Resolución   1079 / 1998
SECRETARIA DE COMUNICACIONES
Fecha de publicación: 1998-04-27

Secretaría de Comunicaciones   TELECOMUNICACIONES   Resolución 1079/98   Apruébase el Documento referida a la "Regulación de las Tarifas de los Servicios Básicos Telefónicos en Argentina - Propuesta Metodología Conceptual".    Bs. As., 17/04/98   B.O.: 28/04/98   VISTO el Decreto Nº 62/90 y 1620/96 y 264/98.  CONSIDERANDO:  Que conforme surge el Decreto Nº 264/98, es firme decisión del Gobierno Nacional continuar con el proceso de apertura del mercado de las telecomunicaciones hacia un modelo en competencia en todos los segmentos y servicios.   Que como consecuencia de ello, corresponde comenzar la implementación de las medidas necesarias a fin de adecuar el régimen regulatorio vigente, a uno compatible con los nuevos escenarios previstos en la norma referida.  Que en cumplimiento con lo prescripto en el punto 12.6 del capítulo XII del Decreto Nº 62/90 y en el artículo 21 del Decreto Nº 264/98, su anexo VII y normas complementarias y concordantes, corresponde a esta Secretaría establecer las normas que regularán las tarifas en el mercado de las telecomunicaciones, debiendo analizar por una parte su actual conformación, y por la otra diseñar e implementar medidas que resulten compatibles con la existencia de competencia efectiva.  Que la presente propuesta metodológica conceptual se formula analizando distintos casos, pero en particular teniendo en cuenta las experiencias derivadas del informe elaborado por el Equipo de Tarifas y Costos de esta Secretaría en Noviembre de 1997 referido a la "Aplicación y Experiencia de la Regulación por Tarifas Máximas en Telecomunicaciones en Argentina y en el mundo", y la revisión de los documentos presentados por Oftel, regulador de telecomunicaciones de Gran Bretaña, para reemplazar el mecanismo de revisión de tarifas máximas vigente en ese país hasta 1997, concluyendo en el establecimiento de una que resulte compatible con un mercado donde los precios son fijados en competencia efectiva.  Que a su vez, en tanto la regulación obedece a la falta de competencia efectiva, las experiencias internacionales indican que la garantía de la vigencia de precios finales razonables, en ausencia de un mercado competitivo, estaría dada por la determinación de tarifas en base a costos incrementales de largo plazo que puedan recuperar los costos directos y conjuntos necesarios para desarrollar la actividad.  Que la determinación de tarifas máximas realizada por Oftel alcanza sólo a aquellos servicios donde la competencia en el mercado no resulta evidente. De esa manera el regulador distingue tres tipos de mercado: el de los servicios prestados en abierta competencia, sin regulación; el de aquellos servicios donde la competencia resulta posible de introducir o aparecer espontáneamente, donde las tarifas máximas no son afectadas por un factor de eficiencia, en tanto se espera que la competencia realice el trabajo de reducirlas por debajo de su techo máximo; y por último, el mercado de servicios donde la competencia no aparece alcanzable, son aquellos considerados monopolios naturales o de hecho. En estos últimos, la regulación por tarifas máximas incluye un incentivo explícito a la reducción de costos, a través de la introducción de un factor de eficiencia.  Que la regulación por incentivos se basa en fijar parámetros de eficiencia que induzcan al regulado a comportarse como si enfrentara competencia. De allí que Oftel haya renunciado a mantener una estructura invariable de tarifas y permita a British Telecom (operador dominante) variar los precios relativos de los servicios que presta, dentro de límites que se establecen a fin de evitar la apropiación indebida de rentas y la introducción de subsidios cruzados.  Que a los fines de la determinación de las "canastas" de precios regulados, éstas pueden ser clasificadas teniendo en cuenta el grado de competencia que enfrentan los servicios que una empresa presta a sus clientes.  Que de las experiencias internacionales analizadas puede advertirse que para llevar adelante este sistema de control de tarifas, se confeccionan precios promedio ponderados para cada una de estas "canastas", a los que se asimila a valores índices. Esos son controlados periódicamente, y sus valores no podrán superar los que resulten de considerar la evolución del índice RPI-X.   Que a su vez, la composición de cada "canasta" se encuentra limitada a valores máximos y mínimos, impidiendo tarifas superiores a los costos, en servicios que enfrentan menos competencia, compensadas con tarifas menores en aquellos servicios competitivos.  Que a fin de poder aplicar esta metodología de diseño de tarifas, debe contarse con información suficiente y adecuada. En efecto, en el caso británico se ha decidido incorporar a los estados contables propios a la regulación (distintos de los corporativos e impositivos).  Que para requerir y analizar la información de las empresas resulta oportuno utilizar como punto de partida la metodología de asignación de costos fijada en el Reglamento de Información Económica, Contable y de Costos, oportunamente aprobado por esta Secretaría, como así también los estudios que sobre costos incrementales de desarrollo efectúa en la actualidad el Equipo de Tarifas y Costos de la misma.  Que contar con la experiencia internacional ya vivida en otros países, con situaciones desde algunos puntos de vista bastante similares a los planteados hoy en el mercado nacional de las telecomunicaciones, resulta de particular importancia, pero siempre respetando las especiales características de este mercado en particular, a fin de poder lograr una regulación adecuada para su actual conformación, y para los posibles futuros escenarios que puedan darse.  Que por ello, para este caso la propuesta consiste en utilizar elementos de las experiencias internacionales ya acaecidas en mercados desregulados adaptadas, por una parte, a la actual conformación del mercado nacional, y por el otro, a la normativa específica vigente, intentado evitar asimismo un cambio demasiado complejo y abrupto en los mecanismos de regulación.  Que esta Secretaría estima conveniente otorgar intervención a la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones y Reforma del Estado del Honorable Congreso de la Nación, a la Auditoría General de la Nación y a la Sindicatura General de la Nación.  Que asimismo se considera conveniente receptar las diversas opiniones de los operadores del servicio básico telefónico con tarifa regulada, en los términos de las disposiciones normativas vigentes a los fines de diseñar el nuevo marco jurídico a aplicar respecto de esta temática.  Que además, resulta adecuado receptar las opiniones de todos aquellos que así lo deseen, dentro de los treinta (30) días corridos posteriores a la publicación de la presente en el Boletín Oficial.  Que ha tomado debido intervención el cuerpo jurídico asesor de esta Secretaría.  Que la presente se dicta en uso de las atribuciones conferidas por el Decreto Nº 1620/96.  Por ello,  EL SECRETARIO DE COMUNICACIONES  RESUELVE:  Artículo 1º- Apruébase el Documento referido a la "Regulación de las Tarifas de los Servicios Básicos Telefónicos en Argentina - Propuesta Metodológica Conceptual - ", que como Anexo I integra el presente.  Art. 2º- Dése intervención a la Comisión Bicameral de Seguimiento de las Privatizaciones y Reforma del Estado del Honorable Congreso de la Nación, a la Auditoría General de lo Nación y a la Sindicatura General de la Nación.  Art.3º- Remítase copia del referido documento a los operadores del servicio básico telefónico con tarifa regulada, en el marco de lo dispuestos por las normas referidas en el visto, sus concordantes y complementarias, siendo que en el caso de los operadores independientes a estos efectos se remitirá la documentación correspondiente por intermedio de las federaciones que las aglutinan.  Art.4º- Los interesados en emitir opinión sobre el presente documento deberán hacerlo por escrito, en la Mesa de Entradas de la Secretaría de Comunicaciones, cita en Sarmiento 151, Piso 4º, Oficina 437, dentro de los treinta (30) días de publicada la presente.  Art.5º- Comuníquese, publíquese, notifíquese, dése a la Dirección Nacional del Registro Oficial y archívese.  ANEXO I   REGULACION DE LAS TARIFAS DE  LOS SERVICIOS BASICOS TELEFONICOS   PROPUESTA METODOLOGICA   PUNTO 12.6 DEL PLIEGO DE BASES Y CONDICIONES   DECRETO Nº 62/90   MARZO 1998   INDICE    1. Introducción: Análisis de los antecedentes. 42. Regulación por Incentivos. 53. Alcance de la Regulación. 104. El Caso Británico y su Evolución 124.1. Alcance de la Regulación en el Caso Británico. 144.1.1 Determinación de las "Canastas" de Precios Regulados. 174.1.1.1 Precios Minoristas 224.1.1.2 Precios de los Servicios de Acceso e Interconexión. 304.1.2 Control de Competencia y Libre Acceso: Límite a los Subsidios Cruzados. 374.1.3 Determinación de Tarifas Máximas por el Método de Costos Incrementales de Largo Plazo (por contraposición al Método de Costos Medios). 384.1.3.1 Costos Históricos vs. Costos Corrientes. 404.1.4 Requerimientos de Información. 424.1.5 Determinación del Factor de Eficiencia. 424.1.5.1 Propósito del Factor de Eficiencia en el Caso Británico. 525. Una Propuesta para la Argentina en el Período de Posterior al de transición. 555.1. Alcance de la Regulación. 555.1.1 Determinación de las Tarifas Máximas por el Método de Costo Incrementalde  Largo plazo . 565.1.2 Definición de las "Canastas" de Precios Regulados. 575.1.3 Control de Competencia y Libre Acceso: Límite a los Subsidios Cruzados. 605.1.4 Definición del Factor de Eficiencia en atención al Grado de Competitvidad. 615.2 Comparación de la Propuesta con el Caso Británico. 605.3. Requerimientos de Información.  616. Conclusiones frente a una Hipótesis de un Mercado con Posición Dominantey Libre Entrada. 73  1. INTRODUCCIÓN: ANÁLISIS DE LOS ANTECEDENTES.  El propósito del trabajo es presentar una propuesta de tipo metodológico conceptual para regular el mercado de las telecomunicaciones en Argentina, que resulte compatible con la eventual introducción de competencia en un mercado donde dos empresas ostentan una posición dominante sobre áreas geográficas bien definidas.  La base de la propuesta observa dos fuentes: un trabajo de investigación realizado en Noviembre de 1997 por el equipo de Tarifas, Costos y Análisis Económico de la Secretaría de Comunicaciones, Aplicación y Experiencia de la Regulación por Tarifas Máximas en Telecomunicaciones, y la revisión de los documentos presentados por OFTEL, el regulador de telecomunicaciones británico, para reemplazar el actual mecanismo de identificación de costos propio al proceso de revisión de tarifas máximas, actualmente basado en una metodología de total asignación de los costos históricos promedio ("fully allocated costs", FAC), por uno que no asegura el recupero de todos los costos incurridos, sino sólo de aquellos que resultan compatibles con un mercado donde los precios son fijados en competencia, esto es, los costos Incrementales. A su vez, y en tanto la regulación obedece a la existencia de monopolios naturales, la garantía de sustentación del negocio, en ausencia de un mercado competitivo, está dada por la determinación de tarifas que partiendo de los costos incrementales de largo plazo, puedan recuperar la totalidad de los costos  que resultan indispensables incurrir para desarrollar la actividad.   La determinación de tarifas máximas realizada por OFTEL alcanza sólo a aquellos servicios donde la competencia en el mercado no resulta evidente. De esa manera el regulador distingue tres tipos de mercado: el de los servicios prestados en abierta competencia, sin regulación; el de aquellos servicios donde la competencia resulta posible de introducir o aparecer espontáneamente, donde las tarifas máximas no son afectadas por un factor de eficiencia, en tanto se espera que la competencia realice el trabajo de reducirlas por debajo de su techo máximo, y por último, el de los servicios donde la introducción de la competencia no aparece como indiscutiblemente eficiente: son aquellos mercados (servicios) considerados monopolios naturales. En ellos, la regulación por tarifas máximas incluye un incentivo explícito a la reducción de costos, a través de la introducción de un factor de eficiencia que impide el total traslado de la inflación a las tarifas máximas. 2. REGULACIÓN POR INCENTIVOS.   En los últimos años se ha empezado a adoptar con mayor frecuencia la fijación de precios máximos como mecanismo indirecto de regulación de la tasa de ganancia, buscando mejorar los incentivos para que las empresas se comporten de forma eficiente. Bajo la regulación por precios máximos, la empresa enfrenta un límite superior a las tarifas que puede cobrar a sus usuarios. De esta forma la empresa tiene incentivos para minimizar sus costos de producción ya que le es permitido, al menos temporalmente, apropiarse de la mayor tasa de ganancia que obtiene por reducción de costos.  A fin de que este mecanismo sea sostenible en el tiempo el precio máximo esta sujeto a correcciones que reflejen la evolución de la incidencia del cambio en los precios relativos sobre sus costos unitarios (generalmente mediante una indexación, por un índice general de precios). En la mayoría de los casos se incluye un término de incremento de eficiencia (X) que permite trasladar a los usuarios finales parte de las ganancias de eficiencia de la empresa. Cuando existen componentes del costo que están fuera del control de la empresa (v.g. costo en francos suizos de las comunicaciones internacionales realizadas por los clientes de una compañía de telefonía local) o se encuentran regulados en otra etapa (v.g. costo de "carriage" de larga distancia) éstos son excluidos del precio máximo y trasladados directamente a los usuarios finales.  La forma general que tomaría una tarifa de precios máximos sería entonces:     donde:    Tt Tarifa en el período t    Tt-1 Tarifa en el período t-1    I Medida de la inflación    X Factor de incremento en la productividad    Z Ajuste por factores fuera del control de la empresa    Q Ajuste por niveles de calidad    K Ajuste por inversiones   En general los distintos parámetros que componen la fórmula son fijados por períodos determinados de tiempo (entre 3 y 5 años es lo más usual) durante los cuáles la empresa se enfrenta con una tarifa exógena en el sentido de que está fuera de su control inmediato. De esta manera la regulación emula el comportamiento de un mercado competitivo en el que el precio viene dado y la empresa solo puede disminuir sus costos en base al incremento de eficiencia (que se identifica de manera independiente de la influencia de los precios relativos, y neto del incremento de eficiencia productiva de la economía), mayor al promedio de la industria, cuya tasa de crecimiento en la eficiencia relativa descripta, es capturada por el factor X.   Dado que al pasar el tiempo las tarifas se alejan de los costos de la empresa, este mecanismo de regulación lesiona en parte la eficiencia asignativa cuyo principio establece que los precios deben igualar a los costos para permitir una eficiente asignación de recursos. Por ello se hacen necesarias revisiones periódicas de la meta de eficiencia (X). También resulta necesario restablecer el valor inicial de la tarifa a ser usado durante el siguiente período lo que involucra un proceso similar que el que rige en la regulación por costos de servicio.  A fin de que este mecanismo mantenga intacto su potencial de incentivos a la eficiencia la revisión periódica, debe siempre basarse en las expectativas futuras para la empresa y su posición monopólica en el mercado y nunca referirse a eventuales ganancias extraordinarias que la empresa haya obtenido en el pasado ya sean éstas producto de una gran mejora en la eficiencia, o de un valor de X demasiado bajo en el período anterior.   En principio, los proponentes de la regulación por precios máximos destacan como beneficios de esta metodología la simplicidad administrativa y la provisión de incentivos a la empresa para mejorar su eficiencia (vg. minimizar costos, acelerar la innovación y la inversión en infraestructura).   El factor X, en los regímenes de regulación basados en incentivos, cumple la función de permitir que parte de las ganancias de eficiencia logradas por las empresas, que se pretende sea el incremento en las ganancias que es capaz de lograr la media de la industria, se trasladen a los usuarios finales. Esto es en parte lo que ocurre en un mercado competitivo donde la presión de la competencia hace que cada empresa busque minimizar sus costos a fin de mejorar su propia rentabilidad. Eventualmente, la presión del conjunto de las empresas sobre los costos y la búsqueda de mantener su participación en el mercado empuja los precios a la baja beneficiando a los consumidores.   Mirando la experiencia internacional en la determinación del factor X, se pueden observar dos corrientes claramente diferenciadas. Por un lado en EEUU, y particularmente en el sector de telecomunicaciones, se observa una determinación del X basada en la tendencia de largo plazo de indicadores de productividad de la industria. Por el otro, en Inglaterra, la determinación del factor de eficiencia se basa en una estimación más subjetiva de las ganancias de eficiencia esperables en la industria en el futuro y en una negociación con las empresas reguladas.   DETERMINACIÓN EN BASE A TENDENCIA DE LARGO PLAZO.    En Estados Unidos la regulación por RPI-X está difundida principalmente en el sector de Telecomunicaciones, aunque se observa actualmente la adopción de mecanismos similares en otros sectores. Los valores de X adoptados en los diferentes Estados se presentan en el Cuadro I.  Uno de los métodos más utilizados en la determinación del factor X en el sector telecomunicaciones de EEUU es la extrapolación de la tendencia de ganancias de productividad observada en el pasado. Para ello se elaboran índices que describen la evolución de la Productividad Total de los Factores (TFP - por sus siglas en inglés Total Factor Productivity) observada en la industria. Dado que el TFP muestra gran volatilidad, se utiliza su tendencia de largo plazo; para ello, se computa la evolución del índice de TFP para todo el período para el cual se cuenta con información (usualmente, series de cincuenta años o más).  La aplicación de este método se vería  restringido en nuestro país dadas las limitaciones horizontales en cuanto a la amplitud de mercado y las verticales en cuanto a información histórica relevante de la evolución de las variables propias.    CUADRO I   FACTORES X EN TELECOMUNICACIONES EN USA   JurisdicciónFactor de Eficiencia Período Tarifario California5.0%3 años  Delaware3.0%4 años  Illinois4.3%4 años  Michigan1.0%2 años  New Jersey2.0%Condicional  North Dakota2.75% ó .42*RPI 2 años Oregon4.0%Condicional  Pennsylvania2.93%No  Rhode Island3.0%3 años  Wisconsin1% - 5%5 años  Federal: AT&T3% 4 años Federal: LEC3.3% - 4.3% 4 años    Según esta metodología, (que se describe en detalle en el sub-anexo técnico adjunto), el X debe determinarse como la diferencia entre la tendencia de largo plazo de la evolución del índice de TFP de la industria y la del índice de TFP de la economía en su conjunto. El índice de TFP mide la relación entre la evolución de un índice de productos y un índice de insumos utilizados por la industria reflejando, por lo tanto, las ganancias de eficiencia que muestra la industria en el período analizado. Desde este punto de vista la TFP se corresponde en el plano teórico con el factor X a ser incluido en la fórmula tarifaria.   La extrapolación de la tendencia pasada en la determinación del X enfrenta algunos problemas cuando se presentan en la industria fuertes cambios estructurales. Así, frente a un cambio desde el régimen regulatorio tradicional hacia la regulación por tarifas máximas (o frente a una privatización), algunos reguladores agregan al valor obtenido a partir del análisis de TFP, un factor de extensión que reconoce los diferentes incentivos que enfrenta la empresa bajo el nuevo régimen regulatorio. En otras palabras, es de esperar que al cambiar el régimen regulatorio de "cost-plus" bajo el que se desenvolvió la industria por varias décadas a uno de "price-cap" que privilegia los incentivos a mejorar la eficiencia ésta aumente más rápido que en el pasado. Así, los reguladores de los Estados de Illinois, Maine, Massachusetts y Ohio establecieron factores de extensión (1% en los tres primeros casos y 0,2% en el último) que se suman al valor del TFP al determinar el factor X.  Este cambio regulatorio que enfrenta la industria de telecomunicaciones en EEUU se ve potenciado en el caso de los servicios públicos en América Latina, que en su mayoría enfrentan modificaciones al régimen de propiedad, a través de las privatizaciones y la reestructuración sectorial que se observa en la mayor parte de los sectores transformados. En este contexto, la aplicación mecánica de la metodología de TFP y la extrapolación de tendencias pasadas en materia de ganancias de eficiencia parecería inadecuada para la mayor parte de los servicios públicos de la región, en especial para los que, como las telecomunicaciones, enfrentan una elevada tasa de cambio tecnológico y una importante diferencia entre el nivel tecnológico al momento de la transformación, y el umbral alcanzable en ese mismo instante.  DETERMINACIÓN EN BASE A GANANCIAS ESPERADAS    El Reino Unido es el país donde la regulación por RPI-X está más difundida y por lo tanto presenta la mayor experiencia en la determinación del factor X. Los valores que se impusieron a las distintas industrias en las sucesivas revisiones tarifarias se presentan en el Cuadro II. Como puede observarse hay una tendencia creciente en el valor del X y se observa también la existencia de recálculos no previstos en las normas originales (particularmente el caso de la distribución de electricidad, en la que el regulador redefinió el X como consecuencia de la presión pública por la fuerte suba en el precio de las acciones que siguió a un anuncio del X original).  CUADRO II  VALORES DE X EN INGLATERRA   SectorPrivatización 1era  Revisión Ajuste Intermedio2nda  Revisión  British Telecom84-89    -3.0% 89-93   -4.5%91-93  -6.25% 93-97   -7.5% British Gas86-92    -2.0% 92-97     Ventas   -4.0%   Tpte       -5.0%  Electricidad    Suministro    Distribución    Transmisión  90-94   0% 90-95  0 a +2.5% 90-93        0%   94-98 -2.0% 96-00* -2.0% 93-97   -3.0%   96-00   -3.0%      * Incluyó una baja de entre 11% y 17% en las tarifas de inicio del nuevo período ("Price Control Period"), según la compañía.  La determinación del factor de eficiencia en el Reino Unido es parte de un proceso en el que el regulador se basa en proyecciones de flujos de fondos que incorporen ganancias esperables de productividad en el período tarifario.  Los detalles específicos de los cálculos del factor X, no son de dominio público, y por lo tanto no existe una literatura que describa en detalle la metodología utilizada por cada uno de los reguladores en la determinación del factor de eficiencia.  La estimación del X se basa en general en el uso de modelos financieros de flujo de caja proyectados ("forward-looking financial modeling") que permiten al regulador determinar los requerimientos de fondos de la empresa regulada. El factor X se deriva por medio de un proceso iterativo. Un valor inicial de X es fijado con el cual se proyectan los estados contables y flujos de fondo. Si estos son inaceptables para el regulador se elige un nuevo valor de X.  Cualquiera sea el método utilizado, a fin de determinar los flujos futuros el regulador debe realizar estimaciones de las posibles ganancias de productividad. Estas estimaciones pueden basarse en análisis detallados de los costos de la empresa en el pasado, comparación con otras industrias, comparación entre empresas de la industria si ésta se encuentra dividida horizontalmente y tendencias económicas globales. Otro elemento tomado en cuenta por los reguladores es el eventual impacto que la fijación del X tiene sobre la entrada potencial de nuevos proveedores del servicio debiendo balancear el costo actual de un X menor con la ganancia esperada de un incremento en la competencia por entrada de nuevos actores como resultado de las mayores tarifas.  En definitiva, la determinación del factor X en el Reino Unido dista de ser un proceso mecánico de determinación de las ganancias esperadas y contiene una gran dosis de discrecionalidad por parte del regulador.  3. ALCANCE DE LA REGULACIÓN.    El método de cálculo de las tarifas máximas no agota el problema de su regulación; deben establecerse cuales servicios van a ser regulados, y cuales conceptos serán alcanzados por el "price cap" sujeto al ajuste periódico impuesto por el factor X.  Existen algunos servicios que no tendrán tarifas máximas (independientemente de otras restricciones regulatorias, como el acceso abierto al uso de las instalaciones o de los servicios en sí mismos); toda la estructura de costos de los mismos debe ser apartada de la actividad regulada, o proceder a imputaciones de costos con criterios preestablecidos, según se describe más abajo.  Una vez determinado el alcance de la regulación, en cuanto a cuáles servicios van a tener control sobre sus tarifas, debe establecerse un procedimiento para la reglamentación de tarifas máximas sobre cada uno de los que recibirán ese tratamiento. Se debe analizar la forma práctica que tomará el X en términos de la canasta o índice de servicios sobre los que se aplicará.  En rigor, estos índices se confeccionarán en base a la evolución del valor de los conceptos cuyo precio se pretende limitar. De esta manera, y por ejemplo, para servicios de comunicaciones básicas, primero se establecen las diferencias habituales (área local, larga distancia, internacional), y luego se establecen índices parciales para conceptos particulares (precio de la fracción de tiempo, para una clave de distancia en particular y para un horario en particular).   Un primer punto a tener en cuenta es que se deben excluir del conjunto de precios sujetos a RPI-X todas aquellas actividades que son brindadas en competencia. De no hacerse así, la empresa regulada podría contar como rebaja en sus tarifas reguladas, bajas de precios que resultan de presiones competitivas. Además, podría mejorar su posición competitiva rebajando estos precios ya que la baja en los ingresos podría ser compensada vía aumento en las tarifas reguladas.  Hecha esta salvedad, queda por analizar la forma concreta que toma el control de precios: sobre una canasta de bienes, sobre el ingreso medio, sobre la totalidad de la estructura tarifaria, etc. A este respecto existen dos alternativas extremas. Por un lado regular todas y cada una de las tarifas de la empresa, o en otras palabras fijar la estructura tarifaria. En el otro extremo se puede fijar la regulación sobre el ingreso medio dejando que la empresa determine libremente los precios relativos.  En el primero de los casos se establece poca flexibilidad en las tarifas cobradas por la empresa limitando las posibilidades de ajustar las mismas a costos. Esta es la metodología adoptada en la mayoría de los servicios públicos en Argentina. En general, se supone que la empresa tiene mayor información sobre costos y demanda, y por lo tanto está en mejor posición para determinar tarifas individuales eficientes.  En el segundo de los casos se libera a la Empresa para fijar los precios relativos de cada uno de los servicios y productos que vende. Si bien, dada la ventaja de información que tiene la Empresa respecto del regulador esto resulta en tarifas más eficientes desde el punto de vista asignativo, existen riesgos de que la Empresa incurra en discriminaciones indebidas de precios.   Los casos intermedios presentan cuatro variantes básicas:   1) Determinar precios máximos individuales para ciertos servicios sensitivos.  Esto permite proteger aquellos consumidores más expuestos a la explotación monopólica, y/o aquellos que no tienen alternativas y presentan las menores elasticidades de demanda.  2) Determinar límites para cualquier incremento individual de precios.  Esta metodología busca que los ajustes de precios relativos se hagan en forma gradual por lo que se limita la capacidad de variar un precio en forma excesiva. De esta manera también se protegen en parte los segmentos más expuestos al impedir un aumento brusco de las tarifas.  3) Fijar las fórmulas de manera tal que solo una porción de una disminución pueda ser tomada en cuenta para un incremento de precios:  Por ejemplo, solo $2 millones de una disminución de ingresos de $4 millones de una baja en las tarifas de llamadas internacionales pueden ser recuperados mediante incrementos en las tarifas residenciales.  4) Desarrollar o modificar una canasta de manera tal que refleje la experiencia de un grupo protegido de usuarios.  Por ejemplo, el uso de la factura media en las boletas de consumidores residenciales.  Cada una de estas opciones tiene sus ventajas e inconvenientes ya que brindan distintos incentivos a la empresa en cuanto a su política de precios. No se debe dejar de tener en cuenta que, dado el rápido avance de las presiones competitivas en las telecomunicaciones, la elección de una opción debe ser cuidadosamente evaluada a fin de evitar efectos indeseados sobre los tramos competitivos de la industria.  4. EL CASO BRITÁNICO Y SU EVOLUCIÓN.   En Gran Bretaña, el proceso de reestructuración y modernización del sector de telecomunicaciones se inició a comienzos de la década del 80. Hasta 1979, la General Post Office (GPO) - un departamento de gobierno encabezado por uno de los Ministros (el Postmaster General) -, tuvo el monopolio de las telefónicas y los servicios postales. Este monopolio incluía la operación de las redes y la provisión de todo el equipamiento.  En julio de 1980 el Secretario de Industria, Sir. Keith Joseph anuncia la intención del Gobierno de reestructurar la GPO e iniciar un proceso de retracción del monopolio sobre el equipo y los servicios de valor agregado. En noviembre de ese año se divide el monopolio en: Servicios Postales (Correo Central) y Telefonía (British Telecom). En el monopolio de las telecomunicaciones se estableció un régimen de competencia en la provisión de equipos terminales, aunque British Telecom (BT) retuvo el derecho a proveer en condiciones de exclusividad el primer teléfono.   En una segunda fase, se privatiza BT y se crea un régimen duopólico. En febrero de 1982 el Gobierno concede al consorcio Mercury Communications Ltd. - la segunda integrante del citado duopolio -, una licencia para construir y operar una red independiente en competencia directa con todo el rango de servicios telefónicos con similares alcances que la de BT. Estas dos empresas fueron las únicas con licencia para prestar tanto servicios de telefonía local como de larga distancia en todo el Reino Unido.  En julio de ese mismo año el Gobierno publica un White Paper, proponiendo la venta del 51% de British Telecom y la creación de OFTEL, el que sería la futura autoridad regulatoria en el sector de las telecomunicaciones.  La cuestión de cual sería la forma de regular al sector una vez que el Gobierno abandonara el control directo de BT comienza a ser resuelta cuando se aceptan las recomendaciones incluidas en el informe del Dr. Stephen Littlechild. En el mismo, se proponía que los incrementos en las tarifas de BT estuvieran limitados conforme a una formula del tipo, RPI-X. Aceptada la propuesta, el factor X fue fijado en 3% para los primeros cinco años de vida de la nueva empresa.  La aparición de nuevas tecnologías, que van erosionando cada vez más el carácter de monopolio natural que tenían prácticamente todos los servicios de telecomunicaciones, crean las condiciones para que en algunos segmentos se eliminen las licencias exclusivas. En Abril, por ejemplo, Mercury lanza sus primeros servicios en la ciudad de Londres. En Mayo, se le otorgan a Cellnet y a Vodafone respectivas licencias para proveer redes celulares a nivel nacional.  Finalmente, en noviembre de 1985 se concluye la venta del 51% de las acciones de BT al público. El mercado de telecomunicaciones queda, básicamente, en manos de dos proveedores, BT y Mercury.   En enero de 1988 OFTEL emite un documento de consulta sobre cual debería ser el valor del nuevo factor X aplicable sobre los principales precios de BT. La nueva formula entraría en vigencia a partir del 31 de julio de 1989. Concluido el proceso de consulta pública se llegó a un acuerdo con BT sobre el nuevo price cap: RPI-4.5%, que regiría hasta el 31 de julio de 1993. En el siguiente período - 1° de agosto de 1993 hasta 31 de julio de 1997- el factor X se aumentó al 7.5%, para la canasta principal de servicios. Se ha permitido aumentar el valor del abono correspondiente a casas de familias en 2% sobre el RPI, con el propósito de reducir el resultado negativo que estos servicios conllevan.  La fase siguiente consiste en la culminación del régimen duopólico, la cual comenzó en 1991. Tras largos años de estudios el gobierno decidió levantar las barreras regulatorias que impedían a terceros prestadores competir con BT y Mercury en los mercados de telefonía fija local y de larga distancia nacional. Ello redundó en el otorgamiento de más de 150 licencias para prestar estos servicios. En los servicios de larga distancia internacional se mantuvo temporariamente el duopolio pero se promovió la reventa de servicios correspondientes. Posterior a esto se procedió a desregular el mercado.  4.1 ALCANCE DE LA REGULACIÓN EN EL CASO BRITÁNICO.    La regulación del tope de precios resultó en beneficios económicos muy considerables para los clientes telefónicos en particular y para la economía más amplia en general. Los precios minoristas cayeron, en promedio, alrededor de un 40% en términos reales. En general, los precios se han acercado a los costos subyacentes, mientras que al mismo tiempo la base de costos de BT se ha reducido, en promedio, alrededor de un 3,5% por año en términos reales, reflejando un aumento significativo de la eficiencia. Además, la calidad del servicio ha mejorado significativamente tanto en términos de calidad de la red, a través de inversiones importantes en la nueva tecnología, como el servicio de atención al cliente. Al mismo tiempo que brindó estos beneficios BT continuó ganando un retorno adecuado sobre el capital. Estos son logros considerables y son especialmente significativos dada la importancia de comunicaciones eficientes, de bajo costo y de alta calidad para los consumidores y para sostener la competitividad internacional.  Dentro del tope de precios, las ponderaciones son derivadas de los ingresos del año anterior para los servicios pertinentes. El RPI, el cambio en el Indice de Precios Minoristas, se relaciona con el índice de cambio de precios para el año anterior hasta junio. Dentro de la 'canasta' de servicios, BT puede fijar los precios con amplitud a su criterio (a pesar de que hasta ahora ha existido una restricción específica sobre el índice de aumentos en los abonos y desde 1993, una restricción de RPI+0% sobre cada precio). Se consideró que esta libertad de fijar los precios era importante para alentar a BT a fijar sus precios de una manera que refleje la evolución de los costos y mejor satisfaga las demandas de los clientes.  La forma de control adoptada en 1984 sigue vigente actualmente, a pesar de que tanto la gama de servicios incluidos en la 'canasta' como el período de control han sido cambiados. En 1984, se determinó el tope de precios por 5 años, pero para los períodos subsiguientes éste se ha reducido a 4 años.  El mecanismo de tope de precio ha probado ser una manera poderosa y eficaz de introducir los efectos de la competencia en un mercado en el cual un solo proveedor es dominante. La manera en que funciona el tope de precios ha permitido que los clientes reciban los beneficios de cualquier mejora que supere lo anticipado. Éstas han sido tomadas en cuenta en cada revisión y han sido reflejadas en el valor de X para el período siguiente.   Además del tope de precio general los acuerdos de control de precios también incluyen otras reglas sobre como BT puede modificar sus precios. Por ejemplo, hay sub - topes de precio en casi todos los servicios individuales en la canasta de modo que ningún precio pueda incrementarse en términos reales. (La excepción principal es el RPI+2% sobre los abonos de las líneas). Existen reglas que restringen la oportunidad de los cambios de precios que contribuyen a las reducciones requeridas por el tope de precios y reglas respecto del tratamiento de los descuentos. Los precios de los circuitos privados tienen un tratamiento independiente de la canasta principal. En general los ingresos provenientes de los servicios cubiertos por los topes de precios actualmente cubren más del 64% de los ingresos totales de BT.  El control de precios es el instrumento principal de OFTEL para regular el comportamiento de la fijación de precios de BT en el mercado del Reino Unido. Pero es sólo uno de los instrumentos y los poderes que OFTEL tiene para cumplir sus diversas obligaciones estatutarias. El alcance de las reglas dentro de los acuerdos de control de precios podría estirarse para cubrir una cantidad de objetivos de OFTEL pero sólo a costa de la complejidad en la manera en que se elaboren las reglas y la eficacia con la cual operen. La complejidad conduce a la incertidumbre y la incertidumbre puede actuar para desalentar la inversión. OFTEL quiere evitar esta situación y mantener a los controles lo más simples posibles.  Los acuerdos sobre control de precios sólo son pertinentes a BT. Dado que BT sigue siendo el protagonista dominante en la mayoría de los segmentos del mercado, los controles sobre sus precios tendrán un efecto significativo tanto sobre el nivel como la estructura de los precios en el resto de la industria. Los acuerdos sobre el control de precios tendrán, de este modo, un impacto directo sobre el desarrollo de la competencia en el mercado de telecomunicaciones del Reino Unido. El mercado difiere mucho actualmente de como era en el momento de revisiones anteriores de los controles de precios. En el período anterior a 1991 el mercado de la red fija era un duopolio. Al momento de la última revisión en 1991/92 los efectos de abrir el mercado después del duopolio aún tenían que sentirse. En contraste, el mercado de telecomunicaciones del Reino Unido actual es una cantidad de mercados separados pero entrelazados que están cambiando rápidamente con el despliegue vertiginoso de la nueva tecnología y la cada vez mayor convergencia de las industrias de las telecomunicaciones, la radiodifusión y la tecnología de la información. Es un mosaico complicado con distintos niveles de competencia en los distintos segmentos. Existen más de 150 operadores públicos de telecomunicaciones con licencia y muchas más compañías que ofrecen distintos tipos de servicios de telecomunicaciones. En todos los segmentos del mercado hay participantes en competencia y la competencia se ha hecho fuerte aún cuando, en la mayoría de los mercados, la penetración por parte de otros participantes sigue siendo bastante reducida. Pero BT sigue siendo el único operador con presencia nacional, verticalmente integrado, activo en todos los segmentos del mercado.   Las telecomunicaciones son el único mercado de servicios públicos privatizados en el cual hay una competencia significativa en la provisión de infraestructura subyacente. Además de competir con otros participantes en los mercados minoristas, BT es un competidor y un proveedor de servicios en el mercado mayorista de la red. Compite, por ejemplo, con otros operadores que ofrecen el transporte de llamadas de larga distancia o la provisión de circuitos privados. Y, dado que BT continúa teniendo casi el 95% de las líneas de clientes residenciales, otros operadores deben pagarle por usar su red para proveer las llamadas desde sus clientes a los de BT. 4.1.1 DETERMINACIÓN DE LAS "CANASTAS" DE PRECIOS REGULADOS.   OFTEL ha definido "canastas" de precios regulados, que pueden dividirse en dos grandes grupos: los servicios que BT presta a clientes directos, usuarios del servicio, y los que presta a otras compañías que explotan distintos servicios de comunicaciones. Dentro de este último grupo OFTEL ha diferenciado entre los servicios de terminación de llamadas (call termination), los de interconexión y transporte (general network) y los de interconexión específicos, que incluye a aquellos servicios de interconexión, distintos de los de acceso y transporte general.  Se confeccionaron precios promedio ponderados para cada una de estas "canastas", a los que se asimiló a valores índices. Esos índices serán controlados periódicamente, y sus valores no podrán superar los que resulten de considerar la evolución del índice RPI-X.  A su vez, los componentes de cada "canasta" están también limitados con valores máximos y mínimos a su evolución, que no necesariamente coinciden con el valor máximo determinado por la evolución del RPI-X. Tal se ha mencionado, ello impedirá tarifas superiores a los costos en servicios que enfrentan menos competencia, compensadas con tarifas menores en aquellos servicios que son competitivos.   La Tabla I provee un resumen de la historia de los controles de precios en términos de cobertura de los servicios incluidos en la 'canasta' y el valor de X. La cobertura de la canasta de servicios controlados por topes de precios ha aumentado en el período desde 1984. Los cambios principales ocurrieron en 1989, cuando los precios de los circuitos privados fueron sujetos a un tope de precios por primera vez, si bien como una canasta separada de los Servicios de la RTPC (Red telefónica pública conmutada), y en 1991 cuando se incluyeron las llamadas internacionales en la canasta. La inclusión de las llamadas internacionales ocurrió a mediados del período de control de precios 1989-1993. A pesar de que se ajustó el valor de X para reflejar los niveles altos de ganancia sobre las llamadas internacionales, esto no significó una revisión en la mitad del período de los controles existentes, sino una extensión de la cobertura. En 1984 el valor de los servicios cubiertos por los controles de precios dieron cuenta del 48% de la facturación de BT, la cobertura de los controles actuales representa más del 64% de la facturación de BT. Los ingresos anuales de los servicios públicos conmutados cubiertos por la canasta actual son de 7,9 mil millones de libras.  Tabla I: Los cambios en el tope de precios y la canasta de servicios controlados   El valor del tope de precios de la PSTN Elementos en las canastas de servicios detallados en la licencia y sujetos al control de precios Otras restricciones de precios importantes Servicios a los cuales no atañe ninguna restricción de precios Porcentaje del movimiento total del grupo BT bajo el control de precios    RPI-3  (1984-1989)   Abonos de líneas residenciales y comerciales Cargos de llamadas directas locales y nacionales    Abono de línea residencial (máximo RPI+2) Plan de pequeños usuarios    Alquiler del aparato telefónico Llamadas internacionales Servicios de operadora incluyendo el servicio de información sobre guías telefónicas Llamadas efectuadas desde cabinas de teléfonos públicos Cargos de conexión Circuitos privados Llamadas efectuadas a teléfonos móviles   48% - 53%  RPI-4,5  (1989-1991)   Abonos de líneas residenciales y comerciales Cargos de llamadas directas locales y nacionales Llamadas nacionales asistidas por la operadora y servicio de información sobre las guías telefónicas Canasta de circuitos privados (RPI+0) servicios 0800, 0345     Abonos de líneas residenciales y comerciales (RPI+2) Cargos de conexión (RPI+2) Plan de pequeños usuarios Introducción de la factura residencial representativa (control informal)     Alquiler del aparato telefónico Llamadas internacionales Llamadas efectuadas desde cabinas de teléfonos públicos Circuitos privados Llamadas efectuadas a teléfonos móviles   55%-56%  RPI-6,25  (1991-1993)   Abonos de líneas Cargos de llamadas directas locales y nacionales Llamadas asistidas por la operadora y servicio de información sobre guías telefónicas Canasta de circuitos privados (RPI) Llamadas directas internacionales Descuentos por cantidad y tarifas alternativas para los grandes usuarios  servicios 0800, 0345    Abono residencial y de una única línea (RPI+2); abono de líneas múltiples (RPI+5) Cargos de conexión (RPI+2) Plan de pequeños usuarios  Factura media residencial (RPI)    Alquiler del aparato telefónico Llamadas efectuadas desde cabinas de teléfonos públicos Llamadas efectuadas a teléfonos móviles   64%-66%  RPI-7,5  (1993-1997)   Abono de líneas Cargos de llamadas directas locales y nacionales Llamadas asistidas por la operadora y servicio de información sobre guías telefónicas Canastas de circuitos privados - analógico nacional, digital nacional e internacional (RPI) Llamadas directas internacionales Cargos de conexión servicios 0800, 0345    Abono de líneas (RPI+2) salvo las líneas mayoristas (RPI+5) Precios individuales en la canasta limitados al RPI, salvo los abonos de líneas Extensión del plan de pequeños usuarios Circuitos privados individuales - analógico (RPI+2) y digital (RPI+1)    Alquiler del aparato telefónico Llamadas efectuadas desde cabinas telefónicas públicas Llamadas efectuadas a teléfonos móviles Llamadas efectuadas a servicios de tarifa diferencial   64%-67%    A lo largo del período desde 1984 el valor de X para la canasta de servicios públicos conmutados ha aumentado desde 3% al nivel actual de 7,5%. Si bien en ese mismo  período, en general, ha habido una reducción en el nivel de inflación de precios. Esto significó que mientras que hace diez años los precios de BT podían aumentar todos los años y BT, por ende, podía aumentar los precios en términos nominales, este ya no es el caso y actualmente se exigen reducciones de precios nominales significativas. En esta situación BT podría potencialmente minimizar el impacto sobre sus ingresos al elegir introducir las reducciones de precios al final del año de control de precio  La reducción promedio de los precios en términos reales ha sido de un 40%. Sin embargo, la reducción varía significativamente de acuerdo al tipo de llamada y al tipo de factura. Es difícil realizar una comparación de precios a lo largo de todo el período debido a los cambios en la estructura tarifaria minorista de BT desde 1984. No obstante, es generalmente correcto decir que los precios de los servicios más usados por los clientes comerciales fueron los que más bajaron. Es importante, sin embargo, reconocer que el punto de partida para estos cálculos era, en cierta medida, arbitrario. Algunos precios estaban muy alejados de los costos al comenzar el período. Los abonos para los clientes residenciales, por ejemplo, estaban muy por debajo de los costos y BT desde esa fecha ha estado limitada por las reglas de controles de precio en cuanto a la medida del aumento que podía aplicar a los abonos de líneas  Antes de la Revisión del Duopolio en 1991, la única competencia que tenía BT era de Mercury (para los servicios fijos conmutados). Desde la Revisión, se ha intensificado la competencia en muchos sectores del mercado y BT ha proyectado reducciones de precios para grupos más grandes de clientes. Desde 1990/91 hasta 1994/95 el total de los cambios de precios implementados por BT fue de -10,2%. Las reducciones dentro de este total que beneficiaron a los clientes comerciales y residenciales difirieron significativamente; los primeros se beneficiaron con reducciones del 20% mientras que los clientes residenciales recibieron reducciones de sólo el 1%.  El grado de variación entre los beneficios para los clientes residenciales y los comerciales, sin embargo, han disminuido significativamente durante el período de control de precios de 1993-97. La principal causa de la variación ocurrió durante el período anterior de control de precios. Esto fue en parte resultado de la inclusión de descuentos por volumen como reducciones de precios que cumplían con los requisitos (es decir, estaban en la 'canasta') en el momento en que los precios internacionales fueron incluidos en la canasta de servicios controlados en 1991. Mientras que los descuentos por volumen estaban en la canasta, BT demostró su afán de utilizarlos para lograr las reducciones de precios necesarias. Dado que por lo general los descuentos por volumen se han centrado más en los clientes comerciales, su inclusión en la canasta y la dependencia de BT de los mismos para lograr los requerimientos del tope de precio hicieron que una mayor parte de los beneficios fueran percibidos por los clientes comerciales. Bajo los acuerdos de control de precios que rigen desde 1993, esos descuentos han sido excluidos de la canasta. Los clientes residenciales actualmente están percibiendo una parte similar de esos beneficios disponibles para los clientes comerciales.  4.1.1.1 PRECIOS MINORISTAS    Como se destacó anteriormente, el mejor mecanismo para proveer a los clientes con los servicios, la calidad y los precios correctos es la competencia. En muchas áreas donde BT opera, la competencia actualmente sólo se está desarrollando y BT todavía posee un poder de mercado substancial. Esto significa que, ante la falta de regulación, BT podría explotar su poder de mercado en estas áreas para subir los precios y obtener ganancias excesivas. Por esta razón, en estas áreas, los precios de BT deben estar regulados.   Sin embargo, la forma precisa del control de precios es importante en la provisión de la clase de productos que se espera de la competencia. Las siguientes secciones revén una serie de importantes aspectos del control de precios minoristas.  La competencia en desarrollo    Esta sección considera el tratamiento de los mercados que ahora están sujetos al tope de precios minoristas y que son en la actualidad o probablemente sean en el futuro lo suficientemente competitivos como para no ser abarcados por el mismo.  Los distintos mercados identificados por OFTEL se muestran en la tabla II haciendo una distinción entre los grupos que están en la canasta, que tiene un sub tope (salvaguarda) y los competitivos. Las principales características de la tabla se discuten debajo.  Tabla II   Segmento del mercadoEn la canasta RPI+0%Sin control  AccesoSí  Llamadas conmutadas nacionalesSí  Llamadas de DDISí  Circuitos privados de baja capacidad (todos los analógicos y los digitales hasta 64 kbits/s) Sí  Circuitos privados de alta capacidad (digitales de más de 64 kbits/s) Sí  Circuitos internacionales arrendados de baja capacidad Sí  Circuitos internacionales arrendados de alta capacidad Sí  Llamadas con asistencia de la operadora /DQ Sí  Servicios (de voz) con tarifas especiales por ej.  0800, 0345, etc. Sí  Telex Sí Teléfonos de previo pago Sí ISDN a velocidad básicaSí  ISDN a velocidad primariaSí  Circuitos imagenSí  Servicios de valor agregado (i) Servicios de gestión soporte de la red Sí  Servicios de valor agregado (ii) Servicios de mensajería/transacciones Sí  La provisión de equipos terminales Sí  Móvil analógico Sí Móvil digital Sí   REMOCIÓN DE SERVICIOS DEL TOPE DE PRECIOS    En los casos del acceso y de las llamadas conmutadas nacionales, la competencia no está lo suficientemente bien desarrollada para permitir remover estos mercados del tope de precios. Sin embargo, existe una serie de avances en el mercado de las llamadas de DDI. Además opera ya una importante competencia potencial en rutas donde opera la reventa de servicios y es probable que la competencia continúe creciendo en estos y otros mercados, a medida que avance la liberalización de los mercados de telecomunicaciones de Europa y otros lugares.  Puede ser apropiado que ciertos servicios de telefonía de voz sean removidos del tope. Tal es el caso de las llamadas con asistencia de operadora/DQ. Además, BT argumenta que estos servicios ya tienen un precio fijado por debajo del costo. OFTEL por lo tanto está determinada a remover estos servicios de la canasta pero sujetarlos al tope de salvaguarda del RPI +0%.   En el caso de los servicios de voz con tarifas especiales, OFTEL nuevamente considera que existen buenas perspectivas para la competencia entre los operadores que proveen estos servicios. Por lo tanto, OFTEL ha determinado remover estos servicios de la canasta pero sujetarlos al tope de salvaguarda del RPI +0%.  EXTENSIÓN DEL TOPE    Varios de los segmentos del mercado enumerados en la tabla anterior caen bajo la denominación general de "telefonía de voz". Es necesario considerar si alguno de los servicios de voz que se encuentran fuera del tope deberían estar sujetos a éste. Por ejemplo, muchos usuarios han manifestado su inquietud acerca del precio de las llamadas que se efectúan a los teléfonos móviles (es decir las llamadas que terminan en los teléfonos móviles pero que se originan en la red fija de BT), que actualmente están fuera del tope. BT tiene el mismo grado de poder de mercado con respecto a estas llamadas como con otras llamadas nacionales conmutadas debido a su dominio de los extremos de origen. Esto sugiere que existe un motivo para poner un tope a los precios de las llamadas desde la red de BT a los teléfonos móviles (el precio de las llamadas desde las redes móviles no estaría directamente afectado por esto).  La dificultad de incluir las llamadas a los teléfonos móviles en el tope de precios de BT es que el precio de la llamada está integrado prácticamente por el pago efectuado al operador móvil, que está fuera del control directo de BT. Por otra parte es posible argumentar que el presente acuerdo otorga a BT pocos incentivos para controlar este elemento del costo y BT estaría en una posición muy fuerte para negociar el nivel de cargos con el operador móvil. El precio de las llamadas a los operadores de cable, donde podría aplicarse un argumento similar, ya tiene tope. De manera alternativa, el tope podría ubicarse en el precio de las llamadas excluyendo los desembolsos. Sin embargo, podría haber dificultades porque BT podría desear un aumento en el nivel de los desembolsos ya que esto beneficiaría a Cellnet, en la cual es el principal accionista.  TELÉFONOS DE PREVIO PAGO    OFTEL no cree que sería apropiado introducir los cargos de los teléfonos de previo pago a la canasta por dos razones. Primero porque existe la perspectiva de cierta competencia entre los operadores de los teléfonos de previo pago y segundo, los teléfonos de previo pago de BT en su conjunto no son altamente rentables.   RED DIGITAL DE SERVICIOS INTEGRADOS (ISDN)    En la actualidad los precios de la ISDN no están sujetos al control de precios. Sin embargo existe cierta preocupación acerca de que los precios para el acceso a los servicios de la ISDN de BT son excesivos, que esto refleja el dominio de BT en este mercado y de que operan como un freno en la utilización de un ancho de banda mayor. BT es el único proveedor del servicio de la ISDN "a velocidad básica" a pesar de que Mercury también ofrece un servicio a "velocidad primaria". La ISDN es todavía un servicio relativamente nuevo y no es conveniente reducir el incentivo de desarrollar servicios innovadores mediante controles innecesarios. Sin embargo, como la ISDN existe ya desde hace varios años OFTEL considera que, en un mercado competitivo, se podría esperar que los precios bajen.  SERVICIOS CONMUTADOS DE BANDA ANCHA PARA MERCADOS MASIVOS    Existe una pregunta similar con respecto a los servicios conmutados de banda ancha para mercados masivos (BSMS) que se espera que se desarrollen durante el período del próximo tope de precios. OFTEL establecía en un documento anteriormente publicado el marco regulatorio propuesto para esos servicios cuando eran provistos por un operador dominante. También destacaba dos cuestiones relevantes para la fijación del tope de precios.  Primero, sería necesario estimar los costos asociados con la inversión en los servicios de banda ancha y pronosticar el ingreso que BT espera obtener con la provisión y el transporte de dichos servicios durante el período del próximo tope de precios y tomar esto en cuenta al fijar el valor de X. Los clientes de los servicios básicos esperarán beneficiarse con la explotación de economías de escala (de la manera más simple, la diseminación de los costos comunes sobre una mayor producción total) que surgen de la provisión de servicios de banda ancha. Sin embargo, se espera que contribuyan con el costo de las mejoras requeridas sólo para la provisión de servicios de banda ancha   La segunda cuestión es si los precios de esos servicios deberían estar sujetos al tope de precios. La opinión presentada en el documento fue que inicialmente, los precios de los BSMS deberían fijarse a un nivel apropiado a fin de ganar participación en el mercado respecto de los productos ya establecidos. La fijación de un tope de precios no fue considerada en el futuro cercano, a pesar de que los precios necesitarían ser publicados, desempaquetados y no discriminatorios. Sin embargo, se considerará la posibilidad de  tomar medidas, incluso la posibilidad de un control de precios, de ser necesario.  TOPES SEPARADOS PARA LOS SERVICIOS RESIDENCIALES Y COMERCIALES    OFTEL ha considerado si debería haber topes separados para los servicios comerciales y residenciales. En muchas áreas existe mayor competencia para proveer los servicios a las empresas que a las casas de familia. Esto significa que primero, los servicios comerciales pueden necesitar menos regulación y segundo, si BT tiene libertad para determinar el equilibrio de precios dentro de un tope de precios general, puede elegir favorecer a sus clientes comerciales sobre los residenciales. Por lo tanto sería apropiado introducir topes separados o quizás incluso remover totalmente el tope de los servicios comerciales   Existen, sin embargo, una cantidad de buenas razones para no hacerlo. Primero, existen considerables elementos de costos comunes en la provisión de esencialmente los mismos servicios para diferentes categorías de usuarios.  Segundo, debe tenerse en cuenta que, históricamente, los clientes comerciales de BT han subsidiado a los clientes residenciales. De este modo, cierto cambio en el equilibrio de precios en favor de los clientes comerciales podría justificarse económicamente. OFTEL ha propuesto que a BT debería dársele libertad para rebalancear los abonos de líneas y los cargos de las llamadas. Como parte de este paquete se tomarán medidas para proteger a los clientes residenciales de bajo consumo. Además, OFTEL continúa controlando el efecto de los cambios de precios sobre la factura media residencial, a pesar de que desde 1993 no han existido restricciones formales. La experiencia de los últimos dos años muestra que los clientes residenciales se han beneficiado con reducciones de precios resultantes de la presión del tope de precios y de la creciente competencia. De este modo, sería necesario crear topes de precios separados.   Sin embargo, bajo los acuerdos actuales, BT tiene una considerable libertad para decidir acerca de los cambios de precios. Tendrá una mayor flexibilidad si está de acuerdo con la remoción de la restricción del RPI + 2% sobre los abonos de líneas. La respuesta más apropiada en el futuro puede ser que OFTEL intervenga bajo las condiciones de la licencia de BT destinadas a un comportamiento anticompetitivo si el control revela que algún acto de BT puede llegar a tener un efecto negativo desproporcionado sobre sectores determinados o plantea inquietudes con respecto a la competencia.  CIRCUITOS PRIVADOS    El control de los precios de los circuitos privados se efectúa actualmente por medio de tres canastas de servicios separadas, cada una sujeta a un tope del RPI +0% junto con topes de precios individuales en todos los circuitos. Las tres canastas son el circuito analógico nacional, el digital nacional, y los circuitos internacionales. Los circuitos individuales están sujetos a topes del RPI +2% para los circuitos analógicos y del RPI +1% para los circuitos digitales.   Se introdujeron controles separados sobre los precios de los circuitos privados para abordar los reclamos de los usuarios comerciales acerca de la volatilidad de los precios de un año a otro. OFTEL propone conservar topes separados para los circuitos privados analógicos (incluyendo los digitales de baja capacidad) y los circuitos privados digitales de alta capacidad en reconocimiento de los diferentes grados de competencia que afronta BT y las diferencias propuestas en el tratamiento de los distintos mercados de circuitos privados. En particular, la posibilidad de que el control de precios pudiera removerse de los circuitos privados internacionales durante el período de control de precios significa que deben mantenerse en una canasta separada, de manera tal que, si se levanta el control, no sería necesario restablecer los topes para los demás servicios.  Se argumentó que, a la luz del reciente mandato efectuado contra BT con respecto a los precios de sus circuitos imagen, era necesario considerar si se les debería aplicar un tope. Mientras que los problemas de la discriminación y la no publicación de los precios fueron abordados por el mandato, aun persiste la preocupación acerca de nivel de precios y el poder de mercado de BT en esta área. Por lo tanto OFTEL está dispuesto a sujetar los circuitos imagen al control de precios.  EL CLIENTE RESIDENCIAL TIPO    Desde 1989 el efecto de los cambios de precios de BT sobre los clientes residenciales se ha estimado controlando el impacto sobre una factura diseñada para representar al abonado residencial tipo en el nivel medio de consumo. La revisión del control de precios de 1988 condujo a un acuerdo informal entre el Director General y BT de que la Factura Media Residencial (es decir una factura trimestral de un cliente residencial tipo) no debería aumentar por una suma superior que la tasa de inflación. Después de la Revisión del duopolio el acuerdo informal pasó a ser una restricción formal en la licencia de BT.  La restricción del RPI sobre la factura media residencial se tornó redundante, y fue eliminada de la licencia de BT, en 1993 después de la revisión de 1992 que limitaba los cambios para la mayoría de los precios individuales al RPI. Sin embargo, OFTEL ha continuado controlando el efecto de los cambios de precios de BT sobre la factura media residencial. Este control ha confirmado que dicho cliente se ha beneficiado con las reducciones de precios en los primeros dos años de los actuales controles.  Sin embargo, la factura media no es el único modo de representar al consumidor promedio. OFTEL ha propuesto una serie de amplias categorías de clientes comerciales y residenciales que luego se subdividen.  OFTEL considera es que es deseable perseguir un objetivo de control de precios sobre esos grupos de consumidores que no tienen acceso a la competencia efectiva - consumidores residenciales de moderado y bajo uso y comercios de bajo uso. OFTEL no encuentra justificación para incrementar el número de servicios controlados por el tope dado el aumento de la competencia en el mercado, pero propone tomar acciones sobre un número de problemas concernientes a los consumidores que se encuentren fuera del régimen de control de precios.  OFTEL prefiere un control de precios que se concentre sobre los precios para los consumidores residenciales y los pequeños comercios (grupos de consumidores para quienes la competencia efectiva no está realmente disponible en estos momentos y podría solamente acercarse lentamente sobre el curso del próximo período de precios tope).  CALIDAD Y REGULACIÓN    La calidad del servicio puede ser tan importante para algunos clientes minoristas como el precio. Es un elemento importante en cualquier revisión de controles de precios debido a la potencial compensación precio/calidad. La empresa que tiene un tope de precios claramente puede tener el incentivo de reducir la calidad por debajo del nivel que se proveería en un mercado competitivo. Esto se debe a que, con los precios fijos, la empresa podría en teoría reducir los costos y así aumentar las ganancias al reducir la calidad. Por esta razón, puede ser necesario tomar medidas regulatorias para asegurar que BT provea una aceptable calidad de servicio a los clientes minoristas. La pregunta fundamental es qué medida regulatoria puede llegar a ser la más efectiva.   Debido a la complejidad del armado de indicadores de calidad y lo dinámico del mercado, OFTEL ha elegido no imponer normas de calidad formales a BT, en cambio siguió una triple estrategia para alentar a BT a que mejore la calidad de su servicio para los clientes residenciales y comerciales.   OFTEL considera que esa estrategia, junto con el imperativo comercial de mantener un nivel razonablemente aceptable de calidad para los clientes en vista de la creciente competencia, le proporciona a BT incentivos más eficaces para mejorar la calidad del servicio al cliente que aquellos que buscan incorporar la calidad de servicio dentro del tope de precios.  4.1.1.2 PRECIOS DE LOS SERVICIOS DE ACCESO E INTERCONEXIÓN.    OFTEL considera que es apropiado alejarse del control detallado de los cargos para todos los servicios de interconexión en cada año y, en su lugar, depender de los topes para controlar los cargos de la red. Los topes de los cargos de la red, una vez determinados, durarían una cantidad especificada de años. OFTEL definiría el alcance y la cobertura de los controles, que posiblemente incluirían todos los servicios de red de transporte. La mayoría de los servicios de red estarían dentro de la canasta de servicios sujetos a un tope. OFTEL calcularía el nivel inicial de los cargos de interconexión para estos servicios y establecería una regla para la reducción promedio mínima en los cargos (en términos reales) a lo largo del período de control.  Para los servicios de terminación de llamadas, OFTEL determinaría el nivel de los cargos iniciales y las reglas para los cambios en los cargos a través del tiempo por medio de un sub-tope dentro del tope general de la red. Habría acuerdos separados para los servicios de red que se considerasen competitivos o que probablemente se tornasen competitivos dentro del período de control. Cada uno de dichos servicios estaría sujeto a un tope de cargos (o 'tope'), cuya finalidad sería que actuara simplemente como una salvaguarda. OFTEL también propone que los cargos sean sujetos a un sistema de niveles mínimos y máximos. Todos los controles sobre los cargos serían pertinentes a los servicios vendidos al Area de Sistemas del Sector Actividades Minoristas de BT como así también a los demás operadores. Los controles de los cargos de la red cubrirían aproximadamente el 15% del total de las actividades comerciales de BT y alrededor de 23% de las actividades comerciales actualmente reguladas de BT, calculados en función de los ingresos actuales. Se discuten estos acuerdos en mayor detalle en secciones posteriores de este punto.  Bajo un tope de red, existiría el requerimiento de que el nivel de los cargos se redujera en RPI-X cada año y, por lo tanto, los cargos en algún año podrían ser diferentes de los costos. Si el Sector Red de BT aumentara su eficiencia más de lo anticipado de modo que su base de costos disminuyera más de lo implicado por el nivel del tope, BT podría retener las ganancias producto del aumento de la eficiencia. En forma parecida, si BT no redujera sus costos de red en la medida implicada por la acción del tope a lo largo del tiempo, BT se encontraría ante la perspectiva de una tasa de retorno reducida.  Los parámetros centrales a ser determinados por OFTEL para un tope de la red incluirían:  La reducción porcentual promedio en los cargos en términos reales en cada año, es decir el valor de X; El nivel de los cargos para los servicios de interconexión a comienzos del período de control; El alcance del tope, es decir los servicios cubiertos por el control; La duración del control; Las ponderaciones en el tope.    El objetivo de OFTEL sería fijar los parámetros de manera tal que no se esperara que BT ganase utilidades excesivas al final del período de control, suponiendo un nivel eficiente de costos.  OFTEL está a favor de tomar los costos reales de BT como el punto de partida para el control de los cargos y de determinar X de modo que la tasa de retorno esperada alcance un nivel aceptable para fines del período de control. El factor X dependería, por lo tanto, en parte del nivel actual de la eficiencia de BT.    EL ALCANCE DEL TOPE DE LA RED    Los servicios de interconexión se dividirán en cuatro categorías: los servicios competitivos, los servicios que probablemente se vuelvan competitivos dentro del próximo período de control, la terminación de llamadas y otros servicios. Se propone que haya diferencias en los acuerdos para la fijación de cargos de interconexión para cada categoría.  Servicios competitivos y con perspectivas de volverse competitivos    En la licencia de BT, BT o cualquier otro operador puede solicitar que el Director General examine si el mercado para la provisión de un servicio de interconexión es competitivo. Si al cabo de una investigación el Director General encuentra que es así, los cargos para el servicio ya no serán determinados anualmente por OFTEL. Actualmente ningún servicio de interconexión es considerado competitivo.  Sin embargo, es posible que haya servicios de interconexión que probablemente se vuelvan competitivos dentro del próximo período de control. Estos podrían incluir servicios de interconexión tales como los internacionales, si las facilidades internacionales son liberalizadas; el Servicio de Traducción de Números (NTS); los Servicios de Información sobre guías telefónicas (DQ) y de asistencia de operadora.  Es la opinión de OFTEL que BT debería estar libre de controles sobre sus cargos para los servicios competitivos. Sin embargo, la cuestión que se considera aquí surge de los servicios que no son competitivos en el momento de la revisión del tope de cargos, pero que se anticipa se tornarán competitivos antes de la próxima revisión. OFTEL propone que cada servicio potencialmente competitivo de este tipo debería estar sujeto a un tope separado, fuera de la canasta general de control, que actuaría como una salvaguarda al colocar un 'tope' sobre el cargo de cada servicio. Se esperaría que la presión de la competencia provea la restricción fuerte sobre los cargos de BT para estos servicios en lugar del 'tope'. La intención del 'tope' por lo tanto, sería simplemente proveer una salvaguarda, en la eventualidad de que la evaluación sobre el ritmo del desarrollo de la competencia resultase optimista.  El enfoque de un tope de salvaguarda para cada servicio potencialmente competitivo debe distinguirse de una canasta de servicios. Aún si hubiere dos o más servicios potencialmente competitivos, el cargo de cada uno tendría que ajustarse al factor X especificado para cada año, mientras que en una canasta es el cambio promedio en cargos (reales) que deben ajustarse a X, y los cargos individuales dentro de la canasta podrían reducirse más o menos que X. Dado su fin de actuar como una red de seguridad, OFTEL está considerando un 'tope' sobre el cargo para cada servicio potencialmente competitivo que sea fijado a RPI+0%. Los cargos fijados por BT para dichos servicios seguirían sujetos a requerimientos de no discriminación y disposiciones anticompetitivas.  Servicios de terminación de llamadas   OFTEL propone que las restantes categorías de servicios de interconexión, la terminación de llamadas y otros servicios, formen una canasta de servicios y estén sujetos a un control de tope de cargos de RPI-X.  OFTEL considera que los cargos de BT para los servicios de terminación de llamadas tendrán que estar sujetos a un control regulatorio relativamente estrecho durante el próximo período de control, debido a que BT probablemente retenga su dominio en el completamiento de las llamadas. Por lo tanto, a diferencia de otros servicios dentro de la canasta de la red, es la opinión de OFTEL que a BT no se le debería permitir que varíe los cargos por la terminación de llamadas en función del uso final (es decir el servicio minorista servido por la terminación de llamadas). OFTEL propone que haya un sub-tope dentro del tope de red general, que rija los cargos para los servicios de terminación de llamadas. OFTEL está considerando la fijación del factor X para este sub-tope al mismo nivel que el factor X para el tope general de la red. OFTEL determinaría los cargos iniciales para la terminación de llamadas al comienzo del período y a partir de allí se exigiría que la reducción promedio en los cargos para los servicios de terminación de llamadas se produjera al mismo ritmo para todos los servicios de interconexión dentro de la canasta de la red.  El dominio de BT no es, sin embargo, la única cuestión en la terminación de llamadas. Posiblemente también sea necesario que OFTEL fije cargos de terminación de llamadas para operadores que no sean BT. En los próximos cinco años la mayoría de los clientes tendrán la posibilidad de elegir el operador que les provea el acceso, pero cada operador tendrá un control de 'cuello de botella' de la entrega a sus propios clientes. El 'cuello de botella' surge porque, una vez que un cliente haya decidido conectarse a la red de acceso de un operador determinado, cualquier abonado que desee llamar a ese cliente (y el operador que transporta la llamada del abonado) no tendrían otra posibilidad que terminar la llamada en la red de acceso de ese operador. Si se dejara que los cargos de terminación se decidieran en negociaciones entre operadores de la red, posiblemente el resultado no sea lo suficientemente pro-competitivo, económicamente eficiente o justo para otros operadores, especialmente para los operadores nuevos o más pequeños. Por lo tanto existe el argumento de que todos los cargos de los operadores de red de acceso para la terminación de llamadas sean fijados por OFTEL.  En conclusión, OFTEL propone que los cargos de BT para la terminación de llamadas deberían ser regidos por un sub-tope dentro del tope general de la red. La terminación de llamadas en las redes de otros operadores debería basarse en cargos estándar y considera que existe cierta ventaja en basarlos sobre los cargo de terminación de llamadas en la red de BT. También ve cierto mérito en el principio de la determinación de cargos recíprocos, de modo que un operador recibiría de BT la misma tarifa por el transporte de llamadas a los clientes que la que paga a BT.  Otros servicios   Los Otros servicios incluyen todos los servicios de interconexión que no son ni servicios de terminación de llamadas ni servicios potencialmente competitivos. Estos podrían incluir el tránsito, los circuitos de interconexión y servicios que no sean de transporte tales como las modificaciones de la administración de datos. Dada la definición de terminación de llamadas sugerida arriba, el servicio de interconexión denominado 'tránsito' incluiría el transporte en la red de BT hasta la terminación de llamadas en cualquier red, incluyendo la de BT.  El mercado para los otros servicios no es aún competitivo y se lo evaluaría como un mercado con pocas probabilidades de tornarse competitivo dentro del próximo período de control. Sin embargo, debería haber un nivel creciente de competencia en la provisión de estos servicios y otros operadores generalmente tendrán alguna opción respecto de a quién adquirir estos servicios. En dichas circunstancias, OFTEL no considera que la determinación anual de estos cargos sea necesaria para asegurar un nivel y una estructura justa y eficiente de estos cargos de interconexión. Estos objetivos podrían lograrse al colocar a estos servicios de interconexión en una canasta de tope de cargos de la red, con controles apropiados tales como niveles máximos y mínimos, tal como se discute más adelante.  Síntesis  OFTEL propone una clasificación de los servicios de interconexión de BT en cuatro categorías: servicios competitivos, servicios potencialmente competitivos, servicios de terminación de llamadas, y otros servicios. Como parte del trabajo sobre la separación contable se han identificado unos 65 servicios de red convencionales, que pueden agruparse en nueve tipos distintos. La Tabla III enumera esos tipos y para cada uno indica la opinión preliminar de OFTEL de la categoría en la cual podría entrar en el período del próximo control. Actualmente, ningún servicio es considerado competitivo.  Tabla III: Categorías de Servicios convencionales para el próximo período de control   Potencialmente competitivoTerminación de llamadas Otros InternacionalCentral local Tránsito NTSAlgún tándem simple Circuitos de Interconexión DQ & asistencia operadora Modificaciones a la administración datos  Base de datos del NIS    Las propuestas de OFTEL para las tres categorías de los servicios de interconexión de BT son:  que no existan controles sobre los servicios competitivos El cargo para cada servicio de interconexión potencialmente competitivo estaría sujeto a un tope de salvaguarda, fijado en RPI+0%; La terminación de llamadas y otros servicios de interconexión formarían una canasta de servicios y estarían sujetos a un tope de cargo de red de RPI-X; Los servicios de terminación de llamadas se regirían además por un sub-tope de RPI-X.    NIVELES MÁXIMOS Y MÍNIMOS    El sistema propuesto de niveles máximos tiene por objeto impedir que BT explote la falta de competencia en cualquier servicio de interconexión en particular al fijar un precio excesivamente alto. OFTEL propone fijar un nivel máximo sobre el cargo para cada componente de la red, que estaría relacionado con, pero normalmente sería inferior al costo independiente de ese componente.  A pesar de que los niveles mínimos relacionados con el costo incrementa promedio posiblemente den a menudo una indicación de cuando los cargos pueden o no desalentar la entrada en el mercado o ser predatorios, OFTEL no favorece una implementación mecánica de niveles mínimos. La propuesta de OFTEL es que debería haber un sistema de niveles mínimos para los cargos de los componentes que tuvieran las condiciones pautadas. Utilizando la metodología actual para calcular los costos incrementales, el nivel mínimo (orientador) estaría relacionado con, pero sería normalmente más alto que, el costo incremental promedio del componente. Si consideraran que algún cargo fuera anticompetitivo, estaría abierto a los reclamos de otros. Si un cargo se fijara por sobre el nivel mínimo, el que efectuare el reclamo tendría la responsabilidad de probar que se podría esperar que el cargo sea anticompetitivo. Si un cargo se fijase por debajo del nivel mínimo de los cargos, BT tendría la responsabilidad de demostrar que el cargo no es anticompetitivo.   CALIDAD DEL SERVICIO    Es evidente que existe una relación entre la calidad y los cargos, en el sentido en que una reducción en la calidad del servicio que se provee representa un aumento oculto en el cargo real. En principio, sería posible dar cuenta de esto al especificar una relación entre la calidad y los cargos que se le permitiría fijar a BT. En teoría, sería posible calcular el nivel eficiente de una sanción a imponer sobre BT en la forma de reducciones en los cargos por no alcanzar los objetivos de calidad. Si las sanciones se fijaran en forma óptima, se le induciría a BT a proveer el nivel de calidad económicamente apropiado. Este sería el nivel de calidad en el cual el agregado Incremental al bienestar del consumidor asociado a una pequeña mejora en la calidad sería exactamente equivalente al costo Incremental de lograr esa mejora.  EL AJUSTE A LOS VALORES DE LOS ACTIVOS    OFTEL considera que los costos futuros son la base correcta para la determinación de cargos debido a que proveen señales más eficientes para la fijación de precios, la inversión y la entrada en el mercado que los costos históricos. La contabilidad de costos actuales (CCA) reflejaría los costos futuros con mayor precisión que la contabilidad de costos históricos (HCA), que en el pasado han sido utilizados al sentar los términos de la regulación para BT. Sin embargo, un cambio en el régimen regulatorio desde HCA a CCA debería asegurar que los accionistas de BT no tuvieran ni ganancias ni pérdidas inesperadas a través del impacto que un cambio en los valores de los activos pudieren tener sobre la determinación de un tope de la red y cargos de interconexión futuros.  INTERACCIÓN DEL TOPE DE LA RED CON EL TOPE MINORISTA    OFTEL observa las potenciales tensiones que podrían surgir entre el nivel y la estructura de los topes de la red y de precios minoristas. Considera que debería ser posible asegurar la compatibilidad entre los niveles de los dos topes al poner cuidado en la elaboración del modelo financiero y en la fijación de los factores X para cada tope. Además, la flexibilidad que OFTEL propone permitirle a BT bajo el tope de la red podría ser suficiente para asegurar la compatibilidad entre las estructuras respectivas de los dos topes. Otro mecanismo posible que se podría adoptar sería el tope minorista que permitiera cierta traslación de costos de los cargos de la red.  4.1.2 CONTROL DE COMPETENCIA Y LIBRE ACCESO: LÍMITE A LOS SUBSIDIOS CRUZADOS.   OFTEL reconoce que puede no ser posible estar completamente seguros por adelantado que un mercado podrá de hecho ser efectivamente competitivo durante el período de control de precios. La posibilidad de error en estimar los tiempos aún persiste. Por lo tanto puede existir cierta clase de "red de seguridad" para los servicios que podrían eliminarse de la canasta. Existirían entonces tres grupos de servicios. El primer grupo serían aquellos servicios que no son competitivos y siguen sujetos al control de precios. El último grupo serían esos servicios que son totalmente competitivos y completamente libres del control de precios. El grupo intermedio, compuesto de los servicios que se cree que podrían llegar a ser competitivos a corto plazo, podría ser removido de la canasta del tope de precios pero sujeto a un "tope de salvaguarda" tal como el RPI + 0% para mitigar las consecuencias de error. Alternativamente, la red de seguridad podría establecerse con relación a las tendencias esperadas en los costos o precios en el mercado pertinente si se creyera que un tope establecido al RPI + 0% no es lo suficientemente severo.   Si los paquetes se mantienen fuera de la canasta la compañía tiene que extender sus reducciones de precios más equitativamente entre el total de sus clientes para cumplir con el control de la canasta. Esto es más restrictivo, pero asegura una distribución más pareja de los beneficios de las reducciones de precios requeridas bajo el control de precios. Por otra parte, las restricciones  pueden considerarse como un impedimento para cumplir con las presiones competitivas.  Si todos los paquetes están dentro de la canasta, la empresa tiene un máximo de flexibilidad para elegir a qué clase de clientes efectuarle las reducciones de precios. Esto reflejaría mejor la posición de una empresa en un mercado totalmente competitivo.  La intención de OFTEL es que BT debería tener libertad para cumplir con las presiones competitivas eligiendo a quien aplicar sus reducciones de precios (en la medida en que esto no sea, en sí mismo, anticompetitivo o de otro modo contrario a su licencia) pero no debería tener la capacidad para lograr esto manteniendo los precios altos en los mercados donde hay menos presiones. Sin embargo, puede haber razones para mitigar esta restricción si el marco para resolver las prácticas anticompetitivas es fortalecido y si la competencia se ha desarrollado lo suficiente en todos los segmentos del mercado de manera tal que existan pocos mercados, si los hay, donde BT podría en la práctica, mantener los precios altos.  4.1.3 DETERMINACIÓN DE TARIFAS MÁXIMAS POR EL MÉTODO DE COSTOS INCREMENTALES DE LARGO PLAZO (POR CONTRAPOSICIÓN AL MÉTODO DE COSTOS MEDIOS).   Para elaborar las tarifas "de arranque" del nuevo período de control, OFTEL ha elegido la metodología de asignación de costos corrientes, limitados por la identificación de los costos incrementales de largo plazo.  El concepto incremental se aplica al identificar los mayores costos que implica el contar con los elementos propios a uno de los componentes de los servicios (interconexión y transporte) sin contar con el otro componente (acceso). Aquellos costos que son comunes a ambos servicios se asignan mediante un proceso de asignación de sobrecostos ("mark-up"), tal que la proporción que ocupa el sobrecosto en el costo de cada servicio sea la misma.   Para poder aplicar esta metodología de diseño de tarifas, debe de contarse con información adecuada. En efecto, OFTEL ha decidido incorporar a los estados contables propios a la regulación (distintos de los corporativos e impositivos), información contable sobre costos basada en el concepto de asignación de costos corrientes (por contraposición a los históricos, o valores de libros), que afecta el valor de la base tarifaria y por tanto al de los costos de capital incurridos y a recuperar con las tarifas. Esa información será la utilizada para el cálculo de los costos incrementales de largo plazo de cada servicio regulado por tarifas máximas, excepto los de interconexión específica (el modelo de determinación de costos incrementales sólo abarca a los servicios de interconexión -acceso- y transporte para la red nacional).  La metodología de cálculo de tarifas basada en costos incrementales de largo plazo, ha sido establecida sobre la base de la confrontación de los resultados de dos modelos de identificación de costos: Uno "de arriba hacia abajo" (top down), que utiliza a la contabilidad de la empresa como fuente básica de información, y el otro "de abajo hacia arriba" (buttom up), que, a través de la definición de la tecnología disponible para repetir el total de instalaciones afectadas a prestar servicios a una proporción determinada de los usuarios del sistema, en la que se mantiene el "mix" de usuarios típico y, tomando como dato a la localización actual de las instalaciones de conmutación de llamadas, identifica y suma todos los costos a incurrir para prestar el servicio bajo esas condiciones.  Ambos modelos toman como módulo de incremento a la diferencia entre el total de servicios (que responde a la proporción de usuario modelada) y la ausencia total del servicio.  El modelo de "arriba hacia abajo" ("top-down"), parte de los valores históricos de la base tarifaria y los costos totales incurridos en operación y mantenimiento. Identifica diferentes categorías de costos (directos e indirectos -personal-), y unidades de medida ("cost-drivers") de cada categoría (p.ej., número de llamadas conmutadas), así como la relación que hay entre el costo incurrido en la categoría y el número de unidades de medida empleados (que no es otra cosa que un costo medio, concepto que, por conveniencia, asimilaremos a un precio). En el extremo, todas las categorías podrían estar presentes en la prestación de un servicio (v.g., el de transporte por la red pública conmutada nacional).  Por ejemplo, para identificar el costo de autoprovisión de la red pública conmutada nacional, una vez separados de cada categoría de costos, los correspondientes a las demás actividades que no se relacionan con el servicio prestado por esa red pública, se identifican las unidades de medida inherentes a cada categoría de costos propia a la prestación de los servicios de transporte, por una parte, y de acceso, por la otra. Esos totales de unidades de cada categoría son luego multiplicados por cada "precio" y sumados. El resultado es identificado como el costo total de autoprovisión de cada uno de esos componentes del servicio de la red (transporte y acceso).  Entre los costos separados del cálculo de los incrementales de un servicio determinado, están aquellos que no responden a un estricto criterio de incremental. Son los costos comunes, incurridos en la prestación de los servicios pero que no responden estrictamente a la cantidad de unidades de medida incurridas exclusivamente en ese servicio. Los costos comunes son asignados en forma proporcional a los costos incrementales incurridos en la prestación de cada servicio. La suma de ambos conceptos de cada servicio prestado a clientes o usuarios, (Costos Incrementales más comunes), es dividida por el total de las unidades de medida elegida para tarifar, y de esa manera se obtienen los valores mínimos que se utilizarán en la confección del valor de las "canastas".   Los valores máximos de cada cargo contendrán además al total de costos no asignados comunes incurridos en la prestación de ese servicio (y no sólo la proporción de los costos comunes que le habría resultado asignada).  4.1.3.1 COSTOS HISTÓRICOS VS. COSTOS CORRIENTES.   Los cargos de interconexión para el uso por parte de la red de BT son actualmente determinados en base a los costos totalmente asignados utilizando la convención de contabilidad de costos históricos. Para el próximo período de control de los cargos OFTEL está a favor de que se basen los cargos de interconexión sobre costos incrementales a largo plazo, siempre que se pueda establecer una metodología sólida que sea aceptable para la industria para calcular los costos incrementales.   Los costos incrementales incluyen sólo los costos provocados por la provisión de un incremento definido en la producción: en la metodología propuesta para calcular los costos incrementales a largo plazo, se definieron los incrementos como el transporte y el acceso dentro de una red independiente de servicios y circuitos privados de la Red Telefónica Pública Conmutada (PSTN).  OFTEL está a favor del uso de aumentos proporcionales iguales para prorratear los costos comunes de la red de BT entre el transporte y el acceso respectivamente. Sujetos a la operación del tope de cargos a lo largo del tiempo, los costos incrementales del transporte y la parte de los costos comunes prorrateados al transporte por aumentos equivalentes serían recuperados por el Sector Red de BT a través de cargos de interconexión aplicados a todos los operadores que utilizan la red de BT, incluyendo el Sector Actividades Minoristas de BT. Los costos incrementales de acceso y la parte de los costos comunes asignados al acceso por aumentos equivalentes podrían ser recuperados por BT a través de precios minoristas a los clientes.  Sujeto a los controles impuestos por OFTEL, BT sería la que decidiría el nivel del cargo (es decir la dimensión del aumento por sobre el costo incremental promedio) para cualquier servicio particular de interconexión cubierto por el tope de red. Los cargos que BT podría determinar estarían restringidos por la existencia de un tope de red y su acción a lo largo del tiempo a través de la operación del factor X, que restringiría el nivel general de los cargos de interconexión. OFTEL propone restricciones adicionales a la flexibilidad de determinación de cargos de BT, en el sentido de que el cargo de cada componente de la red estaría sujeto a un nivel máximo y a un nivel mínimo (como pauta). Las disposiciones relacionadas con la conducta anticompetitiva y la necesidad de publicar los cargos también serían pertinentes. Se le exigiría al Sector Red de BT que determine sus cargos para los operadores que se interconectan sobre la misma base que sus cargos de transferencia para el Sector Actividades Minoristas de BT.  Para los servicios de interconexión que no sean la terminación de llamadas, OFTEL se inclina por concederle a BT la flexibilidad, por ejemplo, de determinar distintos cargos para un servicio de interconexión dado dependiendo del uso final (el servicio minorista para el cual se usa ese servicio de interconexión). La flexibilidad de variar los cargos para los servicios de interconexión en función del uso final haría posible, por ejemplo que BT eligiera aumentos reducidos de serie o cero en los servicios de interconexión adquiridos por operadores para usarlos en los nuevos servicios minoristas. Es posible que la imposición de aumentos tenga efectos indeseables sobre servicios nuevos e innovadores, como por ejemplo desalentar la entrada de nuevos participantes o retrasar el crecimiento de dichos servicios. Este enfoque sería una desviación significativa respecto de los acuerdos actuales en los cuales los cargos de la red son independientes del uso minorista del servicio de interconexión.   4.1.4 REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN.    Para poder aplicar esta metodología de diseño de tarifas, debe de contarse con información adecuada. En efecto, OFTEL ha decido incorporar a los estados contables propios a la regulación (distintos de los corporativos e impositivos), información contable sobre costos basada en el concepto de asignación de costos corrientes (por contraposición a los históricos, o valores de libros), que afecta el valor de la base tarifaria y por tanto de los costos de capital a recuperar con las tarifas. Esa información será la utilizada para el cálculo de los costos Incrementales de largo plazo de cada servicio regulado por tarifas máximas, excepto los de interconexión específica (el modelo de determinación de costos Incrementales sólo abarca a los servicios de interconexión - acceso - y transporte para la red nacional).   4.1.5 DETERMINACIÓN DEL FACTOR DE EFICIENCIA.   Los detalles específicos de los cálculos del factor X no son del dominio público, y por lo tanto no existe una literatura que describa en detalle la metodología utilizada por cada uno de los reguladores en la determinación del factor de eficiencia. Sin embargo los documentos de consulta editados por OFTEL dan cuenta de los factores más importantes considerados a la hora de calcularlo.  A continuación se presenta una breve síntesis de los mismos:  CRECIMIENTO DEL MERCADO    El crecimiento del mercado de llamadas es uno de los determinantes más importantes para proyectar los costos unitarios reales de una empresa telefónica, debido a la existencia de economías de escala en las redes de transmisión locales y nacionales.   Este es el caso para muchos de los servicios provistos por las empresas telefónicas ya que, en el corto plazo, el costo Incremental de suplir una llamada adicional es despreciable.  Las predicciones de crecimiento de la demanda deberían tener en cuenta los determinantes usuales para cualquier bien, y en lo posible surgir de la aplicación de técnicas estadísticas a la información histórica.   En UK se ha estimado para el período 1997-2001, que un incremento del 1% en la tasa de crecimiento del mercado produce un aumento de X de 0.5-0.7, dadas las elasticidades activos - volumen y costo - volumen utilizadas.  Los factores más importantes que influyen sobre el crecimiento del mercado de las llamadas locales, nacionales e internacionales, son: la tasa de crecimiento del PBI per cápita, el precio real de cada servicio, el precio de servicios sustitutos y complementarios, el aumento en la sensibilidad de los consumidores ante diferencias de precios producto de su adaptación al nuevo entorno competitivo, la intensidad de las campañas de marketing por parte de las firmas, el surgimiento y abaratamiento de las nuevas formas de comunicación.   En el caso de las llamadas realizadas a y desde teléfonos móviles, llamadas por servicios de valor agregado, llamadas internacionales entrantes y llamadas desde teléfonos públicos, se aplica lo dicho para las llamadas locales, nacionales e internacionales, con algunos agregados. Este mercado en particular ha experimentado un acelerado crecimiento en los últimos años. En general son servicios que dado su costo actual para el consumidor, se sitúan en un tramo elástico de la curva de demanda. Esto quiere decir que, en la medida en que se confirme la tendencia pronosticada hacia una caída en el precio de estos servicios, la demanda continuará expandiéndose. En UK, OFTEL ha calculado el crecimiento anual de la demanda de estos servicios en un 35% - 45%.  PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO MINORISTA Y EN EL MERCADO DE INTERCONEXIÓN    En general, los costos son insensibles ante variaciones en la participación en ambos mercados. En tanto el aumento en tal participación implique un aumento en la demanda de llamadas, el efecto sobre los costos es capturado por la variable que estima el grado de economías de escala existente.   EFICIENCIA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS    La medida estándar de eficiencia en general es un índice de los costos unitarios reales. Esta medida tiene la propiedad que combina cambios en los precios de los factores con reducciones en las cantidades de factores empleados.  COSTO TOTAL DE FACTORES UTILIZADOS    Básicamente los ahorros por el lado de los costos de capital serán significativos si la empresa telefónica sujeta a regulación tiene exceso de capacidad instalada. En este caso hay margen para realizar importantes mejoras en la asignación de los recursos. Pero una vez realizado el ajuste, las posibilidades de ulteriores ganancias de eficiencia disminuyen. A partir de este momento es cuando crece la importancia del desarrollo tecnológico ahorrador de factores de producción.  GASTO OPERATIVO    En general, el incremento estimado en la eficiencia operativa futura se basa en un componente de tendencia a largo plazo - que debe ser estimado - más un segundo componente que refleja la reducción en el gap de eficiencia operativa entre la firma bajo regulación y una firma utilizada como benchmark - por ejemplo, el operador norteamericano más eficiente -.  El componente de tendencia puede ser estimado directamente en función de la tendencia histórica del incremento en la productividad.  COSTO DEL CAPITAL    El costo del capital de una firma puede ser definido como la tasa de retorno generada por una inversión con un riesgo asociado equivalente. Para una firma con acceso al financiamiento por deuda y por emisión de acciones, el costo del capital debe ser un promedio ponderado entre ambas fuentes.  Para establecer el costo del capital financiado con emisión de acciones, el modelo ampliamente más utilizado es el CAPM. El supuesto básico de este modelo es que los inversores exigen una tasa esperada de retorno suficiente para compensar el riesgo asociado al retorno de la misma (medido por la variabilidad de aquellos retornos). Los inversores son capaces de reducir riesgo armando un portafolio diversificado. Sin embargo, existe un grado de riesgo sistemático incluso en los portafolios más diversificados, ya que el mercado en su conjunto puede subir o bajar, reflejando el riesgo inherente a la economía como un todo. Este riesgo es, entonces, no diversificable y es por lo tanto un componente del costo de financiamiento.  El retorno de una acción en particular puede mostrar distintos patrones de correlación con el mercado, determinando el riesgo asociado a ese título. El estimador de este grado de correlación es conocido como "beta" de la respectiva acción. Una compañía que tenga un riesgo asociado, mayor al riesgo del portafolio de mercado, tendrá un"beta" mayor a uno.  La formula básica del CAPM es:  Re = Rf + Beta [E(Rm) - Rf]  donde :  Re es el costo de financiarse mediante acciones,   Rf es la tasa libre de riesgo,   Beta es el estimador del grado de correlación entre los retornos de las acciones de la compañía y el del portafolio de mercado,   E(Rm) es el retorno esperado del portafolio de mercado y   E(Rm) - Rf es la prima de riesgo esperada asociada al portafolio de mercado.  En síntesis, la estimación del X se basa en general en el uso de modelos financieros de flujo de caja proyectados ("forward-looking financial modeling") - en función de los supuestos sobre la evolución futura de los factores ya analizados -, que permiten al regulador determinar los requerimientos de fondos de la empresa regulada. El factor X se deriva por medio de un proceso iterativo. Un valor inicial de X es determinado con el cual se proyectan los estados contables y flujos de fondo. Si estos son inaceptables para el regulador se elige un nuevo valor de X.   Existen aparentemente dos métodos para determinar la aceptabilidad de los resultados y por ende los valores X. Uno es concentrarse en el flujo de fondos ignorando los estados contables. El flujo de caja en un período se define como los ingresos menos el costo operativo y los gastos de capital, el cual no depende de convenciones contables (imputaciones entre gastos y capital o método de depreciación). Diferentes valores de X son probados en el modelo y se elige aquel que iguala el valor presente neto (descontado al costo de capital) del flujo de fondos con el valor de los activos existentes. Esto asegura que la nueva inversión sea retribuida con el costo de capital.  El segundo método se concentra en la evolución de "ratios" contables tales como retorno al capital, deuda sobre activos, cobertura de dividendos, ganancias por acción, dividendos por acción, ganancias operativas y flujos de caja netos. Algunos reguladores (v.g. OFWAT el regulador de agua) enfrentan requerimientos directos de observar estos indicadores. No existen, sin embargo, normas o principios que el regulador deba seguir en el análisis de estos valores y existe por lo tanto una alta discrecionalidad para determinar si valores particulares son o no aceptables.  Cualquiera sea el método utilizado, a fin de determinar los flujos futuros, el regulador debe realizar estimaciones de las posibles ganancias de productividad. Estas estimaciones pueden basarse en análisis detallado de los costos de la empresa en el pasado, comparación con otras industrias, comparación entre empresas de la industria, si ésta se encuentra dividida horizontalmente, y tendencias económicas globales. Otro elemento tomado en cuenta por los reguladores es el eventual impacto que la determinación del X tiene sobre la entrada potencial de nuevos proveedores del servicio, debiendo balancear el costo actual de un X menor, con la ganancia esperada de un incremento en la competencia por entrada de nuevos actores como resultado de las mayores tarifas.  CUESTIONES GENERALES REFERENTES A LA REGULACIÓN DEL TOPE DE PRECIOS    Tope de precios global   En lugar de una combinación de topes de precios minoristas y de la red separados, los precios de BT podrían estar regulados por medio de un tope de precios global que incluiría los precios de los servicios de interconexión, así como también los de los servicios minoristas. Dentro de este tope, BT tendría la libertad de fijar los precios relativos de todos los servicios sujetos a ciertas restricciones, incluyendo un límite sobre el nivel general de los cargos. Quienes proponen el tope de precios global sostienen que el mismo fomentaría una fijación de precios eficaz y aumentaría el incentivo de BT de comportarse de manera anticompetitiva.    No obstante, las propiedades de eficiencia del tope de precios global dependen de la aplicación de las ponderaciones correctas a los distintos servicios de la canasta, lo cual es una tarea difícil. Además, un tope de precios global daría a BT una libertad considerable respecto de los precios relativos y existe el peligro de que esto sea utilizado de maneras que impidan el desarrollo de la competencia eficaz, incluso asumiendo que se impondría el requerimiento estándar de que el sector Actividades Minoristas de BT deba afrontar los mismos cargos que otros operadores. BT podría, por ejemplo, incrementar los cargos de interconexión y reducir los precios minoristas dentro del tope y esto sometería a los competidores de BT a una compresión del margen.   Un tope de precios global tendría otras dos características indeseables. No condiría fácilmente con el enfoque preferido de OFTEL de eliminar los servicios del tope de precios en los casos en que la competencia eficaz hace que esto sea posible. También tendría el efecto de incluir los servicios competitivos y monopólicos en la misma canasta de control de precios, lo que por lo general es considerado no conveniente: las reducciones en los precios de los servicios en competencia pueden ser compensadas por aumentos en los precios de los servicios monopólicos.   El índice apropiado para el control de precios   La opinión asumida cuando el tope de precios de BT fue revisado por última vez fue que el control de precios debería seguir basándose en el RPI (índice de precios minoristas) en lugar de en un índice alternativo. No obstante, se han indicado dos desventajas: el RPI no refleja con exactitud los costos de BT y el uso del RPI implica efectos de retroalimentación por el hecho de que los precios de BT forman parte del RPI.   Nuevos servicios   En algunos casos en que BT introduce servicios innovadores, es probable que BT no afronte una competencia eficaz. Así, puede estar en condiciones, por lo menos a corto plazo, de explotar al cliente. Por otra parte, tales ganancias actúan como una recompensa por la introducción de nuevos servicios que benefician al cliente y como una señal para que los competidores ingresen al mercado. En tales casos, el control de precios puede impedir la entrada al mercado y desalentar la innovación, en perjuicio del cliente a más largo plazo. Por esta razón, OFTEL considera que los nuevos servicios no deberían ser incluidos en el tope de precios. Otros mecanismos serán utilizados para manejar los subsidios cruzados injustos u otras conductas anticompetitivas que puedan identificarse en relación con tales servicios.   Participación en las ganancias   Recientemente se han presentado una cantidad de propuestas para la 'participación en las ganancias' explícita como alternativa a la regulación RPI-X pura. La participación en las ganancias puede adoptar diferentes formas. Sus características comunes son que tienen el objetivo de dar a los clientes una participación mayor y/o más temprana en cualquier ganancia por aumento de la eficiencia no anticipada que la que da la regulación RPI-X. Hasta cierto punto, la participación en las ganancias es intermedia entre la regulación RPI-X y el control de ganancias.   Pero la participación en las ganancias tiene desventajas. En particular, introduce la necesidad, por lo menos bajo ciertos planes, de fijar el umbral de ganancias por sobre el cual se comparten las ganancias y de determinar la proporción de ganancias que deberá devolverse a los clientes. También existiría la necesidad de controlar el nivel de ganancias en base al umbral. Esto hará que la regulación sea más detallada, compleja e incierta. Es probable que algunos mecanismos propuestos de participación en las ganancias restrinjan los métodos de incrementar la financiación disponible para BT y esto, perversamente, podría incrementar su costo de capital. También sería necesario determinar los medios de compartir ganancias entre grupos de clientes y esto podría ser polémico.   OFTEL opina que los beneficios claros y demostrables del tope de precios desde 1984 indican su valor como dispositivo de control y de incentivo. Sobre esta base, OFTEL está convencido de que las ganancias a largo plazo obtenidas de una mayor eficiencia productiva bajo el sistema de tope de precios excederán la pérdida a corto plazo, dentro del período de tope de precios, de la eficiencia en la distribución de los recursos. En particular, es probable que el determinar umbrales para las ganancias aliente el 'juego' por parte de la compañía regulada a fin de evitar una distribución de las ganancias a los accionistas. Esto podría provocar algunos marcados efectos de desincentivo cuando las ganancias llegan al umbral. Además, los aumentos de certidumbre regulatoria también pueden ser pequeños o incluso negativos. No han habido casos de reguladores que hayan intervenido entre revisiones para reforzar el tope de precios de BT, mientras que la posibilidad de intervención no sería completamente eliminada incluso bajo la participación en las ganancias (en especial sí el período de control fuera extendido). Además, el nivel de ganancias a ser compartidas y el mecanismo para compartirlas introducirían cierta incertidumbre respecto de los niveles de precio de BT y afectarían la estructura de precios del mercado total.   OFTEL no cree que el actual sistema de regulación, que incluye un grado significativo de participación implícita en las ganancias, debería ser modificado para introducir un elemento de participación explícita en las ganancias.   El impacto de los factores exógenos incluyendo los índices de crecimiento   Mientras que OFTEL no está convencido del mérito de la participación en las ganancias como un elemento integral del tope de precios, sigue preocupado por la posible necesidad de responder al impacto específico de los factores exógenos. Por definición, estos escapan al control de BT pero de todos modos pueden tener un efecto considerable sobre las ganancias de BT. Así, es discutible el hecho de que las mayores ganancias resultantes de cambios exógenos deban ser redistribuidas a los clientes ya que no reflejan ninguna eficiencia mejorada por parte de BT y esto no reduciría el incentivo sobre BT de bajar los costos que podría controlar. De los factores exógenos que podrían potencialmente afectar la rentabilidad, el crecimiento no anticipado en el producto bruto interno (PBI) tiene un significado particular para el desempeño en la industria de las telecomunicaciones.   No obstante, OFTEL no está a favor de tomar en cuenta el crecimiento no anticipado en el PBI u otros factores exógenos en el tope de precios.  Duración   La duración de una regulación de tope de precio es evidentemente una cuestión importante. Si se determinase un tope de precio por un período indefinido y nunca se lo reviera - una situación poco probable dado su rol de protección al consumidor - se acumularían ganancias excesivas o la empresa quebraría. Por otra parte, un período demasiado corto destruiría las propiedades incentivadoras importantes.  La duración del período de tope de precios tiene importantes implicancias tanto para los efectos distributivos del control de precios como para las propiedades incentivadoras subyacentes. El período del tope de precios tiene que equilibrar dos presiones opuestas. Por una parte, cuanto mayor sea el período entre revisiones, mayor será el tiempo que BT pueda beneficiarse de aumentos de la eficiencia y así mayor será el incentivo por reducir los costos. Un intervalo muy corto entre revisiones haría que el control de precios fuese muy similar al control de ganancias, con propiedades incentivadoras pobres.   El tope de precios inicial de BT fue fijado por cinco años, pero los períodos subsiguientes de topes de precios fueron reducidos a cuatro años. La experiencia sugiere que, con un tope de cuatro años, el trabajo de volver a fijar X reaparece muy rápidamente y cuando se empieza a trabajar sobre el nuevo tope sólo puede haber datos de 2 años sobre el rendimiento bajo el tope existente. Por esta razón, y debido a sus mayores incentivos de eficiencia, OFTEL considera que podría retornarse a un tope que dure cinco años.   La mecánica del control de precios   Es necesario considerar la mecánica precisa de cómo operarían los elementos individuales de la red y las canastas de topes de precios minoristas. En particular, es necesario considerar la manera en la cual los servicios que forman parte de la canasta de tope de precios serían ponderados en el cálculo general del cambio de precio. En el pasado, las ponderaciones de la canasta para los controles de precio de BT se fijaron en el mismo nivel que las proporciones de los ingresos de la canasta provenientes de los servicios pertinentes en el año anterior al año en el cual se efectúa el cambio de precio.    Ajuste único   El enfoque sería fijar el nuevo control de manera que la tasa de retorno esperada alcance un nivel aceptable a fines del período de control de precios. Esto se aproxima más que los otros dos métodos a la operación de un mercado competitivo en el cual las ganancias excesivas son erosionadas gradualmente a medida que los rivales mejoran su propia eficacia. También evita discontinuidades en los precios a través del tiempo y conduce a un entorno más estable y predecible en el cual tanto los proveedores como los clientes en el mercado de las telecomunicaciones pueden hacer inversiones y tomar otras decisiones. Esto es particularmente importante para las telecomunicaciones ya que ahora hay muchos protagonistas además de BT. Este enfoque también tiene mayores incentivos para la eficiencia ya que permite que la empresa conserve los beneficios de las reducciones de costos por más tiempo. La diferencia fundamental entre el control de precios y el control de la tasa de retorno, en términos de sus propiedades incentivadoras, surge del atraso regulatorio más extenso en el primero. Esto significa que las reducciones de costos recién fomentan las reducciones de precios después de un período durante el cual la empresa recibe el beneficio de una mayor eficiencia. Los ajustes únicos a los precios reducirían el atraso regulatorio eficaz y, por lo tanto, los incentivos por reducir los costos.   Inversión    Otra consideración fundamental al determinar un control de precios es el nivel de inversión implícito en los pronósticos financieros subyacentes al tope de precios. Sin dudas, se requiere cierto método para asegurar que la compañía realmente cumple con esta parte del trato. No obstante, si la minimización de costos y la eficiencia son las metas del tope de precios, no es necesariamente apropiado requerir que se emprendan las sumas pronosticadas de inversión. La inversión es un insumo más que un producto terminado y la regulación que fomenta la eficiencia no debería centrarse en los insumos. Lo que se requiere es asegurar que se entregan los productos terminados que estaban implícitos en el cálculo. Para este fin, será necesario estimar cuáles serán los beneficios mensurables del programa de inversión, en términos de la calidad de servicio y otros beneficios para los consumidores.   Se requiere cierto método para asegurar que la compañía realmente cumpla con la inversión, será necesario estimar cuáles serán los beneficios mensurables del programa de inversión, en términos de la calidad de servicio y otros beneficios para los consumidores  4.1.5.1 PROPÓSITO DEL FACTOR DE EFICIENCIA EN EL CASO BRITÁNICO.   La Ley de Telecomunicaciones establece el organismo al que le compete la regulación en el sector: la OFTEL, dependiente de la Secretaría del Departamento de Industria y Comercio. La ley también determina cuáles son sus funciones. Entre ellas vale la pena destacar las siguientes:  Asegurar que los licenciatarios cumplan con lo estipulado en sus licencias. Informar a la Secretaría sobre el otorgamiento de nuevas licencias. Administrar el plan de numeración. Establecer los estándares técnicos de equipamiento. Atender los reclamos referidos a la prestación de servicios y provisión de equipos de telecomunicaciones. Mantener y promover la competencia efectiva. Asegurar la eficiencia en la prestación de los servicios.    OFTEL posee la facultad de proponer a cualquier prestador la modificación de los términos y condiciones de su licencia. Las alteraciones pueden ser hechas si cuentan con la anuencia del prestador en cuestión. Si éste se niega, OFTEL puede recurrir a la Monopolies and Mergers Commission a fin de que se determine si los cambios son en favor del interés público. Si la citada comisión considera que así es el caso, el prestador se halla entonces obligado a aceptar las modificaciones sugeridas.  El objetivo general de OFTEL es "obtener el mejor trato posible para el consumidor en términos de calidad, elección y servicio por lo que paga". Este objetivo es procurado, principalmente, a través de la promoción de la competencia justa, eficaz y sostenible en la provisión de servicios a los clientes y en la provisión de infraestructura de red.  OFTEL reconoce que la competencia es mejor, como mecanismo de incentivo para la restricción de precios, que el control de precios. La rivalidad promueve una búsqueda de aumentos en la eficiencia previamente no identificadas, asegura que sean trasladadas a los clientes y estimula la innovación y la elección en el proceso de búsqueda de la ventaja competitiva. Sin embargo, en los mercados en los que se considera que la competencia no está lo suficientemente desarrollada como para generar incentivos para la provisión, innovación y fijación de precios relacionados con los costos eficientes, es necesaria la regulación para proteger al cliente de niveles monopólicos de precios. El objetivo del control de precios es, por lo tanto, impedir que se cobren precios excesivos a los clientes en mercados donde un proveedor monopólico o dominante no afronta ninguna restricción sobre su libertad de fijación de precios de parte de los competidores.  Lo ideal es que cualquier acuerdo sobre control de precios imite los efectos de la competencia, al estimular nuevos servicios y una mayor eficiencia y al mismo tiempo proteger al cliente al limitar los aumentos de precios y asegurar una distribución apropiada de los aumentos en la eficiencia. Además, la forma de control debería permitir a la empresa la suficiente libertad para fijar los precios como para permitir que satisfaga las necesidades de los clientes eficazmente y tome decisiones sobre compras que reflejen, en la medida de lo posible, una asignación eficiente de recursos. Bajo la forma de tope de precio de control de precios la empresa regulada tratará, al procurar maximizar su rentabilidad, tomar en cuenta la buena disposición del cliente a pagar por los distintos servicios. Una situación en la cual las empresas pueden satisfacer las distintas demandas de los clientes en general reflejará mejor un mercado competitivo.   En el momento en que fue introducido en las telecomunicaciones en 1984, la forma de tope de precio según la cual se establece un período de control de precios, era aún una novedad. Hasta ese momento, tanto en el Reino Unido como en otros lados la forma más convencional de control de precios era a través del control de la tasa de ganancias y adoptaba la forma de una tasa de retorno máxima sobre el capital empleado especificado para los servicios pertinentes (una forma de regulación de costo plus). Bajo ese acuerdo se requiere que la empresa no gane más que la tasa de retorno especificada en cada año, fijándose la tasa de retorno luego de evaluarse los niveles apropiados de costos.  La principal atracción de la forma de regulación de tope de precios es que no sólo provee controles sobre el nivel de precios que se le cobran a los consumidores, sino que también provee claros incentivos a la empresa para que minimice sus costos. Si la empresa puede mejorar su eficiencia al reducir su base de costos más allá de lo esperado bajo RPI-X entonces la empresa puede retener las utilidades incrementadas, al menos por el período hasta que se revise el tope.  Otra atracción del enfoque de tope de precio es que evita la regulación excesivamente entrometida y burocrática. Los controles de precio no son fijados todos los años de acuerdo a la tasa de retorno obtenida en el año, sino para un período de años y no son revisados hasta el final del período. Esto evita la carga de la regulación y la inevitable incertidumbre asociada con el proceso de revisión anual.  La distinción entre la regulación de la tasa de retorno y la regulación del tope de precio no debería, sin embargo, exagerarse. Al fijar el tope de precios se debe efectuar una evaluación de los aumentos esperados en la eficiencia de la empresa conjuntamente con las evaluaciones de sus necesidades de inversión y su probable rentabilidad. Por un lado, el objetivo es minimizar las oportunidades para las utilidades muy elevadas y asegurar que las mejoras en la eficiencia esperadas se trasladen al cliente. Por otra parte, en última instancia sería contrario a los intereses de los clientes fijar controles tan estrictos que la empresa no pudiera atraer al capital para financiar su programa de inversión.  Por lo tanto, al decidir sobre el tope de precios se ha formado la opinión respecto de la tasa de retorno apropiada que debe ser ganada por la empresa. La tasa de retorno no es, sin embargo, la restricción explícita, de modo que la regulación del tope de precio evita las deficiencias descriptas anteriormente respecto la regulación directa de la tasa de retorno. No obstante la tasa de retorno es crítica en la determinación de un tope de precios. Pero en lugar de que se vuelva a fijar este control cada año para tomar en cuenta el desempeño real, bajo el tope de precios se toma en cuenta el desempeño de la empresa y la rentabilidad al final de cada período de control de precios.   5. UNA PROPUESTA PARA LA ARGENTINA EN EL PERÍODO POSTERIOR AL DE TRANSICIÓN.    Para el período posterior a la transición, dispuesta por el Decreto Nº 264/98, debería implementarse en la Argentina, una propuesta consistente en utilizar como base el modelo británico, adaptado a la legislación vigente y a una metodología sencilla que evite un cambio demasiado complejo, por lo rápido, en los mecanismos de regulación.   La experiencia Británica muestra que la utilización del mecanismo del "price cap" representa un método eficiente de regulación de tarifas debido a que permitió reducir significativamente los subsidios implícitos en las tarifas  y un alineamiento de la estructura tarifaria a los costos de prestación del servicio, conjuntamente con la mejora en la calidad en la prestación del servicio. En ello fue  fundamental  la adecuada selección de las canastas y definición del factor X, dejando flexibilidad al operador para la aplicación del factor X dentro de cada canasta. Si bien,  a los efectos de evitar conductas abusivas se deben definir cláusulas de salvaguarda del tipo de RPI+0  o similares para algunas canastas o componentes de las mismas. Este mecanismo de regulación tarifaria no incluye dentro del "price cap" los servicios en competencia. 5.1 ALCANCE DE LA REGULACIÓN.   El método de cálculo de las tarifas máximas no agota el problema de su regulación; debe establecerse cuales servicios van a ser regulados, y cuales conceptos serán alcanzados por el "price cap" sujeto al ajuste periódico impuesto por el factor X.  El acceso al abonado aparece como un servicio básico susceptible de regulación, teniendo en cuenta su característica cuasi monopólica, en función de los altos niveles de inversión de asignación especifica (costos hundidos) y del consiguiente costo económico-social por la ineficiente aplicación de recursos en la duplicación de redes.  Sin embargo, el desarrollo de nuevas modalidades de acceso, como la utilización de la tecnología inalámbrica aparece como una alternativa viable que induce a una apertura en dicho segmento del mercado.  En la medida en que esta apertura evolucione favorablemente, se irá redefiniendo el alcance de la regulación.  La conmutación y el transporte en áreas locales aparecen como servicios plausibles de ser regulados y prestados bajo condiciones de acceso abierto con tarifas máximas aplicadas por unidad de utilización.  Con respecto al transporte de señales de voz, tanto interurbano como internacional, a partir de la apertura de los servicios a la competencia son susceptibles de una continua autorregulación impuesta por la competencia, provocando un acercamiento de las tarifas a los costos de prestación del servicio. 5.1.1 DETERMINACIÓN DE LAS TARIFAS MÁXIMAS POR EL MÉTODO DE COSTO INCREMENTAL DE LARGO PLAZO.   La determinación de los costos incrementales se puede realizar sobre la base de dos modelos: "top down" y "bottom-up", que intentan ambos aislar los costos que son estrictamente necesarios para prestar los servicios.  Ambos modelos son reproducibles para el caso argentino, sin embargo debe considerarse que, el "bottom-up" no resulta estrictamente asimilable al "top-down" aunque las  diferencias pueden eliminarse a lo largo del tiempo, tal cual se indica posteriormente, empleando un factor X que adapte paulatinamente las tarifas a los costos incrementales surgidos de un modelo teórico de tipo "botton -up", partiendo de su actual nivel, que recupera los costos históricos. Puede también adoptarse sólo al "top-down" y adaptar las tarifas a los costos de ese modelo. La ventaja en este caso es que ese modelo parte de información contable, disponible y auditable, y la discusión se reduce a la inclusión o no de una determinada categoría de costos u operación dentro de los reducibles a tarifas máximas. La inclusión del flujo de inversiones corrientes se encargará de adaptar los costos históricos a los valores corrientes de los activos, en tanto los activos nuevos serán los que la tecnología permite incorporar, priorizando la reducción de costos.   Cuando se trabaja en sectores como las telecomunicaciones, la expansión ocasionada por la tecnología llega a determinar que la trayectoria de largo plazo muestre desniveles en el costo marginal y gráficamente se representa a través de una función de costo total de largo plazo cuya curva tendrá tramos discontinuos. Para salvar este inconveniente y elaborar políticas tarifarias destinadas a ser aplicadas en dicho sector, se utiliza como reemplazante del costo marginal de largo plazo, el Costo Incremental de Desarrollo o costo incremental de largo plazo aplicado para estructurar sistemas tarifarios destinados a la regulación.  El fundamento de dicho sistema de costos radica en la idea de igualar los ingresos generados por un aumento diferencial en la demanda abastecida con los costos de operación y de expansión de capacidad necesaria para abastecer ese aumento de producción. Es decir, bajo el supuesto de que la empresa enfrenta una situación de indiferencia entre efectuar las ampliaciones necesarias de capacidad productiva para adelantarse al crecimiento de la demanda y sus consecuentes aumentos de ingresos, costos e inversión o posterga las inversiones y asume el costo de oportunidad que le significará las ventas no realizadas.  En primer lugar, las tarifas que se calculan en base al costo incremental de largo plazo no permiten financiar todos los costos de la empresa a largo plazo, de ahí que se requieran aplicar ajustes para alcanzar el autofinanciamiento, y en segundo lugar, los costos de cada  servicio presentan dificultades para ser aislados del resto de los costos del servicio telefónico porque la mayoría son costos conjuntos, o sea, que con el mismo costo se pueden producir una serie de servicios incluidos aquellos que no son regulados. Por ese motivo, el tratamiento que debería darse a las tarifas necesariamente deben considerar el análisis de todos sus costos y servicios de la empresa.   5.1.2 DEFINICIÓN DE LAS "CANASTAS" DE PRECIOS REGULADOS.   Se deben identificar los costos de prestación de cada servicio, asignándolos a cada concepto que integra el servicio y reduciendo su expresión a una tarifa.  En función del grado de competitividad que enfrentan los servicios, se definirán las distintas canastas y a su vez, el factor X que afecta a cada una.  Por tanto, los servicios pueden sujetarse a un factor de ajuste igual a (IPC - X), (IPC - 0) o ningún factor de ajuste.  Una razonable aproximación a los costos que integran cada servicio surge del Manual de Costos elaborado por esta Secretaría, que ha sido consensuado con los distintos prestadores del Sector, y que debe tomarse como modelo inicial de estimación  de costos.  Los servicios cuyo costo se origina en el pago por parte de la empresa de los servicios de comunicaciones de terceros, conviene tarifarlos con cargos variables.  Se podría indicar tentativamente el siguiente conjunto de canastas:  Servicio Básico Telefónico: Está conformada por el Abono, el tráfico local y el tráfico Interurbano, no sujeto a competencia efectiva de acuerdo a lo definido por el Decreto Nº 264/98, y podrá conformar una o más canastas y/o subcanastas. A medida que se verifique el estado de competencia en cada uno de éstos servicios, se irán eliminando de la conformación de la canasta.   Servicios Suplementarios: Incluye los servicios prestados en carácter de exclusividad y que resultan adicionales o subsidiarios del STB.  En la medida en que estos servicios cuenten con competencia serán eliminados a efectos del cálculo de las reducciones de precios.  Servicio de larga distancia Internacional: Está conformada por los ingresos provenientes de comunicaciones telefónicas internacionales, a medida que se verifique el estado de competencia efectiva del servicio, sus tarifas se fijarán libremente   Se propone que la aplicación del factor X, se realice anualmente.   Teniendo en cuenta las distintas necesidades de información y la unificación paulatina de criterios en su aplicación, se prevé un período inicial de fijación del factor de eficiencia X de cinco años, para luego disminuir progresivamente a un período no inferior a tres años que permita su aplicación operativa.   Si bien se realiza una enumeración de posibles canastas de servicios, ésta es sólo una enumeración no completa y la definición de las canastas dependerá del grado de competencia efectiva de los servicios y de su posibilidad de separación contable, para facilitar su posterior control.  Los servicios de Interconexión, transitarán hacia un entorno competitivo, de manera diferente al de otros servicios. Hasta tanto sean aplicables las condiciones previstas en el reglamento respectivo, el Decreto Nº 266/98 fijó precios referenciales de interconexión para cargos de acceso y tránsito local, para coubicación, puertos de acceso y cargos por acceso y maduración de red para tráfico internacional.   Los servicios que conforman el conjunto de prestaciones de interconexión, deben ser de libre negociación entre las partes, tal cual se caracterizan en el Reglamento de Interconexión, y la autoridad de aplicación  intervendrá cuando no se logren acuerdos.   De existir servicios deficitarios los mismos podrían adoptar una fórmula de RPI+X o RPI en donde X sea igual a 0.  La aplicación del descuento de la tasa prevista en el factor X se realizará anualmente en oportunidad del ajuste de los ingresos, por el índice corrector seleccionado.   5.1.3 CONTROL DE COMPETENCIA Y LIBRE ACCESO: LÍMITE A LOS SUBSIDIOS CRUZADOS.   A fin de permitir un desarrollo eficiente de la competencia, los distintos conceptos que integran cada canasta deben presentar cláusulas de salvaguarda mínimas que eviten la  competencia predatoria por parte del operador dominante a través de subsidios cruzados implícitos entre servicios.  El tope o precio máximo de prestación de aquellos servicios de menor competencia podría estar dado por el costo de autoprovisión del servicio. (Stand alone cost)  5.1.4 DEFINICIÓN DEL FACTOR DE EFICIENCIA EN ATENCIÓN AL GRADO DE COMPETITVIDAD.    Las tarifas de los servicios públicos deben cumplir con una serie de requerimientos tales como:  Cubrir los costos económicos de suministro Incentivar el uso eficiente de los activos Indicar a los usuarios el costo de proveer el servicio (costo Incremental de largo plazo) Atraer suficiente capital a la industria (para cubrir las necesidades de expansión)    Estas funciones normalmente son adecuadamente alcanzadas en los mercados competitivos por los precios de equilibrio. En sectores de infraestructura, sin embargo, los precios basados en costos marginales no siempre cumplen adecuadamente estas funciones. Esto se debe a la existencia de funciones de producción subaditivas en costos, y aún de condiciones más restrictivas, como las economías de alcance y las de escala. Estos fenómenos  son visualizados a través de la presencia de inversiones indivisibles y de larga vida útil y la existencia de activos tales como las redes, que presentan características de  fuertes economías de alcance.  De allí la necesidad de definir las canastas de servicios e índices de evolución de cargos correspondientes, en atención al grado de competitividad que enfrentan esos servicios.  De esa manera, a los servicios competitivos se los excluirá de las canastas de control y a los que no están sujetos a competencia efectiva se los regulará mediante una tarifa máxima ajustada por incrementos esperados de eficiencia.  Para las canastas complejas (más de un servicio) deben imponerse límites internos a la evolución de los cargos que la componen, con una banda de evolución que establezca pisos (no necesarios para los servicios sin competencia efectiva) que eviten los subsidios cruzados y techos cuya evolución pueda superar a la de la canasta global, pero que mantengan el valor de los servicios por debajo de su costo de autoprovisión y por encima de su costo incremental.  5.2 COMPARACIÓN DE LA PROPUESTA CON EL CASO BRITÁNICO.   Debe contemplarse que la desregulación del sector es un proceso dinámico y paulatino, y que no siempre es factible extrapolar directamente las recomendaciones de política que se puedan extraer de la experiencia británica.  Por ello, la utilización del mecanismo de costos incrementales de largo plazo es un objetivo a alcanzar, pero su implementación no debe imponer una carga innecesaria de riesgo regulatorio sobre el servicio regulado.  Es importante tener en cuenta  con referencia al debate internacional sobre la valorización del costo de la inversión que en el caso particular de redes desarrolladas en la Argentina, en los últimos años se ha reemplazado prácticamente la totalidad de los activos. Por ello es razonable prever que no existirían diferencias sustanciales en  la  valuación entre el método de valorización a costos corrientes o históricos.     5.3 REQUERIMIENTOS DE INFORMACIÓN.   En la presente sección se detalla cual es, en principio, la información necesaria para él calculo de las tarifas y del factor de eficiencia correspondiente. La autoridad regulatoria debe, para poder construir el modelo de flujo de caja, tener en claro los conceptos que se enumeran a continuación.   La tasa de retorno que se le permitirá obtener a la empresa objeto de la regulación, sobre los servicios incluidos en la canasta regulada. Será igual al costo del capital utilizado para descontar los flujos de caja; es un dato exógeno al modelo, y puede obtenerse de estimaciones realizadas, por ejemplo, por un modelo CAPM modificado, como el ya mencionado. El costo de capital o tasa de retorno, es el correspondiente al negocio económico, y no al de uno de sus participantes (los dueños del capital de riesgo -"equity"-, los bancos, cuyo retorno es el interés que cobran por su inversión, y el estado, cuyo retorno global es el pago correspondiente del impuesto a las ganancias). El valor económico relevante de la empresa regulada al comienzo y al final del período. Los supuestos claves que se necesitan hacer, con el propósito de predecir el desempeño de la empresa regulada, durante el período correspondiente. Esto es: la estimación de las tendencias futuras en cuanto a: crecimiento de mercado, participación en el mismo, incrementos en la eficiencia en la provisión de los servicios sujetos a regulación, elasticidad precio de los servicios, evolución de la tasa de crecimiento del número de clientes en función de la cobertura gradual, entre otros.    El desempeño futuro de la empresa regulada puede estimarse utilizando un modelo financiero (flujo de caja). El modelo proyecta costos futuros de la misma, ingresos y capital empleado para cada uno de los servicios incluidos en la canasta bajo regulación, y en base a la información obtenida se diseña una estructura tarifaria inicial y un factor de eficiencia aplicable sobre cada servicio incluido en la canasta controlada, de forma tal de igualar el valor presente del flujo de caja, al valor económico del negocio que genera ese flujo.  Cuando los períodos tarifarios son breves, pueden obviarse supuestos adicionales sobre los costos unitarios, y utilizar los observados; de todas maneras, si esta variable cambia en virtud del avance tecnológico, con cada revisión puede ajustarse su valor a los observados, y proyectar el nuevo flujo con niveles constantes de costos unitarios, ajustados a esos nuevos valores observados.  En el sector de las telecomunicaciones la mayor parte de los activos son comunes a más de un servicio y por tanto requieren ser atribuidos a cada uno de ellos a través de la utilización de inductores de costeo.  Cuando la identificación de inductores apropiados resulte dificultosa se deberán establecer procedimientos alternativos.  Deberán establecerse precios de transferencia internos por el uso que se realice de cada uno de los elementos de la red.  Dicho precio deberá fijarse teniendo en cuenta el "valor de mercado", y de no ser observable debe respetarse el principio de "Stand Alone Cost" para su valuación de máxima: el costo asignado a una prestación no puede ser superior a lo que costaría al sector que recibe el servicio, prestárselo a sí mismo.  Por otra parte el mínimo costo no debe ser inferior al costo incremental de largo plazo o para ese servicio, en base a una función de producción conjunta.  El sistema de contabilidad de la empresa, debe contemplar estas condiciones para permitir una adecuada asignación de los ingresos   Para cada uno de los servicios específicos incluidos en la canasta controlada, el flujo de caja se compone de los ingresos del período y los respectivos costos.  En la estimación de los ingresos (Y) debe tenerse en cuenta el crecimiento potencial de la demanda, que puede separarse en:   crecimiento total del mercado, Incremento de la participación en el mercado de la firma regulada.    En la estimación de los costos operativos y de mantenimiento (CO&M) debe tenerse en cuenta:   la relación entre el costo medio y el volumen de producto del período, es decir la existencia de economías de escala o de red (de alcance), la evolución del volumen de producto por cada unidad de insumo, es decir las ganancias de eficiencia, la evolución futura en los precios de los insumos, La asignación de activos fijos (incluida la inversión realizada en el período) en los servicios controlados. Hemos mencionado que, para períodos cortos de análisis, estas condiciones pueden ser obviadas, y mantener constantes los niveles de costos unitarios, para cada período de análisis (5 años, por ejemplo).    Por último, de ser la necesaria contabilidad dedicada a la materia regulatoria, conviene que la contabilidad societaria sea mantenida utilizando el concepto de "centros de costos", método que permite identificar con facilidad los resultados de las imputaciones de costos a las distintas actividades de la empresa y en particular, el origen de los montos expresados en la contabilidad societaria como incorporaciones a los activos (inversiones no financieras).    El manual de asignación de ingresos y costos aprobado por la Secretaría de Comunicaciones en la Resolución SC-26874/96 y sus modificatorios ha clasificado a los costos de la siguiente manera:   Costos Directos: son aquellos que tienen una relación inequívoca con la existencia de un producto o servicio y no requieren asignación pues aparecen directamente en las cuentas contables de las LSB. Costos Directamente Atribuibles a los Procesos Operativos: (Procesos Operativos es el conjunto de tareas con un objetivo común) son aquellos costos que pueden asignarse directamente a alguno de los procesos definidos. Costos Indirectamente Atribuibles a los Procesos Operativos: son aquellos costos que se asignan a los procesos utilizando bases no arbitrarias. Costos No Atribuibles a los Procesos Operativos: son los costos que no pueden ser identificados directa o indirectamente con un producto o servicio ni con procesos operativos.   Los procesos operativos tienen su origen en la demanda de recursos requerida por los diferentes Productos y Servicios de las Compañías. Por lo tanto el paso siguiente consiste en determinar sobre bases causativas razonables el consumo que aquellos hacen de los procesos involucrados en la actividad de las LSB.  Para el caso de los ingresos, los mismos surgen de manera desagregada de la contabilidad. Esto permite obtener un alto porcentaje de los ingresos directamente identificables con los productos o servicios.  Los ingresos no identificables de la contabilidad se asignan en función de bases razonables.  Los ingresos se pueden clasificar por tipo de servicio de la siguiente manera:  1. Servicios a Abonados  1.1. Telefonía Básica  1.2. Telefonía pública  1.3. Líneas Directas  1.4. Cuota o Derecho de Conexión  2. Telefonía Internacional  3. Telefonía Móvil  4. Prestadores de Servicios en Competencia  5. Operador Independiente  6. Otros Ingresos  La sumatoria de los ingresos de estos servicios coincide con el total de ventas del balance de publicación auditado. Este total surge del mayor en pesos y contiene el valor devengado en el período analizado neto de refacturaciones, reclamos y de ingresos brutos.  Los procesos que deben llevarse a cabo para la obtención de los productos son los siguientes  Operación, Logística y Mantenimiento (OL&M) Red de Abonados: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de la Red de Abonados, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación, mantenimiento preventivo y correctivo de la red, mantenimiento de clientes y calidad del servicio. La Red de Abonados se extiende desde el domicilio del cliente hasta el repartidor general de la central sin incluir el acceso a las funciones de conmutación de la central. (OL&M) Central Local: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de la Red de Conmutación local, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. La Central Local es aquella que permite interconectar pares de enlaces de comunicaciones mediante la interacción de dos elementos: los conmutadores y los elementos de control. Incluye hardware y software para brindar servicios especiales. (OL&M) Central de Tránsito: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de las Centrales de Tránsito, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. La Central de Tránsito es el equipamiento que proporciona rutas directas entre centrales de igual o diferente nivel jerárquico. (OL&M) Central Interurbana: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de las Centrales Interurbanas, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. La Central Interurbana es el equipamiento que proporciona rutas directas para llamadas interurbanas entre centrales de igual o diferente nivel jerárquico. (OL&M) Troncales Urbanas: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de la Red de Transmisión Urbana, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. La Troncales Urbanas son aquellas que enlazan Centrales Locales entre sí o con Centrales de Tránsito. (OL&M) Troncales Interurbanas - F.O. y Cables: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de la Red de Transmisión Interurbana, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. La Fibra Optica y los Cables Troncales Interurbanos son aquellos que enlazan Centrales Interurbanas entre sí o con Centrales de Tránsito. (OL&M) Troncales Interurbanas - Radio y Equipos: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de los Sistemas de Radio y Equipos de Transmisión Interurbana, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. Los Sistemas de Radio Interurbanos son aquellos que enlazan Centrales Interurbanas entre sí o con Centrales de Tránsito, mientras que los equipos son los componentes de la Red Interurbana que asisten a la transmisión. (OL&M) Redes Especiales: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de las Redes Especiales, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. Se entiende por Redes Especiales al conjunto de equipos y medios de transmisión dedicados a soportar el establecimiento de enlaces para servicios específicos. Tráfico Manual: Abarca todas las actividades y recursos que se consumen en los casos de comunicaciones que se establecen con asistencia de personal de la Compañía (servicio de operadora 019) (OL&M) Telefonía Pública: Abarca todas las actividades y recursos que hacen al funcionamiento y al desarrollo de los Equipos y Sistemas de Telefonía Pública, incluyendo tareas de planeamiento, control, compras, controles de calidad, operación de centrales, mantenimiento preventivo, mantenimiento correctivo y calidad del servicio. Instalaciones de Clientes: Abarca todas las actividades y recursos que se consumen en la instalación de líneas de clientes, es decir, en la construcción de la Red de Dispersión, que va desde la caja terminal de distribución hasta los bloques terminales en los domicilios de los clientes, siendo el alambre de bajada su elemento más representativo. Facturación y Cobranzas: Abarca todas las actividades y recursos que se consumen en el proceso de Facturación y Cobranzas, que incluyen mediciones y tasaciones de las comunicaciones, envío de datos, definición del plan de facturación, controles cualitativos y cuantitativos de la información, emisión de las facturas, cobranzas por Bancos y oficinas Comerciales, refacturaciones, controles de cobranzas y otras funciones relacionadas. Soporte Administrativo de la Operación: Abarca todas las actividades y recursos relacionados al soporte administrativo de la operación, incluyendo funciones contables - administrativas, de recursos humanos, apoyo informático y control de gestión. Administración Central: Abarca todas las actividades y recursos consumidos en la Administración Central que no pueden relacionarse directamente con un proceso operativo (por ejemplo: Presidencia, Administración y Finanzas, sistemas de Información, Planeamiento, Marketing, Legales, Relaciones Externas, etc.). Costos No Atribuibles: Comprende los costos que no pueden atribuirse directa ni indirectamente a ningún proceso, como por ejemplo Impuesto a las Ganancias, Otros Ingresos y Egresos, Resultados Financieros y Resultados de Inversiones Permanentes.    En base a los procesos mencionados, el paso a seguir es su asignación a los productos. El criterio utilizado en esta metodología general de costeo considera que los productos consumen recursos de los distintos Procesos Operativos de la Compañía. La asignación de los costos de dichos procesos a los productos se determina luego sobre bases causativas razonables, mediante la utilización de drivers.  Sin embargo, para aquellos subproductos en los cuales la identificación de inductores de costos apropiados resulte dificultosa, él costeo se deberá basar en un procedimiento alternativo, tal cual se ha mencionado.  La metodología detallada se explica en los siguientes puntos:   Determinación de amortizaciones teóricas   Se ha establecido definir una Política uniforme de Amortizaciones que facilite la comparación en la información a presentar trimestralmente a la Autoridad de Control.  Determinación de Costos de servicios Complementarios   La aplicación de la metodología general de asignación de costos para estos servicios es de difícil realización, ya que los mismos efectúan una utilización puntual de determinados recursos directos e indirectos que hacen prácticamente inaplicables los drivers generales. Por tal motivo se podría trabajar en base a una metodología basada en costos unitarios predeterminados.  Cabe aclarar que estos costos predeterminados no incluirán los costos por el uso que los servicios involucrados efectúen de la red, ya que dichos costos se apropiarán siguiendo la metodología general.  Previa eliminación de los costos asignados a los subproductos, los costos remanentes se asignarán de acuerdo a la metodología general de asignación establecida.  Asignación de Cuentas Contables a Procesos o Productos   Existen determinados conceptos asignables con un criterio independiente al procedimiento general del centro de costos al que fueron imputados. Estos conceptos coinciden con cuentas contables puntuales:  Comisiones Bancarias: asignables en forma directa al proceso de facturación y cobranzas. Envíos : asignables en forma directa al proceso de facturación y cobranzas. Deudores Incobrables: asignables en función de los ingresos generados por los productos afectados por el riesgo de incobrabilidad. Tasa CNT: asignables en función de los ingresos generados por todos los productos. Honorarios de Gerenciamiento: se asignará a todos los procesos en función a los costos directamente atribuibles a los procesos operativos    Asignación de Procesos a los Productos   Los procesos descriptos arriba serán asignados a los productos de la siguiente manera:  (OL&M) Red de Abonados  La red de abonados suministra tono de discado y acceso al resto de la red, por lo tanto su costo será adjudicado a los ingresos generados por los conceptos identificables con líneas, con el uso del acceso local a abonados.  (OL&M) Central Local  El driver de asignación del proceso a los productos terminados son los minutos de tráfico cursados que surgen de mediciones estadísticas o estimaciones razonables realizadas. De esta manera, a aquel producto que curse más minutos de tráfico, le corresponderá más costos del proceso de Central Local.  (OL&M) Central de Tránsito  El driver de asignación del proceso a los productos terminados son los minutos de tráfico cursados que surgen de mediciones estadísticas o estimaciones razonables realizadas. De esta manera, a aquel producto que curse más minutos de tráfico, le corresponderá más costos del proceso de Central de Tránsito.  (OL&M) Central Interurbana  El driver de asignación del proceso a los productos terminados son los minutos de tráfico interurbano cursados que surgen de mediciones estadísticas o estimaciones razonables realizadas. De esta manera, a aquel producto que curse más minutos de tráfico interurbano, le corresponderá más costos del proceso de Central Interurbana.  (OL&M) Troncales Urbanas  Para asignar los costos de este proceso debe comenzarse con aquellos productos que utilizan líneas de dedicación exclusiva (Líneas Directas, Telefonía Móvil e Internacional). El resto de costos de este proceso se asigna a los productos en función de los minutos de tráfico cursados, tal como se describió para el proceso de Centrales de Tránsito.  (OL&M) Troncales Interurbanas - F.O. y Cables  Para asignar los costos de este proceso debe comenzarse con aquellos productos que utilizan líneas de dedicación exclusiva (Líneas Directas, Telefonía Móvil e Internacional). El resto de costos de este proceso se asigna a los productos en función de los minutos de tráfico interurbano cursados que surgen de mediciones estadísticas o estimaciones razonables realizadas. De esta manera, a aquel producto que curse más minutos de tráfico interurbano, le corresponderá más costos del proceso de Fibra Optica y Cables.  (OL&M) Troncales Interurbanas - Radio y Equipos  Para asignar los costos de este proceso debe comenzarse con aquellos productos que utilizan líneas de dedicación exclusiva (Líneas Directas, Telefonía Móvil e Internacional). El resto de costos de este proceso se asigna a los productos en función de los minutos de tráfico interurbano cursados que surgen de mediciones estadísticas o estimaciones razonables realizadas. De esta manera, a aquel producto que curse más minutos de tráfico interurbano, le corresponderá más costos del proceso de Troncales Interurbanas de Radio y Equipos.  (OL&M) Redes Especiales.  Los recursos insumidos por este proceso son consumidos por servicios específicos, que en algunos casos pueden formar parte de la telefonía Básica. La asignación de los costos de este proceso a los productos se hará en función de la utilización que cada uno de estos haga de las Redes Especiales. Debe tenerse en cuenta que este proceso maneja una tecnología en constante evolución, por lo que es de esperar que cada vez más productos consuman costos del mismo.  Tráfico Manual  Los recursos insumidos por este proceso se asignan totalmente al servicio de Tráfico Manual (19)  (OL&M) Telefonía Pública  Para asignar los costos de este proceso a los productos deberá distinguirse en primer lugar entre los costos de identificación directa (aquellos que surgen directamente de los registros contables de la Compañía) y los de atribución directa (se asignan en función de la cantidad de líneas que tiene cada producto).  Instalaciones de Clientes  Los recursos insumidos por este proceso corresponden al producto Derecho de Conexión, que incluye los cargos de conexión de Telefonía Básica, Pública, Líneas Directas, etc. Para asignar los costos de este proceso debe utilizarse el procedimiento establecido para la determinación de costos de subproductos.  Facturación y Cobranzas  Para asignar los costos de este proceso a los productos hay que tener e cuenta que ambas actividades tienen inductores de costos diferentes, por lo que deben ser tratadas por separado. La proporción de costos que se asignará en base a cada criterio (Facturación y Cobranzas) surgirá de la participación que tenga cada una de estas dos actividades principales dentro del total del proceso.  Actividades Comerciales  La asignación de los costos de este proceso a los productos se hará en base a un drivers que estimará la actividad comercial dedicada a cada producto en base a datos físicos. La distribución entre abonos, tráfico urbano, interurbano, etc. se hará en función de los montos facturados por cada producto.  Soporte Administrativo de la Operación  Los costos de este proceso se asignarán a todos los procesos anteriores (excepto Actividad Comercial) en función de los insumos por cada producto.  Administración Central  Los costos de este proceso se asignarán a todos los productos y/o servicios ofrecidos por la compañía, utilizando como porcentajes de distribución las mismas relaciones que resulten de la sumatoria de todas las asignaciones anteriores de procesos a productos.  Costos No Atribuibles  Si bien estos costos no forman parte de ningún proceso, los mismos deben ser considerados para obtener la rentabilidad neta final por producto. Costo de Capital: En el cálculo de costos se asignarán a los distintos productos y/o servicios, los costos que garanticen una adecuada retribución al capital. La metodología a aplicar para el cálculo del costo del capital propio será la del CAPM  5.4 UNA PROPUESTA DE CONTRASTE DEL VALOR DE LA BASE TARIFARIA Y SU APLICACIÓN A LA DEFINICIÓN DEL FACTOR DE EFICIENCIA    La propuesta consiste en considerar la asignación de costos totales anuales de operación, logística y mantenimiento (OL&M) más los de administración y comercialización (A&C) y otros costos no atribuíbles, que ha sido realizada a partir del sistema de cuentas implementado por la Secretaría de Comunicaciones, entre cada uno de los servicios con tarifas máximas que se prestan. A partir de allí, desarrollar las siguientes tareas:  Se deberá determinar el valor total de cada grupo de activos componente de la base tarifaria, asignando aquellos de uso común en proporción al valor de los activos de uso exclusivo asignados en cada servicio. Con este procedimiento se determinará el valor de los activos que conforman la base tarifaria correspondiente a cada servicio. Dicho valor resulta neto de las amortizaciones incurridas.  Adicionalmente se deberá calcular el valor residual de los activos que forman parte de la base tarifaria como los de las inversiones posteriores que se realicen por expansión y/o reposición.  Calcular el valor del negocio de cada servicio regulado, utilizando una tasa de descuento previamente establecida (costo de capital promedio ponderado), los costos de OL&M y de A&C asignados a cada servicio y el horizonte de análisis, más los impuestos específicos, y considerando el valor proyectado anual de la unidad de medida con que se factura el servicio, y las tarifas máximas actuales que le son aplicables.  Calcular el factor X (de eficiencia, que corrige el indexador) que iguala el flujo corregido al valor de la base tarifaria asignada a ese servicio, al aplicárselo de manera periódica y a lo largo del próximo período de control.  El flujo de caja a comparar con el valor de la base tarifaria puede ser recalculado utilizando a los costos incrementales más los costos comunes de cada servicio, en lugar a los costos totales empleados. Para ello, debe implementarse una metodología de expresión de información contable como la expuesta para OFTEL - BT, basado en el principio de valoración a Costos Corrientes. Puede calcularse un segundo factor X, capaz adaptar las tarifas a los valores necesarios para recuperar la inversión actualizada, teniendo en cuenta a la diferencia entre los costos históricos y los incrementales; de esta manera, el pasaje de un sistema de costeo al otro sería paulatino. Esquemáticamente:    Donde Qt y QDt son las cantidades antes y después de la revisión, y Ct y CDt los costos antes y después de la revisión; CDt pueden ser los costos calculados con la metodología de costos incrementales y Ct los históricos. Ambos incluyen la inversión ajustada, tal que:    y  ;  Donde d es la alícuota de depreciaciones, T la de impuesto a las ganancias e I define al flujo temporal de inversiones de reposición y expansión.  X1 y X2 definen a sendos factores X, que se calculan tal que el primero cumpla la función de adaptar las tarifas a los valores necesarios para recuperar la inversión neta, en tanto el flujo de caja mantenga los costos a valores históricos, y X2 adapta nuevamente las tarifas a valores que recuperan los costos incrementales de largo plazo. Su producto es reducible a un sólo valor de X, que hace ambas cosas al mismo tiempo. CO&M son los costos de operación y mantenimiento. Y r el costo del capital relevante para descontar el flujo de caja y obtener el valor del negocio, sin distinguir entre quienes participan en él (propietarios o prestamistas).