Citation: BGE 140 I 2 E. 6.3

Nach ständiger Rechtsprechung liegt eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder wenn die Natur des Vergehens oder wenn die Art und Schwere des Vergehens und/oder der Sanktionen für den strafrechtlichen Charakter spricht ( BGE 139 I 72 E. 2.2.2 S. 78 f.; BGE 135 I 313 E. 2.2.1 S. 317; je mit Hinweisen; zu den Kriterien der Abgrenzung von der strafrechtlichen Anklage vgl. BGE 121 II 22 E. 2 S. 24 f.; GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 5. Aufl. 2012, S. 392 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 397). Schutzmassnahmen wie Rayon- und Kontaktverbote, die zur Vermeidung häuslicher Gewalt BGE 140 I 2 S. 18 ergriffen werden, fallen nach der Rechtsprechung nicht unter den Begriff der strafrechtlichen Anklage ( BGE 134 I 140 E. 4.3 S. 145 f.). Der Umstand, dass strafrechtlich relevantes Verhalten als Anknüpfungspunkt für die Definition des gewalttätigen Verhaltens und die Ergreifung von Massnahmen nach dem Konkordat dient, steht der Qualifikation des Konkordats als verwaltungsrechtlicher Erlass nicht entgegen. Entscheidend ist, dass das Konkordat einzig auf die Vorbeugung vor Gewalt ausgerichtet ist und die vorgesehenen konkreten Massnahmen nach Art und Schwere nicht als Bestrafung für erfolgtes gewalttätiges Verhalten erscheinen, sondern als notwendige Massnahmen zur Verhinderung künftiger Gewalttaten. In dieser Hinsicht ist die vorliegende Angelegenheit zu unterscheiden von einer im Urteil des Bundesgerichts 1C_225/2012 (vom 10. Juli 2013 E. 6) beurteilten Regelung im Demonstrationsrecht des Kantons Genf. Nach der damals zur Diskussion stehenden Bestimmung sollte einem Gesuchsteller eine Demonstrationsbewilligung während einer Sperrfrist von ein bis fünf Jahren verweigert werden können, wenn er die Bedingungen und Auflagen einer früheren Demonstrationsbewilligung nicht erfüllt hatte oder wenn bei der Demonstration, selbst ohne Verschulden des Organisators, Personen oder Sachen schwer beeinträchtigt wurden. Diese Vorschrift ergänzte eine andere Bestimmung im gleichen Gesetz, nach welcher eine Demonstrationsbewilligung ohne Rücksicht auf früheres Fehlverhalten des Organisators verweigert werden konnte, wenn eine bestimmte Veranstaltung objektiv mit zu grossen Risiken für die öffentliche Ordnung und Sicherheit behaftet war. Das Bundesgericht bejahte einen gewissen repressiven Charakter der Sperrfrist und verneinte vor dem Hintergrund der allgemeinen Möglichkeit einer Bewilligungsverweigerung die Notwendigkeit und Zumutbarkeit der Sperrfrist (a.a.O., E. 6.4). Die in der hier umstrittenen Konkordatsänderung vorgesehenen Massnahmen dürfen, um als verwaltungsrechtliche Massnahmen ohne strafrechtlichen Charakter zu gelten, grundsätzlich nicht als strafrechtliche Sanktionen für früheres gewalttätiges Verhalten ausgestaltet sein, ansonsten die grundrechtlichen Anforderungen an eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erfüllt sein müssten. Weiter ist zur Frage nach dem Vorliegen einer strafrechtlichen Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK von Bedeutung, dass das Konkordat spezifisch das polizeiliche Verwaltungshandeln im Hinblick auf befürchtete Gewalttaten bei Sportanlässen regeln soll (vgl. BGE 140 I 2 S. 19 BGE 137 I 31 E. 5.2 S. 43). Die vorgesehenen Massnahmen sind auf das zukünftige Verhalten ausgerichtet und gelangen unabhängig von der strafrechtlichen Beurteilung bereits verübter Gewalttaten zur Anwendung. Die strafrechtlichen Mittel bezwecken die nachträgliche Ahndung von Verstössen. Die Notwendigkeit von gezielten auf Vermeidung von zukünftigen Gewalttaten ausgerichteten Verwaltungsmassnahmen gemäss dem Konkordat liegt darin begründet, dass das Strafrecht nach den Erfahrungen der vergangenen Jahre kein hinreichendes Mittel zur vorbeugenden Bekämpfung von Gewalttaten an Sportveranstaltungen darstellt, da das Strafrecht grundsätzlich erst greift, wenn die Rechtsverstösse bereits erfolgt sind. Für eine Qualifikation der Massnahmen nach dem Konkordat als strafrechtliche Sanktionen kann nicht genügen, wenn aus Sicht des betroffenen Fussball- oder Eishockeyfans ein Rayon- und Stadionverbot subjektiv als pönal empfunden wird (vgl. BEAT HENSLER, Strafe ohne Strafrecht, Sicherheit & Recht 2011 S. 37, 41). Im Rahmen der weiteren Behandlung der Beschwerde ist der Abgrenzung zum Strafrecht Rechnung zu tragen.