○片山参考人　ただいま御紹介にあずかりました独立行政法人防災科学技術研究所の片山でございます。
　本日は、「これからの地震防災」という題目で、日ごろ私が考えておりますことについて、意見を述べさせていただきたいと思います。
　私は、日本の震災は都市の震災であるというふうに考えております。都市を襲う地震災害は、前ぶれもなくやってきて、数十秒ですべてのものに大きな傷跡を残し、都市のもろさを予想もしない形で我々に突きつけるという意味で、最悪の都市災害であると思います。
　日本の都市には土地の余裕がございません。そして、土地に余裕がありませんので、道路を広くするとか、空き地や公園を大きくするとか、一戸一戸の家を離して建てるとかいった、だれが考えても災害に強い都市づくりに役立つことが、わかっていてもできません。土地の余裕のみならず、一般に余裕がないということこそ、日本の防災の最大の特徴であろうかと私は思っております。
　日本の水道技術というのは世界一流でありますが、例えば、東京の水道は五、六時間停電が続くと配水池が空っぽになってしまいますし、都市ガスの技術レベルも世界一でありますが、道が狭いためにガス管が軒先の地下に埋められているという現状が続いております。
　都市災害としての日本の地震災害には、三つのタイプがあると思います。最もひどいのは火災型の震災であって、話は大分古くなりますが、一九二三年の関東地震のときの東京とか横浜の被害がその典型であります。
　二つ目は、たくさんの建物とか橋などが被害を受ける構造物型の震災であります。これもちょっと古くなりますが、一九六四年の新潟地震が比較的最近の例であります。
　そして三番目が、ライフライン型の震災でありまして、物は壊れず大した火事も起こらないのに、水道、ガス、電気、情報などのライフラインが機能しなくなって生活が大いに迷惑をこうむる震災であります。一九七八年、宮城県沖地震による仙台市周辺の被害がその例であります。水道、ガス、電気、情報などの被害は、当然、都市でなくても起こるわけでありますが、その影響は都市において特に大きいというわけであります。
　東京都が最初の地震被害想定の報告書を発表したのは、一九七八年六月のことでありましたが、この被害想定が発表されて十日もたたないうちに、一九七八年、宮城県沖地震が発生いたしました。そして、仙台市を中心とした地域のガス、水道、電気といったものに被害が大きく起こりまして、これが注目されました。仙台市の震災は都市的震災と言われ、この震災を契機にライフラインとかハードな震災対策、ソフトな震災対策といった言葉が使われるようになりました。
　地震に対して物を強くするハードな震災対策は常に基本でありますが、幸いなことに我が国の構造物はだんだん強くなってきておりました。物が強くなるに従って都市の問題、生活の問題、都市内のシステムの問題といった、ソフトな震災対策の重要性が高まってきておりました。多数の人が住む都市を強い揺れが襲えば、ある程度の被害が起こるのは避けられません。しかし、阪神・淡路大震災で苦い経験をするまで、私は、日本では構造物が大規模に被害を受ける震災はもはや考えにくくなったというふうに思っておりまして、日本の大都市では、システム的な対策、ソフトな対策の方が大切な時期が来つつあると考えておりました。
　要するに、我が国の地震対策では、物よりシステムの方が重要な時代になったと考えていたのでありまして、当時、私は、構造物の耐震からシステムの防災へという言い方をよく使っておりました。
　また、私は、都市震災は四つの特徴を持つと思っておりまして、一つは火災であると。そして火災は、地震発生の条件にもよりますが、避けることができない場合がある。
　もう一つは情報の問題であると。地震後に十分な情報がないことによって、大都市の震災は混乱の度合いを高めることになります。
　さらに、ライフラインの問題がございます。何万キロものパイプが地下に埋められていることを考えますと、ある程度の被害は避けられません。
　最後に、巨大な経済的打撃の問題であります。阪神・淡路大震災の場合もこれらの四つの特徴、すなわち火災、情報、ライフライン、巨大な経済被害のすべてが起きました。
　しかし、当時の私の頭の中からは、構造物の問題がすっぽりと抜け落ちていたのであります。いつもは非常に立派に見える建物の中にも、被害を受けるものがたくさんあるかもしれない、そして、何千という人命を直接奪うのは、多くの場合、古くて弱い住宅の倒壊であるということであります。地震の後で多くの被災者に苦しい生活を強いるのも、やはりシステムより物の被害であります。
　現在の建築基準に合致していない建築物のことを既存不適格建築物と申します。今全国に約二千万棟の建築物がございますが、そのおよそ半分が既存不適格建築物であるというふうにも言われております。これらのすべてが地震に弱いというわけではございませんが、神戸で全壊した十万棟のうち八万棟が既存不適格建築物であったという推定もございます。そして、地震の直後に亡くなったおよそ五千人の犠牲者の大部分は、倒れた建物の下敷きになったためでございました。
　地震災害への対策は、大きく分ければ三つの時期に分けて考えることができます。第一が、地震の起きるまでの時期。第二が、地震が起きて右往左往している時期。実際の地震の揺れが続くのは数十秒にすぎませんが、地震が起きてから数時間、震災の規模によっては数日後までをこの右往左往の期間と考えることもできます。そして第三が、応急対策に始まって復旧復興につながる時期であります。
　第一の期間というのは、地震に備える期間でありまして、地域ごとの地震の性質や起きやすさを検討したり、耐震設計の手法を改善したり、弱い構造物を補強したり、地震に対するいろいろな啓蒙活動を行ったりと、事前に備えておくべきことはたくさんございます。我々の健康の問題でも同じでありますが、大切なのは病気にかかる前の予防でありまして、地震対策についても事前対策の重要性が非常に高いと思っております。
　そして、事前対策の中でも私が重要だと思いますのは、一に地震予知、二に構造物の強化、三に地震保険であります。人命の損失を小さくするという立場から申しますと、地震予知こそ究極の事前対策でありますが、残念ながら、実用的な地震の短期予知は現状では難しいと言わざるを得ません。しかし、活断層や過去の地震活動などをもとにした地震動の予測地図の作成といったものは、地震前の調査研究としても極めて有用であります。
　また、地震対策は、対策実施の主体によって三つに分けることができます。それは公助と共助と自助であります。
　従来、特に我が国では、国や自治体が行う対策、公助でありますが、これが主要なものと考えられてまいりましたが、南関東地域のようなところが大震災に襲われた場合を想定いたしますと、公助には財源的にも限界があります。地震の直後に近所の人とか職場の人が助け合うという共助でありますが、阪神・淡路大震災のときにも、崩れた家屋の下から一番たくさんの人たちの命を救い出したのはこの共助でありました。そして、公助、共助の重要性は当然のこととして、これまでの地震防災で一番欠けていたのが、自助努力に対する個人個人の積極的な取り組みであります。
　こういったように考えてまいりますと、地震前の自助努力ということが、これからの地震防災のかなめと言えると思います。先ほど申し上げましたが、地震予知、構造物の強化、地震保険という特に重要な三つの事前対策のうちで、自助努力という視点から申し上げますと、構造物の強化と地震保険がその対象となります。現時点では、普及率が全国平均で一六％という地震保険をもっと魅力的な制度にするということも大切ではありますが、地震保険を購入したからといって家が強くなるわけではありませんし、地震保険に加入しても、将来、強い地震が来れば家は壊れてしまうことに変わりはありません。一方、既存不適格建築物の耐震診断を進め、弱いとわかった家屋を耐震改修すれば、将来の地震による被害を劇的に減少できる可能性があります。
　一九九五年、兵庫県南部地震による建築物被害は五兆円に達するという報告がありますし、全壊した十万棟の住宅のためにいろいろな形で国が支弁したお金の総額は一兆三千億、一棟当たり一千三百万円に上るという報告がございます。これに加えて、自治体からも多額の出費がなされております。多数の既存不適格建築物が残っている限り、都市を将来襲う地震によって、人的、物的に莫大な被害をこうむることは避けられません。最近、相当な額の補助金を出す自治体がふえてまいりましたが、それにもかかわらず、耐震診断、耐震改修は遅々として進んでおりません。
　現行の制度で耐震診断、耐震改修を進めるにいたしましても、住宅主がやる気を起こすためには、耐震改修の大切さを理解してもらうことが重要であります。
　現行の制度の問題点は、耐震診断、耐震改修をした住宅が地震で万一壊れたときに関する保証が全くないことであります。最近、東京大学の目黒助教授らが、しかるべき耐震補強をした建物が地震で被害を受けたら、建て直しを含めて、被災建物の補修費用の一部を行政が保証するという制度を提案しておられます。この制度では、地震前にきちんと耐震改修等の対応をした人には必ず一定の支援金を支払うということを約束することで、家の持ち主に耐震改修のインセンティブを与えようというものであります。改修が促進される結果、全壊する住宅の数が大幅に減少する、そのため、行政側としては最小限の準備金を積み立てておくだけで十分な効果を上げ得るというシミュレーションの結果も発表されておられます。
　阪神・淡路大震災の後、生活再建支援に関して、事前の公平かつ透明なルールなしで多種多様な公的支援が行われました。地震発生後のさまざまな時期に、公的支援による事業が継ぎはぎ的に行われ、しかも、これらのうちのかなりが、被災者への直接的な現金給付とみなされるものでありました。
　大都市が大震災を受けたときの個人に対する公的支援は限定的とならざるを得ない、そして、前もって公的支援の範囲や内容などをルール化しておき、過大な期待感を抱かないように理解してもらっておくということは行政の責務であろうと思います。
　震災時の住宅再建、生活再建は基本的に自助の問題でありまして、個人はより積極的な自助努力に取り組むべきでありますし、行政は個人の自助努力を助けるための政策展開に努めるべきではないかというのが、本日の私の結論であります。
　どうもありがとうございました。