Tribunal: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Mendoza
Fecha: 2005-10-13


Fojas: 79 En Mendoza, a trece días del mes de octubre del año dos mil cinco, reunida la Sala Primera de la Excma. Suprema Corte de Justicia, tomó en consideración para dictar sentencia definitiva la causa nro. 70.395, caratulada: "Cayetano Caruso S.A. c/ Provincia de Mendoza s/ A.P.A.".

Conforme lo decretado a fs.78 se deja constancia del orden de estudio efectuado en la causa para el tratamiento de las cuestiones por los Señores Ministros del Tribunal: primero: Dr. Alejandro Pérez Hualde; segunda: Dra. Aída Kemelmajer de Carlucci y tercero: Dr. Fernando Romano.

ANTECEDENTES:

A fs. 6/15 vta. el Dr. Alberto M. Lascano por la empresa "Cayetano Caruso S.A.", interpone Acción Procesal Administrativa contra el Gobierno de la Provincia pretendiendo que se anule el Decreto 2.122 dictado el 09.10.2000, en cuanto el mismo al rechazar sustancialmente el recurso jerárquico que dedujera confirmó las resoluciones nro. 1.417/99 del Ministerio de Ambiente y Obras Públicas y su antecesora la Res.nro. 2.017/98 de la Dirección de Vías y Medios de Transporte mediante la que se le impusiera una sanción administrativa.

A fs. 21 se admite formalmente la acción interpuesta y se ordena correr traslado al Señor Gobernador de la Provincia y al Señor Fiscal de Estado, quienes contestan a fs. 25/31 y 35/36, respectivamente, solicitando en ambos casos la desestimación de la demanda.

Aceptadas y rendidas las pruebas ofrecidas se agregan los alegatos presentados por las partes, obrando a fs.69/71 el presentado por la parte actora y a fs.72 el de Fiscalía de Estado.

A fs.75 se expide el Señor Procurador General del Tribunal quien remitiéndose a lo decidido en un fallo anterior de este Tribunal registrado en L.S.351-102 propicia el rechazo de la acción.

A fs. 77 se llaman los autos al Acuerdo para Sentencia, dejándose constancia a fs. 78 del orden de estudio dispuesto en la causa para el tratamiento de las cuestiones por el Tribunal.

De conformidad con lo establecido por el Art. 160 de la Constitución de la Provincia, esta Sala se plantea las siguientes cuestiones a resolver:

PRIMERA CUESTIÓN: ¿Es procedente la Acción Procesal Administrativa interpuesta? SEGUNDA CUESTIÓN: En su caso ¿qué solución corresponde? TERCERA CUESTIÓN: Costas.

A LA PRIMERA CUESTIÓN EL DR. ALEJANDRO PÉREZ HUALDE dijo:

I.RELACIÓN SUCINTA DE LAS CUESTIONES PLANTEADAS:

1.Posición de la parte actora:

La actora, concesionaria de servicios públicos de transporte colectivo de pasajeros en Media Distancia en Mendoza, Grupos Nos.350 y 360, afirma que la sanción impuesta por las resoluciones que cuestiona es ilegítima y viola el derecho de propiedad, el de ejercer toda industria lícita, el derecho de defensa y el debido proceso.

Detalla que los hechos que sirven de antecedente a la acción se iniciaron con las actas de infracción levantadas por Inspectores de la Dirección de Vías y Medios de Transporte en virtud de las cuales y previo dictamen legal se le aplicó una sanción que recurrió mediante revocatoria, la que fue rechazada por el organismo. Frente a ello recurrió jerárquicamente ante el Ministerio de Ambiente y Obras Públicas y luego ante el Gobernador de la Provincia, concluyéndose el trámite con el dictado del Decreto 2.122/00 que cuestiona.

Para fundar su pretensión denuncia la configuración de los siguientes vicios:

A) Notificación irregular: Sostiene que las faltas afectan su derecho de defensa y que se configuran vicios de la voluntad y vicios de forma. Sostiene que la notificación de la resolución dictada por la Dirección de Vías y Medios de Transporte incumple con el Art.150 de la Ley 3909 que obliga a la Administración a consignar la carátula y la numeración del expediente correspondiente y que además se efectuó vencido el plazo que acuerda el inc.c) del Art.160 de la Ley 3909.

B)Violación del principio "nulla poena sine praevia lege": Expresa la actora que se la sancionó aplicando normas derogadas, la Ley 4305, el Decreto 200/79 y la Resolución 174/91, con el quantum de una disposición no publicada, Res. Nro. 1.078/94, aduciendo vigencia de normas que no contienen el hecho ni el sujeto pasivo, Resoluciones Nos. 1.334/92 y 264/98.

C)Aplicación errónea de normas sancionatorias de la Ley 6082: Denuncia que la infracción debió considerarse FALTA LEVE y no aplicarse normas por analogía, integración o extensión tendientes a completar los elementos esenciales de las figuras creadas por las normas. Siendo falta Leve prescribe al Año, por lo que a la época de la sanción estaba prescripta la sanción ya que entre la infracción y la sanción se había superado ese plazo.

Ofrece prueba.

2. Posición de la parte demandada:

La Provincia demandada se presenta a fs. 25/31 y solicita el rechazo de la acción. Destaca que la cuestión que se trae a discusión es un típico caso de ejercicio del Poder de Policía, ya que se trata de la imposición de una multa por no prestarse correctamente el servicio público de transporte de pasajeros por colectivo. Analiza las resoluciones atacadas y dice:

1) Resolución de la Dirección de Vías y Medios de Transporte Nro. 174/91: Si bien reconoce que la decisión está basada en la derogada Ley de Tránsito y Transporte Nro. 4305 y su decreto reglamentario Nro. 200/79, sostiene la ultractividad de la norma derivada de la ultractividad que rige para el contrato de todas las concesionarias que integran el sistema por expresa disposición de las cláusulas del pliego y del contrato que se refieren a la derogada Ley 4305. Asimismo sostiene que el Art. 285 del Decreto Nro. 867/94, reglamentario de la Ley 6082, dispuso que las resoluciones emanadas de las autoridades creadas por la Ley 4305 mantenían su vigencia mientras no fueran derogadas expresamente o se opusieren a lo dispuesto por la nueva ley, previendo de tal modo el hecho de la ultractividad temporal de las resoluciones.

2) Resolución de la Dirección de Vías y Medios de Transporte Nro. 1078/94: Manifiesta que la disposición, basada en las atribuciones conferidas al Director por la Ley 6082 convirtió las unidades tributarias que establecía la antigua ley por unidades fijas impuestas en la normativa vigente, señala que la disposición nunca se publicó. Agrega que las sanciones se encontraban tipificadas en la ley, el decreto reglamentario y en el contrato de concesión y que la graduaciones en graves, medianas y leves obedecía a un sistema interno de calificación que respetaba los límites impuestos por los máximos y mínimos de la ley. Sostiene que la ley delega la tipificación de la conducta al Ejecutivo, en lo que se llama ley penal o tipo penal en blanco, pero que la pena está asignada por la ley. Califica como ilógica y falaz la argumentación de la actora y destaca que la propia ley 6082 faculta a la Dirección de Transporte a dictar resoluciones estableciendo multas con escalas especiales o de tipo fijo, respetando los máximos y mínimos fijados por el Art. 84 de la ley.

Niega la configuración de los vicios específicos que denuncia la actora al fundar su impugnación y defiende la legitimidad de los actos del siguiente modo:

A)Vicio de Forma y Vicios de Voluntad Notificación irregular: Sostiene que dada la posibilidad que tuvo y ejerció la actora de recurrir las resoluciones, los vicios de forma, de haber existido, quedaron subsanados con la notificación de las resoluciones que resolvieron los distintos recursos de revocatoria, donde expresamente se indicaba carátula y numero de expediente, razón por la que no se aprecia violación del principio de defensa en juicio.

B)Vicios de competencia: Entiende que por expresa disposición de la Ley 6082 la competencia en temas de transporte y en lo específico el régimen sancionatorio corresponde a la Dirección de Vías y Medios de Transporte, competencia que no puede ser limitada por el decreto reglamentario de la Ley de Tránsito.

C)Nullum crimen sine praevia legis poenalis y el principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador: La demandada reconoce que si bien el principio, de raigambre constitucional, es admitido en el procedimiento administrativo sancionatorio, la conducta típica es culpable por la simple razón de ser atribuible a su autor a título de culpa o dolo, de allí que el principio de dolo o culpa, referido a los elementos subjetivos de la infracción, es el núcleo esencial del principio de culpabilidad en este ámbito.

Funda en derecho y ofrece prueba.

3. Posición de la Fiscalía de Estado:

En su responde, la Fiscalía de Estado adopta la misma actitud procesal que la demandada y hace saber que su actividad se limitará, en orden a la plataforma fáctica controvertida, a controlar la actividad probatoria y eventualmente a asumir la representación del interés fiscal a los efectos de probar las circunstancias que favorezcan al mismo.

II. Prueba rendida:

Se rindió la siguiente prueba:

Expte.administrativo Nro. 2.634-C-99 caratulados Cayetano Caruso S.A. s/Rec.Jerarq. y sus acumulados Nro. 8.594-C-98 Cayetano Caruso S.A. E/Rec.Jerarq. , Nro. 00366-E-96 E.C.L.A. y Nro. 1267-C-98 E.C.L.A. s/Rec.de Rev.", venidos a este Tribunal según constancia de fs.20.

Expte. Administrativo Nro. 6514-S-02 que contiene copias de las Resoluc.Nos-174/91; 1334/92 y 264/98 y su correspondiente publicación en el Boletín Oficial, las que se encuentran en este Tribunal según constancia de fs.60.

Decreto Nro. 2122 del 9 de octubre del año 2000, obrante a fs.4/5.

Cédula de Notificación del Decreto 2122/00 a la actora, agregada a fs.3.

Informe de la Dirección de Vías y Medios de Transporte referidos a su carácter de concesionaria del servicio público de transporte colectivo de pasajeros como empresa prestadora del servicio de media y larga distancia, titular de los grupos 350 y 560, en el cual no se incluye implementación de la tarjeta magnética III. Normas aplicables.

El tema discutido en estos autos por las partes gira en torno al cumplimiento por la parte actora de un contrato de concesión de servicio público de transporte público de pasajeros en un todo de acuerdo y regido por la Ley 6082 (t.o., febrero de 2005).

El art. 155 de la Ley 6082 establece que: "se consideran servicios públicos de transporte todos aquellos que tengan por objeto satisfacer, con la continuidad que corresponda a su naturaleza, necesidades colectivas, ya sea que se presten directamente por la administración o se otorguen mediante concesiones formales o por simples autorizaciones o permisos. En todos los tipos de servicios públicos la administración intervendrá para reglamentarlos, asegurar su prestación y continuidad, regular las tarifas y ejercer los poderes de policía".

De lo expuesto surge que es ésta la ley aplicable al caso. En especial cuando se trata de una sanción administrativa aplicada por presuntas infracciones a la prestación del servicio público.

Otro punto que debe tenerse especialmente en cuenta es que la aplicación de la Ley 6082 tiene pleno vigor en tanto y en cuanto cumple el rol de marco regulatorio del servicio público de transporte público de pasajeros y no en cuanto a su aplicación de carácter policial que afecta al transporte en general. En otras palabras; a la actora, concesionaria del servicio público, la sujeción respecto de la Ley 6082 es -en primer lugar en carácter de concesionario que explota un servicio público.

Esta situación jurídica hace que su particular sujeción al marco regulatorio excluya una serie de ventajas interpretativas que fueron establecidos en beneficio de quienes están sometidos a ella únicamente en sus aspectos policiales. Así las cosas, desde este punto de vista, la interpretación de los argumentos de la actora debe ser revisada con otra óptica.

La concesionaria de servicio público ha contraído una serie de obligaciones que son correlativas con un conjunto de privilegios otorgados con el único justificativo ético y jurídico que es el que le brinda el estricto cumplimiento de aquellos deberes. Entre ellos está la modalidad de prestación del servicio.

Si se observa con atención el caso la sanción ha sido aplicada por no cumplir con la frecuencia autorizada, obligación relacionada con la calidad del servicio público y que está siempre presente durante toda la vida del contrato de concesión. Así no es posible pensar situación jurídica alguna en la que el concesionario pudiera estar siquiera un instante en la explotación comercial del servicio público y sin obligaciones consecuentes. No existe interpretación alguna que permitiera la posibilidad de que el concesionario quedara liberado un solo instante de sus obligaciones relacionadas con la prestación del servicio. Sea cual fuere la norma aplicable de ningún modo existe la posibilidad de que no haya alguna.

Consecuentemente, tampoco cabe el supuesto teórico en que el Estado concedente, regulador también en nuestro caso, quede relevado o impedido de su deber-derecho de control de cumplimiento estricto de las obligaciones que la concesión supone y que brindan justificativo a los privilegios otorgados al concesionario.

La aplicación que corresponde hacer de la Ley 6082 se impone en tanto y en cuanto es el marco regulatorio del servicio público de transporte público de pasajeros del que el actor es concesionario.

IV. Régimen de sanciones de la Ley 6082.

La Ley 6082, como dijimos, cumple un doble rol jurídico: es -por una parte- código de tránsito, bajo el cuál se rige la función estatal de policía del tránsito por las vías públicas de nuestra provincia, y -por otra- marco regulatorio del servicio público de transporte de personas y de cargas (Art. 154 Ley de Tránsito -en adelante L.T.-).

Consecuentemente, posee un doble sistema de infracciones y sanciones. Aquellas infracciones y sanciones, cuidadosamente detalladas y precisas, pertenecientes al código de tránsito vehicular, detallada en los Art. 82 y sgs. L.T. por una parte, y aquéllas que ha delegado genéricamente en el Poder Ejecutivo en el art. 172 L.T., por la otra. El primero de los sistemas está regido fundamentalmente por el derecho administrativo sancionatorio, con importante notas vinculadas al derecho penal (ver Alejandro Nieto, Derecho administrativo sancionador, Tecnos, Madrid, 1993; entre nosotros Daniel E. Maljar, El derecho administrativo sancionador, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2004; Ernesto Seguí, Límites al poder punitivo, coercitivo y normativo del Estado, Editorial Juris, Rosario, 1993), y el segundo por el derecho administrativo de los contratos en general y de la regulación de los servicios públicos en especial (ver Nidia Karina Cicero, Servicios públicos. Control y protección, prólogo de Agustín A. Gordillo, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UBA y Ciudad Argentina, 19 96, p. 64 y sgs.).

El sistema de infracciones y sanciones aplicables al concesionario de servicios público de transporte público de pasajeros es el segundo. No el primero. Ello es evidente de la sola lectura de las conductas sancionables descriptas por el art. 85 L.T.

V. Aplicación al caso.

El concesionario tiene derecho a defenderse en cada una de las infracciones que se le constaten oficialmente, pero en la especie no hizo el respectivo descargo ni demostró la inexistencia de las circunstancias atribuidas.

Tampoco ha demostrado el actor que la infracción detectada sea ajena a la calidad del servicio que explota en condiciones de privilegio comercial. Antes bien, la misma resulta a simple vista como lógica y razonable dentro de un concepto mínimo de calidad y eficiencia como aquél cuyo control garantiza nuestra Constitución Nacional (Art. 42 CN) (ver Jorge Luis Salomoni, Teoría general de los servicios públicos, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999, p. 393 y sgs.).

Tampoco ha argüido el actor que la multa resulte desproporcionada con la economía del contrato o con la gravedad de la falta.

No le asiste razón al actor cuando pretende deducir una necesaria tipicidad de la presencia de los Art.. 85 y sgs. de la Ley 6082. Esas normas no son propias del marco regulatorio de esa ley sino de su régimen de la policía de tránsito. El mismo error comete al tratar de englobar todas sus posibles infracciones como concesionario en el genérico "las faltas e infracciones no descriptas expresamente en el artículo anterior serán consideradas LEVES" del Art. 86.

Las obligaciones que competen al concesionario son las que están incluidas en los pliegos licitatorios y todas aquellas que la calidad y eficiencia del servicios hagan necesario introducir aún después de firmado el contrato de concesión, siempre que cumplan con los requerimientos necesarios de razonabilidad y que no impliquen una desviación o abuso de poder.

En este contexto es plenamente válido el Art. 172 L.T. que pone en manos del Poder Ejecutivo la elaboración de un régimen de sanciones, puesto que es este Poder del Estado el que tiene a su cargo en nuestra provincia el control de este servicio público. Y por esta razón, por tratarse de la regulación y control de un servicio público, no puede considerarse al Art. 172 como una norma penal abierta. No es una norma penal ni participa de su naturaleza. Es una norma que rige para la relación de naturaleza contractual establecida entre el concedente y el concesionario del servicio público de transporte.

De ningún modo se vislumbra que exista falta de razonabilidad en una exigencia de respetar una determinada frecuencia en la prestación del servicio, todo lo contrario, el ejercicio de contralor del servicio público hace ocioso investigar en cuál norma anterior a la concesión se encontraba tipificada la conducta infractora ya que esa norma está implícita en el concepto mismo del servicio cuya responsabilidad ha asumido el concesionario.

Finalmente, en cuanto a lo relacionado con la notificación de las infracciones y el plazo en que debía hacerse alguna advertencia, surge con claridad de las actuaciones, que de ningún modo se ha afectado el derecho de defensa de la empresa concesionaria.

VI. CONCLUSIONES Por todo lo expuesto, si mis colegas de Sala comparten mis fundamentos, la acción debe ser rechazada con costas.

Sobre la misma cuestión el Dr. ROMANO, adhiere por sus fundamentos al voto que antecede.

A LA SEGUNDA CUESTIÓN EL DR. ALEJANDRO PÉREZ HUALDE, dijo:

Corresponde omitir pronunciamiento sobre este punto puesto que se ha planteado para el eventual caso de resolverse afirmativamente la cuestión anterior.

Así voto Sobre la misma cuestión el Dr. ROMANO, adhiere al voto que antecede.

A LA TERCERA CUESTIÓN, EL DR. ALEJANDRO PÉREZ HUALDE, dijo:

Atento al resultado a que se arriba en el tratamiento de las cuestiones que anteceden, corresponde imponer las costas a la parte actora que resulta vencida (Arts. 36 C.P.C., y 76 del C.P.A). Los honorarios se regulan haciendo aplicación de las pautas contenidas en el Art.10 de la ley arancelaria teniendo en cuenta que si bien se persiguió la anulación de una sanción de multa por incumplimiento de las obligaciones derivadas de la prestación del servicio público de transporte de pasajeros, la escasa cuantía de la misma nos autoriza a acudir a la normativa citada en defensa de la dignidad del honorario profesional (L.A.274-247; L.A.142-95; L.A.141-120). Así se valora que la discusión versó sobre el régimen normativo que rige en materia sancionatoria; apreciándose la efectiva labor desarrollada por los profesionales intervinientes; las argumentaciones vertidas en relación con los fundamentos que sustentan la sentencia; la prueba rendida, la existencia de causas similares discutidas entre las mismas partes; la trascendencia de la temática que si bien refiere específicamente a una sanción de multa por no cumplir con la frecuencia autorizada en la prestación del servicio, trasciende ese limitado marco al conectarse con el contralor de calidad en la presta ción de un servicio público. Por tales razones se estiman los honorarios profesionales por patrocinio en la suma de $ 2.500.

Así voto.

Sobre la misma cuestión el Dr. ROMANO, adhiere al voto que antecede.

Con lo que terminó el acto, procediéndose a dictar la sentencia que a continuación se inserta:

S E N T E N C I A:

Mendoza, 13 de octubre de 2005.

Y VISTOS:

Por el mérito que resulta del acuerdo precedente, la Sala Primera de la Excma. Suprema Corte de Justicia, fallando en definitiva, R E S U E L V E:

1°) Rechazar la acción procesal administrativa entablada por la empresa CAYETANO CARUSO a fs.6/15 vta.

2°) Imponer las costas a la parte actora vencida (Art.76 del C.P.A. y Art.36 del C.P.C.).

3) Regular los honorarios profesionales de la siguiente manera: Doscientos noventa y dos pesos ($292) al Dr. Francisco Losada; Quinientos Ochenta y cuatro pesos ($584) al Dr. Ricardo Rubén Marino; Mil ochenta y tres pesos ($1.083) al Dr. Pedro A.García Espetxe; Ochocientos setenta y cuatro pesos con cincuenta centavos ($874,50) al Dr. Alberto M.Lascano y Mil setecientos cuarenta y nueve pesos ($ 1.749) a la Dra. Lilia Raia de Lascano todo ello conforme los Arts. 3, 10, 13, 31 y concs. de la Ley Arancelaria.

4°) Notificar Caja Forense y Dirección General de Rentas.

REGÍSTRESE. NOTIFÍQUESE y devuélvanse a origen las actuaciones administrativas acompañadas.

id Se hace constar que la presente resolución no es suscripta por la Dra. Aída KEMELMAJER DE CARLUCCI, en razón de celebrarse en la fecha el "Día del Perdón", y pertenecer la Sra. Ministro a la religión judía. Secretaría, 13 de octubre de 2005.