Citation: 2P.293/2004 01.12.2005 E. 5

La recourante, qui est une commune à forte capacité contributive, se plaint en substance de ce que les deux décrets querellés porteraient atteinte à son autonomie communale telle que garantie par l'art. 139 lettre c Cst./VD. Selon elle, les actes législatifs ici en cause limiteraient, de manière excessive, sa faculté de fixer librement le taux d'imposition et de gérer de manière autonome son budget. Cette situation serait aggravée par la hausse de la participation des communes vaudoises à la facture sociale (qui a passé progressivement de 33% en 2001 à 50% en 2004) et par la "bascule des impôts" (en vigueur depuis le 1er janvier 2004) qui est l'aboutissement d'un processus initié en décembre 1996 (EtaCom) et visant à clarifier la répartition des tâches entre Etat et communes et à réduire les écarts fiscaux excessifs entre les communes. (La "bascule des impôts" contribue à une réduction des inégalités fiscales entre communes: en moyenne, le taux d'imposition des communes a baissé d'autant qu'a augmenté le taux d'imposition cantonal, soit 22.5 points d'impôt; cependant, les communes à faible capacité financière bénéficient d'une baisse d'impôt plus forte que les communes financièrement fortes, cette baisse se situant dans une fourchette de 10 à 40 points). Or, force est de constater que les différents actes législatifs du Grand Conseil qui concrétisent la hausse de la participation financière des communes à la facture sociale et "la bascule des impôts" ne font pas l'objet du présent recours. Dans la mesure où la recourante critique de tels actes - qui n'ont été remis en cause ni par référendum ni par un recours de droit public -, son recours est irrecevable. 5.1 L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence encore valable depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale (cf. ATF 128 I 3 consid. 2a p. 8), une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226-227 et les arrêts cités). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut se plaindre, par la voie du recours de droit public, d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation ou d'une fausse application par l'autorité cantonale des normes de droit cantonal et communal régissant le domaine en cause. L'autonomie communale est également violée, lorsque le canton empiète à tort dans un domaine protégé de celle-là par l'adoption, notamment, de normes générales et abstraites qui limitent ou suppriment une compétence communale ou qui règlent une question relevant de cette autonomie (cf. ATF 122 I 279 consid. 8c p. 291; 120 Ia 203 consid. 2a p. 204; 119 Ia 214 consid. 3a p. 218 et les arrêts cités). Les communes peuvent en outre jouir d'une autonomie protégée dans l'application du droit cantonal, si celui-ci leur laisse une liberté de décision relativement importante. Il faut toutefois que l'exécution, en première instance, des dispositions cantonales leur soit confiée et que la nature du domaine à régler se prête à une réglementation propre de la part des différentes communes (ATF 119 Ia 214 consid. 3b p. 219). 5.2 Les législations cantonales sur la péréquation financière intercommunale ne s'adressent en principe qu'aux communes. Toutefois, celles-ci ne sont normalement pas habilitées à prendre elles-mêmes les décisions fixant les contributions dues ou les prestations exigibles à ce titre; une telle compétence incombe exclusivement aux organes cantonaux. En ce sens, les communes n'ont donc aucun droit de déterminer librement la quotité de leurs propres contributions ou prestations. Au demeurant, soustraire de telles décisions du champ d'autonomie des communes n'est pas sans fondement. En effet, la péréquation financière intercommunale implique, à l'instar des questions de délimitation de souveraineté fiscale entre communes, un conflit d'intérêt entre des sujets de droit de même niveau, contestation que seul un organe de rang supérieur est apte à régler d'une manière contraignante pour les parties. Certes, un canton peut attribuer expressément aux communes l'exécution de certains points du système de péréquation financière intercommunale, notamment en ce qui concerne l'utilisation des sommes allouées; il est alors tenu de respecter la liberté d'action de la commune en cette matière, sous peine de violer son autonomie. Cependant, une telle latitude n'altère en rien la compétence des organes cantonaux quant à la détermination des contributions ou prestations annuelles (cf. ATF 119 Ia 214 consid. 3b, concernant la loi zurichoise sur la péréquation financière; voir aussi arrêt 2P.70/2003 du 4 avril 2003, consid. 5.1, relatif à la participation financière de la commune de Ropraz exigée sur la base du décret vaudois du 14 décembre 1999 fixant pour les années 2001 et 2002 la contribution des communes au fond de péréquation directe horizontale et la redistribution de celui-ci). De même, s'il est vrai que les contributions réclamées aux communes au titre de la péréquation financière affaiblissent les finances des communes (y compris les ressources destinées aux activités relevant de leur champ d'autonomie), ce qui pourrait indirectement les obliger à augmenter leurs impôts ou à recourir à des emprunts, de telles conséquences ne constituent pas une atteinte à leur autonomie. D'une part, ces effets résultent nécessairement de toute obligation financière mise à la charge des communes et, d'autre part, celles-ci demeurent libres d'aménager leur budget et de choisir la manière dont elles entendent financer la contribution litigieuse (arrêt 2P.70/2003 du 4 avril 2003 précité, ibidem; arrêt 2P.134/1997 du 30 mars 1998, consid. 3c, concernant le décret vaudois du 16 décembre 1996 réglant la contribution financière des communes vaudoises à la réduction du déficit de l'Etat de Vaud pour l'année 1997). 5.3 De l'avis de la recourante, cette jurisprudence rendue pour ce qui concerne les arrêts vaudois sous l'empire de l'art. 80 de l'ancienne Constitution du 1er mars 1885 du canton de Vaud ne serait plus valable depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution vaudoise du 14 avril 2003. Elle relève que, contrairement à l'art. 80 aCst./VD qui garantissait l'autonomie communale de manière générale et abstraite, l'art. 139 Cst./VD énumère désormais expressément, de manière non exhaustive, les domaines dans lesquels les communes disposent d'autonomie. Or, selon l'art. 139 lettre c Cst./VD, les communes sont, en particulier, autonomes "dans la fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux" (lettre c). Soulignant le fait que les communes ont le pouvoir de prélever des impôts communaux et de disposer du produit de ceux-ci, la recourante en déduit que les participations financières qui lui sont réclamées au titre de la péréquation intercommunale directe ou indirecte porteraient atteinte à son autonomie, dans la mesure où elle ne pourrait pas décider librement de l'affectation du produit des impôts communaux. La recourante perd toutefois de vue que l'autonomie fiscale des communes n'est pas garantie de manière illimitée mais uniquement dans les limites du droit cantonal. Pour le surplus, la jurisprudence précitée demeure valable malgré l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution vaudoise. Ni les deux décrets attaqués, ni l'art. 139 lettre c Cst./VD ne confèrent aux communes vaudoises un quelconque pouvoir de décision dans la détermination des contributions dues au fonds de péréquation directe horizontale ou au titre de la facture sociale. Comme le relève Jacques Haldy (L'organisation territoriale et les communes, in la Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, p. 291 ss, spéc. 295/296, n. 2.1.2), l'inscription dans la Constitution des domaines dans lesquels les communes disposent d'une autonomie répond notamment au besoin d'éviter au Tribunal fédéral, saisi d'un recours de droit public pour violation de l'autonomie, de disséquer tout le droit cantonal pour savoir si et dans quelle mesure les communes ont ou non un pouvoir de décision important dans un domaine donné. L'auteur ajoute que si l'art. 139 lettre c Cst./VD relatif à l'autonomie fiscale des communes condamne le taux unique, il n'interdit pas un système de péréquation intercommunale destiné à éviter les écarts excessifs entre les communes. Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que l'autonomie fiscale des communes vaudoises était restreinte non seulement par la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux, mais également par un système de péréquation financière intercommunale au sens des art. 140a et 140b LC/VD (cf. arrêt 2P.134/1997 précité, consid. 3b/bb et 3b/cc). La nouvelle Constitution vaudoise ne modifie en rien la situation sur ce point. Au contraire, l'art. 168 Cst./VD consacre désormais expressément le système de la péréquation intercommunale; il dispose que la loi (cantonale) détermine le pouvoir fiscal des communes et que la charge fiscale ne doit pas présenter des écarts excessifs entre les communes (al. 1); la péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Ainsi donc, la Constitution vaudoise donne expressément mandat au législateur cantonal de réaliser un système de péréquation intercommunale dans le but de réduire les écarts excessifs de la charge fiscale entre les communes. Or, il n'est pas contesté que les décrets querellés s'inscrivent dans le cadre de cet objectif visant à atténuer les inégalités fiscales entre les communes à forte et à faible capacité contributive. 5.4 En l'occurrence, la commune recourante ne bénéficie d'aucune autonomie dans l'institution et le mode de calcul des contributions financières litigieuses. Certes, de telles contributions ont une influence indirecte sur les finances communales en ce sens que la recourante peut être amenée à augmenter les impôts et/ou à recourir à des emprunts pour faire face à une hausse de la charge financière. Il n'en demeure pas moins que la recourante garde le choix du financement desdites contributions. C'est donc à tort que la recourante prétend que les décrets attaqués limitent, de manière excessive, la faculté de décider de manière autonome de son budget ou de fixer librement son taux d'imposition. Le seul fait qu'en raison de ces participations financières imposées, elle doive porter une charge supplémentaire dans son budget et qu'elle puisse être amenée à augmenter le taux ou à recourir à des emprunts ne touche pas son autonomie fiscale (cf. arrêt 2P.134/1997 du 30 mars 1998 précité, consid. 3). La recourante prétend qu'elle n'a pas eu la possibilité de modifier son taux d'imposition pour l'année 2005 après l'adoption des décrets attaqués du 5 octobre 2004 en raison du délai légal fixé au 30 septembre pour soumettre l'arrêté d'imposition communal à l'approbation du Conseil d'Etat. Elle ajoute que son taux d'imposition serait bloqué à 85 points en raison du mécanisme législatif mis en place par la "bascule des impôts", sans possibilité de choisir un taux plus élevé, ce qui serait constitutif d'une violation de l'autonomie communale. Dans ses observations, le Grand Conseil relève que les communes vaudoises ont été informées le 9 juillet 2004 que le délai en question était prolongé au 12 novembre 2004, si bien qu'elles disposaient d'un délai suffisant pour adapter leur taux d'imposition aux contributions qui leur seraient réclamées sur la base des décrets litigieux. L'autorité intimée précise que la "bascule des impôts" qui résulte notamment des décrets des 29 avril et 2 juillet 2003, laisse la possibilité aux communes de fixer, dans une certaine mesure, librement leur taux d'imposition, d'adapter à la baisse ou à la hausse leur taux par rapport au taux d'imposition communal théorique fixé par le canton. Rien n'interdisait donc à la recourante de fixer un taux d'imposition supérieur à 85 pour 2005, sans conséquences négatives sur le montant des contributions à verser au titre de la péréquation intercommunale directe et indirecte. 5.5 En résumé, les décrets attaqués ne touchent en rien l'autonomie communale de la recourante telle qu'elle est définie par la constitution et la législation vaudoises. La fixation et les modalités du calcul des contributions au fonds de péréquation directe horizontale et au titre de la facture sociale touchent certes la commune recourante dans ses intérêts financiers, mais ressortissent par nature à la compétence du législateur cantonal ou de ses autorités exécutives. Comme la recourante ne bénéficie d'aucune autonomie communale en la matière, le grief de violation de l'art. 50 Cst. doit être rejeté. Par conséquent, les moyens accessoires fondés sur les dispositions constitutionnelles (art. 8 et 9 Cst.) n'ont pas à être examinés. Il en va de même du grief tiré de la violation de la capacité contributive de la commune qui a été soulevé en relation avec la violation de l'autonomie communale.