Citation: 2P.44/2003 08.12.2003 E. 3

3.1 L'art. 57 al 2 Cst.VS prescrit que : "La loi peut déléguer au Conseil d'Etat la compétence d'édicter des ordonnances en fixant leur but et les principes qui régissent leur contenu. La délégation doit toucher au domaine déterminé. Les ordonnances peuvent être subordonnées à l'approbation du Grand Conseil." Dans le cas particulier, l'art. 73 al. 1 de la loi valaisanne d'application du code civil du 24 mars 1998 prévoit seulement que "toutes les opérations relatives à la tenue du registre foncier font l'objet d'émoluments fixés par une ordonnance du Conseil d'Etat". La délégation législative accordée au Conseil d'Etat valaisan pour édicter l'ordonnance concernant la tenue du registre foncier cantonal est donc générale et relativement concise. Elle ne peut dès lors être considérée comme suffisante que si les principes de la couverture des frais et de l'équivalence sont respectés (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183 et les arrêts cités; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in ZBl 10/2003 p. 516). 3.2 Le principe de la couverture des frais s'applique en effet aux contributions causales dépendantes des coûts, pour lesquelles il n'existe aucune base légale formelle (suffisamment déterminée) ou pour lesquelles le législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution qu'il doit fixer est dépendante des coûts. Ce principe implique que le produit de l'émolument ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188; Adrian Hungerbühler, op. cit. p. 520/521). Quant au principe de l'équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, il suppose que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid 3a/bb p. 188 et les arrêts cités). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a et les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que l'émolument soit raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation. S'il n'est pas nécessaire que l'émolument corresponde exactement au coût de l'opération administrative visée, il doit toutefois être établi selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des motifs pertinents. Le taux de l'émolument ne doit notamment pas empêcher ou rendre difficile à l'excès l'utilisation de certaines institutions (ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174; 106 Ia 241 consid. 3b p. 244 et 249 consid. 3a p. 253; Adrian Hungerbühler, op. cit. p. 522ss). En ce qui concerne la constitution d'une cédule hypothécaire, il y a lieu de prendre en considération l'avantage économique que représente la constitution et l'inscription des droits de gage pour les propriétaires, ainsi que la responsabilité étatique non négligeable liée à cette inscription (ATF 126 I 180 c. 3c/aa p. 191). Le Tribunal fédéral admet en outre que, d'une façon générale, les émoluments du registre foncier sont soumis à des fluctuations dues à la situation conjoncturelle, dont un canton peut tenir compte en fixant le montant des émoluments. Ainsi, seule la réalisation d'un bénéfice important et durable permet d'exiger qu'il repose sur une base légale spécifique, différente de l'art. 954 CC (ATF 126 I 180 c. 3b/bb p. 189). 3.3 En l'espèce, il ressort des comptes produits par l'Etat du Valais que les charges totales du registre foncier s'élèvent à 8'174'700 fr. 56 pour 2001 et à 8'541'138 fr. 50 pour 2002 et que les émoluments administratifs perçus se montent à 7'573'116 fr. 59 en 2001 et à 8'715'155 fr. 39 pour 2002. La recourante fait valoir qu'il y a lieu de soustraire des charges totales les imputations internes, par 813'814 fr. 81 en 2001 et 756'908 fr. 60 en 2002, ce qui ramènerait les charges à 7'360'885 fr. 75 pour 2001 et à 7'784'229 fr. 90 pour 2002. Elle en déduit que les principes de l'équivalence et de la couverture des frais ne sont pas respectés, car le montant des émoluments administratifs dépassait celui des dépenses (de 212'230 fr. 84 en 2001 et de 930'925 fr. 49 en 2002), déjà avant l'augmentation du taux de l'émolument dû pour la constitution d'une cédule hypothécaire, qui a passé de 1%o , plus 50 fr., à 2,5%o dès le 1er mars 2003. L'instruction a toutefois démontré que les imputations internes sont directement liées aux charges du registre foncier. En effet, hormis le poste "dotation du droit de timbre spécial au fonds de prévention (Speisung des Fonds für Tuberkulosebekämpfung)", tous les autres postes représentent des sommes versées à des particuliers pour des prestations de services ou en nature. Si l'on soustrait les sommes de ce poste, soit 215'565 fr. 80 en 2001 et 213'728 fr. 10 en 2002, on obtient alors des charges s'élevant à 7'959'134 fr. 76 en 2001 et à 8'327'410 fr. 40 en 2002. Au regard des émoluments administratifs perçus, il en résulte donc une perte de 386'018 fr. 17 en 2001 et un excédent de 387'744 fr. 99 en 2002, ce qui signifie que les coûts du registre foncier sur les deux années en cause sont de très peu inférieurs aux émoluments (-1'726 fr. 82). A cela s'ajoute que le Conseil d'Etat fait valoir qu'il est prévu d'engager du personnel supplémentaire pour le fonctionnement du registre foncier, soit environ douze postes à plein temps, qui sont actuellement bloqués par le Grand Conseil. Sans l'augmentation de l'émolument dû pour l'établissement d'une cédule hypothécaire, il paraît donc douteux que les charges soient couvertes à long terme. En tout cas, la recourante n'a pas démontré que l'évolution des recettes allait conduire à un dépassement important des coûts prévisibles du registre foncier dans les années à venir. 3.4 Il s'ensuit que l'art. 96 al. 1 § I ch. 3 de l'ordonnance du 18 décembre 2002 ne viole pas le principe de la couverture des frais. Il n'est pas non plus contraire au principe de l'équivalence, du moment que l'émolument perçu reste proportionnel au travail fourni et à l'avantage économique qu'en retire l'administré (ATF 126 I 180 consid. 3c/aa p.191; au surplus, voir consid. 2.2. ci-dessus).