Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Santa Fe
Fecha: 2004-08-18


ARTEAGA, Gastón Alberto contra MUNICIPALIDAD DE SANTA FE Reg.: A y S t 199 p 417-424.

En la ciudad de Santa Fe, a los dieciocho días del mes de agosto del año dos mil cuatro, se reunieron en acuerdo los señores Ministros de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia, doctores María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri, Eduardo Guillermo Spuler y Rodolfo Luis Vigo, con la presidencia del titular doctor Roberto Héctor Falistocco, a fin de dictar sentencia en los autos caratulados "ARTEAGA, Gastón Alberto contra MUNICIPALIDAD DE SANTA FE sobre RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE PLENA JURISDICCIÓN" (Expte. C.S.J. nro. 87 del año 1992), de conformidad con el acuerdo celebrado el día once del corriente mes y año.

A la primera cuestión -¿es procedente el recurso interpuesto?-, el señor Presidente doctor Falistocco dijo:

1. Gastón Alberto Arteaga, por apoderados, promueve recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción contra la Municipalidad de Santa Fe con el objeto de que se deje sin efecto la resolución 75 del 4 de febrero de 1992 y se haga lugar al pago del suplemento establecido por el artículo 58 de la ley 9.286 (Anexo II) -por función de inspección- desde el 29 de noviembre de 1989 hasta el 31 de marzo de 1991, reajustado por el índice de precios al consumidor (costo de vida suministrado por el I.N.D.E.C. para la Capital Federal), mes por mes desde que cada diferencia se hizo exigible, más un interés del 8% desde la mora hasta el 31 de marzo de 1991 y, a partir de allí, el interés de la tasa promedio mensual que utiliza el Banco de la Nación para operaciones de descuento a treinta días y hasta la fecha de su efectivo pago; más gastos y costas.

Relata que desde el 29.11.1989, por resolución 894, pasó a revistar con funciones de verificador de obras, con categoría 20, en la Dirección de Espacios Verdes, Departamento Arbolado Público, de la Municipalidad de Santa Fe.

Narra que cumplió tareas de "inspección externa", en forma "exclusiva", "personal" y "permanente", constatando el cumplimiento de leyes, decretos y resoluciones por parte de terceros, fuera del ámbito de las dependencias administrativas del citado Municipio.

Sostiene que por resolución 380 del 13.5.1991 se dispuso el pago del suplemento por inspección a partir del mes de abril de 1991, reconociendo la Municipalidad que se encontraba cumpliendo "funciones de inspección externa", en forma personal, permanente y exclusiva.

Sigue diciendo que habiendo solicitado luego el pago del suplemento desde que fue designado y comenzó a cumplir las funciones externas de verificador de obras, por resolución 977 del 11.9.1991 no se hizo lugar al reclamo.

Y que interpuesto recurso de reconsideración el 4.10.1991, fue rechazado por resolución 75 del 4.2.1992.

Señala que la resolución que rechazó el referido recurso sostuvo que la pretensión no podía prosperar dado que la irretroactividad de los actos administrativos halla fundamento en el precepto general consagrado por el artículo 3 del Código Civil en cuyo mérito las leyes disponen para el futuro y no tienen efecto retroactivo.

Expresa que en el caso no resulta de aplicación el artículo 3 del Código Civil, que está dado para regir los conflictos de leyes en el tiempo.

Añade que tampoco se trata de establecer los efectos en el tiempo de los actos administrativos, como equivocadamente entiende la Municipalidad de Santa Fe, ya que el derecho al suplemento solicitado deriva del artículo 58 de la ley 9.286, que ya se encontraba vigente al momento en que se empezaron a cumplir las funciones de verificador de obras, y no de la resolución 380/91, que reconoció una situación jurídica ya amparada legalmente.

Afirma que también equivoca la Municipalidad la interpretación del citado artículo 3. Al respecto, sostiene que el fundamento de la irretroactividad de los actos administrativos radica en la prohibición constitucional de alterar los derechos adquiridos del administrado, porque se conculcaría la garantía constitucional de inviolabilidad de la propiedad.

Pero -agrega-, el acto administrativo individual puede tener efecto retroactivo cuando ello sea "favorable" para el administrado, pues en tal caso quedan superadas las razones que hacen improcedente dicha retroactividad.

Reputa desacertado el criterio de la Municipalidad en tanto considera que el derecho al suplemento deriva de su sola voluntad creadora.

Cita doctrina en el sentido de que ni los actos de carácter general ni los de alcance individual y concreto, pueden desconocer las situaciones jurídicas que existan con la naturaleza de derecho subjetivo.

Sostiene que la resolución que rechazó el recurso de reconsideración señaló que la irretroactividad surgía del propio acto al reconocer el suplemento a partir del 1.4.1991, lo que, a su juicio, es inconsistente ya que se fundamenta el recurso de reconsideración en el propio acto que se atacara (resolución 977 del 11.9.1991).

Itera que el derecho al suplemento surge desde que se encontraba cumpliendo las funciones descriptas por el artículo 58 de la ley 9.286, en las condiciones en él señaladas.

Es decir, desde el 29.11.1989.

Narra que este criterio fue el sustentado por la propia Municipalidad demandada en la resolución 498 del 26.9.1990, donde se expresó -en referencia a expediente iniciado por el agente Bovo- que a los fines de la efectivización del suplemento debe atenderse no a la situación de revista que tenga el agente sino al desempeño real y efectivo de funciones en los términos del artículo 58, es decir, inspecciones externas previstas en la estructura orgánica funcional aprobada, en forma exclusiva, personal y permanente, constatando el cumplimiento de leyes, decretos y resoluciones por parte de terceros fuera del ámbito de la Administración municipal, no comprendiendo las tareas de verificación y control desarrolladas en las dependencias administrativas.

En tal caso -agrega-, se hizo lugar al pago del suplemento desde que el agente se encontraba desempeñando las funciones.

Expresa que otro tanto ocurrió en el convenio transaccional celebrado entre la Municipalidad y los agentes Yannicelli, Recchia y otros, que motivara la resolución 114 del 29 de marzo de 1990 y en la resolución 1.659 del 18.12.1986.

Expresa que el rechazo del pago del suplemento desde el momento del efectivo desempeño de las funciones es sólo capricho y actitud arbitraria de la Municipalidad demandada.

Este trato discriminatorio -concluye-, conculca elementales derechos amparados constitucionalmente, como los de igualdad ante la ley, de igual remuneración por igual tarea y de propiedad.

Invoca los artículos 16 y 17 de la Constitución nacional y 15 y 20 de la Carta Magna provincial.

Solicita, en suma, se declare procedente el recurso, con costas.

2. Declarada por Presidencia la admisibilidad del recurso interpuesto (f. 20), comparece la Municipalidad de Santa Fe (f. 26) y contesta la demanda (fs. 50/51).

En el escrito de responde niega los hechos invocados en la demanda que no sean expresamente reconocidos.

Señala que es cierto que en fecha 29.11.1989 el actor pasó a revistar en la Dirección de Espacios Verdes, Departamento Arbolado Público, con funciones de verificador de obras, categoría 20.

Sostiene que no es cierto, por no constarle, que desde esa fecha cumpliera tareas de inspección externa en forma exclusiva, personal y permanente, ni que constatara el cumplimiento de leyes, decretos o resoluciones por parte de terceros, fuera del ámbito de las dependencias administrativas.

Reconoce que por resolución 380 se dispuso el pago del suplemento por inspección a partir del mes de abril de 1991, pero no que por dicha resolución la Municipalidad haya reconocido que el actor se encontraba cumpliendo las mencionadas funciones, con las características exigidas para su percepción y de acuerdo a la estructura orgánica funcional de la Secretaría a la cual pertenecía.

Expresa que la resolución 380/91 reconoció el suplemento por función de inspección a los agentes verificadores de obras dependientes de la Dirección de Espacios Verdes que se mencionan.

Dicha resolución, indica, es complementaria del artículo 58 de la ley 9.286 y de los decretos 3.625/83 y 2.196/87, ya que el primero contempla en su artículo 4 las funciones comprendidas a los fines del pago del suplemento por inspección, y el segundo incorpora otras funciones a dichos fines, entre ellas las de los verificadores de obras de distintas dependencias Municipales, pero no encontrándose comprendida la de los dependientes del Departamento Arbolado Público de la Dirección de Espacios Verdes, que recién se incluyeron con el dictado de la resolución 380, a partir del mes de abril de 1991, ya que el mismo lleva fecha del 3 de mayo de 1991.

Señala que es cierto que por resolución 977 se rechazó el pedido del accionante relativo a la efectivización del suplemento desde que fue designado como verificador de obras. Agrega que no se ajusta a la verdad que dicho retroactivo le corresponda.

Sostiene que el suplemento previsto por el artículo 58 de la ley 9.286 es exclusivamente para el personal de inspección, y que para tener derecho a su percepción se deben cumplir una serie de requisitos, tales como que las funciones sean de inspección externa, que el cargo esté contemplado con las respectivas características en la estructura orgánico funcional aprobada, que las tareas se realicen de manera exclusiva y única, que lo sean en forma personal y permanente, y que consistan en constatar el cumplimiento por parte de terceros extraños al ámbito de la Administración municipal.

Expresa que si bien el actor fue designado como verificador de obras en 1989, recién con el dictado de la resolución 380/91 se le asignó el derecho a percibir el suplemento por inspección.

Este derecho -añade- surge como consecuencia de la sanción de la ordenanza 9.236/90, que reglamenta todo lo referente al arbolado público y que, en su artículo 6, encarga a la Dirección de Espacios Verdes la ejecución de la política de forestación como así también la autorización, control y supervisión de toda tarea vinculada al arbolado público y la emisión de directivas técnicas que correspondan en cada caso en particular.

La referida ordenanza -continúa- encomienda encargar a Espacios Verdes la ejecución de la política de forestación, pero aún el trámite no estaba completo para hacer acreedor al solicitante del suplemento.

Recién con la emisión del Memorandum número 20 de fecha 11.3.1991 dirigido de la Secretaría de Servicios Públicos a la Dirección de Espacios Verdes, mediante el cual se comunicó que de conformidad al artículo 35 de la ordenanza 9.236 se dispondría lo pertinente para la confección de actas a los infractores de las disposiciones del mismo, quedó cumplimentado.

Recién allí -agrega- los verificadores de obras del Departamento Arbolado Público reunieron los requisitos exigidos por el artículo 58 referido y los decretos 3.625/83 y 2.196/87 que, conjuntamente con la resolución 380, autorizaron la confección de actas de infracción.

Y la vigencia del suplemento -alega- no puede ser anterior a la fecha que expresamente se indica, es decir al 1 de abril de 1991, ya que no basta revistar como verificador de obras para percibir el suplemento por inspección, sino que se deben dar todos los recaudos exigidos.

Por lo expuesto, juzga irrelevantes las disquisiciones del actor acerca de la irretroactividad de la ley y la aplicación del artículo 3 del Código Civil.

Agrega que no se ajusta a la verdad lo alegado por el actor en relación a que el suplemento se encontraba vigente desde el dictado de la ley 9.286 y que la resolución 380/91 reconociera una situación jurídica ya amparada legalmente, ya que fue necesario el dictado de la ordenanza 9.236 y el memorandum 20 para que los verificadores de obras de la Dirección de Espacios Verdes reunieran las exigencias del referido artículo 58.

Expresa que tampoco es cierto que el actor cumpliera funciones que hacían viable la aplicación del artículo 58, por lo que resulta inaplicable la doctrina citada en la demanda.

Concluye alegando que en los casos de Bovo, Yannicelli o Recchia se trataba de situaciones diferentes, en las que se realizó un convenio entre las partes, destacando que los agentes reunían las condiciones del artículo 58, sin que se les efectivizara el suplemento. De allí -añade- la inexistencia de hecho discriminatorio alguno.

Solicita, en resumen, el rechazo total de la demanda, con costas.

Abierta la causa a prueba (f. 52) y producida la que consta en autos, informan las partes sobre su mérito (fs. 157/159 y 160/161).

Dictada (f. 162) y consentida la providencia de autos, queda la causa en condiciones de ser resuelta.

3. a) En fecha 13 de junio de 1991, mediante nota sin número (según consta en la resolución 977/91), Gastón Arteaga solicitó el pago retroactivo del suplemento por inspección a la fecha en que fue designado como verificador de obras -29.11.1989-.

Por resolución 977, del 11 de setiembre de 1991, se rechazaron los reclamos efectuados por el recurrente y por el agente Feuillet (f. 118, exp. jud.).

En fecha 4 de octubre de 1991, Gastón Alberto Arteaga -con patrocinio letrado- interpuso revocatoria contra la referida resolución (fs. 103/105, actuaciones administrativas 203, Letra A, Municip. de Santa Fe).

El 18 de diciembre de 1991 presentó solicitud de pronto despacho (f. 107, ídem).

Por resolución 75, del 4 de febrero de 1992, se rechazó el recurso de reconsideración (f. 3, exp. jud.).

b) El señor Gastón Alberto Arteaga pretende el pago del suplemento por inspección que prevé la ley 9.286, artículo 58, Anexo II, desde el 29 de noviembre de 1989 hasta el 31 de marzo de 1991 (fs. 6/10). A ello se opone la resistente (fs. 50/51).

Narra el recurrente que cumplió tareas de "inspección externa", en forma "exclusiva", "personal" y "permanente", constatando el cumplimiento de leyes, decretos y resoluciones por parte de terceros, fuera del ámbito de las dependencias administrativas de la Municipalidad de Santa Fe (fs. 6/10).

Sostiene que por resolucion 380 del 13.5.1991 se dispuso el pago del suplemento por inspección a partir del mes de abril de 1991, reconociendo la Municipalidad que se encontraba cumpliendo funciones con las características enunciadas.

La demandada, por su parte, reconoce que se dispuso el pago del suplemento por inspección a partir del mes de abril de 1991 mediante resolución 380, pero niega que se haya reconocido que el actor se encontraba cumpliendo las mencionadas funciones, con las características exigidas para su percepción y de acuerdo a la estructura orgánica funcional de la Secretaría a la cual pertenecía (fs. 50/51).

Este Tribunal ha señalado que una de las categorías en que pueden agruparse los suplementos previstos por la ley 9.286, se integra con aquellos "cuya liquidación y pago depende... del cumplimiento de determinadas condiciones exigidas por la ley...", mencionando en tal categoría, entre otros, al suplemento por "Inspección" (artículo 58) (A. y S. T. 109, pág. 373).

El referido artículo 58 dispone que "...Para tener derecho a la percepción de este suplemento el agente deberá desempeñar funciones de inspección externa previstas en la estructura orgánica funcional aprobada, en forma exclusiva, personal y permanente, constatando el cumplimiento de leyes, decretos y resoluciones por parte de terceros, fuera del ámbito de la Administración Municipal o Comunal, no comprendiendo a las tareas de verificación y control desarrolladas en las dependencias administrativas...".

Por lo tanto, es preciso determinar si las tareas que dice haber cumplido el recurrente fueron desempeñadas con los requisitos establecidos por el derecho objetivo, como él lo sostiene, o no, como dice la accionada.

Al respecto debe adelantarse que no se ha acreditado la concurrencia de los presupuestos legales para la liquidación y pago del suplemento reclamado.

Efectivamente, de las constancias obrantes en autos no surge que las funciones de inspección externa estén -al menos en el período del reclamo- previstas en estructura orgánica funcional aprobada para el sector en que revistaba el recurrente, extremo éste inexcusable para la procedencia del recurso.

En tal sentido, el decreto 3.625/83 del ente territorial (obrante a fojas 45/47 del expediente jurisdiccional), que reglamenta la forma de aplicación de los suplementos previstos en la ley 9.286, no incluye entre las funciones comprendidas a los fines del pago del suplemento por inspección a los verificadores de obras con desempeño en la Dirección de Espacios Verdes de la Municipalidad demandada.

El decreto 2.196/87 (f. 48, ídem) incorpora a los fines del reconocimiento y pago del suplemento otras funciones, entre las cuales no se encuentra la desempeñada por el recurrente.

Tampoco ello puede colegirse de la ley 9.004, del decreto 763/83 y de las ordenanzas 8.819/86 y 8.842/86 (fs. 63, 65, 90 y 91, respectivamente, del expediente jurisdiccional) que, a juicio del actor, reglaban todo lo referido al arbolado público, según lo manifiesta en su informe sobre el mérito de la causa.

En igual sentido, el recurrente no ha dirigido actividad probatoria alguna tendente a la demostración de circunstancias que justificaran al menos considerar la excepcional posibilidad de entender cumplido dicho recaudo legal.

No altera dicha conclusión la existencia de constancias en autos cuyo encabezamiento reza "SOLICITUD DE TRABAJOS EN EL ARBOLADO PUBLICO" y en las cuales consta "informe inspector actuante" y su rúbrica por parte de Arteaga.

Tampoco la informativa del Departamento Arbolado Público obrante a foja 86 del expediente jurisdiccional, que expresa, en referencia al actor, que "ejecuta tareas de inspección externa, en forma exclusiva, personal y permanente, constatando el cumplimiento de Leyes, Decretos y Resoluciones, por parte de terceros fuera del ámbito de la administración Municipal (desde el 29/11/89)" y que "Sus funciones son: Verificación, en base a solicitudes de trabajo emitidas por los vecinos, de las anomalías denunciadas, aconsejando las medidas pertinentes,...".

Ello por cuanto dichos elementos, por sí solos, no permiten -en función de lo ut supra señalado- tener por acreditadas las condiciones exigidas por la norma en relación a que las funciones de inspección externa estuvieran "...previstas en la estructura orgánica funcional aprobada...".

Por último, en lo atinente al trato discriminatorio que acusa el recurrente -en tanto expresa que al agente Bovo se le reconoció el suplemento desde que se encontraba desempeñando las funciones, y que ello también ocurrió en relación a los convenios transaccionales celebrados con los agentes Yannicelli, Recchia y otros, que motivaron la resolución 144 del 29.3.1990, y en la resolución 1.659 del 18.12.1986-, dicho planteo carece de relevancia a los efectos de la resolución del presente.

Ello por cuanto, en relación a la mencionada resolución 1.659, ésta aprobó los convenios "transaccionales" (que en sí mismos marcan una diferencia con el presente) celebrados entre la Municipalidad y determinados agentes, en cuya cláusula "CUARTA" se dispone (vide fs. 100, 101, 102, 103, 104, 105, 106, 107, 108 y 109, expediente judicial) que "LA MUNICIPALIDAD incluirá y a partir del mes de mayo de 1986 -fecha a partir de la cual se reconoce el suplemento según la cláusula SEGUNDA de los convenios- la función que 'detenta' El Agente, entre aquellas con derecho a la percepción del Suplemento por Inspección".

Es decir, si bien se reconoció el derecho a la percepción a que refiere el recurrente, también se cumplimentaron las exigencias del artículo 58 de la ley 9.286.

Y, en lo atinente a la desigualdad de trato respecto de los agentes Bovo, Yannicelli, Recchia y otros, cabe concluir que la mera circunstancia de que a unos pocos agentes se haya reconocido una diferencia salarial por la Administración en similares circunstancias a las alegadas por el recurrente, no otorga sustento -en función de las consideraciones antes vertidas- a la pretensión del reclamante.

En suma, la alegada particularidad no crea derecho al actor pues, en definitiva, la solución que aisladamente le fue otorgada a aquellos agentes -mediante actos cuya validez, desde luego, no es materia a resolver en el presente juicio-, no vincula al Tribunal respecto de la legitimidad de los actos sometidos a su control (criterio de "Coassin", A. y S. T. 95, pág. 270).

Máxime, si se considera que el reconocimiento efectuado entonces por la Administración a esos agentes, fue el resultado de un convenio transaccional, que, como tal, supone circunstancias distintas a las del presente caso.

Luego, mal puede invocarse desigualdad de trato, pues, en rigor, no existe una "perfecta identidad de situaciones" ("Suárez", A. y S. T. 119, pág. 171) entre esta causa y las circunstancias vinculadas a aquellos agentes.

Por todo lo expuesto, corresponde rechazar el recurso interpuesto, con costas al recurrente (art. 84, ley 4.106).

Voto, pues, por la negativa.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Netri, Spuler y Vigo, expresaron idénticos fundamentos a los vertidos por el señor Presidente doctor Falistocco y votaron en igual sentido.

A la segunda cuestión -en consecuencia, ¿qué resolución corresponde dictar?-, el señor Presidente doctor Falistocco dijo:

Atento el resultado obtenido al tratar la cuestión anterior, corresponde rechazar el presente recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción; con costas al recurrente.

A la misma cuestión, los señores Ministros doctores Gastaldi, Gutiérrez, Netri, Spuler y Vigo dijeron que la resolución que correspondía adoptar era la propuesta por el señor Presidente doctor Falistocco y así votaron.

En mérito a los fundamentos del acuerdo que antecede, la Corte Suprema de Justicia de la Provincia RESOLVIÓ: Rechazar el recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción interpuesto. Costas al actor.

Registrarlo y hacerlo saber.

Con lo que concluyó el acto, firmando el señor Presidente y los señores Ministros por ante mí, doy fe.

Fdo.:FALISTOCCO-GASTALDI-GUTIERREZ-NETRI-SPULER-VIGO-Fernández Riestra (Secretaria)