Citation: 1A.54/2001 14.02.2002 E. 6

Das Verwaltungsgericht ist sodann der Auffassung (E. 2d seines Urteils), dass es entgegen der Meinung des Beschwerdeführers auch nicht zweckmässig wäre, die öV-Erschliessung nur punktuell für einzelne Vorhaben auf einen hohen Stand zu heben, ohne das weitere Umfeld zu berücksichtigen; dies zeige sich gerade auch mit Blick auf das Industriegebiet von Dietikon, wo der Ausbau des öffentlichen Verkehrsnetzes auf die zahlreichen übrigen Nutzungen abzustimmen sei und die bereits getätigten Investitionen in die Infrastruktur (Bushaltestellen etc.) mit einzubeziehen seien. Diese von der Vorinstanz vertretene Auffassung ist indes schon im Ansatz nicht zutreffend. Wie schon erwähnt worden ist, gehört die Regelung von § 237 PBG zu den Grundanforderungen an Bauten und Anlagen. Sie ist in jedem Baubewilligungsverfahren zu berücksichtigen, selbst ausserhalb von Luftbelastungsgebieten. Zwar handelt es sich hierbei um eine Bestimmung, mit der die Siedlungsentwicklung auf die öV-Erschliessung abgestimmt werden soll und die insofern - aber nicht nur - der Verwirklichung der Ziele der LRV dient und deshalb im Massnahmenplan erwähnt wird. Doch ändert dies nichts an ihrem Charakter als allgemeine Bauvorschrift, die nicht nur nach Massgabe des Massnahmenplans, sondern unmittelbar anwendbar ist. Es geht somit insoweit entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht darum, die öV-Erschliessung nur punktuell (für einzelne Vorhaben) auf einen hohen Stand zu heben, ohne das weitere Umfeld zu berücksichtigen; vielmehr soll § 237 Abs. 1 PBG verhindern, dass in Gebieten mit unzureichender öV-Erschliessung weitere publikumswirksame Bauvorhaben genehmigt werden, bevor die öV-Erschliessung des Gebiets angehoben worden ist. Träfe die genannte Sichtweise des Verwaltungsgerichts zu, wäre in diesem Zusammenhang aber insbesondere auch den Grundsätzen der Massnahmenplanung gemäss den nachfolgenden Erwägungen Rechnung zu tragen. 6.1 Es ist unbestritten, dass das Bauvorhaben in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet errichtet werden soll. Hingegen bestreiten die Beschwerdegegnerinnen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass vom Einkaufszentrum überdurchschnittliche Emissionen ausgehen würden. Die Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und überdurchschnittlichen Emissionen kann nicht abstrakt, sondern nur im Hinblick auf die jeweilige Nutzungszone getroffen werden. In der Industriezone Dietikon sind stark störende Betriebe sowie Handels- und Dienstleistungsbetriebe zulässig (Art. 24 Abs. 1 der Bau- und Zonenordnung der Stadt Dietikon, BZO). Das Verwaltungsgericht erwog, dass heute in dieser Zone nicht mehr traditionelle Industriebetriebe, sondern Verkaufs- und Dienstleistungsbetriebe mit teilweise beträchtlichem Verkehrserzeugungspotential vorherrschen. Trotzdem kam es zum Schluss, dass es sich beim Einkaufszentrum der Beschwerdegegnerinnen aufgrund seiner Dimensionen und des zu erwartenden erheblichen Besucherverkehrs um einen überdurchschnittlichen Emittenten handeln würde. Diese Feststellung ist nicht zu beanstanden. Auch wenn sich nach den Ausführungen der Beschwerdegegnerinnen in der Industriezone bereits Umschlagszentren befinden, die täglich viele Lastwagenfahrten nach sich ziehen, lassen sich die damit verbundenen Emissionen mit denjenigen des geplanten Einkaufszentrums nicht gleichsetzen. Dieses übersteigt mit rund 13'000 m2 Verkaufsfläche den Schwellenwert von 5'000 m2 für die UVP-Pflicht erheblich (Ziff. 80.5 des Anhangs zur UVPV). Es weist im Vergleich zum bisher grössten Verkaufsgeschäft in diesem Gebiet (Media Markt) mehr als doppelt so viele Parkplätze und eine rund dreimal grössere Verkaufsfläche auf. Durch das Bauvorhaben werden nach den Berechnungen des kantonalen Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) 15 % der auf Gemeindegebiet durch das kantonale Luft-Programm 1996 gesamthaft möglichen NOx-Emissionsreduktion kompensiert (bezogen auf die Quellgruppe Strassenverkehr sogar 23 %). Es ist daher sachlich durchaus vertretbar, das geplante Einkaufszentrum nicht mehr als in der Industriezone bloss durchschnittlichen Emittenten zu erachten. 6.2 Wie erwähnt, steht die mit § 237 PBG verlangte Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln im Dienste der in Art. 44a USG vorgesehenen Massnahmenplanung, welche übermässige Luftverunreinigungen im Sinne von Art. 11 Abs. 3 und Art. 14 USG beheben soll. 6.3 Das Verwaltungsgericht führte aus, dass das Erfordernis der Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln auch für grössere Überbauungen im bereits besiedelten Gebiet gelte und insbesondere auch im vorliegenden Fall bei einem Um- und Anbau mit totaler Zweckänderung zu verlangen sei (E. 2b seines Entscheides). Insofern machte es keinen Unterschied zum Fall betreffend die Gemeinde Adliswil. Den Grund für eine unterschiedliche Behandlung erblickte es hingegen darin, dass das hier zu beurteilende Bauvorhaben in einem seit langem überbauten Gebiet liege, für welches das Gemeinwesen schon längst eine bessere Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln hätte realisieren müssen (E. 2d des angefochtenen verwaltungsgerichtlichen Entscheides). Die genügende Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln ist bei grösseren Bauvorhaben nach dem klaren Wortlaut von § 237 Abs. 1 PBG zwingend. Davon kann nur abgewichen werden, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung im Sinne von § 220 PBG gegeben sind. Wie der Beschwerdeführer zu Recht ausführt, kommt der verwaltungsgerichtliche Entscheid, in Bezug auf das hier streitige Einkaufszentrum vom Erfordernis einer hinreichenden Erschliessung abzusehen, einer Ausnahmebewilligung im Sinne von § 220 PBG gleich. Eine solche ist nur zulässig, wenn besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erscheint (Abs. 1). Sodann darf eine Ausnahmebewilligung nicht gegen Sinn und Zweck der Vorschriften verstossen, von der sie befreit, und sie darf auch sonst keine öffentlichen Interessen verletzen (Abs. 2). Diese Voraussetzungen sind im vorliegenden Fall offensichtlich nicht gegeben. Wie bereits erwähnt, bezweckt die Bestimmung von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG, dass grössere Überbauungen mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden können; sie setzt damit einen bundesrechtlichen Planungsgrundsatz um. Eine Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln kann die Zahl der Motorfahrzeugbewegungen und damit die Emission von Schadstoffen reduzieren, was unbestrittenermassen im öffentlichen Interesse liegt (vgl. vorstehende E. 3.2 und dortige Hinweise). Der Entscheid des Verwaltungsgerichts, das hier zu beurteilende Bauvorhaben von einer solchen Erschliessung zu befreien, läuft Sinn und Zweck von § 237 Abs. 1 PBG diametral entgegen. Dieser Dispens lässt sich insbesondere nicht damit begründen, dass die öffentliche Hand ihren bisherigen Verpflichtungen im Zusammenhang mit dem öffentlichen Verkehr in der Industriezone nicht nachgekommen sei. Derartige Unterlassungen sind unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit nicht geeignet, für ein konkretes Bauvorhaben eine Ausnahme von den gesetzlichen Anforderungen im Sinne von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG zu rechtfertigen. Insofern erweist sich der Entscheid des Verwaltungsgerichts als willkürlich. Das kantonale Luft-Programm 1996 enthält unter anderem im Teilplan Personen- und Güterverkehr derartige Massnahmen. Zusammen mit den Massnahmen des Bundes soll es dazu beitragen, die Ziele der LRV zu erreichen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. Aufl., Wädenswil 2000, Ziff. 8.4.3.2 S. 181). Der Massnahmenplan gemäss Art. 31 ff. LRV bildet ein Instrument, um die Prinzipien der Koordination und Lastengleichheit zu gewährleisten. Dadurch kann eine Anwendung der LRV erreicht werden, die das Gebot der Gleichbehandlung im Rahmen des Möglichen respektiert (Bundesgerichtsurteil 1A.251/1993 vom 17. Mai 1995, in URP 1995 S. 498 ff., insb. E. 4b S. 504 f.). Diese Prinzipien bedürfen eines ganzheitlichen Ansatzes. Es wäre daher nicht sinnvoll, neben allfälligen Anpassungen an der Nutzungsplanung und des Baurechts gewisse zur allgemeinen Emissionsbegrenzung an sich geeignete Vorkehren aus der Massnahmenplanung herauszulösen und in unkoordinierter Weise punktuell im Baubewilligungsverfahren festzusetzen. Das liefe nicht nur der die Massnahmenplanung charakterisierenden Gesamtsicht, sondern auch der damit angestrebten Lastengleichheit entgegen (BGE 119 Ib 480 E. 7a S. 489). Allerdings lässt die Rechtsprechung Ausnahmen von diesem Grundsatz zu. Im Zusammenhang mit der Parkraumbewirtschaftung erkannte das Bundesgericht, dass bei einem Bauvorhaben mit überdurchschnittlichen Emissionen emissionsmindernde Massnahmen auch im Baubewilligungsverfahren, unmittelbar auf den Massnahmenplan und das USG abgestützt, angeordnet werden könnten, sofern dieser Plan eine derartige Massnahme vorsehe. Das in jenem Fall massgebende Massnahmenblatt PV 2 verwies im Zusammenhang mit der Umsetzung unter anderem auf das Baubewilligungsverfahren. Daraus folgerte das Bundesgericht, dass der Massnahmenplan eine unmittelbare Umsetzung im Baubewilligungsverfahren jedenfalls bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Emissionen nicht von vornherein ausschliesse (BGE 124 II 272 E. 5c S. 285). Im Gegensatz zum Massnahmenblatt PV 2 (Parkraumbewirtschaftung) verweist das Massnahmenblatt PV 7 (Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf die öV-Erschliessung) für die direkte Umsetzung von Massnahmen nicht ausdrücklich auf das Baubewilligungsverfahren. Hingegen verweist es unter dem Titel "Rechtslage/Zuständigkeit/Hinweise zur Realisierung" insbesondere auf § 237 PBG, welcher - wie schon ausgeführt - in Abs. 1 Satz 2 bei grösseren Überbauungen eine genügende Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln verlangt. Das Verwaltungsgericht kam in dem die Gemeinde Adliswil betreffenden Fall zum Schluss, dass Baugesuche, die den Anforderungen von § 237 Abs. 1 PBG nicht genügten, nicht bewilligt werden könnten (Urteil vom 2. November 2000 in URP 2000 S. 837 E. 6c). Das Bundesgericht hat diese Rechtsprechung mit Urteil vom 5. September 2001 bestätigt (URP 2001 S. 1061 ff.). Somit ergibt sich unmittelbar aus dieser kantonalen Bauvorschrift, dass solche Massnahmen des öffentlichen Verkehrs im Baubewilligungsverfahren direkt umzusetzen sind. Sind hier aus den dargelegten Gründen die Voraussetzungen sowohl für eine direkte Umsetzung eines genügenden Anschlusses des geplanten Einkaufszentrums an das öffentliche Verkehrsnetz als auch für eine Beschränkung der Parkplatzzahl gegeben, gilt es zu beachten, dass zwischen diesen beiden Massnahmen ein unmittelbarer sachlicher Zusammenhang besteht. Die Beschränkung der Parkplatzzahl aus dem Gesichtswinkel der Luftreinhaltung ist nur insoweit wirksam, als diese Massnahme von einer Verstärkung des Angebots des öffentlichen Verkehrs begleitet wird. Andernfalls wären die Kunden auf das Auto angewiesen, was eine Erhöhung des Verkehrs und damit auch der Luftverschmutzung mit sich brächte (s. das bereits erwähnte Urteil vom 17. Mai 1995, URP 1995 S. 507 E. 4d). Die beiden Massnahmen sind demnach aufeinander abzustimmen. Einer solchen Abstimmung stehen im Hinblick auf ein konkretes Bauprojekt auch nicht die Koordinationspflicht und der Lastenausgleich als Prinzipien der Massnahmenplanung im Sinne von Art. 31 ff. LRV entgegen. Diese setzen insbesondere nicht voraus, dass mit der erforderlichen Anbindung an den öffentlichen Verkehr zugewartet werden muss, bis das Gemeinwesen mit entsprechenden Massnahmen nachzieht. Im Übrigen sind keine namhaften Gründe ersichtlich, weshalb diesen Grundsätzen nicht bereits im Zuge des hier in Frage stehenden Baubewilligungsverfahrens Rechnung getragen werden könnte. Der Verzicht auf eine genügende Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln aus Gründen der Zweckmässigkeit lässt sich jedenfalls nicht auf die dem Massnahmenplan zu Grunde liegenden Prinzipien der Koordination und des Lastenausgleichs abstützen.