Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2004-05-19


Expte. nro. 3072/04 "Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado", en: "Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ GCBA s/ acción meramente declarativa (art. 277, CCAyT)" Buenos Aires, 20 de mayo de 2004 Visto: el expediente indicado en el epígrafe, resulta:

1. Según se expresa en este recurso de queja (fs. 52/63), la Defensora del Pueblo de la Ciudad inició ante el fuero contencioso-administrativo y tributario local, una acción meramente declarativa (art. 277, CCAyT) contra el GCBA y la Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires, con la finalidad de obtener certeza sobre los alcances y modalidades de las prestaciones que dicha obra social debe brindar a sus afiliados con necesidades especiales, teniendo en cuenta los términos de la ley nacional n° 24.401 (fs. 52/63).

Ante el dictado de una medida cautelar que ordenó a O.S.B.A. proceder a cubrir todo tipo de prestaciones a sus afiliados, observando los términos de la ley n° 24.901, hasta el dictado de la sentencia de fondo (fs. 2/5), se presentó la citada obra social, apeló, y opuso la excepción de incompetencia por entender que el caso debe ser ventilado ante la justicia nacional en lo civil (fs. 6/8).

La Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso-administrativo y Tributario, sostuvo el criterio de la competencia local (fs. 28).

2. Contra el rechazo del recurso de inconstitucionalidad oportunamente deducido (fs. 51), O.S.B.A. interpone este recurso de hecho y solicita la exención del pago del depósito previsto en el art. 34 de la ley n° 402 (fs. 52/63).

Fundamentos:

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. La OSBA -ente público no estatal con individualidad jurídica y autarquía administrativa y económico financiera (conf. art. 1°, ley n° 472)-, fundamenta su petición de exención en el art. 16 de la ley n° 472 que establece: "Los bienes inmuebles de la entidad, sus operaciones, actos y contratos, los actos cumplidos por sus representantes en tal carácter y todos los instrumentos necesarios para el traspaso de los bienes del ex I.M.O.S., estarán exentos de todo impuesto establecido en esta jurisdicción. El Directorio quedará facultado para acordar con autoridades nacionales o provinciales cuando corresponda, similar exención" (el destacado ha sido añadido).

2. El art. 34, segundo párrafo, de la ley n° 402, establece que no efectúan el depósito de la queja quienes estén exentos de pagar tasa judicial.

Es del caso, entonces, evaluar si puede razonablemente entenderse que la exención impositiva establecida en el art. 16 de la ley n° 472, comprende el pago de la "denominada" tasa judicial y, correlativamente, si corresponde integrar el depósito en la queja.

3. De modo preliminar debe ponerse el acento en que según doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación las exenciones impositivas deben resultar de la letra de la ley, de la indudable intención del legislador en cuanto tal o de la necesaria implicancia de la norma que la establezca (in re: "S.A. Puloil" -Fallos: 258:75-, sentencia del 6 de marzo de 1964); asimismo en la causa: "Multicambio S.A." -Fallos: 316:1115-, sentencia del 1° de junio de 1993, se expresó en el considerando 8°: "Que ... las disposiciones que estatuyen beneficios de carácter fiscal no deben interpretarse con el alcance más restringido que el texto admita, sino en forma tal que el propósito de la ley se cumpla, lo que equivale a admitir que las exenciones tributarias pueden resultar del indudable propósito de la norma y de su necesaria implicancia".

El temperamento consignado en el párrafo anterior, más allá de hacerse mayor o menor hincapié en el criterio estricto con que deben apreciarse las exenciones, se reitera en numerosos pronunciamientos del Máximo Tribunal -concediéndolas o negándolas, en términos de sentencia de condena u obiter dictum-, pudiendo referirse entre ellos los registrados en: Fallos: 262:60 (causa: "S.A. A.P. Green Argentina v. Nación Argentina", sentencia del 21 de junio 1965); Fallos: 263:353 (causa: "Walter García", sentencia del 29 de noviembre de 1965); Fallos: 268:530 (causa: "S. R. L. Industria Dietética Ganadera", sentencia del 8 de septiembre de 1967); Fallos: 277:373 (causa: "S.A.C.I.F. Maderas Martini", sentencia del 28 de agosto de 1970); Fallos: 279:226 (causa: "S.R.L. Prato Hermanos", sentencia del 26 de abril de 1971); Fallos: 279:244 (causa: "Anahí Cooperativa Argentina de Seguros Limitada" , sentencia del 26 de abril de 1971); Fallos: 280:172 (causa: "Juan Orlando Corvetto", sentencia del 21 de julio de 1971); Fallos: 281:350 (causa: "S.A.I.C. Sherwin Williams", sentencia del 22 de diciembre de 1971); Fallos: 282:236 (causa: "Andrés Natali Macagno y Otro", sentencia del 7 de abril de 1972); Fallos: 283:61 (causa: "José Manitta y Otros v. Provincia de Mendoza", sentencia del 26 de junio de 1972); Fallos: 284:9 (causa: "S.A.I.C.I. Germor", sentencia del 4 de octubre de 1972); Fallos: 284:341 (causa: "Víctor S. Guzmán v. Dirección General Impositiva", sentencia del 6 de diciembre de 1972); Fallos: 286:340 (causa: "S.A. Compañía Casco I.C.", sentencia del 20 de septiembre de 1973); Fallos: 287:79 (causa: "S.A. Mellor Goodwin, C.I. y F.", sentencia del 18 de octubre de 1973); Fallos: 302:1599 (causa: "The Coca Cola Exp. Corporation", sentencia del 23 de diciembre de 1980); Fallos: 305:635 (causa: "La Razón Editorial", sentencia del 12 de mayo de 1983); Fallos: 306:1201 (causa: "Ana María Ordoñez v. Dirección General Impositiva", sentencia del 4 de septiembre de 1984); Fallos: 308:2554 (causa: "Madoni y Moretti S.C.A.", sentencia del 19 de diciembre de 1986); Fallos: 310:177 (causa: "Desarrollo Forestal S.A. de Forestación", sentencia del 5 de febrero de 1987); Fallos: 312:529 (causa: "Jockey Club de Rosario v. Dirección General Impositiva", sentencia del 18 de abril de 1989); Fallos: 314:1842 (causa: "Nación Argentina -D.G.I.- v. Asociación de Empleados de Comercio de Rosario", sentencia del 19 de diciembre de 1991); Fallos: 315:257 (causa: "Juan Carlos Camarero", sentencia del 10 de marzo de 1992); Fallos: 316:1332 (causa: "Gasparri y Cía. S.A.", sentencia del 16 de junio de 1993); Fallos: 319:1311 (causa: "Bodegas y Viñedos Peñaflor S.A. v. Dirección General Impositiva", sentencia del 16 de julio de 1996); Fallos: 319:1855 (causa: "Aurelio Flores", sentencia del 12 de septiembre de 1996); Fallos: 319:2694 (causa: "Sedamil S.A.I.C. v. Administración Nacional de Aduanas", sentencia del 12 de noviembre de 1996); Fallos: 320:58 (causa: "Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires v. Hospital Alemán", sentencia del 11 de febrero de 1997); y Fallos: 321:1660 (causa: "Instituto de Informaciones Comerciales Paraná v. Dirección General Impositiva", sentencia del 11 de junio de 1998).

4. Ahora bien, la expresión "de todo impuesto" que recepta el artículo 16 de la ley n° 472, denota la indudable intención del legislador local de facilitar el desenvolvimiento de la Obra Social en el más amplio sentido y con relación a sus operaciones, actos cumplidos por sus representantes y contratos, sin abundar en distinciones.

A lo antes expuesto, cabe añadir que el gravamen que suscitan las actuaciones judiciales, en cuanto a su categorización jurídica, ha generado viejas controversias entre las que se destaca la mantenida por Francesco Carnelutti (Finanza e Processo, en "Rivista di Diritto Finanziario e Scienzia delle Finanze", 1937, I, p. 243) y Luigi Einaudi (Imposta e tasa giudiziaria, en "Rivista di Diritto Finanziario e Scienzia delle Finanze", 1937, I, p. 359), al adjudicar, respectivamente, a dicha prestación pública la naturaleza de "tasa" o de "impuesto".

En nuestro medio, señaló al respecto el profesor Carlos María Giuliani Fonrouge que si bien la opinión tradicional calificaba al gravamen sobre actuaciones judiciales como una tasa, era necesario resistirse a tal interpretación, ya que no puede concebirse a la justicia sino en función del interés público (¿Impuesto o tasa de justicia?, Revista Jurídica Argentina La Ley, tomo 72, ps. 559 y ss.). El autor, tiempo después, reafirma su postura al escribir su obra orgánica de la materia Derecho financiero, cuando insiste con relación al tributo en consideración: "En nuestro concepto se trata de un impuesto, y no de una tasa. La administración de justicia constituye uno de los servicios esenciales del Estado, como la educación y la salud pública o como la policía y la defensa de la Nación, y están organizados por razones de interés social, y no individual. Quien acude ante los estrados judiciales, como actor, como demandado o como procesado, requiere protección como habitante del país; ejerce, pues, un derecho: el de obtener justicia. Es tan importante como el derecho a la salud, a la educación, a la protección de las fuerzas armadas. Se trata, en suma, del impuesto a las actuaciones judiciales..." (7ª edición, volumen 2, título sexto: "Régimen tributario argentino", capítulo I: "Impuestos nacionales", parágrafo 2: "Impuestos aplicados en la Capital Federal y territorios", parágrafo 508: "Tasas judiciales", ps. 1049 y ss., en particular p. 1050, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 2001).

Como se advierte, la naturaleza jurídica de la especie tributaria en el caso concreto que nos ocupa, esto es, cuando de lo que se trata es de allegar recursos con asignación específica para la Justicia, suscita problemas de catalogación dentro de los distintos tipos particulares del instituto fiscal.

Tal circunstancia, de por sí, recomienda no efectuar una lectura literal del art. 16 de la ley nro. 472, restringiendo la dispensa exclusivamente a los impuestos.

5. Debe recordarse también, que el art. 3° de la ley n° 327, al establecer las exenciones para el pago de tasa judicial contempla, en su inc. a), a los entes descentralizados de la Ciudad de Buenos Aires; y en el b), a los entes públicos no estatales que tengan asignado legalmente el gobierno o control de la matrícula de los profesionales universitarios de la Ciudad de Buenos Aires, preceptos que adquieren relevancia, si se los pone al servicio de una interpretación sistémica del régimen sobre el cual se edifica el gravamen.

6. Tampoco puede desconocerse que el patrimonio y los recursos de la OSBA, en buena medida, son provistos por el propio GCBA, como contribución al sistema, para brindar cobertura a todos los agentes adheridos que se desempeñan en relación de dependencia en la administración central, organismos descentralizados y autárquicos, como a su grupo familiar y a los jubilados, pensionados, o retirados de tal actividad (arts. 15 y 17 de la ley nro. 472). Así entonces, desde esta óptica, la OSBA -ente público no estatal-, organizada como instituto de administración mixta con capacidad de derecho público o privado e individualidad jurídica y autarquía administrativa y económico-financiera, constituye una autoridad administrativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por las potestades públicas que ejerce en virtud de la ley (art. 1º CCAyT) y, al mismo tiempo, no denota, capacidad contributiva, presupuesto indispensable para la procedencia, no sólo de los impuestos, sino también de las tasas y las contribuciones especiales.

Sobre este particular ha sostenido en nuestro medio el profesor Dino Jarach que: "La inmunidad fiscal de las entidades públicas y de sus dependencias respecto a los impuestos es... una consecuencia de la naturaleza sustancial del hecho imponible, en correspondencia con su causa jurídica. El presupuesto de hecho de todo impuesto tiene naturaleza económica, consiste en una actividad o situación económica, de la cual resulta capacidad contributiva. La capacidad contributiva significa apreciación por parte del legislador de que el hecho económico que se ha verificado para el sujeto le permite distraer una suma de dinero de sus necesidades privadas para destinarla a contribuir a los gastos públicos. Pero estos conceptos básicos del hecho imponible no tendrían sentido si el hecho imponible se atribuyera al Estado o a las entidades públicas o a las dependencias de ellas. La situación o las actividades económicas de las mismas nunca representan capacidad contributiva, porque toda la riqueza del Estado ya sirve directamente a las finalidades públicas y sería sin sentido atribuirle una capacidad de contribución a las finalidades para las cuales toda su actividad y su existencia misma están destinadas. La inmunidad fiscal del Estado y de las entidades públicas y de las dependencias, con o sin personería jurídica propia, constituye un dogma jurídico tributario, en relación a la misma naturaleza del hecho imponible, que por su causa, no es, sin contradicción lógica, atribuible a esa clase de sujetos. Solo se puede admitir excepcionalmente la imposición de ellos, cuando resulta evidente la voluntad legislativa de equiparar completamente una empresa pública a las empresas privadas, sometiéndola al mismo régimen jurídico y económico. En este sentido, y con esta reserva, se puede aceptar la afirmación dominante en la doctrina y en la jurisprudencia europea y norteamericana, que admiten la imposición de las empresas industriales o comerciales del Estado. Se aclara así el problema de técnica legislativa que hemos indicado antes. En los sistemas impositivos de los diferentes países encontramos a menudo normas que eximen al Estado o a otras entidades públicas o a sus dependencias de impuestos pretendidos por sujetos activos diferentes. Estas normas de exención tributaria no representan excepciones a la imponibilidad general de todos los sujetos, públicos o privados, a los cuales se atribuye el hecho imponible, sino la enunciación de un principio general de inmunidad, que puede ser aplicado también en casos en que la ley omita enunciarlo, y cuyo fundamento está en la contradicción lógica de la atribución del hecho imponible al Estado o a las otras entidades públicas" (El hecho imponible. Teoría general del Derecho Tributario sustantivo, 2ª edición, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1971, Capítulo Tercero: "La atribución del hecho imponible a los sujetos pasivos y los momentos de vinculación con el sujeto activo", parágrafo 22: "Exenciones tributarias subjetivas y doctrina de la inmunidad fiscal de las entidades públicas", ps. 197 y ss., en particular ps. 199 a 201).

En el sentido desarrollado en el párrafo anterior también se ha expresado, con la solvencia que habitualmente lo caracteriza, el profesor Gustavo J. Naveira de Casanova, para quien, sentada la premisa de que la capacidad contributiva es un requisito jurídico esencial para la existencia de tributos -incluso, en nuestro país, por exigencia constitucional implícita- y de que un ente público (de cualquier categoría y sea cual fuere el tipo de su personificación) por el hecho de desempeñar cometidos, en principio estatales, carece de esa potencialidad económica; debe concluirse, necesariamente, que ningún sujeto impositor puede reclamar tributos a otro ente público, salvo que este último lo consienta en forma indubitable, caso en el cual la suma de dinero que se transfiera no será tampoco de naturaleza tributaria (Apuntes sobre la denominada inmunidad fiscal del Estado, Boletín de la Asociación Argentina de Estudios Fiscales, mayo de 1998, ps. 29 y ss., o Anales de la misma Asociación 1994-1998, ps. 267 y ss.).

Sobre esta última cuestión remito a la clásica obra de Carlos A. Adrogué -que constituyera su tesis doctoral-, en donde aborda, entre otras cuestiones, la que es preciso atender en este caso, o sea, la imposición sobre la propia instrumentalidad (Poderes impositivos federal y provincial sobre los instrumentos de gobierno, Segunda Parte: "La imposición sobre la propia instrumentalidad", Guillermo Kraft, Buenos Aires, 1943).

7. Por las consideraciones expuestas, y atendiendo a la exención tributaria global legalmente otorgada a la recurrente en tanto ente público no estatal con particulares características (según lo ha establecido el legislador en la ley n° 472), opino que corresponde hacer lugar a la solicitud de dispensa de integración del depósito previsto por el art. 34 de la ley n° 402 para la interposición de quejas por recurso de inconstitucionalidad denegado en la presente causa, tal cual lo ha solicitado la Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires.

Así lo voto.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

Sobre la base de que O.S.B.A. es un ente público, creado por el Estado local (ley nro. 472, art. 1), de que están exentos del pago de la tasa judicial los entes descentralizados del Estado (ley nro. 327, art. 3 a), por tanto, también del depósito previo previsto por el art. 34 de la ley nro. 402, y de que resulta correcto interpretar la palabra impuesto, contenida en el art. 16 de la ley n° 472 -de creación de la O.S.B.A.- para eximir a la institución de todo tributo (palabra de reemplazo que intenta indicar la interpretación correcta), resulta también correcto, jurídicamente, declararlo así conforme al requerimiento de la demandada en el caso. La jueza Ana María Conde dijo:

Tal como lo señala el Dr. Casás en su voto, entiendo que la expresión utilizada en el art. 16 de la ley 472 en cuanto exime de "todo impuesto" a los actos y contratos de la O.S.B.A. en esta jurisdicción -fundamento de la exención al pago del depósito pretendida por la actora-, debe ser interpretada con un alcance amplio, comprensivo del depósito judicial previsto como recaudo de admisibilidad de los recursos de queja planteados ante este Tribunal.

Es claro que el legislador estableció la exención tributaria aludida para facilitar las operaciones y actividades de este ente público no estatal. Tal intención no puede quedar atrapada en la red de los límites del lenguaje normativo. Cabe, pues, interpretar la ley con un criterio que, procurando alcanzar la clara finalidad a la que he aludido, trascienda esa valla.

En mérito a lo expuesto, corresponde establecer que la O.S.B.A. se encuentra dispensada de la obligación de pago del depósito establecido en el art. 34 de la ley 402.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

En virtud de que la Ob.S.B.A. (Obra Social de la Ciudad de Buenos Aires) es un ente público no estatal organizado como un instituto de administración mixta; de las particulares competencias y facultades que posee el Estado local en sus órganos de dirección, administración y fiscalización (arts. 6, 9 y 23); de la conformación de su patrimonio con recursos estatales (arts. 15 y 16); y de la relación interadministrativa que la vincula con el Gobierno de la Ciudad (art. 27), resulta razonable asimilarla, a los fines de la exención contenida en el art. 3º, inciso a) de la Ley 327, a un ente descentralizado.

Por lo expuesto, voto por declarar a la Ob.S.B.A. exenta del pago del depósito previsto para las quejas por recursos de inconstitucionalidad denegado (art. 34, ley 402).

Por ello, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Hacer lugar a la dispensa de integración del depósito establecido en el art. 34 de la ley n° 402, solicitada por O.S.B.A.

2. Mandar que se registre, se notifique y vuelvan los autos a despacho.