Citation: 1C_146/2020 E. A

Le 1er janvier 1994, la Banque cantonale de Genève (BCGE) a été créée dans le but principal qu'elle contribue au développement économique du canton et de la région, le canton et les communes détenant la majorité des voix attachées au capital social (art. 177 de l'ancienne constitution genevoise du 24 mai 1847). A la même date est entrée en vigueur la loi sur la Banque cantonale de Genève du 24 juin 1993 (LBCGe; RS/GE D 2 05), constituant la BCGE sous la forme d'une société anonyme de droit public (art. 1 al. 1 LBCGe). L'Etat de Genève (ci-après: l'Etat) garantissait le remboursement en capital et intérêts des dépôts d'épargne et de prévoyance auprès de la banque (art. 4 al. 1 LBCGe) et détenait, avec les communes, l'ensemble des actions nominatives de cette dernière donnant droit à la majorité des voix (art. 7 al. 2 LBCGe). Il a en outre participé au capital social du nouvel établissement par 147'000'000 francs. En 1999, la BCGE s'est trouvée en situation de surendettement. Le 19 mai 2000, le Grand Conseil du canton de Genève a adopté la loi 8194 accordant une autorisation d'emprunt de 246'200'000 francs au Conseil d'Etat pour financer l'acquisition d'actions nominatives et au porteur de la BCGE et ouvrant un crédit extraordinaire d'investissement pour la constitution d'un capital de dotation en faveur de la fondation de valorisation des actifs de la banque cantonale (ci-après: la fondation de valorisation). Ces actions étaient inscrites dans le bilan de l'Etat au patrimoine financier (art. 2 de la loi 8194). La fondation de valorisation, inscrite au registre du commerce, placée sous la surveillance du Conseil d'Etat et revêtant la forme d'une fondation de droit public, avait pour but de gérer, valoriser et réaliser les actifs de la BCGE qui lui seraient transférés et, par-là, de contribuer à l'assainissement de celle-ci (art. 5, 6 et 7 de la loi 8194). Le 23 mai 2000, l'assemblée générale des actionnaires de la BCGE a décidé d'augmenter le capital-actions de la banque, qui est passé de 225'000'000 à 360'000'000 francs. L'Etat a participé à cette augmentation à hauteur de 217'000'000 francs et a acheté pour 31'000'000 francs d'actions au porteur. Le 27 juillet 2000, l'Etat, la BCGE et la fondation de valorisation ont conclu une convention tripartite, aux termes de laquelle la BCGE cédait à la fondation de valorisation des crédits présentant des risques, mais garantis par des biens immobiliers, pour un montant de 4'961'000'000 francs (art. 1), finalement porté à 5'067'023'715 francs; cette reprise d'actifs était financée par un prêt de même montant accordé par la BCGE à la fondation de valorisation et garanti par l'Etat (art. 5); la BCGE s'engageait à rembourser à la fondation de valorisation les frais encourus par celle-ci, à savoir les frais financiers consistant en la différence entre les revenus encaissés par la fondation de valorisation en relation avec les actifs cédés et les charges financières totales des prêts octroyés à la fondation de valorisation par la banque, l'Etat ou des tiers, les frais de fonctionnement ainsi que les frais et montants nécessaires pour le contrôle des sociétés de mise en valeur (art. 6); l'Etat s'engageait à avancer les montants nécessaires à l'accomplissement du but de la fondation de valorisation, que celle-ci remboursait à l'Etat dans la mesure de ses disponibilités financières (art. 8). Dans ses comptes relatifs à l'année 2000, l'Etat a inscrit une provision de 2'700'000'000 francs correspondant à l'estimation de l'intégralité de la perte future liée à la réalisation des actifs transférés à la fondation de valorisation. Le 11 mars 2005, l'Etat et la BCGE ont conclu une convention portant sur le remboursement par la banque des sommes avancées par l'Etat à la fondation de valorisation. Elle prévoyait que la BCGE rembourserait à l'Etat 20 % du total des dividendes ordinaires et supplémentaires qu'elle distribuerait. Le 16 septembre 2005, le Grand Conseil a adopté la loi 9572 modifiant la loi ratifiant les nouveaux statuts de la BCGE, lesquels prévoient qu'après déduction des charges, amortissements et provisions nécessaires, l'assemblée générale des actionnaires de la banque détermine, sur proposition du conseil d'administration, l'emploi du bénéfice net en se conformant aux dispositions statutaires suivantes, notamment: elle procède à une attribution spéciale, en faveur de l'Etat, à titre de remboursement des avances faites par ce dernier à la fondation de valorisation, correspondant au 20 % du total des dividendes ordinaires et supplémentaires, ce remboursement répondant aux exigences de la loi 8194 (art. 33 ch. 5 des statuts de la BCGE du 6 avril 2001). Selon l'exposé des motifs relatif au projet de loi 9572, ce principe de remboursement respectait la volonté du législateur de faire participer la BCGE pour une partie des coûts et était le dernier volet de son assainissement. Il respectait également la répartition des conditions d'assainissement, dont les contribuables assumaient la majorité des coûts, c'est-à-dire les pertes estimées à 2'400'000'000 francs à l'issue de l'activité de la fondation de valorisation. La BCGE en assumait une autre part en lien avec les avances consenties à la fondation de valorisation, estimées entre 400'000'000 et 450'000'000 francs (Mémorial du Grand Conseil genevois 2004-2005 IX A 7592). Au final, un montant de 337'000'000 francs a été comptabilisé dans les prêts des états financiers de l'Etat de Genève au 31 décembre 2018, contre 342'000'000 francs en 2016, à titre d'avances de trésorerie à la fondation de valorisation remboursables par la BCGE. Le 1 er janvier 2010, l'Etat a légalement succédé à la fondation de valorisation, ce qui a entraîné la radiation de celle-ci du registre du commerce. Le 11 mai 2011, le Conseil d'Etat a fait valoir une perte totale d'environ 1'900'000'000 francs liée à la vente, entre 2000 et 2011, des actifs transférés à la fondation.