Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION
Jurisdicción: Federal — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 1996-12-27


Chocobar, Sixto Celestino c/ Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos s/ reajustes por movilidad. S.C. 278, L.XXVIII.- PROCURACION GENERAL DE LA NACION Suprema Corte:

Las cuestiones materia de recurso en estos autos, son similares a las que tuvo ocasión de examinar el Señor Procurador General de la Nación, Dr. Angel Nicolás Agüero Iturbe, al emitir dictamen, con fecha 2 del corriente, en la causa A. 915 L. XXIX, "Acosta, Rosendo Alfredo s/ jubilación".

En consecuencia, cabe extender al presente las consideraciones expuestas en esa oportunidad y, por ende, devolver las actuaciones al tribunal de origen a los fines explicitados en el último párrafo del mencionado dictamen.

Buenos Aires, 16 de mayo de 1996. ES COPIA FELIPE DANIEL OBARRIO C. 278. XXVIII Chocobar, Sixto Celestino c/ Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos s/ reajustes por movilidad.

Buenos Aires, 27 de diciembre de 1996.

Vistos los autos: "Chocobar, Sixto Celestino c/ Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos s/ reajustes por movilidad".

Considerando:

1°) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social -sobre la base de considerar inconstitucional el sistema de movilidad regulado por los artículos 49, 53 y 55 de la ley 18.037 (t.o. 1976)- ordenó que se practicara una nueva determinación del haber inicial de jubilación, y fijó nuevas pautas de movilidad según las variaciones de los índices del salario básico de convenio de la industria y la construcción, siempre que el haber resultante de aplicar los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 determinara un perjuicio al jubilado superior al 10% con respecto al método establecido en la sentencia, caso en el que deberían liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera vigente ese sistema legal.

2°) Que, en lo que hace a la liquidación de las retroactividades que debieran abonarse con posterioridad al 1° de abril de 1991, la alzada consideró aplicables las previsiones de la ley 23.928. Asimismo, declaró que la ley 23.928 no afectaba la vigencia de las pautas establecidas por la ley 18.037 para la determinación de los haberes mensuales y ratificó la inconstitucionalidad de aquéllas -en lo pertinente al caso-, aun con posterioridad al 1° de abril de 1991. Por último, dispuso que en el período posterior al juzgado y mientras rija el sistema descalificado se proceda de conformidad con esa sentencia.

3°) Que contra dicho pronunciamiento el organismo estatal interpuso recurso extraordinario, en el cual sostiene que lo decidido por la cámara con respecto al reajuste del haber con posterioridad al 1° de abril de 1991 contradice abiertamente la ley 23.928, además de que los intereses fijados se apartan de la solución adoptada por esta Corte en el precedente que invoca, en el cual se había concluido que debe aplicarse la tasa pasiva promedio publicada por el Banco Central de la República Argentina.

4°) Que en lo que concierne a la tasa de interés establecida en la sentencia, el actor renunció a ella al contestar el recurso extraordinario, aviniéndose a la pretensión de la ANSeS introducida en el remedio federal.

Frente a esta situación, cabe puntualizar que este Tribunal ha señalado reiteradamente que sus sentencias han de ceñirse a las circunstancias dadas cuando se dictan, aunque fueran sobrevinientes al recurso extraordinario, por lo que debe verificar -de oficio- la subsistencia de los requisitos que hacen a su jurisdicción, en la medida en que la extinción de ellos importa la del poder de juzgar.

En las condiciones señaladas, el allanamiento efectuado por el peticionario al agravio planteado en la apelación constituye una renuncia incondicionada y explícita al derecho cuyo reconocimiento fue impugnado en el recurso extraordinario, por lo que, al no existir impedimentos para la eficacia jurídica de aquel sometimiento, no queda cuestión alguna para decidir que impida la conclusión indicada, en tanto la ausencia de interés económico convierte en abstracto el pronunciamiento requerido a este Tribunal (causa S.478.XXIV "Solazzi, Adriana Marina c/ Von Der Walde, Pablo s/ daños y perjuicios", sentencia del 9 de marzo de 1993, y sus citas).

5°) Que en cuanto al agravio concerniente a lo decidido por la cámara con respecto a la declaración de inconstitucionalidad de los arts. 53 y 55 de la ley 18.037, y la consecuente actualización del haber con posterioridad al 1° de abril de 1991, cabe destacar que a partir del conocido precedente sentado en la sentencia dictada en la causa "Rolón Zappa, Víctor Francisco s/ jubilación" (Fallos: 308: 1848), esta Corte ha declarado insubstanciales las cuestiones federales que resultaban de la declaración de inconstitucionalidad del sistema de movilidad por coeficientes elaborados al amparo del art. 53 de la ley 18.037, cuando la aplicación de éstos conducía a una desproporcionada reducción de los haberes previsionales, pues el Tribunal consideró que los habituales planteos que efectuaban los entes previsionales no ofrecían argumentos válidos ni novedosos que justificasen una modificación del criterio reiteradamente aplicado (Fallos: 310:2212).

6°) Que dicha circunstancia condicionante se presenta en el caso y torna admisible -en el aspecto indicado- el recurso deducido a fs. 47/50 y concedido por el tribunal a quo, pues el nuevo régimen monetario de convertibilidad vigente a partir de la ley 23.928, el contenido de diversas previsiones de este texto y de sus decretos reglamentarios en torno a la prohibición de los mecanismos de actualización de prestaciones dinerarias, la situación de emergencia derivada del quebranto del patrimonio estatal según lo establecido por sucesivas y concordes disposiciones de carácter general, justifican suficientemente que esta Corte examine los agravios invocados por el recurrente en la medida en que, frente a la nítida diversidad de los marcos fácticos y normativos que sirvieron de soporte a aquéllos y que yacen al sub lite, el pronunciamiento necesariamente deberá atender a las circunstancias particulares del caso como ha sido enfatizado por el Tribunal con particular referencia a la movilidad del haber jubilatorio (Fallos: 305:2083).

En el sentido indicado y aun en situaciones que, a diferencia de la ventilada en el sub lite, estaban reguladas por el derecho privado, esta Corte ha decidido que las disposiciones de la ley 23.928, en tanto establecen el valor de la moneda y prohíben el cómputo de la actualización monetaria, tienen un indudable carácter federal que habilita el recurso extraordinario, desde que han sido dictadas por el Congreso en uso de las atribuciones previstas en el art. 75, inc. 11, de la Constitución Nacional (causas: D.354.XXIV "De la Cruz de Sessa, Adela M. c/ Sessa, A.J."; I.66.XXIV "Inmobiliaria del Plata SAIFICAM y otro c/ Vialco S.A." y A.179. XXIV "Acopionor S.A. s/ concurso preventivo", falladas -la primera- el 30 de noviembre de 1993 y -las restantes- el 9 de junio de 1994).

7°) Que no obsta a la admisibilidad del recurso la circunstancia de que con posterioridad al pronunciamiento apelado y a la sustanciación del recurso extraordinario haya entrado en vigencia la ley 24.463 de Solidaridad Previsional -de carácter federal como lo decidió esta Corte en la causa H.40.XXXII "Hussar, Otto c/ ANSeS", fallada el 10 de octubre de 1996-, cuyas disposiciones atinentes a la movilidad y los topes de los haberes son susceptibles de modificar sustancialmente las cuestiones planteadas en autos.

Ello es así, pues si bien es cierto que con motivo de la entrada en vigencia de nuevas normas cuya aplicación podría incidir en la decisión de causas que se hallaban ante sus estrados, esta Corte dispuso remitir los expedientes al tribunal de origen a fin de que se expidiera sobre los puntos en litigio según la nueva legislación, también lo es que las circunstancias en que se suscitaron dichos pronunciamientos difieren sustancialmente de las que corresponden al presente caso, pues mientras en aquéllos la normativa posterior exigía el estudio de aspectos ajenos a la vía del remedio federal que podrían incidir en la solución y aun tornar abstractos los agravios propuestos (causas: F.17.XX "Fisco Nacional (D.G.I.) c/ Carbocomet S.A.I.C.I. y F. s/ cobro de impuestos de ganancias-ejecución fiscal"; A.492.XXIX "Angel Ciminello s/ solicita se declare argentino nativo a Michael Angel Ciminello" y V.245.XXIX "Vaz de Castro, José s/ excepción al servicio militar", falladas el 24 de julio, 11 de octubre y 18 de diciembre de 1994, respectivamente), en el caso la nueva legislación tiene una relación inescindible con las cuestiones introducidas en el recurso extraordinario.

A ello cabe agregar diversas circunstancias de eminente trascendencia que exigen un pronunciamiento del Tribunal sobre el fondo del asunto, como lo son la índole alimentaria de los derechos comprometidos y la inusitada cantidad de causas que, en varias decenas de miles, han arribado ante el Tribunal para obtener una decisión que se pronuncie definitivamente sobre una cuestión que, como lo es la movilidad de los haberes jubilatorios, compromete directamente la inteligencia de una cláusula constitucional y la adecuación a ella de los sucesivos textos legales que se han sancionado para reglamentarla.

8°) Que, ciertamente, el examen de la controversia que subyace a este proceso no se reduce a una mera interpretación de normas infraconstitucionales que, con apoyo en consideraciones de igual naturaleza, permita dar una fundada decisión a una nueva controversia suscitada entre un beneficiario de una prestación previsional y el Estado Nacional con motivo de la afectación que se invoca de la integridad del haber.

Bien por el contrario, este Tribunal se enfrenta con un conflicto que exigió su primer pronunciamiento el 15 de diciembre de 1933 (Fallos: 170:12), en el cual debió examinar la constitucionalidad de una ley que disponía la rebaja del monto de una pensión acordada, asunto que inmediatamente originó reiteradas intervenciones en las cuales comenzó a elaborar su conocida doctrina en torno al alcance de los derechos adquiridos y la distinción elaborada entre el status de jubilado y la cuantía de las prestaciones por los jubilados (Fallos: 173:5, entre otros).

La ingente tarea de la Corte se vio profundizada a partir de las garantías introducidas en la reforma de 1957 en el art. 14 nuevo de la Ley Superior y, con particular referencia a la movilidad previsional, con los sucesivos estatutos destinados a reglamentarla que se dictaron con posterioridad (decretos leyes 1049/58 y 5567/58; leyes 14.473, 14.499, 15.719), con las leyes de emergencia que congelaron haberes (decretos-ley 17.310/67), que suspendieron la promoción de acciones judiciales y paralizaron las pendientes (ley 16.921), que consolidaron el pasivo disponiendo el pago en ocho o diez ejercicios presupuestarios (leyes 17.583 y 17.616).

De igual modo, los orígenes más cercanos se encuentran en una época prácticamente inmediata a la sanción -en 1968- de la ley 18.037, que a pesar del razonable sistema que pretendió implantar dio lugar con su aplicación a graves y conocidas afectaciones tanto de los derechos de los beneficiarios como del presupuesto de las cajas destinado a afrontar las erogaciones correspondientes, las cuales llevaron a que los poderes políticos gobernantes desde entonces -sin distinción del origen del mandato ni del partido político al cual representaban- efectuaran el intento de solucionarlas con sucesivas modificaciones legislativas y reglamentarias de la más diversa índole. Tales intentos irremediablemente fracasaron, al extremo de que, para absorber la mayor litigiosidad generada, fue creado un tribunal de alzada - integrado por tres salas- especializado en la materia (ley 23.473), el cual también fue prontamente superado en su capacidad y llevó al legislador a establecer diez juzgados de primera instancia con igual competencia (ley 24.655).

La marcada trascendencia de la cuestión involucrada en el sub lite queda sencillamente demostrada con verificar las estadísticas del Tribunal, de las que surge que más de 70.000 causas análogas aguardan que se pronuncie una decisión definitiva sobre la aguda tensión mantenida entre una cantidad significativa de beneficiarios y el Estado Nacional.

De ahí, pues, que la conclusión que se obtenga debe partir ineludiblemente de una interpretación dinámica e integradora de diversas cláusulas de la Constitución Nacional, como lo son las concernientes al alcance de la garantía en debate consagrada por dicha Ley Fundamental, así como de aquellas que contemplan las facultades -de igual fuente- que asisten al Congreso Nacional para cumplir con las insustituibles funciones encomendadas; y teniendo presente -en todo momento- una cabal comprensión de las responsabilidades derivadas del rol institucional que es de la esencia de esta Corte Suprema, en tanto titular de uno de los Departamentos del Gobierno Federal (art. 108 de la Constitución Nacional).

9°) Que con relación a la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales establecida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional, esta Corte decidió desde el primer momento en que fue instada su jurisdicción para resolver los planteos que introdujeron los beneficiarios a poco de entrar en vigencia la ley 18.037 -con fundamento en que el cambio de legislación afectaba sus derechos adquiridos-, que los agravios constitucionales que se invocaban no podían acogerse en la medida en que dicho régimen constituía, en principio, una reglamentación razonable de la garantía consagrada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional (Fallos: 297:146; 300:195), pues esta cláusula no especifica el procedimiento a seguir para el logro del objetivo propuesto en cuanto a la evolución del haber, dejando librado el punto al criterio legislativo (Fallos: 269:174; 293:551; 295:674 y 694; 300:194; 303:1155; 305:1213; 307:2366).

10) Que aquella conclusión surge inequívocamente del debate realizado en la convención constituyente que introdujo el art. 14 bis a la Constitución de 1853 (2° sesión extraordinaria; 21° reunión, celebrada el 21 de octubre de 1957), en el que -al tratarse el carácter móvil de las prestaciones- el convencional Martella únicamente expresó que "Se da la norma de que el beneficio será como el salario móvil. Deseamos una jubilación móvil para mantener a las personas jubiladas o pensionadas con una asignación que les suponga siempre el mismo standard de vida" (Diario de Sesiones, T. II, pág. 1249).

La ausencia de una determinación precisa en el contenido de esta garantía queda confirmada por la exposición del convencional Riva (2° sesión extraordinaria; 23° reunión, celebrada el 23 de octubre de 1957; op. cit., pág. 1371), al afirmar que "...el problema de los jubilados fue aglutinado con el de todos los empleados y obreros que estaban en actividad o retirados de ella, que sólo cuentan para la subsistencia con ingresos fijos que pierden valor adquisitivo a medida que se va agravando el proceso inflacionista. El mejoramiento de las jubilaciones quedó enervado por el alza en el costo de la vida, y así se repite cíclicamente la situación crítica. El despacho de la mayoría consagra como solución jubilaciones y pensiones móviles. Esto, en mi criterio, no puede consagrarse como solución definitiva, pues deja su regulación en manos del poder administrador. Creo que ya que se va a resolver constitucionalmente la magra situación que el proceso inflacionista de estos tiempos, no contenido, les crea a los jubilados y pensionados, como consecuencia de contar con menos defensas que los trabajadores en actividad, debe establecerse como yo lo sostengo en mi proyecto la equiparación de sus asignaciones a los emolumentos de los funcionarios y/o agentes en actividad".

Por otra parte, el convencional Arigós destacaba (sesión del 24 de octubre de 1957, 24° reunión) que la reforma propuesta estaba destinada a "incorporar una gran institución a las jubilaciones y pensiones a fin de que ellas sigan el ritmo del costo de la vida, para que los jubilados y pensionados no pasen las necesidades que actualmente atraviesan como consecuencia de que, a raíz de la desvalorización de la moneda, al poco tiempo de haberse acogido al retiro, su jubilación no les alcanza para vivir y se ven obligados a competir con el trabajador activo" (Diario de Sesiones, t. II, pág. 1481).

Estas precisiones acerca del contenido de la garantía que se incorporaba al texto constitucional, alentadas en despachos minoritarios, no lograron prevalecer en el recinto. Se observa, pues, que la ausencia de un mayor debate sobre el particular y la sanción, en definitiva, del texto propuesto por el despacho mayoritario sin aceptar la equiparación postulada con respecto a los salarios de las personas en actividad y sin inclinarse por la adopción de pauta o referencia concreta vinculada con la depreciación de la moneda, configuró una nítida reserva para que el legislador reglamentara la movilidad sin imponerle una versión uniforme del alcance de la garantía declarada, reconociéndose al Congreso de la Nación plenas facultades para el dictado de normas infraconstitucionales que respondan al mérito que realizase sobre la conveniencia y posibilidad del sistema que correspondería implementar como razonable tutela de la cláusula introducida en la Carta Magna.

11) Que, por lo demás, a los fines de una correcta interpretación de la Ley Suprema, no debe olvidarse que la reforma constitucional de 1994 ha incorporado con jerarquía constitucional, como complementarios de los derechos y garantías reconocidos en la primera parte de nuestra Carta Magna, los derechos consagrados en ciertos tratados internacionales (confr. causa G.423.XXVII, "Gabrielli, Mario Carlos c/ Estado Nacional s/ contenciosoadministrativo", sentencia del 5 de julio de 1996). En lo que aquí respecta, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que "toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social,...habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado" (art. 22). En análogo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) dispone que "los Estados partes se comprometen a adoptar providencias...para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación...en la medida de los recursos disponibles" (art. 26).

Tales referencias -que vinculan los beneficios sociales a las concretas posibilidades de cada Estado- resultan idóneas para interpretar el alcance de la movilidad aludida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional toda vez que ésta debe ser analizada como un conjunto armónico, dentro del cual cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. De allí se desprende que la atención a los recursos "disponibles" del sistema pueda constituir una directriz adecuada a los fines de determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria, en el momento de juzgar sobre el reajuste de las prestaciones o de su satisfacción.

12) Que el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, mediante el que se otorgó jerarquía constitucional a los tratados cuyas disposiciones se han transcripto, establece, en su última parte, que aquéllos "no derogan artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos".

Ello indica que los constituyentes han efectuado un juicio de comprobación en virtud del cual han cotejado los tratados y los artículos constitucionales y han verificado que no se produce derogación alguna, juicio que no pueden los poderes constituidos desconocer o contradecir.

13) Que de ello se desprende que la armonía o concordancia entre los tratados y la Constitución es un juicio del constituyente. En efecto, así lo han juzgado al hacer la referencia a los tratados que fueron dotados de jerarquía constitucional y, por consiguiente, no pueden ni han podido derogar la Constitución pues esto sería un contrasentido insusceptible de ser atribuido al constituyente, cuya imprevisión no cabe presumir.

14) Que conviene recordar aquí, por su incuestionable actualidad, los principios establecidos por esta Corte en fallos señeros que integran la base misma de su elevada doctrina constitucional, concernientes al modo y a la finalidad en que ha de llevar a cabo su atribución constitucional de intérprete de la Ley Suprema y de sus textos reglamentarios.

En la causa "Avico c/ De la Pesa", sentencia del 7 de diciembre de 1934 publicada en Fallos: 172:29, el Tribunal consideró -en oportunidad de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley de emergencia que prorrogaba el vencimiento de las obligaciones garantizadas con hipotecas y limitaba los intereses convenidos- que con carácter previo al examen de la cuestión planteada era "...interesante y de la mayor importancia el advertir..." los postulados desarrollados por relevantes juristas con respecto a la interpretación de las leyes. Se afirmó entonces, siguiendo a Ballot- Baupré, que muchos jueces habían sabido no solamente aplicar la ley cuando era obscura, sino completarla cuando era deficiente, suplirla cuando les parecía muda, y adaptar el texto, literal y humanamente, a las realidades y exigencias de la vida moderna, sin rezagarse a buscar obstinadamente cuál había sido, hace cien años, el pensamiento de los autores del código al redactar tal o cual artículo. En sentido análogo, se recordó en la sentencia las expresiones de Paul Deschanel, en el sentido de que la introducción de las ciencias sociales y económicas en el conjunto de los estudios jurídicos, ha renovado toda la técnica. No sólo la inspiración legislativa, sino la interpretación de las leyes por la doctrina y la jurisprudencia, no pueden permanecer fuera de las corrientes profundas de la vida social. No hay un jurista moderno que no se preocupe de poner su interpretación en armonía con las necesidades actuales y con las ideas ambientes o circundantes. Asimismo, destacó el Tribunal que el mismo concepto era sostenido por Ihering, al afirmar que no son los hechos los que deben seguir al derecho, sino que es el derecho el que debe seguir a los hechos. Por último, se transcribió el pensamiento concorde de Boutroux, que enseñaba que son los conceptos los que deben adaptarse a la vida y no la vida ceder lugar a los conceptos.

De igual modo, en el conocido fallo dictado en "Kot, Samuel S.R.L." el 5 de septiembre de 1958 (Fallos: 241:291), esta Corte profundizó la piedra de toque sentada en el precedente mencionado, aunque sin citarlo, afirmando que las leyes no pueden ser interpretadas sólo históricamente, sin consideración a las nuevas condiciones y necesidades de la comunidad, porque toda ley, por su naturaleza, tiene una visión de futuro, está predestinada a recoger y regir hechos posteriores a su sanción. Con mayor fundamento -se agregó- la Constitución, que es la ley de las leyes y se halla en el cimiento de todo el orden jurídico positivo, tiene la virtualidad necesaria para poder gobernar las relaciones jurídicas nacidas en circunstancias sociales diferentes a las que existían en tiempos de su sanción.

Nunca debemos olvidar -nos decía Marshall- que "es una constitución lo que estamos interpretando: una constitución está concebida para proyectarse hacia el porvenir, y, en consecuencia, para adaptarse a las distintas crisis de los asuntos humanos" (Mc Culloch vs. Maryland, 17 U.S. 316, 1819). Concordantemente, en la causa "Poder Ejecutivo Nacional c/ Buenos Aires, la Provincia", fallada el 30 de septiembre de 1963 y publicada en Fallos: 256:588, esta Corte ratificó los postulados adoptados hacía casi tres décadas, puntualizando que no es adecuada una exégesis estática, referida a las circunstancias de la oportunidad de la sanción de la ley, particularmente en el ámbito de la interpretación constitucional y de las leyes de su inmediata reglamentación; pues, se agregó reiterando lo expresado en el precedente de Fallos: 172:29, "...nadie ignora después de Marshall, que se trata de normas destinadas a perdurar regulando la evolución de la vida nacional, a la que han de acompañar en la discreta y razonable intención de sus creadores. Las consecuencias contrarias genéricas más evidentes de este tipo de interpretación jurídica importarían la paralización de la acción gubernativa y del progreso de la República, comprometiendo la insatisfacción de las necesidades más ineludibles, incluso la defensa de la Nación. Tal intención no puede atribuirse a los constituyentes ni a los legisladores inmediatos porque no cabe imputarles, en la práctica de la interpretación judicial, imprevisión, como no cabe atribuirles injusticia, según lo ha señalado la jurisprudencia de esta Corte...".

Por último en autos "Fernández Orquin, José María c/ Ripoll, Francisco", sentencia del 31 de mayo de 1966 registrada en Fallos: 264:416, el Tribunal reiteró la inconveniencia de una interpretación estática de la Constitución Nacional, pues dificultaba la ordenada marcha y el adecuado progreso de la comunidad nacional que debe acompañar y promover la Ley Fundamental, recordando, en obvia vinculación con aquel principio, "...que el excesivo apego al tradicionalismo jurídico ha sido catalogado como uno de los más serios obstáculos al éxito de la promoción de la expansión económica y de la justicia social".

15) Que los principios señalados confluyen, como ha sido puntualizado, en reconocer -por un lado- que el alcance y contenido de la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones previsionales no son conceptos lineales y unívocos que dan lugar a una exégesis única, reglamentaria e inmodificable sino, opuestamente, susceptibles de ser moldeados y adaptados a la evolución que resulte de las concepciones políticas, jurídicas, sociales y económicas dominantes que imperan en la comunidad en un momento dado. Por ello, la obra genuina de los intérpretes, y en particular de los jueces, es permitir el avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradicción, consagrando la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para que fue dictada la Constitución Nacional (Fallos: 241:291).

16) Que la restante conclusión que se impone destacar, es la que reconoce al Poder Legislativo la atribución para sopesar la influencia que las concepciones referidas y las diferentes situaciones por las que atraviesa la sociedad, proyectan sobre la oportunidad, el mérito y la conveniencia para dotar de una determinada extensión y cualidad a todo el sistema de la seguridad social, del que forma parte la cláusula constitucional de movilidad de las prestaciones, ratificando, reformulando o modificando íntegramente si se lo considera necesario, a aquél que en un momento anterior y ante distintas circunstancias se había considerado razonable poner en vigencia.

17) Que el fundamento de la afirmación efectuada yace en el art. 75, inc. 32, de la Constitución Nacional, al facultar al Congreso para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación. Todo lo que es necesario y esencial para la existencia, seguridad y bienestar nacional, está comprendido dentro de los poderes de reglamentación atribuidos al Congreso, que tienen en vista los altos propósitos y elevadas miras enunciados en el Preámbulo de la Constitución, en el sentido de promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad.

Es regla doctrinaria que la interpretación de los poderes y derechos del gobierno instituido por la Constitución no debe ser estricta ni restringida, pues los medios de satisfacer las necesidades del país, de evitar los peligros y de aumentar la prosperidad nacional son tan variados y complejos, que debe dejarse una gran latitud para la elección y empleo de esos medios, de lo que deriva la necesidad y la conveniencia de interpretar ampliamente los poderes constitucionales.

18) Que en tal sentido, sostuvo el juez Marshall en Mc Culloch v. Maryland (17 U.S. 316) que debe permitirse al Congreso mantener una amplia esfera de acción en el ejercicio de su autoridad para implementar tales poderes, pudiendo seleccionar cualquier medio razonable para lograr sus fines. En teoría, al menos, ese accionar se funda en una atribución de poderes efectuada por la Constitución; en la práctica, la Corte debe respetar al Congreso en su interpretación de esos poderes. Los jueces deberán revisar la legislación federal solamente para verificar si se encuentra razonablemente relacionada con una de las facultades expresamente concedidas por la Constitución y -en la medida en que ello haya sido así- debe mantenerse la validez de la ley, a menos que el poder del Congreso se encuentre limitado por derechos o garantías constitucionales u otras restricciones específicas.

Es por ello que se ha sostenido que la regla que los tribunales aplican, no es sólo su propio juicio de constitucionalidad, sino el que es admisible para otras ramas del gobierno a las que la Constitución ha otorgado competencia sobre la materia. La Constitución a menudo admite variadas interpretaciones, para las que hay un margen de elección y criterio; en estos casos la Ley Fundamental no impone a la legislatura una opinión específica sino que deja abierto su ámbito de acción, en el que cualquier opción racional es constitucional (James B. Thayer, "The Origin and Scope of the American Doctrine of Constitutional Law", 7. Harvard Law Review 129, 1893).

Desde tal perspectiva, y atendiendo a que el debate que precedió a la sanción del nuevo art. 14 bis en la Convención de 1957 acredita que los constituyentes dejaron un amplio margen librado a la sabiduría, discreción y acierto del legislador para definir - según las diferentes circunstancias que se configuraran en el futuro- el contenido concreto de la garantía constitucional que instituían, no puede decirse que el accionar del Congreso haya excedido ese marco en el caso sub examine.

19) Que lo precedentemente expuesto no implica afirmar la omnipotencia del Congreso ni colocar a éste fuera del control de los tribunales de justicia, que -como surgirá de este pronunciamiento- están encargados en todo momento de controlar la sujeción de las leyes a los principios constitucionales, sino de mantener el imperio de las facultades legislativas que son indispensables para armonizar las garantías individuales con las conveniencias generales. Es al Congreso al que corresponde mantener ese equilibrio como encargado del control y resguardo del interés público comprometido en la instrumentación de las políticas sociales, y no incumbe a los jueces -en el ejercicio regular de sus atribuciones- sustitituirse a los otros poderes del estado en las funciones que le son propias. Si así lo hicieran, desplazarían a los poderes políticos y se convertirían en una "superlegislatura" como alguna vez se dijo en la Corte Suprema de los Estados Unidos (voto concurrente en el caso "Dennis vs. U.S.", 341, U.S 494; Fallos: 313:1333, causa C.802.XXIV, "Cocchia, Jorge Daniel c/ Estado Nacional y otro s/ acción de amparo", sentencia del 2 de diciembre de 1993).

Tal como lo ha sostenido el Procurador General de la Nación en el dictamen que obra en Fallos: 172:30 y 31, quejarse de que el Congreso, en tanto representación nacional a la que compete el poder de sancionar las leyes, ejerza una discreción liberal al legislar para la Nación, es virtualmente quejarse de que el pueblo la ejerza.

20) Que con tal comprensión y antes de abordar la extensión de las reformas introducidas por la ley 23.928, es de suma importancia -para esclarecer el núcleo conceptual de esta sentencia- realizar un examen restrospectivo de los pronunciamientos del Tribunal sobre la materia, que permita verificar los fundamentos que sostuvieron la elaboración de ciertos principios que, por su continua reiteración, adquirieron una condición que se ha denominado de "axiomática", así como -por último y esencialmente- si ellos deben ser mantenidos en las actuales circunstancias.

21) Que en el fallo -citado anteriormente- dictado en la causa "Rolón Zappa, Víctor Francisco" (Fallos: 308: 1848, cons. 2°), cuando se encontraba en vigencia la ley 18.037 y para fundar el carácter insustancial de las cuestiones federales introducidas por el organismo previsional, el Tribunal recordó que el criterio interpretativo para juzgar en qué situaciones se producía una desproporcionada reducción de los haberes previsionales que afectaba las garantías consagradas en los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional, ha sido mantenido de modo prácticamente invariable a partir del precedente de Fallos: 255:306.

En efecto, en la sentencia dictada el 13 de mayo de 1963 en los autos "Ponzo, Alfredo Blas G. s/ jubilación", el Tribunal utilizó por vez primera el concepto de proporcionalidad al afirmar que "...las exigencias de una conveniente adaptación de la prestación jubilatoria han de considerarse cumplidas, en principio, cuando a través de su haber actualizado el jubilado conserva una situación patrimonial proporcionada a la que le correspondería de haber continuado en actividad". La anunciada finalidad de la "conveniente adaptación" fue reiterada y profundizada en la causa "Barreiro, Eduardo Casimiro" (Fallos: 265:256), al sostenerse, que entre la jubilación y los haberes de actividad existía un principio de "relación necesaria" (cons. 6°). Por último, en la causa "Esther Lucía Ballester Piterson de Tavella" (Fallos: 279:389, cons. 8°), se unifican los criterios enunciados, afirmándose que uno de los "principios básicos" que sustentan el sistema previsional argentino es de la "necesaria proporcionalidad" entre los haberes, asignándole al de pasividad naturaleza "sustitutiva" y agregándose que el "conveniente nivel" se alcanza con una situación patrimonial proporcionada.

Ciertamente, dicha regla fue reiterada con posterioridad en forma constante en las decisiones del Tribunal, hasta dar lugar a lo que el Procurador Fiscal de la Nación denominó como "principio de obligada vigencia" que reviste un carácter "axiomático" (dictamen en Fallos: 308:1851). 22) Que es relevante puntualizar que el origen del postulado sentado por el Tribunal no tuvo su razón de ser en un asunto en que haya estado en controversia la hermenéutica de la garantía en estudio consagrada por la Constitución Nacional, pues en dicha causa -registrada en Fallos: 255:306 -únicamente se encontraba en tela de juicio el sistema de movilidad establecido por el art. 2° de la ley 14.499, que claramente disponía que "el haber de movilidad de la jubilación ordinaria será equivalente al 82% móvil de la remuneración asignada al cargo, oficio o función de que fuere titular el afiliado....", agregando que "...la actualización de las prestaciones se efectuará anualmente mediante la aplicación de los coeficientes en razón del índice de costo de vida, obtenido por la Dirección Nacional de Estadística y Censos". La sentencia del Tribunal es elocuente, pues -por un lado- en ninguno de sus considerandos se menciona la supuesta afectación de la garantía en debate, al extremo de que no se hace referencia alguna a la Ley Superior, además de que claramente se puntualiza que sólo se está interpretando la ley 14.499 y que el principio que sienta tiene su razón de ser en "la adecuación que la norma establece" (cons. 3°). Idéntica conclusión se hace extensiva al precedente de Fallos: 265:256, que utilizó la expresión de la relación necesaria entre la jubilación y los haberes de actividad, pues en dicho asunto el Tribunal jamás consideró ni mencionó la cláusula constitucional en examen, limitándose a resolver una cuestión de servicios simultáneos sobre la exclusiva base de conciliar la citada ley 14.499 con su decreto reglamentario 11.732/60. Finalmente, iguales consideraciones son aplicables a la sentencia de Fallos: 279:389 que, unificando ambos enunciados, subrayó la naturaleza "sustitutiva" del haber, en tanto en dicho litigio no se comprometía la Constitución Nacional, sino un conflicto infraconstitucional también suscitado por la aplicación de la ley 14.499 -cuyo régimen de movilidad fue señalado- a los docentes que contaban con un sistema previsional especial.

23) Que, en este orden de ideas, la reiteración del "standard" que se examina resultó justificada con la vigencia de la ley 18.037, pues del mensaje de elevación del proyecto respectivo al Poder Ejecutivo, surge que el sistema de movilidad estructurado tenía por finalidad, como el régimen derogado, otorgar al trabajador una prestación relacionada con las remuneraciones percibidas durante un determinado período de su vida activa, garantizándole un nivel acorde con el que disfrutaba en los últimos años de su relación laboral, y con particular referencia a la movilidad ulterior, se implementó un procedimiento "...con el cual se asegura al sector pasivo un incremento de haberes similar al obtenido por los trabajadores en actividad".

24) Que los antecedentes relacionados evidencian con sobrada nitidez que los criterios de la "razonable adaptación", de la "necesaria relación de proporcionalidad" y del carácter "sustitutivo" del haber jubilatorio, fueron enunciados por el Tribunal sólo a partir de la inteligencia de textos legales que reglamentaron la garantía constitucional de movilidad de las prestaciones, sobre la base de las circunstancias y condiciones que fueron consideradas -en su época- por el legislador, dando lugar a un sistema que juzgó como razonable y apropiado al propósito buscado.

De ahí, pues, que no cabe elevar a dichos criterios interpretativos sentados a partir de meros textos legales a la categoría de principios cardinales o axiomáticos, amalgamados a la cláusula constitucional de movilidad y, por ende, convirtiéndolos en una valla infranqueable para la razonable discreción del Congreso de la Nación, en cada oportunidad en que los representantes del pueblo intenten cumplir con su atribución constitucional de reglamentar los beneficios de la seguridad social, promover el bienestar nacional y hacer todas las leyes convenientes para poner en ejercicio los poderes que le han sido conferidos.

Aquellas consideraciones que, en un momento dado y al amparo de un régimen legal de otro orden, fueron de utilidad para resolver un conflicto interpretativo meramente infraconstitucional, dieron lugar a un fundado principio hermenéutico que, prontamente, fue sacado de cauce y situado como única conclusión aceptada del texto constitucional.

A propósito de la seriedad y prudencia con las cuales los jueces deben afrontar el examen de esta clase de principios y sopesar las consecuencias que de ello se derivan, cabe recordar ciertas expresiones del voto disidente del Justice S. C. Jackson de la Corte Suprema de EE.UU., cuando sostuvo "...Después, el principio permanece allí, como un arma cargada a disposición de la mano de una autoridad cualquiera que pueda presentar un reclamo plausible referido a una necesidad urgente. Cada repetición incrusta más profundamente ese principio en nuestro derecho y nuestro pensamiento, y lo amplía para aplicarlo a nuevos fines. Todos los que observan la labor de los tribunales están familiarizados con lo que el juez Cardozo describió como 'la tendencia de un principio a expandirse hasta el límite de su lógica...'" (323 U.S. 214, 246; 1944).

25) Que, por lo demás, el aludido "standard" reiterado por el Tribunal ha sido en cierto modo errático, en la medida en que no parece adecuarse enteramente con otros principios o con ciertas conclusiones aceptadas en algunas decisiones.

En efecto, la armonización que resulta de mayor dificultad está dada con referencia a aquel principio -establecido y reiterado en los precedentes invocados en el cons. 9°- que sostiene que la Carta Magna no definió el contenido de la movilidad dejando deferida dicha atribución al Congreso de la Nación, pues resulta problemático establecer cuales son las facultades reglamentarias con que cuentan los representantes del pueblo, en la medida en que por un lado se le reconocen plenamente y, por el otro, se definen ciertos postulados de -pretendida fuente constitucional- que no pueden ser alterados por el Departamento del Gobierno Federal al que le fue asignada la función institucional de legislar sobre la materia.

Asimismo, sin ahondar ni establecer pauta alguna con respecto al modo en que debería llevarse a cabo la compatibilización que se recomendaba adoptar a los tribunales inferiores, esta Corte enfatizó que las sentencias que decidieran cuestiones concernientes a la movilidad de los haberes, debían tratar de que la actualización de los haberes se realice de modo tal que le permita mantener el nivel de vida alcanzado durante su actividad laboral, sin perjuicio del análisis que, en orden a pautas concretas y demostradas, se efectúe respecto al estado financiero de los entes previsionales (Fallos: 305:2083 y 312:1706).

Por último, la extensión del principio quedó una vez más comprometida en el precedente de Fallos: 312:1153, pues a pesar de que el beneficiario sostenía -para demostrar la reducción confiscatoria de su haber- que se lo cotejara con el salario que percibía un agente activo de igual actividad, el Tribunal desestimó la pretensión sin atender a la aplicación en el caso de los principios "axiomáticos" enunciados, con el argumento de que el sistema de movilidad establecido por la ley 18.037 no contempla la evolución de los sueldos de los activos.

26) Que la ley 23.928 constituye una decisión clara y terminante del Congreso Nacional de ejercer las funciones que le encomienda el art. 75, inc. 11, de la Constitución Nacional, de "Hacer sellar moneda, fijar su valor y el de las extranjeras" - concordantemente con la atribución de disponer la emisión de billetes a través del Banco Nacional (art. 75, inc. 6° o de autorizar a hacerlo a instituciones provinciales, art. 126)-, a cuyo efecto el art. 7° prescribe que en ningún caso se admitirá la actualización monetaria, indexación por precios, variaciones de costos o repotenciación, cualquiera fuere su causa, haya o no mora del deudor, con posterioridad al 1° de abril de 1991.

Reafirmando dicha norma prohibitiva, el art. 10 reitera el concepto enunciado y deroga a partir de la fecha indicada todas las normas legales o reglamentarias que establecen la indexación por precios, actualización monetaria, variaciones de costos o cualquier otra forma de repotenciación de deudas, impuestos, precios o tarifas de bienes, obras o servicios, sin admitir la invocación de cláusula legal o reglamentaria alguna como causa de reajuste. En el mismo sentido, el art. 8° deja sin efecto los procedimientos de ajuste que se hayan establecido en las sentencias judiciales y, por último, el art. 13 incurre en una nueva reiteración al derogar toda disposición que se oponga a lo ordenado por las reglas precedentes.

27) Que con referencia al texto vigente a partir del 1° de abril de 1991, esta Corte ha sentado dos conclusiones que son de una relevancia decisiva para fundar este pronunciamiento.

Por un lado, se ha afirmado que la voluntad del legislador al sancionar la ley 23.928 fue dar un paso audaz para superar la crisis prolongada que abatía al país e implementar un mecanismo de desindexación de la economía que eliminara un fenómeno considerado perverso, como lo era trasladar al mes siguiente, de manera automática, la suba de precios del mes anterior (confr. causa S.779.XXVIII, "Steinman, Santiago c/ Sarrible, Pedro José", fallada el 20 de agosto de 1996, cons. 6°; voto concurrente de los jueces Nazareno, Fayt y Vázquez, cons. 9° a 12°).

Por el otro, que la mencionada ley ha sido sancionada dentro de una situación declarada como de emergencia, en la cual los derechos patrimoniales pueden ser suspendidos o limitados de manera razonable, en aras del bien general de la comunidad, en tanto no se altere su substancia (cons. 7° del voto de la mayoría, causa citada). 28) Que en lo que concierne al repudio de la indexación como instrumento generalizado dentro de la economía y el consecuente propósito de eliminar todo mecanismo de actualización o reajuste, esta Corte había podido constatar en variados ámbitos de su accionar, que los resultados más disparatados pueden resultar de la aplicación mecánica de índices de las distintas variables económicas, por lo que observó que si bien éstos podían ser un medio apto para obtener un resultado que se acerque, en la mayor medida posible, a una realidad económica dada, cuando tal procedimiento determinaba resultados injustos o absurdos frente a esa realidad, ella debía privar sobre abstractas y genéricas fórmulas matemáticas, establecidas por leyes o por sentencias (Fallos: 313:95, 478 y 896).

En un sentido de parejo alcance, este Tribunal ha verificado recientemente que la continuidad del procedimiento de reajuste con posterioridad al 1° de abril de 1991 en el ámbito de las prestaciones previsionales, ha llevado -de similar modo al destacado precedentemente- a un resultado que se apartaba notoriamente de la realidad que se debía ponderar, pues el monto obtenido del haber -con el porcentaje con el cual se había jubilado el titular- excedía, en determinados períodos, al total de la remuneración que habría percibido el beneficiario de haber continuado en actividad, situación que llevó a dejar de lado la aplicación de aquel método y a precisar que las diferencias a abonarse en favor del interesado no podían exceder, en ningún caso, los porcentajes establecidos por las leyes de fondo (causas V.30.XXII "Villanustre, Raul Félix; M.373.XXVI "Melo, Damián Nicolás"y L.3 y L.85.XXI "LLanos, Carmen", falladas el 17 de diciembre de 1991, 25 de febrero de 1992 y 3 de marzo de 1992, respectivamente).

29) Que el método establecido por la ley 18.037 para llevar a cabo la movilidad de los haberes indisimulablemente configura una de las distintas alternativas -de fuente legal- para llevar a cabo la actualización de créditos con fundamento en la depreciación de la moneda, que al igual que todas las restantes ha quedado comprendida dentro de las disposiciones que, con énfasis y reiteración, han sido derogadas por los arts. 7, 10 y 13 de la ley 23.928.

En efecto, si bien es cierto que en la redacción originaria de aquel texto se reguló la movilidad utilizando la expresión "coeficiente", que se determinaría en función de las variaciones del nivel general de remuneraciones (art. 52, según texto ordenado 807/74 S.S.), la reforma introducida por ley 21.118 a la disposición mencionada esclarece la cuestión, pues concretamente refiere que la movilidad se efectuará "en la misma proporción" de la modificación de las remuneraciones de los activos, finalmente, las modificaciones introducidas por la ley 21.451 disipan cualquier tipo de divergencia con respecto a la naturaleza del procedimiento contemplado, al establecer que la Secretaría de Seguridad Social dispondrá el "reajuste" de los haberes de las prestaciones en un "porcentaje equivalente a esa variación", delegando en la mencionada dependencia la facultad de establecer "el índice de corrección" a aplicar para la determinación del haber de las prestaciones.

El reconocimiento de que se trata de un mecanismo de reajuste que opera a través de un porcentaje determinado en su extensión por un índice, tipifica el supuesto contemplado por la ley 23.928, que a fin de obtener el declarado propósito desindexatorio, prohibe la aplicación de toda cláusula legal que se pretenda invocar como causa de ajuste de la suma dineraria que se deba pagar (art. 10). En este sentido y con particular referencia a un crédito de naturaleza alimentaria como el que motiva esta clase de asuntos y cuya actualización había sido convenida por los interesados, esta Corte decidió que del art. 7° de la ley surge con claridad que fue voluntad del legislador derogar todos los mecanismos existentes de actualización por índices, así como que el régimen no admite excepciones de ninguna índole como lo expresa el texto legal indicado, cuando prescribe que "En ningún caso se admitirá la actualización monetaria...cualquiera que fuere su causa con posterioridad al 1° de abril de 1991" (causa. D.354.XXIV "De la Cruz de Sessa, Adela M. c/ Sessa, Alejandro Julio", sentencia del 30 de noviembre de 1993).

30) Que, además, la interpretación que se efectúa es corroborada por el art. 4°, 2° párrafo, del decreto 529/ 91, que al reglamentar el art. 9° de la ley 23.928, dispone que el mecanismo desindexatorio contemplado no alcanzará a las obligaciones dinerarias derivadas de las relaciones laborales, alimentarias o previsionales.

Esta disposición, que exime a ciertos créditos de un supuesto específico regulado por la ley de convertibilidad, demuestra con evidencia manifiesta que todo el resto del ordenamiento les es inmediatamente aplicable, pues una conclusión diversa llevaría a una inaceptable inconsecuencia del legislador, en la medida en que habría consagrado una excepción determinada para la vigencia de un régimen normativo que, con franca incoherencia, en ninguna de sus disposiciones alcanzaría al supuesto que se pretendió excluir.

Al respecto, cabe recordar la antigua doctrina de esta Corte, expresada con relación a variadas materias, de que las facultades de reglamentación que confiere el art. 99, inc. 2°, de la Constitución Nacional, habilitan -en los casos en que los lineamientos de la "política legislativa" aparecen suficientemente determinados por la ley- para establecer condiciones o requisitos, limitaciones o distinciones cuando, aunque no hayan sido contempladas por el legislador de manera expresa, se ajusten al espíritu de la norma reglamentada o sirvan razonablemente a la finalidad esencial que ella persigue (Fallos: 148:430; 200:194; 220:136; 232:287; 246:346; 270:42; 280:25; 298:609). Y tales decretos son parte integrante de la ley reglamentada y tienen la misma validez y eficacia que la propia ley (causa K.57.XXIII, "Krill Producciones Gráficas S.R.L.", fallada el 8 de junio de 1993 y precedentes citados).

31) Que para concluir con el aspecto examinado, no obsta a la conclusión alcanzada el reconocimiento efectuado por el art. 160 de la ley 24.241, al prescribir que la movilidad de los haberes de las prestaciones otorgadas o a otorgar por aplicación de leyes anteriores que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, continuará practicándose de conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de entrar en vigor la presente ley.

32) Que ello es así, pues configura un principio de hermenéutica sentado por este Tribunal en reiterados pronunciamientos que la inteligencia de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto general y los fines que las informan y a ese objeto la labor del intérprete debe ajustarse a un examen atento y profundo de sus términos, que consulte la racionalidad del precepto y la voluntad del legislador, extremos que no deben ser obviados por las posibles imperfecciones técnicas de la instrumentación legal, precisamente, para evitar la frustración de los objetivos de la norma (Fallos: 308:2246; 310:572 y 1390; 311:2751; 312; 1484). En este sentido, debe recordarse que la inconsecuencia o falta de previsión jamás se supone en el legislador y por ello se reconoce como principio inconcuso que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darle un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos: 310:195; 312:1614).

Sobre la base de los principios señalados, es objetable concluir que el texto en juego hubiera reconocido la vigencia del mecanismo de movilidad dispuesto por la ley 18.037 con posterioridad al 1° de abril de 1991, pues la referencia efectuada a la operatividad de las leyes que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones admite como única comprensión posible el reenvío a los diversos estatutos que contemplaran un método distinto al del régimen general de jubilaciones sancionado por las leyes 18.037 y 18.038. De no ser así, se arribaría a la irracional conclusión de que todas las leyes anteriores continuarían en vigencia aun con posterioridad a la vigencia de la ley 24.241, en la medida en que el régimen de movilidad previsto en su art. 32 en función de la evolución del AMPO es absolutamente novedoso y no estaba previsto en leyes anteriores, vaciando de este modo de todo contenido al primer párrafo del art. 160, en cuanto prescribe que la movilidad de las prestaciones se debe efectuar -a partir de la entrada en vigencia- en la forma indicada en el aludido art. 32.

Por ello, la movilidad reconocida por el texto en cuestión debe ser interpretada como únicamente dirigida a las prestaciones que no estaban comprendidas en el régimen general de jubilaciones y pensiones y, por ende, sujetas a estatutos especiales que implementaban un sistema especial y distinto para la movilidad de los haberes.

Esta conclusión, por otro lado, es reafirmada por el decreto 2433/93 dictado para reglamentar la ley 24.241, al prescribir con respecto al art. 160 que se mantienen en vigencia las movilidades establecidas por las leyes 21.121, 21.124, 22.731, 22.929, 22.940, 22.955, 23.682, 23.895, 24.016, 24.018 y 24.019 y "...cualquier otra ley anterior que contemplara una fórmula de movilidad distinta a la de la ley 18.037". La consulta de los textos cuya vigencia se mantiene, permite verificar que todos ellos son regímenes especiales que coinciden en adoptar un sistema de movilidad diferente del establecido por la ley 18.037, pues aquélla no consiste en un reajuste efectuado en función de la variación del índice general de remuneraciones, sino -por el contrario- atendiendo a la retribución del personal en actividad correspondiente a la categoría con la cual se obtuvo el beneficio.

Cabe reiterar, al respecto, el principio de hermenéutica constitucional desarrollado en el considerando 30, según el cual los decretos que, como en el caso del examinado, se ajustan al espíritu de la norma reglamentada y sirven razonablemente a la finalidad que ella persigue, forman parte de la ley y tienen su misma validez y eficacia.

33) Que el fenómeno inflacionario que durante muchos años condicionó la economía nacional, constituyó la principal referencia que tuvieron en cuenta los constituyentes de 1957 para introducir la movilidad de las prestaciones previsionales como una garantía constitucional, aunque -como se señaló supra- evitaron consignar esa circunstancia en el texto aprobado en la reforma, dejando de tal modo la posibilidad de que, ante un cambio de las condiciones económicas, el Congreso de la Nación fijara el concepto legal, en función de otras pautas que permitiesen mantener incólume dicha garantía. En la nota del Poder Ejecutivo que acompañó al proyecto de la ley 21.451, se señaló que debía abandonarse el sistema de movilidad anual previsto en la ley 18.037 "que por su rigidez obligó, frente a las repetidas y crecientes variaciones de las remuneraciones de los activos, a acordar a los jubilados y pensionados anticipos a cuenta, que en definitiva nunca alcanzaban a cubrir el deterioro producido por la inflación" (párrafo 14°, in fine). El criterio adoptado por dicha norma -consistente en referir la movilidad a un índice que mide el promedio de incremento de la generalidad de los salarios- refleja el mantenimiento de la misma situación económica vigente en el momento de la sanción del art. 14 bis de la Constitución Nacional y de la ley 18.037.

34) Que con la sanción de la ley 23.928 en el año 1991 y la consiguiente exclusión de la actualización monetaria como pauta para expresar el valor de todo tipo de deudas, perdió virtualidad el sistema establecido por las leyes 18.037 y 21.451 para medir la movilidad de las prestaciones previsionales en relación al aumento que experimentaran los salarios por causa de la inflación. En efecto, más allá de la expresión numérica que arrojase el índice contemplado en la ley 21.451, las retribuciones dejaron de modificarse sistemáticamente como consecuencia de la variación del valor de la moneda, lo cual deja sin sustento el régimen legal que - bajo otra situación económica- definió la movilidad previsional en orden a tales pautas.

35) Que en esas circunstancias, y dado que la ley 23.928 tuvo como efecto impedir el cómputo de la depreciación monetaria como factor de medición, desapareció el presupuesto del sistema de movilidad previsional instrumentado para resguardar el contenido de las prestaciones de la erosión constante del signo monetario. Ausente el objetivo que justificó su institución, continuar aplicando dicho sistema, a la vez que importaría una violación legal, habría de conducir a resultados absurdos, desvinculados de la nueva realidad económica en la que se insertan.

En efecto, los mecanismos -pretorianos o legales- mediante los cuales se integraba el valor nominal de la moneda, para que ésta pudiera servir a los fines de su institución, perdieron su razón de ser al recobrar el signo monetario su función plena como denominador común del valor de las prestaciones. La desaparición de los métodos automáticos de reajuste, no hicieron sino expresar esta nueva realidad.

36) Que, en ese sentido, la sentencia recurrida prescinde de esta nueva circunstancia pues adopta modalidades propias de las épocas inflacionarias, lo cual produce resultados que distorsionan la realidad que pretenden reflejar. No otra cosa puede concluirse al constatar que la aplicación del nivel general de las remuneraciones (art. 53, ley 18.037) arroja, para un período de treinta y cuatro meses, un reajuste del 58,19%, mientras que las pautas establecidas por el a quo conducen a una variación del 30,9%. La magnitud de tales aumentos en modo alguno se compadece con la estabilización de las variables económicas, por lo que semejantes resultados sólo pueden atribuirse a las conocidas distorsiones que provoca la aplicación mecánica de soluciones concebidas para otro contexto.

37) Que la conclusión alcanzada en cuanto a la derogación por parte de la ley 23.928 del sistema de movilidad que regulaba la ley 18.037, exige pasar a considerar si la circunstancia de haberse prescindido de un sistema estructurado en base a la variación de un índice destinado a medir la depreciación de la moneda en cierto sector de la economía, ocasiona de por sí la afectación de la garantía constitucional reconocida por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

En esta tarea, cabe enfatizar por la trascendencia que reviste para abordar el examen, que -como se destacó en el considerando 27- la ley 23.928 fue sancionada dentro de una situación declarada de emergencia económica.

38) Que con particular referencia a la afectación de la integridad de los haberes y a la naturaleza del sistema previsional, esta Corte desarrolló en la sentencia dictada el 27 de diciembre de 1937 en la causa "Tiburcio López y otros c/ Provincia de Tucumán" (Fallos: 179:394), dos conceptos que son esenciales para dilucidar la cuestión. En efecto, el Tribunal afirmó que cuando las finanzas de la institución llegan a fallar por el transcurso de los años hasta hacerse imposible el cumplimiento regular de las obligaciones contraídas, ya porque los cálculos actuariales que le sirvieron de base resultaron errados, ya porque intervinieron otros factores de perturbación no previstos, una reforma general y reconstructiva impuesta por la necesidad de volver a poner las cosas en su quicio, equilibrando los egresos con los ingresos, que eche mano del recurso extremo de reducir los beneficios, actuales y futuros, dentro de una proporcionalidad justa y razonable, haciendo así efectivo el principio de solidaridad en que descansan estas instituciones, no puede ser objetada como arbitraria e inconstitucional. Lo justifica el interés público y la impone la conservación misma del patrimonio común de los afiliados (confr. tratados citados en el considerando 11).

39) Que por el lado que atañe a la afectación de los derechos adquiridos, a partir del precedente mencionado esta Corte ha sabido reconocer que si bien ninguna ley podría hacer caducar beneficios jubilatorios concedidos, el alcance de dicha protección no alcanza en igual grado a la cuantía de los haberes, pues éstos pueden limitarse en lo sucesivo de acuerdo con exigencias superiores de una política salvadora de su propia subsistencia, de su desenvolvimiento regular o por razones de interés colectivo que hacen al bienestar general, siempre que no resulten sustancial y arbitrariamente alterados (Fallos: 278:232 y sus citas).

40) Que en lo que concierne a la naturaleza del sistema previsional, es determinante subrayar -para juzgar fundadamente la cuestión- que los derechos reconocidos en el ámbito de la seguridad social no deben ser asimilados a los créditos nacidos al amparo de una relación obligatoria de fuente contractual regulada por el derecho privado, pues la índole y finalidad marcadamente opuesta de ambas clases de relaciones impiden cualquier tipo de confusión.

41) Que, en efecto, en la órbita de las relaciones entre particulares la fuente de las obligaciones yace en la esfera de libertad que legitima la autonomía de la voluntad y aquéllas buscan satisfacer los intereses individuales de contenido patrimonial de los contratantes, lo cual ha llevado a que la afectación de los derechos comprometidos en esta clase de vínculos se reconozca como una violación de la garantía de la propiedad privada consagrada por el art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 137:47), de lo cual es demostración elocuente el fundamento adoptado por el Tribunal en conocidas decisiones para declarar procedente la actualización monetaria de los créditos en los casos en que la pérdida del valor de la moneda afectaba la integridad de las prestaciones.

En cambio, como ha sostenido esta Corte, las relaciones jurídicas provenientes de leyes jubilatorias no son contractuales ni privadas, sino de derecho público y de manifiesto carácter asistencial (Fallos: 242:141), de lo cual se deriva, entre otras consecuencias y como lo enfatizó el precedente invocado, que no es forzoso que exista una estricta proporcionalidad entre los aportes recibidos y las prestaciones acordadas por las cajas. Además, a diferencia de las relaciones contractuales de derecho privado, imprescindiblemente se verifica la intervención del legislador para reglamentar los derechos en juego.

Es así como -por razones de mérito y conveniencia- ha sufrido múltiples alteraciones lo relativo a los años de servicios requeridos, a la edad del beneficiario, al porcentual del aporte, a la relación del beneficio con el monto de los sueldos percibidos, a la posibilidad de acumular para el cómputo diversas remuneraciones, al máximo de la jubilación, a la fecha desde la cual habrán de regir los nuevos beneficios acordados o los nuevos cómputos autorizados, a los nuevos beneficiarios, etc. Es vasta la latitud de las atribuciones del legislador en la materia, porque en rigor, la jubilación no está en relación económica estricta con los aportes efectuados, ya que el principio dominante es la solidaridad; la muestra de ello es que se financia en parte con los aportes individuales de los futuros beneficiarios, pero también con el de quienes no han obtenido prestación alguna -como son los efectuados por quienes mueren o dejan el servicio antes de tener derecho a la jubilación- y con las rentas generales, es decir, con una contribución de la colectividad cuyas generaciones van tomando sobre sí sucesivamente, por elementales razones de solidaridad social, la carga económica que impone el deber de justicia distributiva a que obedecen los derechos en cuestión. En consecuencia, lo que la ley regula al reglamentar esta clase de relaciones, no es sólo el derecho de los beneficiarios individualmente considerados sino la contribución colectiva que los sostiene (Fallos: 219:343); las razones que fundan las nuevas reglamentaciones se hallarán en el deber de moderar la carga colectiva que el nuevo beneficio o la nueva modalidad de él traerán consigo (confr. fallo citado).

42) Que, con tal comprensión, la decisión del Congreso de la Nación -adoptada en el marco de una situación de emergencia- de eliminar el mecanismo de movilidad sustentado en una cláusula de ajuste que discrecionalmente había establecido con anterioridad, y de sustituirlo -mediante las leyes 24.241 y 24.463- por un sistema de distinta naturaleza no irroga -por sí misma considerada- agravio constitucional alguno (Fallos: 278:231), pues además de que no existe un derecho adquirido al mantenimiento de leyes o reglamentaciones (Fallos: 308:199; causa C.378.XXV "Córdoba, Oscar c/ Estado Nacional (Estado Mayor del Ejército) s/ haber militar", sentencia del 4 de noviembre de 1993), es jurisprudencia de esta Corte que la impugnación de inconstitucionalidad no es pertinente cuando el fin con que se la persigue no es la inaplicabilidad del texto objetado -ley de solidaridad previsional- sino el restablecimiento de un régimen normativo derogado, lo cual es de incumbencia del legislador (Fallos: 237:24; 255:262; 295:694, causa D.444.XXV "Dentone, Ricardo Hernán c/ Estado Nacional", fallada el 13 de junio de 1995).

Por lo demás, la postura sostenida por el beneficiario - en cuanto a que la violación estaría configurada in re ipsa por el sólo cotejo con la variación que tuvo el módulo invocado con posterioridad al 1° de abril de 1991- encierra un razonamiento circular que debe ser desestimado de plano, ya que da por sentada la afectación de la cláusula constitucional cuando ese es, precisamente, el punto que debía demostrarse; por ello, no cabe introducir como argumento favorable a una de las respuestas alternativas posibles, una afirmación que supone como premisa esa misma respuesta y que sólo es deducible de ella.

43) Que descartada -en los términos examinados y sin perjuicio de lo que después se decidirá- la inconstitucionalidad del art. 7° de la ley 24.463, cabe puntualizar que el alcance de dicha disposición no colisiona en modo alguno con lo establecido en el art. 10 del mencionado texto normativo.

En efecto, el art. establece que la ley es federal y de orden público (inc. 1°) y que "no se aplicará retroactivamente respecto de haberes correspondientes a períodos anteriores a su entrada en vigencia" (inc. 2°). En el art. 7° se prevé que la movilidad de "las prestaciones correspondientes a períodos comprendidos entre el 1° de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la presente ley se ajustarán según las disposiciones oportunamente aprobadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y por organismos de su dependencia (ap 1°, inc. b). A su vez, al tiempo de reglamentarse el citado art. 7°, el decreto 525/95 sólo excluyó de la aplicación de la pauta de ajuste ordenada en dicha norma a los haberes no percibidos que hubieran sido puestos a disposición antes de la sanción de la ley.

Sentado el marco legal en juego, corresponde destacar que las disposiciones aquí implicadas deben ser interpretadas con arreglo al numerosas veces reiterado principio, según el cual la inconsecuencia o la falta de previsión jamás se supone en el legislador y, por esto, se reconoce como regla inconcusa que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras, y adoptando como verdadero el sentido que las concilie y deje a todas con valor y efecto (confr. precedentes citados en el cons. 32).

44) Que en este orden de ideas, cabe poner de relieve que la ley 24.463 introdujo diversas reformas a la ley 24.241, pues modificó sus arts. 16, 17, 18, 32 y 34, referentes a la naturaleza del régimen y garantía del Estado, prestaciones, financiamiento del sistema, movilidad y la situación de los beneficiarios que se reintegran a la actividad; asimismo, innovó en lo atinente a los haberes. Respecto de los mínimos, el art. 8° prevé su mejora de acuerdo con lo que dispongan las futuras leyes de presupuesto y, por último, con relación a los máximos, el art. 9°, inc. 2°, fija un tope -sujeto a una escala de deducciones- para los haberes previsionales mensuales correspondientes a prestaciones otorgadas en virtud de leyes anteriores a la ley 24.241.

En las condiciones señaladas y más allá de reiterar que el sistema de movilidad de la ley 18.037 había sido derogado por la ley 23.928, cabe concluir que no difieren sustancialmente el art. 7°, apartado 1°, y el art. 10°, de la ley 24.463. Ello es así, pues el primero contempla el supuesto específico de la movilidad de las prestaciones y, en consecuencia, adquiere el carácter de norma especial frente al segundo, al que corresponde asignarle naturaleza general, en razón del cúmulo de reformas que la ley introdujo al sistema integrado de jubilaciones y pensiones, entre las cuales adquiere particular relevancia la concerniente al haber máximo de las prestaciones otorgadas con anterioridad a la vigencia de aquel régimen. En otras palabras, el citado art. 7°, ap. 1°, inc. b, se adecua al principio de irretroactividad de la ley, en la medida en que lo dispuesto con referencia a la movilidad con posterioridad al 1° de abril de 1991 guarda fundada armonía con la derogación ordenada por la ley 23.928 de todas las leyes que, como la 18.037, contemplaban fórmulas de ajuste en base a índices que reflejaban la pérdida del poder adquisitivo de la moneda.

45) Que, por el contrario, con respecto al período anterior al 1° de abril de 1991, si bien la ley 24.463 dispone que las prestaciones anteriores a esa fecha se ajustarán "según el índice definido en el anexo I de esta ley (art. 7°, apartado 1°, inc. a), lo cierto es que lo resuelto por el tribunal a quo sobre el particular no fue oportunamente impugnado por el organismo previsional en el recurso extraordinario y, de ese modo, no puede ser revisado por esta Corte sin desmedro de las garantías constitucionales del debido proceso y de la propiedad.

En efecto, el respeto de la cosa juzgada es uno de los pilares fundamentales sobre los que se asienta nuestro régimen constitucional y, por ello, no es susceptible de alteración ni aun por invocación de leyes de orden público -tal el caso de la norma sub examen-, toda vez que la estabilidad de las sentencias, en la medida en que constituye un presupuesto ineludible de la seguridad jurídica, es también exigencia del orden público con jerarquía superior (Fallos: 307:1289; 308:139; 311:651 y 2058; 312:122; causas: R.279. XXV "Roccatagliata, Oscar Juan Lorenzo c/ Instituto Municipal de Previsión Social", del 1° de marzo de 1994 y S.87. XXV "Saavedra, Juan Bautista c/ Caja Nacional de Previsión de la Industria, Comercio y Actividades Civiles", sentencia del 22 de septiembre de 1994). En dicho precedente, la actualización monetaria de las deudas fue admitida por la fuerza de los hechos que imponían la preservación de ciertos derechos amenazados por el proceso inflacionario, como la retribución justa, la indemnización en las expropiaciones, la propiedad y -con igual alcance- cabe agregar a la movilidad de los haberes previsionales.

Desde esta perspectiva, el carácter intangible de los pronunciamientos judiciales firmes no es ajeno a la inviolabilidad de la defensa en juicio de la persona y de los derechos (art. 18 de la Constitución Nacional), pues la sentencia dictada de modo regular integra el debido proceso que dicha cláusula asegura a todos los habitantes del país (Fallos: 315:1930). Asimismo, los derechos reconocidos por una sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada quedan incorporados al patrimonio de los interesados y protegidos por el art. 17 de la Ley Superior, de modo que no pueden ser privados de ellos sin que se viole el mencionado precepto constitucional (Fallos: 307:1709).

En consecuencia, la alteración de los derechos adquiridos que las leyes puedan llegar a disponer para asegurar el bien común, no puede alcanzar a la inmutabilidad de la cosa juzgada (Fallos: 307:1289), autoridad que, en el caso, inviste lo resuelto por la alzada en cuanto a la movilidad del haber jubilatorio dispuesta hasta la vigencia del régimen de convertibilidad.

46) Que en lo que concierne al concreto y específico alcance de la movilidad reconocida por el art. 7°, inc. 1°, ap. b, de la ley 24.463, por el lapso que medió desde el 1° de abril de 1991 hasta la entrada en vigencia de la ley 24.241, cabe destacar que las resoluciones a las cuales reenvía la norma aplicable sólo dispusieron ajustes por períodos anteriores a aquella fecha (confr. resoluciones S.U.S.S. 4/91; S.S.S. 28/92 y S.S.S. 37/92) y nada se ha previsto para las posteriores.

47) Que, como lo ha expresado esta Corte en la causa V.262.XXIV "Vega, Humberto Atilio c/ Consorcio de Propietarios del Edificio Loma Verde y otro s/ accidente-ley 9688", sentencia del 16 de diciembre de 1993, corresponde declarar la inconstitucionalidad de normas que -aunque no ostensiblemente incorrectas en su inicio- devienen indefendibles desde el punto de vista constitucional, pues el principio de razonabilidad exige que deba cuidarse especialmente que los preceptos legales mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante su vigencia en el tiempo, de suerte que su aplicación concreta no resulte contradictoria con lo establecido en la Carta Magna.

Sobre dicha base se observa que el art. 7° en cuestión reconoce explícitamente la vigencia de la movilidad por el lapso ulterior al 1° de abril de 1991, mas del examen de las disposiciones encargadas de ejecutar dicho mandato indisimulablemente se concluye que dicho propósito ha sido frustrado en la medida en que las prestaciones quedaron sujetas a una cristalización desde dicha fecha hasta el mes de abril de 1994, en que fue de aplicación la resolución S.S.S. 26/94 dictada sobre la base del sistema de movilidad por la variación del AMPO establecido por la ley 24.241.

Con tal comprensión y sobre la base de la doctrina sentada en el precedente invocado, de una adecuada integración de la norma establecida en el art. 7°, apartado 1°, inc. b), de la ley 24.463, con las resoluciones encargadas de llevar a cabo la movilidad reconocida en el texto legal, se verifica una nítida frustración del propósito enunciado que afecta en forma directa e inmediata la efectiva operatividad de la cláusula constitucional que jamás se desconoció y que se intentó reglamentar, por el lapso transcurrido desde el 1° de abril de 1991 hasta la aplicación del sistema contemplado por los arts. 32 y 160, párrafo 1°, de la ley 24.241.

48) Que, en las condiciones expresadas, corresponde declarar la invalidez constitucional de la norma examinada y a los efectos de preservar satisfactoriamente la garantía de orden superior vulnerada, ordenar que por el período transcurrido desde el 1° de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1994, deberá ser aplicada, por cada año, una movilidad del 3,28%, por ser esta variación de igual extensión cuantitativa que la experimentada por el Aporte Medio Previsional Obligatorio (AMPO), estimado por las resoluciones de la Secretaría de Seguridad Social Nros. 9/94, 26/94 y 171/94, hasta que comenzó a regir el nuevo régimen instituido por el art. 7°, inciso 2°, de la ley 24.463.

Con lo cual, al concluir el aludido período la movilidad acumulada asciende a un 10,17%, que sumado a la variación que experimentó el AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total para el lapso 1/4/91 al 31/3/95 del 13,78%.

La solución que se adopta queda limitada, en lo que concretamente concierne a cada supuesto, a que los haberes previsionales que se ordenan adecuar a la pauta enunciada, nunca podrán exceder los porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 sobre los haberes de actividad.

49) Que en lo relativo al sistema de movilidad de los haberes previsionales con posterioridad a la vigencia de la ley 24.463, este pronunciamiento ha sido suficientemente explícito con relación a las facultades con que cuenta el Congreso de la Nación para establecer la reglamentación respectiva, por lo que el planteo debe ser desestimado.

Sólo cabe destacar que las consideraciones efectuadas en torno a las altas responsabilidades atribuidas al Poder Legislativo para sopesar la incidencia que los diversos factores proyectarán sobre la materia, han sido objeto de puntual advertencia en normas incorporadas a la Constitución Nacional en la reforma de 1994 (art. 75, inc. 22), citadas en el considerando 11.

50) Que, por último, con relación a la inconstitucionalidad de los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037, cabe señalar que la fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido convalidada por esta Corte desde su establecimiento por vía legal y reglamentaria, pues se ponderó que la previsibilidad de las erogaciones máximas constituye "valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado", circunstancia que "torna razonable entender incluida la movilidad dentro de los máximos que, con criterio a él reservado, establezca el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios". Ello, enfatizó el Tribunal, "permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios previsionales con resultados eficaces" (Fallos: 292:312). Posteriormente, y llamada a pronunciarse en numerosos planteos de confiscatoriedad deducidos por los beneficiarios señaló que "para llegar a establecer la solución que corresponda al caso concreto" era preciso "determinar si en las circunstancias de la respectiva causa aparece o no quebrada la regla de la razonable proporcionalidad" (Fallos: 307:1985).

Dichos criterios resultan de aplicación en la actualidad, máxime si se tiene en cuenta que del sistema vigente - art. 9° de la ley 24.463- surgen pautas específicas que confirman el sistema de topes que -salvo prueba en contrario no producida en la causa- no pueden reputarse lesivas de principios generales reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal sobre la materia, máxime si se tiene en consideración que el sistema se basa en la solidaridad de sus integrantes en los términos reiteradamente señalados, habida cuenta de las actuales circunstancias de la economía y en vista de la crisis financiera del sistema.

Por ello y oído el señor Procurador General, se declara abstracta la cuestión planteada en el recurso extraordinario con respecto a los intereses, se lo declara procedente en las demás cuestiones planteadas y se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido objeto de recurso. Asimismo, se declara la inconstitucionalidad del art. 7°, apartado 1°, inc. b), de la ley 24.463, en cuanto a la movilidad que corresponde desde el 1° de abril de 1991 hasta que entró en vigencia el régimen instaurado por la ley 24.241, ordenándose que aquélla resulta procedente por el período en cuestión según el alcance fijado. Notifíquese y devuélvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (en disidencia) - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO (en disidencia) - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (en disidencia) - ANTONIO BOGGIANO (su voto) - GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT (en disidencia) - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ (según su voto).

ES COPIA VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando:

1°) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social hizo lugar al reajuste de haberes solicitado, a cuyo efecto dispuso una redeterminación del correspondiente al comienzo del beneficio jubilatorio y fijó las nuevas pautas de movilidad según la variación de los índices del salario básico de convenio de la industria de la construcción, siempre que el haber resultante de aplicar los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 determinara un perjuicio al jubilado superior al 10% con respecto al método establecido en la sentencia, caso en el que deberían liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera vigente ese sistema legal, cuyas normas estimó que no habían sido afectadas por la sanción de la ley 23.928. Asimismo, estableció la tasa de interés que debía regir desde el 1° de abril de 1991.

2°) Que contra ese pronunciamiento la ANSeS interpuso recurso extraordinario -que fue concedido- en el que cuestiona lo resuelto por el tribunal porque, según sostiene, a partir de la ley de convertibilidad resulta irrazonable mantener criterios que corresponden a épocas caracterizadas por el envilecimiento monetario, más allá de que el fallo es contradictorio en cuanto aplica la ley 23.928 como límite para efectuar el reajuste de las sumas debidas en concepto de retroactividades mal liquidadas y se niega a decidir según las mismas pautas para determinar los haberes futuros, a pesar de que desde su vigencia resultan derogadas todas las normas que establecen reajustes y de que los aumentos salariales operados no han respondido a una política de alcance general sino a la productividad particular de las empresas, todo lo cual conduciría al desconocimiento de la naturaleza sustitutiva de las prestaciones previsionales. Además, objeta la aplicación de la tasa de interés activa desde el 1° de abril de 1991.

3°) Que el recurso extraordinario ha sido bien concedido porque la cámara declaró la invalidez de los arts. 53 y 55 de la ley 18.037 por resultar contrarios a las garantías de los arts. 14 bis y 17 de la Constitución Nacional, como también por haberse cuestionado la inteligencia de normas federales como son las leyes 23.928 y 24.463 y ser la decisión definitiva adversa a la interpretación propuesta por la apelante.

4°) Que el tratamiento de los agravios debe ceñirse al sistema de movilidad establecido en el pronunciamiento a partir del 1° de abril de 1991, por cuanto el período anterior a esa fecha no fue objeto de impugnación y existe a su respecto cosa juzgada que - según conocida jurisprudencia del Tribunal- configura uno de los pilares sobre los que se asienta nuestro régimen jurídico y un derecho adquirido que goza de la protección reconocida del derecho de propiedad por el art. 17 de la Constitución Nacional (Fallos: 307:1709, 1289; 311:495, 651, 2058; 312:122).

En lo que concierne a la tasa de interés la actora se avino a la pretensión de la ANSeS introducida en el remedio federal, por lo que ha quedado cancelada la competencia extraordinaria de esta Corte sobre el punto y la cuestión ha devenido abstracta (causa S.478.XXIV "Solazzi, Adriana Marina c/ Von Der Walde, Pablo s/ daños y perjuicios", sentencia del 9 de marzo de 1993).

5°) Que la ley 24.463, denominada de "solidaridad previsional", introdujo modificaciones sustanciales y de forma a ley 24.241, sancionada el 23 de septiembre de 1993, que había instituido el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones; en especial, deroga el art. 160 de la última, según el cual la movilidad "de las prestaciones otorgadas o a otorgar por aplicación de leyes anteriores a la presente, que tengan una movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, continuará practicándose de conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley" (art. 11, apartado 1), a la vez que contiene normas específicas sobre haberes correspondientes a distintas épocas (arts. 7 y 10).

En razón de lo expuesto y toda vez que la Corte debe atender a las circunstancias existentes al momento de dictar sus decisiones, aunque ellas sean sobrevinientes a la interposición del recurso extraordinario (Fallos: 281:117; 310:112, 670, 2246; 311:870, 1219, 1680, 1810, 2131) se dispuso oir a las partes acerca de la incidencia de la nueva legislación, sin que se advierta óbice constitucional que impida la continuación del trámite y el dictado de la sentencia en la instancia del art. 14 de la ley 48.

6°) Que si bien es cierto que con motivo de la entrada en vigencia de las nuevas normas cuya aplicación podría incidir en la decisión de causas que se hallaban en trámite ante sus estrados, esta Corte dispuso remitir los expedientes al tribunal de origen a fin de que se expidiera sobre los puntos en litigio según la nueva legislación, también lo es que las circunstancias en que se suscitaron dichos pronunciamientos difieren sustancialmente de las que corresponden al presente caso, pues mientras en aquéllos la normativa posterior exigía el estudio de aspectos ajenos a la vía del remedio federal que podrían incidir en la solución y aún tornar abstractos los agravios propuestos (causas F.17.XX "Fisco Nacional (DGI) c/ Carbocomet S.A.I.C.I. y F. s/ cobro de impuestos de ganancias-ejecución fiscal", A.492.XXIX "Angel Ciminello s/ solicita se declare argentino nativo a Michael Angel Ciminello" y V.245.XXIX "Vaz de Castro, José s/ excepción al servicio militar", falladas el 24 de julio, 11 de octubre y 18 de diciembre de 1984, respectivamente), aquí la índole de la materia en examen, la gran cantidad de causas apeladas, el lapso transcurrido entre el fallo y las nuevas disposiciones legales, exigen una consideración particularmente cuidadosa de la situación a fin de evitar que se dilate irrazonablemente el dictado de la sentencia.

7°) Que la decisión del tema en debate exige el examen del art. 14 bis de la Constitución Nacional. Dicha cláusula reconoce el derecho a la movilidad de las jubilaciones sin fijar pauta alguna al efecto, lo cual significa que ha dejado librado a la prudencia del legislador establecer las condiciones en que aquél se hará efectivo, pero tal derecho no puede ser desvirtuado ni alterado por las normas regulatorias pertinentes, pues está en juego el cumplimiento de una disposición constitucional en función de una normativa que debe ser razonable y que no puede desconocer el derecho reglamentado, lo que lleva a formular algunos conceptos que responden a la naturaleza de la cuestión planteada.

8°) Que, en efecto, esta Corte ha reafirmado que el contenido de esa garantía no se aviene con disposiciones que establecen la inmovilidad absoluta de los beneficios por un término incierto (Fallos: 293:551; 295:674; 297:146). También ha sostenido que el monto de los haberes debe ser acorde con el carácter sustitutivo que deben mantener las prestaciones (Fallos: 305: 2083; 307:135; 308: 236, 885). Pero esta última adecuación no puede prescindir de las concretas posibilidades financieras del sistema. Lo contrario significaría la quiebra de éste que -en función del principio de solidaridad que informa al régimen previsional- se nutre de los aportes de quienes se encuentran en actividad en beneficio de los pasivos e, indirectamente, de los propios activos para cuando -en su momento- cesen de revistar en esta situación. De allí que la movilidad tenga relación directa con los aportes que determinan directamente la disposición de fondos para ser destinados a los incrementos previsionales.

9°) Que en tal sentido cabe recordar que en el precedente de Fallos: 179:394 esta Corte desarrolló conceptos que resultan esenciales para dilucidar la cuestión. En efecto, el Tribunal sostuvo que cuando las finanzas de la institución llegan a fallar por el transcurso de los años hasta hacerse imposible el cumplimiento regular de las obligaciones contraídas, ya porque los cálculos actuariales que le sirvieron de base resultaron errados, ya porque intervinieron otros factores de perturbación no previstos, una reforma general y reconstructiva impuesta por la necesidad de volver a poner las cosas en su quicio, equilibrando los egresos con los ingresos, que eche mano del recurso extremo de reducir los beneficios actuales y futuros, dentro de una proporcionalidad justa y razonable, haciendo así efectivo el principio de solidaridad en que descansan estas instituciones, no puede ser objetada como arbitraria e inconstitucional. Lo justifica el interés público y la impone la conservación misma del patrimonio común de los afiliados.

10) Que, asimismo, esta Corte enfatizó que las sentencias que decidieran cuestiones concernientes a la movilidad de los haberes, debían tratar de que la actualización de las prestaciones se realice de modo tal que permita mantener el nivel de vida alcanzado durante la actividad laboral, sin perjuicio del análisis que, en orden a pautas concretas y demostradas, se efectúe respecto del estado financiero de los entes previsionales (Fallos: 305:2083; 312:1706).

11) Que los principios precedentemente expuestos han sido objeto de especial consideración en normas incorporadas a la Ley Fundamental en la reforma de 1994 (art. 75,inc. 22°). Al respecto, la Declaración Universal de los Derechos Humanos dispone que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social "habida cuenta de la organización y recursos de cada Estado". (art. 22). De la misma manera, el art. 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos - Pacto de San José de Costa Rica prescribe que los Estados partes "se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles...". Por su parte, el art. 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prescribe el compromiso de los estados partes de adoptar medidas "hasta el máximo de los recursos de que disponga" para asegurar el goce de los beneficios que reconoce, entre los que se encuentra el de la seguridad social (art. 9).

12) Que sobre las bases señaladas cabe indagar el alcance de las normas en juego. Resulta inoficioso dilucidar si la ley 23.928 derogó el art. 53 de la ley 18.037 pues el art. 7 inc. 1° ap. b) de la ley 24.463 dispuso que "las prestaciones correspondientes a períodos comprendidos entre el 1° de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la presente ley se ajustarán según las disposiciones oportunamente aprobadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social". Es decir, que aun cuando quisiera entenderse que el sistema de movilidad de la ley 18.037 no fue derogado por la ley de convertibilidad no cabe duda alguna que lo ha sido por la de solidaridad previsional.

13) Que no obsta a dicha conclusión lo dispuesto por el art. 3 del Código Civil. Ello es así, liminarmente, porque el principio de irretroactividad de la ley no es -en tesis general- de la Constitución sino de la ley. Es una norma de interpretación que deberá ser tenida en cuenta por los jueces en la aplicación de las leyes, pero no obliga al Poder Legislativo, que puede derogarla en los casos en que el interés general lo exija (Fallos: 137:47, 291). Asimismo, sobre el punto resulta válido lo resuelto por esta Corte en el ya citado precedente de Fallos: 179:394, en donde, con cita de Fallos: 173:5, se estableció que si bien es verdad que el mencionado precepto dispone como principio general que las leyes rigen para lo futuro, que no tienen efecto retroactivo, ni pueden alterar los derechos adquiridos, esa disposición se refiere a aquellas leyes que contemplan los derechos y obligaciones que rigen las relaciones de las personas en el derecho privado; el precepto legal citado no es aplicable en el sub lite, puesto que se trata de la aplicación de leyes de previsión social, que por sus fines, por los propósitos que la inspiran, por las obligaciones que traen aparejadas, y por sus beneficios, reúnen todos los requisitos necesarios para clasificarlas como leyes de orden público. La ley 24.463 tiene este último carácter (art. 10inc. 1) y fue dictada por razones de interés general, habida cuenta de la crisis financiera del sistema previsional, acerca de la cual no es necesario abundar en consideraciones. Al respecto, basta con señalar que la ley 24.130 extendió -respecto de la deuda estatal a jubilados y pensionados- la "fecha de corte" en diecisiete meses más que la fijada en origen para el resto de los créditos consolidados por la ley 23.982.

14) Que antes de examinar si el art. 7 inc. 1° ap. b) de la ley 24.463 comporta una razonable reglamentación de la garantía constitucional de movilidad de los haberes es preciso dilucidar la congruencia de dicho precepto con otros de la ley de solidaridad previsional, a fin de disipar las dudas que podrían surgir de la letra del texto legal. En efecto, el art. 10 establece que la ley es federal y de orden público (inciso 1°) y que "no se aplicará retroactivamente respecto de haberes correspondientes a períodos anteriores a su entrada en vigencia" (inciso 2).

15°) Que las disposiciones aquí implicadas deben ser interpretadas con arreglo al numerosas veces reiterado principio, según el cual la inconsecuencia o la falta de previsión jamás se supone en el legislador y, por esto, se reconoce como regla inconcusa que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre evitando darles un sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto (Fallos: 303: 578, 1041, 1776; 304:794, 849, 1001, 1603; 310:195; 312:1614, entre muchos otros).

16) Que en ese orden de ideas cabe poner de relieve que la ley 24.463 introdujo diversas reformas a la ley 24.241, pues modificó sus artículos 16, 17, 18, 32 y 34, referentes a la naturaleza del régimen y garantía del estado, prestaciones, financiamiento del sistema, movilidad y situación de los beneficiarios que se reintegran a la actividad. Asimismo, innovó en lo atinente a los haberes. Respecto de los mínimos, el art. 8 prevé su mejora de acuerdo con lo que dispongan las futuras leyes de presupuesto. Con relación a los máximos, el art. 9, inc. 2°, fija un tope -sujeto a una escala de deducciones- para los haberes previsionales mensuales correspondientes a prestaciones otorgadas en virtud de leyes anteriores a la ley 24.241.

17) Que en las condiciones señaladas se impone concluir que no difieren sustancialmente el art. 7 inc. 1° ap. b) y el art. 10 de la ley 24.463. Ello es así, pues el primero contempla el supuesto específico de la movilidad de las prestaciones y, en consecuencia, adquiere el carácter de norma especial frente al segundo, al que corresponde atribuirle naturaleza general, en razón del cúmulo de reformas que la ley introdujo al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, entre las cuales adquiere particular relevancia la concerniente al haber máximo de las prestaciones otorgadas con anterioridad a la vigencia de aquel régimen. Es decir, que el citado art. 7, inc. 1° ap. b) consagró en forma expresa una excepción al principio general de irretroactividad de la ley que rige el caso.

18) Que, asimismo, el precepto anteriormente citado armoniza con el art. 11, inc. 1°, de la ley 24.463 que derogó el art. 160 de la ley 24.241, según el cual "la movilidad de los haberes de las prestaciones otorgadas o a otorgar por aplicación de leyes anteriores que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones continuará practicándose de conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de entrada en vigor de esta ley".

Este último artículo admite como única comprensión posible el reenvío a los diversos estatutos que contemplaran un método distinto al del régimen general de jubilaciones sancionado por las leyes 18.037 y 18.038. De no ser así, se arribaría a la irracional conclusión de que todas las leyes anteriores continuarían en vigor aun con posterioridad a la vigencia de la ley 24.241, en la medida en que el régimen de movilidad previsto en su art. 32 en función de la evolución del AMPO es absolutamente novedoso y no estaba previsto en leyes anteriores, vaciando de este modo de todo contenido al primer párrafo del art. 160, en cuanto prescribe que la movilidad de las prestaciones se debe efectuar -a partir de la entrada en vigencia- en la forma indicada en el aludido art. 32.

Por ello, la movilidad reconocida por el texto en cuestión debe ser interpretada como únicamente dirigida a las prestaciones que no estaban comprendidas en el régimen general de jubilaciones y pensiones y, por ende, sujetas a estatutos especiales que implementaban un sistema especial y distinto para la movilidad de los haberes.

Esta conclusión, por otro lado, es reafirmada por el decreto 2433/93 dictado para reglamentar la ley 24.241, al prescribir con respecto al art. 160 que se mantienen en vigencia las movilidades establecidas por las leyes 21.121, 21.124, 22.731, 22.929, 22.949, 22.955, 23.682, 23.895, 24.016, 24.018 y 24.019 y "...cualquier otra ley anterior que contemplara una fórmula de movilidad distinta a la de la ley 18.037". La consulta de los textos cuya vigencia se mantiene, permite verificar que todos ellos son regímenes sectoriales que coinciden en adoptar un sistema de movilidad diferente al establecido por la ley 18.037, pues aquélla no consiste en un reajuste efectuado en función de la variación del índice general de remuneraciones, sino -por el contrario- atendiendo a la retribución del personal en actividad correspondiente a la categoría con la cual se obtuvo el beneficio.

De lo expuesto, se sigue que la finalidad del art. 7, inc. 1°, ap. b) de la ley 24.463 ha sido unificar -para el período comprendido entre el 1° de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la norma- el sistema de movilidad de las prestaciones correspondientes a todos los regímenes jubilatorios mediante un procedimiento de delegación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación.

19) Que establecidos los alcances derogatorios del art. 7, inc. 1° ap. b) de la ley 24.463 corresponde examinar si resulta compatible con la garantía reconocida por el art. 14 bis de la Ley Fundamental. Al respecto, es necesario recordar que esta Corte ha resuelto que corresponde declarar la inconstitucionalidad de normas que -aunque no ostensiblemente incorrectas en su inicio- devienen indefendibles desde el punto de vista constitucional, pues el principio de razonabilidad exige que deba cuidarse especialmente que los preceptos legales mantengan coherencia con las reglas constitucionales durante el lapso de su vigencia, de suerte que su aplicación concreta no resulte contradictoria con lo establecido en la Carta Magna (Fallos: 301:319; causa V.262.XXIV "Vega, Humberto Atilio c/ Consorcio de Propietarios del Edificio Loma Verde y otro s/ accidente-ley 9688", pronunciamiento del 16 de diciembre de 1993).

20) Que a partir del 1° de abril de 1991 hasta la entrada en vigencia de la ley 24.241 las resoluciones a las cuales reenvía la norma aplicable sólo dispusieron ajustes por períodos anteriores a aquella fecha (conf. resoluciones S.U.S.S. 4/91; S.S.S. 28/92 y S.S.S. 37/92) y nada se ha previsto para las posteriores. Las prestaciones quedaron sujetas a un absoluto congelamiento desde el 1° de abril de 1991 hasta abril de 1994, en que fue de aplicación la resolución S.S.S. 26/94 dictada sobre la base del sistema de movilidad por la variación del AMPO establecido por la ley 24.241. Esa cristalización del haber es susceptible de reproche constitucional en los términos de la doctrina reseñada en el considerando 8°, pues frustra la garantía que la norma pretendió reglamentar.

21) Que, a falta de una alternativa más plausible, y de conformidad con la obligación que tienen los jueces de juzgar las causas sometidas a su conocimiento, sin que les sea dado alegar silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes (art. 15 del Código Civil), entiéndese adecuada a una satisfactoria preservación de la garantía constitucional en juego, ordenar que por el período transcurrido desde el 1° de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1994, deberá ser aplicada, por cada año, una movilidad del 3,28% por ser esta variación de igual extensión cuantitativa que la experimentada por el aporte medio previsional obligatorio (AMPO), estimado por las resoluciones de la Secretaría de Seguridad Social n° 9/94, 26/94 y 171/94, que abarcan el lapso transcurrido desde que entró en vigencia el sistema de la ley 24.241, hasta que entró en vigor el nuevo régimen instituido por el artículo 7°, inciso 2°, de la ley 24.463.

Con lo cual, al concluir el aludido período al 31 de marzo de 1994 la movilidad acumulada asciende a un 10,17% que sumado a la variación que experimentó el AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total para el lapso 1/4/91 al 31/3/95 del 13,78%.

La solución que se adopta queda limitada, en lo que concretamente concierne a cada supuesto, a que los haberes previsionales que se ordena adecuar a la pauta enunciada, nunca podrán exceder los porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 sobre los haberes de actividad.

22) Que con referencia a la declaración de inconstitucionalidad de los topes que fija el art. 55 de la ley 18.037, cabe señalar que -desde antiguo- esta Corte ha reconocido la legitimidad de dichos topes, pero ha dejado a salvo el derecho del beneficiario de la jubilación cuando su resultado llevara aparejada la confiscatoriedad de los haberes (Fallos: 295:441; 305:2108; 307:1729, 1985; 308:915; 310:1955; 311:1474; 312:194). Dicho criterio resulta también de aplicación en la actualidad, máxime cuando del mensaje de elevación del proyecto de ley del Poder Ejecutivo y más particularmente del art. 9 de la ley 24.463, surgen pautas específicas que, en las circunstancias de la economía y de la crisis financiera del sistema previsional, no pueden -salvo prueba en contrario no producidas en la causa- reputarse confiscatorias ni lesivas de los principios generales reconocidos en la jurisprudencia del Tribunal sobre la materia.

23) Que en lo atinente al régimen de movilidad de los haberes posteriores a la vigencia de la ley 24.463 que, según el inciso 2° del art. 7, será el que determine la ley de presupuesto, no corresponde emitir pronunciamiento alguno toda vez que la parte no ha señalado el perjuicio que su aplicación le ocasiona. La declaración de inconstitucionalidad no puede tener simplemente carácter consultivo, sino que el interesado debe sostener y demostrar que esa contradicción con la Constitución Nacional le ocasiona un gravamen en el caso concreto, lo que no ocurre en autos.

24) Que en cuanto a los temas restantes a que se refieren las partes en sus presentaciones de fs. 85/86, 87/91 y 94 vta., no corresponde por el momento pronunciamiento alguno pues no se refieren de manera concreta a lo que debe ser objeto de resolución en el caso y tratan aspectos ajenos a la materia del remedio federal.

Por ello y oído el señor Procurador General, se declara abstracta la cuestión planteada en el recurso extraordinario respecto de los intereses, se lo declara procedente en las demás cuestiones planteadas y se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido objeto de recurso. Asimismo, se declara la inconstitucionalidad del art. 7, inc. 1° apartado b) de la ley 24.463, en cuanto a la movilidad que corresponde desde el 1° de abril de 1991 hasta el nuevo régimen del art. 7 inciso 2° de la ley 24.463, ordenándose que aquélla resulta procedente por el período en cuestión según el alcance fijado. Notifíquese y devuélvase. ANTONIO BOGGIANO.

ES COPIA VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ Considerando:

1°) Que la Sala III de la Cámara Nacional de Apelaciones de la Seguridad Social hizo lugar al reajuste de haberes solicitado por el actor, a cuyo fin ordenó una nueva determinación del correspondiente al comienzo del beneficio jubilatorio y fijó diferentes pautas de movilidad según las variaciones de los índices del salario básico de convenio de la industria y la construcción, siempre que el haber resultante de aplicar los artículos 53 y 55 de la ley 18.037 irrogara al actor un perjuicio superior al 10% con respecto al método establecido en la sentencia. En ese supuesto, debían liquidarse las diferencias respectivas mientras se mantuviera vigente ese régimen legal, cuyas normas -estimó el tribunal a quo- no fueron afectadas por la sanción de la ley 23.928. Asimismo, estableció que a partir del 1° de abril de 1991, debía devengarse sobre el capital actualizado, la tasa de interés activa aplicada por el Banco de la Nación Argentina para sus operaciones corrientes de descuento de documentos comerciales.

2°) Que contra ese pronunciamiento la AnSeS dedujo recurso extraordinario -que fue concedido- en el que cuestiona lo resuelto por el tribunal a quo porque, según entiende, a partir de la sanción de la denominada ley de convertibilidad n° 23.928 no es razonable mantener un criterio que corresponde a épocas caracterizadas por el envilecimiento del signo monetario. Señala, asimismo, que el fallo es autocontradictorio en cuanto aplica la ley 23.928 como límite para efectuar el reajuste de las sumas debidas en concepto de retroactividades mal liquidadas y se niega a decidir según las mismas pautas para determinar los haberes futuros, a pesar de que sus normas proscriben todos los preceptos legales que establecen reajustes. Observa, por lo demás, que los aumentos salariales operados no han respondido a una política de alcances generales sino a la productividad particular de las empresas, todo lo cual llevaría al desconocimiento de la naturaleza sustitutiva de las prestaciones previsionales. Por último, objeta la aplicación de la tasa de interés activa desde el 1° de abril de 1991.

3°) Que el recurso extraordinario es procedente, pues la cámara declaró la invalidez de los artículos 49, 53 y 66 de la ley 18.037 por considerarlos contrarios a la Constitución Nacional, y se cuestiona la inteligencia de normas federales tales como la ley 23.928 y 24.463, siendo la decisión definitiva adversa a la interpretación sustentada por la recurrente.

4°) Que, ante todo, debe dejarse establecido que corresponde el tratamiento de los agravios sólo con relación al mecanismo de movilidad establecido en la sentencia a partir del 1° de abril de 1991, pues el período anterior a esa fecha no fue objeto de recurso y existe a su respecto cosa juzgada.

Que, por otro lado, a fs. 53/53 vta. la actora se avino a la pretensión de la ANSeS referente a que se aplicara la tasa de interés pasiva a partir de la vigencia de la ley 23.928, por lo que ha quedado cancelada la competencia extraordinaria de esta Corte sobre el punto (causa S.478 XXIV "Solazzi, Adriana c/ Von der Walde, Pablo s/ daños y perjuicios", sentencia del 9 de marzo de 1993).

5°) Que a principios de este siglo nuestro país percibió las primeras consecuencias perniciosas derivadas de la falta de un sistema previsional, extremo que puso en evidencia la necesidad de su implantación e instrumentación.

Que las primeras leyes que se dictaron para salvar tal situación, apuntaron a la formación de un sistema contributivo basado en el criterio de la capitalización, aunque no en forma pura, ya que se preveían aportes o subsidios del Tesoro. En efecto, las iniciales experiencias nacionales en la materia -que arrancan en 1904 con la sanción de la ley 4349 para el personal de la administración pública, y posteriormente con otros regímenes para el personal ferroviario, bancario, de seguros, navegación y periodistas- adoptaron, con la nota distintiva antes señalada, un sistema semejante a un seguro privado, según el cual se constituían fondos capitalizados que generaban intereses, con lo que se hacía frente al pago de las prestaciones. En ese esquema, las prestaciones únicamente se otorgaban después de alcanzado un lapso mínimo de aportes, de modo que quien no lo superaba podía exigir la devolución de lo capitalizado, tal como si se hubiera tratado de un ahorro obligatorio. Y ello era así, porque se consideraba que los fondos pertenecían en propiedad a los aportantes (art. 1° de la ley 4349).

6°) Que, como lo puso de relieve esta Corte en Fallos: 179:394, el sistema de capitalización reseñado mostró con el correr de los años las deficiencias con que había nacido. Leyes como la n° 4349 fueron sancionadas sin ajustarse a un cálculo actuarial científicamente autorizado que asegurara la estabilidad de la Caja, ya por falta de datos estadísticos bien llevados, ya porque el país carecía de una experiencia hecha al respecto. Y cuando el Estado no estuvo en condiciones de seguir subsidiando al sistema, este fracasó irremediablemente, agravado el cuadro, además, tanto por causas externas (secuela de la depresión de los años 30) como internas de no menos significativa importancia (bajos niveles de aportes; permisividad en cuanto a la edad para acceder a los beneficios, establecida en 55 años o menos -art. 18 de la ley 4349-; etc).

7°) Que a principios de la década del 40, las ideas de centralización o unidad de gestión (es decir, una conducción central de los diversos sistemas existentes) y de universalidad (o sea, que el régimen jubilatorio debía cubrir a toda la población), ganó terreno a la luz de las ideas políticas por entonces imperantes. Fue así que en el año 1944 se creó el Instituto Nacional de Previsión Social, al que se le encomendó la tarea de realizar en todo el territorio de la Nación los objetivos del Estado en materia de seguridad social (dec. 29.176/44, ratificado por ley 12.921).

Que, a partir de ese hito, en forma incipiente al principio pero decididamente con posterioridad, el sistema previsional argentino comenzó a evidenciarse como de reparto, es decir, como un sistema de distribución de los fondos obtenidos en un momento dado en concepto de aportes y contribuciones de la población activa, entre los pasivos (jubilaciones y pensiones), a modo de contrato entre generaciones, por el cual una financia a otra, recibiendo a cambio una promesa de beneficios futuros, y sin que exista relación alguna entre los aportes realizados durante la vida activa de una persona y los beneficios que luego de jubilarse obtendrá.

Que no es del caso enumerar aquí uno a uno los antecedentes legales que muestran esa mutación pero sí de apuntar, por ejemplo, que por medio del decreto-ley 9316/46 se admitió la reciprocidad de cómputo entre los servicios prestados sucesiva o simultáneamente y las remuneraciones, en cada una de las secciones del Instituto Nacional de Previsión Social y la Caja Municipal de Previsión Social de la Ciudad de Buenos Aires.

Que, por otro lado, el déficit que por entonces acusaban -en forma pronunciada- los organismos de previsión social, intentó ser salvado mediante medidas tales como el Fondo Estabilizador de Previsión Social creado por la ley 13.478, que se nutría del producido del aumento al impuesto a las ventas instituido por la ley 12.143 (art. 3 de la ley 13.478), y cuyo propio déficit, producido poco después, tuvo que ser superado, a su vez, con el aporte de recursos especiales (confr. art. 8, segundo párrafo, de la ley 14.370, y su remisión al art. 3 de la ley 13.654).

8°) Que si bien la ley 14.236 -del año 1953- implicó, en alguna medida, volver al sistema anterior al conferirles a las cajas de previsión cierta autonomía funcional, con la sanción de la ley 14.499 -de 1958- se confirmó la implantación del sistema de reparto: los trabajadores en actividad, siempre renovados, debían sostener a los pasivos, obteniéndose así un sistema previsional que, conforme lo demostró el paso del tiempo, mantenía una irreductible dualidad ya que, por un lado, desechaba la idea de introducir un valor de mercado equivalente al promedio de ingresos sujetos a aporte de toda la vida activa, pero por otro, establecía que la jubilación ordinaria era equivalente al 82% móvil de la remuneración mensual asignada al cargo, oficio o función de que fuera titular el afiliado a la fecha de cesación, o al momento de serle otorgada la prestación, o bien al cargo, oficio o función de mayor jerarquía que había desempeñado (art. 2° de la ley 14.499).

Que, de este modo, el legislador otorgó al trabajador el derecho a utilizar su mejor productividad marginal obtenida en el mercado, para proyectarlo y ejercerlo contra un sistema que se alimentaba de la productividad media de la economía, en base a regulaciones precisas en materia de aportes y contribuciones.

9°) Que la reseñada distorsión quedó definitivamente asimilada al sistema previsional argentino con la sanción de la ley 18.037, que implementó un claro régimen de reparto en las prestaciones de la seguridad social, conservando aspectos mínimos de capitalización para definir los haberes.

Que aun cuando la ley 18.037 eliminó el porcentaje equivalente al 82% para determinar los haberes, reemplazándolo por el promedio de las remuneraciones de los tres años calendarios más favorables al trabajador, continuos o discontinuos, comprendidos en los diez últimos años de trabajo, definitivamente abandonó el criterio de la conmutatividad propio de un sistema contributivo de capitalización, para trasladar el eje hacia un criterio de solidaridad en la formación de los fondos de la seguridad social, según el cual, en teoría, los que más podían aportar subsidiarían a las futuras prestaciones de los que menos capacidad de aporte tenían, todo ello signado por el concepto de movilidad de la prestación, aunque con topes.

Que, en las condiciones expuestas, se perdió la figura de los "capitales invertidos" propia de un régimen de capitalización. Los aportantes no conservaban la propiedad de los fondos depositados, ni existía la seguridad que, en su expresión pura, brinda el referido régimen en cuanto funciona con reservas técnicas y matemáticas, como si fuera un seguro privado.

10) Que el criterio de solidaridad que fundaba el sistema de reparto diseñado por la legislación nacional de entonces, aunque valioso en sí mismo, fue sin embargo objeto de políticas voluntaristas que hicieron de él también un tremendo fracaso. Excediendo todas las posibilidades financieras que el sistema mismo estaba en condiciones de generar y comprometiendo, de modo sistemático, recursos públicos diversos, se dictaron varias leyes que instituyeron multiplicidad de beneficios -vgr. ley 21.118 del año 1973- así como regímenes jubilatorios especiales más provechosos que el común u ordinario.

Que, en ese contexto normativo, se perfiló un régimen que más allá de los nobles principios que lo alentaban no podía mantenerse. En virtud del notable incremento del número de afiliados experimentado entre 1976 y 1983, los años posteriores al último gobierno de facto marcaron -según es público y notorio- el momento de mayor transferencia de recursos del Estado hacia el régimen de previsión, ante la imposibilidad de obtenerse a través de él una financiación genuina.

Que, no obstante los esfuerzos realizados por la autoridad política, lejos se estuvo de satisfacer enteramente los derechos que las leyes acordaban, agravado todo ello por los efectos de una economía azotada por la inflación que, poco a poco, hizo más acentuada la brecha entre el incremento de los haberes jubilatorios y de pensión, y el costo siempre creciente de los bienes y servicios.

11) Que ello motivó que gran parte de los pasivos efectuara reclamos judiciales por reajuste de haberes una vez reinstalada la democracia.

Que tales reclamos fueron admitidos por la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, lo que motivó que el Estado interpusiera recursos extraordinarios ante esta Corte al ponerse en evidencia -con la liquidación de los primeros juicios de reajuste con sentencia firme- la imposibilidad de afrontar las erogaciones con los recursos presupuestarios que se contaban.

12) Que esta Corte en el caso "Rolón Zappa" (Fallos: 308:1848) fijó su posición al señalar que "es función exclusiva del parlamento la adopción de los medios idóneos para el restablecimiento del sistema previsional, a fin de cumplir con el deber de asegurar los beneficios a sus integrantes".

Que en virtud de ese pronunciamiento, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el decreto de necesidad y urgencia N° 2196/86, por el cual declaró la emergencia del sistema previsional y suspendió la ejecución de sentencias judiciales y reclamos administrativos. La lectura de los considerandos de ese decreto, muestra con singular elocuencia lo que podría ser definido como una verdadera quiebra del sistema de reparto.

Que, por su parte, la ley 23.568 fue otra muestra de esa realidad. Por ella se dispuso una moratoria de tres años para pagar créditos resultantes de sentencias obtenidas en reclamos por reajustes de haberes y pago de retroactividades.

13) Que con posterioridad a 1989 se dictaron diversas leyes destinadas -directa o indirectamente- a sanear la crisis referida, respetándose las normas propias del sistema previsional argentino por entonces vigentes. En ese sentido, leyes tales como la 23.928 y 23.982 constituyeron decisiones claras y terminantes del Congreso Nacional tendientes a poner punto final a prácticas tales como el financiamiento realizado a través de la emisión monetaria, y a lograr la consolidación de la deuda pública, incluida la de origen previsional.

Que, no obstante ello, la crisis no fue superada y otras leyes tales como la 23.966 o la 24.145 afectaron recursos derivados de privatizaciones a la cancelación de deudas con el sector pasivo.

14) Que el sucesivo dictado de las normas antes referido evidencia los intentos del legislador por brindar fórmulas para cumplir el mandato constitucional contenido en el tercer párrafo del artículo 14 bis de la Constitución Nacional, lo que -como es notorio- no se pudo lograr en plenitud por razón de los problemas estructurales que aquejan al sistema de previsión social.

15) Que con el fin de superar definitivamente la crisis, el Poder Legislativo introdujo un profundo cambio en el panorama existente a través de la sanción de las leyes 22.241, que instituyó el "Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones", y 24.463 llamada de "Solidaridad Previsional".

16) Que el sistema de reparto tuvo posibilidad de funcionar en tanto y en cuanto, entre los titulares de prestaciones jubilatorias o pensiones y los trabajadores en actividad existía una adecuada proporcionalidad.

Que, como se destacó anteriormente, ello no ocurrió, pues se registró un notable aumento de beneficiarios, frente al casi insignificante incremento del número de aportantes.

Así pues, un sistema que, en su estado ideal, debería haberse financiado exclusivamente mediante el aporte de los trabajadores autónomos y en relación de dependencia y las contribuciones de los empleadores, y que debía haber alcanzado para cubrir en todo momento el monto de los beneficios necesarios para cumplir con la proporción haber/salario, se vio por completo desarticulado por la introducción de factores que alteraron la necesaria ecuación que es menester exista entre ingresos y egresos financieros. En consecuencia, desde hace aproximadamente tres décadas, en forma progresiva ha ido decayendo la seguridad social en la Argentina, llegándose al extremo de que los principios del derecho previsional de solidaridad, subsidiariedad, inmediatez, irrenunciabilidad e igualdad han quedado como meras enunciaciones teóricas o expresiones de deseo.

17) Que no corresponde a esta Corte hacer un juicio de valor sobre los instrumentos legales que condujeron al apuntado resultado, y mucho menos de las políticas que los impulsaron. Como lo destacó el juez Tomás D. Casares hace ya más de cincuenta años, los jueces no deben juzgar "de" las leyes sino "según" ellas (Fallos: 201:249). Sin embargo, habida cuenta del crítico momento por el que atraviesa el país en esta materia, constituye un imperativo destacar que un sistema de seguridad social no puede ser el resultado de políticas voluntaristas, sino el de las posibilidades ciertas, concretas y reales de una comunidad en un momento dado. Todo apartamiento de esas posibilidades convierte a la seguridad social en una utopía, en una mera aspiración vacía de contenido. Desde luego, no existen soluciones mágicas al respecto. Según quedó reseñado, la República Argentina ha asistido en este siglo al fracaso sucesivo de leyes que adoptaron sistemas diversos, de "capitalización" -aunque no pura- en un comienzo, y de "reparto" después, con consecuencias sociales cuyas proyecciones abarcaron varias generaciones y aún continúan. Las razones de ello, al margen de las que coyunturalmente pudieron haber influido, parecen haber sido en ambos casos las mismas: una ampliación inusitada del número de beneficiarios al amparo de leyes permisivas, sin la correlativa generación de recursos genuinos para afrontar los costos cada vez más crecientes derivados de esa ampliación, sumado ello a una continua dependencia del Estado para la financiación del déficit - con la idea de que tal financiación sería ilimitada y permanente en función de una idealizada prosperidad- y a una ausencia de medidas efectivas y contundentes para mejorar la recaudación de aportes y evitar su evasión. En ese estado de cosas, la realidad actual impone una toma de conciencia por parte de gobernantes y gobernados, un juicio reflexivo sobre los errores del pasado para evitarlos en el futuro.

Que es un principio recibido que la jubilación debe ser sustitutivo equivalente del salario, que permita al beneficiario mantener en la pasividad un nivel de vida acorde con el que tenía en actividad. Tal objetivo se logra siempre y cuando el valor constante que el retirado recibe como prestación se hubiese formado sobre lo que realmente aportó. De lo contrario, aparecen inequívocas distorsiones, pues la relación se establece no ya entre el beneficio y lo aportado directamente por él durante toda su vida activa, sino entre la jubilación y lo que gane el trabajador que lo reemplace. En este esquema, la formación de capitales de cobertura -siguiendo criterios racionales de cuantificación- por cada trabajador activo, con reconocimiento de la propiedad sobre ellos (y sin perjuicio de la organización de otras prestaciones de seguridad social no contributivas) resulta una vía intrínsecamente justa y que alienta a la asunción de la propia responsabilidad acerca de contingencias sociales tales como la vejez, la invalidez y el desamparo de la familia por muerte del titular. Ello no significa, obviamente, que el Estado renuncie al deber de hacer efectivos los principios de la solidaridad social respecto de quienes no han podido, por razones atendibles, contribuir a la formación de capitales antes mencionada. Indudablemente esa es una función indelegable de la sociedad, que debe desarrollarse en los límites de las previsiones presupuestarias pertinentes, sea de la Nación, las provincias o las municipalidades. Pero es claro que, para la generalidad, no se justifica que quien goza de buena salud y conserva su capacidad laboral, tenga derecho a exigir de los demás un esfuerzo superior al propio para que se le pague su prestación. Reconocer derechos para tales casos y mucho más sin contar con los medios adecuados para su resguardo, resulta una actitud pública y socialmente irresponsable.

18) Que, sentado lo anterior, y de cara ahora al problema planteado en autos, cabe señalar que la conclusión que se obtenga para su resolución debe partir de una interpretación dinámica e integradora de diversas cláusulas de la Constitución Nacional, como lo son las concernientes al alcance de la garantía de movilidad de las prestaciones previsionales establecida por el art. 14 bis, así como de aquellas que contemplan las facultades que asisten al Congreso Nacional para cumplir con las insustituibles funciones encomendadas, teniendo presente -en todo momento- una cabal comprensión de las responsabilidades derivadas del rol institucional del Poder Judicial, que hace a una de las funciones fundamentales del Gobierno Federal (art. 108).

19) Que el art. 14 bis de la Constitución Nacional, incorporado por la Convención Reformadora de 1957, permaneció inalterado en el texto de 1994 (art. 7° de la ley 24.309). En tal norma, en forma amplia, se establece que las jubilaciones y pensiones deben ser móviles, recayendo en el Poder Legislativo la obligación del dictado de normas específicas que determinen fórmulas que realmente garanticen su efectividad.

Que se trata, entonces, de un enunciado puramen- te programático, que requiere para su funcionamiento del dictado de disposiciones concretas por parte del legislador quien, consecuentemente, está habilitado para fijar sus alcances y modalidades.

Que, en esas condiciones, no existe una versión única de la garantía de la movilidad de las jubilaciones y pensiones. Puede adoptarse un régimen de movilidad u otro, más amplio o más restringido, menos o más flexible. La selección de la fórmula que se elija para asegurar la referida garantía es cuestión librada a la prudencia del Poder Legislativo, quien actuará conforme a las posibilidades y condiciones imperantes en el momento histórico de que se trate. Es el Congreso -máxima expresión representativa de las múltiples corrientes de pensamiento y sentimientos del pueblo de la Nación- el que tiene la obligación y la potestad de ponderar la conveniencia o inconveniencia de los sistemas y la necesidad de modificarlos (Fallos: 295:694; 269:174). El pueblo, sólo delibera y se gobierna por medio de sus representantes y autoridades creadas por la Constitución Nacional (art. 22).

Que, sobre esa base, esta Corte ha señalado concordemente que el cambio de un régimen de movilidad por otro no contraría el art. 14 bis de la Constitución Nacional (Fallos: 295:674; 303:1155 y sus citas; 305:1213). Y ello justificado en la simple razón de que, en esta materia, la rigidez de las soluciones legales conspira contra las siempre cambiantes necesidades sociales y las ocasionales posibilidades de que disponga la comunidad en un momento determinado. La solución que pudo considerarse razonable y de cumplimiento posible antes, puede no serlo ahora, y aun ser pensado que su mantenimiento podría ser peligroso para el futuro. De ahí la libertad que tiene el legislador en la materia.

Que, por lo demás, el fundamento de la afirmación efectuada se encuentra en el artículo 78, inciso 32 de la Constitución Nacional, al facultar al Congreso para hacer todas las leyes y reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes atribuidos al Gobierno de la Nación, lo cual no puede ser interpretado sino de modo flexible, pues los medios de satisfacer las necesidades del país, de evitar los peligros y de aumentar la prosperidad nacional son tan variados y complejos, que debe dejarse una gran latitud para la elección y el empleo de esos medios, de lo que se deriva la necesidad y la conveniencia de interpretar ampliamente los poderes constitucionales.

20) Que, en lo que aquí interesa, cabe observar que el art. 53 de la ley 18.037 constituye una norma reglamentaria de la garantía constitucional a la movilidad de las jubilaciones y pensiones.

Que el citado texto legal sufrió distintas modificaciones. Al principio, la movilidad era calculada anualmente mediante un coeficiente fijado por el Poder Ejecutivo sobre el último haber (art. 51 de la ley 18.037; art. 52 del texto ordenado por resolución 807/74 S.S.). Posteriormente, se utilizó una fórmula que tenía en consideración las modificaciones que se producían en la remuneración de los activos, calculándose el porcentaje en base al incremento promedio de los salarios y al número de agentes en actividad (art. 52 ley 18.037, texto modificado por ley 21.118, mantenido por la ley 21.327). Finalmente, una nueva reforma determinó la movilidad en función de un índice cuya elaboración quedó a cargo de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, que reflejaría las variaciones del nivel general de remuneraciones, para cuya determinación debía acudirse a una encuesta permanente sobre los cambios producidos (art. 52 de la ley 18.037, texto según ley 21.451, que pasó a ser el art. 53 según el texto ordenado por resolución 522/76 S.S.).

21) Que la autoridad de aplicación incumplió reiteradamente con la obligación que le imponía la citada norma de la ley 18.037, en la versión fijada por la ley 21.451.

Ante ello, y frente a la erosión que el monto de las prestaciones sufría por motivo de las recurrentes escaladas inflacionarias que padecía la economía nacional, esta Corte terminó por aceptar que la aplicación del sistema de coeficientes previsto por el art. 53 de la ley 18.037 llevaba a una solución negatoria de la garantía de la movilidad, y que el mecanismo subsidiario ideado por los jueces de la causa, consistente en la utilización del índice del peón industrial de la Capital Federal en reemplazo de coeficientes desconocidos, insuficientes o tardíos, saneaba el deterioro derivado de la falencia en la ejecución de la norma cuya validez había sido reconocida en origen y que había devenido inconstitucional por su ineficacia posterior para hacer efectiva la aludida garantía de movilidad (Fallos: 308:1848; 310:2212).

22) Que indudablemente el procedimiento de reajuste que la jurisprudencia aceptó como sustituto de las pautas establecidas por al art. 53 de la ley 18.037, no pueden ser admitidos más allá del 1° de abril de 1991, fecha en que comenzó a regir la ley 23.928. Como lo ha señalado esta Corte, con palabras perfectamente aplicables a la especie, la 23.928 constituye una decisión clara y terminante del Congreso Nacional de ejercer las funciones que le encomienda la Constitución Nacional para hacer sellar moneda y fijar su valor (art. 75, inc. 11), y ante tal acto legislativo no sólo han quedado derogadas disposiciones legales sino que también deben ser revisadas las soluciones de origen pretoriano que admitían el ajuste por depreciación en cuanto, precisamente, se fundaron en la falta de decisiones legislativas destinadas a enfrentar el fenómeno de la inflación (Fallos: 315: 158, considerando 14). De allí que no proceda mantener idéntico temperamento que el resultante de Fallos: 308:1848 y 310:2212, con relación a períodos posteriores al 1° de abril de 1991.

Que, por lo demás, este Tribunal ha verificado recientemente que la continuidad del procedimiento de reajuste luego de la fecha indicada en el ámbito de las prestaciones previsionales, ha llevado a un resultado que se apartaba notoriamente de la realidad que se debía ponderar, pues el monto obtenido del haber - según el porcentual con el cual se había jubilado el titular- excedía, en determinados períodos, el total de la remuneración que habría percibido el beneficiario de haber continuado en actividad, situación que llevó a dejar de lado la aplicación de aquel método y a precisar que las diferencias a abonarse en favor del interesado no podían exceder, en ningún caso, los porcentajes establecidos por las leyes de fondo (causas V.30.XXII "Villanustre, Raúl Félix", M.373.XXVI "Melo, Damián Nicolás", L.3 y 85.XXI "Llanos, Carmen", falladas el 17 de diciembre de 1991, 25 de febrero de 1992 y 3 de marzo de 1992, respectivamente).

23) Que en punto al análisis sobre si existe posibilidad de retornar al art. 53 de la ley 18.037 una vez dictada la ley 23.928, deben formularse las siguientes consideraciones.

Que la ley 23.928 impidió todo tipo de actualización monetaria, indexación de precios, variaciones de costos o repotenciación, cualquiera fuera su causa, haya o no mora del deudor, con posterioridad al 1° de abril de 1991, quedando derogadas las disposiciones legales que contravinieran dicho efecto (arts. 7° y 10).

Que es obligación de los jueces interpretar el referido mandato de modo de dar pleno efecto a la intención del legislador (Fallos: 296:22; 297:142; 299:93; 301:460).

Que el texto del art. 14 bis de la Constitución Nacional, al aludir a la movilidad de las jubilaciones y pensiones, apunta a preservar la integralidad de los beneficios, lo que no implica una mayor cobertura como respuesta ante nuevas contingencias (cuyo número es creciente), sino una adecuada atención de las que existen.

Que durante décadas el principal flagelo que afectó a la economía nacional fue el inflacionario, por lo que las fórmulas para poder resguardar la "integralidad" referida tendieron a preservar el monto de las prestaciones en función del grado de la depreciación de la moneda. Sin embargo, los mecanismos indexatorios utilizados a tal efecto, sólo constituyeron meros arbitrios pretorianos para que la garantía de la "movilidad" de las jubilaciones y pensiones establecida por el art. 14 bis de la Carta Magna no quedara en letra muerta, pero no la admisión -con criterio generalizado y vocación de permanencia- de que la indexación por algún índice de precios es, en sí misma, la única forma con que ella se respeta. En otras palabras, la movilidad que los constituyentes consagraron en el art. 14 bis de la Carta Magna no tiene por que estar necesariamente relacionada con la actualización de la moneda.

Que, habiendo cesado las excepcionales causas que autorizaron el dictado de las mencionadas fórmulas, parecería razonable la vuelta al sistema de la ley 18.037 vigente al tiempo de sancionarse la ley 23.928, pero ello no es factible en la medida que ese sistema recurre a una solución (cálculo de la movilidad en función de un índice de corrección determinado) vedada expresamente por la ley 23.928.

Que, despeja toda duda al respecto, la mera lectura del art. 53 de la ley 18.037 en cuanto allí se contempla que la Secretaría de Estado de Seguridad Social dispondrá el "reajuste" de los haberes de las prestaciones en un "porcentaje" equivalente a la variación del incremento general de las remuneraciones. Es decir, la propia letra del texto legal indicado muestra que las pautas en él contenidas tienen naturaleza indexatoria.

Que, en las condiciones que anteceden, corresponde concluir que la ley 23.928 ha dejado sin efecto el régimen de movilidad por indexación establecido por el art. 53 de la ley 18.037.

24) Que no forma óbice a lo anterior lo dispuesto por el art. 160 de la ley 24.241 en cuanto prescribió que la movilidad de las prestaciones de los haberes otorgadas o a otorgar por aplicación de leyes anteriores que tengan una fórmula de movilidad distinta a la del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, continuará practicándose de conformidad con las disposiciones vigentes a la fecha de su entrada en vigencia.

Que ello es así, pues la norma no podía estar referida sino a los diversos regímenes jubilatorios distintos al general establecido por las leyes 18.037 y 18.038. De no ser así, se arribaría a la irracional conclusión de que todas las leyes anteriores continuarían en vigencia aun con posterioridad a la vigencia de la ley 24.241, en la medida en que el régimen de movilidad dispuesto en su art. 32 en función de la evolución del A.M.P.O. es absolutamente novedoso y no estaba previsto en leyes anteriores, vaciando de este modo de todo contenido el primer párrafo del art. 160, en cuanto prescribe que la movilidad de las prestaciones se debe efectuar -a partir de la entrada en vigencia- en la forma indicada en el aludido art. 32.

25) Que definida la no subsistencia del régimen de movilidad establecido por el art. 53 de la ley 18.037 con posterioridad a la sanción de la ley 23.928, se comprende la existencia del art. 7, inc. 1°, apartado b, de la ley 24.463 en cuanto dispone que "las prestaciones correspondientes a períodos comprendidos entre el 1 de abril de 1991 y la fecha de promulgación de la presente ley se ajustarán según las disposiciones oportunamente aprobadas por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación y por organismos de su dependencia...".

Que, por otra parte, debe ser observado que no existe contradicción entre el citado art. 7°, inc. 1°, apartado b, de la ley 24.463 y lo señalado por su art. 10 en cuanto ordena que ella no se aplicará retroactivamente respecto de haberes correspondientes a períodos anteriores a su entrada en vigencia. Ello es así, pues el primero contempla el supuesto específico de la movilidad de las prestaciones a partir del 1° de abril de 1991 y, en consecuencia, adquiere el carácter de norma especial frente al segundo, al que corresponde asignarle naturaleza general, en razón del cúmulo de reformas que la ley introdujo al sistema integrado de jubilaciones y pensiones, entre las cuales adquiere particular relevancia el concerniente al haber máximo de las prestaciones otorgadas con anterioridad a la vigencia de aquel régimen.

26) Que en lo que concierne al concreto y específico alcance de la movilidad reconocida por el art. 7°, inc. 1°, apartado b, de la ley 24.463, por el lapso que medió desde el 1° de abril de 1991 hasta la entrada en vigencia de la ley 24.241, cabe precisar que las resoluciones a las cuales reenvía la norma aplicable sólo dispusieron ajustes respecto de períodos anteriores a aquella fecha (confr. resoluciones S.U.S.S. 4/91; S.S.S. 28/92 y S.S.S. 37/92) y nada se ha previsto para las posteriores.

27) Que, en esas condiciones, surge con claridad el incumplimiento de las obligaciones a cargo de la autoridad de aplicación al no disponer movilidad alguna de los haberes en el período en cuestión, lo que trae aparejado un congelamiento de las prestaciones por un período mayor a tres años, extremo que no es admisible.

Que esa particularidad torna al art. 7°, inc. 1°, apartado b, de la ley 24.463 inconstitucional por omisivo, lo que así debe ser declarado. En este sentido, cabe observar que la omisión de la autoridad pública en el dictado de normas, especialmente cuando se trata de aquellas que deben hacer efectivas garantías programáticas de la Constitución Nacional, no escapa al control judicial de constitucionalidad. Y es que, si la Constitución se define como suprema, esa supremacía declinaría sin dudas si, en los casos que corresponda, las garantías por ella reconocidas no son objeto de regulación específica por el poder constituido, pues tal omisión tendría el efecto de suprimir en los hechos la garantía constitucional de que se trate, lo que es inadmisible y obliga al Poder Judicial a actuar en consecuencia.

28) Que frente al vacío legislativo indicado, resulta menester efectuar una integración de la ley a fin de conferir efectiva virtualidad a la garantía de la "movilidad" de las jubilaciones y pensiones consagrada por el art. 14 bis de la Carta Magna para el período que se extiende desde el 1° de abril de 1991 hasta el mes de abril de 1994, momento a partir del cual resulta de aplicación la resolución S.S.S. 26/94 dictada sobre la base del sistema de movilidad por variación del AMPO establecido por la ley 24.241.

29) Que ya se ha hecho referencia acerca de la imposibilidad de que por el período posterior al 1° de abril de 1991 la "movilidad" referida pueda ser asegurada en base a índices de actualización (considerando 23). Ello es directamente contrario a la ley 23.928 y una solución de esa especie sería insostenible.

Que, a falta de una alternativa más plausible, y de conformidad con la obligación que tienen los jueces de juzgar las causas sometidas a su conocimiento, sin que les sea dado alegar silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes (art. 15 del Código Civil), entiéndese adecuada a una satisfactoria preservación de la garantía constitucional en juego, ordenar que por el período transcurrido desde el 1° de abril de 1991 hasta el 31 de marzo de 1994, deberá ser aplicada, por cada año, una movilidad del 3,28% por ser esta variación de igual extensión cuantitativa que la experimentada por el aporte medio prevsional obligatorio (AMPO), estimado por las resoluciones de la Secretaría de Seguridad Social n° 9/94, 26/94 y 171/94, que abarcan el lapso transcurrido desde que entró en vigencia el sistema de la ley 24.241, hasta que entró en vigor el nuevo régimen instituido por el artículo 7°, inciso 2°, de la ley 24.463.

Con lo cual, al concluir el aludido período al 31 de marzo de 1994 la movilidad acumulada asciende a un 10,17% que sumado a la variación que experimentó el AMPO durante la vigencia de la ley 24.241 arroja un total para el lapso 1/4/91 al 31/3/95 del 13,78%.

Que la solución que se adopta queda limitada, en lo que concretamente concierne a cada supuesto, a que los haberes previsionales que se ordenan adecuar a la pauta enunciada, nunca podrán exceder los porcentajes establecidos por las leyes de fondo, límite que para el caso impide todo reconocimiento de un monto mensual del beneficio que supere las proporciones fijadas por el art. 49 de la ley 18.037 sobre los haberes de actividad.

30) Que con relación a la inconstitucionalidad de los topes previstos en el art. 55 de la ley 18.037, cabe señalar que la fijación de haberes máximos en materia de jubilaciones y pensiones ha sido convalidada por esta Corte desde su establecimiento por vía legal y reglamentaria, pues se ponderó que la previsibilidad de las erogaciones tanto máximas como mínimas constituye "valor inherente a la eficiencia del sistema previsional instaurado", circunstancia que "torna razonable entender incluida la movilidad dentro de los límites que, con criterio a él reservado, establezca el Poder Legislativo para los haberes jubilatorios". Ello, enfatizó el Tribunal, "permite alcanzar una distribución justa y general de los beneficios previsionales con resultados eficaces" (Fallos: 292:312). Posteriormente, y llamada a pronunciarse en numerosos planteos de confiscatoriedad deducidos por los beneficiarios señaló que "para llegar a establecer la solución que corresponda al caso concreto" era preciso "determinar si en las circunstancias de la respectiva causa aparece o no quebrada la regla de la razonable proporcionalidad" (Fallos: 307:1985).

Dichos criterios resultan de aplicación en la actualidad, máxime si se tiene en cuenta que del sistema vigente - art. 9° de la ley 24.463- surgen pautas específicas que confirman el sistema de topes que -salvo prueba en contrario no producida en la causa- no pueden reputarse lesivas de principios generales reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal sobre la materia, máxime si se tiene en consideración que el sistema se basa en la solidaridad de sus integrantes en términos reiteradamente señalados, habida cuenta de las actuales circunstancias de la economía y en vista de la crisis financiera del sistema.

31) Que en lo atinente al régimen de movilidad de los haberes previsionales posteriores a la vigencia de la ley 24.463 que, según el inciso 2° del art. 7°, será el que determine la ley de presupuesto, corresponde señalar que no se advierte que el criterio empleado en la norma aparezca como irrazonable con relación a la índole del problema cuya solución procura, habida cuenta de que la Constitución Nacional ha dejado librada a la prudencia del legislador establecer la forma y condiciones en que se hará efectiva la garantía del art. 14 bis (confr. considerando 19), sin que al presente se derive menoscabo del funcionamiento del régimen en cuestión y resulta conjetural y prematuro el planteo sustentado en la norma superior mencionada.

Por ello y oído el señor Procurador General, se declara abstracta la cuestión planteada en el recurso extraordinario con respecto a los intereses, se lo declara procedente en las demás cuestiones planteadas y se revoca la sentencia apelada en cuanto ha sido objeto de recurso. Asimismo, se declara la inconstitucionalidad del art. 7°, inciso 1°, apartado b, de la ley 24.463, en cuanto a la movilidad que corresponde desde el 1° de abril de 1991, hasta que entró en vigencia el régimen instaurado por la ley 24.241, ordenándose que aquélla resulta procedente por el período en cuestión según el alcance fijado. Notifíquese y devuélvase. ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.

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