Tribunal: CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL Y COMERCIAL
Jurisdicción: Local — Provincia: Salta
Fecha: 2013-05-24


Salta, 24 de mayo de 2013.

Vistos estos autos "Ten, Luis Américo y otros c. Municipalidad de Salta", Expte. CAM 420.849/13, de esta Vocalía de la Sala Quinta de la Cámara de Apelaciones en lo Civil y Comercial. ____ ____________________________CONSIDERANDO: ________________________ I) La Demanda. A fs. 52/65, los Sres. Luis Américo Ten, Alejandra Figueroa, Carlos Raúl Zapata, Raúl Romeo Medina, Martín Novaro Pérez Estrada y Aroldo Jesús Tonini con el patrocinio del Dr. Gonzalo Guzmán, promueven acción de amparo contra la Municipalidad de la ciudad de Salta a fin de que se declare la nulidad de la Ordenanza nº 14.496, que entró en vigencia el 14 de enero de este año, por la cual se modificó el nombre de la Avenida "Virrey Toledo" por el de "Bicentenario de la Batalla de Salta". Los dos primeros, en el carácter de vecinos afectados por omitirse su participación, como se prevé en la Ordenanza nº 12.316, y los restantes, por su condición de Concejales, según legitimación reconocida por la Corte de Justicia en el precedente "Thomas". Relatan los diversos pasos seguidos desde la presentación del proyecto de la Ordenanza impugnada, en fecha 17 de octubre de 2.012, hasta su sanción el 21 de noviembre y promulgación el 27 de diciembre del mismo año, y afirman que la Ordenanza contraviene normas de orden público y avanza contra derechos ciudadanos ya reconocidos normativamente.

Señalan que el procedimiento para la imposición y cambio de nombres de calles, avenidas y lugares públicos está previsto por las Ordenanzas nº 9.059/99 y nº 12.316/04, teniendo ésta última el propósito de garantizar la participación ciudadana en el proceso de designación o cambio de sus nombres a fin de lograr el consenso de la ciudadanía, para lo cual creó una Comisión Técnica Ad Hoc en el ámbito de la Comisión de Tránsito y Transporte.

Afirman que en el caso no se ha cumplido con el informe de la Dirección de Catastro y Topografía. Tampoco con el dictamen de la Comisión Técnica AD Hoc porque el que obra a fs. 8 del expediente sólo lleva la firma del profesor Miguel Ángel Cáceres y el Sr. Hugo Tumini, faltando las de la Prof. María Soledad Bustos, la Arq. Sandra Corlli, el Sr. Hugo Toconás y el Tte. Coronel Sergio Galassi. Que no está el Dictamen del Área de Planificación Urbana Municipal, ni existen constancias de la invitación de los vecinos de la arteria para que tomen conocimiento de la propuesta y los respectivos dictámenes.

Critican los fundamentos expuestos en un dictamen de la Procuración Municipal previo a la promulgación de la Ordenanza cuestionada. Así, en cuanto a que no existiría vicio alguno porque el procedimiento está en conforme a los artículos 36 y 37 de la Carta Orgánica Municipal y porque todas las Ordenanzas tienen igual jerarquía normativa no pudiendo primar unas sobre otras, opone la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, según la cual la derogación de las leyes no puede presumirse, y la de la Corte de Justicia de Salta que estableció en el fallo "Mena", que la autoridad que ha establecido una regla general, no puede hacer excepción de su aplicación en un caso concreto. Al fundamento dado por la Procuración sobre la falta de perjuicio por no revestir el carácter de dictamen vinculante, contestan que es inconsistente y un menosprecio de las normas que lo establecen con cita de un precedente que declaró la nulidad de un decreto de aumento de tarifas por omisión de la audiencia pública prevista en la legislación. Asimismo al argumento referido a que sería una cuestión no justiciable, responde que esa doctrina ha sido superada, y constituye una excepción, transcribiendo parte de otro precedente en ese sentido. Afirman que la Ordenanza impugnada avanza contra derechos reconocidos contra el principio de no regresividad e invocan el derecho de participación ciudadana establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 23), la Declaración Universal de Derechos Humanos (art. 21) Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 25) y la Carta Democrática Interamericana, cuyos artículos 5 y 6 trascriben. Agregan que el mismo dictamen de la Procuración Municipal reconoce la polémica que suscitó el proyecto, y que la cuestión no es solo la imposición de nombres sino que atañe a la elaboración, construcción y revisión de la identidad cultural.

Sostienen que se encuentran reunidos los requisitos de procedencia de la acción de amparo porque tanto la lesión a los derechos constitucionales, como la ilegalidad y arbitrariedad manifiesta, han quedado demostrados. En cuanto a la inexistencia de vías normales aptas para resolver, dicen que no resulta idónea ni eficaz la contenciosa administrativa, por los prolongados plazos de los procedimientos administrativos y su posterior revisión judicial. Invocan un precedente de la Corte de Justicia y otro dictado por un Juez de la Sala III de esta Cámara. Ofrecen prueba.

II) La Contestación de la demanda. A fs. 176/183 la Municipalidad de la Ciudad de Salta contesta la demanda pidiendo su rechazo. Cuestiona la vía elegida por los demandantes afirmando, luego de citar precedentes sobre los recaudos de la acción, que el caso podría ser tratado y aclarado en forma eficiente y eficaz por medio de la vía administrativa o la específica establecida en el código procesal. Invoca el artículo 153 de la Constitución Provincial que prevé la competencia originaria de la Corte de Justicia para declarar la inconstitucionalidad de ordenanzas y el artículo 704 del código procesal civil y comercial de la Provincia y sostiene que esa es la vía idónea que permite un amplio margen de debate y prueba que garantiza el derecho de defensa de las partes y da mayor margen de conocimiento para el sentenciante. También cuestiona la legitimación de los actores sosteniendo que la calidad genérica de vecinos afectados de los dos primeros demandantes ha sido puesta en crisis en la resolución que rechaza la medida cautelar y que, aunque en sede administrativa se acompañó 189 notas que pedían el veto de la ordenanza, ellos no han suscrito la presente acción y no cabe presumir su aquiescencia con la interposición de la demanda ni la vía elegida. En cuanto a la legitimación de los Sres. Consejales, afirman con precedentes judiciales que tampoco la tienen por haber sido participes en la formación de la ordenanza cuestionada.

En cuanto al fondo de la pretensión, la accionada expresa que las observaciones de los actores no resultan acertadas y no constituyen incumplimientos esenciales en la formación de la ordenanza que pudiera justificar un contralor judicial y menos una declaración de nulidad. Respecto del dictamen de la Comisión de Asesoramiento "Ad Hoc", expresan que si bien es cierto que el que obra en el expediente solo tiene dos firmas, la correspondiente Acta de Sesión Nº 24/12, celebrada el 25 de octubre ha sido suscrita por seis de sus ocho miembros como surge de la copia certificada que acompaña, solicitando se pida la remisión del original.

Sobre la intervención de la Dirección de Catastro y Topografía, como la del Área de Planificación Urbana Municipal, dice que era innecesaria para el caso porque no se modificaba en ningún punto el entramado urbano, ni compromete el resto de la trama de las arterias de la ciudad. En cuanto a la participación de los vecinos, reconoce que se omitió la consulta formal, pero afirma que en los hechos la participación de los vecinos de la Avenida, como del resto de los ciudadanos se cumplió sobradamente. En ese sentido menciona que el debate público que suscitó la iniciativa disparó el interés de todos los medios de comunicación, radiales, televisivos y diarios en sus versiones de papel o digital, como la celebración de audiencias públicas y debates con reconocidos historiadores y personalidades de la cultura, tanto en el Concejo Deliberante como en otros ámbitos y foros de la ciudad, por lo que la cuestión fue receptada por los vecinos frentistas y no frentistas, y su opinión y discusión, fue conocida por los Concejales. De allí concluye que la declaración de nulidad sería un exceso de rigorismo formal y su incumplimiento no ha tenido influencia en el dictado de la ley en sentido material.

Por otra parte, rechaza que el Dictamen de la Procuración Municipal criticado en la demanda sea desajustado a derecho, y ratifica el fundamento de la igual naturaleza y jerarquía de las distintas ordenanzas y su condición de verdaderos actos legislativos. Finalmente hace reserva de los recursos extraordinarios y ofrece prueba.

_____III) El Dictamen Fiscal. A fs. 214/216, la Señora Fiscal ante la Cámara, luego de referirse a la legitimación de los actores que son Concejales del Honorable Consejo Deliberante de la Municipalidad de Salta, dictamina por el rechazo del amparo, con fundamento en que los accionantes omiten expresar con claridad el derecho constitucional afectado; en que no se verifica la existencia de un "caso" judicial; y en que no se ha demostrado que el amparo constituya la única vía idónea para atacar los defectos formales alegados, ni que, de acudirse a las vías procesales comunes, se tornarían ilusorios los derechos de los amparistas.

______IV) La Acción de Amparo. Proceso excepcional. La acción de amparo constituye un remedio constitucional de carácter excepcional establecido para los supuestos en que no existe un medio o instrumento judicial apto y capaz de evitar o subsanar la amenaza o lesión arbitraria de un derecho constitucional. En efecto, el artículo 43 de la Constitución Nacional establece en su primera parte que "toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos u garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley."______ _____Por su parte la Constitución Provincial en su artículo 87 dispone que "La acción de amparo procede frente a cualquier decisión, acto u omisión arbitrarios o ilegales de la autoridad, excepto la judicial, o de los particulares, restrictivos o negatorios de las garantías y derechos subjetivos explícitos o implícitos de esta Constitución, tanto en el caso de una amenaza inminente, cuanto en el de una lesión consumada, a los fines del cese de la amenaza o del efecto consumado."_________________________________ _____Debe resaltarse además, tres notas que muestran claramente, en mi opinión, el carácter excepcional del amparo local que la Constitución Provincial instaura. Por un lado, establece que "Todo Juez Letrado es competente para entender en la acción... y su procedencia no se encuentra sujeta a las leyes que regulen la competencia de los jueces". Por otro, prohíbe "la recusación y excusación de los jueces". Y en tercer lugar, dispone que "son nulas y sin valor alguno, las normas de cualquier naturaleza que reglamenten la procedencia y requisitos de la acción". Estos caracteres muestran, a mi juicio, el propósito del Constituyente Provincial de instituir una acción directa, rápida y eficaz para detener la amenaza, o restaurar la lesión de un derecho constitucional que aparece de manera manifiesta. No se explica de otro modo, la supresión de las normas de competencia, que son de orden público (salvo la territorial), ni las procesales, que constituyen la reglamentación de la garantía de la defensa en juicio y del debido proceso formal, si no fuere en situaciones excepcionales en los que, axiológicamente, resulte preferible sacrificar el cumplimiento de tales leyes, en aras de la salvaguarda del derecho constitucional invocado.________ _____Como lo recuerda un precedente local, que se transcribe por la riqueza de sus citas, "la jurisprudencia ha señalado que el amparo es una vía "excepcional". Así lo ha destacado el Juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, Dr. Ricardo Lorenzetti en un voto emitido en la causa "Clínica de la Merced vs. Asociación de Clínicas y Sanatorios Privados de la Provincia de Salta", de fecha 7-11-06, en donde, citando precedentes de la propia Corte Suprema nacional, dice que la finalidad de tal interpretación es evitar la desnaturalización de esta vía que se ha considerado excepcional dentro de las acciones procesales ordinarias disponibles para la protección de los derechos (CSJN, 7-11-06, "Clínica de la Merced vs. Asociación de Clínicas y Sanatorios Privados de la Provincia de Salta,", L.L., revista del 14-12-06, fallo 111.050, con nota coincidente de Alberto Ricardo Dalla Vía: "Las proyecciones de un voto sobre la admisibilidad del amparo"). Nuestro más alto Tribunal de la Nación ha dicho que el amparo es un proceso excepcional, utilizable en las delicadas y extremas situaciones en las que, por carencia de otras vías legales aptas, peligra la salvaguarda de derechos fundamentales y exige, para su apertura, circunstancias muy particulares caracterizadas por la presencia de ilegalidad o arbitrariedad manifiesta, que ante la ineficacia de los procedimientos ordinarios, origina en el amparista un daño concreto y grave, sólo eventualmente reparable por este camino urgente y expeditivo (C.S.J.N., 19/03/87, en E.D. 125-544 y doctrina de Fallos 294-152; 301-1061, 306-1253, entre otros", extraído de la sentencia dictada por el Dr. Roberto Loutayf Ranea en "Vázquez vs. Walter Wayar", expediente de la Sala III de esta Cámara de Apelaciones n° 185443/07, tomo año 2007, pág. 642/647).

______ Ese carácter excepcional, también ha sido afirmado en el orden provincial por la Corte de Justicia de la Provincia. Así, la Corte de Salta expresó que la acción de amparo no altera el juego de las instituciones vigentes, ni autoriza a extender la jurisdicción acordada a los magistrados por la Constitución y las leyes, de lo contrario y siendo que todo derecho posee fundamentación constitucional (art. 31 Constitución Nacional), correspondería derogar lisa y llanamente toda la legislación procesal vigente y tramitar la sustanciación de cualquier cuestión por la vía del amparo, en razón de que siempre se hallaría en discusión algún derecho, que necesariamente tiene raigambre constitucional (CJSalta, 15-12-04, "Medina vs. Directora de la Escuela Jacoba Saravia", tomo 95, pág. 125/136; Id., 17-5-05, "Semesco vs. Ministerio de Educación", tomo 97, pág. 858/858).________________ ______ También ha señalado la Corte provincial que los jueces deben extremar la ponderación y la prudencia a fin de no decidir, por el sumarísimo trámite del amparo, cuestiones susceptibles de mayor debate y que corresponda resolver de acuerdo con los procedimientos ordinarios. La existencia de la vía legal para la protección de los derechos, que se dicen lesionados, excluye la admisibilidad de la demanda de amparo, pues ésta no tiene la finalidad de obviar o urgir el trámite de los procedimientos administrativos o judiciales establecidos legal o reglamentariamente para el logro del resultado que se procura, ni es apta para irrumpir en asuntos ajenos a la jurisdicción que los magistrados por ley tienen conferida, alterando el normal juego de las instituciones vigentes (CJSalta, 18-4-05, "Cabral vs. Gobierno de la Provincia. de Salta", tomo 97, pág. 127/140). La promoción del amparo mientras pende la vía previa o en reemplazo de la vía paralela o concurrente, implica sacar la decisión del caso de sus autoridades naturales; y ello, como principio, resulta improcedente: la hipotética lentitud que pudiera aquejar el trámite ordinario no constituye, sin más, un argumento que justifique la procedencia de la vía sumarísima del amparo, ya que el perjuicio que puede ocasionar la dilación de los procedimientos ordinarios no importa otra cosa que la situación de toda persona que peticiona mediante ellos el reconocimiento de sus derechos (CJSalta, 27-10-05, "Romeri Campilongo vs. Instituto Provincia de Salud de Salta", tomo 100, págs. 23-32; 45:333; 47:395; 56:1181; 64:233).____________ ______ Cabe concluir entonces, con cita del último precedente citado que "de acuerdo a esta reseña de la jurisprudencia de la Corte Suprema Nacional y en particular de la Corte de la Provincia de Salta, se puede advertir el carácter excepcional que le asignan a la vía del amparo, utilizable en las delicadas y extremas situaciones en que el daño sólo puede ser reparado por esta vía urgente y expeditiva, requiere circunstancias muy particulares para su apertura, y no altera el juego de las instituciones vigentes ni autoriza a extender la jurisdicción acordada a los magistrados por la Constitución y las leyes"._____________________________ La misma Corte de Justicia de la Provincia en el último fallo individualizado ha dicho que: "La hipotética lentitud que pudiera aquejar el trámite ordinario no constituye, sin más, un argumento que justifique la procedencia de la vía sumarísima del amparo, ya que el perjuicio que puede ocasionar la dilación de los procedimientos ordinarios no importa otra cosa que la situación de toda persona que peticiona mediante ellos el reconocimiento de sus derechos (cfr. esta Corte, Tomo 83:121; 86:159)". ____ V) Los Procesos Ordinarios. La Acción de inconstitucionalidad. La Constitución Provincial entre las garantías que establece, juntamente con la acción de Amparo, el Hábeas Corpus", y el "Hábeas Data", instituye la Acción Popular de Inconstitucionalidad. El artículo 92 dispone en su primera parte que "todo habitante puede interponer la acción popular directa para que se declare la inconstitucionalidad de una norma de alcance general en contra de la Constitución". A su vez, el artículo 153, II, inciso a) otorga a la Corte de Justicia competencia para conocer y decidir en forma originaria "las acciones sobre inconstitucionalidad de leyes, decretos, ordenanzas, reglamentos o resoluciones que estatuyan sobre materias regidas por esta Constitución."_______________________ Como se aprecia los requisitos que se desprenden de esas normas son: A) que se trate de una ley, decreto, ordenanza o reglamento que tenga alcance general y B) que afecte materias regidas por la Constitución. Es lo que tiene dicho la Corte de Justicia al fallar sobre la acción de inconstitucionalidad, o sobre la de amparo, o al reconducir o encauzar los casos por una u otra de esas vías.

Así, ha expresado en cuanto al primer requisito que "La acción de inconstitucionalidad tiene propósitos y fines específicos que no son comparables ni compatibles con las demás acciones contempladas en el plexo del ordenamiento jurídico local. Ha sido instituida para cuestionar ordenamientos jurídicos que estatuyan sobre materias regidas por la Constitución (art. 153, punto II, inciso a) de la Constitución Provincial), que tienen en común el hecho de constituir mandatos generales, abstractos e impersonales, independientemente de la denominación que se les haya dado -ley, decreto, reglamento, ordenanza, etc.-, y es precisamente cuando tal mandato entra en colisión con las normas constitucionales donde cobra vida la mentada acción". El Tribunal enfatizó que "No procede la acción de inconstitucionalidad en tanto las decisiones impugnadas, independientemente de su denominación, no están dirigidas a regir un número indeterminado de casos, hallándose ausente las notas de generalidad y abstracción que harían viable su impugnación por la vía elegida, la que se encuentra reservada para aquellos casos en que se cuestiona la constitucionalidad de normas que revisten la calidad de "ley en sentido material" (Sociedad Prestadora Aguas de Salta (S.P.A.S.S.A.) S.A. - Acción de Inconstitucionalidad (expte. nº CJS 32.605/09) fecha: 22/mayo/2012. Tomo 166: 039/070).

Antes, en una pretensión de amparo había dicho en igual sentido que "Es improcedente el amparo, si no se hallan cuestionados actos concretos, de alcance individual, sino una disposición que sólo puede ser atacada por vía de la acción de inconstitucionalidad instituida para cuestionar actos jurídicos con naturaleza de ley, decreto, reglamento u ordenanza que tienen en común, con abstracción de la denominación que se les haya dado, el constituir mandatos generales, abstractos e impersonales; y es precisamente cuando tal mandato entra en colisión con las normas constitucionales que cobra vida la mentada acción" (Cirilo, Juan Carlos -Acción de Amparo. Competencia expte. nº cjs 33.103/09) fecha: 29/abril/2010. Tomo 144: 479/486).___________________________ Para el caso concreto, el carácter de generalidad, abstracción e impersonalidad se configura por tratarse de una ordenanza que modifica el nombre de una avenida de esta ciudad de Salta. El otro recaudo, esto es que sea materia regida por la Constitución, también se cumplimenta desde que el derecho a la participación ciudadana en la vida comunal, está prevista en el artículo 176 inciso 13 de la Constitución Provincial que dispone, entre las competencias municipales, la de Promover "en todos los niveles de la vida del Municipio de distintas formas y canales de participación de los vecinos, Entidades Intermedias y Gobierno Municipal".

Por consiguiente, cabe afirmar con las palabras dichas en un voto de un fallo de la Corte de Justicia que data menos de tres meses (Tomo 173:187/226), que "Si se halla ausente la defensa de un interés individual, o de sector, particular o mensurable, la vía específica para dilucidar la cuestión es la acción popular de inconstitucionalidad prevista en el art. 92 de la Constitución Provincial, abierta a todos los habitantes con prescindencia de los efectos que la norma impugnada pudiera producir en quien la intenta, y que no tiene otro objeto que hacer prevalecer la supremacía de la Constitución respecto de cualquier norma local inferior que contraríe sus términos (cfr. esta Corte, Tomo 73:625; 86:711; 97:1105, entre otros). Por lo tanto, a mi juicio, que se apoya en los fallos citados, la vía ordinaria, apta e idónea para salvaguardar los derechos que se afirman conculcados, era la mencionada acción de inconstitucionalidad del artículo 92 de la Constitución Provincial y no la de amparo del artículo 87 de la misma. _____________________________ VI) El Perjuicio de la vía Ordinaria. La Corte de Justicia de Salta tiene asimismo doctrina sentada en relación con la existencia de vías judiciales aptas y eficaces, estableciendo por un lado, que su ineptitud debe ser acreditada por el amparista y, por otro, que ella excluye la admisibilidad de la acción de amparo, por lo que cabe desestimarla. Baste citar una de las sentencias más recientes en ese sentido, donde señala sus precedentes, en la que dijo: "El camino residual y extraordinario del amparo no está abierto para quien no ha hecho uso de los derechos que los procedimientos legales idóneos ponían a su disposición (esta Corte, Tomo 118:401). Corresponde destacar, al respecto, que este Tribunal reiteradamente sostuvo que no se aviene a la naturaleza del amparo su utilización como instancia revisora de procedimientos llevados a cabo en otra esfera, y que el fin de este remedio excepcional no es evitar el trámite de los procedimientos administrativos o judiciales establecidos legal o reglamentariamente para el logro del resultado que con él se procura, ni es apto para irrumpir en asuntos ajenos a la jurisdicción que por ley aquéllos tienen conferida, alterando el normal juego de las instituciones vigentes (Tomo 87:345; 110:1039). Ha de acreditarse, cuando menos en forma sucinta, la ineptitud o ineficacia de otros procedimientos previstos para dilucidar la cuestión (cfr. esta Corte, Tomo 45:821; 46:799; 67:285; 73:121), extremo que, en el caso, la actora ha dejado incumplido." (Trindade, María Fernanda vs. Tribunal de Superintendencia del Notariado, amparo, recurso de apelación", expte. Nº CJS 32.567/ 09, T. 149, pág. 157/166).

VII) Otras vías procesales. Por otra parte, si se entendiese que existe en los actores un interés individual o sectorial y no el interés por el mantenimiento del principio de legalidad de las normas, el proceso contencioso administrativo que lleva la posibilidad de la suspensión del acto cuestionado, tampoco aparece inadecuada para el propósito perseguido con la presente acción.

Aún más, respecto específicamente de la actora Señora Alejandra Figueroa, para salvaguardar sus derechos de carácter patrimonial, que motivaron su oposición, a tenor de la nota que, en copia, obra a fs. 108 de esta causa, los procesos previstos en el código procesal civil y comercial, no resultan ineptos para procurar su satisfacción.

VIII) Conclusión. Lo expuesto hasta aquí lleva directamente a la desestimación de la demanda, tornando innecesario el examen de las otras cuestiones planteadas y de los otros requisitos de procedencia de la acción de amparo. En cuanto a las costas, dado el objeto de la acción, que eventualmente puede tener respuesta en otra vía, el afán participativo expresado en la demanda, sobre cuestiones de la ciudad, inspirado en normas constitucionales y el sentido de esta decisión, autorizan a imponerlas por el orden causado. Por ello, y lo dictaminado concordantemente por la Señora Fiscal de Cámara, RESUELVO:

Desestimar la demanda interpuesta a fs. 52/65.

Imponer las costas por su orden.

_______ Disponer se registre, notifique, y oportunamente, archive.