Tribunal: CAMARA NACIONAL DE APELACIONES DEL TRABAJO
Jurisdicción: Nacional — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2011-08-31


SENTENCIA Nº 92745 CAUSA Nº 18.453/2009 "SOCIETE AIR FRANCE S.A. C/ GOBIERNO DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES DIRECCIÓN DE PROTECCIÓN DEL TRABAJO PROCURACIÓN GRAL. DE C.A.B.A. S/ ACCIÓN DECLARATIVA" -JUZGADO Nº 58- En la ciudad de Buenos Aires, capital de la República Argentina, a	31/8/2011	, reunidos en la Sala de Acuerdos los señores miembros integrantes de este Tribunal, a fin de considerar el recurso deducido contra la sentencia apelada, se procede a oír las opiniones de los presentes en el orden de sorteo practicado al efecto, resultando así la siguiente exposición de fundamentos y votación:

La doctora Diana Regina Cañal dijo:

Vuelven estos autos a la alzada, para resolver los recursos de apelación del Estado Nacional -Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social-, de su representación letrada y de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 297/300 vta. y fs. 302/312).

Esta última, cuestiona lo decidido en relación con el fondo del asunto. Sostiene que la Sra. Juez de grado, para excluir el control del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires sobre las relaciones de empleo de la actora, tuvo en cuenta que ésta realiza una actividad aero-comercial, cuyo control queda reservado al Gobierno Federal. Sin embargo, explica la apelante que trató de controlar el cumplimiento de las normas de trabajo sobre el personal dependiente de la actora, que desempeña funciones comerciales o netamente administrativas, ajenas a la actividad de aeronavegación.

El nudo de la cuestión, podemos decir que se refiere a establecer quién tiene la potestad para revisar, controlar y velar por el cumplimiento de las normas laborales en la empresa actora, respecto del personal que desempeña funciones comerciales y administrativas, excluyéndose a todos los trabajadores que ejecutan tareas de aeronavegación.

La Constitución Nacional dispone, que corresponde al Congreso "ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la capital de la Nación, y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines" (art. 75, inc. 30).

En tal sentido, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, al decidir en la causa "Marconetti Ltda. S.A.I.C. s/ apelación de multa del Departamento Provincial del Trabajo" (sentencia del 9/8/68), sostuvo que " .es la destinación de los lugares a la construcción en ellos de fortalezas, arsenales, almacenes u otros establecimientos de utilidad nacional, lo que determina y justifica el ejercicio de la legislación exclusiva del Congreso, o sea, la jurisdicción de las autoridades federales. ". Asimismo, resaltó que ".la disposición del art. 67, inc. 27, es lógica con el sistema de la Carta Fundamental que ha proveído al Gobierno de la Nación de las facultades indispensables para hacer efectiva su autoridad en todo el territorio de la República, donde deba de ejercerla en virtud de la Constitución. De ahí la implantación de la justicia federal, las atribuciones generales del Congreso, las prerrogativas del Presidente de la República, como comandante en jefe de las fuerzas de mar y tierra, para distribuir las tropas en cualquier punto del país, etc., etc.. Si el Poder Ejecutivo o el Congreso, hubiesen de esperar el consentimiento de las legislaturas provinciales para el ejercicio de tales facultades y las que de ellas se derivan, hubiérase creado una intervención extraña y destructiva de aquéllas y la Nación aparecería subordinada a las Provincias, para desenvolver sus planes generales de obras públicas, canales, ferrocarriles, arsenales, campos de maniobras. ".

Entiendo que la doctrina fijada por el Alto Tribunal, en el mencionado fallo, no se opone a la pretensión de la Procuración General de la Ciudad de Buenos Aires, porque en la misma sentencia se aclaran los alcances de ésta. Así, afirmó que "las facultades legislativas y administrativas de las provincias no quedan excluidas de los lugares a que se refiere el art. 67, inc. 27, sino en tanto y en cuanto su ejercicio interfiera en la realización de los fines de utilidad nacional de la obra y la obste directa o indirectamente".

Antes de avanzar en el tema, también quiero destacar la doctrina expuesta por la Ministro Argibay, en autos "Día Argentina S.A. y otro c/ Buenos Aires, Provincia de s/ acción de inconstitucionalidad" (D.335.XXXIX, sentencia del 15/6/2010), donde sostuvo que ".en virtud de la reserva hecha por las provincias de todo poder no delegado por la Constitución al gobierno federal, 'los actos de la Legislatura de una provincia, no pueden ser invalidados, sino en aquellos casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional en términos expresos un exclusivo poder, o en los que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las Provincias, o cuando hay una directa y absoluta incompatibilidad en el ejercicio de ellos por estas últimas; fuera de cuyos casos, es incuestionable que las Provincias retienen una autoridad concurrente con el Congreso' (Fallos: 3:131, 136, "Mendoza, Domingo y otro c/ Provincia de San Luis"; Fallos: 137:212, "Griet"; Fallos: 239:343, "Vargas Hnos.")".

"Quedó así delineado un criterio de tres niveles para examinar la compatibilidad entre normas o actos nacionales y provinciales, a saber: a) la atribución exclusiva de determinada competencia al gobierno central por la Constitución Nacional; b) la prohibición expresa de que ciertas decisiones sean tomadas por los gobiernos provinciales, o, c) la posible incompatibilidad en el ejercicio de atribuciones que, nominalmente, están dentro de los poderes de estos".

"Afirmar que una ley provincial ha avanzado sobre facultades exclusivas del Congreso implica clasificar su contenido bajo alguno de los temas que la Constitución le encomienda con exclusión de todo otro cuerpo legislativo. Tal ejercicio dista de ser una reflexión inocua, en la medida que conduce a vedar absolutamente esas cuestiones a las legislaturas provinciales y derribar las leyes que, al respecto, se hubieran dictado; se trata, entonces, de una calificación que debe ser hecha con la máxima cautela que exige el respeto a la autonomía política de las provincias".

".Es oportuno señalar que los criterios que esta Corte sentó en el precedente "Mendoza" para examinar la compatibilidad entre leyes nacionales y provinciales, fue recordada y desarrollada años más tarde en el precedente "Griet". El fallo aclaró que ".la mera disparidad no implica antagonismo en la aplicación de ambos preceptos. la incompatibilidad de ejercicio entre los dos poderes, el nacional y el provincial, exige que 'haya una repugnancia efectiva entre esas facultades al ejercitarse, en cuyo caso siempre que la atribución se haya ejercido por la autoridad nacional dentro de la Constitución, prevalecerá el precepto federal, por su carácter de ley suprema' (Fallos: 137:212, 239). Con base en esta inteligencia, el Tribunal advirtió que el examen que debía llevarse a cabo planteaba más bien cuestiones de hecho, que de interpretación legal.".

Asimismo, considero útil señalar que, en el voto que -en parte- aquí se transcribe, la Ministro aseveró que ".la parte actora debió haber descripto con precisión el conflicto que según ella se verifica entre la ley 12.573 y las normas nacionales y, si fuese un conflicto de hecho, probar que, en la práctica, la aplicación de la ley provincial provoca un severo entorpecimiento de las políticas nacionales, de modo tal que el único camino a transitar por esta Corte sea el de restar validez a las normas locales en orden a restablecer la precedencia del derecho federal.". "El principio federal exige que toda decisión del gobierno federal -sea del Congreso y más aún si proviene del Presidente-, que tenga por fin excluir alguna materia que, de acuerdo con la Constitución Nacional, ha sido reservada por las provincias para su propia legislación debe resultar de una disposición expresa y clara y su aplicación no puede extenderse a otros supuestos no mencionados".

Es que tanto detrás del caso "Mendoza", cuanto de "Marconetti" y del presente, lo que subyace, es el tipo de organización asumida por el Estado: un federalismo moderno.

Este tipo de estructura, a diferencia de otros federalismos, como el de los Estados Unidos de Norteamérica de Brasil, presenta un modelo de colaboración entre el estado federal y las provincias, lo que incluye el gobierno "autónomo" de la Ciudad de Buenos Aires, en donde precisamente ni las "autonomías" son tales, ni los poderes reservados tan extremos.

Esta colaboración hace que, en definitiva, y como bien lo subraya Argibay, se está muchas veces más en presencia de cuestiones de hecho que de derecho.

Porque en este tipo de conflictos, es habitual que el aspecto adjetivo de la facultad "reservada", resulte "delegado" a las autoridades locales por la naturaleza netamente práctica del mismo.

En otro orden de ideas, adelanté que lo decidido por el Alto Tribunal, en autos "Marconetti Ltda. S.A.I.C.", no obsta a la procedencia del reclamo de la apelante. En efecto, en esa oportunidad se concluyó que las sanciones impuestas a la mencionada empresa, con asiento en el Puerto de la Provincia de Santa Fe, resultaban violatorias de la Constitución Nacional, ya que "la cláusula del art. 67, inc. 27, de la Constitución Nacional importa reservar a la Nación el derecho de ejercer su jurisdicción exclusiva y excluyente en todos los lugares adquiridos por compra o cesión, en cualquiera de las provincias, para instalar establecimientos de utilidad nacional". Es decir, que se tuvo en cuenta el hecho de que, aquella empresa, actuaba en un ámbito físico reservado a la jurisdicción federal.

En cambio, en el caso de autos, la inspección que llevó a cabo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires -Dirección de Protección del Trabajo- fue en las oficinas que la actora posee en la calle San Martín 344, piso 23, Ciudad Autónoma de Buenos Aires; lugar donde se realiza la actividad de venta de pasajes y atención de pasajeros y no en el ámbito del aeropuerto internacional Ministro Pistarini, el que es un establecimiento de utilidad nacional y, por ende, de jurisdicción federal (fs. 32/35).

Por otro lado, y siguiendo el orden normativo aplicable al caso, nos encontramos con que la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, dispone que la Ciudad "ejerce el poder de policía del trabajo en forma irrenunciable, e interviene en la solución de los conflictos entre trabajadores y empleadores" (art. 44).

Asimismo, entre el Ministerio de Trabajo, Empleo y Formación de Recursos Humanos de la Nación, por una parte, y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el 28/8/2001, se celebró el "CONVENIO DE ENTENDIMIENTO Y ACCIONES CONJUNTAS EN MATERIA DE INSPECCIÓN DEL TRABAJO Y FORTALECIMIENTO DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DEL TRABAJO", donde se estableció que el Ministerio cesaba en las funciones de inspección, que serían asumidas plenamente por el Gobierno de la Ciudad y, en cuanto a la documentación laboral, se dispuso que "la Subsecretaría de Trabajo y Empleo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires asumirá las competencias que, en función de la Ley Nº 265 y concordantes, le son propias. El Ministerio suministrará su base de datos en materia de Rúbrica de Libros y Documentación Laboral y proporcionará la asistencia técnica que sobre el particular le sea requerida." (fs. 116/120).

Reuniendo esta retahíla de reflexiones, nos encontramos con que el ejercicio del poder de policía por parte del Gobierno de la Ciudad, tenía lugar en un ámbito propio.

Luego, que en todo caso esta labor no entraba en colisión con normativa reservada alguna, sino que en todo caso aseguraba su cumplimiento (de ahí el carácter adjetivo).

Y, finalmente, que esto mismo entendió la autoridad nacional "en los hechos", al celebrar el referido convenio.

Estos elementos de juicio, me llevan a concluir que en el caso, la inspección del trabajo por medio de las autoridades locales, no se opone a la supremacía que el art. 31 de la Constitución Nacional confiere a las leyes nacionales, ni vulnera ninguna de las garantías que reconoce la Carta Magna. Por el contrario, aquél encuentra sustento en lo dispuesto en los arts. 121 y 129 CN.	En consecuencia, propongo revocar lo decidido en primera instancia y, reconocer la competencia de la Dirección de Protección del Trabajo, del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, para cumplir las funciones de policía del trabajo en las oficinas de Societe Air France S.A., excepto en aquellas funciones específicas de aeronavegación comercial, que se desarrollan en territorio federal y que se encuentran reservadas al Gobierno Nacional.

Visto la solución que propongo, también corresponde revocar lo decidido en cuanto a la nulidad de los actos de inspección que llevó a cabo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, sanción que no fue reclamada en el inicio (fs. 48/52), y que de mantenerse, se estaría fallando "extra petita", con una clara afectación del principio de congruencia y de la garantía constitucional de defensa en juicio (art. 18 C.N., 34 inc. 4º y 163 inc. 6º del CPCCN), pues se trata de cuestiones que no han sido sometidas a la consideración de la instancia previa ni han sido objeto de adecuado debate y prueba en las etapas procesales oportunas (arts. 271 y 277 del CPCCN).

En atención a la forma en que se resuelve el litigio, y teniendo en cuenta la naturaleza de las cuestiones debatidas en autos, propongo que las costas de ambas instancias sean soportadas en el orden causado (arts. 68, 2ª parte, y 279 del CPCCN).

Con relación a las regulaciones de honorarios, teniendo en cuenta el mérito, extensión y calidad de los trabajos realizados por los profesionales intervinientes, evaluadas las regulaciones en el marco del valor económico en juego, considero que los emolumentos discernidos lucen proporcionados con esos parámetros y conforme aranceles legales vigentes, razón por la cual voto por su confirmación (art. 38 de la L.O.).

Auspicio que se fijen los honorarios de los letrados que actuaron ante esta instancia, en el 30% para cada uno de ellos, que se calculará sobre lo que les corresponda percibir por su intervención en la sede de grado (art. 14 ley arancelaria).

El doctor Luis Alberto Catardo dijo:

Por compartir sus fundamentos, adhiero al voto que antecede.

Por ello, el Tribunal RESUELVE: I.- Revocar lo decidido en primera instancia y, en consecuencia, reconocer la competencia de la Dirección de Protección del Trabajo, del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, para cumplir las funciones de policía del trabajo en las oficinas de Societe Air France S.A., excepto en aquellas funciones específicas de aeronavegación comercial, que se desarrollan en territorio federal y que se encuentran reservadas al Gobierno Nacional; II.- Revocar lo resuelto en cuanto a la nulidad de los actos de inspección que llevó a cabo el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires; III.- Declarar por su orden las costas de ambas instancias; IV.- Confirmar los honorarios regulados en primera instancia y fijar los correspondientes a los letrados que actuaron ante esta instancia, en el 30% para cada uno de ellos, que se calculará sobre lo que les corresponda percibir por su intervención en la sede de grado.

Regístrese, notifíquese y oportunamente, devuélvase.

Luis Alberto Catardo Diana Regina Cañal Juez de Cámara Juez de Cámara Ante mi: Leonardo G. Bloise a.b. Secretario