Citation: 2P.38/2005 02.08.2005 E. 4

4.1 Die Beschwerdeführerinnen machen geltend, bei den Grundzügen der Besoldung des in einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis stehenden Personals handle es sich um wichtige und grundlegende Bestimmungen, welche gemäss Art. 69 Abs. 4 KV/BE der Gesetzesform bedürften. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie in einem formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Umgekehrt verhält es sich mit bisher unüblichen Regelungen (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.4.2 S. 7; 128 I 113 E. 3c S. 122, je mit Hinweisen). Auch der Grad der erforderlichen Bestimmtheit der Rechtssätze lässt sich nicht abstrakt festlegen. Weniger streng sind die Anforderungen, wenn unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse einer sachgerechten Flexibilität oder der Einzelfallgerechtigkeit Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht sind. Unbestimmte Regelungen können insbesondere dann genügen, wenn ein Rechtsverhältnis zur Diskussion steht, welches die Betroffenen freiwillig eingegangen sind oder bei dem die Rechte und Pflichten zwischen Staat und Privaten frei ausgehandelt werden können. Dem Bedürfnis nach Rechtsgleichheit kann auch durch eine gleichmässige und den besonderen Umständen Rechnung tragende Behördenpraxis entsprochen werden (vgl. BGE 123 I 1 E. 4b S. 6 mit Hinweisen). Der Regierungsrat hält an sich zutreffend fest, dass im öffentlichen Dienstrecht herkömmlicherweise nicht gleich hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt werden wie im allgemeinen Rechtsverhältnis. In vielen Kantonen werden oder wurden das Besoldungssystem sowie die Gehälter des Staatspersonals durch Erlass des Parlaments festgelegt, ohne dass das Gesetz hierüber nähere Vorgaben enthält (vgl. Urteil 2P.369/1998 vom 21. März 2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 265 ff., E. 2f mit Hinweisen; vgl. auch BGE 123 I 1 E. 4c S. 6; 128 I 113 E. 3f S. 124 ff.; 129 I 161 E. 2.1 S. 163). Die heutige Lehre fordert, dass die Besoldungsgrundsätze formellgesetzlich zu verankern seien (vgl. BGE 128 I 113 E. 3f S. 126; zit. Urteil 2P.369/1998, E. 2f, je mit Hinweisen). Dieser Auffassung hat sich inzwischen auch der bernische Gesetzgeber angeschlossen, indem er in einer Teilrevision vom 28. November 2004 das Personalgesetz mit Wirkung ab 1. Januar 2005 durch nähere Bestimmungen über das Gehalt und die Zulagen des Staatspersonals (u.a. durch Normierung der Einrichtung der Anlaufstufen in Art. 23a und 23b PG/BE) ergänzt hat. Das vom Grossen Rat am 16. September 2004 beschlossene und auf den 1. Juli 2005 in Kraft gesetzte totalrevidierte Personalgesetz) macht demgegenüber einen Schritt in die Gegenrichtung; auf Gesetzesstufe ist nur gerade die Möglichkeit von Anlaufstufen vorgesehen für den Fall, dass das Gehalt für vergleichbare Funktionen ausserhalb der Verwaltung wesentlich tiefer liegt oder dass nicht alle für die Funktion verlangten Voraussetzungen erfüllt werden (Art. 71 Abs. 2); die nähere Ausgestaltung wird explizit dem Verordnungsgeber überlassen (Art. 71 Abs. 3). 4.2 Die Beschwerdeführerinnen sind der Auffassung, die allfällige Anordnung von Anlaufstufen gehöre zu den wesentlichen Grundzügen der Besoldungsordnung, weshalb diese Frage gemäss Art. 69 Abs. 4 KV/BE - dessen Anforderungen über die bundesrechtlichen Delegationsschranken hinausgingen - zwingend auf Gesetzesstufe zu regeln sei. Die in Art. 23 Abs. 2 PG/BE (in der hier massgebenden Fassung) für die "Grundzüge der Gehalts- und Zulagenordnung" enthaltene Blankodelegation an den Grossen Rat sei demzufolge verfassungswidrig. Es sei dem Dekretsgeber alsdann nicht erlaubt gewesen, nach Inkrafttreten der Kantonsverfassung gestützt auf die erwähnte Gesetzesbestimmung die Möglichkeit von Anlaufstufen einzuführen, zumal Art. 23 Abs. 2 PG/BE, mangels Umschreibung der Grundzüge der delegierten Materie, den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine Delegationsnorm gemäss Art. 69 Abs. 1 KV/BE nicht genüge. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass die Regelung von Anlaufstufen nicht zu den grundlegenden Fragen im Sinne von Art. 69 Abs. 4 KV/BE gehöre bzw. auf der Ebene des Dekrets erfolgen könne, beruhten die zur Anwendung gelangte Bestimmung von Art. 5a Abs. 2 GehV/BE sowie der massgebende Regierungsratsbeschluss 2849/96 auf einer unzulässigen Subdelegation; die Ermächtigung in Art. 23 Abs. 3 PG/BE ("Der Regierungsrat regelt das Nähere durch Verordnung") sei zu offen und vermöge die Voraussetzungen von Art. 69 Abs. 2 KV/BE nicht zu erfüllen. 4.3 Wieweit die beanstandeten Delegationsnormen mit den verschärften Anforderungen von Art. 69 KV/BE vereinbar sind, braucht hier aus den nachfolgenden Gründen nicht abschliessend untersucht zu werden (vgl. zu Art. 69 KV/BE im Allgemeinen: BGE 124 I 216 E. 4 S. 219 f.; Urteile 1P.738/1999 vom 21. März 2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 80 ff., E. 4, sowie 2P.63/1997 vom 5. November 1997, publ. in: BVR 1998 S. 49 ff., E. 3 und 4). Die Gültigkeit des am 5. November 1992 erlassenen Personalgesetzes wird durch das (nachträgliche) Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung auf den 1. Januar 1995 nicht in Frage gestellt, obwohl dieses Gesetz (in der hier massgeblichen Fassung) den Anforderungen von Art. 69 Abs. 4 KV/BE allenfalls insoweit nicht entspricht, als es die Besoldungsordnung für das Staatspersonal nicht selber zumindest in den Grundzügen regelt, sondern diese Frage vollumfänglich an den Grossen Rat als Dekretsgeber sowie an den Regierungsrat als Verordnungsgeber delegiert (Art. 23 Abs. 2 und 3 PG/BE). Die Übergangsbestimmung sieht zwar in Art. 132 KV/BE die vorläufige Weitergeltung von bestehenden verfassungswidrigen Erlassen (insbesondere Dekreten) vor, hingegen - im Gegensatz etwa zur aargauischen Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 (vgl. dort § 129 KV/AG und dazu Adrian Hungerbühler, Probleme der Einführung der neuen aargauischen Kantonsverfassung, in: ZBl 84/1983 S. 395 f.) - nicht auch die befristete Weitergeltung von verfassungswidrigen Ermächtigungsnormen im Gesetz (und wird damit der praktischen Problemlage nur beschränkt gerecht). Daher durfte das in Art. 23 Abs. 2 PG/BE vorgesehene Dekret über die Besoldungs- und Zulagenordnung, wenn die gesetzlichen Vorgaben nicht genügten, nach Inkrafttreten der neuen Kantonsverfassung nicht mehr (neu bzw. in totalrevidierter Form) erlassen werden, ohne zuvor das Gesetz bzw. die gesetzliche Delegationsnorm entsprechend zu ergänzen (vgl. auch Roland Feuz, Altrechtliche Dekrete unter der neuen Kantonsverfassung, in: BVR 2001 S. 162 ff., insbesondere S. 166). Indem der Dekretsgeber allein gestützt auf die Blankoermächtigung in Art. 23 Abs. 2 PG/BE die Besoldungsordnung, wie schon bisher, erneut völlig selbständig festsetzte, verstiess er insofern gegen Art. 132 Abs. 1 Satz 2 KV/BE. Danach ist bei Änderungen von formell verfassungswidrigen, d.h. ungenügend abgestützten unterstufigen Erlassen die neue Verfassung, d.h. insbesondere Art. 69 KV/BE, zu beachten (vgl. BGE 124 I 216 E. 5 und 6 S. 220 ff.). Diesem Erfordernis kam der kantonale Gesetzgeber, was die Besoldungsordnung angeht, erst mit der Teilrevision vom 28. November 2004 nach, indem er eine Reihe von Grundsatznormen über die Ausgestaltung der Besoldungsordnung erliess.