Citation: 1C_15/2008 10.06.2008 E. 1

2.2.2 Aux termes de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a), ainsi que les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). L'art. 16 al. 3 LAT prescrit aux cantons de tenir compte de façon adéquate, dans leurs plans d'aménagement, des différentes fonctions des zones agricoles. 2.2.3 En l'espèce, la situation est particulière parce que, dans le cadre d'une révision générale du plan d'affectation, l'autorité communale renonce au maintien d'une zone intermédiaire parce que l'affectation "différée" - ou plutôt la perspective d'un classement futur du secteur concerné en zone à bâtir - n'est plus actuelle. La conséquence de l'abandon de cette affectation décidée en 1985, conçue comme provisoire ou temporaire (dans l'attente de la création éventuelle d'une zone à bâtir), doit être un classement en zone non constructible si les exigences de l'art. 15 LAT, en relation avec l'art. 21 al. 2 LAT, ne sont pas remplies. On pourrait théoriquement envisager d'appliquer à nouveau le régime juridique antérieur à celui du plan de 1985; il faudrait cependant que ce régime soit lui-même conforme à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire. En l'occurrence, le terrain était classé en zone sans affectation spéciale. Or ce type de zone n'existe plus en tant que tel en droit cantonal vaudois. On peut néanmoins considérer, de façon générale, que l'ancienne zone sans affectation spéciale correspond à la zone agricole au sens de l'art. 16 LAT (cf. notamment, à propos de l'évolution du droit vaudois avant la LAT, ATF 112 Ib 105 consid. 3a p. 110). Dans cette situation particulière, la possibilité d'exploiter effectivement à des fins agricoles la totalité du périmètre concerné (cf. art. 16 al. 1 let. a LAT) n'est pas déterminante. C'est bien plutôt le critère de l'intérêt général au classement en zone agricole (cf. art. 16 al. 1 let. b LAT) qui entre en considération et on peut retenir qu'un tel intérêt est établi si, d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT, et si d'autre part un classement dans la zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne s'impose pas (cf., à propos d'une situation comparable, arrêt 1P.387/1994 du 12 décembre 1995, consid. 7c, in ZBl 98/1997 p. 266 ss). En d'autres termes, comme dans le cas particulier il n'est pas question d'un classement dans une autre zone inconstructible, l'affectation en zone agricole peut être considéré comme un simple retour à la situation antérieure, avant la création de la zone intermédiaire. Il incombait donc à l'autorité cantonale de recours de se prononcer sur l'application de l'art. 15 LAT. Si cette autorité constatait que les conditions de l'art. 15 LAT n'étaient pas remplies, elle admettait implicitement l'intérêt public à un classement en zone agricole. La décision du département cantonal, reproduite dans l'arrêt attaqué, interprète en définitive ainsi les portées respectives des art. 15 et 16 LAT dans la présente affaire. Il n'était pas nécessaire d'analyser plus avant les notions contenues dans l'art. 16 LAT. Le Tribunal administratif n'a donc pas commis de déni de justice formel en renonçant à examiner directement et de façon explicite, dans les considérants de son arrêt, l'application de l'art. 16 LAT. En outre, ce n'est que si une affectation en zone à bâtir s'imposait que l'affectation en zone agricole serait contraire au droit fédéral; cette question a été traitée par le Tribunal administratif. Il reste donc à contrôler l'application, en l'espèce, de l'art. 15 LAT. 2.3 Les recourants demandent le classement en zone à bâtir de leur bien-fonds et de terrains voisins, en faisant valoir qu'il y a à cet endroit trois villas qui se suivent (sur les parcelles nos 230, 229 et 547), datant du milieu du XXe siècle; ces terrains sont accessibles depuis la route cantonale, ils sont équipés et ne sont séparés du village que par un terrain non construit dont ils estiment la surface à 2'000 m². Ils se réfèrent à ce propos à la notion de brèches non bâties dans le milieu bâti. Les recourants précisent que la création d'une zone de villas incluant leur parcelle n'implique pas nécessairement le transfert en zone à bâtir de la totalité de l'ancienne zone intermédiaire du lieu-dit "Chentres". Ils contestent au demeurant les calculs du Tribunal administratif, reprenant des données fournies par la commune, qui retiennent que ce secteur représenterait 21'000 m²; selon les recourants, il n'est pas question d'affecter une surface si importante à la zone à bâtir. 2.3.1 La contestation porte sur l'application de l'art. 15 let. a LAT, aux termes duquel les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis. Les recourants ne prétendent en effet pas que la zone à bâtir devrait être étendue, dans cette partie de la commune, en application de l'art. 15 let. b LAT (besoins pour la construction dans les quinze ans à venir). Il ressort en effet de l'arrêt attaqué que le choix des autorités communales, dans la planification directrice et dans le plan général d'affectation, est de concentrer le développement des constructions à l'ouest du village. Le Tribunal administratif a retenu, à propos des trois villas auxquelles se réfèrent les recourants, qu'il s'agissait d'une portion de territoire prélevée en son temps sur le territoire agricole-viticole environnant. Ces trois villas ne déparent pas le site, grâce à la riche arborisation qui les entoure et à la qualité des constructions, mais elles n'en constituent pas pour autant un élément de l'agglomération; elles n'ont aucun rapport avec le bâti traditionnel qui constitue l'extrémité est du village et l'espace, certes réduit, qui les sépare des premières constructions du village ne doit pas être considéré comme une brèche dans les constructions (consid. 1 p. 16 de l'arrêt attaqué). 2.3.2 La notion de "terrains déjà largement bâtis", qu'il incombait au Tribunal administratif d'interpréter dans le cadre du contrôle de la légalité (cf. arrêt 1P.71/2005 du 25 avril 2005, consid. 2.3), a été précisée par la jurisprudence. Cette notion doit être comprise de manière étroite. Cela ne dépend pas uniquement du nombre de constructions existantes; il faut en outre que le groupe de bâtiments présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Il ne suffit pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223; 121 II 417 consid. 5a p. 424; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451 et les arrêts cités ). Dans le cas particulier, il apparaît clairement que les trois villas en cause, qui longent la route cantonale, ne forment pas un hameau ni un ensemble structuré. Le terrain des recourants et les deux terrains voisins ne représentent donc pas, ensemble, un secteur déjà largement bâti de la commune, au sens de l'art. 15 let. a LAT. Il s'agit bien plutôt de bâtiments d'habitation isolés dans le territoire agricole, construits à une époque où le droit fédéral et le droit cantonal n'imposaient pas encore une séparation stricte entre le territoire constructible et le territoire non constructible. C'est dans ce sens qu'il faut comprendre l'arrêt attaqué, qui évoque des surfaces "prélevées" sur les terrains agricoles et viticoles. Dès lors que la parcelle des recourants ne fait pas partie des terrains déjà largement bâtis, l'espace intermédiaire entre les trois villas existantes et les bâtiments du village n'est ipso facto pas une brèche dans la continuité du milieu bâti (à propos de la notion de brèche ["Baulücke"], qui peut faire partie des terrains visés à l'art. 15 let. a LAT, cf. ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223; Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, art. 15, n. 63). 2.3.3 Les motifs qui précèdent sont suffisants pour justifier le refus de classement du terrain litigieux dans la zone à bâtir. Il est donc inutile d'examiner les arguments du Tribunal administratif selon lesquels, si une zone à bâtir était créée dans ce secteur de la commune, elle devrait nécessairement s'étendre sur la totalité de l'ancienne zone intermédiaire. Le Tribunal administratif n'a en définitive pas violé le droit fédéral de l'aménagement du territoire en confirmant la mesure prise par la commune.