Citation: 2A.705/2006 24.04.2007 E. 3

3.1 Wird die Abgabe für ein inländisches Fahrzeug nicht bezahlt, so wird der Halter gemahnt. Nach erfolgloser Mahnung entzieht die kan-tonale Vollzugsbehörde den Fahrzeugausweis und die Kontrollschilder; Wechselschilder dürfen für nicht betroffene Fahrzeuge weiter verwendet werden (Art. 50 Abs. 1 SVAV, Marginale: "Zahlungsverzug"). Die Vorinstanz hat erkannt, diese Bestimmung verfüge über keine genügende formellgesetzliche Grundlage, weshalb der gestützt darauf verfügte Entzug von Fahrzeugausweis und Kontrollschildern bzw. die Androhung desselben aufzuheben sei. Abgesehen davon verletze die Massnahme auch das Verhältnismässigkeitsprinzip. Die Oberzolldirektion macht geltend, diese Auffassung verletze Bundesrecht; Art. 50 Abs. 1 SVAV halte sich innerhalb des dem Bundesrat vom Gesetzgeber vorgezeichneten Rahmens. 3.2 Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 131 II 13 E. 6.1 S. 25 f., mit Hinweisen). 3.3 Nach Art. 10 SVAG regelt der Bundesrat den Vollzug der Erhebung der Schwerverkehrsabgabe (Abs. 1); er kann die Kantone und private Organisationen beiziehen (Abs. 2). Der Bundesrat kann Vorauszahlungen, Sicherheitsleistungen, Sicherungsmassnahmen und vereinfachte Verfahren vorsehen (Art. 14 Abs. 1 SVAG). Die Bestimmungen von Art. 123 und 124 des Zollgesetzes vom 1. Oktober 1925 (ZG; SR 631.0) betreffend Sicherungsmassnahmen sind sinngemäss anwendbar (Art. 14 Abs. 2 SVAG). Die rechtskräftigen Verfügungen über die Abgabeforderung sind vollstreckbaren gerichtlichen Urteilen im Sinne der Art. 80 ff. des Bundesgesetzes vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs gleichgestellt (Art. 14 Abs. 3 SVAG). Mit dieser weit gefassten Regelung wird dem Bundesrat für den Erlass der Vollzugsbestimmungen zwar ein weiter Ermessensspielraum eingeräumt; er bleibt dabei aber an die gesetzliche Regelung sowie an die sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden Grundsätze gebunden (vgl. BGE 131 II 13 E. 6.2). 3.4 Die Bundesverfassung erhebt in Art. 5 Abs. 1 BV das Gesetzmässigkeitsprinzip zu einem allgemeinen rechtsstaatlichen Grundsatz, der für die gesamte Staatstätigkeit verbindlich ist. Art. 164 Abs. 1 BV konkretisiert dieses Prinzip für die Bundesgesetzgebung. Danach sind die wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die Einschränkung verfassungsmässiger Rechte sowie die grundlegenden Bestimmungen über Rechte und Pflichten von Personen (Art. 164 Abs. 1 lit. b und c BV). Diese dem formellen Gesetzgeber vorbehaltenen Befugnisse dürfen nicht delegiert werden (vgl. Art. 164 Abs. 2 BV). Im Übrigen sieht Art. 36 Abs. 1 BV vor, dass schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten im Gesetz selber vorgesehen sein müssen (BGE 131 II 13 E. 6.3). 3.5 Ausgangspunkt des vorliegenden Verfahrens sind die bisher nicht bezahlten Rechnungen über die vom Beschwerdeführer unbestrittenermassen geschuldeten leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgaben. Es handelt sich dabei um öffentlich-rechtliche Geldforderungen. Solche sind gemäss Art. 40 VwVG auf dem Weg der Schuldbetreibung nach dem Bundesgesetz vom 11. April 1889 über Schuldbetreibung und Konkurs (SchKG; SR 281.1) zu vollstrecken. Art. 14 Abs. 3 SVAG stellt denn auch die rechtskräftigen Verfügungen der Abgabeforderungen ausdrücklich vollstreckbaren gerichtlichen Urteilen im Sinne von Art. 80 ff. SchKG gleich. Auf Grund dieser klaren gesetzlichen Regelung steht fest, dass sich die Vollstreckung von (rechtskräftigen) Verfügungen auf Geldzahlung ausschliesslich nach den Bestimmungen des Schuldbetreibungsrechts (die Konkursbetreibung ist für Abgaben ausgeschlossen: Art. 43 Ziff. 1 SchKG) richtet, womit die Anwendung anderer verwaltungsrechtlicher exekutorischer Massnahmen (Verwaltungszwang im eigentlichen Sinn) ausser Betracht fällt (Marcel Ogg, Die verwaltungsrechtlichen Sanktionen und ihre Rechtsgrundlagen, Zürich 2002, S. 8 und 14 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, S. 282 f., insb. S. 292; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. Zürich 2006, Rz. 1152). Offensichtlich ist die Zollverwaltung schon auf diesem Weg gegen den Beschwerdeführer vorgegangen: Dieser soll gegen einen am 23. Mai 2006 erhaltenen Zahlungsbefehl der Oberzolldirektion über den Betrag von Fr. 11'313.10 Rechtsvorschlag erhoben haben (angefochtenes Urteil Sachverhalt lit. D). 3.6 Die Vorinstanz ist zutreffend davon ausgegangen, dass der hier streitige Entzug des Fahrzeugausweises als Entzug einer Bewilligung (für das Inverkehrsetzen des betroffenen Motorfahrzeuges) einen administrativen Rechtsnachteil darstellt (vgl.Ulrich Häfelin/Georg Müller/ Felix Uhlmann, a.a.O., Rz. 1138; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, a.a.O., S. 283, Marcel Ogg, a.a.O., S. 47 ff.; Heinrich Andreas Müller, Der Verwaltungszwang, Diss. Zürich 1976, S. 57 f.; Tobias Jaag, Sanktionen im Verwaltungsrecht, in: Jürg-Beat Ackermann et al. [Hrsg.], Wirtschaft und Strafrecht, Festschrift für Niklaus Schmid zum 65. Geburtstag, Zürich 2001, S. 567 ff.). Er bezweckt, die Nichtbezahlung der Schwerverkehrsabgabe zu ahnden. Der Massnahme kommt daher eine repressive Funktion zu. Sie soll den Schuldner veranlassen, seiner Zahlungspflicht rechtzeitig nachzukommen. Daneben dient der Entzug auch dazu, Fahrzeuge aus dem Verkehr zu ziehen, für die Schwerverkehrsabgaben ausstehend sind, und den Bund damit vor weiteren finanziellen Einbussen zu bewahren. Eine solche Verwaltungssanktion kann zusätzlich zur eingeleiteten Betreibung verfügt werden (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, a.a.O., Rz. 1152). Allerdings muss dafür eine gesetzliche Grundlage bestehen (BGE 108 Ib 162 E. 5a S. 165; Heinrich Andreas Müller, a.a.O., S. 114; Marcel Ogg, a.a.O., S 118 f.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, a.a.O., S. 285). Die angefochtenen Entzugsverfügungen bzw. die Androhung des Entzugs stützen sich auf Art. 50 SVAV. Nach Ansicht der Vorinstanz bildet diese Norm als blosse Verordnungsbestimmung keine ausreichende gesetzliche Grundlage. Erforderlich sei vielmehr ein formelles Gesetz. 3.7 Die Praxis des Bundesgerichts verlangt im Zusammenhang mit der Prüfung der Zulässigkeit von Gesetzesdelegationen an den Bundesrat, dass die gesetzliche Regelung mit der nötigen begrifflichen Bestimmtheit die Grundentscheidungen zu treffen, d.h. die grossen Linien festzulegen hat; dem Verordnungsgeber kann die Regelung von Details überlassen werden sowie von jenen Fragen, die besondere Fachkenntnisse verlangen (BGE 131 II 13 E. 6.5.1 und 6.6 S. 30 f.). Schwere Einschränkungen von Freiheitsrechten müssen im Gesetz selber vorgesehen sein und können nicht durch den Verordnungsgeber eingeführt werden (Art. 36 Abs. 1 BV). Nach der Rechtsprechung bedürfen deshalb strafrechtliche Sanktionen, die einen Freiheitsentzug mit sich bringen, eine Grundlage in einem formellen Gesetz (BGE 124 IV 23 E. 1). Diese Erwägung lässt sich auch auf Verwaltungssanktionen übertragen. Soweit sie schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten zur Folge haben, bedarf ihre Verhängung einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Administrative Zwangsmassnahmen bedürfen jedenfalls dann einer formellgesetzlichen Grundlage, wenn sich der fragliche Eingriff nicht bereits aus der Sachverfügung ergibt, deren Durchsetzung die Sanktion sicherstellen will (vgl. Tobias Jaag, a.a.O., S. 578 f.; Heinrich Andreas Müller, a.a.O., S. 113 f.). Der Entzug einer Bewilligung muss demnach in einem formellen Gesetz vorgesehen sein, soweit er nicht allein wegen Wegfalls der Bewilligungsvoraussetzungen erfolgt (vgl. auch BGE 125 V 266 E. 6e S. 275). Der Entzug des Fahrzeugausweises und der Kontrollschilder greift im vorliegenden Fall empfindlich in die Rechtsstellung des Beschwerdegegners ein. Wie die Vorinstanz ausführt, kann er bei einem Entzug seinen Beruf als selbständiger Lastwagenfahrer nicht mehr ausüben, da er nicht in der Lage ist, die geschuldeten Abgaben in nützlicher Frist zu bezahlen. Die fragliche Verwaltungssanktion bewirkt daher einen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) und ist aufgrund der obigen Erwägungen nur zulässig, wenn sie auf einem formellen Gesetz beruht. Sie ist ausserdem nicht bereits durch die Sachverfügung - die Pflicht zur Bezahlung der Schwerverkehrsabgabe - vorgezeichnet. Unter diesen Umständen bedarf die verfügte Sanktion einer ausdrücklichen Grundlage auf Gesetzesstufe.