Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2006-09-27


TOLEDO, Ariel Antonio contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 216 p 132-139.

En la ciudad de Santa Fe, a los veintisiete días del mes de setiembre del año dos mil seis, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores Roberto Héctor Falistocco, María Angélica Gastaldi y Eduardo Guillermo Spuler, con la presidencia del señor Ministro decano doctor Rodolfo Luis Vigo a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "TOLEDO, Ariel Antonio contra PROVINCIA DE SANTA FE -Amparo- sobre RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD" (Expte. C.S.J. n 54, año 2006).

Se resolvió someter a decisión las siguientes cuestiones: PRIMERA: ¿es admisible el recurso interpuesto? SEGUNDA: en su caso, ¿es procedente? TERCERA: en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar? Asimismo, se emitieron los votos en el orden en que realizaron el estudio de la causa, o sea, doctores: Falistocco, Gastaldi, Vigo y Spuler.

A la primera cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo: Mediante resolución registrada en A. y S., T. 211, pág. 495, esta Corte admitió la queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la parte demandada contra la resolución del 23 de marzo del 2005, dictada por la Sala Tercera -integrada- de la Cámara de Apelación en lo Civil y Comercial de la ciudad de Santa Fe, por entender que el planteo de la recurrente contaba "prima facie" con suficiente asidero en las constancias de la causa e importaba articular con seriedad planteos que exigían examinar si la sentencia reunía o no las condiciones mínimas necesarias para satisfacer el derecho a la jurisdicción que acuerda la Constitución provincial.

El nuevo análisis de admisibilidad que impone el artículo 11 de la ley 7055, efectuado con los principales a la vista, me conduce a ratificar esa conclusión de conformidad con lo dictaminado por el señor Procurador General a fojas 224/225.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi, el señor Ministro decano doctor Vigo y el señor Ministro doctor Spuler expresaron idéntico fundamento al vertido por el señor Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo:

Sucintamente, el caso: 1.1. Ariel Antonio Toledo recurrió (en fecha 5.5.1999) mediante acción de amparo pretendiendo se condene a la Provincia de Santa Fe al pago de los haberes retenidos durante el período en que fue suspendido con retención del 50% de ellos y hasta su efectivo reintegro al cargo de Juez de Primera Instancia de Distrito del que fuera separado; se declare la inconstitucionalidad del artículo 9, inciso b) de la ley 11196 en tanto era susceptible de operar una disminución en sus remuneraciones; se disponga el reintegro de las sumas descontadas por aplicación de dicha disposición; el reconocimiento del derecho que le asiste a las licencias compensatorias no utilizadas; y la correcta liquidación de los haberes a futuro, todo con más la actualización de las sumas devengadas con anterioridad al 31.3.1991, intereses y costas (fs. 1/18).

A fojas 78/81 compareció la Provincia demandada y planteó defecto legal en el modo de proponer la demanda en tanto la oscuridad en la exposición le impedía rebatir adecuadamente el objeto del amparo intentado, agregando que el actor no explicaba ni tampoco surgía de la norma, cómo la aplicación de la ley 11196 generaría diferencias a su favor en los haberes percibidos.

Sostuvo, también, la inadmisibilidad del remedio intentado atento la naturaleza de la cuestión -superintendencia de la Corte- que en tanto como desprendimiento del ejercicio de atribuciones disciplinarias, por principio, no conforma una materia justiciable; a lo que sumó la falta de agotamiento de los recaudos legales al fin propuestos.

Finalmente afirmó su imposibilidad de disponer que la institución bancaria en la cual estaban depositados los haberes retenidos y ahora pretendidos modifique el destino de dichos fondos y permita su extracción, como así también de ordenar a la Corte Suprema que otorgue al actor las licencias compensatorias no gozadas; concluyendo que la ausencia de urgencia y de irreparabilidad exigidas tornaban inadmisible la vía intentada.

1.2. A fojas 164/166 consta resolución de fecha 11.8.2000 de la Secretaría de Gobierno de la Corte por la que se resolvió hacer lugar al pedido de pago de los haberes retenidos durante la suspensión en tanto el reclamante había sido reintegrado a sus funciones, "...debiéndose deducir de la suma resultante todo cuanto el agente haya percibido por actividad lucrativa desarrollada durante el tiempo de la suspensión".

A fojas 171/173 el amparista denunció -como hecho nuevo sobreviniente- que el 6.10.2000 la Dirección General de Administración del Poder Judicial le abonó a través de dos cheques las sumas de $12.877,62 y $187.721,18, los que recibió con expresa reserva de reclamar oportunamente las diferencias, actualizaciones e intereses no abonados y solicitados, por considerarla una parcial e incompleta forma de pago en tanto al liquidar no se respetó el valor adquisitivo de los montos (mediante actualización por índices del INDEC) sino sólo el valor nominal.

Destacó del mismo modo la omisión en la aplicación de la ley 10512 de un lado, y del otro la aplicación ilegítima, ilegal, arbitraria e irrazonable del artículo 9, inciso b) de la ley 11196 tachada de inconstitucional.

Del informe de la Subdirección General de Administración (Sección Sueldos) agregado a fojas 212/213 surge que el monto retenido era $202.784, y que correspondía a valores históricos sin ningún tipo de actualización.

1.3. Estando los autos a resolución, el amparista planteó (el 11.11.2002) la inconstitucionalidad de la ley 12036 por entender que sus artículos 1, 3, 4, 6, 8, 10 y 13 eran violatorios de las disposiciones de las Constituciones nacional y provincial, lo que fue notificado por cédula a la Provincia demandada (f. 260).

En primer lugar, cuestionó la prórroga que dicha norma efectúa de la declaración de emergencia económica, administrativa, previsional y financiera del Estado provincial cuyo origen remonta al año 1999 con la ley 11696, en tanto dijo que fue hecha sin justa causa, ni motivación suficiente ni legalidad que la justifique y por tercera vez consecutiva.

Afirmó que con la imprecisión del límite temporal se quebrantó el requisito de "transitoriedad" y la garantía de intangibilidad del núcleo de derechos y garantías constitucionales de los administrados.

Es decir que, argumentó, hasta que el Estado no dispusiera incluir su acreencia en el presupuesto y afectar crédito o partida para pagarlo, vería indefinidamente frustrado su derecho (fs. 252/257).

Seguidamente, contra el artículo 1 de la ley 12036, dirigió la crítica relativa a la imposibilidad de la Provincia de declarar por sí misma la inembargabilidad de los fondos, valores y demás bienes afectados a la ejecución presupuestaria del sector público, citando jurisprudencia en apoyo de su postura y concluyendo en que tales facultades están reservadas al Congreso de la Nación por cuanto intervienen en la libre expresión de voluntad de los contratantes modificando el régimen de obligaciones.

Con ello, aseguró que se vulneraron los artículos 31 y 75 inciso 12) de la Constitución nacional.

Respecto de los artículos 2 y 3 de la norma impugnada, afirmó que el Estado provincial no puede -como, según interpreta, pretende- sustraerse del cumplimiento de sus obligaciones, dejando retroactivamente sin efecto los embargos trabados por orden judicial, declarando la caducidad de los mismos y mandando que las sumas depositadas se liberen y devuelvan, en abierta contradicción con las disposiciones que al respecto establecen el Código Civil y la Constitución de la Nación.

El amparista también reputó inconstitucionales: la disposición del artículo 4 de la ley 12036 al surtir -expuso- el efecto de exhonerar de responsabilidad a quienes incumplen un mandato judicial; y la previsión de la apelación directa ante la Corte provincial contenida en el artículo 10 en tanto importa una suerte de "per saltum" ante dicho Tribunal con el efecto de suspender la resolución dictada con la sola interposición del recurso transgrediendo las disposiciones del artículo 284 del Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia.

Entendió -finalmente- que la norma impugnada vulneraba el derecho constitucional de propiedad alterando el sistema republicano de gobierno, el Estado de derecho y la división de poderes, tornándose en manifiesta y palmaria la gravedad institucional; y que afectaba la garantía del debido proceso impidiendo que se concrete la tutela judicial efectiva en tanto lo colocaba en un plano de indefensión implicando desigualdad e inseguridad jurídica absoluta.

1.4. A su turno, el Juez de Primera Instancia (conjuez) hizo lugar al amparo intentado con las siguientes consideraciones particulares, atento las modificaciones que sufrió la litis (fs. 262/269).

Así, el Sentenciante acogió la tacha de "oscuro libelo" planteada por la Provincia; dispuso que le correspondía al amparista el cobro de los montos adeudados contemplando la actualización de los importes hasta el 31.3.1991, y en adelante, la tasa de interés moratorio que aplica el Banco de la Nación Argentina en sus operaciones de depósito a plazo fijo; y reconoció el derecho de gozar las licencias supeditando dicho ejercicio a la solicitud a la Corte, disponiendo que por las no concedidas en el término de 6 meses, la Provincia resultaría condenada al pago de las mismas, actualizadas debidamente y con más sus intereses.

Considerando el pedido de inconstitucionalidad de la ley 12036 incorporado a la causa, el Sentenciante ponderó que tales disposiciones se encontraban viciadas por lesionar garantías fundamentales para el Estado de derecho y el funcionamiento independiente de los tres Poderes del Estado, en abierta violación del artículo 28 de la Carta Magna por su flagrante falta de razonabilidad causante de inseguridad jurídica y alteraciones en el derecho "erga omnes" y a la propiedad del actor.

Sobre esa base, y en el entendimiento de que dicha norma no podía lesionar derechos de un magistrado que debían permanecer intangibles y de naturaleza alimentaria, acogió el pedido y declaró la inconstitucionalidad de los artículos 1, 4, 6, 8, 10 y 13 de la misma, imponiendo al actor el deber de soportar las costas en un 30%.

1.5. Contra dicha sentencia ambas partes interpusieron recursos, los que fueron rechazados por la Cámara, la que confirmó la sentencia atacada sobre la base de las siguientes consideraciones: Rechazó la apelación enderezada por el actor en el primer aspecto por considerar que, como bien lo había entendido el Conjuez, el escrito de amparo era notoriamente oscuro y confuso, considerando que nada impedía al actor efectuar un cálculo preciso y líquido de las disminuciones salariales que concretamente le provocaba la normativa atacada; y lo propio dispone respecto de la tasa de interés que se dispuso aplicable (fs. 387/388).

La nulidad planteada por la Provincia también fue rechazada por el A quo, en tanto consideró que aquélla tuvo suficiente oportunidad de emplear remedios procesales y no lo hizo, consintiendo e implícitamente aceptando, los términos del escrito que le fuera notificado (f. 388).

También rechazó la apelación y confirmó la inconstitucionalidad de la ley 12036 por considerar que sus disposiciones violentaban gravemente el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, tornando, con su vigencia casi ilimitada en el tiempo, una manifiesta afectación de las garantías constitucionales del actor (fs. 388/389).

2. Contra dicho pronunciamiento dictado el 23.3.2005, interpone la Provincia demandada recurso de inconstitucionalidad (art. 1, inc. 3 ley 7055).

Argumenta que procede el remedio impetrado atento la invocación y demostración de la violación al debido proceso adjetivo siendo que el pedido de inconstitucionalidad de la ley 12036 incorporado a la causa con posterioridad a la traba de la litis debió haber sido sustanciado con un traslado en los términos del artículo 136 del código de rito y notificado por cédula (art. 16, ley 10456), el cual no habiendo sido siquiera dispuesto mal puede configurar una hipótesis de notificación ficta.

Ello ha importado -sostiene la Provincia- una vulneración del principio de congruencia ya que la decisión judicial resolvió materia que no había integrado el contradictorio.

Seguidamente, la recurrente apunta la deficiencia de fundamentación del pronunciamiento atacado en cuanto declara la inconstitucionalidad de la ley 12036, asegurando -asimismo- que este adolece de asidero jurídico.

Las razones de la crítica expuesta se apoyan en el artículo 1 del decreto nacional 531/02 que ha promulgado la ley de Presupuesto Nacional, argumentando que fue receptado por la Provincia de Santa Fe adhiriendo a dicha normativa e incorporando tales artículos al ordenamiento jurídico local por la vía de la inclusión dentro de la ley de Defensa en Juicio del Estado Provincial (ley 7234, modif. ley 9040).

Con ello entiende desacertado concluir que ha sustraído sus bienes de la acción de los acreedores por legislación propia, antes bien, afirma que ha sido el Congreso de la Nación el que ha franqueado dicho obstáculo y brindado la posibilidad mediante el dictado de una ley para que las provincias incorporen dichas disposiciones a sus propios ordenamientos, tal como lo ha hecho -por cierto- Santa Fe.

Así, la recurrente razona que el calificativo de inconstitucional dado a la ley 12036 por el pronunciamiento impugnado no se sostiene frente al supuesto de hecho y derecho invocado atento a que: no ha sido controvertida ni negada la atribución de la Provincia a adherir e incorporar el ordenamiento nacional de inembargabilidad a su propia legislación; ni se superaron los límites y alcances de la autorización del Congreso nacional; ni se declaró la inconstitucionalidad del artículo 67 de la ley 11672 ni del régimen de ejecución de sentencias que las concordantes establecen y la Provincia recepta.

Finalmente, manifiesta que la limitación al proceso de ejecución de sentencias y al reconocimiento del derecho del acreedor que dispone la normativa impugnada, lejos de ser indefinida en el tiempo como aseveró el A quo, "es sólo temporal y se adecua a un razonable ejercicio de la administración del erario público, por lo que en modo alguno puede sostenerse que en el presente caso se anule el derecho del acreedor, sino que se prevé una razonable postergación para su atención por conducto de la previsión presupuestaria" (f. 396).

3. Conforme surge del relato "ut supra" expuesto la sentencia sometida al test de constitucionalidad declaró la incongruencia de la ley 12036 con preceptos de la Carta Magna nacional y provincial.

Dicha temática impone necesariamente efectuar algunas reflexiones previas al estudio de la resolución atacada.

En tal sentido, constituye un principio democrático esencial que las leyes dictadas de acuerdo con los mecanismos previstos por la Ley Fundamental, gozan de una presunción de legitimidad que opera plenamente y que su posible nulificación obliga a ejercer dicha atribución de revisión constitucional con sobriedad y prudencia, únicamente cuando la repugnancia de la norma con la cláusula constitucional sea manifiesta, clara e indudable.

La jurisprudencia de la Corte Federal ha señalado que en el ejercicio del elevado control de constitucionalidad debe imponer la mayor mesura, mostrándose tan celosa en el uso de sus facultades como del respeto que la Carta Magna asigna, con carácter privativo, a los otros poderes (Fallos: 242:2534; 256:386; 300:1087; vid. C.S.J.S.F., "Marozzi", A. y S., T. 161, pág. 290); que la declaración de inconstitucionalidad de una ley sólo puede admitirse como "última ratio" del orden jurídico (Fallos:247:387; 249:51; 303:248; 304:849 y 1069; 311:394, etc.) y constituye "la más delicada de las funciones que puedan encomendarse a un tribunal de justicia" (Fallos:312:72), o sea, es un remedio al cual sólo cabe acudir cuando no existe otro modo de salvaguardar el derecho o garantía que, amparado por la Constitución, se ve obstaculizado -de manera indiscutible- por una norma de jerarquía inferior.

Tratándose de la delicada misión de eliminar del ordenamiento jurídico una norma, se erige con todo vigor la jurisprudencia de este Tribunal -en consonancia con la Corte nacional- respecto de que tachar de inconstitucional una ley impone una carga de fundamentar detallada y exhaustivamente la impugnación (vid., A. y S., T. 191, pág. 267; T. 212, pág. 469; entre otros); por lo que la declaración requiere no sólo el aserto de que la norma impugnada causa agravio sino también la demostración de éste, que sirve de fundamento a la impugnación en el caso concreto ("Aranda de Casanova", S.C.J.N., 9.4.1981, entre otros).

Con relación a la última de las pautas rectoras indicadas, conocida es la exigencia del gravamen o perjuicio actual, real, efectivo, concreto, y su notable desarrollo doctrinario y jurisprudencial que explican suficientemente su necesariedad e importancia.

Recuérdese que una de las primeras reglas elaboradas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación acerca del control de constitucionalidad es que el interesado -en su pretensión de declarar que una norma resulta incongruente al orden jurídico superior- debe demostrar claramente de qué manera el precepto en cuestión contraría la constitución nacional, causando de ese modo un gravamen; y para ello es menester que precise y acredite fehacientemente el perjuicio que le origina la aplicación de la disposición, pues la invocación de agravios meramente conjeturales resulta inhábil (cfr. Bianchi, Alberto B., "Control de constitucionalidad", Ed. Ábaco, Bs. As., 2002, T. 2, pág. 31 y, especial, la jurisprudencia de la Corte nacional allí mencionada).

4. En el caso en estudio, el accionante pretendió la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 1, 2, 3, 4, 6, 8, 10 y 13 de la ley 12036; estos preceptos regulan -en líneas generales- el régimen de inembargabilidad de los fondos y bienes públicos, la forma y modo de ejecución de créditos por condenas judiciales firmes, la responsabilidad de los funcionarios que incumplan con las previsiones del ordenamiento en cuestión y sus eximentes y el régimen de impugnación de medidas cautelares ordenadas contra el estado (latu sensu).

El Juez inferior hizo lugar a la declaración de inconstitucionalidad solicitada y la Cámara lo confirmó en el entendimiento de que "...con referencia a la ley 12036 de Emergencia Económica... esta misma... explicita (que) los particulares y, en general, todo acreedor del Estado, se ve imposibilitado de embargar fondos del Fisco para cobrar sus acreencias.

Lógicamente esta ley violenta gravemente el principio de responsabilidad patrimonial del Estado, según doctrinas que nacieron con los grandes principios liberales que consagraron el Estado de Derecho.

Estas verdades son tan elementales que no admiten ningún otro razonamiento, que siempre será ocioso y repetitivo.

Lo que la hiere de muerte es su permanencia en el tiempo, al establecer una vigencia casi ilimitada....

Con tal amplitud las garantías constitucionales que cita el Juzgador (...), se tornan irrisorias..." por lo que declara inconstitucionales los artículos 1, 4, 6, 8, 10 y 13 de la norma en cuestión (fs. 387).

Resulta innecesario adentrarse a analizar las argumentaciones vertidas por el A quo para sostener la inconstitucionalidad de las disposiciones comprometidas, no obstante ello cabe aclarar que denotan -en un primer examen mínimo y superficial- una ostensible ausencia de motivación; ello así por cuanto baste con precisar que en todo el discurso empleado no se menciona y tampoco se tiene por acreditado de modo indubitable una de esas reglas básicas enunciadas cuando se trata de impugnar de inconstitucional una norma, esto es: el perjuicio.

Aclarando.

Los Jueces de la causa no han enunciado siquiera cómo y de qué manera el litigante había demostrado en el proceso, la configuración de un perjuicio (leáse: afectación de un interés jurídicamente protegido) de orden personal, particularizado, concreto y, además, susceptible de tratamiento judicial, recaudo que -como ya se expuso- ha de ser examinado con particular rigor cuando se pretende debatir la constitucionalidad de un acto celebrado por alguno de los otros dos poderes del Estado (vid. Fallos:321:1288).

Es que, en rigor de verdad, las disposiciones de la ley 12036 que se dicen conculcatorias de cláusulas constitucionales no han sido llamadas a actuar en el presente proceso.

Recuérdese que el último acto procedimental cumplido en la causa corresponde al actor quien se allanó a la impugnación de planilla formulada por la demandada, aprobándose -en definitiva- en la suma $160.655,48 (vid. fs. 438/439).

Luego de ello, el amparista solicitó al Tribunal la declaración de inadmisibilidad del recurso en estudio con sustento en la sustracción de materia que se habría operado en la causa por expiración del plazo de vigencia de la ley 12036, a lo que se opuso la Provincia en invocación de la ley 12511 mediante la cual se habían incorporado de manera permanente a la ley 7234 las disposiciones referidas (f. 455).

No se advierte entonces que de las constancias de la causa surja que el accionante haya deducido una pretensión cautelar, ejecutiva o ejecutoria contra la Provincia, o que se haya pretendido la ejecución de los montos adeudados, supuestos en que -según el actor- se hubieran tornado aplicables las disposiciones que estima inconstitucionales.

Colofón de lo expuesto es que el Tribunal declara en abstracto la inconstitucionalidad de diversos artículos de la ley 12036 sin haber examinado en la causa el recaudo de demostración por parte del recurrente de la producción del daño directo que en el caso le irrogaba cada una de las disposiciones involucradas, déficit que por su gravedad en el diseño de control de constitucionalidad de las leyes, impone la anulación de la sentencia atacada por no resultar derivación razonada del derecho vigente con sujeción a los hechos comprobados de la causa.

Voto, pues, por la afirmativa.

A la misma cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi, el señor Ministro decano doctor Vigo y el señor Ministro doctor Spuler expresaron idénticos fundamentos a los expuestos por el señor Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido.

A la tercera cuestión, el señor Ministro doctor Falistocco dijo: Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde declarar procedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y, en consecuencia, anular el pronunciamiento impugnado.

Remitir la causa al Tribunal que corresponda para que dicte nueva resolución.

Con costas a la vencida (art. 12, ley 7055).

A la misma cuestión, la señora Ministra doctora Gastaldi, el señor Ministro decano doctor Vigo y el señor Ministro doctor Spuler dijeron que la resolución que correspondía dictar era la propuesta por el señor Ministro doctor Falistocco y votaron en igual sentido.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: declarar procedente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto y, en consecuencia, anular el pronunciamiento impugnado.

Remitir la causa al Tribunal que corresponda para que dicte nueva resolución.

Con costas a la vencida (art. 12, ley 7055).

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Ministro decano y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:VIGO-FALISTOCCO-GASTALDI-SPULER-Bordas (Secretario)