Citation: 1C_32/2020 E. 2.3

2.3. En réalité, l'objection des recourantes repose sur l'impossibilité, en l'état actuel du droit cantonal, d'adopter une planification spéciale cantonale pour des projets de parcs éoliens. Le Parlement admet que, dans sa teneur actuelle, l'art. 78 LCAT ne mentionne pas de telles installations, et il n'est pas contesté que celles-ci ne constituent ni des constructions et installations publiques (art. 78 let. a LCAT), ni des zones d'activités (art. 78 let. c). La fiche 5.06 prévoit ainsi (Mandat de planification, niveau cantonal) que le service cantonal du développement territorial doit initier les démarches afin d'adapter la LCAT en prévoyant que le plan spécial cantonal peut s'appliquer de manière générale "aux projets à forte influence spatiale dépassant les intérêts communaux ou régionaux", et en précisant le déroulement de la procédure, en particulier le rôle des communes. Une telle indication dans le plan directeur ne peut certes pas constituer en soi une base légale suffisante (TSCHANNEN, Commentaire LAT, n. 25 ad art. 9 LAT). En revanche, rien n'empêche que les adaptations législatives nécessaires à la réalisation des objectifs fixés dans le plan y soient également mentionnées au titre des moyens à mettre en oeuvre pour parvenir à ces objectifs. Cela étant, il ressort clairement de la fiche 5.06, d'une part, que la modification de la LCAT aura lieu selon la procédure législative ordinaire et, d'autre part, que l'adoption d'un plan spécial ne pourra pas avoir lieu tant que la modification en question n'aura pas été effectuée. Comme cela est relevé ci-dessus, la planification directrice a pour objet d'indiquer comment les organismes chargés de tâches d'organisation du territoire doivent exercer leurs compétences au regard de l'organisation souhaitée du territoire (ATF 143 II 276 consid. 4.1 p. 279). Il donne une image du développement prévu et propose les moyens propres à atteindre ce but (art. 8 al. 1 let. c LAT). Ces moyens peuvent concerner l'aménagement proprement dit ou être d'ordre organisationnel, et rien n'empêche que les changements nécessaires dans la réglementation ou la législation soient également mentionnés. La mesure litigieuse n'impose d'ailleurs pas directement au Parlement de modifier la LCAT dans un sens déterminé, mais enjoint le service cantonal du développement territorial "d'initier les démarches d'adaptation de la LCAT" afin notamment "d'élargir la portée du plan spécial cantonal aux projets à forte incidence spatiale dépassant les intérêts communaux ou régionaux". Il ne s'agit donc pas d'un mandat législatif contraignant à l'instar de ceux qui pourraient se trouver dans la Constitution, mais d'une invitation aux services de l'Etat d'initier le processus de modification de la loi. Cela ressort encore clairement du message du Gouvernement au Parlement relatif à la révision de la fiche 5.06, du 2 octobre 2018 (p. 7, implications législatives). Les services en question pourraient d'ailleurs entamer un tel processus de révision législative même en l'absence d'une telle mention dans le PDCn, afin d'accorder la législation aux instruments mis en oeuvre dans la planification directrice. C'est dès lors en vain que les recourantes prétendent que la fiche 5.06 du plan directeur se substituerait à la base légale nécessaire pour l'établissement d'un plan spécial cantonal. Le grief doit être écarté.