Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-07-24


ROBUL, Raúl Pedro Atilio contra MUNICIPALIDAD DE ROLDAN Reg.: A y S t 198 p 71-77.

En la ciudad de Santa Fe, a los veinticuatro días del mes de junio del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia doctores María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "ROBUL, Raúl Pedro Atilio contra MUNICIPALIDAD DE ROLDÁN sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 345 del año 1994), de conformidad con el acuerdo celebrado el día dieciséis del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

1. Raúl Pedro Atilio Robul promueve -por apoderado- recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Roldán con el objeto de que se declare la nulidad de las resoluciones del Secretario de Gobierno de la ciudad, de fechas 25.2, 28.3 y 23.5, todas de 1994, dejándose como consecuencia sin efecto la cesantía por ellas dispuesta y restituyéndolo en el cargo, disponiéndose asimismo el pago de los salarios caídos no percibidos hasta que tal restitución se efectivice.

Señala que se desempeñó en relación de dependencia como Inspector de Tránsito de la Municipalidad, categoría 12, desde el 25.4.1992 y en forma ininterrumpida hasta la fecha de la demanda, lo que afirma ha sido reconocido por la demandada.

Indica que en fecha 1.10.1992 se firmó entre él y la Municipalidad de Roldán un contrato de trabajo eventual por el cual se comprometió a prestar servicios en forma personal y directa a la contratante y a realizar la tarea de "Inspector municipal de tránsito-Control de velocidad calle Catamarca".

En él, sostiene, se fijó una retribución mensual correspondiente a la categoría 12 más adicional por inspector, y se estableció la duración del contrato en 89 días corridos, venciendo en consecuencia el 28.12.1992, luego de lo cual, dice, continuó a disposición del Municipio cumpliendo eficientemente sus tareas.

Prosigue relatando que el 1.4.1993 se firmó un nuevo contrato entre él y la Municipalidad en idénticos términos que el anterior, venciendo el 28.6.1993; y otro similar el 1.7.1993, que siendo del mismo tenor, vencía el 28.9.1993.

Afirma que durante un año y medio de relación laboral se le pagaron los adicionales para el personal permanente que fija la ley 9286, y que en la liquidación de haberes correspondiente a julio de 1993, se le abonó la primera cuota del S.A.C. de 1993, lo que demuestra la continuidad de la relación laboral que lo vinculaba con la Municipalidad.

Seguidamente, reconoce que dichos contratos de trabajo eventual incluían una cláusula en la que se excluía el beneficio de la estabilidad, pero considera que él ya se había hecho acreedor al derecho de ser incorporado en la planta de personal permanente por lo preceptuado en el artículo 134 del Anexo I de la ley 9286, en consonancia con el artículo 14 bis de la Constitución nacional, lo que, a su entender, transforma dicha cláusula en nula de nulidad absoluta.

No obstante, agrega, el 3.12.1993 la Municipalidad de Roldán procedió a despedirlo verbalmente, sucediéndose luego, una serie de telegramas entre ambos, a pesar de lo cual él siguió haciéndose presente permanentemente en su lugar de trabajo, lo que -sostiene- se encuentra acreditado.

Así las cosas, prosigue, efectuó un reclamo administrativo el 3.2.1994 por medio del cual solicitó su reintegro al trabajo, la inclusión como personal en la planta permanente y peticionó se le abonen los rubros reclamados; tal reclamo fue rechazado por el Secretario de Gobierno de la Municipalidad en fecha 25.2.1994.

El 15.3.1994, dice, interpuso recurso de reconsideración con fundamento en que la función ejercida es parte del poder de policía inherente a las facultades del Municipio y por ello es vicioso calificarlas como eventuales y transitorias; el cual fue rechazado el 28.3.1994 por el mismo funcionario.

Concluye mencionando que el 12.4.1994 presentó apelación rechazada igualmente por el Secretario premencionado, lo que produjo el agotamiento de la vía administrativa posibilitando ocurrir ante esta sede.

En otro orden, plantea que los tres actos administrativos recurridos presentan vicios que los invalidan como tales, y así menciona el de falta de competencia, exponiendo que todos fueron dictados por el Secretario de Gobierno en representación de la Municipalidad de Roldán, mientras, dado que se trata de una cesantía, debieron emanar del Intendente.

Finalmente, añade que el contenido de los rechazos se basó en el desconocimiento del carácter permanente de la relación de empleo público que lo vinculaba con la Municipalidad y, por ende, en la falta de estabilidad, concluyendo que la pretensión de excluirla con una cláusula contractual importa quitarle validez a un principio constitucional que es lógicamente irrenunciable.

Solicita, en suma, se haga lugar al recurso interpuesto.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 56), comparece la Municipalidad demandada (f. 64) y contesta la demanda (fs. 75/76).

En primer lugar, luego de negar totalmente que exista un substractum de contrato de empleo público entre ella y el actor, que éste se haya desempeñado en relación de dependencia como Inspector de Tránsito, y que la Administración le haya reconocido categoría y antigüedad en el cargo, la accionada reconoce la firma de los contratos eventuales con Robul, pero no la relación de dependencia.

Niega también, la invocada eficiencia en las tareas, que el actor se encuentre prestando servicios en el Municipio, el pago de adicionales por más de un año, y la continuidad laboral o dependencia efectiva.

Afirma que, tal como reconoce el actor, los contratos eventuales -que firmó y aceptó- excluyen la estabilidad en el empleo, por lo que niega claridad en la relación de empleo, encuadre en el artículo 134 del Anexo I de la ley 9286, concordancia con el artículo 14 bis de la Constitución nacional y, por ende, que sean nulas e insanables las cláusulas de los contratos del personal eventual.

En este sentido, agrega, el actor tenía con la Administración municipal de Roldán una típica relación de empleo eventual contemplada en el artículo 2 (sic) de la ley 9286: personal no permanente que comprende al de gabinete, contratado y transitorio, artículos 8 y 9 de la mencionada ley; los que no poseen estabilidad.

Finalmente, niega que se haya agotado la vía administrativa y, en relación a la actuación del Secretario de Gobierno de la Municipalidad, que éste haya actuado fuera de su competencia, con lo que solicita, se rechace el recurso, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (f. 77) y producida la que consta en autos, informa la Municipalidad sobre su mérito (f. 104 y vto.). Dictada (f. 105) y consentida la providencia de autos, queda la causa en estado de ser resuelta.

4.a. Según surge del relato que antecede, el actor pretende que se lo restituya en el cargo y se le paguen los salarios caídos hasta tanto se produzca dicha restitución, pretensión resistida por la Municipalidad demandada al sostener que dado el carácter eventual del vínculo laboral que la ligaba al actor, éste no poseía derecho a la estabilidad, y por tanto su reclamo era infundado.

Liminarmente cabe mencionar que la relación laboral habida entre actor y demandada debe considerarse encuadrada en la normativa que rige el empleo público en el orden de los entes municipales y comunales, esto es el Estatuto del Personal, ley 9286.

4.b. Sentado lo que antecede, corresponde dilucidar en qué carácter se desempeñó el recurrente en los cuadros de la Administración demandada.

En ese cometido, conforme puede extraerse del criterio jurisprudencial expuesto en las causas "Tempesta" (A. y S. T. 113, pág. 40) y "González" (T. 107, pág. 36) -entre otros precedentes-, en lo atinente a vinculaciones temporarias con la Administración, el acto que dio comienzo a la relación, apreciado en consonancia con otros elementos de ésta, asume fundamental importancia a efectos de determinar su carácter.

Conforme a los términos vertidos en dicho precedente acerca de que el acto que había dado comienzo a la relación de empleo era de decisiva importancia, debe señalarse que de las constancias de autos surge inequívoco que el recurrente no fue designado para integrar la planta permanente del personal.

En ese sentido, de ninguna manera puede acordarse a la relación que vinculó originariamente a las partes un carácter que evidentemente no estuvo en la intención de aquéllas al momento de su concreción (ver también "González", citado; "Daperno", T. 115, pág. 294).

En el caso, surge de las constancias y documental agregadas a autos, que la Municipalidad demandada suscribió con el actor sucesivos "contratos de trabajo eventual" por tiempo determinado, a saber: el 1.10.1992 por 89 días corridos; y el 1.7.1993 por 89 días corridos -no encontrándose probado el invocado por el actor como suscripto el 1.4.1993-; asimilado a la categoría 12 del régimen salarial, para prestar servicios en forma personal y directa y realizar la siguiente tarea: Inspector municipal de tránsito, para control de velocidad en calle Catamarca (copias agregadas a fs. 7/8).

Y en los respectivos "contratos de trabajo eventual" se consignó que las partes convienen celebrar el presente contrato regido por las siguientes cláusulas:... PRIMERA: la Municipalidad de Roldán contrata a Robul, Raúl, y éste se compromete a prestar servicios en forma personal y directa al contratante para realizar la siguiente tarea: Inspector municipal de tránsito para control de velocidad en calle Catamarca;...

SEGUNDA: el contratado percibirá una retribución mensual de acuerdo a la categoría 12, con más adicional por inspector...

TERCERA: por el término de 89 días corridos...

CUARTA: el contratado declara conocer que el presente contrato está excluido del beneficio de estabilidad (art. 15 in fine, ley 9286).

La ley 9286 (Estatuto y Escalafón para el Personal de Municipalidades y Comunas de la Provincia de Santa Fe), Anexo I, en el capítulo referente al "Ámbito de aplicación", dispone: "Este Estatuto comprende a todas las personas que, en virtud de acto administrativo emanado de autoridad competente, presten servicios remunerados en todas las Municipalidades y Comunas de la Provincia de Santa Fe y Organismos descentralizados y/o autárquicos de éstas" (artículo 1).

4.c. En el caso debe, pues, concluirse en la aplicación de las normas pertinentes de la ley 9286, esto es, las referentes al personal contratado (artículo 8), en cuyas previsiones cabe enmarcar la situación del actor.

En un afín orden de ideas, si el accionante tenía dudas acerca del alcance de su designación debió haber solicitado aclaración cuando la relación fue establecida (criterio de "Tempesta", citado), o en las sucesivas renovaciones.

Sin embargo, la aceptación del contrato temporal veda al actor el reconocimiento de los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo, dado que, de otro modo, se violentaría el principio que impide venir contra los propios actos, sin que los argumentos del recurrente alcancen a desvirtuar la relevancia jurídica de su proceder.

5. Respecto a la invocación efectuada por el actor del artículo 134 de la mencionada norma, corresponde analizar, en este punto, su alcance, para lo cual resulta propicio recordar que dicha norma expresa: "aquellos agentes que ingresen a la Administración municipal y/o comunal por los artículos número 8 y 9 del presente Estatuto al cumplir los tres (3) meses de antigüedad y cumplan funciones determinadas por el presente, automáticamente pasarán a revistar en la planta permanente, encasillándose dentro de la función que desempeñe.

Quedan exceptuados los casos a que refiere la última parte del artículo precedente".

En el artículo 133, última parte, se puede leer que "quedan exceptuados de esta disposición los contratos que tengan por objeto una obra determinada o tareas de carácter accidental".

De los contratos celebrados en la presente causa, no surge que su objeto haya sido una obra determinada o tareas de carácter accidental (en tanto la prestación del actor consistía en desempeñar la tarea de Inspector municipal de Tránsito para control de velocidad en calle Catamarca), y ello tampoco se halla acreditado en autos, razones por las cuales en principio, y sin perjuicio de lo que se señalará más adelante, el caso resultaría susceptible de ser encuadrado en el artículo 134 del Anexo I de la ley 9286.

Ahora bien, este Tribunal, en el marco de la causa "Álvarez" (A. y S. T. 130, pág. 267) ha concluido -por los fundamentos que en el aludido decisorio se desarrollaron 'in extenso', a los que me remito- que el automatismo a que refiere la norma debe entenderse limitado al derecho de los agentes a ser considerados por la Administración para el eventual ingreso a la planta permanente, a la que sólo se los podría incorporar si, además de reunir las condiciones a que refiere el artículo 134, cumplimentasen los recaudos de ingreso previstos en la ley 9286.

De la lectura del Capítulo II (comprensivo de las "Condiciones generales de ingreso") del Anexo II de la ley 9286 surge que, en su artículo 3 se prevé que "el ingreso a este Escalafón se hará previa acreditación de las condiciones establecidas por el Estatuto para el personal de Municipalidades y Comunas y cumplimiento de los requisitos que para cada agrupamiento o tramo se establecen en el presente"; en el artículo 4, que el ingreso sólo tendrá lugar cuando medien los concursos abiertos conforme a las pautas del capítulo respectivo del Escalafón y, en el artículo 5, que "el personal ingresará al tramo de ejecución en la categoría inicial de cada agrupamiento hasta cumplir con el requisito de antigüedad, con excepción de las funciones nominadas en cada uno de ellos y previa aprobación del concurso respectivo".

No se puede dejar de mencionar, en lo referente a las exigencias para el ingreso y la promoción del personal, lo dispuesto en los artículos 7, 11, 13 -incisos b) y c)-, 16, 17 -incisos b) y c)-, 20, 21 -inciso b)-, 24 -puntos 1.2., 2.2. y 3.2.-, 25, 26, 27 -puntos 1.1., 3.2., 4.3, 4.6., 5.2. y 5.3.-, 38, 39 -incisos b) y c)-, 43, 44 -incisos b) y c)-, y en el Capítulo XIII -arts. 79 a 116, 121, 122- del Anexo II de la ley 9286.

Continuando con lo expresado en la causa "Álvarez", citada, y a los efectos de una adecuada interpretación del artículo 134, "debe recordarse que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que la inconsecuencia o falta de previsión no se suponen en el legislador y por esto se reconoce como principio que las leyes deben interpretarse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el que concilie y deje a todos con valor y efectos (Fallos: 296:372; 297:142; 300:1080; 314:458)".

"A la luz de lo expuesto, si el legislador contempló un exhaustivo régimen de ingreso a la planta de personal permanente de Municipalidades y Comunas, conforme se viera en los transcriptos artículos 3 y 4 del Anexo II de la ley 9286, no parece lógico suponer que luego prescindiera de dichos extremos y pretendiera mediante el artículo 134 el ingreso a la planta permanente del personal contratado y transitorio por el sólo transcurso del lapso de tres meses que el mismo prevé, soslayando lo previsto en los referidos artículos con relación a las 'Condiciones generales de ingreso' contenidas en el Escalafón del Personal de las Municipalidades y Comunas.

Efectivamente, no es razonable pensar que el legislador ha admitido la posibilidad de que se sustituyan los rigurosos procedimientos de selección del personal, con el simple recurso de proceder a la celebración de contratos".

"Más bien, del juego armónico de las normas mencionadas, parece más atinado concluir que la Administración no puede eludir el estricto régimen de ingreso a la planta permanente previsto en la ley y al que se hizo referencia".

"Y, en consecuencia, sólo se podría incorporar a la planta permanente a los agentes que reúnan las condiciones a que refiere el artículo 134, pero siempre que se cumplimenten los recaudos de ingreso previstos en el cuerpo normativo referido".

En tales condiciones, el automatismo al que refiere la norma debe entenderse limitado al derecho del agente a ser considerado por la Administración para el eventual ingreso a la planta permanente.

Queda desechada, entonces, su pertenencia a la planta permanente de la Municipalidad de Roldán por aplicación del artículo invocado por el mismo actor, cuyo alcance ya fue definido.

6. Con relación a la afirmación del actor en punto a que se ha desempeñado en relación de dependencia "desde el 25.4.1992 en forma ininterrumpida hasta la fecha", además de no haber sido acreditado, debe mencionarse que este Tribunal recordó también en la citada causa "Tempesta" que, la Corte nacional ha sostenido que "el mero transcurso del tiempo y el hecho de prestar servicios por un plazo superior a los doce meses -el fallo refiere al tiempo que según la ley 22.140 debe transcurrir para que el agente que ingresa a planta permanente adquiera estabilidad-, no puede trastocar por sí la situación de revista de quien ha ingresado como agente transitorio y no ha sido transferido a otra categoría por acto expreso de la Administración" (Fallos: 310:195).

Por lo demás, cabe recordar que esta Corte también ha enfatizado (ante situaciones, como la del "sub examine", donde se invocaba la celebración de sucesivos contratos) que la aceptación de los contratos y sus pertinentes prórrogas, precedidas por un régimen de inestabilidad, veda al accionante reclamar los derechos emergentes de la estabilidad en el empleo (criterio de "Tempesta", antes señalado, con cita de "Galiano c. BANADE", C.S.J.N., sentencia del 22.8.1989).

Además, con relación a la afirmación del actor en punto a que no se ajustaba al régimen del personal contratado o eventual en razón de la naturaleza de las funciones cumplidas por cuanto, como lo expresara en la recosideración interpuesta en sede administrativa, "la función ejercida es parte del poder de policía inherente a las facultades del Municipio y por ello es vicioso calificarlas como eventuales y transitorias", debe recordarse que aún en el supuesto de que el cargo ejercido por el actor se hallara comprendido entre aquellos de carácter permanente, resultaría aplicable al "sub lite" la jurisprudencia del más Alto Tribunal que afirma que el eventual carácter permanente de las tareas asignadas no importa borrar el título que dio origen al nombramiento, el que por estar sujeto a plazo fenece cuando aquél expira (Fallos: 312:1371).

En razón de todo lo expuesto debe concluirse que el actor no gozaba del derecho a la estabilidad contemplado en la ley 9286. Como consecuencia de ello, corresponde desestimar el agravio basado en una supuesta violación a ese derecho.

7. Siendo entonces claro que la relación de empleo que vinculó al actor con la Municipalidad de Roldán encuadra en el artículo 8, Anexo I de la ley 9286, corresponde el análisis de la pretensión del actor: la solicitud de restitución a su cargo.

El recurrente no ha aportado otras razones, fuera de las ya analizadas, que tiendan a demostrar que la baja dispuesta por la Municipalidad demandada pueda encontrarse afectada por algún vicio que permita tacharla de ilegítima, lo que torna inviable su pedido.

Tal conclusión determina también, y como lógica consecuencia, la improcedencia del reclamo de los salarios caídos solicitados.

Deduciéndose de las circunstancias reseñadas que la constitución, desarrollo y extinción de la relación de empleo se adecuó a la condición de personal no permanente, se hace evidente la falta de derecho del agente a reclamar lo antes analizado, ya que no encuentra fundamento en la norma de aplicación.

8. Finalmente, en lo atinente al cuestionamiento relativo a la carencia de competencia del Secretario de Gobierno en virtud de que se trataba de una cesantía, basta para el rechazo del agravio con considerar que lo decisivo en el caso es que la circunstancia alegada no tendría, en virtud de las consideraciones que anteceden, entidad alguna para cambiar la naturaleza de la relación, que no era de carácter permanente.

Por ende, la relación había cesado por imperio del vencimiento del término contractual, y no por acto del mencionado Secretario.

9. Por las razones precedentes, cabe rechazar el recurso interpuesto, con costas al actor (artículo 84, ley 4106).

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Spuler y Vigo, y el señor Presidente doctor Falistocco, expresaron idénticos fundamentos a los expuestos por el señor Ministro doctor Netri y votaron en el mismo sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto. Las costas serán impuestas al recurrente.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Spuler y Vigo, y el señor Presidente doctor Falistocco, dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Netri y así votaron.

Por los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto; con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)