Citation: 1P.53/2001 20.09.2001 E. 3

3.- In materieller Hinsicht macht der Beschwerdeführer eine Verletzung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit geltend. Die Verletzung in den Grundrechten erblickt er im Umstand, dass für den Samstag, 29. Januar 2000, überhaupt keine Demonstration bewilligt worden ist, weder in Form des ursprünglich verlangten Umzuges noch als nachträglich ins Spiel gebrachte Alternative in Form einer Platzmanifestation. In der staatsrechtlichen Beschwerde setzt sich der Beschwerdeführer mit den Fragen um die Route des Demonstrationszuges nicht auseinander. Er beanstandet nicht, dass für einen Demonstrationsumzug am Sonntag, 30. Januar 2000, eine gegenüber dem (für den Samstag, 29. Januar 2000, eingereichten) Gesuch eingeschränkte Route zur Verfügung gestellt worden ist. Er geht auch auf die Frage, ob eine Demonstration am Samstag, 29. Januar 2000, auf einer alternativen Route hätte durchgeführt werden können, - anders als im verwaltungsgerichtlichen Verfahren - nicht ein. Das Bundesgericht hat sich demnach mit der Route des Demonstrationszuges nicht auseinanderzusetzen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Ferner gilt es festzuhalten, dass das Vorhandensein einer kommunalen gesetzlichen Grundlage für das Erfordernis einer vorgängigen Bewilligung bzw. für die Anordnung von Beschränkungen und Auflagen nicht umstritten ist. Der Beschwerdeführer rügt auch nicht, das zugrunde liegende Recht sei unrichtig angewendet worden. Er beschränkt seine Beschwerde ausschliesslich auf die Frage der Verletzung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit im Sinne der Bundesverfassung, der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie des UNO-Pakts II. a) Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkannte unter der Herrschaft der alten Bundesverfassung die ungeschriebenen Verfassungsrechte der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit (BGE 87 I 114 E. 2 S. 117, 96 I 219 sowie die Hinweise in BGE 100 Ia 392 E. 4a S. 399). Hingegen verweigerte sie die Anerkennung einer eigentlichen Demonstrationsfreiheit im Sinne eines Anspruchs auf lediglich durch polizeiliche Gründe beschränkte Inanspruchnahme des öffentlichen Grundes für Veranstaltungen mit Appellwirkung an die Öffentlichkeit (BGE 100 Ia 392 E. 3 S. 398, 103 Ia 310 E. 3b S. 312, 107 Ia 64 E. 2a S. 66, 107 Ia 226 E. 3b S. 229). Solche Veranstaltungen genossen indessen den Schutz der Meinungsäusserungs- und der Versammlungsfreiheit; insoweit galt ein bedingter Anspruch auf Benützung des öffentlichen Grundes (vgl. BGE 124 I 267 E. 3a S. 268, mit Hinweisen; Giorgio Malinverni, Versammlungsfreiheit, Kommentar zur [alten] Bundesverfassung, Rz. 19 ff.). Die neue Bundesverfassung gewährleistet die Meinungsfreiheit in Art. 16 ausdrücklich; jede Person hat das Recht, ihre Meinung frei zu bilden und sie ungehindert zu äussern und zu verbreiten. Ebenso findet sich in Art. 22 die Gewährleistung der Versammlungsfreiheit; danach hat jede Person das Recht, Versammlungen zu organisieren, an Versammlungen teilzunehmen oder Versammlungen fernzubleiben. Eine ausdrückliche Garantie der Demonstrationsfreiheit kennt auch die neue Bundesverfassung nicht. In Anbetracht dieser Rechtslage ist unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung in Fortführung der bisherigen Rechtsprechung für Veranstaltungen auf öffentlichem Grund davon auszugehen, dass nur ein bedingter Anspruch auf Benützung öffentlichen Grundes für Kundgebungen besteht, im Bewilligungsverfahren aber dem ideellen Gehalt der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen ist und die entgegenstehenden Interessen in sachlicher Weise gegeneinander abzuwägen sind. Im Folgenden ist auszuführen, was das im Einzelnen bedeutet. b) Die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV umfasst die Meinungsäusserungsfreiheit in einem weiten Sinne. Der Begriff der Meinung wird weit gefasst. Desgleichen werden die verschiedensten Formen und Arten der Kundgabe der Äusserungsfreiheit zugerechnet, soweit nicht ein anderes Grundrecht wie etwa die Medienfreiheit (Art. 17 BV) oder die Kunstfreiheit (Art. 21 BV) Platz greift (BGE 117 Ia 472 E. 3c S. 478; Jörg P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2000, S. 186 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Band II, Bern 2000, Rz. 513 ff.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Auflage, Zürich 2001, Rz. 454 ff.; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, in: ZBl 96/1995 S. 102). Gemäss Art. 22 BV verbietet die Versammlungsfreiheit staatliche Massnahmen gegen Einberufung, Organisation, Durchführung oder Gestaltung einer Versammlung oder gegen die Teilnahme bzw. Nichtteilnahme an einer solchen. Zu den Versammlungen im Sinne dieser Bestimmung gehören verschiedenste Formen des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck (BGE 117 Ia 472 E. 3c S. 478; J.P. Müller, a.a.O., S. 326 ff.; Auer/Malinverni/Hottelier, a.a.O., Rz. 813 ff.; Häfelin Haller, a.a.O., Rz. 534 ff.). Der Schutz von Versammlungen in privaten Lokalen reicht weiter als derjenige von Versammlungen auf öffentlichem Grund (vgl. BGE 103 Ia 310 E. 3b und 3c S. 312 f.). Eine besondere Konstellation der Meinungs- und Versammlungsfreiheit zeigt sich bei der Durchführung von Kundgebungen, welche öffentlichen Grund in Anspruch nehmen. Demonstrationen stellen eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs dar (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268, 107 Ia 64 E. 2a S. 66). Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr gemeinverträglich (vgl. Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992 S. 157 f.). Dies ruft nach einer Prioritätenordnung unter den verschiedenen Benutzern (Hangartner/Kley, a.a.O., S. 105). Demonstrationen dürfen daher einer Bewilligungspflicht unterworfen werden (BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402, 105 Ia 91 E. 2 S. 93, 107 Ia 64 E. 2a S. 66, 107 Ia 226 E. 4b S. 230; J.P. Müller, a.a.O., S. 212 ff.; Auer/Malinverni/Hottelier, a.a.O., Rz. 820 ff.; Malinverni, a.a.O., Rz. 32 f. und 56 ff.). Dies gilt auch nach Art. 22 BV. Dem Umstand, dass die Räte Art. 18 Abs. 3 des BV-Entwurfes abgelehnt haben, wonach Versammlungen auf öffentlichem Grund von einer Bewilligung abhängig gemacht werden können, kommt nach der Entstehungsgeschichte keine Bedeutung zu (vgl. Botschaft des Bundesrates zu einer neuen Bundesverfassung sowie Art. 18 Abs. 3 BV-Entwurf [BBl 1997 I 167 und 592]; AB/NR, Sonderdruck, S. 212 f.; zum Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für eine Bewilligungspflicht Beatrice Weber-Dürler, Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 137 f.). Entsprechend der bisherigen Rechtsprechung dürfen öffentliche Kundgebungen weiter gehenden Beschränkungen unterworfen werden als Versammlungen auf privatem Boden und andere Meinungsäusserungen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268). Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erhalten im Zusammenhang mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter. Dies war einst einer der Gründe, weshalb eine Demonstrationsfreiheit nicht als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes anerkannt worden war (BGE 100 Ia 392 E. 4b S. 399). In der Zwischenzeit hat die rein defensiv verstandene Natur in diesem Zusammenhang an Gewicht verloren, und es wird ein gewisses Leistungselement anerkannt. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebietet in gewissen Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Wo Letzteres aus verfassungsrechtlich haltbaren Gründen versagt bleibt, ist unter Umständen anderes Areal bereit zu stellen, das dem Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in anderer Weise angemessen Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E. 3d S. 271 ff., 100 Ia 392 E. 6c S. 404). Die Behörden sind über die Überlassung von öffentlichem Grund hinaus verpflichtet, durch geeignete Massnahmen - namentlich durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes - dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden (BGE 124 Ia 267 E. 3a S. 269, mit Verweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Plattform "Ärzte für das Leben" gegen Österreich vom 21. Juni 1988 [Serie A, Band 139, Ziff. 32 - 34 = EuGRZ 1989 S. 522]; vgl. indessen BGE 103 Ia 310 sowie Hangartner/Kley, a.a.O. S. 108). Weiter hat das Bundesgericht anerkannt, dass Gemeindesäle, die für Versammlungen benutzt werden können, dem öffentlichen Grund gleichzustellen und hinsichtlich Inanspruchnahme für Versammlungen unter Berücksichtigung der konkreten (lokalen) Verhältnisse gleich zu behandeln sind wie die Benutzung öffentlichen Grundes (Urteil vom 18. Februar 1991, E. 3, in: RUDH 1991 S. 239 und in deutscher Übersetzung in: ZBl 93/1992 S. 40). Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung einer Demonstration in erster Linie die dagegen sprechenden polizeilichen Gründe berücksichtigen. Dazu zählen solche des öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von übermässigen Immissionen, der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten jeglicher Art (BGE 117 Ia 472 E. 3f S. 482, 107 Ia 64 E. 3 S. 67). Die öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen verbunden sind. Dabei ist das Gewaltrisiko nicht nur abstrakt, sondern anhand konkreter Umstände objektiv zu würdigen (BGE 111 Ia 322 f., 107 Ia 226 E. 5b und E. 5d S. 232 f., Hangartner/Kley, a.a.O., S. 106 f.). Weitere zu beachtende öffentliche Interessen betreffen die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268 f., 105 Ia 91 E. 3 S. 94, 100 Ia 392 E. 5 S. 402); in diesem Sinne können die Besonderheiten oder speziellen Zweckbestimmungen gewisser Örtlichkeiten gegen die Benützung für Manifestationen sprechen (BGE 124 I 267 [insbes. E. 3c S. 270], 105 Ia 91 [insbes. E. 4a S. 96], 100 Ia 392 [insbes. E. 6 S. 403]). Ferner ist die durch die Kundgebung und den gesteigerten Gemeingebrauch verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter im Bewilligungsverfahren in die Beurteilung mit einzubeziehen; zu denken ist etwa an die Auswirkungen auf die persönliche Freiheit, die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie (Hangartner/Kley, a.a.O., S. 107 ff.). Der Behörde kommt im Bewilligungsverfahren Ermessen zu. Sie ist indessen nicht nur an das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot gebunden, sondern hat vielmehr dem ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es geht, Rechnung zu tragen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269, 105 Ia 15 E. 4 S. 21, 105 Ia 91 E. 3 S. 94, 107 Ia 64 E. 2a S. 66, 100 Ia 392 E. 5 S. 402). (Politische) Demonstrationen als besondere Form der Meinungsäusserung und Versammlung sind nicht etwa wegen der Inanspruchnahme von öffentlichem Grund und wegen der Bewilligungspflicht dem Schutzbereich von Art. 16 und Art. 22 BV entzogen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269, 105 Ia 91 E. 3 S. 94, 100 Ia 392 E. 5 S. 401 f.). Ob und allenfalls unter welchen Auflagen einem Gesuch um Durchführung einer Demonstration zu entsprechen ist, steht demnach nicht im freien Belieben der Behörde. Diese hat die verschiedenen Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269, 107 Ia 64 E. 2a S. 66). Insbesondere die Möglichkeit der Anordnung von Auflagen und Bedingungen erlaubt eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung (vgl. Hangartner/Kley, a.a.O., S. 105). Sie kann umgekehrt eine Mitwirkungspflicht der Veranstalter erfordern. Ob die von den Demonstranten vertretenen Auffassungen und Anliegen der zuständigen Behörde mehr oder weniger wertvoll erscheinen, darf für den Entscheid über eine nachgesuchte Bewilligung einer Manifestation nicht massgebend sein; die Behörde ist vielmehr zu einer neutralen, sachlichen Haltung verpflichtet (BGE 124 I 267 E. 3b S. 269, 107 Ia 262 E. 4b S. 232, 105 Ia 15 E. 4 S. 21 und 22, 100 Ia 392 E. 5 S. 402; Hangartner/Kley, a.a.O., S. 114 sowie 107). c) In diesem Sinne besteht gestützt auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit grundsätzlich ein bedingter Anspruch, für Kundgebungen mit Appellwirkung öffentlichen Grund zu benützen. Im Bewilligungsverfahren sind nicht nur die Zulässigkeit bzw. Unzulässigkeit, sondern im Sinne des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes ebenso sehr die Randbedingungen, allfällige Auflagen und eventuelle Alternativen zu prüfen. Die Veranstalter können daher nicht verlangen, eine Manifestation an einem bestimmten Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt unter selbst bestimmten Randbedingungen durchzuführen. Die Behörden haben vielmehr eine sachliche, umfassende und neutrale Interessenabwägung vorzunehmen und eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechende Lösung zu suchen. Im Lichte der Meinungs- und Versammlungsfreiheit steht bei dieser Abwägung der Gesichtspunkt der beabsichtigten Appellwirkung gegenüber der Öffentlichkeit und den Medien im Vordergrund. Für das Bewilligungsverfahren ist nicht allein das förmlich gestellte Ersuchen ausschlaggebend. In Mitberücksichtigung grundrechtlich geschützter Positionen von unbeteiligten Dritten sowie des mit der Bewilligung zur Benützung von öffentlichem Grund und weitern behördlichen Mitwirkungspflichten einhergehenden Leistungselementes lässt sich die Grundrechtsproblematik nicht auf ein blosses Abwehrrecht der Veranstalter gegenüber den Behörden reduzieren. Neben der Beachtung der in Art. 36 BV festgehaltenen Grundrechtsschranken ist daher nach praktischer Konkordanz unterschiedlicher Interessen zu fragen und gleicherweise Art. 35 BV mitzuberücksichtigen, wonach die Grundrechte in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen und die Behörden dafür sorgen sollen, dass die Grundrechte auch unter Privaten wirksam werden (vgl. Hangartner/Kley, a.a.O., S. 111 und 112; Weber-Dürler, a.a.O., S. 151 ff.). Der Behörde kommt bei dieser Abwägung der entgegenstehenden Interessen ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Das Bundesgericht prüft grundsätzlich frei, ob der angefochtene Entscheid den genannten verfassungsrechtlichen Anforderungen genügt. Es setzt indessen nicht sein Ermessen an die Stelle desjenigen der in der Sache zuständigen Behörden, und es übt Zurückhaltung, soweit es um die Würdigung der besondern örtlichen Verhältnisse geht (BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 67, 107 Ia 226 E. 4c S. 230, 105 Ia 91 E. 3 S. 94, 103 Ia 310 E. 5 S. 315 f., 100 Ia 392 E. 5 S. 403; Hangartner/Kley, a.a.O., S. 105). d) Die Beschwerdeschrift bezieht sich über das Bundesverfassungsrecht hinaus auch auf die Garantien nach der Europäischen Menschenrechtskonvention und dem UNO-Pakt über bürgerliche und politische Rechte. Art. 11 EMRK räumt jeder Person u.a. das Recht ein, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln. Die Ausübung dieses Rechts darf keinen andern Einschränkungen unterworfen werden als den vom Gesetz vorgesehenen, die in einer demokratischen Gesellschaft im Interesse der nationalen Sicherheit, der Aufrechterhaltung der Ordnung und der Verbrechensverhütung, des Schutzes der Gesundheit und der Moral oder des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer notwendig sind. Diese EMRK-Bestimmung trägt zur Gewährleistung der Meinungsäusserungsfreiheit bei, will kollektive Meinungsäusserungen garantieren und bezieht sich insofern auch auf Kundgebungen auf öffentlichem Grund. Demgegenüber kommt der Berufung auf Art. 10 EMRK in diesem Zusammenhang keine eigenständige Bedeutung zu. Die Garantie von Art. 11 EMRK umfasst ausdrücklich nur friedliche Versammlungen und Meinungsäusserungen. In der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte wird insbesondere deren Bedeutung in einem demokratischen Staatswesen im Allgemeinen und im Hinblick auf Wahlen unterstrichen. Ferner wird aus der Garantie eine positive Verpflichtung von Seiten der Behörden abgeleitet und verlangt, dass zur Gewährleistung einer tatsächlichen Möglichkeit der Meinungsäusserung für einen gewissen Schutz der Demonstranten zu sorgen sei (vgl. mit Hinweisen auf die Rechtsprechung Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Auflage 1999, Rz. 633 ff.; Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz,