Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2013-05-08


Expte. nº 9242/12: "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en ´Colangelo, Estela Dominga c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)´" Buenos Aires, 8 de mayo de 2013 Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. La señora Estela Dominga Colángelo, Directora Titular de la Escuela n° 13 del Distrito Escolar n° 3, dedujo una demanda de amparo (fs. 4/15) contra el Ministerio de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, tendiente a que se decrete la nulidad de la resolución n° 1970/2009 del M.E. (copia agregada a fs. 18/20 vuelta), recaída en el sumario N° 705/00, por la que se le impuso una sanción de 30 días de suspensión por hechos ocurridos en el curso del año 1999 respecto de la Asociación Cooperadora de la Escuela n° 6, D.E. 6° de la cual ella era asesora por su calidad de directora de la escuela. Sostuvo que debió disponerse la prescripción de la acción disciplinaria y la caducidad del procedimiento sumarial por haber transcurrido más de 10 años desde que ocurrieron los hechos investigados hasta la imposición de la sanción. Subsidiariamente pidió que se disponga la nulidad de la resolución por vicios graves en el acto sancionatorio. El GCBA contestó la demanda (fs. 35/43). En su escrito se opuso a que la pretensión tramitase por vía de amparo, defendió la legalidad del obrar administrativo, y negó que hubiese operado la caducidad del procedimiento sancionador o la prescripción de la acción disciplinaria.

La jueza de primera instancia resolvió hacer lugar al amparo y dejar sin efecto la resolución ME n° 1970 "en virtud de hallarse prescripta la acción disciplinaria destinada a deslindar las responsabilidades de la agente Estela Dominga Colángelo en el marco del sumario administrativo N° 705/00" (fs. 45/50). La magistrada explicó:

(i) que (fs. 48) "[s]i bien el artículo 41 del Estatuto del Docente fija como causal de interrupción de la prescripción la iniciación del sumario, lo que se observa en el caso es que la interrupción por la sustanciación de la investigación no podía ir más allá del plazo de prescripción en sí mismo";

(ii) que (fs. 48) "no es razonable que un plazo que no puede superar los cinco años, pueda estar suspendido durante casi diez: una interrupción no puede durar indefinidamente"; y (iii) que (fs. 48 vuelta) "(.) si bien la iniciación del sumario interrumpió la prescripción de la acción disciplinaria, debe entenderse que aquel caducó por la falta de realización de actos idóneos para mantenerlo vivo, o en términos más generales, por el mero vencimiento de los plazos con los que contaba la Administración para concluirlo (60 días prorrogables por 30 días más)".

La sentenciante concluyó que la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria producida por el inicio del sumario debía tenerse por no producida y que, en consecuencia, "a la fecha de dictado de la Resolución ME 1970/09, la acción disciplinaria se hallaba prescripta" (fs. 48 vuelta).

2. La Procuración General apeló la sentencia (fs. 51/61). Reiteró su cuestionamiento a la procedencia formal del amparo, sostuvo que el pronunciamiento creaba una causal de extinción de la potestad administrativa sin base legal y afectaba el interés público.

La actora contestó el traslado del recurso de apelación de su contraria y solicitó se lo declarara desierto. Subsidiariamente pidió que la apelación fuera rechazada (fs. 110/112).

La Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario confirmó el decisorio apelado (fs. 65/67). Los vocales consideraron que el debate sobre la irrazonabilidad de la duración del sumario no desbordaba el marco del proceso de amparo ni afectaba la defensa de las partes. Entendieron, también, que si bien el inicio del sumario (el 10/11/2000) había provocado la interrupción del plazo de prescripción de acuerdo a lo dispuesto por el art. 41 del Estatuto del Docente, no podía admitirse que tal interrupción pudiera "doblar el plazo de la prescripción misma". Los jueces explicaron que "(.) mientras la acción disciplinaria se extingue por el transcurso de cinco (5) años desde la comisión de la falta, resulta irrazonable permitir que la interrupción de ese plazo se prolongue por diez (10) años" (fs. 68 vuelta). Por fin, expresaron (fs. 66 vuelta) que "(.) no se trata aquí de concluir que el plazo de sesenta días hábiles (prorrogable por otros treinta -30-) estipulado por el art. 23 del decreto N° 3360/68 (Reglamento de Sumarios Administrativos) importa un verdadero supuesto de caducidad del procedimiento sumarial -dirección a la que apunta la crítica de la demandada-, sino si resulta razonable que una causal de interrupción del curso de la prescripción se perpetúe, en sus efectos, casi de forma indefinida.".

3. Contra lo resuelto por la Sala II, la Procuración General interpuso recurso de inconstitucionalidad (fs. 68/82). El GCBA expresó que la Cámara (i) efectuó una interpretación irrazonable del art. 14 de la CCBA; (ii) incurrió en un exceso de jurisdicción y afectó el principio de división de poderes al "legislar con respecto a la existencia de un plazo de caducidad de los sumarios administrativos" (fs. 73); (iii) vulneró la potestad disciplinaria de la Administración; y (iv) lesionó el principio de congruencia al pronunciarse sobre cuestiones no propuestas a decisión de la alzada.

Previo traslado a la accionante (contestado a fs. 113/115), el a quo dispuso no conceder el recurso de inconstitucionalidad del Gobierno (fs. 84/85 vuelta).

4. Contra lo decidido a fs. 84/85 vuelta el GCBA dedujo ante el Tribunal la queja que tramita en autos (fs. 87/103 vuelta).

El señor Fiscal General Adjunto se expidió en contra de la procedencia del recurso directo (fs. 119/121). Señaló (fs. 120) que la Ciudad no demostró "(.) de qué modo el trámite de la cuestión -mediante ese cauce procesal [amparo]- redundó en una privación o limitación de su derecho de defensa o, bien, tuviera incidencia o haya repercutido, de forma adversa, en el contenido del fallo emitido". Por lo demás, el Sr. Fiscal entendió que el demandado no introdujo en forma precisa y adecuada un caso constitucional sino que planteó una mera disconformidad con lo resuelto en las sentencias anteriores acerca de las reglas infraconstitucionales aplicadas.

Fundamentos:

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. La queja del GCBA fue interpuesta en tiempo y forma y contiene una crítica mínima aunque suficiente del auto denegatorio que habilita el análisis del recurso de inconstitucionalidad.

2. Pese a ser formalmente admisible, el recurso de inconstitucionalidad del Gobierno debe ser rechazado en ausencia de una cuestión que habilite la competencia del TSJ en los términos del artículo 27 de la ley n° 402. El recurrente sostiene que la Cámara: (i) realizó una interpretación irrazonable del artículo 14 de la CCBA al considerar admisible la vía del amparo; (ii) violó el principio de congruencia y la prohibición de reformatio in pejus con afectación del derecho de defensa en juicio y de la garantía del debido proceso (artículos 18 de la CN y 13 de la CCBA) al rechazar la apelación del Gobierno pese a reconocer que la prescripción había sido interrumpida; y (iii) lesionó la división de poderes (artículos 1 de la CN y 1, 80 y 102 de la CCBA) debido a la intromisión en facultades de la Administración relacionadas con el ejercicio de su poder disciplinario.

3. El agravio que gira en torno a la inadmisibilidad de la vía del amparo es inatendible. En tanto el planteo es similar al que el mismo GCBA formulara en los autos "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 'Prati, María Teresa c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)'", expte. nº 4915/06, sentencia del 4 de mayo de 2007, reiteraré algunos de los señalamientos que efectué al votar en esa causa, aplicables al caso en examen:

"El amparo no pierde su carácter de proceso de conocimiento, aun siendo un juicio plenario brevísimo, y por tanto, permite la intervención útil del demandado." "Como en todo proceso jurisdiccional, el amparo satisface la matriz acusación/demanda, traslado, defensa/responde; habilita el examen y el debate acerca de la causa de la pretensión en sentido formal y material. La sentencia que resuelve el pleito, siempre que decida sobre el mérito de la controversia, reviste autoridad de cosa juzgada material." "En el recurso en análisis, la demandada no da razones que demuestren cómo y en qué medida la vía del artículo 14 de la CCBA ha limitado sus posibilidades de éxito o ha perjudicado su derecho de defensa. ¿Qué fue lo que el recurrente no pudo alegar? ¿De cuál instancia refutatoria aplicable al caso se vio privado? El recurrente no lo indica y, no es función de los jueces suplir a la parte en este punto. En verdad, el amparo interpuesto por el accionante habilitó un nivel cognitivo equivalente al de un proceso plenario." "Si luego de transcurridas las instancias ordinarias y en la etapa recursiva ante el Tribunal, se concluyera en que no se encuentran satisfechos los requisitos que habilitan la vía del amparo y que, por ende, el amparista deberá intentar ahora el reconocimiento de aquellos derechos por otra vía procesal, se produciría -a mi entender- un evidente dispendio de jurisdicción y se afectaría gravemente el acceso a la justicia tutelado por normas de jerarquía constitucional (conforme el artículo 8 de la CADH)." "El carácter manifiesto de la ilegalidad o arbitrariedad opera como garantía del justiciable para acceder a una tutela urgente de sus derechos, y no como un mecanismo para sancionar el supuesto abuso de una forma procesal." "Ya he dicho que ´[l]a 'excepcionalidad' del amparo solo puede entenderse como una especificación del principio de que, en un estado de derecho, también son o deberían ser 'excepcionales' las amenazas, restricciones, alteraciones o lesiones de derechos y garantías constitucionales por actos emanados de autoridades públicas. La calificación de vía excepcional no puede provocar, en cambio, restricciones injustificadas para la admisión de la acción´ (conforme mi voto en la causa "Vera, Miguel Ángel c/ GCBA s/ amparo s/ recurso de queja por denegación de recurso de inconstitucionalidad", expte. nº 843/01, Fallos TSJ, Tomo III, Pág. 207.)." "Si la pretensión hubiera requerido mayor debate y prueba era atribución de los jueces ordinarios, en uso de sus facultades ordenatorias, disponer otra forma de tramitación del proceso. Pero el tema traído ante el Tribunal por la vía extraordinaria carece de toda entidad constitucional, cuando no se acredita la violación de derechos ni garantías constitucionales del recurrente, por ejemplo a través de una afectación a su derecho de defensa." "Por las razones señaladas, el supuesto agravio centrado en la [in]admisibilidad de la vía de amparo carece de toda entidad constitucional." 4. Por otra parte, el recurrente aduce que la Cámara vulneró el principio de congruencia (art. 247 del CCAyT) y concretó "(.) una reformatio in pejus" (fs. 78) afectando así su derecho de defensa en juicio y la garantía del debido proceso (arts. 18 de la CN y 13 de la CCBA).

El GCBA expresa que el fallo de primera instancia juzgó prescripta la potestad sancionatoria, que su parte apeló esa sentencia y que si bien la alzada admitió que el plazo de prescripción fue interrumpido, no obstante consideró irrazonable la duración del sumario,"[e] s decir que, admitiéndose la procedencia de los agravios expresados, se rechaza igualmente la apelación, en patente autocontradicción y con fundamento en [un] instituto completamente diferente, si bien no negando la existencia de la interrupción de la prescripción de la acción" (fs. 78).

El planteo de la Procuración debe ser rechazado. Frente a la pretensión de la actora (que se declare prescripta la acción disciplinaria) y la defensa del GCBA (basada en la interrupción de la prescripción como consecuencia del inicio del sumario), lo que la Sala II hizo no fue otra cosa que examinar la razonabilidad de la interpretación literal del artículo 41 del Estatuto Docente -que establece que la acción disciplinaria se extingue por el transcurso de 5 años contados dese la fecha de comisión de la falta si en dicho lapso no se hubiere iniciado el pertinente sumario-, para concluir -con acierto- que una causal de interrupción del curso de la prescripción no puede perpetuarse en forma indefinida. Nada de ello vulnera las garantías constitucionales y legales mencionadas por el Gobierno.

5. Por fin, el demandado denuncia que el a quo se erigió en legislador "(...) al dar vida a una sanción para la morosidad administrativa que no está prevista legalmente" (fs. 78 vuelta), cercenando así la potestad disciplinaria del GCBA.

El recurrente sólo expresa su discrepancia con la interpretación que efectuara la Cámara de la normativa infraconstitucional aplicable (artículo 41 del Estatuto del Docente). Resulta de los propios dichos del Gobierno (fs. 80) que la cuestión a dilucidar versa, en definitiva, sobre el carácter (simplemente ordenatorio o perentorio) de los plazos estipulados para la tramitación sumarial y de las posibles consecuencias jurídicas de su dilatada extensión (10 años, en el caso).

La Sala no desconoció las atribuciones de la Ciudad en materia disciplinaria, sino que se limitó a controlar si fueron ejercidas razonablemente. En efecto, cuando un juez o tribunal verifica que la actividad sancionatoria está agotada por haber transcurrido un plazo irrazonable, debe declarar la extinción de ius puniendi.

6. Por último, la decisión de las instancias anteriores se ajusta al criterio referido a la vigencia de las garantías del DIDDHH en supuestos en los que el Estado ejerce su potestad disciplinaria, establecido recientemente por la CSJN en la causa "Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA - Resol. 169/05 (expte. 105666/86 - SUM FIN 708)", sentencia del 26 de junio de 2012.

En el indicado fallo, la Corte destacó:

"6°) Que en este orden de ideas, se impone señalar que el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional que reconoce con jerarquía constitucional diversos tratados de derechos humanos, obliga a tener en cuenta que el art. 8 inc. 1 del Pacto de San Jose de Costa Rica, referente a las garantías judiciales, prescribe no sólo el derecho a ser oído sino también el de ejercer tal derecho con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable; y a su vez, el art. 25 al consagrar la protección judicial, asegura la tutela judicial efectiva contra cualquier acto que viole derechos fundamentales reconocidos por la Constitución Nacional, la ley o la Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.

7°) Que, por lo demás, el derecho a obtener un pronunciamiento judicial sin dilaciones previas resulta ser un corolario del derecho de defensa en juicio consagrado en el art. 18 de la Constitución Nacional -derivado del ´speedy trial´ de la enmienda VI de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica-. En este sentido se ha expedido esta Corte al afirmar que ´la garantía constitucional de la defensa en juicio incluye el derecho de todo imputado a obtener un pronunciamiento que, definiendo su posición frente a la ley y a la sociedad, ponga término del modo más rápido posible, a la situación de incertidumbre de innegable restricción que comporta el enjuiciamiento penal´ (Fallos: 272:188; 300:1102 y 332:1492).

En el mismo orden de ideas se sostuvo que las garantías que aseguran a todos los habitantes de la Nación la presunción de su inocencia y la inviolabilidad de su defensa en juicio y debido proceso legal (arts. 5°, 18 y 33 de la Constitución Nacional) se integran por una rápida y eficaz decisión judicial (Fallos: 300:1102) y que ´el Estado con todos sus recursos y poder no tiene derecho a llevar a cabo esfuerzos repetidos para condenar a un individuo por un supuesto delito, sometiéndolo así a las molestias, gastos y sufrimientos, y obligándolo a vivir en un continuo estado de ansiedad e inseguridad, y a aumentar también la posibilidad de que, aún siendo inocente, sea hallado culpable´ (Fallos: 272:188).

8°) Que, ello sentado, cabe descartar que el carácter administrativo del procedimiento sumarial pueda erigirse en un óbice para la aplicación de los principios reseñados, pues en el estado de derecho la vigencia de las garantías enunciadas por el art. 8 de la citada Convención no se encuentra limitada al Poder Judicial -en el ejercicio eminente de tal función- sino que deben ser respetadas por todo órgano o autoridad pública al que le hubieran sido asignadas funciones materialmente jurisdiccionales. Ha sostenido al respecto la Corte Interamericana de Derechos Humanos que cuando la convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un tribunal competente para la determinación de sus derechos, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de personas. Por la razón mencionada, esa Corte considera ´que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del art. 8 de Ia Convención Americana´ (caso "Tribunal Constitucional vs. Perú., sentencia del 31 de enero de 2001, párrafo 71).

En un fallo posterior esta doctrina fue ampliada por ese Tribunal que consignó que si bien el art. 8 de la Convención Americana se titula ´Garantías Judiciales´, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, en palabras de la mencionada Corte, que ´cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal´, pues ´es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar soluciones justas, no estando la administración excluida de cumplir con ese deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas´ (caso ´Baena Ricardo y otros vs. Panamá´, sentencia del 2 de febrero de 2001, párrafos 124 y 127).

9°) Que tampoco es óbice a la aplicación de las mencionadas garantías la circunstancia de que las sanciones como las aplicadas por el Banco Central en el caso de autos hayan sido calificadas por la jurisprudencia de esta Corte como de carácter disciplinario y no penal (Fallos: 275:265; 281:211, entre otros), pues en el mencionado caso ´Baena´ la Corte Interamericana -con apoyo en precedentes de la Corte Europea- aseveró que la justicia realizada a través del debido proceso legal ´se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse a esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del art. 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales, pues admitir esa interpretación ´equivaldría dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso´ (caso ´Baena´, párrafo 129).

10) Que, por lo dicho, el ´plazo razonable´ de duración del proceso al que se alude en el inciso 1, del art. 8, constituye, entonces, una garantía exigible en toda clase de proceso, difiriéndose a los jueces la casuística determinación de si se ha configurado un retardo injustificado de la decisión. Para ello, ante la ausencia de pautas temporales indicativas de esta duración razonable, tanto la Corte Interamericana -cuya jurisprudencia puede servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales (Fallos: 318:514; 323:4130, entre otros)- como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos -al expedirse sobre el punto 6.1 de la Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales que contiene una previsión similar- han expuesto en diversos pronunciamientos ciertas pautas para su determinación y que pueden resumirse en: a) la complejidad del asunto; b) la actividad procesal del interesado; e) la conducta de las autoridades judiciales y d) el análisis global del procedimiento (casos ´Genie Lacayo vs. Nicaragua´, fallada el 29 de enero de 1997, párrafo 77 y ´López Álvarez v. Honduras´, fallado el 1° de febrero de 2006; ´König´, fallado el 10 de marzo de 1980 y publicado en el Boletín de Jurisprudencia Constitucional 1959-1983 en Madrid por las Cortes Generales).

11) Que tales criterios resultan, sin duda, apropiados para apreciar la existencia de una dilación irrazonable, habida cuenta de lo indeterminado de la expresión empleada por la norma. En tal sentido, cabe recordar lo expuesto por esta Corte en el sentido de que la garantía a obtener un pronunciamiento sin demoras indebidas no podía traducirse en un número fijo de días, meses o años (Fallos: 330:3640).

En otras palabras, las referidas pautas dan contenidos concretos a las referidas garantías y su apreciación deberá presidir un juicio objetivo sobre el plazo razonablemente admisible para que la Administración sustancie los pertinentes sumarios y, en su caso, sancione las conductas antijurídicas, sin perjuicio de las concretas disposiciones de la Ley de Entidades Financieras sobre la prescripción de la acción que nace de las infracciones, debido a la laxitud de las causales de interrupción previstas por dicha normativa, como forma de consagrar efectivamente el derecho de defensa y debido proceso de los recurrentes según se indicó en el considerando 5°".

7. Por lo expuesto, voto por: a) admitir la queja interpuesta por el GCBA a fs. 87/103 vuelta, b) rechazar el recurso de inconstitucionalidad de fs. 68/82, y c) imponer las costas al Gobierno vencido (art. 62, CCAyT). El Juez Luis F. Lozano dijo:

1. Corresponde rechazar la queja, en primer lugar, porque los agravios de la recurrente en torno de la inadmisibilidad de la vía del amparo para dirimir la cuestión no lograron demostrar de qué modo dicho trámite redundó en una privación o limitación del desarrollo de sus defensas o que tuvieran una incidencia o hayan repercutido de forma adversa en el contenido del fallo emitido (conf. mi voto in re "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: "Akrich, Gustavo Raúl c/ GCBA s/ amparo (art. 14, CCABA, sentencia del 29/11/06).

Respecto de la existencia de otras vías judiciales no basta la invocación, la demostración o aun la evidencia de cualquier incomodidad a la que quede sometida la defensa o la de algún esfuerzo que exija el establecimiento de la ilegitimidad o arbitrariedad, si no se la relaciona adecuadamente con el impacto de la duración del proceso en el derecho a cuya tutela sirve (conf. mi voto in re "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado" en 'Parcansky, Manuel Jorge c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA), sentencia del 5/06/07), situación que no fue denunciada por el recurrente.

2. Por otro lado, los planteos dirigidos a cuestionar la declaración de nulidad de la resolución que puso fin al sumario cuestionado por considerar que había prescripto el plazo para aplicar una sanción -en virtud del excesivo lapso que duró el sumario administrativo (cerca de diez años)-, sólo traducen su discrepancia con la decisión debatida, sin mostrar que resulte insostenible la apreciación efectuada por la Cámara a quo de las constancias de la causa o la interpretación de las normas de jerarquía inferior a la Constitución que estimaron aplicable.

3. Por último, la mención de la afectación de la garantía de la defensa en juicio (art. 18, CN), del derecho de propiedad (art. 17 CN ) y de las facultades constitucionales que le son propias y exclusivas (artículos 1, 80 y 103 de la CCABA), carece de un desarrollo distinto de la invocada arbitrariedad y la recurrente no se hizo cargo de fundar el cercenamiento de esos derechos. 4. Por las razones expuestas y de acuerdo con lo dictaminado por el Sr. Fiscal General Adjunto, voto por rechazar la queja del GCBA.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Comparto -en lo sustancial- los argumentos desarrollados por el juez Luis F. Lozano en su voto en tanto ponen acabadamente de resalto que los planteos esgrimidos por el GCBA en la queja obrante a fs. 87/104 no logran demostrar que en el sub examine haya quedado configurado un caso constitucional en los términos de los arts. 113, inc. 3, de la CCABA y 27 de la ley nº 402.

2. En primer lugar, coincido en que el agravio vinculado a la improcedencia de la vía de amparo no puede tener andamiento. En este punto, los argumentaciones desarrolladas lucen lábiles en la medida que se advierten ciertas referencias que no se condicen con los presentes actuados (como, por ejemplo, la alusión a un supuesto "voto minoritario" de la sentencia impugnada -confr. fs. 95-; o a que el fallo habría omitido "el tratamiento del agravio vertido . respecto a que la acción de amparo no era la vía judicial más idónea" -confr. fs. 96- entre otros).

De todas maneras, lo que resulta determinante para sellar la suerte adversa del planteo es que, si bien el GCBA insiste en señalar que la pretensión esgrimida por la accionante no era pasible de ser tramitada por el cauce procesal previsto en el art. 14 de la Constitución local, en tanto no se habría logrado demostrar la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta de la conducta reprochada, sus argumentaciones no logran poner en evidencia el perjuicio concreto que le habría causado el trámite del presente proceso por la vía del amparo.

En efecto, tal como destaca mi aludido colega, el GCBA no ha logrado acreditar concretamente qué defensas se habría visto privado de ejercer ni las pruebas que se habría visto impedido de producir en desmedro de la posición que sustenta. De ese modo, en la medida que no demuestra que tal cuestión se proyecte sobre la decisión final del pleito, el argumento ensayado se torna lábil e impide a este Tribunal adentrarse en la valoración de una cuestión de naturaleza procesal.

3. En otro orden de ideas, es posible advertir que los planteos que alegan supuesta vulneración del principio de congruencia en que habría incurrido la alzada -y la consiguiente afectación del derecho de defensa del GCBA-, como así también aquellos que aluden a una supuesta afectación de la potestad disciplinaria del GCBA, tampoco permiten habilitar la vía reclamada. En rigor, éstos sólo trasuntan la discrepancia de la demandada con la decisión a la que se arribara pues no contienen una crítica concreta de los fundamentos expuestos por la Sala II de la Cámara CAyT referidos a la naturaleza de los plazos previstos en las normas vigentes que rigen el procedimiento sumarial de marras y su razonabilidad en el marco de los hechos comprobados en esta causa. Por ello, más allá del acierto o error de la sentencia, estimo que, a partir de los agravios planteados por el GCBA en este punto, la cuestión remite a la consideración de aspectos de naturaleza fáctica y de derecho infraconstitucional que resultan, por regla, ajenos al remedio intentado.

Por ello, y de acuerdo con lo dictaminado por el señor Fiscal General Adjunto, entiendo que corresponde rechazar la queja del GCBA.

Así lo voto.

La jueza Ana María Conde dijo:

1. El recurso de queja cumple los requisitos formales previstos en el art. 33 de la ley 402, y contiene una crítica suficiente del auto denegatorio del recurso de inconstitucionalidad.

La Cámara había desestimado el recurso extraordinario local interpuesto por el GCBA, fundándose en la inexistencia de un genuino caso constitucional. Sin embargo, considero que el recurrente había logrado plantear una cuestión constitucional basada en la arbitrariedad de sentencia y el cercenamiento ilegítimo de las potestades disciplinarias de los agentes de la Administración Pública asignadas al Departamento Ejecutivo.

Por estos motivos, la queja debe ser admitida para proceder al tratamiento del recurso de inconstitucionalidad subyacente.

2. La decisión de la Cámara aquí impugnada rechazó la apelación deducida por el GCBA y, en consecuencia, confirmó la sentencia de primera instancia que había dejado sin efecto la sanción impuesta en la resolución ME n° 1970/08 en virtud de hallarse prescripta la acción disciplinaria destinada a deslindar las responsabilidades de la agente Estela Dominga Colángelo en el marco del sumario administrativo 705/00.

El tribunal a quo, al fundamentar su decisión, consideró que si bien la iniciación del sumario había interrumpido la prescripción en los términos del art. 41 del Estatuto Docente, resultaba irrazonable permitir que dicha interrupción se prolongase por diez (10) años, teniendo en cuenta que la acción disciplinaria se extinguía por el transcurso de cinco (5) años. Expresó que no se trataba de sostener que el plazo de sesenta días hábiles (prorrogable por otros treinta) estipulado por el art. 23 del decreto n° 3360/68 (Reglamento de Sumarios Administrativos) importase un supuesto de caducidad del procedimiento sumarial, sino si resulta razonable que una causal de interrupción del curso de la prescripción se perpetúe, en sus efectos, casi de forma indefinida, lo que conspiraría contra el debido proceso adjetivo (considerando 6°, fs. 66 vta./67).

Por su parte, en su recurso de inconstitucionalidad el GCBA pretende construir un caso constitucional en torno a la desnaturalización del instituto del amparo previsto en el art. 14 CCABA, la violación del derecho al debido proceso producto de una sentencia arbitraria, y el cercenamiento de la potestad disciplinaria de la Administración Pública constitucionalmente asignada al Jefe de Gobierno con la consecuente afectación del principio de división de poderes. Para fundamentarlo, plantea los siguientes agravios:

a)	sostiene que la vía del amparo resulta inadmisible, por existir medios judiciales más idóneos para debatir la presente pretensión de impugnación de actos administrativos -el proceso contencioso ordinario, que permite un mayor debate fáctico y probatorio-, y además por no acreditarse la arbitrariedad o ilegalidad manifiesta en el obrar de la Administración;

b)	afirma que la Cámara declaró irrazonable la duración del sumario administrativo, sin hacer mérito a las probanzas y demás medidas que debieron considerarse en el mismo, ni considerar la conducta de la accionante, quien no alega ni podría probar que haya solicitado pronto despacho ante la demora administrativa, de manera tal que la demora administrativa obedecería también a sus propios actos;

c)	aduce que la Cámara incurrió en violación del principio de congruencia y del principio que prohíbe la reformatio in pejus, pues por un lado admite la existencia de la interrupción de la prescripción de la acción -agravio planteado por el GCBA contra la sentencia de primera instancia-, para luego igualmente confirmar la sentencia apelada por aplicación de un instituto distinto, que no había sido propuesto por las partes;

d)	dice que la Cámara se transformó en legislador al crear una causal específica de extinción de la potestad disciplinaria que no está prevista legalmente: la caducidad de los sumarios ante su duración excesiva. en tal sentido, destaca que el art. 3 del decreto 3360/68 (Reglamento de Sumarios Administrativos) no impone la caducidad de los procedimientos ni la extinción o archivo del sumario, consecuencias excepcionales que deben estar expresamente consagradas y restrictivamente apreciadas;

e)	proclama que la razonabilidad o irrazonabilidad de la demora en la sustanciación de un sumario administrativo, depende de una apreciación estrictamente personal del tribunal, que no se basa en ninguna norma específica, y por ende resulta dogmática;

f)	concluye que la sentencia impugnada cercena la potestad disciplinaria de la Administración Pública que le corresponde por mandato constitucional, pues si bien es cierto que todo agente tiene derecho a un pronunciamiento rápido, es imposible lógica y jurídicamente sostener que una eventual demora conlleve la extinción del sumario, habida cuenta que el ordenamiento contempla remedios administrativos y judiciales para instar la actividad administrativa.

3. De la reseña precedentemente desarrollada se desprende cuál sería la cuestión principal a resolver: si la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria por la iniciación de un sumario puede declararse no operada en caso que el procedimiento disciplinario insumiese un tiempo excesivamente prolongado de tramitación, tal como afirma la Cámara como fundamento esencial de su decisión anulatoria de la sanción disciplinaria cuestionada en autos.

3.1. En una primera aproximación, podemos afirmar que no existe ninguna norma expresa del ordenamiento jurídico que establezca límites a la duración de la citada causal de interrupción de la acción disciplinaria.

Para suplir esta ausencia normativa, el a quo aplicó al caso el principio de razonabilidad, concluyendo que la interrupción durante diez años de la acción disciplinaria resultaba irrazonable.

Tal decisión, ¿se fundamenta en pautas objetivas, u obedece al puro arbitrio del sentenciante? El único fundamento objetivo podemos encontrarlo en la comparación entre el plazo en que estuvo interrumpida en el caso la prescripción (10 años) y el plazo de prescripción previsto para la acción disciplinaria (5 años), que permitiría (según la Cámara) concluir que el primero resultaba desmesurado e irrazonable en relación al segundo.

Ahora bien, ¿ésto resulta suficiente para sostener la validez del fallo? Creo que no, pues para determinar si el plazo de duración de un sumario administrativo resultó o no excesivamente largo, hay que ponderar las circunstancias de hecho y la dificultad probatoria de la cuestión que se ventila, aspectos que no fueron debidamente merituados por los jueces de mérito. Ello permite concluir que la "irrazonabilidad" del plazo de interrupción de la prescripción fue decretada obedeciendo a una valoración estrictamente subjetiva de los jueces de la causa, sin siquiera ponderar las peculiaridades fácticas del caso.

3.2. Pero aún si consideráramos que la cuestión a resolver en el procedimiento administrativo disciplinario resultaba sencilla y no debía insumir un plazo de tramitación prolongado, las eventuales demoras en que hubiese incurrido la Administración, ¿justifican que se considere no operada la interrupción de la prescripción y, en consecuencia, prescripta la acción disciplinaria?	También considero que no, justamente porque el derecho que pretende proteger la Cámara con la decisión que dictó (ésto es, el debido proceso adjetivo) podía ser efectivamente tutelado por otros medios que resultaban menos perjudiciales para las atribuciones constitucionalmente asignadas al Poder Ejecutivo, particularmente lo referido al ejercicio de la potestad disciplinaria sobre sus agentes de la Administración Pública.

Y es que los particulares, en aquellos supuestos en los que la tramitación de un sumario administrativo que los involucra insumiese un tiempo demasiado prolongado, pueden realizar un pedido en sede administrativa de "pronto despacho", e incluso acudir a la instancia judicial por la vía del "amparo por mora". Con estos mecanismos, pueden impulsar el procedimiento a los fines de obtener el dictado de un acto administrativo que resuelva su situación en tiempo oportuno.

Claro está que la duración indeterminada o excesivamente prolongada de cualquier procedimiento administrativo conspira contra la seguridad jurídica y el derecho a una decisión oportuna derivado del principio de tutela judicial efectiva, a la vez que genera indudables molestias y/o perjuicios a los interesados. Pero ello no habilita a declarar prescriptas las acciones disciplinarias, en todo caso permitirá que los particulares acudan a los resortes previstos en el ordenamiento administrativo para agilizar los procedimientos, y eventualmente activará la responsabilidad del funcionario pertinente.

3.3. La cuestión de autos tampoco puede ser resuelta a la luz del instituto de la caducidad de las actuaciones administrativas, pues el plazo de sesenta días hábiles (prorrogable por otros treinta) estipulado por el art. 23 del decreto n° 3360/68 (Reglamento de Sumarios Administrativos) para la sustanciación de los sumarios no prevé ninguna sanción (mucho menos la de caducidad) para el supuesto de incumplimiento.

Al no existir previsión legal expresa, resulta improcedente la declaración de caducidad del procedimiento, como lo reconoce la propia Cámara en su sentencia. Los plazos legales están para cumplirlos, pero las consecuencias del incumplimiento no puede ser "creadas" por un magistrado sin sustento legal alguno.

3.4. Uno de los principios hermenéuticos que deben guiar el razonamiento judicial, exige ponderar las consecuencias de las decisiones que se dicten, pues ello permite constatar su razonabilidad y coherencia con el sistema jurídico vigente. Es lo que la doctrina especializada denomina "interpretación previsora", y que funciona como una pauta rectificadora, al posibilitar que se desechen aquellas conclusiones interpretativas que conduzcan a resultados disvaliosos.

Si consideráramos que la demora en la sustanciación de los sumarios administrativos permite declarar caduco el procedimiento o bien no operada la interrupción de la prescripción de la acción disciplinaria (con el consiguiente vencimiento del plazo de prescripción), ello conduciría a un resquebrajamiento sustancial del régimen disciplinario de la Administración Pública. Y ello porque, ante la inexistencia de normas legales expresas que establezcan la duración del procedimiento y las consecuencias de su incumplimiento, dependería del puro arbitrio del juez determinar en cada caso concreto cuál sería la "duración razonable" del procedimiento administrativo disciplinario y si las eventuales sanciones que se dicten en sumarios de larga duración deben o no anularse por violación del "debido proceso adjetivo".

Como podemos apreciar, ello implicaría que los jueces introduzcan una significativa nota de incertidumbre y arbitrariedad en el sistema de investigación, juzgamiento y sanción de las faltas disciplinarias de los agentes de la Administración Pública, resultado que no sólo resulta nocivo sino también incompatible con los principios (especialmente el de división de poderes) y atribuciones de facultades previstas en el plexo constitucional, particularmente en cuanto reserva al Poder Ejecutivo la dirección de la Administración Pública (arts. 102 y 104 CCABA) y, en consecuencia, el ejercicio de la potestad disciplinaria sobre sus integrantes.

4. Por todos estos motivos, considero que la sentencia dictada por la Cámara presenta vicios en su fundamentación que la descalifican en cuanto acto jurisdiccional válido, y ameritan su revocatoria.

Sin embargo, como subsisten planteos interpuestos por ambas partes que versan sobre cuestiones de hecho reservadas a los jueces de mérito y que no fueron analizadas en las instancias anteriores debido a la forma en que fue resuelto el caso, corresponde reenviar las actuaciones a la Cámara para que, por intermedio de jueces distintos a los que fallaron anteriormente, se dicte una nueva sentencia.

El criterio aquí propiciado torna innecesario -en esta oportunidad- tratar los restantes agravios planteados por el GCBA en su recurso de inconstitucionalidad.

5. En consecuencia, voto por:

a) admitir la queja planteada por el GCBA;

b) hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad, revocar la sentencia de Cámara en cuanto confirmó la declaración de nulidad de la resolución ME n° 1970/08 en virtud de considerar prescripta la acción disciplinaria;

c) reenviar la causa a la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario para que, por intermedio de jueces distintos a los que intervinieron previamente, dicte una nueva sentencia con arreglo a lo aquí decidido;

d) con costas en el orden causado (art. 14 CCABA).

Por ello, emitido el dictamen del Fiscal General Adjunto, por mayoría, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Declarar que los agravios planteados por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no satisfacen los requisitos establecidos en el art. 27 de la ley nº 402.

2. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se remita a la Sala interviniente para que sea agregada a los autos principales.