Tribunal: CAMARA DE APELACIONES EN LO CIVIL COMERCIAL Y MINERIA
Jurisdicción: Local — Provincia: San Juan
Fecha: 2010-11-29


AUTOS N° 20.566 (Septimo Juzgado Civil) (N°10.127 SALA III) "MENDEZ Ricardo Felix C / Gobierno de la Provincia Contencioso Administrativo".

///En la ciudad de San Juan, a los 29 días, del mes de Noviembre del año dos mil diez, reunidos los Señores Miembros de la Sala Tercera de la Cámara de Apelaciones en lo Civil, Comercial y Minería, bajo la Presidencia del Dr. Moisés Moya y los Dres. Catalina Celia Cúneo de García y Oscar Roberto Otiñano, como Vocales, para resolver el recurso de apelación concedido al actor a fs. 192, contra la sentencia de fecha 29 de Julio de 2009, obrante a fs.177/189..

LA DOCTORA CATALINA CELIA CUNEO DE GARCIA DIJO:

La Sra. Juez aquo resolvió: "1) Rechazar la acción contencioso administrativa deducida por el Sr. Ricardo Félix Mendez contra el Gobierno de la Provincia de San Juan, imponiéndole las costas del proceso, todo ello de conformidad a los considerandos precedentes"....

Contra la sentencia se alza el actor a fs.191,el recurso se le concede a fs. 192.

Expresa agravios a fs.209/215, que fueron contestados por la demandada a fs. 217/219, quien mantiene las reservas para ocurrir ante la Corte Local y Federal en caso de fallo adverso.

Sin perjuicio de la relación de la causa que efectuara la Sra. Juez aquo diré que, a fs.49/70 el actor, en su carácter de Contador Auditor de la Defensoría del Pueblo, interpone demanda contenciosaadministrativa.

Pide la anulación, del Decreto N° 1016M.H.P. y O.P. de fecha 18/05/93, notificado el 01/06/93 y de la Resolución 044M.H.F. y O.P.93, del 19/01/93 (Expediente Administrativo N°783D92 de la Defensoría del Pueblo).

Ambas normas, según expresa el actor, le han producido una descomposición salarial entre la remuneración percibida por el Sr.Defensor del Pueblo, equivalente a la de un Ministro del Poder Ejecutivo Provincial y el propio; provocándole la pérdida del porcentual, establecido expresamente por la ley N° 5765 y su modificatoria N°5781.

A su vez, se refiere a las inmunidades que goza en el ejercicio de sus funciones (art.6° de la ley N°5781), equiparándolas a las previstas para los Defensores Oficiales del Poder Judicial (art.200 de la Constitución Provincial).

Plantea la inconstitucionalidad del Decreto N° 1016/93 por afectar derechos y garantías constitucionales, en virtud de la aplicación de las Leyes de Emergencia Económica N°6060 y N° 6062.A fs.82/89 amplía los fundamentos de la demanda.

Ofrece y rinde la prueba documental de fs. 01/48 y de informes de fs. 132/138.A fs.91 comparece la demandada y a fs. 92/101 contesta la demanda, solicitando su rechazo.

Formula reservas de los recursos ante la Corte Local y Nacional.

Ofrece como prueba las constancias de autos.

La sentencia recurrida le causa al apelante los siguientes agravios: Primero: Errónea valoración del marco legal.

Para el apelante resulta improcedente y extra petita, entrar en la consideración de la existencia de los actos administrativos que se impugnan, debido a que éste no es el punto de la demanda.

Lo que se propone, es el cuestionamiento de las leyes en que se fundan la emisión del Decreto y la Resolución impugnados, por las cuales la administración pública intenta modificar la situación jurídica que revista.

Se intenta de hecho, modificar la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo ( leyes 5765 y 5781), por una ley general de Emergencia Económica (6060), desconociendo el principio constitucional que rige para su modificación.

El Poder Ejecutivo le produce con su ilegítimo accionar un gravamen irreparable, accionar contrario a los más elementales principios del derecho constitucional.

Esta situación no ha sido resuelta en el fallo, con el rechazo de los argumentos expuestos en la demanda.

Segundo: Contradicción y menoscabo respecto a la prueba documental rendida.

La Juez aquo expresa que la actora "no ha logrado acreditar el extremo que invoca, la descompensación" (salarial).

Tanto en las actuaciones de los Expedientes Administrativos N°0292 (fs.11 y sigs.) y N°0027 /95 (fs.124), constan los antecedentes que acreditan el menoscabo sufrido en su remuneración funcional, que también surge de los informes agregados de fs.135 a fs. 137; quedando así demostrada la violación a la intangibilidad de la misma.

En este caso es de aplicación la doctrina de los "Actos Propios", en cuanto el legislador le ha otorgado al Organismo y a sus funcionarios la intangibilidad y posteriormente, el Poder Ejecutivo la anula por una ley general, cometiendo arbitrariedad, abuso del derecho e inconstitucionalidad.

Agrega un prolijo raconto de las leyes, que le han otorgado su derecho a la remuneración que percibía y a su intangibilidad, adquiriendo prerrogativas jurídicas individualizadas y distintas.

Los actos administrativos impugnados, fundados en la ley N° 6060 y careciendo, además, de los requisitos contemplados en el art.7° de la ley N°3784, no pueden afectar las disposiciones de la ley N° 5781.

Ello presupone el cometimiento de las vías de hecho de la administración, vedada expresamente por el art. 9° de la ley de Procedimiento Administrativo.Pide se revoque el fallo y se admita la demanda con costas.

La demandada al responder los agravios, pide se declare desierto el recurso de apelación, por no reunir la expresión de agravios del actor, los requisitos exigidos por el art.265 del C.P.C.

Este Tribunal en numerosos fallos ha expresado que, si bien el escrito deberá contener una crítica concreta y razonada de las partes del fallo que el apelante considere equivocadas (art. 265 del C.P.C.) ante la gravedad de la sanción impuesta por el art. 266 de la ley ritual, en caso de duda, y a condición de que el apelante individualice su disconformidad con la sentencia recurrida, debe tratarse la apelación.

En respuesta a los agravios expuestos por la parte actora diré: Primero: Entre las atribuciones de la Cámara de Diputados, conforme a lo dispuesto por el art.150, inc. 23 de la Constitución de la Provincia, se encuentra la de crear la Institución del Defensor del Pueblo, que se materializa con la sanción de la ley N° 5765. Su objetivo principal consiste en vigilar el mantenimiento de los derechos y libertades de las personas.

El Ombudsman es designado por el Poder Legislativo, absolutamente independiente de quien lo nombra y frente a quien controla la Administración Pública.

El art.1° del Reglamento Orgánico, Funcional y Administrativo de la Defensoría del Pueblo, establece que se trata de un "organismo estatal", con jurisdicción en todo el territorio de la Provincia.

El actor, Contador Auditor de la Defensoría, se equipara en cuanto a la remuneración, a Jefes de Reparticiones de Segunda (categoría 23), de acuerdo al Punto IV de la Planilla Anexa al art.12 de la Ley N° 5491 (art.5° de la ley N°5781, modificatoria de la ley N° 5765).

Dicho funcionario, goza en el ejercicio de sus funciones, de las mismas inmunidades que corresponden a los Defensores Oficiales (art.6°), del Poder Judicial.

Conforme al art. 200 de la Constitución Provincial, estos últimos gozan de las mismas inmunidades que los legisladores, a saber de opinión (art.138 C.P.) y de arresto (art.139 C.P.).

Las inmunidades personales son una protección que la Constitución otorga, no en carácter tuitivo de las personas, sino para proteger instituciones que considera fundamentales.

O sea, para resguardar la seguridad e independencia de sus componentes, en el ejercicio de sus funciones.

Distinto a la "intangibilidad" de los sueldos.

La irrectutibilidad de las remuneraciones son otorgadas por la Constitución a los Jueces y al Ministerio Público (art.200), imposible de ser extendida a otros funcionarios.

Resulta conveniente reiterar, que el art.6° de la ley N° 5781 expresamente señala, refiriéndose a los funcionarios de la Defensoría que: "Todos gozarán en el ejercicio de sus funciones, de las mismas inmunidades que corresponda a los Defensores Oficiales".

Es decir, que sólo se refiere a las inmunidades y no a la intangibilidad de sus remuneraciones.

La Resolución y el Decreto cuestionados tienen como fundamento la ley N° 6060 de Emergencia del Estado, que pone en ejercicio el poder de policía "por las graves circunstancias económicas y sociales que la provincia padece".

El mismo carácter revisten sus normas de prórroga.

Según la Corte Suprema.

"El fundamento de las leyes de emergencia es la necesidad de poner fin o remediar situaciones de gravedad, que obligan a intervenir en el orden patrimonial, como una forma de hacer posible el cumplimiento de las obligaciones, a la vez que atenuar su gravitación negativa sobre el orden económico e institucional y la sociedad en su conjunto (Fallos: 136:161; 313:1513 y 317:1462).

Dichas leyes han sido declaradas constitucionales, tanto por la C.S.J.N., en numerosos fallos, como por nuestra Excma.Corte de Justicia, que han dicho: "La legislación de emergencia responde al intento de conjurar o atenuar los efectos de situaciones anómalas, ya sean económicas, sociales o de otra naturaleza, y constituye la expresión jurídica de un estado de necesidad generalizado, cuya existencia y gravedad corresponde apreciar al legislador sin que los órganos judiciales puedan revisar su decisión ni la oportunidad de las medidas que escoja para remediar aquellas circunstancias , siempre que los medios arbitrados resulten razonables y no respondan a móviles discriminatorios o de persecución contra grupos o individuos(F.1888XLI "BankBoston N. A c/Jane, Javier Esteban y otro s/ejecución hipotecaria"10/11/09)".

"La emergencia económica ha legitimado la adopción de una serie de medidas, que han restringido, con distinta intensidad derechos individuales(P.R.E. 1998 Sa. 2ª I 43).

Tanto la ley N° 5765 como su modificatoria N° 5781 son leyes decisorias, como lo manifiestan expresamente en los arts. 20 y 10, respectivamente.

La normas decisorias (art.156, inc.1° de la Constitución de la Provincia) se refieren a cuestiones de índole política.

Tienden a generar diversas posiciones de gobierno dirigidas a satisfacer el bien común.

El convencional Dr. Leonardelli señaló en su oportunidad: "La decisión legislativa importa sentar grandes lineamientos a los cuales deben ajustarse la política del órgano gubernamental, o bien, precisar un criterio orgánico, conforme al cual debe organizarse un determinado instituto creado por la Constitución y luego el Poder Ejecutivo establecerá reglas sobre su funcionamiento (Diario de sesiones de la Convención Constituyente, del 04/04/86 pág.579).

Tienen como característica especial que no pueden ser vetadas (última parte del artículo mencionado).

Las disposiciones de la ley N° 5765 (modificada por la ley N°5781), referentes a la remuneración del "Contador Auditor" que lo equipara a "Jefe de Repartición de 2° (categoría 23), de acuerdo al punto IV de la planilla Anexa al Art.2° de la ley N° 5491" (art.5°); no hace a la organización de la Defensoría como tampoco se refiere a decisiones políticas al respecto.

Por lo tanto, pueden ser modificadas sin que sea necesario una ley posterior referente específicamente a la cuestión (art.163 C.P.), ya que se remite a normas salariales de resorte exclusivo de los órganos que tienen potestad presupuestaria.

Este Tribunal ha dicho que:

"El salario es fijado por los órganos que tienen potestad presupuestaria, de acuerdo a las posibilidades económicas del Estado Provincial, evaluando circunstancias y razones de índole financieras, las cuales exceden el ámbito de la competencia jurisdiccional (Prot.de Sent.:T°IIF°354/35905).

Puede ser modificado en cualquier momento por la ley o reglamento en su "quantum" o modalidad, vinculado con el equilibrio financiero de las cuentas del Estado.

La ley puede reducirlo para el futuro pero desde que se devengó tiene carácter de derecho adquirido y no pude reducirse.

La C.S.J.N. ha resuelto que: "El Estado puede reducir los salarios de sus agentes, salvo que la Constitución Nacional expresamente garantice su intangibilidad, pero para que ello encuentre sustento en la Constitución Nacional, debe cumplir ciertos requisitos: que la reducción se adopte ante situaciones excepcionales de emergencia, tenga efectos generales y vigencia para el futuro en forma transitoria y no resulte confiscatoria, es decir, no desnaturalice el derecho a la retribución (F:3261138).

La ley N°6060 es de aplicación en el ámbito de Poder Legislativo, Judicial y de la Administración Pública Provincial, centralizada o descentralizada, entidades autárquicas...y todo otro ente estatal cualquiera fuera su naturaleza... (art.12°), por lo tanto comprende a la Defensoría del Pueblo.

Por su naturaleza se trata de una ley decisoria y de orden público.

En su art.24° establece, que "todo conflicto normativo relativo a la aplicación de la presente Ley, deberá resolverse en beneficio de esta última".

En casos de excepción, el gobierno está facultado para sancionar leyes que considere conveniente para el bien común, con tal que dicha legislación sea razonable y que no desconozca las garantías constitucionales.

Según la Suprema Corte de Justicia de la Nación: "No debe darse a las limitaciones constitucionales una extensión que trabe el ejercicio eficaz de los poderes del Estado (Fallos: 171:79) toda vez que acontecimientos extraordinarios justifican remedios extraordinarios (Fallos: 238:76).

Las políticas salariales que se instrumenten a partir de la ley indicada, para las autoridades superiores y para el personal, deberán excluir la aplicación de toda fórmula que se refieran a coeficientes, porcentajes, índices de precio de referencia...y cualquier otro medio de cálculo, que tenga como base retribuciones distintas a las del propio cargo, sector o categorías laborales.

Dicha aplicación no importa, en caso alguno, disminución de los ingresos actuales de los trabajadores (art.14°).

La C.S.J.N. ha resuelto que: "La intangibilidad del sueldo del empleado público no está asegurada por ninguna disposición constitucional, ya que la Ley Fundamental sólo la contempla respecto del presidente y vicepresidente de la Nación, los ministros del Poder Ejecutivo, los jueces de la Nación y los miembros del Ministerio Público (arts. 92, 107, 110 y 120 de la Constitución Nacional).

No existe, por ende, un derecho adquirido a mantener el nivel de la remuneración futura sin variantes y en todas las circunstancias.

Aun la estabilidad administrativa reconocida en el art.

14 bis de la Constitución, es susceptible de razonable limitación "en ocasión de grave penuria nacional" (Fallos: 253:478).

Cabe destacar, que la relación de empleo público se rige por pautas de derecho público, en las que el Estado goza de prerrogativas que resultarían exorbitantes para el derecho privado, pero que "componen el marco en que se desenvuelve el poder de gobierno".

El actor no acreditó una alteración sustancial entre la remuneración que percibía y la determinada por disposición de la ley N° 6060 (Dto.N°0639S.H.F./91, planilla Anexa fs.135/137); es decir que la quita sea confiscatoria o arbitrariamente desproporcionada.

No puede interpretarse, en la cuestión analizada, que hubo un comportamiento material que hubiera llevado a la Administración a configurar una vía de hecho, en razón de que actuó conforme a normas legales habilitantes, que le sirvieron de fundamento jurídico, permitiéndole la modificación salarial.

También se ha resuelto que: "La supresión del adicional por falta de estabilidad para los empleados de bloques políticos, secretarios, relatores, coordinadores y asesores de comisión, implicó la respuesta a la emergencia dentro de un marco de rigurosa austeridad, como señalaba el decreto 369/91, y debe encontrarse allí la causa de tal decisión, sin que pueda arguirse en su desmedro que tal medida resulta arbitraria y constitutiva de vías de hecho administrativas (Scba, B 55437 S02/09/1997"Aranzazu, Rosa G. Y Otros C/ Prov. De Buenos Aires (cáM. Dip.) S/ Demanda Contencioso Administrativa").

En general se considera que: "Una vía de hecho administrativa se presenta cuando la Administración Pública incurre en un grosero atentado a los derechos de las personas (tradicionalmente, la propiedad o una libertad fundamental), no susceptible de imputarse a un poder jurídico de la Administración Pública, por tratarse de operaciones materiales cercenadoras de aquellas situaciones subjetivas, desplegadas sin base de sustentación en un acto o en una norma jurídica habilitadora.

La vía de hecho evidencia una actuación de suyo irregular, que desborda las atribuciones que legítimamente ejerce la autoridad administrativa y, en tal carácter, mal puede ser reconocida como la aplicación o derivación de un texto legal o reglamentario (Scba, B 64200 S27/11/2002"Chacur, Analía C Y Otros C/ Dirección General De Cultura Y Educación De La Provincia De Buenos Aires S/ Amparo").

A efectos de la configuración de las llamadas "vías de hecho de la Administración": "Esta debe comportarse de modo tal que su obrar material traiga aparejado la restricción o el cercenamiento de algún derecho o garantía constitucional, situación que genera como efecto primordial, la ilicitud de dicho obrar administrativo.

Ello puede derivar de la discordancia indudable entre el acto administrativo particular dictado y su ejecución material (puesta en práctica), de las modalidades de su ejecución, o de la inexistencia de decisión administrativa (C.N.Cont.Adm.Fed.,Sala II"Fernández Concepción y otros c/ Obra Social para la Actv. Docente s/ empleo público"Causa: 17.208/94).

Por todo lo expuesto, la Resolución 044M.H.F. y O.P.93, del 19/01/93 y el Decreto N° 1016M.H.P. y O.P. de fecha 18/05/93, resultan conforme a derecho; correspondiendo el rechazo de los agravios, con costas (art.74 y conc. del C.P.C.).LOS DOCTORES MOISES MOYA Y OSCAR ROBERTO OTIÑANO, por sus fundamentos adhieren al voto que antecede.

Por todo ello, normas legales y jurisprudencia citadas, SE RESUELVE: Rechazar el recurso de apelación concedido al actor a fs.192, contra la sentencia de fecha 29 de julio de 2009, obrante a fs.177/189, la que se confirma por los fundamentos dados.

Costas a cargo del apelante vencido (art.74 y conc. del C.P.C.).Diferir las regulaciones de honorarios para su oportunidad.

Protocolícese, hágase saber, dése copia autorizada, bajen los autos previa reposición de sellado si correspondiere.FDO:DR. MOISES MOYA, DRA. CATALINA CELIA CUNEO DE GARCIA, DR. ROBERTO OTIÑANO.

ANTE MI DRA. ALICIA B. SOLIMEI SECRETARIA PROT. DE SENT. T° IVF° 702/707 2010