Citation: 1C_172/2007 17.03.2008 E. 2

Die Beschwerdeführer bestreiten vor Bundesgericht nicht mehr grundsätzlich die Tauglichkeit einer Emissionskontrolle durch Qualitätssicherungssysteme. Sie machen aber geltend, der Systemwechsel von einer baulichen Anlagekontrolle zu einer auf Selbstkontrolle beruhenden Software- oder Datenbankkontrolle bedürfe einer gesetzlichen Grundlage, jedenfalls nach Ablauf der Übergangszeit am 31. Dezember 2006. Eine Institutionalisierung dieses Systems mittels blossem Rundschreiben des BAFU widerspreche dem Gewaltenteilungsprinzip und Art. 164 BV. Mit diesem System werde in mehreren Punkten von der NISV abgewichen: Den Mobilfunkbetreibern werde der Bau überdimensionierter Anlagen gestattet, mit dem Potenzial zur Überschreitung der vom Bundesrat in der NISV festgelegten Grenzwerte. Zudem werde Art. 11 NISV verletzt, weil nicht mehr sämtliche Änderungen der Sendeleistung und -richtung gemeldet werden müssten. Die Beschwerdeführer verweisen auf die Selbstkontrolle im Bereich des Umgangs mit umweltgefährdenden Stoffen (Art. 26 USG), die eine formell gesetzliche Grundlage habe und die Kontrolle gesetzlich dem Bund zugewiesen worden sei (Art. 41 USG). In schwer kontrollierbaren Bereichen wie dem Umgang mit Organismen seien flankierend im formellen Gesetz verschärfte Haftungsbestimmungen und ein Rechtsanspruch auf Aktenzugang jeder Person (Art. 29h USG) geregelt worden. Einer vergleichbaren Regelung bedürfe es auch im Bereich des Mobilfunks. Insbesondere müsse die gesetzliche Zuständigkeitsordnung angepasst werden, um sicherzustellen, dass die Vollzugsbehörden eines Kantons die Möglichkeit haben, die Steuerungszentralen der Mobilfunkbetreiber zu kontrollieren, die sich ausserhalb des Kantons oder sogar im Ausland befinden können. 2.1 Das Bundesgericht hat bereits mit Urteil vom 15. Januar 2008 (1C_148/2007; E. 3.2) entschieden, dass die Qualitätssicherungssysteme nicht in einem Gesetz oder einer Verordnung verankert werden müssen. Das Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2005 enthalte nicht Rechtsvorschriften, die vom Bundesrat erlassen werden müssten, sondern Empfehlungen zum Vollzug der NISV. Diese könne das BAFU im Rahmen seiner Aufsichts- und Koordinationspflicht betreffend die den Kantonen im Umweltrecht obliegenden Vollzugsaufgaben abgeben (Art. 36 und 38 in Verbindung mit Art. 41 Abs. 1 USG). An dieser Auffassung ist trotz der Einwände der Beschwerdeführer festzuhalten: 2.2 Die Qualitätssicherungssysteme dienen der Kontrolle, dass die bewilligten Parameter (äquivalente Strahlungsleistung ERP, Senderichtung) der Mobilfunkantennen im Betrieb effektiv eingehalten und die Grenzwerte der NISV nicht überschritten werden. Diese Kontrolle ist in Art. 12 NISV vorgesehen; dagegen schreibt die Verordnung nicht vor, auf welche Weise sie zu erfolgen hat. Das BAFU und die meisten kantonalen Bewilligungsbehörden gingen davon aus, die Mobilfunkbetreiber seien für die Einhaltung der im Standortdatenblatt festgelegten Strahlungsleistungen und Senderichtungen der Antennen verantwortlich; dies könne von den Vollzugsbehörden indirekt über Immissionsmessungen kontrolliert werden. Dementsprechend wurden in der ganzen Schweiz Mobilfunkbasisstationen auf der Grundlage der von den Mobilfunkbetreibern in den Standortdatenblättern deklarierten ERP bewilligt, ohne zu prüfen, ob diese der maximalen Leistung der Anlage entsprach. Das Bundesgericht hielt diese Kontrolle in zwei Entscheiden für ungenügend (BGE 128 II 378 E. 4 S. 379 ff.; Urteil 1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 3.3, publ. in URP 2005 S. 576; RDAF 2006 I S. 684); es entschied, die Anwohner von Mobilfunkanlagen hätten ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Einhaltung der NIS-Grenzwerte durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet werde. Es verlangte deshalb grundsätzlich eine Kontrolle aufgrund der baulichen Elemente (Hardwareelemente), schloss aber andere Kontrollmöglichkeiten nicht aus: Werde der Betrieb der Anlagen mit einer niedrigeren als der maximalen ERP der Anlage bewilligt, müsse dies im Bewilligungsentscheid begründet und dargelegt werden, wie die Einhaltung der bewilligten ERP gewährleistet werden könne. Das vom BAFU empfohlene Qualitätssicherungssystem stellt eine solche alternative Kontrollmöglichkeit dar, die vom Bundesgericht in mehreren Entscheiden grundsätzlich als zulässig anerkannt worden ist (vgl. Urteile 1A.116/2005 vom 31. Mai 2006 E. 5; 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5, publ. in URP 2006 S. 821 und ZBl 108/2007 S. 453; in BGE 133 II 64 nicht veröffentlichte E. 3; 1C_148/2007 vom 15. Januar 2008 E. 3). 2.3 Die Einführung dieses Kontrollsystems bedeutet - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer - keinen grundsätzlichen Systemwechsel. Die Regelungen im USG und in der NISV werden nicht abgeändert, sondern bleiben anwendbar. Insbesondere trifft es nicht zu, dass die Mobilfunkbetreiber die in den Standortdatenblättern enthaltenen Angaben jederzeit beliebig verändern könnten; vielmehr wird die Einhaltung der bewilligten Parameter mit den effektiv eingestellten Werten von den Qualitätssicherungssystemen täglich überprüft. Der Anlageinhaber kann daher die Sendeleistung nur bis zur bewilligten Sendeleistung und die Senderichtung nur innerhalb des bewilligten Winkelbereichs frei wählen. Jede Erhöhung der bewilligten ERP bzw. jede Vergrösserung des bewilligten Winkelbereichs gilt dagegen als Änderung der Mobilfunkanlage gemäss Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 2 NISV und muss mit einem neuen Standortdatenblatt dokumentiert und bewilligt werden (Art. 11 NISV). Daran hat sich durch die Einführung des Qualitätssicherungssystems nichts geändert. Unbegründet ist auch der Vorwurf, das Qualitätssicherungssystem legitimiere Grenzwertüberschreitungen (vgl. dazu Bundesgerichtsurteil 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5.2, publ. in URP 2006 S. 821 und ZBl 108/2007 S. 453; Entscheid 1A.60/2006 vom 2. Oktober 2006 E. 3.3). 2.4 Eine gesetzliche Regelung erscheint auch nicht erforderlich, um den kantonalen Vollzugsbehörden die notwendigen Kontrollbefugnisse einzuräumen. Der Inhaber einer Anlage ist verpflichtet, der Behörde auf Verlangen die für den Vollzug erforderlichen Auskünfte zu erteilen und nötigenfalls Messungen oder andere Abklärungen durchzuführen oder zu dulden (Art. 10 NISV). Die Mobilfunkbetreiber müssen den Vollzugsbehörden daher die Einsichtnahme in ihre Datenbank, Fehlerprotokolle, usw. ermöglichen, ansonsten riskieren sie, keine Baubewilligungen mehr zu erhalten. Falls Kontrollen am Ort der jeweiligen Steuerungszentralen ausserhalb des Kantons erforderlich sein sollten, können diese - wie die Praxis zeigt - in Zusammenarbeit mit den Vollzugsbehörden des betroffenen Kantons, koordiniert durch den Ausschuss NIS des Cercl'Air oder das BAFU, vorgenommen werden. Betroffene Personen können schon heute, gestützt auf den Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), Einsicht in Mess- und Kontrollergebnisse verlangen (vgl. Urteil 1A.148/2002 vom 12. August 2003 E. 4.5). Auch hierfür erscheint eine Regelung auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe vielleicht wünschbar, aber nicht zwingend erforderlich.