Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2006-10-31


PAGLIETTINI S.A. contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 216 p 338-377.

En la ciudad de Santa Fe, a los un treinta y un días del mes de octubre del año dos mil seis, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Rafael Francisco Gutiérrez a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "PAGLIETTINI S.A. contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. n 845, año 1994), de conformidad con el acuerdo celebrado el día veinticinco de octubre del corriente año. A la primera cuestión: -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

Pagliettini S.A. promueve -por apoderados- recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción tendente a obtener la nulidad de la nota 45 emanada del Director Provincial de Obras Hidráulicas de la Provincia de Santa Fe, mediante el cual se suspendió la ejecución del contrato de locación de equipos para el movimiento de suelos n 6712, ampliado por resolución 60/90 del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda de la Provincia.

Consecuentemente, solicita se condene a la Provincia al pago del importe adeudado por incumplimiento contractual; y de la indemnización por daños y perjuicios comprensiva del daño moral, producto de la ilegitimidad del acto y en mérito de los graves perjuicios padecidos.

Asimismo, solicita la declaración de nulidad del dictamen de Fiscalía de Estado 838/93 que aconsejó la nulidad de la referida resolución 60/90 que a su turno había ampliado el contrato 6712.

En relación a la procedencia formal del recurso, argumenta que la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas de la Provincia de Santa Fe, dependiente del Ministerio de Obras, hoy de la Subsecretaría de Obras, con fecha 5.3.1992 comunicó por nota n 45 a la empresa la suspensión de la ejecución de las tareas del contrato administrativo n 6712, ampliado por resolución ministerial 60/90, comunicación que no fue acompañada de resolución ni fundamentación técnica alguna, ni del dictado de acto administrativo válido consiguiente, basándose únicamente en un presunto informe técnico que hasta la fecha afirma desconocer.

Lo expuesto, puntualiza, motivó que realizara las reclamaciones pertinentes, por lo que interpuso en tiempo y forma la nulidad del acto administrativo de suspensión del contrato dispuesta por la Dirección de Obras Hidráulicas.

Subsiguientemente, prosigue, planteó pronto despacho y transcurrido el tiempo legal con exceso sin pronunciamiento del Poder Ejecutivo, entiende expedita la vía contencioso administrativa por denegación tácita de los reclamos por ella iniciados, de conformidad a la ley 4106.

Asegura que este Tribunal es competente para entender en la presente causa debido a la naturaleza del contrato (administrativo) y al agotamiento de la instancia administrativa por denegación tácita, invocando el artículo 93 inciso 2) de la Constitución provincial, y la ley 4106, lo que, manifiesta, concuerda con lo que las partes acordaron en el contrato de referencia, al entender aplicable la ley 5188, especialmente su artículo 94.

A continuación narra los hechos comenzando desde el llamado a Concurso de Precios para la contratación de equipos para movimiento de suelos que el Poder Ejecutivo, por intermedio del Ministerio de Obras y Servicios Públicos (Dirección Provincial de Obras Hidráulicas), realizó en septiembre de 1989 en virtud del decreto 3749 del 15.9.1989, por el cual el Gobernador autorizó a la Dirección mencionada a realizarlo poniendo a cargo del Ministerio la aprobación del mismo.

Explica que, con motivo de la emergencia hídrica y en virtud de las estimaciones de los picos de la creciente según las cuales podrían colapsar las defensas hasta el momento existentes, la Administración redactó el Pliego de Condiciones Básicas y Complementarias a ese fin, cuyo destino era la realización de construcciones de canales, dragado y refulado, y construcción de defensas contra inundaciones en el Departamento La Capital.

Relata que, el 3.10.1989 se labró acta de apertura de los sobres de ofertas del Concurso de Precios y que, por resolución n 37 de la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas dictada en el expediente 21943-D-1989, se designó una Comisión Preadjudicataria.

Luego de su dictamen, continúa diciendo, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 4545/89 mediante el cual aprobó el Concurso de Precios y le adjudicó la correspondiente contratación, autorizando a su vez a la mencionada Dirección a la firma del respectivo contrato.

Afirma que dicho contrato entre la Provincia y Pagliettini S.A.

(n 6712) se firmó el 10.11.1989, el cual establecía en su cláusula tercera que "la locación podrá ser ampliada a requerimiento de la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas, para lo cual, la empresa dará su consentimiento por escrito", implicando ello, a su entender, que la ampliación de la locación de las prestaciones fueron taxativamente autorizadas por el propio Poder Ejecutivo provincial, sin que fuese necesario a tales efectos delegación alguna de éste en el Ministerio respectivo puesto que ya se hallaba contemplada en el contrato.

El estado de emergencia hídrica que existía en ese momento, aclara, impuso la urgencia y el comienzo inmediato de los trabajos de movimiento de suelo en prevención de inundaciones y crecientes riesgosas, tareas que -enfatiza- fueron cumplidas acabadamente, poniendo a disposición de las autoridades administrativas dos dragas de diferente rendimiento horario, obteniendo la aprobación expresa de las inspecciones de la Dirección de Hidráulica.

Relata que, durante el mes de febrero de 1990 y como consecuencia de una situación de emergencia hídrica de público conocimiento, por orden escrita del señor Gobernador se amplió el contrato de obra n 6712 para extender las defensas del barrio El Pozo y otras zonas de la ciudad de Santa Fe que en ese momento corrían serio peligro e inminente riesgo de inundaciones en afectación de los bienes y la salud de su población, ello previo dictamen jurídico y aceptación de la propia empresa de la ampliación contractual propuesta.

Así, prosigue, comenzó las tareas dirigidas por la Dirección de Hidráulica, de acuerdo a las especificaciones técnicas pertinentes y a la resolución del Ministerio de Obras Públicas n 60/90 y, a pesar de ser una obra cuya dirección técnica pesaba en cabeza del Estado, prestó todo el asesoramiento aplicable a las obras en mérito del cúmulo de experiencia que le ha otorgado el hecho de ser la empresa pionera en materia de dragados en la República Argentina.

Continuó con los trabajos en cumplimiento de las obligaciones contraídas, afirma, hasta el 5.3.1992, fecha en que recibió la comunicación de la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas por la cual se le informó (nota n 45) la suspensión de las prestaciones pactadas contractualmente como consecuencia de un presunto informe preliminar que ponía en duda las bondades técnicas de la obra en movimiento de suelo y la eficacia de la contratación, informe del cual dice no tener conocimiento.

Con posterioridad a la suspensión de las prestaciones, agrega, la Dirección de Hidráulica dispuso una auditoría, situación que trascendió al ámbito público y originó maliciosas informaciones que fueron difundidas por la prensa en el sentido de crear la idea de una defraudación a la Provincia, lo que constituyó un verdadero prejuzgamiento público.

Por tal motivo, asevera, el agente Fiscal n 1 solicitó requerimiento de investigación judicial al señor Juez de Instrucción en turno.

Por otra parte, estima que el acto administrativo de suspensión del contrato de obra dispuesto por la Dirección de Hidráulica resulta nulo, ilegítimo, dictado sin competencia material y funcional, violatorio de claras normas administrativas e impulsado con abuso del cargo.

Más aún, sostiene que la ley 10.798 que fuera invocada en la notificación que se le efectuara de la suspensión de las prestaciones derivadas de las dragas, no prevé precisamente la referida suspensión, sino la rescisión.

Agrega que los artículos 22 y 23 de la mencionada norma, imponen un procedimiento a seguir, pero no autorizan a la rescisión cuando exista la posibilidad de la continuidad de las prestaciones y/o de las obras.

De esta forma, explica que rechazó la suspensión por improcedente y por no encontrarse prevista en los términos de la ley 10.798, haciendo reserva de los derechos pactados en el contrato de locación y, en especial, lo establecido en la cláusula sexta del pliego, continuando el personal operario y los equipos afectados a total disponibilidad de la Dirección Provincial de Hidráulica.

Narra que intentó soluciones administrativas, solicitó audiencias, presentó reclamos administrativos, impugnó de nulidad la resolución suspensiva del contrato y presentó pronto despacho, sin conseguir con ello pronunciamiento alguno por parte del Poder Ejecutivo.

Acota que el Juez de Instrucción de la 7 Nominación de la ciudad de Santa Fe dictó resolución ordenando archivar las actuaciones ante la falta de elementos que pudieran indicar la existencia de ilícito alguno con relación a la actuación de Pagliettini S.A. en el concurso de marras.

En mérito a dicha resolución, manifiesta el 12.10.1993, realizó una nueva presentación ante el Gobernador con el propósito de llevar a su conocimiento la opinión vertida por el Juez de Instrucción interviniente, reiterando el pronto despacho de las actuaciones producidas.

A continuación expone los fundamentos de la nulidad del acto administrativo que suspendió el contrato n 6712 (decretos 3749/89 y 4545/89), y dice que la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas por nota n 45 del 5.3.1992 y por orden de servicio n 52, le notificó la suspensión de las prestaciones debido a que una información de Agua y Energía Eléctrica arrojaba graves dudas respecto a la bondad técnica de los trabajos que se estaban ejecutando, en base a la carencia de elementales previsiones y requisitos para una obra de tal naturaleza.

Expresa que dicha comunicación rezaba "la suspensión se extenderá hasta tanto se inicien los procedimientos que indican los artículos 22 y 23 de la ley 10.798" y estaba firmada por el ingeniero Daniel Depetris en carácter de Director Provincial de Obras Hidráulicas.

En fecha 6.3.1992, puntualiza, cursó carta documento a la referida Dirección impugnando por improcedente la suspensión notificada por no encontrarse prevista en la ley 10.798, reservándose los derechos pactados en el contrato y en especial lo previsto en la cláusula sexta del pliego, expresando que no obstante la suspensión, el personal y los equipos continuarían afectados a la obra y a total disponibilidad de la Dirección.

Contra la resolución suspensiva, dice la actora que interpuso recurso de nulidad con fundamento en que el Director de Obras Hidráulicas carece de competencia material y de grado para el ejercicio de medidas que violentan los derechos subjetivos que nacen de un contrato de derecho administrativo, por lo que mal pudo disponer la suspensión de las prestaciones sin la previa y debida delegación o autorización expresa del Ministro competente.

Explica que la resolución 60/90 que dispuso la ampliación de las prestaciones fue dictada por el Ministro de Obras Públicas como consecuencia de la delegación de facultades del Poder Ejecutivo mediante decreto 3749/89, por lo que cataloga de "impecable" el origen de tal ampliación.

La suspensión cuya nulidad se pretende, afirma, reviste la gravedad suficiente en mérito de violentar derechos y obligaciones financieras que hacen al equilibrio de la ecuación que liga a las partes contratantes, y se funda en las leyes provinciales 5188, 10.101 y decreto 1601/92.

Argumenta también la falta de legitimidad del acto suspensivo de la contratación, lo que a su entender, genera derecho a resarcimiento indemnizatorio dado que hasta la fecha el Estado provincial no ha decretado la rescisión contractual, razón por la cual considera aún vigente la relación locativa y los equipos a entera disposición de la Administración.

Expone, del mismo modo, los fundamentos de la ilegitimidad del dictamen del Fiscal de Estado aconsejando la nulidad de la resolución 60/90 de ampliación del contrato, manifestando que el órgano referido se expidió reconociendo que por decreto 3749/89 -artículo 3-, el Poder Ejecutivo autorizó al Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda a convocar a concurso de precios para contratar los equipos de referencia, sosteniendo que de la simple lectura del decreto 4545/89 -artículo 3-, se desprendía que la referida delegación no fue actuada por el Ministerio, lo que implicaría que el Poder Ejecutivo reasumió su competencia en la materia al aprobar el concurso y adjudicar la locación, para concluir aconsejando la declaración de nulidad de la resolución 60/90 que amplió en 14.008 horas el contrato por incompetencia del órgano en razón del grado.

Sostiene que en dicho dictamen no se advirtió que el decreto 4545/89 no derogó el 3749/89, por lo que a la fecha de la resolución 60/90 mantenía plena vigencia, desconociendose así el principio que establece la presunción de legitimidad de los actos administrativos y de que toda revocación debe ser expresa.

El artículo 4 de este último decreto, sostiene, exceptúa al Ministerio de Obras Públicas de las disposiciones emanadas de los decretos 4545/89 en sus incisos 2 y 5 y de las limitaciones de categorías fijadas en el artículo 65 del decreto 2695/83, autorizándolo a disponer, si estrictas razones de servicio lo demandan, la realización de horas extraordinarias mientras el estado de emergencia así lo requiera.

Congruentemente con ello, continúa, el artículo 5 exceptúa la presente gestión del régimen de contrataciones y restricción del gasto público, encuadrándolo en el artículo 20, inciso c) de la ley 5188.

Dice que la misma Dirección que ordenó la suspensión del contrato, fue la que plasmó en el contrato su facultad de ampliación, lo que no puede entenderse válido para un caso y no para el otro.

Deduce de todo ello que la ampliación del contrato por las 14.008 horas dispuesta por la resolución 60/90 del 15.2.1990 ya había sido prevista en la contratación originaria y la extensión de las horas contratadas respondía únicamente a la necesidad de afrontar la emergencia que atravesaba el distrito de La Capital por las inundaciones del río Paraná.

Razona que la Administración, al avanzar sobre la letra del contrato, ocasiona un verdadero avasallamiento de los derechos subjetivos del contratante que, llamado a la celebración contractual es sorprendido en su buena fe por una urdida nulidad.

A otro respecto, la actora efectúa consideraciones sobre la auditoría técnica ordenada con posterioridad a la suspensión de las prestaciones, argumentando que el informe que dio origen a ella fue emitido por una persona ajena a la Administración Pública.

Encuentra llamativo el hecho de que la obra realizada por ella fue una de las pocas obras que no sufrieron ningún colapso durante las inundaciones de junio/julio 1992, habiendo perdurado en la zona sin alteración alguna.

Realiza, una crítica puntual a cada una de las cuestiones tratadas en dicho dictamen del auditor, el cual entiende parcial, arbitrario y fuera de todo contexto de derecho.

En otro orden, afirma que la resolución 60/90 ha sido ratificada por todas las actuaciones administrativas posteriores contenidas en los expedientes que hacen a este Concurso de Precios, y por cada uno de los pagos de los certificados concretados a favor de Pagliettini S.A.

durante todo el proceso de la obra hasta la suspensión y con posterioridad a la referida suspensión de las prestaciones, e invoca el artículo 721 del Código Civil (que establece que el reconocimiento tácito de las obligaciones resulta de pagos hechos por el deudor).

Advierte que, luego de la suspensión de las tareas, en fecha 19.8.1993, por nota de pedido n 250 la empresa solicitó la entrega temporaria de la camioneta marca Ford afectada a la obra y en poder de la Provincia para realizar el mantenimiento de estilo que se venía haciendo hasta ese momento, reclamo que le fue receptado por el representante técnico de la Provincia y elevado al Jefe del Departamento Construcciones; luego -narra-, el 30.8.1993, dispuso el Coordinador General del Área Obras hacer lugar a lo solicitado para que en un plazo no mayor de 30 días se ejecute el mantenimiento de rigor y con cargo de reintegrarla (reintegro que cumplió el 22.9.1993), criterio compartido por Hidráulica el 2.9.1993.

La empresa encuentra como prueba irrefutable de la convalidación del contrato por la Gobernación con el efecto de cerrar inequívocamente toda otra interpretación contraria, el dictado del decreto 5917 del 5.12.1991, en el que el Gobernador decretó la modificación del presupuesto vigente en lo relacionado al "financiamiento-uso del crédito", reconociendo a favor de la firma Pagliettini S.A. la suma de A6.918.000.000 por intereses y actualizaciones por mora en el pago de los certificados emitidos por la obra "Contratación equipos para movimiento de suelos" calculados al 31.3.1991, autorizando a Contaduría y a Tesorería a cancelar la deuda con la modalidad que contiene el mismo decreto.

En relación a la competencia de la contratación, la actora expone su criterio consistente en que el Ministerio de Obras Públicas ha sido facultado para convocar concursos de precios para contratar los equipos de referencia (decreto 3749/89), en quien el Poder Ejecutivo ha delegado expresamente atribuciones.

En efecto, concluye, a partir de la orden del señor Gobernador, debidamente suscripta e integrada al cuerpo del expediente administrativo, se ha dictado la resolución 60/90 de adjudicación de la ampliación de la locación, congruente con el estado de emergencia pública dispuesto por los decretos 3749/89 y 4545/89.

Resalta que por la naturaleza de la contratación la empresa sólo debía entregar los equipos de acuerdo a las especificaciones preestablecidas, y la Provincia de Santa Fe debía ejecutar y dirigir todo el proceso de obras, por lo que no cabe a aquélla responsabilidad alguna en la dirección de las obras.

Destaca que la Administración mantiene durante la ejecución de la obra una dirección técnica, pudiendo ampliarla, modificarla o reducirla y reglar la ejecución del trabajo; todo lo cual revela que se trataba de un contrato en marcha.

Reitera el estado de emergencia hídrica en el que se vivía, el cual entiende que había sido reconocido expresamente por todas las normas invocadas en el caso, lo que no puede ser descalificado por simples especulaciones teóricas dado que la gravedad de la situación respondía a causas naturales imponderables, y agrega que fue ese estado de emergencia el que viabilizó la celebración del llamado a concurso en función de lo dispuesto por el artículo 20 inciso a) de la ley 5188, permitiendo la inmediata realización de obras calificadas como urgentes, impostergables y exigidas por circunstancias imprevistas que demandan una pronta ejecución.

En el dictamen de Fiscalía impugnado, argumenta la contratista, también se incurrió en el error de interpretar que, de subsistir aun la delegación en el Ministerio de Obras Públicas por imperio del decreto 3749/89, la potestad de ampliar el contrato anterior llegaba sólo hasta un 20% del total del contrato originario puesto que, aunque dicha limitación se encontrara pactada en el Pliego de Bases y Condiciones, esta condición cedía ante la propia naturaleza de la contratación (de interés público) y por la calificación de emergencia hídrica.

Manifiesta que el contrato de ampliación fue encuadrado en la excepción contemplada en el inciso c) del artículo 20 de la ley 5188 (contrataciones impostergables, urgentes o exigidas por circunstancias imprevistas), y la emergencia hídrica declarada por el Poder Público en la obra de marras comporta una clara tipificación de esta excepcionalidad.

Por ello, razona, no sería aplicable el inciso h) de la referida norma, puesto que cada excepción del artículo 20 es autónoma y no está subordinada a las otras, y el volumen de la obra en este caso se subordinó solamente al estado de emergencia.

Por otra parte, agrega la actora que la Administración no puede alegar su propia torpeza para fundamentar la nulidad de un acto, cuando la ampliación dependía de su propia voluntad y la resolución 60/90 está fundada en el decreto 3749/89 del Gobernador.

Entiende que el importe adeudado por incumplimiento del contrato es de $6.770.877,40 al 31.10.1994, con más los intereses y actualizaciones correspondientes hasta el día del efectivo pago, y explica que para llegar a ese monto ha realizado los cálculos teniendo en cuenta el total de 14.008 horas autorizadas por resolución 60/90 y la cantidad de horas certificadas; de su diferencia, puntualiza, surgen las 7349 horas pendientes de certificación; todo ello partiendo del mes de marzo y considerando que los trabajos fueron suspendidos el día 5 de ese mes, resultando por ello la diferencia al haberse certificado solamente 20 horas máquina.

Reclama la empresa asimismo, reconocimiento del daño moral por la suma de $500.000 que le ocasionó la medida de suspensión de las prestaciones dispuesta inconsulta y unilateralmente por la Dirección de Hidráulica, lo que desató una campaña periodística tendente a menoscabar su imagen que se enmascaró maliciosamente tras una seuda auditoría técnica.

Dice que tales consideraciones han quedado desvirtuadas por cuanto la propia Administración ha adoptado el mismo sistema que impugnó en su caso, en todas las obras posteriores con financiamiento del Banco Mundial, y en los meses de agosto y octubre de 1993 la Provincia adjudicó y contrató con la actora dos obras para ser ejecutadas por los mismos equipos con la misma metodología de trabajo.

Invoca prescripción de la acción de nulidad de los actos jurídicos por error o falsa causa, desde que el error o falsa causa fueron conocidos, dado que entiende aplicable el artículo 4030 del Código Civil (2 años), y la resolución 60/90 que amplía en 14.008 horas la locación de equipos es de 15.2.1990, fecha desde la cual ha trascurrido un período mayor, por lo que la conduce a afirmar la extemporaneidad de la petición de nulidad que contiene el dictamen de Fiscalía de Estado.

Finalmente, plantea la inconstitucionalidad de los decretos 3199/93 y 3200/93 por violentar los derechos adquiridos de los administrados que contrataron con el Estado en un manifiesto abuso de poder, y entiende que sus disposiciones no son aplicables al caso de marras.

Impugna del mismo modo, la fecha de vigencia de las referidas normas con relación a los actos consumados con fundamento en que el decreto 4091 (reglamentario de la ley 9594, art.3) es de aplicación a partir del 31.10.1986.

Entiende que se decanta que la ley 9594 (modif. del art. 71, ley 5188), no establece norma reglamentaria alguna para la aplicación de intereses o ecuaciones matemáticas o indicaciones de indexación alguna, sino que su modificación es genérica y programática, indicando en su artículo 3 que el Poder Ejecutivo dictará las normas de procedimiento necesarias para su cumplimiento, es decir el decreto 4091.

En consecuencia, razona, la aplicación del decreto 4784 desde el 28.12.1984 y hasta el 31.10.1986, se ajusta a derecho por su basamento de legitimidad, lo que se encuentra violado por el considerando 7 de la norma impugnada.

También, agrega, viola lo dispuesto por normas nacionales como la resolución 600/92 del Ministerio de Hacienda de la Nación que reconoce y aplica los intereses pactados, y la ley 23.982, razón por la cual entiende que las normas impugnadas son inaplicables al caso.

A fojas 210/215 vuelto de estos autos, la actora amplía la demanda contencioso administrativa solicitando se declare la nulidad del decreto 3199/93 por ilegítimo, arbitrario e inconstitucional.

Afirma que, con posterioridad a la interposición del recurso en estudio, la Provincia le corrió traslado (septiembre de 1994) de una reliquidación que efectuaran sus oficinas técnicas de conformidad al decreto 3199/93, el que contestó impugnando dicha reliquidación por arbitraria, ilegítima y nula, y el mencionado decreto por entenderlo inconstitucional y aplicado fuera del plazo de su vigencia temporal, peticionando la suspensión de términos.

A fojas 236/246 vuelto, la empresa recurrente amplía nuevamente la demanda y solicita la nulidad del decreto 732/97.

Argumenta que, el 30.5.1997, con base en el decreto 3199/93 y aplicándolo extemporáneamente, la Administración dictó el decreto 732/97 por medio del cual anuló nuevamente la resolución 60/90 ampliatoria del contrato, determinando un crédito a favor de la Provincia de $4.224.176,19, compartiendo los vicios de aquél y tornándose por tanto nulo como su antecedente.

Solicita, en suma, se haga lugar al recurso, con costas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (f. 311), comparece la demandada a estar a derecho (f. 318), y contesta la demanda (fs. 323/352).

En su escrito de responde niega cada uno de los extremos afirmados por la actora en la demanda y en las ampliaciones de ella, sosteniendo que las pretensiones articuladas son inadmisibles e improcedentes, solicitando por tanto el rechazo del recurso interpuesto con expresa imposición de costas.

Dice que la empresa actora pretende la anulación de una suspensión del contrato dispuesta por el Director Provincial de Obras Hidráulicas originariamente enmarcada en el ejercicio de potestades rescisorias por razones de emergencia económica declarada por ley 10.798; el pago de indemnizaciones resarcitorias ($6.770.877,49) con más daño moral ($500.000); la declaración de ilegalidad del dictamen de Fiscalía de Estado nro. 838/93 que aconsejó la nulidad de la ampliación del contrato dispuesta por resolución 60/90; la anulación de los decretos 3199/93 y 3200/93; y la anulación del decreto 732/97 que dispuso la anulación de la resolución 60/90 por razones de incompetencia y estableció con ese motivo, un crédito a favor de la Administración de $4.224.176,19 (acto dictado con fundamento en el dictamen 838/93).

Entiende que en el presente recurso son dos los procedimientos administrativos involucrados que culminan en el dictado de un solo acto final, el decreto 732/97.

Por un lado, explica, el procedimiento relativo a la extinción de la ampliación del contrato dispuesta por la resolución 60/90, que comenzó dirigido a extinguirlo por razones de emergencia y culminó haciéndolo por motivos de ilegitimidad consistentes en incompetencias y en el exceso incurrido al triplicar la extensión del objeto y el precio del contrato.

Por el otro, prosigue, subyace un procedimiento relativo a la nulidad de los actos generales, individuales y contratos, inherentes a la aplicación del artículo 71 de la ley 5188, dispuesta por el decreto 3199/93 y el alcance de éstos en la esfera jurídica de la empresa, pero -aclara- la nulidad de la ampliación del contrato dispuesta por decreto 732/97 desplazó la aplicación del decreto 3199/93.

Relata que por decreto 3749/89 el Poder Ejecutivo autorizó a la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas a llamar a Concurso de Precios según el Pliego de Bases y Condiciones que formó parte del mismo decreto, cuya aprobación estaría a cargo del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda, tendente a la "Contratación de Equipos de Movimiento de Suelos, para Construcción, Dragados y Refulados, así como todo tipo de tareas contra inundaciones en el Departamento La Capital" (fs. 488/490 de autos).

Por decreto 4545/89, prosigue, se aprobó el concurso y se adjudicó el contrato a la firma Pagliettini S.A. por 4.500 horas, encuadrándose la gestión en lo dispuesto en el artículo 20, inciso c) de la ley 5188 por un importe de A1.036.548.000 que representan a la fecha $1.036.548.

Suscripto que fuera el contrato el 10.11.1989, agrega la demandada, a raíz de un memorandum del Gobernador que ordenaba proteger el barrio El Pozo y descomprimir la sección Puente Oroño mediante el dragado de los aliviadores existentes en la ruta nacional 168, comenzó una actuación tendente a la ampliación del mencionado contrato.

Dice que dicha circunstancia motivó el dictado de la resolución 60/90 del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda por la que se amplió el contrato en 14.008 horas por un monto de A3.213.373.959 (hoy, $3.213.373,69), encuadrándose la gestión en lo dispuesto en el artículo 20, inciso c) de la ley 5188.

Narra que, el 13.2.1992 un informe de Agua y Energía Eléctrica dio cuenta de diferencias técnicas en la ejecución de dicho contrato, y aclaró que la traza podría ser ajustada en función de los estudios topográficos que se llevaban a cabo y que el diseño definitivo del terraplén estaría supeditado a dichos estudios.

Manifiesta que el mismo día, la Inspección de Obras indicó -a requerimiento de la Dirección Provincial- que se estaba "experimentando" sobre formas constructivas a 300 metros de traza para luego ser aplicada al resto; y que el 28.2.1992 Agua y Energía informó que se estaban cometiendo errores conceptuales graves en la construcción, por lo que la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas suspendió la ejecución del contrato por nota n 45 del 5.3.1992, notificada a la empresa el mismo día por orden de servicio n 52.

Sigue relatando que, el 6.3.1992, por carta documento, la empresa advirtió la improcedencia de la mencionada suspensión y formuló reserva de derecho conforme lo previsto en el contrato; y que el 20 de ese mismo mes, por disposición nro. 8 del Director Provincial de Obras Hidráulicas, se solicitó autorización al Ministerio para iniciar los procedimientos de la ley 10.798 (rescisión por razones de emergencia), con fundamento en los mencionados informes y en que con las horas de trabajo que restaban no sería posible terminar la obra y la distorsión del precio producida en perjuicio de la Provincia era de imprescindible corrección para evitar mayores perjuicios al Estado.

Con motivo de dicha suspensión, agrega, la contratista efectuó reclamos mensuales por la no certificación correspondiente al mínimo de horas (400) invocando causas no imputables a la empresa.

Por reclamo administrativo previo de la ley 7234, prosigue, el 11.3.1993 antes de los últimos cinco reclamos por certificaciones, la empresa solicitó la anulación de la suspensión y el cumplimiento del contrato que, a su criterio consistía en el pago de las horas contratadas y que ascendería a la suma de $3.139.864,65 -a esa fecha- efectuando reserva de derechos por perjuicio económico; y el 19.5.1993, interpuso pronto despacho.

Expone la demandada que, a los fines indicados en la resolución 8/92 del Director Provincial de Obras Hidráulicas, Fiscalía de Estado tomó su intervención expidiéndose acerca de la procedencia del inicio del procedimiento previsto en los artículos 22 y 23 de la ley 10.798, surgiendo así el dictamen 838 del 23.6.1993 en el que consideró que la resolución 60/90 contenía un vicio de incompetencia y un error grave de derecho al carecer el funcionario actuante de atribuciones legales o delegadas triplicando la extensión y el precio del contrato de manera excesiva y abusiva; concluyó en su nulidad y en la no existencia de relación contractual entre la empresa y la Provincia calificando dicha relación de extracontractual (de conformidad al apartado 4 del pliego, el Ministerio tenía sólo potestad para ampliar el contrato un 20%).

Así, continúa diciendo, se aconsejó el reconocimiento de los trabajos realizados por la empresa y se indicó la determinación del precio por parte de la Administración sin tener en cuenta las cláusulas de ajuste contractual u otras fundadas en la relación nula desde una óptica contractual, reconociéndose en cambio el índice de precios al consumidor nivel general con más un interés del 6% anual; de ese modo, puntualiza, se obtuvo un monto que se cotejó con los certificados y pagos efectuados a la empresa y se advirtió que en ningún caso debería reconocerse gastos improductivos, mayores costos o cualquier otro concepto derivado de la paralización o disminución de los trabajos, corriendose traslado a la contratista para que ejerciera su derecho de defensa.

El resultado de dicho procedimiento, asegura, fue la determinación de un crédito de $4.224.176,19 de la Administración frente a la empresa con motivo de la nulidad de la resolución 60/90.

Habiéndose dictado el decreto 3199/93 y la ley nacional 24.283, manifiesta la demandada que los órganos técnicos practicaron las liquidaciones del caso con el objeto de precisar los efectos individuales de la aplicación del mencionado decreto tramitando este procedimiento especial por otro expediente, en el que se fijó el valor real y actual de la obra al 31.3.1991 en $1.599.791, verificándose luego que la Administración pagó por dicha cosa la suma total de $7.045.933,06, valor que supera ampliamente al real y actual fijado como límite por la ley 24.283.

Concluye que los dos procedimientos culminaron con el mismo acto final: el dictado del decreto 732 el 30.5.1997, y que en ambos se corrió traslado al recurrente para su defensa, contestando -aunque sin incluir razones que importaran variar el parecer de Fiscalía expresado en el dictamen 838/93-, pero no lo hizo respecto del que se le corriera en el procedimiento del decreto 3199/93 el cual no alcanza la esfera jurídica de la empresa según se indicó en los considerandos del decreto final 732/97.

Por otra parte, postula la inadmisibilidad del recurso contencioso tanto en lo que respecta a las pretensiones contenidas en la demanda originaria, cuanto las expuestas en las ampliaciones.

Plantea en primer lugar, la falta de agotamiento de la vía administrativa previa en los términos del artículo 4 de la ley 4106, adelantando que la suspensión del contrato está firme y consentida por no haber sido impugnada en los términos exigidos, y cita jurisprudencia en apoyo de su postura.

Detalla los hechos a este respecto y puntualiza que la suspensión fue dispuesta por nota 45 del 5.3.1992 y notificada el mismo día por orden de servicio n 52; que por carta documento la empresa efectuó reserva de sus derechos y advirtió la improcedencia de tal medida el 6.3.1992 pero no interpuso los remedios recursivos que otorga la ley (revocatoria dentro de los 10 días).

A cambio de ello, continúa relatando, intentó un reclamo administrativo previo de la ley 7234 el 11.3.1993, el cual considera inhábil para agotar la vía administrativa previa atento no ser la aplicable a este supuesto.

También entiende inadmisible el presente recurso por cuanto con él se pretende la declaración de nulidad del acto de suspensión del contrato, al haber la misma devenido abstracta con motivo del desarrollo del procedimiento, el que no concluyó con la resolución 60/90 sino con el dictado del decreto 732/97 que era el acto impugnable.

Asimismo, considera inadmisible la pretensión de daños y perjuicios e incumplimiento del contrato efectuada por la empresa actora, con fundamento en las disposiciones del artículo 8 del Pliego de Bases y Condiciones que rige el contrato en tanto establece que cualquier cuestión que se suscite y no se encuentre prevista, se regirá por la ley 5188 y su decreto reglamentario; asimismo, dicha norma contempla que la suspensión del contrato otorga derecho al contratista al reconocimiento de los gastos improductivos (art. 59) y a peticionar la rescisión contractual (art. 90, inc. a), derecho que perderá si no lo ejerce en el término de dos meses o si ejecutare actos que impliquen renunciarlo (art. 91).

De esta forma, argumenta que el actor no sólo no solicitó la rescisión contractual, sino que consintió la suspensión del contrato y, por otra parte, el inciso g) del mencionado artículo 90 establece en forma taxativa los rubros indemnizatorios a los que el contratista tendría derecho luego de producida la rescisión, por lo que la pérdida de ese derecho resarcitorio torna inadmisible su reclamo indemnizatorio.

De otro lado, sostiene la inexistencia de nexo de causalidad adecuado entre la pretensión indemnizatoria y el acto administrativo de suspensión, reiterando que el acto impugnable era el acto de anulación (decreto 732/97, que no ha sido impugnado), luego del cual se habilitaría quizás la posibilidad de solicitar la rescisión con efectos indemnizatorios.

La demandada afirma que el recurso interpuesto es inadmisible también en cuanto pretende impugnar el dictamen 838/93 de Fiscalía de Estado, atento a que no es más que un parecer del órgano asesor y no produce efectos jurídicos directos e inmediatos en la esfera del administrado, no vinculante, por otra parte, para el Poder Ejecutivo, que en este caso resolvió a través del decreto 732/97, acto que debió haber sido impugnado por la recurrente.

Seguidamente, expone las razones por las que considera inadmisible lo relativo a la pretensión de anulación del decreto 732/97 diciendo que no puede abrir el proceso revisor de dicho acto en forma anticipada mediante la impugnación de un acto que lo precedió pero que no era impugnable (dictamen 838/93).

En efecto, prosigue, el decreto 732/97 le fue notificado a la empresa el 6.6.1997, interpuso revocatoria el 19 de ese mes, y el mismo día amplió la demanda contenciosa impugnándolo, lo que deja claro que la vía administrativa no se encontraba agotada a su respecto (art. 4, ley 4106).

En cuanto a la inadmisibilidad del recurso al pretender la nulidad del decreto 3199/93, la Provincia demandada razona que, de conformidad al artículo 10 de la ley 4106 el acto impugnado debe lesionar un derecho subjetivo de carácter administrativo, y el mencionado decreto no alcanza la esfera jurídica de la empresa, por lo que mal podría afectar sus derechos subjetivos.

Lo propio, asegura, fue destacado en los considerandos del decreto 732/97, como así también que la liquidación practicada sólo lo fue a los fines del cumplimiento de la ley 24.283; al haber dos procedimientos iniciados (nulidad de la resolución 60/90 y la dispuesta por el decreto 3199/93), la definición en el primero (anulando la mencionada resolución) tiene incidencia en el segundo, no pudiendo reliquidarse el decreto 3199/93 para pagos surgentes de un precio contractual nulo.

No obstante todo lo expresado, postula la improcedencia de la petición relativa a la suspensión del contrato por cuanto la Administración la dispuso legítimamente y de acuerdo a las normas jurídicas que regían la cuestión, catalogando de error de derecho la interpretación efectuada por el actor en tanto concluye que lo que autoriza la ley 10.798 en sus artículos 22 y 23 no es la suspensión sino la rescisión del contrato por fuerza mayor en el marco de la emergencia, porque esta ley no derogó la 5188 que, siendo de estricta aplicación al caso por expresa imposición del Pliego de Bases y Condiciones en su artículo 59, apodera a la Administración a suspender la ejecución del contrato por actos del poder público o causales de fuerza mayor.

Todo ello, agrega, encuentra su base en el principio de legalidad al cual está sometida la Administración, en consonancia con las facultades exorbitantes que ésta puede ejercer al valorar las cuestiones técnicas en orden a la mejor atención de las necesidades sociales.

En punto a la invocada prescripción, la Provincia esgrime que la declaración de invalidez no está sujeta a plazos de prescripción ya que dicho tipo de actos no se consienten, pues su nulidad es tal que trasciende el mero interés del acto y afecta el orden público razón por la cual la prescripción es inaplicable (art. 4023, C.C. y 27, ley 19.549).

Además, agrega que en materia de derecho público local, las provincias pueden legislar sobre la materia contenida en él y en nuestro ordenamiento no existen normas que legislen sobre el plazo de prescripción para declarar la nulidad de los actos administrativos.

Pero suma a lo expuesto que se encuentra en trámite el juicio caratulado "Pagliettini S.A. c/ Provincia de Santa Fe s/ Juicio Ejecutivo (Expte. Nro.1149/94) con origen en el Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Civil y Comercial de la 5 Nominación de Santa Fe y al tiempo de la contestación de demanda se encontraban radicados ante la Corte Suprema por recurso de queja interpuesta por la misma Provincia, por el que la empresa reclama la suma de $677.000 con más intereses y costas basada en pagarés librados en función de la ampliación dispuesta por resolución 60/90.

Tal circunstancia, manifiesta, torna compleja la cuestión, e impide juzgar la aludida prescripción sólo desde la óptica del ejercicio de la potestad anulatoria con prescindencia de los reclamos efectuados por la empresa, y encuentra de aplicación el criterio de que "si la acción de cumplimiento no se encuentra prescripta, debe entenderse que el pazo para oponer la nulidad se extiende al plazo correspondiente a la primera, quedando así extinguido el límite de prescripción fijado para la última".

Postula la improcedencia del reclamo de resarcimiento por daño moral valuado por la actora en $500.000 en tanto éste es exclusivo de las personas físicas e insusceptible de ser sufrido por las sociedades comerciales, como es el caso de Pagliettini S.A.; la contratista incurrió por tanto en un error de derecho, debiendo haber solicitando en cambio, un resarcimiento de naturaleza diferente, tal como lo reconoció la Corte nacional, no pudiendo ahora este Tribunal modificar la pretensión tal y como fue manifiesta.

Asimismo solicita se declare la improcedencia de la petición de indemnización por incumplimiento del contrato y el pedido de pago de la suma de $6.770.877,49 que la compone, en tanto según los términos en que la demanda fue planteada, constituye la consecuencia de la ilegitimidad de la suspensión del contrato, cuestión que el actor consintió.

A más de ello, la considera contradictoria con la pretensión sustancial (nulidad de la suspensión) ya que la necesaria e indiscutible consecuencia del éxito de dicha pretensión sustancial importaría la reanudación de la etapa de ejecución del contrato, y dicha continuación significaría el restablecimiento de las obligaciones contractuales de ambas partes por lo que la indemnización pretendida sería improcedente, debiendo ser excluida por ello.

Interpreta que también sería improcedente la pretensión indemnizatoria si se entrara a juzgar la validez de la nulidad dispuesta por decreto 732/97, la que sólo sería posible -reitera- de haber solicitado la contratista la rescisión del contrato por culpa de la Administración, no adecuándose ni formal ni sustancialmente a la normativa regulatoria de la materia (art. 92, inc.

e, ley 5188, indemnización achicada o tarifada) y no existiendo derecho a la percepción de precio o beneficio sobre porción de obra no ejecutada.

Agrega que el reconocimiento indemnizatorio no se independiza del monto contractual, el cual ha quedado demostrado que alcanza la suma de $1.599.791 (valor real de la obra al 31.3.1991), siendo que la Administración ya pagó por ello $7.045.933, sobre lo que la empresa no ha aportado argumentos ni elementos técnicos capaces de conmover tales conclusiones, no ejercitando siquiera el derecho de defensa para el cual se le corrió el respectivo traslado.

Alternativa y subsidiariamente, la demandada postula la improcedencia de la nulidad del decreto 3199/93, y sostiene su aplicabilidad para el caso de que se declarara ilegítimo el decreto 732/97 que concluyó con los dos procedimientos.

En esa línea argumentativa expone que el mencionado decreto 3199/93 no es aplicable al caso en la medida que él mismo manda reliquidar pagos realizados con motivo de mora en el pago de obligaciones contractuales de obra pública y, al haberse anulado la relación contractual que vinculaba las partes, no existen obligaciones de esa naturaleza sino las emergentes de una simple relación jurídica pública gobernada por los principios del enriquecimiento sin causa.

Pero considera que si este Tribunal cuestionara la legitimidad del decreto 732/97 que estableció que "no puede reliquidarse el decreto 3199/93 para pagos surgentes de un precio contractual nulo", renacería la aplicación de este último al caso y con ella la obligación de reliquidar todos los pagos y la posterior aplicación de la ley 24.283 al contrato ampliado.

Luego de explicar el fundamento y las consecuencias de la anulación de normas generales y de actos individuales dispuestos por el decreto 3199/93, la Provincia resalta que el ejercicio de la potestad anulatoria del Estado importa un control de legalidad, de naturaleza administrativa realizada por órganos con competencia para ello, citando doctrina y jurisprudencia en apoyo de su postura.

Sostiene que es errónea la afirmación efectuada por la actora en su demanda en tanto pretende se apliquen los preceptos de la ley nacional de procedimientos administrativos, fundamentándolo en el carácter indiscutiblemente local del derecho administrativo.

Asimismo, afirma que no asiste razón a la empresa recurrente al pretender la irrectroactividad de la anulación dispuesta por decreto 3199/93 ya que frente a los vicios graves y manifiestos que provocan la nulidad de los actos administrativos afectados, carece de limitación temporal.

Tampoco -sigue diciendo- se configura en el caso la violación de lo pactado por las partes en tanto la validez de "lo pactado" para la mora refiere a la eventual tutela de los derechos cuya lesión debe invocarse, con motivo del procedimiento tendente a determinar los alcances de la anulación de los actos individuales y contratos (art. 3, decreto 3199/93), que en el caso no se producirá ya que la norma no afecta la esfera jurídica de la contratista.

Agrega a lo dicho que el decreto 3199/93 anuló los actos ilegítimos sin que ello importe consagrar el incumplimiento de sus obligaciones contractuales las que, por el contrario, fueron reconocidas expresamente, restableciendo los límites legales para el cumplimiento de dichas obligaciones; y puntualiza que en el ámbito del derecho administrativo la autonomía de las partes se encuentra acotada dentro de los márgenes fijados por la ley.

Solicita, en suma, el rechazo del recurso, con costas.

Abierta la causa a prueba (f. 360) y producida la que consta en el expediente, informan las partes sobre su mérito (fs. 532/551 y 575/593).

Dictada (f. 603) y consentida la providencia de autos, queda la presente causa en estado de ser resuelta.

3. En primer término, es menester referir al problema de índole formal que acarrea la admisibilidad del recurso en estudio.

Esta Corte ha resuelto invariablemente que el acogimiento del recurso en su aspecto formal hecho en la ocasión prevista por el artículo 25 de la ley 4106, no impide volver sobre la cuestión en el acuerdo definitivo (A. y S., T. 12-13, pág. 35; T. 14, pág. 372; T.16, págs.19, 30, 47, 290; T.42, pág.228; T.44, pág.84; T.51, pág.382; T.56, pág.177; T.67, pág.81; T.105, pág.125; T.108, pág.466; T.109, pág.259; T.110, pág.42; T.123, pág.416).

En el caso, la demandada sostiene que el recurso es inadmisible tanto en lo que respecta a las pretensiones contenidas en la demanda originaria, cuanto en las expuestas en las sucesivas ampliaciones de ella.

3.a. En primer lugar, y para decidir acerca del planteo de la recurrida respecto a la falta de agotamiento de la vía administrativa previa en los términos del artículo 4 de la ley 4106 en relación a la nota 45 que suspendió el contrato, es preciso detenerse en las constancias de los expedientes administrativos.

En efecto, el 5.3.1992, mediante nota número 45, el Director Provincial de Obras Hidráulicas ordenó la suspensión del contrato que se estaba ejecutando de conformidad a la resolución 60/90 del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda, lo que se notificó a la empresa el mismo día por orden de servicio número 52.

Contra dicho acto, el actor manifestó su disconformidad mediante carta documento cursada el 6.3.1992 en la que notifica la improcedencia de la suspensión por no encontrarse prevista en los términos de la ley 10.798, formulando expresa reserva de los derechos pactados en el contrato 6712 del 10.11.1989 y en particular de lo especificado en la cláusula sexta del Pliego Complementario de Bases y Condiciones.

Posteriormente, -en fecha 11.3.1993- planteó reclamo administrativo previo reclamando la nulidad del acto o hecho administrativo que suspendió el contrato solicitando el cumplimiento del mismo (fs. 14/16, expte. adm. 01101-0001580 -5) en los términos de la ley 7234.

En dicho escrito la empresa recurrente argumentó que el procedimiento de suspensión se llevó a cabo en violación al artículo 18 de la Constitución nacional y 6 de la provincial en tanto, al no haber sido previamente comunicada con el informe preliminar al cual tampoco tuvo acceso, ni convocada audiencia a pesar de las reiteradas peticiones de su parte, no le fue posible siquiera intentar una defensa.

En punto a la ilegitimidad de la decisión suspensiva cuestionada afirmó que la Dirección provincial de Obras Hidráulicas carecía de facultades para dictar resoluciones de ese tipo, puesto que la obra había sido dispuesta por el Poder Ejecutivo y adjudicada mediante decreto, lo que torna irregular la nota 45 y por tanto revocable por nulidad.

Solicitó, como consecuencia, el cumplimiento contractual, esto es, "el reclamo de las horas de servicio contratadas, faltantes, de acuerdo a la cláusula sexta del Pliego de Bases y Condiciones y las contractuales" lo que a la fecha importaba la suma de $3.193.864,65.

Agregó que al perjuicio económico de la suspensión del contrato debe sumársele el que le ha ocasionado la difusión mediática de la situación, haciendo reserva de los derechos a los efectos del reclamo del mismo por el acto nulo (arts. 1112 y 1113, Código Civil).

Finalmente, en 19.5.1993, interpuso pronto despacho ante el Gobernador de la Provincia en el expte. 00601-0021341 (principales) de conformidad a lo establecido por la ley 7234 (f. 24, expte. adm. citado).

Si bien la demandada sostiene que la nota 45 que suspendió el contrato no fue recurrida correctamente mediante los remedios impugnativos establecidos, podría entenderse que -en aplicación del principio de la atenuación del rigor formal- la empresa contratista ejerció una instancia impugnativa respecto de la decisión que entendió lesionaba sus derechos subjetivos emergentes del contrato administrativo que la vinculaba con la Administración.

Lo propio se deduce de la carta documento cursada al día siguiente de que le fuera notificada la mencionada suspensión, en la cual manifestó que entendía improcedente la suspensión por no encontrarse prevista en los términos de la ley 10.798, formulando expresa reserva de los derechos pactados en el contrato 6712 del 10.11.1989 y en particular de lo especificado en la cláusula sexta del Pliego Complementario de Bases y Condiciones, y a pesar de que la norma invocada por la empresa para fundar sus reclamos ante la administración fue -al decir de la demandada- una ley inhábil para agotar la vía administrativa previa porque no era aplicable al caso (ley 7234), lo cierto es que también invocó el decreto 10.204/58 (rector del procedimiento administrativo), y las normas que daban marco a su relación contractual (ley 5188, ley de contabilidad, decreto 4545/89, contrato 6712, resolución 60/90).

Por otra parte, y de conformidad a lo que surge de la lectura del copioso material que documenta el procedimiento administrativo y los expedientes actuados en dicha sede agregados a autos, la empresa recurrente presentó diversos escritos en los expedientes de referencia solicitando "se corra traslado de las actuaciones" (pedido a la Dir. Pcial. de Obras Hidráulicas del 16.2.1993); similar ante el Gobernador en carácter de pronto despacho (de fecha 19.5.1993); entre otros.

Del análisis recién efectuado se desprende con claridad que la afirmación de la demandada en cuanto a que la nota 45 adquirió firmeza en razón de no haber sido observada ni recurrida por la firma actora no cuenta con asidero en las constancias de la causa.

En efecto, la Administración en ningún momento se ha hecho cargo de lo expresado por la empresa en la carta documento de referencia ni, mucho menos, ha negado su existencia.

Y los términos de la misma carta evidencian claramente la voluntad de la contratista de no consentir la suspensión dispuesta por la nota 45 por considerarla improcedente, habiendo hecho asimismo reserva de derechos.

Desde esta perspectiva no podría razonablemente -en las particulares condiciones de autos-, negarse sustancia impugnativa a los términos de la carta documento del 6.3.1992.

La circunstancia de que la Administración no haya dado el trámite pertinente a la instancia ejercida por la actora (concretamente, del recurso de revocatoria previsto en el art.42 del decreto-acuerdo 10.204/58) no puede considerarse en perjuicio de su situación jurídica, so pena de incurrir en un irrazonable rigorismo formal.

Por otra parte, el pronto despacho ante el Gobernador presentado por la recurrente el 19.5.1993 cumpliría -en aplicación del mencionado principio de atenuación del rigor formal- con la obligación de que el máximo órgano de la Administración provincial haya sido puesto en conocimiento del conflicto y haya tenido oportunidad de pronunciarse al respecto, con lo que quedaría sorteada la cuestión de admisibilidad planteada por la Provincia en lo que a la nota 45 refiere.

Lo dicho precedentemente, teniendo en cuenta las consideraciones que más adelante se expondrán en punto a los restantes aspectos del recurso en análisis, basta a los efectos de desechar también la argumentación de la demandada respecto a que el recurso era inadmisible en relación a la pretensión de anulación de la nota 45 que suspendió el contrato, por haber devenido abstracta con motivo del desarrollo del procedimiento, que concluyó -según afirma la Provincia- no con la resolución 60/90 sino con el dictado del decreto 732/97 que la anuló, acto éste, que debió haber sido impugnado por la actora en esta sede.

Consecuentemente, el reparo de la demandada debe desestimarse.

3.b. El otro cuestionamiento de la Provincia a la admisibilidad del presente consiste en afirmar la inadmisibilidad de la pretensión de daños y perjuicios e incumplimiento del contrato efectuada por la empresa actora con fundamento en lo dispuesto por la ley 5188 (aplicable al caso).

Ello así, en tanto -del análisis que de las disposiciones de la precedente norma realiza- entiende que se concede al cocontratante, en caso de que el contrato sea suspendido, la posibilidad de optar por el reconocimiento de los gastos improductivos y peticionar la rescisión contractual en el término de dos meses so pena de perder el derecho, lo que -afirma la Provincia- ocurrió en el caso ya que la empresa no hizo uso de dicha opción legal.

Sobre este punto es menester señalar liminarmente que, de conformidad a lo que la misma demandada plantea, y en consonancia a las constancias de autos, tal pretensión se vincula con temas que hacen a la procedencia del remedio intentado.

De la suerte del recurso dependerá lo que el Tribunal pueda considerar, a su turno, respecto de lo solicitado por la actora en su escrito de demanda.

Por lo expuesto, corresponde incluir dicha cuestión dentro del tratamiento que se dará a la procedencia del recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción que ahora se encuentra bajo juzgamiento de este Tribunal.

Igual suerte ha de correr el argumento dado por la demandada en el sentido antes expuesto relativo a la inadmisibilidad de la pretensión de obtener el resarcimiento por daños y perjuicios efectuado por la empresa en su demanda.

3.c. También postula la accionada la inadmisibilidad del recurso en tanto pretende la declaración de nulidad, por parte de este Tribunal, del dictamen 838/93 de Fiscalía de Estado, atento a que dicho acto no es más que un parecer del órgano asesor y no produce efectos jurídicos directos e inmediatos en la esfera del administrado.

Sobre este punto asiste razón a la demandada, en tanto el acto atacado no reúne los requisitos que la ley exige para considerarlo impugnable por vía del recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, revistiendo más bien calidad de acto interno de la administración emanado de un órgano consultivo tendente a integrar el procedimiento de conformación de la voluntad de la Administración.

Por ello, y sin aparecer en el particular elementos distintivos que hagan menester un estudio más promenorizado del tema en cuestión, corresponde declarar inadmisible el recurso en análisis en lo que respecta a la pretensión de anulación del dictamen de Fiscalía de Estado 838/93.

3.d. Asimismo, plantea la Provincia la inadmisibildad del recurso en lo atinente a la pretensión de anulación del decreto 732/97, entendiendo que la ampliación de demanda realizada por el actor en la que incorpora al litigio tal pretensión, fue efectuada el mismo día (19.6.1997) en el que planteó revocatoria contra dicho decreto en sede administrativa, por lo que entiende que no estaría cumplido el requisito de previo agotamiento de la vía exigido por el artículo 4 de la ley 4106.

A este respecto es menester señalar que, si bien al tiempo de la ampliación de la demanda (19.6.1997) constaba únicamente el recurso de revocatoria contra el decreto 732/97 que ahora se impugna (interpuesto el mismo día que se amplió la demanda), al momento de fallar este Tribunal tiene ante sí constancia de pronto despacho interpuesto ante el Gobernador en fecha 20.11.1998 (f.

8, expte. adm.00101-0077443-7).

Teniendo en cuenta lo antes expuesto, corresponde tener por sorteada la admisibilidad para el presente planteo.

3.e. Postula -seguidamente- la demandada, la inadmisibilidad del recurso en tanto pretende la nulidad del decreto 3199/93, y fundamenta su postura en el hecho de que no se cumple el requisito establecido en el artículo 10 de la ley 4106 por cuanto dicho acto no lesiona un derecho subjetivo de carácter administrativo del particular, ya que no se aplicó a la esfera jurídica de la empresa (de conformidad a lo expuesto en los considerandos del decreto 732/97).

Tal planteo, en rigor, no puede ser acogido en tanto la procedencia o no del análisis del decreto 3199/93 y su aplicación al caso requiere, en los términos expuestos por la propia demandada, la previa dilucidación de la legitimidad de la anulación de la ampliación contractual declarada en el precitado decreto 732/97 como así también la determinación de los verdaderos alcances de lo dispuesto en el mencionado acto.

Dicho análisis, a mi criterio, excede el nivel del juicio de admisibilidad y corresponde que sea efectuado al abordar la procedencia del recurso intentado.

Consecuentemente, el planteo tal como ha sido efectuado no puede prosperar.

El recurso, pues, es -con el alcance que surge de las consideraciones expuestas ut supra- parcialmente admisible.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Spuler y Vigo y el señor Presidente doctor Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en su caso ¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

4. La traba de la litis ha quedado configurada de la siguiente manera: La empresa actora solicita se declare la ilegitimidad de la nota 45 mediante la cual la Administración suspendió la ejecución del contrato que había sido ampliado por resolución 60/90, a lo cual se opone la Provincia sobre la base de considerar que dicha nota era legítima y dictada de conformidad a la ley 5188 que, en su artículo 59, faculta a la Administración a suspender la ejecución del contrato por actos del poder público o causales de fuerza mayor, lo que además se enmarca dentro de las facultades exorbitantes que ésta posee para valorar las cuestiones técnicas con el objetivo de mejorar la atención a las necesidades generales.

Pero, además de la referida nota 45 -y como se verá a continuación-, la recurrente impugna los decreto 3199/93 y 732/97.

Las diversas vicisitudes y complejidades de la relación imponen un análisis más pormenorizado y detallado de la cuestión bajo estudio.

4.1. Para ello, es menester precisar, previamente, los términos y alcances que corresponde otorgar al contrato en análisis, de conformidad a lo que surge de los Pliegos de Bases y Condiciones Generales y Complementario y a los decretos que autorizaron y aprobaron el concurso de precios celebrado.

Así, es dable mencionar que mediante decreto 3749/89 el Poder Ejecutivo provincial amplió el presupuesto del año 1988, prorrogado para el ejercicio 1989, atento a la insuficiencia de partida presupuestaria de la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas, autorizándola a realizar concurso de precios para la contratación de equipos y adquisición de elementos relacionados con las tareas a emprender.

Éstas se vinculaban a la impredecibilidad de los eventos climáticos que -según estimaciones oficiales- implicarían que el pico de creciente alcanzaría a los 6 metros del puerto de la ciudad de Santa Fe, a lo que se sumaba el estado de precariedad de algunas defensas por falta de mantenimiento.

Delegó, asimismo, en el Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda la aprobación de dicho concurso (fs. 488/490 de autos).

El encuadre normativo de dicha disposición fue proporcionado por el artículo 20, inciso c) de la ley 5188, que autoriza a la Administración a efectuar la contratación mediante concurso de precios en los casos de las obras que por ser urgentes, impostergables o exigidas por circunstancias imprevistas que demandaren una pronta ejecución, no permitan dilaciones, eximiéndola de la obligación de recurrir a la licitación pública.

Mediante decreto 4545/89 el Gobernador aprobó el concurso de precios celebrado para contratar equipos para movimiento de suelos para trabajos de construcción de canales, dragados y refulados, como así también todo tipo de tareas contra inundaciones en el Departamento La Capital, y adjudicó la contratación a la firma Pagliettini S.A. "...hasta un total de 4.500 horas de trabajo efectivo del equipo principal..." por un importe total de A1.036.548.000 (fs. 386/388).

Por su parte, el Pliego de Bases y Condiciones expresa en su artículo 1 que el objetivo de dicho concurso sería la "contratación de equipos para movimiento de suelos", especificando los trabajos a realizar y el lugar, diciendo que serían realizados en el Departamento La Capital "el reacondicionamiento, mantenimiento y construcción de defensas contra inundaciones, como así mismo todo tipo de movimiento de suelos para tareas de emergencia, mantenimiento y reconstrucción de desagües y drenajes" (fs. 14/19, expte. adm. 0063-0021943-V).

Así las cosas, se firmó el 10.11.1989 el contrato n 6712 mediante el cual la empresa actora se comprometía a dar en locación los equipos según anexo 001 del Pliego dentro del Departamento La Capital, a partir del día de la fecha y hasta 4.500 horas, estableciéndose que todo lo que no estuviera específicamente consignado o aclarado se regiría por la ley 5188 (fs. 384/385).

Lo expuesto ut supra revela la particularidad del contrato celebrado entre Pagliettini S.A. y la Provincia de Santa Fe a través de la Dirección de Obras Hidráulicas, en el sentido de que las proyecciones y pronósticos que la misma oficina había efectuado respecto de la posible situación de emergencia hídrica, impulsaron una contratación tendente a la provisión de equipos que serían utilizados de conformidad a las necesidades, para la realización de tareas en defensa de la creciente.

Dicha locación de dragas, con su personal capacitado para operarlas y la correspondiente movilidad para la inspección, se encontraba condicionada, como surge de la lectura de las actuaciones mencionadas, por las inciertas condiciones climáticas que se preveían.

A los tres meses de ejecutarse el contrato 6712, el Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda de la Provincia dictó la resolución 60/90, mediante la cual se amplió el contrato originario en 14.008 horas, por un monto total de A3.213.672.952.

Dicha resolución fue motivada por una nota de fecha 6.2.1990 del Señor Gobernador de la Provincia de Santa Fe dirigida al Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda con la finalidad de que "por intermedio de los organismos que correspondan, arbitre los mecanismos necesarios a fin de proteger el Barrio el Pozo de los efectos perjudiciales de la inundación, y descomprimir la sección del Puente Oroño, dragando los aliviadores existentes en la Ruta Nacional N 168.

Trámite urgente y preferencial" (f. 443, expte. adm. 0063-0021943-V).

Habiéndose recibido informe hidrotécnico de dicha oficina en el cual se expresaba el volumen de dragado que se necesitaría y cuántas horas implicaba ello (fs. 449/450, expte. adm. citado), la Administración planteó la ampliación contractual a la empresa contratista.

A fojas 452/453 del mencionado expediente administrativo consta nota de Pagliettini manifestando su aceptación a la ampliación y efectuando una propuesta consistente en que "cuando las aguas fueran normales la Dirección de Obras Hidráulicas podría disponer el retiro de los equipos".

Así las cosas, previo dictamen de la Dirección General de Asuntos Legales del Ministerio (f. 456, extpe. adm. citado, de fecha 13.2.1990) en el cual se aceptó lo actuado y se resaltó la competencia para aprobar dicha ampliación del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda, el referido organismo dictó la resolución 60/90 y amplió el contrato original, encuadrando dicho procedimiento también en las previsiones del artículo 20, inciso c) de la ley de obras públicas aplicable.

Finalmente, el 5.3.1992 -a los dos años de ejecución contractual- y en virtud de informes técnicos que ponían en duda las bondades técnicas de los trabajos realizados, el Director Provincial de Obras Hidráulicas suspendió las prestaciones a cargo de la contratista notificándoselo por orden de servicio n°52 el 6.3.1992 (fs. 669/671, extpe. adm.00601-0002134-1, 2 cuerpo Extpe. Auditoría del Tribunal de Cuentas).

4.2. En este marco amerita adelantar, en primer lugar, que no corresponde declarar la ilegitimidad de la nota 45 atento a que dentro de las facultades que la Administración posee para el control y dirección de una obra, se encuentra la de suspender la ejecución del contrato en función de actos del poder público o razones de fuerza mayor (art. 59, ley 5188).

Ello encuentra particular afincamiento en la entidad de los fundamentos utilizados por el Director de Obras Hidráulicas para suspender las prestaciones, basándose en la existencia de "...graves dudas acerca de la bondad técnica de los trabajos que se están ejecutando en base a informe preliminar, carentes de elementales previsiones y requisitos para una obra de esa naturaleza..." (f. 669).

Luego de ello, el mismo funcionario solicitó al Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda autorización para iniciar los procedimientos establecidos en los artículos 22 y 23 de la ley 10.798 (esto es, la rescisión contractual por razones de emergencia) considerando: que "la Empresa Agua y Energía Eléctrica ha informado que la 'traza podrá ser ajustada en función de los estudios topográficos que actualmente se están llevando a cabo' y 'el diseño definitivo del terraplén estará supeditado a los resultados de los estudios hidrológicos...' y que dicha empresa, a cargo del proyecto definitivo, indica que se están cometiendo errores conceptuales en la construcción"; que "...la Inspección de la obra en su informe a requerimiento de esta Dirección, del día 13 de febrero de 1992, establece claramente que se está experimentando sobre las formas constructivas en 300 m.

de traza para luego ser aplicada al resto"; que es necesario efectuar una investigación de mecánica de suelos y topografía para determinar con precisión qué es lo que se está ejecutando y valuaciones de impacto ambiental y social que tampoco se han efectuado; que todavía no se habían concluido (a esa fecha) los trabajos en el Barrio El Pozo, para el cual se solicitó la ampliación vigente del contrato de la Draga resultando inútil la inversión atento a que falta llevar el terraplén a una cota compatible con el nivel de inundación prevista; y que "con las horas de contrato que restan, y atendiendo a que se construyó menos del veinte (20) por ciento del tramo Estación Transformadora-Autopista, de ninguna forma es posible terminar con la obra en ejecución actualmente, por lo cual será necesario efectuar otro tipo de previsiones y/o ampliaciones contractuales"; "Que el sistema de contratación de alquiler de horas de máquina sumado a un muy deficiente sistema de control por la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas, le da a la prestataria márgenes de decisión que concurren a una mayor distorsión del precio unitario y volumen final de obra..." (fs. 2/4, expte. adm. cit.).

Estas consideraciones vertidas en la Disposición 008 del 20.3.1992 revelan que la obra en cuestión estaba siendo objetada técnicamente por la repartición provincial encargada del control en la ejecución de los trabajos vinculados con el refulado y la construcción de defensas en general, contra la inundación en el Departamento La Capital, circunstancia que -lejos de aparecer como irrazonable o insuficiente fundamento brindado por parte de la Dirección de Obras Hidráulicas para suspender las prestaciones referidas-, constituyó una opción técnica, legítima y razonable a tales efectos (fs. 634/636, extpe. adm. 00601-0002134-1, citado).

A más de ello, es dable mencionar que surge de las especiales características del contrato que vinculó a la Provincia con la empresa actora, que fue celebrado en "prevención" de un estado de emergencia hídrica y con un tope máximo (hasta 4.500 horas) pero sin un mínimo (de conformidad a lo que surge del Pliego General en su artículo 3.6, que al estipular la forma de cotizar el alquiler de los equipos, dispuso que se realizaría por cada hora efectiva de trabajo sin condicionamiento de mínimo mensual).

De conformidad a los términos en los que se convino la prestación a cargo de Pagliettini, surge manifiesto que la Administración usaría de los equipos dispuestos en el lugar en la manera en que la especial situación de creciente producida por las inundaciones lo requiriera.

El hecho de que "...la locación se efectuara a partir del día de la fecha y hasta 4.500 horas" (contrato 6712, fs. 384/385) y ampliado en 14.008 horas, no implicaba la obligación en cabeza de la contratante de utilizar los equipos por exactamente esa cantidad de horas, ya que, en caso de no necesitarse en razón de que la creciente que se había pronosticado no llegara al tope previsto, no podría habérsele dado uso a dicho equipamiento.

Razonar de otra manera, importaría ir contra la lógica y el normal desenvolvimiento de las actividades de la Administración que tienen como principal objeto y finalidad la satisfacción de las necesidades públicas.

Tales actos fueron dictados en invocación del supuesto previsto por la ley 5188, artículo 20, inciso c), en el entendimiento de que la situación urgente, impostergable y las circunstancias imprevistas, no permitían los trámites de la licitación y autorizando a que la contratación se realizara sorteando el mecanismo de la licitación y aplicando uno más ágil y expedito.

Ellos, por cierto, tuvieron en miras la prevención de dicha situación, mas no han sido dictados "en situación de emergencia".

Tan es así, que el Dictamen de Fiscalía de Estado, recogiendo los datos que compleja y copiosamente constan en parte de los expedientes administrativos agregados a la causa, expuso que en efecto, en ese año la creciente no superó los 5,27 metros (altura alcanzada el 16.10.1989).

Aunque sí superó la marca hidrométrica de emergencia (5,60 mts.) en los meses subsiguientes (en copia a fs. 703/707).

Tal extremo surge también de los informes del C.O.B.E.M.

en punto a las mencionadas previsiones, los que operaron como fundamento y motivación de los decretos 3749/89 y 4545/89, con el objetivo de proveer a la Provincia los elementos necesarios para combatir, en el caso de que ocurriera, una creciente que, superando los 5,70 metros, la colocara en situación de emergencia hídrica; es decir, fue la previsión y prevención ante tales eventos lo que motivó la contratación referida.

Lo dicho encuentra sustento en la misma nota que la empresa elevó como aceptación de la ampliación propuesta, en la que expresaba que "...la Dirección podrá disponer el retiro de los equipos cuando las aguas fueran normales..." (fs. 452/453, cit.), cuyos términos lucen reveladores de que la contratista conocía y compartía las particularidades de la locación contratada, la cual se encontraba -sin duda alguna- condicionada por las necesidades surgentes de los fenómenos climáticos impredecibles.

El ritmo de las tareas también pone de manifiesto la flexibilidad y funcionalidad que caracterizaban la ejecución del contrato de marras.

En efecto, mientras que durante los primeros tres meses de ejecución del contrato original se habían trabajado aproximadamente la mitad de las horas contratadas (contrato 6712, hasta 4.500 horas), en los dos años subsiguientes se certificaron sólo el doble de dicha cantidad (ampliación del contrato por resolución 60/90, por 14.008 horas).

Todo lo expuesto lleva a concluir que el suministro de equipos al que se había comprometido la empresa tenía por objeto la satisfacción de las necesidades que se iban produciendo en el lugar con motivo de la creciente ocasionada por las lluvias.

Por lo que, el ritmo en las tareas y, del mismo modo, la suspensión de las mismas, aparecían como parte del mismo control y dirección en la ejecución del contrato a cargo de la Administración, y sujeto a sus consideraciones técnicas dependientes en gran medida de las condiciones climáticas sobrevinientes.

En ese marco, no luce irrazonable que haya sido el Director de Obras Hidráulicas quien, como principal encargado de dicha tarea de control, fuera el que suspendiera la ejecución del mismo (sin perjuicio de las consideraciones que se harán a continuación respecto de los fundamentos que éste utilizó para emitir la mencionada nota 45, de la legitimidad de la resolución 60/90, y de la aplicabilidad al caso de la ley de emergencia 10.789).

4.3. En segundo lugar, y directamente vinculado a lo antedicho, resulta pertinente tratar lo relativo a la legitimidad de la resolución ampliatoria del contrato, esto es, la 60/90 dictada por el Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda de la Provincia de Santa Fe, atento que el acto que la declara nula (decreto 732/97) la considera viciada de incompetencia, y exceso y abuso de poder.

4.3.a. En efecto, mediante decreto 732/97 el Gobernador de la Provincia de Santa Fe dispuso -en lo que ahora es de interés- la anulación de "...la resolución 60/90 del Ministro de Obras, Servicios Públicos y Vivienda, que ordena fuera de competencia la ampliación, en 14.008 horas, del contrato de 4.500 horas celebrado con la Empresa PAGLIETTINI S.A., tendente a la: 'Contratación de Equipos para Movimientos de Suelos, para Construcción de Canales, Dragados y Refulados', y los actos administrativos dictados en consecuencia o con fundamento en la resolución de ampliación anulada y especialmente vinculados a la medición, certificación y pagos de los trabajos correspondientes a ella" (fs. 219/235 de autos).

En segundo lugar, estableció un crédito de la Administración frente a la empresa de $4.224.176,19 con motivo de la mencionada anulación dispuesta.

Para ello consideró que, habida cuenta de la necesidad de que el Poder Ejecutivo pusiera fin al procedimiento administrativo iniciado y de conformidad a lo expresado por Fiscalía de Estado en su dictamen 838/93, la resolución 60/90 adolecía de nulidad absoluta por incompetencia del Ministerio actuante atento la delegación de competencia en el mismo había sido limitada sólo al aspecto relativo a la aprobación del concurso de precios, no obstante lo cual, ella no fue actuada en vista de que el propio Poder Ejecutivo reasumió dichas facultades mediante el dictado del decreto 4545/89.

Pero, a más de ello, el Gobernador consideró que, en la especie, y en virtud del monto contractual involucrado, las normas generales (dimanadas del Poder Legislativo y Ejecutivo) atribuían directa competencia al Poder Ejecutivo, con lo que, sumado a la falta de sustento jurídico de las argumentaciones de la empresa, entendió que -en ejercicio de la potestad autoanulatoria en orden al restablecimiento pleno y razonable de la legalidad- debía disponerse la anulación de dicha resolución.

En punto a ello expresó que dicho control de legalidad se encontraba comprendido dentro de las facultades que la Constitución provincial otorga al Poder Ejecutivo (arts. 72 inc. 1 y 4) que importa dictar actos particulares y generales para el normal desenvolvimiento de la función administrativa, como correlato de lo cual se halla la de anular de oficio en sede administrativa los suyos que encuentre lesivos de la legalidad a la cual debe él mismo someterse.

Dicha prerrogativa, prosiguió, no puede renunciarse atento no configura un derecho de la Administración sino una potestad expresa o razonablemente implícita otorgada a la Administración Pública en protección del interés público que se halla comprometido en la vigencia plena y permanente de la juridicidad.

El decreto 732/97 incluyó también en sus considerandos que la anulación dispuesta tenía como fundamento, además de lo expresado, la defensa de los principios esenciales del derecho administrativo que rigen los contratos públicos, los que de otro modo, se verían seriamente comprometidos.

Así, el Gobernador ponderó que la resolución 60/90 del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda, no era el resultado de un procedimiento que inexorablemente debió también valorar y respetar el principio de igualdad de los oferentes, en perjuicio de quienes intervinieron y cotizaron en el proceso de selección que dio nacimiento a la relación originariamente establecida entre la Provincia y Pagliettini S.A., y a quienes no se les ha dado oportunidad alguna en orden a su eventual intención de relacionarse con la Administración.

Finalmente, y en invocación de la defensa del principio de igualdad y la salvaguarda del interés general, entendió que correspondía la anulación de la resolución ministerial 60/90 y de los actos administrativos dictados en consecuencia o con fundamento en la misma y, especialmente, los vinculados a la medición, certificación y pagos de los trabajos correspondientes a ella.

Con motivo de la referida anulación, el Ejecutivo dispuso -en el mismo acto que se analiza- el establecimiento de un crédito de la Administración frente a Pagliettini S.A. el cual surgiría de la liquidación practicada por los órganos técnicos tendente a determinar legalmente los efectos individuales de dicha anulación.

4.3.b.

El acto recién reseñado merece ser analizado a la luz de los criterios doctrinarios y jurisprudenciales que, sumado al complejo normativo que rige la materia, son de aplicación al caso.

Al respecto, corresponde puntualizar que el actor sostiene que la resolución 60/90 que ampliaba el contrato era irrevocable en sede administrativa por cuanto había creado derechos subjetivos a su favor, agregando que -habida cuenta de ello- la potestad autoanulatoria de la Administración no podía ser válidamente ejercida en el caso, invocando la prescripción de la misma.

Sobre el particular es menester destacar que este Tribunal, sustentado en una elaboración construida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación y ampliamente receptada por nuestra jurisprudencia, tiene dicho ya que la llamada 'cosa juzgada administrativa', esto es, la inmutabilidad del acto administrativo, es formal y por tanto relativa, pues rige en el ámbito de la Administración, siendo impugnable en sede judicial (Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", T. II, Bs. As., Abeledo Perrot 1993 pág. 611).

En este sentido, ha afirmado que para que un acto administrativo sea inmutable (como pretende el actor) es menester que se trate de un acto que atribuya un derecho subjetivo y que sea regular, concepto que el Máximo Tribunal de la Nación identificó con un acto que reuniera los requisitos esenciales de validez: forma y competencia (Fallos: 250: 491; 256: 275; 258: 299 y 301; 321: 236; entre otros).

Pero a dichos recaudos ha de agregarse que el acto no haya incurrido en grave error de derecho porque el apartamiento de la ley, que supera lo meramente opinable en cuanto a su interpretación linda con la incompetencia o, como dice Marienhoff (op. cit. p. 487), no debe violar el objeto o el contenido del acto y tratarse de un vicio concomitante con la emisión del acto, un vicio congénito, en suma, que lo afecte originariamente.

Así, en los casos en que el acto administrativo incurra en alguno de los vicios reseñados será considerado irregular y, la actuación permanente de la Administración Pública para satisfacer el "interés público" y que constituye un principio fundamental impuesto como ineludible resultado de la sumisión de la Administración al orden jurídico en un Estado de Derecho (Marienhoff, op. cit. p. 503) la autorizará a revocarlo por sí y ante sí.

Tal es el criterio adoptado por esta Corte en reiterados precedentes ("Peirano", A. y S. T. 148, pág.7; "Morell", A. y S. T. 186, pág.129; "Fasano", A. y S. T.188, pág.251; "Trujillo", A. y S. T.141, pág.384; "Municipalidad de Reconquista", A. y S. T.92, pág.28; "Chacón", A. y S. T. 37, pág.1; "Correa", A. y S. T. 36, pág. 137; entre muchos otros), en los que se expresó que "es posible a la Administración 'revocar' actos afectados por vicios de la entidad indicada", en el entendimiento de que "en nuestra Provincia, la Administración está habilitada para eliminar de oficio, por sí y ante sí, actos como el del sub examine..., claro está, sin perjuicio del recurso contencioso administrativo que el afectado puede deducir ante esta Corte, ante la cual se dilucidará, en definitiva, la gravedad del vicio, si lo hubiere, y sus consecuencias".

Asimismo, en autos "Trujillo" (citado) este Cuerpo, para desestimar el argumento según el cual el acto impugnado había sido dictado "sin jurisdicción", agregó -a lo anteriormente transcripto- que "ello constituye el ejercicio de la potestad general de anulación que tiene todo órgano de la Administración en relación a los propios actos y en orden a asegurar la conformidad de la acción administrativa con la norma jurídica eliminando, en su caso, los actos viciados"; que "dicha potestad, denominada a veces potestad de autotutela (Zanobini, G., "Curso de Derecho Administrativo", Volumen I, Parte General, Bs. As., Arayú, 1954, pág.405) en cuanto tiene por fin sustraer a la Administración misma de las consecuencias de sus actos ilegítimos, corresponde, en primer lugar, a la autoridad que ha dictado la disposición que se considera viciada (ob.cit., pág.409)"; y que "es indudable la existencia de esta potestad toda vez que no existe norma limitativa y debe entendérsela paralela a la de dictar actos administrativos".

Con cita de destacada doctrina, sostuvo además que "la ausencia de norma que expresamente autorice a la autoridad administrativa a anular de oficio los actos ilegítimos, no puede ser válidamente interpretada, por ende, en un Estado de Derecho, como circunstancia argumental para demostrar su improcedencia, y debe afirmarse, por el contrario, que sólo ante la presencia de una norma específicamente prohibitiva de tal posibilidad podría justificarse una conclusión de tal índole".

"Máxime si, como se ha indicado, el sistema no se constituye en un obstáculo a la revisión judicial suficiente; especialmente si dicha revisión judicial, como ocurre en nuestra Provincia en relación al recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, sólo es posible a partir de una reacción del particular ante las conductas carentes de validez de las Administraciones públicas (argumento artículo 93, inciso 2do., Constitución local; carencia de recursos del tipo de recurso llamado de lesividad "Municipalidad de Reconquista", citado)".

Dicho lo cual, y en cuanto a lo sostenido por la recurrente respecto a que la revocación de un acto administrativo que otorgó derechos subjetivos sólo puede realizarse por vía judicial, debe desestimarse el planteo pues, a más de lo expuesto, esta posibilidad es extraña al ordenamiento local y siquiera por vía pretoriana ha sido admitida por el Tribunal (A. y S. T.92, pág.28 y sus citas).

4.3.c. En base a las conclusiones precedentes, corresponde analizar el acto impugnado y su procedimiento a la luz del invocado principio de igualdad entre los oferentes.

En el marco de una contratación pública como la de marras, es dable señalar que la doctrina sostiene que "la omisión del trámite de la licitación instituida en la ley invalida el contrato" y que "cuando una ley dispone que determinada contratación deberá realizarse previa licitación, si ésta no se cumple hay exceso de poder o de mandato y en cualquier momento puede demandarse su nulidad" (Bielsa, Rafael, "Derecho administrativo", T. I, 4 ed., Bs. As., El Ateneo, 1947, pág.319).

Ello así, atento a que "las formalidades previas, como lo es la licitación pública, tienen por fin garantir la responsabilidad de la entidad que contrata, observando que el acto se haya procurado las mejores y más convenientes condiciones..., ya que la entidad no obra por sí misma sino por intermedio de sus representantes legales, cuya conducta es controlada por ese procedimiento claro y formal" (Fallos: 179:249).

Es la violación de ese requisito formal un caso de nulidad por defecto de forma prevista por el artículo 1044 Código Civil que acarrea la nulidad -absoluta y manifiesta- del acto jurídico, ya que nadie puede ampararse en la ignorancia de la ley como excusa para escapar a las consecuencias de su inobservancia.

Dicho principio ha sido pacíficamente receptado por la jurisprudencia del Máximo Tribunal nacional al decir que la omisión de la licitación pública, cuando ella es requerida por la ley, vicia de nulidad absoluta el acto de adjudicación y, por añadidura, el contrato celebrado con el contratista.

Esta Corte ha señalado al respecto que las distintas formalidades de que se reviste dicho acto constituyen verdaderas garantías para los intereses en juego, tanto los públicos de la Administración como los privados de los proponentes (Fallos: 175:254; 179:249; 241:313).

Sólo cuando se configura alguna de las excepciones a esta regla general, precisadas taxativamente en la ley de referencia, queda el Estado autorizado a licitar privadamente o a contratar de manera directa.

La prescindencia del proceso previo de selección que tales excepciones comportan no puede, obviamente, quedar librado al arbitrio del administrador ni extenderse a otros supuestos que no sean los que aquellos incisos prevén.

Ello no responde, por otra parte, a una mera formalidad, sino que traduce el plausible propósito de asegurar un trato estrictamente igualitario de los oferentes, procedimiento que, en última instancia, tiende a crear condiciones que garanticen la selección de la propuesta más conveniente al interés general" (Fallos: 310:2278).

En el caso, de conformidad a lo que surge del copioso cúmulo de expedientes y actuaciones administrativas agregadas a autos, y de conformidad a los fundamentos del decreto 732/97, el procedimiento licitatorio para la ampliación del contrato de referencia, fue omitido por la Administración, lesionando -de ese modo-, el principio de igualdad entre los oferentes antes mencionado.

Ello por cuanto la referida omisión ha generado sin duda alguna una situación de ventaja y privilegio en favor de la actora y frente a los otros oferentes en abierta violación del principio de igualdad que hace a la esencia y razón de ser de la licitación y cuya violación determina la nulidad absoluta de la resolución 60/90 ("Chacón", A. y S. T.37, pág.1).

La razón de dicha conclusión reside en la afectación del interés público que se opera con la referida modificación de condiciones esenciales del contrato (monto total ampliado en un 311% y tope máximo de horas de 4.500 a 14.008), lo que acarrea la nulidad absoluta del contrato celebrado sobre tal base, esto es, la resolución ampliatoria 60/90 (cfr. Marienhoff, Miguel S.; "Tratado de Derecho Administrativo", T. III-A, 4ta. edición actualizada, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, pág.207).

Así, y siendo que la ley del contrato es el pliego en donde se especifican el objeto de las contrataciones y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario (cfr. Fallos: 308:618), la ampliación de marras -en tanto importó una modificación posterior de aspectos sustantivos del contrato-, repugna al mecanismo de selección de oferentes y se transforma en inadmisible, burlando el objeto esencial del procedimiento de selección y la igualdad y efectiva competencia de los concurrentes (cfr. criterio A. y S. T.113, pág.309).

Lo dicho opera como uno de los basamentos de la anulación dispuesta por el Poder Ejecutivo de la Provincia, la que, en miras a las consideraciones precedentes, no luce irrazonable ni apartada del derecho.

4.3.d. Por otra parte, lo cierto es que el tope para realizar ampliaciones como la del particular, era del 20% sobre el contrato originario 6712 -según arts. 61 y 62, ley 5188-.

En el caso, la ampliación dispuesta importó el 311% más sobre el monto y cantidad de horas originario, llevando una contratación de hasta 4.500 horas a una de hasta 14.008, lo que significó extender el precio de A1.036.548.000 a A3.213.672.952, excediendo notoriamente y en mucho el margen legalmente autorizado para estos casos.

La violación del impedimento legal expuesto ut supra aparece como fundamento suficiente a los efectos de calificar de ilegítima la referida resolución ampliatoria por incompetencia del funcionario que la dictó, no obstante lo cual, se vertirán a continuación algunas consideraciones al respecto.

En efecto, es dable destacar que la irrazonabilidad endilgada por la Provincia a la mencionada resolución encuentra sustento en que no se hallaba justificado en el caso, el presupuesto del artículo 20, inciso c) de la ley 5188 que exime a la Administración de emplear el mecanismo de la licitación pública para la contratación de dichos equipos.

En ese orden de ideas, el hecho de que la resolución se hubiera dictado cuando todavía faltaba la mitad del contrato original por cumplir no encuentra justificación razonable alguna atento que podría haberse realizado la licitación en el tiempo que demorara la ejecución de la otra mitad de las horas contratadas (por lo menos, tres meses).

Si a ello se suma la magnitud de los montos implicados en dicha ampliación y la extensión temporal de la misma, surge evidente el exceso y la irrazonabilidad en la que incurriera la Dirección en el dictado del acto en cuestión.

De este modo, el vicio que padecía dicha resolución 60/90 excede lo meramente opinable para transgredir objetivamente la ley que señala las pautas para las contrataciones de este tipo, lo que fue advertido por la Administración.

Y evidentemente, en la evaluación de la irregularidad ínsita en el acto administrativo en cuestión, no pudieron estar ausentes para la autoridad provincial -forzada a un nuevo enjuiciamiento de aquél de oficio-, las valoraciones de interés público que se conjugan en el problema y que provocan la colisión entre aquél y el derecho individual del actor, lo que la condujo a tomar las medidas necesarias para evitar un perjuicio para la Provincia.

Así fue en el supuesto bajo análisis, que mediante decreto 732/97 la Administración declaró nulo el mencionado acto ampliatorio del contrato por incompetencia y exceso y abuso de poder del funcionario actuante, lo que resulta del ejercicio de la potestad autoanulatoria concedida a la misma en aras de la defensa de la juridicidad y legalidad de su propio actuar, accionar que -en el particular- ha sido efectuado con estricto apego al principio de legalidad.

4.4. Dicho lo que antecede, corresponde analizar lo relativo a la pretensión indemnizatoria esgrimida en la demanda, mediante la cual la actora pretende obtener el resarcimiento por incumplimiento contractual que, según entiende, le debe la Provincia por haber suspendido injustificadamente la ejecución del contrato.

Así, persigue el reconocimiento y pago de las horas que -a su entender- debió haber ejecutado efectivamente de conformidad al contrato ampliado por resolución 60/90 (esto es, 14.008 horas) y no lo hizo por razones imputables a la Administración, para lo que efectúa la siguiente operatoria: resta a 14.008 horas (tope máximo previsto) la cantidad de horas certificadas y pagadas (esto es, 6659) lo que arroja una cantidad de horas a certificar de 7349.

Rafael Bielsa, al tratar el punto, sostiene que el Poder Público cuenta con la facultad para revocar contratos administrativos.

En esa línea también entiende que surge la obligación de indemnizar cuando la decisión se funda en motivos de oportunidad o conveniencia; mas cuando la revocación proviene de la invalidez del acto por razones de ilegalidad, no cabe indemnización alguna.

Dicha potestad es imprescriptible, y así lo ha reconocido la más inveterada doctrina en relación a la revocación que en sede administrativa puede realizar la Administración de sus propios actos.

Así, sostenía Marienhoff, puede decirse que se prescriben los derechos, mas no las "potestades".

Por eso la atribución de la Administración Pública para revocar un acto administrativo es imprescriptible.

Las "potestades" de la Administración Pública integran la estructura estatal, y como prerrogativas públicas del Estado son indispensables para el cumplimiento de sus fines y por ello no pueden prescribirse, lo contrario equivaldría a la quiebra de la expresada estructura (Marienhoff, Miguel S., op. cit., T.II, págs.587 y ss. y cs.).

Y al analizar los efectos de la revocación del acto, claro está que, en casos como el de marras, no surge en cabeza del contratista derecho a indemnización alguno dado que el vicio de ilegitimidad presupone violación de una norma legal por alguna de las partes, y el administrado no estaría exento de culpa en la situación creada, tanto más cuando la ignorancia de las leyes no sirve de excusa (pág. 628, op. cit.).

Por tanto, y teniendo presente que el funcionario que amplió el contrato originario carecía de competencia para obrar como lo hizo, el acto emanado de él estuvo viciado en aquél elemento padeciendo de nulidad absoluta.

En miras a lo cual, y de conformidad a lo admitido por la Corte Suprema nacional al respecto, podía ser válidamente revocado en sede administrativa sin vulnerar con ello la regla de la estabilidad de la que en dicha sede goza el acto regular porque, "de lo contrario, el acto nulo de nulidad absoluta gozaría de mayor estabilidad que el acto regular, lo cual no constituye una solución razonable ni valiosa" (Fallos: 321:119; 326:370; entre otros).

Dicho criterio se sustenta, reitero, en que la facultad revocatoria de la propia administración encuentra suficiente justificativo en la necesidad de restablecer sin dilación el imperio de la juridicidad comprometido por la existencia de un acto afectado de nulidad absoluta y que, por esa razón, carece de la estabilidad de los actos regulares y no puede generar válidamente derechos subjetivos a los particulares frente al orden público interesado en la vigencia de la legalidad.

Más como en el caso donde, como se dijo más arriba, en el reclamo efectuado no se incluyen sumas debidas por trabajos efectivamente realizados y no certificados ni pagados, sino que el monto total de la indemnización perseguida corresponde al período en el cual se encontraban suspendidas las tareas.

En efecto, está acreditado en autos que no se realizaron efectivamente trabajos durante ese lapso en el marco del contrato 6712 ampliado por resolución 60/90.

En rigor, la actora pretende justificar el perjuicio que invoca alegando que "dejó los equipos en el lugar y a disposición de la Provincia".

Empero, debo señalar que la parte accionante no ha logrado demostrar de manera cierta y efectiva que la prestación que invoca haya sido mantenida de manera regular durante la suspensión del contrato.

Sin perjuicio de ello, un detenido examen de las constancias de autos tampoco permite afirmar que la Administración así lo haya solicitado ni, mucho menos, que en la época de referencia los hubiera utilizado efectivamente para la tarea prevista.

Antes bien, los propios términos de la nota 45 permiten sostener lo contrario.

En efecto, la sola mención que se efectúa en ese instrumento a la iniciación de los procedimientos indicados en los artículos 22 y 23 de la ley 10.798 resulta claramente indicativa de la voluntad administrativa de no continuar con las prestaciones convenidas contractualmente hasta tanto se definiera la suerte de la relación al término de las gestiones recién mencionadas, lo que, a la luz de lo expuesto en punto a la falta de ejercicio por parte de la empresa del derecho de rescisión que le otorgaba la ley 5188, hace presumir que no se encontraba presente un perjuicio derivado de la supuesta indisponibilidad que de sus propios equipos tenía.

En tales condiciones, el extremo invocado por la empresa accionante responde a una decisión adoptada por ella misma a su propia cuenta y riesgo y no a una explícita imposición del ente público ni, mucho menos, a una concreta exigencia del contrato que se hallaba expresamente suspendido y, por tal razón, no generaba efectos jurídicos para ninguna de las partes.

Consecuentemente, no puede constituir un fundamento válido para su pretensión.

Tampoco por la vía de la acción de "in rem verso" -enriquecimiento sin causa- podría tener acogida lo solicitado por la empresa actora.

Es que si, como ya se expuso, luego de la suspensión del contrato operada por nota 45, no se ejecutaron más trabajos a cargo de la contratista (en otras palabras, no se utilizaron los equipos objeto del contrato) no se advierte de qué manera la circunstancia que ella invoca podría derivar en un enriquecimiento de la Administración.

Tal circunstancia, por sí sola, descarta la aplicación al caso del instituto recién citado.

De lo antedicho se colige que, como consecuencia derivada de la nulidad del contrato dictada por decreto 732/97 del Poder Ejecutivo, corresponde desestimar el reclamo formulado por la actora de reconocimiento y pago de las sumas que estimó surgentes del incumplimiento contractual alegado.

4.5. En punto a la pretensión de resarcimiento por daño moral esgrimida por la empresa actora en el escrito de demanda, es dable puntualizar que, de conformidad a los mismos términos en los que aquélla fue expuesta, está vinculada a la declaración de ilegitimidad del acto suspensivo del contrato operada mediante nota 45, cuyo estudio ya fue realizado en líneas precedentes.

Dicho análisis arrojó una conclusión a favor de la legitimidad del acto impugnado y contraria a lo pretendido por la recurrente quedando desvirtuada, de tal forma, la base sobre la cual la demandante edificó su pretensión resarcitoria.

En esas condiciones, y conforme lo sostenido en casos análogos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, el rechazo del planteo de ilegitimidad del acto lleva fatalmente a la desestimación de los capítulos atinentes al lucro cesante y el daño moral, en cuanto, tal como ya se dijo, la misma recurrente anudó esas pretensiones a la alegada ilegitimidad y pretendida nulidad del acto administrativo impugnado (C.S.J.N., "Actuar Agrupación Consultores Técnicos Universitario Argentinos S.A. y otros c/ Agua y Energía Eléctrica Sociedad del Estado s/ contrato administrativo", causa A.308.XXXVI, del 18.7.2002, Fallos: 325:1783).

5. La empresa, igualmente, cuestiona la legitimidad del decreto 732/97 en cuanto estableció un crédito de la Administración de $4.224.176,19 con motivo de la anulación allí dispuesta.

Puede afirmarse en este punto que asiste razón a la accionante.

Ello en virtud de un diverso orden de razones.

En primer término cabe señalar que de la lectura del considerando 18 del precitado decreto surge que en cumplimiento del dictamen 838 de Fiscalía de Estado los estamentos técnicos determinaron el valor de plaza de los trabajos realizados cotejándolos con lo certificado y pagado en el marco de la resolución 60/90.

De ello se determinó un crédito de la Provincia frente a la empresa con motivo de la nulidad de la ampliación contractual de $4.224.176,19.

Tal decisión importa reconocer a la anulación de la resolución 60/90 una proyección que alcanza a una actividad de la propia Administración no afectada por los vicios que se le imputaron a aquel acto administrativo.

Es que el simple hecho de recalcular todos los trabajos medidos y certificados a supuestos "valores de plaza" implica nada menos que desconocer los precios que la propia Provincia aprobó en el concurso de precios originario mediante actos que no fueron declarados ilegítimos en el decreto 732/97.

Por otra parte, el análisis de los cálculos y liquidaciones obrantes a fojas 681/866 del expediente administrativo 00601-0002134-1 revela que en la determinación de la diferencia que invoca la Administración se ha procedido a indexar el monto de los certificados posteriores a abril de 1991 en franca contradicción con lo expresamente dispuesto en la ley 23.928.

A lo antedicho corresponde agregar que se han invocado en el considerando 33 del decreto 732/97 las disposiciones de la ley de desindexación 24.283 como fundamento de la legitimidad del crédito determinado sin tener en cuenta que, de acuerdo a la letra de la propia norma, ella no puede aplicarse a las situaciones jurídicas consolidadas.

Tal expresión ha sido interpretada por esta Corte en el sentido que no puede pretenderse su aplicación a obligaciones extinguidas por pago (cfr. "Moyano", A. y S. T 142, pág.402).

Y, precisamente, ello es lo que ocurre en el sub examine al intentar la Administración reclamar con fundamento en la ley 24.283 sumas correspondientes a certificados de obra y de mayores costos que, según ella misma expresa y acredita, ya fueron cancelados.

Consecuentemente, el recurso debe prosperar en lo referente a la cuestión aquí examinada.

6. La actora en su escrito de demanda y en las posteriores ampliaciones también cuestiona los decretos 3199/93 y 3200/93 dictados por el Poder Ejecutivo provincial.

Enfáticamente sostuvo su inconstitucionalidad y su ilegitimidad invocando diversos vicios, a saber: quiebra el principio de continuidad jurídica del Estado; impone una base de interés moratorio que no se compadece con la ley; viola el debido proceso; la anulación debía solicitarse en sede judicial; la reliquidación practicada es arbitraria y nula.

Además planteó que el decreto 3199/93 fue aplicado extemporáneamente.

Paralelamente, postula la ilegitimidad del decreto 732/97 en tanto, a su entender, constituye el acto de aplicación individual de lo dispuesto en el decreto 3199/93.

Por otra parte, el tratamiento del presente punto deviene necesario a poco que se recuerde que este Tribunal al resolver la causa "Pagliettini S.A.

contra Provincia de Santa Fe -Juicio Ejecutivo- sobre Recurso de Inconstitucionalidad" (Expte. C.S.J. nro. 772, año 1997, registrado en A. y S. T. 192, pág. 119) valoró que se pretendía percibir a través de un juicio ejecutivo sumas correspondientes a intereses por mora en el pago de certificados dentro del marco de la obra pública que motiva la causa ahora en examen.

Se tuvo en cuenta que la empresa ejecutante había deducido ante esta Corte recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción controvirtiendo actos de la Administración directamente vinculados al contrato y a los actos administrativos que causaron las acreencias allí reclamadas y, por tal razón, se anuló la sentencia de la Cámara que había ordenado llevar adelante la ejecución.

En otras palabras, de la dilucidación del extremo ahora en análisis dependerá la existencia o no del crédito que la empresa Pagliettini S.A. ha invocado contra la Provincia y que se encontraba documentado en los títulos que pretendió ejecutar.

6.1. Para una mejor comprensión del tema en debate corresponde definir los alcances de la decisión adoptada a través del decreto 732/97.

En sus considerandos se valoró que se encontraban en trámite dos procedimientos administrativos de anulación: por un lado la anulación de la resolución 60/90 del M.O.S.P.V. y, por el otro, la dispuesta por el decreto 3199/93 que alcanzó al decreto 5917/91 -intereses por mora y pagarés emitidos en su consecuencia- (consid. 2 ).

Se continuó razonando que las particularidades del caso justificaban y habilitaban la resolución conjunta de los dos procedimientos (consid. 3 ) y que la definición de la primera anulación (refiriendo a la resolución 60/90) tenía incidencia sobre la segunda (dec. 3199/93) "puesto que le quita la base de cálculo de ella" (f. 222).

Así, se sostuvo que no podía reliquidarse el decreto 3199/93 para pagos surgentes de un precio contractual nulo (considerandos 9 y 12 ).

Luego de tratar las cuestiones vinculadas a la anulación de la ampliación contractual, pasa a analizar lo concerniente a las proyecciones del decreto 3199/93 sobre el caso.

Así, en el considerando 17 principia por declarar que el decreto 5917/91 fue anulado por el decreto 3199/93.

Seguidamente, se procedió a reseñar los motivos que justificaron la sanción de este último y se efectuó mención a una liquidación realizada por los órganos técnicos para determinar los efectos individuales de aquél (considerandos 18 a 30 ) para luego concluir que en el caso "las normas del decreto 3199/93 no alcanzan a la esfera jurídica de la empresa Pagliettini en lo relativo a la ampliación dispuesta por la viciada resolución 60/90" (consid. 31 ) sosteniendo, no obstante, que la liquidación practicada solamente era apta a los fines del cumplimiento de la ley 24.283.

La atenta lectura de los considerandos recién reseñados revela que si bien la Administración llevó adelante un procedimiento administrativo dirigido a aplicar las disposiciones del decreto 3199/93 al caso, partiendo de entender que formalmente comprendía a los intereses por mora reconocidos en el decreto 5917/91, llegó a la conclusión de que los efectos concretos de aquel acto estaban condicionados por la anulación de la resolución 60/90, ampliatoria del contrato, que tenía la virtualidad de quitar la base de cálculo necesaria para la aplicación del invocado decreto.

Efectivamente, más allá de las ambigüedades y de la falta de claridad de sus considerandos, puede señalarse que los efectos que en el decreto 732/97 se determinaron con relación a la situación de la empresa recurrente derivan, fundamentalmente, de la anulación que en aquel acto se dispusiera de la ampliación del contrato y de los demás actos administrativos con ella vinculados.

6.2. La circunstancia recién señalada torna necesario el análisis del punto relativo a los intereses por mora con particular atención, de manera de establecer más precisamente el alcance que la nulidad dispuesta proyectó sobre ellos.

Partiendo de la base de que el decreto 732/97 resulta legítimo en cuanto anuló la resolución ampliatoria 60/90 y los actos dictados posteriormente, es necesario verificar su incidencia respecto del decreto 5917/91 que reconoció una deuda en concepto de intereses por mora en favor de la contratista y ordenó el pago de una parte en efectivo y la cancelación del saldo restante mediante la emisión de pagarés.

A través de este último acto administrativo, el Gobernador de la Provincia dispuso aprobar la gestión realizada por las oficinas técnicas provinciales, de la que resultaba el reconocimiento de deuda por parte de la Administración en concepto de intereses por mora en el pago de certificados por los trabajos realizados por la empresa en el marco de la contratación que las vinculaba (A9.884.093.489).

Previo a ello, la actora había prestado conformidad a la liquidación realizada por la Administración.

Sobre este punto cabe aclarar que si bien el procedimiento se inició con un reclamo de Pagliettini (f. 3, expte. adm. 7167/90) para que se liquidaran y abonaran los intereses por mora en el pago de los certificados correspondientes a noviembre y diciembre de 1989 y enero de 1990, la liquidación de intereses contempló también aquellos devengados hasta el momento de su contabilización (fs. 25/33, expte. adm. cit.).

Asimismo, al prestar conformidad, la recurrente aceptó una quita del 30% de lo adeudado que le fuera propuesta, con lo que el monto total resultante fue de A6.918.000.000 al 29.11.1991 (f. 34, expte. adm.cit.).

El decreto 5917/91, como ya se adelantó, autorizó el pago de A140.000.000 en efectivo, y por el resto la emisión en 10 pagarés de igual valor a favor de Pagliettini S.A..

En tales condiciones, puede afirmarse que la nulidad absoluta que recae sobre la resolución 60/90, si bien alcanza a los actos posteriores dictados en su consecuencia (en este caso, decreto 5917/91 y pagarés emitidos), carece de aptitud para afectar o incidir en las deudas que la Provincia reconoció respecto de los intereses por mora en el pago de los trabajos ejecutados en vigencia del contrato originario y legítimo.

Es decir, la anulación de los pagarés debe entenderse en tanto se consignan en ellos deudas resultantes de una contratación declarada nula, mas no en cuanto reconocen aquéllas que provienen de una etapa de la relación contractual que, tanto en sede administrativa como ante este Tribunal, no ha sido atacada y permanece perfectamente válida como así también sus consecuencias.

6.3. Así, deben diferenciarse, para su adecuado tratamiento, aquellos intereses por mora ocasionados por el pago fuera de término de los certificados emitidos con motivo de la ejecución de los trabajos comprendidos en el período abarcado desde la celebración del contrato originario hasta la resolución ampliatoria, de aquellos posteriores a ella y hasta la suspensión operada por la nota 45.

Tales pautas temporales se explican a partir de que -conforme a lo expuesto en los puntos precedentes- la resolución 60/90 mediante la cual se amplió el contrato originario es nula y esa nulidad absoluta, llevada al momento del dictado del mencionado acto, influye de manera determinante en el estudio de las cuestiones que ahora nos ocupan.

En efecto, el contrato originario celebrado el 10.11.1989 por un monto de A1.036.580.000 para la realización de las tareas referidas hasta un máximo de 4.500 horas fue ejecutado en los términos acordados por los decretos 3749/89 y 4545/89, por los Pliegos de Bases y Condiciones y por el mismo contrato 6712, aplicando supletoriamente las disposiciones de la ley 5188 en lo que fuera pertinente.

En ese marco, se llevaron adelante las tareas, se certificaron las mismas y se cumplieron las obligaciones de ambas partes hasta el 15.2.1990, fecha en la cual, por efecto de la resolución 60/90 -ahora anulada-, se operó una modificación en las condiciones contractuales que amplió el monto y extendió el tope de horas establecido en primer término.

De ahí en más, la relación que vinculó a la empresa con la Provincia ya no fue la que pactaron mediante el contrato originario a pesar de que conservara rasgos de identidad con aquélla e incluso apareciera técnicamente apoyada sobre los mismos actos, normas y pliegos que la originaria.

No podría afirmarse lo contrario en tanto de las consideraciones vertidas en los puntos precedentes a la hora de analizar la violación al principio de igualdad de los oferentes, la omisión de licitación pública para el caso, el exceso y abuso de poder en el funcionario actuante y su falta de competencia, surge que las modificaciones contractuales operadas distorsionaron las bases del contrato de manera inadmisible y lesiva del interés público.

Dicha transformación en la relación contractual, cuya anulación es confirmada en esta instancia judicial, no puede considerarse ajena a las consecuencias de dicha nulidad en tanto, más bien, fue su origen o causa, ni puede tampoco proyectar sus efectos viciados de nulidad hacia el futuro, como si hubiese sido válida.

Así, a partir del 15.2.1990, fecha en la cual dicha transformación se operó, la relación comenzó a regirse por otras pautas y en virtud de un acto nulo, por lo cual aparece el momento histórico señalado como punto de partida para la aplicación de los efectos de la anulación dispuesta.

No obsta a ello que durante un determinado lapso de tiempo después del dictado de la resolución 60/90 se hubieran ejecutado tareas que se pudieran identificar con horas comprendidas en el contrato originario (ejemplo, hora 4000), porque esas horas ya no pertenecían a las primigenias 4500 sino a las 14.008, en tanto la relación contractual en virtud de la cual se realizaban ya se había modificado.

Interpretar lo contrario importaría emplear un criterio fragmentado de los efectos de la nulidad absoluta con que se ha sancionado dicha resolución ampliatoria, dejando fuera de los alcances de tal declaración situaciones que han ocurrido no sólo temporalmente dentro del período abarcado por ella, sino que han encontrado allí su fundamento contractual y normativo.

6.4. Dicho lo que antecede, corresponde analizar, en este punto, los intereses por mora en el pago de los certificados emitidos con motivo de la ejecución de los trabajos comprendidos en el período posterior al dictado de la resolución 60/90.

A este respecto, y sobre los fundamentos que fueron expuestos en líneas precedentes, los reconocimientos de intereses efectuados por la Administración en tal período, de los que da cuenta el expediente administrativo 7167/90 y que fueron formalizados en el decreto 5917/91, han sido alcanzados por los efectos de la nulidad dispuesta sobre la recién mencionada resolución.

Siendo ellos producto de la aplicación de normas de una contratación nula de nulidad absoluta se encuentran originariamente viciados en su legitimidad.

Mas tal conclusión no podría derivar en un absoluto desconocimiento de los derechos que en favor de la empresa surgen a partir del notorio retraso de la Administración en el pago de los trabajos -cuya existencia ha quedado demostrada en las actuaciones administrativas recién citadas y ha sido expresamente reconocida por la demandada-.

Es que si bien es cierto que, como lo sostiene la Provincia al contestar la demanda, al anularse la relación contractual ya no existen obligaciones de esa naturaleza sino una simple relación jurídica administrativa gobernada por los principios del enriquecimiento sin causa, tampoco es menos cierto que por aplicación de esos mismos principios la Administración no podría, sin más, desligarse de las consecuencias de haber incurrido en considerables retrasos en el pago de trabajos efectuados por la empresa y recibidos por aquélla.

Si la comitente en su práctica habitual había fijado determinadas fechas para el pago de la retribución de esos trabajos, naturalmente, debe responder por el perjuicio que a la empresa le ocasionó la privación del uso de esas sumas dinerarias durante el tiempo transcurrido entre tales fechas y las del efectivo pago.

Mas, por los particulares principios que gobernaron la relación entre las partes en este período, no deben aplicarse las normas contractuales sobre intereses sino que la obligación de la Administración no podrá exceder la actualización del crédito con un interés que no trascienda los límites de la moral y las buenas costumbres en cuya observancia está interesado el orden público y que en el caso debe fijarse en un 6% anual.

Consecuentemente, debe declararse el derecho de la empresa actora a percibir intereses por mora devengados durante el período antes señalado siendo calculados los mismos mediante la actualización de los montos debidos -en caso de que las deudas hayan vencido antes del 31.3.1991- más una tasa del 6% anual hasta la respectiva fecha de pago.

6.5. Resta abordar lo relativo a los intereses por mora en el pago de los certificados devengados durante la ejecución de los trabajos correspondientes al período comprendido entre la celebración del contrato originario y la resolución ampliatoria anulada.

A este respecto, la solución que corresponde dar es la que se desprende de la validez de los actos administrativos y la aplicación al caso de las consecuencias del contrato administrativo válido.

En efecto, si los trabajos realizados por la contratista y pagados con mora por la Provincia generaron intereses a favor de la empresa actora -y ello aparece suficientemente acreditado en los expedientes y actuaciones administrativas incorporados a autos- debe, en principio, reconocerse el derecho de Pagliettini S.A. a percibir las sumas que correspondan a éstos.

Ello así, en tanto su existencia no ha sido controvertida ni en sede administrativa ni judicial, y, de conformidad a la lectura integral de las constancias de autos confrontadas con los fundamentos del decreto 732/97, no podría sino entenderse que han quedado fuera del alcance de la nulidad dispuesta por éste, atento a que no comparten la causa viciada de los otros (resolución ampliatoria 60/90 anulada) habiendo sido originados en una relación contractual perfectamente válida.

6.6. A partir de la conclusión precedente, puede afirmarse que la discusión sobre la aplicabilidad al caso del decreto 3199/93 únicamente podría tener incidencia sobre los intereses por mora devengados con anterioridad a la ampliación contractual anulada.

Y tal análisis no puede soslayarse aún si se considera que la demandada en el responde sostuvo la inaplicabilidad del precitado decreto.

Es que tal proposición luce contradictoria con los propios términos del decreto 732/97 en tanto por una parte, y como se dijo anteriormente, estableció que el decreto 3199/93 no alcanzaba a la esfera jurídica de la empresa "en lo relativo a la ampliación dispuesta por la viciada resolución 60/90" y, por otra, aclaró que el decreto 5917/91 fue anulado por el decreto 3199/93.

Tales términos sólo pueden ser interpretados partiendo de entender que la Administración dedujo que los efectos del acto citado en último término alcanzaban al reconocimiento de intereses efectuado en el primero de los decretos en tanto también comprendía el resarcimiento de la mora operada con anterioridad a la ampliación contractual.

Efectuada la aclaración precedente, entiendo que asiste razón a la empresa actora cuando plantea que el decreto 3199/93 se ha aplicado extemporáneamente al caso.

Afirmó que se resolvió correrle traslado de una reliquidación en 15.9.1994 siendo que de acuerdo al artículo 3 del citado acto (modificado por los decretos 3920/93 y 1791/94) el procedimiento allí previsto debía concluirse antes del 31.8.1994.

Tal extremo no fue contradicho por la demandada.

Al contrario, la Administración en su escrito de responde sostuvo que se corrió el traslado previsto en el artículo 3 en fecha 12.6.1995, aclarando que como la empresa no ejerció el derecho de defensa, consintió - interpreta- la liquidación practicada.

La cuestión, así planteada, impone detenerse en el análisis del artículo 3 del decreto 3199/93.

Dicha norma dispuso que "los efectos individuales de la anulación dispuesta en las normas precedentes se determinarán previo ejercicio del derecho de defensa de los particulares cuyas acreencias se fijaron con fundamento en los actos y convenios anulados.

A tal fin los servicios administrativos practicarán las liquidaciones de las acreencias de los contratistas en base al índice de precios al consumidor nivel general, con más un 8% de interés anual y le correrán traslado por diez (10) días hábiles a los interesados de los importes resultantes.

El procedimiento del presente decreto debe concluirse antes del 31 de diciembre de 1993".

El plazo allí previsto fue sucesivamente prorrogado por los decretos 3920/93 y 1791/94 hasta el 31.8.1994.

Como surge del texto recién transcripto el Poder Ejecutivo provincial si bien interpretó que los reconocimientos de intereses por mora efectuados en los contratos de obra pública celebrados por la Provincia bajo la vigencia de los decretos 4784/84 y 4091/86 podían encontrarse afectados en su legitimidad, claramente se autolimitó en el ejercicio de la revisión de tales relaciones contractuales.

Así, impuso a los órganos administrativos un plazo expreso con la evidente finalidad de limitar temporalmente el estado de incertidumbre que se cernía sobre todos los contratos celebrados en aquellas condiciones.

Desde luego, el plazo en cuestión refería a los procedimientos administrativos necesarios para efectuar las reliquidaciones de los intereses por mora y para efectivizar el ejercicio del derecho de defensa del contratista, a cargo de los "servicios administrativos" de la Provincia.

Toda esa fase procedimental debía estar concluida antes del 31.8.1994.

Cabe razonablemente entender que el dictado del decreto que fijaba los efectos individuales de la anulación podía producirse fuera de tal lapso en tanto en ese acto también debían tenerse en cuenta las defensas opuestas por la contratista y tramitarse, eventualmente, las diligencias probatorias por ella propuestas y porque, de acuerdo a la letra del artículo 3, la obligación expresamente estaba dirigida a los órganos de la Administración provincial inferiores al Gobernador de la Provincia.

Mas, excluyendo tales específicas gestiones, toda la actividad administrativa necesaria para reliquidar intereses y asegurar el ejercicio del derecho de defensa debía culminarse antes de la fecha prevista en el decreto 3199/93 y sus modificatorios.

Fuera de dicho lapso, ya no podrían invocarse válidamente los efectos del decreto 3199/93 en tanto él mismo limitó su eficacia al plazo establecido en su artículo 3.

Y que tal plazo implicaba una clara autoimposición de un límite temporal perentorio aparece demostrado por la circunstancia de que el Ejecutivo provincial se vio obligado a prorrogarlo en dos oportunidades para posibilitar el efectivo ejercicio del control de las liquidaciones de intereses por mora a cargo de los distintos estamentos administrativos inferiores.

Es que de haberlo considerado un simple plazo ordenatorio hubiera estimado innecesario el dictado de dos decretos fijando nuevos plazos para la conclusión de los procedimientos administrativos de revisión.

A ello debe añadirse que una interpretación contraria, importaría tener por poco menos que no escritas las normas que establecieron los límites del procedimiento a seguir por los órganos administrativos en aplicación de lo dispuesto en el decreto 3199/93.

Pues bien, ya sea que se tome como punto referencia temporal la providencia que ordena correr traslado invocada por la actora (que según las constancias de foja 28 del expediente administrativo 00601-0007189-6 fue ordenado en fecha 15.9.1994) o la notificación que menciona la Provincia (de fecha 15.6.1995, fs. 30/31, expte. adm.

citado) las gestiones administrativas necesarias para asegurar el derecho de defensa, dentro del procedimiento administrativo por el cual se pretendió aplicar el decreto 3199/93 al presente caso, han sido cumplimentadas fuera del plazo previsto en el artículo 3 de aquél.

Tal circunstancia tiene como inexorable consecuencia que no puedan invocarse respecto de la recurrente los efectos del decreto precitado.

Así lo expuesto, ha de afirmarse que asiste razón a la empresa en cuanto a la inaplicabilidad del decreto 3199/93 y que, por lo tanto, conserva el derecho a percibir los intereses por mora en el pago de los certificados devengados con anterioridad a la ampliación contractual dispuesta por la resolución 60/90, conforme le fueron liquidados oportunamente.

Ello basta para resolver la cuestión debatida por las partes en torno al precitado decreto.

Y, desde luego, lo hasta aquí sostenido no implica, ni mucho menos, abrir juicio alguno sobre el resto de los agravios esgrimidos por la actora respecto del decreto recién mencionado.

7. En función de todo lo expuesto puede concluirse que el recurso intentado por la empresa "Pagliettini S.A." resulta parcialmente procedente en cuanto a: 1) la ilegitimidad del crédito fijado por la Administración en el artículo 2 del decreto 732/97; 2) la inaplicabilidad del decreto 3199/93 a los intereses por mora en el pago de certificados emitidos como consecuencia de los trabajos realizados hasta el dictado de la resolución 60/90; y 3) el derecho a percibir los intereses por mora devengados con posterioridad a la precitada resolución en los términos fijados en el considerando "6.4.".

Empero, como la recurrente no ha incluido en la pretensión articulada ante este Tribunal petición de cobro alguna vinculada a los intereses, únicamente corresponde declarar su derecho a la percepción de los mismos debiendo aquélla realizar las gestiones administrativas que estime pertinentes.

Ello, claro está, sin perjuicio de que en dicha instancia puedan plantearse otras cuestiones que, aunque de algún modo vinculadas con la problemática tratada en el sub judice, no han sido materia de debate en esta sede.

En todo lo demás el recurso debe ser desestimado.

Voto, pues, parcialmente por la afirmativa.

En las circunstancias del caso y como consecuencia de las consideraciones vertidas en los puntos precedentes, debe efectuarse el análisis de los gastos causídicos en la presente causa, teniendo en cuenta los diversos aspectos que integraron la pretensión y el éxito obtenido por las partes.

Así, y considerando que el resultado ha sido parcialmente favorable a la empresa actora (art. 86, ley 4106), se estima razonable y en aplicación de un criterio de prudencia y justicia, imponer las costas en un 70% a cargo de la demandada y el 30% restante a cargo de la actora.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Spuler y Vigo y el señor Presidente doctor Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro preopinante y votaron en igual sentido.

A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?- el señor Ministro doctor Netri dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde hacer lugar parcialmente al recurso interpuesto y declarar la ilegitimidad del crédito fijado por la Administración en el artículo 2 del decreto 732/97.

Declarar el derecho de la empresa "Pagliettini S.A." a la percepción de los intereses por mora conforme a lo expresado en el considerando "7" de la segunda cuestión.

Imponer las costas en un 70% a cargo de la demandada y en un 30% a cargo de la actora (art. 86, ley 4106).

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Spuler y Vigo y el señor Presidente doctor Gutiérrez dijeron que la resolución que debía adoptarse era la propuesta por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Hacer lugar parcialmente al recurso interpuesto y declarar la ilegitimidad del crédito fijado por la Administración en el artículo 2 del decreto 732/97.

Declarar el derecho de la empresa "Pagliettini S.A." a la percepción de los intereses por mora conforme a lo expresado en el considerando "7" de la segunda cuestión.

Imponer las costas en un 70% a cargo de la demandada y en un 30% a cargo de la actora (art. 86, ley 4106).

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí, doy fe.

Fdo: GUTIÉRREZ-GASTALDI-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)