Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-05-19


DURAN, Neldo Eduardo y otros contra MUNICIPALIDAD DE SAN CRISTOBAL Reg.: A y S t 197 p 45-54.

En la ciudad de Santa Fe, a los diecinueve días del mes de mayo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la Presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "DURÁN, Neldo Eduardo y otros contra MUNICIPALIDAD DE SAN CRISTÓBAL sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 686, año 1992), de conformidad con el acuerdo preparatorio celebrado el día doce del corriente mes y año. A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

1 Neldo Eduardo Durán, Germán Leocadio Carabajal, Jorge Alberto Durán, Oscar Daniel Capella, Omar Juan Cesaris, José Daniel Bonacina, Javier Jorge Chamorro, Nést Fundan el recurso en el carácter "permanente" que a su juicio reviste la dependencia donde prestan servicios -Banda Municipal de Música-, creada por ordenanza nro. 11 del 1.7.1960, y cuyo "carácter oficial" surge "en forma palmaria" del artículo 1 de la ordenanza nro. 185 del 2.9.1967, que establece: "oficialízase el citado conjunto que en lo sucesivo se denominará Banda de Música de la Municipalidad de San Cristóbal".

De ello extraen que "el cumplimiento de sus funciones al servicio del ente estatal autárquico data desde hace más de treinta años".

Infieren de lo expuesto que los agentes integrantes de dicha Banda revisten el carácter de personal permanente de la Municipalidad de San Cristóbal.

Basan dicha conclusión, además, en lo dispuesto por la ley nro. 9286 y "sus antecedentes legislativos, entre ellos la ley provincial nro. 9144, que vino a legitimar la condición de personal permanente de todos aquellos agentes comunales o municipales que a la fecha revistaban como contratados o transitorios, no pudiendo por tanto oponerse a ello ninguna disposición o convenio que importe un cercenamiento de dicha legislación de 'jure'".

Señalan, en consecuencia, que gozan de los derechos establecidos en la precitada normativa legal, en particular los previstos en los arts. 15 -derecho a la estabilidad del agente municipal-, 16 -derecho a consevar el empleo, la jerarquía y el nivel alcanzado, los que sólo se perderán por las causas establecidas en el Estatuto-, 19 -derecho a una retribución justa- (Anexo I) y arts. 1 , 47, sgtes .y cc. del Anexo II.

Afirman asimismo que por imperio del mencionado art. 19 (ley 9286) se recepta el principio constitucional de intangibilidad de los salarios, el cual -entienden- se vería afectado por no haberse asegurado por parte del ente municipal, durante el período reclamado, una "retribución justa" ni la protección integral de la familia, en virtud de que no se les han abonado los haberes conforme a lo establecido en las normas legales vigentes.

Agregan además, que la conducta morosa de la Municipalidad en el pago de los salarios que legalmente les corresponden, sin causa legítima alguna -ya que la capacidad de trabajo se encuentra a disposición de la misma en forma permanente tal como lo demuestran las actuaciones cumplidas durante el lapso de tiempo reclamado y documentación pertinente (citan la nota de fecha 25.2.1992)- importa una flagrante violación de los arts. 15 de la Constitución provincial y 17 de la nacional, toda vez que la doctrina y la jurisprudencia son unánimes al admitir que los salarios forman parte del patrimonio de los ciudadanos, debido a la naturaleza alimentaria de ellos.

Es así que consideran que dicho derecho de propiedad se encontraría vulnerado, ya que el patrimonio del trabajador se vería afectado al privarsele a éste de ingresos que legalmente le corresponden.

Sostienen que la pretendida aplicación de la ordenanza nro. 1747 del 4.7.1990 -la que, según el Municipio, derogaría toda disposición anterior relacionada con la Banda, y habría establecido un sistema de colaboración del ente territorial a través del pago de un aporte mensual no reintegrable-, es totalmente errónea.

En sustento de ello, afirman que la aplicación de dicha ordenanza resulta insostenible por oponerse a la ley 9286, que regula la actividad de los trabajadores municipales y comunales de la Provincia, y a la ley 9144, ambas normas de jerarquía superior a una ordenanza municipal.

Mencionan la existencia de numerosos antecedentes que acreditarían la relación de empleo público que los vincula con la Municipalidad demandada, entre los que se encuentran: a) un decreto de fecha 13.8.1971 por el cual se produce el nombramiento del Sr. Neldo Durán a partir del 1.8.1971 con el sueldo correspondiente al cargo de Director.

Entienden que si en dicha fecha se nombra a un Director de un Organismo municipal -Banda de Música- resulta evidente la existencia de un conjunto de ejecutantes para cumplir las funciones pertinentes; b) certificado de reconocimiento al Sr. Daniel Argañaráz con motivo del 25 aniversario de la Banda Municipal de Música de San Cristóbal, extendido en fecha 19.5.1985, siendo también otorgado el mismo a todo el personal integrante de la mencionada Banda Municipal; c) recibos de haberes pertenecientes a los integrantes de la Banda Municipal, extendidos por la Municipalidad de San Cristóbal que -consideran- acreditan el carácter de agentes municipales que ostentan; y d) acta - acuerdo de fecha 30.3.1988, entre representantes del D.E.M., del Sindicato de Trabajadores Municipales de San Cristóbal y el delegado de la Banda Municipal de Música, del cual surge la implementación de un régimen escalafonario para el Personal de la Banda.

Respecto del argumento sostenido por la Municipalidad en cuanto a que por la aludida ordenanza se pactó un aporte mensual no reintegrable (subsidio) y al que no puede asignársele carácter salarial, señalan que carece de todo asidero por cuanto el pago de dichas sumas al personal de la Banda es realizado a cambio de la contraprestación de servicios por parte de ella a la Municipalidad.

De tratarse de un subsidio -afirman- no existiría la obligación del débito laboral por parte del personal, situación que no se da en el presente caso.

Consideran que resultan de aplicación al presente caso los principios básicos del derecho del trabajo como son "el protectorio y el de la irrenunciabilidad", los cuales son soslayados por la Municipalidad demandada.

Entienden que por aplicación de los mencionados principios, "ninguna disposición o convenio puede ser interpretado de manera tal que pueda menoscabar o restringir los derechos del trabajador municipal consagrados en la ley 9286 y en particular sobre política salarial para la fijación de sus remuneraciones o las cláusulas más favorables para el trabajador, por lo que resulta evidentísimo el derecho de los recurrentes a que se les liquiden los haberes adeudados y demás diferencias salariales existentes por el período reclamado".

Finalmente, argumentan que el decreto 0242 del 6.9.1992 -por el cual se denegara el recurso de revocatoria interpuesto- resulta infundado, toda vez que la ordenanza municipal invocada -nro. 1747/90- no puede desconocer ni restringir derechos adquiridos en virtud de la ley 9286, la cual ostenta una jerarquía superior y es de aplicación al personal municipal y comunal de la Provincia de Santa Fe y, por ende, al personal de la Banda de Música, siendo éste un organismo dentro de la estructura orgánica de la Municipalidad de San Cristóbal.

Agregan asimismo que resulta desacertada la afirmación de que la mentada ordenanza regula la relación entre el Municipio y una persona jurídica instrumentada conforme al derecho civil; y que la relación que vincula al personal de la Banda Municipal de Música y la Municipalidad demandada reviste el carácter de relación de empleo público, encontrándose regida por el derecho administrativo, constituyendo la ley 9286 una de sus fuentes regulatorias.

Solicita, en suma, se haga lugar al recurso, con costas.

2.

Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (foja 24), se cita y emplaza a estar a derecho a la demandada, la que lo hace a foja 33, contestando la demanda a fojas 40/46.

En dicho escrito realiza, primeramente, un rechazo general de todos y cada uno de los hechos invocados en la demanda que no sean motivo de especial reconocimiento.

En particular, expresa que no es cierto que la dependencia donde dicen prestar servicios los actores, sea permanente.

Agrega que la norma citada como fundamento no tuvo operatividad en todos estos años; y que no existe ni existió la "dependencia Banda de Música" en el ámbito de la Municipalidad de San Cristóbal, lo que se corrobora con el organigrama funcional - político del Departamento Ejecutivo Municipal, en el cual no se encuentra contemplado.

Agrega que es inexacto que la citada dependencia prestara servicios al "ente estatal autárquico" por mas de treinta años ni que haya existido la continuidad que se pretende en la demanda.

En este sentido, pone de manifiesto que lo que existe es la Asociación Civil Banda de Música en el marco regulatorio de la ordenanza municipal nro. 1747/90; que es falso que los agentes integrantes de la Banda de Música Municipal revistan el carácter de personal permanente de la Municipalidad por imperio de la ley 9286; y que los actores nunca han sido agentes municipales ya que no existe el acto administrativo necesario e ineludible que así los declare, ni tampoco han asumido las obligaciones inherentes a su "calidad de permanentes" que establece la ley 9286.

Considera errónea la afirmación de que en ocasión de la puesta en vigencia de dicha ley, todos los contratados ingresaran a la administración municipal en forma automática, puesto que los actores no estaban contratados al momento de la puesta en vigencia de esa legislación ni lo estuvieron después y, además, todo ingreso a la administración no se produce sino por los medios idóneos establecidos por la ley 9286 y en virtud de las disponibilidades de plazas vacantes del organigrama respectivo aprobado por ordenanza y con previsión presupuestaria especial destinada a dicho fin.

Continúa diciendo que no es cierto ni se ajusta a derecho la pretensión esgrimida en el párrafo III.3. de la demanda -goce de los derechos establecidos en la ley 9286-.

Argumenta en este sentido que los actores no tienen "estabilidad" ni gozan de la "intangibilidad" de los salarios, por cuanto -reitera- no son ni han sido agentes municipales y, además, por no encontrarse amparados por el régimen establecido por la ley 9286.

Agrega asimismo que los demandantes no han prestado servicios para la Municipalidad, no existiendo -entonces- conducta morosa en el pago de los salarios.

En este sentido entiende que nada adeuda y menos aún por inexistentes contraprestaciones.

Esgrime que ha tratado y defiende el tema en el terreno de las disposiciones aplicables al caso y, en particular, dentro del régimen de la ordenanza nro. 1747/90 que refiere al acuerdo con la Asociación Civil Banda de Música.

Considera falso el argumento de los actores en cuanto a que no es aplicable al caso el régimen establecido por la mencionada ordenanza municipal, entendiendo, por el contrario, que dicha norma es la única legislación que puede aplicarse a esta cuestión.

En esta orientación, afirma que a la totalidad de los actores -como integrantes de la Asociación Civil Banda de Música-, incluído quien se atribuye el cargo de Director de la Banda, se les aplica dicha ordenanza; que el recordatorio otorgado al señor Argañaraz es sólo una cuestión protocolar sin el valor que se le pretende adjudicar; que los recibos de sueldos exhibidos no son otra cosa que una constancia de retribución por actuación en el ámbito de la Banda de Música; y que no se puede concluir que de estas cuestiones se derive que los recurrentes sean considerados agentes permanentes del Municipio.

En cuanto al acta-acuerdo celebrada el 30.3.1988 manifiesta que no constituye un acta paritaria -ley 9996/86-; que no estuvo conformada por los representantes designados en la ley; que tampoco se trataron temas habilitados para dicho organismo; que por lo tanto no reviste carácter obligatorio ni vinculante para las partes, como se lo pretende en la demanda; y que dicho acuerdo no fue receptado en una norma de tipo genérico en el ámbito del Municipio.

Señala que la reunión celebrada tuvo dos temas convocantes: 1) recomposición salarial (lo que se convino según su mismo texto) y 2) .....

"Relación laboral del personal afectado...".

Agrega que este segundo aspecto no fue resuelto en la forma y modo en que lo interpretan los actores.

Pone de manifiesto que en dicha acta se estableció que "...los haberes sean efectivizados en fechas iguales y/o lo más próximo a abonarse los sueldos del personal de la Planta Permanente de la Municipalidad...".

De ello colige que los actores no recibían el mismo tratamiento que el personal permanente, por cuanto que en realidad no lo eran.

En cuanto a la relación laboral expresa que de la lectura e interpretación del texto no se concluye el nombramiento de los actores en planta permanente.

Advierte asimismo que en dicha acta-acuerdo se incluye al señor Neldo Durán -quien se atribuye la dirección de la Banda y el carácter de empleado permanente-, por lo que - entiende- dicho instrumento importa el reconocimiento de que tampoco era integrante de la planta permanente del Municipio.

Asimismo expresa que dicha acta involucra a Aldo Argañaraz, Lorenzo Scarpeccio y Néstor Taborda, quienes a esa época eran empleados de planta permanente del Municipio, bajo la órbita de la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, por lo que no podían reclamar una incorporación a planta permanente, cuando ya eran empleados municipales.

Señala que la mencionada acta constituye un instrumento que dispuso la celebración de un contrato temporario con la expectativa de analizar en el futuro la posibilidad de incorporación en planta permanente según las disponibilidades presupuestarias del Municipio, extremo este que nunca se volvió a tratar ni se dictó acto administrativo válido para ello.

Agrega que dicho instrumento no crea derechos de ninguna especie para los demandantes y que tampoco, por su naturaleza, podía hacerlo.

Considera infundado el rechazo, por parte de los actores, del argumento esgrimido al responder el reclamo administrativo previo, en cuanto a que el caso se circunscribe a la ordenanza nro. 1747/90 y al subsidio que por ella se otorgaba.

En este sentido cita al art. 4 de la ordenanza nro. 11/60 y colige que la admisión del subsidio por parte de los integrantes de la Banda de Música era una cuestión admitida desde su origen; y que el subsidio establecido por la ordenanza nro. 1747/90 era una forma de sostenimiento de la actividad de la Asociación Civil, como también se hizo con respecto de otras instituciones de bien público.

Afirman también, que no es cierto que resulten de aplicación al caso los principios básicos del Derecho del Trabajo, ya que no existe una relación que posibilite recurrir a esos medios.

Invoca la doctrina de los "propios actos" en cuanto a las contradicciones entre lo firmado, realizado y ejecutado por los recurrentes y la pretensión de autos.

Entre esas contradicciones cita las siguientes: el hecho de que los actores invocan su ingreso automático por imperio de la vigencia de la ley 9286 y luego recurren al acta-acuerdo que es de marzo de 1988; la pretensión de percibir sueldos desde noviembre de 1991 en adelante sin haber realizado la contraprestación a la que se había comprometido la Asociación Civil que los nucleaba; el alegar ser empleados permanentes de la Municipalidad de San Cristóbal si la mayoría de ellos tenían empleo público en otras dependencias en donde cumplían jornadas diarias de mas de siete horas; alegar relación de empleo público permanente cuando en realidad percibían un subsidio en nombre y por la Asociación Civil Banda de Música y sin reserva alguna; considerarse empleados permanentes quienes otorgaban recibos sin precisar fecha de ingreso, retenciones, aportes, etc.; etc..

De todas estas consideraciones colige que si los actores en verdad hubiesen sido empleados de planta permanente, al integrar la Asociación Civil Banda de Música y percibir en su nombre el subsidio destinado a su sostenimiento o fomento, va de suyo que han renunciado a su cargo en planta.

Peticiona, en definitiva, se rechace el recurso, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (foja 47) y producida la que consta en autos, informan las partes sobre el mérito de la misma (fojas 288/291 y 293/306). Dictada (foja 307) y consentida la providencia de autos, se encuentra la causa en estado de ser resuelta.

4. Como surge del relato que antecede, los actores invocan, en sustento de las pretensiones que deducen ante este Tribunal, la relación de empleo público permanente que a su juicio los vincula con la Municipalidad de San Cristóbal, a raíz de su desempeño en la Banda de Música de esa ciudad.

La demandada, por su parte, niega la existencia de dicha relación.

Postula que es aplicable al caso la ordenanza municipal nro. 1747/90, que regula el vínculo entre el Municipio y la "Asociación Civil Banda de Música", estableciendo un "subsidio" a favor de dicha Asociación, al que no corresponde atribuir naturaleza salarial.

Reseñadas de tal modo en lo substancial las posiciones de las partes, cabe en primer lugar señalar que, por ordenanza nro. 1747/90 (fs. 60/61 de estos autos), se adoptó "una nueva modalidad en el funcionamiento y organización de la Banda Municipal de Música" (v. 1er. Asimismo, surge de sus Considerandos que "la decisión señalada ha sido el fruto de varias entrevistas e intercambio de opiniones entre los directos interesados y el Gobierno Municipal, estableciéndose que el nuevo régimen ado Los actores sostienen que la ordenanza nro. 1747/90 "no podría oponerse a lo dispuesto por la ley nro. 9286 y sus antecedentes legislativos, entre ellos la ley provincial nro. 9144, que vino a legitimar la condición de personal permanente de todos aquellos agentes comunales o municipales que a la fecha revistaban como contratados o transitorios", por importar "un cercenamiento de dicha legislación de 'jure'".

Tal alegación no podría alcanzar a los actores Germán Leocadio Carabajal, Jorge Alberto Durán, Oscar Daniel Capella, Omar Juan Cesaris, José Daniel Bonacina, Javier Jorge Chamorro, Néstor Américo Taborda, Lorenzo Antonio Scarpeccio, Aldo Ramón Argañaráz, Luis Alberto Carrizo, Daniel Omar Argañaraz, Rubén Hugo Burgos, Javier Eduardo Iriondo, José Raúl Crippa, Nicolás Lázaro, Claudio César Villarruel y Omar Vicente Kuhn, respecto de quienes no se acompaña -más aún, no se invoca siquiera- acto de designación o contratación alguno que permita analizar la viabilidad del planteo.

En ese sentido, debe tenerse en cuenta que este Tribunal ha resuelto reiteradamente que la relación de empleo público es formal y exige la investidura del agente, siendo necesario que se instaure por autoridad competente, con el contenido que le es propio, y en la forma prevista por el derecho objetivo (v. "González Huber", A. y S. T. 55, págs. 361/369, en especial pág. 366; "Pereyra", T. 93, págs. 1/8; "Bianco", T. 179, págs. 450/454), y que "es necesario que la relación de empleo se constituya con un acto formal previsto para cada una de las categorías de empleo por la ley" ("Silva", A. y S. T. 127, págs. 227/232); a lo que cabe agregar lo dispuesto por el artículo 1 de la ley nro. 9286, todo lo cual conduce al rechazo de las pretensiones deducidas por los nombrados, sustentadas, como se dijo, en la postulación de su carácter de agentes de planta permanente del Municipio.

Ello, sin perjuicio de que también les resulta aplicable lo que a continuación se expresa, en cuanto a la omisión de cuestionamiento de la ordenanza nro. 1747/90 y a la conducta desplegada al celebrar actas acuerdo con el Municipio.

En relación al señor Neldo Durán, corresponde asimismo concluir en la improcedencia del recurso, si bien por razones diversas, ya que surge de las constancias de la causa que dicho actor fue designado "en carácter interino" Director de la Banda por decreto nro. 1198 del 13.8.1971 (v. f. 246) -esto es, con anterioridad al cambio de régimen dispuesto por ordenanza nro. 1747/90-. En efecto: aun de entender que por tal acto correspondía considerar a Durán alcanzado por los términos del artículo 1 de la ley 9144/83, invocada por la actora, no podría soslayarse que dicha norma exige, además, la observancia de otros recaudos, sobre los que nada alega -ni, desde luego, demuestra- aquélla: concretamente, que se "cumplimente con las normas vigentes en la materia", en lo referente al ingreso del personal.

Análogas razones, conforme los criterios expuestos por este Cuerpo in re "Armas" (A. y S. T. 137, pág. 395) -con remisión al precedente "Álvarez" (A. y S. T. 130, pág. 267)-, resultan predicables en relación al artículo 133 de la ley 9286, ley que se invoca genéricamente en este aspecto en la demanda. Por otra parte, no se advierten razones que justifiquen que el planteo consistente, en definitiva, en la ilegitimidad de la ordenanza nro. 1747/90 por oponerse a las leyes 9144 y 9286, no se haya deducido con anterioridad al reclamo presentado, recién, en fecha 29.5.1992.

Además, el argumento resulta contradictorio con la propia conducta de l En el segundo, por su parte, se incluyeron las siguientes cláusulas: "Primera: el gobierno de la ciudad de San Cristóbal en virtud de la Ordenanza nro. 1747 de fecha 4.7.1990 reconoce de interés municipal el funcionamiento y vigencia de la Asociación Civil 'Banda de Música Ciudad de San Cristóbal', en la medida en que ésta subsista y cumpla con los objetivos por los cuales así se la consideró"; "Segunda: el gobierno de la ciudad de San Cristóbal se obliga a efectuar a la Asociación Civil 'Banda de Música Ciudad de San Cristóbal' un aporte mensual no reintegrable, por espacio de diez años y mientras ésta mantenga las características que motivaron la calificación de 'interés municipal', que para el mes de julio de 1990, ascendió a la suma de ....

El aporte será reajustado conforme a la evolución que experimenten las remuneraciones del personal municipal comprendido en la categoría nro. 10, de planta permanente, neto de aportes y contribuciones o deducciones de ley".

"Tercera: la Asociación Civil 'Banda de Música Ciudad de San Cristóbal' se obliga a realizar cincuenta (50) presentaciones anuales en la forma y modo que lo requiera el gobierno municipal, conforme al cronograma que este último presentará a la primera, al inicio de cada año calendario"; "Cuarta: las partes convienen que en las presentaciones que conforme a la claúsula anterior, la Asociación Civil 'Banda de Música Ciudad de San Cristóbal' preste a la Municipalidad los gastos de sonorización serán soportados por la entidad civil, mientras que las erogaciones que deban realizarse con el propósito de dar difusión a los espectáculos, serán a cargo exclusivo del gobierno municipal".

Tales expresiones, en lo que aquí interesa, resultan -como se observa- contrapuestas con la postulación -sostenida con posterioridad- de que, en virtud de lo dispuesto por las leyes nro. 9144/83 y 9286/83, los recurrentes pertenecían desde tiempo atrás a la planta permanente del Municipio.

Por lo demás, llama la atención a este Tribunal que los actores pretendan, en definitiva, pertenecer a la planta de personal del ente territorial demandado a raíz de su desempeño en la Banda de Música, cuando se advierte que tres de ellos -concretamente, los señores Néstor Taborda, Aldo Argañaraz y Lorenzo Scarpeccio- ya eran agentes municipales, con 18, 21 y 19 años de antigüedad respectivamente, a junio de 1992 (v. informe de foja 12, expte. adm. citado).

Por todo lo expuesto, pues, el recurso interpuesto es improcedente.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri, expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Vigo y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión _en consecuencia, ¿qué resolución corresponde adoptar?_, el señor Ministro doctor Vigo dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto; con costas a los actores.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros Gastaldi y Netri dijeron que la decisión que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Vigo, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas a los actores.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)