Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2006-09-20


MUNICIPALIDAD DE ROSARIO contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 216 p 8-27.

En la ciudad de Santa Fe, a los veinte días del mes de setiembre del año dos mil seis, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Roberto Héctor Falistocco, María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler con la presidencia del titular doctor Rafael Francisco Gutiérrez a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "MUNICIPALIDAD DE ROSARIO contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ILEGITIMIDAD" (Expte. C.S.J. nro.476, del año 1995), de conformidad con el acuerdo celebrado el día 13 del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: I.1.

La Municipalidad de Rosario promueve recurso contencioso administrativo de ilegitimidad contra la Provincia de Santa Fe tendente a que se declare la ilegitimidad de la reglamentación del artículo 12, Título III, de la ley 11.123, instrumentada mediante el decreto 2.111 -del 2.8.1994- y la resolución del Ministerio de Hacienda y Finanzas 277 -del 11.8.1994-.

Indica que, en virtud de la legislación precitada y su reglamentación, el Municipio recibe un monto sustancialmente menor del que le corresponde en concepto de coparticipación e indirectamente se le traslada la carga de la detracción que debiera afrontar la Provincia de Santa Fe, en razón de la disminución y/o eliminación de gravámenes provinciales no coparticipables resultante de la adhesión al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento, del 12 de agosto de 1993.

Señala que la reducción ilegal se ha traducido durante el año 1994, en relación al Impuesto a los Ingresos Brutos, atento a que sobre una recaudación de $500.347.619 y en base a un porcentaje histórico de 4,37544, se genera al Municipio una pérdida de $2.612.504.

En referencia a este punto aduce que debiendo recibir -conforme a la ley- la suma de $21.892.409, sólo le fue remesada la suma de $16.885.590, con más las de $1.139.063 y de $1.255.252.

Relata que el Pacto Federal del 12 de agosto de 1993 en su cláusula primera, punto 4), regula específicamente la modificación del Impuesto a los Ingresos Brutos para las actividades allí enumeradas; faculta a las Provincias a implementar su exención en forma parcial y progresiva hasta el 30 de junio de 1995 y a compensar la "posible falta de ingresos" eliminando exenciones, desgravaciones y deducciones existentes a "actividades no incluidas en el listado anterior", adecuando las alícuotas aplicables a todas las actividades no exentas (del mismo tributo).

Aduce que ante la adhesión de la Provincia de Santa Fe al mencionado Pacto (por ley 11.094), se dictó la ley 11.123 modificando el Código Fiscal, la Ley Impositiva Anual y ciertos aspectos del régimen tributario de Municipalidades y Comunas.

Manifiesta que en el Título III, la mencionada ley -11.123- refirió a la ley 9.595 sobre coparticipación del Impuesto a los Ingresos Brutos, Actividades Económicas y Actividades Lucrativas, estableciendo que a partir del 1 de enero de 1994 la participación municipal y comunal "...se calculará deduciendo primariamente el monto del incremento del citado tributo que se obtenga como consecuencia de la sustitución de la recaudación de impuestos no coparticipables, emergentes de la reformulación de la estructura tributaria provincial producida con motivo de la firma del Pacto Federal...".

Apunta que se determinó -como pauta- que los municipios y comunas recibirían mensualmente, en concepto de coparticipación del impuesto sobre los ingresos brutos, un monto igual al promedio mensual que por dicho concepto se distribuyó durante el año 1993.

Aduce que la ley 11.123 realizó una interpretación equivocada de las normas del Pacto, dado que éste admitió en el punto 4) de la cláusula 1ra.-para compensar la disminución en la recaudación del Impuesto a los Ingresos Brutos- incrementos de la recaudación a través de la eliminación de exenciones, deducciones y elevación de alícuotas en rubros no previstos, mas sin tomar en consideración otros impuestos no coparticipables que dejaría de percibir la Provincia como consecuencia de su adhesión al Pacto.

Agrega que las Provincias con la finalidad de financiar otras eventuales pérdidas de recaudación, adhirieron a la previsión contenida en el punto 8) de la cláusula 2da. del mencionado Pacto.

Añade que si bien, se implementaron desgravaciones en el Impuesto a los Ingresos Brutos, también se aumentaron alícuotas significativas y se ajustaron exenciones, obteniéndose como consecuencia de ello un incremento real de la recaudación específica, producido en mayor medida precisamente en los centros urbanos, en vista de las alícuotas incrementadas (ejemplificando con la correspondiente a comercio minorista y su incremento al 3,5%).

Expresa que en ningún momento se previó, ni en la letra del Pacto Fiscal ni en la adhesión que realizó la Provincia -sin participación directa ni indirecta de las Municipalidades-, que serían estas últimas las que soportarían la carga financiera de la aludida adhesión, a partir del simple arbitrio de traspasar tal carga por vía de la disminución en la participación primaria del producido por Ingresos Brutos.

Indica que mediante el decreto 2.111 se reglamentó el artículo 12, Título III, de la ley 11.123, determinándose la metodología de cálculo, en relación al incremento de los Ingresos Brutos, por sustitución de impuestos "no coparticipables" (ley 5.110 y actos jurídicos).

Alude a las graves falencias que, no sólo desde el punto de vista estadístico, contendría el mencionado decreto -pues al adoptar una base de cálculo en función de un solo trimestre (último de 1993), de "recaudación efectiva", se agravan los efectos sobre la coparticipación primaria a municipios y comunas-.

Añade que, conjuntamente con la resolución del Ministerio de Hacienda y Finanzas 277, hacen que el detrimento a los municipios resulte notorio.

Argumenta que el procedimiento de compensar contra gravámenes derogados, según ponderación estimada de lo que éstos hubiesen producido, puede conducir a consecuencias impensables para los municipios.

Expresa que el sistema conformado por la ley 11.123, el decreto 2.111 y la resolución 277 contradice abiertamente la Constitución provincial, las previsiones del Pacto Fiscal Federal, el sistema de coparticipación en sus propias y específicas normas y, atenta gravemente contra la suficiencia de los recursos financieros municipales, al atribuirle las consecuencias patrimoniales gravosas del Pacto Fiscal por el simple traslado previsto por una ley posterior.

Entiende que de la misma manera se afecta el Pacto, cuya pretensión sería la reactivación de las economías regionales (cláusula 1ra.), donde los municipios ocupan un lugar primordial; el sentido de equilibrio que emerge de la eliminación de exenciones, desgravaciones y deducciones del punto 4) de la cláusula primera, que en ningún momento autoriza la interpretación que realiza la Administración provincial y, asimismo, el equilibrio emergente de normas como las mencionadas, propiciadas por el Gobierno nacional con sentido armónico hacia las Provincias, sin pretender desequilibrio alguno de las finanzas provinciales o municipales.

Invoca que las coparticipaciones fiscales -conforme aconseja la mejor doctrina tributaria- deben reglarse por normas especiales y no en forma desviada e indirecta a través de una ley interpretativa, y que, de ninguna manera puede entenderse que la posible "compensación" (del punto 4 citado) pueda comprender a otros recursos de la estructura tributaria de la Provincia (como de hecho se ha interpretado).

Concluye diciendo que el sistema estructurado a partir de las normas citadas es perjudicial para el Municipio, carece de sustento legal válido en el Pacto Federal, contraría la Constitución provincial, traspasa injustamente al Municipio la carga que significa la desgravación de gravámenes provinciales no coparticipables -que debe soportar la Provincia- y viola reglas sobre coparticipación, cuya modificación requiere legislación especial.

I.2. El señor Procurador General Subrogante dictamina a fojas 25/26, propiciando la inadmisibilidad de la acción intentada, invocando falta de agotamiento de la vía administrativa previa, (Art.4 de la ley 4.106) por entender que contra el decreto 1.637/95, que desestimó la reclamación administrativa previa deducida por el Intendente municipal, debió la actora articular el recurso de revocatoria previsto por el artículo 42 del decreto 10.204/58.

I.3. En oportunidad de informar sobre el mérito de la causa, la actora (fs.29/32) cuestiona el criterio del Ministerio Público, sosteniendo que carece de fundamento legal expreso, es harto ritualista, e impide el acceso a la jurisdicción en una cuestión de grave trascendencia institucional y económica para los municipios, aludiendo asimismo al carácter optativo del recurso de revocatoria según artículo 42 del decreto 10.204/58.

Agrega que, si bien es de la esencia de la acción contencioso administrativa el agotamiento de las previas instancias administrativas con el objeto de permitir una mejor defensa del interés público, no puede desconocer que las normas que la regulan son de interpretación estricta y el actuar de la Administración responderá al principio de legalidad, en tanto que a favor del administrado se aplicará el principio del "informalismo".

Finalmente propicia que el acceso a la jurisdicción debe favorecerse y no perjudicarse a partir de una interpretación normativa, elusiva del texto legal, que considera imprescindible la interposición de un recurso que la ley no exige.

I.4. La Provincia formula su oposición al acogimiento del recurso (fs.34/35), aduciendo que el mismo resulta inadmisible desde el punto de vista formal por falta de agotamiento de la vía, e improcedente en su faz sustancial al reiterar en el recurso jurisdiccional -primera parte- las proposiciones formuladas en la reclamación administrativa previa que culminara con el decreto 1.637/95, el que con remisión al dictamen 722/95 de Fiscalía de Estado (obrante en el expediente administrativo) se encuentra debidamente sustentado tanto jurídica, como tributaria y técnicamente; por lo que lucen desmentidas tales aseveraciones.

Llamados autos (f. 36), y consentida esta providencia, la causa se encuentra en estado de ser resuelta.

I.5. El tema a considerar, en primer lugar, es el relativo a la admisibilidad, en orden a las observaciones formuladas, tanto por el señor Procurador General Subrogante (fs. 25/26), como, a su turno, por el señor Fiscal de Estado (fs. 34/35) invocándose la circunstancia de que contra el decreto 1.637/95 "que desestimó 'la reclamación administrativa previa deducida por el Intendente municipal de la ciudad de Rosario con el objeto de que se deje sin efecto la reglamentación del art.12 de la Ley Nro. 11.123...' debió articularse el recurso de revocatoria previsto por el artículo 42 del Decreto 10.204/58" Por su parte, la accionante en oportunidad de la audiencia de vista de causa formula reproches al criterio de la Procuración (explicados en el punto I.3 del presente), los que sintéticamente consisten en la falta de fundamento legal, resultar harto ritualista e impeditivo del acceso a la jurisdicción en una cuestión de grave trascendencia institucional y económica para los municipios.

I.6. Resulta relevante el examen de las actuaciones administrativas.

En lo que ahora es de interés, surge que se iniciaron con la postulación de ilegitimidad -de neto corte impugnativo- formulada por la Municipalidad de Rosario bajo el título "reclamo administrativo previo" (fs. 1/4 del expte. adm. nro. 00101-0058824-3), con fundamento y cita de los artículos 13 y siguientes de la ley 4.106 - cuestionando la reglamentación del artículo 12 de la ley 11.123 efectuado por decreto del Gobernador y resolución del Ministerio de Hacienda y Finanzas.

Luego de interpuesto pedido de pronto despacho (fs.24/25 del Expte Adm.) el Poder Ejecutivo de la Provincia por decreto 1.637 desestimó la reclamación efectuada a fin que se dejara sin efecto la reglamentación del artículo 12 de la citada ley.

En esta instancia jurisdiccional la Municipalidad de Rosario interpone el presente recurso con fundamento en el citado artículo 13 y siguientes de la ley 4.106, impugnando la reglamentación del artículo 12, Título III de la ley 11.123, e invocando, asimismo, el artículo 5 de la ley 7.234 -texto según ley 9.040-.

Las particulares aristas que presenta el presente caso, permiten afirmar que debe ser juzgado a la luz de las previsiones de los artículos 15 y 16 de la ley 4.106.

Sobre el punto cabe recordar lo expresado en la causa "Carrizo" (A. y S. T.52, pág.494, con cita de A. y S. T.48, pág.183) en cuanto se entendió que es recaudo de admisibilidad del recurso contencioso administrativo de ilegitimidad el agotamiento de la vía administrativa ya sea mediante la reclamación prevista en el artículo 16 de la ley 4.106, en el supuesto de actos administrativos generales de los cuales el interesado se anoticia mediante publicación, o mediante los recursos reglamentados en el trámite administrativo si se trata de actos particulares para los cuales rige el artículo 4 de dicha ley.

Atento a que en el sub júdice se impugnó un acto de alcance general, la conducta desplegada por el Municipio se adecua a las exigencias establecidas por la ley 4.106, conforme lo ha interpretado la jurisprudencia de esta Corte.

Por lo demás, y no obstante la ausencia de un esfuerzo argumental de la recurrente encaminado a justificar el encuadre de su pretensión en la vía procesal intentada, es dable señalar que la invocación que se efectúa de una disminución en los recursos financieros del Municipio -que podría redundar en una afectación de las atribuciones necesarias para el desempeño de sus cometidos- sumada a la trascendencia institucional propia de la temática en discusión aconsejan franquear la admisibilidad del presente recurso contencioso administrativo de ilegitimidad.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Falistocco, Netri y Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en su caso ¿es procedente?-, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: Conforme surge del relato precedente la Municipalidad de Rosario funda el recurso, básicamente, en que el sistema estructurado a partir de las normas citadas -ley 11.123, decreto 2.111 y resolución 277/94 del Ministerio de Hacienda y Finanzas- durante el ejercicio correspondiente al año 1994 resultó perjudicial para el Municipio, careció de sustento legal válido en el Pacto Federal, al que no interpretó correctamente; contrarió la Constitución provincial (art.

107), ignorándola; traspasó injustamente al Municipio la carga que significó la desgravación de gravámenes provinciales no coparticipables que debía soportar la Provincia y violó las reglas sobre coparticipación, cuya modificación requería legislación especial.

II.1. Se abordará en primer término, el reproche formulado por la accionante a la legislación provincial precitada, en cuanto a la imputación de resultar violatoria del artículo 107 de la Constitución de la Provincia.

Justifica el perjuicio que le habría producido la legislación ya citada y su reglamentación sosteniendo que habría recibido un monto sustancialmente menor del que estima le correspondía en concepto de coparticipación e indirectamente se le habría trasladado la carga de la detracción que, a su entender, debió afrontar la Provincia por la disminución y/o eliminación de gravámenes no coparticipables como resultado de la adhesión al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993.

Entiende que contradice el artículo 107 de la Constitución provincial porque a través del sistema pre-expuesto se atenta contra la suficiencia de los recursos financieros municipales, al cargarlos con las consecuencias patrimoniales gravosas del Pacto Federal, por simple traslado previsto por una ley, "a posteriori".

La temática involucrada en el planteamiento recursivo impone destacar que la Constitución de nuestra Provincia ya desde su preámbulo afirma "la vigencia ...del régimen municipal"; cuya concreción y organización se establece por la legislatura provincial (art.55, inc.5).

Estableciendo el texto constitucional -artículo 107- que los municipios serán organizados por la ley sobre la base: "de un gobierno dotado de facultades propias sin otras ingerencias sobre su condición o sus actos que las establecidas por esta Constitución y la ley" (inciso 1), ..."con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveerá de recursos financieros suficientes..." (inciso 3).

En cuanto a este último aspecto claramente dispone que los Municipios "Tienen, asimismo, participación en gravámenes directos o indirectos que recaude la Provincia, con un mínimo del cincuenta por ciento del producido del impuesto inmobiliario, de acuerdo a un régimen especial que asegure entre todos ellos una distribución proporcional, simultánea o inmediata" (último párrafo del art. 107).

Las proyecciones constitucionales respecto al régimen municipal, que se derivan sin esfuerzo de lo establecido por el artículo 5 de la Constitución Nacional, más aun al consagrarse expresamente la autonomía municipal después de la reforma constitucional (art. 123 C.N.), impone concluir que tales disposiciones proscriben como inválidos aquellas disposiciones o actos cuya consecuencia importe privar a los municipios de provincia de los recursos financieros suficientes para la eficaz gestión del gobierno local.

Y cabe acotar que a más de ello, ciertamente en materia de coparticipación de tributos la Constitución de la Provincia exige el respeto de contenidos mínimos que no podrían ser desatendidos por la legislación ni el gobierno provincial.

Ahora bien, según la Municipalidad actora, dicho marco constitucional habría sido transgredido por el esquema normativo compuesto por la ley 11.123 y el decreto reglamentario 2.111/94.

En lo que resulta de interés para el caso en análisis el artículo 12 de la citada ley dispuso: "Establécese que a partir del 1 de enero de 1994, la participación correspondiente a los municipios en el producido del impuesto sobre los ingresos brutos por aplicación del art.

3 de la ley 9.595, se calculará deduciendo primariamente el monto del incremento del citado tributo que se obtenga como consecuencia de la sustitución de la recaudación de impuestos no coparticipables emergentes de la reformulación de la estructura tributaria provincial producida con motivo de la firma del Pacto Federal suscripto el 12 de agosto de 1993".

"A tales efectos, los municipios y comunas en su conjunto recibirán mensualmente en concepto de coparticipación del impuesto sobre los ingresos brutos, un monto igual al promedio mensual que por dicho concepto se distribuyó durante el año 1993".

"Obtenidas las cifras definitivas de recaudación semestral por los tributos de ingresos brutos, Ley 5.110 y sobre los actos jurídicos se calculará el monto efectivamente sustituido en concepto de estos dos últimos gravámenes a efectos de su deducción conforme a lo previsto en el párrafo 1.

En el supuesto que exista excedente una vez efectuada la deducción, el mismo se distribuirá conforme a la normativa vigente respecto de la coparticipación del impuesto sobre los ingresos brutos a municipios y comunas".

"En ningún caso la coparticipación primaria global anual, transferida a municipalidades y comunas, será inferior al nivel primario recibida durante el ejercicio 1993".

El decreto 2.111 del 2.8.1994, por su parte, estableció la metodología de cálculo para la deducción (prevista en la norma legal recién transcripta) del incremento que se obtenga en la recaudación del impuesto sobre los ingresos brutos como consecuencia de la sustitución de impuestos no coparticipables y precisó que el promedio mensual a que refiere el párrafo segundo del artículo 12 de la ley 11.123 se debía calcular en base a los montos efectivamente pagados a Municipios y Comunas durante 1993.

Efectuada la reseña normativa precedente, cabe adentrarse en el análisis del planteo de la recurrente.

Y en ese aspecto es dable hacer mención del consabido criterio según el cual "el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la existencia de un perjuicio -la afectación de un interés jurídicamente protegido- , de orden 'personal particularizado, concreto y, además susceptible de tratamiento judicial', recaudos que han de ser examinados con particular rigor cuando se pretende debatir la constitucionalidad de un acto celebrado por alguno de los otros poderes del Estado" (cfr. criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos: 321:1288, reproducido en "Sosa c. Neuquén", Fallos: 310:321; en "Moño Azul S.A.", Fallos: 316:687; en "Schiariti c. ANSES", Fallos: 323:1861, 1865 y en "Famyl c. Estado Nacional", Fallos: 323:2256).

Según se infiere de lo anterior, a los fines del control jurisdiccional sobre los actos emanados de los otros poderes del Estado, como se pretende en autos, no podría resultar suficiente una simple manifestación de que la Provincia mediante los actos legislativos y reglamentarios atacados habría generado un perjuicio a la Municipalidad contrariando, de tal modo, la Constitución Provincial.

Pero además, de acuerdo al recurso intentado -recurso contencioso administrativo de ilegitimidad-, debe demostrar una efectiva invasión en la esfera de sus atribuciones propias o una concreta lesión a un interés legítimo, directo y actual.

En el caso, adelanto que tales exigencias no se cumplen desde que la alegada interferencia del poder provincial en el ámbito municipal es planteada sin demostrar que la aplicación del sistema de normas provinciales que se impugna, los priven irrazonablemente de recursos financieros.

Para lo cual no basta con la alegación de que se habría producido una disminución en el flujo de ingresos.

Y cabe acotar en punto a ello, que la referencia a ciertas cifras que detalla la actora en un cuadro demostrativo (f.

11 expte.

jurisdiccional), aún en el caso de haber sido confirmadas, por sí mismas resultan insuficientes para desvirtuar lo dicho en precedencia.

Ello así pues en rigor, no se advierten elementos en autos de los que pueda inferirse que las normas contenidas en la ley 11.123 y su reglamentación, tanto en su texto mismo como en sus derivaciones o proyecciones, tengan aptitud para demostrar una afectación al régimen municipal que surge de nuestra Constitución provincial.

Tampoco podría tener tal virtualidad la alegación de la actora en el sentido de que la Provincia modificó el régimen de coparticipación "unilateralmente", pues en el caso no resulta posible sostener que el legislador provincial hubiere asumido facultades que le están vedadas cuando, por el contrario, ello es precisamente lo exigido por las disposiciones constitucionales y por cuanto no es dable poner en tela de juicio que la ley constituye el medio normal y natural para reglamentar las políticas financieras del Estado, en función de compatibilizar armónicamente todos los dispositivos aplicables, a la luz de una sistemática integral del texto constitucional (criterio in re "Municipalidad de Río Colorado s/ Acción de Inconstitucionalidad -ley 2475-", del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, del 18.3.1994, inscripto al To. 1, Sentencia 29, fo.61, secretaría 1).

Es más, como ya se dijo la pauta constitucional -del artículo 107 de la Constitución provincial- refiere a la "participación en gravámenes...

directos o indirectos que recaude la Provincia, con un mínimo del cincuenta por ciento del producido del impuesto inmobiliario", y en cuanto al régimen de participación, lo condiciona a que "asegure entre todos una distribución proporcional, simultánea e inmediata"; participación y distribución que no consta hayan sido violentadas a través del sistema legal cuestionado.

Y más allá de la conveniencia o el criterio político del legislador provincial al introducir modificaciones en el régimen de coparticipación a municipios y comunas, no se advierte que tales normas se exhiban en patente contradicción o manifiesta incompatibilidad con las previsiones constitucionales, ni se ha demostrado que ellas hubieren consagrado una solución irrazonable o arbitraria.

Y tal conclusión se patentiza cuando además desde la propia previsión legal -ley provincial 11.123- en su artículo 12, último párrafo, establece que en ningún caso la coparticipación primaria global anual transferida a Municipalidades y Comunas, podría ser inferior al nivel primario recibido durante el ejercicio 1993.

Ello equivale a decir que la norma sancionada excluyó que pudiera disminuirse a los Municipios y Comunas en su conjunto, del nivel de coparticipación primaria global que hubieren recibido en el ejercicio correspondiente a 1993.

Sobre el particular, el Municipio no ha invocado, ni tampoco demostrado, que la coparticipación del año 1993 (fijada en base a la normativa "histórica") haya sido vulnerada o que esta última base, a la luz de los criterios expuestos más arriba, no haya resultado suficiente "para la eficaz gestión de los intereses locales" (art.107, Const. provincial).

El agravio en análisis debe, pues, ser desestimado.

II.2. Bajo el subtítulo "Violación de la ley.

Ilegalidad en el fin del acto", la recurrente, fundamenta su pretensión en que la ley 11.123 constituyó una errónea interpretación del Pacto Federal del 12 de agosto de 1993, invocando que, según su literalidad, para compensar la disminución en la recaudación en el impuesto a los ingresos brutos, no tomaba en cuenta en el cálculo (de tal disminución) otros impuestos (no coparticipables) que serían dejados de percibir por la Provincia, y cuya derogación o modificación contemplaba el Pacto; alegando también que para una disminución de recursos provinciales la cláusula (8) de garantía autorizaba a suspender detracciones sobre el piso de coparticipación nacional.

En igual sentido refiere en sus alegaciones a que el decreto 2.111 y la resolución 277/94 del Ministerio de Haciendas y Finanzas, que completarían el "sistema", carecería de sustento válido en el Pacto Federal por traspasar injustamente al Municipio la carga que significa la desgravación de impuestos provinciales no coparticipables, la que debía ser soportada por la Provincia.

En síntesis, la Municipalidad cuestiona la afectación del sentido de equilibrio que emerge de la eliminación de exenciones, desgravaciones y deducciones del punto 4) de la cláusula Primera del Pacto Federal, dado que -a su juicio- en momento alguno autoriza la interpretación que realiza la Provincia.

En la tarea de dar respuesta a los agravios descriptos, se advierte que el marco constitucional local para la firma de dicho Pacto por parte del Gobernador de la Provincia, estaba dado por el artículo 72, inciso 12.

Por otra parte, del propio Pacto (cláusula de declaración "Primero") surge que "las políticas acordadas se concretarán por los Poderes Ejecutivos Provinciales, una vez aprobado el presente acuerdo por las H.

Legislaturas provinciales en lo que es materia de su competencia según las constituciones locales" y, del "Cuarto", la elevación a las legislaturas de los proyectos de ley de aprobación de este pacto "con la autorización a los respectivos Poderes Ejecutivos a dictar las normas para cumplir lo convenido en el presente Acuerdo".

Ello denota con claridad que el mencionado Pacto se enmarcó en la relación interjurisdiccional Nacional-Provincial, al cual no concurrieron como contratantes directamente los municipios de provincias.

Tal pacto se inscribe en el llamado "federalismo de concertación" configurando el "derecho intrafederal" (Fallos 314:862) que una vez ratificado por la legislatura local se incorpora al derecho público interno de cada estado provincial.

Esa gestación institucional ubica a los tratados o leyes convenios celebrados entre las provincias y el gobierno nacional con un rango normativo específico dentro del derecho federal" ("A.A.G.U.E.R.A.

c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/acción declarativa" -A.95.XXX- del 19.8.1999).

En el caso de la Provincia de Santa Fe la respectiva adhesión a dicho pacto se dispuso por ley de la Legislatura Provincial 11.094.

Ahora bien, lo que aparece cuestionado en estos autos es, pues, el modo adoptado por el legislador provincial (mediante la ley 11.123) para cumplir con los compromisos asumidos por nuestro Estado Provincial en un convenio interjurisdiccional.

En ese orden de consideraciones es del caso señalar que ese concepto de adhesión y su vinculación a los compromisos y efectos entre las jurisdicciones que lo suscribieron, no puede implicar de modo simultáneo una declinación de las potestades legisferantes constitucionalmente atribuidas.

Pues más allá de acordar limitaciones en el plano de relaciones interjurisdiccionales, no autoriza a concluir que exigiría abdicar de legislar lo concerniente al normal funcionamiento del ordenamiento fiscal local.

En este sentido, puede señalarse que la ley 9.595 (B.O.

16.1.1985), cuyas disposiciones regularon la coparticipación a las Municipalidades y Comunas en el producido de la recaudación del impuesto a los ingresos brutos, fue dictada también por la Legislatura en ejercicio de facultades propias, por lo que corresponde considerarla como ley en sentido formal y, consecuentemente, no podría razonablemente sostenerse que la misma Legislatura pudiere estar inhibida de producir sus modificaciones.

No se advierte que corresponda arribar a diferente conclusión, en atención a la materia a la que refiere la presente causa, ni que la adhesión al Pacto Federal, pueda implicar "per se" una limitación absoluta de la facultad de modificar la estructura tributaria provincial, ni tampoco puede extraerse de la letra o del espíritu del Pacto una prohibición, renuncia o declinación a introducir reformas en el sistema tributario provincial, en tanto y en cuanto, se respeten los lineamientos generales, las políticas acordadas y la finalidad perseguidos en aquél.

En consecuencia, puede razonablemente interpretarse que el sistema del artículo 12 de la ley 11.123 tiende a mantener estable el esquema de coparticipación de tributos a los Municipios (cfr.

último párrafo del artículo) existente antes de la adhesión al Pacto, adoptando con tal finalidad, medidas cuyo objetivo es la adecuación de tal sistema de coparticipación a la nueva realidad planteada por las reformas tributarias acordadas en el Pacto Federal y concretadas en el Código Fiscal provincial.

Por otra parte, resulta de toda lógica entender que la forma de adecuación concreta de los distintos sistemas locales a los compromisos formalizados en el instrumento intrafederal quedó librada al criterio técnico de cada Provincia teniendo en cuenta las particularidades propias de cada esquema tributario local.

Un criterio contrario partiría de suponer que el convenio celebrado entre el gobierno federal y las provincias fue elaborado teniendo en cuenta un único y homogéneo sistema provincial de tributos y de coparticipación por parte de las Provincias a sus municipios, lo cual no cabe admitirse en una forma federal de estado como la que se consagra expresamente en el artículo 1 de la Constitución nacional.

Dentro de este esquema de razonamiento no se advierten que se hayan configurado en el sub examine los supuestos de "violación de la ley" o "ilegalidad en el fin del acto", postulados por la actora.

Tampoco resulta suficiente a los efectos de la demostración de una efectiva e ilegítima afectación de atribuciones, la referencia formulada por el Municipio en el sentido de que ello surgiría de simples cálculos matemáticos y de los propios argumentos del recurso.

Es que, como quedó expuesto más arriba, ni siquiera surgen fehacientemente acreditados en autos los extremos invocados por el Municipio en cuanto a los resultados "nocivos" del sistema.

Y en tal sentido no puede dejar de remarcarse que la incidencia del pacto fiscal en orden al esquema tributario y de coparticipación, más allá de las apreciaciones políticas y los criterios de conveniencia y oportunidad que lo sustentaren, tendió a garantizar una estabilidad de los parámetros de coparticipación vigentes al momento de su dictado.

Criterio este del cual no puede inferirse que conlleve una ilegitimidad del aludido "sistema" de la ley 11.123, habida cuenta de las facultades que el Constituyente provincial otorgó al legislador en materia de coparticipación y, en general, en materia municipal.

II.3. Por último, el ente municipal le atribuye serias falencias al decreto 2.111 desde el punto de vista estadístico, en tanto fija la base de cálculo en función de un solo trimestre -el último de 1993- de "recaudación efectiva", con lo que entiende agravaría el efecto sobre la participación primaria a municipios, y que, junto con la resolución 277 del Ministerio de Hacienda y Finanzas, cerraría el sistema de manera tal que "el detrimento resulta notorio para los municipios".

La demandada, se ha explayado en cuanto a las razones que justificaron tal proceder (cfr. informe de f.20 in fine del expte.adm., del Director Provincial de Ingresos Públicos y Política Fiscal del M. H. y F.), aseverando que "La recaudación del impuesto sobre los actos jurídicos y Aportes Sociales Ley 5110 está estrechamente vinculada al nivel de actividad económica y de crecimiento de los precios, así que tomar como base el último trimestre de 1993 para proyectar la eventual recaudación de esos impuestos (lo que hubiese recaudado de no producirse las modificaciones previstas por la implementación del Pacto Federal en la Provincia), no obedece a otra cosa que a la aplicación de elementales normas de realidad económica.

Tomar el último mes de 1993 hubiese resultado arbitrario, porque la recaudación de un mes en particular puede estar influida por hechos aleatorios, no así el resultado de un trimestre.

Tomar un promedio anual hubiese implicado ignorar que la actividad económica creció durante 1993, como también lo hicieron, aunque en forma leve, los índices de precios; al tomar un trimestre se reduce mucho el error que por ese concepto implicaría tomar el año entero como base".

Frente a tales razones, la recurrente se ha limitado a expresar que la metodología adoptada contendría "graves falencias desde el punto de vista estadístico" mas sin explicitar en qué consistirían concretamente las razones técnicas que determinarían los errores que denuncia ni, mucho menos, alcanza a demostrar la irrazonabilidad del sistema atacado.

Consecuentemente el planteo, en los términos formulados por la accionante, se ubica en el plano de la mera discrepancia o disconformidad con el criterio seguido por la Administración provincial en cuestiones que claramente pertenecen al marco de discrecionalidad técnica propia de la especificidad de la temática involucrada en el caso.

Atendiendo a lo dicho en precedencia, corresponde rechazar la postulación de la recurrente.

II.4. Por último, argumenta que conforme la mejor doctrina tributaria, las normas de coparticipación deben reglarse por normas especiales y no en forma desviada e indirecta a través de una ley interpretativa.

Sobre el punto es necesario reiterar que la sola circunstancia que las modificaciones al régimen de coparticipación se dispusiera por ley en sentido formal, impone la conclusión que emana del órgano que la Constitución determina y a través del proceso legislativo constitucionalmente habilitado a introducir reformas en el esquema financiero y tributario provincial, y, como consecuencia de ello, también autorizado a introducir reformas al sistema de coparticipación de tributos en el orden provincial-municipal, disponiendo modificaciones a disposiciones concretas del Código Fiscal y la Ley Impositiva.

Lo que impone considerar que su inconstitucionalidad debe demostrarse en concreto y no cabe presumir.

Disposiciones éstas que, cabe aclarar, se exhiben como suficiente y directamente vinculadas con la específica materia sobre la cual se legisló, por lo que no se advierte, dentro de ese contexto, la existencia de la alegada violación a supuestas reglas de legislación en materia de coparticipación a través de lo que califica de regulación "desviada e indirecta".

De todo lo hasta aquí expuesto, cabe inferir que no resulta acreditada la inconstitucionalidad del artículo 12 de la ley 11.123 ni la ilegitimidad de la reglamentación efectuada mediante el decreto 2.111/94 y la resolución 277/94 del Ministerio de Hacienda y Finanzas y, consecuentemente, tampoco puede concluirse en su ilegalidad o ilegitimidad.

Por todo ello, corresponde declarar improcedente el presente recurso contencioso administrativo de ilegitimidad.

En cuanto a las costas, considero que las razones tenidas en mira para la admisibilidad del recurso, considerando que a través de la acción intentada pretendía la accionante la tutela de atribuciones constitucionales propias del Municipio y atento lo novedoso de sus planteos, permiten subsumir el caso dentro de los supuestos de razón plausible para litigar (art. 84, inc. "c", ley 4.106) y propongo la distribución por su orden.

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo: Conforme surge del relato efectuado al tratar la primera cuestión la Municipalidad de Rosario funda el recurso, básicamente, en que el sistema estructurado a partir de las normas citadas -ley 11.123, decreto 2.111 y resolución 277/94 del Ministerio de Hacienda y Finanzas- durante el ejercicio correspondiente al año 1994 resultó perjudicial para el Municipio, careció de sustento legal válido en el Pacto Federal, al que no interpretó correctamente; contrarió la Constitución provincial (art.107), ignorándola; traspasó injustamente al Municipio la carga que significó la desgravación de gravámenes provinciales no coparticipables que debía soportar la Provincia y violó las reglas sobre coparticipación, cuya modificación requería legislación especial.

1. Se analizará en primer término, el reproche formulado por la accionante a la legislación provincial precitada, en cuanto a la imputación de resultar violatoria del artículo 107 de la Constitución de la Provincia.

Justifica el perjuicio que le habría producido la legislación ya citada y su reglamentación sosteniendo que habría recibido un monto sustancialmente menor del que estima le correspondía en concepto de coparticipación e indirectamente se le habría trasladado la carga de la detracción que, a su entender, debió afrontar la Provincia por la disminución y/o eliminación de gravámenes no coparticipables como resultado de la adhesión al Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento del 12 de agosto de 1993.

Entiende que contradice el artículo 107 de la Constitución provincial porque a través del sistema pre-expuesto se atenta contra la suficiencia de los recursos financieros municipales, al cargarlos con las consecuencias patrimoniales gravosas del Pacto Federal, por simple traslado previsto por una ley, "a posteriori".

Para un correcto abordaje de la temática objeto de agravio resulta conveniente examinar las disposiciones de la Constitución de la Provincia vinculadas con aquélla.

Desde el Preámbulo se afirma "la vigencia ...

del régimen municipal"; en lo relativo a su organización se determina que "Corresponde a la Legislatura" (art.55, inc.5) y en el artículo 107 se dispone que serán organizados por la ley sobre la base: "de un gobierno dotado de facultades propias sin otras ingerencias sobre su condición o sus actos que las establecidas por esta Constitución y la ley" (inciso 1), ..."con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveerá de recursos financieros suficientes..." (inciso 3).

En cuanto a este último aspecto claramente dispone que los Municipios "Tienen, asimismo, participación en gravámenes directos o indirectos que recaude la Provincia, con un mínimo del cincuenta por ciento del producido del impuesto inmobiliario, de acuerdo a un régimen especial que asegure entre todos ellos una distribución proporcional, simultánea o inmediata" (último párrafo del art.107).

Los Municipios, pues, en nuestro ordenamiento constitucional tienen garantizado un sistema económico financiero que debe ser respetado por el legislador provincial al dictar las distintas leyes necesarias para la organización de aquéllos y, más concretamente, un sistema de coparticipación con contenidos mínimos que surgen expresamente de nuestra Carta Magna.

Ahora bien, según la Municipalidad actora, dicho marco constitucional habría sido transgredido por el esquema normativo compuesto por la ley 11.123 y el decreto reglamentario 2.111/94.

En lo que resulta de interés para el caso en análisis el artículo 12 de la citada ley dispuso: "Establécese que a partir del 1 de enero de 1994, la participación correspondiente a los municipios en el producido del impuesto sobre los ingresos brutos por aplicación del art.

3 de la ley 9.595, se calculará deduciendo primariamente el monto del incremento del citado tributo que se obtenga como consecuencia de la sustitución de la recaudación de impuestos no coparticipables emergentes de la reformulación de la estructura tributaria provincial producida con motivo de la firma del Pacto Federal suscripto el 12 de agosto de 1993".

"A tales efectos, los municipios y comunas en su conjunto recibirán mensualmente en concepto de coparticipación del impuesto sobre los ingresos brutos, un monto igual al promedio mensual que por dicho concepto se distribuyó durante el año 1993".

"Obtenidas las cifras definitivas de recaudación semestral por los tributos de ingresos brutos, Ley 5.110 y sobre los actos jurídicos se calculará el monto efectivamente sustituido en concepto de estos dos últimos gravámenes a efectos de su deducción conforme a lo previsto en el párrafo 1.

En el supuesto que exista excedente una vez efectuada la deducción, el mismo se distribuirá conforme a la normativa vigente respecto de la coparticipación del impuesto sobre los ingresos brutos a municipios y comunas".

"En ningún caso la coparticipación primaria global anual, transferida a municipalidades y comunas, será inferior al nivel primario recibida durante el ejercicio 1993".

El decreto 2.111 del 2.8.1994, por su parte, estableció la metodología de cálculo para la deducción (prevista en la norma legal recién transcripta) del incremento que se obtenga en la recaudación del impuesto sobre los ingresos brutos como consecuencia de la sustitución de impuestos no coparticipables y precisó que el promedio mensual a que refiere el párrafo segundo del artículo 12 de la ley 11.123 se debía calcular en base a los montos efectivamente pagados a Municipios y Comunas durante 1993.

Efectuada la reseña normativa precedente, cabe adentrarse en el análisis del planteo de la recurrente para lo cual resulta necesario destacar que no basta la simple manifestación de que la Provincia mediante los actos legislativos y reglamentarios atacados habría generado un perjuicio a la Municipalidad contrariando, de tal modo, la Constitución Provincial.

Por el contrario, "el ejercicio de la función jurisdiccional requiere que los litigantes demuestren la existencia de un perjuicio -la afectación de un interés jurídicamente protegido-, de orden 'personal particularizado, concreto y, además susceptible de tratamiento judicial', recaudos que han de ser examinados con particular rigor cuando se pretende debatir la constitucionalidad de un acto celebrado por alguno de los otros poderes del Estado" (cfr. criterio de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en Fallos: 321:1288, reproducido en "Sosa c. Neuquén", Fallos: 310:321; en "Moño Azul S.A.", Fallos: 316:687; en "Schiariti c. ANSES", Fallos, 323:1861, 1865 y en "Famyl c. Estado Nacional", Fallos: 323:2256).

Es que el interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debe demostrar claramente de qué manera ésta contraría la Constitución -en el caso se indicó la provincial-, qué gravamen le causa y debe probar, además que ello ocurre en el caso concreto (cfr. criterio del Alto Tribunal nacional in re "Nobleza Picardo S.A.I.C. c.

Estado nacional/Dirección General Impositiva", del 5.10.2004).

Asimismo, de acuerdo al recurso intentado -recurso contencioso administrativo de ilegitimidad-, debe demostrar una efectiva invasión en la esfera de sus atribuciones propias o una concreta lesión a un interés legítimo, directo y actual.

En el caso, tales exigencias no se cumplen porque la pretendida interferencia del poder provincial en el ámbito municipal es planteada sin demostrar que la aplicación del sistema de normas provinciales que se impugna, constituya un impedimento para el ejercicio de atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales o que la ley les haya provisto de recursos financieros que no resultaran suficientes.

No debe perderse de vista que, de acuerdo a la norma invocada por la actora, nuestra Constitución provincial garantiza a los municipios "recursos financieros suficientes", razón por la cual no bastaría simplemente con demostrar que se produjo una disminución en el flujo de ingresos sino que, además debe en principio acreditarse que los fondos asegurados por la legislación provincial no resultan suficientes para asegurar un normal funcionamiento económico y financiero.

La referencia a que adjunta cuadro demostrativo y que pone a disposición del Tribunal la documentación pertinente, por sí sola resulta insuficiente, careciendo de entidad para desvirtuar lo dicho en precedencia.

Sin perjuicio de ello, es claro que aún ante la eventual confirmación de las cifras invocadas por la recurrente, ello no resulta suficiente para concluir en la inconstitucionalidad de la normativa atacada por cuanto restaba aún demostrar que la disminución era de tal magnitud que tornaba insuficientes a los recursos coparticipados para el desempeño de sus cometidos.

En rigor, no se advierten elementos en autos de los que pueda inferirse que las normas contenidas en la ley 11.123 y su reglamentación, tanto en su texto mismo como en sus derivaciones o proyecciones, tengan aptitud para generar una afectación sustancial al régimen municipal que surge de nuestra Constitución provincial.

La referencia efectuada por la Municipalidad, en el sentido de que la Provincia modificó el régimen de coparticipación "unilateralmente", no importa un agravio que deba ser considerado de entidad tal como para justificar la pretensión sustentada.

Ello en función de que del propio texto constitucional invocado no surge que dicho régimen deba establecerse convencionalmente.

En este sentido, la actividad desplegada por el legislador provincial no puede interpretarse como una asunción de facultades que le están vedadas sino que, por el contrario, resulta adecuada a las disposiciones constitucionales citadas al comienzo del presente considerando.

Ello por cuanto es de toda lógica entender que la ley constituye el medio normal y natural para reglamentar las políticas financieras del Estado, en función de compatibilizar armónicamente todos los dispositivos aplicables, a la luz de una sistemática integral del texto constitucional (criterio in re "Municipalidad de Río Colorado s/ Acción de Inconstitucionalidad -ley 2475-", del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro, del 18.3.1994, inscripto al To.1, Sentencia 29, fo.61, secretaría 1).

Es más, como ya se dijo la pauta constitucional -del artículo 107 de la Constitución provincial- refiere a la "participación en gravámenes...

directos o indirectos que recaude la Provincia, con un mínimo del cincuenta por ciento del producido del impuesto inmobiliario", y en cuanto al régimen de participación, lo condiciona a que "asegure entre todos una distribución proporcional, simultánea e inmediata"; participación y distribución que no consta hayan sido violentadas a través del sistema legal cuestionado.

En síntesis, puede afirmarse que no luce acreditado en estos autos que las modificaciones introducidas por la normativa impugnada al régimen de coparticipación estén afectadas por una evidente incompatibilidad o contradicción con el texto de la Constitución provincial, ni que a través de las mismas se haya consagrado una solución irrazonable o arbitraria.

A lo hasta aquí expuesto cabe agregar que la propia norma legal cuestionada -ley provincial 11.123- en su artículo 12, último párrafo, específicamente dispuso que en ningún caso la coparticipación primaria global anual transferida a Municipalidades y Comunas, podría ser inferior al nivel primario recibido durante el ejercicio 1993.

Ello equivale a decir que la Provincia garantizó a los municipios y comunas en su conjunto la misma coparticipación primaria global que hubieren recibido en el ejercicio correspondiente a 1993.

Sobre el particular, el Municipio no ha invocado, ni mucho menos demostrado, que la coparticipación del año 1993 (fijada en base a la normativa "histórica") haya sido vulnerada o que esta última base, a la luz de los criterios expuestos más arriba, no haya resultado suficiente "para la eficaz gestión de los intereses locales" (art.107, Const.provincial).

El agravio en análisis debe, pues, ser desestimado.

2. Bajo el subtítulo "Violación de la ley.

Ilegalidad en el fin del acto", la recurrente, fundamenta su pretensión en que la ley 11.123 constituyó una errónea interpretación del Pacto Federal del 12 de agosto de 1993, dado que conforme a la literalidad de éste, la disminución en la recaudación en el impuesto a los ingresos brutos (cláusula primera, punto 4) se compensaba con la eliminación de exenciones, deducciones y elevación de alícuotas del mencionado impuesto (en rubros cuya modificación no estaba prevista), mas sin tomar en cuenta en el cálculo (de tal disminución) otros impuestos (no coparticipables) que serían dejados de percibir por la Provincia, cuya derogación o modificación contemplaba el Pacto; señalando que para eventuales pérdidas de recaudación la Provincia contaba con lo previsto en la Cláusula segunda, punto 8, del referido Pacto Federal, que autorizaba al gobierno nacional a suspender la retención de los montos excedentes de coparticipación federal por sobre el mínimo de setecientos veinticinco millones de pesos, garantía que se elevaría a setecientos cuarenta millones de pesos a partir del 1 de enero de 1994.

En lo relativo al "sistema" instrumentado a partir de la ley premencionada, complementado por el decreto 2.111 y la resolución 277/94 del Ministerio de Haciendas y Finanzas, la accionante alega que también carece de sustento válido en el Pacto Federal, al que interpreta erróneamente, traspasando injustamente al Municipio la carga que significa la desgravación de impuestos provinciales no coparticipables, que debía ser soportada por la Provincia.

En síntesis; la Municipalidad cuestiona la afectación del sentido de equilibrio que emerge de la eliminación de exenciones, desgravaciones y deducciones del punto 4) de la cláusula Primera del Pacto Federal, dado que -a su juicio- en momento alguno autoriza la interpretación que realiza la Provincia.

En la tarea de dar respuesta a los agravios descriptos, se advierte que el marco constitucional local para la firma de dicho Pacto por parte del Gobernador de la Provincia, estaba dado por el artículo 72, inciso 12.

Por otra parte, del propio Pacto (cláusula de declaración "Primero") surge que "las políticas acordadas se concretarán por los Poderes Ejecutivos Provinciales, una vez aprobado el presente acuerdo por las H.

Legislaturas provinciales en lo que es materia de su competencia según las constituciones locales" y, del "Cuarto", la elevación a las Legislaturas de los proyectos de ley de aprobación de este pacto "con la autorización a los respectivos Poderes Ejecutivos a dictar las normas para cumplir lo convenido en el presente Acuerdo".

Ello denota con claridad que el mencionado Pacto se enmarcó en la relación interjurisdiccional Nacional-Provincial, del que (obviamente) no resultan ser los municipios parte contratante originaria directa.

Tal afirmación encuentra respaldo en la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en tanto ha afirmado que "ese Pacto, como las demás creaciones legales de federalismo de concertación, configura el derecho intrafederal (Fallos 314:862) y se incorpora una vez ratificado por la legislatura al derecho público interno de cada estado provincial aunque con la diversa jerarquía que le otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias.

Esa gestación institucional ubica a los tratados o leyes convenios celebrados entre las provincias y el gobierno nacional con un rango normativo específico dentro del derecho federal" ("A.A.G.U.E.R.A.

c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/acción declarativa" -A.95.XXX- del 19.8.1999).

Precisamente en este encuadre normativo e institucional, se efectuó la adhesión de esta Provincia, por ley, a dicho Pacto, incorporándolo al ordenamiento provincial (mediante ley provincial 11.094).

Lo que aparece cuestionado en estos autos es, pues, el modo adoptado por el legislador provincial (mediante la ley 11.123) para cumplir con los compromisos asumidos por nuestro Estado Provincial en un convenio interjurisdiccional.

En tales condiciones resulta imprescindible considerar que la tarea de este Tribunal no puede incursionar en aspectos que pertenecen al ámbito de discrecionalidad propio del órgano legislativo, ámbito éste que -en principio- escapa al control jurisdiccional en tanto no se invoque y, desde luego, demuestre, una palmaria incompatibilidad con normas constitucionales -ya descartada en el caso-, con normas legales que delimiten el accionar de los órganos públicos o una notoria irrazonabilidad.

Tal es el límite que no debe traspasarse en la tarea de juzgar los cuestionamientos traídos por la recurrente.

Efectuada la aclaración precedente, cabe señalar en primer término que si bien podría entenderse que el Pacto Federal referido conlleva generalmente un sentido de adhesión al régimen que allí se pauta, ese concepto de adhesión no puede implicar de modo simultáneo una declinación total de la facultad legislativa que es propia del Poder Legislativo y que, si bien puede considerarse una razonable limitación contractual y legal, ésta se concreta y limita al plano de relaciones de los firmantes, pero no trasunta una exigencia que pueda derivar inclusive en una imposibilidad de normal funcionamiento en el orden fiscal provincial.

En este sentido, puede señalarse que la ley 9.595 (B.O. 16.1.1985), a partir de cuya vigencia se otorga participación a las municipalidades y comunas en el producido de la recaudación del impuesto a los ingresos brutos, fue dictada también por la Legislatura en ejercicio de facultades propias, por lo que corresponde considerarla como ley en sentido formal y, consecuentemente, pasible de ser asimismo modificada por parte del mismo órgano que la originó, en ejercicio de las mismas potestades utilizadas para sancionarla.

No se advierte que corresponda arribar a diferente conclusión, en atención a la materia a la que refiere la presente causa, ni que la adhesión al Pacto Federal, pueda implicar "per se" una limitación absoluta de la facultad de modificar la estructura tributaria provincial, ni tampoco puede extraerse de la letra o del espíritu del Pacto una prohibición, renuncia o declinación a introducir reformas en el sistema tributario provincial, en tanto y en cuanto, se respeten los lineamientos generales, las políticas acordadas y la finalidad perseguidos en aquél.

En consecuencia, puede razonablemente interpretarse que el sistema del artículo 12 de la ley 11.123 tiende a mantener estable el esquema de coparticipación de tributos a los Municipios (cfr.

último párrafo del artículo) existente antes de la adhesión al Pacto, adoptando con tal finalidad, medidas cuyo objetivo es la adecuación de tal sistema de coparticipación a la nueva realidad planteada por las reformas tributarias acordadas en el Pacto Federal y concretadas en el Código Fiscal provincial.

Por otra parte, resulta de toda lógica entender que la forma de adecuación concreta de los distintos sistemas locales a los compromisos formalizados en el instrumento intrafederal quedó librada al criterio técnico de cada Provincia teniendo en cuenta las particularidades propias de cada esquema tributario local.

Un criterio contrario partiría de suponer que el convenio celebrado entre el Gobierno Federal y las Provincias fue elaborado teniendo en cuenta un único y homogéneo sistema provincial de tributos y de coparticipación por parte de las Provincias a sus municipios, lo cual no cabe admitirse en una forma federal de estado como la que se consagra expresamente en el artículo 1 de la Constitución nacional.

Dentro de este esquema de razonamiento no se advierten que se hayan configurado en el sub examine los supuestos de "violación de la ley" o "ilegalidad en el fin del acto", postulados por la actora.

Tampoco resulta suficiente a los efectos de la demostración de una efectiva e ilegítima afectación de atribuciones, la referencia formulada por el Municipio en el sentido de que ello surgiría de simples cálculos matemáticos y de los propios argumentos del recurso.

Es que, como quedó expuesto más arriba, ni siquiera surgen fehacientemente acreditados en autos los extremos invocados por el Municipio en cuanto a los resultados "nocivos" del sistema.

Y, aún en el supuesto de considerar por vía de hipótesis que ello así fuera, de tal circunstancia no se derivaría automática y necesariamente en la ilegitimidad del aludido "sistema" de la ley 11.123, habida cuenta de las facultades que el Constituyente provincial otorgó al legislador en materia de coparticipación y, en general, en materia municipal.

3.

Por último, el ente municipal, le atribuye serias falencias al decreto 2.111 desde el punto de vista estadístico, en tanto fija la base de cálculo en función de un sólo trimestre -el último de 1993- de "recaudación efectiva", con lo que entiende agravaría el efecto sobre la participación primaria a municipios, y que, junto con la resolución 277 del Ministerio de Hacienda y Finanzas, cerraría el sistema de manera tal que "el detrimento resulta notorio para los municipios".

La demandada, se ha explayado en cuanto a las razones que justificaron tal proceder (cfr. informe de f.20 in fine del expte. adm., del Director Provincial de Ingresos Públicos y Política Fiscal del M. H. y F.), aseverando que "La recaudación del impuesto sobre los actos jurídicos y Aportes Sociales Ley 5110 está estrechamente vinculada al nivel de actividad económica y de crecimiento de los precios, así que tomar como base el último trimestre de 1993 para proyectar la eventual recaudación de esos impuestos (lo que hubiese recaudado de no producirse las modificaciones previstas por la implementación del Pacto Federal en la Provincia), no obedece a otra cosa que a la aplicación de elementales normas de realidad económica.

Tomar el último mes de 1993 hubiese resultado arbitrario, porque la recaudación de un mes en particular puede estar influida por hechos aleatorios, no así el resultado de un trimestre.

Tomar un promedio anual hubiese implicado ignorar que la actividad económica creció durante 1993, como también lo hicieron, aunque en forma leve, los índices de precios; al tomar un trimestre se reduce mucho el error que por ese concepto implicaría tomar el año entero como base".

Frente a tales razones, la recurrente se ha limitado a expresar que la metodología adoptada contendría "graves falencias desde el punto de vista estadístico" mas sin explicitar en qué consistirían concretamente las razones técnicas que determinarían los errores que denuncia ni, mucho menos, alcanza a demostrar la irrazonabilidad del sistema atacado.

Consecuentemente el planteo, en los términos formulados por la accionante, se ubica en el plano de la mera discrepancia o disconformidad con el criterio seguido por la Administración provincial en cuestiones que claramente pertenecen al marco de discrecionalidad técnica propia de la especificidad de la temática involucrada en el caso.

Atendiendo a lo dicho en precedencia, corresponde rechazar la postulación de la recurrente.

4.

Por último, argumenta la recurrente que se grava injustamente el sistema de coparticipación hacia los municipios, que conforme la mejor doctrina tributaria deben reglarse por normas especiales y no en forma desviada e indirecta a través de una ley interpretativa.

Sobre el punto es necesario reiterar que las modificaciones han sido dispuestas por ley en sentido formal, lo que despeja cualquier duda respecto de la adecuación a las exigencias constitucionales formales y, por otra parte, las disposiciones cuestionadas -art. 12 de la ley 11.123- se enmarcan dentro de la normativa legal que tiende especialmente a introducir reformas en el esquema financiero y tributario provincial y, como consecuencia de ello, también al sistema de coparticipación de tributos en el orden provincial-municipal, reformando disposiciones concretas del Código Fiscal, de la Ley Impositiva e, inclusive, del Código Tributario Municipal.

Las normas cuestionadas están directamente vinculadas con la específica materia sobre la cual se legisló, por lo que no se advierte, dentro de ese contexto, la existencia de la alegada violación a supuestas reglas de legislación en materia de coparticipación a través de lo que califica de regulación "desviada e indirecta".

De todo lo hasta aquí expuesto, cabe inferir que no resulta acreditada la inconstitucionalidad del artículo 12 de la ley 11.123 ni la ilegitimidad de la reglamentación efectuada mediante el decreto 2.111/94 y la resolución 277/94 del Ministerio de Hacienda y Finanzas y, consecuentemente, tampoco puede concluirse en su ilegalidad o ilegitimidad.

En función de todo lo expuesto, corresponde declarar improcedente el presente recurso contencioso administrativo de ilegitimidad.

En cuanto a las costas, entiendo que la recurrente ha podido considerar que tenía motivo bastante para litigar (art.

84, inc.

"c", ley 4.106) , y atento a lo novedoso y a la complejidad de las cuestiones planteadas y resueltas, propongo que debe estarse al criterio de distribución por su orden.

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Netri, Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido.

A la tercera cuestión -en consecuencia ¿qué resolución corresponde dictar?-, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: Atento al resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso contencioso administrativo de ilegitimidad interpuesto.

Las costas deben ser soportadas en el orden causado (art.

84, inc.

"c", ley 4.106).

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Falistocco, Netri y Spuler y el señor Presidente doctor Gutiérrez, dijeron que la resolución que debía adoptarse era la propuesta por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

En mérito de los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto e imponer las costas en el orden causado.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí, doy fe.

Fdo.: GUTIÉRREZ-FALISTOCCO-GASTALDI-NETRI-SPULER-Fernández Riestra (Secretaria)