○高橋参考人　きょうは、憲法改正国民投票法につきまして若干の問題点を、今お話しになった高見先生の観点とは若干違う形でお話をしたいというふうに思っております。
　まず、憲法改正国民投票法は、いわゆる憲法附属法百条二項の「憲法を施行するために必要な法律」ということでございますので、本来定められているべきものでございますが、実は二度挫折しております。
　最初のものは、昭和二十一年の、憲法がいわば国会で審議されていたときでございます。臨時法制調査会というものが置かれまして、そこで用意しようとしたらしいのでございますが、当時、さまざまな法律が用意されなければならなかったものですから、不急のものとしてどうも立ち消えになったということでございます。さらに、昭和二十八年には、御案内のように、日本国憲法改正国民投票法案というものが国会提出を図られましたけれども、最終的には断念された、こういう経緯がございます。ですから、今回は三回目の正直として、ぜひ、公正を旨とする現代的なあり方にふさわしい国民投票法案をつくっていただきたいものと思っております。
　まず、もちろんのことでございますけれども、日本国憲法改正国民投票法案というものを考えるに際しては、考慮事項は恐らく三つございます。
　一つは、憲法の九十六条を中心とするさまざまな制約や要請、こういったものにきっちり対応していかなければならない。特に、これまで示されたような判例に対する対応というものが重要でございますが。ただ、これまでの選挙に関するものは、国政選挙に関するものでございますので、どれだけいわば憲法改正に妥当するものかについて十分な考慮を要するものというふうに考えております。
　例えば、我々が憲法九十六条を見るときに、国民の承認を得るために、「特別の国民投票又は国会の定める選挙の際行はれる投票」という形で、独立的に国民投票をする場合と、それから国政投票に相乗りするという形で行われる場合が存在するのだということになりますと、もし、この二種類の投票方式がそれぞれ違った形で書かれるとすれば、そこにはどうしても、最終的にはどちらの投票で、国民投票で行われたかによって結論が違うという、あってはならないことがございます。したがって、この国民投票法につきましては、「国会の定める選挙の際行はれる投票」にも使えるものという一本の法律を想定しなければならない、こういうハードルが基本的には考えられるだろうと思います。
　これにつきましては、関連しましては、一つには、有権者の年齢を中心とするような、だれに投票権者を定めるかといった問題、さらには、特に運動制約とその罰則関係について、これは、なるべくこれを一緒にしませんと、国政選挙をやった際に、片一方の法律では違反しているのに片一方の法律では違反しない、どちらだというふうな混乱が起こるでございましょうから、その調整が結構大変なのではないかというふうに考えておる次第です。
　そのような憲法上の問題が一つありまして、次に、国民投票を適切に遂行するための技術的要件というのがもちろんございます。それは、例えば、確かに判例の態度は非常に一部強く合理性を求めているということが考えられますけれども、私の考えとしては、基本的には国民投票法は憲法に厳格に制定されるという、それであればいいんですけれども、さっきちょっとお話しした憲法上の必要性からもわかりますとおりに、やはり法律によって柔軟に対応しなきゃならない、そういう技術的要件もあるのではないか。
　確かに、時間とお金を使いますれば、選挙人名簿についても二種のものもつくれる。しかし、これが例えば在外投票といったようなことを考えたときに、それがスムーズにいくものかどうか。さらには、これを考えることは余り言われてないようですけれども、財政的な側面もまたあるでしょう。そして、そういうふうなものを厳格にしたことによって得られるメリットというものをどう評価するかという問題もあるのではないかということを考えれば、私としては、憲法に違反しない限り、かなり柔軟に技術的要件を考えて、自主的に国民投票の制度設計をなし得るものというふうに考えております。
　さらに、その延長線ではありますけれども、三番目に、日本社会の現代社会という形で、社会的、技術的発展への対応ということがやはり重要なものでございます。
　先ほど申しました在外投票といったようなもの、それから、運動につきましてはインターネットへの対応などという非常に重要な問題がこれから出てくるのではないか。これについて十分に配慮をしなければ、国民の意思をできるだけ公正に反映させる、そういうようなものに支障を来すのではないかというふうに考えております。このような諸条件をクリアしながら制度設計をしなければいけないものと当方は考えております。
　以下、このようなことを若干考えながら、これだけではとてもイメージがわきませんので、具体的イメージを考えるために、これまで出てきた幾つかの国民投票法案の草案といいますか要綱といいますか、そういったものをある程度比較したものを皆様に御配付しております。これはイメージのためでございまして、私の意見がこれに賛成だとか反対だとか、そういうふうな含意があるものでは決してございません。どうぞ、これに合点していただけますでしょうか。
　ところで、まず第一番目として有権者という問題を取り上げておるわけですけれども、この有権者というふうな問題は、少なくとも現行の国政選挙にかかわる場合は満二十年になっておりますので、それと一緒に国政選挙をやるというふうなことを想定されていますれば、混乱を避けるためにも同年齢がふさわしかろうというふうなことでございます。もちろん、同年齢でよろしいというのでございますから、全体として、国政選挙も十八歳にするということならば別に構わないということでございます。ただしこれは、当然のことながら憲法上の要請ではございませんので、そうした方がよかろうというだけの問題でございます。
　次に、発問単位のあり方ということでございます。結局、アメリカの州の例などを見ましても、発問単位というのは、つまり、どの範囲に対して賛成、反対を聞くかということに関してはさまざまでございます。いわゆるリビジョンといいまして、全体について改正をする場合、一括して聞く、これはそうせざるを得ないわけですが、というふうな方法もあれば、個別的な、アメンドメントというふうに通常は言われますけれども、そういうふうな場合には個別的にこれを聞いていくという、もちろん、その中間型として、個別的に聞く部分はそこで聞き、ユニットとして考えなければいけない部分についてはそれを一括して聞く、こういうふうなさまざまな制度がございます。
　日本の場合、これはどうなるかわかりませんので、前文から附則までかなり直す場合には、できるだけ私としては、個別でできるものは個別に聞いて、ユニットで聞かなきゃいけないものはユニット、それから、これは今回はあるのかどうか知りませんけれども、もし全面改正といったような場合には一括、こういうふうな形で具体的対応をせざるを得ないのではないか。これを一般的な国民投票の中に書き込むというのは難しいだろうというふうに考えております。
　次に、投票方式ということでございますが、投票方式の一番問題点は、賛成についてはマル、反対についてはバツというタイプのものと、それから賛成者だけマルをつける、こういうふうなタイプのものがございます。しかし、このどちらかにするかという問題でございますが、それは、憲法九十六条にどちらがより沿うのかもしくは承認されるのか、こういう問題でございます。
　憲法九十六条を見ますと、「承認には、」中略して、「投票において、その過半数の賛成を必要とする。」こういうふうに書かれております。表現上は、つまり、投票において過半数の賛成とだけ書いてあるわけですから、一見、マルのみをつけさせればよい、そしてその場合、分母は投票総数と考えることもできるというふうな、表面上はそのように考えることができて、それをやっても問題はないし、より沿っていると言えれば言えると思うのですが、昔の臨時法制調査会の段階のある段階では、もしくは二十八年の草案の段階のある段階でございますが、そのときには、マル、バツ両方をつけさせる、どちらかをつけさせるという方式でいったらどうか、そういうふうなことが提案されたことがございました。
　そして、与党の方々の案、議連案と通常言われるものにおきましては、これは、マル、バツいずれも書かないときには無効とするというふうな形の処理をいたして、結局、過半数の分母を有効な投票数ということにして、有効投票数のマルをつけたものの数という形で処理される、こういうふうな有力な案があるわけです。
　それに対して、一体これが憲法上認められるだろうかということをちらっと考えておきますと、何人かの方々は、これはちょっと危ないのではないかと。やはり、最高裁判所裁判官のいわばリコールの場合と同じように、バツをつけたもの、これが分子になって、分母は、書かないものもすべて含んで投票者数という形でする方がいいんだという意見もございます。確かに、今言いましたように、表現上、そういうふうなものに沿うようなものでもありますけれども、しかし、与党案が一体許されないかというふうに言うと、私はこれも許容範囲の中だろうと考えております。
　それは、反対者の恐らく一番中核的なことは、マルかバツかをつけるのはその案に対していわば賛否を問うのだというふうに言っておるけれども、実は、現在、憲法があるのだから、存在するのだから、存在自体というものを変えよう、そういう積極的なものにのみマルはつくのだ、現状維持を前提とした形で考えるのが正しい、こういうことなんだろうと思います。
　しかし、現状維持というものがもうだめなんだということは、発議段階で衆参両院の三分の二の議員さんが、もう変えなければだめなんだ、こういうことをもしおっしゃっているのだというふうなことを考えますと、そうする場合には、そこに出てきた改正案というのは、もう賛否の対決というふうな形でそれをとらえ直すことも可能なのではないかというふうに考えております。つまりそこには、現代社会という現代のいわば決断が求められる社会、自己責任が求められる世界という形で、自分の決意を示さなければ従来どおりであるというふうな立場は、ちょっと私としては現代的ではないかなというふうに思っておる次第であります。
　次に、国民の承認時期と訴訟の関係であります。これにつきましては、いわば国民が承認したということと訴訟というのはどんな関係があるかということでございますが、一部の方は、訴訟が終わったという段階でなければ、国民の承認をすると非常な混乱が起こる、権威の失墜も起こり得るだろうというふうなことをおっしゃっておる方もおられるわけであります。
　一応、私としては、確かにそのような危険性はある、しかし、国民の承認が確定したという時期、それによっていわば公布というものがそこで起こされるわけですが、公布というのは、御存じのとおり、それをしたからといってすぐ実施されるわけではございません。したがって、本当の意味で混乱と権威の失墜が起こるのは、実施した後に実はその承認に問題があったということがわかる時期でございますので、この実施時期を後にずらすことによって、調整することによって、ある意味で早期の改正の抽象的な決定と、それから、実質的にこれが実施される時期というものを調整することによって、ある程度この混乱その他を除くことができるのではないかというふうに考えております。
　次に、訴訟でございますが、この訴訟につきましては、理論的には、二つの、骨子案にあるところの国民投票無効の訴訟と国民投票の結果の無効の訴訟というのが行い得るということはまことにそのとおりなんですが、ただ、そこに書かれておる三十日以内の訴訟提起、それから東京高等裁判所だけに訴訟を提起することができる、この二つがどれほど実際的な公正、適切な訴訟の意義を持つかについては、やはりもう少し議論する必要があるかなというふうに思っています。
　もちろん、三十日というのは訴状を書くのに十分かどうか、特に細かい技術的なものをクリアできるかどうか、それから、東京高等裁判所に集中させるわけですけれども、これは本当に可能なのだろうかどうかといったような問題、それから、最高裁に最終的に行くわけですが、上告制限なしでやれるかどうか、今の訴訟法でいけるかどうかといったような問題があるわけですが、もちろん、これについては法務省とか最高裁等の御意見陳述及びその他があると思いますので、ぜひそのあたりを詰めて、現実的な訴訟と、訴訟の拒絶にならないような、かつ適切な考慮の時間を持てるような訴訟制度を、しかも早くしなければいけないという状況をクリアできるような制度を設計していただきたいものというふうに思っております。
　次に、七番目の国民投票運動に関する規制でございます。これは二点常に問題になることでございますが、一点は外国人の国民投票運動をどうするかという問題でございまして、これにつきましては、私自身はそれは認められないだろうというふうに考えております。
　先ほども引用のありましたマクリーン判決におきましては、「わが国の政治的意思決定又はその実施に影響を及ぼす」、「これを認めることが相当でない」といったようなことが書かれております。とすれば、「政治的意思決定又はその実施に影響」というふうなことは、基本的にこれは、最大の意思決定であるところの国民投票にはそのまま適用されることになろうかと思います。ということになりますと、これはやはり判例上認められないのだろうと考えております。
　もちろん、外国人に運動を認めるメリットもないわけではないということは先ほど言われたとおりでございまして、しかし、新しい視点を得るために認めようとかいうのはなかなかこれは難しいし、どこまで認めるかとなると、さらに非常に難しい。全面的に認めるのはそれはいいかもしれませんが、とてもじゃないけれども、どの程度認めるかということを決め、かつ、それを法文に落とすというのは非常な困難を来す、むしろ、それこそが訴訟の種になるのじゃないかというふうに私自身は考えております。
　次に、いわゆる規制のあり方でございますが、これは、与党案の方も他の政党の案の方も意見は、基本的には必要最小限度の規定にしようという点については一致しているようでございまして、私はこれにまことに賛成させていただきたい。ただこれを、必要最小限と確かに言っておりますけれども、先ほど言いましたように、国政選挙と一緒にやる場合、片一方では許されて片一方では拒否されるというふうなそごがどれほど許されるのかどうか。取り締まる側も取り締まられる側もそれを十分理解できる形で明示できるかどうかということは、なかなか難しいかなというふうに思っております。
　それからもう一点、我々、特に学者系統の人は、理論的に非常に抽象的な人間を考えておりますので、そういうふうな人間の国民投票運動、選挙運動ですね、そういったようなものを想定しておいて、これは自由にした方がいいのじゃないかというふうに私も実は言うのですけれども、実際には、御存じのとおり、どういうふうな運動が行われるかというのはなかなか理論ではわかりにくいということでございますので、ぜひ、これらの点について、外国でやった場合、どのような問題が起こって、どのような制約をしておるか、それから、国政選挙における実績なんといったようなことも比較考量の上、そういうふうなものを考えた上での最小限ということをお願いしたいというふうに考えております。
　残された問題などという、つまらない、最終の表題を掲げていますが、簡単に言えば、発議、提案の段階から国民投票法への接続関係を非常にスムーズにしておく必要がやはりあるだろう。それから、公布、施行への接続関係もスムーズにしておく必要があるだろう。例えば、発議、提案の段階で既に発問形式ということを想定した形で考えていく必要もあるだろうし、それから、公布に関しては、公布の法律はございませんが、これをどうするのか。あるいは、具体的にはアメンドメント方式での憲法を想定しているようですが、従来型でよいと思いますけれども、これについてもどういうふうな考慮を加えるかといったようなことも問題になるかと思います。
　時間が参りましたので、これぐらいにさせていただきます。
　どうもありがとうございました。