Tribunal: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Jujuy
Fecha: 2004-05-04


Libro de acuerdos Nº 53 Fº 111/115 Nº 40. En la ciudad de San Salvador de Jujuy, República Argentina, a los cuatro días del mes de mayo del año dos mil cuatro, reunidos los Señores Jueces del Superior Tribunal de Justicia, doctores Héctor Eduardo Tizón, José Manuel del Campo, Sergio Eduardo Valdecantos, Héctor Fernando Arnedo, y Raúl Octavio Noceti, bajo la presidencia del primero de los nombrados, vieron el expediente Nº 2.313/03, caratulado: "Acción de inconstitucionalidad - Medida Cautelar: Municipalidad de El Carmen c/ Estado Provincial".

El Dr. Tizón dijo:

En representación de la Municipalidad de El Carmen, el Dr. Elías Efraín Garay promueve demanda en procura de la declaración de inconstitucionalidad de la ley 5.378/03, en cuanto la misma se opondría a expresas disposiciones de la Carta Magna Nacional, Provincial y Municipal.

Previo al relato de los hechos, expone la evolución histórica del municipio, citando el pensamiento de Alberdi y de Sarmiento.

Afirma luego que, el 30 de octubre del 2.003, la Legislatura de la Provincia de Jujuy ha sancionado la ley Nº 5.378 modificando los artículos 4, 5, 10, 11, y 12 de la ley Nº 4.199/85, de aprovechamiento turístico complejo las maderas, siendo promulgada por el poder ejecutivo por decreto Nº 8.002. En cuanto a la inconstitucionalidad de la misma afirma que sus disposiciones producen un avasallamiento de la autonomía municipal cercenando derechos políticos, administrativos, económicos, y financieros, consagrados constitucionalmente. En el capítulo VI cita jurisprudencia que considera aplicable al caso.

En síntesis, asevera que la ley 5.378/03 se encuentra en colisión con los artículos, 5 de la Constitución Nacional; 178,179, incisos 1º y 4º, 181, 184 incisos 7º, 8º 10º y 11º de la Constitución Provincial; 5, 2, 3, 4, 12, 15, 16, 123, 166, 218, de la ley Orgánica de Municipios, en tanto crea un organismo presidido por una persona con el título de Intendente con jurisdicción sobre el territorio del municipio. Tal organismo supra - municipal, tendría facultades propias y exclusivas del municipio tales como regular las actividades que se realicen en esos territorios, ejecutar el ordenamiento territorial, ejercer el poder de policía sobre las obras que se ejecuten, solicitar el auxilio de la fuerza pública, aplicar las sanciones que establece la ley, administrar el uso del suelo, agua y espacio aéreo del territorio de la intendencia, percibir tasas y canon por prestación ambiental o mejoras, asignándosele partidas del presupuesto provincial para la intendencia y creando un fondo que será administrado por tal funcionario.

Solicita contemporáneamente medida cautelar, la que fuera resuelta por providencia que obra a fojas 15 de autos.

De la demanda así reseñada, se corrió traslado al Estado Provincial, compareciendo a contestarla el Señor Procurador Fiscal Jorge Eusebio García (fojas 96/105).

Formula primero una serie de puntuales negativas de los dichos de la actora, para afirmar después que conforme a lo dispuesto por el artículo 1º de la ley 4.199 -a la que la ley 5.378/03 modifica parcialmente- su objeto se circunscribe al aprovechamiento turístico del complejo "Dique Las Maderas - La Cienaga". Asimismo conforme a su artículo 2º se delimita su ámbito de aplicación conteniendo a los inmuebles, espacio aéreo, aguas y zonas adyacentes de los diques Las Maderas, Los Alisos, La Ciénaga y El Tipal que sean de dominio del estado Provincial, con arreglo a la delimitación geográfica y simple mensura que efectúe la autoridad de aplicación con aprobación del Poder Ejecutivo. Luego se sanciona la ley 5.063, General de Medio Ambiente y, dentro de ése marco se sanciona la ley 5.365 por la que se declara área natural protegida a los predios expropiados por el Estado Provincial para la creación de los diques y embalses, declarando a su vez de interés público su establecimiento, conservación, preservación y protección por constituir parte del patrimonio natural provincial. Por resolución Nº 06 (CD)-LJ/2003 se creó una comisión de estudio sobre la zona, la que con la colaboración de la Dirección Provincial de Medio Ambiente y Recursos Naturales y, la Asociación de Bosques Modelo, arribó a la conclusión que la acción desarrollada durante mas de treinta años en la zona de los perilagos de los diques, ha devenido en serios problemas que están poniendo en riesgo la calidad de las aguas y deterioran el medio ambiente que los rodea. En conclusión, determinó la necesidad de efectuar una modificación a la ley 4.149, en particular, a lo referido al órgano de aplicación, integración, potestades, deberes y facultades, uso del territorio, zonas y sub-zonas, gestión del territorio, restricciones, permitiendo de esta manera adaptar la misma a los postulados de la ley 5.063. En el marco de tales normativas es que el 30 de octubre de 2.003 se sanciona la ley 5.378, de cuyos antecedentes parlamentarios surge que en la intención del legislador jamás estuvo presente ningún interés contrario a los derechos del municipio de El Carmen, constituyendo solo la modificación parcial de una ley que ya confería atribuciones al poder ejecutivo de la provincia. Con relación a la supuesta inconstitucionalidad afirma que respecto de la autonomía municipal la misma debe limitarse a los asuntos de interés local siendo independiente en el cumplimiento de su misión y funciones. Con relación a la Intendencia de los Diques asevera que el vocablo "Intendente" solo trasunta una discusión semántica acerca de su alcance, afirmando que debe entenderse por tal al superior administrativo y no restringir su aplicación al jefe de gobierno municipal. Por último manifiesta que no existe derecho o interés en la declaración de inconstitucionalidad, por cuanto no se ha demostrado el perjuicio que la aplicación de la ley causaría a la actora, resultando insuficiente para sostener la pretensión esgrimida. Cita jurisprudencia y ofrece prueba.

Celebrada la audiencia que prescribe el artículo 5º, inciso 6º de la ley 4.346 e incorporada la totalidad de la prueba ofrecida, la causa fue llevada a estudio del Ministerio Público Fiscal quien se expidió a fojas 113/114, propiciando se desestime la demanda, con lo que la causa se encuentra en estado de ser resuelta.

De modo preliminar, diré que nuestro pronunciamiento no puede ir más allá de la valoración -a la luz de los preceptos constitucionales que se dicen avasallados- y de las normas que específicamente individualiza la Municipalidad actora.

Ello, desde que, la declaración de inconstitucionalidad de una norma, con el efecto virtualmente derogatorio que ello importa por aplicación del artículo 7 inciso 3º de la ley 4.346, obliga a ejercer esa, nuestra función de contralor, dentro de límites definidos, por la gravedad institucional que su desborde habría de importar. Tal premisa conlleva la correlativa obligación, de parte de quien formula el planteo, de definirlo con absoluta precisión.

Hecha tal aclaración, y abordando la cuestión en lo que es materia de nuestro pronunciamiento, diré que las normas constitucionales que la actora dice lesionadas por la vigencia de las disposiciones legales que ataca, en razón de la imprecisión y vaguedad con que fuera planteada la acción, sumado a la falta de agravio concreto, me lleva a anticipar mi voto en sentido adverso al progreso de la demanda.

En efecto: dentro del marco de regulación donde debe analizarse y circunscribirse cabalmente la ley cuestionada, esto es el marco legal de protección del medio ambiente, no surge que la normativa atacada restrinja o amenace de modo alguno la autonomía municipal, ni que se inmiscuya en los límites territoriales del municipio, ni avasalle sus facultades.

Afirma la actora que la ley crea un organismo presidido por un Intendente con jurisdicción sobre el territorio del municipio, ostentando facultades propias y exclusivas del municipio.

Con relación al alcance de la autonomía municipal, éste Superior Tribunal de Justicia ha tenido oportunidad de precisar los límites de tal institución, resolviendo que "Efectivamente, según lo señalan Tenaglia ("Elementos de derecho municipal argentino", T. I, p. 229 y ssgtes., ed. Universitaria de la Plata), Bernard ("Régimen municipal argentino", Ed. Depalma, p. 32) y Castorini de Tarquini ("Derecho Público Provincial", T. III, p. 380 y ssgtes., ed. Depalma), la Corte Suprema de Justicia de la Nación experimentó una marcada evolución en el tratamiento de la materia, oscilando desde una originaria posición orientada a reconocer la autonomía de los municipios (Fallos, 9:279), hasta una posterior ubicación restringida a admitir para éstos una simple autarquía (Fallos, 113:282).Si bien es cierto que puede aseverarse que, con arreglo a lo preceptuado en el art. 123 de la Constitución Nacional, conforme a la reforma concretada en el año 1994, se han zanjado gran parte de las disquisiciones generadas en la materia, no lo es menos que las distintas posiciones sucesivamente adoptadas por la Corte, resultan reveladoras de una manifiesta vacilación respecto del alcance de la autonomía municipal. Precisamente, es este el aspecto más trascendente a ponderar en el caso traído a conocimiento y decisión de este Cuerpo. Al respecto, he tenido ya oportunidad de expresarme, aunque sobre materia eleccionaria, en la causa nº 6562/99, caratulada "Acción de Inconstitucionalidad: Unión Cívica Radical - Distrito Provincial de Jujuy - c/ los Decretos nº 20/99 de la Municipalidad de Palpalá, nº 8254/99 de la Municipalidad de Libertador General San Martín, nº 031/99 de la Municipalidad de La Quiaca, nº 020/99 de la Municipalidad de Caimancito y nº 171/99 de la Comisión Municipal de Vinalito" (L.A. nº 48, nº 54/63, nº 20). Allí sostuve que, "de conformidad a lo normado por el art. 5 de la Carta Magna, 'cada Provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal y su educación primaria...'. (...) los municipios, en tanto son integrantes de un sistema federal que les reconoce autonomía, deben ajustar su proceder a los marcos constitucionales y legales de orden superior que los rigen. Ello así, pues las relaciones entre los distintos niveles estatales -a saber, nacional, provincial y municipal- son, a la vez, de necesaria coordinación, debidamente consagradas en la legislación local. La autonomía municipal no resulta absoluta. El art. 123 de la Constitución Nacional establece que 'cada Provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero'. Conviene remarcar que el texto glosado, según lo puntualizan Menem y Dromi ('La Constitución Reformada', Ed. Ciudad Argentina, p. 416 y ssgtes.), impone lo que han dado en identificar como una quíntuple delimitación. Dicha orientación, que sólo puede tener su génesis en la respectiva Constitución local, no puede ser ignorada por las comunas. A ello cabe añadir que 'en los municipios, no existen poderes originarios ni reservados...' (cfr. Cassagne, citado por Menem y Dromi, op. cit, p. 417). Sin dudas, de la lectura del texto constitucional reformado surge que 'se hace un reenvío a las Constituciones provinciales para que cada provincia adapte la medida de la autonomía municipal a su propia realidad... Acentuar el sesgo municipalista puede resultar contraproducente... La provincia es la única interlocutora del gobierno central; los municipios y las regiones no deben interferir en ese diálogo' (op. cit., p. 418). En virtud de lo expuesto, resulta oportuno afirmar que la proclamada autonomía municipal no puede ser entendida en términos absolutos, sino que su contenido se circunscribe a las fronteras que, en cada caso concreto, y por imperio de lo dispuesto en la Constitución Nacional, le adjudique cada ordenamiento constitucional provincial particular". Es decir que la municipalidad goza de autonomía pero siempre acotada a lo que, en cada caso, corresponda, por imperio de las normas constitucionales y legales dictadas en su consecuencia. Esta aseveración se justifica pues "... la autonomía puede oponerse al influjo de una política beneficiosa para el interés local, perturbado por la política comunal de caciquismo. El contralor del poder central puede ser útil y hasta necesario" (Bielsa, "Régimen municipal", ed. Universidad Nacional de Santa Fe, p. 51). Desde una perspectiva lógica, llego a la misma respuesta pues "no pueden existir, sin conflicto y sin solución del mismo, dos autonomías de idéntica entidad. La autonomía municipal será la que surja de la propia calidad del municipio y del reconocimiento que de ella haga el poder provincial" (Castorina de Tarquini, op. cit., p. 385). Como una natural derivación de lo anterior, es necesario hacer referencia a la naturaleza de las relaciones entre provincia y municipios, siendo posible señalar una singularidad que la distingue: ante la carencia "...de una norma que fije el criterio de distribución de competencias, se opera automáticamente una inversión del principio que rige en el orden nacional. En donde en principio el gobierno central aparece como un gobierno de poderes delegado (...) y los gobiernos locales son los que detentan la masa de poderes reservados. Tratándose de las relaciones entre Provincia y municipio, en cambio, tal como lo adelantamos el principio se invierte: Los municipios detentan el poder delegado y las provincias se reservan el resto del poder político. No otra interpretación cabe, ante la falta de norma en contrario que amplíe las competencias municipales y frente a la delimitación casi taxativa de las mismas, presente en las distintas constituciones provinciales. Por otra parte creemos que es el criterio que más se adecúa a la naturaleza del municipio. Estos no son conformadores del estado provincial, de manera fundante. Las provincias en cambio, están presentes, originariamente como instituciones conformadas al momento de consolidar nuestra organización jurídica-estadual..." (Castorina de Tarquini, op. cit., p. 405/406). Por lo demás, y siempre en aras de dejar debidamente delimitada el marco de la autonomía comunal, y el correcto alcance del criterio interpretativo que debe primar a su respecto, destaco que "la llamada autonomía local es una combinación directa y deliberada de las ideas de descentralización y democracia...Se trata de un autogobierno local, descentralizado. La descentralización se refiere solamente a ciertas materias de interés local específico. Y el radio de la autoridad municipal se encuentra restringido a la etapa de creación de normas individuales. Algunas veces el cuerpo administrativo de elección, el consejo municipal, tiene competencia para expedir normas generales, los llamados estatutos autónomos; pero estos estatutos deben permanecer dentro del marco de los centrales, expedidos por el órgano legislativo del Estado" (Kelsen, citado por Vanossi en "El municipio", ed. Ciudad Argentina, p. 129, nota nº 1). Esta es, pues, la verdadera ubicación del municipio dentro del conjunto institucional argentino." (L.A. Nº Nº 43, Fº 850/856, Nº 321)".

Con el extenso párrafo transcripto, entiendo, la cuestión ha quedado resuelta desde que, la acción municipal siempre debe circunscribirse a los límites que el Estado Provincial, dentro de sus facultades, imponga, máxime cuando en el caso la regulación que se endilga de inconstitucional, tiene como base la custodia y protección del patrimonio ambiental dentro del territorio provincial. Sin lugar a duda, tal cuestión no menor, resulta facultad del Estado Provincial por imperio de lo dispuesto en el artículo 22 de la Constitución de la Provincia, quedando excluido del marco regulatorio y de actuación de los distintos municipios reconocidos en el territorio de la Provincia.

Así los arts. 189 y 190 de la Constitución Provincial, bajo el título "Poder Municipal", fijan la competencia y las atribuciones y deberes de las municipalidades, respectivamente, sin que de dichas normas se deriven las facultades atinentes a la imposición de regímenes en procura de la protección del medio ambiente.

Siendo así, y en concordancia con el criterio restrictivo que debe darse a la interpretación de las facultades municipales, entiendo que la ley atacada resulta constitucional.

Desde otra perspectiva, tampoco es posible concluir que las normas atacadas trasunten menoscabo al derecho de propiedad, por avasallamiento de las facultades económicas y financieras del municipio, o intromisión en el territorio del municipio por cuanto el hecho de que el Estado Provincial pueda establecer tributos o cargas por servicios o mejoras en las zonas delimitadas, y siempre desde la perspectiva del ámbito de aplicación de la ley, esto es la protección del medio ambiente, no puede decirse que trasunten un perjuicio actual a la actora. Sólo la percepción efectiva de tales gravámenes, y solo en tanto los mismos entren en colisión con los que percibe el municipio, conferirá interés y derecho al planteamiento de su inconstitucionalidad. Si tal prestación no se concreta, o si el pretendido avasallamiento no existe en la realidad, no es posible concluir la existencia de afectación de ese derecho, desde que como toda conjetura, no reviste el carácter de interés legítimo que de el necesario soporte de legitimidad al planteo que nos ocupa (artículo 2 inciso 1º ley 4363).

Asimismo ni del texto de la ley cuestionada, ni de la voluminosa prueba aportada al contestar demanda, surge la pretendida intromisión del Estado Provincial ni en el territorio del municipio accionante, ni la supuesta colisión de facultades, desde que las actividades comprendidas en la ley resultan propias del ámbito de actuación provincial y diversas de las del municipio. Los demás planteos que se formulan en el escrito de demanda y que aluden a los límites y excesos en el ejercicio del poder legisferante del Estado Provincial, para regular la situación en beneficio de la protección ambiental, por su vaguedad, generalidad y falta de especificidad resultan, a mi juicio, inconducentes para dar solución a este conflicto. Es que en tales circunstancias no puede tenerse por configurado el interés concreto, inmediato y sustancial que lleve a considerar a la presente como una causa o caso o controversia, únicos supuestos en que la función jurisdiccional pueden ser ejercidas.

Por lo expuesto, debe rechazarse la acción de inconstitucionalidad interpuesta, con costas a su promotor por imperio de lo dispuesto en el art. 102 del Código Procesal Civil.

Tratándose de un conflicto insusceptible de apreciación precuniaria, los honorarios profesionales deben ser regulados en conformidad con la disposición del artículo 5º de la ley 1.687, que remite a su vez a los incisos b) y c) del artículo 4, que manda tener en cuenta, a esos fines, la naturaleza y complejidad del asunto, así como el mérito de la defensa, la calidad, eficacia y extensión del trabajo. En atención a ello, estimo justo establecer los del Dr. Jorge Eusebio García, en la suma de un mil pesos ($ 1.000), con más el impuesto al valor agregado en caso de corresponder.

Los doctores del Campo, Valdecantos, Arnedo, y Noceti adhieren al voto que antecede.

Por lo expuesto, el Superior Tribunal de Justicia, Resuelve:

1. Rechazar la acción de inconstitucionalidad promovida por la Municipalidad de El Carmen.

2. Imponer las costas a la actora vencida, regulando los honorarios del Dr. Jorge Eusebio García en la suma de un mil pesos ($ 1.000,00), con más el impuesto al valor agregado en caso de corresponder.

3. Registrar, agregar copia en autos y notificar por cédula.