Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2003-12-03


AGENCIA MARITIMA CHRISTOPHERSEN S.A. contra MUNICIPALIDAD DE ROSARIO Reg.: A y S t 193 p 439-444.

En la ciudad de Santa Fe, a los tres días del mes de diciembre del año dos mil tres, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del señor Ministro decano doctor Roberto Héctor Falistocco a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "AGENCIA MARÍTIMA CHRISTOPHERSEN S.A. contra MUNICIPALIDAD DE ROSARIO sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (expte. C.S.J. nro. 159 del año 1992), de conformidad con el acuerdo celebrado el día veintiséis de noviembre del corriente año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Spuler dijo:

I.1. La empresa "Agencia Marítima Christophersen S.A." interpone recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Rosario, a los fines de que se anule la resolución 20/92, por la cual el Intendente rechazó el recurso de apelación deducido, confirmando de ese modo la multa aplicada por la Dirección General de Finanzas mediante resolución del 30.11.1990, con base en que habría omitido el cumplimiento de sus obligaciones como contribuyente del Derecho de Registro e Inspección.

Relata que el 4.12.1990, recibió una notificación por la que se le hacía saber que a consecuencia de la fiscalización efectuada por una inspección, se le intimaba a ingresar el importe de australes 54.853.327 en concepto de ajuste, y de otro tanto "correspondiente a la multa fiscal según lo previsto en los arts. 41 y 44 del Código Tributario Municipal".

Dice que el ajuste referido no tuvo origen en la omisión o diferencia de montos imponibles, sino exclusivamente en la alícuota de aplicación, ya que en lugar de la general del seis por mil, que había utilizado, correspondía la del quince por mil, aplicable al rubro "Comisiones, consignaciones y representaciones".

Destaca que consintió el criterio de la Municipalidad de Rosario respecto del ajuste, el cual fue abonado íntegramente; pero que impugnó la aplicación de la multa. En este sentido, explica que tanto la revocatoria como la impugnación deducidas fueron rechazadas.

Funda el presente recurso, substancialmente, en tres órdenes de agravios.

En primer término, sostiene que se ha violentado su derecho de defensa.

Plantea en este punto la inconstitucionalidad del artículo 44 del Código Tributario Municipal, en cuanto establece la aplicación de la sanción de multa sin sumario previo.

Argumenta que la pretensión de aplicar sanciones "sin juzgamiento previo, sin ponderación de conducta", violenta al principio constitucional del debido proceso legal, que tiene pleno andamiento en el ámbito de las sanciones administrativas.

Afirma que no existe razón para justificar el hecho que autoridad municipal aplique una "pena", en forma automática, sin que el sancionado sea oído.

En segundo lugar, afirma que no ha existido "conducta sancionable" de su parte.

En este punto, comienza por considerar que el artículo 41 del Código Tributario Municipal no constituye fundamento para la aplicación de multa al presente caso, toda vez que se trata de una norma que refiere al interés resarcitorio y a la falta de pago de tributos "situación que ... no es la de autos" (f. 11 vto.).

También destaca que la diferencia tributaria determinada por la Municipalidad no se origina en ninguna omisión que le fuera imputable, a punto tal que la inspección se basó en las cifras por ella declaradas.

Dice que el ajuste es el resultado de una interpretación "extensiva" efectuada por la Municipalidad, y que, según su postura, la actividad que desarrolla -agencia marítima- no resulta encuadrable en el rubro "comisiones, consignaciones y representaciones". Indica que por esa razón tributó en función de la alícuota general, y no de la especial.

A ello agrega que la propia Municipalidad no estaba segura del modo en que debía encasillarse, ya que en dos oportunidades debió solicitar la opinión de la Dirección General de Asuntos Jurídicos a los fines de que indique cuál era la alícuota que correspondía aplicar en el caso.

De lo expuesto extrae que el criterio para fijar una u otra alícuota era, al menos, discutible; lo que basta para excluir la configuración de culpa del contribuyente, tal como se describe en el artículo 44 del código tributario mencionado.

Finalmente, para el caso hipotético que corresponda aplicar la sanción, alega que el Ejecutivo tendría la facultad de condonar la sanción a la luz de las circunstancias del caso, ya que su aplicación supone una actitud excesivamente ritualista.

En este sentido, señala que, además de los elementos objetivos reseñados anteriormente, no puede soslayarse sin más la correcta valoración de su conducta, fundamentalmente, el hecho de que se allanó a la pretensión fiscal ingresando el importe del ajuste practicado.

Vinculado con este tema, menciona que la propia Municipalidad "dictó una ordenanza de condonación y moratoria, que implicaba la liberación de las multas aplicadas, cuando se había regularizado la obligación impositiva, que, sin embargo, no se aplicó en este caso" (f. 15 vto.).

Solicita, en suma, se haga lugar al recurso.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 31), comparece la Municipalidad (f. 41) y contesta la demanda (fs. 44/46).

Sostiene que no es cierto que el reajuste se originara únicamente en la aplicación de una alícuota diferente a la que correspondía aplicar y no en omisión o diferencia de montos imponibles, "pues cae por su peso que aplicar una alícuota menor a la debida implica omisión en el monto de la suma a tributar".

Afirma que, contrariamente a lo sostenido por la recurrente, la utilización de una alícuota menor a la debida significa una conducta culposa frente a la normativa tributaria que se traduce en un ingreso fiscal menor al debido realmente.

Agrega que no es cierto que las declaraciones juradas del contribuyente hubieran sido totalmente correctas; y que "el propio actor, al reconocer su condición de agencia marítima, que percibe comisiones por sus trabajos, confiesa que debía aplicarse la alícuota diferencial y no la general".

Indica que no es cierto que no estuviera segura de la aplicación de la alícuota diferencial.

Entiende que el hecho de que la actora hubiera consentido el ajuste efectuado, demuestra su negligencia en la determinación del monto a tributar.

Niega que corresponda declarar inconstitucional el artículo 44 del Código Tributario Municipal, en cuanto autoriza a aplicar sanciones sin sumario previo; y que "no se justifica que después de ejercitar dos recursos en sede administrativa (reconsideración y apelación) diga el actor que no tuvo oportunidad de defensa de sus intereses".

Dice que la formalidad del sumario previo no es la única técnica de defensa posible de los intereses del contribuyente, y que "el propio código tributario municipal ... prevé una razonable forma de cumplir con la garantía constitucional de defensa de los intereses de las personas", por lo que no se justifica la declaración de inconstitucionalidad del art.

44 mencionado.

Señala que respetó "casi escrupulosamente el trámite recursivo, respetando las garantías del contribuyente", y que "está probado que la actora ejercitó su derecho de defensa en todas las instancias posibles, sin que se pueda acreditar perjuicio alguno en este sentido".

Finalmente, en cuanto el pedido se dirige a la condonación de la multa, señala que la recurrente no estaba alcanzada por el régimen del decreto 1157/91, el cual exigía como presupuesto básico la presentación espontánea del contribuyente a los fines de regularizar deudas tributarias.

Solicita, en suma, se rechace el recurso deducido, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (f. 50 vta.) y producida la que consta en el expediente, informan las partes sobre su mérito (fs. 60/62 y 64).

Dictada (f. 65) y consentida la providencia de autos, queda la presente causa en estado de ser resuelta.

II. Por una cuestión de orden lógico, se tratarán en primer término los agravios vinculados con el procedimiento que debe seguir la Administración en supuestos como el de autos para aplicar la sanción de multa.

De la lectura del escrito de demanda, se extrae que este planteo ha sido postulado sobre la base de dos líneas argumentales: una primera, vinculada al pedido de inconstitucionalidad del artículo 44 del Código Tributario Municipal; y otra subsidiaria -que presupone la aplicación de la norma- referida a que la multa fue aplicada sin otorgar la posibilidad de ser escuchada previamente, es decir, contraviniendo lo allí dispuesto.

Se analizarán estos planteos seguidamente.

1. La actora sostiene que el artículo 44 del Código Tributario Municipal -norma mencionada por la Administración en el acto de aplicación de la multa- resulta inconstitucional por autorizar la aplicación de sanciones sin sumario previo, lo que entiende contrario a la garantía de defensa.

Este agravio no puede prosperar.

Esta Corte ha destacado desde antaño que, entre las formas sustanciales que la Administración debe observar como requisito previo a la aplicación de sanciones, está la de brindar una "razonable posibilidad de defensa" al particular ("Torres", A. y S. T. 31, pág. 126).

Ahora bien: también es cierto que los requisitos que garantizan la existencia de tal elemental derecho pueden ser salvaguardados de muy diversa manera "y en su apreciación no pueden soslayarse los caracteres del proceso y la materia con la que se vinculan" (voto de los jueces Fayt y Nazareno in re "Fernando Bulcourf", Fallos 317:1098).

También debe mencionarse que el Alto Tribunal nacional ha sostenido que "las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en juicio son de inexcusable observancia en todo tipo de actuaciones, inclusive en los procedimientos administrativos de naturaleza disciplinaria, para lo cual resulta indispensable que la persona en cuestión haya sido notificada de la existencia del procedimiento que se le sigue o haya seguido, y que además se le dé la oportunidad de ser oída y de probar de algún modo los hechos que creyere conducentes a su descargo" ("Castro Veneroso", del 23.10.2001 Fallos 324:3593).

En el presente caso, la actora exige la instrucción de un sumario administrativo, sin dar mayores precisiones acerca de cómo debería concretamente estructurarse tal procedimiento.

Además, no da razones acerca de porqué el plazo de diez días que establece el artículo 44 a los fines de presentar un descargo -dentro del cual nada impide que también pueda proponer pruebas- resultaría insuficiente a los fines de resguardar su defensa; máxime si se tiene en cuenta que los presupuestos objetivos de las infracciones a que refiere esta norma ("infracción por omisión") resultan de configuración relativamente clara.

A las circunstancias del presente caso resulta trasladable la doctrina que se extrae del precedente "Mansilla" (citado), juzgado por esta Corte. En esa causa debió analizarse la constitucionalidad del artículo 65 de la ley 9286 -Estatuto y Escalafón del Personal de Municipalidades de Comunas de la Provincia- en cuanto establece que, en el supuesto del artículo 63, inciso "a" -inasistencias injustificadas que excedan los diez días continuos o discontinuos en los doce meses inmediatos anteriores- la cesantía puede ser aplicada previa vista al imputado por setenta y dos horas; en otras palabras: sin necesidad de instruir un sumario administrativo.

El Tribunal concluyó afirmando que "la no exigencia de sumario para estos supuestos no resulta violatoria de la Constitución, en cuanto que recurrir a un complejo procedimiento sumarial no resulta imprescindible tratándose de la simple comprobación de inasistencias.

Basta el descargo -mediante el cual se ejerce el derecho de defensa- para dar ocasión a que se justifiquen aquéllas y, desde luego, a la producción y valoración de la prueba que ofrezca el empleado en su disculpa".

Por las razones expuestas, queda desechado el planteo de inconstitucionalidad formulado.

2. También postula la actora que la multa le fue impuesta "automáticamente", esto es, sin que se siguiera el procedimiento establecido en el artículo 44 del Código Tributario Municipal.

Se adelanta que este agravio sí debe ser acogido.

A los fines de ilustrar la conclusión precedente conviene efectuar un relato de las actuaciones administrativas.

El 9.8.1990 la Dirección General de Finanzas le notifica a la actora que iba a ser inspeccionada el día 21.8.1990, intimándola para que en esa oportunidad pusiera a disposición de los inspectores cierta documentación contable e impositiva (f. 10 expte. adm. 17337).

Las actas de esa inspección lucen agregadas a fojas 11 y 12 de las actuaciones mencionadas. Por su parte, las que se agregan a fojas 13, 14, 16 y 20 dan cuenta de que las tareas de inspección se prolongaron durante los días 23.8.1990, 10.9.1990 y 25.10.1990.

Del análisis de los instrumentos mencionados se extrae que la inspección en ningún momento siquiera aludió a la cuestión de la corrección de la alícuota en base a la cual la empresa debía tributar el Derecho de Registro e Inspección. La única alusión a este punto es la que figura en el acta del 23.8.1990, en la que la inspectora indica que "el contribuyente declara que corresponde alícuota 6,5 por mil sobre honorarios, por no considerarlo comisión" (f. 14 actuaciones administrativas). Por lo demás, las restantes anotaciones allí vertidas consisten en breves descripciones de las actividades desarrolladas por la empresa, o bien reflejan que se llevaron a cabo tareas de control y cotejo sobre documentación de ésta (convenios de pago del tributo, balances, libros, facturación).

El 29.10.1990, las inspectoras confeccionan un informe, dirigido al Director General de Finanzas, en el que afirman -en lo que aquí interesa- que "con relación al rubro 'honorarios agencia' corresponde la aplicación de la alícuota diferencial del 15 por mil, conforme lo establece el dictamen 2329/90 de la Dirección General de Asuntos Jurídicos, ratificado por el dictamen 515/90"; y que "con relación al rubro 'servicios aéreos' corresponde la aplicación de la alícuota diferencial indicada precedentemente, dado que se trata de una comisión percibida como consecuencia de la actividad intermediadora".

Sobre la base de ello concluyen que "surge un ajuste a favor de la Municipalidad ... correspondiendo la aplicación de una multa del 100% sobre el valor total ajustado" (fs. 31/33, actuaciones mencionadas).

El expediente pasa a la Dirección General de Comercio e Industria (v. f. 34), dependencia en la que se agregan varias liquidaciones (fs. 35/47).

Y, finalmente, el 30.11.1990, el Director General de Finanzas dicta la resolución 1220, por la cual aprueba los resultados de la verificación impositiva practicada a la ahora recurrente; y aplica "una multa impositiva de australes 54.853.326,84", autorizando "la inmediata reclamación del importe, emitiendo el valor respectivo y adicionándole los intereses y actualizaciones que correspondieren, con posterioridad a su vencimiento" (fs. 48/49).

Como surge de lo recién relatado -y contrariamente a lo expuesto por la Administración en los considerandos de la resolución 1220/90- la Administración no ha dado cumplimiento a las secuencias procedimentales establecidas en el artículo 44 del Código Tributario; esto es: en ningún momento hizo saber al contribuyente que existía un "procedimiento en el que se aconsejaba la determinación de la multa", ni mucho menos, que ésta contaba con un plazo para efectuar un "descargo por escrito" antes de la efectiva aplicación de esa sanción.

Resulta, pues, nítida la infracción a la reglamentación aplicable, la cual -al menos en las circunstancias de autos- no admite ser subsanada por la intervención que la recurrente tuvo en el trámite recursivo posterior.

Admitir lo contrario supondría tener por poco menos que no escritas las normas que establecen las secuencias que la Administración debe observar en sus procedimientos, y diluir irremediablemente el principio de debido proceso, que constituye una garantía constitucional de la que la Administración no puede prescindir sin mengua del ordenamiento jurídico fundamental ("Ayala", A. y S. T. 63, pág. 384).

Lo expuesto releva del tratamiento de los restantes agravios, y es suficiente para hacer lugar al recurso deducido.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, el señor Ministro decano doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Spuler y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Spuler dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar procedente el recurso interpuesto y anular los actos impugnados. Las costas se impondrán a la demandada (artículo 84, ley 4106).

Así voto.

A la misma cuestión, el señor Ministro decano doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía dictar era la propuesta por el señor Ministro doctor Spuler y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso interpuesto y anular los actos impugnados. Costas a la demandada (artículo 84, ley 4106).

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Ministro decano y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-NETRI-SPULER-Fernández Riestra (Secretaria)