Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Catamarca
Fecha: 2006-03-29


SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: 8 San Fernando del Valle de Catamarca, 29 de marzo de 2006.

Y VISTOS:

Estos autos Corte Nro. 133/05 "RAMOS, Stella Marys Concejal de la Municipalidad de Valle Viejo) c/ Concejo Deliberante de la Municipalidad de Valle Viejo CONFLICTO DE PODERES", traídos a despacho a fin de dictar sentencia definitiva en el orden establecido por Acta de Sorteo de fs. 144, que dio el siguiente orden de votación: Dres. César Ernesto Oviedo, José Ricardo Cáceres y Amelia del Valle Sesto de Leiva, y CONSIDERANDO: (Voto del Dr. Oviedo) Que Stella Marys Ramos, en su carácter de Concejal, interpone acción de conflicto de poderes a fin que se declare la nulidad de la Resolución Nro. 027/05 de fecha 28 de noviembre de 2005 que dispone su suspensión por seis meses sin goce de haberes, por inconstitucional al no respetarse el derecho de defensa y legalidad, y de la sesión iniciada el 17 de noviembre y culminada el 28, por falta de quorum y en consecuencia se deje sin efecto la medida aplicada y se haga efectivo los dejados de percibir. Que en relación a los hechos expone, que en la sesión del 17 de noviembre se objetó el orden del día por falta de formalidad de las presentaciones al incluirse indebidamente como "asuntos entrados" el Expte. Nro. 1706 letra I05, temas vinculados con denuncias en contra de la actora retirándose del recinto la accionante mas otro concejal dejándola sin quorum, en virtud de lo dispuesto por los Arts. 47 de la C.O.M. y 44 del R.I.

Que así, con solo tres concejales se voto la integración de una comisión investigadora, la que luego emite dictamen aconsejando aplicar seis meses de suspensión sin goce de haberes, y después de ello es notificada para el descargo y ofrecimiento de prueba.

Que la sesión iniciada el 17 pasó a cuarto intermedio para el 25 y posteriormente para el 28 día a las diez, día en que a horas nueve vencía su plazo para descargo, presentó pedido de precisión de normas y prórroga a horas ocho y cincuenta a lo que no tuvo respuesta, recibiendo cédula de citación a las 13,30 para la sesión en el día de la fecha a horas 19,30. Que la comisión no contestó su pedido de prórroga y aparece el Cuerpo resolviendo no hacer lugar a la prórroga reconociendo que no existe una reglamentación casuística disciplinaria, pero ello no impide hacer uso de las facultades sancionatorias que le otorga el Art. 48 de la COM., dictándose la resolución cuya impugnación se intenta.

En tal sentido expresa que la resolución del CD Nro. 027/05 debe ser declarada nula por ser nula la sesión de los días 17/11 al 28 del 11 de 2005 por actuar sin el quorum legal y por violarse su derecho de defensa en juicio al culminar una investigación y aconsejar aplicar sanción sin habérsela escuchado por parte de la Comisión y al resolver el Cuerpo sin escucharle las cuestiones planteadas a la Comisión.

Que a fs. 102 previa vista del Sr. Procurador se procede a declara prima facie la jurisdicción y competencia del Tribunal en los presente autos requiriéndose al CD de la Municipalidad de Valle Viejo la remisión de antecedentes relacionados con la resolución cuestionada.

Que a fs 130 /137 se cumplimenta lo solicitado.

A fs. 139 a 142 obra dictamen del Sr. Procurador en sentido favorable a la acción, quedando así los autos en estado de dictar resolución. Que ello así y conforme lo tiene reiteradamente expresado esta Corte en cuanto a qué debe entenderse por conflicto de poderes, se puede concluir sin mayor esfuerzo que estamos en presencia de una de sus hipótesis, toda vez que la situación planteada encuadra en lo que se viene sosteniendo como conflicto de poder interno municipal, dado que la contienda se suscita dentro del seno del Concejo Deliberante y su existencia es irreversible en el ámbito que le es propio y hace imposible su normal funcionamiento. Sentado ello es dable recordar que el ejercicio de la competencia de este Tribunal es meramente revisora y excepcional tendiente, en primer término, a verificar la legalidad y constitucionalidad del procedimiento seguido para la realización de determinados actos del Cuerpo deliberativo, claro ejemplo de ello es el controlar el acatamiento del quorum legal requerido para sesionar y verificar, garantizando el derecho de defensa en juicio y el debido proceso, sin llegar a entrar a la cuestión de fondo pues no se pretende sustituir el criterio de los concejales por el de esta Corte.

Que avocado a la situación planteada de autos en la que se pretende la nulidad de una resolución que es resultado de sesiones en las cuales no se respetó el quorum legal exigido, y fruto de un procedimiento apartado del debido proceso y defensa en juicio, sólo queda coincidir con el dictamen del Sr. Procurador y hacer lugar a la acción.

Que, en efecto, la Sesión en cuestión iniciada el día 17 de noviembre y culminada el 28 del mismo mes del 2.005 se encuentra afectada de tal irregularidad en orden a la exigencia legal de los dos tercios para sesionar Art. 47 COM, conformado por cuatro concejales ante un número de cinco, según lo dispuesto por el Art. 5 del Reglamento Interno, siendo ello solo motivo suficiente para quitar validez al acto debiéndose en consecuencia declarar su nulidad. Vale aclarar que el hecho de que la sesión se inició con cinco miembros al retirarse dos, situación contemplada en el Art. 12 de COM, la Sesión quedó sin quorum. Que no obstante el Art. 47 de la COM contempla la posibilidad de que un grupo menor de concejales pueden reunirse a fin de aplicar medidas o sanciones establecidas en el R.I. ante la ausencia de ellas, en ese dispositivo la excepción carece de operatividad. Que a su vez si bien el Art 48 de la C.O.M. establece que con dos tercios de votos de miembros presentes puede corregir, y en el caso sub examen, la votación fue por unanimidad de presentes insisto, en dicha Sesión no había quorum para sesionar, pues una cosa es la necesidad de asistencia de miembros para sesionar y otra el porcentaje de votos para aprobar. Que ello así me exime de avanzar en el contralor del debido proceso y demás irregularidades denunciadas, por lo que voto por hacer lugar a la acción intentada debiéndose declarar la nulidad de la Sesión del 17 al 28 del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Valle Viejo y todo los actos allí realizados que de ella dependan, por ende la Resolución impugnada con costas. Que en relación a los haberes retenidos, si bien en la forma que doy mi voto su reintegro es la consecuencia lógica, considero que no es la presente acción la vía de reclamo, en consecuencia estimo no corresponde ordenar el pago de dichos haberes, más sin reconocer su derecho al cobro. Es mi voto. Voto del Dr. Cáceres:

El tema traído a debate está dentro de un sinnúmero de casos ya resueltos como se verá en la jurisprudencia que citaré, en que los Concejos Deliberantes suspenden o expulsan a concejales o intendentes sin el quorum necesario. Ello así, estimo que en este caso la Corte no puede apartarse de los precedentes anteriores en cuanto al quorum y en cuanto a las mayorías requeridas para aprobar o decidir, máxime en el caso del Concejo Deliberante de Valle que en su Carta Orgánica evita interpretaciones y lo ha introducido positivamente coincidiendo con el criterio sustentado por esta Corte. En ese orden de ideas cabe expresar, que en los precedentes a los que hago referencia, he manifestado que el conflicto de poder no es un recurso ordinario ni extraordinario sino que esta Corte ejerce un control de legalidad y constitucionalidad, salvo rarísimos y excepcionalísimos casos en que haya una absurda aplicación de la ley o errónea valoración de cuestiones fácticas se podrá ir sobre el fondo de la cuestión. "Así los hechos cabe precisar que la intervención de la Corte en esta materia no lo hace como un Tribunal de Apelación sino como una especie de contralor extraordinario y excepcional tendiente, en primer término, a verificar la legalidad y constitucionalidad del procedimiento seguido para aplicar la medida. Verbigracia, si se tuvo la mayoría suficiente en el cuerpo deliberativo, se respetó la defensa en juicio y el debido proceso, etc., pero nunca tratar de revisar la cuestión de fondo entendido ésto, si los motivos y argumentos dados por el Concejo Deliberante son erróneos o nó, no se pretende sustituir el criterio de los concejales por el criterio de esta Corte. Únicamente puede surgir la facultad de rever una medida cuando se ha incurrido en una flagrante y grosera arbitrariedad, violando el límite de la interpretación razonable en donde los miembros del Concejo Deliberante hubieron incurrido en la desviación del poder ..." (de mi voto en Sentencia Nro. 20 de fecha 16/10/96 en autos Corte Nro. 78/96 "Concejo Deliberante de la Municipalidad de Aconquija Departamento Andalgalá c/Intendente MunicipalConflicto de poderes"), el resaltado no corresponde al original.

La primera cuestión a tratar es, si las resoluciones dadas por el Concejo Deliberante cuentan con las mayorías requeridas. En esto comparto el criterio del Procurador al cual me remito in totum al dictamen que me precede. Sólo cabe aclarar que "la mitad más uno" no es sinónimo de mayoría absoluta (más de la mitad) en tanto esta última resulta ser "más de la mitad" y que puede coincidir en algunos casos pero no así cuando los integrantes del cuerpo tienen un número impar, verbigracia el Concejo Deliberante de Valle Viejo, que al estar compuesto de 5 miembros la mitad más uno resultaría cuatro mientras que la mayoría absoluta sería de 3. En efecto, el quorum de la mitad del Cuerpo es de 2,5 por cierto que debe haber tres concejales, eso no se discute; ahora bien, al 2,5 hay que sumarle 1 lo que da un total de 3,5 que resultan 4, que coincide con los 2/3 y que como ya expresáramos con anterioridad los 2/3 de 5 es 4. Asimismo, necesariamente los 2/3 deben ser 4, al menos política o jurídicamente, porque no puede ser que la mitad más uno sea mayor que 2/3. "... la sesión bajo análisis también se encontraría afectada en su regularidad, en orden a la constitución de la mayoría calificada de dos tercios requerida para la decisión cuestionada, ya que esta última no puede formarse con tres miembros, según las prescripciones del Reglamento Interno, pues tal criterio viola la ley de la materia y los principios generales del derecho que indican que de un nuevo total de cinco miembros, los dos tercios lo constituyen cuatro de ellos, aceptar el anterior criterio supondría aceptar incorrectamente la coincidencia de la mayoría simple con una mayoría calificada, desvirtuando de tal modo la mayor exigencia de consenso que la letra y el espíritu que la ley imponen a los cuerpos deliberativos para la realización de actos jurídicopolíticos determinados" (De mi voto en Sentencia Nro. 48 de fecha 23/11/99 en autos Corte Nro. 94/99 caratulados "ROJAS, Luis N; GUTIERREZ, José E. y LUNA DE PANA, Clara N. (Concejales del Municipio de Icaño Dpto. La Paz) Conflicto de poderes". "... "mayoría absoluta" no es, como vulgarmente se sostiene, la "mitad más uno", sino "más de la mitad" de los miembros, que es cosa distinta por que si por ejemplo supone 187 legisladores, más de la mitad son 94, mientras la mitad más uno son 95" (BIDART CAMPOS, G. J., "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", T. II, Pág. 128). En el mismo sentido RAMÍREZ, Felipe Tena, "Derecho Constitucional Mexicano", Nro. 87, Pág. 266; LINARES QUINTANA, "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", To. 9, Pág. 287; ZARINI, "Derecho Constitucional" Pág. 588; ROMERO, César E., "Derecho Constitucional", Pág. 215. Esta solución es también la que se adopta en el ámbito de los tribunales. "... la mayoría absoluta no es lo mismo que "la mitad más uno". Dos sobre tres conforma mayoría absoluta. La mitad más uno, en cambio, demanda ahí unanimidad; pues 1,5 + 1= 2,5= 3." (CHIAPPINI, Julio "Derechos y deberes de los jueces y abogados", Pág. 181).

Cabe recordar que hasta la sanción de la Carta Orgánica Municipal en el Concejo Deliberante el quorum que se requería para sesionar era la presencia de más de la mitad de sus miembros (Art. 26 de la Ley Orgánica Municipal y Régimen Comunal Nro. 4610): "Es necesario la presencia de más de la mitad del número total de concejales para tomar quorum.". El quorum para sancionar, es decir, para suspender a uno de sus miembros, es de 2/3 : "... se requerirá el voto de las dos terceras (2/3) partes de la totalidad de sus miembros, para disponer la suspensión o exclusión de sus integrantes ..." (Art. 28 de la Ley 4610). En ese marco legal, a pesar que 2/3 de 5 es 3,33, por las razones ya esgrimidas en el fallo precedentemente dictado las 2/3 partes resultaban ser 4. Ahora bien, cómo la Carta Orgánica dice que para el quorum se necesita la mitad más uno, sabemos que la mitad más uno de 5 es 4 y resulta de la siguiente operación: 5 : 2= 2,5 + 1= 3,5 y se va a 4, porque sino los 2/3 que recordemos que alcanza a 3,33 sería menos que la mitad más uno que asciende a 3,5. Esto no es más que para reafirmar el criterio en cuanto a la cantidad de miembros que comprenden las 2/3 partes de un total de 5 miembros, que en el caso del CD de Valle Viejo está claramente definida a partir de la sanción de la Carga Orgánica. En efecto, el Art. 47 especifica expresamente: "para sesionar, se necesita la presencia de la mitad más uno de los miembros del cuerpo" (quorum de asistencia) y en caso de aplicarse alguna sanción está regida por el Art. 48 "debiendo el procedimiento que determina la sanción garantizar el derecho de defensa con el voto de los 2/3 de la totalidad de sus miembros" (quorum para decidir) (Conf. BIDART CAMPOS, "El derecho constitucional del Poder", T. I, Pág. 264). En ambos casos el quórum requerido es de 4 concejales. En nada influye lo normado en el Reglamento Interno que, en un principio, en su Art. 5 coincide en su primera parte con la Carta Orgánica (quorum de asistencia o para sesionar en cuanto requiere la mitad más uno de los miembros del Cuerpo) y en su tercer apartado dice "cuando están la totalidad de los miembros del cuerpo el quorum legal es 4"; esta aclaración inclusive está de más en tanto coincide con los principios que hemos sustentado.

En síntesis, inclusive, partiendo del hipotético e improbable caso que hubo quorum de asistencia (para sesionar), en ningún momento hubo 2/3 como requiere la Carta Orgánica para sancionar o aprobar. Asimismo, el Art. 48 de la Carta Orgánica, en forma clara y precisa establece la mayoría para aplicar sanciones o excluir de su seno a alguno de sus miembros, etc., requiriendo las 2/3 de la totalidad de sus miembros. Para que no queden dudas que 2/3 de un total de 5 es 4 agregan en la última parte del artículo "... pero bastará la mayoría de uno sobre la mitad para decidir de las renuncias que voluntariamente hicieron de sus cargos". Al decir, "pero bastará" están dando la posibilidad que con una cifra menor podrá aceptarse esa renuncia y ¿cuál es esa cifra menor?, la mayoría de uno sobre la mitad, es decir la mitad mas uno que da un total de 3,5 que obligadamente se convierte en 4, criterio sustentado por este Cuerpo y en especial en un fallo en el que no voté por estar excusado que es "Jalile, Augusto César c/ Concejo Deliberante de la Municipalidad de Valle Viejo Conflicto de Poderes" (autos Corte Nro. 01/02). Al decir "bastará la mayoría de uno sobre la mitad" está otorgándole un valor superior a las 2/3 partes sobre la mitad más uno que en este caso coinciden en ser 4 porque de un total de 5 la mitad más uno (5:2=2,5+1=3,5 lo que resulta 4) es de 4 miembros, mientras que las 2/3 partes de un total de 5 miembros (5:3=1,66x2=3,33 que se convierte en 4) tambien es 4.

En consecuencia, no habiéndose respetado en el Concejo Deliberante de Valle Viejo el quorum legal como asimismo la mayoría para sancionar, me adhiero al voto que me precede por ser claro, no dejando ninguna duda sobre el particular y cuyos fundamentos se basan en los precedentes de esta Corte. Voto de la Dra. Sesto de Leiva:

Que analizadas las constancias de autos, los votos precedentes y la estructura normativa puesta en juego en el presente conflicto, me permitiré realizar algunas reflexiones para fundar mi disidencia con el criterio mayoritario, y referidas fundamentalmente a las normas que sobre facultades sancionatorias del Concejo Deliberante, quorum y mayorías calificadas establecen el reglamento interno y la Carta Orgánica municipal.

Que ello así, disiento en un primer aspecto con el criterio sustentado por el Sr. Procurador General, quien luego de reconocer la facultad sancionatoria del Concejo Deliberarte establecida en el Art. 48 de la Carta Orgánica municipal, remite en términos de procedimiento, a los Arts. 139 y 140 del mismo cuerpo legal confundiendo, a mi criterio, la facultad correctora y sancionatoria interna del propio Concejo Deliberante sobre sus miembros, con el procedimiento mas general sobre responsabilidad Civil, Penal o Política contemplado en el titulo tercero capítulos I y II, porque si tal remisión fuera legítima quedaría sin sustento razonable la existencia misma del Art. 48 o, a lo menos, no estipularía expresamente mayorías calificadas y su texto remitiría simplemente a los Arts. 139 y 140. Lo que ocurre pues es que la Carta Orgánica municipal contempla dos clases de procesos, uno, para el Concejo Deliberante y en su propio seno, y otro, el Juicio Político o de responsabilidad Civil y Penal para una amplia categoría de autoridades y funcionarios que desbordando a los miembros del Concejo, involucran al Departamento Ejecutivo y a la propia estructura administrativa de la municipalidad en su conjunto, con procedimientos propios no asimilables al del Art. 48. Así lo tiene dicho esta Corte en Autos N° 1/02 cuando hace propios los criterios sentados por la Procuración y que en referencia al punto específico expone que: "el procedimiento al que se aferra el accionante (Arts. 140/147 de la Carta Orgánica ) no es el aplicable al caso, ya que claramente se deduce de dicha normativa que lo que regla es la destitución de los Funcionarios a que ella refiere por el procedimiento del juicio político que, a estar de los antecedentes agregados, no se ha solicitado ni iniciado" (igual que en la presente causa), agregándose que: "Por lo tanto ... nada impide aplicar, como ha hecho el Art. 48 de la C.O. específicamente referido al Concejo Deliberante". Otra cuestión espinosa se presenta al considerar lo reglado por la C.O.M. y el R.I. en relación al quorum y las mayorías especiales, observándose la irregular situación que las cifras de miembros estipulados para constituir quorum "de la mitad mas uno" y la calificadísima mayoría de dos tercios coincidan en las cifras de cuatro Concejales, según los Arts. 5 y 134 del Reglamento Interno y 47 y 48 de la C.O.M., estableciendo el 5 en su tercera parte que el quorum con la totalidad de los Miembros en ejercicio del Concejo será de cuatro, y el 134 prescribiendo que los dos tercios de cinco Concejales (la totalidad del cuerpo) también serán cuatro. Presentándose una situación absurda, por que el quorum, considerado como cantidad mínima suficiente para el funcionamiento corriente del cuerpo, no puede aparecer identificado con los dos tercios, mayoría calificada exigida en supuestos de decisión excepcionales, constituyendo la excepción y no la regla, y que en las normas de cita aparecen confundidas. La doctrina ha dicho con respecto al quorum, que si bien la mitad mas uno de los miembros de un cuerpo legislativo parece un quorum lógico, nada empece sin embargo que pueda ser fijado en forma distinta: "La determinación del número que debe constituir el quorum expresa Montes de Oca es completamente arbitraria; mas al hacerla, es de tener muy presente la siguiente regla: debe evitarse que las minorías impidan la celebración de las sesiones, y que impongan su voluntad a las mayorías. Si el quorum se fija en las dos terceras partes de sus miembros ..., la minoría puede, confabulándose, impedir que las sesiones se celebren". (Linares Quintana Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional, T. 8, Pág. 303 ).

Nos encontramos así ante el peligroso absurdo que la doctrina constitucional plantea como hipótesis, que pueda identificarse quorum con dos tercios, lo que implicaría el riesgo cierto de que el cuerpo colegiado Concejo Deliberante no pueda sesionar nunca, ni aun en ejercicio ordinario de sus funciones; de lo que debe derivarse, de una razonable interpretación del espíritu de las normas y de los principios generales del derecho, que ambas cantidades, debido a la distinta naturaleza Jurídica de quorum y de mayoría calificada, también deben ser distintas y menor la primera el quorum en relación a la segunda mayoría de dos tercios, por lo que en consecuencia, debe ser considerada legítima la constitución de quorum válido para funcionar en la cantidad de tres miembros, pues constituyen la mayoría necesaria y suficiente sobre un total de cinco, y porque así se distingue tal instituto de la mayoría de dos tercios, constituida por cuatro miembros de una totalidad de cinco, pues "mayoría absoluta no es, como vulgarmente se sostiene la mitad más uno, sino más de la mitad" (Bidart Campos Derecho Constitucional, To. 1, Págs. 261/262), por lo que considero en disidencia al criterio de mayoría, válida la sesión del día 17/11 y sus consecuente prórrogas. Que en relación a la suspensión, parece colegirse de los votos precedentes y de los considerandos de la resolución, que la misma es interpretada como una sanción, al querérsela identificar con la exclusión del concejal del cuerpo, contemplada en el Art. 48, y para la que se requiere mayoría de dos tercios; cuando en realidad nos encontramos ante un acto jurídicopolítico preventivo, esencialmente provisional y que, por otra parte, aun cuando el propio cuerpo que lo produce lo manifiesta en términos de sanción, en la parte dispositiva de la resolución cuestionada, lo deja a salvo de las responsabilidades y sanciones recién en ese caso, que en materia civil, penal o administrativas recayeran sobre la concejal suspendida. De lo que se deriva que, no constituyendo la suspensión sanción perse, no puede identificársela con la exclusión lisa y llana prevista por el Art. 48, más allá que la suspensión encuentre andamiento al interior del procedimiento establecido por la norma de cita, por lo que parece lógico que la suspensión preventiva y por plazo determinado, que en la causa se cuestiona, exija una mayoría menor a los dos tercios. En relación a la alegada violación de la defensa en juicio, de las constancias de autos y de los propios dichos de la actora, surge que se le otorgó la posibilidad y en plazo razonable, dada la celeridad del procedimiento, de efectuar su descargo, quedando a su criterio utilizar o no dicha oportunidad, según mejor convenga a su derecho.

Por último, es mi firme convicción que por las reglas del Régimen Republicano, ésto es, el control de los actos de gobierno, y mucho mas aún ante la posibilidad de comisión de delitos que afecten el patrimonio del Estado, no se puede frustrar, so pretexto de tecnicismos legales o por excesivo rigor formal, el ejercicio de las facultades de la Administración para investigar la potencial comisión de tales hechos, en su propio seno. Por todo ello sostengo que los procedimiento cuestionados en autos para la suspensión de la Concejal ocurrente, muestran la regularidad suficiente, como para postular de ellos su legalidad, por lo que considero que la acción intentada debe rechazarse, con costas. Es mi voto.

Por todo ello, oído el Sr. Procurador en su dictamen Nro. 22/06 y por mayoría de votos, LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA (con la disidencia de la Dra. Sesto de Leiva) RESUELVE:

1) Ordenar en forma inmediata la restitución de la Concejal de la Municipalidad de Valle Viejo Sra. Stella Marys Ramos, con los efectos y alcances dados en los considerandos de la presente. 2) Con costas. 3) Protocolícese, hágase saber y firme que sea la presente por Secretaría procédase a la devolución de los Exptes. Administrativos agregados por cuerda y oportunamente archívese.