Tribunal: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Tucumán
Fecha: 2003-11-10


SENT Nro. 871 C A S A C I O N En la ciudad de San Miguel de Tucumán, a 10 de noviembre de dos mil tres, reunidos los señores vocales de la Excma. Corte Suprema de Justicia, de la Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo, integrada por los señores vocales doctores Antonio Gandur, Alfredo Carlos Dato, Alberto José Brito -por encontrarse recusado sin causa el doctor René Mario Goane- y Héctor Eduardo Aréa Maidana -por no existir votos suficientes para emitir pronunciamiento jurisdiccional válido-, bajo la Presidencia de su titular doctor Antonio Gandur, para considerar y decidir sobre el recurso de casación interpuesto por la parte actora en autos: "Romano, José Alfredo (h) Construcciones vs. Provincia de Tucumán s/Nulidad de acto administrativo".

Establecido el orden de votación de la siguiente manera: doctores Alfredo Carlos Dato, Antonio Gandur, Alberto José Brito y Héctor Eduardo Aréa Maidana, se procedió a la misma con el siguiente resultado:

El señor vocal doctor Alfredo Carlos Dato, dijo:

1.- Contra la sentencia dictada por la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo, Sala Ia, con fecha 2 de setiembre de 2002 (fs. 291/299), la parte actora a través de apoderado, interpone recurso de casación, el que previa sustanciación es concedido por auto del 9 de diciembre de 2002 (fs. 329 y vta.).

2.- El fallo atacado no hace lugar a la demanda interpuesta contra la Provincia de Tucumán, por nulidad del decreto nro. 3138 (SE) del 28/12/1990, que revocaba el nro. 1318/14 del 12/6/1990, e impone las costas la vencida.

Comienza con una pormenorizada referencia a la secuencia cumplida en las actuaciones administrativas, a las que considera la principal fuente del proceso contencioso incoado, tratándose de un reconocimiento de intereses por mora y actualización de certificados de variaciones de costos.

La revocación impugnada se funda en el dictado de la Resolución nro. 813 del H.T. de Cuentas de la Provincia de fecha 27 de setiembre de 1990 que requería al Poder Ejecutivo la revocación del mencionado decreto en función de lo que disponía el art. 51 de la ley 4537.

Hace referencia a los problemas doctrinarios que surgen en cuanto a los términos "revocación" o " anulación", para abordar la cuestión acerca de lo que es propio de la Administración, para adentrarse en cuanto esta última lo puede hacer por "ilegitimidad", dejando la extinción para el Poder Judicial cuando se trate de la anulación.

Explica el carácter declarativo de la anulación, que sólo retrotrae las cosas al estado que tenían antes de la emisión del acto, circunscriptos en concepto de la Sala, siguiendo a la Excma. Corte de la Nación a aquellos casos que considera actos "no regulares" que los torna nulos, produciendo un efecto "ex tunc".

Considera que esa actitud como "potestad administrativa", provoca como consecuencia que sea irrenunciable, indelegable e imprescriptible, refiriendo luego que los principios en el tema son que el acto que no creó derechos puede ser revocado, mientras que debe distinguirse y si el que los creó es regular, no puede ser extinguido por la administración, ocurriendo a la vía jurisdiccional, contrariamente con el irregular.

La Sala entiende que en el orden jurídico argentino un acto regular puede tener vicios, resultando su invalidez una cuestión de grado, señalando el permanente esfuerzo doctrinal de la distinción tendiente a establecer los límites de dicha potestad.

A continuación hace una breve referencia a las funciones del Tribunal de Cuentas que emergen de la ley de contabilidad de la Provincia, precisando acerca de cómo se computan los plazos, para puntualizar acerca de la ley 4537, en orden a los requisitos que deben cumplirse para la revocación de los actos administrativos.

Es así que aborda el problema del decreto 1318, desde la perspectiva del Fiscalía de Estado de la Provincia, que requería, debía darse intervención al H.T.C. una vez dictado, para que controle antes o después, pero antes de la ejecución o eficacia.

Tales razones lo llevan a concluir que no estaba creando derecho subjetivo solvente a favor del actor por tal decreto, advirtiendo que no se aplica la jurisprudencia de la Excma. Corte de la Nación acerca del derecho adquirido.

Por último no acoge el criterio referido a la extemporaneidad de la actuación del organismo de control, habida cuenta lo dicho sobre la improrrogabilidad de los plazos previstos en la ley de contabilidad.

3.- La expresión de agravios hace un relato de los antecedentes, señalando los que considera aspectos incontrovertidos de la causa, con transcripción del texto de los arts. 51 y 52 de la ley 4537, vigente a la fecha en que se produjeron los actos administrativos de la cuestión tratada.

En esa línea pregona que con motivo del decreto 1318/14-90, se había dictado la Resolución 1046/90, por la Dirección de Materiales y Construcciones Escolares, que revela la existencia de prestaciones en vía de cumplimiento.

Refiere asimismo la vía ejecutiva elegida por el cobro de sus acreencias, lo que demuestra que el decreto de revocación se dicta luego de la intimación de pago y que tenía plena ejecutividad, pues el 3138/14, es del 28/12/90 y se le notifica el 11 de enero del año 1991.

Considera que el principio de irrevisibilidad, construido a partir del caso Carman de Cantón deriva de la cosa juzgada administrativa y que en los pocos casos que se admitió la potestad revocatoria se dejó sentado que "generación de prestaciones" y "reconocimiento de obligaciones" era términos equivalentes, pues aquellas no sino el contenido de éstas.

Postula que está vedada la revisión aun cuando se trate de actos irregulares, y que en el caso en el juicio ejecutivo la Provincia de Tucumán desistió de la prueba pericial contable, según demostración que surge del expediente 106/170 DAJ-91, reconociendo que la cuestión era opinable, transcribiendo sobre el particular el informe producido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía de Estado.

Agrega que esta misma repartición mediante dictamen fiscal nro. 4721 aconsejaba sólo la suspensión de la ejecución, en lo que considera un apartamiento que abona la irregularidad de la actuación, por lo que además de la exigencia de las disposiciones legales citadas, debía permitirse al particular exponer sus razones.

Destaca la definición del art. 3° de la ley 4537 acerca del carácter sustancial del debido proceso legal, el requisito esencial que es el cumplimiento de los procedimientos legales (art. 43 inc. 4°), y la condición de nulo de nulidad absoluta cuando se ha emitido "por violación de la ley aplicable, de las formas esenciales o de la finalidad que inspiró su emisión" (art. 48), explayándose en cada uno de esos aspectos a la luz de la situación concreta del decreto 3138/14, sin que la sentencia recurrida en su concepto se haga cargo de estas cuestiones.

A partir de allí, con transcripciones parciales y textuales de la sentencia, desgrana conceptos sobre cada uno de ellos, señalando en alguno de los casos su circunscrito valor doctrinario, puntualizando que omite en primer término señalar que en función de la legislación vigente, aun los actos irregulares si se habían cumplido prestaciones eran irrevocables en sede administrativa.

Impugna el razonamiento tendiente a demostrar que la actuación del Tribunal de Cuentas aun vencido los plazos para su formal oposición, determinaba que el acto no hubiere generado prestaciones en vía de cumplimiento.

Luego de la señalada transcripción pregona que en ningún momento la Sala analiza la irregularidad del acto, ni si su revocación estaba bien o mal dispuesta.

Luego y ya bajo el título de "crítica de la sentencia recurrida" considera a la decisión asentada en dos líneas argumentales, por una parte el dictamen de Fiscalía de Estado que mandaba dar intervención al H.T.C., y por la otra que no se había creado derecho subjetivo a favor del actor, pues la incorporación a su patrimonio, dependía del control preventivo de dicho organismo.

Plantea que el último trámite señalado sí se hizo sin que exista observación, al punto que cuando la oportunidad legal estaba vencida solicita dejarlo sin efecto, lo que en su criterio es la mejor muestra de que había precluído la posibilidad.

Considera que conocedora de esto la Sala habla de términos "improrrogables, pero no perentorios", consideraciones que tiene sentido distinguir en una controversia entre particulares, no trasladables a la Administración, habida cuenta de que debe evitarse que la observación prolongue "sine die" una situación de incertidumbre, con un tiempo legal determinado.

Explica que el argumento no resiste el análisis cuando hay circunstancias demostrativas de la firmeza en sede administrativa, señalando la no observación por el Tribunal de Cuentas, la publicación en el Boletín Oficial del 27 de junio de 1990 y la emisión de la resolución 1046, emitiendo un libramiento de pago parcial de pago.

Agrega lo referido a la presentación efectuada planteando reconsideración de la Resolución nro. 730 del H.T.C., rechazada in limine en razón de que no era parte, situación demostrativa de que tampoco estaba legitimado para un acuse de caducidad por vencimiento de los plazos legales de oposición, advirtiendo que no fue eso sino un pedido del organismo el que motiva la revocación, lo que es una cuestión diferente.

Entiende que además hay un argumento definitorio y es que la actuación del Tribunal de Cuentas no es integrativa de la voluntad del ente administrador, situación determinante de la no revocabilidad en sede administrativa.

Imputa error a la sentencia por el hecho de que no haya entrado a analizar la condición de regular o irregular del acto, llegándose por esa vía en su concepto a constatar que se ha omitido la consideración de dos cuestiones una formal en cuanto a si se cumplió con el debido proceso y la otra sustancial acerca de que carácter tenía el decreto 1318/14, en cuanto su regularidad, considerando que la falta de tratamiento de esos argumentos invalida el fallo desde que está violando el derecho de defensa.

4.- Reexaminada la admisibilidad advertimos que hay temporánea interposición contra sentencia definitiva, y cumplimiento de las exigencias de los arts. 816 y 817 del CPCCT, habiéndose imputado y fundado la arbitrariedad, por lo que corresponde abordar la procedencia.

5.- Se demanda a la Provincia de Tucumán por nulidad del decreto nro. 3138/14 del 28 de diciembre de 1990, que a su vez revocaba el nro. 1318/14 del 12 de junio del mismo año.

El tema litigioso a considerar es si tal decisión podía ser tomada por la administración per se o era necesaria la acción judicial, cuestión en lo que resulta previo dirimir la disposición aplicable, habida cuenta de las modificaciones introducidas por la ley 6311.

Tal instrumento, dictado por la Intervención Federal fue publicado en el B.O. del 20/11/91, y en razón del principio general sentado por su art. 72 sus disposiciones "se aplicarán a las actuaciones en trámite, con excepción de las diligencias y plazos que hayan tenido principio de ejecución o comenzado su curso, supuestos éstos que se regirán por las normas vigentes en dicho momento".

Confrontado ello, con la situación de autos, surge a todas luces, como bien los señala el recurrente que se aplica el régimen anterior, pues el nuevo reserva el ocurrir a la justicia para los actos anulables que hubiere creado un derecho subjetivo y se encontrara notificado.

El fallo es terminante en el sentido de que la controvertida situación entre "revocación por razones de ilegitimidad" y extinción por el órgano judicial, en cuanto "anularía" el acto "debe efectuársela con referencia al ordenamiento jurídico de cada país".

Desde ese punto de vista es indudable, al surgir del mismo acto impugnado, que lo que debe examinarse es si estaba cumplido el art. 51 de la ley 4537 en su segunda parte, en cuanto luego referir la potestad revocatoria en sede administrativa concluye textualmente "no obstante, si el acto hubiera generado prestaciones que estén en vía de cumplimiento, sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos pendientes mediante declaración judicial de nulidad".

Tal disposición similar a la original redacción del art. 17 de la ley 19.549, ha sido modificada con la sanción de la ley 21.686, sobre el que Comadira dice que con el nuevo sistema "la anulación de oficio del acto irregular no es procedente cuando dicha acto reúna las siguientes características: 1) firme; 2) consentido; 3) que haya generado derechos subjetivos; 4) que esos derechos se están cumpliendo" y agrega "puede apreciarse en comparación el texto anterior que se reemplazó la frase 'prestaciones que estuvieren en vías de cumplimiento', por 'derechos subjetivos que se estén cumpliendo'", además de la ya mencionada "firmeza" y " consentimiento" (Julio Rodolfo Comadira - Ley Nacional de Procedimientos Administrativos Anotada y Comentada- Tomo I, pág. 349 año 2002).

Lo hasta aquí dicho nos permite advertir que en razón de que en autos no se aplica la ley 6311, el requisito de "prestaciones que estuvieren en vías de cumplimiento", es similar a la ley nacional en su original redacción, no sólo en este aspecto sino también en la consecuencia en cuanto mandaba que "sólo se podrá impedir su subsistencia y la de los efectos aun pendientes mediante declaración judicial de nulidad".

El mismo autor citado, en su obra "La anulación de oficio del acto administrativo", luego de hacer un resumen de las diversas posiciones de la doctrina nacional, resaltando en general la interpretación restrictiva de las normas en razón del juego entre el interés público y privado, expresa que los casos contemplados en la norma eran aquellos en los que su objeto contenido o prestación- entendida ésta como obligación de dar, hacer o no hacer debida por la Administración al particular- se hubiera comenzado a cumplir o ejecutar, y asimismo que el sentido de la norma radicaba, en tales hipótesis, en obligar a la autoridad administrativa, cualquiera fuera la consistencia jurídica de la prerrogativa jurídica emergida del acto, esto es, derecho subjetivo o mero interés legítimo, a acudir a la justicia para lograr la ejecutoriedad de su pretensión anulatoria, en relación con dichos débitos, y tanto respecto a los efectos ya producidos, como de los simplemente pendientes" (Comadira, Julio R.: "Anulación de oficio del acto administrativo", Editorial. Ciencias de la Administ ración, segunda edición, pág. 198).

La sentencia en crisis funda su rechazo en la actuación del Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia, definiendo las facultades de control preventivo del órgano, que actuaba suspendiendo el derecho del actor, para lo que refiere la expresión del dictamen de Fiscalía de Estado en tal sentido.

Sobre el particular se advierte que las posibilidades definidas en la Ley de Contabilidad de la Provincia, particularizando cuando se hace antes o después de poner en ejecución el acto, son preventivamente según las alternativas que da el art. 131 apartado "1" y posteriormente mediante el juicio de cuentas o responsabilidad (art. 133), Además puede no formular observación u oposición cuando el acto se haya ejecutado, admitiendo que se prosiga el trámite y "se limitarán a adoptar las medidas necesarias para la instrucción de un sumario a los efectos del juicio de responsabilidad" (art. 135).

La intervención del 26 de junio de 1990, mediante Resolución 517 es de oficio, fundado evidentemente en el inciso "b" del apartado "1" del art. 131, según surge de la copia agregada a fs. 194 del expediente administrativo nro. 856/370/TC/90 y agregados.

Mientras, paralelamente en otras actuaciones se tramitaba el pago, en razón del expreso pedido del ahora actor, según da cuenta la presentación de fs. 219, y es así que a fs. 223 y con fecha 14 de junio el Jefe de la División Contable informaba que el H.T.C. requería el expediente 76/234-R-90, para refrendar el libramiento, cuando en la resolución que menciona el párrafo anterior lo pedía para intervenir de oficio.

Así las cosas y ya a fs. 231 el Asesor Jurídico recomienda que se dicte resolución de observación, lo que es acogido como nro. 730 del 31 de agosto de 1990 (fs. 232/234) del expediente aludido con las respectivas liquidaciones.

Mientras tanto, aparece producida como prueba una copia autenticada de la Resolución nro. 1046 de la Dirección Materiales y Construcciones Escolares, que lleva fecha 28 de agosto de 1990, autorizando a emitir un libramiento de pago a cuentas a favor de la Empresa José Alfredo Romano (h) Construcciones, por la suma de A 600.000.000 (seiscientos millones de australes), conforme la autorización del decreto 1318/14 (SE) del 12 de junio de 1990.

Se trata de un instrumento que se extiende contra la Tesorería General, previa intervención del Tribunal de Cuentas o sus Contadores Fiscales, Contaduría General de la Provincia los enumera, hasta que el llamado allí Secretario de Finanzas dispone el páguese (art. 50 - Ley de Contabilidad).

Ese acto, que por otra parte fue motivo de una intimación notarial a cumplirlo según acta de constatación agregada en copia de fs. 443 a 444 vta. en expediente administrativo nro. 670-270-90, aparece como relevante a los fines de la resolución del litigio, pues su tratamiento y consideración era indispensable para decidir si, a tenor de la exigencia legal se estaba en presencia de "prestaciones en vías de cumplimiento" (arg. art. 51 ley 4537, antes de la modificación de la ley 6311).

Atento ello, la sentencia debe ser revocada a tenor de la siguiente doctrina legal "Configura un supuesto de sentencia arbitraria y, por ende, jurídicamente descalificable, la que se dicta efectuando un análisis parcializado del cuadro probatorio, omitiendo considerar adecuadamente las pruebas que obran en el juicio, cuando éstas pueden revestir el carácter de pertinentes para la solución del litigio" y en consecuencia disponer se reenvíen los autos a la Excma. Cámara, para que con la composición que corresponda dicte nuevo pronunciamiento.

5.- Las costas se imponen por su orden en razón de provenir la nulidad de la actuación del órgano jurisdiccional (art. 89 CPA y 106 inc. 1° CPCCT).

El señor vocal doctor Antonio Gandur, dijo:

1.- Comparto lo expresado por el señor vocal preopinante en los ítems 1, 2, 3 y 4 de los considerandos referidos a los antecedentes del caso. Sin embargo, considero que deben rechazarse la pretensión del recurrente en tanto que comparto la solución a la que arriba la sentencia de Cámara.

2.- Se debe recordar que la sentencia recurrida realizó un pormenorizado análisis sobre los antecedentes del caso (fs. 292/ 295 vta.) en el cual se debe destacar las referencias al expediente administrativo Nro. 856/370 -TC-90. Del mismo examen, el magistrado expuso que el dictamen Nro. 1283 de la Fiscalía de Estado, en el que se solicita la intervención del Honorable Tribunal de Cuentas (fs. 214 del expediente administrativo), aparece como la fuente legal del decreto Nro. 1318/14. Se concluyó, entonces, que la falta de cumplimiento de esta etapa de revisión previa y necesaria impide al recurrente afirmar que hubo un perfeccionamiento de acto que produjo derecho subjetivo solvente a favor del actor ya que su incorporación al patrimonio dependía del control preventivo del Tribunal de Cuentas de la Provincia. También se desprende de los considerandos que la Cámara coincide en la irregularidad del acto revocado y en las conclusiones a las que arribó el órgano de control.

3.- En marco en que se desarrollan los alegatos, resulta necesario recordar que, según Miguel S. Marienhoff, el acto administrativo para ser perfecto debe ser, por un lado, válido, es decir, que ha nacido de acuerdo al ordenamiento jurídico vigente y, por otro, eficaz que, siendo válido, reúne los requisitos para ser cumplido. De modo que la "eficacia" del acto sólo se vincula a la posibilidad de ejecutoriedad, a su fuerza ejecutoria. Así, por ejemplo, el acto que no haya sido objeto de la respectiva publicidad (publicación o notificación, según el caso) o comunicación, no es eficaz (cfr. Miguel S. Marienhoff, "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, Ed. Abeledo-Perrot, 1993, Lexis Nº 2203/002516). En el sub lite, como se puede apreciar en los antecedentes, la administración advirtió una nulidad absoluta que aniquila la validez misma del acto. En efecto, el art. 43 de la ley 4537 indica como requisitos esenciales del acto administrativo "1° Que emane de autoridad competente" y "2° Que tenga sustento en los hechos y antecedentes que le sirv an de causa". Por su parte, el art. 48 señala entre las razones por las cuales un acto administrativo puede ser considerado con una nulidad absoluta e insanable, "Cuando la voluntad de la Administración resultare viciada por error esencial por dolo (cuando se tengan como existentes hechos o antecedentes falsos o inexistentes) o cuando mediare violencia o simulación absoluta". La Administración al observar en la formación del acto la configuración de tales falencias resolvió revocar (de acuerdo con las facultades que se le confieren) ese acto ya perfeccionado pero a todas luces irregular.

Se puede adelantar que en el caso en autos, el recurrente se confunde al considerar que la notificación del acto ya debe ser apreciada como "prestaciones en vía de cumplimiento", situación que sólo hace a la eficacia del acto y no a su realización que, como señala Bartolomé A. Fiorini, es una etapa superior a la de la ejecutoriedad.

Igualmente, debe aclarase que, como lo indicó la doctrina, cuando se hablan de derechos subjetivos adquiridos no debe entenderse éste como la facultad del administrado de cobrar lo adeudado puesto que el mismo derecho ya fue reconocido en el decreto 1318/14, sino se esta haciendo referencia al derecho del administrado a que la anulación sea realizada en sede administrativa o judicial. Al respecto la normativa establece que sólo cuando las prestaciones se encuentren en "vías de cumplimiento" el administrado adquiere el derecho de que sea el poder judicial y no la administración quien dirima esta cuestión.

Realizadas estas precisiones, resulta necesario, entonces, determinar que debemos entender por "prestaciones en vías de cumplimiento" y, a partir de allí, establecer si las actuaciones que realizó la administración se encuentran dentro de ella.

Sabemos que el art. 51 de la ley 4537 al igual que el art. 17 la ley de procedimiento nacional 19.549 antes de la reforma establecían que era posible la revocación por la Administración del acto irregular si no hubiera generado prestaciones que estuvieren en vías de cumplimiento. Sobre el alcance de este término la doctrina indicó "que los actos contemplados en la norma eran aquellos en los que su 'objeto' 'contenido' o 'prestación' -entendida ésta como obligación de 'dar', 'hacer' o 'no hacer' 'debida' por la Administración al particular- se hubiera comenzado a 'cumplir' o 'ejecutar', y asimismo, que el sentido de la norma radicaba, en tales hipótesis, en obligar a la autoridad administrativa, cualquiera que fuera la consistencia jurídica de la prerrogativa jurídica emergida del acto, esto es, 'derecho subjetivo' o mero 'interés legítimo', a acudir a la justicia para lograr la ejecutoriedad de su pretensión anulatoria, en relación con los dichos 'débitos', y tanto respecto a los efectos ya producidos, como los simplementes 'pendientes'". (Julio Rodolfo Comadira, "Anulación de oficio del acto administrativo", Ed. Ciencias de la Administración, segunda edición, pág. 198).

Con mayor vehemencia, Bartolomé A. Fiorini apuntó que el supuesto del art. 17 de la ley de procedimiento "Se trata del acto administrativo afectado por nulidad absoluta, es decir que se encuentre encuadrado en la calificación establecida por el art. 14, incisos a) y b) de la ley. Debe ser acto que se encuentra firme por notificación, consentido, y se encuentre en la faz de su ejecución, es decir cuya eficacia se encuentra en realización. Si el acto no estuviere en esa faz material de eficacia ejecutoria no le corresponde la norma. La realización "en vías de cumplimiento" limita su extensión, pues el acto podría encontrarse en la etapa de ejecutoriedad, es decir de exigibilidad, sino en su realización, que es superior a la ejecutabilidad. La prestación cumplida debe haber entrado en el ámbito del administrado o de la Administración. En suma: una ejecución materialmente realizada. Ante esta situación, el art. 17 se fija como única vía, la palabra sólo tiene este significado limitativo y además se refiere a los actos de cumplimiento continuado o tratativos" (cfr. Bartolomé A. Fiorini, "Derecho Admini strativo", Tomo I, Ed. Abeledo-Perrot, segunda edición actualizada, Buenos Aires, pág. 577).

Al respecto, la Corte Suprema de la Nación en el caso I. C. Rodríguez Blanco de Serrao sostuvo la facultad de la administración para revocar la resolución 437/75 del Ministerio del Interior que otorgaba una pensión a una viuda y cuya liquidación ya había sido solicitada. La revocación surge a partir del dictamen de la Comisión de Interpretación que propuso suspender la ejecución del acto lo que motivó la consulta al Tribunal de Cuentas de la Nación. La CS afirmó, en relación a la segunda parte del art. 17 de la ley 19.549, que: "...la limitación impuesta por la norma en examen en cuanto constituye una excepción a la actividad revocatoria de la administración, establecida como principio general en la primera parte de su texto, debe ser interpretada con carácter estricto toda vez que su aplicación acarrea la subsistencia en el mundo jurídico de un acto viciado de nulidad absoluta hasta tanto se produzca la declaración judicial pertinente".

Considerando 8° "Que esta Corte, precisando el alcance del recordado art. 17, ha dicho que 'la prestación', en nuestro derecho positivo, aparece como constitutiva del objeto de las obligaciones ya sean de dar, hacer o no hacer (Fallos: 302: 545, consid. 10). En tal sentido, cabría, en principio, encuadrar en ese concepto la pensión otorgada por la resolución Nro. 437/75; empero la norma exige, además, que las prestaciones 'estuvieren en vía de cumplimiento', extremo que no concurre en la especie conforme surge de las circunstancias que se reseñaran en el considerando 6°, apreciadas de acuerdo con el criterio antes expuesto..." (Fallos: 304: 898).

Una interpretación amplia del término "prestaciones en vías de cumplimiento" suprimiría la facultad revocatoria de la administración puesto que todo acto administrativo perfecto (válido y eficaz) impediría su anulación en sede administrativa. Resulta evidente que esta expresión hace alusión a un auténtico cumplimiento del acto administrativo perfecto, es decir, una efectiva incorporación (total o parcial) de la obligación en el patrimonio del administrado. Tales pruritos interpretativos fueron disipados en las posteriores reformas del artículo 17 y 51.

En el caso en autos y tomando en cuenta la interpretación realizada por nuestro tribunal supremo como la doctrina, consideramos que no sería posible hablar de "prestaciones en vías de cumplimiento" cuando nunca se produjo un cumplimiento efectivo de la prestación de dar. Los hechos que pueden apreciarse y que son alegados por la parte hacen referencia a la validez y eficacia del acto (decreto y notificación o publicación del mismo) pero no verifican otros actos que vayan más allá de ellos y que demuestren la realización concreta de las obligaciones. A fortiori si se considera que ni el decreto 1318/14 ni la resolución 1046 emanada del Director de Materiales y Construcciones Escolares contaban con la aprobación del organismo de control que permite el inicio de la ejecución de tales ordenes de acuerdo con el procedimiento establecido. Finalmente, la resolución del Honorable Tribunal de Cuentas impugnará la validez del acto administrativo quebrantando la perfección del mismo.

En relación a esta cuestión se debe remarcar que el mismo actor reconoce que no se han dispuesto los requisitos necesarios para que se ejerza el cumplimiento de lo ordenado por el decreto. En efecto, en la carta documento obrante a fojas 7 del juicio ejecutivo el señor José Alfredo Romano (h) manifestó que intimaba al gobierno "Dado el tiempo transcurrido sin que lo Organos encargados de emitir los instrumentos pertinentes, a fin de dar cumplimiento con lo ordenado por Ud. mediante Dcto. 1318/14 (de fecha 12 de junio de 1.990) lo hayan hecho...". Igualmente, cuando el señor Romano se apersona con el Escribano Público Guillermo H. Scarzo en la Dirección de Materiales y Construcciones Escolares, el sub-jefe administrativo de departamento contaduría, Carlos Corrales, le informó que: "En contaduría no tenemos conocimiento de esta Resolución, porque posiblemente la haya observado el Tribunal de Cuentas... Pero de todos modos esta resolución no llegó nunca a contaduría, y además el contador Legorburu del Tribunal de Cuentas retiró toda la documentación referente a esta escuela" (fs 10 vta.). Se advierte que el actor tuvo un claro conocimiento de las restricciones que atravesaban el decreto emitido por la Administración que impedían que se plasme las alegadas "prestaciones en vías de cumplimiento" Respecto a la particular circunstancia de la resolución 1046, se debe recordar que, como lo indicó la doctrina citada, una de las situaciones en donde con más claridad se configura una situación de "prestaciones en vía de cumplimiento" es el efectivo pago de una cuota o parte de la obligación reconocida. El hecho de la concreta ejecución parcial de la deuda da cuenta en forma incontrastable de que las prestaciones comenzaron a cumplirse y que, como consecuencia, la revocación del acto no puede ser efectuada en sede administrativa.

Contrariamente a lo afirmado previamente, en el caso en autos ni siquiera el pago parcial logró realizarse; es decir, que no se ha "comenzado a 'cumplir' o 'ejecutar'" el acto. De este modo, la orden de libramiento de la resolución 1046 no puede por sí misma ser considerada como el inicio del cumplimiento puesto solo hace referencia a la posibilidad de un pago parcial que nunca pudo ejecutarse.

Se puede aclarar, que las actuaciones alegadas por la parte en las que señala que hubo "prestaciones en vías de cumplimiento" estaban destinadas a frustrarse en tanto que control externo de la Administración impediría un libramiento de una suma parcial sobre un hecho en que el Honorable Tribunal de Cuenta se encuentra implicado. El desarrollo de las actuaciones en el expediente administrativo da cuenta de esta situación cuando el CPN Héctor Renan Villagara, jefe del departamento de administración de la Dirección de Materiales y Construcciones Escolares declaró que: "Dado la intervención preventiva del H.T.C. de la provincia y teniendo en cuenta que mediante la resolución nro. 151 de fecha 26/06/90 se requiere por parte de este, la remisión de todos los antecedentes y demás documentación obrante en el expediente Nro. 76/ 34-R-90 y agregados, para ejercer la competencia que por ley le corresponde, la Repartición no practicó liquidación alguno de pago a favor de la Empresa Romano..." (fs 17 del expte. Nro. 329/99). De este modo, tal resolución se encontraba atada al control que llevaba adelante el H.T.C. del mismo modo que el decreto 1318/14.

Queda evidenciado que tampoco la resolución 1046 da muestra de un derecho adquirido de tal magnitud que impida la revocación en sede administrativa puesto que se trataba de un pago parcial e incompleto que sólo tendría la virtualidad de producir efectos en tanto se lo hubiera realizado.

El recurrente alegó como evidencia de las "prestaciones en vías de cumplimiento" la publicación del decreto, es decir, su notificación como la resolución 1046; en ambos casos confunde el perfeccionamiento del acto administrativo (validez y eficacia) en la efectiva realización o inicio de realización. En conclusión, no se encuentra en ninguno de los hechos descriptos e incontrovertidos una situación de prestaciones en vías de cumplimiento, sino simplemente un acto administrativo perfeccionado que con posterioridad es invalidado al encontrarse una nulidad absoluta e insubsanable.

De acuerdo con la solución expuesta resulta abstracto introducirse en los restantes planteos realizados por el recurrente. Sin embargo, se puede señalar que en relación a los conceptos de improrrogabilidad y perentoriedad que resulta errada la afirmación sostenida por el recurrente por el cual el análisis realizado por el magistrado solo incumbe al derecho civil y no al administrativo. Juan Carlos Cassagne al analizar los plazos en el procedimiento administrativo no hace distingos de los términos perentorio e improrrogable del proceso judicial con los del administrativo, así señala que "...la improrrogabilidad restringe la potestad del magistrado para ampliar los términos mientras que la perentoriedad constituye "una sanción a la actividad de los litigantes" (Juan C. Cassagne, "Derecho Administrativo, tomo II, Ed. Abeledo-Perrot, Lexis Nº 1205/003417). Por su parte, la jurisprudencia de la Corte ha sostenido que la perentoriedad torna innecesario que las partes soliciten a los jueces que declaren la caducidad, produciéndose este efecto por el mero transcurso del plazo". La interpretación sostenida por la Cámara sobre estos conceptos en el ámbito del procedimiento administrativo aparece entonces como razonable de acuerdo a los fundamentos que exhibe la sentencia.

4.- Por todo lo considerado, corresponde confirmar lo resuelto por la Cámara rechazando los planteos sostenidos en el recurso de casación interpuesto con las costas a la vencida.

El señor vocal doctor Alberto José Brito, dijo:

Estando conforme con los fundamentos dados por el señor vocal doctor Alfredo Carlos Dato, vota en igual sentido.

El señor vocal doctor Héctor Eduardo Aréa Maidana, dijo:

Estando conforme con los fundamentos dados por el señor vocal Alfredo Carlos Dato, vota en el mismo sentido.

Y VISTO: El resultado del precedente acuerdo, la Excma. Corte Suprema de Justicia, por intermedio de la Sala en lo Laboral y Contencioso Administrativo, R E S U E L V E :

I.- HACER LUGAR al recurso de casación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia dictada por la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo, Sala Ia, con fecha 2 de setiembre de 2002 (fs. 291/299) en base a la doctrina legal que da cuenta el punto "5" de los considerandos y disponer se REENVIEN los autos a la Excma. Cámara, para que con la composición que corresponda dicte nuevo pronunciamiento.

II.- COSTAS, como se tratan.

III.-RESERVAR pronunciamiento sobre regulación de honorarios para su oportunidad HAGASE SABER.- ANTONIO GANDUR (en disidencia) ALFREDO CARLOS DATO ALBERTO JOSE BRITO HECTOR EDUARDO AREA MAIDANA