Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-06-02


SIERRA, Adelki José contra MUNICIPALIDAD DE RAFAELA Reg.: A y S t 197 p 278-284. En la ciudad de Santa Fe, a los dos días del mes de junio del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Maria Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "SIERRA, Adelki José contra MUNICIPALIDAD DE RAFAELA sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 62, del año 1994), de conformidad con el acuerdo celebrado el día veintiséis de mayo del corriente año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo: I.1. Adelki José Sierra deduce recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Rafaela a los fines de que se le reintegren las funciones de chofer de camión y el pago del suplemento por operador de equipo pesado "del que fuera privado sin causa legítima a partir del 8.9.1992", por todo el período que corresponda en que la Municipalidad persista en la negativa de oblar dicho concepto laboral en valores actualizados, con más los intereses que legalmente correspondan y costas.

Relata que ingresó a prestar servicios en la Municipalidad de Rafaela el 27.11.1977, desempeñándose durante 12 años como chofer de camión compactador de residuos, siendo a partir del 8.9.1992 trasladado a la Sección Talleres, y privado por ende del derecho al suplemento por operador de equipo pesado, sin que exista motivo o causa legítima alguna.

Dice que dicha medida vulnera su derecho a la estabilidad en el nivel escalafonario alcanzado (art. 16, ley 9286), ya que implica, además de un perjuicio económico, un cambio en la naturaleza de la función, habida cuenta de habérsele asignado en el nuevo destino la tarea de entrega de herramientas de trabajo al personal.

Postula que dicha medida resulta arbitraria, además, porque la autoridad municipal, al disponer unilateralmente su traslado, afectándolo a otra dependencia, no ha reparado en lo que dispone el art. 57 del estatuto vigente, según el cual el traslado constituye un derecho del personal y no puede ser impuesto por la autoridad.

Sostiene que la medida adoptada no se adecua al fin propuesto; de ahí que resulta irrazonable, toda vez que la Municipalidad no ha acreditado que el traslado dispuesto esté dirigido a lograr un mejor y adecuado ordenamiento funcional en la prestación del servicio, y que se traduzca en el logro de una mayor eficiencia en el cumplimiento de sus fines.

En este sentido, alega que el cambio de funciones marcadamente diverso de las que cumplía el agente y respecto de las cuales había acreditado idoneidad específica, implica una violación a su derecho, y resulta una descalificación con relación al ejercicio del cargo que desempeñaba con anterioridad al traslado impugnado.

Afirma que el acto adolece de vicios sustanciales que lo invalidan como tal, como el de falta de motivación, por carecer de razones de hecho y de derecho que dieron origen a su emisión.

También, que colisiona con lo establecido por el ordenamiento estatutario vigente, que garantiza el progreso del agente en la carrera administrativa, lo cual en manera alguna puede quedar supeditado a la actitud arbitraria y unilateral de la autoridad administrativa.

Indica que otro requisito para la validez del acto y que se encuentra ausente en el caso lo constituye la finalidad, toda vez que la Municipalidad debe acreditar que la medida estaba dirigida a lograr un buen servicio, entendido como el conjunto de circunstancias ligadas directa e íntimamente con el interés de la comunidad y sin ninguna relación con la propia conducta del dependiente.

Se agravia de que el traslado afecta el derecho a la estabilidad, que implica el derecho del agente a conservar el empleo, el nivel jerárquico y escalafonario alcanzado y la inamovilidad en la residencia, alcanzados en la carrera administrativa, "porque la retrogradación es inconciliable con el concepto de carrera administrativa, al importar una idea de progreso y no de retroceso".

Señala que no puede desconocerse que debe existir una adecuación de las funciones asignadas a la respectiva ubicación escalafonaria, que, en el caso, es la de chofer de unidades automotores.

Apunta que la medida constituye una sanción encubierta, y la Administración no ha probado que ha utilizado correctamente esta potestad, lo que sustrae al acto la correcta fundamentación objetiva que debe tener, al importar una finalidad distinta de la querida por la ley.

Expone que el traslado importó la pérdida del suplemento por operador de equipo pesado de que gozaba como chofer del camión; y también un agravio moral, por importar un ejercicio abusivo del "ius variandi", con incidencia en su carrera administrativa, al afectar su nivel y jerarquía en la ubicación escalafonaria.

Solicita, en suma, se haga lugar a la demanda deducida; con costas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso (foja 17), se emplaza a la demandada para que comparezca a estar a derecho, lo que hace a foja 33.

A foja 36 contesta la demanda.

Niega, en principio, la totalidad de los hechos y el derecho esgrimido por el actor que no sean de su expreso reconocimiento.

No es cierto -aduce- que pueda pretender el actor que se lo reintegre a sus funciones de chofer de camión y, por ende, percibir el pago del suplemento que menciona.

Agrega que tampoco es cierto que se hayan vulnerado sus derechos a la estabilidad y a la conservación del nivel jerárquico y escalafonario alcanzado.

Afirma que la afectación del recurrente a la función mencionada obedeció a necesidades de la Administración, facultad, por otra parte, expresamente reconocida en los artículos 6 y 46 de la ley 9286, Anexo II, habiéndose mantenido en todo momento a éste en su cargo y nivel de remuneración.

También, que se lo ha considerado para la función, contrariamente a lo expresado al demandar, en observancia a sus buenos antecedentes laborales.

Dice que la posibilidad de solicitud de traslado no sólo debe ser tenida en cuenta como un derecho del agente, sino que, por el contrario, del propio texto legal se desprende que, en definitiva, depende de una decisión de la Administración, condicionada por "necesidades del servicio", conforme los artículos 57 y 58 de la ley 9286 (Anexo I).

Indica que no es cierto que pueda entenderse que ha existido en el caso una sanción disciplinaria encubierta y mucho menos un obrar arbitrario o inconstitucional, añadiendo que "el agente recurrente no poseía especialización, conocimientos o habilidades específicas que pudieran configurar una violación al derecho de estabilidad y al progreso en su carrera escalafonaria, ya que tanto sus funciones anteriores como las posteriores dispuestas, revestían el carácter de tareas propias de sus actitudes".

Niega, finalmente, que el actor haya sufrido un agravio moral.

Solicita, en suma, se rechace el recurso deducido; con costas al recurrente.

3. Abierta la causa a prueba (foja 37), se produce la que consta en autos.

Las partes informan sobre el mérito de la causa a fojas 52/53 y 54.

A foja 55 se llaman autos para resolver, quedando la causa en estado de ser resuelta.

II. Tal como surge de lo expuesto, el recurrente cuestiona la legitimidad del traslado dispuesto por la Administración municipal en fecha 8.9.1992.

Según describe, venía desempeñando la función de chofer de camión y a partir de la fecha mencionada fue trasladado a la Sección Talleres, ámbito en el que le fue asignada la tarea de entrega de herramientas de trabajo al personal.

Se analizarán seguidamente los agravios postulados por el recurrente contra dicha medida.

1. En primer término, sostiene que el traslado del personal público consiste exclusivamente en un derecho del agente, y que no puede ser dispuesto motu propio por la Administración.

Este Tribunal analizó este mismo planteo en la causa "Lobos" (de A. y S. T. 197, pág. 74), recientemente resuelta. Las razones allí expuestas, a las que se remite en honor a la brevedad, resultan trasladables al presente caso; y bastan para desechar el agravio analizado.

2. En otro orden, el actor postula el vicio de falsa causa, sobre la base de que la medida no se adecua al fin propuesto, "toda vez que la Municipalidad no ha acreditado que el traslado dispuesto está dirigido a lograr un mejor y adecuado ordenamiento funcional en la prestación del servicio..." (foja 4 vto.).

Respecto de este planteo, debe recordarse que es al impugnante a quien le corresponde alegar y desde luego demostrar la ilegitimidad de la medida que cuestiona.

Tal como este Tribunal lo ha venido sosteniendo invariablemente desde antaño -con diferentes integraciones-, la presunción de legitimidad de que goza la actividad de la Administración "asume la categoría de regla general", aunque también es cierto -y así se dijo- que ella es relativa y provisoria, al punto tal de que puede ser desvirtuada por el interesado "demostrando que el acto controvierte el orden jurídico" ("Barsean", de A. y S. T. 86, pág. 406).

Más recientemente, ha señalado que la actividad que debe llevar a cabo el particular "importa demostrar la realidad de la situación que hace mérito para respaldar su petición, no sólo por el carácter que inviste como promotor de la acción, sino por la presunción de legitimidad que goza la actividad de la Administración" ("José Chediack", de A. y S. T. 195, pág 7). Pues bien: teniendo en cuenta dichas pautas, debe señalarse que el agravio que ahora se analiza no puede ser acogido.

Para así concluir debe partirse de la base de que el actor ofreció como prueba los siguientes elementos: las actuaciones administrativas que dieron origen al presente recurso; las pruebas ofrecidas en la demanda; su legajo personal; y sus recibos de haberes desde que fue desafectado de las tareas de chofer.

En particular, interesa destacar el ofrecimiento de prueba informativa dirigida a la Municipalidad a los fines de que ésta indique si Sierra tenía carnet de conducir de quinta categoría, y desde qué fecha; cuáles son las funciones y cargos que desempeñó desde su ingreso; cuáles son las habilidades de que carecía al momento de ser trasladado; y cuáles son las aptitudes de los agentes que lo reemplazaron, con indicación de la selección que se hubiera hecho para discernir dicho reemplazo (v. ofrecimiento a foja 42).

En cuanto a las actuaciones que precedieron a la demanda de autos, debe decirse que se trata del expediente administrativo Letra S - nro. 137.052-7 - Fichero nro. 49 que se agregó al expediente judicial a foja 13 y sgtes.; e interesa destacar que dichas actuaciones sólo contienen el reclamo deducido por Sierra en sede administrativa, elemento que, a su vez, satisface el segundo punto del ofrecimiento, ya que la única prueba propuesta por el actor en la demanda es el "reclamo administrativo de fecha 10.11.1992" (punto "V" del escrito respectivo; foja 5 vto.).

En lo atinente a su legajo personal, la Municipalidad lo remitió en fotocopias, en el anexo de pruebas que se adjunta a la causa; debiendo señalarse que no presenta ninguna constancia que permita siquiera intuir acerca de la irrazonabilidad del traslado y el cambio de funciones aquí impugnado.

Los recibos de haberes del actor fueron también agregados al cuadernillo de pruebas mencionado -aunque debe señalarse que la Municipalidad trajo los recibos a partir del mes de marzo de 1996-.

También se agregó el informe del Departamento Licencia de Conductor, en el que se indica que Sierra posee licencia de conducir de quinta categoría desde el año 1985, renovada sucesivamente desde esa fecha.

Hasta aquí, la prueba producida en la causa.

Como se observa, los elementos descriptos resultan manifiestamente insuficientes a los fines de fundar la conclusión del actor, referida nada menos a que el traslado no obedeció a razones de interés público y que implicaron una cesantía encubierta.

Queda, de este modo, desechado el agravio en cuestión.

3. Por último, están los planteos vinculados a que la medida implicó una violación al derecho de estabilidad del agente.

Este punto está propuesto, sustancialmente, con base en dos razones: el "cambio de funciones marcadamente diverso de las que cumplía", respecto de las cuales dice el actor haber acreditado idoneidad; y la "pérdida" del suplemento por operador de equipo pesado.

En cuanto a lo primero, puede recordarse que este Tribunal tiene dicho en numerosos precedentes -v. "Bilicich", de A. y S. T. 109, pág. 198; "Márquez", de A. y S. T. 119, pág. 160; "Alfirevic", de A. y S. T. 193, pág. 418; entre otros- que, cualquiera sea la teoría acerca de la naturaleza jurídica de la relación que se acepte entre el agente público y la Administración -ora la del contrato; ora la del acto jurídico bilateral en el origen y estatutaria en su ejecución; ora la del acto administrativo unilateral-, lo cierto es que se ha afianzado la idea de que, desde el punto de vista jurídico, el agente público no tiene un derecho absoluto a ser mantenido en el ejercicio de su oficio, prescindiendo del interés de la Administración Pública.

Si el Estado (lato sensu) reconociera un derecho perfecto al agente público para mantenerse en la función se crearía un privilegio a su favor (Villegas Basavilbaso, Benjamín, "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo III, pág. 475; Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", Vinculado con ello resulta conveniente tener presente que el Alto Tribunal nacional, luego de destacar que no es propio de las normas que rigen la relación de empleo "caracterizar exhaustivamente todas y cada una de las tareas comprendidas en la función que se regula", que "es de la esencia de la relación de empleo público la potestad del empleador de variar las funciones encomendadas en razón de la concreta necesidad del servicio, siempre que tales modificaciones sean impuestas de modo razonable y no signifiquen la asignación de tareas impropias de la posición escalafonaria que corresponde al agente" ("La Naval Argentina Coop. de Vivienda c. Caja Nac. de Ahorro y Seguro", fallo del 5.4.1995).

Y también, en un mayor grado de aproximación con la presente causa, que el artículo 16 de la ley 9286 (Anexo I), establece que la estabilidad "es el derecho del agente permanente de conservar el empleo, la jerarquía y nivel alcanzados, entendiéndose por tales la ubicación en el respectivo régimen escalafonario, los atributos inherentes a los mismos, y la inamovilidad en la residencia siempre que el servicio lo consienta...", con lo que se observa que aquélla no comprende la función que desempeñe el agente (cfr. la situación similar que deparan las normas del Estatuto General del Personal de la Administración Pública provincial, ley 8525, tal como lo consideró este Tribunal en el caso "Rossi", de A. y S. T. 130, pág. 289).

Pues bien: en el presente caso los excepcionales extremos señalados en la jurisprudencia citada no resultan acreditados.

Por un lado, no puede extraerse que el cambio de tareas experimentado por el actor hubiera resultado groseramente vejatorio.

Y por otro, no consta que Sierra hubiera accedido al cargo de chofer mediante un procedimiento de selección en el que la Administración hubiera evaluado concretamente sus aptitudes personales para cumplir con dichas funciones, observación que no corresponde relativizar por el hecho de que el agente hubiera cumplido con dichas tareas durante un determinado tiempo o por el simple dato de que conserva su licencia de conducir de quinta categoría.

En tales condiciones, la supuesta "pérdida" del suplemento establecido en el artículo 64 de la ley 9286 (Anexo II), no puede sin más constituir una violación al derecho invocado.

En efecto: este suplemento es de aquéllos para cuya determinación se toma en cuenta el trabajo efectivamente prestado ("Pavón" y "Operto", A. y S. T. 109, págs. 373 y 388, respectivamente; "Lobos", de A. y S. T. 165, pág. 266), ya que se liquida "a razón de una treinta-ava parte de la misma por cada día de servicio efectivamente prestado".

Es por ello que, por todo lo dicho precedentemente, el hecho de que el actor haya dejado de percibir este suplemento en su nuevo destino -que, insisto, se corresponde inexorablemente con la efectiva prestación de tareas descriptas por la norma- no torna ilegítimo al traslado.

Lo expuesto basta para desechar el agravio; y con ello, el recurso deducido.

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco, y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Ministro doctor Gutiérrez y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Gutiérrez dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto.

Las costas se impondrán al actor (art. 84, ley 4106).

Así voto.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Spuler, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gastaldi y Netri dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Ministro doctor Gutiérrez y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto; con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-Fernández Riestra (Secretaria)