Citation: 9C_78/2007 15.01.2008 E. 6

Les recourants se plaignent à différents égards de violation des principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire. 6.1 Le principe de l'égalité (art. 8 Cst.) et celui de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) sont étroitement liés (ATF 110 Ia 7 consid. 2b p. 13, 132 I 157 consid. 4.1 p. 162/163). Un arrêté de portée générale viole le principe de l'interdiction de l'arbitraire lorsqu'il ne repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou s'il est dépourvu de sens et de but. Il viole le principe de l'égalité lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 132 I 157 consid. 4.1 p. 162; 129 I 1 consid. 3 p. 3 et les arrêts cités). 6.2 En tant que les recourants soutiennent que la LIEP est, en soi, arbitraire, leur grief est manifestement mal fondé. Le but principal assigné à la LIEP est de permettre aux institutions de prévoyance concernées d'augmenter leur degré de couverture. Il s'agit-là d'un motif objectif et raisonnable (ATF 117 V 229 consid. 5c p. 237; ), qui s'inscrit dans la ligne des préoccupations exprimées par le législateur fédéral (initiative parlementaire Beck [03.432] visant à l'abrogation de l'art. 69 al. 2 LPP, à laquelle le Conseil national a décidé de donner suite [BO 2005 CN p. 21]), même si le bien-fondé de l'augmentation du degré de couverture des institutions de prévoyance est contesté par une partie de la doctrine (Carl Helbling, Personalvorsorge und BVG, 8e éd., Berne 2006, p. 453 ss; Meinrad Pittet, Die öffentlichen Pensionskassen in der Schweiz, Berne 2005, p. 99 ss). De même, la LIEP n'est pas non plus arbitraire en soi pour la raison qu'elle prévoit l'harmonisation de l'âge ordinaire de la retraite des enseignants avec celui du reste du personnel de l'Etat, dès lors que cette mesure vise, en substance, à replacer sur un pied d'égalité l'ensemble des agents de la fonction publique. 6.3 Les recourants estiment que le législateur aurait versé dans l'arbitraire, dans la mesure où il se serait fondé sur des données erronées figurant dans le message accompagnant le projet de loi: le message du Conseil d'Etat faisait en effet mention que le remboursement du prêt accordé par l'Etat prendrait fin en 2043, alors qu'il ressort en définitive que la dette sera effacée bien avant cette date. Ce grief, pour peu qu'il soit compréhensible, est lui aussi mal fondé. Le projet initial du Conseil d'Etat prévoyait que le montant de la recapitalisation s'élèverait à 658 millions de francs et que le montant des annuités serait de 30 millions. Au cours des débats parlementaires, le Grand Conseil a toutefois réduit le montant de la recapitalisation à 605 millions de francs et conservé les mêmes modalités de remboursement, diminuant par voie de conséquence la durée des versements des annuités. Sauf à méconnaître les particularités du processus législatif, on ne saurait parler d'arbitraire lorsque le parlement modifie au cours des travaux parlementaires le projet de loi qui lui est soumis, rendant ainsi obsolètes les informations figurant dans le message rédigé par l'autorité exécutive. 6.4 Selon l'art. 31 LIEP, le montant de la recapitalisation de la CPPEV comprend la somme nécessaire à la couverture des prestations de libre passage des assurés des établissements sanitaires cantonaux transférés auprès du Réseau Santé Valais dans le cadre de la nouvelle loi sur les établissements et institutions sanitaires du 12 octobre 2006 (LEIS; RSVS 800.10). A l'instar des recourants, il convient d'admettre que cette disposition conduit à une certaine inégalité de traitement, en ce sens que les assurés transférés dans le Réseau Santé Valais perçoivent l'entier de leur prestation de sortie, alors que les assurés contraints de rester au sein de la CPPEV doivent consentir, malgré des contributions équivalentes, à des modifications de leur plan de prévoyance. Cette distinction résulte toutefois des prescriptions légales en matière de prévoyance professionnelle: l'assuré qui quitte une institution de prévoyance - de droit privé ou public - avant la survenance d'un cas de prévoyance a droit à l'entier de sa prestation de sortie (art. 2 et 15 ss LFLP), même si l'institution de prévoyance de droit public concernée présente un découvert technique (art. 19 LFLP). Contrairement à ce que soutiennent les recourants (ainsi que Schneider/Maugué, op. cit., p. 74), le principe de l'égalité de traitement n'empêche nullement d'imposer aux assurés restants des mesures d'assainissement sous forme de modification de leur plan de prestations. Selon une des idées à la base de la LPP et de la LFLP, les personnes qui quittent une institution de prévoyance avant la survenance d'un cas de prévoyance mettent un terme à leur relation avec cette institution au moment du versement de la prestation de libre passage: ils n'ont plus droit - sauf en cas de liquidation de l'institution de prévoyance (art. 23 LFLP) - aux fonds libres; à l'inverse, ils ne peuvent plus être appelés à participer aux mesures d'assainissement requises par la situation de l'institution (cf. supra consid. 5.4.3). Celles-ci incombent à la communauté (solidaire) formée de l'employeur et des salariés restants (art. 65d LPP). Or, si les assurés restants ne pouvaient plus être appelés à participer à des mesures d'assainissement, celles-ci ne seraient pas possibles, ou uniquement à la charge de l'employeur. S'agissant des institutions de prévoyance se fondant sur le principe du bilan en caisse fermée, cela serait tout simplement contraire à la réglementation légale (art. 65 ss LPP); s'agissant des institutions se fondant sur le principe du bilan en caisse ouverte, cela reviendrait implicitement à consacrer le caractère intangible de la garantie allouée par une collectivité publique pour les engagements d'une institution de prévoyance, ce qui serait en porte-à-faux avec le caractère évolutif de la législation (consid. 5.1 et 5.2). La différence de traitement décrite ci-dessus est une conséquence inhérente au système adopté par le législateur (Stauffer, op. cit., p. 414 n. 1114, p. 510 n. 1351); c'est d'ailleurs dans le but d'empêcher, ou du moins d'éviter de telle inégalités, que le législateur souhaite aujourd'hui augmenter le degré de couverture des institutions de prévoyance de droit public (cf. supra consid. 6.2), afin que de telles inégalités puissent à l'avenir être empêchées, ou du moins atténuées. Malgré cela, on relèvera que les inconvénients induits par le système légal sont atténués par la garantie que la collectivité publique est tenue d'offrir en cas de déficit de couverture (Message concernant le projet de loi fédérale sur le libre passage dans la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité du 26 février 1992, FF 1992 III 592; Schneider/Maugué, op. cit., p. 73). 6.5 Il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur les critiques portant sur l'art. 54 al. 2 LIES - qui prévoit le maintien de l'affiliation à la CPPEV des bénéficiaires de rentes des établissements sanitaires cantonaux transférés auprès du Réseau Santé Valais -, dès lors que l'acte normatif en question ne fait pas l'objet du présent recours au regard des conclusions prises. 6.6 Les recourants estiment devoir supporter la plus grande partie de l'effort d'assainissement des caisses concernées; ils y voient une violation du principe de la symétrie des sacrifices, d'après lequel Etat et assurés devraient supporter de manière équitable le fardeau d'un assainissement. Cela étant, les recourants n'exposent pas de quelle disposition du droit fédéral ou constitutionnel ils déduisent un tel principe. Selon l'art. 65d al. 3 let. a LPP, l'institution de prévoyance peut, certes, prélever auprès de l'employeur et des salariés des cotisations destinées à résorber le découvert, pour autant que la cotisation de l'employeur soit au moins aussi élevée que la somme des cotisations des salariés. Cette disposition revêt toutefois un caractère subsidiaire, puisqu'elle ne trouve application que lorsque d'autre mesures ne permettent pas d'atteindre cet objectif. Parmi les mesures entrant prioritairement en ligne de compte figure notamment la réduction des expectatives de prévoyance, laquelle est admise dans les limites fixées par la jurisprudence (cf. supra consid. 5.2). De plus, l'art. 65d LPP ne porte que sur les mesures destinées à résorber un découvert illicite au sens des art. 65 LPP et 44 OPP 2 et qui - sous réserve d'un découvert limité dans le temps au sens de l'art. 65c LPP - doit être résorbé par l'institution de prévoyance elle-même (art. 65d al. 1 LPP; Message concernant des mesures destinées à résorber les découverts dans la prévoyance professionnelle du 19 septembre 2003, FF 2003 5855); il n'est en revanche pas applicable à l'institution de prévoyance de droit public qui bénéficie de la garantie d'une collectivité publique, puisqu'il ne saurait y avoir de découvert dans le sens entendu par cette disposition (Message précité, FF 2003 5848). Dans une pareille situation, l'institution de prévoyance est seulement tenue de respecter l'art. 66 al. 1 LPP, en vertu duquel - dans le domaine de la prévoyance obligatoire - la somme des cotisations de l'employeur doit être au moins égale à la somme des cotisations de tous les salariés. En l'occurrence, l'Etat de Valais a toujours versé, en conformité avec cette dernière disposition, des cotisations plus importantes que celles des employés; la réglementation attaquée n'a rien modifié à cet état de choses (art. 17 et 18 LIEP). Le chiffre 226 al. 5 des directives du Conseil fédéral concernant des mesures destinées à résorber les découverts dans la prévoyance professionnelle du 27 octobre 2004 (FF 2004 6386) commande que les mesures soient efficaces, applicables et cohérentes par rapport aux causes du découvert. Dans le cas particulier, la cause du déficit de couverture réside dans l'acceptation naguère par l'Etat du Valais de l'existence d'un tel déficit et l'octroi en contrepartie d'une garantie à hauteur du montant du découvert. Ainsi qu'on l'a vu, les collectivités publiques n'ont aucune obligation d'allouer leur garantie. Si elle décide néanmoins de le faire, c'est la communauté des assurés qui en profite, au travers de cotisations d'un montant inférieur à ce que la technique actuarielle commanderait de verser. Toutefois, rien n'empêche légalement la collectivité concernée de réduire, voire de retirer sa garantie, afin de diminuer un déficit de couverture qui serait devenu trop considérable (cf. supra consid. 5.4.2). Deux possibilités s'offrent au législateur concerné: soit il augmente le montant des cotisations, en veillant à ce que la participation de l'employeur respecte le cadre fixé par l'art. 66 al. 1 LPP; soit il réduit les expectatives de prestations, en veillant à ce que la mise en oeuvre de ce postulat se fasse dans le respect du principe de la bonne foi (cf. supra consid. 5). Le point de savoir s'il convient de choisir l'une ou l'autre alternative ou de privilégier plutôt un choix combiné de mesures relève en grande partie d'un arbitrage politique. La question touche en effet au régime des finances publiques, lequel entre dans le champ des compétences législatives des collectivités concernées (cf. supra consid. 4.3). 6.7 Les recourants ne sauraient réclamer au travers de l'acte normatif attaqué une contribution d'assainissement plus importante de la part de l'Etat du Valais en se prévalant de la mauvaise gestion antérieure des caisses concernées (en particulier de la CRPE) et de la violation par l'Etat du Valais de son devoir de surveillance. D'éventuelles créances en dommages-intérêts des caisses en raison du comportement fautif de certains responsables des caisses, respectivement de l'Etat du Valais, doivent faire l'objet d'une action en responsabilité (art. 52 LPP); en dehors d'une telle action, l'Etat du Valais ne saurait être contraint à fournir des contributions d'assainissement plus importantes. 6.8 Sur le vu de ce qui précède, il n'y a pas lieu d'examiner plus en détail les différends opposant les parties au sujet du montant effectif des prestations financières exigées respectivement du canton et des assurés et du caractère approprié du taux d'intérêt de 3,5 % sur le prêt accordé par le canton du Valais (art. 9 al. 2 LIEP).