○青山参考人　ただいま御紹介いただきました明治大学法科大学院の青山善充です。
　本日は、当委員会におきまして、目下御審議中の裁判外紛争解決手続の利用の促進に関する法律案につきまして、意見を申し述べる機会を与えられましたことを大変光栄に存じております。
　私は、過去四十年近く東京大学法学部において民事訴訟法や裁判法を中心とする民事司法法の研究教育に携わり、現在は、本年四月から新発足いたしました明治大学の法科大学院、いわゆるロースクールでありますが、これにおきまして民事訴訟法の教鞭をとっております。また、日本における行政型ＡＤＲ機関の一つであります国土交通省の船員中央労働委員会の公益委員並びに現在会長を務めさせていただいております。本法案との関係では、司法制度改革推進本部のＡＤＲ検討会の座長として、約三年間、本法案の制度設計に関与してまいりました。
　本日は、そのような立場から、ＡＤＲ検討会での議論も交えてお話しさせていただきます。
　時間の関係もございますので、早速本題に入りますが、本日の私の意見陳述は四点、第一にＡＤＲに関する法律を制定することの意義いかん、第二に本法案の特徴、第三に本法案の評価、第四にＡＤＲの今後の課題の四点にわたって意見を申し述べます。
　第一は、ＡＤＲに関する本法案のような法律を制定することの意義いかんという問題でございます。
　御存じのとおり、司法制度改革審議会意見書は、ＡＤＲについて、「裁判機能の充実に格別の努力を傾注すべきことに加えて、ＡＤＲが、国民にとって裁判と並ぶ魅力的な選択肢となるよう、その拡充、活性化を図るべきである。」と言っております。これを受けて、ＡＤＲの利用促進、裁判手続との連携強化のための基本的な枠組みを規定する法律の制定を提言しているわけでございます。この提言を実現するための制度設計のために、ＡＤＲ検討会はこれまで約三年間、慎重にその審議をしてまいりました。
　それでは、さかのぼって、なぜ裁判の手続のほかにそれと並んでＡＤＲが必要なのかということであります。
　この点につきましては、一つには、裁判所の負担軽減という視点が考えられます。増加する一方の法的紛争を処理するシステムとして裁判制度しかないといたしますと、やがて裁判所は事件数の増大にパンクしてしまう可能性があります。日本では現在そこまではいっておりませんが、アメリカで過去二十年間にＡＤＲが急速に発展した背景には、裁判所の負担軽減というファクターがあったことを見逃すわけにはまいりません。
　二つ目は、こちらの方がより本質的な理由でございますが、裁判制度には幾つかの避けがたい制約がございます。これに対しまして、ＡＤＲはそれをカバーするメリットを持っていることであります。
　ここで、ＡＤＲのメリットを幾つか挙げますと、第一に、私的自治の原則による当事者の主体性の尊重ということがございます。紛争の強制的解決の制度であります裁判と違いまして、ＡＤＲによる解決は、結局のところ当事者の合意でございますから、当事者の意思が尊重されるということであります。
　第二に、事案についての専門的知見の活用ができるということであります。裁判は、法律の専門家である裁判官が主宰し、事案の専門家、例えば、建築紛争でいいますと建築家とか、特許紛争ですと弁理士さんというような方々は、せいぜい専門委員または鑑定人として関与するにすぎないのに対しまして、ＡＤＲは、そういう紛争事案の専門家が直接関与することができるわけであります。
　第三に、迅速、安価ということが挙げられます。三審制が保障されている裁判に比べますと、ＡＤＲによる解決は当事者の合意でございますから、一般的には時間も費用も少なくて済むということであります。
　第四に、手続の柔軟性があります。裁判の手続は厳格に法律で定められ、これをむやみに変更することはできませんけれども、ＡＤＲは、その手続も事案に合わせて自由に取り決めることができることであります。
　第五に、手続の非公開が挙げられます。裁判は原則公開でございますが、ＡＤＲは非公開でありますから、営業の秘密とかプライバシーが十分に保護されることが挙げられます。
　第六に、条理、実情を踏まえた妥当な解決ということが挙げられます。裁判は実体法に従った一刀両断的な解決にならざるを得ませんけれども、ＡＤＲは当事者の合意に基づく解決でありますから、条理を加味し実情に即した解決案を出すことができるというわけであります。
　ＡＤＲには、このようなメリットがございます。
　このように、裁判とＡＤＲとが全く異なる特徴を持つシステムであるといたしますと、この両者を併存させることが、利用者である国民の選択肢を広げるという意味で望ましいわけでございます。
　しかるに、日本のＡＤＲの現状を見ますと、民事調停、家事調停という裁判所附属型ＡＤＲは極めて活況を呈しており、また、行政型ＡＤＲも、例えば建設工事紛争審査会、労働委員会、公害等調整委員会、国民生活センター等々も、その特化した紛争の解決に活躍しております。これに対して、民間型ＡＤＲは、その数は多数ございますものの、幾つかの例外、例えば日本商事仲裁協会、日本海運集会所、交通事故紛争処理センター、各弁護士会による仲裁センター、自動車製造物責任相談センター等を除けば、一般的には余り活発に利用されているとは言えない状況にございます。
　そこで、本法律を制定する意義でございますけれども、ＡＤＲを今後日本でもっと拡充、活性化させるためには、ＡＤＲを司法制度の一翼を担うものとして確固とした位置づけを与えるとともに、利用者である国民の理解の増進を図り、安心してＡＤＲを利用してもらえるように一定の法的効果を付与することが必要であり、これが本法律を制定する最大の意義であると私は考えております。
　次に、意見具申の第二点でございますが、本法案の特徴につきまして三点申し述べます。
　第一の特徴は、本法案、特に第一章が、ＡＤＲの定義、基本理念、国等の責務に関する規定を置くことによって、ＡＤＲの位置づけを明確にしていることであります。ＡＤＲが今後発展していくためには、民事司法体系上にＡＤＲをきちんと位置づける必要があることは今申し上げたとおりでございますが、この第一章はそれにこたえるものであり、民間型ＡＤＲのみならず、裁判所附属型あるいは行政型ＡＤＲにも適用される基本法的規定と言うことができます。
　この点につきまして、ＡＤＲ検討会での議論では、こうした基本理念や責務だけでなく、手続の開始から終了までの手続規定を設けることによって、これをＡＤＲの一般法とすべきではないかという意見もございました。しかし、既存のＡＤＲは法律またはそれぞれの機関の規則によって既に手続規定を持っておりますから、改めて手続のモデルのようなものは不要であるという結論に至った次第でございます。
　本法案の特徴の第二点は、本法案第二章で、民間のＡＤＲ業務に対する法務大臣の認証制度を取り入れたことでございます。ここで認証の対象となるＡＤＲの業務とは、和解の仲介を行うこと、すなわちあっせんとか調停とか呼ばれるものを指しております。仲裁は含まれておりません。
　さて、この認証制度の採否に関しましては、ＡＤＲ検討会の内部でも、あるいは関係団体からのヒアリングやパブリックコメントでも、積極、消極、さまざまな議論がございました。消極説の根拠は、第一に、本来私的自治が支配すべきＡＤＲに対して認証という形で国が介入するのは不当ではないか、第二に、認証によってＡＤＲ機関の格付が行われるのではないか、第三に、認証によってＡＤＲの本来あるべき多様性が阻害されるのではないかというようなものでございました。
　これにつきまして、ＡＤＲ検討会では多くの時間をかけて慎重かつ活発な議論を展開いたしましたが、結論としては、認証制度を取り入れることに大方の賛同が得られました。その理由を要約すれば、次のとおりでございます。
　第一に、認証を受けるか否かということはあくまでもＡＤＲ機関の自由にゆだねられるから、ＡＤＲの自主性を阻害するものではない。第二に、認証を受けなくてもＡＤＲ事業を行い得ることは従来と同じであり、この制度の導入が従来と比べてＡＤＲ機関に不利益をもたらすものではない。第三に、ＡＤＲの拡充、活性化に向けて、時効の中断や弁護士法第七十二条の特例という法的効果を認めるためにはどんなＡＤＲでもよい、例えば暴力団等の反社会的勢力が設立するようなＡＤＲ機関でもよいというわけにはまいらず、その事業の適正を確保する必要がある。第四に、何よりも、制度の利用者にとっては認証によって選択の目安が与えられ、一定の効果を持つものとして安心して制度を利用することができる。第五に、認証の基準を業務の適正を確保する必要最小限なものに絞れば、国がＡＤＲ機関に対して過度に介入したり、ＡＤＲ機関の格付、画一化を招くといった弊害を避けることができるというのがその理由でございます。
　ただ、消極説の挙げる心配も理由があることでございまして、そこで、認証制度がＡＤＲに萎縮効果を与えたり、本来の目的を超えて行政が民間に過度に介入することがないよう、本法案ではかなりきめ細かに認証の基準、手続、その後の業務遂行上の義務について規定を設けております。そのため第二章の条文が膨れ上がっておりますが、それは今申しましたような事情によるものと私は理解しております。
　本法案の第三の特徴は、本法案第三章で、認証ＡＤＲ事業の利用に関して、時効の中断、裁判手続との連携等の法的効果を認めた点でございます。
　従来、民間のＡＤＲ機関に調停やあっせんを申し立てても、時効の中断について特別の規定がなかったために、手続が長引きますとその間に時効が完成してしまい、それを防ぐためには別途裁判所に訴えを提起しておかなければならないという不都合がございました。本法案は、認証を受けたＡＤＲについて時効の中断の効果を認めたものであり、これは民間型ＡＤＲの発展にとって大きな第一歩と考えられます。
　法的効果に関して、ＡＤＲ検討会では、さらに強い効果、すなわちＡＤＲを利用して和解が成立した場合には、その和解に執行力を与えるべきではないかという意見もございました。しかし、これについては時期尚早ではないか、今後の課題として検討しようということで見送ったという経緯がございます。
　私の意見陳述の第三点でございますが、本法案の評価いかんということでございます。
　ＡＤＲ検討会の座長のおまえが評価をするのはおこがましいとあるいは言われるかもしれませんが、私としては、この法案が現段階では望み得べきベストの法案というふうに考えております。現段階ではと限定を付しました理由は、先ほどから御紹介しておりますように、認証制度の導入や執行力の見送りについては、ＡＤＲ検討会の全委員が満場一致で賛成したということではなく、さまざまな意見がある中で、その最大公約数をとってようやくまとめ上げたというものであるからであります。
　なぜ満場一致とならなかったかということでございますが、一つには、事柄が非常に難しかったこと、もう一つには、ＡＤＲに関するこれまでの学問的蓄積が十分になされていなかったことが挙げられます。事柄が難しかったと申しますのは、例えば、今後の日本社会において裁判とＡＤＲとの機能分担をどう考えるか、民間の紛争解決事業に対する国の関与のあり方はいかにあるべきかというようなフィロソフィーに関する問題については、各委員の考え方が当然異なりますし、ＡＤＲによる紛争解決に強い法的効果を与えた場合に、それが活性化をもたらすのか、濫用の弊害が出ないかという予測の問題については十分なデータがございませんでした。
　ＡＤＲに関する学問という点では、日本にはまだ十分な蓄積がございません。各委員とも手探りで勉強しながら審議に臨むという状態でございました。この点、私が司法制度改革推進本部でもう一つ座長を務めました仲裁検討会の方は、仲裁について学問的蓄積が十分あったために、一年間の審議を行っただけで仲裁法案をまとめることができたことに比較しますと、その違いは明らかであります。
　以上を要するに、本法案は現段階ではベストだけれども、実際に施行してみて絶対に不都合を生じないとはなお断言できないというのが、私の正直な告白でございます。本法案附則第二条が、施行後五年を経過した段階での施行状況の検討と必要な場合の見直し条項を置いているのは、こうした状況を反映したものであると御理解いただければというふうに存じます。
　最後に、意見陳述の第四として、ＡＤＲの今後の課題ということについて、私の意見ないし希望を三点申し述べたいと思います。
　この法案が仮に成立したといたしましても、それだけで日本におけるＡＤＲが一挙に拡充、活性化するというものではもちろんありません。日本におけるＡＤＲが真に国民にとって裁判と並ぶ魅力的な選択肢となるためには、今後、国や地方公共団体が本法案第四条に掲げる責務を忠実に果たすだけでなく、クリアしなければならない幾つかの課題があります。
　第一に、ＡＤＲ機関の質の向上が必須の課題でございます。日本には数多くのＡＤＲ機関があるものの、業界団体のＡＤＲ機関の中には、休眠状態であったり、苦情処理体制が備わっていることのアリバイとしか思えないＡＤＲ機関も散見されないではありません。
　この際、すべてのＡＤＲ機関は、みずからの機関またはその手続が本法案第三条第一項の理念に適合しているか否か、すなわち、その手続が「法による紛争の解決のための手続として、紛争の当事者の自主的な紛争解決の努力を尊重しつつ、公正かつ適正に実施され、かつ、専門的な知見を反映して紛争の実情に即した迅速な解決を図るもの」になっているか否かを真摯に再点検し、不備があれば改善することが必要と思います。このような自己点検と情報開示を定期的に行い、絶えず自己改革することによって、利用者にわかりやすく安心して利用してもらえる機関に成長することこそが、日本におけるＡＤＲが発展、活性化する最も重要な条件であると私は信じております。
　第二に、ＡＤＲ手続を実施するあっせん人、調停人、さらには仲裁人をどのように育成していくかという問題がございます。ＡＤＲが伸びるか否かは、このような手続実施者に人を得ることができるか否かにかかっております。この点で、昨年、日本弁護士連合会を事務局として、仲裁人を養成することを主たる目的として日本仲裁人協会が発足し、既に研修会等の事業を行っていることは高く評価すべきものと考えます。
　しかし、それだけでは足りません。社会に生起する紛争を裁判所の手をかりずに解決することは、そのことを通じてＡＤＲ機関が社会に貢献していることにほかなりません。このことを考えれば、国としては、手続実施者の養成を各ＡＤＲ機関に任せきりにするのでなく、本法案第四条に規定する「国等の責務」のうち、「その他必要な措置」として真摯に考えていただきたいと思います。この点は、各ＡＤＲ機関の所管省庁や、これから認証業務を担うことになる法務省に格段の努力をお願いしておきたいと思うものであります。
　第三に、日本におけるＡＤＲが発展するためには、ＡＤＲの実務や理論に対する学問的バックアップが必要でございます。先ほど私は、仲裁については学問的蓄積があったから仲裁検討会は一年で作業を終わることができたのに、ＡＤＲについてはそれがなかったから三年かかったというふうに申しましたが、それは今回、ＡＤＲ検討会の座長を務めましてつくづく実感したことでありまして、我が身の不勉強を恥じた次第でございます。
　そこで、その反省の上に立って、先ごろ、十月二十三日でございますが、私は、尊敬する何人かの民事訴訟法学者と語らって、仲裁ＡＤＲ法学会という学会を発足させました。会員はまだ二百名を超えた程度でございますが、この学会がやがて仲裁法やＡＤＲ法に関心を持つ学者や実務家の研究発表や情報交換のフォーラムになることを通じて、日本の仲裁やＡＤＲの発展に寄与することを期待し、また、私みずからも努力することをお約束しまして、少し時間が超過いたしましたが、私の意見陳述を終わります。