Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-03-31


OLIVIERI, Mario contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 195 p 425-432.

En la ciudad de Santa Fe, a los treinta y un días del mes de marzo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la Presidencia del titular, doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "OLIVIERI, Mario contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 558, año 1994), de conformidad con el acuerdo preparatorio celebrado el día veinticuatro del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo:

I.1. Mario Olivieri promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe, impugnando el decreto nro. 976/94, por el que se rechazó por improcedente el recurso de apelación deducido contra los actos por lo Relata que se desempeña como agente administrativo de la Fiscalía de Estado, en categoría 19; que, por el artículo 3 del decreto nro. 2670/92, el Poder Ejecutivo provincial dispuso la ampliación de su jornada de labor obligatoria en un 20% -de 30 a 36 horas semanales-, previendo además el pago del adicional por "dedicación jerárquica", calculado por aplicación de sólo un 15% sobre el salario de base. Ello, mediante la modificación del artículo 78 del decreto-acuerdo nro. 2695/83, reformado, a su vez, por el nro. 1169/88.

Aquel artículo 3 del decreto nro. 2670/92 -prosigue- fue modificado apenas un mes después por el nro. 3186/92, mas no en lo relativo a "la relación compensatoria (15%) por la mayor dedicación horaria (36 horas en lugar de 30)".

Continúa narrando que, enterado de la situación, promovió reclamo administrativo, el que fue denegado por no haber recurrido por la vía prevista por el artículo 42 y concordantes del decreto 10.204/58. Y que, interpuesta revocatoria y apelación en subsidio, esta última fue en definitiva rechazada por decreto nro. 976/94.

En orden a fundamentar el recurso que deduce ante esta sede, argumenta inicialmente en torno a la admisibilidad de la reclamación que dedujo en sede administrativa.

Expresa que el orden jurídico administrativo provincial admite solamente la impugnación por vía de revocatoria del clásico acto administrativo de alcance individual, y no del reglamento o acto administrativo de alcance general.

Explica que el artículo 42 del decreto 10.204/58 admite en primer lugar el recurso de revocatoria "contra los decretos y resoluciones dictados en los expedientes o actuaciones administrativas", refieriendo con dicha expresión a decisiones que revisten inequívocamente carácter particularizado, ya que los "expedientes o actuaciones" a que alude "revisten carácter necesario para resolver una cuestión ya planteada con anterioridad por un particular damnificado".

Señala que la interposición del recurso en estos casos insta a la Administración a dictar un acto que "guarda enormes similitudes con las sentencias de los jueces", ya que "se trata de una norma individual, que pone fin a un entuerto y que produce efecto sólo entre las partes; cumplido el supuesto de hecho de la norma, ella se agota ya que no tiene ninguna virtualidad jurídica adicional".

Destaca que los reglamentos o actos administrativos de alcance general tienen características totalmente diferentes a las anteriormente señaladas.

En cuanto al segundo supuesto contemplado en el artículo 42 del decreto 10.204/58 -"cualquier decisión dictada por autoridad administrativa competente, que niegue un derecho o imponga obligaciones"-, si bien admite que podría hipotéticamente considerarse que incluye a los reglamentos, sostiene que la expresión sería a esos fines excesivamente ambigua y oscura. Postula que, por el contrario, por "decisión" debe entenderse la resolución de un caso o controversia planteado en sede administrativa, lo que exige la presencia de un interés diferenciado, particularizado, en cabeza de uno o varios individuos, al que la Administración pone punto final, que es el que puede ser recurrido.

Menciona que esta redacción presupone que hay un "iter administrativo" previo a la decisión, cuya iniciación queda en manos del particular con interés legítimo, de conformidad con el artículo 1 del decreto 10.204/58; y que este camino previo para obtener la revisión del caso, es el que correctamente inició en la especie. Dice que, en cambio, en la esfera de los reglamentos, nuestro ordenamiento administrativo no establece nada; sólo deja a salvo, conforme el ya citado artículo 1 del decreto 10.204/58, la posibilidad de iniciar, por cualquier medio informal, actuaciones administrativas tendentes a satisfacer un interés legítimo -o un derecho subjetivo- de la parte peticionante, de lo que también extrae que su proceder en la esfera administrativa ha sido el correcto. Como razones adicionales en favor de su postura, señala, en primer lugar, que la ley nacional de procedimiento administrativo -nro. 19.549- autoriza la impugnación de los actos administrativos de alcance general por medio de reclamos y no de recursos, ya que supone que los agravios no provienen del acto administrativo particular que aplica la disposición administrativa de carácter general, sino de esta última.

En segundo lugar, destaca la ambigüedad del vocablo "reclamo". Al respecto, indica que, salvo un uso extendido en función de una normativa especial y ciertas tradiciones acríticamente aceptadas, no existen naturalezas jurídicas distintas que permitan diferenciar tajantemente un reclamo de un recurso, más allá de perspectivas esencialistas que permiten detectar algunas diferencias, pero que se basan en lo que establecen distintas leyes de procedimiento que diferencian nominalmente estos remedios para adjudicarles distintos efectos jurídicos.

Plantea además que la Administración, al considerar inadmisible su reclamo, incurrió en un excesivo rigor formal, ya que el único requisito que establece el artículo 43 del decreto nro. 10.204/58 para el recurso de revocatoria es la exposición de los argumentos en que se basa la impugnación, los que -dice- se infieren claramente de su escrito inicial.

Añade que no podría considerarse que en el caso había expirado el plazo para recurrir, por cuatro razones: primero, porque esa cuestión nunca fue planteada en sede administrativa; segundo, porque en la hipótesis la revocatoria estaría dirigida contra los actos aplicativos del decreto de alcance general y por tanto serviría para impugnar los períodos no abarcados por los términos de caducidad y los plazos de prescripción; tercero, porque no es aplicable la teoría del consentimiento frente a actos nulos; y cuarto, porque no hubo notificación en forma, ya que los decretos de alcance general para surtir efectos deben ser publicados, no pudiendo intercambiarse publicación y notificación.

A continuación, expone las razones centrales por las que considera procedente su recurso.

En tal sentido, postula que los actos impugnados vulneran, por un lado, la igualdad, y por otro, el principio de legalidad.

Con relación al primer agravio, sostiene que los decretos atacados ampliaron su carga horaria semanal obligatoria en un 20% -de 30 a 36 horas-, pero la remuneran mediante un adicional de sólo el 15%. Concluye que la mayor dedicación sólo se compensa en un 75%, lo que a su juicio produce la ruptura del equilibrio que debe existir -y existía- entre las prestaciones a cargo de las partes del contrato de empleo.

Además, la retribución pautada por la Administración implica que esa hora de trabajo adicional es remunerada en términos inferiores -en un 25%- a la hora normal de trabajo de los demás agentes de la Administración, lo cual constituye un trato discriminatorio evidente y con consecuencias patrimoniales de envergadura.

En cuanto a la violación al principio de legalidad, apunta que la Administración no se ha sujetado a las normas que se autoimpuso, ya que la modificación de las condiciones de trabajo esenciales en el contrato de empleo público debe efectuarse de conformidad con lo dispuesto en la ley nro. 10.052, aplicable a los agentes comprendidos en la ley nro. 8525 y el decreto nro. 2695/83. Por el contrario -remarca- en el caso las estipulaciones impugnadas fueron impuestas unilateralmente por la Administración, "modificando de manera sustancial la relación de empleo" entre las partes.

Expresa que la jefatura de la Administración Pública, concedida al Gobernador por el artículo 72, inciso 1, de la Constitución provincial, ha de ejercerse en función de los límites que establecen los artículos 72, inciso 4, y 55, inciso 23.

Por último, señala que el Tribunal deberá "revocar en su parte pertinente los decretos impugnados y mandar a la Administración la fijación de una política salarial igualitaria y que equipare el valor de las horas adicionales con el valor de las horas normales que prestan el resto de los agentes de la Administración".

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (f. 45), comparece la Provincia (f. 51) y contesta la demanda (fs. 54/59).

Niega que: corresponda dejar sin efecto el decreto nro. 2670/92 y su modificatorio nro. 3186/92; tales actos violen el principio de igualdad y generen discriminación; deban revocarse las resoluciones de Fiscalía de Estado nro. 27 P y 37 SP y el decreto nro. 976/94; corresponda modificar retroactivamente y para el futuro la remuneración horaria para el adicional "dedicación jerárquica"; deba reliquidarse diferencia alguna a la fecha de su entrada en vigor o en lo sucesivo; en definitiva, sea procedente el recurso interpuesto. Con cita de precedentes de esta Corte ("Melo", "Degrossi" y "García Leiva"), aduce que la materia objeto de impugnación no es susceptible de revisión judicial. Destaca que el actor ni siquiera efectúa un planteo destinado a demostrar la irrazonabilidad del régimen remuneratorio en su conjunto, sino que cuestiona uno de sus rubros aisladamente, extrayéndolo del contexto de la política salarial diseñada.

Para el supuesto de que el Tribunal considerase que media en el caso cuestión judiciable, postula la improcedencia del recurso.

En cuanto a la invocación del principio de igualdad que formula la actora, dice que no constituye argumento suficiente para cuestionar los decretos nro. 2670/92 y 3186/92. Ello porque tal principio sólo es conculcado cuando la ley crea categorías arbitrarias o irrazonables, mientras que aquellos decretos no regulan distintas clases de remuneración -una de las cuales el actor tacharía de irrazonable-, sino una remuneración única integrada por varios rubros conceptualmente diferentes, no comparables entre sí.

Al respecto, alega que el texto modificado por el artículo 3 del decreto nro. 2670/92 es claro cuando asigna el suplemento por "dedicación jerárquica" al personal "por el cumplimiento obligatorio de la jornada de treinta y seis (36) horas semanales de labor". Es decir, no distingue entre las 30 horas que se exige cumplir hasta la categoría 18 y las 6 restantes que, según el actor, se "agregarían" para quienes revisten entre la 19 y la 24, sino que la prestación única y obligatoria para las categorías mencionadas es de 36 horas.

Añade que el régimen estatuido por decreto nro. 2670/92 es similar en su estructura fundamental al previsto en el anterior decreto nro. 1169/88, el cual no fue cuestionado por el actor.

Sostiene que, aun en el supuesto de que el Tribunal considerase real la distinción efectuada por la actora entre las 30 horas y las 6 restantes, y, además, existentes las diferencias porcentuales alegadas, el reclamo debería ser rechazado, pues el vicio no revestiría una gravedad tal que justifique calificar la normativa analizada como arbitraria o irrazonable.

En otro orden, señala que no puede atenderse la postulación del actor, en cuanto que existe un desequilibrio entre las prestaciones a cargo de la Administración y el agente, contrario a la naturaleza contractual de la relación de empleo público.

Al respecto, aduce que esta Corte -en las causas que menciona- ha dicho en reiteradas oportunidades que la naturaleza de la relación de empleo público es estatutaria, por lo cual "una nueva regulación puede desplazar a la anterior"; y que "basta tener en cuenta que el empleado público goza de un 'status', situación jurídica subjetiva que comporta la posibilidad de su libre modificación en cualquier momento, y la eventual agravación de los deberes, mediante normas de similar naturaleza a las que establecía el régimen bajo cuya exigencia ingresó".

En relación a la invocada violación al principio de legalidad por haberse - supuestamente- agravado las condiciones esenciales de trabajo sin observancia del mecanismo dispuesto por la ley nro. 10.052, afirma, por un lado, que el actor se vio en verdad beneficiado por el reordenamiento dispuesto por decreto nro. 2670/92 y su modificatorio, y, por otro, que la aplicación de la ley nro. 10.052 fue suspendida por la ley de emergencia nro. 10.472, su decreto reglamentario nro. 877/90, y la posterior ley nro. 10.798. 3. Abierta la causa a prueba (f. 60) y producida la que consta en autos, se agregan los informes de las partes (fs. 119/121 y 122/123). Llamados los autos para resolver (f. 124) y consentida dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.

II.1. Como surge del relato que antecede, la demandada en su responde aduce, con cita de los precedentes "Melo", "Degrossi" y "García Leiva", que la materia a que refiere el presente recurso no es susceptible de revisión judicial. Añade que el actor "ni siquiera efectúa un planteo destinado a demostrar la irrazonabilidad del régimen remuneratorio en su conjunto, sino que cuestiona uno de sus rubros aisladamente, extrayéndolo del contexto de la política salarial diseñada, lo cual descalifica aún más su pretensión". Y bien: le asiste razón en tal planteo.

Para así concluir es menester tener en cuenta que en autos se reclama - básicamente- la anulación, en lo pertinente, del decreto nro. 2670/92 (y su modificatorio nro. 3186/92), por el cual -en lo que aquí es de interés- el Poder Ejecutivo provincial estableció en un 15% sobre los rubros que se detallan -asignación de la categoría, antigüedad, título y permanencia, suplemento por función administrativa y asignación especial remunerativa fijada en el artículo 2 del mismo- el monto del suplemento por "dedicación jerárquica", correspondiente al personal de categoría 19 por la jornada semanal obligatoria de 36 horas.

Similar pretensión -si bien referida a otros aspectos del mencionado decreto nro. 2670/92- fue atendida por este Tribunal en autos "Copponi" y "Degrossi". En dichas causas, con cita de "García Leiva" (A. y S. T. 112, págs. 43/55), la Presidencia dispuso la inadmisibilidad de los respectivos recursos (v. A. y S. T. 125, págs. 394 y 395), con fundamento en que las pretensiones deducidas se dirigían a obtener la declaración de nulidad de actos emanados del Poder Ejecutivo referentes, en definitiva, a la determinación de la política salarial de los dependientes de la Administración Pública. Agregó la Presidencia que el examen de cuestiones de esa índole por el Tribunal se encuentra vedado, por tratarse de atribuciones esencialmente discrecionales de las autoridades competentes, ajenas a la valoración de los jueces, y frente a las cuales no podía sostenerse que los actores hubiesen podido oponer un derecho adquirido a la conservación de determinado régimen salarial.

Por su parte, el Cuerpo, al confirmar por vía de revocatoria las inadmisibilidades dispuestas (v. A. y S. T. 127, págs. 248/251 y 309/312), tuvo en cuenta que las pretensiones deducidas configuraban reclamos vinculados con el derecho a "retribución justa", aspecto excluido de la protección jurisdiccional por la vía contencioso administrativa, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 18 de la ley 8525.

Señaló además que la aludida irrevisabilidad judicial obedece al carácter esencialmente discrecional de las atribuciones según las cuales se determina normalmente la retribución de los empleados estatales, estrechamente vinculadas con la ponderación de circunstancias políticas, económicas, sociales o de otra índole, pero siempre ajenas, todas ellas, a la valoración de los jueces.

Y bien: por aplicación de tales criterios, se impone en el presente caso concluir en la inadmisibilidad de la impugnación en estudio.

Tampoco en éste, debe agregarse, se articula un supuesto de arbitrariedad o irrazonabilidad, que autorice la excepcional posibilidad de que este Tribunal analice desde esa óptica la procedencia del recurso (cf. criterio de "García Leiva", citado), ni se explica por qué razones, en las circunstancias del caso, correspondería considerar que se verifica un vicio que importe una desproporción irrazonable respecto de la situación de hecho, excediendo lo meramente opinable y justificando, por ende, el ingreso del Tribunal al análisis de la procedencia del planteo (criterio de "Degrossi" y "Copponi", resoluciones del Tribunal citadas).

Al respecto, asiste razón a la Provincia cuando remarca que el actor "ni siquiera efectúa un planteo destinado a demostrar la irrazonabilidad del régimen remuneratorio en su conjunto, sino que cuestiona uno de sus rubros aisladamente, extrayéndolo del contexto de la política salarial diseñada" (v. f. 55 vto.), siendo que -conforme se señaló en "Degrossi" y "Copponi", resoluciones del Cuerpo citadas- "el decreto nro. 2670/92 fue adoptado en el marco de un reordenamiento general del régimen salarial vigente en toda la Administración Pública".

Sin perjuicio de ello, que es suficiente para decidir la inadmisibilidad del recurso, puede agregarse que no se advierte la concurrencia de alguno de los vicios invocados por el actor en lo referente al fondo del asunto.

Específicamente, en cuanto a la invocada desproporción entre las horas de trabajo adicionales exigidas y el porcentual asignado al suplemento destinado a remunerarlas, y la consiguiente desigualdad con agentes de la Administración a quienes no se les liquida el suplemento por "dedicación jerárquica", el planteo omite toda referencia a la cuantía concreta de los diferentes rubros sobre los que -de conformidad con el artículo 3 del decreto nro. 2670/92- correspondía aplicar el porcentaje del 15% del que aisladamente se agravia el actor, más específicamente, la asignación de la categoría; aspecto éste de consideración decisiva a fin de poder arribar a alguna conclusión en torno a los resultados efectivos de la aplicación de la política salarial impugnada y, en definitiva, comparar la remuneración acordada con el tiempo de trabajo exigido, y con el salario de otros agentes de la Administración. A ello cabe agregar que la consideración de la pericial agregada a foja 109 de autos no conduciría a una conclusión distinta; en efecto -y al margen de que el propio perito considera que "por el tema específico encomendado, debió requerirse información a funcionarios del área Sueldos ...", y que "el presente informe corresponde analizarlo con personal de menor jerarquía, Nivel 3 del decreto nro. 006/99, de diferentes reparticiones de la Administración Central, quienes presumiblemente incrementan su haber laboral por hora, por contar con menores horas de trabajo y menor responsabilidad funcional"-, puede extraerse de su análisis que la conclusión a la que arriba -"salario por hora del actor: $ 23,86; salario por hora de agente público: $ 25,40"- surge de comparar la situación de Olivieri con la de otro agente a quien también se le liquida el suplemento por "dedicación jerárquica", lo que basta para desecharla como elemento conducente a demostrar el aserto propuesto.

El criterio que se propicia, y teniendo en cuenta la cita de precedentes jurisprudenciales en los que a este Tribunal ya se le planteó -con las particularidades a que antes se aludió- el análisis de la legitimidad del decreto nro. 2670/92, torna inoficioso el tratamiento de las restantes cuestiones propuestas. Voto, pues, por la negativa. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Spuler, Vigo, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Gutiérrez, y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en su caso, ¿es procedente?-, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde no pronunciarse sobre esta cuestión y pasar a la siguiente.

Así voto. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Spuler, Vigo, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri coincidieron con lo expuesto por el señor Ministro doctor Gutiérrez, y así votaron.

A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar inadmisible el recurso interpuesto, con costas al recurrente (art. 84, ley 4106).

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Spuler, Vigo, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Gutiérrez, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar inadmisible el recurso interpuesto. Costas al recurrente. Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO- Fernández Riestra (Secretaria)