Tribunal: CAMARA FEDERAL DE APELACIONES DE GENERAL ROCA
Jurisdicción: Federal — Provincia: Río Negro
Fecha: 2011-04-12


PODER JUDICIAL DE LA NACION AÑO DEL BICENTENARIO "CANTERO ZÁRATE, Enrique y otros c/ Administración de Parques Nacionales s/ ordinario" (Expte. N° C09807) Juzgado Federal de San Carlos de Bariloche En General Roca provincia de Río Negro, a los 12 días de abril de dos mil once, se reúnen en Acuerdo los señores jueces de la Cámara Federal de Apelaciones con asiento en esta ciudad para dictar sentencia en los autos del epígrafe, conforme con el orden de asignación previamente establecido. El doctor Ricardo Guido Barreiro dijo:

I.

La sentencia de fs.33 0/334 condenó a la demandada a que en un plazo de treinta días -de que adquieriese autoridad de cosa juzgada- efectuara las calificaciones de los cuarenta y ocho actores, conforme a los preceptos del decreto 1455/87, bajo apercibimiento de aplicarle sanciones conminatorias por retardo. Rechazó, sin embargo, el segmento del reclamo destinado a requerir la recategorización y regularización de las situaciones escalafonarias.

Impuso las costas en el orden causado y compensó las labores de los letrados intervinientes.

Contra ello se alzaron la demandada y los actores a fs.337 y 339, aunque sólo estos últimos expresaron agravios a fs.403/413, puesto que el anterior fue declarado desierto (fs.416/417vta.).

II.

El sustrato de la demanda consistió, básicamente, en obtener una condena judicial, que ordenara a la APN: a) promover a los actores a las categorías superiores de acuerdo a las que ostentan en la actualidad considerando las respectivas antigüedades acumuladas (fs.71/76), b) restablecer el sistema de promoción y ascensos establecido en el Reglamento del Cuerpo de Guardaparques Nacionales (Anexo IV, decreto 1455/87) y c) el cobro de los importes que habrían percibido si la accionada hubiese cumplido con tales preceptos.

La demandada admitió que el referido decreto es el sistema que rige las relaciones de empleo entre ella y los demandantes -en lo relativo al agrupamiento guardaparques-, mas justificó su inacción en cubrir vacantes y efectuar los ascensos en virtud de la vigencia del decreto 435/90.

Agregó las razones en que se fundó ese obrar para concluir en que lo relativo a promociones y categorías "...recién al tiempo en que esta demanda se contesta, se encuentra en vías de normalización" (fs.258).

Para disponer el rechazo el a-quo señaló que las promociones a categorías superiores estaba condicionada a la generación de vacantes y, sobre esto último, que los actores no demostraron particularmente este extremo, ni tampoco que se hubiesen cubierto de modo irregular con afectación a sus derechos.

Adujo que de haber existido un acto administrativo que promocionara a algunos empleados en forma arbitraria, los eventuales afectados pudieron impugnarlo judicialmente para obtener la revocación y el resarcimiento del perjuicio.

Agregó que tampoco impugnaron el decreto 435/90, que por su art.27 congeló las vacantes en toda la Administración Nacional.

III.

Tras analizar detenidamente los distintos aspectos involucrados en el reclamo, soy de la idea de que éste debe, parcialmente, prosperar sobre un aspecto troncal que el magistrado de sección desestimó.

En efecto, el sentenciador aseveró que no se probó que desde la vigencia del decreto 435/90 se hubiesen generado o cubierto vacantes en la APN desoyendo el sistema del decreto 1455/87 -anexo IV-, mientras que por el otro supuso que de haberlos dictado la Administración, los demandantes, en tanto afectados, pudieron impugnarlos para obtener la revocación y el resarcimiento del perjuicio.

Pese a lo expuesto en el pretorio, juzgo que se ha omitido valorar al menos uno de los hechos -así está titulado este capítulo en la sentencia- que se sucedieron desde 1990 hasta, al menos, la fecha de interposición de esta demanda (noviembre de 2 0 04).

Justamente: no es que los actores no afirmaron los actos administrativos por los que se consideraron afectados,sino que, muy por el contrario, fueron muy precisos -al menos en este crucial asunto- en su individualización. Tan así es que en la demanda y en la contestación hay una cita común de la decisión administrativa N° 445/04, cuyo texto transcribo:

"Art.10.- Exceptúase a la Administración de Parques Nacionales, organismo autárquico descentralizado que actúa en la órbita de la Secretaría de Turismo de la Presidencia de la Nación, de lo dispuesto en el artículo 7o de la ley N° 25.827 a efectos de posibilitar la cobertura de los cargos vacantes financiados que se detallan en la planilla que, como Anexo I, forma parte integrante de la presente".

El anexo a esta disposición da cuenta de la creación de treinta y tres cargos que, en lo que aquí interesa, corren desde la categoría G-7 a G-2, es decir, involucran a los tramos de Superior, Supervisión y Ejecución del agrupamiento guardaparques (art.38).

Esto viene a echar por tierra dos asertos de la sentencia apelada -falta de demostración de actos que crearon vacantes- y, especialmente, la trivial distinción, en la que también se abroqueló la demandada, para zanjar este entuerto: si las vacantes se generan o son "gestionadas" por el poder administrador.

Puede que bien ocurra lo primero porque determinado personal egresa de esa rama de la Administración -renuncia aceptada, cesantía, exoneración, muerte, jubilación- o porque entiende que existen razones de oportunidad, mérito o conveniencia para crearlas, como parece surgir, verbigracia, del considerando de la antedicha disposición "...el que ha incorporado nuevas áreas al Sistema de Áreas Protegidas.". Es claro que en esta última la voluntad del Estado es la causa eficiente.

Mas lo que no ofrece distinciones es que cuando una o más vacantes son cubiertas sin observar el procedimiento establecido en el anexo IV, sea para cualquier tramo de este agrupamiento, lógicamente se impide la promoción de quienes están en condiciones de cubrirlas dentro del escalafón, sea por simple selección, sea por concurso de oposición y/o antecedentes.

Alcanzará con un ejemplo.

Si se genera una vacante o se crea un cargo dentro del tramo supervisión (categorías G-5 y G-6), la norma establece que a los fines de su cobertura es preciso que el agente reviste en la categoría inmediata inferior (G-4 y G-5, respectivamente) con una antigüedad equis y, además, poseer última calificación final suficiente y la calificación final mínima del período (arts.96 y 97).

Pero, satisfechos esos recaudos, el ascenso no es instantáneo, sino que el empleado estará en condiciones de participar -junto a otros en situaciones más o menos análogas- en la convocatoria al concurso, se trate de aquel que quiere ascender tanto a una categoría superior dentro del mismo tramo o del que quiere pasar a otro ulterior (los únicos exceptuados de este sistema son los del tramo de ejecución, comprendido por las categorías G-4, G-3 y G-2).

Lo dicho me obliga a apuntar que, más allá del hecho de generarse o crearse un cargo a cubrir dentro del aludido agrupamiento, los guardaparques deben contar en todo tiempo con calificaciones que demuestren su aptitud para poder inscribirse en el llamamiento, pues éste no está -ni puede estar- subordinado a esa contingencia (que estén o no calificados), en tanto las evaluaciones deben efectuarse en forma anual: "El período a calificar abarcará el lapso comprendido entre el 1 de agosto de cada año y el 31 de julio del año siguiente" (art.72).

Es claro que la organización administrativa expresada en el reglamento tiene como propósito que, de producirse vacantes, los eventuales interesados estén en condiciones aceptables de cubrirlas. Basta con cotejar los múltiples factores de apreciación de la idoneidad que aquél manda a valorar (arts.90, 91, 93 y 95).

De no ser así carecería de sentido, entonces, que fuera nada menos que causal de cesantía haber obtenido una calificación deficiente durante dos años consecutivos o tres alternados en los últimos diez años de servicio, según expresa el art.96 del reglamento (art.96, por remisión al art.32, inc. i], ley 22.140), mientras que aquélla es considerada suficiente ni bien alcance, como mínimo, el 50% de la calificación final máxima que se pueda obtener en la categoría de revista.

No quiero explayarme en un análisis exhaustivo de todos y cada uno de los preceptos involucrados sino, tan sólo, poner de resalto que mediante la mera omisión en calificar a los agentes, la existencia de vacantes implica en la práctica un especie de inexistencia de éstas, ya que no hay agentes en condiciones de ocuparlas por carecer del requisito de la calificación.

Para completar el cuadro al que me vengo refiriendo, es ese mismo estatuto el que otorga al agente el derecho de "no intervenir" únicamente en tres oportunidades en toda su carrera (art.46, párrafo segundo), so pena de perder la posibilidad de promociones posteriores y, acaso, tener que acogerse obligatoriamente al régimen jubilatorio, pero el examen de las constancias de la causa revela que aunque hubiesen querido participar, no poseían las calificaciones requeridas por razones que no les han sido imputables, transformando la excepción -desinterés por el ascenso- en una regla impuesta por la fuerza.

En suma, la promoción a categorías superiores no puede concebirse con la sola consideración de la existencia de vacantes, antigüedad y categoría de revista para poder, eventualmente, participar en el procedimiento de selección, sino también, con la contrapartida proveniente de la administración que, como mínimo, debe disponer los mecanismos para efectuar las calificaciones durante el lapso exigido, ya que ello está inescindiblemente ligado al proceso de promoción de los agentes. En este sentido, es terminante el art.77, inc. a), del reglamento: "La calificación del personal será de imprescindible aplicación en los siguientes casos. Promoción en los agrupamientos y tramos correspondientes".

Entiendo que las consecuencias de no haber impugnado los actos administrativos que cubrieron vacantes y decidieron ascensos, como, asimismo, la omisión de calificar a los actores durante un plazo que supera el decenio, no deben cargarse a éstos.

He dicho "consecuencias" porque desde el congelamiento de las vacantes -en un principio, debido a un conjunto de medidas en el marco de estabilización económica que se propuso el Estado por decreto 435/90- hasta la displicencia en observar el procedimiento de evaluación anual, convocatorias a concursos y cobertura de vacantes en un plazo que no puede considerarse estrecho, neutralizó toda posibilidad de que los aquí reclamantes hubiesen podido promover a categorías superiores.

Va dicho con ello que el derecho que la reglamentación de los guardaparques asegura -pugnar por ascensos dentro de la carrera- fue arbitrariamente cercenado por la demandada con el solo artilugio de omitir las calificaciones y los llamados a concursos (según el caso) invocando como justificación una norma de emergencia dictada muchísimos años antes en un contexto macroeconómico absolutamente disímil al presente.

En definitiva, concluyo en que la inactividad administrativa mencionada tuvo como resultado que los reclamantes han visto estancado su progreso escalafonario sin posibilidad de neutralizar ello, frustrándose sus posibilidades de progreso y realización personal, de modo que las consecuencias de ese accionar unilateral de la demandada no debe serles cargado sino, muy por el contrario, compensados en esta sede.

Llegado a este punto, debe escoger esta sentencia un mecanismo de reescalafonamiento que sea objetivo y ecuánime según la situación de cada reclamante, que es muy diversa. Ello en el entendimiento de que indagar en el momento histórico que se cubrió algún cargo superior al que hubiese podido ascender cada actor para verificar si hubo o no postergación a su respecto sería una tarea ímproba, cuando no imposible.

IV.

De modo que para disponer la pretendida reubicación escalafonaria a la que, de acuerdo a cuento vengo argumentando, tienen derecho los actores por haber sido privados de ella ilegítimamente, encuentro que la propia demandada proporciona una pauta objetiva puesto que el mismo decreto del año 1987 -sobre cuya observancia las partes de este proceso no han controvertido- estableció una cláusula transitoria destinada a reubicar escalafonariamente a los guardaparques en el régimen que por el mismo se instituía, adoptando como base el lapso de cuatro años de antigüedad como regla para dirimir categorías. Así, el art.171, bajo el rubro Reencasillamiento escalafonario, dispuso: "El cambio de situación de revista al personal actualmente comprendido en el Reglamento General de Guardaparques aprobado por resolución 68/1972 de fecha 21 de enero, dictada por la ex Administración Nacional de Parques Nacionales, se determinará del siguiente modo a partir de la vigencia del presente decreto:

a)Antigüedad como guardaparque menor a cuatro años: G-2;

b)Antigüedad como guardaparque entre cuatro y ocho años: G-3;

c)Antigüedad como guardaparque entre ocho y doce años: G-4;

d)Antigüedad como guardaparque mayor de doce años: G-5, G-6, G-7;

De este modo, teniendo en cuenta los antecedentes de antigüedad de cada uno de los actores -tarea en la que no se escatimará el agregado de las constancias que el magistrado de sección estime necesarias-, en la etapa de ejecución de sentencia deberá establecerse, para cada actor que actualmente esté en funciones para la demandada, su reubicación escalafonaria, tomando como punto de partida el último ascenso y asignando una categoría superior cada cuatro años, hasta la categoría G7 -puesto que la G8 está reservada al Director General del cuerpo (art.39 del reglamento)-, aún cuando no se les asigne la función correspondiente al cargo. Para los que hubiesen cesado con anterioridad, se realizará la misma operación hasta la fecha de cese.

V.

En orden al pago de las sumas que les hubiera correspondido percibir en caso de haberse verificado los ascensos, no encuentro andamiento para admitir su procedencia.

Ello así lo entiendo por cuanto los reclamantes vienen desempeñando distintas categorías a las que va unida una cierta responsabilidad funcional y un salario acorde a ello, de donde no veo que puedan, retroactivamente, serles compensadas, mediante el pago de salarios mayores, tareas o funciones no prestadas. En esta dirección apunto que esta sentencia, una vez pasada en autoridad de cosa juzgada, constituirá el título en cuya virtud se los ubicará en una categoría superior del escalafón, generando recién allí el derecho a una mayor retribución, lo que entraña tanto como sostener que esta decisión no reconoce un derecho preexistente sino que lo constituye, por las razones expuestas, a partir de su dictado.? La propuesta que formulo al acuerdo, modificatoria de la sentencia atacada, obliga a adecuar las costas y honorarios, por lo que devienen abstractos los recursos arancelarios de los actores y de su dirección letrada contra la regulación del dispositivo 4° de la sentencia recurrida.

Aunque prospera la demanda en lo sustancial, ello no va acompañado del pago de los retroactivos que se pretendieron, razón por la cual entiendo que las costas de primera instancia deberían imponerse a la demandada en un 75% y el 25% restante a cargo de los actores (art.68, párrafo primero del CPCC) . En igual proporción las de la alzada, puesto que recién en la instancia obtuvo la parte actora el progreso sustantivo de su reclamo.

De acuerdo con la cantidad, calidad y eficacia de las tareas profesionales, la significación moral y económica que el litigio ha tenido para los actores, cantidad de éstos involucrados en la decisión, así como la relativa sencillez del trámite, que insumió una etapa (ver fs.328 y 329), entiendo que la representación y patrocinio letrado de las partes actora y demandada, por su labor en primera instancia, debería ser retribuida con las cantidades de $ XXX y $ XXX y a la parte actora, por la faena en esta alzada, con un 30% del estipendio anterior, es decir la suma de $ XXX (arts.6, 7, 9 y 14 de la ley 21.839).

El doctor Carlos A.Müller dijo:

Adhiero a las conclusiones del señor juez de primer voto y me pronuncio de la misma manera.

En virtud del acuerdo que antecede, EL TRIBUNAL RESUELVE:

I. Hacer lugar parcialmente al recurso de fs.339, revocar el dispositivo 2) del fallo de fs.330/334 y, así, admitir el reclamo de los actores referido a sus reubicaciones ecalafonarias en las categorías superiores, el que deberá establecerse en la oportunidad y en las condiciones señaladas en el capítulo IV. del primer voto;

II.Imponer las costas en ambas instancias en el 75% a cargo de la demandada y el 25% restante a los actores;

III.Regular los honorarios profesionales del modo consignado en el párrafo final del capítulo VI. del sufragio inicial;

IV.Registrar, notificar y devolver.

Con lo que se dio por finalizado el Acuerdo, firmando los señores Magistrados por ante mí, Secretario autorizante, que doy fe. Fdo. Barreiro y Müller, Jueces de Cámara. La restante vocalía se encuentra vacante. Reg. N°001 F°001/06 Año 2011 PSD.