Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-08-11


Ciudad de Buenos Aires, de agosto de 2006. VISTOS: Estos autos, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (en adelante, CASSABA) contra la resolución de fs. 136/142; y CONSIDERANDO: 1. Que, a fs. 136/142, el señor juez de primera instancia hizo lugar a la acción de amparo incoada respecto de la reglamentación del artículo 5º de la ley 1.181 efectuada por conducto de la Resolución Nº 004-A-05 de la Asamblea de la CASSABA, declarando su inconstitucionalidad e inoponibilidad. Contra esa decisión, CASSABA interpuso y fundó un recurso de apelación (ver fs. 147/172). El pertinente traslado fue contestado por la actora a fs. 177/189 vta., y la Sra. Fiscal de Cámara dictaminó a fs. 193/197 vta., propiciando la confirmación de la sentencia apelada. 2. Que, en primer término, cabe recordar que en el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se establece -en lo que aquí interesa- que "Toda persona puede ejercer acción expedita, rápida y gratuita de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares que en forma actual o inminente, lesione, restrinja, altere o amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por la Constitución Nacional, los tratados internacionales, las leyes de la Nación, la presente Constitución, las leyes dictadas en consecuencia y los tratados interjurisdiccionales en los que la Ciudad sea parte" (confr. en el mismo sentido artículo 43 de la Constitución Nacional). 3. Que, en ese orden de ideas, corresponde e xaminar si la cuestión planteada en autos puede enmarcarse en el citado artículo 14 aclarando, para ello, que el thema decidendum se centra en determinar dos cuestiones: 1) si la Asamblea de Representantes de CASSABA es competente para reglamentar la ley del modo en que lo hizo, y 2) si la reglamentación efectuada es razonable o si, por el contrario, desnaturaliza la disposición normativa contenida en el artículo 5º de la ley 1.181.. 4. Que, respecto a la primera de las cuestiones, cabe señalar que CASSABA, según su ley de creación, es una persona jurídica de derecho público no estatal con autonomía económica y financiera (confr. art. 2º de la ley 1.181). Tal como lo señala la Sra. Fiscal de Cámara, este tipo de entes tienen facultades reglamentarias inherentes a la delegación de cometidos públicos que las mismas leyes de creación les encomiendan, por lo que pueden dictarse sus propias normas dentro de un marco normativo superior. Y si bien es cierto que la facultad de dictar reglamentos de ejecución está oto rgada en la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires al Poder Ejecutivo, excepcionalmente debe admitirse esa facultad en este tipo de entes cuando tiendan al efectivo cumplimiento del cometido público delegado. En consecuencia, dado que CASSABA ha sido instituida (por ley) con el fin de satisfacer los intereses comunes de los afiliados a un sistema previsional cuya ejecución y administración válidamente puede postularse a cargo de la Administración, resulta razonable reconocerle ciertas potestades públicas tendientes a lograr el efectivo cumplimiento del mandato legal. Una de esas facultades es la de reglamentar los pormenores y detalles de la ley 1.181. Ello, claro está, siempre dentro de los límites de razonabilidad de toda actividad reglamentaria. En esa inteligencia, no podrá, mediante esta vía, desnaturalizar la voluntad legislativa, modificando, sustituyendo o transformando las expresiones del Legislador. Por lo demás, del plexo normativo conformado por los artículos 3º, 4º, 120 y 131 de la pr opia ley 1.181 y de una interpretación integral de sus objetivos, se desprende una suerte de delegación normativa que justifica la solución propiciada. 5. Que, ello asentado, procede ahora determinar si la demandada, al dictar la Resolución 004-A-05, ha observado los límites de razonabilidad a los que se hizo referencia en el acápite precedente. Para ello, es adecuado tener en cuenta que en la ley 1.181 se instituyó un Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires -de carácter obligatorio, eminentemente contributivo, basado en el principio de solidaridad, con efecto redistributivo y sustitutivo de todo otro de carácter nacional, provincial o municipal, creándose la CASSABA a efectos de hacer efectivo el sistema establecido (confr. arts. 1 y 2, ley cit.). En el artículo 5º de la ley 1.181 se dispone que "...quedan obligatoriamente comprendidos en este Sistema los abogados que se encuentren legalmente habilitados para ejercer la profesión y matriculados en el Colegio Público de Abogados de la Capital federal y los procuradores que se encuentren legalmente habilitados para ejercer como tales y matriculados para actuar ente los tribunales con sede en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Están exceptuados quienes se encuentren obligatoriamente afiliados a otra Caja Profesional para Abogados, en tanto continúen cotizando a dicho régimen y manifiesten fehacientemente la voluntad de acogerse a esta excepción dentro de los noventa (90) días del comienzo de la obligatoriedad de esta Ley o de la iniciación de su actividad para los profesionales recientemente recibidos. La acreditación de los extremos requeridos debe ser establecida por la reglamentación...". Por su parte, en esta última se dispone que "...El ejercicio de la opción prevista en el segundo párrafo del artículo 5 importa la excepción a la obligación de cubrir el AMAO y la pérdida del derecho a acceder a las prestaciones previstas en el artículo 7...", y que "...Los afiliados que hayan ejercido la opción prevista en el segundo pá rrafo del artículo 5 de la ley 1181 están obligados a cumplir con los aportes establecidos en el artículo 62 incisos 1 y 4 de la ley 1181...". En otro orden de ideas, en el artículo 62 de la ley 1.181 se prevé que "...La Caja cuenta, a los fines de su financiamiento, con los siguientes recursos: 1. Un aporte del cinco por ciento (5%) de todo honorario de origen profesional que perciban los afiliados ... 4. El Derecho Fijo establecido en el artículo 72..."; y en el artículo 65 se estipula que "...los aportes y contribuciones ingresados a la Caja de conformidad con lo previsto en los inciso 1, 2, 4 y 5 del artículo 62 son anticipos del aporte anual del afiliado que los devengó y corresponden al ejercicio anual en que fueron ingresados...". A su vez, no están obligados a cubrir el aporte mínimo anual obligatorio aquellos afiliados que ejerzan su profesión exclusivamente en relación de dependencia (sea en el ámbito público o en el privado) o quienes se encuentren afiliados a otras Cajas de abogados con las que se hayan celebrado los convenios previstos en el inciso 9 del artículo 120 de la ley 1.181 y lo cubrieran en ellas, siempre que estuvieran al día con la totalidad de los aportes obligatorios en tales Cajas (confr. art. 67, incisos 1 y 2, ley cit.). Por último, el artículo 72 establece un Derecho Fijo que el afiliado debe abonar como anticipo y a cuenta del aporte a su cargo que se fija en el inciso 1 del artículo 62, al iniciar su actuación profesional en todo asunto judicial o administrativo. 6. Que, en el sub examine, a los fines de resolver adecuadamente lo atinente a la razonabilidad de la mentada Resolución 004-A-05, resulta imprescindible desentrañar la disposición normativa contenida en el artículo 5º de la ley 1.181, puesto que, a partir de allí, podrá vislumbrarse si la reglamentación efectuada se adecua a ella o, por el contrario, la desvirtúa tal como postula la actora. En ese orden de ideas, cabe señalar que, a criterio del Tribunal, de la referida disposición y del debate parlamentario trasncripto por la Sra. Fiscal de Cámara (fs. 196) se desprende que la Resolución 004-A-05 es irrazonable. En efecto, si se tiene en cuenta que a través de la ley 1.181 se creó un Sistema de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (art. 1º) y que todas las disposiciones de esa ley tienden al funcionamiento, viabilidad e instrumentación de ese "sistema", no cabe sino interpretar que cuando la ley, luego de definir quienes quedan obligatoriamente comprendidos en el "Sistema" prescribe que "...están exceptuados quienes se encuentren obligatoriamente afiliados a otra Caja Profesional para Abogados..." lo está haciendo con relación al todo, vale decir, respecto del "sistema". Es otras palabras, quedarán al margen tanto de los aportes, contribuciones y "otros recursos financieros" establecidos en el Título III, Capítulo I de la ley, como de las prestaciones y beneficios desarrollados a lo largo del Título II. Por consiguiente, la reglamentación que pretende acotar la excepción legalmente dispuesta al pago de aporte mínimo anual obligatorio (AMAO) vulnera de un modo irrazonable la voluntad legislativa, desnaturalizándola. 7. Que no empece a la solución propuesta el hecho de que en la propia ley 1.181 (art. 67) esté prevista la exención en cubrir el AMAO para quienes se encuentren afiliados a otras Cajas de abogados puesto que tal disposición no puede considerarse aplicable -sin violentar la interpretación propuesta- a los profesionales que hayan optado por estar exceptuados del "sistema" sino que debe entenderse dirigida, justamente, a quienes no hayan ejercido tal opción. Es más, nótese que no sería tampoco aplicable a todos los supuestos de tal entidad, sino que sólo se limitaría a aquellos casos en los que existiese un convenio celebrado en los términos del artículo 120, inciso 9º de la mentada norma y los afiliados (es decir, quienes no hayan ejercido la opción prevista en el artículo 5º, párrrafo 2º) lo cubrieran en ellas y estuvieran al día con la totalidad de los aportes obligatorios en aquellas.

Disidencia de fundamentos del Dr. Centanaro 1. Que, toda vez que las apreciaciones efectuadas en los considerandos 1 a 3 resumen adecuadamente las constancias de la causa, cabe darlos por reproducidos a fin de evitar reiteraciones innecesarias. 2. Que, por razones de orden y de prelación lógica corresponde abordar en primer término los aspectos atinentes a la competencia de la demandada para reglamentar la ley de su creación (examen de la legitimidad de origen del reglamento, es decir, de la titularidad de la potestad reglamentaria) y, en segundo término -y según el resultado de ese examen-, los relativos a si la reglamentación que ha dictado CASSABA se aparta del texto y/o del espíritu de la ley, lesionando derechos y/o garantías constitucionales (legitimidad del contenido de la reglamentación). Ello así, en tanto la conclusión a la que se llegue con respecto a la titularidad de la potestad reglamentaria condicionará la pertinencia de tratar o no la legitimidad del contenido de la reglamentación, ya que exa minar este segundo punto resultaría inoficioso si la respuesta al primero fuese negativa. 3. Que, respecto de la primera de las cuestiones a dilucidar, resulta de aplicación lo resuelto en oportunidad de fallar en la causa "Fornasari" en la Sala I del fuero, el 14 de junio de 2006. Allí se sostuvo que la Asamblea de CASSABA no contaba con facultades para dictar la resolución reglamentaria, siendo el mentado reglamento, en consecuencia, inoponible a la actora (confr. Sala I, "Fornasari Norberto Fabio contra GCBA y otros sobre amparo [art. 14 CCABA]", EXPTE: EXP 18092/0, disidencia del Dr. Centanaro). En particular, se puntualizó que: "...De igual manera que en el ámbito nacional (art. 99, inc. 2, CN), en el éjido local la titularidad de la potestad de reglamentar las leyes mediante el dictado de decretos de ejecución corresponde al Poder Ejecutivo (art. 102, CCBA). En efecto, esta norma dispone, en cuanto aquí interesa, que el Jefe de Gobierno '...tiene iniciativa legislativa, promulga las leyes y las hace pub licar, las reglamenta sin alterar su espíritu y las ejecuta de igual modo' (énfasis agregado)...". "...En este sentido, del decreto nº 2046/GCBA/2004 -referido únicamente a los arts. 78 y 139, ley 1181- establece: "Requiérase a las autoridades de la Caja de Seguridad Social para Abogados de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y al Colegio Público de Abogados de la Capital Federal, que en un plazo de 60 días acerquen a la Secretaría de Justicia y Seguridad Urbana, las propuestas para la reglamentación del resto del articulado de la ley 1.181...". "...Ello permite sostener, por un lado, que -en la interpretación del Poder Ejecutivo-, no le corresponde a CASSABA reglamentar la ley por sí; y, por el otro, que aquél no ha delegado ni prevé delegar la atribución que al respecto le confiere expresamente el texto constitucional...". Asimismo, se continuó diciendo que: "...tampoco la Legislatura atribuyó al ente la potestad en tratamiento. Por el contrario, algunas de las disposiciones de la ley 1181 -como, entre otras , los arts. 3 y 120- permiten afirmar justamente lo contrario, tal como acertadamente lo puso de relieve el señor magistrado de primera instancia (sentencia apelada, consid. IV, apartado 'a', fs. 33)...", y se agregó que no conducía "...a otra solución el art. 131, inc. 21, ley 1181. Este precepto -invocado por CASSABA en sustento de la supuesta atribución de dictar la resolución 004-A-05- regula las funciones del Directorio, y establece que corresponde a dicho órgano 'proyectar las modificaciones de esta ley o su reglamentación, que considere necesarias, para someterlas a consideración de la Asamblea'...". "...La interpretación correcta de esta norma indica que corresponde al Directorio proyectar modificaciones al texto legal o a la reglamentación -cuyo dictado compete, en el primer caso a la Legislatura, y, en el segundo, según ya se dijo, al Poder Ejecutivo- y presentarlas a la Asamblea; órgano que, si las aprueba, las remitirá -en el segundo supuesto- a consideración del Poder Ejecutivo por intermedio de la Secretaría competente...". "...Como puede verse, desde este prisma la norma examinada no otorga fundamento a la competencia reglamentaria de CASSABA, y ello concuerda armónicamente con la previsión contenida en el decreto nº 2046/GCBA/2004...". 4. Que, en resumen: 1) la Constitución de la Ciudad atribuye la potestad reglamentaria al Poder Ejecutivo; 2) El Jefe de Gobierno no ha delegado esta potestad en CASSABA; y 3) La legislatura no otorgó a esta última competencia para reglamentar la ley 1181. Todo ello conduce a concluir que la Asamblea de CASSABA no contaba con facultades para dictar la resolución reglamentaria impugnada por la amparista, y, por lo tanto, el reglamento resulta inoponible a la actora. Esta circunstancia es suficiente para el progreso de la pretensión deducida, que ha sido acogida favorablemente en la instancia de origen. 5. Que, lo hasta aquí expuesto, basta para desestimar el planteo recursivo sometido a decisión de la Cámara, en tanto las restantes cuestiones mencionadas en el memori al no resultan sustanciales a los fines de resolver. Al respecto, corresponde puntualizar que -según se ha señalado reiteradamente- el tribunal no se encuentra obligado a seguir al apelante en todas y cada una de las cuestiones propuestas a consideración de la alzada, sino tan sólo aquellas que resultan conducentes y esenciales para decidir el caso y bastan para sustentar un pronunciamiento válido (CSJN, Fallos, 248:385; 272:225; 297:333; 300:1193, 302:235, entre muchos otros). Por ello, y por lo señalado ut supra, la conclusión sobre la incompetencia de CASSABA para dictar la resolución 004-A-05 se traduce en la inoficiosidad de tratar los otros aspectos propuestos por las partes, pues las argumentaciones precedentes resultan suficientes para sustentar la validez de este pronunciamiento en el marco procesal de este juicio. Esteban Centanaro Por las consideraciones expuestas, el Tribunal RESUELVE: Confirmar la resolución apelada. Con costas (art. 62 del CCAyT). Regístrese, notifíquese -a la Sra. Fiscal de Cám ara en su despacho- y, oportunamente, devuélvase. Dra. Nélida Mabel Daniele Dr. Eduardo Ángel Russo Dr. Esteban Centanaro (en disidencia de fundamentos)