Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION
Jurisdicción: Federal — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2002-04-09


Buenos Aires, 9 de abril de 2002. Vistos los autos: "Mignone, Emilio Fermín s/ promueve acción de amparo".

Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Cámara Nacional Electoral que, al revocar la de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional que excluye del padrón electoral a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad", tanto la actora como la demandada dedujeron recursos extraordinarios. Los interpuestos por la primera (fs. 193/203 y 239/251) fueron denegados (fs. 300/301) y ello dio lugar a la presentación directa que corre agregada a autos, en tanto que los deducidos por la demandada (fs. 206/213 y 215/232 vta.) fueron concedidos (fs. 300/301).

2) Que según surge de las constancias de la causa, el señor Emilio Fermín Mignone, en su condición de representante del Centro de Estudios Legales y Sociales, promovió una acción de amparo a fin de que "se adopten las medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de sufragio (art. 37 Constitución Nacional) de las personas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos" y que, consecuentemente, "se declare la inconstitucionalidad del artículo 3 inciso d) del Código Electoral Nacional".

3) Que el a quo tras reconocer la legitimación activa de la demandante y la admisibilidad de la vía del amparo para resolver la cuestión, halló a la norma impugnada "como manifiestamente contraria al art. 18 de la Constitución Nacional en cuanto consagra el principio de inocencia y al art. 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos que limita la reglamentación de los derechos políticos por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental o condena por juez competente en proceso penal". Afirmó que "toda restricción que supere la necesidad del proceso resulta un avasallamiento innecesario e injustificable de esos derechos, además de violentarse el principio de inocencia del que goza todo ciudadano". "Además [dijo] teniendo en cuenta lo establecido por los arts. 12 y 19 del Código Penal en virtud de los cuales los condenados a pena de prisión o reclusión superior a tres años pierden el goce del derecho electoral, su extensión a los no condenados implicaría un adelanto de condena".

Precisó también el Tribunal que la inconstitucionalidad decretada "sólo importa declarar que la disposición legal que determina la exclusión del padrón electoral de los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad es contraria a la normativa de la Carta Magna y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos". "Mas no se sigue de esto que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentación que posibilite el sufragio de tal categoría de personas, atendiendo a los requerimientos de seguridad y técnica electoral. Mientras ello no ocurra quienes se hallan detenidos sin condena, si bien no se encuentran jurídicamente impedidos de votar, se verán impedidos de ejercer ese derecho por razones de fuerza mayor al estar privados de su libertad y no poder entonces egresar de los lugares en que están detenidos para acudir a las mesas de votación".

Finalmente, al rechazar la aclaratoria deducida por la actora, la cámara consideró que no le competía al Poder Judicial adoptar las medidas necesarias para garantizar, efectivamente, el derecho al sufragio de las personas que se encuentran procesadas sino a los "poderes políticos" por "no haber previsto el constituyente, que el poder jurisdiccional pueda ordenar a aquéllos ejecutar ciertos actos".

4) Que en autos existe cuestión federal en los términos del art. 14 inc. 1 de la ley 48, en tanto se ha cuestionado la validez constitucional de una ley nacional -el Código Electoral Nacional- y la decisión del a quo ha sido adversa al derecho en que los apelantes fundan su pretensión.

5) Que la parte actora, en sustancial síntesis, sostuvo que: a) la sentencia no garantiza en forma efectiva el derecho al sufragio, ya que sujeta su ejercicio a la voluntad de la administración en tanto no ordena "tomar las medidas necesarias para que, de hecho, las personas detenidas puedan votar"; b) tampoco garantiza el derecho a la jurisdicción pues pese a haber resuelto adecuadamente el fondo del asunto en su favor omite "restablecer de inmediato el efectivo goce del derecho restringido" y se limita a "notificar de tal decisión a los demás poderes". La demandada, a su turno, consideró que: a) la actora carece de legitimación y que para otorgársela la cámara hace "una interpretación del artículo 43 de la Constitución Nacional que desvirtúa el espíritu y la letra expresa de ese precepto"; b) en tanto la actora "no actúa en defensa de ningún derecho propio, en su calidad de persona jurídica, ni tampoco obra en la tutela de derechos de incidencia colectiva -toda vez que en nuestro ordenamiento el sufragio no responde a esta última caracterización-, no se configura un ?caso judicial' concreto, que habilite a la intervención de los órganos jurisdiccionales del Estado"; c) la acción incoada es inadmisible y la sentencia recurrida "ha desvirtuado la esencia de la vía excepcional del amparo, al admitirla para discutir un asunto que exhibe la complejidad constitucional" de autos; d) la acción fue intentada encontrándose vencido el plazo de caducidad dispuesto por el art. 2 inc. e de la ley 16.986 y el fallo "en claro apartamiento de la ley" permite que "se restablezcan plazos definitivamente fenecidos para cada uno de los eventuales afectados que omitieron articular la pertinente impugnación"; e) la norma impugnada del Código Electoral Nacional es constitucional pues "si un valor de entidad superior como es la libertad individual cede ante las exigencias del bien común y la seguridad general -sin que obste a ello la presunción de inocencia del eventual imputado-, no se advierte cuál sería el fundamento en función del cual un derecho-deber que, como es el de sufragio, no tiene un rango axiológico superior al de la libertad, no pueda también ser provisoriamente suspendido mientras la persona se encuentre detenida".

6) Que razones de método conducen a considerar, en primer término, las objeciones de la demandada dirigidas a cuestionar la admisibilidad de la acción intentada y, despejadas éstas, corresponderá abordar su procedencia. Más allá del nomen juris empleado, mediante el pedido de declaración de inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Código Electoral Nacional la actora pretende la modificación de una situación legal en la que se encuentran quienes están detenidos sin condena, en lo que hace al ejercicio de su derecho constitucional a votar. Si bien la actora inició la presente acción invocando las normas del amparo del art. 43, primer párrafo de la Constitución Nacional, cabe recordar que la misma norma dispone en el párrafo cuarto "cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuere la libertad física o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención [. ] la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor. " (art. 43, cuarto párrafo, Constitución Nacional), situación compatible con lo que es objeto de decisión. Que en este marco, corresponde concluir que la actora se encuentra legitimada para demandar como lo ha hecho, pues los beneficiarios de la presente acción son personas en condiciones de detención y la lesión al derecho que buscan tutelar se integra con la restricción provisoria de la libertad.

7) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones formales, esto es, si la acción promovida requería de mayor debate o prueba o si había sido o no deducida dentro del plazo de caducidad. La primera, en tanto resultaría un exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos que, sustancialmente es una cuestión de puro derecho -determinar si el art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional es compatible con la Constitución Nacional y los tratados internacionales- a otros carriles procesales ordinarios. La segunda porque con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte el punto de partida del plazo que establece el art. 2, inc. e de la ley 16.986 es una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza, en principio, la intervención de la Corte por la vía del recurso extraordinario (Fallos: 318:1154).

8) Que respecto del fondo de la cuestión planteada resulta aplicable la doctrina de la causa A.671.XXXVII. "Alianza Frente para la Unidad (elecciones provinciales gobernador y vicegobernador, diputados y senadores provinciales) s/ oficialización listas de candidatos", votos de los jueces Nazareno, Moliné O?Connor y López, sentencia del 27 de septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones, en lo pertinente, corresponde remitir en razón de brevedad. En tales condiciones, corresponde confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional.

9) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los agravios del demandante. El reconocimiento del a quo de la razón del reclamo de la parte actora y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada resultan incompatibles con el rechazo parcial de la pretensión que, en definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no se sigue de esto que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentación que posibilite el sufragio de tal categoría de personas". Reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo. En consecuencia, corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados y en este marco, esta Corte considera prudente disponer que este derecho sea implementado por las autoridades competentes dentro del plazo de seis meses.

Por ello, y oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el considerando 9; b) declarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia en los demás aspectos; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (según su voto)- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (según su voto)- ANTONIO BOGGIANO (según su voto)- GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT (según su voto). ES COPIA VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT Y DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 5 del voto de la mayoría.

6) Que razones de método conducen a considerar, en primer término, las objeciones de la demandada dirigidas a cuestionar la admisibilidad de la acción intentada y, despejadas éstas, corresponderá abordar su procedencia. En efecto, la actora -el Centro de Estudios Legales y Sociales (C.E.L.S.)- es una asociación entre cuyos fines se encuentra -según surge de su estatuto- la ". defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad. promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores. Asumir la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa de aquéllos. bregar contras las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas, políticas. ". En este marco y a la luz de lo decidido por esta Corte en Fallos: 320:690, "Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina" y en Fallos: 323:1339, "Asociación Benghalensis y otros" corresponde concluir que la actora se encuentra legitimada a demandar como lo ha hecho pues, con palabras de este último precedente, aquélla no ha ejercido sino el derecho que le "asiste para accionar para el cumplimiento de unas de las finalidades de su creación". Asimismo -y en íntima vinculación con la conclusión expuesta- debe desecharse la idea de que en el presente no existe causa o controversia que habilite la intervención judicial pues, claramente, se configura un caso contencioso en los términos del art. 116 de la Constitución Nacional y del art. 2 de la ley 27 toda vez que existe un perjuicio concreto y actual derivado del impedimento legal que se cuestiona.

7) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones formales, esto es, si la acción promovida requería de mayor debate o prueba o si había sido o no deducida dentro del plazo de caducidad. La primera, en tanto resultaría un exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos que, sustancialmente es una cuestión de puro derecho -determinar si el art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional es compatible con la Constitución Nacional y los tratados internacionales- a otros carriles procesales ordinarios. La segunda porque con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte el punto de partida del plazo que establece el art. 2, inc. e de la ley 16.986 es una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza, en principio, la intervención de la Corte por la vía del recurso extraordinario (Fallos: 318:1154).

8) Que sentado lo anterior es menester abordar, ahora, el fondo de la disputa. La Constitución Nacional, dice el art. 37, "garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia" y consagra el voto "universal, igual, secreto y obligatorio". El art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -con la jerarquía constitucional que le asigna el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional- dispone que todos los ciudadanos tienen derecho a "participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos", a "votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores" y a "tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país". La ley -continúa- podrá reglamentar el ejercicio de los derechos enumerados "exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal". El art. 3 inc. d de la ley 19.945 -Código Electoral Nacional- cuya constitucionalidad se discute en autos, dice que "están excluidos del padrón electoral" quienes se encuentren "detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad" 9) Que el sufragio -conforme lo ha definido esta Corte- es un derecho público de naturaleza política, reservado a los miembros activos del pueblo del Estado, que en cuanto actividad, exterioriza un acto político. Tiene por función la selección y nominación de las personas que han de ejercer el poder y cuya voluntad se considera voluntad del Estado en la medida en que su actividad se realiza dentro del ordenamiento jurídico, ya que los que mandan lo hacen en tanto obedecen al orden legal en que fundan sus decisiones y los que obedecen lo hacen en tanto mandan a través de ese mismo orden legal en cuya formación participaron. Esta participación se efectiviza por medio del sufragio, dando sentido al principio de que el pueblo, como titular de la soberanía, es la fuente originaria de todos los poderes. Estos poderes cumplen funciones confiadas a órganos elegidos por medio del sufragio e investidos de autoridad en virtud de la representación que se les atribuye. Esto hace que el sufragio adquiera carácter funcional, ejercido en interés no del ciudadano individualmente considerado sino de la comunidad política, a través del cuerpo electoral (Fallos: 310:819, considerando 10). O, en términos más cercanos a una síntesis, el sufragio es la base de la organización del poder; y el derecho que tienen los ciudadanos de formar parte del cuerpo electoral y, a través de éste, constituir directa o indirectamente a las autoridades de la Nación.

10) Que el sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional contemporáneo. Todo otro sistema electoral niega la igualdad de los ciudadanos y, a diferencia del sufragio restringido, que clausura el acceso al poder al pueblo, su función es hacer posible el gobierno del pueblo o de una de sus mayorías, aproximando el ideal democrático a la realidad de la vida. La historia, la de nuestro país y la de muchos otros, muestra la lucha por su consagración plena y el sucesivo abandono de clasificaciones que reparaban en el sexo, estado o condición del elector, tal como disponía el art. 2 de la ley 8871, conocida como Ley Sáenz Peña. El derecho a votar libremente por un candidato de su propia elección -como lo ha decidido la Suprema Corte de los Estados Unidos de América- es de la esencia de una sociedad democrática y toda restricción de ese derecho golpea el corazón del gobierno representativo (voto del Chief Justicie Warren 377 U.S. 533, Reynolds v. Sims {1964}, punto II, primer párrafo, in fine). En fin si, como hiperbólicamente dice Rousseau, "el derecho de votar es un derecho que nada puede quitar a los ciudadanos" (Contrato Social, Libro IV, cap. I), corresponde indagar si en el derecho argentino ese derecho puede sujetarse a la existencia o no de una orden de detención emanada de juez competente.

11) Que la detención preventiva es una necesidad del ejercicio de un deber primario del Estado impuesto por la defensa social a través de la persecución del delito y resulta consentida dentro de situaciones razonables y según la naturaleza del caso y la ilicitud de la conducta del procesado. El respeto debido a la libertad individual -ha dicho esta Corte en Fallos: 280:297- no puede excluir el legítimo derecho de la sociedad a adoptar todas las medidas de precaución que sean necesarias no sólo para asegurar el éxito de la investigación sino también para garantizar, en casos graves, que se siga delinquiendo y que no se frustre la ejecución de la eventual condena por la incomparecencia del reo. Se trata, en definitiva, de conciliar el derecho del individuo a no sufrir persecución injusta con el interés general de no facilitar la impunidad del delincuente. "La idea de justicia -sostuvo este Tribunal- impone que el derecho de la sociedad a defenderse contra el delito sea conjugado con el del individuo sometido a proceso, en forma que ninguno de ellos sea sacrificado en aras del otro" (Fallos: 272:188).

12) Que en armonía con esta filosofía esta Corte ha descalificado la validez constitucional del art. 316, segundo párrafo (agregado por la ley 24.410), del Código Procesal Penal que veda el otorgamiento de la excarcelación a quienes se les impute la comisión de "alguno de los delitos previstos por los arts. 139, 139 bis y 146 del Código Penal". Dijo entonces que la limitación de la libertad personal durante el proceso motivada en el reproche o en la repulsa social de ciertas conductas -se trataba del delito de intermediación en la supresión de la identidad de un menor de diez años de edad- como remedio tendiente a combatir el auge de determinada delincuencia ante la necesidad de mayor protección de determinados bienes jurídicos, importa alterar arbitrariamente los ámbitos propios de las distintas esferas constitucionales para el ejercicio de prerrogativas legisferantes y desvirtúa la naturaleza cautelar de la prisión preventiva al convertirla en una verdadera pena anticipada, pues la aspiración social de que todos los culpables reciban pena presupone que se haya establecido previamente esa calidad (Fallos: 321:3630, considerando 16).

13) Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos -cuya jurisprudencia debe servir de guía para la interpretación del Pacto de San José de Costa Rica- ha consagrado, dentro del contexto general de los instrumentos internacionales vigentes, que la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva, y que a su vez no debe constituir la regla general, como expresamente lo consagra el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.3), pues de lo contrario se estaría privando de la libertad a personas cuya responsabilidad criminal no ha sido establecida, en violación del principio de inocencia (art. 8.2 del Pacto de San José de Costa Rica y 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

14) Que los debates de la ley 8871, conocida como Ley Sáenz Peña, que contenía una disposición casi textual a la aquí impugnada (art. 2, apartado 2, c), tanto en el ámbito de la Cámara de Diputados como en la de Senadores no arrojan luz sobre el punto (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, año 1911, tomo III, p. 91 y sgtes.; Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, año 1911, tomo II, pág. 241 y sgtes.). Por su parte, tampoco esclarecen la cuestión las actas de la "Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos". Interesa señalar, sin embargo, que el proyecto de lo que luego sería el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos disponía que las leyes podrían reglamentar el ejercicio de los denominados derechos políticos "exclusivamente por razones de edad, residencia, idioma, instrucción y capacidad civil y mental según el caso". Las modificaciones hasta llegar al texto actual obedecieron a las observaciones efectuadas por distintos delegados y, en lo que al caso importa, fue el delegado de Brasil el que propuso el agregado final "o condena, por juez competente en proceso penal" (véase "Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica 7-22 de noviembre de 1969, Actas y Documentos", Washington, Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, reimpresión de 1978, pág. 252 y sgtes.).

15) Que, a esta altura, resulta imprescindible observar que el adverbio de modo "exclusivamente" utilizado por el art. 23 de la convención citada, denota que el elenco de casos en los cuales se permite la reglamentación por ley interna del ejercicio de los denominados derechos políticos, constituye un número cerrado y, por su propia naturaleza, de interpretación restrictiva, por lo cual toda ampliación que la ley nacional haga de dicho elenco resulta contraria al instrumento internacional.

Que, desde tal perspectiva, teniendo en cuenta que la Convención Americana sobre Derechos Humanos solamente alude a los casos de "condena, por juez competente en proceso penal", resulta pristino que la exclusión del padrón electoral referente a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad" (categoría que el Código Nacional Electoral distingue claramente de los "condenados por delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y por sentencia ejecutoriada, por el término de la condena" -art. 3, inc. e-) no se ajusta a las directivas de dicho instrumento internacional, cuya superior jerarquía normativa deben los jueces declarar (art. 31 de la Constitución Nacional).

16) Que una orientación que procura preservar la integridad del cuerpo electoral exhiben algunas decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos. En efecto, tratándose de detenidos, no ya legalmente, como acontece en el sub judice, sino físicamente impedidos de votar, dicho tribunal descalificó las normas electorales del Estado de New York (414 U.S. 524 O'Brien v. Skinner). Allí consideró que no se había justificado la existencia de un interés estatal imperioso que habilitase la exclusión, entre otros, de los procesados y que ello afectaba la cláusula de la igualdad (voto concurrente de los jueces Marshall, Douglas y Brennan). Y las disidencias de los jueces Marshall y Brennan en el caso Richardson v. Ramirez (418 U.S. 24) discreparon con la mayoría y consideraron que el Estado no puede privar a los condenados que han cumplido "su deuda con la sociedad" de "su derecho fundamental a votar". Añadieron que "no existe fundamento para afirmar que los ex-convictos tengan menos interés en el proceso democrático que cualquier otro ciudadano" y que, como los demás "su vida diaria es profundamente afectada y modificada por las decisiones del gobierno". Es más -concluyeron con cita del memorial presentado por una de las partes- "la denegación del derecho a votar de tales personas constituye un obstáculo a los esfuerzos de la sociedad para rehabilitar a los ex-convictos y convertirlos en ciudadanos productivos y respetuosos de la ley".

17) Que, por otra parte, aunque en un similar orden de ideas, corresponde señalar que esta Corte, por mayoría, declaró la inconstitucionalidad de las restricciones al secreto de la correspondencia de los condenados previstas en la Ley Penitenciaria Nacional y en su reglamentación. Dijo, en lo que interesa para la decisión del sub judice que no hay en el Código Penal, ni en ninguna otra norma, que imponga como pena a un condenado la privación absoluta del derecho constitucional al secreto de sus comunicaciones; antes bien, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación deposita en el juez de ejecución el control de que se respeten todas las garantías constitucionales y tratados internacionales ratificados por la República Argentina. Esto es, el modo de ejecución de las penas no puede revestir el carácter de una condena accesoria que no corresponda a las aplicadas en las sentencias que emanan del Poder Judicial, ni a la pena establecida por la ley para el delito de que se trate (Fallos: 318:1894, voto de mayoría y de los jueces Fayt, Petracchi y Boggiano).

18) Que, de lo que se lleva dicho, puede desprenderse que el sufragio universal constituye un valor fundamental de todo el orden constitucional. La prisión preventiva, por su parte, no constituye una suerte de pena anticipada y su ejecución debe ser congruente con los fines que la inspiran. Es cierto que, necesariamente, algunos derechos son restringidos en virtud de la detención pero, también necesariamente, que subsisten inalterados un conjunto de derechos a intramuros del presidio. El de la inviolabilidad de la correspondencia que esta Corte reconoció a los condenados -por ejemplo- rige, naturalmente, para los procesados. Pero, tampoco se limitan, el derecho a la integridad física, psíquica y moral, el derecho a la honra, el derecho a contraer matrimonio, la libertad de conciencia, el derecho al nombre, el derecho a la nacionalidad, el derecho a aprender, para trazar sólo una relación incompleta. Es, en fin, la libertad ambulatoria y no la dignidad lo que cede en estas situaciones. En este contexto, la privación del sufragio a un ciudadano -encarcelado pero no condenado aún- constituye una restricción inadmisible de un derecho fundamental que no guarda relación ni con los fines de la detención ni con las necesidades de la organización del sistema carcelario.

19) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los agravios del demandante. El reconocimiento del a quo de la razón del reclamo de la parte actora y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada resultan incompatibles con el rechazo parcial de la pretensión que, en definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no se sigue de esto que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentación que posibilite el sufragio de tal categoría de personas". Reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo. Aquí es de estricta aplicación el antiguo principio: ubi ius, ibi remedium. En ese marco, esta Corte considera prudente disponer que el derecho de votar de los detenidos no condenados sea implementado por las autoridades competentes dentro del plazo de seis meses (art. 12, inc. c, ley 16.986).

20) Que, en síntesis, si el sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional contemporáneo; si la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva; si sólo algunos derechos son restringidos en virtud de la detención pero, otros subsisten inalterados a intramuros del presidio y si la privación de los derechos políticos no guarda relación ni con los fines de la detención ni con las necesidades de la organización del sistema carcelario, corresponde concluir que la limitación contenida en el art. 3, inc. d del Código Electoral Nacional que excluye del padrón electoral a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad", es contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales. Consecuentemente, corresponde: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el considerando 18; b) declarar procedente el recurso deducido por la demandada y confirmar la sentencia en los demás aspectos.

Por ello, oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el considerando 18; b) declarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia en los demás aspectos; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI. ES COPIA VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1) Que los antecedentes de la causa, los fundamentos de la sentencia apelada y los agravios de las partes han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen del señor Procurador General que antecede, a cuyos términos corresponde remitir en razón de brevedad.

2) Que habida cuenta de que el objeto de la pretensión queda comprendido dentro de los fines de los estatutos del amparista se impone concluir que tiene legitimación para interponer la presente acción y que el conflicto planteado constituye un "caso o controversia" en los términos señalados por la jurisprudencia de esta Corte, que requiere que se persiga en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas (Fallos: 323:1339 -voto de los jueces Moliné O'Connor y Boggiano-, considerando 7 y sus citas).

3) Que los agravios atinentes a la admisibilidad formal del amparo conducen al examen de cuestiones procesales ajenas a la instancia del art. 14 de la ley 48, sin que se advierta un caso de arbitrariedad que justifique hacer excepción a tal principio.

4) Que respecto del fondo de la cuestión resulta aplicable la doctrina de la causa A.671.XXXVII. "Alianza ?Frente para la Unidad? (elecciones provinciales gobernador y vicegobernador, diputados y senadores provinciales) s/ oficialización listas de candidatos" -voto del juez Boggiano-, resuelta el 27 de septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones, en lo pertinente corresponde remitir en razón de brevedad. En tales condiciones, corresponde confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional.

5) Que si bien en la causa antes citada el Tribunal expuso acabadamente el alcance que cabe otorgar al adverbio "exclusivamente" que emplea el art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cabe añadir, que dicho adverbio impone, de suyo, una interpretación restrictiva y una armónica hermenéutica de dicha norma con el art. 32.2 del Pacto, según el cual "Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática", corrobora la conclusión a la que allí se arribó. En efecto, la especial índole de los derechos políticos, la presunción de inocencia y el alcance restringido de la prisión preventiva constituyen elementos esenciales de la seguridad, del bien común y de la forma democrática de gobierno.

6) Que, por lo demás, de ninguna manera podría invocarse el bien común como medio para suprimir un derecho garantizado por la convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva -5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A, N 5, párrafos 66-67).

7) Que el agravio de la actora merece trato favorable, pues el fallo impugnado importa una privación de justicia toda vez que negó al Poder Judicial el ejercicio de su imperio constitucional con la eficacia que por su naturaleza exige el orden jurídico, en modo que tenga efectiva vigencia en el resultado de las decisiones que la Constitución Nacional ha dispuesto confiarle (doctrina de Fallos: 315:1492, considerando 16; 321:2021, 2031 -disidencia del juez Boggiano-).

En tal sentido no es ocioso recordar que "las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas en la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias. Ya a fines del siglo pasado señalaba Joaquín V. González: No son, como puede creerse, las declaraciones, derechos y garantías simples fórmulas teóricas: cada uno de los artículos y cláusulas que lo contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de su texto. (Manual de la Constitución Argentina, en Obras Completas, vol. III, Bs. As., 1935 n 82)" (Fallos: 239:459, entre otros).

8) Que, en consecuencia, corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados dentro del plazo de seis meses.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en los considerandos 7 y 8; b) declarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia en lo demás que decide; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese en forma urgente y devuélvase. ANTONIO BOGGIANO. ES COPIA VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando:

1) Que el Centro de Estudios Legales y Sociales (C.E.L.S.) dedujo acción de amparo contra el Estado Nacional (Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia de la Nación) para que se adoptaran las medidas necesarias a fin de garantizar el derecho de sufragio (art. 37 de la Constitución Nacional) respecto de las personas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación. Reclamó la declaración de inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, de la ley 19.945 (Código Electoral Nacional) porque resulta contrario al sistema republicano de gobierno, a la expresión de la soberanía del pueblo y al normal funcionamiento del sistema democrático. Sostuvo su legitimación en que se trata de una asociación registrada entre cuyos fines se encuentra la defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo y del bienestar de la comunidad y en la circunstancia de que el derecho a sufragar es un derecho de incidencia colectiva. Fundó su pretensión en el art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que dispone que los derechos políticos sólo pueden ser reglamentados en función de razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal y en el art. 18 de la Constitución Nacional que impone que todo ciudadano goza del ejercicio de sus derechos por el principio de inocencia.

2) Que la demanda fue rechazada por la sentencia de primera instancia de fs. 100/108 que fue apelada por la demandante y que originó el pronunciamiento de la Cámara Nacional Electoral de fs. 154/167 que dejó sin efecto el fallo recurrido y declaró la inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Código Electoral Nacional.

El a quo examinó la legitimación de la actora y estimó que la acción de amparo era admisible para resolver la controversia, que la falta de reglamentación del art. 43 de la Constitución Nacional no era obstáculo válido respecto de la amparista y que no corresponde la aplicación de lo dispuesto por el art. 2, inc. d, de la ley 16.986. Acto seguido, examinó el fondo del asunto y señaló que la norma impugnada excluye del sufragio a los detenidos sin condena a pesar de la presunción de inocencia que resulta del art. 18 de la Constitución Nacional, amén de que atenta contra lo dispuesto por el art. 23.2 de la mencionada convención que impide la exclusión del ejercicio del sufragio de toda persona detenida que no haya sido condenada.

La cámara concluyó que la declaración de inconstitucionalidad sólo importaba proclamar que la norma impugnada es contraria a la Carta Magna y que sobre los detenidos representados por la actora no podía recaer un impedimento jurídico para emitir el voto, con la aclaración en el sentido de que aquéllos se encontrarán liberados de sufragar efectivamente en tanto los poderes competentes no dicten la reglamentación necesaria y que hasta ese momento deberá considerárselos como liberados de ejercer sus derechos electorales por fuerza mayor.

3) Que el C.E.L.S. solicitó aclaratoria de la sentencia de fs. 154/167 y pidió que la cámara dispusiera las medidas necesarias para garantizar el derecho al sufragio de las personas detenidas sin condena. El a quo rechazó ese pedido pues estimó que su decisión había restablecido la titularidad del derecho a sufragio respecto de esas personas y que las medidas necesarias consistentes en las modificaciones legales al Código Electoral no eran de competencia de los jueces que no estaban habilitados para ordenar a los demás poderes del Estado que dictaran ese tipo de normas porque ello significaría una violación al principio de separación de poderes. 4) Que contra la sentencia de fs. 154/167, el C.E.L.S. dedujo el recurso extraordinario de fs. 193/203 con sustento en la tacha de arbitrariedad porque omitió ejercer su poder jurisdiccional para garantizar el efectivo goce del sufragio sin considerar que el derecho de acceder a la jurisdicción incluye que el tribunal competente cuente con suficientes facultades para remediar en forma efectiva la violación de los derechos humanos denunciada en la demanda.

5) Que el Ministerio del Interior dedujo el recurso extraordinario de fs. 206/213 y afirmó que la acción de amparo no era el proceso idóneo para el tratamiento de las cuestiones de orden político planteadas por la actora que debían ser resueltas por los poderes Legislativo y Ejecutivo con un debate previo que incluya todo el escenario político del país.

6) Que el Ministerio de Justicia planteó recurso extraordinario a fs. 215/232 y señaló que la alzada le había concedido la legitimación a la actora a pesar de que falta la reglamentación exigida por el art. 43 de la Constitución Nacional y sin tener en cuenta que no se trataba de un derecho de incidencia colectiva sino de un "derecho-deber" que conduce a una declaración de inconstitucionalidad erga omnes.

Esta recurrente cuestiona también la utilización de la vía excepcional del amparo, la admisión de la acción a pesar de que el plazo de caducidad se encontraba vencido y porque el tribunal declaró la inconstitucionalidad de la norma sin haber efectuado una interpretación integradora del ordenamiento aplicable con los arts. 30 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Destacó que el principio de inocencia era inaplicable en el sub examine toda vez que debía considerarse que correspondía salvaguardar el bien de la seguridad común con sustento en el interés general.

7) Que el C.E.L.S. dedujo recurso extraordinario a fs. 239/251 contra la resolución aclaratoria de fs. 183/185, pues sostuvo que la cámara debió haber utilizado su poder jurisdiccional para restablecer de inmediato el derecho violado mediante la adopción de las medidas necesarias.

8) Que el a quo concedió los recursos interpuestos por los ministerios del Interior y de Justicia de la Nación por la presencia de cuestión federal en el caso y desestimó los recursos del C.E.L.S. con sustento en la tacha de arbitrariedad al considerar que sólo traducían una mera discrepancia con lo decidido, lo que dio origen a la presentación del recurso de queja de la entidad actora.

9) Que los recursos deducidos por las demandadas resultan admisibles pues se relacionan con la declaración de inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Código Electoral Nacional que es una norma de derecho federal (Fallos: 312:2192) y porque se vinculan a la interpretación y aplicación de normas de igual carácter contenidas en la Constitución Nacional y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por otra parte, los planteos de la actora respecto a la arbitrariedad de los pronunciamientos de la alzada también se encuentran relacionados con la cuestión planteada por los demandados, razón por la cual deben ser examinados en forma conjunta con la alegada errónea aplicación de las disposiciones federales en cuestión (Fallos: 308:1076 y 323:2519).

10) Que los demandados cuestionan la legitimación de la actora para intervenir en defensa de los derechos de los detenidos sin condena porque su presentación no cumpliría con los recaudos previstos por el art. 43 de la Constitución Nacional.

11) Que el Centro de Estudios Legales y Sociales es una asociación cuyos objetivos son -entre otros- la "defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad" con la facultad de "promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores, asumir la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa de aquéllos, bregar contra las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas, políticas." 12) Que el art. 43 de la Constitución Nacional concede la acción de amparo a los derechos de incidencia colectiva para lo cual resulta necesario, en el orden lógico, determinar su alcance y distinción respecto a los derechos individuales que se encontraban ya protegidos en el marco del sistema normativo de la Primera Parte de la Carta Magna antes de la reforma constitucional de 1994.

13) Que el interés colectivo o de grupo se refiere a la relación por la que un grupo más o menos determinado de personas pretende evitar un perjuicio o conseguir un beneficio en relación con un objeto no susceptible de apropiación exclusiva o en relación a diversos objetos susceptibles de apropiación exclusiva pero cualitativamente idénticos (Lorenzo Mateo Bujosa Vadell, Sobre el concepto de intereses de grupo difusos y colectivos, La Ley 1997-F-1157).

14) Que de acuerdo con esta posición se encontrarán legitimados para reclamar la protección de estos derechos de incidencia colectiva no sólo aquellos titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado -el afectado en los términos del art. 43- sino también quienes sin ser titulares del derecho tengan un interés legítimo en la preservación de los derechos o libertades de otras personas (Germán Fernández Farreres, El recurso de amparo según la jurisprudencia constitucional, Madrid, Marcial Pons, 1994, pág. 217) situación que se configura en el sub lite con la actora que invoca esa legitimación con fundamento en los estatutos acompañados en la demanda.

15) Que este Tribunal ha afirmado que la Constitución Nacional contempla nuevos mecanismos tendientes a proteger a usuarios y consumidores y, para ello, amplió el espectro de los sujetos legitimados para accionar que tradicionalmente se había limitado a aquéllos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual (Fallos: 323:1339), sin que de ello resulte posible inferir que esa decisión haya quedado excluida respecto de otros hipotéticos titulares de derechos de incidencia colectiva.

16) Que, asimismo, el derecho al sufragio tiene en el sistema democrático un carácter colectivo que se extiende más allá de la protección del derecho individual y del relativamente restringido grupo de los peticionantes representados por la actora, pues todo el andamiaje institucional de la sociedad política se encuentra asentado en el efectivo ejercicio de ese derecho. En efecto, el art. 37 de la Constitución Nacional dispone que "esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio". Dicha norma pone en evidencia que el ejercicio del derecho del voto está estrechamente relacionado con el mencionado principio de la soberanía popular que no refleja solamente el mero acto electoral individual sino también la conformación de la estructura gubernamental y del sistema de derechos de acuerdo con este principio y con la forma republicana de gobierno (arts. 1 y 33 de la Constitución Nacional).

Este Tribunal ha señalado también que el sufragio es un derecho público de naturaleza política, reservado a los miembros activos del pueblo del Estado, que en cuanto a actividad, exterioriza un acto político (Fallos: 310:819). Tal derecho individual al ejercicio del sufragio encuentra sustento en el principio de la soberanía del pueblo e importa también la tutela de un derecho colectivo a la participación de los ciudadanos en el gobierno del Estado que resulta esencial para el sustento de la sociedad democrática y que ha sido reconocido desde los comienzos mismos del constitucionalismo argentino. El Estatuto Provisorio del 5 de mayo de 1815 disponía que "cada Ciudadano es miembro de la Soberanía del Pueblo" y que "en esta virtud tiene voto activo y pasivo en los casos y forma que designa este Reglamento Provisional" (cap. 4, arts. I y II) y el Reglamento Provisorio del 3 de diciembre de 1817 prescribía -en términos similares- que "cada Ciudadano es Miembro de la Soberanía de la Nación" y que "en esta virtud tiene voto activo y pasivo en los casos y forma que designa este Reglamento Provisional." 17) Que, en consecuencia, el derecho al voto no queda limitado a su ejercicio individual o incluso -como se plantea en el caso- a su difusión a un grupo relativamente amplio de personas sino que también reviste una importancia central en nuestro sistema representativo de gobierno donde el derecho político del voto es un derecho político fundamental ya que es protector de otros derechos (Yick Wo v. Hopkins 118 U.S. 356, 379 -1886-), de modo que el examen acerca de la legitimación invocada debe ser contemplado en términos no restrictivos que vayan en perjuicio de este aspecto fundamental del sistema democrático.

18) Que a raíz de las particulares características del derecho al sufragio en una sociedad democrática, el reclamo de la demandante se sustenta en un derecho de incidencia colectiva mediante el cual se procura la protección de un derecho político fundamental que se encuentra afectado por la actitud de la demandada, que tiene repercusiones sobre un grupo de ciudadanos que se hallan en idéntica situación y que habrían sido excluidos del efectivo ejercicio de la soberanía popular sobre el que se asienta el sufragio (art. 37 de la Constitución Nacional).

19) Que, por consiguiente, la norma no requiere una identificación entre la asociación y cada uno de los perjudicados ya que la reforma constitucional de 1994 ha optado por ampliar la legitimación como medio para proteger los derechos mediante un instrumento que procura una tutela más amplia respecto del conjunto de personas autorizadas para promover este tipo de acción que surgía de la ley 16.986. 20) Que la pluralidad de sujetos ubicados en una misma situación de hecho se presenta en el caso si se tiene en cuenta que los demandantes reclaman la protección de un grupo abierto y al mismo tiempo limitado de individuos, constituido por aquellas personas que se encuentran detenidas y respecto de las cuales aún no se ha dictado condena judicial.

21) Que reconocida la legitimación de la actora en esos términos y la trascendencia colectiva del derecho al sufragio carece de relevancia el planteo relativo a la caducidad de la acción de amparo porque la relación íntima existente entre el derecho individual postulado por la actora con la incidencia colectiva en el grupo -constituido por los detenidos sin condena- hace inaplicable el precepto del art. 3, inc. d, de la ley 19.945- que se refiere al planteo de derechos subjetivos individuales. El derecho de incidencia colectiva no puede caducar porque ello importaría unificar al conjunto de ciudadanos afectados bajo la singularidad de ese derecho subjetivo, que es precisamente lo que la reforma de 1994 pretendió modificar con la ampliación del universo de legitimados para incluir a las asociaciones que propendan a la defensa de esos fines.

22) Que el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -que tiene jerarquía constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el art. 75 inc. 22 de la Carta Magna- impone en términos inequívocos que la exclusión de los ciudadanos sólo puede caber, en este tipo de casos, por condena dictada por juez competente en proceso penal. Las personas detenidas por orden de un magistrado a la espera de la condena respectiva -a quienes representa en el sub examine la actora- integran una categoría distinta respecto de la cual no son aplicables estas disposiciones.

La incompatibilidad entre la norma legal impugnada -que descarta el ejercicio del sufragio a los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad- con el precepto de la mencionada convención -que autoriza sólo la exclusión respecto del condenado por juez competente en proceso penal- es manifiesta de modo tal que el mantenimiento de la norma de inferior jerarquía no resulta admisible en el caso con el sistema normativo diseñado por los arts. 31 y 43 de la Constitución Nacional y los tratados internacionales incorporados en la reforma constitucional de 1994.

23) Que es verdad que el derecho a elegir se encuentra sujeto a diversas restricciones como resulta de la propia reglamentación del art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y existen ciertas situaciones -como la edad, la nacionalidad, la residencia, la instrucción o la capacidad civil o mental- que autorizan la limitación a su pleno ejercicio. La Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado en el caso "Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium" (2 de marzo de 1987) que el derecho a elegir no es absoluto y los estados tiene un amplio margen de apreciación para sujetar al derecho a diversas condiciones pero tales restricciones no deben cercenar los derechos hasta un punto que lleguen a alterar su esencia o remuevan su efectividad, deben ser impuestas en persecución de un fin legítimo y los instrumentos empleados no deben ser desproporcionados o disminuir la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección de la legislatura (en similar sentido los fallos de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América en los casos Carrington v. Rash, 380 U.S. 89 -1965- y Pope v. Williams , 193 U.S. 621, -1904-).

24) Que, sin embargo, las justificaciones meramente instrumentales no configuran un argumento suficiente para impedir el derecho al sufragio del grupo de personas representadas por la demandante y están, por el contrario, dirigidas a reprimir el ejercicio del sufragio respecto de ciudadanos que se encuentran habilitados para cumplir con ese derecho democrático por la interpretación sistemática que resulta de lo dispuesto por los arts. 37 de la Constitución Nacional y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

25) Que el ejercicio del sufragio por los prisioneros detenidos sin condena es una medida que ha sido aceptada en otras legislaciones del mundo sin que ello origine problemas insalvables para la estructura institucional del Estado. En este sentido los prisioneros en custodia remand prisoners en el Reino Unido pueden ejercer ese derecho y sus facultades han sido recientemente ampliadas para incluir el mayor amplio campo posible de detenidos en la Representation of the People Act del año 2000. Asimismo, el Código Penitenciario y Carcelario de Colombia (ley 65 de 1993) dispone en su art. 57 que los detenidos privados de la libertad si reúnen los requisitos de ley podrán ejercer el derecho al sufragio en sus respectivos centros de reclusión. La Registraduría Nacional del Estado Civil facilitará los medios para el ejercicio de este derecho.

La reciente Canada Elections Act -que entró en vigencia el 1 de septiembre de 2000- dispone en su art. 4, inc. c, que no puede votar la persona que está detenida en institución criminal cumpliendo una sentencia de dos o más años (en idénticos términos el art. 30, inc. b., del British Columbia Election Act).

26) Que la actora se agravia de la sentencia de fs. 154/157 y de su aclaratoria de fs. 183/185 toda vez que no han respondido a su pedido de que se adopten medidas concretas con el objeto de que los detenidos puedan ejercer su derecho al voto, ya que los argumentos relativos al argumento de la división de poderes resultan inadmisibles frente a la violación de los derechos constitucionales que se pretenden reparar por la vía del amparo.

27) Que cualquier discriminación injustificada en determinar quién puede participar en los asuntos políticos o en las elecciones de los funcionarios públicos subvierte la legitimidad del gobierno representativo (Kramer v. Union School District, 395 U.S., 621, 626 -1969-). Ningún derecho es más precioso en un país libre que el de tener una voz en la elección de quienes hacen las leyes bajo las cuales los ciudadanos deben vivir. Otros derechos, incluso los más básicos, son ilusorios si el derecho al voto es socavado (Wesberry v. Sanders 376 US. 1, 16 -1964-).

El desbloqueo de las obstrucciones al proceso democrático es de lo que debe ocuparse primordialmente el control judicial, y la negación del sufragio es la obstrucción por excelencia de ese sistema que pretende la representación de los ciudadanos interesados (John Hart Ely, Democracia y desconfianza, Bogotá, Siglo del Hombre Ed., 1997, pág. 146). En resumidas cuentas, el derecho a votar libremente por el candidato de la propia elección es de la esencia de la sociedad democrática, y cualquier restricción a este derecho golpea el corazón del sistema representativo y para remediar esas dificultades las cortes pueden adoptar las acciones apropiadas para asegurar que las futuras elecciones no sean conducidas bajo un plan inválido e inconstitucional (Reynolds v. Sims 377 U.S. 533, 555 y 585; 1964).

28) Que, a la luz de estas consideraciones, no cabe que el órgano judicial se abstenga de adoptar las medidas conducentes reclamadas por la actora toda vez que esta Corte ha señalado que el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene el deber de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio (Fallos: 323:1339).

29) Que el cálculo instrumental de costos y de dificultades para llevar a cabo el mandato judicial que declara la inconstitucionalidad de la norma que impide a los detenidos sin condena el ejercicio del voto no atendió adecuadamente al rango del derecho político que se pretende tutelar en el caso. En efecto, la implementación del procedimiento en los términos requeridos por la demandante tiene dos objetivos que no han sido adecuadamente considerados y que se vinculan con la legitimación misma de la apelante. El a quo ha considerado la cuestión exclusivamente desde la perspectiva de la protección del derecho individual al sufragio y, con esa perspectiva, exculpa a los detenidos sin proceso hasta que se produzca la modificación legislativa con sustento en razones de fuerza mayor. Sin embargo, la cuestión debe ser examinada a partir del interés republicano en la habilitación del ejercicio del autogobierno a todos los ciudadanos no excluidos por razones fundadas en la ley.

30) Que habida cuenta de lo expresado corresponde desestimar los planteos de las demandadas y hacer lugar a la queja de la actora. Por ser ello así, el Estado Nacional deberá adoptar dentro del plazo de seis meses las medidas conducentes a que los detenidos sin condena puedan ejercer su derecho a votar.

Por ello, oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario de fs. 239/251 y revocar la sentencia con el alcance establecido en los considerandos precedentes, b) declarar admisibles los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia apelada en los demás aspectos, c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. GUSTAVO A. BOSSERT. <#PAGE> Buenos Aires, 9 de abril de 2002. Vistos los autos: "Mignone, Emilio Fermín s/ promueve acción de amparo".

Considerando: 1) Que contra la sentencia de la Cámara Nacional Electoral que, al revocar la de primera instancia, declaró la inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional que excluye del padrón electoral a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad", tanto la actora como la demandada dedujeron recursos extraordinarios. Los interpuestos por la primera (fs. 193/203 y 239/251) fueron denegados (fs. 300/301) y ello dio lugar a la presentación directa que corre agregada a autos, en tanto que los deducidos por la demandada (fs. 206/213 y 215/232 vta.) fueron concedidos (fs. 300/301).

2) Que según surge de las constancias de la causa, el señor Emilio Fermín Mignone, en su condición de representante del Centro de Estudios Legales y Sociales, promovió una acción de amparo a fin de que "se adopten las medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de sufragio (art. 37 Constitución Nacional) de las personas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación en condiciones de igualdad con el resto de los ciudadanos" y que, consecuentemente, "se declare la inconstitucionalidad del artículo 3 inciso d) del Código Electoral Nacional".

3) Que el a quo tras reconocer la legitimación activa de la demandante y la admisibilidad de la vía del amparo para resolver la cuestión, halló a la norma impugnada "como manifiestamente contraria al art. 18 de la Constitución Nacional en cuanto consagra el principio de inocencia y al art. 23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos que limita la reglamentación de los derechos políticos por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental o condena por juez competente en proceso penal". Afirmó que "toda restricción que supere la necesidad del proceso resulta un avasallamiento innecesario e injustificable de esos derechos, además de violentarse el principio de inocencia del que goza todo ciudadano". "Además [dijo] teniendo en cuenta lo establecido por los arts. 12 y 19 del Código Penal en virtud de los cuales los condenados a pena de prisión o reclusión superior a tres años pierden el goce del derecho electoral, su extensión a los no condenados implicaría un adelanto de condena".

Precisó también el Tribunal que la inconstitucionalidad decretada "sólo importa declarar que la disposición legal que determina la exclusión del padrón electoral de los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad es contraria a la normativa de la Carta Magna y de la Convención Americana sobre Derechos Humanos". "Mas no se sigue de esto que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentación que posibilite el sufragio de tal categoría de personas, atendiendo a los requerimientos de seguridad y técnica electoral. Mientras ello no ocurra quienes se hallan detenidos sin condena, si bien no se encuentran jurídicamente impedidos de votar, se verán impedidos de ejercer ese derecho por razones de fuerza mayor al estar privados de su libertad y no poder entonces egresar de los lugares en que están detenidos para acudir a las mesas de votación".

Finalmente, al rechazar la aclaratoria deducida por la actora, la cámara consideró que no le competía al Poder Judicial adoptar las medidas necesarias para garantizar, efectivamente, el derecho al sufragio de las personas que se encuentran procesadas sino a los "poderes políticos" por "no haber previsto el constituyente, que el poder jurisdiccional pueda ordenar a aquéllos ejecutar ciertos actos".

4) Que en autos existe cuestión federal en los términos del art. 14 inc. 1 de la ley 48, en tanto se ha cuestionado la validez constitucional de una ley nacional -el Código Electoral Nacional- y la decisión del a quo ha sido adversa al derecho en que los apelantes fundan su pretensión.

5) Que la parte actora, en sustancial síntesis, sostuvo que: a) la sentencia no garantiza en forma efectiva el derecho al sufragio, ya que sujeta su ejercicio a la voluntad de la administración en tanto no ordena "tomar las medidas necesarias para que, de hecho, las personas detenidas puedan votar"; b) tampoco garantiza el derecho a la jurisdicción pues pese a haber resuelto adecuadamente el fondo del asunto en su favor omite "restablecer de inmediato el efectivo goce del derecho restringido" y se limita a "notificar de tal decisión a los demás poderes". La demandada, a su turno, consideró que: a) la actora carece de legitimación y que para otorgársela la cámara hace "una interpretación del artículo 43 de la Constitución Nacional que desvirtúa el espíritu y la letra expresa de ese precepto"; b) en tanto la actora "no actúa en defensa de ningún derecho propio, en su calidad de persona jurídica, ni tampoco obra en la tutela de derechos de incidencia colectiva -toda vez que en nuestro ordenamiento el sufragio no responde a esta última caracterización-, no se configura un ?caso judicial' concreto, que habilite a la intervención de los órganos jurisdiccionales del Estado"; c) la acción incoada es inadmisible y la sentencia recurrida "ha desvirtuado la esencia de la vía excepcional del amparo, al admitirla para discutir un asunto que exhibe la complejidad constitucional" de autos; d) la acción fue intentada encontrándose vencido el plazo de caducidad dispuesto por el art. 2 inc. e de la ley 16.986 y el fallo "en claro apartamiento de la ley" permite que "se restablezcan plazos definitivamente fenecidos para cada uno de los eventuales afectados que omitieron articular la pertinente impugnación"; e) la norma impugnada del Código Electoral Nacional es constitucional pues "si un valor de entidad superior como es la libertad individual cede ante las exigencias del bien común y la seguridad general -sin que obste a ello la presunción de inocencia del eventual imputado-, no se advierte cuál sería el fundamento en función del cual un derecho-deber que, como es el de sufragio, no tiene un rango axiológico superior al de la libertad, no pueda también ser provisoriamente suspendido mientras la persona se encuentre detenida".

6) Que razones de método conducen a considerar, en primer término, las objeciones de la demandada dirigidas a cuestionar la admisibilidad de la acción intentada y, despejadas éstas, corresponderá abordar su procedencia. Más allá del nomen juris empleado, mediante el pedido de declaración de inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Código Electoral Nacional la actora pretende la modificación de una situación legal en la que se encuentran quienes están detenidos sin condena, en lo que hace al ejercicio de su derecho constitucional a votar. Si bien la actora inició la presente acción invocando las normas del amparo del art. 43, primer párrafo de la Constitución Nacional, cabe recordar que la misma norma dispone en el párrafo cuarto "cuando el derecho lesionado, restringido, alterado o amenazado fuere la libertad física o en caso de agravamiento ilegítimo en la forma o condiciones de detención [. ] la acción de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su favor. " (art. 43, cuarto párrafo, Constitución Nacional), situación compatible con lo que es objeto de decisión. Que en este marco, corresponde concluir que la actora se encuentra legitimada para demandar como lo ha hecho, pues los beneficiarios de la presente acción son personas en condiciones de detención y la lesión al derecho que buscan tutelar se integra con la restricción provisoria de la libertad.

7) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones formales, esto es, si la acción promovida requería de mayor debate o prueba o si había sido o no deducida dentro del plazo de caducidad. La primera, en tanto resultaría un exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos que, sustancialmente es una cuestión de puro derecho -determinar si el art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional es compatible con la Constitución Nacional y los tratados internacionales- a otros carriles procesales ordinarios. La segunda porque con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte el punto de partida del plazo que establece el art. 2, inc. e de la ley 16.986 es una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza, en principio, la intervención de la Corte por la vía del recurso extraordinario (Fallos: 318:1154).

8) Que respecto del fondo de la cuestión planteada resulta aplicable la doctrina de la causa A.671.XXXVII. "Alianza Frente para la Unidad (elecciones provinciales gobernador y vicegobernador, diputados y senadores provinciales) s/ oficialización listas de candidatos", votos de los jueces Nazareno, Moliné O?Connor y López, sentencia del 27 de septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones, en lo pertinente, corresponde remitir en razón de brevedad. En tales condiciones, corresponde confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional.

9) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los agravios del demandante. El reconocimiento del a quo de la razón del reclamo de la parte actora y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada resultan incompatibles con el rechazo parcial de la pretensión que, en definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no se sigue de esto que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentación que posibilite el sufragio de tal categoría de personas". Reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo. En consecuencia, corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados y en este marco, esta Corte considera prudente disponer que este derecho sea implementado por las autoridades competentes dentro del plazo de seis meses.

Por ello, y oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el considerando 9; b) declarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia en los demás aspectos; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (según su voto)- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (según su voto)- ANTONIO BOGGIANO (según su voto)- GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A. BOSSERT (según su voto). ES COPIA VOTO DE LOS SEÑORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT Y DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI Considerando: Que el infrascripto coincide con los considerandos 1 a 5 del voto de la mayoría.

6) Que razones de método conducen a considerar, en primer término, las objeciones de la demandada dirigidas a cuestionar la admisibilidad de la acción intentada y, despejadas éstas, corresponderá abordar su procedencia. En efecto, la actora -el Centro de Estudios Legales y Sociales (C.E.L.S.)- es una asociación entre cuyos fines se encuentra -según surge de su estatuto- la ". defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad. promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores. Asumir la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa de aquéllos. bregar contras las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas, políticas. ". En este marco y a la luz de lo decidido por esta Corte en Fallos: 320:690, "Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina" y en Fallos: 323:1339, "Asociación Benghalensis y otros" corresponde concluir que la actora se encuentra legitimada a demandar como lo ha hecho pues, con palabras de este último precedente, aquélla no ha ejercido sino el derecho que le "asiste para accionar para el cumplimiento de unas de las finalidades de su creación". Asimismo -y en íntima vinculación con la conclusión expuesta- debe desecharse la idea de que en el presente no existe causa o controversia que habilite la intervención judicial pues, claramente, se configura un caso contencioso en los términos del art. 116 de la Constitución Nacional y del art. 2 de la ley 27 toda vez que existe un perjuicio concreto y actual derivado del impedimento legal que se cuestiona.

7) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes objeciones formales, esto es, si la acción promovida requería de mayor debate o prueba o si había sido o no deducida dentro del plazo de caducidad. La primera, en tanto resultaría un exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos que, sustancialmente es una cuestión de puro derecho -determinar si el art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional es compatible con la Constitución Nacional y los tratados internacionales- a otros carriles procesales ordinarios. La segunda porque con arreglo a la jurisprudencia de esta Corte el punto de partida del plazo que establece el art. 2, inc. e de la ley 16.986 es una cuestión de índole procesal que, aunque regida por una ley federal, no autoriza, en principio, la intervención de la Corte por la vía del recurso extraordinario (Fallos: 318:1154).

8) Que sentado lo anterior es menester abordar, ahora, el fondo de la disputa. La Constitución Nacional, dice el art. 37, "garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia" y consagra el voto "universal, igual, secreto y obligatorio". El art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -con la jerarquía constitucional que le asigna el art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional- dispone que todos los ciudadanos tienen derecho a "participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos", a "votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores" y a "tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país". La ley -continúa- podrá reglamentar el ejercicio de los derechos enumerados "exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal". El art. 3 inc. d de la ley 19.945 -Código Electoral Nacional- cuya constitucionalidad se discute en autos, dice que "están excluidos del padrón electoral" quienes se encuentren "detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad" 9) Que el sufragio -conforme lo ha definido esta Corte- es un derecho público de naturaleza política, reservado a los miembros activos del pueblo del Estado, que en cuanto actividad, exterioriza un acto político. Tiene por función la selección y nominación de las personas que han de ejercer el poder y cuya voluntad se considera voluntad del Estado en la medida en que su actividad se realiza dentro del ordenamiento jurídico, ya que los que mandan lo hacen en tanto obedecen al orden legal en que fundan sus decisiones y los que obedecen lo hacen en tanto mandan a través de ese mismo orden legal en cuya formación participaron. Esta participación se efectiviza por medio del sufragio, dando sentido al principio de que el pueblo, como titular de la soberanía, es la fuente originaria de todos los poderes. Estos poderes cumplen funciones confiadas a órganos elegidos por medio del sufragio e investidos de autoridad en virtud de la representación que se les atribuye. Esto hace que el sufragio adquiera carácter funcional, ejercido en interés no del ciudadano individualmente considerado sino de la comunidad política, a través del cuerpo electoral (Fallos: 310:819, considerando 10). O, en términos más cercanos a una síntesis, el sufragio es la base de la organización del poder; y el derecho que tienen los ciudadanos de formar parte del cuerpo electoral y, a través de éste, constituir directa o indirectamente a las autoridades de la Nación.

10) Que el sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional contemporáneo. Todo otro sistema electoral niega la igualdad de los ciudadanos y, a diferencia del sufragio restringido, que clausura el acceso al poder al pueblo, su función es hacer posible el gobierno del pueblo o de una de sus mayorías, aproximando el ideal democrático a la realidad de la vida. La historia, la de nuestro país y la de muchos otros, muestra la lucha por su consagración plena y el sucesivo abandono de clasificaciones que reparaban en el sexo, estado o condición del elector, tal como disponía el art. 2 de la ley 8871, conocida como Ley Sáenz Peña. El derecho a votar libremente por un candidato de su propia elección -como lo ha decidido la Suprema Corte de los Estados Unidos de América- es de la esencia de una sociedad democrática y toda restricción de ese derecho golpea el corazón del gobierno representativo (voto del Chief Justicie Warren 377 U.S. 533, Reynolds v. Sims {1964}, punto II, primer párrafo, in fine). En fin si, como hiperbólicamente dice Rousseau, "el derecho de votar es un derecho que nada puede quitar a los ciudadanos" (Contrato Social, Libro IV, cap. I), corresponde indagar si en el derecho argentino ese derecho puede sujetarse a la existencia o no de una orden de detención emanada de juez competente.

11) Que la detención preventiva es una necesidad del ejercicio de un deber primario del Estado impuesto por la defensa social a través de la persecución del delito y resulta consentida dentro de situaciones razonables y según la naturaleza del caso y la ilicitud de la conducta del procesado. El respeto debido a la libertad individual -ha dicho esta Corte en Fallos: 280:297- no puede excluir el legítimo derecho de la sociedad a adoptar todas las medidas de precaución que sean necesarias no sólo para asegurar el éxito de la investigación sino también para garantizar, en casos graves, que se siga delinquiendo y que no se frustre la ejecución de la eventual condena por la incomparecencia del reo. Se trata, en definitiva, de conciliar el derecho del individuo a no sufrir persecución injusta con el interés general de no facilitar la impunidad del delincuente. "La idea de justicia -sostuvo este Tribunal- impone que el derecho de la sociedad a defenderse contra el delito sea conjugado con el del individuo sometido a proceso, en forma que ninguno de ellos sea sacrificado en aras del otro" (Fallos: 272:188).

12) Que en armonía con esta filosofía esta Corte ha descalificado la validez constitucional del art. 316, segundo párrafo (agregado por la ley 24.410), del Código Procesal Penal que veda el otorgamiento de la excarcelación a quienes se les impute la comisión de "alguno de los delitos previstos por los arts. 139, 139 bis y 146 del Código Penal". Dijo entonces que la limitación de la libertad personal durante el proceso motivada en el reproche o en la repulsa social de ciertas conductas -se trataba del delito de intermediación en la supresión de la identidad de un menor de diez años de edad- como remedio tendiente a combatir el auge de determinada delincuencia ante la necesidad de mayor protección de determinados bienes jurídicos, importa alterar arbitrariamente los ámbitos propios de las distintas esferas constitucionales para el ejercicio de prerrogativas legisferantes y desvirtúa la naturaleza cautelar de la prisión preventiva al convertirla en una verdadera pena anticipada, pues la aspiración social de que todos los culpables reciban pena presupone que se haya establecido previamente esa calidad (Fallos: 321:3630, considerando 16).

13) Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos -cuya jurisprudencia debe servir de guía para la interpretación del Pacto de San José de Costa Rica- ha consagrado, dentro del contexto general de los instrumentos internacionales vigentes, que la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva, y que a su vez no debe constituir la regla general, como expresamente lo consagra el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 9.3), pues de lo contrario se estaría privando de la libertad a personas cuya responsabilidad criminal no ha sido establecida, en violación del principio de inocencia (art. 8.2 del Pacto de San José de Costa Rica y 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos).

14) Que los debates de la ley 8871, conocida como Ley Sáenz Peña, que contenía una disposición casi textual a la aquí impugnada (art. 2, apartado 2, c), tanto en el ámbito de la Cámara de Diputados como en la de Senadores no arrojan luz sobre el punto (Diario de Sesiones de la Cámara de Diputados, año 1911, tomo III, p. 91 y sgtes.; Diario de Sesiones de la Cámara de Senadores, año 1911, tomo II, pág. 241 y sgtes.). Por su parte, tampoco esclarecen la cuestión las actas de la "Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos". Interesa señalar, sin embargo, que el proyecto de lo que luego sería el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos disponía que las leyes podrían reglamentar el ejercicio de los denominados derechos políticos "exclusivamente por razones de edad, residencia, idioma, instrucción y capacidad civil y mental según el caso". Las modificaciones hasta llegar al texto actual obedecieron a las observaciones efectuadas por distintos delegados y, en lo que al caso importa, fue el delegado de Brasil el que propuso el agregado final "o condena, por juez competente en proceso penal" (véase "Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, San José, Costa Rica 7-22 de noviembre de 1969, Actas y Documentos", Washington, Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos, reimpresión de 1978, pág. 252 y sgtes.).

15) Que, a esta altura, resulta imprescindible observar que el adverbio de modo "exclusivamente" utilizado por el art. 23 de la convención citada, denota que el elenco de casos en los cuales se permite la reglamentación por ley interna del ejercicio de los denominados derechos políticos, constituye un número cerrado y, por su propia naturaleza, de interpretación restrictiva, por lo cual toda ampliación que la ley nacional haga de dicho elenco resulta contraria al instrumento internacional.

Que, desde tal perspectiva, teniendo en cuenta que la Convención Americana sobre Derechos Humanos solamente alude a los casos de "condena, por juez competente en proceso penal", resulta pristino que la exclusión del padrón electoral referente a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad" (categoría que el Código Nacional Electoral distingue claramente de los "condenados por delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y por sentencia ejecutoriada, por el término de la condena" -art. 3, inc. e-) no se ajusta a las directivas de dicho instrumento internacional, cuya superior jerarquía normativa deben los jueces declarar (art. 31 de la Constitución Nacional).

16) Que una orientación que procura preservar la integridad del cuerpo electoral exhiben algunas decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos. En efecto, tratándose de detenidos, no ya legalmente, como acontece en el sub judice, sino físicamente impedidos de votar, dicho tribunal descalificó las normas electorales del Estado de New York (414 U.S. 524 O'Brien v. Skinner). Allí consideró que no se había justificado la existencia de un interés estatal imperioso que habilitase la exclusión, entre otros, de los procesados y que ello afectaba la cláusula de la igualdad (voto concurrente de los jueces Marshall, Douglas y Brennan). Y las disidencias de los jueces Marshall y Brennan en el caso Richardson v. Ramirez (418 U.S. 24) discreparon con la mayoría y consideraron que el Estado no puede privar a los condenados que han cumplido "su deuda con la sociedad" de "su derecho fundamental a votar". Añadieron que "no existe fundamento para afirmar que los ex-convictos tengan menos interés en el proceso democrático que cualquier otro ciudadano" y que, como los demás "su vida diaria es profundamente afectada y modificada por las decisiones del gobierno". Es más -concluyeron con cita del memorial presentado por una de las partes- "la denegación del derecho a votar de tales personas constituye un obstáculo a los esfuerzos de la sociedad para rehabilitar a los ex-convictos y convertirlos en ciudadanos productivos y respetuosos de la ley".

17) Que, por otra parte, aunque en un similar orden de ideas, corresponde señalar que esta Corte, por mayoría, declaró la inconstitucionalidad de las restricciones al secreto de la correspondencia de los condenados previstas en la Ley Penitenciaria Nacional y en su reglamentación. Dijo, en lo que interesa para la decisión del sub judice que no hay en el Código Penal, ni en ninguna otra norma, que imponga como pena a un condenado la privación absoluta del derecho constitucional al secreto de sus comunicaciones; antes bien, el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación deposita en el juez de ejecución el control de que se respeten todas las garantías constitucionales y tratados internacionales ratificados por la República Argentina. Esto es, el modo de ejecución de las penas no puede revestir el carácter de una condena accesoria que no corresponda a las aplicadas en las sentencias que emanan del Poder Judicial, ni a la pena establecida por la ley para el delito de que se trate (Fallos: 318:1894, voto de mayoría y de los jueces Fayt, Petracchi y Boggiano).

18) Que, de lo que se lleva dicho, puede desprenderse que el sufragio universal constituye un valor fundamental de todo el orden constitucional. La prisión preventiva, por su parte, no constituye una suerte de pena anticipada y su ejecución debe ser congruente con los fines que la inspiran. Es cierto que, necesariamente, algunos derechos son restringidos en virtud de la detención pero, también necesariamente, que subsisten inalterados un conjunto de derechos a intramuros del presidio. El de la inviolabilidad de la correspondencia que esta Corte reconoció a los condenados -por ejemplo- rige, naturalmente, para los procesados. Pero, tampoco se limitan, el derecho a la integridad física, psíquica y moral, el derecho a la honra, el derecho a contraer matrimonio, la libertad de conciencia, el derecho al nombre, el derecho a la nacionalidad, el derecho a aprender, para trazar sólo una relación incompleta. Es, en fin, la libertad ambulatoria y no la dignidad lo que cede en estas situaciones. En este contexto, la privación del sufragio a un ciudadano -encarcelado pero no condenado aún- constituye una restricción inadmisible de un derecho fundamental que no guarda relación ni con los fines de la detención ni con las necesidades de la organización del sistema carcelario.

19) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los agravios del demandante. El reconocimiento del a quo de la razón del reclamo de la parte actora y la consiguiente declaración de inconstitucionalidad de la norma impugnada resultan incompatibles con el rechazo parcial de la pretensión que, en definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no se sigue de esto que podrán efectivamente emitir el voto en tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo- no dicten la necesaria reglamentación que posibilite el sufragio de tal categoría de personas". Reconocer un derecho pero negarle un remedio apropiado equivale a desconocerlo. Aquí es de estricta aplicación el antiguo principio: ubi ius, ibi remedium. En ese marco, esta Corte considera prudente disponer que el derecho de votar de los detenidos no condenados sea implementado por las autoridades competentes dentro del plazo de seis meses (art. 12, inc. c, ley 16.986).

20) Que, en síntesis, si el sufragio universal hace a la substancia del Estado constitucional contemporáneo; si la prisión preventiva es una medida cautelar, no punitiva; si sólo algunos derechos son restringidos en virtud de la detención pero, otros subsisten inalterados a intramuros del presidio y si la privación de los derechos políticos no guarda relación ni con los fines de la detención ni con las necesidades de la organización del sistema carcelario, corresponde concluir que la limitación contenida en el art. 3, inc. d del Código Electoral Nacional que excluye del padrón electoral a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad", es contraria a la Constitución Nacional y a los tratados internacionales. Consecuentemente, corresponde: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el considerando 18; b) declarar procedente el recurso deducido por la demandada y confirmar la sentencia en los demás aspectos.

Por ello, oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el considerando 18; b) declarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia en los demás aspectos; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. CARLOS S. FAYT - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI. ES COPIA VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO Considerando: 1) Que los antecedentes de la causa, los fundamentos de la sentencia apelada y los agravios de las partes han sido objeto de adecuada reseña en el dictamen del señor Procurador General que antecede, a cuyos términos corresponde remitir en razón de brevedad.

2) Que habida cuenta de que el objeto de la pretensión queda comprendido dentro de los fines de los estatutos del amparista se impone concluir que tiene legitimación para interponer la presente acción y que el conflicto planteado constituye un "caso o controversia" en los términos señalados por la jurisprudencia de esta Corte, que requiere que se persiga en concreto la determinación del derecho debatido entre partes adversas (Fallos: 323:1339 -voto de los jueces Moliné O'Connor y Boggiano-, considerando 7 y sus citas).

3) Que los agravios atinentes a la admisibilidad formal del amparo conducen al examen de cuestiones procesales ajenas a la instancia del art. 14 de la ley 48, sin que se advierta un caso de arbitrariedad que justifique hacer excepción a tal principio.

4) Que respecto del fondo de la cuestión resulta aplicable la doctrina de la causa A.671.XXXVII. "Alianza ?Frente para la Unidad? (elecciones provinciales gobernador y vicegobernador, diputados y senadores provinciales) s/ oficialización listas de candidatos" -voto del juez Boggiano-, resuelta el 27 de septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones, en lo pertinente corresponde remitir en razón de brevedad. En tales condiciones, corresponde confirmar la sentencia apelada en cuanto declaró la inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del Código Electoral Nacional.

5) Que si bien en la causa antes citada el Tribunal expuso acabadamente el alcance que cabe otorgar al adverbio "exclusivamente" que emplea el art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, cabe añadir, que dicho adverbio impone, de suyo, una interpretación restrictiva y una armónica hermenéutica de dicha norma con el art. 32.2 del Pacto, según el cual "Los derechos de cada persona están limitados por los derechos de los demás, por la seguridad de todos y por las justas exigencias del bien común, en una sociedad democrática", corrobora la conclusión a la que allí se arribó. En efecto, la especial índole de los derechos políticos, la presunción de inocencia y el alcance restringido de la prisión preventiva constituyen elementos esenciales de la seguridad, del bien común y de la forma democrática de gobierno.

6) Que, por lo demás, de ninguna manera podría invocarse el bien común como medio para suprimir un derecho garantizado por la convención o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real (Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva -5/85 del 13 de noviembre de 1985, Serie A, N 5, párrafos 66-67).

7) Que el agravio de la actora merece trato favorable, pues el fallo impugnado importa una privación de justicia toda vez que negó al Poder Judicial el ejercicio de su imperio constitucional con la eficacia que por su naturaleza exige el orden jurídico, en modo que tenga efectiva vigencia en el resultado de las decisiones que la Constitución Nacional ha dispuesto confiarle (doctrina de Fallos: 315:1492, considerando 16; 321:2021, 2031 -disidencia del juez Boggiano-).

En tal sentido no es ocioso recordar que "las garantías individuales existen y protegen a los individuos por el solo hecho de estar consagradas en la Constitución e independientemente de las leyes reglamentarias. Ya a fines del siglo pasado señalaba Joaquín V. González: No son, como puede creerse, las declaraciones, derechos y garantías simples fórmulas teóricas: cada uno de los artículos y cláusulas que lo contienen poseen fuerza obligatoria para los individuos, para las autoridades y para toda la Nación. Los jueces deben aplicarla en la plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar con vagas interpretaciones o ambigüedades la expresa significación de su texto. (Manual de la Constitución Argentina, en Obras Completas, vol. III, Bs. As., 1935 n 82)" (Fallos: 239:459, entre otros).

8) Que, en consecuencia, corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados dentro del plazo de seis meses.

Por ello, y lo concordemente dictaminado por el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en los considerandos 7 y 8; b) declarar procedentes los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia en lo demás que decide; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese en forma urgente y devuélvase. ANTONIO BOGGIANO. ES COPIA VOTO DEL SEÑOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT Considerando:

1) Que el Centro de Estudios Legales y Sociales (C.E.L.S.) dedujo acción de amparo contra el Estado Nacional (Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia de la Nación) para que se adoptaran las medidas necesarias a fin de garantizar el derecho de sufragio (art. 37 de la Constitución Nacional) respecto de las personas detenidas sin condena en todos los establecimientos penitenciarios de la Nación. Reclamó la declaración de inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, de la ley 19.945 (Código Electoral Nacional) porque resulta contrario al sistema republicano de gobierno, a la expresión de la soberanía del pueblo y al normal funcionamiento del sistema democrático. Sostuvo su legitimación en que se trata de una asociación registrada entre cuyos fines se encuentra la defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo y del bienestar de la comunidad y en la circunstancia de que el derecho a sufragar es un derecho de incidencia colectiva. Fundó su pretensión en el art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que dispone que los derechos políticos sólo pueden ser reglamentados en función de razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente en proceso penal y en el art. 18 de la Constitución Nacional que impone que todo ciudadano goza del ejercicio de sus derechos por el principio de inocencia.

2) Que la demanda fue rechazada por la sentencia de primera instancia de fs. 100/108 que fue apelada por la demandante y que originó el pronunciamiento de la Cámara Nacional Electoral de fs. 154/167 que dejó sin efecto el fallo recurrido y declaró la inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Código Electoral Nacional.

El a quo examinó la legitimación de la actora y estimó que la acción de amparo era admisible para resolver la controversia, que la falta de reglamentación del art. 43 de la Constitución Nacional no era obstáculo válido respecto de la amparista y que no corresponde la aplicación de lo dispuesto por el art. 2, inc. d, de la ley 16.986. Acto seguido, examinó el fondo del asunto y señaló que la norma impugnada excluye del sufragio a los detenidos sin condena a pesar de la presunción de inocencia que resulta del art. 18 de la Constitución Nacional, amén de que atenta contra lo dispuesto por el art. 23.2 de la mencionada convención que impide la exclusión del ejercicio del sufragio de toda persona detenida que no haya sido condenada.

La cámara concluyó que la declaración de inconstitucionalidad sólo importaba proclamar que la norma impugnada es contraria a la Carta Magna y que sobre los detenidos representados por la actora no podía recaer un impedimento jurídico para emitir el voto, con la aclaración en el sentido de que aquéllos se encontrarán liberados de sufragar efectivamente en tanto los poderes competentes no dicten la reglamentación necesaria y que hasta ese momento deberá considerárselos como liberados de ejercer sus derechos electorales por fuerza mayor.

3) Que el C.E.L.S. solicitó aclaratoria de la sentencia de fs. 154/167 y pidió que la cámara dispusiera las medidas necesarias para garantizar el derecho al sufragio de las personas detenidas sin condena. El a quo rechazó ese pedido pues estimó que su decisión había restablecido la titularidad del derecho a sufragio respecto de esas personas y que las medidas necesarias consistentes en las modificaciones legales al Código Electoral no eran de competencia de los jueces que no estaban habilitados para ordenar a los demás poderes del Estado que dictaran ese tipo de normas porque ello significaría una violación al principio de separación de poderes. 4) Que contra la sentencia de fs. 154/167, el C.E.L.S. dedujo el recurso extraordinario de fs. 193/203 con sustento en la tacha de arbitrariedad porque omitió ejercer su poder jurisdiccional para garantizar el efectivo goce del sufragio sin considerar que el derecho de acceder a la jurisdicción incluye que el tribunal competente cuente con suficientes facultades para remediar en forma efectiva la violación de los derechos humanos denunciada en la demanda.

5) Que el Ministerio del Interior dedujo el recurso extraordinario de fs. 206/213 y afirmó que la acción de amparo no era el proceso idóneo para el tratamiento de las cuestiones de orden político planteadas por la actora que debían ser resueltas por los poderes Legislativo y Ejecutivo con un debate previo que incluya todo el escenario político del país.

6) Que el Ministerio de Justicia planteó recurso extraordinario a fs. 215/232 y señaló que la alzada le había concedido la legitimación a la actora a pesar de que falta la reglamentación exigida por el art. 43 de la Constitución Nacional y sin tener en cuenta que no se trataba de un derecho de incidencia colectiva sino de un "derecho-deber" que conduce a una declaración de inconstitucionalidad erga omnes.

Esta recurrente cuestiona también la utilización de la vía excepcional del amparo, la admisión de la acción a pesar de que el plazo de caducidad se encontraba vencido y porque el tribunal declaró la inconstitucionalidad de la norma sin haber efectuado una interpretación integradora del ordenamiento aplicable con los arts. 30 y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Destacó que el principio de inocencia era inaplicable en el sub examine toda vez que debía considerarse que correspondía salvaguardar el bien de la seguridad común con sustento en el interés general.

7) Que el C.E.L.S. dedujo recurso extraordinario a fs. 239/251 contra la resolución aclaratoria de fs. 183/185, pues sostuvo que la cámara debió haber utilizado su poder jurisdiccional para restablecer de inmediato el derecho violado mediante la adopción de las medidas necesarias.

8) Que el a quo concedió los recursos interpuestos por los ministerios del Interior y de Justicia de la Nación por la presencia de cuestión federal en el caso y desestimó los recursos del C.E.L.S. con sustento en la tacha de arbitrariedad al considerar que sólo traducían una mera discrepancia con lo decidido, lo que dio origen a la presentación del recurso de queja de la entidad actora.

9) Que los recursos deducidos por las demandadas resultan admisibles pues se relacionan con la declaración de inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Código Electoral Nacional que es una norma de derecho federal (Fallos: 312:2192) y porque se vinculan a la interpretación y aplicación de normas de igual carácter contenidas en la Constitución Nacional y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por otra parte, los planteos de la actora respecto a la arbitrariedad de los pronunciamientos de la alzada también se encuentran relacionados con la cuestión planteada por los demandados, razón por la cual deben ser examinados en forma conjunta con la alegada errónea aplicación de las disposiciones federales en cuestión (Fallos: 308:1076 y 323:2519).

10) Que los demandados cuestionan la legitimación de la actora para intervenir en defensa de los derechos de los detenidos sin condena porque su presentación no cumpliría con los recaudos previstos por el art. 43 de la Constitución Nacional.

11) Que el Centro de Estudios Legales y Sociales es una asociación cuyos objetivos son -entre otros- la "defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberanía del pueblo, del bienestar de la comunidad" con la facultad de "promover o ejecutar acciones administrativas y judiciales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores, asumir la representación de personas o grupos afectados en causas cuya solución suponga la defensa de aquéllos, bregar contra las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por razones religiosas, ideológicas, políticas." 12) Que el art. 43 de la Constitución Nacional concede la acción de amparo a los derechos de incidencia colectiva para lo cual resulta necesario, en el orden lógico, determinar su alcance y distinción respecto a los derechos individuales que se encontraban ya protegidos en el marco del sistema normativo de la Primera Parte de la Carta Magna antes de la reforma constitucional de 1994.

13) Que el interés colectivo o de grupo se refiere a la relación por la que un grupo más o menos determinado de personas pretende evitar un perjuicio o conseguir un beneficio en relación con un objeto no susceptible de apropiación exclusiva o en relación a diversos objetos susceptibles de apropiación exclusiva pero cualitativamente idénticos (Lorenzo Mateo Bujosa Vadell, Sobre el concepto de intereses de grupo difusos y colectivos, La Ley 1997-F-1157).

14) Que de acuerdo con esta posición se encontrarán legitimados para reclamar la protección de estos derechos de incidencia colectiva no sólo aquellos titulares del derecho fundamental presuntamente vulnerado -el afectado en los términos del art. 43- sino también quienes sin ser titulares del derecho tengan un interés legítimo en la preservación de los derechos o libertades de otras personas (Germán Fernández Farreres, El recurso de amparo según la jurisprudencia constitucional, Madrid, Marcial Pons, 1994, pág. 217) situación que se configura en el sub lite con la actora que invoca esa legitimación con fundamento en los estatutos acompañados en la demanda.

15) Que este Tribunal ha afirmado que la Constitución Nacional contempla nuevos mecanismos tendientes a proteger a usuarios y consumidores y, para ello, amplió el espectro de los sujetos legitimados para accionar que tradicionalmente se había limitado a aquéllos que fueran titulares de un derecho subjetivo individual (Fallos: 323:1339), sin que de ello resulte posible inferir que esa decisión haya quedado excluida respecto de otros hipotéticos titulares de derechos de incidencia colectiva.

16) Que, asimismo, el derecho al sufragio tiene en el sistema democrático un carácter colectivo que se extiende más allá de la protección del derecho individual y del relativamente restringido grupo de los peticionantes representados por la actora, pues todo el andamiaje institucional de la sociedad política se encuentra asentado en el efectivo ejercicio de ese derecho. En efecto, el art. 37 de la Constitución Nacional dispone que "esta Constitución garantiza el pleno ejercicio de los derechos políticos, con arreglo al principio de la soberanía popular y de las leyes que se dicten en consecuencia. El sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio". Dicha norma pone en evidencia que el ejercicio del derecho del voto está estrechamente relacionado con el mencionado principio de la soberanía popular que no refleja solamente el mero acto electoral individual sino también la conformación de la estructura gubernamental y del sistema de derechos de acuerdo con este principio y con la forma republicana de gobierno (arts. 1 y 33 de la Constitución Nacional).

Este Tribunal ha señalado también que el sufragio es un derecho público de naturaleza política, reservado a los miembros activos del pueblo del Estado, que en cuanto a actividad, exterioriza un acto político (Fallos: 310:819). Tal derecho individual al ejercicio del sufragio encuentra sustento en el principio de la soberanía del pueblo e importa también la tutela de un derecho colectivo a la participación de los ciudadanos en el gobierno del Estado que resulta esencial para el sustento de la sociedad democrática y que ha sido reconocido desde los comienzos mismos del constitucionalismo argentino. El Estatuto Provisorio del 5 de mayo de 1815 disponía que "cada Ciudadano es miembro de la Soberanía del Pueblo" y que "en esta virtud tiene voto activo y pasivo en los casos y forma que designa este Reglamento Provisional" (cap. 4, arts. I y II) y el Reglamento Provisorio del 3 de diciembre de 1817 prescribía -en términos similares- que "cada Ciudadano es Miembro de la Soberanía de la Nación" y que "en esta virtud tiene voto activo y pasivo en los casos y forma que designa este Reglamento Provisional." 17) Que, en consecuencia, el derecho al voto no queda limitado a su ejercicio individual o incluso -como se plantea en el caso- a su difusión a un grupo relativamente amplio de personas sino que también reviste una importancia central en nuestro sistema representativo de gobierno donde el derecho político del voto es un derecho político fundamental ya que es protector de otros derechos (Yick Wo v. Hopkins 118 U.S. 356, 379 -1886-), de modo que el examen acerca de la legitimación invocada debe ser contemplado en términos no restrictivos que vayan en perjuicio de este aspecto fundamental del sistema democrático.

18) Que a raíz de las particulares características del derecho al sufragio en una sociedad democrática, el reclamo de la demandante se sustenta en un derecho de incidencia colectiva mediante el cual se procura la protección de un derecho político fundamental que se encuentra afectado por la actitud de la demandada, que tiene repercusiones sobre un grupo de ciudadanos que se hallan en idéntica situación y que habrían sido excluidos del efectivo ejercicio de la soberanía popular sobre el que se asienta el sufragio (art. 37 de la Constitución Nacional).

19) Que, por consiguiente, la norma no requiere una identificación entre la asociación y cada uno de los perjudicados ya que la reforma constitucional de 1994 ha optado por ampliar la legitimación como medio para proteger los derechos mediante un instrumento que procura una tutela más amplia respecto del conjunto de personas autorizadas para promover este tipo de acción que surgía de la ley 16.986. 20) Que la pluralidad de sujetos ubicados en una misma situación de hecho se presenta en el caso si se tiene en cuenta que los demandantes reclaman la protección de un grupo abierto y al mismo tiempo limitado de individuos, constituido por aquellas personas que se encuentran detenidas y respecto de las cuales aún no se ha dictado condena judicial.

21) Que reconocida la legitimación de la actora en esos términos y la trascendencia colectiva del derecho al sufragio carece de relevancia el planteo relativo a la caducidad de la acción de amparo porque la relación íntima existente entre el derecho individual postulado por la actora con la incidencia colectiva en el grupo -constituido por los detenidos sin condena- hace inaplicable el precepto del art. 3, inc. d, de la ley 19.945- que se refiere al planteo de derechos subjetivos individuales. El derecho de incidencia colectiva no puede caducar porque ello importaría unificar al conjunto de ciudadanos afectados bajo la singularidad de ese derecho subjetivo, que es precisamente lo que la reforma de 1994 pretendió modificar con la ampliación del universo de legitimados para incluir a las asociaciones que propendan a la defensa de esos fines.

22) Que el art. 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -que tiene jerarquía constitucional de acuerdo con lo dispuesto por el art. 75 inc. 22 de la Carta Magna- impone en términos inequívocos que la exclusión de los ciudadanos sólo puede caber, en este tipo de casos, por condena dictada por juez competente en proceso penal. Las personas detenidas por orden de un magistrado a la espera de la condena respectiva -a quienes representa en el sub examine la actora- integran una categoría distinta respecto de la cual no son aplicables estas disposiciones.

La incompatibilidad entre la norma legal impugnada -que descarta el ejercicio del sufragio a los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad- con el precepto de la mencionada convención -que autoriza sólo la exclusión respecto del condenado por juez competente en proceso penal- es manifiesta de modo tal que el mantenimiento de la norma de inferior jerarquía no resulta admisible en el caso con el sistema normativo diseñado por los arts. 31 y 43 de la Constitución Nacional y los tratados internacionales incorporados en la reforma constitucional de 1994.

23) Que es verdad que el derecho a elegir se encuentra sujeto a diversas restricciones como resulta de la propia reglamentación del art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y existen ciertas situaciones -como la edad, la nacionalidad, la residencia, la instrucción o la capacidad civil o mental- que autorizan la limitación a su pleno ejercicio. La Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado en el caso "Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium" (2 de marzo de 1987) que el derecho a elegir no es absoluto y los estados tiene un amplio margen de apreciación para sujetar al derecho a diversas condiciones pero tales restricciones no deben cercenar los derechos hasta un punto que lleguen a alterar su esencia o remuevan su efectividad, deben ser impuestas en persecución de un fin legítimo y los instrumentos empleados no deben ser desproporcionados o disminuir la libre expresión de la opinión del pueblo en la elección de la legislatura (en similar sentido los fallos de la Corte Suprema de los Estados Unidos de América en los casos Carrington v. Rash, 380 U.S. 89 -1965- y Pope v. Williams , 193 U.S. 621, -1904-).

24) Que, sin embargo, las justificaciones meramente instrumentales no configuran un argumento suficiente para impedir el derecho al sufragio del grupo de personas representadas por la demandante y están, por el contrario, dirigidas a reprimir el ejercicio del sufragio respecto de ciudadanos que se encuentran habilitados para cumplir con ese derecho democrático por la interpretación sistemática que resulta de lo dispuesto por los arts. 37 de la Constitución Nacional y 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

25) Que el ejercicio del sufragio por los prisioneros detenidos sin condena es una medida que ha sido aceptada en otras legislaciones del mundo sin que ello origine problemas insalvables para la estructura institucional del Estado. En este sentido los prisioneros en custodia remand prisoners en el Reino Unido pueden ejercer ese derecho y sus facultades han sido recientemente ampliadas para incluir el mayor amplio campo posible de detenidos en la Representation of the People Act del año 2000. Asimismo, el Código Penitenciario y Carcelario de Colombia (ley 65 de 1993) dispone en su art. 57 que los detenidos privados de la libertad si reúnen los requisitos de ley podrán ejercer el derecho al sufragio en sus respectivos centros de reclusión. La Registraduría Nacional del Estado Civil facilitará los medios para el ejercicio de este derecho.

La reciente Canada Elections Act -que entró en vigencia el 1 de septiembre de 2000- dispone en su art. 4, inc. c, que no puede votar la persona que está detenida en institución criminal cumpliendo una sentencia de dos o más años (en idénticos términos el art. 30, inc. b., del British Columbia Election Act).

26) Que la actora se agravia de la sentencia de fs. 154/157 y de su aclaratoria de fs. 183/185 toda vez que no han respondido a su pedido de que se adopten medidas concretas con el objeto de que los detenidos puedan ejercer su derecho al voto, ya que los argumentos relativos al argumento de la división de poderes resultan inadmisibles frente a la violación de los derechos constitucionales que se pretenden reparar por la vía del amparo.

27) Que cualquier discriminación injustificada en determinar quién puede participar en los asuntos políticos o en las elecciones de los funcionarios públicos subvierte la legitimidad del gobierno representativo (Kramer v. Union School District, 395 U.S., 621, 626 -1969-). Ningún derecho es más precioso en un país libre que el de tener una voz en la elección de quienes hacen las leyes bajo las cuales los ciudadanos deben vivir. Otros derechos, incluso los más básicos, son ilusorios si el derecho al voto es socavado (Wesberry v. Sanders 376 US. 1, 16 -1964-).

El desbloqueo de las obstrucciones al proceso democrático es de lo que debe ocuparse primordialmente el control judicial, y la negación del sufragio es la obstrucción por excelencia de ese sistema que pretende la representación de los ciudadanos interesados (John Hart Ely, Democracia y desconfianza, Bogotá, Siglo del Hombre Ed., 1997, pág. 146). En resumidas cuentas, el derecho a votar libremente por el candidato de la propia elección es de la esencia de la sociedad democrática, y cualquier restricción a este derecho golpea el corazón del sistema representativo y para remediar esas dificultades las cortes pueden adoptar las acciones apropiadas para asegurar que las futuras elecciones no sean conducidas bajo un plan inválido e inconstitucional (Reynolds v. Sims 377 U.S. 533, 555 y 585; 1964).

28) Que, a la luz de estas consideraciones, no cabe que el órgano judicial se abstenga de adoptar las medidas conducentes reclamadas por la actora toda vez que esta Corte ha señalado que el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene el deber de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio (Fallos: 323:1339).

29) Que el cálculo instrumental de costos y de dificultades para llevar a cabo el mandato judicial que declara la inconstitucionalidad de la norma que impide a los detenidos sin condena el ejercicio del voto no atendió adecuadamente al rango del derecho político que se pretende tutelar en el caso. En efecto, la implementación del procedimiento en los términos requeridos por la demandante tiene dos objetivos que no han sido adecuadamente considerados y que se vinculan con la legitimación misma de la apelante. El a quo ha considerado la cuestión exclusivamente desde la perspectiva de la protección del derecho individual al sufragio y, con esa perspectiva, exculpa a los detenidos sin proceso hasta que se produzca la modificación legislativa con sustento en razones de fuerza mayor. Sin embargo, la cuestión debe ser examinada a partir del interés republicano en la habilitación del ejercicio del autogobierno a todos los ciudadanos no excluidos por razones fundadas en la ley.

30) Que habida cuenta de lo expresado corresponde desestimar los planteos de las demandadas y hacer lugar a la queja de la actora. Por ser ello así, el Estado Nacional deberá adoptar dentro del plazo de seis meses las medidas conducentes a que los detenidos sin condena puedan ejercer su derecho a votar.

Por ello, oído el señor Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar procedente el recurso extraordinario de fs. 239/251 y revocar la sentencia con el alcance establecido en los considerandos precedentes, b) declarar admisibles los recursos deducidos por la demandada y confirmar la sentencia apelada en los demás aspectos, c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse de una cuestión novedosa. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y, oportunamente, devuélvase. GUSTAVO A. BOSSERT.