Citation: 2A.32/2003 04.08.2003 E. 4

4.1 Der Regierungsrat beruft sich in seinem Beschluss vom 5. Dezember 2001 auf das ihm im vorliegenden Zusammenhang zustehende Ermessen. Er betont, dass die Kantone verpflichtet sind, die Lotterieerträge zu gemeinnützigen oder wohltätigen Zwecken einzusetzen (vgl. Art. 5 Abs. 1 LG sowie oben E. 2). Dadurch werde eine breite Streuung der Mittel sichergestellt, die so auch kleineren und kleinsten Institutionen zukämen, welche selbst keine Lotterie durchzuführen vermöchten. Für den Fall, dass die Einnahmen der Beschwerdeführerin durch die Zulassung von Konkurrenten geringer würden, sah der Regierungsrat die Unterstützung kleinerer Institutionen gefährdet. Zudem unterstütze die Beschwerdeführerin Umwelt- und Entwicklungsprojekte bereits "in einem respektablen Ausmass". Aus diesem Grund führe eine Bewilligungserteilung an den Beschwerdegegner weder zwingend zu einer Erleichterung der Mittelbeschaffung für wenig finanzkräftige Institutionen noch zu einer Vergrösserung der für die Entwicklungshilfe zur Verfügung stehenden Mittel. Demgegenüber würden die sozialpolitischen Gefahren anwachsen, wenn sich durch die neue Lotterie mehr Personen zum Spielen animiert sehen sollten. Letztlich verneinte der Regierungsrat das Bedürfnis für eine "lotteriemässige Unterstützung" von Umweltschutz- und Entwicklungshilfeprojekten. 4.2 Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid detailliert mit diesen Erwägungen des Regierungsrats auseinandergesetzt und sie für nicht überzeugend befunden. Es kam zum Schluss, dass die Beschwerdeführerin zwar für die Entwicklungshilfe substantielle Summen, für Umweltschutzprojekte jedoch eher bescheidene Mittel aufwende. Es ging davon aus, dass die geplante Lotterie des Beschwerdegegners einen verteilbaren Gewinn im Bereich von 30 Mio. Franken erzielen könne, womit die beteiligten Hilfswerke wahrscheinlich höhere Unterstützungsbeiträge erhalten würden; für die Umweltschutzorganisationen sei mit Sicherheit mit einer Steigerung der zufliessenden Mittel zu rechnen. Weiter erwog die Vorinstanz, die Umsätze der Lotterien hätten sich im Verlauf der Jahre vervielfacht. Demzufolge sei nicht einzusehen, weshalb die Zulassung eines Konkurrenten die Möglichkeit der Beschwerdeführerin gefährden sollte, Mittel an kleinere Institutionen auszuschütten. Aus dem gleich Grund erachtet das Verwaltungsgericht die sozialpolitischen Bedenken des Regierungsrats für unangebracht: Angesichts eines Umsatzes der Schweizer Lotterien von über 1,3 Mia. Franken erscheine die Zulassung einer neuen Lotterie mit einem angestrebten Jahresumsatz von 100 Mio. Franken unter sozialpolitischen Gesichtspunkten als wenig problematisch. Schliesslich sei das Schutzbedürfnis des Publikums vor Lotterien ohnehin zu relativieren, nachdem das Verbot von Spielbanken aufgehoben worden sei. Der Ermessensentscheid des Regierungsrats stützt sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht auf den Gesetzeszweck, sondern verfolgt das unzulässige Ziel, die Stellung der Beschwerdeführerin auf dem Lotteriemarkt zu schützen. Die Verneinung eines Bedürfnisses für die Lotterie des Beschwerdegegners sei in Würdigung der heutigen Verhältnisse unhaltbar. 4.3 Gemäss § 50 des Zürcher Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (VRG) können mit der Beschwerde an das kantonale Verwaltungsgericht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden. Wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid selbst festhält, kann sie den Regierungsratsbeschluss demnach nicht auf seine Angemessenheit überprüfen, sondern nur auf Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung hin (§ 50 Abs. 2 lit. c in Verbindung mit § 50 Abs. 3 VRG e contrario). Sie kam dabei - wie oben dargestellt - im Ergebnis zum Schluss, für die Zulassung einer Lotterie von Umweltorganisationen bestehe sowohl Raum als auch ein Bedürfnis, dem keine sozialpolitischen Gründe entgegenstünden. Diese Würdigung der Gegebenheiten mag durchaus vertretbar sein. Das Gleiche gilt jedoch für die Beurteilung durch den Regierungsrat. Die Vorinstanz verkennt, dass sich dessen Erwägungen klarerweise noch im Rahmen des Ermessens halten, das ihm als letzte kantonale Bewilligungsinstanz zusteht. Insbesondere erscheinen die Bedenken, welche der Regierungsrat bezüglich einer Konkurrenzsituation zwischen verschiedenen Lotterieunternehmen hegt, keineswegs unbegründet: Die Zulassung von Konkurrenten hat unweigerlich einen Wettbewerb um Marktanteile zur Folge. Damit verbunden ist nicht nur die Gefahr, dass vermehrt Mittel für Werbemassnahmen eingesetzt werden, womit weniger Geld für gemeinnützige Werke zur Verfügung stünde, sondern darüber hinaus, dass das Auftreten am Markt aggressiver wird und die Bevölkerung mit immer neuen Ideen und Verlockungen zu Lotterieeinsätzen bewegt werden soll. Auch wenn die Beschwerdeführerin bereits heute bestrebt ist, mit neuen attraktiven Spielen das Interesse des Publikums zu erhalten oder gar zu steigern, sind mit einer Konkurrenzsituation neue Gefahren verbunden. Jedenfalls durfte der Regierungsrat davon ausgehen, dass der Wettbewerb zwischen verschiedenen Anbietern - namentlich bei der Beteiligung solcher, deren Träger ein direktes Interesse am Erlös haben - in einem Bereich, in welchem viel Geld erwirtschaftet werden kann, zu unerwünschter Aggressivität und einer Entwicklung führen kann, wie sie in den Dreissiger Jahren ein gesetzgeberisches Einschreiten erforderten. Zudem dürfte die Zulassung des Beschwerdegegners eine Vorbildwirkung für Organisationen in anderen Bereichen haben (z.B. Sportvereine, religiöse Gruppen oder Bergregionen), welche versucht sein könnten, sich zusammenzuschliessen, um Lotterien durchzuführen. Eine solche Entwicklung birgt die Gefahr, dass zunehmend nur noch starke Interessenverbände Zugang zu Lotterieträgern erhalten. In diesen Interessenverbänden unerwünschte Gruppierungen, aber auch gerade kleine Institutionen, die sich nirgends anschliessen können und zu dispers sind, um sich selbst in einer genügend bedeutenden Gruppe zusammenzufinden, drohen von der Unterstützung ausgeschlossen zu werden. Dagegen ist es ein erklärtes Ziel des heutigen Systems, einen Teil des Lotterieerlöses kleinen und kleinsten Institutionen zukommen zu lassen. Mit der Zulassung des Beschwerdegegners würde der Druck auf die Regierung, weiteren Interessenverbänden die Durchführung von Lotterien zu gestatten, wachsen, was beim Entscheid über das streitige Gesuch zulässigerweise mitberücksichtigt werden durfte. Schliesslich erscheint es trotz der Aufhebung des Verbots von Spielbanken nicht unangebracht, von einem gewissen Schutzbedürfnis des Publikums auszugehen: Das Glücksspiel in einem Casino lässt sich nicht ohne weiteres mit einer Lotterie vergleichen, muss sich der Spielwillige im ersten Fall doch eigens vor Ort begeben, was eine gewisse Vorbereitung und Organisation bedingt und so bestimmte Anforderungen an den Willensentschluss stellt. Demgegenüber können Lotterieeinsätze bei Gelegenheit der alltäglichen Besorgungen an jeder Annahmestelle getätigt werden. Namentlich wenn eine Konkurrenzsituation zur weiteren Verbreitung der Annahmestellen führt, muss für das Glücksspiel mittels Lotterien kaum mehr eine Hemmschwelle überwunden werden, was mit spezifischen Gefahren verbunden ist. Im Übrigen sind im Kanton Zürich die Geldspielautomaten ausserhalb von Casinos nur noch zulässig, wenn es sich um Geschicklichkeitsspiele handelt. Der Entscheid des Regierungsrats erscheint deshalb sehr wohl im Einklang mit der neueren rechtlichen Entwicklung im Bereich des Glücksspiels. 4.4 Zusammenfassend stützt sich der Regierungsrat nicht auf offensichtlich falsche tatsächliche Annahmen und sein Entscheid beruht weder auf sachfremden bzw. willkürlichen noch gegen das Rechtsgleichheitsgebot verstossenden Überlegungen. Im Umstand, dass der Regierungsrat die Gegebenheiten anders würdigt, als dies das Verwaltungsgericht tut, liegt allein kein Ermessensmissbrauch, lassen sich doch beide Auffassungen mit guten Gründen vertreten. Der angefochtene Entscheid verstösst mithin insoweit gegen Bundesrecht, als das Verwaltungsgericht dem Regierungsrat zu Unrecht einen Missbrauch des durch Art. 5 LG eingeräumten Ermessensspielraums - sowie eine Missachtung der Wirtschaftsfreiheit (vgl. unten) - vorwirft. Er stützt sich auf eine zu enge und damit bundesrechtswidrige Auslegung der genannten Gesetzesbestimmung.