Citation: 1P.494/2001 14.08.2002 E. 4

Nach dem Gesagten ist zu prüfen, ob Art. 84 Abs. 1 BauG, der die Zuständigkeit zur Prüfung der Zonenkonformität und zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone auf die Regierungsstatthalter überträgt, mit Art. 25 Abs. 2 RPG vereinbar ist. 4.1 Die Beschwerdeführer bezweifeln, dass der Regierungsstatthalter eine "kantonale" Behörde sei: Er werde nicht vom Kanton, sondern von den Stimmberechtigten des Amtsbezirks gewählt (Art. 93 Abs. 2 KV/BE) und sei daher eine Bezirksbehörde. Dies schliesst allerdings eine Qualifikation als kantonale Behörde nicht aus: Gemäss Art. 93 Abs. 1 KV/BE sind die Amtsbezirke die Verwaltungseinheiten des Kantons. Es handelt sich nicht um eigenständige Gebietskörperschaften wie Kanton und Gemeinden, sondern um dezentralisierte Verwaltungseinheiten zur Erfüllung kantonaler Aufgaben. Die Bezirksverwaltung ist damit Teil der kantonalen Verwaltung (Urs Bolz, in: Walter Kälin/Urs Bolz [Hrsg.], Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1994, S. 494, Anm. 1a zu Art. 93). Die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter vertreten in ihrem Amtsbezirk die Regierung (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE; Art. 9 Abs. 1 lit. a des Gesetzes vom 16. März 1995 über die Regierungsstatthalterinnen und Regierungsstatthalter [RstG]). Insofern verstösst die Bezeichnung der Regierungsstatthalter als zuständige Behörde in Art. 84 Abs. 1 BauG nicht gegen das Gebot einer kantonalen Zuständigkeit. 4.2 Art. 25 Abs. 2 RPG verlangt jedoch weiter, dass im Interesse einer gesamtkantonal einheitlichen Rechtsanwendung sämtliche Gesuche von einer übergeordneten Behörde mit entsprechender Eigenständigkeit und entsprechendem Überblick behandelt werden. Die kantonale Behörde entscheidet über die Bewilligungsfähigkeit eines Gesuches, indem sie den Entscheid direkt selber trifft oder indem sie einen Bewilligungsentscheid der örtlichen Baubehörde genehmigt bzw. diese zur Bewilligungserteilung ermächtigt. Wie das ARE überzeugend darlegt, schliesst dies - in Bezug auf den kantonalen Entscheidungsträger - eine gewisse Dezentralisierung, z.B. durch die Bildung von Aussenstellen innerhalb einer Behörde, nicht aus, solange die Aussenstellen hierarchisch und weisungsmässig der Zentrale unterstellt bleiben, also nicht über autonome Entscheidungsbefugnisse verfügen, und mittels geeigneter organisatorischer Vorkehren dafür gesorgt wird, dass die einheitliche und rechtsgleiche kantonale Rechtsanwendung trotz der räumlichen Ausgliederung gewahrt bleibt. Diese Voraussetzungen wären beispielsweise bei einer Zuständigkeit des Berner Amts für Gemeinden und Raumordnung (AGR) erfüllt, das neben der Amtszentrale und der Abteilung Kantonsplanung in Bern über vier Aussenstellen für die Kreise Bern, Biel, Thun und Burgdorf verfügt. Die Mitarbeiter der Aussenstellen sind in die Verwaltungshierarchie eingebunden und einer gemeinsamen, zentralen Behördenleitung unterstellt, die für die Einheitlichkeit und Rechtsgleichheit der Entscheide ihrer Mitarbeiter verantwortlich ist. 4.3 Die Regierungsstatthalter sind für das Gebiet eines Amtsbezirks zuständig. Derzeit gibt es im Kanton Bern 26 Amtsbezirke. Art. 84 Abs. 1 BauG bewirkt somit, dass es insgesamt 26 "kantonale" Bewilligungsbehörden gibt. Eine derartige Aufsplitterung der Zuständigkeit ist mit dem durch Art. 25 Abs. 2 RPG verfolgten Zweck einer einheitlichen und rechtsgleichen Praxis im gesamten Kantonsgebiet von vornherein schlecht vereinbar. Es ist zwar einzuräumen, dass Rechtseinheit auf verschiedene Weise sichergestellt werden kann. Der Bundesgesetzgeber hat indessen nicht nur das Ziel, sondern auch den Weg, wie das Ziel erreicht werden soll, festgelegt. Demgemäss muss die Entscheidungsbefugnis grundsätzlich bei einer einzigen kantonalen Instanz gebündelt sein. 4.4 Der Regierungsrat macht geltend, eine einheitliche Praxis werde durch die für die Regierungsstatthalter verbindlichen Richtlinien der zuständigen Direktion gewährleistet. Zudem sei ein enger Austausch und eine intensive Zusammenarbeit zwischen dem Amt für Gemeinden und Raumordnung (AGR) und den Regierungsstatthaltern sichergestellt: Es fänden regelmässig gemeinsame Tagungen statt, in denen die Praxis besprochen und festgelegt werde; zudem würden die Regierungsstatthalter von den Juristen und den Bauinspektoren des AGR beraten (Art. 84 Abs. 3 BauG). Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion sorge für eine zweckmässige Aus- und Weiterbildung der Regierungsstatthalter (Art. 8 RStG). Bei der Bewilligungs- und Vollzugstätigkeit seien die Regierungsstatthalter nur gegenüber den Nachbarbezirken autonom, nicht aber gegenüber dem Regierungsrat: Sie unterlägen der Aufsicht des Regierungsrats (Art. 7 Abs. 1 RStG; Art. 1 Abs. 2 Verordnung über die Obliegenheiten der Regierungsstatthalter), die naturgemäss mit einem Weisungsrecht verbunden sei. Die Beschwerdeführer und das ARE bestreiten dies: Die Regierungsstatthalter entschieden autonom, ohne Weisungen seitens einer zentralen Behörde. Die Richtlinien der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion könnten die Einheitlichkeit der Rechtsanwendung nicht im erforderlichen Masse sichern, da es ihnen an der notwendigen Verbindlichkeit und Durchsetzbarkeit im Einzelfall fehle. 4.5 Gemäss Art. 7 Abs. 1 RStG stehen die Regierungsstatthalter unter der Aufsicht des Regierungsrates; diese wird durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion ausgeübt (Art. 7 Abs. 2 RStG). Das Aufsichtsrecht umfasst das Recht, allgemeine Weisungen, z.B. in Form von Verwaltungsanordnungen, zu erteilen (André Grisel, Traité de droit administratif, Bd. I, Neuchâtel 1984, S. 197; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4.Aufl., Basel 1991, Rz. 13 S. 5; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S.74; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2.Aufl., Rz.987). Dies bestätigt Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter, wonach die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion eine Dienstinstruktion erlässt, in welcher die hauptsächlichsten Obliegenheiten der Regierungsstatthalter aufgeführt werden. Die von den zuständigen Direktionen erlassenen Richtlinien sind damit für die Regierungsstatthalter verbindlich. Dies ergibt sich auch aus Art. 84 Abs. 3 BauG. Dagegen ist in der Literatur und Rechtsprechung streitig, ob mit dem Aufsichtsrecht generell auch ein Weisungsrecht im Einzelfall verbunden ist (dafür: Häfelin/ Müller, a.a.O., Rz. 987 S. 235 i.V.m. Rz. 998 f. S. 237; a.A. Knapp, a.a.O., Rz. 18 S.6; Grisel, a.a.O., S. 197). Die Frage braucht jedoch nicht generell entschieden zu werden. Massgeblich ist die jeweilige spezialgesetzliche Ausgestaltung des Aufsichtsrechts und der mit der Dezentralisierung verfolgte Zweck: Sollen lokale Verwaltungsbehörden ohne Autonomie geschaffen werden, die vollständig in die Hierarchie der Zentralverwaltung eingebunden sind, oder soll der Behörde eine gewisse selbständige, weisungsungebundene Beurteilungs- oder Entscheidungsbefugnis zukommen? Während die Befugnis zur Erteilung genereller Weisungen in Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter ausdrücklich festgehalten ist, fehlt eine entsprechende Regelung für die Einzelweisungsbefugnis. Immerhin spricht die Stellung der Amtsbezirke als Verwaltungseinheiten des Kantons ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 93 Abs. 1 KV/BE) und diejenige des Regierungsstatthalters als Vertreter des Regierungsrats (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE) für die Auffassung des Regierungsrats, wonach Weisungen der zuständigen Direktion gegenüber dem Regierungsstatthalter auch im Einzelfall möglich sind (so auch Gygi, a.a.O., S. 67, der die Berner Bezirksverwaltung als "vertikale Dekonzentration" qualifiziert, d.h. als Dezentralisierung ohne Autonomie). Allerdings erfolgte die Delegation der Zuständigkeit gemäss Art. 84 Abs. 1 BauG an die Regierungsstatthalter in der Absicht, Entscheide über das Bauen ausserhalb der Bauzone einer bürgernahen, mit den lokalen Verhältnissen vertrauten Instanz zu übertragen (Tagblatt des Grossen Rates vom 30. Januar 2001, Voten GR Michel S. 31; GR Brönnimann S. 32; GR Sägesser S. 32). Diesem Anliegen entspricht es, den Regierungsstatthaltern faktisch - innerhalb der Grenzen des Gesetzes und der kantonalen Richtlinien - eine gewisse Autonomie einzuräumen und ihnen nicht im Einzelfall Weisungen zu erteilen. Ein systematischer Gebrauch des Weisungsrechts wäre auch angesichts der besonderen Stellung des Regierungsstatthalters als vom Volk gewählter Magistrat und als Repräsentant des Amtsbezirks (Urs Bolz, a.a.O., S. 496 f. Anm. 5a und 8 zu Art. 93 KV/BE) unangemessen. Insofern ist die Stellung des Regierungsstatthalters nicht mit demjenigen eines Sachbearbeiters innerhalb einer hierarchisch strukturierten Behörde vergleichbar, in der Einzelfallweisungen an der Tagesordnung sind und die Entscheide nach aussen vom Behördenleiter zu verantworten sind. Dementsprechend sieht Art. 84 Abs. 2 BauG im Regelfall eine nachträgliche Kontrolle der Ausnahmeentscheide des Regierungsstatthalters durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vor. Diese Kontrolle ist jedoch, wie das ARE zutreffend darlegt, von beschränkter Wirksamkeit: Ohne die zugehörigen Akten und Pläne ist es in der Regel nicht möglich festzustellen, ob eine Ausnahme zu Recht oder zu Unrecht erteilt worden ist. Ein systematisches Hinterfragen der erteilten Ausnahmebewilligungen ist zudem schon aus personellen Kapazitätsgründen nicht möglich. Im Regelfall wird sich die nachträgliche Kontrolle daher auf wenige publikumswirksame oder dem Amt für Raumordnung bekannte Fälle sowie evidente - auch ohne Akten und Pläne ersichtliche - Verstösse gegen das Gesetz oder die Richtlinien beschränken. 4.6 Im September 2001 haben die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und die Volkswirtschaftsdirektion gemeinsam den Entwurf von Richtlinien für das Bauen ausserhalb der Bauzone vorgelegt. Dieser Entwurf wird zur Zeit probeweise in den Amtsbezirken angewendet. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen und Erfahrungen sollen die Richtlinien überarbeitet und definitiv verabschiedet werden. Der Richtlinien-Entwurf ist sehr umfangreich und detailliert, gleichzeitig aber auch übersichtlich und benutzerfreundlich gestaltet. Trotzdem bleiben zwangsläufig wichtige Wertungs- und Beurteilungsspielräume für den Rechtsanwender im Einzelfall, beispielsweise bei der Frage, ob eine Baute für die Bewirtschaftung eines landwirtschaftlichen Betriebs objektiv notwendig ist, ob ein nicht-landwirtschaftliches Bauvorhaben zwingend auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist oder ob einem Bauvorhaben überwiegende Interessen entgegenstehen. Gerade aufgrund der heiklen Fragen, die sich bei der Rechtsanwendung im Einzelfall stellen, hielt der Gesetzgeber die Mitwirkung einer für den ganzen Kanton zuständigen Behörde für notwendig, um eine rechtsgleiche Behandlung der Gesuche zu gewährleisten (EJPD/BRP, Erläuterungen zum RPG, Rz. 5 zu Art. 25 Abs. 2, S. 311). 4.7 Diese Anforderung erfüllt die Berner Zuständigkeitsregelung nicht: Art. 84 Abs. 1 BauG überträgt die Kompetenz auf 26 selbständige Behörden - die Regierungsstatthalter -, die keiner gemeinsamen zentralen Behördenleitung unterstehen. Zwar unterliegen sie der Aufsicht des Regierungsrats, die im Wesentlichen durch Richtlinien der zuständigen Direktionen, verbunden mit einer nachträglichen Kontrollmöglichkeit des AGR, ausgeübt wird. Eine blosse kantonale Aufsicht genügt jedoch den Anforderungen von Art. 25 Abs. 2 RPG nicht (so schon BGE 115 Ib 400 E. 4b S. 405). Art. 84 Abs. 1 BauG ist auch keiner bundesrechtskonformen Auslegung zugänglich.