Citation: 2C_692/2008 24.02.2009 E. 6

Les communes recourantes soutiennent qu'en édictant l'art. 5a de l'arrêté fixant les modalités de subventionnement des dépenses scolaires, le Conseil d'Etat a outrepassé la délégation de pouvoir prévue par l'art. 56 LOS et violé l'art. 3 de la loi du 22 novembre 1967 sur l'aide financière aux établissements spécialisés pour enfants et adolescents du canton (LESEA; RSNE 832.10). 6.1 Dans le canton de Neuchâtel, le financement des établissements spécialisés fait l'objet d'une législation spéciale (la loi du 22 novembre 1967 sur l'aide financière aux établissements spécialisés pour enfants et adolescents du canton), parallèle à celle régissant le financement de la scolarité ordinaire prévue par les art. 45 ss de la loi sur l'organisation scolaire. Jusqu'au 31 décembre 2004, les frais d'exploitation inhérents à la prise en charge d'enfants ou d'adolescents domiciliés dans le canton étaient supportés à raison de 60% par l'Etat, soit le canton, et de 40% par l'ensemble des communes (ancien art. 3 LESEA), la Confédération participant également au financement conformément à l'art. 19 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance invalidité (LAI; RS 831.20). 6.2 Depuis 2000, le canton de Neuchâtel a entrepris un processus de clarification de la répartition des tâches et des charges entre l'Etat et les communes. Le deuxième volet du désenchevêtrement a fait l'objet d'un rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil à l'appui de neuf projets de lois et six projets de décrets portant modification de la répartition des tâches et des charges entre l'Etat et les communes (ci-après: Rapport du 2 juillet 2004, Bulletin officiel du Grand Conseil [BOGC] mai 2003-avril 2004, p. 951 ss, tiré à part). En matière d'établissements spécialisés, la consultation cantonale a montré qu'il y avait unanimité pour le transfert du domaine au canton (Rapport du 2 juillet 2004, p. 17). Le Rapport du 2 juillet 2004 rappelait que la Confédération participait également au subventionnement, mais qu'en 2008, les subventions collectives de l'assurance-invalidité aux établissements intéressés seraient totalement supprimées. Il s'ensuivrait que, sans modification de la loi cantonale, la participation des communes (40%) augmenterait, alors même qu'en 2002, le Grand Conseil avait déjà refusé un rapport à l'appui d'un projet de loi sur les établissements spécialisés, parce qu'il impliquait un report supplémentaire de charges du canton vers les communes (ibid., p. 55). C'est ainsi qu'en séance du 1er septembre 2004, le Grand Conseil neuchâtelois a adopté sans opposition le projet de loi portant modification de la loi sur l'aide financière aux établissements spécialisés pour enfants et adolescents du canton du 22 novembre 1967 (BOGC, mai 2003-avril 2004, p. 879). En vigueur depuis le 1er janvier 2005, le nouvel art. 3 LESEA prévoit que les frais d'exploitation inhérents à la prise en charge d'enfants ou d'adolescents domiciliés dans le canton sont supportés par l'Etat. 6.3 Sur le plan fédéral, l'Arrêté fédéral du 3 octobre 2003 concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RO 2007 5765, 5771) a abrogé avec effet au 31 décembre 2007 l'art. 19 LAI qui prévoyait que des subsides étaient alloués pour la formation scolaire spéciale des assurés éducables qui n'avaient pas encore atteint l'âge de 20 ans révolus mais qui, par suite d'invalidité, ne pouvaient suivre l'école publique ou dont on ne pouvait attendre qu'ils la suivent. La formation scolaire spéciale comprenait la scolarisation proprement dite ainsi que, pour les mineurs incapables ou peu capables d'assimiler les disciplines scolaires élémentaires, des mesures destinées à développer soit leur habileté manuelle, soit leur aptitude à accomplir les actes ordinaires de la vie ou à établir des contacts avec leur entourage. Ces subsides comprenaient une contribution aux frais d'école, qui tenait compte d'une participation des cantons et des communes égale aux dépenses qu'ils engageaient pour les assurés valides âgés de moins de 20 ans révolus. L'abrogation de l'art. 19 LAI a supprimé toute participation de l'assurance-invalidité en matière de formation scolaire spéciale, raison pour laquelle l'art. 197 ch. 2 Cst. oblige les cantons à assumer les prestations actuelles de l'assurance-invalidité en matière de formation scolaire spéciale (y compris l'éducation pédago-thérapeutique précoce selon l'art. 19 de la LF du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité) jusqu'à ce qu'ils disposent de leur propre stratégie en faveur de la formation scolaire spéciale, qui doit être approuvée, mais au minimum pendant trois ans. Le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel a adopté le règlement transitoire d'exécution de la loi fédérale concernant l'adoption et la modification d'actes dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) en matière de formation scolaire spéciale du 19 décembre 2007 (REFOSCOS/RSNE 410.131.6) afin de garantir aux enfants, aux adolescents et aux jeunes de zéro à vingt ans révolus (ci-après: les enfants), la prise en charge par le canton des prestations de l'assurance-invalidité en matière de formation scolaire spéciale, dans la même mesure que sous l'ancien droit (art. 1 REFOSCOS). L'art. 34 REFOSCOS prévoit ainsi expressément que le canton assure le paiement des prestations individuelles en matière de formation scolaire spéciale auparavant prises en charge par l'assurance-invalidité, les charges occasionnées par la scolarisation spéciale extracantonale, ainsi que les frais de construction et d'exploitation des écoles spécialisées. 6.4 En l'espèce, l'art. 5a de l'arrêté fixant les modalités de subventionnement des dépenses scolaires du 20 décembre 2000 met à charge des communes une participation aux frais de scolarisation de leurs ressortissants en école spécialisées. Comme le soutiennent à bon droit les communes recourantes, cette disposition viole l'art. 3 LESEA. Le Rapport du 2 juillet 2004 relatif aux charges financières de l'enseignement spécialisé ne laisse en effet subsister aucun doute sur la portée de l'art. 3 LESEA et la volonté du Grand Conseil de mettre le domaine de l'enseignement spécialisé intégralement à charge du canton, ce qui semble respecter l'art. 197 ch. 2 Cst. Le Conseil d'Etat n'expose pas en quoi l'art. 19 LAI abrogé ainsi que l'art. 197 ch. 2 Cst. auraient pour effet de supprimer toute portée contraignante à l'art. 3 LESEA, dont l'adoption avait précisément pour but d'anticiper le désengagement de la Confédération dans le domaine de l'enseignement spécialisé. L'attitude du Conseil d'Etat est d'autant moins compréhensible que c'est précisément au vu de l'art. 3 LESEA et de la mise en application de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (cf. préambule du REFOSCOS) qu'il a adopté, le 1er janvier 2008, l'art. 34 REFOSCOS aux termes duquel le canton assure le paiement des prestations individuelles en matière de formation scolaire spéciale auparavant prises en charge par l'assurance-invalidité. Lors de l'adoption de l'art. 5a litigieux, le Conseil d'Etat du canton de Neuchâtel n'a pas abrogé l'art. 34 REFOSCOS. 6.5 En édictant l'art. 5a de l'arrêté fixant les modalités de subventionnement des dépenses scolaires (scolarité obligatoire) du 20 décembre 2000, le Conseil d'Etat a clairement outrepassé ses compétences en matière d'exécution des lois votées par le Grand Conseil du canton de Neuchâtel et violé l'art. 3 LESEA.