Citation: 1C_236/2024 E. 3.8

3.8. Selbst wenn man von einem sehr weiten Strassenbegriff ausgeht und unter Strassenprojekten im Sinne von § 8ter Abs. 4 SG/SO neben solchen zur eigentlichen Strassenfahrbahn auch Rad- und Gehwege, Strassennebenanlagen sowie Aufwendungen für deren Realisierung dazu zählt, so fallen dennoch Eisenbahnanlagen nicht darunter. Die vom Kantonsrat vorgeschlagene weite Auslegung von § 8ter Abs. 4 SG/SO vermag an dieser Erkenntnis nichts zu ändern. Ohnehin ist die gesonderte Behandlung von Eisenbahnanlagen bereits daraus ersichtlich, dass solche im Gegensatz zu Kantonsstrassen nach Art. 18 Abs. 1 und 2 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 (EBG; SR 742.101) einer Plangenehmigung des Bundesamts für Verkehr (BAV) bedürfen, so im Übrigen auch die hier streitbetroffene. Für die Frage, ob es sich vorliegend um ein Strassenprojekt handelt, ist auch nicht massgeblich, aus welchen Gründen dieses Projekt beschlossen wurde und dass der Kanton als Strasseneigentümer das Projekt "verursacht" habe. Der Kredit wurde nicht nur zugunsten der Strasse und der mit ihr funktional zusammenhängenden Anlagen gesprochen, sondern auch für die Eisenbahnanlagen, namentlich für die Erstellung eines zweiten Gleises. Anders wäre wohl der Fall zu beurteilen, wenn die Eisenbahnanlagen für den Ausbau der Strasse entfernt würden. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Die Eisenbahnanlagen sollen vielmehr ausgebaut werden. Das Strassenprojekt wird demnach durch das Eisenbahnprojekt ergänzt. Das Projekt, für welches der Kredit gesprochen wurde, besteht somit zumindest aus zwei materiell unterschiedlichen Bestandteilen, nämlich die Strassen- und die Eisenbahnanlagen. Die beiden Projekte greifen ineinander, sodass eine gesamthafte Planung unumgänglich ist, wie der Kantonsrat überzeugend darlegt. Entgegen der Ansicht des Kantonsrats folgt aus dem Umstand, dass das hier zu beurteilende Projekt als Einheit zu planen ist, jedoch nicht, dass das Vorhaben im Hinblick auf die Referendumspflicht auch materiell einheitlich, als Strassenprojekt im Sinne von § 8ter Abs. 4 SG/SO, zu behandeln ist. Nicht einschlägig ist insbesondere sein Hinweis auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach ein Projekt gestützt auf das Zerstückelungsverbot beim Finanzreferendum nicht künstlich aufgeteilt werden darf, um es diesem zu entziehen (vorne E. 3.2). Zu anerkennen, dass ein Projekt aus materiell unterschiedlichen Teilen besteht, bedeutet keine Zerstückelung. Es ist ferner richtig, dass die Einheit der Materie auch auf Beschlüsse, die dem Finanzreferendum unterstehen, anwendbar ist (siehe vorne E. 3.2). Wie der Kantonsrat darlegt und aus den Akten ersichtlich ist, besteht eine solche enge sachliche Verbindung beim vorliegenden Projekt zwischen dem Strassen- und dem Eisenbahnprojekt. Es war daher richtig, den Verpflichtungskredit für das Gesamtprojekt zu sprechen. Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt jedoch nicht, dass ein Projekt ausschliesslich einen einzigen Sachbereich erfassen darf. Entsprechend kann daraus auch nicht abgeleitet werden, dass es sich vorliegend einzig um ein Strassenprojekt handelt, das erst ab dem wesentlich höheren Schwellenwert von 25 Mio. Franken dem fakultativen Referendum untersteht. Allerdings wirft das Zusammenkommen von Sachbereichen, für die unterschiedliche Referendumshürden bestehen, in einem einzigen Gesamtprojekt Fragen auf. Namentlich könnten Unklarheiten bezüglich der Frage bestehen, wie hoch der jeweilige Anteil der einzelnen Materien ist, und in der Folge, ob der Schwellenwert für einen Teil des Gesamtprojekts erreicht ist. Vorliegend sind nun aber unstreitig mehr als 5 Mio. Franken des Kredits für den Bau von Eisenbahnanlagen vorgesehen, weshalb insoweit für die Frage der Referendumspflicht Klarheit besteht. Es ist vorliegend nicht ersichtlich, weshalb auch strassenfremde Bestandteile dieses Gesamtprojekts für die Frage der Referendumspflicht dem höheren Referendumsschwellenwert von § 8ter Abs. 4 SG/SO unterstehen sollten. In der Norm selbst ist nichts Derartiges angelegt. Der allgemeine Schwellenwert für die Referendumspflicht wird vielmehr von der Verfassung festgesetzt - und zwar wesentlich tiefer (Art. 35 und 36 KV/SO; vorne E. 3.3). Wird der Schwellenwert gesetzlich, wie in § 8ter Abs. 4 SG/SO, höher festgesetzt, muss der Höchstbetrag gemäss Art. 40 Abs. 2 KV/SO für neue einmalige Ausgaben im Gesetz ausdrücklich genannt sein. Das nach § 8ter Abs. 4 SG/SO in Bezug auf das Referendum abweichend geregelte Sachgebiet betrifft die "Strassen" bzw. "Strassenprojekte". Es widerspräche der verfassungsrechtlichen Regelung des Referendumsrechts, wenn bei Krediten zugunsten von Strassenprojekten von unter 25 Mio. Franken ausser Acht gelassen würde, dass diese auch für strassenfremde Anlagen verwendet werden, die ihrerseits einem tieferen Referendumsschwellenwert unterliegen. Für die Frage der Referendumspflicht bleibt massgeblich, ob der jeweilige Schwellenwert zwar nicht vom eigentlichen Strassenprojekt, so doch von einem anderen Bestandteil des Gesamtprojekts erreicht wird (zur ähnlichen Ausgangslage bei Ausgaben, die nur zum Teil gebunden und ansonsten neu sind, vgl. BGE 111 Ia 34 E. 5a; Urteil 1C_609/2016 vom 8. März 2018 E. 4.3 und 4.4). Dabei ist der Beschluss dem obligatorischen Referendum zu unterstellen, falls der einschlägige Schwellenwert von einem der Bestandteile des Gesamtprojekts erreicht wird. Ist dies nicht der Fall, ist er dem fakultativen Referendum zu unterstellen, sofern der dafür vorgesehene Schwellenwert von einem Bestandteil erreicht wird.