Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2004-02-25


Expte. n° 2541/03 "Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado" en: "Kostzer, Moisés c/ Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires s/ amparo (art. 14 CCABA)" Buenos Aires, 25 de febrero de 2004 Vistos: los autos indicados en el epígrafe.

resulta:

1. El Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires plantea recurso de queja contra la resolución de fs. 35, por la que la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario rechazó el recurso de inconstitucionalidad deducido contra el pronunciamiento de fs. 1/9, en el que se hizo lugar al amparo interpuesto por el Sr. Moisés Kostzer, y se ordenó poner a su disposición, en el término de cinco días, los convenios celebrados entre la entidad demandada y el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de la Ciudad de Buenos Aires.

2. La Cámara funda el rechazo del recurso de inconstitucionalidad en que la recurrente no logra demostrar la existencia de un caso constitucional y que sus manifestaciones sólo traslucen una mera discrepancia subjetiva con la solución adoptada por el Tribunal.

3. El Sr. Fiscal General, en su dictamen, se pronuncia por admitir de forma parcial el recurso de queja y confirmar el fallo impugnado.

Fundamentos:

La jueza Ana M. Conde dijo:

1. El recurso de queja planteado es formalmente admisible, en razón de haber dado la demandada recurrente cumplimiento a lo establecido en el artículo 33 de la ley 402, que rige su trámite.

Más allá de ello, y teniendo en consideración que la Cámara denegó el recurso de inconstitucionalidad por entender que la parte no había alcanzado a plantear un caso que lo habilitara, corresponde entrar en la valoración de tal aspecto de la cuestión, a fin de establecer la suerte de esta queja.

Las cuestiones cuyo debate ante estos estrados la parte quiere obtener son, básicamente: 1) la improcedencia de la vía del amparo admitida en esta causa, en razón de la inexistencia de un supuesto de urgencia y arbitrariedad o ilegalidad manifiesta; 2) la inadmisibilidad de la aplicación directa de lo dispuesto en el artículo 12, inciso 2 de la Constitución de la Ciudad, con exclusión de lo regulado en la ley 104, de Acceso a la Información, pues ello viola el principio de división de los poderes y obliga a la demandada a realizar actos que no le exige una ley formal; 3) la afectación de la defensa en juicio por violación del principio de congruencia, en razón de haberse expedido el a quo acerca de argumentos y legislación no invocados en la demanda; 4) la afectación del sistema judicial, generada al negarse la producción y análisis de la prueba propuesta por la recurrente, así como al no disponer el debate en juicio de plena jurisdicción y 5) la arbitrariedad que imputa a la sentencia.

2. Más allá del acierto o no de haber admitido que la cuestión debatida tramitara por la vía del amparo, la demandada no ha indicado qué limitaciones le ha generado para su defensa; pues no cabe entender que haya cumplido con tal requisito cuando invocó la "afectación del sistema judicial" por denegación de producción y análisis de prueba -punto 4) del párrafo que antecede- pues tal planteo, que parece tener más un sesgo institucional que de gravamen propio, no fue acompañado de una explicación concreta acerca de en qué modo lo decidido en la causa en materia de producción de prueba afectó su derecho, circunstancia que resta virtualidad a sus argumentos.

La arbitrariedad planteada, como bien lo señala el Sr. Fiscal General, es tautológica, en tanto entraña una reformulación, bajo distinto ropaje, de los argumentos vertidos por la accionada al fundar los restantes agravios; especialmente con relación a los arriba identificados como apartados 2 y 3, que son los únicos en los que se introduce un planteo constitucional En consecuencia, corresponde desestimar la queja interpuesta respecto de los agravios señalados.

3. La recurrente sostiene, además, que la sentencia se apartó del orden constitucional, porque hizo aplicación directa de lo dispuesto en el artículo 12, inc. 2, de la Constitución de la Ciudad, excluyendo la ley 104; con lo que afectó la división de poderes, pues la reglamentación de la norma constitucional corresponde a la Legislatura y no a los jueces, e impuso a la demandada un deber que la ley no establece. Con ello, violó también el principio de congruencia, pues la actora no invocó la norma por la que se resolviera el caso.

Como se señalara supra, los jueces de la anterior instancia consideraron que la demandada no había planteado un caso constitucional y la evaluación de los fundamentos expuestos por la recurrente con relación a estos puntos, únicos que el Sr. Fiscal General considera idóneos para habilitar la vía recursiva intentada, no llevan sino a confirmar tal criterio.

La recurrente se manifiesta agraviada porque los jueces hayan hecho aplicación directa de lo establecido en la Constitución, porque estima que los principios constitucionales deben ser reglamentados por la legislatura y que ella lo ha hecho por vía de la ley 104, cuyo articulado no comprende al Consejo de Profesionales en Ciencias Económicas.

En principio no se puede derivar inconstitucionalidad alguna de la aplicación adecuada de la Constitución; pero la parte objeta lo decidido por los magistrados judiciales porque entiende que han obrado en invasión de la esfera de actuación propia de los legisladores.

Las garantías establecidas en el artículo 12 de la Constitución deben ser aplicadas por los jueces aún en ausencia de norma específica que las reglamente y de expresa invocación por las partes interesadas.

El Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, regulado por la ley 466, cumple con funciones públicas, pues el Estado ha depositado en él, entre otras, las de gobierno de la matrícula y de la actividad y cometidos propios de las distintas profesiones comprendidas en las Ciencias Económicas. Los matriculados se encuentran sujetos ope legis a lo decidido por el ente y, por ello, participan de su vida política [conf. arts. 41, 42, 62 y concordantes de la ley 466].

El Consejo cumple funciones de interés público y a éste atañe también que exista un efectivo control de su actividad. Dicho control ha de hacerse efectivo por medio de los órganos establecidos al efecto; pero también por el escrutinio de los que integran la entidad en carácter de matriculados; quienes deben poder acceder, de modo razonable, a la información necesaria para el ejercicio de sus derechos y de tal cometido, debiendo removerse los obstáculos que arbitrariamente se coloquen en su camino.

La libertad de información se vincula con la libertad de expresión y ambas hacen a la adecuada conformación de un proceso democrático. La información es necesaria para que quienes deben concurrir con su voluntad a la formación de la del órgano puedan adoptar decisiones. Esta vinculación entre derecho a la libertad de expresión y derecho al libre acceso a la información es recogida no sólo por la norma cuya aplicación directa cuestiona la recurrente, sino también por la Convención Americana sobre Derechos Humanos cuando, en su artículo 13.1, prescribe que "Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección".

Los matriculados contribuyen al sostenimiento de la actividad del Consejo Profesional, de conformidad a lo establecido en el art. 73 de la ley 466; y Moisés Kostzer, como ha quedado establecido en la causa, es uno de los matriculados que sostienen la actividad del ente demandado, por lo que no puede admitirse válidamente que le sea vedado el acceso a la información requerida.

El libre acceso a la información genera transparencia en la gestión y es claro que la actividad de un ente que cumple funciones de interés público debe sujetarse a esa pauta.

Si bien cabe aceptar que por diversos motivos, como la seguridad o la preservación de la privacidad, algún tipo de información sea vedada al acceso público, era carga de la demandada -no cumplida por ella- la de acreditar que en el caso se verificaba algún supuesto de tal naturaleza; máxime cuando cabe presumir que ningún secreto jurídicamente tutelable podía existir en un acuerdo entre el Consejo Profesional de Ciencias Económicas y el Colegio de Graduados.

La regulación normativa en materia de acceso a la información está destinada a facilitarlo razonablemente y no a restringirlo. Pretender que porque el ente demandado no se encuentra comprendido en la ley que regula la garantía, no debe proporcionar al actor la información que este requiere, constituye un argumento inadmisible.

La ley 104 atiende a un aspecto central del principio de publicidad, vinculado con el control de los actos de gobierno; pero la aplicación de la garantía contenida en el artículo 12, inciso segundo, de la Constitución de la Ciudad no se agota en sus límites.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

Adhiero al voto precedente.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. Coincido con la solución que propone la Sra. jueza Ana María Conde y creo necesario formular algunas consideraciones.

2. Los agravios desarrollados en la queja relativos a la improcedencia de la vía del amparo para resolver la controversia sometida a juicio y, emparentado con los límites de ese cauce procesal, la supuesta vulneración del derecho de defensa por rechazo de la prueba ofrecida, no pueden prosperar.

En efecto se trata, en ambos casos, de cuestiones procesales propias de los jueces de la causa, que el recurrente no logra vincular o conectar con alguna garantía constitucional lesionada. La invocación genérica del derecho de defensa es meramente ritual si se tiene en cuenta que correspondía al amparista demostrar de qué forma su derecho al debido proceso se habría visto afectado por la vía elegida por la contraria. Al no haberlo hecho, la queja queda sin sustento en este punto. Confirma la falta de perjuicio, la constatación de que, ante la primera instancia, la parte demandada solicitó la ampliación del plazo para producir el informe, petición concedida, y, luego, no demostró dificultad para defenderse dentro de los plazos aplicados. Por último, tampoco lesiona el derecho de defensa la decisión de mérito que rechaza la producción de prueba cuando ella se refiere, según estimó el juez en forma suficientemente fundada, a hechos no controvertidos, improcedentes y superfluos para decidir los derechos en pugna (fs. 152 de los autos principales y 2 de esta queja). En definitiva, se trata de una interpretación que el Tribunal no puede suplir en vía extraordinaria, cuando el recurrente omite señalar de manera concreta cuál hubiera sido la utilidad de su producción y cómo ella hubiera podido modificar la sentencia atacada, para dar contenido, de esa forma, a la invocación del art. 18 CN.

3. En cambio, como la demandada desde su primer presentación, y luego en cada oportunidad que brindó el curso de este proceso, cuestionó la aplicación del art. 12, inc. 2, de la CCBA para justificar su obligación de brindar la información solicitada por el Sr. Kostzer, existe un verdadero caso constitucional. Desde esa perspectiva, el recurrente denuncia: vulneración del principio de división de poderes (pues la sentencia omite aplicar la ley reglamentaria de esa norma constitucional, n° 104), y del derecho de defensa, en cuanto impone a los jueces resolver las causas sometidas a su decisión bajo el imperio del principio de congruencia y el pronunciamiento atacado se pronunció "sobre argumentos y legislación no planteados (...) en la demanda" (fs. 49 vta./50).

4. El argumento desarrollado por la recurrente para desplazar la aplicación al caso del art. 12, inc. 2, CCBA, parte de un error: invierte los términos de una hermenéutica lógica de la cláusula constitucional en juego. En efecto, la ley n° 104 define el alcance del derecho a la información en relación con la administración (central y descentralizada, incluidas empresas, sociedades y organizaciones en las que la Ciudad tenga participación en el capital o en la formación de las decisiones societarias), el poder Legislativo y el Judicial (en cuanto a su actividad administrativa) y, finalmente, con los órganos establecidos en el Libro II de la Constitución local (básicamente partidos políticos). Dentro del ámbito de aplicación de esta norma no están comprendidas las personas jurídicas públicas no estatales como el Consejo Profesional de Ciencias Económicas (cf. art. 1, ley n° 466). En cambio, el art. 12, inc. 2, CCBA, consagra en pleno "[E]l derecho a comunicarse, requerir, difundir y recibir información libremente (...) por cualquier medio y sin ningún tipo de censura". No sería correcto entonces sostener que la ley n° 104 debe limitar, en el caso, el acceso a la información requerida. El Consejo Profesional de Ciencias Económicas, dada su naturaleza jurídica, no integra los cuadros de la administración y se caracteriza, en lo que aquí interesa, por ejercer determinadas potestades públicas delegadas que subsumen su actividad bajo un régimen de Derecho también público (arts. 1, 2 y 73 de la ley n° 466; Sayagués Laso, Enrique, "Tratado de Derecho Administrativo", tomo I, ps. 162 ss, Montevideo, 1953; Diez, Manuel María, "Manual de Derecho Administrativo", Tomo I, ps. 142 y 151, Editorial Plus Ultra, Buenos Aires, 1985 y Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, ps. 373/5 y 380, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2000). La Cámara, al emitir su fallo, aplicó con acierto la norma constitucional para resolver la controversia -es decir el art. 12, inc. 2, bajo la directiva del art. 10- sin reparar en una ley ajena a la situación en juicio.

Por lo demás, no puede soslayarse la total omisión del Consejo a la hora de esgrimir razones (vgr. de seguridad o vinculadas con el desarrollo de sus funciones) que pudieran haber justificado una eventual restricción del derecho reclamado por el amparista.

5. Tampoco acierta la recurrente al invocar afectación del derecho de defensa por inobservancia del principio de congruencia. Al respecto, basta señalar que el propio Consejo, al contestar la acción incoada, incorporó la cláusula décimo segunda de la constitución al debate, desarrolló su interpretación sobre sus alcances y nunca demostró cuáles fueron las defensas o argumentos que no pudo esgrimir por las falencias que asigna al escrito inicial. En la práctica, tanto la parte demandada, como los jueces, pudieron advertir la vinculación entre el amparo requerido y el derecho a la información; por ello, el Consejo argumentó al respecto y los jueces, facultados y obligados a "decir el derecho", aplicaron la norma constitucional pertinente.

6. Finalmente, bajo la tacha de arbitrariedad la recurrente repite los agravios rechazados en los puntos anteriores. Su discrepancia con los razonamientos efectuados por la Cámara no significa que la sentencia devenga infundada y, por ende, arbitraria (cf. este Tribunal en "Federación de Box c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ acción de inconstitucionalidad", expte. n° 49/99, resolución del 25/8/99 y sus citas, en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], t. I, ps. 282 y siguientes).

Por las razones dadas, voto por admitir parcialmente la queja en relación con el motivo referente a la aplicación del art. 12, inc. 2, de la CCBA, denegarla por los motivos restantes y rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto en la parte de la queja admitida.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. Coincido con el voto de mis colegas, Dra. Ana María Conde y Dr. Julio B. J. Maier, en el sentido de que corresponde hacer lugar parcialmente a la queja y rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto. Asimismo, comparto y hago míos los fundamentos del dictamen del Señor Fiscal General.

2. La interpretación del art. 12.2 de la CCBA realizada por la Cámara en su sentencia y la alegada afectación de derechos en cabeza del Consejo Profesional de Ciencias Económicas que ella traería aparejada, constituye un caso constitucional susceptible de habilitar la competencia del Tribunal. Sin embargo, el recurso de inconstitucionalidad, en este sólo aspecto a cuya consideración corresponde adentrarse, no logra conmover los fundamentos de la sentencia del a quo.

3. Simplemente deseo puntualizar que el argumento central que pretende hacer valer la recurrente, no es conducente. En primer lugar, es cierto que la ley n° 104 no incluyó a la personas jurídicas públicas no estatales dentro del catálogo de sujetos obligados a proveer información a los ciudadanos, a partir de la gravitación del principio de publicidad de los actos de gobierno. Pero si de ello se pretende afirmar que, a causa de la exclusión señalada, el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Ciudad se encuentra exento de responder ante la requisitoria de uno de sus afiliados, se incurre en un salto interpretativo que, en el caso, aparece carente de sustento. Tal como lo sostiene el Señor Fiscal General en su dictamen (fs. 67), la vigencia de una norma como la ley n° 104 resulta intrascendente a los fines de esclarecer el presente conflicto.

4. Desde otra óptica, la hermenéutica que se ha dado al art. 12.2 de la CCBA para considerar que el Consejo debe proporcionar cierta información a uno de sus afiliados, parece razonable también a la luz de las disposiciones contenidas en la ley n° 466. La recurrente es una persona pública no estatal, creada por ley, que responde al cumplimiento de fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y que éste, por delegación transestructural, transfiere a la institución que crea, cuyo patrimonio se integra, en buena medida, con los ingresos generados por los derechos de inscripción, anual de ejercicio y otros -certificaciones-, a cargo de los matriculados (art. 73, ley n° 466).

5. Aunque la cuestión diste de ser novedosa, resulta oportuno recordar que el profesor Enrique Sayagués Laso, al enseñar sobre la distinción entre personas públicas y privadas, expresa: "Derecho público y entidad estatal eran nociones que coincidían en su campo de aplicación. Del otro lado, personas privadas y derecho privado eran nociones coincidentes. Actualmente, la aparición de numerosas personas jurídicas de tipo especial, con caracteres muy originales, ha quebrado esa coincidencia, pues hay personas jurídicas que no son estatales pero que se mueven bajo las reglas del derecho público" (Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de La Plata, dirigidos por Bartolomé A. Fiorini, Tomo XXI, La Plata, 1962, p. 17 y ss). Ahora bien, si el acceso a la información no ha sido reglamentado de manera expresa por el legislador para este tipo específico de situaciones -respecto de las personas públicas no estatales-, corresponde al juez como intérprete de la Constitución, determinar si una norma como la contenida en el art. 12.2 CCBA, se puede o no, operativamente, aplicar al caso particular. En el expediente, el amparista solicita copia de determinados convenios que el Consejo habría celebrado con el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas. En principio, se trataría de documentos que, de alguna manera, se encuentran vinculados a los cometidos que competen al Consejo y que, por ende, interesan a sus matriculados. Entonces, debido a la ausencia de argumentos convincentes que en el caso permitan justificar la negativa de la entidad pública no estatal, la decisión recurrida aparece como razonable. Como lo afirma el Fiscal General, el Consejo, prima facie, debe entregar a sus matriculados toda la información que puedan requerir sobre el funcionamiento de la institución (fs. 68).

6. No se discute que el derecho a la información se encuentra alcanzado por el principio de "relatividad", pues todos los derechos de rango constitucional lo son con el alcance y extensión que le asignen "las leyes que reglamenten su ejercicio" (art. 14, CN), más allá de que dicha legislación requiera satisfacer la regla de la "razonabilidad" (art. 28, CN). No obstante, el recurrente no ha demostrado de manera fundada la injusticia que traería aparejada la aplicación directa de la cláusula constitucional en el caso concreto. Es claro que pueden darse situaciones en las que el derecho a la información deberá ser armonizado con otros derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico. También es obvio que, según el caso, las negativas a brindar informaciones, pueden aparecer justificadas (razonables), ya sea que las exprese el Estado -en sentido amplio-, una persona "privada" física o jurídica o, también, una persona jurídica pública no estatal (v. por ejemplo, art. 3, ley local n° 104; arts. 57 y ss., Cód. de Comercio; y, por supuesto, art. 18, CN).

Así lo voto.

En mérito a lo expuesto y de acuerdo a lo dictaminado por el Sr. Fiscal General, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Hacer lugar parcialmente a la queja interpuesta en relación con el motivo referente a la aplicación del artículo 12, inc. 2, de la CCBA y rechazarla por los motivos restantes.

2. Rechazar el recurso de inconstitucionalidad admitido según el dispositivo anterior.

3. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se devuelva el principal con esta queja.