Decreto de necesidad y urgencia, inconstitucionalidad, seguros, transporte de pasajeros
Materia: - CONSTITUCIONAL - CIVIL
Carátula: MURACA, Teresita Margarita c/ Empresa de Transporte "EL PUENTE" S.A. s/ Medidas Precautorias
Jurisdicción: Nacional — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 1997-09-11

Buenos Aires, septiembre 11 de 1997.- Y VISTOS: Y CONSIDERANDO:

I. Se alzan la accionante y el Fiscal de Primera Instancia contra el decisorio de fs. 20/32, en el cual el Sr. Juez "a-quo" desestima el planteo de inconstitucionalidad deducido contra el decreto de necesidad y urgencia 260/97 dictado por el Poder Ejecutivo Nacional el 20 de marzo del año en curso.

Fundan y mantienen sus recursos a fs. 38/44 y a fs. 59/70 respectivamente, habiéndose integrado debidamente el contradictorio.

II. La constitución además de organizar al Estado reconoce a los individuos un determinado status de derechos y libertades. Es la parte dogmática en la cual aparecen las prerrogativas de los hombres y de las instituciones, sus garantías acciones, etc. Al investir así a los sujetos de derecho de tales facultades jurídicas, la constitución obliga a los sujetos pasivos a no conculcar esas atribuciones; es decir, veda las violaciones, los abusos, el desconocimiento de los derechos individuales. Y en esa prohibición involucra como sujeto pasivo universal a todos y a cualquiera: a los particulares, al Estado, a los funcionarios, etc.

De tal modo, cualquier acto de la autoridad o de los particulares, contrario a la constitución, puede y debe ser argüido de inconstitucionalidad.- Sin embargo la revisión judicial en juego en los planteos de inconstitucionalidad, por ser la más delicada de las funciones susceptibles de encomendarse a un Tribunal, sólo es apreciable como razón ineludible del pronunciamiento que la causa requiere, de manera que no debe llegarse a una declaración de esta índole sino cuando ello es de estricta necesidad (cfr. C.S. Fallos:

252:328; 260:163, Gialdino Rolando E. "Un lugar de encuentro en materia de control de inconstitucionalidad", L.L. 2/5/1997).

Por su gravedad el control de constitucionalidad resulta, entonces, la última ratio del ordenamiento jurídico (ver Kemelmajer de Carlucci, A. "El Poder Judicial" Depalma 1989, págs. 235/250) y requiere inexcusablemente la demostración del agravio en el caso concreto (cfr. C.S. Fallos 156:602, 258:255, 302:1666, entre otros).

La misión judicial no se agota con la remisión a la letra de la ley, toda vez que los jueces en cuanto servidores del derecho y para la realización de la justicia no pueden prescindir de la "ratio legis" y del espíritu de la norma, ello así por considerar que la admisión de soluciones notoriamente disvaliosas no resulta compatible con el fin común tanto de la tarea legislativa como de la judicial (Fallos 249:37 y sus citas, Bidart Campos, Germán J. "La Corte Suprema", p. 59).

III. Esta Sala en ocasión de pronunciarse in re: "Zuchiatti c/M.C.B.A." (R 213.257 del 27 de febrero de 1997) sostuvo que los jueces poseen la atribución constitucional de controlar en plenitud tanto la efectiva existencia fáctica de la situación de "necesidad y urgencia" invocada por el Poder Ejecutivo, como el trámite de su dictado y, por supuesto, la razonabilidad de las medidas adoptadas para regularla (cfr. Comadira, Julio Rodolfo, "Los decretos de necesidad y urgencia en la reforma constitucional", L.L. 1995-B-825, y doctrina en tal sentido citada en las notas 103, 104 y 105).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Peralta" (C.S., diciembre 27-990. "Peralta, Luis A. y otro c/Estado Nacional -Ministerio de Economía, Banco Central-", L.L.

1991-C-140) vinculado con el decreto 36/90 del Poder Ejecutivo Nacional, evaluando la constitucionalidad de los decretos de necesidad y urgencia, incorporó la doctrina de la ratificación virtual por el Congreso al determinar que "...24)...en tales condiciones, puede reconocerse la validez constitucional de una norma como la contenida en el decreto..., dictada por el Poder Ejecutivo. Esto, bien entendido, condicionado por dos razones fundamentales: 1) que en definitiva el Congreso Nacional, en ejercicio de poderes constitucionales propios, no adopte decisiones diferentes en los puntos de política económica involucrados: y 2) porque...ha mediado una situación de grave riesgo social frente a la cual existió la necesidad de medidas súbitas del tipo de las instrumentadas... cuya eficacia no parece concebible por medios distintos a los arbitrados..." (el subrayado pertenece a la Sala).

Ahora bien, más allá de la mención expresa del art. 7 del decreto donde se dispone dar intervención del Honorable Congreso de la Nación a los efectos determinados en el art. 99, inc. 3, de la Constitución Nacional, cabe establecer que desde la reforma constitucional de 1994 debe considerarse abrogada la posibilidad de aplicación de la doctrina de la ratificación virtual, que la Corte enunciara en la forma anteriormente indicada;

ello por cuanto en el actual art. 82 C.N. se estableció expresamente que "La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta".

En consecuencia, al haberse ejercido competencias propias del Congreso al dictarse el decreto atacado a su validez y perdurabilidad se halla supeditada a la posterior ratificación legislativa establecida en el citado inc. 3 del art.

99. Ante la ausencia de la Comisión Bicameral Permanente que expresamente prevee la norma legal citada, no puede recurrirse a la aplicación de la doctrina de la "ratificación virtual".

IV. Sin perjuicio de lo expuesto, existen además razones de fondo que justifican decretar la inconstitucionalidad de la norma legal en estudio.

El atacado decreto de necesidad y urgencia 260/97 declara "en estado de emergencia a la actividad aseguradora del autotransporte público de pasajeros y a la situación de las empresas prestadoras de ese servicio" (art. 1) disponiendo que las obligaciones de dar sumas de dinero resultantes de sentencias firmes dictadas en proceso que tengan por objeto la determinación de daños y perjuicios producidos por vehículos afectados por la prestación del autotransporte público de pasajeros, se abonarán en sesenta cuotas iguales y consecutivas con un plazo inicial de seis meses, contados a partir de la fecha en que quede firme la liquidación efectuada (art. 2). Deja también sin efecto toda medida ejecutoria contra los beneficiarios del régimen y prohibe que sean dictadas medidas precautorias que afecten su desenvolvimiento financiero y/o la prestación del servicio público en cuestión (art. 4) Por otra parte, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación es el que contempla los únicos casos en que los procesos pueden suspenderse y reconoce -como es lógico- a los jueces como únicos directores de dichos procesos (art. 34, inc. 5 y concs. de ese ordenamiento legal). Reconocer, entonces, validez al decreto en el que se sustenta la petición de la deudora, conllevaría a la abierta violación de la expresa prohibición constitucional al Presidente prescripta por el citado art. 99 que constituye el fundamento esencial de la garantía de los derechos individuales y de la forma republicana de gobierno adoptada por nuestra Constitución.

Por su parte, la inalterabilidad de las decisiones judiciales firmes constituye un presupuesto ineludible de la seguridad jurídica, es exigencia del orden y tiene jerarquía constitucional conforme a los arts. 14 y 17 de la C.N., porque se considera que la cosa juzgada es inalterable y tiene la misma fuerza de la ley (Alterini, "Moratoria para los autotransportistas", en L.L. del 16/4/97).

El art. 3 del Código Civil expresamente establece que la retroactividad en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales. El crédito de la víctima resultante del hecho generador del daño, que nació en el mismo momento en que ese hecho se produjo está amparado por la garantía constitucional de la propiedad (art. 17 de la Const. Nac.) y esta garantía es lesionada cuando una ley nueva afecta retroactivamente ese crédito (art. 18).

Asimismo, debe ponderarse que el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, según la reforma del año 1994, asigna rango constitucional a los Tratados de Derechos Humanos, esto es, derechos y garantías que son inherentes al ser humano (Convención Americana sobre Derechos Humanos - Pacto de San José de Costa Rica). Ellos consagran expresamente el derecho a la vida, a la integridad, y a la seguridad personales, el derecho de acceder a la justicia (arts. 20, 21 y 22) (Alterini, "Moratoria para los autotransportistas" L.L. del 16/4/97), garantías éstas que también se encuentran conculcadas por el decreto en estudio.- Cabe agregar que si los jueces no podemos adoptar decisiones que exceden el marco de la competencia que nos es propia y que surge de la organización del Estado, la cual, a su vez, determina zonas de reserva para cada uno de los otros poderes que lo integran, debemos ser celosos custodios de la propia cuando se intenta invalidarla por el Ejecutivo o el Legislativo, declarando la inconstitucionalidad de las decisiones pertinentes de estos que intenten invalidar esa competencia exclusiva (cfr. CSJN, Fallos:

238-289; 270-83; 143-191; 185-140; 230-839; y en caso "Rolón Zappa" (401-XX; CNCiv., sala D del 11.2.69, L.L. 133-758).

V. Ejerciendo esa custodia, corresponde analizar si al dictarse el decreto atacado se configuraba la situación de emergencia señalada en la exposición de motivos que lo justificó.

En el considerando 29 del citado fallo "Peralta", la Corte efectúa una evaluación de la eficacia del Poder Legislativo en lo que a su posibilidad de dar rápida respuesta ante una situación de crisis respecta, sosteniendo que "...inmersos en la realidad no sólo argentina, sino universal, debe reconocerse que por la índole de los problemas y el tipo de solución que cabe para ellos, difícilmente puedan ser tratados y resueltos con eficacia y rapidez por cuerpos pluripersonales...La confrontación de intereses que dilatan -y normalmente con razón dentro del sistema- la toma de decisiones, las presiones sectoriales que gravitan sobre ellas, lo que es también normal, en tanto en su seno están representados los estados provinciales y el pueblo -que no es una entidad homogénea sino que los individuos y grupos en él integrados están animados por intereses muchas veces divergentes- coadyuvan a que el Presidente, cuyas funciones le impone el concreto aseguramiento de la paz y el orden social, seriamente amenazados en el caso, deba adoptar la decisión de elegir las medidas que indispensablemente aquélla realidad reclama con urgencia impostergable... Esto no exime, sin embargo... la decisión de fondo de manos del Congreso Nacional, que podrá alterar o coincidir con lo resuelto; pero en tanto no lo haga, o conocida la decisión no manifieste en sus actos mas que tal conocimiento y no su repudio...no cabe..coartar la actuación del Presidente en cumplimiento de su deber inmediato..." En mérito a lo expuesto se advierte que esa situación de emergencia no se configuraba en la especie. Ello así ya que con anterioridad a la fecha en que se dictara el decreto de marras, estaban tramitando en el Congreso de la Nación dos proyectos de ley. El primero de ellos el 25 de septiembre de 1996 en la Cámara de Diputados y el segundo el 7 de noviembre del mismo año en la Cámara de Senadores, impulsados por el Diputado del Valle Soria y por el Senador Bauzá respectivamente.

En ellos se introducían prescripciones relativas a la limitación de la responsabilidad y a la moratoria para el pago de montos indemnizatorios excedentes de los topes máximos allí fijados.

En ese orden de ideas no puede perderse de vista que el art. 99 inc. 3 de la Constitución prescribe que el Poder Ejecutivo podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes. Atento lo señalado en el párrafo precedente se advierte que no se ha configurado la imposibilidad de respetar el trámite ordinario prescripto por el art. 77 y sigts. de la Constitución, ya que se encontraban ante el Congreso de la Nación dos proyectos de ley en los que se preveían limitaciones y diferimiento del pago de indemnizaciones semejantes al establecido en el decreto 260/97. El tratamiento de los mismos no resultaba imposible, desde que el Congreso de la Nación no se encontraba en receso o frente a una imposibilidad material de resolverlos.

Así las cosas, teniendo en consideración que nuestra Constitución consagra la doctrina de la división de poderes, no se justifica fundamentar una situación de emergencia en la morosidad del Congreso en el tratamiento de las leyes, o en que el gran volumen que ha adquirido la labor parlamentaria le impida al Congreso brindar respuestas satisfactorias con la debida premura, o bien en la lentitud de los métodos legislativos frente al intenso dinamismo que caracteriza a la actividad gubernamental de los Estados modernos.

Un sistema constitucionalista, requiere una inteligencia particular para poder encontrar la salida de una crisis sin alterar la vigencia de las normas jurídicas fundamentales. El robustecimiento de las atribuciones estatales a una situación de emergencia, con el correlativo debilitamiento de las libertades individuales, debe limitarse a lo estrictamente razonable y sin superar jamás los límites constitucionales ya que, esa emergencia, nunca puede ser fuente de un poder mayor al que prescribe la Constitución para los órganos gubernamentales. Estas consideraciones conducen a interpretar restrictivamente la potestad constitucional para emitir decretos de necesidad y urgencia. (BADENI, "Reforma Constitucional e Instituciones Políticas" pág. 397, Ed. Ad-Hoc, año 1994).

En consecuencia, no se configuran las circunstancias excepcionales que prescribe el inc. 3 del art. 99 de la Constitución para justificar el dictado del decreto por razones de necesidad y urgencia.

VI. Esta Sala, en los autos "Zuchiatti c/MCBA" referidos en el considerando tercero de la presente también analizó el considerando (40) del caso "Peralta", donde el Alto Tribunal enuncia los requisitos que debe llenar una ley de emergencia para que su sanción esté justificada: "...1) que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad; 2) que la ley tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos; 3) que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias;

4) que su duración sea temporal y limitada al plazo indispensable para que desaparezcan las causas que hicieron necesaria la moratoria..." 1. En lo que hace al primero de esos requisitos que exista una situación de emergencia que imponga al Estado el deber de amparar los intereses vitales de la comunidad, cuadra recordar que la situación de emergencia tiene contactos con la noción clásica de fuerza mayor, porque es imprevisible e inevitable o, por lo menos, inevitable. Ahora bien, esta emergencia, como fuerza mayor no puede ser invocada por el Estado que es quien debe asegurar la prestación del servicio público, ni por las empresas de autotransporte público de pasajeros, ni por sus aseguradoras.

Menos aún puede ser invocada por quien ha provocado esa emergencia, lo que ocurre en el caso pues estos juicios por daños y perjuicios y las sentencias respectivas corresponden a muertes, accidentes, lesiones y daños generados por la actividad empresarial que se beneficia en el decreto.

Todo ello, lleva a concluir que la emergencia que se pretende amparar, es generada por el propio sector que se tutela. Por otra parte, sólo contempla los intereses de ese sector al que se le concede una moratoria en desmedro de quienes han sido sus víctimas. Por ello, no parece que se haya justificado en la especie este primer requisito.

2. Otro de los recaudos que debe observar una norma de emergencia es que tenga como finalidad legítima la de proteger los intereses generales de la sociedad y no a determinados individuos:

Con lo expuesto, se advierte que lejos de proteger intereses generales, se está amparando solamente las necesidades de un sector empresarial. De esta manera se agravia la igualdad protegida por el art. 16 de la Constitución Nacional, desigualdad que emana del propio texto de la norma de emergencia.

Ese trato discriminatorio se observa en que frente al riesgo de crisis que enfrenta el autotransporte público de pasajeros, se traslada a las víctimas de los accidentes de tránsito esas consecuencias gravosas.

Resulta más discriminatorio aún, si se observa que este decreto es de aplicación en los casos en que esas víctimas obtienen sentencia favorable, desde que por aplicación del art. 184 del Código de Comercio y los arts. 1109 y 1113 del Código Civil la prestación del servicio público lleva implícita la condición de que las empresas afrontarán sus responsabilidades frente al público.

Entonces con ello se observa también que tampoco se ha respetado el interés general de la sociedad con el dictado de este decreto.

3. También debe observarse que la moratoria sea razonable, acordando un alivio justificado por las circunstancias.

Este recaudo tampoco se ha valorado. La moratoria que prescribe el decreto 260/97 importa otorgar un bill de indemnidad a un sector empresarial que ejerce el comercio con fines de lucro.

En ese orden de ideas, podría advertirse que el decreto cuestionado reúne características similares a las de una expropiación desde que con el mismo se avanza sobre el derecho de propiedad de una persona. Pero la diferencia radica en que no se contempla la utilidad pública sino sólo sectorial y tampoco existe una justa retribución de aquel que se postergada la realización de un derecho adquirido. Con lo cual se está menoscabando el principio constitucional en virtud del cual la expropiación debe ser utilidad pública y así debe ser calificada por la ley.

Tampoco puede perderse de vista que en algunos casos la Corte Suprema ha declarado constitucional alguna moratoria en la cual, atendiendo el interés general, se difiriera el pago de montos resultantes de relaciones contractuales. Pero en la especie se difiere el pago de una indemnización derivada de un ilícito, lo que la hace inmoral.

Por último, se advierte también la desigualdad en el trato de las partes desde que esta moratoria, en los hechos, tiene los efectos de un concurso con acuerdo preventivo aprobado, pues establece una espera, sin que se hubiesen cumplido los trámites concursales. En ese acuerdo no han participado los acreedores, ni se han tomado recaudos para resguardar sus intereses (ALTERINI, Atilio, op. cit.).

Por ello, se advierte que el alivio que podría acordar este decreto sólo ampara a un sector, en desmedro del resto de los habitantes de la Nación.

En consecuencia, puede concluirse que la norma legal en estudio no ha cumplido los recaudos que debe respetar un decreto de emergencia.

VII.- Por último, tampoco puede olvidarse que, aún cuando los derechos y garantías consagrados en la Constitución Nacional no sean absolutos, por cuanto su ejercicio se encuentra sometido a las leyes que los reglamentan, deben ser razonables y no incurrir en arbitrariedades. A través de la alteración del orden constitucional y la división de poderes se violan derechos individuales amparados en la Constitución Nacional - como ya se señalara-, existiendo desviación de poder en perjuicio de la parte débil en amparo de la más poderosa (Punte, "Sobre la denominada emergencia del sector asegurador de las empresas de autotransporte de pasajeros", en E.D. "Legislación Argentina", Boletín nro. 14 del 9/5/97), lesionándose de este modo los derechos humanos vinculados a la subsistencia y a la integridad física y espiritual de las personas (cf. CNCiv., Acordada nro. 950 del 25/2/97).- No se cuestiona que en el momento actual, la actividad aseguradora -sean cuales fueran las razones que han llevado a ello, entre las que no se descarta un lamentable manejo de los fondos e intentos de lucro con el dinero judicial obtenido por la innecesaria e inveterada prolongación de los juicios- se encuentra en una profunda crisis y en la situación de emergencia de la que hace eco el decreto (Alvarez-Gregorio-Highton, "Limitación de la responsabilidad por daños. Un enfoque socio económico" L.L. 6/5/97) pero no se advierte urgencia tal que impida al Estado usar los resortes y recursos propios para conjurar cualquier crisis económica sectorial, a través de la liquidación de reaseguros, apoyos crediticios, etc., sin llegar a este extremo de vulnerar derechos adquiridos y vulnerar una sentencia firme en perjuicio de la parte desprotegida.

Caso contrario parecería que este cuestionado decreto es un eslabón más del erróneo criterio que lleva a creer que el derecho y sus operadores son la causa decisiva o, por lo menos la más relevante, del alto costo argentino.

VIII.- Por último corresponde señalar que el sacrificio que se impone en beneficio de la comunidad no es propio que deba ser soportado únicamente por la accionante.

La postergación que impone el dec.

260/97, no resulta una solución para la víctima del hecho ilícito, solución que no puede ser demorada en aras del bien público y en salvaguarda del equilibrio económico de empresas que despliegan su actividad con fines lucrativos.

Quien ha sido víctima del autotransporte, de aplicarse el decreto cuestionado, sufriría además nuevos menoscabos, al ver dilatado el cobro de sus indemnizaciones para posibilitar que sus victimarios y las aseguradoras resuelvan su coyuntura actual de insolvencia de la que son responsables ellos mismos o aún el propio Estado. Es al Estado a quien le incumbe asegurar la prestación del servicio de autotransporte público de pasajeros, porque se trata de una de sus funciones indelegables.

Trasladar ese costo al accionante llevaría a la disvaliosa situación de ser soportado por la víctima del hecho, como pareciera surgir del contexto de la Exposición de Motivos del presente decreto.

En consecuencia, resultan atendibles las quejas de la accionante y del Sr. Fiscal de Cámara por cuanto el decreto 260/97 lesiona gravemente garantías fundamentales contenidas en nuestra Constitución Nacional, por lo que no cabe sino declarar la inconstitucionalidad del decreto ley 260/97, ordenando su inaplicabilidad al presente caso.

Las costas de la presente incidencia corresponde que sean impuestas por su orden atento la naturaleza de la cuestión (art. 68 del CPCN).- En mérito a lo expuesto y de conformidad con lo dictaminado a fs. 59/70 por el Sr. Fiscal de Cámara, SE RESUELVE: Revocar el decisorio de fs. 20/32. En consecuencia se decreta la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 3 y 4 del decreto de necesidad y urgencia 260/97, declarándolos inaplicables al presente proceso. Las costas de ambas instancias se imponen en el orden causado. NOTIFIQUESE y al Sr. Fiscal de Cámara en su despacho. Oportunamente devuélvase.

16. ELENA I. HIGHTON DE NOLASCO 17. ANA MARIA CONDE 18.FERNANDO POSSE SAGUIER