Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-03-10


CARRADORE, Lino Alberto contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 195 p 179-186. En la ciudad de Santa Fe, a los diez días del mes de marzo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos "CARRADORE, Lino Alberto contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 728 año 1995), de conformidad con el acuerdo celebrado el día tres del corriente mes y año.

A la primera cuestión: -¿Es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

I.1. Lino Alberto Carradore promueve juicio contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe, por denegación tácita del reclamo de reajuste de sus haberes de pensión. Solicita el pago de las diferencias retroactivas desde el 25.10.1991, intereses y costas. Dice que se desempeñó como Sub Comisario del Cuerpo de Seguridad, Unidad Regional II - Rosario, de la Policía de la Provincia de Santa Fe; que obtuvo la prestación previsional por invalidez con una incapacidad " total y permanente del 70%". Afirma que debe percibir un haber jubilatorio equivalente al 85% del sueldo del activo, conforme a las disposiciones legales (arts. 20 y 23, última parte, ley 6830). Señala que su haber no guarda la proporción que la ley reglamenta; que por esa razón reclamó el 25.10.1991, el reajuste del mismo ante la Caja de Jubilaciones y Pensiones; y que no obtuvo respuesta en la instancia administrativa. Considera que la falta de resolución del reclamo "que encierra un derecho alimentario", es violatorio del derecho de movilidad de las prestaciones (arts. 14 bis de la Constitución nacional, y 21 de la provincial). Postula que debe mantenerse siempre una razonable proporción entre la situación del pasivo y la que tendría el agente de seguir en actividad; y que no movilizar o movilizar en menos es inconstitucional.

Cita el fallo "Sánchez Guerra", en el sentido que "el artículo 21 de la Constitución provincial asegura la vigencia de jubilaciones móviles, es decir proporcionales a los incrementos que se produzcan en las retribuciones de los agentes en actividad"; y que "para la determinación del haber actualizado que respete ese principio no puede excluirse del cómputo, adicionales que en razón de su propia naturaleza, no hacen sino retribuir discriminadamente lo que con anterioridad se percibía en el mismo cargo globalmente bajo otra denominación, pero con similar carácter retributivo".

Entiende que la conducta asumida por la Administración resulta discriminatoria, y vulnera garantías fundamentales como la movilidad de las prestaciones previsionales, la retribución justa, y el derecho de propiedad, reconocidos en la Constitución nacional (arts. 14 bis y 17) y en la Carta local (arts. 21 y 15). Como damnificado de un accionar ilegal, reclama "el cese de la discriminación y la reparación del daño moral y material ocasionado". En ese sentido solicita por un lado se ordene el reajuste de sus haberes jubilatorios, y se abonen las diferencias retroactivas desde la fecha del reclamo (25.10.1991).

Por otra parte, con cita de antecedentes jurisprudenciales, pretende la reparación del daño moral; a esos fines deja al arbitrio del Tribunal la determinación justa y equitativa del quantum de dicho rubro. Declarada por Presidencia la admisión del recurso en su aspecto formal (f. 54), comparece la Provincia (f. 65) y contesta la demanda (fs. 70/76). Luego de negar diversas postulaciones contenidas en ese escrito, reseña el trámite de los reclamos presentados por el actor en sede administrativa. Dice que del análisis de las actuaciones surge la inadmisibilidad del recurso por falta de agotamiento de la vía previa. En ese sentido advierte que el reclamo ante la Caja por diferencias de haberes fundado en la razonable proporción, ahora objeto de la demanda, se realizó el 3.6.1994; sostiene que los recursos y diligencias posteriores no refieren al mismo, sino a otra pretensión deducida el 15.10.1991, que el recurrente "pretende hacer valer como reclamo inicial". Argumenta que la demanda fue deducida anticipadamente porque durante el trámite administrativo el recurrente omitió presentar el pronto despacho previo a la interposición del recurso jerárquico, como lo ordena el artículo 57 del decreto-acuerdo 10.204/58. Dice que el recurso también es inadmisible en cuanto a la pretensión de reparación del daño moral , en razón de que este rubro no formó parte de ningún reclamo en sede administrativa. Por otra parte opone defensa de prescripción; reitera que considera como fecha inicial del reclamo el 3.6.1994 y no el 25.10.1991; en consecuencia postula que ante un eventual fallo desfavorable no estaría obligada a pagar diferencias retroactivas mas allá del 3.6.1992, conforme -dice- a lo establecido en el artículo 82 de la ley 18.037.

Con relación al fondo del asunto, señala que el actor obtuvo el beneficio de retiro por incapacidad a partir del 1.12.1989, en base a la retribución del último cargo desempeñado de Sub Comisario-Seguridad; que luego el haber se movilizó a través de coeficientes fijados por el Poder Ejecutivo, tomando en cuenta las variaciones de los sueldos de los activos del sector, y según lo establecido por el artículo 52 de la ley 6830. Explica que el mecanismo de movilidad previsto en la norma "no significa trasladar de modo directo al pasivo todos y cada uno de los rubros que integran la retribución del activo". Sostiene que faltan elementos en autos que demuestren la falta de razonable proporción del haber con el sueldo del activo, y que ello sea consecuencia de la aplicación de los coeficientes. Para el supuesto que proceda el recurso, propone que los intereses se deberán computar desde la fecha del reclamo y no por períodos mensuales anteriores no alcanzados por el instituto de la prescripción liberatoria. Solicita, en definitiva, el rechazo del recurso, con costas. Abierta la causa a prueba y producida la que consta en autos, se agregan los informes de las partes (fs. 265/267 y 268/273). Dictada (f. 274) y consentida la providencia de autos, queda la causa en condiciones de ser resuelta.

2. La demandada se opone a la admisibilidad del recurso. Corresponde, entonces, analizar previamente este aspecto, para lo cual no constituye óbice el hecho de que el recurso hubiera sido acogido por la Presidencia en la ocasión prevista por el artículo 25 de la ley 4106. En efecto: tal como lo tiene dicho reiteradamente este Tribunal, ello no impide volver sobre esa cuestión en el acuerdo definitivo (por todos, A. y S. T. 193, pág. 412). a. En primer lugar, postula que el recurrente no agotó correctamente la vía administrativa, dado que omitió interponer pronto despacho por ante la Caja, previo a la deducción del recurso jerárquico. Se adelanta que en las especiales circunstancias del caso el planteo no puede ser acogido.

En efecto, la declaración de inadmisibilidad con base en la causal analizada constituiría una solución excesivamente formalista; porque habiéndose colocado al Poder Ejecutivo en condiciones de poder decidir sobre la falta del pronto despacho como supuesto de inadmisibilidad del recurso jerárquico -como expresamente lo admite la demandada al señalar que versó sobre la pretensión de razonable proporción (f. 73)- aquél no dictó acto administrativo alguno, siquiera durante la tramitación de la presente causa (criterio de "Leno", A. y S. T. 181, pág. 34).

Además, no se puede soslayar que se trata en el caso de materia previsional respecto de la cual la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha destacado reiteradamente que las cuestiones suscitadas en dicho ámbito deben considerarse otorgando prevalencia a los fines tuitivos de la norma de la materia (Fallos 302:342; 306:1312, 1650, 1801); criterio receptado por este Tribunal en numerosos antecedentes ("Laiolo", A . y S. T. 183, pág. 229, entre otros). b. En segundo lugar, como bien lo afirma la demandada a fojas 73 vto. y 271, el recurso es inadmisible en cuanto refiere a la pretensión de indemnización por daño moral, por cuanto ese rubro no fue reclamado en sede administrativa; (A. y S. T. 54, pág. 268; T. 56, pág. 350; T. 72, pág. 398; T. 97, pág. 49; T. 100, pág. 191; T. 107, pág. 404; etc.). Con ese alcance, voto, pues por la afirmativa. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco, y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el Señor Ministro doctor Vigo y votaron en igual sentido. A la segunda cuestión -en su caso, ¿es procedente?- el señor Ministro doctor Vigo dijo:

II. 1. De los antecedentes administrativos y judiciales surge que: Mediante decreto 4427 del 24.10.1989, el Gobernador dispuso el pase a Retiro Obligatorio del Sub Comisario Cuerpo Seguridad- Escalafón General de la Policía de la Provincia, señor Lino Alberto Carradore; "en virtud de lo dispuesto por el artículo 16 inc. 9), con las implicancias del 23 inc. a) de la ley de Retiros y Pensiones Policiales, 6830 y artículo 12, inc. 1) del decreto 2794/72, por incapacidad física total y permanente, equivalente a la pérdida del setenta (70%) por ciento posterior a su ingreso a la Administración Pública provincial, no imputable al servicio" (f. 10, expte. adm. 15102-0005412-5). La Caja de Jubilaciones y Pensiones, por resolución 335 del 27.26.1990, acordó "el beneficio de Retiro Obligatorio por incapacidad", al señor Lino Alberto Carradore, de conformidad con el artículo 16, inc. 9) y 23 inc. a), de la ley 6830, con la asignación mensual correspondiente al 85% del "cargo actualizado" de Sub Comisario-Seguridad (fs. 7 y 13, mismo expte.). El 25.10.1991 el Sr. Carradore reclamó el pago de sus haberes previsionales en base al haber mensual del grado inmediato superior (Comisario Principal), según -dijo- lo establecido en el artículo 23, inc. b) de la ley 6830 y su decreto reglamentario 788/90 (fs. 7/8, expte. adm. 15101-0035778-2).

El 3.6.1994, el recurrente solicitó el reajuste de haberes y el "reintegro retroactivo de dos años a esta parte de las diferencias"; argumentó que sus haberes no guardaban proporción con la remuneración actualizada del cargo desempeñado de Sub Comisario en la Unidad Regional II, Rosario de la Policía provincial; en "otrosi", mencionó el reclamo "por reajuste de haberes" iniciado en octubre de 1990; expresó que al estar aún sin respuesta "los retroactivos serán desde esa fecha dos años hacia atrás" (fs. 24/25 (expte. adm. 15102-0005412-5).

A fojas 1/3 (expte.adm. 101-0061803-7), consta que el 17.3.1995, Carradore presentó recurso jerárquico, "tendiente a la obtención de un pronunciamiento del P.E., respecto a diferencias en los haberes jubilatorios reclamados en fecha 25.10.1991"; relató que "oportunamente" -como jubilado con el grado de Sub Comisario- promovió un reclamo dirigido a la obtención del reajuste de sus haberes porque "no coinciden con el porcentaje establecido por la ley 6830", con relación a los sueldos de los activos. En sustento de su pretensión argumentó que "debe mantenerse una razonable proporción entre la situación del pasivo y la que tendría el jubilado de proseguir en la actividad", que ello no ocurría en su caso; y que no movilizar o movilizar en menos es inconstitucional. En esta sede al informar sobre el mérito de la causa, solicitó el pago de sus haberes previsionales teniendo en cuenta el sueldo del grado de Comisario del Cuerpo Seguridad, Escalafón General de la Policía provincial (f. 265). Esta cuestión no puede ser analizada por el Tribunal desde que excede los términos en que ha quedado trabada la litis. Cabe recordar, en este sentido, que el principio de congruencia significa que "el juez está impedido de separarse de los términos en los cuales han planteado la controversia las partes a través de la demanda y la contestación de la misma" (A. y S. T. 175, pág. 482).

En efecto, cierto es -según se desprende del relato que antecede- que el actor solicitó en sede administrativa la adecuación de su beneficio en base a un grado superior al considerado para el otorgamiento de la prestación por Retiro obligatorio ; pero también lo es que el objeto del recurso interpuesto ante esta sede (fs. 9/13), sólo versa sobre la pretensión de reajuste por razonable proporción con la remuneración que percibe el agente en actividad con el grado de "Sub Comisario". Ello determina, además, que le asista razón a la Provincia en cuanto a que dicha pretensión fue solicitada en sede administrativa en forma concreta mediante el reclamo del 3.6.1994, y no como señala el actor el 25.10.1991. 2. Corresponde analizar entonces si en el caso presente se ha mantenido o no razonable proporcionalidad entre sueldos del activo y haber del pasivo.

En esa dirección , las menciones a que se consideren los "adicionales que en razón de su propia naturaleza, no hacen sino retribuir discriminadamente lo que con anterioridad se percibía en el mismo cargo globalmente", no constituyen una pretensión autónoma, sino que son mencionadas a los efectos de la razonable proporción que a través del recurso se procura restablecer. Cabe recordar que con relación al 85% puntualizado en la demanda, el Tribunal ya expresó que si bien el legislador estableció la proporción para la determinación originaria de los haberes previsionales, no necesariamente se debe mantener con el tiempo esa relación entre las remuneraciones del activo y del pasivo en el mismo porcentaje ("Graffigna", A. y S. T. 58, pág. 282).

Es decir que matemáticamente no deben trasladarse al sector de pasivos los incrementos de remuneraciones otorgados a los activos, pues de ser así, directamente se habría ordenado esa correspondencia (cfr. "González de Prado", A. y S. T. 92, pág. 492 y sus citas). Con todo la situación que depara el presente es similar a la considerada y resuelta en "Demiryi" (A. y S. T. 159, págs. 451/458) y posteriores pronunciamientos ("Busso", A. y S. T. 161, págs. 31/35; "Peirotti", A. y S. T. 161, págs. 61/67; "Garnica", A. y S. T. 166, págs. 438/443; entre otros), en los cuales se recordó la jurisprudencia nacional y local con relación a la necesidad de preservar la proporcionalidad que debe existir entre el haber de pasividad y el de actividad, en razón de la naturaleza sustitutiva que cabe reconocer al primero con respecto al segundo. A fin de evitar una reiteración que estimo innecesaria, corresponde remitir a tales consideraciones en lo pertinente; y según lo expuesto enfocar el presente.

Analizando la prueba producida, tendente a demostrar si existe o no disminución irrazonable en los haberes de retiro, se observa que la División Administración y Finanzas de la Unidad Regional II de la Policía de la Provincia, hizo saber las remuneraciones -en lo que ahora es de interés- del grado de Sub Comisario, con 17 años de antigüedad, según la "política salarial de la Policía provincial de fecha agosto/91" hasta el 29.6.2000; y también detalló remuneraciones de mayo del año 2000 (fs. 104/108 y 97). A su vez, la Caja de Jubilaciones a foja 130 informó que el haber del actor se abona según el 85% del grado de Sub Comisario; y detalló los montos correspondientes a los períodos comprendidos entre agosto de 1991 y la fecha del informe (12.12.2000).

Acerca de los sueldos, es necesario recordar lo dicho por esta Corte en cuanto a que para la determinación de un haber actualizado, que respete el principio básico de la necesaria proporción entre el haber de pasividad y el que percibiría en actividad, no se pueden excluir del cómputo adicionales que en razón de su propia naturaleza no hacen sino retribuir discriminadamente lo que con anterioridad se percibía en el mismo cargo, globalmente o bajo otra denominación, pero con similar carácter retributivo (cfr. "Sánchez Guerra", A. y S. T. 69, pág. 466; "Lauría", A. y S. T. 93, pág. 225; "Juárez", A. y S. T. 144, pág. 441 y "Peleato", A. y S. T. 194, pág. 251, entre muchos otros); no existiendo, por lo demás, elementos en autos que justifiquen apartarse de dicha conclusión.

Teniendo en cuenta lo expresado, pueden realizarse las operaciones que permitan efectuar la comparación sueldo-haber según el criterio de "Carnelli" (A. y S. T. 65, pág. 317). En esa tarea, se debe partir de los sueldos nominales informados, que deben soportar las pertinentes deducciones legales, estimadas en un 18% a falta de prueba efectiva sobre los descuentos reales que pudieran corresponder en cada mes (criterio de "Carnelli", citado). Por otro lado, en razón de que se trata de un haber de Retiro con el 85% (ver fs. 7 y 13, expte. adm. 15102-0005412-5), es preciso hacer la adaptación pertinente para la aplicación del límite de reducción que se juzga razonable entre lo percibido por activo y pasivo (criterio de "Carnelli").

En consecuencia los montos informados se redujeron hasta alcanzar los haberes jubilatorios ordinarios. A los valores así obtenidos se los consideró efectivos con la deducción del 5% conforme "Vecchioni" (A. y S. T. 86, pág. 127). La comparación de los sueldos y haberes estimados -según se termina de explicar- permite comprobar en los períodos examinados, una desproporción que excede la considerada tolerable. Se debe aclarar que en el mes de mayo de 2000 las diferencias se verifican considerando tanto el sueldo informado a foja 97, como el detallado a foja 107; sin embargo al observarse disparidad entre ambos informes y frente a la ausencia de elementos en autos que permitan establecer cuál es el correcto, ello será dilucidado en la etapa de ejecución de sentencia.

Con relación a lo expresado por el actor en cuanto a que habiéndose otorgado su pase a retiro por incapacidad, corresponde hacer el cálculo del haber "no sobre la antigüedad de 17 años, sino sobre un máximo de 30 años"; al margen de que el pedido fue formulado recién al alegar sobre el mérito de la causa, se debe señalar que carece de sustento. En efecto, la determinación realizada por la Caja es correcta; pues, según se ha dicho el haber fue determinado en un 85% del sueldo de Carradore cuando activo, y dicho porcentaje es el que corresponde a una antigüedad de 30 años para el "personal superior-seguridad" (arts. 20 y 23, primer y penúltimo párrafo, ley 6830). Por lo expuesto y conforme a las ya mencionadas pautas que surgen de los fallos de este Tribunal y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación -sin perjuicio de la determinación numérica que resulte cuando se practique liquidación-, ha de concluirse pues, que resultan excesivas en su aplicación al caso, reducciones que reflejan en el haber de retiro, disminuciones superiores al 20% de lo que habría percibido el actor como personal activo. Voto pues, por la afirmativa. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Vigo y votaron en igual sentido. A la tercera cuestión: -En consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde hacer lugar al recurso con el alcance que surge de la misma, sin perjuicio de la determinación numérica que surja de la liquidación. En consecuencia, condenar a la Provincia de Santa Fe a pagar al actor en legal forma - según liquidación que deberá practicar la demandada en un plazo no mayor de veinte días- las diferencias entre lo realmente percibido desde el 3.6.1992 -atento a la fecha del reclamo; lo demandado; lo expresado por la Provincia al contestar la demanda; y lo dispuesto en la norma de prescripción aplicable- y lo que hubiera debido percibir, teniendo en cuenta el límite de reducción del 20% y el modo en que se deben efectuar los cálculos según lo dicho al tratar la segunda cuestión; con más intereses a la tasa pasiva promedio mencionada en el artículo 10 del decreto nacional 941/91, o la que en su caso se demuestre pueda corresponder, desde el reclamo (3.6.1994), con relación a las diferencias devengadas con anterioridad a éste y desde que cada suma se debió percibir, respecto de las posteriores.

Diferir la imposición de costas hasta tanto se practique y apruebe la liquidación pertinente, teniendo presente el rechazo de la pretensión de indemnización por daño moral. Así voto. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Vigo y así votaron. En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ:

Hacer lugar al recurso con el alcance que surge de la segunda cuestión, sin perjuicio de la determinación numérica que surja de la liquidación. En consecuencia, condenar a la Provincia de Santa Fe a pagar al actor en legal forma -según liquidación que deberá practicar la demandada en un plazo no mayor de veinte días- las diferencias entre lo realmente percibido desde el 3.6.1992 y lo que hubiera debido percibir, teniendo en cuenta el límite de reducción del 20% y el modo en que se deben efectuar los cálculos según lo dicho al tratar la segunda cuestión; con más intereses la tasa pasiva promedio mencionada en el artículo 10 del decreto nacional 941/91, o la que en su caso se demuestre pueda corresponder, desde el reclamo (3.6.1994), con relación a las diferencias devengadas con anterioridad a éste y desde que cada suma se debió percibir, respecto de las posteriores.

Diferir la imposición de costas hasta tanto se practique y apruebe la liquidación pertinente, teniendo presente el rechazo de la pretensión de indemnización por daño moral. Registrarlo y hacerlo saber. Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)