Tribunal: CAMARA FEDERAL DE APELACIONES
Jurisdicción: Federal — Provincia: Córdoba
Fecha: 2008-08-22


En la ciudad de Córdoba, a 22 días del mes de agosto del año dos mil ocho, reunida en Acuerdo la Sala "B" de la Excma. Cámara Federal de Apelaciones de la Cuarta Circunscripción Judicial para dictar sentencia en estos autos caratulados: "Defensor del Pueblo de la Pcia. de Córdoba c/ EN - ANSeS - Amparo", (Expte. Nº 1107-2008), venidos a conocimiento del Tribunal en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra del proveído de fecha 29 de julio de 2008 dictado por el señora Juez de Primera Instancia Titular del Juzgado Federal Nº 3, obrante a fs. 59 por el que rechazó in limine la acción entablada por considerar a la actora carente de legitimación procesal.

Puestos los autos a resolución de la Sala, los señores Jueces emiten sus votos en el siguiente orden: LUIS ROBERTO RUEDA. ABEL G. SANCHEZ TORRES. IGNACIO MARÍA VELEZ FUNES.

El señor Juez, doctor Luis Roberto Rueda, dijo:

I.- Que la señora Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba, Jessica Raquel Valentíni, invocando la representación colectiva de los habitantes de la Provincia de Córdoba sujetos al régimen previsional provincial de la ley 8024 interpuso acción de amparo en contra del Estado Nacional - Poder Ejecutivo Nacional y subsidiariamente en contra de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) a fin que se ordene a las demandadas cumplan integralmente las obligaciones asumidas por éstas en el marco del Convenio de Armonización y Financiamiento del Sistema Previsional de la Provincia de Córdoba.

A tal efecto solicita que se disponga la provisión de fondos suficientes a los fines que los habitantes de esta provincia que gozan de un haber previsional de la Caja de Jubilaciones, Pensiones y Retiros de la Provincia (regidos por la ley 9075 en cuanto adhiere a todas las disposiciones de la leyes nacionales 24241, 24463 y 24.018, y disposiciones complementarias, reglamentarias y modificatorias) puedan contar con la totalidad del correspondiente haber previsional, atento el incumplimiento por parte del Gobierno Nacional de la transferencia de recursos según los términos del Convenio nº 83/02 aprobado por Ley 9075. Destaca además el carácter alimentario de las respectivas prestaciones.

Invocó como fundamento de su legitimación procesal el art. 124 de la Constitución de la Provincia de Córdoba en cuanto dispone que corresponde a su función "la defensa de los derechos colectivos o difusos", como además, lo normado por el art. 43 de la Constitución Nacional. Como medida cautelar innovativa , solicitó se ordene que el Estado Nacional deposite la suma de pesos ochenta y dos millones ($82.000.000), estimado en forma provisoria a los efectos de garantizar el pago de los haberes del mes de julio en forma íntegra.

II.- Que mediante providencia de fecha 29 de julio del corriente, la señora Juez de Primera Instancia declaró inadmisible la acción y dispuso el archivo de las actuaciones. Para así resolver tuvo en cuenta que el art. 11 de la Ley nº 7741 de la Provincia de Córdoba , que fija las atribuciones del Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba, establece que éste tendrá la función de " Defender los derechos colectivos o difusos frente a actos, hechos u omisiones de la administración provincial", razón por la cual entendió que no se desprende de dicha normativa que dicho funcionario tenga legitimación procesal para cuestionar la actuación del Poder Ejecutivo Nacional. Citó en abono de su postura jurisprudencia de nuestro Más Alto Tribunal.

III.- En contra de la referida resolución, la actora interpone el recurso de apelación bajo estudio (fs. 60/62) en virtud del cual pide la revocatoria de la providencia impugnada y en consecuencia se reconozca su legitimación procesal y se le de trámite al amparo. Brevitatis causa, se remite al escrito respectivo.

Radicadas las actuaciones ante esta Alzada, previo dictamen del señor Fiscal General, se dicta el llamado de autos con lo que la causa queda en condiciones de ser resuelta.

IV.- Que según se desprende de la reseña que antecede, la cuestión a resolver se circunscribe a determinar si el Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba goza de legitimación procesal para promover demanda impugnando actos emanados de autoridad pública nacional. Repárese que otorgar legitimación implica asignarle a quien acciona el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que sustenta la pretensión lo que constituye un presupuesto necesario para que exista caso o controversia que deba ser resuelto por el Poder Judicial.

A tal efecto, se impone analizar primeramente el marco normativo que regula la actuación de dicho funcionario. En el ámbito de la Provincia de Córdoba, el instituto del Defensor del Pueblo fue incorporado por la Constitución de 1987, en el art. 124, como "comisionado para la defensa de los derechos colectivos o difusos, la supervisión sobre la eficacia en la prestación de los servicios públicos y la aplicación en la administración de las leyes y demás disposiciones, de acuerdo con lo que determine la ley" . Comentando este precepto, se ha sostenido que "...se trata de un órgano de tutela del ciudadano, que actúa en las lagunas que inevitablemente existen en todo sistema avanzado de estado de derecho. Puede en algunos casos, vigilar el cumplimiento de las leyes por parte de las autoridades administrativas, pero el aspecto sustancial de su tarea consiste, como lo ha revelado su funcionamiento en otros países, en la identificación y denuncia de los abusos que la administración pública comete..." (Frías, Pedro J. y otros " La Nueva Constitución de Córdoba", Marcos Lerner, Córdoba, 1988, pág. 141).

Con posterioridad, la ley reglamentaria nº 7741, en base a las pautas constitucionales referidas, estableció sus funciones y atribuciones, que en lo pertinente se refieren a "Defender los derechos colectivos o difusos frente a actos, hechos u omisiones de la Administración Provincial" (art. 11 inc. 1); "Supervisar, en la Administración, la aplicación de las leyes y demás disposiciones" (art. 11 inc. 2) ; "Supervisar la eficacia en la prestación de los servicios públicos provinciales" (art. 11 inc. 3).

Por otra parte, ni la Constitución Provincial ni la ley reglamentaria le reconocieron legitimación procesal expresa; por el contrario, el art. 16 de la ley 7741 expresamente establece que "En ningún caso podrá el Defensor del Pueblo modificar, sustituir o dejar sin efecto decisiones administrativas, ni requerir decisiones de los Tribunales de Justicia" (sin destacar en el texto). Cuadra remarcar que diversos proyectos legislativos fueron presentados ante la Legislatura modificando esta disposición en aras a reconocerle legitimación procesal -entre ellos el ingresado por expte. nº 06319/L/04 a iniciativa de las legisladoras Ana Dressino y Nélida Luján- sin que hasta la fecha hayan tenido aprobación.

Más aún, el propio Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, tiene dicho que "En la provincia de Córdoba, los denominados intereses difusos han sido tutelados por el art. 53 de la Constitución, y reglamentada su operatividad mediante la Ley 7741. El art. 11 ap. 1 de la misma le acuerda al Defensor del Pueblo la defensa de tales intereses. Empero, dicho funcionario tiene una competencia limitada a lo expresamente facultado por la ley, careciendo de una legitimación efectiva para estar en juicio en defensa de los mismos" ( TSJ, "Gonzalez, Guillermo Eduardo c/ Cesar Pascual Pérez - Amparo- Recurso de Apelación" Sentencia nº 50, del 21/11/1996) De los hasta aquí expuesto se pueden extraer dos conclusiones: a) el Defensor del Pueblo de la Provincia de Córdoba, como órgano de contralor local, tiene acotada su competencia funcional al ámbito de los poderes públicos provinciales tanto en lo que respecta a la materia como a los sujetos de los que provienen los actos, hechos u omisiones que den lugar a su intervención; b) la legislación local, que se ha mantenido inalterada aún después de la reforma de la Constitución Nacional de 1994, no le reconoce legitimación procesal ante los tribunales de justicia.

V.- En conexión con lo señalado en el punto "a", la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha tenido oportunidad de pronunciarse en casos análogos, donde se objetó la legitimación de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires y del Defensor del Pueblo de la Provincia de Santiago del Estero para cuestionar la validez de actos emanados de autoridades nacionales. Así, ha expresado que, en tanto la legislación circunscribe el ámbito de actuación de la Defensoría del Pueblo a la protección de los derechos individuales y de la comunidad frente a hechos, actos u omisiones de la administración pública provincial, "la promoción de acciones judiciales contra otra provincia o el Estado Nacional, como la intentada en autos, excede su ámbito de actuación" (Defensor del Pueblo de la Provincia de Santiago del Estero c/ Provincia de Tucumán y otro", Fallos: 326:663, del 11/03/2003). En igual sentido, ha entendido que un órgano de control de la administración cuyas atribuciones derivan de la legislatura local, que no constituye representante de aquella ni tiene la personería legal de los particulares afectados carece de competencia constitucional para objetar los actos de las autoridades nacionales y eventualmente, obtener su anulación (conf. CSJN, "Defensoría del Pueblo de la Ciudad de Buenos Aires c/ Secretaría de Comunicaciones - Resolución 2926/99", Fallos: 329:4542, del 31/10/2006). Lo expuesto, resulta suficiente como para confirmar el criterio sustentado por la Juez Inferior.

VI.- No obstante lo indicado precedentemente, cuadra remarcar que del escrito de expresión de agravios, no se advierte una crítica concreta y puntual acorde con el sentido de la decisión de primera instancia que en este acto se ratifica. Más bien las quejas apuntadas se centran en la operatividad del art. 43 de la Constitución Nacional como fundamento de la legitimación invocada, más no se repara en que aún si por hipótesis se reconociera la preeminencia de dicha norma por encima de la legislación local que desconoce legitimación procesal al Defensor del Pueblo de la Provincia, mal podría extenderse aquella a un ámbito que excede su marco específico de actuación. De acuerdo a nuestro esquema constitucional, las Provincias se dan sus propias instituciones y organizan sus poderes sin intervención alguna del gobierno federal, pués al hacerlo, ejercen poderes no delegados sino originarios (art. 129 de la C.N.); pero no pueden ejercer sus atribuciones de tal manera que obste a los fines del gobierno federal, en tanto éste se mantenga en el ámbito de sus competencias. En todo caso, si los intereses locales entrasen en pugna con los nacionales, la representación para estar en juicio en nombre de unos y de otros compete a las autoridades políticas respectivas, de conformidad con lo que sus leyes dispongan al respecto, no a cualquiera de los órganos que se la atribuya (conf. CSJN, precedente citado supra) VII.- Por lo expuesto, corresponde confirmar la providencia apelada de fecha 29 de julio de 2008 en todo cuanto dispone y ha sido materia de agravio. Sin costas atento no haber mediado contradictorio en esta Alzada. ASI VOTO.

El señor Juez, doctor Abel G. Sanchez Torres, dijo:

Que por análogas razones a las invocadas por el señor Juez preopinante, doctor Luis Roberto Rueda, votaba en idéntico sentido;

El señor Juez, doctor don Ignacio María Vélez Funes, dijo:

I.- Comparto lo decidido en el voto precedente, en el sentido que corresponde confirmar el proveído recurrido de fecha 29 de julio de 2008 dictado por la señora Juez Federal Nº 3 de Córdoba, en cuanto rechaza liminarmente el trámite de la acción de amparo deducida por la actora por carecer de legitimación procesal activa para estar en juicio la institución que ella representa en la Provincia de Córdoba.- Asimismo, estimo pertinente agregar que dilucidar la cuestión relativa a la legitimación procesal de la parte accionante, constituye un presupuesto necesario para que exista un caso o controversia que deba ser resuelto por los Tribunales, en tanto y en cuanto la justicia nacional no puede proceder de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (art. 2º de la Ley 27) (ver en este sentido Fallos: 323:4098).- Precisamente en el caso concreto de autos, resulta palpable que la señora Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba, señora Jessica R. Valentín, carece absolutamente de legitimación procesal para promover esta demanda en representación de los habitantes sujetos al régimen previsional provincial Ley Nº 8024, en los términos del artículo 124 de la Constitución de la Provincia de Córdoba y en contra del Estado Nacional y/o Poder Ejecutivo Nacional y subsidiariamente en contra de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES).- Digo ello, por cuanto la parte actora se ha arrogado la representación de un universo de personas físicas indeterminadas cuya enumeración no ha sido enunciada particular e individualmente, sino en forma general y sin alegarse en modo alguno derechos concretos de cada uno de los supuestos involucrados en este juicio. Por el contrario, las hipotéticas pretensiones de la totalidad de los habitantes de la Provincia de Córdoba sujetos al régimen previsional antes mencionado, son absolutamente diferentes y con derechos concretos e individuales que podrían ser disímiles entre ellos mismos (en similar sentido, ver mi voto en autos "Colegio de Farmacéuticos de la Pcia. de Cba. - Secc. Bell Ville y otros c/ Estado de la Provincia de Cba. (D.G.R.) y otros - Acción Declarativa de Certeza" (Pº 145 "A" Fº 89/97).- Para el correcto ejercicio de la tutela judicial efectiva, no basta la invocación genérica de derechos individuales que supuestamente habrían sido vulnerados, sino que el sujeto o sujetos hipotéticamente afectados y en calidad de titular de los mismos, es o son quienes deben provocar la actuación jurisdiccional para evitar así que el Poder Judicial de la Nación invada esferas propias de los otros poderes del Estado, alterando principios constitucionales que hacen a la estructura de nuestra organización política como lo es la separación de poderes. Sólo los legitimados están autorizados a promover una causa judicial.- En el caso específico de autos, es claro entonces que no se trata de la defensa de intereses difusos o colectivos so pretexto del peligro en que se encontrarían los jubilados "...de sufrir importantes reducciones, supresión o descuentos de sus haberes-, sino que por el contrario la señora Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba pretende la protección y el amparo de intereses concretos, individuales y perfectamente identificables en cada uno de los supuestamente perjudicados, arrogándose un mandato tácito en forma genérica e indeterminada sin el consentimiento individual de todos ellos.- En relación a ello, ha dicho nuestro más Alto Tribunal en la causa "Defensor del Pueblo de la Nación - inc. dto. 1316/02 c/ E.N. - P.E.N. - dtos. 1570/01 y 1606/01 s/ amparo Ley 16.986" (D. 2080 - XXXVIII, de fecha 26 de junio de 2007), que "...Estos derechos supraindividuales o colectivos pueden caracterizarse como aquellos que, teniendo por titulares a una pluralidad indeterminada de persona, presentan como objeto de tutela una pretensión general de uso o goce de un bien jurídico insusceptible de fragmentación en cabeza de cada reclamante, desde que tienen ante todo un carácter impersonal..." (Consid. 10); "...Que, en consecuencia, queda exceptuada de la legitimación del Defensor del Pueblo contemplada en el art. 43, segundo párrafo, de la Carta Magna la protección de los derechos que son de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados... En estos casos será cada individuo, titular del derecho lesionado quien podrá demandar su reparación...." (Consid. 11).- Además y aún cuando pudiera entenderse que la parte actora se arrogó la representación del Gobierno de la Provincia de Córdoba, la competencia federal originaria habría correspondido a la Corte Suprema de Justicia de la Nación al encontrarse accionado el Estado Nacional y/o el Poder Ejecutivo Nacional, todo ello en los términos de los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional, pero jamás a estos Tribunales Federales de la ciudad de Córdoba, porque la representación legal de la Provincia de Córdoba la tiene por imperio de la Constitución de Córdoba el Gobernador de la Provincia o la persona que en forma especial y expresa tenga mandato otorgado para estar en juicio determinado.- No se analiza en este asunto la justicia o injusticia del reclamo que pretende por la situación de los hechos descriptos en la demanda por la pretensa accionante, pero el hecho político que intenta la Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba a favor de los habitantes cordobeses sujetos al régimen previsional de la Ley Provincial Nº 8024, no puede producir el hecho jurídico o procesal que invoca la accionante ante estos Tribunales Federales porque no puede ser actora en juicio por carecer de legitimación procesal. Véase que la opinión pública cordobesa y su medio de difusión, claramente así lo han entendido, tal como lo revela la nota "Prohibido por ley" aparecida en "La Voz del Interior" del 21 de agosto del corriente año (página 2A).- En definitiva, propugno que se confirme el decreto de fecha 29 de julio de 2008 dictado por la señora Juez Federal Nº 3 de Córdoba, en cuanto entiende que no resulta de las normas a que alude la señora Defensora del Pueblo de la Provincia de Córdoba la legitimación procesal para cuestionar la actuación del Poder Ejecutivo Nacional, por cuanto excede su ámbito de actuación, resultando inadmisble de tal modo el amparo articulado.- II.- Por último, entiendo que las costas de esta Alzada se deben imponer en su totalidad a la Defensoría del Pueblo de la Provincia de Córdoba en virtud del principio objetivo de la derrota y por no existir causas que aconsejen su eximición (art. 68 1ra. parte del C.P.C.N.), toda vez que la Defensora del Pueblo y su asistencia técnica letrada a cargo del doctor Ramón Alberto Molina (H) sabe de la falta de legitimación procesal desde el dictado de la Ley 7741 (art. 16) y del fallo del Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba "González, Guillermo Eduardo c/ César Pascual Pérez - Amparo - Recurso de Apelación" del día 21 de noviembre de 1996, por lo que incorrectamente puede pretender insistir en esa postura equivocada. ASI VOTO.- Por el resultado del Acuerdo que antecede;

SE RESUELVE:

Por Unanimidad:

I. Confirmar la providencia apelada de fecha 29 de julio de 2008 dictada por la señora Juez titular del Juzgado Federal nº 3 en todo cuanto dispone y ha sido materia de agravio.

Por Mayoría:

II. Sin costas atento no haber mediado contradictorio en esta Alzada III. Protocolícese, hágase saber y bajen.