Tribunal: CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL COMERCIAL Y MINERIA
Jurisdicción: Local — Provincia: San Juan
Fecha: 2012-02-10


AUTOS N° 112.659 (Juzgado Contencioso Administrativo) (N° 10752- SALA III)- "DONOSO Ramon C/ Municipalidad de Calingasta Contencioso Administrativo".

En la ciudad de San Juan, a los 10 días del mes de Febrero de dos mil doce, reunidos los Señores Miembros de la Sala Tercera de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería, los Dres. Humberto Caballero, como Presidente y Catalina Celia Cúneo de García y Moisés Moya, como Vocales, para resolver el recurso de apelación concedido al actor a fs. 97, contra la sentencia de fecha 26 de abril de 2011, obrante a fs. 89/94.

CATALINA CELIA CÚNEO DE GARCÍA DIJO:

La Sra. Juez a-quo resolvió:

"I.- Rechazar la demanda instaurada por el Sr. RAMÓN DONOSO contra la MUNICIPALIDAD DE CALINGASTA con costas a su cargo.- II.- Regular los honorarios profesionales del Dr. ELMO ALEJANDRO MIGANI por la labor desarrollada en doble carácter como apoderado de la demandada, las tres etapas cumplidas y ganancioso en la suma de Pesos DIECINUEVE MIL SESENTA Y OCHO con 79/100 ($ 19.068,79); y los de los Dres. EMILIA A. ESTELA RAMIS y HORACIO V. MASSARA por la labor efectuada en forma conjunta como apoderados de la actora, las tres etapas cumplidas y perdidosos en la suma de Pesos TRECE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO CON 15/100 ($13.348,15) (cfr. art. 190 de la ley 2150); ambos calculados a la fecha de interposición de la demanda el 23-06-09".- Contra la sentencia se alza el actor a fs. 96, el recurso se le concede a fs. 97.- Expresa agravios a fs. 98/102, los que fueron contestados a fs. 105/110 por la demandada, quien formula reserva de la cuestión constitucional federal y provincial y solicita se declare desierto el recurso de apelación.

En esta causa a fs. 48/52 el actor promueve demanda contencioso-administrativa, a fin de obtener el cobro de la suma de pesos:

Ochenta y Dos Mil Novecientos Siete con 82/100 ($ 82.907,82), o lo que en más o menos resulta de la prueba a producirse con más los intereses, que se computarán desde la fecha en que es debida cada suma conforme planilla (Anexo I), hasta su total y efectivo pago.

A tal fin manifiesta, que dicho importe surge de las diferencias en la remuneración, producto de incorrectas liquidaciones realizadas en su dieta correspondiente al cargo de Concejal de la Municipalidad de Calingasta, cargo en el que se desempeñó entre el 10-12-03 hasta el 10-12-07.

Conforme a lo establecido por el art. 71 de la Ley Orgánica de Municipios Nº 6289, el Honorable Concejo Deliberativo a través de la Ordenanza Nº 375/HCD/97 de fecha 31 de julio del año 1997, en su artículo 1º autorizó al Ejecutivo a adherirse hasta un cien por ciento (100%), a la asignación mensual correspondiente a un Ministro del Poder Ejecutivo Municipal, a partir del 1º de julio de 1997.- Con anterioridad dicho cuerpo legislativo por Ordenanza Nº 296/HCD/96 de fecha 28 de junio de 1996 en su artículo 2º, fijó como remuneración por todo concepto a percibir por los Señores Concejales, el setenta por ciento (70%) de la remuneración del Intendente Municipal de acuerdo a lo establecido también por la Ley 6289.- Expresa que al momento de asumir el cargo de Concejal, se encontraba vigente el Decreto Acuerdo del Poder Ejecutivo Provincial Nº 0002/2001/PE de fecha 02-01-01, que fijaba la remuneración de un Ministro del Poder Ejecutivo Provincial y, en base al mismo, se efectuó la liquidación y pago de las dietas correspondientes al primer semestre del año 2004, lo que refleja la real y efectiva adhesión del Ejecutivo Municipal en la gestión 2003/2007, a la metodología de liquidación y pago a que autorizaba la Ordenanza Nº 375-HCD-97.- Con posterioridad se dictaron los Decretos Acuerdos Nº 0019/2004/PE; 0002/2005/PE; 0017/2006/PE; 0009/2007/PE y 0021/07/PE, de fechas 22-06-04, 07-01-05, 09-05-06, 30-04-07 y 31-08-07, respectivamente, que fijaban las remuneraciones a percibir por las autoridades superiores del Poder Ejecutivo Provincial, entre las que se encuentran los Sres. Ministros, en base a los cuales debió ser liquidada su dieta, ya que de ese modo o metodología se habían venido practicando las liquidaciones desde el comienzo de la función de los ediles.

Sin embargo, dichas normas no fueron tenidas en cuenta para practicar la liquidación y pago de las remuneraciones de la misma, por cuanto continuaron liquidándose sobre la base del monto establecido por el Decreto Acuerdo Nº 0002/2001.- La liquidación incorrecta fue expresamente reconocida por el Ejecutivo Municipal y plasmada en la Resolución Nº 1027/2007 de fecha 04-12-07, que en su artículo 1º ordena liquidar las remuneraciones correspondientes al mes de noviembre del 2007 en un todo de acuerdo con el Decreto Acuerdo Nº 0021/07-PE, al Titular del Ejecutivo Municipal, los Funcionarios, y Personal Jerárquico, que perciben su remuneraciones en base a la del Intendente Municipal. En los vistos de la misma, se reconoce haberse omitido liquidar los sucesivos aumentos para los Ministerios del Gobierno Provincial en los años 2004 a 2007.- Pero nunca se liquidó el resto de las diferencias ocasionadas por la incorrecta liquidación de las dietas producidas desde el mes de julio de 2004, fecha a partir de la cual a través de los sucesivos Decretos Acuerdo antes mencionados, se fijaron aumentos en los haberes de los Ministros del Poder Ejecutivo Provincial y en virtud de lo cual surgió una diferencia que no se liquidó ni se abonó en su perjuicio.

Acompaña la prueba documental agregada en copia a fs. 03/47, reservados los originales que se tienen a la vista en este acto y ofrece el resto de la prueba instrumental, informativa y pericial contable (fs. 51/52).A fs. 57/62 comparece el representante legal de la Municipalidad de Calingasta, contesta la demanda, e interpone la nulidad parcial de la Resolución Nº 1027/07. Ofrece prueba y formula reservas.- A fs. 64/67 el actor contesta el traslado conferido. A fs. 70 se fija el término de producción de prueba y se provee la ofrecida por las partes.

De las mismas sólo se rinde la informativa de la demandada, que consta a fs. 76/79.

Acerca de la petición de la demandada, efectuada al responder los agravios, para que se declare desierto el recurso de apelación, por falta de fundamentación de los agravios, es criterio reiterado de este Tribunal, que si bien, la expresión de agravios deberá contener una crítica concreta y razonada de las partes del fallo que el apelante considere equivocadas, pero ante la gravedad de la sanción solicitada, y a condición de que el apelante individualice su disconformidad con el fallo recurrido, debe tratarse la apelación.

La sentencia cuestionada le causa al apelante los agravios, que se subsumiré de la siguiente forma:

El análisis que la Juez a-quo efectúa de la Resolución N 1027/07 lesiona el principio de congruencia, sólo hace referencia al reajuste de las remuneraciones del mes de noviembre de 2007 (Decreto-Acuerdo 21/07), pero nada expresa respecto de las remuneraciones anteriores a esa fecha.- La normativa indicada no alude a los Decretos Acuerdo N° 0019/2004 P.E., 0005/05-P.E., 0017/06-P.E. y 0009/07-P.E., que dispusieron aumentos a los Ministros del Poder Ejecutivo, en virtud de los cuales se efectúa este reclamo.- Tal interpretación, implica otorgarle a la Resolución cuestionada, un alcance muy inferior al que señala la propia demandada, al solicitar la nulidad parcial de la misma.

Agrega el apelante, que la arbitrariedad de la sentencia también se dá al señalar la sentenciante, que se trata de una norma de carácter facultativo, pués delegó al Poder Ejecutivo atribuciones que son propias del Concejo Deliberante, concediendo al Intendente discrecionalidad de disponer el aumento de las dietas o salarios.- Es decir, que se apartó de lo dispuesto por el art.43 de la ley N° 6289, que establece que los Concejales tienen derecho a una dieta fijada por el Concejo Deliberante, con mayoría de los 2/3 de votos.

No hay ninguna norma de la ley N° 6289, que regule el funcionamiento de los Municipios que carecen de Carta Municipal, que establezca excepciones permitiendo al Concejo Deliberante delegar facultades propias a favor del Ejecutivo.- Por lo tanto, la afirmación que hace el a-quo respecto a la Ordenanza N. 375-HCD/97, es una norma potestativa, carente de respaldo legal al delegar atribuciones propias de Concejo al Poder Ejecutivo Municipal.- Las leyes que delegan funciones, anteriores a la reforma constitucional de 1994, tratan de asuntos de administración o emergencia pública.- Interpretar lo contrario implica tener una Ordenanza para recuperar esas facultades.- Por lo tanto, lo afirmado en la sentencia, respecto a que el actor como Concejal tenía facultades para modificar, sustituir o dictar una Ordenanza que contemplara sus pretensiones, es una opinión personal que carece de un fundamento legal, resultando inaplicable la teoría de los actos propios, invocada en la sentencia.

La Juez a-quo interpreta la palabra "autorizar" como una delegación de facultades del Concejo Deliberante en el Poder Ejecutivo Municipal; interpretación sin ningún soporte legal.

Por lo que pide se revoque el fallo y se admita la demanda, con costas.- En respuesta a los agravios expuestos por el actor diré que: El principio de congruencia ha sido definido como la conformidad que debe existir entre la sentencia y las pretensiones que constituyen el objeto del proceso, más las oposiciones, teniendo en cuenta todos los elementos individualizadores de tal objeto, los sujetos, la materia sobre la que recae y el título que jurídicamente lo perfila, en cuanto delimitan ese objeto.

Su cumplimiento o no en la resolución apelada, será materia dentro del análisis a efectuar de los agravios expresados.- El problema a desentrañar en este caso, es la competencia de los órganos Legislativo y Ejecutivo del Municipio para el dictado de las normas observadas, conforme lo señala la ley N° 6289 y la aplicación retroactiva de la Resolución N. 1027/07.- Se entiende por competencia: La aptitud legal que surge del conjunto de facultades y atribuciones que correspondan a órganos y sujetos estatales (Cassagne J.C. "Derecho Administrativo" T I 133).

De acuerdo al principio de especialidad, comprende aquellas facultades atribuídas en forma expresa, implícita o inherente que surgen directamente de la Constitución, la Ley o el Reglamento.- Es decir, que cada órgano o sujeto tiene competencia para realizar todo aquello que se encuentre vinculado a los fines de su creación.- Al respecto la C.S.J.N. ha resuelto que: "En el orden jurídico administrativo la competencia constituye un elemento esencial que confiere validez a la actuación de los órganos estatales.

Ello a punto tal que la competencia no se configura como un "límite" externo a tal actuación, sino, antes bien, un "presupuesto" de ella, en virtud de la vinculación "positiva" de la Administración al ordenamiento jurídico (S.C.J.N. Fallo: 312-1686 ).

Por consiguiente, el Concejo Deliberante es soberano para actuar dentro de las facultades que le concede la Ley N° 6289, mientras no se contradigan expresas disposiciones constitucionales, legales o reglamentarias.- Previo al análisis de dicha norma, sobre la interpretación de las leyes, se recuerda lo dicho por la C.S.J.N. al señalar que: "Cabe considerar la regla interpretativa, según la cual debe primar la apreciación literal del texto y considerarse la intención del legislador.

Su examen no se pude llevar a cabo sino "en el ámbito de las previsiones en ellas contenidas y en modo alguno sobre la base de los resultados obtenidos en su aplicación, pues ello importaría valorarlas en mérito a factores extraños" (Fallos 315-142).- "Es decir, que la norma primera de interpretación es la de atenerse a sus propias disposiciones, en todo cuanto se halle fundamentalmente contemplado por ella. (Fallos 212-64).- El art. 45 de la mencionada ley claramente establece: "Los miembros del Concejo Deliberante, podrán gozar de una dieta que será fijada por mayoría de dos tercios de los componentes de los mismos Concejos, y la cual les será abonada en proporción a su asistencia.

"Lo percibido por todo concepto por los Concejales no podrá exceder mensualmente de los siguientes porcentajes: "hasta un setenta por ciento (70%) para los presidentes de los Concejos Deliberantes y para el resto de los Concejales hasta un sesenta y cinco por ciento (65%); cuando el Municipio deba solicitar el auxilio del Gobierno Provincial para atender financieramente su presupuesto.-Es decir, que la remuneración de los Concejales debe ser fijada por el propio Concejo.

En su consecuencia, dicho Organismo dicta la Ordenanza N° 375/97, mediante la cual se autoriza, o sea: "faculta" al Poder Ejecutivo Municipal, a adherirse en un 100 % a la asignación mensual correspondiente a la del Ministro del Poder Ejecutivo provincial, a partir del mes de julio de 1997 (fs. 28).- En uso de sus facultades legales el Concejo ha fijado la dieta correspondiente, a partir de la fecha indicada, delegando sólo en el Intendente la determinación del cuantum, conforme a los límites que el mismo cuerpo legislativo indica.- A su vez, el art. 74, inc. 9° de la Ley N° 6289, establece que el Intendente expide los Decretos e Instrucciones que sean necesarios para asegurar la ejecución y cumplimiento de las Ordenanzas.- En cuanto a la delegación de funciones legislativas en el Poder Ejecutivo, la doctrina en general hace una diferencia entre la delegación total o amplia de la potestad legislativa, la que estaría prohibida, y la delegación especial permitida, que siempre opera dentro de ciertos límites.

Al respecto Diez ha dicho: "Que la delegación debe estar sujeta a límites y la política legislativa claramente establecida, no pudiendo ser total" (Derecho Administrativo-T° I 428).

Por consiguiente, dicha delegación debe ser expresa y especial, estableciéndose para cada caso y no en forma genérica, a fin de permitir su acatamiento por medio de límites materiales.- En el caso a estudio, se trata de una delegación o remisión normativa, que es cuando se autoriza al Ejecutivo, a sus órganos o entes, a dictar normas en determinadas materias y con ciertos límites.- Ante la autorización dada (Ordenanza. N° 375/97), que no se acreditó que haya sido revocada; el Intendente promulga la Resolución N° 1027/07, ordenando "liquidar las remuneraciones correspondientes al mes de noviembre del año en curso" (2007), "en todo de acuerdo al Decreto Acuerdo N° 0021/07 del Gobierno de la Provincia de San Juan"..."(fs. 29 y 44).

La Resolución en análisis, expresamente y en forma clara, determina que el aumento de la dieta corresponde sólo al mes de "Noviembre" de 2007; el que ha sido cobrado por el actor (planilla por diferencia de liquidación Noviembre- fs. 77); por lo tanto no se le adeuda remuneración alguna.

Sobre la retroactividad de dicha Resolución, la C.S.J.N. ha dicho que. "En Derecho Administrativo la retroactividad no se presume sino que rige el principio opuesto (Dominguez Alberto c/ U.N.R."-15/10/85).- Y el derecho municipal no constituye un derecho con autonomía conceptual, ni científica, integra el derecho administrativo (Cassagne "Derecho Adm."T° I-194).- No se acompañó Ordenanza y/o Resolución posterior a la Resolución indicada. Por otra parte, el interesado, en su oportunidad, percibió las dietas voluntariamente, sin hacer expresa reserva de lo cuestionado en autos, lo que en principio haría improcedente su posterior impugnación. Pero el rechazo del reclamo se funda en lo dispuesto por la Resolución N° 1027/ 07, los principios doctrinarios, jurisprudenciales y las normas legales analizadas.

Por lo que concluyo que la sentencia apelada no ha lesionado el principio de congruencia; como tampoco resulta arbitraria, ha sido dictada conforme a derecho, por lo tanto se deben desestimar los agravios expuestos por el actor. con costas en la alzada a su cargo (arts. 66, 67 y conc. del C.P.C.).

Los honorarios devengados en esta instancia se fijan para el Dr. Elmo A.Migani, como apoderado de la demandada, en la suma de pesos: Cinco mil setecientos veinte con sesenta y cinco ctvs. ($ 5.720,65) y los de la Dra. Emilia A. Estela Ramis como apoderada del actor, en la suma de Pesos: Cuatro mil cuatro con cuarenta y cinco ctvs. ($ 4.004,45), a la fecha indicada en la sentencia apelada. (art. 196 de la ley 2150).- EL DR. MOISES MOYA, por su fundamento, adhiere al voto que antecede.- Por todo ello, normas legales y jurisprudencia citadas, SE RESUELVE:

Rechazar el recurso de apelación interpuesto por el actor a fs. 96 y concedido a fs. 97, contra la sentencia de fecha 26 de abril de 2011, obrante a fs. 89/94, la que se confirma por los fundamentos dados.- Costas a cargo del apelante vencido (arts. 66, 67 y conc. del C.P.C.).

Regular los honorarios devengados en esta instancia al Dr. Elmo A.Migani, como apoderado de la demandada, en la suma de pesos: Cinco mil setecientos veinte con sesenta y cinco ctvs. ($ 5.720,65) y los de la Dra. Emilia A. Estela Ramis como apoderada del actor, en la suma de Pesos: Cuatro mil cuatro con cuarenta y cinco ctvs. ($ 4.004,45), a la fecha indicada en la sentencia apelada.- Protocolícese, hágase saber, déjase copia autorizada bajen los autos previa reposición de sellado si correspondiere.- Déjase constancia que no firma la presente el Dr. Humberto R. Caballero, por encontrarse en uso de Licencia (Conf. art. 40 Ley 5854).-FDO:DR. DRA. CATALINA CELIA CUNEO DE GARCIA Y MOISES MOYA, .

ANTE MI SRA. SILVIA SARMIENTO DE ELIZONDO-PROSECRETARIA- PROT. DE SENT. T° I-F° 9/14 10/02/2012 .-