Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2005-04-13


GARETTO, Mario Alberto contra MUNICIPALIDAD DE RAFAELA Reg.: A y S t 206 p 133-140.

En la ciudad de Santa Fe, a los trece días del mes de abril del año dos mil cinco, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Roberto Hector Falistocco, María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del titular doctor Rafael Francisco Gutiérrez, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "GARETTO, Mario Alberto contra MUNICIPALIDAD DE RAFAELA sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. n° 248 del año 1989), de conformidad con el acuerdo celebrado el día seis del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Falistocco dijo: 1. Mario Alberto Garetto, por apoderado, promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Rafaela tendente a obtener la anulación de la resolución 261 de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos y de la resolución 7410 dictada por el Intendente municipal, solicitando el pago de los haberes descontados correspondientes a diez días de suspensión, el restablecimiento de las condiciones de trabajo alteradas, y el pago de astreintes, todo debidamente actualizado y con intereses.

Relata que en fecha 17.8.1988, mediante resolución interna 261, la autoridad municipal le impuso una suspensión de diez días sin goce de haberes, no teniendo en cuenta su condición de delegado gremial de la sección Mantenimiento y Gomería de la Municipalidad que, como tal, goza de la tutela sindical de trabajadores, no pudiendo ser objeto de despidos, sanciones y/o suspensiones ni modificación de sus condiciones de trabajo, sino mediante una resolución judicial previa que lo excluya de dicha garantía.

Indica que el artículo 14 bis de la Constitución nacional determina que "los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo" y que la ley 23551, de Asociaciones Sindicales y su decreto reglamentario 467/88 consagran el llamado fuero sindical tendente a proteger a los trabajadores que ejercen cargos sindicales o realizan actividades de carácter gremial, señalando que la protección dispensada al dirigente no sólo se refiere al despido sino también a la modificación de sus condiciones de trabajo y a las medidas de suspensión, cuando no tengan justificación.

Entiende que la sanción impuesta al recurrente viola expresamente el derecho a la estabilidad consagrado en la ley 23551 para los representantes gremiales en razón de que la suspensión aplicada implica una alteración de las condiciones de trabajo que en el caso que nos ocupa adquiere carácter discriminatorio por tratarse de un delegado de personal, quien, en virtud de la medida, ha visto entorpecida la posibilidad de ejercer la representación de sus compañeros de tareas.

Opina que carece de asidero lo sustentado por la autoridad recurrida en los considerandos de la resolución 317 cuando niega la aplicación de la ley 23551 al presente caso por ser contraria a la Constitución nacional, provincial y Ley Orgánica de Municipalidades puesto que las disposiciones invocadas que se opondrían a la aplicación de la ley 23551, no constituyen la fuente del derecho regulador de la materia en cuestión.

Manifiesta que el artículo 75, inciso 12, de la Constitución nacional impone al Congreso de la Nación, entre sus atribuciones, la de dictar los Códigos del Trabajo y la Seguridad Social, en tanto el artículo 31 del mismo ordenamiento jurídico fija la primacía de la Constitución, leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten y tratados con potencias extranjeras por sobre las constituciones y leyes provinciales.

Destaca que queda determinado, así, el ámbito de competencias, debiendo dictar el Congreso nacional las leyes de trabajo, en cuya órbita se encuentra la Ley de Asociaciones Sindicales de Trabajadores.

Explica que el derecho de los representantes gremiales a las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad en el empleo está reglamentado actualmente por la ley 23551, que de esta manera constituye la legislación de fondo que regula la materia en cuestión.

Pone de resalto que la exclusión de tutela regulada por la ley 23551 constituye una manifestación del derecho a la jurisdicción antes del proceso y una razonable reglamentación de la garantía constitucional del artículo 14 bis, ya que confiere la facultad de discernir la exclusión de la tutela a un órgano imparcial e independiente, como son los jueces y tribunales competentes en materia laboral.

Añade que tampoco es valedera la afirmación de la recurrida en los considerandos de la resolución 7410 en el sentido que los fundamentos probatorios de la sanción impuesta surgen de lo expresado por el Director General de Servicios Públicos, toda vez que dichos cargos carecen de relevancia por ser nula la causal invocada, atento no haberse previamente excluido la tutela sindical.

Acota que de las disposiciones de la ley 23551 no surge distinción alguna entre trabajadores del sector público y trabajadores del sector privado, no efectuando tampoco distingo alguno al respecto el artículo 14 bis de la Constitución nacional.

Peticiona, en definitiva, el acogimiento del recurso, con costas.

2. Declarada por Presidencia (f. 21/vto.) la admisibilidad del recurso interpuesto, comparece la Municipalidad demandada (f. 27) y contesta la demanda (fs. 32/33).

En su escrito de responde niega que: la imposición de la sanción tenga una causa distinta al incumplimiento de sus obligaciones por parte del recurrente o una finalidad diferente al ejercicio de la potestad disciplinaria; la sanción se pueda relacionar con la condición de delegado gremial; la imposición de la sanción no resulte acorde con las disposiciones de la ley 9286 y la ordenanza 1961.

Arguye que el recurrente confunde la relación de empleo público originada en un contrato administrativo con la relación laboral nacida del contrato de trabajo.

Alega que los derechos sindicales a que refiere el artículo 14 bis de la Constitución nacional no comprenden ni incluyen a funcionarios ni empleados públicos, lo que queda corroborado por la propia terminología empleada en dicha norma cuando habla de convenios colectivos de trabajo, participación en las ganancias de la empresa con control de producción y otros conceptos que no se dan en la función pública.

Sostiene que la ley nacional 23551 no es aplicable al caso atento que la Constitución nacional en su artículo 75 atribuye al Congreso la facultad de legislar en materia de trabajo y seguridad social pero no incluye entre estas atribuciones la de dictar normas relativas a la Administración Pública provincial, la que queda incluida en la zona de reserva del artículo 121 y cuya regulación compete a los poderes locales, conforme al artículo 122, ambos de la Constitución nacional.

Solicita, en definitiva, el rechazo del recurso, con costas.

Abierta la causa a prueba (f. 33 vto.) y producida la que consta en autos, informan las partes sobre su mérito (fs. 68/69vto. y 70/73). Dictada (f. 74) y consentida la providencia de autos, queda la causa en estado de ser resuelta.

3.a. No está debatido en el sub discussio el carácter de delegado gremial del recurrente.

La controversia gira, en cambio, en torno a la aplicabilidad en el caso del artículo 14 bis de la Constitución nacional y de las disposiciones de la ley 23551, de Asociaciones Sindicales.

En efecto, el accionante cita en apoyo de su tesis el artículo 14 bis de la Constitución nacional en tanto estatuye que los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo. Invoca la tutela sindical establecida en la ley 23551 y entiende que la Administración omitió reclamar el desafuero.

La resistente, por su parte, afirma que el artículo 14 bis no comprende a los empleados públicos, que la ley 23551 es inaplicable y que el Congreso no puede dictar normas relativas a la Administración Pública provincial.

La particular índole del tema en debate y, especialmente, la naturaleza de las normas invocadas imponen efectuar una primera observación.

El actor, si bien -como ya se dijo- sustenta su pretensión anulatoria en una supuesta violación a su invocado "status" de delegado gremial en función de las normas del capítulo XII de la ley 23551, cuestionó la legitimidad de la sanción disciplinaria impuesta utilizando los recursos administrativos contemplados en la ley 2756 y, luego de agotados los mismos, inició el presente juicio contencioso administrativo.

La Municipalidad de Rafaela, por su parte, resolvió los recursos administrativos recién mencionados y posteriormente compareció ante este Tribunal encauzando toda su actividad procesal de acuerdo a lo previsto en la ley 4106. Así, las partes consintieron el avance del proceso y la causa consumó todas sus etapas. Teniendo en cuenta tales particularísimas condiciones, y con la clara finalidad de no incurrir en soluciones ritualistas incompatibles con un adecuado servicio de justicia (cfr. Fallos: 296:633; 301:1067; 302:1430; 311:274; 312:61, entre otros), cabe abocarse a la dilucidación del debate traído ante esta Corte.

b. En función de lo expuesto en precedencia, constituye materia litigiosa esclarecer la aplicabilidad al sub lite de los dispositivos invocados por el actor. Con relación al artículo 14 bis de la Constitución nacional, corresponde aclarar que el nuevo texto en cuanto preceptúa: "el trabajo en sus diversas formas gozará de la protección de las leyes ..." y que "los representantes gremiales gozarán de las garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo", comprende el trabajo prestado por empleados públicos, máxime teniendo en cuenta que se incluye, expresamente, la "estabilidad del empleado público", lo que demuestra que en el pensamiento del constituyente el empleado público "es una categoría especial de trabajador, pero es trabajador también" (Krotoschin, Ernesto, "Los empleados públicos y el derecho de trabajo" en "Legislación del trabajo", T. XIX, pág. 867, autor que cita, en el mismo sentido a Jaureguiberry, "El artículo nuevo", Santa Fe, 1957, pág. 120).

En esa norma se habla de la protección del trabajo, sin distinciones de ninguna especie, por lo que han de quedar tutelados los trabajadores públicos.

En particular, los derechos sindicales reconocidos a los trabajadores y a los gremios en el artículo 14 nuevo, fueron reglamentados en las distintas leyes de asociaciones profesionales: 14455, 20615, 22105 y 23551 (Vázquez Vialard, "Derecho del Trabajo y Seguridad Social", Tomo 2, 2da. edición actualizada, pág. 109; Bof, Jorge A., Acciones tutelares de la libertad sindical, pág. 38, Ediciones La Rocca, Buenos Aires, 1991).

La ley 20615 (publicación B. O. 17/12/1973) reglaba en su Título X acerca del fuero sindical estableciendo en su artículo 57 "Con relación a los trabajadores amparados por la tutela consagrada en este capítulo, salvo el caso previsto por el primer párrafo del artículo precedente, el empleador no podrá adoptar medidas que consistan en despido, suspensión o modificación de las modalidades de la prestación de servicios, si no mediare previamente una resolución del Tribunal Nacional de Relaciones Profesionales que en cada caso, excluya de dicha tutela al o a los trabajadores respecto de los cuales se invoque la existencia de causales justificativas de la adopción de tales medidas ...".

El artículo 52 de la actual ley sindical que invoca la recurrente reconoce su antecedente inmediato en el artículo 57 de la ley 20615 transcripto, en lo pertinente.

En el año 1979 se sancionó y publicó (B. O. 20/11/1979) la ley de facto 22105 que derogó la ley 20615. El artículo 51 de dicha norma, luego de establecer que los trabajadores que se desempeñen como delegados de personal gozan de la estabilidad prevista en el artículo 49, estatuía: "... El empleador podrá otorgarles permiso a fin de que realicen gestiones relacionadas con la defensa de los derechos individuales de los trabajadores del establecimiento, quedando a cargo de aquél el pago de las remuneraciones correspondientes".

La ley santafecina 9256 del 21.6.1983 legisla acerca de las licencias, justificaciones y franquicias del personal municipal, reglando en su Capítulo V las "Licencias Extraordinarias". Su artículo 46 reza: "Los trabajadores que se desempeñen como delegados de personal, miembros de comisiones internas o en cargos representativos similares, continuarán prestando servicios en sus tareas, pudiéndoseles otorgar permiso a fin de que realicen gestiones relacionadas con la defensa de los derechos individuales de los trabajadores del sector, sin desmedro de la remuneración". Vale decir: el texto santafecino reproduce aquella previsión nacional a los efectos de las licencias.

Luego, en 1988, se sanciona la actual Ley de Asociaciones Sindicales 23551 (publ.

22.4.1988). En el artículo 1 del decreto reglamentario 467/88 se expresa: "A los fines de la ley se entiende por trabajador a quien desempeña una actividad lícita que se presta en favor de quien tiene facultad de dirigirla". La amplitud del texto no permite, pues, excluir a los agentes públicos.

En otras palabras, el ordenamiento -a contrario de lo que sostiene la demandada- no distingue entre empleados públicos y dependientes privados. Su ámbito personal de aplicación es general, no hay norma que autorice trato diferenciado o que excluya algún sector. Ello por cuanto la materia de que trata y puntualmente las garantías que consagra, se definen y operan a partir del resguardo de la función que desempeñan los dirigentes y no conforme al sector al que pertenecen. Sobre el punto, entiendo que resulta de particular relevancia el criterio seguido en recientes precedentes de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. Así, en el caso "Luis Alberto León" (Fallos: 322:1071) el Alto Tribunal resolvió hacer lugar a una avocación y dejar sin efecto la cesantía de un agente judicial en razón de habérsele impuesto la medida disciplinaria sin que se tuviera en cuenta su invocada y probada condición de delegado gremial y sin haberse adoptado "el procedimiento establecido por la ley 23551 con el objeto de ejercer facultades disciplinarias que interfirieran con las garantías que amparan a los delegados gremiales". Posteriormente en la causa "Bóveda" (Fallos: 326:2325) la Corte nacional reafirmó esta línea jurisprudencial al sostener -con cita de diversos antecedentes de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo- que la ley 23551 es aplicable "aún en el marco de la relación de empleo público" resolviendo la suspensión de las sanciones de apercibimiento y multa impuestas a un empleado judicial que acreditó su condición de delegado gremial "hasta tanto se resuelva la exclusión de la tutela sindical que lo ampara". A estos pronunciamientos se suman también anteriores fallos en los que el Máximo Tribunal nacional no puso en entredicho la aplicabilidad de la ley 23551 a agentes públicos (voto de los doctores Moliné O`Connor, Levene [h] y López en autos "Garay, Francisco Digno y otros c. Universidad Nacional de Formosa s. amparo sindical, arts. 47 y 50 ley 23551" en El Derecho, T. 166, pág. 38 y siguientes; también cabe citar lo resuelto en "Recurso de Hecho deducido por Alberto Sabino Soto en la causa Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Soto, Alberto Sabino", G.371.XXXVII, del 27.6.2002, Fallos: 325:1420). Sentada, pues, la vigencia de la Ley de Entidades Sindicales en el ámbito del empleo público, debe señalarse que en su artículo 52 establece "Los trabajadores amparados por las garantías previstas en los artículos 40, 48 y 50 de la presente ley, no podrán ser despedidos, suspendidos ni con relación a ellos podrán modificarse las condiciones de trabajo, si no mediare resolución judicial previa que los excluya de la garantía ...".

Este texto, y sus concordantes comprendidos en el Título XII de la ley 23551, es aplicable a los agentes públicos nacionales, provinciales y municipales. Es que no puede concebirse que unos empleados -los nacionales- gocen de una amplia tutela sindical y, otros -los provinciales y municipales- tengan una protección menguada o amputada.

Diversos Tribunales Superiores, Cortes Supremas y Cámaras de Apelaciones provinciales han admitido la vigencia de la tutela sindical prevista en la ley citada en el ámbito del empleo público provincial y municipal (vgr.: Suprema Corte de la Provincia de Buenos Aires, in re "Cunsnir, Roberto y Otro c/ Municipalidad de Morón s/ Dif. y desp. -cuestión de comp. art. 6 C.C.A.", del 6.4.1993; Tribunal Superior de Córdoba, "Paz, Raúl y otros c. D.P.V. -ACCIÓN DE TUTELA SINDICAL - LEY 23551 - APELACIÓN - RECURSOS DIRECTO Y CASACIÓN", fallo del 27.4.2000; Corte Suprema de Justicia de Salta, "Filomarino, Silvia c. Provincia de Salta", del 25.3.2002, publicado en LLNOA, 2002, pág. 1334; Corte Suprema de Justicia de Tucumán, "Sana Bartolomé y otro c. Caja Popular de Ahorros de la Provincia s/ Acción de Amparo, Sentencia n 369/94", Cámara de Apelaciones de Trelew, N 1, in re "Manríquez, Ana Rosa c. Municipalidad de Rawson", del 6.5.1996). Por ello, tengo por aplicable a los agentes municipales de la Provincia de Santa Fe la tutela del artículo 52 de la ley 23551 siendo menester el "desafuero" para los trabajadores amparados por las garantías de los artículos 40, 48 y 50 de la mencionada ley.

No constituye obstáculo para concluir lo antecedente la disposición del artículo 55 inciso 23 de la Constitución provincial en tanto comporta establecer una reserva de ley formal en lo atañedero a la organización de los oficios públicos.

No podría válidamente pensarse que, en razón de que la necesidad del desafuero no está expresamente prevista por un acto normativo provincial, no rige entre nosotros. Ello por cuanto, en el fondo, el juicio de exclusión de tutela no interfiere en el régimen de empleo público local.

Participo de la convicción que afirma la inconveniencia e incluso invalidez científica de realizar enfoques exclusivamente jurídico-formales sobre los temas trascendentes del derecho del trabajo (López, Guillermo A. F. "Derecho de las Asociaciones Profesionales", pág. 20, La Ley Edit., Buenos Aires, 1974).

Por ello, la posición propiciada por la Administración demandada, en cuanto entendió inaplicables a la situación del actor las previsiones del artículo 14 bis de la Constitución nacional y de la ley 23551, resulta inatendible y contraria al derecho considerado en su integridad. c. Conclusión de lo expuesto es que son aplicables a los agentes municipales las normas de la ley 23551, invocadas en el caso por el recurrente.

Consecuentemente, al no haberse seguido el procedimiento previsto en la citada ley con el objeto de ejercer facultades disciplinarias que interfieran con las garantías que amparan a los delegados gremiales, la medida recurrida deviene ilegítima.

Corresponde, pues, declarar la procedencia del recurso (art. 72, ley 4106) y, en consecuencia, anular las resoluciones impugnadas.

Cayendo la sanción disciplinaria aplicada, debe ordenarse, conforme a lo oportunamente pretendido, pagar al actor los salarios descontados y dejar constancia en su legajo personal de la presente.

En cuanto a la pretensión de cobro de "astreintes" esgrimida en la demanda, cabe señalar que no puede ser analizada en esta etapa del proceso. Ello por cuanto la propia regulación contenida en el artículo 666 bis del Código Civil contempla como presupuesto para su procedencia el incumplimiento de deberes jurídicos impuestos por una resolución judicial. Y tal situación, en el sub examine, sólo podría configurarse, eventualmente, en la etapa de ejecución de la presente sentencia. Las costas se impondrán a la demandada (artículo 84, ley 4106). Así voto. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Netri y Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido. A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Falistocco dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar procedente el recurso interpuesto y, en consecuencia, dejar sin efecto las resoluciones 261/88 y 317/89 de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos y la resolución 7410/89 del Intendente municipal de Rafaela. Ordenar a la Municipalidad de Rafaela que proceda a dejar constancia en el legajo personal del actor de la anulación de la sanción de suspensión.

Condenar al Municipio demandado a pagar al recurrente, en legal forma y conforme a la liquidación respectiva -que se practicará dentro de los treinta días de quedar firme la presente sentencia-, el importe de los haberes descontados con motivo de los actos administrativos anulados actualizados legalmente hasta el 31.3.1991 y con más los intereses a la tasa del 6% anual (sobre valores actualizados), conforme constante jurisprudencia de esta Corte (A. y S., T. 116, pág. 9; T. 122, pág. 24; T. 124, pág. 417), hasta esa misma fecha. A partir del 1.4.1991 el capital actualizado -sin los accesorios- devengará la tasa pasiva promedio mencionada en el decreto nacional 941/91 hasta el efectivo pago. Costas a la demandada.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Netri y Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Falistocco y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar procedente el recurso interpuesto y, en consecuencia, dejar sin efecto las resoluciones 261/88 y 317/89 de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos y la resolución 7410/89 del Intendente municipal de Rafaela. Ordenar a la Municipalidad de Rafaela que proceda a dejar constancia en el legajo personal del actor de la anulación de la sanción de suspensión. Condenar al Municipio demandado a pagar al recurrente, en legal forma y conforme a la liquidación respectiva -que se practicará dentro de los treinta días de quedar firme la presente sentencia-, el importe de los haberes descontados con motivo de los actos administrativos anulados actualizados legalmente hasta el 31.3.1991 y con más los intereses a la tasa del 6% anual (sobre valores actualizados), conforme constante jurisprudencia de esta Corte (A. y S., T. 116, pág. 9; T. 122, pág. 24; T. 124, pág. 417), hasta esa misma fecha. A partir del 1.4.1991 el capital actualizado -sin los accesorios- devengará la tasa pasiva promedio mencionada en el decreto nacional 941/91 hasta el efectivo pago. Costas a la demandada.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:GUTIERREZ-FALISTOCCO-GASTALDI-NETRI-SPULER-Fernández Riestra (Secretaria)