Citation: 1A.42/2006 06.06.2006 E. 2

Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, die Verglasung der Lauben sei vom ARP bereits in seiner ersten Verfügung vom 4. Oktober 2001 bewilligt worden. 2.1 Ursprünglich hatten die Beschwerdeführer mit dem Baugesuch einen Plan Nr. 344-11, datierend vom 12. Februar 2001, eingereicht, der den Vermerk "Balkon verglast" trug. Am 3. April 2001 schrieb die kommunale Hochbaukommission den Beschwerdeführern, dass verglaste Balkone zur Bruttonutzfläche zu rechnen seien und die Erweiterung, einschliesslich der Balkone, das maximal zulässige Mass von 100 m2 überschreite. Die Kommission regte deshalb eine entsprechende Korrektur des Baugesuchs an, bevor die Akten der kantonalen Baukontrolle weitergeleitet würden. Daraufhin reichten die Beschwerdeführer einen am 5. April 2001 revidierten, von ihnen und dem Architekten unterschriebenen Plan ein. Dieser enthielt bei der Beschriftung "Balkon" nicht mehr den Vermerk "verglast", sondern nur noch die Präzisierung "neu". Im Gegensatz zum früheren Plan war auf dem revidierten Plan auch die leichte Schraffierung, welche die Verglasung symbolisierte, wegretouchiert worden. Dieser Plan ging am 16. Mai 2001 bei der kantonalen Baukontrolle ein. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, damit sei das Projekt geändert worden, weshalb das zunächst eingereichte Baugesuch mit verglasten Balkonen hinfällig geworden sei. Eine allfällige Bewilligung habe sich deshalb nur noch auf das geänderte Projekt beziehen können, das keine Verglasung der Balkone mehr vorsah. Das ARP habe am 4. Oktober 2001 die Ausnahmebewilligung für das "vorliegende Bauvorhaben" erteilt; damit habe es sich auf die ihm zur Beurteilung vorliegenden Unterlagen bezogen, insbesondere auf den korrigierten Plan vom 5. April 2001. Mithin habe sich die Bewilligung nur auf den Umbau ohne die strittige Verglasung bezogen, was auch den Beschwerdeführern habe bewusst sein müssen. In der Verfügung des ARP sei denn auch nur von "gedeckten Balkonen" bzw. "offenen Lauben" die Rede. Nur einmal, in lit. F der Verfügung, werde bei der Wiedergabe der Einsprache von "verglasten Laubengängen" gesprochen; dies erkläre sich jedoch mit der Bezugnahme auf die Einsprache, die gegen das ursprüngliche Projekt mit verglasten Lauben erhoben worden sei. Das Verwaltungsgericht räumte ein, dass der Bewilligungsbeschluss der Gemeinde vom 29. Oktober 2001 eine missverständliche Erwägung (Ziff. 4) enthalte, die suggeriere, das Projekt sei vom ARP mit Verglasung geprüft und für bewilligungsfähig gehalten worden. Diese Erwägung habe aber keinen Eingang in das Dispositiv der Bewilligung gefunden. Überdies sei die Gemeinde für die Erteilung der Ausnahmebewilligung auch nicht zuständig gewesen. Schliesslich stehe die betreffende Erwägung der kommunalen Bewilligung in Widerspruch zu dem den Beschwerdeführern bekannten Ablauf des Bewilligungsverfahrens, weshalb sie darauf nicht hätten vertrauen dürfen. 2.2 Die Beschwerdeführer bestreiten den vom Verwaltungsgericht geschilderten Ablauf des Baugesuchverfahrens und namentlich die am 5. April 2001 vorgenommene Projektänderung nicht. Sie halten dennoch die Argumentation des Verwaltungsgerichts für willkürlich. Sie berufen sich hierfür auf lit. F des Sachverhalts der Verfügung des ARP vom 4. Oktober 2001, in der von "verglasten Laubengängen" die Rede sei, und auf die Erwägung Ziff. 4 der Verfügung des Gemeinderates vom 29. Oktober 2001. Diese lautet: "Gemäss Definition des Amtes für Raumplanung ist bei Um- und Anbauten lediglich die Differenz zur zonenwidrig genutzten Fläche zu ermitteln. In diesem Falle sind daher nur die Balkone bzw. Laubengänge mit einer Fläche von total 52.70 m2 neu anrechenbar. Bei der baurechtlichen Prüfung durch das Bauamt hat sich eine Überschreitung des zulässigen Masses ergeben, worauf der Bauherrschaft empfohlen wurde, auf die Verglasung der Balkone zu verzichten. Mit der Definition des Amtes für Raumplanung ist diese Massnahme hinfällig und die Verglasung der Balkone daher zulässig. Aus ästhetischen Gründen ist die Verglasung hinter oder zwischen die Holzpfosten zu versetzen." Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, damit sei eindeutig die Verglasung der Balkone bewilligt worden. Hierfür sei sogar eine Auflage formuliert worden (Verglasung hinter oder zwischen den Holzpfosten), auf die im Dispositiv verwiesen werde (Disp.-Ziff. 1.3: "Das Bauvorhaben wird mit Auflagen bewilligt"). 2.3 Inhalt und Tragweite einer Verfügung ergeben sich in erster Linie aus dem Dispositiv. Ist das Verfügungsdispositiv unklar, unvollständig, zweideutig oder widersprüchlich, so muss die Unsicherheit durch Auslegung behoben werden. Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfügung zurückgegriffen werden. Da die Verfügung mit dem Gesetz und dem Rechtsgleichheitsprinzip in Einklang stehen soll, muss bei der Auslegung mitbeachtet werden, welche Lösung mit dem Gesetz übereinstimmt (Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 129) und den von der Behörde üblicherweise zugrunde gelegten Kriterien entspricht (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Bern 2002, Ziff. 2.1.2.8 S. 179). Insofern ist bei der Auslegung einer Verfügung nicht deren Wortlaut, sondern ihr tatsächlicher rechtlicher Bedeutungsgehalt massgeblich (BGE 120 V 496 E. 1a S. 497 mit Hinweis). Allerdings setzt der Vertrauensgrundsatz dieser Auslegung Grenzen: Eine Verfügung darf nur so ausgelegt werden, wie sie der Empfänger aufgrund aller Umstände, die ihm im Zeitpunkt der Eröffnung bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen verstehen durfte und musste (BGE 115 II 415 E. 3a S. 421 mit Hinweisen; Moor, a.a.O., S. 179/180; Gygi, a.a.O., S. 129). 2.4 Im vorliegenden Fall besteht die Besonderheit, dass zwei Verfügungen vorliegen: die kantonale Ausnahmebewilligung des ARP vom 4. Oktober 2001 und die Baubewilligung der Gemeinde vom 29. Oktober 2001, die den Beschwerdeführern gemeinsam eröffnet wurden. Gemäss § 76 Abs. 2 des Schwyzer Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 (PBG/SZ) bedürfen Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen einer Raumplanungsbewilligung des vom Regierungsrat bezeichneten Amtes, d.h. des ARP. Die Bewilligungsbehörde der Gemeinde beurteilt solche Bauvorhaben auf Einhaltung der baupolizeilichen Vorschriften. Nachdem die Tragweite der Ausnahmebewilligung streitig ist, muss in erster Linie die Verfügung des ARP ausgelegt werden. Immerhin können sich auch aus der Baubewilligung und namentlich den bewilligten Plänen, die den Beschwerdeführern zusammen mit der Ausnahmebewilligung zugestellt wurden, Hinweise auf das vom ARP bewilligte Bauvorhaben ergeben. 2.5 Disp.-Ziff. 1 der Verfügung des ARP erteilt die Ausnahmebewilligung für das "vorliegende Bauvorhaben". Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach sich dies auf das zuletzt eingereichte Baugesuch und damit auf das geänderte Projekt ohne Balkonverglasung beziehe, erscheint sachgerecht: Der kantonalen Baukontrolle und damit dem ARP war nur der revidierte Plan vom 5. April 2001 eingereicht worden, in dem die Verglasung der Balkone nicht mehr vorgesehen war. Hätte das ARP auf das ursprüngliche Projekt zurückkommen wollen, wäre zu erwarten gewesen, dass es vorher Rücksprache mit der Bauherrschaft genommen und diese aufgefordert hätte, die Baupläne entsprechend abzuändern. Mindestens aber hätte es einen ausdrücklichen Hinweis im Dispositiv der Verfügung anbringen müssen, wonach das Bauvorhaben in der Fassung des ursprünglichen Gesuchs und nicht der späteren Projektänderung bewilligt werde. 2.6 Diese Auslegung der Verfügungsformel des ARP deckt sich mit dem Dispositiv der kommunalen Baubewilligung: Darin wird "das Bauvorhaben" mit Auflagen unter Verweis auf die genehmigten Projektpläne 344-11 + 12 genehmigt. In den Akten der Gemeinde Wollerau befinden sich zwei Pläne ("Grundr./Fassaden/ Schnitt"), die beide die Nr. 344-11 tragen. Der eine trägt den Stempel der Gemeinde ("Baubewilligung 29.10.2001; Exemplar für Gemeinde"), der andere den Stempel "ungültig". Auf dem einen ist die Beschriftung "Balkon verglast" auf den Grundrissen des Erdgeschosses und des 1. Obergeschosses handschriftlich durchgestrichen und, ebenfalls handschriftlich, in roter Schrift, der Vermerk "korr. 26.7.01" notiert. Dagegen fehlen diese Korrekturen auf dem anderen Plan mit dem Stempel "ungültig". Die Gemeinde hat dazu ausgeführt, dass sie, nachdem die Beschwerdeführer entschieden hatten, auf die Verglasung zu verzichten, "entgegenkommenderweise" auf das Nachreichen neuer Pläne verzichtet und die Korrektur handschriftlich vorgenommen habe, während der kantonalen Baukontrolle bzw. dem ARP ein neuer, korrigierter Plansatz zugestellt worden sei (Stellungnahme vom 29. März 2004.) Daraus ergibt sich, dass sich auch die Baubewilligung auf den korrigierten Plan - ohne Verglasung der Balkone - bezieht. Die Beschwerdeführer behaupten allerdings, sie hätten nach denjenigen Plänen gebaut, die sie als gültig zurückbekommen hätten, d.h. das ihnen zugestellte Planexemplar hätte keine entsprechende Korrektur enthalten. Der von ihnen vorgelegte Plan (ohne Korrekturen) trägt jedoch nicht den Bewilligungsstempel, sondern lediglich den Stempel "Feuerschau"; einen von der Gemeinde als bewilligt gestempelten Plan haben die Beschwerdeführer nicht vorgelegt. Unter diesen Umständen durfte das Verwaltungsgericht davon ausgehen, dass der ihnen mit der Baubewilligung zugestellte Plan mit dem für die Gemeinde bestimmten Exemplar identisch war. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer war das Verwaltungsgericht nicht verpflichtet, hierzu den Architekten als Zeugen zu vernehmen, nachdem die Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht keinen entsprechenden Antrag gestellt hatten (die Beweisanträge S. 8 der Verwaltungsgerichtsbeschwerde und S. 3 a.E. der Eingabe vom 13. Dezember 2005 beziehen sich auf ein anderes Beweisthema). Nachdem der vom Verwaltungsgericht festgestellte Sachverhalt keine Mängel i.S.v. Art. 105 Abs. 2 OG aufweist, kann diese Einvernahme auch vor Bundesgericht nicht mehr nachgeholt werden. 2.7 Die Auslegung der Verfügungsdispositive wird durch die Begründung der Verfügung des ARP bestätigt. Dort heisst es, das Bauvorhaben umfasse den Anbau von "gedeckten Balkonen" auf der Ost- und Westseite (Sachverhaltsabschnitt B); zur Erläuterung wurde in Klammern "offene Laube" beigefügt (Sachverhaltsabschnitt D). Die Erwähnung von "verglasten Lauben" in Abschnitt F des Sachverhalts ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, ohne Bedeutung, da an dieser Stelle lediglich die Einsprache Z.________ gegen das ursprüngliche Projekt wiedergegeben wird. Der Einsprecher hatte die ungenügende Durchfahrtshöhe bei den verglasten Laubengängen gerügt. Diese Einsprache wurde mit der Projektänderung (Verzicht auf Verglasung) nicht hinfällig, da die Durchfahrtshöhe durch die Höhe der Balkone und nicht deren Verglasung bestimmt wurde. Sie musste deshalb vom ARP (in E. 5 der Verfügung) noch behandelt werden. 2.8 Für die Bewilligung der Verglasung spricht allerdings - insofern ist den Beschwerdeführern zuzustimmen - E. 4 der gemeindlichen Baubewilligung. Diese Erwägung steht jedoch im Widerspruch zu den von der Gemeinde bewilligten Plänen und stammt nicht von der für die Ausnahmebewilligung zuständigen Behörde. Die Gemeinde folgert in dieser Erwägung aus der Verfügung des ARP, dass die Laubenverglasung - entgegen der von der Gemeinde mit Schreiben vom 3. April 2001 vertretenen Rechtsauffassung - bewilligungsfähig sei. In der Tat hatte das ARP in E. 2 seiner Verfügung ausgeführt, dass die Erweiterung der (zonenwidrig genutzten) Nutzfläche nur 52.7 m2 bzw. 7% betrage und damit das Mass einer teilweisen Änderung nach Art. 42 RPV einhalte. Die 52.7 m2 entsprechen genau der Fläche der Balkone. Aus der Berechnung des ARP vom 14. August 2001 mit dem Vermerk "Provisorische Nutzflächen-Berechnung" ergibt sich, dass das ARP damals lediglich die altrechtlich bestehende und die neu geplante Nutzfläche verglich, nicht aber die anrechenbare Bruttogeschossfläche vor und nach dem Umbau (vgl. dazu unten, E. 3). Wird nur auf die Nutzfläche abgestellt, so spielt es keine Rolle, ob die Balkone verglast sind (und deshalb als Wohnraum dienen können) oder nicht, da sie jedenfalls zur Nutzfläche zählen. Daraus lässt sich allerdings nur folgern, dass die Laubenverglasung nach der damaligen (unzutreffenden) Rechtsauffassung des ARP bewilligungsfähig gewesen wäre, nicht dagegen, dass sie bewilligt worden ist. Wie oben (E. 2.5 - 2.7) dargelegt wurde, ist die Verfügung des ARP klarerweise in dem Sinne auszulegen, dass das geänderte Bauvorhaben, ohne Balkonverglasung, bewilligt wurde. Daran kann die Erwägung der Gemeinde in der Baubewilligung nichts ändern, zumal sie im Widerspruch zu den bewilligten Bauplänen steht. Dieser Widerspruch war nach dem oben Gesagten auch für die Beschwerdeführer erkennbar, weshalb sie nach Treu und Glauben nicht darauf vertrauen durften, ihr ursprüngliches Bauvorhaben (mit verglasten Lauben) sei bewilligt worden. 2.9 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass im Oktober 2001 keine Ausnahmebewilligung für die Laubenverglasung erteilt worden ist.