Resolución   112 / 2007
DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION
Fecha de publicación: 2007-12-27

DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION  REPUBLICA ARGENTINA  Resolución Nº 112/2007  Bs. As., 21/12/2007  VISTO la actuación Nº 5945/04, caratulada: "V., R., sobre perjuicios ambientales producidos por explotaciones mineras en la provincia de San Juan", y  CONSIDERANDO:  Que el interesado, junto a un grupo de personas activamente partícipes en la problemática ambiental de la provincia de San Juan, solicitó la intervención del DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION a los fines que se inicie una "…profunda investigación destinada a determinar los reales impactos de la actividad minera de la empresa BARRICK GOLD S.A…. en la provincia mencionada…", motivados por el temor a que se produzcan daños irreparables en el medio ambiente y en la salud de los habitantes de la región.  Que, en función de lo planteado por los interesados y teniendo en cuenta el contexto en cuestión, se considera que resulta necesario analizar cuáles son las condiciones en que se debe realizar esta actividad productiva y el impacto ambientalmente tolerable.  Que los emprendimientos de la empresa BARRICK, (MINERA ARGENTINA GOLD S.A.-MAGSA), en la provincia de San Juan son, entre otros, dos megaproyectos mineros de explotación de oro y plata como minerales principales, en la zona de la Cordillera de Los Andes, siendo uno de ellos de carácter nacional —ya en actividad productiva desde octubre de 2005— con el nombre de "VELADERO" y el otro de carácter binacional, conjuntamente con CHILE —aún en etapa de exploración— y denominado "PASCUA LAMA".  Que, a los efectos de investigar la temática planteada, y con el fin de asegurar el cumplimiento de las leyes ambientales vigentes, esta Institución recabó información —en primera instancia— del DEFENSOR DEL PUEBLO de la provincia de SAN JUAN, de la DIRECCION DE MINERIA del Ministerio de la Producción y Desarrollo Económico de la provincia de SAN JUAN y de la SECRETARIA DE MINERIA DE LA NACION.  Que, en una segunda instancia, se volvieron a reunir informes de la SUBSECRETARIA DE MINERIA, de la SUBSECRETARIA DE MEDIO AMBIENTE, de la DIRECCION DE MINERIA, de la DIRECCION DE CONSERVACION Y AREAS PROTEGIDAS, de la SUBSECRETARIA DE RECURSOS HIDRICOS Y ENERGETICOS, de la DIRECCION GENERAL DE CONTROL DEL IMPACTO AMBIENTAL MINERO-CIPCAMI, de la SOCIEDAD DEL ESTADO DE OBRAS SANITARIAS - OSSE, todas ellas de la provincia de San Juan y, finalmente, de la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES.  Que del conjunto de información recibida —si bien toda es de interés e importancia para la presente investigación y la misma será analizada a su debido tiempo y en contexto— esta Defensoría desea destacar, en primera instancia, los aspectos referentes a la Reserva Natural de la Biosfera ‘San Guillermo’, por ser éstos determinantes del tipo de protección ambiental que la provincia debe encarar.  Que, justamente, los yacimientos ‘Veladero’ y ‘Pascua Lama’, se encuentran localizados dentro de la Reserva de la Biosfera ‘San Guillermo’, en la franja denominada "de transición", adyacente con la zona de amortiguación y el núcleo que integra el Parque Nacional San Guillermo.  Que la Reserva de Biosfera citada fue, inicialmente, una Reserva Provincial —la Reserva Provincial ‘San Guillermo’, en adelante RPSG— convirtiéndose luego en una Reserva de la Biosfera por iniciativa del propio Gobierno Provincial, quien solicitó ante el Comité MAB (Man and Biosphere) de la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura ), se le otorgue a la RPSG la categoría de ‘Reserva de la Biósfera’, elevando los formularios de constitución correspondientes.  Que en febrero del año 1981, la UNESCO-MAB aprueba la solicitud interpuesta por el Gobierno Provincial y certifica que la RPSG forma, a partir de ese momento, parte integrante de la Red Internacional de Reservas de la Biosfera.  Que esta Reserva, desde que fue declarada Reserva Provincial-RPSG, ha tenido una definición explícita de sus objetivos, así como un trazado claro de sus límites territoriales, los que fueron fijados con justeza, no existiendo duda legítima alguna sobre ellos, dado que no ha habido modificación posterior de los mismos.  Que la historia de la misma comienza cuando el Gobierno de la provincia de San Juan, en 1971, en el artículo Nº 17 de la ley provincial Nº 3666, faculta al Poder Ejecutivo a crear, además de los Parques "Valle Fértil" e "Ischigualasto", "…nuevas zonas de reservas cuando así resulte conveniente al interés general…".  Que, así las cosas, en el año 1972, por Decreto-Ley 2164-E-72, el Poder Ejecutivo del gobierno de la provincia de San Juan, facultado por la Ley citada Nº 3666, crea el ‘AREA DE RESERVA PROVINCIAL SAN GUILLERMO’, señalando: "…la necesidad de establecer un área reservada para la vicuña y la consiguiente vigilancia para su protección…".  Que, en ese momento, se fijan los límites de dicha Reserva con total precisión, los cuales incluyen el área de asentamiento actual de las minas citadas, ubicándose éstas —distantes en apenas unos pocos kilómetros una de otra— en el Departamento de Iglesia, zona de Valle del Cura, sobre las nacientes del río Taguas, zona suroeste de la Reserva citada, incluyendo dentro de sus límites tanto tierras privadas como públicas.  Que respecto a los objetivos, éstos quedan enmarcados dentro de la Ley provincial Nº 3845, del año 1973, que declara que "…las zonas de reserva serán refugios o parques naturales destinados a la conservación integral de la fauna silvestre en su hábitat natural (…) debiendo (si es necesario) expropiar o recuperar áreas fiscales, las que serán destinadas a los fines previstos en la presente ley (reserva, refugio o parque)…".  Que los objetivos específicos de la RPSG fueron de "…vigilancia y protección de los hábitats naturales de la vicuña (…) así como la protección y conservación de la biodiversidad de aquellos hábitats naturales…", no existiendo sobre esto discusión alguna, dado que el sitio es el de mayor concentración de poblaciones de vicuña de la República Argentina.  Que durante este proceso es fundamental subrayar que no se modifican en nada los límites originales de la Reserva, quedando éstos los que eran en la Reserva Provincial e iguales a los que son en la Reserva Internacional.  Que dicha afirmación está avalada por el Informe del Gobierno de la provincia de San Juan ante el Comité MAB Argentino, durante el proceso del "Taller para la Revisión Periódica de las Reservas de la Biosfera que habían cumplido diez años a partir de la vigencia de dicho Marco", que se realizó en Buenos Aires en Junio de 1999.  Que en la misma fecha, ante el taller específico "Taller para la Revisión Periódica de Reservas de la Biosfera Argentinas, resultados de 10 años de Gestión", el Comité MAB ARGENTINO destacó que "…si un Estado deseara retirar de la Red una Reserva de Biosfera que esté bajo su jurisdicción, lo notificará a la Secretaría (…) y la Zona dejará de ser considerada Reserva de la Biosfera perteneciente a la Red (…) claramente destacando que en el mapa de demarcación de la Zona de Reserva de San Guillermo se advierte que no hay desmembramiento alguno respecto a los límites originarios establecidos por el Decreto 2164-72…".  Que la historia relatada de la Reserva de la Biosfera, de sus límites y objetivos, queda oficialmente reconocida no sólo por los actos del Gobierno Provincial explicitados ut supra, sino por las afirmaciones emitidas por organismos oficiales en contestación a las requisitorias de la Defensoría del Pueblo de la Nación.  Que, en este sentido, resultan muy clarificantes las correspondencias de criterio entre las respuestas de las distintas autoridades ambientales, tanto nacionales como provinciales, quienes sostuvieron en todo momento la postura definida por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, en carácter de Presidente del Comité Nacional para el Programa del Hombre y la Biosfera (MAB), quien se definió en los siguientes términos: "…es claro para esta Secretaría que el área (de actividad de la Minera Argentina Gold S.A.) se encuentra dentro de la Reserva de Biosfera ‘San Guillermo’ (…) teniendo en cuenta que los límites originales de la Reserva (…) incluían las tierras de propiedad actual de la empresa minera en 125.000 has del Campo Las Taguas…".  Que dicha posición ha sido corroborada por la autoridad actual de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, el 28 de mayo del presente año, al sostener que: "…los límites legalmente establecidos para la Reserva de Biosfera en su creación en 1980 no han sido modificados. En 1999, el Gobierno de San Juan presentó un Informe a esta Secretaría en su carácter de Presidente del Comité MAB Argentino (…) y en dicho Informe ratificó los límites originales (…). No ha existido ningún trámite de modificación de límites por parte de la Pcia. que se haya presentado a este Organismo para su eventual envío a la UNESCO, que sería el procedimiento legal establecido en caso de proponerse un cambio. Esta posición ha sido sostenida por esta Secretaría en todo momento e informada a diversas instancias gubernamentales de la pcia. de San Juan y a sectores de la ciudadanía…".  Que, igualmente, la posición al respecto de la UNESCO —quien en el año 1981 incluyera a la Reserva Protegida ‘San Guillermo’ en su Red de Reservas de Biosfera del Programa MAB— fue semejante y compartida con la de las instituciones ambientales nacionales y provinciales.  Que, en esta instancia, corresponde preguntarse por qué esta cuestión fáctica, de gran relevancia jurídica e implicancias técnicas, no ha sido debidamente considerada.  Que, en tal sentido, es de destacar que la aprobación de las evaluaciones de impacto ambiental de los proyectos mineros —tal cual lo define el Gobierno Provincial— es resorte exclusivo de la autoridad minera, excluyendo a la autoridad ambiental, lo cual ya revela una contradicción de intereses públicos.  Que la evaluación la realiza la Unidad de Gestión Ambiental Minera Provincial, UGAMP, que depende de la autoridad minera, previa consulta a la Comisión Interdisciplinaria de Evaluación Ambiental- CIEAM, integrada por distintos organismos consultivos gubernamentales y no gubernamentales.  Que la aprobación definitiva del Informe de Impacto Ambiental la otorga la autoridad minera que, en este caso, es la Secretaría de Minería de la provincia de San Juan. Que, efectivamente, en oportunidad de intervenir el Instituto de Recursos Naturales en el trámite de evaluación del Informe de Impacto Ambiental para el proyecto Veladero, en el marco de la CIEAM, se dictamina que el área de asentamiento de dicho Proyecto "…se encuentra en un área categorizada como Reserva de Biosfera…".  Que, sin embargo, la autoridad minera aprueba el dictamen de la Unidad de Gestión Ambiental Minera de la Provincia, que sostenía que "… del dictamen del Instituto de Recursos Naturales se considera que, respecto del proyecto Veladero, a criterio de la UGAMP no es correcta dicha apreciación de acuerdo a la normativa vigente (…) y se recomienda que esta condición no se incluya en la Declaración de Impacto Ambiental-D.I.A. ...".  Que este dictamen resulta inadmisible, sobre todo teniendo en cuenta que la UGAMP, cuya autoridad administrativa es la Dirección de Minería de la provincia, no aporta elementos de juicio fundamentando su posición, sino que simplemente rechaza el informe del Instituto de Recursos Naturales, organismo específico para decidir en esta cuestión.  Que la arbitrariedad de esta decisión queda, además, demostrada por el hecho que, a su vez, los integrantes de la Comisión Interdisciplinaria de Evaluación Ambiental Minera —CIEAM— desconocieron los antecedentes de esta controversia de límites, sin expedirse fundadamente al respecto.  Que, sin perjuicio de las dudas que quedan expuestas a partir de este caso referidas a la pertinencia y constitucionalidad de este procedimiento administrativo provincial, definido por Decreto Nº 589/96, debe abordarse en esta instancia el planteo concreto sobre los perjuicios ambientales de las explotaciones mineras en esta región.  Que, para ello, lo definitorio del conflicto es si el territorio minero bajo cuestión forma parte, por afinidad geográfica y ecológica, de la unidad ambiental que delimita jurídicamente la reserva de biosfera.  Que, sobre este punto, la opinión de los expertos en temas ambientales, ya sean éstos provinciales, nacionales o internacionales, termina siendo definitoria: el área de actividad minera forma parte de la Reserva de la Biosfera ‘San Guillermo’.  Que, planteado en estos términos, la obligación ahora es asegurar la respuesta a la siguiente pregunta: ¿Es factible llevar a cabo un modelo de desarrollo provincial, en el cual el objetivo de producción minera propuesto para beneficio de la provincia no resulte incompatible —en forma insalvable— ante el objetivo de preservación de una zona de Reserva de la Biosfera, que resulta conveniente al interés general de la humanidad, de la Nación y en especial de la provincia, tanto desde el punto de vista de la preservación de la biodiversidad, como de la protección de las nacientes de ríos, reserva que tiene límites biológicos y naturales y no administrativos?  Que para dirimir este dilema es indispensable tener una herramienta básica de planificación que asegure cómo debe ser gestionada y preservada un área que, por un lado, es una Reserva de la Biosfera y que, por otro lado, en su interior se desarrolla una actividad productiva minera de gran escala. Debe poder contestar a los siguientes interrogantes: ¿Es compatible su preservación con una actividad productiva minera intensa? ¿Hasta dónde? ¿Cómo?  Que el elemento esencial a obtener, para ello, es la concreción de un Plan de Gestión y Manejo basado en los principios de preservación establecidos en las leyes ambientales nacionales y en las normas del MAB-UNESCO para las Reservas de la Biosfera.  Que, al respecto, el Convenio entre la Nación y la provincia de San Juan —aprobado por Ley Nacional Nº 25.077 y Ley Provincial Nº 6788— aprueba la creación del Parque Nacional San Guillermo y en su Anexo I, Cláusula Cuarta, encomienda: "…la NACION, a través de la Administración de Parques Nacionales, elaborará en conjunto con LA PROVINCIA y en virtud de acuerdos preexistentes con la Fundación Ambientalista Sanjuanina, un PLAN MAESTRO DE MANEJO orientado a alcanzar el mayor grado de conservación de la Reserva de la Biosfera San Guillermo…"  Que la Cláusula Sexta de la misma ley establece que: "…el Plan Maestro de Manejo a elaborar deberá contener aquellas previsiones que, con carácter imperativo, la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES deberá cumplimentar para garantizar su contribución y su participación en las tareas de conservación en el sector correspondiente a la jurisdicción provincial…"  Que, a su vez, la Cláusula Octava establece que: "…la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES tomará los recaudos administrativos y técnicos para implementar inmediatamente tareas de control y vigilancia en la Reserva de la Biosfera San Guillermo…"  Que, en relación a este punto, cabe por último señalar que la Ley Provincial Nº 6788, en su Artículo 4º, establece que: "…facilítase a los integrantes del Cuerpo de Guardaparques Nacionales afectados a la zona, a ejercer el Poder de Policía en materia de administración de los recursos naturales, establecido en la legislación provincial vigente, en el área integrante de la Reserva de la Biosfera San Guillermo, no cedida a la Nación…"  Que, en la práctica, el equipo de trabajo para elaborar el Plan Maestro de Manejo quedó integrado, además de la Administración de Parques Nacionales, por la Secretaría de Política Ambiental de la provincia de San Juan, por una ONG con antecedentes en el tema que resultó ser la Fundación Ambientalista Sanjuanina y, como invitado especial, la Secretaría Permanente del Comité MAB Argentino.  Que en fecha reciente, y ante un pedido de informe de la DPN, la Administración de Parques Nacionales informa que "…dicho Plan fue consensuado por el Comité de Gestión de dicha Reserva en una reunión realizada en la ciudad de San Juan; (…) en este momento la APN se encuentra gestionando su aceptación por parte del Poder Ejecutivo de la provincia de San Juan para proceder a la aprobación conjunta del documento…".  Que, en concreto, hasta la fecha no se ha aprobado ningún Plan Maestro de Manejo de la Reserva citada, dejando al área sin gestión.  Que, por lo tanto, lo grave es que aún no exista una planificación que asegure que las actividades de emprendimientos mineros de gran envergadura, como Veladero o Pascua Lama, asentados en las tierras de una Reserva de la Biosfera, sean adecuadamente pautadas y correctamente controladas.  Que se concluye así que el Estado nada hizo para asegurar que se cumplieran los principios básicos establecidos en la Ley General del Ambiente de Presupuestos Mínimos Nº 25.675, y de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional, principalmente los principios de PREVENCION, PRECAUCION Y SUSTENTABILIDAD.  Que surge, a todas luces, necesario efectuar un primer llamado: se deben cumplir las leyes ambientales existentes, en toda circunstancia y en toda la extensión de sus significados. Sin excepción. Tanto los que hacen a la Ley Nº 25.675 General del Ambiente, a la Ley Nº 24.585 de Protección Ambiental para las Actividades Mineras, como los que hacen a las normas de regulación y manejo de una Reserva de la Biosfera, Ley Nº 25.077 y Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera, MAB.  Que, asimismo, puede señalarse que estas observaciones significan dar cumplimiento al Acuerdo Federal Minero —suscripto en julio de 1993 por la Presidencia de la Nación y los Gobiernos Provinciales (incluyendo al Gobierno de San Juan)— que en su cláusula décima cuarta reconoce la importancia que reviste la protección del medio ambiente, y establece en correspondencia que se deben "…destinar fondos para la investigación que lleve a un mayor desarrollo tecnológico y social en proyectos vinculados a la conservación del medio ambiente en la actividad minera…".  Que, por último, es por demás relevante destacar la importancia de dar cumplimiento al "Tratado Internacional entre la República Argentina y la República de Chile sobre Medio Ambiente", suscripto en agosto del año 1991 y ratificado por Ley Nº 24.105, que expresa entre los objetivos: "…las partes emprenderán acciones coordinadas o conjuntas en materia de protección, preservación, conservación y saneamiento del medio ambiente e impulsarán la utilización racional y equilibrada de los recursos naturales (….en especial las referidas a…) protección de la diversidad biológica (…) preservación y adecuado manejo de los parques y reservas nacionales existentes y establecimiento de nuevas áreas naturales protegidas para asegurar la protección de la diversidad biológica ‘in situ’ y de las bellezas escénicas…".  Que, para ello, la cuestión indispensable, urgente y prioritaria, es dictar las normas que permitan asegurar un correcto manejo de la Reserva y su preservación en el tiempo, aprobando y ejecutando un Plan Maestro de Manejo —así como lo establecen las leyes Nacional Nº 25.077 y Provincial Nº 6788/97— para definir en ese marco, el modo en que las distintas actividades productivas deben realizarse, las que deberán ser sustentables garantizando la gestión ambiental de los recursos naturales que posee esta reserva sanjuanina.  Que resulta entonces incomprensible que, justo en este aspecto, la Administración de Parques Nacionales y la provincia de San Juan estén en mora con la sociedad.  Que, en este sentido, es útil recordar las palabras del Gobierno de la provincia de San Juan cuando se aseguró que "…la provincia y ONGs debieron establecer una normativa que regule la actividad humana en esta parte de la Reserva, normativa todavía inexistente (…) más allá de límites geográficos, es decisión política irrevocable de este gobernador hacer cumplir todos los recaudos legales y operativos que garanticen una protección adecuada del medio ambiente…".  Que, en esta consideración, lo actuado por las autoridades minera y ambiental provincial contradice a la máxima autoridad de la provincia.  Que, en última instancia, la DPN interpreta que es responsabilidad de la Administración de Parques Nacionales que se ponga en vigencia el Plan Maestro de Manejo de la Reserva de la Biosfera, más allá de los acuerdos y de las aprobaciones formales pertinentes.  Que en atención a todo lo expuesto y, fundamentalmente, considerando justificado el reclamo presentado por los interesados, ya que a través de él pretenden el cumplimiento de lo que establece la Constitución Nacional y la Ley General del Ambiente, esta Institución estima procedente accionar de acuerdo a las atribuciones conferidas por el artículo 28 de la ley Nº 24.284.  Que, en este sentido, el DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION considera necesario RECOMENDAR a la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES a que en el plazo más breve posible hagan público, e implementen, un Plan Maestro de Manejo de la RESERVA DE LA BIOSFERA SAN GUILLERMO.  Que, teniendo en cuenta que la Reserva de la Biósfera San Guillermo abarca, actualmente, en su perímetro no sólo las actividades mineras de la empresa Barrick Gold S.A. sino otros proyectos en prospección y exploración, el Defensor del Pueblo considera necesario RECOMENDAR al GOBIERNODE LA PROVINCIA DE SAN JUAN que evalúe la interrupción de toda actividad minera hasta tanto no se cuente con la herramienta indispensable de planificación y control de un Plan Maestro de Manejo de la Reserva citada.  Que la presente medida se dicta en ejercicio de las atribuciones conferidas por el artículo 86 de la CONSTITUCION NACIONAL, la Ley Nº 24.284 y normas concordantes.  Por ello,  EL DEFENSOR DEL PUEBLO DE LA NACION RESUELVE:  ARTICULO 1º — RECOMENDAR a la ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES que elabore y ponga en ejecución, tal como lo exige la Cláusula 4º, Anexo I de la ley Nacional Nº 25.077, con la mayor urgencia, el PLAN MAESTRO DE MANEJO DE LA RESERVA DE LA BIOSFERA "SAN GUILLERMO’’, determinando la forma en que pueden desarrollarse las actividades productivas, en especial la actividad minera.  ARTICULO 2º — RECOMENDAR al GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE SAN JUAN que, en la Reserva de la Biosfera "San Guillermo’’, evalúe la posibilidad de decretar la suspensión de las actividades mineras cuya explotación aún no haya sido autorizada, hasta tanto no se apruebe y aplique el Plan Maestro de Manejo mencionado en el artículo anterior.  ARTICULO 3º — Regístrese, publíquese, notifíquese en los términos del artículo 28 de la ley Nº 24.284 y resérvese. — EDUARDO MONDINO, Defensor del Pueblo de la Nación.  e. 27/12/2007 Nº 567.803 v. 27/12/2007