○成田参考人　皆様、おはようございます。
　本日は、当総務委員会に参考人としてお呼びいただきましたことを大変光栄に存じております。
　私は、実は今回の地方自治法の改正につきましては、地方制度調査会の副会長としてかかわってきたという経緯がございます。本日は、全般についてもし御質問があればお答えいたしますけれども、そのうちでも住民訴訟、特に第四号訴訟が大きな争点になっておりますので、それを中心にして御意見を申し上げたいというふうに考えている次第でございます。
　時間が限定されておりますので、なるべく、細かい点は後ほどに譲りまして、概略の御意見を申し上げます。
　今回、地方自治法の改正案に盛り込まれております住民訴訟制度というものは、これも既に御承知だろうと思われますけれども、終戦直後に占領軍当局の示唆に基づきまして、昭和二十三年の地方自治法の改正によって我が国に導入されたものでございます。これはアメリカの諸州、アメリカの州といいますと四十幾つございまして、各州ばらばらですから、アメリカ全体がどうということはなかなか言えないわけですけれども、そのアメリカの諸州で活用されております、いわゆるタックスペイヤーズスーツ、あるいは最近はシチズンズスーツというふうにも呼ばれておりますけれども、それの日本版であるということでございます。当時、日本でも、やはりアメリカのそういう呼称に倣いまして、納税者訴訟というふうに呼ばれておりました。
　この制度は、これも御承知かと思われますけれども、住民の直接参政の手段、つまり、主権者としての地方公共団体の住民が直接参政をする手段の一環であるということ、それから第二に、地方公共の利益を擁護するということ、それから第三に、財務会計の運営に対する司法、裁判所の統制というもの、こういう三つの意義を持つものとして制度化されたわけでございます。
　昭和二十三年導入の納税者訴訟が現在のような住民監査あるいは住民訴訟制度になりましたのは、これも御承知かと思われますけれども、昭和三十八年の地方自治法の改正のときに、財務会計に関するかなり大幅な改正が行われたわけでございます。それと、三十八年の改正のもとになりましたのは、昭和三十七年の三月の地方財務会計制度調査会の答申でございます。この調査会は既にかなり前、三十四年ごろから設けられまして、地方財務会計全般にわたるかなり広範な問題について論議がなされたわけでありますけれども、その中で、やはり納税者訴訟を見直そうということで、当時、私も助教授の若いときでございましたけれども、たしか幹事か特別委員というような形でこれに参与したということを覚えているわけでございます。
　この制度改正後、住民の方々からの請求は、昭和五十五年、一九八〇年ごろを境にいたしまして、著しく増加してまいります。当時、地方の時代ということが盛んに言われたわけでございますけれども、この地方の時代における住民の地方行政監視の手段として重要性が高まってまいりました。
　ところが、住民訴訟は全部で四号あるわけでございますけれども、四号訴訟だけが際立って多くなりまして、判例でもその要件、範囲がかなり拡大してまいりました。私の印象では、行政訴訟でありますけれども、かなり民事的な運営がなされまして、その範囲等も拡大してきたというふうな印象を受けます。
　こういった状況のもとで、知事や市町村長その他の関係者の方々からは、地方公共団体の機関として自分は活動しているんだ、だけれども、財務会計上の行為というのは地方団体の機関として行っているのである、ところが、その前提となる政策の当否が個人という形で訴えられる、それで、不法行為等に基づく損害賠償責任あるいは不当利得の返還請求、返還責任というふうな、個人として法的責任を負わされるという制度は何とか改めてほしい、こういう要望が出始めてまいりました。学者の間からも、これはいろいろ単行本や研究論文を通じて、あるいは判例批評等を通じて、制度そのものへの疑問が出始めるようになったわけでございます。
　そこで、昭和六十三年に地方自治協会というところに研究会が設けられまして、全自治体を対象とするアンケート調査、あるいは意見の提出というものを求めたわけでございます。これを一応解析、分析いたしまして、これをもとにして、今度の住民訴訟制度の問題点、見直しの論点、それから基本的な方向、複数の選択肢を含めてそういう論点の洗い出し、見直しの方向性というものを探ったわけでございますけれども、ただ、これはまとまりませんで、具体的な改正への提言をするまでには至らなかったわけでございます。
　平成になりましてから、これは御承知のように、地方分権への動きが加速してまいります中で、住民や市民団体の監視が非常に厳しくなってまいります。特に四号訴訟の提起が全国的に極めて盛況を呈するようになるわけでございます。その結果、情報公開制度等と相まって、いわゆる官官接待とか裏金づくりとか旅費、給与、こういったものの実態が明らかになりまして、全国規模で過去のあしき慣習が改められるという結果になったわけでございまして、それはまさに住民訴訟が本来の機能を発揮したということで、これは評価すべき点であろうというふうに考えております。
　しかし、他方、公金支出等の財務会計に先立つ政策それ自体が争われるというふうなケースが出てまいりまして、例えば、これは三セクへの補助の問題でありますとか廃棄物処理場の建設の問題でありますとか、それから公共事業絡みの事件でありますとかイベントの開催、こういった前提になる政策問題というものが争われるということがしばしば起こってまいります。
　それからまた、長や職員が個人として到底負い切れないような、数億あるいは十数億に上る多額の賠償を請求されたり、あるいは訴訟マニアや政争絡みの、この制度の若干の行き過ぎないし乱用というものが行われたりするということで、ややゆがんだ面が出てまいります。自治体の方からは、悲鳴にも似た制度改正への要望が高まってまいります。
　そこで、平成十一年九月に、自治総合センターというところに第二次研究会が設置されることになりまして、見直しへの本格的な検討に入るということになったわけでございます。その結果は、その翌年、昨年の秋ごろにほぼ固まってまいりました。そこで、第二十六次の地制調に報告され、小委員会と総会の審議を経て、昨年の十月二十五日の答申に盛り込まれたということになります。
　そこで、今回の制度のねらいでございますけれども、今回の制度改正に初めから関係した立案者という立場から、まず、その趣旨を明らかにしたいというふうに思っております。
　先に触れました第二十六次の地制調答申は、地方自治の一層のさらなる充実強化を図ることを本旨とするものでありまして、これは御承知のように、直接請求署名要件の緩和あるいは市町村合併特例法への住民投票の導入、そういうものを盛り込むと同時に、住民訴訟制度につきましては、その本質や意義を損なうことなく健全な今後の発展を図るというふうに配慮したつもりでございます。
　地制調に先立つ研究会では、訴訟要件とか訴訟対象とか訴訟類型、乱用防止の方策あるいは四号訴訟については賠償額の限定等々、考えられる、あるいは既に提案されているすべての論点を全部論議の俎上にのせまして、一つ一つ検討してまいりました。それで、基本的には住民自治というものがかつてないほどの重要性を持っているということを重視いたしまして、この制度そのものの根幹を揺るがすような骨抜きはしないという基本方針で望んだわけでございます。
　しかし、四号訴訟につきましては、地方公共団体の政策決定、意思決定の実行として行われるのが財務会計行為でございますけれども、これにつきましては長あるいは職員個人に不法行為等の損害賠償責任というものを負わせることはおかしいのではないかという点で、委員の間にはほとんど異論がございませんでした。
　これを維持するということになりますと、これからの分権の時代、地方公共団体は自己決定、自己責任をしなきゃならないという時代でございまして、しかも、思い切った聖域なき構造改革あるいは行政改革というものをしなければならない。ところが、構造改革、行政改革というのは当然、地方公共団体にも痛みを生ずることになるわけでございまして、そういう中ではなかなか思い切った決断をしなくなるんではないか、重い賠償責任を負わされて決断しなくなるんではないか、こういうことで、やはりその点についてはもっと説明責任を尽くさせるというふうにすべきではないかというふうに考えたわけでございます。
　これに加えまして、国の行政責任者にはこういった制度はないということとか、あるいは国家賠償責任につきましても最高裁判決では直接個人が負うべきではないということになっております。そういうことも考えましたら、四号訴訟をこの際廃止して、三号訴訟に吸収するというふうな案もあったわけでございますけれども、結論としては、地方公共団体の機関である長や職員を被告にするという形に変えまして、四号訴訟は形成訴訟として、地方公共団体が敗訴した場合には、その判決の拘束のもとに、第二段訴訟によってその賠償責任を負ってもらう、こういうことになったわけです。この第二段訴訟では、賠償責任の有無をもう一度蒸し返すということはできませんし、訴訟終了まで非常に多くの時間を要するということもない、これは形式的な裁判であるというふうに考えます。
　そこで、できれば違法な公金支出がなされる前に、事前の差しとめ訴訟で事態を事前防止することが望ましい、そういうことで監査段階で請求人等が関与できるような手続を強化するとか、あるいは監査委員に暫定の差しとめ勧告をするというふうな権限を付与いたしました。また、すべての訴訟類型を通じて、住民が勝った場合には弁護士報酬を請求できるということにしたわけであります。
　これら全体を通じまして、今度の訴訟の改正の四号訴訟も含めまして、この制度を一層拡充し強化する、健全な方向に育てていく、こういうことでこれを立案したわけでございます。これに対していろいろな批判がございますけれども、それにつきましては、もう時間が参りましたので、皆様から後に御質問がございましたら、個別にお答えするということにさせていただきたいと思います。
　これをもって私の公述を終わりたいと思います。どうもありがとうございました。