Citation: 2P.329/2001 04.07.2003 E. 3

3.1 Les recourants prétendent que l'art. 27 al. 3 LAF (tel que modifié par la novelle) ne respecte pas le principe de la légalité qui résulte, sur le plan fiscal, de l'art. 127 al. 1 Cst. en relation avec l'art. 164 al. 1 lettre d Cst. qui serait applicable par analogie au niveau cantonal. Ils font valoir que la disposition critiquée n'indique aucun taux permettant de déterminer, à la lecture de la loi genevoise, le montant des contributions susceptible d'être perçu auprès des personnes et des entreprises assujetties à la loi genevoise. L'art. 27 al. 3 LAF donnerait en réalité un blanc-seing au Conseil d'Etat du canton de Genève (ci-après: le Conseil d'Etat). 3.2 En matière de contributions publiques, le principe de la légalité est un droit constitutionnel indépendant dont la violation peut être directement invoquée dans un recours de droit public (cf. dans ce sens, en rapport avec l'art. 4 aCst., l'ATF 126 I 180 consid. 2a/aa p. 182). Il est concrétisé par l'art. 127 al. 1 Cst. qui prévoit que la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul sont définis par la loi. Cette disposition reprend la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale et vaut aussi bien pour les impôts fédéraux que cantonaux (cf. le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss p. 351/352). Au demeurant, l'art. 164 al. 1 lettre d Cst. ne contient pas des exigences supérieures à celles de l'art. 127 al. 1 Cst., de sorte que les recourants ne pourraient de toute façon pas déduire une meilleure protection de cette disposition, si elle était applicable en l'espèce, que de l'art. 127 al. 1 Cst. Dès lors, il n'est pas nécessaire d'examiner si l'art. 164 al. 1 lettre d Cst. est applicable par analogie au niveau cantonal. Le principe de la légalité exige également qu'une disposition légale déléguant à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution ne constitue pas un blanc-seing et indique, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et le mode de calcul de ladite contribution (ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193). Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation en cause satisfait à ces exigences (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 311 et la jurisprudence citée). 3.3 Dans un arrêt du 30 octobre 1997, qui portait sur la constitutionnalité de la loi genevoise dans sa version initiale, le Tribunal fédéral a considéré que, même si les contributions aux caisses d'allocations familiales présentaient un caractère fiscal, elles ne pouvaient être assimilées à des impôts généraux sur le revenu et la fortune. Il a ajouté qu'elles pouvaient toutefois constituer des impôts d'affectation (SJ 1998 p. 473 consid. 7b p. 484/485, 2P.210/1996, et les références citées). Ce sont en tout cas des contributions de droit public (ATF 73 I 47 consid. 6 p. 55 ss; arrêt 2P.335/1997 du 16 décembre 1997 consid. 3c). En tant que contributions publiques, les cotisations aux caisses d'allocations familiales doivent respecter le principe de la légalité. En effet, ce principe s'applique, de façon générale, à toutes les contributions publiques, mais avec des nuances visant à tenir compte de la nature spécifique de la contribution en cause. Ainsi, le principe précité peut être assoupli lorsque d'autres principes jouent le même rôle, par exemple les principes de la couverture des frais ou des charges et de l'équivalence (au sujet des définitions de principe de la couverture des frais et de principe de l'équivalence, cf. l'ATF 126 I 180 consid. 3a p. 188). Toutefois, ces deux derniers principes ne peuvent pas remplacer entièrement l'exigence d'une base légale formelle (ATF 125 I 173 consid. 9c p. 180). 3.4 L'art. 27 al. 3 2ème phrase LAF délègue au Conseil d'Etat le pouvoir de fixer chaque année, en juillet, le taux des contributions versées aux caisses d'allocations familiales, de manière à couvrir, l'année suivante, les frais découlant de l'application de la loi genevoise. Quant à l'art. 27 al. 4 LAF, il détermine l'affectation exclusive desdites contributions en énumérant cinq postes dont le premier est le "paiement des allocations familiales" (lettre a), le quatrième "la couverture des frais de gestion dont le taux maximal est fixé par le Conseil d'Etat" (lettre d) et le cinquième "l'approvisionnement du fonds de réserve" (lettre e). En ce qui concerne le premier poste (art. 27 al. 4 lettre a), on relèvera que le cercle des bénéficiaires des allocations familiales est litigieux en l'occurrence. Le fond de réserve fait l'objet de l'art. 32 LAF. Selon cette disposition, les caisses d'allocations familiales privées et publiques, à l'exception de celle pour personnes sans activité, créent un fonds de réserve, destiné exclusivement à parer aux insuffisances temporaires de recettes, dont le montant correspond à trois mois au moins et six mois au plus d'allocations, calculé sur la base de celles payées au cours des deux dernières années. Il convient d'examiner si la délégation du législatif à l'exécutif quant à la fixation du taux de contribution respecte le principe de la légalité en l'espèce. En effet, cette délégation spécifie que le taux de contribution doit permettre de couvrir les frais découlant de l'application de la loi genevoise, alors qu'une partie des frais susmentionnés est précisément arrêtée par l'exécutif, dans certaines limites il est vrai, et qu'au surplus le cercle des bénéficiaires des allocations familiales est contesté. Comme le taux de la contribution doit être fixé de manière à couvrir, l'année suivante, les frais découlant de l'application de la loi genevoise, on peut considérer que l'art. 27 al. 3 2ème phrase LAF établit une quotité minimum non chiffrée. En revanche, dans la mesure où certains postes sont déterminés par le Conseil d'Etat, il manque une limite maximum. En effet, même si les montants des allocations sont fixés dans la loi genevoise (art. 8 LAF) et si, sur les autres postes, le Conseil d'Etat n'est pas entièrement libre (cf. en particulier l'art. 32 LAF), il jouit d'une marge de manoeuvre trop étendue pour que le principe de la couverture des frais permette de contrôler le montant de la contribution. Ainsi, en fixant le taux unique de contribution à 1,9%, le Conseil d'Etat a pu prendre une décision portant, d'une part, sur un montant de 30'000'000 fr. environ, qui permettait de couvrir l'augmentation des allocations familiales pour les enfants de moins de quinze ans qui avaient passé de 170 à 200 fr. en 2001 et, d'autre part, sur un montant estimé à quelque 334'400'000 fr correspondant au montant des contributions qui devaient être prélevées pour 2002 (cf. la lettre du Conseil d'Etat du 3 décembre 2001 à un administrateur d'une caisse d'allocations familiales). Le Conseil d'Etat dispose donc d'un pouvoir non négligeable d'influencer le montant des "frais découlant de l'application de la loi genevoise" qui doit servir de base au calcul de la contribution. Ainsi, en l'absence d'une disposition légale fixant un taux plafond, le principe de la légalité n'est pas respecté. L'art. 27 al. 3 2ème phrase LAF, tel que modifié par la novelle, est donc inconstitutionnel. Au demeurant, on rappellera que, dans ses déterminations des 15 janvier et 25 février 2002, le Grand Conseil a lui-même indiqué que, dans l'hypothèse où l'inconstitutionnalité de la délégation serait constatée, il ne manquerait pas de procéder aux amendements nécessaires en introduisant un taux plafond ou une fourchette dans la loi genevoise, en tant que le Tribunal fédéral l'inviterait à le faire.