Tribunal: CAMARA CIVIL, COMERCIAL, LABORAL Y MINERIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Chubut
Fecha: 2007-08-09


En la ciudad de Esquel, Provincia del Chubut, República Argentina, a los nueve días del mes de agosto del año dos mil siete, se reúne en Acuerdo la Excma. Cámara de Apelaciones del Noroeste del Chubut, bajo la presidencia de su titular Dr. Jorge Luis Früchtenicht, y con la asistencia de los Sres. Jueces de Cámara Dres. Günther Enrique Flass y Benjamín Moisá, a fin de dictar sentencia definitiva en los presentes autos caratulados: "T., J. c/ MUNICIPALIDAD de EPUYÉN s/ Recurso Contencioso Administrativo" (Expte. N° 231/04 CANO), radicados en esta Alzada.

Practicado a fs. 292 el sorteo establecido por el art. 268 del C.P.C.C., correspondió el siguiente orden para la votación: Dres.: MOISÁ - FRÜCHTENICHT - FLASS.

Acto seguido se procedió a plantear las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿Es justo el acto administrativo recurrido? y SEGUNDA: ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar?.

A la PRIMERA CUESTIÓN, el Dr. Moisá dijo:

1. A fs. 45/61, el Sr. J. T. interpone recurso contencioso administrativo demandando la nulidad de la Resolución N° 91/03 del Departamento Ejecutivo Municipal, conjuntamente con la nulidad de las Ordenanzas N° 597/04 y su rectificatoria N° 598/04 dictadas por el Honorable Concejo Deliberante, ambos órganos de la Municipalidad de Epuyén.

Toda la fundamentación del demandante, conforme resulta del acápite III del escrito recursivo, tiene por objeto descalificar sustancial y formalmente a las referidas ordenanzas municipales.

2. A fs. 73/78 vta., la Municipalidad de Epuyén opone excepción de prescripción y contesta la demanda, solicitando el rechazo de la misma por las consideraciones fácticas y jurídicas a las que brevitatis causae me remito.

3. A fs. 89/91, por SIC N° 60/05 CANO, esta Excma. Cámara decide hacer lugar a la excepción -recalificándola como de "caducidad": iura novit curia- opuesta por la Municipalidad de Epuyén y, en consecuencia, declara inadmisible el recurso contencioso administrativo intentado por la parte actora.

4. A fs. 137/166 vta., el Excmo. Superior Tribunal de Justicia resuelve revocar la SIC N° 60/05 CANO y devolver las actuaciones a este Cuerpo para que continúe su tramitación según su estado.

5. Resumidos de la manera precedente los antecedentes del recurso contencioso administrativo intentado por la parte actora, no obstante no compartir el criterio del Excmo. Superior Tribunal de Justicia que motivara la referida SD N° 4 SCA (fs. 137/166 vta.), me veo obligado a pronunciarme sobre la cuestión traída a decisión de este Cuerpo.

Puesto en tal tarea y según lo decidido recientemente por esta Alzada en "B. c. Municipalidad de Lago Puelo" (SIC N° 138/07 CANO; Expte. 110/07 CANO), tenemos que:

a) Gobierno Municipal Autónomo y Republicano. Resulta indispensable recordar que el art. 224 de la Constitución Provincial de 1994 -posterior a la Ley N° 3.098 de Corporaciones Municipales, B.O. 27/7/88- dispone que: "Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad sociopolítica fundada en relaciones estables de vecindad y como una entidad autónoma"; y que, en lo pertinente, el art. 229 expresa: "La ley orgánica de municipios y las cartas que se dicten las municipalidades deben asegurar los principios del régimen democrático, representativo y republicano...

En toda municipalidad hay un cuerpo deliberativo y un departamento ejecutivo..." (la cursiva me pertenece).

El Título II -"Gobierno Municipal"- de la Parte Segunda -"Autoridades de la Provincia"- de la Constitución del Chubut, al que pertenecen las normas trascriptas, reconoce al Gobierno Municipal como autónomo y no sólo como un mero ente administrador (cfr. HEREDIA, José Raúl, La reforma en la Provincia del Chubut, p. 346, Centro de Estudio e Investigaciones Patagónico, Chubut, 1995).

Entonces, por vía constitucional y de mejor modo que la reforma nacional de 1994, la Provincia del Chubut viene a superar la doctrina de la "autarquía municipal", sostenida férreamente por Miguel S. MARIENHOFF, y el viejo criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación que entendía que: "Las municipalidades no son las entidades autonómicas base del gobierno representativo republicano federal"; y que:

"Las municipalidades no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación" (MARIENHOFF, Miguel S., La supuesta autonomía municipal, LA LEY, 22/5/90. Para el autor "las municipalidades no son autónomas, sino simplemente autárquicas". En igual sentido, CSJN: Gilda Labella de Corso y otros c. Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, sentencia del 23/10/42; Ambros-Palmegiani S.A. y Gennaro y Fernández S.A., sentencia del 1/4/86, JA, 1987-I, 669).

Hacia fines de los años ochenta, esto es, antes de los procesos de reforma constitucional nacional y provincial, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el resonado caso "Martínez Galván de Rivademar c. Municipalidad de Rosario", revisó su anacrónica doctrina y reconoció la autonomía municipal, expresando: "mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios... el origen constitucional..., la existencia de una base sociológica constituida por la población de la Comuna..., la imposibilidad de sus supresión o desaparición..., el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales..." (CSJN: Fallos, 114:282; JA, 1989-II, 616; LL, 1989-C, 49, en especial ver el considerando n° 8 del fallo citado).

b) Órganos y funciones legislativa, ejecutiva y judicial. En este contexto, la organización del gobierno municipal sobre la base de un régimen republicano importa el reparto de órganos y funciones dentro de la tríada que las constituciones formales integran con las denominaciones de poder legislativo, poder ejecutivo y poder judicial (cfr. BIDART CAMPOS, Germán J., Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, t. II, p. 17, EDIAR, Buenos Aires, 1993).

Ahora bien, esta "división de poderes" obviamente implica una zona de reserva con competencias propias y exclusivas de cada uno de los órganos que la componen; hay así: a) una zona de reserva del órgano legislador: la legislación; b) una zona de reserva del órgano administrador: la administración; y c) una zona de reserva del órgano juzgador: la jurisdicción (cfr. BIDART CAMPOS, op. et loc. cit., p. 24).

Cabe aclarar, sin embargo, que la doctrina de la división de poderes no implica que cada uno de los órganos sólo pueda cumplir las funciones que le son específicas, sino que, excepcionalmente, pueden cumplir la de otros órganos en su propio ámbito organizativo interno (cfr. BIDART CAMPOS, op. et loc. cit., p. 27).

c) Naturaleza jurídica de las ordenanzas municipales. Sentado lo precedente, siguiendo a LAMOGLIA, estamos en condiciones de decir que: "La potestad normativa en el ámbito municipal encuentra su mayor expresión en las ordenanzas que de acuerdo a un procedimiento legal para su nacimiento, reglan distintas actividades de la vida comunal" (LAMOGLIA, Carlos M., Las ordenanzas municipales. Su naturaleza jurídica en la Provincia de Buenos Aires, LLBA 2001, 997).

Es que, como bien lo señala BIDART CAMPOS: "el poder municipal no es ni el poder de la provincia ni el poder del estado federal; es el poder político de una entidad pública distinta de ambos; por eso, en su ámbito propio puede investir potestad legisferante sin invadir áreas ajenas" (BIDART CAMPOS, Germán J., Derecho Constitucional del Poder, p. 544 y s., EDIAR, Buenos Aires, 1967.

En igual sentido: HERNÁNDEZ, Antonio (h), Derecho Municipal, v. I, p. 26, Depalma, Buenos Aires; y ZUCCHERINO, Ricardo M., Teoría y Práctica del Derecho Municipal, p. 46, Depalma, Buenos Aires, 1986).

La naturaleza legislativa de las ordenanzas municipales ha sido convalidada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Promenade S.R.L. c. Municipalidad de San Isidro", en el que al hacer suyo el dictamen de la Procuradora de la Corte, Graciela REIRIZ, ha caracterizado a las ordenanzas como actos normativos de sustancia legislativa: "la ordenanza es como la ley, una 'expresión soberana' de la voluntad popular" (CSJN, JA, 1989-IV, 120).

En suma, como lo expresa LAMOGLIA con cita de Alejandro USLENGHI: "Las ordenanzas serán leyes de segundo grado, pero prevalecen a los demás actos emanados del municipio, a saber los reglamentos y los actos administrativos" (LAMOGLIA, op. et loc. cit.).

Ergo, de tal circunstancia resultan las siguientes conclusiones: 1°) las ordenanzas municipales tienen un régimen distinto al de los reglamentos y similar al de las leyes;

2°) el reglamento se subordina a las ordenanzas; 3°) es inadmisible recurrir a la derogación particular de una ordenanza por otro acto particular; 4°) la legitimidad se rige por los principios propios de las leyes; y 5°) lo más importante para este caso, el régimen de impugnación no podrá ser otro que el correspondiente a las leyes, excluyéndose las reglas que regulan el procedimiento administrativo propio de los actos administrativos o de los reglamentos (cfr. LAMOGLIA, op. et loc. cit.).

6. Sentada la premisa mayor del silogismo sentencial, las Ordenanzas N° 597/04 y N° 598/04 sancionadas por el Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de Epuyén, en su condición de actos formalmente legislativos -no administrativos- emanados del órgano deliberativo municipal, no son impugnables (arts. 128, inc. "a", y 129, inc. "b", Ley N° 3.098) por la vía del recurso contencioso-administrativo regulado en los arts. 127 a 133 de la Ley N° 3.098.

Adviértase, por lo demás y a los fines de disipar cualquier duda, que el art. 130 de la Ley de Corporaciones Municipales, al prever el reclamo administrativo ante el Concejo Deliberante, no se refiere a una "ordenanza" sino a una "resolución", naturalmente de carácter administrativo, que el Concejo Deliberante puede dictar en su ámbito organizativo interno (v. gr., nombramiento o exoneración de un empleado), según ya lo hemos aclarado en el apartado b) del considerando 5).

Una interpretación distinta implicaría violentar el régimen republicano sobre el que el Gobierno Municipal ha sido organizado por la Constitución del Chubut, la cual he jurado cumplir y hacer cumplir (arts. 10 y 11, Const. Prov.).

7. Por lo tanto y siendo que toda la fundamentación del recurso contencioso administrativo intentado a fs. 45/61 tiene por objeto descalificar las Ordenanzas N° 597/04 y N° 598/04, sin una crítica concreta y razonada de las partes de la Resolución N° 91/03 del Departamento Ejecutivo Municipal que el recurrente considera equivocadas, estimo que debe declararse la deserción del recurso con respecto a esta última (arts. 265 y 266 del CPCC, por remisión del art. 132 de la Ley N° 3.098).

A la misma cuestión, el Dr. Früchtenicht, dijo:

Que a fs. 45/61, el actor impetra recurso contencioso-administrativo requiriendo la nulidad de la Resolución Nro. 91/03 emanada del Departamento Ejecutivo Municipal, planteando simultáneamente la nulidad de las Ordenanzas Nro. 597/04 y su similar rectificatoria Nro. 598/04 dictadas estas últimas por el Honorable Concejo Deliberante, todos de la Municipalidad de Epuyén.

Que el fundamento del recurso se ciñe a lo expuesto en el pto. III del escrito de inicio (v. fs. 45/61), consistiendo en una encendida descalificación de las normativas dictadas por el deliberativo municipal. A lo demás, y en honor a la brevedad, me remito a lo expuesto por el vocal que me precedió en el voto, ptos. 2, 3 y 4.

A esta altura, entiendo oportuno realizar algunas consideraciones en orden al gobierno municipal autónomo en nuestra provincia y conforme fuera diseñado primariamente por la Ley provincial Nro. 3.098 y más luego se plasmara por el constituyente provincial de 1994.

En esa inteligencia, debo advertir que Cassagne enseña que toda descentralización administrativa es, por definición, autárquica -en cuanto conlleva la facultad de autoadministrarse.

A su vez, para este autor, la autonomía implica además la facultad de darse sus propias normas, constituyéndose así en una forma superior de descentralización política (CASSAGNE, Juan Carlos; "Derecho Administrativo"; Abeledo Perrot; Bs. As.; 1996).

Por su parte, Gordillo entiendo que entre los términos autarquía y autonomía hay sólo una diferencia de grado, de matices, que torna ociosa la discusión sobre si un ente es autárquico o autónomo, en función de la interrelación necesaria que dichas facultades presentan en la actividad del ente (GORDILLO, Agustín; "Tratado de Derecho Administrativo"; 8º ed.; Fundación de Derecho Administrativo; Bs. As.; 2003; p. XII-2).

A su turno, Ábalos destaca como diferencia sustancial "el hecho de que la autonomía implicaría, además de la facultad de gobierno propio, la de dictarse sus propias leyes y elegir sus autoridades." Y concluye afirmando que "si bien la autarquía no puede concebirse como la mera capacidad de administrarse a si mismo, sino que comprende siempre, necesariamente, el dictado de normas para reglar el propio funcionamiento..." (ÁBALOS, María Gabriela; "Centralización, Desconcentración y Descentralización: Principales aspectos."; en Estudio de Derecho Administrativo IX; Ed. Dike; Mendoza; 2003; p. 153).

En este marco, y a la luz de las disposiciones contenidas en los arts. 224 y 229 de nuestra Constitución provincial de 1994 que ya transcribiera en la parte pertinente el voto anterior, de alguna manera coloca en la cúspide de la pirámide normativa provincial la doctrina de la autonomía municipal que ya se había plasmado en la Ley 3.098, sancionada con anterioridad.

Como bien lo afirma el vocal que votó en primer lugar, el máximo tribunal de nuestro país, en el caso conocido como "Rivademar" (Fallos 312:326) resolvió por unanimidad dejar de lado la invariable doctrina de la Corte sobre la autarquía municipal, y ello antes que la reforma constitucional nacional de 1994 consagrara expresamente la autonomía municipal.

En dicho precedente anterior a la reforma de la carta magna nacional de 1994, la CSJN sostuvo que aun cuando no se reconozca que la autonomía de los municipios cuenta con base constitucional "no puede prescindirse que la necesaria existencia de un régimen municipal impuesto por el art. 5º de la Constitución Nacional determina que las leyes provinciales no sólo no pueden legítimamente omitir establecerlos, sino que tampoco puedan privarlos de las atribuciones mínimas necesarias para el desempeño de su cometido" (v. fallo cit.: cons. 9no.).

Siempre antes de la reforma constitucional nacional de 1994, la nueva doctrina es reiterada en el caso "Promanade S.R.L c/ Munic. San Isidro" (Fallos 312:1394), en que la Corte, haciendo suyas las consideraciones del fundado dictamen de la Procuradora Fiscal (Reiriz) que señaló que la sanción de las ordenanzas municipales corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante y que ellas regirán mientras no sean derogadas por otras (y nunca por decisiones provinciales) pues emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular y -como la ley- son expresión soberana de la voluntad del pueblo.

Por ello, y a partir de la reforma nacional de 1994 -y reconociendo los antecedentes "Rivademar" y "Promenade"- no puede dudarse que la doctrina de dichos precedentes jurisprudenciales debe expandirse a todos los ámbitos de actuación del municipio (institucional, político, administrativo, económico, financiero y legislativo) (cfr. QUIROGA LAVIÉ; Humberto; BENEDETTI; Miguel y CENICACELAYA, María; "Derecho Constitucional Argentino"; Rubinzal Culzoni Ed.; Santa Fe; 2001; Tº II p. 884 y ss.).

En ese contexto, la reforma de la constitución provincial de 1994 recoge este postulado supremo dentro de su respectivo ámbito territorial, tal se desprende de sus precitados arts. 224 y 229.

De idéntica manera, conforme lo sostuvo este Cuerpo recientemente en autos "B., H. c/ Municipalidad de Lago Puelo s/ Recurso Contencioso Administrativo" (Expte. Cano Nro. 110/07): "La naturaleza legislativa de las ordenanzas municipales ha sido convalidada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Promenade S.R.L. c. Municipalidad de San Isidro", en el que al hacer suyo el dictamen de la Procuradora de la Corte, Graciela REIRIZ, ha caracterizado a las ordenanzas como actos normativos de sustancia legislativa: "la ordenanza es como la ley, una 'expresión soberana' de la voluntad popular" (CSJN, JA, 1989-IV, 120)" También hemos sostenido en nuestro fallo que cité, que: "Adviértase, por lo demás y a los fines de disipar cualquier duda, que el art. 130 de la Ley de Corporaciones Municipales, al prever el reclamo administrativo ante el Concejo Deliberante, no se refiere a una "ordenanza" sino a una "resolución", naturalmente de carácter administrativo, que el Concejo Deliberante puede dictar en su ámbito organizativo interno (v. gr., nombramiento, ascenso, traslado o exoneración de un empleado)..." Que conforme lo señalé en el segundo párrafo del presente voto, el recurso contencioso administrativo en análisis se funda -esencialmente- en la descalificación de las Ordenanzas Municipales mencionadas, sin contener una crítica concreta al acto eminente administrativo identificado como Resolución Nro. 91/03, emanada del Ejecutivo municipal, y siendo que acoger el ataque a aquéllas violentaría el sistema republicano dispuesto para el régimen municipal, ello en función de la naturaleza de dichas ordenanzas, entiendo corresponde declarar improcedente el recurso intentado contra éstas y desierto el recurso en cuanto ataca dicha Resolución. Así lo voto.

A la SEGUNDA CUESTIÓN, el Dr. Moisá dijo:

Por lo expresado al votar la primera cuestión, propongo: a) declarar improcedente el recurso contencioso administrativo intentado contra las Ordenanzas N° 597/04 y N° 598/04 sancionadas por el Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de Epuyén;

b) declarar desierto el recurso contencioso administrativo intentado contra la Resolución N° 91/03 del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Epuyén;

c) imponer las costas al actor vencido (art. 132, Ley N° 3.098); y d) regular los honorarios profesionales de los letrados teniendo en cuenta para ello la labor desarrollada, apreciada en base a las pautas mensurativas del art. 6 del Arancel y las disposiciones de sus arts. 7, 9, 38 y 47, en un 17% , en conjunto y proporción de ley, con más el IVA pertinente para los letrados de la demandada H. R. C., V. H. M., E. M. P. y C. A. M. L. y en un 16% los de los letrados J. T., J. H. W. y C. F. P., en conjunto y proporción de ley, con más el IVA que correspondiere, porcentajes que deberán calcularse, en la etapa de ejecución de sentencia, sobre el valor del inmueble motivo de autos, el que deberá determinarse conforme a las disposiciones del art. 23 del Arancel.

A la misma cuestión, el Dr. Früchtenicht, dijo:

Por lo expuesto, estimo corrresponde: I.- DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso contencioso administrativo intentado contra las Ordenanzas Municipales Nro. 597/04 y su similar rectificatoria Nro. 598/04, emanadas del Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de Epuyén; y II.- DECLARAR DESIERTO el idéntico recurso impetrado por el actor contra la Resolución Nro. 91/03 emanada del Departamento Ejecutivo del mismo municipio; III.- IMPONER las costas al actor vencido por imperio del art. 132 de la Ley Provincial Nro. 3098 último párrafo; y IV.- REGULAR los honorarios profesionales de los letrados apreciando la labor desarrollada en base a las pautas de los arts. 6, 7, 9, 38 y 47 del Arancel, en un 17%, en conjunto y proporción de ley, con más el IVA pertinente para los letrados de la demandada H. R. C., V. H. M., E. M. P. y C. A. M. L. y en un 16% los de los letrados J. T., J. H. W. y C. F. P., en conjunto y proporción de ley, con más el IVA que correspondiere, porcentajes que deberán calcularse, en la etapa de ejecución de sentencia, sobre el valor del inmueble motivo de autos, el que deberá determinarse conforme a las disposiciones del art. 23 del Arancel.

Con lo que se dio por finalizado el acto, quedando acordado dictarse la siguiente:

-----S E N T E N C I A----- Y VISTO: Por los fundamentos del Acuerdo precedente, la Excma. Cámara de Apelaciones del Noroeste del Chubut, resuelve:

1.- DECLARAR IMPROCEDENTE el recurso contencioso administrativo intentado contra las Ordenanzas N° 597/04 y N° 598/04 sancionadas por el Honorable Concejo Deliberante de la Municipalidad de Epuyén.

2.- DECLARAR DESIERTO el recurso contencioso administrativo intentado contra la Resolución N° 91/03 del Departamento Ejecutivo de la Municipalidad de Epuyén.

3.- IMPONER las costas al actor vencido (art. 132, Ley N° 3.098); regulando los honorarios profesionales de los letrados, en base a las disposiciones de los arts. 6, 7, 9, 38 y 47 del Arancel, en un 17%, en conjunto y proporción de ley, con más el IVA pertinente, para los letrados de la demandada H. R. C., V. H. M., E. M. P. y C. A. M. L., y en un 16% los de los letrados J. T., J. H. W. y C. F. P., en conjunto y proporción de ley, con más el IVA que correspondiere, porcentajes que deberán calcularse, en la etapa de ejecución de sentencia, sobre el valor del inmueble motivo de autos, el que deberá determinarse conforme a las disposiciones del art. 23 del Arancel.

4.- REGÍSTRESE, notifíquese y devuélvase.

La presente sentencia es dictada por dos Jueces de Cámara por haberse alcanzado la mayoría (arts. 8 y 9 de la Ley 1.130, texto según Ley 4.550) y no haber hecho uso el Dr. Günther Enrique Flass de la facultad que le asiste conforme a lo dispuesto por el art. 271, último parte, del C.P.C. y C., texto según Ley 4.550.

JORGE LUIS FRÜCHTENICHT BENJAMÍN MOISÁ REGISTRADA BAJO EL N° 40 DEL AÑO 2007. CONSTE.- Zulma Graciela Albornoz secretaria.