Tribunal: CAMARA NAC. APELAC. EN LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL
Jurisdicción: Federal — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2002-08-28


Buenos Aires, 28 de agosto de 2.002.- VISTOS estos autos: "Vaccarezza Osvaldo Luis y otro -Inc. Med. Cautelar- c/PEN- Ley 25.561-Dtos. 1570/01 y 214/02 s/amparo Ley 16.986", y CONSIDERANDO:

I-Que a fs. 81/82 el Sr. juez de primera instancia rechazó la medida cautelar solicitada con fundamento en que no se encontraba suficientemente acreditado el requisito de peligro en la demora previsto en el inc. 2 del art. 230 del C.P.C.C.N. para la procedencia de la medida cautelar peticionada. Indicó que no correspondía dictar a título precautorio decisiones cuyo objeto coincidiera total o parcialmente con el de la demanda.

II- Que a fs. 85/90 los actores solicitaron ser encuadrados dentro de las excepciones previstas en la ley 25.587 y subsidiariamente plantearon su inconstitucionalidad. Señalan que parte de las sumas depositadas en la Banca Nazionale del Lavoro provienen de una indemnización laboral, razón por la cual poseen carácter alimentario y alegan los problemas de salud que padece el Sr. Vaccarezza.

A fs. 142/143 denuncian hecho nuevo. Manifiestan que se ha agravado la salud del amparista quien debió ser sometido a una angioplastía que "...pone en evidencia la urgente necesidad de realizar un nuevo estudio de valoración del talio...a fin de complementar los requisitos para ser derivado a cirugía de revascularización coronaria...". A fs. 149/153 plantean la inconstitucionalidad del decreto 1316/2002 y solicitan su no aplicación al caso.

A fs. 168/177 contesta el traslado el Ministerio de Economía. A fs. 183/187, hace lo propio la Banca Nationale del Lavoro S.A.

III- A fs. 196 se expidió el Fiscal General . Entendió que el caso encuadra dentro de las excepciones previstas en el art. 1 -tercer párrafo- de la ley 25.587.

IV- Que la medida precautoria en la forma en que ha sido planteada coincide con el fondo del amparo, lo que en principio la tornaría inviable pues es sabido que no corresponde dictar a título precautorio decisiones cuyo objeto coincida total o parcialmente con el de la demanda. Si la realización de la cautelar conlleva la concesión del objeto mismo del amparo porque se compromete la propia materia debatida en la causa, se afecta precisamente el objeto del pleito, con menoscabo de garantías constitucionales como la defensa e igualdad entre las partes (conf. doctrina de Fallos C.S. 323: 337; 349; Sala IV in re "Tradimex" del 5 de abril de 1991; Sala I in re "Triulzi" del 13 de diciembre de 1990, Juzgado n 11 in re"Aráoz de Lamadrid" del 7 de febrero de 2002). No obstante lo cual, corresponde por las particularidades del caso analizar con mayor profundidad la situación de hecho que se plantea en el sub examine a los fines de no dejar desprotegido por la aplicación dogmática de un principio procesal, a quien acude a reivindicar su derecho.

V- Que las cautelares tienden a impedir que el derecho cuyo reconocimiento o actuación se pretende obtener a través de un proceso, pierda virtualidad o eficacia durante el tiempo que transcurre entre su inicio y el dictado del pronunciamiento definitivo. Tienden pues, a salvaguardar la efectividad del cumplimiento de la sentencia favorable. Para que procedan, ha de determinarse si se encuentran reunidos los extremos básicos previstos por el art. 230 C.P.C.C.N., esto es, la verosimilitud en el derecho invocado y el peligro de un daño irreparable en la demora (conf. esta Sala in re "Dema S.A." del 24 de febrero de 2000). En particular, cuando la pretensión se intenta frente a la Administración Pública, es necesario que se acredite "prima facie", y sin que esto suponga un prejuzgamiento de la solución de fondo, la manifiesta arbitrariedad del acto recurrido, dado el rigor con que debe apreciarse la concurrencia de los supuestos que la tornan admisible, y ello es así porque sus actos gozan de presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria (conf. Sala III in re "Alzogaray Lucía" del 20 del marzo de 2001). Por último, es menester que se fije una contracautela suficiente por los eventuales perjuicios que la medida pudiere ocasionar a la contraria de haber sido pedida sin derecho (conf. Sala IV in re "Lagos Alcaíno, María Teresa" del 7 de septiembre de 2000").

VI- Que sin que esto implique un pronunciamiento definitivo acerca de la cuestión de fondo planteada, la verosimilitud del derecho invocado aparece en principio como configurada a la luz de lo resuelto por la Corte Suprema de Justicia en la causa "Smith, Carlos Antonio c/ Poder Ejecutivo Nacional o Estado Nacional s/ sumarísimo" del 1 de febrero de 2002.

VII- Que la constatación de un peligro de daño irreparable en la demora, pide una apreciación atenta de la realidad comprometida con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que llegue a producir el hecho que se pretende evitar pueden restar eficacia al reconocimiento del derecho en juego operado por una posterior sentencia (Fallos 306:2060).

El requisito de la urgencia que en épocas de normalidad no se verificaría por el tiempo en que se debe dictar una sentencia de amparo (conf. ley 16.986), se configura en el presente ante la situación en que se encuentran quienes reclaman el reconocimiento de su derecho en el contexto de un desborde judicial (ya destacado en el plenario "Waitzel, Rodolfo Pedro y otro c/ PEN-Dto 1570/01- Resol 23/02 s/ amparo ley 16.986" del 19 de febrero de 2002).

Ante esta coyuntura no cabe más que advertir que se están dilatando los plazos procesales normales y que existen necesidades básicas que deben ser afrontadas por el ahorrista quien no fue preavisado de la situación de indisponibilidad en que se encontrarían sus depósitos bancarios.

En el caso, esta urgencia es especialmente acuciante toda vez que uno de los coactores -Sr. Vacarrezza- ha sufrido "...en el mes de agosto de 2.001 un infarto de corazón, según surge de la hoja de Epicrisis extendida por el hospital Ignacio Pirovano que en fotocopia se acompaña..." (confr. fs. 10), quien fue sometido "...a una angioplastía en el mes de enero del corriente año..." y debe ser derivado a "...una cirugía de revascularización coronaria..." (confr. fs. 142/143 y la documental acompañada). Por otra parte, no puede dejar de considerarse que se encuentra debidamente probado de parte que las sumas depositadas en la Banca Nazionale del Lavoro corresponde a una indemnización laboral por despido (confr. fs. 71/72).

En virtud de todo lo expuesto, se encuentran acreditados los requisitos de admisibilidad de la medida cautelar que exige el artículo 230 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.

VIII- Que teniendo en cuenta las circunstancias apuntadas en el considerando anterior, corresponde encuadrar el caso en las excepciones previstas en el art. 1 de la ley 25.587 que si bien dispone "...En ningún caso las medidas cautelares que se dispongan podrán tener idéntico objeto que el perseguido respecto de lo que deba ser materia del fallo final de la causa, ni consistir en la entrega bajo ningún título, al peticionario de los bienes objeto de la cautela", establece: "...Quedan exceptuados de lo dispuesto en el párrafo anterior aquellos casos en los que se pruebe que existan razones suficientes que pongan en riesgo la vida, la salud, o la integridad física de las personas, o cuando el reclamante sea una persona física de setenta y cinco (75) o más años de edad".

IX- Que conforme lo hasta aquí expuesto, tampoco corresponde suspender la ejecución de la medida cautelar por el plazo establecido en el art. 12 del decreto 214/02, -modificado por el art. 3 de su similar 320/02-, toda vez que el mismo dispone en su último párrafo que aquélla "...La suspensión de las medidas cautelares y la ejecución de sentencias dispuesta precedentemente, no será de aplicación cuando mediaren razones que a criterio de los magistrados actuantes, pusieran en riesgo la vida, la salud o la integridad física de las personas." Esto así, el cumplimiento de la medida cautelar que aquí se dispone, no se encuentra suspendido por aplicación del dec. 214/02 modificado por el 320/02, sino que debe llevarse adelante.

X- Que por último, esta Sala está llamada a resolver el planteo de inconstitucionalidad del decreto 1316/02 efectuado por los actores.

El artículo 1 dispone la suspensión del cumplimiento y la ejecución de todas las medidas cautelares y sentencias definitivas dictadas en los procesos judiciales a los que se refiere el artículo 1 de la ley 25.587, por el plazo de 120 días hábiles. Mientras que el artículo 2 ordena que las resoluciones judiciales deberán ser registradas en las entidades financieras y bancarias en orden cronológico para ser cumplidas una vez vencido el plazo indicado y dentro de los treinta días hábiles posteriores en el orden de su registración. Por su parte, el art. 3 establece que en los casos de excepción contemplados en la ley 25.587 la ejecución de las medidas cautelares o de las sentencias estimatorias de la pretensión deberá tramitarse ante el B.C.R.A. .

XI- El decreto 1316/02 no puede examinarse en forma aislada, sino como un eslabón más de la cadena de obstáculos que tienden a frenar el actuar del Poder Judicial. Se presenta como una mera regulación procesal, pero suspende la ejecución de las decisiones judiciales en menoscabo de la principal garantía del administrado frente a las prerrogativas estatales: la tutela judicial efectiva.

Cabe recordar que el 19 de octubre de 2000 la ley de emergencia 25.344 dificultó la tramitación de las causas contra el Estado imponiendo una comunicación a la Procuración del Tesoro de la Nación a partir de la cual aquélla contaba con veinte días hábiles para tomar la intervención que considerara pertinente (art. 6), lo que demoró todos los procesos en curso. A su vez, las causas que se iniciaron con posterioridad a la entrada en vigencia de la ley, se retrasaron con el envío de una copia de la demanda (art. 8).

En la ley 25.453, llamada de déficit cero y sancionada el 30 de julio de 2001, se incluyó en los artículos 14 y 15 una modificación al Código Procesal Civil y Comercial de la Nación. En cuanto al procedimiento contencioso administrativo se sustituyó el artículo 195 disponiendo como último párrafo: "Los jueces no podrán decretar ninguna medida cautelar que afecte, obstaculice, comprometa, distraiga de su destino o de cualquier forma perturbe los recursos propios del Estado, ni imponer a los funcionarios cargas personales pecuniarias." El 1 de noviembre de 2001 el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1387/01 en uso de las atribuciones conferidas por la ley 25.414. Este decreto en su artículo 50 incorporó el artículo 195 bis que más tarde reiteró la ley 25.561 en su artículo 18 (B.O. 07/01/02). Mediante esta norma se creó un recurso directo contra las medidas cautelares, con efecto suspensivo de la resolución dictada. La creación de este recurso no sólo entorpeció la tramitación de las causas elevadas a Cámara cuando estaba vigente, sino que al ser derogado mediante la ley 25.587 volvió a complicar el curso del proceso pues para resolver se requiere unir los incidentes de 195 bis iniciados ante el Alto Tribunal con el principal en trámite ante las otras instancias.

El 3 de febrero de 2002 el Poder Ejecutivo dictó el decreto 214/02 que en su artículo 12 suspendió por ciento ochenta días la tramitación de las causas. El decreto 320/02 dictado el 15 de ese mes, modificó esta disposición limitando la suspensión al cumplimiento de las medidas cautelares y la ejecución de las sentencias (esta norma fue declarada inconstitucional por esta Sala in re "Posse León José Luis y otro c/PEN-Dto 1570/01 s/amparo Ley 16.986" del 15 de abril de 2002).

El 26 de abril de 2002 la llamada ley tapón o antigoteo, 25.587, limitó en su artículo 1 a la medida cautelar de no innovar el tipo de precautorias a dictarse por los jueces (esta norma fue declarada inconstitucional in re "Grimberg Marcelo Pablo c/ PEN Dto. 1570/01 s/ amparo ley 16.986" del 25 de junio de 2002). Por su parte, el artículo 3 ordenó el libramiento de un oficio claramente dilatorio al Banco Central para que informara sobre la existencia y legitimidad de las imposiciones bancarias (esta disposición fue declarada inoficiosa por esta Sala in re "Stop S.A." del 14 de mayo de 2002).

Finalmente, el 23 de julio del corriente, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 1316/02 cuya validez corresponde examinar en esta oportunidad.

XII- Que cabe recordar que la división del Gobierno en tres grandes departamentos, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, independientes y soberanos en sus esferas, constituye un principio fundamental de nuestro sistema político. De ello se sigue forzosamente que las atribuciones de cada uno le son peculiares y exclusivas, pues el uso concurrente o común de ellas haría necesariamente desaparecer la linea de separación entre los tres altos poderes políticos, y destruiría la base de nuestra forma de gobierno (Fallos 310:1162).

Puntualmente, nuestro más Alto Tribunal señaló que los otros poderes del Estado carecen de atribuciones para modificar, mediante el ejercicio de sus funciones específicas, las previsiones constitucionales impuestas para asegurar la independencia del Poder Judicial (fallos 324:1177).

Ello así, cualquiera sea la naturaleza y fin específico del control ejecutivo o legislativo de actos jurisdiccionales, éste atenta contra el principio de división de poderes ínsito en el esquema republicano de gobierno.

Desde esta perspectiva, el decreto 1316/02 establece una clara injerencia en el ámbito decisorio propio del Poder Judicial pues resulta competencia exclusiva de los jueces apreciar en cada caso concreto el plazo en que lo resuelto debe ser cumplido a fin de asegurar la tutela judicial.

Tal función, que hace a la esencia del Poder Judicial y, como se explicara, a nuestro sistema republicano de Gobierno, no puede ser limitada por los Poderes Ejecutivo o Legislativo para un determinado grupo de casos, según la materia en litigio, con posterioridad a la iniciación de los procesos, sin que ello suponga un avasallamiento a los principios de nuestra Ley Fundamental.

XIII- Que la efectividad de la tutela judicial se halla muchas veces condicionada por la eficacia de los medios procesales a través de los que se intenta la conservación del derecho o situación jurídica litigiosa durante la sustanciación del proceso.

No puede olvidarse que hay supuestos en que el juez debe pronunciarse urgentemente ordenando el cumplimiento inmediato de su mandato a fin de impedir un gravamen irreparable ("Código Procesal Civil y Comercial de la Nación" comentado y concordado por Fenochietto - Arazi Tomo 1 pág 743, editorial Astrea 1983).

XIV- Al respecto, cabe reiterar las consideraciones que en oportunidad de analizar la constitucionalidad del artículo 3 del decreto 320/02 expuso esta Sala.

En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que se trata de una acción de amparo, prevista en el art. 43 de la Constitución Nacional como una "acción expedita y rápida".

Al respecto, la Convención Americana de Derechos Humanos -Pacto de San José de Costa Rica- con jerarquía constitucional de acuerdo al art. 75 inc. 22 de la C.N., dispone en su art. 8 inc. 1) que el resguardo de las garantías judiciales significa el derecho a ser oído, con la debida garantía y dentro de un plazo razonable por jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales. Por su parte el art. 25 consagra la protección judicial a través de "....un recurso sencillo y rápido o cualquier otro recurso efectivo ante jueces o tribunales competentes" que ampare a las personas contra los actos que violen sus derechos fundamentales "...aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales". Agrega que los Estados se comprometen "a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso" (conf. inc. c).

En tal sentido, al interpretar el alcance del artículo citado, la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos N 9/87 ha dicho que la garantía allí establecida no es susceptible de suspensión ni siquiera en caso de emergencia, toda vez que aquélla es inherente a la preservación del estado de derecho en sí mismo. Tal conclusión fue fundada en el art. 29 del Pacto que al establecer las "Normas de Interpretación" dispone que "Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en sentido de: a) permitir a alguno de los Estados partes, grupos o personas, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella".

XV- Si bien la C.S.J.N. declaró constitucional la suspensión de la ejecución de las sentencias e incluso consideró que el plazo de dos años no resultaba desmesurado (Fallos 313: 1638, 316:3146 entre otros), debe advertirse que lo hizo en el caso de leyes que suspendían la ejecución de sentencias contra el Estado Nacional.

En tales fallos señaló que "Una de las finalidades de la restricción del art. 50 de la ley 23.696 fue morigerar y en lo posible eliminar alguna de las causales de emergencia económica, directamente vinculadas con la cuantía y la perjudicial influencia del gasto público" (Fallo 313:1638); y "...la dilación en el cumplimiento de la sentencia no proviene de un mero acto de voluntad de la administración, sino que se origina en una norma expresa y general emanada de la legislatura, en ejercicio de atribuciones propias" (Fallo 316:3146).

En el caso, se trata de la suspensión de las medidas cautelares y el cumplimiento de las sentencias en razón de "créditos, deudas, obligaciones, depósitos o reprogramaciones financieras" que no fue dispuesta por ley del Congreso sino por decreto del P.E.N., cuyo cumplimiento debe llevarse a cabo por las entidades financieras y no por el Estado Nacional, sin que se advierta cuál es la relación con el gasto público nacional. Esto así, la jurisprudencia del Alto Tribunal ut supra reseñada no resulta de aplicación.

XVI- Además no puede dejar de evaluarse que resultaba irrazonable la suspensión de la ejecución de la cautelar y de la sentencia definitiva en casos, como el presente, en que el ahorrista se enfrenta a una alteración sorpresiva de su situación patrimonial- indisponibilidad de sus depósitos en el sistema bancario-, debe hacer frente de modo inmediato a las diversas necesidades cotidianas, y reclama ante un Poder Judicial desbordado, por lo que se encuentra en grave riesgo psicofísico producido por el estrés y la angustia que esta situación le provoca.

Por tales argumentos, cabe concluir que la suspensión dispuesta en los artículos 1 y 2 del decreto 1316/02 resulta contraria a las garantías constitucionales.

XVII- En cuanto al artículo 3 del decreto en examen, a primera vista el plazo que el Poder Ejecutivo otorgó al Banco Central para el pago (5 días hábiles) parecería "esfumar los contornos de una irrazonable postergación de los derechos del ahorrista. Sin embargo, esa impresión desaparece de cara a lo que sucedió con motivo del artículo 3 de la ley 25.587 (en tanto impuso al BCRA informar sobre la existencia y legitimidad de la imposiciones de los ahorristas en las entidades financieras depositarias). Es que, dicha autoridad monetaria reiteradamente contestó que carecía de la información previa requerida y que no estaba en condiciones operativas de acreditar la existencia y legitimidad de las imposiciones. Ese hecho llevó a decidir (a la mayoría de los jueces del fuero), que oficiar a la entidad al efecto de cumplir con la exigencia legal resultaba absolutamente inoficioso y meramente dilatorio. Si en aquellas oportunidades, el BCRA ya dio cuenta de esa imposibilidad operativa, mucho más lo hará en esta oportunidad, en que, esa información, configura requisito esencial previo para que el BCRA esté en condiciones de cumplir con los mandatos judiciales, en los términos dispuestos por el art. 3 del decreto 1316/02. La irrazonabilidad del texto surge palmaria." (conf. fallo de la Dra. Liliana Heiland in re "Andina Sofia Adela c/ PEN Dto. 1570/01 Dto 214/02 s/ Amparo Ley 16.986" del 25 de julio de 2002).

"Por lo demás, dicha norma aparece modificando la ley 24.144, en tanto hace asumir al Banco Central obligaciones sin autorización del Honorable Congreso de la Nación (conf. art. 3, cuarto párrafo), otorgar recursos al sistema financiero fuera de la operatoria prevista para ello y sin las garantías necesarias (art. 17) y que expresamente le están prohibidas (art. 19)." (conf. fallo de la Dra. Marta Garcia in re "Defensor del Pueblo de la Nación c/ EN- PEN- Dto. 1570/01 y 1606/01 s/ Amparo Ley 16.986 s/ Incidente de Inconstitucionalidad del decreto 1316/02" del 25 de julio de 2002).

XVII- Por otro lado, mediante el mecanismo diseñado se estaría sustituyendo a la entidad financiera que es la deudora y que es quien debe cumplir la orden judicial, por el órgano estatal de control del sistema financiero transmitiéndole la responsabilidad del pago del depósito, lo que hace recaer en la comunidad toda el riesgo empresario, comprometiendo reservas federales destinadas al cumplimiento de las obligaciones primarias de la Nación Argentina y de interés general tendientes al bien común de todos los habitantes (conf. en igual sentido voto de la Dra. Pérez Cortés in re "Martino Adolfo c/ PEN Ley 25.561 Dtos 1570/01 214/02 s/ amparo ley 16.986" del 1 de agosto de 2002).

Por todo lo expuesto, se concluye que la suspensión de la ejecución de las medidas cautelares y sentencias que disponen los artículos 1 y 2 del decreto 1316/02, así como el mecanismo creado por el artículo 3, resultan contrarios a las disposiciones de la Constitución Nacional, ya que desnaturalizan la esencia del sistema republicano de gobierno, destruyendo el control judicial, lo que resulta contrario al derecho de los ciudadanos a una tutela judicial efectiva.

Por ello, se declara la inconstitucionalidad de las disposiciones previstas en el decreto 1316/02, arts. 1, 2 y 3.

XVIII- Teniendo en cuenta el pedido de cautela solicitado, la situación de colapso provocada por las aproximadamente 120.000 demandas análogas presentadas ante este fuero, lo expresado por la Corte en el caso "Smith", la alteración sorpresiva de la situación patrimonial de los ahorristas y la avanzada edad del amparista con la consiguiente situación de estrés y riesgo de daño psicofísico, la situación especial de uno de los amparistas, es que este Tribunal en ejercicio de las facultades otorgadas por el art. 204 del C.P.C.C.N. estima que corresponde adecuar limitadamente la pretensión cautelar.

Esto así, corresponde ordenar que previa caución juratoria, la Banca Nazionale del Lavoro entregue a los actores el 80% de las sumas depositadas en esa entidad en billete dólar o el equivalente en pesos necesarios para adquirir los dólares en el mercado libre.

Por lo expuesto, SE RESUELVE:

1) Revocar el fallo apelado y hacer lugar a la medida cautelar solicitada con los alcances expuestos en el considerando XVIII. 2) Declarar que el caso está incluido en el art. 1 párrafo 3 de la ley 25.587 y que el cumplimiento de la medida cautelar que aquí se dispone no se encuentra suspendido por la aplicación del decreto 214/02 modificado por su similar 320/02, así como tampoco por las disposiciones del decreto 1316/02, por lo que debe llevarse adelante su ejecución. 3) Declarar la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2 y 3del decreto 1316/2002.

Regístrese, notifíquese y devuélvase.

Fdo: M.I. GARZÓN DE CONTE GRAND, JORGE HÉCTOR DAMARCO y MARTA HERRERA