Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2006-09-05


INGENIERO PORTA CONSTRUCCIONES contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 215 p 384-390.

En la ciudad de Santa Fe, a los cinco días del mes de septiembre del año dos mil seis, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Roberto Héctor Falistocco, María Angélica Gastaldi, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Rafael Francisco Gutiérrez a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "INGENIERO PORTA CONSTRUCCIONES contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. n 203, año 1994) y su acumulado "INGENIERO PORTA CONSTRUCCIONES contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. n 204, año 1994), de conformidad con el acuerdo celebrado el día treinta de agosto del corriente año.

A la primera cuestión: -¿es procedente el recurso interpuesto?-, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: La empresa "Ingeniero Porta Construcciones" deduce recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe a fin de que se declare la nulidad de los decretos 338/94 y 339/94 del Poder Ejecutivo provincial y de sus antecedentes: orden de servicio 144/92 de la Inspección de Obra y disposiciones 9/93 y 10/93 del Director Provincial de Obras Hidráulicas.

Consecuentemente, reclama se dejen sin efecto los distintos requerimientos que se le formularan en la referida orden de servicio.

Todo ello con costas a la demandada.

Relata que celebró un contrato de obra pública con la Provincia para la realización de la obra "Construcción Obras de Arte Canal Principal Vila Cululú y Secundarios - Tercera Etapa - Departamento Castellanos".

Comenta que al mes de noviembre de 1992 ya estaba concluida la última alcantarilla de la obra en la progresiva 58,509 y que a esa fecha sólo estaba pendiente de recepción definitiva la alcantarilla correspondiente a la 70,056.

Recuerda que en 25.11.1992 la inspección de obra expidió la orden de servicio 144 por la cual se solicitaba la presentación de un proyecto técnicamente aceptable a fin de asegurar la estabilidad de la alcantarilla de la progresiva km. 65,382, que se había construido y estaba habilitada al público desde largo tiempo atrás.

Frente a ello aduce que interpuso recurso de revocatoria a fin de que la comitente reconociese que se había operado la recepción definitiva de la obra, con lo que había quedado definitivamente concluida toda posible observación respecto de ella. Agrega que no obstante ello, de buena fe formuló una propuesta técnica correcta sin que ello importase desconocer el agotamiento del contrato respecto de dicha obra.

Reseña que esa impugnación fue rechazada por la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas mediante resoluciones 9 y 10 del 24.2.1993.

Indica que, luego de tramitado el recurso de apelación, el Poder Ejecutivo provincial, a través de los decretos 338 y 339 del 21.2.1994 rechazó la impugnación.

Entiende que los actos administrativos cuestionados no se conforman con los antecedentes de hecho verificados y pretenden sustentarse en argumentaciones falaces procediendo, por ello, su declaración de invalidez.

Funda su cuestionamiento sosteniendo que las obras fueron recepcionadas en su oportunidad definitivamente, previa recepción provisoria verificada a partir de su habilitación al tránsito y al uso público, por lo cual objetiva y conclusamente quedó cumplido el objeto contractual y verificada su extinción.

Agrega que mal puede la Administración formular requerimientos que sólo encontraban legitimación durante el desarrollo del contrato y que se extinguen una vez operada la recepción definitiva. Entiende que se evidencia así la extemporaneidad de aquéllos y la falta de causa de los actos impugnados.

Arguye que tampoco se da supuesto alguno que permita invocar situaciones conceptualizables en el artículo 1646 del Código Civil de momento que a lo largo de los años las obras se han revelado aptas para su destino y funcionalidad procuradas en su momento para su construcción, situación que, dice, subsiste a la fecha de la demanda sin alteración alguna. Solicita, en suma, se haga lugar a la demanda con costas a la Provincia.

2. Declarada la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 30), comparece la Provincia de Santa Fe (f. 36) y contesta el traslado de la demanda (fs. 40/48 vto.), solicitando su rechazo con costas.

En su responde la demandada efectúa una detallada negativa de los extremos fácticos y jurídicos esgrimidos por la actora.

Destaca que la inspección de obra al emitir la orden de servicio 144/92 no hizo más que reproducir y reiterar un pedido de presentación de un proyecto técnicamente aceptable por la co-contratante, habida cuenta que las observaciones sobre las deficiencias estructurales detectadas en la alcantarilla 9 fueron dadas a conocer a "Ingeniero Porta Construcciones" a partir de la orden de servicio 127 del 17.2.1992 y repetidas en las subsiguientes órdenes 135, 140, 141 y 142, siendo todas ellas actos administrativos antecedentes de la orden impugnada.

Acota que a raíz de la orden de servicio 127 del 17.2.1992 la empresa trató de formular una respuesta al requerimiento reconociendo mediante nota fechada el 19.2.1992 que la alcantarilla ubicada en la progresiva 56,382 se encontraba descalzada y que dicho inconveniente había sido producto de una errónea interpretación del proyecto, por lo que procedería a subsanarlo. Observa que este aspecto habrá de decidir la suerte adversa de la pretensión de la actora.

Explica que la admisión del error en la interpretación del proyecto no sólo ha importado el reconocimiento de la vigencia del contrato sino también la veracidad del contenido de la orden de servicio 127, causa primera y final de su posterior 144/92.

Destaca que en la orden de servicio 127/92 se había observado que la alcantarilla 9 no cumplía con las medidas establecidas en el correspondiente proyecto y que ello fue ratificado en el informe del Coordinador General de Área de Obras Hidráulicas del 19.5.1993. Añade que las diferencias entre la obra proyectada conforme al Pliego y la obra ejecutada referían a las dimensiones de las alcantarillas y a la ausencia de veredas y barandas.

Recuerda que en esas condiciones la empresa efectuó una propuesta que fue rechazada conforme a las observaciones técnicas formuladas por el área ingeniería de la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas.

Indica que la comprobada vigencia del contrato desecha la tesis sostenida por la actora de que la Administración carecía, al emitir la orden de servicio 144/92, de potestad de control sobre la ejecución de los trabajos al haberse operado el pleno cumplimiento del contrato y la extinción de las obligaciones de las partes.

Expone que su conclusión se refuerza con lo informado por la inspección actuante en cuanto mencionó que no poseía documentación alguna en la cual constaran pedidos de recepción de obras o habilitaciones oficiales de las mismas.

Entiende que sobre el particular resultan plenamente aplicables las previsiones contenidas en los artículos 76 y 77 de la ley 5188.

Invoca, asimismo, el artículo 78 del decreto 822/96 en tanto dispone que en los casos de habilitación parcial, el contratista tendrá derecho exclusivamente a la recepción provisoria de la parte habilitada, labrándose, a tal efecto, acta con orden de servicio en la que constará la parte librada al uso y estado de ejecución de la misma.

Reitera que de las actuaciones administrativas se infiere que no hubo recepción documentada de la obra, sea provisoria o definitiva, ni tampoco pedido expreso de la contratista, al menos hasta el 30.11.1992. Arguye que la orden de servicio 144/92 deviene plenamente válida y eficaz en cuanto fue emitida durante la vigencia del contrato de obra.

Expresa que la tesis sostenida por la empresa en cuanto a que la alcantarilla llenaba el objeto del contrato y era enteramente apta para su destino y funcionalidad no resiste la contundencia de los argumentos técnicos expuestos por la Administración comitente. Plantea que la conducta de la contratista contradice la doctrina de los actos propios en tanto luego de haber admitido y reconocido su yerro de interpretación del proyecto que derivara en la deficiente construcción de la alcantarilla 9 en oportunidad de responder la orden de servicio 127/92, impugnó su consecuente 144/92 que en sustancia era una reiteración de la primera.

Advierte, por otra parte, que las observaciones de la inspección culminaron, por cuerda separada, con el dictado de la resolución 520/96 del Ministerio de Obras, Servicios Públicos y Vivienda sancionando a Ingeniero Porta Construcciones con tres años de suspensión en el Registro de Licitadores de la Provincia con motivo del concepto "malo" obtenido en la ejecución de la obra de referencia.

Solicita, en suma, el rechazo de la demanda, con costas.

3. Un adecuado tratamiento de las cuestiones a resolver obliga a efectuar una reseña de los antecedentes de la causa.

La empresa "Ingeniero Porta Construcciones" resultó adjudicataria de la obra "Construcciones Obras de Arte Canal Principal Vila Cululú y Secundarios - Tercera etapa Departamento Castellanos".

Las vicisitudes que generan el presente litigio se hicieron manifiestas recién en 1992, a partir de distintas observaciones efectuadas por el nuevo inspector designado para la obra en cuestión (Hidrotécnico Luis H. Fazzio).

Resultan ilustrativas al respecto las constancias del expediente administrativo 00603-0022968. A foja 3 de esas actuaciones luce informe del inspector de obra haciendo notar que al avanzar con el reacondicionamiento del canal y llegar a la cota rasante de la progresiva km. 23,900 la alcantarilla allí ubicada quedó descalzada (10.2.1992). Cabe aclarar que, conforme a lo consignado a foja 7 de este mismo expediente la progresiva km. 23,900 coincide con la progresiva km. 56,382 de la obra.

Luego de solicitar instrucciones al Coordinador General de Construcciones, emitió la orden de servicio N 127 comunicando a la empresa que la alcantarilla 9 no cumplía con las medidas establecidas en el correspondiente proyecto y las certificadas oportunamente.

Por ello le ordenó solucionar inmediatamente lo cuestionado adaptándola a lo establecido en los pliegos (17.2.1992).

La empresa respondió a la orden de servicio N 127, mediante nota fechada en 19.2.1992, comunicando que "dicho inconveniente fue producto de una errónea interpretación del proyecto y procederemos a subsanarlo" (f. 6).

En 21.2.1992 el Coordinador General de Construcciones remitió nota al Director Provincial de Obras Hidráulicas comunicando que "como la empresa en este momento está trabajando, se cree conveniente aceptar las disculpas empresarias y continuar con las etapas previstas para la continuación de los trabajos" (f. 9).

A foja 10 se agregó el Memorándum 15 del Director Provincial de Obras Hidráulicas, requiriendo informe al inspector respecto de la obra de arte descalzada en progresiva 56,382 y le solicita un relevamiento de todas las obras de arte ejecutadas en concordancia con el último plano de secuencias de la obra (24.2.1992).

En 24 y 25 de febrero de 1992, la Coordinación General y la inspección de obra informaron que, no obstante haberse certificado, no se habían ejecutado las alcantarillas 13 y 14 del canal principal Vila-Cululú y la 19 del canal secundario Bigand (fs. 12 y 13).

A fojas 31/35 el Inspector de Obra presentó un informe ampliatorio adjuntando planilla comparativa entre la obra certificada y lo realmente ejecutado y otra con las cantidades certificadas correspondientes al total de las alcantarillas cuestionadas.

En dicha oportunidad hizo notar que "existen modificaciones de proyecto que no se encuentran documentadas; falta de certificación de obra ejecutada y ... algunas de las alcantarillas han quedado descalzadas, a raíz de los sucesivos trabajos de reacondicionamiento en los distintos canales".

Luego de rendidos nuevos informes técnicos y con posterioridad a la intervención de la Dirección Provincial de Auditoría y Servicios del M.O.S.P.V. informando sobre una serie de irregularidades en el desarrollo de la obra (fs. 40/41), Fiscalía de Estado recomendó, por medio del dictamen 1678, que la Dirección contratante pusiera en marcha los mecanismos contractuales que el ordenamiento jurídico autoriza para solucionar la situación (f. 48).

Remitido el expediente a la repartición originaria, la Coordinación General Área Obras dictaminó sobre las posibilidades técnicas de adecuación de los trabajos realizados para optimizar su funcionamiento y procedimientos a seguir para el refuerzo de las alcantarillas con deficiencias (f. 54).

Siguiendo tales lineamientos, la Inspección de Obra emitió las órdenes de servicio 140 y 141(fs. 58 y 59).

Posteriormente, mediante la orden de servicio 142 se ordenó a la empresa informar en forma urgente sobre las diferencias constatadas entre las obras ejecutadas y las realmente certificadas (principalmente respecto de las alturas de las obras, faltando también en algunos casos la ejecución de veredas y barandas), especificando detalladamente en una memoria técnica la forma, modo y tiempo de solucionar las anomalías encontradas ajustándolas a lo certificado oportunamente (2.11.1992, f. 60).

En tales condiciones, la Inspección termina dictando la orden de servicio 144, el 25.11.1992. En dicho acto comunicó a la empresa que personal técnico de la repartición analizó la propuesta técnica presentada por aquélla "encontrando que la misma no asegura una correcta fundación". Por tal razón comunicó el rechazo de la propuesta técnica de la empresa y de los trabajos ejecutados dentro de los alcances del artículo 54 del Pliego Único de Bases y Condiciones.

Reiteró el pedido de presentación de un proyecto técnicamente aceptable en un plazo de 48 horas y ordenó la retención de los certificados impagos hasta tanto se cumplimente con lo ordenado (fs. 61/62). Esta última orden de servicio fue impugnada por la empresa mediante dos recursos de revocatoria que tramitaron separadamente en los expedientes administrativos 00603-0028390 y 00603-28391. Las impugnaciones fueron desestimadas por el Director Provincial de Obras Hidráulicas a través de las disposiciones 9 y 10 del 24.2.1993 (fs. 18 y 13/14, exptes.

Adm. 00603-0028390 y 00603-28391, respectivamente) y, posteriormente, el Gobernador de la Provincia rechazó los recursos de apelación interpuestos mediante los decretos 338 y 339 del 21.2.1994 (fs. 107/109 y 103/105 de los exptes. adm. recién citados).

4. A través de los recursos contencioso administrativos impetrados la actora pretende, en definitiva, se deje sin efecto la orden de servicio 144/92 y sus actos confirmatorios a fin de que no le resulten exigibles los distintos requerimientos allí formulados.

La empresa se resiste a las intimaciones efectuadas por la comitente sosteniendo que la Provincia no estaba en condiciones de cuestionar las obras realizadas puesto que fueron recibidas definitivamente, previa recepción provisoria verificada a partir de su habilitación al tránsito y al uso público. A partir de ello, da por cumplido el objeto contractual y, consiguientemente, por extinguida la relación.

Un detenido análisis de las constancias de la causa, valoradas desde las exigencias que impone el régimen de la ley provincial 5188, me lleva a sostener que la impugnación no debe ser acogida.

Los antecedentes reseñados en precedencia reflejan claramente la existencia de una serie de irregularidades en la ejecución de los trabajos contratados detectadas por el Inspector de Obra.

La orden de servicio 144/92 se vincula con algunas de esas irregularidades: la falta de adecuación de la alcantarilla Nro. 9 con las medidas establecidas en el correspondiente proyecto y el hecho de que, proyectada para salvar los reacondicionamientos de los canales, una vez efectuado este último, aquélla se "descalzó". El interrogante a responder gira en torno de si tales defectos pueden considerarse inoponibles a la empresa partiendo de entender que esa porción de obra ya había sido definitivamente recepcionada.

La respuesta negativa se impone.

En primer término, cabe descartar en el caso que se hubiera procedido a efectuar una recepción provisoria de la alcantarilla en cuestión. Tal extremo, a más de no haber sido invocado por la actora, surge con claridad de lo informado por la inspección de obra a foja 3 del expediente administrativo 00603-0028390 en cuanto a que no existía documentación alguna en la cual consten pedidos de recepción de obras o habilitaciones oficiales de las mismas, ya sea en forma parcial o total. La empresa, en rigor, postula que tal recepción se produjo por el hecho de haberse habilitado la cuestionada alcantarilla al tránsito y uso público.

Mas tal hecho por sí solo no surte los efectos que la accionante pretende asignarle.

Es que para que una habilitación parcial pueda dar derecho al contratista a tener la obra por recibida provisionalmente (conforme al artículo 78 de la ley provincial de obras públicas 5188) debe haber sido dispuesta por la Administración y formalizada mediante acta con orden de servicio en la que conste la parte librada al uso y el estado de ejecución de la misma. Así, expresamente, lo exige la reglamentación del precitado artículo 78 contenida en el decreto 822/61. Desde luego, ninguna de esas formalidades se ha cumplido en el sub examine. De ello da cuenta no sólo el informe de la inspección de obra antes referido, sino también la conducta procesal de la propia empresa que se vio obligada a ofrecer como prueba informes de distintas Comunas y Municipios aledaños a la obra para que dieran cuenta de la época en que las distintas alcantarillas y puentes quedaron liberados al tránsito.

Y las insuficiencias formales precedentemente mencionadas no pueden ser consideradas irrelevantes, habida cuenta que son las únicas constancias por las cuales podría inferirse la existencia de conformidad de la comitente con los trabajos efectuados. Similar criterio al aquí propiciado ha seguido la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires al sostener que "para que la habilitación de las obras pueda equivaler a su recepción provisional ... se requiere que dicha habilitación haya sido dispuesta por la Administración, siendo insuficiente que se haya producido de hecho" ("Sánchez Granel, Eduardo c. Dirección Nac. de Vialidad" del 24/04/1979, Causa B.46.850).

En similar sentido, Osvaldo Máximo Bezzi ha sostenido que sólo la habilitación total o parcial de una obra "dispuesta" por la Administración dará derecho al contratista a tenerla por recibida provisionalmente, "para lo cual se labrará acta con las constancias pertinentes" (autor citado, "El contrato de obra pública", Bs. As., Abeledo Perrot, pág.

166). En tales condiciones, la postulación de la empresa recurrente debe ser rechazada.

5. Si bien lo antedicho basta para concluir en la suerte adversa de la impugnación cabe también destacar que -como lo hiciera notar la Provincia al contestar la demanda- los argumentos traídos ante este Tribunal por la actora entran en franca contradicción con la conducta por ella asumida en las distintas gestiones administrativas que precedieron al presente litigio.

En efecto, mal puede ahora la empresa invocar el cumplimiento de sus obligaciones y el agotamiento de la relación contractual cuando ella misma admitió por escrito ante la Dirección Provincial de Obras Hidráulicas, al responder a la orden de servicio Nro. 127, que las deficiencias constatadas en relación a la alcantarilla 9 fueron producto de una errónea interpretación del proyecto y manifestó que procedería a subsanarlo (nota de f. 6 del expte. adm. 00603-0022968, más arriba mencionada). Tal contraposición de argumentos y conductas no puede sino conspirar contra la procedencia de la postulación ahora traída por la empresa, en tanto no le resulta posible desconocer la relevancia jurídica que indudablemente tenían las manifestaciones que efectuara en sede administrativa.

En función de todos los argumentos expuestos, voto por la negativa.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco, el señor Presidente doctor Gutiérrez, y los señores Ministros doctores Netri, Spuler y Vigo expresaron idénticos fundamentos a los expuestos por la señora Ministra doctora Gastaldi y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia ¿qué resolución corresponde adoptar?-, la señora Ministra doctora Gastaldi dijo: Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde rechazar los recursos interpuestos, e imponer las costas a la actora (art. 84, ley 4106).

Así voto.

A la misma cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco, el señor Presidente doctor Gutiérrez y los señores Ministros doctores Netri, Spuler y Vigo dijeron que la decisión que correspondía adoptar era la propuesta por la señora Ministra doctora Gastaldi y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Rechazar, con costas, los recursos deducidos.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

FDO.: GUTIÉRREZ-FALISTOCCO-GASTALDI-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)