Tribunal: TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2011-02-08


Expte. n° 7129/10 "Spisso, Rodolfo R. c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad" Buenos Aires, 8 de febrero de 2011.

Vistos: los autos indicados en el epígrafe, resulta:

1. El Dr. Rodolfo R. Spisso promovió acción declarativa de inconstitucionalidad (art. 113, inc. nº 2, de la CCBA) "a los efectos de que se declare la inconstitucionalidad de la Resolución nº 67-AGIP-2010 por ser contrarias (sic) a la Constitución de la Ciudad, arts. 10 y 12, y a la Constitución Nacional, arts. 17, 18, 28 y 31" (fs. 5).

2. El accionante precisó que "[d]e consuno con la Resolución 67-AGIP-2010 la Dirección General de Rentas fija el valor inmobiliario de referencia de los inmuebles que constituye la base imponible del impuesto de Sellos, sin el dictado de acto administrativo alguno e intervención previa del contribuyente" (fs. 5).

Para fundar su pretensión, afirmó que el accionar descripto era constitutivo de una vía de hecho de la administración, en infracción a "la Ley de Procedimientos Administrativos, y con ello el art. 31 de la Constitución nacional y el principio de seguridad jurídica" (fs. 5 vuelta y 6). Mantuvo, además, que el accionar de la autoridad administrativa "conculca gravemente el derecho de defensa del contribuyente" (fs. 6).

3. El Sr. Fiscal General dictaminó en contra de la admisibilidad de la demanda declarativa pues consideró que no satisface los requisitos de los arts. 113 inc. nº 2 de la CCABA, y 17 y 19 de la ley 402 (cfr. fs. 11/13 vuelta).

Fundamentos La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1. El Dr. Rodolfo R. Spisso está legitimado para promover la acción prevista en el art. 113 inc. 2 de la CCABA (art. 18 inc. nº 2 de la LPTSJ), pero su demanda declarativa no puede prosperar. La presentación no satisface lo exigido por el art. 17 de la ley 402, porque no se dirige contra una norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad.

La demanda contiene, además, defectos de fundamentación que impiden su tratamiento.

2. Si bien el accionante mantiene que impugna la resolución nº 67-AGIP-2010, los argumentos de su demanda se refieren a prácticas de la administración que el Dr. Spisso juzga "de consuno" con la regla mencionada.

En otras palabras, el actor conduce su pretensión declarativa contra hechos de la autoridad administrativa, que juzga ilegítimos -y por lo tanto califica como vías de hecho-, pero que no constituyen una "norma de alcance general emanada de las autoridades de la Ciudad".

Así, a fs. 5 vuelta y 6, bajo la expresión "de la inconstitucionalidad de la norma impugnada", el presentante se refiere a la necesidad legal de que la determinación de la base imponible de impuesto de sellos "se materialice en la emisión de un acto administrativo". También alega a favor de la conveniencia de que el contribuyente pueda ser oído en el correspondiente procedimiento.

A su vez, denuncia que el accionar de la DGR no satisface la necesidad y conveniencia descriptas y que esa omisión "constituye una clara violación al debido proceso, al recurrirse a vías de hechos (sic), prohibidas por el art. 9 de la Ley de Procedimientos Administrativos (Decreto 1510/1997.)" (fs. 5 vuelta).

Según el actor, las vías de hecho referidas infringen la LPA y "con ello el art. 31 de la Constitución nacional y el principio de seguridad jurídica, al que la doctrina de la Corte Suprema de la Nación le (sic) ha reconocido jerarquía constitucional" (fs. 6).

Conviene recordar que según lo establece el art. 113 inc. nº 2 de la CCABA -y a diferencia de lo que ocurre en estos actuados-, la acción de inconstitucionalidad debe dirigirse contra la validez de leyes, decretos o cualquier otra norma de carácter general emanadas de las autoridades de la Ciudad.

3. Las manifestaciones que el autor reúne bajo la denominación "[v]iolación del derecho de defensa en juicio", participan del defecto apuntado en el apartado anterior, pues se predican de una práctica de la administración y no de una norma de carácter general.

Prueba de ello es que el accionante afirma, por ejemplo, que "[s]e conculca gravemente el derecho de defensa del contribuyente pues no sólo se omite el dictado del respectivo acto administrativo de determinación de la base imponible del impuesto de Sellos, sino que su fijación se hace sin la previa intervención del administrado" y que "la Administración no informa sobre las bases, pautas, índices, valores utilizados, antigüedad y amortización de los inmuebles que hubiere computado en la determinación del valor de referencia de los inmuebles, lo que potencia la indefensión del contribuyente" (fs. 6).

Las denuncias de inconstitucionalidad reseñadas se refieren todas a omisiones y hechos de la administración, que no pueden ser objeto de la acción intentada.

4. Las restantes expresiones de la demanda no tienen entidad impugnatoria en el marco de la acción deducida. Se trata de afirmaciones incongruentes o simples reiteraciones que no logran, por ello, conmover el criterio que hasta aquí expuse.

El presentante sostiene que la reglamentación que pretende impugnar debía prever el dictado de un acto administrativo, denunciando así una omisión. Sin embargo, y en forma contradictoria, inmediatamente después afirma que tal formalidad está, en efecto, prevista por la LPA (cf. fs. 6 vuelta).

A continuación, insiste en que la resolución 67-AGIP-2010 resultaría inconstitucional "no por el efecto no suspensivo del recurso que puede impetrar el contribuyente" (fs. 7), sino por "la inexistencia de presunción de legitimidad del obrar administrativo", que atribuye a la práctica administrativa que caracteriza a lo largo de su demanda como "vías de hecho". También este agravio remite al análisis de hechos de la administración, ajenos al marco de la acción que el Dr. Spisso intenta.

5. Como obiter dictum, quiero añadir que si bien no es posible canalizar una pretensión de cese de vías de hecho mediante la acción declarativa de inconstitucionalidad, la forma en que aquí decido no obsta a la procedencia de una acción de objeto semejante que se intente por las vías procesales correspondientes.

6. Por lo expuesto, voto por declarar inadmisible la demanda.

El juez Luis Francisco Lozano dijo:

1. El actor está legitimado para interponer la demanda de inconstitucionalidad, de acuerdo a lo establecido por el art. 18, inc. 1, de la ley n° 402.

2. La norma que se cuestiona -con apoyo en las previsiones del art. 353 bis del Código Fiscal (texto ley 3393), no cuestionadas en autos- establece el procedimiento mediante el cual la DGR fija el valor inmobiliario de referencia (en adelante VIR) ".a fin de a los actos, contratos y operaciones gravables con el Impuesto de Sellos, cuando este valor resulte mayor a la valuación fiscal o precio convenido por las partes".

El modo en que el VIR esta allí concebido, analizado el punto con las limitaciones propias de esta etapa del proceso, permite sostener que la resolución 67-AGIP-2010 genera un régimen en el que el VIR atribuido a cada inmueble, por su número de partida, encontraría apoyo en los criterios comunes fijados en la mencionada resolución. Ello así, no existiría independencia entre el VIR asignado por partida y los parámetros contenidos en el sistema impugnado para determinar aquel valor.

En tal contexto, la resolución 67-AGIP- 2010, por lo menos en ese aspecto, tendría un contenido normativo de alcance general.

3. Por su parte, y nuevamente en función de los elementos disponibles a esta altura del proceso, no surgen razones evidentes que permitan sostener que las objeciones constitucionales formuladas sólo serían atribuibles a prácticas administrativas que desatiendan el texto de la resolución 67-AGIP-2010.

A este respecto, tal como señala el Sr. Fiscal General en su dictamen, en realidad los vicios invocados en la demanda desafían la validez constitucional de la mencionada resolución porque allí no esta previsto que cada VIR sea el resultado de un procedimiento que prevea la intervención del contribuyente y que culmine con un acto administrativo que lo fija luego de dar a conocer los antecedentes de hecho y derecho tenidos en cuenta.

En esa línea, la demanda denuncia que la resolución 67-AGIP-2010 habilita a que la DGR fije el VIR sin actos individuales de aplicación.

4. En cuanto a las objeciones constitucionales formuladas en la demanda, y al margen del modo elegido para identificar las cláusulas supuestamente afectadas o el modo en que se produciría su menoscabo (vgr. derecho de defensa y vías de hecho), basta señalar que del planteo formulado surge con suficiente claridad que, a criterio del accionante, la resolución 67-AGIP-2010 permite fijar el VIR sin dar a conocer en cada caso los parámetros particulares tomados en cuenta por la autoridad de aplicación en detrimento de las garantías constitucionales invocadas (arts. 17, 18, 28 y 31 de la CN y arts. 10 y 12 de la CCBA).

5. Finalmente, la demanda circunscribe la pretensión esgrimida a solicitar la declaración de inconstitucionalidad de la normativa impugnada sin comprometer situaciones jurídicas particulares ni otros pedidos ajenos al ámbito regulado por el art. 113, inc. 2, de la CCBA.

Por todo lo dicho, habiendo dictaminado el Sr. Fiscal General, voto por declarar formalmente admisible la acción entablada a fs. 5/7 y, en consecuencia, ordenar el traslado de la demanda en los términos del art. 21 de la ley nº 402.

La jueza Ana María Conde dijo:

1. El actor está legitimado para interponer la demanda de inconstitucionalidad, de acuerdo a lo dispuesto por el art. 18, inciso 2, de la ley nº 402.

2. La norma cuestionada -Resolución 67-AGIP-2010 que fija un procedimiento para determinar el "valor inmobiliario de referencia" de los inmuebles situados en la Ciudad de Buenos Aires a fin de determinar la base imponible para la liquidación del impuestote Sellos-, puede ser objeto de la impugnación declarativa directa de inconstitucionalidad, pues cumple con el recaudo de ser norma de carácter general y emanada de una autoridad de la Ciudad conforme lo establecen los arts. 113 inc. 2de la CCBA y 17 de la LPTSJ.

3. Las objeciones que se formulan se basan, en lo sustancial, en razones de naturaleza constitucional en tanto se prevé un procedimiento de determinación de base imponible del impuesto sin la intervención del contribuyente, mediante una página web que informa sobre el VIR asignado a cada partida inmobiliaria y sin que surjan datos sobre las bases, elementos y pautas utilizadas por la Dirección General de Rentas para llevarlo adelante.

De tal modo, afirma el planteo, se encontrarían afectados seriamente los principios constitucionales de orden jerárquico de las leyes, seguridad jurídica, razonabilidad de las leyes, derecho de propiedad y defensa en juicio (arts. 10 y 12 CCAB y 17, 18, 28 y 31 CN).

Se satisface, entonces, otra de las exigencias previstas en los arts. 113, inc. 2 CCBA y 17 LPTSJ para la admisibilidad de la acción intentada.

4. La demanda interpuesta exhibe un escaso desarrollo argumental en relación con los motivos de índole constitucional que la sustentan. En particular, puede mencionarse cierta falta de precisión del planteo en cuanto se refiere a prácticas administrativas y a su recepción en la Ley de Procedimientos Administrativos, que no constituyen en si normas de carácter general sino meros hechos u omisiones ajenos al objeto de esta acción.

No obstante, a mi criterio, el planteo central contiene fundamento suficiente para habilitar el debate en audiencia pública de la cuestión (conf. mi voto en autos "Bidonde, Héctor y otro c/ GCBA s/ acción declarativa de inconstitucionalidad", expte n° 4807/06, resolución del 13 de septiembre de 2006).

Por ello, sin perjuicio del juicio de procedencia de la acción que pueda efectuarse una vez escuchadas las partes en el proceso y, habiendo dictaminado el Sr. Fiscal General, voto por declarar admisible la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta.

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1.- El actor se encuentra legitimado para intentar la demanda de inconstitucionalidad de conformidad con lo establecido por el art. 18, inc. 1, de la ley nº 402.

2. La norma que se cuestiona es la resolución nº 67-AGIP-2010, dictada con sustento en las previsiones contenidas en el art. 353 bis del Código Fiscal -texto ley nº 3.393, preceptos no cuestionados en autos- que instituye el Valor Inmobiliario de Referencia (VIR), a fin de que sirva de base imponible para los actos, contratos y operaciones gravables por el Impuesto de Sellos cuando dicho valor resulte superior al precio convenido por las partes o a la valuación fiscal.

3. La modalidad con que se ha diseñado la determinación del valor inmobiliario de referencia por la resolución nº 67-AGIP-2010, permite inferir con carácter preliminar, y más allá de el pronunciamiento que se dicte en su hora, al momento de la sentencia, que podría ser pasible de las objeciones que se formulan en la acción declarativa de inconstitucionalidad incoada, en tanto la asignación del apuntado VIR a cada inmueble individualizado por el número de partida para el pago de las contribuciones tributarias locales se encontraría ausente de fundamentación expresa, en la cual se hiciera mención a las características del suelo, su uso, las edificaciones y otras estructuras, obras accesorias e instalaciones del bien, como de otros aspectos tales como la ubicación geográfica, disposición arquitectónica, materiales utilizados, cercanía con los centros comerciales y/o de esparcimiento y/o de espacios verdes, vías de acceso y aquellas que en virtud de sus competencias se dispusieran con alcance general por vía normativa.

También corresponde computar la observación que se formula en el sentido de que el valor de un inmueble no es ajeno a las posibilidades de utilización o destino conforme al Código de Planeamiento, o a las prohibiciones de uso que puedan contener los bienes sometidos al régimen de la ley nº 13.512 de Propiedad Horizontal conforme a los respectivos reglamentos de copropiedad y administración (prohibición de uso profesional, limitación de actividades comerciales, etc.).

4. En cuanto al derecho constitucional que se aduce comprometido, se invoca el de defensa en juicio, el que bien podría presuponer en sede administrativa, en relación a actos tributarios de determinación de oficio, el respeto del debido proceso adjetivo, haciendo parte del procedimiento al contribuyente para ser oído, ofrecer y producir prueba y obtener una resolución fundada.

5. Aunque puedan existir dudas al ejercitar este anticipo de jurisdicción, mediante esta providencia de trámite, sobre la efectividad de los argumentos vertidos por la parte accionante, tal cual lo he propiciado en anteriores oportunidades (conf. "Asociación por los Derechos Civiles ADC c/GCBA sobre acción declarativa de inconstitucionalidad", expediente nº 3881/05 resolución del 18 de mayo de 2005, Constitución y Justicia (Fallos del TSJBA(, Ad-Hoc, Buenos Aires, 2005, t. VII/A, pág. 373 y siguientes) considero que, ante la existencia de, cuanto menos, duda razonable acerca de su andamiento, debe permitirse a las partes sustanciar el debate requerido y obtener una decisión judicial acerca del planteo efectuado.

6. No es óbice para ello la falta de individualización de los tramos normativos de cada uno de los artículos de la resolución nº 67-AGIP-2010 objeto de la tacha, en cuanto la admisión formal del planteo se circunscribe a cuestionar un procedimiento instituido que, ya sea por acción u omisión, importaría infringir la garantía constitucional del derecho de defensa, sin que para ello resulte menester, dicho ello obiter dicta, un cuestionamiento adicional respecto del art. 353 bis del Código Fiscal.

Por ello, sin perjuicio del juicio definitivo de procedencia formal de la acción declarativa de inconstitucionalidad que pueda efectuarse luego de escuchadas las partes en el debate con el que se sustancia este proceso, me pronuncio, en esta instancia preliminar, a favor de su admisibilidad.

Así lo voto.

El juez Jorge A. Franza dijo:

1. Preliminarmente, es menester destacar que, de conformidad con el art. 17 de la Ley 402, la acción declarativa de inconstitucionalidad tiene por exclusivo objeto el análisis de la validez de leyes, decretos y cualquier otra norma de carácter general emanada de las autoridades de la Ciudad, anteriores o posteriores a la sanción de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, para determinar si son contrarias a esa constitución o a la Constitución Nacional.

En ese orden de ideas, corresponde señalar que el Dr. Rodolfo R. Spisso ha interpuesto una acción declarativa de inconstitucionalidad con respecto a una norma de carácter general (la Resolución Nº 67/10), que ha sido dictada por una autoridad de la Ciudad de Buenos Aires (la Administración Gubernamental de Ingresos Públicos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires), postulando que la resolución mencionada comporta una afectación de las garantías constitucionales contempladas en los artículos 10 y 12 de la Constitución de la Ciudad; 17, 18, 28 y 31 de la Constitución Nacional.

Puntualmente, me permito resaltar que, más allá del acierto en la estructura u orden argumental de las alegaciones formuladas en la presentación en trato, el accionante delinea un cuestionamiento a la resolución Nº 67/10 de la AGIP de la CABA, como norma de carácter general, pues entiende que el procedimiento que ella prevé a los efectos de la determinación del valor de referencia inmobiliario resulta conculcatorio de garantías constitucionales, ello amén de las referencias a prácticas y/o hechos concretos de aplicación.

En otros términos: más allá de tales referencias, lo medular a considerar en esta instancia es que la afectación constitucional aducida por la parte se derivaría de la confrontación de la Resolución Nº 67/10, como norma general, con las garantías constitucionales reseñadas.

2. Asimismo, consigna el art. 18 de la Ley 402 que las personas físicas revisten legitimación para interponer la acción declarativa de inconstitucionalidad, por lo que el accionante se encuentra debidamente legitimado en los términos de dicha previsión legal.

3. Por otra parte, es preciso recordar que, según el art. 19 de la Ley 402, la acción declarativa de inconstitucionalidad se presenta por escrito, en tres (3) ejemplares y debe contener la identificación de la persona que demanda, su domicilio real y el domicilio especial que fija para el caso; la mención precisa de la norma que el accionante estima contraria a la Constitución Nacional o a la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires y los fundamentos que motivan la pretensión, indicando los principios, derechos o garantías constitucionales presuntamente afectados, así como el ofrecimiento de la prueba que considere necesario producir y las firmas correspondientes.

En este sentido, el accionante ha cumplimentado los requisitos formales atinentes a su identificación, domicilio y firma, habiendo acompañado, además, la documentación correspondiente en el punto IV) de su presentación.

Y, en cuanto a la indicación precisa de la norma que se presume contraria a la Constitución Nacional o de la Ciudad; los principios, derechos y garantías que se entienden afectados y la fundamentación correspondiente, entiendo que, más allá de la terminología, el orden argumental y la redacción escogidas, lo cierto es que el presentante alcanza a sostener que la resolución Nº 67/10 de la AGIP afecta, entre otras garantías constitucionales, el derecho de defensa, pues faculta a la Dirección General de Rentas a determinar el valor inmobiliario de referencia sin previa intervención del contribuyente, así como el debido proceso legal, ya que dicha facultad puede ser ejercida sin el dictado de un acto administrativo con las exigencias de motivación que ello implica para un conocimiento detallado por parte del administrado (bases, pautas, índices utilizados, antigüedad y amortización de los inmuebles, entre otras circunstancias esgrimidas por el accionante).

4. Por último, me permito señalar que, sin perjuicio de lo que en definitiva se resuelva oportunamente, entiendo que la cuestión planteada, en función de todas las consideraciones vertidas, ameritaría su abordaje en audiencia pública, por lo que, en conclusión, voto por declarar la admisibilidad de la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta.

Por ello, emitido el dictamen del Sr. Fiscal General, por mayoría, el Tribunal Superior de Justicia resuelve:

1. Declarar formalmente admisible la acción de inconstitucionalidad planteada a fs. 5/7 por el Dr. Rodolfo Spisso.

2. Correr traslado de la demanda al Señor Jefe de Gobierno, en el domicilio de la Procuración General de la Ciudad, por el plazo de treinta (30) días, para que comparezca y la conteste, acompañe la prueba documental que haga a su pretensión y ofrezca la restante que considere necesario producir en la audiencia que oportunamente será fijada.

3. Mandar que se registre, se notifique y se cumpla.

Firmado: Ruiz, Lozano, Casas, Franza, Conde.