Citation: 1P.84/2006 05.07.2006 E. 5.4

5.4.1 Nach Meinung der Beschwerdeführerinnen schafft das Reglement eine unhaltbare Wettbewerbsverzerrung, weil von den Reklamevorschriften der jeweiligen Nutzungszone nicht nur die Strassen gemäss Art. 7 Abs. 1 RR ausgenommen seien, sondern alle Verkehrsflächen. Die Beschwerdeführerinnen weisen darauf hin, dass die Verkehrsanlagen gemäss dem Nutzungszonenplan der Stadt Bern eine eigenständige Zone darstellen würden; auf diesen Plan verweise das angefochtene Reglement. Im Zonenplan gebe es keine Verkehrsfläche innerhalb einer anderen Nutzungszone; im Gegenteil würden die Nutzungszonen von den Verkehrsflächen unterbrochen und durchschnitten. Einzig in Art. 27 Abs. 1 RR werde bestimmt, dass für diejenige Strassenseite, die an dort geregelte Schutzzonen angrenze, ebenfalls keine Einrichtungen für Fremdreklamen zugelassen seien. Daraus sei abzuleiten, dass in den übrigen Fällen Fremdreklamen auf der an eine Zone anstossenden Strassenseite unbeschränkt zulässig seien. Die Auslegung der JGK, dass die Einschränkungen in der Nutzungszone auch auf die angrenzende Verkehrsfläche anwendbar seien, sei falsch. 5.4.2 Nach Art. 7 Abs. 2 RR gelten entlang den übrigen Strassen, d.h. mit Ausnahme der Verkehrsachsen gemäss Art. 7 Abs. 1 RR, die Reklamevorschriften der jeweiligen Nutzungszone. Die Beschwerdegegnerin räumt ein, dass dieser Verweis in dem Sinne nicht eindeutig sei, als die Verkehrsflächen im Zonenplan grafisch als eigene Zone dargestellt seien. Sie gibt jedoch die Erklärung ab, rechtlich würden die in Art. 7 Abs. 2 RR geregelten Strassenflächen der Nutzungszone zugerechnet, in der sie lägen. Sofern sie eine Zonengrenze bilden würden, seien sie hälftig den anstossenden Zonen zuzuteilen. Auf diese Erklärung ist bei der Auslegung der fraglichen Bestimmung wesentlich abzustellen (E. 2). Daraus lässt sich folgern, dass die von den Beschwerdeführerinnen angesprochene Regelung in Art. 27 Abs. 1 RR nur eine Konkretisierung des allgemeinen Grundsatzes von Art. 7 Abs. 2 RR bildet. Die Rüge der Beschwerdeführerinnen erweist sich als unbegründet. 5.5 Als Wettbewerbsverfälschung beanstanden die Beschwerdeführerinnen ferner die Privilegierung von Haltestellen des öffentlichen Verkehrs als Plakatstandorte. 5.5.1 Zwar bestreitet die Beschwerdegegnerin jegliche Anknüpfung im Reglement an die Unterscheidung zwischen öffentlichem und privatem Grund. Den Beschwerdeführerinnen ist aber zuzustimmen, wenn sie argumentieren, dass von Art. 9 RR über die Bewilligung von Fremdreklamen an Haltestellen des öffentlichen Verkehrs im Ergebnis einzig die Konzessionärin der Beschwerdegegnerin profitiere. An dieser Einschätzung ändert nichts, dass eine Wartehalle des öffentlichen Verkehrs nach Art. 80 der Bauordnung der Stadt Bern vom 12. Juni 2002 (BO) mit Zustimmung des Eigentümers auch auf privatem Vorland errichtet werden kann. Bereits der Wortlaut dieser Bestimmung macht deutlich, dass die Wartehalle - und damit auch die Verfügungsmacht über die Reklameflächen - in einem solchen Fall nicht dem privaten Grundeigentümer gehört. Faktisch dürfte ohnehin der überwiegende Teil der Haltestellen auf Verkehrsflächen liegen. 5.5.2 Art. 9 RR lässt Fremdreklamen im Bereich der Wartehallen und Haltestellen in allen Zonen grosszügig zu. Nach Abs. 1 der Bestimmung sind dort Plakate zum Anschlag in den Formaten F4 (90.5 cm x 128 cm), F200 (120 cm x 170 cm) und F12 (271.5 cm x 128 cm) bewilligungsfähig. Dies sind - abgesehen vom Grossformat (400 cm x 300 cm) - alle gängigen Formate gemäss Art. 6 RR. Zudem sind an Haltestellen auch Leuchtkästen, d.h. unbewegliche, selbstleuchtende Plakate (vgl. Art. 2 Abs. 4 RR) in den kleineren Formaten F4 und F200 möglich. Die Bestimmung behält den Schutz der Zirkulationsfreiheit für Fussgänger, Personen mit Rollstuhl oder Kinderwagen sowie deren Sicherheit vor. Demgegenüber sind Fremdreklamen nicht nur in der Altstadt verboten (Art. 23 Abs. 1 RR, vgl. E. 5.1), sondern auch in und am Rande von Schutzzonen (Art. 27 Abs. 1 RR, vgl. E. 5.4) sowie grundsätzlich in den Wohnzonen (Art. 25 RR). Diese Wohnzonen sind durch einen Wohnanteil von mindestens 90 Prozent (Wa) bzw. 70 Prozent (Wb) gekennzeichnet. Im Mattequartier (Art. 23 Abs. 2 RR) und in den gemischten Wohnzonen (Art. 26 Abs. 1 RR), d.h. in Zonen mit einem Wohnanteil von mindestens 50 Prozent (Zone Wga) bzw. 30 Prozent (Wgb), sind Klebeplakate, aber keine Leuchtkästen erlaubt. Punktuelle Lockerungen von den zonenabhängigen Vorschriften ergeben sich nicht nur aus Art. 9 RR (vgl. E. 5.1/5.3). Im vorliegenden Zusammenhang sind gewisse dieser weiteren Sonderregeln für die Altstadt und die Wohnzonen näher darzustellen; auf die Regelung für die Schutzzonen gehen die Beschwerdeführerinnen nicht weiter ein. In der Altstadt sind Klebeplakate an namentlich genannten Plätzen und Strassen in der Umgebung des Bahnhofs (Bahnhof- und Bubenbergplatz, Hirschengraben, Bollwerk, Schanzen- und Bogenschützenstrasse) bewilligungsfähig, soweit dadurch das Stadtbild nicht beeinträchtigt wird (Art. 23 Abs. 2 RR). In Wohnzonen (Wa und Wb) sind entlang der Verkehrsachsen im Sinne von Art. 7 Abs. 1 RR Klebeplakate, in den gleichen Formaten wie an Haltestellen, möglich (Art. 25 Abs. 2 RR). Das Fremdreklameverbot für Wohnzonen gilt damit nur entlang von Quartierstrassen (so auch Art. 25 Abs. 1 RR). Zudem sieht Art. 14 RR entlang dieser Verkehrsachsen unter anderem die Zulässigkeit von Leuchtkästen vor (vgl. dazu auch E. 6.3); diese Lockerung bezieht sich gleichermassen auf Verkehrsachsen in den gemischten Wohnzonen. 5.5.3 Demzufolge sind die Beschwerdeführerinnen in den vorgenannten Zonen nicht gänzlich von ihrer Gewerbetätigkeit ausgeschlossen. Im Anwendungsbereich von Art. 7 Abs. 1 RR richtet sich die Bewilligung von Fremdreklamen auf Privatgrund in Wohnzonen und gemischten Wohnzonen nicht nach strengeren Kriterien als nach Art. 9 RR; an den Lagen gemäss Art. 23 Abs. 2 RR sind immerhin Klebeplakate in der Altstadt zugelassen. Die Beschwerdeführerinnen äussern das Anliegen nach Plakatstandorten auf Privatgrund vor Supermärkten und Kiosken. Im Umfang der vorgenannten Sonderregelungen erscheinen solche Standorte als möglich, auch wenn die Bewilligungsfähigkeit im Einzelfall von weiteren Voraussetzungen abhängt. Namentlich wird vor Supermärkten und Kiosken in Wohnquartieren entlang der Verkehrsachsen von Art. 7 Abs. 1 RR ein Vorland mit Gartencharakter fehlen; Art. 11 RR bildet dort somit keinen Hinderungsgrund für Fremdreklamen (vgl. dazu auch E. 5.6.2). 5.5.4 Indessen ist den Beschwerdeführerinnen zuzugeben, dass das Haltestellennetz des öffentlichen Verkehrs nicht auf die namentlich bezeichneten Plätze und Strassen in der Altstadt bzw. auf die Verkehrsachsen gemäss Art. 7 Abs. 1 RR begrenzt ist. In diesem Umfang eröffnet das Reglement der Konzessionärin zusätzliche Werbemöglichkeiten im Vergleich zum benachbarten Privatgrund. Die Beschwerdegegnerin muss sich insofern den Vorwurf gefallen lassen, dass Art. 9 RR eine Wettbewerbsverzerrung zugunsten der Konzessionärin ermöglicht. Die Beschwerdeführerinnen machen darauf aufmerksam, dass die Konzessionärin sich gegenüber der Beschwerdegegnerin vertraglich verpflichtet hat, auf ihre Kosten an Tram- und Bushaltestellen Wartehallen zu errichten. Sie habe dafür das Recht erhalten, pro Wartehalle eine Leuchtreklametafel zu errichten. In diesem Rahmen habe die Beschwerdegegnerin mit dem LINK-Konzept Vorgaben für eine einheitliche Gestaltung der Reklametafeln entwickelt. Die Tafeln sollen grundsätzlich neben den Wartehallen errichtet werden. Wo dies aufgrund der räumlichen Verhältnisse nicht möglich sei, erhalte die Konzessionärin das Recht, an einem anderen Standort einen Reklameträger der gleichen Art zu errichten. Zur Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung im Gefolge dieser Vereinbarung hat sich bereits das Berner Verwaltungsgericht in seiner Praxis zu den bisherigen städtischen Plakatvorschriften geäussert (vgl. BVR 2004 S. 489 E. 5). Diese Vereinbarung ist hier nicht zu überprüfen, sondern nur im Hinblick auf die Umsetzung von Art. 9 RR zu berücksichtigen. Insofern erklärt die Beschwerdegegnerin, Wartehallen des öffentlichen Verkehrs würden nur dann mit Fremdreklamen ausgestattet, wenn dies im Einzelfall den Zielsetzungen des Ortsbild- und Landschaftsschutzes sowie der Verkehrssicherheit entspreche; diese Erklärung schliesst die von den Beschwerdeführerinnen gerügte Ungleichbehandlung nicht aus. 5.5.5 Wenn die Beschwerdegegnerin die Privilegierung von Wartehallen als Werbeflächen allgemein mit der ästhetischen Qualität des LINK-Konzepts zu rechtfertigen versucht, vermag dies nicht zu überzeugen. Unter entsprechenden Auflagen dürfte auch den Beschwerdeführerinnen eine Erfüllung der über das Reglement hinausgehenden, ästhetischen Standards gelingen. Dessen ungeachtet hält Art. 9 RR vor der Wirtschaftsfreiheit stand. 5.5.6 Mit Art. 9 RR wird - im Vergleich zu Art. 7 Abs. 1 RR und Art. 23 Abs. 2 RR - das Gleichbehandlungsgebot zwischen den Beschwerdeführerinnen und der Konzessionärin nicht seiner Substanz entleert. Die Privilegierung von Plakaten an Haltestellen des öffentlichen Verkehrs erweist sich nicht als systemwidrig, sondern der Sache nach als punktuelle Ergänzung der Regelung entlang der Verkehrsachsen gemäss Art. 7 Abs. 1 RR. Ausserdem lassen Haltestellen bzw. Wartehallen von ihrer verhältnismässig geringen Anzahl und ihrer jeweiligen Ausdehnung her nur eng begrenzt Raum für Werbefläche. Es erscheint als vertretbar, dass in dem bei E. 5.5.2 dargelegten Umfang auf dem Privatgrund in der Umgebung der Haltestelle kein Anspruch auf Gleichbehandlung geltend gemacht werden kann. Bezüglich der technischen Ausführung der Plakatwerbeträger an Haltestellen ist beizufügen, dass der dort für zulässig erklärte Leuchtkasten zur Beleuchtung beiträgt. Insgesamt lässt sich die mit Art. 9 RR geschaffene Abweichung von der Wettbewerbsneutralität verfassungsrechtlich in Kauf nehmen. Es mag zutreffen, dass es ebenso sachlich vertretbar wäre, in gleicher Weise auch Plakatstandorte vor gewissen Betrieben und Geschäften zu privilegieren wie hier die Haltestellen. Darauf kann es hier jedoch nicht entscheidend ankommen. 5.6 Eine Aufhebung des Reglements fordern die Beschwerdeführerinnen auch wegen des Vorlandartikels (Art. 11 RR). Nach dieser Bestimmung werden keine Fremdreklamen im Vorland mit Gartencharakter und an den daran anschliessenden Umfriedungen bewilligt. Eine Ausnahme von diesem Verbot wird einzig für Zonen nach Art. 28 (vgl. dazu E. 5.1) vorgesehen. Dort sind Fremdreklamen erlaubt, wenn die Einheitlichkeit des Vorlandes, der Charakter des Strassenbilds oder andere schutzwürdige Interessen nicht beeinträchtigt werden. 5.6.1 Aus Sicht der Beschwerdeführerinnen bewirkt der Vorlandartikel faktisch ein generelles Verbot von Plakatstellen auf Privatgrund nicht nur in Wohnzonen, sondern auch in gemischten Wohnzonen. Dagegen werde die Konzessionärin der Beschwerdegegnerin durch den Vorlandartikel in keiner Weise beeinträchtigt; das Reglement lasse es zu, dass auf der Verkehrsfläche vor dem Vorgarten Fremdreklamen aufgestellt würden. Für eine derartige Ungleichbehandlung, die wegen des Eigeninteresses der Beschwerdegegnerin an Plakatstandorten für die Konzessionärin zu befürchten sei, gebe es keine sachlich haltbare Begründung. 5.6.2 Die Beschwerdegegnerin rechtfertigt die Bestimmung mit dem hohen Stellenwert von Vorgärten in der Stadt Bern, wie er auch in Art. 77 BO zum Ausdruck komme. Nach dieser Bestimmung ist der Raum zwischen strassenseitiger Fassadenflucht und der Grenze der Verkehrsanlage als Garten zu gestalten; nur in Ausnahmefällen, z.B. vor Ladenlokalen, darf ein Teil des Vorlandes geöffnet bzw. zur öffentlichen Verkehrsfläche geschlagen werden. Nach Auffassung der Beschwerdegegnerin bedürfe es zum Schutz der Homogenität von Vorgärten auch eines Fremdreklameverbots. Das Verbot sei verhältnismässig, weil es nur grünes Vorland betreffe und zudem nicht für alle Zonen gelte. Ausserdem erklärt die Beschwerdegegnerin, auf öffentlichem Grund vor geschützten Vorgärten würden ebenfalls keine Fremdreklamen bewilligt. Diese Praxis werde bereits seit der öffentlichen Auflage des Reglements im Juni 2002 geübt. Zudem müssten alle Reklameeinrichtungen auf Grundeigentum der Beschwerdegegnerin, die den Reglementsbestimmungen widersprechen, spätestens bis zum Ablauf der Konzession im Jahr 2009 entfernt werden. Diesen Auftrag habe der Stadtrat (das Gemeindeparlament) dem Gemeinderat bei der Verabschiedung des Reglements am 12. Februar 2004 erteilt. 5.6.3 Dass Art. 11 RR dem Schutz des Ortsbilds dient und Vorgärten in diesem Zusammenhang ein taugliches Kriterium für das Reklameverbot abgeben, bestreiten die Beschwerdeführerinnen nicht substantiiert. Das Verbot knüpft an die bauliche Nutzung eines Grundstücks im Einzelfall an und enthält bereits dadurch eine gewisse Differenzierung. Zudem wird das Verbot für die Zonen nach Art. 28 RR hinreichend gelockert. Ferner wurde dargelegt, dass ein faktisches Plakatverbot auf Privatgrund in Wohnzonen nicht zu erwarten ist (E. 5.5.3); nichts anderes kann für gemischte Wohnzonen gelten. Unter diesen Umständen ist der fragliche Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit verhältnismässig. 5.6.4 Mit Blick auf die Wettbewerbsneutralität ist die Beschwerdegegnerin indessen auf ihrer Erklärung zu behaften, wonach die Regelung von Art. 11 RR gleichermassen auch für Verkehrsflächen vor Vorgärten gelten soll. Es mag dahingestellt bleiben, ob sich Art. 11 RR vom Regelungsgehalt her nur auf privaten Grund bezieht. Die Beschwerdeführerinnen weisen auf einen Plakatstandort hin, der im Herbst 2002 auf dem Trottoir vor einem Vorgarten, und zwar bei einer Haltestelle, bewilligt wurde. Dieser Standort stehe im Widerspruch zu der bei E. 5.6.2 erwähnten Aussage der Beschwerdegegnerin. Im kantonalen Verfahren führte die Beschwerdegegnerin aus, bei der fraglichen Bewilligung sei Art. 11 RR fälschlicherweise noch nicht angewendet worden; im bundesgerichtlichen Verfahren hat sie diesen Einzelfall nicht mehr angesprochen. Ob am fraglichen Standort Plakatwerbeträger unter Berücksichtigung von Art. 11 RR zulässig sind, muss hier nicht entschieden werden. Einerseits kann davon ausgegangen werden, dass diese Frage in Erfüllung des bei E. 5.6.2 genannten, politischen Auftrags vom 12. Februar 2004 überprüft wird. Anderseits würde selbst die Feststellung der verfassungswidrigen Anwendung einer Norm in einem Einzelfall bei der abstrakten Normenkontrolle noch nicht zur Aufhebung der umstrittenen Norm führen (vgl. E. 2 am Ende). 5.7 Zusammengefasst vermögen die Beschwerdeführerinnen unter Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit keine Aufhebung des ganzen Reglements zu erreichen, sofern der Antrag angesichts der Bedeutung der dabei kritisierten Punkte überhaupt zulässig ist (vgl. E. 1.3).