Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2008-03-05


Buenos Aires, 5 de marzo 2008 Vistos: los autos indicados en el epígrafe resulta:

1. La Sra. C. G., quien junto con su grupo familiar resultó beneficiaria del subsidio implementado a través del decreto nº 895/02, dedujo acción de amparo (fs. 1/12 vuelta) por derecho propio y en representación de sus hijos menores de edad contra el GCBA a fin de que se los reincorporara a los programas de emergencia habitacional que dependen de la Secretaría de Desarrollo Social y se les brindara, además, una solución a su problemática alimentaria.

Fundó su demanda en los derechos que acuerdan los artículos 10, 17, 20 y 31 de la CCBA y 14 bis de la CN así como en los tratados internacionales sobre derechos humanos que gozan de jerarquía constitucional (artículo 75 inciso 22 de la CN) y contienen prescripciones normativas en sentido concordante.

La amparista sostuvo, centralmente, que la demandada "...ha decidido no otorgar subsidios de carácter habitacional sino por única vez, por un monto máximo por familia (confr. art. 6º dec. 895/02), y sin ofrecer ninguna otra alternativa válida que permita hacer frente a la emergencia habitacional..." (fs. 8), lo cual "...se torna manifiestamente irrazonable y se traduce como un condicionamiento regresivo de la prestaciones sociales" (fs. 8 vuelta).

Planteó la inconstitucionalidad del artículo 6 del decreto nº 895/02 "...y de toda otra norma que implique restringir el derecho de acceder a los planes de emergencia habitacional..." (fs. 10 vuelta) y requirió el dictado de una medida cautelar tendiente a que, mientras dure la tramitación de las presentes actuaciones, se la incluya junto al grupo familiar conviviente en los programas de emergencia habitacional (fs. 10).

En una presentación posterior, y a pedido del Asesor Tutelar (fs. 111 y vuelta), la actora aclaró que toda vez que su madre, la Sra. D. G., es beneficiaria del programa de atención a familias en situación de calle "...la presente acción fue promovida requiriendo mi inclusión dentro de su grupo familiar" (fs. 117 y vuelta, con negritas en el original).

2. El GCBA produjo el informe que prescribe el artículo 8 de la ley nº 16.986 (fs. 96/100).

3. La medida precautoria, concedida por la jueza de primera instancia (fs. 40/41), fue cumplida por la accionada según surge de las constancias de fs. 50 vuelta.

4. El amparo fue admitido por la jueza de grado (fs. 158/160 vuelta) quien ordenó a la Administración que "adopte las medidas necesarias a fin de que la amparista cuente inmediatamente, en el plazo de dos días, con un alojamiento adecuado para el grupo familiar, el cual deberá ser mantenido mientras el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no demuestre fehacientemente en estos actuados que la situación de vulnerabilidad de la actora y su grupo familiar ha cesado" (fs. 160 vuelta). Las costas fueron impuestas a la vencida.

Entre las razones que dieron sustento a la sentencia de fs. 158/160 vuelta se destaca la circunstancia de la que la demandada no ha podido "...demostrar que la situación socioeconómica de la amparista y su grupo familiar se ha revertido, siquiera en alguna medida..." (fs. 159 vuelta) de modo tal que aun "...persiste (...) su obligación de brindar una solución hasta tanto esa situación aparezca conjugada por lo menos en niveles que permitan a la actora valerse por si misma" (fs. 159 vuelta).

Dicha decisión fue apelada por el GCBA (fs. 165/169 vuelta).

5. La Sala II de la CCAyT -con fundamento en normas protectorias en materia de derechos humanos- rechazó el recuso de apelación y confirmó la decisión cuestionada, con costas a la vencida (fs. 192/200).

6. El GCBA dedujo el recurso de inconstitucionalidad que luce a fs. 205/216 (contestado por la amparista a fs. 220/248) pues consideró que la Cámara: a) desconoció que la presente acción fue abstracta desde su comienzo (fs. 207 vuelta), b) omitió aplicar la doctrina emitida por el Tribunal Superior en el caso "Mantovano" (fs. 209), c) prescindió de las constancias de la causa y no advirtió la inexistencia de una obligación incumplida a cargo del GCBA (fs. 209 vuelta), d) incurrió en arbitrariedad normativa debido a la improcedente imposición de costas (fs. 214 vuelta), e) formuló una interpretación inadecuada de los artículos 14 bis de la CN, 31 de la CCBA y de la expresión "políticas especiales" del artículo 17 de la CCBA así como de la exigibilidad de los derechos sociales y del principio que prohíbe la regresividad en dicho ámbito (conf. artículo 75 inc. 22 de la CN) (fs. 210) y, f) se extralimitó en el ejercicio de la función jurisdiccional (fs. 210).

7. El recurso de fs. 205/216 fue parcialmente concedido por la Sala II (fs. 255/256 vuelta) al considerar que "...en tanto hubo interpretación [constitucional] (...) media cuestión constitucional..." (fs. 256, las cursivas son del original).

Por el agravio que no fuera admitido -arbitariedad de la sentencia-, la demandada no recurrió en queja.

8. Luego de la interposición del recurso de inconstitucionalidad, entró en vigencia el decreto nº 690/06 (BOCABA nº 2.463 del 21 de junio de 2.006) por el cual se derogó el decreto nº 895/02 -a cuyos beneficios se acogieran la actora y su familia- y se implementó el programa "Atención para Familias en Situación de Calle" previéndose, a favor de quienes acrediten encontrarse en ciertas condiciones, un subsidio que "..consiste en la entrega, de un monto de hasta pesos dos mil setecientos ($ 2.700), el que puede ser otorgado en seis (6) cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450) cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el presente subsidio inclusive en una suma adicional de pesos mil ochocientos ($ 1.800), pagadera en hasta cuatro (4) cuotas iguales y consecutivas de pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450) cada una, en los casos particulares que, a criterio de aquélla, ameriten la mencionada extensión, en orden a la persistencia de la situación que en su momento, motivara la entrega del beneficio" (artículo 5 del decreto citado).

9. Radicadas las actuaciones en el Tribunal, la jueza de trámite Alicia E. C. Ruiz convocó a las partes a una audiencia en atención al dictado del decreto nº 690/06 (fs. 263).

En la audiencia del 27 de diciembre de 2.006, las partes acordaron la suspensión del trámite del recurso de inconstitucionalidad hasta el 30 de abril de 2.007. Establecieron que, en dicho lapso, la demandada incorporaría a la Sra. C. G. y a su grupo familiar al programa de asistencia habitacional que implementa el decreto n° 690/06. El GCBA se comprometió, asimismo, a brindar a la actora las prestaciones del programa "Nuestras Familias", a partir del mes de febrero de 2.007, en las condiciones reglamentarias establecidas y a gestionar su inclusión en el programa "Patria Grande", como paso previo para su inclusión definitiva en el programa "Ciudadanía Porteña" ya que la beneficiaria participaba en el programa "Vale Ciudad". Finalmente, la amparista cumpliría los requisitos exigidos normativamente para la obtención y el mantenimiento de las prestaciones indicadas más arriba (fs. 268).

Con posterioridad, el GCBA hizo saber al Tribunal (fs. 280) que la Sra. C. G. fue incluida en el programa de Normalización Documentaria desde el 15 de agosto de 2.006 (fs. 271) que también, es beneficiaria del programa "Apoyo Alimentario Directo a Familias" y, en calidad de tal, recibe "...dos cajas básicas de alimentos secos de acuerdo a la composición de su grupo familiar que es de 7 integrantes..." (fs. 275). De igual modo, "...con el objeto de hacer efectivo el acuerdo alcanzado en autos..." se integró "...un módulo especial "B" por su niño que se encuentra con desnutrición a los dos módulos básicos que se encuentra recibiendo como beneficiaria del Programa de Apoyo Alimentario Directo a Familias Decreto Nº 1.646/GCBA/2002. Asimismo en la entrevista la Sra. G. se comprometió a presentar a la brevedad los certificados médicos actualizados para determinar con precisión el estado de salud de su hijo para poder brindarle una mejor asistencia" (fs. 278).

Más tarde, en la audiencia del 03 de mayo de 2.007, las partes informaron que, a fin de dar cumplimiento a lo acordado en la audiencia previa, la actora y su familia fueron incorporados al programa "Atención para Familias en Situación de Calle" del decreto n° 690/06 pero que, sin embargo, no se habían concluido aun los trámites que permitieran efectivizar las restantes responsabilidades asumidas por el GCBA en el acta de fs. 268. La jueza Alicia E. C. Ruiz dispuso convocar a las partes a una nueva audiencia (fs. 283).

En la audiencia del 30 de agosto de 2.007, las partes manifestaron que se ha dado cumplimiento a la incorporación de la amparista al programa "Nuestras Familias" y se que ha recibido la tarjeta para la adquisición de alimentos del programa "Ciudadanía Porteña", que comenzará a percibir en el mes de septiembre según se le informó a la actora. La Sra. G. manifestó que residía en un departamento en Villa Lugano por el que abona un alquiler de $ 500,00. Transmitió, también, su preocupación por la pérdida de la asistencia alimentaria que el GCBA le brinda para atender a uno de sus hijos que padece de desnutrición. El Dr. Abraham (abogado del Ministerio de Derechos Humanos del GCBA) asumió el compromiso de mantener el otorgamiento de las cajas para atender la situación del niño (fs. 287).

10. La Asesora General Tutelar consideró que debe desestimarse el planteo de la demandada y, consecuentemente, quedar firme la sentencia de la Sala II de la CCAyT (fs. 289/296).

11. El Fiscal General Adjunto propició hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad, revocar la sentencia recurrida y declarar inadmisible el amparo (fs. 298/307).

Fundamentos:

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. El recurso de inconstitucionalidad deducido en tiempo oportuno por el GCBA debe ser rechazado por las razones que expongo a continuación.

2. El GCBA introduce en su recurso los siguientes agravios:

a) La interpretación y aplicación de normas contenidas en la CN y en la CCBA. Centralmente, el GCBA discute acerca de los alcances que corresponde asignar a los artículos 14 bis de la CN (en cuanto prescribe que el Estado establecerá por ley el acceso a una vivienda digna), 31 de la CCBA (en tanto expresa que la Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna) y 17 de la CCBA (en la medida en que hace alusión a "políticas especiales" que debieran implementarse a fin de satisfacer los derechos constitucionales en juego). Asimismo, el recurrente refiere a la exigibilidad de los derechos sociales cuyo rango constitucional es innegable (conf. art. 75, inc. 22 de la CN).

b) Los límites de la función jurisdiccional, asunto que remite -en definitiva- a la división de poderes y al concepto de tutela efectiva garantizada por el artículo 25 de la CADH.

c) La inteligencia que corresponde atribuir al concepto de "no regresividad" que rige en materia de derechos humanos.

3. Las cuestiones mencionadas en el punto precedente fueron objeto de tratamiento y decisión en la causa "Toloza, Estela Carmen c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido", expte. n° 4.568, resolución del 09 de agosto de 2.006, donde consideré que los argumentos que entonces planteaba el recurrente, GCBA, (y que resultan coincidentes con los que ahora propone) "...no logra[ban] conmover una sentencia inobjetable y constitucionalmente plausible".

Debido a la similitud de fundamentos que expusiera el GCBA en aquella y en esta oportunidad, habré de transcribir, a continuación, las razones que dieran apoyo a mi postura en el precedente citado y que considero enteramente aplicables a la situación de autos.

"El recurrente afirma 'que, ni del artículo 31 de la CCBA ni del artículo 14 bis de la CN nace un derecho individual exigible a continuar siendo asistido por el Estado cuando se agotan las prestaciones fijadas en la normativa vigente, en el sentido interpretado por el Tribunal'. Entiende que las disposiciones mencionadas 'establecen principios y programas y reconocen expresamente que esos principios y programas han de ser implementadas progresivamente'. Esta interpretación de los textos constitucionales es desacertada".

"La CCBA en su artículo 31 'reconoce el derecho a una vivienda digna' y prioriza -sin excluir otros supuestos- 'a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos'".

"Los actores (madre e hijo) encuadran en el presupuesto de hecho de las disposiciones citadas, gozan de la protección integral a la familia que consagra el artículo 14 bis de la CN, y el niño (...) dispone además de una especial tutela constitucional (conf. arts. 17; 20; 31.1; 39; CABA; arts. 14 bis; 75 incisos 22 y 23; CN; art. 11 PIDESC; arts. 3.1; 3.2; 4; 6.2; 19.2; 26.1; 27.1; 27.2 y 27. 3; Convención sobre los Derechos del Niño)".

"Está probado que los accionantes obtuvieron, mediante la actividad del Estado consistente en la asistencia prevista en el decreto nº 895/02 una mejoría temporal de sus condiciones habitacionales. Agotada esa asistencia, se ven colocados en una nítida situación de regresividad, que la Cámara define con acierto como 'situación de calle'. Y esta es la cuestión a resolver en el marco de las reglas constitucionales ya mencionadas".

"El Estado no puede adoptar por acción u omisión conductas regresivas en materia de derechos humanos. Si lo hace debe justificar -lo que no ha ocurrido en estos autos- por qué sus recursos no le permiten seguir atendiendo las necesidades de quienes reclaman judicialmente por la afectación de un derecho constitucional básico, como es el de la vivienda digna".

"En el caso, la regresividad que no es tolerada ni por el orden jurídico nacional ni por el local, se configura respecto del derecho a la vivienda digna".

"El recurrente entiende el derecho a la vivienda digna de modo tal que éste no implica que 'los individuos tienen derecho sine die a disfrutar de subsidios otorgados con carácter excepcional'. La expresión 'disfrutar' es poco afortunada ante personas carenciadas, que cabe imaginar preferirían ser autosuficientes y no requerir la ayuda del Estado. Tampoco se trata, como continúa la Procuración, de que el subsidio 'tenga carácter excepcional'. En un caso como el de autos y en la medida en que el Estado no pueda proporcionar soluciones permanentes, el subsidio debe ser regla. Y ello porque la pobreza crítica es la situación de excepción que el constituyente ha optado por resolver progresivamente (conf. art. 31.1, CCBA). Cuando esa pobreza se instala en la sociedad, es razonable que las autoridades recurran a diversos sistemas de atención, siempre que su aplicación sucesiva no implique la disminución y/ o la privación de las prestaciones ya reconocidas. Entonces si la vigencia del decreto ha cesado, es ajustado al bloque constitucional imponer al Estado el deber de preservar lo ya otorgado".

"El derecho a una vivienda integra el plexo de los llamados 'derechos sociales' que sólo pueden ser entendidos en un horizonte de sentido orientado hacia la igualdad, lo que está muy lejos de significar que los 'derechos sociales' sean promesas o programas, que no puedan ser exigidos al Estado por individuos o grupos. Muy por el contrario, se trata de un mandato del poder constituyente al poder constituido para que haga y cumpla".

"El Gobierno parece no entender esta cuestión y profundiza el desconocimiento de principios constitucionales cuando añade que 'nunca estuvo en mira de ningún constituyente establecer que las personas individualmente consideradas tengan derecho a una exigencia individual'".

"Esta posición conduce al absurdo consistente en que nunca nadie -sea una persona o un grupo de personas- podría reclamar judicialmente por la lesión que padece. La postura de la Procuración no resiste ningún test de constitucionalidad (...) Dicho de otro modo, la Procuración pretende desconocer que los derechos sociales son exigibles en el marco de un proceso y en la órbita jurisdiccional".

"El amparo no impugna qué hizo el Gobierno mientras cumplió con el decreto nº 895/02, ni la Cámara imputa regresividad a ese decreto".

"El conflicto nace al momento en que los actores dejan de percibir el subsidio otorgado".

"Cuando el artículo 2.1 del PIDESC, establece que los Estados Partes deben adoptar medidas especialmente económicas y técnicas para lograr el desarrollo progresivo de los derechos sociales, se refiere a las medidas legislativas como una de las formas privilegiadas para lograr ese objetivo, pero ello no descarta, ni la existencia de otras ni la exigibilidad inmediata de los derechos sociales aún sin medidas legislativas en vigor. De otra forma no podría comprenderse que todas las personas tengan derecho a un recurso sencillo y rápido -como por ejemplo este amparo- o a cualquier otro medio efectivo para que jurisdiccionalmente se las proteja contra actos que violan sus derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, como lo son el derecho a la vivienda digna, la protección integral a la familia y el interés superior del niño (conf. art. 25, CADH), que se discuten en este expediente".

"Para el recurrente serían excepcionales los casos en los que el poder judicial podría suplir la inactividad de los otros poderes públicos en la implementación de derechos económicos, sociales y culturales, pues estos dependen de la planificación, la previsión presupuestaria y su puesta en marcha. Agrega la Procuración que 'los jueces deben interpretar la ley siendo neutrales al gasto público' (...) y que 'bajo la concepción individualista de los derechos sociales que sostiene la Cámara este importantísimo y fundamental mandato constitucional no se cumple: el juez reemplaza a la Legislatura en la creación de dinero público y, obviamente, en la necesidad de establecer tributos. Sin embargo, no es función del juez impactar en el nivel de tributación. El juez no está para crear impuestos indirectamente, el juez está para interpretar la ley'".

"A través de expresiones como las mencionadas en el párrafo anterior, el GCBA trae en su apoyo a la doctrina de la no justiciabilidad del Estado. Más allá de subrayar el anacronismo de esta concepción, es oportuno formular algunas observaciones".

"Los jueces son un poder del Estado y dentro de sus competencias pueden interpretar, no sólo las leyes sino primordialmente la Constitución que es el lugar por antonomasia de la regulación de la actividad y de la función política".

"El escrutinio judicial del gasto público es viable y no invade la competencia de otros poderes, cuando en un proceso en el que se impugna la lesión de derechos, la consideración de ese gasto resulta dirimente. Es decir, el gasto público no es una cuestión no justiciable en tanto está incluido en el marco constitucional (conf. art. 106, CCBA). El uso de los recursos por parte del Estado ha pasado a ser un espacio sujeto al control jurisdiccional. Y tanto es así que el Estado debe justificar -lo que no ha sucedido en el caso de la actora- que ha utilizado el máximo sus recursos para solucionar el problema sometido a decisión de un juez (conf. art. 2.1. PIDESC)".

Por todo ello, ninguno de los agravios introducidos por el GCBA logra conmover la solidez del fallo recurrido.

4. En este apartado habré de poner en claro que las demás cuestiones que el GCBA incluye en su presentación son irrelevantes para sustentar el recurso de inconstitucionalidad.

El recurrente afirma que la sentencia en crisis prescindió de las constancias de la causa de modo tal que no advirtió la inexistencia de una obligación incumplida y desconoció que la acción intentada resultaba abstracta desde su inicio.

A fin de despejar la confusión en que incurre el GCBA es útil transcribir las consideraciones que dieran sustento a la decisión recurrida. La Sala II de la CCAyT sostuvo, acertadamente, que "[e]n la causa sub examine el Estado local hizo oportuna aplicación de una política asistencial (...) [se entiende, a través de las prestaciones implementadas por el decreto nº 895/02]. Sin embargo, esa asistencia resultó sólo un paliativo temporal que transcurrido devolvió a sus beneficiarios a la situación extrema en que se encontraban con anterioridad al acceso al beneficio. Ahí reside el incumplimiento que la demandada reclama en sus agravios como inexistente" (fs. 194 y 199).

En efecto, el GCBA brindó ayuda (temporal) a la Sra. C. G. a través del pago de un subsidio de acuerdo con el régimen del decreto nº 895/02. Es oportuno recordar que, entre las razones que motivaron el dictado del decreto mencionado se destaca: "[q]ue el crecimiento sostenido de la pobreza torna necesaria la adopción de medidas idóneas para paliar las consecuencias que la misma produce en la calidad de vida de los ciudadanos; [q]ue la consecuente cronicidad de las problemáticas de los sectores mas desprotegidos, y la progresiva pauperización de los sectores medios produce el aumento de la demanda de soluciones a la problemática habitacional; [q]ue es especialmente preocupante por el impacto que produce la situación de calle en las Familias integradas por niños, niñas y adolescentes, y en cuyo auxilio debe acudir el gobierno en forma imperativa" (el destacado me pertenece).

Cumplida la prestación asistencial prevista en el decreto nº 895/02, la actora se encontró nuevamente en situación de calle. Es decir, en la condición de vulnerabilidad originaria, aquella que en los dichos de la propia demandada, "...torna necesaria la adopción de medidas idóneas para paliar las consecuencias" y justifica que el GCBA acuda en su auxilio "...en forma imperativa...", tal como lo expresan los considerandos del decreto nº 895/02. A partir de allí y de la actuación del propio recurrente queda demostrado que la situación de emergencia habitacional no pudo ser superada cuando las prestaciones del decreto 895/02 se agotaron.

Ahora bien, la sentencia objetada rechazó el recurso de apelación que dedujera la demandada y, consecuentemente, confirmó la sentencia de primera instancia que ordenaba al GCBA "...adopt[ar] las medidas necesarias a fin de que la amparista cuente inmediatamente, en el plazo de dos días, con un alojamiento adecuado para el grupo familiar, el cual deberá ser mantenido mientras el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no demuestre fehacientemente en estos actuados que la situación de vulnerabilidad de la actora y su grupo familiar ha cesado" (las negritas me pertenecen). La solución que propongo en mi voto, que consiste en rechazar el recurso de inconstitucionalidad del GCBA, implica el mantenimiento de lo decidido en las instancias previas.

5. Las prestaciones fueron reconocidas y otorgadas con posterioridad a la interposición del recurso de inconstitucionalidad. El GCBA brindó a la amparista y a su familia asistencia habitacional y alimentaria en cumplimiento de los compromisos que tomara en las audiencias celebradas en el Tribunal como está detallado en el punto 9 de los resultas.

La conducta asumida por el GCBA se orienta a satisfacer aquello que en autos fuera decidido (en el caso de la asistencia habitacional) y aquello que, aunque no integra lo resuelto, se encuentra inserto en el marco de la presente litis (en el caso de la asistencia alimentaria). Lo dicho revela, sin lugar a dudas, el reconocimiento del GCBA de que la situación de emergencia denunciada por la amparista aun persiste en condiciones que demandan su auxilio.

La ayuda en materia habitacional que, actualmente, el GCBA proporciona a la amparista no importa el cumplimiento definitivo (sino parcial -temporal-) del deber que le impone la sentencia. Como ya lo señalara, la resolución que la Cámara confirma ordena al recurrente garantizar un alojamiento adecuado "...mientras (...) no demuestre fehacientemente en estos actuados que la situación de vulnerabilidad de la actora y su grupo familiar ha cesado". Por esa razón, el GCBA deberá dar continuidad a los planes de asistencia habitacional de acuerdo a lo prescripto por la Sala II de la CCAyT.

En cuanto al apoyo alimentario, según surge de las constancias del expediente (fs. 287), la actora ha recibido la tarjeta para la adquisición de alimentos del programa "Ciudadanía Porteña" creado mediante la ley nº 1.878.

La ley nº 1.878 no sujetó la asistencia que acuerda a sus beneficiarios al cumplimiento de un plazo. Luego del ingreso al Plan, la baja del beneficio depende de que se produzca una variación en las condiciones habilitantes del subsidio. Lo que importa, en definitiva, un compromiso de asistencia que contempla las necesidades reales de la población en situación de riesgo alimentario. Así, el artículo 11 de la ley citada determina el criterio de permanencia en el Programa en los términos que a continuación se indican: "[c]orresponde la baja del programa en las siguientes situaciones: a) Cuando se modifiquen las condiciones que habilitaron el acceso al programa y conforme la nueva situación, el/la beneficiario/a no reúna los requisitos de admisibilidad previstos en la presente ley".

Por su parte, en la última de las audiencias celebradas en el Tribunal (del 30 de agosto de 2.007), la Sra. C. G. hizo saber su preocupación por la pérdida de la asistencia alimentaria especial que el GCBA le proporcionaba para atender el cuadro de desnutrición de su hijo que se encuentra en una situación particularmente grave. En esa oportunidad, el abogado del Ministerio de Derechos Humanos del GCBA asumió el compromiso de mantener el otorgamiento de esas cajas alimentarias.

De todo lo expuesto resulta evidente que -contrariamente a lo expresado por la demandada- no existe analogía alguna entre la presente causa y el caso "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 'Mantovano, Carlos Alberto y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14, CCABA)'", expte. nº 3.098, resolución del 16 de diciembre de 2.004. En este último expediente, dictado el decreto nº 895/02, había desaparecido el riesgo de desalojo de los actores que motivara la interposición del amparo. Y, ello explica la decisión del Tribunal de declararlo abstracto.

6. Con apoyo en las consideraciones que anteceden, voto por rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto, a fs. 205/216, por el GCBA y, en consecuencia, por dejar firme la sentencia de la Sala II de la CCAyT que rechazó el recurso de apelación de la demandada y confirmó la sentencia de primera instancia que admitió el amparo, con costas a la vencida.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

1. Ya tuve ocasión de expedirme sobre situaciones análogas -entre otros casos? en "G.C.B.A. s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 'Navalle, Pedro Ignacio c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)'", expte. n° 4351/05 y en "Toloza, Estela Carmen c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido", expte. n° 4568/06, ambas resoluciones del 9/8/06, razón por la cual me limitaré a reiterar, apretadamente, los argumentos sustanciales para resolver asuntos de esta índole, que sostuve entonces, y a incorporar un énfasis respecto de la cuestión que está en el centro de estos litigios, cuestión que, a mi entender, permanece irresuelta.

2. Se trata aquí de un recurso de inconstitucionalidad concedido por la Cámara al recurrente -el GCBA, demandado?. El núcleo de la controversia se identifica con una cuestión constitucional paradigmática, a saber: cuál es el concepto, y cuáles los alcances, del derecho a una vivienda digna (CCBA, 31), particularmente, a la luz de las normas locales orientadas, idealmente, a la consecución de esa meta. Asimismo, se discute en el caso la trascendencia del art. 17, CCBA, en tanto dispone que "[l]a Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para las que tienen menores posibilidades".

Todo ello debe trasladarse, desde luego, al caso concreto de la Sra. G., su familia y su situación, lo que ha sido materia primigenia de debate por los protagonistas del litigio. Debido a las vicisitudes de que da cuenta la Sra. jueza de trámite (ver puntos 8 y 9 de las "resultas"), la situación descripta se torna extensiva a la aplicación de las reglas dispuestas por el decreto nº 690/06, que entró en vigencia en junio de 2006, por lo que resultó derogado el decreto nº 895/02, a cuyos beneficios se había acogido la amparista y su grupo familiar.

3. La cuestión a resolver no atañe, en modo alguno, a la obligación ya cumplida por el Gobierno, conforme a la legislación vigente. Por lo contrario, aquélla materializa la satisfacción de un deber, satisfacción reconocida por ambas partes de la controversia -la demandada, desde el escrito del comienzo?. En cambio, el problema jurídico relativo al modo como el Estado local habrá de confrontar la posible subsistencia (en el sub examine, constatada) de la situación de origen a la cual atendía el programa asistencial ya cumplido, es la pregunta de fondo que cabe formular en este caso. En otras palabras: ¿la obligación de garantizar una prestación habitacional o, más ampliamente, asistencial, se agota en el cumplimiento de aquello dispuesto por las normas locales vigentes (decreto nº 690/06) o, en cambio, persiste hasta la superación de la situación de vulnerabilidad que atraviesa la accionante? Se trata de compatibilizar el "Derecho vigente" (nos referimos, claro, a las disposiciones contenidas en el decreto antes mencionado) y el mandato plasmado en el art. 31 de la Constitución de la Ciudad, conforme al cual "[l]a Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: 1. Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos. / 2. Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva. / 3. Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones".

4. El defecto insalvable del recurso del GCBA es que, lejos de encarar este problema y ofrecer una respuesta, el RI niega el primero e incurre en circularidad viciosa respecto de la segunda. Así, la demandada aduce que la sentencia confirmatoria de la Cámara le causa agravio puesto que la sentencia de primera instancia (la resolución confirmada) resultó abstracta desde su inicio (ver fs. 207 vta.), no obstante lo cual hizo lugar a la acción de amparo. En sustento de este reproche, esta parte sostuvo que "[e]l Tribunal ad-quem no advirtió que la actora fue beneficiada con el otorgamiento de un subsidio habitacional en el marco del Programa de Atención a Familias en Situación de Crisis, y que pide nuevamente a la Ciudad el otorgamiento de otra solución habitacional. / Así el Tribunal a quo omitió tener presente, -entre otras tantas cuestiones? que conforme se acreditó con las constancias administrativas acompañadas en autos y referenciadas a la época de producir el informe del art. 8 de la ley 16.986, el GCBA había otorgado a la actora los beneficios del Decreto 895/02, es más la misma actora lo reconoció en el escrito de la demanda, por lo que la pretensión amparista resultaba evidentemente abstracta. / De allí pues, ... surge claro que el Tribunal a quo se apartó en forma inmotivada de las constancias de la causa, de las cuales surgía que la pretensión amparista resultaba abstracta carente de actualidad y vigencia [sic], en razón que la actora [sic] y su grupo familiar se hallan recibiendo los beneficios de los programas asistenciales contemplados por la normativa vigente" (fs. 207 vuelta).

Como lo anticipamos, el argumento de la demandada es de carácter retorsivo o circular, puesto que nunca llega a problematizar si, a partir de la hermenéutica constitucional, los criterios de interpretación del art. 31 de la Constitución local fijan un alcance de la norma que permita afirmar, como yo creo es el caso, la subsistencia de la obligación estatal en tanto subsista el escenario de vulnerabilidad familiar y social que el Estado debe atender.

5. Como lo sostuve en anteriores causas, desde el punto de vista señalado, que es indudablemente el centro de la controversia, la sentencia de la Cámara resulta intachable. En ella se emplean fluidamente mecanismos epistemológicos plausibles para determinar aquello que considera derecho a la vivienda digna en nuestra Constitución y en los pactos internacionales, los principios que rigen esa interpretación y que derivan en la confirmación de la obligación impuesta al GCBA con relación a la actora. En efecto, tras examinar la normativa que, jerárquicamente, otorga sentido a la modalidad asistencial prevista por el decreto nº 895/02, la Cámara destaca que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires ordena políticas especiales para situaciones como la que cabe atender en el sub examine, esto es, una crisis familiar por emergencia habitacional, con proyecciones hacia otras esferas vinculadas con el ejercicio de derechos individuales fundamentales.

Así, y en consonancia con el art. 31 de la CCBA, transcripto supra, la Alzada reproduce en su fallo la norma contenida en el art. 17 de la Constitución local: "La Ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades". Por lo demás, la Cámara destaca que los tratados internacionales recogidos en la Constitución Nacional resultan, a su vez, fuentes de contenido en la materia (ver fs. 144 y 144 vuelta). La Alzada reconoce que, en este marco, el decreto del Poder Ejecutivo nº 895/02 es una estrategia concreta en la realización del derecho humano fundamental a una vivienda digna (...). No obstante, las exigencias en materia de derechos humanos poseen una lógica que excede al acto concreto de realización, postulando que toda actividad estatal a favor del cumplimiento efectivo de esos derechos constituye un acto puntual a la vez que sienta un proyecto. Esto se conoce como 'progresividad' de los derechos humanos ..." (fs. 193 vuelta). Y, más adelante, "[C]orresponde que la demandada arbitre los medios necesarios para mantener el usufructo del derecho de la actora que oportunamente fuera protegido (...) Lo que podrá consistir, desde ya, en la prolongación del beneficio otorgado por el poder en cuestión, o bien, por el otorgamiento de algún otro plan que garantice el efectivo goce del derecho amparado y permita el desarrollo progresivo (y no regresivo) del acceso a una vivienda digna" (fs. 194 vuelta).

El interrogante se centra entonces en decidir si esta suerte de regreso al estado de emergencia anterior al acceso al subsidio, es susceptible de ser interpretado como una acción u omisión local que requiere de la intervención jurisdiccional por razones de ilegitimidad. Resulta claro que el programa ya vencido, dispuesto por el decreto nº 895/02, se ha cumplido y ha fenecido para el amparista. No se trata así -o, cuando menos, no se trata ya? de la interpretación de una regla infraconstitucional ni del cuestionamiento fáctico sobre su cumplimiento.

6. Empero, la circunstancia misma de poner en crisis, al menos parcialmente, la interpretación de una regla constitucional -básicamente, la del art. 31, CCBA, y la imposición por ella de ciertos deberes de acción al Estado local?, justifica ingresar al recurso y tratar sus presupuestos. Aunque yo no sea partidario de la vía elegida, el amparo, para tratar determinados problemas (cf. mi voto in re "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en 'Parcansky, Manuel Jorge c/ GCBA s/ amparo [art. 14 CCABA]'", expte. nº 4970/06, sentencia del 5/6/07), lo cierto es que aquí no corresponde cuestionar el caso desde ese punto de vista, por dos razones: primero, juega el hecho de que así ya se ha consolidado la causa, vía por todos aceptada y, segundo, opera la consideración de que aquí se trata del desarrollo concreto de un derecho constitucional concedido directamente por la ley fundamental, que no opera actualmente y existe urgencia en lograr que opere, todos aspectos que ya la demanda pone en juego, por fracaso, incluso, de otras instancias u opciones.

El núcleo fuerte de la desavenencia epistemológica respecto de la cláusula constitucional citada está claramente constituido por la concepción del principio de progresividad, fijado, como es sabido, por obligaciones internacionales, y su derivado, en tanto prohíbe la regresividad. Mientras la sentencia interpreta que estos derechos (sociales) son oponibles al Estado como deber de tornarlos reales o de garantizar su goce, más allá de cumplimientos parciales y mientras se mantenga la situación de necesidad, y una vez atendidos no puede existir retroceso sin alguna razón cancelatoria, absolutamente justificada (por ej.: conflagración armada, guerra civil, etc.), la demandada y recurrente estima que ellos sólo significan líneas de políticas sociales sugeridas por la Constitución -de allí su cumplimiento por el decreto 895/02-, condicionadas a la voluntad de los órganos que establecen esas políticas y, por tanto, variables temporalmente, en el sentido de su cumplimiento o incumplimiento por desplazamiento de otros fines ponderados más relevantemente por el gobierno. Yo estimo que la siguiente idea debería atraer el suficiente consenso: el programa, en el sentido de velar por una vivienda suficiente y digna para los habitantes, no es optativo para el gobierno y establece temas de interés superlativo frente a otros programas o necesidades; se trata, cuando menos, de que la Constitución fija ya un orden lexicográfico de prioridades para los gobernantes. Trasladado este razonamiento al subjudice, el fracaso de toda la argumentación epistemológica del recurrente respecto de este punto central y de la imposibilidad de regreso finca, precisamente, en que él no identifica o individualiza los fines políticos prioritarios que atiende el gobierno y cuya atención le impide la atención del involucrado en el caso.

7. El recurrente se queja porque la elección de políticas sociales y su ponderación para privilegiar unas y relegar otras no le corresponde al Poder Judicial, a los jueces, sino a los órganos respectivamente competentes. De otra manera, los jueces traspasan toda frontera entre los poderes del Estado, judicializan la política y, con ello, desequilibran el sistema republicano (ver, especialmente, fs. 211 vta./212).

Frente a este argumento nada debo agregar, pues, como ya lo expresé, el recurrente no ha señalado cuál interés o política es preponderante para el gobierno frente al derecho de obtener una vivienda digna, aquí invocado por el amparista y fijado por la Constitución. Mucho menos ha verificado que el cumplimiento de uno anule la posibilidad de cumplir con el otro. Sin embargo, estimo que unas pocas líneas defienden correctamente la sentencia de la Cámara, que, a través de su pronunciamiento, no ha pretendido fijarle al gobierno políticas a seguir, mucho menos discrecionalmente. Sólo le ha recordado al gobierno la necesidad de cumplir, en el caso, con un deber constitucional frente a una persona que juzga necesitada de obtener ese derecho. Resulta imperativo advertir, como lo hice in re "Toloza", citado al comienzo, que "la interpretación de las leyes frente a un caso y, en especial, de la Constitución del Estado, es, desde hace ya algunos años, tarea que corresponde a los jueces. Si se quiere un ejemplo sencillo: la Cámara no ha hecho otra cosa que la misma acción que desarrolla cuando, por corrección de un acto administrativo, obliga a una repartición pública a entregar a una persona una licencia (para conducir, por ejemplo) que le fue negada previamente por ese oficio. Seguramente ellos, los jueces, cometen errores al desarrollar su tarea, como los comete el gobierno al desarrollar la suya: lo único que puede esperarse, para bienestar de los ciudadanos, es que esos errores no sean demasiados o demasiado comunes" (punto 4).

Por consiguiente, la "intervención jurisdiccional" en el caso, muy lejos de la pretensión de sustituir al órgano legislativo en el diseño de estrategias para lograr, de modo razonablemente progresivo, la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales, se erige en una obligación del Poder Judicial, en todas sus instancias.

8. Conforme a la argumentación que antecede, acompaño el voto de la Sra. Jueza de trámite en tanto resuelve rechazar el recurso de inconstitucionalidad interpuesto. Costas a la vencida, por aplicación del principio objetivo de la derrota (CCAyT, 62).

El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. Desarrollado el proceso del modo que consignan los 'resulta' de este pronunciamiento, surge que en el marco de las audiencias convocadas en autos el GCBA hizo saber que la actora y su grupo familiar han sido incorporados al programa del decreto nº 690/06 (fs. 268, 283 y 287).

En tal contexto corresponde analizar los agravios que el demandado articuló en el recurso de inconstitucionalidad concedido parcialmente a fs. 255/256.

2. La sentencia impugnada dispone, para lo que ahora importa, confirmar la de primera instancia que había dispuesto hacer "(...) lugar a la acción de amparo (...) ordenando a la Administración adopte las medidas necesarias a fin de que la amparista cuente inmediatamente (...) con un alojamiento adecuado para el grupo familiar, el cual deberá ser mantenido mientras el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no demuestre fehacientemente en estos actuados que la situación de vulnerabilidad de la actora y su grupo familiar ha cesado (...)" (fs. 160). Por su parte, la accionante había requerido ser incluida en los programas de emergencia habitacional impugnando, de modo expreso, que los subsidios en la materia fueran limitados "en el monto o en el tiempo". En tal sentido dejaron "planteada la inconstitucionalidad del artículo 6º del decreto 895/02 y de toda otra norma que implique restringir el derecho a acceder a los planes de emergencia habitacional que encuentren igual fundamento" (fs. 1, 8 y 9/10). También había requerido se reconozca su "derecho a tener una alimentación adecuada" (fs. 1).

Las características de la pretensión articulada en autos, la propuesta de solución formulada por la demandada y el alcance que las sentencias de mérito acordaron al derecho reclamado (vgr. otorgar el subsido "hasta tanto se hallen en condiciones de superar el estado de 'situación de calle' que motivó su admisión en el programa regulado por el decreto 895/02") imponen analizar el régimen establecido por el decreto 690/06.

2. De modo preliminar, corresponde señalar que no pueden prosperar los agravios del recurrente orientados a demostrar que, tal como lo califica, el amparo impetrado es abstracto, porque el GCBA brindó a los accionantes los beneficios del decreto 895/02. Para una situación análoga, ventilada en autos "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: 'Barrera, Mirtha y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)'", expte. nº 4757/06, sentencia del 25 de abril de 2007, desarrollé los motivos que fundan el aserto y que, ahora, reproduzco en lo pertinente:

El art. 31, inc. 1, de la CCBA manda: "[resolver] progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos".

Este texto brinda pautas a las que deben acomodarse los órganos políticos. Por una parte, prioriza la necesidad habitacional por sobre otras. A su turno, prevé que las soluciones que ponga progresivamente en marcha el estado local deben privilegiar el acceso de las personas según pautas que indica inequívocamente, si bien librando ciertos ajustes a decisión de los poderes políticos encargados de dar carnadura al mandato.

Por su parte, para ejecutar ese mandato constitucional la Administración, asumiendo la interpretación que le corresponde formular para concretar la competencia a su cargo, estableció las prioridades ponderables para asignar el subsidio habitacional. El decreto 690/06 prevé:

Artículo 7° - Para la determinación del monto a otorgar, la autoridad de aplicación debe tener en cuenta las siguientes condiciones:

a) composición de la familia, considerando en especial los casos de familias monoparentales a cargo de la mujer, b) situación de empleo de los miembros del grupo familiar, c) que el grupo familiar se encuentre compuesto por personas con capacidades especiales, menores en edad escolar, o personas con enfermedades prolongadas y/o graves, mujeres en período de gestación, d) ingresos per cápita, e) cantidad de miembros que componen el grupo familiar, f) si se trata de un grupo familiar en situación de riesgo.

A la luz de estas pautas debemos examinar la cuestión que propone la recurrente. Vale comenzar por preguntarnos cómo medir las necesidades a fin de efectuar la ponderación que manda la norma. Parece una verdad de Perogrullo que las necesidades deben ser medidas en cada oportunidad o, para decirlo de otro modo, cuando existen. No cabe comparar la necesidad del sujeto A en el momento t1 con la del sujeto B en el momento t2. Debemos, en cambio, medir la de A y B en el momento t que corresponda a la prestación que el estado ejecute. Desde ese ángulo, aunque quepa quizás afirmar que las necesidades de A, que percibió la totalidad del monto estipulado por el decreto 690/06 en las cuotas previstas, puedan ser presumidas iguales o menores que las de B, cuyas condiciones personales suponemos iguales al solo fin del ejemplo. Empero, profundizando el análisis, puede verse que las necesidades de un grupo familiar C con niños, que ha cobrado y gastado la suma considerada son, a la luz de criterios objetivos recogidos en la CCBA y en tratados internacionales (v.gr. arts. 3, 4, 5 y 6 de la Convención sobre los Derechos del Niño), mayores que las del individuo solo, suponiendo iguales las restantes circunstancias. Es que haber recibido una ayuda en el pasado no resuelve el problema del presente, especialmente cuando la ayuda no está destinada a terminar el problema sino, a lo sumo, a paliar momentáneamente sus efectos. En tales condiciones, una regla que prioriza al solitario A por sobre el grupo C porque ya ha consumido el subsidio quiebra las pautas que la CCBA prevé para el programa que propicia. La discontinuidad del subsidio no es per se el problema, ni corresponde al poder judicial expedirse sobre la idoneidad de la política que implementan los planes sociales destinados a superar el déficit habitacional. En cambio, la pauta en función de la cual se administra el beneficio requiere y admite control a la luz de las directivas que surgen del transcripto art. 31 de la CCBA cuando vienen controvertidas por parte legitimada. Las constancias de autos acreditan que la Administración, por un lado, no otorga la extensión del subsidio a la parte actora -en el caso, una familia biparental, con hijo menor escolarizado- aunque el plan social en el que el beneficio se inscribe subsista con similares características (vgr. decreto 690/06) y, por otro, ello ocurre sin que quede demostrado que los nuevos beneficiarios del programa ostentan una situación de mayor vulnerabilidad que la de los accionantes (vgr. en nuestro ejemplo acceso al programa de A con desplazamiento de C). Mientras que el egreso del programa evaluado a la luz de los parámetros previstos por el art. 31 de la CCBA y su reglamentación, asegura que los recursos presupuestarios asignados a solucionar progresivamente el problema habitacional, necesariamente finitos, resultan congruentes con una distribución que atiende el nivel de exposición del beneficiario, aplicar el decreto de modo automático y sin otra prioridad que, por ejemplo, el orden de llegada al registro de beneficiarios vulnera pautas mínimas de razonabilidad. Es deber de la autoridad de aplicación mostrar que la discontinuidad del beneficio recibido por la familia B.-M. no queda decidida a favor del ingreso de, por ejemplo, un adulto soltero sin necesidades especiales o, en general, de alguien en mejor posición que los accionantes. En tal contexto, entonces, era deber de la Administración aplicar a los actores la prioridad de acceso al beneficio de un modo que conjugue las previsiones del decreto 690/06 (vgr. arts. 3, 5, 7 y cc.), las directivas del art. 31 de la CCBA y las disposiciones de tratados internacionales como las ya citadas.

3. Trasladado al supuesto de autos, no está controvertido que la actora vive con cinco hijos menores de edad. Además, el demandado a partir de las audiencias celebradas en autos, realizó gestiones que suponen reconocer la situación de emergencia que motivó estas actuaciones (fs. 268, 275, 278, 283 y 287).

Aunque asiste razón al GCBA, en cuanto sostiene que no puede imponérsele sine die la obligación de otorgar el beneficio a los actores (fs. 213 vuelta), el alcance de dicho beneficio no se agota en el límite temporal anunciado por los programas sociales bajo estudio. Conforme establecí en mi voto en "Barrera":

La modalidad temporal establecida por el mencionado art. 5 no provoca, necesariamente, la extinción del subsidio pues corresponde verificar, para que ello ocurra, el cumplimiento de las condiciones derivadas de los arts. 3 y 7 del decreto 690/06.

La defensa del GCBA, no controvierte que estén reunidos los requisitos establecidos en el decreto 690/06 para recibir el subsidio allí previsto.

Menos aún indica la demandada por qué motivos podría tenerse por cumplida, en el caso, la previsión del art. 3 del decreto 690/06, según la cual, la Administración debe orientar a las familias en situación de calle "en la búsqueda de distintas estrategias de solución a su problemática habitacional". El giro que asume la política para superar el déficit de vivienda a partir de la vigencia del decreto 690/06 no es menor. A diferencia de lo que ocurría en el régimen anterior (vgr. art. 10 del decreto 895/02) la propuesta de salida estable que condicionaba la extensión del subsidio, ahora, no está exclusivamente a cargo del beneficiario sino que requiere que la Administración brinde orientación en la materia. La discontinuidad del subsidio queda ligada a una actividad conjunta del requirente y la autoridad de aplicación para superar la situación de calle.

Además, el egreso del sistema asistencial, reitero, deberá probar que idéntico beneficio no se acuerda a sujetos menos vulnerables que aquellos que consumieron el estipendio previsto por el art. 5 del decreto 690/06 asignado según las prioridades previstas por el art. 7 de esa norma.

4. Así explicado el alcance de las obligaciones a cargo del GCBA, cabe concluir que, ni los pagos efectuados en concepto del programa creado por el decreto 895/02, ni los acordados desde la inclusión en el régimen del decreto 690/06 permiten tener por agotadas las prestaciones allí previstas. Esto último pues, conforme a los fundamentos desarrollados en los puntos precedentes, el demandado debió acreditar, y no lo hizo, el cumplimiento de las pautas que para asignar el beneficio habitacional dispone el decreto 690/06 (punto 2 de este voto), así como el acatamiento de las previsiones establecidas en el art. 3 de esa norma (punto 3 de este voto).

5. Todo lo dicho es suficiente para resolver el recurso del GCBA sin que sea necesario expedirse sobre los restantes planteos formulados. En consecuencia, voto por hacer lugar parcialmente al recurso de inconstitucionalidad y confirmar la sentencia de Cámara -que, a su vez, confirma la de primera instancia- en cuanto ordena al GCBA que "adopte las medidas necesarias a fin de que la amparista cuente (...) con un alojamiento adecuado para el grupo familiar" en el marco de los programas de emergencia habitacional, regulados actualmente por el decreto n° 690/GCBA/06. Las costas del recurso de inconstitucionalidad correrán en el orden causado.

Los jueces José Osvaldo Casás y Ana María Conde dijeron:

1. De la lectura de las recientes constancias de la causa se advierte que, si bien en diversas audiencias celebradas ante este Estrado las partes han realizado gestiones para encontrar alternativas de solución, no se ha podido poner fin al conflicto planteado en el sub examine. Por ello, las impugnaciones de la demandada contra el pronunciamiento de la Sala II continúan pendientes de resolución.

Ahora bien, con posterioridad a la interposición del recurso de inconstitucionalidad por parte del GCBA, el Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires dictó el decreto nº 690/GCBA/06 (BOCBA nº 2463 del 21/06/06). El artículo 1° del decreto citado deroga expresamente el decreto nº 895/02, sus normas reglamentarias y complementarias, y crea el Programa de Atención para Familias en Situación de Calle con el fin de adecuar y mejorar la atención de las familias en estado desamparo habitacional (conf. considerandos, decreto n° 690/GCBA/06).

Conforme a la regla según la cual las sentencias en los juicios de amparo deben ceñirse a la situación fáctica y jurídica existente a la fecha en que se dictan, teniendo en cuenta no sólo los factores iniciales sino también los sobrevinientes (doctrina de Fallos: 300:844; 308:1489; 310:1927, entre muchos otros), resulta evidente que la pretensión objeto de esta acción judicial -orientada a lograr que el GCBA preste asistencia habitacional a la actora y a su grupo familiar-, no se rige hoy día por el decreto nº 895/02, sino por el referido decreto nº 690/06 (conf. fs. 268).

2. Así entonces, corresponde examinar los agravios expuestos por el Gobierno al momento de interponer el recurso de inconstitucionalidad que mantienen utilidad desde el punto de vista de la decisión que se pretende de este Tribunal, de cara a lo decidido por la Cámara a fs. 192/200 y a esta nueva realidad existente en el plano jurídico. En este contexto, subsisten y deben ser decididos los planteos referidos a:

1.	el carácter abstracto de la pretensión, a partir a las exigencias del art. 14 CCABA; y 2.	la interpretación de las disposiciones constitucionales nacionales y locales y del PIDESC -cuya jerarquía superior fue establecida por las cartas constitucionales de la Nación y de la Ciudad de Buenos Aires (arts. 75 inc. 22 y 31, respectivamente) que garantizan el derecho a la vivienda digna-.

3. Con respecto al agravio esgrimido por la Procuración General de la Ciudad en torno al alegado carácter abstracto de la demanda, entendemos que corresponde rechazarlo. Ello así, pues sobre este punto sólo cabe recordar que la actora y sus hijos menores, antes del dictado de la medida cautelar, no se encontraban ya a cubierto de la asistencia estatal. Fue precisamente por la orden del a quo que se le restableció la ayuda económica para afrontar el pago de los alquileres.

De tal manera, la pretensión no era abstracta ab initio ni lo es ahora, por cuanto en la actualidad no está controvertido que la amparista y sus seis hijos se encuentran efectivamente en una grave situación de emergencia habitacional (conf. actas de las diversas audiencias celebradas recientemente ante el TSJ obrantes a fs. 268, 283 y 287).

4. Distinta es la suerte de la impugnación del GCBA relativa a la interpretación efectuada por la Cámara sobre las disposiciones constitucionales nacionales y locales y del PIDESC referidas al derecho a la vivienda.

En lo que aquí interesa, la sentencia de la Cámara dejó en pie la decisión de primera instancia en cuanto había ordenado al GCBA brindar "un alojamiento adecuado para el grupo familiar, el cual deberá ser mantenido mientras el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires no demuestre fehacientemente en estos actuados que la situación de vulnerabilidad de la actora y su grupo familiar ha cesado", estableciendo así en cabeza de la demandada una obligación sine die a la prestación de asistencia. En particular, reprochó por insuficiente la asistencia prevista por el GCBA en el programa establecido por el decreto n° 895/02 en tanto, al vencimiento de las cuotas previstas, devolvía a los beneficiarios a la situación de emergencia habitacional, vulnerando la cláusula de progresividad vigente en materia de derechos humanos.

Ahora bien, el régimen instituido por el decreto nº 690/06 -aplicable a la situación de la actora y su grupo familiar por expreso reconocimiento de la parte recurrente (cf. fs. 268 y 283)- crea el Programa de Atención para Familias en Situación de Calle, cuya autoridad de aplicación es la Dirección General de Fortalecimiento familiar y Socio-Comunitaria, dependiente del Ministerio de Derechos Humanos y Sociales del GCBA. Según enuncia el citado decreto en su art. 3°, "(e)l Programa tiene como objeto el otorgamiento de subsidios a fin de brindar asistencia a las familias en situación de calle, fortaleciendo el ingreso familiar, exclusivamente con fines habitacionales y la orientación de aquéllas en la búsqueda de distintas estrategias de solución a su problemática habitacional".

De la lectura del artículo se desprende que bajo esta nueva regulación el Estado local se ha autoimpuesto dos obligaciones: 1) otorgar un subsidio monetario para afrontar el pago de alojamiento y 2) orientar a las familias en la búsqueda de estrategias de solución a su problema habitacional.

El art. 5° de la nueva reglamentación prevé, al igual que lo hacía el decreto nº 895/02, un sistema de subsidios para brindar asistencia a las familias en situación de calle, sujeto a ciertos y determinados requisitos que los solicitantes deben cumplimentar para acceder y que se detallan en los arts. subsiguientes. Expresa el mencionado artículo: "El subsidio creado consiste en la entrega, de un monto de hasta pesos dos mil setecientos ($ 2.700), el que puede ser otorgado en seis (6) cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450) cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el presente subsidio inclusive en una suma adicional de pesos mil ochocientos ($ 1.800), pagadera en hasta cuatro (4) cuotas iguales y consecutivas de pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450) cada una, en los casos particulares que, a criterio de aquélla, ameriten la mencionada extensión, en orden a la persistencia de la situación que en su momento, motivara la entrega del beneficio". De tal manera, y aunque con diferente redacción, el art. 5° vigente establece, al igual que el art. 6° derogado, un límite cuantitativo al subsidio estatal: $ 2.700 (dividido en 6 cuotas) + $ 1.800 (dividido en 4 cuotas). Y aunque las razones de la posibilidad de extensión residen en "la persistencia de la situación que en su momento, motivara la entrega del beneficio", es claro que al vencimiento de las cuotas adicionales nada se prevé.

Sin embargo, según la regulación vigente, la Administración, además de atender monetariamente a los inscriptos en el Programa por un determinado lapso de tiempo, asume el compromiso de orientar a los beneficiarios de tales subsidios en la búsqueda de estrategias superadoras de su situación de carencia habitacional.

Como ya lo expresáramos en oportunidad de resolver la causa "GCBA s/ queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: 'Barrera, Mirtha y otros c/ GCBA s/ amparo (art. 14 CCABA)'", expte. nº 4757/06, sentencia del 25 de abril de 2007, el texto del art. 3° es suficientemente explícito en cuanto a que ambas obligaciones deben ser interpretadas en forma conjunta. No basta, según la ley vigente, con la asistencia a través del subsidio, sino que la Administración está obligada a hacer algo más. En efecto, las obligaciones mencionadas se correlacionan y suceden con el objetivo de hallar la solución, en cada caso particular, para resolver de manera eficiente la situación de desamparo habitacional. De tal modo, el Estado no se libera de la obligación de asistencia hasta que cumpla con la orientación y búsqueda de estrategias prevista en la segunda parte del artículo 3°.

Esta interpretación -que liga ambas acciones debidas por el Estado a un resultado positivo- resulta armónica con la realización del fin constitucional previsto en el art. 31 de la CCABA. En primer lugar, porque se tiene en cuenta la mayor amplitud del compromiso, en los términos del decreto nº 690/06, destinado a encontrar una solución en materia de tutela social y, además, porque claramente encuentra fundamento en la realidad socio-económica actual, diferente a la de años anteriores. A la fecha, atenuada la gravísima crisis económica suscitada a partir del año 2001 durante la cual, frente a la falta de demanda de empleo, sólo se pudo atemperar la situación de precariedad en materia de vivienda mediante subsidios, alojamiento en hoteles o en albergues públicos, el Gobierno ha asumido la tarea de colaborar y guiar a quienes se encuentran en esta situación para solucionar el problema habitacional. Corresponde a los poderes políticos estructurar las políticas y planes para dar satisfacción a la segunda parte de lo dispuesto en el régimen tutelar previsto en el decreto n° 690/06.

Debe señalarse, empero, que en el logro de este objetivo, el Estado no puede encontrarse en soledad, sino que requiere de la participación y compromiso de los asistidos, ya que sólo de esa forma es posible encontrar la solución que dé satisfacción a cada una de las familias que tutela. En efecto, ni la estrategia a seguir, ni las posibilidades de superación de la situación serán iguales para cada familia del Programa, ni puede imponerse al Gobierno que implemente, en cada caso, la solución "a medida" que requiere cada grupo familiar.

Por otra parte, el éxito de este tipo de programas también reside en la renovación de beneficiarios para así poder atender a la mayor cantidad de personas que pudieran requerir la ayuda estatal. 5. El diseño del nuevo plan de asistencia habitacional para familias en situación de calle y las particularidades que lo distinguen, en cuanto a las obligaciones que el Gobierno de la Ciudad asume con respecto a los beneficiarios, determinan que los reparos constitucionales efectuados al decreto n° 895/02 -ya derogado- en cuanto al límite de cuotas y recursos que previstos en él, deben ser abordados -al momento de este pronunciamiento y en el actual estado de cosas- a partir de una interpretación sistemática del decreto n° 690/06, como fuera indicado en el considerando precedente.

En el particular, como se dijera, la parte recurrente ha informado que incluyó a la actora en el programa del decreto n° 690/06 -aunque no la fecha precisa de tal incorporación- (cf. fs. 283). Ello en virtud de que la subsistencia del estado de vulnerabilidad de la accionante que diera origen al presente amparo no se encuentra controvertida (conf. fs. 268, 283 y 287). Por último, también en el marco de las audiencias celebradas ante este Estrado, el GCBA realizó diversas gestiones a fin de incorporar a la actora como beneficiaria de los planes sociales "Nuestras Familias" y "Ciudadanía Porteña" con el fin de paliar otras necesidades básicas insatisfechas.

Ahora bien, más allá de las gestiones aludidas, no surge del expediente ningún otro tipo de acción estatal, dentro del Programa previsto en el decreto n° 690/06, destinada a encaminar, guiar, elaborar estrategias o ponderar alternativas para orientar a la amparista en la búsqueda de una solución superadora de su situación de calle. Por este motivo, es claro que el programa, tal cual fue diseñado, no se ha agotado en relación a la señora C. G. y su grupo familiar.

Desde tal perspectiva, no parece prudente que, contando todavía la parte actora con la posibilidad de obtener la asistencia estatal prevista con el fin de encontrar la solución estable a su problema a partir de la tarea del organismo de aplicación, se evalúe prematuramente la suficiencia o insuficiencia del nuevo programa vigente.

6. Por las consideraciones expuestas, corresponde:

a) hacer lugar parcialmente al recurso de inconstitucionalidad deducido por el GCBA y;

b) confirmar las sentencias anteriores en cuanto ordenan al GCBA que brinde una adecuada cobertura de la emergencia habitacional a la actora y su grupo familiar en el marco de los programas de emergencia habitacional, regulados actualmente por el decreto n° 690/GCBA/06; y c) imponer las costas del recurso de inconstitucionalidad en el orden causado (art. 14, CCBA).

Así lo votamos.

Por ello, emitido el dictamen del Fiscal General Adjunto, por mayoría, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Hacer lugar parcialmente al recurso de inconstitucionalidad deducido por el Gobierno de la Ciudad autónoma de Buenos Aires; y confirmar las sentencias anteriores en cuanto ordenan al Gobierno de la Ciudad autónoma de Buenos Aires que brinde una adecuada cobertura de la emergencia habitacional a la actora y su grupo familiar en el marco de los programas de emergencia habitacional, regulados actualmente por el decreto n° 690/GCBA/06.

2. Imponer las costas del recurso de inconstitucionalidad en el orden causado.

3. Mandar que se registre, se notifique y, oportunamente, se devuelva al tribunal remitente.