Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-10-13


En la Ciudad de Buenos Aires, a los 13 días del mes de octubre de 2006, se reúnen en Acuerdo los Señores Jueces de la Sala I de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para conocer en el recurso de apelación interpuesto por la actora a fs. 299 y fundado a fs. 308/13, contra la sentencia de fs. 288/90, dictada en los autos "BEPA SRL C/GCBA S/COBRO DE PESOS", EXP 5006/0, y habiéndose practicado el sorteo pertinente resulta que debe observarse el siguiente orden: Dr. Horacio G. Corti, Dr. Esteban Centanaro y Dr. Carlos F. Balbín, resolviendo votar la siguiente cuestión: ¿es justa la sentencia apelada? A la cuestión planteada el Dr. Horacio G. Corti dijo:

I. La firma BEPA S.R.L., encargada del servicio de limpieza del Hospital "Braulio Moyano", se presenta a fs. 28/34 y demanda a la Ciudad de Buenos Aires a fin de que se le abone la suma de veintiséis mil ochocientos noventa y tres pesos ($ 26.893.-), con más intereses y costas.

Explica que presta el servicio de limpieza en dicho hospital desde julio de 1992, y que desde octubre de ese mismo año la demandada comenzó a pagar por sus servicios de manera irregular, provocándole graves perjuicios económicos. Asevera que en tal situación no le resultó posible abonar a sus empleados los haberes del mes de julio de 1993, y que su personal, en reclamo por los salarios adeudados, realizó el día 9 de agosto de ese año un paro total de actividades, retomando las tareas al día siguiente.

Agrega que como consecuencia de la interrupción del servicio, la demandada dedujo de la factura correpondiente al mes de agosto de 1993, el monto de veintiséis mil ochocientos noventa y tres pesos ($ 26.893.-), en concepto de "multa".

Contra la medida tomada por la Administración, presentó un reclamo (ver fs. 20, expte. 8220/93) y posteriormente interpuso con fecha 23/09/94 un recurso jerárquico. Ante la falta de respuesta, debió iniciar un amparo por mora, que tramitó por ante el Juzgado Nacional en lo Civil Nro. 46, Expte. Nro. 88775/95, y que condenó a la Administración. Finalmente, el recurso fue desestimado por extemporáneo.

Posteriormente, la empresa demanda al GCBA por cobro de pesos a fin de que se le abone la suma descontada, con más intereses y costas.

II. El juez de primera instancia resuelve rechazar la demanda por entender, en primer lugar, que "la pretensión sustantiva de esta demanda cae por falta de suficiente soporte legal, ya que implica desconocer la legitimidad de un acto que no ha sido atacado y cuya validez, por tanto, no puede ya discutirse, salvo circunstancias de excepción que no se observan en el sub lite". Asimismo, explica que "la escasa prueba ofrecida por [la actora], limitada a las actuaciones administrativas, no alcanza a demostrar en forma asertiva que los incumplimientos de la damandada hayan gravitado en forma directa para imposibilitar el pago de los salarios de su personal, afectado al servicio de limpieza en el Hospital "Braulio Moyano"" (fs. 288/90).

Dicha resolución es recurrida por la actora (fs. 299) y por la apoderada de la demandada (fs. 300).

III. En su expresión de agravios (fs. 300/313), el recurrente sostiene que no era necesario, como entiende el a quo, impugnar el decreto 541/96, por resultar ello un "inutil dispendio juridiccional". Sostiene que ella no está interesada en que se revoque la denegación del recurso jerárquico, dado que "por dicho decreto no [se] rechaza el pago de lo adeudado, ni se resuelve sobre la multa impuesta [sino] simplemente se deniega el recurso jerárquico por extemporáneo.- No pudiendo impugnarse lo inimpugnable".

En segundo lugar, se agravia de que en la instancia anterior no se valoró debidamente la prueba producida, la cual acreditaría que la grave condición económica que motivó la suspensión del servicio se debió exclusivamente a la conducta de la demandada. Siendo ello así, "la multa" impuesta resulta arbitraria, dado que el responsable de la suspensión del servicio en definitiva es la propia demandada.

IV. Es conveniente señalar en primer lugar que es criterio de esta Sala que para cumplir con el requisito de la crítica concreta y razonada del art. 236 CCAyT, se deben señalar en concreto las partes del pronunciamiento recurrido que se consideran equivocadas, y demostrarse su ilegalidad, injusticia o arbitrariedad, así como el perjuicio cierto ocasionado al litigante (esta Sala, in re "SCHNIDRIG, ALDO RAÚL C/ GCBA S/ AMPARO"; "STURBA, GRISELDA C/ GCBA S/ AMPARO", entre otros antecedentes).

En relación con su naturaleza jurídica, señalan Fenochietto y Arazi (Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, Astrea, Bs. As., 1993, tº 1, p. 939, § 1; con cita de Carnelutti, Sistema, III, p. 639) que la expresión de agravios " ...tiene la trascendencia de una demanda destinada a abrir la segunda instancia, pues sin expresión de agravios el tribunal se halla imposibilitado de entrar a verificar la justicia o injusticia del acto apelado ... sin ella en nuestra legislación no hay juicio de apelación".

Los autores citados agregan que "...el contenido de la impugnación se relaciona con la carga que incumbe al apelante de motivar y fundar su queja...", y luego que "El contenido u objeto de la impugnación lo constituye la crítica precisa de cuáles son los errores que contiene la resolución; sea en la apreciación de los hechos o en la aplicación del derecho. Crítica razonada, que no se sustituye con una mera discrepancia, sino que implique el estudio de los razonamientos del juzgador, demostrando a la Cámara las equivocadas deducciones, inducciones y conjeturas sobre las distintas cuestiones resueltas" (ob. cit., p. 940/1, § 2, "b"; cfr. esta Sala, in re "MOSSUTO , MARÍA CECILIA C/ G.C.B.A. Y OTROS S/ OTROS PROCESOS INCIDENTALES", EXP nº 11319/1).

A la luz de lo expuesto, cabe destacar que el recurso bajo análisis roza la deserción, ya que, en lo que hace al fondo del asunto, no articula una verdadera crítica de los argumentos centrales de la sentencia recurrida. Sin perjuicio de ello, me abocaré al análisis de los aspectos principales de la cuestión sometida al conocimiento de esta Alzada.

V. Es importante destacar, en primer lugar, que más allá de la manera inadecuada en que la actora ha planteado su pretensión -señalando incorrectamente que demanda a la Administración por "cobro de pesos"-, lo cierto es que en el sub lite se trata de la impugnación de un acto administrativo, a saber, el que resolvió debitar una suma determinada por los días del mes de agosto de 1993 en que el servicio de limpieza no fue prestado (cfr. acta de recepción de fs. 13 y disposición del Sr. Interventor del Hospital "Braulio Moyano" de fs. 14, Expte. administrativo 8220/93). Además, estimo que esta cuestión ya ha sido saldada y no es revisable en este estado del proceso.

En efecto, surge de autos que la empresa se notifica de la decisión del interventor del hospital de realizar una quita por los días en que no se prestó el servicio, con fecha 23/11/93. El 26/11/93 presenta una nota en el hospital pronunciándose en contra de dicha quita. Posteriormente, se le informa a la actora -con fecha 5/09/94- que se puede presentar en la Tesorería a cobrar la factura correspondiente al mes de agosto del año anterior (según afirma la actora en su recurso jerárquico, cfr. fs. 26vta. del expediente 75665/1994). Se presenta al día siguiente (según surge del decreto 541/96, ello ocurrió con fecha 6 de septiembre de 1993) y advierte el descuento de la suma que en su momento había impugnado. En consecuencia, interpone con fecha 28/09/94 el recurso jerárquico, que fue posteriormente desestimado por el decreto 541/96, por haberse excedido el plazo de diez días desde la notificación del acto, previsto por la ordenanza 33.264.

Posteriormente, la actora presentó la demanda en el fuero civil (con cargo del día 31/03/97, cfr. fs. 28/34). A fs. 105/10 la demandada opone excepciones aduciendo la i) falta de agotamiento de la instancia administrativa y ii) la caducidad del plazo para demandar. El juez en lo civil ordena el traslado de la oposición de excepciones (fs. 111), que es contestado por la actora a fs. 113/120.

Luego de la contestación de la demanda y de otras contingencias procesales, el señor juez en lo civil se declara incompetente (fs. 139) -resolución que es confirmada por la Sala M de la cámara de dicho fuero a fs. 215- y remite la causa a este fuero contencioso local.

El nuevo juez interviniente resuelve declarar habilitada la instancia a fs. 231/2, sosteniendo, en lo sustancial, que es evidente que la parte actora persigue la declaración de invalidez de un acto administrativo de alcance particular -supuesto que exige la aplicación del art. 3, CCAyT en cuanto prevé el agotamiento de la instancia administrativa-, y que la nota de fs. 20 del expediente administrativo 8220/93 -reclamo que nunca fue substanciado por la Administración- y el posterior recurso jerárquico resuelto por el decreto 541/96 agotaron la vía administrativa y habilitan a la actora a deducir la acción judicial, que fue interpuesta en tiempo oportuno, al contrario de lo que propone la demandada, puesto que el plazo del art. 100, ley 19987 de sesenta días no se encontraba vencido (cfr. fs. 232/232 vta.).

En síntesis, se evidencia que la resolución de fs. 231/32 rechaza las excepciones opuestas por el Gobierno, declara la vía judicial expedita y ordena la continuación del trámite de las actuaciones. Dicha resolución no fue recurrida por la demandada y por ende quedó firme. Así, y más allá de la opacidad de los escritos de la actora, es claro que el sub lite versa sobre la impugnación de un acto administrativo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que dispuso descontar una suma determinada de la factura presentada por la contratista. Dicha cuestión ya fue resuelta en este sentido en la resolución de fs. 231/32. Siendo ello así, asiste razón a la actora al decir que en la sentencia de fs. 288/90 no se debió volver sobre una cuestión ya finiquitada (cfr. considerando VI.1, a fs. 298), cuando se pronuncia con relación a la impugnación del acto administrativo Pero saldada esta cuestión formal, la decisión del juez de rechazar la demanda no se halla conmovida por el recurso, de manera que, por lo que digo a continuación, ella debe ser confirmada.

VI. De acuerdo con una reconstrucción racional de la relación de los hechos de la causa, la cadena causal que el recurrente invoca en su defensa es la siguiente: 1) la existencia de demoras en el pago del servicio por parte de la demandada desde octubre de 1992 genera 2) una grave situación económica de la empresa y, luego, 3) la falta de pago de los haberes de julio al personal a su cargo; esta situación a su vez produce 4) una huelga del personal durante el mes de agosto y 5) la no prestación del servicio durante los días de huelga; circunstancia que, en fin, genera 6) la decisión de la Administración de descontar del monto convenido los días en que no se prestó el servicio de limpieza. Se ve entonces que aquello que en definitiva pretende la actora es responsabilizar a la demandada por los hechos que motivaron la decisión de descontarle un monto significativo, en concepto de "multa". Así, demostraría la arbitrariedad de la decisión de la Administración, que aquí impugna.

Ahora bien, como señala el juez de la primera instancia en el considerando VI. 2. de su sentencia, es evidente que la recurrente no probó en autos la relación causal entre los tres primeros puntos de la cadena referida, es decir, que las demoras en el pago del servicio hayan causado la grave situación económica que atravesaba la empresa en el mes de julio de 1993, y que tal fue el motivo de la falta de pago de los salarios de su personal y de la deficiente prestación del servicio.

La argumentación central de la actora no puede entonces ser acogida como consecuencia de la falta de sustento probatorio de las relaciones causales invocadas.

VII. Resulta claro también que -como advierte el a quo- la actora invoca -si bien indirectamente y de forma deficiente- la excepción de incumplimiento contractual (cfr. fs. 31 vta.), homologando la conducta reticente de la Administración a una suerte de fuerza mayor que le impidió cumplir con sus obligaciones contractuales. Sin embargo, en ningún caso acredita a través de pruebas fehacientes las circunstancias referidas.

Sin perjuicio de ello, conviene recordar que la doctrina no se halla conteste en relación con la viabilidad de la excepción de incumplimiento contractual en materia de contratos administrativos. Como señala Marienhoff, la excepción de incumplimiento podría ser alegada cuando el comportamiento o actitud de la Administración le cree al cocontratante una "situación de hecho" que prácticamente le impida cumplir el contrato (Miguel S. Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo, 3ª ed., t. III-A, p. 384/5). Agrega que no cualquier incumplimiento de la Administración Publica dará lugar a que el cocontratante pueda invocar la excepción de referencia, sino cuando "el hecho de la Administración" le haya creado una "razonable imposibilidad" de cumplir con las obligaciones emergentes del contrato. Imposibilidad asimilable jurídicamente a la "fuerza mayor", que releva de responsabilidad al cocontratante que no pudo cumplir sus obligaciones (Marienhoff, ob. cit., p. 380). No podría, sin embargo, invocarla cuando se trata de una "simple dificultad" o de una "mera desinteligencia" entre él y la Administración, cuyos resultados no tengan como razonable consecuencia impedirle el cumplimiento de sus obligaciones (ob. cit., pp. 385/6).

La Corte Suprema de Justicia de la Nación señaló (in re "Cinplast S. A. c. ENTel", 2/03/1993, Fallos 316: 212) que "[d]ado el objeto del contrato administrativo celebrado, esto es, la prestación de un servicio destinado a cumplir el fin público de las telecomunicaciones, toda suspensión en el suministro ocasionaría serios inconvenientes al normal desarrollo del plan de obras y a la comunidad, por lo que la aplicación de la "exceptio non adimpleti contractus" resulta improcedente si la actora no demostró que el hecho de la demandada le provocó una razonable imposibilidad de cumplir las prestaciones a su cargo." (véase asimismo, sobre el tema: Mertehikian, E., Estudios sobre contratación pública, Ed. Ciencias de la Administración, pp. 183 ss.).

VIII. Ahora bien, más allá de la discusión en torno a la aplicación de las disposiciones del Código Civil y, en particular, de lo dispuesto en el art. 1201, al régimen local de contratos administrativos (y, por ende, al contrato que da lugar a este expediente), lo cierto es que no resulta necesario extenderse en demasía sobre el punto pues es claro que en autos no se acreditan a través de pruebas fehacientes las condiciones legales y jurisprudenciales exigidas para la aplicación de la excepción de incumplimiento contractual. En rigor, la actora ni siquiera las invoca de forma concreta.

Conviene destacar asimismo que la rigidez de un sector de la doctrina y de la jurisprudencia en cuanto al uso de la "exceptio" en materia de contratos administrativos, se halla motivada por la importancia del servicio público prestado y las graves consecuencias que acarrearía su interrupción. Como dijera la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se debe atender a los serios inconvenientes que la falta de prestación del servicio podría ocasionar a la comunidad. Y creo yo que esta consideración es particularmente relevante en el caso de autos, toda vez que se trata de la prestación del servicio de limpieza de un hospital neuropsiquiátrico, y resultan evidentes las graves consecuencias que la suspensión de dicho servicio podría suscitar.

Sin embargo, como señalé con anterioridad, la actora no ha acreditado en estos autos la razonable imposibilidad de cumplir con sus obligaciones contractuales a raíz de la tardanza en los pagos, toda vez que no acompañó a la causa sino prueba documental, por demás escasa, que consiste, básicamente, en telegramas y notas (cfr. expedientes administrativos 8220 y 75655), que no son -tal como señaló por su parte el a quo a fs. 289vta.- idóneas a los efectos de acreditar la situación fáctica aducida en defensa de su postura.

IX. Por las razones expuestas, propongo a mis colegas que se rechace el recurso interpuesto por la actora, con costas (art. 62, CCAyT).

X. Respecto del recurso de la apoderada del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires de fs. 300 contra la regulación de honorarios de fs. 290, ponderando el monto del proceso, su naturaleza y complejidad, el resultado obtenido, las etapas procesales cumplidas y el mérito de la labor profesional desarrollada -apreciada por su calidad, eficacia y extensión-, por resultar reducidos, se deben elevar los honorarios regulados en la instancia de grado a los Dres. Matilde Lapalma, Mariel Falcone, Norberto Josovich, Oscar Giglio y Silvia Fasano, por la dirección letrada y representación procesal de la parte demandada, en conjunto, a la suma de pesos cinco mil cuatrocientos ($ 5400.-) (conf. arts. 6, 7, 9, 10, 37, 38 y cctes. de la ley 21.839, modificada por la ley 24.432).

Por las tareas ante la Alzada, se deben regular los honorarios correspondientes a los letrados mencionados precedentemente, en conjunto, en la suma de pesos mil seiscientos ($ 1600.-) (conf. arts. 6, 7, 14 y cctes. de la ley 21.389, modificada por la ley 24.432) A la cuestión planteada, el Dr. Esteban Centanaro dijo:

I. Que, atento a las manifestaciones precedentemente expuestas, comparto las opiniones vertidas por el Dr. Horacio G. Corti en los considerandos I a IV, como así la solución a la que arriba (puntos IX a X).

II. Que, en el caso, se ha invocado -si bien indirectamente y en forma deficiente- el ejercicio de la excepción de incumplimiento contractual.

Sobre el particular y en líneas generales, cabe señalar -como ya hemos dicho en otra oportunidad (GASTALDI, JOSÉ MARÍA - CENTANARO, ESTEBAN, Excepción de incumplimiento contractual, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995)- que el análisis de este instituto se justifica ante la existencia de doctrina y jurisprudencia abundantes -y no siempre pacíficas-, como también en virtud de su vinculación con la etapa funcional del contrato, cuando las partes -o una de ellas- procuran su cumplimiento, que hace a su misma esencia, pues -como es sabido- los contratos se hacen para ser cumplidos (pacta sunt servanda).

Pero ocurre en muchas ocasiones que uno de los contratantes no cumple sus obligaciones y pretende, a su vez, que el otro cumpla las suyas. Entonces, la ley le otorga a este último un medio para impedir la acción de aquél, pues no es de justicia que quien no cumpla pueda conminar al otro a cumplir.

Tal remedio no es otro que la "excepción de incumplimiento contractual" en alguna de sus modalidades, que paralizará, por así decir, la acción del incumplidor que pretende que le cumplan.

Prolegómeno muchas veces de una acción de cumplimiento y, más aún, de una de resolución a través del pacto comisorio -expreso o tácito-, pues la falta de cumplimiento permite ambos caminos, la exceptio se convierte en un instituto de importancia jurídica y práctica, pues de su correcto o incorrecto ejercicio dependerá, normalmente, la suerte final de la relación contractual; máxime que el derecho de oponerla se considera imprescriptible.

Mayoritariamente nuestra jurisprudencia ha considerado inaplicable la excepción en el ámbito de los denominados contratos administrativos. Así, por ejemplo, se ha expuesto que "[l]a primacía del interés público y las consecuencias que de ella derivan, entre éstas el principio de continuidad en la ejecución de los contratos administrativos -máxime cuando se vinculan a la prestación de un servicio público esencial-, excluyen la aplicación analógica lisa y llana de la regla del artículo 1201 del Código Civil, sin perjuicio de que el incumplimiento estatal, además de hallar corrección en el resarcimiento de los daños que de él deriven, puede dar lugar eventualmente a la suspensión de la ejecución en casos extremos, como cuando el hecho de la administración origina una razonable imposibilidad de cumplir el contrato" (SCBA, "Sade S.A.C.C.I.F.I.M. c/ Dirección de Vialidad de la Provincia de Buenos Aires", 12/02/88). En el mismo sentido señaló que "[l]os actos del poder público o las causas de fuerza mayor que puedan impulsar la paralización de los trabajos, en una obra pública, no podrían en principio generarse por la necesidad de obtener la ampliación, pues en ello quedaría comprometida la responsabilidad pública y no resultaría congruente con el principio que afirma la continuidad en la ejecución de los contratos administrativos -máxime cuando se vincula a la prestación de un servicio público- que incluso excluye la aplicación analógica lisa y llana de la regla del artículo 1201 de Código Civil" (SCBA, "Terreri S.A.C.I.F.I.A. c/ Provincia de Buenos Aires", 10/10/89).

Dicha semiuniformidad no se da, sin embargo, en el campo doctrinario, pues mientras unos tratadistas rechazan, lisa y llanamente, la aplicación de la exceptio non adimpleti contractus en materia de contratos administrativos, cualquiera sea el incumplimiento en que haya incurrido la Administración Pública (RIVERO, Droit Administratif, § 121, p. 109; BERÇAITZ, Teoría General de los Contratos Administrativos, pp. 291/2), y sólo aceptan que en tales supuestos al contratante le corresponde el derecho de pedir judicialmente la condena al pago de daños y perjuicios -y, en caso de falta muy grave, la resolución del contrato-, otros expositores, concretándose a los servicios públicos, sostienen que la exceptio non adimpleti contractus no es aplicable porque afectaría la continuidad de tales servicios (LENTINI, Istituzioni di Diritto Amministrativo, t. 1, § 5, pp. 599/600; CRETELLA, Tratado de Direito Administrativo, t. 3, pp. 66/9).

Desde otro ángulo, cabe mencionar otro sector de la doctrina que se encuentra conteste en afirmar que el incumplimiento de las obligaciones por parte de la Administración Pública -vgr., obligaciones de efectuar los respectivos pagos en los plazos convenidos- autoriza, en ciertos supuestos, al contratante a invocar la exceptio non adimpleti contractus (JEZE, Principios Generales de Derecho Administrativo, t. 6, p. 4; SAYAGUÉS LASO, Tratado de Derecho Administrativo, t. 1, 3ª ed., pp. 568/9; LAUBADÈRE, Traité Théorique et Practique des Contrats Administratifs, t. 2, § 473, pp. 55/6, § 475 bis, p. 57, § 562, p. 133 y, especialmente, § 6559 bis, p. 194; entre muchos otros).

Por ello, el particular podría dejar de cumplir cuando el Estado no ha dado cumplimiento a sus obligaciones, siendo tal conducta aplicación subsidiaria del artículo 1201 del Código Civil, subsidiariedad que analógicamente se puede extraer del art. 1502 del mismo.

En este sentido ha dicho la jurisprudencia que "[r]ige rigurosamente la regla del art. 1201 del Código Civil, según la cual en los contratos con obligaciones recíprocas la parte incumplidora no puede exigir a la otra el cumplimiento de sus obligaciones, tratándose de una obra pública de importancia, en la cual revestía especial significación para las partes el cumplir fielmente lo pactado" (CNFed, Sala Civil y Comercial, 29/1068, ED 28-181).

III. En el caso de autos la demandante asimila el accionar reticente de la Administración a una especie de fuerza mayor que no le permitió cumplir el contrato, pero sin acreditar fehacientemente las referidas circunstancias.

Como bien señala el Dr. Horacio G. Corti en su voto "la actora no ha acreditado en estos autos la razonable imposibilidad de cumplir con sus obligaciones contractuales a raíz de la tardanza en los pagos, toda vez que no acompañó a la causa sino prueba documental, por demás escasa, que consiste, básicamente en telegramas y notas ... que no son ... idóneas a los efectos de acreditar la situación fáctica aducida en defensa de su postura." Así dejo expresado mi voto.

El Dr. Carlos F. Balbín se adhiere al voto del Dr. Horacio Corti.

Por las razones expuestas, el Tribunal RESUELVE: 1.- Rechazar el recurso de apelación interpuesto por la parte actora; 2.- Regular los honorarios de conformidad con lo indicado en el punto X del voto del Dr. Horacio G. Corti; 3.- Imponer las costas a la actora vencida (art. 62, CCAyT).

Regístrese, notifíquese y oportunamente devuélvase.

Carlos F. BalbínDr. Horacio G. Corti Esteban Centanaro