Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-02-25


MUÑIZ, Angel Mario contra MUNICIPALIDAD DE GRANADERO BAIGORRIA Reg.: A y S t 195 p 1-6.

En la ciudad de Santa Fe, a los veinticinco días del mes de febrero del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la Presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "MUÑIZ, Angel Mario contra MUNICIPALIDAD DE GRANADERO BAIGORRIA sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 590, año 1993), de conformidad con el acuerdo preparatorio celebrado el día dieciocho del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Spuler dijo:

I.1. Angel Mario Muñiz interpone recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Granadero Baigorria, tendente a obtener la anulación del decreto nro. 391/93, así como su antecedente nro. 247/93, que dispusieron su cesantía como agente municipal y, en consecuencia, se ordene su reintegro en el cargo, el pago de los haberes caídos desde el cese hasta la reincorporación definitiva y el reconocimiento de la antigüedad, con costas.

Relata que registra una antigüedad como agente municipal de casi 24 años, que va desde el 5.1.1970 hasta la fecha de su cesantía -1.7.1993-; que tras sucesivos ascensos llegó a revistar en la categoría 22 del Escalafón, con funciones administrativas en el Cementerio Municipal; y que el 11.12.1991 fue designado Secretario de Intendencia, con retención del cargo administrativo.

En fecha 20.1.1993 -prosigue-, en razón de hechos reputados irregulares, se ordena la instrucción de un sumario administrativo que culmina con el dictado del decreto nro. 247/93, que dispone su cesantía en el cargo categoría 22; rechazado -mediante el decreto nro. 391/93- el recurso de reconsideración interpuesto contra la sanción, queda agotada la vía administrativa.

Sostiene que por tratarse de un funcionario político, y en virtud de lo dispuesto en el artículo 2, inciso "c", de la ley 9286, no correspondía la sustanciación del sumario. Explica, en tal sentido, que si bien era un agente de carrera, fue nombrado como Secretario de Intendencia o del Departamento Ejecutivo y ejerció entre sus desempeños funciones en la Secretaría de Hacienda, durante cuyo transcurso ocurrieron los hechos presuntos motivo del sumario.

Tras aclarar que su situación no encuadra en el inciso "h" del artículo antes mencionado -pues fue nombrado como Secretario del Departamento Ejecutivo y no como Secretario Privado-, dice que la aplicación de un régimen disciplinario presupone una relación de empleo público y no una de naturaleza política, y que el procedimiento sumarial y la aplicación de cesantía configura un gravamen que no puede subsanarse. En todo caso -completa- sólo le hubiera correspondido al Intendente dejar sin efecto el nombramiento de Secretario, pero no la aplicación de sanciones disciplinarias.

Hace remisión, en lo referente al análisis valorativo de los presuntos cargos, al descargo formulado en el sumario y al escrito de interposición del recurso de reconsideración contra el decreto de cesantía, y pone de relieve no sólo la falta de entidad suficiente, sino también la inexistencia de las presuntas faltas.

Expresa que el propio Intendente dejó constancia de que nunca le hizo ningún tipo de observación por su permanencia en la Tesorería Municipal y que estaba debidamente facultado para ejercer funciones propias del Secretario de Hacienda, para lo cual pedía saldos bancarios, otorgaba vales al personal, trasmitía órdenes relacionadas con la Tesorería, informaba las necesidades de la misma y cuáles eran las transferencias necesarias para el movimiento de fondos.

Con respecto a la existencia de un faltante de $ 21.234,10, dice que este aspecto no fue objeto de cargo alguno por parte de la instructora sumariante, que el Intendente -en la resolución de cesantía- sólo se limita a afirmar que constituye un agravante y que no existen elementos probatorios de que el faltante se deba a culpa, dolo o negligencia suya.

Manifiesta que las imputaciones fueron desvirtuadas con elementos probatorios producidos en la etapa respectiva y que la gama de artículos que invoca la sumariante y hace suyo el Intendente no pasan de ser meras formulaciones abstractas, tendente a abrir un abanico de presuntas faltas, muchas de ellas risibles y pueriles.

Finalmente, argumenta que el acto administrativo se encuentra viciado de nulidad absoluta en su objeto, pues la sanción de cesantía resulta evidentemente desproporcionada con relación a la falta presuntamente cometida -máxime si se tiene en cuenta que, como hombre de confianza del Intendente, se desempeñó como funcionario político en la Secretaría de Hacienda-, y afirma que su conducta fue correcta y honesta, de tal manera que la sanción ha tenido lugar más bien por razones políticas que jurídicas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (f. 32), comparece la Municipalidad (f. 40) y contesta la demanda (fs. 44/47).

Rechaza la postulada ilegitimidad de los decretos nro. 247/93 y 391/93.

Sostiene que la situación del actor está contemplada en el artículo 2, inciso h), de la ley 9286 y que es lógico que quienes son designados como Secretarios Privados, con retención de un cargo administrativo, queden expresamente sometidos a las disposiciones del Estatuto del personal municipal y, por ende, en su caso, sujetos a la tramitación de un sumario.

Tras transcribir la norma antes mencionada, destaca que tanto el decreto 04/87 como el 04/91 lo designaron como "Secretario de Intendencia, con retención del cargo asignado oportunamente por Escalafón municipal, para el personal de planta permanente." Entiende demostrado, entonces, que el actor era empleado municipal y se cumplían los requisitos exigidos por el artículo 2, inciso h), de la ley 9286, con lo que -concluye- la tramitación de un sumario administrativo era lo que correspondía hacer para investigar hechos y aplicar a Muñiz, en su caso, una sanción disciplinaria. Y señala que el procedimiento sumarial otorga todas las garantías de la legítima defensa, máxime en el caso, en el que el actor no ha alegado irregularidades en la tramitación del sumario.

Con relación a la causa de la cesantía, expresa que no se lo acusó de haber retenido el importe que se detectó que faltaba en la Sección Tesorería, sino que se le imputó y demostró en el sumario que no había dado cumplimiento, con culpa grave, a las obligaciones que le imponían los incisos "a", "b", "c", "d" y "m" del artículo 13, anexo I de la ley 9286, y que había transgredido el inciso 1), artículo 14 de la citada ley. Explica que la sanción se aplica a Muñiz porque con su conducta trató por todos los medios de impedir o demorar la realización de un arqueo en la Sección Tesorería, ordenado por el Intendente, donde precisamente se constató que existía un faltante de dinero.

Niega la existencia de desproporción entre la conducta del agente y la sanción de cesantía, y que ésta haya obedecido a razones políticas, y recuerda que la revisión judicial de una medida disciplinaria debe encararse con criterio excepcional y restrictivo.

En suma, solicita se rechace el recurso por improcedente, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (f. 47 vta.) y producida la que consta en autos, se agrega el informe de la parte actora (fs. 77/78). Llamados los autos para resolver (f. 79) y consentida dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.

II.1. El actor entiende que su situación encuadra en el artículo 2, inciso "c" de la ley 9286, ya que los hechos imputados acaecieron mientras actuó como "Secretario de Intendencia", lapso en que "ejerció entre sus desempeños las funciones respectivas en la Secretaría de Hacienda". Postula que, en consecuencia, estaba excluido de la aplicación del Estatuto ley 9286, y -por ende- no podía ser sometido a sumario administrativo.

La demandada, por su parte, sostiene que el recurrente fue designado Secretario "con retención del cargo administrativo", quedando "expresamente sometido a las disposiciones del Estatuto del personal municipal", conforme lo dispuesto en el artículo 2, inciso "h", del mismo -que exceptúa de la exclusión de ese régimen a los Secretarios Privados "que desempeñen tales tareas con retención de cargos administrativos de nombramientos en el Presupuesto"-. Muñiz niega, a su vez, que le sea aplicable esta última norma, por cuanto -dice- no fue nombrado como Secretario Privado, sino como "funcionario político".

Mas la argumentación del actor debe desecharse.

Para así concluir es menester tener en cuenta que el señor Muñiz, por decreto nro. 04/91 A, de fecha 11.12.1991, fue designado "en el cargo de Secretario de Intendencia de la Municipalidad de Granadero Baigorria, con retención del cargo asignado oportunamente por Escalafón Municipal para el personal de la planta permanente" (v. f. 5).

Surge, pues, evidente de este acto que se reúne en el caso el supuesto de hecho previsto por el artículo 2 inciso "h" "in fine" de la ley 9286 para considerar aplicable el Estatuto, esto es, desempeñar las tareas a que refiere "con retención de cargos administrativos de nombramientos en el Presupuesto".

Frente a ello, el recurrente se limita a sostener que "no fue nombrado como Secretario Privado", pero no intenta demostrar tal aserto, o desvirtuar las constancias agregadas al sumario que en verdad contrarían el postulado carácter político de las funciones que desempeñaba al tiempo de ocurridos los hechos investigados y sancionados en sede administrativa.

En efecto: si bien no surge de autos cuáles eran las atribuciones propias del cargo de "Secretario de Intendencia" de Granadero Baigorria, obran en el expediente administrativo las declaraciones testimoniales de Alejandro Botto (f. 66), Fermín Mariano Serrano (f. 67) y Humberto Sdrigotti (f. 68), en las que se niega el carácter político de las respectivas funciones, y se afirma que Muñiz cumplía horario como el resto del personal municipal, esto es, de 7:30 a 13:00 hs. aproximadamente.

Y, desde luego, no basta para alterar tales conclusiones con la mera asignación temporal de atribuciones propias del Secretario de Hacienda, de que da cuenta la testimonial de foja 28 vta., durante el lapso de ausencia de éste, entre el 14.8.1992 y el 21.9.1992 (v. f. 48 vto., expediente administrativo A/I-35.364-11-M-92).

Por lo demás, frente a los claros términos del acto de designación a que antes se aludió, es indudable que -al margen del régimen que deba considerarse aplicable a otros aspectos de la relación que vinculó al ente territorial con el designado "Secretario de Intendencia"-, el aquí actor mantuvo con el Municipio su relación jurídica de empleo público regida por el Estatuto ley 9286, que es sustento de hecho suficiente para considerarlo sujeto pasivo de la potestad disciplinaria de aquél.

No podría soslayarse que la posición contraria implicaría admitir, para el empleado de carrera, una verdadera inmunidad frente al régimen disciplinario aplicable, por el solo hecho de ser designado transitoriamente en una función de naturaleza política; asimismo, una contradicción con el régimen de prohibiciones para el ingreso.

Interpretarlo así es hacerlo acorde con los criterios del Alto Tribunal nacional, en cuanto que "es regla de interpretación de las leyes dar pleno efecto a la intención del legislador, computando la totalidad de sus preceptos de manera que armonicen con el ordenamiento jurídico restante, sin que pueda suponerse la inconsecuencia o falta de previsión del legislador" (Fallos 304:1733; 314:1705).

Relacionado al planteo de inconstitucionalidad del artículo 2 inciso "h" de la ley 9286 debe recordarse el criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación según el cual la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y, por ello, debe ser considerada como la última ratio del orden jurídico, y sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable (Fallos 322:842).

Señalado esto, la interpretación dada por el Tribunal a la normativa aplicable al caso, es suficiente para desechar el planteo de inconstitucionalidad del artículo 2 inciso "h" de la ley 9286, sustentado en que la aplicación del estatuto a los Secretarios Privados que desempeñen tareas con retención de cargos administrativos "constituye una excepción a la regla de exclusión de los funcionarios políticos o que ejercen funciones de naturaleza política, habida cuenta que la excepción no se encuentra razonablemente fundada".

2. En relación al agravio consistente en la desproporción entre las conductas sancionadas y la cesantía aplicada, y aun de considerarse suficiente la fundamentación de tal planteo mediante la mera remisión al descargo y alegato presentados en el sumario administrativo y al recurso de reconsideración deducido contra la cesantía, debe recordarse que esta Corte tiene dicho que "este aspecto no es, en principio, susceptible de ser controlado por el Tribunal, en tanto no se demuestre la existencia de elementos que permitan concluir en la irrazonabilidad de la sanción con relación a la falta imputada y a las particularidades del caso" ("Michelino", A. y S. T. 189, págs. 267/280).

Pues bien: en el sub lite, el recurrente no acredita tales extremos.

En efecto: no logra desvirtuar la vinculación existente entre su conducta obstruccionista del arqueo efectuado en Tesorería municipal en fecha 16.11.1992 -a la que la Administración asignó especial trascendencia al disponer la cesantía, y que se halla acreditada por las testimoniales obrantes a f. 13 (respuesta 2), f. 17 (respuesta 2), f. 21 (respuesta 1 y constancia a la que remite) y foja 26 (respuesta 1)- y su propio interés.

Ello, en virtud de que se halla además acreditado que se le había autorizado un vale de $ 1.000 aproximadamente en enero de 1992, luego reducido a $ 800, y que, a su pedido, la Tesorera omitió descontar oportunamente, haciéndolo recién en noviembre de 1992, esto es, casi un año después de su emisión (v. punto "I", f. 42 del sumario administrativo; punto 5, foja 87 vto. in fine; decreto nro. 247/93, fs. 108/110; decreto nro. 391/93, fs. 118/120).

En tal sentido, corresponde tener en cuenta la declaración de Patricia González -Jefa de Tesorería hasta el 27.11.1992-, quien expresa, al responder a la quinta pregunta, que "el Sr. Muñiz tenía un vale de $ 800 el día del arqueo. Ese vale en el momento que se dio era de $ 1.000, fue aproximadamente a principios de 1992. Luego, le comenté al Sr. Muñiz que el Sr. Borletto, Secretario de Hacienda, me había preguntado por el tema vales, y entonces me achicó el vale y quedó en $ 800. El Sr. Muñiz me pedía que lo dejara sin descontar a ese vale, que ya lo arreglaría" (v. f. 35).

Asimismo, el testimonio de Susana Retamal -agente de Tesorería-, quien dice que "cuando se hizo el arqueo vimos un vale del Sr. Muñiz de $ 800 y al preguntar de cuándo era, la Tesorera manifestó que todos los meses le cambiaban la fecha, que era un vale viejo" (v. f. 18).

Efectivamente, el vale aludido aparece considerado en la planilla de fojas 20/22 del expediente administrativo nro. 35.364, correspondiente a la auditoría efectuada en fecha 16.11.1993 -concretamente, a foja 22-, pudiendo agregarse que un simple cotejo con las restantes registraciones de dicha planilla revela que su monto superaba el valor promedio de los adelantos allí consignados.

Si bien es cierto que el recurrente sostiene en su descargo que el otorgamiento de vales figuraba entre sus atribuciones por delegación expresa del Intendente (v. f. 51 vto.) -invocando a tales fines la respuesta dada por el ex Intendente Sdrigotti a la pregunta 5 (v. acta agregada a foja 28 vta.), concretamente, que "fueron asignadas tareas de la Secretaría de Hacienda al Sr. Mario Muñiz", entre otras "el tema vales al personal"-, también lo es que de las constancias de la causa surge que la ausencia del Secretario Borletto -que justificó la mencionada delegación"- se produjo entre el 14.8.1992 y el 21.9.1992 (v. f. 48 vto., expediente administrativo A/I-35.364-11-M-92), y el vale que se autoatribuyó Muñiz, databa, según los testimonios antes señalados, de "principios de 1992" o "enero de 1992".

Aun al margen de ello, y contrariamente a lo que afirma Muñiz a foja 52 del sumario administrativo (que "no está demostrado que medió de mi parte un comportamiento obstaculizante para que no se efectuara el descuento"), de las testimoniales de González y Retamal a que antes se aludió surge acreditada su conducta tendente a retrasar en su caso los procedimientos normales de devolución de anticipos. Las consideraciones que anteceden bastan para concluir que, como se adelantó, no logra el recurrente convencer a este Tribunal de la irrazonabilidad de la sanción con relación a las faltas imputadas y a las particularidades del caso.

Por lo expuesto, el recurso interpuesto debe rechazarse, con costas (artículo 84, ley 4106).

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Vigo; el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Spuler y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?- , el señor Ministro doctor Spuler dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Vigo; el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Spuler, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)