○佐々木参考人　弁護士の佐々木でございます。
　本日は、このような機会を設けていただきまして、ありがとうございました。
　現在審議されている消費者団体訴訟制度は、日弁連として長年その実現を望んできたものです。私は、日弁連消費者問題対策委員会の副委員長としてこの問題に取り組んできましたので、日弁連の意見をベースに参考人としての意見を述べさせていただきます。なお、意見陳述のうち、日弁連の意見の紹介以外の部分につきましては私見にわたるものであることをあらかじめ申し添えさせていただきます。
　日弁連は、平成十年に消費者契約法の日弁連試案というものを公表しておりますが、既にその中で、消費者契約法の実効性を担保するためには消費者団体訴訟制度の創設が必要であると提唱しております。平成十二年の消費者契約法の立法の際にも、日弁連として消費者団体訴訟制度の導入を働きかけましたが、残念ながら、当時は時期尚早として見送られてしまいました。それだけに、今国会で消費者団体訴訟がようやく日の目を見ようとしていることは、大変うれしく思っております。
　日弁連では、消費者団体訴訟制度を提唱して以来、大きな節目ごとに意見書あるいは会長声明を出してきました。本日は、それらの内容も紹介させていただきながら、私の意見を述べさせていただきます。
　消費者団体訴訟制度は、近年激増している消費者被害の未然・拡大防止につながる画期的な制度です。また、消費者基本計画で独禁法などへの導入も検討されることになっておりますように、他の分野での団体訴訟導入の先駆ともなるべきものですので、ぜひ今国会で実現されることを望んでおります。しかしながら、この画期的な制度の実効性を阻害する問題点をできるだけ取り除いた形で立法されることが必要というのが日弁連の考え方です。
　日弁連が内閣提出の法案の問題点として考えているのは、以下の点にあります。
　第一に、他の適格消費者団体による確定判決等が存する場合、同一事件の請求は原則としてできないとされていることです。この点に関しましては、後に述べますように、看過し得ない大きな弊害が予想され、消費者団体訴訟の実効性を著しく後退させることになるので、このような制約は排除されるべきであると考えます。
　第二に、裁判管轄ですが、政府案にある事業者の普通裁判籍、営業所等の所在地のほかに、不当条項を含む契約書等が使用された、あるいは不当勧誘行為がなされた行為地を管轄地に含めるべきです。
　第三に、差しとめの対象となる実体法に、消費者契約法四条、八ないし十条のほかに、少なくとも、民法九十六条、詐欺、強迫、民法九十条、公序良俗違反、借地借家法の強行規定を含めるべきであると考えます。
　第四に、不当条項のいわゆる推奨行為を差しとめの対象とすべきです。
　第五として、消費者団体訴訟を実効性あらしめるために、適格消費者団体に対する財政面を含めた積極的な支援を行うべきです。
　最後に、適格消費者団体が損害賠償を請求する制度や事業者の得た不当利益を吐き出させる制度については、喫緊の課題であるので、今国会で制度化できない場合でも、引き続き検討を続けていく必要があることです。そのために、年限を明確にした見直し規定を附則に設けるべきです。
　政府提案の法案の中で最も大きな問題点は、十二条五項二号で、他の適格消費者団体による確定判決等が存する場合、他の適格消費者団体は同一事件の請求が原則としてできないとしていることです。
　この点について以下にやや詳細に述べますが、個人的意見にわたるものであることをお断りしておきます。
　この規定は、現行の民事訴訟法の中で極めて特異な制度です。国民生活審議会のもとに設けられた消費者団体訴訟制度検討委員会の最終報告でも、「判決の既判力の範囲については、当該事件の当事者限りとし、」と、民事訴訟法の原則どおりとする旨が記載されていましたが、これと矛盾するものです。我が国の従来の法制度にない、かつ、諸外国の消費者団体訴訟制度にも類を見ないものであるため、さまざまな解決困難な問題の発生が予想され、裁判実務に混乱を持ち込むことになるのではないかと危惧されます。
　この規定の問題点は、大きくは二つあると思います。
　まずは、この規定自体が適用された場合には、さまざまな不合理な問題が発生するということです。もう一つは、訴訟に関与していない他の適格消費者団体に手続的な保障が与えられないまま、判決の効力が及んでしまうということです。
　まず、前者の、この規定を適用した場合の不合理な例ですが、十二条五項二号の「確定判決等」の「等」には、和解とか請求の放棄が含まれると説明されています。例えば、各地の適格消費者団体が同じ事業者に対して差しとめを求める訴訟を複数起こしている場合に、そのうちの一つの適格消費者団体と事業者との間で和解が成立すると、他の訴訟を起こしている適格消費者団体の請求は一斉に棄却されるということになります。
　もう少し具体的に申しますと、一つの適格消費者団体が差しとめ訴訟を起こし、第一審で勝訴したけれども、事業者から控訴されて控訴審に係属しているときに、後から同じ事業者に訴訟を起こした適格消費者団体がすぐに和解などをしてしまうと、一審勝訴している消費者団体はそれ以上訴訟を続けられないで、請求が棄却されてしまう。つまり、それまでの努力が無駄になってしまいます。また、先ほどと同じ状況のもとで複数の適格消費者団体が同一の事業者の不当行為に対して差しとめ訴訟を起こし、一つの適格消費者団体が敗訴判決を受けて控訴しなければ、他の適格消費者団体の請求はやはり一斉に棄却されることになります。
　このように、実際の適用場面を考えると、看過しがたい不都合な結果が起こり得る規定です。
　政府案は、このような不合理な結果が生じることを前提として、それを回避するために三十四条一項四号を設けています。
　この規定では、適格消費者団体が事業者と通謀して請求の放棄をしたり、消費者の利益を害する内容の和解をした場合などには、内閣総理大臣が適格認定を取り消すことができ、その場合には、他の適格消費者団体は同一の請求ができるとしています。
　しかし、だれでもわかるように、事業者と通謀したなれ合い訴訟かどうかの認定は極めて困難です。とりわけ、事業者との話し合いで双方譲り合って解決をする和解の場合に、通謀の認定はほとんど不可能でしょう。
　さらに、もともと裁判所の関与のもとで適法に行われた訴訟活動を、訴訟に関与していない内閣総理大臣が事後的に、消費者の利益に著しく反する訴訟追行を行ったか否かを判断することができるとは到底考えられません。そして、重要なことは、このように消費者団体の訴訟活動を内閣総理大臣の厳しい監督下に置くこと自体、活発に行われるべき適格消費者団体の訴訟活動を萎縮させかねないという重大な問題をはらんでいることです。
　政府案では、前訴の口頭弁論終結後の事情に基づいて新たな請求をすることはできることになっています。このことは、民事訴訟法の既判力の場合でも当然のこととされています。ただ、この点で申し上げておきたいのは、既判力の場合は、拘束されるのは訴訟当事者だけであるため弊害が少ないことも、政府案では、確定判決等の効力が他の消費者団体全部に及ぶため、大変不都合が生じてしまうということです。
　例えば、大規模な消費者事件の場合ですと、最初は事業者の組織ぐるみの違法行為であるとわからなかったことでも、後に刑事事件になって強制捜査が入って、勧誘マニュアルなどの新しい証拠が出てきて明らかになるということが間々あります。ところが、口頭弁論終結後に新たな証拠が出てきたというのは、これまでの審議での内閣府の説明を聞く限り、原則としては口頭弁論終結後の事情とは言えないということのようです。
　既判力なら、当事者限りですから、ほかの者がその新たな証拠を利用して訴訟を起こして勝てるわけですが、政府案では、十二条五項二号の規定によって、一度消費者団体の敗訴判決が出てしまいますと、それを覆す証拠が出てきたとしても、悪質商法が大手を振って横行するのを、他の適格消費者団体は切歯扼腕して眺めていなければならないことになりかねないのです。
　それから、先ほど申しました、他の適格消費者団体の差しとめ請求権が手続的保障なく奪われてしまうという点も問題です。もともと、消費者団体訴訟といっても、特別な訴訟手続があるわけではなく、通常の民事訴訟手続の中で審理されます。つまり、当事者の主張、立証活動の仕方、あるいは裁判所の物の考え方によって判断は異なり得るわけです。
　例えば、Ａ団体は有力な証拠を持っていなかったがＢ団体は有力な証拠を持っていたという場合に、Ａ団体が先行し訴訟を起こして敗訴が確定した場合、Ｂ団体は、有力な証拠を持っているにもかかわらず訴訟ができなくなってしまいます。訴訟にかかわってもいない他の消費者団体が、他の団体による確定判決等の後は一切差しとめ請求ができなくなってしまうという不合理さは明らかです。
　この不合理さを回避するため、政府案では、適格消費者団体に、訴訟状況等を他の適格消費者団体に通知し、内閣総理大臣に報告する義務を課しています。しかしながら、このような通知を受けたとしても、適格消費者団体には、他の消費者団体の訴訟上の和解、請求の放棄、上訴の断念をとめる法的な手だてが規定されていないのです。
　内閣府は、十二条五項二号のような仕組みを設ける必要性について、紛争の一回的解決の要請などを理由としています。しかし、そのためにこのような不合理な制度を設ける必要があるかは甚だ疑問です。濫訴の防止は、国生審の検討委員会でも相当議論されており、それを防止するための規定も各所に置かれています。
　例えば、差しとめ請求ができる適格団体の要件は、諸外国の立法例から見ても、濫訴防止の面から相当厳格なものにされています。また、行政監督権、事後的担保措置なども入れられています。それから、行政への業務、財政の報告義務なども定められており、何人からの財務諸表その他の書類の閲覧謄写請求も拒めないなど、適格消費者団体はかなりガラス張りの業務運営をすることになっています。また、金銭要求の禁止も規定されています。
　そして、もともと差しとめ請求は、それによって消費者団体に何ら経済的な利益をもたらすようなものではなく、むしろ経済的にかなり負担なわけです。それにもかかわらず、消費者団体が正当な理由もなく何度も差しとめ請求を起こしてくることを前提に、紛争の蒸し返し防止策としてこのような規定を導入する必要などないのです。この規定に関しては、ぜひとも修正をお願いしたいと思っております。
　その他の問題点につきましては、時間の関係で、簡潔に述べます。
　まず、裁判管轄の点ですが、政府案の事業者の普通裁判籍、つまり本店所在地や営業所の所在地だけでは不十分です。今では、電話勧誘販売や通信販売、インターネットを使った消費者取引がふえており、このような取引による消費者被害が増加しています。このような取引では、被害発生地に営業所等がないことも多く、ある地方で多くの被害が出ているにもかかわらず、事業者が遠隔地にいるために、被害が発生している地元の消費者団体がわざわざ遠隔地の事業者の本店所在地あるいは営業所所在地に赴いて提訴をしなければならないとすることは、地元の消費者団体に過大な負担を強いるものであり、不合理です。
　それから、政府案は、差しとめ請求の対象として、消費者契約法四条、八ないし十条のみにとどめています。少なくとも、民法の詐欺、強迫、公序良俗違反は、消費者契約法が規定する行為より悪質なものであり、要件判断も困難ではなく明確性に欠けるところがないので、差しとめの対象とすべきです。
　政府案は、いわゆる不当条項の推奨行為を差しとめの対象とはしていませんが、事業者や事業者団体が不当な約款の推奨を行っていた事例は過去及び現在でも見られるところですし、ドイツ、オランダ、イギリス等の外国法制でも推奨行為の差しとめや撤回が認められていることからしても、差しとめ請求の対象とすべきです。
　また、政府案では、適格消費者団体への財政的支援については何ら触れられていません。しかし、本制度の公益的性格にかんがみ、また本制度の実効性を高めるためには、適格消費者団体への財政的支援が考えられるべきです。
　最後に、消費者団体による差しとめ請求だけを認めても、差しとめが認められるまでに得られる不当な利益が事業者の手元に残るならば、事業者による不当行為は後を絶ちません。真に消費者被害の根絶を志向するなら、被害者の損害賠償請求を消費者団体が行使して、取り戻して被害者に配当するような損害賠償請求権、あるいは事業者の不当な利得を吐き出させるための、ドイツの不正競争防止法に見られるような不当利得剥奪請求権が認められなければなりません。消費者被害が激増している現在、至急にその検討が開始されるべきです。
　それも含め、消費者団体訴訟は新たな制度であることから、運用状況等を見て、より実効性のあるものとするため、年限を設定しての見直し規定について附則を設けるべきです。政府案では、附則に検討規定を置いていますが、いつまでに検討を行うべきかの期限が置かれておらず空文化するおそれがありますので、せめて五年後に見直しをする旨の規定を置くべきです。
　いろいろ問題点を述べさせていただきましたが、ぜひとも、この制度の実効性を阻害する問題点をできるだけ取り除いた形で立法していただきたく思います。消費者団体訴訟制度が、消費者被害の予防、拡大防止のために本当に役立つ制度として消費者から信頼を寄せられるものになりますよう心から願って、私の意見陳述を終わります。