Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-05-23


Buenos Aires, 23 de mayo de 2006 VISTO: el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de primera instancia que hizo lugar a la acción intentada y, CONSIDERANDO: 1. Que la parte actora, con el patrocinio letrado del Defensor Oficial de la Ciudad de Buenos Aires, interpuso acción amparo, solicitando se reconozca su derecho a una vivienda digna, a través de su inclusión en un programa de emergencia habitacional. Conforme su relato, es madre de cinco hijos y trabaja de empleada doméstica tres veces por semana, labor que le permite reunir mensualmente la suma de $ 250. Sus hijos se encuentran escolarizados y concurren a un comedor comunitario. Dijo que fue beneficiaria del subsidio habitacional previsto en el decreto 895/02 y recibió, en cuotas, la suma de mil ochocientos pesos. Agotado este recurso, en el mes de noviembre de 2004 fue intimada a desalojar la habitación de hotel que rentaba y debió solicitar refugio a su madre que, en otro hotel, convivía junto a sus dos hermanos discapacitados. Fundó su derecho en los tratados internacionales de recepción constitucional que protegen y garantizan el acceso a una vivienda digna y en el texto de los arts. 17, 21 y 30 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires. Citó jurisprudencia del fuero que ordena la prestación de condiciones satisfactorias de habitabilidad en situaciones análogas al presente caso. Asimismo, impugnó la constitucionalidad del artículo 6º del decreto 895/02, por el cual se subsidiara por única vez a la actora por la suma ya mencionada. Manifestó que esta limitación, vulnera el principio progresivo que informa la aplicación del contenido de los derechos humanos fundamentales. Al respecto adujo que, de sde la posición adoptada por el Gobierno local, si una vez agotado el monto del subsidio persisten las dificultades económicas que motivaron su otorgamiento, la consecuencia irremediable es regresar a la "situación de calle", lo cual contradice los compromisos internacionales asumidos. 2. Que, a fs. 158/160 vta., dictó sentencia la señora juez de primera instancia, admitió favorablemente la acción incoada y ordenó la provisión de alojamiento adecuado, hasta tanto la demandada demuestre que la precaria situación de la amparista ha cesado, con costas. Para así decidir, destacó que se encuentra acreditado en autos que la actora y su grupo familiar presentan una situación económica que impide el acceso a un alojamiento adecuado. Abundó en el derecho que asiste a la amparista y sus representados y las obligaciones estatales que implica el reconocimiento del derecho humano a una vivienda digna. Señaló que la admisión del presente amparo no implica una injerencia indebida en las funciones de la autoridad administrat iva, sino el control de las obligaciones del Estado con relación a la situación de personas en circunstancias de vulnerabilidad. 3. Que el decisorio de grado es apelado por la parte demandada, quien solicita su revocación (v. fs. 165/169 vta.). Los agravios de la recurrente pueden sintetizarse del siguiente modo: a) La sentencia en crisis fue resuelta en base a meros dogmatismos, sin tener en cuenta el derecho vigente; b) la cuestión en debate carece de actualidad, en tanto la actora ha percibido los beneficios asistenciales que la normativa aplicable establece; c) la sentencia de primera instancia no determina el acto u omisión arbitraria en que incurre el GCBA; d) el fallo apelado pasó por alto la jurisprudencia del Tribunal Superior de Justicia, con arreglo a la cual, la cuestión litigiosa ha devenido abstracta; e) el modo en que fueron impuestas las costas del juicio resulta arbitrario y contrario a derecho. 4. Que, a fs. 173/177, la actora contesta el traslado de la apelación interpuesta y solicita su re chazo. 5. Que, asimismo, dictamina en autos el Sr. Asesor Tutelar, propiciando la confirmación de la sentencia apelada (v. fs. 178/181 vta.). Lo propio hace la Sra. Asesora General Adjunta, mediante dictamen obrante a fs. 186/188. 6. Que, a fs. 190/vta., la Sra. Fiscal de Cámara contesta la vista otorgada y opina que, con arreglo a jurisprudencia en la especie del Máximo Tribunal local, la decisión de esta Alzada debería pronunciarse adecuando la situación de autos a la normativa vigente, al haberse producido hechos que resultan extintivos del objeto inicial de la acción. 7. Que el decreto nro. 895/GCBA/02 dispuso modificar el denominado Sistema de Atención a Familias en Situación de Calle, suspendiendo la modalidad de alojamientos transitorios en hoteles y creando un régimen de subisidios. Al respecto, en su artículo 6º dice la norma: "El subsidio creado por el presente Decreto consiste en la entrega por única vez de un monto de hasta mil ochocientos pesos ($ 1.800), por familia. Este subsidio puede entregar se en un máximo de seis (6) cuotas mensuales, iguales y consecutivas." Conforme las constancias arrimadas a la presente causa, la actora fue beneficiaria del citado subsidio, percibiéndolo en su totalidad. Ante estas constancias, se agravia la demandada argumentando que la jueza de grado hizo lugar a la acción interpuesta sin especificar de manera concreta el acto u omisión ilegítimos en que incurriera la autoridad de aplicación, cuando, por el contrario, dio cumplimiento al plan de asistencia, asignando oportunamente a la actora el subsidio creado por el decreto 895/02. Al respecto, conviene indagar la normativa que, jerárquicamente, otorga sentido a la modalidad asistencial prevista por el mencionado decreto. En su Título Segundo, denominado "Políticas especiales", la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires dispone: "Art. 17.- La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades." Más adelante, en vinculación directa a la cuestión sub examine, dice: "Art. 31.- La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: 1) resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos...". A su vez, la remisión no se agota originariamente en la Constitución local. Los tratados internacionales recogidos en el texto constitucional nacional, resultan, a su vez, fuentes de contenido en la materia. Así, entre otros, El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su art. 11, reza: "Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento." Es evidente que el dictado del decreto nro. 895/02, entre otras medidas de asistencia habitacional ordenadas por la Administración local, resulta un intento de alcanzar las directivas políticas de la Constitución de la Ciudad. En este sentido, cabe recordar que dicha norma prevé el otorgamiento de un subsidio por un monto de $ 1.800, a conceder por única vez, y que le fuera adjudicado y efectivamente abonado a la parte actora. Resulta evidente, ante esto, que si acaece en autos un accionar arbitrario o ilegítimo de la demandada, éste no reside en algún incumplimiento relativo a la prestación asistencial creada por el decreto 895/02. Sin embargo, no se discute en autos que, agotado el subsidio, el problema habitacional de la aquí actora y su familia subsiste, vale decir que la "situación de calle", interrumpida momentáneamente a través del goce del beneficio, vuelve a "adquirirse". El interrogante se centra entonces en decidir si esta suerte de regreso al estado de emergencia anterior al acceso al subsidio, es susceptible de ser interpretado como una acción u omisión local que requiere de la intervención jurisdiccional, por razones de ilegitimidad o arbitrariedad. 8. Que el decreto nro. 895/GCBA/02 constituye una estrategia concreta en la realización del derecho humano fundamental a una vivienda digna. De este modo, dicha norma se traduce en una actividad estatal particular tendiente a dar cumplimiento efectivo con las pretensiones normativas de la Constitución de la Ciudad, la Carta Magna nacional y los tratados internacionales. Se estaría ante un Estado omisivo cuando las directrices constitucionales e internacionales no generaran actividad alguna con el fin de plasmar el contenido normativo de los derechos humanos en la realidad cotidiana. Sin embargo, no constituye éste el supuesto de autos pues, en un primer momento, es innegable que el decreto 895/02, mediante la concesión de subsidios, intenta realizar el compromiso constitucional. No obstante, las exigencias en materia de derechos humanos poseen una lógica que excede al acto concreto de realización, postulando que toda actividad estatal a favor del cumplimiento efectivo de esos derechos constituye un acto puntual a la vez que sienta un proyecto. Esto se conoce como "progresividad" de los derechos humanos y fue objeto de análisis por parte de este Tribunal en circunstancias análogas a las que aquí se debaten. En autos "R., B. c/GCBA s/Amparo" se dijo: "[E]l estado local se encuentra alcanzado por numerosas normas que consagran el derecho a la vivienda y le imponen un deber de hacer. A los efectos de determinar el rol que cabe al estado en el cumplimiento de esta obligación, resulta fundamental tener presente lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Cult urales en cuanto prevé que cada uno de los Estados Partes se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos reconocidos." (destacado en el original; sentencia del 13 de marzo de 2002). Este antecedente agregaba luego que "...la progresividad impone a los estados la obligación de avanzar tras el objetivo de la plena efectividad de los derechos receptados en el Pacto. Respecto al derecho a la vivienda, se ha regulado dentro del primer párrafo del artículo 11, el derecho a 'una mejora continua de las condiciones de existencia'. En esta inteligencia, contrariaría tal precepto toda medida que implique un deliberado retroceso en la materia." En la causa sub examine el Estado local hizo oportuna aplicación de un a política de asistencia tendiente a plasmar de hecho la letra de la ley constitucional e internacional. Sin embargo, esa asistencia resultó sólo un mero paliativo temporal que, transcurrido, devolvió a sus beneficiarios a la situación extrema en que se encontraban con anterioridad al acceso al beneficio. Ahí reside el incumplimiento que la demandada reclama en sus agravios como inexistente. La normativa que otorga contenido a cualquier actividad asistencial de la Administración, exige, en palabras sencillas, que allí donde se gana terreno a la falta de cumplimiento de los derechos humanos, no se retroceda luego a estados renovados de carencia. Esta situación es la que ha llevado a la jueza de grado a fundar un incumplimiento asistencial por parte del GCBA. La demandada no observa este argumento en su recurso, destacando una supuesta inexistencia de fundamentación que resulta errónea y que revela un mero disenso con lo decidido por la a quo. 9. Que en el mencionado precedente "R." este Tribunal debió efectuar una salvedad necesaria -impulsada, por supuesto, por los agravios de la allí recurrente- que quedó expresada del siguiente modo: "...no corresponde al Poder Judicial establecer la oportunidad, mérito o conveniencia de la política habitacional del G.C.B.A., ni menos aún, decidir cuáles son las medidas a adoptar, sino expedirse sobre su razonabilidad en el caso concreto, en los términos explicitados ut supra. El acierto o error, el mérito o la conveniencia de las soluciones adoptados por los poderes con representación electoral, no son puntos sobre los que el Poder Judicial pueda pronunciarse, salvo en aquellos casos que trascienden ese ámbito de apreciación, para internarse en el campo de lo irrazonable, inicuo o arbitrario." Por los argumentos expuestos en el punto anterior ha quedado claro en qué medida la asistencia prestada a la actora, por insuficiente, en el caso puntual, ha afectado la cláusula de progresividad que informa la legislación en materia de derechos humanos. Acceder favorablemente a la prete nsión jurisdiccional articulada no importa una injerencia en lo que la demandada llama su "zona de reserva", espacio gris, identificado más a través de la pretendida imposibilidad de acceso que de la actividad que internamente desarrolla o que debe desarrollar. Más bien, es hacer efectivo el test de razonabilidad que sí es de competencia judicial frente a los actos del poder administrador. El fallo dictado en "R." así lo destacó: " Tal como lo ha sostenido reiteradamente el más alto Tribunal, el control de razonabilidad es un deber del Poder Judicial impuesto en interés del buen orden de la comunidad y del propio órgano político (cf. lo resuelto in re "Jorge Horacio Granada", sentencia del 3-12-1985). A la vez constituye un principio que otorga validez a los actos de los órganos del estado, y permite a los jueces, ante planteos concretos, verificar el cumplimiento de dicha exigencia (cf. Fallos: 324:1691). La razonabilidad es así el punto de partida del orden jurídico (Agustín Gordillo, "Tratado de Derecho Ad ministrativo", Buenos Aires, 1998, tomo 1, Capítulo VI- 39, con remisión a Linares, Juan Francisco, Poder discrecional administrativo, Buenos Aires, 1958, p. 114)." 10. Que en cuanto a lo manifestado por la recurrente acerca de la falta de aplicación de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Superior de Justicia, debe también ser rechazado. En primer lugar, porque es sabido que las sentencias del Máximo Tribunal local, si bien constituyen una fuente primordial de conocimiento y creación de los significados del derecho, no obligan ineludiblemente, cual instancia jerárquica ordenadora, a los Tribunales inferiores, cuando éstos encuentren y expresen fundamentos suficientes para fallar en discordancia con las interpretaciones acuñadas por el Tribunal Superior. Pues es la horizontalidad lo que afirma el carácter independiente del poder judicial en la toma de decisión. La jurisprudencia citada por la demandada aludía la antiguo plan de emergencia habitacional que fuera reemplazado por el decreto a cuyo beneficio accediera aquí la actora. Por ello, las circunstancias que llevaron al Tribunal Superior a declarar abstracta la cuestión litigiosa no tienen lugar en el sub examine, correspondiendo, entonces, rechazar este agravio. Además, debe agregarse que las circunstancias que la demandada invoca para acreditar que a la actora no dejó de ofrecerse la cobertura de vivienda, resultan producto de la medida cautelar dictada en autos y no de un comportamiento espontáneo de la Administración. Es por ello que corresponde que la demandada arbitre los medios necesarios para mantener el usufructo del derecho de la actora que oportunamente fuera protegido. En este sentido, la cláusula del decreto 895/2002 que otorga el beneficio "por única vez" no requiere de por sí una declaración de inconstitucionalidad pues es el Poder Ejecutivo quien deberá arbitrar los medios que entiendan pertinentes para la protección del derecho de la actora. Lo que podrá consistir, desde ya, en la prolongación del beneficio otorgado por el poder en cuest ión, o bien, por el otorgamiento de algún otro plan que garantice el efectivo goce del derecho amparado y permita el desarrollo progresivo (y no regresivo) del acceso a una vivienda digna. 11. Que, conforme lo expuesto, el comportamiento omisivo que la demandada dice desconocer se encuentra configurado en la medida en que, existiendo peligro concreto de regresar a una "situación de calle" la prolongación de la asistencia de los amparistas encontró cauce legítimo a través del impulso de la presente acción, por lo que no se observan razones atendibles que justifiquen apartarse del principio objetivo de la derrota. Fundamentos del Dr. Esteban Centanaro: 1. Que, por cuanto los parágrafos 1 a 6 precedentes resumen adecuadamente las constancias de la causa que resultan relevantes para decidir sobre la cuestión propuesta a conocimiento del Tribunal, cabe darlos por reproducidos a fin de evitar reiteraciones innecesarias. 2. Que, sentado ello y siguiendo las enseñanzas de Risolía (Risolía, Marco Aurelio, Soberanía y crisis del contrato en nuestra legislación civil, Buenos Aires, Valerio Abeledo, 1946, p. 15), podemos afirmar que la voluntad es el aspecto activo de la vida consciente. El signo que la denuncia es la acción; su manifestación objetiva, el acto voluntario. Pese a la dificultad de definirla en términos puramente psicológicos, lo cierto es que existe una nota distintiva en la voluntad que se impone al simple discernimiento: en un sentido estricto, el usual, la voluntad supone la determinación libre y la facultad de elegir entre distintas posibilidades. El hombre libre es, por definición, el hombre que elige. El hombre que elige manifiesta su voluntad reflexiva. Voluntad entraña, pues, libertad. El sentido de la imputación de una conducta a un sujeto implica presuponer el acto voluntario y, por ende, libre. Esta concepción, tal como fue consagrada en los códigos liberales que siguieron la tendencia iniciada por el Código Napoleón, admiten la libertad de las acciones sin cuestionar la libertad de las voliciones.

No se discute si la voluntad es libre o no lo es, sino que se procura determinar si el acto, tal cual se manifiesta, ha podido o no serlo. Así, quien ha expresado una voluntad limpia de los vicios que la ley prevé, se halla ligado por ella y sujeto a las responsabilidades emergentes. 3. Que, la voluntad jurídica es propia del hombre que vive en sociedad y presupone, por ello, la relación y convivencia humanas. Se traduce en el mundo exterior por un hecho perceptible, positivo o negativo, que sería ideal coincidiera siempre con el proceso interno, ya que de otro modo no puede menos de resentirse el carácter voluntario de una actitud manifestada pero no querida por su autor. La voluntad exteriorizada que se liga a una relación o situación de derecho, sea porque en ella toma origen esa relación o situación, sea porque de ella derivan las alteraciones de su régimen, califícase, pues, de jurídica. Ahora bien, la voluntad privada tiene una cierta eficacia jurídica que se designa con el nombre de autonomía de la vol untad. De este modo, autonomía de la voluntad y voluntad jurídica son conceptos que se entrecruzan, siendo la voluntad jurídica aquella que tiene eficacia en el campo del derecho y la autonomía de la voluntad, precisamente, esa eficacia. Así, el acto jurídico proporciona la ocasión más adecuada para analizar el papel de la voluntad en el ámbito del derecho. A propósito de ese instituto -el acto jurídico- y de su especie más frecuente -el contrato-, ha sido expuesta la doctrina clásica de la autonomía de la voluntad. Esta doctrina puede ser sintetizada de la siguiente manera: en la base de la construcción jurídica está el hombre, ser libre por naturaleza, responsable de sus actos; en la voluntad libre del hombre está el origen del derecho, el origen de la ley, el origen del acto jurídico: la ley obliga si la voluntad libre del hombre ha concurrido a su sanción. El acto jurídico -voluntad jurídica lícita, dirigida inmediatamente a crear, modificar, confirmar, extinguir una relación de derecho-, es fruto de esa voluntad libre, en la que debe hallarse no sólo el resorte de su formación, sino también de sus efectos precisos. Elemento esencial del acto, de ella -de la voluntad- deriva éste -el acto jurídico- su fuerza obligatoria, y su fiel esclarecimiento es la más correcta norma para la interpretación. Con relación al acto jurídico en particular, la voluntad juega en la doctrina clásica el papel de causa eficiente de los efectos de derecho. De allí que se le haya asignado un poder creador, "jurígeno", convirtiéndose la voluntad en el fundamento de la fuerza obligatoria del acto jurídico. La regla solus consensus obligat, secularizada y vuelta norma jurídica de la conducta social en una última etapa de evolución de la doctrina clásica, deriva naturalmente hacia la idea de que las convenciones tienen, entre las partes, lugar de ley, y de que la voluntad de ellas puede derogar las leyes en cuya observancia no está interesado el orden público. Aquélla locución, recogida por nuestro art. 1197 ("Las convenciones hechas en los contratos forman para las partes una regla a la cual deben someterse como a la ley misma"), no puede, sin embargo, conducir a erigir a la convención privada en una ley, sino que debe ser interpretada como la formación de una regla privada que obliga como la ley. De modo que, tal como se ha precisado -fundamentalmente a partir de las críticas formuladas a la doctrina clásica ut supra expuesta-, el poder de la voluntad en el acto jurídico no es el de causa inicial del efecto jurídico resultante. Su fuerza creadora se funda en una disposición de la ley, en un mandato que el derecho objetivo confiere, y se realiza por la voluntad. De esta última, por ser voluntad psicológica, no fluye el efecto jurídico. Sin derecho objetivo no hay efecto jurídico alguno. Solo él inviste al hombre del poder de determinarlos, mediante un acto de voluntad. En ese mismo sentido, es incorrecto afirmar que de la voluntad, por ser voluntad, dimane la fuerza obligatoria del acto jurídico. Pero sí entendemos que emana de la voluntad jurídica, calificada por un fin eminentemente social y dirigida a la realización más perfecta del orden de derecho (Risolía, marco aurelio, op. cit., p. 31 y ss.). 4. Sentado ello e ingresando en el análisis de la cuestión sometida a estudio, es de destacar que el decreto antes mencionado dispuso modificar el denominado Sistema de Atención a Familias en Situación de Calle, suspendiendo la modalidad de alojamientos transitorios en hoteles y creando un régimen de subsidios. Al respecto, en su art. 6º dice la norma: "[e]l subsidio creado por el presente Decreto consiste en la entrega por única vez de un monto de hasta mil ochocientos pesos ($ 1.800), por familia. Este subsidio puede entregarse en un máximo de seis (6) cuotas mensuales, iguales y consecutivas". Ahora bien, conforme las constancias arrimadas a la presente causa, la actora fue beneficiaria del citado subsidio, el cual fue percibido en su totalidad. 5. Que, teniendo en consideración tales circunstancias y a partir de las pautas generales antes descr iptas, no puede sino concluirse que el trámite que inició la amparista a fin de lograr la concesión del subsidio importó una manifestación de voluntad libre de todo vicio y, por ende, productora de todos los efectos que su exteriorización conlleva. Concretamente en el particular, la sujeción de la actora al régimen estipulado en el decreto Nº 895/02. En otras palabras, no se ha alegado ni acreditado en autos la existencia de ningún elemento que permita concluir que el acuerdo prestado por la actora -en relación con el otorgamiento del subsidio- se encontraba afectado por causal de invalidez alguna. Sin embargo, si bien esta circunstancia parecería suficiente para hacer aplicación de la teoría de los propios actos, no puede desconocerse que la autonomía de la voluntad y la fuerza obligatoria que de aquélla y del orden jurídico objetivo se derivan constituye una regla que se encuentra sujeta a diversas limitaciones. 6. Que, en un sentido amplio, deben tenerse como limitaciones todos los requisitos exigidos por la ley para la validez de los actos jurídicos. En consecuencia, se dan las limitaciones en cuanto a los sujetos: en lo que respecta al ámbito específico de los contratos -especie principal de los actos jurídicos- deben contemplarse las incapacidades para contratar estipuladas en el art. 1160 del Código Civil; y también -y más generalmente- los vicios del consentimiento: error (art. 923 y ss.), dolo (art. 931 y ss.), violencia (art. 936 y ss.) y lesión subjetiva (art. 954); y los vicios propios de los actos jurídicos: simulación (art. 955 y ss.) y fraude (art. 961 y ss.). Por su parte, con relación al objeto, cabe remitir a las disposiciones relativas a los actos jurídicos, es decir, a los artículos 21, 953 y demás concordantes; asimismo, debe tenerse en cuenta lo normado por el art. 1167 y la multitud de normas que, en el ámbito de los contratos en especial, establecen prohibiciones específicas para contratar sobre determinados objetos. En consecuencia, no pueden ser objeto de los actos jurídicos en general:

los hechos ilícitos o prohibidos por las leyes (art. 953); los hechos contrarios al orden público (art. 21); los hechos contrarios a la moral (arts. 21 y 953); los hechos que se opongan a la libertad de las acciones o de la conciencia (art. 531); etc. En cuanto a la causa, debe ser cierta (arts. 500 y 501), lícita y moral (art. 502). También operan como limitaciones las disposiciones de la ley sobre la forma y la prueba de los contratos (art. 1180 y ss.). Con relación a esta última especie de actos jurídicos existen otra serie de limitaciones, de carácter específico: a) la regla de la buena fe (art. 1198, párr. 1º); b) la imprevisión contractual (art. 1198); y c) el ejercicio regular del derecho subjetivo (art. 1071) (Lavalle Cobo, Jorge E., en Código Civil y leyes complementarias. Comentado, anotado y concordado. Augusto C. Belluscio (dir.) - Eduardo A. Zannoni (coord.), Buenos Aires, Astrea, 1990, pp. 892/3). Asimismo, debe destacarse la limitación a la autonomía de la voluntad que implica la previsión lega l relativa a la no obligatoriedad de la promesa aceptada de contrato real (arg. art. 2190 -referente al depósito- y art. 2244 -relativo al contrato de mutuo-). 7. Que, de esta forma y tal como queda dicho, las normas de orden público operan como límite de la libre expresión de la voluntad y, por ende, ésta debe quedar sujeta a las previsiones contenidas en aquéllas. De lo que se trata, entonces, es de establecer si -en el caso particular- la manifestación de voluntad expresada por la actora con discernimiento, intención y libertad (art. 944, Código Civil) halla algún límite en normas de orden público (art. 21 del mismo texto legal). En la dirección apuntada, es común en el ámbito del derecho, especialmente del privado, plantear la contraposición entre "autonomía de la voluntad" y "orden público". Generalmente, se alude a ella postulando la preeminencia de uno u otro concepto sobre el contrario. Sin embargo, impónese delimitar ambos conceptos y establecer el marco de actuación de cada uno y su necesaria coexis tencia. Dentro de las acepciones del concepto "libertad", suele referir a una libertad social o política, y a una libertad personal. Esta última es la que, en particular, refiere a la autonomía o independencia con relación a las coacciones procedentes de la comunidad, en cuanto sociedad o Estado. La libertad es un atributo natural y esencial de la persona humana. Tiene su forma de manifestación a través de la voluntad, por la cual el hombre decide y expresa su conducta. En su origen, con la expresión "autonomía" se quiere referir el hecho que una determinada realidad se rige por una ley propia. En filosofía se la emplea en dos sentidos: uno ontológico y otro ético. Del último de ellos se ocupa Kant, quien sostiene que el centro de la autonomía de la ley moral lo constituye lo que denomina "autonomía de la voluntad", a la que define como la propiedad mediante la cual la voluntad constituye una ley por sí misma. La libertad no es ni puede ser una cuestión física, es sólo y únicamente una cuestión moral y en el reino de la moral no sólo hay libertad sino que no puede no haberla. En suma, el concepto de "autonomía de la voluntad" acuñado por Kant refiere a ella como a un "postulado de la razón pura" no susceptible por tanto de ser explicado. Por ello, no es casual que en el ámbito del derecho medien tantas teorías en el afán de brindar una explicación. En el ámbito jurídico, al cual se trasladó esa perspectiva, la libertad se expresa -como sucede en el caso que nos ocupa- a través de la realización de actos jurídicos que generan, conforme lo explicado en los párrafos precedentes, la obligatoriedad del vínculo así creado. De ese modo, además, en la solución de los conflictos que surgieren entre las partes, se aplican las previsiones estipuladas por ellas mismas y, sólo en su defecto, las fijadas por la ley. Esta actuación de los particulares, sin embargo, tiene sus límites. Ellos están dados en cuanto los efectos de tales actos no deben afectar los principios superiores en cuya observancia estuvieren interesados el or den público, la moral, las buenas costumbres y la equidad. Entre ellas, la que aparece con más caracterización o imperatividad es la relativa al "orden público". Ante la ausencia de definición legal de este concepto, su sentido puede ser alcanzado a través de las diversas exposiciones doctrinarias. En general, la noción de orden público comprende un conjunto de principios o axiomas que una sociedad considera superior, que abarcan el ámbito político, el económico, el moral y el religioso. Ellos son considerados como sustento de la existencia y conservación de la organización social establecida. Desde otra perspectiva y nuevamente en palabras de Risolía (Risolía, Marco aurelio, Orden público y derecho privado positivo, en Estudios Jurídicos en Homenaje al Prof. Enrique Martínez Paz, Buenos Aires, Asociación Argentina de Derecho Comparado, 1957, p. 105), orden público es la disposición o acomodación de la realidad social conforme al plan establecido por un sistema de normas jurídicas esencialmente aptas para log rar un estado objetivo de armonía, paz social y bien común. En otras palabras, orden público refiere a lo considerado esencial para la subsistencia del tipo de vida social de que se trate. Esta esencialidad puede derivarse de dos causas: a) por considerarse implicados principios reputados primordiales; y b) por considerarse afectados intereses generales que se estimen como prevalecientes sobre los particulares. En términos generales, se pueden considerar incluidas dentro de las normas de orden público, a modo indicativo: a) las leyes que constituyen el derecho público (organización constitucional y administrativa, sea en el orden político o en el económico - financiero); y b) dentro del ámbito del derecho privado, las leyes que fijan el estado y capacidad de las personas, las que organizan la familia, etc. (Gastaldi, José María, Centanaro, Esteban, Colla, Guillermo A. M., Barbagallo, Miguel Ángel O., Szabo, Sebastián A., "La autonomía de la voluntad y el orden público", ponencia aprobada en las XVI Jornadas N acionales de Derecho Civil). Asimismo, no resulta ocioso recordar que, según he tenido oportunidad de ejemplificar, integran limitaciones a la autonomía de la voluntad la función social de la vivienda, la tutela del medio ambiente y la recepción de los derecho de tercera generación conocidos como intereses difusos (Gastaldi, José María, Centanaro, Esteban, Colla, Guillermo A. M., Barbagallo, Miguel Ángel O., Szabo, Sebastián A., "La autonomía de la voluntad y sus límites en el ámbito del contrato", ponencia aprobada en las citadas Jornadas de Derecho Civil) 8. Que, sentado lo expuesto, cabe recordar el plexo normativo consagrado por la Constitución local respecto de la temática bajo estudio. El art. 10 de dicho texto, situado en el título primero ("Derechos y garantías") del libro primero "Derecho, garantías y políticas especiales", dispone que: "[r]igen todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiq uen. Estos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos" (el destacado no pertenece al original). En otras palabras, la norma estipula la plena operatividad de los derechos y garantías consagrados en el texto constitucional. Es que, tal como dejara sentado la disidencia en autos "Comisión Municipal de la Vivienda c/ Saavedra, Felisa Alicia y otros s/ desalojo" (Expte. Nº: 2787/0), sentencia del 9 de abril de 2002, en materia de derecho a la vivienda, mediante la promulgación de la ley fundamental local, la Ciudad ha asumido obligaciones más amplias que las previstas en la Constitución Nacional. En cuanto al desarrollo de políticas sociales, la Constitución local tuteló prioritariamente a las personas que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad social, estableciendo como obligación estatal la coordinación de los programas tendientes a superar las condi ciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos (art. 17 C.C.A.B.A.). A su vez, la remisión no se agota originariamente en la Constitución local. Los tratados internacionales recogidos en el texto constitucional nacional, resultan, a su vez, fuentes de contenido en la materia. Así, entre otros, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su art. 11, reza: "[l]os Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento". De lo expuesto se colige que el constituyente ha tenido en miras garantizar preferencialmente los derechos de las personas de los sectores sociales m ás desprotegidos, y ha impuesto al Estado la carga de promover las políticas públicas tendientes a excluir paulatinamente la pobreza y las situaciones que constituyen un verdadero obstáculo para el efectivo desarrollo de la persona. En otras palabras, deberá tomar acciones positivas para cumplir tales fines, dentro de sus posibilidades presupuestarias y técnicas y en el marco de razonabilidad que debe imperar en todos los actos de gobierno por mandato constitucional (conf. art. 28 CN) (conf. "Fernández, Silvia Graciela y otros c/ Gobierno de la Ciudad Buenos Aires s/ amparo" (art. 14 C.C.A.B.A.), esta Sala, 28-12-2001). Es dentro de este marco normativo -que consagra el derecho a la vivienda, impone un deber de hacer positivo a la Ciudad y limita la voluntad de los particulares- que debe analizarse la petición formulada por la accionante. 9. Que, en función de ello, es evidente que el dictado del decreto Nº 895/02, entre otras medidas de asistencia habitacional ordenadas por la Administración local, resulta u n intento de alcanzar las directivas políticas de la Constitución de la Ciudad. En este sentido, cabe recordar que dicha norma prevé el otorgamiento de un subsidio por un monto de pesos un mil ochocientos ($ 1.800), a conceder por única vez, y que le fuera adjudicado y efectivamente abonado a la parte actora. Resulta claro, ante esto, que si acaece en autos un accionar arbitrario o ilegítimo de la demandada, éste no reside en algún incumplimiento relativo a la prestación asistencial creada por el mencionado decreto. Sin embargo, no se discute en autos que, agotado el subsidio, el problema habitacional de la aquí actora y su familia subsiste; vale decir que, agotado el subsidio, la "situación de calle", interrumpida momentáneamente a través del goce del beneficio, vuelve a "adquirirse". En suma, salvado como se encuentra el punto atinente a los límites que las normas de orden público imponen, el interrogante se centra entonces en decidir si esta suerte de regreso al estado de emergencia anterior al acceso al s ubsidio, es susceptible de ser interpretado como una acción u omisión local que requiere de la intervención jurisdiccional, por razones de ilegitimidad o arbitrariedad. 10. Que el decreto nro. 895/GCBA/02 constituye una estrategia concreta en la realización del derecho humano fundamental a una vivienda digna. De este modo, dicha norma se traduce en una actividad estatal particular tendiente a dar cumplimiento efectivo con las pretensiones normativas de la Constitución de la Ciudad, la Carta Magna nacional y los tratados internacionales. Se estaría ante un Estado omisivo cuando las directrices constitucionales e internacionales no generaran actividad alguna con el fin de plasmar el contenido normativo de los derechos humanos en la realidad cotidiana. Sin embargo, no constituye éste el supuesto de autos pues, en un primer momento, es innegable que el decreto 895/02, mediante la concesión de subsidios, intenta realizar el compromiso constitucional. No obstante, las exigencias en materia de derechos humanos posee n una lógica que excede al acto concreto de realización, postulando que toda actividad estatal a favor del cumplimiento efectivo de esos derechos constituye un acto puntual a la vez que sienta un proyecto. Esto se conoce como "progresividad" de los derechos humanos y fue objeto de análisis por parte de este Tribunal en circunstancias análogas a las que aquí se debaten. En autos "R., B. c/GCBA s/Amparo" se dijo: "[E]l estado local se encuentra alcanzado por numerosas normas que consagran el derecho a la vivienda y le imponen un deber de hacer. A los efectos de determinar el rol que cabe al estado en el cumplimiento de esta obligación, resulta fundamental tener presente lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 2º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en cuanto prevé que cada uno de los Estados Partes se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos reconocidos." (destacado en el original; sentencia del 13 de marzo de 2002). Este antecedente agregaba luego que "...la progresividad impone a los estados la obligación de avanzar tras el objetivo de la plena efectividad de los derechos receptados en el Pacto. Respecto al derecho a la vivienda, se ha regulado dentro del primer párrafo del artículo 11, el derecho a 'una mejora continua de las condiciones de existencia'. En esta inteligencia, contrariaría tal precepto toda medida que implique un deliberado retroceso en la materia." En la causa sub examine el Estado local hizo oportuna aplicación de una política de asistencia tendiente a plasmar de hecho la letra de la ley constitucional e internacional. Sin embargo, esa asistencia resultó sólo un mero paliativo temporal que, transcurrido, devolvió a sus beneficiarios a la situac ión extrema en que se encontraban con anterioridad al acceso al beneficio. Ahí reside el incumplimiento que la demandada reclama en sus agravios como inexistente. La normativa que otorga contenido a cualquier actividad asistencial de la Administración, exige, en palabras sencillas, que allí donde se gana terreno a la falta de cumplimiento de los derechos humanos, no se retroceda luego a estados renovados de carencia. Esta situación es la que ha llevado a la jueza de grado a fundar un incumplimiento asistencial por parte del GCBA. La demandada no observa este argumento en su recurso, destacando una supuesta inexistencia de fundamentación que resulta errónea y que revela un mero disenso con lo decidido por la a quo. 11. Que en el mencionado precedente "R." este Tribunal debió efectuar una salvedad necesaria -impulsada, por supuesto, por los agravios de la allí recurrente- que quedó expresada del siguiente modo: "...no corresponde al Poder Judicial establecer la oportunidad, mérito o conveniencia de la política habitacional del G.C.B.A., ni menos aún, decidir cuáles son las medidas a adoptar, sino expedirse sobre su razonabilidad en el caso concreto, en los términos explicitados ut supra. El acierto o error, el mérito o la conveniencia de las soluciones adoptados por los poderes con representación electoral, no son puntos sobre los que el Poder Judicial pueda pronunciarse, salvo en aquellos casos que trascienden ese ámbito de apreciación, para internarse en el campo de lo irrazonable, inicuo o arbitrario." Por los argumentos expuestos en el punto anterior ha quedado claro en qué medida la asistencia prestada a la actora, por insuficiente, en el caso puntual, ha afectado la cláusula de progresividad que informa la legislación en materia de derechos humanos. Acceder favorablemente a la pretensión jurisdiccional articulada no importa una injerencia en lo que la demandada llama su "zona de reserva", espacio gris, identificado más a través de la pretendida imposibilidad de acceso que de la actividad que internamente desa rrolla o que debe desarrollar. Más bien, es hacer efectivo el test de razonabilidad que sí es de competencia judicial frente a los actos del poder administrador. El fallo dictado en "R." así lo destacó: " Tal como lo ha sostenido reiteradamente el más alto Tribunal, el control de razonabilidad es un deber del Poder Judicial impuesto en interés del buen orden de la comunidad y del propio órgano político (cf. lo resuelto in re "Jorge Horacio Granada", sentencia del 3-12-1985). A la vez constituye un principio que otorga validez a los actos de los órganos del estado, y permite a los jueces, ante planteos concretos, verificar el cumplimiento de dicha exigencia (cf. Fallos: 324:1691). La razonabilidad es así el punto de partida del orden jurídico (Agustín Gordillo, "Tratado de Derecho Administrativo", Buenos Aires, 1998, tomo 1, Capítulo VI- 39, con remisión a Linares, Juan Francisco, Poder discrecional administrativo, Buenos Aires, 1958, p. 114)." 12. Que en cuanto a lo manifestado por la recurrente acerca de la falta de aplicación de la jurisprudencia sentada por el Tribunal Superior de Justicia, debe también ser rechazado. En primer lugar, porque es sabido que las sentencias del Máximo Tribunal local, si bien constituyen una fuente primordial de conocimiento y creación de los significados del derecho, no obligan ineludiblemente, cual instancia jerárquica ordenadora, a los Tribunales inferiores, cuando éstos encuentren y expresen fundamentos suficientes para fallar en discordancia con las interpretaciones acuñadas por el Tribunal Superior. Pues es la horizontalidad lo que afirma el carácter independiente del poder judicial en la toma de decisión. La jurisprudencia citada por la demandada aludía la antiguo plan de emergencia habitacional que fuera reemplazado por el decreto a cuyo beneficio accediera aquí la actora. Por ello, las circunstancias que llevaron al Tribunal Superior a declarar abstracta la cuestión litigiosa no tienen lugar en el sub examine, correspondiendo, entonces, rechazar este agravio. Además, debe agregarse que las circunstancias que la demandada invoca para acreditar que a la actora no dejó de ofrecerse la cobertura de vivienda, resultan producto de la medida cautelar dictada en autos y no de un comportamiento espontáneo de la Administración. Es por ello que corresponde que la demandada arbitre los medios necesarios para mantener el usufructo del derecho de la actora que oportunamente fuera protegido. En este sentido, la cláusula del decreto 895/2002 que otorga el beneficio "por única vez" no requiere de por sí una declaración de inconstitucionalidad pues es el Poder Ejecutivo quien deberá arbitrar los medios que entiendan pertinentes para la protección del derecho de la actora. Lo que podrá consistir, desde ya, en la prolongación del beneficio otorgado por el poder en cuestión, o bien, por el otorgamiento de algún otro plan que garantice el efectivo goce del derecho amparado y permita el desarrollo progresivo (y no regresivo) del acceso a una vivienda digna. 13. Que, conforme lo expuesto, el comporta miento omisivo que la demandada dice desconocer se encuentra configurado en la medida en que, existiendo peligro concreto de regresar a una "situación de calle" la prolongación de la asistencia de los amparistas encontró cauce legítimo a través del impulso de la presente acción, por lo que no se observan razones atendibles que justifiquen apartarse del principio objetivo de la derrota. Por lo hasta aquí expuesto, habiendo dictaminado los representantes del Ministerio Público intervinientes, es que el Tribunal RESUELVE: Rechazar el recurso de apelación intentado y confirmar la sentencia de primera instancia, con costas a la demandada vencida (art. 62 CCAyT, primer párrafo). El Dr. Eduardo Ángel Russo no suscribe la presente por hallarse en uso de licencia. Regístrese en el libro de amparos y medidas cautelares, notifíquese -a la Sra. Fiscal de Cámara y a la Sra. Asesora General Adjunta en sus respectivos despachos- y devuélvase.