Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2006-05-10


MUNICIPALIDAD DE ROSARIO Reg.: A y S t 213 p 183-191.

Santa Fe, 10 de mayo del año 2.006.

VISTA: La queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por COSME I S.R.L., contra el acuerdo del 5.5.2005 (N 160, To. 1, Fo. 366, obrante a fs. 1/3) dictado por la Cámara de Apelación en lo Penal de Rosario, Sala Tercera, en autos "MUNICIPALIDAD DE ROSARIO -Acción de Amparo- (Expte. 666/04) s/ QUEJA POR DENEGACIÓN DEL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD", (EXPTE. C.S.J. nro. 325, año 2005); y, CONSIDERANDO: Surge del relato del recurrente que la Jueza Municipal de Faltas de la Sexta Nominación, de la ciudad de Rosario, dispuso la clausura preventiva del local comercial "Pancho Villa", en razón de las actas labradas en procedimientos ordenados por el Intendente municipal, de las que surgió que el negocio en cuestión se encontraría funcionando sin la pertinente adecuación a la Ordenanza 6326/96 y, atendiendo a que por expresa disposición de la Resolución 23 del Departamento Ejecutivo, se consideró expirado el plazo para ajustar los mismos a dicha reglamentación.

Con posterioridad a la audiencia, la Jueza Municipal, ante los planteos que le formulara la sociedad, decidió (el 13.3.2000) que la sanción impuesta estaba contenida entre las atribuciones conferidas por el Código Municipal de Faltas y no hizo lugar al pedido de dejar sin efecto la sanción aplicada, requiriéndole que, previo a todo trámite exhibiera la documentación acreditante de que el negocio en cuestión funcionaba -en esa fecha- conforme a las reglamentaciones en vigencia.

En cuanto a la inconstitucionalidad de las leyes que daban origen al Tribunal Municipal de Faltas, entendió que se trataba de un planteo que debía determinarse en forma previa.

Ante ello, la empresa interpuso amparo con fundamento en el artículo 43 de la Constitución nacional y ley 10456, manifestando que no existía otro medio judicial idóneo para detener e impedir la continuación del accionar manifiestamente arbitrario e ilegal de la Municipalidad, presentándose como la única acción expedita y rápida a través de la cual se podía conjurar el grave e irreparable daño que producía la decisión de clausura; destacando que lo prolongado del trámite tendente al agotamiento de la vía administrativa tornaría ilusoria la protección constitucional de los derechos conculcados.

Del mismo modo, hizo mención a la cuestión de competencia suscitada en la causa.

Se explayó en que habiéndose presentado el amparo ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil y Comercial de la Quinta Nominación de Rosario, éste resolvió su incompetencia y, lo remitió al Juzgado de Primera Instancia de Distrito de Faltas de la Segunda Nominación de Rosario, que también se declaró incompetente. A su turno, el Juez en lo Civil y Comercial de la Quinta Nominación resolvió rechazar la medida cautelar solicitada.

Apelada esta decisión, la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Rosario, Sala Primera, resolvió hacer lugar a la medida cautelar disponiendo el cese de la clausura dispuesta por la Municipalidad, al no apreciarse -ante la falta de explicitación en las resoluciones administrativas- cuál era la falta de adecuación a la ordenanza 6326/96 imputada a la entidad, por lo que "la comprobación del acta de fs. 93 con sus escuetas dos líneas resulta incomprensible" y que, en el supuesto hipotético de considerar que aquella habilitación estuviere caduca, no existía ningún indicio en las resoluciones administrativas del que surgiera en qué consistía la falta de adecuación en término, lo que había dado lugar al cese de la habilitación.

Dijo a su vez que el conflicto negativo de competencia fue resuelto por esta Corte, declarando la competencia de la Justicia de Faltas.

Postula que este Tribunal estableció el carácter de sanción punitiva de la medida de clausura dispuesta por la Municipalidad de Rosario, al resolver en los siguientes términos "Cabe señalar que en el sub júdice se trata de una sanción administrativa en base al poder punitivo que se le confiere a la Administración".

Narra que remitida la causa al Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas de Rosario de la Segunda Nominación, advirtiéndose que por la fecha del acta labrada correspondía a la competencia del Juzgado de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas de Rosario de la Primera Nominación, así se procedió.

Destaca que la Municipalidad de Rosario reconoció -al contestar la demanda- que ante el conocimiento de la promoción del amparo y de la medida cautelar dispuesta por la autoridad judicial, la Cámara de Apelaciones del Tribunal Municipal de Faltas dispuso diferir la resolución de la causa a las resultas de lo que en definitiva se resolviera en sede judicial.

En su oportunidad, el Juez de Primera Instancia de Distrito en lo Penal de Faltas de Rosario, Primera Nominación, emitió sentencia rechazando por inadmisible la acción de amparo tendente a hacer cesar la clausura preventiva del local comercial "Pancho Villa" (dispuesta por la Jueza Municipal de Faltas de la Sexta Nominación, de la Municipalidad de Rosario) por entender que la cuestión había devenido abstracta, al no configurarse el presupuesto de actualidad de la conducta lesiva, al haberse dejado sin efecto la clausura preventiva, en virtud de la medida cautelar dispuesta por la Sala Primera de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial de Rosario.

Por su parte, la Cámara de Apelaciones en lo Penal de Rosario, Sala Tercera, resolvió confirmar la sentencia dictada en primera instancia y rechazar los agravios de la hoy recurrente, por mayoría, al propiciar, con remisión y cita de jurisprudencia de este Cuerpo, la índole excepcional del amparo en tanto es un proceso reservado para aquellas situaciones extremas en las que las carencias de otras vías legales aptas para zanjarlas pueda afectar derechos constitucionales; haciendo hincapié en que la apertura de la vía del amparo requiere de circunstancias muy particulares caracterizadas por la existencia de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta y demostración, por añadidura, de que el daño concreto y grave ocasionado sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expedita del amparo.

Consignó que lo resistido por esta vía, no era mas que el ejercicio del poder de policía municipal.

El recurrente asevera que la decisión definitiva de la Sala a quo incurrió en las causales de procedencia del recurso de inconstitucionalidad previstas en el artículo 1, incisos 1), 2) y 3) de la ley 7055.

En cuanto a la causal prevista por el inciso 1, del artículo 1, de la ley 7055, la entidad societaria le endilgó a la sentencia recurrida -al omitir pronunciarse sobre la inconstitucionalidad e invalidez de las ordenanzas municipales aplicadas por la demandada, así como de la ley 2756- haberse pronunciado a favor de la validez de dichas normas, pese a los cuestionamientos concernientes a la incompatibilidad de tales disposiciones con las Constituciones nacional y provincial.

En relación con la causal prevista por el inciso 2, del artículo 1 de la ley 7055, le imputó al acuerdo en examen, incurrir en una interpretación de las disposiciones constitucionales (nacional y provincial) que desnaturalizó y convirtió en inoperante e impracticable el derecho de los particulares a interponer acción rápida y expedita frente a actos del poder administrador que con manifiesta arbitrariedad, lesionen derechos constitucionalmente amparados, cuando no exista otra vía judicial idónea para ello, atribuyéndole resultar contraria al derecho establecido por el artículo 43 de la Constitución nacional.

Asimismo, le achacó al decisorio en análisis, haber incurrido en causales de arbitrariedad y, consecuentemente, no reunir las condiciones mínimas necesarias para satisfacer el derecho a la jurisdicción (con mención del artículo 1, inciso 3, de la ley 7055), en la medida en que: a) no aplicó el derecho vigente al apartarse de lo dispuesto en el artículo 43 de la Constitución nacional; b) careció de También aborda el tema de la arbitrariedad sorpresiva en que incurrió la sentencia recurrida, en tanto, no pudo ser prevista con anterioridad al pronunciamiento, endilgándole: a) no aplicación del derecho vigente, en cuanto se apartó del artículo 43 de la Constitución nacional; b) carencia de motivación suficiente, por cuanto no expresó fundamento alguno para concluir en la confirmación de la sentencia de primera instancia, basándose en afirmaciones dogmáticas y, c) la omisión de pronunciamiento sobre cuestiones expresamente planteadas.

Destaca como normas constitucionales e internacionales conculcadas por el acuerdo recurrido, los artículos 31, 43 y 75, inciso 22, primer y segundo párrafo, de la Constitución nacional; artículo 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, también llamado Pacto de San José de Costa Rica, y artículo 2, párrafo 3, del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, todos los cuales -según expresa- refieren a la acción de amparo y poseen jerarquía constitucional, de conformidad a lo establecido por el artículo 75, inciso 22, segundo párrafo, de la Constitución nacional y en los artículos 6, 15, 16 y 17 de la Constitución de Santa Fe.

Procura que la resolución en estudio resulta directa e inmediatamente violatoria de los derechos de ejercer el comercio e industria lícita, del derecho de propiedad, de la garantía del debido proceso, del principio de legalidad y del principio de reserva (con cita de los arts. 14, 17, 18 y 19 de la Constitución nacional).

Por último, en tanto no reúne los requisitos mínimos exigibles a un pronunciamiento jurisdiccional, postula que vulnera en forma flagrante y directa los artículos 1, 17, 18, 31, 33 y 75 -inciso 22- de la Constitución nacional y 1, 6, 7, 9, 15, 20, 84 El Tribunal a quo mediante auto de fecha 4 de agosto del 2005 (N 327, To. 2, Fo.

243) denegó la concesión del remedio extraordinario (fs. 49 y vto.) lo que motivó la presentación directa del apelante ante esta Sede (fs. 52/60).

2.1. Liminarmente, corresponde precisar que no cabe subsumir el presente caso, tal como lo propone el recurrente, en la hipótesis prevista en el artículo 1, inciso 2, de la ley 7055.

Ello, por cuanto este Cuerpo ha sostenido que tal norma "requiere que se hubiere cuestionado la inteligencia de un precepto de la Constitución y la decisión haya sido contraria al derecho o garantía fundado en él".

Sólo esto. De ningún modo admite ni sugiere la posibilidad de que por esa vía se verifique si una sentencia es compatible con las normas constitucionales.

Se ha dicho también que entenderlo así sería superponer el inciso 2 con el 3 , o peor aún tornar a este último innecesario e inoperante.

Es pues, por lo demás claro que cuando un pronunciamiento repugna la Constitución de la Provincia no reúne las condiciones mínimas necesarias para satisfacer el derecho a la jurisdicción (criterio de "Bacchetta", A. y S. T. 132, pág. 67).

Asimismo, se ha entendido que, conferirle tal alcance, sería desnaturalizar la hipótesis legal (inc. 2, art. 1, ley 7055) porque difícilmente exista litigio en el que no se encuentre comprometido un derecho con reconocimiento constitucional, por lo que el perdidoso en las instancias ordinarias tendría siempre acceso a la vía excepcional, destruyéndose la finalidad del instituto.

El desarrollo de los agravios vertidos por el impugnante apunta, empero, a la arbitraria interpretación que a su juicio efectuara el Tribunal de las normas en juego, lo cual habría conducido a la violación de derechos y principios de raigambre constitucional.

En virtud de ello, cabe tener por incluido el ámbito de la impugnación reseñada en el supuesto del inciso 3 del citado artículo, esto es, "violación del derecho a la jurisdicción".

2.2. Formulada dicha aclaración, se adelanta, que la presente queja no puede prosperar.

Ello así por cuanto, del desarrollo de los agravios vertidos en el memorial introductorio en su confrontación con los fundamentos de la sentencia atacada, surge evidente que, en sustancia, traducen tan sólo la disconformidad del recurrente con la solución a la que arribaron los Sentenciantes en ejercicio de funciones propias, ámbito éste que resulta ajeno -en principio- a la instancia extraordinaria intentada.

En efecto, los Judicantes -mayoría-, principiaron su razonamiento enunciando que lo pretendido se enlazaba con que los jueces se subroguen en funciones que no les competen o sustituyan a la Administración en la determinación de lo que son políticas gubernamentales.

En tal cometido destacan -en apretada síntesis-, no sólo su carácter excepcional, sino también el criterio estricto con que debe analizarse, intentando impedir que el instituto sea bastardeado, al empleárselo de modo tal que con él se pretenda suplir o eludir, siempre y en cualquier caso, las vías ordinarias.

Se explayó en que el artículo 43 de la Constitución nacional establece que "toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo...".

Con cita de precedente jurisprudencial de este Cuerpo -anterior integración- el juzgador ponderó que "La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha señalado muchas veces la índole excepcional del amparo, en tanto es un proceso reservado para aquellas situaciones extremas en las que la carencia de otras vías legales aptas para zanjarlas puedan afectar derechos constitucionales.

Su viabilidad requiere, por consiguiente, de circunstancias muy particularizadas, entre otros aspectos, por la existencia de un daño concreto y grave que sólo pueda eventualmente ser reparado acudiendo a la acción urgente y expedita del amparo (in re "Bacchetta", del 13.11.1996).

Remitiendo a la jurisprudencia del Alto Tribunal nacional, postuló el carácter excepcional y subsidiario del amparo, destacando la necesidad de que quien solicita la protección judicial acredite en debida forma la existencia de la real inoperancia de las vías procesales ordinarias a fin de reparar el perjuicio invocado o que la remisión a ellos causa gravamen serio insusceptible de reparación ulterior.

Por lo demás, los Judicantes -mayoría- aclararon que en realidad lo resistido por esa vía no era sino el ejercicio del poder de policía municipal.

Frente a ello el quejoso intenta oponer su particular enfoque de la cuestión, achacándole a la Sala que la resolución recurrida incurrió, en la causal del artículo 1, inciso 1, de la ley 7055; en la causal del artículo 1, inciso 2, de la misma ley, con fundamento en que se formuló una interpretación que resultó contraria al derecho de los particulares de interponer una acción rápida y expedita de amparo, consagrado en el artículo 43 de la Constitución nacional; y, en la causal del artículo 1, inciso 3, de la ley 7055, imputándole arbitrariedad.

En efecto, propició que la confirmación del rechazo por la Sala implicó el apartamiento en la aplicación del derecho vigente (artículo 43 de la Constitución nacional y de normas de inferior jerarquía que regulan el amparo), la carencia de motivación suficiente, el incurrir en afirmaciones dogmáticas, la ausencia de relación entre lo sostenido en la sentencia de primera instancia y en la alzada, con la consiguiente carencia de fundamento fáctico y jurídico, omitiendo, asimismo, la consideración de las cuestiones expresamente planteadas.

La argumentación impugnativa tendente a persuadir sobre la existencia o presencia en el "sub lite" de los presupuestos de viabilidad del amparo resulta inconsistente para franquear esta instancia extraordinaria, toda vez que el quejoso no logra demostrar que, efectivamente, los Jueces de la causa hayan propiciado una hermenéutica del instituto en cuestión que desnaturalice los fines para los cuales fue consagrado, ni efectuado una valoración de los recaudos de aquél que conlleve el solapamiento de las normas que lo regulan.

Rememórese que, como se concluyó in re "Bacchetta" (ya mencionado) ante un acto lesivo manifiestamente arbitrario o ilegal, el afectado debe, en principio, recurrir al proceso más idóneo, que habitualmente será el ordinario, excepto que, ...el amparo exhiba mayor idoneidad, en cuyo caso, éste será admisible siempre que el afectado lo alegue y acredite "prima facie".

En ese orden de ideas se expresó que la pretensión de amparo no es viable cuando la situación fáctica que le sirve de sustento aparece opinable o discutible y, por ende, requiere de amplitud de debate y prueba, cuestión que se entronca con el requisito de la inexistencia de "un medio judicial más idóneo".

En relación con este tópico -idoneidad de la vía elegida- se puntualizó que "No parece posible generalizar en la indagación de un patrón para determinar -a priori y en abstracto- cuáles son las pautas para calificar como aptas o no a las otras vías legales a las que podría acudir quien pretende tutelar los derechos presumiblemente violados.

En este sentido, se ha juzgado (in re "Louzán", loc. cit.) que "esta Corte ha descartado igualmente la procedencia del amparo cuando la cuestión requiere de mayor amplitud en el debate y la prueba, óbice insalvable para el remedio sumarísimo elegido".

Es de toda obviedad que, en la evaluación de la complejidad del tema a estos efectos (cuya consecuencia será el desborde de la esfera prevista para el amparo) debe mantenerse un sabio equilibrio con los fines de tutela asignados al instituto del texto constitucional (cfr. criterio concordante con el voto de la mayoría en "Bacchetta", ya citado y, reiterado, en "Agricultores Federados Argentinos", A. y S. T. 202, pág. 376).

Por ende, tal como se ha encargado de destacarlo este mismo Tribunal (ver "Bacchetta") la interpretación de mayor amplitud que cabía conferirle al amparo -a partir del nuevo artículo 43 de la Constitución nacional, así como la innovación relativa a la inexistencia de otro "medio judicial más idóneo", no implicaba prescindir de su carácter "excepcional" para examinar la concurrencia de los requisitos previstos en el texto constitucional a los efectos de su procedencia.

Lo expuesto, encuentra su razón de ser a partir del carácter excepcional que reviste el amparo en nuestro sistema constitucional.

En efecto, conforme a la constante doctrina del Máximo Tribunal nacional, el amparo es un proceso excepcional, utilizable en delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías peligra la salvaguarda de derechos fundamentales, y exige para su apertura circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia de arbitrariedad o ilegalidad manifiestas que ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, originan un daño concreto y grave, sólo eventualmente reparable por esta vía urgente y expeditiva (Fallos: 310:576 y 2740; 311:612; 1974 y 2319; 314: 1686; 317:1128; 323: 1825 y 2097, reiterado en "Ramos, Marta Roxana y otros contra Buenos Aires, Provincia de y otros sobre amparo", Causa R.1012.XXXVI., del 12.03.2002).

A partir de tal postulado básico, ha considerado el Máximo Tribunal nacional que "la acción en examen ...resulta inadmisible ...cuando el vicio que comprometería garantías constitucionales no resulta con evidencia de manera que la dilucidación del conflicto exige una mayor amplitud de debate y prueba.

Ello así pues los jueces deben extremar la prudencia para no resolver materias de complejidad fáctica y técnica por la vía expedida del amparo a fin de no privar a los justiciables del debido proceso mediante pronunciamientos dogmáticos.

Si bien el proceso de amparo no es excluyente de cuestiones que necesitan demostración, sí descarta aquellas cuya complejidad o difícil comprobación requiere un aporte mayor de elementos de juicio de los que pueden producirse en el procedimiento previsto por la ley 16.986" ("Entre Ríos, Provincia de y otro", del 11.7.2000; Fallos: 323:1825, considerando 9 ).

No es ocioso destacar que, en el marco limitado del amparo, la razón social no agota su disputa a la sanción de clausura que le fuera impuesta por el Municipio a través del Tribunal Municipal de Faltas, sino que, aborda la inconstitucionalidad del plexo legal que regula el ejercicio del poder de policía municipal; ello, en tanto procura la inconstitucionalidad de la ley 2756, de la normativa de creación y funcionamiento de los Tribunales Municipales de Faltas, de la vigencia de las ordenanzas municipales y de la competencia del ente municipal para regular este tema mediante el dictado de normas.

Por lo demás, no puede soslayarse que lo requerido por la Administración municipal consistió en el cumplimiento de los recaudos establecidos por la Ordenanza 6326/96, una vez vencidos los plazos que los tornaban exigibles.

En punto a ello, el recurrente ninguna ponderación efectúa respecto de esas exigencias, omitiendo toda consideración en torno a las mismas y, menos aún, su descalificación por irrazonables o desacertadas.

Lo cierto es que ninguna alegación efectúa ni surge de autos que les haya dado cumplimiento.

Que del mismo modo no cabe eludir que, establecer si el acto cuestionado produce un agravio irreparable le proporciona al juez una guía que, aunque variable, es insoslayable porque en su variedad se encierra el reaseguro de no aniquilar este preciado recurso por las dos maneras en que se podría dar su muerte: por su ensanche hipertrofiado o por raquítico.

Esa guía variable se enriquece a la luz del material fáctico de cada caso, dicho ello con respecto a la idoneidad de la vía" (voto de la mayoría en "Bacchetta", ya citado).

La prédica del quejoso en cuanto a que, la apelación ante la Cámara de Apelación del Tribunal Municipal de Faltas, como la eventual apelación ante los jueces en lo Penal de Faltas que establece el artículo 99 de la ley 10160, constituyen sólo un artilugio desprovisto de eficacia para eliminar los agravios constitucionales, en verdad, resulta insuficiente para franquear esta instancia extraordinaria toda vez que no logra demostrar que los Jueces de la causa hayan propiciado una interpretación del instituto en cuestión que restrinja y desnaturalice los fines para los cuales fue consagrado.

Es del caso recordar lo decidido por el Alto Tribunal nacional en cuanto a que "La existencia de remedios procesales ordinarios excluye la procedencia de la acción de amparo, siendo insuficiente a ese fin el perjuicio que pueda ocasionar la dilación de los procedimientos corrientes, extremo que no importa más que la situación común de toda persona que peticiona mediante ellos el reconocimiento de sus derechos" (C.S.J.N., in re "Provincia de Entre Ríos y otro c. Estado Nacional", ya invocado).

En suma: la presente impugnación debe desestimarse, pues, se funda en una discrepancia con la solución a la que arriba la Sala -en el sentido de que cabía confirmar la resolución que rechazara la pretensión actora-, en un marco de razonabilidad que el recurrente no logra desvirtuar; luciendo acertado lo expresado en el auto denegatorio en el sentido de que en aquélla "no se advierte apartamiento de lo equitativo, racional y ajustado a derecho.

No emerge irracionalidad y la fundamentación aparece adecuada, no habiendo, por tanto, arbitrariedad fáctica ni normativa" ..."se pretende continuar haciendo argumentaciones, cuando, en verdad, no se está ante ninguna de las hipótesis que esgrime el presentante, ni ante arbitrariedad, no habiéndose vulnerado principio constitucional alguno" (f. 49).

En cuanto al agravio referido a que la omisión de pronunciamiento por el tribunal a quo respecto de la inconstitucionalidad e invalidez de las ordenanzas municipales aplicadas a la demandada, así como de la ley 2756, importó haberse pronunciado a favor de la validez de dichas normas, pese a los cuestionamientos concernientes a la incompatibilidad de ellas con las disposiciones constitucionales (con invocación de la causal del inc. 1, art. 1, ley 7055), ha de correr igual suerte adversa.

En efecto, el tratamiento brindado por los Sentenciantes, transcurrió por el examen de la inidoneidad de la vía del amparo para canalizar el debate propuesto por el recurrente, por lo que la solución adoptada tornó inoficioso el tratamiento de esas cuestiones y descartó la supuesta configuración de arbitrariedad.

Lo hasta aquí expuesto basta para declarar bien denegado el recurso interpuesto, sin que esta consideración importe abrir juicio definitivo sobre la legalidad de la pretensión sustancial del amparista en orden a los derechos que entiende asistirle, la que podría ser debatida y dilucidada por la vía pertinente (cfr. C.S.J.N., en la causa "Provincia de Entre Ríos y otro c. Estado Nacional", mencionado).

Por ello, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESUELVE: rechazar la queja interpuesta y declarar perdido para el recurrente el depósito efectuado.

Regístrese, hágase saber y oportunamente remítanse copias al Tribunal de origen.