Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-09-12


En la Ciudad de Buenos Aires, a los 12 días del mes de septiembre de dos mil seis, reunidos en Acuerdo los Señores Jueces de la Sala II de la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para dictar sentencia en los autos "Aranda, Roque (Lavadero Richard) c/ G.C.B.A. (Hospitales "Carlos G. Durand" y "Parmenio Piñeiro") s/ cobro de pesos" (Expte. Nº: EXP 1248), el Tribunal estableció la siguiente cuestión a resolver: ¿Se ajusta a derecho la sentencia apelada? Practicado el sorteo, resultó que la votación debía realizarse en el siguiente orden: Señores Jueces de Cámara Doctores Esteban Centanaro, Eduardo Ángel Russo y Nélida Mabel Daniele. A la cuestión planteada el Dr. Esteban Centanaro dijo: RESULTA: 1. Roque Aranda (titular de la firma Lavadero Richard) inició, a fs. 106/14 (complementada a fs. 153), demanda contra la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por cobro de facturas adeudadas invocando la prestación del servicio de lavandería de ropa hospitalaria durante los años 1993, 1994 y 1995. A efectos de fundar dicho vínculo, señaló que "[l]a relación comercial [...] se inició con un pedido de cotización [...] y se materializó con diversas órdenes de compra, entre ellas la que llevaba el Nº 2222 con el Hospital Carlos G. Durand, en tanto que la relación con el Hospital Parmenio Piñero era simplemente de facturas conformadas" (ver fs. 106 vta.). En resumidas cuentas reclamó, por aquél concepto, la suma de pesos trescientos sesenta y tres mil ochenta y cinco con 8/100 ($ 363.085,08); la de pesos tres mil quinientos ($ 3.500) por "afectación del nombre comercial" y la de pesos diecinueve mil quinientos ($ 19.500) en concepto de "pago de dinero ajeno y costo financiero", con más los intereses correspondientes. En otro orden de ideas, solicitó que se dispusiera la prórroga del plazo (fenecido -según la actora- como consecuencia del incumplimiento de la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires) para la ejecución de las obras derivadas de la aplicación de la Ordenanza Municipal Nº 44.485/90 desde la fecha en que la demandada proceda al pago de las sumas reclamadas. 2. A fs. 182/212, el Gobierno de la Ciudad articuló excepción de falta de agotamiento de la instancia administrativa, contestó demanda y opuso la nulidad de la contratación invocada; planteo, este último, replicado por la contraria a fs. 920/7. 3. Así trabada la controversia y clausurado el período probatorio, la juez a quo, previa desestimación de la defensa dilatoria señalada precedentemente, rechazó asimismo la demanda entablada (ver fs. 939/45). Para así decidir, concluyó -luego de exponer que, según la fecha en que se habrían prestado los servicios impagos, las contrataciones de servicios públicos y/o suministros se regían por el Reglamento de Contrataciones del Estado- que "la prestación del servicio de lavandería que se invoca se realizó al margen de lo previsto por la normativa vigente" (ver fs. 943). Sostuvo, por otro lado, que la modalidad de "compra al mostrador" prevista en el decreto Nº 725/90 e invocada por la demandante como fundamento de la contratación, había sido derogada por el decreto Nº 2388/92 a la fecha en que se habrían prestado los servicios de marras (años 1993, 1994 y 1995); agregó , por lo demás, que aún cuando así no hubiese sido, tampoco surgía acreditado el cumplimiento de los extremos necesarios para la aplicación del sistema de "compras al mostrador" ni de ninguno de los restantes regímenes de emergencia para la adquisición de bienes y servicios destinados a hospitales. Señaló, asimismo, que la pretensión tampoco podía prosperar con sustento en el principio de enriquecimiento sin causa por cuanto la acción se había fundado en un incumplimiento contractual y no en ese instituto. Finalmente y como consecuencia del rechazo del reclamo por cobro de sumas adeudadas, desestimó los daños y perjuicios así como también el pedido de ampliación del plazo fijado en la Ordenanza Nº 44.485/90. 4. Contra el referido pronunciamiento se alzó la demandante, expresando agravios en su presentación de fs. 953/69. Sus críticas pueden sintetizarse en los siguientes puntos: a) que, tratándose de varias y sucesivas contrataciones efectuadas por "caja chica" (conforme lo normado por el entonces vigente dec reto Nº 5254/81, modificado por la resolución Nº 439/SHyF/92), "resulta[ba] aplicable como criterio de selección la libre elección" (ver fs. 958 vta.); b) que, en virtud de lo dispuesto por el decreto Nº 5720/72 y su modificatorio, decreto Nº 383/73, se estableció que las contrataciones realizadas bajo el régimen de "caja chica" se encontraban excluidas de las disposiciones del Reglamento de Contrataciones del Estado; c) que el decreto Nº 5254/81 dispuso el régimen de "caja chica", con cuyos fondos se atenderían los "pagos de gastos menores y/o urgentes que se determinen en las reglamentaciones correspondientes" (ver fs. 959 vta.), estableciendo -respecto de los hospitales Durand y Piñero- un monto de pesos tres mil quinientos noventa con 51/100 ($ 3.590,51) como "caja chica"; por ello, siendo inferiores a ese monto todas las facturas emitidas, las diversas y sucesivas contrataciones instrumentadas en ella resultan válidas; d) que, en caso de existir alguna nulidad, ellas son separables (dado que se trata de muchas contrataciones), de tal forma que la nulidad de un acto no afecta a los demás; e) que la juez a quo desconoce el hecho de que, a partir de la recepción de las órdenes de compra, se encontraba obligada a prestar el servicio encomendado; en ese sentido, destaca que la oposición al pago planteada por el Gobierno de la Ciudad contradice sus propios actos anteriores e implica desconocer el principio de buena fe que debe presidir las relaciones entre las partes; y f) que, a todo evento y a los efectos de tornar procedente la figura del enriquecimiento sin causa -oportunamente invocado-, la medida del empobrecimiento resulta, por ejemplo, del pago del Impuesto al Valor Agregado (I.V.A.) que importa la emisión de cada una de las facturas. 5. Los argumentos reseñados en el punto anterior fueron replicados por la contraria a fs. 978/90. En ese estado, se remitieron las actuaciones a la Sra. Fiscal ante la Cámara, quien emitió el dictamen glosado a fs. 992/6. Posteriormente, a fs. 997, se ordenó el pase de los au tos al acuerdo. CONSIDERANDO: 6. Preliminarmente, debe recordarse que todos aquellos puntos que no han sido objeto de agravio se encuentran firmes y por lo tanto no compete a este Tribunal su revisión ni estudio. En efecto, no puede soslayarse que "... todos aquellos puntos o tópicos de la sentencia que no han sido motivo de cuestionamiento, deben considerarse consentidos y, como consecuencia del principio dispositivo, cobra plena virtualidad el brocárdico tantum devolutum quantum appellatum (ínsito en los artículos 242 y 247 del Código Contencioso Administrativo y Tributario), que demarca los límites de actuación de la alzada sobre la base de existir un elemento condicionante: el agravio" (esta Sala in re "G.C.B.A. c/ González, Aurelio s/ ejecución fiscal" - Expte. Nº: EJF 18.974, 27/3/01; "G.C.B.A. c/ Titular Plan de Facilidades Solicitud 029607 s/ ejecución fiscal" - Expte Nº EJF 99.324, 3/4/01; entre muchos otros). Por ello, toda vez que ninguna crítica se ha esbozado respecto de la decisión de la a quo e n cuanto al rechazo de los daños y perjuicios así como también del pedido de prórroga del plazo concedido por Ordenanza Nº 44.485/90, tales puntos habrán de considerarse consentidos por las partes. 7. Así enmarcada la discusión bajo análisis, corresponde determinar, en primer término, si se encuentran cumplidos los recaudos formales que debe reunir el escrito de expresión de agravios para ser tratado como tal. En esa dirección, sabido es que esa presentación es el acto mediante el cual, fundando la apelación, el recurrente refuta total o parcialmente las conclusiones establecidas por la sentencia en lo que atañe a la apreciación de los hechos o de la prueba o a la aplicación de las normas jurídicas. Ahora bien, conforme se ha dicho, constituye deber de los jueces respetar el llamado principio de congruencia (arts. 27, inc. 4º, y 145, inc. 6º); esto es, que las decisiones adoptadas guarden coherencia con el tenor de las peticiones formuladas por las partes. De ese modo, la expresión de agravios no puede versar sobre puntos no sometidos a la decisión del juez de primera instancia, por cuanto se halla vedada a la Cámara la posibilidad de emitir pronunciamiento sobre aquéllos (art. 247 del CCAyT, similar al art. 277 del ordenamiento nacional) (esta Sala en autos "Infante, Saúl Oreste c/ G.C.B.A. s/ medida cautelar", 7/2/02; Seijas, Gabriela en Código Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad de Buenos Aires, Balbín, Carlos F. (director), Buenos Aires, Lexis Nexis, 2003, p. 498; Palacio, Lino Enrique, Derecho Procesal Civil, t. V, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1993, § 599, p. 268; Fenochietto, Carlos E., Código Procesal Civil y Comercial de la Nación - Comentado, Anotado y Concordado, t. 2, Buenos Aires, Astrea, 2001, 2ª ed. actualizada y ampliada, pp. 117/9). 8. Sentado ello, cabe apuntar que -como acertadamente destaca la Sra. Fiscal ante la Cámara en su dictamen de fs. 992/6- la afirmación en la que se sustenta todo el desarrollo argumental de la expresión de agravios no ha sido objeto de estudio por par te de la magistrada de grado. En efecto, la invocación vertida por la recurrente en el sentido de que se ha tratado, no de una única, sino de varias, sucesivas e individuales contrataciones, recién se ha introducido en esta instancia y, por ende, no puede ser tratada por este tribunal; ello así, so pena de conculcar el mentado principio de congruencia. Refuerza tal conclusión la circunstancia de que, incluso al momento de contestar el traslado conferido a la demandante del planteo de nulidad introducido por el Gobierno de la Ciudad, la firma actora insistió en afirmar -como lo había hecho en el escrito de inicio- que las facturas emitidas se encontraban amparadas por la respectiva orden de compra, instrumento, este último, que era el contrato que vinculaba a las partes (ver fs. 920 vta.). Cabe agregar que ello era así sólo con relación al Hospital Durand, puesto que, respecto de la relación entablada con el restante nosocomio (Hospital Piñero), no se ha aportado orden de compra alguna sino -como se puntualizó en la demanda- "... la relación era simplemente de facturas conformadas" (ver fs. 106 vta.). 9. Más aún, el fundamento que recién ahora pretende darse a la acción entablada ignora -sino contradice, directamente- los expuestos al momento de deducir la demanda y de contestar el aludido planteo de nulidad articulado por la demandada. 9.1. En ese sentido y respecto de las prestaciones que se habrían cumplido a favor del Hospital Durand durante el período comprendido entre abril de 1994 y octubre de 1995, resulta categórica la documentación glosada a fs. 27/50 por la propia demandante. Se agregan allí dieciocho (18) órdenes de compra (ver fs. 27/44) emitidas con motivo de la propuesta aceptada en el "pedido de cotización" realizado con fecha 30/11/93 (ver "presupuesto" agregado a fs. 45 y "licitación pública" Nº 19-D-94 obrante a fs. 46/50). Pues bien, del examen de tales constancias se desprende, sin demasiado esfuerzo interpretativo, que no se trataba de "varias, sucesivas e individuales contrataciones" (ver fs . 957), sino de un único vínculo contractual instrumentado en diversas órdenes de compra cuyo monto (que oscila entre la suma de pesos once y quince mil -$ 11.000 y $ 15.000-) superaba con creces el que, supuestamente y según la visión de la recurrente, era de aplicación al caso (pesos tres mil quinientos noventa con 51/100 -$ 3.590,51- conforme las sumas indicadas en el Anexo II del resolución Nº 439/SHyF/92, modificatorio del 5254//81). Más aún, el propio texto de cada una de las órdenes de compra aludidas supra indican que -contrariamente al temperamento propuesto por la recurrente- la contratación se celebró "... con sujeción a lo prescripto por el pliego de bases y condiciones y a las normas del Reglamento de Contrataciones del Estado, decreto 5720-PEN-72 y 383-73 implantado en el ámbito de la [ex] Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por ordenanza 31655/75 ..." (ver fs. 27/44). En otras palabras, resulta meridianamente claro que las prestaciones involucradas en tales instrumentos no se regían por el régimen de "caja chica" (decreto Nº 5254/81 y resolución Nº 439/SHyF/92). Párrafo aparte merece la orden de compra Nº 2222 (o Nº 22, como también se la individualiza en las diversas facturas obrantes en la documentación adjunta) invocada por la demandante como "materialización" del contrato celebrado con el Hospital Durand (ver fs. 106 vta.). Es que, la supuesta validez de ese instrumento (que nunca fue agregado a estas actuaciones) queda irremediablemente desacreditada a partir del informe Nº 1341-HGACD-96 vertido por el propio nosocomio a fs. 92/3 del registro Nº 113/CVD/96; en efecto, informó allí que "[e]l número consignado por la empresa como 2222, no corresponde a ningún número emitido por este Organismo, siendo el mismo una referencia interna de la firma" (el destacado no pertenece al original). 9.2. Desde otro ángulo y en relación con el sistema que habría amparado la emisión de las restantes facturas, la conclusión no difiere. En efecto, como puede advertirse a partir del examen de las diversas ca rpetas adjuntadas como prueba documental a estas actuaciones (Nº 21.650/93, 21.665/93, 21.689/93, 11.041/94, 21.698/93, 21.647/93, 21.688/93, 3.475/94, 21.666/93, 21.631/93, 21.929/93) las facturas allí glosadas habrían sido consecuencia del sistema establecido por los decretos Nº 725/90 y 5786/91 (ver, respectivamente, fs. 269, 260, 144, 262/3, 340, 249, 132, 46/7, 273, 68, 271 de los citados instrumentos), normas de excepción en materia de contrataciones (art. 7º del primero de los decretos mencionados); ello así, por cuanto instrumentaban un sistema de "compras al mostrador" (art. 3º) expresamente apartado de lo establecido en el Régimen de Contrataciones del Estado (art. 7º). Esta es, además, la modalidad en la que se fundó la demandante para contestar el pedido de nulidad articulado por el Gobierno de la Ciudad (ver especialmente fs. 922 vta.). Pues bien, conforme tal esquema, forzoso es concluir que la invocación del régimen de "caja chica" que pretende introducir recién ahora la demandante (decreto Nº 5254/81 y resolución Nº 439/SHyF/92) también se contradice con la postura que la propia actora asumió en ocasión de sustentar normativamente su reclamo. Sin perjuicio de ello, la decisión adoptada por la a quo partiendo del análisis de procedencia del "marco legal de excepción" invocado por la demandante (decreto Nº 725/90 y 5786/91) no puede ser menos categórica que la expresada con anterioridad. Es que, como bien se señala en el pronunciamiento de grado, el decreto Nº 2388/92 derogó "a partir de la fecha todas las autorizaciones especiales para efectuar contrataciones utilizando mecanismos diferentes a los establecidos en el "Reglamento de Contrataciones del Estado"" (art. 9º). Más aún, su art. 39 dispuso, concretamente, derogar "el decreto 725/90 y toda otra norma que contraviniere las disposiciones del presente decreto". De los considerandos de la mencionada norma se desprende que existía una "imperiosa necesidad de instrumentar el retorno de la tramitación en las contrataciones de toda la Municipalidad a las prescripciones contenidas en la Ley Nacional de Contabilidad Pública en lo relativo a la reglamentación de las contrataciones estatales" (cons. 7º) y que "la operatoria descentralizada actualmente vigente en ciertas compras y contrataciones, se aparta de dicha normativa, en virtud de originarse en una situación de emergencia económica ya felizmente superada" (cons. 8º). A partir de ello y siendo que las facturas cuyo importe se reclama reflejan servicios que se habrían prestado con posterioridad a la derogación de la norma en la que se fundaba su emisión (años 1993, 1994 y 1995), no pueden considerarse amparadas en la excepcional legislación de emergencia invocada. Cabe agregar que, si bien el decreto Nº 725/90 posibilitó que en situaciones de emergencia se pudiera contratar bajo una modalidad diversa de la contemplada en el Régimen de Contrataciones del Estado, para que tal proceder excepcional fuera válido, ello debía justificarse mediante los informes pertinentes y con una adecuada motivación de los a ctos administrativos que determinaran la aplicación del primer régimen, acreditando la existencia de las circunstancias de emergencia. Empero, ciertamente y tal como puntualizó la magistrada de la anterior instancia, esos extremos tampoco se han acreditado en autos. 9.3. En suma, la invocada contratación debía regirse por las normas contenidas en el Reglamento de Contrataciones del Estado (Capítulo VI del decreto-ley Nº 23.354/56, aprobado por decreto Nº 5720/72 y su modificatorio Nº 383/73), conforme lo dispuesto por la Ordenanza Nº 31.655. De esa forma y siendo que, como esta Cámara ha afirmado en diversas oportunidades (ver Sala II en autos "Proveeduría Médica S.R.L. c/ G.C.B.A. (Secretaría de Salud) s/ cobro de pesos", EXP 1700, 6/9/02; Sala I en autos "Linser S.A.C.I.S. c/ G.C.B.A. (Edificio Del Plata - Dirección Gral. de Compras y Contrataciones) s/ cobro de pesos", EXP 2398, 6/9/02, entre otros), ese texto prevé, por regla general y salvo excepciones debidamente fundadas, que toda compra o venta se rea lizará previa licitación pública (art. 55), sólo cabe concluir que las contrataciones alegadas no pueden ser tenidas por válidas, en cuanto no han adoptado ninguna de las modalidades previstas por el mencionado Reglamento de Contrataciones. 10. En este punto, no resulta ocioso tener presente que, como hemos dicho en otra oportunidad (Centanaro, Esteban, ¿Que es el Comodato?, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1996, p. 121 y ss.; asimismo, Gastaldi, José María - Centanaro, Esteban, Excepción de incumplimiento contractual, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1995, p. 78 y ss.), la figura del contrato civil presenta la posibilidad de ser comparada con ciertos actos propios del derecho administrativo que, por su estructura, plantean el interrogante de si considerarlos o no como simples aplicaciones de la noción de contrato. La circunstancia, por cierto especial, de tratarse de actos comprendidos en la esfera del derecho administrativo, alerta sin embargo respecto del fracaso de una posible asimilación, porque estamos en pre sencia de institutos que pertenecen al derecho público y que, por lo mismo, no podrían comprenderse -como sucede en el caso- dentro de una figura que es de derecho privado. No olvidemos, por otra parte, que en la tesis de Savigny, el contrato tenía tal amplitud, que dejaba comprendidos en su alcance los actos propios del derecho público y tal posición amplia es admitida por autores argentinos -aunque no con la misma extensión- al amparo de la disposición del art. 1137 del Código Civil, tomada, casi a la letra, del mencionado jurisconsulto. Inicialmente debemos advertir que no compartimos el concepto extenso y que, en cuanto a los actos administrativos se refiere, existen elementos que los excluyen de la noción de contrato de derecho privado, lo que no impide sin embargo la aplicabilidad de ciertos efectos de éste a los mismos. De manera indiscutible, el principal argumento para eliminar del ámbito del contrato privado a los actos administrativos está dado por la presencia del Estado en éstos, en su carácter d e persona de derecho público cuando así actúa, es decir, fuera de su actividad como sujeto de carácter privado. 10.1. A partir de ello, ¿por qué no sería contrato, en el sentido del derecho privado, el acto celebrado entre el Estado como persona de derecho público y un particular? La respuesta es simple: porque no existe en tal caso entre los contratantes igualdad jurídica, como se ha sostenido (Messineo, Francesco, Doctrina General del Contrato, Buenos Aires, Ejea, 1952, t. 1, p. 52; Manual de Derecho Civil y Comercial, Buenos Aires, Ejea, 1995, t. IV, p. 435); y admitimos, con la doctrina más generalizada, que es presupuesto característico del contrato que las partes se encuentren en pie de igualdad, al menos desde el punto de vista jurídico, ya que no siempre lo están desde el punto de vista económico. La paridad jurídica se daría cuando los dos contratantes gozan de tutela de igual intensidad por parte de la ley, aunque alguno de ellos pueda influir en la libre determinación del otro para que estipule el contrato, imponiendo, prácticamente en forma unilateral, el contenido del mismo, como puede suceder en los contratos por adhesión o con cláusulas predispuestas. Aún en estos casos, es factible advertir la diferencia con el contrato administrativo. Porque la desigualdad jurídica se concreta en la posibilidad, por parte del Estado, no sólo de exigir el cumplimiento del acto celebrado con el particular -lo que también ocurre en el contrato de derecho privado- sino asimismo en la potestad de separarse de aquél y declarar sin efecto dicho acto, aunque a veces corresponda otorgar indemnización al particular. Pero éste, ante la actitud del Estado de no cumplir, sólo tendrá el recurso de pedir la reparación, pero no el cumplimiento. Implica ello un claro apartamiento del principio de que los contratos se hacen para ser cumplidos, como asimismo del que establece que el deudor no puede eludir el cumplimiento de la obligación ofreciendo satisfacer daños e intereses (arg. arts. 658, 725, 740, 741, 742, etc., del Código C ivil). Por ello se sostiene que el elemento característico fundamental del acto administrativo es el "establecimiento de una relación jurídica de subordinación con respecto a la Administración Pública, mediante un acto de propia voluntad de quien se obliga con ella", manifestándose esa subordinación en la desigualdad de derecho en que se encuentran ambos contratantes -en el caso de los llamados contratos administrativos- en lo que se refiere al régimen de ejecución, extinción y efectos del contrato. Tal desigualdad se justifica teniendo en cuenta el interés que persigue el Estado, que es el bien común, al que deben subordinarse los actos que realiza. Por eso es admisible la posibilidad de apartarse de una contratación por parte del Estado, en la medida en que ésta ya no realiza su fin público, pero debe advertirse sobre la necesidad de que tal poder discrecional sea ejercido exclusivamente por ese motivo. Entendemos que esta distinción entre el denominado contrato administrativo y el civil, fue claramente per cibida por Vélez Sársfield. En ese sentido, cabe recordar al respecto que, dentro de las normas de la locación de cosas, el Codificador dispone en el art. 1502 que "[l]os arrendamientos de bienes nacionales, provinciales o municipales, o bienes de corporaciones o de establecimientos de utilidad publica, serán juzgados por las disposiciones del derecho administrativo o por las que les sean peculiares. Sólo en subsidio lo serán por las disposiciones de este Código". En otras palabras, en la norma precedentemente transcripta se distingue netamente el contrato administrativo del civil y sólo se declara aplicable la legislación común en forma subsidiaria a aquellos. Como bien se ha dicho (Mélich Orsini, José, El contrato administrativo en el marco general de la doctrina del contrato, en Contratación Contemporánea, Teoría General y Principios, Alterini, A., de los Mozos, J. y Soto, C. (dir.), Editorial Temis SA, Bogotá y Palestra Editores, Lima, 2000, p. 144) "... sin pretender con ello llegar al otro extremo de la concepción iuspublicista que tiende a desnaturalizar la idea de contrato, arrojando al co-contratante de un ente público en el reino de las incertidumbres que emerge de las arbitrarias construcciones del contencioso administrativo, guiadas tan sólo por perjuicios emanados de una simplista identificación de intereses generales con los apetitos de los agentes reales de al administración Pública, creo llegada la hora de que también los juristas con vocación al derecho privado reflexionemos sobre la necesidad de reelaborar un derecho común de los contratos. La recuperación del papel que le corresponde al contrato en la preservación de la identidad de la sociedad civil frente al autoritarismo del Estado hace de ello una tarea urgente para todo jurista, cualquiera que sea la disciplina de su preferencia". De forma que existe una clara diferencia entre el contrato administrativo -que se caracteriza por sus cláusulas exorbitantes y su diverso tratamiento- del civil donde las partes están en absoluto pie de igualdad;

pero cuando la convención jurídica patrimonial en la que interviene el Estado y un particular carece de exorbitancia se debe encaminar la interpretación hacia la mayor paridad de trato. En el caso de autos, ninguna duda cabe que las prestaciones comprometidas tenían como finalidad la de cumplir con uno de los deberes fundamentales del Estado, a saber, el de proporcionar un adecuado servicio de salud (art. 20, C.C.A.B.A.). 10.2. La sustancial diferencia apuntada en los párrafos que anteceden se refleja, además, en otros aspectos. Así, ya respecto del consentimiento puede advertirse que la "declaración de voluntad común" a la que se refiere el art. 1137 del Código Civil adquiere particularidades propias en el campo del derecho administrativo; de este modo, la finalidad inexcusable de toda la actividad de la administración, en cuyo mérito ésta siempre debe tener presente el interés público, hacen que la conjunción de voluntades generalmente se opere adhiriéndose el administrado a cláusulas prefijadas por el Est ado para los casos respectivos. Es decir, frente a esas hipótesis, la fusión de voluntades se opera sin discusión de tales cláusulas por parte del administrado, el cual se limita a aceptarlas (Marienhoff, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, t. III-A, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1983, 3ª ed., § 616 , . Otro dato diferenciador relevante es que la administración no siempre puede elegir libremente a su cocontratante; así, es muy común que el orden jurídico positivo la constriña a efectuar dicha elección observando o respetando ciertas normas y mecanismos (licitación -pública o privada-, concurso, etc.), exigencia que puede aparecer más acentuada con referencia a unos contratos que a otros (Marienhoff, op. cit., § 621, p. 153). 10.3. Por otra parte, atendiendo al elemento forma (tal como oportunamente he expuesto en mi voto en autos Beltramo, Néstor c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ daños y perjuicios (excepto responsabilidad médica, Expte. Nº: EXP 4285/0, 2/5/06) se dice de los contratos de derecho privado que pueden ser formales y no formales; ello no implica, claro está, que pueda existir un contrato (acto jurídico bilateral patrimonial y entre vivos) sin un hecho exterior por el cual la voluntad que aquél trasunta se manifieste (desde esta óptica general, todos los contratos son "formales"; ver arts. 713 y 973 del Cód. Civil), sino que, respecto de determinados contratos, la ley impone que aquella indispensable exteriorización de la voluntad sea cumplida a través de una específica solemnidad: sólo desde este ángulo puede hacerse la diferenciación apuntada ut supra. A partir de esa noción de forma en el sentido de formalidad (Mosset Iturraspe, Jorge, Contratos, Santa Fe, Rubinzal-Culzoni, 1998, p. 257), la regla es la de libertad de formas; esto es, la libre elección por las partes de los modos de exteriorizar su voluntad (arts. 974 y 1182 del Cód. Civil). Por el contrario, en el ámbito de la contratación administrativa no puede hablarse de imperio del principio de la libertad de formas, dado que -como lógica consecuencia de la intervención del Estado- todo vínculo contractual originado al amparo de ese régimen deberá constituir la resultante de una serie de formalidades cuya inobservancia importará -eventualmente- la nulidad de tales convenciones (ver, al respecto, las diversas disposiciones contenidas en el citado decreto 5720/72, Reglamento de Contrataciones del Estado). 11. En resumidas cuentas y expresada la diferencia entre ambos tipo de contrataciones, no ha quedado acreditada la existencia de razones fundadas que hubieran permitido a la administración a apartarse de la exigencia de licitación pública como modo de selección del contratista estatal. A su vez, ha quedado probado el incumplimiento de los presupuestos procedimentales propios de la contratación directa (sin perjuicio de señalar, nuevamente, que la normativa que habilitaba tal modalidad contractual -decreto Nº 725/90 y 5786/91- se encontraba derogada a la fecha en que se habrían prestado los servicios -años 1993, 1994 y 1995-). E n esa dirección, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que "no es posible admitir la acción basada en obligaciones que derivarían de un supuesto contrato que, de haber sido celebrado, no lo habría sido con las formalidades establecidas por el derecho administrativo local para su formación" (CSJN, "Ingeniería Omega S.A. c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ recurso de hecho", Fallos: 323: 3924). Más aún, el Máximo Tribunal sostuvo allí que "la prueba de la existencia de un contrato administrativo se halla íntimamente vinculada con la forma en que dicho contrato queda legalmente perfeccionado. Cuando la legislación aplicable exige una forma específica para su conclusión, dicha forma debe ser respetada pues se trata de un requisito esencial de su existencia" (CSJN, "Ingeniería Omega", ya citado). En otro precedente se ha señalado a su vez que "en los contratos en que interviene la Administración, se supedita su validez y eficacia al cumplimiento estricto de las formalidades exigidas p or las disposiciones vigentes en cuanto a la forma y procedimientos de contratación" (CSJN, "Radeljak, Juan Carlos c/ Administración General de Puertos s/ ordinario", Fallos: 311: 2831). En virtud de estas consideraciones, el recurso deducido al respecto por la demandante habrá de ser rechazado. 12. Despejado ese punto, resulta necesario analizar si en el presente caso existe un supuesto de enriquecimiento sin causa. Como es sabido, este último implica un desplazamiento patrimonial, un traspaso de bienes de una persona a otra sin justificación jurídica siendo en su consecuencia contrario a la equidad que una persona pueda enriquecerse a costa del empobrecimiento de otra (esta Sala en autos "Carmona, Mario Daniel c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)", EXP 2513/0, 3/5/05). Ahora bien, aun cuando nuestra legislación civil no trae un precepto expreso sobre el instituto en estudio, Vélez Sarsfield lo introduce con claridad en la nota al art. 784 de su obra, al exp resar "[e]l principio de equidad, que siempre es principio en nuestro derecho civil, no permite enriquecerse con lo ajeno". La doctrina, en forma unánime, está conforme con la existencia en nuestro derecho del enriquecimiento sin causa; así, ha establecido que son requisitos de la acción in rem verso el enriquecimiento del demandado que puede incluso derivar de un lucro emergente o de un daño cesante (Alterini, Atilio Aníbal - Ameal, Oscar José - López Cabana, Roberto M., Derecho de las Obligaciones Civiles y Comerciales, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1995, p. 728), el empobrecimiento del demandante significando toda disminución del patrimonio, sea por pérdida efectiva de bienes o por pérdida de trabajos o de tiempo (Borda, Guillermo A., Tratado de Derecho Civil. Obligaciones, t. II, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1994, p. 520) y relación de causalidad entre uno y otro, ausencia de causa y carencia de toda otra acción. Asimismo, debe ser solicitada en forma expresa por la parte que pretende su reconocimiento.

De ahí que "[n]o procede la aplicación de los principios de enriquecimiento sin causa si no ha existido la indispensable invocación y prueba del empobrecimiento como condición de existencia del derecho a repetir" (CSJN, Fallos: 323: 3924). Concorde con ello, el Tribunal sostuvo que "los presupuestos de procedibilidad de la acción de enriquecimiento sin causa deben ser previstos al incoarse la demanda, así como también la carga de la prueba corresponde a la actora" (CSJN, Fallos: 323: 3924). Sin embargo, no puede decirse que esa fuera la situación configurada en autos. En efecto, conforme invocó expresamente la demandante al momento de contestar el planteo de nulidad articulado por el Gobierno de la Ciudad, el rechazo del pago de los servicios "... implicaría un enriquecimiento indebido por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires ..." (ver fs. 923) para concluir más adelante que "... sería algo injusto [...] un enriquecimiento indebido de la demandada y un empobrecimiento del bien prestador de servicio s ..." (ver fs. 927). Establecida, entonces, la existencia de petición expresa por parte de la demandante, cabe poner de resalto que la efectiva prestación de los servicios invocados se extrae de los informes remitidos por ambos nosocomios. En efecto, en oportunidad de ser requerido, el Hospital Carlos Durand señaló que "[l]a firma Lavadero Richard de Roque Aranda, fue proveedor [del establecimiento asistencial], desde el año 1990", agregando que "... prestó servicios al Hospital a partir de Abril de 1990, sin solución de continuidad, hasta el 31/12/97" (ver fs. 329); por su parte, el Hospital Parmenio Piñero informó que "[l]a empresa LAVADERO RICHARD prestó servicio de lavado de ropa hospitalaria en este Establecimiento durante los períodos DICIEMBRE/92 hasta NOVIEMBRE/93 y desde JUNIO/98 hasta FEBRERO/2000" (ver fs. 831 bis; las mayúsculas pertenecen al original). La conclusión contraria, por lo demás, importaría tanto como ignorar el reconocimiento que, por parte de la administración (Secretaría de Salud), traslucen las notas obrantes a fs. 269, 260, 144, 262/3, 340, 249, 132, 46/7, 273, 68, 271 (ver carpetas Nº 21.650/93, 21.665/93, 21.689/93, 11.041/94, 21.698/93, 21.647/93, 21.688/93, 3.475/94, 21.666/93, 21.631/93, 21.929/93, respectivamente) donde, en forma genérica, se expone que "... la documentación adjunta [en referencia a las facturas] responde a la provisión de insumos y prestación de servicios consumados a la fecha ...". A partir de ello y si se toma en consideración que el trámite seguido ante la Comisión Verificadora de Deuda (decreto Nº 225/96) dio cuenta de una suma adeudada a la actora prácticamente similar a la consignada en el escrito de inicio (pesos trescientos sesenta y tres mil ochenta y cinco con 14/100 -$ 363.085,14-; ver dictamen de la Procuración General obrante a fs. 116 del registro 113/CVD/96), puede colegirse que la prestación de servicios que originó la facturación aludida importó una efectiva merma en el patrimonio de la demandante, en tanto puesta a disposición de un determina do caudal de recursos a favor del Gobierno de la Ciudad. Es decir, la obligación no surge del contrato mismo (en cuanto no puede considerarse un vínculo válido) sino de la peculiar situación acaecida en autos, toda vez que la actividad desarrollada por la demandante redituó una ventaja al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (quien obtuvo, sin abonar precio alguno por ello, un servicio de limpieza) y, en ese contexto, reflejó un detrimento económico en cabeza de la accionante. Por lo tanto, hay un patrimonio enriquecido y otro empobrecido (CSJN, "Gas del Estado S.E. (en liq.) c/ Transportadora de Gas del Sur s/ contrato administrativo", Fallos: 5/8/03; esta Sala en autos "Asociación Cooperadora Alte. Brown c/ G.C.B.A. s/ cobro de pesos", EXP 4335, 4/5/06). La falta de reconocimiento de la situación generada importaría tanto como legitimar una ventaja patrimonial sin una razón que lo justifique (es decir "sin causa") y, con ello, lesionar el principio constitucional de igualdad (art. 16 de la C.N.) y el derec ho de propiedad (art. 17 C.N.). De idéntica manera, el cuadro que se presenta en la especie (contratación inválida y falta de pago de los servicios prestados con fundamento en aquélla), configuran un nexo de causalidad adecuado respecto de la ventaja "patrimonial" de una de las partes y el correlativo empobrecimiento de la otra. En virtud de tales consideraciones, habrá de admitirse el reclamo fundado en el instituto del enriquecimiento sin causa. 13. Con relación al quantum representativo del detrimento causado a la actora, cabe señalar, en primer lugar, que -en tanto habrá de atenderse al concepto que en su momento se incorporó al patrimonio de la demandada- los valores involucrados deberán expresarse en términos históricos; la solución contraria importaría no ponderar la medida del empobrecimiento en relación con la necesaria ventaja a favor de la contraria, puesto que tal construcción se basa en la incorporación de un beneficio (incausado) con el consecuente desmedro patrimonial del otro sujeto de la rela ción jurídica. Así las cosas, el menoscabo patrimonial habrá de considerarse al momento que se produjo y, respecto de la suma así alcanzada, aplicar intereses. Concretamente, deberá establecerse en la etapa de ejecución de sentencia, previo deslinde -por parte del perito contador oportunamente designado- de ganancias y costos en el total de la facturación emitida por la firma actora, teniendo como base de cálculo el procedimiento esbozado por el experto en la respuesta al punto 6 propuesto el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (ver fs. 676). De tal forma, la reparación del menoscabo patrimonial aludido deberá reflejar sólo los recursos puestos a disposición de la demandada con deducción de las ganancias esperadas por el desarrollo del servicio. En suma, la directiva que habrá de guiar la estimación del perito deberá contemplar la incidencia de los gastos sobre el total de lo facturado por Lavadero Richard. 14. Resta, por último, establecer los intereses que habrán de aplicarse a las sumas que surjan del pr ocedimiento señalado en el punto precedente. Sobre el particular, corresponde recordar que esta Sala ha venido aplicando -reiteradamente- la tasa pasiva promedio que publica el B.C.R.A. para sus operaciones de descuento a excepción del período que va desde el 6/1/02 al 30/9/02 en que los mismos deberían calcularse en base a la tasa activa que publica el Banco de la Nación Argentina. Ello, de conformidad con el criterio que sustentara la Sala I del fuero in re "Paletta, Aldo Daniel c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/ revisión de cesantías o exoneración de emp. público" RDC-99/0 del 26/2/04, cuyos fundamentos fueran compartidos de manera unánime por esta Sala en autos "Leff, Alicia Susana c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Dirección General de Certificaciones - Dirección General de Administración de Recursos Humanos) s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)" (expte. Nº 3833) en sentencia del 3/3/04 y reiterados en el expediente "Andina de Grana, Elsa Carmen c/ Gobierno de la Ciudad de Bueno s Aires (Dirección General de Administración de Recurso Humanos) s/ empleo público (no cesantía ni exoneración)" (expte. Nº 1785/0), pronunciamiento del 19/3/04. Es que la finalidad tenida en miras por el Tribunal para aplicar la tasa activa por el período mencionado no fue otra que la de paliar la crisis derivada de la realidad económica imperante en la época aludida (6/1/02 en adelante). Así se señaló en los precedentes indicados, donde se detallaron los argumentos que fundaban tal decisión. Sin embargo, mediante la práctica se ha advertido que la suma de los porcentajes de las tasas aplicables separadamente por cada período (tasa pasiva - tasa activa - tasa pasiva) arroja un porcentaje de interés total menor al que se obtendría si se aplicase la tasa pasiva por todo el lapso temporal implicado, conculcando así el horizonte estimado por este órgano jurisdiccional para establecer una directiva como la expuesta. En función, entonces, del nuevo estudio que sobre esta temática se realiza y de la finalidad que i nspirara la fijación de la pauta anterior, corresponde recurrir únicamente, desde la fecha de promoción de la demanda (2/7/96, conforme cargo inserto a fs. 114) hasta el momento del efectivo pago, a la tasa pasiva promedio que publica el B.C.R.A. 15. En cuanto a las costas, corresponde que, atento la forma en que se decide, sean impuestas en el orden causado en ambas instancias (art. 62, 2º párrafo, del CCAyT). En virtud de todo lo expuesto, propongo al acuerdo que, en caso de que mi voto sea compartido, se admita parcialmente el recurso deducido por la parte actora y, en consecuencia, se haga lugar al reclamo conforme las directivas emanadas del instituto del enriquecimiento sin causa. Ello, con costas por su orden en ambas instancias. El Dr. Eduardo Ángel Russo y la Dra. Nélida Mabel Daniele adhieren a la solución propuesta por los mismos fundamentos que los expresados en el voto del Dr. Centanaro. En mérito a la votación que antecede y habiendo dictaminado la Sra. Fiscal ante la Cámara, el Tribunal, por ma yoría, RESUELVE: I.- Admitir parcialmente el recurso deducido por la parte actora y, en consecuencia, hacer lugar al reclamo formulado por las sumas que surjan en la etapa de ejecución de la sentencia. II.- Con costas por su orden en ambas instancias. Regístrese en el libro de sentencias definitivas, notifíquese -a la Sra. Fiscal en su despacho- y, oportunamente, devuélvase.-