Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Catamarca
Fecha: 2010-09-21


SENTENCIA INTERLOCUTORIA NÚMERO: Ciento dieciocho.- San Fernando del Valle de Catamarca, 20 de septiembre de 2010 Y VISTOS:

Estos autos Corte Nº 061/2009: "KASWALDER, Antonio (por KASWALDER CONSTRUCTORA - CONTENEDORES) c/ MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE SAN FERNANDO DEL VALLE DE CATAMARCA - s/ Acción de Plena Jurisdicción", y CONSIDERANDO:

(Voto de los Dres. Cippitelli y Sesto de Leiva) 1- Que a fs.132/134vta. comparece la parte demandada por intermedio de apoderado, interponiendo excepción de incompetencia del Tribunal, como de previo y especial pronunciamiento. Funda su petición expresando que el actor inicia una acción innominada en contra de su mandante, pretendiendo la declaración de nulidad del Decreto IM Nº388, del 03/06/09 y el reconocimiento en concepto de mayores costos de la suma de pesos doscientos cincuenta y nueve mil trescientos diecisiete con ochenta y siete centavos ($259.317,87), con más intereses desde que cada suma parcial es debida, con motivo del Contrato de Servicio Integral de Barrido de Calles del casco céntrico y micro centro, celebrado como adjudicatario de la Licitación Pública Nº 02/95, tramitada mediante Expte. Nº 5007-H-94. Manifiesta que mediante el planteo de nulidad del Decreto IM Nº388/09 se pretende una vez más introducir una nueva discusión respecto a lo ya resuelto mediante Decreto SH Nº738 del 23/Jun/98, acompañado con la demanda y mediante el cual existe pronunciamiento acerca de los mayores costos reclamados por Kaswalder Empresa Constructora, con motivo del nuevo encuadre legal respecto al Convenio Colectivo de Camioneros aplicable a los empleados de la mencionada empresa. Agrega que este decreto cuya vigencia reconoce expresamente la actora, se encuentra firme y consentido, y en virtud del mismo se ha procedido a abonar al actor las diferencias que en concepto de mayores costos resultaban procedentes, o sea, por el período Jul/97 a Dic/97. Sigue diciendo -en lo que interesa destacar- que el reclamo administrativo planteado por el actor con fecha 27/Abril/ 97, reiterado el 17/Junio y 27/Agosto/97, por el que solicitaba el reconocimiento y pago de mayores costos generado, obtuvo pronunciamiento de la administración municipal mediante Decreto SH Nº738 del 23/Junio/98. Acreditado por el actor mediante la documentación acompañada y que reconoce la demandada. Cita jurisprudencia. Agrega, que ha mediado expreso reconocimiento del actor de haber agotado la vía administrativa en la acción civil por cobro de pesos que interpusiera el actor ante el Juzgado Civil de Primera Nominación, conforme acredita con la copia que acompaña y transcribe en su parte pertinente. Concluye que por lo expuesto y lo dispuesto en los Arts.25, 27 y concordantes del CCA y normas en juego, encontrándose acreditados los extremos invocados por su parte con la prueba incorporada por la actora, considera que la excepción debe resolverse de puro derecho. En definitiva peticiona se haga lugar a la excepción interpuesta. 2- Que por proveído de fs.135, punto 3, se ordena traslado de la excepción articulada a la accionante que resulta contestado a fs.144/145vta. A fs.146 se dicta el proveído que ordena autos para resolver quedando la cuestión en estado de emitir pronunciamiento. 3- Que liminarmente corresponde precisar siguiendo la jurisprudencia de esta Corte de Justicia sentada en numerosos precedentes, que la admisión de la acción en los términos del Art.3 del CCA, es "prima facie" y no causa estado, puesto que los verdaderos antecedentes surgen del estudio prolijo y circunstanciado de las actuaciones cumplidas en la causa, y el Tribunal se encuentra habilitado -aún de oficio- para verificar la satisfacción de los presupuestos procesales al resolver en definitiva, o cuando su incompetencia se plantea como excepción de artículo de previo y especial pronunciamiento, como acontece en el sub liten. En sentido concordante la doctrina ha establecido que, "no obstante la resolución que declara la competencia y la habilitación de la instancia, aún cuando haya sido resuelta por el tribunal, el estado o ente público de que se trate pueden oponer cualquiera de las excepciones que son comunes a todos los juicios o las específicas de la materia contenciosoadministrativa, alegando el incumplimiento de algún requisito de admisibilidad. Ello es así, porque al no haber sido parte en el trámite de habilitación de instancia, la decisión que recaiga no tiene efecto de cosa juzgada ni produce preclusión alguna". (Conf.: Luqui, Roberto Enrique, "Revisión judicial de la actividad administrativa". T.II, p.302). De allí que, en el ejercicio de su jurisdicción, esta Corte de Justicia debe proceder a tratar la excepción de incompetencia en los términos del Art. 25, inc.1, del CCA y analizar la concurrencia de los requisitos de procedibilidad de la acción. 4- Que la excepción articulada es la de uso más frecuente en los procesos contencioso administrativos y se le da un alcance particular permitiendo controvertir no la competencia del Tribunal -en el sentido atributivo de competencia de otros ordenamientos procesales- sino en el sentido de verificar el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la acción o de la demanda, y que según el código de la materia -Art.25, inc.1º-, sólo puede sustentarse "en que la resolución reclamada no da acción contencioso administrativa o en que la demanda ha sido presentada fuera de término", es decir, que sólo puede fundarse en la naturaleza de la resolución recurrida y o en la fecha en que la demanda se presenta. Aclarando el concepto, el autor precedentemente citado expresa: "que si las excepciones conciernen al vencimiento del plazo de caducidad, o a la falta de agotamiento de la instancia administrativa o de la reclamación administrativa previa -cuando esta es necesaria- ....., las excepciones se tratarán como perentorias, pues atañen a la pretensión y no al proceso" (Conf.: Ob.Cit., p.303). 5- Conforme a la exégesis expuesta debe analizarse la procedencia de la excepción articulada con fundamento en la plataforma fáctica desarrollada por el accionante. 5a- De ello resulta que mediante las acciones contenciosoadministrativas interpuestas por la actora, se impugna el Decreto IM Nº 388 de fecha 03/Jun/09. Al respecto debe señalarse que este último acto administrativo, es el que debe analizarse en relación a la cuestión traída a decisión del Tribunal, determinando si el mismo reúne los requisitos legales para habilitar la instancia jurisdiccional de esta Corte de Justicia estrictamente revisora del actuar administrativo, y que atento al estado procesal de la causa determinará la procedibilidad de la acción. 5b- Así, la actividad administrativa desplegada por el administrado reseñada en el punto precedente, tiende a enervar los efectos del pronunciamiento de la administración materializado mediante Decreto SH Nº 738 del 23/Jun/98, punto en que las partes resultan contestes por no mediar controversia y que el actor acredita mediante la documentación que acompaña y que la demandada reconoce expresamente. Esta aserción conlleva a precisar dos cuestiones esenciales y dirimentes en el planteo de la litis. En primer lugar: que dicho acto -Decreto SH Nº738/98- se encuentra firme y consentido dado el tiempo trascurrido y el carácter perentorio y fatal de los plazos previstos en la legislación adjetiva, Art.69 del CCA, para instar la actividad jurisdiccional. En segundo lugar: sobre éste presupuesto fáctico y jurídico, debe determinarse la habilidad del acto administrativo dictado a instancia del actor después de fracasada la acción civil y de quedar firme el decreto citado, representado por el Decreto IM Nº 388/09 (obrante en copia simple a fs. 12 y 13 de autos), con cuya emisión el actor tiene por finiquitada la actividad administrativa y arguye como presupuesto de su accionar en justicia. 5c- Que tal actividad administrativa debe tipificarse como denuncia de ilegitimidad, por cuanto la decisión del ente desestima un recurso extemporáneo, conforme dan cuenta los fundamentos y motivación del acto. La cual no es susceptible ni resulta hábil para ser impugnada en sede judicial, en efecto, nuestro ordenamiento adjetivo exige el agotamiento de la vía administrativa previa, con plazos caracterizados por ser perentorios y fatales. En consecuencia, el interesado con su errática actividad jurisdiccional ha dejado vencer todos los plazos previstos para deducir los recursos administrativos que cupieren contra la primigenia decisión administrativa, por lo que debe concluirse que la excepción articulada debe acogerse favorablemente. En sentido concordante con esta decisión, la jurisprudencia de la CSJN tiene dicho: "Sería claramente irrazonable otorgar el mismo efecto a la denuncia de ilegitimidad, que no es más que una impugnación tardíamente interpuesta, que a un recurso deducido en término; ello implicaría colocar en un pié de igualdad al particular que se comporta en forma negligente, respecto de aquel que actúa con diligencia para proteger sus derechos". Asimismo, "La decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso extemporáneo, tramitado como denuncia de ilegitimidad, no es susceptible de ser impugnada en sede judicial, porque, al haber dejado vencer el interesado el término para deducir los recursos administrativos, ha quedado clausurada la vía recursiva, requisito insoslayable para habilitar la instancia judicial." (Conf: CS., 04/02/99, Gorordo, Allaria de Kralj, Haydée v. Ministerio de Cultura y Educación; LL 1999-III-107). 6- Que conforme a lo expuesto, lo preceptuado por los Arts. 5, 7 y 25, inc.1º, del CCA, corresponde hacer lugar a la excepción de incompetencia articulada por los representantes del Estado Municipal, la que pone fin al litigio por cuanto la disposición cuestionada no da acción contencioso administrativa. 7- Que de acuerdo a como se resuelve, las costas deben imponerse a la parte actora que resulta vencida, cuya demanda se rechaza, de conformidad al Art.65 del CCA. Voto del Dr. Cáceres:

El voto que me precede, realiza la tipificación de la actividad administrativa como denuncia de ilegitimidad, encuadre que comparto dado que según surge de los fundamentos y motivación del acto impugnado - Decreto Nº 388/09-, el recurso deducido en sede administrativa contra el Decreto Nº 738/98 que no reconoce los mayores costos por el período agosto de 1995 a mayo de 1997 ha sido interpuesto en forma extemporánea. Dicha conclusión surge claramente del examen de las actuaciones administrativas de las que se extrae, el reclamo formulado por la actora en el año 1997 ante la Municipalidad de la Capital con el objeto de que esta le reconozca los mayores costos ocasionados en la prestación del servicio de recolección de residuos y de barrido de calles, que fueron contratados en el marco de la Licitación Pública 02/95. Fundó de ese modo su petición, en la diferencia salarial existente entre el Convenio Colectivo del Personal de la UOCRA, en el cual fuera encuadrado el personal afectado al servicio licitado, conforme lo disponía el Art. 13 del Pliego de Condiciones, con el Convenio Colectivo Nº 40/89 para el personal del Transporte Automotor de Carga, que resultaba de aplicación al caso de autos. Es de destacar que los mayores costos reclamados que surgen del correcto encasillamiento del personal contratado se remontan al inicio de la relación contractual, comprendiendo así el período -agosto/95 a mayo/97 fecha esta última en que se termina firmando el acuerdo que obliga a partir de ese momento el encuadramiento en el convenio de camioneros-. Así es que la Municipalidad mediante Decreto Nº 738/98 del 23/6/98 dispone reconocer los mayores costos reclamos por la contratista, solo a partir del 1/7/97, fecha a partir de la cual lo establecía el Acuerdo Conciliatorio celebrado entre las partes, acuerdo que fuera luego homologado por la Dirección Provincial del Trabajo mediante Resolución Nº 410/97. Luego en el mes de abril de 1999 el actor reitera el reclamo de los mayores costos generados a causa del cambio de Convenios Colectivos, solicitando expresamente en ese acto que los mayores costos sean reconocidos desde el inicio del contrato -año 1995- y no desde la fecha en que se firma el Acuerdo Conciliatorio - año 1997- por lo que peticiona al Municipio el justo reconocimiento de la diferencias salariales generadas desde entonces. En el año 2003 y a contrapelo de aquel razonamiento, promueve juicio ordinario reclamando el cobro de los 23 meses que no fueron liquidados por la Municipalidad, provocando ello que los apoderados del Municipio dedujeran excepción de incompetencia la que fundaron en la naturaleza administrativa de la pretensión esgrimida, generando la competencia de este Cuerpo que interviene en las causas contencioso administrativas. Por último el día 3 de Junio de 2009 la Municipalidad mediante Decreto Nº 388 resuelve rechazar por improcedente el reclamo formulado, aduciendo que el Decreto Nº 738/98 dispuso reconocer los mayores costos solo a partir de Julio de 1997, porque así lo establecía el Acuerdo Conciliatorio celebrado entre las partes, y que dicha resolución no fue impugnada oportunamente por el contratista, por lo que encontrándose firme y consentido aquel acto administrativo no corresponde reconocer período alguno anterior al mes de Julio del Año 1997. Establecido ello, me interesa destacar en lo que hace al estudio de la cuestión los fundamentos que esgrime la Administración para rechazar el reclamo formulado, pues al respecto creo oportuno diferenciar en este tema cuando el rechazo se funda en razones formales como por ejemplo "encontrarse excedidas razonables pautas temporales", de aquella otra situación que se produce cuando la Administración al rechazar el recurso analiza el fondo de la cuestión planteada. La temática planteada me obliga a recordar que la denuncia de ilegitimidad es un remedio extraordinario que no habilita en principio la instancia judicial. Este es el principio trazado por nuestra Corte Federal en la causa "Gorordo" del 04/02/1999 y seguido por la mayoría de precedentes jurisprudenciales que al abordar la cuestión señalaron que la decisión administrativa que desestima en cuanto al fondo un recurso tardíamente tramitado como denuncia de ilegitimidad no es susceptible de ser impugnada en vía judicial. Ahora bien, me pregunto si dicho principio debe ser aplicado sin cortapisa en un ámbito en que se aplica puro derecho administrativo local sin contemplar con un criterio más flexible alguna excepción que justifique su apartamiento. En tal sentido es del caso traer a colación lo resuelto por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Sala I-28/12/2006 "Fravega S.A c. Ciudad de Buenos Aires", causa en la que el Tribunal luego de señalar que a las materias de derecho local no cabe aplicar sin más los precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, que solo en materia federal establecen doctrina a la que deben conformar sus decisiones los jueces de las instancias anteriores, declara la inconstitucionalidad del Art. 94 de la ley de procedimiento administrativo de la Ciudad Autónoma de Bs. As. en cuanto dispone que la decisión que resuelva la denuncia de ilegitimidad será irrecurrible y no habilitará la instancia judicial. Teniendo presente ello, y lo acontecido en el sub exámine, surge la cuestión de determinar si el acto que rechaza una denuncia de ilegitimidad agota la vía administrativa y deja expedita la acción judicial.- Al respecto cabe señalar, que parte de la doctrina enfatiza que al disponerse dar trámite a una denuncia de ilegitimidad esta se convierte en un recurso administrativo, no pudiéndosele asignar a dicho recurso un tratamiento diferente del resto de los previstos por la ley. En tal sentido la Corte de Justicia de la Provincia de Salta en autos "Empresa de distribución Eléctrica de Salta c.Provincia de Salta", LLNOA 2000, 596, del 16/04/1998 expresó que "si el Ente Regulador de Servicios Públicos de Salta ejerce su facultad revisora del acto impugnado, de modo tal que conoce de él atento el deber de ejercer el control de legitimidad de los actos administrativos, la interposición de tal denuncia pierde virtualidad a los fines de influir sobre la habilitación de la instancia judicial, toda vez que a este efecto ha de respetarse el trámite administrativo legítimamente impuesto a las actuaciones". Ello es conteste con la opinión de los autores que afirman que si la Administración procede a revisar la legalidad de su obrar, a través del tratamiento de la denuncia de ilegitimidad, no existe razón alguna que justifique que el nuevo acto, aún confirmatorio del anterior pero producto de la actividad revisora de la Administración, no sea idóneo a los fines procesales para su posterior cuestionamiento en sede judicial. Se dice así, que si se reabre la instancia revisora no puede negarse al administrado la posibilidad de buscar luego tutela judicial contra dicho acto. Sin embargo entiendo, dicha permisión debe ser cuidadosamente aplicada, pues al respecto comparto la idea de que "no son impugnables ante la justicia los actos administrativos que reproducen uno anterior que motivó el agravio del administrado, y fue rechazado por la justicia o no impugnado dentro del plazo legal. (Luqui, Roberto Enrique, "Revision judicial de la actividad administrativa, juicios contencioso administrativos, 2, págs. 113,114). Razonamiento que he tenido oportunidad de aplicar en autos Corte Nº 69/02 " Roncoroni, Miguel Alberto c/Provincia de Catamarca- Acción Contencioso Administrativa de Ilegitimidad y Plena Jurisdicción", en donde el actor pretendió impugnar un acto administrativo que se encontraba firme y consentido, aduciendo que el reclamo presentado posteriormente era diverso al otrora resuelto mediante el acto firme. Con ello sin duda como dice el autor citado, a los fines de la impugnación judicial se sustenta el requisito del acto nuevo, de aquel que resuelve una cuestión ex novo, porque los presupuestos de hecho que originaron el acto anterior firme y consentido y este posterior no son idénticos. Dicho requisito podría vincularse en principio con aquellas cuestiones no resueltas en modo alguno por la Administración o bien con las razones que se esgrimen, distintas de las formales para rechazar o no la denuncia de ilegitimidad y que se conectan con la cuestión de fondo planteada. Es decir, existe la posibilidad de que la administración resuelva en un sentido u otro la materia, entonces yo me pregunto, si esta situación no le estaría generando al administrado el acto nuevo que sí es impugnable judicialmente. No se trata de la repetición del acto originario, pues en ese caso ya se dijo que ningún efecto jurídico nuevo puede derivarse del acto confirmativo. Se trata del supuesto excepcional que el voto en disidencia de la Dra. Marta Herrera integrante de la Cámara Nacional Cont. Adm. Fed. trata en la causa "Poletti, Nélida O. v Estado Nacional" del 18/08/2005, en donde en posición contraria a la esgrimida por el máximo Tribunal de la Nación, sostiene que "la decisión administrativa de acoger el planteo de un administrado, aun habiéndose vencido los plazos que el ordenamiento adjetivo le otorga en resguardo de sus derechos y legítimos intereses, importa en la medida en que se analiza el fondo de la cuestión y decide en sentido favorable o no respecto de aquellos, un nuevo pronunciamiento que en modo alguno puede privarse de efectos, en cuanto manifestación de voluntad del órgano de la Administración., que deja habilitada la próxima discusión ante los estrados judiciales". Solución que no resultaría igual en el supuesto en el que el rechazo de aquella denuncia se hubiere producido por razones formales, como encontrarse excedidas razonables pautas temporales, es decir sin que la Administración analice el fondo de la cuestión. Esta postura la planteo en términos hipotéticos, dado que según surge de las actuaciones administrativas, el administrado luego de obtener en el año 1998 la resolución que no le reconoce la totalidad de los mayores costos generados desde el inicio del contrato en el año 95, dejó transcurrir un tiempo más que razonable para deducir recién en abril de 1999 reclamo sobre el período no reconocido, reclamo que como podrá advertirse fue interpuesto en forma absolutamente extemporáneo y resuelta por la Administración en el año 2009 en sentido adverso al recurrente. De los términos del Decreto Nº 388/09 que se trae ahora a revisión no surge, aquella excepción que en forma hipotética introduje en este voto, y que debe analizarse con criterio riguroso a la hora de examinar los requisitos de admisibilidad de la demanda que hagan a la habilitación de la presente instancia judicial. En efecto, encuentro que el rechazo se produce por los mismos motivos que fundaron el acto originario -Decreto Nº 738/98- que se encuentra firme y consentido, y que se circunscriben en la fecha a partir del cual se generó la obligación de proceder al cambio de Convenio Colectivo, esto es Junio de 1997, razón por la cual se "reitera, repite o confirma" que no corresponde su reconocimiento por los años anteriores. A dicho argumento se agrega el hecho de encontrarse firme y consentido el acto originario Decreto Nº 738/98, rechazándose así nuevamente el planteo por cuestiones puramente formales. Siendo ello así, no encuentro que en el caso se de el supuesto excepcional que amerite hacer más flexible el criterio trazado por la Corte Federal en el caso Gorordo. No se trata como ya expuse de una nueva resolución o pronunciamiento de la Administración que aporte distintos argumentos de corte sustancial y que configure una nueva situación. Se trata como ya se ha visto, de la reproducción de aquella resolución originaria que se encuentra firme y consentida y por lo tanto irrecurrible judicialmente. Por ello, LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA RESUELVE:

1) Hacer lugar a la excepción de incompetencia del Tribunal opuesta por la parte demandada. 2) Imponer las costas a la parte actora que resulta vencida. 3) Protocolícese, hágase saber y oportunamente archívense.- Fdo: Dres. Luis Raúl Cippitelli (Presidente), José Ricardo Cáceres (Ministro), Amelia del Valle Sesto de Leiva (Ministro) y Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).