Citation: 8C_881/2008 05.05.2009 E. 6

Die Beschwerdeführer beanstanden die Einführung eines Höchstbeitragssatzes. 6.1 § 16 Abs. 1 FamZG/SZ lautet: "Die Zulagen für die Arbeitnehmenden werden durch die diesem Gesetz unterstellten Arbeitgebenden finanziert. Der Beitragssatz beträgt höchstens 2.5 Prozent des AHV-pflichtigen Einkommens." 6.2 Die Beschwerdeführer machen geltend, mit der Einführung des Höchstbeitragssatzes verletze der Kanton die Wirtschaftsfreiheit der (privaten) Familienausgleichskassen. Denn der Bundesgesetzgeber habe den Familienausgleichskassen die Kompetenz und Verantwortung übertragen, selbstständig, d.h. im Rahmen des FamZG durch die Erhebung von Beiträgen für die Finanzierung der Familienzulagen zu sorgen. Dem Kanton komme keine Kompetenz zur Festlegung eines Höchstbeitragssatzes zu, da dies in Art. 17 Abs. 2 FamZG nicht ausdrücklich erwähnt sei. Zudem verletze der Kanton die Rechtsgleichheit, da der Höchstbeitragssatz nie auf die kantonale Familienausgleichskasse Anwendung finden könne. Schliesslich verstosse der Höchstbeitragssatz gegen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit. 6.3 Die Beschwerdeführer führen zu Recht an, dass Art. 17 Abs. 2 FamZG keine explizite Kompetenz zur Festlegung eines Höchstbeitragssatzes enthält. Hingegen haben die Kantone nach Art. 16 Abs. 1 FamZG (und auch nach Art. 17 Abs. 2 lit. j FamZG) die Finanzierung der Familienzulagen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer zu regeln. Im Rahmen dieser Aufgabe ist den Kantonen einzig vorgegeben, dass die Beiträge in Prozenten des AHV-pflichtigen Einkommens zu berechnen sind (Art. 16 Abs. 2 FamZG). Zum Ausmass äussert sich das FamZG nicht. Die Beschwerdeführer berufen sich auf die Urteile 2P.142/2000 vom 29. Juni 2001 und 2P.329/2001 vom 4. Juli 2003 zu den kantonalen Familienzulagen, in welchen das Bundesgericht das Fehlen eines Höchstbeitragssatzes (plafond; limite maximum) rügte und eine Verletzung des Legalitätsprinzips von Art. 127 BV feststellte. Ob die Kantone auch unter der Herrschaft des FamZG verpflichtet sind, einen Höchstbeitragssatz festzusetzen, kann offen bleiben. Denn ihre weitreichende Kompetenz im Rahmen der Finanzierung (vgl. dazu etwa Zusatzbericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 8. September 2004, BBl 2004 6900 Ziff. 3.1 [nachfolgend: Zusatzbericht]) umfasst jedenfalls die Möglichkeit, einen Höchstbeitragssatz vorzusehen. Nach Art. 17 Abs. 2 lit. j FamZG können die Kantone denn auch die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer für beitragspflichtig erklären und einen allfälligen Verteilschlüssel festlegen. Unter diesen Umständen muss es ihnen gestützt auf Art. 16 Abs. 1 resp. Art. 17 Abs. 2 lit. j FamZG zustehen, einen Höchstbeitragssatz vorzuschreiben. Daran ändert auch Art. 15 Abs. 1 lit. b FamZG, gemäss welchem den Familienausgleichskassen die Festsetzung und Erhebung der Beiträge obliegt, nichts; denn die Familienausgleichskassen haben die Beiträge im Rahmen des kantonalen und des Bundesrechts festzusetzen (vgl. dazu AB 2005 S 720). Damit ist eine gesetzliche Grundlage für § 16 Abs. 1 Satz 2 FamZG/SZ gegeben. 6.4 Die Beschwerdeführer berufen sich im Weiteren auf die Wirtschaftsfreiheit. 6.4.1 Entgegen der in den Beschwerden zum Ausdruck kommenden Selbsteinschätzung vertreten die Verbandsfamilienausgleichskassen weder die Berufsverbände noch die Arbeitgeber und verfolgen auch nicht deren Interessen. Obwohl sie von Berufsverbänden gegründet wurden, sind sie von diesen losgelöste und unabhängige Sozialversicherungsträger und keine privaten Unternehmen (vgl. dazu Helen Monioudis, Die Organisation ausgewählter Sozialversicherungszweige und die rechtliche Stellung der Sozialversicherungsträger, 2003, S. 179). Die Familienzulagen gemäss FamZG sind denn auch nicht (mehr) eine blosse Lohnzulage, sondern - vergleichbar mit der obligatorischen beruflichen Unfallversicherung (Art. 91 Abs. 1 UVG) - ein fast ausschliesslich (vgl. Art. 17 Abs. 2 lit. j FamZG) von Arbeitgeberseite finanzierter Bundessozialversicherungszweig. So unterstellt Art. 1 FamZG die Familienzulagen dem ATSG (vgl. dazu auch Kieser/ Saner, Bundesgesetz über die Familienzulagen [FamZG] - Eine kritische Würdigung, SZS 2007 S. 419). Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen wurde auch auf den durch das FamZG veränderten Charakter der Familienzulagen hingewiesen (vgl. etwa AB 2005 S 722). Aufgabe der Verbandsfamilienausgleichskassen ist es somit, in unabhängiger Weise das massgebende kantonale und Bundessozialversicherungsrecht umzusetzen, nicht jedoch die Interessen ihrer Gründerverbände oder deren Mitglieder zu vertreten. Es kann nicht angehen, dass eine sozialversicherungsrechtliche Durchführungsstelle, auch wenn sie privatrechtlich organisiert ist, einseitige Interessen verfolgt; vielmehr hat sie im Rahmen ihres staatlichen Handelns die Anliegen der Allgemeinheit wahrzunehmen (vgl. dazu Yvo Hangartner, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 30 zu Art. 5 BV). 6.4.2 Nach dem Gesagten handelt es sich bei den Verbandsfamilienausgleichskassen (in der Regel) um juristische Personen des Privatrechts. Dennoch ist die Berufung auf die Privatautonomie resp. die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV unbehelflich. Auch privatrechtliche Unternehmen haben sich an die gesetzlich vorgegebene Ordnung zu halten. Vor allem aber geht die Berufung auf die Wirtschaftsfreiheit fehl, weil die Verbandsfamilienausgleichskassen im Rahmen der Durchführung des FamZG weder eine privatwirtschaftliche Tätigkeit verfolgen noch wie ein privates Rechtssubjekt am Markt teilnehmen, sondern eine "Leistung" von allgemeinem Interesse anbieten; die Sozialversicherung als solche ist denn auch der Wirtschaftsfreiheit weitgehend entzogen (BGE 132 V 6 E. 2.5.2; vgl. zum Schutzbereich von Art. 27 BV Giovanni Biaggini, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], 2001, § 49 Rz 6 ff., insbesondere Rz 11, Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 1053 f. und 1065 sowie Klaus A. Vallender, in: Die schweizerische Bundesverfassung, Ehrenzeller und andere [Hrsg.], 2. Aufl. 2008, N. 46 zu Art. 27 BV). 6.5 Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, die beitragspflichtigen Arbeitgeber würden eine freiwillige berufliche Solidargemeinschaft darstellen, kann ihnen nicht gefolgt werden: Die Solidargemeinschaft nach FamZG umfasst nicht nur alle einer Familienausgleichskasse angeschlossenen Arbeitgeber, sondern alle in demselben Kanton tätigen Familienausgleichskassen (vgl. dazu unten E. 7.2.3). 6.6 Die Rüge, das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 BV sei verletzt, ist unbehelflich, da nicht ersichtlich ist, weshalb der Höchstbeitragssatz nach § 16 Abs. 1 Satz 2 FamZG/SZ für die kantonale Familienausgleichskasse nicht gelten sollte. Zwar wird der Beitragssatz der kantonalen Familienausgleichskasse vom Regierungsrat festgesetzt (§ 16 Abs. 3 FamZG/SZ), doch ist dieser ebenfalls an den gesetzlichen Höchstbeitragssatz gebunden. 6.7 Die Festsetzung einer Obergrenze für die zu entrichtenden (Arbeitgeber-)Beiträge liegt im öffentlichen Interesse, da damit für die Beitragspflichtigen das Ausmass ihrer (maximalen) Zahlungspflicht berechenbar wird. Zudem fördert ein Höchstwert bei den Beiträgen eines der Hauptziele des FamZG (die Vereinheitlichung resp. bessere Koordination; vgl. dazu etwa die Stellungnahme des Bundesrates vom 28. Juni 2000, BBl 2000 4790 Ziff. 6.1, Zusatzbericht, BBl 2004 6898 Ziff. 2.2.1 sowie Ergänzende Stellungnahme des Bundesrates vom 10. November 2004, BBl 2004 6944 Ziff. 2.3). Schliesslich zwingt er die Familienausgleichskassen auch, ihre Aufgaben effizient durchzuführen, da sie die Beiträge nicht beliebig hoch festsetzen können. 6.8 Die statuierte Obergrenze von 2.5 % liegt leicht über den Beitragssätzen der verschiedenen bisherigen Familienausgleichskassen im Jahr 2006 (vgl. dazu die Aufstellung im Bericht des Regierungsrates vom 15. April 2008, S. 8) und belässt somit den Familienausgleichskassen auch einen gewissen Spielraum nach oben, um der Entwicklung der ausbezahlten Zulagen und beitragspflichtigen Lohnsummen Rechnung tragen zu können, aber ohne Zwang, diesen Höchstwert anwenden zu müssen. Ein Vergleich mit den übrigen Kantonen, welche einen Höchstbeitragssatz vorsehen, zeigt, dass sich die 2.5 % im Rahmen des Üblichen bewegen (2.4 % im Kanton Graubünden; 2.5 % im Kanton Genf; 3 % in den Kantonen Obwalden, Nidwalden, Zug, Appenzell Ausserrhoden, Aargau und Neuenburg; 4 % im Kanton Jura; 0.3 % für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie 4.5 % für Arbeitgeber im Kanton Wallis). Keinesfalls wird dadurch das Gebot der Verhältnismässigkeit staatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 2 BV) verletzt.