○小早川参考人　東京大学の小早川と申します。
　本日は、地方分権改革推進法案についての私の意見を申し上げる機会を与えていただきまして、ありがとうございます。
　私自身は、大学で行政法とか地方自治法などを専門に研究している者でございます。私ごとで恐縮でございますけれども、先年のいわゆる第一次分権改革の際に、地方分権推進委員会で参与を仰せつかりまして、仕事をさせていただきました。私にとりましてはかなりハードな仕事であったというふうに記憶しておりますが、その後も、地方自治制度あるいは国・地方関係システムに関する各種の検討作業にかかわらせていただいております。
　本日、私は、結論から申しますと、この地方分権改革推進法案のあり方に基本的に賛成でございまして、そういう趣旨で、また、主としては、今申しました地方分権推進委員会における経験も踏まえまして、意見を申し上げさせていただきたいと存じます。
　この地方分権改革を考えるに当たりましては、私、今言ったような観点からしますと、三つの点が重要ではないかというふうに思っております。一つは、改革の理念の問題、第二は、当面の課題の絞り方の問題、第三には、その課題に取り組むための作業の進め方の問題であります。その順に、若干のことを申し上げさせていただきます。
　第一に、地方分権改革によって何がもたらされるかということは、いろいろな見方、とらえ方が可能であり、またそこにいろいろな目標を描くことができますが、何が究極の理念であるかということをはっきりつかまえておくということが、一貫した改革の作業のためには必要なことではないかと思っております。
　もちろん、いろいろございまして、例えば中央集権的な行政はコストがかかる割にサービスのパフォーマンスがよくない、それを分権化することで行政サービスの質をよくするのだ、こういうことも大変大事であります。それは、費用対効果の面からの行政のあり方の改善ということになるかと存じますが、私は、それも大変重要でありますけれども、やはり事は民主主義そのものの問題ではないかというふうに思っております。
　一言で申しますと、行政サービスを与える側と受ける側との距離が大き過ぎる。サービスの受け手が受け手としての立場に置かれて、余りにも受け身の立場で行政サービスの受益者の地位に置かれているということであります。
　今さら申し上げるまでもございませんが、行政の機能は非常に巨大なものになっております。国民、住民の生活それから事業活動が、こういった行政の活動、行政の作用によってプラスの、あるときにはマイナスの影響を受けるという状況は非常に大きいものがございます。
　もちろん、無駄な行政が多いのではないかということはありまして、小さな政府を目指すということは大変重要でありますが、しかし、それにしても、今後も行政そのものが非常に大きなものであり続けるだろうということは否定できないと存じます。
　その行政の大部分につきましては、御案内のとおり、国の行政組織だけではなくて、自治体がその執行にかかわっているわけであります。執行にはかかわっておりますけれども、それにつきましては、国の法令や国の行政、国の府省庁の定めるさまざまなルール、膨大なルールの束があるわけでございまして、要するに、行政の決定中枢はそういった国の立法、行政の側にあるというのが実態でございます。自治体の長及び議会は住民から選挙されますけれども、しかし、その行政の運営、執行に当たっては、そういった国の側から定められたルールにかなりの程度縛られているというのが実情であるわけでして、そうなりますと、住民の立場から見ますと、行政の決定中枢というのは実は非常に遠いところにあるということになるわけであります。
　地方分権によって、行政の決定中枢と行政サービスの受け手とのその距離を縮めるということで、住民、サービスの受け手の側からの行政のあり方への関与、参与の可能性は増すはずであります。そのことがやはり重要なのではないか。その場合、その中心になるのは何よりも選挙でございます。住民が長や議会を評価して、選挙によって必要があればそれを取りかえることができるということがやはり極めて重要なことではないか。
　先ほどもお話がございました、昨今、自治体の各種不祥事が非常に目立つということは確かに事実でございます。ただ、だからといって、自治体は信用できない、行政の決定中枢はやはり国の側に重点を残すべきであるということにはならないと思うわけでありまして、不祥事があれば不祥事があったで、住民としてはその自治体の責任者を取りかえることができるわけであります。
　どういうふうに取りかえるのか、あるいは取りかえないのかということ、これが問題なのではございません。とにかく住民が評価をして取りかえることができる、そういうシステムであるということが重要であります。そういう自治体のシステムに行政の決定中枢も位置づけるということ、これがやはりどうしても重要な意味を持つと思うわけであります。そうすることによって、人々が、自分たちの生活や事業活動に多大な影響を及ぼす、そしてそれを支えてくれるはずの行政のあり方について自分たちの責任において自分たちで決定する。これがまさに民主主義、民主政治の初歩的な原理原則でありまして、そういう民主主義、民主政治の可能性を広げるためにこの地方分権というものが不可欠なのであろうと考えるわけでございます。
　要するに、責任に裏づけられた各地域ごとの民主的な自己決定ということでございまして、それを可能にするような具体的な制度改革ということ、具体的に申しますと、行政システム及び財政システムの改革ということであります。民主政治の確立という点からしますと、もちろんそれだけではございませんで、自治体サイドのいろいろなシステムの改革も必要でございます。地方議会の改革、活性化といった問題、地方自治行政における情報公開の問題、住民参加の問題、さまざまございます。
　ただ、それはもちろん重要ですが、それと並んで、国、地方間のシステムの問題として、行政システムをいかにするか、財源の配分をどうするかということでございます。この財政問題と行政システムの問題というのは、車の両輪であると存じます。
　第一次分権改革は、どちらかといえば国、地方間の行政システムの改革に重点を置きました。財政面の改革は後の課題とされ、それが三位一体改革によりある程度の進展を見たというふうに思います。ですから、車の両輪といいますが、なかなか両方一緒に動かすということは難しいのでございましょう。右足を前に出して、次に左足を前に出すということを何度か繰り返していくということで、この行財政システム全体の改革を通じた地方分権の実現ということになるのではないかと存じます。これが第一点であります。
　第二に、そういった改革の理念を実現する作業でございますけれども、やはりその際に当面の課題を適切に絞るということも大事だと存じます。
　さまざまな点に目配りをしながら改革案づくりをしていかなければならないというのは当然でございますが、具体的に、例えば道州制の問題、これは大変重要であり、日本の国の将来にとって非常に大きな位置を占める問題だと思います。これの検討は大変重要でありまして、また、その将来の方向性を視野に入れた上でさまざまな議論をするということも必要ですが、ただ、改革のための現在ある力、ポテンシャルというのは限界があるわけでありまして、さまざまな大きな問題を一緒に短期間で処理するということは実際上非常に難しいと思います。当面、できる範囲のことに力を集中するという観点も必要であるかと存じます。
　当面何が比較的取り組みやすくかつ成果が期待できるかといいますと、私は、先ほど申しましたような国の法令による自治行政の縛り、これを抜本的に見直していくということを一つ重要な課題とすべきではないかというふうに存じます。ただ、これも恐らく大変な作業量の仕事になるかと存じますが、しかしこの際、これまでの第一次改革そして三位一体改革、さっき申しました右足から左足、次の右足はどうかという場合には、このあたりの作業を本格的に腰を入れて取り組むべき時期ではないかと考えているわけであります。
　そういった国の法令による縛りを見直した上で、そのことと論理的には表裏をなすわけですけれども、国、地方間の財政システムの組み直しを検討する。その際、私は法律屋でございまして財政問題にはさほど詳しくはございませんが、やはり税源の移譲を一番の基本といいますか、それを軸にして、かつ、自治体間、地域間の水平調整の要素をきちんと組み込んだ、将来にたえ得る地方財政システムを構築し直すべきではないかと考えております。
　第三は、そういった特定の課題に改革の力を集中するための工夫であります。
　第一次分権改革におきましてはそれなりの成果が上がったと存じますが、御承知のとおり、その際には、地方分権推進委員会におきましてかなり具体的な改革内容まで踏み込み、その詰めをして、それをもとに地方分権一括法が立案され、制定されたわけであります。それは大変ハードな仕事であったということは最初に申し上げました。ただ、それでも、そのときの仕事は、膨大な国の側のルールの中身について一々その是非を論ずるとか、そこまでは基本的には行っていないわけでありまして、それぞれの事務を国の事務とするか地方の事務とするか、法定受託事務とするか自治事務とするかという、カテゴリーへの配分ということが主であった、私の感覚としてはそのように思っております。
　それと比べますと、今申しましたような今回の課題というのは、さらに行政に関するルールの中身に立ち入った話になるわけでありまして、前回よりももっと大量な作業が必要なのではないかというふうにも思います。
　今回の法案を拝見いたしますと、改革推進委員会を設けるわけですが、ただ、そこは比較的短期間に、恐らくは基本的な方針を明確な形で確立する。それで次の段階は、恐らくは総理の強力なリーダーシップのもとにその方針を具体化していく、そういう構想ではないかというふうに読んでおりまして、恐らくそれは適切な考え方なのではないかというふうに思うわけであります。
　私は、以上のような観点から、この法案に対して多大の期待を抱くわけでありますし、それに基づいて地方分権がさらに大きく推進されるということを期待しているわけでございます。
　以上で私の意見を終わります。