○堺屋参考人　私は、この公務員制度の全般に関する改革の懇談会の原案作成の小委員長を務めてまいりました。委員長は岡村正日本商工会議所会頭でございますが、私はそのもとで原案作成の小委員長を務めてまいりました。そういったことから、この法案がどのような問題意識でつくられ、今どのような構成で描かれているか、どのような構図で描かれているか、そういったことを大まかに申し上げたいと思っております。
　まず、現在の日本は大変でございます。今、日本は大変な状況にあります。経済は、ことしの一月に大田経済財政担当大臣が、もはや日本経済は一流でないと言われました。かつては、日本経済は、一人当たり国民所得で、九三年にはルクセンブルクという人口四十五万人の国を除いて第一位、実質第一位でありました。バブルがはじけて少し後退しましたけれども、私が企画庁長官をやめました二〇〇〇年には三位まで回復しております。それが今は十八位、先進国三十カ国の中で真ん中よりも下というようなところまで下がってきております。
　航空、海運、金融、情報などでも日本の国際的地位は大幅に低下いたしました。また、医療や教育などでも混迷の色を深めているのは御承知のとおりであります。
　特に昨年は、官僚の失敗がたくさん出てまいりました。例えば建築基準法の改正に基づく建築許可の遅延でありますとか、あるいは年金の記録の喪失の問題でありますとか、金融取引法をめぐる過剰説明の問題で投資信託が大幅に減少したとか、そういったことが次々とございました。こうしたことが、世の中では官製不況というような言葉まで出ているほどであります。
　そんなことが重なりまして、朝日新聞が三月に行いました世論調査では、十二の職種のうちで最も信用できないというのが多かったのは、何と官僚でございます。商人や政治家でございますと、さまざまな政治的駆け引きとか商業的思惑とかがあって信用できないことがあるとしてもさほど驚きませんけれども、官僚が国民の七〇％に信頼できないと言われている国は、まことに残念なところであります。
　日本の地位が低下してきたという理由の一つは、官僚機構が、つまり公務員制度が時代におくれているということであります。日本の官僚機構は、規格大量生産型の近代工業社会を確立するためにつくられました。ところが、今や多様な知恵の時代になり、この重要な知恵を生み出す知価社会には適切でなくなってきています。今にしてこの改革を行わなければ、日本は発展途上国に逆戻りしてしまうのではないかと危機感を募らせております。
　では、どういう点で日本の官僚機構がそれほど悪くなったのかということを考えてみます。
　私は組織論を研究いたしまして、「組織の盛衰」という本を書きました。これは大変読者も多かったし、学界でも取り上げられました。その中で、私が研究いたしましたところでは、立派な組織、規模も大きければ存続基盤もきちんとしている、そういう立派な組織が死に至るという重大な病は三つしかありません。
　その第一は、機能組織の共同体化であります。ある機能のためにつくられた組織、そういうゲゼルシャフトが仲間のためのゲマインシャフトになる、そういう共同体化という現象が極めて危険であります。
　第二番目には、ある時代の経営環境に余りにも深く適合している、そのために、経営環境が変わったら立ち行かなくなるというのが第二であります。
　そして第三は、成功体験への埋没であります。一つのやり方で成功すると、そればかり繰り返すので、次々と失敗が続くということであります。
　日本の官僚機構は、今やこの三つの死に至る病に三つともかかっていると思います。中でも危険なのは、大問題なのは、機能組織の共同体化であります。官僚組織は、行政の目的、国の定めた行政を実行し、国民のために働くべきものでありますが、その官僚組織が自分たち、官僚たちの利益を追求する共同体になってしまう、これが一番恐ろしいところであります。
　現在の日本の官僚組織というのは、権限別もしくは所管別に縦割りにできています。縦割りにできたために、情報は主として供給者、それぞれの官庁が所管します供給者側から入ってまいります。そのため、戦後日本には独特の終身雇用、年功人事という雇用慣習がありました。この雇用慣習と相まちまして、官僚機構は仲間共同体、官僚の仲間の共同体になりました。加えて、入省のときに試験の種類によって身分を決める、いわゆるキャリア制度というのがありまして、１種公務員試験で合格すると将来が約束されたキャリアになる、つまり、人事制度が長期予測が可能な形になっております。そのために、仲間の評判、官僚仲間の評判によって出世が決まるというのが慣例でございます。大臣の評価あるいは国民の目、そういうものとは関係なしに、官僚仲間の評判で、だれそれが局長になる、だれそれが次官になるというような仕掛けが決まっています。これでは、国家国民のためよりも、各府省別に組織された官僚共同体のために尽くす気になるのは当然でございましょう。これが日本官僚組織の最大の欠点です。
　その結果、日本の官僚は倫理の退廃に陥りました。倫理には腐敗と退廃があります。腐敗というのは、悪いと知りながら私利私欲のためにすること、いわば汚職とか権限の過剰利用とかいうのは倫理の腐敗であります。倫理の退廃というのは、何がいいかわからなくなること、何が悪いことかわからなくなることをいいます。日本の官僚共同体は、まさにこの官僚倫理の退廃、その組織がつくられた本来の目的よりも、自分たちの仲間の共同体の利益を優先する状態になりました。また、官僚共同体のために尽くした人が仲間内で好評を得て、いつの間にか、あれが次官候補だ、これが局長候補だと言われる仕掛けになってしまいました。ここに大変な問題が存在します。
　こういう機能組織の共同体化というのはほかでもよく起こることなんですけれども、民間企業や多数ある同種の団体、大学のような場合でございますと、そういうふうになりますと、その組織が衰退いたしまして、社会に対する影響力を失います。ところが、官僚組織の場合には、失敗をすれば問題が起こって、問題が起こったから予算と人員をつけてくれ、こんな権限をくれ、こういう規制をしようと、どんどん強くなる。つまり、悪貨が良貨を駆逐するような仕掛けになります。
　したがって、これは政治が十分に監視していただかねばならない部分であります。今にして官僚組織の大改革を行わなかったら、日本全体が死に至る病に取りつかれると思います。
　以上のような問題点を持ちまして、今回改革の要点として答申いたしました、お願いいたしましたのは、次の点であります。
　第一は、政治主導を確立することであります。国民の目線で官僚を主導しなきゃいけないというものであります。官僚を国家国民のために働かすためには、官僚の外の目線で主導する必要があります。軍隊がシビリアンコントロールと言われるのも、軍隊に任せておくと軍人共同体になる危険があるからでありまして、同じことが今の日本の官僚機構に言えるのではないかと思います。
　特に、国会に対しましては、議院内閣制の本義に立ち戻り、内閣が責任を持って対応すべきであります。官僚は、内閣を補佐し、正確な情報と多様な選択肢を内閣、大臣に提供する。国会は、内閣に資料や説明を求め、もし内閣から出てくる情報に秘匿や操作があれば、それは内閣の責任として追及することができます。公共事業の問題が今盛んに言われておりますが、無駄な道路をつくったことはもちろんありません。ただ、予測を誤ったというのはたくさんありますが、こういう場合でも、予測を誤ったのは大臣の責任である、時の大臣の責任であるということを明確にしないから、うやむやになっています。
　これを実現するためには、次のことが必要です。まず、幹部公務員に対する大臣と内閣の人事権を確立することです。仲間の評判で人事をするのではありません。そこを変えなければいけません。二番目に、国会に対する内閣と大臣の説明責任を果たすために、それを補助する職員、政務専門職が必要になってきます。また、大臣の人事権を確立するためには、人事に関する情報を蓄積して各大臣に提供する組織、人事庁を置く必要があります。
　次に、官僚共同体を防止するため、国民のための官僚をつくるにはどうすればいいか。いわゆる日の丸官僚をつくる、各省別に忠義を尽くす官僚ではなくして、国家国民のための官僚をつくることであります。官僚共同体のためではなくして、国家国民に奉仕する官僚を育てるためには、まず、官僚機構の共同体化を防止しなきゃいけません。これが極めて重要なことです。各府省別の閉鎖的雇用慣行を破り、府省間及び民間との人事交流を盛んにすることであります。
　私は、経済企画庁長官のときに、官僚組織以外から、学界や民間企業から管理職を六人採用いたしました。これはいい刺激になり、その人たちも、その後も日銀の副総裁や早稲田大学の学部長として活躍されました。わずかな期間で、後が続かなかったんですけれども、これは非常に効果があったと思います。
　官僚の中に、府省間の人事を交流し、民間からも人事を交流することによって、競争制度を取り入れることが必要です。また、キャリア制度を改革し、入省時の試験で身分化することを廃止いたしまして、一般職や技術職から総合職へかわるとか、あるいは中途採用を盛んにするとかが必要だと思います。
　ただし、やはり、将来官僚として広く働きたい人のために、ある程度可能性のある試験の種類を残すべきだと思っています。一番最後に書いてある図をごらんください。これは私たちの理想とするところですが、従来、現在の官僚制度では、第二図のように、キャリアで入った人だけが真ん中ですとんと上へ行く、先がとがっているのは次官が一人ということであります。それを、今回の改正では、下の図のように、まず、総合職に入った人、専門職に入った人、一般職に入った人がいますが、それぞれに途中入省、途中からの採用、それから斜線の入っている部分は一般職や専門職から来た人ですが、そういう人をどんどん取り入れて、一方、総合職で入った人もどんどんと減らしていく。
　私の理想といたしましては、本省課長になるときには、最初から総合職で入った人が半分ぐらい、半分は途中から一般職や技術職、あるいは民間から中途採用された人が入る、そういう仕掛けになるのが理想だと思っていますが、特に数を最初から限定するとアファーマティブアクションになりますので、そこは期待だけでございますけれども、そういう心持ちでやりたいということです。
　最後に重要なのは、国際競争力のある人材を育てるということであります。幸い、最近は、優秀な大学を優秀な成績で出た人たちが、外資系の金融機関であるとかコンサルタントであるとか、生涯終身雇用を前提としないところへ行くようになりました。だから、公務員の世界も、そこで能力をつけて、さらに発展する可能性のあるような養育プログラムをきちんといたしますと、優秀な人が来て、またやめていく、そして中途から入ってくる人ができる、そういう入れかえがどんどん行われる。そういたしますと、中の競争が激しくなりますから、官僚共同体ではなくして、活気のある役所、競争の中で非常にみんなが自分の能力を最大限に発揮する、そういった官庁ができるのではないかと思っております。
　最後に、公務員改革こそはあらゆる改革の始まりであります。明治維新はなぜできたかというと、まず武士の身分を廃止したからできたので、幕府をそのままにして廃藩置県も新貨令もできるはずがありません。何しろ、この公務員改革こそ出発の大維新でございまして、ぜひここで、皆様方の御審議で改革法案を通していただきたいと思います。
　これに関しましては、まさに小異を残して大同につく、基本法の段階でございますので、各省のそれぞれに御意見はもちろんあるでしょうけれども、そこは小異を捨てて大同につくという精神で、何とかこれは今国会で通していただきたい。もしここで数年この法案、改革がおくれるとしたら、日本は取り返しのつかない発展途上国に逆戻りしてしまうんじゃないかと心から心配しております。
　どうもありがとうございました。