Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Catamarca
Fecha: 2005-09-12


SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: 33 San Fernando del Valle de Catamarca, 12 de Setiembre de 2.005.- Y VISTOS:

Estos autos Corte Nº 111/04 "ALDERETE, Víctor Horacio - c/Estado Provincial Acción Contencioso Administrativa de Nulidad y Plena Jurisdicción", en los que a fs. 55 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art. 39 de la Ley 2.403, obrando a fs. 56/58, Dictamen Nº 68/05 del Sr. Procurador General, llamándose autos para Sentencia a fs. 58 vta.

En este estado el Tribunal se plantea la siguiente cuestión a resolver:

¿Es procedente la Acción Contencioso Administrativa de Nulidad y Plena Jurisdicción incoada?. En su caso, ¿qué pronunciamiento corresponde?.

Practicado el sorteo, conforme al acta obrante a fs. 59 vta., dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. CÉSAR ERNESTO OVIEDO, JOSÉ RICARDO CÁCERES y AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA.

A LA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Oviedo dijo:

Víctor Horacio Alderete entabla acción contencioso administrativa de Nulidad y Plena Jurisdicción en contra del Estado Provincial a fin de que se declare la nulidad del Decreto O. y S. P. Nº 554/04 y se proceda a reincorporar al suscripto en el cargo que ostentaba, con costas. Asimismo solicita el pago de los haberes caídos desde la fecha de suspensión preventiva de sus tareas hasta la reincorporación, más actualización monetaria e intereses y costas.

Justifica en razón de la materia la competencia de este Tribunal y en relación al agotamiento de la vía administrativa alega que en el año 1991 mediante Resolución Interna D.A. Nº 053/91, es suspendido preventivamente en sus tareas y remuneración a efectos de iniciarle sumario administrativo, "por haber incurrido en diez faltas sin justificar consecutivas y/o alternadas durante el año 1991".

Expresa que con posterioridad a ello el Gobernador de la Provincia dicta Decreto Nº 554/04 del que es notificado el 20 de mayo del 2004, siendo éste el acto que impugna emitido por autoridad de última instancia que causa estado, presentando demanda dentro de los 20 días hábiles que exige el Art. 7 del C.C.Ad.

En relación a los hechos expresa que ingresa en planta permanente a la administración pública con fecha 08/08/86 en categoría 10, Mantenimiento y Producción en la Dirección de Arquitectura.

Que con fecha 12 de marzo de 1991 se lo suspende en forma preventiva y provisoria en sus tareas y haberes mediante Resolución Interna Nº 053/91, a fin de iniciarle el sumario correspondiente por haber incurrido en 10 ausencias sin justificar consecutivas y/o alternativamente.

Que habiendo peticionado en forma verbal reiteradas veces su reincorporación sin obtener respuesta, presenta en 1999 formalmente el reclamo originándose expediente Nº 5962/99, donde los pedidos de informe dan cuentan que no obstante haber sido ordenado el sumario nunca fue iniciado, dictaminando la Asesoría General de Gobierno con fecha 13 de febrero del 2003, que dado el tiempo transcurrido no puede ser llevado a cabo por lo establecido en el Art. 78 de la Ley 3276 y que se produjo su egreso de la administración pública por una exclusión irregular convalidada por la conducta pasiva del agente.

Luego con fecha 26 de abril del 2004 el Ejecutivo Provincial dicta Decreto 554/04, que se remite a los fundamentos del dictamen y destaca que el empleado no efectuó en los plazo legales el reclamo administrativo, que el silencio del recurrente refleja un comportamiento inequívoco y concluyente de aceptación de su apartamiento de la administración mediante abandono voluntario de su derecho y así se desestima por extemporáneo el reclamo de la prescripción del sumario administrativo y de la solicitud de reincorporación al trabajo y se resuelve dar de baja de la administración al actor.

Hace reserva del caso federal y ofrece pruebas documental, informativa y pericial.

Que previa vista al Sr. Procurador General de la Corte, este Tribunal declara prima facie su jurisdicción y competencia para intervenir en la presente causa.

Que corrido traslado a la contraria responde a fs. 23/27, planteando excepción de incompetencia del Tribunal por no estar debidamente agotada la vía administrativa y, a su vez, contestan demanda negando los hechos y derechos solicitando su rechazo; ofrecen prueba documental e informativa y hacen reserva del caso federal.

Se abre la causa a prueba y a su término las partes alegan sobre el mérito de la causa.

A fs. 56/58 obra dictamen del Sr. Procurador General de la Corte quien estima que debe acogerse la excepción de incompetencia del Tribunal planteada por la adversaria, en razón de no encontrarse debidamente agotada la vía administrativa.

Que quedando la causa en estado de dictar sentencia y conforme lo establece el Acta de sorteo, me corresponde inaugurar el Acuerdo.

Así es que emprendo la labor, por la revisión de los presupuestos cuya observancia es primordial para habilitar la instancia judicial y la competencia de este Tribunal, la que no obstante haber sido declarada, es sabido que tal resolución no causa estado.

Y tanto mas dicha tarea se impone, al interponer la demandada la excepción de incompetencia del Tribunal y dictaminar el Sr. Procurador que el planteo es procedente.

En tal sentido según constancias de autos la cuestión se origina cuando en el año 1991 se suspende preventivamente al actor en sus tareas y salarios y se ordena la instrucción de sumario en razón de 10 inasistencias sin justificar.

Que esta situación permanece hasta el año 1999 en que el actor reclama formalmente su reincorporación y el Estado dicta el Decreto que por esta vía se impugna.

Que ante ello cabe poner de resalto que dicho Decreto es respuesta del reclamo que efectúo el administrado en el año 1999, y no, resultado del sumario motivo de la suspensión, por ende habiendo sido dictado por el Ejecutivo Provincial, autoridad de última instancia, el mismo agota la vía administrativa y habiendo sido interpuesta la demanda dentro de los veinte días de notificado, estimo satisfechos todos los recaudos que habilitan la jurisdicción y competencia de este Tribunal.

Que ello así no implica de ningún modo un cambio de mi criterio al respecto, ni de doctrina legal tampoco, tal aclaración vale toda vez que ello así puede calificarse ya que no pocas veces he votado propiciando la declaración de incompetencia de este Tribunal por no haberse interpuesto al decreto del ejecutivo recurso de reconsideración, mas todas esas veces el decreto del ejecutivo era un acto dictado de oficio o a solicitud de otra autoridad a esta autoridad de última instancia; en cambio en la especie es respuesta de la gestión o del requerimiento del actor entablado en el año 1999 y no es el resultado de la resolución que lo suspende y ordena el sumario.

Este punto de vista de considerar el acto emitido por el Ejecutivo Provincial motus propio o a pedido del administrado que parece una necedad, tienen importante incidencia en sus efectos, pues dictado a pedido del interesado implica según su contenido reconocimiento o denegación del derecho reclamado tal como lo exige el Art. 5 del CCAd. y Art. 117 del Código de Procedimientos Administrativo.

A contrario sensu no hay denegatoria del derecho reclamado y entonces sí se exige la interposición del recurso de reconsideración para que el Estado tome conocimiento de que la decisión puede estar lesionando un derecho y pueda repensar o rever el asunto.

A su vez, otra situación que merece aclaración es que si bien es cierto es excesivo el tiempo transcurrido desde el reclamo del actor hasta el pronunciamiento de la administración, pero, para suerte del reclamante, la accionada se pronunció y es éste el acto que se impugna y a partir de su notificación debe contarse los veintes días que impone el Art. 7 del CCAd. y de este modo, en la especie, la demanda aparece presentada dentro de término.- Por último en este tema estimo que no es propicio alegar nuestra propia torpeza entonces, mal puede la demandada alegar desprolijidad y extemporaneidad en el reclamo, ante mas, desprolijidad y extemporaneidad de su parte.

Que por todo lo expresado considero que la excepción de incompetencia debe ser rechazada.

Que así ello corresponde ingresar a la cuestión de fondo, y en tal sentido se recuerda que el actor ha interpuesto en contra de la decisión administrativa las acciones de nulidad y plena jurisdicción.

En este orden cabe recapitular que el acto cuya revocación se pretende, desestima por extemporáneo el pedido de la prescripción del sumario administrativo, rechaza la solicitud de reincorporación y da de baja al actor en razón de no haberse efectuado en los plazos legales el reclamo, argumentando que el silencio durante ocho años entre suspensión y reclamo refleja un comportamiento inequívoco y concluyente de aceptación de su alejamiento de la administración, mediando abandono voluntario del derecho.

A esta altura aprecio conveniente recordar que el actor es suspendido en 1991 a fin de iniciarle sumario administrativo, el que jamás se efectuó y no se podrá realizar por haber transcurrido los tres años de cometida la falta que se le imputaba, pues así lo establece el Art. 78 de la Ley 3276.

Que, en efecto, según dan cuenta los informes y la misma administración, así lo admite el sumario, nunca se sustanció y ante ello estimo que las supuestas faltas que dieron origen a dicha instrucción no pueden ser tenidas en cuenta ni como antecedentes para valorar conductas posteriores y que, a su vez, carece de sustento y relevancia jurídica la decisión de la administración de desestimar el pedido de su prescripción por extemporáneo.

Continuando con este análisis, el actor suspendido en 1991, realiza reclamo de su situación en 1999; la administración considera que la actitud pasiva del actor reflejó su desinterés y aceptación del alejamiento de su trabajo, configurando abandono voluntario de trabajo y derecho.

En este aspecto importa reflexionar que es cierto, no es poco el tiempo que dejó pasar el administrado para reclamar su derecho -8 años-, pero tampoco lo es lo que tardó la administración en resolver su situación, 5 años desde el reclamo y 13 en total desde la suspensión.

Que a su vez la demandada habla de plazos legales pero no cita ninguna disposición legal que contenga expresamente el plazo que, conforme a su fundamento, haya dejado vencer el empleado.

En tal dirección cuadra puntualizar que el Art. 92 del C.P.Ad. determina, que "los plazos administrativos obligan por igual y sin necesidad de intimación alguna a los agentes administrativos y a los interesados en el procedimiento", y el mismo ordenamiento en el Art. 25, 2da. parte, expresa que, "El silencio, de por sí, es tan sólo una conducta inexpresiva; únicamente cuando el orden normativo expresamente dispone que ante el silencio del órgano, transcurrido cierto plazo, se considerará que la petición ha sido denegada o aceptada, el silencio vale como acto administrativo".

Como corolario de ésto cabe concluir que el único plazo vencido por expresa disposición legal es el del trámite del sumario.

Siguiendo con este andarivel de análisis, tampoco se hace lugar al pedido de reincorporación.

Al respecto cabe recordar que cuando el actor inicia el reclamo en el año 1999 transcurrido ocho años desde la suspensión preventiva, el mismo, según constancias obrantes en la causa, permanecía suspendido y continuó preventivamente suspendido hasta que la administración en el año 2004 resuelve darle de baja.

El hecho es que en definitiva la administración da de baja a un administrado con fundamento en el exceso de tiempo, falta de reclamo oportuno, es decir, invocando motivos donde la propia accionada no es casualmente ajena a dicha conducta, pues la situación que se originó en el año 1991 siguió en el mismo estado hasta el 2004, sin sumario, suspendido preventivamente y sin resolución y, no obstante el reclamo al que se atreve la administración calificar de tardío, fue tardíamente resuelto en el 2004 y, además, creando una nueva causal de extinción de la relación laboral y sin sumario despide al administrado.

Resulta atinado destacar que, "El ejercicio de la potestad disciplinaria requiere la vigencia de los principios esenciales del debido proceso legal, permitiendo al imputado ejercer el inviolable derecho de defensa mediante una adecuada participación en el sumario que le asegure primordialmente la oportunidad de ser escuchado y de ofrecer y producir pruebas de descargo a su favor" (CFed. Córdoba, Sala Civil y Com.. octubre 18-83- Amado, Ramón c. Obras Sanitarias de la Nación- LLC, 984-698).

Que a la luz del panorama descrito considero que la resolución atacada vulnera el derecho de estabilidad del actor de conservar el empleo, -Arts. 17 inc. a y 18 del Estatuto- ley 3276- y que a su vez establece las causas por las cuales se perderá, y los motivos de la separación del cargo del agente, invocada por la administración, no se encuentra encuadrada en el Estatuto y ella no puede tener fundamento en motivos de seguridad jurídica o excedidas razonables pautas temporales que lleven a entender que hubo abandono voluntario de derecho sin cumplirse los requisitos de instrucción de sumario administrativo, ni respetando las normas del debido proceso que acrediten dicha causa de desvinculación.

No en este caso, dado que el actor, vale insistir, se encontraba notificado de la suspensión e inicio de sumario, pasaron tres años, venció el término del sumario y la administración perdió la facultad de iniciarlo, y su situación de suspensión continuó, sin que jamás se haya dejado sin efecto y haya sido intimado a reintegrarse, entonces así aparece arbitraria la decisión de darle de baja por no haberse quejado en tiempo, por cuanto ante esa situación se imponía una decisión expresa de la administración, toda vez que el actor no podía por su propia voluntad reintegrarse a sus tareas, y más arbitraria resulta al haberse obviado el requisito del sumario administrativo para la comprobación de la falta en que hubiese incurrido el empleado como motivo de su separación, que la ley lo ha impuesto como garantía de estabilidad.

Entonces así el acto impugnado resulta arbitrario e ilegítimo al privar al actor de su empleo por una causa no contemplada en el Estatuto y sin las formas previstas en el mismo, violando lo que la ley le impone hacer en esta circunstancias y lesionando garantías constitucionales del debido proceso, defensa en juicio y el derecho de estabilidad.

En consecuencia considero que ha quedado demostrado la ilegitimidad del accionar administrativo y que debe hacerse lugar a la acción interpuesta, revocar el acto administrativo cuestionado, reincorporar al agente administrativo al cargo y en las condiciones que revestía al momento de la suspensión.

Que ahora bien, resta avocarme a la pretensión del pago de salarios caídos, y sobre ello es dable recordar que tanto la doctrina como la jurisprudencia son contestes en cuanto a que, en la relación de empleo público, resulta necesaria la efectiva prestación de servicios para que surja el derecho del empleado a percibir una prestación dineraria, como contrapartida a sus tareas.

Así, con firmeza la Suprema Corte de la Nación siempre sostuvo que "no procede el pago de sueldos por funciones no desempeñadas, correspondientes al lapso entre la separación del cargo del agente público dado ilegítimamente de baja y su reincorporación" (doctrina de fallos: 144:158; 172:396; 255:9; 291:406;

295:318; 297:420; 308:795; 319:2507, entre muchos otros), mas "también se sostuvo que en el derecho administrativo nacional solamente la presencia de una norma legal expresa y específica para el caso puede hacer admisible el pago de salarios por servicios no prestados" (cf. en particular cons. 8 del recordado precedente de fallos: 297:427).

En la especie estimo que existe una norma legal expresa y específica que amerita un apartamiento de los principios establecidos en los mentados precedentes.

Que, en efecto, en el ordenamiento provincial que rige para el personal de la administración pública establece el Art. 49 "Cuando como consecuencia de la relación contenciosa administrativa se disponga la reincorporación del agente, esta podrá ... Además se le abonarán los haberes devengados desde la fecha en que se dispuso el cese de la prestación de servicios".

Que ante ello estimo debe hacerse lugar, pero parcialmente, al pago de los haberes caídos, en tanto es una excepción a la regla general y la norma que habilita la excepción precede de otra disposición -Art. 47-, que establece un procedimiento que ni en tiempo ni forma cumplió el agente estatal, y así como en su momento recalqué la negligencia administrativa, no puedo dejar de ponderar la despreocupada y relajada conducta demostrada por le empleado al respecto, que tardó 8 años en iniciar el reclamo de su derecho.

Que, entonces así, estimo justo que en concepto de pago de los haberes caídos se establezca una suma no de su total sino proporcional y a determinarse en la ejecución de sentencia mas el interés tasa pasiva promedio que publica el BCRA con más un medio por ciento 0,5% nominal mensual.

Con costas a la vencida (Art. 65, Ley 2403). Es mi voto.

A LA CUESTIÓN PLANTEADA el Dr. Cáceres dijo:

Que compartiendo las consideraciones formuladas, como así tambien a la conclusión a que arriba el colega que en el orden me precede, me adhiero y voto en el mismo sentido. Con costas a la parte demandada (Art. 65, Ley Nº 2403). Es mi voto.

A LA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:

Que analizadas las constancias de autos y los fundamentos vertidos por el Sr. Ministro del primer voto, considero razonable adherir en orden a revocar el acto administrativo impugnado y ordenar la reincorporación del ocurrente al cargo que ostentaba al momento de la suspensión, sin embargo expreso mi formal disidencia en cuanto al pago de una suma proporcional de los salarios caídos, en tanto como el propio Ministro preopinante lo reconoce es principio jurisprudencial y doctrinario que la retribución depende de la función efectivamente ejercida.

Así también lo establece el propio Estatuto para el personal civil de la Administración Pública cuando en su Art. 22 expresa que para gozar del derecho a una retribución justa: "b) Que el agente haya prestado servicios, o esté comprendido en el régimen de licencias, franquicias y justificaciones en todos los casos en que las mismas sean pagas". Es mi voto.- Con lo que se dio por terminado el acto, quedando Acordada la siguiente Sentencia, doy fe.

San Fernando del Valle de Catamarca, de Setiembre de 2.005.- Y VISTOS:

En mérito al Acuerdo de Ministros que antecede, y con la disidencia parcial de la Dra. Sesto de Leiva, LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA RESUELVE:

Hacer lugar a la acción contencioso administrativa de Nulidad y Plena Jurisdicción interpuesta; consecuentemente revocar el acto administrativo cuestionado y reincorporar al Sr. Víctor Horacio Alderete al cargo y en las condiciones que revestía al momento de la suspensión.

Hacer lugar parcialmente al pago de los haberes caídos, conforme a los considerandos de la presente con un interés conforme la tasa pasiva promedio que publica el BCRA, con más un medio por ciento 0,5% nominal mensual, lo que se determinará en la etapa de ejecución de sentencia.

2) Con costas a cargo de la parte demandada.

3) Diferir la regulación de honorarios hasta tanto exista base suficiente para ello.

4) Protocolícese, hágase saber, y firme o ejecutoriada por Secretaría procédase a la devolución al Organismo correspondiente de la documental agregada por cuerda al principal y archívese.