Citation: 1A.244/2003 31.03.2004 E. 3

Die Beschwerdeführerin wirft der Vorinstanz vor, sie habe im Zusammenhang mit ihrer (unterlassenen) Entscheidprognose weder eine summarische Prüfung der Rechtslage vorgenommen, noch sei sie auf die gegen die angefochtene Verfügung erhobenen Einwendungen eingegangen. Damit habe sie - neben fehlerhafter Rechtsanwendung - den Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt. Der Präsident der Rekurskommission UVEK ist indes, wie bereits dargelegt (Sachverhalt lit. G.a), nach vorläufiger Prüfung der Beschwerden zum Schluss gelangt, die aufgeworfenen Fragen machten vertieftere Abklärungen nötig, als sie im Verfahren um vorsorgliche Massnahmen vorgenommen werden könnten. Eine Prognose über den Verfahrensausgang sei daher nicht möglich und könne für den Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nichts bringen. Ist dieser Schluss der Vorinstanz haltbar, so durfte sie von einer weiteren Behandlung der Einwendungen absehen und lag darin keine Verweigerung des rechtlichen Gehörs. Entgegen den Darlegungen der Beschwerdeführerin erscheint die umstrittene Genehmigungsverfügung des BAZL jedenfalls nicht derart mangelhaft, dass schon bei summarischer Prüfung Bundesrechtswidrigkeit anzunehmen wäre: 3.1 In formeller Hinsicht hat die Beschwerdeführerin gerügt, das Gesuch um Südanflüge sei nicht öffentlich aufgelegt worden, es habe an einem umfassenden Umweltverträglichkeitsbericht gefehlt, der Plangenehmigungsentscheid hätte nicht vor der rechtskräftigen Genehmigung der Betriebsreglementsänderung gefällt werden dürfen und die angefochtenen Verfügungen des BAZL und des UVEK seien nur ungenügend begründet. 3.1.1 Die Gesuche um Genehmigung von Südanflügen auf die Piste 34 sind, wie in der Sachverhaltsdarstellung erwähnt (lit. A und B), unter anderem im Bundesblatt vom 12. März 2002 und vom 12. November 2002 bekannt gemacht worden. Gegen die Gesuche gingen Tausende von Einsprachen ein, darunter auch jene der Beschwerdeführerin. Inwiefern diese Auflageverfahren mit groben Mängeln behaftet gewesen wären, ist nicht ersichtlich. Dass schliesslich nicht staatsvertragliche Bestimmungen, sondern einseitige Beschränkungen für den süddeutschen Raum Anlass zur Reglementsänderung gaben, beeinflusst die Gültigkeit der durchgeführten Auflage- und Einspracheverfahren nicht. Sollten aber, wie die Beschwerdeführerin meint, die eingetretene Entwicklung und die rasche Abfolge der Verfahren Betroffene an der Wahrnehmung ihrer Einsprachemöglichkeit gehindert haben, so hätten diese immer noch die Möglichkeit, ihre Anliegen im Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren zu verfechten, das der Auflage des nunmehr eingereichten die bisherigen Provisorien ersetzenden Betriebsreglementes folgen wird (s. Sachverhalt lit. I). 3.1.2 Nach der Übergangsbestimmung von Art. 74a Abs. 2 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL; SR 748.131.1) sind bei der erstmaligen Erneuerung der Betriebskonzession der Landesflughäfen im Jahr 2001 sämtliche Regelungen des Betriebsreglementes zu überprüfen und ist eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung hätte somit für den Flughafen Zürich bei der Konzessionserneuerung im Mai 2001 eine umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung vorgenommen werden müssen. Weshalb dies aufgeschoben worden ist, haben das UVEK und das BAZL in ihren Verfügungen vom 31. Mai 2001 erläutert. Ob die damaligen Erwägungen haltbar waren, ob die Umweltverträglichkeitsprüfung wiederholt verschoben werden durfte und welche Folge eine allfällige Bundesrechtswidrigkeit haben müsste, sind zwar alles noch offene Fragen, deren Klärung aber das vorliegende Verfahren um vorsorgliche Massnahmen sprengen würde. Die Vorinstanz war daher nicht gehalten, hier das Fehlen einer umfassenden Umweltverträglichkeitsprüfung entscheiderheblich zu gewichten, umso weniger, als nun eine solche bevorzustehen scheint. 3.1.3 Dass die Genehmigungsverfahren für bauliche und betriebliche Änderungen von Flugplatzanlagen zu koordinieren sind, wird von Gesetz und Verordnung ausdrücklich verlangt. Nach Art. 36c Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) hat das BAZL, falls der Flugplatzhalter das Betriebsreglement im Zusammenhang mit der Erstellung von Flugplatzanlagen ändert, das Betriebsreglement frühestens im Zeitpunkt zu genehmigen, in dem die Plangenehmigung erteilt wird. Art. 27c Abs. 2 VIL sieht seinerseits vor, dass das Betriebsreglementsverfahren und das Plangenehmigungsverfahren zu koordinieren sind, sofern die künftige Nutzung einer Flugplatzanlage, für die ein Plangenehmigungsgesuch vorliegt, nur sinnvoll erfolgen kann, wenn auch das Betriebsreglement geändert wird. Diese Vorschriften und insbesondere Art. 36c Abs. 4 LFG schliessen somit die von der Beschwerdeführerin geforderte zeitliche Priorität des Verfahrens zur Betriebsreglementsänderung aus (vgl. BGE 129 II 331 E. 5 S. 346 ff.). 3.1.4 Was schliesslich die in den Genehmigungsverfügungen enthaltenen Erwägungen anbelangt, so ist einzuräumen, dass sie sich mit den in den Einsprachen erhobenen Rügen nicht im Einzelnen befassen. Eine solche Auseinandersetzung wäre angesichts der Zahl der Eingaben (rund 16'000 bzw. 5'500) auch nicht möglich gewesen. Immerhin geht aus den Begründungen der Verfügungen hervor, von welchen Überlegungen sich die Behörden leiten liessen und worauf sich ihre Entscheide stützen. Damit sind das BAZL und das UVEK ihrer Begründungspflicht nachgekommen, dürfen sich doch die Verwaltungsbehörden auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken und müssen sich, insbesondere in Massenverfahren, nicht mit jeder tatsächlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin behauptet denn auch selbst nicht, dass sie nicht in der Lage gewesen wäre, die beiden Verfügungen sachgerecht anzufechten. Der Präsident der Rekurskommission UVEK hatte mithin keinen Grund, die angefochtenen Verfügungen aus prozessualer Sicht als klar mangelhaft zu betrachten. 3.2 Materiell hält die Beschwerdeführerin die angefochtenen Verfügungen für bundesrechtswidrig und ihre Beschwerden daher für erfolgversprechend, weil das Rechtsinstitut des provisorischen Betriebsreglementes dem Luftfahrtrecht völlig unbekannt und die Sicherheit des neuen Anflugregimes nicht gewährleistet sei. Weiter macht sie im Plangenehmigungsverfahren geltend, die baulichen Einrichtungen zur Einführung von Südanflügen seien mit den raumplanerischen Prinzipien unvereinbar, da das Vorhaben mit der zürcherischen Richtplanung in Widerspruch stünde und noch keine räumliche Abstimmung der verschiedenen Nutzungsansprüche im Rahmen der Festlegung des Sachplanes Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) bzw. des Objektblatts für den Flughafen Zürich stattgefunden habe. 3.2.1 Es trifft zu, dass das Luftfahrtrecht kein "provisorisches Betriebsreglement" umschreibt. Immerhin sieht Art. 16 Abs. 2 VIL vor, dass das Departement bei Entzug einer Konzession die erforderlichen Massnahmen zur Fortführung des Flughafenbetriebs anordnen kann. Weiter ermächtigt Art. 26 VIL das BAZL zu Anpassungen des Betriebsreglements, wenn veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse dies erfordern. Sodann erlaubt Art. 27 VIL vorübergehende Abweichungen von den veröffentlichten Betriebsverfahren, wenn besondere Umstände, namentlich die Verkehrslage oder die Flugsicherheit, solche nötig machen. Demnach schliesst das Verordnungsrecht zumindest gewisse Provisorien beim Betrieb von Flugplätzen nicht aus. Ob in diesem Lichte auch die hier angefochtene provisorische Änderung als rechtmässig betrachtet werden durfte oder nicht, ist aber - wie die meisten von der Beschwerdeführerin aufgeworfenen Fragen - nicht im Verfahren über den Entzug oder die Wiedererteilung der aufschiebenden Wirkung zu klären. 3.2.2 Der Präsident der Rekurskommission UVEK hat im durchgeführten Verfahren wie bereits erwähnt den Sicherheitsaspekten der neuen Anflugregelung grosse Aufmerksamkeit geschenkt. Er hat nach verschiedenen Rückfragen an die Behörden festgestellt, dass die vom BAZL verlangte Risikoanalyse - wenn auch erst nach der Genehmigungsverfügung - durchgeführt worden sei und die Realisierung der nötigen Massnahmen vor Einführung der Südanflüge als sichergestellt gelten könne. Dass alle erforderlichen Sicherheitsvorkehren getroffen worden seien oder noch rechtzeitig getroffen werden könnten, sei übrigens nicht nur von den zuständigen inländischen Instanzen - vorab dem BAZL (Art. 9 VIL) und der Skyguide (Art. 1 Abs. 4 und Art. 40 LFG, Art. 2 der Verordnung über den Flugsicherungsdienst vom 18. Dezember 1995 [SR 748.132.1]) - sondern auch von ausländischen Experten bestätigt worden. Die Rekurskommission UVEK habe somit keinen Anlass, daran zu zweifeln, dass die Sicherheit der Anflüge auf die Piste 34 gewährleistet sei. Die Beschwerdeführerin bringt - abgesehen von der Problematik der Dachziegelverklammerungen, auf die weiter unten (E. 6) einzugehen ist - nichts vor, das die Darlegungen der Vorinstanz in Frage stellen könnte und zu weiteren Abklärungen führen müsste. Es kann ohnehin nicht Sache des Bundesgerichts sein, in rein technischen Belangen, die von den zuständigen Fach- und Kontrollbehörden schon gebührend überprüft worden sind, eigene Ermittlungen anzustellen und eigene Beurteilungen vorzunehmen. Dass gegen die Bewilligung von Flugplatzanlagen wie von weiteren Verkehrs- und Transportanlagen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zugelassen wird, während sie gegen Bau- und Betriebsbewilligungen für andere technische Anlagen ausgeschlossen ist (Art. 99 Abs. 1 lit. e und Abs. 2 lit. c und d OG), ändert daran nichts. 3.2.3 Die kantonalen Richtpläne stehen einem neuen Flughafen-Betriebskonzept, dessen Auswirkungen im SIL-Objektblatt darzustellen sind (vgl. Art. 3a Abs. 2 VIL), nicht per se entgegen. Richt- und Sachplanung bedürfen, wie die Beschwerdeführerin selbst unterstreicht, gegenseitiger Abstimmung und sind fortlaufend an die eingetretenen tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen anzupassen. Es wird daher auch Sache der am Koordinations- und Bereinigungsverfahren beteiligten Behörden sein, einen gangbaren Weg zwischen den sich widerstreitenden Interessen der Flughafenhalterin und der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu finden (vgl. Art. 9 Abs. 2 und Art. 12 f. des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700], Art. 9 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1], s.a. BGE 126 II 522 E. 51 S. 598 ff.). Ob die neue Anflugregelung vor den raumplanungsrechtlichen Prinzipien letztlich vertretbar sei, obwohl sie mit neuen Nutzungskonflikten verbunden ist, kann jedenfalls im bloss summarischen Verfahren um vorsorgliche Massnahmen nicht beantwortet werden. Im Übrigen stellt die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch nicht abgeschlossen ist und die Objektblätter für die Landesflughäfen noch ausstehen, keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange dar (vgl. Urteil 1A.64-69/2003 vom 8. Juli 2003; s.a. sinngemäss BGE 126 II 522 E. 10b S. 535 f.).