Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION
Jurisdicción: Federal — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 1957-11-22


Buenos Aires, 22 de noviembre de 1957.

Vistos los autos: "Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires c. Buenos Aires la Provincia s/ cobro ejecutivo de pesos", para resolver sobre las excepciones de falsedad e inhabilidad de título y prescripción, opuestas por la demandada a fs. 27.

Considerando:

Que se demanda en autos el pago de la suma de $ 52.211,25 m/n. proveniente de la liquidación de derechos y recargo durante los años 1944 a 1950, por ocupación y uso de la vía pública y el subsuelo en la Capital Federal con postes y cámaras subterráneas del servicio de Telégrafos de la Provincia de Buenos Aires. La disposición aplicada de la Ordenanza Impositiva vigente en los años 1944 a 1948 inclusive, afecta a "compañías telegráficas" y la de las ordenanzas para 1949 y 1950 agrega que el mismo tributo se aplica a "las empresas de servicios públicos". Estas dos últimas ordenanzas definen en el art. 2º quienes son contribuyentes, teniendo por tales a "las personas de existencia visible, capaces o incapaces y a las sociedades, asociaciones y entidades, con o sin personería jurídica, que realicen los actos que esta ordenanza considera como hechos imponibles o que obtengan beneficios o mejoras que originen la contribución pertinente y aquellas a las que el municipio preste un servicio que deba retribuirse".

Que la Provincia de Buenos Aires no cuestiona la forma en que el tributo le ha sido liquidado ni su calidad de contribuyente que pudiera corresponderle, pero sostiene estar eximida de toda obligación impositiva, en virtud de las reservas hechas en el Pacto del 11 de noviembre de 1859 (art. 7), lo dispuesto en los arts. 31 y 104 de la Constitución y lo establecido en la ley nº 1029 de federalización de la Ciudad de Buenos Aires, lo que ha planteado como excepción de inhabilidad de título (fs. 27) y lo ha sostenido (fs. 55), habiendo sido declarada admisible la excepción a los efectos de su consideración por esta Corte (fs. 48). Igualmente ha opuesto la defensa de prescripción quinquenal respecto de los intereses corridos con anterioridad al plazo legal (fs. 28).

Que el pacto de San José de Flores del 11 de noviembre de 1859, por el cual la Provincia de Buenos Aires se declaró parte integrante de la Confederación, establecía, entre otras condiciones, la de que "todas las propiedades de la Provincia que le dan sus leyes particulares, como sus establecimientos públicos de cualquier clase y género que sean, seguirán correspondiendo a la Provincia de Buenos Aires y serán gobernadas y legisladas por la autoridad de la Provincia" (art. 7). La Convención revisora provincial quiso que ese Pacto fuese puesto "bajo la salvaguardia de la Constitución" (Redactor nº 7 e Informe de la Comisión. Edición Oficial, 1860, págs. 58 y 93) y así fue resuelto, mediante referencia concreta incluida en el art. 104: "Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación".

Que esta Corte ha tenido oportunidad de precisar el alcance del art. 7 transcripto, al resolver que respecto de los establecimientos sobre los cuales la Provincia se reservó las facultades enumeradas en el Pacto del 11 de noviembre de 1859, conservaba la facultad de legislar sobre ellos y de gobernarlos frente a las autoridades federales con exclusión de ellas y en cualquier tiempo; manteniéndolas, por consiguiente, fuera de los efectos de las leyes dictadas por el Congreso Nacional y dando a tal derecho de legislar, por virtud de la reserva incluida en el art. 104 de la Constitución, la categoría que corresponde a las disposiciones constitucionales (Fallos: 186:170, 226, 229, 230 y 243). Asimismo repitió en el fallo citado (pág. 233), el concepto que ya había emitido en Fallos: 147:239, de que el Gobierno de la Nación "no puede impedir o estorbar a las Provincias el ejercicio de aquellos poderes que no han delegado o se han reservado porque por esa vía podría llegarse a anularlos por completo".

Que no se desconoce que el Pacto del 11 de noviembre de 1859, estimado en su proyección histórica, tiene un significado trascendental en la vida de la Nación porque consolidó la reunión de las Provincias y que servido ya aquel propósito fundamental, podría considerarse, como lo sostenía Mitre en la Cámara de Diputados de 1878, que si había tenido en razón de ser y producido sus resultados, no podía seguir acordando a Buenos Aires ningún privilegio respecto de las demás provincias (Sesión del 13 de setiembre, Diario de Sesiones, pág. 281); o según lo dictaminaba Matienzo, no parecería razonable atribuir al Pacto mencionado ni a la salvedad del art. 104 de la Constitución, que la Provincia de Buenos Aires pueda haberse reservado jurisdicción fuera de los límites de su territorio (Dictamen como Procurador General de la Nación, en Cuestiones de Derecho Público Argentino, 1:180); pero invocado en juicio para asentar en él un derecho o una facultad, el Tribunal no puede dejar de aplicarlo, tanto más cuando no es posible en verdad desconocer su vigencia, y ha tenido oportunidad de declarar que el Pacto del 11 de noviembre de 1859 fue en parte el precio de la unión e integridad nacional y respondió a un determinismo histórico y económico de fuerte gravitación y hondo arraigo de los que los beneficios obtenidos por el país superan con creces el sacrificio que pueden importar las ventajas y exenciones acordadas (Fallos: 186:170, pág. 230). No cabe tampoco olvidar que incluida en la ley nº 12 la invitación a la Provincia de Buenos Aires para que renunciara "las reservas que hizo a la ley común por el art. 104 de la Constitución" (art. 8), aquélla fue rechazada debiendo entonces sustituirse la ley de federalización de la Provincia, en la que el pedido había sido incorporado, por la coexistencia en la ciudad de Buenos Aires, de las autoridades nacionales y provinciales (Ley nacional nº 19 y Provincial nº 363).

Que no parece dudoso que resulta de estricta aplicación al Telégrafo Provincial la jurisprudencia citada de esta Corte, aunque haya recaído en el caso especial del Banco de la Provincia, porque tampoco enumeraba a esta institución de crédito el Pacto del 11 de noviembre de 1859, pero ambos: Banco y Telégrafo habrían quedado comprendidos en la expresión del art. 7: "establecimientos públicos de cualquier clase y género".

Que, sin embargo, falta en el caso de autos la demostración de que el Telégrafo Provincial, cuyo servicio gravan las ordenanzas invocadas, fuese establecimiento existente al tiempo de la suscripción del Pacto de San José de Flores, porque solamente los que entonces existían podían considerarse incluidos en su régimen de excepción. Por algo el citado art. 7 emplea la expresión: "...seguirán perteneciendo a la Provincia de Buenos Aires...". Respecto de los establecimientos de creación posterior, la reserva no parecería justificada, porque no fueron tomados en cuenta entonces y no se asentó ninguna salvedad para el futuro. Por otra parte, no resulta dudoso que disposición tan especial, porque afecta a la perfecta igualdad institucional y a la semejante entidad jurídica de todas las provincias, ha de ser interpretada estrictamente.

Que el Telégrafo de la Provincia ha debido tener existencia, necesariamente, con posterioridad al Pacto del 11 de noviembre de 1859, a estar a la comunicación publicada en el Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados del año 1860 por la cual, con fecha 4 de octubre, la Cámara se dirige al Poder Ejecutivo haciéndole saber que, a juicio de la Legislatura, el Poder Ejecutivo estaba autorizado por la Constitución para celebrar contratos sobre establecimiento de líneas telegráficas (Edición 1860, pág. 386. Igualmente: Prado y Rojas, Recopilación de Leyes y Decretos, t. 6º, pág. 63, nº 1857 bis).

Que además del Pacto del 11 de noviembre de 1859, que no tendría aplicación, se ha invocado la ley 1029 de setiembre 21 de 1880 sobre Capitalización del Municipio de la Ciudad de Buenos Aires, cuyo contenido fue aceptado por ley provincial nº 1355. La ley nº 1029 establecía como principio general que "todos los establecimientos y edificios públicos situados en el Municipio, quedarán bajo la jurisdicción de la Nación, sin que los municipales pierdan por esto su carácter" (art. 2), pero agregó en forma expresa, las siguientes excepciones: "El Banco de la Provincia, el Hipotecario y el Monte de Piedad, permanecerán bajo la dirección y propiedad de la Provincia sin alteración a los derechos que a ésta correspondan" (art. 3); "la Provincia mantendrá igualmente la administración y propiedad de sus ferrocarriles y telégrafos, aunque empiece su arranque en el municipio de la Ciudad, conservando asimismo la propiedad de los demás bienes que tuviese en él" (art. 4). Esta ley contrato, como ha sido definida (Fallos: 186:170, pág. 226), asegura a la Provincia de Buenos Aires derechos que si alcanzaran a la exención de afectaciones fiscales son respecto al telégrafo provincial, no le podrían ser alterados sin su previo consentimiento, y parece indudable que así corresponde pronunciarse.

Que en efecto, además de ratificarse en el art. 3º la condición anterior del Banco de la Provincia, que significaba mantener su gobierno y legislación por la autoridad provincial (art. 7 del Pacto del 11 de noviembre de 1859), se agregaba que igualmente mantendría la administración y propiedad de sus telégrafos y la propiedad de los demás bienes (art. 4). El concepto de "administración" no puede corresponder al que el derecho común legisla para los bienes que integran el patrimonio privado (arts. 1880, 3383, etc., del C. Civil); ello iría implícito en la titularidad que se reconoce a la Provincia en la propiedad de todos sus bienes ubicados dentro del Municipio. Incluir una cláusula especial de administración y de propiedad respecto de los telégrafos y de los ferrocarriles, además de la general de mantenimiento de la propiedad de todos sus bienes, importa atribuir a la "administración" un sentido especial que no puede ser otro que el de "gobierno", en situación igual a la del Banco de la Provincia.

Que esta interpretación resulta abonada por las siguientes circunstancias referidas a los antecedentes y a la sanción de la ley nº 1029. La ley nº 12 de federalización que la Provincia rechazó, ponía todos los bienes y establecimientos de la Provincia, inclusive el Banco y la Casa de Moneda, bajo la administración y legislación de las autoridades de la Nación durante el tiempo de la federalización (arts. 11 y 12). El proyecto del Poder Ejecutivo elevado al Congreso con mensaje del 24 de agosto de 1880, convertido luego en la ley nº 1029, establecía que el Banco de la Provincia, el Hipotecario y el Monte de Piedad permanecerían bajo la propiedad y dirección de la Provincia "sin alteración de su constitución actual" y que igualmente mantendría la Provincia la propiedad y administración de sus ferrocarriles y telégrafos (art. 3), (Diario de Sesiones del Senado, 1880, pág. 65). Se anticipaba con ello una seguridad que el precedente de la ley nº 12 hacía necesario consignar. El proyecto del diputado Dr. De la Plaza presentado en la sesión del 6 de setiembre de 1880, distinguía entre los bienes y establecimientos de la Provincia ubicados en la Ciudad de Buenos Aires "que por su naturaleza y situación no pudiesen ser trasladados al punto que se designe como su capital, que no pudiesen continuar bajo su administración o que sus autoridades no quisieren reservarse para su simple administración privada" (art. 8), (Diario de Sesiones, pág. 139). Cinco días después el senador Pizarro repetía esos conceptos en un proyecto con el fin de buscar solución a la suerte de los bienes "que por su naturaleza y situación no pudiesen continuar bajo la administración del Gobierno Provincial o que sus autoridades no quisieran reservar para su simple administración privada" (Diario de Sesiones del Senado, pág. 164). El dictamen de la Comisión del Senado que despachó el proyecto del Poder Ejecutivo, le dio la redacción que aparece en la ley 1029 repartida en los arts. 3 y 4. En el primero, que se refiere a los Bancos y al Montepío, sustituyó la frase "sin alteración en su constitución actual", por "sin alteración en los derechos que a ésta (la Provincia) corresponda". El segundo, sobre ferrocarriles y telégrafos, fue complementado con la adición "conservando asimismo la propiedad de los demás bienes que tuviese en él" (el Municipio), (Diario de Sesiones, pág. 158). Al discutirse el art. 3 el senador Pizarro pidió explicación acerca de la situación del Banco respecto de si quedaba "sujeto a la legislación de la Provincia o a la legislación exclusiva del Congreso y si conservaba "sus privilegios" (art. 187). El miembro informante senador Rocha, explicó en nombre de la Comisión que el Banco quedaba en la misma situación, porque nada se había innovado (pág. 187) y el senador Benjamín Paz, también integrante de la Comisión, agregó que "resultaba claro el pensamiento de declararse en la ley que el Banco de la Provincia, el Banco Hipotecario y el Monte Pío quedaban fuera de la jurisdicción de la Nación" (pág. 189). Agregó que el pensamiento que explicaba la redacción dada al proyecto por la Comisión respondía al propósito de respetar a la Provincia de Buenos Aires sus derechos preexistentes, por lo que sólo consistía en la declaración de que los conservaba (Idem). En la Cámara de Diputados los arts. 3 y 4 "pasaron sin discusión" (Diario de Sesiones, pág. 189).

Que a igual conclusión se llega en el debate sostenido en la Legislatura Provincial, al considerarse la ley 1355 que aceptó los términos de la ley nacional nº 1029. Tal el informe que a nombre de la Comisión hizo el senador Achával, los discursos de los senadores De la Fuente y Ortiz de Rozas (Diario de Sesiones, págs. 44/51 y 55/56) y el del Ministro de Hacienda Dr. Demaría, cuando requerido por aquél para rectificar o ratificar en nombre del Poder Ejecutivo su exposición, agregó: "...debo manifestar a nombre del Poder Ejecutivo que él da la misma exacta interpretación a la ley que la que acaba de dar el Señor Senador a nombre de la Comisión... Más, Señor Presidente, el Ministro está facultado para manifestar al Senado que el Poder Ejecutivo de la Nación entiende la ley de la misma manera que la entiende el Gobierno de la Provincia y por consiguiente como lo entiende también la Comisión de este Honorable Cuerpo" (pág. 57). En el mismo sentido se expidió el diputado Luro (Diario de Sesiones, tomo 2, págs. 274 y 275).

Que lo expuesto confirma que el art. 4º de la ley 1029 reservó a la Provincia una autoridad sobre su Telégrafo establecido en la Ciudad de Buenos Aires, que lo pone a cubierto de cualquier afectación económica, que como tal podría incidir sobre la prestación del servicio de telegrafía que por un acto bilateral se había entendido reservar a aquélla. No resulta superfluo agregar que en la cesión posterior de San José de Flores y Belgrano para extender a ellos la federalización, el art. 4 de la ley nacional nº 2089 y el art. 5 de la ley provincial nº 1899, reservaron a la Provincia únicamente el dominio de las propiedades que le pertenecían dentro del territorio cedido, fórmula distinta, por lo reducida, de la del art. 4 de la ley 1029.

Que siendo así, las prerrogativas aseguradas a la Provincia de Buenos Aires no pueden quedar sin efecto a no mediar un acto suyo válido que las abdique, semejante al que le propuso sin resultado el art. 8 de la ley nº 12. El Congreso Nacional, en ejercicio de la facultad acordada por el art. 67, inc. 27, de la Constitución no ha podido, en consecuencia, acordar a la Municipalidad de Buenos Aires la posibilidad de gravar los bienes de la Provincia demandada cuyo gobierno le quedó reservado, sin interferencia alguna de la potestad municipal. El art. 4 de la ley 1029 resulta de aplicación preferente a los arts. 56 y 57 de la ley 1129, 44 y 65 de la ley 1260, 1º de la ley 4058 y 1º, inc. 7 y 15 de la ley 12.704 y de las Ordenanzas Municipales citadas precedentemente.

Que la única cuestión planteada ha sido la de la aplicabilidad al caso de autos de las disposiciones que sustentan la posición defendida por cada parte. En base al análisis precedentemente efectuado, el Tribunal considera que no es admisible la pretensión de la Municipalidad de Buenos Aires de cobrar a la Provincia los derechos que el art. 57 de la Ordenanza General Impositiva declara a cargo de las empresas de servicios públicos "por la ocupación o uso de la vía pública, espacio aéreo y/o subsuelo", pues aunque dicha ocupación o uso de la vía pública excede el ámbito de la propiedad provincial, en verdad viene a incidir sobre la prestación del servicio del telégrafo que ha sido reservada a la Provincia.

Que las conclusiones precedentes, vuelven innecesario resolver la excepción de prescripción también opuesta. Por ello y lo dispuesto en el art. 31 de la Constitución, se declara fundada la excepción de inhabilidad de título opuesta por la ejecutada, y en su mérito se rechaza la ejecución. Las costas se pagarán en el orden causado. -MANUEL J. ARGAÑARÁS. - ENRIQUE V. GALLI. - CARLOS HERRERA. - BENJAMÍN VILLEGAS BASAVILBASO.