Tribunal: CAMARA NACIONAL DE APELACIONES DEL TRABAJO
Jurisdicción: Nacional — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2008-03-31


SENTENCIA DEFINITIVA Nº 70573 . SALA V. AUTOS: " GONZÁLEZ, PROTACIO C/ BERKLEY INTERNATIONAL ART S.A. S/ ACCIDENTE - ACCIÓN CIVIL" (JUZGADO Nº 60).

En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, capital federal de la República Argentina, a los 31 días del mes de marzo de 2008, se reúnen los señores jueces de la Sala V, para dictar sentencia en esta causa, quienes se expiden en el orden de votación que fue sorteado oportunamente; y EL DOCTOR OSCAR ZAS dijo:

I) Contra la sentencia de la instancia anterior que declaró la incompetencia de la Justicia Nacional del Trabajo para entender en las presentes actuaciones (fs. 20) se alza la parte actora (fs. 25/32).

II) El actor reclama a Berkley International ART S.A. las prestaciones dinerarias derivadas de la aplicación de los arts. 14, 15 y 17 de la ley 24.557, en concepto de reparación por el accidente de trabajo que alega haber sufrido el 19 de marzo de 2007, aproximadamente a las 12,30 hs., en la obra de la Avda. Montes de Oca 587, Capital, bajo la dirección y dependencia de Bricksa S.A., asegurada de la demandada.

Aduce que como consecuencia del siniestro precitado presenta un cuadro de hernia inguinal derecha que le impide realizar cualquier actividad de esfuerzo propio de la industria de la construcción, y le acarrea una minusvalía del 25% de la total obrera, pese a lo cual la demandada le otorgó el alta sin incapacidad el 16 de abril de 2007.

Plantea la inconstitucionalidad de los arts. 8º, incs. 3 y 4, 21, 22 y 46, inc. 1º de la ley 24.557 y del dec. 717/96, en cuanto atribuyen la competencia pertinente originaria a las comisiones médicas, y en carácter de alzada, a la Cámara Federal de la Seguridad Social, por lo cual postula la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo.

III) La magistrada de grado declara la incompetencia de nuestro fuero para entender en las presentes actuaciones, fundada en el hecho de que la cuantía y entidad del resarcimiento debe ser dilucidado en el marco del régimen cuya aplicación se pretende, ajeno -según el razonamiento de la Dra. Pucciarelli- al ámbito laboral, sin que obsten a esta solución los cuestionamientos constitucionales a la actuación de las comisiones médicas, toda vez que en última instancia sus conclusiones serían revisables en forma plena ante la Justicia Federal de la Seguridad Social.

IV) Estimo atendible la queja del recurrente en base a los argumentos que expondré seguidamente.

El art. 21 de la ley 24.557 dispone en lo pertinente:

"1.Las comisiones médicas y la Comisión Médica Central creadas por la ley 24.241 (artículo 51), serán las encargadas de determinar:" "a) La naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad;" "b) El carácter y grado de la incapacidad;" "c) El contenido y alcances de las prestaciones en especie." "2. Estas comisiones podrán, asimismo, revisar el tipo, carácter y grado de la incapacidad, y en las materias de su competencia resolver cualquier discrepancia que pudiera surgir entre la ART y el damnificado o sus derechohabientes." "3.La reglamentación establecerá los procedimientos a observar por y ante las comisiones médicas, así como el régimen arancelario de las mismas." "4. En todos los casos el procedimiento será gratuito para el damnificado, incluyendo traslados y estudios complementarios..." El art. 22 de la ley 24.557 establece:

"Hasta la declaración del carácter definitivo de la incapacidad y a solicitud del obligado al pago de las prestaciones o del damnificado, las comisiones médicas efectuarán nuevos exámenes para revisar el carácter y grado de incapacidad anteriormente reconocidos." A su vez, el art. 46 de la ley 24.557 reza en lo pertinente:

"1.Las resoluciones de las comisiones médicas provinciales serán recurribles y se sustanciarán ante el juez federal con competencia en cada provincia ante el cual en su caso se formulará la correspondiente expresión de agravios, o ante la Comisión Médica Central a opción de cada trabajador." "La Comisión Médica Central sustanciará los recursos por el procedimiento que establezca la reglamentación." "Las resoluciones que dicte el juez federal con competencia en cada provincia y la que dicte la Comisión Médica Central serán recurribles ante la Cámara Federal de la Seguridad Social. Todas las medidas de prueba, producidas en cualquier instancia, tramitarán en la jurisdicción y competencia donde tenga domicilio el trabajador y serán gratuitas para éste...".

El procedimiento a seguir por ante las comisiones médicas está regulado por el dec. 717/96 y por la resolución SRT 45/97.

Los argumentos sustanciales de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Castillo" son los siguientes:

1) Las responsabilidades por accidentes del trabajo son de carácter común, según antigua jurisprudencia del Alto Tribunal.

2) Contemporáneamente con la incorporación del art. 14 bis a la Constitución Nacional, fue agregado el "código del trabajo y la seguridad social" a la nómina de materias contenidas en el art. 67, inc. 11 de la Ley Fundamental; de modo tal que esas dos materias, si bien son el resorte legislativo del Congreso Nacional, no alteran "las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus respectivas jurisdicciones" (art. 67, inc. 11, actual art. 75, inc. 12).

3) La competencia de los tribunales federales es restrictiva, de excepción y con atribuciones limitadas a los casos que menciona el art. 100 (actual art. 116) de la Constitución Nacional.

4) Por ende, no es constitucionalmente aceptable que la Nación pueda, al reglamentar materias del derecho común, ejercer una potestad distinta de la que le confiere el art. 75, inc. 12, C.N.

5) Las excepciones a la regla precitada requieren que la intención de producirlas sea inequívoca y no se apoye en el mero arbitrio del legislador, sino en necesidades reales y fines federales legítimos, impuestos por circunstancias de notoria seriedad.

6) Toda pretensión de conferir naturaleza federal a normas comunes debe ser escrutada con el mayor rigor, por cuanto es deber del más Alto Tribunal impedir que, a través de estos medios, se restrinjan indebidamente las facultades jurisdiccionales de las provincias, que son inherentes al concepto jurídico de autonomía.

7) La reserva de la jurisdicción provincial (arts. 67, inc. 11 y 100, C.N.; actuales arts. 75, inc. 12 y 116) fue introducida por la Convención de 1860 con el deliberado propósito de impedir que las provincias carecieran de jurisdicción en las materias pertinentes; por lo que tal decisión quedaría malograda al poner en manos de una decisión legislativa la suerte de las autonomías provinciales y del sistema federal de gobierno, máxime que la Corte Suprema desde antiguo reconoció la amplitud en el ejercicio de aquellas facultades reservadas. 8) La ley de riesgos del trabajo no satisface los mentados requisitos por las siguientes razones:

8.1) La norma no contiene disposición expresa alguna que declare federal el régimen de reparaciones. En tal sentido, el art. 46, inc. 1, no puede revestir, si de intencionalidad inequívoca se trata, un carácter siquiera indicativo.

8.2) La ley de riesgos del trabajo regula sustancialmente sólo relaciones entre particulares y de sus preceptos no aparece manifiesta la existencia de una específica finalidad federal. La aparición de las aseguradoras de riesgos del trabajo como nuevo sujeto consolida este aserto, ya que son entidades de derecho privado.

8.3) Es aplicable a la L.R.T. la doctrina de la Corte enunciada a propósito de la ley 9.688: la circunstancia de que esta ley haya adoptado bases nuevas para reglar relaciones de derecho privado nacidas de accidentes del trabajo, no le quita su calidad de norma común destinada a reglar derechos particulares.

8.4) Aunque la L.R.T. constituya un régimen de seguridad social, se encuentra ratione materiae expresamente inscripta en el art. 75, inc. 12, C.N.; de ahí que, no por ser órgano de alzada la Cámara Federal de Seguridad Social, los preceptos que rigen, p. ej., una jubilación por invalidez del régimen previsional ordinario, pierdan su carácter común. 8.5) No cabe admitir la federalización de la ley 24.557 so pretexto de un conjuro de situaciones excepcionales, porque si cada vez que se invoque tal circunstancia, o, aun, cada vez que exista, se estuviese fuera del art. 75, inc. 12, C.N., la reserva que éste asegura podría quedar eliminada en los hechos, cuanto más que, en períodos de transformaciones constantes, acaso muy pocas materias si no ninguna serían excluidas en la sanción de leyes fundadas en hechos excepcionales. Similar razonamiento sería aplicable si se pretendiera inscribir a la ley 24.557 en el ámbito de las llamadas cláusulas del progreso (art. 75, incs. 18 y 19, C.N.).

8.6) El logro de un mayor grado de uniformidad en la interpretación y aplicación judicial de la L.R.T., al detraer este cometido de las justicias provinciales, no descartaría el reproche de inconstitucionalidad, toda vez que, de seguirse el criterio cuestionado, no habría materia alguna de las contenidas en el art. 75, inc. 12, C.N., ajena al aludido propósito, con lo cual el precepto podría quedar vacío de todo contenido y desbaratado el sistema federal.

8.7) No se advierte ningún motivo para sospechar que la protección de los intereses que la L.R.T. pone en juego dejaría de ser eficaz a través de la interpretación y aplicación de sus normas por la justicia que las provincias organizaran dentro del molde constitucional.

8.8) La ley 24.557 no tuvo otro objeto que establecer la regulación de un universo jurídico que, materialmente considerado, es análogo al contemplado por las leyes 9.688 y 24.028. 9) En consecuencia, la Ley de Riesgos del Trabajo ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional:

9.1) Impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia.

9.2) Desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado de "fuero común".

10) En suma, la competencia federal en cuestión no encuentra otro basamento que el mero arbitrio del legislador; por lo cual el fallo de la Sala Primera de la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza, que mantuvo la resolución de primera instancia en cuanto había declarado la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1, de la ley 24.557 en el supuesto materia de este litigio, debe ser confirmado [1] Oportunamente, tanto en mi calidad de juez de primera instancia, como de integrante de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, sostuve que, sin perjuicio de destacar que la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso "Castillo" se limitó a declarar la inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1 de la ley 24.557, los fundamentos allí expuestos por nuestro más Alto Tribunal constituyen pautas orientadoras para dilucidar la constitucionalidad de los arts. 21 y 22 de la ley citada, de las normas pertinentes del dec. 717/96 y de la res. S.R.T. 45/97.

En efecto, pese a que nuestro más Alto Tribunal declara sólo la inconstitucionalidad del art. 46 inc. 1º de la L.R.T., sus fundamentos son aplicables también a las otras disposiciones de la ley que federalizan sus normas en detrimento de los tribunales provinciales, a cuyo cargo debe estar su interpretación y aplicación. Del fallo citado surge bien claro el alcance general de la descalificación constitucional, pues -como señalé precedentemente- la Corte concluye que la L.R.T. ha producido dos consecuencias incompatibles con la Constitución Nacional: impedir que la justicia provincial cumpla la misión que le es propia, y desnaturalizar la del juez federal al convertirlo en magistrado de fuero común.

Por otra parte, cabe puntualizar que el Superior Tribunal en el considerando 2 de "Castillo" sostiene:

"Que, contrariamente, a lo sostenido por el procurador fiscal en el dictamen que antecede, no es inoficioso pronunciarse sobre la cuestión federal señalada en el considerando anterior (inconstitucionalidad del art. 46, inc. 1 de la ley 24.557) por haber sido preterida, sin suministrar razones para ello, la intervención de las comisiones médicas prevista en los arts. 21 y 22 LRT" [2] Si bien nuestro más Alto Tribunal no se expidió concretamente acerca de la constitucionalidad de las normas de la L.R.T. y del dec. 717/96 que atribuyen competencia a las comisiones médicas, teniendo en cuenta las consideraciones vertidas en los párrafos que anteceden, es altamente probable que la lógica del criterio de descalificación del art. 46, inc. 1 de la ley 24.557, conduzca irremediablemente a la misma solución con relación a las normas que someten al conocimiento de aquellos órganos nacionales las materias mencionadas en los arts. 21, 22 y ccds. de la ley citada [3] Esa probabilidad fue concretada recientemente, cuando la Corte Suprema de Justicia de la Nación consideró aplicable la doctrina del precedente "Castillo", y revocó una sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que, confirmando un pronunciamiento de primera instancia, se había declarado incompetente y ordenado la remisión de la causa a la Cámara Federal de la Seguridad Social, en un caso en el cual el trabajador había iniciado una demanda contra la aseguradora de riesgos del trabajo a fin de que se la condenara al pago de las prestaciones dinerarias previstas en la ley 24.557, en virtud de la minusvalía producida por un accidente de trabajo, solicitando en el mismo escrito la inconstitucionalidad de los arts. 21, 22 y 46 de la ley citada, del dec. 717/96, de la res. S.R.T. 45/97 y del art. 2º del dec. 1.278/2000 [4] En este contexto, la doctrina de los precedentes "Castillo" y "Venialgo" constituye un todo armónico que conlleva la descalificación constitucional de los arts. 21, 22, 46, inc. 1, y de las normas pertinentes del dec. 717/96 y demás normas reglamentarias y complementarias [5] Los argumentos expuestos bastarían en el presente caso para fundar la impugnación constitucional del procedimiento ante las comisiones médicas.

Sin embargo, la atenta lectura del escrito de inicio revela que el actor expuso otros argumentos de índole constitucional que no fueron aludidos ni siquiera tácitamente por la magistrada de grado, razón por la cual, ante el requerimiento de pronunciamiento al respecto articulado en el memorial de agravios (fs. 21 vta., 22 vta./3), corresponde su tratamiento por este Tribunal (conf. arts. 278, C.P.C.C.C.N. y 155, L.O.).

V) Sin perjuicio de destacar que coincido con Carnota en tanto califica las comisiones médicas como entes híbridos [6], la actuación de esos extraños organismos sólo parece entenderse como actos decisorios de la administración a los que les resultan aplicables los principios de la llamada "jurisdicción administrativa".

En efecto. El art. 21 de la ley 24.557 atribuye a las comisiones médicas y a la Comisión Médica Central la función de "determinar" y el art. 46 de la ley citada contempla "recursos" contra las resoluciones de los mencionados organismos. Por su parte, el decreto 717/96 emplea una terminología de claro contenido procesal, al referirse al trámite, la resolución y los recursos, todo lo cual torna sumamente difícil atribuir a las resoluciones de las comisiones médicas la calidad de meros dictámenes no decisorios.

El art. 18 de la Constitución Nacional establece en lo pertinente:

"...Es inviolable la defensa en juicio de la persona y de los derechos...".

El art. 109 de nuestra Carta Magna dispone:

"En ningún caso el presidente de la Nación puede ejercer funciones judiciales, arrogarse el conocimiento de causas pendientes o restablecer las fenecidas." El principio judicialista, capital en la configuración del derecho público iberoamericano, deriva de la interpretación más pura y ortodoxa de la división de poderes, y se encuentra en la médula del constitucionalismo hispánico de raíz liberal, conteniéndose en el art. 243 de la Constitución de Cádiz de 1812 que prescribe: "Ni las Cortes ni el Rey podrán ejercer en ningún caso las funciones judiciales, avocar causas pendientes, ni mandar a abrir los juicios fenecidos".

Por más que se rechace, en el plano teórico, la constitucionalidad de atribuir funciones jurisdiccionales a órganos o tribunales administrativos, lo cierto es que la realidad y la jurisprudencia de la Corte, apoyada por un sector de la doctrina (cfr. Marienhoff, Miguel S., "Tratado de Derecho Administrativo", t. I, 5ª ed. act., Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1995, p. 94 y sgtes.; Bielsa, Rafael, "Derecho Administrativo", t. V, 6ª ed., La Ley, Buenos Aires, 1996, p. 201; Cassagne, Juan Carlos, "Derecho Administrativo", 7ª ed. act., Lexis Nexis Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2002, t. I, p. 90 y sgtes. y t. II, ps. 86-88), han aceptado su compatibilidad con el sistema de la Constitución, dentro de determinados límites. La existencia de tales límites obsta a la recepción del instituto de la denominada jurisdicción administrativa primaria en el derecho norteamericano, porque -sobre todo a partir del caso "Fernández Arias c/Poggio s/sucesión", C.S.J.N., Fallos: 247:646- la instancia judicial no implica una revisión o jurisdicción secundaria (equivalente a una segunda instancia), sino una revisión plena, con amplitud de debate y prueba [7] La Corte Suprema de Justicia de la Nación, en un fallo reciente, profundizó la interpretación del principio de separación de poderes, al complementar los límites fijados en el caso "Fernández Arias" al reconocimiento de las facultades jurisdiccionales de los entes administrativos, en los siguientes términos: "...El otorgamiento de facultades jurisdiccionales a órganos de la administración desconoce lo dispuesto en los arts. 18, que garantiza la defensa en juicio de la persona y sus derechos, y 109 de la Constitución Nacional que, basado en el texto del art. 108 de la Constitución de Chile de 1833 (v. Jorge Tristán Bosch: "¿Tribunales Judiciales o Tribunales Administrativos para juzgar a la Administración Pública?", Victor Zavalía Editor, 1951; págs. 55 a 64, y 160) prohíbe en todos los casos al Poder Ejecutivo ejercer funciones judiciales. Tales principios constitucionales quedan a salvo siempre y cuando los organismos de la administración dotados de jurisdicción para resolver conflictos entre particulares hayan sido creados por ley, su independencia e imparcialidad estén aseguradas, el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable y, además, sus decisiones estén sujetas a control judicial amplio y suficiente..." "...Que es relevante añadir que no cualquier controversia puede ser válidamente deferida al conocimiento de órganos administrativos con la mera condición de que sus decisiones queden sujetas a un ulterior control judicial suficiente. Los motivos tenidos en cuenta por el legislador para sustraer la materia de que se trate de la jurisdicción de los jueces ordinarios deben estar razonablemente justificados pues, de lo contrario, la jurisdicción administrativa así creada carecería de sustento constitucional, e importaría un avance indebido sobre las atribuciones que el art. 116 de la Constitución Nacional define como propias y exclusivas del Poder Judicial de la Nación. Admitir que el Congreso pudiera delegar en los órganos de la administración facultades judiciales sin limitación material de ninguna especie sería tan impensable como permitir que el legislador delegara la sustancia de sus propias funciones legislativas, lo cual está expresamente vedado por el art. 76 de la Constitución Nacional, con salvedades expresas..." [8] Resulta indudable que al profundizar y complementar los límites al reconocimiento de las facultades jurisdiccionales de los entes administrativos, la Corte, como intérprete final de la Constitución, aporta una solución que contempla una visión judicialista más pura que la que exhibe el sistema constitucional norteamericano y, al propio tiempo, también más afín con los antecedentes históricos de cuño español y con la realidad vernácula para justificar dicho reconocimiento en el plano constitucional. Tanto en lo concreto del fallo y en su proyección institucional, lo que hace esa jurisprudencia es nada menos que armonizar la interpretación de los artículos 109 y 18 CN, con la naturaleza material de las facultades atribuidas [9] Desde la perspectiva delineada precedentemente, cabe adelantar que -a mi entender- las normas que regulan el procedimiento por ante las comisiones médicas son incompatibles con el principio judicialista en los términos delineados precedentemente.

El sistema creado por la L.R.T. -cualquiera fuere la apreciación sobre su acierto o error- no resulta ser una decisión legislativa que involucre sustanciales intereses públicos, en el sentido de derivarse de expresas directivas constitucionales. Refleja, a lo sumo, la exteriorización de una política orientada por el Poder Ejecutivo y el Congreso, en el sentido de establecer un nuevo equilibrio entre sectores de la relación laboral, con el fin de contrarrestar ciertos resultados considerados disfuncionales, emergentes de prácticas de la anterior legislación sobre accidentes de trabajo. Cuanto menor fuere el interés público comprometido en la normativa que la Administración está llamada a aplicar ejerciendo atribuciones para dirimir conflictos entre partes, más extenso debe ser el control judicial de los actos que de aquélla emanan. Y ello implica un amplio acceso a la jurisdicción propiamente tal, así como procedimientos acordes que permitan un debate suficiente de las cuestiones de hecho y derecho sobre las que se estructura la contienda [10] Se impone reiterar que nuestro más Alto Tribunal en el citado precedente "Angel Estrada" condicionó la validez de la atribución de facultades jurisdiccionales a los órganos administrativos, entre otros requisitos, a que el objetivo económico y político tenido en cuenta por el legislador para crearlos (y restringir así la jurisdicción que la Constitución Nacional atribuye a la justicia ordinaria) haya sido razonable.

Corresponde insistir también en que la Corte Suprema en el caso "Castillo" destacó que no cabe admitir la federalización de la ley 24.557 so pretexto de un conjuro de situaciones excepcionales, que el logro de un mayor grado de uniformidad en la interpretación y aplicación judicial de la ley citada, al detraer este cometido de las justicias provinciales, no descartaría el reproche de inconstitucionalidad, toda vez que, de seguirse el criterio cuestionado, no habría materia alguna de las contenidas en el art. 75, inc. 12, C.N., ajena al aludido propósito, con lo cual el precepto podría quedar vacío de todo contenido y desbaratado el sistema federal, y que no se advierte ningún motivo para sospechar que la protección de los intereses que la L.R.T. pone en juego dejaría de ser eficaz a través de la interpretación y aplicación de sus normas por la justicia que las provincias organizaran dentro del molde constitucional.

En este contexto, considero que no está razonablemente justificada la decisión del legislador de atribuir competencia a las comisiones médicas.

Además, estimo que el sistema cuestionado no prevé el control judicial amplio y suficiente exigido por la Corte Suprema en el caso "Angel Estrada", por dos razones.

En primer lugar, porque en el caso de los recursos contra la comisión médica de la ciudad de Buenos Aires, previa intervención de la Comisión Médica Central, recién interviene el Poder Judicial a través del recurso ante la Cámara Federal de Seguridad Social previsto en el art. 46, inc. 1 de la ley 24.557.

El art. 30 del dec. 717/96 dispone:

"La Comisión Médica Central notificará a las partes la recepción del expediente. El recurrente expresará sus agravios, dentro del plazo de cinco (5) días. De la expresión de agravios se correrá traslado a los interesados por el plazo de cinco (5) días".

A su vez, el art. 31 del decreto mencionado establece:

"La expresión de agravios deberá contener la crítica concreta y razonada de la resolución de la Comisión Médica que el apelante considera equivocada. No bastará remitirse a presentaciones anteriores ni podrá fundar sus pretensiones en hechos no alegados en la instancia anterior". El concepto de expresión de agravios contenido en el art. 31 del dec. 717/96 es incluso más riguroso que el previsto en el art. 116 de la ley 18.345 (t.o. dec. 106/98) y en el art. 265, C.P.C.C.N.

Si bien el Acta Nº 200, pto. 4º dictada por la Cámara Federal de la Seguridad Social el 23 de febrero de 2000 resolvió, entre otras cosas, hacer saber a la Comisión Médica Central que, en ocasión de notificar su dictamen sobre los reclamos fundados en la ley 24.557, deberá indicar a las partes interesadas que les asiste el derecho a recurrir el acto por ante la Cámara Federal de la Seguridad Social, el plazo dentro del cual debe articularse el recurso, que éste deberá deducirse con patrocinio letrado, y que en todos los casos se deberán cumplir con los requisitos previstos en los arts. 120 y 265 del C.P.C.C.N., ello no basta para asegurar el aludido control judicial amplio y suficiente, toda vez que se trata de un supuesto de jurisdicción secundaria incompatible -como fue señalado "ut-supra"- con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la materia.

Digo esto, porque, según lo establecido en el art. 31 del dec. 717/96 la expresión de agravios no podrá fundarse en hechos no alegados en la instancia anterior, razón por la cual la asistencia letrada en la elaboración de ese escrito no basta para suplir las serias limitaciones fáctico-jurídicas de la etapa procesal anterior, donde el trabajador o sus derechohabientes carecieron de patrocinio letrado obligatorio.

De ahí que la intervención del abogado recién en el escrito de expresión de agravios pueda ser considerada en la inmensa mayoría de los casos tardía e irreparable para los derechos de su patrocinado.

En segundo término, y aun cuando el recurso fuere compatible con aquella jurisprudencia, por las razones expuestas, igualmente no bastaría para subsanar la deficiencia alegatoria y probatoria derivada de la ausencia de patrocinio letrado durante la tramitación por ante la comisión médica local y la Comisión Médica Central.

Por último, y por los argumentos que expondré seguidamente, los integrantes de las comisiones médicas no son cabalmente imparciales.

Previamente a la fundamentación de los restantes reparos constitucionales que suscita el sistema, no puedo dejar de destacar que Couture en un artículo de doctrina publicado por La Ley hace más de cincuenta años, y reproducido recientemente por la prestigiosa editorial en la sección denominada paradójicamente "Páginas de Ayer", señalaba lo siguiente:

"...Una instancia administrativa puede ser, efectivamente, un proceso con todas las garantías que para él instituye la Constitución. En el derecho uruguayo los procedimientos electorales y la adquisición o pérdida de la ciudadanía, se hallan fuera de la jurisdicción común, pero confiados a una Corte electoral compuesta con mayoría de jueces neutrales. Nada habría que observar a una instancia, aún de índole administrativa, con procedimientos y jueces de tal categoría." "Pero si esas garantías no existen, la revisión judicial del acto administrativo constituye el mínimo de garantía derivado de la tutela constitucional del proceso..." "...creemos ser fieles a nuestra mejor convicción, cuando proclamamos que sólo un sistema amplio de verificación jurisdiccional de la acción administrativa, corresponde a la concepción democrática del gobierno frente al orden jurídico que rige su vida...".

"...Todas las libertades son vanas si no se pueden reivindicar y defender en juicio; si el individuo no encuentra ante sí jueces capaces de darle la razón...".

Concluye el maestro uruguayo:

"...Si la ley procesal priva de la posibilidad de accionar, de defenderse, de producir prueba, de alegar, de impugnar la sentencia, de ser juzgado por jueces idóneos..., es inconstitucional. Debe entonces, ser invalidada como tal, dentro de los términos que instituya el derecho positivo para anular el efecto de las leyes violatorias de la Constitución..." [11] VI) El art. 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone:

"Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad a la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter".

La Corte Interamericana de Derechos Humanos considera que el art. 8.1 de la Convención debe interpretarse de manera amplia de modo que dicha interpretación se apoye tanto en el texto literal de esa norma como en su espíritu, y debe ser apreciado de acuerdo con el artículo 29, inc. c) de la Convención, según el cual ninguna disposición de la misma puede interpretarse con exclusión de otros derechos y garantías inherentes al ser humano o que se deriven de la forma democrática representativa de gobierno [12] A su vez, el máximo tribunal interamericano ha señalado que si bien el art. 8 de la Convención Americana se titula "Garantías judiciales", su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del estado que pueda afectar sus derechos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal [13] Añade el tribunal que, a pesar de que el citado artículo no especifica las garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, las garantías mínimas establecidas en el numeral 2 del mismo precepto se aplican también a esos órdenes y, por ende, en éstos el individuo tiene derecho al debido proceso en los términos reconocidos para la materia penal, en cuanto sea aplicable al procedimiento respectivo.

Atendiendo a lo anterior, la Corte estima que tanto los órganos jurisdiccionales como los de otro carácter que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, tienen el deber de adoptar decisiones basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el art. 8 de la Convención Americana.

En este sentido, pese a que el art. 8.1 de la Convención alude al derecho de toda persona a ser oída por un "juez o tribunal competente" para la "determinación de sus derechos", dicho artículo es igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos [14] La Corte Suprema de Justicia de la Nación en un fallo reciente ha dicho:

"...Que, por su parte, la Corte Interamericana ha señalado que `es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos jurídicos´. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de `control de convencionalidad´ entre las normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana (CIDH Serie C Nº 154, caso "Almonacid", del 26 de septiembre de 2006, parágraf. 124) [15] En esa línea hermenéutica, nuestro más Alto Tribunal en un proceso donde se planteaba una internación psiquiátrica involuntaria o coactiva, destacó que es esencial el respeto a la regla del debido proceso en resguardo de los derechos fundamentales de las personas sometidas a aquélla, y luego de transcribir el art. 8, párr. 1º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se remitió al criterio establecido por la Corte Interamericana en los casos reseñados precedentemente, esto es, del Tribunal Constitucional, Baena y Bronstein, en cuanto prescribe que el debido proceso se refiere al "conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier [.] acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal" [16] Las consideraciones vertidas precedentemente llevan a concluir inequívocamente que el procedimiento ante las comisiones médicas debe respetar las garantías establecidas en el art. 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

VII) La primera vulneración del art. 8 de la Convención Americana está vinculada a la exigencia de idoneidad técnica de los jueces y tribunales, como componente de la garantía del debido proceso legal. Me explico.

El art. 51 de la ley 24.241, modificado por el art. 50 de la ley 24.557, establece en lo pertinente:

"Las comisiones médicas y la Comisión Médica Central estarán integradas por cinco (5) médicos que serán designados: tres (3) por la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y dos (2) por la Superintendencia de Riesgos del Trabajo, los que serán seleccionados por concurso público de oposición y antecedentes. Contarán con la colaboración de personal profesional, técnico y administrativo...".

No cabe discutir a priori la idoneidad técnica de los miembros de las comisiones médicas para evaluar, desde sus conocimientos de la ciencia médica, la existencia de dolencias, y las incapacidades que éstas pudieran generar.

Sin embargo, la determinación del carácter laboral del accidente o profesional de la enfermedad, y la relación causal con el factor laboral, constituyen materias que exceden notoriamente la competencia brindada por los conocimientos médicos, y requieren indudablemente un conocimiento técnico-jurídico del cual los médicos, más allá de su buena voluntad e incluso de sus inquietudes culturales, carecen.

La referida idoneidad luce insoslayable para tipificar, por ejemplo, en un caso concreto la configuración de un accidente "in itinere", teniendo en cuenta los requisitos exigidos por el art. 6, inc. 1 de la ley 24.557.

En efecto. La dilucidación de situaciones tales como el "trayecto entre el domicilio del trabajador y el lugar de trabajo", "interrupción o alteración de dicho trayecto por causas ajenas al trabajo", o "razones de estudio, concurrencia a otro empleo o atención de familiar directo enfermo y no conviviente" constituye una actividad típicamente jurisdiccional.

En el marco de la garantía constitucional del debido proceso adjetivo está incluida, indudablemente, la exigencia de idoneidad técnico-jurídica de los jueces o tribunales, condición que no reúnen los integrantes de las comisiones médicas previstas en el sistema de riesgos del trabajo.

Cabe destacar especialmente que según el art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, norma de jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, C.N.), toda persona tiene derecho, en condiciones de plena igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos y obligaciones.

La justicia es uno de los valores fundantes del ordenamiento jurídico, en cuya cima se encuentran las normas de la Constitución Nacional y las demás normas internacionales de jerarquía constitucional según el art. 75, inc. 22 de nuestra Carta Magna, a la cual deben adecuarse las normas de rango infraconstitucional.

En todas las fórmulas de juramento de los magistrados judiciales nacionales, se encuentra la de "administrar justicia bien y legalmente, y en conformidad a lo que prescribe la Constitución Nacional" (art. 17 del Reglamento para la Justicia Nacional).

Es decir, la adecuada administración de justicia está inexorablemente vinculada al respeto de la legalidad, y en primer lugar de la legalidad de jerarquía constitucional.

Idéntico procedimiento rige en el ámbito de los poderes judiciales provinciales.

Desde esta perspectiva, el derecho a ser oido con justicia sólo puede ser garantizado por personas que hayan prestado juramento de respetar la legalidad constitucional e infraconstitucional, condición que no reúnen los médicos, quienes sólo están obligados por el juramento hipocrático.

No suple la referida omisión la reforma introducida por el dec. 1.278/2000 al art. 11.5 de la ley 24.557, cuyo texto reza:

"...En lo que respecta específicamente a la determinación de la naturaleza laboral del accidente prevista en el inciso a del apartado 1 de este artículo y siempre que al iniciarse el trámite quedare planteada la divergencia sobre dicho aspecto, la Comisión actuante, garantizando el debido proceso, deberá requerir, conforme se establezca por vía reglamentaria un dictamen jurídico previo para expedirse sobre dicha cuestión." Digo esto, por las siguientes razones.

En primer lugar, el dictamen solamente es requerido para determinar la naturaleza laboral del accidente en caso de divergencia al respecto planteada al inicio del trámite, lo que excluye una gran cantidad de cuestiones jurídicas.

En segundo término, no es vinculante, razón por la cual sería una suerte de opinión que no obligaría a los médicos, quienes serían los decisores de cuestiones de carácter jurídico. En ese contexto, el dictamen jurídico sólo reviste el carácter de un mero "maquillaje" que no altera la esencia de un sistema inconstitucional. La segunda vulneración del art. 8 de la Convención Americana está relacionada con la ausencia de imparcialidad objetiva de los integrantes de las comisiones médicas.

En efecto, el art. 51 de la ley 24.241, modificado por el art. 50 de la ley 24.557, establece en lo pertinente:

"...Los gastos que demande el funcionamiento de las comisiones (médicas) serán financiados por las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y las Aseguradoras de Riesgos del Trabajo, en el porcentaje que fije la reglamentación...".

Una de las exigencias inherentes al derecho a un proceso con todas las garantías, en tanto que condiciona la existencia misma de la función jurisdiccional, es la imparcialidad judicial, conforme a la cual, por estar en juego la confianza que los jueces y tribunales deben inspirar en una sociedad democrática, debe garantizarse a las partes que no concurre ninguna duda razonable sobre la existencia de prejuicios o prevenciones en el órgano judicial.

Ser tercero entre partes, permanecer ajeno a los intereses en litigio y someterse exclusivamente al ordenamiento jurídico como criterio de juicio, son notas esenciales que caracterizan la función jurisdiccional, de modo que sin juez imparcial no hay, propiamente, proceso jurisdiccional.

La vertiente objetiva de la imparcialidad se dirige a asegurar que los jueces y tribunales que intervengan en la resolución de una causa se acerquen a la misma sin prevenciones ni prejuicios que pudieran objetivamente existir en su ánimo a raíz de una relación o contacto previos con las partes o el objeto del proceso.

Como señala la Corte Interamericana, siguiendo en este punto a la Corte Europea, el tribunal también debe ser imparcial desde un punto de vista objetivo, es decir, debe ofrecer garantías suficientes para que no haya duda legítima al respecto. Bajo el análisis objetivo, se debe determinar si, aparte del comportamiento personal de los jueces, hay hechos averiguables que podrán suscitar dudas respecto de su imparcialidad. En este sentido, hasta las apariencias podrán tener cierta importancia. Lo que está en juego es la confianza que deben inspirar los tribunales a los ciudadanos en una sociedad democrática y, sobre todo, en las partes del caso [17] En el tópico que nos ocupa, los gastos que demande el funcionamiento de las comisiones médicas son financiados en un porcentaje por las aseguradoras de riesgos del trabajo; es decir, los médicos que deben resolver cuestiones jurídicas derivadas de los accidentes y enfermedades del trabajo en procesos administrativos en los cuales son parte aquellas entidades privadas son retribuidos con los fondos que parcialmente aportan estas últimas.

En este marco, la dependencia económica precitada constituye un dato insoslayable que puede hacer nacer objetivamente a los trabajadores y derechohabientes que transitan este peculiar procedimiento temores legítimos de que los profesionales integrantes de las comisiones médicas no abordarán los casos con la imparcialidad exigida por la garantía pertinente, lo que conlleva -por este nuevo motivo- la descalificación constitucional del sistema. VIII) Otro grave y serio reparo constitucional contra las normas que regulan el procedimiento ante las comisiones médicas es la ausencia de patrocinio letrado obligatorio a favor del trabajador y de sus derechohabientes.

La referida omisión vulnera gravemente el derecho de defensa del trabajador y de sus derechohabientes, pues le impide exponer cabalmente los hechos, ofrecer las pruebas y los argumentos jurídicos fundantes de su pretensión, realizar los actos procesales dentro de los plazos fijados y de conformidad con los requisitos técnico-jurídicos exigidos para su viabilidad.

Así, por ejemplo, el art. 10, inc. 1 del dec. 717/96 confiere al trabajador el derecho a requerir la intervención de las comisiones médicas en los siguientes supuestos:

a) Cuando la denuncia fuere rechazada por la aseguradora negando la existencia de la naturaleza laboral del accidente o el carácter profesional de la enfermedad, o en los supuestos contemplados en el art. 6, ap. 3, de la ley 24.557.

b) Cuando tenga divergencias con la aseguradora en relación a la situación de incapacidad laboral temporaria (ILT) o de incapacidad laboral permanente (ILP).

c) Cuando tenga divergencias con la aseguradora respecto del contenido y el alcance de las prestaciones en especie.

d) Cuando transcurridos (3) días de efectuada la denuncia, la aseguradora no se hubiera expedido expresamente aceptando o rechazando la pretensión.

Es evidente la complejidad médica y técnico-jurídica que implica determinar si una contingencia reviste la calidad de accidente de trabajo o de enfermedad profesional.

La misma conclusión cabe adoptar respecto a la configuración de la situación de incapacidad laboral temporaria y de incapacidad laboral permanente, y la diferencia técnico-jurídica entre ambas.

Lo expuesto revela inequívocamente la indefensión en estos casos de un trabajador que no cuenta con asistencia letrada obligatoria.

Del mismo modo, es inadmisible la ausencia de patrocinio letrado obligatorio para pactar con la aseguradora de riesgos del trabajo el carácter de incapacidad laboral permanente parcial, y el grado de minusvalía que afecta al trabajador, en los términos previstos en el art. 10, inc. 3 del dec. 717/96.

El art. 13 del dec. 717/96 dispone que, recibida la solicitud de intervención, la comisión médica intimará al trabajador solicitante a presentar los antecedentes del caso que tenga en su poder, bajo apercibimiento de resolver la cuestión con los elementos existentes en el expediente.

Al carecer del asesoramiento de un abogado, el trabajador no está en condiciones de evaluar cuáles son los antecedentes idóneos para fundar su reclamo, ni de entender los alcances del apercibimiento contenido en la intimación.

La referida orfandad también conspira contra la posibilidad de designar un perito de parte prevista en el art. 18 del mencionado decreto, y de alegar sobre el mérito de las pruebas según lo dispone el art. 34.

La gravedad de la ausencia de patrocinio letrado obligatorio se patentiza en lo relativo al régimen de recursos previstos contra las resoluciones de las comisiones médicas por los arts. 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31 y ccds. del dec. 717/96.

El art. 26 dispone:

"Los recursos se interpondrán por escrito ante la Comisión Médica que haya emitido la resolución, dentro de los diez (10) días siguientes al de la notificación".

Art. 28:

"Sólo podrán ofrecerse medidas probatorias que hubiesen sido denegadas en la instancia anterior".

Art. 30:

"La Comisión Médica Central notificará a las partes la recepción del expediente. El recurrente expresará sus agravios, dentro del plazo de cinco (5) días. De la expresión de agravios se correrá traslado a los interesados por el plazo de cinco (5) días".

Art. 31:

"La expresión de agravios deberá contener la crítica concreta y razonada de la resolución de la Comisión Médica que el apelante considera equivocada. No bastará remitirse a presentaciones anteriores ni podrá fundar sus pretensiones en hechos no alegados en la instancia anterior". Como fue destacado precedentemente, el concepto de expresión de agravios contenido en el art. 31 del dec. 717/96 es incluso más riguroso que el previsto en el art. 116 de la ley 18.345 (t.o. dec. 106/98) y en el art. 265, C.P.C.C.N.

Si bien el Acta Nº 200, pto. 4º dictada por la Cámara Federal de la Seguridad Social el 23 de febrero de 2000 resolvió, entre otras cosas, hacer saber a la Comisión Médica Central que, en ocasión de notificar su dictamen sobre los reclamos fundados en la ley 24.557, deberá indicar a las partes interesadas que les asiste el derecho a recurrir el acto por ante la Cámara Federal de la Seguridad Social, el plazo dentro del cual debe articularse el recurso, que éste deberá deducirse con patrocinio letrado, y que en todos los casos se deberán cumplir con los requisitos previstos en los arts. 120 y 265 del C.P.C.C.N., ello no basta para asegurar el pleno derecho de los trabajadores y sus derechohabientes.

Digo esto, porque, según lo establecido por el art. 31 del dec. 717/96 la expresión de agravios no podrá fundarse en hechos no alegados en la instancia anterior, razón por la cual la asistencia letrada en la elaboración de ese escrito no puede suplir las serias limitaciones fáctico-jurídicas de la etapa procesal anterior.

De ahí que la intervención del abogado pueda ser considerada en la inmensa mayoría de los casos tardía e irreparable para los derechos de su patrocinado.

El derecho a la asistencia letrada obligatoria es un componente esencial e insoslayable del derecho "a ser oído con las debidas garantías" y a la "inviolabilidad de la defensa en juicio de la persona y de los derechos", porque la "determinación" o "sustanciación" de los derechos invocados por los trabajadores y sus derechohabientes está condicionada a una adecuada exposición de los hechos, al correcto ofrecimiento de las pruebas y a una sólida fundamentación jurídica, tareas todas que requieren inexorablemente la participación de un abogado.

El abogado es el técnico que complementa la voz de su patrocinado y, de ese modo, hace plenamente operativo el derecho de este último a ser oído con las debidas garantías por el juez o tribunal competente.

Por otra parte, el derecho de acceso a la jurisdicción y la garantía del debido proceso adjetivo deben ser reconocidos en condiciones de igualdad, lo que supone una tutela más intensa.

Así, el art. 14.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prescribe que "todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia" y el art. 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos alude al derecho de toda persona "en condiciones de plena igualdad". El procedimiento tramitado ante las comisiones médicas no garantiza la igualdad de los trabajadores y sus derechohabientes ante los tribunales, ni el derecho al debido proceso adjetivo en condiciones de plena igualdad, toda vez que, como señalan Ackerman y Maza, un proceso en el cual el sujeto más desprotegido debe litigar solo, sin abogados ni médicos que lo auxilien, frente a ominipotentes organizaciones que cuentan con equipos médicos especializados y grupos de asesores letrados altamente capacitados, ante "jueces administrativos" médicos, no es un auténtico proceso de los que garantiza el art. 18 de la Constitución Nacional [18] Resulta pertinente destacar, en apoyo de la solución propuesta, una sentencia dictada por la Corte Europea de Derechos Humanos.

La resolución del mencionado tribunal regional fue dictada ante el planteo de una mujer que se agravió de que los tribunales italianos habían acordado el exequátur a la declaración de nulidad de su matrimonio, pronunciada por los tribunales eclesiásticos después de la tramitación de un procedimiento en el cual se desconoció su derecho de defensa, en violación a lo dispuesto por el art. 6 de la Convención Europea de Derechos Humanos.

La Cámara de Apelaciones de Florencia estimó que las circunstancias en las cuales la requirente había comparecido ante el tribunal eclesiástico y el hecho de que ella posteriormente apelara la sentencia dictada en ese proceso bastaban para concluir que había contado con el beneficio de un proceso contradictorio. La Corte de Casación de Italia dijo, en esencia, que el proceso eclesiástico había respetado el principio contradictorio.

La Corte Europea de Derechos Humanos juzgó que esos motivos no bastaban, pues los tribunales italianos no parecieron haber dado importancia a la circunstancia de que la requirente no pudo tomar conocimiento de los elementos aportados por su ex marido y por los presuntos testigos. A este respecto, recordó el tribunal que el derecho a un proceso contradictorio -que es uno de los elementos de un proceso justo en términos del art. 6.1 de la Convención Europea de Derechos Humanos- requiere que cada una de las partes de un proceso penal o civil tenga, como principio la facultad de tomar conocimiento y cuestionar todo documento u observación que se presente ante el juez con el objeto de influir en su decisión.

Resulta intrascendente que la nulidad del matrimonio derivara de un hecho objetivo y no controvertido y que, en consecuencia -como alegó el Gobierno italiano- no tuviera posibilidad de oponerse a la misma. Corresponde sólo a las partes de un proceso juzgar si un elemento aportado por su oponente o por testigos merece comentario. De esto depende mucho la confianza que los justiciables tienen en el funcionamiento de la justicia, ya que la misma se funda, entre otras cosas, en la certeza de haber podido expresarse en relación a todas las actuaciones del expediente.

Lo mismo sucedió -según el Alto Tribunal Europeo- con relación a la asistencia letrada. La Corte de Casación de Italia consideró que si la requirente tenía la posibilidad de contar con este asesoramiento, incluso en el marco del proceso canónico sumario, y quería hacer uso de la misma, debería haberla incluido en las condiciones. No convenció a la Corte Europea el argumento de la Corte de Casación Italiana de que la requirente debió haber conocido la jurisprudencia en la materia, puesto que los tribunales eclesiásticos podían haber presumido que -al no contar con asesoramiento jurídico- ignoraba dicha jurisprudencia. La requirente había sido citada a comparecer ante el tribunal canónico sin saber de qué se trataba, por lo que correspondía al mencionado tribunal hacerle conocer su derecho de contar con la asistencia de un abogado antes de prestarse a un interrogatorio.

En esas circunstancias, la Corte Europea de Derechos Humanos entendió que los tribunales italianos habían violado su deber de asegurarse, antes de otorgar el exequátur a la sentencia de la Rota Romana, que la requirente había gozado del beneficio de un proceso justo en el ámbito del proceso eclesiástico [19] IX) El art. 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos consagra la garantía de recurrir el fallo ante el juez o tribunal superior.

Como ya fue señalado precedentemente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostiene que dicha garantía no se limita al proceso penal, sino que se extiende a todos los órdenes jurisdiccionales enunciados en el numeral 1 de la norma precitada, incluido el laboral [20] También fue destacado que la Corte Suprema de Justicia de la Nación se remitió para fundar el alcance del debido proceso del art. 8.1 del Pacto de San José de Costa Rica a los precedentes del máximo tribunal americano aludidos en el párrafo que antecede [21] Si bien nuestro más Alto Tribunal no se ha pronunciado expresamente acerca de la vigencia de la garantía de la doble instancia judicial en materia laboral, es menester puntualizar que recientemente dejó sin efecto una sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la provincia de Buenos Aires, que había desestimado un recurso extraordinario de inaplicabilidad de ley contra la resolución del Tribunal de Casación Penal que, a su vez, había declarado inadmisible un recurso de casación interpuesto por una persona contra la decisión de un juzgado de primera instancia confirmatoria de la sanción de clausura impuesta a un establecimiento comercial del recurrente por la Dirección Provincial de Rentas. Según el voto de la mayoría integrada por los jueces Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchi y Maqueda:

".al resolver con estricto apego a las limitaciones establecidas en el ordenamiento adjetivo local, el a quo omitió examinar y resolver la cuestión constitucional que había sido planteada oportunamente en la instancia casatoria y que estaba claramente involucrada en el caso, como lo era la de determinar si el art. 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos resultaba o no aplicable al caso de autos." "Que, en tales condiciones, el pronunciamiento apelado incurrió en un excesivo rigor formal que frustró el debido control jurisdiccional de los derechos reconocidos por la Convención, por lo que corresponde su descalificación como acto judicial válido, sin que esto implique emitir juicio sobre el fondo del asunto." [22] El voto concurrente de los jueces Fayt y Zaffaroni parece adherir plenamente a la doctrina de la Corte Interamericana de Derechos Humanos al citar el caso del Tribunal Constitucional, aunque omite toda referencia a Baena y Bronstein y no realiza una afirmación contundente al respecto [23] De todos modos, y sin perjuicio de la ausencia de un pronunciamiento inequívoco de nuestro más Alto Tribunal sobre este tópico, parece ineludible la obligatoriedad para los jueces y tribunales argentinos de la doctrina establecida por la Corte Interamericana en los casos del Tribunal Constitucional, Baena y Bronstein, por aplicación de la propia jurisprudencia constante y reiterada de la Corte Suprema de Justicia de la Nación respecto a la obligatoriedad de la interpretación de las normas de la Convención realizada por el máximo tribunal americano [24] Con relación al derecho de recurrir consagrado en el art. 8.2.h. de la Convención Americana, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado:

".el derecho de recurrir el fallo es una garantía primordial que se debe respetar en el marco del debido proceso legal, en aras de permitir que una sentencia adversa pueda ser revisada por un juez o tribunal distinto y de superior jerarquía orgánica. El derecho de interponer un recurso contra el fallo debe ser garantizado antes de que la sentencia adquiera calidad de cosa juzgada. Se busca proteger el derecho de defensa otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a los intereses de una persona." ".De acuerdo al objeto y fin de la Convención Americana, cual es la eficaz protección de los derechos humanos, se debe entender que el recurso que contempla el art. 8.2.h de dicho tratado debe ser un recurso ordinario eficaz mediante el cual un juez o tribunal superior procure la corrección de decisiones jurisdiccionales contrarias al derecho. Si bien los Estados tienen un margen de apreciación para regular el ejercicio de ese recurso, no pueden establecer restricciones o requisitos que infrinjan la esencia misma del derecho de recurrir del fallo. Al respecto, la Corte ha establecido que no basta con la existencia formal de los recursos sino que éstos deben ser eficaces, es decir, deben dar resultados o respuestas al fin para el cual fueron concebidos.".

".La posibilidad de "recurrir del fallo" debe ser accesible, sin requerir mayores complejidades que tornen ilusorio este derecho." ".Independientemente de la denominación que se le de al recurso existente para recurrir un fallo, lo importante es que dicho recurso garantice un examen integral de la decisión recurrida." [25] Desde esta perspectiva, el procedimiento regulado por los arts. 21, 22 y 46, inc. 1 de la ley 24.557, dec. 717/96 y res. S.R.T. 45/97 vulnera el derecho del trabajador y sus derechohabientes a la doble instancia judicial consagrado en el art. 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

X) Según la Convención Americana sobre Derechos Humanos, los Estados Partes están obligados a suministrar recursos judiciales efectivos a las víctimas de violaciones de los derechos humanos (art. 25), recursos que deben ser sustanciados de conformidad con las reglas del debido proceso legal (art. 8.1), todo ello dentro de la obligación general, a cargo de los mismos Estados, de garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos por la Convención a toda persona que se encuentre bajo su jurisdicción (art. 1.1) [26] El artículo 1.1 de la Convención establece que los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.

Por su parte, el artículo 2 de la Convención determina que si en el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que el artículo 1.1 es fundamental para determinar si una violación de los derechos humanos reconocidos por la Convención puede ser atribuida a un Estado Parte. En efecto, dicho artículo pone a cargo de los Estados Partes los deberes fundamentales de respeto y de garantía, de tal modo que todo menoscabo a los derechos humanos reconocidos en la Convención que pueda ser atribuido, según las reglas del Derecho internacional, a la acción u omisión de cualquier autoridad pública, constituye un hecho imputable al Estado que compromete su responsabilidad en los términos previstos por la misma Convención.

Conforme al artículo 1.1 es ilícita toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención.

En relación con el artículo 2 de la Convención, la Corte ha dicho que en el derecho de gentes, una norma consuetudinaria prescribe que un Estado que ha ratificado un tratado de derechos humanos debe introducir en su derecho interno las modificaciones necesarias para asegurar el fiel cumplimiento de las obligaciones asumidas. Esta norma es universalmente aceptada, con respaldo jurisprudencial. La Convención Americana establece la obligación general de cada Estado Parte de adecuar su derecho interno a las disposiciones de dicha Convención, para garantizar los derechos en ella consagrados. Este deber general del Estado Parte implica que las medidas de derecho interno han de ser efectivas (principio del effet utile). Esto significa que el Estado ha de adoptar todas las medidas para que lo establecido en la Convención sea efectivamente cumplido en su ordenamiento jurídico interno, tal como lo requiere el artículo 2 de la Convención. Dichas medidas sólo son efectivas cuando el Estado adapta su actuación a la normativa de protección de la Convención.

En el mismo sentido, el Tribunal ha manifestado que el deber general del artículo 2 de la Convención Americana implica la adopción de medidas en dos vertientes. Por una parte, la supresión de las normas y prácticas de cualquier naturaleza que entrañen violación a las garantías previstas en la Convención. Por la otra, la expedición de normas y el desarrollo de prácticas conducentes a la efectiva observancia de dichas garantías [27] El Derecho Internacional de los Derechos Humanos tiene por fin proporcionar al individuo medios de protección de los derechos humanos reconocidos internacionalmente frente al Estado. En la jurisdicción internacional las partes y la materia de la controversia son, por definición, distintas de las de la jurisdicción interna. Al establecer si el Estado es responsable internacionalmente por la alegada violación a los derechos consagrados en los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana, el aspecto sustancial de la controversia ante la Corte no es si en el ámbito interno se emitieron sentencias o resoluciones administrativas, o si se aplicaron o no determinadas disposiciones de derecho interno, en relación con las violaciones que se alega fueron cometidas en perjuicio de las presuntas víctimas de los hechos, sino si los procesos internos permitieron que se les garantizara un verdadero acceso a la justicia, conforme a los estándares previstos en la Convención Americana, para determinar los derechos que estaban en controversia [28] Desde esta perspectiva, una normativa que contenga una prohibición de impugnar los eventuales efectos de su aplicación o interpretación no puede ser considerada en una sociedad democrática como una limitación válida al derecho a un real y efectivo acceso a la justicia de los destinatarios de esa normativa, el cual, a la luz de los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la misma, no puede ser arbitrariamente restringido, ni reducido o derogado [29] En esta línea hermenéutica, adquiere singular relevancia la decisión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el sentido de que el acceso a la justicia constituye una norma imperativa de Derecho Internacional y, como tal, genera obligaciones erga omnes para los Estados de adoptar las medidas que sean necesarias para no dejar en la impunidad esas violaciones a los derechos humanos [30] El derecho de acceso a la justicia no se reduce al acceso formal, stricto sensu, a la instancia judicial (tanto interna como internacional), sino comprende, además, el derecho a la prestación jurisdiccional, y encuéntrase subyacente a disposiciones interrelacionadas de la Convención Americana (como los artículos 25 y 8), además de permear el derecho interno de los Estados Partes. El derecho de acceso a la justicia, dotado de contenido jurídico propio, significa, lato sensu, el derecho a obtener justicia.

Uno de los componentes principales de ese derecho es precisamente el acceso directo a un tribunal competente, mediante un recurso efectivo y rápido, y el derecho a ser prontamente oído por dicho tribunal, independiente e imparcial, a niveles tanto nacional como internacional (artículos 25 y 8 de la Convención Americana). Se puede visualizar aquí un verdadero derecho al Derecho, o sea, el derecho a un ordenamiento jurídico -a niveles tanto nacional como internacional- que efectivamente salvaguarde los derechos fundamentales de la persona humana.

La indisociabilidad entre los artículos 25 y 8 de la Convención Americana conlleva a caracterizar como siendo del dominio del jus cogens el acceso a la justicia entendido como la plena realización de la misma, o sea, como siendo del dominio del jus cogens la intangibilidad de todas las garantías judiciales en el sentido de los artículos 25 y 8 tomados conjuntamente. No puede haber duda de que las garantías fundamentales, comunes al Derecho Internacional de los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, tienen una vocación universal al aplicarse a todas y cualesquiera circunstancias, conforman un derecho imperativo (perteneciendo al jus cogens), y acarrean obligaciones erga omnes de protección [31] Desde esta perspectiva, las normas reguladoras del procedimiento antes las comisiones médicas vulneran el derecho de acceso a la justicia que forma parte del ius cogens.

XI) En definitiva, y por todos los argumentos expuestos, se impone la declaración de inconstitucionalidad en el presente caso de los arts. 21, 22 y 46, inc. 1º de la ley 24.557, del dec. 717/96 y demás normas reglamentarias y complementarias.

Admitido el planteo de inconstitucionalidad contra las mencionadas normas, considero que debería ser revocada la resolución de fs. 20, y admitirse la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo (arts. 20 y 21, inc. a), L.O.).

Ni las consideraciones vertidas precedentemente, ni la decisión que propongo implican -naturalmente- emitir juicio alguno acerca de la fundabilidad de la pretensión articulada en el escrito de inicio.

XII) Las peculiaridades de la cuestión y la ausencia de contradicción imponen, a mi juicio, la declaración de costas de alzada en el orden causado (conf. arts. 68, párr. 2º, C.P.C.C.N. y 155, L.O.). La regulación de los honorarios por el escrito de fs. 21/3 vta. debería diferirse para cuando se resuelva el fondo del asunto.

LA DOCTORA MARIA C. GARCÍA MARGALEJO dijo:

1) En el presente pleito el Sr. Protacio González demanda a Berkley International ART S.A. por cobro de $ 19.012,16 derivado ello de que, según dice, el 19 de marzo de 2007 y trabajando para Bricksa S.A., sintió un fuerte tirón en la zona inguinal derecha que lo mantiene casi inmovilizado. Indica que se determinó que ninguna relación pudo haber tenido el esfuerzo realizado con la hernia inguinal que padece, lo cual -sostiene- carece de suficiente explicación. Funda la acción en la ley 24.557 (ver fs. 14 vta.). Plantea inconstitucionalidad de los arts. 8 inc. 3º y 4º, 21, 22 y 46 apartado 1 de la L.R.T. y decreto 717/96 del P.E.N. (fs. 6).

Previo dictamen Fiscal (fs. 19), la jueza interviniente declaró su incompetencia para entender en las actuaciones (ver fs. 20). Contra tal decisión se apela a fs. 21/23. Se dio intervención al Ministerio Público (fs. 27/30).

2) Si bien en casos anteriores he declarado que resulta incompetente esta Justicia Nacional del Trabajo para entender en supuestos como el del sub lite, lo cierto es que en un caso de aristas similares al presente ("Venialgo, Inocencio c/ Mapfre Aconcagua Aseguradora de Riesgos del Trabajo S.A. y otro") la Corte Suprema de Justicia mediante sentencia de fecha 13-3-2007 hizo lugar al recurso extraordinario allí interpuesto por la parte actora, dejó sin efecto la sentencia que había dictado la Sala II de esta Cámara y declaró que resultaba competente para entender en las actuaciones la Justicia Nacional del Trabajo; ello así porque entendió que resulta de aplicación el caso "Castillo" (Fallos 327:3610). Por tanto, y aunque deje expresa constancia -respetuosamente- de que mi parecer es contrario a tal criterio, se trata de una sentencia del Alto Tribunal y como tal estimo que debo acatarla pues como principio general y como la propia Corte Suprema ha expresado, es indiscutible el carácter obligatorio de sus decisiones (Fallos 310:746) y los jueces tienen el deber de conformar las suyas a las de ese Tribunal, que reviste el carácter de intérprete supremo de la Constitución Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia (Fallos 311:1644). De tal modo, más allá de mi opinión, si la Corte Suprema de Justicia así ha interpretado su propia decisión anterior -como surge de la sentencia del caso "Venialgo"- no corresponde que me aparte de esa interpretación al resolver en el sub examine. Asimismo el Sr. Fiscal Gral. ante esta Cámara a fs. 30 hace notar -sin perjuicio de su criterio personal- que el Máximo Tribunal ha sentado una tesis que admite la jurisprudencia de este Fuero, al expedirse en "Marchetti, Néstor Gabriel c/ La Caja ART S.A. s/ Ley 24.557", en fallo cuya copia se agrega a fs. 28/29.

Todo lo cual me lleva, por estas razones, a sumarme a la propuesta del distinguido colega preopinante. Lo antes indicado no implica en modo alguno abrir juicios anticipados sobre el fondo del asunto.

3) Las peculiaridades de la cuestión y la ausencia de contradicción imponen, a mi juicio, la declaración de costas por su orden tal como el Dr. Zas mociona (art. 68 2ª parte C.P.C.C.N.). Los honorarios deberían diferirse para cuando quede resuelto el fondo del asunto.

En virtud de lo que surge del acuerdo que antecede, el TRIBUNAL RESUELVE: 1º) Revocar la resolución de fs. 20 y declarar la competencia de la Justicia Nacional del Trabajo para entender en el presente caso. 2º) Costas de alzada en el orden causado. 3º) Diferir la regulación de los honorarios por el escrito de fs. 21/3 vta. para cuando se resuelva el fondo del asunto. 4º) Reg., not. y dev. Con lo que terminó el acto, firmando los señores jueces por ante mí, que doy fe. Conste que la vocalía tercera se encuentra vacante (art. 109 RJN).

MMV.

Oscar Zas María C. García Margalejo Juez de Cámara Juez de Cámara