Citation: 2C.5/1999 03.07.2003 E. 7

7. Widerrechtlichkeit: Garantenstellung des Beklagten Die Klage beruht auf der Grundlage, der Kanton Wallis habe seine Aufsichtspflicht gegenüber der Munizipalgemeinde Leukerbad verletzt; er hätte rechtzeitig einschreiten müssen, um zu verhindern, dass die Gemeindefinanzen völlig aus dem Gleichgewicht gerieten bzw. Zahlungsunfähigkeit der Gemeinde entstand. Geltend gemacht wird damit eine Haftung aus amtspflichtwidrigem Unterlassen. Eine solche setzt nach dem Dargelegten voraus, dass den kantonalen Organen - auf welcher Stufe auch immer - die Amtspflicht oblag, gegenüber der fraglichen Gemeinde tätig zu werden bzw. die für ein solches Tätigwerden zuständige Behörde rechtzeitig über den Sachverhalt zu informieren, der ein solches Einschreiten erforderte. Notwendig ist aber auch, dass die entsprechende Amtspflicht zum Zweck hat, das Interesse der Klägerin zu verfolgen und sich aus einer Schutzvorschrift zu deren Gunsten ergibt. Vorausgesetzt wird damit eine Garantenstellung des Beklagten für die Klägerin. Zunächst ist zu prüfen, welche Regeln sich im Hinblick auf eine allfällige Garantenstellung des Kantons Wallis gegenüber Dritten im Zusammenhang mit den Aufsichtspflichten gegenüber seinen Gemeinden aus dem Verfassungsrecht ergeben. Danach ist auf das Gesetzesrecht einzugehen. 7.1 Die verfassungsrechtliche Regelung der Gemeinden findet sich in der Bundes- und der Kantonsverfassung. 7.1.1 Das Bundesverfassungsrecht garantiert die Existenz der Gemeinden nicht. Die neue Bundesverfassung bestimmt nunmehr immerhin ausdrücklich, dass die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährleistet ist (Art. 50 Abs. 1 BV; REGULA KÄGI-DIENER, in: Die schweizerische Bundesverfassung. Kommentar, Ehrenzeller/ Mastronardi/ Schweizer/ Vallender (Hrsg.), Zürich/ Basel/ Genf/ Lachen 2002, Art. 50, Rz. 5 ff.; Hansjörg Seiler, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 31, Rz. 39). Es sind also die Kantone, die in ihrer Gesetzgebung die Gemeinden und deren Organisation und Zuständigkeiten regeln. Soweit den Gemeinden aber Autonomie gewährt wird, können die kantonalen Behörden bzw. der Kanton grundsätzlich nicht ohne weiteres für die Verwaltung der Gemeinden und für die widerrechtlichen Handlungen der kommunalen Organe verantwortlich sein. Eine solche Verantwortlichkeit kommt nur in Frage, wenn die kantonalen Organe ihnen selbst obliegende gesetzlich verankerte Amtspflichten verletzt haben. Immerhin setzt die Gemeindeautonomie auch eine gewisse Aufsicht der Kantone über die Gemeinden voraus. Wie weit diese geht, ist jedoch Sache des kantonalen Rechts, welches auch bestimmt, ob der Kanton in jedem Fall von Amtes wegen einzuschreiten hat oder nur dann, wenn in erkennbarer Weise eine bestimmte Schwere der Rechtsverletzung erreicht ist, oder allenfalls sogar nur dann, wenn er in einem dafür vorgesehenen Verfahren angerufen wird. 7.1.2 Nach Art. 69 KV ordnen die Gemeinden ihre Angelegenheiten innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze selbständig. Gemäss Art. 70 KV üben sie ihre Tätigkeit so aus, dass sie mit dem Gemeinwohl und dem Interesse der übrigen Gemeinwesen vereinbar ist, wobei das Gemeindevermögen zweckmässig verwendet und sorgfältig verwaltet werden muss (Art. 70 Abs. 3 KV). Nach Art. 75 Abs. 1 KV sind die Gemeinden innerhalb der Schranken von Art. 69 KV der Aufsicht des Staatsrates unterstellt; das Gesetz bestimmt die Art und Weise dieser Aufsicht; sofern die Verfassung und das Gesetz nicht ausdrücklich etwas Gegenteiliges vorsehen, beschränkt sich die Überprüfungsbefugnis des Staatsrates auf die Gesetzmässigkeit. Nach Art. 75 Abs. 2-4 KV müssen diverse Geschäfte, worunter Darlehen, vom Staatsrat genehmigt werden, wobei das Gesetz das Genehmigungsverfahren regelt. Die Kantonsverfassung sieht demnach die Aufsicht über die Gemeinden vor, verweist aber die Regelung von Art und Umfang auf Gesetzesstufe. Als Grundsatz kann immerhin gelten, dass dem Kanton eine Kontrolle auf Gesetzmässigkeit zusteht, eine Ermessenskontrolle lediglich dort, wo dies ausdrücklich vorgesehen ist. 7.2 Auch auf Gesetzesstufe finden sich Vorschriften zur kantonalen Finanzaufsicht gegenüber den Gemeinden sowohl im Bundesrecht als auch im kantonalen Recht. 7.2.1 Gemäss Art. 1 f. und 6 ff. SchGG ist die Zwangsvollstreckung gegenüber Gemeinden insbesondere bezüglich des Verwaltungsvermögens erschwert. Eine Gesamtliquidation in einem konkursartigen Verfahren ist ausgeschlossen, da der Weiterbestand der Gemeinde und die Erfüllung der ihr übertragenen öffentlichen Aufgaben nicht durch Auflösung derselben in Frage gestellt werden können. Als Ausgleich dazu hat die Aufsichtsbehörde (kantonale obere Betreibungsaufsichtsbehörde, vgl. Art. 4 Abs. 4 SchGG) auf Verlangen eines Antragsberechtigten die Beiratschaft (Art. 28 ff. SchGG) anzuordnen, wenn ein vom Gesetz erfasstes Gemeinwesen, namentlich eine Gemeinde (vgl. Art. 1 SchGG), sich zahlungsunfähig erklärt oder voraussichtlich während längerer Zeit nicht in der Lage sein wird, seinen finanziellen Verpflichtungen nachzukommen, und wenn gleichwohl eine administrative Zwangsverwaltung des kantonalen Rechts in angemessener Frist nicht angeordnet wird oder diese sich als ungenügend erweist (Art. 28 Abs. 1 SchGG). Dabei gehen namentlich die Kompetenzen der ordentlichen Verwaltungsorgane und ihrer Verwaltungsaufsichtsbehörden bezüglich der finanziellen Geschäftsführung auf den Beirat über (vgl. Art. 39 SchGG). Der Beirat kann weitgehende Massnahmen treffen bis hin zur Erhöhung der bestehenden Steuern und Abgaben (vgl. Art. 34 ff., insbes. Art. 37 SchGG). 7.2.2 Auf kantonaler Ebene gibt es mehrere gesetzliche Bestimmungen des Kantons Wallis, welche die Aufsicht des Kantons über seine Gemeinden regeln. Die Rechtsnormen zur Gemeindeaufsicht finden sich dabei zunächst im Gesetz über die Gemeindeordnung. Weiter enthalten auch das Gesetz vom 24. Juni 1980 über die Geschäftsführung und den Finanzhaushalt des Kantons und deren Kontrolle (FHG; SGS 611.1) und das Steuergesetz vom 10. März 1976 (StG; SGS 642.1) Aufsichtsregeln. 7.2.2.1 Gemäss Art. 2 GOG sind die öffentlichrechtlichen Körperschaften in allen ihren Aufgaben, die sie von sich aus im öffentlichen Interesse unternehmen, sowie für alle übertragenen Aufgaben innerhalb der gesetzlichen Schranken selbständig. Art. 16, 17 und 123 GOG enthalten die bereits beschriebenen Genehmigungsvorschriften für bestimmte kommunale Akte (vgl. E. 3.2.1). Nach Art. 121 Abs. 1 GOG sind die öffentlichrechtlichen Körperschaften der Aufsicht des Staates unterstellt, der darüber wacht, dass sie sich verfassungs- und gesetzesgemäss verwalten. Gemäss Art. 122 GOG wird die Aufsicht durch den Staatsrat selbst oder, wenn das Gesetz es vorsieht, durch das mit der Aufsicht über die Gemeinden betraute Departement, durch andere Departemente (vgl. zu den Zuständigkeiten der Departemente auch Art. 125 GOG) oder durch den Regierungsstatthalter (vgl. zu den Zuständigkeiten des Regierungsstatthalters auch Art. 126 GOG) ausgeübt. Gemäss Art. 127 GOG kann der Staatsrat nach wenigstens einer Mahnung die notwendigen Massnahmen treffen oder einen Dritten an Stelle und auf Kosten der säumigen Körperschaft mit der Ausführung einer Aufgabe beauftragen, wenn die Behörde einer öffentlichrechtlichen Körperschaft die Erfüllung einer vom Gesetz zwingend vorgeschriebenen Aufgabe oder Handlung versäumt. Nach Art. 128 GOG stellt der Staatsrat, nach vorausgegangener Untersuchung und Verwarnung, die öffentlichrechtlichen Körperschaften, die beharrlich ihren Verpflichtungen nicht nachkommen und sich den Anordnungen der Regierung widersetzen oder ihr finanzielles Gleichgewicht oder Vermögen erheblich gefährden, ganz oder teilweise unter staatliche Verwaltung (Zwangsverwaltung); zu diesem Zweck bezeichnet er den oder die Kommissäre oder eine Dienststelle des Staates und setzt deren Befugnisse auf dem Beschlussweg fest. 7.2.2.2 Zwar bezieht sich das Finanzhaushaltsgesetz bestimmungsgemäss primär auf die Finanzverwaltung des Kantons, es regelt aber auch andere Organisationseinheiten wie die Gemeinden, denen der Staat eine öffentliche Aufgabe übertragen hat und an denen er finanziell beteiligt ist (Art. 35 Abs. 1 lit. b i.V.m. Art. 1 Abs. 2 FHG), wobei freilich die Gemeindeautonomie ausdrücklich vorbehalten bleibt. Das Gesetz sieht eine staatliche Aufsicht über die Geschäftsführung vor (vgl. Art. 35 ff. FHG), welche in der Überprüfung der richtigen Anwendung der Grundsätze der Geschäftsführung, d.h. der Gesetzmässigkeit, der Verhältnismässigkeit, der Leistungsfähigkeit und der Zweckmässigkeit besteht (vgl. Art. 36 Abs. 1 FHG). Geregelt ist auch die Finanzkontrolle, welche die Prüfung der korrekten Führung des Finanzhaushalts gemäss den entsprechenden Grundsätzen (vgl. Art. 3 FHG) bezweckt (Art. 37 FHG). Zuständig für die Finanzkontrolle ist das kantonale Finanzinspektorat (Art. 44 ff. FHG), welches schriftlich Bericht an den Präsidenten der grossrätlichen Finanzkommission und an den Staatsrat zu erstatten hat (Art. 50 FHG); das Finanzinspektorat kann Beanstandungen anbringen und der vorgesetzten Stelle Weisungen beantragen (Art. 50 Abs. 3 FHG). 7.2.2.3 Weiter sieht Art. 233 StG eine periodische Bücherkontrolle bei den Gemeinden durch das Finanzdepartement vor. Zwecks Erleichterung dieser Kontrolle und um die Aufgabe der Gemeinde zu vereinfachen, kann das Finanzdepartement den Gemeinden ein den Verhältnissen entsprechendes Buchhaltungssystem auferlegen (Art. 234 StG). 7.2.2.4 Gemäss Art. 6 der Verordnung vom 23. September 1992 zum interkommunalen Finanzausgleich (SGS 613.100) übernimmt das kantonale Finanzinspektorat schliesslich die Kontrolle der Gemeinderechnungen, wie dies im Steuer- und Finanzhaushaltgesetz vorgesehen ist. 7.2.2.5 Die gesetzliche Regelung und die entsprechenden Möglichkeiten der Gemeindeaufsicht im Kanton Wallis sind vom Wortlaut her eher knapp ausgestaltet. Eingriffsmöglichkeiten bestehen lediglich dann, wenn eine vom Gesetz zwingend vorgeschriebene Aufgabe oder Handlung versäumt wird oder wenn eine Gemeinde ihren Verpflichtungen beharrlich nicht nachkommt oder ihr finanzielles Gleichgewicht oder Vermögen erheblich gefährdet. Wie der Beklagte - unter Einreichung der entsprechenden Ratsprotokolle - belegt, wurde bei Erlass der gesetzlichen Regelung grosses Gewicht auf die Gemeindeautonomie gelegt, was auch der Zeuge Franz König mit Nachdruck bestätigte. Die Walliser Gemeinden sollen demnach insbesondere in finanzieller Hinsicht über einen weit reichenden Handlungsspielraum verfügen, was bedingt, dass sich der Kanton bei seinen aufsichtsrechtlichen Eingriffen möglichst zurückhält. 7.3 Zu prüfen bleibt, welcher Schutzzweck der beschriebenen Regelung über die Gemeindeaufsicht zukommt. 7.3.1 Die Vorschriften der Gemeindeaufsicht dienen zunächst in einem allgemeinen Sinn dem öffentlichen Interesse. Sie ermöglichen dem Kanton, seine Aufgaben, namentlich wo dafür die Mitwirkung der Gemeinden erforderlich ist, zu erfüllen. Die Gemeindeaufsicht bildet dafür zwar nicht das einzige Instrument, sie gibt dem Kanton aber doch auch ein Mittel, seine Aufgabenerfüllung sicherzustellen. Die Gemeindeaufsicht nützt sodann den anderen bzw. der Gesamtheit der Gemeinden des Kantons Wallis. Sie soll gewährleisten, dass die Gemeinden ihre Aufgaben wahrnehmen und dass ein Lastenausgleich (insbesondere der Finanzausgleich) stattfindet und korrekt bzw. gesetzmässig abläuft. Nicht zuletzt dient die Gemeindeaufsicht dem Schutz der Gemeinde selber und ihren Einwohnern bzw. Bürgern. Zu diesem Schluss gelangen auch verschiedene, in den vier bundesgerichtlichen Verfahren im Zusammenhang mit den Gemeinden Leukerbad eingereichte Gutachten. Die Bestimmungen über die Gemeindeaufsicht sind damit grundsätzlich geeignet, soweit sie den Kanton zu Handlungen verpflichten bzw. zur Ergreifung von Massnahmen berechtigen, eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gemeinden zu begründen. 7.3.2 Im vorliegenden Fall ist demgegenüber entscheidend, ob die rechtliche Regelung der Aufsichtspflicht auch dem Schutz der Gläubiger der Gemeinden dient, also eine entsprechende Garantenstellung des Kantons begründet. Dabei kommt es massgeblich auf den Zweck der fraglichen Normen an. Zu unterscheiden ist freilich der Zweck einer Norm von deren Wirkungen. Für die Annahme einer Garantenstellung genügt nicht, dass eine Bestimmung eine Schutzwirkung entfaltet. Diese Wirkung muss vielmehr auf einer entsprechenden Zweckrichtung beruhen und damit übereinstimmen. Gerade im Bereich des indirekten Schadens kann es nicht genügen, dass eine indirekte Schutzwirkung, die sich aus einer Norm mit ergibt, eine Garantenstellung begründet, wenn diese Wirkung nicht dem Zweck der Norm entspricht, sondern lediglich beiläufig entsteht. Andernfalls würde eine solche doppelte Reflexhaftung - Haftung für indirekten Schaden aufgrund einer indirekten Schutzwirkung - zu weit führen und ausufernde, häufig in ihrer Tragweite nicht vorhersehbare Verantwortlichkeiten mit sich bringen. Die Begründung einer für die Haftung massgeblichen Garantenstellung muss daher beschränkt bleiben auf Normen, die den entsprechenden Schutz im eigentlichen Sinne bezwecken und nicht lediglich als Nebeneffekt mitbewirken. In der Doktrin wird dazu die Auffassung vertreten, der geschädigte Dritte müsse über eine rechtlich privilegierte Stellung verfügen, damit eine Haftung in Frage komme (PAUL-ARTHUR TREYVAUD/LAURENT GILLIARD, Quelques réflexions hétérodoxes sur le dommage réfléchi, in: Responsabilité civile et assurance, Etudes en l'honneur de Baptiste Rusconi, Lausanne 2000, S. 459 ff.), die Rechtsnorm müsse direkt zum Schutze der Geschädigten aufgestellt sein (ALFRED KELLER, Haftpflicht im Privatrecht, Bd. I, 6. Aufl., Bern 2002, S. 75) bzw. solle Schäden von der Art des eingetretenen verhüten (KARL OFTINGER/EMIL STARK, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Bd. I, Zürich 1995, § 4, N 41). Wiederholt findet sich auch die allgemeinere Aussage, die Haftung für Reflexschäden sei nur zurückhaltend anzunehmen (vgl. PIERRE GIOVANNONI, Le dommage par ricochet en droit suisse, in: Neuere Entwicklungen im Haftpflichtrecht, hrsg. von Olivier Guillod, Zürich 1991, S. 239 ff.; VITO ROBERTO, Schweizerisches Haftpflichtrecht, Zürich 2002, S. 40 ff., insbes. N 145 ff.; TREYVAUD/GILLIARD, a.a.O.). Zwar mag, wie die Klägerin unter Berufung auf eine entsprechende Literaturmeinung (GROSS, a.a.O., in AJP 2002 750) ausführt, die staatliche Finanzaufsicht in der Regel auch der polizeirechtlichen Gefahrenabwehr und damit dem Gläubiger- und Kundenschutz dienen; dies ändert aber nichts daran, dass der Schutzzweck einer Aufsichtsregelung anhand von deren konkreter Ausgestaltung zu bestimmen ist. 7.3.3 Nach der verfassungs- und gesetzesrechtlichen Gemeindeordnung des Kantons Wallis kommt den Gemeinden in finanzieller Hinsicht eine weitgehende Autonomie zu. Der Kanton hat zwar ausdrücklich das finanzielle Gleichgewicht zu beaufsichtigen; weder die Jahresrechnungen noch die Bilanzen oder allgemeiner die finanzielle Situation einer Gemeinde sind aber durch den Kanton zu genehmigen; ein Eingreifen des Kantons ist nur bei der zweiten Rückweisung des Voranschlags und der Rechnung durch das zuständige Gemeindeorgan vorgesehen (Art. 30 Abs. 4 GOG); auch gibt es nach Walliser Recht keine Obergrenze für die Verschuldung einer Gemeinde. Soweit der Kanton ihr finanzielles Gleichgewicht zu überwachen und im Extremfall die Zwangsverwaltung anzuordnen hat, geht es einzig um den Schutz des (staatlichen) Gemeindevermögens ("ihr finanzielles Gleichgewicht und Vermögen"). Auch die Genehmigungspflichten für bestimmte Finanzgeschäfte nach Art. 16 und Art. 123 GOG bezwecken, die Einwohner einer Gemeinde bzw. diese selbst vor Machtmissbrauch zu schützen und die Exekutivbehörden beim Eingehen von Verpflichtungen zur Sorgfalt zu zwingen. Dass die Gemeindeaufsicht darüber hinaus den Schutz der Gläubiger, die und deren Vermögen im Gesetz nicht erwähnt werden, bezweckt, geht aus den Bestimmungen des Gesetzes über die Gemeindeordnung nicht hervor. Es ist denn zumindest auch nicht offensichtlich, dass der Staat mit seiner Gemeindeaufsicht die Interessen derjenigen schützen sollte, die einer Gemeinde Kredite gewähren wollen. Diesen steht es grundsätzlich frei, sich über die Solvenz und die finanzielle Situation einer Gemeinde zu informieren, bevor sie mit ihr einen Vertrag schliessen, wobei ihnen zusätzlich zugute kommt, dass die entsprechenden Informationen bei einer öffentlichrechtlichen Körperschaft relativ einfach - jedenfalls einfacher als bei privaten Kreditnehmern - zugänglich sind. Das einzige öffentliche Interesse, das einen Gläubigerschutz rechtfertigen könnte, wäre die Erleichterung des Gemeindekredites; eine solche Zweckrichtung müsste aber deutlich aus dem Gesetz hervorgehen, was im Falle des Walliser Gesetzes über die Gemeindeordnung nicht zutrifft. 7.3.3.1 Wohl ergibt sich aus den Regeln der Gemeindeaufsicht auch ein Schutzeffekt zugunsten der Gläubiger dadurch, dass der Kanton im Interesse der Gemeinden und deren Einwohner- bzw. Bürgerschaft die Finanzlage zu kontrollieren hat. Dabei handelt es sich aber lediglich um eine tatsächliche Reflexwirkung und nicht um einen eigentlichen Schutzzweck der Gemeindeaufsicht, der eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern zu begründen vermöchte. Das Bundesgericht hat im Übrigen ähnliche Überlegungen - im umgekehrten Sinne - bei der Bankenaufsicht angestellt: Diese bezwecke den Schutz der Kunden-, Anleger- und Gläubigerinteressen, nicht aber den Schutz der Banken vor sie selbst schädigenden Handlungen durch ihre eigenen Organe, obwohl sich grundsätzlich eine schützende Reflexwirkung durch die Bankenaufsicht auch zugunsten der Banken ergeben könne; das Bundesgericht konnte die Frage, ob den Aufsichtsbehörden eine Garantenstellung gegenüber den Banken zukomme, im konkret zu entscheidenden Fall freilich offen lassen, weil es eine Haftung bereits wegen des überwiegenden Selbstverschuldens der betreffenden Bank ausschloss (vgl. BGE 106 Ib 357 E. 2c-e S. 361 ff.). Dennoch lässt sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entnehmen, dass im Zusammenhang mit staatlichen Aufsichts- und Kontrollpflichten eine Garantenstellung zugunsten von Dritten, die nicht selber zu beaufsichtigen oder zu kontrollieren sind, sondern einen Reflexschaden geltend machen, der aus mangelnder Aufsicht und Kontrolle gegenüber einer anderen Person oder Organisationseinheit entstanden sein soll, nur mit grosser Zurückhaltung anerkannt wird (vgl. BGE 116 Ib 367 E. 5 S. 374 ff.; 106 Ib 93 E. 8b S. 108). 7.3.3.2 Die Gegenposition steht letztlich auf dem Standpunkt, der Kanton habe aufgrund seiner Aufsichtspflicht auch die Rechtssicherheit für den Rechtsverkehr Dritter mit den Gemeinden zu garantieren. Diesen Standpunkt nehmen grundsätzlich die in den vier bundesgerichtlichen Haftungsprozessen im Zusammenhang mit den Gemeinden Leukerbad eingereichten Gutachten ein, die alle eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern bejahen. Prof. Knapp scheint dabei sogar von einem direkten Schutzzweck für die Gläubiger auszugehen, welcher sich aber nirgends ausdrücklich aus dem kantonalen Recht ergibt und ohne nähere Anhaltspunkte auch nicht aus dem Aufsichtsrecht abgeleitet werden darf. Die anderen Gutachter (Prof. Jaag und Dr. Rüssli, Professoren Rhinow und Kägi-Diener, Jost Gross) sprechen eher davon, die Gemeindeaufsicht diene nebst dem Schutz der Gemeinden den Gläubigern bzw. wirke sich zu deren Gunsten aus, da sie ebenfalls an der Zahlungsfähigkeit der Gemeinde interessiert seien. Kein Gutachten setzt sich aber mit dem Verhältnis von Schutzzweck und Schutzwirkung und mit der Problematik des doppelten Reflexes auseinander, weshalb die Folgerungen der Gutachten für die Frage der Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern nicht zwingend erscheinen. 7.3.3.3 Das Finanzhaushaltgesetz des Kantons Wallis gilt in erster Linie für den Kanton und dessen Verwaltung selber; im Hinblick auf andere Organisationseinheiten bezweckt es im Wesentlichen lediglich den Schutz des Staatsvermögens und die ökonomische Verwendung von Staatsgeldern (Subventionen, Darlehen usw.), die anderen Organisationseinheiten wie den Gemeinden zur Verfügung gestellt werden. Das geht daraus hervor, dass sich die kantonale Finanzaufsicht primär auf Kontrollaufgaben erstreckt, bei der es um die Verwendung kantonaler Mittel geht, insbesondere von Subventionen und Beiträgen des Finanzausgleichs. Ableiten lässt sich daraus allenfalls auch eine Schutzwirkung zugunsten anderer Gemeinden, die dem Finanzausgleich unterstehen. Dass das Gesetz den Gläubigerschutz bezweckt, ist erneut nicht ersichtlich, auch wenn sich wiederum eine entsprechende tatsächliche Reflexwirkung ergeben kann. Analoges gilt für das Steuergesetz des Kantons Wallis, dessen Art. 232 ff. darauf gerichtet sind, den Finanzausgleich zu regeln (vgl. Art. 232 Abs. 2 StG), das Steuereinbringen zu kontrollieren und die sachgerechte Festlegung der Besteuerungsfaktoren zu garantieren. Einen Schutz der Gläubigerschaft bezweckt das Steuergesetz nicht. 7.3.4 Damit ist einzig noch zu prüfen, welche Bedeutung im vorliegenden Zusammenhang der bundesrechtlichen Betreibungsordnung zukommt. 7.3.4.1 Die besonderen bundesrechtlichen Betreibungsvorschriften für Gemeinden bezwecken in erster Linie die Erhaltung des Landes- und Gemeindekredits, d.h. der Kreditwürdigkeit der Gemeinwesen. Aus diesem Grunde wurde auch auf Institute verzichtet, welche die Gläubigerrechte erheblich schmälern können (BGE 127 III 59 E. 4a und 61 E. 5a und b), und eine Bundeslösung gewählt (Nachtragsbotschaft des Bundesrates vom 27. Dezember 1944 zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Zwangsvollstreckung und die Gläubigergemeinschaft bei Gemeinden und andern Schuldnern des kantonalen öffentlichen Rechts, in BBl 1945 I 1, S. 2 ff.). Nicht vorgesehen ist jedoch eine Haftung des Kantons für die Verbindlichkeiten der Gemeinden, worauf der Bundesrat in seiner Botschaft zum Gesetz sogar ausdrücklich hingewiesen hat (BBl 1945 I 13; vgl. auch MEYLAN, a.a.O., S. 579 f.). Davon haben im Übrigen die Gläubiger der Gemeinden bei der Gewährung von Krediten an dieselben auszugehen. Immerhin sieht das Bundesrecht auch Massnahmen vor, die - der allgemeinen Ausrichtung des Schuldbetreibungs- und Konkursrechts folgend - dem Gläubigerschutz dienen. Gerade die Beiratschaft verfolgt insbesondere Gläubigerinteressen (vgl. etwa Art. 28 Abs. 2 SchGG). Zuständig dafür sind jedoch die besonderen betreibungsrechtlichen Organe. Zwar kommen auch den Kantonsregierungen gewisse Kompetenzen und Antragsrechte zu (vgl. etwa Art. 6 Abs. 1 oder Art. 28 Abs. 3 SchGG). Diese finden aber allenfalls lediglich bzw. erst Anwendung, wenn ein betreibungsrechtliches Verfahren läuft. Es lässt sich daher nicht schliessen, der Kanton sei, bevor es bei einer Gemeinde zu betreibungsrechtlichen Massnahmen kommt, verpflichtet, die Finanzlage seiner Gemeinden zum Schutz der Gläubigerschaft vorweg und jederzeit zu überprüfen, auch wenn ihm dies das Bundesrecht nicht verbietet; verzichtet er aber darauf, trifft ihn eine Pflicht zum Gläubigerschutz erst dann, wenn (ernsthaft) ein betreibungsrechtliches Verfahren eingeleitet worden ist und die entsprechenden Vorschriften überhaupt zu greifen beginnen. 7.3.4.2 Am 16. September 1998 verfügte der Staatsrat des Kantons Wallis erste Massnahmen gegen die Munizipalgemeinde Leukerbad. Ab dem 20. November 1998 entfaltete die teilweise Zwangsverwaltung ihre Wirkung. Am 8. Februar 1999 wurde die Munizipalgemeinde erstmals wegen Nichterfüllung finanzieller Verbindlichkeiten aufgrund der bestehenden Überschuldung von einer Gläubigerin - der Einwohnergemeinde Rheinfelden - und am 21. April 1999 von der Emissionszentrale betrieben. Nachdem die Gläubiger der Munizipalgemeinde Leukerbad einen von den vom Kanton eingesetzten Kommissaren ausgearbeiteten Sanierungsplan abgelehnt hatten, ersuchte der Staatsrat des Kantons Wallis das Kantonsgericht Wallis als obere kantonale Betreibungsaufsichtsbehörde um Anordnung einer Beiratschaft gemäss Art. 28 ff. SchGG, was am 20. Juli 1999 zur Errichtung der Beiratschaft über die Munizipalgemeinde führte. Der Kanton Wallis ist also tätig geworden, bevor gegen die Munizipalgemeinde Leukerbad erstmals ernsthafte betreibungsrechtliche Verfahren, die mit der vorliegenden Sachlage im Zusammenhang stehen, eingeleitet wurden. Dass der Kanton seine Pflichten, die sich aus den bundesrechtlichen Betreibungsvorschriften ergeben, nicht erfüllt hätte, wird gar nicht behauptet. Die Klage beruht nämlich auf der Grundlage, er hätte noch früher, d.h. vor dem 16. September 1998, eingreifen müssen. Aus dem Betreibungsrecht ergibt sich eine derartige Verpflichtung zum Gläubigerschutz jedoch nicht. 7.4 Die dem Kanton Wallis gegenüber seinen Gemeinden obliegenden Aufsichtspflichten begründen somit nicht eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern der Gemeinden. Damit entfällt eine Haftung des Kantons gegenüber den Gläubigern aus einer allfälligen Verletzung seiner Aufsichtspflichten gegenüber der Munizipalgemeinde Leukerbad bereits aus diesem Grunde, womit es sich erübrigt, die weiteren Haftungsvoraussetzungen zu prüfen.