Tribunal: CAMARA NACIONAL DE APELACIONES EN LO COMERCIAL
Jurisdicción: Nacional — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2010-09-02


2º Instancia. Buenos Aires, septiembre 2 de 2010.

Considerando: 1.) Apeló Mapfre ART SAel acto administrativo de fs. 75/78 que le impuso una multa de 650 MOPRES por haber incumplido lo dispuesto en los apartados 2 y 3 del artículo 18 del Decreto Nº 334 de fecha 1 de abril de 1996, toda vez que la aseguradora, con fecha 14 de marzo de 2008, ha rescindido en forma improcedente el contrato de afiliación Nº 82.282 del empleador "Juan Carlos Arce", dado que el empleador carecía de deuda que justifique la rescisión y, que la intimación de pago y la extinción del contrato no le fueron notificadas en forma fehaciente.

El pronunciamiento se basó en el dictamen de la Subgerencia de Asuntos Legales que obra a fs. 58/63.

2.) En el memorial que luce en fs. 82/97, la recurrente se agravió en cuanto que el dictamen acusatorio circunstanciado resultaría nulo habida cuenta de que ha sido dictado por quien, a su entender, no estaría investido de autoridad para ello. Asimismo, cuestionó el quantum de la sanción por resultar excesivo en orden a la falta cometida.

A su vez, solicitó la aplicación del "principio de la ley más benigna" y, por ende, que se declare la irretroactividad del nuevo valor del MOPRE establecido mediante la Resolución SRT Nº 1665/09. Explicó que tanto al momento de cometerse la infracción la cuantificación de la multa se regía por el Decreto 833/97.

3.) Cabe adentrarse, inicialmente, en el planteo de nulidad que fue rechazado en sede administrativa.

Señálase, en primer lugar, que atento a que la declaración de nulidad acarrea la privación de los efectos propios del acto atacado, la aplicación de este instituto debe ser efectuada necesariamente con criterio restrictivo. Y si bien como principio general la gravedad del vicio alegado debe estar en relación directa con la entidad de la sanción perseguida, también importan los intereses que se ventilan y las circunstancias del caso.

En efecto, no basta cualquier omisión de un trámite en el expediente administrativo para motivar la nulidad de la resolución que en él recaiga, sino que hay que ponderar en cada caso concreto las consecuencias producidas por tal omisión a la parte interesada, la falta de defensa que ella realmente haya originado y, sobre todo, lo que hubiera podido variar el acto administrativo origen del recurso o acción en caso de observarse el trámite omitido, pues un elemental principio de economía procesal, tendiente a evitar posibles reiteraciones innecesarias del trámite impide que se anule la resolución y parcialmente las actuaciones, retrotrayéndolas al momento en que se omitió un trámite preceptivo si, aún subsanando el defecto con todas sus consecuencias, es de prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se pretende anular (cfr. CNCont.Adm.Fed., Sala II, 20.10.94, in re "Silva San Martín Graciela c. Ministerio de Salud y ACC. Soc, s. Juicio de Conocimiento").

La nulidicente cuestionó que el Dictamen Acusatorio debió ser labrado por el Gerente de Control de Entidades por lo que aquél sería nulo. Dicho argumento ha sido rebatido por la autoridad de contralor y por la Gerencia de Asuntos Legales señalando en forma detallada los hechos y normas legales en que se sustentaron las conclusiones alcanzadas.

En efecto, el mentado dictamen ha sido suscripto por el Jefe del Departamento de Control y Evaluación Institucional y no por el Gerente de Control de Entidades en virtud de la delegación administrativa impuesta por la Resolución SRT 545/08 del 13.05.08, que facultó a los Jefes de Departamentos para emitir dictámenes acusatorios en el marco de sus competencias, por lo que al ser labrada la acusación en el asunto con posterioridad a dicha Resolución, no se advierten razones fundadas para objetar el acto administrativo que luce a fs. 34.

Ante este panorama, estímase que las resoluciones dictadas por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo dentro del marco de reglamentación de la ley y conforme los requisitos de procedimiento, son legítimas y por tanto, obligatorias. De modo que en este marco sólo cabe rechazar el planteo que aquí se trata.

4.) El quantum de la sanción.

4.1. La aseguradora alegó que no mediaron motivos suficientes para justificar el monto de la sanción impuesta -650 MOPRES-, por lo que el acto administrativo sería contrario a elementales principios de proporcionalidad y razonabilidad.

En la especie, la recurrente ha invocado, en definitiva, la existencia de un exceso de punición.

No es materia discutible que cuando existe una evidente desproporción entre la sanción aplicada y la conducta incriminada, el acto administrativo que la aplica se torna ilegítimo. En el caso de las multas, la desproporción entre la sanción y la conducta reprimida puede resultar de la aplicación de un monto exorbitante que, aparte de ser intrínsecamente irrazonable, podría ser específicamente confiscatorio. En este último supuesto la irrazonabilidad derivaría concreta e inmediatamente del carácter confiscatorio de la sanción y, mediatamente, de su carácer irrazonable.

Tanto la irrazonabilidad como género, cuanto la confiscación como especie, son expresiones de grave ilegalidad, dado que ambas vulneran garantías constitucionales.

La irrazonabilidad va comprendida en la ilegitimidad y resulta una forma grave de manifestarse ésta. Ello, pues la razonabilidad es una garantía constitucional innominada cuyo asiento hállase en los arts. 28 y 33 CN, e ilegítimo es todo lo que contradice al orden jurídico del Estado.

Por su parte, la confiscación es la que resulta, directa o indirectamente, cuando una norma, por el exagerado monto de la sanción que impone, al absorber parte esencial del capital o de la renta, o por exceder de un porcentaje razonable, resulta agraviante a la inviolabilidad de la garantía constitucional de la propiedad (CN: 17).

En suma, el exceso de punición se concreta en la falta de concordancia o proporción entre la pena aplicada y el comportamiento que motivó su aplicación y la configuración de ese vicio determina la irrazonabilidad del acto (conf. Marienhoff Miguel S., "El exceso de punición como vicio del acto jurídico de derecho público", LA LEY, 1989-E, 963), lo que conlleva, a su vez, su ilegitimidad.

4.2. Sin embargo, en la especie, no debe perderse de vista que la sola circunstancia de que una multa se muestre, en su caso, como excesiva no acarrea per se la invalidez del acto administrativo que la impuso (esta CNCom., esta Sala A, 15.05.08, "Superintendencia de Riesgos del Trabajo c. Provincia ART s. organismos externos).

Debe recordase que la relevante función social que cumple una aseguradora de riesgos del trabajo, justifica la rigidez en la reglamentación de su actividad y la correlativa exigencia de acatar estrictamente los requerimientos legales. Asimismo, existe la necesidad de preservar el interés general, en aras del cual no debe quedar impune el incumplimiento de las disposiciones a las que debe sujetarse la aseguradora.

Una interpretación contraria de las normas que rigen la actividad, importaría contradecir las facultades de control y corrección que la ley le atribuye al organismo de superintendencia, las que resultarían absolutamente desvirtuadas si careciera de poder coactivo.

Máxime que, en el caso, la recurrente no ha desvirtuado el incumplimiento que se le endilgó. En efecto, conforme los términos de su memorial, la aseguradora admite haber incurrido en la falta atribuida, conducta por la cual se le impuso la sanción apelada.

4.3. Sentada la validez del acto administrativo cuestionado y la procedencia de la sanción, cabe analizar si el quantum de la multa se adecua a los antecedentes del caso. Es que entiende este Tribunal, que así como todas las razones expuestas en el considerando precedente justifican la potestad sancionatoria de la SRT, resulta de menester también que las sanciones que ésta aplique guarden debida proporción con la gravedad de la falta cometida de modo que exista cierta correlación entre el castigo aplicado y la infracción cometida.

En la especie, visto que la quejosa subsanó la falta enrostrada, anulando la rescisión acaecida el 10.03.07 y en el entendimiento de que su conducta no irrogó perjuicio concreto para los trabajadores involucrados en el contrato, estos extremos autorizan a una reducción sustancial de la multa impuesta por la S.R.T., que se fija en 100 MOPRES, en la inteligencia de que este quantum guarda una mejor relación en orden a la entidad de la falta cometida y los antecedentes del caso.

Con este alcance pues, ha de admitirse el agravio introducido sobre el particular.

5.) La aplicación del "principio de la ley más benigna".

5.1. La aseguradora solicitó que este Tribunal de Alzada se expida sobre la aplicación del "principio de la ley más benigna" y, por ende, que se declare la irretroactividad del nuevo valor del MOPRE establecido mediante la Resolución SRT Nº 1665/09. Arguyó que en ocasión de cometerse la infracción, la cuantificación de la multa se regía por el Decreto 833/97.

5.2. No pasa desapercibido para esta Sala que el planteo bajo examen no fue introducido en sede administrativa, mas lo cierto es que la normativa involucrada fue dictada con posterioridad a la fecha de la presentación del descargo, por lo que esta circunstancia, unida al inescindible nexo habido entre esta materia y la revisión del monto de la multa, habilitan a este Tribunal a pronunciarse sobre el particular.

5.3. Pues bien, la materia aquí involucrada impone contemplar la situación planteada desde la óptica de los arts. 2 y 3 del Código Civil.

La primera de esas normas señala que la entrada en vigencia de un cuerpo legal se produce luego de su publicación en el Boletín Oficial y que será obligatorio, desde el día que se determine si se designa tiempo, o dentro de los (8) ocho días después de su publicación en el Boletín Oficial. La segunda norma, indica la manera en que han de efectivizarse los efectos de la nueva ley -en el caso, resolución administrativa-, con relación al tiempo y a las relaciones preexistentes. Dicho art. 3º establece, textualmente, que "a partir de su entrada en vigencia, las leyes se aplicarán aun a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales. A los contratos en curso de ejecución no son aplicables las nuevas leyes supletorias.".

Esta última alternativa, exige ahondar en los alcances del mentado art. 3 CCiv. en aquellos casos en que se plantee alguna controversia sobre la debida aplicación del nuevo ordenamiento legal a las relaciones y situaciones jurídicas ya existentes y sus consecuencias.

Repárase en que la interpretación de la norma de aplicación tiene como pilares dos principios fundamentales: la irretroactividad de la ley -salvo disposición en contrario que en ningún caso podrá afectar derechos amparados con garantías constitucionales- y su aplicación inmediata a partir de la entrada en vigencia "aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes".

Cabe profundizar aquí, en el primero de esos principios, esto es, aquél que veda toda posible aplicación retroactiva no prevista expresamente y que lleva de la mano a precisar cuándo una ley es retroactiva, lo que presenta particulares dificultades si se trata de hechos in fieri, es decir, en curso de desarrollo. Ello, a fin de apreciar si la aplicación de la reforma en el caso, implicaría una indebida aplicación retroactiva.

Recuérdase que se ha dicho que se configurará una aplicación retroactiva: a) cuando se vuelva sobre la constitución o extinción de una relación o situación jurídica anteriormente constituida o extinguida; b) cuando se refiera a los efectos de una relación jurídica ya producidos antes de que la nueva ley se halle en vigencia; c) cuando se atribuyan efectos que antes no tenían a hechos o actos jurídicos, si estos efectos se atribuyen por la vinculación de esos hechos o actos con un período de tiempo anterior a la vigencia de la ley; d) cuando se refiera a las condiciones de validez o efectos en curso de ejecución que resulten ser consecuencias posteriores de hechos ya cumplidos, con valor jurídico propio, en el pasado y que derivan exclusivamente de ellos, sin conexión con otros factores sobrevinientes (confr. Roubier P.,"Les conflicts des lois dans le temps" t.1, págs. 376 y sigs.; Borda G. "La reforma del código civil. Efectos de la ley con relación al tiempo" E.D. T.28 pág.809; Coviello y Busso, citados por LLambías J. J. "Tratado de Derecho Civil. Parte General", Tº 1, pág. 144/5, en nota 68 bis).

5.4. Pues bien, la ley 24.557 en su art. 32 establecía que el incumplimiento por parte de las ART sería sancionado con una multa de 20 a 2.000 AMPOS (Aporte Medio Previsional Obligatorio), sino estuviera involucrado un delito más severamente penado. Luego, el AMPO fue reemplazado por el Módulo Previsional (MOPRE), en todas las menciones de las leyes 24.241, 24.347, 24.463 y 24.557, sus decretos reglamentarios y resoluciones conexas de los distintos organismos de la administración pública nacional (art. 3 del Decreto 833/97). A su vez, el art. 1 de la Resolución Conjunta 1114/97 MEc y 661 MTy SS fijó en $80 el valor del módulo previsional.

Finalmente, fue dictado el 05.11.09 el Decreto Nº 1.694/09 que en su art. 15 estableció" a los efectos del artículo 32 de la ley 24.557 y sus modificaciones, la equivalencia del Valor Módulo Provisional (MOPRE) en un treinta y tres por ciento (33%) del monto del haber mínimo garantizado...". Asimismo, el art. 16 del mismo decreto indicó en forma expresa que sus disposiciones entrarían en vigencia "a partir de su publicación en el Boletín Oficial y se aplicarán a las contingencias previstas en la Ley Nº 24.557 y sus modificaciones cuya primera manifestación invalidante se produzca a partir de esa fecha".

Asimismo, por Resolución SRT Nº 1665/09 -de fecha 26.11.09- se fijó en "... pesos doscientos cincuenta y cuatro con treinta y cinco con 35/100 ($254,35) el importe que surge de aplicar la equivalencia contenida en el primer párrafo del art. 15 del Decreto Nº 1694...".

5.5. A la luz de lo anteriormente expuesto, el argumento introducido por la quejosa sobre el particular debe ser acogido.

Repárese en que el Decreto 1694/09 (de fecha 05.11.09) fue dictado con posterioridad a la comisión de la falta sancionada, la cual se concretó en el año 2007.

Tratándose entonces de una situación consumida con sus efectos jurídicos propios en el pasado, es claro que no puede ser alcanzada retroactivamente por una norma posterior que, además, expresamente dispone que sus efectos se "aplicarán a las contingencias previstas en la Ley Nº 24.557 y sus modificaciones cuya primera manifestación invalidante se produzca a partir" de la fecha de su publicación.

5.6. A mayor abundamiento, se muestra conducente puntualizar que es sabido que las sanciones administrativas integran el derecho penal especial (Fallos: 156:100; 184:162; 239:449; 267:457; 287:76; 289:336; 290:202), lo que motiva la supletoria aplicación de los principios generales y normas del derecho penal común (Fallos 184:417; 202:293; 235:501; 287:76; 289:336; 290:202).

En efecto, el art. 2 del Código Penal establece que "Si la ley vigente al tiempo de cometerse el delito fuere distinta de la que exista al pronunciarse el fallo o en el tiempo intermedio, se aplicará siempre la más benigna. Si durante la condena se dictare una ley más benigna, la pena se limitará a la establecida por la ley. En todos los casos del presente artículo, los efectos de la nueva ley se operarán de pleno derecho" Esta disposición entonces, no viene sino a reforzar la solución expuesta precedentemente a la luz de las normas de derecho civil. Máxime que a partir de la reforma constitucional del año 1994, se ha otorgado a este principio jerarquía constitucional -art. 9 del Pacto de San José de Costa Rica y 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos- (CSJN, 15.06.94, "Fornieles de Elkuizen María Inés", Tº 327, Fº 2280; 11.04.06, votos de los Dres. Carlos S. Fayt y Carmen M. Argibay in re "Cristalux SA s. ley 24.144"; 01.04.08, "Arce Enrique Herminio s. homicidio agravado por ensañamiento", Tº 331, p. 472).

6.) Por los fundamentos precedentes, esta Sala resuelve: a. Estimar el recurso de apelación interpuesto por "Mapfre ART SA" y en consecuencia, modificar la resolución en lo que respecta al monto de la sanción impuesta que se reduce a 100 MOPRES. b. Hacer lugar al planteo introducido en el ap. IV del memorial, a resultas de lo cual, se declara que a efectos del cálculo del quantum de la multa deberá estarse a las disposiciones vigentes a la fecha de comisión de la falta que dio lugar a la sanción administrativa. c. En virtud de lo expuesto en el pto. 5.), con el comprobante de fs.103, se tiene por acreditado el pago de la tasa de justicia. Notifíquese a las partes por cédula y, oportunamente, devuélvase las actuaciones al organismo de origen.- Alfredo A. Kölliker Frers.- Isabel Míguez.- María E. Uzal.