Citation: 2P.83/2002 24.06.2003 E. 2

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 III 107 consid. 1 et les arrêts cités). A cet égard, le fait que les recourants n'aient pas indiqué par quelle voie ils entendaient procéder ne saurait leur nuire (ATF 118 Ia 118 consid. 1 et les arrêts cités). 2.1 Les conventions socio-hôtelières attaquées, y compris leurs tarifs, reposent exclusivement sur le droit cantonal, sous réserve de la réglementation concernant l'allocation pour impotent qui relève, en partie tout au moins, du droit fédéral. Conformément à l'art. 97 al. 1 OJ, la voie du recours de droit administratif n'est prévue que contre des décisions au sens de l'art. 5 PA fondées sur le droit fédéral (à l'exception en particulier de celles concernant des tarifs, sauf en matière d'assurance privée et de perception des droits d'auteur, art. 99 al. 1 lettre b OJ; ATF 122 II 252 consid. 1; 104 Ib 412 consid. 1b). Elle n'est donc pas ouverte en l'espèce. Le recours administratif au Conseil fédéral (art. 53 LAMal) l'est contre les décisions des gouvernements cantonaux, notamment concernant les prestations de soins ainsi que, par attraction de compétence, contre la réglementation en matière d'allocation pour impotent en raison de sa relation avec les conventions sur les prestations de soins, comme il l'a été constaté dans l'échange de vues entre le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral. Dès lors, sous réserve de la réglementation sur l'allocation pour impotent, seule reste ouverte contre les conventions socio-hôtelières 2001 et 2002 la voie subsidiaire du recours de droit public (art. 84 al. 2 OJ), pour autant que les conditions en soient remplies. 2.2 Au regard de l'art. 84 OJ, la voie du recours de droit public n'est ouverte que si l'acte attaqué émane d'une autorité cantonale agissant en vertu de la puissance publique et qui affecte de quelque façon la situation du citoyen en lui imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tolérer, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat, soit sous la forme d'un arrêté de portée générale, soit sous celle d'une décision particulière (ATF 125 I 119 consid. 2a et les arrêts cités). En l'espèce, les conventions socio-hôtelières sont conclues entre l'Etat de Vaud, représenté par le Département de la santé et de l'action sociale, et les associations et organismes représentant les établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des hôpitaux et de centres de traitement et de réadaptation reconnus d'intérêt public, qui ont formellement adhéré aux conventions et figurent à leur annexe I (art. 5 LPFES; art. 4 des conventions socio-hôtelières 2001 et 2002; art. 6 et 16 de la loi vaudoise du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale [LPAS]; art. 2b de la loi vaudoise du 29 novembre 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité [LVPC]; art. 5 de la loi vaudoise du 11 décembre 1991 d'aide aux personnes recourant à l'hébergement médico-social [LAPRHEMS]). Elles règlent les relations administratives et financières entre les parties contractantes (art. 1er al. 2 des conventions). L'Etat de Vaud participe au financement et à l'application des conventions (art. 3 des conventions). Bénéficient des conventions les personnes hébergées dans les établissements conventionnés et qui peuvent justifier d'un domicile civil dans le canton (art. 5 des conventions). L'établissement facture directement aux personnes qu'il héberge leur participation aux frais journaliers de leur séjour, le cas échéant un montant correspondant à celui de l'allocation d'impotence reçue durant l'hébergement, l'éventuel montant dû au titre des prestations ordinaires supplémentaires ou/et des prestations supplémentaires à choix (art. 24 des conventions). Pour les personnes au bénéfice d'une aide individuelle subsidiaire cantonale, l'établissement établit également un bordereau comprenant les participations garanties par l'Etat (art. 25 des conventions). Les prix journaliers par établissement figurent dans l'annexe I des conventions socio-hôtelières. Il ressort des conventions susmentionnées que le système mis en place a un caractère mixte. L'Etat agit dans le cadre de ses compétences légales (cf. notamment art. 6 ch. 5 et 9 ch. 4 LPFES) en vue d'accomplir une tâche publique, soit la couverture des besoins et l'accès à des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité (art. 1er al. 2 LPFES). Dans la mesure où il recourt à la concertation avec ses partenaires, les conventions peuvent être qualifiées de contrats de droit administratif (ATF 128 III 250 consid. 2 b; Häfelin/ Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4ème éd., no 1056) ou de conventions législatives (cf. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 284 ss, spéc. no 287 et 288). En revanche, s'agissant des résidents, qui ne sont pas partie à ces conventions, celles-ci ont un caractère unilatéral (Knapp, op. cit, no 1496 ss). Elles affectent leur situation juridique en ce sens qu'ils ne peuvent négocier avec l'établissement dans lequel ils entrent le prix journalier de leur séjour, l'établissement ayant aliéné sa liberté contractuelle en adhérant à la convention. Les conventions définissent ainsi de manière obligatoire la situation des résidents, qu'ils soient financièrement indépendants ou qu'ils bénéficient d'une aide partielle ou complète des collectivités publiques. Dans la mesure où elles s'adressent à un nombre indéfini de résidents dont elles règlent la situation en termes généraux, elles doivent être qualifiées d'"arrêté cantonal" au sens de l'art. 84 al. 1 OJ. Au demeurant, cela ressort du fait que, pour les années pour lesquelles aucune convention n'a pu être conclue faute d'entente, l'Etat a adopté des arrêtés qui se sont substitués à une convention et qui étaient susceptibles de recours de droit public. Cette voie doit, dès lors, également être ouverte contre les conventions (par analogie, pour le recours de droit administratif, arrêt non publié 2A.34/1991 du 13 mars 1992). Enfin, il y a lieu de relever que les autres organisations signataires des conventions contestées - et ici attaquées - auraient dû en principe être appelées à intervenir dans les présentes procédures. Dans la mesure où les recours doivent être rejetés, on peut renoncer à cette démarche. 2.3 Les recourants se plaignent que les conventions attaquées n'aient pas été publiées pour les empêcher de recourir. L'autorité intimée admet l'absence de publication, tout en soulignant qu'elle n'en avait pas l'obligation. Dans un Etat démocratique, la publication des lois, règlements et arrêtés est en principe une condition nécessaire pour qu'ils soient applicables et juridiquement contraignants. Le citoyen doit avoir la possibilité de connaître le droit pour s'y soumettre. Il s'agit d'un principe général qui découlait de l'art. 4 aCst. (cf. ATF 120 Ia consid. 4b) et qui se rattache maintenant à l'art. 5 Cst. (cf. Hangartner, no 15 ad art. 5, dans Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender, Die schweizerische Bundesverfassung: Kommentar, Bâle & Genève 2002). La loi vaudoise du 28 novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés prévoit à son article premier que les lois, décrets, arrêtés et tous autres actes publics émanant du Grand Conseil et du Conseil d'Etat sont exécutoires le même jour dans tout le canton en vertu de la promulgation ordonnée par le Conseil d'Etat. Cette promulgation résulte notamment de la publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (art. 4 lettre a de la loi précitée). Contrairement à ce que semble croire l'autorité intimée, cette législation ne saurait la dispenser de promulguer certains actes de droit public uniquement parce qu'ils n'émanent pas du Grand Conseil ou du Conseil d'Etat lorsque, comme en l'espèce, ils reposent sur une délégation de compétence et qu'ils créent des droits et des obligations pour les individus. Il est vrai que la jurisprudence admet que la notification de tels actes puisse être simplifiée lorsqu'ils portent sur des objets d'importance moindre ou concernent un cercle très restreint de personnes. L'autorité jouit sur ce point d'une certaine marge d'appréciation (ATF 120 Ia 1 consid. 4e). Elle doit toutefois veiller à assurer une communication complète et sûre de tous les actes concernés. Elle ne saurait se contenter d'une information aléatoire, par l'intermédiaire bénévole de tiers, accordée à bien plaire ou à la demande. Il est douteux que les conventions attaquées qui, matériellement, équivalent à des arrêtés, puissent faire l'objet d'une promulgation simplifiée. En effet, même si par rapport à l'ensemble de la population, le nombre de résidents dans des établissements médico-sociaux adhérant à la convention est faible, ceux-ci sont atteints de manière importante par le régime adopté puisqu'il les astreint à payer des montants de plusieurs milliers de francs par mois et que nombre d'entre eux, d'abord financièrement indépendants, pourraient être réduits à demander le secours des régimes sociaux. Il n'est toutefois pas nécessaire de décider ici définitivement sous quelle forme les conventions attaquées devraient être promulguées pour les motifs suivants: Un arrêté, qui aurait dû être publié et qui ne l'a pas été selon les formes prescrites et qui ne respecte pas les garanties constitutionnelles minimales, n'est pas nul, mais n'a pas pu entrer valablement en vigueur et n'est pas applicable en tant qu'acte réglementaire. En d'autres termes, le défaut de publication n'implique pas la nullité de l'arrêté, mais seulement qu'il n'acquiert pas un caractère juridiquement contraignant pour les administrés. Une publication ultérieure peut remédier à ce défaut (ATF 120 Ia 1 consid. 4f). L'arrêté non publié peut tout au plus être interprété comme une ordonnance administrative interne. Or une telle ordonnance ne peut être exceptionnellement attaquée par la voie du recours de droit public que lorsqu'elle déploie des effets externes touchant au moins indirectement la position juridique des administrés et que son application ne peut pas se traduire dans une décision formelle contre laquelle l'administré pourrait recourir de manière efficace et raisonnable pour violation éventuelle de ses droits fondamentaux (arrêt non publié 2P.147/2001 du 17 avril 2002, consid. 2, et la jurisprudence citée). En l'espèce, les deux conditions précitées sont remplies. Premièrement, comme on l'a vu, les conventions en cause touchent les recourants dans leur position juridique dans la mesure où ils sont soumis au prix journalier par établissement convenu par les parties et figurant à l'annexe I des conventions. Secondement, bien que d'intérêt public, les établissements qui accueillent des résidents ne jouissent pas de la puissance publique, même sous une forme dérivée ou fragmentaire. En particulier, ils ne rendent pas de décision. Le résident qui entre dans un tel établissement signe un contrat et n'obtient pas de décision contre laquelle il pourrait recourir. Dès lors, il convient de lui ouvrir la possibilité d'un contrôle abstrait des conventions en cause. 2.4 Le canton de Vaud ne connaissait pas de procédure de contrôle abstrait des normes aux dates auxquelles les conventions précitées ont été conclues puis attaquées (art. 4 et 29 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives; LJPA/VD), car une telle procédure n'est prévue que par la Constitution du 22 septembre 2002, entrée en vigueur le 14 avril 2003 (cf. art. 136 lettre a, qui prévoit un délai de recours de 20 jours dès la publication). Les recours sont donc recevables du point de vue de l'épuisement des voies cantonales selon l'art. 86 al. 1 OJ (cf. ATF 124 I 11 consid. 1a, 159 consid. 1b; 119 Ia 321 consid. 2a; SJ 1998 489 consid. 1b). 2.5 Lorsque le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale ou, comme en l'espèce, contre un acte équivalent, la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ est reconnue à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour (ATF 128 I 206 consid. 1.2; 125 II 440 consid. 1c; 125 I 369 consid. 1a, 474 consid. 1d et la jurisprudence citée). Comme l'a déjà constaté le Tribunal fédéral dans son arrêt 2P.101/1999, 2P.311/1999 et 2P.25/2000 du 12 novembre 2002 (consid. 2.3), Résid'EMS remplit les conditions posées par la jurisprudence pour que la qualité pour agir lui soit reconnue. Tel n'est pas le cas de A.________ s'agissant de la cause 2P.236/2001, ni de F.________ dans le recours 2P.83/2002, qui tous deux affirment agir pour leur épouse, résidente d'un établissement conventionné, mais qui ni n'établissent en avoir le mandat, ni ne démontrent quel intérêt propre, personnel et juridiquement protégé serait touché ou pourrait l'être durant la durée de validité des conventions, soit en 2001 et en 2002. Or, le recours de droit public formé pour sauvegarder l'intérêt général ou qui tend à préserver des intérêts de fait est irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a et les arrêts cités). Les autres recourants, résidents d'un établissement médico-social ou d'une division C d'un hôpital, ont qualité pour agir. 2.6 Le délai de trente jours figurant à l'art. 89 al. 1 OJ court dès la communication, selon le droit cantonal, de l'arrêté attaqué (ATF 128 I 155 consid. 1.1), soit en principe dès sa promulgation dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud. Comme les conventions attaquées n'ont fait l'objet d'aucune publication, le délai ne saurait partir que du moment où les recourants en ont eu connaissance. S'agissant de la convention socio-hôtelière 2001, les recourants affirment l'avoir reçue le 8 août 2001, soit avant même sa conclusion le 22 août 2001. Le recours, posté le 5 septembre 2001, a été déposé dans le délai légal. Il en va de même du recours interjeté le 9 avril 2002 contre la convention socio-hôtelière 2002, conclue le 1er mars 2002 et dont les recourants prétendent avoir obtenu un exemplaire le 13 mars 2002, sans être contredits par l'autorité intimée. 2.7 Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit - sous peine d'irrecevabilité - contenir "un exposé des faits essentiels et un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés, précisant en quoi consiste la violation". Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier, de lui-même, si la décision attaquée est en tout point conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les moyens de nature constitutionnelle invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 129 I 113 consid. 2.1 et la jurisprudence citée). Ainsi, lorsqu'un recourant demande l'annulation d'articles de loi, il doit invoquer les moyens visant chacune des dispositions de ces articles, sans quoi seuls les passages véritablement attaqués pourront, le cas échéant, être cassés; au surplus, il y aura annulation totale si, vu l'inconstitutionnalité de certains passages ou de certains articles, le reste de la loi n'a plus de sens (ATF 123 I 112 consid. 2c; 119 Ia 197 consid. 1d; 118 Ia 184 consid. 2). C'est à la lumière de ces principes que doit être appréciée la motivation des recourants. Convention socio-hôtelière 2001 (recours 2P.236/2001)