Tribunal: SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Chubut
Fecha: 2010-03-05


RAWSON, 05 de marzo de 2.010.- VISTOS:

Estos autos, caratulados: "S., P. A. y otro c/ Municipalidad de Puerto Madryn y otros s/ Acción Declarativa de Certeza -Conflicto de Poderes- " (Expte N° 21.841-S-2009).

DE LOS QUE RESULTA - Los Señores P. A. S. y T. M. A. R., integrantes de la Convención Municipal Constituyente de la ciudad de Puerto Madryn, en representación de la Unión Cívica Radical y con el patrocinio letrado de los doctores B. M., P. C. M. y M. C., solicitan a este Superior Tribunal de Justicia que se expida declarando con certeza el alcance y carácter del artículo 201 de la Carta Orgánica Municipal, que les impuso a los convencionales constituyentes electos en esa ciudad, al momento de su proclamación por el Tribunal Electoral Municipal, deberes incumplidos por la mayoría, a la fecha en que se incoara la presente acción. - Entienden que hubo una evidente violación a los plazos establecidos en la norma citada, al no haberse reunido el cuerpo electo del modo y en el tiempo fijado para el inicio de las sesiones constituyentes, con la "reticencia cómplice" -textuales palabras de los accionantes- del Departamento Ejecutivo y del Concejo Deliberante de la ciudad, lo que causa un grave perjuicio institucional que se erige en uno de los presupuestos para la procedencia de la acción. - Señalan que este adrede incumplimiento de quienes componen la mayoría, enfrentada a la actitud asumida por los actores -al formar una representación política diversa- no tiene otro medio para provocar su final que la acción deducida, máxime -agregaron- cuando se ha puesto en juego la aplicabilidad o no de normas superiores.-- Adunan otra circunstancia a la escena denunciada, al referir que los convencionales electos habían tomado como una justificación para demorar la primigenia reunión constituyente, y fue la omisión por el Concejo Deliberante de la ciudad de Puerto Madryn de fijar en la Ordenanza N° 6949/08 -que declaró la necesidad de la reforma y el llamado a elecciones- el presupuesto previsto para el funcionamiento de la Convención Municipal. -- Destacan declaraciones efectuadas a los medios de comunicación por la doctora A. T., primera convencional electa por el oficialismo, en las que manifestó que la Convención Constituyente Municipal iba a respetar el término de treinta días hábiles que la Carta Orgánica asignara para efectivizar la primera sesión, razón por la cual se reunirían antes del 21 de septiembre del corriente año; y como las normas que regulan el funcionamiento del Cuerpo no determinan reunión preliminar alguna, a partir de ese encuentro iban a comenzar a correr los plazo para el proceso de reforma. A fs. 54/61 se agregaron los recortes periodísticos que dan cuenta de estas expresiones públicas.-- Los actores relatan que se cumplió con ese cónclave el día 18 de septiembre de 2009, en el que se labró un acta dejando constancia que la reunión obedecía al mandato establecido por el artículo 201 de la Carta Orgánica, empero con la disidencia del bloque de la UCR, acordaron que el acto formal de asunción y juramento de los convencionales se llevaría a cabo el día 10 de diciembre siguiente y luego se determinaría el calendario de sesiones deliberativas. A fs. 63/64 obra copia del acta.

En su análisis de lo sucedido, los convencionales que instan la acción, citan el artículo 160 de la Ley de Corporaciones Municipales N° 3.098 (hoy Ley N° XVI-46), de aplicación supletoria al caso, y concluyen que el inicio de las sesiones debió coincidir con la reunión constitutiva de la Convención, en la que correspondía verificar la validez de los diplomas que presentaran los candidatos y, luego de aprobados por una comisión de poderes designada al efecto, debían prestar el juramento de práctica. Deducen que la reunión señalada era la misma que marcaba el artículo 201 de la carta magna comunal, interpretación analógica que calificaron como la única posible y correcta para la situación bajo estudio. -- También evalúan el artículo 269 de la Constitución Provincial, que fija iguales plazos y condiciones a las citadas y analizadas precedentemente y cuyo empleo suplementario es admisible en autos, con lo que coligieron que la decisión adoptada por la mayoría, en el acto del 18 de septiembre de 2009, carecía de respaldo legal y era una subversión del sistema que rige por nuestra organización constitucional. - Subsidiariamente plantean un conflicto intra-poderes producido en el seno de la Convención Constituyente Municipal y, en los términos del artículo 179, inciso 1, apartado 4 de nuestra máxima ley provincial. Acuden a los estrados de este Cuerpo requiriendo su intervención para preservar el sistema republicano de división de poderes, en pos de la continuidad de los órganos de gobierno en el marco institucional. -- Con la actuación solicitada, pretenden protección jurídica para la minoría que conforman y así, evitar la convalidación de lo actuado por la mayoría, pues se apartaron de las normas que regulaban sus potestades como convencionales constituyentes.

Citan jurisprudencia de este Tribunal, ofrecen prueba, solicitan una medida cautelar de no innovar, hacen reserva del Caso Federal y solicitan que se los exima de acompañar copias. Formularon petitorio.

A fs. 78 se ordena el pase al Sr. Procurador General, conforme lo dispone el artículo 11 de la Ley N° 5.057 (modificada por la Ley N° 5.810), quien se presenta a foja continua y opina que los actores carecen de un interés jurídicamente protegido de orden personal, particularizado y concreto, el que debe verificarse para poder considerar el supuesto de hecho planteado como un "caso" susceptible de tratamiento judicial. Por ese motivo, propone a este Cuerpo que declare inadmisible la acción que intentan los convencionales electos. - Añade que la cuestión denunciada por los actores no encuadra en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 179, inciso 1, apartado 4 de la Constitución de todos los chubutenses, norma que le atribuye al pleno de este Alto Cuerpo la competencia para intervenir en los casos denominados "conflictos de poderes".

Aduce que el asunto expuesto, no configura un conflicto interno del Municipio, entre los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo, ni una cuestión suscitada en el seno de este último, razón por la cual -en su opinión- la acción intentada en aquellos términos debe declararse formalmente inadmisible. -- CONSIDERANDO -- Plantean los actores en el carácter de Convencionales integrantes de la Honorable Convención Municipal Constituyente de la ciudad de Puerto Madryn, en representación de la Unión Cívica Radical, "Acción Declarativa de Certeza, en el marco de un conflicto de poderes", a los efectos del cese de la incertidumbre que genera el art. 201 de la actual Carta Orgánica Municipal. Expresan que se hallan reunidos los recaudos para su planteo, ante la falta de certeza respecto del alcance o modalidad de la relación jurídica contenida en la norma, lo cual acarrea un perjuicio o lesión, sin que exista otro remedio útil para poner fin a dicho estado de incertidumbre.-- Que en forma preliminar ha de observarse la palmaria oscuridad en la introducción del objeto de la acción, cuando en el punto II del escrito de fs. 68/77 vta. los actores plantean que deducen "acción declarativa de certeza, en el marco de un conflicto de poderes", y presentan al Tribunal, en confusa redacción dos vías que cuentan con requisitos propios e independientes entre sí. Sin perjuicio de ello, el Cuerpo en pos de privilegiar el acceso a la jurisdicción, analizará ambas en forma separada, a fin de establecer si alguna de las intentadas es procedente, y en su caso, dar curso a la que así lo considere pertinente.- I.- Que en rigor, debe precisarse que la acción declarativa de certeza interpuesta es de materialidad contencioso administrativa municipal, en tanto para dilucidar la cuestión habrán de aplicarse normas y principios de derecho público municipal. Como se explicó en (SI Nº 021/SCA/02), en términos generales, el carácter contencioso administrativo de una causa judicial se halla determinado por la concurrencia de dos factores: el subjetivo, que está dado por la circunstancia de ser parte en el conflicto un órgano de la Administración Pública, y el objetivo, que deriva de la naturaleza o normas aplicables.- (PALACIO, Derecho Procesal Civil, T° II, p. 524). Y en particular Julio A. DE GREGORIO LAVIE, dice que si la cuestión debe resolverse por aplicación de normas de carácter administrativo corresponderá la competencia contencioso-administrativa, y siendo la legislación común: la civil y comercial. ("La competencia contencioso administrativa", p. 132).-- En el aludido decisorio se aclaró que en el orden provincial no es sólo pertinente discernir la materia, para determinar la competencia para el conocimiento de causas contencioso administrativas, sino también "las personas" que intervengan en el pleito, ya que existen diferencias según el contencioso sea Provincial o Municipal, en la medida en que están regulados por diferentes normas. Así, la competencia establecida por la Ley Nº 37, art. 32 inciso 3, en forma originaria, se ciñe a aquellas que involucran a la Provincia, sus entidades descentralizadas y autárquicas. En el caso de las Corporaciones Municipales, el contencioso-administrativo se encuentra regulado por la Ley N° 3098, Capítulo XI. Mas en este contexto normativo no encuentra regulación expresa el proceso instado -Acción Declarativa de Certeza- y por lo tanto no corresponde atribuírsela a las Cámaras de Apelaciones. Pero ello tampoco habilita a establecer que tal competencia corresponda al Superior Tribunal, en la medida que la Ley Nº 37 la ha limitado al contencioso-provincial, sin que se le haya acordado la llamada residual.

De este modo -se dijo en tal interlocutoria- interpretando el art. 41 de la Ley Nº 37, la competencia residual de aquélla reservada originariamente a este Tribunal, a las Cámaras y a los jueces que allí se citan- ha sido atribuida por el legislador a los Juzgados Letrados de Primera Instancia.

Que a resultas de lo expuesto, este Cuerpo debe insistir en la clara interpretación que deriva en la falta de competencia para decidir sobre tal vía procesal.-- --Pero ha de decirse también que en tanto la presentación paralelamente involucra la existencia de un conflicto de poderes -donde la competencia del Pleno surge del art. 179 inc. 1.4 de la Carta Magna Provincial-, de atender a las normas de competencia en razón de la materia, podrían llegar a conformarse dos causas, con la eventualidad de obtener decisiones contradictorias.-- Que teniendo especialmente en cuenta aquella circunstancia excepcional, y conforme se resolviera en SI N° 14/SCA/04, atento las particularidades e intereses de las personas públicas en conflicto y por la gravedad institucional que representa el caso, siendo dudosa la atribución de la competencia, es oportuno que la asuma este Superior Tribunal de Justicia, a fin de resguardar el principio de economía procesal, interpretando la normativa en juego.-- Que la asunción excepcional de la competencia no implica sin más admitir la acción, pues para ello es necesario ahora analizar los demás presupuestos procesales.- II.- Que se comenzará así con el examen de la acción declarativa de certeza, en tanto ésta ha sido la que en forma principal se expone a la jurisdicción. El marco procesal por el que esta acción transita es el dado por el art. 322 CPCC. Y en tanto que este precepto indica al juez que, de oficio y como primera providencia, resuelva si corresponde el trámite pretendido por el actor, procede el control de admisibilidad que se practica.- Que los recaudos formales para la procedencia de esta acción lo constituyen: a) la concurrencia de un estado de incertidumbre sobre la existencia, alcance o modalidad de una relación jurídica; b) la posibilidad de que esa falta de certeza pudiera producir un perjuicio o lesión actual al actor; c) la carencia de otro medio legal para poner término inmediatamente al estado de incertidumbre. Los tres requisitos deben darse en forma concurrente, y ante la ausencia de uno de ellos se autoriza el rechazo in limine de la acción declarativa. (Cód. Proc. Civ. y Com. de la Nación, comentado, Highton- Areán, T. 6, pág. 89; ENDERLE, Guillermo J., "La pretensión meramente declarativa, 2da. edición, Librería Editorial Platense, pág. 102)-- Que la incertidumbre debe producir dudas, discusión, inseguridad, intranquilidad que debe ser subjetiva-objetiva y que tienda a definir, precisa e incontestablemente, los derechos del justiciable. La falta de certeza necesita de ciertos componentes o cualidades: debe ser jurídica, objetiva y actual. (Guillermo Jorge ENDERLE, L.L., diario del 6/03/02). -- Que esta relación jurídica a la que alude el invocado art. 322 debe ser concreta, en el sentido de que al dictarse el fallo, deben haberse producido la totalidad de presupuestos de hecho en que la declaración se apoye acerca de la existencia o inexistencia del derecho disentido, y sólo con esa finalidad podrá afirmarse que el pronunciamiento pone fin a una controversia, diferenciándose de una consulta, en la cual se responde acerca de la eventual solución que podría darse a un supuesto hipotético (CSJN 11/3/82 -ED 98-692).- Que a su vez, la norma procesal requiere que la falta de certeza cause un perjuicio o lesión actual al actor. Así, se ha establecido que no se configura el requisito que prevé en forma precisa el art. 322 del código de rito, "si la Acción Meramente Declarativa está desprovista de todo contenido patrimonial, queda desdibujada también la idea de interés procesal tutelable, íntimamente ligado al daño. Por ello no es suficiente la invocación de un mero interés moral..." (CNCiv., Sala B, 14/12/82, JA, 1983-III-536). En definitiva, quien peticiona una declaración de mera certeza debe acreditar un interés que sea actual, real y efectivo (Cám. 1° Apel. Civ. y Com. Bahía Blanca, 28/3/89, LL 1989-D-420). Que la incertidumbre, objetivamente apreciada, ha de tener virtualidad para provocar un daño, porque de lo contrario el sujeto activo carecería de interés para deducir la pretensión. El daño queda excluido cuando la declaración de certeza tiene carácter simplemente consultivo o importe una indagación meramente especulativa, abstracta o académica. En tales supuestos, ni siquiera hay "caso" (Cód. Proc. Civ. y Com. de la Nación, comentado, Highton- Areán, T. 6, pág. 95). De ello se concluye que "la incertidumbre sobre la existencia de una relación jurídica no es suficiente para obtener la decisión judicial pretendida, pues deben darse todos los supuestos de hecho que marca el art. 322 del Código Procesal, lo que no ocurriría si no resulta nítida en el caso la existencia de un perjuicio o lesión actual, atento que en este supuesto, como en cualquier otro, la jurisdicción no debe formular declaración abstracta" (CNCiv., sala F, 19/8/83, ED 107-624).- Ello así por cuanto la actuación jurisdiccional de naturaleza declarativa, tiene carácter excepcional, limitado a esa declaración, y cumple históricamente una función de tutela preventiva. - Que conforme los recaudos señalados, debe decirse que en la demanda instaurada, se advierte que los actores no poseen ni son titulares de un interés jurídico concreto. Refieren que pretenden hacer cesar el estado de incertidumbre en relación al art. 201 de la Carta Orgánica Municipal de Puerto Madryn ante el cual alegan la existencia de un "grave perjuicio institucional" (vide fs. 69 vta.); por lo que persiguen que se ejerza en concreto el "indispensable control jurisdiccional sobre una situación de inmensa trascendencia para el futuro institucional", pero no especifican cuál es dicho perjuicio o el eventual menoscabo que cada uno sufriría en tal supuesto. Más allá de ello, tampoco el Tribunal puede distinguir de qué manera se concretaría la afectación personal en los derechos de los actores, extremo que deviene inexcusable para habilitar la vía analizada.

Que se ha dicho que el daño -en el que radica el interés- es presupuesto de cualquier demanda, y ante su ausencia, los jueces no están facultados a intervenir, porque acarrean una verdadera falta de jurisdicción: "la existencia o inexistencia de interés en la actividad jurisdiccional, puede y debe ser examinada por los jueces aunque no se haya suscitado cuestión al respecto, porque en el supuesto de inexistencia de interés del reclamante, la admisión de la pretensión importaría una declaración abstracta y los jueces no pueden hacer declaraciones abstractas" (CNCiv., sala D, Oct. 6-10-89; LL 1990-B-143). Y se ha resuelto: "no procede la acción de certeza cuando la declaración que se persigue no tiene objeto práctico en beneficio de quien la intenta" (CS 18-10-73; JA 1974-22-40).- Que por lo tanto la acción meramente declarativa deducida resulta inadmisible. III.- Que habiendo los actores planteado también a este Cuerpo, en forma subsidiaria, una hipótesis de conflicto de poderes, habrá de analizarse ahora si se verifica su existencia. - Que la intervención de este Superior Tribunal de Justicia, por la manda constitucional del art. 179 inc. 1.4 tiene carácter especialísimo. Conoce en los Conflictos de Poderes municipales -de conformidad con los precedentes- como juez de constitucionalidad y legalidad de procedimientos y decisiones en la materia que, con carácter restrictivo, considera de su exclusiva competencia para restablecer la vigencia de la ley (SI N° 77, 111/90, 99/91, 207/92, 1/93, 44, 215/94, 123/95, 97/SCA/00, entre otras), constituyendo el fin mediato de la tutela así otorgada, la preservación del sistema republicano de división de poderes, la continuidad o el desenvolvimiento de los órganos de su gobierno en este marco institucional (SI N° 42/SCA/96).

Que conforme lo ha reiterado el Tribunal, un Conflicto Interno Municipal se configura cuando hay contienda entre autoridades comunales en lo referente a sus respectivas facultades, como cuando una desconoce a la otra la competencia que le ha sido atribuida; o cuando uno de los Departamentos -Ejecutivo o Deliberativo- invade directa o indirectamente la esfera del otro, y más precisamente cuando el Intendente o algún/os Concejal/es , hubieran sido expulsado/s, suspendido/s o impedido/s de entrar en el ejercicio de su/s cargo/s, únicos supuestos en que aparece afectado institucionalmente el orden municipal (SI N° 22/SCA/98).

Que la intervención del Superior Tribunal de Justicia debe encararse con estrictez, sin invadir atribuciones privativas, ni dirimir otra clase de controversias que no afecten el libre funcionamiento del cuerpo político, ni trasciendan el orden republicano que se debe preservar (Conf. SCBA AyS 1973-II-909, STCH SI N° 22/SCA/98, 40/SCA/00, 27/SCA/03).- Asimismo corresponde aclarar que "se requiere que la presentación importe una impugnación concreta al acto emanado de alguno de los Departamentos comunales, por lo que si la petición adquiere el carácter de una consulta a través de cuya evacuación se procura determinar la correcta interpretación de una norma...no existe concretamente el planteo de un conflicto, toda vez que ello no importa la efectiva afectación de la constitución u organización del gobierno municipal".- ("Conflicto de Poderes-Previsiones Normativas y Precisiones jurisprudenciales", Departamento de Estudios Sociales y Proyectos, Suprema Corte de Justicia- La Plata, 1986, pág.13) (SI Nº 12/SCA/02).- Que se advierte claramente de los términos de la presentación, que la misma reviste el carácter de una consulta, puesto que se pretende que el Tribunal interprete sobre la vigencia o no de los mandatos de los Convencionales Constituyentes de la ciudad de Puerto Madryn, a la luz de las normas de la Carta Magna Provincial y Carta Orgánica Municipal.- Y se reitera, en el marco de la Constitución -art. 179 inc. 1.4- y de la Ley de Corporaciones Municipales, se aplican estas normas con restrictez interpretativa, evitando toda intervención en los casos en que ella no aparezca necesaria de un modo claro e indudable (Conf. SI N° 111/90), teniendo en cuenta que desde antaño ha enfatizado el Alto Tribunal Nacional que "la misión que incumbe a la Corte de mantener los diversos poderes, tanto nacionales como provinciales, en la esfera de facultades trazadas por la Constitución, la obliga a ella misma a absoluta estrictez para no extralimitar la suya, como la mayor garantía que puede ofrecer a los derechos individuales (Fallos 32:120 - "Eduardo Sojo").- Que consecuentemente, teniendo presente lo dictaminado por el Señor Procurador General, la presentación efectuada no encuadra en ninguno de los supuestos enumerados precedentemente.

Que desde que no hubo contradictorio no cabe imponer las costas. No obstante, de conformidad con lo normado por el art. 47 del Dto. Ley N° 2.200 (T.O. Dto. N° 138/99), procede regular los honorarios de los profesionales intervinientes y fijarlos, atento la calidad, y eficacia de la labor desarrollada por los mismos, teniendo en cuenta que el proceso instaurado en forma principal fue de naturaleza declarativa, carece de contenido económico, y no llegó a concretarse una etapa.

Que en disidencia el Sr. Ministro Alejandro Javier PANIZZI juzga:-- I) El artículo 179 determina la competencia del Superior Tribunal, que conoce y resuelve, originaria y exclusivamente, en pleno, de los conflictos internos de los municipios, entre los departamentos Ejecutivo y Deliberativo, en el seno de este último, los de los municipios entre sí o con otras autoridades de la Provincia (inciso 1.4).

Es decir, que la autoridad originaria de este Tribunal tiene raíz constitucional y fuerza para excluir toda otra.- II) En el caso no hay un conflicto de poderes, sino un pedido de declaración de certeza que la parte actora pretende enmarcar en aquél.

Para que exista una contienda de poder -asunto clara y sustancialmente relacionado con la aplicación e interpretación de la Constitución- es preciso que dos autoridades se atribuyan la misma función para sí. O sea, la apropiación -de dos o más órganos- dudosa o indebida de idénticos derechos, facultades o competencias. Esto ocurre cuando una organización estatal se atribuye una función, como de su competencia, y la contradice, asignándosela para sí, al mismo tiempo.

Es decir, cuando las competencias o potestades se presentan como concurrentes a los poderes en pugna, dos autoridades que afirman: "este poder es mío".

Lo que procura la actora no es eso. En rigor, lo que pretende es que el Superior Tribunal de Justicia haga una exégesis de una norma Convencional Municipal, con el propósito de desbaratar su incertidumbre. Pero la demanda es naturalmente escuálida para plantear un conflicto de poderes en el marco del artículo 179 de la Constitución de la Provincia del Chubut.- Por eso, no resulta aplicable la norma constitucional.- III) No se produce entonces, una disputa que permita a este Tribunal soslayar los cauces procesales apropiados para ponerle fin a su perplejidad (y el conflicto de poderes, desde luego, no lo es).- Es improcedente extender esa competencia originaria a los casos en que se procure adquirir certeza con respecto a una norma de la Carta Municipal. Además, es preciso preservar la garantía constitucional del doble tránsito procesal, en lugar de admitir el planteo sin que antes se juzgue en otra instancia (artículo 8.2.h. de la Convención Americana sobre Derechos Humanos).

Al no haber aquí conflicto de poderes, no resulta competente este Superior Tribunal de Justicia para conocer en este proceso. Así voto.- Por ello, el Superior Tribunal de Justicia, por Mayoría:

R E S U E L V E 1°) DESESTIMAR por inadmisible la pretensión meramente declarativa instaurada por los Sres. P. A. S. y T. M. A. R.(art. 322 del CPCC). Sin costas.-- 2°) DECLARAR la inexistencia de conflicto de poderes en el seno de la Convención Constituyente Municipal de la ciudad de Puerto Madryn (art. 179 inc. 4 de la Constitución Provincial).- 3°) REGULAR los honorarios profesionales de los Dres. B. E. M., P. C. M. y M. C., en conjunto, en la suma de PESOS TRESCIENTOS ($ 300) de conformidad con el art. 6° incs. b) a f) y 8° del Dto.Ley N° 2200 -T.O. N° 138/99-, con más el I.V.A. que correspondiere.

4º) REGÍSTRESE y notifíquese.-- La presente se dicta con cinco Miembros, por encontrarse ausente, en uso de licencia, el Sr. Ministro Dr. Daniel A. REBAGLIATI RUSSELL. Fdo.: Dr. Alejandro Javier PANIZZI (en disidencia) - Dr. Fernando S. L. ROYER - Dr. Daniel Luis CANEO - Dr. Jorge PFLEGER - Dr. José Luis PASUTTI.

RECIBIDA EN SECRETARIA EL 05 DE MARZO DEL AÑO 2.010 REGISTRADA BAJO EL N° 04 S.R.O.E. CONSTE.