两汉实行的是世袭分封制，到了东汉末年，刘姓宗族的皇子皇孙们受封的“国”已经多如牛毛，济南国便是其中之一。“国”多面积自然都不会太大，济南国算是比较大的，也仅有包括历城、章丘在内的10个县。按照汉朝政体，封国的国王仅仅是享受“衣食租税”，并没有行政权力，行政权力掌握在朝廷委任的国相手中，济南国相其实就是济南国的行政长官。