Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2005-11-02


Expte. nro. 4250/05 "Bidonde, Héctor y otro c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" Buenos Aires, 2de noviembre de 2005 Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

Los Sres. Héctor Bidonde y Sergio Daniel Molina, promueven demanda de inconstitucionalidad en los términos de los arts. 113, inc. 2, CCBA y 17 y siguientes de la ley nro. 402 contra la ley nro. 1726 por medio de la cual la Ciudad Autónoma de Buenos Aires adhirió al Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal consagrado por la ley nacional nro. 25.917, por considerar que vulnera "la autonomía porteña" consagrada por los arts. 1, 4, 6, 80 -1 párrafo- y concordantes de la CCBA.

Fundamentos:

El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. La demanda no satisface las exigencias del art. 19, inc. 2, ley nro. 402, para ser admisible.

Desde sus primeros pronunciamientos, el Tribunal ha exigido que quien inicia una acción declarativa de inconstitucionalidad (en adelante ADI) "explique de manera clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de inconstitucionalidad" (in re: "Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 31/99, resol. del 5/5/99, Constitución y Justicia [Fallos del TSJBA], T. I, ps. 56 y ss., Editorial Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001, entre otros").

En tal sentido, la Ley de Procedimientos ante el Tribunal Superior de Justicia, nro. 402, al reglar los requisitos que debe cumplir la ADI, estableció en el art. 19, inciso 2, la exigencia de "[l]a mención precisa de la norma que el accionante estima contraria a la Constitución Nacional o a la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y los fundamentos que motivan la pretensión, indicando los principios, derechos o garantías constitucionales presuntamente afectados", exigencia más severa que la prevista para el recurso de inconstitucionalidad por el art. 28, según el cual "[e]l recurso se interpone por escrito, fundamentado, ante el tribunal que ha dictado la resolución que lo motiva [...]".

Ello obedece a que, a diferencia de lo que ocurre con una acción ejercida en el marco de un caso o controversia en sentido estricto, quien interpone una ADI obra en interés de la ley (cf. art. 17 de la ley 402), lo que implica que el vigor con que esta acción es esgrimida resulta vital para que un debate, organizado con formato judicial, rinda sus mejores frutos o, mejor aún, no arroje resultados no queridos.

Cuando la certeza del vigor del debate no puede ser presumida por la circunstancia de que el impugnante sea directamente afectado, la seriedad del cuestionamiento solo puede ser establecida mediante el examen que el propio Tribunal haga de los agravios (conf. mi voto in re "Fedecámaras c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 3725/2004, resolución del 16 de marzo de 2005).

2. Los impugnantes aducen la violación de los arts. 4, y 80 (primer párrafo) y concordantes de la CCBA, así como, de un modo más genérico, la vulneración de principios de la Constitución de la Ciudad. Sin embargo, no explican la conexión que habría entre las normas objeto de impugnación y las cláusulas y principios constitucionales invocados. Centralmente, concluyen en sostener que la adhesión a la ley nacional 25.917 a través de la ley local 1726 "importa haber declinado la autonomía porteña" (arts. 1 y 6 CCABA).

Ello así, en tanto el art. 2 de la ley nacional citada dispone que el Gobierno Nacional deberá presentar ante el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal por ella creado, antes del 31 de agosto de cada año, el marco macrofiscal para el ejercicio siguiente.

Dicho marco, a su turno, deberá contener los límites de endeudamiento para las provincias, la Ciudad de Buenos Aires, y el Gobierno Nacional, así como las proyecciones de recursos de origen nacional, detallando su distribución por régimen, para las provincias, y la Ciudad de Buenos Aires. Por ello, a su entender, "[l]a adhesión efectuada limita la capacidad de asignación de los recursos y delega facultades que son constitucionalmente indelegables".

3. Estos argumentos no se hacen cargo, con el alcance referido en el considerando 1, de razones que previsiblemente apoyan la armonía de las normas cuestionadas con la Constitución de la Ciudad Buenos Aires.

En efecto, no surge de las normas a las que adhiere la Ciudad de Buenos Aires que ella haya renunciado a su competencia presupuestaria, ni que la haya limitado de manera irrecuperable.

Si bien es cierto que la Ciudad de Buenos Aires se autolimitó, al adherir al régimen que prevé la ley nacional Nro. 25.917, esto no implica por sí que la autonomía se vea perjudicada, toda vez que ella sólo podría verse cercenada si la potestad decisoria que la legislatura esgrime año tras año, fuese irrevocablemente abandonada, hecho que no ocurre en el caso sub examine. Ocurre, en cambio, que la Ciudad, adhirió al mentado régimen, ejerciendo su autonomía y facultades que mantiene como propias, sin que por este acto resulten delegadas al Gobierno Nacional. Ello así, puesto que puede retirarse de éste cuando lo estime conveniente.

Por una parte, no surge del régimen previsto, en la norma Nacional, una restricción a la capacidad decisoria de la Legislatura que le impida, para futuros ejercicios, prever un régimen distinto. Por la otra, la Ciudad de Buenos Aires obtiene ciertas ventajas en virtud de la adhesión al régimen, entre las que se destaca la participación con derecho de voto en el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal -autoridad de aplicación del régimen (conf. arts. 27 y ss. ley 25.917)-, lo que le permite fiscalizar el gasto y endeudamiento público de los demás distritos adherentes, prerrogativa de gran utilidad, sobre todo en el marco de un régimen económico de la CN y de coparticipación federal como el vigente, en el que cada jurisdicción participante del sistema resulta potencialmente afectada por los desequilibrios financieros que pudieran aquejar a las restantes.

Un examen somero muestra que la ley compromete a prácticas de mayor transparencia en la contabilidad pública, los mecanismos presupuestarios y el cálculo de recursos. Su observancia por todas las jurisdicciones permite una exposición más confiable de los estados financieros, lo cual mejora la posibilidad de obtener crédito en condiciones más favorables, y una comparación entre los de jurisdicciones distintas, circunstancia esencial cuando se invocan recíprocamente créditos y deudas.

Introduce, asimismo, reglas de prudencia en cuanto a la aplicación de recursos provenientes del crédito, y otras que tienden a evitar el incremento del nivel de gasto público respecto del PBI.

Finalmente, y con el alcance que concibe la demanda sería igualmente cercenador de la autonomía local la celebración de cualquier tratado, acuerdo o convenio de los previstos en el art. 104 inc. 3 de la CCABA que, por ejemplo, tuviera como fin la uniformidad legislativa en una materia determinada. Ciertamente, no es esta clase de limitación de la autonomía la que la CCABA veda genéricamente.

No me pasa inadvertido que a ciudadanos con activa participación en la vida social y política, como es el caso de los actores, les puede asistir una significativa preocupación cuando se toman medidas como la presente, ya que pueden, y suelen, tener un efecto regresivo, es decir, adverso a quienes cuentan con menores recursos económicos.

En este orden de ideas, no solamente cabe conjeturar la disminución del gasto redistributivo -efecto de los arts. 10 y ss. y 21 y ss. de la citada ley nacional- sino también la posible restricción salarial que podría derivar su art. 2 inc. d. Pero, ello resulta de una decisión presupuestaria, que adopta la Ciudad, decisión que podría tener un contenido diferente del temido, y que siempre, esto es, con o sin pacto, sería tomada en un escenario de recursos, por hipótesis, escasos.

Exceder la limitación sólo es posible, momentáneamente, endeudándose, es decir, transfiriendo al contribuyente del futuro las cargas; o aumentando, en lo inmediato, la presión fiscal, lo cual dependería siempre de la voluntad legislativa (que sabrá medir la del electorado) y, asimismo, las consecuencias del hipotético aumento sobre la actividad económica en la jurisdicción. Esa misma decisión puede ser emitida con o sin el pacto, a condición, en supuestos en que fuera incompatible con él, de que la Ciudad optase, al mismo tiempo, por resignar los derechos o ventajas que sus poderes políticos estiman obtener del pacto.

Ello es especialmente así cuando, como en el caso, la salida de dicho pacto no acarrea más pérdida que la de las ventajas de estar en él (cfr. Art. 32 de la ley 25.917). En tales condiciones, no se advierte que la sola incorporación al régimen importe deponer la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, sino, en todo caso, ejercerla del modo en que quisieron hacerlo los representantes del pueblo.

La autonomía que la CCBA defiende es la conservación del poder que la Constitución Nacional reconoce a la sociedad porteña que se da sus instituciones. Una pequeña digresión permite ilustrar el aserto según el cual ser omnipotente (autónomo), es decir, estar exento del cumplimiento de normas aceptadas puede, y suele, no ser la vía para incrementar ese poder. Goethe presenta esta idea, en mi opinión, inmejorablemente.

Al recibir la propuesta de Mefistófeles, Fausto, incrédulo, no muestra interés alguno en ella; en vista de lo cual, el Diablo, quien ha entrado al gabinete de Fausto aprovechando la diferente posición de un símbolo religioso, cuyo poder ahora, aduce, le impide salir por el mismo lugar, le ruega a su interlocutor que lo aleje. El diálogo prosigue así:

Fausto - ¿Pero por qué no sales por la ventana? Mefistófeles - es ley para diablos y fantasmas salir por donde han entrado. El primero de estos dos actos depende de nosotros, pero somos esclavos del segundo.

Fausto - ¿Luego el infierno también tiene sus leyes? Me complazco en saberlo. De este modo un pacto hecho con vosotros será fielmente cumplido".

(Goethe, Fausto, Parte I, Gabinete de estudio) La enseñanza de Goethe es que el Diablo cuenta con una herramienta para adquirir el alma de Fausto: el contrato; pero, ella solo existe a partir del sometimiento a una ley superior, sin cuya observancia Fausto no aceptaría contratar.

La inferencia más simple es que esta clase de contratos podría -visto desde el ángulo de Fausto- hacer perder el alma, pero la más rica -visto desde el ángulo del Diablo- es que sólo obligándose por el contrato se obtienen los bienes que no son propios de antemano.

En este orden de ideas, no muestran los accionantes que esta suerte de contrato de que se trata ponga en peligro un bien insustituible, mientras que, de no asumir los compromisos, la Ciudad quedaría al margen de las ventajas que la ley federal de responsabilidad fiscal prevé.

4. Similares consideraciones caben respecto de los fundamentos que la demanda erige sobre la trascripción de dichos del diputado Melillo.

5. Por último, las manifestaciones del punto 6 del escrito, simplemente afirman que es un "error constitucional manifiesto" haber aceptado la invitación que la ley 25.917 hace en su art. 34 a la Ciudad de Buenos Aires de adherir al régimen que esta prevé (Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal). Dicho planteo tampoco resulta lo suficientemente vigoroso como para promover una ADI, en tanto no constituye a los efectos de la presente acción una critica fundada sino una toma de posición.

6. Como corolario de todo lo expuesto, voto por declarar inadmisible la acción.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

En autos "Arguello, Jorge M. A. C/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa" (Expte nro. 690/00) sostuve que los legisladores de la Ciudad carecían de legitimación para iniciar acciones de inconstitucionalidad (art. 113, inc. 2do CCBA).

Esa decisión fue adoptada en una etapa inicial de la actuación del Tribunal, considero ahora que los argumentos que allí expusiera estuvieron fuertemente determinados por las peculiaridades de la acción que interpusiera el diputado Arguello y, que es oportuno revisarlos a la luz de las acciones que fueron presentadas desde entonces y de la evolución de la jurisprudencia del Tribunal en la materia. Reexaminados los argumentos que expusiera en ese expediente, no parece adecuado mantenerlos en otras circunstancias.

Un nuevo análisis de la cuestión me lleva a modificar el criterio que entonces expresara, lo que tiene importancia dado que los señores Bidonde y Molina son legisladores de la Ciudad.

La CCBA y la ley 402 consagran una legitimación amplia y sin restricciones, que se adecua al carácter y a la finalidad de la acción prevista en el art. 113, inc. 2, ley nro. 402. Poner límites a aquellos que requieren del Tribunal el control de la constitucionalidad de una norma general local (art. 113 inc. 2, ley nro. 402), apoyándose en que ejercen la función legislativa configuraría, según creo ahora, una restricción que excede el marco constitucional y legal específico.

En tal sentido, basta recordar que el art.18 de la ley nro. 402 dispone que se encuentran legitimados para accionar las personas físicas, las personas jurídicas, la Defensoría del Pueblo de la Ciudad y los/las titulares de cada uno de los tres organismos que componen el Ministerio Público local.

En consecuencia nada tengo que observar en cuanto a la legitimación de los presentantes.

2. Sin perjuicio de lo expresado precedentemente, entiendo que la demanda no puede prosperar. Los señores Bidonde y Molina no logran articular un caso constitucional apto para habilitar la competencia establecida en el art. 113, inc. 2° de la CCBA ya que no cumplen adecuadamente lo prescripto por el inc. 2 del art. 19 ley nro. 402.

Este último exige a aquellos que demandan, por un lado la mención precisa de las normas que estiman contrarias a la CN o a la CCBA; y por otro el desarrollo de los fundamentos que motivan la pretensión.

Los accionantes cuestionan la validez de la ley 1726, a través de la cual la Ciudad adhiere el régimen establecido en la ley 25917. Si bien en la demanda formulan criticas respecto de distintos artículos de la ley aprobada por el Congreso de la Nación, no dan argumentos suficientes como para fundar la acción contra la ley local.

A fs. 7 la actora apenas afirma que la norma cuestionada "...conculca aquello que ha dispuesto el poder constituyente: arts 1,4, 6, 80 - primer párrafo- y concordantes de la CCBA. La prelación normativa no es menester aquí explicarla" Es decir, sólo enumera los artículos mencionados y transcribe más adelante el art. 4 Ello no alcanza para satisfacer lo que ha sostenido el Tribunal desde sus primeros pronunciamientos, en cuanto a que "es un requisito esencial del trámite preliminar de admisibilidad de la acción declarativa de constitucionalidad que quien la inicia (...) explique de manera clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de inconstitucionalidad" (in re "Massalín Particulares S. A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 31/99, resolución del 5/5/99, en Constitución y Justicia, Fallos del TSJ, t. 1, p. 59).

Asimismo el Tribunal ha indicado que para evaluar la admisibilidad de la acción declarativa de inconstitucionalidad debe especificarse cuál es la relación directa que existe entre las normas que son impugnadas y los principios constitucionales invocados (in re "Alegre Pavimentos SACICAFI c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 366/00, resolución del 20/6/00).

La demanda interpuesta sólo alude, de manera genérica, a una supuesta lesión al principio constitucional de la autonomía de la Ciudad. Para que esa lesión quedara configurada se requeriría que hubieran sido expuestos, explicitados y justificados argumentativamente, los presupuestos e hipótesis que quienes demandan parecen asumir, pero que no exponen en forma adecuada.

3. Los accionantes no satisfacen entonces la carga de aportar los fundamentos que motivan su pretensión, ni vinculan de manera directa las normas que intentan atacar, con los principios, derechos o garantías de rango constitucional que entienden vulnerados. En consecuencia, voto por declarar inadmisible la demanda.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

La regla que funda la acción no parece constituir una norma general, carácter que reposa en la universalidad conceptual de sus destinatarios y en la repetibilidad de su contenido normativo. Más aún, la ley local impugnada, nro. 1.726/05, tiene un contenido meramente formal, en tanto se limita a disponer la adhesión de la Ciudad de Buenos Aires a la ley nacional nro. 25.917 (de creación del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal).

La detección de este rasgo (aludo al estricto formalismo de la regla analizada) genera preguntas diversas y complejas, aunque no estimo que la respuesta a cada una de ellas constituya una condición necesaria para pronunciarme acerca de la satisfacción de las exigencias impuestas por el art. 19, inc. 2, de la ley nro. 402, en punto a la admisibilidad formal de la demanda interpuesta por los Sres. Bidonde y Molina.

Es suficiente, creo, formular la siguiente pregunta: ¿cuáles son las bases para predicar generalidad de una ley como la que los actores ponen en crisis? En el marco de aquello dispuesto por la disposición citada supra (ley nro. 402), a los efectos del examen de constitucionalidad, una ley (en este caso, adhesiva) debe revestir un estatus que permita predicar de ella:

que constituye una norma; (b) de carácter general; (c) emanada de las autoridades de la Ciudad. El tercero de los recaudos citados se cumple claramente en el sub examine, puesto que la regla analizada es una ley de adhesión sancionada por la Legislatura de la CABA.

No advierto con igual claridad, en cambio, que ése sea el caso respecto de las dos primeras de las tres exigencias mencionadas. Aunque resulte prima facie contraintuitivo por tratarse, precisamente, de una ley, considero primordial el examen meditado de la fuente que ha servido a la manifestación jurídica de la autoridad estatal.

Desde esta perspectiva y para este caso particular, mi razonamiento se orienta en el sentido de representarme la ley nro. 1.726 (meramente adhesiva) como un acto administrativo que no permite tener por constatada la existencia de una norma de carácter general en el sentido requerido para su test de validez constitucional.

Reitero que toda pauta conducente a analizar el carácter (normativo general o administrativo) de una ley de adhesión debe encararse caso por caso, y admito que el sub examine suscita dudas al respecto. En su presentación, los actores nada aportan para despejar estas dudas. De cualquier modo, es el carácter obligadamente general de la regla, según el remedio intentado, aquello que constituirá el núcleo de mi decisión.

La regla impugnada en la acción interpuesta no constituye una norma general. Como lo señalé al comienzo de mi voto, dicho carácter reposa en la universalidad conceptual de los destinatarios -o generalidad subjetiva? así como en la repetibilidad del contenido normativo -o generalidad en función de la ocasión?.

La ausencia de esta segunda manifestación de la generalidad de la norma (o el acto atacado) impide considerarla como objeto admisible de la impugnación declarativa directa que articula el art. 113, inc. 2, de la CCBA.

En esta materia, tempranamente apelé a la utilidad de un test que contempla la posibilidad de reiteración, en el futuro, de la hipótesis de hecho inserta en la norma -o repetibilidad de su contenido? (cf. mi voto in re "Alegre Pavimentos SACICAFI c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 366/00, resolución del 15 de mayo de 2001 en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ] t. III, ps. 221 y ss., Ed. Ad Hoc, Buenos Aires, 2004).

Al aplicar dicho test, corresponde concluir que la norma involucrada en este caso no es general respecto de la ocasión, dado que su ámbito de validez témporo-espacial resulta claramente específico: el régimen creado por la autoridad nacional se considera vigente desde el 1° de enero de 2005 y, para aquellas jurisdicciones que adhieran con posterioridad, de acuerdo con la invitación que a tal efecto la Nación cursa a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 34 de la ley nacional nro. 25.917), y a la que los propios gobiernos provinciales extiendan al mismo efecto a sus Municipios (art. 33), para cuando éstas efectivicen (potestativamente) su aquiescencia, hasta cuando la sostengan.

Ahora bien: como persuasivamente lo expresa en el punto 3 de su voto el Sr. juez de trámite, Dr. Luis F. Lozano, de aquellas disposiciones a las que adhiere la CABA a través de la ley local atacada, no surge factor indicativo alguno en punto al carácter irreversible de la autolimitación impuesta por la Ciudad en y por su acto de adhesión.

Por lo contrario, esta potestad decisoria de la Legislatura local debe renovarse año tras año, factor que (sin entrar aún en el análisis de la relación conceptual entre autonomía y autolimitación de potestades), es suficientemente demostrativo de que la norma involucrada en este caso no es general respecto de la ocasión (reformulaciones plausibles del límite temporal de la norma atacada conducirían a enunciar, por caso, "desde su sanción, el 26 de junio de 2005, hasta que la Legislatura local disponga revocar o retraer su adhesión" o, más sencillamente, "mientras la Legislatura de la CABA se adhiera al régimen previsto por la norma nacional nro. 25.917 ...").

Conforme a la conceptualización de "regla o norma de carácter general" que he expresado en mis pronunciamientos, por ejemplo en mi voto in re "Alegre Pavimentos" y, más cercanamente, en "Pena de Biglia, Norma Nélida y otra c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 3223/04, resolución del 30 de septiembre de 2004, parece evidente que la ley local nro. 1.726 escapa, al menos en la medida en que pretende ser impugnada, a esa caracterización, con lo que la acción interpuesta, según lo prevé la CCBA, art. 113, inc. 2, no es subsumible en el cauce de la vía procesal intentada.

Al menos cabe coincidir en el hecho de que la demanda no ha fundado el punto, esto es, se ha despreocupado por despejar las dudas que tal caracterización genera, aspecto que, en el caso, reviste especial importancia y constituye una primera necesidad si, como es claro, el Congreso de la Nación no pretende la vigencia ilimitada -de una regla exenta del control de este Tribunal?, sino, por lo contrario, aboga, a su manera, por un federalismo de concertación.

Ello remite, también, a la "fundamentación clara y pormenorizada" que se exige para la admisibilidad de la acción, punto en el cual comparto las reflexiones del Sr. juez de trámite y de la Sra. jueza Alicia E. C. Ruiz (puntos 1 y 2 y punto 2, respectivamente, de sus votos).

2. En torno a esas reflexiones agrego, respecto de la lesión de nuestra Constitución y de la regla que involucra la autonomía de la Ciudad. El único fundamento de la presentación de los Sres. Bidonde y Molina está dado por una interpretación del nexo conceptual entre las nociones de autonomía y autolimitación que, a mi entender, resulta desacertada y contradictoria.

Ya he señalado, al referirme a la recuperabilidad de las potestades sobre las cuales se autolimitó la Ciudad, que la adhesión no es irreversible. Por ello, tampoco es correcto aquello que (con fundamentación intentada, pero insuficiente) los actores alegan, en el sentido de que la Ciudad ha claudicado definitivamente ciertas facultades en favor potencial de la Nación u otras jurisdicciones provinciales.

A mi juicio, el error conceptual en que incurren los actores consiste en contraponer autonomía y autolimitación, cuando en verdad, y para simplificar, (a) las dos nociones son manifestaciones de la voluntad; y (b) la segunda se subsume en la primera, puesto que no existe posibilidad alguna de autolimitación por parte de una persona, si, con anterioridad, no puede predicarse de ella -verídicamente? que es autónoma.

Con respecto a la autonomía, es ya un lugar común describirla tanto en términos de libertad positiva como negativa: ambas dan cuenta de la dimensión dentro de la cual una persona, o un órgano como la Legislatura, se autodetermina y es libre de las interferencias de los demás. Específicamente, se es libre en sentido positivo en la medida en que uno tiene control respecto de las propias acciones.

Por paridad de razonamiento, se es libre en sentido negativo cuando a uno no le resulta imposible decidir o hacer algo debido a la interferencia ejercida por otra persona u otro poder, excepto el de la propia voluntad. Así como yo me sentiría impedido de hacer algo si otra persona tornara mi propósito imposible, por ejemplo merced a la coerción impuesta por esa otra persona sobre mí, del mismo modo un órgano colegiado, como la Legislatura local, sufriría un menoscabo a su autonomía si una ley nacional, como la que erige el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, invitara a todas las jurisdicciones provinciales, excepto la de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a evaluar la posibilidad de su adhesión a un esquema normativo cuya conveniencia o inconveniencia, acierto o inadecuación, y el juicio sobre ellos, resultan ajenos a las atribuciones de este Tribunal.

De lo expuesto se desprende que, guiados probablemente por intenciones nobles, los actores incurren en autocontradicción, puesto que no se limitan a renegar de un acto positivo de libertad, sino que fundan su demanda en el mismo principio -el de autonomía, expresado en el art. 6, CCBA?, sin el cual la limitación no sería sino una manifestación de la supresión de libertad:

"no adhiero porque no me dejan" (para evitar una exposición extensa sobre tan complejo tema, resulta suficiente ilustrar este punto con la famosa y tan empleada metáfora de Ulises y el canto de las sirenas, para cuyo esclarecimiento, en términos de racionalidad, ha aportado tanto la obra iusfilófica de Jon Elster).

Hablamos de autoestima porque estamos dotados de la capacidad de valorarnos o estimarnos a nosotros mismos; de autocompasión, porque padecemos la capacidad de sentir dolor por aquello que nos acaece. En el mismo sentido, hablamos de autolimitación, porque estamos provistos del potencial de limitar el poder que nos ha sido conferido a nosotros mismos, como parte de nuestra libertad, como manifestación de nuestra autonomía, y sucede en incontables oportunidades que ceder ciertas potestades nos hace ganar algo (a veces, el valor insustituible de ser parte de otro bien, una idea que subyace a la no siempre comprendida idea de coparticipación, o de federalismo de coparticipación).

El matrimonio entre dos personas se puede ver, desde una atalaya, como autolimitación, y desde la otra, como ganancia de un bien al que, de otro modo, no accederíamos; no hay duda, en el caso, de que se trata de una manifestación de nuestra libertad, de nuestra autonomía.

3. Aunque lo hasta aquí expuesto resulte suficiente para desestimar la demanda de los Sres. Bidonde y Molina, considero pertinente examinar su planteo desde un ángulo suplementario. La ley local impugnada, nro. 1.726, consta de dos artículos: el primero consuma la adhesión a la ley nacional múltiplemente citada, en tanto el segundo es estrictamente formal ("Comuníquese, etc.").

Sin embargo, el art. 1° establece: "Adhiérase a la Ley Nacional N° 25.917 de creación del Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal ... que consta de treinta y siete (37) artículos, cuyo texto, como Anexo, forma parte de la presente ley" (énfasis suplementado).

La identificación de este nuevo elemento de la demanda significa que, en el sub examine, se pretende la impugnación de una ley nacional de indubitable carácter general, integrada por treinta y siete artículos, en su totalidad, y en ausencia del más elemental examen concerniente a la pretendida invalidez de esta norma (que, reitero, debe reputarse parte de aquella meramente adhesiva y formal que se critica explícitamente).

Desde este nuevo ángulo, que integra a la demanda la impugnación irrestricta de la ley nacional nro. 25.917, corresponde señalar que la acción intentada se aparta del temperamento impuesto en general por el TSJ, pues, en lugar de identificar normas específicas, en pugna con las Constituciones Nacional o local, pretende la declaración de inconstitucionalidad in totum de sendos dispositivos legales, uno local, otro nacional, y sólo el segundo de los cuales resulta eminentemente general.

Sobre este punto, debo interpretar la acción de los Sres. Bidonde y Molina en un sentido que refuerza su inadmisibilidad formal.(cf. "Villegas, Héctor c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 1254/01, resolución del 15/11/01, en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], cit., t. III, ps. 622/623; "Oliveto, Noemí Flavia y otros c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 2660/03, resolución del 11/02/04, entre otras causas).

Por las razones expuestas, voto por declarar inadmisible la demanda planteada.

La jueza Ana María Conde dijo:

1. La demanda interpuesta presenta defectos insalvables que obstan a su admisibilidad.

En efecto, no se efectúa en ella "La mención precisa de la norma que el accionante estima contraria a la Constitución Nacional o a la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires" (sin destacar en el original), exigida por el art. 19, inc. 2°, de la ley nro. 402.

Desde sus primeros pronunciamientos, y aún antes del dictado de la LPTSJ, el Tribunal señaló que "es un requisito esencial del trámite preliminar de admisibilidad de la acción declarativa de constitucionalidad que quien la inicia precise con claridad cuáles son las normas de carácter general sobre las que solicita el control de constitucionalidad..." (Constitución y Justicia, Fallos del TSJ, t. I, 1999, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, ps. 119 y ss.: "Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 31/99, sentencia del 05/05/99).

Asimismo, este estrado ha indicado que para evaluar la admisibilidad de la acción declarativa de inconstitucionalidad debe especificarse cuál es la relación directa que existe entre las normas que son impugnadas y los principios constitucionales que son invocados (in re "Alegre Pavimentos SACICAFI c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. 366/00, resolución del 20/6/00), carga que, tampoco cumplen los accionantes.

2. En consecuencia, el planteo, tal cual ha sido formulado hasta hoy, se exhibe insuficiente para adentrarse en la consideración de la inconstitucionalidad de las normas que se pretende cuestionar en su validez, -ley nro. 1726 de adhesión al régimen establecido en la ley 25.917-.

En este caso, el actor sólo menciona las cláusulas de la Constitución de la Ciudad que estima vulneradas, lo que resulta insuficiente a los fines de la admisibilidad de una acción como la presente. Para que el Tribunal valore si la demanda plantea una confrontación entre la norma objetada y la Constitución nacional o de la Ciudad, resulta ineludible que la actora fundamente cómo y por qué razón las normas atacadas afectarían, en este caso, las cláusulas constitucionales enumeradas.

En orden a la evaluación de la admisibilidad de la acción, la deficiencia que presenta el escrito es que no contiene un fundamento constitucional adecuadamente desarrollado; pues no pueden ser consideradas como tal las meras aserciones y opiniones de los actores.

No basta, para dar curso a su tramitación, que el demandante invoque la afectación de garantías constitucionales si el planteo por él formulado no presenta la envergadura y razonable vinculación argumental que requiere una presentación de esta naturaleza, por la que se puede llegar a abrogar una norma de carácter general, por medio de una decisión que proyectaría sus efectos sobre la población en general.

3. Por otro lado, los actores efectúan una descalificación genérica de la ley 1726, señalando que la adhesión dispuesta por la Legislatura al régimen fiscal previsto en la ley 25.917 "...importa haber declinado la autonomía porteña" (fs. 7), mas no individualiza, en forma clara y concreta, las normas de alcance general que pretende se invaliden. De tal forma, deja en manos del Tribunal la formulación misma de la pretensión, lo que no puede ser admitido.

En definitiva, los actores, diputados de la Ciudad, sólo alegan de manera genérica que la legislación cuestionada agrede y condiciona la autonomía local, mas no desarrollan las concretas razones que sustentan su afirmación, ni brindan fundamentos suficientes que permitan llevar a cabo un análisis serio de la cuestión que introducen.

Por el contrario, su argumentación se limita a transcribir manifestaciones del diputado Melillo vertidas en sede de la Legislatura en oportunidad de votarse la ley 1726, lo que implica trasladar a estos estrados un debate de naturaleza política y no la confrontación constitucional prevista a través de la acción establecida en el art. 113 inc. 2° CABA.

4. En tanto la presentación efectuada no satisface los recaudos objetivos de procedencia por la inexistencia de un planteo constitucional serio y fundamentado, ello basta para rechazar la acción intentada, resultando innecesario efectuar las precisiones en torno a la legitimación de los diputados para interponer la acción declarativa de inconstitucionalidad que he considerado pertinente efectuar en otras causas.

Por las razones expuestas, voto por declarar inadmisible la demanda.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Tal como lo sostiene en su voto el señor juez de trámite, doctor Luis Francisco Lozano, la demanda presenta defectos insalvables en los términos del art. 19, inc. 2, ley nro. 402, que obstan a su admisión.

2. El Tribunal, desde sus primeros pronunciamientos, ha señalado "que es un requisito esencial del trámite preliminar de admisibilidad de la acción declarativa de constitucionalidad que quien la inicia precise con claridad cuáles son las normas de carácter general sobre las que solicita el control de constitucionalidad y cuáles los preceptos y principios constitucionales, con los que las primeras entran en colisión.

También es ineludible que explique de manera clara y pormenorizada las razones en las que sustenta la tacha de inconstitucionalidad" (in re "Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. nro. 31/99, resolución del 5/5/99, en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ] t. I, ps. 56 y ss., Ed. Ad Hoc, Buenos Aires, 2001).

Ello resulta tanto más incuestionable en procesos peculiares como éste -de control concentrado de constitucionalidad y competencia originaria del Tribunal- porque no se trata de que sean los jueces, sino la actora, la que proponga el conflicto internormativo traído a decisión y las razones que habilitan su presentación.

Asimismo, este estrado ha indicado que para evaluar la admisibilidad de la acción declarativa de inconstitucionalidad debe especificarse cuál es la relación directa que existe entre las normas que son impugnadas y los principios constitucionales que son invocados (in re "Alegre Pavimentos SACICAFI c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. 366/00, resolución del 20/6/00).

3. La demanda interpuesta se limita a señalar que la ley local nro. 1.726 -que dispone la adhesión de la Ciudad de Buenos Aires a la ley nacional nro. 25.917- "vulnera claros principios de la Constitución de la Ciudad Autónoma", sin que resulte explícito de manera clara y precisa cuál es la relación directa que existe entre la mencionada ley local y los principios constitucionales que se reputan vulnerados -arts. 1, 4, 6 y 80, primer párrafo, de la CCABA-.

Así, de manera genérica, la actora sostiene que dicha legislación local "importa haber declinado la autonomía porteña" (fs 7) y que "la adhesión realizada ha implicado una ¨autolimitación¨ prohibida por la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires" (fs. 8) pero en ningún momento desarrolla argumentos con solidez suficiente para sustentar la presente acción declarativa de inconstitucionalidad.

Lo expuesto permite concluir que la parte actora no satisface adecuadamente la carga de aportar los fundamentos que motivan su pretensión ni vincula la norma impugnada de manera directa con los principios, derechos o garantías de rango constitucional que entiende vulnerados. En consecuencia, debe declararse inadmisible la demanda.

4. Es que la actora no se hace cargo del desarrollo que ha alcanzado en Argentina, a partir de la sanción de la ley nro. 12.139 (de unificación de impuestos internos, mediante ley convenio), del federalismo de concertación, también denominado por los autores federalismo cooperativo, que importa tanto como buscar armonizar intereses y políticas evitando la puja y la confrontación, más allá de que para ello sea necesario, en determinadas circunstancias, modular la plenitud del status de autonomía, rasgo característico de los estados subnacionales -veintitrés provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires-, pero ello no a través de una unitarización forzosa, sino de la inteligente armonización concertada por todos los planos de gobierno, a lo que se suma, incluso, la posibilidad de denuncia del régimen instituido.

El concepto sentado en el párrafo precedente, computa no sólo las características del federalismo en abstracto sino, también, las notas salientes que se comprueban en el desenvolvimiento de la experiencia argentina, tal cual lo ha descrito, con marcado acierto, nuestro Máximo Tribunal, en pronunciamientos reiterados.

Así, en la causa: "Bressani, Carlos H. y otros c. Provincia de Mendoza. Inconstitucionalidad de leyes y devolución de dinero" (Fallos: 178:9), sentencia del 2 de junio de 1937, dejó sentado: "La Constitución ha querido hacer un solo país para un solo pueblo, ha dicho con razón esta Corte: no habría Nación si cada provincia se condujera económicamente como una potencia independiente. Pero no se ha propuesto hacer una Nación centralizada.

La Constitución ha fundado una unión indestructible pero de estados indestructibles (arts. 13, 67 inc. 14 -texto histórico-)".

Por lo demás, el federalismo de concertación se convierte, en materia económica, financiera y tributaria, en eficaz herramienta para alcanzar grados mínimos de armonización interna, requisito acaso imprescindible, cuando se lo considera en vistas a la integración económica de diversos países que conforman una región o ámbitos también más extensos o distantes.

En tal sentido, la armonización e integración económica de fronteras afuera demanda, como requisito previo ineludible, alcanzar cierto grado mínimo de armonización económica, financiera y tributaria de fronteras adentro. Por su parte, el apuntado presupuesto se torna hoy primordial a partir del art. 75, inc. 24 CN, que privilegia el proceso de integración, particularmente cuando se lleve a cabo con Estados de Latinoamérica, privilegiándose el mecanismo al no requerirse la doble intervención del Congreso desdoblada en dos etapas -declaración de conveniencia y aprobación propiamente dicha-, lo que denota la directiva del poder constituyente, orientando la política gubernamental a alternativas como la del Mercosur.

Sobre la base de las referencias antecedentes, la acción intentada no se ha hecho cargo del mandato constitucional que reclama que las potestades financieras, nacionales y locales, deban ejercerse coordinadamente y con razonabilidad (arts. 28 y 33 CN), estructurándose teniendo en cuenta la armonización, fruto consecuente de un federalismo cooperativo o de concertación (arts. 1, 5, 121, 123 y 129, CN), en procura del imperativo de constituir la unión nacional y promover el bienestar general (Preámbulo), adoptando las medidas conducentes para lograr el progreso, la prosperidad del país y el adelanto y bienestar de todas las provincias (art. 75, incs. 18 y 19, CN), al tiempo de impulsar la integración con otras naciones y, en particular, con los Estados de Latinoamerica (art. 75, inc. 24, CN).

5. Lo antes expresado, no importa asumir una actitud restrictiva para el andamiento de la acción declarativa de inconstitucionalidad prevista en el art. 113, inc. 2°, de la CCBA, reglamentada mediante la ley orgánica de este estrado nro. 402. Simplemente corresponde exigir de parte de los accionantes la mínima satisfacción de los requisitos de fundamentación para que la petición pueda ser adecuadamente apreciada.

Ello así, pues lo que está en juego es la invalidación de una norma que, aún en el control difuso de constitucionalidad, constituye una medida de extrema gravedad institucional, última ratio del ordenamiento jurídico.

6. Por todo lo expuesto, corresponde declarar inadmisible, tal como ha sido formulada, la acción declarativa de inconstitucionalidad.

Así lo voto.

Por ello, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Declarar inadmisible la acción planteada a fs. 6/12.

2. Mandar que se registre, se notifique y archive.

Fdo: Luis F. Lozano, Alicia E. C. Ruiz, julio B. J. Maier, Ana María Conde y José Osvaldo Casás.