Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-05-26


ANDEREGGEN, Rubén Argentino contra MUNICIPALIDAD DE RAFAELA Reg.: A y S t 197 p 146-153. En la ciudad de Santa Fe, a los veintiséis días del mes de mayo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "ANDEREGGEN, Rubén Argentino contra MUNICIPALIDAD DE RAFAELA sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (expte. C.S.J. nro. 487, del año 1994), de conformidad con el acuerdo celebrado el día diecinueve del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Spuler dijo: I.1. Rubén Argentino Andereggen deduce recurso contencioso administrativo contra la Municipalidad de Rafaela impugnando la resolución 507 del Secretario de Obras y Servicios Públicos, mediante la cual dicho funcionario dispuso trasladarlo de la Dirección de Espacios Verdes al Área Técnica Desagües.

Solicita que, a consecuencia de ello, se disponga su reintegro a su función en aquella dependencia; se le abone una indemnización por el daño moral irrogado y el suplemento por equipo pesado desde la fecha en que se lo privó del mismo, en valores actualizados y con los intereses que legalmente correspondan.

Sostiene que el acto impugnado carece de motivación suficiente, ya que sus considerandos traducen una total orfandad de las razones de hecho y de derecho que dieron origen a su emisión, por lo cual constituye un "mero escrúpulo formalista".

También entiende que se encuentra viciado en su finalidad, por cuanto no se acredita que la medida tenga relación con el logro de un mejor servicio, entendido éste como "el conjunto de circunstancias ligadas directa e íntimamente con el interés de la comunidad, y sin ninguna relación con la propia conducta del dependiente".

En este sentido, destaca que accedió al cargo demostrando idoneidad durante toda su carrera administrativa, por lo cual la invocación de simples razones de servicio no justifican en manera alguna el cumplimiento de aquella finalidad.

También alude a que significó un cambio de funciones marcadamente diverso de las que cumplía, respecto de las cuales había demostrado idoneidad específica.

En otro orden, aduce que el acto fue dictado por una autoridad incompetente -el Secretario de Obras y Servicios Públicos-, ya que la potestad de trasladar al personal público corresponde al Intendente municipal, tal como lo disponen diversas normas de la ley 2756.

Entiende que el traslado de una dependencia a otra constituye un derecho del personal, y que no puede ser dispuesto "motu propio" por la autoridad.

Postula que el traslado afectó su derecho a la estabilidad, dado que en el nuevo destino no se le asignaron tareas ni se le entregaron los elementos indispensables de trabajo, actitud que se mantuvo en el tiempo.

Explica que debe permanecer durante todo el horario de trabajo sin poder concretar tarea alguna por causas inimputables a él.

De ello colige que no resulta sincera la alusión a razones de reestructuración administrativa; máxime si se repara -agrega- que el cargo que ocupaba en Espacios Verdes fue ocupado por un personal contratado.

Indica que la medida resulta también inconstitucional porque implicó la pérdida del suplemento por operador de equipo pesado que gozaba como chofer de un vehículo liviano para cargas, el cual viene a integrar el sueldo.

Apunta que el traslado le causó un agravio moral por importar un ejercicio abusivo del "ius variandi", y que "son muchos los pesares que debió y debe sufrir ... a raíz de los efectos del acto administrativo cuestionado".

En sustancia, dice que las tareas indeterminadas que le encomendaron afectaron su decoro, su vida de relación familiar y social, llegando a provocarle un estado de hipertensión con incidencia a nivel orgánico.

Solicita, en suma, se haga lugar al recurso, con costas a la demandada.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (foja 35), se emplaza a la demandada a que comparezca a estar a derecho, lo que hace a foja 51.

A foja 60 contesta la demanda.

Ante todo, niega todos y cada uno de los hechos y el derecho invocado y la procedencia de los rubros indemnizatorios reclamados, que no sean motivo de expreso reconocimiento suyo.

Reconoce que es cierto que el Estado de derecho exige la motivación de los actos administrativos y que éstos deben resultar legítimos y oportunos para contar con sustento jurídico, pero no lo es que en el presente caso el traslado del actor careciera de tales atributos.

Niega que el acto impugnado carezca de finalidad, ya que el cambio de área del agente obedeció a razones de necesidad, especialmente durante la vigencia de la ley de emergencia, durante la cual se hacía necesario evitar la generación de gastos, debiendo optimizar los recursos humanos con que contaba.

Indica que la afectación del actor fue efectuada teniendo en cuenta las especiales aptitudes que contaba a tal fin, respetando el nivel jerárquico y categoría de revista adquiridos.

Rechaza el vicio de incompetencia, por cuanto el traslado, dispuesto mediante resolución interna, se efectivizó de tal manera que tanto el área de origen (Dirección de Espacios Verdes) como la de destino (Área Técnica de Desagües), dependían de la Secretaría de Obras Públicas y Servicios Públicos, de quien provino el acto ahora impugnado.

También niega que se haya producido un supuesto de retrogradación, por cuanto el agente fue considerado teniendo en cuenta su trayectoria y experiencia personal dentro de la carrera administrativa.

Sostiene que del propio texto de la ley 9286 surge que el traslado también puede ser entendido como una potestad de la Administración, y que los derechos del agente quedan siempre condicionados a las necesidades del servicio.

En particular, afirma que el recurrente no poseía especialización, conocimiento o habilidades específicas que pudieran configurar una violación al derecho a la estabilidad y al progreso de su carrera, ya que tanto las funciones anteriores como las posteriormente dispuestas revestían el carácter de tareas de índole administrativa.

Dice que resultan falsas las características de las condiciones de trabajo que pretende hacer aparecer el agente, ya que las instalaciones resultaban adecuadas a ese fin.

Solicita, en suma, se rechace el recurso deducido; con costas.

3. Abierta la causa a prueba (foja 62), se producen las que constan en autos.

A fojas 84/86 y 87/88 las partes informan sobre el mérito de la causa.

A foja 89 se llaman autos para sentencia.

Firme dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.

II. Tal como surge de lo expuesto, el actor cuestiona la legitimidad de la resolución 507 del Secretario de Obras y Servicios Públicos, acto mediante el cual dicho funcionario dispuso trasladarlo de la Dirección de Espacios Verdes al Área Técnica Desagües.

Lo hace con fundamento en diversos argumentos, los cuales se pasan a analizar seguidamente.

1. Ante todo, corresponde atender el planteo consistente en que el traslado del personal público consiste exclusivamente en un derecho del agente, y que no puede ser dispuesto motu propio por la Administración.

Este Tribunal analizó este mismo planteo en la causa "Lobos" (de A. y S. T. 197, pág. 55), recientemente, resuelta.

Las razones allí expuestas, a las que se remite en honor a la brevedad, resultan trasladables al presente caso; y bastan para desechar el agravio analizado.

2. En segundo lugar, está el planteo de incompetencia.

El recurrente sostiene que el único funcionario que puede disponer el traslado de los agentes municipales es el Intendente municipal, y no una autoridad inferior, como ocurrió en el caso.

En este punto, la defensa de la Municipalidad pasa por destacar que el traslado de Andereggen fue dispuesto dentro de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, para lo cual el Secretario de Obras y Servicios Públicos resulta competente.

Se adelanta que le asiste razón a la demandada.

Conforme lo señala Marienhoff al abordar esta cuestión, "en cada caso particular, para saber si un órgano administrativo tiene o no competencia para realizar un acto, el intérprete deberá atenerse, en primer lugar, al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra con el acto a realizar, a efectos de establecer si la competencia para llevar a cabo éste se desprende o no como una consecuencia lógica del texto de la norma y de la índole de la actividad principal del órgano o ente" ("Tratado de Derecho Administrativo", quinta edición, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1964, t. I, pág. 594).

En el caso, está fuera de duda que, conforme a lo dispuesto por el artículo 40, inciso 8, de la ley 2756, constituye una atribución del Intendente municipal "nombrar los empleados de su dependencia y removerlos siempre que lo estimase conveniente, con excepción de los designados con acuerdo, y teniendo en cuenta las ordenanzas sobre estabilidad y escalafón que dictare el Concejo municipal".

Sin embargo, como se verá, dicha potestad no cancela la posibilidad de que los secretarios municipales puedan legítimamente trasladar al personal que se encuentra bajo su dependencia directa dentro de la órbita de la misma secretaría; máxime si se repara que el propio texto de la ley 2756 admite la existencia de resoluciones "dictadas por una autoridad con poder de resolver que no sea el Intendente municipal" (artículo 69).

El planteo del actor soslaya que el artículo 42 de la ley 2756 dispone que el Intendente "designará uno o más secretarios, cuyas funciones serán determinadas por una ordenanza del Concejo".

Teniendo en cuenta la fecha del acto ahora analizado (19.10.1992), debe estarse a los términos de la ordenanza 2490 (sancionada por el Concejo municipal de Rafaela el 9.12.1991 y promulgada por el Intendente mediante decreto del 11.12.1991), modificatoria de la Estructura Orgánica del Departamento Ejecutivo.

El artículo 6 de esta norma regula las funciones de los Secretarios y, concretamente, en el apartado "2.3" establece como un aspecto de su "competencia específica", la función de "resolver por sí mismos los asuntos concernientes al régimen administrativo interno de su Secretaría, dictando al efecto las medidas de orden, disciplina y economía, así como las instrucciones del Intendente municipal tendientes a tal fin".

No debe dejar de señalarse que, conforme al artículo 17 de la ordenanza, a la Secretaría de Obras y Servicios Públicos "le compete en particular ... 1. Planificar, programar, ejecutar y supervisar las obras y servicios públicos".

Teniendo en cuenta las normas mencionadas, las que, en el caso, deben ser interpretadas a la luz del principio de especialidad, corresponde concluir que el Secretario municipal resulta competente para trasladar, de una dependencia a otra dentro de la secretaría, a los agentes que se desempeñan bajo su directa dependencia.

De este modo, queda desechado el agravio analizado.

3. En otro orden, alega el recurrente que el acto es nulo por falta de motivación.

En concreto, dice que los considerandos de la medida de traslado traducen una total orfandad de las razones de hecho y de derecho que dieron origen a su emisión, lo cual descalifica su legitimidad.

De la lectura de los respectivos considerandos surge que el Secretario de Obras y Servicios Públicos tuvo en cuenta que "para lograr una mejor prestación del servicio es necesario disponer una reestructuración de la mencionada planta -refiere a la de dicha Secretaría, aludida en el "visto" del acto-, trasladando a un agente"; y que "esta medida tiende a evitar erogaciones conforme a la adhesión de esta Municipalidad a la ley nro. 10.798 mediante decreto 10.747 y ordenanza nro. 2513".

Si bien es cierto que la motivación de la disposición atacada puede ciertamente considerarse lacónica, ello -en las circunstancias de caso- no es suficiente para concluir en la ilegitimidad del acto.

Para así concluir es menester recordar que este Tribunal ha señalado reiteradamente que la motivación es -en mayor o menor medida- exigencia propia de los actos administrativos que restringen la esfera jurídica de los particulares (criterio de "Villar", A. y S. T. 84, pág 362; "Troane", T. 97, pág. 49; "Moyano", T. 96, pág. 133; etc.), vinculando la cuestión de su exigencia, incluso, al artículo 95 de la Constitución local.

Sin embargo, advirtiendo los matices que puede presentar, ha admitido que la motivación puede ser sucinta ("la motivación escueta o sucinta, si es suficientemente indicativa, no equivale a ausencia de motivación, ni acarrea nulidad"; "Del Pozo", de A. y S. T. 115, pág. 28; "Lazzarini", de A. y S. T. 196, pág. 385; entre otros) e, incluso, que puede ser formulada "per relationem" ("la remisión a propuestas, informes o dictámenes, sirven de motivación ..., pero para que así sea, estos pareceres, además de ser señalados en forma precisa e individualizarse fácilmente, deben contener motivación suficiente"; "Delssín", de A. y S. T. 122, pág. 1; entre otros).

Asimismo, ha entendido que el análisis de la motivación de los actos administrativos - fundamentalmente a los fines de precisar su alcance en cuanto vicio invalidante de los mismos- debe ser efectuado necesariamente en una estricta vinculación con las circunstancias que caracterizan a cada caso en particular ("Carvallo", de A. y S. T. 155, pág. 431; "Nahass", de A. y T. 184, pág. 99; "Alfirevic", de A. y S. T. 193, pág. 418; "Lobos", citado; "Pérez", de A. y S. T. 197, pág. 27).

Y bien: en el presente caso, el análisis de la motivación de la resolución 507/92 no puede ser desvinculado de la circunstancia de que no obra en autos elemento alguno que permita concluir que en el caso no hayan concurrido intereses públicos que tornaran necesario contar con los servicios del recurrente en el Área Técnica Desagües.

En efecto, Andereggen ofreció como prueba en la presente causa las constancias que menciona al demandar; una constancia de la resolución 507/92; el organigrama funcional de la Municipalidad correspondiente al año 1992; los estados contables y financieros de los años 1991, 1992 y 1993; la nómina del personal que desempeñó tareas en la Dirección de Espacios Verdes entre octubre de 1992 y diciembre de 1993; y diversas testimoniales (v. foja 65).

En cuanto a las constancias administrativas mencionadas en primer término, observo que consisten en una copia de la resolución impugnada; el recurso de revocatoria y de apelación en subsidio; el poder especial otorgado por el actor al Dr. Trivelli; el escrito de fecha 25.6.1993, por el que se considera operada la denegación tácita del recurso de revocatoria interpuesto y se solicita la concesión del recurso de apelación subsidiariamente interpuesto; y el escrito de pronto despacho de fecha 1.11.1993 (v. punto "V" de la demanda; f. 12).

Todas ellas se agregaron a la causa a fojas 20/31 (expte. adm. letra A-nro. 136.838-0-Fichero nro. 49), y, como puede observarse, no constituyen elementos conducentes a la comprobación del agravio ahora analizado.

En cuanto a las restantes constancias solicitadas, surge que la Municipalidad las remitió en fecha 25.6.2001 (v. foja 92), circunstancia que se hizo saber al actor mediante cédula de foja 93.

Pues bien: respecto de estos instrumentos, debe señalarse que fueron traídos a la causa sin que el actor siquiera indicara cuáles de los numerosos datos que allí constan podrían servir de sustento a su postura, lo cual -agrego- tampoco es posible establecerse a partir de su sola lectura.

Es por esa razón que estas constancias tampoco alcanzan para fundar la alegación postulada por el recurrente al demandar, referida, se recuerda, a que la resolución 507/92 no se adecuó al interés público perseguido.

La misma conclusión debe predicarse de las testimoniales rendidas en autos, porque tampoco de ellas resulta posible extraer elemento útil alguno en ese sentido.

Desde luego: el solo hecho de que el testigo Porello, inquirido acerca del motivo del traslado de Andereggen, haya señalado que "no lo sé, pero debe ser político seguramente..." (foja 78), resulta un elemento manifiestamente insuficiente para fundar el agravio ahora analizado.

Por lo demás, la sola afirmación consistente en que el hecho "de trasladar a un agente que ha accedido al cargo demostrando idoneidad durante toda su carrera administrativa, invocando simples razones de mejor prestación de servicio, no justifica en manera alguna el cumplimiento de aquella finalidad" no alcanza para mejorar la suerte del planteo; máxime -como se verá- si se repara en que ninguna prueba ha producido el actor respecto de su situación de revista en la dependencia a la que fue trasladado.

Lo expuesto basta para rechazar el agravio en cuestión.

4. Finalmente, aduce el recurrente que la medida impugnada violó su derecho a la estabilidad laboral.

Lo hace con fundamento en diversas razones, cuyo tratamiento no puede efectuarse sin recordar que, según lo tiene dicho en numerosos precedentes este Tribunal ("Bilicich", de A. y S. T. 109, pág. 198; "Márquez", de A. y S. T. 119, pág. 160; "Alfirevic", citado; entre otros) que, cualquiera sea la teoría acerca de la naturaleza jurídica de la relación entre el agente público y la Administración que se acepte -ora la del contrato, ora la del acto jurídico bilateral en el origen y estatutaria en su ejecución, ora la del acto administrativo unilateral-, lo cierto es que se ha afianzado la idea de que, desde el punto de vista jurídico, el agente público no tiene un derecho absoluto a ser mantenido en el ejercicio de su oficio, prescindiendo del interés de la Administración Pública.

Si el Estado (lato sensu) reconociera un derecho perfecto al agente público para mantenerse en la función se crearía un privilegio a su favor (Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo III, pág. 475; Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", T. II, pág. 171; Diez, Manuel, "Derecho Administrativo", T. III, pág. 457 y siguientes).

Ha señalado, asimismo, que el derecho a la estabilidad, que se proyecta sobre diversos aspectos de la relación de empleo público, no se hace -sin ningún límite- extensivo a la función que desempeña el agente ("Márquez", cit.); y que, "siguiendo la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que estableció que la estabilidad del empleado público no importa un derecho absoluto a permanecer en la función, sino un derecho al cargo presupuestario", la garantía constitucional de la estabilidad en el empleo "queda debidamente considerada si se modifica la función del empleado, pero se respeta su retribución presupuestaria, con excepción del supuesto extremo que tal modificación resulte groseramente vejatoria o merezca el calificativo de cesantía encubierta, lo cual debe ser invocado y probado en cada caso..." ("Alonzo", A. y S. T. 111, pág. 235; "Marsili", T. 168, pág. 129; entre otros).

En el caso, el actor acusa un supuesto de "falta de asignación de tareas" (foja 11 vto.), a raíz de lo cual, afirma, debió permanecer durante todo el horario de trabajo sin poder concretar labor alguna.

Pues bien: respecto de ello interesa destacar que el recurrente no ha logrado probar estas afirmaciones.

Las únicas medidas de las ofrecidas en la causa que podrían haber servido a ese fin -v. ofrecimiento de pruebas de foja 65, ya descripto precedentemente- son las testimoniales, de las que no es posible extraer suficientes datos sobre el punto.

En efecto, los testigos, ante la pregunta sobre las tareas y cargo que ostentaba Andereggen en la Municipalidad de Rafaela (pregunta segunda del pliego), se limitaron a afirmar que "creo que en este momento está en el Área de Desagües; debe ser Jefe de Sección, a lo sumo, porque es categoría 18" (testigo Schmidt; foja 76); que "sé que está trabajando en la Secretaría de Obras Públicas, pero desconoce qué tareas realiza en este momento" (testigo Gerbaudo; foja 77); y que "cuando desarmaron espacios verdes, lo llevaron al área de desagües, a la parte técnica.

Creo que él iba en camioneta, creo que era supervisor.

Tiene categoría 18" (testigo Porello, foja 78).

Como se observa, no es posible extraer ninguna afirmación que convenza acerca de la efectiva configuración de la situación denunciada por el actor.

La deficiencia probatoria expuesta impide a su vez que el Tribunal aborde el tratamiento de los agravios que refieren a la supuesta "retrogradación" o "desjerarquización", planteados en la demanda.

Finalmente, el actor aduce que el traslado le ocasionó un perjuicio económico porque implicó "la pérdida" del suplemento de operador de equipo pesado "que gozaba el suscripto como chofer de un vehículo liviano para cargas" (foja 11 vto.).

En este punto también debe señalarse que el recurrente no alcanza a probar que en su anterior cargo desempeñaba tales tareas, ni que, como consecuencia de ello, percibía el suplemento mencionado.

De todos modos, más allá de dicha circunstancia, conviene tener presente que tal como este Tribunal lo ha sostenido recientemente en el caso "Lobos" (citado), el hecho de que el agente deje de percibir el suplemento establecido en el artículo 64 de la ley 9286 (Anexo II), a raíz de que deja de desarrollar las tareas que dan derecho a su percepción -lo que, en el caso, habría ocurrido con motivo del dictado de la resolución 507- no constituye un dato que, por sí mismo, implique la violación al derecho de estabilidad del empleado.

Lo expuesto basta para desechar el agravio.

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Gutiérrez, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri, expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Spuler y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Spuler dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto.

Las costas se impondrán al actor (art. 84, ley 4106).

Así voto. A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Gutiérrez, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Spuler y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto; con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-Fernández Riestra (Secretaria)