Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-12-22


CAMARA DE AGENTES OFICIALES DE LOTERIAS, PRODE Y QUINIELA 2a. Circunscripción contra CAJA DE ASISTENCIA SOCIAL DE LA PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 203 p 491-496.

Santa Fe, 22 de diciembre del año 2.004.

VISTOS: los autos "CAMARA DE AGENTES OFICIALES DE LOTERIAS, PRODE Y QUINIELA 2a. Circunscripción contra CAJA DE ASISTENCIA SOCIAL DE LA PROVINCIA DE SANTA FE -Acción mere declarativa- sobre COMPETENCIA" (Expte. C.S.J. nro. 510, año 2004), para resolver el conflicto negativo de competencia entre la Sala Segunda de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial y la Cámara de lo Contencioso Administrativo Número Dos, ambos de la ciudad de Rosario; y, CONSIDERANDO: 1. La Cámara de Agentes Oficiales de Loterías, Prode y Quiniela de la Segunda Circunscripción de la Provincia interpuso, por ante el Juzgado de Primera Instancia de Distrito de la Octava Nominación de la ciudad de Rosario, acción mere declarativa a fin de que se determine si la Caja de Asistencia Social de la Provincia puede dictar y aplicar una resolución en los términos que surgen de la resolución n 158/04, que dictara el Vicepresidente Ejecutivo de la misma en fecha 02.07.04.

El titular del Juzgado interviniente dispuso que "resultando la cuestión planteada de naturaleza contencioso administrativa, ocurra ante quien corresponda", e interpuestos recursos de reposición y apelación, no se hizo lugar a la primera y se concedió la segunda en relación y con efecto suspensivo.

Arribados los autos a la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial, Sala Segunda, el Tribunal rechazó el remedio articulado argumentando, en prieta síntesis y en torno a la competencia, lo siguiente: que no existe duda acerca del carácter contencioso administrativo de la materia litigiosa, que se trata de un acto general normativo y que resulta discutible que la demanda aloje efectivamente una pretensión mere declarativa, resaltando en este aspecto que no se advierte que exista la incertidumbre que exige la vía prevista en el artículo 1 del Código de rito como así también no se exhibe la falta de lesión actual.

Agregaron que la falta de estos dos extremos determinaría que la pretensión de la actora encuadra con plasticidad en el tercer párrafo del artículo 5 de la ley 11.330 y que de así no entenderse, la pretensión deducida debe ser juzgada por los órganos especializados ya que concurren razones de interés institucional que conducen a flexibilizar el carácter revisor de esa instancia extraordinaria.

Previo requerimiento de los actores, los autos fueron remitidos a la Cámara de lo Contencioso Administrativo Número Dos, quien también se declaró incompetente para entender en la causa.

Tras efectuar extensas consideraciones respecto a la ley 11330 con apoyo en abundante jurisprudencia, afirmaron que la técnica impugnatoria prevista en esa norma, la exigencia del agotamiento de la vía administrativa, la naturaleza revisora de la instancia, la necesidad de un acto y la regla de la decisión previa, constituyen distintas formulaciones acerca del modo y los casos en que ese Tribunal está habilitado para intervenir y, en definitiva, señalan la oportunidad de asumir la competencia material y el límite de su ejercicio.

Afirmaron que teniendo presente que la lesión que habilita la intervención de ese Órgano jurisdiccional debe ser actual y referida a un concreto derecho subjetivo o interés legítimo de carácter administrativo, la acción meramente declarativa no es en principio aplicable a esa materia; fundándose, además, en que su admisión importaría el cercenamiento de las prerrogativas propias de la Administración de interpretar y resolver en esa sede los posibles conflictos con sus administrados, con carácter previo a la instancia judicial.

Consideraron que admitir la competencia originaria en los términos en que fue presentado el caso implicaría ejercitar una jurisdicción que por ley no se le atribuye.

En consecuencia, reenviada la causa a la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial, Sala Segunda, se mantuvo en la postura adoptada y dispuso su elevación a este Tribunal a los fines de dirimir la contienda negativa de competencia.

2. Las posturas esgrimidas por los contendientes obligan a formular una serie de precisiones previas.

a. Como resulta sabido, siempre se ha resaltado la importancia de la materia contencioso administrativa, impregnada -tal como se señala en la exposición de motivos de la ley 11.330- de innegable "interés público".

En este sentido, ha señalado esta Corte que la distribución de competencia contencioso administrativa entre los distintos órganos jurisdiccionales es "tema de alta política constitucional y legislativa" ("Gastonjáuregui", A. y S. T. 145, pág. 132). Es más, ha expresado que el sometimiento de la Administración Pública a un juez incompetente en razón de la materia puede implicar la violación al principio fundamental de la división de poderes ("Grandinetti", A. y S. T. 132, pág. 477).

Y desde antaño sostiene la absoluta inoperancia de los pactos sobre prórroga de esa competencia, cualesquiera sean las razones que se aduzcan para concertarlos o admitirlos en sede jurisdiccional (A. y S. T. 35, pág. 208; A. y S. T. 55, pág. 285); agregando que tampoco puede ser consentida la que puedan asumir otros jueces.

Al respecto, ha considerado que el control de esa competencia constituye una potestad cuyo ejercicio, que puede ser aun de oficio, no se paraliza con el consentimiento que las partes hayan podido dar respecto de la competencia de otros jueces. Así, al considerar planteos basados en el artículo 2, in fine, de la ley 10.160, el Tribunal expresó que esa norma "no puede incluir competencia 'ratione materiae' que deriva de la Constitución provincial (artículo 93), y ha sido asignada a esta Corte Suprema de Justicia ('DPC Computación S.A.', A. y S., T. 119, pág. 247)" (A. y S. T. 144, pág. 141; T. 144, pág. 146; T. 144, pág. 203).

Ha evaluado t Agregó que ello era así, sin perjuicio de la necesidad de evitar la sustanciación innecesaria de una causa "según lo informan principios de celeridad y economía procesal en pos de una eficaz administración de justicia" ("Bacchetta"; A. y S. T. 132, pág. 67).

b. De lo anteriormente descripto, y en idéntica dirección a lo expuesto en la causa "Andreoli" (A. y S., T. 163, págs. 71/89), también es expresión el texto de la Constitución provincial (artículo 93, inciso 2), el cual -como puede extraerse de lo expresado-, no es indiferente a la distribución de competencia judicial en esta materia.

En este sentido, la exigencia constitucional entre otros aspectos sugiere, cuanto menos, una especialización en la materia ("razones técnicas", como se dijo en "Azcoitía", A. y S., T. 113, pág. 195), y no parece armonizar con una absoluta desconcentración de competencia contencioso administrativa. Por ello, aunque esta Corte ha reiteradamente admitido la constitucionalidad de los desplazamientos de competencia contencioso administrativa a otros fueros -como ocurre con los supuestos contemplados en la ley 10.000, con las expropiaciones promovidas por Municipalidades y Comunas, con las multas impuestas por los jueces municipales de faltas, etc. ("Romiti", A. y S., T. 116, pág. 287)-, ello ha sido así en tanto no se llegue por esa vía a desnaturalizar la norma constitucional atributiva de competencia ("Servi Flet", A. y S., T. 56, pág. 208; "Di Pietro", A. y S., T. 124, pág. 241).

En tales condiciones, no puede sino afirmarse que el desarrollo al que se asiste respecto de distintos mecanismos de tutela judicial, alerta acerca de la posibilidad de que la materia contencioso administrativa quede expuesta a una desconcentración peligrosamente distorsionante del aludido mandato constitucional.

Máxime si se considera que, en el sistema local, entre las consecuencias que se siguen de la decisión de planteos como los ahora en examen, está -normalmente- la referida al régimen procesal aplicable, pudiendo llegarse al punto de sustraer a esta materia del natural y especialmente concebido para su juzgamiento.

Ello suma una razón más que el juzgador no podría soslayar, ya que también advierte acerca del cuidado con que deben adoptarse decisiones como la de la especie, que -como queda dicho- pueden alcanzar a privar a la materia contencioso administrativa, no sólo de su tribunal especial, sino también de las reglas procesales que le son propias.

3. A la luz de las consideraciones que anteceden corresponde analizar si en el caso concurre o no materia contencioso administrativa.

Los actores, básicamente, promovieron demanda mere declarativa contra la Caja de Asistencia Social de la Provincia de Santa Fe a fin de que se determine si ese organismo "puede dictar y aplicar una resolución en los términos que surgen de la resolución n 158/2004, que dictara el 2 de julio del corriente año el señor Vicepresidente Ejecutivo de la misma" (f. 33).

Así, debe precisarse, que asiste razón a la Cámara contendiente del fuero civil y comercial en cuanto concluye que la materia en debate es de naturaleza contencioso administrativa. Cuestión que no resulta discutida por la Cámara de lo Contencioso Administrativo, quien, por su parte, centra su postura en la vía elegida para acceder a ese fuero especial. Por lo tanto, no existen dudas acerca del carácter de la materia litigiosa en razón de que la resolución que se intenta someter a control jurisdiccional ha sido dictada en ejercicio de funciones administrativas; encuadrando, en consecuencia, en el artículo 5 de la ley 11.330 al referirse a los "Actos de la Administración Pública".

Por lo demás, como se expresara en autos "Andreoli" (cit.) "reiteradamente esta Corte ha decidido que a los fines de analizar su competencia contencioso administrativa debe prescindirse del 'nomen iuris' utilizado por las partes para calificar la acción intentada ("demanda ordinaria por discriminación" -"Campbell", A. y S., T. 132, pág. 358 -; "acción mere declarativa de inconstitucionalidad" -"Cecchi", citado-; "acción de amparo" -"Fischer", A. y S., T. 133, pág. 93-; entre otros ejemplos)".

Y, desde luego, debe advertirse, que la satisfacción de la pretensión suponga inexorablemente la declaración de inconstitucionalidad de una ley o la aplicación o no de un acto de carácter general -como en el caso-, no desplaza la concurrencia de materia contencioso administrativa.

No es otro el criterio de los innumerables precedentes en los que el Tribunal ha atendido a pretensiones y defensas que igualmente suponían el examen de la constitucionalidad de una ley administrativa en sentido lato, ello por cuanto el control de constitucionalidad de las leyes no priva a la materia de su carácter de contencioso administrativa (ver in extenso "Andreoli", ya citada).

Consecuencia de lo expuesto, es que la sustancia sobre la que versa el presente caso es contencioso administrativa.

4. Resta considerar si la materia litigiosa corresponde o no a la competencia de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo. Liminarmente debe recordarse, tal como fue señalado en el precedente "Andreoli", que el conocimiento de pretensiones declarativas no es extraño al proceso específicamente contencioso administrativo, en particular respecto a los supuestos de invocación de intereses legítimos: no lo era en el ámbito de la ley 4106 -cuyo artículo 73 limitaba la sentencia en el recurso de ilegitimidad a la declaración de nulidad o ilegalidad del acto- , ni lo es en el ámbito de la 11.330 -que admite, pero no obliga, el ejercicio de una pretensión de condena-.

Y más concretamente respecto de pretensiones declarativas de certeza, tampoco puede decirse que el proceso contencioso administrativo sea por completo extraño, siendo que la ley 11.330 (art. 1) -al igual que la 4106 (art. 23)- remite, en cuanto fueren aplicables a la materia, al Código de rito provincial.

Ahora bien, en la especie, no pueden silenciarse los óbices expuestos por los contendientes acerca de si la pretensión ejercida en el caso tiene, en verdad, el alcance concebido por el legislador en el artículo 1 del ordenamiento procesal provincial (ley 5531).

Empero, sin perjuicio de ello -esto es, aún considerando que la pretensión es propiamente declarativa de certeza-, que las Cámaras de lo Contencioso Administrativo no sean competentes para entender originariamente de acciones no sería óbice para concluir en que el caso igualmente puede ser subsumido en la ley 11.330, porque así resolverlo no implica que se declarase su competencia para entender genéricamente de "acciones meramente declarativas", sino, y según los casos, justificar la solución que más se adecue a las particularidades que se presenten en la causa.

Por lo tanto, en tren de determinar qué órgano jurisdiccional debe conocer sobre la materia debatida en autos no puede sino concluirse que la misma es de la competencia de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo, que, como tribunal especializado en los términos del artículo 93, inciso 2, de la Constitución provincial, no entiende sino en el modo que establece la ley 11.330, que reglamenta dicha cláusula constitucional.

Es que las Cámaras de lo Contencioso Administrativo ejercen su competencia exclusivamente en los casos y modos establecidos en la ley 11.330; sólo entienden de 'recursos', concretamente, por vía del recurso contencioso administrativo regulado en esa norma. No resultando, por lo tanto, la acción mere declarativa vía idónea para acceder a ese fuero especializado.

"La competencia de las Cámaras de lo Contencioso Administrativo, con fundamento legal y respaldo constitucional, está limitada a los supuestos contemplados en el inciso 2do. del artículo 93 de la Constitución provincial y, por ende, sólo comprende los supuestos -al margen del previsto en el artículo 35, primer párrafo, de la ley 11330- en que los titulares de situaciones jurídicas subjetivas tuteladas impugnan actos susceptibles de ser encuadrados en el artículo 3 de dicha ley, lo que la convierte en una especial jurisdicción de legitimidad" (cfr. A. y S., T. 191, pág. 167).

5. Ahora bien, habiéndose concluido que la materia en debate es contencioso administrativa y que resultan las Cámaras del fuero especial competentes para su conocimiento y decisión, resta considerar si se justifica en la especie la falta de agotamiento de la vía administrativa previa y se resuelve, por lo tanto, que los actores deben adecuar sus pretensiones a los términos de la ley 11.330.

La respuesta negativa se impone.

En efecto, por un lado, el indudable interés institucional que revestían las cuestiones debatidas en el precedente "Andreoli" no se presenta en la especie, y por el otro, el hecho de que ni siquiera mínimamente se le ha otorgado intervención al Poder Ejecutivo provincial (art. 72, incisos 1 y 18 de la Constitución provincial) (criterio de "Rodriguez de Aime"; A. y S., T. 156, págs. 76/80), son determinantes en orden a que no corresponde relativizar el control de admisibilidad del proceso específicamente instaurado por el ordenamiento jurídico para el juzgamiento de la materia contencioso administrativa (ley 11.330), estimándose pertinente no hacer aplicación del criterio sentado en autos "Mori" (A. y S., T. 131, pág. 105).

Por lo demás, debe señalarse que, como lo ha inicialmente sentado la doctrina de esta Corte -como Tribunal de lo contencioso administrativo- resultan admisibles en el recurso contencioso administrativo los mecanismos de tutela cautelar autónoma (A. y S., T. 145, pág. 299; T. 150, pág. 141; T. 167, pág. 111; T. 201, pág. 375).

Por todo lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESUELVE: Así disponerlo.

Regístrese y, con noticia a los Tribunales contendientes, hágase saber.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)