Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-05-26


NOGUERA, Héctor Raúl contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 197 p 168-176.

En la ciudad de Santa Fe, a los veintiséis días del mes de mayo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "NOGUERA, Héctor Raúl contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 113, año 1987), de conformidad con el acuerdo celebrado el día diecinueve del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Presidente doctor Falistocco dijo:

1. Héctor Raúl Noguera promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe con el objeto de que se declare ilegítima la denegación tácita del reclamo y del recurso jerárquico interpuesto ante el señor Gobernador; y, en consecuencia, se condene a la Provincia de Santa Fe a reconocerle la categoría 21 (Jefe de Departamento), la antigüedad en la misma desde 1977 y las diferencias de haberes que pudieren resultar desde esa fecha entre la remuneración que corresponde a la categoría acordada y la que se solicita, actualizadas, más intereses hasta su efectivo pago y costas.

Relata que pertenece a la planta permanente del Ministerio de Agricultura y Ganadería, habiendo ingresado en el año 1953; que se le asignó -mediante resolución 192, del 16.4.1974- el cargo de Jefe de División, Laboratorio Piloto, en la Dirección General de Recursos Naturales de la referida Unidad de Organización; que fue puesto a cargo del Departamento Quimurgia -por disposición 2.752, del 20.10.1975-, en forma interina; y que, posteriormente, se le acordó el suplemento por subrogancia correspondiente a la categoría 19 que a esa fecha correspondía a los Jefes de Departamento -resolución 476, del 10.12.1975-.

Apunta que, suprimidas las reparticiones donde prestó funciones sucesivamente, fue trasladado a la Dirección de Extensión e Investigación Agropecuaria, desempeñando las mismas tareas.

Señala que no se emitió o al menos no se le notificó, acto administrativo alguno por el cual se mantuviera, modificara o determinara su situación de revista en el nuevo organismo; y que, luego de haber sido encasillado en la categoría 19, ítem técnico, conforme a normas de promoción por permanencia en la categoría, se le reconoció la 20, pese a que el cargo asignado expresamente era el de Jefe de Departamento Quimurgia, cargo al que le corresponde la categoría 21.

Sostiene que ante su requerimiento por la indeterminación de su situación de revista, el Departamento de Personal, en fecha 24.4.1984, informó que desde el 20.10.1975 subrogaba el cargo categoría 19 (que a esa fecha correspondía a Jefe de Departamento), reconocido por resolución 476/75, "confirmándolo en ese cargo mediante decreto nro. 961 del 16.4.1984 con anterioridad al 1.1.1980".

Aduce que no compadeciéndose la categoría 19 con el cargo asignado oportunamente, en 22.11.1984 reclamó el reconocimiento de categoría que corresponde al cargo ocupado y la antigüedad en la misma, y que previa resolución, solicitó se expidieran los órganos de consulta respectivos; que el Departamento Personal emitió un informe contradictorio con el anterior.

Señala que los actos administrativos que se mencionan en el último informe no le fueron notificados, pese a afectar su situación de revista.

Añade que no obstante que se lo debió haber incluido en el decreto 4.655/77, en virtud de las funciones asignadas y desempeñadas (desde 1975 entre los Jefes de Departamento con categoría 21), se lo ubicó en una categoría de menor jerarquía (19, Jefe de Sección), anoticiándose recién al correrse el traslado para expresar agravios en el recurso jerárquico interpuesto.

Puntualiza que, pese a los pedidos de pronto despacho formulados, no se dictó resolución alguna; que tras interponer recurso jerárquico, luego de requerir pronto despacho, transcurrido el término legal -art. 6, ley 4.106-, quedó habilitada la instancia para promover la presente demanda.

Argumenta que los actos referidos en el expediente administrativo carecen de eficacia por haberse omitido la fase esencial de publicidad para que pudieran producir efectos jurídicos a su respecto, lo que le permitió ejercer oportunamente los reclamos; que los encasillamientos fueron realizados unilateralmente y que la inexistencia de un organigrama y la incertidumbre respecto a las ubicaciones y reubicaciones efectuadas, con encasillamientos arbitrarios, lesionan derechos subjetivos y garantías de raíz constitucional -derecho a la carrera, garantía de estabilidad, de igualdad, de igual remuneración por igual tarea y su derecho de propiedad-.

Añade que los informes y el dictamen obrantes en el expediente administrativo resultan incompletos, por no haberse agregado elementos importantes, por omitir la consideración de la situación jurídica subjetiva y la no verificación de la real situación fáctica; y que no es suficiente argumento invocar los actos administrativos en que se ha omitido al agente o se lo ha encasillado incorrectamente al considerarse la categoría en que se encontraba y prescindiendo del cargo ocupado, pues éste (Jefe de Departamento) a partir del 1.10.1977 y en virtud del decreto acuerdo 4.655 fue objeto de reubicación asignándosele la categoría 21.

Agrega que dichos actos administrativos resultan ineficaces e inválidos, en tanto modifican su situación jurídica y los derechos subjetivos nacidos en virtud de actos administrativos anteriores y estables, vulnerando la garantía de estabilidad o cosa juzgada administrativa; que desconoce por qué se lo omitió del decreto 4.655/77, acto que no fue agregado al expediente citado; y que de la resolución 4/78 surge que aquél sólo efectuó una parte de la asignación de funciones y responsabilidades, por lo que hubo que completarlo normalizando la situación de los agentes no incluidos y en niveles de jefatura.

Explica que es así que erróneamente se lo ubicó como Jefe de Sección, nivel 5, categoría 19, cuando se desempañaba en una Jefatura de Departamento, a la que le correspondía el nivel 6, categoría 21.

Dice que si por decreto 4.655/77 se le reconoció la categoría 21 a los Jefes de Departamento y las funciones de Jefe de Quimurgia le fueron expresamente asignadas, y habiendo sido confirmado en tal cargo, correspondía el reconocimiento de su pretensión.

Puntualiza que el mantenimiento de la misma categoría en que revistaba con anterioridad y que pasó a corresponder a un cargo inferior, resulta abiertamente violatorio de su situación jurídica y desconoce los derechos adquiridos en virtud de actos administrativos estables (disposición 2.752/75 y resolución 476/75).

Reseña, con cita de doctrina, que entre los derechos subjetivos derivados de la relación de empleo público se encuentra el derecho a la carrera administrativa -que comprende el derecho a ascender, a estar bien encasillado y el de alcanzar, en condiciones satisfactorias, el beneficio jubilatorio-, y que por ello corresponde que a los agentes a los que se les asigna iguales funciones o cargos, se les reconozca la misma categoría y se les abone igual remuneración -artículos 16 C.N. y 8 C.P.-.

Concluye diciendo que, en el caso, se le asignaron funciones de mayor jerarquía y, por ende, de mayor responsabilidad; que las mismas se corresponden con una categoría mayor a la que se señala en la documentación invocada, no obstante derivar de ella la confirmación en el cargo de Jefe de Departamento Quimurgia, pero sin la correlativa asignación de la categoría correspondiente al mismo, por lo que se impone el reconocimiento peticionado, de la antigüedad en la categoría 21 desde el 1.10.1977 y el pago de las diferencias de haberes que pudieren corresponder.

Solicita, en suma, se haga lugar al recurso, con costas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 18 y vto.), comparece la Provincia (f. 24) y contesta la demanda (fs. 27/29 vto.).

Luego de negar diversas postulaciones contenidas en el escrito de demanda, alega que, sin perjuicio del hecho de estar imposibilitada de examinar los antecedentes y la autenticidad de la documental acompañada por el actor como corroborante de los hechos que invoca, en la hipótesis de ser ciertas la asignación provisoria de funciones (foja 3) y el reconocimiento de subrogancia (foja 4), los mismos son irrelevantes para afirmar la existencia de un derecho subjetivo del actor que legitime su nombramiento como Jefe de Departamento de Quimurgia.

Agrega que la supuesta disposición 2.752/75 está alcanzada por el vicio de incompetencia toda vez que el único órgano autorizado es el titular del Ministerio de Agricultura y Ganadería y no el Director General de Recursos Naturales, no excluyendo la hipótesis la aplicación de las normas que imponen acceder al cargo mediante el sistema de concursos.

Puntualiza que, en la hipótesis de que fuera cierto que se lo hubiese confirmado en virtud del decreto 961/80, del informe de foja 15 no surge que el reconocimiento de la categoría 19 fuese hecho respecto del cargo de Jefe del Departamento Quimurgia, pues en ese tiempo, vigente el decreto 791/80, a una Jefatura de Departamento le correspondía un nivel distinto al citado en el informe, por lo que no hay acto administrativo que fundamente la tesis del actor.

Indica que de las sucesivas transformaciones operadas por los decretos 791/80 -nivel 5- y 2.695/83 -categoría 19-, le corresponde en la actualidad el cargo de Jefe de Sección Análisis Foliar en la Dirección de Suelos y Aguas, status que fue consentido por el recurrente precluyendo la oportunidad de plantear su disidencia.

Continúa diciendo, en tal sentido, que el actor debió deducir reconsideración de las transformaciones en niveles y categorías si consideraba que le correspondían otros o no eran los que se adecuaban a sus reales funciones.

Concluye diciendo que no es veraz que no se le notificara la categorización asignada en tanto, tratándose de encasillamientos generales compresivos en su totalidad de agentes de la Administración Central, la noticia se produce con la percepción del sueldo de la categoría transformada por el ejercicio del cargo; y que no utilizó los medios impugnativos previstos en el decreto 10.204/58, adquiriendo firmeza los actos mencionados.

Solicita, en suma, se rechace la demanda, con costas.

Abierta la causa a prueba (f. 34) y producida la que consta en autos, informa la parte actora sobre su mérito (fs. 258/265 vto.). Dictada (f. 266) y consentida la providencia de autos, queda la presente causa en estado de ser resuelta.

3. Esta Corte ha resuelto invariablemente que el acogimiento del recurso en su aspecto formal hecho en la ocasión prevista por el artículo 25 de la ley 4.106, no impide volver sobre la cuestión en el acuerdo definitivo (A. y S., T. 12-13, pág. 35; T. 14, pág. 372; T. 16, págs. 19, 30, 47 y 290; T. 33, pág. 338; T. 44, pág. 84; T. 56, pág. 177; T. 67, pág. 81; T. 105, pág. 125; T. 109, pág. 259; T. 191, pág. 284; T. 192, pág. 210; etc.).

En el presente, el actor afirma que se ha operado la denegación tácita de su reclamo y del recurso jerárquico interpuesto ante el Poder Ejecutivo (fs. 6 y 13 vto.). La accionada, por su parte, ha negado que exista denegación tácita del derecho invocado por el recurrente (f. 27).

Corresponde, pues, esclarecer si se halla o no verificada la denegación tácita.

Para ello es preciso detenerse en las distintas piezas de este expediente.

De tales constancias se desprende que:

A foja 14 la Presidencia solicita a la Administración demandada las actuaciones que dieron origen al presente recurso (expte. 85318-N-85 del Ministerio de Agricultura y Ganadería y sus agregados), bajo los apercibimientos del artículo 28 de la ley 4.106.

En razón de no haberse acompañado las actuaciones administrativas, se hacen efectivos los apercibimientos del artículo 28 (f. 16 vto.).

A foja 36 el actor ofrece prueba instrumental consistente en el expediente 85318-N-85 del Ministerio de Agricultura y Ganadería, la que es proveída de conformidad a foja 37.

A foja 211 la Directora General de Despacho del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio informa que "...el expediente registrado bajo el nro. 85318-N-85 fue girado en fecha 08.08.1986 a la Dirección General de Asuntos Jurídicos, donde se ha efectuado una prolija búsqueda de las actuaciones, con resultado negativo".

No obstante, la propia Administración ha reconocido que el señor Noguera dedujo reclamo pidiendo una categoría 21 y, luego, un recurso jerárquico (fs. 236, 237/240).

Incluso el actor ha acompañado copias del reclamo administrativo presentado ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería (fs. 216/217), del escrito en el que expresó los fundamentos del recurso jerárquico (fs. 220/223) y de sendos pedidos de pronto despacho (fs. 218 y 226). La autenticidad de estas copias no ha sido puesta en cuestión por la resistente.

De la exposición del actor, de las copias agregadas a los autos y del propio reconocimiento de la Administración surge que el pedido del señor Noguera fue llevado a conocimiento del órgano con competencia para dictar el acto que agote el trámite administrativo -Poder Ejecutivo- con lo que la denegación tácita se halla, en verdad, configurada.

Por ello, el recurso es admisible correspondiendo mi voto sea, a esta primera cuestión, por la afirmativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Netri, Spuler y Vigo dijeron que compartían los fundamentos expuestos por el señor Presidente doctor Falistocco y votaron en idéntico sentido.

A la segunda cuestión -en su caso, ¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Presidente doctor Falistocco dijo:

1. El actor pretende el reconocimiento de la categoría 21, la antigüedad en la misma desde el año 1977, y las diferencias de haberes que pudieren resultar desde esa fecha entre la remuneración correspondiente a la categoría acordada y la que se solicita (fs. 6/13). A ello se opone la resistente (fs. 27/29).

Corresponde, pues, esclarecer si el recurrente tiene o no derecho a la categoría 21 desde la fecha que menciona.

Para ello es menester detenerse en las constancias de los diversos actos vinculados a la situación de revista del actor.

De ellas se desprende que, por disposición 2.752 del 20.10.1975, el Director General de Recursos Naturales puso a cargo del Departamento de Quimurgia al Jefe de División Héctor R. Noguera en forma interina hasta que se sustancie el concurso de Jefe de Departamento (f. 214).

Poco después, por resolución 476 del 30.12.1975, el Ministerio de Obras Públicas (a cargo de la cartera de Agricultura y Ganadería) le otorgó al recurrente el suplemento por subrogancia, equivalente a la diferencia de sueldos entre la categoría 19, correspondiente al cargo de Jefe de Departamento de Quimurgia, y la categoría 17, en la que revistaba el mencionado agente (f. 225).

Por decreto 4.655, del 12 de diciembre de 1977, se promovió y/o reubicó a una parte del personal de la planta permanente del Ministerio de Agricultura y Ganadería, asignándosele a algunos Jefes de Departamento la categoría 21.

Del informe de la Dirección de Asuntos Jurídicos surge que por resolución 4, del 5.1.1978, se asignaron funciones a agentes del tramo superior, con motivo de la aprobación de una nueva organización básica del Ministerio. A Noguera se le asignó la categoría 19 y las funciones de Jefe Sección Análisis foliar (f. 239).

Luego, por decreto 961 del 16.4.1980, se reubicó al personal y se ordenaron los cargos vacantes de planta permanente y temporaria del Ministerio de Agricultura y Ganadería, a partir del 1 de enero de 1980. En este régimen se asignó expresamente al señor Héctor Raúl Noguera el Nivel 5 en el área Apoyo Analítico.

Tiempo después, en ocasión de acordarse un suplemento al personal del M.A.G.I.C. se incluyó expresamente al recurrente en la dependencia Suelos y Agua, con categoría 20 (resolución 272 del 29.4.1988).

Finalmente, por decreto 2.195 del 12.7.1990 el agente pasó de categoría 20 a categoría 21 en la función de Jefe Área Técnica Comunicación y Diagramación (fs. 241/247).

Tales actos permitirán dar respuesta a los planteos de las partes.

2. El actor entiende que, a partir del año 1975, desempeñó las mismas e idénticas tareas precisando, en oportunidad de informar sobre el mérito de la causa, que el desempeño ininterrumpido del cargo de Jefe de Departamento constituye el hecho esencial que sustenta la pretensión.

Sobre el particular debe señalarse que, sin perjuicio de que el desempeño de las tareas no puede prescindir de los encasillamientos efectuados, no consta en autos el desempeño de unas mismas e idénticas funciones por parte del actor a partir de 1975. Antes bien, la asignación de nuevas funciones en las áreas de Suelos y Aguas y en Extensión e Investigación Agropecuaria, hace presumir todo lo contrario, máxime cuando la naturaleza de las funciones propias de un área de Extensión e Investigación no permiten avizorar su identidad con relación a las que podrían corresponder al Departamento Quimurgia.

En un afín orden de ideas, los elementos obrantes en autos son claramente insuficientes a los fines de considerar que hubiera desplegado tareas que excedían las propias del cargo en el que revistaba, ya que conforme lo ha señalado este Cuerpo, aún en el supuesto de que se dé "la circunstancia de que a un agente se le asignen mayores responsabilidades, no se sigue inexorablemente que ellas correspondan a un cargo superior, y que, por ende, puede admitirse la posibilidad de reconocerle un mayor estipendio si, desde luego, se dieran las restantes condiciones para ello" ("Alarcón", A. y S. T. 151, pág. 293).

Esta Corte, ya en reiteradas causas, ha dicho que "el deber de desenvolver la actividad necesaria para que el ente público pueda satisfacer sus fines no comprende una cantidad de trabajo específicamente fijada, o cierto tipo perfectamente determinado de él (A. y S., T. 109, pág. 198; T. 110, pág. 74; T. 121, pág. 441; etc.). Por el contrario, "la variedad de las tareas administrativas, continuas y cambiantes, explican esa característica imprecisión en cuanto a las actividades a desarrollar" (precedentes citados), por lo que una misma categoría puede comprender el desempeño de diversas funciones, y algunas de ellas incluso imponer mayores exigencias que otras.

Ello, sin embargo, no significa necesariamente que las funciones correspondan a una categoría superior, salvo, claro está, que excedan las razonablemente comprendidas dentro de los cometidos propios del cargo en el que revistaba el agente, lo que, se reitera, no se ha demostrado en el caso, dado que no obran en la causa elementos que permitan al menos intuir que las funciones desempeñadas correspondían a un cargo superior o que excedían -conforme ya se expresara- las razonablemente comprendidas en el cargo de que era titular.

Ningún elemento obrante en la causa conduce a concluir que las tareas desarrolladas debían remunerarse con base en alguna categoría distinta de la asignada al recurrente.

De lo hasta ahora expuesto, puede concluirse en que no hubiese bastado con demostrar qué funciones cumplió el agente sino que debía acreditarse además que esas funciones en verdad correspondían a un cargo y categoría superior (criterio de "Alarcón", citado), lo que no aparece satisfecho en la especie.

No obsta a lo dicho lo argumentado por el actor acerca de la omisión por la Administración de considerar la "situación jurídica subjetiva derivada de la Disposición 2.752/75 y la resolución 476/75", y que no pueden desconocerse los derechos adquiridos en virtud de actos administrativos estables (en referencia a la disposición 2.752/75 y resolución 476/75).

Sobre el particular debe señalarse que el recurrente fue puesto a cargo del Departamento Quimurgia en forma "interina" y hasta que se sustancie el concurso de Jefe de Departamento, otorgándosele luego el suplemento por subrogancia.

Del otorgamiento y del ejercicio del cargo en tales condiciones no puede en modo alguno derivar para el actor un derecho perfecto que lo autorizase, sin más, a permanecer sine die en ese cargo.

Por todo ello, la pretensión del actor no puede encontrar sustento en el título del desempeño de unas mismas e idénticas funciones a partir del año 1975.

3. Tampoco puede aceptarse que, como afirma el recurrente, el decreto 961/80 lo haya confirmado en el cargo de Jefe Departamento Quimurgia. Ello así por cuanto a la fecha de este acto la Dirección General de Recursos Naturales había sido suprimida -como asevera el actor (f. 7 vto.)-, desempeñándose el agente en el área Apoyo Analítico con nivel 5, correspondiente a la Jefatura de División (f. 177).

Lleva en este aspecto razón la resistente que ha negado que el actor fuera confirmado en el cargo de Jefe de Departamento Quimurgia.

4. El actor se queja de que el decreto 961/80 no le haya sido expresamente notificado.

Sin embargo, no es razonable pensar que el agente no hubiese tomado conocimiento de ese acto que formalizaba las nuevas funciones que desempeñaba en el área Extensión e Investigación Agropecuaria y le reconocía el nivel 5 -categoría 19, Jefe de División-.

Es difícil de imaginar que el recurrente no haya conocido ese acto cuando durante años -ver fs. 120/122- percibió las remuneraciones propias de la categoría 19, correspondiente al nivel que por ese acto se le reconocía.

Cierto es que este Tribunal ha sostenido que la percepción de las remuneraciones es inidónea para suplir la notificación de actos administrativos (A. y S., T. 104, pág. 41; T. 107, pág. 36 y T. 114, pág. 248), pero no lo es menos que esa doctrina fue establecida como principio general -no universal-, que siempre se subrayó la necesidad de valorar las circunstancias concurrentes en cada caso y que se puntualizó la razonable inmediatez con que se interpuso el recurso de reconsideración (primero de los antecedentes citados).

En el caso de autos, en el que el agente percibió -como se adelantara- durante años las remuneraciones correspondientes a la categoría 19 y en el que se reclamara ante el Ministerio de Agricultura recién a fines de 1984 no puede aplicarse aquel principio general.

Debe entenderse, pues, que el recurrente tomó conocimiento del acto que le asignaba el nivel correspondiente a una Jefatura de División y consintió ese encasillamiento.

5. Igual suerte adversa debe seguir la interpretación relativa a que el decreto 2.195/90 por el que se asignó la categoría 21 al recurrente, a partir del 1 de enero de 1990, pueda implicar un reconocimiento que autorizase a "remontarse" a 1977 como propone el recurrente en el informe (f. 264 vto.), puesto que el otorgamiento de tal categoría fue producto de lo acordado en acta paritaria 32 sin que pueda extraerse de lo allí consensuado (vid. fs. 249/281) que el reconocimiento de las categorías allí convenidas puedan retrotraerse del modo postulado por la actora.

6. En virtud de todas las consideraciones que anteceden, de ninguna relevancia para la resolución de la presente goza el precedente de esta Cuerpo citado por el recurrente en su informe y acompañado en copia a fojas 195/206.

7. Por todo lo expuesto, debe ser rechazada la pretensión del recurrente; en virtud de ello, se torna inoficioso expedirse en torno a la excepción de prescripción deducida por la accionada.

8. Corresponde rechazar el recurso interpuesto, con costas al actor (art. 84, ley 4.106).

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Netri, Spuler y Vigo dijeron que compartían los fundamentos expuestos por el señor Presidente doctor Falistocco y votaron en igual sentido.

A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Presidente doctor Falistocco dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde rechazar el recurso interpuesto, con costas al actor.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Netri, Spuler y Vigo dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Presidente doctor Falistocco y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas al actor.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)