Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Salta
Fecha: 2016-04-26


Salta, 26 de abril de 2016.	(Tomo 204:973/988) VISTOS: Estos autos caratulados "EMPRESA DE DISTRIBUCIÓN DE ELECTRICIDAD DE SALTA - EDESA S.A. - ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte. Nº CJS 37.698/15), y	__________________________CONSIDERANDO:	El Dr. Guillermo Félix Díaz, dijo:	1º) Que a fs. 25/35 la actora promueve acción de inconstitucionalidad contra los arts. 197 y ss. del Código Tributario de la Municipalidad de Vaqueros, incluidos en el Título XI bajo la denominación de "contribución que incide sobre la ocupación o utilización de espacios del dominio público", y los arts. 126, 127 y 128 de la Ordenanza Tributaria Municipal Nº 442/14, que exigen el pago de un tributo para proceder a la apertura de veredas y calzadas, colocación de postes, tendido de redes subterráneas y aéreas, etc.	Relata que tiene a su cargo las actividades de generación, transporte y distribución de energía eléctrica en el territorio de la Provincia, cuyo marco regulatorio está dado por la Ley 6819, como consecuencia de la cual suscribió con el Estado Provincial el contrato de concesión ratificado por Decreto Nº 1673/96.	Indica que en tal carácter solicitó a la Municipalidad de Vaqueros la autorización para la ejecución del "Nuevo Alimentador en MT E.T. Salta Norte - Vaqueros", y que por nota recibida en fecha 2 de marzo de 2015 se le informó sobre su aprobación por el Área de Obras Públicas de ese Municipio y que abonadas las obligaciones tributarias a su cargo, en virtud de lo establecido en la legislación impugnada, la obra se podía realizar.	Sostiene que el Código Tributario Municipal y la ordenanza tributaria mencionada son inconstitucionales, pues establecen un gravamen que no puede ser justificado como contribución toda vez que no se aplica por una obra pública que beneficie a un bien del contribuyente, ni tampoco por la prestación de un servicio que permita imponerlo como tasa. Alega que se ha vulnerado el principio de legalidad tributaria, en tanto es una carga de tipo impositivo cuya implementación por la Municipalidad no se encuentra autorizada por el art. 175 incs. 1º, 2º y 3º de la Constitución Provincial.	Corrido traslado, a fs. 64/76 contesta la demandada y solicita el rechazo de la acción. Niega que las ordenanzas impugnadas sean ilegales e inconstitucionales. Expresa que han sido dictadas dentro de la órbita de las facultades concernientes al poder de policía municipal y que la tasa de ocupación del espacio público tiene como finalidad cumplir con la atención de los deberes establecidos en los arts. 30 y 176 inc. 9º de la Constitución Provincial, en lo referente a urbanismo, higiene, salubridad y moralidad, protección y promoción del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución ambiental, tendiendo al desarrollo sostenible.	Entiende que la acción de inconstitucionalidad deducida el 19 de marzo de 2015 resulta extemporánea, pues el Código Tributario Municipal -afirma- fue publicado en el Boletín Oficial de Salta el día 5 de junio de 2012, la Ordenanza Tarifaria Nº 419/14 el 7 de febrero de 2014 y su modificatoria Nº 442/15 el día 15 de enero de 2015. Señala que el plazo que prescribe el art. 704 del C.P.C.C. comienza a correr desde que el precepto impugnado afecta de hecho los intereses del actor, pero que mientras ello no sucede tiene expedita la vía desde la publicación de la norma cuestionada.	A fs. 80 se declara la causa conclusa para definitiva, encontrándose agregados los alegatos presentados por las partes a fs. 85/86 y 87/94.	A fs. 96/100 vta. dictamina el señor Procurador General de la Provincia en el sentido de que corresponde hacer lugar a la demanda instaurada, encontrándose los autos en estado de resolver.	2º) Que con carácter preliminar cabe precisar que si bien la actora consigna en forma errónea los artículos del Código Tributario Municipal vigente (Ordenanza 379/12, publicada en el Boletín Oficial Nº 18842 del 05/06/2012, reservada en Secretaría), del contenido de su presentación surge que la impugnación refiere a lo prescripto en los arts. 218, 219, 220, 221 y 222 en cuanto aluden a la contribución que incide sobre la ocupación o utilización de espacios del dominio público, por lo que corresponde su análisis.	3º) Que la acción de inconstitucionalidad tiene propósitos y fines específicos que no son comparables ni compatibles con las demás acciones contempladas en el plexo del ordenamiento jurídico local. Ha sido instituida para cuestionar ordenamientos jurídicos que estatuyan sobre materias regidas por la Constitución Provincial (art. 153 punto II inciso a), que tienen en común el hecho de constituir mandatos generales, abstractos e impersonales, independientemente de la denominación que se les haya dado -ley, decreto, reglamento, ordenanza, etc.-, y es precisamente cuando tal mandato entra en colisión con las normas constitucionales donde cobra vida la mentada acción (cfr. esta Corte, Tomo 69:867; 75:779; 117:603, entre otros).	4º) Que el art. 704 del Código Procesal Civil y Comercial establece que la demanda se debe interponer ante este Tribunal den-tro del plazo de treinta días, computados desde que el precepto impugnado afecte de hecho los intereses del actor, y que vencido dicho plazo se considera caduca a la acción de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la facultad del interesado para ocurrir a la jurisdicción ordinaria en defensa de los derechos que estime afectados. La norma aludida determina, además, que cuando los preceptos impugnados no han sido aplicados aún al demandante y la acción deba ejercitarse con finalidad preventiva, puede deducirse desde la publicación de la ley, decreto, reglamento u ordenanza.	Del texto transcripto surge claramente que el plazo de caducidad de la acción sólo comienza a correr desde que el precepto impugnado afecta de hecho los intereses del actor y que, mientras ello no acontezca, éste tiene expedita la vía desde la publicación de la norma cuestionada. En efecto, de otro modo carecería de sentido la distinción que contiene el artículo bajo análisis, según se produzca o no una afectación de hecho, señalando el inicio de su cómputo desde tal acontecimiento.	5º) Que la acción de inconstitucionalidad de los arts. 704 y ss. del Código Procesal Civil y Comercial de Salta es similar a la prevista en los arts. 683 a 688 del C.P.C.C. de la Provincia de Buenos Aires, que -con mayor claridad- establecen que la demanda se interpone ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires dentro del plazo de treinta días, computados desde que el precepto impugnado afecte concretamente los derechos patrimoniales del actor (art. 684, primera parte), y que no rige dicho plazo cuando las normas cuestionadas -de cualquier naturaleza- no hayan sido aún aplicadas al demandante y la acción se ejercite con finalidad preventiva (art. 685 "in fine").	A tenor de estas normas, la doctrina sostiene que la acción declarativa de inconstitucionalidad puede ser utilizada con carácter preventivo, es decir, aún antes de que la norma impugnada sea aplicada concretamente al demandante afectando sus intereses patrimoniales. En ese caso, éste conoce de la existencia de la manda que habrá de afectarlo por encontrarse dentro de la categoría de sujetos a los que la norma se dirige, y dado que la considera viciada por inconstitucionalidad ocurre por esa vía haciendo uso de la competencia originaria de la Suprema Corte buscando que ese Tribunal la descalifique. También puede darse el supuesto que la pretensión en análisis se intente una vez ocurrida la concreta afectación de sus intereses, entonces ya no podrá hablarse de un accionar preventivo sino que directamente se estará cuestionando la validez en abstracto de una norma que, al mismo tiempo, ha comenzado a causar efectos perjudiciales sobre el reclamante.	Estas dos hipótesis son importantes a los fines de determinar el plazo con que cuenta el litigante para plantear su pretensión ante el Tribunal. Si la presentación se realiza en forma preventiva no existirá plazo alguno, mientras que si se intenta una vez aplicada la norma respecto del actor afectándolo efectivamente, desde ese momento corre un término de treinta días, luego de lo cual se extingue la competencia originaria de la Corte quedando -eventualmente- al damnificado por la norma inconstitucional, las pretensiones resarcitorias o patrimoniales -en general- ante los jueces ordinarios (Camps, Carlos Enrique, "Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires", Lexis Nexis, Depalma, 2004, cita online: Lexis Nº 8010/009403).	Cuando hay afectación de derechos patrimoniales la demanda debe ser interpuesta dentro de los treinta días computados desde la aplicación de la disposición cuestionada al interesado, ya que en ese momento se concreta la afectación específica a la que la norma se refiere, y la circunstancia de no haberse demandado la validez constitucional de la norma a partir de su vigencia, no importa consentimiento de ella, en cuanto habilita la promoción de la acción dentro de los treinta días de producida aquella afectación (Bianchi, Alberto B., "Control de Constitucionalidad", Editorial Ábaco de Rodolfo Depalma, Avellaneda, Pcia. de Buenos Aires, 2002, Tomo I, págs. 144 y ss., con cita de un fallo de la SCBA 5/3/96, LL, Tomo 1996-D, pág. 233).	6º) Que de las copias certificadas que se encuentran agregadas en autos surge que en fecha 19 de febrero de 2015 la actora solicitó la autorización para la ejecución de la obra del Nuevo Alimentador en MT E.T. Salta Norte - Vaqueros, y que por nota recepcionada el 2 de marzo del mismo año se le comunicó su aprobación por parte del Área de Obras Públicas del Municipio, remitiéndole la liquidación de las obligaciones tributarias que debía hacer efectivas en virtud de lo establecido por las ordenanzas cuestionadas (v. fs. 43/45).	De esa manera y teniendo en consideración que el plazo de caducidad del art. 704 del Código Procesal Civil y Comercial sólo comienza a correr desde que se afectan de hecho los intereses del actor, resulta que la presente acción, instaurada el 19 de marzo del año 2015, ha sido presentada dentro del plazo que prescribe el primer párrafo del artículo mencionado.	7º) Que el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma -que acude a este Tribunal por la vía de la acción directa del art. 704 del C.P.C.C.- debe demostrar claramente de qué manera ésta contradice la Constitución y le causa un gravamen. Para ello es menester que precise y acredite fehacientemente el perjuicio concreto que le origina la aplicación de la disposición (cfr. CSJN, Fallos, 307:1656 y sus citas; 324:754), lo que en el caso ha quedado demostrado, pues para la ejecución de la obra en el Municipio de Vaqueros la actora debió cumplir con el pago de las obligaciones tributarias que prescriben las normas impugnadas, previamente determinadas por la comuna (v. fs. 43/45 y 63).	8º) Que la Nación y las provincias tienen potestades tributarias originarias reconocidas y reguladas de manera directa por la Constitución Nacional en los arts. 4º, 5º y 75 incs. 1º y 2º, 121, 123, 126 y cc., mientras que los municipios tienen potestades tributarias derivadas, en tanto la Constitución Nacional reconoce y manda asegurar su existencia, pero con las potestades tributarias que los respectivos ordenamientos provinciales les otorguen (Casás, José Osvaldo, "Derecho Tributario Municipal", edición 2005, pág. 223; esta Corte, Tomo 165:483).	El Supremo Tribunal Nacional consideró que a los municipios no se les puede negar las atribuciones mínimas necesarias para su cometido, y con referencia concreta a la autonomía, declaró que las facultades comunales no pueden ir más allá de aquellas que surjan de las constituciones y leyes provinciales (Fallos, 312: 327).	9º) Que como ha sostenido esta Corte siguiendo la doctrina del Alto Tribunal de la Nación, debe recordarse que de acuerdo con la distribución de competencias que emerge de la Constitución Nacional, los poderes de las provincias son originarios e indefinidos (art. 121), en tanto que los delegados a la Nación son definidos y expresos (art. 75) (CSJN, Fallos, 304:1186, entre muchos otros; esta Corte, Tomo 60:695; 165:483). Dentro de ese contexto, cabe entender que las prerrogativas de los municipios derivan de las correspondientes a las provincias a las que pertenecen (arts. 5º y 123).	Además, como lo tiene dicho la misma Corte Federal desde antiguo, es indudable la facultad de las provincias de darse leyes y ordenanzas de impuestos locales y en general, todas las que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las enumeradas en el art. 108 (actual 126) de la Constitución Nacional (Fallos, 51:349; 114:282; 178:308; 322:2331, entre muchos otros), toda vez que entre los derechos que constituyen la autonomía de las provincias es primordial el de imponer contribuciones y percibirlas sin intervención alguna de autoridad extraña (Fallos, 51:349; 114:282; 178:308; esta Corte, Tomo 165:483).	10) Que el art. 175 de la Constitución Provincial prescribe que constituyen recursos tributarios de los municipios las tasas, las contribuciones por mejoras provenientes de obras municipales, los impuestos a la propiedad inmobiliaria urbana, a la radicación de automotores y aquéllos cuya facultad de imposición corresponda por ley a las municipalidades. Los municipios participan, además, de la recaudación de los impuestos nacionales y provinciales de acuerdo con las alícuotas que fija la ley respectiva.	Establece la Carta Magna Provincial que el mayor valor de los bienes que es consecuencia de obras públicas, es el hecho imponible de la contribución de mejoras (art. 67, segundo párrafo). De este modo, la característica esencial de la contribución de mejoras es el beneficio diferencial que la obra pública depara a las propiedades privadas de la zona de influencia de esa obra, y que se establece sobre los dueños de inmuebles que experimentan un incremento de su valor como consecuencia de ella.	En ese sentido, se ha indicado que las contribuciones de mejoras resultan legales en tanto se fundan en el beneficio excepcional que obtienen los dueños de las propiedades vecinas en virtud de la realización de una obra pública, que no alcanza a los demás propietarios del municipio, y donde su monto, precisamente por ello, no puede exceder el beneficio especial que recibe la propiedad afectada (CSJN, Fallos, 140:193; 187:234; 196:218; esta Corte, Tomo 82:793; 83:621; 165:483, entre otros).	Sobre la base de tales parámetros, resulta evidente que la obligación fiscal cuestionada carece de los caracteres que permitan calificarla como contribución de mejoras.	11) Que por otro lado cabe señalar que la imposición de tasas presupone la existencia de un requisito fundamental, como es que al cobro del tributo debe corresponder, siempre, la concreta, efectiva e individualizada prestación de un servicio al contribuyente (CSJN, Fallos, 312:1575 y sus citas), debiendo guardar la recaudación total del tributo, proporcionalidad con el costo del servicio público efectivamente prestado por la comuna (CSJN, Fallos, 319:2211; esta Corte, Tomo 60:689; 165:483). En idéntico sentido, el art. 67, tercer párrafo de la Constitución Provincial, determina que las tasas retributivas de servicios exigen su efectiva prestación.	En razón de ello, el tributo contemplado por las normas impugnadas tampoco puede ser calificado como tasa, pues no corresponde a la real prestación de un servicio municipal, según lo exige la Constitución Provincial, por lo que queda, en consecuencia, descartado también que constituya un recurso tributario de esta naturaleza.	Desde que el hecho imponible no es un servicio, pues no implica actividad estatal alguna referida al obligado, necesariamente la obligación fiscal no debe relacionarse con las acciones gubernamentales que atañen o benefician al contribuyente, sino con sus rentas, bienes o consumos (cfr. Villegas, Héctor Belisario, "Curso de finanzas, derecho financiero y tributario", Ed. Astrea, pág. 157; esta Corte, Tomo 165:483).	12) Que en el contexto mencionado, el tributo en cuestión constituye, por su modalidad, una carga de tipo impositivo cuya implementación por la Municipalidad accionada no está autorizada por una ley provincial, según lo exige el art. 175 inc. 2° de la Constitución de la Provincia.	Por ello, con el dictado de las normas cuestionadas la demandada ha excedido las competencias impositivas que la Constitución y las leyes confieren a los municipios, en clara violación al principio de legalidad tributaria (arts. 4º, 17, 75 incs. 1° y 2° de la Constitución Nacional y 67 y 127 inc. 11 de la Constitución Provincial), en virtud del cual ninguna gabela puede ser exigida sin la preexistencia de una disposición legal encuadrada dentro de los preceptos y recaudos constitucionales, esto es, válidamente creada por el único poder del Estado investido de tales atribuciones (CSJN, Fallos, 316:1115, 2329; 317:1282; esta Corte, Tomo 165: 483).	13) Que por lo expuesto, corresponde hacer lugar a la demanda instaurada a fs. 25/35 y declarar la inconstitucionalidad parcial del art. 218, en lo que se refiere a la ocupación o utilización diferenciada del subsuelo, superficie o espacio aéreo del dominio público municipal, así como de los arts. 219, 220, 221 y 222 del Código Tributario Municipal (Ordenanza 379, publicada en el Boletín Oficial Nº 18842 del 05/06/2012). De igual modo, corresponde declarar la inconstitucionalidad de los arts. 126, 127 y 128 de la Ordenanza Municipal Nº 442 para el año 2015 de la Municipalidad de Vaqueros. Con costas.	Los Dres. Sergio Fabián Vittar, Guillermo Alberto Catalano, Abel Cornejo, Susana Graciela Kauffman y Guillermo Alberto Posadas, dijeron:	1º) Que compartimos los considerandos 1º a 3º y 6º a 13, y la solución jurídica del voto que antecede, mas respetuosamente disentimos de los fundamentos expuestos en los considerandos 4º y 5º, por los siguientes motivos.	2°) Que el artículo 704 del Código Procesal Civil y Comercial establece que la demanda de inconstitucionalidad debe ser interpuesta dentro del plazo de treinta días, computados desde que el precepto impugnado afecte de hecho los intereses del actor. La ley local, a diferencia de la bonaerense, no hace distinción alguna entre cuestiones vinculadas con la afectación de derechos patrimoniales del demandante y el supuesto de cuestiones institucionales o derechos de la personalidad no patrimoniales, rigiendo en todos los casos, el plazo de caducidad de acción previsto en la norma ritual citada.	Al respecto, resulta oportuno recordar que la competencia reconocida a esta Corte por el art. 153, apartado II. a) de la Constitución Provincial, para conocer y decidir en forma originaria las acciones sobre inconstitucionalidad de leyes, es extraordinaria, y como tal, se encuentra sometida a limitaciones formales, en razón de que la persona afectada por la aplicación de la ley supuestamente inconstitucional, no pierde por falta de ejercicio de la acción, el derecho a oponer como defensa la inconstitucionalidad de la ley ni a reclamar la satisfacción de derechos subjetivos lesionados o vulnerados invocando como fundamento la inconstitucionalidad de la ley.	3o) Que con el fin de analizar desde cuándo deben considerarse afectados de hecho los intereses del actor, es fundamental consignar que la demanda de inconstitucionalidad bajo examen tiene como antecedentes inmediatos el pedido de autorización solicitado por la empresa al Municipio, de fecha 19 de febrero de 2015, para la ejecución de la obra "Nuevo Alimentador en MT E.T. Salta Norte - Vaqueros", y la nota de respuesta firmada por el propio Intendente Municipal recibida por la actora el 02 de marzo del año 2015, en la que se le notifica la aprobación por el Área de Obras Públicas y la imposición de las obligaciones tributarias que debía hacer efectivas, liquidadas con base en las ordenanzas cuestionadas (fs. 43/45).	Así configurada la situación, resulta indudable que el plazo de caducidad previsto en el artículo 704 del C.P.C.C. debe computarse desde la notificación de la imposición tributaria, pues es a partir de entonces que la empresa accionante estuvo en condiciones de tomar conocimiento del sometimiento de la obra nueva a la ley tributaria y de la afectación concreta a sus derechos patrimoniales, resultando temporánea la demanda de inconstitucionalidad "sub examine", presentada el 19 de marzo de 2015.	4o) Que en relación con la cuestión de fondo, se comparten los fundamentos expuestos en los considerandos séptimo a décimo tercero del voto anterior en cuanto a la decisión de declarar la inconstitucionalidad de los arts. 218 -en lo que se refiere a la ocupación o utilización diferenciada del subsuelo, superficie o espacio aéreo del dominio público municipal- así como de los arts. 219, 220, 221 y 222 del Código Tributario Municipal (Ordenanza N° 379, publicada en el Boletín Oficial N° 18842 del 05/06/12) y de los arts. 126, 127 y 128 de la Ordenanza Municipal N° 442/14 - Ordenanza Tarifaria Anual 2015- de la Municipalidad de Vaqueros. Con costas.	Por lo que resulta de la votación que antecede,	_______________________LA CORTE DE JUSTICIA,	____________________________RESUELVE:	I. HACER LUGAR a la demanda interpuesta a fs. 25/35 y, en su mérito, declarar la inconstitucionalidad del art. 218 -en cuanto refiere a la ocupación o utilización diferenciada del subsuelo, superficie o espacio aéreo del dominio público municipal- así como de los arts. 219, 220, 221 y 222 del Código Tributario Municipal (Ordenanza Nº 379/12) y de los arts. 126, 127 y 128 de la Ordenanza Tarifaria Anual 2015 (Ordenanza Nº 442/14), de la Municipalidad de Vaqueros. Con costas.	II. MANDAR que se registre y notifique.	(Fdo.: Dres. Guillermo Félix Díaz, Sergio Fabián Vittar, Guillermo Alberto Catalano -Presidente-, Abel Cornejo, Susana Graciela Kauffman y Guillermo Alberto Posadas- Jueces de Corte-. Ante mí: Dra. Mónica Vasile de Alonso -Secretaria de Corte de Actuación-).