Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-07-28


ROCA, Miguel Angel contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 199 p 113-119.

En la ciudad de Santa Fe, a los veintiocho días del mes de julio del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "ROCA, Miguel Angel contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 27 del año 1993), de conformidad con el acuerdo celebrado el día siete del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

1. Miguel Angel Roca promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe con el objeto de que se deje sin efecto el decreto 4206/92 del Poder Ejecutivo y sus antecedentes -resoluciones 181/92, 192/92 y 236/92 de la Secretaría de Estado General y Técnica-, por los cuales se desestimó su pedido de reconocimiento y pago de horas extraordinarias cumplidas a razón de 1284,50 horas simples y 334,10 dobles durante los años 1988, 1989 y 1990, y 181,50 horas simples y 79 dobles correspondientes al año 1991, como agente -categoría 17- dependiente de la Dirección General de Relaciones Públicas y Ceremonial de la Provincia; y, en su lugar, se ordene el pago de lo pretendido, con más sus intereses y costas.

Relata que las horas extras referidas fueron efectivamente cumplidas en razón de así exigirlo razones de servicio, por disposición de sus superiores en la Dirección General de Relaciones Públicas y Ceremonial, como lo corrobora el informe de la Oficina de Control.

Consigna que las resoluciones mencionadas y el decreto impugnado se fundan, para denegar su pretensión, en lo dispuesto por el artículo 65 del Escalafón para el Personal Civil de la Administración Pública provincial.

Indica que dicha norma exige como recaudo para la procedencia del reconocimiento de los servicios extraordinarios, que estén previamente autorizados por el titular de la Jurisdicción, pero -advierte- ninguno de los actos administrativos en cuestión negó la efectiva realización de las horas extraordinarias.

Sostiene que si bien es cierto que no se emitió autorización previa para el cumplimiento de esos servicios, no podía tener acceso al trámite para que se cumpla dicho requisito y menos aún negarse a la realización de dichas tareas.

Apunta que la obligación de requerir la autorización correspondía al titular del área, es decir, al Director General de Relaciones Públicas y Ceremonial, no pudiendo cargarse con esa responsabilidad al agente a quien se ordenó cumplir el servicio.

Añade que si un funcionario jerárquico omitió el cumplimiento de su obligación, la responsabilidad debió asumirla el Estado empleador, pero nunca ir en detrimento del agente.

Agrega que nunca se concedió a un agente la posibilidad de verificar, previo al cumplimiento del servicio extraordinario, si se había otorgado la referida autorización; añadiendo que, en caso de no cumplir la orden, debería acarrear con las consecuencias disciplinarias previsibles.

Dice que Fiscalía de Estado en su dictamen 1488/90 admitió haber aconsejado un reconocimiento de horas extraordinarias en hipótesis en que no medió la autorización previa, imputándolo a mora administrativa, cuando la importancia de los servicios lo justificaba.

Manifiesta que es indudable que en su caso se configuró una "mora administrativa", y que, aunque no se estableció "la importancia" de las tareas realizadas, ello era una obviedad puesto que se trataba de la atención de actividades del Gobernador de la Provincia.

Alega que la circunstancia de que la autoridad que denegó el reclamo no determinó que la importancia de los servicios prestados justificaba su reconocimiento aun cuando se careciera de autorización previa, tiñe de arbitrariedad la decisión adoptada.

Consigna que la naturaleza de las funciones que cumplía, por así exigirlo las actividades del Gobernador, hacía que se desarrollaran no sólo sin pausa semanal sino también durante horas que no eran habituales y aún en días inhábiles.

Destaca que las resoluciones que impugna lo colocan en ostensible desigualdad con numerosos casos en los que se han reconocido servicios similares, vulnerándose en consecuencia el principio constitucional de igualdad ante la ley.

Aduce que de no hacerse lugar al reclamo se estaría violando el derecho de igualdad, puesto que en casos similares se reconocieron las horas trabajadas sin ningún tipo de cuestionamiento.

Añade que, aceptado como ha sido que los servicios se cumplieron efectivamente, negar su pago con el argumento de que no se reúnen los recaudos previstos y atendiendo a que ello no le es imputable al agente, hace evidente un enriquecimiento sin causa de la Provincia en perjuicio del derecho y del patrimonio del empleado.

Concluye diciendo que si está debidamente probado que las horas extraordinarias se cumplieron, según la información de los organismos de control de asistencia del personal, y que no se ha insinuado siquiera que dichos servicios no fueran necesarios e importantes, no quedan dudas de que las resoluciones impugnadas constituyen negaciones ilegítimas y arbitrarias de sus derechos, lo que debe ser revertido.

Solicita, en suma, se declare procedente el recurso, con costas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 23) comparece la Provincia (f. 29) y contesta la demanda (fs. 32/36).

Luego de negar diversas postulaciones contenidas en el escrito de demanda, sostiene que el artículo 65 del decreto 2695/83 -cuya legalidad, constitucionalidad y aplicación no ha sido negada-, establece que "...percibirá una remuneración extraordinaria por el tiempo suplementario que preste servicios en días inhábiles o en exceso horario fijado para los días hábiles, conforme a la situación de revista y que se encuentren previamente autorizados por el titular de la Jurisdicción".

Señala que el fundamento de la referida normativa es evitar el cumplimiento de servicios fuera de los horarios y condiciones establecidas -art. 13, inc. a), ley 8525-, y evitar así la consiguiente incrementación del haber habitual del personal, pues nos encontraríamos -dice- con una multiplicidad de funcionarios ejerciendo supuestos servicios sin el consentimiento de la Administración pública.

Agrega que el mismo actor reconoce en su escrito de demanda que "...no se emitió autorización previa para el cumplimiento de esos servicios extraordinarios", destacando la importancia y necesidad de los servicios y la imposibilidad de negarse a su realización, lo que -a su juicio- es inexacto desde el punto de vista fáctico e irrelevante jurídicamente, puesto que la normativa no efectúa excepciones sobre la base de dichos argumentos ni de ningún otro.

Concluye en que si no hay autorización previa, no hay posibilidad de pago porque la tarea es irregular.

Manifiesta que los informes de funcionarios inferiores al titular de la Jurisdicción son intrascendentes, puesto que dichos funcionarios son incompetentes para valorar la necesariedad del servicio, como así también para dictar un acto administrativo que autorice la prestación del mismo.

Apunta que no es cierto que un empleado no pueda negarse al cumplimiento de una orden cuando la misma es manifiestamente ilegal o proveniente de un funcionario notoriamente incompetente.

Aduce que el artículo 13 inciso a) de la ley 8525 establece que se debe obedecer toda orden emanada de "un superior jerárquico con competencia para darla", e incluso se requiere que dicha orden revista las formalidades del caso y sea compatible con sus funciones.

Indica que, en situaciones excepcionales, podría admitirse el desempeño con anterioridad a la autorización, pero sólo por un tiempo determinado, nunca por los años que pretende el recurrente.

Arguye que no se especifican concretamente qué tareas cumplió, como así tampoco la necesidad o importancia de las mismas, siendo irrelevante la valoración efectuada por un inferior al titular de la jurisdicción.

En relación a ciertos dictámenes de Fiscalía de Estado que, según el recurrente, han aconsejado admitir reclamos similares al presente, expresa que no son más que un mero acto de administración, una opinión o un parecer técnico que no produce efectos con relación a los administrados, pues corresponde a la actividad interna de la Administración Pública y agotan su eficacia dentro de su esfera sin proyectarse hacia lo exterior.

Por consiguiente, añade, no cabe tener en cuenta meras opiniones cuando existen disposiciones normativas claras.

Concluye diciendo que no puede hablarse de enriquecimiento sin causa cuando como en el caso se le impone a la Administración la efectivización de un servicio que la misma no valoró como necesario y que no se probó su prestación, resultando dudosa la buena fe del supuesto empobrecido que sabía como era su situación, no pudiendo ahora alegar su propia torpeza.

Solicita, en suma, se rechace el recurso, con costas.

Abierta la causa a prueba (f. 37) y producida la que consta en el expediente, informan las partes sobre el mérito de la misma (fs. 120/127 y 128/130).

Dictada (f. 131) y consentida la providencia de autos, se encuentra la presente causa en estado de ser resuelta.

3. a) De las constancias obrantes en el expediente administrativo se desprende que:

El 22.11.1990 Miguel Roca solicitó se le abonaran las horas extraordinarias cumplidas en el servicio durante los años 1988, 1989 y 1990, afirmando que totalizan 1284,50 horas simples y 334,10 horas dobles (f. 2, expte. adm. nro. 00101-0037622-4, Gobernación).

En fecha 15.1.1991 dedujo pronto despacho (f. 3, expte. cit.).

El 26.12.1991 el Departamento Personal de la Dirección de Programación Económica Financiera de la Gobernación certificó que "...el señor Miguel Roca... cuenta a su favor al período 1988/89/90 la cantidad de 1284,50 horas simples, y 336,25 horas dobles..." (f. 8, expte. adm. citado).

A fojas 15/16 obra informe suscripto por el Subdirector de Coordinación Administrativa y el Director General de Administración de la Dirección referida, manifestando que, según archivo de las fichas reloj del Centro de Control de Personal, en total le corresponden a Miguel Roca 1284,50 horas simples y 334,10 horas dobles.

El 24.2.1992 se expidió el Director General de la Función Pública quien manifestó que "...las horas extras realizadas por el agente Roca, Miguel fueron ejecutadas por imprescindibles razones de servicio, y por orden expresa de la Superioridad" (f. 17, expte. adm.).

En fecha 31.3.1992 la Dirección General de Relaciones Públicas y Ceremonial de la Gobernación expresó que "no obstante haberse hecho cargo de la Dirección... en fecha 1ro. de marzo de 1991, se deja constancia que las horas extras realizadas por... ROCA desde el 25 de junio/90 hasta el 31 de diciembre/90, fueron efectuadas por razones de servicio y orden expresa de la superioridad" (f. 20, expte. cit.).

En fecha 4.5.1992 Roca solicitó el pago de horas extras cumplidas durante el año 1991, manifestando que totalizaron 181,50 horas simples y 79,00 horas dobles (f. 34 expte. adm.).

A foja 24 obra dictamen 2024 de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Gobernación la cual, de conformidad a lo aconsejado por Fiscalía de Estado en un caso similar -dictamen 1082/92-, entendió que correspondía rechazar el reclamo incoado por el recurrente, en relación a las horas extras desarrolladas durante los años 1988, 1989 y 1990.

El 27.7.1992, por resolución 181, el Secretario General y Técnico de la Gobernación resolvió desestimar el reclamo impetrado por Miguel Roca por el período antes señalado (f. 30).

En fecha 30.7.1992, por resolución 195, el mismo funcionario desestimó la solicitud de horas extras del año 1991 (f. 47, expte. adm.).

En fecha 6.8.1992 el recurrente dedujo recurso de revocatoria contra las resoluciones mencionadas (fs. 50/52).

A fojas 63/64 obra resolución 236, de fecha 2.9.1992, del Secretario General y Técnico de la Gobernación que rechazó la revocatoria y concedió la apelación subsidiariamente interpuesta por Miguel Roca.

El 21.9.1992 expresó agravios el recurrente (fs. 67/69, expte. adm.).

En fecha 10.11.1992 se expidió Fiscalía de Estado, aconsejando no hacer lugar al reclamo impetrado (f. 73, expte. cit.).

A foja 78 obra decreto 4206, de fecha 15.12.1992, por el cual el Gobernador desestimó el recurso de apelación interpuesto por el actor.

b) El recurrente pretende se le abonen las horas extras trabajadas durante los años 1988, 1989, 1990 y 1991, señalando que si bien no estaban previamente autorizadas por el titular de la Jurisdicción, fueron efectivamente trabajadas.

A ello se opone la demandada por entender que en el caso no se cumplieron los requisitos previstos por el derecho objetivo para que proceda el efectivo pago de las horas reclamadas.

Corresponde, pues, en primer término, reseñar los requisitos estipulados por la normativa vigente para el pago de las horas extraordinarias en el ámbito de la Administración Pública provincial.

En ese cometido, se advierte que el artículo 65 del Escalafón del Personal Civil, decreto 2695/83, en lo que para el caso nos incumbe, establece: "Horas Extraordinarias: El personal comprendido entre las categorías uno (1) a dieciocho (18) inclusive de este escalafón, percibirá una remuneración extraordinaria por el tiempo suplementario que preste servicios en días inhábiles o en exceso del horario fijado para los días hábiles, conforme a la situación de revista, siempre que se encuentren previamente autorizados por el titular de la Jurisdicción".

Como se observa, de la normativa transcripta -en tanto Roca tenía asignada la categoría 17- surge la sujeción de la procedencia del pago de servicios extraordinarios en el ámbito de la Administración Pública provincial a la existencia de autorización previa.

Este Tribunal tiene dicho -aunque con referencia a las horas extraordinarias en el ámbito de las Municipalidades y Comunas, en el cual también se exige previa autorización- que "la intención del legislador es la de someter el reconocimiento de horas extras al cumplimiento de determinadas formalidades, lo cual es coherente con las dificultades que supone el adecuado control de que efectivamente se cumplen tareas en el tiempo suplementario" ("Zapata, A. y S. T. 139, pág. 464; "Gargatagli", A. y S. T. 156, pág. 202; "Martorell", A. y S. T. 156, pág. 237).

En tal sentido, esta Corte agregó que "Lo contrario implicaría una irregularidad tal, que volvería caótica toda la organización administrativa con la consecuente incidencia en las arcas públicas" ("Solís", A. y S. T. 187, pág. 489).

Según se puede apreciar en las constancias obrantes en autos, tal autorización no existió.

Así, el propio recurrente admite que no se cumplió con la autorización previa requerida por el ordenamiento legal -ver, en tal sentido, lo afirmado a foja 123 vto.-. Pero, alega, ello no puede ser óbice a su reclamo en tanto nunca se cumplimentaba dicho requerimiento y por cuanto los agentes no se hallan en condiciones de controlar su efectivización (no pudiendo -agrega- hacerse pesar sobre el dependiente tal omisión de la Administración).

En ese aspecto, debe señalarse que una correcta hermenéutica de la norma transcripta no permite en modo alguno colegir que la autorización que ella prevé pueda ser reemplazada por informes posteriores de funcionarios administrativos que no revisten la calidad de titular de la Jurisdicción, avalando la prestación de servicios e indicando que lo han sido por orden de la superioridad, como ocurre en el caso (vide fojas 8, 15/16, 20, exp. adm.).

Lo contrario permitiría a cualquier funcionario arrogarse facultades que no le son propias e imponerle luego a la Provincia las consecuencias de su acto.

En afin orden de ideas, debe fundamentalmente recordarse en punto a la afirmación del agente de que la tareas le eran exigidas, el criterio sostenido por el Cuerpo acerca del carácter "esencialmente documentado" de la relación de empleo ("Torres", A. y S. T. 96, pág. 10; "Armas", A. y S. T. 137, pág. 395).

La circunstancia alegada por el recurrente en relación a que nunca se cumplimentaba el requerimiento relativo a la autorización previa, no encuentra suficiente sustento en las constancias de la causa.

En efecto, no obstante haberse dispuesto a través de los decretos 2942/88 y 4279/88 (obrantes a fojas 103/104 y 106/107, respectivamente) dar por autorizadas y aprobadas prestaciones extraordinarias realizadas por los agentes a que refieren sin que se hubiera otorgado autorización previa, también puede observarse que, por el contrario, mediante decreto 68/90, en el caso del actor -conjuntamente con otros nueve agentes también dependientes de la Dirección de Relaciones Públicas y Ceremonial de la Gobernación- se autorizó -de manera previa, conforme lo exige la norma en cuestión- la realización de horas extras por un periodo de 60 días (fs. 109/113).

Además, aún cuando se hubiese acreditado que en la generalidad de los casos no era otorgada la autorización previa, ello no podría prevalecer a la clara prescripción legal relacionada con que debía ser efectuada con anterioridad a la realización de las tareas extraordinarias y por el titular de la Jurisdicción. Por otra parte, la mera circunstancia de que la Administración en algunos casos haya abonado servicios extraordinarios sin que se hubieran cumplimentado los recaudos legales exigidos no permite, sin más, tener por creado un derecho al pago de horas extras en cabeza del actor. En este sentido, debe recordarse que el principio constitucional de igualdad ante la ley imposibilita argumentar a su favor una conducta -el reconocimiento y pago- contraria a la norma.

Por otra parte, no puede soslayarse que en fecha 10.3.1989 el Poder Ejecutivo dictó el decreto 847 que dispuso, en su artículo 1, que "la prestación de servicios extraordinarios deberá ser autorizada por el Poder Ejecutivo, con intervención del Ministerio de Hacienda y Finanzas", y -en el artículo 2- que "La norma que autorice dichas prestaciones deberá indicar el tiempo de duración de las mismas, el detalle del personal que realizará tales tareas y el total de horas que las mismas insumirán", agregando nuevos requisitos a los ya previstos en el Escalafón del Personal Civil, los cuales tampoco se hallan cumplimentados en el caso para el reclamo correspondiente a periodos posteriores a la vigencia del decreto indicado.

Por último, el actor afirma que aceptado como ha sido que los servicios se cumplieron efectivamente, negar su pago con el argumento de que no se reúnen los recaudos previstos y atendiendo a que ello no le es imputable al agente, hace evidente un enriquecimiento sin causa de la Provincia en perjuicio del derecho y del patrimonio del empleado.

Olvida, sin embargo, el recurrente que, en razón del carácter subsidiario de la "actio in rem verso", era menester que el actor no haya tenido a su disposición ninguna otra acción nacida de la relación, del contrato o de norma alguna, por medio de la cual pudiera obtener el emolumento que pretende.

En el caso, el actor contaba con la norma específica del artículo 65 del Escalafón por la cual no queda satisfecho el requisito mencionado que condiciona la viabilidad del instituto del enriquecimiento sin causa.

Por ello, tampoco por los cauces de la "actio in rem verso" corresponde hacer lugar a la pretensión del recurrente.

Voto, pues, por la negativa, correspondiendo imponer las costas al actor (art. 84, ley 4106).

A la misma cuestión, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Spuler y Vigo expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

Conforme el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior corresponde rechazar el recurso interpuesto, con costas al recurrente.

A la misma cuestión, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Spuler y Vigo expresaron que la resolución que debía adoptarse era la propuesta por el señor Ministro doctor Netri y así votaron.

En mérito de los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Rechazar el recurso interpuesto, con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)