Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Tucumán
Fecha: 2003-02-26


SENT Nro. 91 C A S A C I O N En la ciudad de San Miguel de Tucumán, a 26 DE FEBRERO e dos mil tres, reunidos los señores vocales de la Excma. Corte Suprema de Justicia, de la Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo, integrada por los señores vocales doctores Héctor Eduardo Aréa Maidana, René Mario Goane y Alfredo Carlos Dato, bajo la Presidencia de su titular doctor Héctor Eduardo Aréa Maidana, para considerar y decidir sobre el recurso de casación interpuesto por la parte actora en autos: "Bourguignon, Adriano Emilio vs. Gobierno de la Provincia de Tucumán s/Nulidad de acto administrativo".

Establecido el orden de votación de la siguiente manera: doctores René Mario Goane, Alfredo Carlos Dato y Héctor Eduardo Aréa Maidana, se procedió a la misma con el siguiente resultado:

El señor vocal doctor René Mario Goane, dijo:

I.- A fs. 843/858 vta., la parte actora plantea recurso de casación contra la sentencia dictada por la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo, Sala I, de fecha 24 de noviembre de 2000, obrante a fs. 832/839 de autos, que es concedido mediante resolución del referido tribunal de fecha 12 de marzo de 2001 (cfr. fs. 865/vta.), habiéndose dado cumplimiento con el traslado previsto por el artículo 816, in fine, del CPCC, normativa ésta de aplicación supletoria por expresa disposición del artículo 89 del Código Procesal Administrativo.

II.- Siendo inherente a la competencia funcional de la Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo de la Corte, como tribunal del recurso casatorio, la de revisar el juicio de admisibilidad del recurso extraordinario local realizado por la Cámara, la primera cuestión a examinar es justamente si el mismo ha sido correctamente concedido.

El recurso incoado resulta admisible, pues: a) ha sido interpuesto en término conforme surge de lo actuado a fs. 840 y del cargo inserto a fs. 859; b) el acto judicial impugnado constituye una sentencia definitiva; c) se dio cumplimiento con depósito que exige la ley del rito (fs. 842); d) el escrito de presentación del recurso se basta a sí mismo; y e) la impugnación recursiva se motiva en la invocación de infracción a normas de derecho.

III.- Luego de reseñar los antecedentes de autos, sostiene la parte actora para fundar su recurso de casación, que el fallo de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo, ha interpretado erróneamente que el plazo previsto en el artículo 47 del Decreto Nº 3048/1 del 18-11-94 (Reglamentación para los Procedimientos de Investigaciones Administrativas) se encuentra dirigido al instructor sumarial, mas no al plazo que tiene la Administración para ejercer su potestad disciplinaria y, también, al afirmar falsamente que a fs. 55 el actor prestó declaración como sumariado, desestimando que, en la especie, se hayan transgredido las disposiciones de los artículos 21 y 22 del referido decreto, de modo que atente contra el debido proceso que debe observarse en la investigación administrativa, por lo que la misma resulta ajustada a derecho.

Considera que la correcta interpretación que cabe asignar al artículo 47 del Decreto Nº 3048/1, surge de los propios considerandos del mismo (tercer párrafo), donde consta que se pretende contar con normas claras, ágiles y precisas que regulen, tanto la investigación como el sumario administrativo, con el objeto de garantizar la seguridad jurídica del agente, la transparencia y celeridad del procedimiento administrativo. Que los plazos establecidos (duración del sumario) son de cumplimiento obligatorio tanto para la Administración como para el agente, por lo que resulta disvaliosa la apreciación sentencial de excluir del mismo el ejercicio de la potestad sancionatoria de la Administración, ya que implica mantener sine die la incertidumbre del sumariado, violando abiertamente la garantía del juicio previo y de defensa en juicio que incluye el derecho de obtener un pronunciamiento en un tiempo breve.

Advierte que la solución propiciada se encuentra corroborada por la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Ley Nro. 23.054) y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (Ley Nº 23.313), normas que tienen jerarquía constitucional en nuestro país, las que también reputa conculcadas.

Igualmente considera que se han transgredido los artículo 21 y 22 del Decreto Nº 3048/1 y 18 del la CN, pues la afirmación sentencial "...Analizando la declaración prestada a fs. 55 por el entonces sumariado..." resulta falsa, pues el actor desconocía, en dicha oportunidad, en que calidad prestaba declaración (si como testigo, mero imputado o sumariado), ya que nada se le dijo al respecto, máxime cuando otros agentes públicos fueron interrogados de la misma manera.

Afirma que no consta en su declaración de fs. 55 que el instructor sumarial le haya hecho conocer que se encontraba sumariado (el mero imputado y el sumariado no están obligados a declarar), los derechos que le asisten y que podía asumir su propia defensa o que podía designar un letrado defensor (artículo 21, inciso d) del Decreto Nº 3048/1) y que la CSJN, en el caso "Salgán", ha sostenido que estos vicios de procedimiento violan el derecho de defensa en juicio y determinan la anulación del proceso. Cita, en igual sentido dictámenes de la Procuración del Tesoro de la Nación.

Por todo ello califica a la sentencia de arbitraria y formula reserva del caso federal.

IV.- La sentencia de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo, objeto del presente recurso, sostiene que el actor demanda la anulación del Decreto Nº 1988/21 que dispuso su cesantía, pretende la reincorporación al cargo que ocupaba con anterioridad a su remoción, y las sucesivas de daños y perjuicios y daño moral, alegando que dicho acto administrativo resulta ilegítimo por haberse conculcado los artículos 21, 22 y 47 del Decreto Nº 3048/1 y ser irrazonable y desproporcionada la sanción aplicada.

Luego de formular algunas consideraciones doctrinarias acerca del poder disciplinario de la Administración, los principios jurídicos que lo rigen y de los alcances del control judicial sobre sus actos de aplicación, la sentencia realiza un análisis puntual del expediente administrativo donde se ha cumplido el procedimiento sumarial, destacando con minuciosa especificidad, las actuaciones consideradas de importancia sustancial.

Posteriormente, aborda el cuestionamiento central del actor, poniendo de relieve que los artículos 21 y 22 del Decreto Nº 3048/1, que reglamentan los procedimientos de investigación administrativa, establecen una serie de formalidades para la declaración del inculpado y la forma en que se desarrollará el interrogatorio.

Analizando la declaración prestada a fs. 55 por el entonces sumariado, afirma que consta que al no conocer los motivos de la citación, toma conocimiento en ese acto de la resolución que ordena la investigación administrativa, encabezando dicho acto con sus datos personales, domicilio, cargo que desempeña y antigüedad en el empleo. Considera que de dicha actuación, no se desprende una violación flagrante a los artículos 21 y 22 del Decreto Nº 3048/1, que atente contra el debido proceso que debe observarse en toda investigación administrativa, por lo que la misma resulta ajustada a derecho.

Respecto a la presunta violación del artículo 47 del referido decreto, considera que si bien es cierto que la norma establece que la investigación administrativa debe indefectiblemente ser concluida en el plazo perentorio de 30 días hábiles, pudiendo extenderse por 30 días más, cabe destacar que dicho plazo esta dirigido al instructor sumarial (lo hace responsable del incumplimiento de los plazos), más no al plazo que tiene la Administración para ejercer la potestad disciplinaria, por lo que la inobservancia del plazo previsto por ésta no acarrea la nulidad del procedimiento ni torna en ilegítimo el acto de cesantía.

Por el contrario, estima que los hechos imputados al actor han quedado demostrados en sede administrativa y se ha observado el debido proceso legal, quedando en dicha esfera la valoración de ellos, sin que se advierta desproporción, arbitrariedad o irrazonabilidad en la sanción aplicada, ya que fue ejercida dentro de las facultades previstas por el artículo 34, incisos d) y f) de la Ley Nro. 5473.

Expresa que las imputaciones efectuados por el instructor sumarial no han sido desvirtuadas por prueba en contrario en instancia administrativa, ni tampoco por las testimoniales ofrecidas y producidas en la presente causa, por lo que concluye que la cesantía dispuesta no resulta ilegítima, desestimando igualmente las pretensiones sucesivas resarcitorias y el daño moral.

Por todo ello rechaza la demanda con expresa imposición de costas al actor.

V.- De la reseña realizada considero que las cuestiones de derecho en debate giran en torno a la pretendida conculcación de los artículos 21, 22 y 47 del Decreto Nº 3048/1, presuntamente determinante de nulidad del procedimiento sumarial y consecuente ilegitimidad del decreto de cesantía.

Preliminarmente conviene destacar que el Decreto Nº 3048/1 reglamenta específicamente el Capítulo II del Título V de la Ley Nº 5473 (Estatuto del Empleado Público Provincial), y establece normas relativas a los procedimientos que deben observarse para la realización de una investigación administrativa. Vale decir regula el procedimiento disciplinario exclusivamente.

Ello así, corresponde analizar los agravios.

En primer término el recurrente alega que la sentencia ha conculcado el artículo 47 del Decreto Nº 3048/1, al expresar que los plazos en él establecido, referidos a la duración del sumario, se encuentran dirigidos al instructor del sumario pero no alcanzan al ejercicio del poder disciplinario de la Administración.

Para un adecuado examen del planteo resulta de utilidad transcribir la referida disposición legal: "La investigación administrativa deberá indefectiblemente ser concluida en el perentorio plazo de 30 días hábiles, pudiendo extenderse por otros 30 días más, si existieran causas debidamente fundadas, a juicio de la autoridad que ordenó la investigación, las que serán puestas en su conocimiento por el instructor antes del vencimiento del término ordinario. Será responsabilidad del instructor, cumplir y hacer cumplir los plazos previstos." El régimen disciplinario de los agentes públicos se vincula necesariamente con la responsabilidad administrativa de los mismos. Comprende tres aspectos claramente determinados: a) la consideración de las faltas que lo motivan; b) las sanciones que éstas determinan, y c) el procedimiento para aplicar tales sanciones.

Es este último aspecto en que se encuentra cuestionado por el recurrente, específicamente en lo que se refiere a los plazos de duración del sumario.

Sin duda alguna, asiste razón al presentante en cuanto afirma que los plazos de duración del sumario constituyen una garantía para los agentes públicos, tienden a dar agilidad al mismo y así evitar que la situación de incertidumbre se prolongue sine die en perjuicio de dichos agentes. También es cierto que se trata de un plazo obligatorio, aún más, perentorio, como lo expresa la propia norma transcripta.

Sin embargo, discrepo con los argumentos del escrito casatorio en cuanto afirma que la interpretación sentencial del artículo 47 es errónea y pretende inferir de la misma la extinción de la potestad disciplinaria de la Administración.

Como surge claramente del texto de la norma transcripta, la legislación aludida ha previsto, como única consecuencia de la inobservancia por parte de la Administración del plazo fijado para la realización del sumario, una sanción para el sumariante incumplidor, que Villar Palasí denomina aditiva, es decir, que únicamente responsabiliza al funcionario remiso (cfr. Guillermo Andrés Muñoz, "Los plazos", en Procedimiento Administrativo, Jornadas Organizadas por la Universidad Austral- Facultad de Derecho, Ciencias de la Administración, Bs. As. 1998, pág. 44/45).

En efecto, la norma establece un plazo de duración del sumario que debe ser observado por el instructor. Prueba de ello es que el artículo 48 del mismo Decreto Nº 3048/1 estipula que el plazo de duración del sumario se empezará a computar a partir del día siguiente al que el instructor asuma sus funciones. Es más, su incumplimiento genera responsabilidad al sumariante.

Consecuentemente, si bien la ratio iuris del aludido artículo 47, como lo expresa el recurrente, surge clara e indubitable de los considerandos del Decreto Nº 3048/1, corroborada por otras normas de raigambre constitucional y se encuentra referida a dar agilidad al trámite o procedimiento sumarial, de ello no se sigue, que no concluido el sumario en el plazo legal, la Administración haya perdido su poder sancionatorio pues, como ya se dijo, la única consecuencia prevista en caso de inobservancia del plazo es la responsabilidad del funcionario remiso en su cumplimiento, pero no limitó temporalmente el ejercicio de la potestad disciplinaria de la Administración, la que necesariamente debió surgir de norma expresa.

Ello es lógico, pues siendo connatural a la organización administrativa la potestad disciplinaria de la Administración, como un necesario complemento jurídico tendiente a salvaguardar el orden, unidad y correcto funcionamiento de dicha organización y estando su ejercicio vinculado a superiores razones de interés general, la vigencia de dicha potestad disciplinaria se presume, salvo el supuesto excepcional de su extinción o caducidad anticipada, sin que medie prescripción alguna, el que sólo puede surgir de normas expresas, extremo que no se verifica en el caso.

Ello así, constituye una desinterpretación de la norma transcripta la alegación del recurrente referida a la presunta caducidad de la potestad disciplinaria de la Administración por incumplimiento de los plazos establecidos para concluir la instrucción sumarial, cuando tan grave sanción no ha sido prevista expresamente.

Resumiendo, cabe advertir que se trata entonces, de dos aspectos distintos del poder disciplinario.

El procedimiento disciplinario en esta fase referida a la duración del sumario, está caracterizado por la existencia de una regla obligatoria dirigida al instructor sumarial y establecida en interés de los agentes públicos, para quienes constituye una verdadera garantía, la que oportunamente y ante la indebida prolongación de los plazos de la investigación, debió esgrimir el actor en sede administrativa, lo que no se ha concretado en el caso.

Además, cabe agregar que, si hipotéticamente la prolongación indebida de los plazos establecidos para la conclusión del sumario hubiera sido cuestionada por el actor oportunamente en sede administrativa, a lo sumo, con el planteo hubiera obtenido la agilización del trámite y, eventualmente, hacer responsable administrativamente al instructor sumarial, única sanción prevista en el artículo 47 del Decreto Nº 3048/1.

Tampoco se avisora que, en el caso, la prolongación excesiva de la duración del sumario proyecte consecuencias negativas sobre la regularidad del procedimiento cumplido, pues su efecto, no querido, consiste, básicamente, en mantener más allá del término legal la incertidumbre del agente público, quien, a su turno, reitero, tuvo en sus manos la posibilidad jurídica de hacerla cesar y no lo hizo.

En cuanto al ejercicio del poder sancionatorio de la Administración, para que el mismo pueda ser ejercido válidamente es preciso que el agente público haya incurrido en una falta concreta y objetiva, debidamente acreditada en un procedimiento regular en donde se haya observado el debido proceso y el derecho de defensa y siempre que el imputado no haya argüido, con éxito, el transcurso del plazo de prescripción correspondiente. Esto nada tiene que ver con el incumplimiento del instructor de los plazos de duración del sumario.

Desde esta perspectiva, no resulta descaminada la afirmación sentencial que los plazos establecidos para la conclusión del sumario están dirigidos al instructor y no alcanzan al ejercicio efectivo de la potestad disciplinaria por parte de la Administración, ya que, como se dijo, se trata de dos cuestiones distintas.

En cuanto a la alegada violación de los artículos 21, inciso d) y 22 del Decreto Nº 3048/1, en tanto el recurrente considera que desconocía en su declaración de fs. 55 la calidad en que lo hacía (testigo, mero imputado o sumariado), pues nunca se le indicó que se encontraba sumariado y que por lo tanto se ha conculcado su derecho de defensa, cabe observar lo siguiente. Por Resolución Nº 106/21-MAS- del 26-12-95 (fs. 30), se dispone una investigación administrativa a través del Departamento de Sumarios de la Dirección General de Personal, tendiente a esclarecer las irregularidades detectadas a raíz de la asunción de la nueva Habilitada de la Secretaría de Estado de la Mujer, consistentes en un descubierto en la cuenta bancaria de sueldos y del faltante de una hoja de cheques de la cuenta corriente de fondo fijo.

A fs. 55 obra copia de la declaración del actor (del 29-5-96) donde manifiesta no conocer los motivos de la citación y toma en el acto conocimiento de la Resolución Nº 106.

En dicho acto expresa que: a) conoce el informe de fecha 22-11-95 de la nueva Habilitada (quién detecta las irregularidades); b) no conocía la existencia de la chequera de cuenta corriente nº 96828/7 de Fondo Fijo, ya que éstos se cobraban en bonos; c) se desempeñó como Habilitado de la repartición desde fines de 1994 hasta que se hizo cargo la nueva gestión; d) dependía de la Secretaria de Estado de la Mujer (Sra. Felipe de Heredia) y supervisaba a los señores Flores y Roldán; e) Flores era el encargado de cobro de los libramientos y de las llaves de la caja fuerte, por razones prácticas; f) Roldán era el que realizaba la parte administrativa; g) el declarante, como Habilitado, era el encargado de firmar los cheques, atención al público y proveedores; h) recuerda que le pagó demás a una doctora Celis por la presión psíquica existente ante la inminencia del cambio de gobierno; i) le dio a Flores para que lo firmara; j) desconocía la existencia de un saldo deudor en la cuenta sueldos porque al asumir la nueva Secretaria volvió a la repartición de origen; k) posteriormente Roldán le comunica la novedad, por lo que el deponente hace gestiones para reponer el dinero faltante; l) agrega que los cheques los firmaba el actor y la Secretaria; ll) manifiesta que la boleta de depósito de fecha 20-11-95, la firmó el declarante; que no existe un responsable visible de la irregularidad, ya que todo se debió a la tensión de último momento; y, por ultimo, m) reconoce que dentro de sus funciones está el emitir cheques de sueldos y que la irregularidad se debió a un error involuntario.

Si bien es cierto que en dicho acto no se le hizo conocer al actor el carácter en el que deponía (testigo, imputado o sumariado), al formulársele capítulo de cargo (fs. 190/194) se le hizo conocer claramente su calidad de imputado como resultado de la investigación, ya que en el mismo se señalan las faltas que se le endilgan y las normas que habría violentado con su conducta, sin que al presentar prueba de descargo, haya hecho mérito de esta cuestión y, menos aún, desvirtuado los cargos efectuados.

Debe tenerse en cuenta que se trata de una investigación administrativa, donde se ha llamado a declarar a todas las personas vinculadas a la oficina donde ocurrió la irregularidad y se han producido pruebas, a partir de las cuales resultó imputado el actor. Por otro lado, al no ser denunciado directamente como responsable, su calidad de imputado surgió de la conclusión de la investigación.

Ello así, la presunta violación al derecho de defensa, no se encuentra configurada, pues no sólo no cuestionó oportunamente el vicio procedimental señalado, sino que tampoco lo hizo cuando formuló descargo. Antes bien, se limitó apenas a insinuar la cuestión en el recurso de reconsideración contra el Decreto de cesantía Nº 1988/21-MAS-97, vale decir extemporáneamente.

Como surge de la simple confrontación de la sentencia impugnada con las pruebas producidas y meritadas por aquélla, la invocada violación a normas de derecho y la supuesta arbitrariedad del decisorio no aparece configurado. En efecto; el fallo cuestionado, se funda en una valoración razonable, suficiente e integradora de todas las probanzas pertinentes producidas en autos, para inferir la conclusión sentencial a la que arriba.

En el caso de autos, la Excma. Cámara en base a los elementos fácticos reunidos en el proceso, considera demostrada la legitimidad de la medida dispuesta.

Por todo lo expuesto, corresponde rechazar, con pérdida del depósito en la proporción de ley, el recurso casatorio interpuesto por la parte actora.

VI.- En cuanto a las costas de esta instancia casatoria, por el principio objetivo de la derrota, corresponde imponerlas íntegramente al vencido, actor en autos.

Los señores vocales doctores Alfredo Carlos Dato y Héctor Eduardo Aréa Maidana, dijeron:

Estando conformes con los fundamentos dados por el señor vocal preopinante, votan en igual sentido Y VISTO: El resultado del precedente acuerdo, la Excma. Corte Suprema de Justicia, por intermedio de su Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo, R E S U E L V E :

I.- NO HACER LUGAR al recurso de casación, con pérdida del depósito en la proporción de ley, incoado por la parte actora en contra de la sentencia dictada por la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo, Sala I, de fecha 24 de noviembre de 2000, obrante a fs. 832/839 de autos, por las razones expuestas en los considerandos.

II.- COSTAS como se consideran.

III.-DIFERIR pronunciamiento sobre regulación de honorarios.

HAGASE SABER.

HECTOR EDUARDO AREA MAIDANA RENE MARIO GOANE ALFREDO CARLOS DATO ANTE MI:

MARIA C. RACEDO ARAGON DE LUNA DMG