Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-04-19


"CULLIGAN ARGENTINA SA CONTRA GCBA SOBRE MEDIDA CAUTELAR" , EXPTE: EXP 19584 / 1 Buenos Aires, de abril de 2006. Y VISTOS: Estos autos, para resolver sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte actora -a fs. 312, fundado a fs. 317/23- contra la resolución de fs. 307/10. I. Mediante el pronunciamiento apelado el señor juez de primera instancia no hizo lugar a la medida cautelar autónoma solicitada por Culligan Argentina S.A., consistente en la suspensión de las intervenciones realizadas por la Dirección de Higiene y Seguridad Alimentaria, los días 17 y 20 de febrero de 2006, en el local de la empresa ubicado en Av. Juan B. Justo nº 965. Ello, hasta tanto la Administración resuelva el recurso jerárquico interpuesto. Esa decisión fue apelada por la accionante, circunstancia que motiva la intervención de esta alzada. La señora Fiscal de Cámara dictaminó a fs. 327/9. II.A.- De las constancias de la causa se desprende que el día 17 de febrero de 2006, un supervisor de la Dirección General de Higiene y Seguridad Alimentaria se presentó en la planta de propiedad de Culligan Argentina S.A., sita en Av. Juan B. Justo nº 961/65/91, examinó los productos que allí se encontraban, extrajo muestras para analizar y procedió a intervenir una partida de cuatrocientos noventa y cinco bidones de agua envasada, de una capacidad neta de 12 lts. cada uno; doscientos cuarenta bidones de una capacidad neta de 20 lts. cada uno -todos los cuales se encontraban en un contenedor-; otros ochocientos setenta bidones de agua envasada, también de 20 lts. cada uno -en total, 1605 bidones con 28.140 lts. de agua-, y tres cajas que contenían rótulos para identificar los bidones. La partida en cuestión fue intervenida mediante la colocación de un sello de control y quedó bajo custodia del responsable del comercio, a quien se le hizo saber que no podría disponer de la mercadería hasta tanto la Dirección se expidiese al respecto (fs. 297). A su vez, el día 20 de febrero el mismo supervisor concurrió al local para intervenir los picos de llenado existentes en la planta, y procedió a cerrar la llave de entrada de agua a la embotelladora, colocando tres precintos y una faja de interdicción, con el objeto de impedir el llenado de los bidones (fs. 300/1). B.- Con carácter previo a resolver la medida cautelar, el juez dispuso que la secretaria actuante se comunicase telefónicamente con el órgano de aplicación a fin de obtener información acerca de las actas de intervención citadas precedentemente. De la información suministrada por la titular de la Dirección General de Higiene y Seguridad Alimentaria surge que se extrajeron muestras del agua comercializada por la empresa y pudo comprobarse que no merecía objeciones desde el punto de vista microbiológico. No obstante, se procedió a cerrar la entrada de agua a la embotelladora por haberse detectado irregularidades en el rótulo de los envases, dado que en ellos se consignaba un número de RNE (Registro Nacional de Establecimiento) inexistente, y un número de RNPA (Registro Nacional de Propiedad Alimentaria) correspondiente a una empresa denominada U.S. Filter. La funcionaria aclaró, asimismo, que: a) el RNPA implica la inscripción del producto, y para su otorgamiento se realiza un análisis de este último, como así también de su sistema de elaboración y del rótulo del envase, y es un requisito previo que el establecimiento cuente con el correspondiente RNE; b) para la obtención del RNE se requiere que la planta esté habilitada y cumpla con todos los requisitos de higiene y seguridad alimentaria establecidos en el Código Alimentario; c) la Dirección General de Higiene y Seguridad Alimentaria es la autoridad de aplicación del Código Alimentario en el ámbito de la Ciudad de Bu enos Aires, titular de la competencia para otorgar el RNE y el RNPA; d) que ante dicho órgano no se ha iniciado ningún trámite tendiente a obtener el RNE y el RNPA a nombre de Culligan Argentina S.A.; e) que no consta ante la Dirección General de Higiene y Seguridad Alimentaria la existencia de relación alguna entre Culligan Argentina S.A. y la empresa cuyo número de RNPA se consigna en los envases de los productos de aquélla (esto es, U.S. Filter); f) que Culligan Argentina S.A. no ha solicitado que se transfiera a su favor el número de RNPA otorgado a U.S. Filter; g) que el establecimiento cuya titularidad corresponde a la empresa mencionada en último término tiene registrado un domicilio distinto al de la planta de Culligan Argentina S.A.; y h) que, debido a la falta de RNPA, Culligan Argentina S.A. no se encuentra autorizada a envasar, distribuir y comercializar sus productos (fs. 305). C.- De las conclusiones asentadas en el protocolo correspondiente al análisis bacteriológico realizado a la muestra de a gua obtenida durante el procedimiento administrativo en cuestión surge que el agua analizada resulta apta desde el punto de vista microbiológico, pero contraviene lo establecido en el punto 6.4.1. del Anexo I de la Resolución GMC nº 26/03, Reglamento Técnico Mercosur para la Rotulación de Alimentos Envasados, en tanto consigna 'identificación de origen en trámite' (fs. 315). III. Con respecto a las medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo la doctrina, la jurisprudencia y la legislación tradicionalmente han exigido como recaudos de admisibilidad la verosimilitud del derecho, el peligro en la demora y la no afectación del interés público, sin perjuicio de la complementaria fijación de una contracautela (esta Sala, in re "Rubiolo Adriana Delia y otros c/ G.C.B.A. s/ Amparo", expte. nº 7; "Carrizo, Atanasio Ramón c/ G.C.B.A. s/ Medida cautelar, expte. nº 161/00; "Salariato, Osvaldo c/ G.C.B.A. s/ Impugnación de actos administrativos s/ Incidente de apelación-medida cautelar", expte. nº 1607/01, "Casa Abe S.A. c/ G.C.B.A. s/ Acción meramente declarativa-art. 277 CCAyT) s/ Incid. apelación contra resolución de fs. 108/9 y aclaratoria de fs. 119" expte. 271, entre muchos otros precedentes). Estos requisitos fueron receptados y regulados, con sus peculiaridades, en la ley procesal local. Así, el art. 177, CCAyT, establece que las medidas cautelares son todas aquellas que tienen por objeto garantizar los efectos del proceso. Por su parte, la referida previsión agrega que aquel que tuviera fundado motivo para temer que durante el tiempo anterior al reconocimiento judicial de su derecho, este pudiera sufrir un perjuicio inminente o irreparable, puede solicitar las medidas urgentes que, según las circunstancias, fueran más aptas para asegurar provisionalmente el cumplimiento de la sentencia. A su vez, el art. 189, CCAyT, establece específicamente que las partes pueden solicitar la suspensión de un acto cuando: 1) su ejecución pudiera causar graves daños al particular, en tanto de la suspensión no derive gr ave perjuicio para el interés público; 2) ostentara una ilegalidad manifiesta o su ejecución tuviera como consecuencia mayores perjuicios que su suspensión. Tal como lo ha puesto de relieve anteriormente este Tribunal, el ordenamiento procesal local ha previsto expresamente el dictado de medidas cautelares autónomas. En efecto, el art. 178, CCAyT, establece que -salvo disposición legal en contrario- las providencias precautorias pueden ser solicitadas antes, simultáneamente, o después de interponer la demanda (esta Sala, in re "Vía Pública Clan S.A. c/ G.C.B.A. s/ Medida cautelar", expte. 485/00; id., "Carrizo, Atanasio Ramón c/ G.C.B.A. s/ Medida cautelar", expte. nº 161/00). IV. Es oportuno señalar que el dictado de las providencias precautorias no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido; aun más, el juicio de verdad en esta materia se encuentra en oposición a la finalidad del instituto, que no es otra que atender a aquello que no excede el marco de lo hipotético, dentro del cu al agota su virtualidad (C.S.J.N., doct de Fallos: 316:2060, entre otros precedentes). En efecto, la verosimilitud del derecho sólo requiere la comprobación de la apariencia del derecho invocado por el actor (esta Sala, in re "García Mira, José Francisco c/ Consejo de la Magistratura s/ Impugnación de actos administrativos", exp. nº 8569/0, pronunciamiento del 3/3/04). El peligro en la demora, por su parte, se identifica con el riesgo probable de que la tutela jurídica definitiva que aquél aguarda de la sentencia a pronunciarse en el proceso principal no pueda, en los hechos, realizarse. Es decir que, a raíz del transcurso del tiempo, los efectos del fallo final resulten prácticamente inoperantes (Palacio, Lino E., Derecho procesal civil, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1992, t. VIII, págs. 32 y 34; esta Sala, in re "Ortiz Célica y otros c/ GCBA s/ Amparo s/ Incidente de apelación", expte. nº 2779). V. Las constancias de la causa, evaluadas a la luz de los principios enunciados (cfr. consid. III y IV), conducen al Tribunal a concluir -en este estado del proceso y con la provisoriedad ínsita del instituto precautorio- que no se hallan reunidos los requisitos de procedencia de la medida cautelar suspensiva solicitada por la parte y denegada por el magistrado de primer grado. En este contexto, cabe analizar por separado las circunstancias referidas a: 1) el RNE, 2) el RNPA, y 3) la habilitación de la planta. a) La peticionante no ha desconocido el hecho de que no cuenta con un número de registro de establecimiento (RNE). Sólo alegó que los bidones no exhibían un número inexistente -según se asentó en las actas de comprobación impugnadas-, sino que los rótulos indicaban que dicho número se halla en trámite, extremo este último que resulta corroborado por la constancia agregada a fs. 315 (cfr. supra, consid. II, apartado 'C'). Sin embargo ello no resulta relevante, en tanto, a fin de cuentas, la mercadería no lleva en su envase la designación precisa del establecimiento elaborador mediante la indicación del RNE. La acto ra tampoco desconoció la carencia de RNPA a nombre de Culligan Argentina S.A. La existencia de un número de registro otorgado a favor de la misma persona jurídica, identificada con otra razón social (U.S. Filter Argentina S.A.) y con un domicilio que no coincide con el de la planta elaboradora en cuestión, no avala la postura de la empresa, por cuanto del expediente surge que no constaría ante la Dirección General de Higiene y Seguridad Alimentaria la existencia de relación alguna entre ambas sociedades -aún cuando se trate del cambio de nombre de un mismo sujeto de derecho, dado que tal situación debió ser denunciada ante la autoridad de aplicación- y Culligan Argentina S.A. no ha solicitado que dicho número se transfiera a su favor. En las condiciones descriptas, los rótulos no permitirían -prima facie- identificar debidamente al establecimiento elaborador y al responsable del producto. b) La documentación incorporada a fs. 331/4 (resolución dictada el día 6 de marzo de 2002 por la Unidad Administrativa de Control de Faltas interviniente, en el legajo nº 17800/00/06, con motivo de las actas de comprobación anteriormente citadas) no aporta elementos decisivos en beneficio de la accionante. Antes bien, esa decisión contiene: A) un detalle minucioso de las normas -legales, e incluso, de rango superior a las leyes (cfr. art. 75, inc. 24, primer párrafo, CN)- que habrían sido incumplidas por Culligan Argentina S.A., B) el respaldo de la actuación del supervisor y, por último, C) la ratificación de la medida de interdicción que se pretende cuestionar en esta causa. c) La actora ha reconocido, asimismo, que la planta no se encuentra habilitada, pero alegó -con sustento en el art. 2.1.8 del Código de Habilitaciones- que se encuentra autorizada a ejercer su actividad con la habilitación en trámite. Este argumento no resulta suficientemente sólido a la luz de las normas específicas que rigen, -tanto a nivel nacional (Código Alimantario Argentino, ley 18.284), cuanto a nivel regional (Reglamento Técnico Mercosur para la R otulación de Alimentos Envasados, Anexo de la Resolución GMC nº 26/2003)-, la identificación de los productos y de los establecimientos elaboradores y fraccionadores, que exigen puntualmente determinados recaudos (RNE y RNPA) cuya observancia parecería, prima facie, insoslayable para poder comercializar sustancias alimenticias envasadas. Esta cuestión fue debidamente abordada por el juez en el pronunciamiento recurrido (pronunciamiento apelado, consid. V), y sus consideraciones no resultan eficazmente rebatidas por la apelante. El incumplimiento de los requisitos indicados precedentemente podría comportar, en sí mismo -dicho esto en el limitado ámbito cognoscitivo que admite la naturaleza del instituto cautelar-, una lesión a los derechos de los consumidores, en particular, el derecho a la información, tutelado expresamente por las normas constitucionales (arts. 42, primer párrafo, C.N., y 46, segundo párrafo, CCBA). d) La inusitada demora -doce años- en la tramitación del expediente administrativo nº 101.651 /92, destinado a obtener el Certificado de Uso Industrial Consolidado, no constituye, per se, una razón que justifique los incumplimientos anteriormente detallados, según las circunstancias de la presente causa. e) En la presentación obrante a fs. 333/8 la apelante sostuvo que -en síntesis- la conducta de la administración -supuesta aceptación pacífica de su actividad, por más de catorce años-, dio lugar a la confianza de Culligan Argentina S.A. en que tal situación se mantendría; pero esta razonable expectativa, generada por la propia Administración y digna de protección jurídica, fue defraudada mediante la medida impugnada. La afirmación precedente no se encuentra debidamente probada en esta etapa del proceso. Por el contrario, de las copias del expediente administrativo nº 101.651/92 se desprenden indicios que la controvierten. Así, por ejemplo, en el mes de diciembre de 1997 fue intervenida una partida de 642 bidones (v. fs. 192/4) -de forma similar a lo acontecido el día 17 de febrero de 2006-, por cuant o sus rótulos exhibían el RNE de otra planta de la misma empresa (entonces denominada Sparkling S.A.), en presunta infracción a lo establecido en el art. 223 del Código Alimentario Argentino. Ello permitiría inferir, en principio, que la intervención cuestionada en esta causa no exteriorizaría más que la continuidad del criterio administrativo con respecto a esta cuestión, lo cual invalidaría la supuesta tolerancia del ejercicio de la actividad en las condiciones documentadas en las actas de infracción. Siguiendo este razonamiento cabe destacar, asimismo, que del expediente mencionado surge que el Certificado de Uso Industrial Consolidado autoriza a su titular a iniciar el trámite de habilitación, con respecto a un establecimiento, un rubro y una superficie determinados, y que para completarlo es preciso realizar el trámite de categorización de impacto ambiental ante la Dirección General de Política y Evaluación Ambiental (fs. 281). De tales términos no parece deducirse la autorización para ejercer la activid ad sin contar con el RNE y el RNPA. f) Otro de los aspectos señalados por la recurrente en sustento de la ilegitimidad que alega es la vulneración del debido proceso, vicio que se habría configurado por cuanto la medida impugnada no fue precedida de un dictamen jurídico, requisito que la parte entiende esencial en razón de lo dispuesto por el art. 7, inc. 'd', LPA. Este planteo parece rebatible con sustento en las disposiciones de la ley de procedimiento en materia de faltas (ley 1217, art. 7, inc. 'b'), que autoriza a los órganos administrativos, en ejercicio del poder de policía, a proceder a la clausura preventiva de los locales sin el cumplimiento, con carácter previo, del procedimiento previsto en el art. 7, inc. d, LPA, y sin perjuicio de su observancia en el dictado del acto definitivo. En el presente caso parecen haber sido cumplidos los recaudos de validez -esto es, oportunidad para presentar el descargo, ofrecer y producir pruebas, y control jurídico posterior del acto preventivo, entre otros-, tal como surge de la documentación agregada a fs. 331/4. Por lo expuesto, este argumento no puede ser acogido por el Tribunal. VI. Esta Sala ha sostenido anteriormente que el peticionante de una medida cautelar no puede quedar relevado del deber de comprobación de la verosimilitud de su derecho, para lo cual ha de arrimar los elementos idóneos para producir convicción en el el tribunal sobre la apariencia de certeza o credibilidad (in re, "Stagnaro, José c/ GCBA s/ Impugnación actos administrativos", EXP 176/0; "Calabretta, Alejandro Antonio c/ G.C.B.A. y otros s/ Amparo, Exp nº 8311/0; Martínez Botos, Raúl, Medidas cautelares, Universidad, Buenos Aires, 1996, pág. 41, y jurisprudencia allí citada); resultado que no se verifica en este caso (cfr. consid. V). Así las cosas, ante la falta de verosimilitud del planteo propuesto a conocimiento del Tribunal, resulta innecesario expedirse sobre el peligro en la demora (esta Sala, in re "Eg3 Red S.A. c/ G.C.B.A. s/ Medida Cautelar", EXP nº 5467/0; "Malacalza, Alberto c/ G.C.B.A. s/ Otros procesos incidentales", EXP nº 5764/1; "Máxima S.A. AFJP c/ G.C.B.A. s/ Impugnación de actos administrativos", EXP. nº 9775/0, entre muchos otros precedentes). DISIDENCIA DEL DR. ESTEBAN CENTANARO: I Por las consideraciones que habré de exponer ut infra, disiento con el criterio de mis distinguidos colegas. II. Ante todo, y en cuanto respecta a los recaudos de procedencia de la suspensión cautelar de los actos impugnados, cabe recordar que el Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires prevé como medida cautelar específica la suspensión del acto administrativo en los siguientes términos: cuando la ejecución o cumplimiento de un hecho, acto o contrato administrativo pudiere causar graves daños al administrado, el tribunal, a pedido de aquél, puede ordenar a la autoridad administrativa correspondiente, la suspensión del cumplimiento del hecho, acto o contrato, en tanto de ello no resulte grave perjuicio para el interés público; y cuando el hecho, acto o contrato, ostentare una ilegalidad manifiesta, o su ejecución o cumplimiento tuviera como consecuencia mayores perjuicios que su suspensión. A su vez el citado artículo, in fine, prevé que la autoridad administrativa correspondiente puede solicitar el levantamiento de la suspensión en cualquier estado del trámite. III. En virtud de lo expuesto, se advierte que el Código local regula de forma separada del resto de las cautelares la medida de suspensión del acto administrativo, la cual posee regulación específica en el artículo 189 citado. Ello, sin perjuicio de la aplicación analógica de la normativa vigente en materia de medidas cautelares, la cual procederá sólo ante vacíos legales y no por subsidiareidad (Conf. Cassagne, Juan Carlos, Las medidas cautelares en el Contencioso Administrativo, La Ley, 28.03.2001). IV. Aun cuando -tal como se desprende del elocuente desarrollo efectuado en el considerando V del voto de la mayoría- la actividad administrativa preventiva impugnada por la peticionante no ostenta una ilegitimidad manifiesta, entiendo que corresponde admitir la suspensión precautoria solicitada. Ello así, toda vez que la interdicción conlleva, en los hechos, la clausura de la actividad de la planta. En efecto, de la prueba presentada por la empresa para la acreditación sumaria de los requisitos de la medida precautoria, se desprende que la intervención de la llave de agua ha detenido en forma total el proceso productivo y, por lo tanto, la planta quedó absolutamente impedida de operar, lo cual trae aparejada una merma significativa en la producción total de la compañía. De allí también surge, por un lado -en el plano laboral-, que desde la medida en cuestión el personal operario y de logística está sin tareas, circunstancia que a su vez conlleva una afectación a los contratistas que Cullingan Argentina S.A. utiliza en su red de distribución. Por el otro -en el plano patrimonial-, que los clientes quedan desabastecidos con cada día de cierre de la planta, y ello puede dar lugar a la decisión de abastece rse por medio de alguna empresa competidora, con perjuicio irrecuperable para el prestigio comercial de la actora (fs. 284/9). Ello permite advertir que el mantenimiento de la clausura podría tener como consecuencia mayores perjuicios que su suspensión (art. 189, inc. 2, CCAyT). Por lo demás, es preciso poner de relieve que el interés público parece suficientemente resguardado, en tanto la calidad del agua no ha merecido objeciones de ninguna índole (cfr. voto de la mayoría, consid. II, apartados 'B' y 'C'). Por lo tanto, opino que debe hacerse lugar al recurso de apelación, revocar el pronunciamiento recurrido y conceder la medida cautelar solicitada. En mérito a las consideraciones vertidas, disposiciones normativas y jurisprudencia citadas, y habiendo dictaminado el Ministerio Público Fiscal; el Tribunal RESUELVE: No hacer lugar a los agravios y, en consecuencia, confirmar el pronunciamiento recurrido en todo cuanto fue objeto de apelación. Sin costas, al no haberse suscitado controversia por no haber sido sustanciada la cuestión (art. 181, CCAyT). Notifíquese a la señora Fiscal de Cámara y devuélvase. Encomiéndase al juzgado el cumplimiento de la restante notificación, conjuntamente con la providencia que haga saber la devolución de los autos.-