Tribunal: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Buenos Aires
Fecha: 2009-04-15


La Plata, abril 15 de 2009.

ANTECEDENTES I. La Cámara de Apelación en lo Contencioso Administrativo con asiento en San Martín, por mayoría, confirmó la sentencia de primera instancia en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 51 del Código Contencioso Administrativo (ley 12.008 y modificatorias), imponiendo las costas del proceso a la demandada vencida en los términos del art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial.

II. Disconforme con tal pronunciamiento, la Fiscalía de Estado dedujo recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley y doctrina legal.

Encontrándose la causa en estado de dictar sentencia, corresponde plantear y votar la siguiente CUESTION ¿Es fundado el recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley? VOTACION A la cuestión planteada, el doctor Soria dijo:

I.1. La Jueza en lo Contencioso Administrativo del Departamento Judicial de San Nicolás, en lo que al caso interesa, hizo lugar a la demanda interpuesta y reconoció el derecho de los actores -todos ellos agentes de la Dirección General de Cultura y Educación- a que se retrotraiga la vigencia de la clasificación de establecimientos escolares a la fecha por ellos solicitada (fs. 91 a 99).

Asimismo, acogió el reclamo consistente en la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008 y, en consecuencia, impuso las costas a la demandada vencida en los términos del art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial.

2. Disconforme con tal pronunciamiento, la demandada dedujo recurso de apelación, el que -en lo que ha sido materia de recurso- fue desestimado.

En sentencia obrante a fs. 125 a 128, la mayoría del Tribunal consideró que el art. 51 del Código Contencioso Administrativo resultaba, en su aplicación al caso, inconstitucional. Para así concluir se argumentó que los docentes debieron acudir a la Justicia para obtener la corrección del error en que había incurrido la Administración, así como la protección de sus derechos de contenido alimentario, agregando que obligar a los interesados a pagar los gastos del juicio pondría a éstos en situación de desigualdad en relación a los docentes respecto de los cuales se dictaron resoluciones ajustadas a derecho; ello con violación de los arts. 16 de la Constitución nacional y 11 de la provincial (punto IV del voto de la doctora Monti, al que adhirió la doctora Bezzi).

3. La representación estatal interpuso recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley (fs. 136 a 145) sosteniendo que la sentencia recurrida violaba la ley que rige el proceso contencioso administrativo, así como la doctrina legal de esta Corte pronunciada al resolver cuestiones análogas. En particular puntualizó que se había vulnerado la correcta interpretación del art. 51 del Código Contencioso Administrativo, así como la de los arts. 16 de la Constitución nacional, 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 11 de la Constitución provincial Recuerda la demandada que el actual Código Contencioso Administrativo ha fijado el mismo principio que el establecido en el art. 17 del Código Varela, conforme al cual sólo resulta procedente la imposición de costas a la vencida si ésta hubiere litigado con notoria temeridad. Afirma, en primer lugar, que tal política legislativa fue avalada por numerosas sentencias de este Tribunal.

Asimismo cuestiona los fundamentos del fallo recurrido, puntualizando que para que proceda la impugnación constitucional basada en la violación de la garantía de igualdad ante la ley es necesario que la desigualdad resulte del texto mismo de la norma y no de la interpretación que de ella hacen los jueces al aplicarla en cada caso.

Refiriéndose al caso en concreto puntualiza que la constitucionalidad del art. 51 debe juzgarse considerando la irrazonabilidad o arbitrariedad del criterio seguido por la legislación procesal para imponerlas y no la diferencia que existe en el resultado obtenido por aquellos docentes que efectuaron un reclamo administrativo para obtener el reconocimiento de su derecho y aquéllos que optaron por la vía judicial.

Luego de transcribir conceptos de la doctrina de los autores sobre el punto, remarca que la garantía de igualdad no impone la uniformidad de la legislación.

Sostiene, con apoyo en la doctrina que emana de los fallos de la Corte Suprema de Justicia nacional, que la circunstancia de que la ley disponga que las costas se abonen en el orden causado no trae aparejada una lesión a las garantías de igualdad y propiedad en tanto el régimen favorece a ambas partes por igual y no se advierte que el abonar sus trabajos al profesional implique confiscación de bienes al obligado.

Asimismo recuerda que este Tribunal, al resolver en instancia originaria planteos de inconstitucionalidad del art. 17 del Código de rito vigente hasta la instauración del nuevo fuero contencioso administrativo, precisó que la carga de las costas es materia de naturaleza procesal, sujeta a las reglas y condiciones impuestas por las leyes locales, las que pueden válidamente consagrar principios propios en materia contencioso administrativa, distintos a los adoptados en otros ordenamientos procesales, ello así en tanto los órganos administrativos no pueden ser equiparados a una parte civil ya que actúan en defensa del interés general.

Refiere que existen otras normas que, al igual que el precepto declarado inconstitucional por la Cámara, se apartan del principio consagrado con carácter general en los Códigos que rigen el proceso civil y comercial. Tales los arts. 37 de la ley 5708 y 28 de la ley 13.264 (leyes de expropiación nacional y provincial), así como el art. 21 de la ley 24.463, que rige en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones; normas todas estas cuya constitucionalidad ha sido convalidada por las cortes nacional y provincial.

Por otra parte puntualiza que los actores que en su oportunidad instauraron el proceso sumario de ilegitimidad no dedujeron ninguna petición ante la Administración, sino que optaron por buscar la declaración judicial de nulidad del acto que los agravió, por lo que no puede sostenerse que exista desigualdad en relación con aquéllos que vieron reconocidos su derecho en la instancia administrativa y, mucho menos, que haya existido un comportamiento malicioso a lo largo del proceso.

Asimismo argumenta acerca de la inaplicabilidad al caso de la doctrina sentada en el caso "Cantos" por la Corte Interamericana de Derechos Humanos a que hace referencia el voto de la señora Jueza doctora Bezzi.

Como conclusión, remarca que el fallo cuestionado ha violentado la doctrina legal que sobre el punto en análisis ha forjado el Tribunal en relación a las costas del proceso administrativo y acerca de la posibilidad de que la legislación instaure un régimen diferenciado en materia de costas sin que por ello se lesionen derechos o garantías constitucionales.

II. Adelanto que, en mi opinión, el recurso en tratamiento resulta fundado.

1. El pronunciamiento atacado, en cuanto recurre a la garantía de igualdad ante la ley consagrada en el art. 16 de la Constitución nacional para fundar la declaración de inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008 -según texto ordenado por la ley 13.101-, incurre en una desacertada interpretación del precepto constitucional invocado.

2. Conforme reiterada jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación la garantía constitucional del art. 16 significa que todas las personas sujetas a una legislación determinada dentro del territorio de la Nación, deben ser tratadas del mismo modo, siempre que se encuentren en idénticas circunstancias y condiciones. Ello implica, para el legislador, la prohibición de establecer excepciones que excluyan a unos de lo que se concede a otros en idénticas circunstancias (Fallos 123:106).

Las distinciones establecidas en las normas resultan valederas en tanto no obedezcan a propósitos de injusta persecución o un indebido privilegio (Fallos 303:1580; 304:390; 305:823; 306:1844; 307:582, 1121 y 321:92, entre muchos otros).

De allí que para que pueda alegarse que existe desmedro a la garantía constitucional de igualdad ante la ley (arts. 16 de la Const. nacional y 11 de la Const. provincial) es necesario que la desigualdad o la discriminación írrita resulten del texto mismo de la norma.

3. El voto que hace mayoría se pronuncia por la inconstitucionalidad del art. 51 del Código Contencioso Administrativo con fundamento en que, en tanto los demandantes debieron acudir a la Justicia para obtener el reconocimiento de su derecho, la obligación de pagar los gastos del juicio establecida en el art. 51 los pondría en situación de desigualdad con los otros docentes que obtuvieron tal reconocimiento en el trámite administrativo.

El agravio a los derechos o intereses de los interesados parece derivarse, según el fallo de la Cámara, más de una reprochable conducta de la Administración que de una crítica razonada en relación al texto del precepto.

La desigualdad de trato alegada por el a quo para fundar la sentencia en crisis no surge, entonces, de la disposición que establece la imposición de costas por su orden en el proceso administrativo.

De allí que el fallo cuestionado no resulta demostrativo de la existencia de menoscabo a la igualdad ante la ley en los términos en que ha sido interpretado el texto constitucional tanto por la Corte Suprema de Justicia de la Nación como por este Tribunal.

4. Asimismo, debe recordarse que tanto el Superior Tribunal nacional como el provincial, al expedirse sobre la constitucionalidad de normas que han establecido el principio de imposición de costas en el orden causado, han coincidido en concluir, en primer lugar, que la cuestión de la imposición de costas es materia de naturaleza procesal que puede ser resuelta por las leyes en la forma que consideren más justa, incluso en forma distinta de la adoptada en los procesos civiles y comerciales o laborales, sin que sea indispensable que en todos los casos aquéllas se impongan al vencido (Fallos 257:249 y 320:2794; "Acuerdos y Sentencias", 1957-V-36; 1971-I-197; 1984-I-242 y II-503).

También se ha decidido que el principio de imposición de costas por su orden no es discriminatorio ya que rige para ambas partes por igual (Fallos 257:251; "Acuerdos y Sentencias", 1984-I-242), ni lesiona el derecho de propiedad pues la circunstancia de tener que abonar honorarios profesionales no implica confiscación de los bienes del obligado (D.T., 1998-B, pág. 1946), máxime cuando ,como sucede en el ámbito provincial, el beneficio de gratuidad de que goza el trabajador público -beneficio de litigar sin gastos de puro derecho- (arts. 1 y 2 de la ley 12.200) implica que estará exento del pago de costas hasta que mejore de fortuna y, si venciera en el pleito, deberá pagar las causadas en su defensa hasta la concurrencia máxima de la tercera parte de los valores que reciba, ello por todo concepto (art. 84 del C.P.C.C.).

Producto de esa errónea interpretación de la garantía constitucional, el fallo se aparta de la línea jurisprudencial que este Tribunal, para un precepto análogo contenido en la anterior legislación procesal administrativa, acuñara sobre el alcance que correspondía otorgar al modo de distribución de costas fijadas por el legislador provincial en el proceso contencioso administrativo (conf. doct. causa B. 48.922, "Igartúa", "Acuerdos y Sentencias", t. 1984-I, pág. 241), modalidad -sea dicho- cuyo examen mal puede sólo focalizarse en los potenciales beneficios que irrogaría para el Fisco cuando ella también se aplica en supuestos de administrados que resultan vencidos en una contienda de tal naturaleza y cuando la excepción a tal regla -conducta procesal temeraria o maliciosa- también es contemplada respecto de ambas partes contendientes (conf. supuesto de costas a la actora en causa B. 48.736, "Etcheto", sent. del 2-XI-1982, "Acuerdos y Sentencias", 1982-III, pág. 216; supuesto de costas a la Administración demandada en causas B. 49.365, "Falbo", sent. del 11-VI-1985; B. 56.675, "Lallana", sent. del 7-VI-2000, por mayoría; B. 63.059, "Schat", sent. del 24-VIII-2005).

5. De allí que, de haber detectado el a quo una reprochable conducta de la Administración que hubiere obligado a los actores a iniciar una acción contencioso administrativa innecesaria cuando la pretensión pudo haber sido satisfecha razonablemente en sede administrativa a tenor de otros precedentes verificados en la materia, bien pudo hacer uso de la herramienta prevista en el art. 51, segunda parte del mentado régimen procesal, para desembarazar a los accionantes de las cargas económicas derivadas del litigio.

6. Tampoco ha quedado demostrado que el principio sentado en el art. 51 del Código Contencioso Administrativo constituya un obstáculo en el acceso a la justicia, mayor que aquél establecido en el art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial.

Afirman Cappelletti-Garth -a propósito de la dificultad de acceso a la justicia en razón del enorme costo que trae aparejada la solución judicial de los conflictos- al comentar los sistemas jurídicos que no obligan a pagar las costas al vencido, que si bien en éstos la magnitud del costo es notable, también la onerosidad puede constituir un obstáculo en los sistemas donde sí se imponen las costas al perdidoso pues, a menos que el futuro litigante tenga la certidumbre de ganar el juicio, lo cual es improbable por la incertidumbre misma del resultado, debe afrontar el riesgo de perder el litigio y con ello de tener que afrontar los honorarios de abogados y auxiliares tanto propios, como los que haya elegido el contrario. Por ello se preguntan si las legislaciones que imponen las costas al vencido no oponen obstáculos tan grandes como las que establece el otro principio (Mauro Cappelletti y Bryant Garth, "Acceso a la Justicia", Ed. Colegio de Abogados del Departamento Judicial de La Plata, La Plata, 1983; en la misma línea argumental ver nota del Codificador Luis V. Varela al art. 17 del C.P.C.A. ley 2961, especialmente 5º párrafo).

III. Por las razones expuestas, el recurso extraordinario interpuesto por la Fiscalía de Estado debe acogerse, revocándose el pronunciamiento de la alzada, así como el del juez de grado, en tanto declararon la inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008, según texto ordenado por ley 13.101, disponiéndose la imposición de costas por su orden en virtud de lo dispuesto por la norma citada.

Las costas de esta instancia extraordinaria se imponen a la parte actora por resultar vencida en lo que fuera materia de debate (arts. 60.1, ley 12.008, t.o. ley 13.101, 68 y 289 in fine del C.P.C.C. doctrina de la mayoría en causa A. 68.914, "Larrauri", sent. del 22-XII-2008, dejando a salvo mi opinión en contrario allí expuesta).

Voto por la afirmativa.

A la cuestión planteada, el doctor Negri dijo:

Adhiero a la solución propiciada por el colega que me precede en el orden de votación, con excepción de lo expresado en el punto II. ap. 6, párrafo segundo de su exposición.

Voto por la afirmativa.

El doctor Hitters, por los fundamentos del doctor Soria, votó por la afirmativa.

A la cuestión planteada, el doctor Pettigiani dijo:

Por los mismos fundamentos adhiero al voto del doctor Soria.

Para decidir mi adhesión al tratamiento del recurso de inaplicabilidad de ley traído computo que nos encontramos frente a un proceso en el que coexisten una cuestión constitucional local (violación de los arts. 11, 15, 39 incs. 1 y 3 de la Const. de la Prov. de Bs. As.) y paralelamente un caso federal (violación del art. 16 de la Const. nac.) dentro de una misma pretensión, los que fueron oportunamente introducidos por los accionantes en su demanda (ver fs. 43/43 vta.) y rebatidos por la accionada aquí recurrente (ver responde fs. 67/70 vta.), planteos que fueran acogidos por la magistrada de intervención, que encontró violados los arts. 11 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y 16 de la Constitución nacional y en virtud de lo cual impuso las costas a la accionada por el progreso de la acción de ilegitimidad (fs. 91/99 vta.).

Contra dicho decisorio se alzó por representante la Fiscalía de Estado sosteniendo la constitucionalidad del art. 51 del Código Contencioso Administrativo (fs. 110/112 vta.).

En lo que aquí interesa la Cámara confirmó el fallo.

Sostuvo la mayoría que conformó el holding que en el caso aplicar las costas por su orden implicaba la afectación de la garantía consagrada en los arts. 16 de la Constitución nacional y 11 de la local al colocar a los accionantes en situación de desigualdad con sus colegas docentes, a los que la Administración les confirió su derecho sin necesidad de ocurrir a la justicia (no computo la referencia a tratados internacionales por ser un argumento colateral de una de las juezas -la doctora Bezzi- que integró la mayoría).

Como vemos, en virtud del idéntico contenido normativo de los artículos mencionados en el párrafo anterior, producto de la manda del art. 5º de la Constitución nacional, se utiliza el mismo argumento para descalificar el precepto infraconstitucional (art. 51, C.C.A. según ley 13.101) tanto desde la perspectiva constitucional local como desde la que dimana de su cotejo con la nacional, que da lugar a su vez a una cuestión federal.

En un proceso, en parte asimilable al presente, esta Corte dijo: "Si bien es cierto que, al ser de diversa índole las situaciones que habilitan la admisibilidad de los recursos de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de ley, su planteamiento y resolución se realiza generalmente de manera individual, no lo es menos que -excepcionalmente- su tratamiento puede abordarse en forma conjunta cuando, como en el caso, los preceptos involucrados son de idéntico contenido normativo, tal como acontece con el art. 17 de la Constitución nacional y el art. 27 -hoy 31- de la Constitución provincial" (doct. causa Ac. 32.929, "Fisco de la Prov. de Bs. As. c/ La Rosa Pedernera, Lucio E. y otros y/o q.r.p. s/ Expropiación", sent. del 30-XI-1984, "D.J.B.A.", t. 128, pág. 330).

Ahora bien, a diferencia de lo que sucedía en aquel precedente citado en que la parte interesada había interpuesto ambos recursos extraordinarios, aunque por razones de brevedad lo hiciera con el mismo fundamento, en el presente la accionada solamente articula un carril impugnatorio, el extraordinario de inaplicabilidad de ley, omitiendo la vía procesal de acceso a la competencia revisora de esta Suprema Corte para que ejerza la casación constitucional local (arts. 161 inc. 1º, Const. Prov. Bs. As. y 299 del C.P.C.C. -conf. art. 60 del C.C.A. según ley 13.101-).

Lo expuesto nos sitúa prima facie ante el marco de una impugnación incompleta, mas por el paralelismo casi absoluto existente en el contenido normativo del precepto constitucional nacional y del local del que dábamos cuenta, encuentro que no puede reputarse consentida la sentencia de grado sin grave riesgo de caer en un exceso ritual manifiesto.

En consecuencia corresponde tratar el recurso traído, sin perder de vista que no se podría dictar un pronunciamiento revocatorio de la sentencia impugnada, sin abordar previamente todas las cuestiones que el vencedor hubiera planteado y sostenido oportunamente que hacen al control de constitucionalidad local, no tratadas por la Cámara de intervención por el modo de resolver, pues las mismas quedan sometidas en su caso a la potestad deber del decisorio de este Tribunal de apelación extraordinaria, que asume la competencia plena sobre el particular.

Voto también por la afirmativa.

Con lo que terminó el acuerdo, dictándose la siguiente SENTENCIA Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, se hace lugar al recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley interpuesto por la parte demandada, revocándose las sentencias de primera y segunda instancia en cuanto declararon la inconstitucionalidad del art. 51 de la ley 12.008, texto según las modificaciones introducidas por la ley 13.101, por lo que corresponde imponer las costas originadas en las instancias ordinarias en el orden causado (art. 51 citado).

Las costas de la instancia extraordinaria se imponen a la parte actora por resultar vencida en lo que fuera materia de debate (arts. 60.1, ley 12.008, t.o. ley 13.101, 68 y 289 in fine del C.P.C.C.). - Daniel Fernando Soria. - Héctor Negri. - Juan Carlos Hitters. - Eduardo Julio Petiggiani.