Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2008-09-03


Buenos Aires, 3	de septiembre de 2008	Vistos: los autos indicados en el epígrafe resulta:

1. La Organización Clearing Argentino S.A. (en adelante OCASA) promovió ante la Justicia Nacional en lo Civil una demanda contra la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (en adelante ex MCBA), con el objeto de que se condene a esta última: "a) al pago de la suma de pesos Doce Millones doscientos cincuenta y tres mil quinientos sesenta y cinco con tres centavos ($ 12.253.565,03), en concepto de capital; b) al pago de la suma de pesos Doscientos cuarenta y nueve mil novecientos treinta y cinco con veinte centavos ($ 249.935,20), en concepto de cargos compensatorios por pagos efectuados fuera de término; c) al pago de la suma de pesos Un millón trescientos trece mil novecientos cincuenta y siete con ochenta y ocho centavos ($ 1.313.957,88), en concepto de intereses pactados en el contrato y devengados y calculados a partir de la fecha de cada vencimiento, o sea, desde la mora, hasta el 15 de abril de 1996, inclusive; d) al pago de los intereses que se sigan devengando a partir del 16 de abril de 1996 y hasta el día del efectivo pago del capital adeudado; e) al pago de las costas del juicio" (fs. 91/105 vuelta del expte. nº 1350).

Señaló que con fecha 23 de noviembre de 1993 resultó adjudicataria en la licitación pública nº 573/93, por la que la ex Municipalidad encargó " la ejecución de diversos censos tendientes a mejorar la recaudación del municipio", tarea que debía realizarse en varias etapas. La primera de ellas consistía en la prestación del servicio de censo y empadronamiento de contribuyentes, por los siguientes conceptos y con los siguientes mínimos garantizados de tramitaciones: a) patentes de vehículos de carga y transporte público de pasajeros y las empresas a las cuales estos vehículos se encuentran afectados, con un mínimo de 20.000 tramitaciones; b) publicidad en la vía pública, con un mínimo de 50.000 tramitaciones; c) ocupación en la vía pública con mesas y sillas, con un mínimo de 600 tramitaciones; d) ocupación en la vía pública con quioscos de flores, con un mínimo de 600 tramitaciones; e) ocupación en la vía pública con contenedores, con un mínimo de 50 tramitaciones y f) relevamiento y censo de habilitaciones municipales en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires, con un mínimo de 150.000 tramitaciones. El día 30 de diciembre de 1993, la demandada emitió la orden de compra Nº 579/93 y que a partir del mes de junio de 1994 la contratista comenzó a presentar los informes y material de los relevamientos, los que culminaron antes del lapso de 180 días previstos en el contrato. Las rendiciones se efectuaron el 10 de junio, el 11 de julio, el 9 de agosto, el 8 de septiembre y el 7 de octubre de 1994. Agregó que por acta extraprotocolar del 7 de octubre de 1994, labrada por un escribano ante la Subsecretaría de Inspección General de la ex Municipalidad, OCASA dejó constancia de la entrega de la última rendición del servicio de censo y relevamiento.

La actora afirmó que pese a que en el artículo 32 del pliego se estipulaba que el pago debía realizarse "dentro de los 30 días contados a partir de la conformidad dada por el parte de recepción definitiva", la demandada no cumplió con esa obligación limitándose a realizar algún que "otro pago parcial, siempre fuera del término establecido". Por tal razón, OCASA envío entre septiembre de 1994 y febrero de 1996 al Sr. Intendente y al Secretario de Hacienda y Finanzas de la ex MCBA varias notas solicitando la cancelación de la deuda por la tarea cumplida por su parte, las que no fueron respondidas. Expresó que la reclamación administrativa constituyó en mora a la ex MCBA, por lo que se le adeudan los intereses por el retardo. Agregó que los pagos parciales que le efectuó la accionada con posterioridad a la fecha de finalización de la primera etapa "sirvieron para ratificar la autoridad del contrato y esos pagos, además, valen como actos confirmatorios de los trabajos cumplidos".

Fundó el derecho en los artículos 505, 508, 509, 512, 519, 520, 901, 902, 919, 1197, 1198 y concordantes del Código Civil.

2. La Procuración General contestó la demanda (fs. 116/120 vuelta). Y solicitó su rechazo.

3. Además de la demanda mencionada en el punto 1, OCASA promovió otra causa contra la ex MCBA (expte. nº 1351) dirigida "a) rescindir, por su culpa [de la ex MCBA], el contrato celebrado (...) el 23 de diciembre de 1993 y respecto de las obligaciones aun no cumplidas; b) al pago de la suma de pesos Quinientos tres mil ochocientos sesenta y dos con 51/100 ($ 503.862,51); c) al pago de una suma equivalente al 28,1% sobre la mayor recaudación efectivizada por la Municipalidad, respecto de 87.546 carteles de publicidad cuota 80 y 114.345 carteles cuota 79, que (...) estima en la suma de Dos millones doscientos sesenta mil cuatrocientos ocho con 57/100 ($ 2.260.408,57), o lo que en más o en menos resulte de la prueba a producirse; d) al pago de los intereses pactados en el contrato, a partir de la mora y hasta el día del efectivo pago; e) se la condene al pago de la suma de pesos Tres millones ochocientos treinta y un mil setecientos cinco con 32/100 ($ 3.831.705,32), o la que en más o en menos resulte de la prueba a producirse, con motivo de los daños y perjuicios derivados del incumplimiento contractual que impidió el mantenimiento del censo; f) al pago de los intereses que devengue la suma que se condene a pagar en concepto de daños y perjuicios; h) al pago de las costas del juicio".

OCASA reiteró en este juicio lo señalado en el expte. nº 1350 en cuanto a la celebración y ejecución del contrato y a que la demandada incumplió con la obligación de pagar el precio de la prestación. Indicó que a la fecha de inicio de este segundo juicio la demandada le adeudaba la suma de $ 12.253.565,03 que era reclamada en aquél.

Expresó la actora que la segunda etapa del contrato tuvo principio de ejecución, y que lo actuado benefició a la ex MCBA. Expuso que en lo atinente a la publicidad en la vía pública, a raíz de las intimaciones cursadas respecto de las infracciones detectadas por OCASA, el municipio incrementó la recaudación de ese tributo adeudándole el 28,1% de ese incremento, es decir, $ 503.862,51 de acuerdo a lo establecido en la orden de compra nº 579/93. Señaló que aunque las liquidaciones presentadas al cobro no fueron observadas o impugnadas dicha suma no fue cancelada; y que la demandada guardó silencio frente al reclamo que por acta notarial le hiciera OCASA el 1 de abril de 1996. Expuso también que detectó 148.942 carteles de publicidad en infracción y que se validaron otros 55.363 del padrón original entregado por la ex MCBA, lo que le permitió un incremento recaudatorio del tributo a partir de las intimaciones cursadas en dos etapas. Por aplicación del porcentaje referido sobre el incremento, la ex MCBA le adeudaba $ 2.260.408,57. Refirió que la demandada no respondió a la intimación de pago que se le hiciera, según acta notarial del 1º de abril de 1996.

La actora sostuvo que para poder concluir la segunda etapa era necesario que la ex MCBA le hiciera entrega de nuevos padrones actualizados y otra documentación, de conformidad con lo consignado en el punto G, artículo 3º de la orden de compra n° 579/93. Adujo que la demandada se encuentra en mora, ya que su parte cursó diversas intimaciones al ex Intendente (el 14/9/94 y el 17/5/95) en los que le hizo saber los perjuicios económicos y financieros que, a su entender, soportaba por el atraso. Aclaró que cursó diversas notas a la Secretaría de Hacienda y Finanzas (7/11/94 y 28/11/94) y otra al Municipio (9/12/94), labrándose una acta el 12 de diciembre de ese mismo año en la que consta que la demandada "no entregó la documentación por carecer, el funcionario presente, de directivas al respecto". Explicó que la demandada "si bien hizo una entrega de los padrones con fecha 11 de enero de 1995, los mismos no tenían incorporados los datos detectados que oportunamente fueron rendidos". Ello motivó que OCASA enviara una nota el 3 de febrero de 1995 comunicando tal circunstancia y la forma de subsanarla; además dirigió otras notas los días 12.01.95 (según fs. 109 del expte. de daños 1º cuerpo), 17.03.95 (según fs. 109 del expte. de daños 1º cuerpo), 12/09/95, 1/4/96, 20.02.96 (según fs. 109 y 25 del expte. de daños 1º cuerpo), 22.02.96 (según fs. 109 del expte. de daños 1º cuerpo), que no fueron contestadas.

Consideró OCASA configurados los presupuestos de la rescisión del contrato solicitada e invocó los artículos 510, 1201, 1203, 1204 del Código Civil. Sostuvo que los numerosos requerimientos efectuados por su parte al ex Intendente y al entonces Secretario de Hacienda y Finanzas para que cumplieran con la obligación asumida, tuvieron entidad suficiente para constituir en mora a la accionada. Puntualizó que la conducta de la demandada impidió que el contrato logre su fin y provocó su frustración, y que de acuerdo a lo normado por el artículo 1204 del Código Civil las prestaciones cumplidas debían quedar firmes, produciendo la rescisión del contrato efectos "ex nunc". Por tratarse de una rescisión derivada de la conducta ilegítima de la accionada, correspondía una justa e integral reparación de los perjuicios causados. Delimitó los presupuestos de la responsabilidad, los rubros reclamados y el monto de los daños. Fundó su derecho en los artículos 505, 508, 509, 512, 519, 520, 901, 902, 919, 1197, 1198, 1204 y concordantes del Código Civil.

4. Frente al traslado corrido, contestó demanda la Procuración General (fs. 130/145 del expte. nº 1351), que solicitó el rechazo de la demanda con expresa imposición de costas.

5. El juez civil que intervenía dispuso la acumulación de ambos juicios para dictar una sentencia única, aunque la tramitación de ambas causas debía continuar en forma separada (fs. 148/149). Posteriormente se declaró incompetente (fs. 428 del expte. nº 1350 y fs. 356 del expte. nº 1351), razón por la cual las actuaciones se remitieron al fuero en lo Contencioso Administrativo y Tributario local (cargos de fs. 438 vuelta, expte nº 1350 y fs. 362 vuelta del expte. nº 1351).

6. La jueza de grado dictó sentencia a fs. 573/594 del expte. nº 1350 (copia agregada a fs. 693/714 del expte. nº 1351).

En lo que aquí importa, rechazó las demandas interpuestas por Organización Clearing Argentino SA contra GCBA por cobro de pesos, daños y perjuicios y rescisión de contrato, con costas.

La magistrada tuvo en cuenta que la existencia del vínculo contractual que unió a las partes estaba fuera de discusión, mas cada parte controvertía el respectivo cumplimiento por su contraparte de las prestaciones convenidas, de acuerdo al pliego de la licitación. Analizó la prueba producida en torno al cumplimiento contractual, ponderó la conducta de la actora para la obtención del parte de recepción definitivo y concluyó en que ante la falta de conformidad expresa de la ex MCBA con las entregas de OCASA, al no haber la empresa intimado a fin de que la administración se pronunciara dando su conformidad o su rechazo -de acuerdo con la reglamentación que regía el contrato (art. 61, inc. 102 del decreto 5720/72)-, no podía considerarse prestada la conformidad definitiva con las entregas de documentación y material relevado por el contratista. Y que la falta de esa conformidad impedía el pago de la prestación efectuada, ya que el Departamento de Contaduría -de acuerdo con la disposición 32 de las cláusulas particulares y 7º de las generales del pliego-, debía contar con aquélla para librar el pago al contratista.

En cuanto al reclamo por daños y perjuicios, estimó que la prueba producida en el expediente nº 1351 no justificaba la pretensión indemnizatoria de la actora, puesto que la demandada no se hallaba incursa en mora.

En relación a la pretensión de la actora en torno a la rescisión del contrato, consideró el carácter excepcional de la aplicación de la exceptio non adimpleti contractus a los contratos administrativos, y que no concurrían los presupuestos para admitirla, ya que la demora en el pago de las facturas presentadas por OCASA tenía por causa el propio incumplimiento de la actora en la obtención de los partes de recepción definitivos; también estaba relacionada con las tramitaciones realizadas por OCASA más allá de lo pactado en el artículo 2 de las cláusulas particulares, de conformidad con la orden de compra, circunstancia que alargó los plazos de la demandada para proveer los nuevos padrones.

En función de las consideraciones que expuso, y de la decisión relativa al expediente nº 1350, consideró que el incumplimiento en los pagos se generó por la conducta de OCASA, razón por la cual rechazó la pretensión actora de resolver el contrato por culpa de la demandada e impuso las costas a la vencida.

7. OCASA apeló la sentencia (ver memorial, fs. 603/642). El GCBA contestó el recurso (fs. 692/703 vuelta). La Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, con razones semejantes a las de primera instancia, confirmó la sentencia recurrida e impuso las costas a la parte actora en su calidad de vencida (art. 62 del CCCAyT).

8. Disconforme la actora, dedujo contra dicha decisión sendos recursos de apelación ordinaria (fs. 724 y fs. 725).

I. Los agravios formulados en el memorial presentado ante el Tribunal respecto del expediente nº 1350 contra la sentencia son los siguientes:

a) Se prescindió de evaluar la conducta de las partes y el desarrollo del contrato de acuerdo a los principios generales del derecho.

b) Se consideró que no existió conformidad definitiva por parte del GCBA respecto de los servicios prestados por ella y facturados a la contraria, en contra de lo afirmado en el Informe 927-DGG-95 del 13/7/95 que determinó concreta y puntualmente la deuda que la demandada mantenía con su parte a esa fecha (fs. 61/69 vuelta del expte. adm. nº 43.581/95) y de lo que en igual sentido informó el Subsecretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Hacienda y Finanzas de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (fs. 8/10 vuelta de la Carpeta Interna nº 602/96). Esa circunstancia no se vio modificada por las "supuestas tramitaciones en exceso" o las alegadas "penalidades" por mora de la actora, que se propician como pendientes de tramitación.

c) Se soslayó que la demandada abonó facturas referidas a servicios que -en cuanto a cantidad de tramitaciones- se dicen efectuados en exceso de la cantidad prevista en la orden de compra original. Esos pagos implicaron la conformidad y validación de tales tramitaciones.

d) No se tuvo en cuenta que del Informe nº 1268-DGG-96 (agregado al expte. adm. nº 10.300/96) surgía el reconocimiento de la existencia de saldos pendientes de pago; y que en la Carpeta Interna nº 602/96 se reconocía la existencia de la deuda, que la ex MCBA se encontraba en mora y que se efectuaron pagos referidos a tramitaciones que se dicen efectuadas en exceso de la Orden de Compra.

e) Una eventual observación hubiese permitido -en el peor de los casos para su parte y sin que ello signifique que admitiera su procedencia- la reducción del importe debido hasta su concurrencia con lo que la demandada estima que corresponde.

f) Que no se consideró probado que el servicio fue prestado conforme al pliego.

g) No se ponderó adecuadamente la prueba testimonial que ratificaba la corrección de los trabajos realizados y nada se dijo respecto de la contradicción de lo declarado con las demás constancias valoradas en la sentencia.

h) Se adoptó un excesivo rigor formal para considerar incumplido el procedimiento establecido en la normativa aplicable (art. 61, inc. 102 del decreto 5720/72), aunque ella no establece fórmula sacramental o sistema alguno para efectuar la intimación para la aprobación de los servicios y pese a que la demandada tuvo sobradas oportunidades para expedirse en relación a los reclamos que le fueron presentados durante el transcurso de aproximadamente dos años.

i) El haber obtenido respecto de otras rendiciones la aceptación definitiva mediante el procedimiento establecido en la reglamentación no quita valor a los requerimientos efectuados, pues aun en materia de vínculos de derecho administrativo rige el principio de libertad de formas.

j) Se restó valor a la prueba pericial sin sopesar que la Comuna no concurrió al peritaje y tampoco requirió que el experto compulsase las actuaciones administrativas.

k) Tacha de arbitrario el fallo de la Cámara de Apelaciones por entender que busca sustento en una interpretación de los hechos que importan meras afirmaciones dogmáticas, por cuanto extraen conclusiones que no se sustentan en los hechos de la causa.

A su vez sostiene que las costas debieron imponerse al GCBA ya que fue su conducta la que la llevó a promover estas actuaciones; subsidiariamente, pide que las costas corran en el orden causado, atento los elementos acreditados en la causa.

II. En relación a la causa nº 1351 expuso en su memorial los siguientes agravios:

a) Se acreditó que los trabajos fueron realizados y rendidos, que no fueron oportuna y concretamente cuestionados ni observados por la Comuna -pese a la obligación de expedirse que recaía sobre ella en el marco de la buena fe que debió imperar en el contrato-, que su parte requirió la entrega de los elementos (padrones) necesarios para poder cumplir con la segunda etapa del contrato y que la demandada no cumplió con tales entregas frustrando ilegítimamente la posibilidad de continuar con la prestación pactada.

b) Considera arbitraria la sentencia que rechazó su pretensión con el único y exclusivo argumento de que los extremos apuntados en el punto anterior no se encontraban acreditados, por cuanto si bien existían constancias que daban cuenta de los trabajos de OCASA, ellos se hallaban cuestionados, entre otros motivos, por su extensión; y por no haberse obtenido los correspondientes partes de conformidad definitiva, restando el fallo valor a las intimaciones cursadas por OCASA para constituir en mora a la Administración.

c) Nunca le fue notificado que la falta de aprobación de los trabajos se hubiese debido al exceso en las tramitaciones cumplidas. d) Aun cuando las tramitaciones hubieran incluido trabajos en exceso, ello no obstaba a que la ex MCBA entregara a OCASA los padrones correspondientes para que su parte pudiera cumplir con la segunda etapa del contrato.

e) La Comuna en forma totalmente injustificada y abusiva abandonó el contrato, negándose a cumplir con las prestaciones que estaban a su alcance ejecutar; y guardó silencio pese a las reiteradas intimaciones cursadas al efecto.

f) Con anterioridad, la demandada había abonado tramitaciones en exceso, por lo que no podía oponerse como un impedimento a su derecho aquello que con anterioridad se aceptó.

g) La inexistencia de los partes de recepción definitiva, opuesta como determinantes del rechazo a obtener la indemnización reclamada, conlleva un criterio desacertado de solución de la cuestión, que se sostiene en una aplicación disfuncional del derecho y que privilegia el apego desmedido a las formas por encima de la realidad de los hechos, de acuerdo a la actitud asumida por las partes en el desarrollo del contrato. El procedimiento mediante el cuál realizó los reclamos fue real, efectiva y formalmente cumplido durante dos años a fin de que se expidiera respecto de los pagos que reclamaba de acuerdo a facturas emitidas y presentadas a la contraria; por lo que resulta un desatino pretender -como lo hace la sentencia del a quo- que la contraria pueda no ser considerada morosa.

h) La procedencia de la excepción de incumplimiento y de la declaración de rescisión del contrato por culpa de la contraria, nada tiene que ver con el pago de acreencias que su parte reclamaba por la ejecución de la primera etapa del contrato.

i) La propia demandada en la Carpeta Interna nº 602/96 reconoció el derecho de su parte a oponer la defensa de incumplimiento contractual frente a su propio incumplimiento; por lo que resulta insostenible lo alegado en la sentencia en sentido contrario.

j) El servicio prestado por OCASA a raíz del contrato no constituye un servicio público, por lo que resulta inaplicable al caso la afirmación en que se sustenta el fallo relativa a la improcedencia de alegar la exceptio non adimpleti contractus por la existencia del principio de "continuidad de los servicios públicos".

k) Al haber solicitado la declaración judicial de rescisión del contrato la cuestión referida a la excepción de incumplimiento contractual resultaría abstracta.

l) La declaración judicial de rescisión no se solicitó por la falta de pago, sino en razón de que la ex MCBA no le hizo entrega de los padrones (obligación esencial incumplida) necesarios a los fines de ejecutar las prestaciones a su cargo, no obstante las reiteradas intimaciones que OCASA dirigió a la Administración.

m) La afirmación de que el "alargamiento" de los plazos para que la contraria entregara los padrones se hallaba relacionada con las tramitaciones realizadas por OCASA más allá de lo pactado, constituye una creación artificial que no resulta de las defensas o de los hechos invocados por la demandada, ni de la prueba producida en autos; lo que importa una evidente violación del principio de congruencia por extralimitación de las facultades del juez.

n) La pretendida falta de conformidad con las rendiciones es absolutamente inconsistente con la circunstancia acreditada en autos de la inexistencia de observaciones en tal sentido por la contraria.

ñ) Teniendo en cuenta que la Comuna obstó al cumplimiento del contrato y colocó a su parte en situación de verse obligada a recurrir a la vía judicial para obtener el reconocimiento o pronunciamiento acerca de sus derechos, mientras que ella, en todo momento de la vigencia del contrato, desplegó una actividad diligente, positiva, concreta y útil, existen suficientes razones para que las costas le sean impuestas a aquélla; no obstante lo cual, subsidiariamente pide -por existir elementos acreditados en la causa- que las costas corran en el orden causado.

o) Tacha de arbitrario el fallo de la Cámara de Apelaciones por entender que se sostiene en una interpretación de los hechos que importan meras afirmaciones dogmáticas, por cuanto se extraen conclusiones que no se sustentan en los hechos de la causa y se ha desatendido la conducta abusiva de la contraria a la vez que se ha prescindido de la actitud positiva desarrollada por su parte. 9. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires -en oportunidad de contestar el memorial-, solicita se rechacen los planteos de la parte actora y se confirme la sentencia de la Cámara de Apelaciones (fs. 786/802).

10. El Fiscal General Adjunto se expidió únicamente -y en sentido desfavorable para la actora- respecto del agravio vinculado a la aplicación de los artículos 1197, 1198 y 1204 del Código Civil. Entendió que las restantes cuestiones excedían la competencia propia de ese Ministerio Público (fs. 806/808 vuelta).

Fundamentos:

El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. Según lo establecido por el Tribunal a partir del fallo dictado en los autos "Playas Subterráneas S.A. c/ GCBA s/ impugnación actos administrativos", expte. n° 860/01, resolución del 9/4/2001 (en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004, T. III, ps. 83 y siguientes), el recurso ordinario de apelación ante este Tribunal requiere para su admisibilidad: a) que la Ciudad sea parte; b) que el valor debatido ante esta instancia sea superior a $ 700.000; y c) que la impugnación verse sobre una sentencia definitiva.

El recurso de la parte actora cumple con esas tres condiciones ya que la recurrente impugna, en tiempo oportuno, una sentencia dictada en una causa en que la Ciudad es parte, cuyo valor cuestionado supera el mínimo antes citado, previsto por el art. 26, inc. 6, de la ley n° 7, modificado por el art. 2 de la ley n° 189, y que ha resuelto en segunda instancia la cuestión de fondo debatida en el juicio.

El recurso, en consecuencia, fue correctamente concedido por la alzada.

2. Antes de adentrarme en el análisis de las distintas cuestiones que aquí se traen, creo conveniente precisar que por razones metodológicas seguiré el criterio que hasta ahora se ha adoptado para el tratamiento de los planteos introducidos por la parte actora. Es decir que, en primer término, abordaré los agravios articulados en relación al expediente nº 1350 para luego pasar a los referidos a la causa nº 1351.

Expediente nº 1350	3. El punto neurálgico de este reclamo se relaciona con el alcance que corresponde asignar al silencio guardado por la demandada frente a las reiteradas intimaciones que la actora le cursó solicitando el pago de las facturas impagas.

4. En este sentido, es necesario puntualizar que el artículo noveno de las Cláusulas Generales del pliego licitatorio establece que la licitación se rige en un todo con lo previsto en dicho pliego, la ley nacional nº 23.928, el decreto nº 6927/80 -B.M. nº 16.414 (Incumplimientos contractuales)-, el decreto nº 126/93 -B.B.M.M. nº 19.471 y 19.494, Registro de Proveedores- y el decreto nº 826/PEN/88. El pliego consigna, también, que las posibles situaciones no contempladas en él, se resolverán con la aplicación del Reglamento de Contrataciones del Estado, aprobado por el decreto nº 5720/72/PEN y su modificatorio decreto nº 383/73/PEN, adoptado en el ámbito local por la Ordenanza nº 31.655 (B.M. nº 15.193) AD 350.1, reglamentada por el decreto nº 974/76, en cumplimiento de lo determinado por el artículo 91 de la Ley Orgánica Municipal (decreto-ley nº 19.987- AD 110.15). A su turno, el artículo 32 del respectivo Pliego (Cláusulas Particulares) dispone en lo que al plazo para el pago se refiere que éste se produce "Dentro de los treinta (30) días contados a partir de la conformidad dada por el 'Parte de Recepción Definitiva' (Decreto Nº 762/93 -B.M. 19.560-), a efectuarse por la Dirección General Tesorería General". A él también se refiere la Orden de Compra nº 579/93.

Resulta pertinente transcribir, a estos efectos, el artículo 61, incisos 102) y 110), segundo párrafo, del decreto 5720/72, al que el Pliego remite. El primero de dichos incisos determina que: "La conformidad definitiva se acordará dentro de los 7 días de la entrega de los elementos o de prestados los servicios, o el plazo que se fije en las cláusulas particulares cuando los análisis o pruebas especiales que corresponda efectuar hayan de sobrepasar aquel término. En caso de silencio, una vez vencido dicho plazo, el adjudicatario podrá intimar el pronunciamiento sobre el rechazo o la conformidad definitiva, la cual se tendrá por acordada si no se manifestara en el término de 2 días de recibida la intimación" (el resaltado no obra en el original). Y el segundo, coincidente con el artículo 32 del Pliego, dispone que "Cualquiera sea la forma establecida para efectuar los pagos, los plazos se comenzarán a contar a partir del día siguiente al que se produzca la conformidad definitiva de acuerdo a lo estipulado en el inciso 102, salvo casos de excepción justificados" (el resaltado, tampoco en este caso obra en el original).

La parte actora se sometió voluntariamente -y sin reservas- a esta normativa, en oportunidad de presentar su oferta. En efecto, conforme lo establece el artículo 61, inciso 51 del decreto 5720/72 "La presentación de ofertas significa, de parte del oferente, el pleno conocimiento y aceptación de las cláusulas que rige el llamado a licitación, salvo expresa manifestación en contrario...".

De tal manera, "las formalidades normativa y unilateralmente impuestas por la Administración, para reconocer y efectivizar el pago en dicha sede" a las que alude OCASA a fs. 754 vuelta, son también, por la decisión expresa de ambas partes manifestada en el contrato, el único procedimiento previsto en el sistema normativo que rige el contrato y que posibilita otorgar al silencio de la Administración un sentido, el de su conformidad con la prestación efectuada por el contratista. Por lo demás, el propio recurrente manifiesta que "no cuestiona el procedimiento establecido en la normativa aplicable" (fs. 748).

Es desde esta perspectiva, por tanto, que corresponde analizar el alcance de las intimaciones cursadas por la actora a la demandada.

5. OCASA pretende que con las notas, comunicaciones e intimaciones dirigidas al Intendente, al Secretario de Hacienda y Finanzas y a la Comuna requiriendo el pago de las facturas presentadas, dio cumplimiento a la exigencia reglamentaria de "intimar el pronunciamiento sobre el rechazo o la conformidad definitiva" con la prestación cumplida. En primer término corresponde señalar que en ninguna de esas notas se requirió el rechazo o la conformidad definitiva. En ellas, OCASA se limitó a requerir a la Secretaría de Hacienda y Finanzas (órgano que libraba las órdenes de pago; ver, por ejemplo, fs. 70 de la Carpeta Factura nº 3538, incorporada en el expte. adm. nº 43.581) o al Intendente de la Ciudad el pago de las facturas que había presentado para su cobro.

Las comunicaciones no se dirigieron al funcionario destacado en el complejo normativo para expedir la conformidad. En efecto, de acuerdo con la orden de compra Nº 579/93 y la circular ampliatoria de dicha orden de compra (ver fs. 20 y 57 del expediente administrativo nº 43.851/95), la conformidad para el relevamiento de vehículos de carga y transporte público de pasajeros y las empresas a las cuales estos vehículos se encuentran afectados debía ser brindada por la Dirección General de Rentas -como ocurrió-, en tanto que para los demás relevamientos encomendados, era la Subsecretaría de Inspección General el órgano competente para expedirse.

Como se destacó, el artículo 61, inciso 102) del decreto 5720/72 acuerda sentido positivo al silencio que guarde la Administración siempre y cuando -una vez vencido el plazo de siete días a que el se refiere- el adjudicatario hubiese intimado el pronunciamiento sobre el rechazo o la conformidad definitiva. Sólo en ese único supuesto puede otorgársele al silencio un sentido positivo. No parece irrazonable considerar que la legislación pueda establecer ciertos recaudos procedimentales de ineludible cumplimiento para que esa consecuencia se produzca (máxime cuando por vía de silencio puede obtenerse la conformidad con prestaciones de suma complejidad como las que fueron objeto del contrato, y con ello habilitar la percepción de cuantiosas sumas de dinero del erario público). Recaudos que, por otra parte, no resultan desmesurados: a) que se requiera expresamente la conformidad o rechazo, y no otra cosa, y b) que se intime a la autoridad previamente establecida como la competente para tomar la decisión. Esos recaudos tampoco han sido tachados de inválidos por el actor.

Cabe agregar que de las constancias obrantes en la causa surge que OCASA cumplió con tales recaudos respecto de las rendiciones nº 1 a 5 referidas al relevamiento de patentes de vehículos de carga y transporte público de pasajeros y las empresas a las cuales estos vehículos se encuentran afectados, ante la DGR, y que en relación a ellas se le extendió el parte definitivo. Distinta actitud adoptó la actora, en cambio, en torno a los rubros que son objeto de esta demanda. Respecto de ellos, tan sólo optó por reclamar el pago de lo que consideraba se le adeudaba. Lo que aquí importa es que se omitió cursar la intimación a que se refiere el artículo 61, inciso 102) del Decreto 5720/72. Si bien dicha intimación no requería, ciertamente, de formalidad alguna ni términos sacramentales, lo que sí es claro es que debía contener -cuando menos- el requerimiento de conformidad con la recepción, como lo exige la norma de que se trata. La diligencia exigible al contratista del Estado (Fallos 311:2831 y 325:1787, entre muchos otros) impide suponer -por la trascendencia del acto y la cuantía económica involucrada- que la actora desconocía la diferencia que existe entre la intimación para que se preste conformidad con la labor realizada (obligación de hacer) con la intimación a que se pague una suma adeudada (obligación de dar).

Teniendo en cuenta que las comunicaciones cursadas por OCASA a la demandada carecen del extremo antes apuntado, no corresponde que se las asimile a la intimación que exige el artículo 61, inciso 102 del decreto 5720/72.

6. Frente a las rendiciones nº 1 a 5 antes mencionadas y sus respectivas intimaciones, la Ciudad contestó en forma expresa aceptando las facturas presentadas y, con base en ello, el actor obtuvo luego el pago (ver fs. 64 de la Carpeta Factura nº 2487, fs. 17 de la Carpeta Factura nº 3026, fs. 70 de la Carpeta Factura nº 3538, fs. 48 de la Carpeta Factura nº 4748, fs. 94 de la Carpeta Factura nº 4674, todos incluidos en el expte. adm. nº 43.581). Esa actitud por parte de ambos contratantes es suficiente para determinar cuál fue el entendimiento que le dieron a las cláusulas contractuales y, por lo tanto, cómo debían ser aplicadas durante el resto de la relación contractual.

Así las cosas resulta difícil comprender por qué razón para ciertas rendiciones OCASA sí efectuó las intimaciones conforme al artículo 61, inciso 102) del decreto 5720/72 y omitió hacerlo, en cambio, en relación a las facturas que son objeto aquí de reclamo. La diligencia propia de un contratista del Estado, sumado a la envergadura de la firma actora impiden considerar que su omisión de cumplir las exigencias reglamentarias puedan atribuirse a un desconocimiento en cuanto al modo de cursar la intimación; lo que se ve corroborado con la circunstancia de haber obrado con todo apego de formas en relación con otras rendiciones emergentes del mismo contrato, y obtener el parte definitivo necesario para que se le abonara lo adeudado conforme lo establece el artículo 32 del Pliego.

Si tal procedimiento le permitió percibir las sumas resultantes de dichos partes definitivos, no se advierte por qué durante dos años insistió en cursar una intimación que no reunía los requisitos exigidos por el artículo 61, inciso 102) del decreto 5720/72, en lugar de efectuar una idéntica a la cursada por las rendiciones nº 1 a 5. La actora ha guardado silencio a este respecto en su expresión de agravios, y nada más puede colegirse.

7. La actora también pretende que se admita la conformidad de la Administración con los trabajos que realizó, y por los que ahora reclama, acudiendo a otros medios de prueba, distintos del parte expedido por la autoridad competente que exige el artículo 32 del Pliego. Como fue dicho, ese parte expedido por el funcionario facultado por el plexo normativo aplicable era el natural para obtener la conformidad de la Administración con la prestación efectuada por el contratista.

Si bien sería el órgano judicial el competente para dirimir una controversia acerca de si se encuentra o no adecuadamente cumplida una obligación contractual, ello no puede ser utilizado para soslayar sin justificación el procedimiento administrativo previsto a esos efectos. Sobre todo si se considera que esa es la vía prevista para que la Administración ejerza sus prerrogativas con relación al cumplimiento, aplicación de sanciones, etcétera (art. 33 y ss. del pliego de condiciones generales).

En nada modifica la circunstancia apuntada precedentemente los informes en que la actora pretende sustentar su derecho (Informe 927-DGG-95, fs. 69 del expte. adm. nº 43.581; Carpeta Interna nº 602/96, fs. 8/10 vuelta y fs. 11/12 vuelta), pues ellos no suplen la intervención del funcionario destacado por las normas aplicables a tal efecto, establecida en el contrato con la exigencia del "Parte de Recepción Definitiva". Se trata, ciertamente, de informes o dictámenes, no obligatorios ni vinculantes, y no de una decisión emitida por autoridad competente en el ámbito de su incumbencia específica.

Los pagos parciales con relación a obligaciones sobre las que no se había obtenido la recepción definitiva no alcanzan a desvirtuar lo dicho hasta ahora. El GCBA alega que esos pagos sólo fueron efectuados a cuenta, circunstancia que se compadece con el hecho de que los montos facturados excedían por mucho los consignados en las órdenes de compra (ver informe nº 1862-DGG-95 -fs. 96 del expte. adm. nº 43.581/95- e informe nº 1286-DGG-96, que obra en el expte. adm. nº 10.300/96). En el mismo sentido puede destacarte que a fs. 89 del expte. adm. nº 43.581/95, obra una nota en la que el recurrente solicita el "pago a cuenta" de servicios individualizados como "ítem B" en el contrato. Así las cosas, la carga de la prueba sobre la razón por la que la cancelación de las facturas presentadas no fue total corresponde a la actora, sobre todo si se tiene en cuenta que es dicha parte quien intenta deducir de esos pagos una consecuencia que, como principio, no le es propia, a saber, conformidad sobre las prestaciones facturadas.

Respecto de la prueba testimonial rendida y el peritaje realizado, no cabe sino señalar que tales probanzas no logran desvirtuar el hecho de que la actora no había obtenido, en relación a las facturas que reclama, el "Parte de Recepción Definitivo", única prueba -insisto- que le hubiera permitido el cobro de lo que consideraba se le adeudaba.

Por lo demás, no puede soslayarse que en tanto el perito practicó la medida teniendo como fuente de información únicamente los registros contables de la actora, la eficacia probatoria de sus conclusiones es, virtualmente, irrelevante, y nada agregó al material que debe tomarse en cuenta para formar convicción acerca del caso. Esa medida probatoria no tiene relación con la forma en que se resuelve toda vez que nada aporta con relación a la falta de tramitación de los procedimientos administrativos destacados, o del consentimiento respecto de los relevamientos integrados, así como tampoco puede aportar elementos relacionados con la forma en que deben ser interpretadas las notificaciones cursadas por la actora.

Este último argumento lleva a descartar el agravio relativo a la incorrecta valoración de los testimonios.

8. Resta ponderar el agravio referido a la necesidad de volver a transitar la instancia administrativa para el reconocimiento de su crédito. Si bien la actora afirma que la Administración ya expuso las razones por las que considera que los créditos reclamados por su parte son injustificados, no cabe asignar a lo actuado por el GCBA tanto en sede administrativa como en este proceso dicho alcance. Con acertado criterio, la sentencia de primera instancia, confirmada por la alzada, señaló que en atención a las razones por las que decidió el rechazo de la demanda por cobro de pesos "[e]llo no empece a que 'a posteriori', la actora pueda reclamar en un nuevo juicio el cobro perseguido en autos, una vez que haya cumplimentado el procedimiento exigido para la obtención de la conformidad definitiva de la administración, ya sea mediante acto expreso o tácito ante la falta de contestación a su intimación" (fs. 588); agrego, por mi parte, o ante su rechazo.

No se trata de un ritualismo inútil ya que, como ha quedado demostrado a lo largo de este juicio, resta aún definir la cuantía correcta de las sumas adeudadas de acuerdo a las prestaciones contratadas. El informe del Subsecretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Hacienda y Finanzas de la ex Municipalidad de Buenos Aires, Dr. Rubén Kroll, invocado por el recurrente (carpeta Interna nº 602/96; fs. 8/10 vuelta) ha puesto de resalto que debe dilucidarse si era factible la modificación de la cantidad de tramitaciones prevista en la Orden de Compra -agrego: teniendo en cuenta el monto total del contrato allí consignado y las limitaciones al ejercicio del ius variandi- y si procede el pago de la suma resultante por los trámites que exceden el mínimo establecido en la citada Orden de Compra, y de ser procedente, quién era la autoridad competente para realizar tales modificaciones. Además, se ha relatado la existencia de pagos que darían lugar a notas de crédito a favor del Estado, cuestiones que deben ser ventiladas en forma suficiente en esa sede. Finalmente, luego de obtener la conformidad definitiva o el rechazo con las prestaciones por parte de la Administración, recién se tornarán aplicables las disposiciones referidas a la mora, con el consiguiente curso de los intereses pactados, que han sido incorrectamente incorporados a esta demanda.

9. Teniendo en cuenta que fue la actora quien se colocó en la situación en que hoy se encuentra, al no haber requerido -en los términos del artículo 61, inciso 102) del decreto 5720/72- la conformidad definitiva de los trabajos realizados, no advierto razones suficientes para modificar la imposición de costas formulada en las instancias anteriores, las que deben ser confirmadas.

10. En relación a esta causa, entonces, voto por rechazar el recurso de apelación ordinario interpuesto, confirmar la sentencia recurrida e imponer las costas a la actora, por aplicación del principio objetivo de la derrota (art. 62 del CCAyT).

Expediente nº 1351 11. El recurso planteado en relación con este expediente tampoco puede prosperar. En estas actuaciones la actora demandó a la entonces Municipalidad de Buenos Aires con el objeto de "rescindir, por su culpa, el contrato celebrado" y de obtener el pago de diversas sumas de dinero en concepto de obligaciones contractuales que estima pendientes y de los daños y perjuicios que le habría ocasionado ese incumplimiento. Así las cosas, el actor intenta extinguir la relación contractual que lo vincula con la demandada, alegando que esta última incumplió sus obligaciones contractuales.

12. Estimó la jueza de primera instancia, y ello no se encuentra controvertido, que OCASA requirió al GCBA la entrega de los "padrones actualizados", bajo apercibimiento de tener por "rescindido" el contrato con base en el art. 1204 del CC. Luego, según se relata en las actuaciones administrativas, ante lo que estimó una falta de respuesta, mediante telegrama nº A445025144 (5) dirigido a la entonces Municipalidad de Buenos Aires, OCASA declaró "rescindido" el contrato. Posteriormente, mediante carta documento nº 07.304.857 AR, el GCBA rechazó "por improcedente y maliciosas" esas notificaciones y sostuvo que "[l]a norma invocada por Uds. no es de aplicación a los contratos administrativos regidos por el Derecho Público por lo que no se encuentran habilitados para rescindir por sí el contrato...". Con similar tenor se manifestó el Secretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Hacienda y Finanzas al contestar la solicitud de devolución de la póliza de garantía realizada por OCASA. En esa contestación dijo que "[e]sa solicitud es improcedente por cuanto no se encuentran habilitados para rescindir por sí el contrato [...] En consecuencia, se halla en plena vigencia el Servicio de Censo y Empadronamiento instrumentado por Orden de Compra Nro. 579/93" (fs. 6/8, carpeta interna nº 602/96 incorporada en el expte. adm. nº 43.581).

Del relato anterior surge que, más allá de la invocación promiscua de la palabra "rescisión" y el mecanismo de resolución del art. 1204 del CC, la voluntad de la actora ha sido la de extinguir el vínculo contractual con base en lo que estima incumplimiento del gobierno demandado y la intimación a cumplir formulada bajo apercibimiento de disponer esa extinción en el supuesto de que el gobierno persistiera en esa reticencia.

13. La actora parte del supuesto de que los trabajos que realizó para la demandada en la primera etapa fueron conformados por ésta. Premisa inexacta ya que, a la luz de lo dicho precedentemente a propósito del expte. nº 1350, la actora no obtuvo el "Parte de Recepción Definitiva".

Es cierto que para cumplir con las tareas de la segunda etapa, OCASA debía contar con los nuevos padrones. Empero, de la sola lectura del art. 3, inc. g de las cláusulas generales -norma que invoca la actora- no surge que el cumplimiento de esa obligación estuviera a cargo del GCBA o, mejor aún, que solamente el GCBA pudiera llevarla a cabo. El primer párrafo de ese precepto dice: "[a] partir de los nuevos padrones, confeccionados sobre la base de la información relevada por la adjudicataria, se procederá al mantenimiento de los mismos a fin de su permanente actualización". Tampoco el resto del artículo, u otras cláusulas del plexo que integra la voluntad contractual permiten establecer que esa obligación pese exclusivamente sobre la Administración. En esta tesitura, cabe resaltar que el segundo párrafo de la cláusula citada dispone que "[e]l adjudicatario deberá proponer los sistemas de actualización que contemplen el mantenimiento del relevamiento, por un período de (3) tres años, con un mínimo de actualización anual de un tercio (1/3) de la base empadronada". No encuentro elementos que me permitan asegurar cómo pudo cumplir la actora con este deber, lo que sería presumiblemente relevante para juzgar la conducta de la entonces Municipalidad de Buenos Aires. Ello denota que, en la sección en cuestión, el contrato preveía una serie de obligaciones concatenadas, sobre las que el actor no puso de relieve razones suficientes como para apoyar la interpretación que propone y que determinaría el incumplimiento de la entonces Municipalidad de Buenos Aires.

La actora tampoco presenta argumentos suficientes como para demostrar que la naturaleza u objeto de la obligación en cuestión lleve a determinar que el cumplimiento sólo podía corresponder a su contraparte. Es cierto, como reitera, que OCASA intimó a la entonces Municipalidad y que ésta entregó padrones (que OCASA estimó inapropiados), y que ello podría dar apoyo a la postura de la actora. Aunque se discute si las solicitudes fueron cursadas a las reparticiones correspondientes, no pasa lo mismo en cuanto a la afirmación relativa a que la antes Municipalidad no contestó la solicitud de que se le entregasen padrones actualizados, ni la solicitud de autorización para realizar las tareas con los padrones actualizados por OCASA. Esta última situación debe ser leída en conjunto con la falta de conformidad definitiva de los relevamientos en cuestión, y bien pudo ser asumida por el Estado demandado como una actitud cautelosa a los efectos de no dar esa conformidad en forma tácita. También apoya esta argumentación, la circunstancia de que, expresamente, la demandada ha rechazado la pretensión resolutoria sosteniendo que no puede entenderse como un incumplimiento de la Administración el hecho de que "...no estaban incorporados los datos oportunamente rendidos, datos que ella misma [OCASA] había recogido en virtud de lo estipulado en la primera parte de su encomienda" (fs. 798 vuelta; la negrita pertenece al original). Ello da cuenta de que una posible inteligencia del contrato consiste en que OCASA podía dar cumplimiento a sus obligaciones sin que fuera necesario un actuar previo de la Administración. OCASA no ha controvertido eficazmente esta alegación del GCBA.

Por lo demás, si entiende que poseía padrones con las características necesarias como para dar cumplimiento podría haberlo hecho. Es cierto que ello habría sido a riesgo de que luego su contraparte no le diera la conformidad definitiva, lo que habría puesto en tela de juicio la validez de los padrones, pero, como se indicó más arriba, OCASA tuvo a su disposición un procedimiento para obtener esa conformidad al que voluntariamente no recurrió. En tanto no quedó cerrada la etapa anterior al no haberse expedido la conformidad definitiva de la totalidad de los trabajos efectuados, OCASA no podía exigir a la demandada que le proporcionase los nuevos padrones para continuar con la etapa siguiente. Vuelve a ser relevante destacar que para el cierre de la primera etapa -si la actora consideraba que había cumplido en tiempo y forma con la tarea encomendada y tenía real interés en continuar con la ejecución del contrato- ella podía, mediante el procedimiento establecido en las normas aplicables, lograr que se le expidiera ese parte en un plazo realmente breve, u obtener su concesión mediante el silencio positivo.

Aún cuando tuviera razón la actora en cuanto a que la obligación de confeccionar los nuevos padrones correspondía a la entonces Municipalidad de Buenos Aires, en el art. 3, inc. g no se encuentra estipulado un plazo para que se dé cumplimiento a esa obligación. A su vez, no ha mostrado la actora ni parece que así sea que la prestación era, por su índole, susceptible de inmediata ejecución. Esta circunstancia tornaba imperioso fijar el plazo, a los fines de colocar al acreedor (de la obligación de OCASA de entregar los relevamientos) en mora en el cumplimiento de su supuesta obligación de corregir los padrones. Cualquiera hubiera sido el modo de hacerlo (procedimiento del art. 509 del Código Civil u otro), lo cierto es que la actora no lo intentó.

14. La actora resaltó en su memorial de agravios que la rescisión del contrato tuvo por causa el incumplimiento del Gobierno en entregar los padrones.

Sin embargo, tampoco es cierta esa afirmación. OCASA admite que recibió padrones (ver fs. 16 de estas actuaciones), pero consideró que ellos no estaban actualizados, y requirió que le fuera permitido iniciar las tareas con los padrones que adjuntaba, conformados a partir de la primera etapa del servicio (ver fs. 17 y 20 de estos actuados). El GCBA, al contestar el recurso de apelación pone de manifiesto que "cuando la ex MCBA entrega -unilateralmente- la documentación, la actora considerá que está incompleta, ya que le faltan los datos que ella ha recogido por la actividad desplegada en la primera etapa de la contratación y que, obviamente, se encuentra en su poder. E invocó esta situación como causal de resolución..." (fs. 799 vuelta). Entonces, la Administración entregó a OCASA nuevos padrones. No le fue contestado, en cambio, el requerimiento de que se tomaran por válidos y se la autorizara a iniciar las tareas con los padrones que ella adjuntaba, conformados con los registros de los contribuyentes detectados e infractores de los rubros relevados. Cabe señalar que ese último pedido no fue efectuado a la repartición contratante (ver documentación en copia agregada a fs.17 y 19/20 de esta causa).

De las constancias obrantes en el expediente surge que, en principio, el desacuerdo entre los trabajos realizados y lo requerido por la antes Municipalidad de Buenos Aires se relacionaba con que OCASA habría realizado relevamientos en exceso. Sin embargo, eso no es suficiente para descartar que los relevamientos no hubieran podido ser observados por otras razones por la entonces Municipalidad de Buenos Aires. El actor no realizó en ningún momento esfuerzos tendientes a probar la adecuación de los servicios realizados a las estipulaciones contractuales.

La pretensión resolutoria del contrato incoada por OCASA debió demostrar que había puesto adecuadamente en mora a su contraparte en el contrato respecto de la entrega de padrones que satisficieran las condiciones pactadas en el contrato de modo que posibilitase llevar adelante su propia tarea. Nada en el juicio, salvo sus dichos, acredita esa circunstancia, de ineludible relevancia para justificar la ruptura del contrato por el contratista.

15. Desde otro ángulo, en momento alguno el informe requerido por el Subsecretario de Administración de Recursos de la Secretaría de Hacienda y Finanzas de la ex Municipalidad de Buenos Aires, Dr. Rubén Kroll, a la Procuración General reconoce la deuda, el estado de mora o el derecho de la actora a solicitar la rescisión del contrato (carpeta Interna nº 602/96; fs. 8/10 vuelta). Por el contrario, allí se hace referencia a la necesidad de contar con la opinión de la Procuración General tendiente a dilucidar la factibilidad de la modificación de la cantidad de tramitaciones prevista en la Orden de Compra; de dejar sin efecto algún ítem, la procedencia del pago de la suma resultante por los trámites que exceden el mínimo establecido en la citada Orden de Compra, y de ser procedente, la autoridad competente para realizar tales modificaciones.

Al dictamen del Procurador General de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (Carpeta Interna nº 602/96: fs. 11/12 vuelta), tampoco puede atribuírsele los efectos de un reconocimiento de las sumas que pretende la actora, o de la mora en que afirma incurrió la demandada, dado que se trata de un dictamen y no de un acto administrativo emitido por autoridad competente.

16. Lo atinente a lo que la actora denomina "exceptio non adimpleti contractus", en su aplicación al caso y la naturaleza del servicio contemplado en el contrato, no merece una mayor consideración, toda vez que de la forma en que se resuelven los anteriores planteos se ha determinado que conforme las circunstancias de autos, OCASA no ha logrado demostrar la existencia de ningún incumplimiento, por parte de la demandada, de las obligaciones asumidas en el contrato en cuestión, menos aún de aquellas que habrían podido condicionar el cumplimiento de sus propios compromisos. En tales condiciones, no pudo ser esgrimida por OCASA frente a una intimación del GCBA para que cumpliera sus obligaciones, pues semejante demanda no fue articulada. Tampoco esa invocación vista como imputación de mora del gobierno acreedor de los relevamientos en el cumplimiento de su deber de posibilitar el correlativo cumplimiento de la contratista fue debidamente fundada.

17. Lo hasta ahora expuesto basta para rechazar el recurso de apelación ordinario intentado y confirmar la sentencia recurrida en relación al expte. n° 1351.

Propongo que las costas de todo este proceso (expte. n° 1351) sean impuestas a la vencida, toda vez que no existen razones para apartarse del principio general de la derrota.

La jueza Ana María Conde dijo:

1. Adhiero al voto del juez de trámite, Dr. Luis Francisco Lozano, quien ha analizado con suficiencia las cuestiones a decidir.

Sin perjuicio de compartir en su totalidad los fundamentos que sustentan el mencionado voto, considero necesario poner de resalto algunas consideraciones -a mi juicio determinantes- que avalan la solución que propicia el Dr. Lozano, las que señalaré a continuación.

2. Es necesario tener presente, en primer término, que dentro del ámbito del derecho administrativo existe, en relación con la resolución de controversias, un específico reparto de competencias entre la Administración y el Poder Judicial. La autotutela administrativa -fundada en la necesidad de resguardar los intereses públicos y generales de la sociedad- supone que se reserva a la Administración la primera decisión, a la que se la dota de validez y de inmediata eficacia (ejecutoriedad); a la vez que se la priva de carácter último en la medida de que se la hace susceptible de enjuiciamiento judicial. A los jueces se le otorga, pues, la decisión final y definitiva en la materia, en el caso de que la decisión administrativa resultara adecuadamente impugnada (conf. Jimenez-Blanco y Ortega Alvarez, "Manual de Derecho Administrativo", coordinado por Parejo Alfonso, 5° ed, Barcelona, 1998, ps.447 y ss.)	De ello se desprende que, por regla, siempre debe preceder a la acción judicial un pronunciamiento administrativo -expreso o presumido por su silencio- en torno del cual se construye la pretensión impugnatoria que abre el proceso judicial, que se caracteriza por su carácter revisor de la decisión cuestionada.

Esta premisa, aplicable en un todo al ámbito contractual del desempeño estatal, se ve incluso corroborada al advertirse que -como ya ha sido bien destacado por los jueces de las anteriores instancias- desde la óptica de las partes contratantes no existe entre el Gobierno contratante y el particular contratista una relación de igualdad, que sí es propia del derecho privado. En el ámbito de la contratación estatal existe "ab-initio" una situación de disparidad entre las partes que se constituye en nota propia de este tipo de contratos administrativos, que son prácticamente "contratos de adhesión" desde que la Administración fija unilateralmente las condiciones en el pliego respectivo y el contratista las acepta al ofertar para obtener la adjudicación de los trabajos previstos.

Se configura a partir de estas notas particulares, un régimen jurídico específico del contrato administrativo, en el cual interesa especialmente destacar que "la ley de la licitación o ley del contrato es el pliego donde se especifican el objeto de las contrataciones y los derechos y obligaciones del licitante, de los oferentes y del adjudicatario" (CSJN, Fallos 308:618; 316:382 y más recientemente "Aguas Argentinas SA c/ Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios s/ proceso de conocimiento", Fallos 330:1649). En suma, el pliego de condiciones constituye el marco legal aplicable durante la ejecución y cumplimiento del contrato.

3. En estas actuaciones, la parte actora -OCASA- sostiene su reclamo al GCBA en la falta de pago de los trabajos de relevamiento efectuados, aduciendo haberlos presentado correctamente y haber intimado, en múltiples oportunidades, al intendente (en su momento) y al Secretario de Hacienda de la ex MCBA, todo con resultado negativo.

Sin embargo, tal como da cuenta el voto del Dr. Lozano, todos estos trámites no fueron realizados de conformidad con los pasos establecidos en el "pliego de condiciones" (fs 1/40, expediente administrativo n° 45.581/95), ni en la "orden de compra" (fs.54/57, expediente citado), ni con la normativa a la cual estas piezas remitían (art. 61 incs. 102 y 110 del decreto nacional 5720/72). Por el contrario, OCASA utilizó, tanto para presentar los trabajos como para reclamar su pago, otras formas, que quizás presumió más idóneas o efectivas o rápidas, pero que no eran las pactadas. A ello se agrega otro dato, que no es menor: verificada la ineficacia de las vías discrecionales intentadas, OCASA no hizo nada por adecuar su comportamiento contractual a lo estipulado, aun cuando le constaba que, cuando cumplió los pasos especificados en el pliego, los trabajos presentados le fueron aceptados (rendiciones n° 1 a 5 del contrato), entregados los documentos necesarios para instar el cobro y pagado el precio convenido (todo ello conf. expedientes administrativos, n° 45.581/95 y 10.300/96, agregado a las actuaciones).

En suma, la parte actora se apartó discrecionalmente del marco legal en el cual se desarrollaba el contrato adjudicado, sin dar razón alguna que, eventualmente, pudiera justificar este comportamiento contradictorio con las formas, tiempos y condiciones estipuladas en la génesis de la relación contractual con la ex MCBA. Esta actitud de quien ahora acciona judicialmente por pago de los trabajos y por rescisión del contrato no puede resultar indiferente y, por el contrario, ha de proyectar sus efectos sobre la decisión que se persigue.

3.1. En primer término, corresponde señalar que, de proceder la acción que intenta la parte que se ha apartado del marco legal aplicable al contrato, otorgando efectos jurídicos a su accionar discrecional, quedarían afectados principios fundamentales de los contratos, como la buena fe y la seguridad jurídica.	En efecto, prescindir del marco jurídico libremente pactado, al pretender obtener la aprobación de los trabajos de relevamiento adjudicados y el cobro de los mismos por vías distintas y a través de funcionarios diferentes a los señalados en los instrumentos base de la contratación, significa tanto como incorporar, por la vía judicial, modificaciones a las condiciones del contrato a favor de la parte que, en forma previa, ha aceptado las condiciones del pliego de licitación. En este sentido, la falta de reservas del contratista al momento de perfeccionarse el acuerdo obsta a que ahora se alteren los términos de éste por vía jurisdiccional (conf. CSJN, Fallos 316:212).

Por otra parte, no puede perderse de vista que, de admitirse tales modificaciones en las condiciones del contrato a favor de la adjudicataria, esa decisión encerraría -finalmente- una desigualdad en desmedro del resto de los eventuales oferentes a quienes podría haber convenido la modalidad que, por su cuenta, adoptó la parte actora.

3.2. Tampoco resulta admisible el comportamiento de OCASA en cuanto pretende constituir a la vía judicial en una opción -activada por su sola voluntad- de ejecución y cumplimiento del contrato licitatorio acordado con el Estado, por fuera del régimen específico estipulado para ello entre las partes. Por el contrario, como ya fue dicho, la vía judicial, en materia administrativa, se caracteriza por tratarse de una vía de control o revisión de la decisión administrativa que sólo puede y debe ser utilizada luego de seguir el camino previsto en la normativa general y particular relativa al contrato y, fundamentalmente, sobre la base de una resolución de la autoridad responsable en cuanto a la presentación, cantidad, calidad y características de los trabajos efectuados por la adjudicataria.

La parte actora no ha seguido los pasos tendientes a obtener tales conformidades por parte de quien era, según el pliego de condiciones, la persona encargada de verificar el correcto cumplimiento de lo pactado y tampoco acreditó la existencia de un acto de decisión administrativa que aprobara o denegara los trabajos o su pago, en forma total o parcial. En tales condiciones, la presentación judicial de OCASA aparece como prematura y carente de justificación.

3.3. Por último, no corresponde otorgar la tutela judicial que se pretende a quien primero concurre a la conformación y consumación del contrato bajo concretas pautas de ejecución y luego se pone en contradicción con sus propios actos anteriores, al ejercer una conducta incompatible con la pactada en origen.

La parte actora -empresa OCASA- tuvo o debió tener pleno conocimiento de las disposiciones del pliego y de las obligaciones libremente asumidas por su parte para dar por cumplido en debida forma el contrato pactado. Basta para afirmarlo la compulsa del expediente administrativo ya mencionado, que da cuenta de la aprobación y pago de los trabajos de relevamiento de vehículos comprendidos en las rendiciones 1 a 5 del relevamiento total, en la forma puntualmente establecida en el pliego de condiciones de la licitación. En estas condiciones, el tiempo transcurrido en silencio por la Administración frente a los sucesivos reclamos de OCASA, necesariamente debió generarle alguna duda acerca de lo acertado de su proceder, duda que podía haber aclarado o subsanado mediante consulta con el funcionario pertinente, es decir el Subsecretario de Inspección General (ver circular ampliatoria de la orden de compra, fs. 57, expediente n° 45.581/95), por lo que la falta de ejercicio de esa facultad y la inadecuación de sus reclamos a los términos contractuales determinan el rechazo de sus pretensiones.

4. Por estas consideraciones y las que surgen del voto del juez de trámite al que adhiero, corresponde rechazar los recursos de apelación ordinaria, con costas de la totalidad de ambos procesos al recurrente, por aplicación del principio objetivo de la derrota.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

Coincido con el Sr. juez de trámite en que los recursos ordinarios que presentara Organización Clearing Argentino S.A. (OCASA) han sido correctamente concedidos por la Cámara (apartado 1 del voto del juez Lozano).

I. Recurso de apelación ordinario de OCASA en el expediente nº 1350 "Organización Clearing Argentino SA c/ GCBA (Secretaría de Gobierno - Subsecretaría de Inspección General) s/ cobro de pesos".

Comparto los fundamentos del Sr. juez de trámite expuestos en los apartados 3 a 9 con excepción del segundo párrafo del punto 7 y la solución que propone en su voto (apartado 10).

Voto, pues, por rechazar el recurso ordinario de apelación interpuesto por Organización Clearing Argentino S.A, confirmar la sentencia recurrida e imponer las costas a la actora por aplicación del principio objetivo de la derrota.

II. Recurso de apelación ordinario de OCASA en el expediente nº 1351 "Organización Clearing Argentino SA c/ GCBA (Secretaría de Gobierno - Subsecretaría de Inspección General) s/ daños y perjuicios".

Coincido con la solución propuesta por mi colega preopinante. En general, comparto los argumentos que fundan su voto. Sin embargo, deseo manifestar las siguientes precisiones en relación con las cuestiones tratadas en los apartados 13 y 16 del voto de mi colega.

a) En uno de sus agravios OCASA sostiene que cumplió con las prestaciones encomendadas correspondientes a la primera etapa de trabajos y que la ex Municipalidad de Buenos Aires no formuló observación alguna en relación con las tareas efectuadas, circunstancia que "...resulta determinante de su incuestionable aprobación..." (fs. 769). Explica que la demandada debía entregarle -para efectuar la segunda etapa de trabajos- los "...padrones que (...) [aquella] debía confeccionar, de acuerdo a la información rendida por (...) [su] parte en la primera etapa..." (fs. 767), pero no lo hizo a pesar de las sucesivas intimaciones cursadas al efecto. A partir de estas consideraciones, OCASA afirma que ese incumplimiento en la entrega del material determinó la frustración de la segunda etapa de labores, por lo que está habilitada a reclamar daños y perjuicios.

Para rechazar ese agravio basta lo dicho por el juez Luis F. Lozano en el sentido de que: "[e]n tanto no quedó cerrada la etapa anterior al no haberse expedido la conformidad definitiva de la totalidad de los trabajos efectuados, OCASA no podía exigir a la demandada que le proporcionase los nuevos padrones para continuar con la etapa siguiente. Vuelve a ser relevante destacar que para el cierre de la primera etapa -si la actora consideraba que había cumplido en tiempo y forma con la tarea encomendada y tenía real interés en continuar con la ejecución del contrato- ella podía, mediante el procedimiento establecido en las normas aplicables, lograr que se le expidiera ese parte en un plazo realmente breve, u obtener su concesión mediante el silencio positivo" (apartado 13 del voto del juez de trámite).

b) En segundo término, el agravio referido a la excepción de incumplimiento contractual (apartado 16 del voto del juez de trámite) es sólo aparente. Según lo entiendo y por las razones expresadas por el juez Lozano en el apartado 14 de su voto, carece de toda relevancia para la solución de la controversia.

Finalmente, cabe recordar que la propia OCASA sostiene que "la cuestión debatida (...) resultaría abstracta desde que (...) solicitó la declaración judicial de rescisión del contrato" (fs. 77 vuelta).

En atención a lo dicho precedentemente, voto por rechazar el recurso ordinario de apelación interpuesto por Organización Clearing Argentino S.A, confirmar la sentencia recurrida e imponer las costas a la actora por aplicación del principio objetivo de la derrota.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Adhiero al meduloso voto del Sr. juez de trámite, doctor Luis F. Lozano, que ha tratado con suficiencia los planteos relevantes esgrimidos por la actora en los recursos ordinarios de apelación interpuestos en los expedientes nos 1350 (cobro de pesos) y 1351 (daños y perjuicios).	2. Sólo deseo recalcar que la recurrente, al formular sus agravios, no ha logrado controvertir la negligencia que le imputó el a quo al constatar su omisión inexcusable, consistente en no haber intimado en debida forma a la autoridad administrativa competente para que le otorgue la "conformidad definitiva" prevista en el art. 61, incs. 102) y 110), del decreto nº 5720/72, aplicable al contrato que suscribió voluntariamente y sin reservas expresas en este punto (cf. art. 9, Pliego de Cláusulas Generales, obrante a fs. 4 del expte. administrativo nº 43.581/95).

El cumplimiento de este paso del procedimiento -que lejos está de constituir un mero ritualismo, pues abre en el ámbito del Estado-comitente una etapa relevante de apreciación respecto del cumplimiento de las pautas del contrato-, ya sea para obtener una conformidad explícita de la contraparte estatal o para hacer valer el silencio positivo de acuerdo a lo previsto de manera expresa en la norma reglamentaria aplicable, resultaba exigible para obtener los pagos requeridos a partir de la letra clara del art. 32 del Pliego de Cláusulas Particulares (fs. 35/36, expte. administrativo nº 43.581/95) y la vigencia del principio general contenido en el art. 1197 del Código Civil -pacta sunt servanda-.

Por consiguiente, la apuntada obligación no podía ser reemplazada por otra actuación libre y unilateralmente adoptada por el contratista -presentación de ciertas notas, comunicaciones o intimaciones dirigidas a autoridades administrativas distintas a las específicamente previstas en el plexo normativo aplicable, para lograr la aludida "conformidad definitiva"-. A continuación, parece razonable concluir que esas presentaciones, realizadas a extramuros del marco jurídico que regía la vida del contrato, no pueden poseer el valor que la recurrente pretende asignarles.

3. La falta de conformidad definitiva de los trabajos antes enunciada se proyecta inexorablemente sobre el segundo reclamo de la actora -formulado en el expediente nº 1351- que, entonces, tal como lo destaca el Sr. juez Lozano en su voto, resulta construido a partir de una premisa inexacta y por ello no puede prosperar.

En virtud de lo expuesto, tal como lo propone el Sr. juez de trámite en el voto al que adhiero, corresponde rechazar los recursos de apelación deducidos por la parte actora e imponerle las costas por aplicación del principio objetivo de la derrota (art. 62, CCAyT).	Así lo voto.

Por ello, emitido el dictamen por el Sr. Fiscal General Adjunto, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Rechazar los recursos ordinarios de apelación interpuestos por Organización Clearing Argentino S.A., con costas.

2. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se devuelva a la Sala interviniente.

El juez Julio B. J. Maier no vota por estar en uso de licencia.