Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: San Juan
Fecha: 2013-09-09


Expte. Nº 5821/12 "MUNICIPALIDAD DE SANTA LUCÍA c/ Obras Sanitarias Sociedad del Estado - Inconstitucionalidad" En la Ciudad de San Juan, a nueve ( 09 ) días del mes de septiembre del año dos mil trece, reunidos los señores Miembros de la Sala Primera de la Corte de Justicia, que entienden en esta causa, doctores José Abel Soria Vega, Carlos Eduardo Balaguer y Ángel Humberto Medina Palá, a fin de resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte demandada contra la resolución dictada por la Sala Segunda de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería, en fecha veintiuno de marzo del año dos mil doce, en autos Nº 21144 - 98839 caratulados: "Municipalidad de Santa Lucía c/ Obras Sanitarias Sociedad del Estado - Ejecutivo"; procedieron a considerar como única cuestión, la siguiente: ¿Es procedente el recurso de inconstitucionalidad deducido en autos? En su caso: ¿Qué resolución corresponde dictar?-------------------------- --- EL SEÑOR MINISTRO DR. JOSÉ ABEL SORIA VEGA, DIJO:--- --- En la sentencia impugnada, la Sala Segunda de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería admite parcialmente el recurso de apelación deducido por la ejecutada, eximiéndola de las costas y modificando la tasa de interés aplicable al capital. En lo demás, confirma la sentencia de primera instancia, que rechazó la nulidad de la ejecución y la excepción de inhabilidad de título opuesta por la demandada, ordenando seguirla adelante, por la suma de seiscientos sesenta mil cuatrocientos cincuenta y dos pesos con cuarenta y dos centavos ($ 660.452,42) reclamada en concepto de "contribución por servicios sobre la ocupación del espacio público".--------------------------------------- --- Para así decidir, el tribunal de alzada se avoca al conocimiento del planteo de inconstitucionalidad deducido por la accionada, respecto de la ordenanza municipal del departamento de Santa Lucía (Nº 658-CD-94, art. 37) que impone el pago de una contribución por la ocupación del espacio público y da origen al certificado de deuda ejecutado en los autos. Tal asunto había sido soslayado por el juez de primer grado amparándose en el limitado ámbito de discusión del proceso ejecutivo.----- --- El a quo, luego de enunciar una serie de antecedentes jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de Mendoza y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, concluye que el título en ejecución resulta hábil desde que no presenta en sí mismo vicios de ilegalidad manifiesta; que la contribución reclamada carece de "ribetes inconstitucionales". Afirma además que el tributo no se superpone con el impuesto al valor agregado al no estar incluido en la ley 23.548; que tampoco existe doble imposición con relación al impuesto provincial a los ingresos brutos (ley 3809) pues no hay identidad en el hecho imponible. Por último, señala que en tanto sólo se ha eximido de pago al tendido de líneas telefónicas (ordenanza 1473/05) y a la tasa "por provisión de agua" (ordenanza 924/1996), queda desechada la posibilidad de que tal exención se extienda a la contribución por ocupación del espacio público.--------- --- La demandada interpone recurso de inconstitucionalidad, encuadrándolo en los incisos 1º y 2º del artículo 11 de la ley 2275. Solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 37 de la ordenanza municipal 658-CD-94 del departamento de Santa Lucía, por vulnerar su derecho de propiedad, en cuanto transgrede las normas de fondo que rigen el caso.------- --- En primer lugar la recurrente afirma que la solución adoptada por el a quo se sostiene en una fundamentación aparente por cuanto el precedente de la CSJN invocado ("Gas Natural Ban S.A. c/ Municipalidad de Campana-Acción meramente declarativa", 12/08/2003) tiene una plataforma fáctica diversa al caso de autos. Que ello es así, desde que aquel litigo se suscitó entre una empresa privada concesionaria de un servicio público (Gas Natural Ban S.A.) mientras que, en la especie, el litigio se promueve entre un municipio y una empresa del estado provincial (OSSE), prestataria de un servicio público esencial como es el de provisión de agua potable y tendido de redes cloacales. Agrega que por haber sido creada con el único objeto de satisfacer una necesidad colectiva de la población, debe estar exenta del pago de la tasa que pretende ejecutar la actora.---------------- --- En segundo lugar, sostiene que la exención de pago de la mentada "contribución" deriva de los antecedentes legislativos que precedieron a la creación de OSSE. Específicamente, refiere a la adhesión que en el año 1946 hiciera el Municipio de Santa Lucía al Régimen Nacional de Aguas, conforme decreto nacional 18.549 (18/11/1946). Que al acogerse a dicho régimen, quedó exceptuada de abonar cualquier gravamen municipal (arts. 25 y 26, decreto-acuerdo 33.425, del año 1944). Que tal exención, con posterioridad, fue mantenida por el artículo 45 de la ley 20.324 (27/04/1973) cuando se creó Obras Sanitarias de la Nación y, por transición, se trasladó a OSSE cuando se provincializó el servicio de agua y desagües (ley 4991).----------------------------- --- Argumenta que el estado provincial, a través de la empresa demandada (OSSE), está obligado -por mandato constitucional- a ejecutar proyectos de saneamiento en todo el territorio de la provincia (art. 58, 61, 117 y 118 de la Constitución de San Juan), tarea que está llevando a cabo en los departamentos del Gran San Juan, Pocito, 9 de Julio, Jáchal, Iglesia y Valle Fértil. Considera entonces, que el fallo impugnado suscita gravedad institucional, trascendiendo a las partes del proceso, en la medida que al establecer el tributo en cuestión, el municipio está gravando el costo del servicio y generando un precio diferencial para los usuarios del departamento de Santa Lucía, quienes, a la postre, verían trasladado el costo adicional a la tarifa.-------------- --- En definitiva, cuestiona la validez del tributo en cuanto compromete el derecho constitucional a la salud y al bienestar de toda la población, viola el principio de la irretroactividad en materia tributaria (art. 109 Constitución de San Juan) y vulnera el principio de proporcionalidad y racionalidad inherente a las cargas impositivas.-------------------------------------------- --- Por último, refiere que el gravamen contenido en la ordenanza 658-CD-94 apareja una doble imposición tributaria, desde que se superpone con el impuesto nacional al valor agregado (ley 23.548) y con el impuesto provincial a los ingresos brutos (ley 3908), contrariando el artículo 109 de la Constitución Provincial. Argumenta que, pese a la denominación de "contribución", se trata de un "impuesto" que grava el servicio que debe prestar OSSE, en tanto no se corresponde a contraprestación alguna por parte del municipio; que la falta de causa aparece evidente si se atiende a la circunstancia de que la demandada no necesita autorización de los municipios para brindar el servicio público encomendado por ley.----- --- Tras la precedente reseña de los antecedentes del caso traído a esta instancia extraordinaria, y previo a examinar su procedencia, he de referirme seguidamente a la objeción que formula la parte recurrida a la admisión formal del recurso extraordinario.---------------------- --- Plantea la actora, Municipalidad de Santa Lucía, que el auto de admisión formal debe ser revisado y desestimado el recurso extraordinario deducido, en cuanto incumple con el artículo 4º de la ley 2275. Manifiesta que al tratarse de un proceso ejecutivo, el abordaje de la pretensa inconstitucionalidad de la ordenanza que fija la tasa, excede su limitado marco de conocimiento, pudiendo plantearse en un proceso ordinario posterior.- --- La objeción así formulada resulta improcedente, ya que si bien -en principio- el pronunciamiento dictado en juicio ejecutivo no es definitivo (PRE S1ª 1999-II-272, entre otros), la cuestión abordada por el a quo no puede ser replanteada en un juicio ordinario posterior por haber mediado suficiente sustanciación y debate (PRE 1968-93), que tornan a los agravios definitivos (PRE 1970-85).----------------------------------------------- --- Dicho esto, paso a examinar su procedencia sustancial. Adelanto que, tras dicho examen, propiciaré el rechazo del recurso de inconstitucionalidad por las razones que analizaré a continuación.------------------- --- En forma liminar, y más allá del orden propuesto por la impugnante para los agravios, resulta menester determinar, en primer término, cuál es la naturaleza jurídica de la obligación objeto de queja para, sobre su base, establecer si se configura en el caso una doble imposición (con relación al IVA y a los Ingresos Brutos) -tercer agravio-. Luego, y en la eventualidad que tal contingencia no se configurara, es necesario analizar si la legislación aplicable a OSSE la exceptúa del pago de la mentada "contribución" -segundo agravio-, para finalmente evaluar si la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, invocada por el tribunal de mérito, resulta aplicable al caso, atendiendo a las conclusiones a las que se arribe en los tópicos precedentes (naturaleza de la obligación y legislación aplicable) -primer agravio-.-------------- --- Efectuada tal aclaración, resulta que la recurrente afirma que la obligación ejecutada en autos es un impuesto, ya que no existe contraprestación alguna por parte del Municipio. Por su parte, la actora sostiene que se trata de una tasa retributiva de servicios, contemplada en el Código Tributario Municipal. Finalmente, la ordenanza cuya constitucionalidad se cuestiona, alude en su capítulo VI a "contribución por servicios sobre la ocupación de espacios públicos", y en su artículo 37 dispone literalmente que: "Las empresas del estado, privadas o mixtas, que realicen desvíos de líneas telefónicas, TV cable o de transmisión de sonidos, construcción de gasoductos, red distribuidora de agua corriente, que de cualquier forma ocupen el subsuelo o espacio aéreo abonarán el 6% del monto bruto de las facturaciones que efectúen a los usuarios".------ --- Esta Corte ha fijado criterio con relación a la naturaleza de estos tributos en el Expte. Nº 2289 "Municipalidad de Sarmiento c/ Rawson Cable SA -Ejecutivo-Inconstitucionalidad-" (PRE S1ª 2001-I-166). En dicho precedente se cuestionaba la constitucionalidad de una ordenanza tributaria, que gravaba la vía y espacios públicos (entre ellos, el espacio aéreo y el subsuelo), con un 6% de la facturación mensual. Allí se dejó establecido que: "(.) el hecho generador de la obligación reclamada a la empresa demandada, esto es, la ocupación por parte de ésta de inmuebles del dominio público municipal, (.) tiene por causa (.) un permiso de uso conferido por la Municipalidad de Sarmiento, en cuya virtud la demandada puede utilizar en forma privativa y en beneficio de la actividad comercial que desarrolla, la porción del dominio público objeto del permiso, construyendo incluso las obras que fueran menester para utilizarlo.--------------------------------------------- --- Sentado lo anterior, debe concluirse en que el "Derecho por ocupación del espacio público aéreo o subterráneo" a que alude el artículo 19 inciso "g" de la Ordenanza Tributaria Anual - Año 1997 de la Municipalidad de Sarmiento, no es otra cosa que el canon que ha fijado la Comuna por la ocupación de inmuebles del dominio público municipal. En tal sentido enseña Marienhoff que "... el canon no es un impuesto, aunque así lo llamen ciertas leyes. La naturaleza de un tributo no depende del nombre que se le dé, sino de su estructura jurídica y del concepto financiero que merezca". (Tratado de Derecho Administrativo, vol. VI pág. 441), y tampoco es una tasa, cuando el bien inmueble de que se trata se encuentra en su estado natural, siendo el canon en estos casos un mero desembolso exigido como contraprestación a la persona a cuyo favor se confiere la autorización de uso (o.c. pág. 444)".----------------------------------- --- Las consideraciones antes transcriptas que sustentan el precedente citado resultan de estricta aplicación al presente caso. Sea cual fuese la denominación que las partes asignen al hecho generador que origina la obligación cuyo pago se reclama a OSSE, constituye -en rigor- un canon por ocupación de inmuebles del dominio público municipal.-------------------------------------- --- Habida cuenta que la obligación que se ejecuta en autos constituye un canon, cuya causa fuente radica en el permiso de uso de los inmuebles de dominio público municipal, no existe doble imposición, que presupone -necesariamente- la existencia de un impuesto; por lo que corresponde el rechazo del tercer agravio.---------- --- Resta agregar, con relación a este tópico, que el precedente citado por la recurrente, Expte. Nº 40/98 "Fiscal de Estado s/ Inconstitucionalidad de las ordenanzas Nº 796/96 y 804/97", que fuera decidido por esta Corte en ejercicio de su competencia originaria, no resulta de aplicación al caso desde que en aquella oportunidad las ordenanzas impugnadas gravaban con una suma fija (anual o mensual) la conexión existente para la prestación del servicio; el importe tenía carácter de contribución por la comercialización del servicio y se dejaba expresamente a salvo "lo que les corresponda oblar por la ocupación de espacios públicos (aéreo y/o subsuelo) para realizar la prestación del mismo" (ver transcripción de los artículos, correspondientes a las ordenanzas impugnadas, que hace la Comisión Federal de Impuestos en oportunidad de emitir la Resolución Nº 60, obrante a fs. 14 de autos).----------------------------- --- Siguiendo con el orden inicialmente propuesto, opino que el segundo agravio resulta inaudible. En efecto, los antecedentes legislativos que precedieron la creación de OSSE no pueden fundar la exención del tributo, en la medida que la ley que la rige no lo prevea expresamente. En tal sentido, la ley 4991 sólo contempla en su artículo 20 la posibilidad de declarar de utilidad pública y sujetos a expropiación o a ocupación temporaria los bienes y fuentes de provisión de agua necesarias para realizar obras y actividades que hagan al objeto de la sociedad. La norma no prevé en ninguno de sus artículos la exención al pago por el uso del suelo de dominio público municipal.----------------- --- En función del análisis precedente, la doctrina fijada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa "Gas Natural Ban S.A. c/ Municipalidad de Campana (Pcia. de Buenos Aires)" (Fallos, 326:2653), invocada por el a quo al fundar su conclusión, resulta de plena aplicación a esta causa en cuanto establece que: "Es procedente la pretensión de la comuna de obligar a la empresa distribuidora de gas a pagar el derecho de ocupación o uso de espacios públicos (.) desde que el marco regulatorio de la actividad -ley 24.076- no prevé una exención de tal naturaleza, y si bien el Congreso Nacional tiene la facultad de consagrar excepciones fiscales en el orden provincial o municipal, ellas deben ser dispuestas de modo inequívoco".--------- --- El carácter público de la empresa que brinda el servicio no empece la aplicación de la doctrina antecedente: en ambos casos se trata de servicios públicos esenciales que no mutan su naturaleza por el hecho de que sean prestados por una sociedad estatal o bien por una empresa privada a quien el Estado concesionaria su explotación.---------------------------- --- Por último, resultan improponibles los agravios por los cuales la demandada afirma que la ordenanza impugnada compromete el derecho constitucional a la salud y al bienestar de toda la población, viola el principio de irretroactividad en materia tributaria (art. 109 Constitución de San Juan) y vulnera el principio de proporcionalidad y racionalidad inherente a las cargas impositivas. Se trata de cuestiones novedosas que no fueron planteadas en las instancias de mérito, por lo que incumplen con el recaudo establecido en el artículo 4º de la ley 2275. Por otra parte, la recurrente se limita a formular la queja sin explicitar cómo la norma impugnada operaría retroactivamente (art. 3 del C. Civil), o bien de qué manera se afectaría la salud de la población y la racionalidad y proporcionalidad del servicio.----------- --- A modo de colofón, y a mayor abundamiento, sabido es que la declaración de inconstitucionalidad de una disposición legal es un acto de suma gravedad institucional y una de las más delicadas funciones susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia y, por ello, debe ser considerada como ultima ratio del orden jurídico (CSJN; Fallos, 319:3148; 321:441; 322:1349, entre otros), que sólo debe ejercerse cuando la repugnancia con la cláusula constitucional es manifiesta y la incompatibilidad es inconciliable (Fallos, 322:842 y 919).------------------ --- Por todas las consideraciones efectuadas entiendo que el artículo 37 de la ordenanza Nº 658-CD-94 del Municipio de Santa Lucía no contraviene el orden constitucional, por lo que propicio el rechazo del recurso de inconstitucionalidad planteado por la demandada, debiendo remitirse la causa al tribunal de origen.------------ --- En cuanto a las costas generadas en esta instancia extraordinaria, corresponde imponerlas en el orden causado (art. 69 del CPC).------------------------------ --- LOS SEÑORES MINISTROS DRES. CARLOS EDUARDO BALAGUER Y ÁNGEL HUMBERTO MEDINA PALÁ, DIJERON:------------------ --- Por sus fundamentos, nos adherimos al voto emitido precedentemente.---------------------------------------- --- En mérito al resultado de la votación que antecede, el Tribunal RESUELVE:----------------------------------- --- I) Rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte demandada.--------------------- --- II) Imponer las costas de esta instancia en el orden causado.------------------------------------------------ --- III) Ordenar que se protocolice la presente y se agregue copia al expediente y a los autos principales que deberán bajar al tribunal de origen. Notifíquese y oportunamente archívense. Fdo. Dres.: José Abel Soria Vega, Carlos Eduardo Balaguer y Ángel Humberto Medina Palá. Ante mí: Jorge Daniel de Oro, Secretario Letrado.

Ef-5821 E.B.T.

PRE S.1ª 2013-III-512