Tribunal: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Chubut
Fecha: 2010-02-26


RAWSON, 26 de febrero de 2.010.- VISTOS:- Estos autos caratulados "A., R. s /Conflicto de Poderes en Concejo Deliberante de Rawson" (Expte. Nº 21.747-A-2009).-- DE LOS QUE RESULTA:

Que a fs. 39/41 vta. el Superior Tribunal de Justicia mediante el dictado de la Sentencia Interlocutoria Nº 11/SROE/09, dispuso suspender la ejecución de la Resolución Nº 126/09 del Concejo Deliberante de Rawson y ordenó correr vista de la presentación efectuada por la Sra. R. A. de fs. 27/32 vta. al Concejo Deliberante de la ciudad de Rawson.

Que a fs. 144/151 vta. luce la presentación espontánea del Presidente del Concejo Deliberante de Rawson, patrocinado por el Dr. C. A..-- En su relación de hechos, expresa que con fecha 6 de marzo de 2009, a la 09,40 hs. ingresó por Mesa de entrada del Concejo Deliberante un escrito en dos (2) fojas con membrete del organismo, fechado el 5 de marzo del mismo año, con sendas firmas estampadas sobre un sello con la leyenda "Ing. R. A.- CONCEJAL Bloque DIGNIDAD RAWSENSE " al mismo se lo identificó como "Proyecto de Declaración Nro. 02/09.-- Agrega que ese mismo día a las 10,30 hs. también ingresó por mesa de entrada un escrito que guardó la forma de un proyecto de ordenanza de tipo resolutiva, con firmas atribuidas también a la precitada concejal al que se identificó como "Proyecto de Resolución Nro. 03/09. A simple vista -dijo- se advirtieron notorias diferencias en los rasgos de las rúbricas colocadas en el "Proyecto de Resolución" con las obrantes en el "Proyecto de Declaración", por lo cual luego de haber cotejado esa firma, con otras actuaciones de la Concejal A. el Presidente del bloque Justicialista, llegó a la conclusión de que las signaturas del "Proyecto de Declaración", serían apócrifas y por ello solicitó por nota al Concejo Deliberante que se iniciaran las actuaciones sumariales, como asimismo la denuncia formalizada el 29 de mayo ante el Ministerio Público Fiscal.

Expresa que el Sr. L. A. de H., en su declaración testimonial confirmó lo que hasta aquí eran sospechas y afirmó que las rúbricas puestas en su presencia fueron dibujadas por el Sr. A. D. F., Presidente del Partido "Dignidad Rawsense"; y a pesar de que ello fuera desmentido por la Concejal A. al afirmar en el expediente penal que las firmas le pertenece por haber sido puestas de su puño y letra, la pericia caligráfica no da lugar a dudas de que las rúbricas son falsas.

Renglón seguido sostiene que no es el encubrimiento de un delito o la comisión del mismo lo que ha originado la sanción de la Sra. A., ella fue sancionada siguiendo el procedimiento administrativo específicamente establecido en la Carta Orgánica Municipal y el Reglamento Interno del Concejo Deliberante, por considerar que había realizado conductas que merecían ser sancionadas. Agrega que atento la insuficiencia de las apreciaciones del Concejal B. a los efectos de iniciar actuaciones administrativas, se resolvió con carácter previo ordenar la confección de una pericia caligráfica y ante la contundencia de las conclusiones de aquélla respecto de la falsedad de las firmas de la Sra. A., se dictó la resolución Nº 117/09 CD. a la cual tienen acceso todos los Concejales, y por la cual se resuelve instruir sumario administrativo.- En éste -expresa- declaró el Sr. de H., coincidió con el dictamen pericial y avanzó sobre la posibilidad de que fuera el Sr. D. F. el autor de la firma apócrifa; luego el expediente administrativo Nº 3213 fue girado a la Comisión de Legislación General a los efectos de que emitiera dictamen respecto de los hechos y conductas que surgieran de esas actuaciones.

Transcribe con minuciosidad lo ocurrido en la sesión del Concejo Deliberante el día 14 de agosto de 2009, para concluir que la Comisión prevista por el art. 166 del Reglamento Orgánico propuso suspender por un año a la Concejal R. A., por las actuaciones obrantes en el Expediente Nº 3213/09 (sumario interno) y así se dispuso, previo a otorgarle la palabra a la encartada, a los fines de ejercer su derecho de defensa. A continuación reproduce lo expresado por ella, una vez que le fuera concedida la palabra.-- Sintetizó el procedimiento seguido que desembocara en la suspensión de la concejal A., ofreció prueba, se refirió a la improcedencia de la medida cautelar que dispuso dejar sin efecto la suspensión dispuesta por Resolución Nº 126/09 del Concejo Deliberante de la ciudad de Rawson, y por último solicitó se deje sin efecto la medida cautelar decretada en estos autos y en consecuencia se declare la plena vigencia de la Resolución Nº 126/09.

A fs. 192/199 vta. nuevamente se presenta el Presidente del Concejo Deliberante de la ciudad de Rawson, y solicita otra vez se deje sin efecto la medida cautelar dispuesta en autos en SI. Nº 11/SROE/09 y se tenga por ofrecida la totalidad de la prueba acompañada en su primera presentación.- A fs. 212/220 vta. obra escrito de la misma autoridad municipal por el cual contesta el traslado conferido a fs. 41 en términos similares a los correspondientes a la presentación espontánea.-- A fs. 224 el Presidente del Superior Tribunal de Justicia dispone correr traslado a la denunciante de la prueba documental acompañada y del pedido de levantamiento de la cautelar ordenada.

El mismo es contestado a fs. 226/231 por la Sra. A.. Expresa que en todo el procedimiento que culminó con la resolución que ordenara su suspensión, su derecho de defensa ha sido violado. Sostiene que tomó conocimiento del sumario administrativo iniciado con fecha 14 de junio a través de una publicación periodística; que en autos no existen constancias de que fuera notificada fehacientemente del proceso iniciado en su contra. A su juicio probó que las actuaciones le fueron ocultadas, ello si se tiene en cuenta las reiteradas notas a fin, precisamente, de poder conocer el contenido del sumario.-- Aduce que su parte ha acreditado debidamente que en reiteradas ocasiones solicitó tomar conocimiento del expediente que contenía pruebas, motivos, argumentos esgrimidos en su contra, y que la denunciada no pudo contrarrestar esa prueba. Por ello concluye que su derecho de defensa nunca fue respetado.-- Señala que el hecho de que le fuera otorgada la palabra en la sesión del 14 de agosto no implica el pleno ejercicio del derecho de marras, toda vez que la decisión sancionadora ya estaba tomada, se le concedió la palabra y luego se sometió la decisión a votación.

Efectúa una comparación con el proceso penal y expone que lo actuado en sede municipal equivale a que a un imputado desconozca de que se le acusa, se produzca prueba sin su intervención a los efectos de su control, no contrarrestar con otras probanzas y que tan sólo antes de que el juez dicte sentencia se le dé el permiso de hablar.- Señala que en todo proceso sea penal, civil o administrativo el derecho a ser oído, a conocer la acusación, a controlar la prueba de cargo y a producir la de descargo son principios insoslayables. Sobre el punto efectúa una reseña del devenir del caso y además insiste en la violación del procedimiento establecido en el art. 166 del Reglamento Interno del Concejo Deliberante en cuanto a la regularidad del sorteo de los concejales se trata, lo que trajo aparejado que las mismas personas que la acusaron fueron aquellas que dispusieron la sanción.- y CONSIDERANDO: -- Ha sido llamado este Superior Tribunal de Justicia para resolver, en sesión plenaria, un Conflicto de Poderes surgido en el interior del Concejo Deliberante de la ciudad de Rawson, por imperio del artículo 179, inciso 1.4 de la Constitución de todos los chubutenses para que -de manera extraordinaria- se asegure la vigencia del orden jurídico alterado por actos lesivos y, preservar con ello la continuidad o el desenvolvimiento legítimo de los órganos de su gobierno (conf. SI Nº 42/SCA/96; 22/SCA/98; 40/SCA/00 y 03/SROE/07).-- Es jurisprudencia constante de este Cuerpo -desde anteriores composiciones- en orden a los límites y alcances de su intervención en estos supuestos (SI Nº 44/94; 59/01; 63/93; 58/SCA/96; 37/SCA/05; 03/SROE/07) que el pronunciamiento a emitir no exceda el ejercicio de una competencia revisora y excepcional, tendiente a verificar la legalidad y constitucionalidad de lo actuado en el procedimiento realizado -en el caso- dentro del Honorable Concejo Deliberante y en la Comisión Especial creada para el caso, que culminó con la suspensión de su cargo de la Concejal R. A..

Cabe recordar a los presentantes que la actuación de esta Corte en la materia no lo es en grado de apelación, sino como un control excepcional en el que se examinará, por ejemplo, la conformación de la mayoría legalmente exigida para la deliberación del Cuerpo Municipal, el respeto a la garantía de la defensa en juicio y el debido proceso, entre otros supuestos. Empero no se estudiará la cuestión de fondo, pues la finalidad buscada en esta clase de procesos no es sustituir el criterio de los concejales por el de este Superior Tribunal de Justicia, salvo cuando se advierta una flagrante y grosera arbitrariedad, en la que se haya violado el límite de la interpretación razonable y se observe un abuso de poder por parte del Legislativo Municipal.

Efectuadas estas aclaraciones, surge de las constancias arrimadas a la causa, que en la sesión del día 14 de agosto del año 2009 el Cuerpo Deliberativo de la ciudad de Rawson decidió suspender a la Concejal R. B. A., perteneciente al bloque del partido Dignidad Rawsense, por el término de un (1) año, medida adoptada mediante de la Resolución Nº 126/09 CD.

Para tomar esa decisión, los representantes comunales se valieron de las evidencias y documentos incorporados al expediente Nº 3213-SL-CD/09.; actuaciones que se formaron por petición del Concejal Gabriel BERRA al Presidente del Cuerpo, Sr. Guillermo MARTÍNEZ, al sospechar que la firma de la Concejal R. B. A. inserta en el Proyecto de Resolución Nº 03/09 del expediente 2942/09 no le pertenecía.

Sin más trámite, ni comunicación a la representante comunal involucrada en el hecho, se remitió la incipiente causa al Asesor Legal del Concejo, Dr. C. A. a efectos obtener un dictamen sobre las medidas a adoptar en el caso; opinión que el día 2 de junio del año 2009 el profesional presentó ante el Presidente del Cuerpo, con la recomendación de que se contratara un perito calígrafo para realizar una experticia sobre las firmas cuestionadas. Labor que encomendaron al Lic. C. F. F., y que llevó a cabo sin que previamente se notificara o se diera intervención a la Sra. A. para control de la pericia. En su informe el profesional concluyó que las firmas cotejadas NO habían sido estampadas de puño y letra por la Concejal R. B. A. por lo que el Cuerpo decidió, con fecha 23 de julio de 2009, sin más trámite y por Resolución Nº 117/09, instruir sumario administrativo a los fines de investigar los hechos denunciados por el Concejal BERRA.-- Como primera medida el instructor sumariante, Sr. C. A. I., llamó a declarar al Sr. L. A. de H., Secretario del Bloque Dignidad Rawsense al momento de la presentación del documento cuya firma resultaba apócrifa, quien prestó testimonio con fecha 24 de julio de 2009 con el desconocimiento, y menos aún intervención, de la representante comunal involucrada.- Paralelamente, el Presidente del Concejo llevó a cabo una denuncia ante el Ministerio Público Fiscal, que culminó con el archivo de las actuaciones por ausencia de una conducta que pudiera tipificarse penalmente, proceso en el que se presentó la Sra. R. B. A. y reconoció como suya la firma inserta en el documento cuestionado. A consecuencia de este reconocimiento, luego de que prestara testimonio en las actuaciones administrativas el Sr. de H. y en atención al resultado de la pericia caligráfica, el instructor sumariante resolvió que al haber reconocido la Concejal como suya una firma que técnicamente se había demostrado no lo era, debían girarse las actuaciones a la Comisión de Legislación General por orden del artículo 46 del Reglamento Orgánico del Concejo Deliberante, para la emisión de un dictamen.- La aludida Comisión se reunió el día 13 de agosto del 2009, analizó los hechos denunciados y determinó que la decisión debía pasar a conocimiento del Cuerpo en la sesión ordinaria del día siguiente. Por ello, el 14 de agosto luego de poner sobre tablas la cuestión, conformó la Comisión Especial prevista por el artículo 166 del Reglamento Orgánico la que en el momento trató la cuestión y decidió suspender a la Concejal A., con sustento en el artículo 72, inciso 3º de la Carta Orgánica Municipal emitiendo, inmediatamente, la Resolución Nº 126/09 CD que así lo determinó.

El minucioso relato que antecede tiene como finalidad dejar en evidencia que todo el procedimiento llevado a cabo por el Legislativo Municipal, para suspender en su cargo a la Concejal R. B. A., fue conducido en clara violación a los principios del debido proceso y su derivación, la garantía de defensa en juicio, que deben regir toda actuación en la que se le endilgue a una persona la comisión de una irregularidad o falta de orden administrativo. -- El debido proceso es el derecho a obtener un fallo, sentencia o resolución que surja de un procedimiento en el que se haya cumplido formalmente con los trámites previstos en las leyes adjetivas, en el que se haya permitido participar desde el inicio de la causa y de manera activa a los involucrados, y en el que la sanción aplicada sea consecuencia de una decisión fundada en un correcto análisis de las prueba producidas por todas las partes, no sólo por el acusador. -- Al respecto, expone el maestro MARIENHOFF, Miguel S. que entre los principios constitucionales de ineludible aplicación debe mencionarse el de la "audiencia al interesado", a que hace referencia nuestra Constitución Nacional en el artículo 18, al establecer la inviolabilidad de la defensa en juicio de la persona y de los derechos, precepto éste que también tiene aplicación en la esfera administrativa... Trátase de una formalidad esencial de vigencia. Otro requisito cuyo cumplimiento debe considerarse amparado por las reglas del "debido proceso legal", es el de la "publicidad" de las actuaciones respecto a las partes intervinientes...; el "secreto" extremo de las actuaciones, al impedir entonces el conocimiento de su contenido, puede determinar un estado de indefensión, ya que el interesado ignoraría sobre qué o de qué debe defenderse, o qué debe impugnar. (Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, pág. 764/5).-- En idéntico sentido, ya en SD 14/SCA/06 se expuso que "en materia de procedimiento administrativo rige el derecho al debido proceso sustentado en la garantía consignada en el art. 18 CN...(CS Fallos 314:1091)...que comprende la posibilidad de 1) exponer las razones de las pretensiones y defensas antes de la emisión de actos que se refieran a derechos subjetivos...2) de ofrecer prueba y que ella se produzca si fuera pertinente...3) que el acto decisorio haga expresa consideración de los principales argumentos y de las cuestiones propuestas en tanto conducentes para la solución del caso...No habiéndose respetado el derecho al debido proceso adjetivo...si se ha violado el derecho de defensa a no otorgarse al particular una razonable oportunidad de ejercerlo el acto está afectado de nulidad absoluta ..."("Turismo Parque SRL - CNFCA - Sala II -21/06/01 en causa por multas aplicadas por la Comisión Nacional de Regulación de Transporte, conc. " UOL - Sinectis..." -Cám. Ap. Cont. Adm. y Trib. Ciudad Autónoma - Sala II - 7/10/04).- No puede aceptarse que sin la intervención de los sujetos sindicados como responsables de una infracción, se lleve a cabo una investigación con producción de prueba y conclusiones legales que modifican su situación, sin que puedan ejercer su derecho a ser oído, a formalizar su descargo, participar en las medidas realizadas para esclarecer lo que efectivamente sucedió. Es decir, la prueba no puede producirse a espaldas del acusado, pues éste tiene que tener asegurado el conocimiento de aquélla y la posibilidad de controvertirla.- El argumento utilizado por el Presidente del Concejo Deliberante para afirmar que se respetó durante la sesión del 14 de agosto de 2009 el derecho que a la Concejal involucrada denuncia violentado, resulta endeble para tener por cumplidas las exigencias mínimas que el debido proceso exige como condición de validez, pues al momento en que le fue concedida la palabra todo el procedimiento había concluido y la decisión de suspenderla había sido adoptada por mayoría.

Cabe también recordar que la denunciante solicitó tomar vista de las actuaciones en varias oportunidades previas, no habiendo obtenido resultados positivos. En este orden, debe señalarse que "La vista de las actuaciones administrativas no constituye una mera formalidad: constituye una manera de hacer efectiva la garantía del debido proceso. De ahí su trascendente importancia y de ahí la gravedad de todo aquello que tienda a desvirtuar esa trascendencia e impedir que la vista cumpla su exacta finalidad... la resolución que declaró cesante al profesor se dictó el mismo día en que se contestó la vista, ... resulta un sarcasmo, una verdadera burla, en vez de un respetuoso acatamiento a la garantía constitucional de que nadie puede ser condenado sin ser previamente oído" (MARIENHOFF, Miguel S.: La garantía de libre defensa en instancia administrativa, comentario al fallo de la C.F. Córdoba del 1-4-74"Ferre Dehesa, Miguel A.", en JA, 22-1974-555) (DROMI, José Roberto, "El procedimiento administrativo", pág. 68).

Dicho esto, se concluye que la sanción impuesta por el Cuerpo Deliberativo Municipal resultó a todas luces ilegítima en tanto fue la conclusión de un procedimiento irregular, que no supera el estricto marco de legalidad y constitucionalidad antes expuesto, que debió regirlo. Por ello debe declararse nulo todo lo actuado por el Concejo Deliberante Municipal de la Ciudad de Rawson, y la Resolución Nº 126/09 CD que fue su resultado, en cuanto se refiere a la Concejal R. B. A. y los actos cumplidos con posterioridad que fueran su consecuencia.-- Por último, tiene dicho el Pleno que, si bien este tipo de procesos no generan costas, dado que los órganos o sus miembros comparecen ante la justicia, no en defensa de derechos particulares, sino en ejercicio y defensa de competencias públicas atribuidas, de modo que no resultan equiparables a las partes en las contiendas judiciales comunes, ni se someten a las cargas procesales, entre las cuales están las costas, ello no empece al derecho de los profesionales patrocinantes o apoderados -cuando hubieren intervenido- de percibir sus honorarios de conformidad con las normas arancelarias vigentes (Dto. Ley Nº 2.200 - TO. Dto. Nº 138/99 Modif. por Ley Nº 4335 -art 47-). Todos con más IVA si correspondiere.

En este orden, tratándose de conflictos institucionales, no susceptibles de apreciación pecuniaria, cabe aplicar los arts. 6, incs. b), c) y d) y 8 de la norma citada, analógicamente el último ya que no existe previsión para este tipo de procedimientos (SI Nº 135/93; 40/SCA/00; 13/SCA/01; 33/SCA/06 y 04/SROE/08).- El juez Alejandro Javier PANIZZI, según su voto:

I) Concuerdo con la mayoría del Superior Tribunal de Justicia, en cuanto a que reconoce, en el caso, un conflicto interno en el seno del Concejo Deliberante de la Ciudad de Rawson, en el marco del artículo 179, 1.4. de la Constitución Chubutense.

Igualmente, adhiero a la opinión mayoritaria con respecto a la procedencia de la declaración de nulidad de la Resolución Nº 126/09 del referido Cuerpo, propiciada por la señora Concejala (por el partido Dignidad Rawsense), doña R. B. A..

II) La permanencia en el cargo de una edila -y, claro, su suspensión o remoción- en el Cuerpo que sanciona las normas municipales es un acto de naturaleza institucional, que por sus características se incluye en los supuestos del artículo constitucional citado en el primer párrafo de este voto. Por tratarse éstos de actos de los poderes públicos, su controversia se adecua a la vía escogida por la Concejal A. para la impugnación, con el objeto de obtener su nulidad.

No discuto ahora la admisibilidad de otros mecanismos procesales, algunos de ellos consagrados por vía constitucional.

Lo que queda claro es que la Constitución (en el artículo citado) dota al Superior Tribunal de Justicia de competencia -originaria y exclusiva- para conocer en los conflictos internos suscitados en los Concejos Deliberantes cuando se afectan severamente las reglas de juego del sistema republicano -aquello que algunos autores denominan gravedad institucional- y cuando no puedan ser resueltos en el seno del propio organismo legiferante municipal.

En el caso, se suspendió a una concejala del Concejo Deliberante de Rawson, y ella acude a esta instancia invocando la existencia de irregularidades en el proceso suspensivo y la conculcación de derechos inherentes al órgano-funcionario.-- III) La decisión del Cuerpo Deliberativo Municipal no sale bien del control de constitucionalidad al que fue sometido en esta instancia.- La denunciante afirmó que en el procedimiento sancionador se conculcó su derecho de defensa y el debido proceso legal.-- Como se sabe, el artículo 44 de la Constitución de la Provincia del Chubut determina que es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos en todo procedimiento o proceso legal de cualquier índole.- Es decir que, por mandato constitucional, ningún organismo estatal puede aplicar penas sin que el sancionado cuente con la posibilidad de defenderse legalmente antes de la decisión punitiva. Y en el caso, el Concejo Deliberante de Rawson aplicó la sanción sin respeto a las garantías constitucionales de la parte actora, porque no le proveyó la ocasión de defenderse. Así quedo explicitado en el dictamen del Señor Procurador General, acogido por el voto mayoritario, a cuyo texto remito.-- Como lo señaló con tino el señor Procurador General, "...lo que se pone en crisis en este caso es el concepto del debido proceso y el derecho de defensa...", ya que "...dichas garantías deberían ser plenamente respetadas en el ámbito interadministrativo, importando cuanto menos la existencia de una acusación de haber incurrido en una falta con la concreción necesaria como para posibilitar una defensa, de la posibilidad de acceder cuanto antes al conocimiento de dicha imputación y las actuaciones inculpatorias, de ofrecer, producir y controlar las medidas probatorias que se sustancien y de obtener una resolución fundada" (de su Dictamen Nº 137/09, cosido a fojas 233/237).- Es muy claro pues, que la Concejala acusada no tuvo posibilidad de ejercer su derecho de defensa, pues ni siquiera le fue conferido el traslado de lo actuado en el sumario. Por ello, no pudo controlar las pruebas de cargo, ni ofrecer las suyas. Así, como escribí antes, concuerdo con la mayoría en cuanto a la nulidad de Resolución Nº 126/09 CD.

IV) Por los fundamentos que anoté, como lo ha propiciado el señor Procurador General, el Concejo Deliberante de la ciudad de Rawson deberá, si así lo considera procedente, rehacer los actos de la investigación de los hechos que fueron objeto del sumario, con aseguramiento de las garantías constitucionales de la sumariada.-- V) Adhiero a la regulación de los honorarios profesionales establecida por la mayoría. ASÍ VOTO.

Por ello, el Superior Tribunal de Justicia:

R E S U E L V E 1º) DECLARAR la existencia de Conflicto de Poderes en el seno del Concejo Deliberante Municipal de la ciudad de Rawson (art. 179, inc. 1.4 de la Constitución Provincial) y, consecuentemente, ANULAR, lo actuado en la sesión del Concejo Deliberante del día 14 de agosto del 2009 en lo que se refiere al procedimiento instaurado contra la Señora Concejal R. B. A., y los actos consecuentes posteriores que fueron su consecuencia.

2º) REGULAR los honorarios de la Dra. V. D. F. C. y del Dr. C. A. en la suma de PESOS UN MIL ($ 1.000) a cada uno de ellos, por la labor profesional en estos actuados (arts. 6, incs. b), c) y d); 8; 10; y 47 del Dto. Ley Nº 2.200 - TO. Dto. Nº 138/99 Modif. por Ley Nº 4335). Todos con más IVA si correspondiere.- 3º) REGÍSTRESE y notifíquese.-- La presente se dicta con cinco Miembros del Tribunal, por encontrarse ausente, en comisión de servicios, el Sr. Ministro Dr. Alejandro Javier PANIZZI.- Fdo.: Dr. Fernando S. L. ROYER - Dr. Daniel A. REBAGLIATI RUSSELL - Dr. Daniel Luis CANEO - Dr. Jorge PFLEGER - Dr. José Luis PASUTTI.

RECIBIDA EN SECRETARIA EL 1° DE MARZO DEL AÑO 2.010 REGISTRADA BAJO EL N° 03 S.R.O.E. CONSTE