Citation: 2A.27/2006 20.11.2006 E. 5

Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die streitige Massnahme verletze den Verhältnismässigkeitsgrundsatz; davon kann nach dem Gesagten jedoch keine Rede sein. 5.1 Die Bewilligungspflicht für tiermehlhaltige Dünger diente gewichtigen öffentlichen Interessen (Bekämpfung der Tierseuche BSE einerseits sowie Reduktion der Gefahr einer Ansteckung von Menschen mit vCJD andererseits) und war zweckmässig. Sie ermöglichte, für jedes tiermehlhaltige Produkt einzeln das konkrete Gefährdungspotenzial abzuschätzen und gestützt auf das Ergebnis dieser Beurteilung zu entscheiden, welche Dünger zugelassen werden sollen. Es ist evident, dass sich durch diese Massnahme die Wahrscheinlichkeit verringern liess, dass BSE-Prionen in die Umwelt gelangen. 5.2 Die Bewilligungspflicht musste damals auch erforderlich erscheinen: Selbst nach der systematischen Vernichtung der risikobehafteten Rinderorgane war es noch zu Neuansteckungen von Kühen gekommen. Zudem war bekannt, dass die orale Aufnahme von infektiösem Material die Hauptursache für die Verbreitung von BSE bildete (Perler/ Guidon/Schmidt, a.a.O., S. 694), dass dabei bereits kleinste Mengen für eine Neuansteckung ausreichten (vgl. E. 4.3.1) und dass selbst die Aufbereitung tierischer Abfälle gemäss den strengen Schweizer Vorschriften (Sterilisation durch Erhitzung auf eine Kerntemperatur von mindestens 133° C bei einem Druck von 3 bar während 20 Minuten; vgl. Art. 5 Abs. 1 der Verordnung vom 3. Februar 1993 über die Entsorgung tierischer Abfälle [AS 1993 S. 922]; heute: Ziff. 12 des Anhangs 4 der Verordnung vom 23. Juni 2004 über die Entsorgung von tierischen Nebenprodukten [VTNP; SR 916.441.22]) keine vollständige Inaktivierung von Prionen erreichen konnte (vgl. Perler/Guidon/Schmidt, a.a.O., S. 697). Bei diesen Gegebenheiten galt es überhaupt zu verhindern, dass infektiöses Material freigesetzt wird, das alsdann von Rindern eingenommen werden und zu Neuinfektionen führen könnte. Auch wenn die Wahrscheinlichkeit einer Infektion mit BSE bei Düngern, die nicht zum Einsatz in der Landwirtschaft bestimmt sind, tatsächlich (noch) kleiner gewesen sein dürfte als bei landwirtschaftlichen Düngern, liess sie sich letztlich nicht gänzlich ausschliessen. Deshalb drängte es sich auf, alle Arten von Düngern gleich zu behandeln, umso mehr als die Unterscheidung zwischen landwirtschaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Düngern nur kurze Zeit später ohnehin aufgegeben wurde. Die Bewilligungspflicht war die schonendste Massnahme, mit welcher das Fortbestehen eines unnötigen Restrisikos ausgeschlossen werden konnte. 5.3 Mit Blick auf die Erforderlichkeit der Massnahme ist ebenso wenig zu beanstanden, dass das Bundesamt den Düngerproduzenten keine Übergangsfrist für den Abbau der Lagerbestände gewährt hat. Soweit unbedenkliche Produkte betroffen waren, konnten diese nämlich nach dem Einholen einer Bewilligung weiterhin abgegeben werden. Dies war unter anderem bei der Beschwerdeführerin der Fall, welcher das Inverkehrbringen ihrer hornmehlhaltigen Dünger innert kürzester Frist (am 2. Februar 2001) bewilligt worden ist (offenbar hatte sie nachzuweisen vermocht, ausschliesslich Hornmehl verwendet zu haben, bei welchem - aufgrund von Herkunft und Herstellungsverfahren - mit Sicherheit keine potentiell infektiösen Teile wie Hornzapfen oder Schädelknochen mitverarbeitet worden waren). Demgegenüber galt es jene Produkte, bei denen eine Kontamination mit BSE-Prionen nicht auszuschliessen war, möglichst rasch und konsequent aus dem Verkehr zu ziehen. Entgegen den Vorbringen der Beschwerdeführerin wird die Validität dieser Interessenabwägung nicht durch den Umstand in Frage gestellt, dass der Einsatz tiermehlhaltiger Dünger noch bis zum 1. August 2001 erlaubt blieb (vgl. Art. 10 DüBV). Ein sofortiges Verwendungsverbot mag zwar wünschenswert gewesen sein, die Einhaltung dieser Massnahme wäre aber weder kontrollierbar noch durchsetzbar gewesen. 5.4 Im vorliegenden Zusammenhang fällt weiter ins Gewicht, dass der Kampf gegen BSE - stets unter grosser Publizität - bereits zehn Jahre lang geführt worden war. Dabei war seit einiger Zeit allgemein bekannt, dass die Verwendung von tierischen Abfallstoffen in Futtermitteln (bzw. die orale Aufnahme von infektiösem Material) die Hauptursache für die Verbreitung der Krankheit darstellt. Jeder, der im Jahre 2000 noch mit tiermehlhaltigen Produkten handelte, nahm daher letztlich einschränkende gesundheitspolizeiliche Massnahmen in Kauf. Zudem darf nicht übersehen werden, dass die Bekämpfung von neuen Tierseuchen naturgemäss mit Unsicherheiten behaftet ist. Eine Entschädigungspflicht des Staates kann sich deshalb von vornherein nicht einzig aus dem Umstand ergeben, dass die Behörden gewisse Abwehrmassnahmen unnötigerweise angeordnet oder die nachträglich als richtig erkannten Vorkehren nicht im bestmöglichen Zeitpunkt getroffen haben. Hinzu kommt, dass sich bei entsprechenden staatlichen Vorkehren regelmässig sowohl Kreise finden, für die eine schärfere Gangart vorteilhaft wäre, als auch solche, die ein möglichst schonendes Eingreifen wünschen (dies zeigt sich auch bei den hier interessierenden Massnahmen zur Bekämpfung von BSE: Die Landwirte stellten Schadenersatzansprüche gegen den Bund, weil dieser zu wenig schnell und zu wenig entschieden vorgegangen sei [vgl. BGE 132 II 305], während die Beschwerdeführerin nunmehr geltend macht, die sie betreffenden Massnahmen seien zu weit gegangen). Letztlich liegt es in der Natur der Sache, dass nicht auf alle Interessen gleichermassen Rücksicht genommen werden kann und dass Private durch Anordnungen des Staates zur Seuchenbekämpfung in ihren persönlichen oder geschäftlichen Interessen beeinträchtigt werden können; soweit es sich dabei um rechtmässige und sachlich vertretbare Abwehrmassnahmen handelt, sind derartige Nachteile entschädigungslos hinzunehmen. 5.5 Entsprechendes ist hier der Fall: Die Änderungen bei den Zulassungsvorschriften für Dünger zeitigten ihre Auswirkungen primär im Bereich der professionellen Landwirtschaft. Sollte die streitige Massnahme die Beschwerdeführerin dennoch - wie behauptet - gerade ausserhalb dieses Bereichs besonders hart getroffen haben, so ist dies zwar bedauerlich, gehört nach dem Gesagten aber zu ihrem Unternehmerrisiko. Jedenfalls hat das Bundesamt mit dem Ergreifen der streitigen Massnahmen den Verhältnismässigkeitsgrundsatz nicht verletzt: Die privaten Geschäftsinteressen, welche beeinträchtigt wurden, vermögen die öffentlichen, welche neben den im Vordergrund stehenden Anliegen der Seuchenbekämpfung und des Gesundheitsschutzes auch - insbesondere im Bereich des inländischen Fleischmarkts und des Aussenhandels - solche volkswirtschaftlicher Natur umfassten, nicht aufzuwiegen. Das Vorgehen des Bundesamts ist deshalb auch mit Blick auf die Zweck-Mittel-Relation nicht zu beanstanden.