Tribunal: CAMARA DE APEL. EN LO CIVIL, COMERCIAL, LABORAL Y DE MINERIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Neuquén
Fecha: 2014-12-18


NEUQUEN, 18 de diciembre de 2014 Y VISTOS:

En acuerdo estos autos caratulados: ?PALACIOS ALFREDO C/ CONS. PROF. AGRIM. GEOL. E ING. NQN S/ ACCION DE AMPARO? (EXP Nº 474135/2013) venidos en apelación del JUZGADO DE PRIMERA INSTANCIA EN LO CIVIL NRO. 2 a esta Sala I integrada por los Dres. Cecilia PAMPHILE y Jorge PASCUARELLI, con la presencia de la Secretaria actuante, Dra.

Mónica MORALEJO, y de acuerdo al orden de votación sorteado la Dra. Cecilia PAMPHILE dijo:

1. La Sra. Jueza hace lugar a la demanda interpuesta por el Sr. Alfredo Palacios y, en consecuencia, condena al Consejo Profesional para que en el plazo de 10 días resuelva las cuestiones planteadas por el actor.

Contra dicho pronunciamiento, la demandada interpone recurso de apelación.

Funda sus agravios a fs. 146/149.

Sostiene que la sentencia de grado, en cuanto ordena a su parte a expedirse, en el plazo de diez días, respecto a la defensa de nulidad del Acta 1905 y al descargo presentado por el amparista, en el juicio de ética que se le ha iniciado, resulta desajustado a derecho y de imposible cumplimiento.

Indica que la condena presupone que la demandada no ha cumplido los plazos legales existentes, lo que no es así.

Dice que es de imposible cumplimiento, en tanto resulta inviable -en el plazo de diez días- culminar el proceso de producción de prueba y el resto del procedimiento previsto en el Decreto 626/98, máxime si se considera que el plazo de contestación de la prueba informativa, por parte del fuero penal, escapa a su dominio.

Sostiene que las cuestiones pendientes sólo podrían resolverse al final del procedimiento probatorio, momento en el cual, valorando la totalidad de la prueba rendida, se analizarán las defensas opuestas por el amparista.

Dice que la nulidad de la suspensión preventiva de la matrícula no fue requerida en el expediente que tramita ante el Tribunal de Ética, en tanto sus presentaciones se limitaron a solicitar la nulidad del acta 1905 que, aclara, no dispuso la suspensión preventiva. En cuanto al análisis y resolución del descargo, insiste en que es preciso culminar el procedimiento probatorio.

Luego de referirse a las disposiciones normativas aplicables, reitera que ?las demás cuestiones? -nulidad de la resolución 1905 y el descargo- tienen que ser resueltas al momento de emitirse la decisión definitiva, absolviendo o condenando al demandado.

Se refiere luego a los plazos razonables para obtener una respuesta en el proceso de ética.

Por último indica que la suspensión preventiva quedó supeditada a que el amparista ofreciera prueba de descargo y nada hizo en tal sentido.

Concluye, entonces, en que en el caso no se registra una ilegalidad o arbitrariedad manifiesta. Por último, requiere que de no aceptarse los argumentos de defensa, se impongan las costas en el orden causado.

Los agravios son contestados a fs. 151/153.

En primer lugar, se sostiene que no constituyen una crítica seria de los fundamentos dados en el pronunciamiento.

Indica que el Consejo se encuentra incumpliendo la ley, en tanto le prohíbe ejercer su profesión, causándole un grave perjuicio a su derecho y a su persona.

Cita jurisprudencia y, finalmente, requiere que, en punto a la imposición de las costas, se mantenga lo decidido en función del principio objetivo de la derrota.

2. Al acceder a esta instancia judicial, el Sr. Palacios interpone una ?acción de amparo por mora administrativa?.

Y, así, en estos concretos términos de pretensión, sostiene que el Consejo ?no se ha expedido sobre los pedidos de nulidad, recusación y descargo efectuado en forma subsidiaria de la citada acta?.

190 Ahora bien, deducida en estos términos la pretensión, la sentencia debía ceñirse a estos extremos. En tal orden es claro que el mandato judicial sólo ordena que se dé una respuesta, no impone un determinado contenido y tampoco aborda la validez, en términos normativos o constitucionales, del contenido del acto dictado o a dictarse.

Señalo esto, porque, en realidad, y más allá del cauce procesal acordado, en rigor, la sentencia se circunscribe a la que correspondería dictar en un proceso de amparo por mora, lo cual no es criticable.

Y no lo es, porque se adecua a los términos de la pretensión deducida. Y, además porque, en realidad, tal molde procesal era aplicable en el caso.

2.3. En efecto, el Consejo de Profesionales aquí demandado no es un mero particular, sino que cumple fines públicos que originariamente pertenecían al Estado: concurre con el Estado en el ejercicio de la función administrativa y, desde allí, es que presenta los caracteres de una entidad pública no estatal, quedando subsumida en los términos del artículo 2 de la ley 1981, en cuanto comprende ?el accionar. de las personas físicas o jurídicas que desarrollen actividades delegadas por el Estado, mediante ley o concesión de servicios públicos, cuando estén facultadas para realizar actos de autoridad o ejercer poder de policía?.

Aclaro esto porque si bien es cierto que, encauzado el planteo en el ámbito de una acción de amparo, el juez civil es el competente, también debe quedar en claro, que -por regla general- la revisión judicial de la actuación administrativa que, por delegación estatal, despliegue un Consejo de Profesionales, es propia de la competencia jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia, a través de su Sala Procesal Administrativa.

Es que, como ha señalado el TSJ en reiteradas oportunidades:

?.debe partirse de la premisa que en lo procedimental, el Consejo Profesional se rige por la Ley de su creación y supletoriamente por la Ley de Procedimientos Administrativos? (cfr. R.I. 522/13, en autos ?MORALES MARGARITA C/ CONSEJO PROFESIONAL DE AGRIMENSURA, GEOLOGIA E INGENIERIA DE NEUQUÉN (C.P.A.G.I.N.) S/ ACCION PROCESAL ADMINISTRATIVA?).

Agregando en la misma causa, mediante R.I. 302/13: ?.partiendo del marco legal de desenvolvimiento de la entidad demandada, que ella cumple fines públicos que originariamente pertenecen al Estado y que éste, por delegación circunstanciada normativamente, transfiere a la institución que crea todo lo concerniente al ejercicio de la agrimensura, ingeniería en todas sus especialidades, de la geología y de las respectivas actividades afines, graduadas (art. 1, Ley 708, según texto Ley 1671); a tal fin, creó el Consejo Profesional, con capacidad jurídica para actuar pública y privadamente y le asignó facultades -entre ellas y la que aquí importa- la de ?actuar como Tribunal de Ética Profesional.? (art. 12 inc. 1) y ?organizar y llevar las matrículas correspondientes a cada especialidad.? (inc. 2); aplicar las sanciones que establece esta Ley por transgresión a la misma, o a su reglamentación y demás disposiciones que se dicten al respecto? (inc. 14); entender de oficio o por denuncia, en los asuntos relativos a la falta de cumplimiento de los deberes de los profesionales a que se refiere esta Ley, imponiendo las sanciones que correspondan (inc. 15);

proyectar y someter a la aprobación del Poder Ejecutivo el Código de Ética Profesional (inc. 18). Como se decía, en orden a la situación jurídica y a la naturaleza de la función desarrollada por el ente demandado al cumplir un objetivo de carácter público, debe considerarse que el Consejo Profesional concurre con el Estado en el ejercicio de la función administrativa.

Y, en este punto, no puede dejar de señalarse la impronta que marcó la Ley 1284, publicada el día 8 de marzo de 1981, en punto a la regulación de los principios fundamentales del derecho público en materia de organización, formas jurídicas y trámites administrativos propiamente dichos. También, la Ley 1305 que entró en vigencia el día 8/9/1981, por la que se sancionó el Código Procesal Administrativo.

La Ley 1284, según establece su art. 1°, regirá toda la actividad administrativa estatal, provincial, centralizada y descentralizada. Se aplicará también a las personas públicas no estatales y a las personas privadas cuando ejerzan función administrativa por autorización o delegación estatal. Los procedimientos administrativos especiales que establezcan otras leyes se regirán supletoriamente por las disposiciones de esta Ley.

191 El art. 2 prevé que ?la organización, actividad y relación de las personas públicas, estatales y no estatales, se presumen regidas por el derecho público y sólo por norma expresa se considerarán excluidas de la regulación establecida por esta Ley y de toda otra que integre el derecho administrativo provincial.

La organización, actividad y relación de las personas privadas se considerarán sometidas a esta Ley y a las demás que integren el derecho administrativo provincial, cuando la Ley expresamente lo disponga o surja en forma indudable del tipo de función ejercida?.

En este orden, explica el codificador local que la Ley, al hablar de ?toda? la actividad, está reafirmando su pretensión de vigencia amplia sobre toda la función administrativa. No es su finalidad ser una mera regulación residual de las actividades que tengan regímenes especiales.

Al referirse a la ?actividad administrativa no estatal? dice que ?sin perjuicio de admitir que en principio la función administrativa es realizada por órganos estatales, se contempla la posibilidad de su ejercicio por parte de entes no estatales. Tal es el caso, por ejemplo, de la actividad de las Cajas de Previsión Social para profesionales, los Colegios, Consejos o Círculos profesionales de arquitectos, ingenieros, contadores, abogados, escribanos, etc., asociaciones dirigidas, creadas por el legislador, sobre la base de la agremiación obligatoria, control de la matrícula, pago compulsivo de una cuota, etc. El criterio con que deben considerarse todas estas situaciones es el siguiente: hay que constatar si la ley ha otorgado o no a la entidad el ejercicio de una potestad (poder o facultad) pública, traducida en poderes de imperio o mando que los particulares no tienen habitualmente sobre otros particulares.

El fenómeno de ?colaboración administrativa? de los cuerpos intermedios es innegable. Esas personas públicas y privadas no integran la estructura orgánica estatal, pero ejercen técnicamente función administrativa y tienen cometidos y organización semejantes en muchos aspectos a los entes públicos estatales. La colaboración administrativa de estas entidades ha operado una nueva modalidad de ?descentralización?, la descentralización administrativa no estatal (o indirecta).

En consecuencia, si tales entidades ?ejercen función administrativa? dictan ?actos administrativos? y están sujetas a ?control administrativo?, la impugnación judicial de la actividad administrativa realizada por entidades ?no estatales? debe operarse por la vía ?procesal administrativa? o ?contencioso administrativa?. (cfr. Roberto Dromi, Exposición de motivos, Ley 1284)..??.La diferente existencia de los modelos procesales ?administrativos? y ?civiles?, está dada, precisamente, por la necesidad de articular distintas técnicas o instrumentos para dirimir conflictos jurídicos. Mientras en el administrativo una de las partes es una ?entidad pública? (estatal o no estatal), en el civil, las partes son siempre ?personas privadas? y más profundamente, mientras en el proceso administrativo se ?impugna actividad administrativa pública?, en el proceso civil, la cuestionada es actividad privada.

Por actividad administrativa o pública susceptible de impugnaciones, que constituye el objeto del proceso judicial ?administrativo? se entiende el obrar público -no sólo estatal- que se exterioriza en actos de poder que, no siendo sustancialmente legislativos y judiciales, traducen un operar de dirección y ejecución emitido por cualquier órgano estatal o público no estatal.

La actividad administrativa impugnable puede emanar del estado o de entidades públicas no estatales que han recibido ?potestades públicas? por transferencia estatal.

Así, en un único y mismo proceso -acción procesal administrativa- tramitan las distintas pretensiones que pueden ser el objeto material de la acción. El Tribunal tiene, en todos los casos, jurisdicción plena y decide ampliamente lo que considere que en derecho corresponde respecto a las pretensiones del accionante, sea anulando total o parcialmente el acto, sea interpretándolo, sea reconociendo o no reparación de daños, sea restableciendo o restituyendo un derecho vulnerado, desconocido o incumplido en mérito a la intensidad de protección que merezca su situación subjetiva. La evocación a las explicaciones dadas por el Codificador local en la ?exposición de motivos? de las Leyes 1284 y 1305 es atinada pues permite colegir que, en tanto en el caso, se encuentra controvertida una decisión de una entidad pública que ejerce función administrativa por delegación estatal (Ley 708) y se presenta un conflicto jurídicoadministrativo para cuya dilucidación habrán de aplicarse normas de derecho público, el supuesto traduce la presencia de ?materia procesal administrativa?.

192 Es decir, aquella que resulta propia de la ?acción procesal administrativa?, cuyo conocimiento ha sido atribuido -hasta el momento- a este Tribunal Superior de Justicia por imperio constitucional (cfr. art. 238 y Disposiciones complementarias, transitorias y finales de la Constitución Provincial, punto V) y legal (art. 1 Ley 1305)..? (en igual sentido, ver R.I. 207/14 ?GARRIGA CARRANZA GUSTAVO EDUARDO C/ CONSEJO PROFESIONAL DE PSICOLOGOS DE LA PROVINCIA DEL NEUQUEN S/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA?, Expte. 4518/13; R.I. 300/13 en autos ?PAGELLA NELSON HUGO C/ C.P.A.G.I.N. S/ ACCION PROCESAL ADMINISTRATIVA?, Expte. Nº 4097/13 y R.I. 6143/07 en autos ?PAPONI ALBERTO LUIS Y OTRA c/ CONSEJO PROFESIONAL DE CIENCIAS ECONOMICAS S/ ACCIÓN PROCESAL ADMINISTRATIVA?, expte. nº 1831/06).

3. He considerado necesario efectuar la aclaración, por cuanto permite despejar una serie de cuestiones en cuanto al cauce elegido y el ámbito de competencia de la justicia civil para decidir en esta causa.

No desconozco que se ha impreso al proceso el trámite del proceso sumarísimo (art. 321) y esto llega firme a esta instancia.

Sin embargo, en atención a los términos de la pretensión y al alcance del pronunciamiento, tal elección tiene una escasa incidencia en el análisis que debe hacer esta Alzada: nótese que, en la práctica y conforme al fundamento de decisión, se equipara al pronunciamiento que hubiere dictado la magistrada en una típica acción de amparo por mora administrativa.

Situados así, en el contexto de decisión, debe notarse que lo que la magistrada ordena es que el Consejo Profesional se expida sobre el pedido de nulidad de la suspensión preventiva dispuesta por el Tribunal de Ética y se pronuncie sobre el descargo.

3.1. En este punto y, a tenor de los agravios deducidos, noto que existe una desinterpretación del alcance del resolutorio, lo cual se disocia, además, de lo actuado en la sede del Colegio Profesional. Veamos.

Es cierto que ?El Acta 1905 de fecha 24 de octubre de 2012? no es la que contempla la suspensión preventiva.

Evidentemente, hay un yerro en la individualización.

Pero también es evidente, a la luz de las constancias obrantes en las actuaciones que han sido ofrecidas como prueba, que el Consejo comprendió claramente cuál era el acto impugnado: la decisión de suspensión preventiva, adoptada en sesión llevada a cabo con fecha 14 de noviembre de 2012 por el Consejo, constituido en Tribunal de Ética.

Nótese que, al resolver la recusación deducida por el amparista, mediante resolución 368/13, el Consejo considera:

?.Que a los efectos de merituar la recusación articulada, debemos aclarar que si bien el presentante plantea la nulidad del acta 1905, emitido por el Consejo Profesional, y en la que se decidiera iniciar el juicio de ética aquí tramitado, considerando que la recusación solo está prevista en el Código de Ética local contra los integrantes del Tribunal de Ética, que justamente los recusados son todos los integrantes del Tribunal de Ética. y que la causal esgrimida. solo resulta predicable del Acta del Tribunal de Ética de 14 de noviembre de 2012 y no del Acta del Consejo 1905, es que cabe inferir que su pretensión se endereza a recusar con causa a los integrantes del Tribunal de Ética.? (ver folio 52 del trámite interno ?Bonet Luis Daniel?).

Luego, en esa resolución se rechazan las recusaciones, pero nada se consigna en la parte resolutiva con relación a los restantes planteos deducidos: esto es, la nulidad de lo decidido con relación a la suspensión en la matrícula y la merituación del descargo, omisión de respuesta que, justamente, la orden judicial contenida en la sentencia intenta superar.

4. Aquí se imponen dos aclaraciones, según los elementos que surgen de la causa y de lo tramitado en sede administrativa.

4.1. En primer lugar, señalar que la aclaración de que ?nada se consigna en la parte resolutiva con relación a los restantes planteos deducidos?, encuentra su justificación en la circunstancia de que, pese a ?no resolver?, el Consejo se refiere a estos dos planteos en los considerandos. Concretamente se consigna:

1) Con referencia al pedido de nulidad: ?.no se ha justificado con seriedad cual sería el vicio que invalidaría el Acta 1905 o el Acta del Tribunal de Etica de fecha 14 de noviembre de 2012, pues la mera alusión a la violación del derecho 193 de defensa porque ?se aplicó como sanción la suspensión de la matrícula sin traslado previo de las presuntas infracciones? no es tal, habida cuenta de que la suspensión preventiva aplicada no lo fue con carácter sancionatorio sino como medida preventiva ante las graves denuncias formuladas ante el Consejo Profesional;? 2) Con referencia al descargo: ?Que, justamente, a efectos de evitar probables mayores daños a la ciudadanía se adoptó preventivamente la medida de suspensión de la matrícula, dejando no obstante expreso que dicha medida sería levantada en tanto el matriculado incorporara descargos o elementos que permitieran superar los testimonios y documentos públicos obrantes en la causa;

Que, en otros términos, la medida de suspensión preventiva se encuentra condicionada a que el matriculado incorpore elementos que demuestren la inexactitud o falsedad de las denuncias formuladas y manifestaciones vertidas por funcionarios públicos municipales y provinciales, lo que no ha ocurrido hasta la fecha.? 4.2. En segundo lugar, explicitar que, no obstante ello, esto no puede ser considerado como respuesta, por dos razones:

a) Concretamente, el Consejo, en la resolución 368/13 adoptada en reunión de mesa Directiva, Acta 1923, no resolvió los planteos, se limitó a rechazar las recusaciones (ver parte resolutiva, folio 54, actuaciones administrativas ya referenciadas).

b) Pero, además, no fue introducido como argumento de defensa en el responde, lo cual es entendible si se advierte que la propia demandada interpretó y manifestó que era necesario resolver en forma preliminar las recusaciones, para luego abordar el tratamiento de los planteos.

5. A esta altura queda claro que estos dos planteos no han tenido respuesta concreta y categórica por parte de la demandada.

E, insisto, no corresponde abrir juicio aquí de las consideraciones efectuadas en la resolución 368/13, ni de las razones que en definitiva se den en respuesta de los planteos efectuados.

El acierto o corrección de la respuesta -por principio y en orden a lo indicado en el punto 2- excedería del marco de tratamiento de una acción de amparo y, ciertamente, escapa al continente del amparo por mora, cuyos ribetes (más allá del trámite aquí acordado) son aplicables a este caso.

Porque lo que está en juego en esta causa, es la inactividad formal, la conducta omisiva consiste en no resolver, no decidir los dos planteos sometidos a consideración de la demandada: la nulidad de la suspensión en la matrícula y - siguiendo los lineamientos expuestos de la resolución de fecha 14/11/12- la suficiencia del descargo efectuado, para revisar la subsistencia de esa medida, durante el desarrollo del juicio de ética.

Como señaláramos en el caso ?Aisa?, en desarrollos que son aquí aplicables:

?.Tenemos así que, en el esquema de nuestra legislación local, el amparo por mora tiende a remediar la demora o atraso en la tramitación formal del expediente administrativo: es un proceso que tiene por objeto poner fin a la llamada inactividad formal de la administración y es por ello que la sentencia a dictarse en este tipo de proceso opera en el ámbito estrictamente formal del trámite administrativo, y no importa juzgar en manera alguna acerca de la inactividad material de la Administración ni tampoco sobre la fundabilidad intrínseca de las pretensiones del particular.? (cfr. esta Sala, ?AISA S.A. c/ IPVU s/ AMPARO POR MORA ADMINISTRATIVA? EXP Nº 464381/12).

Por las razones que aquí he expuesto y con el alcance consignado, entiendo que debe confirmarse la decisión adoptada en tanto ordena que la demanda resuelva dos planteos del actor: la nulidad de la suspensión en la matrícula y la suficiencia del descargo efectuado, para revisar la subsistencia de esa medida, durante el desarrollo del juicio de ética.

En punto a la apelación arancelaria de la demandada -fs. 144-, realizados los cálculos pertinentes la regulación se ajusta a los parámetros legales, por lo que corresponde desestimarla.

En punto a las costas, entiendo que habiendo procedido la pretensión en su mayor extensión y habiendo dado motivo la demandada a la promoción de la acción, debe soportar las generadas tanto en la primera instancia, como en esta, de apelación. TAL MI VOTO.

El Dr. Jorge PASCUARELLI dijo:

Por compartir los fundamentos vertidos en el voto que antecede, adhiero al mismo expidiéndome de igual modo.

194 Por lo expuesto SE RESUELVE:

1.- Confirmar la sentencia de fs. 137/141 vta. en cuanto fue materia de recursos y agravios.

2.- Imponer las costas de Alzada al apelante vencido (art. 68 del CPCC).

3.- Regular los honorarios profesionales de esta Instancia en las siguientes sumas: para los Dres. ... y ... (h), patrocinantes del actor, de pesos ... ($...) para cada uno de ellos, y para el Dr. ..., letrado apoderado del demandado, de pesos, ...

($...) (art. 15, LA).

4.- Regístrese, notifíquese electrónicamente y, oportunamente, vuelvan los autos al Juzgado de origen.

Dr. Jorge D. PASCUARELLI - Dra. Cecilia PAMPHILE Dra. Mónica MORALEJO - SECRETARIA.