○福井参考人　本日は、お招きくださいまして、まことにありがとうございました。福井康佐と申します。
　私は、国民投票及び直接民主制の諸制度を研究している者でございます。本日は、憲法改正国民投票につきまして、国民投票という視点から、その制度の運用のあり方、問題等をお話しさせていただきます。よろしくお願い申し上げます。
　本日お話しさせていただきます内容は、お手元のレジュメにございますように、次の二点でございます。
　一つ目は、日本の憲法改正国民投票の性質と運用の指針でございます。ここでは、憲法改正国民投票を、世界じゅうの、特に私が研究対象としておりますところのアメリカ、西ヨーロッパの国民投票を分析する枠組みの中に位置づけて分析したいと存じます。そして、その中で運用上の指針を申し上げる予定でございます。二つ目としましては、諸外国の国民投票の運用実態に照らしまして、憲法改正国民投票の運用上の問題点とその解決策を示していきたいと思います。
　それでは、最初に、憲法改正国民投票と運用の指針のうち、１の国民投票の分類を簡単に御説明したいと思います。
　国民投票は、大きく二つに分類することができます。
　一つは、発議なしで行われます義務的レファレンダムというものでございます。ここで私が申しました義務的といいますのは、特定の問題の決定に当たっては必ず国民の承認を受けなければならないという意味でございます。例えば、スイスでは、ＮＡＴＯのような集団的安全保障機構、あるいはＥＵのような超国家的な国家機関への加盟に当たっては、国民投票が必要的に実施されることになっております。また、日本の憲法九十五条、一つの地方特別法の承認についての住民投票も、これも義務的レファレンダムの一種と位置づけることができると思われます。
　ただいま発議なしで行われる義務的レファレンダムについて申し上げましたが、もう一つの大きなカテゴリーとしては、発議によって行われるいわゆる任意的レファレンダムというものがございます。これは、三つに分けることができます。
　一つは、国民が発議するもの。二つ目は、大統領が発議するもの。これはフランス型でございます。三つ目は、議会が発議するタイプでございます。以上のような三つに大きく分けることができます。
　もう少し詳しく説明申し上げますと、１の国民が発議するタイプの国民投票でございますが、さらに三つに細かく分けることができます。
　住民が立法を行います、法律、憲法を起草し制定いたしますアメリカ型、あるいは議会が立法いたしましたものを成立直後に国民投票にかけまして国民が拒否するスイス型、三つ目としましては、既存の法体系にある法律の廃止を求めるイタリア型がございます。
　先ほども申しましたように、二番目はフランス型でございまして、三番目としましては、議会が発議するタイプの国民投票でございます。
　これも幾つかに分けられるのでございますが、簡単に申しますと、その中でも、議会の特別多数が発議する場合。例えば、日本も含めまして、三分の二でありますとか、デンマークの国民投票の中には、ＥＵなどに加盟する場合には六分の五、そういう発議要件がございます。それから、通常の単純多数決を発議要件とするもの。そしてもう一つ、議会の三分の一というような、議会の少数派が発議する国民投票がございます。
　以上の三つでございます。
　続きまして、このような分類から見てみますと、日本の憲法改正国民投票は、発議権が議会多数派にある、特に特別多数にある、三分の二でございますから、議会多数派が主導する、私はこれを議会多数派主導型国民投票と申し上げておりますが、それに該当するということができます。
　これを、国民の意見を反映する民意反映という点から見ますと、このプロセスは三段階に分かれております。
　一番目のプロセスとしましては、憲法改正を論点として、あるいは公約として各政党が問う形の国政選挙を実施します。もちろん、これに対しましては、両院の選挙を指すのか片方を指すのかという議論がございますが、とりあえず、憲法改正を論点とした国政選挙を行うこと。二番目のプロセスとしましては、国会の議論による、合意形成による発議という形でございます。三番目といたしましては、ここで国民投票が行われます。
　ここで、最初のプロセスの、国民に憲法改正を問う形の国政選挙のプロセスが欠けておりますと、仮に二番目のプロセスで国会で合意が形成されたとしても、諸外国の運用を見ますと、三番目の国民投票のレベルで否決されてしまうことが少なからずございます。例えばデンマークとか北欧といった例では、議会でなされた合意が国民投票で否決されてしまうということがございます。つまり、政党、政治家あるいは労働組合、財界といった上部の政治階層だけでなされた合意が国民に結局最終的には支持されなかった、実はそういう事態も発生し得るわけでございます。
　また、発議要件の、衆議院、参議院の両院の三分の二という要件は、逆に言いますと、実質的には、三分の一の残りの議員に拒否権を与えているということを意味します。恐らく、予想されますところ、実際の国民投票の発議は、場合分けとしたのでございますが、Ａの、両院の三分の二を超える大きな与党の誕生あるいは与党連合の誕生か、Ｂの、与野党の、もしくは政党の枠を超えた合意が形成された場合に発議がなされるのではないかと私は予想しております。
　御承知のとおり、現状はＡに近いのでございますが、Ａではございません。したがって、Ｂの場合のとおり、全国会的なコンセンサス形成が求められるのではないかと思われます。
　また、御承知のとおり、憲法というのは最高法規でございますから、特段の国会における討論と慎重な御議論が求められるのではないかと思われる次第でございます。
　三番目に、今このように、日本の憲法改正国民投票につきまして、性質を申し上げてきたわけでございますが、それでは、このような憲法改正国民投票の運用上の指針について申し上げたいと思います。これは、私が考えるという点でございますが。
　仮に、近い将来、憲法改正が行われると考えますと、選挙による民意の反映というプロセスが私は欠けているのではないかと考えます。そうすると、改正案づくりには、できる限り国民の意見を反映する機会をつくり、そして、国民投票実施に当たっては、慎重な手続の制定と運用が望ましいのではないかと思われます。
　ここで、私の国民投票の運用のあり方についての考え方を申し上げたいと思います。
　国民投票を実施するに当たっては、諸外国の運用を十分に観察し、できる限り国民投票の乱用、問題点を減らす方向で制度形成を、そして運用をしていくべきではないかと思われます。つまり、乱用の抑制、問題点の抑制というのがポイントであると思われます。
　そこで、国民投票の乱用あるいは問題点とは何かということが焦点になるのでございますが、私は、きょうのレジュメには書いてございませんが、国民投票の問題点というのを四点指摘させていただきたいと思います。
　まず第一点は、国民投票の結果が国民の多数の意思をあらわさないこと、これが問題点その一でございます。国民投票の結果が国民の多数意思をあらわしていないこと。これは欧米の学者が、フォールスマジョリティー、不真正な多数である、そういう言い方をしております。具体的に申し上げますと、投票率が低いために少数の国民によって重要な事項が決定してしまう。これは本当の国民の意思をあらわしていないのではないかという批判でございます。
　二番目の問題点としましては、特にアメリカの住民投票等で指摘されていることでございますが、国民投票、住民投票が社会の中の少数者、いわゆるマイノリティーの人権が侵害されるきっかけになっている、そういう指摘がございます。確かにアメリカでは、住民投票が黒人等、あるいはゲイと言われる同性愛者の方々のマイノリティーに対する差別の手段となっていることが指摘されております。
　ここで問題なのは、アメリカの運用を見ておりますと、特に法律の形で立法化されまして差別されたのでございますと、裁判所がいわゆる最後のとりでになりまして違憲審査権を行使して憲法違反にする、そういうことは可能なのでございますが、なかなか想定しにくいことではございますが、仮に憲法に、マイノリティーの方々の人権を実質的に侵害するような形になって、それが規定されますと、憲法ではそれはなかなか救済することが難しい。最高法規になってしまうと裁判所による救済がなかなか難しいということがございます。これが指摘されております。
　三番目の問題点としましては、民意が正確に反映されない。こちらの委員会でも随分御議論されているということでございますが、改正案や投票案件が一括で投票に付されるために、個々の争点についての民意が細かく反映されない、そういうような指摘がされております。これについては後ほど詳しく説明申し上げたいと思います。
　四番目の問題点として、国民投票の投票結果が、提案する側の政治家、特に総理大臣あるいは大統領といった政治家の人気と非常に直結してしまう、そういうことが指摘されております。
　つまり、ヨーロッパの運用を見ておりますと、人気のある政治家、首相、総理大臣が国民投票を実施しますと、非常に賛成率が高くなって通りやすくなってしまう。これをリーダーシップ効果と申し上げております。ちょうど逆の場合もあるんですが、長期政権になるような場合、あるいはさほど人気のない政治家が中心となって国民投票を実施する場合は否決されやすい。これはブーメラン効果と呼んでおるのでございますが、逆のパターンもあるわけでございます。
　つまり、一つの問題点として、国民投票が信任投票あるいは不信任投票になってしまう、そういう事態が指摘されているのでございます。
　以上のように、国民投票の問題点を指摘してまいったわけでございますが、このような問題点を抑制するような制度設計が我が国の憲法改正国民投票を実施する場合にも望ましいのではないかと私は考えます。
　そのためには、国民投票の通常言われますところの四つの段階。これは、このような形で四つの段階になるのでございますが、一番目としては、改正案の起草の段階。二番目の段階としましては、発議の段階。つまり、議会における合意形成、発議の段階。三番目としましては、選挙運動の段階。四番目としては、投票及び成立要件の問題。起草、発議、選挙運動、投票、成立要件といった四つの段階におきまして乱用を抑制するような装置を置くべきではないかと思われます。
　これは、私は国民投票の乱用を抑制するフィルターと呼んでおりまして、日本においてもこのフィルターをできる限り、先ほど来申し上げました四つの段階に、四つのプロセスにつけるべきではないかと私は考えております。
　続きまして、二番目の憲法改正国民投票における実施上の諸問題について御説明申し上げます。
　まず、１の改正案の起草における問題点というところでございますが、ここでの一つの目標は、先ほど申し上げましたように、民意をいかに正確に反映させるかという目標がございます。
　まず、内容上の問題点でございますが、こちらの委員会の方でも御議論されておりますように、一つは、大幅な改正及び一括投票という問題点がございます。その前には全面改正の議論がございますが、既に議論されていらっしゃるようですので省略させていただきまして、全面改正ではないけれども、憲法を大幅に改正する場合が想定されます。第三章の人権の規定全体を修正、削除、増補することによりまして一つの改正案とする場合、あるいは、統治機構で新しい制度を導入する場合、憲法裁判所でありますとかあるいは総理大臣の公選制とか、そういうような新しい制度を導入する場合が想定されると思われます。
　前者の人権規定の場合は、人権は御承知のとおり一つ一つ違いますから、できる限り個別に投票案件、改正案件とすべきだと思われますが、後者の統治機構については、むしろ一括して投票すべきではないかということでございます。性質によって、案件の性質も変えていくべきではないかと思われます。
　続きまして、シングルサブジェクトルールというルールが、幾つかの国で、これは国民投票上のルール、準則として導入されております。そこにも書いておりますように、一つの投票案件、改正案件には、一つの内容を盛り込むべし、そういう準則でございます。アメリカ等多くの国でこの遵守が求められてございます。
　シングルサブジェクトルールの趣旨は、まず三つあるのでございますが、第一の趣旨は、無関係な争点を組み合わせて一つの投票案件、改正案件にすることの防止でございます。第一の趣旨につきましては、例えば、人権規定と統治機構の改正案を二つ組み合わせて国民投票にするようなことはしてはならないということでございます。
　第二の趣旨としましては、議員間あるいは政党間のなれ合い投票、これは政治学上ログローリングと言われておりますが、それを防止することでございます。これは例えば、Ａという政党の主張する論点ＰとＢという政党が主張する論点Ｑを、議会で話し合いがついて、本来は別々にすべきところを、お互いの支持者が投票するであろうということで、Ｐ足すＱということで二つの論点を一つの改正案にしてしまう、そういうことはやめた方がいいのではないか、そういうルールでございます。
　第三は、憲法改正に当たっては、急激で大幅な変化を抑制する、そういうルールでございます。例えば、これは大幅な改正に近いことでございますが、改正案件Ｘ、Ｙ、Ｚ、Ｗと四つを組み合わせて一つの改正案件にしてしまいますと、これは大幅な改正ということになってしまいます。そうしますと、憲法保障という観点からしますと、このような事態はできる限り避けた方がいいのではないかということでございます。
　また、このシングルサブジェクトルールは、もう一つの意味としましては、投票案件、改正案件をできる限り明瞭で、わかりやすいものにすべきではないか、そういう投票案件の作成を求めているわけでございます。
　諸外国の例について触れてみますと、アメリカの州にございますし、またアイルランド憲法は、国民投票に付される憲法改正案にはほかの改正案を含んではならないと規定されております。同じくスイスでは、連邦議会が、投票案件は、形式の統一性、それからテーマの統一性、形とテーマの統一性をルール化しております。またイタリアでは、裁判所が判例上、同じような原則をルール化しております。
　このように、シングルサブジェクトルールとほぼ同一の規定が幾つかの国で置かれているということでございます。
　本日、参考資料として提出申し上げましたイギリスの選挙委員会の、これは国民投票等選挙を管理する委員会でございますが、ここにおきまして、シングルサブジェクトルールに近い、レファレンダムの明瞭性についてのガイドラインというものを発行しております。
　ちょっと読ませていただきます。レファレンダムの明瞭性についてのガイドライン。イギリスの選挙委員会は、以下の十項目にわたるガイドラインを示して、国民投票において、投票者が投票する問題の文言が、明瞭で、理解しやすく、賛否両論に対して中立的であるように求めております。明瞭で、理解しやすく、賛否両論に対して中立的である、このような三つの原則と十のルールをつくっているわけでございます。
　すべて御紹介できないんですが、例えば、一番目の、投票案件は投票者の即答を促すものでなければならない、投票案件は明瞭でなければならず、投票者の解釈の余地を残してはならないとか、三番目の、投票案件の文言は投票者を故意に特定の結果へと導くものであってはならないとか、あるいは四番目の、投票者に予断を抱かせてはならない、賛否両論に配慮したバランスのとれたものでなければならないというようなガイドラインは、日本の国民投票の質問の仕方を考えるに当たっては非常に参考になるのではないかと思われます。
　またもとに戻りまして、私としましては、日本の国民投票法制定に当たりましても、このようなシングルサブジェクトルールを国民投票法に明記すべきではないかと思われます。
　一つは、憲法にない限りはできないのではないかという御議論もあるかと思われますが、憲法になくとも、法律条項として規定するのは、明確な、そして正確な民意の反映、ひいては国民主権という原則に資するものではないかと私は考えます。
　以上、大幅な改正及び一括投票、それからシングルサブジェクトルールということを御説明申し上げたんですが、この問題は、実は、投票案件、改正案件の数と国民の対応という問題に関係がございます。
　今申し上げた二つの原則から申し上げますと、できる限り細かく投票案件を作成すべきではないかということになります。これは、正確な民意反映という点では大変望ましいことでございますが、しかし、諸外国の国民投票、住民投票の運用を見ますと、投票案件、改正案件が一定数を超えますと、特に二けたを超えてしまいますと、逆に、国民の情報収集が難しくなりまして、理解が困難となりまして、投票率の低下あるいは棄権の増加、棄権率が増加する、そういう可能性が指摘されております。つまり、自分に興味のあるもの、自分に利害関係のあるものについては真剣に考えて投票し、あとはよくわからないのでノーとする、そういうことが、特にアメリカの住民投票などにおいては詳しい研究が提出されております。
　したがって、この問題は非常にバランスが難しいということになります。細かくすると民意反映という点はよろしいのでございますが、多くしてしまうと逆に十分な反映がしにくくなる、そういうジレンマが発生するわけでございます。
　一つの解決策としましては、イギリスの最近の国民投票では、国民投票の投票案件あるいは改正案件に最初に説明文がつくのでございますが、国民投票、住民投票におきまして、住民の理解を助けるために最初に説明文を多少つけるという方法もあるかと思います。例えば、憲法裁判所を設置するということでございましたら、通常の裁判所と憲法裁判所はどこが違うという点を三行ほど細かく説明申し上げた上で賛否を問う、そういう形もあり得るのではないかと思われます。
　続きまして、国民投票におきまして申し上げました一括投票禁止、シングルサブジェクトルールに違反した場合はどうしたらいいか、そういう手続上の問題がございます。
　これは、一つは事前に審査する場合、もう一つは事後に審査する場合という二つの場合がございます。それぞれ説明申し上げたいと思います。
　まず、事前に審査する場合でございますが、この方法としては、裁判所で審査する場合がございます。これはアメリカあるいはイタリア等で行っている方法でございますが、もし仮に日本でこのようなシングルサブジェクトルール等に対する審査を事前にしますと、恐らく投票前にすることになります。そうすると、投票前でございますと投票者の具体的な権利がまだ侵害されてございませんので、これはいわゆる現行の選挙訴訟のような客観訴訟あるいは民衆訴訟の形をとることになるのではないかと思われます。
　ただし、このような訴訟は、アメリカの運用例を見ますと、かなり高い確率で事前に訴訟が提起されまして、アメリカでは、シングルサブジェクトルールに対する訴訟が国民投票、住民投票実施を遅延させる原因の一つとなっております。そういう問題点が指摘されております。また、裁判所にこれはいろいろな意味で過剰な負担が、多くの負担がかかることも指摘されております。
　簡単に申し上げますと、シングルサブジェクトルールと申しますのはなかなか判断が難しゅうございます。例えば、かつて沖縄で行われました住民投票が、投票の案件としまして、米軍基地の縮小と日米地位協定の見直しを両方問うものでございました。これはシングルサブジェクトルールという点からしますと、米軍基地の縮小と日米地位協定の見直しと申しますのは、ちょっと関係するような、微妙に違うようなものでございまして、この判断というのは大変微妙で、政治的なものを含まざるを得ないのではないかということは指摘されると思います。例えば、憲法改正におきましても、自衛軍の明記と国民の協力義務というものを一つの案件にしますと、これが果たしてシングルサブジェクトルール上、反しているのか、それとも反していないかという判断は、大変微妙なものになるのではないかということは考えられます。
　続きまして、裁判所以外の第三者が審査する場合がございます。これは、先ほど申し上げましたイギリスの選挙委員会が審査する形でございます。これは、第三者機関に対して諮問し、それを答申するという形でございます。議会はそれを尊重してという形でございます。イギリスでは、実際に二〇〇三年の北部イングランドの議会設置の国民投票、住民投票に対して、イギリスの選挙委員会の答申に応じて修正しております。そういう第三者機関による修正という形もあるのかと思われます。
　続きまして、事後の審査ということでございますが、シングルサブジェクトルール及びその他の手続的な瑕疵、問題点を国民投票が終わってしまってから審査するというのは、いろいろな意味で困難でございます。最高法規に国民の意見が反映されてしまい、例えば七割以上の投票率で八割の賛成、つまり五六％以上の国民が賛成したということでございますと、シングルサブジェクトルールに違反したとか手続的な瑕疵があったということを指摘するのは、事後では大変困難であるかと思われます。
　現に、アメリカでも、成立してしまったイニシアチブに対して、シングルサブジェクトルール違反の審査というのは、あるいは事後的な救済というのは大変少のうございます。また、フランスでも、御承知のとおり、ドゴール大統領が実施しました一九六二年の国民投票は、大統領直接公選を問題としたのでございますが、これは実は手続的に問題であったのでございますが、圧倒的な多数で可決してしまった後に憲法院に持ち込まれましたところ、実質的に憲法院は審査していない、そういう事態がございました。
　ですから、事後的な審査は非常に難しいのではないかというふうに御指摘できるかと思われます。私の意見としましては、このような投票案件、改正案件に対する審査は、議会外の第三者機関による、裁判所以外の第三者機関による諮問という形が望ましいのではないかというふうに考えます。
　あと幾つかの問題を御指摘させていただきたいと思います。
　続きまして、投票日の設定という点でございますが、投票案件、改正案件の周知徹底と国民の情報獲得のためには、発議から投票まで、ある程度長い期間が必要かと思われます、情報収集という点では。ただし、一般に、投票までの期間が長くなりますと反対票が多くなる、そういう傾向が指摘されております。これは後で申し上げますが、長いキャンペーンをする間に国民の間に不安が醸成されまして、次第に現状維持的傾向が出てきて、それで否決に導かれていく、そういうデータもございます。
　三番目と申しまして、選挙運動期間における情報の流通という点を御指摘させていただきます。
　一般に、国民投票、住民投票におきましては、投票者はどちらかといいますと改革よりも現状維持志向の投票行動をとると指摘されております。アメリカにおきましては、大量のテレビコマーシャル、ラジオのコマーシャル等で、投票案件、改正案件に対するネガティブキャンペーンと申しまして、反対、ノーであるというキャンペーンを大量に行っております。そのために、投票者の不安があおられて否決に持ち込まれる、そういうような選挙戦術が有効であると報告されております。この点、アメリカでは、お金のある方が住民投票に勝ってしまうことが非常に問題ではないかということを指摘されています。少なくとも、住民投票を否決するという点においては、資金力のある方が勝ってしまう、有効であるということが指摘されております。
　これに対しましては、政府発行の国民投票、住民投票に対するパンフレットを利用しますとか、あるいはお金は一体だれが出しているんだ、そういうことを指摘することが国民のあるいは住民の投票のかぎになることが指摘されておりますので、国民投票の場合においてもそういう情報公開が一つの方法になるのではないかと思われます。
　そして、幾つかの問題点としましては、国民投票を現在制定されない事態について簡単に申し上げますと、果たしてこのような国民投票法を制定されていないという現状が異常な事態なのかどうかという点が御議論されているかと思われます。
　実は、世界じゅうの国民投票をちょっと調べてみますと、国民投票を憲法に規定されてあっても、憲法制定後、しばらくその執行法が制定されていない国も幾つかございます。例えば、アイルランドという国はしばらく実施されてもおらず、イタリアにおかれましても二十年以上国民投票法が制定されておりませんでした。
　また、実は、国民投票が制度化されておりましても、ほとんど事実上機能していない国民投票もたくさんございます。これはなぜ機能しないかと申しますと、日本の国民投票もその一種なのかもしれませんが、発議要件のハードルが高過ぎまして、これが原因となって機能していない場合、同じ理由なんですが、政党の配置状況、与野党の対立状況がこれを許さないというような国民投票がございます。そのため、制度化されておりましてもほとんど実施されていない国民投票が少なからずございます。
　ただし、国民投票法を制定されてしまいますと、実際には国民投票の運用がふえていくということはございます。例えばイタリアは、国民投票を制定しましてから少しずつふえていきまして、現在イタリアは、世界的に見ますと国民投票がむしろ多い国と分類することができるかと思います。
　最後になりますが、結びといたしまして、私の意見としましては、日本国憲法は硬性憲法であるということ、その硬性憲法であるということの趣旨は、憲法の改革を、急速な改革ではなく、いわゆるゆっくりとした、漸進主義的な改革を求めているのではないかと思われます。したがって、その精神を手続法の制定あるいは運用においても反映させるべきではないかと存じます。
　続きまして、先ほど来申し上げましたように、議会主導型の国民投票でございますから、十分な国会内でのコンセンサス形成を図り、時間をかけた十分な議論をなされるべきではないかと思われます。
　三番目と申しましては、先ほどフォールスマジョリティー、不真正な多数決ということを申しましたように、まず議論を高めて、国民の間にその議論を喚起した上で、そして国民の参加を促す制度づくり、あるいは議論の持っていき方を図るべきではないかというふうに考えております。
　そして、最後になりますが、私がちょっと危惧しますのは、まず日本は国民投票の経験が有史以来一度もないという点を指摘したいと思います。乱用を抑制するために、国民投票を一度も体験したことがございませんので、諸外国の運用例を参考にした上で、慎重な運用が求められるのではないかと思われます。
　どうもありがとうございました。以上で終わらせていただきます。