Citation: 2C_252/2007 12.10.2007 E. 3

L'objet du recours a trait à l'assujettissement de l'Association au régime d'autorisation de la LCI. Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir violé la LCI en niant les caractères lucratif et itinérant de l'activité de l'Association et lui fait grief de s'être fondé sur la seule interprétation littérale des termes "lucratif", "fréquemment" et "régulièrement" de l'art. 2 let. d et e OCI, sans se soucier de la finalité de la loi. 3.1 Selon l'art. 2 al. 1 let. c LCI, toute personne qui, à titre lucratif, exploite un cirque, doit être titulaire d'une autorisation délivrée par l'autorité cantonale compétente. L'art. 5 LCI subordonne l'octroi d'une autorisation aux exploitants de cirque à la production de documents attestant qu'une assurance responsabilité civile garantissant une couverture suffisante a été conclue et que les conditions de sécurité des installations sont respectées. A son art. 2, l'ordonnance sur le commerce itinérant définit les exploitants de cirque comme des personnes physiques ou morales qui, à titre lucratif et en changeant fréquemment de lieu, divertissent le public en l'invitant à assister, dans ou sur leurs installations, à des spectacles (let. d), et les installations comme les machines ou structures mobiles qui sont destinées à être montées et démontées régulièrement (let. e). Les modalités d'établissement des attestations de sécurité, les exigences auxquelles doit satisfaire l'organisme d'inspection et les tâches dévolues à ceux-ci sont fixées aux art. 21 à 24 OCI. Il est en l'espèce constant que, s'agissant d'un chapiteau d'un diamètre de 26 m, comprenant des gradins pour 420 places selon le plan établi au 15 juin 2002, l'installation de l'intimée ne tombe pas sous le coup de l'art. 21 al. 3 OCI qui mentionne certaines installations de peu d'importance dispensées de l'attestation de sécurité. Il s'ensuit que si, comme le soutient le recourant, l'Association devait être reconnue comme un exploitant soumis à autorisation selon les critères susmentionnés, elle aurait l'obligation d'attester à l'Office cantonal, en principe tous les cinq ans, que la sécurité de son chapiteau a été examinée par un organisme d'inspection accrédité (art. 21 al. 1 et 2 OCI). Il s'agit dès lors d'examiner si l'intimée et son chapiteau répond ou non aux définitions contenues à l'art. 2 let. d et e OCI. 3.2 Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si plusieurs interprétations sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales et de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; ATF 131 III 623 consid. 2.4.4 p. 630, 314 consid. 2.2). Le sens que prend la disposition dans son contexte est également important (ATF 131 II 361 consid. 4.2 p. 368; 130 II 65 consid. 4.2 p. 71). Lorsqu'il est appelé à interpréter une loi, le Tribunal fédéral adopte une position pragmatique en suivant une pluralité de méthodes, sans soumettre les différents éléments d'interprétation à un ordre de priorité (ATF 133 III 257 consid. 2.4 p. 265/266; 131 III 623 consid. 2.4.4 p. 630 et les arrêts cités). 3.3 Le but de la loi fédérale sur le commerce itinérant est de couvrir de façon exhaustive les activités professionnelles exercées de manière ambulante en Suisse et de soumettre ces activités au régime de l'autorisation pour des raisons de sécurité et de police du commerce. Dans son message du 28 juin 2000 (FF 2000 p. 3849 ss), le Conseil fédéral relevait que « le régime de l'autorisation pour les forains et les cirques est lié au danger potentiel que représentent les installations. L'autorisation est accordée si la sécurité des l'installations est garantie et qu'une assurance responsabilité civile jugée suffisante a été conclue. » (FF 2000 p. 3850). 3.4 Il y a donc lieu de déterminer si l'intimée exerce une activité à titre lucratif, de manière itinérante, au sens de l'art. 2 let. d OCI. A cette fin, il faut distinguer les deux activités principales de l'Association, soit l'Ecole de cirque, d'une part, activité fortement déficitaire, financée par les cotisations des membres et des dons, qui n'est pas en cause ici, et, d'autre part, les représentations de cirque sous chapiteau, activité qui génère des recettes. Cette dernière comprend des tournées d'environ un mois tous les deux ans, mais elle a passé au rythme annuel en 2006 et 2007, parce que l'Association envisage de ne pas donner de représentations en 2008, année de l'Eurofoot. Lors d'une tournée, le chapiteau est installé dans quatre à cinq lieux différents, avec plusieurs représentations dans chaque lieu. Il n'y a pas de billets d'entrée, mais une collecte (chapeau ou tirelire). L'intimée touche également des recettes provenant de la buvette et de la boutique, de même que des cachets, lorsque le cirque se produit, à la demande, dans des salles communales. A cela s'ajoute les billets vendus pendant le festival bisannuel des écoles de cirque, en un seul endroit, sous chapiteau. L'intimée admet ainsi des recettes globales de l'ordre de 25'000 fr. par an, représentant 20% du budget annuel. Elle encaisse donc des recettes non négligeables, qui lui permettent de couvrir les frais de tournées. Il en va de même du festival qui, au moins à une occasion, a laissé un léger bénéfice. Dans ces circonstances, le but non lucratif de l'Association et le fait que, les moniteurs de l'Ecole de cirque mis à part, elle fonctionne avec des bénévoles ne sont pas déterminants pour juger si les tournées représentent une activité exercée à titre lucratif. De même que l'obtention d'un gain n'est pas nécessaire pour répondre à cette définition (ATF 107 Ia 112 consid. 2b p. 115). Il importe en revanche de constater que, de petit cirque de peu d'importance, l'Association a passé à une entreprise non négligeable, tant sur le plan des moyens techniques engagés que sur celui de son financement. Le chapiteau de 420 places laisse aussi présumer que les spectateurs assistant aux représentations ne sont pas seulement les familles ou connaissances des artistes en herbe, mais comprend un public plus large. Quant au critère de l'itinérance, il doit s'apprécier non pas sur l'année, mais sur la période d'un mois pendant laquelle le cirque est en tournée. Or le montage et le démontage du chapiteau à quatre ou cinq reprises pendant cette période représentent incontestablement un certain danger qui se répète sur une période assez courte et correspond aux critères de fréquence et de régularité exigés par l'art. 2 let. d et e OCI. Il serait au demeurant contraire au but de la LCI, qui tend à contrôler la sécurité des installations déplacées, de réserver aux seuls grands cirques qui se déplacent sur une période plus longue l'obligation d'une attestation de sécurité. Les responsables de l'Association semblent d'ailleurs avoir déjà pris un certain nombre de mesures qui sont exigées en cas d'assujettissement à la LCI. On ne saurait donc admettre que les dépenses supplémentaires qu'ils devront assumer pour obtenir l'attestation prévue à l'art. 21 OCI sont disproportionnées par rapport au but de sécurité recherché, ni que ces dépenses constitueraient une mesure insurmontable pour la poursuite des activités de l'Association. 3.5 Il s'ensuit que l'interprétation restrictive donnée par le Tribunal administratif aux notions contenues à l'art. 2 let. d et e OCI ne répond pas aux buts de sécurité et de protection contenus dans la loi.