Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-06-16


En la Ciudad de Buenos Aires, a los días 16 del mes de mayo de dos mil seis, reunidos en Acuerdo los Señores Jueces de la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dictar sentencia en los autos "Coto Centro Integral de Comercialización S.A contra G.C.B.A. sobre otras causas con trámite directo ante la Cámara de Apelaciones", Expediente Nº RDC-726/0, el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver: ¿Se ajusta a derecho la disposición apelada? Practicado el sorteo, resultó que la votación debía realizarse en el siguiente orden: Señores Jueces de Cámara Doctores Esteban Centanaro, Nélida Mabel Daniele y Eduardo Ángel Russo. A la cuestión planteada el Dr. Esteban Centanaro dijo: El día 17 de julio de 2002, funcionarios de la Dirección de Lealtad Comercial inspeccionaron uno de los establecimientos de la recurrente, situado en la calle French nro. 2417/79 de esta ciudad. En esa oportunidad pudieron constatar la existencia de productos exhibidos al público y a la venta que fueron identificados como polvo pédico "Dr. Scholl's, que en forma individual y por envase de 200 grs, tiene un precio de $2,79.- y que en "pack" especial, el mismo bien -con la leyenda "lleve 400 grs. Pague 300 grs."- por $4,79; y que teniendo en cuenta el valor del producto en forma individual los 300 grs. deberían costar la suma de $4, 18.- advirtiéndose una diferencia en más de $0,60.- (detallados en el acta N° 251, agregada a fs. 2/3) por lo que se constató una presunta infracción al art. 9° de la ley 22.802. Con posterioridad al escrito de descargo (fs. 4/8) presentado por Coto C.I.C.S.A. -que opera con el nombre de fantasía Coto- (en adelante Coto) y luego del dictamen favorable emitido por la Procuración General (ver fs. 17/8), la Dirección General de Defensa y Protección del Consumidor de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante la Disposición N° 2383-DGDYPC-2003, resolvió imponerle una multa de pesos veinte mil ($20.000.-) y ordenar la publicación del mentado acto en el diario La Nación , por considerarla responsable de infringir lo establecido en el art. 9° de la ley 22.802. En síntesis y citando jurisprudencia, sostuvo que, " ...la infracción examinada "reviste carácter de formal" para cuya configuración y sanción sólo se requiere la simple constatación, sin que se adviertan en el caso razones significativas por las que se justifique un apartamiento de aquel principio"( fs. 20vta.). Asimismo expresó que el sumariado es reincidente en los términos de la ley citada; y que para la graduación de la multa debe tenerse en cuenta el incumplimiento constatado y la forma en que el mismo pueda afectar los derechos económicos de los consumidores. A fs. 2 4/7, la firma Coto interpuso y fundó recurso de apelación judicial, que fue concedido en relación y con efecto suspensivo a fs. 33vta. La apelante se agravió por la gran desproporción existente entre el monto de la multa impuesta y la infracción presuntamente cometida. Asimismo expresó que, teniendo en cuenta lo dispuesto por el art. 16 de la ley nro. 757 y por la posición que ocupa en el mercado, no debe soportar sanciones desacertadas y multas excesivas que no tienen proporción. Por otro lado se queja, toda vez que del artículo 19, segundo párrafo de la ley 22.802 aclara, que la reincidencia se configura al darse dos circunstancias: "... (i) Haber sido sancionado por una infracción"; y "...(ii) Incurrir dentro del término de tres años en otra infracción de igual especie que abone la existencia de la invocada infracción...", por lo que el agravamiento de la sanción impuesta en base a este supuesto debe fundarse en otra infracción de igual especie, cuya sanción debe estar firme. El Gobierno de la Ciudad de Bu enos Aires contestó los agravios de su contraria a fs. 46/7vta., escrito al que cabe remitirse por razones de brevedad. CONSIDERANDO: En primer lugar corresponde recordar que los jueces no están obligadas a pronunciarse sobre todos los argumentos esgrimidos por las partes, ni a hacer referencia a la totalidad de las pruebas producidas, bastando que valoren las que sean "conducentes" para la correcta composición del litigio (conf. Art. 310 CCAyT y doctrina de Fallos: 272: 225; 274: 486; 276:132 y 287: 230, entre otros). Establecido ello, se procederá al análisis de los agravios considerados relevantes para la resolución del caso. Liminarmente, resulta necesario realizar una serie de aclaraciones sobre el particular. El fin que se persigue con la ley 22.802, de Lealtad Comercial es evitar que los consumidores, mediante publicidades poco claras o engañosas sean inducidos a error o falsedad en la adquisición de mercaderías o en la contratación de servicios, protegiéndose, de este modo el derecho de aquéllos a una información adecuada, completa y veraz, con relación al consumo (conf. art. 42 Constitución Nacional y art. 46 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires). La mencionada ley pretende preservar la lealtad en las relaciones comerciales, que abarca los derechos de los consumidores y los de los competidores y, con publicidades como la examinada se pueden producir desvíos o captación potencial de clientela por medio de métodos contrarios a la lealtad que debe reinar en las relaciones comerciales. En lo que respecta a la infracción por la que se sancionó a la recurrente, cabe recordar que el art. 9 de la ley 22.802 establece que "Queda prohibida la realización de cualquier clase de presentación, de publicidad o propaganda que mediante inexactitudes u ocultamientos pueda inducir a error, engaño o confusión respecto de las características o propiedades, naturaleza, origen, calidad, pureza, mezcla, cantidad, uso, precio, condiciones de comercialización o técnicas de producción de bienes muebles, inmuebles o serv icios". Asimismo, cabe señalar que el art. 3º de la ley 24.240 establece que "[l]as disposiciones de esta ley se integran con las normas generales y especiales aplicables a las relaciones jurídicas antes definidas, en particular las de Defensa de la Competencia y Lealtad Comercial. En caso de duda, se estará siempre a la interpretación más favorable para el consumidor" Como primer agravio, Coto se alza contra la disposición por el desproporcionando monto de la multa que fijo la administración Ahora bien, cabe señalar que, aunque la ley 22.802 no contiene criterios para la graduación de la sanción, esa normativa conforma un sistema protector en conjunción con las leyes de Defensa de la Competencia (ley 22.262) y de Defensa del Consumidor (ley 24.240). Así debe entenderse el citado art. 3º de esta última (ver último párrafo del considerando 7) A partir de lo expuesto y en concreta referencia al agravio vertido por la quejosa, cabe recordar que el art. 18 de la ley 22.802 establece que "[e]l que infringiere las disposiciones de la presente ley, las normas reglamentarias y resoluciones que en su consecuencia se dicten, será sancionado con multa de CIEN PESOS ($ 100) hasta QUINIENTOS MIL PESOS ($ 500.000)" . A su vez, se prevé que para los casos de reincidencia la sanción se agravará duplicándose los límites mínimo y máximo y se indica que debe considerarse reincidentes a quienes sancionados una vez por una infracción incurran en otra de igual especie dentro del término de tres años (conf. art. 19). Asimismo, la ley local 757 -que regula el procedimiento administrativo para la efectiva implementación en el ámbito de la Ciudad de los derechos de los consumidores y usuarios, reconocidos en la Constitución nacional, local y en las leyes nacionales de Defensa del Consumidor y de Lealtad Comercial- contiene pautas para graduar sanciones. Allí se prevé que "En la aplicación y graduación de las sanciones previstas por el artículo 15 se tendrá en cuenta: a. El perjuicio resultante de la infracción para el consumidor o usuario . b. La posición en el mercado del infractor. c. La cuantía del beneficio obtenido. d. El grado de intencionalidad. e. La gravedad de los riesgos, o de los perjuicios sociales derivados de la infracción y su generalización. f. La reincidencia y las demás circunstancias relevantes del hecho" (art. 16, ley 757). En cuanto al monto de la multa, la ley local prevé un rango que va de los quinientos pesos ($500) a quinientos mil ($500.000). (conf. Art. 47 inc. B, ley 757). En lo que atañe a este punto, la apelante sólo se limitó a manifestar que "...debería tenerse en cuenta la difícil situación económica por la que atraviesa nuestro país y a la cual mi representada no es ajena..." (fs. 25, tercer párrafo) y que "...la posición que mi representada en el mercado está dada por su continuo crecimiento en todo sentido, siempre velando por el cumplimiento de la normativa vigente y por el mejor servicio a sus clientes" (fs. 26, cuarto párrafo). Ahora bien, la recurrente también se alza contra la disposición de la adminis tración por el hecho de que allí se consideró -para agravar la multa impuesta- que la firma Coto "es reincidente" sin detallar las pautas establecidas por el art. 19 de la ley 22.802. Sobre el particular, he de señalar que a los efectos de un mejor estudio de la cuestión referida al agravamiento de la multa, resulta conveniente transcribir el considerando pertinente de la disposición en crisis (ver primer párrafo de fs. 21). Allí se dice "[q]ue, con respecto al monto de la multa a aplicarse a la denunciada , "la ley 22.802 establece los parámetros -máximo y mínimo- de la sanción de multa, cuyo monto debe ser graduado por el juzgador atendiendo a las circunstancias del caso, y al patrimonio del sancionado" (Sala B Nª 654 Fº1182/7 año 1999 "Wall Mart Argentina S.A. -Maquinas con C.I. & M.S.A. s/ inf. Ley 22.802"). Para la graduación del monto de la multa, en este caso, deben tenerse en cuenta el incumplimiento constado y la forma en que el mismo pueda afectar los derechos económicos de los consumidores". Pues b ien, de lo expuesto surge claramente que la administración, al señalar el criterio para fijar la multa, entendió que los motivos para graduar su monto no sólo fueron los señalados en el considerando arriba transcripto; ya que, en la misma disposición se destacó "[q]ue el sumariado es reincidente en los términos de la ley 22.802" (fs. 20vta., segundo párrafo). Señalado ello, y sobre este punto en particular, como sostuviera el Dr. Corti, (in re "BBVA Banco Francés S.A. c/ GCBA s/ otras causas con trámite directo ante la cámara de apel.", expte. Nº RDC 680, sentencia del 16 de febrero de 2006), voto al que adherí como integrante de la Sala I de este Tribunal, respecto de las facultades sancionatorias de la administración en este tipo de procesos, que la resolución que aplica una sanción en el marco de la ley 24.240, como todo acto administrativo, debe reunir para su validez los requisitos esenciales enunciados en los arts. 7º y 8º de la LPA de nuestra Ciudad de Buenos Aires (in re "Auto Generali S.A. y otros c/ GCBA s/ otras demandas contra la autoridad administrativa", expte. Nº 5740, sentencia del 24 de junio de 2003; "Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/ GCBA s/ otras causas con trámite directo ante la cámara de apel.", expte. RDC nº 184/0, "Viajes Ati S.A. c/ GCBA s/ otras causas con trámite directo ante la cámara de apel.", Expte. RDC nº 101/0, sentencias del 23 de septiembre de 2003; y "Alfacar S.A. c/ GCBA s/ otras causas con trámite directo ante la cámara de apel.", expte. RDC 224, sentencia del 11 de noviembre de 2003). La ley local de procedimientos administrativos (al igual que la ley federal sobre la materia) exige, como condición de validez de los actos administrativos, su causa, motivación y procedimiento. De acuerdo al art. 7º, "son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: ...b) Causa. Deberá sustentarse en los hechos y antecedentes que le sirvan de causa y en el derecho aplicable ... ce) Motivación. Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. B) del presente artículo". Expuesto este claro marco jurídico, es preciso destacar que en el caso de hallarse en el acto sancionatorio que aquí se recurre irregularidades en el cumplimiento de tales recaudos, deberá ser declarado nulo por contener vicios esenciales (arts. 7 y 14 LPA). Así, se ha señalado, respecto de la causa, que debe ser entendida como los antecedentes de hecho y de derecho que sirven de sustento al acto administrativo. En consecuencia, cuando tales circunstancias fácticas son inexistentes, o bien distintas a las invocadas, entonces el acto se encuentra viciado y corresponde su declaración de nulidad (Sala I, entre otros, "Auto Generali S.A. y otros c/ GCBA s/ otras demanda contra la Autoridad Administrativa", expte. Nº 5740, sentencia del 24 de junio de 2003). En este contexto, considero que la multa impuesta carece de adecuado sustento fáctico. Estas irregularidades, a su vez, demuestran la existencia de vicios en la motivación del acto recurrido. Corresponde destacar que los actos administrativos deben estar precedidos por un razonamiento que incluya un análisis fáctico y argumentos de carácter jurídico adecuados (ver, por todos, el comentarios de Comadira, Julio Rodolfo: Procedimientos administrativos, Ley nacional de procedimientos administrativos, anotada y comentada, t. 1, La ley, Buenos Aires, 2002, pág. 201 y ss. Punto 6.1.5). Al respecto, se ha expresado que "la exigencia legal de fundar el acto administrativo, a través de la motivación, tiene por objeto garantizar los derechos de los particulares y, en especial, la garantía de defensa, al permitirles conocer las razones que indujeron a la administración a dictar el acto. Asimismo, la motivación constituye un elemento de esencial trascendencia para el juez llamado a controlar la actividad administrativa, toda vez que le permite revisar acabadamente su legitimidad" (in re "Quiroga Estela Julia c/ GCBA -Secretaría de Hacienda y Finanzas- Dirección de Medicina del Tr abajo s/ Amparo", expte. 3906). En igual sentido, se ha dicho que la motivación, en cuanto importa la exteriorización de las razones que justifican el dictado del acto, "tiende a cumplir tres finalidades: a) que la Administración, sometida al derecho de un régimen republicano, de cuenta de sus decisiones; b) que éstas pueden ser examinadas en su legitimidad por la justicia en caso de ser impugnadas; c) que el particular afectado pueda ejercer su defensa" (S.C.J. de Mendoza, in re "Aguilar", sentencia del 16/05/84, voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci, cfr. Comadira, Julio R., ob. Cit., pág. 203). En suma, como ya señaló, en su momento, Bartolomé Fiorini: "el recaudo amplio de la motivación se sustenta en el valor republicano de la publicidad de los actos estatales; en el dato esencial de toda actividad administrativa como es la razonabilidad y la moralidad; coadyudando para le ejercicio de un derecho humano judicial para que plenamente pueda juzgar los actos administrativos. Esto último es tanto más justifi cable después de la conquista sobre el control de la finalidad y razonabilidad de los motivos que justifican el acto" (Derecho Administrativo, segunda edición actualizada, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1995, pág. 423). Expuesto lo que antecede, entiendo que, de la lectura del acto referido surge que la autoridad de aplicación omitió en el último párrafo de fs. 20 vta. considerar las razones por las que se constituyó el elemento agravante -en este caso la reincidencia- para graduar la multa impuesta a la firma sancionada. Por todo ello, siendo que el acto aquí impugnado es parcialmente nulo y el criterio de graduación de la sanción no está suficientemente fundado, estimo pertinente y propongo al acuerdo reducir la multa impuesta a la recurrente en un cincuenta por ciento (50 %). 11. Por las razones expuestas, se hace lugar al recurso de apelación interpuesto; en consecuencia voto por modificar la Disposición Nº 2383-DGDYPC-2003 en cuanto al monto que se ha fijado para la multa, debiendo reducirse el mismo en u n cincuenta por ciento. En cuanto a las costas , atento el resultado que obtuviera el recurso deducido, corresponde imponerlas por su orden (art. 62, segundo párrafo, CCAyT). La Dra. Nélida Mabel Daniele por los motivos expuestos precedentemente, adhiere al voto del Dr. Esteban Centanaro. En mérito al resultado de la votación que antecede, el Tribunal por unanimidad RESUELVE: Modificar la Disposición Nº 2383-DGDyPC-2003 en cuanto al monto que se ha fijado para la multa, debiendo reducirse el mismo en un cincuenta por ciento. Costas por su orden. El Dr. Eduardo Ángel Russo no suscribe la presente por encontrarse en uso de licenica. Regístrese en el libro de recursos directos, notifíquese y, oportunamente, devuélvase.-