても、その者が逃亡するなどして円滑に退去強制手続を進めることができない、あるいは最終的に送還することができない、こういうことになれば、監理措置という制度に対する国民の信頼が失われ、公正な出入国管理という入管法の目的を達成することができないということとなります。
　改正法案では、監理人は、被監理者の生活状況を把握し、被監理者に対する指導監督を行い、被監理者が逃亡等した場合は入管当局に届け出なければならないとされています。これは、外国人の収容の長期化を解消しつつ、収容施設外における外国人の適切な在留管理を図るものとして必要な仕組みであると考えます。
　送還忌避と収容の長期化という問題は、出入国在留管理行政の幅広い領域に関連しており、一つの施策だけで全てを解決できるというものではありません。また、これらの問題は、現場で勤務する職員に多大なる負担と苦労を強いているということは想像に難くありません。専門部会において、職員の処遇について提言をいたしましたが、殊に適正な処遇のための環境整備について、今後、不断の見直しを行い、改正法案の趣旨をこれからの運用に生かしていただきたいというふうに考えているところでございます。
　本日は時間の関係がございまして触れませんでしたけれども、改正法案には、在留特別許可の申請手続の創設等、専門部会の提言よりも踏み込んだとも思われる内容も含まれておりまして、全体的にバランスが取れた内容となっていると思います。
　冒頭でも少し申し上げましたが、外国人の円滑な受入れと、在留が認められない外国人の厳格な送還とは、いわば車の両輪として相互補完的に機能することにより、我が国における外国人の出入国在留管理行政はより適切なものとなると考えます。この点、今後、出入国在留管理庁において、更に周到な検討を進めていただくことを願う次第であります。
　今回の改正は、入管法が制定されてから約七十年間、大きく変わっていないという退去強制手続をより一層適正なものとするためのものであります。これにより我が国の出入国在留管理行政がよりよいものとなるよう、充実した御審議をお願いして、私の意見とさせていただきます。
　ありがとうございました。