Tribunal: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Entre Ríos
Fecha: 2006-08-30


1º Instancia. - Paraná, Entre Ríos, 30 de agosto de 2006.

Reunidos en el Salón de Acuerdos los Sres. miembros del Excmo. Superior Tribunal de Justicia, a saber: Presidente: Dr. Daniel Omar Carubia, Vice-presidente: Dr. German Reynaldo F. Carlomagno, y Vocales Dres. Carlos Alberto Chiara Diaz, Miguel Augusto Carlin, Juan Carlos Ardoy, Bernardo Ignacio R. Salduna, Juan Jose Papetti, Susana Medina De Rizzo y Leonor Pañeda, asistidos del Secretario autorizante, fueron traídas para resolver las actuaciones caratuladas: "Nidera Sociedad Anonima c. Municipalidad De Concordia s/ Demanda Contencioso Administrativa".

Practicado el sorteo de ley, resultó que la votación debía tener lugar en el siguiente orden: Dres. Ardoy, Chiara Díaz, Medina de Rizzo, Salduna, Papetti, Carlin, Pañeda, Carlomagno y Carubia.- Examinadas las actuaciones, el tribunal se planteó la siguiente cuestión: ¿Qué corresponde resolver? A la cuestión propuesta el doctor Ardoy dijo:

I. A fs. 148/160 se presenta el Dr. Reinaldo L. Barbagelata con patrocinio letrado del Dr. Miguel Angel Aranguren en representación de Nidera Sociedad Anónima, con el objeto de interponer demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Concordia a fin que se declare la nulidad por ilegitimidad de la Res. 182/03 DRM de fecha del 17/06/033 y de sus resoluciones confirmatorias 6456/03, dictada por el Presidente de la Municipalidad, y 3209/03 dictada en fecha del 8/10/03 por el H. Concejo Deliberante, condenando a la municipalidad demandada a restituir la suma de pesos sesenta y ocho mil setecientos ochenta y tres con 16/100 ($68.783,16) con mas intereses legales hasta la fecha de efectiva restitución, monto que fue oblado bajo protesto en cumplimiento de los requisitos que establece el Código Tributario Municipal de Concordia -CTM- y con reserva de repetición, en concepto de pago de deuda por tasa de Inspección de Higiene, Sanitaria, Profilaxis y Seguridad, Fondo Municipal de Promoción de la Comunidad y Turismo y Contribución Especial para Promoción del Parque Industrial.- En punto al cumplimiento de los requisitos formales de admisibilidad de la acción, manifiesta que este tribunal resulta competente en razón de que la acción se deduce ante la violación de derechos subjetivos de su representada por el accionar de una municipalidad de la provincia. Que se ha agotado la vía administrativa, habiendo sometido la resolución impugnada a todas las instancias recursivas habilitadas por el CTM, con lo cual se está ante una decisión definitiva y que causa estado. Que se ha hecho pago previo del tributo cuestionado en virtud de lo establecido en el art. 61º del CTM y conforme la exigencia del art. 9º del Código Procesal Administrativo -CPA-.- Sostiene la actora que el art. 21º del Anexo II Título II del CTM es ilegítimo en tanto establece que la tasa por inspección de higiene, sanitaria, profilaxis y seguridad (art. 19º) se determinará sobre el total de ingresos brutos devengados durante el período fiscal.

Manifiesta la inconstitucionalidad e ilegitimidad de tal norma y de los actos administrativos de la Municipalidad que la aplican por existir superposición con el impuesto provincial de ingresos brutos, violentándose principios, derechos y garantías contenidos en la Constitución Nacional (arts. 5, 17, 18, 28 y 31) y en la Constitución de la Provincia de Entre Ríos (arts. 15, 23, 33 y 35) e ingresando en contradicción con las disposiciones del Convenio Multilateral del 18/08/1977 (art. 35º), el Régimen de Coparticipación Federal de Recursos Fiscales ley 23.548 y el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12/08/1993 (arts. 1.1, 1.2 y concordantes).

Solicita la suspensión de la ejecución de la Res. 182/03 DRM del 18/06/03 y demás disposiciones confirmatorias de conformidad lo permite el art. 21º del CPA con el fin de evitar la ejecución fiscal de los intereses y multas que reclama la Municipalidad demandada.

Cita doctrina, jurisprudencia, ofrece prueba, mantiene reserva de caso federal y peticiona.- II. A fs. 177/177 vta. y previa vista al Ministerio Público Fiscal se declara la admisibilidad del proceso y a fs. 180 la actora opta por el procedimiento sumario.

III. A fs. 250/270 contestan traslado los Dres. Arieto Alejandro Ottogalli y María Vanessa Mroczek con patrocinio letrado de la Dra. Elena Albornoz en representación de la Municipalidad de Concordia.

Manifiestan que los actos administrativos dictados por su representada son legítimos y conformes al ordenamiento constitucional argentino y de acuerdo a la potestades tributarias que establece la Constitución de la Provincia de Entre Ríos para las municipalidades y que la tasa aplicada a la actora lo es de conformidad al Convenio Multilateral del 18/08/1977.- Sostienen que existe sustento territorial del tributo en cuestión, en razón de que la tasa por Inspección de Higiene, Sanitaria, Profilaxis y Seguridad pone en cabeza de quienes desarrollan actividad en el ejido de Concordia el pago del servicio que la misma prevé. Que por otra parte la normativa vigente no establece la exigencia de poseer local habilitado en la jurisdicción para ser sujeto pasivo de la tasa de marras.- Expresan que existe el deber jurídico por parte de la actora de abonar la tasa en cuestión desde que se cuenta con un servicio organizado por la Municipalidad, utilizándose la actividad comercial desarrollada en el éjido de Concordia como elemento objetivo que exterioriza la capacidad contributiva de los potenciales beneficiarios del servicio, que son -fundamentalmente- quienes desarrollan actividades comerciales. Que quienes teniendo su sede y centro en otra localidad optan por realizar sus actividades comerciales en Concordia mediante modalidades operativas diversas, si no contribuyen al mantenimiento de los servicios que permiten el ejercicio del comercio en condiciones higiénicas, seguras, profilácticas y resguardando la salubridad de la población, están causando un perjuicio a los demás comerciantes locales y enriqueciéndose sin causa.- Citan doctrina, jurisprudencia, ofrecen prueba, plantean cuestión federal, y peticionan.- IV.Se corre vista al Ministerio Público Fiscal y a fs. 276/280 obra dictamen del Sr. Fiscal Adjunto del Superior Tribunal de Justicia Dr. Mario Felix Perosi, donde opina que este tribunal resulta competente para entender en la presente causa -conforme la posición asumida por la minoría en autos "HSBC La Buenos Aires Seguros S.A. c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda contencioso administrativa" fallo del 8/03/06- por considerar que los actos administrativos cuya anulación se procura en esta instancia se fundan en normas provinciales.

En punto a la cuestión de fondo el Sr. Fiscal Adjunto dictamina que debe hacerse lugar a la demanda deducida.- V.Previo a ingresar al thema decidendi y analizar la procedencia de la acción interpuesta resulta imperioso que reitere algunas consideraciones en torno la competencia de este Superior Tribunal para entender en la presente causa, en razón de los recientes fallos de este Alto Cuerpo en que la mayoría, tomando el precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos "Unilever de Argentina S.A. c. Municipalidad de Río Cuarto s/ Acción Declarativa de certeza", ha declarado la competencia de la Justicia Federal para resolver la cuestión, criterio que en manera alguna comparto.

Sobre el particular me he pronunciado in re: "Nobleza Piccardo S.A. c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda Contencioso Administrativa", sentencia del 10/3/06; "Previsol Administradora de Fondos de Jubilaciones y Pensiones S.A. c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda Contencioso Administrativa", sentencia del 29/5/06; entre otros y, en razón de la identidad que el caso que nos ocupa guarda con las causas citadas, donde el debate de fondo gira en torno a las facultades tributarias del Municipio, transcribo a continuación los argumentos expuestos en aquellas oportunidades.- Manifesté allí que: "Tomando el precedente de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los autos "Unilever de Argentina S.A. c. Municipalidad de Río Cuarto s/ Acción Declarativa de certeza", los distinguidos colegas preopinantes, declaran la competencia de la justicia Federal para resolver la cuestión; criterio que de manera alguno comparto, pues entiendo, entre otras muchas consideraciones, que no es posible que la justicia federal esté resolviendo la nulidad de actos administrativos o de ordenanzas municipales, que se dictan en el marco de las constituciones y leyes provinciales. Por otra parte no se demanda en autos la inconstitucionalidad de resolución u ordenanza alguna, sino que simplemente se plantea la ilegitimidad de las resoluciones del ente recaudador municipal de la ciudad de Concordia, la que recurrida y agotada la vía administrativa llega a este estadio pretendiendo su revocación.".- Más adelante expresé que: "Sin perjuicio de reivindicar la capacidad tributaria de los municipios derivada de la autonomía, que la constitución de 1994 reconoce, pero consciente también del pensamiento de mis distinguidos colegas sobre el tema que tratamos, y con la finalidad de no dilatar más estos prolongados trámites, me voy a permitir señalar, insistiendo, que no es la justicia federal la que debe dirimir la cuestión y en tal sentido transcribo, como ya lo ha hecho el Dr. Salduna en los autos "Unilever Bestfoods de Argentina S.A. c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda Contencioso Administrativa", el voto de la Dra. Carmen Argibay en el precedente de la Corte citado: "...en el caso, la discusión principal radica en que la contribución reclamada se opone a la ley provincial -que determina el impuesto a los ingresos brutos- ya la Constitución Nacional, en la medida que contraviene la Ley de Coparticipación Federal. Se está en presencia de un conflicto entre una ordenanza municipal y la ley provincial que adhirió al régimen de coparticipación señalado.".

Y agrega: "Habida cuenta de lo expuesto, tal como lo ha decidido este Tribunal, no basta para la intervención del fuero federal la única circunstancia de que los derechos que se dicen vulnerados se encuentren garantizados por la Constitución Nacional, porque cuando se arguye -como en esta causa- que un acto es contrario a las leyes provinciales y nacionales, debe irse primeramente ante los estrados de la justicia provincial y, en su caso, llegar a esta Corte por vía del art. 14 (Fallos 176:315; 311:1588; 315:448; 322:1740)".

Por los fundamentos transcriptos, que reitero en el sub judice, entiendo que este Alto Cuerpo es competente para entender en la presente causa.

Así voto.

A su turno el doctor Chiara Díaz dijo que adhiere al voto del doctor Ardoy.

A su turno la doctora Medina de Rizzo dijo:

I. Que, doy por reproducidos los antecedentes del caso reseñados por el Sr. Vocal de primer voto, en honor a la brevedad.

II. Que, respecto a la solución propiciada, debo decir que no comparto la misma, conforme la posición asumida en los autos caratulados "Nobleza Piccardo S.A. c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda contencioso administrativa", fallo del 10/03/06 en el que adherí al voto del Dr. Carlomagno; "Unilever de Argentina S.A. c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda contencioso administrativa", fallo del 20/03/06 en el que adherí al voto del Dr. Papetti; "Unilever Bestfoods de Argentina S.A. c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda contencioso administrativa", fallo del 18/04/06 en el que adherí al voto del Dr. Carlomagno; Massalin Particulares S.S c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda contencioso administrativa"; y "Automóvil Club Argentino c. Municipalidad de Concordia s/ Demanda contencioso administrativa", ambos fallos del 24/04/06, en los que adherí sin reservas al voto del Dr. Carlín.

Cabe recordar que en el último de los fallos mencionados, el colega de primer voto Dr.Carlomagno sostuvo la incompetencia de este tribunal en razón "...de que el objeto de la presente acción gira en torno a declarar la ilegitimidad de la Tasa que pretende percibir el Municipio de Concordia, la cual configuraría una hipótesis de doble imposición vedada por el art. 9 inc. b), párrafo 2º del Régimen de Coparticipación Federal (ley 23.548); e implicaría violación a los compromisos emanados del Pacto para el Empleo, la Producción y el Crecimiento; a los límites al poder de imposición comunal establecidos por nuestra Constitución Provincial y por la Ley Orgánica de los Municipios de Entre Ríos Nº 3001 y a principios y derechos constitucionales consagrados en nuestra Constitución Nacional en los arts. 10, 11, 14, 17, 19 y 28."- "Surge así que la normativa que se encuentra controvertida hace nacer la jurisdicción federal "ratione materiae" y ello conforme lo ha establecido la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "El Cóndor Empresa de Transportes S.A. c. Provincia de Buenos Aires" de fecha 07/12/2001, al expresar que "...el art. 75 de la Constitución Nacional -antes art. 67- introdujo modificaciones sustanciales en el tratamiento de la coparticipación federal de impuestos, entre las que adquiere la mayor relevancia la asignación de rango constitucional a dicha materia. En efecto, el mencionado art. 75, en su inciso segundo, establece que son coparticipables los impuestos indirectos internos y los directos creados por el Estado Nacional. Prevé que debe dictarse una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, a efectos de instituir regímenes de coparticipación de esas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos." (considerando 5º); "..., la Ley Fundamental regula actualmente tanto los aspectos sustanciales como los instrumentales de la coparticipación federal de impuestos, a la vez que delega en el Congreso de la Nación la determinación de las pautas para su distribución... Que, según lo afirma el convencional Masnatta, existió consenso en la incorporación del tema en la Constitución Nacional, hasta entonces reservado al ámbito normativo federal y de derecho público local..."(considerandos 6º y 7º); nuestro más Alto Tribunal en dicho fallo, asimismo, entendió que "...el nuevo rango asignado al tema por la Convención Constituyente de 1994 y el amplio tratamiento que la Ley Fundamental le dedica después de la reforma, conduce a la conclusión de que la afectación del sistema así establecido involucra, en principio, una cuestión constitucional... Que -en ese orden de ideas- asume tal calidad la eventual violación, por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de ejercer la función legislativa en facultades impositivas propias, aunque esa transgresión pueda también exteriorizarse como un conflicto entre dos leyes locales. En efecto, la Constitución Nacional establece la imperativa vigencia del esquema de distribución de impuestos previsto en la ley-convenio, sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las provincias, la que "no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada", de modo que una hipotética transgresión a la ley local de adhesión -y, por ende, a dicha norma federal-, se proyecta como una afectación de las nuevas cláusulas constitucionales, sin que en ello incida el carácter local de la norma mediante la cual pudiera efectivizarse la alteración del sistema vigente en el orden nacional." (publicado en DJ 2002-1, LL 2002-C y Fallos 324:4226). "- "La competencia federal "ratione materiae" procede en autos por encontrarse en discusión el derecho federal, determinándose la misma por la naturaleza de la cuestión debatida y no por la normativa que invoquen las partes (Fallos 43:220; 135:159; entre otros); "Cuando la jurisdicción federal surge ratione materiae es improrrogable privativa y excluyente de los tribunales provinciales, sin que el consentimiento ni el silencio de las partes sean hábiles para derogar esos principios" (Fallos 311:1812, entre otros)." Por su parte el Dr. Carlín -al que reitero- adherí sin reservas, dijo "Adhiero a la solución que propicia el colega ponente y, a mayor abundamiento, resalto que la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al expedirse en el precedente "Unilever de Argentina S.A. c. Municipalidad de Río Cuarto s/ Acción declarativa de certeza" -6/IX/05- declaró la competencia de la justicia federal para entender en un supuesto de similares antecedentes fácticos y jurídicos al debatido en autos en las que se solicitaba "se declare la inconstitucionalidad de la contribución que se pretende cobrar... sobre su actividad comercial, industrial y de servicios" -cftr. punto I) del dictamen del Procurador Fiscal emitido en esa causa-".

"En tal oportunidad, y haciendo propios los fundamentos y conclusiones del representante del Ministerio Fiscal, el Máximo Tribunal resaltó que: "asiste razón a la apelante en cuanto a que resultan aplicables al sub lite las consideraciones efectuadas por V.S. en el precedente publicado en Fallos: 324:4226. Allí se sostuvo que el nuevo rango asignado a la coparticipación federal de impuestos por la Convención Constituyente de 1994 y el amplio tratamiento que la Ley Fundamental le dedica después de la reforma, conduce a concluir que la afectación del sistema así establecido involucra, en principio, una cuestión constitucional (v. considerando 8º). Añadió el Alto Tribunal que asume tal calidad la eventual violación, por parte de una provincia, del compromiso de abstenerse de legislar en materia de facultades impositivas propias, aunque esa transgresión pueda también exteriorizarse como un conflicto entre dos leyes locales. En efecto, la Constitución Nacional establece la imperativa vigencia del esquema de distribución de impuestos previsto en la ley-convenio, sancionada por el Estado Nacional y aprobada por las provincias, la que "no podrá se modificada unilateralmente ni reglamentada", de modo que una hipotética violación a la ley local de adhesión y, por ende, a dicha norma federal, se proyecta sobre las nuevas cláusulas constitucionales, sin que en ello incida el carácter local de la norma mediante la cual pudiera efectivizarse la alteración del sistema vigente en el orden nacional (v. considerando 9º)."- "A la luz de lo expresado y teniendo en cuanta que, en la especie, se solicita la declaración de inconstitucionalidad de la contribución impuesta por el art. 173 del Código Tributario Municipal que se le exige a la actora, bajo la pretensión de que se superpone a un impuesto provincial y viola la Constitución Nacional y la ley 23.548, entiendo que no existe obstáculo para que el fuero federal conozca en el sub iudice. Ello es así, pues el conflicto -tal como ha sido planteado por la actora en su demanda- no involucra cuestiones cuyo tratamiento corresponda a los tribunales locales, más allá de la naturaleza de los actos que confrontan con la ley convenio y con las cláusulas constitucionales que rigen el tema (v. Fallos: 324:4226, cons. 13º y sentencia del 27 de mayo ppdo, in re A. 2601, L.XXXVIII, "Argencard S.A. C/ Provincia de Salta s/ sumarísimo - acción declarativa - medida precautoria", en lo que resulten aplicables al sub lite)".

"Considero que cabe aplicar tal doctrina emanada del Máximo Tribunal de la República en el sub examine ante -reitero- la coincidencia de la base normativa de la que ineluctablemente resulta advertible que media en esta causa una diáfana y manifiesta incompetencia de los tribunales ordinarios de la provincia para entender y decidir en la cuestión traída a debate desde que la solución del caso importa inteligir sobre la vigencia e interpretación de normas dictadas por el Estado Central, que no forman parte de los códigos enumerados por el art. 75, inc. 12, 1ra. parte, de la Carta Magna sino que son componentes del bloque normativo federal, cuya inteligencia y aplicación ha sido deferida en forma excluyente a los órganos jurisdiccionales federales, por lo que cabe concluir que ella corresponde a tales jueces de la Nación (art. 116, ídem, y 2, inc. 1º, de la ley 48). Esa exclusividad emerge de la circunstancia de ser improrrogable la competencia de excepción "ratione materiae" (así lo ha sostenido la Sala de Procedimientos Constitucionales y Penal de este Superior Tribunal de Justicia, vg. in rebus: "Verbauwen, Alberto Omar c. Estado Provincial - Acción de Amparo" -17/V/93-; "Empresa Tevecom S.A. c. Ferrocarriles Mesopotámicos General Urquiza - Acción de Amparo" -21/IV/94-; "Moreyra, Sara Graciela c. Ademe S.A. - Acción de Amparo" -26/IX/98-, entre varios otros)".

"En ese sentido corresponde tener en cuenta también que respecto a los caracteres de la competencia federal se ha dicho que la misma "...es ...privativa. Los jueces provinciales no pueden entender en las causas que en virtud del art.100, Const. Nac. (116 actual) y arts. 1º a 3º, ley 48, corresponden a la competencia federal. La justicia federal ejerce una competencia privativa, excluyendo a cualquier otro tribunal; los tribunales de provincia deben declarar incluso de oficio su incompetencia en orden al art. 12 de la ley 48." (Fenochietto-Arazi, "Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, tomo I, Astrea, 1983, págs. 7 y sgte., en igual sentido Palacio-Alvarado Velloso, "Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, tomo I, Rubinzal Culzoni, 1988, pág. 118 y sgtes.-)".

"Asimismo cabe considerar que la Constitución Nacional, las normas atributivas de competencia dictadas para su reglamentación y una larga doctrina pretoriana sobre la materia han perfilado caminos distintivos para los ámbitos competenciales provinciales y los de excepción, a los fines de evitar situaciones conflictivas que emerjan de pronunciamientos jurisdiccionales diversos aplicables a una misma relación jurídica respecto a los litigantes. Ello impone un prolijo análisis del caso y una decisión declinatoria de la competencia, si se advierte que ella no está deferida legalmente al juzgador, de otro modo la decisión de este Superior Tribunal de Justicia padecerá de nulidad absoluta por haber excedido el ámbito competencial "ratione materiae" que le ha sido deferido, decidiendo en un marco excluyente y específico de los tribunales federales."- "Es indudable que la controversia traída coloca en tela de juicio o -por lo menos- impone examinar y decidir en orden a lo establecido acerca del régimen de coparticipación federal de impuestos -ley 23.548- lo que refuerza mi criterio acerca de la incompetencia de los tribunales locales para entender en el sub judice".- Por todo lo expuesto, y siendo que la competencia federal por razón de la materia constituye una cuestión de orden público (Fallos 315:1902; 324: 798; 325:1723, entre otros), considero que debe declararse de oficio la incompetencia de este S.T.J. para seguir entendiendo en las presentes actuaciones, disponiéndose la remisión de las mismas al Juzgado Federal correspondiente e imponiéndose las costas por su orden. Así voto.

A su turno el doctor Salduna dijo que adhiere al voto del doctor Ardoy.

A su turno los doctores Papetti, Carlin, Pañeda y Carlomagno dijeron que adhieren al voto de la doctora medina de rizzo.

A su turno el doctor Carubia dijo que hace uso del derecho de abstención previsto en el art. 33 de la L.O.P.J.

Con lo que no siendo para más, se dio por finalizado el acto quedando acordada la siguiente sentencia. - Carubia. - Carlomagno. - Chiara Díaz (en disidencia). - Carlin. - Ardoy. - Salduna. - Papetti. - Medina de Rizzo. - Pañeda.

Sentencia:

Paraná, 30 de agosto de 2006.

Visto:

Por los fundamentos del Acuerdo que antecede, por mayoría de quienes emitieron opinión, y oído el Ministerio Público Fiscal;

se resuelve: I. Declarar la incompetencia de este Superior Tribunal de Justicia para resolver en las presentes actuaciones. II. Imponer las costas por su orden. III. Remitir estos autos al Juzgado Federal competente.- - Carubia. - Carlomagno. - Chiara Díaz (en disidencia). - Carlin. - Ardoy. - Salduna. - Papetti. - Medina de Rizzo. - Pañeda.