Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Neuquén
Fecha: 2011-08-15


ACUERDO N° 71. En la Ciudad de Neuquén, Capital de la Provincia del mismo nombre, a los quince días del mes de agosto del año dos mil once, se reúne en Acuerdo la Sala Procesal Administrativa del Tribunal Superior de Justicia, integrada por los Sres. Vocales, Doctores RICARDO TOMÁS KOHON y OSCAR E. MASSEI, con la intervención de la titular de la Secretaría de Demandas Originarias, Doctora Cecilia Pamphile, para dictar sentencia definitiva en los autos caratulados: "TORRES LUIS C/ MUNICIPALIDAD DE NEUQUÉN S/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA", expte. n° 1896/6, en trámite por ante la mencionada Secretaría de dicho Tribunal y, conforme al orden de votación oportunamente fijado, el Doctor RICARDO TOMAS KOHON dijo: I.- A fojas 8/9 se presenta el Sr. Luis Torres, por apoderado, e inicia demanda contra la Municipalidad de Neuquén a fin de que se declare la nulidad de la Disposición 07/04, por medio de la cual se le aplicó una sanción de exhortación.

Relata que durante el año 2004, el reloj fechador del Concejo Deliberante (lugar donde desempeñaba sus funciones) presentó fallas mecánicas. Que, debido a ello, muchas veces no quedaba debidamente registrado el ingreso, lo que inducía a creer que los agentes habían faltado injustificadamente.

En este contexto, expone que el día 13 de abril de 2004, sufrió las consecuencias de tal desperfecto pues, pese a ir a trabajar, su presencia no quedó registrada y, por ello, se le aplicó la sanción de exhortación.

Alega que planteó recurso administrativo, sin que se le diera una respuesta favorable a su reclamo.

Indica que en el caso se vulneró su derecho de defensa, puesto que, más allá de que no fuera necesario instruir un sumario, si debió garantizársele el derecho a ser oído.

Dice que, de habérselo escuchado, habría podido explicar lo sucedido.

II.- A fojas 18, mediante la Resolución Interlocutoria N° 5641/06, se declara la admisibilidad formal de la acción.

III.- Efectuada la opción procesal por el procedimiento ordinario (foja 23), a fs. 28 toma intervención el Sr. Fiscal de Estado.

A fs. 31/35 se presenta el Municipio y contesta demanda.

Niega que el reloj presentara fallas durante el mes de abril del año 2004 y que el actor no tuviera la posibilidad de justificar la falta del día 13.

Sostiene que no es cierto que no se respetara el derecho de defensa del actor, en tanto sobre él pesaba la obligación de justificar su inasistencia, tal como lo prevé el artículo 71 del Estatuto del Personal Municipal.

Hace referencia a las disposiciones del Estatuto en mérito a las cuales se aplicó la sanción cuestionada e indica que, como tal, se encuentra exenta del control jurisdiccional.

En cuanto a la ausencia del sumario administrativo previo, indica que no era necesario por no registrarse ninguno de los supuestos previstos en el artículo 106 y, por lo tanto, ante la comprobación de la falta de asistencia, correspondía que el agente fuera sancionado.

Reitera que, sobre el agente pesa la carga de justificar la inasistencia y que, si no lo hizo, debe soportar las consecuencias.

IV.- A fs. 44 se abre la causa a prueba, período que es clausurado a fs. 91/92. Ambas partes son declaradas negligentes en la producción de la prueba ofrecida (con excepción de la documental acompañada).

V.- Vencido el término para alegar, sin que ninguno de los contendientes ejercieran tal derecho, a fojas 100/2 se expide el señor Fiscal del Cuerpo, quien propicia el rechazo de la acción intentada.

A fojas 103 se dicta la providencia de autos, la que encontrándose firme y consentida, coloca las actuaciones en condiciones de dictar sentencia.

VI.- Ahora bien, planteada como ha quedado la cuestión, es necesario dejar sentadas dos reglas generales.

En primer lugar que aún cuando la actuación administrativa traduzca el ejercicio de la potestad disciplinaria, es susceptible de ser controlada jurisdiccionalmente.

Ello es así, toda vez que el contralor de la legalidad y de la razonabilidad del acto resulta indeclinable, cuando se pretende la tutela judicial de derechos y garantías personales (cfr. al respecto Ac. 384/96, Ac. 616/2000, 625/00 entre otros).

Así, nuestra Corte federal ha dicho que compete al organismo que ejerce facultades disciplinarias apreciar los hechos configurativos de las faltas, determinar la norma aplicable y graduar la sanción, y que la potestad del Poder Judicial de revisar dichos actos sólo comprende, como principio, el control de su legitimidad o razonabilidad, ya que se trata de una facultad discrecional de la Administración (doct. de Fallos 303:1029 Ver Texto; 304:1335 Ver Texto; 306:1792 Ver Texto).

Como expone claramente Tawil, el Estado de derecho y el imperio del principio de legalidad que éste supone, exige que la Administración actúe siempre dentro del ordenamiento jurídico, resultando su constatación una misión ineludible de los órganos judiciales cualquiera sea la consecuencia del acto supuestamente ilegítimo. Desde esta óptica, el control de legitimidad del obrar administrativo -y la consecuente fiscalización de los presupuestos fácticos en los que se sustenta la decisión impugnada- no debe limitarse al de aquellos actos que ponen fin a la relación laboral. O restringirse, como se ha señalado en innumerables precedentes, a un mero control de arbitrariedad (sin adentrarse en la revisión de los hechos o de la apreciación que de éstos efectúa la Administración). Lo contrario implicaría olvidar que la convalidación de sanciones disciplinarias ilegítimas -por omisión en la fiscalización judicial- no sólo afecta al agente castigado injustamente, sino a toda la comunidad en cuanto permite que, en su nombre, se utilice arbitrariamente el poder estatal.

Desde esa perspectiva, no cabe duda de que los órganos judiciales disponen de las facultades necesarias para verificar si el hecho invocado se probó y constituye alguna de las causales admitidas por la ley para autorizar la medida materia de recurso, en tanto el control de la legalidad supone el de la debida aplicación de las normas, de modo tal que los hechos se configuren y clasifiquen adecuadamente y las sanciones o medidas respectivas se ajusten a su texto. La comprobación de la existencia o inexistencia, así como de la exactitud o inexactitud de los presupuestos fácticos invocados por la Administración para el dictado de sus actos (es decir, de la correlación entre el supuesto de hecho normativo y la situación fáctica invocada) adquiere de ese modo un carácter crucial para determinar la legitimidad o ilegitimidad del obrar administrativo, tanto como medio de control de la discrecionalidad estatal (ya que ésta no implica sino el ejercicio de cierta libertad de acción pero encuadrada en las posibilidades fácticas), como de la correcta aplicación de la norma mediante la comprobación de la real existencia del presupuesto fáctico exigido por ella (cfr. Guido Santiago Tawil, El control de la calificación jurídica de los hechos por parte de los tribunales de justicia, La Ley 1992-D, pág. 335).

Sentado entonces la justiciabilidad del accionar municipal controvertido, la segunda cuestión se relaciona con el debido proceso y el derecho a ser oído, garantías constitucionales que, también como regla, deben ser respetadas como paso previo a la aplicación de una sanción.

Es que, ".si el procedimiento administrativo constituye siempre una garantía jurídica, éste carácter adquiere especial importancia cuando se trata del trámite cuyo objeto es la imposición de una sanción administrativa. En efecto, la Administración no puede sancionar sin la previa instrucción de un procedimiento encaminado a comprobar la infracción que respete el principio axiológico fundamental del debido proceso adjetivo del artículo 18 de la Constitución Nacional, y concordantes con las normas legales y reglamentarias aplicables en cada tipo de relación empleo público.

La circunstancia de que a veces las normas estatutarias autoricen la aplicación de sanciones menores sin sumario previo en los casos de fácil acreditación objetiva de la falta imputada o de leves infracciones, no empece la inclaudicable obligación de resguardar el derecho de defensa a través del descargo, exista o no una norma que expresamente lo establezca, ya que aún en ausencia de ella, el debido proceso constituye un principio constitucional de obligatorio acatamiento." (cfr. Tribunal Superior de Justicia de la Provincia de Córdoba, Sala Contencioso Administrativa, "BENEGA, RUBÉN ISAAC C/ PROVINCIA DE CÓRDOBA - PLENA JURISDICCIÓN - RECURSO DE APELACIÓN" 23/02/2010).

Traídos estos conceptos al caso en estudio, los dos planteos defensivos efectuados por la demandada, carecen de virtualidad inicial: a) la actividad administrativa, aún cuando se sitúe en el ámbito disciplinario, es susceptible de revisión judicial y b) si bien hay casos en los que no se requiere la formalidad propia del procedimiento sumarial, ello no es óbice para resguardar el derecho a ser oído (máxime cuando es necesario comprobar la falta imputada), dándose la oportunidad de efectuar un descargo.

VII.- Ahora bien, quedó sentado que, en el caso, la conducta debida era la de oír al accionante, antes de aplicarle la sanción; de acuerdo a los términos en que ha quedado planteada la litis, el eje de la cuestión no pasa por el carácter de injustificada de la inasistencia, si no de su existencia misma.

Sin embargo, la conclusión anterior no es suficiente, en este caso, para hacer lugar a la demanda.

Es que, como se ha señalado en anteriores oportunidades, "Ello así, porque el déficit antes señalado no puede ser aprovechado por la actora si no demuestra que ha cumplido con las obligaciones a su cargo y que, en consecuencia, la decisión estatal atacada es irrazonable.

En efecto, dados los términos en que ha sido planteada la demanda, la nulidad pretendida, implicaría la reiteración innecesaria de actos, cuestión que de modo alguno puede ser atendida por este Tribunal." "Y es que en materia administrativa rige también el principio de que no corresponde declarar la nulidad por la nulidad misma, exigiéndose siempre un perjuicio concreto. Así, se ha resuelto que "La nulidad de los actos llevados a cabo durante el procedimiento administrativo, no escapa al principio que establece que no corresponde decretar la nulidad por la nulidad misma, y tampoco a la regla en virtud de la cual esa sanción queda supeditada a la existencia de un perjuicio,..." (Cnac. Apel. Cont. adm. Fed., sala IV, 28/1/1993, "Gypobras SA c/ Estado Nac.", La ley online).

En esta línea, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha resuelto, en forma reiterada, que el derecho a ser oído queda "salvado por actuación posterior judicial válida" (Aberastury y Cilurzo, Curso de Procedimiento administrativo, Abeledo Perrot, pág. 37).

En efecto, el Alto Tribunal ha decidido en varios antecedentes que "la eventual restricción de la defensa en el procedimiento administrativo es subsanable en el trámite judicial subsiguiente", citando los precedentes de Fallos 212:456, 218:535, 267:393, 273:134 y 247:52 (CSJN, 16/12/2008, "Pcia. de Formosa c/ DGI", LA LEY on line).

En el mismo perfil jurisprudencial, se ha resuelto que si en la vía ordinaria se debatió con plenitud la cuestión de la causa del acto administrativo cuya nulidad se persigue, alegándose y probándose acerca de los antecedentes o circunstancias de hecho, ello enjuga todo posible agravio del justiciable fundado en la conculcación de su derecho de defensa en sede administrativa, pues se analizaron todas las cuestiones de hecho y de derecho permitiéndose al particular producir prueba en sede judicial, y la invalidación del procedimiento vendría a conculcar elementales principios de economía procesal, dado que en sede administrativa cabría repetirlo (CNCiv., sala E, 16/5/1988, "Chiesa, C.A. c/ Municip. de Bs. As., LA LEY on line).." (cfr. Ac. 61/10 in re "Tecnomédica S.R.L").

VIII.- En efecto, la situación de indefensión se produce cuando el vicio procedimental priva de la posibilidad de destruir las falsas imputaciones que se pudieran hacer, convirtiendo de esa forma en ilusorias las garantías de acierto y ecuanimidad de la sanción.

Por ello, no es factible fijar criterios rígidos en la materia: habrá ocasiones en que la ilegitimidad del trámite administrativo no podrá ser salvada en sede judicial y otras en que sí. "Según mi criterio, la existencia de irregularidades en el desarrollo del trámite relacionadas con la efectividad del debido proceso, no necesariamente debe llevar a la declaración de nulidad del acto administrativo, por cuanto la adopción de tal solución, de manera genérica, podría importar -paradójicamente-, otra violación a dicha garantía, al imponer una trascendente dilación temporal en la adopción definitiva de la decisión de fondo. Sin lo que acabo de expresar signifique un bill de inmunidad para que las autoridades administrativas violen reglas del debido proceso, considero que aquella debe seguir siendo la regla, pues la anulación del acto puede atentar contra la celeridad y la seguridad, y por ende, contra la justicia del caso." (cfr. SCJ de Buenos Aires, 30/06/2010, "J.C. c/ Banco de la Provincia de Buenos Aires", AR/JUR/30604/2010, del voto del Dr. Hitters).

Desde esta perspectiva, quien pretende la revisión judicial, debe acreditar, en forma nítida, inequívoca y concluyente un grave menoscabo de las reglas del debido proceso que, asimismo, exhiba relevancia bastante para variar la suerte de la causa. En otras palabras, que conforme al principio de trascendencia no cabe declarar la nulidad por la nulidad misma (cf. CSJN, en autos "Del Val", "Nicosia", "Brusa", "Moliné O'Connor", "Boggiano", entre otros).

En este orden, si bien el accionante indica que se vio privado de ofrecer pruebas y, esto lo hace tanto en sede administrativa como judicial, su conducta negligente en la producción probatoria no se presenta coherente o idónea para demostrar el mérito que tendrían para modificar la sanción disciplinaria.

En este aspecto debe notarse que, si bien en el recurso presentado ante el Director General Legislativo con fecha 20/09/2004, hace alusión a que en un recurso presentado con fecha 07/06/04 habría ofrecido prueba para desvirtuar el presupuesto de la sanción, no individualiza cuáles eran esos medios y tampoco adjunta prueba alguna sobre la existencia y tenor del mentado recurso inicial. Nada se consigna, tampoco, en forma expresa en los recursos de fecha 29/05/05 o 15/05/06 (cfr. fs. 2/7).

Al interponer la demanda, el actor sostiene que de habérsele permitido explicar lo sucedido, hubiera podido acreditar que ese día concurrió a trabajar y que la falla estaba en el sistema de registración y que "sus compañeros de trabajo y su superior jerárquico podían dar cuenta de tal circunstancia".

Sin embargo, aún cuando se considerara que los testigos ofrecidos revestían tal carácter, lo cierto es que fue declarado negligente en la producción de la prueba y ningún elemento que corrobore las circunstancias alegadas, ha sido arrimado a autos.

De las constancias de su legajo surge que el día en cuestión inasistió (cfr. fs. 118) y, pese a tener la posibilidad de hacerlo, ninguna prueba aportó en esta instancia para desvirtuar el presupuesto, sin ni siquiera haberse alegado la imposibilidad de hacerlo.

En estas condiciones, la propia actora, limitó sus posibilidades defensivas, al renunciar a producir, a través de los medios que le ofrece el ordenamiento, prueba que acreditara el cumplimiento de las obligaciones a su cargo o cualquier otro extremo conducente para demostrar la ilegitimidad o irrazonabilidad de la decisión tomada por la Administración.

En esta línea, y como se consignara en anteriores oportunidades "hacer lugar a la pretendida nulidad implicaría, como se señalara en el inicio y ha quedado establecido en los desarrollos anteriores, nada más que la reiteración innecesaria de actos, solución que no puede ser admitida" (cfr. Ac. 61/10).

Y, al respecto, como ya se consignara, la CSJN ha considerado que no resulta vulnerada "la Ley Fundamental cuando -aun sin haber tenido el afectado plenitud de audiencia en sede administrativa- aparecía asegurada su posibilidad de ocurrir ante un órgano jurisdiccional que efectuara un control suficiente de lo actuado en aquel ámbito para el debido resguardo de los derechos supuestamente lesionados (Fallos: 319:3033).

Para así decidir tuvo en cuenta que, al margen de lo actuado en el procedimiento administrativo, el recurrente había tenido ocasión de ejercer, en plenitud, el derecho que dijo conculcado en el proceso judicial posterior (Fallos 273:134; 297:233; 310:360)." (cfr. Ac. 1551/08).

Por estas consideraciones, entiendo que la demanda debe ser desestimada. En cuanto a las costas, en orden a las aristas comprometidas y a la forma y fundamentos por los que se resuelve la cuestión, unido a la conducta desplegada por la Administración en su sede, lo que ha determinado la necesidad de promover esta acción, estimo que deben ser impuestas en el orden causado (art. 68, segunda parte del C.P.C.C.) El señor Vocal, Doctor OSCAR E. MASSEI, dijo: por compartir los fundamentos y la solución que propone el Dr. Kohon, emito mi voto de adhesión en idéntico sentido. TAL MI VOTO.

De lo que surge del presente Acuerdo, de conformidad Fiscal, por unanimidad, SE RESUELVE: 1º) RECHAZAR la demanda promovida por el Sr. Luis Torres contra la Municipalidad de Neuquen. 2°) Imponer las costas en el orden causado (art. 68 del CPCyC, segunda parte del C.P.C.C.de aplicación supletoria en la materia). 3º) Regular los honorarios, (arts. 6, 7, 9 y ccs. de la Ley 1.594). 4º) Regular los honorarios profesionales. 5°) Regístrese, notifíquese y oportunamente archívese.

Con lo que se dio por finalizado el acto que, previa lectura y ratificación firman los Magistrados presentes por ante la Actuaria, que certifica.

DR. RICARDO TOMAS KOHON - DR. OSCAR E. MASSEI Dra. CECILIA PAMPHILE - Secretaria