Tribunal: CAMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO COMERCIAL
Jurisdicción: Nacional — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2008-12-16


2º Instancia. - Buenos Aires, diciembre 16 de 2008.

Y Vistos:

1) CNA A.R.T S.A apeló la resolución de fs. 157/160 que le impuso una multa de 550 MOPRES por incumplimiento a lo dispuesto en los incisos c) y e) del artículo 19 del Decreto 170/96, con relación al empleador Frigorífico Rioplatense SAICIF, en función de que con anterioridad al accidente acaecido el día 05/06/2005 al trabajador Mariano Gustavo Vitale, la aseguradora no realizó actividades permanentes de prevención de riesgos ni control de las condiciones de medio ambiente del trabajo, ni tampoco brindó capacitación a los trabajadores en técnicas de prevención de riesgos en el trabajo.

El pronunciamiento se basó en el dictamen emitido por el Departamento de Sumarios de la Subgerencia de Asuntos Legales de la S.R.T. obrante en fs. 133/148.

2) En el memorial glosado a fs. 167/180 la recurrente se quejó de la decisión adoptada por la autoridad de control con fundamento en: (i) la inexistencia de los incumplimientos que dieron lugar a la sanción impuesta por la S.R.T.; (ii) la falta de imposición a su cargo de la obligación de capacitar a los trabajadores, la que pesaría sobre el empleador; (iii) la desproporción e irrazonabilidad de la multa impuesta.

Planteó, asimismo, la inconstitucionalidad del art. 19 del Decreto 170/96 y la nulidad del acto administrativo por carecer de motivación suficiente.

En fs. 196/198 fue oída la Sra. Fiscal General actuante ante esta Cámara, quien se expidió en el sentido que surge del dictamen glosado en dichas fojas.

3) Cabe adentrarse, inicialmente, en el planteo de nulidad deducido respecto de la Resolución dictada en autos por la Superintendencia de Riesgos de Trabajo.

Señálase, en primer lugar, que atento a que la declaración de nulidad acarrea la privación de los efectos propios del acto atacado, la aplicación de este instituto debe ser efectuada necesariamente con criterio restrictivo. Y si bien como principio general la gravedad del vicio alegado debe estar en relación directa con la entidad de la sanción perseguida, también importan los intereses que se ventilan y las circunstancias del caso.

En efecto, no basta cualquier omisión de un trámite en el expediente administrativo para motivar la nulidad de la resolución que en él recaiga, sino que hay que ponderar en cada caso concreto las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que ella realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo origen del recurso o acción en caso de observarse el trámite omitido, pues un elemental principio de economía procesal, tendiente a evitar posibles reiteraciones innecesarias del trámite impide que se anule la resolución y parcialmente las actuaciones, retrotrayéndolas al momento en que se omitió un trámite preceptivo si, aún subsanando el defecto con todas sus consecuencias, es de prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular (cfr. C. N. Cont.Adm.Fed., Sala II, 20.10.94, in re "Silva San Martín Graciela c/ Ministerio de Salud y ACC. Social s/ Juicio de Conocimiento").

En la especie, la nulidicente argumentó que la resolución en crisis carecía de motivación suficiente y adecuada, mas dicha afirmación aparece desvirtuada por la simple lectura de aquélla y del dictamen extendido por el Departamento de Sumarios de la Subgerencia de Asuntos Legales de la S.R.T que la integra por remisión.

Repárese que tales piezas trataron minuciosamente todos y cada uno de los argumentos expuestos por la recurrente en su descargo, identificando cada uno de los incumplimientos atribuidos y señalando en forma detallada los hechos y normas legales en que sustentaron las conclusiones alcanzadas.

Ante este marco, no cabe sino rechazar este planteo.

4) Se analizará en forma conjunta la materia referida a sobre quién pesa la carga de capacitación de los trabajadores sobre prevención de riesgos inherentes a la labor que desarrollan en sus puestos de trabajo, como así también el planteo de inconstitucionalidad deducido respecto del art. 19, inciso c), habida cuenta la inescindible relación habida entre ambas cuestiones.

4.1. Resulta conducente puntualizar que el Decreto 170/96 es claro en cuanto dispone en sus arts. 19 y 21 que "...las aseguradoras deberán realizar actividades permanentes de prevención de riesgos y control de las condiciones y medio ambiente de trabajo, a tal fin deberán:...c) brindar capacitación a los trabajadores en técnicas de prevención de riesgos...", la que deberá realizarse "en el domicilio del empleador o del establecimiento en su caso...". También el art. 31, ap. 3º de la Ley 24.557 prevé que los trabajadores "recibirán de su empleador la información y la capacitación en materia de prevención de riesgos del trabajo, debiendo participar en las acciones preventivas...".

Sobre el particular, la recurrente esgrimió que a través del Decreto 170/96 -arts. 19-, la Superintendencia de Seguros de la Nación habría transgredido principios y garantías constitucionales en tanto habría ejercido ilegítimamente su potestad reglamentaria.

Explicó que al obrar de este modo se violentaron los arts. 31 y 99, inc. 2 C.N., en tanto se suscita un conflicto entre un decreto o reglamento -norma reputada inconstitucional- y una ley en sentido formal -art. 31, inc. 3 ap. a) de la ley 24.557-, toda vez que esta última norma puso en cabeza del empleador la carga de capacitar a los trabajadores.

4.2. Corresponde señalar que es doctrina corriente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que la declaración de inconstitucionalidad constituye la última ratio del orden jurídico (Fallos 288:325; 290:83; 292:190; 301:962; 306:136, entre otros). Como lógico corolario de este principio se deriva que un planteo de tal índole debe contener, necesariamente, un sólido desarrollo argumental y contar con no menos sólidos fundamentos para que pueda ser atendido, no bastando la invocación genérica de derechos afectados.

La correcta proposición de cuestiones federales implica que se desarrolle sobre el punto una auténtica controversia en el caso concreto. Esta tesis encuentra razón última en los arts. 16 y 17 de la Constitución Nacional, que imponen la necesidad de que la tutela judicial esté condicionada a la existencia de una efectiva colisión de normas, pues no compete a los Tribunales hacer declaraciones generales o abstractas (Fallos 2:253; 12:372; 24:248; 94:444; entre otros).

La Corte (Fallos 301:991 ya citado y otros), si bien en referencia a normas de la anterior Carta Magna pero de similar contenido que las referidas de la actual Constitución, manifestó qué casos o causas en los términos de dichas cláusulas constitucionales son los que contempla el art. 2 de la ley 27, con la exigencia de que los Tribunales sólo ejerzan jurisdicción en los casos contenciosos.

Mas ello no es todo. Los casos o controversias deben ser "planteados de tal manera que el poder judicial sea apto para actuar sobre ellos" (conf. "Liberty Warehouse c: v. Grannis" US 70, 74, cit. en "Jurisdiction of de Supreme Court of de United States", Robertson & Kirkham, párr. 241, nota 19).

En el mismo sentido, se ha dicho que "ese poder sólo puede ser puesto en ejercicio cuando la causa se le someta a la Corte por una parte que basa sus derechos en la forma prescripta por la ley. Esto constituye "un caso..."" (obra citada, parágr. 241 pág. 412). A la luz de la doctrina supra señalada, advertimos que aquí no se ha formulado una auténtica "controversia" en relación a la invalidez de la norma con relación a una concreta resolución recaída en su caso.

Señálase, por otro lado, que frente a las directrices señaladas por la CN: 31 y 99, inc. 2º, se encuentra la obligación del Estado de establecer pautas para resguardar los derechos que, en general, asisten a toda la comunidad organizada de que se asegure la regularidad y seguridad en el tráfico en las relaciones civiles y comerciales en el ámbito nacional e internacional, fijándole un adecuado marco de garantías.

Es principio jurisprudencial sentado por nuestro más Alto Tribunal aquél según el cual "los derechos reconocidos por la Constitución Nacional no son absolutos y están sujetos a las leyes que reglamenten su ejercicio" (Fallos 318:1887, "Cacace, Josefa v. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires",19.10.95).

4.3. Ello así, y ante la supuesta contradicción emergente de estas dos normas, repárese en primer lugar que en la Corte Suprema de Justicia de la Nación reiteradamente ha expresado que el orden jurídico debe ser interpretado en forma coherente, no contradictoria, privilegiando la solución que mejor armonice con los principios de su hermenéutica (cfr. C.S.J.N., 01.06.00, "Baca Castex, Raúl Alejo c. C.P.A.C.F.", Tº 323, Fº 1374; íd. 14.06.05, "Simón, Julio Héctor y Otros s. Privación ilegítima de la libertad", Tº 328).

En esta inteligencia, ha dicho reiteradamente esta Sala que se muestra adecuada la interpretación realizada por la S.R.T. que la llevó a concluir que las obligaciones que emergen tanto de la Ley 24.557 como del Decreto 170/96 se visualizan del tipo concurrentes y no excluyentes, poniendo en cabeza de la A.R.T y del empleador la responsabilidad de brindar en forma conjunta o individualmente la capacitación, la primera en las técnicas de prevención de riesgos y el segundo respecto de los riesgos inherentes a sus puestos de trabajo en concreto (esta C. N. Com., esta Sala A, 29.03.07, "Superintendencia de ART c. CNA ART SA s. Organismos Externos"; íd. íd., 10.04.07, "Superintendencia de ART c. Berkley International ART SA s. Organismos Externos"; íd. íd., 03.05.06, "Superintendencia de ART c. CNA ART SA s. Organismos Externos"; íd. íd., 17.05.07, "Superintendencia de ART c. Consolidar ART SA s. Organismos Externos"). Desde otro ángulo, se ha expresado también que las atribuciones de la S.R.T. para supervisar y fiscalizar el funcionamiento de las administradoras de riesgo del trabajo e imponer sanciones se desprende de las facultades conferidas en la normativa supra citada, y en consonancia con ello, su competencia será la que resulte, según los casos, de la Constitución Nacional, de las leyes y de los reglamentos dictados en su consecuencia (conf. arg. esta C. N. Com., Sala B., in re: "Superintendencia de Riesgos del Trabajo c. Consolidar s. Denuncia" del 26.10.2005).

Desde tal línea argumental, entonces, la relevante función social que cumple una aseguradora de Riesgos del Trabajo justifica la rigidez en la reglamentación de su actividad y la correlativa exigencia de acatar estrictamente los requerimientos legales. Asimismo, existe la necesidad de preservar el interés general en aras del cual no debe quedar impune el incumplimiento de las disposiciones a las que debe sujetarse la aseguradora.

Una interpretación contraria de las normas que rigen la actividad importaría contradecir las facultades de control y corrección que la ley le atribuye al organismo de superintendencia, las que resultarían absolutamente desvirtuadas si se careciera de poder coactivo.

Ante este panorama estímase que las normas que han conferido al organismo de contralor distintas facultades, como ser las de dictar disposiciones complementarias y aplicar sanciones administrativas no controvierten el contenido de la Ley de Riesgos del Trabajo, ni preceptos constitucionales. Es así que la Ley 24.557, en su art. 35, dio origen a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo (SRT) como entidad autárquica en jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación, absorbiendo las funciones y atribuciones desempeñadas de la Dirección Nacional de Salud y Seguridad Social en el Trabajo. Asimismo, el art. 36 de la citada ley establece -en la parte pertinente- que sus funciones son: a) Controlar el cumplimiento de las normas de higiene y seguridad en el trabajo pudiendo dictar las disposiciones complementarias que resultan de delegaciones de esta ley o de los decretos reglamentarios; b) supervisar y fiscalizar el funcionamiento de las ART; y c) Imponer las sanciones previstas en esta ley.

Por ende, las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Riesgos de Trabajo dentro del marco de reglamentación de la ley y conforme los requisitos de procedimiento, son legítimas y por tanto obligatorias.

Ello sentado, y visto que por otra parte nada ha aportado CNA A.R.T. S.A. para crear convicción acerca del supuesto exceso en el poder reglamentario en el que habría incurrido el Poder Ejecutivo Nacional al dictar el art. 19, inc. c) del Decreto 170/96, más allá de resaltar la supuesta contradicción de esta norma con lo previsto en el art. 31.1 inc.) de la Ley 24.557, pero sin precisar -mucho menos, demostrar- cuál es el alcance y el contenido concreto de su perjuicio, no caben dudas, entonces, que el planteo de inconstitucionalidad deducido se muestra manifiestamente improcedente, en función de lo cual será rechazado.

5) Ahora bien, precisamente desde la perspectiva planteada en el punto precedente, lo que no se advierte pertinente es cargar la responsabilidad del incumplimiento exclusivamente en una de las partes como si fuera la única obligada a la prestación del servicio, toda vez que como se dijera ut supra, se trata de una obligación concurrente, extremo éste que autoriza a atender con este alcance el agravio esgrimido por la recurrente en cuanto a que no se encuentra sólo en su cabeza la carga de capacitación de los trabajadores.

Empero, no puede admitirse la pretensión de la recurrente de tener por cumplida a su parte de la carga antedicha. En efecto, desde que la aseguradora fue contratada el 01/02/2003 (fs. 3) hasta la fecha del accidente ocurrido el 05/06/2005 no hay constancias en autos de haber realizado algún tipo de capacitación en la empresa afiliada, por ende, en lo tocante a su parte de responsabilidad ha quedado debidamente demostrada.

6) En lo que respecta al monto de la sanción, el art. 32, inc. 1 de la Ley 24.557 dispone que el incumplimiento de las obligaciones a cargo de las aseguradoras de riesgos del trabajo será sancionado con multas de 20 a 2.000 AMPOS, modificada por el art. 3º del Decreto 833/97 (B.O. 29.8.1997), que reemplazó el AMPO por la nueva unidad de referencia denominada MOPRE. Aquella ley, a su vez, fue reglamentada por el Decreto 135/96 (BO 8.7.96), que en su artículo 1 dispone considerar a las faltas cometidas por las aseguradoras como leves, graves o muy graves, según la entidad del incumplimiento. La Resolución SRT Nro. 10/97 (B.O. 18.2.97) dispone el procedimiento para la comprobación y juzgamiento de los incumplimientos de las aseguradoras tanto a la Ley 24.557 como a sus reglamentaciones y medidas dispuestas por la Superintendencia. Por los fundamentos vertidos precedentemente, valorando la entidad del incumplimiento obligacional, estima la Sala que una multa de 550 MOPRES en una escala de 20 a 2.000 aparece como excesiva en razón de la gravedad de la falta y demás antecedentes del caso, considerándose que una multa de 200 MOPRES guarda una mejor relación con la naturaleza e importancia del incumplimiento.

7) Por todos estos fundamentos, oída la Sra. Fiscal General, esta sala resuelve:

Estimar parcialmente el recurso interpuesto, y modificar la resolución apelada en lo que respecta al monto de la sanción impuesta que se reduce a 200 MOPRES, confirmándosela en todo lo demás que fue materia de agravio.

Notifíquese a la Sra. Fiscal en su despacho y a las partes por cédula. Oportunamente, devuélvanse las actuaciones al organismo de origen. -María Elsa Uzal. - Isabel Míguez. - Alfredo Arturo Kölliker Frers.