Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2005-04-13


Buenos Aires, 13 de abril de 2005 Visto: el expediente indicado en el epígrafe, resulta:

1. Hugo Alberto Sosa patrocinado por el Defensor ante los juzgados de primera instancia en lo contencioso administrativo y tributario, inició una acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad para que se ordene a la Dirección General de Educación Vial y Licencias que deje sin efecto la baja para prestar el servicio como chofer del Registro del Servicio de Automóviles de Alquiler con taxímetro (RUTAX) establecida por Disposición nro. 2710-DGEVyL-02 y por Disposición nro. 868-DGVyL-2003, que rechazó el recurso de reconsideración interpuesto (fs. 1/7).

Sostuvo que por no haber realizado ninguna de las conductas tipificadas en el art. 12, in fine, del decreto nro. 132/96, la aplicación de esta norma al caso constituye una abierta violación al principio de tipicidad que rige en materia sancionatoria. Adujo, asimismo, que se afectó el derecho a trabajar y ejercer industria lícita y que se violó el principio de prohibición de doble punición.

2. La jueza de primera instancia desestimó la acción de amparo interpuesta. Sostuvo que no hubo una arbitrariedad manifiesta en el accionar del GCBA al decidir la baja del actor como taxista. Su conducta, consistente en entregar su tarjeta de conductor y el vehículo a un desconocido, importó hacer un uso indebido de la tarjeta, por lo que la subsunción de la conducta en el tipo que ha hecho la autoridad administrativa interviniente no merece cuestionamiento (fs. 253/254).

3. Esta decisión fue confirmada por la Sala II de la Cámara (fs. 271/272). Para así decidir, la alzada consideró que: a) la circunstancia de no haberse dispuesto en sede penal la sanción de inhabilitación como accesoria de la de prisión, no constituye obstáculo para la determinación de la responsabilidad administrativa del actor y la baja del registro de taxis, ya que el pronunciamiento administrativo es independiente del judicial en razón de ser distintas las finalidades perseguidas y los bienes jurídicos tutelados en cada uno de ellos; b) toda vez que utilizó su habilitación como chofer de taxímetros para perpetrar por medio de la indebida utilización del vehículo que le fuera confiado un robo calificado, la baja del registro no puede calificarse de manifiestamente arbitraria; c) no se ha sancionado al actor con una inhabilitación especial de naturaleza penal sino que se dispuso la baja del Registro como sanción prevista en el art. 12 in fine del decreto 132/96.

4. El actor interpuso recurso de inconstitucionalidad (fs. 276/282), que fue concedido por la Cámara (fs. 292).

En sus fundamentos afirma que:

a) del expediente administrativo surge que no realizó ninguna de las conductas tipificadas en la parte final del artículo citado por el acto administrativo;

b) existe una violación al principio de legalidad por cuanto se ha aplicado una sanción para un comportamiento que no ha sido previsto como susceptible de pena por la norma;

c) la justicia penal, competente para imponer la pena de inhabilitación especial en virtud de lo normado por el artículo 20 bis del Código Penal, no impuso esa pena, y sólo lo condenó a dos años y seis meses de prisión en suspenso, como partícipe necesario del delito de robo en concurso real con robo en grado de tentativa.

5. El Fiscal General, en su dictamen, considera que el recurso de inconstitucionalidad fue mal concedido por la Cámara y, en consecuencia, postula que sea declarado inadmisible (fs. 300/302).

Fundamentos:

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Corresponde al tribunal ante el que se interpone el recurso (en el caso, la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo CAyT) resolver circunstanciadamente si el recurso de inconstitucionalidad, prima facie valorado, cuenta, respecto de cada uno de los agravios que lo originan, con fundamentos suficientes para dar sustento a la invocación de un genuino caso constitucional. De modo tal que la concesión o denegatoria del recurso de inconstitucionalidad debe ser debidamente fundada.

El recurrente cuestiona la sentencia por dos razones: a) porque se lo sancionó por la realización de una conducta que no encuadra en la norma invocada en el acto administrativo, y b) porque la sanción fue impuesta por la autoridad administrativa y no por el tribunal que lo condenó penalmente.

La Cámara se limitó a mencionar el primer agravio y a expresar que se "aduce" la violación de los principios de tipicidad y legalidad y que se controvierte la aplicación de las garantías de los arts. 18, CN y 13, incs. 3 y 9, CCABA (punto 3, resolución de fs. 192), sin efectuar el juicio de admisibilidad referido a cada agravio en particular (sólo mencionó uno, como dije), que le compete realizar en atención a los presupuestos objetivos y subjetivos del recurso de inconstitucionalidad.

Si bien la Cámara a quo deja a salvo el "juicio definitivo que sobre el recurso haga el superior", la fórmula ritual utilizada no la dispensaba del deber de fundar la decisión que la ley le manda efectuar sobre la admisibilidad del recurso.

Queda dicho, entonces, que la resolución de fs. 292 no satisface la exigencia de fundamentación, propia de las sentencias interlocutorias.

2. Además, cabe señalar que en la concesión del recurso la alzada sólo hizo referencia al agravio vinculado con la atipicidad de la conducta y su relación con el principio de legalidad. Por ello podría considerarse que la cuestión referida a la vinculación entre la potestad punitiva penal y la potestad administrativa sancionatoria habría quedado fuera del conocimiento del Tribunal, ya que el recurrente no solicitó aclaratoria de la decisión que omitió considerar la viabilidad del recurso por ese agravio.

3. El recurso de inconstitucionalidad del actor reitera los planteos efectuados en las instancias anteriores sin refutar las razones expuestas por las sentencias de grado para rechazarlos y sólo contiene una escueta mención de unos pocos artículos constitucionales.

Cabe recordar, que la referencia a derechos o principios constitucionales, si no se acredita precisa y fundadamente su cercenamiento, es insuficiente, ya que si bastara la simple invocación de un derecho o garantía de raigambre constitucional este Tribunal se vería convertido, de ordinario, en tercera instancia obligada de todos los pronunciamientos dictados por el Poder Judicial de la Ciudad (cf. "Carrefour Argentina S.A. s/ recurso de queja", expte. nro. 131/99, resolución del 23/2/2000, en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], t. II, ps. 20 y siguientes). Los agravios expuestos manifiestan la discrepancia del recurrente con la valoración de los hechos efectuada por los jueces de las instancias anteriores y su disenso con la interpretación de normas infra-constitucionales contenida en la sentencia recurrida, pero no involucran argumentos de carácter constitucional.

En efecto, como lo ha señalado el señor Fiscal General en el punto III de su dictamen obrante a fs. 300/302 vta., tanto en el acto administrativo impugnado como en las sentencias de primera y segunda instancia se valoró si la conducta de Hugo Alberto Sosa podía considerarse uso indebido de la tarjeta de chofer, en los términos del art. 12 in fine del decreto nro. 123/96. La acción reprochada a Sosa fue el préstamo a un tercero del taxi que él conducía y que fuera utilizado en la comisión de un robo. La justicia penal condenó a Sosa como partícipe necesario de ese delito. La valoración de los hechos y su adecuación a una norma sancionatoria, en principio, no involucra en forma directa la interpretación o aplicación de ninguna disposición constitucional. El agravio del recurrente cuestiona la forma en que aquel precepto ha sido aplicado en el caso, pero no plantea la inconstitucionalidad del art. 12 del decreto nro. 123/96.

En consecuencia, el recurrente invoca la vulneración de derechos constitucionales pero no logra demostrar que exista relación directa entre lo decidido por las instancias anteriores y los principios constitucionales mencionados.

4. Sin perjuicio de lo expresado en el punto 2, deseo agregar en cuanto al segundo agravio -referido a la relación entre la potestad punitiva judicial y la sancionatoria administrativa- que también coincido con el señor Fiscal General cuando alerta sobre la falta de argumentos constitucionales en el recurso.

En efecto, el recurrente describe un hecho: "Las autoridades judiciales competentes para disponer la sanción de inhabilitación especial no dispusieron tal pena" (fs. 280), luego transcribe un párrafo de una obra de doctrina y, por último, menciona que se debe aplicar la doctrina judicial de los fallos "Gagnotti", "Vera" y otros más; pero no rebate con razones de naturaleza constitucional los fundamentos dados por la alzada referidos a la potestad sancionatoria de la administración y su vinculación con los principios penales. Por lo demás, las razones que expresa la Cámara coinciden, en lo sustancial, con las que expuse en la causa "Arn, Telmo Iván c/ Comisión Municipal de la Vivienda s/ impugnación de actos administrativos s/ recurso de apelación ordinario concedido", expte. nro. 2303/03, sentencia del 18/12/03, puntos 7 y 8 de mi voto).

Finalmente, el recurrente tampoco expresa los motivos que justifiquen aplicar al caso la doctrina de los fallos que invoca ("Gagnotti", "Vera", etcétera), referidos a situaciones fácticas y normativas diferentes a las que plantea esta causa.

5. En suma, en tanto el recurrente no ha efectuado la crítica pormenorizada de la sentencia que recurre ni ha expuesto de manera precisa un genuino caso constitucional, conforme lo establece el art. 27, LPT, el recurso ha sido mal concedido y así debe declararse.

Así lo voto.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

Coincido con el voto del Sr. juez de trámite en el sentido de que no se debió conceder el recurso de inconstitucionalidad, pero las razones que me conducen a ello son, parcialmente, distintas. En verdad, no son dos sino tres las razones por las cuales el actor se alza contra el acto administrativo: las dos mencionadas en el punto 1 del voto del Sr. juez de trámite y, en tercer lugar, el hecho general de que la sanción impuesta implica la disminución o pérdida de la capacidad para ejercer un derecho constitucionalmente concedido, como es el de trabajar o ejercer una industria lícita. De ellas, sin embargo, sólo dos merecieron el reproche de inconstitucionalidad que se elabora en el recurso concedido.

Me referiré a cada una de ellas por separado.

1. El problema de la atipicidad de la conducta que condujo a la sanción administrativa, en primer lugar, no implica una ilegalidad manifiesta ya que se trata de un problema de interpretación de la ley sancionatoria administrativa infraconstitucional, tarea para la cual el Tribunal sólo excepcionalmente es competente; y, en segundo y principal lugar porque, antes bien que el recurso de inconstitucionalidad, debió ser rechazado in limine el propio amparo, puesto que contra todo acto administrativo que provoca una lesión existe un procedimiento judicial predeterminado como idóneo para su impugnación por el CCAyT. De tal manera, el amparo -más que el recurso actual- no era procedente por las dos razones invocadas que especifica el art. 14 de la CCBA: "Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo ..." y "contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que ... con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta ...".

2. Con referencia al hecho de no haber sido condenado a la pena de inhabilitación por el tribunal criminal que lo juzgó partícipe necesario de dos delitos contra la propiedad, sólo debo decir que la aplicación de la sanción en sede administrativa por un hecho diferente, puede ser correcta o errónea, acertada o desacertada, pero nunca arbitraria o ilegítima porque cada Poder se mantuvo en el ámbito de competencia que le corresponde: el tribunal penal al imponerle una pena por un delito y la administración pública al sancionarlo por aquello que consideró una grave falta administrativa, en ejercicio de su poder de policía.

3. Por último, obiter dictum, el agravio relativo a la limitación del derecho constitucional a trabajar o ejercer una industria lícita, sólo existente en la demanda originaria, es insustancial. Toda pena y toda sanción representan injerencias del Estado en derechos básicos de las personas y corresponde a su naturaleza su contenido limitante de la capacidad de esas personas para ejercer los derechos que, en principio, le son garantizados por las leyes fundamentales. Las penas y las sanciones administrativas como el poder de policía de la administración pública, han sido autorizadas en la competencia del poder respectivo por las propias Constituciones, a sabiendas de que ellas importaban disminuciones de derechos o de la capacidad para ejercerlos. De tal manera, si la facultad concedida fue ejercitada en el ámbito de competencia del funcionario que la ejerció -y, en el caso, eso no está discutido-, el argumento acerca de la incapacidad que esa pena o esa sanción genera resulta insustancial.

En razón de lo expuesto, voto por declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte actora.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. El recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Sosa (fs. 276/282) fue incorrectamente concedido por la Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario.

2. El actor sostiene que la sentencia recurrida vulnera el principio de legalidad (arts. 18 de la CN y 13, incisos 3º y 9º, de la CCABA) en dos aspectos diferentes:

a) Primero, porque se aplicó una sanción que no estaba establecida para el tipo de conducta atribuida al actor, y sin que se hubiera probado, efectivamente, que la hubiera realizado (principio de tipicidad de las conductas punibles).

b) Segundo, porque se le aplicó una sanción que no fue impuesta en la sentencia penal.

3. La Cámara, al pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso, lo concedió únicamente en relación al primero de los agravios vertidos por el accionante.

En consecuencia, sólo habré de considerar la supuesta violación al principio de legalidad. He de destacar que el recurrente no ha interpuesto queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad en cuanto al segundo de sus agravios.

4. La sanción de baja del RUTAX dispuesta por el Gobierno de la Ciudad, y confirmada por las dos instancias judiciales intervinientes en esta causa, está basada en que el comportamiento del señor Sosa -consistente en haber entregado el vehículo de alquiler, que tenía a su cargo, a un tercero- configura por sí mismo la falta grave de "uso indebido de tarjeta" contemplada en el art. 12 in fine del Decreto 132/96.

La crítica del recurrente a la interpretación de la norma citada no alcanza a poner en crisis los argumentos de la sentencia. Tampoco logra exponer en forma precisa y adecuada un caso constitucional, conforme lo dispone el art. 27 de la LPTSJ. Ni siquiera ha intentado rebatir las razones expuestas, por las autoridades administrativas y judiciales, para imponer y confirmar la sanción. Sólo se ha limitado, en todas sus presentaciones, a reiterar dogmáticamente que él sí había entregado el vehículo a un tercero, pero no había hecho lo propio con la tarjeta de taxista o, al menos, que esta circunstancia no fue probada. Sus manifestaciones constituyen una mera expresión de disconformidad con lo decidido, pero no son suficientes para sustentar el recurso intentado.

5. Por todo lo expuesto, voto por declarar mal concedido el recurso interpuesto.

La jueza Ana María Conde dijo:

I. Adhiero al voto del Sr. Juez José O. Casás; no obstante, por las razones que expondré, considero necesario formular algunas consideraciones, especialmente vinculadas con el decisorio por el que la Sala concediera el recurso de inconstitucionalidad.

II. a) En su recurso de inconstitucionalidad, el actor planteó agravios vinculados con la exigencia de tipificación de la conducta punible en el derecho administrativo sancionador y la necesaria observancia del principio de legalidad en el Derecho Penal Administrativo y con la improcedencia de la aplicación de una sanción de inhabilitación por las autoridades administrativas, cuando ésta no le fue impuesta como accesoria por el tribunal penal que lo condenó por considerarlo partícipe necesario del delito de robo en concurso real con robo en grado de tentativa.

La Sala II de la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario adoptó una decisión cuestionable porque no evaluó de forma efectiva el agravio señalado en último término, no obstante lo cuál concedió "el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte actora", y porque concluyó con una mera referencia a los enunciados relativos a la "aplicación de las garantías reconocidas en el artículo 18 de la CN y en los incisos 3 y 9 del artículo 13 de la CCABA" los que, a tenor de la redacción, quedaron sujetos al "juicio definitivo" de este Tribunal.

b) Un recurso como el planteado tiene previsto un trámite que transita por dos estadios: 1) el del juicio de admisibilidad, a cargo del tribunal que dictó el pronunciamiento que se intenta objetar y 2) el del juicio de procedencia, a cargo de estos estrados, en los que también se puede revisar el juicio de admisibilidad efectuado por el a quo, por ser este Tribunal el juez del recurso. En términos generales, la referencia al "juicio definitivo" formulada por la Cámara debiera considerarse orientada al de procedencia; pero tampoco ello es claro en la configuración del decisorio por el que se concedió el recurso.

La modalidad decisoria aludida determina que nos preguntemos, entonces, si el recurso fue concedido también con relación a la improcedencia de aplicación de la inhabilitación en sede administrativa -supuesto en el que nos encontraríamos ante una absoluta ausencia de fundamentos que le restaría eficacia como pronunciamiento judicial válido- o si ese tema no se encuentra comprendido en la conclusión del juicio de admisibilidad enunciada en la fórmula de la parte resolutiva.

Ahora bien, de ser éste último el supuesto que enfrentamos, corresponde que nos preguntemos, ¿qué debió haber hecho el recurrente?. El Sr. Juez de trámite consideró que debería haber planteado una aclaratoria y que, al no haberlo hecho, habría consentido que la cuestión se considere como no incluida en el recurso. Dadas las circunstancias del caso, no acompaño tal valoración de mi distinguido colega -quien de todos modos trató el agravio al que aludió-. La parte contaba con una decisión que concedía el recurso, sin mayores precisiones; por lo que el pedido de aclaratoria podía generar un pronunciamiento que lo denegara con relación al agravio sobre el que se había guardado silencio, lo que excedería los límites establecidos para la aclaratoria en el artículo 218, in fine, del CCAyT, por lo que la reformulación por tal vía sería improcedente.

¿Debió haber planteado una queja con relación al agravio omitido?, tampoco podemos llegar a tal conclusión sin que se nos ofrezcan dudas, porque -reitero-, la parte contaba con una decisión aparentemente omnicomprensiva.

Ante la situación expuesta, considero que las circunstancias derivadas de los defectos de fundamentación del pronunciamiento sobre la admisibilidad del recurso deben ser interpretadas a favor del justiciable y que, en razón de ello, debemos mantener en el análisis del recurso la consideración del agravio vinculado con la improcedencia de la aplicación de una sanción de inhabilitación por las autoridades administrativas. Tal solución es, entre las opciones posibles, la que mejor satisface los requisitos de la tutela judicial efectiva y la vigencia del principio pro homine en el marco del proceso justo [art. 18 de la CN; arts. 8, inc. 1° y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 12, inc. 6° de la CCABA, entre otros].

III. Establecido el marco de este pronunciamiento, debo señalar que comparto lo expuesto por el Dr. Casás con relación a la ausencia de fundamentos constitucionales que sustenten el recurso planteado por el actor con relación a los agravios vinculados con la atipicidad y la inobservancia del principio de legalidad -punto 3 de las consideraciones que efectuara en su voto-.

Y otro tanto ocurre con relación al agravio relativo a la imposición de la inhabilitación, pues en su intento de fundamentación el actor no supera los límites de la mera discrepancia, sin intentar siquiera confrontar el criterio ya establecido por el Tribunal en la materia, para intentar generar un cambio. A ello se suma que formula citas parciales de precedentes cuya temática general resulta ajena al contexto de decisión de esta causa.

El criterio no cuestionado por el recurrente -y aplicable en autos- es el que sostuve al pronunciarme, con fecha 18 de diciembre de 2003, en la causa "Arn, Telmo Iván c/ Comisión Municipal de la vivienda s/ impugnación de actos administrativos s/ recurso de apelación ordinario concedido", cuando dije que: "Nada impide que la conducta de un agente o funcionario público sea evaluada, al mismo tiempo, en sede penal y en sede administrativa.

Mientras que en materia penal, por aplicación del principio de legalidad y reserva, rige -en relación al poder punitivo- una tipicidad absoluta que torna inaplicable la interpretación analógica; en el ámbito del poder disciplinario, la tipicidad es relativa o nula y, por ello, válida la interpretación analógica [conf. Goane, René Mario, "El poder disciplinario de la Administración Pública (algunos aspectos controvertidos en la doctrina nacional", en Derecho Administrativo, VVAA, Juan Carlos Cassagne, Director; obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff. Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, pág. 1027)...".

En síntesis, la ausencia de adecuada fundamentación constitucional priva al recurso de su sustento imprescindible, circunstancia que no fue adecuadamente apreciada por la Cámara, que debió haberlo declarado inadmisible por tal circunstancia [conf. "Fundación Navarro Viola c/ GCBA s/ demanda contra Aut. Adm. s/ recurso de inconstitucionalidad concedido", del 15/09/04].

En mérito a lo expuesto, de conformidad a lo dictaminado por el Sr. Fiscal General, voto porque se declare mal concedido el recurso de inconstitucionalidad planteado en autos por el actor.

El juez Luis F. Lozano dijo:

Adhiero a la solución propuesta en el voto de mi colega Dr. Casás. El recurso carece de adecuada fundamentación, toda vez que la recurrente se limita a reiterar los agravios vertidos en ocasión de apelar la sentencia de segunda instancia sin hacerse cargo de los fundamentos que le suministró el a quo para conformarla.

Por ello, y lo concordantemente dictaminado por el señor Fiscal General, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte actora.

2. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se devuelva a la Cámara remitente.