Tribunal: CORTE DE JUSTICIA
Jurisdicción: Local — Provincia: Catamarca
Fecha: 2005-09-12


SENTENCIA DEFINITIVA NÚMERO: 32 San Fernando del Valle de Catamarca,12de Setiembre de 2.005.- Y VISTOS:

Estos autos Corte Nro.13/05 "FARRONI, Daniel Oscar (Fiscal de la Municipalidad de Andalgalá) Acción de Inconstitucionalidad (Ordenanza 048/04), y CONSIDERANDO:(Voto del Dr. Cáceres):

De lo que resulta que a fs. 8/11 el Fiscal de la Municipalidad de Andalgalá -Farroni, DanielOscarinicia acción de inconstitucionalidad de la Ordenanza 048/04.- El denunciante argumenta que la inconstitucionalidadse basa en las modificaciones (a través de los Artículos 7 y 10)impuestas por el Concejo Deliberante al proyecto original del Departamento Ejecutivo Municipal que introduce restricciones no previstas en la Carta Orgánica Municipal en cuanto a la modificación y transferencia de partidas presupuestarias con el voto de los 2/3 partes de los miembros del Concejo. La imposición de esta mayoría especial para modificar o transferir partidas (Art. 7) vulnera lo dispuesto por el inc. d) del Art. 242 de la COM, que no exige mayoría especial. Asimismo se impone idéntica restricción (Art. 10) para la modificación del presupuesto general mientras que la COM tampoco contempla mayorías especiales para estos casos, por lo que se concluye que lo dispuesto por la Ordenanza 048/04 impone mayor rigor normativo que lo que dispone la COM.- La misma Ordenanza a través del Art. 13 incorpora una nueva escala salarial para el personal de la Municipalidad atribuyéndose el CD una potestad y atribución exclusiva del DEM conforme lo estatuido en el inc. 34 del Art. 178 de la COM. La Carta Orgánica limita las facultades del Ejecutivo Municipal para otorgar aumentos salariales imponiendo una mayoría especial de las 2/3 partes de los miembros del Concejo, con lo cual la función asignada al CD es de mero contralor mientras que la potestad de fijar salarios es de la exclusiva órbita del Intendente. El Concejo puede aprobar o no los aumentos propuestos por el Ejecutivo (Arts. 240 y 178) pero le está vedado fijar aumentos por sí modificando la escala salarial.

En síntesis, la elaboración del presupuesto es una atribución exclusiva del Ejecutivo Municipal (inc. ch del Art. 21 y aps. 1 y 23 del Art. 178 de la COM) y el CD sólo puede modificar el proyecto remitido sólo dentro de los límites materiales y normativos previstos en la COM (Art. 240), pero en ningún caso puede fijar escala salarial por pertenecer esta potestad a la órbita exclusiva del DEM.

Asimismo el Art. 8 de la Ordenanza 048/04 a través del cual el CD modifica el total de cargos de personal de planta permanente presupuestados por el DEM en su proyecto original, aprobando un total de 422 cargos para el ejercicio 2005, lo que representa 32 cargos menos que los previstos por el DEM en su proyecto original. El Fiscal nada refiere a la ilegitimidad de tal resolución.

Tampoco el denunciante refiere cuáles serían los excesos cometidos por el CD en el Art. 12, a través del cual autoriza al DEM a celebrar contratos de trabajo en la medida en que cuente con fondos correspondientes con personal que revistará la categoría escalafonaria 10 destinados a áreas específicas.

A su turno el CD responde que no modificó el monto presupuestado por el DEM en su proyecto correspondiente a la partida de personal y que sólo se limitó a adecuar tal monto al Art. 327 inc. "c" que establece que tal partida no puede exceder el 60% del total presupuestado.- Admite haber sancionado una escala salarial que contiene un haber mínimo de $ 450 para la categoría 10 del escalafón de empleados, justificando tal obrar en la necesidad de dar cumplimiento a la Ordenanza 037/04 a través de la cual el Municipio adhirió al Dcto. Ac. 1624 del PEP, en tanto el incremento realizado por el DEM en la partida correspondiente al personal suponía que el DEM contaba con los fondos necesarios para hacer frente a tal aumento.

Por último refiere que la Ordenanza 035/03 que reglamenta el Art. 161 de la COM prevé la mayoría especial de las 2/3 de los miembros del CD para cualquier modificación que se efectúe en ordenanzas sancionadas por el cuerpo.

¿Puede este Tribunal mutar la calificación de la acción?.

La respuesta es afirmativa. Considero que es correcto cambiar de oficio la calificación de la acción intentada, inclusive cuando los procedimientos son distintos y el tribunal considera que es materia de la Corte. En efecto, éste no solo puede sino que debe reencausar la acción incoada, declarar su competencia y resolver sobre el fondo de la cuestión (Conf. KEMELMAJER DE CARLUCCI, Aída, "Atribuciones de los Superiores Tribunales de Provincia", en Derecho público provincial", Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos, Vol. II, Cap. 16, Págs. 483 y sigtes). Es lo que el pretorio tiene expresado como encauzamiento oficioso de la pretensión. También podemos usar la denominación que utiliza Hitters en un fallo al que oportunamente citaré. Este autor llama reconducción de la acción entablada.

Esta Corte cuenta con un antecedente en un fallo de vieja data en el cual ha transformado un amparo en un conflicto de poderes: autos "Corte Nro. 27/92 caratulado "Jorge Herrera Castellanos, Presidente del Concejo Deliberante de Valle Viejo s/Avocamiento y Revocación de Medida de No Innovar dictada en Expte. Nro. 96/92 ALBARRACIN, Hugo c. CONCEJO DELIBERANTE DE VALLE VIEJO ACCION DE AMPARO".- Ahora bien, examinando la procedencia formal de la acción calificada como conflicto de poder, estimo necesario señalar que la Suprema Corte de la Provincia de Bs. As. en autos "Gobernador de la Provincia de Buenos Aires" dictado por la Sup. Corte Bs. As. con fecha 25/02/2004 (JA-Número Especial "La Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Buenos Aires. Actualidad" de fecha 30JUN04, Pág. 52), ha considerado que en general cuando los cuerpos deliberativos mediante una ley alteran la composición o estructura, reasignan partidas de un presupuesto aprobado, se configura un conflicto de poder -voto de la mayoría-. Así han señalado, como hecho fundamental que se ha invadido la zona de reserva del Poder Ejecutivo Municipal y la finalidad principal es la de reparar esa situación. En estrecha síntesis debemos decir que la intromisión del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo le resta o cercena facultades que le son propias y que están vedadas a la legislatura o Concejos Deliberantes, en su caso.

Por otra parte, el voto de la minoría señala que no puede tener, el conflicto de poderes, como finalidad principal la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, decretos, ordenanzas o reglamentos (fallo citado, Pág. 57).

Estimo que hacer cesar la invasión de un poder sobre otro, conlleva necesariamente como acción secundaria la declaración de inconstitucionalidad. Acá lo que se quiere hacer cesar en forma inmediata es un conflicto de poder que provoca, necesariamente, una gravedad institucional porque en la mayoría de los casos entorpece el normal funcionamiento de las instituciones.

De ninguna manera puede ser considerado como obstáculo para tratar la inconstitucionalidad en un conflicto de poder el argumento de la brevedad de los plazos, que restringiría la amplitud de debate y de prueba que se produce en una acción de inconstitucionalidad directa. El hecho que no haya mayor debate que el que puede darse en un conflicto de poder, no es óbice para declarar la inconstitucionalidad en este tipo de procesos. Se debe aclarar, que el caso que tuvo bajo examen el Tribunal Superior de la Provincia de Bs. As. fue al revés del suscitado en estos autos, en tanto allá la causa se inició como un conflicto de poder. Hitters dijo que no debía ser receptado y debía reconducírsela en una acción de inconstitucionalidad directa. En nuestro caso se accionó por inconstitucionalidad y conforme se expusiera supra debe reconducirse esa acción en un conflicto de poderes.

En ese orden de ideas cabe preguntarse si ¿estamos en presencia de una ley o simplemente de un acto administrativo?. La doctrina tradicional ha considerado que los municipios no son más que delegaciones de los poderes provinciales, circunscriptos a fines y límites meramente administrativos, por lo tanto eran considerados entes autárquicos y no autónomos y en consecuencia las ordenanzas constituían actos administrativos de naturaleza general y no legislativa. Esa primitiva postura y que fuera sostenida por la Corte Suprema de la Nación en fallos 114:282; 123:313; 154:25 ó JA 29-39 y MARIENHOFF, "Tratado de derecho administrativo", T. I, p. 370; BIELSA, "Principios de derecho administrativo", 2da. ed., pág. 533; VILLEGAS BASAVILBASO, "Derecho administrativo", T. 2, Págs. 189 y 403; FIORANI, "Manual de derecho administrativo", T. I, Pág. 146 ha sido superada en la actualidad. En tal sentido cabe mencionar un trabajo de CABRAL, Julio E. titulado "Impugnación de las ordenanzas municipales ¿Recurso contencioso o demanda de inconstitucionalidad?", publicado en JA-18-624. Cabe señalar que el autor se pronuncia a favor de la demanda de inconstitucionalidad.

Al respecto del caso será recordar que en el año 1993 en un voto que fuera compartido por los demás miembros del Tribunal expresé que: "siendo condición de la autonomía municipal legislar, dar normas de carácter y alcance general, y locales en el sentido territorial, las Ordenanzas deben ser parangonadas a la ley en sentido formal y material y no a actos de naturaleza administrativa; que en tal sentido la Constitución Provincial incurre en un error en su Art. 259 cuando establece la jurisdicción contencioso administrativa para cuestionar la legalidad de las ordenanzas, cuando el medio impugnaticio de esta especie de ley local debería ser una acción de inconstitucionalidad. Que en ese orden de ideas el Superior Tribunal de Córdoba (Fallo del 30/10/72 en autos Frigorífico Carnevali S.A.C. c/Municipalidad de Córdoba), tiene dicho que: "las ordenanzas dictadas por las municipalidades dentro de la órbita de sus funciones no configuran actos administrativos, sino actos legislativos de carácter comunal, ajenos a la materia contencioso administrativa en cuanto escapan al alcance de esta jurisdicción" (De mi voto en autos Corte Nro. 57/92 caratulados "OGAS, José Leonardo y otros c/DEPARTAMENTO EJECUTIVO DE LA MUNICIPALIDAD DE VALLE VIEJO-Acción de Amparo-RECURSO DE CASACIÓN".- Evidentemente con la reforma del año 1994 la Carta Magna en el artículo 123 confirma lo sostenido por este Tribunal que, siguiendo calificada doctrina y fallos de Cortes provinciales,sostenía que los municipios no eran entes autárquicos sino políticamente autónomos y por lo tanto podían darse su propia legislación. En estrecha síntesis, las ordenanzas no son actos administrativos de alcance general sino leyes en el sentido formal y material. "Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero (Art. 123 de la CN). Siendo ello así, fácil será inferir que el Art. 259 de la Constitución Provincial afecta o al menos se aparta de lo estatuido por la Constitución Nacional la que en su Art. 5 garantiza la autonomía municipal, constituyendo ello un obstáculo para su aplicación.

Analizado ello, cabe consignar cuál es la naturaleza del presupuesto, si es un acto aprobatorio de un acto administrativo que es la elevación del presupuesto por el Poder ejecutivo o una ley en el sentido estricto del término sin ninguna connotación que la distinga de otras leyes. González Calderón, Juan A. en su obra "Derecho constitucional argentino", T III, Pág. 105 ya nos aclaraba el concepto "el Congreso recibe un proyecto de presupuesto y lo acepta, lo modifica o lo rechaza, en todas o en parte, sin restricción alguna. No es un acto aprobatorio que pasa a integrar un acto administrativo; es acción legislativa normal y primordial aún cuando la iniciativa corresponda al Poder Ejecutivo, que es el responsable de la administración general del país (Art. 99 inc. 1 CN.) ...".

En síntesis, el Congreso aprueba el presupuesto elaborado por el Poder Ejecutivo el cual no puede ser posteriormente modificado ni alterado, y la reasignación de partidas únicamente pueden hacerla los poderes o reparticiones que la misma ley de presupuesto estipula, salvo que el Poder Ejecutivo propicie la sanción de leyes que impliquen aumentar los gastos previstos en el presupuesto aprobado. Así las cosas: "Es competente el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia para dilucidar el conflicto suscitado entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, si se cuestiona la facultad del Poder Legislativo para legislar en materia de Administración y Ejecución de Presupuesto General de Erogaciones y Cálculos de Recursos de la Provincia, como asimismo decretar la inversión de los recursos del Estado (STCorrientes, 20-11/1995 en LL Litoral-1997-310).

En un caso similar la Corte de Justicia de la Provincia de Salta consideró que el Concejo Deliberante a través de una ordenanza avanzó en forma manifiesta sobre las atribuciones del Departamento Ejecutivo en materia presupuestaria (Fallo de fecha 09/05/2000y publicado en LLNOA-2001-475).

En cuanto al fondo de la cuestión, comparto lo manifestado por el Sr. Procurador de la Corte a cuyo dictamen me remito brevitatis causae, en cuanto precisa cuáles son los hechos que invaden la esfera del PE Municipal: "En consecuencia, propicio declarar la inaplicabilidad del Art. 13 y de las modificaciones introducidas a los Arts. 7 y 10 de la Ord. 048/04, con lo cual el presupuesto general para el ejercicio 2005 aprobado mediante aquélla conserva plena vigencia con las salvedades apuntadas".- - Voto de la Dra. Sesto de Leiva:

Que analizadas las constancias obrantes en autos y las consideraciones vertidas por el Sr. Procurador General en su dictamen y por el Sr. Ministro preopinante, adhiero a la solución propuesta al presente conflicto de poderes en orden a declarar la inaplicabilidaddel Art. 13 y de las modificaciones introducidas a los Arts. 7 y 10 de la Ordenanza 048/04 al presupuesto general para el ejercicio 2005 y cuestionada en autos, en tanto surge claramente de la compulsa de la Ordenanza de cita y de las normas contempladas por la C.O.M. que el C.D. como órgano constituido ha excedido las facultades conferidas a él por la Carta Orgánica Municipal, estableciendo mayorías calificadas para modificaciones presupuestarias donde éstas no estaban contempladas y al disponer un aumento genérico de remuneraciones que alcanza a agentes dependientes del Departamento Ejecutivo violando loprevisto por los incs. 23 y 34 del Art. 178 e inc. 9 del Art. 161 de la C.O.M.. Es mi voto.- - Voto del Dr. Oviedo:

Que el enjundioso y acabado análisis realizado por el Sr. Ministro que inaugura el acto en orden a la cuestión traída a decisión en estos autos, me eximen de llevar a cabo alguna otra consideración y en consecuencia debo concluir adhiriendo al criterio expuesto para la solución de la causa en el sentido y extensión del voto precedente. Así Voto.

Por ello y oído el Sr. Procurador General en su Dictamen Nro. 80/05 y por unanimidad de votos, LA CORTE DE JUSTICIA DE CATAMARCA RESUELVE:

1) Declarar la inaplicabilidad del Art. 13 y de las modificaciones introducidas a los Arts. 7 y 10 de la Ordenanza Nro. 048/04, con lo cual el presupuesto general para el ejercicio 2005, aprobado mediante aquélla, conserva plena vigencia, con las salvedades apuntadas en el Dictamen Nro. 80/05 del Sr. Procurador General de la Corte de Justicia. - 2) Protocolícese, hágase saber, ofíciese a sus efectos y oportunamente archívese.