Tribunal: CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL Y COMERCIAL
Jurisdicción: Local — Provincia: Salta
Fecha: 2010-07-02


Salta, 2 de julio de 2.010.

Vistos estos autos "Recurso de Apelación Directo - Art. 36 de la ley 7.418 Alfinco SRL c. Comisión de Preservación del Patrimonio Arquitectónico y Urbanistico de la Pcia. de Salta", Expte. CAM 286.325/09 de esta Sala Quinta de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial.

C O N S I D E R A N D O:

I) a) A fs. 68/71 el Sr. Gabor Flandorffer, en representación de ALFINCO SRL, interpone recurso de apelación contra la resolución 024/09 de la Comisión de Preservación del Patrimonio Arquitectónico de la Provincia de Salta por la que se impuso a EDESA SA una sanción de multa de $20.419,42. Expresa que tiene legitimación activa para el recurso en razón de ser contratista de EDESA SA de acuerdo a la documentación que acompaña y porque de acuerdo al artículo 38, numeral 2 y 29 de los instrumentos que invoca, debe dar cumplimiento a las leyes y decretos de protección al patrimonio cultural de la Provincia y es responsable frente a EDESA SA.

Relata que la mencionada resolución dispuso también el cese de toda acción sobre el inmueble catastro 1.552 y fundamentó la decisión en la existencia de una falta grave. Dice que se encontraba realizando tareas para las que había sido contratada, para lo cual se realizaron las presentaciones municipales solicitando las autorizaciones correspondientes y que con relación a la COPAUPS, esperaba para el día 6 de noviembre el certificado definitivo de no objeción, pero que ese día se realiza una inspección y paralizan la obra sosteniendo su iniciación sin autorización. Destaca que la obra no tiene ningún valor patrimonial porque se trata de trabajos sobre instalaciones eléctricas de los transformadores realizados directamente por personal de EDESA SA, como cualquier tarea sobre tendidos de red e indica que se llenaban dos columnas para apuntalamiento de una pared medianera a medio hacer y que corría riesgos de caerse por vientos y lluvias propias de la época, previniendo daños a terceros.

Afirma que la resolución carece de fundamento suficiente tornándose en discrecional y hasta arbitraria porque el artículo 36 de la ley exige que las infracciones sean evaluadas lo que no ocurrió de ninguna manera y porque su parte cumplió con la totalidad de trámites y exigencias formuladas por el órgano de control, lo que surge del expediente administrativo.

Expresa que en el caso la intervención de la obra en la propiedad es de un 24% de la misma y el avance de la obra de un 15% y expone diversas hipótesis comparativas tendientes a demostrar la necesaria fundamentación de la sanción y determinación de la multa en razones económicas, pero también en la naturaleza de los hechos a castigar y en los bienes supuestamente afectados. De lo cual concluye que la multa es exagerada y arbitraria porque no tomó en cuenta los antecedentes del caso, ni de la empresa, ni explicó cual ha sido el criterio para determinar el monto por lo que deviene su absoluta discrecionalidad.

Finalmente invoca la naturaleza penal de las multas y los principios de inocencia, defensa en juicio, legalidad, e in dubio pro reo. Por tales razones pide se deje sin efecto la multa. Subsidiariamente, imponga un apercibimiento o el mínimo de la multa.

b) Debido a la acumulación ordenada a fs. 214, se encuentra agregado a fs. 177/182 el escrito de la Dra. Alejandra E. Rodriguez, en representación de EDESA SA, por el que también interpone recurso de apelación contra la misma resolución 024/09 expresando agravios en los mismos términos que Alfinco por lo que razones de brevedad aconsejan remitirse a la reseña precedente. A fs. 214 se ordena correr traslado a la COPAUPS que se realiza por las diligencias de fs. 218 vta. y 219 vta. Acusada rebeldía por no haber la comisión, contestado los agravios, a fs. 220 se llama autos para sentencia.

II) Como dijera esta Sala en una ocasión anterior, el control a efectuarse en esta sede respecto de las sanciones administrativas impuestas por leyes especiales, debe ser, esencial y primordialmente, el de legalidad y no de oportunidad, mérito o conveniencia. "Esto es la revisión plena de las cuestiones de derecho (sin perjuicio de la especial deferencia que ciertas conclusiones de derecho a que haya arribado la Administración le merezca al Tribunal) y una revisión de las cuestiones de hecho y de las mixtas, limitada a los supuestos en que los hechos no aparecen probados en el expediente o las determinaciones administrativas al respecto, sean arbitrarias o irrazonables, lo que obliga al Tribunal a confirmar las decisiones administrativas que no incurren en estas tachas, aunque él discrepe con el acierto o intensidad de ellas." (conf. Héctor Mairal, en su obra Control Judicial de la Administración Pública, tomo II, pág. 664).

El Dr. Juan Carlos Hitters recordó igualmente en un voto de la Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, con citas de doctrina que esta Sala se permite transcribir por su utilidad que "La falta de proporcionalidad, es causal de invalidez, cuando existe un exceso entre lo que el acto decide y los hechos que lo motivaron (Gordillo, Agustín, "Tratado de derecho administrativo", t. 3. cap. VIII16) y el vicio de un acto afectado por exceso de punición, determinante, a su vez, de la irrazonabilidad del respectivo acto, se concreta en la falta de concordancia o proporción entre la pena aplicada y el comportamiento que motivó su aplicación (Marienhoff, Miguel S., "El exceso de punición como vicio del acto jurídico de derecho público", LA LEY, 1989-E, 969). La exigencia de proporcionalidad entre las medidas que el acto involucre y los hechos acreditados, trasunta la aplicación del principio de razonabilidad que es una garantía constitucional "innominada", cuyo fundamento se encuentra en los arts. 28 y 33 de la Constitución Nacional y cuyo origen está en las "Bases" de Juan Bautista Alberdi (Linares, Juan F. "Razonabilidad de las leyes", p. 160, Buenos Aires, 1970).

El criterio de razonabilidad debe presidir todos los actos de la actividad pública, reclamando la existencia de causas justificadas, fin público y adecuado y ausencia de iniquidad manifiesta (SC Buenos Aires, causas B. 50.192, sent. del 7/VI/88; B. 48.763, sent. del 30/VII/85; B. 49.159, sent. 7/II/89, entre otras). En tal orden de ideas, la potestad del Poder Judicial para revisar los actos disciplinarios emanados de la Administración, comprende el control sobre la debida aplicación de las normas estatutarias, de manera que los hechos se configuren adecuadamente y que las sanciones se ajusten al texto legal (Fallos: 259:266; 267:77 -La Ley, 117-196; 126-429; 143-609, 26.913-5; 278:131; 306:1792)".

III) La infracción atribuida a los recurrentes por la Comisión de Preservación del Patrimonio Arquitectónico y Urbanístico de la provincia de Salta consiste en haberse iniciado una obra sin tener el "certificado de no objeción" que debe ser emitido por la misma Comisión y de haber continuado con la misma a pesar de la orden de suspender la obra. Tales hechos se encuentran acreditados en sendas actas que obran a fs. 13 y 16 del expediente administrativo que el tribunal tiene a la vista. Además, la COPAUPS pondera en la resolución la inexistencia de planos de estructura y de instalación eléctrica de acuerdo a las leyes 5.556 y 7.469 y la falta de aprobaciones municipales.

Los recurrentes no han controvertido la existencia del hecho principal que se les atribuye, esto es, la iniciación de los trabajos sobre el inmueble sin el certificado de no objeción. Al contrario, en el escrito de apelación expresamente reconocen que "en el inmueble en cuestión, propiedad de EDESA SA, ALFINCO SRL se encontraba realizando las tareas para las que había sido contratada." (fs. 69 vta. y 178 respectivamente). Tampoco se encuentra cuestionado que el predio se encuentra ubicado dentro del perímetro de protección establecido en el decreto provincial 2735/09.

El artículo 19 de la ley 7.418 establece que "Los bienes que se declaren de interés arquitectónico y/o urbanístico no podrán ser modificados, construidos y/o destruidos en todo o en parte, sin la previa autorización de la Comisión. Para realizar obras sobre los bienes protegidos, los propietarios y/o quienes ejerzan la posesión de los bienes protegidos, deberán obtener previamente un certificado de no objeción emitido por la Comisión, la que deberá expedirse, fundando técnicamente la autorización o la denegatoria,." La misma prohibición se encuentra repetida en el artículo 21 respecto de medidas y actos que puedan modificar o alterar el valor arquitectónico y/o urbanístico de los bienes protegidos por esta Ley, sin previa autorización de la Comisión." A su vez el artículo 34 dispone "Infracciones administrativas: Serán pasibles de las sanciones administrativas contempladas en esta Ley, sin perjuicio de las sanciones contravencionales, penales y la responsabilidad civil que correspondan: a) Toda infracción a la presente Ley y a cualquiera de las otras normas de protección arquitectónica y/o urbanística." Por consiguiente, corresponde tener por acreditada la infracción al deber impuesto por el mencionado artículo 19 de la ley, consistente en no iniciar las obras sin el certificado de la Comisión. Se trata del incumplimiento de un deber formal, que es sancionado por si mismo, independientemente de si en la realidad, produjo o no un daño arquitectónico o urbanístico.

El expediente administrativo no muestra, en cambio, que la ejecución del proyecto mismo tenga la potencialidad de alterar o modificar los valores protegidos por la ley, razón por la cual no cabe tener por acreditada la infracción al artículo 21 de la ley, por lo que la sanción que corresponde aplicar es solamente sobre el incumplimiento al deber formal del artículo indicado. Se reitera, por su importancia, incumplimiento al deber formal. Establecida la existencia de la infracción, debe señalarse que la ley, con técnica legislativa no muy clara, también califica en el artículo 35 las distintas infracciones (que llama "daños") en leves, graves y muy graves, dando el carácter de grave a ".... 3. No acatar las órdenes de suspensión de obras, en el plazo señalado para ello. 4. Realizar sin autorización o incumplimiento las condiciones de su otorgamiento, cualquier clase de obras o intervención sobre bienes y/o áreas protegidas que, según esta Ley, requiera previa autorización administrativa..." a continuación de lo cual en el artículo 36, que Las sanciones consistirán en: "... a) Apercibimiento Administrativo Formal. b) Multa de hasta 200% del valor fiscal del inmueble en el que se haya cometido la infracción, monto que se determinará conforme la naturaleza de la infracción cometida".

Resta analizar si la cuestionada sanción, consistente en una multa equivalente al 50 por ciento del valor fiscal del inmueble, resulta justificada o discrecional o arbitraria como se quejan los recurrentes. La resolución no posee consideración alguna que abone el monto del 50% del valor fiscal aplicado. A lo dicho precedentemente sobre el principio constitucional de razonbilidad, en el punto II) de estos considerandos, cabe agregar que en materia sancionatoria, debe tenerse en cuenta además, los principios de gradualidad y progresividad (CNCom, Sala B 31/08/2007, Superintendencia de ART c. Asociart ART S.A., LL Online, AR/JUR/6126/2007).

Si se tiene en cuenta: 1) que la infracción sancionable es sólo la del artículo 19 -deber formal - de la ley; 2) que la Comisión evaluó y castigó circunstancias extrañas a su competencia como son las referencias al cumplimiento de las leyes 5.556 y 7.469, cuyo órgano de fiscalización y aplicación no es la COPAUPS y 3) que la sanción aplicada resulta de la cuarta parte de la multa máxima prevista en el artículo 36 de la ley 7.418, que correspondería para supuesto de daño muy grave y real al valor arquitectónico y urbanístico, resulta fácil concluir que objetivamente la sanción impuesta aparece notoriamente, desproporcionada en función de la falta cometida. A ello debe agregarse que no hay mención de anteriores sanciones a la contratista o a la propietaria de la obra, razón por la que la Sala estima que la proporción se obtiene con una sanción menor, multa equivalente al 5 por ciento del valor fiscal, lo cual sobre la base del monto tenido en cuenta por la administración, equivale a $2.041,92.

No cabe el apercibimiento como solicitan los recurrentes porque tampoco acataron la primer orden de cesar los trabajos, según constatación del acta número 16, no controvertida por los apelantes.

En cuanto a las costas, no habiendo mediado oposición por la Comisión que no contestó el recurso, que las actuaciones revisten carácter predominantemente administrativo y no existiendo temeridad, de conformidad al artículo 15 del código contencioso administrativo, se imponen en el orden causado. Por ello, LA SALA V DE LA CÁMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL Y COMERCIAL I) Hace Lugar Parcialmente a los recursos de apelación interpuestos y Fija la sanción de multa impuesta por la COPAUPS en la resolución 24/10, en la suma de dos mil cuarenta y un pesos con noventa y dos centavos ($2.041,92, 5% del valor fiscal de la propiedad afectada).

II) Impone las costas por su orden.

III) Dispone se Registre, Notifique y oportunamente, Baje.