Acción de amparo, jubilaciones, movilidad del haber jubilatorio, arbitrariedad o ilegalidad manifiestas, constitucionalidad, declaración de inconstitucionalidad
Materia: LABORAL
Carátula: LA ROCCA FRANCISCO c/ CAJA DE JUBILACIONES, PENSIONES Y RETIROS DE LA PCIA. DE CBA. s/ ACCION DE AMPARO
Jurisdicción: Local — Provincia: Córdoba
Fecha: 1998-02-05

1- El marco del nuevo art. 43 de la Constitución nacional, de vigencia operativa para todos los jueces nacionales y provinciales, perfila con un matiz diferencial la vía procesal de carácter iuspublicista, destinada a la tutela de los derechos y garantías fundamentales. Dicho precepto no obsta a la vigencia de las normas reglamentarias anteriores, en tanto éstas no se opongan a la letra, a su espíritu o resulten incompatibles con el remedio judicial instituido en el citado precepto constitucional, como un instrumento ágil, eficaz y expeditivo para asegurar la vigencia cierta de los derechos constitucionales.

2- La acción de amparo es un proceso autónomo, caracterizado como una vía procesal "expedita y rápida", condicionada -entre otros recaudos- a que "...no exista otro medio judicial más idóneo..." (art.43 CN).

Si bien es cierto que, aún hoy, conforme un criterio de interpretación literal del nuevo art. 43 de la Carta Magna, no debiera sostenerse como requisito de procedencia la "inexistencia" de una vía idónea la tutela del derecho que se invoca conculcado, sin embargo, no cabe admitirlo cuando esa protección es susceptible de ser obtenido a través del otro procedimiento administrativo o jurisdiccional que, frente a las particularidades del caso, se presente como "el más idóneo". La invocación y acreditación de tales extremos, es por tanto de inexcusable observancia por parte de quien acude al amparo.

3- Todo derecho subjetivo tiene sustento en una norma constitucional para su restablecimiento frente a una lesión o amenaza, existe una vía procesal establecida. Resulta claro que el amparo no será admisible por la sola invocación del derecho lesionado, pero tampoco desestimado por la sola existencia de acciones o recursos comunes. Su procedencia transita por el estrecho carril de aquellos casos en que a la "arbitrariedad e ilegalidad manifiesta" (art.1 Ley 4915) se suma la excepcional ineficacia de las vías reparadoras ordinarias.

4- Para que fuese procedente el amparo, sería menester invocar y probar circunstancias de excepción que, en el caso particular, hagan que la demora propia de las vías ordinarias cause un gravamen excepcional, tal que justifique prescindir de las etapas administrativas o procesales habituales, como único medio de evitar la consumación de una injusticia que constituye el fundamento de la acción.

El art. 43 de la Constitución Nacional reformada en 1994, en tanto prevé como condicionamiento del amparo la existencia de "otro medio judicial más idóneo", no deroga el art. 2 inc. a) de la ley 4915, ni hace que la acción de amparo deje de ser una acción subsidiaria, viable sólo ante la inexistencia de otra vía que posibilite el adecuado resguardo del derecho invocado.

5- Si por "medio judicial más idóneo" se entendiese todo aquél que asegura al ampararse una pronta solución del litigio, es obvio que toda pretensión con sustento constitucional resultaría admisible por la vía de amparo, con la consecuente ordinarización de un procedimiento postulado como de excepción. Vía judicial "más idónea", en los términos del art. 43 de la Consta. Nacional, es la adecuada a la naturaleza de la cuestión planteada conforme al régimen procesal vigente, con lo cual el amparo queda reservado a los supuestos en que exista arbitrariedad o ilegalidad manifiesta y, además, las vías ordinarias carezcan de idoneidad para otorgar al justiciable una efectiva del derecho invocado.

6- La procedencia del amparo está condicionada a que el acto u omisión impugnado, en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace, el derecho o garantía constitucional, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, la que debe presentarse como algo palmario, ostensible, patente, claro o inequívoco, es decir visible al examen jurídico más superficial.

La calificación de arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, que a veces en la doctrina y en la jurisprudencia en reemplazada por la de ilegitimidad, revela que el acto lesivo debe mostrar fehacientemente, en su primera apariencia, la violación grosera y ostensiblemente visible del derecho subjetivo de quien promueve el amparo.

La acción de amparo presupone la existencia de un derecho o garantía incontrovertido, cierto. Este extremo no se halla sujeto a un amplio debate o prueba sino a la mera verificación de la conducta u omisión lesiva al agravio consiguiente.

Por consiguiente , se frustra la procedencia del amparo cuando la arbitrariedad o ilegalidad que se invoca, no surge con total nitidez, resultado por tanto ajenos a esta acción todas aquellas cuestiones que sean opinables o bien, requieran de una mayor debate y aporte probatorio, excediendo por tanto las posibilidades cognoscitivas propias de esta acción (art. 2 inc. "d", Ley 4915). La acción de amparo no tiene por finalidad facultar a los jueces a sustituir los trámites y procesos ordinarios, en tanto no se verifiquen los recaudos condicionantes para su procedencia.

Aún cuando, se considerase opinable la viabilidad formal de la vía de amparo elegida para obtener la protección jurisdiccional del derecho conculcado, cierto es que habiéndosele dado trámite, no surge que se haya vulnerado el derecho de defensa de la accionada. Se presentaría como un rigorismo formal, negatorio de la adecuada prestación del servicio de justicia, anteponer óbices o valladares adjetivos por sobre la verdad jurídico-objetiva que, en este momento del proceso, es susceptible de ser declarada.

7- El art. 174 de la Constitución de Córdoba impone como obligación de quien ejerce la función administrativa sujetarse al "orden jurídico", siguiendo la tendencia de las modernas constituciones extranjeras (arts 20 Ley Fundamental de Bonn, 97 Const. Italiana, 9.2 y 103.1 Const. Española, entre otras).

La importancia creciente que adquiere el concepto y alcance de "ordenamiento" ha dejado de dar prioridad sólo a la relación norma jurídica-situación fáctica, para comprender a la totalidad del sistema y sus principios inmanentes.

La revisión crítica del positivismo concibe la amplitud del orden jurídico, atribuyéndole funciones sancionatorias al igual que el precepto legal aislado, reconociendo mayor efectividad y aplicación directa a la realidad.

La estrategia o metodología judicial no debe construir su silogismo lógico jurídico en base al precepto aislado de la norma específica sino de la amplia adecuación a la unicidad del orden jurídico.

8- El principio de legalidad comporta un axioma de derecho en virtud del cual la norma emitida por una jerarquía piramidal superior prevalece respecto de la norma inferior generada como consecuencia de la aplicación de aquélla.

Es la Constitución quien establece y delimita la organización administrativa del Estado, los derechos y deberes fundamentales, como los objetivos que se imponen para satisfacer los intereses del la comunidad. De allí devienen las reglas supremas que la organización administrativa debe respetar, como la unidad del ordenamiento jurídico, caracterizado por su relación internormativa jerárquica.

Esta preeminencia constitucional es formal y sustantiva por cuanto las normas que en su consecuencia se dictan no sólo deben respetar el procedimiento de la emisión formal preceptuado por ella, sino también los principios, contenidos, objetivos y limitaciones impuestos por la misma.

La Constitución Argentina en sus arts. 1, 28, 31 consagra sus primacía jerárquica siguiendo el modelo americano. Idéntico criterio recepta la Constitución de Córdoba en el art. 161, en concordancia con el art. 174 referido supra.

9- La justicia distributiva es inherente al derecho público y comporta un principio constitucional expresamente condensado para el ámbito cuando el art. 35 de la Constitución de Córdoba garantiza la "solidaridad contributiva" y "la equidad distributiva". De tal manera, cuando el Estado cumple su función realizando el bien común mediante la prestación de un beneficio debe ser valorado según la regla proporcional o comparativa de la equidad distributiva.

Si el art. 55 de la Constitución Provincial, le impone al estado Provincial el deber de establecer y garantizar, en el ámbito de su competencia, el efectivo cumplimiento de un régimen de seguridad social, resulta perfectamente lícito que bajo ese marco, el Estado cumplimente su deber acudiendo a la potestad legislativa y reglamentaria, en su caso, para corregir los factores económicos - financieros que le permiten sostener el sistema.

A partir de mediados de 1995, frente a la crisis del sistema de la Provincia, el gobierno ha entendido materializar los principios aludidos mediante innovaciones normativas que no se agotan en el Dec. 1777/95, sino que también se complementan con otras disposiciones legales emanadas del estado Provincial, que acuden a fortalecer el sistema, tales como el aumento de contribuciones a cargo de los afiliados activos y la elevación de la edades jubilatorias, instrumentadas por las leyes 8526 y 8489, respectivamente.

Los principios constitucionales enunciados, junto a los demás que regulan la materia no son compartimentos estancos, sino que, al contrario, cada uno de ellos cobra el valor en función de los demás, y en tanto sirvan a promover los valores superiores del ordenamiento jurídico que propugna el Estado social y democrático de Derecho.

9- La concepción de los derechos fundamentales que aseguran el libre desenvolvimiento de los ciudadanos como personal singulares y solidarias, se ha convertido hoy en un dogma universal.

Las recientes reformas constitucionales, provincial y nacional, han incorporado con jerarquía constitucional, en el carácter de complementarios de los derechos y garantías previstos, los consagrados en determinados tratados internacionales.

Todo ello conforma el "bloque de constitucionalidad" que debe ser resguardado por los ordenamientos jurídicos de derecho público local.

Con relación a las cuestiones previsionales, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que "toda persona como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social,... habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado" (art. 22). A su vez la Convención Americana sobre derechos humanos -Pacto de San José de Costa Rica- afirma que "los Estados partes se comprometen a adoptar providencias ... para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación... en la medida de los recursos disponibles" (art. 26).

11- Los principios constitucionales que encuentran su tutela primigenia en el art. 14 bis de la C.N. reconocen a los beneficiarios un nivel de vida similar similar, dentro de una proporcionalidad justa y razonable, a las que le otorgaba, a ellos y a su núcleo familiar, las remuneraciones percibidas en la actividad. Se trata de una técnica o mecanismos que garantiza la adecuada relación del haber con el nivel de ingresos de los agentes en actividad.

12- La ley enuncia los principios básicos que fijan las grandes directivas, dejando a la Administración que por medio de un reglamento precise todo el casuismo de desarrollo que puede existir la compleja función administrativa. Dos razones concurren a explicar este procedimiento: por un lado los tecnicismos de la actuación administrativa no son generalmente conocidos por el órgano legislativo; por otra parte el casuismo reglamentario que puede ser objeto de adaptaciones constantes. De ese modo se dota al conjunto de una mayor flexibilidad.

Los reglamentos antijurídicos por infringir la ley o la Constitución constituyen un fenómeno sumamente grave de la vida jurídica, pues afectan la integridad de las normas superiores y le restan operatividad en la praxis. Se perturba en definitiva el sistema normativo en vigor y con ello la certeza del derecho que es un valor sustancial y primario de la vida jurídica.

13- El Decreto 1777/95 con vigencia a partir del 9 de enero de 1996, fundado en la necesidad de solucionar aspectos que inciden en el déficit estructural del sistema de la Caja de Jubilaciones y que ponen en peligro la existencia misma del régimen provincial, ha completado y modificado algunos aspectos de la anterior reglamentación (DEC. Nro. 382/92) en ejercicio de la atribución conferida por el art. 144 inc. 2 de la Constitución Provincial.

El decreto 1777/95 efectúa una interpretación acorde tanto a la ley como a la Constitución. Su juridicidad y razonabilidad es evidente en tanto se subordina a la letra del art. 50 inc. "a" de la ley 8024 como de los arts. 55 y 57 de la Carta Magna local.

En efecto, ajusta la determinación de las prestaciones a partir de una correcta y razonable interpretación de lo que debe considerarse como remuneración sujeta a la aplicación de los porcentajes jubilatorios, en base a lo "efectivamente" percibido por los trabajadores en actividad, es sus sueldo líquido o disponible. A partir de allí se aplican los porcentajes jubilatorios cuyo marco referencial designa la ley. Esta establece la regla al tomar en consideración el sueldo previsto presupuestariamente a los efectos de garantizar tanto al movilidad como la proporcionalidad, que de otra manera podrían quedar desvirtuados. Es la reglamentación la que debe precisar el concepto a fin de proyectarlo a la realidad en le marco de las norma superiores y los principios axiológicos del ordenamiento.

El ochenta y dos porciento (82%) móvil que la ley garantiza para las jubilaciones encuentra su verdadero sentido si se los determina de la remuneración líquida del activo. Lo contrario, implica la inconstitucionalidad intrínseca del sistema.

Cuando el art. 50 inc. a) de la ley 8024 alude a "la remuneración mensual del cargo que desempeñaba el afiliado a la fecha de cesar el servicio", debe entenderse referido al importe neto de esa remuneración, previa deducción de los aporte que merman significativamente la asignación presupuestada.

Así se infiere del art. 8 de la misma ley, cuando define qué debe entenderse por enumeración del trabajador activo, diciendo que es "todo ingreso que percibiere el afiliado en dinero o en especie" y es obvio que los descuentos previsionales no son "percibidos", por el afiliado sino directamente acreditados en favor del ente. El decreto 1777/95 se ha limitado a precisar el concepto, reformando a tal fin el art. 50 del decreto reglamentario.

14- La indebida proyección de la anterior reglamentación o práctica administrativa implica plasmar en los hechos una modificación del texto constitucional. En lugar de asegurar al "jubilado" un haber constituido por un "porcentaje" actualizado del sueldo del "personal activo" posibilita una solución inversa, esto es, que el "activo" perciba sólo un "porcentaje" o una parte del haber de pasividad que cobra el "jubilado". En estas condiciones se invierten los extremos de la relación de porcentualidad.

Debe quedar claro, entonces, que la Constitución no asegura a los jubilados un haber mayor, ni igual a la del personal en actividad, sino que, por el contrario, sólo una proporción o parte del aquél. Lo mismo asegura la Ley al imponer que la parte que se fije en el 82% por ciento móvil.

La única manera de respetar ese porcentaje es mediante la modificación de la reglamentación tácita o práctica administrativa existente que desnaturalizó en la praxis los preceptos mencionados.

15- La máxima aspiración es arribar a una "necesaria relación" o "proporcionalidad" con el haber de actividad, pero en modo alguno se habla de igualdad, menos aún de superioridad, cualquiera fuera la metodología empleada.

Todo ello encuentra concordancia con los postulados que consagran la Constitución Provincial en su art. 57 cuando proclama que "El Estado asegura jubilaciones y pensiones móviles, irreductibles y proporcionales a la remuneración del trabajador en actividad".

"Proporción", significa disposición, conformidad o correspondencia debida de las de una de las partes de una cosa con el todo, o entre cosas relacionadas entre sí.

Mientras que "proporcionalidad " significa conformidad o proporción de unas partes con el todo o de cosas relacionadas entre sí ( Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española - Edición XXI, T.II, p. 1678-1679).

La irreductibilidad implica que no puede alterase el derecho del jubilado a percibir una "parte" o "proporción" del haber del activo.

16- El texto del Decreto 1777/95 concuerda plenamente con el art. 57 del la Constitución Provincial. En efecto, la determinación del haber jubilatorio es fijada en una "parte" del todo, considerando como "totalidad" lo que realmente dispone como remuneración quien presta servicios en "actividad", esto es, con la reducción del aporte personal. Este tributo se destina al sistema para que a su vez cumpla con su enaltecedora finalidad distributiva.

La movilidad, proporcionalidad y el carácter sustitutivo postulan en definitiva que se otorgue al jubilado un nivel acorde con el que disfruta en los últimos años de su relación laboral, pero no superior.

La máxima aspiración de los sistemas previsionales es que la actualización de los haberes se realice de modo tal que le permita mantener el nivel de vida alcanzado durante toda su actividad laboral dentro de una razonable proporcionalidad.

La ley 8024 y el decreto 1777 postulan que el jubilado mantenga el mejor nivel de vida que tuvo en sus últimos años cuando sus salarios eran los más altos.

El sistema de Córdoba sigue manteniendo el 82% móvil del mejor sueldo del activo, el que representa comparativamente un alto porcentaje pese a las dificultades financieras que acusa el sistema local.

17- Si bien el Decreto 1777/95 pone en evidencia dificultades financieras del sistema previsional local, sin embargo las soluciones aplicadas se ajustan a los postulados constitucionales. Viene en definitiva a corregir una deficiente interpretación del texto constitucional dejando sin efecto la reglamentación tácita desviada que otorgaba operativamente un derecho subjetivo en base a una irregular interpretación del sistema normativo superior.

El incorrecto plus acordado, sólo pudo tener cobertura jurídica en la medida en que se enmarque en una "liberalidad o gracia" que pudo haber otorgado el Poder Ejecutivo valorando la oportunidad, mérito y conveniencia en un momento circunstancial determinado. Atento su naturaleza precaria y esencialmente revocable, es insusceptible de generar derechos adquiridos, salvo en lo que respecta a los montos ya percibidos e incorporados al patrimonio.

Empero, ajustarlos para el futuro como lo hizo el Decreto 1777, constituye un obrar que coincide plenamente con el orden jurídico vigente. Esta normativa provincial tiene un doble objetivo, entonces: a) corregir una disfunción, aplicada de un modo operativo generoso al dejar sin efecto una reglamentación tácita que inconstitucionalmente le creaba un falaz derecho subjetivo al plus que supera el real 82% móvil del sueldo "líquido" del activo; y b) dejar sin efecto "la liberalidad o gracia" por motivos de mérito que se inordinan en las razones financieras expresadas, a partir de la emisión de la nueva reglamentación.

Los principios establecidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales aludidos y la Constitución Provincial se encuentran asegurados en el Decreto atacado, que sigue garantizando prestaciones móviles, proporcionales, sustitutivas e integrales, sin que haya producido deducción del ochenta y dos por ciento (82%) establecido por la Ley, sino que adecua su aplicación a su justa medida.

18- Si bien es cierto que como principio general "El derecho al beneficio jubilatorio, una vez adquirido no puede ser arbitrariamente perdido, lo que presupone su concesión bajo un régimen de legalidad inobjetable, sin embargo, puede ser suprimido o corregido cuando, precisamente, su "legalidad es objetable".

Esto último ocurre cuando su otorgamiento como "derecho subjetivo" significa violentar preceptos legales y/o constitucionales vigentes. Con mayor razón cuando con motivo de la aplicación estricta del orden jurídico superior surge no sólo la antijuridicidad sino el resultado "absurdo" que presupone la aplicación de la normativa anterior.

19- El principio establecido en nuestra Constitución respecto de la prohibición de modificar la legislación previsional por ocho años no resulta aplicable desde que el Decreto 1777/95 no implica modificación de la ley 8024, según hemos dicho, sino adecuada reglamentación del su texto, en función de los principios constitucionales que la sustenta. Sin perjuicio de ello, cabe puntualizar que la aludida prohibición constitucional cede cuando acaecen circunstancias extraordinarias de emergencia, insusceptibles de ser previstas al momento de sancionarse la Carta Magna local. Su originaria teleología, que proviene de la reforma constitucional de 1912, fue evitar que la ley general pudiera ser modificada con frecuencia en mira de intereses transitorios o personales.

Es precisamente, el déficit financiero que atraviesa el sistema previsional de la provincia, el que crea un serio riesgo acerca de las posibilidades de su pleno mantenimiento, y es esta coyuntura, precisamente, la que provocó la necesidad de una revisión de los alcances de la tutela amparada por la normativa anterior.

20- Frente a las generalizadas dificultades financieras que han afrontado en la última década los regímenes previsionales de reparto, constituye una conclusión no cuestionada la legitimidad de reformas que alteren, a partir de la fecha de su sanción, los haberes jubilatorios otorgados con anterioridad, siempre que ello sea conclusión razonada de la realidad fáctica y jurídica que la motiva.

21- Los jueces son los guardianes de la soberanía del pueblo y de la supremacía constitucional, son por ende, los custodios de los derechos reconocidos, de las garantías acordadas y de los poderes democráticamente existentes. Los jueces representan a la justicia, como valor, como virtud política, en cuyo nombre se ejercen la función jurisdiccional, teniendo presente que la función de juzgar y colaborar con ella exige, una vocación particular cuya realización plena impone, por respeto a la majestad de la justicia, un sentido de prudencia, austeridad y mesura, como una conciencia de la responsabilidad que están por encima de lo que puede requerir el ejercicio de las funciones comunes. de un juez, más aún que de los otros agentes del Estado, corresponde esperar actitudes y moralidades coherentes con el patrón de ejemplaridad que las leyes imponen a todos los miembros de la colectividad. Lo contrario, pone en tela de juicio la credibilidad institucional.

22- El interés público preeminente presupone que en los tiempos actuales el sistema de reparto sea solidariamente soportado por lo propios afiliados y beneficiarios, a fin de evitar que el déficit del mismo sea financiado por rentas generales, desviando fondos que podrían ser destinados a la asistencia social, la promoción económica, la seguridad, la educación, aún la propia administración de justicia, objetivos estos que hacen al interés de todos los contribuyentes que con su tributo abastecen las finanzas públicas. En principio no resulta justo que las rentas generales -provenientes y pertenecientes a toda la comunidad- se utilicen regular y sistemáticamente para solventar un sistema previsional que beneficia sólo a los empleados y funcionarios del Estado, tal como injusto sería afectar a otros fines los recursos propios de las caja previsionales, lo que el art. 57 "in fine" de la Const. Pcia.. prohíbe en forma expresa.

Los principios constitucionales de proporcionalidad, movilidad e irreductibilidad se hallan limitados razonablemente por el de solidaridad, pocas veces priorizado en su real dimensión.

24- El decreto 1777/95 se encuentra inserto en un marco normativo de emergencia, definido por leyes sancionadas por la legislatura de la Provincia como las leyes 8472, 8482, 8489 y 8526, por lo que el mismo no resulta manifiestamente ilegal. El referido decreto efectúa una adecuada reglamentación de la ley vigente, sin violar los principios constitucionales. (Voto Dr. Razquín)