Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2008-08-28


Buenos Aires, 28 de agosto de 2008 Vistos: los autos indicados en el epígrafe.

Resulta 1. La apoderada de la empresa de transporte "Línea de Microómnibus 47 S.A." interpuso un recurso de inconstitucionalidad (fs. 228/247) contra la resolución de la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional y de Faltas del 6 de diciembre de 2007 (fs. 218/225), por la cual se confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto condenó a la empresa infractora al pago de una multa de $ 5.200, por diversas infracciones al régimen de faltas (ley nº 451), y, en lo que aquí interesa, confirmó el rechazo de su planteo de inconstitucionalidad del Decreto nº 2124/04 (BOCBA nº 2074) en función del cual se creó el cuerpo denominado "Guardia Urbana".

2. La Cámara declaró parcialmente admisible tal recurso (fs. 250/253) en relación al agravio fundado en la posible inconstitucionalidad del Decreto nº 2124/04 que, en lo que al planteo concierne, autorizó a los integrantes del cuerpo de "Guardia Urbana" para confeccionar actas de comprobación, ante la comisión de faltas de tránsito, pues, a criterio de la recurrente, con ello, el Poder Ejecutivo habría legislado en materia de "policía de seguridad pública y tránsito" arrogándose atribuciones propias del Poder Legislativo, en abierta oposición al principio de división de poderes (art. 1, CCABA).

3. Al contestar la vista conferida, el Fiscal General Adjunto solicitó que se declare admisible el recurso de inconstitucionalidad incoado y se rechace el planteo por el cual fue concedido. En su opinión, la creación del cuerpo de la "Guardia Urbana" y la autorización para "labrar actas" sólo implica cumplir con las competencias conferidas en los arts. 104 y 105 de la Constitución de la Ciudad (fs. 261/262).

Fundamentos La jueza Ana María Conde dijo:

1. El recurso de inconstitucionalidad, interpuesto por la apoderada de la empresa imputada en autos, fue correctamente concedido por el tribunal a quo. En efecto, a más de cumplirse con los requisitos formales propios en su especie (art. 28, ley nº 402), la recurrente cuestiona la constitucionalidad de una norma de alcance general emanada del Poder Ejecutivo, pues, según lo entiende, aquél carecía de atribuciones para dotar al organismo denominado "Guardia Urbana" de facultades propias de la "policía en materia de tránsito", esto es, concretamente, de la facultad para labrar actas de comprobación de infracciones al régimen de faltas previsto por la ley nº 451. Esta controversia, sin duda, reviste suficiente importancia y habilita la competencia del Tribunal (arts. 27, ibidem y 113.3, CCABA), toda vez que la discusión propuesta tiene vinculación directa e inmediata con lo resuelto por la Cámara con respecto al principio constitucional de división de poderes (art. 1, CCABA).

Es necesario indicar que, a todo evento, por decisión de la apoderada ha quedado afuera de este interesante debate el hecho de que, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la Policía Federal Argentina no resulta la "única" autoridad que eventualmente puede estar facultada para confeccionar "actas de comprobación" cuando se verifica una infracción a las normas de tránsito. Ello así, puesto que, si bien la empresa condenada denunció -en el recurso de inconstitucionalidad- un posible avasallamiento del principio de jerarquía normativa, pues, a su criterio, el Decreto nº 2124/04 desconocía la supuesta "exclusividad" otorgada a aquella fuerza policial para confeccionar actas, por imperio de las leyes nº 16979 y 24588, ese agravio no ha sido concedido por la Cámara, ni mantenido mediante la interposición de una queja ante nuestra instancia. Sin perjuicio de que el tratamiento de este asunto no se encuentra formalmente habilitado existe una vinculación intrínseca con el agravio por el cual este recurso de inconstitucionalidad sí fue admitido, por lo cual entiendo que resulta conveniente realizar algunas aclaraciones relativas al punto para lograr una exposición más clara y ordenada sobre la cuestión efectivamente controvertida. Los magistrados que firmaron la decisión impugnada entendieron, por unanimidad en este aspecto, que la ley nº 16979 sólo confiere "competencia exclusiva" a la Policía Federal Argentina para ordenar y dirigir el tránsito (cfr. el texto del art. 1º, o, incluso, el título de la ley citada, publicada en el BO del 26/10/66), pero ello de ninguna manera implicaba que se la otorgara de igual forma -es decir, "exclusiva"- con relación a la constatación de infracciones de tránsito o a la confección de las actas de comprobación en dicha materia. Asimismo, los magistrados de la Sala I del tribunal de apelación sostuvieron, también por unanimidad, que la ley nº 24588 -según la redacción anterior a la reforma introducida por la ley nº 26288- solamente preveía que la Policía Federal Argentina continuaría cumpliendo la función de "policía de seguridad y auxiliar de la justicia", pero que, en rigor, ello nada agregaba con relación a la materia de tránsito o a la posibilidad de documentar infracciones a ella. De este modo, la Cámara dio un adecuado tratamiento a dicho agravio -con un razonamiento que, por cierto, comparto enteramente- y determinó el objeto procesal sobre el cual debe resolver este Tribunal.

En efecto, no cabe ninguna duda que la cuestión relativa al tránsito de la Ciudad de Buenos Aires constituye una materia eminentemente local y, en razón de ello, la determinación acerca de a quién corresponde la verificación de las infracciones en esta materia debe recaer, naturalmente, en cabeza de los Poderes públicos del Estado local. Ahora bien, conociendo que la Policía Federal Argentina, mientras actúe en nuestra urbe, no ostenta "exclusividad" alguna en cuanto al labrado de las "actas de comprobación" y que el Decreto nº 2124/04, al facultar al cuerpo de la "Guardia urbana" para confeccionarlas de manera concurrente con la Policía Federal Argentina, no resulta contrario al orden de prelación normativa consagrado en la Constitución Nacional (art. 31), sólo resta considerar -entonces- si el otorgamiento de la autorización conferida por el Jefe de Gobierno para "labrar actas" importa, como lo afirma la empresa recurrente, "legislar" en alguna materia de incumbencia exclusiva de la Legislatura porteña. 2. La Constitución de la Ciudad es sumamente clara al reconocer que, en la órbita local, la "atribución" de legislar en materia de "seguridad pública, policía" y "tránsito" (art. 80, incisos e y h, respectivamente) le corresponde al Poder Legislativo. Por otra parte, la Constitución porteña también es clara en cuanto reconoce que el Jefe de Gobierno tiene "facultades" para, entre otras cosas, ejecutar las leyes, ejercer el poder de policía, establecer la política de seguridad (art. 104, incisos 2, 11 y 14) y además "deberes" como "[d]isponer las medidas necesarias para el cumplimiento de las normas" (art. 105, inciso 6). En términos generales estos son los preceptos constitucionales sobre los que se asienta el debate, pero, como cuestión previa, sirve distinguir que, en todo caso, si existiese algún conflicto relacionado con el principio de división de poderes (art. 1, CCABA), este conflicto no se centraría en establecer si el Jefe de Gobierno emitió una disposición de carácter legislativo en materia de "tránsito" -porque no se reguló una nueva prohibición ni se creó una nueva función o procedimiento de verificación que no existiera previamente-, sino, más precisamente, en materia de "policía". Con independencia de la materia de la que se trate, asiste razón al recurrente en cuanto sostiene que ninguno de los preceptos mencionados le reconocen al Poder Ejecutivo facultades de carácter legislativo en esas -u otras- cuestiones y, dado que el Decreto nº 2124/04 no fue dictado bajo las "circunstancias excepcionales" que refiere la Constitución (art. 103), de concluir que ese Poder público legisló mediante el dictado del acto cuestionado, tal disposición resultaría nula, desde su origen, pues así lo sanciona el propio texto constitucional.

Sin embargo, en mi concepto, atribuir a un cuerpo especial la facultad de labrar actas de infracción no implica legislar de manera alguna en materia de policía. Por el contrario, otorgar una facultad tal no parece más que poner en ejecución un medio accesorio para promover la acción pública en materia de faltas de tránsito, es decir, concretamente, cumplir con lo dispuesto por el órgano constitucionalmente competente para legislar en esas cuestiones. Es muy simple, la facultad de labrar un acta de comprobación no es una función inherente a la fuerza policial por decisión expresa del legislador local, puesto que según se desprende de la norma que regula el "Procedimiento de Faltas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires" (ley nº 1217, en particular, capítulo II), esa facultad debe reposar en principio en los "organismos administrativos que controlan faltas en ejercicio del poder de policía", los cuales, para mayor ilustración, "pueden requerir el auxilio de la fuerza pública y al solo efecto de asegurar el procedimiento administrativo de comprobación de la falta" (art. 6, ley nº 1217). En este sentido, es notorio que el cuerpo denominado "Guardia Urbana" no fue pensado como una "fuerza pública", encargada de garantizar el cumplimiento de las normas de tránsito incluso de manera coercitiva, sino, por lo contrario, como una repartición (más) de la Administración local con la aptitud suficiente para, entre otras funciones, confeccionar actas. El rasgo distintivo de un cuerpo policial está dado por la posibilidad de desplegar el poder público o el "uso de la fuerza" para restringir temporaria o preventivamente derechos de los ciudadanos y no cabe duda que para erigir un cuerpo de estas características se requiere de una ley. No obstante, para "labrar actas", actividad que no supone per se más que una constatación sin mayor injerencia en la vida o libre circulación de las personas -al menos en la forma en la que esta verificación era efectuada por la "Guardia Urbana"-, no se necesita una ley sino que basta, sencillamente, con la creación de uno o varios organismos administrativos debidamente capacitados para practicar esa verificación "en ejercicio del poder de policía". Ello así, porque, en pocas palabras, la autorización legal para que dichos organismos -dependientes y creados por el Poder Ejecutivo (art. 104.9, CCABA)- confeccionen un "acta de comprobación" frente a alguna infracción al régimen de faltas (ley nº 451), sea de tránsito o de cualquier otra naturaleza, ya habría sido conferida por el Legislador al sancionar el procedimiento aplicable (ley nº 1217), esto es, con anterioridad a la creación y capacitación de la "Guardia Urbana". El esfuerzo argumentativo realizado por la recurrente para asimilar o equiparar el cuerpo de la "Guardia Urbana" con la Policía Federal Argentina, en lo referente a las atribuciones que le incumben a esta última con relación al tránsito vehicular, pasa por alto que, en definitiva, la "Guardia Urbana" ha sido concebida como un mero refuerzo en el control y comprobación de infracciones, atribuciones, ambas, que no hacen de manera directa a la "función policial" encomendada al organismo que se desempeña como "policía de seguridad" en esta Ciudad (art. 7, ley nº 24588) y que tampoco importan una obstrucción ilegítima en la función complementaria o accesoria de "ordenar y dirigir" el tránsito que -al menos al momento de los hechos- detentaba de manera "exclusiva" (art. 1, ley nº 16979) aquella fuerza. Dicho de otro modo, la empresa condenada no logra demostrar que estemos frente a una autoridad de carácter policial y, en consecuencia, tampoco evidencia que el Jefe de Gobierno haya legislado en materia de "policía" o creado un cuerpo con esas características.

A lo expuesto aún podría agregar que, tal como se desprende de los fundamentos del Decreto nº 2124/04, con la creación del cuerpo de "Guardia Urbana" se intentó, básicamente, lograr una mayor presencia y participación de la Administración local en el espacio público con el objetivo de reducir los altos índices de conflictividad urbana mediante mecanismos de persuasión y disuasión proclives a estimular el orden y la seguridad en el espacio público, previniendo -con esa "presencia"- accidentes de tránsito e incrementando un mayor respeto por la normativa vial vigente. En este sentido, corresponde enfatizar que no parece posible concluir que dicho cuerpo especial haya sido concebido como una autoridad de naturaleza policial o -por lo menos- ello no es lo que puede extraerse del Decreto que lo crea y de las funciones que le asigna, esto es, como colaboradores de la Policía Federal Argentina, o, en lo que hoy interesa, como meros verificadores de infracciones sin posibilidad alguna de ejercer coacción directa o fuerza sobre los conductores.

El hecho de que no se trataba de una autoridad de carácter policial se vio reforzado con la posterior creación del "Cuerpo de Agentes de Control de Tránsito y Transporte" (ley nº 2652) que, claramente, sí lo es. En efecto, aun cuando esta cuestión no haya sido expresamente debatida por las instancias anteriores es preciso señalar que la Legislatura -recientemente y en uso de su "atribución" del art. 80.2.e de la CCABA- creó un "cuerpo uniformado, no armado, debidamente identificado, que tiene como misión hacer cumplir las disposiciones del Código de Tránsito y Transporte, el ordenamiento y control del tránsito peatonal y vehicular" (art. 3, ley nº 2652; no destacado en la ley). Las múltiples "funciones y facultades" que el legislador local le atribuyó a los integrantes de tal Cuerpo permite sostener que, sin dudas, se constituyó una verdadera policía de tránsito para la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, que comparte junto a la "policía de seguridad" -de quien sólo recibe "asistencia" en el caso de ser necesario- la autoridad reconocida legalmente en materia de "prevención" de faltas y contravenciones de tránsito (art. 23, ley nº 2652). A título de ejemplo, y a diferencia de lo que podía hacer la "Guardia Urbana" que únicamente se encontraba autorizada para confeccionar actas, la nueva autoridad de prevención puede, entre otras cosas: "hacer cesar la comisión de faltas y [de] contravenciones de tránsito", "[p]roceder a la detención del vehículo en la vía pública, [... para] confeccionar el acta contravencional o el acta de comprobación, como así también para requerir la documentación obligatoria necesaria para circular" y, también, "[p]roceder de acuerdo a lo descripto en el artículo 5.6.1. del Código de Tránsito y Transporte [en cuanto establece que "los conductores, vehículos y su documentación pueden ser retenidos" por los "agentes" que conforman tal Cuerpo, quienes, por lo demás, deben ajustar su actuación a los principios emanados del "Código de Conducta para Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley" aprobado por la Asamblea General de Naciones Unidas]" (cf. arts. 5, 6 y 7, ley nº 2652; con énfasis añadido).

En definitiva, en lo que al caso importa, el Jefe de Gobierno no legisló en materia de policía ni excedió las "facultades" y "deberes" que le impone la Constitución local, puesto que la creación de la "Guardia Urbana" no resultó, a mi modo de ver, incompatible con las reglas legales en juego (ley nº 1217) y buscó propender al mejor cumplimiento de los fines buscados por aquéllas con medidas razonables destinadas a verificar infracciones a las leyes viales vigentes (ley nº 451). Por lo demás, dicha autorización para "labrar actas" de comprobación que el Poder Ejecutivo otorgó a los integrantes de la "Guardia Urbana" mediante el Decreto nº 2124/04, no difiere de aquella otra que le ha conferido a los inspectores de diferentes organismos administrativos locales, tales como, por mencionar un ejemplo, la Dirección General de Fiscalización y Control del Gobierno de la Ciudad (Decreto nº 1563/04, BOCBA nº 2015).

3. Por los motivos que dejo expuestos, propongo rechazar el recurso de inconstitucionalidad parcialmente admitido por la Cámara con relación al agravio vinculado con el principio de división de poderes y, en consecuencia, confirmar la sentencia impugnada en cuanto rechaza la inconstitucionalidad del Decreto nº 2124/04 por no resultar contrario al principio mencionado. Los jueces José Osvaldo Casás y Luis Francisco Lozano dijeron:

1. Compartimos la solución propuesta por la señora jueza de trámite, Ana María Conde; el recurso de inconstitucionalidad ha sido correctamente concedido y la sentencia impugnada debe ser confirmada.

La Cámara declaró parcialmente admisible el recurso extraordinario local sólo con relación al agravio que sostiene que el decreto nº 2124/04 (de creación de la Guardia Urbana) vulnera los arts. 1º y 80 inc. 2, e) y h) de la CCABA. Ese es el único punto sobre el cual se encuentra habilitado para expedirse este Tribunal, toda vez que el apelante no intentó traer mediante queja el resto de los planteos que contenía el recurso de inconstitucionalidad.

2. En el agravio que continúa latente, el recurrente sostiene que "[l]as disposiciones de la Constitución de la Ciudad son claras en cuanto a que es facultad exclusiva y excluyente de la Legislatura dictar leyes en materia de policía, seguridad pública y tránsito en el ámbito local; por tanto los poderes del jefe de Gobierno en estas materias deberían limitarse a poner en ejecución lo dispuesto por el órgano competente para regular estas cuestiones" (fs. 239 vuelta; con partes resaltadas en el original).

En abstracto, esa afirmación resulta correcta, sin embargo, el recurrente no demuestra que el decreto nº 2124/04 implique un avasallamiento de las competencias que la CCABA reserva para la Legislatura. Si bien no se encuentra expresamente dicho, el decreto cuestionado podría ser interpretado como una reglamentación de la ley nº 1217, que regula el procedimiento de faltas. No se encuentra controvertida en autos la facultad del Jefe de Gobierno para crear la Guardia Urbana -que, necesariamente, comprende la posibilidad de otorgarle competencias-, ni la de contratar el personal que la integraba. El recurrente se limita a cuestionar la norma solamente en cuanto brindaba a ese cuerpo de agentes la facultad de labrar actas de constatación.

Así las cosas, la competencia que se cuestiona es la que poseían los agentes de la Guardia Urbana de denunciar o testimoniar sobre la comisión de las infracciones en uso de las cuales se labraron las actas mediante las que luego se dio inicio al proceso que concluyó con la sanción de Línea Microómnibus SATCF. Sin ingresar en la cuestión sobre qué valor probatorio debe atribuírsele a esas constataciones -cuestión que como resalta el Dr. Maier no corresponde dirimir en esta instancia-, lo cierto es que atribuir tal competencia no podría ser entendido como "legislar" sobre seguridad pública, tránsito o transporte, tal como lo afirma en el punto 2 de su voto la Sra. jueza Ana María Conde. Por lo demás, el art. 2 de la ley nº 1217 expresamente prevé que los procedimiento de faltas pueden iniciarse de oficio o con la denuncia verbal o escrita de cualquier persona ante las autoridades competentes.

El hecho de que la cláusula transitoria 8va de la ley nº 2148 haya previsto que una ley crearía la Autoridad de Control de Tránsito y Transporte no altera lo dicho hasta aquí. Del mismo modo, la posibilidad de la Legislatura de crear un cuerpo de agentes con competencias similares a los que tenía la Guardia Urbana o aún con competencias con mayor injerencia en la vida de los administrados (como de hecho sucedió con la sanción de la ley nº 2652) no implica que el decreto n° 2124/04 vulnere lo dispuesto por la CCABA.

3. Por las razones expuestas, en consonancia con los argumentos brindados por la Dra. Conde en el punto 2 de su voto, votamos por rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto a fs. 228/247 y confirmar la sentencia impugnada. La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

La Cámara concedió el recurso de inconstitucionalidad de la parte actora sólo por "[e]l agravio sustentado en la inconstitucionalidad del Decreto 2124/04 en cuanto faculta a los integrantes de la Guardia Urbana a labrar actas de infracciones de tránsito por resultar contraria al principio de división de poderes". Expresamente lo rechazó por "la alegada violación del principio de jerarquía constitucional (art. 28 CN), en cuanto (...) el decreto dictado por el poder ejecutivo local desconocería la vigencia y actualidad de una norma superior de raigambre federal como es la Ley Nº 16979", y por la impugnación de arbitrariedad sustentada en la supuesta contradicción en la que habría incurrido la Cámara al afirmar que los integrantes de la Guardia Urbana "carecerían de imperium", y aun así "asign[arles] a las actas de comprobación de tránsito labradas por los integrantes de dicho cuerpo la misma validez que las confeccionadas por funcionarios públicos competentes" (fs. 250/253).

La recurrente no interpuso queja por los agravios por los que el recurso de inconstitucionalidad fue rechazado.

En su recurso, la actora sostiene que "[l]a interpretación que pretende el voto mayoritario del juego de los arts. 104, incs. 11 y 14 y el 105, inc. 6º de la CCABA, NO RESISTE EL MENOR DE LOS ANÁLISIS. // Una cosa son facultades de implementación y de aplicación de las normas, y otra distinta es la de creación de normas, asignada en materia de policía a la Legislatura (art. 80º inc. 2º CCABA)" (fs. 245). En lo que sigue, la parte no desarrolla argumentos que den sustento a esta afirmación y los que menciona, relacionados principalmente con el concepto de funcionario público, no pueden ser objeto de tratamiento en atención a la limitada concesión del recurso, condiciones en las cuales la Cámara no debió admitirlo.

En definitiva, la debilidad de los fundamentos empleados por la accionante junto con la estrategia procesal elegida, que implica no insistir por la vía de la queja en traer ante el Tribunal cuestiones que eventualmente podrían constituir un caso constitucional, sellan la suerte de su recurso.

Por lo expuesto, corresponde declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por Línea de Microómnibus 47 SA.

El juez Julio B. J. Maier dijo:	1. El recurso de inconstitucionalidad fue interpuesto por escrito, en tiempo oportuno y ante el tribunal competente para resolver sobre su admisibilidad (art. 28, ley local n° 402). Sin embargo, fue mal concedido por la Cámara.

2. Las infracciones previstas en el régimen de faltas -al igual que la mayor parte de los delitos y contravenciones- resultan de acción pública (art. 13, ley local n° 451 y art. 2, ley local n° 1217), a semejanza de los delitos del mismo carácter en el CP (art. 71). Por ese motivo, cualquier persona está facultada para denunciarlas ante la autoridad competente para resolver el caso.

La intervención de determinados agentes de la Guardia Urbana en las "actas de comprobación" agregadas a este legajo no le permite al Tribunal modificar la sentencia de la Cámara -que confirma la condena- por una razón sencilla: sea cual fuera la potestad de esos agentes, las "actas" labradas deben considerarse, al menos, como una denuncia de ciertos hechos percibidos en un lugar y momento determinados. La cuestión vinculada al peso probatorio de esa denuncia (ver art. 5, ley n° 1217) resulta, en verdad, ajena al ámbito del recurso de inconstitucionalidad porque remite, simplemente, a la valoración de la prueba y de los hechos discutidos en este procedimiento.

Lo mismo ocurriría si uno de los integrantes de la ya disuelta Guardia Urbana hubiera labrado un "acta de infracción" al Código Penal, luego de presenciar un homicidio. En ese supuesto, el órgano judicial que recibiera esa "acta" le habría dado un determinado valor a ese documento (simple denuncia, u otro), según su interpretación de las reglas procesales vigentes, e independientemente de cualquier consideración sobre si la Guardia Urbana estaba facultada -o no- para verificar la comisión de delitos.

En otros términos, la discusión sobre la constitucionalidad del decreto local n° 2124/04 que crea la "Guardia Urbana" y le asigna funciones resulta inatinente al caso.

3. Por ello, voto por declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad agregado a fs. 228/247.

Por ello, concordantemente con lo dictaminado por el Fiscal General Adjunto, por mayoría, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Rechazar el recurso de inconstitucionalidad parcialmente admitido por la Cámara y, en consecuencia, confirmar la sentencia impugnada.

2. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se remitan las actuaciones a la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional y de Faltas.