Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Catamarca
Fecha: 2007-08-27


SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: Diez.- San Fernando del Valle de Catamarca, 27 de Agosto de 2.007.- Y VISTOS:

Estos autos Corte Nº 213/03 "DOMÍNGUEZ, Juan Carlos - c/ Estado Provincial - s/ Acción Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción y Anulación", en los que a fs. 98 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art. 39 de la Ley Nº 2403; obrando a fs. 99/102 Dictamen Nº 172/06 del Sr. Procurador General; llamándose autos para Sentencia a fs. 102 vta. En este estado el Tribunal se plantea la siguiente cuestión a resolver:

¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción y Anulación interpuesta?. En su caso ¿Qué pronunciamiento corresponde? Practicado el sorteo conforme al acta obrante a fs. 103 vta., dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. CÉSAR ERNESTO OVIEDO, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y JOSÉ RICARDO CÁCERES. - A LA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Oviedo dijo:

El actor en autos inicia la presente acción procurando la escrituración de las parcelas 14 A y B de la Colonia del Valle por parte del Estado Provincial y la nulidad del Decreto Nº 850/02 por el cual se pretende privarlo del tal derecho. Manifiesta que es cesionario de estas parcelas, situación comunicada con fecha 03/03/01 al Director de Producción y Extensión Rural acompañando el instrumento de cesión de derecho otorgada por el cedente. El 07/05/01 solicita al Director de Producción la escrituración; el 24/09/01 por Disposición Interna Nº 26/01, se declaran liberadas las parcelas y se lo tiene como titular. Con fecha 03/05/02 intima a la Dirección de Producción en el plazo de 15 días la escrituración y con fecha 27/9/02 el Ejecutivo dicta Decreto 850, declarando por ilegitimidad, la nulidad absoluta e insanable de la Disposición Interna 026/01. - Refiere que solicita la nulidad del Decreto Nº 850/02 por ser prohibido el objeto del acto dado que, abonó el total del precio y transcurrieron los cinco años a partir de la cancelación, y en consecuencia carece el Estado de facultad mediante Decreto de caducar su derecho, no siendo de aplicación el Art. 30 inc. 3 de la Ley 3348. Asimismo afirma que aun cuando no rija la Ley de Colonización y el Estado pueda revocar después de vencido los plazos de caducidad, el objeto del acto también es prohibido en virtud del procedimiento seguido para su dictado, absolutamente unilateral y sin interpelación violando la cláusula sexta del contrato de compraventa y lesionando su derecho de defensa. Igualmente expresa que al ser el decreto un instrumento público lo redarguye de falsedad por estar afectado de falsedad ideológica. Que el argumento esencial del decreto es que la desadjudicación debe ser dispuesta por Decreto del Ejecutivo Provincial careciendo de facultad para ello el Director de Producción y Extensión Rural. Al respecto afirma que no hubo desadjudicación sino cesión de derecho y en tal caso debió hacerse previa interpelación al comprador. Que no corresponde la aplicación de la Ley 4086 y su modificatoria 4899, que son posteriores y para otros supuestos siendo aplicable exclusivamente la ley 3348 y el contrato de compraventa. Que dicha ley fija un contralor por parte del Estado de cinco años desde la cancelación del precio, es un plazo de caducidad, vencido el cual desaparece la tutela estatal. Funda su derecho en los Artículos 1434 y siguientes, 1323 y siguientes, 1037 y siguientes y 979 y siguientes del Código Civil. - Hace reserva del caso federal. Solicita medida de no innovar. Presentada la acción el 31 de octubre del año 2.002 en el Juzgado de Primera Instancia el A quo hace lugar a la cautelar y corre traslado. El demandado plantea inhibitoria y sin consentir competencia responde demanda. Al respecto sostiene que no resulta aplicable en la especie la Ley 3348 como alega el actor, puesto que expresamente la Ley 4086, Art. 52, dispone su aplicación en este tipo de situaciones, - adjudicación de parcelas en las zonas afectadas a planes de colonización efectuadas con anterioridad a su vigencia y no efectivizadas con el otorgamiento del título de propiedad. Que dicha ley fija el procedimiento y es ineludible la participación de la autoridad de aplicación. Que a su vez las transferencias de las parcelas en cuestión por sus anteriores poseedores fueron denunciadas en la Fiscalía de Instrucción Nº 3 ante una supuesta defraudación. Que la Disposición Interna disponiendo la desadjudicación y adjudicación emitida por el Director de Extensión Rural se encuentra viciada por no tener competencia para ello, pues debe ser mediante Decreto del Poder Ejecutivo Provincial, y además por carecer de causa, por invocarse hechos falsos, como la participación del Comité. Que estas series de irregularidades llevó al Poder Ejecutivo Provincial al dictado del Decreto 850, solicitando en definitiva el rechazo de la acción. Que siendo el objeto de la demanda la escrituración y la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo Provincial del cual depende la escrituración, se hace lugar a la inhibitoria, ordenándose girar las actuaciones a este Tribunal. - Radicados los autos en la Corte de Justicia, la parte demandada solicita la cancelación de la cautelar, resolviéndose a fs. 63/64 no hacer lugar a su levantamiento. - Abierta la causa a prueba, a su término, las partes alegan sobre su mérito. A fs. 99/102 obra Dictamen del Sr. Procurador de la Corte de Justicia propiciando la incompetencia del tribunal para entender en la presente causa con fundamento en el carácter firme y consentido del acto cuya nulidad se pretende. - Que llegado el momento de dictar sentencia, cabe poner de resalto que el arribo de estos autos a la Corte de Justicia fue impulsado por la inhibitoria planteada por la adversaria, lo que motivó en razón de la materia su remisión a este Tribunal como fuero contencioso administrativo.

Sin embargo como lo señala el Sr. Procurador al dictaminar, para habilitar la instancia contenciosa administrativa es inevitable el previo agotamiento de la vía administrativa, etapa que no es posible obviarla, por mandato constitucional y otras razones mas a las que siempre referimos y que justifican este tránsito por la administración. Ahora bien, en la especie se pretende impugnar un acto administrativo originario del Poder Ejecutivo Provincial y correspondería en tal caso, conforme es doctrina legal de esta Corte de Justicia, recurso de reconsideración para agotar la vía, tal remedio legal no ha sido deducido, en consecuencia la vía administrativa no fue correctamente agotada, no habilitándose la instancia judicial, resultando incompetente este Tribunal para entender en la presente causa. Esto es en síntesis lo que expresa el Sr. Procurador, opinión que comparto pues siempre sustenté dicho criterio. Sin embargo y sin que ello implique modificar este postulado, considero que el acto -Decreto Nº 850- no se encuentra firme y consentido en razón de que el plazo para interponer el recurso de reconsideración se encuentra suspendido. Ello por cuanto no se puede impugnar cualquier acto, en cualquier momento y bajo cualquier circunstancia, aun cuando cause agravio, pues son necesarios recaudos especiales. Y es en este sentido que advierto, que el Decreto Nº 850, cuya nulidad se pretende, es un acto administrativo, que declara la nulidad de otro acto administrativo, -Resolución Interna Nº 26- y si bien la Administración tiene facultad para ello existen en ciertas ocasiones limitaciones a las que debe ajustarse. - En efecto, surge del Art. 32 del C.P.Ad. que la Administración puede declarar la nulidad de sus actos por razones de ilegitimidad aun en sede administrativa, pero si el acto estuviese firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo, solo podrá impedir su subsistencia y la de los efectos pendientes mediante declaración judicial de nulidad. En autos, el Poder Ejecutivo a partir de una investigación practicada de oficio, detecta una serie de irregularidades y dicta este Decreto, declarando la nulidad de la Resolución Nº 026, que le adjudicaba las parcelas al actor, la que estaba firme y consentida. - Que si bien este Decreto, una vez conocido por el interesado es impugnable por Recurso de Reconsideración, advierto, que como además de declarar por ilegitimidad nula de nulidad absoluta, la Resolución Interna 049, dispone instaurar acción de lesividad, no comenzará a correr plazo alguno para impugnarlo, pues esa decisión no causará estado por carecer de efecto definitivo respecto del derecho subjetivo del administrado.

En esta inteligencia, al ordenar la Administración que se promueva una demanda de lesividad, estaría reconociendo su incompetencia para declarar la nulidad y el interesado podrá ejercer su derecho de defensa cuando se corra traslado de la demanda. Que en razón de ello estimo que la instancia judicial carece de habilitación dado que no existe un acto definitivo sujeto a revisión.-- En consecuencia voto por el rechazo de la acción. - Que en relación a la distribución de las costas considero, que no obstante la solución a la que arribo, estimo que las misma deben aplicarse por el orden causado, en razón que, la promoción prematura de la acción, no es ajena a la cuestión ocurrida, dado el comportamiento pasivo y reticente de la administración en definir la situación. Es mi voto. - A LA CUESTION PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:

Que en causa análoga caratulada "Nogués Jorge Arturo c/ Estado Provincial - Acción Contencioso Administrativa de Plena Jurisdicción..." tengo dicho que: "cabe advertir que la causa iniciada como acción de escrituración es transformada a su turno en Acción Contencioso Administrativa con posterioridad a que esta Corte de Justicia, hiciera lugar a una inhibitoria planteada por el Estado Provincial. - Que aunque las partes hubieron consentido la transformación, por la Presidencia de este Tribunal de la acción originaria en otra sustancialmente distinta, ello no purga a mi criterio lo irregular de tal modificación procesal, pues a mi entender, resuelta la inhibitoria, debió este Tribunal mandar a la actora a ocurrir por ante quien corresponda sin mas trámite. - Sin embargo, y aún lo apuntado precedentemente, el estado de la causa y la actividad de las partes me obligan a resolver la cuestión traída a decisión en el contexto procesal que se le imprimió, lo que me hace coincidir con la solución propiciada por el Sr. Ministro preopinante en orden a la extemporaneidad de la acción y su consecuente rechazo, debiendo también coincidir con el criterio sobre imposición de costas que deberían ser por el orden causado y por los motivos apuntados en el segundo considerando del presente voto". A LA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:

En autos Corte "Nogues Jorge c/ Estado Provincial" he tenido oportunidad de analizar la cuestión aquí controvertida, por lo que me permitiré reproducir lo allí afirmado, atento a que la identidad de las pretensiones me aligan a ello. En dicha ocasión he sentido la necesidad de examinar los efectos que produce en el caso el Decreto Nº 850/02 que declara la "nulidad" de la resolución que le adjudica el derecho subjetivo que invoca el recurrente como fundamento de la demanda de escrituración; e instruye a Fiscalía de Estado a fin de que promueva la acción de lesividad. Ello porque, por una parte el Sr. Procurador en dictamen que obra a fs. 99/102 se pronuncia por la incompetencia del Tribunal, atento a que el acto que se reputa nulo se encuentra firme y consentido, pues el administrado tendría que haber interpuesto recurso de reconsideración para así agotar la vía y poder deducir la correspondiente acción judicial. Criterio que no comparte quien lleva la voz en el acuerdo quien afirma que el Decreto 850/02 no se encuentra firme y consentido, pues el plazo para impugnarlo se encuentra suspendido, y ello porque la Autoridad Administrativa al declarar la nulidad de la resolución que le adjudica el derecho al administrado e impartir la orden al Fiscal de Estado de promover la acción de lesividad, está reconociendo su incompetencia para resolver la cuestión de la nulidad, de allí que no habría acto definitivo que cause estado. Sobre el particular estimo que el mismo constituye un presupuesto necesario para que la administración pueda aducir su pretensión de nulidad. En tal sentido se dice que la interposición de la demanda judicial de nulidad supone, como presupuesto lógico-jurídico de su deducción, la existencia de una decisión administrativa, cuyo objeto reside en la valoración de nulidad del acto a extinguir. - En mi parecer dicho acto administrativo importa el ejercicio de la actividad de contralor que ejerce la administración, la que tiene como misión mantener la legalidad en el obrar de los órganos administrativos restableciéndola cuando se la quebranta, y lograr el máximo de eficiencia en la actividad administrativa LATU sensu. - Por la misma naturaleza de la actividad desplegada he de puntualizar que el acto analizado es de aquellos que producen efectos internos en la administración con eficacia "ad-intra", pues el mismo está destinado a la propia organización o funcionamiento de la Administración. - De allí, que el Decreto examinado importe en los hechos una auténtica orden o instrucción dirigida al Fiscal de Estado de promover la acción de lesividad, atento a que el acto supuestamente lesivo a los intereses públicos está firme y consentido y ha generado derechos subjetivos que se están cumpliendo. Entonces como en dichas situaciones la Administración no puede ejercer su potestad revocatoria, debe dirigir sus esfuerzos a lograr la extinción del mismo a través de la correspondiente acción de lesividad. Dicho criterio tuve oportunidad de exponer en autos Corte "Minera Andina S.A, y otro c. Provincia de Catamarca" publicado en la LLNOA, 2002-671 ocasión en la que consigné que "la declaración de nulidad ocurrida en sede administrativa a través del decreto ... solo procede a los fines de que luego la Administración solicite la convalidación de esa decisión ante la justicia, de modo que la administración lo reconoce ilegítimo, pero en resguardo de los derechos adquiridos por el co-contratante difiere su revocación a sede judicial". De ello infiero, que no hay intereses ni bienes de terceros que puedan verse afectados por el acto administrativo examinado, de allí que no haya procedimiento que deba seguir el administrado en sede administrativa, pues no hay un sujeto legitimado para ello. "Pues es un acto que no puede servir de base a una pretensión administrativa, así los actos internos de la administración, como serían las circulares y las ordenes de servicios, los actos dictados en ejercicio de la actividad administrativa consultiva, los pareceres facultativos ni los obligatorios de los órganos consultivos ya que en ambos supuestos no se afectarán los derechos de los particulares, puesto que por sí mismos estos pareceres no producen efectos Consultivos ya que en ambos supuesto no se afectarán los derechos de los particulares, puesto que por sí mismos estos pareceres no producen efectos jurídicos entre la administración y el particular". (Manuel Maria Diez- Derecho Administrativo- T VI ,pág 115). - Característica del acto que no se ve alterada por el hecho de propiciar en el caso la notificación del mismo al beneficiario del acto atacado -eventual demandado en el proceso judicial-, pues ello hace a la buena fe que debe presidir la conducta de ambas partes contratantes de forma de prevenirlo si se quiere de los posibles efectos del acto declarativo de la lesividad. Distinto es el caso que se plantea cuando la Administración revoca por si un acto declarativo de derechos, firme y consentido sin impartir orden alguna de promover acción judicial, pues en este supuesto si habría un acto dirigido directamente al particular afectado. En dicho contexto debería impugnarse el mismo en sede administrativa para luego habilitar la instancia judicial. En estos supuestos excepcionales donde cierto sector de la doctrina propicia la facultad revocatoria de la Administración, cuando como por ejemplo el administrado hubiera conocido la existencia del vicio, se postula con igual énfasis en que se remarca la excepcionalidad de dicha facultad, la necesidad de garantizar el derecho de defensa del particular. El que supone como paso previo a la revocación del acto, la posibilidad de dar intervención al interesado para que éste pueda proponer pretensiones y defensas de sus derechos subjetivos, habiéndose sostenido que su omisión constituye un vicio insalvable de procedimiento. Por último he de señalar que los efectos del acto supuestamente afectado de nulidad siguen en vigencia, pues así como la administración no puede de oficio disponer la revocación del acto administrativo que ha generado derechos subjetivos que se están cumpliendo, tampoco puede proceder a su suspensión por si y ante sí. En consecuencia, si las autoridades administrativas consideraban que la resolución que otorgó el derecho al recurrente era nula, deberían haber iniciado la correspondiente acción de lesividad y solicitar judicialmente como medida cautelar la suspensión de sus efectos (C. Cont. Adm. y Trib. Ciudad Bs. As, sala 1ª, 9/4/2003- Auzón de Martinelli, Lía M. v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires). Lo mismo cabe respecto al Decreto 850/02, que yo no llamaría anulatorio, antes bien considero que es un acto mediante el cual el órgano competente declara que el acto es lesivo a los intereses públicos y por ello se imparte la orden de promover la acción judicial. Entiendo así, como acto administrativo que es, su ejecutoriedad se encuentra insita, de allí que los efectos del mismo con los alcances ut-supra señalados se están cumpliendo, y los plazos para deducir la acción judicial sigan corriendo. En suma entiendo que el plazo para resolver la cuestión no está en suspenso, por ello si la acción de lesividad aún no ha sido iniciada y tampoco se ha pedido la suspensión de los efectos del acto a través de una medida cautelar, bien cabe la posibilidad de que el administrado directamente obtenga la escrituración de la propiedad más allá de que el beneficio del mismo derive de un acto de dudosa legitimidad. Si bien coincidimos con mis colegas en cuanto al rechazo formal de la acción deducida, los fundamentos esbozados tipifican en mi opinión auténtica disidencia respecto al tratamiento de la cuestión controvertida. Por lo expuesto deberá rechazarse la acción contencioso administrativa deducida por carecer el recurrente de legitimación activa.

Por ultimo estimo al igual que los colegas preopinantes, que las costas deben imponerse por el orden causado, pues sobrados hechos y elementos objetivos hay en los obrados que bien pudieron inducir al actor a creerse con derecho a litigar. Así voto. Con lo que se dio por terminado el acto, quedando Acordada la siguiente sentencia, doy fe. San Fernando del Valle de Catamarca, de Agosto de 2.007.- Y VISTOS:

El Acuerdo de Ministros que antecede y por mayoría de votos, LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA (Con la disidencia del Dr. Cáceres) RESUELVE:

1º) Rechazar la acción contencioso administrativa de plena jurisdicción y anulación interpuesta. 2º) Con costas en el orden causado. 3º) Diferir la regulación de honorarios hasta tanto exista base suficiente para ello. 4º) Protocolícese, hágase saber y firme o ejecutoriada, por Secretaría procédase a devolver los expedientes administrativos a los Organismos correspondientes y oportunamente archívense.