Citation: 2A.86/2002 21.02.2003 E. 5

5.1 Mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann grundsätzlich die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts (Art. 104 lit. a und b OG), nicht jedoch die Unangemessenheit des angefochtenen Entscheids (vgl. Art. 104 lit. c OG) gerügt werden. Dem Bundesgericht ist es daher verwehrt, sein eigenes Ermessen - im Sinne einer Überprüfung der Zweckmässigkeit (Opportunität) der angeordneten Massnahme - an die Stelle desjenigen des Bundesrates zu setzen (vgl. BGE 125 II 521 E. 2a S. 523 mit Hinweisen). Darüber hinaus hat sich das Bundesgericht im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung, welche (als Rechtsfrage gemäss Art. 104 lit. a OG) an sich frei vorzunehmen ist, aufgrund der (aussen- und sicherheits-) politischen Implikationen in der vorliegenden Fallkonstellation bei der Würdigung der Tatsachen und der Gewichtung der in Frage stehenden öffentlichen Interessen grosse Zurückhaltung aufzuerlegen. 5.2 Dem Beschwerdeführer wurde vor Bundesgericht antragsgemäss Akteneinsicht gewährt und Gelegenheit gegeben, im Rahmen einer Replik dazu Stellung zu nehmen. Soweit an der Vertraulichkeit einzelner Aktenstücke festgehalten wurde (Art. 27 VwVG), sind ihm (entsprechend Art. 28 VwVG) Zusammenfassungen des wesentlichen Inhalts derselben zugänglich gemacht worden. Der Beschwerdeführer rügt eine unrichtige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts. 5.2.1 Laut Verfügung des Bundesamtes für Polizei vom 6. Juli 2001 lagen dem bundesrätlichen Beschluss im Wesentlichen folgende tatsächlichen Feststellungen zugrunde: Der Beschwerdeführer halte sich seit ungefähr 1997/1998 mehrheitlich in Albanien und im Kosovo auf. Er sei LPK-Aktivist der ersten Stunde und in führender Funktion sowohl für den Fonds "Vendlindja Thërret" als auch für die logistische Aufrüstung der UÇK verantwortlich gewesen. Gemäss zuverlässigen Quellen sei er in das organisierte Verbrechen in Albanien involviert. Der Beschwerdeführer bestreitet diesen Sachverhalt. Er räumt zwar ein, 1999 als Vertreter der UÇK an den Friedensverhandlungen in Rambouillet teilgenommen zu haben und aufgrund seiner politischen Tätigkeit "gelegentlich" im Kosovo geweilt zu haben. Er sei jedoch seit 1999 nicht mehr Mitglied der LPK, wogegen er nunmehr im Vorstand der demokratischen Partei Kosovo "PDK" sei, welche im Kosovo sowohl in der Exekutive wie in der Legislative vertreten sei. Die UÇK habe zum Zeitpunkt des bundesrätlichen Beschlusses nicht mehr bestanden. Wohl sei gegen den Verein "Vendlindja Thërret" eine Strafuntersuchung geführt worden; die Gelder des Vereins seien jedoch inzwischen wieder freigegeben worden. Gegen den Beschwerdeführer selbst sei nie eine Strafuntersuchung eingeleitet worden und er sei nicht vorbestraft. Mit dem Konflikt um Mazedonien habe er nichts zu tun und er habe auch keine Kontakte zum organisierten Verbrechen. Im Übrigen habe er 1997/1998 bei seiner Familie in X.________ gelebt und sei nur gelegentlich ins Ausland gereist. 5.2.2 In den Akten des Bundesamtes für Polizei wird festgehalten, verschiedene ethnisch albanische bewaffnete Gruppen, insbesondere die UÇK, seien im Kosovo und den angrenzenden Gebieten mit den Netzwerken der Schwerstkriminalität verstrickt, da sie für die Kampfführung auf deren logistische und finanzielle Unterstützung angewiesen seien. Es existierten sodann auch Verflechtungen zwischen der Schwerstkriminalität und den lokalen politischen Strukturen im Kosovo. Zumindest im Bereich des Waffenhandels seien die Drahtzieher und Organisatoren sowohl in den Reihen der aktiven Politiker wie auch in der Führungsschicht der UÇK zu suchen. In der Schweiz existierten Ableger aller bekannten albanischen politischen Parteien und Gruppierungen, seien es parlamentarisch tätige oder extremistisch orientierte. Es sei davon auszugehen, dass in der Schweiz die gleichen Verflechtungen zwischen politischen Vereinigungen, bewaffneten Gruppen und Schwerstkriminalität bestünden wie im Kosovo. Rund ein Fünftel der in der Schweiz ansässigen albanischen UÇK-Nahestehenden seien auch im kriminellen Bereich aufgefallen. Hierzulande belegt seien Verwicklungen kosovo-albanischer Reisebüros in die Geldwäscherei, Fälle von Waffenschmuggel und Aktivitäten im Drogenhandel. Die innere Sicherheit der Schweiz, aber auch ihre Aussenbeziehungen, würden durch die Aktivitäten ethnisch albanischer krimineller Netzwerke, welche einerseits mit bewaffneten Gruppen und andererseits mit der politischen Ebene im Kosovo verknüpft seien, beeinträchtigt. Zudem bestünde die Gefahr einer teilweisen Infiltration der Schweizer Wirtschaft durch diese Netzwerke. Die 1996 gegründete Befreiungsarmee von Kosovo UÇK (Ushtria Çlirimtare e Kosovës) habe die Führung des bewaffneten Befreiungskampfes für die volle Unabhängigkeit Kosovos bezweckt. Sie gelte seit September 1999 offiziell als aufgelöst. Es sei jedoch eine Tatsache, dass Teile der UÇK in den Untergrund abgetaucht seien. Verschiedene ehemalige UÇK-Führer seien heute in Südserbien und Mazedonien in Rebellengruppen aktiv. Die ursprünglich 1982 in Deutschland gegründete Volksbewegung von Kosovo LPK (Levizja Popullare e Kosovës) habe die Vereinigung aller Albaner in Albanien sowie in deren Siedlungsgebieten im Kosovo, in Mazedonien, Montenegro und Südserbien zu einem eigentlichen Staatsgebilde zum Ziel. Nach der Unterzeichnung des Friedensvertrags im Jahre 1999 sei die Umwandlung der LPK in eine Partei erfolgt, aus der schliesslich die "Partei für den demokratischen Fortschritt Kosovos" PDK hervorgegangen sei. Ein Kern der alten LPK habe indessen fortbestanden und setze sich für die Durchsetzung der Unabhängigkeit des Kosovos mit allen Mitteln ein. Die LPK habe Vertretungen in mehreren europäischen Ländern aufgebaut, darunter der Schweiz. Die LPK habe die Kontrolle über den Fonds "Vendlindja Thërret", mit welchem u.a. hauptsächlich die UÇK im Kosovo finanziell und logistisch unterstützt worden sei. Im Juli 1998 habe die Bundesanwaltschaft ein gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren gegen den Fonds eröffnet wegen Verdachts auf Widerhandlungen gegen das Kriegsmaterialgesetz, Verletzung fremder Gebietshoheit, Feindseligkeiten gegen einen Kriegführenden und kriminelle Organisation. Die Auswertung der anlässlich diverser Hausdurchsuchungen sichergestellten Unterlagen habe ergeben, dass seitens der Verantwortlichen für den Fonds in grösserem Umfang Geldmittel für den Kauf von Militärmaterial zur Verfügung gestellt worden seien und Verhandlungen für die Beschaffung von Waffen und Munition im Gesamtwert von mehreren Millionen US-Dollar zugunsten der UÇK stattgefunden hätten. Es mag zwar zutreffen, dass - wie der Beschwerdeführer angibt - gegen ihn selbst kein Strafverfahren eröffnet worden ist. Der Beschwerdeführer bestreitet indessen nicht, Mitglied der UÇK und der LPK gewesen zu sein. Auch stellt er nicht in Abrede, Mitunterschriftsberechtigter über ein Konto des Fonds "Vendlindja Thërret" gewesen zu sein. Mit Blick auf die Gesamtumstände lassen diese Erkenntnisse den Schluss zu, der Beschwerdeführer sei in oder für Organisationen tätig gewesen, deren Aktivitäten geeignet sind, die Lage im Kosovo und den angrenzenden Gebieten zusätzlich zu destabilisieren. Sodann unterhält der Beschwerdeführer laut den Unterlagen der NATO/KFOR Kontakte zu Netzwerken der organisierten Kriminalität oder ist sogar in entsprechenden Strukturen eingebunden, wobei der Hinweis auf das in seinem Familienbesitz befindliche Haus in Y.________ bzw. seine Aufenthalte im Hotel A.________ in B.________ die Zweifel daran beseitigen, dass - wie er vorbringt - lediglich eine personelle Verwechslung vorliegen soll. Dass die den erwähnten Unterlagen zugrunde liegenden Informationen der NATO/KFOR aus unzuverlässigen Quellen stammten, wie der Beschwerdeführer glauben machen will, ist durch nichts belegt. Was er im Weiteren vorbringt, ist nicht geeignet, die gegen ihn erhobenen Vorwürfe zu entkräften. Die tatsächlichen Feststellungen des Bundesrates sind, unter Berücksichtigung der schwierigen Beweislage in derartigen Fällen, nicht zu beanstanden. 5.3 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des in Art. 8 EMRK garantierten Rechts auf Achtung des Familienlebens. 5.3.1 Hat ein Ausländer nahe Verwandte mit gefestigtem Anwesenheitsrecht in der Schweiz und ist diese familiäre Beziehung intakt und wird sie tatsächlich gelebt, kann es das in Art. 8 Ziff. 1 EMRK bzw. in Art. 13 Abs. 1 BV garantierte Recht auf Achtung des Familienlebens verletzen, wenn ihm die Anwesenheit in der Schweiz untersagt wird (BGE 127 II 60 E. 1d/aa S. 64 f.; 126 II 425 E. 2a S. 427, je mit Hinweisen). Über den ausländerrechtlichen Status der Ehefrau bzw. der Kinder des Beschwerdeführers ist - wie erwähnt (oben E. 3.2) - nichts Näheres bekannt. Der Beschwerdeführer selber ist im Besitz der Niederlassungsbewilligung, woran sich aufgrund des vorliegend angefochtenen Einreiseverbots einstweilen (vgl. allerdings Art. 9 Abs. 3 lit. c ANAG [SR 142.20]) nichts ändert (vgl. die Hinweise oben in E. 3.2). Die Kinder des Beschwerdeführers dürften in die Niederlassungsbewilligung ihres Vaters einbezogen worden sein (Art. 17 Abs. 2 Satz 3 ANAG), womit sich die Ehefrau, soweit sie nicht ihrerseits bereits im Besitze einer solchen Bewilligung ist, für den Verbleib bei den niederlassungsberechtigten (noch nicht volljährigen) Kindern auf Art. 8 EMRK stützen kann (BGE 127 II 60 E. 1d/bb S. 65 ff.). Damit verfügt der Beschwerdeführer über nahe Familienangehörige mit gefestigtem Anwesenheitsrecht in der Schweiz. Darüber, dass die familiäre Beziehung nicht intakt ist bzw. - bis zur Anordnung des Einreiseverbots - nicht tatsächlich gelebt wurde, ist nichts bekannt. Damit kann sich der Beschwerdeführer im Verhältnis zu seiner in der Schweiz lebenden Ehefrau und den Kindern auf die in Art. 8 Ziff. 1 EMRK verankerte Garantie des Familienlebens berufen. 5.3.2 Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK darf eine Behörde in die Ausübung des Rechts nach Ziff. 1 dieser Bestimmung nur eingreifen, soweit der Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und in einer demokratischen Gesellschaft notwendig ist für die nationale oder öffentliche Sicherheit, für das wirtschaftliche Wohl des Landes, zur Aufrechterhaltung der Ordnung, zur Verhütung von Straftaten, zum Schutz der Gesundheit oder Moral oder zum Schutz der Rechte und Freiheiten anderer. 5.3.3 Das gegen den Beschwerdeführer verfügte Einreiseverbot stützt sich formell auf Art. 184 Abs. 3 BV, wonach der Bundesrat befugt ist, Verordnungen und Verfügungen zu erlassen, wenn die Wahrung der Interessen des Landes es erfordert; die entsprechende Kompetenz ergab sich vormals aus Art. 102 Ziff. 8 aBV. In BGE 125 II 417 E. 6b erachtete das Bundesgericht eine bundesrätliche Verordnung, die sich auf Art. 102 Ziff. 8-10 aBV stützte, als genügende gesetzliche Grundlage für einen schweren Eingriff in die Meinungsäusserungs- und Pressefreiheit, was der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in der Folge bestätigte (vgl. dessen Entscheid i.S. Kaptan gegen Schweiz vom 12. April 2001, publ. in: VPB 65/2001 Nr. 131 S. 1370). In seinem Entscheid in Sachen Zaoui gegen Schweiz (vom 18. Januar 2001, publ. in: VPB 65/2001 Nr. 139 S. 1403) erblickte der Gerichtshof unmittelbar in Art. 102 Ziff. 8 und 10 aBV die gesetzliche Grundlage für einen Eingriff in die Meinungsäusserungsfreiheit durch Beschlagnahme der Telefaxgeräte, Blockierung des Zugangs zum Mailsystem und zum Internet sowie Androhung der Beschlagnahme der Telefonapparate gegenüber einem Asylbewerber, der mehrere propagandistische Aufrufe für die Islamische Heilsfront (FIS), gegen die algerische Regierung sowie zum gewaltsamen Widerstand gegen letztere verfasst hatte. Insofern genügt Art. 184 Abs. 3 BV, der im Unterschied zum alten Verfassungstext die Verfügungs- und Verordnungskompetenz des Bundesrates explizit erwähnt, als rechtssatzmässige Grundlage auch für das vorliegend angefochtene Einreiseverbot. Im Weiteren dient diese Massnahme der Wahrung der Landesinteressen im Ausland sowie der inneren und äusseren Sicherheit, entspricht damit einem hinreichenden öffentlichen Interesse und verfolgt Ziele, die im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK zulässig sind. 5.3.4 Zu prüfen ist, inwieweit der Eingriff in einer demokratischen Gesellschaft notwendig bzw. verhältnismässig ist. Das vorliegend angefochtene Einreiseverbot wurde namentlich damit begründet, die Aktivitäten des Beschwerdeführers seien vor dem Hintergrund seines Bezuges zur Schweiz geeignet, die Beziehungen der Schweiz zu Mazedonien und zu Drittstaaten zu gefährden, welche sich wie die Schweiz für eine friedliche Lösung im Balkan einsetzten und die kriegerischen Aktivitäten der Verfechter eines Grossalbaniens verurteilten. Das öffentliche Interesse an einer Fernhaltung des Beschwerdeführers hat - insbesondere mit Blick auf die neutralitätspolitische Ausrichtung der Schweiz - als äusserst gewichtig zu gelten. Der Beschwerdeführer bringt vor, durch die Einreisesperre sei es ihm verunmöglicht, bei seiner Familie in X.________ zu leben. Der Ehegattin und den Kindern sei nicht zuzumuten, mit dem Beschwerdeführer im Ausland zu leben. Die Ehegattin lebe bereits seit 1987 in der Schweiz und habe hier eine Arbeitsstelle. Von den drei Kindern seien zwei in der Schweiz geboren und das älteste kurz nach der Geburt in die Schweiz gelangt. Alle drei Kinder besuchten hier die Schule und hätten sich in die Schweizer Verhältnisse eingelebt; die Heimatsprache spräche keines mehr. Es dürfte insoweit zutreffen, dass es für die Ehefrau und die Kinder mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden wäre, wenn sie dem Beschwerdeführer in dessen Heimatland nachfolgen müssten. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer aufgrund seiner häufigen und andauernden Landesabwesenheit bereits vor Verhängung des angefochtenen Einreiseverbots in beträchtlicher Weise freiwillig auf die Pflege des Familienlebens verzichtet hatte. Dem Beschwerdeführer war es offenbar wichtiger, seinen Aktivitäten im Heimatland nachzugehen, was nicht zuletzt mit Blick auf seinen Status als anerkannter Flüchtling, auf den er sich noch heute beruft, erstaunt. Die familiäre Beziehung könnte daher nahezu im bisherigen Umfang auch im Rahmen von Besuchsaufenthalten der Ehefrau und der Kinder in Albanien oder im Kosovo gepflegt werden. Zu erinnern ist aber auch daran, dass es dem Beschwerdeführer unbenommen ist, zu Besuchszwecken um eine Bewilligung zur Einreise zu ersuchen. Im Übrigen ist auch nicht ausgeschlossen, dass er, soweit er sich an die ihm in Ziff. 2 der Verfügung auferlegten Bedingungen hält und die ihm zur Last gelegten Aktivitäten einstellt, dereinst um Wiedererwägung des Beschlusses wird ersuchen können. Unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände überwiegt daher das öffentliche Interesse an einer Fernhaltung des Beschwerdeführers sein privates Interesse und das seiner Familie an einem Verbleib in der Schweiz, womit der Eingriff in das Recht auf Achtung des Familienlebens gerechtfertigt ist. 5.4 Nichts zu seinen Gunsten kann der Beschwerdeführer aus dem ebenfalls in Art. 8 EMRK garantierten Recht auf Achtung des Privatlebens ableiten. Da es sich bei ihm nicht um einen Ausländer der "zweiten Generation" handelt, ist nicht von einem kombinierten Schutzbereich von Privat- und Familienleben auszugehen. Vielmehr kommt in solchen Konstellationen der Garantie des Privatlebens gegenüber jener des Familienlebens lediglich Auffangfunktion zu, soweit qualifizierte Familienbande nicht oder nicht mehr bestehen (vgl. dazu BGE 126 II 377 E. 2c/aa S. 384 f. mit Hinweisen; Urteil 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2b), was hier indessen der Fall ist. Im Übrigen reichen die vom Beschwerdeführer ins Feld geführten - nicht über das übliche Mass hinausgehenden - Kontakte zu Bekannten und Verwandten und allein die Dauer der Anwesenheit im Land (seit 1986), welche aufgrund seiner häufigen Aufenthalten und politischen Aktivitäten in seinem Heimatland stark zu relativieren ist, bei weitem nicht aus, um unter diesem Titel ausnahmsweise einen Bewilligungsanspruch zu begründen. 5.5 Nach dem soeben Gesagten kann von einer willkürlichen Verweigerung der Einreise des Beschwerdeführers nicht die Rede sein, weshalb er auch aus Art. 12 Abs. 4 UNO-Pakt II nichts zu seinen Gunsten ableiten kann (eingehend zu dieser Bestimmung BGE 122 II 433 E. 3c S. 442 ff.). Im Übrigen wäre der Eingriff in die Garantien von Art. 12 UNO-Pakt II gemäss dessen Abs. 3 - ebenso wie der Eingriff ins Familienleben gemäss Art. 8 Ziff. 2 EMRK (dazu oben E. 5.3) - gerechtfertigt. Schliesslich steht der vom Beschwerdeführer ebenfalls angerufene Art. 13 UNO-Pakt II, welcher Garantien im Ausweisungsverfahren vorsieht, einer politischen Ausweisung (Art. 121 Abs. 2 BV bzw. Art. 70 aBV), welche üblicherweise ohne Anhörung verfügt wird und gegen die kein Rechtsmittel offen steht, nicht entgegen, erfolgen doch entsprechende Anordnungen aus Gründen der nationalen Sicherheit (Botschaft betreffend den Beitritt zu den internationalen Menschenrechtspakten von 1966, in: BBl 1991 I 1189, S. 1201 f.). Nichts anderes hat vorliegend hinsichtlich des aus vergleichbaren Gründen angeordneten Einreiseverbots zu gelten.