Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Córdoba
Fecha: 2005-08-25


Córdoba, agosto 25 de 2005.

1º ¿Es procedente la acción declarativa de inconstitucionalidad? 2º ¿Qué pronunciamiento corresponde dictar? Los doctores Rubio, Cafure de Battistelli, Sesin, Tarditti, Andruet (h.), Blanc de Arabel y Gutiéz dijeron:

I.a. A fs. 215/225vta. de autos comparece Caminos de Las Sierras S.A. por intermedio de sus apoderados, Domingo Valentino y Leonardo Castro, según se acredita con el Poder General de Representación, Administración y Disposición que en fotocopia debidamente certificada por escribana pública se acompaña a fs. 204/211vta., y en calidad de concesionaria de la Red de Accesos a la ciudad de Córdoba (R.A.C.) interpone acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 165, inc. 1, ap. a Constitución Provincial), en contra de la Municipalidad de Córdoba, solicitando que al tiempo de resolver se declare la inconstitucionalidad de los artículos primero y segundo de la ordenanza 10.578/03, normativa sancionada por el Concejo Deliberante el nueve de enero de dos mil tres y promulgada por el Departamento Ejecutivo Municipal mediante dec. cincuenta y tres de fecha catorce de enero del mismo año, en cuanto la referida disposición en el art. 1º prescribe: "Prohíbese el funcionamiento de Casillas de Cobro de Peaje dentro del ejido de la Ciudad de Córdoba" y por el art. 2º "El Municipio garantiza a todos los vecinos de la Ciudad de Córdoba la libre circulación dentro del radio de su ejido municipal, no pudiendo bajo ningún concepto ser afectado con el cobro de peaje de ninguna naturaleza". Pide costas.

Expresa que la ordenanza municipal cuestionada resulta violatoria de la Constitución Provincial, por ser contraria a los arts. 185 (por exceder el ámbito de competencia territorial del municipio, al invadir el dominio público provincial y nacional), 110 incs. 15, 26 y 30 (en tanto corresponde a la Provincia de Córdoba legislar sobre el uso de las tierras de propiedad del Estado provincial, aprobar la ejecución de obras públicas exigidas por el interés de la Provincia y establecer tributos para la formación del tesoro provincial), 186 (al exceder la ordenanza cuestionada el límite de la competencia material asignada a las comunas, lesionando la limitación de carácter general fijada a los municipios de ejercer cualquier función o atribución que no esté prohibida por la Constitución y que no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado) y 192 (al disponer que las municipalidades deben prestar la cooperación requerida por el Gobierno de la Provincia para hacer cumplir la Constitución y las leyes); 67 (en cuanto determina que la propiedad privada es inviolable y al impedírsele a percibir el peaje, única retribución contractualmente prevista, la actora se ve privada sustancialmente de su propiedad); 39 y 40 (que establecen la inviolabilidad del derecho de defensa, imponiendo el municipio una modificación de un contrato respecto del cual no es parte, alterando las prestaciones del referido convenio sin intervención de los verdaderos interesados).

También transgrede señala los arts. 14, 17, 18 y 19 de la Constitución Nacional, pues se modifica toda la sustancia de una relación generada por normas anteriores entre la presentante y el Gobierno de la Provincia, afectando el derecho a la seguridad jurídica, pues ello implicaría que cualquier persona que tenga un derecho legítimamente adquirido pudiera verse sometido a que por una ordenanza, ese derecho sea "recortado" o modificado en su sustancia o mutilado en su totalidad por autoridad incompetente en la materia y territorio.

Por último, denuncia que la Ordenanza cuestionada vulnera los arts. 6º y 19 de la Carta Orgánica Municipal en concordancia con el art. 118 de la Constitución Provincial, ya que resulta claro, dice, que Caminos de las Sierras, al momento de promulgarse aquella norma, tenía derechos adquiridos a percibir el peaje en la forma originariamente pactada, para lo cual el normal funcionamiento de las casillas instaladas en el ejido de la Municipalidad de Córdoba se erige en una circunstancia imprescindible.

Arguye que la Ordenanza Municipal 10.578/03 y el dec. 53 son inconstitucionales en razón de haber sido dictados en exceso de competencia, importando una flagrante e ilegal invasión a la jurisdicción territorial o el dominio público provincial, a más de violar los derechos de la actora anteriormente indicados.

I.b. Hechos.

Luego de advertir que la presente acción resulta formalmente admisible, desde que la misma reúne todos los recaudos impuestos por el art. 165 inc. 1), apart. a de la Constitución Provincial, pone de resalto que la firma actora, conforme a las previsiones contractuales, realizó la ecuación económica del convenio, estableció su beneficio y su plan de inversión, celebró diferentes contrataciones con el objeto de disponer de los fondos necesarios para afrontar los costos de las obras y realizó los trabajos e inversiones previstas, todo sobre la base de que con la modalidad contractualmente prevista única retribución consistente en el pago de la tarifa por parte de los usuarios se compensaría la inversión y se generaría el beneficio económico de quien asumió el riesgo del contrato.

Prosigue refiriendo que la normativa emanada del municipio rompió con toda esa previsión, estableciendo una prohibición que desvirtúa de forma tal el contrato suscripto entre su representada y el Gobierno de la Provincia de Córdoba, que lo torna de cumplimiento virtualmente imposible, violando derechos de las partes contratantes.

Asimismo, subraya que se genera un conflicto gravísimo entre los firmantes del aludido convenio por las obligaciones ya cumplidas durante los más de cinco años de vigencia del contrato, destacando que pese a que la Municipalidad de Córdoba lo conocía, nunca lo objetó; más aún, lo consintió en forma expresa a través de sus propios actos. El abuso de facultades en que ha incurrido el Municipio, al sancionar la ordenanza cuestionada, ha generado una inseguridad jurídica de gran magnitud, que debe ser reparada por esta vía judicial.

I.c. Admisibilidad sustancial.

Incompetencia territorial.

Señala que ningún municipio puede ejercer su competencia invadiendo la jurisdicción territorial o el dominio público provincial o nacional. En este sentido, advierte que la Municipalidad de Córdoba ha excedido su competencia territorial, pues al haberse establecido las casillas de cobro de peaje en territorio provincial y nacional, es decir en zonas de caminos provinciales y nacionales, no puede el municipio prohibir el funcionamiento de aquéllas, so riesgo de violentar la disposición contenida en el art. 185 de la Constitución Provincial. En el caso, manifiesta que las respectivas casillas han sido instaladas en la Ruta provincial E55, Ruta provincial E53 y en la Ruta Nacional 36, habiendo sido aprobado mediante ley 8361/92 el convenio suscripto entre el Estado Nacional y la Provincia mediante el cual la Nación delegó en la Provincia las facultades de adjudicación y administración del contrato de concesión de la obra pública denominada "Red de Accesos a la Ciudad de Córdoba".

I.d. Incompetencia material.

Apunta que según el art. 110 inc. 15 de la Constitución Provincial, corresponde a la Provincia legislar sobre el uso de las tierras de propiedad del Estado Provincial y por el inc. 26 del mencionado artículo, es de competencia de la Provincia aprobar la ejecución de obras exigidas por el interés provincial, razón por la cual, arguye, cualquier medida que obstaculice aquel uso o la ejecución o funcionamiento de una obra pública, excede la competencia municipal, invadiendo la provincial.

Resalta, además, que en virtud del inc. 30 de la misma norma, es competencia provincial establecer tributos para la formación del tesoro provincial. Sobre el particular, advierte que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha calificado al peaje como un tributo cuya finalidad es el financiamiento de una obra construida o mantenida por el Estado o por particulares, por lo que no puede válidamente el municipio limitar u obstaculizar el cobro de ese tributo por parte de la Provincia.

Acota que, con el mismo criterio, el Concejo Deliberante podría prohibir el cobro de impuestos provinciales, como el Impuesto Inmobiliario, a la Infraestructura Social dentro del ejido urbano, como tampoco podrían instalarse casillas de cobro de peaje en ningún municipio de la Provincia de Córdoba si todas las comunas abusaran de sus facultades como lo hizo el municipio capitalino.

I.e. Teoría de los actos propios.

Expone que algunas de las casillas de cobro de peaje localizadas dentro del ejido municipal fueron finalizadas y comenzaron a funcionar hace más de dos años. En consecuencia, la Comuna no puede cuestionar legalmente el funcionamiento de dichas casillas, ya que resulta de aplicación la regla jurídica "venire contra factum propium non valet" que se origina en el principio general de la buena fe y sanciona con la inadmisibilidad una pretensión que, aunque lícita, sea objetivamente contradictoria con una conducta o comportamiento anterior del mismo sujeto.

Postula que la disposición comunal deviene extemporánea a poco que se repare en el conocimiento cierto que, al menos, desde hace más de dos años tuvo la demandada de la construcción de las casillas, lo que autoriza a calificar por lo menos de incoherente la conducta del Concejo Deliberante y del Departamento Ejecutivo, toda vez que no resulta compatible con la actitud asumida con anterioridad.

I.f. Violación a la propiedad privada.

Luego de citar como aplicable al caso el antecedente de este Tribunal Superior en los autos caratulados: "Municipalidad de Villa Allende c. Provincia de Córdoba - Plantea conflicto de poderes", Sentencia ciento sesenta y cinco de fecha siete de octubre de mil novecientos noventa y nueve, destaca que las disposiciones emanadas de la Municipalidad de Córdoba que se cuestionan resultan lesivas del art. 67 de la Constitución Provincial en cuanto consagra que la propiedad privada es inviolable, ya que al negársele el derecho a percibir el peaje, única retribución contractualmente prevista, la actora se ve privada sustancialmente de su propiedad; al obligarla a declinar de la justa retribución pactada, insiste, se le ocasiona una pérdida patrimonial sustancial impidiéndole recomponer su capital de trabajo afectado a la ejecución de las obras e inversiones realizadas.

I.g. Violación al derecho de defensa.

Apunta, sobre el particular, que mediante la norma tachada de inconstitucional se establece una modificación a las prestaciones emergentes del contrato celebrado entre la actora y la Provincia, y respecto del cual el modificante no es parte, obligando a los suscriptores a alterar el mismo sin participación de la actora, es decir sin audiencia de los interesados, dejando a la actora sin posibilidad de articular defensa alguna al violarse uno de los elementos básicos de composición de la ecuación económico financiera del contrato, cual es la formación de la "tarifa" a percibirse por el servicio, debiéndose considerar que la misma fue establecida teniendo en cuenta lo que la Concesionaria recaudaría en todas las casillas habilitadas.

En definitiva, por las consideraciones expuestas solicita se haga lugar a la acción impetrada, declarando la inconstitucionalidad de la Ordenanza Municipal 10.578 de fecha nueve de enero de dos mil tres y el dec. 53 que dispone su promulgación.

I.h. Citación de tercero interesado.

La accionante peticiona la citación de la Provincia de Córdoba, en calidad de tercero interesado en el presente litigio en virtud de lo dispuesto por el art. 433 del C.P.C. y C., por cuanto el contrato que se ve afectado por la ordenanza municipal también involucra a la parte concedente.

Hace reserva del recurso extraordinario federal.

II. Admitida formalmente la acción mediante Auto trece, de fecha catorce de febrero de dos mil tres (fs. 261/273 vta.) previa audiencia al Fiscal General (dictamen E 01 del 27/01/03, fs. 229/238) se imprime el trámite de juicio abreviado, a cuyo fin se emplaza a la demandada para que conteste la demanda y ofrezca prueba de que haya de valerse. Asimismo, se ordenó la citación en calidad de Tercero Interesado a la Provincia de Córdoba con iguales facultades y derechos que las partes.

III.1. A fs. 281/292 vta. evacua la vista corrida la demandada, Municipalidad de Córdoba, peticionando el rechazo de la acción planteada, con costas. Invoca los siguientes argumentos:

a. En primer término, niega que sean inconstitucionales los artículos primero y segundo de la Ordenanza cuestionada y que la misma desvirtúe las previsiones del contrato de concesión de la Red de Accesos a la ciudad de Córdoba celebrado entre la actora y la Provincia de Córdoba. Niega que se genere un conflicto entre las partes por las obligaciones cumplidas durante la vigencia del convenio, que se le pueda imputar al Municipio negligencia en objetar el contrato de concesión aludido, que exista prohibición ilegal o ilegítima al cobro del peaje.

También niega que la ordenanza sea ilegítima, arbitraria o lesiva de derechos constitucionales de la actora, que haya incurrido en abuso de facultades o que haya generado inseguridad jurídica. Rechaza que la Municipalidad de Córdoba haya invadido la competencia territorial y material de la Provincia o de la Nación, afectando las facultades del Estado Provincial para disponer sobre su dominio público o legislar sobre el uso de las tierras o ejecutar obras públicas y establecer tributos. Niega que se hayan violado dispositivos de la Carta Orgánica Municipal y de la Constitución Provincial, en especial los referidos a la división de poderes, al derecho de defensa y al derecho de propiedad de la actora a percibir la retribución contractualmente prevista, que ello le ocasione una pérdida patrimonial sustancial o que el cobro de peaje y el funcionamiento de las casillas de peaje instaladas en el ejido de la Municipalidad constituya una circunstancia imprescindible.

Por otra parte, proclama la improcedencia formal de la acción impetrada, ya que en el caso no se satisface el requisito de "caso concreto" entendido como "causa", en tanto la actora no determina el perjuicio, es decir no especifica con grado suficiente cómo y en qué medida sería ese perjuicio, por cuanto la alusión al daño que le causaría la aplicación de la Ordenanza resulta demasiado genérica e imprecisa.

Enfatiza que no basta con expresar ambiguamente que se afecta la retribución contemplada en el contrato o que se alteren sus previsiones en forma total y absoluta, sino que la accionante debió expresar y acreditar en qué modo y en qué medida ello tiene lugar, lo que impide mensurar el probable conflicto generado con la sanción de la Ordenanza. La actora no ha presentado ningún cálculo económico para acreditar la supuesta incidencia de la ordenanza, ya que ello permitiría determinar en qué medida influye el flujo vehicular que circula dentro del ejido municipal sin salir de sus límites y en qué medida el mismo estuvo contemplado en el cálculo de la ecuación económica del contrato, es decir no ha explicado por qué la libre circulación que establece la Ordenanza afecta la ecuación económica del contrato.

Asimismo, arguye que la pretensión debe ser rechazada en lo sustancial.

Postula al respecto, que la Ordenanza Municipal 10.578/03 ha sido dictada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Córdoba y promulgada por el Intendente Municipal en ejercicio de sus respectivas potestades y observando el procedimiento legal previsto en la Ley Orgánica Municipal, erigiéndose por tanto, en una ley en sentido material, lo que torna aplicable a su favor la presunción de legitimidad de que gozan los actos públicos.

Argumenta que los arts. 1º y 2º de la Ordenanza en examen disponen sobre materia que es de exclusiva competencia municipal, ya que el art. 180 de la Constitución Provincial reconoce la existencia del municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura su autonomía política, administrativa e institucional, disponiendo dicho dispositivo además, que "Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en su consecuencia se dicten". A su vez, el art. 186 de la Ley Fundamental Provincial confiere entre las funciones, facultades y finalidades inherentes a la competencia municipal, la de "gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común" (inc. 1); "atender las siguientes materias: ... planes edilicios, apertura y construcción de calles, vialidad, tránsito y transporte urbano" (inc. 7); "Regular y coordinar planes urbanísticos y edilicios" (inc. 11) y "Ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal" (inc. 14).

Como derivación de dichas disposiciones, señala que la Ordenanza 10.578 al establecer la libre circulación de los vecinos dentro del radio del ejido municipal sin que pueda ser afectado por el cobro de peaje, está disponiendo sobre lo que es exclusiva materia municipal, como es lo referente a vialidad, tránsito y transporte, que la Constitución asigna a la competencia municipal. El libre tránsito entre sectores del propio municipio, se relaciona con la regulación y coordinación de los planes urbanísticos, pues éstos no pueden instrumentarse si se establecen restricciones o barreras a la libre circulación de sus habitantes.

Añade que para el ejercicio de estas facultades, el Municipio es independiente de todo otro poder, según el art. 180 de la Const. Prov. y dicha competencia material de la comuna es respetada por el Contrato de Concesión de la R.A.C., cuando indica como zonas de exclusión de plazas de peaje, a las zonas urbanas y suburbanas.

Puntualiza que no existe afectación de un derecho adquirido de la Concesionaria. Resalta que el contrato de concesión ha sido celebrado entre el Superior Gobierno de la Provincia, como concedente, y "Caminos de las Sierras" como concesionaria, por lo que la Municipalidad de Córdoba no ha sido parte del mismo y en consecuencia, no ha declinado ninguna de las potestades que le otorga el art. 186 de la Constitución Provincial, las que por otra parte, son indeclinables.

Agrega que sólo puede invocar la existencia de un derecho adquirido si previamente se demuestra que existe una causa fuente legítima y suficiente que le haya dado nacimiento. La actora alega que tal derecho lo tendría en virtud del contrato de concesión de la red de Accesos a la ciudad de Córdoba, pero el mismo no puede constituir fuente legítima de un derecho al cobro de peaje a los vecinos de esta ciudad que circulan entre puntos ubicados dentro de su ejido, a tenor de las restricciones o prohibiciones que establece para la instalación de plazas de peaje, contenidas en el art. 10º del Anexo Técnico Particular.

Puntualiza que dicha disposición contractual, al establecer que la propuesta respecto al emplazamiento de las plazas de peaje debía contemplar como zonas de exclusión las zonas urbanas y suburbanas y zonas de topografía accidentada, persigue igual objetivo que la ordenanza 10.758, esto es permitir la libre circulación de los vecinos dentro de un área urbana, por lo que no hay contradicción entre la Ordenanza y el Contrato de concesión. Además, la Circular 56 emitida en el expediente 004507249/94 expresa: "Se aclara que el tramo de la RP E55 entre la RN A019 y La Calera, por no cumplir las condiciones establecidas en el artículo del título, no es apto para el emplazamiento de estaciones para el cobro de peaje, razón por la que debe ser considerado como zona de exclusión".

Ello demuestra que la "plaza de peaje" ubicada en la ciudad de Córdoba sobre la Ruta E55 que une esta ciudad con la localidad de La Calera, ha sido instalada contradiciendo las zonas de exclusión establecidas por el art. 10 del Anexo Técnico Particular, pues es evidente que se trata de una zona urbana o al menos, suburbana, donde se asientan urbanizaciones como los barrios "Las Delicias", "Los Carolinos" y "Los Robles".

Continúa señalando que la Cláusula 10 del Anexo Técnico Particular no ha sido derogada por el Convenio 38 suscripto por la actora con la Provincia de Córdoba, puesto que al estipular que el emplazamiento de la plaza de peaje en la Ruta E55 debe ser "en las mismas condiciones que para el resto del sistema de la Red de Accesos a Córdoba, conforme lo dispuesto en la cláusula 14.1 del Contrato de Concesión...", no importa derogar las zonas de exclusión, por lo que la Concesionaria estaba obligada a observar.

Asimismo, refiere que el primer párrafo de los considerandos del dec. 2291 del Poder Ejecutivo Provincial expresa que la ubicación de la plaza de peaje en la Ruta E55 "cumplimenta con las condiciones establecidas en el art. 10 del Anexo de Especificaciones Técnicas Particulares...", afirmación que contradice, sin brindar explicación alguna, la Circular 56 (Concurso Nacional e Internacional - Red de Accesos a Córdoba, resolución MOSP 149/94 dictada por la Comisión de Privatización) en tanto la misma expresa que el tramo de la ruta aludida entre la Ruta Nacional A019 y La Calera no es apto para el emplazamiento de estaciones de peaje, además de estar ubicada en una zona de topografía accidentada y de baja visibilidad.

Por otra parte, resalta que la actora no ha acreditado haber concluido con los trabajos y avance de obras que debía realizar previo a autorizar el cobro de peaje, conforme lo estipula el art. 14.6 del Contrato de Concesión. Tampoco, dice, puede invocar la empresa "Caminos de las Sierras S.A." un derecho adquirido respecto de la ubicación de la casilla de peaje sobre la Ruta E55, teniendo en cuenta que la Cláusula Quinta del Convenio 38 establece que la plaza de peaje se instalará "... entre la ciudad de La Calera y la ciudad de Córdoba", lo que evidencia que la ubicación actual infringe dicha cláusula en tanto exige que se instale en el límite entre ambos ejidos, sin perjuicio de hacer notar que según la referida reglamentación, el tramo que se agrega al sistema de la R.A.C. es "... el tramo entre La Calera (Int. con la RP E64) y el Dique San Roque (Int. con RP A 73)", es decir que no incluye el trayecto donde se ubican las casillas dentro del ejido de la Municipalidad de Córdoba.

En otro orden, denuncia que el Contrato de Concesión y el Convenio 38, por erigirse en contratos de derecho público, producen efectos respecto de terceros y para su plena eficacia, requieren de su publicación, recaudo que no ha sido satisfecho, pues la publicación de los decs. 1597/97 y 1851/00 del Poder Ejecutivo Provincial que aprueban dichos instrumentos no suple esta deficiencia, pues debió publicarse el texto completo del contrato y del convenio para que sea eficaz frente a terceros.

Por último, niega que le sea aplicable la "doctrina de los actos propios", por cuanto la misma, creada en el ámbito de las relaciones privadas, carece de aplicación cuando se trata del ejercicio de potestades y competencias del Estado municipal, atribuidas por la Constitución Provincial y la Carta Orgánica Municipal, y por lo tanto, son indeclinables, inderogables e irrenunciables.

Ofrece prueba y hace reserva del caso federal.

III.2. Por su parte, el Procurador del Tesoro, en representación de la Provincia de Córdoba, contesta el traslado de la demanda, y por los fundamentos que vierte, solicita se haga lugar a la acción impetrada por "Caminos de las Sierras S.A.".

Esgrime que la ordenanza municipal 10.578 afecta ilegítimamente los puestos de peaje ubicados en las Rutas Provinciales E53 y E55 y sobre la Ruta Nacional 36, por cuanto el emplazamiento de las mismas responde al contrato de concesión de la R.A.C. y convenios modificatorios y complementarios celebrados por la Concesionaria y la Provincia, actuando esta última en ejercicio de sus legítimas potestades sobre bienes que integran el dominio público provincial, por lo que la ubicación sobre una ruta provincial de la casilla de peaje no implica una injerencia, ni imposición ilegítima que contraríe el art. 186 de la Constitución Provincial.

Precisa que la colocación de un puesto de peaje sobre una ruta cuya titularidad corresponde en exclusividad a la Provincia de Córdoba, no importa una intromisión de ésta sobre la atribución del Municipio para atender todo lo atinente al tránsito, transporte público, planes edilicios, apertura y construcción de calles, regular y controlar planes urbanísticos, agregando que no debe confundirse el ejercicio de esas atribuciones con la materia que regula la ordenanza 10.578.

Luego de transcribir párrafos de la sentencia 165/99 dictada por este Tribunal Superior en la causa: "Municipalidad de Villa Allende c. Provincia de Córdoba - Plantea Conflicto de Poderes" por considerar aplicable al "sub examine" el análisis efectuado en dicho precedente, atento la similitud que reviste la materia a resolver aquí con la planteada en aquella causa, finaliza señalando que con el dictado de la normativa cuestionada, el Municipio ha avanzado ilegítimamente sobre potestades de la Provincia, modificando y quebrantando unilateralmente los términos de la relación contractual entre la entidad actora y su mandante, por lo que adhiere a los vicios constitucionales denunciados en la demanda por "Caminos de las Sierras S.A." en contra de la Ordenanza Municipal 10.578.

En definitiva, concluye solicitando se haga lugar a la demanda, declarando la inconstitucionalidad de la referida normativa.

IV. Diligenciada por las partes la prueba que obra en autos, se dispone correr vista al Fiscal General de la Provincia, quien la evacua a fs. 185/186, considerando desde un aspecto meramente formal que este Tribunal es competente para intervenir en la controversia suscitada.

V. Dictado el decreto de autos (fs. 670), firme y consentido el mismo (conf. fs. 671/672), queda la causa en estado de ser resuelta.

VI. La reseña de las posturas sustentadas por las partes contendientes, permite translucir que el conflicto traído a la máxima instancia jurisdiccional de la Provincia, se origina a partir de la sanción y promulgación por parte de la Municipalidad de Córdoba de la ordenanza 10.578/03, dispositivo que prohíbe el funcionamiento de las Casillas de Cobro de Peaje dentro del ejido de la ciudad de Córdoba, a la vez que garantiza a todos los vecinos la libre circulación dentro de aquel radio, sin que pueda ser afectada por el cobro de peaje alguno.

La entidad accionante "Caminos de las Sierras S.A." en su calidad de Concesionaria de la "Red de Accesos a la ciudad de Córdoba - R.A.C.", impugna por inconstitucional dicha normativa, calificándola de ilegítima, arbitraria y lesiva de derechos constitucionales que asisten a su parte, enfoque que también comparte la Provincia de Córdoba, citada en calidad de tercera interesada.

En primer lugar, denuncian que el Municipio al sancionar la Ordenanza cuestionada, ha incurrido en una invasión de esferas que son resorte exclusivo del Estado Provincial, a la vez que ha violado derechos constitucionales de los que resulta titular la entidad accionante. Así, advierten que la Comuna es territorial y materialmente incompetente para legislar como lo hizo, pues las casillas de peaje existentes dentro del ejido de la ciudad de Córdoba han sido instaladas en rutas que son de propiedad del Estado Provincial y por lo tanto, al integrar el dominio público de dicho ámbito de poder, es a éste a quien corresponde legislar todo lo atinente al uso de sus tierras, la aprobación de la ejecución de obras públicas de interés para toda la Provincia y establecer tributos para la formación del tesoro provincial, por lo que siendo el peaje un tributo, según así lo ha definido la Corte Suprema de Justicia, le está vedado al Municipio impedir u obstaculizar su cobro.

Acusan, por otra parte, que el acto legislativo comunal atenta contra los derechos constitucionales a la seguridad jurídica, a la propiedad y a la defensa en juicio. Puntualizan, en este sentido, que la Municipalidad de Córdoba mediante el simple expediente de dictar una ordenanza ha introducido modificaciones a las prestaciones previstas sin dar intervención a los suscriptores del convenio que son los verdaderos interesados, alterando en forma absoluta toda la sustancia de una relación contractual generada en base a normas anteriores ya vigentes y que regulan las relaciones entre la Provincia y la Concesionaria, lo cual ha significado lesionar derechos ya adquiridos por ésta, en especial la cláusula que estipula la modalidad de pago a los fines de compensar la inversión y generar el beneficio económico de quien asumió el riesgo del contrato, cuando se establece que la Concesionaria percibirá como única retribución la tarifa que abonará cada usuario que utilice las calzadas sujetas a peaje, para lo cual el funcionamiento regular y normal de las casillas instaladas en el ejido de la ciudad de Córdoba constituye una circunstancia esencial.

Por último, considera aplicable al caso la teoría de los actos propios en contra de la Municipalidad de Córdoba, en tanto la Comuna nunca objetó la instalación de las cabinas de cobro de peaje, pese a que las mismas comenzaron a construirse y a funcionar hace más de dos años, por lo que no puede luego cuestionar válidamente su funcionamiento.

VII. El primer punto del debate impone dilucidar si la Municipalidad de Córdoba, al prohibir el cobro de peaje en las cabinas situadas dentro del ejido de la ciudad de Córdoba con motivo de la sanción de la Ordenanza cuestionada, ha actuado dentro del marco de prerrogativas y potestades que el orden jurídico constitucional y legal inferior asigna al accionar municipal.

Autonomía municipal Para responder al interrogante planteado, resulta de estricta atinencia recordar que los municipios se definen como instituciones que gozan de plena autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional, garantizadas en su existencia por la Constitución Provincial en su art. 180 y más recientemente, a partir de la reforma de mil novecientos noventa y cuatro, por la Constitución Nacional a través del art. 123.

En efecto, la norma citada de nuestra Ley Fundamental local establece: "Esta Constitución reconoce la existencia del Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que en consecuencia se dicten".

Los términos del dispositivo transcripto revelan que el Constituyente Provincial de mil novecientos ochenta y siete, ha querido manifestar de manera explícita y contundente la voluntad de conferir a los municipios el carácter de verdaderos nucleamientos políticos dotados de autonomía.

De ello se deriva que en el ámbito de nuestro sistema político institucional pergeñado por la Ley Fundamental Provincial, el concepto de autonomía es ínsito a las organizaciones comunales, pues constituyen centros urbanos básicos que garantizan el sistema federal y democrático de gobierno, conforme la imposición del art. 5º de la Constitución Nacional. Los municipios se erigen en verdaderos "gobiernos" o "poderes locales" dotados de los resortes legales para lograr su total independencia funcional en sus diversos órdenes: política, administrativa, económica, financiera e institucional.

Sobre el particular se ha dicho también que "... la autonomía de los municipios de provincia ya no podrá ser una mera autarquía administrativa, ni los municipios podrán ser reputados simples circunscripciones territoriales, o descentralizaciones administrativas, no obstante que, más allá del lineamiento que impone la Constitución federal, siga perteneciendo a la competencia de las provincias darle desarrollo con variedad de modalidades..." (conf. Bidart Campos, Germán J., "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", t. VI, La Reforma Constitucional de 1994, Ediar, Bs. As.,1995, p. 522).

Así, el juego armónico de los arts. 5º, 75 inc. 30 y 123 de la Constitución Nacional, impone a las provincias la obligación de asegurar la autonomía municipal, la que presenta variedad de matices y modulaciones normativas, ya que por la autonomía política los municipios eligen a sus propias autoridades, lo que supone una base popular, electiva y democrática de la organización del gobierno local; en el aspecto administrativo organizan su propia estructura de gobierno y la prestación de servicios públicos, sin interferencia de otras jurisdicciones del Estado; la autonomía económica y financiera que se traduce en la potestad de crear libremente, recaudar e invertir los fondos para el cumplimiento de sus cometidos esenciales y, asimismo, la autonomía municipal en su aspecto institucional dota a los municipios de la potestad de dictar sus propias Cartas Orgánicas, que se erigen en verdaderas constituciones locales, adquiriendo con ello una autonomía plena (vid Ildarraz, Benigno; Zarza Mensaque, Alberto y Otro, "Derecho Constitucional y Administrativo", Ed. Eudecor, 1999, p. 182; Hernández, Antonio María (h.), "Derecho Municipal", 2º ed., Depalma, Buenos Aires, 1997, p. 386).

En el ámbito de la doctrina jurisprudencial de este Tribunal Superior de Justicia, dicho concepto también ha recibido amplia recepción. Así, mucho antes de la reforma de la Constitución Provincial de 1987, este Alto Cuerpo en una elaboración pretoriana, basada directamente en los preceptos de la Constitución Nacional de 1853, se pronunció a favor de la tesis que reconoce el carácter autónomo de los municipios, anticipándose en más de veinte años a la expresa consagración de la autonomía municipal establecida por la Reforma a la Constitución Nacional de 1994.

Así "in re" "Frigorífico Carnevalli S.A.I.C. c. Municipalidad de Córdoba" (T.S.J., Sala en lo Civ., Com. y Cont. Adm., sent. del 30/10/72, Bol. Jud. Cba., t. XVI, 1972, p. 345 y sigtes.) se adhirió a la conceptuación del Municipio como un nucleamiento político dotado de autonomía, aunque sea de un cierto grado. Se declaró que esta tesis "... es la que mejor se ajusta al sistema estructurado en la materia por la Constitución Nacional. El art. 5º del Estatuto máximo prescribe entre las condiciones fijadas a las provincias para gozar de la garantía federal, que organicen su régimen municipal. Por tanto, dicho régimen está impuesto obligatoriamente. Las provincias deben organizarlo de manera ineludible, pues de no hacerlo se colocarían en situación de incompatibilidad con la Constitución Nacional...".

Luego, en fallo más reciente, expresó que la consagración constitucional de la autonomía municipal implica el reconocimiento de potestades normativas originarias de los municipios en relación al ejercicio de competencias que determinan el ámbito de actuación material y territorial propio de cada uno de ellos, constitucionalmente habilitado por la preceptiva de la Ley Fundamental de la Provincia, incluso mediante el reconocimiento de atribuciones implícitas, condicionadas estas últimas a que la función o atribución de interés municipal puesta en acto por el ente Municipal, no esté prohibida por la Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado Provincial.

Tales competencias se hacen efectivas sobre las personas o las cosas que conforman su riqueza local, disponiendo en relación a estas últimas su distribución en el modo y alcance que estimen oportuno, sin más limitación que la que surge del propio texto constitucional. En ese marco, sus facultades son amplias, y el criterio de oportunidad, mérito o conveniencia con que se materializa su ejercicio no resulta revisable por el Poder Judicial, siempre que en el uso de dicha potestad no se exceda el marco de atribuciones reconocidas por el Constituyente, o bien que su ejercicio comprometa el logro de los fines que la Constitución Nacional y la Constitución Provincial atribuyen al gobierno federal o provincial.

En este orden, dicha facultad explícita del municipio le confiere independencia de todo otro poder, en tanto y en cuanto el mismo sea "conforme" a la Constitución y a las leyes que en su consecuencia se dicten (art. 180 Const. Pcial.) (autos "Municipalidad de Pampayasta Sud c. Eduardo R. Ziheiri - Ejecutivo - Recurso Directo - Hoy Recurso de Revisión e Inconstitucionalidad", sentencia 119, de fecha 29 de setiembre de 2000; "Cooperativa Limitada de Servicios Públicos de Agua de Oro c. Municipalidad de Agua de Oro - Acción de Inconstitucionalidad", sent. 18 del 29/12/03.

La Reforma de la Constitución de 1994.

A nivel federal, el concepto de autonomía municipal recibe pleno reconocimiento a partir de la reforma introducida a la Ley Fundamental de la Nación en el año 1994. Así, el art. 123 ib. preceptúa que: "... Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º, asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero".

Al debatirse este artículo en el seno de la Convención Constituyente de 1994, el Convencional Hernández puso de resalto que el artículo así proyectado "... es de excepcional importancia, porque establece la obligación de las provincias de asegurar la autonomía municipal. Y se utiliza el término 'asegurar', porque se hace mención de algo que ya existe, teniéndose presente el concepto de Municipio como institución natural y necesaria, basada en relaciones de vecindad, con un 'substractum' político incuestionable y con fines de bien común hacia la sociedad local. Tiene la naturaleza del Estado, y es la base de la descentralización política. Se afirma la trilogía institucional de gobierno federal, provincias y municipios... Se respeta la autonomía de las provincias y se dice que ellas tienen que reglar su alcance y contenido, pues la variedad y la asimetría constituyen la base de todo buen régimen municipal. Naturalmente que se hace reserva a los órdenes institucional, político, económico, financiero y administrativo, lo cual significa reconocer todos los grados de la autonomía la autonomía plena que tendrán algunos Municipios según lo indiquen las constituciones provinciales, y la autonomía semiplena o relativa que tendrán otros..." (Hernández, Antonio María (h.), "Derecho Municipal", 2º ed., Depalma, Buenos Aires 1997, p. 184, con cita del despacho mayoritario del "Diario de Sesiones", y autor citado, "Federalismo, autonomía municipal y ciudad de Buenos Aires en la reforma constitucional de 1994", Depalma, Bs. As. 1997, p. 133 y sigtes.).

Ha señalado la Corte Suprema desde antiguo, con el apoyo doctrinario de Joaquín V. González (Fallos: 156:323) que "el régimen municipal que los Constituyentes reconocieron como esencial base de la organización política argentina al consagrarlo como requisito de la autonomía provincial (art. 5º), consiste en la Administración de aquellas materias que conciernen únicamente a los habitantes de un distrito o lugar particular sin que afecte a la Nación en su conjunto y, por lo tanto, debe estar investido de la capacidad necesaria para fijar las normas de buena vecindad, ornato, higiene, vialidad, moralidad, etc. de la Comuna y del poder de preceptuar sanciones correccionales para las infracciones de las mismas..." (LA LEY, 1997-E, 115).

Si se efectúa un repaso a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, se advierte que la naturaleza jurídica del municipio fue objeto de debate y decisión, incluso antes de la reforma constitucional de 1994, expidiéndose finalmente el más Alto Cuerpo en sentido favorable al carácter autónomo del municipio (vid "Rivademar, Angela Digna Balbina Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario s/recurso contenciosoadministrativo de plena jurisdicción", Fallos: 312:326, de fecha 21 de marzo de 1989), oportunidad en la cual la Corte, anticipándose a la Reforma de la Ley Fundamental de mil novecientos noventa y cuatro, se apartó por primera vez de su tradicional doctrina según la cual los municipios eran "... meras delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación (art. 5º)..." (Fallos: 114:282; 123:313; 154:25; 156:323; 169;122; 192:17; 199:423; 249:99; 308:403, entre muchos), lo que significaba concebir a los municipios como entes autárquicos de los gobiernos provinciales (vid Bielsa, Rafael, "Derecho administrativo", t. I, p. 236; Diez, Manuel M., "Derecho Administrativo", Ed. Plus Ultra, Bs. As. 1976, t. II, p. 178 y sigtes.; Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", Ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1975, t. II, p. 504 y sigtes.), y que fue definitivamente superada al expedirse el más Alto Cuerpo en sentido favorable al reconocimiento expreso de la autonomía municipal, y que hoy encuentra incontrovertido fundamento positivo en el propio texto constitucional.

Posteriormente, precisando en forma más acabada los principios ya esbozados en este precedente, el Máximo Organo Jurisdiccional de la República se expidió sobre la temática en análisis, "in re" "Municipalidad de la Ciudad de Rosario v. Provincia de Santa Fe" (Fallos: 314:495, del 4 de junio de 1991) decisorio en el cual el Alto Cuerpo declaró que "en lo relativo al alcance y límites de las facultades municipales, ha señalado esta Corte que éstas surgen de la Constitución y leyes provinciales, cuya correlación, interdependencia y conformidad entre sí, no incumbe decidir a la Nación, en tanto ellas no violen los principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución Nacional, las leyes de la Nación o los tratados con las potencias extranjeras (art. 31 Constitución Nacional). La Constitución Nacional se limita a ordenar el establecimiento del régimen municipal, como requisito esencial para la efectividad de la autonomía de las provincias (art. 5º), pero en manera alguna les ha prefijado un sistema (...) al cual deban ajustar la organización comunal, cuestión que se encuentra dentro de la órbita de las facultades propias locales..." (confr. cons. 4º).

De estos antecedentes legislativos referidos a la última reforma constitucional y de los pronunciamientos de la Corte, se deriva como lógica consecuencia que la extensión y alcances que se atribuyan a la autonomía municipal dependerá de la decisión político institucional que adopte cada Estado Provincial, conclusión que corresponde adecuar a los preceptos de la Constitución Nacional reformada en mil novecientos noventa y cuatro, ya que su art. 123 contiene una definición clara cuando impone a las Provincias la obligación de asegurar el régimen municipal "reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". La realidad social de cada estado provincial determinará, entonces, los perfiles de la autonomía de los Municipios insertos en sus respectivas jurisdicciones locales.

De allí que se diga que "... aún después de la reforma constitucional plantear la cuestión en términos de autonomía absoluta puede conducir a conclusiones equivocadas pues el régimen de los Municipios dependerá también de lo que establezcan las Constituciones de cada Provincia y en su caso las leyes orgánicas que dicten las legislaturas provinciales... como los poderes de los Municipios se encuentran siempre sometidos al poder constituyente provincial, se trata de una autonomía relativa o de segundo grado, sin perjuicio de la naturaleza política que posee la institución municipal..." (conf. Cassagne, Juan Carlos, "La problemática política, constitucional y administrativa de los Municipios y su autonomía a la luz de la Constitución Reformada", LA LEY, 1995-A, 977; autor cit., "Derecho Administrativo", t. I, Ed. Abeledo Perrot, Bs. As. 1998, p. 453).

Las consideraciones precedentes ponen de manifiesto que si bien los municipios son instituciones esencialmente "autónomas" por mandato constitucional en el sentido de que pueden darse su propia ley y se rigen por ella, no es menos cierto que dichos entes, así como todo el Estado en el desenvolvimiento de su actividad es "infra legem" o "sub legal", es decir que están sujetos a las prescripciones constitucionales que delimitan el marco de competencia material que corresponde a cada esfera de poder, como así también a todo el resto del ordenamiento jurídico vigente considerado como una unidad.

Por ello, vale destacar, el Estado en sus múltiples actividades y funciones que desempeña para satisfacer el bien común, encuentra límites demarcados por el ordenamiento jurídico vigente, normas de derecho que, en virtud del principio de legalidad, constituyen vallas de contención al accionar estatal.

Con esa proyección se ha pronunciado este Tribunal Superior, en anterior integración (T.S.J., Sala Contenciosoadministrativa, sent. 20 del 26/12/94, "Nobleza Piccardo S.A.I. y F. c. Municipalidad de Córdoba - Plena Jurisdicción - Recurso Directo - Hoy casación"), ocasión en la que sostuvo que el "límite" al ejercicio de las facultades del municipio "... está demarcado por el reparto de atribuciones y competencias que efectúa tanto la Constitución Provincial (arts. 180, 188 incs. 1, 14 Const. Pcial. 1987) como la Constitución Nacional...".

El reparto de competencias que emerge de las Constituciones Nacional y Provincial, habilita la existencia de tres esferas de gobierno: federal, provincial y municipal.

El municipio se inserta entonces en un ámbito de actuación más amplio cual es el delimitado a la Nación y a las Provincias. Por tanto, si bien la autonomía municipal importa el reconocimiento de un status jurídico propio, ello no significa una equivalencia jerárquica, sino que sus posibilidades de actuación deben coordinarse y armonizar con el reparto de competencias y atribuciones que efectúa la Constitución Nacional y Provincial respecto de cada uno de esos niveles de gobierno.

De ello se desprende entonces que el ejercicio del poder de policía municipal debe vincularse positivamente a los límites jurisdiccionales de tales entes, evitando situaciones de conflictos de leyes, que menoscaben o lesionen los derechos y garantías reconocidos a los habitantes por la Constitución Nacional o Provincial.

Este es el razonable equilibrio al que debe orientarse el ejercicio de tales prerrogativas en el marco de un Estado federal, para que la autonomía municipal basada en el reconocimiento constitucional, no sea una visión ideal de los Constituyentes, pero tampoco una fuente constante de controversias que obstaculicen, en última instancia, la gestión y la concreción de los cometidos públicos municipales, en el que está comprometida su esencia misma.

El municipio integra la triple gradación en que se compone institucionalmente el Estado federal gobierno federal, provincias y municipios, pero el poder de estos últimos, si bien constituyen instituciones básicas de nuestra organización, no es ilimitado. "Autonomía" no es "soberanía", y ni siquiera esta última está exenta de límites. De allí que los municipios, aun cuando sean autónomos, se hallan insertos en una unidad dentro de la cual se desarrollan y adquieren su justo sentido.

Resulta imperioso que los gobiernos comunales desarrollen su actividad a los fines de alcanzar los objetivos que persiguen dentro del marco de legalidad vigente, en cuyo vértice, conforme al esquema piramidal de Kelsen, se encuentra la Constitución, cuyos postulados prevalecen sobre el resto de los órdenes jurídicos y por tanto, toda autoridad o régimen de gobierno debe sujetarse a ellos.

A la luz de estos conceptos puede concluirse que las atribuciones conferidas a los municipios no pueden ser ejercidas extra muros del reparto constitucional de competencias entre las Provincias y la Nación, establecido por el poder constituyente nacional y provincial, es decir que no pueden exceder los ámbitos en los que se desenvuelven análogos poderes de la autonomía provincial y de la Nación, en el marco de un Estado federal.

En definitiva, de los arts. 5º, 75 inc. 30, 123 y conc. de la Constitución Nacional y de los arts. 71, 180, 186, 188 y conc. de la Constitución Provincial, se deriva que los municipios deben contar con las atribuciones necesarias para desempeñar sus cometidos de interés general, pero en el ejercicio de sus poderes, no deben exceder los límites impuestos por los respectivos ámbitos de actuación de las Provincias y de la Nación, a cuyo desenvolvimiento armónico debe propenderse.

La autonomía y el poder de policía municipal:

La autonomía, como explica Mario Justo López, implica, pues, fundamentalmente competencia legislativa, es decir, facultad de dictar normas generales, pero coordinadas necesariamente con un orden jurídico superior que establece límites a esa facultad (vid "Introducción a los estudios políticos", vol. II, Depalma, Bs. As., 1983, p. 224 y sigtes.).

Así, las ordenanzas que emanan de un órgano de gobierno elegido por el sufragio popular, son, como la ley, una expresión "soberana" de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria organizada (C.S.J.N. 24/08/89 "Promenade", Fallos: 312:1394 y T.S.J. Sala Contenciosoadministrativa, 20/10/72 "Frigorífico Carnevalli S.A. c. Municipalidad de Córdoba", JA, 18-620).

Una de las manifestaciones posibles de esa capacidad de autorregulación o autodelimitación de un sujeto, consustancial con el concepto de autonomía, está dado por el ejercicio del poder de policía.

La doctrina tradicional ha definido al poder de policía como una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes constitucionales, como atribución perteneciente al órgano legislativo (Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. IV, Abeledo Perrot, Bs. As., 1973, p. 514) o bien, como la facultad o potestad jurídica por parte de la Administración pública de establecer limitaciones y ejercer coactivamente su actividad, con el fin de regular el uso de la libertad personal y promover el bienestar general (Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", J. Lajouane & Cía. Ed., Bs. As., 1921, p. 71).

Así, decía Bielsa que "... Condición esencial para la conservación de la sociedad es, pues, el orden público. Sin él no hay seguridad en las personas ni en las cosas. Sin él no existe la libertad ni el goce de los derechos que las instituciones jurídicas positivas consagran..." (autor y op. cit. p. 83).

En ese sentido Fiorini postula como límites razonables del poder de policía, los siguientes: 1) La limitación debe ser justificada y fundada; 2) El medio utilizado debe ser adecuado al fin deseado; 3) El medio y el fin utilizado deben manifestarse proporcionalmente; 4) Todas las medidas deben ser limitadas. La razonabilidad se expresa con la justificación, adecuación, proporcionalidad y restricción de las normas que se sancionen.

Esa vinculación entre la autonomía y el poder de policía radica, pues, en que las facultades que constituyen el contenido del poder de policía, son inherentes a los gobiernos que la Constitución ha creado: Nación, Provincias y Municipios. Es que el poder de policía, es consustancial al deber esencial de todo gobierno, en el marco de sus propias jurisdicciones, de proteger la vida, la propiedad, la seguridad, la moralidad y la salud, entre otros cometidos esenciales, de los habitantes comprendidos en el ámbito subjetivo y objetivo de actuación de esas potestades.

Ahora bien, ya sea que las formulaciones jurídicas elaboradas en virtud del ejercicio de ese poder de policía sean consecuencia del ejercicio de un poder autónomo, o en virtud de una delegación legislativa, siempre, tal reglamentación será antijurídica si repugna a algún principio constitucional, o incurre en contradicción con el texto o el espíritu de la Constitución Nacional o Provincial.

Reglamentar un derecho ha dicho la Corte es limitarlo, es hacerlo compatible con el derecho de los demás dentro de la comunidad y con los intereses superiores de esta última, pero esa facultad reguladora tiene un límite que surge de los arts. 14 y 28 de la Constitución Nacional (C.S.J.N. 28/04/22 "Don Agustín Ercolano c. Julieta Lanteri Renshaw", Fallos: 136:161).

Sabido es que los derechos y garantías que consagra la Constitución no son absolutos (Fallos: 199:149; 199:483; 200:450; 249:252; 262:205, entre muchos), sino que están sujetos, en su ejercicio, a reglas y limitaciones indispensables para el orden y la convivencia social (Fallos: 188:105). Así lo enfatizó el Juez Harlan al sostener que "la libertad asegurada por la Constitución no importa un derecho absoluto para cada persona de estar, en todo tiempo y en todas las circunstancias, enteramente libre de restricciones. Hay múltiples restricciones a las cuales las personas se hallan necesariamente sujetas para el bien común... La verdadera libertad para todos no podrá existir bajo la acción del principio que reconociera el derecho de cada individuo para usar el propio, sea con respecto a su persona o a su propiedad, con prescindencia del daño que pudiera ocasionar a los demás. Esta Corte ha reconocido más de una vez que es un principio fundamental el de que las personas y la propiedad están sujetas a toda clase de cargas y restricciones, en orden a asegurar el bienestar, la salud y prosperidad del Estado..." (197 US 11, 26) (del dictamen del Procurador de la C.S.J.N. "in re" "Irizar", Fallos: 319:1934).

De lo expuesto se concluye que, en el marco de nuestra organización constitucional, la autonomía municipal y el ejercicio del poder de policía no han sido consagrados como potestades de regulación incondicionados, sino que deben ejercerse "conforme" a los valores, principios y al texto Constitucional.

VIII. Potestades concurrentes en el esquema de organización del Estado federal: Estado plurilegislativo:

La organización de la Nación Argentina en Estado Federal, Provincias y Municipios autónomos (art. 5º Const. Nac.), importa el reconocimiento de tres niveles diferenciados de gobierno, que se traduce en un sistema jurídico "plurilegislativo", en el cual coexisten simultáneamente diversos ordenamientos jurídicos, emergentes del ejercicio de potestades normativas propias.

El ámbito de actuación de cada uno de esos ordenamientos que conforman nuestro sistema jurídico, es susceptible de ser analizado a través del prisma de su dimensión espacial -principio de territorialidad; de su dimensión material principio de competencia y de su dimensión jerárquica principio de supremacía- (vid Arce Janariz, Alberto, "Comunidades autónomas y conflictos de leyes", Civitas, 1987, p. 32 y sigtes.).

El principio de competencia se refiere al ámbito material de producción de normas válidas, distinguiendo las materias constitucionalmente atribuidas a cada nivel de gobierno, ya sea en forma exclusiva, reservada, delegada o concurrente.

El principio de territorialidad atiende al ámbito espacial de vigencia y aplicabilidad de las normas jurídicas. En lo referente a los municipios, el art. 185 de la Constitución Provincial ha delimitado la competencia territorial atendiendo a la "zona a beneficiarse con los servicios municipales", sin perjuicio que el Gobierno Provincial delegue a los municipios el ejercicio de su poder de policía, en materias de competencia municipal en las zonas no sujetas a su jurisdicción territorial.

El principio de supremacía, consagrado en el art. 161 de la Constitución Provincial establece que "Los tribunales y juzgados de la Provincia en el ejercicio de sus funciones, aplican esta Constitución y los tratados interprovinciales como la ley suprema...", concordante con el art. 31 de la Constitución Nacional que preceptúa que "Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias extrajeras son la ley suprema de la Nación...".

En ese marco constitucional de elaboración de normas generales, las ordenanzas municipales tienen el mismo valor y fuerza normativa que las leyes provinciales y nacionales en el ámbito de su competencia material.

Sin embargo, el análisis de validez y eficacia de las ordenanzas municipales, corresponde efectuarlo con relación a los grandes bloques de constitucionalidad -Constitución Nacional - Constitución Provincial - Carta Orgánica Municipal-, conjugando simultáneamente el principio de supremacía con el principio de competencia. De tal suerte que las formulaciones normativas municipales, en el ámbito de competencias exclusivas, prevalecen en jerarquía normativa, la cual cede, en principio, frente a competencias concurrentes atento el principio de supremacía, ya que con este último se asegura frente a un conflicto de normas inconciliables, emergentes de diferentes órdenes de gobierno, la preeminencia de los fines queridos por la Constitución y el interés general en juego.

El principio de supremacía constituye una regla clásica admitida por los Estados federales como el nuestro, a fin de resolver los conflictos de normas, y que determina, según los casos, la prevalencia de la de mayor jerarquía en tanto no se vincule a materias exclusivas de los gobiernos locales, ya que en esta última hipótesis, cabe hacer excepción al principio de supremacía a favor de la aplicación prevalente de la norma local atinente a una competencia exclusiva.

Las facultades concurrentes emergen de los arts. 4º, 75 incs. 2, 17, 18 y 19 -cláusula del progreso y 125 de la Constitución Nacional- y de los arts. 110 incs. 9, 13, 19 y 186 incs. 7, 8 de la Constitución Provincial.

Tales preceptos, si bien no enuncian en un mismo e idéntico modo las facultades concurrentes de la Nación, Provincias y Municipios, sin embargo, con más o menos amplitud se refieren a la prosperidad, bienestar, educación, salud, promoción de la industria, construcción de ferrocarriles y canales navegables, tránsito, comercio, etc.

Esas facultades concurrentes se complementan con los poderes implícitos "... desde que es indudable que cuando la Constitución otorga un poder, debe poner en manos de la entidad que ha de ejercitarlo los medios idóneos para hacerlo...", doctrina que ha sido receptada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación al resolver que "... Dado un poder por la Constitución, los medios necesarios para llevarlo a cabo se juzgan siempre implícitos y el alcance de los mismos es que el Congreso tenga todas las atribuciones que sean necesarias y convenientes para hacer efectivo los poderes que le han sido conferidos de una manera expresa..." (Zavalía, Clodomiro, "Derecho Federal", 3º ed., 1941, t. 1, p. 87).

Desde muy antiguo, la doctrina fue conteste en señalar las dificultades prácticas del ejercicio simultáneo de las potestades concurrentes por las distintas esferas de gobierno. Así, Clodomiro Zavalía afirmaba que "... Nada parece tan difícil de conciliar en la práctica como la existencia de facultades atribuidas por igual a dos soberanías distintas. Pareciera, en efecto, que no pudiesen ser ejercitadas al mismo tiempo y eficazmente dos voluntades distintas en relación con el mismo asunto; si esas voluntades se corresponden bajo todos sus aspectos, una de ellas resulta forzosamente inoficiosa; si difieren, toda la armonía necesaria para el desarrollo de las instituciones desaparece naturalmente..." (autor y op. cit., p. 82).

Esta concurrencia de fines de la legislación, para que puedan ejercitarse simultáneamente sobre idéntica materia, en igual radio de jurisdicción e idéntico momento, debe necesariamente desarrollarse de manera armónica y coordinada entre las diversas esferas de gobierno, sin que por ello se resigne la plenitud de sus poderes. Tal es el sentido con el que debe interpretarse el art. 190 de la Constitución Provincial cuando prevé la fórmula de concertación de convenios para la gestión y desarrollo de los intereses comunes.

En ausencia de tales convenios, y frente a una hipótesis de conflicto en el ejercicio de esos poderes concurrentes, entre los que se cuenta la materia referida a vialidad y tránsito, el principio de supremacía de las normas, provee al Tribunal que debe dirimir el conflicto, de un criterio constitucionalmente previsto y aceptado (art. 31 Const. Nac. y 161 Const. Pcial.) para resolver sobre la regularidad constitucional de las normas implicadas, en el "sub lite", la ordenanza 10.578/03.

Ello es así por cuanto, tratándose de un conflicto entre dos órdenes de normas que tienen respaldo constitucional en preceptos atributivos de competencias materiales concurrentes, aquel, "a priori", desplaza el principio de competencia y determina la prevalencia de la norma de mayor jerarquía.

Ello, claro está, en tanto no medien razones objetivas que, sobre la base de una valoración diferente de la gestión de los intereses comunes, exija en función de esa situación particular, una regulación más restrictiva.

La posibilidad de formalizar convenios entre los Municipios con la Provincia y/o la Nación, aparece en el texto constitucional provincial como una técnica de concertación para el "ejercicio coordinado de facultades concurrentes" y como una fórmula de gestión y composición de "intereses comunes" (art. 190 Const. Pcial.).

Sólo los acuerdos entre Provincia y Municipios han de consolidar la coordinación y armonización a las que está condicionada la validez constitucional del ejercicio del poder de policía en materias concurrentes.

Ello, lejos de comprometer el ejercicio de la autonomía municipal la revitaliza, pues amplía el marco de su posible actuación.

IX. Dominio y jurisdicción:

Es necesario analizar ahora el punto referido al dominio y jurisdicción, puesto que la empresa concesionaria Caminos de las Sierras S.A. impugna la ordenanza 10.578, aduciendo que el Municipio al prohibir el funcionamiento de las casillas de peaje dentro del ejido de la ciudad de Córdoba, ha incurrido en un exceso de competencia territorial, puesto que las cabinas instaladas en las rutas provinciales E55, E53 y la ruta nacional 36, pertenecen al dominio público provincial y nacional respectivamente, es decir ámbitos donde la Municipalidad no tiene jurisdicción para legislar.

La demandada se opone a dicha argumentación, señalando que la normativa sancionada importa el legítimo ejercicio de materia que es de exclusiva competencia municipal, ya que al establecer la libre circulación de los vecinos dentro del radio del ejido municipal está legislando sobre vialidad, tránsito y transporte en el ámbito local, asignaturas que la Constitución atribuye a la competencia municipal.

Sobre el particular, es dirimente señalar que, como explica Pedro J. Frías "... No siempre hay coincidencia entre el titular del dominio y de la jurisdicción. Si esto es importante bajo cualquier régimen de descentralización, con mayor razón lo es en un Estado federal, donde convergen hacia los fines de la Constitución el gobierno central, los provinciales y los municipales..." y agrega que "... El dominio es "el derecho real en virtud del cual una cosa se encuentra sometida a la voluntad y a la acción de una persona" (art. 2506 Cód. Civil). La jurisdicción es la suma de facultades divisibles en las diversas materias de gobierno. El dominio se ejerce sobre las cosas; la jurisdicción sobre las relaciones. El dominio lleva necesariamente a la jurisdicción si nada la limita o la excluye; la jurisdicción no lleva necesariamente al dominio. Pero en última instancia tiene más cuota de poder la jurisdicción que el dominio..." (autor cit. "La Provincia Argentina", Córdoba 1976, Revista Notarial 28, p. 79).

En análogo sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia de la Nación al señalar que "... dominio y jurisdicción no son conceptos equivalentes ni correlativos, pues bien pueden existir uno sin la otra y viceversa..." (Fallos: 154:312). Así, ha expuesto el Alto Tribunal que "... como es sabido, en nuestra organización constitucional, puede existir jurisdicción federal sin dominio de aquélla y dominio... sin jurisdicción. No hay, entonces, ninguna razón que autorice a desconocer la competencia ejercida por el municipio y sus poderes son plenos en tanto... su ejercicio no vaya contra lo que constituye la razón de ser de la jurisdicción nacional en ellos: impedir que la comunicación entre los Estados "sea obstruida o estorbada de un modo innecesario por la legislación de estos últimos" (Fallos: 201:536 y su antecedente, 192:350)..." (C.S.J.N. 28/04/98, "Operadora de Estaciones de Servicio S.A. c. Municipalidad de Avellaneda", ED, 178-728).

En ese orden de conceptos, que compartimos, no resulta acertada la afirmación de la actora en el sentido que la Municipalidad carece de competencia para prohibir el funcionamiento de las casillas de peaje, por la circunstancia que las mismas se encuentran instaladas en zona de camino provincial y nacional y por lo tanto, pertenecen al dominio público de dichos Estados.

Como señala Fiorini, no es el territorio sino la materia objeto de la limitación lo que promueve la actividad y establece la jurisdicción sobre policía (autor y op. cit. p. 54).

En autos, aun cuando las Rutas Provinciales E53 y E55 y la Nacional 36 pertenecen al dominio público provincial y nacional, desde que las mismas se erigen dentro del ejido del municipio (confr. fs. 217), la jurisdicción municipal -no ya el dominio tiene su fuente en el art. 186 de la Constitución Provincial que confiere competencia material al Municipio- y en consecuencia jurisdicción sobre "... vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo..." (comillas agregadas).

La Constitución Provincial es, entonces, la que confiere al Municipio jurisdicción sobre la ruta provincial en concurrencia con la jurisdicción de la Provincia derivada del dominio de esta última.

Sobre el particular ha dicho la Corte Suprema que "... En caso de facultades concurrentes, una potestad legislativa nacional y una provincial, pueden ejercerse sobre un mismo objeto o una misma materia sin que de esta circunstancia derive violación de principio o precepto jurídico alguno, y para que una cabal coexistencia de esas facultades sea constitucionalmente admisible es preciso que no medie una incompatibilidad manifiesta o insalvable..." (Fallos: 310:2812).

En una ruta provincial que es a la vez calle municipal, es claro que existe una competencia concurrente entre Provincia y Municipio, pero para que el ejercicio de la jurisdicción municipal sobre el dominio público provincial adquiera tinte de validez, es necesario que respete ciertos condicionamientos de naturaleza constitucional, valladares que, en el caso, no han sido superados.

Si se analiza la normativa aplicable en materia de caminos, se advierte cómo el Legislador nacional y provincial ha efectuado un claro deslinde entre domino y jurisdicción.

El dec.-ley 505/58, ratificado por ley 14.467 que organiza la Dirección Nacional de Vialidad, dispone que "... los caminos nacionales, así como los ensanches y obras anexas a los mismos, serán propiedad exclusiva de la Nación" añadiendo que este "derecho de propiedad no afectará el derecho de las provincias y municipalidades dentro de sus respectivas jurisdicciones" (art. 27). El art. 14 del dec. 6937/58, reglamentario de aquél, expresa que "... el derecho de propiedad exclusiva de la Nación sobre los caminos nacionales y obras anexas no afectará el poder de policía de las provincias y municipalidades, dentro de sus respectivas jurisdicciones, en tanto el ejercicio de ese poder no sea incompatible con el de la Nación" (comillas agregadas).

La ley Provincial de Vialidad 7103 en su art. 27 dispone que "La Dirección Provincial de Vialidad en el trazado de los caminos dentro de los ejidos municipales deberá contemplar los intereses de carácter local y la seguridad en el tránsito".

El art. 33 preceptúa que "No podrán autorizarse en los caminos provinciales o nacionales dentro del territorio de la provincia, la instalación de cualquier concesión, obra o servicio que sean extraños al tránsito o que de algún modo lo obstaculicen" (comillas agregadas).

El art. 38 ib., en análogo sentido a la ley nacional, dispone que "Los caminos provinciales así como sus ensanches y obras correlativas, serán de propiedad exclusiva de la Provincia de Córdoba, a cuyo efecto, la Dirección Provincial de Vialidad gestionará la anotación del dominio correspondiente a esas tierras, previas cesión, compra o expropiación de las mismas".

Por otra parte, la ley nacional 13.893 Reglamento General de Tránsito (vigente a la fecha de los hechos de la causa), regla en su art. 1º el uso de la vía pública y dispone que el tránsito en los caminos y calles de la República Argentina y el uso de la vía pública serán regulados por sus disposiciones y por las reglamentaciones complementarias que dicte la autoridad competente, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 99. Este último precepto, referido a las "Disposiciones de carácter local", dispone que "Las prescripciones del presente reglamento no constituyen obstáculo para que las autoridades competentes locales dicten, dentro de los límites de sus respectivas jurisdicciones, en interés de la seguridad, del orden público o del ordenamiento del tránsito, disposiciones más rigurosas que las que aquí se establecen" (comillas agregadas). El art. 2º que define la autoridad de aplicación señala que "en los caminos provinciales, vecinales y calles municipales, a la policía general o de tránsito o autoridad competente de cada provincia o municipalidad en sus respectivas jurisdicciones..." (comillas agregadas).

X. Articulación del ejercicio de poderes concurrentes:

Siendo la reglamentación del tránsito una materia concurrente entre la Nación, Provincias y Municipios, la misma debe ser encauzada por instrumentos jurídicos que permitan el ejercicio armónico y coordinado de las prerrogativas estatales, sin quebranto a la libertad de circulación.

La Constitución Provincial ha sido precursora en el ámbito del derecho público provincial comparado, cuando en el art. 190 habilitó con jerarquía constitucional la posibilidad de los Municipios de celebrar convenios interjurisdiccionales con la Provincia "para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes".

Desde una perspectiva estrictamente jurídica, esa solución debe procurarse a través de la instrumentación de acuerdos interjurisdiccionales que unifiquen en la medida de lo posible el contenido y aplicación de esa normativa, pues en ausencia de un convenio plenamente vigente y eficaz, la potestad normativa de las municipalidades sobre una ruta provincial, en la materia traída a control de constitucionalidad ante esta instancia, debe ceder espacio a la funcionalidad de la normativa provincial.

No se trata de reducir las competencias constitucionalmente reconocidas a los Municipios, sino de procurar su "coordinación" y "armonización" con idénticas competencias de la Provincia y de la Nación, "articulando" el ordenamiento jurídico en pos de lograr la funcionalidad de los derechos constitucionales reglamentados simultáneamente por distintos niveles de producción de normas válidas.

Como señaláramos en los puntos anteriores, el principio de autonomía, que en el "sub examine" es interpretado en términos absolutos por la demandada, es consustancial al concepto de "unidad" del Estado, y es precisamente dentro de esta unidad, donde adquiere su más justa dimensión.

Es cierto que el principio de igualdad no resulta indiferente a la "diversidad territorial", pero es del caso que mientras no concurran factores objetivos que exhiban con claridad esa "diversidad", las desigualdades impuestas con sustento en la invocación de un ámbito competencial concurrente aparecen desprovistas de base objetiva y por tanto son descalificables desde el punto de vista constitucional, ya que "las consecuencias objetivas de las medidas adoptadas implican el surgimiento de obstáculos que no guardan relación con el fin constitucionalmente lícito que aquellas persiguen" (T.C. Español sent. 37/1981).

El límite máximo o "techo competencial" que pueden alcanzar los municipios en el ejercicio del poder de policía en materias concurrentes está delimitado por la normativa provincial o federal, salvo que medien razones objetivas, fehacientemente explicitadas por el gobierno local, que aconsejen una ponderación diferente de la gestión de los intereses comunes.

Es pertinente destacar que frente a competencias materiales concurrentes, mayor debe ser el esfuerzo de los legisladores locales por armonizar sus formulaciones jurídicas con análogas competencias del gobierno provincial o nacional. La desarticulación de las distintas formulaciones y el ejercicio no armónico de esas competencias, va en contra de la gestión de los intereses generales que justifican el reconocimiento de esas competencias compartidas.

La razonabilidad consiste en una justa adecuación, esto es, en un ponderado equilibrio y proporción entre los motivos y los fines de la actividad de policía, resultantes de la ley, y los medios puestos en juego para alcanzarlos, de modo que éstos no aparezcan como no vinculados con las circunstancias que los motivan (C.S.J.N. Fallos: 200:450).

XI. El caso de autos: contrato de concesión de obra pública.

En ese marco legal y doctrinario es fácil advertir cómo la ordenanza 10.578/03 dictada por la Municipalidad de Córdoba afecta intereses que exceden el estricto ámbito competencial del municipio y compromete intereses comunes de la Provincia e incluso de la Nación.

Cabe precisar que los arts. 1º de la ley 17.520 y 4º y 5º de la ley provincial de Obras Públicas 8614 autorizan a la Administración a concesionar mediante el sistema de peaje obras ya construidas o a ejecutar. En efecto, la primera de las normas citadas dispone: "El Poder Ejecutivo podrá otorgar concesiones de obra pública por un término fijo, a sociedades privadas o mixtas o a entes públicos para la construcción, conservación o explotación de obras públicas mediante el cobro de tarifas o peaje conforme a los procedimientos que fija esta ley. La concesión se hará por decreto del Poder Ejecutivo".

A su vez, el segundo párrafo de este artículo -incorporado por el art. 58 de la ley 23.696- prescribe que: "podrán otorgarse concesiones de obra para la explotación, administración, reparación, ampliación, conservación de fondos para la construcción o conservación de otras obras que tengan vinculación física, técnico o de otra naturaleza con las primeras, sin perjuicio de las inversiones previas que deba realizar el concesionario. Para ello se tendrá en cuenta la ecuación económico financiera de cada emprendimiento, la que deberá ser estructurada en orden a obtener un abaratamiento efectivo de la tarifa o peaje a cargo del usuario".

Luego indica: "La tarifa de peaje compensará la ejecución, modificación, ampliación, o los servicios de administración, reparación, conservación o mantenimiento de la obra existente y la ejecución, explotación y mantenimiento de la obra nueva...".

Por su parte, la legislación provincial mediante la ley de Obras Públicas 8614 estatuye: "Las obras públicas podrán ser ejecutadas conforme a las siguientes modalidades... b) Por terceros: mediante contrato de obra pública o concesión de obra pública" (art. 4º ib.).

Dicho precepto se completa con el art. 5º cuando, al definir este tipo de contrato, indica: "Se entiende por concesión de obra pública, la encomienda a personas físicas o jurídicas, de proyectar, construir, conservar, mantener, reparar, ampliar u operar una obra pública, nueva o preexistente o realizar un trabajo público, autorizándolos a percibir de los usuarios o beneficiarios la contraprestación que les permita amortizar la inversión, cubrir los gastos de operación y obtener una adecuada rentabilidad durante el período que es objeto de contrato".

En este estadio del análisis propuesto, resulta atinado destacar que es de la esencia del contrato administrativo de concesión de obra, orientado al logro o satisfacción inmediata de un interés público que, como contrapartida de las obras y tareas comprometidas por la concesionaria y en carácter de única retribución, la misma quede autorizada a percibir de los usuarios beneficiarios de la obra una contribución bajo la forma de peaje que permita amortizar la inversión, cubrir los gastos de la operación y obtener una justa rentabilidad durante el período de duración de la concesión.

Cuando el Estado debe satisfacer una necesidad pública referida principalmente a la realización o mejora de una obra pública de envergadura, no se avizoran obstáculos de naturaleza constitucional, si para su financiamiento recurre a quienes se benefician directamente con la nueva construcción, sea usándola o que de cualquier otro modo obtienen un provecho con la misma.

La Corte Suprema de Justicia ha postulado sobre el tópico que "... Una cosa es la función del Estado y el modo de proveer a su costa, otra la forma en que el Estado decide legítimamente ejecutarla, que puede ser recurriendo sí a relaciones contractuales con otras personas. Esto ocurre con frecuencia en el caso del peaje, al optar el Estado por el régimen de concesión de obra pública. En tal situación, el peaje es para el usuario una contribución vinculada al cumplimiento de actividades estatales como puede serlo la construcción de una vía, o su mejora, ampliación, mantenimiento, conservación, etc., aún de vías preexistentes. De este modo, en los hechos, puede concluir el peaje por ser sustancialmente similar al precio pago por un servicio, lo que no debe inducir por ello al error de considerarlo desde un punto de vista meramente contractual" (C.S.J.N., "in re" "Estado Nacional c. Arenera El Libertador S.R.L.", La Ley, 1991-D, 404).

Al respecto es dable recordar que la jurisprudencia y la doctrina han sido contestes en cuanto a la naturaleza del peaje, al sostener que se trata de una contribución de naturaleza tributaria, de la percepción de una tasa por el uso de una determinada obra, destinada a costear su construcción y mantenimiento, importando el derecho, en favor del contratista, de exigir a los administrados un precio por la utilización de la obra, cuyo monto y forma de pago deben ser establecidos en el momento de formalizarse la concesión o puede fijarlos posteriormente la Administración, por ser una facultad que le corresponde sólo a ella (conf. CNCiv., sala G, autos, "Camelli, Juan O. c. Nuevas Rutas S.A.", primer voto del doctor Roberto E. Greco, publ. en LA LEY, 1995-D, 337 y autos "Silva Wallace, Rogelio y otro c. Caminos del Río Uruguay" del 25/10/95, primer voto del doctor Carlos A. Bellucci, sala D, autos "Roa, Juan M. c. Semacar S.A.", primer voto del doctor Domingo A. Mercante, publ. en LA LEY, 1998-F, 286; C1º Civil y Com. de San Nicolás, autos: "Navarro, Eduardo J. c. Servicios Viales S.A.", primer voto del doctor Juan C. Maggi, publ. en LLBA, 1996-445; CSJN, autos "Nación Argentina c. Arenera El Libertador S.R.L." en Fallos: 314:595, esp. cons. 13 en p. 609; José Roberto Dromi, "Manual de Derecho Administrativo", t. l, p. 366, Nº 325; Rodolfo Carlos Barra, "Contrato de obra pública", t. 1, p. 281 y sigtes.; Patricia Pilar Venegas y María Fabiana Compani, "Responsabilidad por los daños generados por el mal estado de conservación de los corredores viales", LA LEY, 1992-E, 1208).

En el sentido indicado Barra señala: "Es que la relación principal, en tanto que base del instituto jurídico, es la relación administración usuario, ... al menos para el concesionario, la tarifa no es el "precio" que le paga el usuario como contraprestación del servicio, sino un medio de pago elegido por la concedente para salvar la gestión del concesionario, medio de pago que la administración impone (de aquí su naturaleza de exacción pública) a determinados terceros que son los usuarios" (autor y obra citada).

En el "sub examen", el Estado Provincial con el objeto de mejorar las vías de acceso a la ciudad de Córdoba, convocó a la inversión privada para que asumiera la realización de dicha obra pública, acudiendo para ello al régimen de concesión de obra pública, ya que este instrumento jurídico posibilitaría a la Administración llevar a cabo la obra sin necesidad de solventar con recursos públicos la misma, al facultar a la empresa encargada de la realización de los trabajos a percibir de los usuarios de los caminos concesionados un precio o tarifa que le permita recuperar los costos de la obra y obtener una razonable ganancia.

Así, el Gobierno de la Provincia de Córdoba, en ejercicio de atribuciones constitucionalmente conferidas, resolvió convocar a un concurso público nacional e internacional de interesados para adjudicar, mediante el régimen de concesión de obra pública y sobre la base del pliego de condiciones elaborado unilateralmente por la Administración concedente, la construcción, mejoras, reparación, conservación, ampliación, remodelación, mantenimiento, administración y explotación de las rutas que integran la Red de Accesos a la ciudad de Córdoba (R.A.C.).

Efectuado el llamado correspondiente, y luego de sortear las etapas administrativas pertinentes, mediante dec. 1598/97 se declaró adjudicataria a la Empresa "Caminos de las Sierras S.A.", celebrándose con la misma el respectivo contrato de concesión.

Asimismo, con posterioridad, el Gobierno de la Provincia y la Concesionaria suscribieron con fecha veinte de enero de dos mil el Convenio treinta y ocho, modificatorio del contrato de concesión (Anexo III de la Cláusula Séptima) por el cual se renegocian algunas condiciones del acuerdo original, entre otras cuestiones, se decide la realización de obras no previstas para el mantenimiento de la Red de Accesos, la incorporación de nuevas vías al sistema de cobro de peaje, Av. de Circunvalación "Ruta Nacional A 19" y la Ruta Provincial E55 y la modificación de los valores iniciales de la tarifa de peaje en base a una nueva ecuación económica financiera presentada por la empresa, resultando en definitiva una tarifa inferior al tope fijado en el pliego de condiciones. El referido convenio fue aprobado mediante decreto del Poder Ejecutivo Provincial 1588/00.

Cabe precisar que la concesión en cuestión fue convocada por el Ejecutivo Provincial en virtud de la delegación de facultades dispuesta a su favor por la Legislatura de la Provincia mediante ley 8361, en ejercicio de funciones legalmente conferidas, según las disposiciones contenidas en los arts. 1º de la ley nacional 17.520, 3º, 22, 23 y 24 de la ley 7850, punto 5 de su Anexo A Funciones y Servicios a descentralizar y arts. 1º, 5º y 25 de la ley de Obras Públicas 8614, sus modificatorias y su decreto reglamentario 4758/77.

Previo a todas las instancias referidas, mediante Convenio celebrado entre el Estado Nacional y la Provincia de Córdoba con fecha cuatro de diciembre de mil novecientos noventa y dos aprobado por ley provincial 8361 y publicado en el Boletín Oficial del 14/03/94 la Nación delegó en la Provincia las facultades de adjudicación y administración de la Red de Accesos a Córdoba, estableciéndose que en caso de concesionarse la misma, debería fijarse una tarifa razonable previo estudio del beneficio del usuario, análisis que formó parte de la documentación licitatoria.

Del análisis efectuado se deriva que lo actuado con relación a dicho emprendimiento ha respetado los sucesivos pasos previstos por la normativa aplicable, desde la aprobación del referido convenio entre la Nación y la Provincia de Córdoba para concesionar la R.A.C., hasta la suscripción del contrato de concesión de obra pública y el dictado del dec. 1598/97 aprobatorio del mismo, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia con fecha doce de setiembre de mil novecientos noventa y siete, ajustándose plenamente a las disposiciones contenidas en las leyes 17.520, su modificatoria 23.696 y especialmente en el Capítulo III de la ley 8614.

Siendo ello así, es dable concluir que la ordenanza 10.578/03 deviene en inaplicable, en tanto el obrar de la Municipalidad de Córdoba, al prohibir el cobro de peaje en rutas provinciales y nacionales asentadas dentro del ejido municipal, ha interferido indebidamente en el ámbito de actuación del Gobierno Provincial y Nacional, obstaculizando la ejecución del contrato de concesión de obra pública que celebrara con la empresa "Caminos de las Sierras S.A." sin justificativos que validaran la decisión unilateral de las autoridades municipales.

En efecto, y aun cuando como fuera ya dicho, el Municipio está investido de la potestad de legislar en materia de tránsito, vialidad, transporte y uso de calles y subsuelo, como así también del ejercicio del poder de policía en el ámbito de su jurisdicción territorial, no es menos cierto que dicha atribución debe ser ejercida de modo que no implique lesión al principio de supremacía, situación que se configura en el caso, al desconocer el marco jurídico legal que avala todo el proceso de concesión de la obra pública de la Red de Accesos a Córdoba. Ello adquiere mayor relevancia en razón de que no está comprometida la actuación y responsabilidad de la Provincia de Córdoba sino de los órganos nacionales competentes.

Además, la pretendida prohibición del cobro de peaje en rutas existentes dentro del ejido municipal dispuesta mediante la Ordenanza cuestionada traspasa los límites del ejercicio del poder de policía municipal en tanto tiene virtualidad para producir una alteración en el equilibrio económico financiero de un típico contrato administrativo en curso de ejecución, en el que está directamente comprometido el interés público de toda la Provincia de Córdoba y de la Nación no meramente el interés en la gestión y realización de los cometidos públicos municipales, lo que afectaría fines superiores contemplados en el objeto y fin de ese contrato público enmarcado en el ejercicio regular de atribuciones conferidas por el poder constituyente y la legislación provincial al titular del Poder Ejecutivo Provincial.

Lo afirmado encuentra sustento en que la disminución de los ingresos previstos en el contrato de concesión a favor de "Caminos de las Sierras S.A.", alteraría la ecuación económico financiera del mismo, comprometiendo seriamente la regularidad, continuidad y eficacia de los servicios prestados por la empresa. Baste señalar que las conclusiones del informe pericial indican que la aplicación de la norma impugnada tendría una incidencia negativa para la concesionaria de $23.621 diarios durante la vigencia del convenio (confr. fs. 590/591).

Por otra parte, de avalarse la decisión comunal que contradice los términos de un contrato de obra pública de tal envergadura como es la Red de Accesos a la ciudad de Córdoba, más aún luego de iniciada la ejecución de las obras y realizada la mayor parte de ellas, obstaculiza la funcionalidad y sostenimiento de un recurso convencional legal como es el contrato de obra pública por concesión, para la realización de obras públicas de interés interjurisdiccional que le permitan cumplir sus objetivos de satisfacer las necesidades de la comunidad.

Se ha resaltado en párrafos anteriores que en el supuesto de plantearse conflictos de normas que legislan sobre materias que integran ámbitos de competencias concurrentes entre Provincia y Municipio, la armonización o solución de tales situaciones indica otorgar preeminencia a la norma de mayor jerarquía, a menos que se expongan motivos que justifiquen apartarse de aquella premisa, con mayor razón cuando ha intervenido también el Gobierno Nacional.

En el "sub examen", la ordenanza cuestionada no contiene fundamento alguno que pueda hacerse valer a modo de aval para justificar una reglamentación de excepción a la regla enunciada, limitándose el Municipio, en oportunidad de contestar la demanda a esgrimir el ejercicio de potestades exclusivas del gobierno municipal para legislar en materia de tránsito, argumento que no resulta válido en la especie en tanto no se trata de facultades exclusivas y excluyentes del ámbito municipal sino parcialmente concurrentes con los otros órdenes estaduales, provincial y nacional, lo que exige que su ejercicio se haga de modo compatible y armónico, en el marco del principio de supremacía constitucional.

XII. Peaje y libre tránsito Lo expuesto resulta igualmente válido para rebatir otro de los argumentos esenciales esbozados por el Municipio demandado en su estrategia defensiva, a guisa de justificativo de la decisión unilateral de impedir el cobro de peaje dentro del ejido municipal, cual es el de asegurar la libertad de tránsito de los vecinos de la ciudad de Córdoba.

Sobre el tópico cabe traer a colación la postura sustentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en autos: "Estado Nacional c. Arenera El Libertador S.R.L. (LA LEY, 1991-D, 404; DJ, 1992-1-82) en el sentido que la instalación de las cabinas de cobro de peaje no importa una restricción a la libertad de tránsito consagrada por el art. 14 de la Constitución Nacional, la que sólo puede verse afectada por medidas fiscales o parafiscales cuando éstas tornen en ilusorio aquel derecho, lo que no impide en modo alguno al Estado establecer los tributos que razonablemente requiera el sostenimiento de sus actividades y repartir su carga de un modo que, también razonablemente, estime adecuado y conforme al art. 16 de la Constitución Nacional.

Esa pauta de razonabilidad en el caso no ha sido quebrantada. Por el contrario, injusto sería que el Estado Municipal, luego de realizadas las obras que han reportado un notorio mejoramiento de los caminos y rutas de acceso al propio ejido municipal de la ciudad de Córdoba, con el consiguiente beneficio para los vecinos y para la actividad comercial, industrial y de servicios, impidiese al tercero concesionario aún mediante la sanción de una normativa sin vicios aparentes de ilegitimidad la percepción de la remuneración que legítimamente le corresponde percibir en concepto de pago por la inversión realizada, lo que resulta inaceptable desde el punto de vista de la equidad, en tanto ello importaría lisa y llanamente cargar sobre el inversor privado el costo de una obra pública.

Federalismo de concertación La Constitución Provincial en el art. 186, al reglar los aspectos relativos a la competencia material, establece que "Son funciones, atribuciones y finalidades inherentes a la competencia municipal:... 1. Gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al bien común ... 13. Ejercer las funciones delegadas por el Gobierno Federal o Provincial. ... 14. Ejercer cualquiera otra función o atribución de interés municipal que no esté prohibida por esta Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado".

El art. 190 regla sobre "Convenios Intermunicipales" y señala que "Las Municipalidades... Pueden celebrar acuerdos con la Provincia, el Gobierno Federal y organismos descentralizados, para el ejercicio coordinado de facultades concurrentes e intereses comunes".

El Constituyente local ha elevado a la jerarquía constitucional el llamado "federalismo de concertación" tan claramente desarrollado por el doctor Pedro J. Frías ya con anterioridad a la propia vigencia de la Constitución Provincial de 1987.

La puesta en práctica de un federalismo de "concertación" o "cooperativo" refuerza y no destruye las posibilidades efectivas de la autonomía (García de Enterría, Eduardo "La revisión del sistema de autonomías territoriales: reforma de estatutos, leyes de transferencia y delegación, federalismo", Civitas, Madrid 1988, p. 71).

Tal instrumento jurídico se erige en un medio eficaz para evitar los conflictos de normas emanadas de ámbitos jurisdiccionales diferentes, en ejercicio de poderes concurrentes.

El criterio de mesura para determinar en qué supuestos es insoslayable la previa concertación de un convenio interjurisdiccional como instrumento jurídico que habilite el ejercicio del poder de policía de tránsito por el municipio en una ruta provincial, se deriva de una circunstancia objetiva, ya puesta de manifiesto por este Tribunal Superior en el precedente recaído en autos "Municipalidad de Pampayasta Sud" (sent. 119/2000).

Así, cuando la red vial provincial se "confunde" hasta el punto de identificarse con la planificación urbana de calles y avenidas de los grandes centros poblacionales, tal verbigracia el caso de las Avenidas General Paz y Vélez Sársfield en la ciudad de Córdoba que se corresponden con la Ruta Provincial 5 la propia fuerza de una realidad que se impone, determina la plena vigencia y operatividad de la normativa municipal.

En caso contrario, es decir, cuando la ruta provincial atraviesa los centros poblacionales "sin confundirse" con la planificación urbana ni perder la fisonomía característica de "ruta" provincial, el acuerdo interjurisdiccional entre la Provincia y el Municipio o Comuna implicada, se presenta como un instrumento jurídico indispensable a los fines de concertar las condiciones básicas para el ejercicio del derecho a transitar, en defecto del cual se impone la normativa provincial sobre la municipal, y los municipios deben abstenerse de aplicar la normativa municipal sobre la ruta provincial.

En ausencia de un convenio plenamente vigente y eficaz, la potestad normativa de las municipalidades sobre una ruta provincial, en la materia traída a control de constitucionalidad ante esta instancia, debe ceder espacio a la funcionalidad de la normativa provincial, máxime cuando esta última tiene una directa implicancia con la gestión y realización de un interés público concreto vinculado a la causa y fin del contrato administrativo sobre el cual la ordenanza cuestionada en su validez constitucional interfiere en términos que ponen en riesgo la continuidad de su regular ejecución.

No se trata de reducir las competencias constitucionalmente reconocidas a los Municipios, sino de procurar su "coordinación" y "armonización" con idénticas competencias de la Provincia y de la Nación, "articulando" el ordenamiento jurídico en pos de lograr la funcionalidad de los derechos constitucionales reglamentados simultáneamente por distintos niveles de producción de normas válidas.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto en Fallos: 325:1249 que el art. 123 de la Constitución Nacional incorporado a la Reforma de 1994 no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que les son propias sin sujeción a límite alguno. La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes "institucional, político, administrativo, económico y financiero" e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la reglamentación que estas realicen la determinación de su "alcance y contenido". Se admite así un marco de autonomía municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125 Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el art. 123.

En síntesis, para que el ejercicio del poder de policía municipal pueda ser ejercido en el ámbito de una ruta provincial es menester que concurra una "conexión territorial suficiente", la que no puede calificarse así cuando la ruta provincial no pierde en el ejido municipal la fisonomía propia de la red vial. Tal es el caso de lo que acontece actualmente con el sistema denominado R.A.C.

Es menester insistir en que no se trata de enervar una competencia material del municipio, ni vedar una ponderación municipal de las razones de interés público determinantes de una regulación jurídica local especial, sino que se procura la "coordinación" y "armonización" del ordenamiento jurídico, articulando los distintos niveles en pos de la "funcionalidad" de los derechos constitucionales.

La razonabilidad como directriz para el control de constitucionalidad del ejercicio del poder de policía municipal.

La razonabilidad de las formulaciones jurídicas de carácter infraconstitucional, reglamentarias de los derechos consagrados en la Constitución, opera, en verdad, como una garantía sustancial a favor de la armonización y la uniformidad de las condiciones básicas en el ejercicio de esos derechos.

Si la ley en principio no transgrede los límites que rigen el legítimo ejercicio del poder de policía, al Poder Judicial sólo le está permitido analizar la razonabilidad de los medios previstos por el legislador, o sea, el grado de adecuación existente entre las obligaciones que la ley impone y los fines cuya realización procura. La constitucionalidad de la medida estará condicionada a la circunstancia que los derechos afectados sean respetados en su sustancia y, además, a la adecuación de las restricciones que se le imponen, a las necesidades y fines públicos que los justifican, de manera que no aparezcan infundadas o arbitrarias, sino razonables, esto es, proporcionadas a las circunstancias que las originan y a los fines que se procura alcanzar con ellas (C.S.J.N. Fallos: 247:128).

De allí que no basta que el órgano que sancionó la normativa limitadora de los derechos individuales invista la competencia para ello, es menester además que la limitación impuesta sea razonable. Entre la limitación legal y el medio elegido debe existir una proporcionalidad.

La directriz para analizar la validez de los preceptos de la Ordenanza Municipal impugnada en el sub examen radica en la conformidad que de acuerdo con los arts. 14, 28, 31 y 75 inc. 22 de la Constitución Nacional, concordantes con los arts. 19 y 161 de la Constitución Provincial, deben guardar con ella las leyes infraconstitucionales, ya sean nacionales, provinciales o municipales.

Asimismo, y en forma más específica, es dable derivar otra directriz de interpretación del art. 75 inc. 30 de la Constitución Nacional, cuando consagra que "... Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines...".

La norma constitucional transcripta, aun cuando referida a la jurisdicción concurrente entre Nación Provincia Municipio en "establecimientos de utilidad nacional", consagra la tesis finalista en materia de jurisdicción concurrente, como una pauta de razonabilidad susceptible de ser ponderada al momento de dirimir los conflictos suscitados en el orden provincial.

Entre los fundamentos del poder de policía, deben destacarse los que se refieren a la prosperidad de la sociedad, porque ella conjuntamente con otros valores igualmente superiores tiende a conservar su existencia misma. De allí que, por vía del ejercicio del poder de policía, y en tanto que las medidas adoptadas sean razonables y justas en relación a las circunstancias que las han hecho necesarias, pueden, salvando su sustancia, restringirse y regularse legalmente los derechos, en lo que es indispensable para salvaguardar el orden público o bienestar general (conf. doct. C.S.J.N. Fallos: 199:473 y LA LEY, 30-151).

Al respecto cabe recordar que, entre los criterios de interpretación posibles, no debe prescindirse de las consecuencias que se derivan de la adopción de cada uno, pues ellas constituyen uno de los índices más seguros para verificar su razonabilidad y su coherencia con el sistema en que está engarzada la norma (Fallos: 234:482; 302:1284; 311:1925; 319:2594, entre otros).

Es claro que una prohibición absoluta como la consagrada en los preceptos enjuiciados en su adecuación constitucional, tiene virtualidad suficiente para alterar la ejecución de un contrato público, celebrado en el marco del ejercicio regular de una prerrogativa del poder público y justificado en un fin de idéntica naturaleza, que no se limita exclusivamente a los cometidos de gestión municipal, sino, antes bien, a los de toda la Provincia.

Es más, este Tribunal Superior de Justicia ha tenido que resolver causas postuladas por los particulares (sent. 17/2003 "Carrer, Mario y Otro c. Caminos de las Sierras S.A. y Otro - Acción de Amparo - Recursos de Casación"), y ha desestimado sustancialmente en casos concretos traídos a su juzgamiento pretendidas vulneraciones a los derechos constitucionales de los particulares frente a la ejecución de un típico contrato administrativo en el que está en juego el interés público de toda la comunidad de la Provincia en vistas a la gestión y realización de su prosperidad.

El mismo temperamento corresponde asumir para la resolución de la presente causa, cuando se está en presencia de idéntico contrato en el que el interés público provincial comprometido prevalece frente a los cometidos de interés municipal que esgrime la demandada como fundamento de su pretensión favorable a la aplicabilidad de la normativa cuestionada.

Tan es así cuando en el caso no ha mediado un convenio interjurisdiccional entre la Municipalidad demandada y la autoridad concedente, merced al cual se haya reservado el "ius edicendi" para dictar normas de policía (conf. Abad Hernando, Jesús Luis, "Relaciones y convenios de las provincias con sus municipios, con el Estado federal y con Estados extranjeros", LA LEY, 1988-E, 873), que interfieren en la realización del fin del contrato de concesión enmarcado en el ejercicio regular de una prerrogativa de poder público de las autoridades provinciales.

La interpretación del texto constitucional en orden al juego armónico de la autonomía provincial y municipal, en la singular materia referida al ejercicio de facultades concurrentes, debe efectuarse siempre de modo que el ejercicio de la autoridad provincial y la municipal se desenvuelvan armoniosamente, evitando en la funcionalidad de esas atribuciones concurrentes interferencias o roces susceptibles de acrecentar los poderes de una en detrimento de la otra, y viceversa.

La supremacía constitucional, la seguridad jurídica y el principio de la confianza legítima:

Finalmente es dirimente señalar que la pretensión de fondo opuesta por la demandada al progreso de la acción, tampoco es de recibo al amparo del principio de la supremacía constitucional (art. 161 Const. Pcial. y arts. 31 y 75 inc. 22 Const. Nac.), que informa a su vez los principios de la seguridad jurídica y de la confianza legítima de los ciudadanos en la observancia y el respeto de las situaciones jurídicas derivadas de la aplicación de normas válidas y vigentes (conf. doct. T.S.J., en pleno: "Asociación Vecinal Leandro N. Alem y Otros c. Municipalidad de Río Cuarto Acción Declarativa de Inconstitucionalidad", A.I. 18 del 15/03/99; A. 31/1999 "Lloveras, Carlos E. c. Caja..."; A. 49/1999 "Alberti, Húber Oscar y Otros c. Pcia. de Córdoba..."; Sala Contencioso Administrativa: sent. 108/1999 "Astrada, Blanca Susana..."; sent. 079/2000 "I.A.T.E..."; sent. 101/2001 "Figueroa, Justo..."; A. 164/2002 "Villagra y Cía. ..."; entre otros), lo cual promueve la seguridad jurídica, susceptible de ser lesionada por la incertidumbre y falta de previsibilidad de las reglas jurídicas en juego en materia de inversiones, gestión y realización de los cometidos públicos estatales mediante la técnica de la delegación transestructural en los particulares encargados de ejecutar las obras públicas.

En efecto, la ordenanza municipal objetada por la parte actora es susceptible de alterar los principios constitucionales señalados en la medida que se exhibe directamente contraria al contenido de las normas contractuales emanadas del ejercicio regular de los poderes políticos de la Nación y de la Provincia, en la concreción de políticas públicas de gran envergadura, entrelazadas durante varios años de planificación, programación, concertación y ejecución entre el Gobierno Nacional y el Provincial.

De allí que la normativa cuestionada no supera el test de razonabilidad al amparo de los principios constitucionales señalados, pues la intempestividad de esa reglamentación aparece contraria al propio comportamiento anterior seguido por el Municipio de la ciudad, revelador de su aquiescencia con los objetivos de esa política promovidos por la acción conjunta de los poderes públicos de la Nación y de la Provincia, el cual no podía ignorar la trascendencia que el sistema de la red de accesos a la ciudad representaba para los propios intereses municipales y para el desarrollo del progreso y el bienestar de la ciudad, enmarcada esta actividad en los mismos principios proclamados por la actualmente vigente Carta Orgánica de la Municipalidad de la Ciudad de Córdoba cuando asigna al Municipio promover políticas de concertación con otras jurisdicciones, con la finalidad de satisfacer intereses comunes y participar en organismos de consulta y decisión, así como establecer relaciones intergubernamentales e interjurisdiccionales mediante acuerdos y convenios (art. 13 inc. 2 C.O.M.) como así también convenir con la Provincia su participación en la administración, gestión y ejecución de las obras y servicios que ésta ejecute o preste en su jurisdicción con la asignación de recursos en su caso, para lograr mayor eficiencia y descentralización operativa (art. 13 inc. 5 ib.).

A ello se añade el deber del Municipio de promover la planificación integral como un instrumento flexible tendiente a establecer estrategias de desarrollo local que contemplen los intereses propios, provinciales, regionales y nacionales (art. 15 ib.).

En definitiva, y atento las particularidades del "sub lite", la ordenanza que en autos se cuestiona traduce un ejercicio excesivo no armónico de una potestad reguladora por parte del Municipio demandado que contraría las facultades concurrentes del Gobierno Provincial en la materia, así como los intereses superiores en juego, en función de las distintas esferas de poder comprometidas en las consecuencias negativas que podrían derivarse de su vigencia, motivos determinantes de su inaplicabilidad.

Consecuentemente, corresponde declarar la legitimidad de la pretensión de la concesionaria actora en orden al cobro de peaje sobre las rutas concesionadas.

XIII. Costas: Finalmente, en cuanto a las costas del juicio, resulta justo y equitativo eximir a la perdidosa, imponiéndolas por su orden, ello atento las particularidades de la causa y lo novedoso de la cuestión propuesta (art. 130 C.P.C.).

Así nos expedimos.

2º cuestión. - Los doctores Rubio, Cafure de Battistelli, Sesin, Tarditti, Andruet (h.), Blanc de Arabel y Gutiez dijeron:

Corresponde: I. Hacer lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad incoada por Caminos de las Sierras S.A. y en su mérito declarar inaplicables los arts. 1º y 2º de la ordenanza 10.578/03 sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Córdoba, con fecha nueve de enero del año dos mil tres, y promulgada por el Departamento Ejecutivo mediante dec. cincuenta y tres de fecha catorce de enero del mismo año. II. Imponer las costas por su orden (art. 130 C.P.C.).

Así votamos.

Por el resultado de los votos emitidos, previo acuerdo, este Tribunal Superior de Justicia, en pleno, resuelve: I. Hacer lugar a la acción declarativa de inconstitucionalidad incoada por Caminos de las Sierras S.A. y en su mérito declarar inaplicables los arts. 1º y 2º de la ordenanza 10.578/03 sancionada por el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Córdoba, con fecha nueve de enero del año dos mil tres, y promulgada por el Departamento Ejecutivo mediante dec. cincuenta y tres de fecha catorce de enero del mismo año. II. Imponer las costas por su orden (art. 130 C.P.C.). - Luis E. Rubio. - María E. Cafure de Battistelli. - Domingo J. Sesin. - Aída L. T. Tarditti. - Armando S. Andruet (h.). - María de las M. Blanc G. de Arabel. - Angel A. Gútiez.