Citation: 1C_493/2009 03.03.2010 E. 6

Der streitige Kantonsratsbeschluss bewilligt Mittel aus einem Fonds (Lotteriefonds). Fonds sind zweckgebundene Mittel zur Finanzierung bestimmter Aufgaben (Spezialfinanzierungen), die aus politischen, rechtlichen oder historischen Gründen nicht aus den allgemeinen Staatsfinanzen finanziert werden sollen. Sie können ihre Rechtsgrundlage in kantonalem oder in übergeordnetem Recht (Konkordat, Bundesrecht) haben, oder aufgrund privatrechtlicher Zuwendungen (Schenkungen, Vermächtnisse, etc.) bestehen. 6.1 Ursprünglich ging das Bundesgericht davon aus, dass nur die Zuwendung von Mitteln an einen Fonds, nicht aber die Entnahme von Mitteln aus einem Fonds eine Ausgabe darstelle (BGE 96 I 705 E. 4 S. 710 f.). Bereits mit der Zuweisung an den Fonds würden die Mittel einem bestimmten Zweck gewidmet und damit dem frei verfügbaren Finanzvermögen entzogen. Diese Auffassung entsprach der herrschenden Lehre (vgl. ERNST MARTIN LAUR, Das Finanzreferendum im Kanton Zürich, Diss. Zürich 1966, S. 209 ff.; REINHARD ISLER, Die Zuständigkeit zur Verfügung über die Anteile der Kantone an den Lotterieerträgnissen, ZBl 57/1956 S. 404 f.; HANS ESCHER, Das Finanzreferendum in den schweizerischen Kantonen, Diss. Zurich 1942, S. 68; ADRIAN HUNGERBÜHLER, Finanzreferendum, ZBl. 86/1985, S. 334 f.; vgl. auch CHRISTIAN SCHUHMACHER, in: Häner/Rüssli/Schwarzenbach, Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Fn. 36 zu Art. 33 KV). 6.2 Nach der neueren bundesgerichtliche Rechtsprechung können dagegen auch Fondsentnahmen als neue, referendumspflichtige Ausgaben in Betracht fallen, sofern die Zweckbestimmung des Fonds beim Entscheid über die Fondsentnahme einen Spielraum offen lässt. Im Urteil 1P.50/1989 vom 12. Juli 1989 (E. 3d/aa, in: ZBl 91/1990 S. 121) zum Zürcher Strassenfonds führte das Bundesgericht aus, die Funktion des Finanzreferendums bestehe darin, das demokratische Mitwirkungsrecht der Stimmberechtigten zu gewährleisten. Dieses beziehe sich nicht nur auf finanzpolitische Entscheide, die geeignet sind, die steuerliche Belastung zu beeinflussen; vielmehr ermögliche das Ausgabenreferendum auch die Mitbestimmung über die Art und Weise des die Ausgaben verursachenden Projekts. Sehe das kantonale Recht für die Bewilligung von Fondsmitteln die allgemeine Zuständigkeit vor (d.h. im Kanton Zürich: die Zuständigkeit des Kantonsrats, dessen Beschlüsse grundsätzlich dem Finanzreferendum unterliegen), so sei die Fondsentnahme und nicht die Fondseinlage als Ausgabe zu betrachten. In BGE 122 I 11 E. 3d S. 17 ging es um die Finanzierung einer Zivilschutzanlage aus einem Fonds, der aus Ersatzbeiträgen für nicht erstellte Schutzräume Privater alimentiert wurde und für die Errichtung von öffentlichen Schutzräumen bestimmt war. Das Bundesgericht qualifizierte die Entnahme von Mitteln aus diesem Fonds als neue Ausgabe. Zwar unterliege der Fonds einer Zweckbindung; der Gemeinde stehe jedoch bei der Errichtung von Zivilschutzanlagen und damit bei der Verwendung der Fondsmittel ein erheblicher Spielraum offen, der die demokratische Mitwirkung des Souveräns rechtfertige. 6.3 Auch in der neueren Literatur wird die Auffassung vertreten, dass Fondsentnahmen neue, referendumspflichtige Ausgaben darstellen, sofern eine erhebliche Handlungsfreiheit der entscheidenden Behörde hinsichtlich der Art und Weise der späteren Verwendung der Fondsmittel besteht, z.B. in Bezug auf die zu finanzierenden Projekte, die Höhe der Beiträge, die Auswahl der Empfänger von Zuwendungen oder hinsichtlich anderer bedeutender Modalitäten (IRENE GRAF, Problem Finanzreferendum und andere Probleme im Zusammenhang mit der Bestimmung der Zuständigkeit zur Ausgabenbewilligung in den Kantonen und Gemeinden unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Bern und von 21 bernischen Gemeinden, Diss. Bern 1989, S. 213 ff. und S. 224 ff.; DANIEL SCHMITZ, Die Ausgabenbindung beim Finanzreferendum, Diss. St. Gallen 1991, S. 57 ff., 241 ff., 252 ff.; CLAUDIA MANNHART GOMES, Das Verwaltungsreferendum in Bund und Kantonen, Diss. Bern 2007, S. 145; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, N. 1842 S. 734).