Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-05-19


PEREZ, Hugo César contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 197 p 27-34.

En la ciudad de Santa Fe, a los diecinueve días del mes de mayo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la Presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "PÉREZ, Hugo César contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 694, año 1994), de conformidad con el acuerdo preparatorio celebrado el día doce del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

I.1. Hugo César Pérez interpone recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe, con el fin de obtener la anulación del decreto nro. 941/92, por el que se dejó sin efecto su designación efectuada por decreto nro. 1646/89 en la planta de personal temporario de la Secretaría de Estado de Trabajo y Seguridad Social, Regional Rosario; el reintegro al cargo, funciones y tareas desempeñadas hasta la fecha de emisión del acto; el pago de los salarios caídos desde el cese hasta su efectiva reincorporación -con más los aportes jubilatorios no efectuados y todo otro rubro salarial y/o diferencia salarial que, como consecuencia del acto recurrido, hubiera dejado de percibir, en particular las diferencias salariales que se devengaren en el futuro con motivo de las promociones automáticas de categoría a que tuviere derecho-; y el resarcimiento del daño moral sufrido.

Relata que, mediante decreto nro. 2341 de fecha 24.6.1988, fue designado en la Regional Rosario de dicha Secretaría de Estado; y que ello ocurrió a partir de la gestión iniciada por esa dependencia para el nombramiento de personal, tendente a asegurar la normal prestación de servicios esenciales.

Expresa que en los considerandos del decreto se invocó la facultad de establecer excepciones al régimen de congelamiento de vacantes atribuida por decreto nro. 88/87 al Poder Ejecutivo, y el artículo 9 de la ley 8525, que refiere al personal temporario.

Sostiene que, en el caso, no se reunían los requisitos establecidos por la norma mencionada -ejecución de servicios u obras de carácter extraordinario, eventual o temporario, que no pudieran ser realizadas por el personal permanente- y que el Poder Ejecutivo la invocó como un medio para "cubrir con un velo" su verdadero fin, cual era la designación de agentes para el desarrollo de la actividad administrativa normal y habitual de la Secretaría y la prestación de servicios esenciales.

Agrega que tampoco se cumplió con otro de los requisitos exigidos por la norma mencionada para considerar transitorio al personal -que la designación no excediera del lapso de 12 meses-, pues en el decreto no se incluye plazo alguno, y, a la fecha del acto de cese, habían transcurrido 4 años desde el nombramiento.

Argumenta que, teniendo en cuenta las expectativas de trabajo y la seguridad jurídica que debe existir en toda relación de empleo público, las tareas efectuadas, el tiempo transcurrido y el artículo 5 del decreto nro. 2341/88 -donde se lo asimila al agrupamiento administrativo del escalafón del personal civil de la Administración Pública- es que entendió, razonablemente, que su situación de revista en la Administración tenía carácter permanente.

Considera aplicables, por analogía, los principios del derecho laboral, según los cuales, vencido el término del contrato a plazo fijo, y continuando el trabajador a las órdenes del mismo empleador, el vínculo se considera por tiempo indeterminado.

Postula también la aplicación analógica de aquél en lo atinente a la regulación de los casos de trabajadores eventuales.

Señala que, mediante el decreto nro. 1646/89, fue ratificado o nuevamente designado y luego, en fecha 10.4.1992, el decreto nro. 941 -objeto en su momento de revocatoria- dejó sin efecto dicha designación.

Afirma que el decreto 941 carece de fundamentación cuando dice que "han desaparecido las razones que dieron lugar al dictado de los decretos 1097/89 y 1646/89 por los cuales se designaba a los agentes ... y Hugo César Pérez ...", ya que no se mencionan cuáles fueron las razones que dieron origen a la eventualidad o temporaneidad ni tampoco las que originaron su cese.

Y manifiesta que tampoco es aplicable a su caso el artículo 2 inciso b) de la ley 8525 -como se menciona en los considerandos del mismo decreto-, pues en el artículo 5 del decreto de designación del año 1988 expresamente se previó que se encontraba dentro de las categorías del escalafón del personal civil de la Administración Pública.

Estima que no debe soslayarse el análisis de las circunstancias que acompañaron a la relación de empleo durante toda su vigencia, para calificarla adecuadamente.

En tal sentido, subraya que el Estatuto garantiza la establilidad y permanencia en determinadas circunstancias que harían suponer lo contrario -caso del personal contratado a plazo cierto y del eventual- teniendo en cuenta una antigüedad mínima y la naturaleza de las prestaciones cumplidas por el agente, lo que habla a las claras -asevera- de la intención del legislador de proteger el derecho del empleado a la carrera administrativa.

Considera que es una burla a la ley imponerle al empleado público una contratación temporaria y luego de más de 4 años de prestación ininterrumpida de servicios pretender calificar a las tareas que el agente desempeñara con el mote de extraordinarias, y recuerda el criterio de que la verdad material debe prevalecer sobre las formalidades, máxime cuando esas formas -o la omisión de las formas que debieran imperativamente haber existido- sólo sirven para violar de manera fraudulenta la normativa vigente.

Finalmente, reitera que el acto administrativo recurrido se encuentra viciado en su causa puesto que el encuadramiento jurídico de la relación de empleo como contratado es equivocado, al apoyarse en antecedentes fácticos inexistentes: el desarrollo de tareas de carácter extraordinario, cuando todo lo contrario surge del hecho de haberse desempeñado durante más de 4 años ininterrumpidos para el ente.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (f. 52), comparece la Provincia (f. 58) y contesta la demanda (fs. 60/68).

Luego de negar diversas postulaciones contenidas en dicho escrito, plantea la improcedencia del recurso.

Señala que Pérez fue designado por decreto nro. 2341/88 en la Dirección Regional Rosario de la Secretaría de Estado de Trabajo, asignándosele una remuneración equivalente a una categoría 17 del agrupamiento administrativo del Escalafón del personal civil de la Administración Pública.

Agrega que de los considerandos del acto surge que la Secretaría de Estado de Trabajo gestionó "la transformación de diez cargos de categoría escalafonaria 17 del agrupamiento administrativo, de la Planta de Personal Permanente a Planta de Personal Temporario; para la designación de diverso personal" -primer considerando- y "que el personal a designar está comprendido en las disposiciones del artículo 9 de la ley 8525 ..." -cuarto considerando-.

Sostiene que del decreto mencionado surge de manera inequívoca que el actor originariamente no fue designado para integrar la planta permanente del personal, sino como personal transitorio.

Hace constar que, además, en el decreto nro. 1646/89 se designó a partir del 1 de febrero de 1989 a diverso personal -entre los que se hallaba el recurrente- y dice que ello importó una nueva designación, con una retribución distinta equivalente a la de categoría 19, que no pudo importar un ascenso ni le otorgó el carácter de permanente, en la medida que el acto se dictó con invocación del artículo 2 inciso b) de la ley 8525.

Argumenta que de ninguna manera puede acordarse a la relación que vinculó originariamente a las partes un carácter que evidentemente no surge de la letra de los actos respectivos.

Manifiesta que el decreto 941/92, por el cual se dejó sin efecto la designación de Pérez, señaló su pertenencia a la planta de personal temporario, lo que también se hizo consignar en el radiograma nro. 24857 del 20.4.1992.

Deduce, de las constancias reseñadas, que la designación originaria de Pérez y la nueva designación dispuesta en 1989, nunca fueron permanentes, además de que no cumplieron con los recaudos necesarios para un nombramiento de tal naturaleza.

Añade que el actor consintió el modo en que se desarrolló su relación, por cuanto aceptó ambas designaciones en los términos de los actos constitutivos, lo cual evidencia que no se consideraba con derecho a revistar en la planta permanente.

Asevera que si el accionante tenía dudas sobre el alcance de su relación, debió haber solicitado aclaración cuando ésta fue establecida y en oportunidad de la nueva designación.

La aceptación del carácter de no permanente que siempre se consignó en los decretos aludidos le veda reclamar los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo, dado que, de otro modo, se violentaría el principio que impide venir contra los propios actos - completa-.

Cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y de este Tribunal para concluir, con relación a las funciones asignadas, que el eventual carácter permanente de las tareas no importa borrar el título que dio origen al nombramiento; y con relación a la extensión ininterrumpida de la relación por el lapso de cuatro años, que el mero transcurso del tiempo no puede trastocar por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categoría por acto expreso de la Administración.

Expresa que ante su condición de personal no comprendido en las categorías del Escalafón y al que no se le aplica el Estatuto de la Administración Pública, el Poder Ejecutivo tiene facultades para determinar las condiciones generales de la relación, establecer su duración e incluso el poder de modificarla ya sea acortándola o prorrogándola; tratándose de una decisión válida de adoptar en cualquier tiempo y cuyo examen de conveniencia, mérito y oportunidad resulta privativo del Gobernador, de acuerdo con las facultades constitucionales de remoción de funcionarios o empleados.

Afirma que, por ello, el cuestionamiento del actor a la falta de fundamentación del decreto nro. 941/92 es una apreciación carente de entidad, ya que en el primer considerando se expresa "que el organismo informa que han desaparecido las razones que dieran lugar al dictado de los decretos nros. .... y 1646/89, por los cuales se designaron a los agentes .... y Hugo César Pérez, personal temporario de la Secretaría de Estado de Trabajo y Seguridad Social", y estas razones no eran otras que las invocadas como existentes en los decretos 2341/88 y 1646/89, es decir, "asegurar la normal prestación de servicios esenciales a cargo de la Administración Provincial".

Considera ilógico asimilar la relación de empleo público a la relación laboral privada, por cuanto se rigen por normas diferentes y, para el caso, la situación encuadra en la ley 8525, artículo 9, y no cabe aplicar analógicamente los principios del derecho laboral.

Finalmente, pide que, en el caso de considerarse procedente la pretensión principal, se declare inadmisible la petición de resarcimiento del daño moral en razón de que el actor no la incluyó en el recurso de revocatoria presentado en sede administrativa.

3. Abierta la causa a prueba (f. 69) y producida la que consta en autos, se agrega el informe de la parte demandada (fs. 128/129). Llamados los autos para resolver (f. 130) y consentida dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.

II. De las constancias reunidas en autos surge que, por decreto nro. 2341 del 24 de junio de 1988 (v. fs. 4/6, expte. adm. nro. 00101-0039991-5 del registro del S.I.E.), se designó al actor -entre otro personal- "en la Dirección Regional Rosario - Secretaría de Estado de Trabajo -, con una remuneración equivalente a una categoría 17 del agrupamiento administrativo del Escalafón del Personal Civil de la Administración Pública ..." (artículo 5).

En los considerandos se mencionó "la solicitud de la Secretaría de Estado de Trabajo, gestionando la transformación de diez cargos de categoría escalafonaria 17 del agrupamiento administrativo, de la Planta de Personal Permanente a Planta de Personal Temporario, para la designación de diverso personal"; se juzgó indispensable hacer excepción en el caso al congelamiento de cargos vacantes en la Administración Pública Provincial "para asegurar la normal prestación de servicios esenciales", y se consignó que "el personal a designar está comprendido en las disposiciones del artículo 9 de la ley nro. 8525".

En fecha 22.5.1989 se dictó el decreto nro. 1646/89 (v. fs. 4/11, expte. adm. nro. 00104-0012253-V del registro del S.I.E.), por el que se designó al actor -junto con otros agentes- a partir del 1 de febrero de 1989, en la Secretaría de Estado de Trabajo, "con una remuneración equivalente a una categoría 19 -Agrupamiento Administrativo- del escalafón ..." (artículo 2).

Entre los considerandos se expresó que la decisión importaba una excepción al congelamiento de cargos vacantes existentes en la Administración, justificada por la necesidad de asegurar la normal prestación de servicios esenciales.

Asimismo, en el párrafo 3ro. de los considerandos, y en el artículo 3 de la parte dispositiva, se hizo constar que las designaciones se realizaban "de acuerdo con lo normado por el inciso b, artículo 2, de la ley 8525", mientras que en el artículo 5 se dispuso la modificación del "Detalle Analítico de la Planta de Personal Temporario del Presupuesto vigente, en la Jurisdicción 13 -Secretaría de Estado de Trabajo, conforme a las Planillas Anexas 'B' ...". Dicho anexo "B" consistía en una "Planilla de Personal Temporario a partir del 1/2/89" (v. f. 86 de autos).

Posteriormente, el 10.4.1992, se dictó el decreto nro. 941/92 (v. f. 9, expte. adm. nro. 00101-0039991-5), por el cual -en lo que aquí es de interés- se dejó sin efecto la designación de Pérez, dispuesta por el nro. 2341/88.

El decreto nro. 941/92 tiene como antecedente el expediente administrativo nro. 0014- 0012253 -reservado en Secretaría-, iniciado a raíz de la nota fechada el 26.2.1992 (v. f. 1), por la que el Secretario de Estado de Trabajo solicitaba la elaboración de la norma legal correspondiente para dejar sin efecto la designación de Hugo César Pérez, por haber desaparecido las razones que habían dado lugar a la misma.

En los considerandos del acto se mencionó la desaparición de las razones de la designación -informada por la Secretaría de Trabajo-, "el carácter temporario de las designaciones efectuadas", "la previsión del artículo 2 inciso b de la ley 8525", y la falta de estabilidad, conforme los artículos 15 inciso "a" y 16 de la ley 8525.

Pues bien: el actor sostiene la ilegitimidad de este acto, alegando -básicamente- que la relación jurídica que lo vinculaba con la demandada debe considerarse de empleo público permanente.

Como ocurrió in re "Tempesta" (A. y S. T. 113, pág. 40) -y se afirmó en anteriores y posteriores precedentes que resolvieron planteos similares en el ámbito de Municipios y Comunas ("Acerbi", T. 110, pág. 464; "Daperno", T. 115, pág. 294; entre otros)-, considero que el acto que dio comienzo a la relación de empleo asume fundamental importancia, apreciado en consonancia con otros elementos de aquélla, para esclarecer si corresponde o no asignarle tal carácter.

Es que, como también se señaló en aquel precedente, "de ninguna manera puede acordarse a la relación que vinculó originariamente a las partes un carácter que evidentemente no surge de la letra del acto".

En el presente caso, de los actos de designación antes reseñados surge inequívocamente que el actor no fue nombrado en la planta de personal permanente.

En efecto: el decreto nro. 2341/88 encuadró expresamente las respectivas designaciones en el artículo 9 de la ley 8525, que refiere al personal transitorio, razón por la cual no podría pretenderse que los agentes incluidos se hallasen alcanzados por el derecho a la estabilidad, reconocido por ley 8525 exclusivamente a los agentes de carácter permanente (art. 15, último párrafo).

Y no podría sostenerse lo contrario a partir del dictado del decreto nro. 1646/89, en el que, lejos de mejorar -en este aspecto- la situación del actor, se invocó el artículo 2 inciso "b" de la ley 8525, norma según la cual están exceptuados del Estatuto "quienes ocupan cargos presupuestarios no comprendidos en las categorías del Escalafón".

No conmueven la conclusión a la que se arriba los planteos del actor.

a. Éste alude al supuesto carácter "normal" de la actividad administrativa por él realizada.

A tal afirmación resulta de aplicación el criterio sustentado por este Cuerpo in re "Tempesta" -citado- en relación a que "aun en el supuesto de que el cargo ejercido (...) se hallara comprendido entre aquellos de carácter permanente, resultaría aplicable al sub lite la jurisprudencia del más Alto Tribunal que afirma que el eventual carácter permanente de las tareas asignadas no importa borrar el título que dio origen al nombramiento ... (C.S.J.N., sentencia del 22.8.1989 en autos 'Galiano c. BA.NA.DE.')".

Sin perjuicio de ello, debe advertise que el actor -en verdad- no probó que las tareas realizadas fuesen normales y no eventuales, pues del hecho de que en los decretos respectivos se mencionara que su designación tendía a asegurar la prestación de servicios esenciales a cargo de la Administración -por lo demás, única mención del actor, junto con el tiempo transcurrido, en apoyo de este planteo-, no puede derivarse un juicio definitivo acerca de la naturaleza de las tareas realizadas.

b. Tampoco podría extraerse una solución distinta -la consideración de Pérez como agente de planta permanente- de la extensión del lapso por el que prestó servicios.

También en este aspecto resulta aplicable el criterio expuesto in re "Tempesta" (citado), con remisión al fallo de la Corte nacional en "Rieffolo Basilotta" (Fallos 310:195), en cuanto a que "el mero transcurso del tiempo y el hecho de prestar servicios por un plazo superior a los doce meses (...) no puede trastocar por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categoría por acto expreso de la Administración".

Por otra parte, el tiempo durante el cual el actor trabajó en el organismo de ningún modo parece asaz prolongado como para hacer suponer un desvío de poder en la autoridad administrativa, que tienda a mantener al agente en una prolongadísima situación de inestabilidad mientras ejerce funciones administrativas comunes, bulando así la garantía contenida en los artículos 14 bis de la Constitución Nacional y 55 inciso 23 de la Constitución provincial y reglamentada por el régimen de la ley 8525, en sus artículos 15, 16, 17 y concordantes (criterio de "Musre", A. y S. T. 120, págs. 434/442, con cita de "Rieffolo Basilotta", citado).

c. Respecto de la aseveración de que, conforme el artículo 5 del decreto nro. 2341/88, fue incluido dentro de las categorías del escalafón del personal civil de la Administración Pública -con la que el actor cuestiona uno de los fundamentos del decreto nro. 941/92-, basta para rechazar el agravio con señalar que resulta claro del texto de ambos actos de nombramiento que la mención a la categoría presupuestaria fue realizada al solo efecto de calcular la remuneración de los agentes.

En efecto, ambos decretos designan al actor en la Secretaría de Trabajo "con una remuneración equivalente a una categoría" del escalafón (ver fs. 83 y 94 de autos).

d. Tampoco puede admitirse el argumento vinculado a la insuficiente fundamentación del decreto nro. 941/92 por no mencionar cuáles fueron las razones cuya desaparición habría justificado el cese.

Este Tribunal ha señalado reiteradamente que la motivación es -en mayor o menor medida- exigencia propia de los actos administrativos que restringen la esfera jurídica de los particulares (criterio de "Villar", A. y S. T. 84, pág 362; "Troane", T. 97, pág. 49; "Moyano", T. 96, pág. 133; etc.), vinculando la cuestión de su exigencia, incluso, al artículo 95 de la Constitución local.

Sin embargo, advirtiendo los matices que puede presentar, ha admitido que la motivación puede ser sucinta ("Del Pozo", A. y S. T. 115, pág. 28) e, incluso, que puede ser formulada "per relationem" ("Delssín", A. y S. T. 122, pág. 1).

También ha entendido que el análisis de la motivación de los actos administrativos -fundamentalmente a los fines de precisar su alcance en cuanto vicio invalidante de los mismos- debe ser efectuado necesariamente en una estricta vinculación con las circunstancias que caracterizan a cada caso en particular, y, fundamentalmente, con el procedimiento administrativo en el que el acto se halla engarzado ("Nahass", A. y S. T. 184, págs. 99/108).

Y bien: en el presente caso, el análisis de la motivación del decreto nro. 941/92 no puede ser efectuado sino con vinculación a las condiciones en que Pérez había sido designado en su momento en la planta de personal transitorio de la Secretaría de Estado de Trabajo, medida que -debe recordarse- fue dispuesta por el Gobernador con base en la "solicitud de la Secretaría de Estado de Trabajo" y en la evaluación de que "resultaba indispensable la excepción para asegurar la normal prestación de servicios esenciales a cargo de la Administración Provincial" (v. considerandos de los decretos nro. 2341/88 y 1646/89).

Tales condiciones permiten, en el caso, eximir de mayores exigencias a las razones que estaba obligada a exponer la Administración en el acto por el cual resolvió dejar sin efecto la designación del recurrente; y concluir que no podría afirmarse la ilegitimidad del acto únicamente con base en el aspecto analizado.

Por lo expuesto, el recurso interpuesto debe rechazarse, con costas (artículo 84, ley 4106).

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler; el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Vigo y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?- , el señor Ministro doctor Vigo dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez y Spuler; el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Vigo, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)