Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-08-18


CODONI, Daniel Alberto Estanislao contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 199 p 408-414.

En la ciudad de Santa Fe, a los dieciocho días del mes de agosto del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos "CODONI, Daniel Alberto Estanislao contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 447, año 1990), de conformidad con el acuerdo celebrado el día once del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

1. Daniel Alberto Estanislao Codoni promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe tendente a obtener la nulidad de los decretos 260/89, 4.963/89 y 606/90, dictados por el Poder Ejecutivo provincial y, en consecuencia, "se le reconozca derecho a ocupar categoría 24 del escalafón provincial, a partir del 1ro. de marzo de 1988. Con costas".

Relata que ingresó a la Administración Pública provincial en el denominado Plan L.O.T.E., el 1 de febrero de 1986, por contrato, prorrogándose sucesivamente hasta el 31 de diciembre de 1986, agregando que desde el 16.7.1986 se desempeñó como responsable del área Propuesta de Ordenamiento y Tierras.

Narra que el 30.12.1986 se dictó el decreto 5.350, pasando como personal temporario de refuerzo, poniéndose en vigor un nuevo organigrama en fecha 1.3.1988, por disposición de la Dirección del Plan, pasando a denominarse Proyecto y Planificación, con jerarquía de Departamento, lo que era Propuesta de Ordenamiento y Tierras.

Expresa que por ley 10.201, modificada por ley 10.211, fue incorporado a la planta permanente, habiendo presentado de conformidad a tales normas un reclamo ante la Subsecretaría de la Función Pública y Políticas Participativas, e informado a la Secretaría Gremial de U.P.C.N..

Señala que el 2.9.1988 el Coordinador Zona Norte del Plan L.O.T.E. elevó al Director de Administración del Ministerio de Hacienda y Finanzas información sobre el personal temporario y de refuerzo que debía pasar a planta permanente, incluyéndolo como Jefe de Departamento Proyecto y Planificación, Tramo Superior, fecha de ingreso 1.2.1986, tramo propuesto: superior.

Dice que el 5.1.1989 se dictó el decreto 260, incorporándolo a la Administración con categoría 11, lo que se le notificó el 31.1.1989.

Expresa que por decreto 4.963/89 se modificó el Anexo IV del decreto 260/89, otorgándosele la categoría 19 del agrupamiento profesional, paliándose parcialmente la situación, rigiendo dicha modificación desde el 6.3.1989, siendo que el derecho había nacido mucho antes.

Señala que el decreto 4.964/89 estableció la organización estructural, determinando misiones y funciones para la Dirección Provincial de Ordenamiento Territorial Estable, coincidentes con la estructura puesta en vigencia el 1.3.1988 Sostiene que por nota del 22.3.1990 hizo notar la existencia del recurso y que el nuevo decreto no satisfacía sus pretensiones, y que el 26.2.1990 se dictó el decreto 606, que modificó el detalle analítico de la planta de personal permanente del Ministerio de Hacienda y Finanzas, figurando en categoría 19 con función de Jefe de División Ordenamiento Territorial, no existiendo correlación con lo solicitado. Aclara que fue notificado de dicho decreto el 30.7.1990.

Expresa que entre abril de 1988 y enero de 1989 percibió haberes equivalentes a la categoría 24, debiendo regularizarse su situación; que por resolución ministerial del 31.3.1989 tomó licencia sin goce de haberes por haber sido designado Director de Estadística y Censos de Entre Ríos; y que actualmente se desempeña por adscripción en el Ministerio de Educación y Cultura.

2. Declarándose inadmisible el recurso por Presidencia (f. 69/69 vto.) e interpuesta revocatoria por el actor a fojas 71/72, el Cuerpo hace lugar al recurso y declara la admisibilidad del recurso (fs. 74/75 vto.). Citada y emplazada la demandada a estar a derecho, comparece a foja 88 y contesta la demanda a fojas 92/100.

En primer lugar, la demandada plantea la inadmisibilidad del recurso.

En tal sentido, manifiesta que al plantear revocatoria contra el decreto 260/89 el recurrente formuló reserva de ocurrir ante la Comisión Paritaria para que se lo escalafone en categoría 24, pero que la pretensión concreta al Poder Ejecutivo de que se le otorgue esa categoría nunca fue sometida a decisión del órgano administrativo.

Expresa que meramente se advirtió al Poder Ejecutivo que se instaría el trámite para la convocatoria de la Comisión Paritaria, lo cual se hizo pero no pudo ser resuelto al no llegarse a un acuerdo acerca del encasillamiento aplicable.

Añade que Fiscalía de Estado aconsejó que el Poder Ejecutivo ejerciera sus atribuciones constitucionales como Jefe de la Administración Pública, en virtud de lo cual se dictó el decreto 4.963/89, otorgándole al actor una categoría 19 del agrupamiento, contemplando sus pretensiones.

Entonces, dice, se resolvió en forma explícita el cambio de categoría y de manera implícita la pretensión de otorgamiento de categoría 24.

Agrega que notificado el acto, el actor presentó un escrito que calificó de "pronto despacho" pidiendo la modificación del decreto 260/89 y del decreto 4.963/89, y sostuvo que le correspondía la categoría 24 y cuestionó la fecha de reconocimiento.

Controvierte que ese escrito pueda ser calificado como "pronto despacho" ya que ninguna mora existía en tanto se había resuelto la petición de asignación de otra categoría, e implícita pero inequívocamente se había denegado la petición de otorgamiento de categoría 24.

Luego, expresa, el decreto 4.963/89 quedó firme (debió el recurrente, dice, o pedir aclaratoria, o presentar revocatoria, lo que no hizo).

Con posterioridad, alega, se dictó el decreto 606/90, que dispuso reubicaciones del personal con el objeto de adecuarlo a la estructura aprobada por decreto 4.964/89, escalafonándose al recurrente con categoría 19. Notificado el 30.7.1990, añade, no fue impugnado.

Concluye diciendo que frente a dos actos administrativos que devinieron firmes, mal puede admitirse la subsistencia de una pretensión introducida por vía de reserva e instada tardíamente, por lo que el recurso es inadmisible y así debe declararse.

Luego de negar diversas postulaciones contenidas en el escrito de demanda, la Provincia narra los antecedentes de hecho y de derecho que a su entender sustentan la improcedencia de la demanda.

En tal sentido, manifiesta que el actor comenzó su relación con la Administración Pública prestando servicios de arquitecto durante dos meses, en funciones relacionadas con el Plan de Asentamientos Irregulares, relación que fue renovada sucesivamente hasta el 31.12.1986, mediante contratos ratificados por el Gobernador.

Expresa que por decreto 5.350, del 30.12.1986, se lo designó por ingreso como personal transitorio de refuerzo, ingresando luego como personal de Planta Permanente de conformidad a lo dispuesto por ley 10.201.

Luego de aludir al articulado de la mencionada ley, señala que la incorporación de Codoni a la Administración Pública provincial se produjo mediante decreto 260/89, con efectos al 30.9.1988, asignándosele la categoría 11.

Expresa que luego de que la Comisión Paritaria provincial no llegara a un acuerdo acerca del encasillamiento aplicable, el Poder Ejecutivo dictó el decreto 4.963/89, reencasillando a Codoni en categoría 19, a partir del 6.3.1989.

El actor alegó, dice la demandada, que se satisfacían parcialmente sus pretensiones, en tanto consideraba le correspondía la categoría 24, y que los efectos del reconocimiento debían retrotraerse al 6.3.1988.

Finalmente, expresa, se dictó el decreto 606/90 designando por reencasillamiento funcional al personal de la Dirección de Ordenamiento Territorial Estable en los agrupamientos y categorías que se especificaban, manteniéndose a Codoni en la categoría 19.

Dice que el caso tiene circunstancias particulares en tanto no se trató de un "ingreso" individual sino de una decisión legislativa que incluyó a un importante número de agentes que ya se desempeñaba en la Administración.

Esta situación, narra, fue la que motivó la intervención de la Comisión Paritaria provincial en los supuestos en que los ingresos produjeran una reducción de categoría.

En el caso de Codoni debió ingresar en categoría 16 pero erróneamente su ingreso fue dispuesto en la 11, mas ello fue debidamente reparado mediante el decreto 4.963/89, mediante el cual se le asignó una categoría superior a la inicial (16), en tanto se le otorgó la categoría 19.

Señala que la decisión del Poder Ejecutivo de otorgar la categoría 19 se presenta como razonable si se interpreta armónicamente el grupo normativo y la necesidad de conciliar las pretensiones del recurrente con las del resto de los agentes de la Administración.

Alude a las normas del Estatuto y del Escalafón para el Personal de la Administración Pública provincial vinculadas con el ingreso de los agentes, el progreso en la carrera y la igualdad, así como con la materialización de los principios de la organización administrativa.

Expresa que si se consideran tales principios en la aplicación de la excepción prevista en el artículo 3 de la ley 10.201, no podría postularse que mediante ella el legislador hubiera admitido el ingreso en el último peldaño de la carrera administrativa (categoría 24) pues ello además de lesionar las expectativas legítimas de quienes integraban la estructura administrativa afectaría irremediablemente los intereses públicos.

Alude a las normas del Escalafón que contemplan la carrera administrativa, y expresa finalmente que las diferencias salariales si bien fueron reclamados en sede administrativa no lo han sido en ésta.

Peticiona, en definitiva, se rechace el recurso, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (foja 101) y producida la que consta en autos, y agregado el informe de la parte demandada (fojas 177/188 vto.), se llama autos para sentencia (foja 189). Firme dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.

4. Correspondiendo expedirse sobre el planteo de inadmisibilidad formulado por la Administración, debe señalarse que los argumentos expuestos en tal sentido por la demandada no son suficientes a los efectos de conmover lo analizado y resuelto por este Cuerpo al resolver la revocatoria contra el auto de admisibilidad interpuesto por la recurrente (A. y S. T. 175, pág. 210).

En consecuencia, voto a la primera cuestión por la afirmativa.

A la misma cuestión, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Spuler y Vigo, expresaron idéntico fundamento al vertido por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -¿es procedente el recurso?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

Como surge del relato que antecede, en la presente causa el actor solicita que se anulen los decretos 260/89, 4.963/89 y 606/90 y, en consecuencia, se le reconozca derecho a ocupar categoría 24 del escalafón provincial, a partir del 1.3.1988, con costas.

Aduce básicamente, en sustento de la procedencia de su pretensión, que se lo incorporó a la Administración en una categoría inferior a la que correspondía, por lo cual solicita se le otorgue la 24. Agrega que durante un tiempo -entre los meses de abril de 1988 y enero de 1989- percibió haberes acordes a esa categoría.

La resistente, por su parte, postula la improcedencia de la pretensión del actor sobre la base de que si bien Codoni debió ingresar en categoría 16 pero erróneamente fue dispuesto en la 11, ello fue debidamente reparado mediante decreto 4.963/89, asignándole una categoría (la 19) superior a la que le hubiese correspondido (16).

Debe señalarse en primer lugar que planteos similares a los de autos han sido ya considerados y resueltos por este Cuerpo en los precedentes "González" y "Gazzera" (registrados en A. y S., T. 169, pág. 47 y T. 179, pág. 60, respectivamente).

Para resolver los planteos de las partes, corresponde detenerse en las normas jurídicas aplicables al caso.

La ley 10.201 -modificada por la 10.211-, en su artículo 1, dispuso la incorporación a planta permanente del personal contratado o transitorio ingresado hasta el 31.12.1987 inclusive, que realizase tareas normales y habituales del personal escalafonado y se encontrara cumpliendo funciones a la fecha de su sanción, otorgando al Poder Ejecutivo un plazo para "implementar" el régimen; y en el artículo 3, estableció que el personal alcanzado por sus disposiciones debía ser escalafonado en la categoría de ingreso correspondiente a cada agrupamiento y tramo, de acuerdo con las condiciones y requisitos exigidos por la ley 8.525 y el decreto 2.695/83.

El Poder Ejecutivo, por su parte, dictó el decreto 260/89 en virtud del cual -en lo que aquí es de interés- designó en planta permanente y encasilló a los agentes de la Dirección Provincial de Ordenamiento Territorial Estable que se encontraban alcanzados por la ley.

Volviendo al texto de ésta, en la última parte del artículo 3 se preveía que "si como consecuencia de la aplicación de los precedentes (sic) se produjera una reducción de categorías, la Comisión Paritaria provincial, en el plazo perentorio de sesenta días, deberá expedirse acerca del nivel escalafonario que le corresponde al agente, atendiendo a las funciones que efectivamente se encuentre cumpliendo".

Vale decir, en la hipótesis prevista por la norma, debía intervenir la Comisión Paritaria provincial, y expedirse -necesariamente- acerca del "nivel escalafonario" que en definitiva correspondía asignar al agente, teniendo en cuenta las funciones que efectivamente se encontrase cumpliendo a ese momento.

Ahora bien: de los considerandos del decreto 4.963/89 y del acta 18 de Comisión Paritaria, surge que dicha Comisión se reunió (en fecha 27.2.1989), realizó "varios intentos de lograr un acuerdo", pero "no arribó a ello", por lo que dispuso "remitir las actuaciones a Fiscalía de Estado".

Es claro, pues, que no se cumplió la previsión legal, que imponía a la Comisión Paritaria el deber de expedirse; esto es, le exigía la emisión de un pronunciamiento expreso sobre el punto sometido a su decisión, conforme las pautas que señalaba -concretamente, las funciones efectivamente cumplidas-.

Frente a ello, el Poder Ejecutivo provincial dictó -con invocación del dictamen 643/89 de Fiscalía de Estado- el decreto 4.963/89, mediante el que dispuso -conforme surge de dicho dictamen y de los considerandos del acto- el escalafonamiento definitivo del personal de la Dirección Provincial de Ordenamiento Territorial Estable asignando a cada agente la categoría inicial del tramo respectivo, correspondiéndole al aquí actor la categoría 19 del agrupamiento 03.

Y bien: el escalafonamiento definitivo, según la ley 10.201, debió haberse dispuesto asignando a cada agente la categoría correspondiente a la función que efectivamente desempeñaba a la época -aproximada- en que se reunió la Comisión Paritaria provincial.

Es que el incumplimiento de la Comisión Paritaria no pudo excusar la inobservancia de la ley por parte del Ejecutivo, quien debió efectuar el escalafonamiento definitivo de conformidad con la pauta legislativa señalada.

Se destaca que ello no implica -como parece entenderlo el recurrente, según surge de algunos pasajes de la demanda y de la formulación de su pretensión- la necesaria asignación de idéntica categoría a aquella en base a la cual se le liquidaban haberes mientras revistaba como contratado o personal temporario, ya que ésa -se reitera- no fue la pauta tenida en cuenta por la ley de pase a planta permanente.

Corolario de lo expuesto es que el actor, a la fecha a la que proyecta sus efectos el decreto 4.963/89 (6.3.1989, v. artículo 2 de dicho acto), tenía derecho a ser encasillado en la categoría correspondiente a las funciones que se encontraba desempeñando a la época -aproximada- en que se reunió la Comisión Paritaria provincial (27.2.1989).

Sin embargo, de ello no se sigue que inexorablemente le corresponda la asignación retroactiva de una categoría superior a la conferida por decreto 4.963/89.

Es que tal consecuencia sólo se impondría en caso de que la categoría a atribuir según las funciones efectivamente desempeñadas a febrero de 1989 fuese superior a la asignada por decreto 4.963/89.

Y bien: en la presente causa -en que tal aspecto integra la litis- el recurrente no prueba que ello acontezca, lo que exigiría la demostración, en primer término, de cuáles eran las funciones que se encontraba desempeñando a esa fecha; y, en segundo lugar, la prueba de que a esas funciones correspondía una categoría escalafonaria superior a la 19, de manera de concluir que con dicho acto no se respetó la finalidad de la norma.

En el caso, ninguno de los dos aspectos fueron satisfechos.

En cuanto al primero, pues, si bien surgen de las pruebas producidas en autos las funciones desarrolladas por el actor en algunas épocas desde su incorporación a la Administración Pública provincial, no se advierte prueba alguna que demuestre cuáles fueron las funciones efectivamente cumplidas por el agente al momento -al menos aproximado- de reunión de la Comisión Paritaria.

En relación con el segundo aspecto, tampoco ha demostrado que las funciones que dice haber desempeñado al momento de su escalafonamiento como personal permanente se correspondan con la categoría que solicita (24); es más, en ocasión de presentar el reclamo en sede administrativa el agente expresó que "mi ingreso a la planta permanente no puede ser inferior a la Categoría 19" (f. 47, expte. adm.), aunque haciendo "reserva para acudir para que se me escalafone en la Categoría 24 por parte de la Comisión Paritaria respectiva".

Desde luego, son insuficientes en tal sentido, la certificación del Jefe de División Contable, Dirección Provincial de Catastro, del 26.9.1988, obrante a foja 37 del expediente administrativo, atinente a que el agente "se desempeña" en categoría 24, y los recibos de haberes cuya copia consta en autos.

Por todo lo expuesto, el recurso es improcedente. Las costas habrán de imponerse al actor (art. 84, ley 4.106).

Así voto.

A la misma cuestión, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Spuler y Vigo, expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Netri y votaron en igual sentido.

A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Netri dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde rechazar el recurso interpuesto, con costas.

A la misma cuestión, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Spuler y Vigo, dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Netri y así votaron.

En mérito de los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Rechazar el recurso interpuesto, con costas.

Regístrese y hágase saber.

Con lo que concluyó el acto firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)