Citation: 2C_663/2008 23.11.2009 E. 3

Um die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der Höchstbestandesverordnung zu überprüfen, ist zunächst mit Hilfe der Materialien die Entstehungsgeschichte der betreffenden Regelung nachzuzeichnen und deren Zielsetzung zu ermitteln. 3.1 Die Ermächtigung des Bundesrates, eine Höchstzahl für die einzelnen Nutztierarten pro Betrieb festzusetzen und bei Überschreitung derselben eine Abgabe zu erheben, geht zurück auf eine Änderung vom 22. Juni 1979 (AS 1979 2058; in Kraft gesetzt auf den 1. Januar 1980) des früheren Landwirtschaftsgesetzes vom 3. Oktober 1951 (AS 1953 1073; aufgehoben per Ende 1998; im Folgenden: aLwG). Diese zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion konzipierte Massnahme (Art. 19a Ingress und lit. a aLwG) sollte (nebst weiteren Instrumentarien wie dem Ausrichten von Beiträgen an kleine und mittelgrosse Betriebe nach der Zahl ihrer Tiere oder Tierplätze und der Bewilligungspflicht für Stallbauten) dazu dienen, die Tierbestände an die "Produktions- und Absatzverhältnisse" sowie die "betriebs- und landeseigenen Futtergrundlagen" anzupassen (Art. 19 Abs. 1 lit. b aLwG). Für die Festsetzung der Höchstzahl war dabei von einem Tierbestand auszugehen, der bei rationeller Haltung ein ausreichendes Einkommen ermöglicht (Art. 19b Abs. 1 Satz 1 aLwG, in der Fassung vom 1. Januar 1988; AS 1988 640). Die (nach Ablauf der Anpassungsfrist von Art. 19b Abs. 4 aLwG zu erhebende) Abgabe für das Überschreiten der Höchstzahl sollte so angesetzt werden, dass die Haltung der überzähligen Tiere unwirtschaftlich wird (Art. 19f Abs. 1 aLwG). Mit der Revision vom 22. Juni 1979 wollte der Gesetzgeber erreichen, dass die Betriebe, welche die seiner agrarpolitischen Zielsetzung entsprechende Grössenordnung übersteigen, im Hinblick auf ausgeglichene Produktions- und Absatzverhältnisse reduziert werden (vgl. BGE 110 Ib 275 E. 1 und 4 S. 276 ff., unter Hinweis auf die einschlägigen Materialien). Auch sollte eine Produktion mit betriebs- und landesfremdem Futter, insbesondere in der Schweine- und Geflügelhaltung, nur so weit zulässig sein, als sie zur angemessenen Versorgung des inländischen Marktes notwendig ist (vgl. die betreffende Botschaft in BBl 1977 I S. 203). Hingewiesen wurde auf eine anhaltend steigende Produktion auf dem Fleischsektor mit der Gefahr ernsthafter Absatzschwierigkeiten einerseits und eine zunehmende Tendenz weg vom bäuerlichen Betrieb hin zur gewerblich-industriellen Massenproduktion andererseits. Die genannten, im damaligen Landwirtschaftsgesetz vorgesehenen Massnahmen, worunter die vom Bundesrat in Vorgängererlassen der heutigen Höchstbestandesverordnung (Verordnungen vom 10. Dezember 1979, AS 1979 2084; vom 26. August 1981, AS 1981 1424, bzw. vom 13. April 1988, AS 1988 670) umgesetzte Begrenzung der Tierbestände, dienten damit sowohl der Produktions- als auch der Strukturlenkung, indem sie zugleich eine Begrenzung der Produktion als auch deren Rückführung in den bäuerlichen Betrieb bewirken sollten (vgl. BGE 118 Ib 241 E. 2 S. 244, unter Hinweis auf die betreffenden Materialien sowie Meinrad Huser, Die Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, Grüsch 1989, S. 15 ff.; Urteil 2A.41/1992 vom 31. August 1992, E. 3b). Diese Anliegen fanden ihre verfassungsrechtliche Grundlage im früheren Landwirtschaftsartikel der vormaligen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 (Art. 31bis Abs. 3 lit. b aBV, in der Fassung gemäss den revidierten Wirtschaftsartikeln von 1947; BS 1 3 S. 12 f.), welcher als Zielsetzung (abgesehen von der Festigung des bäuerlichen Grundbesitzes) die Erhaltung eines gesunden Bauernstandes und einer leistungsfähigen Landwirtschaft nannte (vgl. BGE 118 Ib 241 E. 4a S. 246; zu diesen Zielsetzungen und den diesbezüglichen Zielkonflikten: René A. Rhinow, in: Kommentar aBV, Art. 31bis, Rz. 160 ff., insbesondere Rz. 171 f.). Die Bestimmungen des vormaligen Landwirtschaftsgesetzes betreffend die Höchstzahlen blieben in der Folge abgesehen von wenigen Anpassungen (vgl. BG vom 19. Dezember 1986, AS 1988 S. 640 und dazu die betreffende Botschaft in BBl 1983 IV 50, S. 62 ff.) unverändert. 3.2 Mit dem siebten Landwirtschaftsbericht vom 27. Januar 1992 (BBl 1992 II 130) leitete der Bundesrat eine Neuorientierung der Agrarpolitik ein mit der Zielsetzung einer vermehrten Trennung von Preis- und Einkommenspolitik (u.a. durch den Ersatz von Preisstützungen und produktgebundenen Beiträgen durch produktunabhängige Direktzahlungen), der Verwirklichung ökologischer Anliegen durch ökonomische Anreize und einer Lockerung der staatlichen Markteingriffe zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des gesamten Ernährungssektors. Hinsichtlich der Fleisch- und Eierproduktion wurde jedoch der produktions- und strukturlenkende Effekt der ergriffenen Lenkungsmassnahmen (worunter die Höchstzahlenbegrenzung) insbesondere für den Bereich der Schweinehaltung als positiv beurteilt und empfohlen, auch in Zukunft daran festzuhalten (vgl. Siebter Landwirtschaftsbericht, a.a.O., S. 326 ff., insbesondere S. 331). Am 9. Juni 1996 haben Volk und Stände den im Zuge der Agrarreform entstandenen neuen Landwirtschaftsartikel 31octies aBV angenommen (AS 1996 2502), welcher in der Folge - im Wesentlichen inhaltlich unverändert - in die aktuelle Bundesverfassung (Art. 104 BV) übernommen wurde (vgl. Urteil 2A.40/2005 vom 16. August 2005, E. 4.2; Vallender/Hettich, in: St. Galler Kommentar zur neuen Bundesverfassung, 2. Aufl. 2008, Rz. 1 f. zu Art. 104 BV). Die neugestaltete Verfassungsbestimmung bekennt sich zu einer nachhaltig und auf den Markt ausgerichteten Produktion und betont die Multifunktionalität der Landwirtschaft (vgl. Vallender/Hettich, a.a.O., Rz. 5 ff.; Paul Richli, Wirtschaftsstrukturrecht, SBVR XIII, Basel 2005, Rz. 413 ff.). Konkretisiert wurde diese Zielsetzung im totalrevidierten, aktuellen Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 (vgl. die betreffende Botschaft zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], in: BBl 1996 IV 1, S. 10 ff.). Hinsichtlich der Massnahmen in der Fleisch- und Eierproduktion folgte der Gesetzgeber den betreffenden Vorschlägen im Entwurf des Bundesrates (Art. 44 f. LwG-E; BBl 1996 IV S. 322 f.), welcher an einer Regelung betreffend Höchstbestände festhalten wollte, wobei - aufgrund der Neuausrichtung der Agrarpolitik - nicht mehr die Produktionslenkung im Vordergrund stand, sondern eine nachhaltige Produktion in bäuerlichen Betrieben (Botschaft Agrarpolitik 2002, a.a.O., S. 169, zu Art. 44; vgl. auch Urteil 2A.40/2005 vom 16. August 2005, E. 4.2.3) und damit - wie sich auch in gesetzessystematischer Auslegung ergibt (vgl. den Gliederungstitel des betreffenden Abschnitts) - eine Strukturlenkung. Damit sollten agrarpolitisch unerwünschte bodenunabhängige Grossbetriebe, wie sie im Bereich der Geflügel- und Schweinehaltung möglich wären, verhindert werden; demgegenüber erübrigten sich Höchstbestände bei der Rindviehhaltung, wo die erwünschte Strukturentwicklung bereits gewässerschutzrechtlich durch einen (ausnahmslos geltenden) maximalen Tierbesatz pro Hektare landwirtschaftlicher Nutzfläche vorbestimmt wird (Botschaft Agrarpolitik 2002, a.a.O., S. 155 f., Ziff. 224.11; vgl. dazu auch Richli, a.a.O., Rz. 569 f.). Während die Beratungen von Art. 46 f. LwG im Ständerat zu keinen Diskussionen Anlass gab (vgl. AB 1998 S 138), blieb im Nationalrat ein Antrag ohne Erfolg, welcher die Kompetenz des Bundesrates zur Festlegung von Höchstbeständen auf Betriebe beschränken wollte, die den ökologischen Leistungsnachweis nicht erbringen (AB 1997 N 2050). Auch anlässlich der parlamentarischen Beratung wurde betont, die neue Agrarpolitik wolle die Tierhaltung bewusst auf bäuerliche Betriebe beschränken und nicht industrielle Betriebe fördern (AB 1997 N 2048, Votum Nebiker, Berichterstatter), und es solle eine erneute Debatte über Tierfabriken vermieden werden (AB 1997 N 2049, Votum Bundesrat Delamuraz). Gestützt auf Art. 46 f. LwG erliess der Bundesrat die Höchstbestandesverordnung vom 7. Dezember 1998 (AS 1999 452). 3.3 Die Bestimmungen im Landwirtschaftsgesetz, welche den Bundesrat ermächtigen, Tierhöchstbestände je Betrieb festzulegen (Art. 46 f. LwG), wurden in der Folge anlässlich der Debatte über die Agrarpolitik 2007 (BBl 2002 4721) im Parlament erneut zur Diskussion gestellt; die betreffenden Aufhebungsanträge blieben indessen in beiden Räten erfolglos (AB 2002 S 1234 f.; AB 2003 N 395 f.). Am 26. November 2003 verabschiedete der Bundesrat die heute geltende Höchstbestandesverordnung (AS 2003 4933), mit welcher die Höchstbestände für Tiere der Schweinegattung, Kälber, Mastpoulets, Truten und Legehennen auf den 1. Januar 2004 um 50 % erhöht bzw. für Junghennen aufgehoben wurden (vgl. Agrarbericht 2004 des Bundesamtes für Landwirtschaft, S. 133). Anlässlich der Beratung der Agrarpolitik 2011 bildete die in der Vernehmlassung kontrovers beurteilte Notwendigkeit einer Höchstbestandesregelung im Landwirtschaftsgesetz (vgl. Botschaft zur Agrarpolitik 2011, BBl 2006 6337, S. 6569 f.) im Nationalrat aufgrund des Streichungsantrages einer Kommissionsmehrheit erneut Anlass für eine eingehende Debatte (AB 2007 N 245-250): Die sich für eine Streichung der Bestimmungen einsetzenden Votanten stellten sich hauptsächlich auf den Standpunkt, eine Begrenzung der Tierbestände werde bereits durch das geltende Gewässerschutz-, Umwelt-, Tierschutz- und Raumplanungsrecht sichergestellt und bedürfe einer zusätzlichen Höchstzahlenregelung nicht (Voten Pelli, Parmelin, Scherer). Auch wurde darauf hingewiesen, dass die Regelung ein Missbrauchspotential aufweise und in der Praxis umgangen werden könne (Voten Weyeneth, Scherer sowie Bundesrätin Leuthard). Die Gegner des Streichungsantrages begründeten die Notwendigkeit der bisherigen Regelung damit, dass es um den Erhalt und die Förderung einer Tierproduktion im Rahmen traditioneller bäuerlicher Strukturen und um die Verhinderung einer industriellen Grossproduktion wie im Ausland im Rahmen von sog. Tierfabriken gehe; ökologisch, naturnah und tiergerecht produzierte landwirtschaftliche Güter könnten gerade in sich öffnenden Märkten profitieren und entsprächen einem Anliegen der Konsumenten. Die Raumplanungs- und Umweltgesetzgebung böte keinen hinreichenden Schutz vor einer Aufstockung von Tierbeständen (Voten Genner, Marty Kälin, Graf, Aeschbacher). Verschiedentlich wurde aber auch betont, es gehe in diesem Zusammenhang letztlich um eine politische Entscheidung (Voten Brun, Bundesrätin Leuthard). Der Nationalrat lehnte den Streichungsantrag in der Folge ab, womit Art. 46 f. LwG unverändert in Kraft blieb. 3.4 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass die Höchstbestandesregelung von Art. 46 f. LwG, deren Beibehaltung vom Gesetzgeber bis in jüngste Zeit mehrfach bestätigt wurde, aus heutiger Sicht als Massnahme zur Strukturlenkung in der Viehwirtschaft konzipiert ist. Beabsichtigt wird damit in erster Linie, die Tierproduktion im Rahmen bäuerlicher Strukturen zu erhalten und industrielle Grossbetriebe mit Massentierhaltung zu verhindern bzw. entsprechende Bewirtschaftungsformen unattraktiv zu gestalten. Dass bestehende gewässerschutz-, raumplanungs-, umwelt- und tierschutzrechtliche Vorgaben allenfalls (mittelbar) eine ähnliche Lenkungswirkung erzielen könnten, war dem Gesetzgeber bewusst. Mit der dem Bundesrat eingeräumten Kompetenz zum Erlass von Höchstbestandesvorschriften wollte er indessen an einem eigenständigen, landwirtschaftspolitisch motivierten Instrument festhalten, welches eine direktere und nötigenfalls auch weitergehendere Lenkung der Strukturen in der Viehwirtschaft in die gewünschte Richtung erlaubt. Von ihrer Zweckbestimmung her dient diese Massnahme der Förderung einer auf Nachhaltigkeit ausgerichteten bäuerlichen Produktion (vgl. Yves Donzallaz, Traité de droit agraire suisse, Band 1, Bern 2004, § 1110) und korrespondiert damit mit der betreffenden Zielsetzung des Landwirtschaftsartikels (Art. 104 BV), wenn auch gewisse Konflikte im Hinblick auf andere Vorgaben innerhalb des verfassungsrechtlichen Zielkatalogs bestehen mögen (vgl. zu dieser bei einer auf Multifunktionalität ausgerichteten Landwirtschaft systemimmanenten Problematik: Richli, a.a.O., Rz. 418 ff.). Entsprechend war der Bundesrat als Verordnungsgeber befugt und mit Blick auf den in den Materialien zum Ausdruck kommenden gesetzgeberischen Willen - trotz blosser "Kann-Vorschrift" in Art. 46 Abs. 1 LwG - auch gehalten, entsprechende Vorschriften zu den Höchstbeständen vorzusehen. Dies gilt insbesondere für den Bereich der Schweinezucht- und -mastbetriebe, welche in den Beratungen im Parlament wie auch in den einschlägigen Botschaften und Berichten verschiedentlich als Beispiel für die Notwendigkeit einer derartigen Strukturlenkung angeführt wurden. Dass der verfassungsrechtliche Auftrag zur (subsidiären) Förderung der bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe (Art. 104 Abs. 2 BV) teilweise mit anderen Mitteln, namentlich mit Direktzahlungen, verfolgt werden kann, hindert den Verordnungsgeber, soweit ihm die damit erzielte Wirkung als ungenügend erscheint, nicht daran, ergänzend auch von der ihm eingeräumten Kompetenz zur Strukturlenkung auf dem Wege der Dekretierung von betrieblichen Höchstbeständen Gebrauch zu machen. Ein damit einhergehender grundsatzwidriger Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 94 Abs. 4 BV) der von dieser Massnahme betroffenen bodenunabhängig produzierenden Tierhaltungsbetriebe - auch wenn diese (aufgrund ihrer Produktionsmethode) nicht mehr als bäuerlich zu qualifizieren (vgl. Urteil 2A.40/2005 vom 16. August 2005, E. 4.2.3 mit Hinweis auf die Materialien), sondern bloss dem Nachbarbereich der Landwirtschaft zuzuordnen sind - gilt als durch Art. 104 Abs. 2 BV gedeckt (vgl. Paul Richli, Grundriss des schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, 3. Aufl., Bern 2007, Rz. 879; vgl. ferner das einschlägige Gutachten der Justizabteilung, in: VPB 42/1978 Nr. 70 S. 300). Dass eine gewisse (indirekte) Lenkungswirkung allenfalls bereits von den gewässerschutzrechtlichen Bestimmungen (Art. 14 GSchG [SR 814.20] in Verbindung mit Art. 22 ff. GSchV [SR 814.201]) ausgehen könnte, verpflichtete den Verordnungsgeber nicht dazu, von der Festlegung von Höchstzahlen in der Schweinehaltung abzusehen, zumal in diesem Bereich - im Unterschied zur Rindviehhaltung, für welche die HBV keine Höchstbestände mehr vorschreibt - Ausnahmen von den (bestandesbegrenzenden) Anforderungen an die zur Erreichung einer ausgeglichenen Düngerbilanz erforderliche Nutzfläche möglich sind (Art. 14 Abs. 7 GSchG in Verbindung mit Art. 25 GSchV). Die von den Beschwerdeführern ins Feld geführte Kritik der Wettbewerbskommission an der Höchstbestandesverordnung (in: RPW 1998/4 S. 578 f.), wonach derartige Regelungen den Grundsätzen einer freiheitlichen und marktwirtschaftlichen Ordnung diametral entgegenliefen, richtet sich bei genauer Betrachtung nicht gegen die Bestimmungen in der Verordnung selber, sondern gegen die Höchstbestandesregelung als Ganzes, welche - wie ausgeführt - vom Gesetzgeber gewollt beibehalten und in für die rechtsanwendenden Behörden verbindlicher Weise (Art. 190 BV) normiert wurde. Gleiches gilt für die Ausführungen der Beschwerdeführer zur Verhältnismässigkeit dieser Massnahme. Soweit sie schliesslich geltend machen, die Verordnung von Höchstbeständen sei nicht notwendig zum Erreichen der in der Bundesverfassung statuierten Ziele in der Landwirtschaft, betrifft dies letztlich die Frage nach der Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahme, welche von den Gerichten nicht zu überprüfen ist (E. 2.3 in fine). Aus dem nämlichen Grund war die Vorinstanz auch nicht gehalten, sich damit vertieft auseinander zu setzen bzw. die diesbezüglich beantragten Beweismittel abzunehmen; eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, eine Verletzung des rechtlichen Gehörs oder Rechtsverweigerung liegt somit nicht vor. Die Vorbringen der Beschwerdeführer sind nach dem Gesagten nicht geeignet, die Höchstbestandesverordnung und die darin vorgesehene Erfassung der Schweinehaltung als verfassungs- oder gesetzwidrig erscheinen zu lassen. Der angefochtene Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts ist in dieser Hinsicht somit nicht zu beanstanden.