○小幡参考人　本日は、警察行政に関して意見を申し述べる機会を与えていただき、大変光栄に存じます。
　私の専門は行政法という法律科目でございまして、警察法や警察に関する法制度も、行政法各論ということで、大変重要なテーマとなってございます。本日は、公安委員会制度と警察の監視・監察機能のあり方を中心に、私の意見を述べさせていただきたいと存じます。
　レジュメを一応お配りしてございますが、その順に参りたいと思います。
　初めに、現行の警察制度の特徴について簡単に触れておきたいと思います。
　まず、警察の事務は、戦後当初から地方分権化されておりまして、都道府県警察の仕事として一元化されております。都道府県警察は、都道府県公安委員会の管理のもとにございまして、組織については都道府県条例で定められ、都道府県議会を通じて市民の監視を受けることとされております。その職員の身分や経費も、都道府県の地方公務員として、原則として当該都道府県が負担しております。
　ただ、現実には、県境を越えてもっと広域的な国家的な利害もございますので、警視正以上の階級の警察官は、国家公安委員会の任命する国家公務員とすることによって、国家的な警察活動に要する経費については国が支弁するということになってございます。
　本来的な自治体警察というのと国家警察としての要請をこのような形で両立させている制度であろうと思いますが、ただ、警察というのは、あくまで本来的には自治体警察であって、自治体住民の信任を得て存在し得るものであるという現行制度の根底の理念は忘れてはならないと思っております。
　もう一つの特徴が公安委員会制度でございまして、警察を民主的に管理し、その政治的中立性を確保する制度として、一般の方が警察という官僚組織の上に立つ公安委員会制度が設けられております。警察というのは強力な執行権力を持つ専門家集団でございますから、その運営が独善的にならないように、市民の代表である公安委員会が警察組織を管理するというシステムでございます。民主的な警察制度を担保するものとして、大変重要な役割を担っていると考えております。
　さて、その公安委員会制度でございますが、平成十一年秋以降の一連の警察不祥事をきっかけといたしまして、平成十二年に警察法の改正が行われました。当時、公安委員会が国民の良識の代表として警察の運営を管理する機能を十分果たしているのかという議論がございまして、その管理能力を強化するなど、公安委員会の充実、活性化というのが求められたものでございます。
　こうした議論を受けまして、改正警察法では、公安委員会が監察についての具体的、個別的な指示を警察に対して行うことができるということを明確にいたしまして、さらに、その指示が履行されているかどうかを点検するシステムも設けられました。
　また、公安委員会は、そもそも警察を管理することとされていますが、その概念が必ずしも明確でなかったので、公安委員会運営規則を改正いたしまして、公安委員会の定める事務運営の準則や事務処理の基本的な方向、方法に適合しないような事務処理がなされた場合には、警察に対し公安委員会が必要な指示を行うという管理の内容が明らかにされております。
　さらに、公安委員会のこのような管理機能を充実させるため、公安委員会の実際の活動を補佐するための事務体制を整備しなければならないということで、補佐体制の確立も求められております。
　それでは、その後、実際に、このような公安委員会の監察機能強化という制度設計に即した運用がなされているかという点について見ていきたいと思います。
　まず、実際に監察の指示の発動がなされているかどうかでございますが、既に四つの道県公安委員会において、警察法四十三条の二第一項に基づき、監察の指示が発動されております。今回の一連の不正経理事案に関しても、本年三月に北海道公安委員会が北海道警察に対し特別調査の指示を行っておりまして、今月に入ってからは、福岡県公安委員会が福岡県警察に対し、捜査費等の執行状況、会計経理に関する業務手続について監察の指示を行っている状況が見られます。
　これらは、市民の良識を代表する公安委員会が、市民が疑念を抱くような問題が生じたとき、警察を民主的に管理するという立場から、まさに具体、個別にわたる事項について指示するものでございます。公安委員会というのは法制度上、人事上の権限も含めまして、警察に対して非常に強力な管理権限を有しておりますので、少なくとも同種の不祥事の再発防止には一定の効果が期待できるのではないかと思っております。
　公安委員会の現状がどのようになっているかという点につきましては、最近、各地の公安委員会で公表しているホームページ等を見ますと、数年前とは大きく違っていることに正直驚かされるところでございます。公安委員会の委員のプロフィールや仕事の内容、何月何日に会議があって何を議論したか、苦情申し出はここに言ってくるようにというふうなことまで事細かに公表されております。もちろん自治体によって多少の差はございますが、公安委員会というのがまさに市民の代表であって、警察と市民との良好な信頼関係を築こうとしているという努力の方向はうかがわれるのではないかと思われます。
　公安委員会のこのような活動を支えるためには、しっかりした補佐体制が必要であることは言うまでもないことでございますが、現在では、公安委員会の補佐体制も相当程度に充実が図られているようでございます。
　実は、公安委員会が完全に独立した事務局を持つべきではないかという声もかねてからございます。ただ、かえって二重構造となって、公安委員会が警察から直接報告を受けることができにくくなるのではないかという問題がございますし、組織論的にも、この行革の時代に公安委員会の独立した事務局機関を別途増設するということは、それによって得られる効果がどれほどあるかということと考え合わせますと、必ずしも適当でないように思われます。
　さて、警察を監視、監察する機能という観点から見た場合に、現状の公安委員会制度で十分かという点につきましては、もちろんさまざまな方法論の可能性はあると思います。ただ、現時点で、警察プロパーに対する外部監察機関をさらに設けるべきかということになりますと、私は疑問ではないかと考えております。
　と申しますのは、先ほども申しましたように、平成十二年以降の制度改正によりまして、公安委員会の管理機能の充実強化がかなり進んでいると考えられることでございます。公安委員会というのは、内部監察といいましても、警察という官僚組織の上に第三者機関として置かれておりまして、その第三者機関が警察組織に対して人事上の権限も含めて管理権限を持つという、そもそもそういう仕組みになっております。そういう観点からいうと、少なくとも法制度上は、監察制度としてかなり有効に機能するものではないかと思います。
　さらに、現行の警察制度は、冒頭に申しましたように、都道府県警察でございますので、実は、自治体の情報公開制度や住民監査請求、住民訴訟制度などによる自浄作用というのがかぶってまいります。行政法的に申しますと、それがかなり大きな役割を果たし得るのではないかと思っています。
　警察以外の一般行政に関しましては、既に各地で市民オンブズマンの方々からの情報公開請求などによって架空請求とか空出張などが明らかになりまして、官官接待が排除されたり公務員倫理法が制定されたりと、そういうふうに導いてきたことは顕著な事実でございます。したがって、今回のような経理的な不正行為につきましては、警察に対しても情報公開制度や監査請求がかなり強力な監視機能を果たし得ると思われますので、そこで判明した問題について公安委員会が的確に監察権限を行使して正していくという姿もあり得るのではないかと思います。
　また、不正経理以外にもさまざまなレベルで不祥事というのは想定され得るわけでございまして、全国の警察には多くの警察官がいて、現実に捜査活動を行っている以上、これを完全に一〇〇％予防するということは困難と思います。
　ただ、私は、その点は、公安委員会に対する苦情申し出制度、これが大変大きく機能するのではないかと期待しております。どんな小さなことでも、市民からの警察への不満を直接公安委員会が聞くことによって、大きな不祥事になる前に何らかの対応が可能になるのではないかと考えているからでございます。
　もう一言だけに済ませます。
　私は、警察というのは、行政の中でもとりわけ国民からの信頼を得ていなければならない存在であると常々考えておりまして、今回このような不祥事が判明したことは大変残念なことであると思います。ただ、一足飛びに別の監察制度を設けるというのではなくて、平成十二年に導入された制度を十分活用することを通じて、事案の解明と再発防止に努めていってはいかがかと考えております。
　以上、時間が来ましたので、私の意見陳述を終わらせていただきます。