Tribunal: CAMARA DE APEL. CONT. ADM. Y TRIB. DE LA CIUDAD AUT. DE BS. AS.
Jurisdicción: Local — Provincia: Ciudad Autónoma de Buenos Aires
Fecha: 2006-10-13


"M, M. M. CONTRA GCBA SOBRE AMPARO (ART. 14 CCABA)" , EXPTE: EXP 13817 / 0 Buenos Aires, 10 de octubre de 2006.

Y VISTOS:

Estos autos, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada -a fs. 139/143, memorial cuyo traslado fue contestado a fs. 152/157-, contra la sentencia de fs. 124/133 vta.

I.- Los accionantes iniciaron la presente acción de amparo - por derecho propio y en representación de sus hijos menores de edad- a fin de que se los incorpore a los programas de emergencia habitacional con el objeto de proteger el derecho a la vivienda, salud y a la dignidad del grupo familiar y se declare la inconstitucionalidad del Decreto Nº 895/02 -que establece un subsidio habitacional para familias que se encuentran sin vivienda, que será entregado en 6 cuotas mensuales -, toda vez que, según sostuvieron, vulnera el derecho constitucional a una vivienda digna (art. 31, CCABA), y solicitaron se ordene al Gobierno de la Ciudad que continúe otorgando el subsidio habitacional que estaban percibiendo, mientras se mantengan las circunstancias que motivaron su otorgamiento.

Relataron, al respecto, que recibieron el beneficio durante los seis meses previstos en el artículo sexto del decreto citado, pero que una vez vencido ese plazo comenzaron a deber los gastos de alojamiento en el hotel. La situación se agravó por cuanto el hotel, donde aún permanecen, fue clausurado, a raíz de un procedimiento judicial.

Por ello, solicitaron que se les conceda una medida cautelar, ordenándose a la Ciudad que mantenga la prestación del subsidio (vid. fs. 9), petición que tuvo acogida favorable a fs. 80/82 por el Sr. Juez a quo.

II.- Posteriormente a fs. 124/133 vta., se dictó sentencia, haciendo lugar a la acción de amparo, y se ordenó al GCBA a: 1) brindar una adecuada cobertura de la emergencia habitacional a los actores, hasta tanto se hallen en condiciones de superar el estado de emergencia habitacional que motivó su admisión en el programa regulado por el decreto 895/02. 2) remitir periódicamente a la Asesoría Tutelar, un informe socioambiental, en el que consigne la situación del grupo familiar, en especial en lo relativo a la verificación de los extremos del articulo 14 del decreto citado, a efectos de que dicha dependencia del Ministerio Publico informe al Tribunal las novedades solo en tanto impliquen un incumplimiento de las prestaciones a cargo de la demandada. Asimismo, el magistrado de grado declaró la inconstitucionalidad del art. 6º del Decreto Nº 895/02.

Contra esta resolución el GCBA interpuso recurso de apelación, lo que motiva la intervención de esta Alzada (ver fs. 139/143).

A fs. 165/167 dictaminó la señora Fiscal de Cámara, propiciando hacer lugar al recurso de apelación interpuesto.

A fs. 161/163, dictaminó el Asesor Tutelar, considerando que debe confirmarse la sentencia dictada en autos.

III.- Ingresando ya al tratamiento de la cuestión traída a conocimiento de esta Sala, corresponde poner de resalto, liminarmente, que en numerosos casos similares al que aquí se trata, este Tribunal ha fijado en forma reiterada y concordante su posición en relación a la vigencia temporal del beneficio establecido en el Decreto Nº 895/02, concluyendo en todos ellos que, en síntesis, el deber de asistencia del Estado local no se agota luego de transcurrido el plazo de 6 meses previsto en la mencionada norma, sino que dicha obligación se extiende mientras subsista la situación de precariedad habitacional de sus beneficiarios (esta Sala, in re, "Benitez Araceli c/GCBA s/Amparo -Art. 14 CCABA-" Exp. Nº 16707/0, sentencia del 21/06/2006; "Quinteros Alicia Marcela y otros c/GCBA s/Amparo -art. 14 CCABA-" Exp. Nº 7910/0, sentencia del 24/11/2005; "Díaz Angela Rosa y otros c/GCBA s/Amparo -Art. 14 CCABA-" Exp. Nº 132195/0, sentencia del 11/10/2005; "Barrera Mirtha y Otros c/GCBA s/Amparo -Art. 14 CCABA-" Exp. Nº 13030/0, sentencia del 11/10/2005, entre otros).

Por ello, este Tribunal estableció -en el marco de dichas causas- que la Ciudad no podía suspender la cobertura asistencial brindada si no se encontraba plenamente demostrado el cumplimiento de los objetivos que justificaron la creación del referido plan.

Asimismo, y toda vez que la obligación del GCBA de prestar asistencia habitacional a las personas en situación de emergencia es susceptible de ser cumplida mediante diversos cauces, y siendo la decisión en torno a los cursos de acción -activos o pasivos- que resultan idóneos para tal fin materia privativa de la Administración, la condena consistió, en todos los casos, en ordenar a la demandada que mientras subsista la situación actual de los accionantes preste adecuada asistencia habitacional, ya sea mediante la continuación de las prestaciones previstas en el Decreto Nº 895/02, o bien incorporándolos a cualquier otro plan que resguarde adecuadamente los fines habitacionales antes mencionados.

IV.- Ahora bien, recientemente, el Tribunal Superior de Justicia dictó sentencia en una causa en la cual la cuestión de fondo debatida presenta analogía con los aspectos substanciales que aquí habrán de decidirse (TSJ, "GCBA s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ´Panza Ángel R. C/GCBA s/amparo -art. 14 CCABA-¨", Expte. Nº 4270/05, sentencia del 23 de mayo de 2006). En el marco de dicha causa el ad quem, por mayoría, hizo lugar a los recursos de queja e inconstitucionalidad deducidos por la demandada y, en consecuencia, revocó la decisión de esta Cámara Así las cosas, y toda vez que algunos de los argumentos utilizados por el Tribunal Superior para así decidir podrían eventualmente considerarse de aplicación al sub exámine, por razones de economía procesal es necesario examinar con detalle dichos aspectos de la citada resolución.

Es preciso destacar, al respecto, que la mayoría del TSJ dejó expresamente dicho que no le correspondía considerar los aspectos constitucionales en ese caso involucrados (ver punto 6, voto del Dr. Lozano) hasta tanto la Cámara subsane los defectos formales que a su entender contenía la sentencia en dicha ocasión examinada. Esto significa que en la referida sentencia del TSJ no hay una interpretación jurídica referida al derecho a la vivienda que hubiera que eventualmente respetar, conforme la doctrina de la CSJN (ver "Cerámica San Lorenzo", Fallos:307:1094), trasladable a los precedentes de los tribunales superiores de las provincias y que esta Sala ha aplicado en diversas situaciones (ver, entre otros, "AFJP-Prorenta S.A. c/GCBA s/recurso de apel. Jud. C/desis. DGR /art. 114 Cod. Fisc.)" Expte. EXP 1889 del 21 de julio de 2006). Por el contrario, y con la salvedad que se indica en el párrafo siguiente, la mayoría del TSJ sólo expuso una serie de objeciones referidas a aspectos formales de la fundamentación del fallo y a la falta de consideración adecuada de los agravios de una de las partes.

Hay que reconocer, sin embargo, que hay un punto sobre el que efectivamente el ad quem se ha expedido y es el relativo a la forma de la condena establecida por este Tribunal, aspecto sobre el cual y más allá de la opinión adversa de esta Sala, que más adelante se explicita, corresponde atenerse a lo resuelto por el TSJ y adecuar los términos de la decisión a tomar.

Finalmente, no puede dejar de advertirse que el TSJ, luego de resolver el caso "Panza" se expidió sobre la cuestión con posterioridad en el caso "T." (decisión del 9 de agosto de 2006) y donde la minoría consideró que la sentencia de esta Cámara resulta "inobjetable y constitucionalmente plausible" (voto de la Dra. Ruiz, punto 2) y que, desde el punto de vista de los agravios agrupados bajo el título de "arbitrariedad" ella "es intachable" (voto del Dr. Maier, punto 2).

La drástica diferencia de criterios antes aludida revela, a juicio de esta Sala, que lo medular del debate no radica tanto en la estructura lógica de los argumentos sino, en rigor de verdad, en el lugar que consideramos legítimo asignarle a los derechos sociales en el orden jurídico y constitucional de la Ciudad y, correlativamente, en cuál debe ser la actitud de las diferentes autoridades públicas ante la exclusión social.

V.- En primer lugar, es necesario recordar que, ya desde las primeras oportunidades en que este Tribunal debió analizar pretensiones vinculadas al derecho de acceso a la vivienda, tales decisiones reconocieron que tal derecho ha recibido expresa recepción en nuestro ordenamiento constitucional y legal, en tanto se trata de una de las tantas manifestaciones del principio de autonomía personal (in re "Victoriano, Silvana y otros c/GCBA s/ amparo", exp. 3265; "Basta, María Isabel c/GCBA s/amparo", exp. 3282; "Báez, Elsa Esther s/amparo", exp. 2805; "S. M., G. c/GCBA s/amparo", exp. 2809; entre otros precedentes).

Así, en tales precedentes se explicó que nuestra Constitución consagra el principio de la autonomía individual -artículo 19 de la Constitución Nacional-, esto es, la posibilidad de cada individuo de elegir y materializar su propio plan de vida. Se trata en consecuencia, del reconocimiento a la autodeterminación, y su fundamento radica en la dignidad de la persona y el respeto a la libertad personal.

Al respecto, se sostuvo que "el principio de autonomía personal sirve para determinar el contenido de los derechos individuales básicos, ya que de él se desprende cuáles son los bienes que esos derechos protegen. Tales bienes son las condiciones necesarias para la elección y materialización de ideales personales y los planes de vida basados en ellos: la vida psicobiológica, la integridad corporal y psíquica (...), la libertad de acceso a recursos materiales, (...)" (NINO, Carlos Santiago, "Fundamentos de Derecho Constitucional", Ed. Astrea, pág. 167).

Se explicó entonces que se trata de un principio que proclama el respeto por la persona e implica un derecho de no interferencia y un deber de no coartar acciones autónomas y exige, además, la adopción de comportamientos activos por parte del Estado que hagan posible la inclusión social y, consecuentemente, el goce de los derechos fundamentales. En efecto, ha señalado este Tribunal que "el derecho a condiciones mínimas de asistencia e inclusión social es un derecho fundamental que resulta imprescindible para el ejercicio de la autonomía individual (conforme artículo 19 de la Constitución Nacional). Esta autonomía consiste básicamente en la posibilidad de cada individuo de elegir y materializar su propio plan de vida. El Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene, además, el deber inexcusable de realizar prestaciones positivas, de manera que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio" (esta Sala, "Pérez Víctor Gustavo y otros C/GCBA s/Amparo", expte. 605 del 26/01/01; en sentido concordante, "Benítez, María Romilda y otros c/ GCBA. s/Medida Cautelar" Exp. 2069, J. 2, S. 3 del 16/11/01).

En definitiva, y a criterio de esta Sala, para que la libre elección del plan de vida resulte posible, no es suficiente con la sola abstención, sino que requiere una colaboración activa del Estado, esto es, la ejecución de acciones positivas. Ello resulta concordante, a su vez, con lo dispuesto en el artículo 17 de la CCABA, que establece el deber de la Ciudad de desarrollar políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Este deber de reconocimiento y tutela reviste aún mayor relevancia cuando se trata de los miembros de la sociedad que tienen su ámbito de autonomía reducido por razones de exclusión social.

VI.- En particular, en lo que respecta al derecho a la vivienda, en otras oportunidades se puso de resalto que la Constitución Nacional dispone en su artículo 14 bis, tercer párrafo, que "El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial, la ley establecerá: (...) el acceso a una vivienda digna".

También se señaló, a su vez, que algunos tratados internacionales -que en virtud de lo dispuesto en el artículo 75 inc. 22 CN gozan de jerarquía constitucional- han consagrado expresamente el derecho a la vivienda. Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece en su artículo 25.1 que "toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud, el bienestar, y en especial (...) la vivienda...".

Por su parte, el artículo XI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre expresa que "toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a (...) la vivienda...". En igual sentido, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prevé en su artículo 11 que "los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados...". También la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial establecen similares previsiones.

Asimismo se expresó que la Convención sobre los Derechos del Niño estipula que los Estados partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con arreglo a sus medios, "adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda" (art. 27.2).

Finalmente, y en lo que respecta al ámbito local, el Tribunal tuvo en cuenta que la CCABA establece en su artículo 10 que rigen en el ámbito local "todos los derechos, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, las leyes de la Nación y los tratados internacionales ratificados y que se ratifiquen. Éstos y la presente Constitución se interpretan de buena fe. Los derechos y garantías no pueden ser negados ni limitados por la omisión o insuficiencia de su reglamentación y ésta no puede cercenarlos".

A su vez se consideró que el artículo 20 de la Constitución local establece que "se garantiza el derecho a la salud integral que está directamente vinculada con la satisfacción de necesidades de alimentación, vivienda, trabajo, educación ,vestido, cultura y ambiente". En igual sentido, el artículo 31 dispone que "La Ciudad reconoce el derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado. Para ello: 1) Resuelve progresivamente el déficit habitacional, de infraestructura y servicios, dando prioridad a las personas de los sectores de pobreza crítica y con necesidades especiales de escasos recursos; 2) Auspicia la incorporación de los inmuebles ociosos, promueve los planes autogestionados, la integración urbanística y social de los pobladores marginados, la recuperación de las viviendas precarias y la regularización dominial y catastral, con criterios de radicación definitiva; 3) Regula los establecimientos que brindan alojamiento temporario, cuidando excluir los que encubran locaciones".

VII.- Así, y como puede apreciarse, este Tribunal adujo en numerosas oportunidades que, de acuerdo al marco constitucional y legal descripto precedentemente, todos los habitantes de la Ciudad gozan de un derecho constitucional de acceso a una vivienda digna, entendido no como el derecho a obtener la propiedad de ella, sino como el de vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte, es decir la disposición de un espacio físico adecuado.

También se admitió que el derecho a la vivienda, al igual que los restantes derechos sociales, implica para las autoridades diferentes niveles de obligaciones, a saber; por un lado, obligaciones de respetar y proteger, que requieren que el Estado no adopte medidas que impidan o dificulten su goce y, a su vez, que garantice que terceros no priven a las personas del derecho a la vivienda; por el otro, obligaciones de realizar y promover, que implican el deber estatal de planificar y ejecutar actividades que fortalezcan el acceso de la población a la vivienda, de manera tal que quienes se encuentran en una situación de pobreza puedan superar la crisis y asegurarse una vivienda por sus propios medios. Dentro de ese campo se inscriben todas las iniciativas legales y administrativas adoptadas para facilitar su concreción, entre ellas, obviamente, los planes de vivienda.

Por otro lado, en los precedentes invocados se puso especialmente de resalto que constituye un principio cardinal del Estado de Derecho la circunstancia de que, frente a toda exigencia constitucional o legal, la administración no está facultada, sino obligada a actuar en consecuencia.

En este aspecto se recordó que la Corte Suprema ha establecido, en lo que respecta a las obligaciones asumidas por el Estado a través de la suscripción de tratados internacionales -en este caso, aquellos enunciados en el considerando VI- que "la violación de un tratado internacional puede acaecer tanto por el establecimiento de normas internas que prescriban una conducta manifiestamente contraria, cuanto por la omisión de establecer disposiciones que hagan posible su cumplimiento. Ambas situaciones resultarían contradictorias con la previa ratificación internacional del tratado (...)" (CSJN, "Ekmedjian Miguel c/Sofovich, Gerardo y otros", sentencia del 07/07/92, Fallos: 315:1492).

En sentido concordante, también se detalló que, en otro precedente (Fallos: 323:1339), el Máximo Tribunal sostuvo que "el Estado no sólo debe abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos individuales sino que tiene además, el deber de realizar prestaciones positivas, de manera tal que el ejercicio de aquéllos no se torne ilusorio" (CSJN, "Asociación Benghalensis y otros c/Ministerio de Salud y Acción Social -Estado Nacional- s/Amparo Ley 16.986", sentencia del 01/06/2000, Causa A.186 LXXXIV). A su vez en Fallos: 323:3229 se recordó que, en relación con el derecho a la salud, la Corte también señaló que a partir de lo dispuesto en los tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional, existe una obligación impostergable de la autoridad pública de garantizar ese derecho con acciones positivas (CSJN, "Campodónico de Beviaqua, Ana Carina c/Ministerio de Salud y Acción Social" sentencia del 24/10/2000, causa C 823, XXXV).

VIII.- Por todo ello, y de acuerdo con los argumentos antes señalados, se ha sostenido reiteradamente que el derecho a la vivienda implica, por su naturaleza, un deber de las autoridades públicas de garantizar un nivel mínimo de efectiva vigencia. Es que, como ya se expresó, en algunos casos será necesario adoptar medidas que conlleven algún tipo de acción positiva, cuando el grado de satisfacción del derecho se encuentre en niveles que no alcancen estándares mínimos.

De esta forma, cuando un individuo o grupo no puede acceder a una vivienda digna, el Estado tiene en tal caso la obligación de adoptar las medidas pertinentes para proveer, al menos en un estadio básico, la satisfacción de ese derecho. Este deber tiene vigencia aún en períodos de crisis, en especial cuando se trata de grupos en situación de extrema precariedad.

En este aspecto se recordó en las decisiones citadas que, en el ámbito internacional, en igual sentido se ha pronunciado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales creado por el Pacto Internacional de Derechos de Derechos Económicos Sociales y Culturales -PIDESC- (Observación General Nº 4) cuyas opiniones han sido receptadas recientemente por la Corte Suprema (in re "Campodónico de Beviaqua", Fallos: 323:3229).

IX.- Ahora bien, no obstante lo antes expresado, en todas esas oportunidades este Tribunal no soslayó sin embargo que, de acuerdo a la redacción que el constituyente local ha dado al artículo 31 de la CCABA, la obligación del Gobierno de la Ciudad, para la satisfacción del derecho a la vivienda, supone una cierta progresividad, en el sentido de que su plena realización requiere un cierto lapso temporal. De allí la obligación estatal de mejorar las condiciones de goce y ejercicio de los derechos sociales, ello en el marco de las posibilidades técnicas y presupuestarias del Estado.

En tal sentido se consideró pertinente recordar que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado, interpretando el artículo 2 del Pacto homónimo, que "....corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos. Así, por ejemplo, un Estado Parte en el que un número importante de individuos está privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda básicos o de las formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligación mínima, carecería en gran medida de su razón de ser. Análogamente, se ha de advertir que toda evaluación en cuanto a si un Estado ha cumplido su obligación mínima debe tener en cuenta también las limitaciones de recursos que se aplican al país de que se trata. El párrafo 1 del artículo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias 'hasta el máximo de los recursos de que disponga'. Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligacione s mínimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que están a su disposición en un esfuerzo por satisfacer, con carácter prioritario, esas obligaciones mínimas" (Observación General 3, punto 10; énfasis agregado).

X.- Por otro lado, esta Cámara tuvo especialmente en cuenta que, a nivel local, en cumplimiento del mandato constitucional previsto en el artículo 31 CCABA -resolver progresivamente el régimen habitacional y, en consecuencia, garantizar debidamente el derecho a la vivienda- el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires creó diversos programas destinados a asignar transitoriamente viviendas a personas que, por sus escasos recursos, no se encontraban en condiciones de acceder a las mismas por sus propios medios.

Así, cabe mencionar -entre otros- el "Programa de Atención en casos de Emergencia Individual o Familiar", creado por la Ordenanza Nº 41.110/96, cuyo objetivo consiste en atender casos de extrema necesidad a través de ayuda material inmediata para familias de escasos recursos que se encuentren en un estado de desempleo, jubilados o pensionados por montos insuficientes, personas carentes de vivienda y situaciones de enfermedad sin cobertura social. Entre las prestaciones que incluye, se encuentran, la provisión de alimentos, ropa, útiles escolares, pago de un hotel por un período no mayor de 15 días, entrega de medicamentos y el pago de trámites judiciales.

Por otro lado, se encuentra el Programa Integrador para Personas o Grupos Familiares en Situación de Emergencia Habitacional, instituido por el Decreto 607/97, a través del cual se tutela el problema habitacional de personas o grupos familiares que, por sus escasos recursos, quedan sin hogar. En efecto, este programa tiene por objetivo, entre otros, brindar asistencia social transitoria a grupos familiares sin recursos económicos que transiten una situación de emergencia habitacional, proporcionando orientación y asistencia para solucionar dicha emergencia. Una de las principales prestaciones que prevé el programa consiste en el otorgamiento de alojamiento y alimentación en forma temporaria a sus beneficiarios, así como un abordaje interdisciplinario para lograr cambios que permitan superar la situación de emergencia.

A su vez, la Ordenanza Nº 43.821 instituyó el "Programa Nuestras Familias", cuya principal finalidad consiste en asistir a las familias en situación de riesgo social a través del otorgamiento de un subsidio. Este programa está destinado a familias en situación de carencia extrema que no posean vivienda por desalojo, incendio u otra contingencia no considerada catástrofe social.

Finalmente, a través del Decreto Nº 895/02 se previó la creación de un subsidio para las Familias en "situación de calle" -esto es, aquellas familias que se encuentran transitoriamente sin vivienda o refugio alguno por desalojo o por causas no originadas en fenómenos meteorológicos o hechos fortuitos- como mecanismo de Fortalecimiento Familiar. Resultarían beneficiarios de dicho programa los jefes de familia que demostrasen la carencia real de vivienda, su condición de residentes de la ciudad y un nivel de sus ingresos insuficiente para proveerse alojamiento por sus propios medios. La prestación consistía en la entrega por única vez de un monto de hasta mil ochocientos pesos ($ 1.800), por familia y en un lapso máximo de seis (6) cuotas mensuales, iguales y consecutivas.

Así las cosas, y a criterio de este Tribunal, resultó indudable que la creación de los mencionados programas por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires implicó el cumplimiento progresivo del deber impuesto en el artículo 31 de la CCABA y el reconocimiento del derecho a la vivienda por parte de los sectores más necesitados.

XI.- De acuerdo a lo antes expresado, tenemos entonces que, en la opinión de esta Sala, los habitantes de la Ciudad de Buenos Aires son titulares de un derecho constitucional de acceso a la vivienda y, a su vez, existe una obligación exigible a cargo del Estado de satisfacer ese derecho -ya sea a través de prestaciones positivas o negativas-. Es evidente que este deber ha sido cumplido por la demandada, como se ha señalado en el considerando anterior, a través de la creación de diversos programas asistenciales destinados a paliar la situación de emergencia habitacional en que se encuentran los sectores mas necesitados.

No obstante, si bien por un lado algunos de los planes instituidos por la Ciudad establecieron un plazo de duración, por el otro éstos tienden, en forma explícita o razonablemente implícita, a permitir la recuperación socio-económica de los beneficiarios, así como su reinserción social. Ello para que, una vez superada la situación de emergencia en que se encuentran puedan procurarse, por sus propios medios, el acceso a un espacio físico adecuado con fines habitacionales tornándose en tal circunstancia innecesaria la continuidad de la asistencia gubernamental.

Éste es el caso del plan creado por el Decreto Nº 895/02 que, si bien por un lado establece un subsidio que debe ser entregado por única vez por un monto de hasta mil ochocientos pesos ($ 1.800) por familia a pagarse en un máximo de seis (6) cuotas mensuales y consecutivas, por el otro en sus considerandos establece como objetivos del programa "la adopción de medidas idóneas para paliar las consecuencias que la pobreza produce en la calidad de vida de los ciudadanos", proveyendo "soluciones a la problemática habitacional", todo ello a efectos de "paliar la emergencia y brindar soluciones estructurales".

XII.- En atención a estas consideraciones, el Tribunal entendió en casos análogos al presente que la sola circunstancia de que los plazos previstos inicialmente para llevar a cabo estos objetivos se encontrasen fenecidos no podía conducir a la conclusión de que, en tal supuesto, resultaba discrecional para la Administración continuar con la asistencia.

Así, para que tal curso de acción resultase legítimo, el GCBA debía demostrar que, en su estadio actual de ejecución, los diversos planes instrumentados ya habían cumplido sus objetivos. A tal efecto, era necesario acreditar, por caso, que se efectuó el correspondiente seguimiento social, que se proporcionó orientación y asistencia para solucionar la emergencia habitacional, o que se efectuó un abordaje interdisciplinario para lograr cambios que permitan superar la situación de emergencia. Ahora bien, de las constancias obrantes en autos no se desprende que la demandada haya seguido alguno de estos cursos de acción.

XIII.- Por otro lado, esta Cámara también sostuvo que la discontinuidad de las prestaciones vulneraba el principio de no regresividad o de no retroceso social, consagrado en algunos de los tratados con jerarquía constitucional antes citados, esto es, la prohibición de adoptar políticas y medidas que empeoren el estándar de vigencia de los derechos sociales.

De acuerdo a este principio, una vez reconocido un derecho y efectivizado su goce respecto de personas que se encuentran en una situación de precariedad socio-económica -esto es, el reconocimiento de un status jurídico básico de inclusión social-, su vigencia no puede eliminarse posteriormente sin el reconocimiento, por parte del Estado, de alternativas razonables. En efecto, una vez que la administración cumple con las tareas constitucionalmente impuestas y, en consecuencia, amplía el ámbito de protección de los derechos de los más necesitados, está obligada a abstenerse en el futuro de desarrollar actividades que atenten contra esa situación.

Se explicó entonces que la obligación de no regresividad constituye una limitación constitucional a la reglamentación de los derechos sociales, que veda en consecuencia a las autoridades públicas la posibilidad de adoptar medidas que reduzcan el nivel de los derechos sociales de que goza la población, más aún si se encuentran en situaciones de extrema precariedad y exclusión social.

Al respecto se detalló que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha señalado que un deterioro en las condiciones de vivienda, atribuible a decisiones de política general contradice, a falta de medidas compensatorias concomitantes, las obligaciones de los artículos 4 y 5.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Observación General Nº 4) y que, en igual sentido, se ha pronunciado la Comisión Interamericana de Derechos Humanos al sostener que las condiciones de vigencia y acceso a los derechos sociales no pueden reducirse con el transcurso del tiempo porque ello configura una violación al artículo 26 de la Convención Americana.

En consecuencia, ha sido y es actualmente el criterio de este Tribunal que, una vez concretado el derecho a través de los diversos programas implementados a tal efecto, no puede luego la Ciudad reducir su ámbito de efectiva vigencia invocando a tal efecto el mero transcurso de un plazo por demás exiguo.

XIV.- En conclusión, en precedentes como el que ha sido ahora revocado por el Tribunal Superior, esta Sala entendió que, una vez adoptados los planes mencionados precedentemente, determinados sus beneficiarios y, en consecuencia, garantizado un nivel mínimo de efectiva vigencia del derecho a la vivienda, la interrupción en forma intempestiva del goce de las prestaciones comprometidas, sin el reconocimiento de prestaciones alternativas de igual naturaleza, vulnera, en forma ilegítima, derechos y principios de raigambre constitucional.

En consecuencia, la invariable opinión de este Tribunal, base a su vez de la condena impuesta, ha sido que la Administración se encontraba obligada, en caso de decidir la suspensión de las prestaciones -entre ellos, obviamente, las establecidas por el Decreto Nº 895/02-, a proceder a la reubicación de los beneficiarios en otros programas que reconozcan, al menos con igual alcance y extensión, las prestaciones otorgadas en su oportunidad. Ello porque un comportamiento contrario implicaría incumplir con el deber estatal de garantizar, de conformidad con parámetros mínimos de efectiva vigencia, el derecho a la vivienda de las personas incluidas en tales programas.

XV.- En lo que respecta a este caso, de las constancias obrantes en autos, y de los dichos de la demandada, no surge que, más allá del agotamiento de las prestaciones otorgadas a los actores por el Decreto Nº 895/02, la precaria situación de los amparistas se haya modificado. Por el contrario, los actores continúan en situación de emergencia habitacional, razón por la cual cobra plena actualidad la doctrina de la Sala que se acaba de reseñar.

En consecuencia, la conducta desplegada por la demandada -en cuanto supone la suspensión o interrupción del pago del subsidio por haber caducado su plazo- amenaza, con ilegitimidad manifiesta, la plena vigencia del derecho constitucional de acceso a la vivienda de los amparistas, razón por la cual resulta pertinente la tutela jurisdiccional que se persigue a través de la presente vía.

Tal como señala la Asesora General Adjunta en su escrito de fs. 161/163, "El grupo familiar en cuestión tiene derecho a que se le brinden prestaciones habitacionales para preservar la vida, la salud y la dignidad, hasta tanto sean superadas las condiciones de indigencia sobre todo teniendo en cuenta que la única alternativa, en caso de discontinuarse la prestación social es regresar a una situación de mayor vulnerabilidad" (ver fs. 162 vuelta).

XVI.- De lo hasta aquí expresado surge claramente que, de acuerdo con los argumentos antes detallados, y a diferencia de lo sostenido por el Tribunal Superior de Justicia, la operatividad del artículo 31 de la CCABA y, en consecuencia, la existencia de una obligación por parte de la Ciudad de efectuar prestaciones positivas a efectos de auxiliar a las personas en situación de emergencia habitacional no se sustenta, únicamente, en una cita aislada de la Observación General Nº 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Por el contrario, tal conclusión se deriva de la interpretación armónica, sistemática y dinámica de las normas supranacionales, nacionales y locales sobre la materia, así como del alcance que los tribunales nacionales y los órganos de aplicación de diversos tratados internacionales -en todos los cuales Argentina es parte-, han reconocido a los derechos sociales en general y al derecho a la vivienda en particular.

XVII.- Más allá de lo expuesto, y a fin de disipar toda duda sobre la consistencia lógica, valorativa y jurídico-constitucional de esta decisión, estimamos prudente efectuar las siguientes consideraciones complementarias.

En primer lugar es preciso destacar que el resguardo jurídico de la vivienda y, luego, el propio derecho a la vivienda se encuentran profundamente enraizados en nuestra historia jurídica.

Es habitual considerar como hito simbólico en lo relativo a la política de la vivienda el dictado, en 1915, de la ley 9677, que creó la Comisión Nacional de Casas Baratas y que debía construir casas para obreros, jornaleros o empleados de pequeños sueldos (aspectos de la discusión parlamentaria, así como los principales trabajos sobre la vivienda popular pueden verse en Gutiérrez, R. y Gutman, M., Viviendas: ideas y contradicciones (1916-1956), Instituto Argentino de Investigaciones de Historia de la Arquitectura y del Urbanismo, 1988; por su parte, una visión de conjunto de los planes de vivienda concretados entre 1907 y 1997 puede verse en Dunowicz, R., 90 años de vivienda social en la Ciudad de Buenos Aires, Programa de Mantenimiento Habitacional, facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo, Universidad de Buenos Aires, 2000). Al poco tiempo, en 1921, se aprobó la primera legislación de congelamiento de las locaciones y de desalojos (ver, entre otros, Yujnovsky, O., "Del conventillo a la villa miseria" en Romero, José Luis y Romero, Luis Alberto, Buenos Aires. Historia de Cuatro Siglos, tomo 2. Desde la ciudad burguesa (1880-1930) hasta la ciudad de masas (1930-2000), Altamira, 2000, pág 435 y siguientes; sobre dicha época ver también Gorelik, A., La grilla y el parque. Espacio público y cultura urbana en Buenos Aires, 1887-1936, Universidad Nacional de Quilmes, 2004).

Estas últimas leyes son a su vez el origen de jurisprudencia aquí esencial. Así, un precedente de enorme relevancia lo constituye la sentencia dictada por la Corte en el conocido caso "Ercolano, Agustín c. Lanteri de Renshaw, Julieta" (Fallos: 136:161), donde además de comenzar a forjarse la doctrina de la emergencia se destacó, en términos por demás elocuentes, la significación existencial de la vivienda, central para comprender las regulaciones jurídicas a su respecto.

En dicho caso se dejó dicho, en primer lugar, que "La crisis de la habitación es un fenómeno general observado en los últimos años. Sea por la escasez de brazos, por la de materiales de construcción, por la falta de capitales, o por otras causas, pues el problema es por demás complejo, el resultado ha sido que desde la iniciación de la guerra, tanto en la república, como en muchos otros países, la edificación de viviendas no ha guardado relación con las exigencias derivadas del aumento progresivo de la población. Como consecuencia fatal de ese hecho, ha sobrevenido el encarecimiento y la especulación en el precio de los alquileres. No habiendo oferta apreciable de habitaciones, ese precio era el que imponía el propietario, como era su derecho, pero sin la atenuación normal resultante de la competencia. Esa libertad unilateral de contratar condujo a la mayoría de la población, a la que por la limitación de sus recursos es más sensible a estas fluctuaciones de los precios, a una situación de intranquilidad que llegó a hacerse intolerable, a un estado de angustia en que el alquiler y la perspectiva del aumento del alquiler constituía la obsesión; en que todos los recursos eran insuficientes para cubrir ese gasto imprescindible; y en que había que someterse de cualquier modo a las exigencias del locador, porque no había la posibilidad de encontrar habitación, y si por fortuna se encontraba, era igualmente cara".

En segundo lugar y con un énfasis que merece destacarse la Corte señaló que "Ha existido una opresión económica irresistible, porque se ejercía sobre la base de una de las cosas más esenciales para la vida; sobre algo que es más indispensable que cualquier servicio público. Los medios de comunicación, la provisión de agua y el alumbrado pueden reemplazarse, iu fueren excesivamente oneroso, por otros más rudimentarios. Es posible alimentarse o abrigarse más o menos bien. Todo esto es elástico y a la medida de la situación pecuniaria de cada uno. Pero no hay la posibilidad de habitar parcialmente. Se tiene o no se tiene habitación. Exigencias materiales y consideraciones de decoro y de moral, todo contribuye a hacer de la habitación la necesidad más premiosa y a convertirla, por lo tanto, en el instrumento más formidable para la opresión".

En cuanto a la situación de la época se ha destacado que "la situación de la vivienda resultaba alarmante, no sólo por el precio, el que tomaba una parte importante del salario de aquellos individuos que debían residir en aquellas circunstancias, sino porque las condiciones de hacinamiento, tomaban a esta situación verdaderamente gravosa, la cual debía obtener por parte de las autoridades una respuesta adecuada" (Barraza, Javier Indalecio - Schafrik, Fabiana Haydée, Actualidad en la jurisprudencia sobre el poder de policía en la Constitución Nacional, en la Revista La Ley 1998-F, 1051).

Cabe recordar que en dicho caso la relevancia de la vivienda y la situación social de crisis fueron las que justificaron la constitucionalidad de decisiones legislativas restrictivas al derecho de usar y disponer de la propiedad.

En sentido concordante, la igualmente conocida causa "Avico Oscar A. c. De la Pesa Saúl" (CSJN, Fallos, 162:21, sentencia del 12 de julio de 1934) también evidencia la trascendencia que la Corte ha asignado a la tutela del derecho a la vivienda en situaciones de emergencia social. En este caso, la Corte justificó la constitucionalidad de las restricciones que la Ley Nº 11.741 -a través de la cual se reducía el interés y se prorrogaba el plazo de pago del capital de los prestamos hipotecarios- imponía al ejercicio de los derechos contractuales de los acreedores hipotecarios.

Otro hito en nuestra historia jurídica lo constituye el proceso reformador constitucional de 1949 donde jugó un papel central la idea de justicia social (ver exposición de Arturo Sampay, sesión del 8 de marzo de 1949, Diario de Sesiones de la Comisión, págs. 269 y ss). Dicha Constitución declaraba en su art. 37.I.6 el entonces llamado "derecho al bienestar". Según aquel texto, "El derecho de los trabajadores al bienestar, cuya expresión mínima se concreta en la posibilidad de disponer de vivienda, indumentaria y alimentación adecuadas, de satisfacer sin angustias sus necesidades y las de su familia en forma que les permita trabajar con satisfacción, descansar libres de preocupaciones y gozar mesuradamente de expansiones espirituales y materiales, impone la necesidad social de elevar el nivel de vida y de trabajo con los recursos directos e indirectos que permita el desenvolvimiento económico".

Paralelamente, en el art. 37.III.2, referido a la ancianidad, se plasmaba de forma más general el derecho a la vivienda, en los siguientes términos: "El derecho a un albergue higiénico, con un mínimo de comodidades hogareñas es inherente a la condición humana".

A partir de ello ya no quedan dudas de que las políticas públicas relativas a la vivienda se basan en un derecho constitucional y no en la idea de asistencia (ver al respecto Tenti Fanfani, "Estado y Pobreza: estrategias típicas de intervención", Centro Editor de América Latina, 1989; Rosa Aboy, "Viviendas para el pueblo. Espacio urbano y sociabilidad en el barrio Los Perales. 1946-1955", Universidad San Andrés y Fondo de Cultura Económica de Argentina S.A, Buenos Aires, 2005, p. 44 y 45 y Ballent, A., "Las huellas de la política. Vivienda, ciudad y peronismo en Buenos Aires", 1943-1955, Universidad Nacional de Quilmes y Prometeo 3010, 2005, pág. 269).

La reforma constitucional de 1949, más allá de las conocidas vicisitudes de la historia política argentina, es un antecedente jurídico que da a su vez sentido a las disposiciones luego incorporadas al texto constitucional en 1957 al art. 14 bis, donde expresamente se consagra el derecho a una vivienda digna.

En efecto, producto de la reforma constitucional de 1957 nuestra Constitución Nacional receptó en su artículo 14 bis a los denominados "derechos sociales" y, entre ellos, se incluyó el derecho al acceso a una vivienda digna. Se ha sostenido que, a partir de allí, el Estado comienza a tener claros y específicos deberes de promoción social, es decir, asume un rol distinto en relación a los derechos contemplados inicialmente por las constituciones del siglo XIX, donde su función era velar por los derechos y garantías individuales.

Así, para numerosos autores, a través del artículo 14 bis se incorporaron a la Ley Suprema los principios e ideales del constitucionalismo social, que se adicionan, así, a los preceptos del liberalismo personalista que, hasta entonces, habían moldeado la Constitución histórica de 1853/1860 (ver, por ejemplo, Gelli, María Angélica, "Constitución de la Nación Argentina. Comentada t Concordada", Segunda Edición ampliada y actualizada, Ed La Ley, 2003, pág. 117 y ss.).

A su vez, en este proceso de continuo afianzamiento jurídico del derecho a la vivienda se inserta el proceso constituyente porteño que da lugar a nuestra Constitución local y que contiene la cláusula ya citada del art. 31.

Los debates ocurridos en la Convención Constituyente porteña son ilustrativos de la importancia que se le otorgó al derecho a la vivienda (Actas, tomo III, Convención Constituyente de la Ciudad de Buenos Aires de 1996, pág. 345/351). Así, en la sesión del 28 de septiembre de 1996 se trató el "reconocimiento del derecho a una vivienda digna y a un hábitat adecuado". El miembro informante de la Comisión respectiva, Sr. Jozami, destacó que "El dictamen en consideración, además de reconocer el derecho a la vivienda digna y a un hábitat adecuado, parte del reconocimiento de la existencia de un déficit habitacional en nuestra ciudad de Buenos Aires que se estima afecta al 15 por ciento de la población.

Estamos hablando de habitantes que, en buena medida, viven en el cordón sur de la ciudad, pero también en bolsones ubicados a lo largo de todo el territorio de la ciudad de Buenos Aires, en casas tomadas y en mal llamados hoteles, que en realidad encubren locaciones cuyos ocupantes carecen de los derechos que la ley establece al respecto. Y estamos hablando también, por supuesto, de los habitantes de las villas de emergencia, cuyo número es difícil de estimar con precisión en la Capital Federal pero seguramente es superior a las 60 mil personas de las que hablan algunas cifras oficiales".

Luego agregó: "Consideramos, señora presidenta, que es necesario que las normas sobre transparencia y publicidad de los actos de gobierno que hemos consagrado en esta Constitución, sean particularmente tenidas en cuenta en lo que tiene que ver con los planes de vivienda y con sus mecanismos de adjudicación, porque hay una larga historia -a la que no es del caso que me refiera ahora- de prebendas, de criterios clientelistas, de autoritarismo y de situaciones muy lejanas a los mecanismos absolutamente transparentes que deben guiar a este tipo de políticas".

También hay que señalar la exposición del convencional informante, en cuanto dijo que "Pensamos también que es necesario que, con relación a los problemas de vivienda que hasta hoy no se han podido resolver por la vía legislativa ni por medio del Consejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires -por ejemplo, el caso de los falsos hoteles, que en su momento motivó varias presentaciones del bloque del Frepaso para que se declararan de aplicación respecto a ellos las normas sobre locaciones urbanas-, se establezcan en la Constitución principios generales que fijen una orientación política, ya que por supuesto no corresponde incorporar al texto constitucional reglamentaciones ni criterios de aplicación".

Por su parte, el Sr. Vivo señaló lo siguiente: "cuando hablamos de vivienda digna nos referimos a un concepto integral que comprende no sólo el albergue de la persona, de su familia y del núcleo conviviente sino también los servicios sociales y de infraestructura que hacen a educación y salud -todo esto vinculado con el medio- y que deben existir en la zona circundante".

Las restantes exposiciones, que pueden consultarse en la Obra citada, apuntan, con los matices del caso, a reforzar la importancia del derecho a la vivienda y a destacar la situación crítica en el ámbito de la Ciudad.

De todo esto se desprende que resulta inaceptable que el Gobierno entienda que nos encontramos ante cuestiones "que no pertenecen al campo de lo jurídico, sino a lo social" (ver texto del recurso, fs. 139 vuelta) o que diga que "el a quo parte de una base totalmente equivocada, dado que ve obligaciones jurídicas, donde lo que sí existe es asistencia social" (idéntica foja recién mencionada).

XVIII. En la historia constitucional argentina el reconocimiento del derecho a la vivienda es una faceta de la importancia a su vez otorgada a la justicia social, en cuanto dimensión valorativa insoslayable de todo orden jurídico que resulta atento a la idea de igualdad ante las desigualdades efectivamente existentes en la estructura de la sociedad.

En la jurisprudencia de la Corte la justicia social fue encontrando su lugar y su función jurídica ya en decisiones de comienzos de la década del cuarenta. Así, hay que tener en cuenta lo dicho en la causa "Dolores Cobo de Macchi di Cellere v. Provincia de Córdoba" (Fallos: 190:231), donde la justicia social es considerada un fin legítimo de la tributación cuando ésta, por ejemplo, es usada para obtener una explotación racional de la tierra. De acuerdo a la Corte: "Que el impuesto debe responder fundamentalmente, según nuestro sistema institucional, a la finalidad de proveer de recursos al Estado para atender a los servicios de administración, pero ello no excluye la función subsidiaria y cada día más importante de fomento y asistencia social, siempre también que no sea arbitraria o sectaria. Jeze, cuya autoridad de economista, financista y jurista en el orden del derecho público es bien conocida y respetada, criticando la doctrina que asigna al impuesto la finalidad de "reforma social y política", dice que es excesivamente exagerado decir que durante los períodos anteriores (al contemporáneo, se entiende) el punto de vista fiscal haya sido exclusivo en absoluto. Ejemplo: sistema de derechos aduaneros protectores, los impuestos suntuarios". "Esa concepción del impuesto no se conforma a los hechos. La observación muestra que, por el impuesto, los gobiernos no se preocuparon únicamente de obtener recursos para el Tesoro pero no resulta que en la hora actual el impuesto sirva principalmente para repartir más equitativamente la riqueza entre las clases sociales. Del hecho que los gastos de asistencia social sean pagados por el impuesto, sería exagerado concluir que el impuesto moderno ha cambiado carácter" (Conf. "Science des Finances, etc.", V edición, pág. 376). La observación es aplicable a nuestro país - en lo nacional y provincial- donde hay impuestos protectores, restrictivos, liberaciones d e impuestos con esos fines subsidiarios, pero que, como tales, no subvierten las normas fundamentales de los arts. 4º, 16, 67 de la Constitución Nacional".

Y luego agrega la Corte, con expresa referencia a la justicia social: "Que la finalidad perseguida por el Gobierno de Córdoba, según las palabras del mensaje del P.E., que el actor transcribe así: 'Las leyes impositivas no son, no pueden ser meras fuentes de recursos para el Estado. No deben responder tan sólo a un fin fiscal sino también de verdadera justicia social, lo que reclama empeñosamente la ayuda, el mejoramiento del que nada posee con la contribución y auxilio del que todo lo tiene'; dicho propósito no está al margen de las conclusiones de Jéze ni de las normas de la Constitución Argentina, como lo comprueba el art. 67, inc.16, de la misma, y es necesario discriminar dicha intención de la forma de realizarla, para saber si agravia otros principios fundamentales de la organización política nacional que esta Corte Suprema ha salvaguardado celosamente, en su función de soberana intérprete de la Constitución ".

Años más tarde, la idea de justicia social fue enmarcada en el concepto clásico de "bienestar", ya contenido en el texto histórico de la Constitución. Corresponde recordar aquí lo dicho por la Corte Suprema en el caso "Miguel Ángel Bercaitz" (Fallos 289:430), donde además dejó en claro el principio "in dubio pro justitia socialis". Según la sentencia mencionada: "Y como esta Corte lo ha declarado, "el objetivo preeminente" de la Constitución, según expresa su preámbulo, es lograr el "bienestar general" (Fallos 278:313), lo cual significa decir la justicia en su más alta expresión, esto es, la justicia social, cuyo contenido actual consiste en ordenar la actividad intersubjetiva de los miembros de la comunidad y los recursos con que ésta cuenta con vistas a lograr que todos y cada uno de los miembros participen de los bienes materiales y espirituales de la civilización. Por tanto, tiene categoría constitucional el siguiente principio de hermenéutica jurídica: in dubio pro justitia socialis. Las leyes, pues, deben ser interpretadas a favor de quienes al serles aplicadas con este sentido consiguen o tienden a alcanzar el "bienestar", esto es, las condiciones de vida mediante las cuales es posible a la persona humana desarrollarse conforme a su excelsa dignidad". Y más adelante se agrega: "No sólo, pues, la interpretación analógica restrictiva de un derecho social -en el caso, previsional- contraría a la uniforme jurisprudencia de esta Corte, concordante con la doctrina universal (el "principio de favorabilidad", Günstigkeitprinzip, que formularon los autores alemanes a partir de la Constitución de Weimar, Pérez Botija, Curso de Derecho del Trabajo, Madrid, 1948, par. 66; Barassi, Il Diritto del lavoro, Milano, 1949, I, par.38), sino que también se contrapone a la hermenéutica de las leyes que surge -según lo mostramos- del "objetivo preeminente" de "promover el bienestar general" que la Constitución se propone obtener para todos los habitantes del sue lo argentino".

Es así que cuando el constituyente reformador de 1994 incluyó la expresión "justicia social" en la nueva cláusula del progreso (art. 75, inc. 19) no hizo más que acoger una tradición propia de la práctica constitucional argentina, en la cual el derecho a la vivienda encuentra un adecuado marco de comprensión.

XIX. En el entramado conceptual de la Constitución de la Ciudad el derecho a la vivienda se encuentra a su vez estrechamente vinculado a un genuino derecho a la inclusión social, suscitado por la conciencia del trágico proceso de exclusión social.

De acuerdo al art. 17 de nuestra Constitución local, "La ciudad desarrolla políticas sociales coordinadas para superar las condiciones de pobreza y exclusión mediante recursos presupuestarios, técnicos y humanos. Asiste a las personas con necesidades básicas insatisfechas y promueve el acceso a los servicios públicos para los que tienen menores posibilidades".

En la Convención Constituyente de la Ciudad esta cláusula también fue objeto de consideraciones aquí relevantes. De acuerdo al miembro informante de la Comisión, Sr. Jozami, "Buenos Aires, la que más de una vez imaginamos como una ciudad privilegiada con relación al resto del país, como una ciudad de gente medianamente satisfecha, hoy presenta varios sectores donde encontramos fenómenos de marginación y de exclusión social, con niveles de pauperización comparables con los de las zonas más atrasadas del país.

Un reciente estudio que fue ampliamente difundido por los medios, El Mapa de la Pobreza Porteña, una investigación del Instituto de Estudios de Estado y Participación, mostró que en una zona de la Capital Federal, el Distrito Escolar 4º, que abarca las zonas de La Boca, Barracas, parte de San Telmo, Constitución y Monserrat, en un porcentaje superior al 26 por ciento de su población se encuentra en niveles de necesidades básicas insatisfechas, solamente superado por tres partidos del conurbano bonaerense".

Y luego agrega: "Cabría preguntarse, también, si incluso la misma noción de exclusión social no debería ser revisada, como lo están señalando algunos autores. Porque lejos de tener un sector social desfavorecido, un sector social -el de los excluidos- al que habría que atender mediante políticas sociales específicas, la realidad de la sociedad argentina de hoy -que es la de la mayoría de los países de nuestro continente- es que las fronteras de la exclusión social se amplían permanentemente".

Más adelante destaca: "Por todo ello, señora presidenta, creemos que es necesario afirmar en el texto de la Constitución que las políticas sociales para combatir la exclusión y la pobreza, es decir, la asistencia a los sectores más necesitados de nuestra sociedad, es una responsabilidad indelegable del Estado. Porque si pensamos que la responsabilidad no se lleva adelante, si en la Argentina siguen avanzando la marginación social y la distribución cada vez más injusta del ingreso, y se sigue dando prioridad a otras políticas y a otros intereses que poco tienen que ver con los sectores más necesitados de la sociedad, estará en peligro -insisto una vez más- la democracia.

La democracia es un sistema de convivencia que tiene que permitir la resolución de los problemas vitales de la gente y la armonización del crecimiento con la justicia social; es el sistema de la convivencia al que no vamos a renunciar nunca y que vamos a seguir defendiendo con todas nuestras fuerzas. Pero sabemos que a largo plazo su vigencia en la Argentina tiene que ver con la decisión que tengan los gobiernos y la dirigencia política para enfrentar estos fenómenos de exclusión y de marginación social cada vez más alarmantes".

Consideraciones semejantes efectuaron, en general y con los matices del caso, los restantes convencionales. Así, por ejemplo, el Sr. Oviedo señaló: "Estamos aquí analizando cómo asistimos y resolvemos los problemas de exclusión y de aquellos que padecen necesidades básicas insatisfechas. Si no establecemos políticas que solucionen los problemas estructurales de la pobreza, que lleven a una justa distribución de la riqueza y que permitan la generación de empleo, seguramente caeremos en políticas asistenciales que no resuelven los problemas de fondo de la ciudad".

En resumen, hay un inequívoco mandato constituyente consistente en el deber de los poderes públicos de elaborar políticas idóneas para superar las características de una sociedad excluyente. En otros términos: todos aquellos que, incluidos, disfrutan de los beneficios de la vida social, tienen un compromiso con aquellos que, excluidos, están al margen o, de acuerdo a la gráfica expresión de Castel, "ocupan una posición de supernumerarios" (Castel, Robert, La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Paidos, 1997, pág. 416).

XX. De todo lo anterior se desprende que, con independencia de la incidencia de los tratados de derechos humanos, el derecho a la vivienda forma parte del derecho positivo argentino, sin que de los textos constitucionales federal y local surja alguna diferencia entre él y los restantes derechos reconocidos.

Según la interpretación sostenida por esta Sala todos los derechos constitucionales tienen fuerza normativa y deben ser asegurados por el Estado, ya sea mediante la abstención, ya sea mediante la realización de comportamientos positivos. De tal manera, deben ser igualmente respetados los derechos de la Constitución histórica (así los contenidos en el art. 14), los derechos postulados como consecuencia de la valorización constituyente de la justicia social (así los incorporados en 1957 como art. 14 bis) y los derechos constitucionalizados a través de la última reforma, de 1994 (así el derecho de los consumidores o a un ambiente sano).

En este sentido el derecho a la vivienda no es de menor jerarquía o de diferente fuerza normativa que los restantes derechos constitucionales, entre ellos los incluidos en el mismo art. 14 bis, como el derecho a jubilaciones móviles. Todos los derechos, en mayor o menor medida de acuerdo a sus particularidades, requieren de regulaciones, de instituciones gubernamentales, de estructuras burocráticas y, por ende, implican un costo y un consiguiente gasto público. El derecho a elegir representantes, típico derecho político de primera generación, requiere de regulaciones (un código electoral), de instituciones (juntas electorales) y de una adecuada financiación (que a su vez se incrementa, entre otros factores, cuando se multiplican las elecciones, se aumentan los canales de participación y se establece el deber de financiar a los partidos políticos por medio de recursos públicos). Lo mismo sucede con otros derechos, como el de percibir jubilaciones móviles o el derecho a la vivienda.

Tal como ha dicho recientemente la Corte y con respecto, además, a uno de los derechos consagrados en el art. 14 bis, circunstancia que refuerza la relevancia de sus consideraciones generales (caso "Vizzoti", Fallos: 327:3677): "La intervención de esta Corte en los términos precedentemente expuestos no entraña injerencia alguna en el ámbito del Poder Legislativo, ni quiebre del principio de separación de poderes o división de funciones. Se trata del cumplido, debido y necesario ejercicio del control de constitucionalidad de las normas y actos de los gobernantes que le impone la Constitución Nacional. Es bien sabido que esta última asume el carácter de una norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el caso, se encuentra en debate un derecho humano.

Asimismo, los derechos constitucionales tienen, naturalmente, un contenido que, por cierto, lo proporciona la propia Constitución. De lo contrario, debería admitirse una conclusión insostenible y que, a la par, echaría por tierra el mentado control: que la Constitución Nacional enuncia derechos huecos, a ser llenados de cualquier modo por el legislador, o que no resulta más que un promisorio conjunto de sabios consejos, cuyo seguimiento quedaría librado a la buena voluntad de este último.

Todo ello explica que la determinación de dicho contenido configure, precisamente, uno de los objetos de estudio centrales del intérprete constitucional. Explica también que al reglamentar un derecho constitucional, el llamado a hacerlo no pueda obrar con otra finalidad que no sea la de dar a aquél toda la plenitud que le reconozca la Constitución Nacional. Los derechos constitucionales son susceptibles de reglamentación, pero esta última está destinada a no alterarlos (art. 28 cit.), lo cual significa conferirles la extensión y comprensión previstas en el texto que los enunció y que manda a asegurarlos. Es asunto de legislar, sí, pero para garantizar "el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos" (Constitución Nacional, art. 75 inc. 23).

El mandato que expresa el tantas veces citado art. 14 bis se dirige primordialmente al legislador, pero su cumplimiento "atañe asimismo a los restantes poderes públicos, los cuales, dentro de la órbita de sus respectivas competencias, deben hacer prevalecer el espíritu protector que anima" a dicho precepto (Fallos 301:319, 324/325, considerando 5°)".

Es decir, en síntesis, los derechos no deben devenir, por acciones y/u omisiones públicas, ilusorios.

XXI. El citado caso "Vizzoti" tiene una importancia suplementaria, ya que destaca un rasgo singular que debe caracterizar la interpretación de los derechos que se encuentran enumerados en el art. 14 bis, en cuanto deben ser objeto de una protección especial.

En efecto, la Corte entiende "Que el art. 14 bis, cabe subrayarlo, impone un particular enfoque para el control de constitucionalidad. En efecto, en la relación y contrato de trabajo se ponen en juego, en lo que atañe a intereses particulares, tanto los del trabajador como los del empleador, y ninguno de ellos debe ser descuidado por las leyes. Sin embargo, lo determinante es que, desde el ángulo constitucional, el primero es sujeto de preferente tutela, tal como se sigue de los pasajes del art. 14 bis anteriormente transcriptos, así como de los restantes derechos del trabajador contenidos en esta cláusula".

Este criterio hermenéutico es aplicable, entonces, al derecho a acceder a una vivienda digna, de manera que el sujeto al cual se lo atribuye debe ser objeto de "preferente tutela", regla de interpretación que se armoniza claramente con el ya referido principio "in dubio pro justititia socialis", también hoy en día recordado por la Corte (ver, por ejemplo, el voto del Dr. Maqueda en el caso "Sánchez", considerando 3).

XXII. Sin duda, el derecho a la vivienda, como todos los derechos, es susceptible de reglamentación, bajo la condición, claro, de que ella, en su faz legal o administrativa, no alterare su contenido. Esto significa que tampoco el derecho a la vivienda podrá ser alterado por las omisiones legales y administrativas de los poderes públicos, todo ello según el principio de razonabilidad, tal como es enunciado en el art. 28, CN y en el art. 10, CCBA.

XXIII. En ese contexto, es decir la potestad estatal de regulación de los derechos, la ley de presupuesto, como toda ley, puede tener efectos semejantes a las reglamentaciones de los derechos, de tal manera que podría condicionar su ejercicio, pero nunca podría implicar la desnaturalización o aniquilación de los derechos Al respecto, la jurisprudencia de la CSJN sobre la posibilidad de excusar la lesión de derechos o su falta de respeto sobre la base de genéricas consideraciones de índole presupuestaria es clara y contundente.

En el caso "Rubén Badín" (Fallos: 318:2002), donde se demandaba al Estado por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia del incendio ocurrido en el penal de Olmos, la Corte, luego de reseñar los hechos de la causa y su contexto, referido a las características de la unidad penitenciaria, destacó: "9. Que estas dolorosas comprobaciones, que es deber del tribunal destacar, no encuentran justificativo en las dificultades presupuestarias que se traducen en la falta de infraestructura edilicia, la carencia de recursos humanos, la insuficiencia de formación del personal o las consecuentes excesivas poblaciones penales de las que pretende hacer mérito en su declaración quien fue jefe de la unidad de Olmos.

Si el Estado no puede garantizar la vida de los internos ni evitar las irregularidades que surgen de la causa de nada sirven las políticas preventivas del delito ni menos aun las que persiguen la reinserción social de los detenidos. Es más, indican una degradación funcional de sus obligaciones primarias que se constituye en el camino más seguro para su desintegración y para la malversación de los valores institucionales que dan soporte a una sociedad justa.

Por otro lado, las carencias presupuestarias, aunque dignas de tener en cuenta, no pueden justificar transgresiones de este tipo. Privilegiarlas sería tanto como subvertir el estado de derecho y dejar de cumplir los principios de la Constitución y los convenios internacionales que comprometen a la Nación frente a la comunidad jurídica internacional, receptados en el texto actual de aquélla (art. 5° inc. 2°, Convención Americana sobre Derechos Humanos)".

Los mismos términos fueron retomados recientemente por la Corte en el caso "Verbitsky", con remisión expresa al caso "Badín" (ver considerando XXVIII), constancia que revela que no se trata de una referencia circunstancial del más Alto Tribunal, sino de una doctrina ya consolidada.

XXIV. El argumento expuesto en los puntos anteriores conduce a reconocer la existencia de un derecho a la vivienda, que no puede ser desvirtuado (o alterado, en los términos del art. 28, CN y art. 10, CCBA) por la política presupuestaria del Gobierno, pues lo contrario implicaría, para emplear las contundentes palabras de la Corte Suprema "subvertir el estado de derecho" y "dejar de cumplir los principios de la Constitución".

XXV.- Por otra parte, los tratados de derechos humanos deben interpretarse con un alcance extensivo y no restrictivo de los derechos.

Así, usar el derecho internacional de los derechos humanos para justificar una visión más estrecha de algún derecho es contrario a dicho régimen jurídico. En primer lugar, dicha lectura se encontraría reñida con la buena fe, criterio hermenéutico fundamental en el derecho en general y en el derecho internacional en particular, según expresamente lo dispone la Convención de Viena (art. 26). En segundo lugar, el art. 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos dispone que "Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de: a) permitir a alguno de los Estados Partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella; b) limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados; c) excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y d) excluir o limitar el efecto que pu edan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza".

A pesar de tan claras prescripciones, es éste un debate que ya se ha dado en la jurisprudencia argentina y cuya resolución actual es la sostenida en esta decisión.

En efecto, en la causa "Chocobar" (Fallos 319:3241) la entonces mayoría de la Corte entendió "Que, por lo demás, a los fines de una correcta interpretación de la Ley Suprema, no debe olvidarse que la reforma constitucional de 1994 ha incorporado con jerarquía constitucional, como complementarios de los derechos y garantías reconocidos en la primera parte de nuestra Carta Magna, los derechos consagrados en ciertos tratados internacionales (conf. causa G.423.XXVII, "Gabrielli, Mario Carlos c. Estado Nacional s/ contenciosoadministrativo", sentencia del 5 de julio de 1996 --La Ley, 1996-E, 617--). En lo que aquí respecta, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que "toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, ...habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado" (art. 22). En análogo sentido, la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) dispone que "los Estados partes se comprometen a adoptar providencias... para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación... en la medida de los recursos disponibles" (art. 26).

Tales referencias --que vinculan los beneficios sociales a las concretas posibilidades de cada Estado-- resultan idóneas para interpretar el alcance de la movilidad aludida en el art. 14 bis de la Constitución Nacional toda vez que ésta debe ser analizada como un conjunto armónico, dentro del cual cada una de sus disposiciones ha de interpretarse de acuerdo con el contenido de las demás. De allí se desprende que la atención a los recursos "disponibles" del sistema pueda constituir una directriz adecuada a los fines de determinar el contenido económico de la movilidad jubilatoria, en el momento de juzgar sobre el reajuste de las prestaciones o de su satisfacción".

Sin embargo, en el reciente caso "Sánchez" (sentencia del 17 de mayo de 2005) la Corte, ha dicho que "sin perjuicio de ello, resulta pertinente agregar que esta Corte ratifica los principios básicos de interpretación sentados acerca de la naturaleza sustitutiva que tienen las prestaciones previsionales y rechaza toda inteligencia restrictiva de la obligación que impone al Estado otorgar "jubilaciones y pensiones móviles", según el art. 14 bis de la Constitución Nacional y los fines tuitivos que persiguen las leyes reglamentarias en esta materia. Los tratados internacionales vigentes, lejos de limitar o condicionar dichos principios, obligan a adoptar todas las medidas necesarias para asegurar el progreso y plena efectividad de los derechos humanos, compromiso que debe ser inscripto, además, dentro de las amplias facultades legislativas otorgadas por el art. 75, inc. 23, de la Ley Fundamental, reformada en 1994, con el fin de promover mediante acciones positivas el ejercicio y goce de los derechos fundamentales reconocidos, en particular, a los ancianos". A ello agregó: "Que los tratados internacionales promueven el desarrollo progresivo de los derechos humanos y sus cláusulas no pueden ser entendidas como una modificación o restricción de derecho alguno establecido por la primera parte de la Constitución Nacional (art. 75, inc. 22). La consideración de los recursos disponibles de cada Estado -conf. arts. 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos- constituye una pauta que debe evaluar cada país al tiempo de establecer nuevos o mayores beneficios destinados a dar satisfacción plena a los compromisos asumidos por esos documentos, mas no importa disculpa alguna para desconocer o retacear los derechos vigentes (conf. art. 29 de la convención citada). Debe suponerse que el legislador ha sopesado los factores humanos, sociales y eco nómicos al establecer la extensión de las prestaciones reconocidas y no corresponde a los jueces sustituir dicha valoración mediante razonamientos regresivos que, en la práctica, sólo conducen a negar el goce efectivo de esos derechos en los momentos de la vida en que su tutela es más necesaria".

Por su parte, los Dres. Argibay y Zaffaroni destacaron que "En otro orden de cosas, cabe destacar que si bien es cierto que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 26), uno de los instrumentos mencionados en el artículo 75, inciso 22 de la Constitución Nacional, vincula beneficios sociales con recursos disponibles, ello nunca puede entenderse como una directriz para limitar el contenido económico de la movilidad jubilatoria. Semejante interpretación, seguida en el voto mayoritario del fallo "Chocobar", se encuentra expresamente vedada por la cláusula de salvaguarda contenida en el artículo 29.b) que impide aplicar la Convención en el sentido de "limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados Partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados".

En tal sentido la CIDH ha manifestado que el artículo 29 de la Convención contiene normas específicas de interpretación, pues la redacción de la mencionada disposición está hecha con el criterio central de que no se entienda que la misma tuvo por objeto, de alguna manera, permitir que los derechos y libertades de la persona humana pudieran ser suprimidos o limitados en particular a aquellos previamente reconocidos por un estado (OC.-4/84 del 19 de enero de 1984, serie A N° 4, párrafo 20)".

Cualquiera sea, por lo tanto, la interpretación que se le quiera otorgar a la disponibilidad de recursos mencionada en los tratados, ello no puede conducir a reducir el alcance del derecho a la vivienda, tal como él surge de la lectura antes efectuada del derecho nacional.

XXVI. Sentado ello, y a fin de reforzar los fundamentos de nuestro voto, es preciso aclarar el significado de la disponibilidad de recursos en el sistema internacional de los derechos humanos. Para ello resulta pertinente resumir la visión conceptual que surge de la doctrina internacional, tal como ella se encuentra plasmada en documentos producidos por organismos internacionales y comisiones de expertos, que expresan el consenso alcanzado en la materia. Si bien varios aspectos ya fueron destacados en la jurisprudencia de esta Sala y recordados en los puntos anteriores, aquí se efectúa una exposición sistemática, a fin de despejar toda duda sobre la coherencia y consistencia lógica de esta decisión.

XXVII. En primer lugar, el sistema internacional de derechos humanos es un sistema creado en protección de la persona, no de los Estados.

En tal sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-2/82 (de fecha 24/09/82) sobre "El efecto de las reservas sobre la entrada en vigencia de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 74 y 75)" señala que "[...] los tratados modernos sobre derechos humanos, en general, y, en particular, la Convención Americana, no son tratados multilaterales del tipo tradicional, concluidos en función de un intercambio recíproco de derechos, para el beneficio mutuo de los Estados contratantes. Su objeto y fin son la protección de los derechos fundamentales de los seres humanos, independientemente de su nacionalidad, tanto frente a su propio Estado como frente a los otros Estados contratantes. Al aprobar estos tratados sobre derechos humanos, los Estados se someten a un orden legal dentro del cual ellos, por el bien común, asumen varias obligaciones, no en relación con otros Estados, sino hacia los individuos bajo su jurisdicción." Agrega la Corte que "El carácter especial de estos tratados ha sido reconocido, entre otros, por la Comisión Europea de Derechos Humanos cuando declaró "que las obligaciones asumidas por las Altas Partes Contratantes en la Convención ( Europea ) son esencialmente de carácter objetivo, diseñadas para proteger los derechos fundamentales de los seres humanos de violaciones de parte de las Altas Partes Contratantes en vez de crear derechos subjetivos y recíprocos entre las Altas Partes Contratantes ( " Austria vs. Italy ", Application No. 788/60, European Yearbook of Human Rights, ( 1961 ), vol. 4, pág. 140 )." La Comisión Europea, basándose en el Preámbulo de la Convención Europea, enfatizó, además, "que el propósito de las Altas Partes Contratantes al aprobar la Convención no fue concederse derechos y obligaciones recíprocas con el fin de satisfacer sus intereses nacionales sino realizar los fines e ideales del Consejo de Europa... y establecer un orden público común de las democracias libres de Europa con el objetivo de salvaguardar su herencia común de tradiciones políticas, ideas y régimen de derecho ( Ibid., pág. 138 )." Ideas similares acerca de la naturaleza de los tratados humanitarios modernos han sido sustentados por la Corte Internacional de Justicia en su Advisory Opinion on Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide ( 1951 I.C.J. 15 ), también están contenidas en la propia Convención de Viena, particularmente en el artículo 60.5. ( Ver en general E. Schwelb, " The Law of Treaties and Human Rights ", 16 Archiv des Volkerrechts ( 1973 ), pág. 1, reproducido en Toward World Order and Human Dignity ( W.M. Reisman & B. Weston, eds. 1976, pág. 262 ) )." En este contexto que hace a la peculiaridad de los tratados sobre derechos humanos adquiere toda su significación el criterio cardinal para interpretarlos, en conjunción con el de buena fe: el principio pro homine.

Según expone la doctrina, en un ensayo fundamental en esta materia, "El principio pro homine es un criterio hermenéutico que informa todo el derecho de los derechos humanos. En virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia, o a la interpretación más extensiva, cuando se trata de reconocer derechos protegidos e, inversamente, a la norma o a la interpretación más restringida cuando se trata de establecer restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o su suspensión extraordinaria. Este principio coincide con el rasgo fundamental del derecho de los derechos humanos, esto es, estar siempre a favor del hombre" (Pinto, Mónica, "El principio pro homine. Criterios de hermenéutica y pautas para la interpretación de los derechos humanos", en Abregú, M. y Courtis, C. (compiladores), La aplicación de los tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, Editores del Puerto, 1997, pág. 163 y siguientes).

XXVIII. En segundo lugar, en dicho sistema todos los derechos son de igual estructura y tienen un carácter interdependiente.

En efecto, como establece la Declaración y el Programa de Acción de Viena -aprobados por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993-: "Todos los derechos humanos son universales, indivisibles e interdependientes y están relacionados entre sí. La comunidad internacional debe tratar los derechos humanos en forma global y de manera justa y equitativa, en pie de igualdad y dándoles a todos el mismo peso. Debe tenerse en cuenta la importancia de las particularidades nacionales y regionales, así como de los diversos patrimonios históricos, culturales y religiosos, pero los Estados tienen el deber, sean cuales fueren sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales." En idéntico sentido, el Juez de la CIDH Sergio García Ramírez en su voto concurrente y razonado acompañado a la Opinión Consultiva OC-17 sobre "Condición Jurídica y Derechos Humanos del Niño" (28 de agosto de 2002), señala que según una idea unitaria de los derechos humanos, son "[...] todos relevantes, exigibles, mutuamente complementarios y condicionados.[...] Todos son, de una sola vez, el escudo protector del ser humano: se reclaman, condicionan y perfeccionan mutuamente, y por ende es preciso brindar a todos la misma atención . No podríamos decir que la dignidad humana se halla a salvo donde existe, quizás, esmero sobre los derechos civiles y políticos -o sólo algunos de ellos, entre los más visibles- y desatención acerca de los otros." Asimismo, los Principios de Limburg sobre la aplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), de junio de 1986, señalan "en vista de que los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes, se debería dedicar la misma atención y consideración urgente en la aplicación y promoción de ambos: los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales" (principio 3º).

Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos afirma en el Tercer Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Paraguay (OEA/Ser.L/V/II. 110. Doc. 52, 9-3-2001), que "[c]on el transcurso del tiempo se ha ido reconociendo la indivisibilidad e interdependencia entre los derechos económicos, sociales y culturales, y los derechos civiles y políticos. Teniendo en cuenta esa indivisibilidad de los derechos humanos, la Comisión desea puntualizar que la violación de los derechos económicos, sociales y culturales generalmente trae aparejada una violación de derechos civiles y políticos. En efecto, una persona que no recibe adecuado acceso a la educación puede ver mermada su posibilidad de participación política o su derecho a la libertad de expresión. Una persona con escaso o deficiente acceso al sistema de salud verá disminuido en diferentes niveles, o violado de un todo, su derecho a la vida. Esta situación puede darse en diferentes grados, según la medida de la violación de los derechos económicos, sociales y culturales, pudiendo sostenerse en términos generales que a menor disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales, habrá un menor disfrute de los derechos civiles y políticos. En este contexto, una situación de máxima violación de los derechos económicos, sociales y culturales significará una máxima violación de los derechos civiles y políticos. Ello es lo que sucede cuando nos encontramos con una situación de pobreza extrema." (capítulo V, Introducción, pto. 4º,. cfr. asimismo la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los autos "Villagrán Morales y otros" (19/11/99), voto concurrente de los Jueces A. A. Cançado Trindade y A. Abreu Burelli).

En este contexto, el derecho a la vivienda es definido de la siguiente manera: "En opinión del Comité, el derecho a la vivienda no se debe interpretar en un sentido estricto o restrictivo que lo equipare, por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente como una comodidad. Debe considerarse más bien como el derecho a vivir en seguridad, paz y dignidad en alguna parte. Y así debe ser por lo menos por dos razones. En primer lugar, el derecho a la vivienda está vinculado por entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales que sirven de premisas al Pacto. Así pues, "la dignidad inherente a la persona humana", de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige que el término "vivienda" se interprete en un sentido que tenga en cuenta otras diversas consideraciones, y principalmente que el derecho a la vivienda se debe garantizar a todos, sean cuales fueren sus ingresos o su acceso a recursos económicos. En segundo lugar, la referencia que figura en el párrafo 1 del artículo 11 no se debe entender en sentido de vivienda a secas, sino de vivienda adecuada. Como han reconocido la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000 en su párrafo 5: "el concepto de "vivienda adecuada"... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable" (Observación General 4, punto 7, de 1991).

La interdependencia de los derechos es evidente, pues, por ejemplo, resulta difícil pensar de qué manera puede estar protegido el derecho a la salud si no se tiene techo o si se vive en condiciones inhumanas de hacinamiento. Si bien la cuestión es evidente, puede recordarse aquí una concreta situación histórica vivida en la ciudad, el caso de la fiebre amarilla de 1871, a raíz de la cual se ha dicho que "Las condiciones insalubres en que vivían los habitantes de conventillos e inquilinatos gravitaron en la proliferación de enfermedades epidémicas" (Yujnovsky, op. cit., pág 436).

De igual manera no se ve de qué manera, por ejemplo, los niños que forman parte de la familia actora podrían ejercer adecuadamente su derecho a la educación si ellos, antes y después de asistir a sus clases, tienen que desarrollar su vida en la calle. No se aprecia entonces de qué manera el sistema educativo podría, en tales condiciones asegurar la igualdad de oportunidades, tal como lo postula el art. 23 de la Constitución local.

La interdependencia de los derechos muestra que, desprotegido uno de ellos, se pierden los restantes, en un proceso de creciente vulnerabilidad jurídica que tiende a consolidar la desigualdad social, que pasa a convertirse en persistente.

O de acuerdo a una pregunta planteada con rigor por la doctrina: "¿Qué sentido tiene la protección de la vida privada y familiar, y la inviolabilidad del domicilio y de la correspondencia, respecto de quienes se ven compelidos a vivir en los umbrales de los edificios, en las plazas públicas?" (Gialdino, R., "El derecho a un nivel de vida adecuado en el plano internacional e interamericano, con especial referencia a los derechos a la vivienda y a la alimentación adecuadas. Su significación y contenido. Los sistemas de protección", investigaciones 3, 2000, publicación de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, pág. 800).

Y es que "en las sociedades modernas la casa es el espacio más personal y privado, un lugar donde el individuo o la familia toman distancia de su rol público en la comunidad" (Aboy, R., op. cit., pág. 7), de manera que todos los derechos vinculados a la protección de la vida privada y a la intimidad se encuentran automáticamente vulnerados por el hecho de no encontrarse respetado el derecho a la vivienda. Vivir "sin techo" equivale a vivir "sin intimidad".

Por cierto que, como ya se destacó, sin techo tampoco resulta posible ejercer otros derechos individuales y sociales que reconoce el ordenamiento jurídico.

La interdependencia de los derechos y la ubicación central, ya no periférica o subordinada, del derecho a la vivienda, lo muestra el hecho de constatar que conductas que hacen a la vida privada de toda persona y que son habituales en el ámbito doméstico, si son realizadas en la calle, que es al fin de cuentas la "casa" de quien vive "sin techo", implicarían, de suyo, la comisión de contravenciones.

XXIX. En tercer lugar, los Estados están obligados a garantizar niveles esenciales de los derechos ("minimum core obligations").

Al respecto, hay que considerar lo expuesto por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en adelante CDESC) en el punto 10 de su Observación General nº 3 (1990) y que ya fue citado en el considerando IX de esta decisión.

Asimismo, los Principios de Limburg establecen sobre el particular que: "Los Estados Partes tienen la obligación, independientemente de su nivel de desarrollo económico, de garantizar el respeto de los derechos de subsistencia mínima de todas las personas" (principio 25º).

Por su parte, las Directrices de Maastricht sobre violaciones a los derechos Económicos, Sociales y Culturales (enero de 1997) en su punto 9º indican "Un Estado incurre en una violación del Pacto cuando no cumple lo que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales denomina "una obligación mínima esencial de asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles mínimos esenciales de cada uno de los derechos [...]. Por ejemplo, incurre prima facie en una violación del Pacto un Estado Parte en el cual un número significativo de personas se ven privados de alimentos esenciales, atención básica de salud, habitación y vivienda mínima o las formas más básicas de enseñanza." Estas obligaciones mínimas esenciales son aplicables independiente de la disponibilidad de recursos en el país de que se trate o cualquier otro factor o dificultad".

La doctrina sobre el tema es resumida de forma clara por Gialdino (op. cit., pág. 851), en términos que resulta útil citar: "Tal como lo observa P. Alston, la existencia de un contenido básico pareciera una consecuencia lógica del uso de la terminología de los derechos. No habría justificación para elevar una "reclamación" a la condición de un derecho (con todas las connotaciones que este concepto presuntamente tiene) si su contenido normativo pudiera ser tan indeterminado que permitiera la posibilidad de que los que ostentan los derechos no posean ningún derecho particular a nada. Por lo tanto, cada derecho debe dar lugar a un derecho mínimo absoluto, en ausencia del cual deberá considerarse que un Estado viola sus obligaciones .

Es de agregar el juicio de la Corte Constitucional de Italia: la tutela del derecho a la salud no puede dejar de adecuarse a los condicionamientos que el legislador encuentre en la distribución de los recursos financieros de que dispone; pero, las exigencias de las finanzas públicas no pueden asumir, en el balance del legislador, un peso tan preponderante que lleve a comprimir el núcleo irreductible del derecho a la salud, protegido por la Constitución como ámbito inviolable de la dignidad humana. Y es, ciertamente, a ese ámbito al que pertenece el derecho de los ciudadanos pobres, o indigentes según la terminología del art. 32 de la Constitución, a que les sea asegurada una cura gratuita .

Un derecho social bajo "reserva de cofres llenos" equivale, en la práctica, a ninguna vinculación jurídica .

En todo caso, el Estado que aduzca su incapacidad para cumplir con estas obligaciones por razones que están fuera de su control, tiene "la obligación de probar que ello es cierto y que no ha logrado recabar apoyo internacional" a tal fin (Observación General. 3, párr. 10, y Observación General 12, párr. 17). Y, a todo evento, siempre el Estado habrá de acreditar que se empeñó en asegurar el disfrute más amplio posible de los derechos en las circunstancias reinantes (Observación General 3, párr. 11). Es preciso, al respecto, distinguir entre la "falta de capacidad" y la "falta de voluntad" de un Estado para cumplir sus obligaciones (Observación General 12, párr. 17). Las Pautas de Maastricht expresan que, tal como fue establecido en los Principios de Limburgo (párrafos 25/28) y resultó confirmado por el desarrollo de la jurisprudencia del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la escasez de recursos no releva a los Estados de un respeto mínimo de sus obligaciones relativas a la realización de los derechos económicos, sociales y culturales (párr. 10)".

XXX. En cuarto lugar, y como ya se ha adelantado, los Estados están obligación a tomar medidas inmediatas.

Al respecto, el CDESC en su OG nº 3 (cfr. puntos 1º y 2º) destaca que "[...] aunque el Pacto contempla una realización paulatina y tiene en cuenta las restricciones derivadas de la limitación de los recursos con que se cuenta, también impone varias obligaciones con efecto inmediato. De éstas, dos resultan particularmente importantes para comprender la índole exacta de las obligaciones contraídas por los Estados Partes. Una de ellas [...] consiste en que los Estados se "comprometen a garantizar" que los derechos pertinentes se ejercerán "sin discriminación...". [...] La otra consiste en el compromiso contraído en virtud del párrafo 1 del artículo 2 en el sentido de "adoptar medidas", compromiso que en sí mismo no queda condicionado ni limitado por ninguna otra consideración [...] Así pues, si bien la plena realización de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las medidas tendentes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados interesados. Tales medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción de las obligaciones reconocidas en el Pacto." (cfr. en este mismo sentido OG nº 14 pto 30).

Asimismo, los Principios de Limburg, en cuanto se refiere a las violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales, establecen que un Estado Parte incurre en una violación del Pacto si "no elimina rápidamente los obstáculos a que está obligado a eliminar para permitir la efectividad inmediata de un derecho" o "no aplica sin demora un derecho a que está obligado a garantizar de inmediato conforme al Pacto." (principio 72) (cfr. asimismo las Directrices de Maastricht, pto. 8º).

XXXI.- En quinto lugar, se encuentra prohibida la regresividad.

Al respecto, el CDESC señala en la citada OG nº 3 que "La principal obligación en lo que atañe a resultados que se refleja en el párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar medidas "para lograr progresivamente... la plena efectividad de los derechos reconocidos [en el Pacto]". La expresión "progresiva efectividad" se usa con frecuencia para describir la intención de esta frase. El concepto de progresiva efectividad constituye un reconocimiento del hecho de que la plena efectividad de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general no podrá lograrse en un breve período de tiempo. En este sentido, la obligación difiere de manera importante de la que figura en el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos e incorpora una obligación inmediata de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes. Sin embargo, el hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras palabras progresivamente, se prevea en relación con el Pacto no se ha de interpretar equivocadamente como que priva a la obligación de todo contenido significativo. Por una parte, se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse a la luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es establecer claras obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena efectividad de los derechos de que se trata. Este impone así una obligación de proceder lo más expedita y eficazmente posible con miras a lograr ese objetivo. Además, todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga." (pto. 9).

Asimismo, las Directrices de Maastricht, cuando se refieren a las violaciones mediante actos de comisión, indican a modo de ejemplo "(a) La anulación o suspensión de cualquier legislación que sea necesaria para seguir ejerciendo un derecho económico, social y cultural que esté vigente en ese momento [...]; (d) La aprobación de cualquier legislación o política que sea claramente incompatible con las obligaciones legales preexistentes relativas a estos derechos, salvo cuando esto se hace con el propósito y efecto de aumentar la igualdad y mejorar la realización de los derechos económicos, sociales y culturales de los grupos más vulnerables; (e) La adopción de cualquier medida que sea intencionalmente regresiva y que reduzca el nivel de protección de cualquiera de estos derechos; (f) La obstaculización o interrupción intencional de la realización progresiva de un derecho previsto en el Pacto, salvo cuando el Estado actúa dentro de los parámetros de una limitación estipulada en el Pacto o debido a la falta de recursos disponibles o fuerza mayor [...]." (Cfr. asimismo OG nº 12 pto. 19, OG nº 13 pto. 45 y OG nº 14).

XXXII.- De todo lo dicho se desprende que hay un conjunto de condiciones sustanciales y procesales que deben satisfacerse para poder tener en cuenta la falta de recursos como un razón legítima de un Estado a fin de justificar la ausencia de protección adecuada de un derecho.

Y es que la limitación de recursos debe estar fundada y probada. Es decir, un gobierno demandado debe probar, en primer lugar, que efectivamente carece de recursos suficientes, y, luego, en segundo lugar, que realizó todas las acciones a su alcance para obtenerlos.

No bastan las consideraciones genéricas, o la remisión a la cláusula de disponibilidad de recursos como tal, como si ella fuese de aplicación automática.

Tampoco es suficiente decir que la decisión judicial tiene impacto presupuestario o que implica el uso de recursos. Es ésta una consecuencia habitual de innumerables decisiones judiciales. Cuando los jueces hacen lugar a una demanda por daños y perjuicios como consecuencia de un acto estatal, lícito o ilícito; cuando se hace lugar a una demanda patrimonial referida al empleo público (vgr. diferencia de haberes), o cuando se dispone devolver un tributo ingresado sin causa, se está tomando una decisión, típica en el debate contencioso, que tiene efectos presupuestarios. Es de advertir que en todos estos casos (donde en alguno de ellos sólo hay comprometido un derecho patrimonial) sería inimaginable que se pretendiera alegar la limitación de recursos, más allá de la eventual incidencia del principio de reserva de ley en materia presupuestaria en el trámite de ejecución de la sentencia que condena al Estado a pagar una suma de dinero, tal como lo hace nuestro Código ritual, que contiene, como se sabe, un trato especial y más diligente para los derechos de carácter alimentario.

En el presente caso, no hay ninguna referencia del Gobierno a la imposibilidad de cumplir con la sentencia o, por hipótesis, a las eventuales limitaciones de recursos disponibles. El Gobierno, en su recurso de fs. 139/143, se limita a afirmar que en nuestro orden jurídico no existe el derecho a la vivienda (proposición que se encuentra refutada por las consideraciones antes efectuadas sobre el régimen constitucional argentino y su interpretación); y que no existe ninguna obligación por parte del Gobierno, pero nada dice sobre las eventuales limitaciones financieras a los efectos de asegurar el derecho.

Y es que, en definitiva, el Gobierno expresa un único agravio que consiste en decir que estamos en presencia de un problema "social" que puede dar lugar a medidas de "asistencia social" (totalmente discrecionales para el Estado y ajenas al ámbito judicial), y que nada tiene que ver con el Derecho. A esta altura de los razonamientos queda en claro que sí estamos ante un problema jurídico, que involucra derechos de las personas y obligaciones estatales, y que, sin duda, es susceptible de ser conocido por los jueces.

XXXIII.- Por último, más allá de los limitados agravios expuestos por el Gobierno a fs. 139/143 y a fin de evitar ulteriores objeciones, también hay que tener en cuenta "cómo impacta sobre el derecho analizado la circunstancia de que el Comité no haya refutado la postura sustentada por la Argentina, en relación con la no operatividad de las cláusulas del Pacto vinculadas con el acceso a la vivienda".

Así, del párrafo transcripto surge que se encuentra sujeto a debate cuáles son los documentos internacionales relevantes para resolver casos como el que aquí se plantea, es decir, si deben considerarse a esos efectos las objeciones de la delegación argentina expuestas en el informe, o bien corresponde en cambio tener en cuenta los textos dictados por las autoridades internacionales de aplicación de dichos tratados.

Así las cosas, a efectos de resolver esta cuestión en el nivel constitucional que corresponde, es necesario establecer, en definitiva, cuál es el alcance que cabe asignarle al artículo 75 inc. 22 CN, en cuanto prescribe que los tratados internacionales de derechos humanos allí enumerados tienen jerarquía constitucional "en las condiciones de su vigencia".

Ninguna duda cabe en cuanto a que, para dar respuesta a este interrogante, resulta esencial considerar la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre el punto, en su carácter de intérprete final de la Constitución, en tanto el Máximo Tribunal se ha ocupado de dilucidar esta cuestión en numerosos y concordantes precedentes.

Así, ya en 1992 y en un caso donde se debatía el alcance que corresponde asignar al derecho a réplica reconocido en el artículo 14 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), la Corte Suprema sostuvo, en un recordado precedente, que "la interpretación del Pacto debe, además, guiarse por la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, uno de cuyos objetivos es la interpretación del Pacto de San José (Estatuto, art. 1°)" (CSJN, "Ekmekdjian, Miguel A. c. Sofovich, Gerardo y otros", sentencia del 7 de julio de 1992, Fallos 315:1492, considerando 21). En dicha oportunidad, la Corte siguió la interpretación que del referido artículo había efectuado la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-7/86 del 29 de agosto de 1986, Serie A Nº 7.

Con posterioridad a la reforma constitucional de 1994, la Corte volvió a ocuparse de la cuestión en el precedente "Giroldi", donde al referirse a la forma de interpretar la CADH señaló que "la ya recordada ´jerarquía constitucional` de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (consid. 5°) ha sido establecida por voluntad expresa del constituyente, ´en las condiciones de su vigencia` (art. 75, inc. 22, párr. 2°, esto es, tal como la Convención citada efectivamente rige en el ámbito internacional y considerando particularmente su efectiva aplicación jurisprudencial por los tribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación. De ahí que la aludida jurisprudencia deba servir de guía para la interpretación de los preceptos convencionales en la medida en que el Estado Argentino reconoció la competencia de la Corte Interamericana para conocer en todos los casos relativos a la interpretación y aplicación de la Convención Americana (confr. arts. 75, Constitución Nacional, 62 y 64 Convención Americana y 2°, ley 23.054)" (CSJN, "Giroldi, Horacio D. y otro", sentencia del 07/04/95, LA LEY 1995-D, 462, considerando 11).

Asimismo, en el referido precedente el Alto Tribunal sostuvo que "en consecuencia, a esta Corte, como órgano supremo de uno de los poderes del Gobierno Federal, le corresponde -en la medida de su jurisdicción- aplicar los tratados internacionales a que el país está vinculado en los términos anteriormente expuestos, ya que lo contrario podría implicar responsabilidad de la Nación frente a la comunidad internacional" (considerando 12).

En precedentes más recientes, la Corte Suprema en su actual composición ha ratificado el criterio antes detallado. Así, en el caso "Simón", el Tribunal sostuvo que "tal como ha sido reconocido por esta Corte en diferentes oportunidades, la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, así como las directivas de la Comisión Interamericana, constituyen una imprescindible pauta de interpretación de los deberes y obligaciones derivados de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (conf. Fallos: 326:2805, voto del juez Petracchi, y sus citas)" (CSJN, "Simón, Julio Héctor y otros", sentencia del 17 de junio de 2005, LA LEY 2005-D, 510, considerando 17).

Finalmente y en sentido concordante, en la causa "Casal" el Tribunal Supremo expresó, en relación a la garantía de la doble instancia reconocida en el artículo 8.2h. de la CADH, que a efectos de interpretar su alcance debe seguirse un criterio compatible con el que fuera "sentado en los dictámenes del Comité de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas y en sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos" (CSJN, "Casal, Matías E. y otro", sentencia del 20 de septiembre de 2005, LA LEY 2005-E, 657, considerando 35) De los precedentes citados surge claramente que la incógnita inicial -esto es, cuál es la manera adecuada de interpretar las previsiones de los tratados internacionales sobre derechos humanos- ha sido claramente resuelta por la Corte Suprema en sus precedentes dando primacía, a tales efectos, a los textos jurídicos generados por sus respectivos organismos internacionales de aplicación (ya sea que se trate de sentencias, opiniones consultivas, observaciones generales, u otros) por sobre las diferentes piezas juridicas generadas por los propios Estados parte.

XXXIV.- De lo expuesto en el considerando anterior se desprende que ante dos documentos, uno dictado por una autoridad internacional de aplicación y otro por un Estado Nacional al contestar por ejemplo un informe, debe dársele primacía al primero.

Lo contrario implicaría, además de desconocer la propia jurisprudencia de la Corte antes reseñada, otorgarle a dichos informes un estatuto jerárquicamente análogo al de una reserva, consecuencia que no parece razonable. Por lo demás, las reservas no tiene que ser "incompatibles con el objeto y fin" del tratado (ver al respecto Opinión Consultiva 2/82, punto 22), circunstancia esta última que se verifica en el caso, pues no considerar operativo alguno o algunos de los derechos de un tratado de derechos humanos resulta prima facie incompatible con el sentido de tales tratados, dado su fundamento, la defensa de la persona humana, tal como fue recordado en el punto XVII de esta decisión.

Por otra parte, si por hipótesis se le diera una jerarquía mayor a tales informes y, por ende, se estuviera ante dos interpretaciones de igual rango normativo, actuaría el principio pro homine, todo lo cual conduciría a ratificar la solución propuesta en esta sentencia, que es la más favorable a la persona: considerar operativo y no programático el derecho a la vivienda.

XXXV.- Pero si todo esto se considera insuficiente, hay que recordar que la distinción entre derechos operativos y derechos programáticos (o derechos establecidos por normas de carácter operativo o programático) no surge de la letra del texto constitucional y que, por ende, es una interpretación, posible pero no necesaria.

A juicio de esta Sala la mejor interpretación posible de la Constitución ("to see it in ist best light", según la afortunada expresión de Dworkin), a la luz, entonces, de los valores y principios que le son subyacentes, pero también a la luz de la particular historia argentina, donde tanto el autoritarismo como las políticas de exclusión social han sido constantes, es la que lleva a no distinguir entre derechos operativos y programáticos (Dworkin, R., Law's Empire, Harvard University Press, 1986, pág. 47).

Como ha señalado Bidart Campos "La condescendencia que a veces se quiere tener con las normas programáticas para reputarlas meramente operativas, o liberadas de todo plazo de cumplimiento, o deparadas a la discrecionalidad de los órganos de poder, o exentas de obligatoriedad y aplicabilidad, equivale en mucho a asimilarlas a recomendaciones o consejos destituidos de vigor normativo o, en el mejor caso, a parámetros muy débiles" (El derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Ediar, 1995, pág. 222).

Por lo demás, y aún aceptando la existencia de normas programáticas, siempre habrá, como también expone Bidart Campos, un "contenido mínimo ... que no puede quedar sin efecto ni aplicabilidad mientras su despliegue no es llevado a cabo" (op. cit. pág. 223).

Pero esta última consideración de Bidart Campos nos retrotrae, en definitiva, al enfoque antes expuesto según el cual todo derecho comprende un contenido mínimo inderogable y, luego, un ámbito de protección que puede ampliarse de forma progresiva. Es de esta manera que interpretamos al art. 31 de la Constitución de la Ciudad, en la medida que allí se plasma un derecho a la vivienda que tiene un contenido mínimo (que a su vez da lugar a obligaciones públicas para proteger, respetar y asegurar dicho derecho) y, a continuación, un mandato de resolver progresivamente el déficit habitacional.

XXXVI.- De todo lo expuesto se desprende, de manera fundada, que para esta Sala el derecho a la vivienda forma parte del ordenamiento constitucional argentino; que en el curso de dicha historia jurídica fue, primero, incorporado a la Constitución Nacional y, ya avanzado el siglo veinte, reconocido en la Constitución de la Ciudad; que dicho derecho se enmarca en los conceptos de bienestar general y justicia social, y que el hecho de ser calificado de social no mengua su carácter primigenio de derecho, semejante en estructura y régimen jurídico a los restantes de la Constitución. Por el contrario, según expone la propia Corte Suprema, hay que extremar el cuidado interpretativo a la hora de analizar un derecho social en la medida en que hay que favorecer la concreción real de la justicia social.

Asimismo, en cuanto derecho genuinamente operativo, él tiene como contrapartida lógica la existencia de deberes estatales, tanto positivos (acciones) como negativos (abstenciones), que pueden ser de carácter legal como administrativo.

Todo este marco jurídico fue luego reforzado, y no limitado, por la creciente relevancia del derecho internacional de los derechos humanos, que tiene un punto de inflexión al adquirir jerarquía constitucional a través de la reforma de 1994.

En cuanto al orden de prelación de la normas de dicho sistema hay que tener en cuenta que en todo debate interpretativo debe primar la norma, nacional o internacional, que ofrece la mayor garantía al derecho involucrado.

Puede observarse que el criterio nacional (in dubio pro justitia socialis) y el criterio internacional (el principio pro homine) conducen, en el caso, a la misma solución.

XXXVII.- A lo dicho cabe agregar que, además de desarrollar los fundamentos jurídicos de la decisión, esta Sala también tiene en cuenta sus consecuencias, pues las resoluciones judiciales, además de estar basadas en razonamientos sobre el derecho positivo, deben tener en consideración sus efectos, que deben ser racionales a la luz de los propios valores constitucionales.

En los conflictos contenciosos esto significa que, de forma prudente y equilibrada, corresponde tener en cuenta tanto los efectos en lo que respecta al interés público como a los derechos fundamentales.

En cuanto al primer aspecto, esta Sala, por ejemplo, valora la relevancia de la renta pública en ocasión de considerar el interés público involucrado en los casos de carácter tributario. Así, hemos dicho que "en materia tributaria, además, debe considerarse una calificación especial que recibe el interés público, ya que se encuentra en juego la renta tributaria, que resulta esencial e indispensable para el funcionamiento normal y regular del Estado de Derecho, a su vez fundamental para garantizar el ejercicio de los derechos que la Constitución de la Ciudad asegura. Tal como ha señalado de forma reiterada la CSJN, una resolución judicial sobre esta materia incurre "en un grave defecto de fundamentación al omitir considerar que la percepción de las rentas públicas en el tiempo y modo dispuestos por la ley es condición indispensable para el funcionamiento regular del Estado (confr. Fallos: 312:1010 y sus citas), y que el régimen de medidas cautelares de tal naturaleza en materia de reclamos y cobros fiscales debe ser examinado con particular estrictez (Fallos: 313:1420)" (cfr. "Pérez Cuesta SACI v. Nación Argentina", Fallos: 319:1069, considerando 9°)" (ver entre otros nuestro antecedent e "Impsat SA c/ Gobierno de la Ciudad", expediente 17.719, resolución del 4 de abril de 2006).

En este caso, además de que el Gobierno nada ha alegado al respecto, no se vislumbra que la solución que más adelante se expone tenga, por sí misma, consecuencias que puedan afectar el interés público o que comprometan la regularidad de la actividad estatal local.

En cuanto a lo segundo, cabe decir que, ante los términos dogmáticos de la demandada en cuanto a la directa inexistencia jurídica de un derecho a la vivienda, resulta de suma importancia dejar en claro su realidad en el derecho argentino y de la Ciudad.

Paralelamente, es para nosotros una evidencia que en este caso negar el derecho implicaría, además de negar judicialmente el problema y hacer "como si" él no existiese (ver sobre el punto Cohen, S., Estados de negación. Ensayo sobre atrocidades y sufrimiento, Departamento de Publicaciones de la Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires), compeler en los hechos a la familia actora a vivir en la calle y, consecuentemente, negarle su dignidad (ver en Oszlak, O., Merecer la Ciudad, Humanitas-Cedes, 1991, pág. 78 y Carman, M., Las trampas de la cultura. Los intrusos y los nuevos usos del barrio de Gardel, Paidos, 2006, pág. 56).

XXXVIII.- Una consideración en particular merece, en fin, el argumento de fs. 166, según el cual el voluntario sometimiento a un régimen jurídico (en el caso, el decreto 895/02 por parte de la familia sin techo) importa su aceptación y la imposibilidad posterior de impugnarlo por inconstitucional.

Al respecto cabe decir, en primer lugar, que las doctrinas jurídicas no pueden ser aplicadas de forma indiscriminada en cualquier situación. Hay criterios de pertinencia y de razonabilidad general que guían su uso acorde a los valores y principios que informan al orden jurídico.

En segundo lugar, los derechos humanos fundamentales, tales como el derecho a la vida, a la integridad física, a la salud, a un nivel de vida adecuado (derecho que comprende el referido a la vivienda digna), a un salario digno o a jubilaciones móviles, no pueden considerarse renunciables, como si se tratara de derechos de carácter patrimonial.

Va de suyo, entonces, que no puede asimilarse la situación de una familia sin techo que reclama la protección del derecho a una vivienda digna a la de un contratista del Estado, que ha aceptado las reglas de un proceso licitatorio, para dar como ejemplo el caso típico donde aquella doctrina encuentra un lugar de racional aplicación jurídica.

XXXIX.- En otro orden de cosas, y a diferencia de la opinión de esta Sala, el Tribunal Superior consideró, por mayoría, que no siendo la instrumentación del derecho a la vivienda una facultad reglada de la Administración, sino una facultad discrecional, no correspondía a los jueces imponer al GCBA una obligación de ejercer una función propia de otro órgano.

En tal sentido, el ad quem entendió que "las funciones administrativas cuyo cumplimiento puede ser ordenado por un juez deben satisfacer, además del requisito de ser instituidas por el legislador, recaer sobre facultades regladas (sic), puesto que si recayeran sobre facultades discrecionales, el legislador habría venido a desplazar una función administrativa, del área del poder ejecutivo, a la de los jueces, opción que le está vedada, ya que importaría una modificación de la propia constitución".

Este Tribunal no puede compartir tales apreciaciones. En tal sentido es necesario recordar que, en lo que respecta a las facultades regladas, se ha dicho que su ejercicio "reduce a la Administración a la constatación del supuesto de hecho legalmente definido de manera completa y a aplicar en presencia del mismo lo que la propia ley ha determinado también agotadoramente. Se trata de un proceso aplicativo de la ley que no deja resquicio a juicio subjetivo ninguno, salvo la constatación o verificación del supuesto mismo para contrastarlo con el tipo legal. La decisión en que consista el ejercicio de la potestad es obligatoria en presencia de dicho supuesto y su contenido no puede ser configurado libremente por la Administración, sino que ha de limitarse a lo que la propia ley ha previsto sobre ese contenido de modo preciso y completo" (Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA y Tomás-RAMÓN FERNÁNDEZ, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, Décima Edición, Ed Civitas, pág. 452 y ss.).

Por su parte, respecto del ejercicio de facultades discrecionales se ha señalado que su ejercicio "comporta un elemento substancialmente diferente: la inclusión en el proceso aplicativo de la ley de una estimación subjetiva de la propia Administración con la que se completa el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad o su contenido particular (...) una estimación cuya relevancia viene de haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado la potestad y que se la ha atribuido a la Administración justamente con ese carácter. Por eso la discrecionalidad, frente a lo que pretendía la antigua doctrina, no es un supuesto de libertad de la Administración frente a la norma; más bien, por el contrario, la discrecionalidad es un caso típico de remisión legal: la norma remite parcialmente para completar el cuadro regulativo de la potestad y de sus condiciones de ejercicio a una estimación administrativa" (ob. cit., pág. 453/454).

A su vez, en un conocido precedente la Corte Suprema de Justicia de la Nación expresó en cuanto a la naturaleza de las denominadas facultades discrecionales que "mientras en algunos supuestos el ordenamiento jurídico regula la actividad administrativa en todos sus aspectos -reemplazando así el criterio del órgano estatal al predeterminar qué es lo más conveniente para el interés público y reducir su actividad a la constatación del presupuesto fáctico definido por la norma en forma completa y la aplicación de la solución que la ley agotadoramente ha establecido (poderes reglados o de aplicación legal automática)-, en otras ocasiones el legislador autoriza a quien debe aplicar la norma en el caso concreto para que realice una estimación subjetiva que completará el cuadro legal y condicionará el ejercicio para ese supuesto de la potestad atribuida previamente o de su contenido particular al no imponerle, por anticipado, la conducta que debe necesariamente seguir (facultades o potestades de ejercicio discrecional) (...) Superada en la actualidad la antigua identificación entre discrecionalidad y falta de norma determinante o laguna legal -por considerarse que la libertad frente a la norma colisionaría con el principio de legalidad- se ha admitido hace ya largo tiempo que la estimación subjetiva o discrecional por parte de los entes administrativos sólo puede resultar consecuencia de haber sido llamada expresamente por la ley que ha configurado una potestad y la ha atribuido a la administración con ese carácter, presentándose así en toda ocasión como libertad de apropiación legal, jamás extralegal o autónoma (confr. doctrina que emana del cap. IV, apart. 3°, párr. 6° de la exposición de motivos de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso administrativa española del 27 de diciembre de 1956)" (CS JN, in re "Consejo de Presidencia de la Delegación Bahía Blanca de la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos", sentencia del 23 de junio de 1992, Fallos 315:1361) En lo que respecta a la vinculación de tales facultades con las competencias regladas de la Administración, el Máximo Tribunal expresó que "la tradicional distinción formulada por prestigiosos autores como Vivien y Serrigny entre potestades regladas y discrecionales pierde en importante medida su interés original ante el reconocimiento de la existencia de elementos reglados aun en aquellos supuestos considerados tradicionalmente como actos no vinculados. A ello ha contribuido significativamente la comprensión de que la esfera de discrecionalidad susceptibles de perdurar en los entes administrativos no implica en absoluto que estos tengan un ámbito de actuación desvinculado del orden jurídico o que aquélla no resulte fiscalizable. En otras palabras, que aun aquellos actos en los que se admite un núcleo de libertad no puede desconocerse una periferia de derecho toda vez que "la discrecionalidad otorgada a los entes administrativos no implica el conferirles el poder para girar los pulgares para abajo o para arriba" (D. M. K. Realty Corp. v. Gabel, 242 N. Y. S. 2d. 517, 519 (Sup. Ct. 1963), en tanto ello llevaría a consagrar --como bien se ha señalado-- "una verdadera patente de corso en favor de los despachos administrativos" (García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón, "Curso de derecho administrativo", t. I, p. 433, 4ª ed., Ed. Civitas, 1984, Madrid). (...) En ese sentido, se admitió --siguiendo las enseñanzas vertidas en Francia por Edouard de Laferière ("Traité de la jurisdiction administrative et des recours contentieux", 2ème edition, Berger-Levrauet et Cie., Paris, 1888/1896, vol. II, p. 424) y recogidas por el Consejo de Estado galo a partir de la decisión emitida en el caso "Grazietti" el 31 de enero de 1902-- el abandono de la idea del acto administrativo reglado o discrecional en bloque, el consecuente reconocimiento de la exist encia de elementos reglados en todo acto administrativo y la fiscalización de aquellos considerados anteriormente como discrecionales mediante el examen de sus elementos reglados (confr. voto de Belluscio en la causa L. 268. XXII "Leiva, Amelia Sesto de c. Poder Ejecutivo de la Provincia de Catamarca" sentencia del 19 de setiembre de 1989)" (considerandos 8º y 9º).

Por otro lado, en el fallo citado la Corte también se ocupó de determinar el alcance del control que los jueces pueden ejercer respecto de tales competencias, al señalar que "frente al reconocimiento de que no existen actos reglados ni discrecionales cualitativamente diferenciales, sino únicamente actos en los que la discrecionalidad se encuentra cuantitativamente más acentuada que la regulación y a la inversa (Tribunal Supremo español, sentencia del 24 de octubre de 1962) al no poder hablarse hoy en día de dos categorías contradictorias y absolutas como si se tratara de dos sectores autónomos y opuestos sino más bien de una cuestión de grados, no cabe duda de que el control judicial de los actos denominados tradicionalmente discrecionales o de pura administración encuentra su ámbito de actuación en los elementos reglados de la decisión, entre los que cabe encuadrar, esencialmente, a la competencia, la forma, la causa y la finalidad del acto. La revisión judicial de aquellos aspectos normativamente reglados se traduce así en un típico control de legitimidad -imperativo para los órganos judiciales en sistemas judicialistas como el argentino-, ajeno a los motivos de oportunidad, mérito o conveniencia tenidos en mira a fin de dictar el acto (Rivero, Jean "Droit administratif", p. 98, Ed. 12° ed., Ed. Dalloz, Paris 1987)" (considerando 10).

En esta inteligencia, un acto dictado en ejercicio de facultades discrecionales resultará viciado en su legitimidad, por ejemplo, en los siguiente supuestos: a) cuando presente un vicio en la competencia, forma o procedimiento, b) cuando medie desviación de poder, c) cuando la norma requiera la existencia de ciertos hechos que habiliten el accionar de la Administración y tales hechos no existen, d) cuando la norma no contenga tal exigencia pero los antecedentes fácticos que la Administración esgrime como motivos no han existido o no aparecen probados en el expediente, e) cuando la apreciación administrativa acerca de la calificación de los hechos, sobre los que no se discute, discrepa con la apreciación judicial, f) cuando la Administración no ha utilizado su criterio sino que se ha considerado, equivocadamente, obligada por la ley a actuar en un sentido determinado, g) cuando se vulnere una garantía constitucional, h) cuando se infrinja un principio general del derecho, i) cuando el acto sea arbitrario por adolecer de groseros errores técnicos, utilice medios desproporcionados o invoque motivos vanos ( Mairal, Héctor, "Control Judicial de la Administración Pública", Volumen II, pág. 661 y ss., Ed. Depalma, Buenos Aires, 1984).

Así, y tal como surge de la doctrina transcripta, toda vez que ninguna potestad reconocida a la Administración puede ser considerada como enteramente discrecional, a criterio del Tribunal el contralor en cuanto al cumplimiento de sus aspectos reglados es, sin lugar a dudas, una cuestión plenamente justiciable.

XL.- Teniendo en cuenta lo antes reseñado, este Tribunal no desconoce que, en ciertos casos, las autoridades administrativas han sido legalmente autorizadas a determinar en qué supuestos de hecho habrán de ejercer la competencia que les ha sido conferida.

Sin embargo, no es éste el supuesto de autos. Por el contrario y de acuerdo a lo hasta aquí explicado, tenemos que: 1) por expresa previsión constitucional, todos los habitantes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son titulares del derecho de acceso a una vivienda digna, entendido como la disposición de un espacio físico adecuado; 2) tal derecho presupone, como contrapartida, la existencia de un deber estatal de planificar y ejecutar actividades que fortalezcan el acceso de la población a la vivienda, de manera tal que quienes se encuentran en una situación de pobreza puedan superar la crisis y asegurarse una vivienda por sus propios medios.

Así las cosas, es evidente que, frente a una expresa exigencia constitucional, la Administración no está facultada, sino obligada a actuar, de manera que, en este aspecto, la implementación de medidas para garantizar el derecho a la vivienda no es una facultad discrecional, sino reglada y, como tal y de acuerdo a lo ya expresado, susceptible de contralor jurisdiccional. En efecto, la Administración no puede, frente a un expreso mandato constitucional de actuar, elegir no hacerlo.

Sí existe, en cambio, discrecionalidad en la elección de los medios a través de los cuales el derecho a la vivienda habrá de hacerse operativo. En consecuencia, si bien el Estado podía optar entre diversas alternativas para ejecutar su política habitacional, lo que no podía hacer, en cambio, era prescindir de planificar y poner en práctica una política de desarrollo habitacional en los términos que prevé la Constitución local.

Es por ello que, justamente, las decisiones de este Tribunal han sido siempre respetuosas -de acuerdo a lo que se detalla con mayor detalle infra- en cuanto a la elección por parte de la Administración de los medios a través de los cuales el derecho a la vivienda habrá de hacerse operativo, deber que, a su vez y como ya se detalló, ha sido cumplido por la demandada a través de la creación de diversos programas asistenciales.

Sin embargo, y tal como se ha explicado supra, la suspensión intempestiva de los referidos programas, sin que sus objetivos se encuentren satisfechos y sin la paralela creación de alternativas razonables, implica incumplir con un deber de raigambre constitucional de garantizar el derecho a la vivienda de las personas incluidas en tales programas, circunstancia que, de acuerdo a lo que se explica a continuación, resulta plenamente justiciable.

XLI.- Ahora bien, en el caso, surge de la práctica jurídica de los poderes públicos de la Ciudad que, primero la ex municipalidad por medio de sucesivas ordenanzas y, luego, el Poder Ejecutivo surgido de la Constitución porteña de 1996, han tomado medidas generales para iniciar el camino en la protección del derecho a la vivienda. Como se dijo reiteradamente, no es función de los jueces evaluar su mérito o conveniencia, pero sí, dada una causa judicial, juzgar su razonabilidad ante el texto de la Constitución. No es función de los jueces examinar, por ejemplo, si hubiese sido mejor dictar un régimen legal general en vez de las reglamentaciones sucesivas del Ejecutivo. Tales son, justamente y entre otros, los aspectos políticos de las decisiones públicas. Pero ya dictado un régimen, nada más acorde al orden jurídico que la posibilidad de contrastarlo con las pautas constitucionales a las que él se vincula. Por ello, nada impide comparar los términos de los planes habitacionales con el marco jurídico constitucional.

Por cierto, el eje de la argumentación del Gobierno consiste en decir que el derecho a la vivienda no existe y que, por ende, los planes creados son el resultado de su pura discrecionalidad política para resolver problemas sociales pero no jurídicos. Pero por todo lo dicho ese argumento no se sostiene, ya que, por lo reiteradamente expuesto, hay fuertes razones para justificar la existencia de un derecho a la vivienda y, a la vez, sólo por medio de un forzamiento hermenéutico puede desvincularse este derecho respecto de los regímenes jurídicos referidos a la crisis habitacional. Y es que, a raíz de la constitucionalización del derecho todo el orden jurídico se encuentra impregnado por la Constitución, de manera que no resulta posible desconectar los planes administrativos referidos a la emergencia habitacional del derecho a la vivienda consagrado en el texto constitucional de nuestra ciudad (cfr. el ensayo de Guastini, R., "La constitucionalización del ordenamiento jurídico: el caso italiano", contenido en Carbonell, M. (editor), Neoconstitucionalismo(s), Trotta, 2005, pág. 49 y siguientes).

XLII.- Así las cosas, y en lo que respecta al contenido de la condena, en casos como el que aquí se discute este Tribunal entendió que no correspondía realizar un control sobre la oportunidad o mérito de las políticas sociales implementadas por el GCBA ni, mucho menos, invadir a través de una decisión jurisdiccional competencias propias de otros poderes, sino determinar si la administración ha cumplido con las normas en materia del derecho a la vivienda, esto es, los programas oportunamente creados por el propio demandado.

En este aspecto no es posible soslayar que la implementación de los derechos constitucionales a través de políticas públicas depende de actividades de planificación, previsión presupuestaria e implementación que, por su naturaleza, corresponden a los poderes políticos.

Es claro, a su vez, que por expreso imperativo constitucional y de acuerdo con el principio de división de poderes, los jueces no pueden ni deben asumir la tarea de diseñar políticas públicas, sino la de confrontar el diseño de tales políticas con los estándares jurídicos aplicables y -en caso de hallar divergencias- reenviar la cuestión a los poderes pertinentes para que éstos ajusten su actividad a los mandatos constitucionales.

Así, cuando las normas constitucionales fijen pautas para el diseño de políticas públicas de las que depende la vigencia de los derechos allí reconocidos, ante la falta de adopción de medidas o cuando éstas se revelen como insuficientes o inadecuadas, corresponde al Poder Judicial reprochar esa omisión (cfr. Abramovich, Víctor, "Acceso a la justicia y nuevas formas de participación en la esfera política", JA 2006-II, fascículo Nº 12, pág. 17).

En particular, a criterio de esta Sala no cabe duda -y, a su vez. no es objeto de cuestionamiento- que corresponde a los poderes Legislativo y Ejecutivo la determinación de las políticas de gobierno que cumplan con la obligación constitucional de asegurar, por lo menos, estándares esenciales de acceso a la vivienda, en especial respecto de los sectores más necesitados. A su vez, la decisión en torno a los cursos de acción que resultan idóneos para hacer efectivo este derecho es materia privativa de la ley y la administración y, a tal efecto, disponen de un amplio margen de actuación.

Ello no obsta a que, tal como se sostuvo en otras oportunidades, frente a una controversia concreta -y en caso de resultar procedente la acción por encontrarse reunidos los diferentes presupuestos procesales de admisibilidad-, corresponda al órgano jurisdiccional corroborar, en primer lugar, si el órgano político cumplió con su deber constitucional de reconocer, en forma progresiva, el derecho de acceso a la vivienda y, a tal efecto, diseñó políticas públicas tendientes a asegurar su efectiva vigencia.

En segundo término, corresponde al juzgador determinar si la política o el programa a tal efecto creados son razonables, es decir, si éstos se ajustan a los estándares constitucionales y, asimismo, si resultan adecuados para satisfacer, ante todo, los derechos habitacionales de los sectores de la sociedad más desprotegidos. Si los mencionados programas cumplen con tales presupuestos, ninguna consideración corresponderá efectuar sobre si hubiera podido ejecutarse alguna política alternativa.

Finalmente y en tercer lugar, será necesario que el magistrado compruebe si, una vez delineadas las políticas y creados los programas respectivos, éstos efectivamente se cumplen. Cabe señalar que estos últimos aspectos son los que se encuentran sujetos a control a través de la presente litis.

XLIII.- En consecuencia, de acuerdo a lo sostenido precedentemente, es evidente que la razonabilidad y, luego, el adecuado cumplimiento de las políticas o programas creados a efectos de tutelar el derecho a la vivienda constituye, en los términos señalados supra, una cuestión susceptible de contralor judicial.

En este aspecto no es posible soslayar que la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires pone en cabeza del Poder Judicial de la Ciudad el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por ella, los convenios que celebre la Ciudad, los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales (artículo 106). A su vez, el artículo 13 inc. 3 de la referida Constitución, en consonancia con lo que dispone el artículo 18 de la Carta Magna Nacional, consagra de manera categórica el principio de inviolabilidad de la defensa en juicio. La contundencia de estas disposiciones no encuentra excepción alguna en la Constitución local, lo que debe llevar forzosamente a concluir que la doctrina de las cuestiones políticas no justiciables no tiene sustento normativo alguno. Se trata, más bien, de una teoría metajurídica (Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 1998, tercera ed., t. 2, VIII-6 y ss.), que cede a poco que se repare en que "si la regla general es que debe haber defensa en juicio de la persona y de los derechos, una excepción a tal regla debe interpretarse restrictivamente y al menos figurar expresamente contemplada en las normas" (Gordillo, op. cit., t. 2, VIII-17).

Por su parte, y tal como este Tribunal ya ha puesto de resalto en otro precedente, lo dicho no implica, en modo alguno, consagrar el denominado "gobierno de los jueces".. Por el contrario, el Tribunal no olvida que, como lo ha establecido reiteradas veces la Corte Suprema de Justicia de la Nación, la misión más delicada del Poder Judicial consiste en mantenerse dentro de la órbita de su jurisdicción, sin menoscabar las funciones que incumben a los otros poderes del Estado (Fallos, 155:248; 311:2580, entre muchos otros). Sin embargo, no por ello resulta justificable renunciar a ejercer la tarea que ha sido atribuida a los jueces por nuestro sistema constitucional, cual es la de velar por el efectivo respeto de la Constitución. Es que, precisamente, es de la esencia del Poder Judicial el resolver los conflictos traídos a su conocimiento, declarando el derecho aplicable a cada caso. Y como en un orden jurídico democrático ninguna actividad del Estado puede quedar por fuera del Derecho, resulta palmario que todos los actos de aquél son susceptibles de ser confrontados con el derecho vigente -en cuya cúspide se encuentra la Constitución Nacional- para evaluar su grado de concordancia con él. En otras palabras, el Poder Judicial no puede arrogarse funciones reservadas por la Constitución a los otros poderes del Estado, pero lo que sí debe hacer es ejercer la función judicial, esto es, la potestad de juzgar, entre otras cuestiones, la constitucionalidad de las leyes y de los actos administrativos emanados de aquéllos.

En sentido concordante, la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha declarado que "Es incuestionable la facultad de los tribunales de revisar los actos de los otros poderes -nacionales o locales- limitada a los casos en que se requiere ineludiblemente su ejercicio para la decisión de los juicios regularmente seguidos ante ellos" (Fallos, 320:2851).

En el mismo sentido, dijo el Tribunal Superior de Justicia la Ciudad de Buenos Aires que: "Aún cuando se trate de actos ejecutados por otro poder en ejercicio de sus facultades privativas, la irrevisibilidad judicial no puede ser la regla, sino la excepción. Sostener que se está en presencia de una cuestión no justiciable supone la carga de demostrar cuáles son los términos de la norma cuya determinación queda librada por la Constitución a la discrecionalidad política y, por ende, exenta de la revisión judicial. (...) Son revisables judicialmente los actos relacionados con funciones privativas de otros poderes, en la medida en que el control se limite a verificar si dicho ejercicio se efectuó regularmente, es decir, en cumplimiento de los requisitos establecidos por la Constitución. No puede hablarse con propiedad de supremacía de la Constitución, si quien está encargado de controlar la legitimidad constitucional de los actos es el propio poder que los emite" (causa SAO 50/99 "Partido Justicialista y otros c/ Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (Legislatura)").

XLIV.- De conformidad con estas consideraciones, en los precedentes antes mencionados este Tribunal sostuvo que, frente a una decisión de condena por haberse comprobado la existencia de una omisión ilegítima en el cumplimiento de una obligación constitucional en los términos de los programas de vivienda o ante una regulación insuficiente, resultaba más adecuado al principio de división de Poderes que sea la propia Administración quien establezca cuál era el curso de acción más idóneo para cumplir con su deber constitucional de proveer un estándar básico de satisfacción del derecho a la vivienda respecto de aquellas personas que se encuentran en situación de emergencia habitacional, ello en atención a que, como ya se ha puesto de resalto, éste puede ser satisfecho mediante diversos cauces, todos ellos de resorte de la autoridad administrativa.

Es por todo ello que la utilización de una fórmula flexible en la parte dispositiva de decisiones análogas a la presente ha sido deliberada, en tanto permite a la demandada un cierto margen de apreciación en la elección de los medios a través de los cuales cumplir en forma adecuada con la manda constitucional.

Así, la actuación judicial en la etapa de ejecución no habrá de consistir en la imposición compulsiva de una condena entendida como una orden detallada y autosuficiente, sino en el seguimiento de una instrucción fijada en términos generales, cuyo contenido concreto habrá de ser construido a partir del diálogo que necesariamente se producirá entre los actores, el tribunal y la autoridad pública que corresponda.

En consecuencia, en la etapa de ejecución corresponderá al GCBA determinar el modo más adecuado de cumplir con la sentencia de condena y, por su parte, el tribunal actuante controlará la adecuación de las medidas concretas a la orden que ha impartido.

Por el contrario, indicar concretamente las acciones que debe llevar a cabo la Administración significaría, a criterio de este Tribunal, interferir en una decisión de política social que compete a los órganos políticos, sustituyéndolos en el ejercicio de sus funciones y competencias constitucionales, proceder que evidenciaría sin lugar a dudas un exceso de jurisdicción.

Este criterio respecto del diseño concreto de las políticas tendientes a cumplir con la manda judicial ha sido, por otro lado, el criterio adoptado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en recientes precedentes. Así, en el precedente "Mignone", frente a una acción de amparo colectivo interpuesto por una organización no gubernamental en representación de todos los presos y presas sin condena del servicio penitenciario federal, la Corte Suprema falló confirmando la declaración de inconstitucionalidad del del art. 3° inc. d), Cód. Electoral Nacional, que excluía del padrón electoral a "los detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen su libertad". Asimismo, el Máximo Tribunal señaló que "corresponde urgir al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho a votar de los detenidos no condenados y en este marco, esta Corte considera prudente disponer que este derecho sea implementado por las autoridades competentes dentro del plazo de seis meses" (CSJN, in re "Mignone, Emilio F", sentencia del 9 de abril de 2002, Fallos 324: 3143).

Por su parte, en la causa "Verbitsky" la Corte debió fallar en un habeas corpus correctivo de alcance colectivo presentado en representación de alrededor de 6000 personas detenidas en comisarías de la provincia de Buenos Aires, solicitando que el tribunal establezca cuáles son las condiciones de habilitación de un lugar de alojamiento digno para los detenidos, ello de acuerdo con los estándares constitucionales, y que ordene al gobierno de la provincia que remedie en forma urgente las condiciones de las personas alojadas en condiciones denigrantes. El Máximo Tribunal, luego de declarar admisible la queja y hacer lugar al recurso extraordinario, resolvió, en lo pertinente: "3) Disponer que la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires, a través de los jueces competentes, haga cesar en el término de sesenta días la detención en comisarías de la provincia de menores y enfermos; 4) Instruir a la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires y a los tribunales de todas las instancias de la provincia para que, en sus respectivas competencias y por disposición de esta Corte Suprema, con la urgencia del caso, hagan cesar toda eventual situación de agravamiento de la detención que importe un trato cruel, inhumano o degradante o cualquier otro susceptible de acarrear responsabilidad internacional al Estado Federal; 5) Ordenar al Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires que, por intermedio de la autoridad de ejecución de las detenciones, remita a los jueces respectivos, en el término de treinta días, un informe pormenorizado, en el que consten las condiciones concretas en que se cumple la detención (características de la celda, cantidad de camas, condiciones de higiene, acceso a servicios sanitarios, etc.), a fin de que éstos puedan ponderar adecuadamente la necesidad de mantener la detención, o bien, dispongan medidas de ca utela o formas de ejecución de la pena menos lesivas. Asimismo, se deberá informar en el plazo de cinco días toda modificación relevante de la situación oportunamente comunicada; 6) Disponer que cada sesenta días el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires informe a esta Corte las medidas que adopte para mejorar la situación de los detenidos en todo el territorio de la provincia; 7) Exhortar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo de la Provincia de Buenos Aires a adecuar su legislación procesal penal en materia de prisión preventiva y excarcelación y su legislación de ejecución penal y penitenciaria, a los estándares constitucionales e internacionales; 8) Encomendar al Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires para que a través de su Ministerio de Justicia organice la convocatoria de una mesa de diálogo a la que invitará a la accionante y restantes organizaciones presentadas como amicus curie, sin perjuicio de integrarla con otros sectores de la sociedad civil, debiendo informar a esta Corte cada sesenta días de los avances logrados" (CSJN, in re "Verbitsky, Horacio", sentencia del 3 de mayo de 2005, LA LEY 2005-E, 39).

En igual sentido, en el caso "Mendoza" los actores demandaron ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en instancia originaria, al Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y ciertas empresas que desarrollan su actividad industrial en las adyacencias de la Cuenca Matanza-Riachuelo, por los daños que les habría ocasionado el vertido de residuos tóxicos y peligrosos en dicha cuenca hídrica. Asimismo, acumularon a esta acción la pretensión de condena a dar término y recomponer la situación denunciada. En esta oportunidad, el Alto Tribunal hizo lugar parcialmente a la acción intentada y, en consecuencia y en lo pertinente, resolvió: "IV) Requerir a las empresas demandadas para que en el plazo de treinta días informen sobre los siguientes puntos: 1. Líquidos que arrojan al río, su volumen, cantidad y descripción; 2. Si existen sistemas de tratamiento de los residuos; 3. Si tienen seguros contratados en los términos del art. 22 de la ley 25.675. V) Requerir al Estado Nacional, a la Provincia de Buenos Aires, a la ciudad de Buenos Aires y al Cofema para que en el plazo de treinta días y en los términos de la ley 25.675: Presenten un plan integrado (art. 5): Los distintos niveles de gobierno integrarán en todas sus decisiones y actividades previsiones de carácter ambiental, tendientes a asegurar el cumplimiento de los principios enunciados en la presente ley, basado en el principio de progresividad (art. 4) el que prevé que los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma gradual, a través de metas interinas y finales proyectadas en un cronograma temporal. Dicho plan deberá contemplar: 1. Un ordenamiento ambiental del territorio (arts. 8, 9 y 10). 2. El control sobre el desarrollo de las actividades antrópicas (art. 10) "teniendo en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos d e la realidad local, regional y nacional, deberá asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima degradación y desaprovechamiento y, promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable". 3. Estudio de impacto ambiental de las cuarenta y cuatro empresas involucradas, y si no los tuviera, los requerirá en forma inmediata. 4. Un programa de educación ambiental (art. 14: La educación ambiental constituye el instrumento básico para generar en los ciudadanos, valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la preservación de los recursos naturales y su utilización sostenible, y mejoren la calidad de vida de la población). 5. Un programa de información ambiental pública a todo el que la requiera, especialmente los ciudadanos del área territorial involucrada: Art. 16: "Las personas físicas y jurídicas, públicas o privadas, deberán proporcionar la información que esté relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan. Todo habitante podrá obtener de las autoridades la información ambiental que administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada." (Art. 18: "Las autoridades serán responsables de informar sobre el estado del ambiente y los posibles efectos que sobre el puedan provocar las actividades antrópicas actuales y proyectadas. El Poder Ejecutivo, a través de los organismos competentes, elaborará un informe anual sobre la situación ambiental del país que presentará al Congreso de la Nación. El referido informe contendrá un análisis y evaluación sobre el estado de la sustentabilidad ambiental en lo ecológico, económico, social y cultural de todo el territorio nacional". VI) Convocar a una audiencia pública a realizarse en la sede de esta Corte el día 5 de septiembre de 2006 a las once, en la cual las partes deberán informar en forma oral y pública al Tribunal sobr e el contenido de lo solicitado en el punto anterior" (CSJN, in re "Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Nacional y otros", sentencia del 20 de junio de 2006, LA LEY 11/07/2006, 4).

Finalmente, en la causa "Badaro" la Corte debió resolver una demanda interpuesta por un jubilado que percibía un haber superior a $1000 y en la cual solicitaba un aumento en su prestación previsional. En el marco de dicha controversia el Tribunal consideró "que "corresponde llevar a conocimiento de las autoridades que tienen asignadas las atribuciones para efectuar las correcciones necesarias que la omisión de disponer un ajuste por movilidad en el beneficio del actor ha llevado a privarlo de un derecho conferido por la Ley Fundamental. Por tal causa, debe diferirse el pronunciamiento sobre el período cuestionado por un plazo que resulte suficiente para el dictado de las disposiciones pertinentes". En consecuencia, ordenó "comunicar al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Nación el contenido de esta sentencia a fin de que, en un plazo razonable, adopten las medidas a las que se alude en los considerandos" (CSJN, in re "Badaro, Adolfo Valentín c. Administración Nac. de la Seguridad Social", sentencia del 8 de agosto de 2006, LA LEY 14/08/2006, 7).

XLV.- Todo lo hasta aquí dicho motiva, a su vez, algunas reflexiones finales. Como ya se ha visto, la importancia que en los últimos años ha adquirido el derecho de acceso a la justicia y la profundidad que, poco a poco, da sentido al derecho a una tutela judicial efectiva tienen incidencia en todas las etapas de los procesos judiciales, entre ellas, claro está, la relativa a la ejecución de las sentencias.

Es que resulta indudable que la ampliación del acceso a los tribunales conduce, sin lugar a dudas, a modificar la forma en que habrán de ejecutarse las decisiones a las que se arribe en el marco de tales procesos. Es así como, por ejemplo, a los debates referidos a la demandabilidad misma del Estado, propios de fines del siglo XIX y de inicios del siglo XX, le siguieron los relativos a la ejecutabilidad de las decisiones judiciales, típica controversia que transcurrió a lo largo de todo el siglo pasado.

A todo ello se suma, a su vez, las peculiaridades de los nuevos problemas tratados por los jueces que, entonces, exigen nuevas soluciones acordes a los requerimientos de la creciente complejidad que presenta nuestra sociedad contemporánea. En tal contexto, los límites del control jurisdiccional deben ser redefinidos una y otra vez a fin de cumplir con el mandato constitucional de afianzar la justicia y, al mismo tiempo, respetar el principio de la división de poderes, aspectos que no pueden predeterminarse de acuerdo a formulas dogmáticas o rígidas.

Se perfila así la posibilidad y la legitimidad de decisiones de mayor apertura con relación a la condena judicial tradicional, visualizadas como una de las formas adecuadas para compatibilizar el respeto simultáneo de los derechos y de la división de poderes.

De esta forma y de acuerdo a lo ya explicitado, es evidente que la ejecución de sentencia en casos como el aquí tratado es siempre difícil, implica diálogo entre las partes y prudencia judicial.

Por su claridad resulta adecuado citar aquí, una vez más, lo dicho por la Corte en el caso "Verbitsky", ya que se deslinda lo propio de los poderes políticos de lo propio de los jueces, pero ello de manera acorde a los nuevos problemas que plantea nuestra sociedad y a una dinámica lectura de la Constitución: "25. Que no compete a esta Corte evaluar la oportunidad, el mérito o la conveniencia de las medidas políticas adoptadas por la administración provincial, ni poner en discusión su política penitenciaria y, menos aún, su política criminal en la parte en que le compete, como tampoco podría hacerlo ni siquiera respecto del Estado Federal. La valoración de las medidas que el Estado provincial comunica haber adoptado y que fueran expuestas en las audiencias públicas, solicitando que se incorporaran a las actuaciones, no son materia que deba evaluar esta Corte en cuanto a su acierto o conveniencia, más allá de considerar que acreditan el esfuerzo del Estado provincial respecto del problema.

26. Que reconoce la actora que la actuación judicial tiene sus límites y que en materias tales como la presente no puede imponer estrategias específicas, sino sólo exigir que se tengan en cuenta las necesidades ignoradas en el diseño de la política llevada a cabo. En consonancia, acepta que no se trata de que la Corte Suprema defina de qué modo debe subsanarse el problema pues ésta es una competencia de la Administración, en tanto una Corte Constitucional fija pautas y establece estándares jurídicos a partir de los cuales se elabora la política en cuestión.

Como consecuencia de admitir como impracticable una solución total e inmediata a la pretensión y que la obligación estatal está compuesta por múltiples y variadas cargas que necesariamente requieren planeamiento y despliegue a lo largo del tiempo, pide se establezcan instancias de ejecución en las que a través de un mecanismo de diálogo entre todos los actores involucrados pueda determinarse el modo en que podrá hacerse efectivo el cese de la inapropiada detención de personas.

Efectivamente, las políticas públicas eficaces requieren de discusión y consenso.

En tal contexto y en el marco de lo que aquí se decide, es prudente implementar un criterio de ejecución que en justo equilibrio y con participación de la sociedad civil, contemple los intereses en juego y otorgue continuidad al dialogo ya iniciado con el propósito de lograr el mejoramiento de las condiciones de detención en la Provincia de Buenos Aires.

Por ello, se estima procedente que esta Corte encomiende a la Provincia de Buenos Aires para que a través de su Ministerio de Justicia organice la convocatoria de una Mesa de Diálogo a la que invitará a la accionante y restantes organizaciones presentadas como amicus curiae, sin perjuicio de integrarla con otros sectores de la sociedad civil que puedan aportar ideas y soluciones y que en un ámbito de discusión facilitada permita arribar a soluciones consensuadas y sustentables.

27. Que a diferencia de la evaluación de políticas, cuestión claramente no judiciable, corresponde sin duda alguna al Poder Judicial de la Nación garantizar la eficacia de los derechos, y evitar que éstos sean vulnerados, como objetivo fundamental y rector a la hora de administrar justicia y decidir las controversias.

Ambas materias se superponen parcialmente cuando una política es lesiva de derechos, por lo cual siempre se argumenta en contra de la jurisdicción, alegando que en tales supuestos media una injerencia indebida del Poder Judicial en la política, cuando en realidad, lo único que hace el Poder Judicial, en su respectivo ámbito de competencia y con la prudencia debida en cada caso, es tutelar los derechos e invalidar esa política sólo en la medida en que los lesiona. Las políticas tienen un marco constitucional que no pueden exceder, que son las garantías que señala la Constitución y que amparan a todos los habitantes de la Nación; es verdad que los jueces limitan y valoran la política, pero sólo en la medida en que excede ese marco y como parte del deber específico del Poder Judicial. Desconocer esta premisa sería equivalente a neutralizar cualquier eficacia del control de constitucionalidad.

No se trata de evaluar qué política sería más conveniente para la mejor realización de ciertos derechos, sino evitar las consecuencias de las que clara y decididamente ponen en peligro o lesionan bienes jurídicos fundamentales tutelados por la Constitución, y, en el presente caso, se trata nada menos que del derecho a la vida y a la integridad física de las personas".

XLVI.- Tal como señala la Defensoría del Pueblo de la Ciudad en el informe que más adelante se cita: "En las últimas décadas, se ha tornado un espectáculo frecuente observar las plazas, los baldíos, los bajo autopistas y espacios libres de la ciudad ocupados por viviendas informales, construidas con cartones, nylons, maderas y otros materiales precarios, cuyos moradores transitan por la urbe recolectando los deshechos que produce la ciudad formal. No se trata de fenómenos novedosos o de hechos aislados, sino de un "paisaje" que se ha instalado en el entramado urbano, con características propias y tendencia a la perdurabilidad y el crecimiento".

Una situación estructural semejante no debe y no puede ser resuelta por el los jueces, ya que requiere la fuerte intervención de toda la sociedad, de los poderes representativos y de los actores políticos. Lejos de invadir el ámbito político, las decisiones de esta Sala en la materia se limitan a resolver un caso en los términos del orden jurídico positivo y, de manera concordante, llevan a revalorizar el rol protagónico que le cabe a los restantes actores del sistema político (sobre la importancia de la política al respecto, ver Gorelik, "Miradas sobre Buenos Aires. Historia Cultural y crítica urbana", Siglo XXI, 2004, en particular su capítulo 11 "El paisaje de la devastación", pág. 245 y siguientes).

XLVII.- Ahora bien, no obstante todo lo hasta aquí dicho, en su decisión en la causa "Panza", el Tribunal Superior ha señalado que la sentencia de este Tribunal resultaba descalificable, entre otros aspectos, por cuanto "carece de la precisión necesaria acerca de cuál sería la conducta mediante la cual podría cumplirla la parte condenada".

Así las cosas y sin perjuicio de la opinión contraria de este Tribunal -ello de acuerdo a todos los fundamentos antes expresados respecto del rol que corresponde al Poder Judicial en casos como el que aquí se debate-, toda vez que el Superior requiere mayor precisión en cuanto al contenido dispositivo de decisiones como la que corresponde dictar en autos, la presente sentencia será -en esta oportunidad y en este aspecto- precisa, detallada y pormenorizada.

En tal sentido, esta Sala considera que el artículo 6 del Decreto Nº 895/02, en cuanto establece que "el subsidio creado por el presente Decreto consiste en la entrega por única vez de un monto de hasta mil ochocientos pesos ($ 1.800), por familia. Este subsidio puede entregarse en un máximo de seis (6) cuotas mensuales, iguales y consecutivas", resulta inconstitucional, ello a tenor de la totalidad de los argumentos desarrollados supra.

De manera concordante cabe considerar el informe de la Defensoría del Pueblo de la Ciudad del 5 de julio de 2006 (Informe de situación. Desalojos de "Nuevos Asentamientos Urbanos", que a su vez dio lugar a la resolución 2000/06) según el cual "la operatoria referenciada no prevé el seguimiento de los grupos familiares beneficiarias, ni el asesoramiento o facilitación en la búsqueda de una solución habitacional sostenible. Al efecto, solo contempla, para aquellas familias que ofrezcan alternativas de solución habitacional estable, el otorgamiento de un monto complementario, por una suma igual al subsidio otorgado ($ 1800). Se colige que, en la actualidad, el programa ofrece una estrategia de intervención inmediata con soluciones rápidas que permite evitar la situación de calle del grupo familiar. Empero, la estrategia de intervención se agota en lo inmediato (plazo máximo de seis meses) y no se prevén mecanismos u operatorias que faciliten soluciones sostenibles ni la atención de estos grupos vulnerables una vez vencido el plazo fijado, por lo que no se aporta una solución para aquellas situaciones de pobreza estructural y/o crónica, que conforman el porcentaje más alto del universo de beneficiarios del sistema". Y más adelante se agrega, como conclusión general: "La experiencia vigente demuestra que las prácticas instrumentadas no han resultado satisfactorias para superar una situación estructural que afecta a vastos sectores de la población".

Ahora bien, al momento del dictado de la presente sentencia, dicho plan habitacional ha sido dejado sin efecto por el Decreto Nº 690/06. En efecto, en su artículo 1º la citada norma dispone: "Derógase el Decreto N° 895/02 (B.O.C.B.A. N° 1503) y todas las normas reglamentarias y complementarias dictadas en su consecuencia que se opongan al presente decreto".

A su vez, en reemplazo del plan derogado, el mencionado Decreto ha instituido el "Programa Atención para Familias en Situación de Calle", que tiene como objeto "brindar asistencia a las familias en situación de calle, fortaleciendo el ingreso familiar, exclusivamente con fines habitacionales y la orientación de aquéllas en la búsqueda de distintas estrategias de solución a su problemática habitacional" (artículo 3º). A tal efecto, se crea un subsidio que supone "la entrega, de un monto de hasta pesos dos mil setecientos ($ 2.700), el que puede ser otorgado en seis (6) cuotas iguales y consecutivas de hasta pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450) cada una, pudiendo la autoridad de aplicación ampliar el presente subsidio inclusive en una suma adicional de pesos mil ochocientos ($ 1.800), pagadera en hasta cuatro (4) cuotas iguales y consecutivas de pesos cuatrocientos cincuenta ($ 450) cada una, en los casos particulares que, a criterio de aquélla, ameriten la mencionada extensión, en orden a la persistencia de la situación que en su momento, motivara la entrega del beneficio" (artículo 4º).

En cuanto a los objetivos de dicho programa, cabe destacar que éstos son similares a los establecidos en su oportunidad para el programa creado por el Decreto Nº 895/02, esto es, auxiliar a las personas que no poseen recursos suficientes para proveerse una vivienda y, asimismo, orientarlos en la búsqueda de estrategias de solución a su problemática (artículo 4º). Ello para que, una vez superada la situación de emergencia en la que se encuentran, éstos puedan procurarse, por sus propios medios, el acceso a un espacio físico adecuado con fines habitacionales.

En consecuencia, toda vez que tanto las prestaciones como los objetivos de los programas creados por los Decretos Nº 895/02 -actualmente derogado- y Nº 690/06 -vigente- resultan similares y, teniendo en cuenta la situación existente al momento del dictado de la presente sentencia este Tribunal considera que, a efectos de cumplir con la presente decisión el GCBA deberá:

a) incluir a los amparistas en el programa creado por el Decreto Nº 690/06, y otorgarles el subsidio allí previsto y, asimismo, b) continuar con dicha prestación mensual hasta tanto se cumplan con los objetivos generales y específicos del programa, o bien hasta que la demandada demuestre que las circunstancias de emergencia habitacional en la que se encuentran los amparistas han desaparecido.

Se aprecia que esta condena no hace más que plasmar una de las soluciones posibles de acuerdo a la fórmula flexible que en ocasiones anteriores dispuso este Tribunal, pues en aquellos casos la demandada podía mantener a los actores en el plan existente o, de acuerdo a su elección, incluirlos en otro plan, siempre, claro, bajo el criterio de la no regresividad.

XLVIII.- También corresponde señalar que en la sentencia dictada por el Superior Tribunal en la causa "Panza" -repetidamente citada-, la mayoría sostuvo que "la Sala no podía dejar de valorar las ofertas de solución propuestas por la demandada pues de ello dependía la posibilidad de imputar al GCBA la existencia de un deber incumplido" (considerando 5).

En el sub exámine, de las constancias de la causa no surge que la accionada haya planteado oferta alguna para satisfacer el derecho reclamado por la familia actora. En consecuencia, nada corresponde resolver al respecto en esta oportunidad.

XLIX.- Finalmente, sólo cabe agregar a todo lo dicho que, al haber niños en la familia actora se hace aplicable al caso la totalidad de la protección jurídica constitucional e internacional a su respecto. En ese sentido esta Sala entiende que la solución propuesta es respetuosa de la jurisprudencia de la Corte sobre el tema. Tal como ha señalado la CSJN en el caso "Maldonado" (Fallos: 327:5210), "este Tribunal ha resuelto reiteradamente que cuando se trata de resguardar el interés superior del niño, atañe a los jueces buscar soluciones que se avengan con la urgencia y la naturaleza de las pretensiones, encauzar los trámites por vías expeditivas y evitar que el rigor de las formas pueda conducir a la frustración de derechos que cuentan con particular tutela constitucional (Fallos: 324:122; causa L.1153.XXXVIII "Lifschitz, Graciela Beatriz c/Estado Nacional" del 15 de junio de 2004, conf. dictamen del señor Procurador General de la Nación, y sus citas, Fallos: 327:2413)".

VOTO DEL DR. ESTEBAN CENTANARO:

I.- En primer lugar, cabe destacar que, en su escrito de interposición de demanda, los accionantes solicitaron que "se haga lugar a la acción de amparo, ordenándose al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que nos incorpore a los programas de emergencia habitacional" (fs. 10 vta.).

II.- Por su parte, no es posible soslayar que, en una reciente decisión, el Tribunal Superior de Justicia dictó sentencia en una causa en la cual la cuestión de fondo debatida presenta analogía con los aspectos substanciales que aquí habrán de decidirse (TSJ, "GCBA s/queja por recurso de inconstitucionalidad denegado en: ´Panza Ángel R. C/GCBA s/amparo -art. 14 CCABA-¨", Expte. Nº 4270/05, sentencia del 23 de mayo de 2006).

En el marco de dicha causa el ad quem, por mayoría, hizo lugar a los recursos de queja e inconstitucionalidad deducidos por la demandada y, en consecuencia, revocó la decisión de esta Cámara. Entre los argumentos señalados para así decidir, se señaló que "tampoco satisfacen los fundamentos suministrados por el a quo el mínimo exigible para imponer al GCBA una obligación de ejercer una función propia de un órgano político".

En tal sentido, el Superior señaló que "las providencias judiciales pueden, en ocasiones, ordenar a la administración ejercer alguna función a su cargo. No existen muchos ejemplos, y algunos son dudosos pues consisten en medidas que pueden ser diseñadas tanto como administrativas como judiciales, según a qué órgano dé el legislador la última palabra y el grado de estabilidad -cosa juzgada administrativa o judicial que acuerde al producto final-. Un ejemplo de ello es el otorgamiento de una jubilación. Los jueces ora ordenan a la administración el otorgamiento del beneficio, de ordinario concedido por ella, ora lo disponen por sí. No importa, en verdad, el lenguaje con que operen de ordinario los magistrados judiciales, pues, aún cuando dispongan por sí acordar un beneficio, la estabilidad de ese beneficio en los aspectos que no hayan estado comprendidos en el debate judicial no será mayor que la de los acordados directamente en sede administrativa. Es decir, la estabilidad es distinta a la de la cosa juzgada judicial típica. Por ejemplo, el monto del beneficio puede ir variando del mismo modo que puede variar el de quienes lo logran en sede administrativa.

Asimismo, se expresó que "en todos estos casos, debe existir una norma que acuerde esa potestad al juez. Ello así, porque su poder no se deriva de los artículos citados más arriba ni, menos aún, de la naturaleza de la función judicial. Sin embargo, no cualquier mandato de desarrollar funciones administrativas puede ser escogido por el legislador para ponerlo a cargo de un juez. Las funciones administrativas cuyo cumplimiento puede ser ordenado por un juez deben satisfacer, además del requisito de ser instituidas por el legislador, recaer sobre facultades regladas, puesto que si recayeran sobre facultades discrecionales, el legislador habría venido a desplazar una función administrativa, del área del poder ejecutivo, a la de los jueces, opción que le está vedada, ya que importaría una modificación de la propia constitución. Lo dicho vale, asimismo, para el hipotético, aunque menos probable, otorgamiento de semejante atribución mediante un tratado internacional. Ello así, porque los tratados no pueden modificar la Constitución Nacional y, como resulta de ello, tampoco las de los estados locales en los aspectos que no quedan autorizados por el dispositivo del art. 31 de la Constitución Nacional".

III.- Así las cosas, teniendo que en cuenta que los amparistas solicitan que el GCBA los incorpore a un plan habitacional, y sin perjuicio de mi opinión en contrario expuesta oportunamente en diversos precedentes de esta Sala ( in re, "Benitez Araceli c/GCBA s/Amparo -Art. 14 CCABA-" Exp. Nº 16707/0, sentencia del 21/06/2006; "Quinteros Alicia Marcela y otros c/GCBA s/Amparo -art. 14 CCABA-" Exp. Nº 7910/0, sentencia del 24/11/2005; "Díaz Angela Rosa y otros c/GCBA s/Amparo -Art. 14 CCABA-" Exp. Nº 132195/0, sentencia del 11/10/2005; "Barrera Mirtha y Otros c/GCBA s/Amparo -Art. 14 CCABA-" Exp. Nº 13030/0, sentencia del 11/10/2005, entre otros), atendiendo a razones de estricta economía procesal, resulta aconsejable juzgar la presente con arreglo a la jurisprudencia del Máximo Tribunal local antes reseñada.

IV.- En consecuencia considero que, en atención a la forma en que ha sido planteada la presente acción, y de acuerdo con el criterio del Tribunal Superior plasmado en el precedente "Panza" ya citado, corresponde rechazar la acción intentada, sin costas.

Por ello, y oída la Sra. Fiscal de Cámara, el Tribunal RESUELVE: 1) Confirmar parcialmente la sentencia apelada y, en consecuencia, ordenar al GCBA que incluya a los amparistas en el programa creado por el Decreto Nº 690/06, les otorgue el subsidio allí previsto y, asimismo, continúe con dicha prestación mensual hasta tanto se cumplan con los objetivos generales y específicos del programa, o bien hasta que demuestre que las circunstancias de emergencia habitacional en la cual los amparistas se encuentran han desaparecido; 2) confirmar la decisión de grado y ordenar a la demandada que remita periódicamente a la Asesoría Tutelar un informe socioambiental en el que consigne la situación del grupo familiar, a efectos de que dicha dependencia del Ministerio Publico informe al Tribunal las novedades solo en tanto impliquen un incumplimiento de las prestaciones a cargo de la demandada; 3) confirmar la declaración de inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto Nº 895/02; 4) sin costas.

Regístrese, notifíquese, y al Ministerio Público y al señor Asesor Tutelar en sus respectivos despachos. Oportunamente devuélvase.

Carlos F. BalbínHoracio G. A. Corti Esteban Centanaro (en disidencia)