Citation: 1C_51/2014 E. 2.3

2.3. Als Konsultativabstimmung, wie sie nach Ziffer II des angefochtenen Grundsatzbeschlusses vorgesehen ist, werden in der Regel Volksbefragungen bezeichnet, die nicht zu einem rechtlich verbindlichen Entscheid führen. Das Merkmal der rechtlichen Unverbindlichkeit unterscheidet die Konsultativabstimmung von der sogenannten Grundsatzabstimmung, welche ebenfalls Teil eines mehrstufigen demokratischen Verfahrens bildet, ohne einen definitiven Entscheid herbeizuführen (BGE 104 Ia 226 E. 2a S. 230 f.; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., N. 2290). Diese Begriffe wurden in der Vergangenheit indessen nicht einheitlich gehandhabt. So sah in den Kantonen St. Gallen und Nidwalden das anwendbare Gesetz "Konsultativabstimmungen" vor, bezeichnete diese aber gleichzeitig als für das Kantonsparlament rechtlich verbindlich (vgl. die Hinweise in BGE 104 Ia 226 E. 2a S. 230 f.). Die frühere schaffhausische Kantonsverfassung enthielt zwar in Art. 42 Abs. 2 eine Bestimmung über eine als "Volksbefragung" bezeichnete Abstimmung, doch fehlte eine ausdrückliche Vorschrift darüber, ob das Ergebnis der Befragung für den Grossen Rat (heute: Kantonsrat) verbindlich war. Wie es sich damit verhielt, war unklar bzw. umstritten (BGE 104 Ia 226 E. 2a S. 231; JÖRG PAUL MÜLLER/PETER SALADIN, Das Problem der Konsultativabstimmung im schweizerischen Recht, in: Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979, 1979, S. 419 f.; REGINE STRÄULI, Die konsultative Volksabstimmung in der Schweiz, 1982, S. 8 Fn. 6 und S. 11 Fn. 21; vgl. auch HANS DERENDINGER, Die konsultative Volksbefragung, in: Festgabe Franz Josef Jeger, 1973, S. 395; RETO DUBACH/ARNOLD MARTI/PATRICK SPAHN, Verfassung des Kantons Schaffhausen - Kommentar, 2004, S. 109). In der geltenden Verfassung des Kantons Schaffhausen ist diese Abstimmungsform nicht mehr vorgesehen. In der Literatur werden die Vor- und Nachteile von Konsultativabstimmungen für den demokratischen Prozess kontrovers diskutiert. Auf der einen Seite wird auf das Bedürfnis hingewiesen, die Stimmbürger vermehrt in frühen Stadien der staatlichen Willensbildung einzubinden, besonders im Rahmen der Planung oder bei der Festlegung von Grundsätzen für die Ausarbeitung umfangreicher Einzelprojekte. Dies wird damit begründet, dass der Bürger auf diese Weise ein Mitspracherecht erhalte, bevor er weitgehend vor vollendete Tatsachen gestellt sei; ferner vermindere die frühe Beteiligung der Bürger das Risiko, dass eine mit erheblichem Aufwand ausgearbeitete Vorlage in der endgültigen Abstimmung scheitere. Auf der anderen Seite wird die Auffassung vertreten, es sollten keine neuen Abstimmungsformen vorgesehen werden, da dies zu Unsicherheiten und zur Gefahr der Manipulation, des Missbrauchs und der Verwischung der Verantwortungen führen würde; ferner wird geltend gemacht, die rechtzeitige Mitsprache der Bürger könne, soweit dafür ein sachlich begründetes Bedürfnis bestehe, bereits mit den bestehenden Instrumenten gewährleistet werden; schliesslich wird auf die Möglichkeit der verbindlichen Grundsatzabstimmung hingewiesen (vgl. im Weiteren die Literaturhinweise in BGE 104 Ia 226 E. 2c S. 233 f.; vgl. zudem JEAN-FRANÇOIS AUBERT, Le referendum populaire, ZSR 91/1972 I S. 483; ANDREAS BAUMANN, Aargauisches Gemeinderecht, 3. Aufl. 2005, S. 521 f.; ZACCARIA GIACOMETTI, Über die rechtliche Zulässigkeit von Volksabstimmungen in nichtreferendumspflichtigen Materien, SJZ 52/1956 S. 309 f.; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, 3. Aufl. 2004, Rz. 110; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., Rz. 2312-2316; GEORG MÜLLER, Konsultativ-, Grundsatz- und Variantenabstimmungen im aargauischen Recht, in: Festschrift für Dr. Kurt Eichenberger, 1990, S. 293; MÜLLER/SALADIN, a.a.O., S. 423-426 und 443-445, ALEXANDER RUCH, Volksabstimmungen als Entscheidungshilfen für die Behörden: Zur Problematik einer Volksabstimmung im Kanton Basel-Landschaft über einen Anschluss des Laufentales im Vorfeld der Verhandlungen [Überarbeitete und ergänzte Fassung eines dem Regierungsrat Baselland erstatteten Rechtsgutachtens], ZBl 80/1979 S. 346 f.; STRÄULI, a.a.O., S. 94 f. und 126-128). Die Frage nach dem Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage ist freilich von derjenigen nach der Wünschbarkeit von Konsultativabstimmungen zu trennen. Vorliegend steht nur Erstere zur Diskussion. Im Folgenden ist somit zu untersuchen, ob der Kantonsrat Schaffhausen die Stimmberechtigten zu einer Konsultativabstimmung über das von ihnen vorgezogene Modell für eine Strukturreform aufrufen durfte, obwohl das kantonale Recht diese Abstimmungsform nicht vorsieht.