Tribunal: CAMARA FEDERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Jurisdicción: Federal — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2003-05-28


SENTENCIA DEFINITIVA NE 98510 CAUSA NE 53.852/2002 SALA II En la ciudad de Buenos Aires, a los 28 días del mes de mayo de 2003, reunida la Sala Segunda de la Excelentísima Cámara Federal de la Seguridad Social para dictar sentencia en estos autos: "DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACIÓN c/ ESTADO NACIONAL s/ AMPAROS Y SUMARÍSIMOS"; se procede a votar en el siguiente orden:

EL DOCTOR LUIS RENÉ HERRERO DIJO:

Llegan las presentes actuaciones a conocimiento de esta Sala en virtud del recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia de fs. 57/9, por la que el Sr. juez a quo hace lugar a la acción de amparo deducida por el actor, declara la inconstitucionalidad del decreto 1819/02, y condena al Estado Nacional a pagar en efectivo las sumas retenidas por aplicación de las disposiciones del decreto 896/01 y la ley 25453.

La representación del Estado Nacional sostiene que esa decisión vulnera el art. 68 de la ley 11.672 y demás normativas fiscales y presupuestarias. Destaca que el decreto invalidado en la instancia de grado implica "una satisfacción del objeto del amparo de autos, cuyo tratamiento, en consecuencia, ha devenido abstracto, máxime cuando la restitución en moneda de curso legal es contraria a derecho a partir del plexo normativo aplicable en materia de ejecución de sentencias contra el Estado Nacional" (fs. 68, último párrafo).

Asimismo, argumenta acerca de la legitimidad del citado decreto, en cuanto "no priva a la parte actora de su crédito, sino que sólo establece una forma de pago específica, por lo que no es viable el planteo de inconstitucionalidad, máxime cuando la contraparte no acredita circunstancias demostrativas de que dichas normas afectan garantías constitucionales y/o sea irrazonable y/o exceda la atención de la emergencia" (fs. 69, in fine).

En ese orden, interpreta también el apelante que la recepción de las disposiciones del decreto 1819/02 a través de la ley de presupuesto n 25725, ratifica la decisión adoptada por el Poder Ejecutivo, fundada en "la necesidad de la Administración de superar la crisis del país (...) para evitar colocarlo en una verdadera cesación de pagos" (fs. 70).

La Sra. Fiscal General, en su dictamen de fs. 87/8 -luego de puntualizar que la legitimación del Defensor del Pueblo de la Nación no fue objeto de cuestionamiento- propone el rechazo de la demanda de amparo promovida por el órgano extrapoder, en orden a la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación recaída en los autos "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional - Poder Ejecutivo Nacional- Dto. N 1517/98 s/amparo ley 16.986" (sentencia del 21/12/2000).

Señala la Sra. Fiscal General que en dicho pronunciamiento, el Alto Tribunal concluyó que el mencionado órgano constitucional carecía de legitimación procesal ante la ausencia de configuración de "caso" o "controversia", en la conceptualización receptada (sic) en el art. 2 de la ley 27 y arts. 116 y 117 de la Carta Magna, por lo que, a su juicio, "las consideraciones expuestas en dicho fallo tornan aconsejable adoptar igual criterio de solución para decidir esta contienda" (v. fs. 87 y vta.).

Esta Sala en autos "Premio, Reinaldo Osmar c/ANSeS s/ amparos y sumarísimos" (sent. def. n 88102, del 29/04/02), y "Del Pozo, Beatríz Teresa c/ ANSeS y otro s/ amparos y sumarísimos" (sent. def. n 91080/02, del 30/08/02) confirmó la inconstitucionalidad de los arts. 10 y 14 de la ley 25.453 declarada en las respectivas instancias de grado.

Con posterioridad, la decisión adoptada por el Máximo Tribunal en el caso "Tobar, Leónidas c/Estado Nacional-Ministerio de Defensa-Contaduría General del Ejército-Ley 25.453 s/Amparo-Ley 16.986" (sentencia del 22/08/2002) ha dejado fuera de discusión la ilegitimidad de las mencionadas disposiciones legales.

La Sala reiteró esta doctrina en la causa n 35.393/2001 "Defensor del Pueblo de la Nación c/Estado Nacional-Poder Ejecutivo Nacional s/amparo y sumarísimos" (sentencia N 91.364 del 10/09/2002), en la cual ordenó que el Estado se abstuviera de aplicar esas normas al universo de personas representado por el actor, y restituyera las sumas indebidamente descontadas a sus titulares en el plazo de noventa (90) días. Una razonable y sana hermenéutica de este categórico y preciso mandato sentencial ("in claris cessat interpretativo") no puede conducir a otra conclusión que la restitución que allí se ordena -reitero: "de las sumas indebidamente descontadas"- debe ser efectuada en la moneda de curso legal dentro del plazo fijado en días (90) y no mediante "títulos públicos" cuya fecha de rescate se fijó en años.

Al notificarse el Estado de esa sentencia, dicta el decreto 1819/02 (B.O. 13/09/02), mediante el cual dispuso el cese de los descuentos a partir del 01/01/03 y la entrega de títulos públicos a los afectados, en pago de las acreencias emergentes del plexo normativo invalidado.

El actor, al contestar los agravios esgrimidos por el demandado, denuncia que la intención del Estado Nacional de pagar con bonos las diferencias de haberes adeudadas importa en los hechos un claro apartamiento de la sentencia de esta Sala, lo que reviste señalada gravedad dado que este último se sometió "voluntariamente al proceso judicial, y por tanto, quedó sujeto a la jurisdicción del Tribunal y a las resultas de la causa" (fs. 77 vta.).

En mi opinión, la figura del amparo, en tanto instrumento de tutela de derechos y garantías individuales violados o amenazados por autoridad pública o un particular, no resulta incompatible con el dictado de disposiciones que, si bien pueden llegar a alterar en forma unilateral el "thema decidendum" de un proceso pendiente, en los hechos tiene como principal efecto hacer cesar -en todo o en parte- la arbitrariedad o ilegalidad que dio origen al juicio. Es más, considero que el Estado de Derecho y la seguridad jurídica se verían fortalecidos si tales decisiones fueran una práctica constante y habitual por parte de la autoridad pública en circunstancias análogas a las de autos.

Ha de tenerse presente que la misión más delicada de los jueces es la de saberse mantener dentro de la zona de reserva jurisdiccional que establece la Constitución Nacional, sin usurpar y/o menoscabar en ningún caso las facultades que les incumben a los otros poderes del Estado en el marco de sus respectivas esferas de competencia, pero sin renunciar -también- a la potestad que la Constitución Nacional -como su modelo norteamericano- atribuye sólo a los magistrados, como titulares excluyentes del acto de juzgar a sus semejantes y a la Nación cuando interviene como parte procesal en cualquier juicio (C.N., art. 116 y 117).

De ello se deriva que el mantenimiento del equilibrio entre los Poderes del Estado es la más grande contribución que el Departamento Judicial debe prestar a la seguridad jurídica y al bienestar general, pues merced a tal equilibrio se evita que la concentración o la confusión de competencias entre los Departamentos Ejecutivo de tipo presidencial y Legislativo -que se sustenta como el anterior en el sufragio popular- conduzcan a un abuso o desborde de poder que, bajo la aparente intención de una mayor eficacia en el logro del bienestar general, rompa con el ordenamiento jurídico vigente, se aparte de la Constitución Nacional y resquebraje la forma republicana de gobierno (cf. doctrina del voto en disidencia de Fallos 316:2624).

En el caso "sub examine", mientras el actor entiende que el dictado del decreto 1819/02 "desconoce y contraviene lo decidido por la justicia" ("litis pendente nihil innovatur"), la demandada interpreta que con esa norma debe considerarse satisfecho el objeto del amparo, por lo que la cuestión devendría abstracta.

Ahora bien, es importante destacar que el primer párrafo del artículo 1 del decreto 1819/02, al disponer con carácter general el cese de la quita cuestionada, ha resuelto la eventual imposibilidad operativa que podría atribuirse a la sentencia de este Tribunal que había decidido en idéntico sentido material y alcance subjetivo, pocos días antes de la sanción del mismo.

En consecuencia, sólo cabe analizar las restantes disposiciones del decreto en crisis, en base a los argumentos de índole presupuestaria que la demandada esgrime en su expresión de agravios.

Adelanto que, a mi juicio, las disposiciones cuestionadas en esta causa no pueden interpretarse en oposición a los principios normativos que regulan la relación jurídica de naturaleza pública que vincula a las partes, como al parecer lo pretende el Representante del Estado Nacional cuando afirma -incurriendo en una clara contradicción en los términos- que "la restitución en moneda de curso legal resulta contraria a derecho".

Aún aceptando que las deudas del Estado puedan consolidarse en situaciones de excepción -como ha reiterado una jurisprudencia cuya notoriedad torna innecesaria cualquier cita al respecto- y también que el pago en efectivo por parte del Estado ha devenido excepcional, como consecuencia de situaciones de emergencia "permanentes" que vive el país desde hace décadas (v. mi voto en la causa "Fernández, Vicente c/ANSeS s/dependientes otras prestaciones", sent. del 26/02/99, pub. en Rev. de Jubilaciones y Pensiones N 51, Director Dr. Guillermo O. Jáuregui, págs. 472 y ss.) no por ello puede aceptarse sin más la interpretación que propone el recurrente del plexo normativo en el que sustenta su crítica.

En efecto, el Estado deudor intenta, mediante una consolidación especial dispuesta por el decreto de necesidad y urgencia1819/02, diferir en el tiempo la "in integrum restitutio" ordenada por este Tribunal en los autos N 35393/01 "Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional - Poder Ejecutivo Nacional s/ amparos y sumarísimos". No resulta convincente el argumento que el mandato que el Congreso de la Nación impone al Poder Ejecutivo mediante normas de naturaleza presupuestaria, en el caso, limitado a la "autorización" para emitir los correspondientes títulos públicos en las condiciones que le señala (ley 25.725, art. 12), entrañe una "ratificación" legislativa del decreto cuestionado.

En mi opinión, reviste mayor sustento jurídico a los fines de arribar a una decisión justa del caso, señalar que lo dispuesto por el decreto 1819/02 -en orden a lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Tobar, Leónidas" y dado que el proceso se halla aún pendiente- más que un acto legislativo emitido por la autoridad presidencial y convalidado por el Congreso, resulta una vía de hecho vedada por la norma del inciso a) del art. 9 de la ley 19549.

Esta convicción se acrecienta si se repara que a los trabajadores del sector público -y no a los integrantes de la clase pasiva- se les reconoce la posibilidad de negociar la forma de efectivizar la restitución que ese decreto admite, a través de los mecanismos previstos en la ley de negociación colectiva y en el convenio colectivo de trabajo homologado por decreto 66/99. Si esta posibilidad se materializara, se consumaría una clara discriminación en la forma de pago de las sumas adeudadas (y en la aplicación del principio de "integralidad" que rige en la especie), en perjuicio de los jubilados y pensionados del sistema nacional de previsión (ley 23952, art. 1).

Resulta, por otra parte, inadmisible que se trate de justificar el incumplimiento de la sentencia de este Tribunal al amparo de normas dictadas con posterioridad al reconocimiento del derecho del colectivo accionante (doctrina de esta Sala en el caso "Levy, Benjamín c/ ANSeS", sent. del 21/09/00, entre otros), en las que paradójicamente se reconoce el aumento de la recaudación durante la actual gestión de gobierno, afirmación a todas luces contradictoria con el estado de cesación de pagos al que alude el quejoso en su escrito de fs. 67/73 .

Por todo ello, entiendo que el segundo párrafo del art. 1 del decreto 1819/02, en cuanto ordena el pago de las sumas adeudadas mediante títulos de la deuda pública, resulta inaplicable al sub examine, pues no es razonable ni equitativa la novación de la obligación de dar sumas de dinero en restitución de los montos descontados ilegítimamente de los haberes de la clase pasiva.

En efecto, el der Abona esta conclusión la particular -por extremadamente difícil- situación en que se halla la clase pasiva en nuestro país (puntualizada por esta Sala en numerosos precedentes; v. entre otros Expte. N 510.663/96, "Gómez Librado, Buenaventura c/ANSeS s/reajustes varios", Expte. N 91.080/2001, "Del Pozo, Beatriz Teresa c/ANSeS s/amparos y sumarísimos", cit. "Premio, Reynaldo Osmar c/ANSeS ...", cit. "Defensor del Pueblo de la Nación c/Estado Nacional ...", etc.), situación reitero- que no admite ninguna dilación en la percepción a valores actuales -como lo decidió la Corte Suprema de Justicia de la Nación a favor de los ahorristas del sistema financiero en la causa "San Luis, provincia de c/ Estado Nacional s/ acción de amparo", sent. del 05/03/03- de los haberes ilegítimamente descontados a los beneficiarios del sistema nacional de previsión, sin riesgo de grave menoscabo de las garantías constitucionales contenidas en las normas citadas.

En fecha reciente, el Máximo Tribunal de la Nación precisó que las razones y circunstancias que había tenido en cuenta en los precedentes "Guida" (Fallos 323:1566) y "Heit Rupp" (Fallos: 322:2226), han variado dramáticamente por efecto de la devaluación operada en el corriente año y el acelerado envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones, que justifican además- el apartamiento de la doctrina establecida en el mencionado precedente" (cf. "Postiglione, Roberto Severio c/Poder Ejecutivo Nacional s/amparo y sumarísimos" en los que se cuestionaba el art. 10 de la ley 25.453 (sentencia del 18/12/2002, Considerando 3).

En mérito al nuevo orden económico descrito, la Corte Suprema de Justicia de la Nación también puntualizó que la convalidación de la norma que faculta al Congreso de la Nación a reglamentar el art. 14 bis de la Constitución Nacional, y en particular, a establecer el modo de hacer efectivo ese derecho a través de la ley de presupuesto (Ley 24.463, art. 7 inc. 2), estaba referida a un régimen de movilidad de haberes previsionales vigente en épocas de estabilidad económica (v. Considerando 4).

De ello se deriva, a mi modo de ver, que en mérito al sustancial cambio operado en las variables de la economía y al envilecimiento de los sueldos, jubilaciones y pensiones que el mismo trajo aparejado -como lo destaca el Tribunal Cimero en el citado precedente- deviene inaplicable en la presente causa el segundo párrafo del art. 1 del decreto 1819/2002, en orden a lo prescripto por los arts, 14 "bis", 17 y 75 inc. 23 de la Constitución Nacional ("cessante ratione legis, cessat ipsa lex"; cit. Lon L. Fuller, en "El caso de los exploradores de cavernas", Ed. Lexis Nexis, Pról. de Genero R. Carrió, Ed. Abeledo-Perrot, 2da. Ed., pág. 20).

Ello es así por cuanto, coincidiendo con Guillermo Borda, ... el concepto de derecho implica la idea de justicia. Las normas dictadas por el poder público para merecer el nombre de jurídicas, deben ser justas. Si por consiguiente, el juez estima que una norma es injusta, debe negarse a aplicarla, porque no es una ley, no es derecho.

Es claro que para decidirse a negar validez a una ley el juez no puede determinarse por apreciaciones de carácter estrictamente subjetivo; no basta que estime que la solución legal puede ser sustituida por otra mejor o que es inconveniente. Para que sea legítima la negativa del juez a aplicar la ley debe haber una colisión radical entre ella y los principios de derecho natural (en su Tratado de Derecho Civil, Parte General, tomo I, pág. 212, Perrot, undécima edición).

De esta forma, la solución aquí propuesta viene a otorgar plena operatividad a la garantía constitucional del amparo, cuya finalidad precipua no es otra que la de hacer cesar los efectos de cualquier acto u omisión manifiestamente arbitrario o ilegal de cualquier autoridad pública o de un particular, en forma oportuna y "efectiva", y no mediante declaraciones teóricas, las más de las veces tardías, que si bien podrían ser favorables a la posición jurídica del actor, en los hechos lo dejan en un total desamparo.