Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-04-04


"ALTMAN CONSTRUCCIONES S.A. CONTRA GCBA SOBRE IMPUGNACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS", Expte. EXP 954/0 En la Ciudad de Buenos Aires, a los días del mes de Abril de dos mil seis, se reúnen en Acuerdo los Señores Jueces de la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Dres. Nélida Mabel Daniele, Esteban Centanaro y Eduardo Ángel Russo, para conocer en el recurso de apelación judicial interpuesto en autos caratulados: "ALTMAN CONSTRUCCIONES S.A. contra GCBA sobre IMPUGNACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS", Expte. EXP 954/0, y habiéndose practicado el sorteo pertinente resulta que debe observarse el siguiente orden: Dr. Eduardo Ángel Russo, Dr. Esteban Centanaro y Dra. Nélida Mabel Daniele, resolviendo plantear y votar la siguiente cuestión: ¿se ajusta a derecho la sentencia apelada? A la cuestión planteada el Dr. Eduardo Ángel Russo dijo: 1. La empresa ALTMAN CONSTRUCCIONES S.A., continuadora de ALCO S.A., promovió -por medio de apoderado- demanda contencioso administrativa (fs. 3/26) contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, a efectos de que se declare la nulidad de: a) la resolución nro. 001-SSPU-96 dictada en el Exp. Nro. 87.680/94 el 6 de septiembre de 1996 por el Sr. Subsecretario de Planeamiento Urbano, por la que se dejó sin efecto el registro de la documentación del permiso de obra otorgado a la actora el 12 de enero de 199 5 por la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro, respecto de la finca sita en la calle Dr. Emilio Ravignani Nº 2555/59 y se intimó a demoler las obras ejecutadas que no se ajusten a las normas vigentes, por contravenir los arts. 4.3.10 y 5.2.1 del Código de Planeamiento Urbano; b) la resolución nro. 013-SSPU-97 dictada en el mismo expediente el 18 de junio de 1997 por el Sr. Subsecretario de Planeamiento Urbano, que rechazó el recurso de reconsideración deducido contra la res. 001-SSPU-96; y c) la resolución nro. 133-SPUyMA-1998 dictada en el mismo expediente el 9 de diciembre de 1998 por el Sr. Secretario de Planeamiento Urbano y Medio Ambiente, que desestima el recurso jerárquico interpuesto contra la res. 013-SSPU-97, e intima nuevamente al profesional y al propietario a demoler las obras ejecutadas que no se ajusten a las normas vigentes. En su demanda refiere que en el expediente administrativo nro. 87680/94 del registro de la Ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, previo los trám ites de ley, el órgano competente de dicha Municipalidad, el 12 de enero de 1995, le otorgó la autorización para construir un edificio de propiedad horizontal en el predio sito en la calle Dr. Emilio Ravignani 2555/59 de la Ciudad de Buenos Aires con las siguientes características: edificio de perímetro libre de planta baja y once (11) pisos altos destinados a vivienda multifamiliar, con cuatro (4) unidades de vivienda por piso, con planta baja libre destinada a guarda vehicular. Señala que encontrándose la obra en plena realización -con el siguiente estado de avance de los trabajos: obrador instalado; ejecutado el 100% de trabajos de excavación para las bases de fundación; ejecutado el 100% de los trabajos de excavación para sótano; ejecutadas las bases de fundación, troncos, y vigas de encadenado; ejecutado el 100% de tabiques de contención en sótano; ejecutado el 100% de vigas, columnas y losa sobre el subsuelo; ejecutado el 100% de instalación de caños de electricidad en losa sobre subsuelo; ejecutado el 80% de encofrado sobre planta baja-, es notificada de la disposición nro. 1894-DGFOC-95, del 4 de agosto de 1995, dictada en el Exp. C.E nro. 87.680/94 por el Sr. Director General de Fiscalización de Obras y Catastro de la Ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. De acuerdo a lo ordenado, procedió a la paralización de la obra, y en legal tiempo y forma (16.8.95) impugnó dicho acto administrativo por las siguientes razones: a) los planos que proyectan las cocheras en la planta baja libre del edificio fueron registrados oportunamente por el organismo competente sin ninguna observación; b) las intimaciones no reconocen sustento jurídico, por cuanto si bien no están explicitados en el Código de Planeamiento Urbano (CPU) la ubicación de cocheras en la planta baja libre para la tipología de perímetro libre, esa norma no prohibe tal ubicación y, c) la ubicación de las cocheras, de acuerdo a los planos registrados, se encuentra avalada por los artículos 4.2.7. 4 inc. d), y 5.3.5.2. del CPU, y la resolución 009- SSCPU-91, en una combinación tipológica aceptada, según interpretación del Código que se viene haciendo desde 1992. Ante el silencio de la autoridad administrativa competente en resolver la impugnación formulada, y luego de varios pedidos de pronto despacho, promovió acción de amparo por mora de la administración, la cual tramitó ante el Juzgado Nacional de 1ra. Instancia en lo Civil nro. 50 en autos caratulados "ALCO SA c/ M.C.B.A. s/ AMPARO POR MORA", a los efectos que el magistrado fije plazo para que la autoridad administrativa resuelva el recurso articulado contra la disposición nro. 1894-DGFOC-95. En ese proceso, el magistrado de grado hizo lugar a la acción de amparo por mora promovida y fijó un plazo de 60 días para que la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se expida respecto del recurso oportunamente articulado. Manifiesta que luego de una serie de incidentes resueltos en el proceso de amparo por mora antes referido, y previo dictamen de la Procuración General, el Subsecretario de Planeamient o Urbano, mediante resolución nro. 001-SSPU-96 resolvió dejar sin efecto el registro de la documentación del permiso de obra otorgado por la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro el 12 de enero de 1995. El 13 de septiembre de 1996, en oportunidad de tomar vista del expediente administrativo, tomó conocimiento del dictado de la resolución nro. 001-SSPU-96, y en legal tiempo y forma interpuso recurso de reconsideración. Señala que con la deducción de dicho recurso, y en la inteligencia de que el acto administrativo resultaba ser una contestación negativa al procedimiento de combinación tipológica proyectado en las cocheras y aceptado por la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en el acto de registración de los planos, por antecedente separado, presentó los planos modificatorios del proyecto original cuya autorización para construir fuera otorgada el 12 de enero de 1995, igual a los anteriores pero con las cocheras ubicadas en el subsuelo bajo fondo libre, solicitando su registración. A co ntinuación, el Subsecretario de Planeamiento Urbano, mediante resolución nro. 13-SSPU-97 resolvió rechazar el recurso de reconsideración interpuesto contra la resolución nro. 001-SSPU-96. Ante ello, ratificó el recurso jerárquico en subsidio que conlleva el recurso de reconsideración y agregó que la ordenanza 49.562 no puede aplicarse, al ser una norma posterior al momento en que se le otorgara la autorización para construir, pues violaría en tal caso un derecho adquirido bajo el régimen anterior a su sanción, destacando que la resolución impugnada reconoce que las normas urbanísticas aplicables al nuevo distrito AE no habían tenido sanción a esa fecha. Continúa diciendo que el 12 de enero de 1999 fue notificado de las resoluciones nro. 133-SPUyMA-98, del 9 de diciembre de 1998, y 001-SPUyMA-99, del 5 de enero de 1999. La mencionada en primer término, desestimaba el recurso jerárquico incoado contra la resolución nro. 13-SSPU-97 e intimaba a demoler las obras que no se ajustaran a las normas vigentes y regula rizar la situación; la otra rechazaba in limine el recurso incoado por ante la Cámara en lo Civil, toda vez que estaba basado en una ley no vigente a su fecha. El 1 de febrero de 1999 interpuso queja por apelación denegada ante la Cámara Civil, desestimada el 28 de junio de 1999. En último término, a fin de sustentar su pretensión cita doctrina y jurisprudencia que estima aplicable al caso, ofrece prueba y plantea el caso federal. 2. A fs. 152/156 amplió los fundamentos de la nulidad solicitada y ofreció prueba. A fs. 281/287 la actora acumula a la pretensión inicial la de reparación de los daños y perjuicios ocasionados por los actos en cuestión, que estima en la suma de $ 1.647.207,86, por los rubros "Renta sobre la utilidad dejada de percibir en tiempo propio" ($ 474.906,45), "Renta sobre el capital invertido inmovilizado" ( $ 472.862,67) y "Gastos improductivos de administración" ($ 699.438,75). 3. El Sr. Juez de grado dictó sentencia a fs. 577/583. Acogió favorablemente la demanda interpuesta por ALTMAN CONSTRUCCIONES S.A., en todas sus partes y, por lo tanto, declaró la nulidad de las resoluciones nros. 01-SSPU-96, 013-SSPU-97 y 133-SPUyMA-98, dictadas en el expediente nro. 87.680/94 e hizo lugar al reclamo de daños y perjuicios. En consecuencia, condenó al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a abonar a la actora la suma que resulte de la liquidación que se apruebe en la etapa de ejecución de sentencia, con más los intereses hasta la fecha de efectivo pago. Impuso las costas a la demandada vencida y difirió la regulación de honorarios de los letrados y demás profesionales actuantes para el momento en que exista liquidación definitiva en autos. El magistrado, en primer término, señaló que del expediente nro. 87.680/94 surgía que el 12 de enero de 1995 se había aprobado la registración de la obra a realizarse en la calle Ravignani 2555/59 (fs. 1/51), que ese acto no fue negado por la demandada y que fue con posterioridad a su emisión que se presentó la observación referida a la ubicación de las coc heras -única irregularidad que alega la autoridad-. Por lo tanto, estimó que la resolución del pleito obligaba a establecer la validez o invalidez de la aprobación inicial; y, en el caso de ser inválida determinar la real competencia de la Administración para obrar como lo hizo. A continuación, consideró que un acto aprobatorio como el que se trata era constitutivo de derechos, toda vez que manifestaba la decisión administrativa de autorizar una obra y habilitaba al peticionante a iniciarla. También tuvo en consideración que el derecho se adquiere sólo en la medida en que nace de un acto administrativo válido. Sin embargo, es necesario tener presente que el acto administrativo se presume legítimo (art. 12, Ley de Procedimientos Administrativos, decreto 1510/97, ratificado por resolución LCABA Nº 41/98-LPA) y que, esa presunción, vale tanto para el particular como para la Administración, y determina el principio general que impera en el tema, que es la estabilidad -iuris tantum- del acto. De esa forma, si un a cto es regular (válido o sin vicios manifiestos), como se presume (art. 12 LPA), y otorga derechos subjetivos, adquiere esa estabilidad, que excluye la facultad revocatoria del órgano salvo supuestos de excepción (art. 18 LPA). En ese sentido, el a quo tuvo en cuenta que surgía de los antecedentes que la conducta que determina la intimación de agosto es producto de una nueva interpretación de la norma, distinta a la que imperaba en enero, tal como se desprende de la compulsa del Expte Nº 53.156/95 (EA2, Informe Nº 197-DGFOC-95, fs. 100 vta.) y del informe del perito arquitecto (fs. 382/396). Señaló que ese primer sentido respondía al criterio que se había aplicado en varias otras ocasiones, autorizando la construcción de viviendas multifamiliares de perímetro libre con sus plantas bajas libres destinadas a cocheras (conf. Exptes nros. 76872/82, 8768/94, 48961/98, 72160/97, 72804/98 y 86017/97). Concluyó en que no hubo vicio alguno en el acto de aprobación de los planos, y que la actora procedió conforme la no rmativa que regía la materia a su tiempo, según la interpretación que razonablemente aplicaba la Administración. En consecuencia, decretó la nulidad de los actos que se atacaban, por sufrir de error esencial en la causa de derecho y por ende incurrir en violación de la ley aplicable, y así resultar indebidamente motivados (arts. 7º, incs. b y e, y art. 14, inc. a, LPA). Finalmente, en el punto IX de su pronunciamiento, el magistrado de grado determinó los rubros por los que prosperará la demanda, sus montos correspondientes y el modo en que deberá procederse a la reparación. En ese orden de ideas, evaluadas las circunstancias del caso y el extenso lapso transcurrido desde el actuar ilegítimo de la Administración y, por tanto, desde la producción del perjuicio, consideró equitativo utilizar una tasa mensual igual al promedio aritmético entre las tasas pasiva y activa publicadas para cada período por el Banco de la Nación Argentina. Por último, estimó conveniente que los intereses de cada rubro se calculen por separado hasta una fecha de corte, que cabe fijar en el mes de iniciación de la demanda (marzo de 2001), y en este momento se sumen los tres resultados, de forma de hacer el cálculo, a partir de ese mes, sobre el monto total del crédito, y hasta la fecha de efectivo pago. 4. Ambas partes se alzaron contra el referido pronunciamiento. A fs. 603/606 vta., la actora expresó sus agravios. En esa oportunidad, refirió que la tasa de interés fijada por el magistrado de grado le causa agravio en razón de que no resulta representativa a los efectos de indemnizarla por los daños y perjuicios que sufrió ante el actuar ilícito de la demandada al revocar ilegítimamente la autorización para construir que le había otorgado oportunamente, lo que produjo la paralización de la obra, la cual lleva más de diez años en dicho estado. Sostiene -en síntesis- que de acuerdo a los hechos que se encuentran acreditados en la causa corresponde que se la modifique y se determine que la tasa de interés mensual que debe aplicarse es la acti va promedio del Banco de la Nación Argentina para las operaciones de descuentos comerciales que publica dicha entidad financiera. Corrido traslado, a fs. 618/620 su contraria, por los fundamentos que allí expuso, solicitó que se rechacen los agravios vertidos. 5. Por su parte, a fs. 611/616 la demandada expuso sus agravios. Señala que la registración de planos no implica aprobación alguna. Sostiene que el acto administrativo de la registración de los planos fue declarado nulo de nulidad absoluta y por ende, no ha existido acto administrativo válido emanado de autoridad competente que otorgara derecho alguno a la actora. Alega que no se pretendió aplicar retroactivamente la ordenanza 49.562, sino que era la norma vigente al momento de pretenderse registrar los planos de una obra comenzada sobre la base de planos declarados nulos. Finalmente, manifiesta que el actuar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires fue ajustado a derecho, y que hace al ejercicio del poder de policía expresamente contemplados en la Con stitución local y que gozan de presunción de legitimidad. Por último, se agravia por la tasa de interés establecida en el pronunciamiento de grado, por cuanto entiende que no existiendo tasa de interés convenida ni legalmente fijada previamente correspondería establecer la tasa pasiva. A todo evento, solicitó que se aplique el criterio establecido por la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario, en los autos "Ottonello, Juan Carlos y otros c/ GCBA s/ empleo público", Exp. 1065 del 27/02/04 en los que se decidió que los intereses deben ser calculados desde el evento dañoso hasta el 6 de enero de 2002 con la tasa pasiva del Banco de la Nación Argentina, desde el 7 de enero de 2002 hasta septiembre del mismo año a la tasa activa que publica el Banco de la Nación Argentina aplicándose nuevamente la tasa pasiva a los períodos posteriores hasta la fecha del efectivo pago. A fs. 622/649 vta., contestó su contraria oportunidad en la que requirió, por los fundamentos allí expues tos a los que corresponde remitirse en honor a la brevedad, que se desestimen los agravios vertidos por la demandada. 6. Reseñadas las posiciones de las partes, a los fines de establecer un orden para el tratamiento de las cuestiones traídas a estudio del tribunal, estimo oportuno considerar en primer término la apelación deducida por la demandada. De las constancias obrantes en el expediente 87680/94 surge que los planos de obra nueva de la calle Dr. Emilio Ravignani 2555/59 fueron registrados por la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro el 12 de enero de 1995, según disposición 025-DGFOC-95 (ver fs. 1/ 34). La referida circunstancia no ha sido desconocida por la Administración, como bien destaca el magistrado de grado en su pronunciamiento. Así las cosas, la cuestión central a dilucidar radica en determinar los alcances del registro inicial de los planos de la obra a realizarse en la calle Ravignani 2555/59. Al respecto, cabe señalar que el trámite de solicitud de permiso fue iniciado el 8 de noviembre de 1994, presentándose la documentación de obra nueva incluyendo planos de arquitectura, planillas de cálculo de estructura y estudios de suelo para la obra referida los cuales fueron registrados el 12 de enero de 1995. Por su parte, el informe nro. 197-DGFOC-95, del 3 de agosto de 1995 (ver fs. 1, expte 52451/96) da cuenta de que "... se observa que la planta baja libre del edificio se ha destinado a la guarda vehicular, destino permitido para la edificación entre medianeras, pero no en el caso de edificación con perímetro libre, según lo establecido en el art. 4.3.10 "Edificación con planta baja libre" del Código de Planeamiento Urbano. " 6) Esta situación no ha sido observada en el registro de los planos probablemente por la circunstancia que la reglamentación precitada no prohibe el uso en forma taxativa, no obstante lo cual y en vista de lo requerido por el Honorable Concejo Deliberante podrá, si esa Superioridad lo estimase procedente, intimarse la paralización inmediata de la obra y la pre sentación de nueva documentación que proyecte la guarda vehicular exigida por el art. 5.2.1 del Código de Planeamiento Urbano fuera del área destinada a planta baja libre." A su vez, de los antecedentes de la disposición nro. 1894-DGFOC-95, del 4 agosto de 1995 (fs. 55, expte 87680/94) surge que "[q]ue con fecha 12-01-95 se registró la documentación para ejecutar un edificio destinado a vivienda multifamiliar de Perímetro Libre; "Que se propuso la edificación con Planta Baja Libre proyectándose su uso para estacionamiento vehicular, lo cual está específicamente autorizado en la edificación entre medianeras, pero no para la tipología de Perímetro Libre adoptada; "Que en consecuencia la documentación presentada debe observarse por no cumplir el Artículo 4.3.10 'Edificación con Planta Baja Libre' del Código de Planeamiento Urbano." En función de ello, el director general de fiscalización de obras y catastro dispuso intimar al constructor actuante a que en el plazo de 10 (diez) días regularice la situación de la finca, bajo apercibimiento de aplicarle las penalidades dispuestas en el artículo 2.4.4 "Inhabilitación en el uso de la firma" del Código de la Edificación e hizo saber al propietario que si al vencimiento del plazo fijado no se había regularizado la situación, una vez sancionado el profesional, se procedería a aplicarle una multa y a la ejecución de los trabajos por administración y a su costa, sin perjuicio de aplicación de multas periódicas cada treinta (30) días hasta que se materialicen los trabajos intimados, conforme establece el artículo 2.2.5.2 "Demolición o regularización de obras en contravención-Trabajos de emergencia" del citado Código, modificado por Ordenanza 38.647 (B.M. 16.955) y de disponer la clausura de la obra". En esa oportunidad, también se consignó que "[l]a situación se regulariza: a) Paralizando de inmediato las obras en ejecución; b) Presentando documentación ajustada a los términos de los Artículos 4.3.10 "Edificación con Planta Baja Libre" y 5.2.1 "Cuadro de Usos" Referencias A.D.

610.21, ambos del Código de Planeamiento Urbano". Es decir que, en principio, las observaciones realizadas se circunscriben a la ubicación proyectada para las cocheras. Mas aún, en el informe nro. 78.982-DGFOC-96, del 22 de octubre de 1996, se consignó "[t]oda vez que el Artículo 1º de la Resolución Nº 001-SSPU-96, deja sin efecto el registro otorgado a la documentación de obra, pero no anula ni archiva el trámite administrativo del legajo podría, si esa Subsecretaría lo estime viable, procederse al eventual registro de la documentación presentada por el Antecedente 11º; una vez verificada su estricta reglamentariedad" (ver fs. 526/vta., expte 87.680/94). Por lo demás, del peritaje técnico obrante a fs. 382/ 396 y de su ampliación de fs. 419 surge que "[l]a visita técnica realizada y la reproducción fotográfica que acompaña a este informe constatan que la obra ejecutada corresponde con los planos que obran en el exp. Nº 87680/94 del registro de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, presentados en 1º instancia, sin las cocheras ubicadas en el subsuelo. "... La parcela era R2a1 en el momento de la presentación de planos. Esta parcela está ubicada en un distrito coincidente con los demás ejemplos, porque se trata de distritos residenciales de alta densidad que permiten vivienda multifamiliar en altura y similares requerimientos de otros usos". En síntesis, de lo expuesto cabe concluir que no hubo vicio alguno en el acto de registro de los planos de obra y que la actora procedió conforme la normativa que regía la materia en ese momento. Por ende, el registro del 12 de enero de 1995 constituyó un acto regular (art. 12, LPA) que otorgó derechos subjetivos concretos (el derecho a construir la obra autorizada) y por lo tanto, si la Administración pretende alterar o eliminar los efectos de un acto estable y regular, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, tal decisión debe estar acompañada de la correspondiente indemnización (art. 18, in fine, LPA). En consecuencia, el argumento expuesto por la dem andada resulta inadmisible. 7. Respecto al agravio expuesto por la recurrente en segundo término, resulta oportuno destacar que los planos de referencia fueron presentados por la actora como propuesta frente a la intimación que se efectuara el 4 de agosto de 1995 y por los que se presentaba una modificación en la ubicación de las cocheras, trasladándolas al subsuelo. Dicha circunstancia se encuentra verificada por la perito interviniente en autos, quien en su dictamen señaló que "... El 20-9-96 presenta nuevos planos con las cocheras ubicadas en el subsuelo bajo fondo libre, y solicitan su registro. Se ajustan así al art. 4.3.10 del CPU con el estacionamiento fuera del área destinada a planta baja libre, y de acuerdo al art. 5.2.1. del CPU que requiere el estacionamiento vehicular. También se presentan cálculos y planos de estructura que constan en el expediente". 8. En cuanto al agravio referido a la tasa de interés, corresponde decretar la aplicación de la tasa pasiva promedio que publica el BCRA para sus o peraciones de descuento a excepción del período que va desde el 6/01/02 al 30/09/02 en que los mismos deberán calcularse en base a la tasa activa que publica el BNA, ello de conformidad con el criterio que sustentado por ambas Salas de esta Cámara en reiterados pronunciamientos (conf. Sala I in re "Paletta, Aldo Daniel c/ GCBA s/ revisión de cesantías o exoneración de Emp. Público" RDC-99/0 del 26/2/2004 y cuyos fundamentos fueran compartidos de manera unánime por ese Tribunal en autos "Leff, Alicia Susana c/ GCBA (Dirección General de Certificaciones- Dirección General de Administración de Recursos Humanos) s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)" expte. Nº 3833 en sentencia del 3 de marzo de 2004 y reiterado en el expte. Nº 1785/0 "Andina de Grana, Elsa Carmen contra GCBA (Dirección General de Administración de Recursos Humanos) sobre Empleo Público (No Cesantía ni Exoneración)", pronunciamiento del 19 de marzo de 2004; y esta Sala, en autos "Proanálisis S.A. c/ GCBA s/ Impugnación de actos administr ativos", Expte EXP-805, sentencia del 2 de noviembre de 2005, entre otros). 9. En cuanto a la apelación deducida por la actora, toda vez que aquélla se limita a cuestionar la tasa de interés aplicada en la instancia de grado, tópico que ha sido materia de tratamiento al resolver el recurso interpuesto por su contraria, sólo cabe remitirse a los argumentos dados en el considerando 8 de la presente. Por los fundamentos expuestos en el voto que antecede, propongo al acuerdo hacer lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia, modificar la sentencia de grado con el alcance expuesto en el considerando 8 de la presente; y rechazar el recurso de apelación interpuesto por la actora, costas en el orden causado en atención al modo en que se resuelve. Al cuestión planteada, el Dr. Esteban Centanaro dijo: 1. Coincido con el relato de los hechos y con la solución propiciada por el Dr. Russo en su meritorio voto. Sin perjuicio de ello, estimo conveniente efectuar algunas conside raciones adicionales. 2. Como bien señala el sentenciante de grado, la estabilidad o irrevocabilidad en sede administrativa es la regla principal que se aplica para el acto administrativo que ha generado derecho subjetivos. Empero, ello no siempre se ha considerado así. Doctrinariamente, se sostenía la existencia de un principio que caracterizaba al acto administrativo y lo tornaba diferente del acto del derecho privado: la regla de la revocabilidad. Así, expresaba Bielsa que "el acto administrativo es, por principio general, revocable. La actividad de la Administración Pública se dirige, según su objeto, a la satisfacción de las necesidades públicas, a la protección de los intereses colectivos" (Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, Depalma, 1964-1966, 6ª ed., pp. 580/1). Tal principio es contemporáneo a la construcción de la teoría del acto administrativo como acto exclusivamente unilateral, donde al caracterizarlo como producto de un solo sujeto estatal dotado de prerrogativas de poder público, el m ismo podía revocar el acto sin necesidad de obtener la conformidad del administrado. Sin embargo, como reacción contra el autoritarismo que entrañaba la tesis del acto unilateral esencialmente revocable, surgió una suerte de protección contra la posibilidad de extinguir ciertos actos en la Administración Pública, dando origen a la institución denominada "cosa juzgada administrativa", que se impuso a pesar de que su régimen no era enteramente similar al de la cosa juzgada judicial. Es que, la cosa juzgada administrativa se distingue de la cosa juzgada judicial por dos aspectos esenciales: a) se trata de una inmutabilidad estrictamente formal -no material- en el sentido de que nada impide que el acto que tiene estabilidad en sede administrativa sea después extinguido por el órgano judicial; y b) porque siempre se admite la revocación favorable al administrado (Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, 6ª ed., p. 273 y ss.). Dentro de este planteo tradicional de la "cosa juzgada administrativa", la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha establecido un conjunto de condiciones necesarias para su configuración a partir del caso Carman de Cantón, Elena c/ Gobierno Nacional (CSJN, Fallos, 175: 367). Con tal concepto, por tanto, se ha caracterizado una situación jurídica que torna irrevocables los respectivos actos, que entonces resultan inmutables o inextinguibles en sede administrativa y sólo impugnables por vía de anulación ante el órgano jurisdiccional. En síntesis, la expresión "cosa juzgada administrativa" constituye una nueva fórmula que condensa la idea de acto administrativo inextinguible o inmutable en sede administrativa (Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1988, 3ª ed., pp. 610/1). Y esta interpretación se ve robustecida por la circunstancia de que, como resultado de las concepciones que aporta el estado de derecho, la regla en el acto administrativo unilateral es la de la inmutabilidad, irrevocabilidad o estabi lidad. La revocación constituye un instituto que sólo procede en circunstancias de excepción; lo normal es la irrevocabilidad del acto. Tal como lo ha expresado Linares: "la regla es que el acto administrativo es en principio "irrevocable", máxime si reconoce o afecta derechos subjetivos" ("Inmutabilidad y cosa juzgada en el acto administrativo", Revista de Derecho y Administración Municipal, Bueno Aires, septiembre 1947, 211: 667). En suma, teniendo en consideración las pautas generales expuestas y que, como se ha visto, no se configuran los extremos que tornan admisible la revocación del acto que la administración dejara sin efecto, la demanda incoada resulta procedente. En tal sentido, dejo expresado mi parecer sobre lo que ha sido materia de agravio. A la cuestión planteada, la Dra. Nélida Mabel Daniele dijo: 1. Coincido con el relato de los hechos y con la solución propiciada por el Dr. Eduardo Ángel Russo en su meritorio voto. Sin perjuicio de ello, estimo conveniente efectuar las consideraciones adicio nales que siguen. 2. Corresponde, preliminarmente, establecer cuál era el alcance del registro efectuado el día 12-01-1995 para determinar entonces si la actora estaba o no autorizada a construir y, en definitiva, evaluar si ese acto de la administración -dejado luego sin efecto por la resolución impugnada, Nº 001-SSPU-1996- generó en la empresa constructora derechos subjetivos. El Código de Edificación (aprobado por Ordenanza 14.089, BM Nº 6.764, AD 630.1, Digesto Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, vol. III, p. 573 y ss.) establece en el art. 2.1.1.1 cuáles son los trabajos que requieren permiso de obra, entre ellos se encuentra el de construir nuevos edificios; en el art. 2.1.2.2 se enumeran los documentos necesarios para su tramitación. Luego el art. 2.1.3.1 establece el pago de los derechos de delineación y construcción, los cuales fueron abonados por la compañía el 07-11-1994 (conf. fs. 35 del expediente administrativo Nº 87680). El artículo siguiente, 2.1.3.2, establece que una vez abonados esos de rechos y aceptada la documentación relativa al permiso solicitado, se devolverían al interesado, en el mismo acto, en el caso de tratarse de edificios (inc. a), dos copias por juego de los planos presentados y memoria del cálculo. Finalmente, el art. 2.1.3.7. expresa: "Concesión del permiso y/o aviso - Autorización para comenzar obras y/o trabajos. El permiso de obra y/o trabajos queda concedido y autorizada la iniciación, bajo la exclusiva responsabilidad del profesional interviniente, con la entrega al interesado de los documentos mencionados en "Entrega de documentos de Obra y de Aviso de Obra" [art. 2.1.3.2], en los que se colocará un sello con la palabra "Registrado" y firmado por el funcionario responsable" (el destacado no pertenece al original; la redacción transcripta se corresponde con la vigente a la época -como se verá el registro es de fecha 12-01-1995- y, por lo tanto, anterior al agregado que posteriormente establece la Ley 24.441, BO, 16-01-1995, AD 630.1, Boletín de Actualización Nº 6 del Dig esto Municipal de la Ciudad de Bs. As., p. 95). De las actuaciones administrativas, surge que se solicitó el permiso de obra; el texto utilizado en esa oportunidad fue el siguiente: "Los que suscriben, propietario y constructor/instalador, solicitan el registro de los planos adjuntos y el respectivo permiso correspondiente a la obra a ejecutarse [...] declarando bajo juramento que el proyecto y demás documentación se ajustan a las disposiciones vigentes que declaran conocer haciéndose responsables de su cumplimiento y acatamiento conforme a las normas en vigor. Por esta misma se solicita acogerse a la ord. 44095, Art. 36 (Referida a la tolerancia en un 3 % de las relaciones de altura)" (fs. 33, el destacado es propio). A través de la Disposición Nº 025-DGFOC-95, del 6-01-1995, se accedió a la tolerancia máxima del 3% por sobre los valores numéricos establecidos por el Código de Planeamiento Urbano para la obra a realizarse (art. 1º) y se dispuso el registro (art. 2º). Los planos fueron entonces registrados po r la DGFOC el día 12-01-1995, según Disp. Nº 025-DGFOC-95 (ver fs. 1, 2, 3, 11, 13, 14, 15, 16, 34, 42 del expediente administrativo). Con esa misma fecha figuran también dos desgloses, el primero inmediatamente anterior a fs. 11 sobre: "planos reg. al interesado"; el segundo, antes de fs. 42 respecto de: "planos de estructura al interesado." En conclusión, de acuerdo a las circunstancias relatadas, con el abono de los derechos (art. 2.1.3.1), la entrega de documentación y el registro (art. 2.1.3.7), el permiso de obra quedó concedido y autorizada la iniciación, bajo exclusiva responsabilidad del profesional interviniente. Ello lo confirmó la propia administración, pues el informe Nº 197-DGFOC-95 elevado al Subsecretario de Planeamiento Urbano, del 3-08-1995, expresa: "Las obras fueron autorizadas por el expte. nº 87680-94 concediéndose su permiso de ejecución con fecha 12-01-1995..." (fs. 33 de la causa judicial, segundo párrafo; fs. 99 del expte. administrativo Nº 53.156/95). En el mismo sentido, de la expr esión de agravios del gobierno local surge: "En ningún momento la Administración ha expresado conformidad alguna. Sólo ha registrado los planos presentados. Y si bien el particular está habilitado para construir la obra ello lo podrá realizar siempre y cuando se corresponda con el proyecto presentado" (fs. 612vta., el destacado no pertenece al original). En otras palabras, la sociedad anónima estaba autorizada a construir, bajo la responsabilidad del profesional, que había declarado que el proyecto y demás documentación se ajustaban a las disposiciones vigentes (fs. 33 del expediente administrativo Nº 87.680). 3. Debe evaluarse entonces si la construcción se correspondía con el proyecto presentado y si la discordancia con las normas aplicables existió o no, en los términos de la Res. 001-SSPU-1996. 3.1. Respecto de la primera cuestión, de la simple lectura de la pericia (fs. 382-5) surge la afirmativa, toda vez que la experta al contestar el punto 2 acerca de "Si la obra ejecutada se corresponde con los plano s que obran en el exp. Nº 87680/94 del registro de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires", expresó que: "La visita técnica realizada y la reproducción fotográfica que acompaña a este informe constatan que la obra ejecutada corresponde con los planos que obran en el exp. Nº 87680/94 del registro de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, presentados en 1ª instancia, sin las cocheras ubicadas en subsuelo" (fs. 382, el subrayado pertenece al original). Cabe recordar las palabras transcriptas de la demandada: "Y si bien el particular está habilitado para construir la obra ello lo podrá realizar siempre y cuando se corresponda con el proyecto presentado" (fs. 612vta.), no es difícil concluir que, entonces, le asiste la razón a la actora, conforme la prueba pericial mencionada y los propios dichos del Gobierno. 3.2. Resta considerar si existió discordancia con las normas aplicables, pues como se explicó, la empresa estaba autorizada a construir bajo la exclusiva responsabilidad del profesional quien declaró que el proyecto y demás documentación se ajustaban a las disposiciones vigentes (fs. 33 del expediente administrativo Nº 87.680). Ahora bien, la intimación efectuada por Disposición 1894-DGFOC-95 (fs. 55 del mismo expediente) se encuentra fechada al 4-08-1995 -casi siete meses después del registro de los planos- y expresó en su segundo y tercer considerandos "que se propuso la edificación con Planta Baja Libre proyectándose su uso para estacionamiento vehicular, lo cual está específicamente autorizado en la edificación entre medianeras, pero no para la tipología de Perímetro Libre adoptada. "Que en consecuencia la documentación presentada debe observarse por no cumplir el Artículo 4.3.10 "Edificación con Planta Baja Libre" del Código de Planeamiento Urbano." Dispuso finalmente intimar por diez días al constructor para que regularice la situación (art. 1º); luego aclaró que "La situación se regulariza: a) Paralizando de inmediato las obras en ejecución; b) Presentando documentación ajustada a los términos de los Artículos 4.3.10 "Edificación con Planta Baja Libre" y 5.2.1 "Cuadro de Usos" Referencias, A.D. 610.21, ambos del Código de Planeamiento Urbano" (Art. 2º, último párrafo). Ahora bien, del informe Nº 197-DGFOC-95 surge que "...se observa que la planta baja libre del edificio se ha destinado a la guarda vehicular, destino permitido para la edificación entre medianeras, pero no en el caso de edificación con perímetro libre, según lo establecido en el art. 4.3.10 "Edificación con planta baja libre" del Código de Planeamiento Urbano. "Esta situación no ha sido observada en el registro de los planos probablemente por la circunstancia que la reglamentación precitada no prohibe el uso en forma taxativa, no obstante lo cual y en vista de lo requerido por el Honorable Concejo Deliberante podrá, si esa Superioridad lo estimase procedente, intimarse la paralización inmediata de la obra y la presentación de nueva documentación que proyecte la guarda vehicular exigida por el art. 5.2.1 del Código de Planea miento Urbano fuera del área destinada a planta baja libre" (puntos 5 y 6, respectivamente, fs. 33vta. de la causa judicial; fs. 99vta. del expte. administrativo Nº 53.156/95, el destacado no pertenece al original). El citado art. 4.3.10, en su inc. c), expresa: "En dicha planta libre se admitirán solamente los cerramientos necesarios para vestíbulos, circulaciones verticales, estructuras portantes, vivienda exclusivamente destinada a portería con una superficie máxima de 70 m2, sala de reuniones y guardería" y el art. 5.2.1 establece los usos del suelo urbano permitidos, las restricciones que los condicionan, los factores de ocupación y los requerimientos de estacionamiento y lugar para carga y descarga. El art. 4.2.7.4 admite estacionamiento o guarda de vehículos cuando se trata de "...la planta baja de un edificio entre medianeras [que] se desarrolle como planta baja libre..." El informe de la perito arquitecta, única de oficio, respecto de los puntos propuestos por la demandada a fs. 314vta, explicó que l a documentación presentada ante la DGFOC correspondía a un edificio de perímetro libre, con planta baja libre (fs. 384) y que: "La Resolución 9-SCPU-91 fijó la interpretación y aplicación de diversos artículos de la normativa vigente y estableció que "en una misma parcela se admitirá la aplicación y combinación de las distintas normativas que componen la Sección 4 según las tipologías permitidas en el distrito" Por lo cual la parcela ubicada en Ravignani 2555 pudo solicitar la aplicación del art. 4.2.7.4 del CPU para edificios entre medianeras con planta baja libre donde se fija que "la planta baja libre... no podrá destinarse a otros usos que los de circulación peatonal y estacionamiento". Dicho artículo podría aplicarse en vez del art. 4.3.10 del CPU. "Aunque el art. 4.2.7.4 se refiere a edificios entre medianeras, cualquier parcela puede pedir la combinación tipológica" (fs. 385). Esa fue la respuesta dada ante el requerimiento del propio gobierno cuando solicitó: "explique si la Resolución 9-SCPU-91 permi te la combinación tipológica específicamente con el uso del suelo y cocheras" (fs. 314vta.). Además, del informe de la experta surge que existen una serie de construcciones de viviendas multifamiliares de perímetro libre, con sus plantas bajas libres destinadas a estacionamientos vehiculares, es decir, semejantes a la de autos, que fueron autorizadas antes y después de ella, y cuya edificación se llevó a cabo (ver fs. 419). Con lo cual, tal vez podría entenderse que la intimación de agosto de 1995 y la resolución 001-SSPU-1996 pudieron resultar de un cambio de interpretación respecto del art. 4.3.10, pero ello no significa que pueda ser aplicada con efecto retroactivo y, menos aún, alegarse que la actora conocía el supuesto vicio (así lo explicó el magistrado de la instancia anterior en los considerandos VIII. 4 y VIII.5). Puede concluirse que la normativa utilizada en la Res. 001-SSPU-96, para dejar sin efecto el registro de la documentación del permiso de obra otorgado, no podía servirle de fundamento. Es a sí como asiste razón al a quo al declarar "...la nulidad de los actos que se atacan, por sufrir error esencial en la causa de derecho y por ende incurrir en violación de la ley aplicable, y así resultar indebidamente motivados (Arts. 7º, incs. b y e, y Art. 14 inc. a, LPA)" (cons. VIII.7, fs. 580vta.). El error en el caso se configura en la apreciación del derecho aplicable para dictar el acto, y constituye así, un vicio en su objeto por resultar contrario a la ley. Finalmente, "la garantía de la fundamentación del acto no es una cuestión secundaria, instrumental, prescindible, subsanable" (Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 3, El acto administrativo, Buenos Aires, FDA, 2004, 8ª ed., cap. X, § 6.1, p. 13). 4. Cabe destacar que asiste razón al magistrado interviniente en torno a que "...todo cambio en la interpretación de una norma solamente tiene efectos a futuro, y el nuevo sentido jamás puede ser aplicado en forma retroactiva, como ilegítimamente hizo la Administración en el caso que n os ocupa [...] si la Administración pretende alterar o eliminar los efectos de un acto estable y regular, aplicándole ex tunc una diversa inteligencia de las normas, tal decisión no se sustenta en razones de legitimidad, sino en cuestiones de oportunidad, mérito o conveniencia, conducta autorizada por la ley, pero que debe estar acompañada de la correspondiente indemnización (art. 18, in fine, LPA)" (cons. VIII.4, in fine, fs. 580). Por otra parte, cabe precisar que si bien las resoluciones Nº 013-SSPU-1997 y Nº 133-SPUyMA-1998 -que rechazaron respectivamente los recursos de reconsideración y jerárquico articulados con motivo de la Res. 001-SSPU-1996-, hicieron mención de la Ordenanza Nº 49.562 (promulgada el 27 de septiembre de 1995) y la resolución de 1998 también hizo referencia a la Ordenanza Nº 52.153 ( 21 de noviembre de 1997); ambas normas son posteriores al momento en que quedó habilitada la compañía para construir (ver cons. 1º). La primera de las ordenanzas al rezonificar, afectó el área pertenecien te al predio al Distrito de Arquitectura Especial y estableció en su art. 2º, inc. b) que en materia de integración paisajística: "toda obra nueva deberá armonizar con las edificaciones linderas, guardando relación proporcional de altura y volúmenes." La segunda, dictó las normas urbanísticas para ese distrito, entre las cuales se determinó su carácter de "zona de alta significación ambiental que constituye una situación especial por su escala debiéndose mantener la característica de residencial de baja densidad." Estas normas prohibieron así, la construcción de edificios con las características de los planos registrados en enero de 1995. Cabe recordar que un pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia de la Nación admitió la revocación por razones de oportunidad, mérito o conveniencia de permisos de construcción cuando ella estaba iniciada, con motivo de una ordenanza posterior al permiso que derogó la vigente al tiempo de aquel y que prohibió, en consecuencia, la construcción de edificios en torre en la zona edilicia de Palermo Chico (cons. 18); pero dejó a salvo la correspondiente indemnización por los perjuicios que cause al interesado (Pustelnik, Fallos, 293: 133, año 1975, ver: Gordillo, op. cit., cap. VI, § 10.1.5, §10.2, §10.2.1 a § 10.2.4, p. 23 y ss.). Pero en el caso de autos, la Resolución 001-SSPU-1996, del 06 de septiembre de 1996, que dejó sin efecto el registro, lo hizo en razón de la ubicación de las cocheras por supuesta violación a los arts. 4.3.10 y 5.2.1 del CPU (según surge de su propio texto, ver fs. 35); no fueron entonces invocadas razones de oportunidad, mérito o conveniencia, ni se argumentó siquiera acerca de la Ordenanza Nº 49.562, cuando ésta ya había sido dictada. 5. El argumento central de la demandada reside en que al haber sido declarado nulo de nulidad absoluta el registro de los planos, no existió acto administrativo válido emanado de autoridad competente que otorgara derecho a la actora (fs. 611, 612 y vta.). De acuerdo a lo expresado en los considerandos anteriores, surge claramente que ello no ha sido así, pues tenía derecho de construir la actora conforme las normas vigentes. Por lo demás, dice la demandada que "En la inspección se había constatado que la estructura de hormigón armado que se venía ejecutando no correspondía a la documentación oportunamente registrada, que existían falencias de cálculo en las presentaciones correspondientes que evidenciaban inestabilidad estructural por acción del viento y que no se había dado cumplimiento con las exigencias de cocheras conforme lo normado por el art. 4.3.10 y 5.2.1 del Código de Planeamiento Urbano" (fs. 612). Sin embargo, la resolución impugnada Nº 001-SSPU-1996 (06-09-1996) no menciona sino la violación a los arts. 4.3.10 y 5.2.1 del CPU y ya se ha visto que ella no era tal (cons. 3.2). Adviértase que en el propio Dictamen del Procurador General de fecha 3-09-1996 (fs. 22/3 del expte. administrativo Nº 52451/96) queda claro que "de las constancias obrantes en las actuaciones se verifica que el particular [...] corrigió fa lencias relativas al cálculo de la estructura..." (fs. 22vta.). Además la misma conclusión deviene de los términos de la propia administración, en otra de las resoluciones aquí cuestionadas, Nº 013-SSPU-97 (cons. 4º y 5, fs. 585 de las actuaciones administrativas y fs. 37 de las judiciales). Una vez descartado el pilar principal de la expresión de agravios del gobierno, el resto de sus argumentos, al depender de él, también tendrán la misma suerte. Véase que el segundo agravio es articulado sobre el mismo fundamento erróneo, en cuanto sostiene que no se aplicó retroactivamente la Ordenanza 49.562, sino que era esa la norma vigente al momento de pretender registrar los planos de una obra comenzada sobre la base de planos declarados nulos. A fs. 613vta. agrega que el Código de Edificación, "...en su artículo 2.1.5.3 establece que la prosecución de un trámite de obra se acordará siempre que a la fecha de la solicitud no hayan variado las normas vigentes al momento de la iniciación de la actuación y siempre que e l proyecto se ajuste a las normas vigentes al momento de la reanudación. La temporalidad de los derechos y su adecuación a las normas constructivas es evidente. En el caso existiendo planos registrados cuyo registro fue declarado nulo, al reiniciar el expediente, la actora debió adecuar la construcción a la normativa vigente a ese momento y no al de una presentación original inválida." Una vez más, el registro no debió ser dejado sin efecto. Respecto del tercer agravio, sobre la afirmación de que fue ajustado a derecho el actuar del Estado local, ya se expresó que ello en realidad no fue así. Finalmente, se quejó del otorgamiento de una reparación integral en los siguientes términos: "Si [...] el actuar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires fue ajustado a derecho, no corresponde otorgar indemnización alguna a la accionante. El ejercicio razonable por el Estado de sus poderes propios no puede ser fuente de indemnización para terceros" (fs. 615). Argumentó también sobre el poder de policía y el control de l as obras que debe ejercer así como la presunción de legitimidad y ejecutoriedad de sus actos. Sin embargo, su actuar no fue ajustado a derecho, y frente a los daños ocasionados a la actora, corresponde el resarcimiento pertinente. No se agravió en particular de los montos determinados por el a quo, tampoco se quejó de que los valores sean exagerados o elevados y, en consecuencia, éstos han de quedar firmes, pues no fueron rebatidos y las afirmaciones generales acerca de que no procede indemnización alguna, no tienen fuerza suficiente como para conmover la decisión recaída sobre ellos. 6. Finalmente, en lo concerniente a los agravios referidos a la tasa de interés, coincido con lo expresado en los considerandos 8º y 9º del voto del Dr. Eduardo Ángel Russo y, en consecuencia, adhiero a ellos. En este sentido y con estos alcances, dejo expresado mi voto. Por todo lo expuesto, este Tribunal por unanimidad RESUELVE: I. Hacer lugar parcialmente al recurso de apelación interpuesto por la demandada y, en consecuencia , modificar la sentencia de grado con el alcance expuesto en el considerando 8 del voto del Dr. Eduardo Ángel Russo. II. Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la actora. III. Costas en el orden causado en atención al modo en que se resuelve. Regístrese en el libro de sentencias definitivas y notifíquese a las partes.