Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-03-24


AYMAR, Idelio D. y otros contra MUNICIPALIDAD DE FRONTERA Reg.: A y S t 195 p 370-375. Santa Fe, 24 de marzo del año 2.004.

VISTA: La queja por denegación del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por los actores contra la resolución 9 del 7 de marzo de 2003, dictada por la Cámara de Apelación en lo Civil, Comercial y Laboral de Rafaela en autos "AYMAR, Idelio D. y otros contra MUNICIPALIDAD DE FRONTERA sobre Recurso de Amparo (Expte. 485/02)" (Expte. C.S.J. nro. 254, año 2003); y, CONSIDERANDO:

1. El Juez de Primera Instancia de Distrito en lo Civil, Comercial y Laboral Número Cuatro de Rafaela, hizo lugar a la acción de amparo promovida por Idelio Domingo Aymar, Rubén Eduardo Traverso y Omar Ricardo Pautasso, declaró la nulidad e inconstitucionalidad de las resoluciones 42/2001, 44/2001 y 45/2001 del Concejo Municipal de Frontera, e hizo extensiva tal declaración para los actos y/o resoluciones que, emanados de dicho cuerpo legislativo y afectando intereses de los actores, se vieran alcanzados por la declaración de ineficacia del Reglamento Interno modificado por la resolución 42/2001; todo ello con imposición de costas a la vencida.

Recurrido que fue dicho fallo por la demandada, la Cámara de Apelación en lo Civil, Comercial y Laboral de Rafaela, mediante resolución 9 del 7 de marzo de 2003, hizo lugar al recurso de apelación y revocó la sentencia impugnada, con costas a los vencidos (fs. 17/24).

Contra este decisorio deducen los perdidosos recurso de inconstitucionalidad, manifestando que la materia en debate impone un pronunciamiento de esta Corte por estar en juego normas provinciales -la reglamentaria del amparo y la reciente modificatoria de la Ley Orgánica de Municipios y Comunas- cuya vigencia y aplicación, en el primer caso por los jueces y en el segundo por la demandada, contravienen -a juicio de los quejosos- la Carta Magna local en su Preámbulo y artículos 1, 2, 6, 7, 8, 14, 17, 29, 30 y 107, y la Constitución nacional en su Preámbulo y artículos 1, 5, 8, 16, 18, 28, 31, 33, 38, 43, 122 y 123. Agregan los recurrentes que, dada la remisión del artículo 75 inciso 22 de la Constitución nacional, se violan también los Pactos Internacionales de jerarquía constitucional que regulan el derecho a ser elegido y su ejercicio.

Aclaran que no hay sentencia arbitraria de la Cámara, como tampoco gravedad institucional, pero sí una cuestión constitucional compleja cuyo conocimiento corresponde a la Corte local (art. 93, inc. 1 , Constitución provincial). Consideran que dos leyes provinciales entran en pugna con derechos de rango constitucional, y que tanto la ley 10456 -en su artículo 2- como la ley 12065, requieren un pronunciamiento expreso del máximo Tribunal santafesino, ya que tales normas deben ceder frente a lo dispuesto en los artículos de la Constitución provincial citados supra.

Sostienen que la Alzada, en su fallo, ha optado por una fórmula de interpretación de la Carta Magna local que cede ante leyes de menor rango que alteran el contenido de derechos y garantías constitucionales en su reglamentación, y que por ello se trata de una cuestión constitucional compleja. Añaden que el litigio reclama la interpretación de las mencionadas normas a la luz de la carta provincial y no como aconteció, pues -según consideran los impugnantes- se aplicaron leyes por el sólo hecho de ser tales, sin medir plenamente si de ese modo se alteraban o no derechos básicos de modo directo.

Ponen de relieve que la materia del amparo y la del derecho parlamentario municipal tienen por lo común varias alternativas, y que el problema comienza cuando alguna de ellas implica una violación a un derecho constitucional, lo que acontece cuando la reglamentación de una garantía o de un derecho altera el contenido esencial de los mismos.

Relatan que, en el caso, el amparo no es siquiera el remedio más rápido, sino que no hay otro remedio para cuestionar la lesión de que son objeto los actores. Afirman que la vía civil ordinaria sólo procede en Santa Fe contra los municipios en materia de daños y el resto tramita por la vía del contencioso administrativo, la cual -a su criterio- no es posible en la especie por tratarse de un tema constitucional. Aseguran que, habiéndose denegado la única vía judicial posible mediante la aplicación sine die del artículo 2 de la ley 10456, se antepuso ésta de modo literal y tajante frente al instituto del amparo reglado en la Constitución provincial (arts. 17 y 6) y en el artículo 43 de la Constitución nacional.

Indican que el caso constitucional también incluye el tema de fondo, esto es, la nueva ley provincial 12065, modificatoria de la ley 2756 en el punto del doble voto habitual del presidente del Concejo Municipal. Señalan que dicha norma -sobreviniente al fallo de primera instancia- fue cuestionada en autos en tiempo y forma. Aseveran que la aparición de la aludida ley no legaliza ni justifica el proceder de la demandada; que acerca de este tópico el fallo recurrido hizo silencio; y que, no obstante, resuelto el primer tema, el Superior Tribunal podrá avanzar sobre dicha cuestión.

Reiteran que media en el caso cuestión constitucional compleja por cuanto la decisión ha sido favorable a normas de inferior jerarquía (artículo 2 de la ley 10456), de tal modo que su aplicación como derecho del caso implica la desnaturalización del amparo a la luz de lo normado en el artículo 17 de la carta provincial y por remisión de su artículo 6 a la norma del artículo 43 de la Constitución nacional. Tildan de inconstitucional dicha reglamentación por entender que restringe de tal modo la aplicación del instituto que lo altera en su contenido esencial. Advierten que -aunque la interpretación de la Alzada no es arbitraria-, la misma implica convalidar una desnaturalización de la figura del amparo que conculca el derecho de los actores.

En este aspecto, hacen notar que la relación "amparo-vías administrativas previas-caducidad de la acción mediante reglamentación" es un tópico que puede desvirtuarse en la legislación provincial; que en el caso no hay materia contencioso administrativa; que -en su opinión- resultaba procesalmente imposible interponer un amparo directo sin lograr el tratamiento adecuado del tema dentro de su ámbito natural, que es el cuerpo legislativo local.

Destacan que la vía administrativa previa fue idónea en la especie, y se debió agotar para abrir el amparo, porque sin dicha vía no se hubiese contado con el informe de Municipios y Comunas -elemento de peso para calificar como arbitraria la conducta de la demandada-; porque permitió aclarar posiciones entre los ediles de todo el Cuerpo; y dado que ella culminó con el silencio o negativa de una mayoría ficticia.

Insisten en enunciar que no debe aplicarse la reglamentación del artículo 2 de la ley 10456, que ella debe ceder o bien reputarse inconstitucional en el caso, porque el agotamiento de la vía administrativa fue esencial y obligatorio -no se trató de una opción más que tuvieron los amparistas-.

Entienden que la imposición de costas también se opone a la figura del amparo, ya que si hubo un fallo de primera instancia que hizo lugar a la medida, y si el fiscal también se pronunció a favor de la acción, es porque los accionantes tuvieron razón plausible para litigar.

Aducen que, en caso de que se abra la vía del amparo, quedará por dilucidar al Supe Apuntan que es aplicable a los municipios la limitación al presidente del cuerpo legislativo fijada en la Constitución nacional y en la Carta Magna local, desde que éstas establecen claramente el principio republicano. Precisan que no se trata el caso de una cuestión discrecional o bien de una opción legal que el legislador provincial tiene para modelar la institución parlamentaria local, sino de un límite propio del referido principio, cuya violación altera el contenido constitucional.

Por último, alegan que el hecho de que el Concejo de Frontera se haya adelantado al nuevo artículo 107 de la Ley Orgánica de Municipios y Comunas, no lo exime de incurrir en una conducta arbitraria, por ser antirrepublicana la facultad dada al presidente del legislativo local.

Mediante auto 171 del 13 de junio de 2002, la Cámara -por mayoría- declaró inadmisible el recurso de inconstitucionalidad interpuesto (fs. 43/45). Ante tal denegatoria, los perdidosos acudieron por vía de queja ante esta sede (fs. 49/68).

2. Liminarmente, cabe señalar que, aunque los impugnantes descartan expresamente la "arbitrariedad de sentencia", atacan la interpretación que en el caso se hizo del artículo 2 de la ley 10456, pues -a su modo de ver- mediante ella se convalidó una desnaturalización del instituto del amparo. Expresan, además, que si bien no hay materia contencioso administrativa, resultaba imposible en la especie interponer un amparo directo sin lograr el tratamiento adecuado del tema en su ámbito natural -el cuerpo legislativo local-, por lo que -a su entender- la acción fue iniciada dentro de los 15 días hábiles posteriores al agotamiento de una vía administrativa que resultó idónea y esencial.

De lo expuesto surge que la cuestión traída por los quejosos se refiere -al menos parcialmente- al modo de cómputo del plazo para promover la acción de amparo, tema de índole procesal y común, y como tal -de acuerdo con reiterada jurisprudencia de este Cuerpo y de la Corte Suprema de Justicia de la Nación- ajeno, por principio, al recurso extraordinario.

Ciertamente, las garantías consagradas en la Constitución nacional no deben desnaturalizarse por la excesiva rigidez en la interpretación y aplicación de las normas que reglamentan el procedimiento, en un valladar formal que torne inoperante el instituto (Fallos: 324:3078), mas tal situación lejos está de configurarse en el sub lite.

En este aspecto, ha de notarse que la Cámara sostuvo: "...No enerva lo que tengo expresado, el argumento que esgrimen los amparistas de que recién presentaron la demanda en abril de 2002 porque antes debieron solicitar un dictamen a la Secretaría de Municipios y Comunas y esperar a que el Concejo Municipal tratara sus planteos recién en marzo de ese año, cuando comenzaron las sesiones ordinarias (fs. 108vto./109); pues la ley provincial No. 10456 no condiciona la procedencia de una acción de amparo al agotamiento de las vías administrativas, sino que establece que la misma será procedente 'siempre que no puedan utilizarse otras vías judiciales o administrativas, eficaces para idéntico fin' (art. 2).-..." (f. 23vto.). Asimismo, en el auto denegatorio del recurso y entre otros fundamentos, la Alzada señaló: "...Como lo expresa autorizada doctrina, 'El promotor del amparo no está obligado ni a iniciar, ni a agotar la vía administrativa, si su recorrido le causa un gravamen irreparable. En tal caso, está habilitado para articular directamente el amparo contra el acto lesivo' (Sagüés, N. P. y Serra, M. M., 'Derecho Procesal Constitucional de la Provincia de Santa Fe', p. 178)..." (f. 43vto./44); "...Ello así, habiendo los actores invocado que utilizaron la vía administrativa para cuestionar la resolución N 42-2001 del Concejo Municipal de Frontera, obrante a fs. 229/232, que interpusieron quejas ante el Presidente de dicho Cue Frente a ello, en la queja, los impugnantes reproducen -en lo esencial- planteos anteriormente formulados, e intentan -pero no lo logran-, rebatir los fundamentos del Juzgador transcriptos supra, en franco incumplimiento de la carga que les impone el artículo 8 de la ley 7055. Ha de notarse, al respecto, que los quejosos llegan a afirmar que "la arbitrariedad aparece como tal con el dictamen de Municipios y Comunas", pues "...(antes de éste cualquiera de las partes decía casi cualquier cosa pues todo 'parece opinable')...", y que "...La arbitrariedad del caso se dio desde que el organismo de consulta provincial en la materia se pronunció, no antes..." (f. 56vto.). Dicha argumentación evidencia un singular esfuerzo interpretativo de los recurrentes tendente a sostener su propia postura, pero a todas luces insuficiente para confirmar el exceso hermenéutico atribuido a la Cámara.

En otro orden de ideas, no pierde de vista este Tribunal que los impugnantes postulan una cuestión constitucional compleja, al señalar que están en juego normas provinciales -la reglamentaria del amparo y la reciente modificatoria de la Ley Orgánica de Municipios y Comunas- cuya vigencia y aplicación -a juicio de los quejosos- contravienen los textos constitucionales nacional y provincial.

Con respecto al plazo de caducidad fijado por la norma reglamentaria del amparo, basta decir que la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha efectuado un reconocimiento implícito pero indiscutible de su vigencia. Entre otros antecedentes, cabe citar aquí el fallo del 6/6/95 dictado en autos "Video Club Dreams contra Instituto Nacional de Cinematografía" (L.L., 1995-D, 247), en el que el Alto Tribunal, precisamente en torno de la concreta aplicación del plazo de caducidad, partió del supuesto de la subsistencia del requisito con posterioridad a la sanción del nuevo texto fundamental.

El criterio precedentemente mencionado es trasladable -en principio- al ámbito provincial, no sólo p Por lo demás, corresponde aseverar que el planteo de inconstitucionalidad de la ley 12065, y los restantes temas de fondo alegados por los quejosos (ver fs. 34 y siguientes), no pueden abordarse en esta instancia, desde que, los propios interesados postularon hipotéticamente tales cuestiones para el caso de que se abriera la vía del amparo (f. 34), lo que no acontece en el sub judice, al convalidarse lo resuelto por el Sentenciante con relación a que "...cuando se presentó la demanda de amparo el 18 de abril de 2002 (cargo, fs. 116), había transcurrido en exceso el plazo de caducidad de quince días hábiles a partir de la fecha en que los afectados tuvieron conocimiento fehaciente de la norma municipal aludida, que ellos consideran lesiva (art. 2 ley provincial No. 10.456)..." (f. 23).

Finalmente, con referencia al reparo vinculado a la imposición de los gastos causídicos, debe recordarse que esta Corte tiene dicho que lo resuelto en tal materia, por ser procesal, en principio, no admite impugnación a través del recurso de inconstitucionalidad (cfr. criterio de A. y S. T. 140, p. 323). A su vez, el más Alto Tribunal nacional señaló que la cuestión de costas implica una materia procesal, accesoria, extraña al fin para el cual ha sido instituido el remedio extraordinario contemplado por el artículo 14 la ley 48 (criterio de Fallos 240:1076); y que la imposición de las costas no es tema que quepa abordar en la instancia extraordinaria, máxime cuando la decisión al respecto aparece fundada y acorde con el resultado del pleito (C.S., febrero 11-988, "Avenida Santa Fe 1818 S.A. c/ Petit Bar").

Y si bien este Cuerpo ha señalado que esa regla general reconoce excepción en los casos en que tal aspecto procesal ha sido resuelto con clara arbitrariedad o lo decidido pueda prohijar una indebida restricción al derecho de defensa (criterio de A. y S. T. 60, p. 472; T. 115, p. 391, entre otros), no se advierte que dicha situación se configure en la especie, pues los perdidosos no han logrado demostrar que el criterio de imposición de costas al vencido, seguido por la Cámara, exceda las posibilidades hermenéuticas que brinda el artículo 17 de la ley 10456, o implique la consagración de una solución absurda o irracional.

En suma, los impugnantes no traen razones convincentes de por qué el A quo debió haberse apartado de la norma reglamentaria (art. 2, ley 10456), ni aquéllos logran acreditar que el Tribunal hubiera sostenido una interpretación de los preceptos de la citada ley, que torne inoperante el instituto del amparo, o que la aplicación de tales disposiciones al caso concreto, excluya derechos y garantías de raigambre constitucional. Ello impone, sin más, el rechazo del recurso directo deducido.

Por las razones expuestas, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESUELVE: Rechazar la queja interpuesta y declarar perdido para los recurrentes el depósito efectuado (art. 8, ley 7055).

Regístrese, hágase saber y oportunamente remítanse copias al Tribunal de origen.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)