Tribunal: CAMARA DE APEL. CONTRAVENCIONAL DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-09-13


///dad Autónoma de Buenos Aires, a los 13 días del mes de septiembre de 2006, se reúne la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contravencional y de Faltas, integrada por los Dres. José Sáez Capel, Marcelo Pablo Vázquez y Elizabeth A. Marum, a efectos de resolver el recurso de apelación interpuesto, a fs. 35/38, por el amparista, contra la resolución dictada a fs. 30/32 vta. del presente legajo, del que RESULTA:

1°) Que, a fs. 16/23 vta., Percy Antonio Zapata Cárdenas, con el patrocinio letrado de la Dra. Noelfa Nora Aguilera, promueve acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires -Unidad Administrativa de Control de Faltas- a fin de que se declare la nulidad de las actas de comprobación nro. 2-0958475, 2-0958474, 2-0964277, 2-0952338, 2-0952145 y 2-0952147, así como del procedimiento seguido para la constatación de las faltas en ellas vertidas, declarando en consecuencia la invalidez de la resolución del 9 de junio de 2006, en el legajo administrativo Nro. 39814-000-06. También propugna la ilegitimidad de la negativa infundada del titular de la UACF Nro. 5 de elevar las actuaciones a esta justicia Contravencional y de Faltas que afecta sus derechos constitucionales de acceso a la justicia, a un pronunciamiento fundado en ley, al control judicial suficiente, de propiedad, a trabajar y ejercer industria lícita. Solicita, en subsidio, la reducción de los montos de las sanciones impuestas. Como medida cautelar solicita la suspensión de la aplicación y cobro coactivo de las multas impuestas, y que en caso de fijarse caución esta sea juratoria, en tanto se encuentra económicamente imposibilitado de fijar caución real. Finalmente hace reserva del caso federal El amparista relata que con fecha 5 de mayo de 2006 funcionarios del GCBA labraron actas de infracción y clausuraron el local comercial habilitado a su nombre, sito en Saavedra 74 de esta Ciudad. Que atento la clausura dispuesta se presentó en el UACF Nro. 5 y, a pesar de las solicitudes interpuestas en forma verbal y exposición de los motivos que sostenían su pretensión, recién con fecha 9 de junio del corriente se emitió la resolución que ahora intenta impugnar, aclarando que solo se procedió al levantamiento de la clausura después de que se sometiera a un plan de pagos para abonar las multas y de efectuado el pago de la primera cuota, remarcando que a esa fecha su local ya tenía 35 días de clausurado y fue su desesperación y necesidad lo que lo llevaron a abonar la primer cuota.

Señala que, luego de notificarse de la resolución que lo condenaba al pago de cuatro mil quinientos pesos (4.500$) más la clausura del establecimiento, que tuvo por cumplida en atención a los días que estuvo cautelarmente vigente desde el 5/05/2005, acudió nuevamente ante el Controlador de Faltas N° 5 quien se habría negado a recibir el escrito mediante el cual se solicitaba el pase de las actuaciones a la Justicia Contravencional y de Faltas con el argumento de que ya había abonado la primera cuota, y en consecuencia había decaído el derecho a un control judicial suficiente.

Asimismo sostiene que las multas impuestas son ilegítimas pues carecen de proporcionalidad, lo que las convierte en expropiatorias de su magro patrimonio. También analiza detalladamente cada una de las actas por las que fue condenado, solicitando se declare la invalidez de las mismas por los vicios que las afectan.

2º) Que a fs. 30/32 vta. el Titular del Juzgado Contravencional y de Faltas Nº15, Dr. Gustavo Letner, resuelve: 1) declarar la competencia del fuero Contravencional y de Faltas para entender en la presente acción de amparo, 2) no hacer lugar a la medida cautelar solicitada por la actora y rechazar la acción de amparo interpuesta por Percy Antonio Zapata Cárdenas, sin costas.

Para así resolver el Sr. Juez entendió, en primer lugar, que en el ámbito local se encuentran vigentes los preceptos de la ley 16.986, conforme lo resuelto por el TSJ en Asociación de Receptorías de Publicidad c/GCBA. Asimismo, afirma que la vía de amparo resulta idónea siempre que, conforme a la prudente ponderación de las circunstancias del caso, la acción u omisión cuestionada reúna prima facie los caracteres de ilegitimidad y/o arbitrariedad manifiesta y, a su vez, ocasione- en forma actual o inminente- una lesión, restricción, alteración o amenaza de derechos o garantías constitucionales o legales, circunstancia que no ocurre en el caso, pues no hay evidencia de la existencia de un acto administrativo que permita suponer la inminencia de una afectación a algún derecho constitucional ni tampoco el amparista especifica ni acredita los supuestos extremos violatorios del acto administrativo cuestionado. Señala que de la resolución dictada por el Controlador surge que éste pone en conocimiento del infractor el plazo de los cinco días que posee pa ra solicitar el pase de las actuaciones a la Justicia Contravencional y de Faltas y, conforme al silencio del mismo, se entiende que ha aceptado la decisión administrativa, toda vez que el infractor se notificó de la resolución el mismo día en que fue dictada, teniendo la posibilidad de pedir el pase de las actuaciones dentro de los cinco días posteriores a ello, opción que no fue utilizada, tal como surge del expediente. Agrega, que simplemente surge del expediente una carta documento enviada por el infractor a la Unidad Administrativa de Control de Faltas fuera del plazo legal y una constancia del pago voluntario de la primera cuota de la multa impuesta, realizada en la misma fecha de notificación de la resolución. En relación al resto de los agravios (nulidad de las actas y del procedimiento) adopta el mismo temperamento, toda vez que la vía de amparo no es el medio idóneo para resolver la cuestión, pues el mismo poseía todas las herramientas que brinda la ley 1217 para discutir oportunamente dichas cuesti ones.

A mayor abundamiento, señala que la acción de amparo resulta extemporánea por haber transcurrido más de 15 días desde la notificación del acto administrativo cuestionado (art. 2 Inc. 2 ley 16986) hasta su presentación.

Atento a la forma en que resuelve el amparo, decide en el mismo sentido respecto de la medida cautelar solicitada.

3º) Que a fs. 35/38 la decisión antedicha es impugnada por Percy Antonio Zapata Cárdenas quien, técnicamente asistido, se agravió por considerar que el decisorio del Magistrado de Grado le irroga un gravamen irreparable al negarle la revisión del accionar administrativo por un juez imparcial.

Manifiesta el impugnante que la sentencia recurrida resulta palmariamente arbitraria pues: a) la decisión adoptada pretende sustentarse en preceptos doctrinarios no aplicables al caso (específicamente en relación a una cita utilizada por el a quo de los autores Morello y Vallefín, que data del año 1992 y que a juicio del recurrente es inadecuada en virtud del cambio fundamental de la jurisprudencia a partir de la reforma constitucional de 1994); b) la resolución en crisis pretende fundarse en normas no aplicables al caso, como lo es la ley 16.986, la cual para el TSJ posee carácter subsidiario para la regulación del amparo constitucional, de lo que resulta, a su criterio, que el amparo es un proceso autónomo perfectamente viable en el caso de autos, c) la decisión adoptada encuentra sustento en un razonamiento incongruente pues el sentenciante confunde el objeto sobre el que debe recaer su análisis y los presupuestos que se propone analizar para decidir la procedencia o no de la vía intentada, confundiendo el derecho de forma con el de fondo, d) la decisión adoptada prescinde de las constancias de la causa y de las normas aplicables al caso, pues no se analizaron las pruebas documentales aportadas ni se avanzó en el proceso, y por ello tampoco se consideraron las fechas en que fueron llevados a cabo los diversos actos procesales.

4º) Que a fs. 39 el Juez a quo concedió el recurso de apelación interpuesto por Percy Antonio Zapata. Finalmente a fs. 52 los autos han quedado en estado de ser resueltos por este Tribunal, resultando pertinente dilucidar si el recurso bajo examen ha sido bien concedido para luego, en su caso, analizar la decisión en crisis a la luz de las críticas que ha generado.

PRIMERA CUESTION En primer término corresponde pronunciarse sobre la admisibilidad del recurso interpuesto. En este sentido, tal como señala el Juez a quo al producir el juicio de admisibilidad de fs. 39, la impugnación cumplió con los requisitos de tiempo, modo y lugar, dirigiéndose contra una decisión cuyo carácter de impugnable tiene expreso reconocimiento en el texto legal (arts. 15 y 3 ley 16986), por lo que corresponde declararlo bien concedido.

SEGUNDA CUESTION Antes de ingresar en el análisis de los agravios que motivaron el presente recurso corresponde referirse a los alcances del instituto del amparo en el marco constitucional de la Ciudad de Buenos Aires.

En oportunidad de resolver la causa N° 07-00-2005, en autos Precerutti, Daniel Walter c/GCBA s/amparo -Apelación (rta. 04/04/2005), entre otras, esta Sala sostuvo que el constituyente ha plasmado en el artículo 14 de la CCBA una acción rápida y expedita que debe proceder en ausencia de una vía judicial más idónea - idem. art. 43 CN sin que el agotamiento de la vía administrativa constituya un requisito de procedencia, y que la acción u omisión y la actualidad e inminencia de la lesión permiten abarcar múltiples alternativas de afectación de derechos constitucionalmente protegidos.

Se señaló que, esta acción es una garantía conferida a los particulares para tutelar de forma rápida y eficaz sus derechos, por lo que su procedencia tiene que ser observada con un criterio que, como tiene dicho la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad, se encuentra ratificada en la precitada norma de la Constitución local en su párrafo cuarto, en lo que respecta a la ausencia de formalidades que puedan afectar su autooperatividad (conf. CACA y T de la ciudad de Buenos Aires, Sala II, sent., 530, rta. 15/6/01 un re: Poggio, Isabel c/ GCBA s/ amparo, ídem autos Antonelli, Luis Leandro c/GCBA s/ amparo, sent. 625 rta: 8/8/01).

En el antecedente citado, se consideró que si se tuvieran en cuenta de manera literal los artículos 1 y 2 de la ley de 16986 su viabilidad no sería procedente nunca, en tanto que desde la hermenéutica de la CN y de la CCBA podría serlo siempre. A fin de alcanzar una interpretación razonable se insistió que es necesario constatar si la arbitrariedad o ilegalidad alegada es manifiesta o bien puede ser demostrada mediante prueba sencilla y simple, única posible en el acotado marco probatorio que permite la acción en cuestión.

Ahora bien, el apelante se agravia de la resolución del Juez de Grado al considerar que la misma le deniega la posibilidad de revisión judicial del pronunciamiento administrativo que la condenó al pago de cuatro mil quinientos pesos ($4.500) y a treinta días de clausura, que tuvo por cumplida en virtud del tiempo que el local permaneció cautelarmente clausurado (dicha decisión obra a fs. 48/9 del legajo 039814/06).

Manifiesta el recurrente que, el a quo, fundó el rechazo de la presente acción en normativa no aplicable al caso, por considerar que la ley N° 16986 (Ley de Amparo) posee carácter subsidiario del amparo constitucional, por lo que éste ya no estaría alcanzado por las normas de procedimiento contenidas en la ley 16.986, resultando eficaz para cuestionar los actos del poder público que lesionen derechos constitucionales y, en consecuencia, ya no se requiere el agotamiento de la vía administrativa ni acreditar los demás presupuestos que describe la citada ley de amparo. Simultáneamente, afirma que la decisión adoptada encuentra sustento en un razonamiento incongruente pues el sentenciante confunde el objeto sobre el que debe recaer su análisis con los presupuestos necesarios para decidir la procedencia o no de la vía intentada, confundiendo el aspecto formal de la acción con el de fondo de la cuestión planteada.

Los dos agravios explicados, que en alguna medida se pueden advertir como contradictorios, -toda vez que: a) por un lado, cuestionan la aplicación de la 16.986 (aunque sin individualizar la norma concreta contenida en dicha ley que se aplicó cuando no debió haberlo sido), y b) por otro, señalan la confusión en que efectivamente incurrió la decisión en crisis al fusionar el análisis de los requisitos que hacen a la procedencia formal de la acción (arts. 1 a 3 ley 16.986) con la solución de fondo del asunto o del objeto de la pretensión contenida en la acción bajo estudio (arts. 11 a 12 ley 16986)- determinan la necesidad de un reflexivo análisis del objeto de la presente acción, así como de las normas que regulan el procedimiento de juzgamiento de las infracciones al Régimen de Faltas de esta Ciudad en sede judicial, todo ello a la luz de las normas que regulan la presente acción.

En efecto, el sistema establecido en la Ciudad para el juzgamiento de las infracciones al Régimen de Faltas se caracteriza por la existencia de una instancia administrativa única, pero obligatoria y previa al juzgamiento de las faltas por parte del órgano Judicial.

Dicha instancia es la Unidad Administrativa de Control de Faltas (UACF, art. 13 LPF). Así, una vez que los organismos administrativos que controlan faltas en ejercicio del poder de policía verifican la posible comisión de una infracción al Régimen de Faltas proceden al labrado de las actuaciones que deben remitir, en el plazo legalmente establecido para el caso, a la UACF (art. 8 LPF). El funcionario de esta unidad, denominado Controlador Administrativo, tiene que determinar si existió o no la falta, en un procedimiento que prevé la participación del imputado en una audiencia (art. 14, 18 y 21 LPF). En caso de que el Controlador de Faltas la considerare realizada, el presunto infractor, dentro del plazo de cinco días, debe manifestar (...) si consiente la decisión administrativa y su silencio implica la aceptación de la determinación administrativa (art. 23 LPF). En el plazo aludido, el presunto infractor tiene derecho a solicitar el pase de las actuaciones para su juzgamiento ante la Justicia Contravencional y de Faltas (art. 24, LPF).

En el presente caso, tal como se desprende de las constancias del legajo administrativo 039814, se verificó el circuito establecido por el sistema sucintamente descripto en el párrafo anterior. Es decir, el organismo administrativo al verificar, en el procedimiento de inspección llevado a cabo 5/05/2006 en el local sito en Saavedra N° 74, la posible infracción a diversas normas locales que tutelan la salud y seguridad de las personas, labró las actas que se agregan a fs. 22, 23, 24, 33, 35, 36 y 37.

Realizada la audiencia por parte del funcionario de la Unidad Administrativa de Control de Faltas, éste concluyó, luego de desestimar la existencia de algunas de las faltas imputadas y afirmar la existencia de otras, que debía imponerse la condena de multa y clausura en los montos y modalidades antes referidos; dicha resolución (que obra a fs. 48/9, del legajo 039814/06) fue notificada en la misma fecha de su dictado, esto es 9/06/2006. En la misma fecha se concedió la posibilidad de hacer efectivo el pago de la multa de cuatro mil quinientos pesos ($4.500) en doce cuotas mensuales y consecutivas de trescientos cincuenta pesos ($350) cada una (fs. 50), haciéndose efectiva la primera de ellas ese mismo día (fs. 51). También, en la misma fecha, se ordenó el levantamiento de la pena de clausura de treinta días que, como se dijera, se compensó con el tiempo de vigencia de la clausura precautoria.

Ahora bien, cabe recordar que la interposición de la acción de amparo requiere, en principio, un análisis de doble orden: en primer término, corresponde analizar la procedencia formal de la acción (entre otros, inexistencia de otro medio judicial más idóneo conforme art. 2 inciso a ley 16.986 a la luz del art. 14 CCABA).

Sólo una vez admitida la procedencia formal de la acción el Juez requerirá a la autoridad que corresponda los antecedentes y fundamento de la medida impugnada, evacuado el cual se dictará sentencia (arts. 8, 11 y 12 de ley 16.986).

En términos generales, el referido es el trámite que debe asignarse a la presente acción que justamente debe estar desprovista de formalidades procesales que afecten su operatividad (art. 14 in fine CCABA).

Cabe recordar que la presente acción tuvo por objeto dos cuestiones distintas que, si bien resultan íntimamente ligadas, deben ser escindidas.

Por un lado, la declaración de nulidad de la resolución del Controlador Administrativo de Faltas, del 9 de junio de 2006 (con sustento en la nulidad de las actas de comprobación nro 2-0958475, 2-0958474, 2-0964277, 2-0952338, 2-0952145 y 2-0952147 y del procedimiento seguido para la constatación de las infracciones en ellas documentadas). Para esta cuestión es claro que existe otra vía judicial (y no administrativa) idónea, toda vez que, entre otros aspectos, el tránsito por ella posee efectos suspensivos de lo decidido por el Controlador Administrativo de Faltas, así como prevé una instancia oral, esta vez frente a un juez que no es parte en el conflicto (advertir que tanto el organismo administrativo que controla las faltas en ejercicio del poder de policía como el Controlador Administrativo de Faltas integran el mismo poder del estado). Cabe señalar que además de su existencia, legalmente consagrada, resulta necesario que no se restringa ilegítimamente su acceso a esta vía.

Sin embargo, la presente acción de amparo también denuncia una omisión arbitraria por parte del Controlador Administrativo de Faltas que, según los dichos del amparista, habría consistido en que el funcionario no elevó las actuaciones ni quiso recibir el escrito que le fue presentado a esos fines de conformidad con lo establecido en el art. 24 LPF. Resulta oportuno recordar que sólo será idónea la vía judicial aludida en los párrafos anteriores en tanto sean elevadas las actuaciones a dicho fin.

Por otra parte, en el legajo administrativo 039814 se aprecia, a fs. 63, que el Controlador Administrativo de Faltas, luego de recibir la carta documento enviada por el amparista (fs. 62), consideró que no correspondía remitir las actuaciones a sede judicial para su juzgamiento toda vez que la presentación efectuada en ese sentido habría sido extemporánea y consentida la resolución administrativa mediante el pago realizado. Sin embargo, el primer argumento no pareciera ajustarse al momento en que debe considerarse como presentado el escrito cuando se lo hace en la oficina de correos, ni a la posibilidad que existe, tanto en el procedimiento administrativo como en muchos procesos judiciales, de entregar oportunamente los escritos en las dos (2) primeras horas del día hábil inmediato posterior al del vencimiento (ver art. 45 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad de Buenos Aires).

Con relación al segundo argumento, es de destacar que el amparista es un comerciante de nacionalidad peruana, que denuncia la negativa a recibirle un escrito mediante el que solicitaba el pase de las actuaciones a esta justicia, por lo que también la decisión del controlador que consideró que habría consentido la resolución administrativa en cuestión al efectuar, sin asesoramiento legal alguno, el pago de la primer cuota del plan de pagos concedido requiere una revisión judicial Para revisar la existencia de esa denunciada omisión administrativa -omisión de remitir las actuaciones a sede judicial para su juzgamiento- es cierto que el legislador no previó, en la LPF, una especie de queja o protesta frente al supuesto de que un Controlador Administrativo de Faltas no remita las actuaciones a esta justicia (ya sea porque considera que la solicitud del pase se efectuó fuera de término, ya sea porque consideró consentida dicha decisión, ya sea porque, sencillamente, no quiso hacerlo).

La ausencia de un mecanismo judicial idóneo, legalmente previsto, para hacer cesar esta específica omisión que nos convoca, no puede resultar equivalente a negar la existencia de una herramienta a tal efecto, mucho menos en esta Ciudad donde, claramente, los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación (art. 10 CCABA). Lo expuesto resulta suficiente para concluir que la presente acción resulta formalmente admisible y corresponde sustanciarla, por lo cual es necesario revocar la decisión en crisis.

Asimismo, aquella es la solución que mejor se condice con la doctrina jurisprudencial especializada en la materia, en cuanto a que, no parece una interpretación teleológicamente adecuada del texto constitucional aquella que rechaza liminarmente un amparo, sin siquiera pedir el informe de ley ni tampoco dar traslado, cuando no son indubitables las circunstancias que habilitarían ese proceder, concluyéndose, que en la especie se verifica la existencia de una suerte de principio in dubio pro admisibilidad (en este sentido similar, ver, entre muchos otros, González Jorge c/ GCBA s/ amparo, 13-02-02; Ugo Rubén c/ GCBA s/ amparo, 02-07-02; Hamilton c/ GCBA s/ amparo, 18/10/02; Luna Hugo c/ GCBA s/ amparo, 18-10-02; Eskiviski Jorge c/ GCBA s/ amparo, 24-10-02).

En efecto, y aunque no corresponda desconocer que el extremo denunciado no requiere mayor debate y prueba, es decir, que con la sencilla verificación de que, ante el pedido expreso y oportuno, el Controlador Administrativo de Faltas omitió elevar las actuaciones, resultaría suficiente para que la justicia solicite las actuaciones, lo sustituya legítimamente en dicho obrar, y actúe de conformidad al procedimiento judicial previsto en el título II ley 1217; no es menos cierto que, resulta más respetuoso del principio de defensa en juicio, escuchar a la parte demandada, por intermedio del órgano que ejerce su representación judicial (art. 134 CCBA), antes de concluir definitivamente acerca de la existencia, o no, del hecho denunciado -arbitraria omisión de remitir las actuaciones para su juzgamiento judicial- por parte del Controlador Administrativo de Faltas.

Tampoco pareciera que la solicitud del legajo administrativo sea capaz de suplir, al menos en el presente caso, la solicitud de informes que manda requerir el art. 8 de la Ley de Amparo, ello así toda vez que su mero cotejo pareciera no alcanzar a desmentir lo afirmado por el amparista, restando considerar si existe un marco probatorio acabado para dar por cierto lo que afirma.

En el presente caso, el Magistrado de Grado requirió el legajo administrativo, pero no solicitó el informe circunstanciado previsto en el art. 8 ley 16. 986, que, en rigor, no significa otra cosa que correr traslado a la demandada del escrito de inicio; lo que también hubiese servido, en el caso, para anoticiar al organismo de control aludido en el párrafo anterior, de la seria denuncia que pesa sobre la Unidad de Control de faltas en cuestión, al menos para oír su posición al respecto.

Asimismo, la decisión en crisis, afirmó, que no era necesario el envío de una carta documento a la Unidad Administrativa de Control de Faltas, a efectos que se reciba una solicitud de pase que, según se denuncia, no se quería recibir en la mesa de entradas receptora del organismo en cuestión (dicho en otras palabras: se habría impedido en la práctica la presentación del escrito según la normativa específica).

Dicha afirmación, omitió considerar la aplicación del art. 45 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad, que permite expresamente esa forma de notificar, o, al menos no explicó las razones que excluían su aplicación, a pesar de lo dispuesto por el art. 1 de dicha ley que prevé expresamente la aplicación de dicha normativa, entre otros ámbitos, a la administración pública centralizada. A partir de ello concluyó, ya expidiéndose acerca de el fondo de este objeto del proceso, que nunca se lo privó de derecho constitucional alguno. Esta circunstancia, permite advertir que se tomó partido por una de las partes del proceso, sin haber oído su defensa; ello hace temer que se haya incurrido en una decisión parcial que beneficia a una de las partes, por ello corresponde disponer su apartamiento.

Tampoco resulta procedente el motivo, también dado por la resolución en crisis, que refiere a que la acción de amparo habría sido interpuesto fuera del plazo previsto en el art. 15 de la ley 16.986; ello así pues, más allá de la dudosa vigencia de esa norma en el ámbito de esta Ciudad a la luz de sus normas constitucionales, el plazo a partir del cual el Magistrado consideró que debía iniciarse el cómputo de dicho plazo omitió tener presente que la arbitraria omisión denunciada habría tenido lugar con posterioridad al hito temporal considerado.

Por el único motivo expuesto, el Tribunal RESUELVE:

I.- REVOCAR el auto en crisis obrante a fs. 30/2 vta. en cuanto rechazó sin sustanciación la presente acción de amparo.

II.- APARTAR al titular del Juzgado CyF N ° 15 por haber adelantado opinión.

III.- REMITIR la presente a la Secretaría General de esta Cámara a fin de que desinsacule el Juzgado que habrá de continuar el trámite del proceso y envíe las actuaciones al Juez apartado para que tome razón de lo decidido y remita la presente causa al Juzgado desinsaculado, que deberá continuar con el trámite del expediente.

IV.- Sin costas en la Alzada atento a que aún se mantiene la unilateralidad del proceso.

Regístrese, notifíquese con carácter de urgente y cúmplase con lo ordenado en el punto III del resolutorio.

Ante mí: