Tribunal: CAMARA DE APEL. EN LO CIVIL, COMERCIAL, LABORAL Y DE MINERIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Neuquén
Fecha: 2008-08-26


NEUQUEN, 26 de agosto de 2008.

Y VISTOS:

En acuerdo estos autos caratulados: "BRIAN MARIA EUGENIA Y OTROS C/ CONSEJO PROV. DE EDUCACION S/ ACCION DE AMPARO", (Expte. Nº 368944/8), venidos en apelación del JUZGADO LABORAL NRO. 4 a esta Sala II integrada por los Dres. Federico GIGENA BASOMBRIO e Isolina OSTI DE ESQUIVEL, con la presencia de la Secretaria actuante Dra. Norma AZPARREN y, de acuerdo al orden de votación sorteado, la Dra. Isolina OSTI DE ESQUIVEL dijo:

I.- A fs. 250/262 se dicta sentencia haciendo lugar a la acción de amparo, disponiendo que los actores tienen derecho a continuar prestando su trabajo en el programa de educación de la población judicializada en los centros de detención de la provincia del Neuquén, situación que deberá mantenerse mientras perdure dicha política de estado, y condenando a la reinstalación de los amparistas y al pago de los salarios caídos, con costas.

Contra dicho resolutorio interpone la demandada Consejo Provincial de Educación recurso de apelación, expresando agravios a fs. 266/271 vta., apelación que luego se extiende a la sentencia aclaratoria dictada por la a quo, formulando agravios a fs. 277/284 vta., los que fueran rebatidos por la parte actora a fs. 286/291 vta.

II.- Refiere la apelante que la sentencia recurrida vulnera el art. 3° del Decreto n° 374/04 y el art. 14 de la Ley provincial n° 2336.

Luego se agravia en cuanto la a quo entiende que hubo trato discriminatorio hacia los amparistas, cuando, en realidad, el personal con el cual se efectúa la comparación no se encontraba en iguales condiciones que los actores. Por otra parte, entiende que mal puede haber discriminación cuando la misma ley dispone el cese de las designaciones políticas al término de cada gestión de gobierno, por lo que habiendo sido designados los demandantes en planta política era obligatorio su cese.

Una tercera queja refiere a que no existe ninguna deficiencia técnica en la norma de designación de los amparistas, conforme sostiene la magistrada de grado, sino que claramente surge de la misma que las designaciones fueron efectuadas en planta política. Señala que las designaciones políticas son independientes de la profesión de los designados, y que algunos de los actores continúan trabajando en el sistema educativo en sus cargos de base, como docentes interinos ya que ninguno de ellos era titular. Concluye entonces en que no existe una vulneración del derecho a trabajar.

Denuncia que la sentencia cuestionada vulnera el principio de división de poderes, toda vez que el cese del desempeño de los actores es un acto discrecional de la administración, exento del control judicial. Destaca que el Consejo Provincial de Educación posee la facultad discrecional de seleccionar al personal idóneo que se desempeña en sus programas educativos, por lo que la resolución de la jueza de grado constituye una intromisión indebida en la esfera de actuación del Poder Ejecutivo, al ordenarle reincorporar a personal que fuera designado políticamente.

Similares argumentos (naturaleza política de las designaciones y facultades discrecionales de la administración) enarbola la parte demandada respecto de la sentencia aclaratoria.

III.- Para rebatir los agravios de su contraria, los actores señalan que mediante Decreto n° 0374/04 se aprobó el Programa Educativo Provincial para la Población Judicializada, que dicha norma aprobó al Estructura Orgánica Funcional de la Unidad Ejecutora del Programa Educativo Provincial (U.E.P.I.), con la creación de cargos docentes para la implementación del programa. Sigue diciendo que la totalidad de los amparistas fueron designados en cargos docentes, desempeñando sus funciones con arreglo al Estatuto del Docente.

Sostienen que a pesar de la continuidad dada a la totalidad de los cargos en el mes de diciembre de 2007, a partir del día 10 de ese mes y año se dispuso sólo el cese de los agentes que desempeñaban funciones docentes en la U.E.P.I., no así de los docentes designados en la planta funcional del Centro Educativo Provincial Integral n° 1 (C.E.P.I. n° 1). Pone de manifiesto que la política educativa dirigida a la población judicializada no fue dejada sin efecto, como así también que la norma de creación no prevé un tiempo límite de ejecución. Ello determina que la totalidad de los docentes se encontraban en igualdad de condiciones, y que lo actuado por la administración importa discriminación hacia los amparistas.

Entiende que la afirmación de la demandada de que los actores fueron designados en planta política carece de sustento fáctico y normativo, y que, más allá de la deficiente redacción del Decreto n° 037/04, los amparistas desarrollaron tareas docentes, y que sus cargos poseen códigos de personal docente y no de personal afectado a planta política, abonándoseles también la "asignación por resultado" creada por Decreto n° 1165/5.

Dice que es erróneo considerar que la Ley 242 de creación del Consejo Provincial de Educación le otorga, al organismo, la facultad de hacer cesar docentes, cuando, en realidad, se encuentra facultado solamente para crear, transferir y modificar cargos docentes.

IV.- La controversia de autos gira en torno a las facultades de la Administración Pública para designar personal en "planta política", categoría que, al igual que sucede con los contratos temporarios, sustrae al agente de la protección que le otorga la garantía de la estabilidad consagrada por el art. 14 bis de la Constitución Nacional.

En oportunidad de integrar el Tribunal Superior de Justicia de la Provincia, mi colega de Sala Dr. Federico Gigena Basombrío expresó con relación al tema que nos ocupa, y definiendo su marco conceptual, que: "El derecho a la estabilidad fue concebido por los constituyentes de 1957, como una herramienta que impediría que los gobiernos de turno produjeran cesantías en masa, invocando excusas pueriles para nombrar a su clientela política. La estabilidad del empleo público aparece, en ese contexto, como una reacción del poder constituyente contra tal modo de proceder de las autoridades políticas (cfr. Ekmekdjian, Miguel Ángel, "La estabilidad del empleado público...", LL 150-968).

"De este modo tal garantía importa el reconocimiento de un derecho otorgado al empleado público, pero, a la vez supone la imposición de una pauta organizacional exigible a los poderes constituidos, en tanto, por voluntad expresa del constituyente nacional, éstos deben mantener una planta de personal estable e idóneo, a efectos de abordar eficientemente las necesidades del servicio debido a la comunidad (cfr. Inés D'Argenio, "La justicia administrativa en la Argentina...", "Fundación de Derecho Administrativo", Buenos Aires, 2003) - causa "Tobis c/ Municipalidad de Neuquén, Acuerdo n° 3, 3/2/2004-).

Ahora bien, a la par del ingreso a planta a través del correspondiente nombramiento existen otras modalidades utilizadas por la Administración Pública, tales como los contratos temporarios y las designaciones en planta política, con el objeto de incorporar funcionarios y agentes que se rigen por un lazo distinto al que se establece con el personal estable.

En reiterados pronunciamientos esta Cámara de Apelaciones ha puesto de manifiesto "el disfavor con que la doctrina ha observado las contrataciones temporarias en la Administración Pública, con motivo, justamente, de los frecuentes abusos que de ella se han seguido o en ellas se han originado (así Marienhoff, quién asevera: "La incorporación de personas -funcionarios o empleados- a la Administración Pública mediante el procedimiento del contrato "ad-hoc", si bien teóricamente aparece como un medio correcto y plausible, en la práctica se encuentra desprestigiado debido al buso de que fue objeto", en "Tratado de Derecho Administrativo", T. III-B, pág. 90, N° 867)" (cfr., Sala I, "Escudero c/ Provincia del Neuquén, Expte. 262-C-03; Sala II, "Sánchez c/ Municipalidad de Neuquén", P.S. 2004-II, f° 342/347; ídem., "Isla c/ Provincia del Neuquén", P.S. 2004-III, f° 534/537; ídem., "Bosquez c/ Consejo Prov. de Educación y otro", P.S. 2004-VI, f° 1276/1282).

En los precedentes anteriormente citados también se destacó que, "como principio general, es jurídicamente factible que una contratación temporaria se transforme en empleo público, en tanto se cumplan, claro, determinados requisitos, como la realidad o necesidad de la prestación desempeñada, el cumplimiento del tiempo que fijen las respectivas leyes, etc. (así Marienhoff, "Para que un cocontratante de la Administración Pública adquiera la calidad de funcionario público, la actividad que el cocontratante desarrolle -es decir, la prestación a su cargo- ha de hallarse encuadrada en el régimen general aplicable a la función o al empleo públicos...).

Las consideraciones hasta aquí desarrolladas pueden ser aplicadas sin inconvenientes a la figura del personal de planta política, entendida ésta como la compuesta por funcionarios o agentes que desempeñan una función de asesoramiento directo con el Poder Ejecutivo, que colaboran con la gestión de gobierno y que, una vez concluida ésta, cesan automáticamente en sus cargos. Ello así desde el momento que la posibilidad de designar personal en planta política, si bien tiene una finalidad atendible, cuál es que el gobernante pueda contar con un equipo de asesores y colaboradores directos de su confianza, ha sido ejercida también abusivamente por las autoridades de turno, encasillando en dicha categoría a personas que desempeñan tareas que en nada se vinculan con la fijación de políticas de estado y con el asesoramiento de los gobernantes.

Por ello resulta de fundamental importancia a efectos de descartar el fraude a la garantía de la estabilidad que la utilización de estas figuras puede esconder, indagar, más allá de los término de la designación, la naturaleza de las funciones que este personal lleva a cabo, pauta fijada por el Tribunal Superior de Justicia en anterior composición, en autos "Rebolledo" (Acuerdo n° 318/94 del registro de la Secretaría de Demandas Originarias), en el ya citado fallo "Tobis" y que también ha adoptado la Cámara de Apelaciones local en los antecedentes referidos.

V.- Aplicando entonces el marco conceptual delineado en el apartado anterior al caso de autos tenemos que los actores fueron designados "en planta política" por Decreto n° 374/2004, con el objeto de integrar la Unidad Ejecutora del Programa Educativo Provincial para población judicializada, con carácter interministerial y con dependencia de los dos Ministerios involucrados (Seguridad y Trabajo, y Educación y Cultura) -fs. 2/4 y 176/178-.

De los Anexos del decreto señalado (fs. 5/13 y 180/187) surgen los objetivos del programa educativo para la población carcelaria, como así también que para su implementación se creó, además de la Unidad Ejecutora, el Centro Educativo Provincial n° 1, por transformación del anterior Centro Provincial Integral para la Formación Profesional de Unidades de Detención, ratificándose la planta funcional y designándose a los docentes que conformarían su plantel.

A fs. 9 y 183 obran como Anexo IV las misiones y funciones de la Unidad Ejecutora, a saber: 1) profundizar la reflexión sobre la problemática de las instituciones intervinientes como instancia de aporte y generadora de alternativas de resolución de conjunto; 2) informar a los organismos/instituciones involucradas acerca de la situación y avance de la población atendida desde el Programa de educación para población judicializada; 3) elaborar, coordinar y convenir con las instituciones involucradas la Normativa requerida para la puesta en marcha del programa y proyectos educativos; 4) establecer registros estadísticos, y sistematización de la experiencia que permitan el análisis con parámetros criminológicos y nivel educativo; 5) integrar y elaborar los supuestos teórico-prácticos que fundamenten el trabajo en el ámbito carcelario.

Por su parte, y aunque la norma legal no lo precise, de los cargos asignados al Centro Educativo Provincial n° 1 se advierte que éste tiene como función impartir la enseñanza en los institutos carcelarios.

En otras palabras, mientras la Unidad Ejecutora coordina, implementa políticas, monitorea, controla y administra recursos, el Centro Educativo Provincial imparte efectivamente la enseñanza, de acuerdo, claro está, con los lineamientos formulados por la Unidad Ejecutora. Consecuentemente, la Unida Ejecutora y el Centro Educativo Provincial no se encuentran en un plano de igualdad, como para que el tratamiento dispar brindado al personal de una y otra organización vulnere el principio de igualdad previsto por el art. 16 de la Constitución Nacional. En efecto, mientras el personal del Centro Educativo ejerce tareas docentes específicas (impartir enseñanza), el personal de la Unidad Ejecutora lleva a cabo funciones de desarrollo y control de políticas educativas, sin perjuicio que por la especialidad de la materia tengan título docente o afín.

Sentado lo anterior y descartado el agravio constitucional fundado en el precitado art. 16, debo analizar si las tareas encomendadas a la Unidad Ejecutora son de tal naturaleza que puedan calificarse como esenciales, normales y habituales para la Administración Pública, o pueden ser incluidas en el ámbito de incumbencia de los asesores o colaboradores directos del gobierno en funciones.

Conforme surge de la documentación aportada a la causa, la finalidad que tuvo en miras la implementación del Programa Educativo Provincial para Población Judicializada fue la de garantizar el acceso a la educación a toda la población, atendiendo las particularidades que presentan quienes se encuentran recluidos en las cárceles, como así también dar respuestas a requerimientos formulados desde el Poder Judicial y desde los ámbitos especializados del mismo poder administrador (Comisión Penitenciaria Provincial) en orden a resolver definitivamente el problema que plantea la educación en las unidades de detención.

Para desarrollar e implementar la referida política educativa se crearon, entonces, los dos organismos a los que ya hice referencia. Ahora bien, atendiendo a las funciones de cada uno de ellos entiendo que el Centro Educativo desarrolla tareas esenciales y normales para la administración pública, a saber impartir enseñanza gratuita, en este caso a un grupo de características determinadas y especiales como es la población carcelaria. Por ello quienes ocupan cargos en ese ámbito, de indudable naturaleza docente, fueron designados en planta y continúan en funciones. Incluso la existencia de este organismo, aunque con otra denominación, se remonta a gestiones de gobierno anteriores, preexistiendo, entonces, a la Unidad Ejecutora, que aparece con la gestión de gobierno finalizada en el año 2007.

Por ello, distinto es el supuesto de la Unidad Ejecutora. Dicho organismo, en primer lugar, tiene una ubicación jerárquica ad hoc, interministerial. Luego, de las funciones asignadas a esta unidad administrativa se advierte que su principal objetivo es proponer la política educativa para la población judicializada, monitoreando su implementación y desarrollo, y contando para ello con facultades tales como administrar recursos, elaborar la normativa correspondiente, y formular estadísticas. De ello se sigue que, siendo la fijación de políticas de estado una atribución excluyente de los funcionarios políticos electos a tal fin, todo lo relacionado con esta área, incluidos aspectos tales como la implementación y el control puede ser asignado a personal que integre la planta política, y que el jefe del Poder Ejecutivo considere de su confianza y consustanciado con la ideología y línea de gobierno que aquél tenga.

Por tanto no se encuentra configurado un fraude legal por el hecho de haber designado en planta política al personal de la Unidad Ejecutora Provincial.

Tampoco resulta relevante la circunstancia de que el programa educativo para la población judicializada continúe con la actual gestión de gobierno, ya que el órgano encargado de la enseñanza a los internos no ha sido afectado. El cambio de funcionarios solamente se ha producido en un órgano con funciones políticas, cuya composición, e incluso permanencia (fue creado por Decreto del Gobernador) puede quedar sujeta a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo.

Por ello, sabiendo los actores que sus designaciones fueron realizadas en planta política desde el momento del nombramiento, y toda vez que las funciones que cumplían son acordes a las que normalmente desarrolla el personal de "planta política" o "de gabinete", no advierto que haya existido arbitrariedad o ilegalidad en el obrar del Poder Ejecutivo al disponer el cese de sus actividades concomitante con la terminación del mandato del gobierno que los designó.

Por lo expuesto, propongo al Acuerdo se revoque el decisorio de grado, rechazándose el amparo promovido por los actores, con costas, en ambas instancias, a los amparistas perdidosos, dejándose sin efecto los honorarios regulados al nuevo pronunciamiento y fijándose los de Alzada de conformidad con el art. 15 L.A..

TAL MI VOTO.

El Dr. Federico Gigena Basombrío dijo:

Por compartir los fundamentos vertidos en el voto que antecede, adhiero al mismo.

Por ello, esta Sala II RESUELVE:

I.- Revocar la sentencia dictada a fs. 250/262 y su aclaratoria de fs. 273, rechazándose en consecuencia la demanda de amparo promovida por los actores.

II.- Imponer las costas de ambas instancias a los actores vencidos (arts. 68 C.P.C.C.).

III.- Dejar sin efecto los honorarios regulados, (art. 279 C.P.C.C.), los que adecuados al nuevo pronunciamiento se fijan en las siguientes sumas: para la Dra....., patrocinante de la demandada, de PESOS DOS MIL TRESCIENTOS ($2.300); para el Dr....., apoderado, de PESOS NOVECIENTOS VEINTE ($920); y para la Dra....., patrocinante de los actores, de PESOS UN MIL SESCIENTOS ($1.600). (arts. 6,7,10 y 36 L.A.).

IV.- Regular los honorarios de esta Instancia en las siguientes sumas: para la Dra...., patrocinante de la demandada, de PESOS OCHOCIENTOS ($800); para el Dr....., apoderado, de PESOS TRESCIENTOS VEINTE ($320); y para la Dra...., patrocinante de los actores, de PESOS cuatrocientos ochenta ($480). (art. 15 L.A.).

V.- Regístrese, notifíquese y, oportunamente, vuelvan los autos al Juzgado de origen.

Federico Gigena Basombrío - Dra. Isolina Osti de Esquivel Dra. Norma Azparren - SECRETARIA REGISTRADO AL Nº 151 - Tº V - Fº 878/884 Protocolo de SENTENCIAS -S A L A II- Año 2008.