Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-03-17


MENDOZA, Rubén Ítalo contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 195 p 268-274.

En la ciudad de Santa Fe, a los diecisiete días del mes de marzo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "MENDOZA, Rubén Ítalo contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 43, año 1993), de conformidad con el acuerdo celebrado el día diez del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:

1. Rubén Ítalo Mendoza promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe, tendente a que se ordene a ésta el cumplimiento del decreto 6019, del 9 de diciembre de 1991, emanado del Poder Ejecutivo provincial y refrendado por los Ministros de Salud y de Hacienda y Finanzas. Solicita, además, las diferencias de haberes con más sus intereses, desde el dictado del acto administrativo y hasta su efectivo pago.

Señala que la vía contencioso administrativa quedó expedita por denegación tácita, narrando que, en fecha 14.2.1992, interpuso reclamo administrativo a fin de obtener la aplicación del decreto 6019/91, la reubicación escalafonaria y el pago de los haberes de acuerdo al nuevo cargo que venía desempeñando. Agrega que, en fecha 18.3.1992, dedujo pronto despacho y ratificó los términos del reclamo interpuesto.

Refiere que se viene desempeñando como Jefe del Departamento Mantenimiento correspondiente a la categoría 21 del escalafón, desde el mes de octubre de 1989.

Relata que el reclamo administrativo se interpuso cuando comprobó que no se le hacía efectivo el salario de acuerdo al cargo ocupado.

Declara que se procedió a la modificación presupuestaria pertinente para la reubicación escalafonaria que el decreto preveía.

Asegura que el decreto 6019/91 se dictó como consecuencia del acta paritaria 32 para subsanar las situaciones no contempladas por ésta; añadiendo que aquél se basó en las actuaciones administrativas de los expedientes 501-0156.561-V y 501-0155.328-V.

Destaca que el acto administrativo cuya aplicación se pide, fue dictado por órgano competente pues proviene del Poder Ejecutivo provincial y tiene el refrendo ministerial correspondiente. Sostiene que dicho acto tiene apoyo en atribuciones otorgadas por la Constitución provincial, haciendo nacer un derecho subjetivo en su favor, por lo que cualquier incumplimiento de la Administración, expreso o implícito, se torna ilegítimo y arbitrario.

Afirma que la no aplicación del decreto citado afecta la seguridad jurídica y el principio de legitimidad de los actos administrativos, como también el principio de la continuidad jurídica del Estado; invoca existencia de abuso de poder.

Destaca la estabilidad del acto administrativo y pone de relieve que el no cumplimiento se asemeja a una revocación tácita que afecta derechos constitucionales como son la estabilidad del empleado público, el derecho a la carrera, la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad y, aclara, que no se le comunicó ningún acto administrativo que hubiera dado cuenta del obrar de la Administración, lo que afecta su derecho de defensa.

Invoca la aplicación de la irrevocabilidad de los actos administrativos por vía administrativa y opina, citando jurisprudencia, que para revocar un acto administrativo debe acudirse a la vía judicial. Por último, apunta que el obrar de la Administración lesiona lo dispuesto en el artículo 15, incisos a, b, c, d, f y k, y artículos 16, 17 y 18, de la ley 8525, y concluye en que viola el principio de la estabilidad que no sólo consiste -dice- en mantenerse en la Administración sino en definitiva en el nivel escalafonario alcanzado -categoría 21- en concordancia con la igualdad de oportunidades y capacitación.

Solicita, en suma, se declare procedente el recurso, con costas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 35) comparece la demandada (f. 40) y contesta la demanda (fs. 42/44).

En su responde la Administración niega que: sean ciertos los hechos y el derecho invocado por el actor; corresponda se ordene cumplir el decreto 6019/91 y el pago de una hipotética diferencia de haberes; el obrar de la Administración haya producido lesión a derechos subjetivos nacidos del acto administrativo; deba restablecerse el principio de legalidad; el actor se haya venido desempeñando como Jefe del Departamento Mantenimiento desde octubre de 1989; el cargo ocupado y desempeñado corresponda a la categoría 21 del escalafón de la Administración Pública; haya cumplido funciones efectivas en ese cargo; no se le abonara el salario de acuerdo al cargo ocupado; Consigna que el actor omitió intencionadamente en su demanda cualquier referencia a los actos administrativos que dejaron sin efecto nombramientos y designaciones por ascenso que se realizaran vulnerando las normas específicas del régimen de promociones. Menciona en tal sentido el decreto 65/91 que -dice- no ignora el actor, sino que omite su mención, maguer no haber acreditado su impugnación.

Expresa que las asignaciones y ascensos dispuestos por los actos administrativos dejados sin efecto por el decreto 65/91 fueron injustificados.

Argumenta que el principio de legalidad no puede evitar el autocontrol de legalidad de los actos de la Administración. Dice que el actor no poseía una asignación de funciones otorgada con anterioridad al 31.12.1988, ni le resulta aplicable la situación del acta paritaria 32.

Solicita, en suma, se rechace el recurso, con costas.

Abierta la causa a prueba (f. 45) y producida la que consta en el expediente, informan las partes sobre el mérito de la misma (fs. 192/195 y 196/198). Dictada (f. 199) y consentida la providencia de autos, se encuentra la causa en estado de ser resuelta.

3. Como surge del relato precedente, el actor pretende se condene a la demandada a aplicar del decreto 6019, del 9.12.1991, mediante el cual se lo designó como Jefe del Departamento Mantenimiento y Producción en la Jurisdicción 6 del Ministerio de Salud, Medio Ambiente y Acción Social y se le asignó la categoría 21 del escalafón, disponiendo su cese en el cargo categoría 19. Pide, además, las diferencias de haberes desde el dictado del acto administrativo mencionado y hasta el momento del efectivo pago.

Argumenta, en lo sustancial, que el decreto 6019/91 fue dictado para subsanar las omisiones del acta paritaria 32/89, ya que en ésta -dice- no se contempló la totalidad de los supuestos de agentes que se encontraban cumpliendo funciones de mayor jerarquía que las correspondientes a su nombramiento. En su caso, asevera, se viene desempeñando como Jefe del Departamento Mantenimiento desde el mes de octubre de 1989, por lo que la falta de aplicación del decreto citado se torna ilegítima y arbitraria, concluyendo que tal acto administrativo originó un derecho subjetivo a su favor.

La demandada, por su parte, alega que el decreto 65, del 13.12.1991, dejó sin efecto todas las designaciones y ascensos de personal de la Administración Pública provincial, entes descentralizados y/o autárquicos que dependan de la Provincia de Santa Fe, como así también las estructuras orgánicas aprobadas y/o la asignación de funciones en base a las mismas que se hayan otorgado, y la transformación de cargos de planta temporaria en planta permanente, dispuestos por actos administrativos dictados desde el 1.1.1991 y hasta el 9.12.1991 (art. 1); por lo que, encontrándose comprendida la situación del actor en dicha norma, pide se declare improcedente el recurso.

Afirma además que el actor omite referirse al decreto 65/91 y no ha acreditado su impugnación.

La oposición de la Administración y las constancias de autos, tornan necesario analizar en primer término, los efectos que el decreto 65/91 produjo sobre la situación particular del agente. Para ello, es menester desentrañar la naturaleza y alcance del citado acto administrativo.

De la lectura del decreto citado, publicado en el Boletín Oficial del 30.12.1991, se desprende que el Poder Ejecutivo provincial tuvo en cuenta para su dictado la vigencia de la ley de emergencia económica y reforma del Estado, como también la del decreto nacional 435/90 y del provincial 877/90.

Con ese marco normativo se analizó "que en los últimos meses se ha procedido a la aprobación de nuevas estructuras orgánicas correspondientes a las distintas Unidades de Organización produciéndose en forma notoria una elevación injustificada de las categorías correspondientes al personal que realiza diversas funciones", destacando que dichas estructuras resultan violatorias del proceso de reorganización del Estado provincial al impedir definir con realismo sus necesidades y el redimensionamiento acorde a los requerimientos actuales.

Se consideró también "que pese a lo dispuesto en los decretos 3924/87 y 88/87 se ha procedido tanto a la designación de nuevo personal en planta permanente como al pase de personal que revistaba en la planta transitoria a la planta permanente", concluyéndose, por tal motivo, en que se había alterado el régimen de promociones por concursos previsto en el respectivo escalafón.

Asimismo se tuvo en miras que el acta de paritarias 32/89, sólo refería a los agentes que hubieran poseído una asignación de funciones otorgada con anterioridad al 31.12.1988.

Con base en tales fundamentos, se dispuso dejar sin efecto todas las designaciones y/o ascensos de personal, sea en planta permanente o temporaria, realizadas a partir del 1.1.1991, como así las estructuras orgánicas para las distintas Unidades de Organización establecidas a partir de dicha fecha, pero explícitamente se aclaró que tales medidas tenían como fin realizar un adecuado estudio de las necesidades del Estado provincial y de los derechos de los agentes involucrados, en un plano de igualdad y de respeto a la carrera administrativa.

Como derivación de ello, en el artículo 4 del decreto en análisis, se dispuso que las distintas Unidades de Organización deberían elevar a la Subsecretaría de la Función Pública, el detalle de las estructuras orgánicas dejadas sin efecto y/o personal que como consecuencia de estas medidas, hubiera dejado de pertenecer a la Administración Pública provincial.

Asimismo, mediante decreto 32/92 (B.O. del 7.2.1992), se dispuso la creación, en el ámbito de la Subsecretaría de la Función Pública, de una Comisión Central Participativa y también, en cada jurisdicción, de una Comisión Jurisdiccional, integradas por representantes estatales y gremiales, destinadas a evaluar las situaciones emergentes de los actos administrativos alcanzados por el decreto 65/91. De lo expuesto se desprende que las disposiciones de dicho decreto, no importaron lisa y llanamente la anulación de los actos administrativos que se subsumían en los presupuestos que estableció, sino, más bien, el sometimiento a revisión de esos actos, por considerar que, en principio, se encontraban afectados de ilegitimidad, o, en otras palabras, se puso en cuestión la presunción de legalidad de los mismos.

Adviértase que las medidas dispuestas en el decreto 65/91 apuntan a un posterior análisis de la situación particular de los agentes involucrados (la que se llevaría a cabo en un "plano de igualdad y respeto a la carrera administrativa"), lo que se corrobora también con las disposiciones del decreto 32/92, en cuanto dispone crear las comisiones mencionadas a efectos de evaluar la situación emergente de los actos alcanzados por aquel decreto.

Cabe concluir entonces, que la Administración separó un grupo de actos para someterlos a revisión en atención a que, "prima facie", los consideraba afectados de ilegitimidad y, mientras se desarrollaba la investigación sobre el particular, decidió privarlos de efectos (ver dictamen de Fiscalía de Estado 2117/91, al que remite el parecer 911/92 invocado por el propio actor).

Esta facultad de la Administración, que no ha sido objetada por el recurrente, no aparece, en abstracto, como ilegal o arbitraria, puesto que ante la falta de certeza total sobre los vicios que pudieran afectar a determinados actos, pero existiendo dudas razonables sobre su validez, escogió una vía menos gravosa que la anulación o revocación. Se impone señalar en tal sentido que si la Administración puede proceder a la anulación en sede administrativa -en uso de las facultades de autotutela- de actos de los cuales derivaron derechos subjetivos para los administrados ("Municipalidad de Reconquista", A. y S. T. 92, pág. 28; "Laraia", T. 93, pág. 290; "Baiocco", T. 143, pág. 369; y ver tb. T. 80, págs. 237 y 243; T. 91, pág. 23, entre otros); con mayor razón deben reconocérsele facultades para disponer la privación de efectos respecto de determinados actos que considera "prima facie" ilegítimos, hasta tanto se determine si lo son o no.

Ello no resulta conmovido por los argumentos que desarrolla el actor tendentes a demostrar que no fue alcanzado por el decreto 65/91, los que refieren, básicamente, a la ausencia de un acto individual de aplicación, toda vez que las constancias administrativas demuestran la intervención de la Comisión Jurisdiccional (f. 17 vto., expte. adm. 101-38478) y de la Comisión Central Participativa (fs. 127 y 208 de estos autos), creadas por medio del decreto 32/92, las que evaluaron, expresamente, la situación del recurrente con motivo del dictado del decreto referido, el que, por lo demás, fue publicado en legal forma en el Boletín Oficial del 30.11.1991.

En suma, se difirió la eficacia de la designaciones y los ascensos a las resultas de las conclusiones a que arribasen los órganos creados al efecto. Así lo entiende también Fiscalía de Estado en cuanto considera que el decreto 65/91 comportó sólo suspender la vigencia del decreto 6019/91 (f. 209).

Por ello, no resulta razonable imponer en cabeza del actor la obligación de recurrir inmediatamente el decreto 65/91 desde que no le producía un agravio definitivo y actual como no sea en lo que atañe a la falta de percepción de mayores salarios.

Por lo expuesto, la objeción de la demandada fundada en la falta de impugnación del decreto 65/91 debe desestimarse. 4. Sentado lo anterior, se impone analizar si el sometimiento a revisión del decreto 6019/91 (y la privación de sus efectos) que, entre otros, contenía la designación del actor como Jefe del Departamento Mantenimiento y Producción en la Jurisdicción 6 del Ministerio de Salud, Medio Ambiente y Acción Social -categoría 21-, fue legítimo.

Adelanto que la respuesta es afirmativa. Para así decidir tengo en cuenta que el decreto 6019/91, en lo que respecta a la situación del recurrente, comportaba una promoción (categoría 19 a 21) sin haberse acreditado el cumplimiento del procedimiento de selección que requiere el escalafón en estas hipótesis (ver art. 44, inc. c, decreto acuerdo 2695/83).

También es de destacar que al momento del dictado de dicho acto, se encontraban en vigencia diversas normas que restringían rigurosamente las facultades relacionadas con la designación y ascenso de agentes. Así, la ley 10472 de emergencia económica (art. 120), el decreto 3924/87 (art. 1), el decreto 88/87 (art. 1) y el decreto 877/90 (arts. 18, 2do. pár. y 19).

No puede soslayarse tampoco que el acta paritaria 32/89, sólo otorgaba derecho al reencasillamiento funcional a aquellos agentes que hubieran tenido asignadas sus funciones por medio de acto administrativo emanado de autoridad no inferior a titular de la unidad de organización, con anterioridad al 31.12.1988 y se encontraren cumpliendo efectivamente las mismas a la fecha del acta.

De lo expuesto se deriva que existían dudas razonables en torno a la legitimidad del decreto 6019/91, en función de lo cual el sometimiento a revisión y el diferimiento en la producción de sus efectos aparece legítimo, pues como ya quedó expuesto, la Administración pudo válidamente separar el acto para examinar si concurría algún vicio invalidante privándolo de efectos hasta tanto se determine la existencia o no de los mismos.

5. Debiendo ahora analizarse la legitimidad del decreto 6019/91, y si bien no parece razonable que a la fecha aún no se haya pronunciado sobre él el órgano de administración activa, sin perjuicio de los extremos analizados en el punto 4 de la presente, que como se dijo generaron una duda razonable sobre la legitimidad del acto, son decisivos para la resolución de la causa los dictámenes de las comisiones creadas a través del decreto 32/92, en las que, vale reiterar, tienen participación los agentes a través de sus representantes gremiales.

En este sentido, surge de las constancias de autos que la Comisión Jurisdiccional consideró que la designación de Mendoza se encontraba viciada de ilegitimidad, en función de lo cual aconsejó a su respecto la aplicación del decreto 65/91.

A su vez, la Comisión Central Participativa se expidió en el sentido de que no correspondía ratificar el decreto 6019/91 en relación al recurrente, toda vez que, según informa la Jefatura de División del Departamento Servicios Generales, se desempeña como Supervisor de Servicios Generales y no como Jefe de Mantenimiento y Producción (fs. 127 y 208).

Tales extremos son concordantes con las demás constancias de la causa, de las que surge que el actor no tuvo ni tiene asignadas las funciones correspondientes al cargo de Jefe de Mantenimiento y Producción que consigna el decreto 6019/91; antes bien, tales constancias refieren a otros cargos: en un caso a Supervisor y en el otro a Coordinador. En efecto, la orden 85 del 22.10.1984 (fs. 50 y 108) le asignó funciones de Supervisor Personal Mantenimiento en el Departamento Servicios Generales y, la orden 1 del 26.1.1988 (f. 7, expte. 501-156561), le asignó funciones de Coordinador General del Departamento Mantenimiento y Producción de la Dirección General de Abastecimiento y Servicios Centrales, mas no las de Jefe del Departamento Mantenimiento y Producción.

Además, como bien señala la demandada en su informe sobre el mérito de la causa, mas allá de la denominación que le hubiera otorgado al cargo el "funcionario proveyente" (que además, como se vio, no se compadece con el pretendido), debe tenerse en cuenta que las funciones asignadas tienen que ver con la "planificación, coordinación y control de las tareas del personal a su cargo" (orden 1, citada), funciones que pueden encuadrarse en las establecidas para el cargo de Jefe de División según lo prescribe el artículo 42, inciso c, decreto acuerdo 2695/83, al que corresponde una categoría 19 que es, en definitiva, en la que revista el agente.

De lo expuesto se deriva que la designación formalizada a través del decreto 6019/91, no encuentra respaldo en los antecedentes de hecho y de derecho que lo motivaron, en función de lo cual tal acto resulta ilegítimo.

Por iguales razones, tampoco resultan atendibles los argumentos del actor que fincan en que el decreto 6019/91 habría sido dictado para subsanar las situaciones de agentes no contempladas en el acta 32/89.

En virtud de lo expuesto, debe declararse improcedente el recurso interpuesto, con costas a la actora (art. 84, ley 4106).

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gutiérrez, Netri, Spuler y Vigo expresaron idénticos fundamentos que los vertidos por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo:

Conforme el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

A la misma cuestión, el señor Presidente doctor Falistocco y los señores Ministros doctores Gutiérrez, Netri, Spuler y Vigo dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por la señora Ministra doctora Gastaldi y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Declarar improcedente el recurso interpuesto, con costas.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto firmando el señor Presidente y los señores Ministros, por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)