Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2006-02-15


EMACO S.A. - COBRACO S.A. - OLMATIC S.A. (U.T.E.) contra MUNICIPALIDAD DE ROSARIO Reg.: A y S t 211 p 383-388.

En la ciudad de Santa Fe, a los quince días del mes de febrero del año dos mil seis, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del señor Ministro decano doctor Rodolfo Luis Vigo a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "EMACO S.A. - COBRACO S.A. - OLMATIC S.A. (U.T.E.) contra MUNICIPALIDAD DE ROSARIO -Recurso Contencioso Administrativo- sobre RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD", (Expte. C.S.J. n 123, año 2004). Se resolvió someter la decisión a las siguientes cuestiones: PRIMERA: es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso, es procedente? TERCERA: en consecuencia, qué resolución corresponde dictar? Asimismo, se emitieron los votos en el orden en que realizó el estudio de la causa, o sea, doctores: Gastaldi, Netri, Spuler y Vigo.

A la primera cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: Mediante resolución registrada en A. y S. T. 195, pág. 410 esta Corte admitió la queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por "EMACO S.A. - COBRACO S.A.

- OLMATIC S.A. (U.T.E.)" contra la resolución n 52 del 27 de febrero del 2003, dictada por la Cámara Contencioso Administrativo N 2 de Rosario, por entender que el planteo de la recurrente lograba persuadir a este Tribunal de la existencia de una hipótesis susceptible de encuadrar en el artículo 1, inciso 3) de la ley 7055 y contaba con suficiente asidero en las constancias de autos.

El nuevo examen de admisibilidad que impone el artículo 11 de la ley 7055, efectuado con los principales a la vista, me conduce a ratificar dicho criterio de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General a fojas 91/92 vuelto.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Netri y Spuler y el señor Ministro decano doctor Vigo expresaron idéntico fundamento al vertido por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: El caso: 1. Según se desprende de las constancias de autos -y en lo que es materia estricta de esta impugnación- la Cámara de lo Contencioso Administrativo N 2 de Rosario rechazó el recurso de revocatoria interpuesto contra el Auto de Presidencia N 441 de fecha 4.12.2002, por el que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto por Emaco S.A., Cobraco S.A., Olmatic S.A., (U.T.E.), contra la Municipalidad de Rosario, tendente a obtener la recomposición de precios correspondientes a los contratos del Servicio de Recolección de Residuos Domiciliarios, Barrido y Limpieza de Calzadas y Vía Pública y Transporte del Material de las Zonas II, III y IV de la ciudad de Rosario (expte. adm. 27330 E, año 1997 de la Municipalidad de Rosario).

El premencionado auto de Presidencia declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo interpuesto, con fundamento en que el recurrente no agotó correctamente la vía administrativa mediante los recursos reglamentados en sede administrativa (arts. 7, ley 11330 y 66, ley 2756).

La Cámara de lo Contencioso Administrativo N 2, al resolver el recurso de revocatoria interpuesto contra el auto de Presidencia 441 de fecha 04.12.02 (resolución N 52, del 27 de febrero del 2003), entendió que no podía concluirse sin más en la existencia de un error administrativo que pudiera llevar a confusión al recurrente y que permitiera admitir exceptuarlo del agotamiento de la vía administrativa exigida como presupuesto procesal para la habilitación de esta instancia revisora, toda vez que el propio recurrente solicitó, ante la decisión de dejar sin efecto la resolución de la Subsecretaría de Hacienda de fecha 06.02.01, se resuelva el reclamo formulado, y no el recurso de reconsideración articulado.

Abundó en la claridad de los fundamentos y de la parte resolutiva del decreto 1181/02 en cuanto a referir al reclamo originalmente interpuesto -al que no hizo lugar- y a que lo consignado en el visto respondió al propósito de identificar las actuaciones mas sin aportar confusión.

En cuanto a la alegada práctica administrativa de avocarse el señor Intendente a resolver un recurso de reconsideración planteado contra una autoridad con competencia para resolver que no sea el Departamento Ejecutivo, aún admitiéndola, postuló que no se configuró en el caso de autos en que expresamente -con notificación del recurrente- dejó sin efecto la resolución del inferior por incompetencia y, donde el propio reclamante, luego solicitó se resolviera el reclamo administrativo.

La Cámara concluyó en el inadecuado cumplimiento del agotamiento de la vía administrativa (art. 7 de la ley 11330) de conformidad a lo previsto en el artículo 66 de la ley 2756, calificándolo de imperativo por aplicación del ordenamiento procesal que regula la actuación de ese Tribunal, declarando inadmisible el recurso y confirmando, consecuentemente, el auto recurrido. Además, excluyó que se estuviera ante un caso de duda que permitiera la aplicación del principio "in dubio pro accione", ante el incumplimiento del agotamiento de la vía, resultando imperativo para el Tribunal respetar el "iter recursivo" administrativo previo permitiendo a la Administración el ejercicio de su potestad de revisión de sus propios actos, exigido por la ley como presupuesto para el ejercicio de la ley contencioso administrativa.

2. Contra ese pronunciamiento interpuso la accionante recurso de inconstitucionalidad, con fundamento en que la decisión no satisface el derecho a la jurisdicción que acuerda y garantiza la Constitución de la Provincia, configurando una hipótesis de arbitrariedad (artículo 1, inciso 3, ley 7055).

En la tarea de acreditar el agravio constitucional propuso como cuestión central del recurso de inconstitucionalidad la circunstancia de la existencia de un decreto del Intendente -reconocido por la propia Cámara- que expresamente refiere a entender en un "recurso de reconsideración y apelación en subsidio" (resalta que ello surge de los Vistos de dicho acto), adquiriendo especial relevancia lo afirmado en la parte resolutiva donde decide "...en base al visto y considerando que antecede". A juicio de la recurrente está claro que ello implicó decir que entendía en el recurso de reconsideración y apelación en subsidio, pese a haber anulado previamente el acto anterior del Subsecretario, por lo que en forma interrogativa exteriorizó si ello puede constituir el fundamento suficiente para privarla del acceso a la justicia.

Afirmó que en el caso la arbitrariedad se configuró en sentido jurídico por exceso ritual manifiesto y que el "a quo" -con su conducta- vulneró gravemente tanto el derecho de acceso a la justicia como la garantía del derecho de defensa en juicio y el derecho de propiedad.

Para fundar tales asertos sostuvo que, en cuanto a la decisión del recurso contencioso administrativo interpuesto, la Cámara incurrió en: contradicción con expresos términos del propio decreto impugnado, prescindencia de prueba decisiva acerca del correcto proceder de la actora -conforme a las circunstancias del caso- y, con base en afirmaciones meramente dogmáticas brindó un fundamento tan sólo aparente, incurriendo en un exceso ritual manifiesto y en violación de la garantía de defensa en juicio.

Cuestionando lo resuelto, la recurrente sostiene que se contradice con "expresos textos del propio decreto impugnado", dado que conforme surge de dicho acto -decreto 1181- el Intendente municipal entendió sin lugar a dudas "en el recurso de reconsideración y eventual apelación en subsidio". Postuló que ello surgió en forma clara e indiscutible del texto de dicho acto -en los vistos-, lo que fue reconocido por la propia Cámara, mas sin otorgarle valor alguno.

Puntualizó que más grave aún resultó la omisión en que incurrió el "a quo" al analizar la reconsideración del auto de presidencia, donde consideró que en la parte resolutiva misma del decreto menciona resolver "...en base al visto y considerando que antecede".

Cuestiona la inadmisibilidad dispuesta por la Cámara por prescindencia de prueba decisiva.

Postuló que dicha prescindencia se configuró en tanto la Cámara, por una parte, se limitó a mencionar el visto -del acto administrativo- aunque sin otorgarle el decisivo valor que el mismo tiene para el encuadre jurídico del caso; por otra, omitió toda consideración al dictamen fiscal y, por último, no asignó valor al comportamiento continuado por parte de la Municipalidad de resolución de los reclamos por los Subsecretarios y, por el Intendente, en forma conjunta de los recursos de reconsideración y apelación en subsidio interpuestos.

Bajo la tacha de "exceso ritual manifiesto", la recurrente cuestionó una vez más la interpretación que efectuó el Tribunal, que rotuló como negatoria de la que racional y normalmente merecía el texto -al menos- en cuanto a la generación de la duda y que, tal como éste mismo lo reconoció, tornaría aplicable el principio "in dubio pro actione".

Entendió demostrativo del exceso ritual lo afirmado por el Tribunal como motivación -que debía permitir "a la Administración el ejercicio de su potestad de revisión de sus propios actos"- cuando las evidencias indican la posición expresa del Intendente en el recurso en cuestión.

Consideró que con su actitud la Cámara incurrió en "violación de la garantía de defensa en juicio" al expresar un criterio estrecho que, en la duda, favoreció la restricción del acceso a la justicia en lugar de la posición inversa -correcta-; que pretendió premiar a la Administración que se equivocó, dejando al administrado sin posibilidad de ejercitar su derecho y obtener una sentencia judicial y que, existiendo argumentos varios, asignó valor solamente a los que conducen a la inadmisibilidad, pese a que reconoció formalmente la existencia de otros.

3. Le asiste razón a la impugnante.

Sabido es que un decreto dictado por el Intendente municipal produce agotamiento de la vía administrativa cuando resuelve un recurso de reconsideración interpuesto contra sus propias decisiones (art. 66, ley 2756) o un recurso de apelación respecto de resoluciones dictadas por otras autoridades municipales con poder de resolver, previa deducción del recurso de reconsideración ante éstas (interpretación concordante de los art. 69 y 72, ley 2756).

Trasladando esta pauta rectora al caso de autos en su confrontación respecto del trámite impreso en sede administrativa con el texto expreso del decreto 1181 del Intendente municipal, corresponde concluir que el pronunciamiento impugnado merece reproche constitucional.

En efecto: Conforme surge del relato de la causa, lo actuado en sede administrativa, puede reseñarse así: a) la recurrente efectuó un reclamo por recomposición del precio del servicio público que prestaba; b) el reclamo fue rechazado por el Subsecretario de Hacienda; c) ante ello, la unión empresaria interpuso recurso de reconsideración y de apelación en subsidio; d) el Intendente municipal dispuso la nulidad del acto administrativo del Subsecretario, por incompetencia, mas sin resolver sobre el fondo; e) ante la omisión de pronunciamiento sobre el fondo, el ente social, en repetidas oportunidades (tres) instó del Intendente el dictado de resolución; f) el Intendente municipal dictó el decreto 1181/02, fundándose en un dictamen de la Dirección General de Asuntos Jurídicos que, a su vez, remitió a otro anterior que sirvió de basamento para desestimar el originario rechazo del reclamo por parte del Subsecretario.

En cuanto a éste último acto administrativo (del 2.7.2002), cabe destacar que si bien no hizo lugar al reclamo formulado, para ello se basó en su visto y considerando, en cuyo texto indubitablemente refirió entender en "... el recurso de reconsideración y eventual apelación en subsidio interpuesto ... que diera origen a la Resolución N 491SHyE".

Frente a estas cuestiones la Cámara juzgó que el decreto 1181/02 del Intendente municipal, resolvió el originario reclamo formulado por entender que era el único órgano competente al efecto y no el recurso de reconsideración articulado, por lo que no habiéndose cumplimentado adecuadamente el agotamiento de la vía administrativa (art. 7 de la ley 11330), conforme a lo previsto en el artículo 66 de la ley 2756, resultaba imperativo declarar inadmisible el recurso y confirmar el auto recurrido.

Empero, esa conclusión del Sentenciante soslaya la conducta de la propia Administración que coadyuvó a generar en el ahora recurrente el convencimiento cierto de que se encontraba satisfecha la exigencia del agotamiento de la vía administrativa.

Pues, vale recordar que el Subsecretario de Hacienda municipal denegó el reclamo, el Intendente municipal anuló dicha resolución con fundamento en la incompetencia de ese órgano para resolver la cuestión, aunque sin resolver el fondo del asunto y luego, como consecuencia de los reiterados pedidos del ente social, emitió el decreto 1181/02 como corolario de su intervención en el trámite de los recursos de reconsideración y eventual apelación en subsidio interpuestos conforme a la propia literalidad de ese acto administrativo.

Y en el caso, la decisión del Intendente municipal, al resolver sobre el fondo de la pretensión no puede más que rectamente entenderse como agotamiento de la instancia administrativa, esto es que había resuelto las cuestiones en su ámbito (criterio de "Escudero", A. y S. T. 120, pág. 32; "S.A.I.E.M., A. y S. T. 69, pág. 114; "Mujica", A. y S.

T. 152, pag. 104; reiterada en "Volta", A. y S. T. 197, pág. 366).

Interpreto que la Sala omitió la ponderación de los antecedentes conforme al principio rector "in dubio pro actione" (cfr. Corte Suprema de Justicia de la Nación, in re "Sefina S.R.L. c. Banco de la Provincia de Buenos Aires", del 25.11.2003 y sus citas, entre otros).

Pues, sostener -como lo hiciera la Cámara- que el decreto 1181/02 del Intendente municipal es respuesta al reclamo y que lo consignado en el visto del mismo respondió a la identificación de las actuaciones, implicó soslayar un análisis en concreto, tanto del trámite como de la expresa literalidad del decreto; no pudiendo pasarse por alto que la Administración había ya emitido en sede administrativa dos pronunciamientos sobre el fondo, mas allá de la declaración de incompetencia pronunciada en uno de ellos y que en tales condiciones el criterio de la Cámara importaba propiciar un tercer recurso sobre el mismo tema.

Por lo tanto, la resolución de la Cámara al resolver la inadmisibilidad con fundamento en el no agotamiento de la vía administrativa previa, en el caso, configuró la hipótesis de arbitrariedad sostenida por la recurrente (artículo 1, inciso 3), ley 7055) por incurrir en la exigencia de un sobredimensionamiento de las formas, restrictivo del acceso a la jurisdicción, cuando con evidencia la Administración se había pronunciado definitivamente sobre la cuestión; máxime, si reflexionamos que en el campo del derecho en el que se sitúa el caso -administrativo- rigen los principios de atenuación del rigor formal en favor del administrado e "in dubio pro actione" (como se dijo).

El criterio sustentado coincide con lo señalado por el Alto Tribunal nacional en supuesto similar al de autos (en la causa "Sefina S.R.L. c. Banco de la Provincia de Buenos Aires", ya citada), en que haciendo suyo el dictamen del Procurador General, entendió que "vedar 'in limine litis' la instancia judicial revisora, no halla debido sustento en Es consecuencia ineludible de lo expuesto que el decisorio atacado no resulta derivación razonada del derecho vigente, con sujeción a las circunstancias comprobadas de la causa y, por ende, debe ser anulado como acto jurisdiccional.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Netri y Spuler y el señor Ministro decano doctor Vigo expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la tercera cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: Atento al resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar procedente el recurso interpuesto y, en consecuencia, anular la sentencia impugnada. Remitir los autos al tribunal que corresponde a fin de que juzgue nuevamente la causa.

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Netri y Spuler y el señor Ministro decano doctor Vigo dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

En mérito de los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: declarar procedente el recurso interpuesto y, en consecuencia, anular la resolución impugnada. Remitir los autos al tribunal que corresponde a fin de que juzgue nuevamente la causa.

Regístrese y hágase saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Ministro decano y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

FDO.: VIGO-GASTALDI-NETRI-SPULER-Fernández Riestra (Secretaria)