Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-02-21


"ROLDAN DE CONTRERA BLANCA CONTRA GCBA SOBRE EMPLEO PUBLICO (NO CESANTIA NI EXONERACION)", EXPTE: EXP 2172/0 En la Ciudad de Buenos Aires, a los días del mes de de dos mil seis, se reúnen en Acuerdo los Señores Jueces de la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Dres. Nélida Mabel Daniele, Esteban Centanaro y Eduardo Ángel Russo, para conocer en el recurso de apelación judicial interpuesto por la denunciada contra la sentencia de primera instancia en autos "ROLDAN DE CONTRERA BLANCA CONTRA GCBA SOBRE EMPLEO PUBLICO (NO CESANTIA NI EXONERACION)", EXPTE: EXP 2172/0 y habiéndose practicado el sorteo pertinente resulta que debe observarse el siguiente orden: Dr. Eduardo Ángel Russo, la Dra. Nélida Mabel Daniele y el Dr. Esteban Centanaro, resolviendo plantear y votar la siguiente cuestión: ¿es justa la resolución apelada? El Dr. Eduardo Ángel Russo dijo: ANTECEDENTES: Las presentes actuaciones se inician a raíz de la demanda incoada por la Sra. Blanca Roldán de Contrera contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, tendiente al cobro de sumas de dinero adeudadas por la demandada en concepto de Suplemento por Función Jerarquizada (Decreto nº 861/93). En esta oportunidad la actora señaló que se desempeña efectivamente como Capataza en el Hogar General Martín Rodríguez desde el 21/8/92, a partir del Sistema Municipal de la Profesión Administrativa (SIMUPA, Dto. 670/92). Sostuvo que fue a partir de la fecha citada que la demandada incurrió en enriquecimiento sin causa en perjuicio de la actora ya que no reconoció aquella el legítimo abono por el cargo desempeñado. Citó jurisprudencia, doctrina, e hizo hincapié en el art. 14 bis de la Constitución Nacional y en los principios generales del derecho. Corrido el traslado, el GCBA contestó demanda, negó los hechos vertidos por la actora y sostuvo que el cargo que ocupaba la Sra. Roldan de Contrera no existió nunca en la estructura del Hogar Martín Rodrí guez y que tampoco existió la partida presupuestaria respectiva. Agregó que no existió acto administrativo alguno, regular o irregular emanado de autoridad competente o no competente que haya designado a la actora en el nivel jerárquico que invocó en la demanda o que haya invocado o que le haya adjudicado funciones equivalentes. Señaló la inaplicabilidad del decreto nº 861/93 y del art. 14 de la Ordenanza nº 40.401. Se ofreció prueba y se dictó sentencia con fecha 10/3/04. La sentencia de primera instancia (fs. 324-29), hizo lugar a la demanda interpuesta por la Sra. Blanca Roldan de Contrera y condenó al GCBA a abonar a la actora las diferencias salariales por Función Ejecutiva por la suma de $24.600 (pesos veinticuatro mil seiscientos). Impuso las costas a la vencida y reguló honorarios al letrado de la actora en $3690 (pesos tres mil seiscientos noventa). El A quo consideró que conforme los dichos de la actora, mediante nota 9-305-HMR-93, se solicitó su designación como Jefe de conducción Intermedia. Que d icho nombramiento no fue agregado a la causa debido a que el mismo fue "depurado" conforme el informe que obra a fs. 247. Respecto al ejercicio efectivo del cargo, hizo mención al informe de fs. 1 de la Directora del Hogar y que de los informes de fs. 313, 314 y 315 surge que el comienzo de su desempeño como Capataz se perfeccionó a partir del 1/8/95. A fs. 342 expresó agravios el GCBA en el que reiteró que el cargo que la actora creyó haber detentado es inexistente debido a que no se encuentra contemplado en ninguna estructura orgánica funcional del Hogar. Tampoco existió acto administrativo que adjudique a la actora el nivel escalafonario que afirmó haber desempeñado. Por otra parte alegó que la única autoridad para nombrar agentes y adjudicar funciones jerárquicas, era el titular del Ejecutivo. Sostuvo que la adjudicación de las funciones descriptas por la Sra. Roldan de Contrera, en el supuesto desempeño de las mismas, fueron consentidas por largo tiempo y aceptadas sin queja alguna, como así también las liquidaciones de los salarios practicadas a favor de la actora durante siete años y que recién en 1999 ésta efectúa un reclamo en sede administrativa. Agregó que el sentenciante para fundar su fallo consideró que se encontró acreditado que la actora efectivamente cumplió las tareas de Capataza, teniendo en cuenta la única prueba que existió al respecto, el informe emanado por la Directora del Complejo Hogar Martín Rodríguez (fs. 1). Alegó que el a quo limitó el alcance de su sentencia, cuando en realidad el fondo de la cuestión consistía en determinar si la asignación de funciones a la actora por parte de la Dirección del Hogar, mediante un acto administrativo que no existió, puede reunir o no las condiciones legales necesarias para configurar el otorgamiento de un cargo de Capataza. Por otro lado manifestó que para que ocurra lo mencionado supra, es necesario que la designación sea efectuada por el Jefe de Gobierno y que la función exista en la estructura orgánica. Que la Dirección General de Recursos Humano s informó en oportunidad de contestar oficio que no existen constancias de acto administrativo que haya designado a la actora como Capataz y que el sentenciante desconoció al resolver las facultades conferidas al Jefe de Gobierno referentes a la designación del personal establecidas por la ley 19.987 y el art. 104 inc. 9 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Agregó que al no existir nombramiento alguno porque no existía cargo por haber sido suprimido de la estructura con anterioridad al presente desempeño de la actora (según Decreto 1711/94), mal podía reconocerse el pago como lo ha hecho el A quo. Alegó que el consentimiento tácito efectuado por la actora se halla comprendido dentro de la teoría de los actos propios y citó al respecto jurisprudencia. Que la Sra. Roldan de Contrera pudo haberse negado a asumir las tareas que menciona en la demanda y que sin embargo las aceptó en forma voluntaria. Que respecto al enriquecimiento ilícito planteado en la sentencia de primera instancia, no se ha probad o toda vez que al no existir cargo no se puede admitir que la Administración se benefició con un sueldo que no pagó. CONSIDERANDO: IX. De tal modo reseñados los antecedentes del caso, la cuestión a resolver en esta Alzada se circunscribe a determinar la procedencia o no del suplemento por función ejecutiva reconocido en primera instancia y que fuera apelado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Ahora bien, como previo a entrar en el análisis de aquello que fuera materia de recurso, cabe recordar que los Jueces no están obligados a pronunciarse sobre todos los argumentos esgrimidos por las partes, ni a hacer referencia a la totalidad de las pruebas producidas, bastando que valoren las que sean "conducentes" para la correcta composición del litigio (conf. art. 310 del CCAyT y doctrina de Fallos: 272:225; 274:486; 276:132 y 287:230, entre otros). X. Ello establecido, memórese que el Sistema Municipal de la Profesión Administrativa (SIMUPA), aprobado por decreto 3544/91, considera funciones ejecutivas a " aquellas correspondientes al ejercicio de cargos que involucren el control efectivo de unidades organizacionales" (art. 3º, Anexo I). Específicamente, el título IV del mismo Anexo I, establece que la retribución estará constituida por la "asignación básica de nivel, más los adicionales, suplementos y bonificaciones que correspondan a su situación de revista" (art. 18). Entre los denominados suplementos se incluye el que se otorga por Función Ejecutiva (art. 20, inc. b.1). Luego, en concreta referencia a este suplemento, el art. 23 del Anexo establece que "será percibido por agentes que desempeñen efectivamente las funciones tipificadas como tales". De conformidad con lo previsto en el segundo párrafo del art. 23, el entonces Intendente Municipal dictó el decreto 861/93. Mediante su art. 1º determinó que "a partir del 1º de mayo de 1993, el personal que reviste en los cargos que seguidamente se indican, percibirá el suplemento por Función Ejecutiva en los montos que para cada caso se expresa" y se asignaron di ferentes montos según se tratare de "Director General", "Director General Adjunto", "Director", "Jefe de Departamento", "Jefe de División", "Jefe de Sección", "Capataz". Para el cargo de Capataz, que es el que la demandante considera le corresponde, se asigna la suma de pesos trescientos ($300). El art. 2º establece, con relación al suplemento en cuestión, que "será liquidado al personal que reviste en las funciones ejecutivas allí previstas y desempeñen efectivamente las mismas contando con personal a cargo". En forma concordante con lo expuesto, el artículo siguiente prevé que "a partir del primer día del mes siguiente al que los agentes comprendidos en el art. 1º del presente decreto dejaran de tener personal a su cargo, cesará la percepción del Suplemento establecido en el mismo". Según surge de la normativa citada, entonces, para que el agente tenga derecho a percibir el suplemento reclamado se requiere cumplir con los recaudos previstos, es decir, no sólo desempeñarse en los cargos indicados por la norm a, sino que, además, debe ejercerse efectivamente las tareas inherentes a esa función y contarse con personal a cargo. Con lo mencionado supra, cabe destacar que a fs. 1 se encuentra una constancia emanada por la Directora del Hogar General Martín Rodríguez donde consta que la Sra. Roldan de Contrera cumple efectivamente el cargo de Capataza en la entidad citada. Por otro lado, y en el mismo orden de ideas, a fs. 311/312 luce un informe del Jefe de División del Programa de Tiempo Libre y Recreación del Hogar General Martín Rodríguez en el que se comunica que a partir del 1º de Agosto de 1995, la actora se desempeña en el cargo de Capataza, en el área de Recreación y Laborterapia. Cabe destacar que lo manifestado por la demandada en torno a la inexistencia de cargos, no resulta relevante en el caso de marras, atento a que, según surge de la prueba aportada por la actora y al informe que presenta el Jefe del Servicio Social del Hogar Martín Rodríguez, la Sra. Roldan de Contrera ha ocupado el cargo de Capataza d e manera efectiva (fs. 313). Este aspecto guarda íntima relación con el reconocimiento del derecho a una retribución, reflejado en el art. 14 bis. de la Constitución Nacional que establece el principio de igual remuneración por igual tarea y el acceso a una retribución justa. Más allá de la inexistencia estructural del cargo dentro del Hogar, cabe manifestar que la actora había, de buena fe, aceptado el cargo propuesto por la Directora de la entidad, lo que hace advertir, prima facie, que el error no fue de la Sra. Roldan de Contrera al aceptar un cargo que no existía, sino de la propia administración, que propuso a una agente un cargo no fijado en la estructura del Hogar General Martín Rodríguez. Por lo expuesto, se puede desprender que la actora cumplía con los requisitos establecidos en el decreto 861/93 para cobrar el Suplemento por Función Ejecutiva. No reconocer a la actora las diferencias salariales por una función, que la propia Dirección del Hogar, reconoció que cumplió en forma efectiva, sería atent ar contra los principios constitucionales, establecidos en el art. 14 bis., y con principios que análogamente surgen del derecho laboral, tal como lo expresaba Deveali, "todas las prestaciones que el trabajador realiza o promete realizar, las realiza o promete con el fin de conseguir una retribución..." (Tratado Práctico de Derecho del Trabajo, Tomo II, La Ley, Juan Carlos Fernández Madrid). Es el salario la ventaja patrimonial (ganancia) que se recibe del empleador como contraprestación del trabajo subordinado. El salario lleva implícita su consideración como medio de sustento del trabajador y de su familia, de ello se desprende su carácter alimentario. Por otra parte, debe ser justo, esto implica suficiente, principio establecido en nuestra Carta Magna, en su art. 14 bis., esto es que le permita al trabajador y a su familia una vida digna en el orden material, social, cultural y espiritual, teniendo en cuenta el cargo y la productividad de cada uno. (ref. Tratado Práctico de Derecho del Trabajo, Tomo II, LL , JC Fernández Madrid). La adjudicación de tareas efectuada por la dirección del Hogar, tal como lo manifiesta en su expresión de agravios la demandada, fue consentida por la Sr. Roldan de Contrera, lo que hace pensar que este consentimiento fue llevado a cabo de buena fe por parte de la actora, quien creyó en la validez de la designación efectuada por el superior del Hogar. Es por lo mencionado supra, que no puede endilgársele responsabilidad o error en la actuación de la actora, siendo la propia Dirección del Hogar, quien debía conocer sobre la inexistencia estructural del cargo en la entidad que dirigía. Considero oportuno aclarar que, en razón del informe presentado por el Jefe de División, debe tomarse como fecha de toma de posesión del cargo de capataza, el 1 de Agosto de 1995 hasta el 29/6/02, fecha en la que se acogiera a los beneficios jubilatorios, según informe de fs. 316. Respecto a los honorarios apelados por el letrado de la parte actora, considero que los mismos se han ajustado a derecho, desta cando que la CSJN ha resuelto de modo constante que los intereses no integran el monto de condena a los fines regulatorios, por cuanto ellos son el resultado de una contingencia esencialmente variable y ajena a la actividad profesional (Fallos 280:2257), aclarando que ese criterio debe ser sostenido tanto en los procesos de conocimiento como en los ejecutivos, dado que en ambos caos los intereses revisten los mismos caracteres con relación a la actividad de cuya remuneración se trata (Fallos 322:2963) e incluso en los casos en que la demanda resulta rechazada (Fallos 308:2257). La Dra. Nélida Mabel Daniele adhiere al voto del Dr. Eduardo Ángel Russo. El Dr. Esteban Centanaro dijo: 1. Si bien coincido con el relato de los hechos y con la solución propuesta en el meritorio voto que antecede, estimo conveniente efectuar algunas consideraciones adicionales. 2. Tal como ha quedado trabada la controversia, la cuestión a resolver en esta Alzada se circunscribe a determinar la procedencia del suplemento por función e jecutiva reconocido en primera instancia y que fuera apelado por el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Ahora bien, sobre este punto en concreto esta Sala ha tenido oportunidad de expedirse en forma reciente en el expediente Nº EXP 1662/0, caratulado "Fontanazza, María Alejandra c/ GCBA s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)", del 19/5/05 (voto del que suscribe al que adhirieran, con algunas salvedades, los restantes integrantes de la Sala) y en el expediente Nº 4091/0, "González, Oscar Herminio c/ GCBA s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)", del 10/2/05 (sentencia unánime del Tribunal). De modo que, las consideraciones más importantes allí vertidas resultan de aplicación al particular. 3. Establecido lo que antecede, cabe recordar -como se indica en el punto X del voto precedente- que el art. 2º del decreto Nº 861/93 establece, con relación al suplemento en cuestión, que "será liquidado al personal que reviste en las funciones ejecutivas allí previstas y desempeñen efectivamente las misma s contando con personal a cargo". En forma concordante con lo expuesto, el artículo siguiente prevé que "a partir del primer día del mes siguiente al que los agentes comprendidos en el art. 1º del presente decreto dejaran de tener personal a su cargo, cesará la percepción del Suplemento establecido en el mismo". Entonces, según surge de la normativa citada, para que el agente tenga derecho a percibir el suplemento reclamado resulta necesario el cumplimiento de los recaudos previstos en la norma; es decir, no sólo haber sido designado en alguno de los cargos indicados en aquélla, sino que, además, debe acreditarse el efectivo ejercicio de las tareas inherentes a esa función y la existencia de personal a cargo. 4. En función de ello, corresponde señalar que en autos ha quedado probado: 1º) que no existen constancias documentales que respalden la invocada designación de la actora en el cargo de Capataz; 2º) que, no obstante ello, la demandante desempeñó las tareas inherentes a esa función (ver, fundamentalmente, contestación del oficio dirigido a las autoridades del Hogar Martín Rodríguez obrante a fs. 308/22); 3º) que, asimismo, Roldán de Contrera contó con personal a cargo (ver fs. 319 del informe citado en el punto 2º). Tales circunstancias son las que determinan el apartamiento de la solución alcanzada en los precedentes "González" y "Fontanazza", arriba citados. Es que, si bien en aquéllos se rechazó la procedencia del suplemento por función ejecutiva aún cuando -como no sucede en el particular- existían designaciones expresas de la administración (nombrando a los allí actores "a cargo de la firma de despacho" de una División, o bien como "responsable" de un Servicio Social Zonal), lo concreto es que en ninguno de esos casos se encontraba acreditado el efectivo desarrollo de las tareas que se correspondían con el cargo ejecutivo con el que pretendían equipararse (Jefe de División, en el primero; Jefe de Sección, en el segundo) ni, menos aún, la existencia de personal a las órdenes de cada uno de los allí demand antes. Por ello, toda vez que, como se ha visto, se encuentra probado en estas actuaciones que la demandante ".. se desempeñó como Capataza en el Sector del área Recreación realizando tareas inherentes a las actividades recreativas y labor terapeúticas que se desarrollaban intra y extra institucionalmente" y que "... tuvo personal a cargo desde 1995 hasta la fecha de su jubilación" (ver fs. 313), la inexistencia del acto pertinente no resulta excluyente del suplemento ni determinante del rechazo del reclamo. Es que, como ha dicho esta Sala, "el pago de diferencias de haberes por el desempeño de funciones de mayor jerarquía tiene fundamento en los derechos constitucionales de igual remuneración por igual tarea y de retribución justa (Fallos 291:285, CNFedCA, Sala V, "García Americo Alberto c/ Senado de la Nación s/ empleo público". 4/10/99). En tal sentido, a fin de evitar la admisión de soluciones injustas, la propia administración en numerosos casos ha reconocido el pago de diferencias de haberes por el ejer cicio de tareas de jerarquía superior, pese a no haberse cumplido todos los recaudos reglamentarios fijados para ello, con fundamento en la teoría del enriquecimiento sin causa, siempre que haya mediado de parte del peticionario una efectiva y útil prestación de servicios de mayor responsabilidad e importancia (cf. CNFed CA, Sala III, "Ferru, Norberto Enrique c/ Cámara de Diputados de la Nación s/ empleo público", 4/4/95, CNFed CA, Sala II, "López, Héctor F. y Otros c/ Junta Nacional de Carnes s/ empleo público", 8/7/98). A pesar de las supuestas irregularidades del acto administrativo alegadas por la administración para que se rechace la pretensión del actor, es un imperativo de justicia que el Estado debe abonar a la accionante la retribución por los servicios que el mismo estado le ha asignado y que, en el marco de estas actuaciones, ha reconocido como efectivamente prestados. Tal principio encuentra sustento constitucional en lo previsto por el artículo 14 bis de la Constitución Nacional que asegura igual remuneración por igual tarea y sienta el derecho a una retribución justa y no resulta óbice para ello la ubicación escalafonaria que formalmente se posea, sino que la procedencia de la pretensión depende de la labor efectivamente cumplida (conf. esta Sala in re "Luna, Olga Francisca c/ G.C.B.A. (Secretaría de Hacienda y Finanzas) s/ empleo público", expte. nº 3350, sentencia del 14/11/2002)." (Expte. Nº: 4091/0, "González, Oscar Herminio c/ GCBA s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)", del 10/2/05, cons. 11). Es por ello que, aún cuando no se haya aportado el acto de designación, la procedencia del suplemento por función ejecutiva encuentra sustento en el efectivo desempeño de las tareas que caracterizan al cargo de Capataz, cuyo cumplimiento ha sido reconocido por las autoridades que integran el Hogar Martín Rodríguez a fs. 313 (dependiente de la Secretaría de Promoción Social de la ex M.C.B.A.). 5. A mayor abundamiento, respecto de la mentada ausencia de designación, no resulta ocioso destacar que las actuaciones administrativas en las que habría tramitado el pedido de nombramiento de Roldán de Contrera fueron depuradas (ver fs. 247); es decir, destruidas. A partir de ello, entonces, debe resaltarse que la inexistencia del expediente administrativo que tuvo como origen una petición de la actora (acreditada mediante la constancia documental obrante a fs. 311) y que contendría el acto administrativo en cuestión, encuentra su causa en una actividad desplegada por la propia demandada; de esa manera, resulta claro que la eliminación de un medio probatorio no puede ir en desmedro de la parte que no ha intervenido en su destrucción y beneficiar a quien la ha llevado a cabo. En este mismo sentido, resulta conveniente señalar que, en la medida en que aquél expediente administrativo no es sino la prueba documental en poder de una de las partes a la que se refiere el art. 316 del CCAyT, parece razonable acudir a la pauta interpretativa consagrada por el párrafo 2º de dicha norma, en cuanto establece que, cuando r esultare verosímil la existencia y contenido de la prueba documental en cuestión, la negativa a presentarlo constituirá presunción en contra de la parte en cuyo poder se encontrare. Así, se ha dicho que, en el caso de los expedientes administrativos -como es el que nos ocupa-, su exhibición importa, además de una carga, un deber procesal (Russo, Eduardo A. en Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires. Comentado y concordado, Balbín, Carlos F. (dir.), Buenos Aires, LexisNexis, 2003, 1ª ed., p. 659). El incumplimiento de ese deber que la destrucción de los antecedentes administrativos comporta no puede derivar en perjuicio para la demandante. En suma, las consideraciones expuestas, sumadas a las probanzas que acreditan el cumplimiento de los otros recaudos que tornan procedente el suplemento por función ejecutiva, restan trascendencia a la ausencia del acto de designación de la actora en el cargo de Capataz y ameritan el rechazo del recurso deducido por la demandada.. En este s entido, dejo expresado mi voto. Por todo lo expuesto, este Tribunal por unanimidad RESUELVE: I. Confirmar en todas sus partes el fallo de primera instancia . II. Regular los honorarios en esta instancia para el letrado apoderado de la actora, en $922.5 (pesos novecientos veintidós con 50/100). IV. Imponer las costas a la vencida (art. 62 CCAyT de la Ciudad de Buenos Aires). Regístrese, notifíquese a las partes y oportunamente devuélvase.