○杉山参考人　早稲田大学の杉山と申します。
　お手元に、雑駁なメモで恐縮でございますが、二枚紙を差し上げてありますので、それに沿いまして意見を述べさせていただきたいと存じます。
　まず第一点は、現在、我が国の道路整備がどのような水準にあるのか。よく言われておりますのは、道路整備はもう既に十分な段階に達したんだということですけれども、私の認識では、まだ十分な段階に達しているというように判断しかねるわけでございます。
　具体的なことを申し上げますと、大都市圏の環状道路、まだ未完成でございます。また、幹線道路、渋滞が大変激しくて、国際競争力の点で我が国の立場を弱めている、そういう存在になっております。また、歩道やガードレールがまだ十分整備されておりませんので、悲惨な事故、特に幼児の通学路にトラックが飛び込むというような悲惨な事故も決して少なくございません。また、踏切事故も相変わらず続出しております。もし、鉄道の連続立体交差が進んでいれば、これらのことは防げるのではなかろうか。また、地震災害による地方道路の崩壊、これは場合によりますと、村落の分断というところまで進む、そういう懸念があるわけでございます。
　道路整備が十分か十分でないかということは、実は、綿密なデータに基づいて検証する必要がございます。私の立場ではそのようなデータがございませんので、身近なところを探ってみますと、平成十九年の十一月に出されました道路の中期計画の案、また二十年十二月に出されました新たな中期計画、これがよりどころになるのではなかろうかと思います。見方はいろいろあろうかと思いますけれども、それらの資料を目にする限り、私は、客観的にもまだ道路整備が十分ではないというように思っております。
　メモの最初に書いてございますように、一つの例として高規格幹線道路、これをとってみました。総延長が一万四千でございますが、平成二十年度末の供用延長が、およそ三分の二の九千四百六十八キロでございます。若干数字が違うかもしれません。このようなことから考えましても、まだ十分な段階に達していない。
　実は、一万四千キロというのはどういう数字かということを申し上げますと、旧国鉄の幹線、これが約一万三千キロでございました。一万四千キロというのは、全国どこに住んでいても、最寄りのインターチェンジまで十五分でアクセスできるという公平性の原則に基づくものでございます。したがって、一万四千キロを達成するということは、我が国の国民にとりまして、機会の平等を与えることになるのではなかろうか。それがまだ三分の二の段階だということは、その必要性が強いというように言わざるを得ないと思います。
　それから、道路整備事業の内容でございます。
　道路整備といいますと、多くの方々は新設をイメージされますけれども、新設と同時に改築、維持及び管理、これが必要でございます。特に、維持管理を怠りますと大変な事故につながるというのは、アメリカの例でも決して珍しくはございません。今回の改正案の中で、道路整備ということに対しまして、新設、改築、維持及び管理、こういう文言が修正事項として盛り込まれておりますので、ここは明確な対応ではなかろうかなというように思います。
　今後、道路整備のあり方、実はこれは結論につながるものですからここでは簡単に申し上げますけれども、長期的な視点と、それから直近の問題に対する対応、この二つがあるのではなかろうかと思います。
　長期的な視点、アッピウス・クラウディウスというローマ人の名前を挙げましたけれども、これは後ほど説明させていただきます。また、直近の例といたしまして、一九七〇年代にアメリカが道路の維持補修を怠ったということで、「荒廃するアメリカ」、「アメリカ・イン・ルーインズ」という本が出されました。これは大変悲惨な状況をもたらしたものですから、アメリカはこの状況に対応するような形で道路の維持管理にまた戻ったということでございます。
　次に、我が国道路政策の二本柱ということで私どもが整理しておりますのは、道路特定財源制度及び有料道路制度、この二つでございます。ただ、この二つも、特定財源に関しましては、今回の一般財源化ということで大きな変化があります。また、有料道路制度、かつて道路関係四公団が中心になって建設及び管理運用をやっておりましたが、道路関係四公団改革によりまして、民営化、かつてのＪＨは地域分割というようになったものですから、ここも大きく変化が生じました。
　そこで、二本柱は既に使命を終わったのかというように問いかけられますけれども、この二つは、ともに受益者負担原則を基本としております。受益者負担原則というのは、市場における価格の機能、これを活用するのがメーンでございます。したがいまして、市場化、民営化を実践する、そのためのものでございます。私自身は、この基本的な考え方は変わっていないというように思っております。
　ただ、今回の一般財源化、その一般財源を効率的に運用するには政府が賢明でなければならない、ワイズガバメントの原則が要求されるわけですけれども、私はここに強く期待をしたいというように思います。価格の機能を政府が代行するような、そういう役割を期待したいという点でございます。
　それから、二枚目に移っていただきますと、近時の道路政策の変遷ということで、実は平成十七年から政府の閣議決定等々が出されていたわけですけれども、大きな点として注目されますのは、昨年五月十三日の道路特定財源等に関する基本方針の閣議決定、また同日の道路整備費の財源等の特例に関する法律の一部を改正する法律が公布されたということで、これを受けて昨年、平成二十年の十二月八日でございますが、道路特定財源の一般財源化という方針が示されました。
　あえてここに出しましたのは、私はこの席でぜひお願いしたいのは、五月十三日の基本方針と、それから一部を改正する法律、この関係が非常にわかりにくいという点でございます。昨年の議論を踏まえている人間にとりましては何とか理解可能でございますけれども、これを後世の人間が読んだときに果たしてどう理解できるのか。ここはやはり、国の責任として説明しておくということをお願いしたいということで、あえて書かせていただきました。
　十二月八日の一般財源化、これは、基本的には揮発油税の目的拘束を廃止したということと、地方道路整備臨時交付金、これも廃止したということでございますので、まさに一般財源化ではなかろうかと思います。このような中で先ほど申し上げましたような、賢明な政府によりまして必要な道路の整備、整備は新設だけではなくして維持管理を含めた形で行っていくということが必要ではなかろうかと思います。
　また、新たに出されました案といたしまして、地域活力基盤創造交付金がございます。私のとらえ方は、この創設の方は臨時交付金のかわりだというようには解釈しておりません。ここは地方の裁量を認める、地方の創意に基づいてこれを活用するんだということですので、私自身の解釈は、これは別物だというように考えております。
　そして、最後の一般財源下での道路整備のあり方ということで、何点か申し上げさせていただきたいと思います。
　まず、我が国経済社会にとって道路の位置づけというのはどういうものなのか。申し上げるまでもなく、今日は開放経済、オープンエコノミーの時代でございます。そういたしますと、物の移動、人の移動というのは、経済システムを維持する上で不可欠のものでございます。しかも、それがドア・ツー・ドアで実現しなければならない。その実現し得る唯一のインフラが道路である。これは、将来どのような技術革新が進もうとも変わるものではないということでございます。このような認識の中で道路をお考えいただくというのが最も好ましいものではなかろうかなと思います。
　それから、先ほど申し上げましたように、一般財源化になりましたので、従来の特定財源の機能というものは失われたわけでございます。ただ、道路特定財源制度、これは批判もございますけれども、大変いい面もございました。そのいい面を活用して、そして批判された面を直すという点で、政府の役割が大きいのではないだろうかというように思います。
　それから、三点目に挙げましたのは、道路資本ストックの計測ということで、道路の必要性、あるいは必要ではないということの議論のための客観的指標といたしまして、国だけではなくして私ども研究者も、道路資本ストックを厳密に計測する、こういう作業をしなければいけないのではなかろうかというように思います。これは私自身、自戒の意味を含めてそこに書かせていただきました。
　そして、四点目が財源調達でございます。財源調達に当たりましては、やはり大切なのは納税者の理解が得られるということでございます。したがいまして、道路関係諸税、この抜本改革を行うんだということは閣議決定でも述べられておりますので、ぜひ抜本的な検討を行っていただきたい。その際の基本認識は、納税者の理解だということだと思います。暫定税率の話が出てくると思いますけれども、暫定税率は、その抜本改革、ここまでの期間という意味の暫定と考えるべきではないだろうかというのが私の主張でございます。
　そして最後は、長期的な視点での政策ということでございますが、先ほど申し上げましたアッピウス・クラウディウスの例でございます。
　これは作家の塩野七生さんが「ローマ人の物語」、その第十巻にインフラストラクチャーのことを書かれております。その中で、イタリアのアッピア街道で有名なアッピウス・クラウディウスのことが記述されております。紀元前の話でございます。まだ、自動車時代、自動車そのもののイメージさえなかった、そういう時代にアッピア街道をつくられた、これは大変な先見の明があったのではなかろうか。塩野さんの言葉をかりますと、国家百年の計ではなくして国家千年の計を見ていた、こういうことでございます。
　道路整備は一長一短で済むものではございませんので、そのような形での長期的な視点というものを据えて、そして近時の問題に対応していくということが必要ではなかろうかというように思います。
　私の意見陳述は以上でございます。