Citation: 2A.441/2003 12.03.2004 E. 3

Bundesamt und Rekurskommission sind davon ausgegangen, der BVG-Mindestzinssatz und der BVG-Umwandlungssatz könnten im obligatorischen Bereich grundsätzlich und systeminhärent nicht mit zusätzlichen Leistungen der Versicherungsnehmer gedeckt werden; dies zu Unrecht: 3.1 Das BVG regelt in seinem Zweiten Teil (Art. 7-47 BVG) die Versicherung, und darin in einem Ersten Titel die Obligatorische Versicherung der Arbeitnehmer (Art. 7-41 BVG). Das 3. Kapitel (Art. 13-26 BVG) bestimmt die Versicherungsleistungen, darunter in einem 1. Abschnitt diejenigen im Alter (Art. 13-17 BVG). Grundlage hierfür bildet das während der Erwerbstätigkeit geäufnete individuelle Altersguthaben (Art. 15 Abs. 1 BVG; Art. 11 BVV 2). Dieses besteht aus den Altersgutschriften, die jährlich in Prozenten des koordinierten Lohnes berechnet werden und mindestens den gesetzlich festgelegten Ansätzen entsprechen müssen (Art. 6 und 16 BVG), sowie den darauf gutgeschriebenen Zinsen (Art. 15 Abs. 1 BVG), wobei der Bundesrat aufgrund der Anlagemöglichkeiten den Mindestzinssatz festlegt (Art. 15 Abs. 2 BVG). Bei Erreichen des Rentenalters ergibt sich damit ein individuell berechnetes Altersguthaben, woraus sich die Altersrente auf der Grundlage des vom Bundesrat unter Berücksichtigung der anerkannten technischen Regeln bestimmten Mindestumwandlungssatzes berechnet (Art. 14 Abs. 1 BVG); dieser beträgt zurzeit gemäss Art. 17 Abs. 1 BVV 2 7,2 %. Die obligatorische berufliche Vorsorge beruht somit auf einem System der gesetzlichen Mindestleistungsvorgaben (BBl 2003 S. 6402; BGE 114 V 239 E. 6a S. 246; Jürg Brühwiler, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Bern 1989, S. 205 ["Primat der Altersgutschriften"]; Carl Helbling, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl., Bern 2000, S. 151): Die Mindestleistungen (d.h. die Ansprüche der Versicherten bzw. die Verpflichtungen der Vorsorgeeinrichtungen) werden durch die drei Faktoren Altersgutschriften, Mindestzinssatz und Mindestumwandlungssatz definiert. Je höher der Mindestzinssatz und der Mindestumwandlungssatz sind, desto höher fallen die Leistungen aus, welche die Vorsorgeeinrichtungen zu erbringen haben. 3.2 Hiervon zu trennen ist die Frage der Finanzierung der gesetzlich geschuldeten Leistungen bzw. des durch diese ausgelösten Finanzbedarfs. 3.2.1 Im Unterschied zu anderen Zweigen der Sozialversicherung wird die berufliche Vorsorge nicht durch staatliche Beiträge unterstützt. Die Einnahmen der Vorsorgeeinrichtungen bestehen im Wesentlichen aus den Beiträgen der Arbeitgeber und Arbeitnehmer (Art. 66 BVG) sowie aus den Kapitalerträgen (Art. 71 BVG; BGE 128 II 24 E. 3a). Im Rahmen des Gesetzes, welches hierzu kaum Vorschriften enthält, sind die Vorsorgeeinrichtungen frei, wie sie ihre Finanzierung regeln wollen (Art. 49 Abs. 1 BVG). Gewisse Mindestanforderungen ergeben sich jedoch aus dem Kapitaldeckungsverfahren, auf dem die berufliche Vorsorge beruht und nach dem sämtliche gesetzlich und reglementarisch vorgesehenen laufenden und anwartschaftlichen Leistungen durch ein entsprechendes Deckungskapital sichergestellt sein müssen (BBl 2003 S. 6404, 2000 S. 2645; BGE 128 II 24 E. 3a; Brühwiler, a.a.O. [1989], S. 203 f.). Nach Art. 65 Abs. 1 BVG haben die Vorsorgeeinrichtungen jederzeit Sicherheit dafür zu bieten, dass sie die übernommenen Verpflichtungen erfüllen können (Grundsatz der kollektiven Äquivalenz; BBl 2003 S. 6404; Brühwiler, a.a.O. [1989], S. 204 f.). Dabei besteht kein Unterschied, ob ein Kollektivversicherungsvertrag vorliegt oder ob die Vorsorgeeinrichtung die Risiken selber trägt. Die übernommenen Verpflichtungen müssen jederzeit vollumfänglich abgesichert sein, d.h. es darf auch nicht vorübergehend hierauf verzichtet werden; die Vorsorge- oder Versicherungseinrichtungen haben die hierfür erforderlichen Rückstellungen zu machen (BBl 2003 S. 6404). Die Vorsorgeeinrichtungen regeln das Beitragssystem und die Finanzierung so, dass die Leistungen im Rahmen des Gesetzes bei Fälligkeit erbracht werden können (Art. 65 Abs. 2 BVG). Mit Blick auf die Pflicht zur Sicherstellung (BBl 1976 I 265) müssen die Einnahmen mindestens so hoch sein, dass die Vorsorgeeinrichtungen ihre Verbindlichkeiten erfüllen können (Urteil 2A.101/2000 vom 26. November 2001, E. 2a). Ergibt sich eine Unterdeckung, ist die Vorsorgeeinrichtung gestützt auf Art. 65 BVG gehalten, diese zu beheben, was nötigenfalls aufsichtsrechtlich durchzusetzen ist (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG; Art. 44 BVV 2; Weisungen des Bundesrates über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge, BBl 2003 S. 4314 ff.; Botschaft vom 19. September 2003 über Massnahmen zur Behebung von Unterdeckungen in der beruflichen Vorsorge, BBl 2003 S. 6399 ff.; BGE 121 II 198 E. 5c). Da im obligatorischen Bereich die gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen nicht reduziert werden dürfen, fällt - nach Erschöpfung der Reserven - zur Behebung von Unterdeckungen praktisch nur die Erschliessung zusätzlicher Einnahmen in Betracht. Die Höhe der Beiträge ist nicht direkt im Gesetz geregelt, sondern wird von den Vorsorgeeinrichtungen grundsätzlich frei festgelegt (vgl. BGE 121 II 198 E. 3). Die Gesamteinnahmen (d.h. im Wesentlichen die Beiträge und die Kapitalerträge) müssen aber ausreichen, um die Verbindlichkeiten decken zu können. Je höher die Kapitalerträge sind, desto tiefer dürfen die Beiträge sein. Dasselbe gilt umgekehrt: Gehen die Kapitalerträge zurück, müssen allenfalls - nach Erschöpfung der Reserven - die Beiträge erhöht werden, um gleich bleibende Einnahmen zu erreichen. 3.2.2 Aus diesem gesetzlichen System ergibt sich, dass der gemäss Art. 15 Abs. 2 BVG festgelegte Mindestzinssatz nur indirekt etwas mit den effektiv erzielbaren oder erzielten Kapitalerträgen zu tun hat. In erster Linie kommt ihm eine leistungsseitige Funktion zu: Er bestimmt (zusammen mit den lohnabhängigen Altersgutschriften) das Altersguthaben, aus welchem sich die Höhe der Altersrente (und damit auch der Hinterlassenen- und Invalidenleistungen, Art. 21 und 24 BVG) errechnet. Der Mindestzinssatz beeinflusst die zu erbringenden Leistungen; je höher er ist, desto bedeutender sind diese sowie der zu ihrer Deckung erforderliche Finanzbedarf (Brühwiler, a.a.O. [2003], S. 329). Welche Rendite die Vorsorgeeinrichtung auf ihren Aktiven tatsächlich erzielt, hängt hingegen von den Kapitalmarktverhältnissen bzw. ihrer Anlagestrategie sowie den entsprechenden Vorschriften (Art. 71 BVG; Art. 49 ff. BVV 2) ab und kann durch die gesetzliche Festlegung des Mindestzinssatzes nicht beeinflusst werden. Klaffen die effektiv erzielbaren Kapitalerträge und der Mindestzinssatz während längerer Zeit deutlich auseinander, ist nicht ausgeschlossen, dass es zu einer gesetzwidrigen Unterdeckung kommt, der längerfristig nur mit zusätzlichen Einnahmen begegnet werden kann. Das Gesetz will dies zwar möglichst vermeiden, weshalb es den Bundesrat anhält, den Mindestzinssatz aufgrund der Anlagemöglichkeiten so festzusetzen, wie er längerfristig auf dem Kapitalmarkt auch tatsächlich erwirtschaftet werden kann (vgl. Art. 15 Abs. 2 BVG). Tut der Bundesrat dies jedoch nicht, ist nach Erschöpfung allfälliger Reserven gestützt auf das vom Gesetzgeber gewählte System der Komplementarität von Beiträgen und Kapitalerträgen eine Anpassung zu Lasten der Beiträge allenfalls unabdingbar, soll eine gesetzwidrige Unterdeckung vermieden werden. 3.2.3 Analoges gilt für den Umwandlungssatz. Auch dieser definiert (zusammen mit der Höhe des Altersguthabens) die von der Vorsorgeeinrichtung geschuldeten Renten (Art. 14 BVG) und ist somit ein Faktor, der die Leistungsseite beschlägt, indessen nicht den Finanzierungsaspekt, d.h. die Frage, wie der entsprechende Finanzierungsbedarf gedeckt wird (vgl. Brühwiler, a.a.O. [2003], S. 331). Das Gesetz geht in diesem Zusammenhang wiederum davon aus, dass der Bundesrat den Umwandlungssatz anhand anerkannter (versicherungstechnischer) Grundlagen festlegt (Art. 14 Abs. 1 Satz 2 BVG) und insbesondere aufgrund der statistischen Lebenserwartung bei Erreichen des Rentenalters. Ist der Mindestumwandlungssatz längerfristig mit Blick auf die gestiegene Lebenserwartung nicht mehr realistisch, kann wiederum ein zusätzlicher Finanzbedarf entstehen, der mit den ursprünglich kalkulierten Beiträgen bzw. allenfalls den über dem BVG-Mindestzinssatz liegenden Kapitalerträgen längerfristig nicht mehr finanziert werden kann und zu einer unzulässigen Deckungslücke führt. 3.3 Betreffen die Art. 14 und 15 BVG bzw. Art. 12 und 17 Abs. 1 BVV 2 somit ausschliesslich die Leistungs- und nicht die Finanzierungsseite, werden diese Bestimmungen durch die von der Beschwerdeführerin beantragten Zusatzprämien nicht verletzt. Bei einer Versicherung, die auf dem System von Mindestleistungsvorgaben beruht, müssen die Einnahmen allenfalls auch mit Zusatzbeiträgen den Verbindlichkeiten angepasst werden können, soweit allfällige Reserven längerfristig erschöpft sind und keine anderen Einnahmen zur Verfügung stehen (vgl. Art. 68 Abs. 2 BVG). Zwar sahen Art. 17 Abs. 2 und Abs. 3 BVV 2 ursprünglich vor, dass die Aufsichtsbehörde zur Beseitigung bestehender Deckungslücken einen tieferen Umwandlungssatz genehmigen konnte (AS 1984 S. 548), doch wurde diese Regelung 1996, weil vermutlich gesetzwidrig, aufgehoben (BBl 1995 IV 1250, S. 1259; AS 1996 S. 3452); Art. 14 Abs. 2 BVG sieht seinerseits die Anwendung eines tieferen Umwandlungssatzes mit Zustimmung des Bundesrats nur vor, wenn die sich hieraus ergebenden Überschüsse zur Leistungsverbesserung verwendet werden. Eine Sanierung im obligatorischen BVG-Bereich ist zurzeit somit nur einnahmeseitig möglich, weshalb in einer entsprechenden Korrektur - entgegen der Ansicht der Vorinstanzen - keine Gesetzesumgehung liegen kann. Es wird damit auch nicht in die bloss die Leistungsseite beschlagende Zuständigkeit des Bundesrats eingegriffen. Diesem steht zwar bei der Festsetzung der beiden Sätze, namentlich beim Mindestzinssatz, ein gewisses Ermessen zu, weil hierfür jeweils eine längerfristige Betrachtung Platz greifen muss und kurzfristige Marktschwankungen nicht berücksichtigt werden können (Urteil B 29/92 vom 4. Dezember 1992, in: SZS 1993 S. 296 ff.; nach Art. 15 Abs. 3 BVG in der Fassung der 1. BVG-Revision soll der Mindestzinssatz nunmehr mindestens alle zwei Jahre überprüft werden [BBl 2003 S. 6656]). Der Bundesrat dürfte aber dennoch nicht einen unrealistischen Mindestzinssatz festlegen, der längerfristig von den auf dem Kapitalmarkt realisierbaren Renditen abwiche (BBl 1995 IV 1248 f.). Täte er dies, verpflichtete er die Vorsorgeeinrichtungen zu Leistungen, die mit den kalkulierten Einnahmen nicht gedeckt werden könnten, was gesetzwidrig wäre und - zumindest von den verwaltungsunabhängigen Rechtsmittelinstanzen - korrigiert werden müsste.