Tribunal: SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Buenos Aires
Fecha: 2010-03-17


La Plata, marzo 17 de 2010.

Antecedentes: I. La señora M. B. D., por derecho propio y con patrocinio letrado, interpone demanda contencioso administrativa contra la Municipalidad de Vicente López con el objeto de que se anulen los decretos 3254/1998 y 2599/1999 dictados por el Intendente municipal, a través de los cuales se dispusiera su cesantía en el cargo de Directora del Jardín de Infantes nº 6 y se desestimara el recurso de revocatoria interpuesto contra aquella sanción disciplinaria, respectivamente.

Por consecuencia de la nulidad pretendida, solicita su reincorporación al cargo que ocupara al momento de la baja y el cobro de los salarios caídos desde el momento del cese, con más los intereses que correspondan.

II. Corrido el traslado de ley, se presenta en autos, a través de su representante, la Municipalidad de Vicente López, quien sostiene la legitimidad de los actos administrativos impugnados y requiere el rechazo de la demanda interpuesta.

III. Agregadas -en copia autenticada- las actuaciones administrativas, los cuadernos de prueba y los alegatos de ambas partes, hallándose la causa en estado de ser resuelta.

¿Es fundada la demanda? El doctor Negri dijo:

I. La actora señala que el 3 de octubre de 1995 fue relevada de sus funciones, disponiendo el Intendente municipal, con fecha 4 de octubre del mismo año, la instrucción de un sumario administrativo a su respecto. Indica que al momento de ordenarse la investigación sumarial no existían presupuestos fácticos suficientes para justificar tal decisión.

Pone énfasis en resaltar que recién posteriormente, el 9 de febrero de 1996 y mediante un informe fechado en el mes de octubre de 1995, el Equipo Técnico Multidisciplinario (en adelante E.T.M.) expuso circunstancias que viabilizarían la instrucción sumarial.

Al respecto considera que tal informe resulta absolutamente subjetivo e irrelevante para justificar la resolución administrativa adoptada.

En ese orden de ideas, enuncia someramente las irregularidades informadas por el E.T.M. y descalifica las mismas al atribuirles falta de precisión.

Alega que los acontecimientos allí apuntados no revisten la gravedad con la que se los estima, agregando que se tratan de manifestaciones tendenciosas e inexactas, en tanto no se individualizan los alumnos involucrados ni las circunstancias de tiempo y lugar.

Puntualiza que su relación con los padres de los alumnos ha sido de apoyo y colaboración, afirmando que no hubo quejas de su desempeño por parte de la comunidad educativa. En tal sentido aduce que sus superiores no le hicieron saber, oportunamente y con la debida precisión, los incumplimientos advertidos en el ejercicio de la dirección del establecimiento.

Con relación al trámite sumarial, expresa que el mismo careció de un auto de imputación en el cual se señalasen en forma concreta las faltas cometidas y las normas estatutarias o reglamentarias transgredidas, motivo que -a su entender- afectó sus derechos al debido proceso y a la defensa en juicio.

Por otra parte, destaca que si bien para el instructor sumariante sólo las imputaciones vinculadas con la construcción de una conejera sin la debida autorización y con la retención de los Cuadernos de Actuación Profesional tuvieron relevancia, tales circunstancias fueron advertidas y ponderadas con posterioridad al inicio de la instrucción, acontecimiento que, a su criterio, muestra que la orden de sumario careció de sustento fáctico y normativo.

En ese orden, sostiene, que a la luz de las normas aplicadas, aquellas conductas no encuadran en los supuestos para los cuales la ley 11.757 prevé la sanción de cesantía.

Sin perjuicio de ello, indica que la aludida conejera nunca fue habilitada, por lo que su intención de cumplir con una determinada tarea pedagógica no prosperó. También alega que el retiro del establecimiento de los Cuadernos de Actuación de los docentes constituye una práctica generalizada en el sistema educativo que no viola normativa alguna, agregando que durante el horario escolar, resulta imposible cumplimentar el análisis de los mismos.

Remarca, a su vez, que el dec. 3254/98, cuya nulidad pretende, excede las conclusiones de la instrucción sumarial y aduce que cuando la autoridad administrativa invoca su incapacidad para ejercer la función de Directora no acompaña los fundamentos de hecho o de derecho tendientes a avalar tal afirmación. Agrega que, por el contrario, varios de los sucesos acontecieron en ciclos lectivos anteriores a 1995 y que al no haber motivado la aplicación de sanciones disciplinarias, no constan agregados a su Cuaderno de Actuación Profesional.

Finalmente, alega que en el sumario incoado fue transgredido lo prescripto por el art. 74 de la ley 11.757 y violada su garantía a un debido proceso, vulnerándose a su vez la recta interpretación de las normas aplicables.

Acompaña prueba documental y ofrece prueba testimonial.

II. A su turno, toma intervención en autos, la Municipalidad de Vicente López.

Inicialmente su representante legal efectúa una negativa general de todos y cada uno de los hechos alegados en la demanda.

Así, señala que al ser detectadas ciertas irregularidades en el desempeño de la señora D., se decidió su disponibilidad preventiva hasta que la investigación ordenada esclareciera la situación de la docente.

Expresa que luego de completada la misma y en virtud de las probanzas obrantes en autos (entre ellas, el informe del E.T.M.), la autoridad administrativa -en uso de sus facultades discrecionales- decretó su cesantía.

Resalta que el informe del E.T.M. fue sólo uno de los elementos de prueba tenidos en cuenta para decidir la sanción; ello en la medida que en él se pusieron de manifiesto las irregularidades advertidas en el ejercicio de la función directiva de la actora.

Destaca que la señora D. debió tomar en cuenta lo expresado en él ya que, al contener pautas concretas para llevar adelante las actividades docentes de modo eficaz y optimizando el rendimiento de los recursos humanos y materiales existentes, pudo haber enmendado sus errores de desempeño.

A ello agrega que la presente no es la oportunidad idónea para que la docente plantee la escasa claridad del informe mencionado y, menos aún, su alcance y modalidades.

Afirma que la accionante incurrió en omisiones e incumplimientos de sus deberes y no obró con la diligencia propia que su cargo exigía. Entiende que agrava el actuar negligente que se le atribuye, la circunstancia de ejercer la dirección de un establecimiento con un alumnado de bajísimos recursos y con carencias diversas.

Remarca que tampoco le asiste razón a la actora cuando sostiene desconocer los cargos que dieron lugar al sumario, ya que los mismos fueron precisados al cabo de la investigación sumarial y se le confirió oportuno traslado para que formulara su descargo.

Continúa diciendo que para determinar dichos cargos fue necesaria la reunión de la prueba -elementos colectados en el curso del sumario-, que llevó luego a confirmar la verosimilitud de las irregularidades denunciadas en su momento al Intendente.

Califica como irrelevante que éste conociera o no la existencia del aludido informe con anterioridad a la orden de sumario, ya que se trataba de una sugerencia u opinión emanada de aquel equipo. Aduce que esa circunstancia no impidió que la señora D. ejerciera su derecho de defensa tal como efectivamente lo hizo en oportunidad de alegar a fs. 208/213 del expediente administrativo.

Por último, manifiesta que el acto impugnado versa sobre una materia en la cual la Administración tiene plena discrecionalidad, está debidamente fundado y es consecuencia de la orden de sumario emanada del Intendente. Con sustento en lo normado por la ley 11.757 y Ordenanzas Generales 207/77, 133/78 y 4676/82, afirma que se trata de una decisión legítima.

Finalmente, ofrece prueba.

III. De las actuaciones administrativas agregadas sin acumular (expte. 4119-9933 tramitado en la Municipalidad de Vicente López), se desprenden los siguientes elementos útiles para resolver en la causa:

(A los efectos de individualizar las referencias, se toma en cuenta la refoliatura que se indica a partir de fs. 45) 1. A través del dec. 5561 del 4 de octubre de 1995, el Intendente municipal de Vicente López decidió, en relación a la actora, la instrucción de sumario administrativo en su contra, a fin de esclarecer presuntas irregularidades acontecidas en el establecimiento educativo en el cual la señora D. se desempeñaba como Directora de 3ra. de Enseñanza Preescolar. En el mismo acto decidió su disponibilidad preventiva y designó instructor sumariante (fs. 3/4).

2. A fs. 8/10 luce el informe que produjo el Equipo Técnico Multidisciplinario en el mes de octubre de 1995, respecto a lo actuado en el Jardín Municipal Nº 6 durante los años 1994 y 1995 (fs. 8/10).

3. Se agregó a fs. 11 la entrevista del E.T.M. con el señor C. D. -padre de un alumno del Jardín- fechada el 20/X/95, quien refiere, por dichos de su hijo y de otros padres de alumnos, que los niños salieron del establecimiento durante el horario escolar.

4. El nombrado padre efectuó similares declaraciones ante la Instrucción (fs. 34/35).

5. A fs. 16, la Asociación Cooperadora del establecimiento expuso que el 70% de los alumnos proviene de hogares carenciados, violentos y conflictivos; refirió las dificultades económicas y edilicias y afirmó que en ese difícil contexto la señora D. gestionó exitosamente el establecimiento escolar y cumplimentó la tarea docente de modo irreprochable.

6. A fs. 17/20; 26/27; 28/30; 37/38; 39/40; 45/47; 48/49; 50/52; 53/55; 67/68 y 69 obran las declaraciones testimoniales prestadas ante la Instrucción por las docentes M.J., V.N.R., A.M.C., L.T., M.E.F., N.B.A., M.F.I.I., R.V.N., M.A.B.C. y L.L. d. M., respectivamente.

7. A fs. 42 luce Acta labrada en oportunidad de hacer entrega la señora M. D. -ante la Municipalidad de Vicente López, Secretaría de Educación-, de los Cuadernos de Actuación Profesional de las docentes C., S., L., N. y F.

8. A fs. 43/44 el Instructor se constituyó en el Jardín, oportunidad en la cual las docentes presentes manifestaron que la actora -ya en situación de disponibilidad- había concurrido al establecimiento y revisado el archivo del que extrajo documentación y procedió a sacar fotocopias, retirando a su vez los Cuadernos de Actuación Profesional de las docentes N. y F.

9. Con fecha 7 de marzo de 1996, la señora D. prestó declaración indagatoria ante la Instrucción.

10. A fs. 70 la Instrucción actuante resolvió, de conformidad con lo normado en el art. 75 de la ley 11.757, dar por concluida la prueba de cargo y conferirle traslado de lo actuado a la inculpada por el término de diez días para que formule su defensa y proponga las medidas probatorias que crea oportunas.

11. A fs. 75/83 la docente efectuó el descargo pertinente.

En dicha oportunidad señaló desconocer los cargos de los que debía defenderse, en tanto las actuaciones carecían de un auto de imputación en el cual se hubiesen reseñado concretamente las faltas atribuidas y las normas estatutarias o reglamentarias transgredidas.

A raíz de tales deficiencias solicitó la nulidad de todo lo actuado, por violación del debido proceso y su derecho de defensa.

12. La prueba ofrecida en el descargo fue producida por la instrucción a fs. 86/205.

13. A fs. 206, y de conformidad con lo normado en el art. 75 de la ley 11.757, la instrucción otorgó a la señora D. el traslado para alegar. El alegato se encuentra agregado a fs. 208/213.

14. Luego de ello el instructor sumariante elevó las actuaciones a la Junta de Disciplina (fs. 215/220).

15. A fs. 223/225 la citada Junta, por mayoría, consideró que el accionar negligente de la actora encuadraba en las prescripciones en los arts. 59 inc. a); 60 incs. b) y e) de la ley 11.757, motivo por el cual resultaba pasible de la cesantía prevista en el art. 64 incs. 2), 5) y 10) de la citada norma.

16. Finalmente, el Intendente municipal, mediante decreto nro. 3254 del 15 de diciembre de 1998, dispuso su cesantía.

17. Contra tal decisión, la docente dedujo recurso de revocatoria, el que fue desestimado a través del decreto 2599/1999 (fs. 275/282; 315/317).

IV.a) Expuestos así los antecedentes de la causa, corresponde dilucidar la pretensión ventilada en esta instancia, por la que la actora solicita la anulación de los actos administrativos mediante los cuales se decidió su cesantía.

En tal sentido, denuncia desconocer las faltas administrativas que se le atribuyen y la normativa que habría inobservado.

Asimismo, controvierte la prueba de cargo practicada por la instrucción y entiende que de su ponderación no puede derivar la sanción que le fuera impuesta.

Enfatiza que en el curso de la investigación sumarial, se violaron sus derechos al debido proceso y de defensa en juicio, ambos protegidos constitucionalmente.

Por su parte, la demandada sostiene que los elementos reunidos por la Instrucción llevaron a confirmar la verosimilitud de las irregularidades en que incurriera la actora, alegando que la reclamante tuvo oportunidad de conocer las constancias obrantes en el trámite sumarial al momento de serle concedido el traslado para efectuar su descargo.

b) A la luz de los planteos introducidos cabe analizar, preliminarmente, la regularidad del procedimiento administrativo que sirvió de marco a las decisiones cuya nulidad ahora se persigue.

En ese orden he sostenido que cuando se comprueben deficiencias en el trámite administrativo determinantes de un agravio al derecho de defensa, insusceptibles de ser corregidas en la oportunidad que el actor tiene de defenderse, alegar y probar en sede judicial, el acto administrativo debe ser invalidado.

Y he dicho también que los vicios que afecten al procedimiento previo al acto administrativo que no posean esa entidad, sea por su intrascendencia (B. 59.986, "Caselli", sent. del 16/II/2005) ora por ser subsanables en esta sede (v. gr., "Marruedo", sent. del 8/VI/1984; B 48.892, "Montes", sent. del 3/XII/1983; B. 49.104, "Martínez Pérez", sent. del 25/VIII/1987, entre otras), no conducen a igual conclusión invalidante.

Esa, a mi juicio, es la recta interpretación que, desde la perspectiva de una adecuada composición del conflicto al menor costo posible en términos de tiempo y recursos, corresponde efectuar de los alcances de las facultades de esta Corte en materia de revisión de vicios procedimentales administrativos (B. 52.891, "De Olazábal Cabrera", sent. del 15/XI/2006).

c) Ahora bien, de las actuaciones administrativas obrantes en la causa surgen deficiencias en el trámite sumarial que importan grave menoscabo al derecho de defensa de la actora y lo inhabilitan como manifestación válida de la potestad sancionatoria de la autoridad municipal.

Así, advierto la falta de cumplimiento de uno de los requisitos previos de la responsabilidad administrativa de todo agente, cual es la clara imputación de una falta de esa naturaleza (doct. causas B. 53.979, "Di Lorenzo", sent. del 17/II/1998; B. 58.459, "Bravo Almonacid", sent. del 25/X/2000; B. 56.626, "Suárez", sent. del 17/XII/2003).

No existe en todo el trámite del sumario un auto de imputación, en tanto acto de procedimiento necesario para asegurar a la agente sumariada el pleno ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados, que viabilice, con el debido respeto a esos derechos fundamentales, la posibilidad de declarar su responsabilidad frente a una conducta que le es reprochable.

La escueta providencia obrante a fs. 70 del expediente administrativo citado, mediante la cual el instructor sumariante, con fundamento en el art. 75 de la ley 11.757, da por concluida la prueba de cargo y concede traslado a la sumariada por el término de diez días hábiles para que formule su defensa y proponga las medidas probatorias que crea oportunas, no se constituyó en una clara y concreta imputación de un obrar incorrecto.

Cabe señalar que el art. 75 de la ley 11.757 (B.O.P., 2/II/1996), al fijar las pautas regulatorias del trámite sumarial, establece que "El sumario será secreto hasta que el instructor de por terminada la prueba de cargo. En ese estado se dará traslado al inculpado por el término de (10) días hábiles, dentro de los cuales deberá efectuar su defensa y proponer las medidas que crea oportunas al efecto...".

De allí que el carácter de inculpado sólo puede atribuírsele a la agente en la medida en que se le impute concretamente y con adecuada fundamentación la inobservancia de alguna de las obligaciones que, en su calidad de docente municipal, le son impuestas legalmente.

Resalto ahora que, si bien el sumario administrativo fue sustanciado en el marco de la ley 11.757, no fueron observadas las previsiones del dec. 461/96, reglamentario de la ley 10.430 (de aplicación supletoria, de acuerdo al art. 108 de la ley 11.757) en cuyo art. 92 inc. 9º ap. LXIX establece que, concluida la prueba de cargo, el instructor dispondrá el levantamiento del secreto del sumario y "... si a juicio del instructor, se encontrare acreditada la comisión de la falta administrativa el o los autores, procederá a dictar auto de imputación..." [ap. LXX].

De ese modo, lo que se procura legislativamente es que el agente inculpado conozca de modo indubitado la participación que, a criterio de la instrucción, se le atribuye con relación a los hechos investigados, todo ello a la luz de la prueba de cargo agregada. Es también imprescindible hacerle conocer el encuadramiento de tales hechos en el cuerpo legal que rige su condición de agente municipal y la sanción disciplinaria que se estima adecuada para ser aplicada por la autoridad administrativa.

d) Como se evidencia, nada de lo antedicho ha quedado plasmado en el sumario llevado a cabo con relación a la situación de la señora D.

Por el contrario, la instrucción centró su atención en el informe del Equipo Técnico Multidisciplinario (E.T.M.), respecto de cuyo contenido produjo abundante prueba testimonial. Al elevar lo actuado, hizo hincapié en dos circunstancias no mencionadas en el informe aludido (construcción de una conejera sin autorización de la superioridad y retención de los Cuadernos de Actuación Profesional) hechos respecto de los cuales no se produjo prueba alguna y conformaron el sustento del acto administrativo sancionatorio (v. conclusiones de los aps. A) y B) del el dec. 3254/1998; párrafos 5º y 7º de fs. 264 y conclusiones de fs. 266 in fine; art. 1º, mismo dec.; todo en el expte. adm. cit.).

Todo lo expresado en torno a las graves objeciones que merece el trámite llevado a cabo en la Municipalidad de Vicente López, deriva en la necesidad de dejar sin efecto lo actuado desde el momento en el cual la Instrucción consideró concluida la prueba de cargo; ello es, con anterioridad al traslado otorgado a la actora mediante la providencia glosada a fs. 70 del expediente administrativo citado.

En esas condiciones, corresponde hacer lugar parcialmente a la demanda, anulando los decretos municipales 3254/1998 y 2599/1999, y condenar a la comuna accionada a reincorporar a la actora al cargo y función que ocupaba al momento de operarse la cesantía cuya ilegitimidad se declara y a dictar, dentro de los sesenta días de notificado este pronunciamiento, un nuevo acto administrativo, esta vez precedido de un procedimiento en el que se respete acabadamente su derecho de defensa (arts. 18 de la Constitución Nacional; 163 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).

Del modo en que propongo decidir la controversia, no corresponde ahora el tratamiento de las restantes pretensiones de la actora.

Con dicho alcance, voto por la afirmativa.

Costas por su orden (arts. 17, ley 2961 y 78 inc. 3), ley 12.008, texto según ley 13.101).

La doctora Kogan dijo:

He de adherir al voto de mi distinguido colega, doctor Negri, con excepción de lo señalado en el punto IV.b) de su opinión. Fundo mi salvedad en las consideraciones que paso a exponer:

1. A partir de la causa B. 59.986, "Caselli", sent. del 16/II/2005, por mayoría, entiende el Tribunal que entre el procedimiento administrativo y el proceso judicial no cabe predicar la existencia de una relación de continuidad, en la que la indefensión producida en el primera pueda solucionarse en el segundo; de tal suerte, es improcedente auspiciar, sin más, la posibilidad de minimizar los vicios graves acaecidos en el ámbito del actuar de la Administración por la circunstancia de que exista luego una acción impugnativa en la esfera jurisdiccional (criterio al que adherí con mi voto en las causas B. 60.355, "Serdá", sent. del 14/XI/2007 y B. 62.840, "Acosta", sent. del 27/III/2008, entre otras).

Pero, también se dijo que, no obstante ello, tampoco se trata de sostener que cualquier irregularidad en el procedimiento, por intrascendente que fuere, habrá de proyectar la nulidad absoluta de toda decisión ulterior y en manera inexorable.

Lo que interesa destacar, en función de las razones expuestas, es que cuando en el caso enjuiciado se advierta la inobservancia o el quebrantamiento por la Administración Pública de trámites esenciales, la invalidez consecuente de la decisión no resultará -en principio- susceptible de ser saneada, ante el ejercicio eventual de una pretensión anulatoria judicial por parte del afectado (conf. causa B. 59.986 cit.).

2. Sentado lo que antecede, en el caso, el desarrollo formulado por el colega que inicia este Acuerdo en los puntos IV. c. y d., que comparto, deja al desnudo las irregularidades denunciadas por la actora, y revisten una entidad tal, que a mi juicio impiden el mantenimiento de la legitimidad de las actuaciones, por afectar de manera esencial la tramitación válida del procedimiento y el ejercicio de la defensa del actor.

3. Reiterando la adhesión al voto del doctor Negri, con las precisiones antes detalladas, doy mi voto por la afirmativa.

El doctor de Lázzari, por los fundamentos de la doctora Kogan, votó también por la afirmativa.

El doctor Soria dijo:

Adhiero al voto del doctor Negri, con la aclaración que efectúa la doctora Kogan, en punto a la incidencia de los vicios de procedimiento en la legitimidad de las actuaciones sumariales (doct., por mayoría, causa B. 59.986, "Caselli", sent. del 16/II/2005).

He de adunar, simplemente, que del detenido análisis del sumario no surge -tal como lo destaca el doctor Negri en su voto- el cumplimiento de uno de los requisitos previos de la responsabilidad administrativa de todo agente, cual es, la clara imputación de una falta de esa naturaleza (doct. causa B. 56.626, "Suárez", sent. del 17/XII/2003) pues no ha existido, por parte de la instrucción, actuación alguna que determine la conducta imputada e individualice las normas supuestamente transgredidas en forma previa a la emisión del acto sancionatorio (v. especialmente fs. 70 y 206 del expte. adm., conf. dec. 461/1996, reglm. de la ley 10.430, de aplicación supletoria en la especie, conf. art. 108, ley 11.757), ni tal extremo se verifica con las demás contingencias del trámite sumarial (v. mi voto en la causa B. 64.094, "Colabella", sent. del 16/IX/2009). Tales circunstancias evidencian la configuración de la violación al debido proceso que denuncia la actora (art. 15, Const. Prov.).

Con el alcance que propone el ponente, voto también por la afirmativa.

Por lo expuesto en el acuerdo que antecede, por mayoría de fundamentos concordantes y con el alcance indicado, se hace lugar parcialmente a la demanda interpuesta.

Ello implica dejar sin efecto lo actuado desde el momento en el cual la Instrucción sumarial consideró concluida la prueba de cargo: ello es, con anterioridad al traslado otorgado a la señora M. B. D. mediante la providencia glosada a fs. 70 del expediente administrativo 4119-10.548/95.

Anúlanse los decretos municipales 3254/1998 y 2599/1999 y condénase a la comuna accionada a reincorporar a la actora al cargo y función que ocupaba al momento de operarse la cesantía cuya ilegitimidad se declara.

La autoridad administrativa deberá dictar, dentro de los sesenta días de notificado este pronunciamiento, un nuevo acto administrativo, esta vez precedido de un procedimiento en el que se respete acabadamente el derecho de defensa (arts. 18 de la Constitución Nacional; 163 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).

Costas por su orden (art. 17, C.P.C.A. ley 2961, en función del art. 78 inc. 3º in fine, ley 12.008 -texto según ley 13.101-).

Por su actuación profesional, regúlanse los honorarios del doctor A. E. C. en la suma de pesos... (arts. 10, 15, 14, 16, 26, 28 inc. "a", 44 inc. "b" 2º párrafo y 54 del dec. ley 8904/1977), cantidad a la que se deberá adicionar el 10% (art. 16, ley 6716, t.o., dec. 4771/1996 y sus modificatorias) y el porcentaje que corresponda según la condición tributaria del mencionado profesional frente al Impuesto al Valor Agregado. - Hilda Kogan. - Héctor Negri. - Eduardo Néstor de Lázzari. - Daniel Fernando Soria.