○飯田参考人　特定非営利活動法人消費者支援機構関西、略称ケーシーズと申しますが、そこの常任理事をしております飯田でございます。
　本日は、こういう意見表明の機会をいただきまして、本当にありがとうございます。
　消費者支援機構関西は、関西の二府五県の主な消費者団体が昨年設立した団体で、現在、団体正会員十三団体、個人正会員七十数名、その他賛助会員が加入しております。消費者団体のほか、弁護士、司法書士、消費生活相談員等で構成し、消費者被害相談や啓蒙活動を行い、制度が導入された際には、団体訴権制度を関西地域で担っていこうと考えております。消費者と専門家が力を合わせ、団体訴権を行使するにふさわしく、消費者と社会に信頼される適格消費者団体として活動したいと考えております。
　間もなく団体訴権制度が導入、実施されることに非常に期待を寄せております。それは、まず第一に、多数の被害が生じている中で、被害の未然防止、拡大防止を図ることができること、二番目に、消費者団体が公正な取引市場を実現するために一定の役割を果たすことができること、三番目には、消費者団体と事業者との共同によって、よりよい契約内容、関係を検討するなどの新しい協力関係をつくることができること、こういう展望ができるからです。
　私どもは、制度の実施前から、事業者の不当な契約条項や不当な勧誘行為について調査を行い、必要な申し入れ活動を行っております。現在の消費者被害の状況にかんがみるとき、私どもは、実効性のある団体訴権制度が早期に導入されることを心から願っております。今回提出された政府案、民主党案が十分審議され、消費者被害の未然防止と拡大防止のために、使い勝手がよく実効性のある制度となるよう非常に期待をしているところです。
　しかしながら、今回提出された政府案の内容においては幾つかの問題があると考えております。
　そこで、委員会に提出されました政府案について意見を申し上げます。
　まず第一に、政府案第十二条五項の規定についてです。
　第十二条五項では、幾つかの例外を除き、他の適格消費者団体による差しとめ請求に係る訴訟等につき既に確定判決等が存する場合において、請求内容及び相手方である事業者等が同一である場合には、差しとめ請求をすることができないとしています。
　第十二条五項に基づく制度案は、差しとめにかかわる紛争が一回的に解決できるということを前提に組み立てられています。団体訴権制度に従って訴権を行使したとしても、事業者の行為を差しとめるかどうかを判断するのは裁判所です。適格消費者団体は、事業者の不当性を訴え、それを立証することに努めますが、その訴え等をそのまま認めるかどうかは裁判所が判断することです。
　何が不当であるかという問題は、一回で解決するとは限りません。むしろ、これまでの消費者被害事件の裁判例は、直線的に同じ判決が出ているわけでもなく、裁判官の判断によって勝訴・敗訴判決があり、ジグザグな経路を経て社会通念上妥当な判決に収れんしていくというのが一般的です。しかし、政府案の描く仕組みは、不当性を争ってもそれは一回的に解決をするというものです。
　同じような発想に、特定商取引法上の行政処分があります。訪問販売やマルチ商法などを対象に、事業者の不当行為を調査したり資料提出を求めたりして行政が当不当を判断し、それに基づいて処分が行われます。これは、行政処分が必ず正しい判断を下しているかのような視点に立って、その処分をもって解決を図るものです。済みません、配付の資料はこの「視点」という二文字が抜けております。訂正いたします。当不当を判断するのは行政であって、その判断が正しいかどうかを争うことは、よほどのことがない限りありません。
　しかし、団体訴権制度においては、訴えを起こすのは適格消費者団体であっても、その当不当を判断するのは裁判所です。適格消費者団体には立入調査権があるわけでもありません。にもかかわらず、政府案では、あたかも行政処分と同じ仕組みで団体訴権制度が効力を発揮するかのように考えられています。
　しかも、一回的解決に至る経路は確定判決だけではありません。政府案には「確定判決等」とあり、それには和解も含まれ、次のような事態が想定されます。
　例示をしておりますが、まず一番目ですが、Ａ団体が一審で勝訴し、事業者から控訴されて二審で争っていたとします。同じ事業者に対して同じ事案でＢ団体が訴訟を起こして争っていたが、途中でＢ団体が事業者と和解をしてしまったとします。政府案では、この時点でＡ団体の訴訟は終了してしまうことになります。つまり、一審で勝訴してもその効力は消費者に及ぶことなく、Ｂ団体の和解の内容によって消費者への対応が行われることになります。
　例の二ですが、Ｃ、Ｄ団体が同じ事業者の同じ不当行為を訴えて訴訟中であったとします。Ｃ団体には確かな証拠があって、勝訴を確実視していました。ところが、Ｄ団体が和解に応じたり敗訴判決後に控訴を断念するという判断をした場合には、例一のごとく、Ｃ団体の訴訟は終了してしまいます。それを見越した事業者は、事業者にとって勝訴の見込める裁判には応じても、それが見込めない団体との裁判は延期戦術をとるということが起こり得ます。
　例二のような事態が常態化すれば、適格消費者団体は、消費者利益を擁護しようと思えば思うほど、勝訴が確実でなければ裁判に訴えることができなくなります。適格消費者団体に訴える権利があるにもかかわらず、それを行使するのをためらう萎縮効果をもたらすことになります。
　政府案は、こうした点を補おうとさまざまな仕組みを取り入れています。政府案第十二条六項では、確定判決に係る訴訟の口頭弁論の終結または確定判決と同一の効力を有するものの成立後に生じた事由に基づくものである場合には、他の適格消費者団体は訴えることができるとしています。この成立後に生じた事由とは何を指すのか、上記の懸念を払拭することができるのか、国会審議の過程でぜひとも明らかにしていただきたいことです。
　政府案の第二の問題点は、政府案第三十四条第一項第四号の規定です。
　政府案第三十四条は、内閣総理大臣が適格消費者団体への認定を取り消すことができる事由について規定をしています。すなわち、内閣総理大臣が適格消費者団体の認定を取り消すことができる事由に、一つ目が、事業者と共謀して適格消費者団体が一たん起こした差しとめの訴えをみずから放棄したとき、二番目に、適格消費者団体が不特定かつ多数の消費者の利益を害する内容の和解をしたとき、三番目には、不特定かつ多数の消費者の利益に著しく反する訴訟等を適格消費者団体が行ったときを挙げています。この事由は一見もっともなものですが、ここには重大な問題が潜んでいます。
　その問題点の第一は、認定を取り消す主体が内閣総理大臣に由来していることです。
　適格消費者団体が事業者の不当行為の差しとめを求めて裁判を起こしたとしても、その不当性の適否を判断するのは裁判所です。第三十四条第一項第四号の規定は、その裁判を通じて行われた適格消費者団体の行為が消費者利益に反すると内閣総理大臣が判断したときに、その認定を取り消すというものです。これでは、裁判所の判断とは別に、適格消費者団体の裁判上の行為の適否を行政府が判断することになります。日本社会の根本原理は三権独立です。しかし、この規定はそれを侵す疑義があります。
　第二の問題点は、認定取り消し事由に、不特定かつ多数の消費者の利益を害する内容の和解をしたときという事項があることです。
　この事項がもたらす効果は絶大です。これによって、適格消費者団体は事業者と和解することを避けるようになります。制度上、和解という解決手段はあっても、その結果認定を取り消されるかもしれないと考え始めたら、裁判官から和解を勧められたとしても簡単には応じられないということになります。そうすると、三審まで行かなければ終われないということになってしまい、被害拡大を防止するためと起こした行動が、裁判の終結まで時間を要してしまうことにつながってしまいます。
　しかしながら、和解によってある部分を譲歩したとしても、より消費者にとって有利な契約環境を早期に実現することができるのであれば、それは不特定多数の消費者の利益にかなうものであり、むしろ積極的に推進される方策の一つだとも言えます。被害の拡大防止にとって、早期の解決はとても重要なことです。この問題点は、そういう判断さえも封殺してしまいかねないものです。訴えの適否を裁判官ではなく行政府がするという規定を盛り込んだことによる矛盾です。
　政府案の第三の問題点は、差しとめ請求の範囲が消費者契約法に基づく範囲に限られていることです。
　全国の消費者センターや弁護士、司法書士に寄せられる相談の解決には、消費者契約法だけではなく、特定商取引法や製造物責任法、民法の詐欺、強迫、公序良俗違反など、さまざまな法律がその根拠となっています。今回は消費者契約法の改正として提案されていますが、立法の趣旨を日本社会に生かしていくためには、これにとどまることなく、その適用範囲を広げていくことが必要と考えます。
　その意味で、早期に消費者契約法以外の関連法にも消費者団体訴訟制度を導入することを検討すべきと思います。そのことが公正な市場を形成していくための大きな力となり、何よりも団体訴権制度の実現を求めてきた消費者、消費者団体の要望にこたえ、消費者被害の根絶を願って全国で奮闘している消費生活相談員の皆さん、弁護士、司法書士の皆さんの思いにかなうことと思います。
　政府案の第四の問題点は、差しとめ請求の対象に推奨行為を含まないことです。
　しかしながら、実際の消費者被害の事例では、事業者の団体が不当な契約約款のひな形を作成し、その使用を奨励している例があります。これを差しとめ請求の範囲に加えないことは、非常に矛盾があります。推奨行為ではなくひな形を使用する個々の事業者に対して差しとめ請求をすることは、いわゆるモグラたたきに相当するもので、消費者被害の拡大防止に資するためには、実効性が極めて低いと言わざるを得ません。ぜひともこの推奨行為も差しとめ請求の対象にすべきです。
　二十一日の当委員会の審議では、推奨行為を差しとめ請求の対象にしない理由に、一つ目が推奨行為の程度がさまざまであること、二番目が事業者団体の自主的ルールづくりを萎縮させることが挙げられています。しかし、そうであれば、程度を限定する場合を考えたり自主的ルールづくりに透明性を確保する、そういうことで解決することではないかと思われます。上記で挙げられた推奨行為を差しとめ請求の対象にしない理由は、納得できるものではありません。
　政府案の第五の問題点は、適格消費者団体が訴訟を起こす際の管轄裁判所が制約を受けることです。
　二十一日の委員会の審議でも出されていますが、事業者の行為地を除外する理由に、判決の矛盾併存等の弊害に対応すること、事業者の予測可能性を損なうことなく当事者が公平に攻撃防御を尽くせるようにすること、個別事件を離れて消費者全体の利益に資するため、個別の被害地に着目するのは適切ではないこと、全国で提訴可能となれば事業者の応訴負担が過大になることが挙げられています。
　しかし、裁判になった場合には、正確な被害情報を収集する、証人を立てることなどは、被害が発生している現地でこそ可能なものです。被害拡大防止を効果的に果たそうと思えば、行為地で提訴できることが立法の趣旨にかなうことと思います。
　教材販売の不当勧誘、販売行為をしている事業者の営業所が実際には地方都市にあるという例もあります。しかし、その被害の発生地は、大都市であったり、必ずしも営業所所在地ではありません。こうした場合には、大都市で発生した被害をもとに提訴しても、その裁判管轄は地方都市となります。また、被害は全国的規模で同時発生するとは言えず、特定地域から広がっていくというのが通常です。そのときに、管轄裁判所が限られるというのであれば、悪質な事業者はこうした制度を悪用して、適格消費者団体に負担を強いることを予定することができます。この矛盾を払拭する必要があります。
　政府案の第六の問題点は、損害賠償制度がないことです。
　今回、この制度は国民生活審議会消費者政策部会の議論の枠外に置かれました。しかし、事業者の不当な行為によって事業者の懐にため込まれた利得は被害者に返還されてしかるべきです。また、消費者が被害の過程でこうむった損害について補償を求めることは過大な要求とは言えません。今回、民主党案が損害賠償制度を提起したことは、消費者の思いにかなったことと歓迎したいと思います。私は、団体訴権の中に損害賠償制度を早期に導入すべきと思います。
　冒頭に申し上げましたように、団体訴権制度の導入は、長い間、消費者団体や消費者問題に取り組んできた相談員、弁護士、司法書士の皆さんが待ち望んでいたものです。この制度を活用する消費者団体が果たす役割は非常に大きなものがあります。それは、市場の事後チェックとしての機能だけではなく、公正な市場を形成していくための柱としての位置づけを持っています。
　私たちは、実効性のある団体訴権制度を実現し、その制度を使って消費者被害の未然防止、拡大防止のための一翼を担い、公正な取引環境のある社会を実現すべく、全力を挙げて奮闘する決意です。
　今国会で実効性のある団体訴権制度が設計されますよう、十分審議を尽くしていただくことをお願いして、私の発言とします。