Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-08-18


BARRA, Adriana Beatriz Callegari de contra COMUNA DE SANFORD Reg.: A y S t 199 p 425-431.

En la ciudad de Santa Fe, a los dieciocho días del mes de agosto del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la Presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "BARRA, Adriana Beatriz Callegari de contra COMUNA DE SANFORD sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 565, año 1996), de conformidad con el acuerdo preparatorio celebrado el día once del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

I.1. Adriana Beatriz Callegari de Barra deduce recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Comuna de Sanford, tendente a que se dejen sin efecto las resoluciones nro. 12/94 -por la que se dispuso su exoneración- y la de fecha 15.2.1996 - mediante la que se confirmó la sanción-, dictadas -ambas- por el Presidente comunal.

Solicita, en consecuencia, su reincorporación -la que, según afirma, deberá efectivizarse en el mismo cargo y función que desempeñaba y con idéntica retribución, considerándose que integra la misma el adicional que fuera otorgado mediante resolución nro. 41/90-, el pago de los salarios caídos hasta que dicha restitución se produzca, y la indemnización de los daños y perjuicios causados por la cesantía.

Relata que ingresó a la Comuna, como agente permanente, por decreto nro. 10/89 del 1.3.1989, en funciones de "asistente social", categoría 17; que por resolución nro. 41/90, del 12.4.1990, se dispuso en su favor la liquidación de un adicional general especial, del 70% de sus haberes, que respondía a lo establecido por el artículo 49 del Anexo II de la ley 9286 y tenía como fundamento el reintegro de los mayores gastos que origina el desempeño de la función; y que el 16.12.1991, considerando que el adicional tenía el carácter de "privilegio", el Presidente comunal lo revocó mediante ordenanza nro. 3/91.

Postula la nulidad absoluta de dicho acto, pues, con una falsa motivación, dejaba sin efecto el adicional cuando las razones para otorgarlo no habían cesado, y destaca que lo cuestionó, mediante "carta documento", requiriendo, inclusive, la intervención de la Secretaría de Trabajo, mas sin resultado positivo alguno.

En otro orden, narra que el 29.3.1994, mediante resolución nro. 5/94, se dispone la iniciación de un sumario administrativo contra ella, tendente a la "comprobación de supuestas faltas al cumplimiento del funcionario público municipal", motivación que - remarca- "no era para nada clara".

La instrucción sumarial le imputa "violación de los deberes que son inherentes al ejercicio del empleo público tal como lo dispone el Capítulo V de la ley 9286", para referirse seguidamente a "faltas graves que perjudiquen material o moralmente a la Administración", y a "incumplimiento intencional de órdenes legales".

Expresa que todo gira, en realidad, en torno a inasistencias que, por razones de enfermedad, están -a su juicio- debidamente justificadas; añadiendo que la incapacidad laborativa, aunque no haya acuerdo en torno al grado de incapacidad, ha sido declarada por una Junta Médica, y que se trata de una dolencia de carácter permanente surgida con posterioridad al ingreso a la Administración Pública.

Señala que "increíblemente" el instructor sumarial, "en una actitud parcial y discriminatoria, resuelve aconsejar nada menos que la exoneración", sanción que no guarda relación alguna con las supuestas faltas, por una parte, y lo efectivamente probado durante la instrucción sumarial, por la otra.

Refiere a continuación al escrito de alegato que presentó en el sumario administrativo, ocasión en la que analizó tres aspectos: la recusación del Fiscal comunal, por su relación de parentesco con el Presidente comunal; la nulidad del sumario, por no haberse adecuado la notificación de su iniciación a lo prescripto por el artículo 76 de la ley 9286; y el fondo de la cuestión.

En relación a éste, hizo hincapié en que el certificado médico expedido por el Dr. Pendino dice claramente que "la paciente ... presenta entre un 30 y un 40% de su capacidad respiratoria"; ello fue interpretado exactamente al revés por el instructor, aspecto que se le advierte en el escrito de defensa, no obstante lo cual se insiste en esa posición.

Ello indica una "clara determinación de aplicar una sanción porque así estaba decidido antes de iniciar el sumario".

Similar reflexión formula respecto de la condena del instructor a la actitud de trabajar cuando el médico había indicado reposo; en lugar de interpretarla como una colaboración para con la Administración, concluye que "no habrá estado tan enferma entonces".

Y al hecho de haberse presentado a cobrar su sueldo en un día de lluvia, "como si las necesidades de toda una familia dependieran de si llueve o no llueve".

En cuanto a "supuestas ausencias no justificadas en el año 1993", afirma no recordar exactamente lo ocurrido, aunque piensa que pudo estar relacionado con un embarazo reciente; no obstante -menciona- la Administración le abonó por esos períodos el presentismo.

Enfatiza que lo concreto es que está afectada de una incapacidad de "por lo menos" un 44%, dado que el porcentaje fue cuestionado, y el informe de la Junta Médica oficial determina la realización de tareas donde se posibilite la movilidad y el trabajo en ambientes templados y secos.

Al respecto, dice que la movilidad nunca fue puesta a su disposición y el ambiente seco tampoco existe en el edificio comunal, ni nunca fue intimada a trabajar en un lugar de tales características, limitándose la actitud de la Comuna a iniciar el sumario bajo análisis.

En relación al imputado "incumplimiento de órdenes legales", se agravia de que las supuestas órdenes no constan en ninguna parte.

Pese a todos estos argumentos, en fecha 7.11.1994 se dicta la resolución nro. 12/94, por la que se dispone su exoneracion, por incumplimiento de la obligación determinada en el inciso "a" del artículo 13 del Anexo I de la ley 9286, que configura "culpa grave", citándose el artículo 64, incisos "a" y "c".

Dice que esta resolución se limita a rechazar por distintos fundamentos claramente insuficientes sus alegaciones, por ejemplo, no haber negado haberse presentado a percibir haberes en un día adverso a su estado de salud, no haber presentado certificados médicos oficiales -cuando ello jamás se le requirió y cuando hay una incapacidad declarada por Junta Médica-, no diferir la humedad ambiente del edificio comunal de la propia de la generalidad de los edificios de la zona, etc.

Recuerda que la sanción que se ha aplicado es la mayor que se ha concebido, "exoneración", reservada solamente para situaciones de extrema gravedad.

Menciona el recurso de reconsideración que dedujo contra el acto de exoneración, en el cual, entre otros aspectos, recordó, para acreditar la parcialidad del instructor, su afirmación vertida en la Secretaría de Estado de Trabajo de Casilda en cuanto que ella constituía "un problema" para el Presidente comunal; negó sustento científico a las consideraciones acerca de los certificados médicos presentados; y destacó que no se la intimó a presentar certicados médicos oficiales.

Afirma que escuetamente, mas sin fundamentos válidos, se rechazó este recurso, por resolución de fecha 15.2.1995.

2. Declarado por Presidencia parcialmente admisible el recurso interpuesto -esto es, en cuanto a las pretensiones de anulación de los actos impugnados, reincorporación y percepción de los salarios caídos (f. 29)-, comparece la Comuna demandada (f. 36) y - previo rechazo del planteo de caducidad de instancia formulado en dicha ocasión (f. 55)- contesta la demanda (fs. 61/63).

Inicialmente, remarca la inadmisibilidad de las pretensiones referidas al adicional revocado por ordenanza nro. 3/91 y a la indemnización de daños y perjuicios.

Señala a continuación que reclama para sí la exclusividad en el ejercicio de la facultad de nombrar y remover a los empleados de su dependencia, y en esa inteligencia ha dictado la ordenanza nro. 13/94 sancionando con exoneración a la actora.

Esta postura resulta legitimada, además, por los artículos 38 y 39 de la ley 2439, en cuanto disponen que las Comunas "son independientes de todo otro poder", "forman sus rentas, pudiendo establecer impuestos, tasas, cotizaciones de mejoras, y administrar sus bienes".

De la atribución de administrar libremente sus bienes extrae la de aplicar sanciones disciplinarias a sus agentes sin injerencias de otros poderes.

Destaca que esta defensa del principio de la "autonomía municipal-comunal" conserva en la actualidad toda su vigencia, pues "en los antecedentes se cuentan fallos provinciales y nacionales, consagrado además por la Constitución nacional".

Postula que la resolución nro. 12/94 y su posterior confirmatoria reúnen los elementos jurídicos necesarios para considerarlas actos válidos idóneos para desplegar sus efectos jurídicos; la autoridad comunal ha observado, en el procedimiento sumarial, todos y cada uno de los pasos previstos en la ley 9286, y, en consecuencia, ha respetado las exigencias del debido proceso legal y la garantía de defensa.

Dice que en su oportunidad inició sumario administrativo a la recurrente, invocando violaciones y faltas graves que fueron debidamente acreditadas y probadas en dicho trámite.

Niega que la inasistencia de la agente se deba a razones de enfermedad, sino que responde "a razones muy distintas", que no fueron debidamente justificadas.

Afirma que la pretendida incapacidad laborativa no es de la gravedad que la legislación en la materia requiere para justificar el no cumplimiento de tareas.

Niega además que la pretendida dolencia haya surgido con posterioridad al ingreso a la Comuna.

Desconoce que el instructor haya tenido una actitud parcial y discriminatoria, ya que la sanción aplicada se relaciona con lo actuado en tiempo y forma en el curso del sumario.

Expresa que la actora fue notificada tanto de la iniciación de éste como de los actos posteriores; que todos los actos realizados cumplieron sus finalidades específicas, y la actora pudo siempre conocer acabadamente el contenido de los mismos.

Señala que no es cierto que el instructor condene a la actora por trabajar cuando el médico le había indicado reposo; que la recurrente "no fue nunca una fiel intérprete de las prescripciones médicas, interpretadas y seguidas a su real y mal entender", porque cuando se le indicaba cumplir tareas conforme prescripción médica, nunca las cumplió según las indicaciones, sino a su antojo, y en días y horas distintos a los establecidos por la autoridad comunal.

Destaca que la movilidad le fue brindada con "amplitud y generosidad extrema", tanto por la Comuna como personalmente por su Presidente; y que la actora fue ubicada en un lugar de trabajo templado y seco.

Por último, afirma que la autoridad comunal ha actuado conforme a derecho, poniendo a disposición de la recurrente los tiempos suficientes para realizar sus consultas y tratamientos médicos, exigiéndole sólo lo que corresponde exigir a cualquier agente público, esto es, que cumpla con las tareas asignadas en los tiempos y formas que establecen las autoridades comunales conforme a las leyes y estatutos que reglamentan el empleo público; que ha dado curso y finalizado sumario administrativo acreditando sus cargos contra la agente, culminando con la sanción de exoneración.

Solicita, en suma, se rechace la demanda, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (f. 64), se produce la que consta en autos.

A foja 158 la parte demandada solicita que se declare que no subsiste materia a resolver y se impongan las costas en el orden causado, por cuanto la actora obtuvo en el año 2000 la concesión del beneficio de jubilación por invalidez.

A ello se opone la actora, señalando que -contrariamente a lo planteado por la Comuna- subsiste materia a resolver, concretamente, la ilegitimidad de los actos impugnados y el pago de los salarios caídos hasta el momento de acogerse al beneficio previsional (v. fs. 163/164 y 177).

Rechazada la solicitud de la resistente de que se diera por decaído a su contraparte el derecho a alegar (v. fs. 167/168), y agregado el informe de la actora (v. fs. 175/177), se llaman autos para resolver (f. 178). Consentida dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.

II. Inicialmente, cabe destacar que, por auto firme obrante a foja 29, se han declarado inadmisibles las pretensiones de reconocimiento del adicional otorgado por resolución nro. 41/90 como integrativo de la remuneración, y de indemnización de daños y perjuicios, por lo que, habiendo quedado fuera de la litis, no corresponde pronunciarse acerca del pedido de reparación reiterado por la actora al informar sobre el mérito de la causa (v. foja 177).

Asimismo, que no podría asignarse a la jubilación de la actora la consecuencia que pretende la demandada a foja 158, esto es, la substracción "in totum" de la materia en la presente causa; tal situación podrá -como se verá- incidir sólo sobre la pretensión accesoria de reincorporación.

Efectuadas esas aclaraciones previas, cabe adelantar que el análisis de las actuaciones reunidas luego de tramitado el proceso en su totalidad, conduce a reafirmar las conclusiones a que arribó provisionalmente el Cuerpo, al disponer la suspensión cautelar de los efectos de los actos impugnados y, en consecuencia, la reposición de la actora en su cargo (v. A. y S. T. 127, págs. 11/14).

En dicha oportunidad, el Tribunal consideró al caso susceptible de encuadrarse en el artículo 30 inciso "a" de la ley 4106, ya que la falta imputada -incumplimiento del deber determinado en el artículo 13 inciso "a" de la ley 9286 que configura culpa grave-, a la luz del régimen disciplinario establecido por los artículos pertinentes de dicha ley (especialmente el nro. 63, inciso "f"), habilitaba a aplicar, en su caso, la sanción de cesantía, mas no, en principio, la de exoneración.

Agregó -desde un análisis liminar propio de la instancia cautelar- que la Administración no había explicado por qué razones debían entenderse configurados los supuestos previstos en los incisos "a" y "c" del artículo 64, citados en el acto impugnado.

Como se adelantó, tales consideraciones no pueden sino confirmarse en esta instancia.

En efecto: surge diáfanamente del texto de las resoluciones nro. 12/94 y 11/95 que, invocándose los incisos "a" y "c" del artículo 64 de la ley 9286, se sancionó a la aquí recurrente con exoneración, por considerar que había incurrido en incumplimiento de la obligación determinada en el inciso 'a' del artículo 13 del Anexo I de la ley 9286, con culpa grave (ver. último considerando y artículo 1 de la parte resolutiva de la resolución nro. 12/94, y artículo 1 de la nro. 11/95).

Y bien: esta última expresión remite inequívocamente a la formulación literal del inciso "f" del artículo 63 de la ley, el que establece cuáles son las faltas por las que corresponde aplicar la sanción de cesantía.

No habiéndose planteado -ni advirtiéndose- razón alguna por la que se hubiese al menos intentado justificar la aplicación de una sanción más grave a la normativamente prevista, no cabe sino concluir en la ilegitimidad del acto dictado en esas condiciones.

En relación a los meramente invocados incisos "a" y "c" del artículo 64, la Comuna tampoco ha explicitado -ni en el procedimiento sumarial, ni en los actos impugnados, ni ante esta sede- en qué radicarían los perjuicios materiales o morales para la Administración, o cuáles habrían sido las órdenes legales intencionalmente incumplidas por la agente; aspectos éstos expresamente previstos en dichas normas, y de ineludible concurrencia para tornar legítima la aplicación de la sanción de exoneración, esto es, la más grave del régimen disciplinario.

A lo dicho cabe agregar que, del análisis integral de la causa, surge que el conflicto entre las partes radica -en definitiva- en un desacuerdo respecto del carácter justificado o no de una serie de inasistencias de la agente a sus labores, vinculadas a una patología que la afectaba, acerca de cuyos alcances, e incidencia sobre la posibilidad de trabajar en el ámbito físico de la Comuna, también disienten.

Y bien: al margen de que para la dilucidación de tales aspectos el ordenamiento jurídico predispone medios específicos, que no fueron utilizados en el caso, es decisivo que, en el ámbito de la potestad disciplinaria, para el supuesto de hecho "inasistencias injustificadas" se prevé, como máximo, la sanción de cesantía (v. artículos 62, inciso "b", y 63, inciso "a", de la ley 9286).

Consecuencia de todo lo expuesto es que la actividad administrativa impugnada es ilegítima, por lo que debe declararse procedente el recurso y anularse los actos administrativos atacados.

En cuanto a la pretensión de reincorporación, atento a lo expresado por las partes en cuanto a que la actora ha pasado a situación de pasividad, no subsiste materia a resolver.

En lo que refiere al rubro "salarios caídos", corresponde en esta instancia condenar a la demandada a pagar a la actora los devengados desde la exoneración hasta el pronunciamiento cautelar dictado en la presente causa, con más intereses a la tasa pasiva promedio mencionada en el decreto nacional 941/91, o la que, en su caso, se demuestre pueda corresponder.

Con los alcances expuestos, voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Vigo y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

Atento al resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar procedente el recurso contencioso administrativo interpuesto, y, en consecuencia, anular los actos administrativos impugnados, y condenar a la demandada a pagar a la actora los salarios caídos devengados desde la exoneración hasta el pronunciamiento cautelar, con más intereses a la tasa pasiva promedio mencionada en el decreto nacional 941/91, o la que, en su caso, se demuestre pueda corresponder.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Vigo, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso contencioso administrativo interpuesto, y, en consecuencia, anular los actos administrativos impugnados, y condenar a la demandada a pagar a la actora los salarios caídos devengados desde la exoneración hasta el pronunciamiento cautelar, con más intereses a la tasa pasiva promedio mencionada en el decreto nacional 941/91, o la que, en su caso, se demuestre pueda corresponder.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)