Tribunal: CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL COMERCIAL Y MINERIA
Jurisdicción: Local — Provincia: San Juan
Fecha: 2011-08-02


AUTOS N° 20.935 (112.464 CONT. ADMINIS.) "ARANCIBIA Antonio Nelson C/ Municipalidad de Chimbas Contencioso Administrativo" L. DE S. T° 110, F° 181/185 En la ciudad de San Juan, a 2 días del mes de agosto del año dos mil once, reunidos en la SALA PRIMERA DE LA CÁMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL, COMERCIAL Y MINERÍA, el señor Presidente DR. GILBERTO A. RIVEROS, y el señor Vocal DR. CARLOS E. FERREIRA BUSTOS, a fin de conocer del recurso de apelación que se interpusiera contra la sentencia recaída en autos N° 20.935 (112.464 CONT. ADMINIS.) caratulados "ARANCIBIA ANTONIO NELSON C/ MUNICIPALIDAD DE CHIMBAS CONT. ADMINIS.", dictada en fecha veinticuatro del mes de noviembre del año dos mil diez, obrante a fs. 106-111, de estos autos originarios del Juzgado Contencioso Administrativo, recurso que una vez concedido tuviera debida sustanciación en la alzada, fijadas ulteriormente las cuestiones a considerar en el orden que sigue:

1ra. CUESTIÓN: ¿Es justa o adecuada a derecho la sentencia venida en recurso? 2da. CUESTIÓN: En su caso, ¿qué pronunciamiento corresponde en definitiva? 1ra. CUESTIÓN: El Dr. CARLOS E. FERREIRA BUSTOS, dijo:

1. La sentencia apelada resolvió hacer lugar a la demanda interpuesta por el Sr. Antonio Nelson Arancibia y revocar los Decretos Municipales N° 0287-CD-08 y N° 0295-CD-09 del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Chimbas por razones de ilegitimidad conforme establece el art. 17 de la Ley 3784. Impuso las costas a cargo de la demandada.

2. La pretensión contencioso administrativa que tomó curso en este proceso, tiene por objeto la revocación del acto administrativo por nulidad absoluta del Decreto N° 287-CD-2008 emitido por el Presidente del Concejo Deliberante, que diera de baja al Sr. Antonio Nelson Arancibia, Secretario Privado de la Concejal Liliana Alaniz, perteneciente a la planta política del C.D. a partir del 01 de enero del 2009. El actor con esta acción cuestiona también el rechazo del recurso de reconsideración, decisión tomada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Chimbas mediante el Decreto N° 0295-CD-09. La sentencia desfavorable para el Municipio provoca la apelación que corresponde en esta instancia tratar, según los agravios que sintetizo.

3. Agravios:

a) Comienza la recurrente por acusar la violación palmaria de la Carta Orgánica Municipal de Chimbas y del Reglamento Interno del Concejo Deliberante, asimismo a su derecho de defensa en juicio. Para endilgar tal error in iudicando, sostiene que la jueza a quo ha mal interpretado las piezas jurídicas fundamentales que legitiman la decisión tomada. En el primer agravio considera un verdadero desacierto que en el fallo impugnado se haya dicho: "No constando en la resolución ninguna referencia sobre la opinión de la Concejal Alaniz, funcionaria de quien dependía el actor". Reseña las circunstancias de la sanción disciplinaria impuesta al actor mediante el Decreto Municipal N° 286-C.D.-08 de fecha 05/09/2008 fundado por las reiteradas muestras de inconducta. La sanción fue notificada y nunca la rechazó o cuestionó el afectado. Tampoco lo hizo la Sra. Concejal Alaniz, "actitud ésta que debe tomarse como un aval y consentimiento a las actuaciones de la Presidencia del Concejo", sin objeción alguna de la competencia en materia disciplinaria, lo cual resulta ser público y notorio. Todo esto está debidamente demostrado, tanto por la confesional del actor, como por el testimonio prestado por la Concejal Alaniz.

Alude la recurrente que todos los Decretos Municipales del Concejo Deliberante los emite su Presidente sin requerir opinión alguna de terceros, por tanto él está facultado para dar de baja al personal de planta política. Con diversos argumentos pretende descalificar los dichos vertidos en la testimonial rendida por la Concejal Alaniz al solo efecto de demostrar que tiene un interés manifiesto en favorecer al actor.

b) En el segundo agravio dice que la jueza yerra al analizar el art. 26 del Reglamento Interno del Concejo Deliberante sobre las atribuciones y deberes del Presidente, puesto que dicho artículo le concede la facultad de nombrar a los empleados del Concejo "con excepción del Secretario y removerlos por causas justificadas" (inc. 10). Afirma que la excepción solo refiere al Secretario administrativo rentado según lo dispuesto en el art. 84 de la Carta Orgánica Municipal, quien puede ser removido de sus funciones únicamente por decisión de la mayoría absoluta de sus integrantes.

Sostiene que la sentenciadora debió haber hecho una interpretación armónica entre lo que dispone el art. 26 inc. 10 del Reglamento Interno con el art. 84 de la C.O.M., "teniendo en cuenta obviamente el orden de prevalencia jerárquica de esta última. Reitera una vez más que lo establecido en el inciso 10 del Reglamento no se refiere a los secretarios privados de los concejales, cargo previsto en el Artículo N° 18 de dicho reglamento.

c) Cuando la jueza a quo alude al artículo 86 inciso 8 de la Carta Orgánica Municipal, habla de la atribución del Concejo Deliberante, pero en realidad la norma refiere que es atribución de su Presidente nombrar, aplicar medidas ordinarias y dejar cesantes a los empleados del Concejo con arreglo a las leyes y ordenanza sobre estabilidad del personal, siendo única excepción el secretario y subsecretario. Pero la norma no es aplicable al funcionario político, ya que como bien lo destaca la propia sentenciadora, está sometido a un régimen autónomo respecto al estatuto que rige para los demás agentes públicos, únicos que gozan de estabilidad. Critica que a fojas 110 vta. reconoce que la baja del actor fue dispuesta por autoridad competente, pero equivoca al decir que lo hace sin respetar la Carta Orgánica Municipal y el Reglamento Interno del Concejo.

d) En el cuarto agravio lamenta cuán equivocada está la jueza de grado al considerar que el nombramiento en cargo de Secretario del Concejo Deliberante reconoce una base legal y se encuentra entre sus atribuciones. Con esta interpretación "desconoce notoriamente el orden de prevalencia que la Carta Orgánica Municipal posee sobre el Reglamento Interno del Concejo".

Por últimodice la recurrente- no se debió dar curso a la demanda impetrada porque el Decreto Municipal N° 294/C.D./09 rechazando el Recurso de Reconsideración interpuesto, quedó firme y surtió todos sus efectos.

A la parte actora se le dio por decaído el derecho a contestar estos agravios.

4. Tratamiento de los agravios:

Entramos en el tema de decisión trayendo algunos conceptos previos que guiarán nuestro razonamiento: Todos los administrados y quienes mantienen relación de empleo público con el Estado, tienen derecho al debido proceso adjetivo en la denominada articulación del procedimiento administrativo (art. 1°, inc. f), ley N° 3784). Este derecho primario debe verse como derivación del postulado del art. 18 de la Const. Nacional. También es principio legal que el acto administrativo goza de la presunción de validez o legitimidad (art. 12), a los efectos de su eficacia y mejor desempeño de la función pública, bajo la premisa que el órgano estatal emite sus actos de conformidad al ordenamiento jurídico. Juan Carlos Cassagne lo pone en estos términos: "Si no existiera tal principio, toda la actividad estatal podría ser cuestionada con la posibilidad de justificar la desobediencia como regla normal en el cumplimiento de los actos administrativos, obstaculizandoal menos en los sistemas del derecho continental europeo- el cumplimiento de los fines públicos al anteponer el interés individual y privado al bien común, sin atender a la preponderancia que aquellos representan como causa final del Estado" (Derecho Administrativo, T° II, p. 20, Abeledo-Perrot ed. 2000). Lógicamente, el acto administrativo aunque goza de la presunción de legitimidad- es susceptible de invalidación cuando lo afecta un vicio nulificante. La deficiencia debe ser examinada con las peculiaridades propias de la teoría de la invalidez administrativa. En este orden de cosas, la señora jueza de primera instancia ha señalado un vicio grave y notable que lleva a la nulidad absoluta de los cuestionados Decretos Municipales N° 0287-CD-08 y N° 0295-CD-09 en los términos del artículo 17 de la LPA. Con el dictado del primero se dio de baja al actor como Secretario Privado de la Concejal Liliana Alaniz, juzgando la jueza que el acto fue emitido por autoridad competente, "pero sin respetar el régimen legal al que éste se encontraba sometido". Esta valoración deberá mantenerse en la alzada por los precisos y no rebatidos fundamentos del fallo. En él afirma su concepto con doctrina calificada para dejar claramente sentado que el caso de la designación del agente público en un cargo político, sometido a un régimen independiente del estatuto común para los demás empleados y funcionarios públicos, no autoriza a desconocerle lisa y llanamente el derecho de defensa dentro del régimen legal administrativo. La jueza parte de la base que el actor pertenecía a la Planta Política del Municipio. Además el hecho no está controvertido, aunque el actor se presta a rendir la confesional y lo confirma en la novena posición ante la exhibición del Decreto Municipal N° 216-C.D.-05, reconociendo que fue designado Secretario Privado de la Srta. Concejal Liliana Alaniz en la Planta Política del Concejo Deliberante. También ella lo admite cuando es convocada como testigo: "En la campaña para la elección de intendente, nos hemos conocido en la Junta Departamental. Lo tomé como secretario privado, porque venía del Partido Central". Más allá de la posición en la relación de empleo público que mantuvo el actor con el Municipio, aparecen inútiles y sin fuerza las disquisiciones que la demandada hace en torno a esta calificación, pues la nulidad deviene por no habérsele dado audiencia al interesado en un proceso administrativo regular, donde pudiera haber ejercido sin retaceos su derecho de defensa. Todo lo contrario, sin audiencia del sancionado ni prueba alguna que lo avale, el Decreto Municipal N° 287/C.D./08 emitido con fecha 30 de diciembre de 2008 por el Presidente del Concejo Deliberante de Chimbas, pretende legitimidad con la sola mención a las numerosas quejas que habrían hecho "parte de los señores concejales y miembros del personal afectado a este Concejo Deliberante, de parte de funcionarios del D.E.M. respecto a actos de inconducta, falta de respeto y expresiones verbales inadecuadas". Y pasar derechamente a considerar: "Ante tales hechos, y los requerimientos realizados, sin obtener, respuestas positivas alguna por parte del mencionado agente de planta política, ya sancionado (Decreto N° 286/CD/08), se hace necesaria la baja del mismo, a los fines de preservar el debido respeto, conducta y convivencia entre todo el personal municipal". Es evidente que el Presidente del Concejo aplicó la máxima sanción disciplinaria y dispuso la baja del agente público, sin haber ordenado instruir un Sumario Administrativo, con formulación concreta de los cargos, investigarlos conforme a la prueba rendida, y especialmente otorgando la oportunidad al interesado de hacer los descargos correspondientes a su defensa. Adviértase que dar de baja al agente público equivale a dejar cesante a aquél que presta servicios en planta permanente. No basta con afirmar que el afectado simplemente consintió la decisión, lo cual tampoco es verdad desde el momento que intentó la revisión a través del recurso administrativo de reconsideración.

Véase que la acción contencioso administrativa encaró primero cuestionando de la competencia del presidente del Concejo Deliberante de Chimbas para emitir el Decreto Municipal N° 287/C.D./08. Aclaroparafraseando al autor convocado- qué se entiende por competencia del órgano estatal. Dice: "...la competencia, que es la aptitud legal que le permite actuar a una persona jurídica pública estatal en el ámbito inter-subjetivo, surge tanto de las esferas de atribuciones de los órganos como de las facultades que tengan atribuidas los sujetos, con personalidad jurídica diferenciada, especialmente a través de las leyes que organizan su creación. Como las personas jurídicas, y entre ellas el Estado, requieren de la actuación de la voluntad de una persona física que sea idónea para ejercer derechos y contraer obligaciones, encarnando la voluntad del ente, el problema que primero debe resolverse es el modo en que dicho querer se imputa a la persona jurídica, a fin de producir efectos en el mundo jurídico" (ob. cit. T° I, p. 205).

Tal reconocimientocomo se ha visto- hace las veces de fundamento de los agravios para diferenciar las atribuciones del Concejo Deliberante de las atribuciones de su Presidente. Sostiene la demandada que es facultad exclusiva de su Presidente remover los empleados de ese cuerpo deliberativo, con excepción de su Secretario. Pero ello no implica que esté autorizado a actuar arbitrariamente, pues el goce y ejercicio institucional de los Municipios, garantizado por la Constitución Nacional (art. 5°), si bien está reconocido en un régimen administrativo autónomo, siempre queda sujeto a los preceptos constitucionales cuando los órganos competentes nombran o remueven empleados. En una palabra, si el Presidente del Concejo Deliberante tiene esas facultades, las ejerce conforme al sentido y fin de la norma y no al impulso de actos emanados de la voluntad del funcionario. La revocación del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, por aplicación de lo dispuesto por el art. 17 de la ley 3784, implica en el orden administrativo, resguardo del principio de legalidad objetiva por conculcar garantías constitucionales, en el sub lite, el derecho de defensa del sancionado con la dada de baja, motivo que autoriza a la jurisdicción la revocación del acto administrativo, una vez agotada la instancia administrativa. La metodología utilizada en la toma de decisión del Presidente del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Chimbas importa un arbitrario e ilegal, en tanto, cualquier sanción disciplinaria exige el respeto a elementales principios del debido proceso.

En consecuencia, propugno la confirmación del fallo de primera instancia por sus propios fundamentos, con imposición de costas a la parte vencida. Así voto.

El DR. GILBERTO A. RIVEROS, dijo:

Por los fundamentos expresados por el Magistrado que me precede en el orden de votación, voto en sentido concordante.

2da. CUESTIÓN: El DR. CARLOS E. FERREIRA BUSTOS, dijo:

En mérito a la votación que antecede corresponde confirmar el fallo de primera instancia por sus propios fundamentos, con imposición de costas a la parte vencida.

El DR. GILBERTO A. RIVEROS, dijo:

Por iguales razones, voto en el mismo sentido.

Por ello, y lo acordado precedentemente, SE RESUELVE:

Confirmar el fallo de primera instancia por sus propios fundamentos, con imposición de costas a la parte vencida.

Se deja constancia que el presente fallo se expide con dos firmas en virtud de lo dispuesto por el art. 257 de la ley 8037.

Protocolícese, notifíquese en debida forma, y previa reposición del sellado de ley, si correspondiere, bajen los autos al Juzgado de origen.