Tribunal: CAMARA DE APELACIONES EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y TRIBUTARIO
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2008-12-02


2º Instancia.- Buenos Aires, diciembre 2 de 2008.

¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? El doctor Centanaro dijo:

Resulta: 1. A fs. 1/8 la actora Silvia Alicia Canal promovió demanda contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires con el objeto de solicitar que no se aplique la suscripta Resolución nº 121/02-AGCBA, publicada en el Boletín Oficial nº 1579 el día 29 de noviembre de 2002, por la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires y por otro lado, se reintegren las sumas que dejó de percibir en su remuneración desde el mes de octubre de 2002, hasta el día en que se haga efectiva la sentencia, por aplicación de la resolución referida.

Manifestó que, desempeñaba funciones como auditora supervisora dentro de la planta permanente de la Auditoría General de la Ciudad.

Refirió que la resolución impugnada estableció un nuevo escalafón para la planta permanente de dicho ente, disminuyó las remuneraciones del personal que revistaba en dicha planta e instruyó a la Dirección de Administración para que liquide los haberes a partir del mes de octubre de 2002, de conformidad con los valores establecidos en el Anexo I en concepto de sueldo básico.

Considera que la resolución impugnada es nula por cuanto la Auditoría no tiene competencia para fijar la retribución del personal, ya que tal incumbencia corresponde a la Legislatura de la Ciudad, materializada a través de la ley nº 325.

Argumentó que la decisión impugnada es inconstitucional por haber reducido el salario que percibía, violentándose su derecho a la propiedad y a los derechos adquiridos consagrados en el art. 17 de la Constitución Nacional.

Explicó que de conformidad con el artículo 23 y con el Anexo 1.5 de la ley nº 325 su sueldo ascendía a la suma de $ 3.800 y que a partir del dictado de la resolución cuestionada, el mismo se redujo a $ 3.420, es decir $ 380 pesos menos.

Relató que el día 13 de diciembre de 2002, presentó recuso de reconsideración con jerárquico en subsidio contra la Resolución nº 121/AGCBA-2002, luego de 6 meses sin respuesta, presentó con fecha 23/06/2003 un pedido de pronto despacho, sin obtener hasta el momento respuesta alguna.

Ofreció prueba, fundó en derecho, citó jurisprudencia y practicó liquidación.

2. A fs. 111/115 se presentó la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires y opuso excepción de inadmisibilidad de la instancia, prevista en el inciso Io del artículo 282 del CCAyT.

A fs. 155/157, el Tribunal, previo traslado a la actora, rechazó la excepción opuesta por la demandada, la misma fue apelada y confirmada luego por esta Sala a fs. 185/186.

3. A fs. 224/234, la auditoría General contestó demanda. Realizó las negativas de rigor, a las que cabe remitirse en honor a la brevedad. Por otro lado, reconoció que la actora ingresó a la Auditoría como personal contratado por los períodos comprendidos entre 1/09/1999 al 31/10/1999 (conf. Resolución nº 23/99), desde 1/11/1999 (conf. Resolución nº 56/1999) y hasta el 31/03/2000 (conf. Resolución nº 95/2000), que por Resolución nº 11/2000 se la designó como auditora supervisora con carácter transitorio, con la remuneración establecida en la ley nº 325 ($ 3.800), y que por Resolución nº 121/2002 se creó el escalafón de la planta permanente del organismo y se determinaron los valores equivalentes a cada función teniendo como antecedente la Resolución nº 14/2001 por la cual se habían sustituido los niveles escalafonarios adjuntos al anexo 1.5 de la ley nº 325.

Explicó que con motivo del reclamo efectuado por diferentes agentes, se dictó la Resolución nº 125/02, por la cual se los incluyó en la planta permanente de la Auditoría General. De esta manera, la actora fue designada como auditora supervisora de planta permanente a través de la Resolución nº 135/02, con la remuneración establecida por la Resolución nº 121/02 ($ 3.420).

Indicó que por Resolución nº 279/04 se modificó el régimen escalafonario previsto en la Resolución nº 121/02 y se incrementaron los salarios de todos los agentes en un 10% aproximadamente, a partir del Io de septiembre de 2004 (en el caso de la actora, su remuneración ascendía a la suma de $ 3.710).

Señaló que, por expreso mandato constitucional la Auditoría es un organismo de control externo del sector público, con personería jurídica, legitimación procesal y autonomía funcional y financiera. La legislatura a través de las leyes nº 70 y 325 sancionó las normas básicas de la entidad, por lo que entendía que tenía atribución legal para establecer su estructura orgánica, sus normas básicas y la distribución de funciones (conf. art. 134 de la ley nº 70 y art. 10 de la ley nº 325), resolver todo asunto concerniente al régimen administrativo de la entidad, designar personal, organizar su régimen escalafonario, fijar sus remuneraciones y demás cuestiones referentes a las relaciones de empleo público.

Ofreció prueba, efectuó reserva del caso federal y solicitó el rechazo de la demanda.

4. A fs. 240 se declaró la cuestión de puro derecho.

5. A fs. 286/293, la a quo resolvió no hacer lugar a la demanda incoada por Silvia Alicia Canal, con costas y reguló los honorarios a los profesionales intervinientes en autos.

Para así decidir, señaló que "... la asignación de las retribuciones correspondientes a los diversos cargos que conforman la estructura orgánica de la Auditoría, como su disminución o incremento, configura solo una derivación razonada de la autonomía financiera que le es reconocida a la Auditoría por la propia Constitución local y por las leyes nº 70 y 325. Entonces, fijar la estructura escalafonaria y salarial del organismo resulta una facultad derivada de la competencia expresamente otorgada por el inc. k) del art. 144 de la ley nº 70, el cual confiere potestad a la Auditoría para designar al personal y atender las cuestiones referentes a éste... Por ello, debe concluirse que la Auditoría General de la Ciudad tiene facultades para designar a su personal y definir todas las cuestiones referentes a aquél, entre las cuales se halla la fijación de sus retribuciones, de conformidad con la autonomía reconocidas por la carta magna porteña... al momento de ingresar a la planta permanente del organismo, el cargo que actualmente detenta la actora ya contaba con una asignación salarial establecida regularmente por la Auditoría. Por lo tanto no asiste razón a la demandante cuando afirma que la resolución cuestionada constituye una reducción salarial que afectan sus derechos laborales. Dicha norma no configura para el caso de la actora una disminución per se en su salario por cuanto aquella, tal como ya se ha dicho, ingresó a un cargo de planta permanente que ya poseía una asignación remunerativa... además no ha sido dictada por razones presupuestarias tal como lo sostiene desacertadamente la actora. Por el contrario, la resolución consagra un nuevo escalafón, no entraña reducción salarial alguna, ni afecta a la estabilidad del agente, toda vez que el mismo no es más que la adecuación de una situación de transitoriedad -en la cual se encontraba el personal de la AG comprendido en la ley nº 325- a una de permanencia, con los derechos que tal situación de revista implican: estabilidad y derecho a la carrera administrativa. Así, la resolución cuestionada no implica afectación al derecho de la inmovilidad o la intangibilidad del salario de los agentes públicos, pues el escalafón de la ley nº 325 estaba destinado a la planta transitoria de este organismo".

6. Contra el reseñado pronunciamiento, la parte actora planteó recurso de apelación a fs. 298, el mismo fue concedido a fs. 299, expresó agravios a fs. 308/315 vta. y contestado por la parte contraria a fs. 326/334.

En síntesis, los agravios de la parte actora pueden resumirse en los siguientes puntos: a) en cuanto a la competencia de la Auditoría General de la Ciudad para fijar las remuneraciones de sus empleados, b) la ilegalidad de la disminución salarial ordenada por la resolución nº 121/02 y, c) imposición de costas.

7. A fs. 336, se elevaron los autos al acuerdo de la Sala.

Considerando: 8. Cabe destacar que en las presentes actuaciones lo que se debate es: 1) si la Auditoría General de la Ciudad tiene competencia para fijar las remuneraciones de sus empleados, 2) si la resolución atacada pudo legítimamente reducir los haberes correspondientes a la categoría laboral que detenta la actora, y en caso resultar negativas las cuestiones, si corresponde reintegrar a la actora las sumas reclamadas.

9. Sentado lo expuesto, me abocaré al tratamiento del recurso bajo examen. Advierto que, el recurso presentado por la parte actora lejos está de configurar una observación clara y explícita de la sentencia cuestionada, que la vuelve ininteligible. Aparentemente no logra reunir los requisitos mínimos para constituir un remedio eficaz contra la resolución que pretende atacar.

Ahora bien, la Constitución Nacional -art. 18-, los tratados internacionales con jerarquía constitucional -art. 75, inc. 22, CN- y la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires -arts. 12, inc. 6, y 13, inc. 3- establecen que la defensa enjuicio es inviolable. Como derivación de este principio se erige la garantía a un debido proceso adjetivo que, en el marco de un proceso judicial, consiste en el derecho a ser oído, a ofrecer y producir pruebas, y controlar su producción, todo ello en forma previa a que se dicte una resolución sobre los derechos e intereses de las partes en litigio para que su eficacia no se vea disminuida (Gordillo, Agustín, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 5o Edición, VI-45).

En autos "Pérez, Víctor Gustavo y otros c/GCBA s/Amparo", expíe. nº 605, del 26/01/01, la Sala I ha tenido oportunidad de recordar que el derecho de defensa en juicio requiere, según lo ha precisado el más alto tribunal federal, que se otorgue a los interesados ocasión adecuada para su audiencia y prueba en la forma y con las solemnidades dispuestas por las leyes procesales (Fallos, 290:297).

Pero en el procedimiento administrativo las cuestiones planteadas son resueltas por la Administración, que no reviste el carácter de órgano imparcial e independiente, con facultades constitucionales para pronunciarse sobre los derechos de las partes en litigio con fuerza de verdad legal y efectos de cosa juzgada. Estas atribuciones corresponden, únicamente, al juez natural.

Cabe recordar que, de conformidad con la doctrina sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación a partir del caso "Fernández Arias c/ Poggio" (Fallos, 247:646), el artículo 18, CN, impone el reconocimiento del derecho de los habitantes a ocurrir ante un órgano judicial, y si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, existe agravio constitucional por privación de justicia. En dicho pronunciamiento, la Corte definió además lo que debe entenderse por "control judicial suficiente" -cuyo respeto viene impuesto, según el Alto Tribunal, por el último precepto citado-, explicando que él "quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los tribunales ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubieren elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial". Ahora bien, es necesario destacar, en primer lugar, que este tribunal ha sostenido en reiteradas oportunidades que, para que exista crítica en el sentido exigido por las normas procesales de aplicación - artículo 236 del CCAyT-, se requiere inevitablemente que medie una observación clara y explícita, con entidad tal que importe una refutación de los fundamentos contenidos en el acto jurisdiccional apelado.

En relación a su naturaleza jurídica, señalan Fenochietto-Arazi (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Astrea, Bs. As., 1993, tº 1, p. 939, º 1; con cita de Carnelutti, Sistema, III, p. 639) que la expresión de agravios " ...tiene la trascendencia de una demanda destinada a abrir la segunda instancia, pues sin expresión de agravios el tribunal se halla imposibilitado de entrar a verificar la justicia o injusticia del acto apelado ... sin ella en nuestra legislación no hay juicio de apelación".

Asimismo, se ha dicho que: "El contenido u objeto de la impugnación lo constituye la crítica precisa de cuáles son los errores que contiene la resolución, sea en la apreciación de los hechos o en la aplicación del derecho. Crítica razonada, que no se sustituye con una mera discrepancia, sino que implica el estudio de los considerandos del juzgador, demostrando a la Cámara las equivocadas deducciones, inducciones, conjeturas u omisiones sobre las distintas cuestiones resueltas... La parte del fallo no impugnado o criticado insuficientemente, como sanción al recurrente, quedará consentida, pues reiteramos, la demanda de impugnación viene a determinar los agravios y capítulos que se someten a la Cámara... " (conf. Fenochietto, Carlos E., ob. cit., p. 98/99).

En igual línea de pensamiento, se ha expuesto que, la expresión de agravios debe señalar parte por parte los errores fundamentales de la sentencia y aportar la demostración de que es errónea, injusta o contraria a derecho, la remisión a otras piezas de los autos no resulta suficiente (conf. Frochman, Manuel I., Tratado de los recursos en el proceso civil, Bs. As., 1969, p. 152).

Palacio, por su parte, manifiesta que todo recurso se halla supeditado a los requisitos de admisibilidad y fundabilidad. En tal orden, es admisible cuando posibilita el examen de los agravios invocados por el recurrente. Es fundado cuando en razón de su contenido substancial, resulta apropiado para la obtención de una resolución que reforme, modifique, amplíe o anule la resolución impugnada (conf. Palacio, Lino E., Derecho Procesal Civil, T. V, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1993, p. 42, núm. 526).

Agrega este último autor, que la expresión de agravios es el acto mediante el cual, fundando la apelación, el recurrente refuta total o parcialmente las conclusiones establecidas por la sentencia en lo que atañe a la apreciación de los hechos o de la prueba o a la aplicación de normas jurídicas. Se trata, por lo tanto, de una alegación crítica e indirecta. No constituyen expresiones de agravios idóneas las afirmaciones genéricas sobre la prueba omitiéndose precisar el yerro o desacierto en que incurrió el juez en sus argumentos sobre aquella; el sentimiento con la interpretación judicial sin suministrar bases jurídicas a un distinto punto de vista; la mera disconformidad con la sentencia por considerarla equivocada o injusta o las generalizaciones y apreciaciones subjetivas que no cuestionan concretamente las conclusiones de la sentencia apelada; de igual manera ocurre cuando el apelante se remite a presentaciones anteriores pretendiendo dar por reproducidos ciertos argumentos (cfr. Palacio, Lino E., ob. cit., p. 266/267).

Sentado lo anterior, cabe destacar que si el memorial es una remisión o repetición de los argumentos expuestos en escritos anteriores al fallo recurrido, no constituye en verdad, una expresión de agravios, ya que no efectúa el estudio crítico del fallo.

En sentido concordante, la jurisprudencia ha señalado que "En el escrito de expresión de agravios no basta remitirse a lo expuesto en presentaciones anteriores; tal requisito es de sólida base dado que no resultaría razonable exigir al magistrado fundamentación adecuada en su sentencia y permitir reproducir al apelante, alegaciones anteriores que, precisamente fueron replicadas en el fallo" (CNCiv, Sala C, 10/6/80).

En el sub-examine se observa que el recurso de apelación interpuesto por la accionada no constituye una crítica concreta y razonada de la sentencia de grado, sino que solamente traduce un disenso con las conclusiones a las que arribara la magistrada de la anterior instancia, pero sin un desarrollo crítico que ponga en evidencia los aspectos del decisorio recurrido que considera equivocados.

En efecto, la recurrente se limita a reiterar lo ya manifestado en sus anteriores escritos, los cuales ya fueron objeto de examen en la sentencia de grado, y no logra rebatir los motivos invocados que merezca una critica capaz de enervar el contenido de la sentencia.

10. Por las consideraciones que anteceden, propongo al acuerdo que, en caso de compartirse este voto, se declare desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia. Con respecto a las costas y de acuerdo a la forma en que se resuelve, propongo imponerlas en ambas instancias a la accionante (artículo 62, primer párrafo, del CCAyT).

En este sentido dejo expresado mi voto.

Ampliación de fundamentos de la doctora Daniele:

1. Coincido con el relato de los hechos y con la solución propiciada por el Dr. Esteban Centanaro en su meritorio voto. Sin perjuicio de ello, estimo conveniente efectuar las consideraciones adicionales que siguen.

2. Corresponde señalar, de manera liminar, que el escrito de expresión de agravios debe consistir en una crítica concreta y razonada contra la sentencia de grado. Ello implica que no basta una mera disconformidad con lo decidido en la anterior instancia, sino que se exige un juicio crítico del recurrente que rebata con sustento jurídico y fáctico el temperamento sostenido en la anterior instancia.

La actora, en su expresión de agravios, se limita a discrepar con el juicio empleado por el a quo, sin fundar -siquiera- mínimamente -en derecho- su parecer. En efecto, aún cuando se pondere el recurso con el criterio amplio que observa esta Sala, la presentación en análisis no cumple con los recaudos exigidos por el 236 del CCAyT, por cuanto su generalidad y la laxa reedición de algunos de los argumentos expuestos en el escrito inaugural, constituye una simple consideración inconducente y carente del debido rigor jurídico (Fallos: 310:2278; 311:1989 y 312:1819, entre otros).

En pocas palabras, el escrito de agravios debe contener la crítica concreta y razonada de todos los fundamentos de la resolución y la demostración de su error. El mero desacuerdo, sin dar las bases del diverso punto de vista o la omisión de impugnar argumentos esenciales del fallo de primera instancia sella la suerte del recurso por su improcedencia (CNAp. en lo C.A. Fed., Sala III, in re "E.N. el Minepal", 16.6.87, entre muchos otros).

3. Primera cuestión. Competencia de la Auditoría General de la Ciudad para fijar las remuneraciones de sus empleados: recuerdo que, en síntesis, la actora plantea que la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires no tiene atribución como para fijar la remuneración de su personal.

La accionante no rebate por qué es errada o improcedente la sólida apreciación de la a quo sobre el tema, y su detenido análisis sobre la normativa aplicable al caso. No expresa ningún fundamento en tal sentido, ni aporta elemento de juicio alguno que deje huérfano de sustento el temperamento propiciado en la sentencia de grado. Todo ello se exhibe como un valladar para admitir ese agravio.

4. Segunda cuestión: legalidad de la disminución salarial ordenada por la resolución 121/02: tampoco hay en este aspecto una crítica contra el fallo de grado.

En efecto, la recurrente señala que la sentenciante omitió considerar la situación de que la actora desarrolló en planta transitoria y luego en planta permanente las mismas tareas, mas omite rebatir los aspectos sustanciales de la decisión recurrida que sirven de fundamento a la solución del caso.

Por lo demás, la accionante cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación ("Tobar Leónidas c/Estado Nacional - Mº de Defensa - Contaduría General del Ejército - ley 25543 s/amparo"), que trata un supuesto sustancialmente distinto del de la cuestión debatida en autos.

5. Tercera cuestión: violación al derecho de propiedad en cuanto a este aspecto la actora reitera los argumentos base de su demanda.

Como se advierte, la actora no esboza -siquiera mínimamente- una crítica consistente contra la sentencia de grado, reiterando -además- los argumentos expuestos en su escrito inaugural. Todo ello impone que se declare la deserción del recurso.

El doctor Russo por los fundamentos expuestos precedentemente, adhiere al voto del doctor Centanaro.

En mérito a la votación que antecede, el Tribunal resuelve: I) Declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia; II) Imponer las costas de ambas instancias a la accionante (artículo 62, primer párrafo, del CCAyT). - Esteban Centanaro.- Eduardo A. Russo.- Nélida M. Daniele.