Tribunal: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Río Negro
Fecha: 2014-02-24


[[p]]///MA, 24 de febrero de 2014.- -----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Ricardo A. APCARIÁN, Adriana C. ZARATIEGUI, Sergio M. BAROTTO, Liliana L. PICCININI y Enrique J. MANSILLA, con la presencia del señor Secretario doctor Gustavo GUERRA LABAYEN, para pronunciar sentencia en los autos caratulados: "AGUIRRE, GRACIELA MARTA C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ ORDINARIO (l) S/ INAPLICABILIDAD DE LEY" (Expte Nº 25350/11-STJ), elevados por la Cámara del Trabajo de la Ia. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en esta ciudad, con el fin de resolver el recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto a fs. 159/165 por la parte actora, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden de sorteo previamente practicado, respecto de las siguientes:- - - - - - - - - - - - - - - - - -C U E S T I O N E S- - - - - - - - - - - -----1ra.- ¿Es fundado el recurso?- - - - - - - - - - - - - - - -----2da.- ¿Qué pronunciamiento corresponde?- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I Ó N- - - - - - - - - - - - A la primera cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. APCARIÁN dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----1.- Antecedentes: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Mediante la sentencia obrante a fs. 149/153, la Cámara del Trabajo de la Ia. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en esta ciudad -en lo que aquí interesa por ser motivo de agravio- hizo lugar a la excepción de inhabilitación de jurisdicción opuesta por la provincia de Río Negro y, en consecuencia, rechazó la demanda promovida por Graciela Marta Aguirre en los presentes autos.- - - - - - - - - - - - - - - - -----Para una mejor comprensión de las cuestiones que aquí se discuten, corresponde comenzar relatando brevemente los antecedentes de la causa. Así, cabe ante todo poner de /// ///-2- manifiesto que, por Decreto Nº 778/00 -del 26.06.00-, el entonces Gobernador de la provincia hizo lugar parcialmente al recurso jerárquico interpuesto por la actora y, en su mérito, revocó la sanción de cesantía que le había impuesto la Junta de Disciplina y le aplicó en su reemplazo una suspensión por treinta días que tuvo por cumplida. En el mismo acto, ordenó la reincorporación de la actora a su puesto de trabajo como médica del Hospital de San Antonio Oeste (v. fs. 22/22 y 78/80).- - - -----En virtud de ello, mediante carta documento remitida el 15.04.09, la actora intimó a la provincia -en la persona del Gobernador- para que le abonara la suma estimada al efecto en concepto de indemnización por los daños y perjuicios que le habría acarreado la aplicación de la sanción de cesantía impuesta por la Junta de Disciplina, luego revocada en sede administrativa; asimismo, ante la falta de respuesta a dicho requerimiento, el 18.07.09 formuló un pedido de pronto despacho que tampoco obtuvo ninguna respuesta (v. fs. 8/11). En esas condiciones, el 15.09.09 promovió la demanda de daños y perjuicios que obra a fs. 81/88.- - - - - - - - - - - - - - - - -----Corrido el traslado pertinente, a fs. 112/116 la Fiscalía de Estado, en ejercicio de la representación legal de la provincia, opuso las excepciones de prescripción y de inhabilitación de jurisdicción y, subsidiariamente, contestó la demanda.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Como fundamento de la segunda de las defensas articuladas expresó que, vencido el plazo del pedido de pronto despacho para que se expidiera el Gobernador, la aquí actora no interpuso el recurso de revocatoria que la Ley de Procedimiento Administrativo exige como requisito ineludible para la habilitación de la instancia. En consecuencia -razonó-, la demanda devino extemporánea por haber sido interpuesta sin que previamente se hubiera deducido el recurso de revocatoria (art. 91 de la Ley 2938).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -/// ///-3- Llegado el momento de resolver, la Cámara entendió que resultaba procedente la excepción articulada porque la instancia administrativa no había sido agotada con carácter previo a la interposición de la demanda. En ese orden de ideas, expresó que la acción contencioso-administrativa tiene por finalidad dejar sin efecto un acto administrativo, el cual no existía en el caso de autos. Agregó que, ante el silencio de la Administración, la requirente debió interponer en el plazo de diez días el recurso de reconsideración (arts. 91 y 92 de la Ley 2938) y que, al no haberlo hecho, la vía administrativa quedó trunca por falta de una declaración que adquiriera los atributos de firmeza o que causara estado como cosa juzgada administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----2.- El recurso: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Contra lo así resuelto se alzó la parte actora mediante el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley deducido con fundamento en los términos que se desprenden de la pieza obrante a fs. 159/165.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En sustento de la pretensión recursiva articulada, el impugnante sostiene que el Tribunal de grado omite resolver el litigio con la ley aplicable al caso, esto es, el art. 18 de la Ley 2938, y lo hace con arreglo a una solución que reposa en su mero arbitrio. Asimismo, y con referencia al fallo dictado por este Cuerpo en la causa "AMX", la recurrente invoca que la Cámara se aparta de la doctrina legal allí establecida y la aplica erróneamente y con un criterio contrario al expuesto por este Superior Tribunal. Por último, manifiesta que la decisión adoptada por el a quo incurre en exceso ritual manifiesto, toda vez que rechaza la demanda con fundamento en la no concurrencia de recaudos que no existen en la norma positiva, y vulnera expresas garantías constitucionales y Tratados de Derechos Humanos al impedir el acceso a la jurisdicción sin base normativa alguna y -lo que es peor- contrariando la doctrina // ///-4- constitucional en la materia.- - - - - - - - - - - - - - -----En esencia, expone que de la Ley de Procedimiento Administrativo surge con meridiana claridad que, frente a la decisión expresa del Poder Ejecutivo, el agotamiento de la instancia administrativa se configura con la interposición del recurso de revocatoria, conforme lo determina el art. 97 de la Ley A Nº 2938. Sin embargo -agrega-, la sentencia omite considerar que el recurso de revocatoria procede contra las declaraciones administrativas que reúnan los requisitos del art. 88 de la L.P.A., por lo que asumir que el recurso de revocatoria procede contra el silencio de la Administración -tal como lo hace la Cámara- implica hacer decir a la ley lo que en ella no se encuentra expresado. Así, destaca, mediante la creación de un recaudo ausente en la norma se impide el acceso a la jurisdicción y se fulmina la posibilidad de que el derecho de la actora pueda ser reconocido mediante otra acción judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----3.- Examen del recurso: - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ingresando en el análisis de los cuestionamientos formulados por el actor, adelanto mi opinión favorable al progreso del recurso extraordinario local deducido.- - - - - - -----Tal como ya ha sido señalado en otros pronunciamientos de este Cuerpo, a diferencia de la ley nacional 19549 que establece una doble vía que debe ser previamente transitada en sede administrativa para demandar luego al Estado Nacional en sede judicial (vía recursiva para acceder a la impugnación judicial de actos administrativos -arts. 23 a 26- y vía reclamativa para los casos en que no debe impugnarse un acto administrativo -arts. 30 a 32-) o de la Ley 1284 vigente en la vecina provincia de Neuquén (arts. 174, 179, 183, sgtes. y ccdtes.), en el orden local la Ley de Procedimiento Administrativo A N° 2938 solo ha reglado el acceso a los tribunales propios imponiendo la necesidad de haber transitado/ ///-5- previamente la vía de los recursos administrativos hasta su agotamiento con el jerárquico, lo que ciertamente presupone un acto administrativo impugnable (véanse arts. 88, 97 y 98). En cambio, nada dice respecto de la necesidad de cumplir el recaudo de la reclamación administrativa previa cuando lo que se le requiere a la Administración es el reconocimiento de un derecho controvertido, sin que ello suponga impugnar ningún acto.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Dicho vacío legal ha sido integrado con una interpretación jurisprudencial que de todos modos exige que se acredite haber interpuesto previamente la reclamación del derecho de que se trate ante la Administración y su denegación por parte de esta. Ello ha motivado divergencias en la doctrina de este Superior Tribunal en su anterior integración, por ejemplo, en punto a si luego de denegado el reclamo por silencio queda expedita la jurisdicción o si, por el contrario, tras la vía reclamativa se debe continuar -sucesivamente- con la vía recursiva para, una vez agotada esta, recién entonces acceder a la instancia judicial (al respecto, véanse los votos de la mayoría y minoría en la causa "AMX ARGENTINA S.A.", Se. del 23.10.08 de la Secretaría N° 4, y "TASSARA", Se. N° 140 del 14.12.10 de la Secretaría N° 3).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En el supuesto de autos, del escrito de demanda surge que el reclamo incoado por la actora se halla enderezado a obtener un resarcimiento por los daños y perjuicios derivados de la aplicación de una cesantía luego revocada, por lo que claramente se advierte que la reparación perseguida no se encuentra anudada a la impugnación de ningún acto administrativo. Más aun, es precisamente un acto administrativo -aquel que revocó la cesantía previamente impuesta- lo que funda la pretensión indemnizatoria que tramita en estos autos.- -----Para esos fines, la actora formuló la correspondiente reclamación administrativa mediante carta documento dirigida // ///-6- al Gobernador de la provincia y, ante el silencio de la Administración, requirió -por la misma vía- el correspondiente pronto despacho, que tampoco obtuvo ninguna respuesta.- - - - - -----Es claro, según mi parecer, que la ausencia de todo acto expreso no puede constituir el objeto de ninguna impugnación. Según se ha dicho, "[e]l silencio en su versión negativa tiene su razón de ser en tanto y cuanto evita que la administración acorrale al particular con su inactividad, quien con solo guardar silencio -situación que se da con muchísima frecuencia- impediría que este vea satisfecha su pretensión o en su caso impediría que acuda al juez. El silencio de esta especie tiene un fin netamente antiobstruccionista y por ende existe pura y exclusivamente para favorecer al particular. El silencio negativo no importa la emisión de acto administrativo alguno, porque al no concurrir la voluntad de la administración, su valor lo tiene por una presunción que la ley le otorga. No hay acto tácito ya que no debemos interpretar en forma alguna la voluntad de la administración; tal voluntad se halla excluida en virtud del silencio, que implica sin más ausencia de todo acto" (Armando N. Canosa, "Silencio administrativo..." en la obra colectiva: "Corte Suprema de Justicia de la Nación. Máximos Precedentes: Derecho Administrativo", dirigida por Juan Carlos Cassagne, 1ª edición, Buenos Aires, La Ley, 2013, Tº I, pág. 281).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En esas condiciones, pretender extender la vía administrativa más allá de la etapa efectivamente cumplida (esto es, la formulación del reclamo y su negativa por silencio de la máxima autoridad provincial), cuando en nuestro derecho público local procesal no hay ninguna norma legal expresa que disponga que, luego de operadas las condiciones para considerar que la reclamación previa ha sido denegada por silencio, deba continuarse -sucesivamente- con la interposición de recursos administrativos para recién entonces tener expedita la /// ///-7- instancia judicial, conllevaría un exceso ritual manifiesto y supondría avanzar sobre principios como la tutela judicial efectiva y la garantía de revisión judicial de la actuación administrativa que instituyen la Convención Americana de Derechos Humanos en sus arts. 8.1 y 25 (incorporados al texto constitucional por vía del art. 75 inc. 22 de la Const. Nac.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Como argumento corroborante -en punto a los efectos del silencio negativo en la vía reclamatoria-, señalo que muy recientemente -el 11.02.2014-, al hacer propio el dictamen de la Procuradora Fiscal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación convalidó la interpretación según la cual el plazo de caducidad de la instancia contencioso-administrativa solo regirá cuando el reclamo sea resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya una resolución denegatoria, mas no cuando se haya producido el silencio de la Administración y no exista un acto expreso (CSJN in re: "Biosystems S.A. vs. Estado Nacional y otros s/ Contrato Adminsitrativo", 11/02/2014, Rubinzal on line RC J 560/14). Entonces, así como para la Corte el silencio negativo -en las condiciones antes descriptas- no puede erigirse en el punto de partida para el cómputo del plazo de caducidad de la acción contencioso-administrativa, de modo análogo, en el orden local y por una interpretación contraria a la letra expresa del art. 18 de la L.P.A. -que establece que el instituto de la negativa por silencio juega siempre a favor del administrado- tampoco puede pretenderse que la ausencia de toda exteriorización de la voluntad de la Administración deba ser impugnada por un procedimiento que, por no estar así reglado, en definitiva termine conspirando contra la posibilidad de acceder a la justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En casos como el presente, en que la actora considera que razonablemente podía acceder a la vía jurisdiccional frente /// ///-8- al silencio negativo de la máxima autoridad provincial, debe optarse por soluciones compatibles con la aplicación del principio "pro actione" o "in dubio pro actione" que, "según Bidart Campos, constituye una de las reglas implícitamente incluidas en el sistema axiológico de la Constitución Nacional, pues ni el derecho de fondo ni el derecho procesal deben imponer obstáculos frustratorios del acceso fácil y rápido al proceso, configurando el derecho a la tutela judicial efectiva (ver \'Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino\' T. II-A-p.26)" (Amanda Lucía Pawlowski de Pose: "Defensa del principio pro actione por la Corte Suprema de Justicia de la Nación", D.T. 2011 (mayo), 1256).- - - - - - - - - - - - - - - -----En el mismo sentido, el silencio o la ambigüedad de la administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto luego del pedido de pronto despacho deja abierta en el ámbito nacional la vía judicial sin más requisitos de orden formal (art. 23 inc. c, Ley 19549). Ello así, aun cuando -reitero- dicha norma legisla de manera expresa la reclamación, lo que no sucede con la ley ritual administrativa rionegrina A Nº 2938.- - - - - - - - - - - - - - -----A mayor abundamiento cabe señalar que, en el presente caso, el representante de la Fiscalía de Estado, además de interponer la excepción de falta de agotamiento de la vía, procedió a contestar de manera subsidiaria la demanda, negando en dicha oportunidad el derecho que se peticiona, razón por la cual obligar a la actora a retornar a la instancia administrativa -a los fines de interponer un recurso de reposición contra la denegación tácita del titular del Poder Ejecutivo Provincial- cuando ya se ha adelantado en el expediente la opinión negativa, exacerbaría doblemente el rigor formal, en desmedro del principio de la tutela judicial efectiva y la garantía de revisión judicial de la actuación administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -/// ///-9- Para finalizar, puntualizo que la solución que se propicia es al solo efecto de habilitar la instancia judicial y en modo alguno implica adelantar opinión sobre el fondo del asunto que se debate en los presentes autos.- - - - - - - - - - -----En definitiva, y por las razones hasta aquí expresadas, VOTO POR HACER LUGAR AL RECURSO.- - - - - - - - - - - - - - - - A la misma cuestión los señores Jueces doctores Adriana C. ZARATIEGUI, Sergio M. BAROTTO y Liliana L. PICCININI dijeron: - -----Coincidimos con lo manifestado por el señor Juez preopinante, por lo que adherimos a los fundamentos por él vertidos y VOTAMOS EN IGUAL SENTIDO.- - - - - - - - - - - - - - A la misma cuestión el señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Atento a la coincidencia de los votos precedentes, ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39 de la L.O.).- - - - - - - - A la segunda cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. APCARIÁN dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En mérito a las razones que anteceden, corresponde hacer lugar al recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte actora a fs. 159/165 y, en consecuencia, revocar la sentencia de fs. 149/153 en cuanto hizo lugar a la excepción de inhabilitación de jurisdicción opuesta por la demanda y devolver los autos al Tribunal de origen para que, con distinta integración, prosiga con la tramitación de la causa según su estado (arts. 296 y ccdtes. del CPCCm. y 56, 57 y ccdtes. de la Ley P Nº 1504). También propongo que las costas de ambas instancias se impongan a la demandada vencida (arts. 68 CPCCm y 25 Ley P Nº 1504) y se difiera la regulación de honorarios hasta tanto obre sentencia definitiva. MI VOTO.- - - - - - - - A la misma cuestión los señores Jueces doctores Adriana C. ZARATIEGUI, Sergio M. BAROTTO y Liliana L. PICCININI dijeron: - -----ADHERIMOS a la solución propuesta en el voto que antecede.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -/// ///-10- A la misma cuestión el señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39 L.O.).- - - - - - - -----Por ello, EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA R E S U E L V E:[[/p]][[p]]Primero: Hacer lugar al recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte actora a fs. 159/165 y, en consecuencia, revocar la sentencia de fs. 149/153 en cuanto hizo lugar a la excepción de inhabilitación de jurisdicción opuesta por la demanda y devolver los autos al Tribunal de origen para que, con distinta integración, prosiga con la tramitación de la causa según su estado (arts. 296 y ccdtes. del CPCCm. y 56, 57 y ccdtes. de la Ley P Nº 1504).- - - - - - Segundo: Imponer las costas de ambas instancias a la demandada vencida (arts. 68 CPCCm y 25 Ley P Nº 1504) y diferir la regulación de honorarios para cuando exista sentencia definitiva.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Tercero: Registrar, notificar y oportunamente devolver.- - - - -  RICARDO A. APCARIAN -Juez- ADRIANA CECILIA ZARATIEGUI -Jueza- SERGIO M. BAROTTO -Juez- LILIANA LAURA PICCININI -Jueza- ENRIQUE J. MANSILLA -Juez en abstención-  ANTE MI: GUSTAVO GUERRA LABAYEN -Secretario-  TOMO: I SENTENCIA: 9 FOLIO N°: 56 a 65 SECRETARIA: 3[[/p]]
[[p]]///MA, 24 de febrero de 2014.- -----Habiéndose reunido en Acuerdo los señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, doctores Ricardo A. APCARIÁN, Adriana C. ZARATIEGUI, Sergio M. BAROTTO, Liliana L. PICCININI y Enrique J. MANSILLA, con la presencia del señor Secretario doctor Gustavo GUERRA LABAYEN, para pronunciar sentencia en los autos caratulados: "AGUIRRE, GRACIELA MARTA C/ PROVINCIA DE RIO NEGRO S/ ORDINARIO (l) S/ INAPLICABILIDAD DE LEY" (Expte Nº 25350/11-STJ), elevados por la Cámara del Trabajo de la Ia. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en esta ciudad, con el fin de resolver el recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto a fs. 159/165 por la parte actora, deliberaron sobre la temática del fallo a dictar, de lo que da fe el Actuario. Se transcriben a continuación los votos emitidos, conforme al orden de sorteo previamente practicado, respecto de las siguientes:- - - - - - - - - - - - - - - - - -C U E S T I O N E S- - - - - - - - - - - -----1ra.- ¿Es fundado el recurso?- - - - - - - - - - - - - - - -----2da.- ¿Qué pronunciamiento corresponde?- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -V O T A C I Ó N- - - - - - - - - - - - A la primera cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. APCARIÁN dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----1.- Antecedentes: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Mediante la sentencia obrante a fs. 149/153, la Cámara del Trabajo de la Ia. Circunscripción Judicial con asiento de funciones en esta ciudad -en lo que aquí interesa por ser motivo de agravio- hizo lugar a la excepción de inhabilitación de jurisdicción opuesta por la provincia de Río Negro y, en consecuencia, rechazó la demanda promovida por Graciela Marta Aguirre en los presentes autos.- - - - - - - - - - - - - - - - -----Para una mejor comprensión de las cuestiones que aquí se discuten, corresponde comenzar relatando brevemente los antecedentes de la causa. Así, cabe ante todo poner de /// ///-2- manifiesto que, por Decreto Nº 778/00 -del 26.06.00-, el entonces Gobernador de la provincia hizo lugar parcialmente al recurso jerárquico interpuesto por la actora y, en su mérito, revocó la sanción de cesantía que le había impuesto la Junta de Disciplina y le aplicó en su reemplazo una suspensión por treinta días que tuvo por cumplida. En el mismo acto, ordenó la reincorporación de la actora a su puesto de trabajo como médica del Hospital de San Antonio Oeste (v. fs. 22/22 y 78/80).- - - -----En virtud de ello, mediante carta documento remitida el 15.04.09, la actora intimó a la provincia -en la persona del Gobernador- para que le abonara la suma estimada al efecto en concepto de indemnización por los daños y perjuicios que le habría acarreado la aplicación de la sanción de cesantía impuesta por la Junta de Disciplina, luego revocada en sede administrativa; asimismo, ante la falta de respuesta a dicho requerimiento, el 18.07.09 formuló un pedido de pronto despacho que tampoco obtuvo ninguna respuesta (v. fs. 8/11). En esas condiciones, el 15.09.09 promovió la demanda de daños y perjuicios que obra a fs. 81/88.- - - - - - - - - - - - - - - - -----Corrido el traslado pertinente, a fs. 112/116 la Fiscalía de Estado, en ejercicio de la representación legal de la provincia, opuso las excepciones de prescripción y de inhabilitación de jurisdicción y, subsidiariamente, contestó la demanda.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Como fundamento de la segunda de las defensas articuladas expresó que, vencido el plazo del pedido de pronto despacho para que se expidiera el Gobernador, la aquí actora no interpuso el recurso de revocatoria que la Ley de Procedimiento Administrativo exige como requisito ineludible para la habilitación de la instancia. En consecuencia -razonó-, la demanda devino extemporánea por haber sido interpuesta sin que previamente se hubiera deducido el recurso de revocatoria (art. 91 de la Ley 2938).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -/// ///-3- Llegado el momento de resolver, la Cámara entendió que resultaba procedente la excepción articulada porque la instancia administrativa no había sido agotada con carácter previo a la interposición de la demanda. En ese orden de ideas, expresó que la acción contencioso-administrativa tiene por finalidad dejar sin efecto un acto administrativo, el cual no existía en el caso de autos. Agregó que, ante el silencio de la Administración, la requirente debió interponer en el plazo de diez días el recurso de reconsideración (arts. 91 y 92 de la Ley 2938) y que, al no haberlo hecho, la vía administrativa quedó trunca por falta de una declaración que adquiriera los atributos de firmeza o que causara estado como cosa juzgada administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----2.- El recurso: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Contra lo así resuelto se alzó la parte actora mediante el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley deducido con fundamento en los términos que se desprenden de la pieza obrante a fs. 159/165.- - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En sustento de la pretensión recursiva articulada, el impugnante sostiene que el Tribunal de grado omite resolver el litigio con la ley aplicable al caso, esto es, el art. 18 de la Ley 2938, y lo hace con arreglo a una solución que reposa en su mero arbitrio. Asimismo, y con referencia al fallo dictado por este Cuerpo en la causa "AMX", la recurrente invoca que la Cámara se aparta de la doctrina legal allí establecida y la aplica erróneamente y con un criterio contrario al expuesto por este Superior Tribunal. Por último, manifiesta que la decisión adoptada por el a quo incurre en exceso ritual manifiesto, toda vez que rechaza la demanda con fundamento en la no concurrencia de recaudos que no existen en la norma positiva, y vulnera expresas garantías constitucionales y Tratados de Derechos Humanos al impedir el acceso a la jurisdicción sin base normativa alguna y -lo que es peor- contrariando la doctrina // ///-4- constitucional en la materia.- - - - - - - - - - - - - - -----En esencia, expone que de la Ley de Procedimiento Administrativo surge con meridiana claridad que, frente a la decisión expresa del Poder Ejecutivo, el agotamiento de la instancia administrativa se configura con la interposición del recurso de revocatoria, conforme lo determina el art. 97 de la Ley A Nº 2938. Sin embargo -agrega-, la sentencia omite considerar que el recurso de revocatoria procede contra las declaraciones administrativas que reúnan los requisitos del art. 88 de la L.P.A., por lo que asumir que el recurso de revocatoria procede contra el silencio de la Administración -tal como lo hace la Cámara- implica hacer decir a la ley lo que en ella no se encuentra expresado. Así, destaca, mediante la creación de un recaudo ausente en la norma se impide el acceso a la jurisdicción y se fulmina la posibilidad de que el derecho de la actora pueda ser reconocido mediante otra acción judicial.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----3.- Examen del recurso: - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Ingresando en el análisis de los cuestionamientos formulados por el actor, adelanto mi opinión favorable al progreso del recurso extraordinario local deducido.- - - - - - -----Tal como ya ha sido señalado en otros pronunciamientos de este Cuerpo, a diferencia de la ley nacional 19549 que establece una doble vía que debe ser previamente transitada en sede administrativa para demandar luego al Estado Nacional en sede judicial (vía recursiva para acceder a la impugnación judicial de actos administrativos -arts. 23 a 26- y vía reclamativa para los casos en que no debe impugnarse un acto administrativo -arts. 30 a 32-) o de la Ley 1284 vigente en la vecina provincia de Neuquén (arts. 174, 179, 183, sgtes. y ccdtes.), en el orden local la Ley de Procedimiento Administrativo A N° 2938 solo ha reglado el acceso a los tribunales propios imponiendo la necesidad de haber transitado/ ///-5- previamente la vía de los recursos administrativos hasta su agotamiento con el jerárquico, lo que ciertamente presupone un acto administrativo impugnable (véanse arts. 88, 97 y 98). En cambio, nada dice respecto de la necesidad de cumplir el recaudo de la reclamación administrativa previa cuando lo que se le requiere a la Administración es el reconocimiento de un derecho controvertido, sin que ello suponga impugnar ningún acto.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Dicho vacío legal ha sido integrado con una interpretación jurisprudencial que de todos modos exige que se acredite haber interpuesto previamente la reclamación del derecho de que se trate ante la Administración y su denegación por parte de esta. Ello ha motivado divergencias en la doctrina de este Superior Tribunal en su anterior integración, por ejemplo, en punto a si luego de denegado el reclamo por silencio queda expedita la jurisdicción o si, por el contrario, tras la vía reclamativa se debe continuar -sucesivamente- con la vía recursiva para, una vez agotada esta, recién entonces acceder a la instancia judicial (al respecto, véanse los votos de la mayoría y minoría en la causa "AMX ARGENTINA S.A.", Se. del 23.10.08 de la Secretaría N° 4, y "TASSARA", Se. N° 140 del 14.12.10 de la Secretaría N° 3).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En el supuesto de autos, del escrito de demanda surge que el reclamo incoado por la actora se halla enderezado a obtener un resarcimiento por los daños y perjuicios derivados de la aplicación de una cesantía luego revocada, por lo que claramente se advierte que la reparación perseguida no se encuentra anudada a la impugnación de ningún acto administrativo. Más aun, es precisamente un acto administrativo -aquel que revocó la cesantía previamente impuesta- lo que funda la pretensión indemnizatoria que tramita en estos autos.- -----Para esos fines, la actora formuló la correspondiente reclamación administrativa mediante carta documento dirigida // ///-6- al Gobernador de la provincia y, ante el silencio de la Administración, requirió -por la misma vía- el correspondiente pronto despacho, que tampoco obtuvo ninguna respuesta.- - - - - -----Es claro, según mi parecer, que la ausencia de todo acto expreso no puede constituir el objeto de ninguna impugnación. Según se ha dicho, "[e]l silencio en su versión negativa tiene su razón de ser en tanto y cuanto evita que la administración acorrale al particular con su inactividad, quien con solo guardar silencio -situación que se da con muchísima frecuencia- impediría que este vea satisfecha su pretensión o en su caso impediría que acuda al juez. El silencio de esta especie tiene un fin netamente antiobstruccionista y por ende existe pura y exclusivamente para favorecer al particular. El silencio negativo no importa la emisión de acto administrativo alguno, porque al no concurrir la voluntad de la administración, su valor lo tiene por una presunción que la ley le otorga. No hay acto tácito ya que no debemos interpretar en forma alguna la voluntad de la administración; tal voluntad se halla excluida en virtud del silencio, que implica sin más ausencia de todo acto" (Armando N. Canosa, "Silencio administrativo..." en la obra colectiva: "Corte Suprema de Justicia de la Nación. Máximos Precedentes: Derecho Administrativo", dirigida por Juan Carlos Cassagne, 1ª edición, Buenos Aires, La Ley, 2013, Tº I, pág. 281).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En esas condiciones, pretender extender la vía administrativa más allá de la etapa efectivamente cumplida (esto es, la formulación del reclamo y su negativa por silencio de la máxima autoridad provincial), cuando en nuestro derecho público local procesal no hay ninguna norma legal expresa que disponga que, luego de operadas las condiciones para considerar que la reclamación previa ha sido denegada por silencio, deba continuarse -sucesivamente- con la interposición de recursos administrativos para recién entonces tener expedita la /// ///-7- instancia judicial, conllevaría un exceso ritual manifiesto y supondría avanzar sobre principios como la tutela judicial efectiva y la garantía de revisión judicial de la actuación administrativa que instituyen la Convención Americana de Derechos Humanos en sus arts. 8.1 y 25 (incorporados al texto constitucional por vía del art. 75 inc. 22 de la Const. Nac.).- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Como argumento corroborante -en punto a los efectos del silencio negativo en la vía reclamatoria-, señalo que muy recientemente -el 11.02.2014-, al hacer propio el dictamen de la Procuradora Fiscal, la Corte Suprema de Justicia de la Nación convalidó la interpretación según la cual el plazo de caducidad de la instancia contencioso-administrativa solo regirá cuando el reclamo sea resuelto expresamente en contra del interesado, es decir, cuando haya una resolución denegatoria, mas no cuando se haya producido el silencio de la Administración y no exista un acto expreso (CSJN in re: "Biosystems S.A. vs. Estado Nacional y otros s/ Contrato Adminsitrativo", 11/02/2014, Rubinzal on line RC J 560/14). Entonces, así como para la Corte el silencio negativo -en las condiciones antes descriptas- no puede erigirse en el punto de partida para el cómputo del plazo de caducidad de la acción contencioso-administrativa, de modo análogo, en el orden local y por una interpretación contraria a la letra expresa del art. 18 de la L.P.A. -que establece que el instituto de la negativa por silencio juega siempre a favor del administrado- tampoco puede pretenderse que la ausencia de toda exteriorización de la voluntad de la Administración deba ser impugnada por un procedimiento que, por no estar así reglado, en definitiva termine conspirando contra la posibilidad de acceder a la justicia.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En casos como el presente, en que la actora considera que razonablemente podía acceder a la vía jurisdiccional frente /// ///-8- al silencio negativo de la máxima autoridad provincial, debe optarse por soluciones compatibles con la aplicación del principio "pro actione" o "in dubio pro actione" que, "según Bidart Campos, constituye una de las reglas implícitamente incluidas en el sistema axiológico de la Constitución Nacional, pues ni el derecho de fondo ni el derecho procesal deben imponer obstáculos frustratorios del acceso fácil y rápido al proceso, configurando el derecho a la tutela judicial efectiva (ver \'Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino\' T. II-A-p.26)" (Amanda Lucía Pawlowski de Pose: "Defensa del principio pro actione por la Corte Suprema de Justicia de la Nación", D.T. 2011 (mayo), 1256).- - - - - - - - - - - - - - - -----En el mismo sentido, el silencio o la ambigüedad de la administración frente a pretensiones que requieran de ella un pronunciamiento concreto luego del pedido de pronto despacho deja abierta en el ámbito nacional la vía judicial sin más requisitos de orden formal (art. 23 inc. c, Ley 19549). Ello así, aun cuando -reitero- dicha norma legisla de manera expresa la reclamación, lo que no sucede con la ley ritual administrativa rionegrina A Nº 2938.- - - - - - - - - - - - - - -----A mayor abundamiento cabe señalar que, en el presente caso, el representante de la Fiscalía de Estado, además de interponer la excepción de falta de agotamiento de la vía, procedió a contestar de manera subsidiaria la demanda, negando en dicha oportunidad el derecho que se peticiona, razón por la cual obligar a la actora a retornar a la instancia administrativa -a los fines de interponer un recurso de reposición contra la denegación tácita del titular del Poder Ejecutivo Provincial- cuando ya se ha adelantado en el expediente la opinión negativa, exacerbaría doblemente el rigor formal, en desmedro del principio de la tutela judicial efectiva y la garantía de revisión judicial de la actuación administrativa.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -/// ///-9- Para finalizar, puntualizo que la solución que se propicia es al solo efecto de habilitar la instancia judicial y en modo alguno implica adelantar opinión sobre el fondo del asunto que se debate en los presentes autos.- - - - - - - - - - -----En definitiva, y por las razones hasta aquí expresadas, VOTO POR HACER LUGAR AL RECURSO.- - - - - - - - - - - - - - - - A la misma cuestión los señores Jueces doctores Adriana C. ZARATIEGUI, Sergio M. BAROTTO y Liliana L. PICCININI dijeron: - -----Coincidimos con lo manifestado por el señor Juez preopinante, por lo que adherimos a los fundamentos por él vertidos y VOTAMOS EN IGUAL SENTIDO.- - - - - - - - - - - - - - A la misma cuestión el señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----Atento a la coincidencia de los votos precedentes, ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39 de la L.O.).- - - - - - - - A la segunda cuestión el señor Juez doctor Ricardo A. APCARIÁN dijo: - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----En mérito a las razones que anteceden, corresponde hacer lugar al recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte actora a fs. 159/165 y, en consecuencia, revocar la sentencia de fs. 149/153 en cuanto hizo lugar a la excepción de inhabilitación de jurisdicción opuesta por la demanda y devolver los autos al Tribunal de origen para que, con distinta integración, prosiga con la tramitación de la causa según su estado (arts. 296 y ccdtes. del CPCCm. y 56, 57 y ccdtes. de la Ley P Nº 1504). También propongo que las costas de ambas instancias se impongan a la demandada vencida (arts. 68 CPCCm y 25 Ley P Nº 1504) y se difiera la regulación de honorarios hasta tanto obre sentencia definitiva. MI VOTO.- - - - - - - - A la misma cuestión los señores Jueces doctores Adriana C. ZARATIEGUI, Sergio M. BAROTTO y Liliana L. PICCININI dijeron: - -----ADHERIMOS a la solución propuesta en el voto que antecede.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -/// ///-10- A la misma cuestión el señor Juez doctor Enrique J. MANSILLA dijo:- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -----ME ABSTENGO de emitir opinión (art. 39 L.O.).- - - - - - - -----Por ello, EL SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA PROVINCIA R E S U E L V E:[[/p]][[p]]Primero: Hacer lugar al recurso de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte actora a fs. 159/165 y, en consecuencia, revocar la sentencia de fs. 149/153 en cuanto hizo lugar a la excepción de inhabilitación de jurisdicción opuesta por la demanda y devolver los autos al Tribunal de origen para que, con distinta integración, prosiga con la tramitación de la causa según su estado (arts. 296 y ccdtes. del CPCCm. y 56, 57 y ccdtes. de la Ley P Nº 1504).- - - - - - Segundo: Imponer las costas de ambas instancias a la demandada vencida (arts. 68 CPCCm y 25 Ley P Nº 1504) y diferir la regulación de honorarios para cuando exista sentencia definitiva.- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Tercero: Registrar, notificar y oportunamente devolver.- - - - -  RICARDO A. APCARIAN -Juez- ADRIANA CECILIA ZARATIEGUI -Jueza- SERGIO M. BAROTTO -Juez- LILIANA LAURA PICCININI -Jueza- ENRIQUE J. MANSILLA -Juez en abstención-  ANTE MI: GUSTAVO GUERRA LABAYEN -Secretario-  TOMO: I SENTENCIA: 9 FOLIO N°: 56 a 65 SECRETARIA: 3[[/p]]