○山神参考人　本日、参考人として意見を述べさせていただく機会をいただきまして、まことにありがとうございます。
　私自身、一九七九年から一九八〇年にかけまして、我が国の難民条約加入作業の一環といたしまして、当時の難民に関する国際的な著作や各国の法制度をかなり広範に調査研究させていただきました。また、今回改正が提案されております出入国管理及び難民認定法中の難民認定に関する条項につきましては、その原案の策定や法制局審査、関係省庁との協議などに全面的に参画させていただいた経緯がございます。
　本日は、難民の認定に関連する法改正部分を中心に、内閣提出の出入国管理及び難民認定法の一部を改正する法律案に賛成する見地から意見の陳述をさせていただきます。
　改正案の主要な点は、一つは、申請期間が原則として六十日以内となっているのを改め、申請はいつでもできるようにすること、二つ目は、不法滞在中の難民認定申請者で一定の要件を満たす者に対しては仮滞在の許可を与えることとし、退去強制手続を一時停止すること、三つ目は、在留資格を有していない一定の者に対して難民認定を行うときは定住の在留資格を付与すること、そして、難民不認定などに関する異議申し出の審査に当たりましては、法務省外の有識者から選任される難民審査参与員の意見を聞くこととした、この四つであると理解しております。
　以上の点につきまして、現行の規定、運用を踏まえながら、私が改正案に賛成する理由を申し述べさせていただきます。
　まず最初に、申請期間の撤廃に関してであります。
　もともと申請期間を六十日と定めましたのは、その制定当時からヨーロッパ諸国を中心に難民認定申請の濫用が大きな関心事となっており、また、各国の中には六十日よりもより短い申請期間を設けているところもございました。非公式にＵＮＨＣＲの担当者との意見交換を行いました中でも、真の難民、本当の難民が排除されることのないよう、ただし書きの弾力的運用が図られるのであれば、六十日という期間を定めることに特に問題はないであろうということでもございました。
　こうしたことを背景に現行の規定が設けられるに至ったわけでありますけれども、法制定後の運用を見ますと、やや運用が硬直的に過ぎるのではないかという批判が多くございましたし、法務省におきましても、その後改めて運用ぶりを大きく変更するというわけにもなかなかまいらないということであれば、これはこの際、申請期間を設けないこととして、難民条約上の難民に該当する者が申請期間の点だけで難民条約に定める保護措置を受けられなくなるのではないかといった懸念を払拭しておくことには十分な意味があるのではないかと考えるものであります。
　次に、仮滞在許可の新設及び難民認定を受けた在留資格未取得者に対して定住の在留資格を付与することについて申し上げます。
 〔委員長退席、森岡委員長代理着席〕
　現行の入管法六十一条の二の八におきましては、退去強制手続におきまして、法務大臣に対して出されている異議申し出に対する裁決に当たり、退去強制手続の対象となっている外国人が難民の認定を受けているときは、異議申し出にほかに理由がないと認める場合であっても、在留を特別に許可することができることとしております。
　このような規定が置かれることになりましたのは、難民の認定を受けていれば他に理由がなくても在留が認められることを明らかにすることを通じ、難民認定に関する手続が完了される前に退去強制が実行されてしまったりすることのないようにすること、そして、難民の認定が受けられれば、しかるべき在留資格での在留が法務大臣の在留特別許可という形で認められることになることを示したものでありました。
　その後の運用ぶりを見ますと、確かに難民の認定の可否が決定する以前に退去強制がされるといった事案は生じておりませんが、他方におきまして、難民認定申請にかなりの時間がかかり、結論が出るまでに相当に長い期間を要する事案が少なくありませんでした。中には収容期間が長期化し、また仮放免の制度の運用により収容の長期化を避けることといたしましても、その間に就労できるのかどうか、あるいは生活支援をどうするのかなど、この制度の運用をめぐっての議論が展開されるような状況にありました。
　このような運用や批判を踏まえまして、一定の場合に仮滞在の許可を与え、また難民の認定を受けた場合に定住の在留資格を与えることを明確にするということには十分な理由があると考えております。
　なお、いずれにおきましても、六カ月以内の申請あるいは迫害を受けるおそれのあった国から直接入ったなどといった条件が付されておりますが、濫用の防止という見地から、これらの条件は妥当であると考えております。
　この際お願いいたしたいのは、六カ月以内の申請の例外として「やむを得ない事情がある場合」という規定が設けられております。この「やむを得ない事情がある場合」について合理的な運用をしていただきたいと考えております。
　これまで申請期間につきまして六十日という期間を定めておりましたが、この場合にも、やむを得ない事情につきましては、もともとはもう少し弾力的な運用を考えておりましたけれども、実際には天災、事故、病気といった事項に限定するような運用が行われてきた嫌いがございます。
　ところが、一九八〇年ごろは、例えば、第三国に再定住を希望するインドシナ難民は、日本で難民の認定を申請したりあるいは定住を希望したりということは考えられておりませんでした。むしろ、こういう人たちが日本で難民の認定を申請する、定住を希望するというのは、第三国に行くことができなくなった後のことだというふうに考えられておりました。難民をめぐる状況はこの二十数年間に大きく変貌しておりますが、その時々の状況を踏まえて例外的措置の運用を適切に対処していただけるようお願いしたいものであります。
　次に、難民不認定などに関する異議申し出に関し、難民審査参与員を新たに設け、その意見を聞いた上で法務大臣が最終的な決定を下すことにしたことについてであります。
　現行法では、六十一条の二の四におきまして、難民不認定などに不服がある場合には、七日以内に法務省令で定める手続により法務大臣に異議を申し出ることができることを規定しております。この条項を定めました当時の各種の行政関係法律における異議申し出の規定ぶりを見ますと、第一次の決定を大臣が行いました場合、異議申し出のあて先は再び大臣に対して行うのが通例でありましたし、異議申し出の期間につきましては、行政不服審査法に定める六十日よりも短目の期間を各個別の法律の中で定めるのが一般的でありましたので、そうした例に倣ったものであります。
　その後、各方面から寄せられる意見、御批判を見ておりますと、難民認定に関する調査、審査も、異議申し出に関する審査、調査も、いずれも法務省の内部において行われており、透明性が不足しているとか外部の意見を反映させる余地がなさ過ぎるとかといったものが多かったように存じます。
　こうした中で、少なくとも異議申し出の段階では、外部の有識者などの意見を聞いてみることができるような制度をつくるべきではないかといった声が広がるようになり、今回の改正はこうした声にこたえ、公正性、中立性を増すことができるようにしたいとするものであることがうかがわれ、評価できると考えるものであります。
　以上は、政府提出の改正法律案の主な改正点について参考人としての意見を述べさせていただいたものであります。
　次に、もう一つの法律案、難民等の保護に関する法律案について簡単に所見を述べさせていただきたいと存じます。
　この法律案は、内閣府に独立した難民認定委員会を設置し、出入国手続とは分離した新たな行政手続を設けるとともに、難民条約上の難民と認められた難民以外に対しましても必要な支援を拡充していきたいとするものがうかがわれまして、理念及び考え方としてはよく理解できるところがございます。
　しかし、同時に、新たにかなりの規模の行政組織を新設することになること、先進各国とも、難民であることを主張する者の相当多数が実は難民ではないにもかかわらず、難民認定手続を悪用して入国、在留を画策するのに用いられていることに重大な懸念を有している今日的な状況の中、難民認定手続が入国、在留と分離することによってさらに濫用の可能性がふえることにつながるのではないかと危惧されるなど、慎重に考えなければならないところも少なくないと存じます。
　実は一九七九年から八〇年にかけまして、新難民認定手続を新設する際にも、一部には独立の難民認定委員会を設けるべきではないかという意見もございました。しかし、やはりその当時も、新たな行政組織をつくることに伴う行財政事情、あるいは難民認定と申しましても、基本的に日本における滞在が認められて本国の政治的な追及から断ち切ることができるかどうか、そういう領土的庇護という本質を考えますと、入国、在留の手続と切り離すことにはなかなか無理があるのではないか、そういうふうな配慮から現行のような手続がとられることになったということを述べさせていただきたいと存じます。
　最後に、この機会に、難民認定申請あるいは庇護申請をめぐっての若干の事項に関して、参考人としての意見を述べさせていただきたいと存じます。
　その一つは、今日、新聞やテレビで難民と呼称されることの多い一群の人々の中には、必ずしも、難民条約の中核的概念でございます政治的意見を理由とする迫害という概念では包摂し切れない方々が多数含まれざるを得ないという状況にあるということであります。しかし、現在の難民条約にかわる新たな国際的な、包括的な合意が得られる見通しのない今日的国際状況のもとでは、難民条約に定める難民以外につきましては、その中に、人道上その他特に必要な考慮を要する人がある場合がございましても、入管法の規定の運用により適切に対応していかなければならない局面が少なくないということを改めて認識していく必要があると思います。
　その二は、難民であるかどうかの判断に関する、そのもととなる事象の大半が外国において生じたものであり、必ずしも十分な証拠、資料を入手できないことが少なくなく、このことが難民認定に関する調査、審査を長引かせてきたことを否定できないということであります。その意味で、難民であるという十分な資料はないかもしれないが、帰国させることになると人道上その他大きなトラブルが生じかねないかもしれない人たちに対しましては、難民の認定は受けられなくても、人道上の考慮から特に在留を認めていくことが適当であるという現在の取り扱いは、今後とも継続していっていただきたいと強く願っております。
　その三は、我が国の社会全体として難民問題に適切に取り組んでまいりますためには、インドシナ難民の際の官民の協力の例を引くまでもなく、難民問題に尽力しているＮＧＯなど民間グループの方々と政府関係者の間に密接な協力関係、信頼関係の構築が不可欠であります。
　もし、難民認定という個別の判断をめぐって法務省の担当者と難民支援に当たるＮＧＯなどの方々の間に不必要な不信感が広がることになりますのは、好ましいことではございません。もとより、現に訴訟が進行中の案件など、率直な意見交換が難しいことが少なくないことは重々承知しておりますけれども、既に過去の事例として決着、確定した案件の中には、内々に率直な対話を進めることとして、双方の考え方を相互に理解し、あるいはギャップを埋めるような努力をしていくことも有意義ではないかという感想を持っております。
　以上で私の参考人としての意見の陳述を終わらせていただきます。どうもありがとうございました。