Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Catamarca
Fecha: 2012-09-14


SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: Dieciocho.- San Fernando del Valle de Catamarca, 14 de septiembre de 2012.- Y VISTOS:

Estos autos Corte Nº 044/2009: "MATIENZO, María Martha c/ ESTADO PROVINCIAL - s/ Acción de Plena Jurisdicción y Nulidad", en los que a fs. 453 tiene lugar la Audiencia que prescribe el Art.39 del Código Contencioso Administrativo, llamándose autos para Sentencia a fs.459.- En este estado el Tribunal se plantea la siguiente cuestión a resolver:

1) ¿Es procedente la Acción de Plena Jurisdicción y Nulidad interpuesta?. En su caso ¿Qué pronunciamiento corresponde.- 2) Costas.- Practicado el sorteo conforme al acta obrante a fs.461 dio el siguiente orden de votación: Ministros Dres. JOSÉ RICARDO CÁCERES, AMELIA DEL VALLE SESTO DE LEIVA y ENRIQUE ERNESTO LILLJEDAHL.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:

A fs.47/72 la Sra. Maria Martha Matienzo, por intermedio de apoderado interpone demanda contencioso administrativa de plena jurisdicción y de nulidad en contra del Estado Provincial, solicitando la devolución de las diferencias retenidas indebidamente a sus salarios desde el mes de junio de 2007 que se estiman en la suma de $24.035,72, con mas los intereses que pudieran corresponder.- En subsidio, peticiona se declare la nulidad e inconstitucionalidad de los Decretos Nros.2406/92, 775/97, 1252/97, 1220/05 y 1751/05 como de las Leyes Nº4803, Nº4989 y la Ley Nº5109, y de los actos administrativos que se hubieran dictado como consecuencia de ellas, aclarando que en el hipotético caso que no se hiciera lugar a lo solicitado, solo se descuenten de sus haberes las sumas que superen la remuneración que por todo concepto percibe el Sr. Gobernador de la Provincia.- En cuanto al relato de los hechos, manifiesta que ingresó a trabajar como agente de planta permanente para la ex Ca.Pres.Ca -actual A.G.J. y S.- revistiendo categoría 21. Que en la actualidad se desempeña como jefa de personal con la categoría 22, percibiendo como contraprestación un sueldo al que se le aplica un tope ilegítimo e inconstitucional como es el que se estableció a través de Decreto Nº2406/92, que en ningún caso, la remuneración total por todo concepto de los agentes de la Administración, podrá superar la remuneración asignada al cargo de Director de Repartición. Que el Decreto Nº775/1997 modificó los Arts.9 y 12 del Decreto Nº2406/92, estableciendo que la remuneración total de los agentes de la Administración Pública no podía superar el 80% de la remuneración asignada al cargo de Director de Repartición. Afirma, que luego dicha norma fue modificada, que con la Ley de Emergencia Económica Nº4989 se autorizó a aplicar el tope solo en el período comprendido entre el 30/12/1999 al 30/12/2000, que al vencer ésta el 30/12/2000, se sanciona la Ley Nº5109/03 que prorrogó la emergencia económica establecida por la Ley Nº4989 hasta el año 2005. Que luego se dicta el Decreto Acuerdo Nº1220/05 que establece nuevamente topes a los salarios, el que es posteriormente modificado por el Decreto Acuerdo Nº 1751/05 al establecer que la remuneración total no podrá superar la remuneración asignada al valor índice 1,35.- De ese modo señala que en la actualidad no existe norma que autorice al Poder Ejecutivo a aplicar topes en las remuneraciones, por lo que los descuentos que viene sufriendo en sus haberes desde el mes de junio de 2007 sin norma que lo sustente afecta el principio de legalidad y el derecho de propiedad, ya que esa conducta de hecho se mantiene eternamente, rigiendo en épocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la reducción salarial. Que el salario al ser de naturaleza alimentaria e integrar el derecho de propiedad es inviolable y no puede ser afectado por decretos emitidos por el Poder Ejecutivo, de allí que la reducción dispuesta se asemeje a una expropiación, dado que es definitiva y no tiene límite temporal. Que el descuento es confiscatorio pues se trata de una modificación sustantiva que afecta el poder adquisitivo del salario, ya que las reducciones no tienen un porcentaje máximo a descontar, pues van acompañando los aumentos ordenados en sus salarios. Que de igual modo se viola el principio de igualdad, toda vez que por distintos decretos se establecieron una serie de aumentos a los sueldos de los empleados públicos de los que no resultó beneficiaria por la aplicación de este tope que además de tener naturaleza tributaria, resulta irrazonable y arbitrario, dado que nunca pudo ser creado por decretos del Poder Ejecutivo Provincial. Añade que la reducción salarial es injusta ya que le provoca una disminución significativa de sus haberes y configura un exceso del ius variando.- De ese modo, solicita la declaración de inconstitucionalidad del Decreto Nº2406/92 -norma que instituyó el tope- por cuanto se trata de un acto que carece de motivación, como de causa, tiene objeto imposible, afecta el derecho de propiedad, y el órgano que lo emite es incompetente; defectos que se repiten en los Decretos Nº775/97, N 1252/97 y el Nº1751/05 por lo que la misma suerte deben correr. Que asimismo la ley Nº4803/94 debe ser declarada inconstitucional por ser contraria a la Constitución como a las reglas de la emergencia. Que la Ley Nº4989 autorizó la aplicación de los topes por tiempo limitado -hasta el 30/12/2000-, por lo que deviene ilegal su aplicación en el período posterior. De igual modo la Ley Nº 5109 tuvo su tiempo de vigencia luego de ser prorrogada -hasta el 31/12/05- por lo que, habiéndose agotado las facultades del Ejecutivo para disponer la prórroga, el Decreto Nº1220/05 que establece topes no está legitimado por ninguna disposición legal. En suma, expresa que la aplicación de los topes fuera de los períodos autorizados por leyes formales resultan ilegales. Termina así su presentación, solicitando se ordene a la Administración a realizar los aportes jubilatorios sobre las sumas descontadas, recusando sin causa a uno de los integrantes de este Tribunal, justificando la competencia del Cuerpo, como la habilitación de la vía, ofreciendo prueba documental, informativa y pericial contable, haciendo reserva del caso federal, y peticionando en definitiva el acogimiento de la demanda.- A fs.77/78 se declara "prima facie" la jurisdicción y competencia del Tribunal para intervenir en la presente causa.- A fs.92/93 el actor solicita se agregue prueba documental relacionada con la cuestión que se ventila, y que fuera conocida con posterioridad a la presentación de la demanda.- A fs.99/109vta. las apoderadas del Estado Provincial interponen excepción de incompetencia y de falta de legitimación pasiva. En lo que a la primera concierne, aducen que el reclamo que formula la actora directamente ante el Gobernador de la Provincia el 29/12/08 no acredita el cumplimiento de los requisitos que hacen al debido agotamiento de la vía administrativa, pues dicho reclamo debió haber sido interpuesto ante la Administración General de Juegos y Seguros, Organismo con el que mantiene una relación de empleo público y el que le aplica el cuestionado tope. Expresan asimismo que las normas impugnadas rigen algunas de ellas desde hace más de ocho años, por lo que el consentimiento prestado vuelve extemporáneo el reclamo formulado, el que debió canalizarse por otra vía, y en el mes de Junio de 2007 o sea cuando se le aplica por primera vez el tope en sus haberes. Señalan que el consentimiento se opera igualmente, al haber dejado vencer el plazo de cinco días desde la publicación en el Boletín Oficial de los decretos y de las leyes que hoy cuestiona. Seguidamente aducen respecto a la excepción de falta de legitimación pasiva, que habiéndose entablado la relación sustantiva entre la actora y la A.G.J. y S y siendo ésta una entidad descentralizada y autárquica con autonomía financiera y capacidad para estar en juicio, la demanda debió ser dirigida contra aquélla y no contra el Estado Provincial. Subsidiariamente contestan demanda en la que defienden la legalidad de las normas impugnadas y de las medidas adoptadas, porque se sustentaron en la situación presupuestaria que atravesaba la Provincia que obligó al Ejecutivo en uso de sus facultades constitucionales a determinar la política salarial respetando los derechos y cumpliendo con los procedimientos previstos. En lo que a la aplicación del tope concierne, señalan que se estableció entre otros motivos, a fin de evitar las distorsiones detectadas en las remuneraciones de los agentes y funcionarios de la Administración, tales como que una empleada con categoría 22 perciba haberes superiores al haber de un superior jerárquico. Que no existen derechos vulnerados, que el nivel remunerativo se mantiene a un valor índice de 1,15, suma suficiente para considerar un ingreso digno, que el derecho a la retribución justa se encuentra garantizado, pues conforme surge de los recibos que presenta la actora, el incremento de adicionales específicos como accesorios del sueldo otorgados solo en ciertos organismos como CAPRESCA, habían desnaturalizado el principio de igual remuneración por igual tarea, creando una situación de privilegio en relación con el resto de empleados de la Administración Pública que cumplen igual tarea, con la misma carga horaria, misma categoría sin percibir tales adicionales. Con ese fin el Poder Ejecutivo ha debido restablecer mediante actos administrativos, la pirámide salarial de los agentes y funcionarios de la Administración, precisamente en resguardo del principio de igualdad. En síntesis, por estas y otras consideraciones a las que me remito, solicitan el rechazo de la acción, con costas.- A fs.116/130vta. la parte actora contesta el traslado de las excepciones que le fuera corrido, a fs.133 se abre la causa a prueba, producida la misma, a fs.434 se clausura dicha etapa, agregándose luego a fs. 438/452vta. los alegatos de ambas partes. A fs.454/458 vta. se agrega dictamen de la Sra. Procuradora General Subrogante, con lo que la causa previo llamamiento de autos queda en estado de ser resuelta.- Al ser ello así, he de abordar como primera cuestión el análisis de la excepciones planteadas, siendo de utilidad recordar que el Estado Provincial deduce la excepción de incompetencia aduciendo que el reclamo presentado por el actor el día 29/12/2008 debió ser ante la Administración General de Juegos y Seguros y no como en el caso sucedió ante el Gobernador de la Provincia, pues es con aquél Organismo que mantiene la actora relación de empleo y el que aplica las normas inconstitucionales que instituyen el tope. De otro modo, también señalan que las normas hoy cuestionadas han sido consentidas por el administrado, porque el reclamo debió ser deducido al tiempo de aplicarse por primera vez el descuento-tope, es decir en Junio/07. Que no puede rehabilitarse una instancia fenecida, pues debió tener en cuenta el plazo de 5 días a contar desde la publicación de los decretos y de las leyes en el Boletín Oficial, ello conforme al Art.15 del Decreto Nº1578 y/o Art.120 del CPA.- Por otra parte, los fundamentos que se tienen para deducir la excepción de falta de legitimación pasiva del Estado Provincial, se apoyan en el carácter de Organismo Descentralizado y Autárquico que reviste la A.G.J. y S. -con quien la actora mantiene relación de empleo-, con autonomía financiera y capacidad para estar en juicio, por lo que la demanda debió ser dirigida directamente contra ésta, resultando inadmisible la acción contra el Estado Provincial el que sólo responderá en forma subsidiaria.- Respecto a las cuestiones planteadas, he de adherir al meduloso dictamen de la Srta. Procuradora General Subrogante, quien conforme fuera su acostumbrado estilo, desbroza íntegramente cada uno de los temas propuestos, ilustrando al Tribunal de la manera más acabada posible la cuestión debatida en autos. Es así que exponiendo las distintas opciones que tiene el administrado cuando de la impugnación de actos administrativos se trata, y aclarando que en el caso nos encontramos ante la impugnación directa de un acto de alcance general, señala que a los fines de traer a revisión judicial la facultad reglamentaria ejercida por la Administración, lo necesario es la reclamación administrativa previa, que en el caso se encuentra plenamente cumplida con la presentación que obra a fs.23/40 en la que el recurrente expone ante el Órgano emisor de los actos de alcance general, las quejas que creyó conveniente formular.- Por la misma razón, entiende -posición que comparto- que la demanda está bien dirigida en contra del Estado Provincial, al impugnarse directamente actos emitidos por aquél y no del Ente Descentralizado -A.G.J. y S.- que aplica en todo caso lo dispuesto por la Administración Central.- Por estas razones, propicio el rechazo de las excepciones planteadas, debiendo decir respecto a la cuestión de fondo que en principio y tal como se afirma en el dictamen, los actos impugnados no exhiben los vicios que el recurrente le endilga.- En el caso, y como fuera expuesto la actora cuestiona la aplicación en sus haberes desde el mes de junio de 2007 hasta el dictado del Decreto Nº763/10, de topes a los que califica de ilegítimos e inconstitucionales por cuanto afectan derechos constitucionales y se sustentan en decretos y leyes que carecen de elementos esenciales.- La cuestión en mi opinión pasa por determinar si asiste razón al recurrente de cuestionar la facultad que ejerció en el caso la Administración de disponer una reestructuración salarial apelando a la aplicación de topes, en épocas de normalidad, pues cabe aclarar que el período por el que se reclama -junio 2007 a junio2010- importa un período en el que la crisis y la emergencia declarada habían sido en principio superadas.- En ese contexto y en el marco de esta relación de empleo público, se ha de determinar si asiste al Estado-empleador el derecho de introducir modificaciones al contrato en cualquier momento, por la ley o por reglamento.- En mi opinión la impugnación analizada no tuvo en cuenta que el contrato de "empleo público" es un típico contrato administrativo, y que como tal participa de las características jurídicas propias de este tipo de convenciones, entre las que cabe recordar siguiendo a Marienhoff, la índole de una de las partes intervinientes que es la Administración Pública, la finalidad perseguida por la contratación, las cláusulas exorbitantes del derecho común que le otorgan a la Administración una serie de prerrogativas, entre las que se encuentran la de modificar unilateralmente y dentro de ciertos límites algunos de los términos de la contratación.- De ese modo, el Estado puede unilateralmente modificar el contrato de empleo público, incluido lo concerniente a la remuneración, ya que el derecho al sueldo por su naturaleza publicista no es un derecho absoluto, pues en el derecho público las necesidades de adaptar el contrato a las conveniencias generales produce un quebrantamiento del principio de inmutabilidad permitiendo esa modificación. (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo III-A pág 395/396).- En este punto reviste incidencia decisiva, vislumbrar las causas que justificaron la adopción por parte del Estado de las medidas dispuestas, y la razonabilidad de aquéllas para combatir los efectos no queridos pues la finalidad alegada debe ser sincera, cierta, verdadera.- Resulta vital hacer alusión a los claros lineamientos que tuvo la normativa cuestionada, cuya implementación buscó "corregir la política salarial del sector" así lo expresan los considerandos del Decreto Nº 2406/92, norma que instituyó en Septiembre de 1992 la regla del tope para la remuneraciones de los agentes de la Administración Pública Central y Organismos Descentralizados; y que fue modificada más tarde por el Decreto Nº775/97; que también apuntó "a reorganizar y reformular los regímenes salariales ante las distorsiones detectadas en las modalidades de las remuneraciones, en orden a generar una adecuada equidad remunerativa". Con ese objetivo se señalaba: "Que las reglas del tope deben tender a armonizar los esquemas salariales adoptados y mantener incentivos reales, garantizando un restablecimiento de las condiciones de equidad, conforme a la responsabilidad en todos los niveles". Posteriormente en el año 2005 se emite el Decreto Acuerdo Nº1220/2005 luego modificado, el que reproduce el claro objetivo de ".restablecer bajo la base del principio de igualdad de trato y de igual remuneración por igual tarea, la pirámide salarial que debe reflejar la estructura remunerativa de los agentes y funcionarios de la Administración", y finalmente en julio de 2010 recordando la facultades previstas en el Art.149 de la Constitución Provincial, el Poder Ejecutivo emite el Decreto Acuerdo Nº 763/10 mediante el cual se fija como tope la remuneración bruta total vigente del Sr. Gobernador de la Provincia, fundado en el principio de que las remuneraciones deben contemplar la jerarquía en relación a la responsabilidad por las tareas que desempeñen.- De la cita efectuada surge sin mayor dificultad, la causa -como han sido las distorsiones detectadas en las modalidades de las remuneraciones-, el objeto -la creación de los topes-, la motivación y la finalidad- restablecer la pirámide salarial a fin de generar una adecuada equidad remunerativa-. De allí que se encuentren reunidos los elementos esenciales a los que se condiciona la validez de la actividad administrativa, tornándose ineficaz la impugnación realizada, la que bajo la apariencia de la ausencia de aquéllos en los actos examinados, intenta trasladar la discusión de la aplicación de los topes a la vigencia de las leyes de emergencia, que como se sabe, imponen remedios extraordinarios por tiempo limitado.- Es del caso apuntar que: "Aun sin computar la emergencia, el cuestionamiento constitucional tiene como objeto leyes irrazonables, y que son tales cuando los medios que arbitran no se adecuan a los fines cuya realización procuran o cuando consagran una manifiesta inequidad, lo que de ninguna manera ha acreditado la parte actora en la presente causa" (Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Río Negro "Villegas, Eduardo B. y otros. c. Provincia de Río Negro").- Y si bien las medidas aplicadas al tiempo de su creación, lo han sido adecuándose a la situación presupuestaria que atravesaba la Provincia, no menos cierto es que en su implementación se han ponderado situaciones objetivas que sirvieron de presupuestos justificantes de la actividad administrativa, que nada tienen que ver con las razones extraordinarias de emergencia que tan insistentemente invoca el recurrente.- Resulta de este modo inútil la crítica discursiva y la descalificación que realiza el recurrente, que se desentiende de analizar la cuestión en el marco del fenómeno de la contratación administrativa donde como antes he dicho se le permite al Estado contratante y en el ejercicio del ius variandi introducir modificaciones al contrato respetando ciertos límites.- Así la 'causa-fin' representada por el interés público relevante, se incorpora como elemento esencial al contrato y funciona durante toda la ejecución, ejerciendo influencia decisiva en el campo de la interpretación, y sobre todo, en lo que concierne a la eventual modificación de sus cláusulas" (conf. Juan Carlos Cassagne "El Contrato Administrativo", pág. 25).- Por lo que, en el marco del Art.149 de la Constitución de la Provincia resulten incuestionables las facultades ejercidas por el Poder Ejecutivo de fijar la política salarial afectando a la generalidad de los agentes, en porcentajes que según puedo inferir no llegan a alterar sustancialmente los haberes.- En conexión con ello, debo apuntar que la parte interesada omite demostrar concretamente que los porcentajes aplicados hayan resultado confiscatorios o arbitrariamente desproporcionados, considerando la pauta que estableció nuestro Máximo Tribunal en casos similares, de que la confiscación se produce cuando la reducción excede del porcentaje del 33%.- En tal sentido cabe señalar lo inoficioso que resulta la prueba pericial producida, que se limita a informar conforme fue solicitado por la actora sobre el monto de los descuentos practicados, sin nada agregar sobre los hechos que pueden considerarse controvertidos en este juicio, y que se refieren a las consecuencias derivadas de la aplicación de este tope al que la parte interesada califica de ilegítimo.- Por otra parte y en carácter de obiter dicta, he de comparar y valorar el importe de las remuneraciones que percibe un agente con categoría 22 de la Administración Pública Provincial agrupamiento administrativo -según constancias de fs.97/98 y 394/397, con la suma percibida por la actora en igual período al informado y que surge de los recibos de haberes agregados al expediente.- Entiendo así que en el contexto fáctico y jurídico analizado, la aplicación del tope si bien importó una disminución o quita en el sueldo, la medida no alteró en forma sustancial el contrato habido entre las partes, pues no se llegó a comprobar que el resultado del descuento arroje una suma insuficiente para que el funcionario o empleado afronten las exigencias del costo de la vida. (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo t. III-B, Ed. 1970, pág. 272;).- En conclusión estimo que en consideración a las razones que motivaron el dictado de los Decretos cuestionados, las impugnaciones que se sustentaron en la temporalidad y confiscatoriedad de la medida deben ser rechazadas, pues si bien los porcentajes derivados de la aplicación de los topes produjeron una disminución en las remuneraciones de la actora, no revistieron la magnitud para considerar alterada la sustancia del contrato de empleo público.- En base a lo expuesto propongo rechazar la acción interpuesta. Así voto.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:

Que adhiero al meduloso fundamento y solución propiciada por el Sr. Ministro que me precede en el Acuerdo, Dr. Cáceres, por lo que voto en el mismo sentido.- A LA PRIMERA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Lilljedahl dijo:

Que examinada la causa en estudio y compartiendo el criterio y el alcance del análisis efectuado por el Sr. Ministro que inaugura el Acto, me inclinan a la adhesión de su razonamiento y resolución, votando en igual sentido.- A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Cáceres dijo:

Conforme se resuelve la primera cuestión planteada, las costas deben imponerse a la parte actora que resulta vencida.- A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, la Dra. Sesto de Leiva dijo:

Que una vez más adhiero al voto de quien inaugura el Acuerdo, votando en el mismo sentido.- A LA SEGUNDA CUESTIÓN PLANTEADA, el Dr. Lilljedahl dijo:

Con costas a la parte actora que resulta vencida.- Con lo que se dio por terminado el acto, quedando Acordada la siguiente sentencia, doy fe.- Fdo: Dres. Amelia del Valle Sesto de Leiva (Presidente), José Ricardo Cáceres (Ministro), Enrique Ernesto Lilljedahl (Ministro) y Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).- San Fernando del Valle de Catamarca, 14 de septiembre de 2012.- ­Y VISTOS:

El Acuerdo de Ministros que antecede, y por unanimidad de votos, LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA RESUELVE:

1) Rechazar la Acción de Plena Jurisdicción y Nulidad interpuesta por la Sra. María Martha Matienzo, en contra del Estado Provincial.- 2) Imponer las costas a la parte actora que resulta vencida.- 3) Diferir la regulación de honorarios para su oportunidad.- 4) Protocolícese, hágase saber y firme o ejecutoriada, por Secretaría procédase a devolver los Expedientes Administrativos agregados por cuerda al Organismo correspondiente y oportunamente archívense.- Fdo: Dres. Amelia del Valle Sesto de Leiva (Presidente), José Ricardo Cáceres (Ministro), Enrique Ernesto Lilljedahl (Ministro) y Esc. Elsa Lucrecia Arce (Secretaria - Corte de Justicia).