Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2004-02-27


Expte. n° 2671/03 "Gil Domínguez, Andrés c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" Buenos Aires, 27 de febrero de 2004.

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

El Dr. Andrés Gil Domínguez, por su propio derecho, interpone demanda de inconstitucionalidad en los términos de los arts. 113, inc. 2º, CCBA, y 17 y siguientes de la ley n° 402, para que se declare la inconstitucionalidad del segmento del art. 9 de la ley n° 7 -según la redacción establecida por el art. 1°, ley n° 935- que otorga al procedimiento previsto por el capítulo VI de la ley n° 6 efecto interruptivo sobre el plazo en el que la Legislatura debe pronunciarse en los pedidos de acuerdos para la designación de magistrados. El accionante afirma que esa disposición es contraria a la regla operativa establecida en el art. 118 de la Constitución local. Subsidiariamente, peticiona la declaración de inconstitucionalidad del capítulo VI de la ley n° 6, por resultar lesivo de los arts. 118 y 120, CCBA.

Además, el actor promueve la declaración de inconstitucionalidad de las disposiciones transitorias tercera, décimoprimera, décimosegunda y décimotercera de la ley n° 7 -según la redacción de la ley n° 1086-, referidas a la integración de la justicia contravencional y de faltas, por considerar que lesionan la forma republicana de gobierno (art. 1°, CCBA), el mandato de defensa de la autonomía local (art. 6°, CCBA), el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 108, CCBA), la garantía de los derechos adquiridos (art. 17, CN) y el principio de razonabilidad de las leyes (art. 28, CN).

Fundamentos:

La jueza Ana María Conde dijo:

1. El actor está legitimado para interponer la demanda de inconstitucionalidad, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 18, inciso 1, de la ley nº 402.

2. El segmento del artículo 9 de la ley n° 7 que establece "El procedimiento previsto en el Capítulo VI de la Ley 6 tiene efecto interruptivo" (del plazo de 60 días hábiles, excluido el receso legislativo, en que la Legislatura debe declarar si aprueba o no la candidatura propuesta por el Consejo de la Magistratura), es una norma de alcance general emanada de las autoridades de la Ciudad, que establece pautas obligatorias para conductas futuras indeterminadas (cf. votos de los jueces Maier, Casás y Muñoz en los autos "Doy, Miguel c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y nulidad", expte. nº 52/99, sentencia del 20/4/01 y mi voto en los autos: "Hipódromo Argentino de Palermo S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. n° 506/00, sentencia del 28/6/2001).

La regla, al prever los efectos del procedimiento de audiencia pública en el plazo de actuación de la Legislatura, regula un supuesto de hecho repetible indefinidamente en el futuro, cada vez que la Legislatura tome la intervención que le corresponde en el procedimiento de designación de magistrados y funcionarios. En consecuencia, ella puede ser objeto de la impugnación declarativa directa de inconstitucionalidad, de acuerdo a los arts. 113, inciso 2º, de la CCBA y 17 de la LPTSJ.

3. El artículo 9 de la ley n° 7 es atacado con fundamento en normas de la Constitución local. El accionante expresa que la norma impugnada contraría lo dispuesto por el art. 118, CCBA, disposición constitucional que contiene una regla operativa a la que la ley debe ajustarse.

La pretensión satisface, así, otra de las exigencias del art. 113, inc. 2º de la CCBA y del art. 17 de la ley nº 402.

4. El actor cuestiona, también, las disposiciones transitorias tercera, undécima, duodécima y decimotercera de la ley n° 7. Conviene transcribirlas:

"Tercera: Justicia Contravencional y de Faltas.

El Fuero Contravencional y de Faltas se conformará de acuerdo a las necesidades del servicio. En su primera integración se constituirá con una Cámara de seis miembros, dividida en dos (2) salas de tres (3) miembros cada una, y veinticuatro (24) Jueces/as de Primera Instancia. (Conforme texto Art. 1º Ley N° 1.086 BOCBA 1786)" "Decimoprimera: [sic] Para la cobertura de cargos de Jueces/as de Primera Instancia y de Jueces/as de Cámara en el Fuero Contravencional y de Faltas, el Consejo de la Magistratura debe proponer candidatos a la Legislatura, de conformidad con los órdenes de mérito definitivos de los concursos públicos 5/99 y 6/99, los cuales mantienen su vigencia por un plazo de tres (3) años contados a partir de la publicación de la presente ley. (Incorporada por Art. 2º de la Ley N° 1.086 BOCBA 1786)" "Decimosegunda: [sic] Ratifícase el procedimiento de designación iniciado por las resoluciones de la Junta de Etica, Acuerdos y Organismos de Control Nº 4 y 5 de 2003, respecto a los seis primeros candidatos a jueces de Cámara de Apelaciones y a los primeros veinticuatro jueces de Primera Instancia, según los órdenes de mérito correspondientes a los concursos públicos 5/99 y 6/99, y suspéndase el mismo respecto de los candidatos a Jueces de Cámara de Apelaciones comprendidos entre los puestos siete a doce, y de los candidatos a Jueces de Primera Instancia comprendidos entre los puestos veintisiete a treinta y ocho del orden de mérito 5/99 y 6/99 respectivamente, hasta tanto se disponga la integración de los tribunales correspondientes. (Incorporada por Art. 3º de la Ley N° 1.086 BOCBA 1786)" "Decimotercera: Devuélvanse al Consejo de la Magistratura, a efectos de lo establecido en la Disposición Transitoria Decimoprimera de la presente ley, los pliegos de los candidatos a jueces de Cámara de Apelaciones comprendidos entre los puestos siete y doce, y los pliegos de los candidatos a jueces de Primera Instancia comprendidos entre los puestos veintisiete y treinta y ocho, según los órdenes de mérito correspondientes a los concursos públicos 5/99 y 6/99 del Fuero Contravencional y de Faltas. (Incorporada por Art. 4º de la Ley N° 1.086 BOCBA 1786)".

Ahora bien, ninguna de las cuatro disposiciones son normas de alcance general.

Adviértase que la disposición transitoria tercera -sin modificar el número de salas y juzgados del fuero establecidos en los arts. 36 y 49 de la ley- indica que el fuero en lo Contravencional y de Faltas, "en su primera integración", se constituirá con 2 Salas de 3 miembros y 24 jueces de primera instancia. La ley no establece en esta disposición una regla de conducta de observancia obligatoria para hechos futuros, sino una "medida" concreta para resolver una situación particular, sin voluntad de innovar (por eso su ubicación entre las "disposiciones transitorias") en el ordenamiento normativo.

La disposición transitoria undécima tampoco presenta una norma de alcance general (con el alcance señalado en el punto 2), pues, en verdad, ella regula la vigencia del resultado de dos concursos de selección - específicamente identificados- que había efectuado el Consejo de la Magistratura.

La disposición transitoria duodécima, más allá de su inserción en la ley, contiene una decisión administrativa de la Legislatura, la de ratificar lo actuado por la Junta de Ética, Acuerdos y Organismos de Control en los procedimientos iniciados por resoluciones nº 4 y 5 de 2003, en relación a un grupo de candidatos y suspender esos procedimientos en relación a otros.

Finalmente, la disposición transitoria decimotercera ordena una actuación administrativa: devolver al Consejo de la Magistratura los pliegos de los candidatos a jueces de Cámara de Apelaciones comprendidos entre los puestos siete y doce, y los pliegos de los candidatos a jueces de Primera Instancia comprendidos entre los puestos veintisiete y treinta y ocho, que, de acuerdo a lo establecido en las restantes disposiciones transitorias, no forman parte de la integración inicial del fuero.

En suma: el texto de estas disposiciones pone en evidencia que no se trata de enunciados normativos de carácter general, que son los que pueden ser examinados dentro del marco de la acción de inconstitucionalidad establecida en el artículo 113.2 de la C.C.B.A. Por tal razón, debe declararse inadmisible la demanda en relación con las disposiciones transitorias tercera, undécima, duodécima y decimotercera de la ley n° 7.

Además, si bien se invocan declaraciones, derechos, deberes y garantías constitucionales para cuestionar las disposiciones transitorias citadas, no se advierte que exista una relación directa entre las reglas constitucionales mencionadas y lo pautado por aquéllas.

En efecto, la demanda, al referirse a la forma republicana de gobierno (art. 1°, CCBA), a la defensa de la autonomía local (art. 6°, CCBA) y al derecho a la tutela judicial efectiva (art. 108, CCBA), no logra demostrar de qué forma ellos se ven vulnerados por las disposiciones transitorias cuestionadas.

En cuanto a la garantía de los derechos adquiridos (art. 17, CN) -sin perjuicio de no ser esta la vía idónea para la tutela de intereses particulares-, tampoco en la demanda se ha fundado adecuadamente por qué razón los derechos de los candidatos que se ven afectados por las disposiciones transitorias, son pasibles de su defensa por un tercero que no ha invocado contar con poder de representación (a título singular o colectivo).

Finalmente, nada cabe decir respecto de lo expuesto por el accionante con relación al principio de razonabilidad de las leyes (art. 28, CN), pues, como se explicara más arriba, la constitucionalidad de las disposiciones que objeta en este tramo de su exposición no puede ser ponderada dentro del marco de esta acción.

5. En cuanto a las objeciones vertidas respecto del artículo 9 de la ley 7, la demanda cumple asimismo la exigencia del art. 19 de la ley nº 402 -en particular, las del inciso 2°- y los recaudos señalados por la jurisprudencia del Tribunal (Constitución y Justicia, Fallos del TSJBA, T.I, ps. 56 y ss, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001, in re "Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. Nº 31/99, resolución del 5/5/99, entre otros).

Además, en el punto 2 del petitorio, el actor se ciñe a requerir una sentencia que declare la inconstitucionalidad abstracta de la norma (fs. 43), sin exceder los límites de decisión del Tribunal en este tipo de acciones (arts. 113, inc. 2º, CCBA, y 17 y 24, ley nº 402).	6. El Tribunal resulta, entonces, competente para intervenir en el proceso y la demanda es parcialmente admisible (art. 21, LPTSJ). Corresponde, en consecuencia, ordenar el traslado de la demanda en la forma y por el plazo legal establecido. El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. El abogado Andrés Gil Domínguez, en su demanda, propone el tratamiento de dos cuestiones constitucionales.

En cuanto a la primera (invalidez del art. 9 in fine de la ley n° 7) coincido con la solución propuesta por la Sra. jueza Ana María Conde.

2. Por su parte, la supuesta inconstitucionalidad de las cláusulas transitorias tercera, décimoprimera, décimosegunda y décimotercera de la ley n° 7 (cf. texto ley n° 1086) debe superar en la etapa de admisibilidad, como en todos los casos y, en lo que ahora interesa, un doble examen: a) comprobar que se trata de normas de alcance general, susceptibles de integrar el juicio constitucional regulado por el art. 113, inc. 2, CCBA y b) comprobar que la invalidez constitucional denunciada tiene su raíz en la vulneración de preceptos de la Constitución nacional y/o local.

a) Las disposiciones transitorias tercera y décimoprimera, ya transcriptas, pueden ser consideradas normas de alcance general, en cuanto prevén la conformación del fuero contravencional y de faltas, reiteran competencias propias del Consejo de la Magistratura, ya consagradas en la Constitución local, y atribuyen determinados efectos temporales a los concursos para seleccionar candidatos a jueces.

En efecto, definir el proceso de integración de uno de los poderes del Estado local y mencionar la participación que corresponde al Consejo de la Magistratura en la sucesión de actos destinados a concretar la existencia de los tribunales en cuestión, constituyen medidas de organización y, como tales, según ya lo tengo dicho, revisten, en principio, naturaleza normativa de alcance general (cf. "Argüello, Jorge M. A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. n° 690/00, resolución del 19/4/01). En la cláusula tercera, el ámbito subjetivo comprende una generalidad conceptual de destinatarios, además provoca una innovación en el ordenamiento vigente (basta confrontar con el texto anterior de la ley n° 7) y el aspecto temporal de la norma resulta indeterminado pues no existe límite en el tiempo para su vigencia, en otras palabras, la ocasión para aplicarla aparece (o permanece) indeterminada.

Por su parte, la cláusula décimoprimera, en su segmento inicial, sólo ratifica o reitera competencias asignadas por la CCBA al Consejo de la Magistratura: huelga entonces expedirse acerca de su carácter general (obviamente de organización o carácter orgánico). El segundo tramo de esa norma, si bien hace referencia a concursos ya celebrados, asignándoles determinada vigencia en el tiempo, participa de igual carácter general, pues el universo de destinatarios que comprende -bajo una apariencia restringida- resulta general, nuevamente por razón de la naturaleza orgánica de la disposición. En efecto, la indeterminación no se refiere tanto a quienes concursaron, y que ahora no acceden a los cargos en juego, sino a todos aquellos que quedaron fuera (hayan o no participado del concurso), sobre los que la regla tiene efecto (imposibilidad de competir por los cargos vacantes). El límite temporal previsto en la norma no tiene otra virtud más que la de situarnos en presencia de un precepto general aunque no eminentemente general (Von Wright); basta que el sujeto o la ocasión no sean determinados para que la norma sea de aplicación ilimitada (Kelsen) (cf. Nino Carlos S. "Introducción al análisis del derecho", p. 77, 2da. Edición, Astrea, Buenos Aires, 1980 y Vernengo Roberto J. "Curso de teoría general del derecho", p. 83, 2da. Edición Depalma, Buenos Aires, 1985). En el caso, y, particularmente a los efectos de la acción declarativa de inconstitucionalidad, la naturaleza orgánica de la disposición, su generalidad subjetiva y la capacidad de la norma para innovar en el ordenamiento vigente, permiten o autorizan el control consagrado por el art. 113, inc. 2, CCBA.

Las cláusulas décimosegunda y décimotercera a simple vista carecen de las notas necesarias para ser tratadas como normas generales. A pesar de su inserción en una ley formal, las cláusulas transitorias impugnadas, en consonancia con lo señalado en el voto de la Sra. jueza de trámite, son decisiones administrativas internas (incluso de ejecución), carentes de contenido normativo (cf. voto del Dr. Casas y propio in re "Alegre Pavimentos S.A.C.I.C.A.F.I. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. n° 366/00, resolución del 15/5/01).

Es posible que se pueda poner en tela de juicio el carácter general de las reglas de organización y hasta es posible que los argumentos utilizados para ello no puedan ser contestados de manera tajante y absoluta. Empero, precisamente porque ellas conforman un límite de la definición, estimo que, en la intelección más favorable del control de constitucionalidad previsto en el art. 113 , inc. 2, de la CCBA, esas normas deben ser pasibles de ese control.

b) En la etapa de admisibilidad, el análisis de las garantías y/o principios constitucionales que sustentan la denuncia de invalidez, no debe ser exhaustivo -quizás tampoco pueda serlo-, para no invadir el ámbito propio de la sentencia de fondo. Sin embargo, el estudio del tema tampoco puede ser excesivamente superficial, de modo que permita convalidar demandas que no contienen un desarrollo argumental mínimo que vincule directamente la norma impugnada con los principios y/o garantías invocados.

El escrito inicial, a pesar de su extensión, desde su primera lectura demuestra en forma manifiesta que los diversos principios constitucionales esgrimidos no fueron relacionados o conectados satisfactoriamente -analizado el tema según un nivel de exigencia mínimo- con la norma atacada y traducen, en realidad, una referencia ritual desvinculada de la denuncia formulada. En efecto, el actor no explica cómo el principio republicano de gobierno, o el principio de defensa de la autonomía, o el derecho a obtener tutela judicial efectiva, así como el principio de razonabilidad resultan lesionados por las normas de organización atacadas.

Por su parte, la referencia al derecho de propiedad supuestamente vulnerado por afectación de derechos adquiridos, tal como ha sido planteada, involucra el análisis de situaciones jurídicas particulares que exceden el ámbito propio de la acción declarativa de inconstitucionalidad articulada (Constitución y Justicia, Fallos del TSJBA, T.I, ps. 56 y ss, Ed. Ad-Hoc, Buenos Aires, 2001, in re "Massalin Particulares S.A. c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte. Nº 31/99, resolución del 5/5/99, entre otros).

Así las cosas, aún dentro del acotado margen de estudio que corresponde a la etapa de admisibilidad, es manifiesto que la segunda cuestión constitucional propuesta en la demanda no logra superar el estándar mínimo requerido para dar trámite -en esa parte- a una acción cuya proposición inicial contiene vicios o falencias insuperables. En consecuencia, más allá de las consideraciones que pueden efectuarse sobre la generalidad de las normas atacadas, lo cierto es que, en la hipótesis más favorable para el actor -que se acepte en todos los casos el carácter general de las normas impugnadas-, la invalidez denunciada de las cláusulas transitorias es esencialmente inadmisible por las razones expuestas en el punto 2. b) precedente.

Por todo ello, propongo declarar admisible la demanda en relación con el art. 9 in fine de la ley n° 7 y rechazarla en cuanto a las cláusulas transitorias impugnadas, con lo cual coincido con la solución propuesta en el voto de la Sra. jueza Ana María Conde.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

Para tratar los requisitos de admisibilidad de la acción declarativa de inconstitucionalidad, es menester constatar, en primer lugar, el cumplimiento de los recaudos formales. Luego, de los requisitos propios. Por lo tanto, al considerar que la presente acción se encuentra parcialmente infundada -toda vez que el accionante no demuestra una relación directa entre las normas constitucionales que invoca y los preceptos atacados-, corresponde decidir su rechazo en la parte pertinente. En tal sentido y con el expresado alcance, adhiero a los votos de mis colegas, la Dra. Ana María Conde y el Dr. Julio B.J. Maier.

La forma en que me pronuncio, torna innecesario considerar en la presente causa si las disposiciones transitorias de le ley n° 7 -según la redacción de la ley n° 1.086- que son objeto de tacha, constituyen normas de alcance general, más allá de haberme expedido anteriormente, en el sentido de que las reglas de organización, en principio, pueden resultar aptas para habilitar la vía procesal elegida.

Así lo voto.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

La demanda introduce dos cuestiones de constitucionalidad.

Respecto de la primera de ellas comparto la solución que propone la jueza Ana María Conde, y voto por la admisibilidad de la acción en cuanto a la invalidez del art. 9 in fine de la ley n* 7, que postula el actor.

Respecto de la segunda cuestión de constitucionalidad comparto la solución propuesta por mis colegas por los fundamentos que el juez B. J. Maier expone en el punto 2. b).

Por ello, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Declarar admisible la acción de inconstitucionalidad planteada por el Dr. Andrés Gil Domínguez, a fs. 3/43, contra el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, sólo en cuanto cuestiona el art. 9 de la ley n° 7 y rechazarla en cuanto a las cláusulas transitorias impugnadas.

2. Correr traslado de la demanda al Señor Jefe de Gobierno, en el domicilio de la Procuración General de la Ciudad, por el plazo de (30) días, para que comparezca y la conteste, acompañe la prueba documental que haga a su pretensión y ofrezca la restante que considere necesaria producir en la audiencia que oportunamente será fijada.

3. Mandar que se registre, notifique y cumpla.