Tribunal: CAMARA DE ACUSACION
Jurisdicción: Local — Provincia: Salta
Fecha: 2011-08-16


Salta, 16 de Agosto de 2011.- AUTOS Y VISTA: Esta Causa Nº 29856/11 de la Cámara de Acusación -Sala I- caratulada "ACCIÓN DE AMPARO POR MORA de la Administración presentado por el Dr. Julio Chávez en contra de la Secretaría de Políticas Ambientales - Ministerio de Medio Ambiente de la Provincia de Salta"; y _______________________RESULTANDO a) Que a fs. 29/31 el Sr. Julio Osvaldo Chávez en representación de la firma Forestal Grandis S.A., promueve ACCIÓN DE AMPARO POR MORA DE LA ADMINISTRACIÓN en contra de la Secretaría de políticas Ambientales- Ministerio de Medio Ambiente de la Pcia. de Salta-, solicitando se condene a la accionada a emitir en el plazo perentorio de 72 hs. el ACTO ADMINISTRATIVO que por derecho corresponda, bajo apercibimiento de aplicarse multa dineraria y progresiva hasta su efectivo cumplimiento.

Señala el Dr. Chávez que Forestal Grandis S.A. es una empresa que se dedica a administrar, a través de un fideicomiso, las inversiones destinadas a la forestación de eucaliptos grandis en el Departamento San Martín de la Provincia de Salta. Comenzó un emprendimiento en el año 2001 progresivo y por fases hasta lograr un plan de 500 ha de forestación. Cumplidas las 60 ha la Provincia dicta la Ley 7543 de Ordenamiento Territorial de los Bosques, disponiendo una nueva categorización y prohibiendo los desmontes en Zona Amarilla.

Dado que el emprendimiento goza de las garantías de estabilidad jurídica, fiscal y ambiental, Ley de Inversiones para Bosques Cultivados nº 25080, sus modificatorias y Ley Provincial Nº 7025 por la cual adhirió al régimen de promoción de inversiones para emprendimientos forestales, su mandante se vio obligado a requerir un pronunciamiento expreso al Ministerio de Ambiente (autoridad de aplicación según ley 7543) a los efectos de poder definir la continuidad o no de las inversiones proyectadas hasta alcanzar el objetivo de 500 ha planeadas y aprobadas.

Continúa el presentante señalando que el día 19/02/10 la firma presentó una nota ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, pidiendo se pronuncie expresamente sobre la viabilidad jurídica de continuar el emprendimiento iniciado con anterioridad a la ley provincial Nº 7543, sin que resulten aplicables las normas técnicas de calidad ambiental impuestas por dicha ley y las que se dicten en consecuencia. Con fecha 24/02/10 las actuaciones fueron giradas a la Secretaria de Políticas Ambientales, órgano competente en la materia, y de allí es remitido a la oficina de Asuntos Legales, siendo enviado el día 25 a la oficina de Teledetección (oficina técnica a cargo de establecer por vía satelital la categorización de cada emprendimiento). Con fecha 03/08/10, seis meses más tarde, pasa el Expediente a "Habilitaciones", y el 05/08/10 es asignado al Programa Legal y Audiencia, la que emite dictamen legal y contando con él y el dictamen técnico, es remitido a la Secretaría de Políticas Ambientales con fecha 30/11/10 para la toma de la decisión pertinente.

Continúa el Dr. Chávez diciendo que el 15/06/11, vale decir ocho meses después de encontrarse el Expte. en estado de dictarse el acto administrativo, es devuelto a Asuntos Legales sin motivo alguno, por lo que esta oficina se ve obligada a hacerle conocer a la firma un dictamen con fecha 24/06/11. Dictamen Nº 510 que además de no ser vinculante no arroja luz al pedido expreso para que se determine y establezca los alcances que tendría la aplicación de la ley 7543, promulgada con posterioridad al la ley nacional 25080. Comportamiento antojadizo que acrecienta la situación de incertidumbre y riesgo de daños económicos, dadas las características especiales que rodean la creación de un Fideicomiso con fines forestales propios de esta actividad.

Sostiene el representante de la firma que los plazos legales están vencidos con holgura, incumpliendo la Administración realizar el acto requerido por el administrado. El deber de la Administración de pronunciarse se correlaciona con las normas constitucionales que garantizan el derecho de peticionar, el debido proceso y el derecho de defensa. Ha transcurrido más de un año calendario sin que la administración se pronuncie, constituyendo tal omisión una conducta irracional, desproporcional, injustificada y antojadiza. Estima que esta es la vía judicial más idónea puesto que tal actitud renuente pone en peligro derechos adquiridos, protegidos y garantizados constitucionalmente.

Por último funda el derecho que le asiste en los arts. 14 y 17 de la CN; arts. 25, 18, 16 y 87 de la Const. Prov. y Ley 25080. Ofrece pruebas y pide que oportunamente se haga lugar a la Acción con expresa imposición de costas.- b) El Sr. Secretario De la Secretaria de Política Ambiental del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Provincia de Salta Sr. Sebastián Varela, con el patrocinio letrado del Dr. José René Cornejo Coll, previo acreditar su carácter de funcionario mediante decreto 2510 presenta el Informe circunstanciado, pidiendo que en mérito de los fundamentos de hecho y derecho que expone, se disponga el rechazo de la acción intentada por resultar abstracto el objeto pretendido, con costas en el orden causado.- Indica el Sr. Secretario que la acción instaurada parte de una premisa falsa, como es que la administración no ha dictado el Acto Administrativo pertinente, olvidando el amparista que el dictamen que le fuera oportunamente notificado, es una manifestación de la actuación inter administrativa de la Administración, y la forma jurídica más común de expresar la actividad consultiva. El órgano consultivo examinó todos los supuestos y emitió juicio. Los dictámenes son actos jurídicos de la Administración formulados por órganos competentes, que contienen opiniones e informes técnico-jurídicos, siendo un acto jurídico unilateral de la Administración con efectos mediatos e indirectos. Ante una consulta como la realizada por el amparista, la Administración pudo evacuarla verbalmente, por una nota, o por un dictamen, ya que es imposible el dictado de una resolución al no haber un proyecto presentado que pudiese ser aprobado o rechazado, y por sobretodo evaluado sobre la factibilidad legal del mismo.

La presentación aludida indica que el 19/02/10 el presidente de la firma Forestal Grandis S.A. pone en conocimiento al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sustentable sobre el objeto de la sociedad, inversiones que vienen realizando, autorizaciones y permisos administrativos tramitados y su preocupación sobre la continuación de su proyecto por la nueva normativa de la materia. Solicita el pronunciamiento de la administración sobre la viabilidad jurídica de continuar con el emprendimiento iniciado con anterioridad a la Ley 7543 sin que resulte aplicable la misma. Habiendo dictado y notificado la Administración el dictamen Nº 510/10 en el cual se evacuan las dudas suscitadas sobre la normativa en cuestión, ya que para poder determinar si cumplimenta o no los requisitos legales debe haber un proyecto susceptible de ser evaluado, lo que la actora conocía puesto que no es la primera vez en presentar un proyecto.

Según obra en los archivos del organismo, dice el Sr. Secretario, la firma tramitó en Expte. Nº 119-4956/01 la autorización de un desmonte de 180 ha en el inmueble en cuestión; mediante la disposición 36 de fecha 19/04/02 se autorizó realizar un desmonte de 60 ha destinado a forestación, siendo este el primer módulo de la superficie solicitada de 180 ha inicialmente; mediante resolución 499 del 06/09/05 se amplió la resolución Nº 36/02 y se aprobó el desmonte del 2º módulo de 60 ha, y finalmente mediante resolución 98 del 27/02/06 se autorizó el desmonte de las 60 ha restantes.

La ley Nº 7543 promulgada el 16/12/08 tiene por finalidad promover el aprovechamiento racional, la conservación, el manejo sostenible y el desarrollo sustentable de los bosques nativos, estableciendo diferentes categorías de conservación, dando origen al mapa de ordenamiento territorial de bosques nativos. Estableciendo que la solicitudes de autorización deberán ajustarse al procedimiento previsto en el titulo III, capítulo VI del procedimiento de evaluación de impacto ambiental y social de la ley 7070. El Poder Ejecutivo Provincial el 28/05/10 dictó el decreto 2211 que aprueba el procedimiento para el análisis de proyectos a escala predial. De allí es que con muy buen tino -consigna el informe- la Asesora de la Secretaría de Política Ambiental en el apartado cuarto de su dictamen dice ... ahora bien si se solicita un nuevo permiso de desmonte por otra cantidad de hectáreas, el mismo deberá ser tratado bajo las nuevas normativas vigentes. Por lo cual el amparista debió presentar un proyecto a fin de su estudio y evaluación. En ningún momento la firma Forestal Grandis S.A. se vio impedida de proseguir con su actividad, ni se ha dado mora alguna por parte de la Administración. Contrariamente a lo que dice la demanda no es esta la vía judicial más idónea, sino la administrativa que ni siquiera fue instada; y a través del presente se busca que la Administración reconozca o niegue la viabilidad jurídica de un proyecto inexistente. En este sentido la Corte de Justicia de Salta enseña que la existencia de una vía legal específica excluye la admisibilidad de la demanda de amparo. Por otra parte no existe en el caso una omisión de autoridad que pueda considerarse arbitraria o ilegal, no siendo el marco adecuado el procedimiento de amparo, para debatir cuestiones de índole patrimonial. Pide por último se rechace la acción interpuesta por resultar abstracta, se impongan costas por su orden, y se formula reserva del caso federal, art. 14 de la ley 48.- c) La Sra. Fiscal de Cámara de Acusación Dra. María Josefina David de Herrera a fs. 223/225 se expide en el marco de lo dispuesto en el art. 166 de la Constitución Provincial advirtiendo que lo que pretende la demanda es un pronunciamiento jurisdiccional que obligue a la Administración a emitir un acto, por ello es que debe verificarse si existe una omisión arbitraria o ilegal de parte de la Administración en dar respuesta a lo solicitado por el administrado.

Entiende la Sra. Fiscal que el Amparo por Mora exige dos requisitos, la legitimación y la mora administrativa; en cuanto a lo primero no existe duda de ese carácter puesto que el amparista se presentó en su oportunidad ante la Administración. En cuanto al segundo requisito considera que no concurre en el caso puesto que la Administración no dejo vencer los plazos para expedirse ni se verifican defectos de tramitación. El Dr. Rafael Espinosa, dice, en su calidad de presidente de Forestal Grandis S.A. en presentación del 19/02/10 solicitó invocando el art. 173 y cctes. de la Ley 5348, que la Administración se pronuncie sobre la viabilidad jurídica de continuar el emprendimiento iniciado con anterioridad a la ley 7543 sin que resulten aplicables las normas técnicas de calidad ambiental impuestas por dicha ley y las que se dicten en su consecuencia. Conforme esta petición se imprimió el trámite interno pertinente y demandó de la oficina de Programa legal y de Audiencias el Acto no jurídico de la Administración en el marco del art. 173 de la LPA. Expedido este se le comunica al administrado su contenido, quien no ejerce el derecho de alegar en contra de la opinión expuesta, ni solicitó la emisión de un concreto acto administrativo generador de efectos jurídicos. Es recién en el escrito que dio origen a este expediente que se pretende suplir aquella omisión exi-giendo del órgano jurisdiccional que ordene a la Administración que emita el acto que determine y establezca los alcances que tendría la aplicación de la ley de Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos Nº 7543, promulgada con posterioridad a la ley de Inversiones para Bosques Cultivados nº 25080. Por ende mal pudieron estar corriendo plazos a la Administración cuando su actuación se exteriorizó en el marco del concreto requerimiento efectuado en fecha 19/02/10.

La lectura del expediente concluye la Sra. Fiscal de Cámara, permite constatar que no hubo un concreto pedido de desmonte respecto de una superficie determinada, como se realizara y concediera con anterioridad, siendo el escrito del 19/02/10 una mera solicitud de evacuación de dudas en orden a la normativa legal aplicable ante la eventualidad de la solicitud de continuidad de un proyecto. Estima que no procede hacer lugar a la Acción constitucional incoada.

______________________CONSIDERANDO_________________________ Que el art. 87 de la Constitución Provincial determina que la Acción de Amparo procede frente a cualquier decisión, acto u omisión arbitraria o ilegal de autoridad... o de los particulares; restrictivos o negatorios de las garantías y derechos subjetivos explícitos o implícitos de esta Constitución. Correlativamente, la Constitución Nacional estatuye, que toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades pública o de particulares, que en forma actual o inminente amenace con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta derechos o garantías reconocidos constitucionalmente (art. 43).

La doctrina ha sostenido el carácter excepcional del amparo, exigiendo los siguientes requisitos: a) lesión; b) ilegalidad del acto, c) arbitrariedad; d) inexistencia de vías normales para asegurar o restaurar el derecho lesionado.

Para tal determinación resulta necesario recordar que la acción de amparo elaborada e instituida para hacer efectivas las garantías constitucionales es sin embargo de carácter excepcional, en cuanto no basta que tales garantías se hallen amenazadas, restringidas o lesionadas, sino que en tales casos el acto ú omisión de la autoridad pública, o de los particulares, debe adolecer de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta, además de no contar el afectado con medio alguno para atacar el acto ilegal o arbitrario o que habiéndolo, su utilización haga ilusoria la pretensión buscada con el amparo (C.J.S. Sala I abril 21/970).

También tiene dicho la doctrina que el derecho del demandante debe ser cierto y líquido, debe ser titular de un derecho incontestable, traslúcido, evidente, admisible de plano sin necesidad de mayor análisis ni de controversia. "La función del Juez en el amparo es la de simplemente verificar conforme a los elementos de juicios aportados, la existencia y titularidad del derecho, no la de darle certidumbre, ni admite al afecto debates y probanzas que transformen la finalidad de la vía intentada, ya que establecer la "liquidez" del derecho invocado no es objetivo sino presupuesto de ese tipo de litigio" (Rivas, El Amparo Pág. 54).

Enseña Sagües en su obra "Acción de Amparo", citando jurisprudencia, que la acción presenta un particular presupuesto de admisibilidad, presupuesto inexcusable o condición de viabilidad; haciendo referencia a un dictamen del Procurador General de la Nación que expresa: "Si hay un requisito que resulta de importancia primordial y que viene a constituir prácticamente la razón de ser de la Acción de Amparo, es el de la irreparabilidad del perjuicio que se invoca por los caminos procesales ordinarios, lo cual justamente torna imprescindible la habilitación de este remedio sumarísimo.

Otro de los requisitos es de que el acto atacado sea ilegal o arbitrario. Debe decirse al respecto que la ilegalidad puede describirse como la omisión en la aplicación de los preceptos legislativos o reglamentarios, en cambio la arbitrariedad se trata de un juicio especialmente negativo frente a las normas, siendo la manifestación abierta y caprichosa, sin principios jurídicos.

La presentación del demandante tratase de una acción de Amparo por Mora de la Administración, esto es que ante la ausencia de pronunciamiento por parte de los organismos públicos, el particular puede obtener la denegación tácita de la pretensión esgrimida mediante la interposición del pronto despacho a fin de agotar la vía administrativa y dejar expedita la judicial, o instar la emisión de la voluntad expresa de la Administración mediante la Acción de Amparo prevista en el art. 87 de la Constitución Provincial.

En el subexamen se opta por la Acción de Amparo, argumentándose rémora en la Administración, ante el pedido de la firma Forestal Grandis S.A. de que el Ministro se pronuncie expresamente sobre la viabilidad jurídica de continuar el emprendimiento iniciado con anterioridad a la ley 7543 sin que resulten aplicables al mismo las normas técnicas de calidad ambiental impuestas por dicha ley y las que se dicten en su consecuencia.

Es decir que el pedido de la firma al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable (en ese entonces), se inscribe en una consulta que ha de provocar una actividad preparatoria de la futura manifestación activa de la Administración. Esa actividad consultiva es de carácter técnico y conforme enseña Marienhoff el mismo traduce una actividad lícita del órgano asesor que termina con la mera emisión del parecer. Desde ya que los órganos consultivos no realizan funciones que impliquen una expresión de voluntad es decir no deciden, sus funciones son únicamente de valoración técnica.

Puede observarse que en la presentación del presidente de Forestal Grandis S.A. Dr. Rafael Espinosa (fs. 02/11) expresamente se pide que se pronuncie el Ministerio en los términos de los arts. 173 y cctes. de la ley 5348. Esta norma determina que "las declaraciones administrativas que no producen un efecto jurídico inmediato respecto de los interesados, no son impugnables mediante recurso, sin perjuicio del derecho de aquellos de presentar escritos haciendo consideraciones respecto a ellas. Están comprendidos en este artículo los informes y dictámenes aunque sean obligatorios y vinculantes; los proyectos de resolución y en general los actos preparatorios".

Se observa así que la firma amparista concretamente refiere a este artículo (173) cuando solicita que la Administración se expida al respecto; y justamente este artículo refiere a los informes y dictámenes, y en ese marco es que la Administración se expidió a través del dictamen cuya copia obra en la presentación del demandante y a fs. 220 (181 de la Secretaría), allí la Jefa del Programa Legal y Audiencias de la Secretaría de Política Ambiental Gloria Liliana Manresa, evacuando la consulta de la firma Forestal Grandis S.A. establece que "las normas que rigen el Expediente son la ley nacional 25080 y 7025, ley provincial por la que se adhiere a la nacional", explicitando lo siguiente: "El Proyecto presentado se encuentra iniciado y en ejecución desde el año 2001, por lo cual es aplicable al presente en caso de corresponder, el art. 28 de la ley 7543. Es decir no se aplicarán retroactivamente ninguna ley o reglamento que surgiera con posterioridad." Se observa así que el dictamen es absolutamente claro en orden a que rigen para el proyecto de la firma la ley nacional 25080 y la provincial 7025. Es más se especifica incluso que por ser un proyecto del año 2001, cabe aplicar el art. 28 de la ley 7543. Norma que dice así; las peticiones incoadas bajo el imperio de normas técnicas de calidad ambiental y presentadas con anterioridad al dictado de la ley 26331, deberán ser consideradas bajo los principios, condiciones y exigencias establecidas en dichas normas y autorizadas según sus preceptos. En ningún caso resultan de aplicación retroactiva la imposición de técnicas o requisitos nuevos.

También consigna el dictamen "que la totalidad de las hectáreas que se solicitaban en el proyecto ya fueron ejecutadas". De acuerdo al informe de la Secretaría de Política Ambiental del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, la firma tramitó mediante Expte. Nº 119-4956/01 la autorización de un desmonte de 180 ha y mediante la disposición 36/02 se autorizó a realizar un desmonte de 60 ha destinado a forestación. Luego mediante resolución 499 de fecha 06/09/05 se amplió la resolución anterior y se aprobó el desmonte del segundo módulo de 60 ha, y finalmente mediante resolución 98 de fecha 27/02/06 se autorizó el desmonte de las 60 ha restantes. Por último el dictamen expresa que "si se solicita un nuevo permiso de desmonte por otra cantidad de hectáreas, el mismo deberá ser tratado bajo las nuevas normativas vigentes".

El dictamen mencionado se basa en el Informe de fs. 203 de la Ig. Agrónoma Graciela Pérez Mulki en el que se especifica que se completó las 180 ha solicitadas inicialmente y con vencimiento en fecha 06/09/08. A fs. 212/215, 216/217 y 218/219 obran copias de las Resoluciones números 36/02 del 19/04/02, 499 del 06/09/05 y 098 del 27/02/06, respectivamente. En el último de estos instrumentos se especifica que se autoriza a Forestal Grandis S.A. la ampliación de la superficie de desmonte en 60 ha sobre un total de 180 ha de las cuales ya fueron desmontadas con anterioridad 120 ha en el catastro matrícula 14815 del Dpto. San Martín.- Entiendo entonces que la Administración conforme lo solicitado por la firma en el marco del art. 173 de la LPA, procedió a emitir dictamen refiriendo concretamente a la consulta y sosteniendo que de acuerdo al art. 28 de la ley 7543 no se le aplicaran a la firma retroactivamente ninguna ley o reglamento que surgiera con posterioridad. También refiere que ya fueron ejecutadas la totalidad de las hectáreas solicitadas (180 ha). Y de que si se tratara de un nuevo permiso de desmonte por otra cantidad de hectáreas, regirá la normativa vigente.

Por otra parte ese dictamen fue notificado como consta a fs. 222, sin que la firma presentara escrito haciendo consideraciones respecto al mismo, a lo que estaba facultada conforme al art. 173 de la LPA.- Que por todo lo expuesto no verificándose la mora de la Administración en el caso, la que se expidió conforme lo solicitado por la demandante y compartiendo la opinión del Ministerio Público Fiscal, considero debe rechazarse la Acción de Amparo incoada, imponiéndose las costas por su orden en atención al pedido de la Administración.

En consecuencia, ______________________RESUELVO___ I.- NO HACER LUGAR a la Acción de Amparo deducida a fs. 29/31, por los motivos expuestos en los considerandos de la presente. Costas por el orden causado.

II.- ESTABLECER que esta Resolución podrá ser recurrida dentro de los tres días hábiles, a partir de su notificación.- III.- REGISTRESE, PROTOCOLICESE, NOTIFIQUESE y oportunamente Archívese.-