CTX - Recours en dommages-intérêts en matière fiscale - Procédure applicable en matière de plein contentieux de la responsabilité
Référence : BOI-CTX-RDI-40 (en vigueur depuis le 2019-12-04)

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La procédure du recours en indemnité est différente selon que la demande est portée devant le
juge administratif ou le juge judiciaire. Il en est de même pour les voies de recours.
I. Procédure devant le juge administratif
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Devant le juge administratif, c'est la procédure prévue par le code de justice administrative
qui s'applique.
Le recours en indemnité devant le juge administratif doit, selon la règle applicable à tous les
recours contentieux, être précédé d'une décision administrative dite « décision préalable » implicite ou explicite.
Pour que le recours en indemnité puisse aboutir, il est nécessaire, en règle générale, que la
question fiscale soit réglée.
Le recours en indemnité ne suit pas les règles particulières de procédure en matière fiscale
prévues à l'article R. 772-1 du code de justice administrative (CJA), à
l'article R. 772-2 du CJA, à
l'article R. 772-3 du CJA et à
l'article R. 772-4 du CJA (I-C § 80 et suivants) mais celles du plein
contentieux général.
A. Règle de la décision préalable
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Pour introduire devant le juge administratif un recours en indemnité, le réclamant doit être en
mesure de faire état d'une décision administrative expresse ou tacite (CJA, art. R. 421-1).
Sont ainsi irrecevables les actions en dommages-intérêts introduites devant les tribunaux
administratifs sans avoir été précédées d'une décision administrative préalable
(CE, arrêt du 23 octobre 1991, n°
76839).
Le vice de procédure résultant du défaut de demande préalable, auparavant régularisable en
cours d'instance avant que le juge de première instance ne statue
(CE, arrêt du 11 avril 2008, n° 281374),
ne l'est plus s'agissant des instances engagées depuis le 1er janvier 2017
(décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016 portant modification du code de justice
administrative (partie réglementaire)).
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Afin de satisfaire à la règle de la décision préalable, l'intéressé doit adresser au ministre
chargé du budget une demande d'indemnité sur papier libre, dans laquelle il expose ses griefs, motive et chiffre ses prétentions.
Conformément aux dispositions de
l'article L. 190 A du livre des procédures fiscales (LPF), la demande de dommages et intérêts résultant de la faute
commise dans la détermination de l'assiette, le contrôle et le recouvrement de l'impôt ne peut porter que sur une période postérieure au 1er janvier de la deuxième année précédant celle au
cours de laquelle l'existence de la créance a été révélée au demandeur.
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Le silence gardé par l'administration pendant le délai de deux mois suivant la réception de la
demande vaut décision de rejet et est susceptible de recours devant la juridiction administrative.
B. Litige distinct du contentieux de l'impôt
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L'action indemnitaire ne tend pas à obtenir une indemnité équivalente au montant de l'impôt
que le contribuable a payé et qu'il estime être indu. En raison de l'existence d'un recours fiscal spécialement prévu pour la contestation des impositions par
l'article R. 772-1 du CJA, les conclusions en réparation tendant au remboursement des impôts mis à la charge des
contribuables sont irrecevables.
Une cour administrative d'appel commet ainsi une erreur de droit en jugeant que la
circonstance que la société ait d'abord déféré en vain l'imposition en cause au juge de l'impôt ne faisait pas obstacle à la recevabilité d'une demande en réparation qui n'invoquait pas de préjudice
autre que celui résultant du paiement de la taxe
(CE, arrêt du 30 octobre 1996, n°
141043).
Le justiciable ne peut donc engager la responsabilité de l’État qu'à raison d'un préjudice
distinct du paiement de l'impôt.
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Si la décharge ou la réduction par le juge fiscal des impositions contestées peut fonder les
conclusions en réparation du contribuable, la recevabilité de son action en responsabilité n'est cependant pas subordonnée à la satisfaction de ses prétentions fiscales.
Commet ainsi une erreur de droit la Cour administrative d'appel qui, pour juger irrecevable
la demande en réparation d'une société à raison d'un chef de préjudice qu'elle imputait au rappel de droits, a retenu que cette dernière n'avait pas saisi le Tribunal administratif à la suite du rejet
de sa réclamation fiscale. L'action engagée par un contribuable tendait alors, non à l'octroi d'une indemnité équivalent à la décharge, non obtenue, de droits qu'il a dû acquitter, mais à la
réparation d'un préjudice distinct, de caractère commercial et financier
(CE, arrêt du 5 juillet 1996, n°
150398). En l'espèce, le contribuable estimait que les agissements de l'administration avaient été la cause de difficultés financières en raison desquelles l'un de ses créanciers avait fait
vendre, par adjudication judiciaire, un groupe d'immeubles lui appartenant et demandait de ce fait une indemnité correspondant au préjudice ayant résulté pour lui de la cession à perte de ce bien.
Le contribuable qui souhaite être dédommagé du préjudice qu'il prétend avoir subi du fait de
l'action des services de la Direction générale des Finances publiques doit engager une procédure sur le plan du droit commun de la responsabilité administrative.
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Ne relevant pas de la compétence du juge de l'impôt, les conclusions en dommages et intérêts
ne sont pas jugées selon les formes prévues par le livre des procédures fiscales. Dès lors, le contribuable ne peut joindre à sa requête en décharge ou en réduction une demande en réparation. La
demande en réparation doit faire l'objet d'une requête distincte.
Les juridictions administratives jugent ainsi que les dispositions de l'article R. 772-1 du
CJA s'opposent à ce que des conclusions aux fins d'indemnités puissent être présentées dans une requête tendant également à la décharge d'une imposition ou à la contestation de décisions de
recouvrement, dès lors qu'elles sont instruites et jugées selon des formes différentes de celles prévues pour l'instruction et le jugement des instances introduites en matière fiscale (CE, arrêt du 6
avril 1962, n° 46546, Lebon p. 255 et du CE,
arrêt du 6 mars 1970, n° 78484).
C. Règles de procédure
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Contrairement aux requêtes fiscales, les requêtes et les mémoires indemnitaires adressées au
tribunal administratif doivent, à peine d'irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation
(CJA, art. R. 431-2).
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Le délai d'introduction du recours en dommages et intérêts devant le tribunal administratif
est de deux mois (délai franc) à partir de la notification de la décision expresse de rejet (CJA, art. R. 421-1).
Depuis le 1er janvier 2017, la décision implicite de rejet fait également courir le
délai du recours contentieux
(décret n° 2016-1480 du 2
novembre 2016 portant modification du code de justice administrative (partie réglementaire)). Ce délai n'est toutefois opposable qu'à la condition que la demande indemnitaire ait fait l'objet d'un
accusé de réception mentionnant les délais et voies de recours applicables.
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Les requêtes en dommages et intérêts, déposées au greffe du tribunal administratif, doivent
contenir l'exposé des faits et moyens et être accompagnées soit de la réponse de l'autorité administrative saisie (décision explicite) soit d'une pièce justifiant de la date du dépôt de la demande
(décision implicite de rejet).
II. Procédure devant le juge judiciaire
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La décision préalable de l'administration ne constitue pas une condition de recevabilité de la
requête.
Devant le juge judiciaire (tribunal d'instance, tribunal de grande instance, juge de
l'exécution selon la nature du litige), c'est la procédure de droit commun, prévue au code de procédure civile et au code des procédures civiles d'exécution, qui s'applique.
Contrairement aux actions en responsabilité engagées devant les juridictions administratives,
l'administration n'est pas dispensée du ministère d'avocat pour les actions de cette nature engagées devant les juridictions judiciaires.
Par ailleurs, le juge judiciaire admet la recevabilité des conclusions indemnitaires jointes à
une requête dont l'objet relève au principal du juge de l'impôt ou du juge de l'exécution.
III. Voies de recours
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La dualité de compétence conduit à distinguer les recours devant les juridictions
administratives des recours devant les juridictions judiciaires.
A. Devant les juridictions administratives
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Les requérants peuvent interjeter appel devant les cours administratives d'appel des jugements
rendus par les tribunaux administratifs sauf si l'indemnité demandée n'excède pas 10 000 euros (CJA, art. R. 222-14
et CJA, art. R. 222-15).
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Le délai d'appel est de deux mois à compter de la date de la notification du jugement attaqué
(CJA, art. R. 811-2).
150
Les recours doivent contenir l'exposé des faits et moyens, nom et domicile des parties
(CJA, art. R. 411-1) et être accompagnés de la décision attaquée
(CJA, art. R. 412-1).
(160)
170
Comme devant le tribunal administratif, les recours doivent être signés par un avocat
(CJA, art. R. 431-2).
180
Les jugements rendus en premier et dernier ressort et les arrêts des cours administratives
d'appel peuvent faire l'objet d'un pourvoi devant le Conseil d’État dans les conditions prévues au code de justice administrative.
B. Devant les juridictions judiciaires
190
Les décisions rendues en première instance par le juge judiciaire sont, le cas échéant,
susceptibles d'appel dans les formes et conditions prévues par le code de procédure civile et le code des procédures civiles d'exécution.
Les décisions rendues en premier et dernier ressort et les arrêts des cours d'appel peuvent
faire l'objet d'un pourvoi devant la Cour de cassation dans les conditions prévues au code de procédure civile.