Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-03-24


DEFAGOT, Vicente Alfonso contra COMUNA DE SAN BERNARDO Reg.: A y S t 195 p 331-337.

En la ciudad de Santa Fe, a los veinticuatro días del mes de marzo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la Presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "DEFAGOT, Vicente Alfonso contra COMUNA DE SAN BERNARDO sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 192, año 1992), de conformidad con el acuerdo preparatorio celebrado el día diecisiete del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

I.1. Vicente Alfonso Defagot interpone recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Comuna de San Bernardo, impugnando su "cesantía" como Secretario del ente territorial. Invoca la configuración de un supuesto de denegatoria tácita, de conformidad con lo previsto por el artículo 6 de la ley 4106.

Expresa que, mediante resolución nro. 1/86, fue nombrado en el cargo de Secretario Administrativo de la Comuna, cargo que -dice- se encuadra dentro del personal de planta permanente, categoría 18; y que el 9 de enero de 1992, en forma verbal, se le informó de su cesantía, ante lo cual, en la misma fecha, remitió a la Comisión Comunal una nota en la que comunicó que desconocía la medida por carecer de validez formal, e hizo saber que continuaría prestando servicios.

En fecha 16 de enero de 1992 -prosigue-, la Comisión Comunal le contestó para "aclarar su situación jurídica", afirmando que pertenecía a la categoría de personal de gabinete, y que había continuado desempeñando el cargo de Secretario en razón de las sucesivas reelecciones de la autoridad que lo había designado; pero que el 10 de diciembre de 1991 había cambiado su situación, debido a la renovación de la Comisión, y atento lo normado en los artículos 5, 6 y 7 de la ley 9286.

Agrega que el 17 de enero de 1992 contestó la nota precitada, rechazándola con fundamento en que había sido nombrado como Secretario Administrativo y no como personal de gabinete, y en que era falso que hubiera conservado el cargo debido a la reelección de la Comisión Comunal que lo había designado, ya que dicha reelección había recaído en un solo miembro de ésta. Manifiesta que la ley 9286 clasifica al personal en permanente y no permanente, y a este último en personal de gabinete, contratado y transitorio; y que la figura de Secretario Administrativo como personal no permanente no está contemplada en la ley 9286, por lo que concluye que se trataba de personal permanente.

Subraya que, conforme el artículo 3 de aquella ley, todos los nombramientos del personal comprendidos en el Estatuto invisten el carácter de permanente, salvo que expresamente se señale lo contrario en el acto de designación, y que la resolución nro. 1 del año 1986 no señala que debía cumplir tareas como personal no permanente, con lo que cabe afirmar que se encuentra encuadrado dentro del personal permanente de la Comuna.

Sostiene que la Comuna de San Bernardo, a través de una declaración verbal de cesantía carente de formalidad alguna, ha vulnerado sus derechos laborales.

Afirma que el 24 de enero de 1992 remitió una nota a la Comisión Comunal, comunicándole que los días 27 y 28 de ese mes no se presentaría a prestar servicios ya que debía recurrir a la Federación de Sindicatos de Trabajadores Municipales para iniciar las medidas legales pertinentes, nota que no tuvo respuesta alguna, y que mediante otra misiva recibida por la accionada en fecha 29 de enero, hizo notar a la Comisión la inexistencia de acto administrativo emanado de la misma como órgano de gobierno, que hacía inoponible la cesantía en sus aspectos formales y sustantivos.

Señala que no se ha emitido acto administrativo de la misma jerarquía que la resolución que dispusiera su designación, para disponer su cesantía, y que la accionada, con sus argumentos, intenta soslayar el principio de realidad institucional, ya que el gobierno y administración de la Comuna exceden la persona de quien o quienes política y temporalmente ocupan los cargos en ella y la representan.

Afirma que lo propugnado por la Comuna es arbitrario, trasunta desviación de poder y viola el principio de moralidad administrativa, y que lo actuado tanto verbalmente como en la nota de fecha 16 de enero de 1992, es violatorio de principios y derechos constitucionales, que menciona.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (f. 66), comparece la Comuna (f. 75) y contesta la demanda (fs. 122/123).

Considera que el actor no ha agotado la vía administrativa previa, y que el recurso debe ser rechazado por no existir, en el caso, resolución denegatoria alguna, ni expresa ni tácita.

Admite que, en diciembre de 1991, el actor cesó en el cargo que venía desempeñando desde diciembre 1985, pero niega que éste encuadre dentro del personal de planta permanente, categoría 18.

Destaca que el artículo 3 de la ley 2439 establece que los miembros titulares de las Comisiones Comunales deben ser tres -siendo la Comuna de San Bernardo, de tercera categoría-, y que es facultad de la Comisión -conforme el artículo 25 de dicha ley- designar un secretario ad-honorem.

Manifiesta que, del acta constitutiva de la Comisión Comunal, de fecha 10 de diciembre de 1985, surge Vicente Alfonso Defagot como integrante de dicha Comisión, encontrándose así comprendido dentro del personal de gabinete; y que prueba de ello son las posteriores actas de la Comisión, en las que se observa la rúbrica del actor como fedatario de los actos del Presidente Comunal. Agrega que el acto administrativo de designación está viciado de nulidad, más aún al habérsele asignado un sueldo, y que ha sido un acto de raigambre netamente política.

También expresa que la ley 9286 establece que el ingreso al agrupamiento administrativo se iniciará en la categoría 7, requiriéndose tener enseñanza media completa, lo que en el caso no consta, y que la categoría 18 pretendida resulta insostenible al no haberse cumplimentado con el artículo 12 de la citada ley.

Argumenta que de la documental que acompaña surge que Defagot desempeñó las tareas de Secretario de Gobierno, funciones que no son propias del Escalafón, y refieren a una vinculación de carácter político y sólo admite su calificación como personal de gabinete, que cesa automáticamente al término de la gestión de la autoridad que lo designó y nunca puede servir de fundamento para invocar la pretendida estabilidad.

Sostiene que el desempeño de tareas de personal de gabinete -firma de actas y/o resoluciones- y administrativa propia de la Comuna son incompatibles.

En suma, solicita se rechace la pretensión del actor, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (f. 124) y producida la que consta en autos, se agregan los informes de las partes (fs. 210/213 y 214/215). Llamados los autos para resolver (f. 216) y consentida dicha providencia, queda la causa en estado de ser resuelta.

II. La demandada cuestiona la admisibilidad del recurso negando que se haya agotado debidamente la vía administrativa previa y que haya existido resolución denegatoria, expresa o tácita, alguna.

Se adelanta que la objeción no puede prosperar.

Por nota de fecha 9.1.1992 el actor comunicó a la demandada que seguiría prestando servicios como personal permanente "no obstante a la cesantía (...) comunicada verbalmente en el día de la fecha por el señor Presidente Comunal..." (f. 40); el 16.1.1992 la Comuna respondió por carta certificada expresando que, en tanto lo consideraba encuadrado dentro de la categoría de personal de gabinete, había cesado automáticamente al finalizar el mandato del señor Rey como Presidente comunal (f. 24); en fecha 17 del mismo mes, Defagot rechazó por escrito la misiva del ente, reiterando y amplian La secuencia descripta permite considerar que el actor impugnó suficientemente la decisión atacada, previo a la deducción del presente recurso, a través de reiteradas notas; el ente comunal, por su parte, contestó las mismas rechazando los pedidos de Defagot; y éste intimó el dictado del acto administrativo que resolviera su presentación.

Por ende, debe considerarse satisfecha, en el caso, la exigencia del agotamiento de la vía administrativa previa.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Vigo, y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en su caso, ¿es procedente?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

III. Conforme surge del relato que antecede, no disienten las partes acerca del carácter administrativo de la relación jurídica que las unió.

La discrepancia fundamental reside en la calificación que pretenden otorgar a dicho vínculo: el actor entiende que, como Secretario de la Comuna demandada, integró los cuadros del personal permanente de la Administración y, por ende, le asiste la garantía de la estabilidad; mientras que el ente territorial sostiene que Defagot fue nombrado como personal de gabinete y cesó -legítimamente- al finalizar la gestión de Alcides Armando Rey como Presidente Comunal.

Considero que el examen de los actos que dieron inicio a la relación, apreciados en consonancia con otros elementos de ésta, asume fundamental importancia para esclarecer el punto debatido.

En fecha 11 de diciembre de 1985 -según consta en el Acta Nro. 10/85 (f. 78 de autos)- las autoridades electas tomaron posesión de la Comuna de San Bernardo y procedieron, "de acuerdo a lo establecido por la Ley de Comunas, a designarse entre ellos los cargos a ocupar", recayendo la elección de Presidente en la persona de Alcides Armando Rey, la del Vicepresidente en Benjamín González, la de Tesorero en Ricardo Schaller y la de Secretario en Vicente Alfonso Defagot -quien, vale aclarar, no se encontraba entre los electos-.

Resulta oportuno recordar que la Ley Orgánica de Comunas -nro. 2439- establece, en su artículo 25, que "las Comisiones Comunales constituirán por sí, sus respectivas autoridades, eligiendo en su seno, un presidente, un vicepresidente y un tesorero", agregando que "uno de los miembros de la Comisión, puede también desempeñar las funciones de secretario ad-honorem, sin perjuicio de que se le designe de fuera de su seno, en cuyo caso, tendrá el carácter de mero auxiliar".

A continuación, "el Señor Presidente de la Comuna, en común acuerdo con los demás Miembros electos, procede a nombrar Secretario de la Comuna de San Bernardo al Señor: Defagot, Vicente A., L.E. N 7.412.577 en la Categoría N 18 del Escalafón Comunal" -Acta Nro. 11/85 (f. 78 vta.)-.

Tales los actos por los cuales se dio inicio al vínculo entre el actor y la demandada.

Y bien: de los mismos surge inequívocamente que la designación de Defagot como Secretario de la Comuna de San Bernardo se efectuó de conformidad con lo normado en la Ley Orgánica de Comunas y en conjunción con el inicio de la gestión de las autoridades entonces recientemente electas, por lo que cabe concluir que asiste razón a la demandada cuando lo considera encuadrado en el personal de gabinete, definido por el artículo 6 de la ley 9286 como aquel que "desempeña funciones de colaboradores o asesores directos del Departamento Ejecutivo y sus Secretarios y de las Comisiones de Fomento y de sus Miembros...".

Resulta aplicable al caso, en consecuencia, el artículo 7 del mismo cuerpo legal, que establece "la situación de revista de este personal, así como sus funciones, no supondrán jerarquía alguna fuera del ámbito del propio Gabinete. Este personal cesará automáticamente al término de la gestión de la autoridad en cuyo Gabinete se desempeña".

En el caso, Defagot fue, pues, designado Secretario al asumir el señor Rey como Presidente Comunal; y si bien es cierto que, como lo destaca el actor, las sucesivas reelecciones no recayeron sobre la Comisión Comunal en su integridad, también lo es que sí recayeron sobre su Presidente. Aun siendo cierto que, atento lo establecido en el artículo 3, anexo I de la ley 9286 -Estatuto y Escalafón del Personal de Municipalidades y Comunas de la Provincia-, la designación de agentes no permanentes aparece como excepcional, ya que los cargos, en principio, habrán de estar cubiertos por funcionarios de carrera, tal excepcionalidad no supone dejar de considerar particularmente la finalidad de la designación del empleado, cuando el acto permite expresamente colegir su falta de adecuación al carácter de personal permanente, en el caso, en razón de la naturaleza de las funciones y de que la designación como Secretario se produjo, precisamente, en el marco de la elección de las autoridades políticas de la Comuna y junto con la toma de posesión de los cargos de Presidente, Vicepresidente y Tesorero.

No conmueve la conclusión a la que se arriba que, en el Acta 11/85, se haya mencionado la categoría 18 del escalafón comunal, pues no siendo Defagot miembro electo de la Comisión, no existía impedimento para que su desempeño como Secretario fuese remunerado, conforme lo admite el artículo 25, segundo párrafo, de la ley 2439; pudiendo considerarse, en consecuencia, la alusión señalada una mera indicación tendente a precisar la cuantía de la remuneración que se le asignaba, por equiparación a la de una determinada categoría escalafonaria.

No podría, tampoco, extraerse una solución distinta -concretamente, la consideración de Defagot como agente de planta permanente- de la posterior resolución nro. 1/86 (v. f. 99), por la que "el Presidente de Comuna resuelve nombrar(lo) Secretario Administrativo", y se "notifica al nombrado de la designación en dicho cargo".

Es que no se advierte que este acto haya implicado cambio alguno en las funciones que Defagot venía efectivamente desempeñando en virtud de las decisiones instrumentadas por actas nro. 10 y 11/85.

Obsta, además, a considerar a la citada resolución nro. 1/86 como nombramiento en planta permanente, el hecho de que no se hallarían reunidos en el caso los requisitos de ingreso a los cuadros permanentes que la misma ley 9286 -cuya aplicación invoca el actor en la demanda- prevé en su anexo II, esto es, el ingreso por concurso y por la categoría inicial del agrupamiento respectivo (art. 3, 4 y 5, anexo II, ley 9286).

Conducen asimismo a reforzar la conclusión de que no asiste razón al actor, los testimonios que obran en la causa, conforme los cuales las tareas efectivamente desempeñadas por Defagot tenían en verdad naturaleza política.

Así, el testigo Juan Carlos Rosales manifestó que "cuando entró el Señor Amado Rey de presidente Comunal, lo llevó al Señor Defagot, como (...) secretario de él", que "no cumplía horario (...) sino que iba cuando iba el Señor Rey". Preguntado por las tareas que realizaba el actor, respondió que "lo acompañaba al señor Rey, en las campañas políticas y no se presentaba al trabajo; lo sé por que lo he visto". Finalmente señala al "señor Giacomelli" como "Secretario Administrativo" (f. 158).

Por su parte, Ismael Asan declaró que el actor "siempre andaba con el Sr. Rey que era presidente de la Comuna, como secretario de gabinete (...) eran del mismo partido. Siempre en todas las reuniones políticas andaba Defagot encabezando. Lo hacía públicamente ...". Interrogado por si el actor cumplía horarios, respondió que "siempre venía con Rey y se iba con él", y señaló que "secretario administrativo es Giacomelli", que "cuando salían a hacer política, siempre iba con Rey" (f. 183).

Por último, no puede soslayarse como particularidad que presenta el caso, la reducida dimensión de la Comuna, en relación a la cual puede señalarse que -conforme surge del Acta Nro. 15 (f. 80)-, al 26 de setiembre de 1986, el Pueblo de San Bernardo aún no había sido creado; y que -según el testimonio de Rosales- el ejido urbano estaba constituido, al 13 de mayo de 1998, por los edificios de la Comuna, la policía y la escuela, y el personal consistía en sólo cuatro agentes -tres de ellos con tareas de tractoristas y maquinistas-.

Conviene aquí recordar que este Cuerpo ha señalado que el estatuto de la ley 9286, si bien normativamente aplicable en todas las Municipalidades y Comunas (artículo 1 del anexo I), debe ser adecuadamente interpretado y racionalmente adaptado en función de las características propias del ente público de que se trate (A. y S. T. 116, pág. 424; T. 125, pág. 195).

En suma, el recurso no puede prosperar ya que, de los elementos reseñados, surge el carácter no permanente de la designación efectuada. Por ende, el actor no gozaba del derecho a la estabilidad.

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri coincidieron con lo expuesto por el señor Ministro doctor Vigo, y así votaron.

A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas (artículo 84, ley 4106).

Así voto.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Vigo, y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)