Citation: 1P.535/2001 17.04.2002 E. 4

De manière générale, une initiative populaire cantonale ne doit rien contenir qui viole le droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (cf. ATF 124 I 107 consid. 5b p. 118/119). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en interpréter les termes dans le sens le plus favorable aux initiants. Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et être soumise au peuple. L'interprétation conforme doit permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF 125 I 227 consid. 4a p. 231/232 et les arrêts cités). 4.1 Outre la réduction de la subvention et les nouvelles conditions posées à son octroi, l'initiative prévoit, en son art. 9, que la partie de la zone de développement 3 créée par la loi du 27 mai 1999 dans le but de permettre des activités commerciales et administratives ainsi que la construction du stade est abrogée conformément à la procédure applicable, et reclassée en zone ferroviaire pour répondre aux besoins futurs des CFF. Le recourant y voit une violation de l'art. 21 LAT, qui pose le principe de la stabilité des plans. Il relève que la loi du 27 mai 1999 est entrée en force et a été concrétisée par l'adoption du PLQ le 8 septembre 1999, puis par l'octroi des autorisations de construire. Les motifs de révision, liés à la réduction des immissions, ne sauraient l'emporter sur l'exigence de stabilité. 4.2 Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1). Ils font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (al. 2). Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonctions (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105; 124 II 391 consid. 4b p. 396; 123 I 175 consid. 3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p. 232). Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption. Toutefois, plus le plan est d'adoption récente et les modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette modification doivent être impérieux (même arrêt, p. 233). Les circonstances à prendre en considération peuvent être de fait ou de droit (ATF 127 I 103 consid. 6b p. 105); elles sont notamment les suivantes: - la durée de validité du plan: pour autant que celui-ci satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib 138 consid. 4e p. 145). Plus le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité. Lorsque le plan litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y a lieu de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120 Ia 227 consid. 2c p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan récent d'une année et demie pourrait être amené à subir, par la voie de l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement (arrêt 1P.489/2001 du 4 décembre 2001 dans la cause S. contre commune de Meilen); - le degré de précision et de réalisation du plan: l'adoption d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire ou l'investissement de sommes importantes dans l'équipement des terrains permettent aux propriétaires de tabler sur le maintien de l'affectation prévue; par ailleurs, lorsque le plan d'affectation a été mis en oeuvre par l'octroi d'autorisations de construire, sa stabilité doit également être garantie; - l'étendue de la modification requise: des modifications mineures peuvent être autorisées lorsqu'elles n'impliquent pas un réexamen d'ensemble de la planification (ATF 124 II 391 consid. 4b p. 396); - les motifs de modification: conformément à l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (art. 44a LPE [RS 814.01], art. 31 ss OPair [RS 814.318.142.1]; pour un rappel de ces critères, cf. Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 184-186; Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Vol. 1, 3e éd., Zurich 1999, p. 119 s.). En revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 109 Ia 113 consid. 3 p. 115 et la jurisprudence citée). 4.3 Le plan de zone n° 28950 dont les initiants proposent l'abrogation a été adopté le 27 mai 1999 par le Grand Conseil, sans faire l'objet d'une demande de référendum, ni d'un recours auprès du Tribunal administratif cantonal. Entré en force le 24 juillet suivant, il prévoit le passage en zone de développement 3, affectée à des activités commerciales et administratives ainsi qu'à un stade de football, de l'ensemble du périmètre concerné par le projet. Dans son exposé des motifs, le Conseil d'Etat relève que la reconstruction du stade des Charmilles s'est révélée impossible et que le site de la Praille était le plus adapté à ce projet. Un concours avait été lancé, portant sur les aspects architecturaux et financiers. Le projet retenu prévoit la création d'un stade de forme ovoïde et asymétrique, semi-enterré, dont la capacité avait été portée de 25'000 à 30'000 places pour répondre aux exigences de l'UEFA. Le projet prévoit expressément la création d'un centre commercial au nord du site, ainsi qu'une zone administrative au centre. Le financement prévu serait assuré par l'Etat de Genève, à hauteur de 17 millions de francs, par la Ville de Genève pour un million de francs, par le Crédit Suisse pour 20 millions et, pour 30 millions par Jelmoli, désigné comme exploitant du centre commercial. Le degré de sensibilité III a en outre été attribué au périmètre concerné. Par la suite, le PLQ n° 28962-67 a été mis à l'enquête jusqu'au 13 juillet 1999. Il a suscité quatre oppositions, dont celles du WWF et de l'Association transports et environnement, qui n'étaient pas opposés au projet de stade et de centre commercial, mais réclamaient une desserte suffisante par les transports publics et un complément dans ce sens au rapport d'impact. Les oppositions ont été rejetées le 8 septembre 1999. Une association de quartier a également recouru. Ces procédures ont abouti à des transactions et à un arrêt d'irrecevabilité. La seconde partie de l'étude d'impact a été déposée le 6 décembre 1999. Les autorisations de démolir ont été délivrées par le DAEL et sont entrées en force le 18 février 2000. Une demande tendant à reconsidérer l'arrêté d'approbation du plan de quartier et une demande de prolongation du délai d'opposition ont été rejetées par le Conseil d'Etat le 12 avril 2000. Après que le Conseil d'Etat ait autorisé l'application des normes de la zone de développement, le DAEL a délivré les autorisations de construire le 5 octobre 2000; les recours formés contre ces décisions, dépourvus d'effet suspensif, ont été déclarés irrecevables faute de légitimation active des recourants. Ceux-ci ont formé un recours de droit administratif, encore pendant au moment où le présent recours de droit public a été déposé. 4.4 Il apparaît par conséquent que l'initiative a été déposée, et la décision du Grand Conseil sur sa validité rendue, respectivement, moins d'une année et deux ans après l'adoption du plan de zone. Outre qu'il s'agit là d'un très bref délai, le plan a été immédiatement suivi de mesures concrètes d'exécution que sont le PLQ et les autorisations de construire. Les investissements opérés sont par ailleurs considérables, de sorte que seules des circonstances exceptionnelles auraient pu permettre une telle révision. Force est de constater que de telles circonstances font défaut. Les problèmes liés à la protection de l'air et à la nécessité d'assainir la gare de la Praille ne sont guère nouveaux; ils ont été examinés, en particulier dans le cadre des études d'impact à l'appui du PLQ, puis des autorisations de construire, et pouvaient déjà être invoqués à l'encontre du plan de modification de zones. Le Grand Conseil genevois prétend que la volonté manifestée par les électeurs de réduire la capacité du stade et de supprimer le centre commercial constituerait une modification importante des circonstances justifiant un changement de planification. Il perd ainsi de vue que, lorsque le droit cantonal permet à des tiers, par le biais de l'initiative législative, de requérir une modification de la planification, cela ne saurait toutefois affaiblir la présomption de validité et de stabilité du plan d'affectation, car ces principes découlent du droit fédéral (ATF 120 Ia 227 consid. 2c in fine p. 233 et consid. 2e p. 234). L'abrogation du plan de zone ne serait en définitive motivée que par un changement de volonté politique - respectivement populaire -, ce qui ne constitue pas une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 111 II 326 consid. 1a/cc p. 327; 109 Ia 113 consid. 3 p. 114; cf. Tanquerel, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 30, 32, 37-40 ad art. 21 LAT et les références citées; Hohl, Probleme des Initiativrechts auf dem Gebiet des Baurechts und der Raumplanung, thèse Zurich 1989, p. 29 et 89). 4.5 Il en résulte que l'art. 9 de l'initiative doit être annulé, la modification du plan de zone apparaissant contraire aux exigences de stabilité découlant du droit fédéral. Par voie de conséquence, le plan localisé de quartier doit également subsister, et les autorisations de construire ne peuvent être mises en cause pour des motifs tenant à l'aménagement du territoire. Il convient dès lors de se demander si, en dépit du maintien de la planification actuelle, le complexe de la Praille pourrait être redimensionné comme l'exige l'art. 1, deuxième partie, de l'initiative. Le gabarit du stade et sa capacité (30'000 personnes) sont clairement définis dans le PLQ, de même que l'implantation du centre commercial, de sorte que la réduction du premier et la renonciation au second pourraient s'avérer inconciliables avec les mesures d'aménagement adoptées jusque-là. La question peut demeurer indécise, car supposées compatibles avec les plans en vigueur, la réduction de la capacité d'accueil du stade et la renonciation au centre commercial n'apparaissent de toute façon plus réalisables.