Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-03-10


BONIS, Carmen Rogelio contra PROVINCIA DE SANTA FE Reg.: A y S t 195 p 169-178. En la ciudad de Santa Fe, a los diez días del mes de marzo del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular, doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "BONIS, Carmen Rogelio contra PROVINCIA DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 96, año 1989), de conformidad con el acuerdo celebrado el día tres del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es admisible el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo: I.1. Carmen Rogelio Bonis deduce recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Provincia de Santa Fe, tendente a obtener la declaración de nulidad del decreto 207/89 del Poder Ejecutivo y sus antecedentes -resoluciones 2766/87 y 469/88 del Ministerio de Salud, Medio Ambiente y Acción Social y decreto nro. 1867/81-. Solicita que, a consecuencia de ello, se disponga su reencasillamiento en la categoría "de la que fue despojado" a partir del 1.1.1981, y el pago de las diferencias remuneratorias, con más actualización, intereses y costas.

También solicita el resarcimiento por el daño moral ocasionado por el accionar ilegítimo de la Administración. Relata que, por resolución 238/71, el Consejo Superior de la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Nacional de Rosario dispuso encasillar al personal, resolviendo el Director del Hospital Escuela Dr. José M. Fernández designarlo como Jefe del Departamento Mantenimiento (A IV), con carácter de titular; que el 1.1.1981 se transfirió a la Provincia el mencionado nosocomio, según convenio celebrado entre el Ministerio de Bienestar Social de la Provincia, la Secretaría de Estado de Salud Pública de la Nación y la Universidad de Rosario.

Continúa afirmando que, por circular DCA 782 (de enero de 1980), se notificó que la ley 22.356 había aprobado el convenio, según cuya cláusula 6ta. se transfería al personal que prestaba servicios en los centros citados, habiéndose previsto "los recaudos necesarios para que dichos agentes no resulten perjudicados en ningún caso en sus intereses, remuneración, estabilidad y regímenes previsionales, asistenciales". Explica que el 29.1.1982 se dirigió al Director del Policlínico Escuela "Granadero Baigorria", planteando el perjuicio que le causó la transferencia, al habérsele otorgado una "categoría" 5, cuando le correspondía la 4; que en aquel momento, la diferencia de sueldos era superior a los $a 700; y que también se veían afectados futuros derechos previsionales.

Remarca que todo ello fue reiterado en su recurso de reconsideración de fecha 23.11.1983; que el Jefe del Área VIII contestó la nota premencionada, sosteniendo que cualquier modificación de la situación de revista debería ser encuadrada en el momento en que se fijara la estructura y planta del personal de ese establecimiento, de lo que se notificó e Agrega que el 29.4.1987, ante la información del extravío de su expediente, dedujo un nuevo pronto despacho, solicitando la reconstrucción de los autos, a cuyos fines adjuntó las copias que obraban en su poder; que a foja 33 del expediente 111.558 se ordenó la reconstrucción; y que el 31.8.1987 el Ministro declaró la caducidad de la instancia (resolución 2776), ante lo cual planteó revocatoria, rechazada por resolución 468/88, que concedió la apelación subsidiariamente interpuesta. Refiere que el Poder Ejecutivo rechazó la apelación deducida mediante el decreto 297/89, y que del mismo quedó anoticiado en 2.3.1989 y no en 25.1.1989, pues esta última notificación es nula por no haber llegado nunca al domicilio legal. Plantea que la caducidad de instancia no se operó ya que el abogado asesor del Ministerio admitió haber recibido el pedido de pronto despacho durante el año 1986, cuya copia obra a foja 2 Para el caso de que esta Corte considere que operó la caducidad, plantea la inconstitucionalidad del artículo 65 del decreto 10204/58 por afectación a garantías constitucionales. Abordando los aspectos de fondo de la cuestión, insiste en la ilegitimidad del decreto 1867/81 -por el que se lo designó por cambio escalafonario en el nivel 5 del agrupamiento administrativo, con retroactividad al 1.1.1981- por entender que carece de motivación y vulnera la ley nacional 22.356, al retrogradarlo una categoría.

Afirma que al dictarse el decreto 2695/83 tampoco se lo encuadró en la categoría que le correspondía; que se ha evidenciado la existencia de un supuesto de desviación de poder, pues ganó su puesto por concurso y tenía -por ley- derecho al encasillamiento que reclama. Sostiene que ello implica una vulneración a su derecho a la estabilidad consagrado en la ley 8525, y que se le ha aplicado una sanción encubierta no prevista en la normativa, toda vez que no se lo escuchó, ni se le permitió controlar la prueba testimonial producida a foja 70.

También afirma que se han lesionado sus derechos previsionales, ya que cuando dependía de la Administración Pública nacional, el aporte era del 11% y el haber jubilatorio del 70% promedio de los últimos tres años, mientras que, si bien es cierto que en el ámbito local el aporte es del 13% y el haber del 82% móvil promedio, debe acreditar mayor cantidad de años de antigüedad. Sostiene que la demandada procedió a reconocer tácitamente sus derechos cuando en junio de 1988 le otorgó, sin mediar comunicación oficial, la categoría 21, según consta en los recibos de sueldo; y que la actitud de aquélla y los largos años pasados en búsqueda de justicia, le produjeron un daño moral evidente que deberá ser valorado por el Tribunal.

2. Declarada por presidencia la admisibilidad del recurso (foja 50), se cita a la demandada a estar a derecho. Comparecida ésta (foja 55), se le corre traslado de la demanda, la que es contestada a fojas 57/59. Luego de negar los hechos y el derecho invocados por el actor, afirma que en las actuaciones administrativas operó la caducidad por perención de instancia con base en el artículo 65 del decreto-acuerdo 10.204/58. Entiende que del informe de foja 71 surge que la última actividad orientada a instar el procedimiento acaeció el 31.1.1986, momento en que el expediente quedó radicado en la Dirección de Despacho para resolver la revocatoria, paralizándose el trámite hasta el 29 de abril del año siguiente, en que la apoderada del actor solicitó pronto despacho y la reconstrucción del expediente.

A ello agrega que el memorial de foja 2 de las actuaciones no es admisible a efectos de interrumpir la caducidad por carecer de constancia que acredite su presentación, conforme los términos de los artículos 12 y 13 del ordenamiento citado, siendo improcedente suplir tal recaudo con la diligencia probatoria de foja 70. Plantea que el agravio referido a la morosidad en el trámite no justifica la inactividad del recurrente, toda vez que el mismo contaba con un procedimiento específico para evitarla, establecido en el artículo 55 y siguientes del decreto 10204/58. Agrega que el decreto 1867/81 es legítimo, aparece suficientemente fundado en el interés público y fue dictado como consecuencia de lo dispuesto en la ley 8556, ratificatoria del Convenio de Transferencia a la Provincia del Policlínico Escuela "Granadero Baigorria". Solicita, en suma, el rechazo del recurso, con costas.

3. Abierta la causa a prueba (foja 59 vto.), producida la que consta en autos y agregados los informes de las partes (fojas 206/211 y 212/214). A foja 215 se llaman autos para resolver.

4. En fecha 23.2.2000, el Tribunal dicta una medida para mejor proveer (f. 218). Contestada la misma, los autos vuelven a estudio, quedando la causa en estado de ser resuelta.

II.1. Como surge del relacionado antecedente, la demandada sostiene que el acto atacado es legítimo por haber operado la caducidad de instancia en sede administrativa. Debe, pues, analizarse la acusada caducidad a fin de determinar si se encuentra habilitado formalmente el acceso a la vía contencioso administrativa que permita el conocimiento y decisión de la causa planteada por el recurrente. a. De las actuaciones administrativas surge que, por escrito del 29.4.1987 (foja 30/vto.), el actor solicitó se ordenara la reconstrucción de los expedientes que allí individualizó, acompañando los antecedentes que obraban en su poder.

En el punto 3) consignó que "el último cargo que consta...fue dado el 31.1.1986, que pasó a la Dirección General de Despacho para resolver,...que durante 1986 interpuse pronto despacho, del cual acompaño fotocopia, pero que no tiene cargo, porque se lo envié por carta al Dr. Krasnogor para que él lo acompañara". A foja 32 se agregaron fotocopias de las fichas correspondientes a los expedientes extraviados. Por proveído de foja 33 se ordenó la reconstrucción del expediente 71912 y agregados. Por resolución ministerial nro. 2766, del 31.8.1987, se declaró la caducidad de instancia, aludiéndose a la falta de cargo que acreditara la efectiva presentación de la nota de foja 2.

Deducidas revocatoria y apelación, se dictó la resolución 469/88 (fojas 58/59) por la que se rechazó la primera y se concedió la segunda. En los considerandos del acto se expresó que "el ofrecimiento de pruebas efectuado, no puede aportar elementos que modifiquen el anterior criterio ... respecto de la caducidad de instancia, ya que aunque el abogado asesor -Dr. Krasnogor- reconociere la recepción del pronto despacho al que se alude, la falta de cargo del mismo ... no permite conocer la fecha en que fue presentado, convirtiéndose ... en una barrera infranqueable para las aspiraciones del quejoso...".

En el trámite dado a la apelación concedida, prestó declaración testimonial el Dr. Krasnogor, quien manifestó que recibió el pronto despacho "sin poder precisar si fue remitido vía postal o si alguien lo trajo personalmente", admitiendo que lo presentó "durante el transcurso del año 1986" (foja 70). A foja 71 Mesa de Movimiento del Ministerio informó que el expediente había sido remitido a la Dirección de Despacho en 31.1.1986.

Por decreto 207/89 se rechazó la apelación. De los considerandos del acto merecen destacarse los siguientes argumentos: "que atento el informe de fojas 71, se advierte que la última actividad tendente a instar el procedimiento acaeció el 31 de enero de 1986, época en que las actuaciones quedaron radicadas en la Dirección General de Despacho de ese Ministerio para resolver la revocatoria. Luego el trámite se paralizó hasta el 29 de abril del siguiente año en que la apoderada del quejoso solicitó pronto despacho y reconstrucción del expediente"; y que "el memorial de f. 2 no es admisible a los efectos interruptivos de la perención, por carecer de constancia que acredite su presentación conforme los términos de los artículos 12 y 13 del citado cuerpo legal, siendo improcedente suplir el recaudo con la diligencia probatoria de foja 70".

b. Este Tribunal tiene dicho que "si existe una manifestación inequívoca y expresa del particular suficiente para determinar la medida y el alcance de su reclamo, y si las actuaciones se encuentran pendientes del pronunciamiento del órgano administrativo por no quedar ninguna diligencia a cargo de aquél, no procede la caducidad" ("Carvallo", A. y S. T. 155, pág. 431; "Leno", A. y S. T. 181, pág. 34), a cuyos fundamentos corresponde remitir "brevitatis causae". Tal criterio, en su aplicación concreta al caso, basta para considerar ilegítimos a los actos impugnados en cuanto, mediante ellos, se declaró la caducidad del procedimiento administrativo.

En efecto, la propia Administración reconoció (ver considerando segundo del decreto 207/89) que "la última actividad tendente a instar el procedimiento acaeció el 31 de enero de 1986, época en que las actuaciones quedaron radicadas en la Dirección General de Despacho de ese Ministerio para resolver la revocatoria". Por lo tanto, y sin perjuicio de la veracidad de la aludida fecha (no se pierde de vista en ese sentido que distintos elementos de prueba obrantes en autos son suficientes para, al menos, dubitarla), debe concluirse en que la perención de instancia no pudo haber operado, pues el recurrente no estaba obligado a producir ninguna diligencia en el marco del recurso por él deducido, estando las actuaciones pendientes del pronunciamiento del órgano administrativo.

En tales condiciones, deviene irrelevante el análisis de las demás cuestiones y planteos formulados en torno a la admisibilidad del recurso. A tenor de lo dicho, el recurso en examen resulta admisible. Voto, pues, por la afirmativa. Sobre la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, Gastaldi, el señor Presidente doctor Falistocco y el señor Ministro doctor Netri, expresaron idénticos fundamentos a los expuestos por el señor Ministro doctor Vigo y votaron en igual sentido. A la segunda cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo:

2. Resulta conveniente para la resolución del recurso en estudio destacar inicialmente algunos aspectos del régimen normativo aplicable al caso. Por ley provincial 8556 (publicada en el Boletín Oficial del 22.1.1980) se ratificó el convenio celebrado el 29 de noviembre de 1979 entre la Universidad Nacional de Rosario, la Secretaría de Salud Pública de la Nación y el Ministerio de Bienestar Social de la Provincia de Santa Fe, mediante el que -en lo que aquí es de interés- se transfirió a la Provincia el Policlínico Escuela "Granadero Baigorria" (artículo 1).

La cláusula sexta de dicho convenio -anexo a la ley- prescribe que: "La Universidad transfiere a la Provincia y ésta acepta, todo el personal de planta permanente o transitorio que a la fecha de vigencia del convenio presta servicios en los Por decreto del Poder Ejecutivo provincial nro. 1867, del 4.9.1981, se designó "por cambio escalafonario, a partir del 1ero. de enero de 1981, en la Jurisdicción 5 - Ministerio de Bienestar Social, Unidad de Organización 7 - Dirección Provincial de Atención Médica, Carácter 0, Finalidad 3, Función 10, Sección 1, Sector 01, Partida Principal 01, al personal transferido a la Provincia del Policlínico 'Granadero Baigorria' ..., en los Niveles y Agrupamientos que en cada caso se indica".

De los informes de fojas 76 y 241 de autos se extrae que el actor revistó en jurisdicción nacional, en el ex Policlínico Escuela "Granadero Baigorria", en el cargo categoría 20, agrupamiento administrativo, titular, hasta el 31.12.1980, pasando a la jurisdicción de la Provincia de Santa Fe, según ley 22.356. Por otra parte, mediante el informe de foja 113 se da cuenta de que, por decreto provincial nro. 1867/81, el actor fue incorporado en el nivel V, en el Policlínico "Granadero Baigorria"; que, a partir del 1.7.1983, por decreto 2695/83 ocupó la categoría 19; y que, desde el 1.8.1988, por reubicación del personal de enfermería, le fue adjudicada la categoría 21, con dedicación de 44 horas y funciones de Jefe de Departamento de Mantenimiento.

3. El actor sostiene que, al 1.1.1981, debió ser encasillado en el nivel IV, por haber implicado la asignación del V la pérdida de una categoría y una reducción salarial violatorios del convenio de transferencia y de la estabilidad, y porque "se veían afectados futuros derechos previsionales" -ya que en jurisdicción nacional el descuento jubilatorio era del 11% y el haber, el 70% del promedio de los tres últimos años, mientras que en la órbita provincial el descuento es del 13% y el haber, el 82% móvil promedio, debiendo tener el interesado 10 años de antigüedad para obtener el beneficio-; a foja 206 vto. añade que tenía derecho al nivel IV "ya que éste es el que corresponde a Jefe de Departamento, categoría ésta que detentaba en la Nación". Postula además que, desde la vigencia del escalafón decreto nro. 2695/83, le correspondía el encasillamiento en la categoría 20 "que otrora poseía", y no en la 19 que se le asignó, con lo que se lo perjudicó nuevamente.

A ello se opone la demandada, afirmando que, como consecuencia de la transferencia de la Nación a la Provincia, Bonis no ha sufrido ningún perjuicio en la estabilidad en el empleo, ni en su remuneración, ni ha demostrado daño alguno por el hecho de pasar a pertenecer a otro régimen previsional y asistencial; negando que el cambio de denominación de categoría, propio de escalafones diferentes, le haya producido una degradación. Se adelanta que, juzgado el encasillamiento efectuado al 1.1.1981 a la luz de la cláusula sexta del convenio de transferencia -antes transcripta-, se concluye en su legitimidad, ya que no se advierte que al asignar a Bonis el "nivel V" la Provincia haya vulnerado la jerarquía alcanzada en el escalafón nacional, o disminuido la remuneración que el agente percibía al momento de la transferencia.

En relación al primer aspecto, es menester tener en cuenta que a la época del traspaso del Hospital Bonis tenía asignada una categoría 20 del agrupamiento administrativo del escalafón decreto 1428/73 (v. fs. 76 y 241), habiéndoselo encasillado por decreto nro. 1867/81 en el Nivel V del escalafón decreto 791/80. Y bien: la sola circunstancia de habérsele asignado al actor el nivel correspondiente a una Jefatura de División del escalafón provincial no es suficiente para implicar una retrogradación. El decreto 791/80 define la función del Jefe de División del siguiente modo: "agente responsable del cumplimiento de las decisiones emanadas del nivel superior, coordinando, fiscalizando y ejecutando actividades, con facultad para la toma de decisiones programadas y operativas".

No se advierte que este último encuadramiento importe por sí una desjerarquización en relación a lo establecido en el artículo 9 del escalafón nacional decreto 1428/73, referente al tramo personal superior del agrupamiento administrativo, que "comprende las categorías 19 a 24, ambas inclusive", e incluye -entre otros- a quienes ejercen funciones tendentes a "aplicar las políticas gubernamentales, leyes, decretos y disposiciones reglamentarias". A ello corresponde agregar que este Tribunal, in re "Espinosa Pascual" (A. y S. T. 167, pág. 78), ha dicho que resulta inadmisible sostener que los agentes públicos cuenten en verdad con un "derecho adquirido" al mantenimiento de la nomenclatura que a determinada función se asignaba en una estructura diversa.

Y no surge, al menos en las circunstancias del caso, que la denominación que en estructuras anteriores tenía la función at En el caso, no surge que las funciones desarrolladas por el actor hubieran sido modificadas a raíz del traspaso a la Provincia (de hecho, el propio recurrente dice que siguió cumpliendo las mismas tareas), y -tal como se verá más adelante- tampoco ha logrado demostrar que hubiera sufrido un perjuicio económico. En cuanto a que la asignación de la función de Jefe de División implicaría un alejamiento de un grado respecto del tope máximo de la escala (v. en este sentido lo alegado a f. 208 vto.), se trata de un argumento insuficiente para fundar un agravio procedente, y que, por ello, tampoco puede prosperar.

En efecto: según lo considerado por este Tribunal en el caso "Potywka" (de A. y S. T. 155, pág. 448), tal circunstancia no es suficiente para considerar configurado un perjuicio cierto en la carrera del agente, dado que dicha circunstancia no acarrea, por sí sola, restricción alguna para el ascenso a la categoría superior y a las subsiguientes. Este tipo de planteos se resumen, en definitiva, en una pérdida de chance, en una mera expectativa de alcanzar el grado máximo en el escalafón; lo cual, en la medida en que no se acredite un obrar antijurídico de la Administración, no puede otorgar sustento a una pretensión de reencasillamiento.

En dicho precedente se destacó -en consideraciones que juzgo plenamente aplicables al presente caso- que "no puede soslayarse que la carrera de los empleados públicos no depende sólo del cargo otorgado ... sino de la incidencia de un cúmulo de otros factores. Aceptar la tesis del actor en este sentido conduciría a restar importancia a elementos tales como la capacidad, la experiencia, la antigüedad, la utilidad para la Administración, que indudablemente deben ser considerados al momento de otorgar ascensos al personal (y, en caso de corresponder, valorados a través de los concursos pertinentes)". Lo expuesto hasta aquí conduce a rechazar el planteo de que la asignación del Nivel V haya implicado por sí una desjerarquización. Sentado ello, cabe arribar a la misma conclusión en cuanto al encasillamiento efectuado bajo la vigencia del decreto 2695/83, cuyo artículo 131 prevé una "escala de conversión automática de niveles correspondientes al escalafón decreto-acuerdo 791/80 a categorías escalafonarias", correspondiendo al nivel 5 la categoría 19.

En relación a la alegada disminución salarial, la resolución del planteo, de conformidad con la anteriormente transcripta cláusula sexta del convenio de transferencia, exige comparar la última "remuneración nominal total" percibida por el actor en jurisdicción nacional (diciembre de 1980), con la primera cobrada bajo dependencia provincial (enero de 1981). A obtener tales precisos datos tendió la medida para mejor proveer despachada a foja 218; mas, incluso luego de tramitada la misma, no obran en autos otros elementos que permitan efectuar la mencionada comparación, que el punto 1 del informe nro. 464 de la Universidad Nacional de Rosario (f. 77) y la primera foja del informe nro. 262/90 del Ministerio de Salud, Medio Ambiente y Acción Social de la Provincia (v. f. 88). En el primero, se expresa, en relación al "sueldo y toda otra remuneración que percibía en el mes de diciembre de 1980 ... un agente que revistaba en la categoría 20 (veinte) del escalafón nacional, con prestación efectiva de servicios en el Hospital Escuela Dr. José M. Fernández de la localidad de Granadero Baigorria": "sueldo básico: 0,0911; dedicación funcional: 0,0911; gastos de representación: 0,0455; total asignación categoría: 0,2277" -expresado en australes-.

En el segundo, en cuanto al sueldo percibido por el actor en enero de 1981, se informó -en lo que aquí interesa- "básico: 911.058; dedicación funcional: 911.058; gastos de representación: 455.529", todo expresado en $ ley 18.188; montos equivalentes a los que surgen de la fotocopia de la planilla de sueldos agregada a foja 228, en respuesta a la medida para mejor proveer. Y bien: sumados estos tres últimos rubros y expresado el resultado en australes, se obtienen 0,2277, con lo que queda demostrado que la postulada reducción salarial no se produjo.

La conclusión no varía aunque se tome, no lo efectivamente percibido por Bonis en enero de 1981, sino lo informado a foja 88 en términos más generales, resp En otro orden, tampoco demuestra el recurrente que su ascenso a la categoría 21 (1.8.1988) haya obedecido a "un reconocimiento tácito de (sus) derechos y un allanamiento a sus pretensiones". Por el contrario, del informe obrante a foja 113 puede extraerse que la medida obedeció a una "reubicación del personal de Enfermería", vale decir, a una causal objetiva y ajena, en todo caso, a sus individuales planteos.

Finalmente, tampoco puede ser acogido el planteo vinculado a los derechos previsionales. Es que, tal como se expresó, el convenio de transferencia sólo garantizaba que el traspaso a jurisdicción provincial no generaría una reducción en la remuneración nominal, esto es, con independencia de los descuentos jubilatorios que pudieran corresponder. Por lo demás, se destaca que el actor no ha insistido en este aspecto en el informe sobre el mérito de la causa. Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, Gastaldi, el señor Presidente doctor Falistocco y el señor Ministro doctor Netri expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el doctor Vigo y votaron en igual sentido. A la tercera cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Ministro doctor Vigo dijo: Atento el resultado obtenido al tratar las cuestiones anteriores, corresponde rechazar el recurso interpuesto, imponiendo las costas al actor (artículo 84, ley 4106).

Así voto. A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gutiérrez, Spuler, Gastaldi, el señor Presidente doctor Falistocco y el señor Ministro doctor Netri dijeron que la resolución que correspondía dictar era la propuesta por el doctor Vigo y así votaron. En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Rechazar el recurso interpuesto, con costas. Registrarlo y hacerlo saber. Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)