Citation: 2C_580/2010 12.01.2011 E. 2

2.1 La LPFES répartit les établissements sanitaires, dont font partie les EMS (art. 3a al. 1 LFPES), en quatre catégories: 1) les établissements cantonaux exploités directement par l'Etat, 2) ceux qui sont constitués en institutions de droit public, 3) les établissements privés reconnus d'intérêt public et 4) ceux qui ne bénéficient pas de la reconnaissance d'intérêt public (art. 3 al. 1 LPFES). Les trois premières catégories forment le réseau des établissements sanitaires reconnus d'intérêt public (art. 3 al. 2 LPFES). Les EMS reconnus d'intérêt public - tels que ceux exploités par les Sociétés - sont régis notamment par les art. 21 ss de la loi vaudoise du 24 janvier 2006 d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale (LAPRAMS; RS/VD 850.11) et par son règlement d'application du 28 juin 2006 (RLAPRAMS; RS/VD 850.11.1; cf. ci-après consid. 2.2). Les établissements sanitaires sont réglementés notamment par les art. 144 ss LSP. Les établissements sanitaires de droit privé - comme ceux qu'exploitent les Sociétés - sont régis par les art. 145 ss LSP ainsi que par le règlement du Conseil d'Etat du 16 juin 2004 sur les établissements sanitaires et les établissements apparentés de droit privé dans le Canton de Vaud (RES; RS/VD 810.03.1; cf. ci-après consid. 2.3). 2.2 Selon son art. 2, intitulé "Objet", la LAPRAMS institue un appui social et une aide financière individuelle en faveur des bénéficiaires dont les ressources sont insuffisantes pour couvrir les frais liés à l'action médico-sociale dispensée à domicile et lors d'hébergement en établissement médico-social ou en home non médicalisé. Le Département est l'autorité compétente pour exécuter la loi (art. 4 al. 1 LAPRAMS). Selon l'art. 7 LAPRAMS, il a notamment pour mission d'assurer le contrôle de la gestion et la surveillance des fournisseurs de prestations et organismes soumis à la loi (al. 1). Le Département contrôle en particulier que les ressources allouées soient utilisées conformément à l'affectation prévue (al. 2 2e phr.). Il exerce la surveillance - notamment - des EMS par le biais de la CIVEMS (al. 3). Le règlement précise la portée et les modalités relatives à la surveillance, au contrôle et aux informations requises (al. 5). D'après l'art. 39 LAPRAMS, celui qui exerce sans autorisation d'exploiter ou qui ne remplit pas les conditions légales fixées par la présente loi est passible d'une sanction administrative (al. 1). L'al. 2 énumère les sanctions pouvant être prononcées par le Département. Selon l'art. 4 RLAPRAMS, la CIVEMS a en particulier pour tâche d'apprécier la sécurité et la qualité de la prise en charge sociale des résidents, notamment en ce qui concerne le respect de la personnalité et de l'épanouissement individuel de chaque résident ainsi que l'existence de relations significatives à l'intérieur et à l'extérieur des établissements (al. 2). Pour exercer sa surveillance, elle effectue la visite des établissements médico-sociaux; elle y procède chaque fois que les circonstances l'exigent, mais en principe au moins une fois par an (al. 3). Lors d'un constat de carence, le fournisseur de prestations est tenu de prendre les mesures adéquates (al. 4 1ère phr.). 2.3 Selon l'art. 146 al. 1 LSP, l'exploitation d'un établissement sanitaire de droit privé est soumise à l'autorisation préalable du Département. D'après l'art. 147 LSP, pour obtenir une telle autorisation, le requérant doit démontrer, notamment, que l'établissement dispose d'un responsable médical, voire d'un responsable infirmier, ainsi que du personnel qualifié en nombre suffisant (al. 1 let. b). Le Conseil d'Etat règle les conditions d'octroi et d'exercice de l'autorisation (al. 3). Le Département est habilité à procéder, avec ou sans préavis, à l'inspection des établissements, notamment pour contrôler la qualité et la sécurité des prestations fournies aux patients et aux résidents (art. 151 al. 1 LSP). D'après l'art. 151a LSP, l'autorisation d'exploiter ou de diriger peut être retirée, en partie ou en totalité, pour une durée déterminée ou indéterminée, ou encore assortie de conditions, si une ou plusieurs conditions requises pour son octroi ne sont pas ou plus remplies (al. 1). L'al. 3 réserve les art. 184 ss. Parmi ces dispositions, l'art. 191 al. 1 LSP habilite le Département à prendre les sanctions administratives énumérées - dont l'avertissement - notamment à l'égard des personnes qui n'observent pas la présente loi ou ses dispositions d'application ou font preuve dans l'exercice de leur profession de négligence, de résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité. Conformément à l'art. 151c al. 1 LSP (voir aussi l'art. 191b introduit par la novelle du 17 mars 2009), le Conseil d'Etat a défini la procédure en matière de sanctions et de retrait d'autorisation dans le règlement du 17 mars 2004 sur le médiateur, sur l'organisation des Commissions d'examen des plaintes de patients, sur le fonctionnement du Conseil de santé et sur la procédure en matière de sanctions et de retrait d'autorisation (RMCP; RS/VD 811.03.1). Aux termes de son art. 1er, le RES a pour but de fixer les conditions d'autorisation d'exploitation des établissements sanitaires et apparentés de droit privé au sens de la LSP et de la loi d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social - devenue entre-temps la LAPRAMS - ainsi que le cadre de leur surveillance par l'Etat (al. 1). Le Département est l'autorité compétente pour octroyer, renouveler, limiter ou retirer toute autorisation d'exploitation ainsi que pour exercer la surveillance des établissements (art. 2 al. 1 RES). Selon l'art. 20 al. 1 RES, il peut prononcer les sanctions prévues à l'art. 151a LSP si l'une des conditions de délivrance de l'autorisation d'exploiter n'est plus remplie (let. a), si la ou les personnes responsables ne s'acquittent pas de leurs devoirs (let. b), si les soins nécessaires ne sont plus assurés (let. c), si la sécurité des patients, résidents ou bénéficiaires n'est plus garantie (let. d), si les droits du patient, résident ou bénéficiaire ne sont pas respectés (let. e) ou en cas de manquements graves ou répétés dans l'organisation ou la gestion de l'institution, qui compromettent la sécurité (let. f). D'après l'art. 21 RES, lorsqu'il apprend des faits de nature à justifier une sanction administrative, le chef du Département ouvre une enquête conformément à l'al. 1 et en avise l'établissement concerné (al. 2). Il peut fixer un délai à l'établissement ou au responsable pour remédier aux carences constatées (art. 22 al. 1 RES). Au surplus, le RMCP est applicable (art. 23 al. 1 RES). Les sanctions font l'objet d'une décision du Département (art. 24 al. 1 RES). Le RES contient en outre des dispositions spéciales propres aux différents types d'établissements. Les art. 68 ss s'appliquent ainsi aux EMS. Selon l'art. 71 RES, intitulé "Personnel", le Département fixe la dotation minimale en personnel soignant en tenant compte du financement des soins requis évalués selon la méthode reconnue et de la sécurité des résidents (al. 1). Il peut fixer des normes minimales de personnel d'animation (al. 3). Sous le titre "Qualité des soins et de l'animation", l'art. 72 RES dispose que les normes et exigences de la CIVEMS doivent être appliquées (al. 1). Ces exigences doivent assurer la sécurité des résidents, le respect de leurs droits, un confort suffisant et leur accès aux soins nécessaires (al. 2). A ce défaut les mesures administratives prévues aux articles 151, 151a et 151b LSP peuvent être mises en oeuvre (al. 3). D'après l'art. 75 RES, la surveillance des établissements porte notamment sur l'effectif, la qualification et les compétences du personnel (al. 1 let. g). La surveillance y relative est confiée à la CIVEMS (al. 2). 2.4 Sur la base de la LSP et du RES, le Département a émis la directive dont la teneur est la suivante: "[...] A. But La présente directive a pour but de fixer des exigences de dotation minimale en personnel soignant qui tiennent compte de la charge de travail réelle en fonction des prestations requises mesurées par l'outil PLAISIR [Planification Informatisée des Soins Infirmiers Requis] et des moyens réellement financés pour les soins aux résidents. B. Dotation globale minimale en personnel soignant