○参考人（中島忠能君）　お手元に配ってあると思いますけれども、私の方は、政治主導の確立と公務員制度のあるべき姿ということで私の意見をまとめさせていただきました。
　現在公務員制度改革が盛んに議論されておりますので、そういう題でお話しするのがお求めに応じているんじゃないかということで、こういうことにさせていただきたいと思います。
　本日は、与えられている時間の制約もございますので、そこに書いてありますように、以下の五点に絞って私の意見を簡潔に申し上げさせていただきたいと思います。
　第一点は、内閣による幹部公務員人事の一元化。第二点は、事務次官の職務。第三点は、幹部公務員の外部登用とそのための公務員法制。第四点は、天下り規制に要請される三つの視点。そして第五点、一貫性のないキャリアシステムの改革ということでございます。
　まず、第一点の内閣による幹部公務員人事の一元管理についてでございますが、今日、我が国が当面している内外の困難な課題に政府の総力を挙げて取り組んでいくためには、まず、前提として、各省庁の割拠主義、すなわちセクショナリズムの弊害を是正するとともに、各省庁に勤務する人材を省庁の枠を超えて有効活用する必要がございます。幹部公務員人事の一元管理はこの二つの目的達成のために有効であり、これによって省庁間の政策調整を成し遂げ、総合的な政策形成に資するものと考えます。
　しかし、一元管理には留意すべき側面もございます。その一つとして、国家公務員制度改革基本法によりますと、官房長官が適格性を審査して候補者名簿を作成することになっておりますけれども、その補佐体制の在り方、審査体制の欠如も絡みまして、情実人事、スポイルズシステムの入り込む余地がないかどうかということでございます。やはり、情実人事を排除できるシステムをイギリスの例などを参考にしながら検討していただいたらいかがかというふうに思います。
　その二として、局長級以上の幹部職員を外部から登用することを予定されておるようでございますけれども、その資質、能力等はもとより、その倫理性等についても検証するシステムをあらかじめつくっておくのが望ましいというふうに思います。イギリス、フランス、ドイツではほとんど内部登用ですけれども、大部分外部登用のアメリカでは上院の承認を要することになっております。
　なぜ私がここで以上二つのことに言及するかと申し上げれば、政治家の中には、幹部公務員を意のままに使い、所属政党や選挙区の要請にこたえようと、その結果、公務の公正性が失われるおそれがあるわけですけれども、そういう要請にこたえようとする誘惑に負けてしまう人もいると思うからでございます。
　しかし、公務員は憲法で規定されておりますように全体の奉仕者でございまして、公正な行政執行が期待されております。そのためには、公務員は政治的に中立で身分保障も必要でございます。現行公務員法が、採用試験、育成、研修業務、分限、懲戒等の基準の作成を内閣から独立した中立機関に付与して、中立的な公務員を採用、育成しようとしているのはそのためでございます。
　なお、憲法十五条で言う公務員には国会議員も含まれていると考えられておりますけれども、それならば、国会議員にとっての全体の奉仕者性とはどういう意味なのかということを詰めた議論を国会で行っていただければ有り難いと思います。この詰めた議論は、政官の役割分担を明確にするためにも是非必要だと考えております。
　なお、人事行政の中立公正性及び公務の公正性の確保の重要性については、国会でも度々附帯決議がなされております。
　次に、第二点の事務次官の職務について考えてみたいと思います。
　現在、事務次官職の廃止が議論されておりますが、それを結論付けるためには、事務次官に期待されている職務が政治主導の下において必要かどうか、有益かどうかについて考えてみなければならないと思います。現在、各省庁ではそれぞれ実に多くの仕事を処理していますけれども、私は、それらをその処理原理から見て二種類に分類できるのではないかと考えております。その一つは、できる限り民主制の原理に基づいて、すなわち国民の要望をそんたくして処理することを原則とする仕事でございます。政策の企画立案、決定がその象徴的なものでございますけれども、この処理に当たりましては、大臣等は、事務次官がつくる支援体制の下で、職業公務員が収集し、蓄積している情報、専門知識等を活用して責任を持って決定すべきでございます。主役はあくまでも大臣と政治家でございます。
　しかし、新政策の立案に当たって前政権が実施してきた政策と食い違ってきた場合、その間を円滑に橋渡し、調整できるのは省全体を見渡しながら前大臣を補佐してきた事務次官ではないでしょうか。彼が長年培ってきた総合的な構想力、人的ネットワーク、情報収集力はこの場合にも有効に活用すべきだと思います。また、新大臣が新しい政策を立案なさるときには、どの局のどの職員にどのポストで補佐させるのがよいかを全省庁的見地から定めることができるのも事務次官だと思います。
　処理原理から考えてその二に分類できる仕事は、でき得る限りというか、原則として公正性の原理に基づいて処理されるべきものがございます。許認可権の行使、補助金の交付、公共事業の箇所付け、各種契約事務等がその例です。これらの事務は、申請者や申請団体がいずれの政党の支持者であるかによって差別されてはならず、原則として職業公務員が全体の奉仕者として処理するのが妥当ではないかと考えます。
　イギリスでも、大臣規範で、大臣は国家公務員の政治的中立性を尊重し、国家公務員に国家公務員規範に抵触する行為を求めてはならないというふうに大臣規範に規定しております。これを受けまして、国家公務員規範では、公務員は政党の政治的考慮に基づいて行動したり、政党の政治的目的のために公的な資源を使ってはならないと規定しております。運用上、大変参考になる規範だと思います。
　とはいえ、省庁のすべての仕事の最終責任者は現行法上、大臣でございます。そこで、大臣はこれらの仕事の実施基準案をできる限り詳細に定め、これを公表してパブリックコメントを求めた後、決定していただきます。運用を重ねるごとに実施基準を改定していけば職業公務員の自由裁量の範囲を狭くすることができる、すなわち、大臣の公正な判断に基づいてお決めいただいた実施基準に基づいて処理することになるというふうに思います。
　この基準に従って職業公務員が仕事に従事するよう指導し、監督する責任者が事務次官です。そして、もし執行過程において事務的処理に終わらず、政治的問題に発展するような環境変化があれば、事務次官が大臣に事情を報告し、その後の対処方針について大臣の指示を仰ぐというのがよいのではないかというふうに思います。
　要は、やはり政治家の皆さん方が省の業務の中に入り込むことをできるだけ少なくして、そして時間をつくって幹部公務員を相手にいろいろ議論していただいて政策の判断基準を磨いていただくと、そのために事務次官を大いに活用されたらいかがかというふうに思います。
　第三点の、幹部公務員の外部登用とそのための公務員法制の必要性についてでございます。
　政権与党がマニフェストで国民に公約した政策を具体化するためには、政権与党と同一の価値観を持つ人材を政府内に取り込みまして、政の考え、思いを職業公務員に浸透させまして、その橋渡し役を担わせる、そういう人材が必要というふうに考えます。ただ、それだけではありません。職業公務員が有していない特別な才能、斬新なアイデア、そして国民と同じ目線に立った執務姿勢、国民への迅速な応対性というものを持っている人材を外部から登用し、政策立案を効果的に進めたいと考えると、これはごく自然な考え方ではないかと思います。
　しかし、留意していただきたい点も幾つかございます。まず、幹部公務員を外部から政治登用する本家であるアメリカでは、政治任用者が転職するのが早く、平均在職年数が二年に満たないというふうに言われております。このため、手掛けていた仕事が中途半端になったり、予算も非効率に使われてしまう、そういうことが指摘されております。公務員としての使命感を持って勤務を始めたのかというふうに疑う人もアメリカではおるようでございます。我が国での在職年数を予想するのは早計でございますけれども、いかなるポストでいかなる職務を担当させるかは十分慎重に御検討なさるのがいいんじゃないかというふうに思います。
　そこで、現在、かなりのポストについて政治任用を導入しようと考えておられるようでございますけれども、次の諸点については、あらかじめ法令等で定め、公表されると良い慣行が定着するのではないかと思います。
　まず一つは、対象ポストとそのポストごとの数の上限、特別職か一般職かの別。そして、執行事務に携わる場合はその旨。対象外ポスト、いわゆる政治任用の対象外にしないというポストもはっきりさせておいた方がいいんじゃないかというふうに思います。③といたしまして、その任用手続。例えば、アメリカのように議会の承認、あるいはドイツとかフランスのように中立・独立機関の審査と、そういうような手続を経るかどうかということもお考えいただいて決めていただいた方がいいと。それで、四番目は服務制度でございますけれども、守秘義務とか天下り規制とか兼業規制というものもはっきり一般法として法律で定めていただいた方がいい。分限・懲戒等の制度。職業公務員との関係、特に職業公務員に対する指揮命令系統があるのかどうかということでございます。退職手当とか給与とか年金等についてもお定めいただいた方がいいというふうに思います。
　なお、アメリカでは政治任用される総数というものが約三千人でございますけれども、そのうちスケジュールＣと称されるグループに属する人が約半数、千五百人ぐらい在職しております。上院承認を経て任用される高級公務員の補佐として任用されておるわけですけれども、主として、括弧内に書いてございますように、政策とか広報関係の補佐の業務、ホワイトハウスや議会との連絡関係、秘密を要する業務に従事しておるようでございます。しかし、近年、選挙の協力者とか資金提供者等がこのグループＣに属するものとして試験を通らずに任用されているということに留意していただきたいというふうに思います。
　第四点として、天下り問題について申し上げさせていただきます。
　天下り規制に係る制度の在り方を考える場合には、三つの思想の調整、調和を考慮に入れつつ結論を出すべきだと思います。
　その思想の第一は、公務の公正性の確保です。改正後の新法にはこの視点が欠落しておりまして、現在、公務員が在職中、特定企業に常々、特別な便宜を図り続け、退職後、当該企業の招きでそこへ天下りすることは自由になってしまっております。これでは、職業選択の自由は尊重されるでしょうけれども、公務の公正性の確保の視点はどこにも見当たらないということになっております。心ある人たちの指摘によりまして、急いで内規を定めて対応しようとしておりますけれども、内規で規定すべきことではございません。ただ、現在、仄聞いたしますと、あっせんセンターというものを廃止するということでございますので、少し私の申し上げたことがずれているというふうに思います。
　その思想の第二は、改正新法では、周辺事情を調査せずに、アメリカ方式、すなわち事後行為規制方式を採用したため、結果として職業選択の自由のみが尊重され、公務の公正性の確保はここでも侵されるのではないかと案ぜられます。
　アメリカでは、なぜ事後行為規制方式を採用しても公務の公正性確保をめぐる議論が起きていないかということでございますけれども、その理由の一つは、アメリカでは情報公開制度が徹底しておりまして、政府の決定、処分等については、プロセス全体がオープンにされておる、その決定はいかなる場合でも確たる合理的理由に基づいて行われている、恣意的決定が行われる余地が少ないということ。そして二番目として、日本の官庁文化とか風土等と異なっておりまして、内部通報、ライバル企業等からの告発が予防的効果を発揮しておること、この二つが言われております。この二つによって、事後規制で公務の公正性を確保できるというふうにアメリカでは自信を持っております。
　その三は、退職公務員の生涯生活設計ということを可能とする視点がいずこにも見当たらないということです。
　天下りを規制し、公務の公正性を確保した上で、退職公務員の生涯生活設計を図っていくことは極めて困難な作業です。定年延長を前提とした退職管理計画の策定及び給与体系の見直し、そして年金制度の調整等が考えられます。
　その四は、現在、独立行政法人等の役員につきましては、官僚の順送り人事を排し、真に有能な人材を広く各界から登用すべく公募方式で選任しようとされておるようですけれども、能力検証の公正性、選任過程と選任理由の公開を進めるなど、役員選任の透明化、適正化に努めていただく必要があるというふうに思います。
　その五として、キャリアシステムの改革について一言申し上げさせていただきたいと思います。
　二〇〇八年六月に施行されました国家公務員制度改革基本法を実施してキャリアシステムの改革ができるかというふうに問われれば、私は自信を持ってイエスと言うことはできません。その主たる理由を簡潔に申し上げれば、以下の三つに尽きると思います。
　その第一は、幹部候補生育成課程へエントリーし、そこを無事修了することが管理職員に登用されるためには決定的に有利な仕組みになっておるということです。特に、基本法によると管理職員には政策の企画能力が求められており、他方、幹部職員育成課程では管理職員としてその職責を担うにふさわしい能力を総合的かつ計画的に育成する施策が整備されているからです。
　だからこそ、育成課程への選抜方法というものが問題になってくるわけですけれども、その際注目していただきたい一は、政策の企画立案に係る高い能力を有するかどうかを検証する総合職試験に合格した者が、政策の企画立案能力を育成する幹部候補育成課程にエントリーするに当たって有利な取扱いを受けるであろうことは容易に推測できます。
　そして、しかも、次に、幹部職員育成課程対象者の選定は採用後二、三年後に本人の希望と人事評価に基づいて行うことを予定しています。総合職試験合格者は本省勤務、一般職試験合格者は地方勤務がそれぞれ原則だと言われていることを併せて考えていただきたいというふうに思います。こういうことではⅠ種試験を総合職試験と名称変更しただけじゃないかというふうに言われる、そういうふうに案ずるのは私一人ではないと思います。
　これだけのことを申し上げて、以下のような運用をしていただきたいというふうに提案したいと思います。
　その一は、育成課程への選定は採用後七、八年後とすること。そしてその間に、一般職試験合格者で希望する者には三、四年間の本省勤務の経験を与えること。その二は、育成課程への選定は本人の希望と人事評価のみによって行うというふうにしておりますけれども、それらに加えまして、客観的な納得性のある能力検証結果というものを重視する方式というものを加えて総合判断して、だれを幹部候補育成課程に選抜するかということをお決めいただきたいと、そういう運用をお願いしたいと思います。
　なお、最後に一言、公務員の身分保障の必要性について申し上げさせていただきます。
　昔から洋の東西を問わず、職業公務員の業務執行の公正性の確保については、自身の倫理性の欠如によって、あるいは外部勢力の圧力によって脅かされることが度々ございました。そのため、職業公務員を全体の奉仕者と性格付け、彼らが行政執行するに当たっては、国民を外部的要因によって差別することを禁ずると同時に、すべての国民を平等に取り扱うべきことを義務付けました。職業公務員がこの義務を守って公正に職務を執行するためには、自らを律することはもとより、外部勢力からの要請をお断りしなければならないことがございます。お断りしても、当該公務員の免職、降任、降格等は法律で定める正当な理由がない限り行うことができないというのが身分保障制度でございまして、これが公務の公正な執行を確保するためのとりででございます。
　今回、新聞報道等によりますと、事務次官、局長、部長等を同格と位置付けまして、幹部公務員の降格を弾力的に行うことができるように公務員制度を改革しようと考えておられます。その背景事情は、降格だけではなくして抜てきも柔軟に行えるようにすることだと言います。現在の分限根拠以外の根拠で降格できる道を新たに設けようとするのなら、明確な規定を設けるべきだと考えます。幅のある解釈が可能な漠然とした根拠規定が生まれたなら、政権によって、担当大臣によってどのように運用されるかが不安で、身分保障制度の意味がなくなってしまうことにもなりかねません。公務員の中には、降格を恐れて不公正な公務執行に応ずるかもしれません。したがって、どのような場合に降任、降格され得るのか、国会で十分に議論していただき、解釈に幅がないように明確な規定を設けるべきだと考えます。
　また、抜てきを柔軟に行うために、事務次官、局長、部長を同格と位置付け、その間の配置換えを降格ではないとしたいのだというふうに思いますけれども、現在、次官と局長、次官と部長が同格ではないという認識は、法令に明確に定めてあることもありまして、単に公務の世界においてのみならず、かなり広く国民の間にも定着している常識ではないかと思います。これを今回、新たに一つの条文を設けて同格とするのは、少々荒っぽいと言われても仕方がないのではないかと心配します。それにしても、これを制度化して定着させるための公務員制度間の調整作業は容易ではないと思います。未整理のまま国会に提出されますと、答弁に窮することになりかねないというふうに思います。
　以上で私の意見を終わります。貴重な時間をいただき、ありがとうございました。厚くお礼を申し上げます。