Citation: 1P.633/2000 29.01.2001 E. 4

4.- Selon le Conseil d'Etat, l'objectif poursuivi par les initiants ne pourrait être atteint que par la création de zones de verdure au sens de la LALAT, soit par la modification des plans d'affectation, soit par l'adoption de plans de quartier. Or, cette matière relèverait des autorités cantonales, sur les compétences exclusives desquelles l'initiative empiéterait. Les recourants soutiennent, au contraire, que les communes seraient habilitées à soumettre les espaces verts (lesquels ne se confondraient pas, selon eux, avec les zones de verdure au sens de l'art. 24 LALAT) à une réglementation plus stricte que celle prévue par le droit cantonal. a) La LALAT règle la procédure d'élaboration des plans d'affectation au sens de l'art. 14 LAT (art. 1er let. b LALAT). Parmi les plans d'affectation ("plans de zones", selon la terminologie genevoise), la loi distingue les zones ordinaires, les zones de développement et les zones protégées (art. 12 LALAT). L'art. 13 LALAT énumère les autres types de plans d'affectation, parmi lesquels figurent les plans d'utilisation du sol régis par les art. 15A ss LExt. (art. 13 al. 1 let. g LALAT). La zone de verdure fait partie des zones ordinaires définies par le Chapitre III de la loi. A teneur de l'art. 24 LALAT, cette zone comprend les terrains ouverts à l'usage public et destinés au délassement, ainsi que les cimetières (al. 1); les constructions, installations et défrichements sont interdits s'ils ne servent l'aménagement de lieux de délassement de plein air, respectivement de cimetières (al. 2); toutefois, si la destination principale est respectée, le département cantonal peut exceptionnellement, après consultation de la commission cantonale d'urbanisme, autoriser des constructions d'utilité publique dont l'emplacement est imposé par leur destination, et des exploitations agricoles (al. 3). Le Conseil d'Etat propose au Grand Conseil l'extension de la zone de verdure au fur et à mesure de l'accroissement des besoins de l'agglomération (art. 25 al. 1 LALAT). Aux termes de l'art. 25 al. 2 LALAT, le Conseil d'Etat veille à inclure dans ces zones les surfaces répondant à leur but, telles que notamment les parcs, jardins et squares situés dans les zones bâties (let. a), ainsi que les surfaces en bordure des cours d'eau et du lac (let. b). Les zones de verdure font partie des zones réservées ("zones à protéger", selon la terminologie genevoise) au sens de l'art. 27 LAT (art. 29 let. g LALAT). Il apparaît ainsi que la zone de verdure au sens de l'art. 24 LALAT pourrait accueillir les espaces de verdure ouverts au public, ainsi que les parcs et promenades publics, visés par l'initiative, réalisant ainsi les objectifs de celle-ci (comme l'atteste au demeurant le fait, évoqué par les recourants eux-mêmes, qu'une grande partie des terrains visés par l'initiative est déjà classée dans la zone de verdure). Le pouvoir de décider de la création de zones de verdure appartient au Grand Conseil, selon ce que prévoient les art. 15 à 16 LALAT, les communes disposant tout au plus d'un droit de suggestion (art. 15A al. 1 et 2 LALAT) ou de proposition (art. 15A al. 2 et 4 LALAT). Pour le surplus, c'est au Conseil d'Etat que revient la tâche de proposer l'extension progressive de la zone de développement, en y incluant des espaces verts qui correspondent à ceux que l'initiative voudrait protéger. Le Conseil d'Etat est aussi compétent pour adopter les plans localisés de quartier (art. 5 al. 7 LExt.); ceux-ci peuvent notamment englober des espaces libres privés ou publics, notamment des places, des promenades, des espaces verts et de jeux pour enfants, sous réserve de la compétence du Grand Conseil dans le cas visé à l'art. 5 al. 8 LExt. Enfin, conférer au Conseil municipal la compétence de déroger à l'interdiction de bâtir posée par l'initiative, comme le voudrait celle-ci, est incompatible avec l'art. 26 LALAT qui confie cette mission au département cantonal. Pour toutes ces raisons, le Conseil d'Etat pouvait admettre sans arbitraire que l'initiative viole la LALAT parce qu'elle permettrait à la Ville de Genève de créer, de fait, des zones de verdure alors que la compétence en appartient uniquement à l'autorité cantonale. b) Sans prétendre que le catalogue des plans d'affectation de la LALAT ne serait pas exhaustif, ou que cette loi déléguerait aux communes la compétence de créer des zones de verdure, les recourants objectent que le plan d'utilisation du sol, en tant qu'instrument complétant la planification cantonale, permettrait à la Ville de Genève de prendre les mesures qu'ils préconisent. Ils soutiennent qu'en maintenant l'art. 15B LExt. au moment d'adopter l'art. 24 LALAT, le législateur cantonal aurait sciemment prévu deux régimes distincts, l'un de droit cantonal, l'autre de droit communal, applicables aux espaces verts. Cette analyse heurte le texte légal, car il serait inconcevable de laisser subsister, à côté de zones de verdure établies selon les prescriptions de la LALAT, des espaces verts rendus inconstructibles en vertu de plans d'utilisation du sol, alors que ceux-ci sont définis comme de simples "lignes directrices" selon l'art. 15B LExt. Une pareille hypothèse paraît d'autant moins envisageable en l'espèce que l'initiative, même exprimée sous forme de voeu, est rédigée d'une manière extrêmement précise et détaillée et l'inconstructibilité des espaces verts qu'elle prévoit est établie d'une manière rigoureuse. Ces traits donnent à l'initiative litigieuse un caractère contraignant et obligatoire, au point que la délibération qui la concrétiserait constituerait, de fait, un nouveau type de zone de verdure, concurrente à celle régie par l'art. 24 LALAT. Or, le droit cantonal ne prévoit pas une telle possibilité. Il suit de là que le classement des terrains visés par l'initiative dans des zones de verdure constitue un moyen approprié pour réaliser les buts poursuivis par l'initiative. A cela s'ajoute que le plan d'utilisation du sol et son règlement d'application doivent se conformer au plan directeur cantonal et aux plans de zones existants (art. 15D let. c LExt.). Cette obligation marque la relation hiérarchique entre les plans d'affectation et les plans d'utilisation du sol, subordination difficilement compatible avec la thèsede compétence concurrente défendue par les recourants. c) Ceux-ci reprochent au Conseil d'Etat d'avoir appliqué la loi de manière différente dans l'affaire concernant l'initiative du même nom concernant la Ville de Carouge. Ils se prévalent dans ce contexte de l'arrêté rendu le 29 juillet 1998 par le Conseil d'Etat. Cette décision concernait une proposition à maints égards comparable à l'initiative litigieuse, à la différence près que les terrains visés par celle-là étaient classés dans la zone à bâtir (la quatrième zone urbaine au sens de l'art. 19 al. 2 let. a LALAT), soit dans le champ d'application territorial des plans d'utilisation du sol, tel qu'il est défini par l'art. 15A al. 1 LExt. Pour le Conseil d'Etat, cette distinction de fait permettrait de traiter l'initiative litigieuse d'une manière différente de celle concernant la Ville de Carouge. Quoi qu'il en soit, la seule évocation de l'arrêté du 29 juillet 1998 ne suffit pas pour démontrer que la solution retenue dans l'arrêté attaqué serait arbitraire au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus.