Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-10-24


En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a los 24 días del mes de octubre de dos mil seis, se reúnen en Acuerdo los Señores Jueces de la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para conocer en los recursos de apelación judicial interpuestos a fs. 222 y 226 contra la sentencia de fs. 213/20 de fecha 22 de abril de 2005, dictada en los autos "SERENI, JORGE AQUILES contra CONSEJO DE LA MAGISTRATURA sobre IMPUGNACION ACTOS ADMINISTRATIVOS", Expediente 10.065 y habiéndose practicado el sorteo pertinente resulta que debe observarse el siguiente orden: Dr. Esteban Centanaro y Dr. Horacio A. G. Corti, resolviendo plantear y votar la siguiente cuestión: ¿es justa la sentencia apelada? A la cuestión planteada el Dr. Esteban Centanaro dijo:

I. El actor promovió demanda contra el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires impugnando las Resoluciones C.M. Nº 247/03, 355/03 y 688/03, por considerarlas irrazonables y arbitrarias, violatorias de la garantía del debido proceso, por lo cual solicita sean declaradas nulas.

Relató que -en síntesis- en el año 1999 fue designado Director Contable del Consejo de la Magistratura y, más tarde, miembro suplente de la Comisión de Preadjudicaciones, tarea que, esporádicamente y como complemento de sus funciones habituales, cumplía ante la eventual ausencia de alguno de los miembros titulares de la comisión.

Expresó que, mediante la Resolución Nº 247/03 -del 30 de mayo de 2003- se le impuso la sanción de suspensión por cinco días, porque -en cumplimiento de un mandato judicial de índole cautelar- liquidó y pagó los haberes correspondientes a otro funcionario del Consejo, que también había sido sancionado. Contra dicho acto interpuso recurso de reconsideración, el cual fue rechazado por Resolución Nº 355/03.

Luego, la Resolución Nº 688/03 lo suspendió por quince días, con motivo de supuestas irregularidades en el trámite de la licitación privada para contratar el servicio de mantenimiento, conservación, reparación y asistencia técnica integral de las instalaciones y equipos de aire acondicionado de los edificios del Poder Judicial (expte. Nº 117/02), procedimiento en el que intervino como integrante de la Comisión de Preadjudicaciones.

Expresó que el hecho de habérsele imputado conductas negligentes en los actos impugnados afecta su buen nombre y honor y, además, su prestigio profesional, especialmente teniendo en cuenta que -al menos la Res. C.M. Nº 688/03- fue publicada en el sitio principal de internet de la parte demandada.

Asimismo, solicitó la suspensión cautelar de los actos cuestionados y que se retrotraigan los hechos a la situación existente al momento anterior a su dictado, restituyéndole los haberes retenidos con motivo de las sanciones de suspensión, haciendo constar expresamente dicha circunstancia en el sitio de internet de la accionada, con respecto a la Resolución C.M. Nº 688/03 (fs. 1/36).

Por su parte, la Jueza en lo Contencioso Administrativo y Tributario rechaza la demanda interpuesta por el Sr. Jorge Aquiles Sereni, imponiendo las costas por su orden atento que el actor pudo creerse con derecho a demandar en virtud de tratarse de un procedimiento de naturaleza sumarial (art. 62 in fine del CCAyT).

II. Previo a adentrarse en el tratamiento del fondo del asunto, la a quo manifiesta ciertas consideraciones en torno al derecho disciplinario. Dentro de este marco trata de determinar si el margen de discrecionalidad con el que actuó el Consejo de la Magistratura en el presente caso, concretamente al aplicar las sanciones que aquí se cuestionan, guarda la dosis necesaria de razonabilidad.

Formulada esta introducción relativa al derecho disciplinario en el marco de la administración, conjuga sus principios con los hechos acaecidos en autos. Remarca que todas las Resoluciones impugnadas imputan al actor responsabilidad por negligencia en el cumplimiento de sus deberes (art. 131.8 del Reglamento) en los hechos investigados en el sumario administrativo Nº 124/03 (Res. Nº 688/03) y por no haber pedido instrucciones ni consultado con el área jurídica antes de efectuar la liquidación de haberes del Sr. Urfeig (Res. Nº 247/03). Se remite a la Causa Nº 4984, Suarez, Nestor H. C/ Resolución Nº 3145/82 Administración Nacional de Aduanas s/ artículo 40 Ley Nº 22.140, de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, Sala 3º, sentencia de fecha 5 de julio de 1984, a fin de señalar que corresponde al Órgano que ejerce facultades disciplinarias, apreciar los hechos configurativos de las faltas, determinar la norma aplicable y graduar la sanción, salvo ilegitimidad o arbitrariedad, ya que dentro de estos límites se trata de una facultad discrecional de la administración. Agrega que incluso la estabilidad constitucional no impide la subsistencia de facultades administrativas tendientes a la correcta prestación de los servicios.

La Jueza de Primera Instancia considera que en el caso de marras, el Consejo -en el marco de las facultades que le son propias- dicta dos actos administrativos que guardan razonabilidad con los hechos imputados, previo a cuyo dictado se instruyó el sumario respectivo en el que se respetaron los principios básicos que debe seguir toda actuación sumarial. Entiende que resulta entonces inviable analizar el quantum de las sanciones aplicables en tanto los actos resultan legítimos. Concluye en que no existe mérito para apartarse del criterio general que impide considerar los alcances de la discrecionalidad del órgano administrador en tanto éste hubiere actuado dentro de sus facultades legítimas.

Con relación a la Resolución Nº 688/03 no advierte en forma manifiesta la aludida ilegitimidad o arbitrariedad, al aparecer suficientemente respetado el derecho de defensa, teniendo en cuenta que -al momento de ser citado el actor a prestar declaración- se le informó que podía tomar vista de las actuaciones por cinco días y comparecer a la audiencia asistido por patrocinio letrado. El actor declara y posteriormente formula su descargo.

La Sentenciante tiene en cuenta que en la Resolución Nº 29/03, por la cual se ordenó al Secretario de la Comisión de Disciplina y Acusación la instrucción del sumario administrativo, se señalaron concretamente las anomalías verificadas en la licitación privada Nº 4/02, las cuales posteriormente fueron corroboradas por la prueba colectada durante la instrucción del pertinente sumario administrativo. Señala que todas las anomalías fueron debidamente investigadas y acreditadas en la substanciación del sumario.

También advirtió que el Pliego de Bases y Contrataciones particulares confeccionado por el Sr. Norberto Urfeig, y posteriormente elevado a la Presidencia del Consejo no reunía las exigencias previstas por la normativa vigente en materia de contrataciones públicas, como así tampoco se estimó el costo de la contratación, tal como lo establece el art. 61, inciso 30 del Decreto Nº 5720/72. Luego, remarca las irregularidades que no fueron detectadas por la Comisión de Preadjudicaciones, para referirse a los contenidos que debe reunir el dictamen de la misma, conforme Dictámenes de la Procuración del Tesoro Nº 234:472 del 12 de septiembre de 2000.

La Jueza no puede dejar de ponderar que parece inverosímil que tantas irregularidades no fueran detectadas por la Comisión de Preadjudicación, que integraba el actor, y por lo cual se le adjudicó la responsabilidad que originó la sanción que aquí ataca. Recuerda que ésta sin justificación alguna omitió señalar en su dictamen los defectos que manifiestamente presentaban las ofertas, limitándose sólo a describir la documentación acompañada. Máxime destacando la importancia de la función que esta Comisión tiene en un proceso licitatorio. Aclara que la misma no hizo un estudio o dictamen previo que analizara la idoneidad de la propuesta más conveniente para el organismo en forma integral, teniendo en cuenta no solamente el precio, sino también la calidad, la idoneidad del oferente y las demás condiciones establecidas de la oferta. La Sentenciante remarca que en ningún momento la Comisión sujetó el análisis de la conveniencia en términos económicos con un cálculo en tal sentido que fundamentara. Solamente se habló de conveniencia cuando en realidad el análisis debió incluir tanto aspectos subjetivos como objetivos.

En consecuencia, concluye que no hubo un desempeño por parte del actor, acorde a las normas que regulan el proceso licitatorio, en su carácter de miembro de la Comisión de Preadjudicaciones. Todo ello lo basó según lo acreditado en el sumario administrativo labrado.

Tampoco advierte que se hubiera cometido una arbitrariedad o ilegitimidad manifiesta que permita tener por configurado un conculcamiento del derecho de defensa o un exceso en la punición. Máxime teniendo en cuenta que la sanción que se le aplica, lo es en el marco del quantum previsto por los arts. 132.3 y 145 del Reglamento aprobado mediante Resolución Nº 301/02, y por ende, habiéndose respetado el proceso sumarial correspondiente.

Asimismo, descarta la existencia de vicios que anulen el procedimiento de sumario administrativo si el interesado tuvo la oportunidad de ser oído con anterioridad al dictado de la sanción.

En este marco, no considera que la publicidad de una Resolución que impone una sanción como resultado de un sumario sea lesiva del derecho al buen nombre y honor, pues ello se enmarca dentro de la publicidad de los actos estatales. Sobre todo, considerando que la publicación no fue efectuada en un medio masivo, sino que aparece en la página de internet del Consejo de la Magistratura, conjuntamente con muchas otras Resoluciones, las que además se publican en el marco de las previsiones establecidas por Ley Nº 572.

En cuanto a las Resoluciones Nº 247/03 y Nº 355/0 realiza una descripción de los hechos que rodean la decisión impugnada. La sentenciante señala que, analizados los mismos, y el consiguiente sumario administrativo labrado, las funciones del apelante eran las de restablecer la situación salarial del Sr. Urfeigh, atento que se había suspendido el acto administrativo por el cual se lo sancionaba. Remarca que en modo alguno se ordenó, ni surge de la Resolución dictada en los autos traídos como prueba a este tribunal, que debieran pagarse los salarios en forma retroactiva. Agrega que le asistía razón a la presidenta del Consejo en tanto resultaba su facultad disponer cómo y cuándo instrumentar dicha medida, la que revestía carácter de provisorio. Señala que en la especie no se trataba de practicar una liquidación de sueldos que se realiza normalmente para efectuar el pago de haberes a funcionarios y empleados, sino de un caso especial que requería el cumplimiento estricto de la orden de la Presidencia del Consejo que a su vez estaba acatando una orden judicial. Por ello, entiende que los funcionarios intervinientes debieron extremar los recaudos frente a la orden impartida y solicitar instrucciones a su superior jerárquico, lo cual no hicieron. La a quo entiende que la omisión incurrida es configurativa de negligencia en el cumplimiento de las funciones propias y justificó la procedencia de la sanción disciplinaria impuesta.

Concluye que en el sub judice, de la lectura de los considerandos de la Resolución Nº 247/03 se desprende que verificada la falta disciplinaria por parte de los funcionarios, en cuanto al cumplimiento de la orden impartida por la presidencia del Consejo, se consigna claramente que dicha omisión cometida por los agentes, los hace pasibles de la imposición de una sanción disciplinaria, cuya graduación es facultad discrecional de la administración. De allí que por el grado de responsabilidad de cada funcionario involucrado, se impusieran sanciones graduales.

En el estado final del proceso y luego de ponderar las constancias de autos, la Jueza de Primera Instancia, determina que tanto el Departamento de Recursos Humanos como el Director Contable (el actor) que efectuó la liquidación, se permitieron realizar interpretaciones sobre los alcances de la manda judicial sin previa consulta con el área jurídica y excediéndose en las funciones y competencias que le son propias.

Analizados los hechos, y el consiguiente sumario administrativo, la sentenciante manifiesta que sólo cabe acotar que las funciones del apelante eran las de restablecer la situación salarial del Sr. Urfeig, atento que se había suspendido el acto administrativo por el cual se lo sancionaba. Pero en modo alguno se ordenó, ni surge de la Resolución dictada en los autos traídos como prueba, que debieran pagarse los salarios en forma retroactiva.

Asimismo, advierte que finalmente el agente en cuestión fue cesanteado. Considera que le asistía razón a la Presidenta del Consejo en tanto resultaba su facultad disponer cómo y cuándo instrumentar dicha medida, la que revestía carácter de provisoria.

Mención aparte efectúa con respecto al agravio formulado en cuanto a que, tanto en la Resolución sancionatoria (Nº 247/03) como la que desestimó el recurso de reconsideración (Nº 355/03), fueron dictadas sin requerirse dictamen jurídico previo en los términos del art. 7 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. La a quo manifiesta que, si bien el dictamen jurídico previo era un trámite esencial, la jurisprudencia ha admitido que, a veces, ello puede no ser así. Particularmente, en los procesos sumariales en los que puede dictaminarse con posterioridad, o bien en los que puede suplirse con la opinión jurídica técnica del área respectiva que instruye el proceso conforme las facultades que la ley le otorga.

Finaliza, desestimando la acción, sin costas al actor atento que pudo haberse creído con derecho a demandar en orden a la naturaleza del derecho disciplinario y las cuestiones controversiales que dimanan de la causa.

III. Jorge Aquiles Sereni se agravia por cuanto, a su entender, la a quo soslaya toda consideración a las objeciones formales efectuadas e ignora por completo las detalladas defensas opuestas contra cada uno de los cargos imputados. Considera que las pocas cuestiones analizadas fueron despachadas sin un mínimo de consideración por las normas aplicables y con total desatención a las constancias de la causa y de los expedientes administrativos agregados.

Aclara que una de las objeciones formuladas fue que la Resolución sancionatoria comprendía cargos que no fueron incluidos en el dictamen acusatorio. Entiende que la Jueza de Primera Instancia no sólo no trata siquiera mínimamente esta cuestión, sino que, en un gesto sorprendente, incluye cargos de su propia cosecha, que no estaban presentes en la Resolución impugnada.

Considera que la sentencia es arbitraria por presentar defectos formales y sustanciales. Sostiene que el no tratar una cuestión oportunamente planteada por las partes y conducente para la resolución del pleito constituye una causal de descalificación absoluta de un decisorio, en tanto implica un voluntario apartamiento de la verdad y del deber primario del juzgador.

Como cuestiones no tratadas en la sentencia, el apelante menciona las siguientes: 1) Que en su momento manifestó que el dictamen acusatorio era nulo, por no contener una acusación, sino una mera remisión a un acto que asevera que nunca le fue notificado y no lo afectaba en forma directa. Señala que una simple lectura del dictamen acusatorio (fs. 93/100) muestra que no surge ninguna acusación concreta contra su persona. Señala que en el informe del instructor, todas fueron afirmaciones etéreas, sin ningún destinatario concreto, dudas expresadas acerca de la transparencia de las actuaciones, pero ninguna imputación a su persona, señalando qué es lo que específicamente debió hacer o dejar de hacer. Este no menciona las irregularidades que le son imputadas, simplemente se remite a otros documentos, de los que no tuvo conocimiento o no se refieren a él. En segundo lugar, afirma que el dictamen acusatorio, se remitió a los considerandos de una Resolución CM Nº 180/00, que nunca le fue notificada y que nada tiene que ver con estas actuaciones. Agrega que ninguna de estas consideraciones fue tenida en cuenta por la a quo al momento de dictar sentencia, constituyendo un grave vicio que invalida su decisorio. El recurrente aclara que oportunamente sostuvo que el dictamen acusatorio presentaba una gravísima indeterminación de cargos, configurando una grave afectación del principio de congruencia y, por ende, de la garantía de defensa en juicio. Considera que no puede afirmarse que haya ha bido acusación en sentido material, ya que en ningún documento del sumario se han expuesto acabadamente cuáles son los hechos investigados, cuáles las conductas imputadas y en qué medida las mismas configuran un incumplimiento de los deberes a su cargo. La ausencia de toda determinación precisa en tal sentido, en los dos actos más trascendentes del sumario (la acusación del instructor y la Resolución definitiva), ha generado una insanable conculcación de su derecho de defensa. Afirma que este vicio invalida insanablemente la Resolución dictada con posterioridad, remarcando que la a quo ha soslayado gravemente toda consideración sobre el punto, pretendiendo que su derecho de defensa aparece suficientemente respetado porque al momento de citárselo a prestar declaración se le informó que podía tomar vista de las actuaciones. El apelante se agravia por cuanto, a su entender, la a quo reconoce expresamente que no interesa si se le formuló o no un cargo a su parte, ni interesa el hecho de que no surja, de ninguna c onstancia del expediente, que se le haya imputado una conducta concreta y un concreto incumplimiento de deberes. El Sr. Sereni considera que ello desatiende gravemente lo dispuesto en el art. 142 del Reglamento de sumarios que establece que el instructor debe emitir un dictamen. Agrega que, con posterioridad a la emisión del dictamen del instructor, pero antes del dictado de la Resolución sancionatoria, el Consejo de la Magistratura modificó el régimen disciplinario y precisó con mayor rigor el contenido que debía tener el informe del instructor; 2) Que no obstante analizar en la demanda en forma detallada, uno a uno, los cargos formulados, resulta ilegítimo que la Jueza no haya analizado una a una las defensas esgrimidas sin dar un fundamento para ello. Añade que la Resolución Nº 688/03 reconoce como único sustento la caprichosa voluntad de los integrantes del Consejo y sus dogmáticas y arbitrarias afirmaciones, incurriendo la sentencia de autos en el mismo vicio; 3) Que también le resultara falsa la aserció n de que la estimación presupuestaria debió haber sido incluida en el pliego, no estando prevista esta exigencia en el Decreto Nº 5720/02 ni en el resto de la normativa aplicable, como así el costo de la contratación; 4) Que la Resolución sancionatoria impugnada estableciera que no se requirieron los correspondientes informes técnicos para confeccionar el pliego; 5) Que la Resolución del Consejo imputara que no se incluyeron requisitos para que los oferentes acreditaran su capacidad legal, técnica y económico-financiera para contratar, en los términos del art. 45, apartado II) del Decreto Nº 5720/72, ni se incorporaron pautas referentes a sanciones por incumplimiento contractuales y causales de rescisión del contrato. Afirma que estos cargos resultan falsos e improcedentes; 6) Que la Resolución recurrida sostuvo que la Comisión debió advertir que el pliego no exigía el certificado fiscal para contratar que prevé la Resolución General AFIP 135/98; 7) Que la Resolución impugnada establece que el pliego exigía q ue los oferentes fueran firmas legalmente constituidas y que acompañaran los estatutos sociales o contratos sociales y las actas de asamblea y directorio. El apelante señala que como ningún oferente era una persona jurídica, tal exigencia estaría incumplida; 8) Que la Comisión haya omitido requerir a las firmas oferentes la documentación que acreditara la situación particular de cada una, antes de evaluar las ofertas. Ello, porque, según la Resolución, las oferentes no informaron su carácter de empresas unipersonales al momento de su presentación; 9) Que la Comisión debía advertir que no quedaba claro en qué lugar funcionaba la empresa del Sr. Santillán.

Por otra parte, el apelante arguye que existe una grave violación de la garantía de defensa en juicio por haberse incluido cargos en la Resolución sancionatoria, en forma sorpresiva, vale decir, cargos que no habían sido formulados en el informe acusatorio y contra los cuales no ha tenido ocasión de defenderse, a saber: 1) que la Comisión de Preadjudicaciones señalara que la mejor propuesta económica era la del Sr. Magga, sin especificar qué cálculo hizo al respecto. Afirma que más grave aún es que la a quo se haga eco expresamente de tales consideraciones y las confirme, sin considerar, mínimamente las defensas oportunamente esgrimidas. También señala que la sentenciante no aclara cual sería la causal de inadmisibilidad de las ofertas, que habla de los defectos que manifiestamente presentaban, pero que en ningún lado aclara cuáles son; 2) que la Comisión de Preadjudicaciones omitiera motivar y causar su dictamen, por cuanto no se sustentó en un informe técnico que diera cuenta de la conveniencia de la prestación de cada una de las ofertas. Agrega que la Jueza no tuvo consideración alguna para este vicio grave.

Asimismo, el recurrente se queja que la sentencia se hace eco de las infundadas imputaciones de la Resolución impugnada sin siquiera aclarar mínimamente en qué aspectos y con qué alcances los hechos señalados constituían una anomalía. La Resolución Nº 688/03 estableció que la Comisión de Preadjudicaciones debió advertir la falta de transparencia que afectaba a la licitación. En tal sentido debió notar que de las doce empresas invitadas, sólo formularon ofertas tres de ellas. También que los oferentes Sres. Magga y Santillán consignaron el mismo domicilio en los formularios de inscripción al Convenio Multilateral. Señala y confirma la a quo que consignar el mismo domicilio constituye una anomalía. Pero no tiene en cuenta que esta circunstancia no se mantenía al momento de la licitación, ni indica en qué forma ello afectó al proceso licitatorio. Aclara que señalar, como lo hace la sentencia recurrida y el acto impugnado, que los oferentes se encontraban vinculados entre sí no quiere decir absolutamente nada, si no se precisan los alcances jurídicos de esta supuesta vinculación. Expresa que ningún fundamento produjo la sentencia apelada.

Considera que la afirmación de que no existía estimación de costos y previsión presupuestaria respecto de la licitación privada Nº 4/02 resulta absolutamente falsa. Le parece increíble que la a quo haya confirmado sin más la procedencia de este cargo, a la vista de la taxativa constancia de fs. 8 del expediente de contrataciones. Considera que ello demuestra que ni siquiera se han leído con la debida atención ni la demanda, ni los expedientes administrativos acompañados.

Jorge Aquiles Sereni manifiesta que la totalidad de los cargos formulados, en virtud de los cuales se lo ha sancionado gravemente, carecen por completo de fundamento normativo y de sustento en cualquier razonable apreciación de las constancias del sumario y del expediente de la licitación. Sostiene que los actos impugnados presentan graves falencias e irregularidades que muestran una ruptura en la necesaria conexión lógica-jurídica de los temas que deciden o deben decidir, implicando por ello, y al no contar con respaldo fáctico o jurídico, la lesión de derechos y garantías constitucionales como la propiedad y el debido proceso, privando al acto recurrido de toda causa y motivación. En consecuencia, entiende que la sentencia dictada por la a quo que confirma tales irrazonables acusaciones, adolece del mismo vicio, al que se agrega la arbitrariedad de no haber considerado mínimamente, las defensas esgrimidas, que resultaban atinentes para la decisión de la cuestión debatida en autos.

A su vez, expresa que la sentencia apelada, a más de confirmar arbitrariamente estos irrazonables cargos, agrega, de su propia cosecha, algunos adicionales, que no habían sido formulados anteriormente, ni incluidos en la Resolución sancionatoria, a saber: Primero, señala que se omitió ponderar las condiciones de idoneidad económica de los oferentes; Segundo, imputa que se omitió requerir constancias de inscripciones fiscales nacionales y locales (IVA, ganancias, seguridad social, ingresos brutos); Tercero. Considera que la Comisión no hizo un estudio o dictamen previo que analizara la idoneidad de la propuesta más conveniente para el organismo en forma integral; y, Cuarto. Se indica que la Comisión solamente habló de conveniencia cuando en realidad el análisis debió incluir tantos aspectos subjetivos como objetivos.

Asimismo, considera que la sentencia apelada adolece de una grave falta de fundamentación normativa. Sostiene que la Jueza no ha fundado en derecho las afirmaciones que realiza ni indica, en modo alguno, qué normas fueron incumplidas por el suscripto al proceder como lo hizo. Agrega que la sentenciante identificó desde un primer momento la necesidad de fundar en derecho el deber cuyo cumplimiento se le imputa, pero al momento de dictar definitiva en autos, ha soslayado toda consideración sobre el punto. Expresa que en ningún pasaje de la sentencia apelada intenta, siquiera mínimamente, fundar normativamente el supuesto deber que tenía el suscripto de requerir una opinión legal sobre el punto.

Con respecto a la Resolución Nº 247/03 manifiesta que la sentencia apelada debió precisar qué normas configuraban su deber de trabar el cumplimiento de una orden de Presidencia y de una manda judicial, para pedir opinión legal de otro funcionario.

Además, señala como un grave vicio de irrazonabilidad el que la sentencia haya merituado, para juzgar su responsabilidad, el resultado de la acción en cuyo marco se dictó la medida cautelar cuyo cumplimiento excesivo se le endilga. Agrega que, aún cuando la Magistrada interviniente señalara que resultaba facultad de la Presidenta del Consejo disponer cómo y cuándo instrumentar la medida, ello tampoco modifica la situación porque, precisamente, la Presidenta del Consejo no hizo uso de esta facultad, aún cuando tuvo ocasión para ello.

El apelante se agravia por cuanto la sentencia de autos no ha precisado cuál es la norma jurídica que lo obligaba a requerir un dictamen jurídico en estas circunstancias. Agrega que le resulta paradógico que el Consejo de la Magistratura le aplique una sanción por no haber requerido un dictamen jurídico que resultaba innecesario e improcedente, y en el acto de sanción (Resoluciones Nº 247/03 y Nº 355/03), omita groseramente el cumplimiento de ese mismo requisito, esta vez sí, de carácter esencial e imprescindible (conforme art. 7 inc. d) de la LPA).

Manifiesta que la sentenciante descartó el vicio absoluto e insanable del acto, por ausencia de un elemento esencial, no advirtiendo que, en este caso, no hubo un dictamen posterior que pudiera subsanar el incumplimiento del requisito. Así, sostiene, que el dictamen acusatorio no puede suplir como dictamen jurídico previo porque adolece de graves vicios que lo descalifican como opinión jurídica. Aclara que ninguna de estas objeciones fue debidamente considerada y tratada en la sentencia recurrida.

El demandante también adujo una incompetencia en razón del tiempo, de carácter insubsanable, al aplicarse la sanción vencido largamente el plazo que prevé la reglamentación para dictar Resolución.

IV. Por su parte, el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se agravia por la imposición de las costas en el orden causado, ya que la sentencia de grado rechazó en todo sus términos la demanda interpuesta por Jorge Aquiles Sereni.

V. Previo a adentrarnos en el estudio de la cuestión planteada cuadra recordar que el tribunal no se encuentra obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las cuestiones que propone a la consideración de la Alzada, sino tan sólo aquéllas que sean conducentes para decidir el caso y que bastan para dar sustento a un pronunciamiento válido (conf. CSJN, Fallos: 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193; 302:235; entre otros).

No existen reglas rígidas relativas a la forma en que deben ser articuladas o separadas las cuestiones que el Tribunal de Alzada cree necesario plantearse. El único vallado es desenvolver su razonamiento dentro de los límites que ofrece la expresión de agravios y en función de los términos en que se traba la litis, y su obligación es el tratamiento de las cuestiones conducentes, oportunamente planteadas, a los efectos de no violar el principio de congruencia y respetar debidamente el derecho de defensa. La jurisdicción del Tribunal es plena y en ese sentido no se encuentra obligado a tratar todos los argumentos utilizados por las partes, sino aquellos que estimen esenciales y decisivos para la solución del caso (cfr. Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Santiago del Estero; Sala 02; Cuevas, José R. C/ Esteros E.C.S.A.. y Otros s/ Acción de simulación; 21 de octubre de 1999).

VI. Ahora bien, consideraré primeramente, por cuestiones metodológicas, el agravio referente a la falta de dictamen jurídico previo a las Resoluciones apeladas que le aplicaron la sanción de cesantía en ambos casos (Resolución Nº 688/03 y Resolución Nº 247/03), ya que si éste prosperara el planteo de los otros agravios se tornarían abstractos.

Al respecto la Jueza de Primera Instancia manifiesta en la sentencia recurrida que "Mención aparte debo efectuar en cuanto al agravio formulado por el actor en cuanto a que, tanto en la resolución sancionatoria como la que desestimó el recurso de reconsideración, fueron dictadas sin requerirse dictamen jurídico previo en los términos del art. 7 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. En tal sentido, si bien el dictamen jurídico previo es un trámite esencial, la jurisprudencia ha admitido que, a veces, ello puede ser así ... Particularmente, en los procesos sumariales en los que puede dictaminarse con posterioridad, o bien en los que puede suplirse con la opinión jurídico técnica del área respectiva que instruye el proceso conforme a las facultades que la ley le otorga. El planteo efectuado por el actor implica que a su entender el acto administrativo que ataca carece de fundamentación. Entiendo que este no es el supuesto de autos. La existencia de hechos que objetivamente justifiquen el dictado de un acto es pues fundamental: esos hechos deben además estar probados en el expediente y no suponerse arbitrariamente, además fundarse en ellos no debe tampoco suponer el desconocimiento de otros hechos u otras pruebas en sentido contrario que también obren o puedan obrar en las actuaciones ..." .

Con respecto al sumario administrativo Nº 124/03 en el que se investigan las irregularidades acontecidas en el marco de la Licitación Privada Nº 117/2002, mediante el que se substanció la contratación de servicio de mantenimiento de equipos de aire acondicionado, heladeras y calderas instalados en los distintos edificios del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el apelante manifiesta que se violó el procedimiento por no haber sido requerido el dictamen jurídico previo que prevé el art. 7º inciso d) de la L.P.A.

Continúa sosteniendo que "en el escrito de demanda se impugnó la Resolución CM nº 688/03, puesto que se había incumplido la carga de requerir dictamen jurídico previo del servicio permanente de asesoramiento jurídico del organismo (art. 7º inc. d) de la L.P.A.) ... Lo que no advirtió la a quo es que, en este caso, no hubo un dictamen posterior que pudiera subsanar el incumplimiento del requisito. Así también, el dictamen acusatorio no puede suplir como dictamen jurídico previo porque adolece de graves vicios que lo descalifican como opinión jurídica ...".

Con respecto a la Resolución Nº 247/03 y la Resolución Nº 355/03 el recurrente sostiene que " Cabe señalar que no se me citó a ser oído antes del dictado de la sanción, como exige el artículo 22 inc. f. ap. 1) de la Ley de Procedimientos Administrativos, ni se requirió dictamen jurídico previo en los términos del artículo 7º de la Ley de Procedimientos Administrativos. ... Más grave aún resulta la inexistencia de dictamen jurídico previo al dictado tanto de la Resolución nº 247/03 que aplica la sanción, como de la nº 355/03 que rechaza el recurso de reconsideración interpuesto y confirma la medida disciplinaria. La violación del debido proceso administrativo resulta patente, toda vez que se ha omitido una forma esencial del procedimiento, en los términos del artículo 7º inc. d) de la LPA. Por lo demás, resulta paradójico que el Consejo de la Magistratura me aplique una sanción por no haber requerido un dictamen jurídico que resultaba innecesario e improcedente y, en el acto de sanción, omita groseramente el cumplimiento de ese mismo requisito, esta vez sí, de carácter esencial e imprescindible. Cabe remitirme, en este punto, a las consideraciones efectuadas en la primera parte, sobre la ausencia de dictamen jurídico previo al momento del dictado de la Resolución CM nº 688/03".

Como puede observarse el recurrente solicita la aplicación de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aplicable al caso de autos en virtud del art. 1º de la misma, el cual reza textualmente: "Las disposiciones de esta ley se aplicarán a la administración pública centralizada, desconcentrada y descentralizada y a los órganos legislativo y judicial de la Ciudad de Buenos Aires, en ejercicio de función administrativa; también a los entes públicos no estatales en cuanto ejerzan potestades públicas otorgadas por leyes de la Ciudad de Buenos Aires".

VII. En cuanto a los actos administrativos, esta sala ha sostenido in re "Quiroga Estela Julia c/ G.C.B.A.- Secretaría de Hacienda y Finanzas- Dirección de Medicina del Trabajo s/ Amparo", expte. 3906, que deben reunir, para su validez, los requisitos esenciales enunciados en los arts. 7 y 8 de la LPA.

El primeros de ellos establece que: "son requisitos esenciales del acto administrativo: (...) d) Procedimientos. Antes de su emisión deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiera afectar derechos subjetivos o intereses legítimos ...".

Por su parte, el art. 14 del mismo ordenamiento dispone que "El acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable, en los siguientes casos: ... b) Cuando fuera emitido ... por violación ... de las formas esenciales ...".

VIII. Al respecto esta sala tuvo oportunidad de expedirse in re "Vicla Sociedad Anónima c/ D.G.R. s/ Res. Nº 4412/DGR/2000 s/ Recurso de apelación judicial c/ Decisiones de D.G.R.", expte. RCD 36, de fecha 08 de octubre de 2003, estableciendo que "... el procedimiento administrativo constituye un instrumento protector tanto de las prerrogativas estatales como de las garantías de los particulares. A través del establecimiento de un procedimiento que determine el cauce formal por cuyo intermedio habrá de desplegarse la actividad estatal se garantiza la eficaz satisfacción del interés público, el debido respeto al orden jurídico, la eficacia en la actividad administrativa y, en igual medida, el adecuado respeto a los derechos de los particulares. ... En consecuencia, con anterioridad al dictado de todo acto administrativo, deben cumplirse con los procedimientos previstos en el ordenamiento de aplicación y, en particular, el dictamen jurídico del área pertinente, de manera que su omisión transforma en nulo al acto dictado" (del voto del Dr. Carlos F. Balbín).

Según probanzas de autos, el expediente Nº 124/03 (Denuncia por contratación de servicio de mantenimiento, conservación, etc. equipos de aire acondicionado - expte. 117/2002 DGEP) se inicia el 11 de febrero de 2003 con la Resolución Nº 29/2003, estando vigente la Resolución Nº 301/PJCABA/CMCABA/02 que establecía el Reglamento Interno del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires.

Esta Resolución establecía el Régimen Disciplinario en su título IV, cuyo art. 142 expresaba: "Producida la prueba, o vencido el plazo para el cumplimiento de la ofrecida, sin que el interesado la inste oportunamente, el instructor debe resolver la conclusión del sumario, y emitir dictamen, en el que debe indicarse en forma fundada si de la investigación realizada surge la existencia o no de una falta imputable a algún funcionario o empleado y el tipo disciplinario que le corresponda, si hay perjuicio fiscal, y en su caso, su monto. De dicho dictamen y conclusión del sumario se da traslado al imputado, si lo hubiere, para que en el plazo de diez (10) días presente su descargo, y ofrezca prueba".

De conformidad con lo establecido en el art. 142 del Reglamento se produjo el informe del instructor (fs. 93/100) del cual se corrió traslado al imputado y cuya contestación, de fecha 18 de junio de 2003, obra agregada a fs.141/2 del expediente Nº 124/03.

El art. 143 de la Resolución Nº 301 establece que "Presentado el descargo, o vencido el plazo para hacerlo, y en su caso, producida la prueba ofrecida, la Comisión de Disciplina y Acusación cuando el imputado sea un funcionario, debe producir un dictamen, aconsejando el curso a seguir, para que el Consejo de la Magistratura dicte resolución definitiva en un plazo no mayor de treinta (30) días. Esta Resolución agota la vía administrativa".

Con fecha 19 de junio de 2003, o sea, un día después a la presentación del descargo presentado por el sumariado, el Consejo de la Magistratura resuelve aprobar el Reglamento del Régimen Disciplinario del Consejo, que como Anexo I forma parte de la Resolución Nº 317/2003 y derogar el Título IV del Reglamento Interno (Anexo II de la Resolución Nº 301/2002).

Entre sus considerandos se estipula que la reglamentación que aquí se aprueba será aplicable a los sumarios actualmente en trámite en el ámbito del Consejo de la Magistratura, sin que ello afecte derecho alguno de los sumariados, razón por la cual ésta se aplicaría al expediente Nº 124/03 en curso.

Según consta de la Resolución Nº 688/2003 en la instrucción del sumario se aplicaron las Resoluciones CM 02/2000, 301/2002 y 317/2003 (fs. 172 del expediente Nº 124/2003).

Por lo tanto, la instrucción del sumario comienza bajo el amparo de la normativa de la Resolución Nº 301/2002 hasta la presentación del descargo de fecha 18 de junio de 2003, momento a partir del cual se deroga el título IV de la misma y se lo reemplaza por la Resolución Nº 317/03 (19 de junio de 2003).

El art. 12º de esta última establece que "Producido el descargo o vencido el plazo para hacerlo y, en su caso, producida la prueba ofrecida, el instructor, si el imputado es funcionario, elevará las actuaciones al Plenario del Consejo de la Magistratura, el que dictará resolución definitiva en un plazo no mayor a treinta (30) días...".

A fs. 164 del expediente Nº 124/2003 el Secretario de la Comisión de Disciplina y Acusación del Consejo de la Magistratura remite las actuaciones a la Secretaría del Comité Ejecutivo el 10 de julio de 2003, razón por la cual nunca existió el dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación conforme lo requería el art. 143 de la Resolución Nº 301/02.

IX. Ahora bien, entre los considerandos de la Resolución Nº 317/2003 se manifiesta que se han tenido en cuenta, entre otros, el Reglamento de Investigaciones Administrativas -Decreto Nacional Nº 467/99. El art. 122 de este último establece que "Recibidas las actuaciones o, en su caso, producida la audiencia oral y pública, y previo dictamen del servicio jurídico permanente, la autoridad competente dictará resolución. Esta deberá declarar: a) La exención de responsabilidad del o de los sumariados. b) La existencia de responsabilidad del o de los sumariados y la aplicación de las pertinentes sanciones disciplinarias. c) La no individualización de responsable alguno. d) Que los hechos investigados no constituyen irregularidad. e) En su caso, la existencia de perjuicio fiscal y la pertinente autorización al servicio jurídico respectivo para la iniciación de las acciones judiciales correspondientes, cuyo ejercicio recién se llevará a cabo cuando se haya intentado previamente su cobro en sede administrativa con resultado infructuoso y en la medida que no resulte antieconómico, todo ello en los términos del Decreto 1154/97".

En el ámbito local, el art. 72 de la Resolución Nº 301/2002, vigente durante la tramitación del sumario, establece que "El Comité Ejecutivo cuenta con dos (2) Departamentos, cada uno a cargo de un (1) Jefe de Departamento. ... ", y el art 74 del mismo cuerpo legal establece las funciones del Departamento de Dictámenes y Procedimientos Administrativos en los siguientes términos: " 74.1 Asiste al Comité Ejecutivo en las tareas de su competencia. 74.2 Asesora jurídicamente e interviene en los casos llevados a dictamen que expresamente le delegue el Comité Ejecutivo. 74.3 Coordina, planifica y supervisa las tareas de asesoramiento jurídico requeridas , acordes con criterios uniformes de interpretación y aplicación de normas jurídicas en el ámbito del Poder Judicial ...".

En el caso de autos no ha existido dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación, ni tampoco del Departamento de Dictámenes y Procedimientos Administrativos, razón por la cual se concluye que no se ha cumplido con el presupuesto sobre el procedimiento establecido para este tipo de actos administrativos.

Atento a las manifestaciones precedentemente expuestas, corresponde concluir que la pretensión de la parte recurrente en cuanto a la solicitud de la nulidad por vicios del procedimiento debe tener favorable acogida.

X. Asimismo, con respecto al agravio del apelante sobre la nulidad de la Resolución Nº 247/03, por carecer del dictamen jurídico obligatorio, cabe dar por reproducidos los argumentos expuestos precedentemente, en honor a la brevedad; con mayor razón teniendo en cuenta la falta de instrucción sumarial para este caso en particular.

XI. En consecuencia, y en virtud de las consideraciones expuestas, considero que debe revocarse la Resolución Nº 688/2003 y las Resoluciones Nº 247/03 y 355/03 con respecto al apelante, por adolecer de un vicio en el procedimiento y, por ende, resultar nula, de nulidad absoluta e insanable. Finalmente, en atención al modo en que propicio se resuelva el presente, las costas deberán imponerse, en ambas instancias, a la demandada por resultar sustancialmente vencida (art. 62 CCAyT).

A la cuestión planteada, el Dr. Horacio G. Corti dijo:

I. Si bien comparto la descripción de los hechos efectuada por el Dr. Centanaro, no adhiero a la solución que propone, por las razones siguientes.

Sobre la resolución 668/03 II. Los agravios expresados por la actora a fs. 242/62 versan sobre la falta de consideración de la sentenciante de argumentos formales y sustanciales referentes a la invalidez de la resolución 668/03. Respecto de los primeros, señala: a) que no existe un dictamen acusatorio referente a su persona (fs. 243); b) que se le atribuyen cargos indeterminados (fs. 244); c) que la resolución sancionatoria añadió cargos no mencionados en los informes del instructor (fs. 247 vta.); d) que se dictó sin el dictamen jurídico previo, lo cual importa su invalidez (fs. 247).

Agrega luego una serie de "defensas sustanciales" que habrían sido soslayadas por la sentenciante (fs. 249 vta. y ss.), y finalmente, destaca cuatro cargos que habrían sido agregados, intempestivamente, en su sentencia (fs. 258 vta. y ss).

III. En relación con los agravios referentes a la falta de dictamen acusatorio y la indeterminación de los cargos atribuidos al actor, cabe destacar que tanto en el informe preliminar del Sr. Secretario de la Comisión de Disciplina y Acusación del 13 de marzo de 2003, como en el definitivo del 28 de mayo del mismo año, se detallan con claridad las múltiples irregularidades ocurridas en el trámite de la licitación privada Nro. 4/2002, destinada a la contratación de servicios de mantenimiento de los acondicionadores de aire, calderas y heladeras de los diferentes edificios del Poder Judicial local.

A fin de despejar dudas, efectuaré una breve reseña del sumario de autos.

Ya la resolución del Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires Nro. 29/2003 que dio inicio al sumario, precisa claramente los hechos que prima facie podían ser considerados como irregularidades cometidas durante el trámite licitatorio del Expte. 117/2002 (cfr. art. 1º, a fs. 1/2 del sumario), y menciona explícitamente a la Comisión de Preadjudicaciones.

Posteriormente, el informe preliminar del 13 de marzo de 2003 refiere sucintamente las irregularidades ocurridas en el procedimiento de licitación, y concluye afirmando la necesidad de llamar a declarar a todos los funcionarios que hayan intervenido.

Luego, con fecha 8/05/03 se informó al actor que debía presentarse a declarar ante la Comisión de Disciplina, y que podía tomar vista de las actuaciones por el término de cinco días, ser asistido por un letrado y ofrecer prueba. El día de la audiencia (19/05/03), se le señaló expresamente que se lo había citado con motivo de su participación en calidad de miembro de la Comisión de Preadjudicaciones del Consejo de la Magistratura en el trámite de la licitación privada Nro. 4/2002. Se observa así que el actor tuvo la posibilidad de presentarse a la audiencia habiendo leído el sumario y conociendo los hechos que lo motivaron.

Finalmente, en el dictamen definitivo del instructor se menciona explícitamente a los tres integrantes de la Comisión, y si bien se alude con mayor extensión al Sr. Cafferata, se destaca que corresponde a los tres integrantes la misma responsabilidad en el cumplimiento de los recaudos previstos en el decreto 5720/72, reglamentario de la ley nacional de contabilidad (según la resolución del Consejo de la Magistratura Nro. 259/2000 que creó a dicha comisión).

Con fecha 2 de junio se corrió traslado al actor del informe final del instructor y se le informó que podía presentar su descargo y ofrecer prueba. Luego, con fecha 18 de junio, el actor presenta al Comité de Disciplina su descargo, en el cual ratifica lo dicho en la audiencia del día 19 de mayo, agrega unas breves consideraciones y ofrece prueba.

IV. Se deduce de lo expuesto que el actor pudo hacer uso de su derecho de defensa, toda vez que tuvo la posibilidad de conocer los hechos de la causa y las múltiples irregularidades ocurridas en la tramitación de la licitación del Expte. 117/02, en la cual, huelga aclarar, tuvo una participación esencial.

Es decir, surge del sumario con suficiente claridad que la principal responsabilidad del actor radica en haber incurrido en negligencia al emitir el dictamen de la Comisión de Preadjudicaciones que obra a fs. 122/25 del Expte. 117/02. Por tal razón, el agravio bajo examen ha de ser rechazado.

V. Por otra parte, afirma el actor que la resolución 668/03 agregó cargos que no fueron mencionados en el dictamen acusatorio del Secretario de Disciplina y Acusación, referentes ambos a la recomendación de la Comisión de Preadjudicaciones de contratar las empresas del Sr. Luis E. Magga y B.A. Construcciones sin la debida fundamentación técnica. Aduce que por tal razón se habría violado su derecho de defensa.

Ahora bien, la resolución 668/2003 sostiene que la Comisión de Preadjudicaciones omitió señalar los siguientes defectos que presentaban las ofertas: i) que las tres empresas eran unipersonales, cuando debían ser sociedades que acreditaran su calidad de tal con sus estatutos contratos sociales, con más las actas de asamblea y directorio con la última designación de las autoridades; ii) que no indicó las razones por las cuales habría sido conveniente apartarse de tal exigencia incluida claramente en el pliego; iii) que dos empresas, las de los Sres. Magga y Santillán, se presentaron ante el convenio multilateral consignando el mismo domicilio (fs. 64 y 95 del Expte. 117/02); iv) que los Sres. Quintana y Magga obtuvieron las certificaciones contables del mismo estudio contable, las que lucen numeración correlativa e idéntica deuda previsional (fs. 58 y 79 del Expte. 117/02; y cfr. asimismo las declaraciones de los contadores Proietto y Álvarez en el sumario); v) que no hubo una estimación de los costos de acuerdo con los valores en plazo, con la cual comparar los precios ofertados por dichas empresas, incumpliendo con lo exigido por la reglamentación del art. 61 de la ley de contabilidad, inciso 30 apartado "d", 5720/72; vi) que no se cumplió con lo previsto por el inc.. 72, reglamentario del art. 61 de la ley de contabilidad, decreto 5720/72, puesto que, dadas las características propias de la licitación de autos, no intervino un técnico en la materia ni se solicitaron los informes correspondientes.

Concluye la resolución 668/03 destacando que "la Comisión de Preadjudicaciones no contaba con los elementos suficientes (...) para efectuar la evaluación técnica de las ofertas presentadas. Si la actuación de sus integrantes hubiera sido diligente, deberían haber advertido tal insuficiencia y, en concordancia con ello, deberían haberse abstenido de pronunciarse en el sentido en que lo hicieron." En suma, la demandada, al momento de determinar la sanción, no incluyó "nuevos cargos" respecto de los cuales el actor no pudo defenderse, sino que, por el contrario, derivó conclusiones razonables de los elementos obrantes en el sumario, que el actor tuvo la posibilidad de conocer, sobre la base de las cuales ponderó la gravedad de la falta y la cuantía de la sanción. No advierto afectación alguna a su derecho de defensa, con lo cual este agravio ha de ser rechazado.

VI. Respecto de las mentadas defensas sustanciales, se agravia el recurrente de que se lo acusa de no haber advertido "que el pliego supuestamente no reunía las exigencias previstas por la normativa vigente en materia de contrataciones públicas, puesto que no se estimó el costo de la contratación, ni se incluyó en el pliego la estimación presupuestaria" (fs. 249 vta.).

Sostiene el actor que, en primer lugar, "surge claramente de lo consignado a fs. 8 del expte. 117/03 que la estimación del costo de contratación era de pesos ochenta y siete mil ($87.000.-), lo que motivó la realización de una licitación privada, en razón del monto". En segundo lugar, sostiene que "resulta falsa la aserción de que la estimación presupuestaria debió haber sido incluida en el pliego. Esa exigencia no está prevista en ninguna parte del Decreto nº 5720/02 ni en el resto de la normativa aplicable. Por el contrario, en la mayoría de los casos, resulta contraproducente que la administración haga conocer a los oferentes cuál es la estimación presupuestaria que ha efectuado, pues ello puede generar un ´piso´ artificial de ofertas, inconveniente para la administración" (fs. 250).

En rigor, la resolución impugnada señala que debió existir en la licitación de autos una estimación concreta del costo de la contratación a fin de ponderar objetivamente las ofertas recibidas. Literalmente, señala que "esta contratación carecía de una estimación del presupuesto oficial (...) la Comisión señaló que resultaba mejor la propuesta de Magga, sin especificar que cálculo hizo al respecto. Es decir, que la Comisión se limitó a ponderar los montos de las propuestas económicas entre sí, sin advertir que dicho análisis resultaba de por sí arbitrario e irrazonable por carecer de la estimación oficial del presupuesto a los fines de su comparación y confrontación. En las condiciones relatadas, la Comisión nunca debió haber recomendado la contratación de estas empresas, antes bien, debería haber dictaminado el rechazo de las ofertas por inadmisibles, en atención a los defectos que estas presentaban".

De las constancias de autos surge que la nota del Presidente del Consejo de la Magistratura tan sólo indica que "[s]e tiene particularmente en cuenta que para el período anterior, igual servicio se contrató mediante Licitación Privada (Nº 2/2001) y se adjudicó al Sr. Luis MAGGA por $87.000, razón de suficiente estimación que justifica el empleo de la licitación privada como método de contratación." (cfr. fs. 8, Expte. 117/02). Es evidente que dicha nota no acredita el cumplimiento de la normativa vigente.

Cabe señalar que conforme al. inc. 30, "d" del decreto 5720/72, reglamentario del art. 61 de la ley de contabilidad, "las respectivas oficinas [de contratación] cumplirán, como mínimo, al iniciar toda contratación, los requisitos siguientes: ... d) estimar su costo de acuerdo con las cotizaciones de plaza".

Resulta lógico entonces que la demandada haya sancionado a los integrantes de la Comisión de Preadjudicaciones por no haber advertido que faltaba en el Expte. 117/02 la estimación de costos exigida por el decreto 5720/72, toda vez que se trababa de una pauta de referencia que debieron necesariamente haber tenido en cuenta al momento de evaluar las ofertas y escoger la más conveniente. Cabe recordar que conforme al decreto 5720/72 (según decreto 827/88) "[l]a preadjudicación deberá recaer en la propuesta más conveniente para el organismo, teniendo en cuenta la calidad, el precio, la idoneidad del oferente y las demás condiciones de la oferta". (inc. 76) VII. Se agravia el recurrente de que de la resolución 668/03 le atribuya responsabilidad porque en la licitación privada de autos no "se requirieron los correspondientes informes técnicos para confeccionar el pliego, requisito que -según el Consejo- se exige en las contrataciones que contienen especificidades técnicas, como el de autos" (fs. 250 vta.).

Aduce en su favor, en lo sustancial, que es facultad discrecional de la administración decidir si conviene o no requerir "un pliego de condiciones técnicas". Agrega luego que "[e]l decreto 5720/72 no lo exige taxativamente sino que lo sujeta a las razones de oportunidad, mérito y conveniencia de la administración" (fs. 250 vta.).

En realidad, la resolución 668/03 señala, con respecto a la actuación de la Comisión de Preadjudicaciones, que no cumplió con lo previsto el decreto 5720/72, puesto que, dadas las características propias de la licitación de autos, no dio intervención a un técnico en la materia ni solicitó los informes correspondientes.

Literalmente, el inciso 72 establece que "[e]n cada dependencia con facultades para contratar funcionará una comisión de preadjudicaciones que estará integrada por tres miembros como mínimo, cuya forma de actuación será determinada por la respectiva autoridad jurisdiccional. Si así conviniera a los intereses de la dependencia, también podrán funcionar comisiones análogas en las dependencias licitantes en el interior del país. Cuando se tratare de contribuciones para cuya apreciación se requieran conocimientos técnicos o especializados, dicha comisión deberá estar integrada por un técnico de la dependencia respectiva. En su defecto, la comisión podrá solicitar a organismos estatales o privados competentes todos los informes que estimare necesario." Es claro que la norma citada exige que en los casos en que hubiese consideraciones técnicas que tener en cuenta, a los efectos de evaluar debidamente las ofertas presentadas, la Comisión de Preadjudicaciones debe o bien incorporar un técnico o bien solicitar los informes técnicos necesarios. Es decir, no da lugar a la discrecionalidad de la administración, como supone el recurrente.

En síntesis, dadas las evidentes características técnicas de la contratación del servicio de mantenimiento de equipos de aire acondicionado, de heladeras y calderas, prevista en la licitación de autos, es claro que correspondía que la Comisión de Preadjudicaciones cumpliera con lo exigido por el inc. 72 citado supra -y ello era obligatorio, o sea que no estaba sujeto a la discrecionalidad de la administración. En consecuencia, el agravio referido debe ser rechazado.

VIII. Se agravia el recurrente a fs. 251 de que la resolución impugnada sostiene que en la licitación de autos no se exigió a los oferentes que acrediten su capacidad legal, técnica y económico-financiera para contratar, en los términos del art. 61 inc. 45, ll, decreto 5720/72, ni se incorporaron pautas referentes a sanciones por incumplimientos contractuales y causales de rescisión del contrato.

Aduce a su favor que a fs. 10/15 del Expte. 117/02 lucen los requisitos exigidos en el pliego para los oferentes, y agrega que "la totalidad de las empresas oferentes cumpli[eron] con dichos requisitos" (fs. 251 vta.).

En realidad, lo que la resolución sostiene es que el Sr. Urfeig no incluyó previsiones vinculadas a la capacidad técnica de los oferentes, cuando ello revestía la mayor importancia en la licitación de autos, dadas sus evidentes peculiaridades técnicas.

Sin embargo, cuando la resolución 668/03 se refiere más adelante a los miembros de la Comisión de Preadjudicaciones, hace alusión, concretamente, al incumplimiento de lo exigido por el art. 61 inc. 72, decreto 5720/72, y sobre ese punto ya me expedí en el considerando anterior. Así, dado que el agravio bajo examen no se condice con lo que efectivamente surge de la resolución impugnada, merece ser rechazado por improcedente.

IX. Se agravia el actor de que en la resolución recurrida se sostenga que la Comisión debió advertir que el Pliego no exigía el certificado fiscal para contratar que prevé la Resolución General AFIP 135/98 (fs. 253).

Aduce que es deber de la Comisión atenerse estrictamente a las condiciones del pliego y ninguna opinión se le requirió sobre los requisitos que allí se incluyan. Luego agrega que de acuerdo con la ley 70, dicha resolución de AFIP no era aplicable a la Ciudad de Buenos Aires.

Al respecto, debo señalar en primer lugar que la responsabilidad por la falta de presentación del certificado de la AFIP le corresponde, según la resolución impugnada, al Sr. Urfeig y no al actor, razón por la cual el agravio bajo examen resulta claramente improcedente.

Sin perjuicio de ello, agregaré que según el inc. 4, "j" del decreto 5720/72 no pueden contratar con el Estado "los evasores y deudores morosos impositivos o previsionales, declarados por autoridad competente, según corresponda, así como también los deudores morosos del Fisco" (texto según decreto 825/88). En consecuencia, no resulta irrazonable la falta mencionada por el Consejo, si bien ella tiene que ver con la negligencia en el cumplimiento de las funciones correspondientes al Sr. Urfeig, entonces Director General de Ejecución Presupuestaria del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires a cargo de la confección del pliego de la licitación de autos, y no del actor.

A mayor abundamiento, destaco que al poco tiempo de iniciada la licitación de autos el Consejo de la Magistratura de la Ciudad de Buenos Aires dictó la resolución CM 150/03, que aprobó el texto del Pliego de Bases y Condiciones Generales para la Contratación de Bienes y Servicios del Consejo de la Magistratura (con fecha 8/04/2003; BOCBA N° 1673), cuyo ámbito de aplicación lo constituian, según el art. 2 de su anexo I, "los contratos que celebre el Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para sí y para el Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con excepción del Tribunal Superior. Los procedimientos de selección podrán ser: licitación o concurso públicos, subasta pública, licitación o concurso privados o contratación directa. Este pliego se aplicará a los contratos de compraventa, suministro, locaciones de bienes o servicios -incluso alquileres con opción a compra- permutas y concesiones de uso de los bienes de dominio del Consejo de la Magistratura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y no se aplicará a los contratos de obra pública." Allí se dispuso que el marco normativo aplicable estaría integrado, entre otras normas, por la Res. AFIP n° 135/98. También se la menciona en la resolución actualmente vigente que deroga a la CM 150/03, la Nro. 92/05, del 1/03/2005 (B.O.C.A.B.A. 2156).

Por las razones expuestas, el agravio sub examine merece ser rechazado por improcedente.

X. Se agravia el recurrente a fs. 252 de que la resolución impugnada lo acusa de no haber advertido la falta de transparencia que afectaba a la licitación. Agrega luego un número de consideraciones genéricas a fin de desentenderse del cuadro de irregularidades detectado en el sumario de autos.

Al respecto, cabe destacar especialmente que del sumario de autos surge que: i) que de doce empresas invitadas tan sólo se presentaron tres, ii) que una inspección ocular realizada en el contexto del sumario 124/03 descubrió que el domicilio dado por la empresa del Sr. Santillán correspondía a un departamento desocupado de propiedad de su familia; iii) que el domicilio dado por la empresa del Sr. Quintana correspondía a una vivienda familiar; iv) que las tres empresas eran unipersonales, cuando debían ser sociedades que acreditaran su calidad de tal con sus estatutos o contratos sociales, con más las actas de asamblea y directorio con la última designación de las autoridades; v) que dos empresas se presentaron ante el convenio multilateral con el mismo domicilio (fs. 64 y 95 del Expte. 117/02); vi) que dos empresarios, los Sres. Magga y Santillán, estaban vinculados, siendo uno "padrastro" del otro (cfr. fs. 51 del sumario); vii) que los Sres. Quintana y Magga obtuvieron las certificaciones contables del mismo estudio contable, y que exhiben idéntica deuda previsional (fs. 58 y 79 del Expte. 117/02; y cfr. asimismo las declaraciones de los contadores Proietto y Alvarez en el sumario); viii) que no hubo una estimación de los costos de acuerdo a los valores en plaza, conforme a lo exigido por el inc. 30 apartado "d", decreto 5720/72.

Frente a este grave panorama, no resulta admisible que el actor afirme que "si realmente existió algún tipo de connivencia entre los oferentes, dicha circunstancia era completamente desconocida por los miembros de la comisión de preadjudicaciones y, por lo demás, no ha sido demostrada en modo alguno en el curso del sumario" (fs. 252 vta.).

XI. En suma: no resulta irrazonable la resolución 668/03 en tanto endilga responsabilidad a la Comisión de Preadjudicaciones por haber recomendado la contratación de dos oferentes sin advertir ninguna de las irregularidades mencionadas supra, tal como señala la señora jueza de primera instancia.

La Comisión de Preadjudicación que integraba el actor se limitó a describir la documentación acompañada y recomendó la contratación de las empresas del Sr. Luis E. Magga y de B.A. Construcciones sobre la base de que "desde el punto de vista subjetivo de evaluación, las empresas cumplen con los requisitos mínimos exigidos a los proveedores en el Pliego", y que "desde el parámetro objetivo -modo de prestación del servicio-, las empresas cumplen los requisitos solicitados en el Pliego de Bases y condiciones". Finalmente, se optó por las que ofrecían "el precio más conveniente." (cfr. fs. 124/125 del Expte. 117/2002).

Es claro que tales escuetos señalamientos no se compadecen con las funciones técnicas que le corresponden a dicha Comisión. Cabe destacar que la oferta más conveniente -como exige el decreto 5720/72- no es necesariamente la de menor valor, pues el precio es sólo uno de los criterios de selección y no la regla de la adjudicación, ya que influyen otros factores tales como la mayor capacidad técnica, el tipo y calidad de los materiales ofrecidos. Ha dicho al respecto la Procuración del Tesoro de la Nación que "en materia de obras públicas no existe norma alguna que imponga en forma imperativa la adjudicación a favor de las propuestas de menores precio ya que (...) en la apreciación de las ventajas de una oferta pueden jugar otros factores ajenos al costo que hagan aconsejable la adjudicación a favor de una oferta de mayor precio que reúne otras consideraciones que la trasforman en más conveniente" (PTN, Dictámenes, 87:90-91; 88:189; 109:104; 97:395) (Cfr. Dromi, R., Licitación Pública, Ciudad Argentina, 2ª edición, p. 425).

Sin embargo, el recurrente se refiere exclusivamente a la elección del oferente del precio más económico como forma natural u obvia de selección del oferente (cfr. fs. 256 vta.). Destaca asimismo en su expresión de agravios la inexistencia de exigencias técnicas específicas que requiriesen "un análisis por parte de un entendido" (fs. 258). Y agrega que "es facultad discrecional y privativa del comitente establecer o no un pliego de condiciones técnicas, si considera que ello resulta innecesario y conveniente" (loc. cit.). Por ende, concluye que no era su deber considerar elementos técnicos al momento de evaluar las ofertas.

Como señalé anteriormente, conforme al art. 61 inc. 72, decreto 5720/72, dadas las características técnicas de la licitación de autos, la Comisión de Preadjudicaciones debió dar intervención a un técnico en la materia o solicitar los informes correspondientes. El incumplimiento de dicho requisito es directamente imputable al actor, en su calidad de miembro de dicha comisión.

XII. Por otra parte, es importante destacar que la sanción que se le ha impuesto al actor es proporcional a la gravedad de las faltas que se le imputan, habida cuenta de las circunstancias acreditadas en el sumario. Resulta manifiesto que a la luz del cuadro de irregularidades constatado, la sanción de suspensión de quince días que se le ha impuesto no es grave, y además, tal circunstancia resulta relevante a los efectos de evaluar sus agravios.

XIII. Finalmente, se refiere el actor a cargos supuestamente incorporados indebidamente a la sentencia, a saber: i) que se omitió ponderar las condiciones de idoneidad económica de los oferentes, ii) que se omitió requerir constancias de inscripciones fiscales, nacionales y locales, iii) que no hizo la comisión del actor un estudio previo que analizara la idoneidad de la propuesta más conveniente, y iv) que no hubo un análisis que incluyera aspectos subjetivos y objetivos (fs. 258 vta. y 259).

Resulta evidente que las consideraciones expuestas no son más que paráfrasis de las incluidas previamente en la resolución 668/03, respecto de las cuales ya me expedí en los considerandos que anteceden. Por ende, este agravio merece ser rechazado.

XIV. Antes de continuar, debo destacar que esta Sala ya se refirió a una situación análoga a la presente en los autos "García Mira José Francisco c/Consejo de la Magistratura s/revisión cesantías o exoneraciones de empleo público", Expte. RDC 696 con fecha 31 de agosto de 2005. En dicha causa, el Sr. José F. García Mira interpuso recurso de revisión contra la resolución 688/03 que le aplicó la sanción de cesantía por su responsabilidad en los hechos investigados en el sumario nro. 4/02, de conformidad con los arts. 4.5.6, 4.5.8 y 4.6.4 del Anexo I de la resolución CM 2/2000.

En tales autos, esta Sala hizo lugar al recurso del Sr. García Mira y revocó la resolución 668/03 en tanto le aplicó la sanción de cesantía, toda vez que estimó que no se advertía en qué normativa se fundaron las afirmaciones del Consejo de la Magistratura para hallarlo responsable. El Tribunal concluyó que la resolución impugnada adolecía de un vicio en la causa que la tornaba nula de nulidad absoluta, al basarse en hechos falsos o al menos en una valoración de los hechos errónea y arbitraria respecto del actor.

Ahora bien, debo destacar que lo allí manifestado sólo tuvo que ver estrictamente con la situación del Sr. García Mira, entonces secretario letrado con funciones de asesoramiento y asistencia del consejero correspondiente, y que su situación era completamente diferente a la del Sr. Sereni, miembro de la Comisión de Preadjudicaciones.

Vale recordar que según resolución CM 259/2000 dicha Comisión debía intervenir en cada contratación directa, licitación privada o pública, conforme a las disposiciones del decreto 5720/72, para pronunciarse sobre la admisibilidad de las propuestas, sobre el orden de mérito de las mismas e indicar a la autoridades cuál es merecedora de adjudicación, siendo sin embargo dichas autoridades quienes decidirán en definitiva sobre la contratación.

Por ende, tratándose de situaciones distintas y siendo que la responsabilidad del actor en el trámite de la licitación de autos es mucho mayor que la que pudo tener el Sr. García Mira, se sigue que lo dicho en los autos "García Mira José Francisco c/Consejo de la Magistratura s/revisión cesantías o exoneraciones de empleo público" en nada condiciona lo que pueda resolverse en estos autos.

Sobre la sanción de las resoluciones 247/03 y 355/03 XV. Respecto de los agravios vinculados a las resoluciones CM 247/03 -que suspendió al actor por cinco días por haber incurrido en el tipo disciplinario del art. 138.8, res. CM 301/02- y 355/03 -que rechazó el recurso de reconsideración interpuesto-, caben consideraciones similares a las ya mencionadas anteriormente.

Se agravia el recurrente de que i) las resoluciones impugnadas carecen de sustento normativo, es decir, que no se ha fundado jurídicamente el deber cuyo incumplimiento se le imputa, ii) que no se prestó atención a la actuación de las autoridades superiores, en particular, de la entonces Presidenta del Consejo de la Magistratura, iii) que no se consideró la razonable interpretación de la manda judicial, iv) que la sentencia recurrida es incoherente, v) no se emitió el dictamen jurídico previo exigido por el art. 7 inc. d) LPACAB XVI. Frente a los agravios reseñados, solo señalaré que asiste razón a la sentenciante en que los funcionarios del Consejo de la Magistratura que intervinieron en el pago retroactivo de haberes al Sr. Urfeig realizaron una interpretación irracional de la orden de la señora jueza a cargo del juzgado nro. 6 del fuero. Ello es así, dado que la señora magistrada ordenó al Consejo de la Magistratura de la Ciudad que "suspenda la resolución 43 que ordena la suspensión preventiva del Sr. Norberto URFEIG, con relación a éste, hasta tanto se dicte la sentencia sobre el fondo de la cuestión" y dispuso asimismo "la reincorporación y normalización de la percepción salarial consiguiente". Es indudable que correspondía que reincorporaran al Sr. Urfeig a su cargo, provisoriamente, y le abonaran de ahí en adelante los haberes correspondientes.

Cabe tener en cuenta, además, que la resolución 247/03 que sanciona al actor con sólo cinco días de suspensión -junto con el Jefe del Depto. de Recursos Humanos, el Director de Administración y el Director de Control de Gestión y Auditoría interna- es proporcional a la gravedad de la falta atribuida, con lo cual la sanción que se impugna es razonable, como bien señaló la señora jueza de primera instancia, y el actor a través de su recurso no ha logrado probar lo contrario.

Sobre la falta de dictamen jurídico previo a las resoluciones impugnadas XVII. Ahora bien, encuentro un agravio común referente a la falta de dictamen jurídico previo, que requiere especial consideración.

Según el art. 7 inc. d, antes de la emisión del acto administrativo "deben cumplirse los procedimientos esenciales y sustanciales previstos y los que resulten implícitos del ordenamiento jurídico. Sin perjuicio de lo que establezcan otras normas especiales, considérase también esencial el dictamen proveniente de los servicios permanentes de asesoramiento jurídico cuando el acto pudiera afectar derechos subjetivos e intereses legítimos".

Más adelante, el art. 14 prevé que el acto administrativo es nulo de nulidad absoluta e insanable, en caso de que fuere emitido mediando incompetencia en razón de la materia, del territorio, del tiempo o del grado, salvo, en este último supuesto, que la delegación o sustitución estuvieren permitidas; falta de causa por no existir o ser falsos los hechos o los derechos invocados; por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su dictado.

En los autos "Vicla Sociedad Anónima c/DGR s/Res. nº 4412/DGR/2000) s/recurso de apelación judicial c/decisiones de DGR", RCD 36, esta Sala señaló que el procedimiento administrativo constituye un instrumento protector tanto de las prerrogativas estatales como de las garantías de los particulares. Agregó asimismo que a través del establecimiento de un procedimiento que determine el cauce formal por el cual habrá de desplegarse la actividad estatal, se garantiza la eficaz satisfacción del interés público, el debido respeto al orden jurídico, la eficacia en la actividad administrativa y, en igual medida, el adecuado respeto a los derechos de los particulares Por ello, a la luz de lo establecido por la LPA, arts. 7 y 14, esta Sala sostuvo que con anterioridad al dictado de todo acto administrativo debe cumplirse con los procedimientos previstos en el ordenamiento de aplicación y, en particular, el dictamen jurídico del área pertinente, de manera que su omisión transforma en nulo al acto dictado (cfr. voto del Dr. Balbín, al cual me adherí).

XVIII. Sobre el dictamen jurídico, se ha afirmado que se trata de "una garantía para los administrados, pues su petición es examinada por un órgano idóneo en las cuestiones jurídicas, así como para la Administración, porque evita probables responsabilidades del Estado, tanto en sede administrativa como judicial, al advertir a las autoridades competentes acerca de los vicios que el acto pudiera contener" (Vincenti, Rogelio W., "El dictamen jurídico en el procedimiento administrativo", en Hutchinson, T. (comp.), Elementos de derecho administrativo, Buenos Aires, La Ley, 2003, p. 509).

Cabe destacar que el dictamen jurídico si bien es obligatorio (art. 7º inc. d in fine) no es vinculante, sino un acto preparatorio de la voluntad administrativa, y que se diferencia de los actos administrativos porque no produce efectos jurídicos directos o inmediatos, ni puede ser impugnado mediante recurso alguno.

Ahora bien, como fuera dicho, la omisión del dictamen en los casos en que su emisión es obligatoria (cfr. art. 7 inc. d) provocará la nulidad del acto administrativo, de acuerdo con el art. 14 inc. b, LPACABA, que se refiere la "violación de las formas esenciales". Sin embargo, un sector de la doctrina ha matizado las consecuencias severas (e.d., la nulidad absoluta) de la falta de dictamen que podría sugerir una primera lectura de los artículos 7º inc. d) y 14 inc. b), LPACABA.

En efecto, se ha dicho que el acto será nulo siempre que se haya vulnerado el derecho de defensa del particular, situación que se daría si aquél no hubiese tenido posibilidad de ser oído, o si durante la tramitación de los recursos administrativos que se hubiesen interpuesto contra el acto, no se hubiese dado intervención a la asesoría jurídica permanente (cfr. Vincenti, ob. cit., p. 511).

Al respecto, Juan Carlos Cassagne señaló que resultaría "excesivo" castigar con la sanción de la nulidad absoluta al acto administrativo emitido sin dictamen jurídico previo, en tanto no se demuestre que se ha lesionado la garantía de la defensa del administrado (cf. Cassagne, J. C., Derecho administrativo, 7ª ed., Buenos Aires, Lexis Nexis/Abeledo Perrot, 2002, t. II, p. 183).

En sentido similar, Tomás Hutchinson sostuvo que "el loable propósito perseguido por esta disposición [refiriéndose al art. 7º inc. d) de la LPA)] es el de encauzar jurídicamente toda la actividad administrativa mediante las intervención de los órganos permanentes de asesoramiento. No obstante el carácter de esencial que se atribuye al dictamen jurídico, su ausencia no determina necesariamente y en todos los casos la nulidad del acto. Por ejemplo, consideremos un acto administrativo perfecto, en el que se ha aplicado correctamente el derecho positivo. ¿Puede la falta de asesoramiento legal hacerlo pasible de nulidad de acuerdo con lo establecido en el art. 14, inc. b?... Aparece así el procedimiento como un conjunto de formalidades arbitradas en garantía del particular. Pero tampoco debemos olvidar lo ya dicho: la finalidad, que también se logra a través del procedimiento, de conseguir el mayor acierto en las decisiones administrativas. La conclusión es evidentemente negativa, por lo cual entendemos que tal formalidad ... no reviste, en todos los casos, el carácter de esencial..." (Ley nacional de procedimientos administrativos. Ley 19.4549. Comentada, anotada y concordada con las normas provinciales, 1ª reimpresión corregida, Buenos Aires, Astrea, 1987, p. 158).

XIX. En suma, es cierto que -como se dijo en "Vicla S.A."- con anterioridad al dictado de todo acto administrativo, debe cumplirse con los procedimientos previstos en el ordenamiento de aplicación y, en particular, el dictamen jurídico del área pertinente, de manera que su omisión transforma en nulo al acto dictado. Sin embargo, ello no implica automáticamente una violación al derecho de defensa del administrado, sino que hay que ver la afectación real de dicho derecho.

En efecto, en el caso concreto debe observarse si la garantía del derecho de defensa ha sido, en su totalidad, debidamente asegurado.

Al respecto, debe recordarse que la procedencia de la aplicación de una sanción por parte de la administración se encuentra sujeta, en primer término, a que se sustancie un procedimiento sumarial destinado a examinar la conducta, en el cual se respeten sus derechos derivados del debido proceso adjetivo.

Como señalé en los autos "Rackauskas Milda Angela contra GCBA sobre impugnación actos administrativos", EXP. 5669/0 con fecha 15/02/06, según la designación de la LPA, "debido proceso adjetivo", consta, en el ámbito local de tres facetas: a) derecho a ser oído, b) derecho a ofrecer y producir pruebas y c) derecho a una decisión fundada (cfr. art. 22, inc. f, LPACABA).

De manera complementaria, es preciso señalar que es doctrina pacífica de esta Sala que todo acto administrativo, debe reunir para su validez los requisitos esenciales enunciados en los arts. 7 y 8 de la LPA (in re "Auto Generali S.A. y otros c/GCBA s/otras demandas contra la autoridad administrativa", expte. nº 5740, sentencia del 24 de junio de 2003; "Banco de Galicia y Buenos Aires S.A. c/GCBA s/otras causas con trámite directo ante la Cámara de Apel." expte. RDC nº 184/0, "Viajes Ati S.A. c/GCBA s/otras causas con trámite directo ante la Cámara de Apel." expte. RDC nº 101/0, sentencias del 23 de septiembre de 2003, "Telecom Personal S.A. c/GCBA s/otras causas con trámite directo ante la Cámara de Apel." expte. rdc nº 155/0, sentencias del 23 de septiembre de 2003; y "Alfacar S.A. c/GCBA s/otras causas con trámite directo ante la Cámara de Apel.", expte. RDC 224, sentencia del 11 de noviembre de 2003).

La ley local de procedimientos administrativos (al igual que la ley federal sobre la materia) exige, como condición de validez de los actos administrativos, su motivación. De acuerdo al art. 7, "Son requisitos esenciales del acto administrativo los siguientes: ...e) Motivación. Deberá ser motivado, expresándose en forma concreta las razones que inducen a emitir el acto, consignando, además, los recaudos indicados en el inc. b) del presente artículo". El inc. b) se refiere a la causa de forma que el acto debe expresar los hechos y antecedentes que lo originan, así como el derecho aplicable.

Más allá de los matices acerca de cómo interpretar esta exigencia, no cabe duda de que los actos administrativos deben estar precedidos por un razonamiento que incluya un análisis fáctico y argumentos de carácter jurídico (ver, por todos, el comentario de Comadira, Julio Rodolfo: Procedimientos administrativos. Ley nacional de procedimientos administrativos, anotada y comentada, t. 1, La Ley, Buenos Aires, 2002, pág. 201 y ss., punto 6.1.5).

Es preciso advertir que el ejercicio del derecho de defensa por parte de los administrados exige, de forma correlativa, que la administración considere, en forma concreta y particularizada, los argumentos y las pruebas que en ejercicio de tal derecho expongan. De lo contrario, se estaría ante un derecho sólo nominalmente otorgado (ver al respecto el criterio que expresé en la causa "Ingeniería Gastronómica S.A. c/Dirección General de Rentas [Res. 5277/DGR/2000] s/Recurso de Apelación Judicial c/ decisiones de DGR", expte. RDC nº 51, sentencia del 24/02/04).

En sentido concordante, esta Sala ha tenido oportunidad de expresar que "la exigencia legal de fundar el acto administrativo, a través de la motivación, tiene por objeto garantizar los derechos de los particulares y, en especial, la garantía de defensa, al permitirles conocer las razones que indujeron a la administración a dictar el acto. Asimismo, la motivación constituye un elemento de esencial trascendencia para el juez llamado a controlar la actividad administrativa, toda vez que le permite revisar acabadamente su legitimidad" (cfr. "Quiroga Estela Julia c/ G.C.B.A.-Secretaría de Hacienda y Finanzas- Dirección de Medicina del Trabajo s/ Amparo", expte. 3906).

En igual sentido, se ha dicho que la motivación, en cuanto importa la exteriorización de las razones que justifican el dictado del acto, "tiende a cumplir tres finalidades: a) que la Administración, sometida al derecho de un régimen republicano, dé cuenta de sus decisiones; b) que éstas puedan ser examinadas en su legitimidad por la justicia en caso de ser impugnadas; y c) que el particular afectado pueda ejercer su defensa" (SCJMendoza, "Aguilar", sentencia del 16/5/84, voto de la Dra. Kemelmajer de Carlucci, cfr. Comadira, Julio R, ob. cit., pág. 203).

XX. En consecuencia, considero que si todos estos aspectos sustanciales del debido proceso adjetivo fueron satisfechos, cabe concluir que el derecho de defensa del sumariado no fue menoscabado. Indudablemente, la actuación del Consejo de la Magistratura en este punto fue irregular, pues en ambos sumarios omitió el dictamen jurídico previo a la resolución sancionatoria. Sin embargo, al haberse asegurado el debido proceso adjetivo al que me referí precedentemente, y dada la razonabilidad de las resoluciones impugnadas, tal falta no tiene la entidad suficiente para anular todo lo actuado. En consecuencia, el agravio referente a la falta de dictamen jurídico previo merece ser rechazado.

XXI. Por todo lo expuesto, entiendo que corresponde desestimar en su totalidad el recurso de apelación interpuesto por el actor y confirmar la sentencia de primera instancia en todo cuanto resuelve.

XXII. Respecto de la imposición de costas, considero que los argumentos de la demandada de fs. 235/6 son sustancialmente correctos, y que por ende deberán imponerse, en ambas instancias, a la actora vencida, en virtud del principio objetivo de la derrota (art. 62, CCAyT). Así dejo expuesto mi voto.

A la cuestión planteada, la Dra. Nélida Mabel Daniele dijo:

I. Coincido con los fundamentos y con la decisión expuesta en el distinguido voto del Dr. Horacio G. Corti, a excepción de las siguientes consideraciones respecto de la falta de dictamen jurídico previo a las resoluciones impugnadas.

II. La falta de dictamen jurídico previo no es susceptible de saneamiento posterior por el principio de legalidad objetiva que debe regir la actividad de la administración. Aceptar la inobservancia del ordenamiento jurídico por parte de los organismos públicos implicaría en primer lugar admitir la creación por vía pretoriana de una forma de saneamiento de los actos nulos y en segundo lugar consentir judicialmente la sistemática violación de las normas por parte de un órgano del mismo Estado que las crea (conf. mi voto en "Vicla Sociedad Anónima c/ DGR s/ Res. Nº 4412/DGR/2000 s/ recurso de apelación judicial c/ decisiones de DGR", Sala II, RDC 36, de fecha 22 de agosto de 2002).

La ausencia de la manifestación del organismo jurídico constituye un vicio en la voluntad del órgano, por cuanto la autoridad administrativa encargada de tomar una decisión se pronunció sin que se hubieran efectuado las consultas requeridas legalmente. Ello encuentra sustento en que el trámite omitido pudo haber ejercido influencia en el conocimiento o en la voluntad que ha formulado la declaración final.

De la lectura de los hechos y su análisis ampliamente detallados en el voto del Dr. Corti, surge que se ha tenido muy especialmente en cuenta el estricto cumplimiento de las normas que rigieron el procedimiento especial (sumario administrativo) que dio lugar al dictado de los actos impugnados.

En todas las etapas se observó un amplio ejercicio del derecho de defensa.

Es por ello que en el presente caso se encuentra configurada una excepcional situación por la que anular los actos sancionatorios para posibilitar que se emita el dictamen implicaría un exceso de observancia de las formas, ya que un profundo estudio de los actos impugnados y sus antecedentes, entre los que se encuentran el informe preliminar y el definitivo del Secretario de la Comisión de Disciplina y Acusación, permite concluir que se ha respetado estrictamente el debido proceso y el principio de legalidad.

Sin perjuicio de lo manifestado, resulta indispensable exhortar al Consejo de la Magistratura que dé estricto cumplimiento, en el futuro, al requisito establecido en el art. 7º inc. d) de la LPA.

Así lo voto.

En mérito a las consideraciones expuestas, doctrina y normas legales aplicables al caso, y oída la Sra. Fiscal de Cámara, el Tribunal RESUELVE: 1) Rechazar el recurso de apelación interpuesto por el actor y, en consecuencia, confirmar la sentencia de primera instancia; 2) Imponer las costas, en ambas instancias, a la actora vencida (art. 62 CCAyT).

Regístrese. Notifíquese y oportunamente devuélvase.

Se deja constancia que el Dr. Carlos F. Balbín no suscribe la presente por haberse excusado a fs. 144 de los autos caratulados "SERENI, JORGE AQUILES contra CONSEJO DE LA MAGISTRATURA sobre OTROS PROCESOS INCIDENTALES ", expte. Nº 10065/1.

Esteban Centanaro Dr. Horacio G. Corti Juez de Cámara Juez de Cámara Dra. Nélida Mabel Daniele