Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-06-09


FRUTOS, Alberto Rosario y otros contra MUNICIPALIDAD DE PUERTO GENERAL SAN MARTIN Reg.: A y S t 197 p 384-391.

En la ciudad de Santa Fe, a los nueve días del mes de junio del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la Presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "FRUTOS, Alberto Rosario y otros contra MUNICIPALIDAD DE PUERTO GENERAL SAN MARTÍN sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 156, año 1994), de conformidad con el acuerdo preparatorio celebrado el día dos del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

I.1. Alberto Rosario Frutos, Mónica Elizabet Games, Alfonso Espíndola, Ramón Manuel Acosta, Rubén Darío Lares, Marcelo Darío Gilardone, José Jacinto Zapata, Olga Inés Alegre, Rosa Muñoz, Liliana Mabel Capay, Ovidio Casimiro Peralta, Eduardo Antonio Cabrera, Pablo Almada, Omar Arce, Angélica Di Cosmo, Jorge Alberto Picca, Claudio Loza, Daniel Oscar Loza, Juan Giménez, Hugo Osmar Guzmán, María Julia Furnier, Juan Anto Exponen que ingresaron a prestar servicios en la Municipalidad de Puerto General San Martín mediante la firma de contratos que no cumplían con los requisitos exigidos por los artículos 8 y 9 de la ley 9286, por cuanto las tareas encomendadas eran las propias del personal de planta permanente.

Señalan que, al momento de producirse las ilegítimas "cesantías", contaban en todos los casos con una antigüedad superior a los tres meses requeridos por el artículo 12 de la ley para adquirir estabilidad en el empleo, no habiendo sido objeto de sanciones disciplinarias ni cuestionamientos de la superioridad, lo que -a su juicio- demuestra la idoneidad y condiciones para las funciones propias de los cargos conferidos.

Invocan el artículo 134 de la ley 9286, que dispone que "aquellos agentes que ingresen a la administración municipal y/o comunal por los artículos 8 y 9 del presente Estatuto, al cumplir los tres (3) meses de antigüedad y cumplan funciones determinadas por el presente, automáticamente pasarán a revistar en la planta permanente, encasillándose dentro de la función que desempeñen ...". Postulan que la ausencia de acto regularizando la relación laboral no les es imputable, sino exclusiva responsabilidad de la Administración, que se encontraba obligada a emitirlo, ya que la propia ley ordenaba la incorporación a planta permanente "en forma automática".

Sostienen que el acto impugnado viola, entre otros, los artículos 15 y 16 de la ley 9286, 8, 14 y 20 de la Constitución provincial, y 14 bis, 16 y 17 de la Constitución nacional.

Aducen la nulidad absoluta del decreto nro. 157/93, por resultar nula, a su vez, la ordenanza de declararación de emergencia económica y administrativa en que aquél se sustenta.

Ello así, por haber sido sancionada (en fecha 10.12.1993) por los nuevos integrantes del Concejo Municipal, cuando aun no había finalizado el mandato de los concejales salientes, lo que, conforme a las disposiciones vigentes en materia electoral, recién ocurría a las 24 horas del mencionado día.

Citan en tal sentido las leyes nro. 9280 y 9397, cuyo artículo 1 establece: "el término de duración de los mandatos de todas las autoridades que resulten electas en el comicio del 30 de octubre de 1983, se computará a partir del 11 de diciembre de 1983", normativa que, al no haber sido modificada, resulta -dicen- de vigencia inobjetable.

A continuación argumentan en torno a la resolución nro. 19/94, por la que se denegó la reconsideración.

Destacan que la jurisprudencia citada en dicho acto administrativo se halla notoriamente desactualizada, y refiere a regímenes de prescindibilidad, dictados por gobiernos de facto y posteriormente declarados inconstitucionales.

Señalan que la falta de acto de designación, así como la inexistencia de imputación presupuestaria, "no pueden serles opuestos", ni generar nulidad, en virtud de lo dispuesto por el artículo 134 de la ley 9286, norma que "exime sin lugar a dudas de los requisitos que intenta hacer valer la Municipalidad para convalidar las arbitrarias cesantías".

Argumentan que de admitirse el criterio de la Administración, se autorizaría a la única parte del "contrato de trabajo administrativo" que está facultada para dictar normas, a aprovecharse de dicho privilegio y sorprender la buena fe de los contratantes sobre la mera omisión de requisitos formales.

Alegan que, de ser cierto lo expresado en el acto en cuanto a la nulidad de los contratos, los actores no habrían sido agentes de la Municipalidad; y remarcan que en los considerandos del propio decreto nro. 157/93, el D.E.M. invocó, para disponer las "cesantías", el artículo 41 inciso 8 de la ley 2756 (que le asigna la atribución de "remover a los empleados de su dependencia").

Niegan que sean aplicables al caso los fallos que se citan sobre estabilidad en el empleo público, por ser anteriores a la entrada en vigencia de la ley 9286, cuyos artículos 16 y 65 resultan aplicables en la especie.

Afirman que el hecho que se pretende negar, de haber sido incorporados en las condiciones de los artículos 8 y 9 de la ley 9286, fue reconocido "en forma expresa" por el Intendente en los considerandos del decreto nro. 157/93 ("no se han presentado necesidades que permitan justificar la contratación de personal").

Sostienen que el criterio sentado en el precedente "Rivademar" ha perdido vigencia, y fue dejado de lado por esta Corte en su actual composición, in re "Salvia".

Invocan el artículo 34 de la ley 10.798, que establece que para aplicar dicha normativa "deberá tenerse en cuenta, como criterio en el diseño de cada proyecto, evitar efectos negativos sobre el empleo o la pérdida de fuentes de trabajo".

Agregan, en relación a determinados actores, que el decisorio impugnado es nulo, además, por hallarse en circunstancias especiales: Miguel José Zapata, Dora Graciela Cisnero y Angélica Di Cosmo, bajo tratamiento médico; Pedro Rubén Ríos, discapacidad; Jorge Daniel Gonzalez y Luis Alberto Rovira, bajo los efectos de accidentes de trabajo, y Cristina Hunzinger, embarazada.

2. Declarada -y firme- la inadmisibilidad de los recursos deducidos por Hugo Héctor Barrios, Oscar René Hauser, Luis Norberto Rovira, Alejandra González, José Roberto Zeballos, Armando Fasano y Ramón Ricardo López, y la admisibilidad en cuanto a los restantes actores (v. fojas 34/35), se cita y emplaza a la demandada a que comparezca a estar a derecho; comparecida ésta y corrido traslado de la demanda, la contesta (fojas 102/111), solicitando su rechazo, con costas.

Expone que los actores fundan su pretensión en la postulación, por un lado, de su carácter de empleados de planta permanente respecto de los cuales se dictó un acto de "cesantía"; y, por otro, de la nulidad de este último por basarse, a su vez, en una ordenanza dictada por concejales electos antes de la finalización del mandato de los salientes.

En relación a la primera, afirma que los recurrentes parten del supuesto equívoco de conferirse el derecho subjetivo a la estabilidad, y con base en tal presupuesto entienden que respecto de ellos la Municipalidad dictó una incausada cesantía en violación de lo normado por los artículos 12 y 16 de la ley 9286. Estas normas, prosigue, no son las que rigen el caso, ya que los actores estaban vinculados con la Administración a través de "contratos de servicios no personales", cuya modalidad conocían los actores, tratándose de situaciones contractuales y temporarias que se deben regir por los principios que surgen del Estatuto.

En relación al artículo 134 de la ley 9286, con invocación de la doctrina que emerge del precedente "Alvarez" de esta Corte, sostiene que los recurrentes efectúan una interpretación parcializada del ordenamiento legal, otorgándole a la norma un alcance que dista de ser el adecuado al contexto normativo.

En ese sentido, dice que el Estatuto exige, como ineludible requisito para el ingreso, la previa acreditación de la idoneidad a través de concursos; y que no puede pretenderse que este régimen pueda obviarse mediante la simple aplicación literal del artículo 134, desconociendo de ese modo el derecho a la carrera administrativa de que goza el personal permanente.

Agrega que el automatismo a que refiere la norma debe entenderse limitado al derecho de los agentes a ser considerados por la Administración para el eventual ingreso a la planta permanente.

Señala que cualquier otra interpretación que quiera asignarse al artículo 134 constituye un extremo pernicioso con consecuencias jurídicas que desvirtuarían el régimen jurídico básico de la Administración Pública, trastocando los valores en juego.

Concluye que los accionantes no adquirieron, con base en tales contratos, el derecho a la estabilidad que invocan, por lo que carece de sustento la pretensión de que las bajas sólo podían disponerse por las causas y procedimientos establecidos por la ley 9286 para el personal permanente.

Con cita de jurisprudencia de este Tribunal, afirma que carece de relevancia lo argumentado en la demanda en cuanto al tipo de tareas y funciones desempeñadas, ya que "aun en el supuesto de que los cargos ejercidos por los reclamantes se hallaran comprendidos entre aquellos de carácter permanente, resultaría apicable la jurisprudencia del más Alto Tribunal en cuanto que el eventual carácter permanente de las tareas asignadas no importa borrar el título que dio origen al nombramiento, el que por estar sujeto a plazo, fenece cuando aquél expira".

Respecto del agravio consistente en la nulidad absoluta de la ordenanza por la que se declaró el estado de emergencia en el ámbito municipal, plantea en primer lugar que debe ser rechazado por no haberse formulado en sede administrativa, y en segundo término pone de resalto "la inconsistencia de tal infundado planteamiento", remitiendo sobre el punto a las razones vertidas por este Tribunal al rechazar la pretensión cautelar, consistentes en que las leyes 9289 y 9397 refieren a las elecciones de 1983, y la invocación expresa del ejercicio de potestades propias en los actos impugnados.

En consecuencia solicita se rechace el recurso interpuesto, con costas.

3. Abierta la causa a prueba, producida la misma y agregados los informes de las partes (fojas 225/229 y 230/235), se dicta el llamamiento de autos (foja 237).

Firme dicha providencia, se halla la causa en estado de ser resuelta.

II. Conforme surge del relato precedente, Al En sustento de tales pretensiones, plantean -básicamente- que les asiste el derecho a la estabilidad consagrado en el artículo 16 de la ley 9286, por haber sido contratados para el desempeño de tareas propias del personal permanente y haber transcurrido con holgura el plazo establecido por el artículo 134 del Anexo I del citado cuerpo legal.

La Municipalidad demandada, a su turno, no niega que sea aplicable al caso el artículo 134 -mencionado-, mas sostiene que dicha norma debe ser interpretada conforme las pautas sentadas por este Cuerpo in re "Alvarez", por lo que, en las circunstancias del caso, no podría sostenerse que hizo nacer en cabeza de los actores el derecho a estabilidad que invocan.

Y bien: en tal planteo, asiste razón a la demandada.

En efecto: en el precedente citado ("Alvarez", A. y S. T. 130, pág. 267) -y en otros posteriores ("Araya", T. 133, pág. 184; "Aquino", T. 133, pág. 234; "Rivero", T. 134, pág. 95; "Bustos", T. 160, pág. 309; "Cabral", T. 160, pág. 322)- este Cue También se mencionó, en lo referente a las exigencias para el ingreso y la promoción del personal, lo dispuesto en los artículos 7, 11, 13 -incisos b) y c)-, 16, 17 -incisos b) y c)-, 20, 21 -inciso b)-, 24 -puntos 1.2., 2.2. y 3.2.-, 25, 26, 27 -puntos 1.1., 3.2., 4.3, 4.6., 5.2. y 5.3.-, 38, 39 -incisos b) y c)-, 43, 44 -incisos b) y c)-, y en el Capítulo XIII -arts. 79 a 116, 121, 122- del Anexo II de la ley 9286.

Se invocó el criterio del Alto Tribunal nacional según el cual la inconsecuencia o falta de previsión no se suponen en el legislador y por esto se reconoce como principio que las leyes deben interpretarse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el que concilie y deje a todos con valor y efectos (Fallos: 296:372; 297:142; 300:1080; 314:458).

Por tales razones -y las demás a las que se remite en honor a la brevedad- se concluyó que, si el legislador contempló un exhaustivo régimen de ingreso a la planta de personal permanente de Municipalidades y Comunas, no parece lógico suponer que luego prescindiera de dichos extremos y pretendiera mediante el artículo 134 el ingreso a la planta permanente del personal contratado y transitorio por el solo transcurso del lapso de tres meses que el mismo prevé, soslayando lo previsto en los referidos artículos con relación a las "Condiciones generales de ingreso"; concretamente, se señaló que no es razonable pensar que el legislador ha admitido la posibilidad de que se sustituyan los rigurosos procedimientos de selección del personal, con el simple recurso de proceder a la celebración de contratos.

En definitiva, se entendió que el automatismo al que refiere la norma debe entenderse limitado al derecho de los agentes a ser considerados por la Administración para el eventual ingreso a la planta permanente.

Y bien: la aplicación de tales criterios al caso de autos conduce a concluir que de ningún modo puede entenderse que el mero transcurso de un lapso superior al previsto por el artículo 134 de la ley 9286 haya generado en cabeza de los actores nada menos que el derecho a estabilidad, que el Estatuto sólo prevé para el personal permanente (artículo 15).

Respecto del argumento vinculado a la naturaleza de las funciones cumplidas en favor del Municipio demandado como consecuencia de los contratos celebrados -las que, según los actores, no revestían carácter accidental ni configuraban objetos u obras determinadas que no pudieran ser cumplidos por los empleados de planta permanente-, cabe señalar que en el precedente "Tempesta" (A. y S. T. 113, pág. 40), este Cuerpo sostuvo, con cita de Fallos 312:1371, que "aun en el supuesto de que los cargos ejercidos por los reclamantes se hallaran comprendidos entre aquellos de carácter permanente, resultaría aplicable al sub lite la jurisprudencia del más alto Tribunal que afirma que el eventual carácter permanente de las tareas asignadas no importa borrar el título que dio origen al nombramiento, el que por estar sujeto a plazo fenece cuando aquél expira", criterio reiterado in re "Aquino" (citado) y "Palpi" (T. 196, pág. 310).

En cuanto al invocado artículo 12 de la ley 9286 -"el nombramiento del personal permanente tendrá carácter provisional durante los 3 (tres) primeros meses de servicio efectivo, al término de los cuales se transformará automáticamente en definitivo cuando el agente haya demostrado idoneidad y condiciones para las funciones del cargo conferido, y cumplimiento de las disposiciones del Capítulo III. En caso contrario, y no obstante haber aprobado el examen de competencia o requisito de admisión, quedará revocado el acto que dispuso su ingreso"-, no habiendo mediado en el caso nombramientos en planta de personal permanente, ni correspondiendo, como se dijo, asignar ese efecto al mero transcurso del tiempo en calidad de contratados -de conformidad a la interpretación que se sustenta del artículo 134-, dicha norma no es aplicable al caso de autos.

En otro orden de ideas, plantean los actores la nulidad de la ordenanza de declararación de emergencia económica y administrativa (sancionada el 10.12.1993), invocada en el "visto" y "considerando" del decreto nro. 157/93 -aquí impugnado-, por haber sido dictada por los nuevos integrantes del Concejo Municipal, cuando aun no había finalizado el mandato de los concejales salientes, de conformidad con lo dispuesto por las leyes nro. 9280 y 9397.

El agravio carece de decisividad, por cuanto, además de mencionar la ordenanza en cuestión, el Intendente invoca expresamente en el acto atacado el ejercicio de potestades propias, vinculadas a la remoción de los empleados de su dependencia (artículo 41, inciso 8, ley 2756), que confieren sustento suficiente a la decisión de declarar la rescisión de contratos como los implicados en la presente causa, y en relación a las cuales nada argumentan los actores.

Finalmente, basta para rechazar la alegada -en la demanda- nulidad del decisorio impugnado por encontrarse Zapata, Cisnero y Di Cosmo bajo tratamiento médico, Gonzalez y Rovira accidentados, Hunzinger embarazada y Ríos afectado por una discapacidad, con tener en cuenta que ninguna de esas especiales situaciones fueron demostradas en autos, a lo que cabe agregar que, al informar sobre el mérito de la causa, los actores guardan silencio sobre el argumento bajo análisis (v. fs. 225/229); dicho ello, desde luego, sin que implique pronunciamiento acerca de los efectos que dichas circunstancias hubiesen podido tener sobre medidas como la dispuesta en el caso.

Por todo lo expuesto, voto por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y el señor Ministro doctor Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Vigo y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y el señor Ministro doctor Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Vigo, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)