Citation: 2A.2/2000 16.05.2000 E. 3

3.- a) Nach Art. 6 Abs. 2 ANAV können der Ausländer, sein schweizerischer Arbeitgeber, oder wer sonst ein berechtigtes Interesse nachweist - insbesondere bereits hier ansässige Angehörige -, gegebenenfalls vom Ausland aus, ein Gesuch um Zusicherung einer Anwesenheitsbewilligung stellen. Die Visumsermächtigung an eine Schweizer Vertretung durch das Bundesamt für Ausländerfragen in Anwendung von Art. 18 VEA zum Zwecke der Niederlassung entspricht vom Zweck und Gehalt der Ermächtigung her der Zusicherung einer Anwesenheitsbewilligung bei nichtvisumpflichtigen Personen (Bundesamt für Ausländerfragen, Weisungen und Erläuterungen, Einreise, Aufenthalt und Niederlassung, Ziff. 22 ff.; vgl. auch BGE 102 Ib 97; unveröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 25. September 1995 i.S. Lepore). b) Der Ausländer, dem eine Anwesenheitsbewilli-gung zugesichert worden ist, hat - wie bereits in E. 1a dargelegt - grundsätzlich einen Rechtsanspruch darauf, dass ihm die Bewilligung auch erteilt wird, sofern dem nicht besondere Gründe entgegenstehen. Solche können sich aus einer analogen Anwendung der Regeln des Widerrufs fremdenpolizeilicher Bewilligungen ergeben (vgl. BGE 102 Ib 97 E. 2 und 3). Da im vorliegenden Fall eine Niederlassungsbewilligung zugesichert war, geht es um eine sinngemässe Anwendung von Art. 9 Abs. 4 ANAG, wonach eine Niederlassungsbewilligung insbesondere dann widerrufen werden kann, wenn der Auslän- der sie durch falsche Angaben oder wissentliches Verschweigen wesentlicher Tatsachen erschlichen hat. Eine zugesicherte Bewilligung kann aber noch in weiteren Fällen verweigert werden, auch wenn die Zusicherung nicht erschlichen worden ist. Die Zusicherung ist keine vorbehaltlose Zustimmung zur Bewilligung, sondern die Behörden haben nach erfolgter Einreise die Pflicht und das Recht, die Voraussetzungen für die Bewilligungserteilung zu prüfen. In Anwendung von Art. 6 Abs. 1 ANAV sind nach der Einreise und der Anmeldung des Ausländers die Anwesenheitsverhältnisse zu regeln. Es ist zu entscheiden, ob eine Bewilligung erteilt wird und wel-cher Art diese sein soll. Dabei sind vor allem die wirklichen Absichten hinsichtlich des Zwecks und der Dauer der Anwesenheit festzustellen. Die Nichterteilung der Bewilligung stellt freilich einen Widerruf einer amtlichen Zusage dar, die nach dem Grundsatz von Treu und Glauben zu beurteilen ist (BGE 102 Ib 97 E. 4a S. 100). Die bindende Wirkung einer Zusage fällt sodann auch bei Vorliegen von Umständen, welche zum Erlöschen einer Bewilligung führen würden, dahin (vgl. zu den Erlöschensgründen für die Niederlassungsbewilligung Art. 9 Abs. 3 ANAG). c) Dem Beschwerdeführer war Ende 1994 mit der Ermächtigung zur Visumserteilung die Ausstellung einer Niederlassungsbewilligung an seinen Sohn zugesichert worden. Dieser reiste am 11. Januar 1995 erstmals in die Schweiz ein, verliess diese aber nach nur rund einer Woche am 18. Januar 1995 bereits wieder und kehrte in seine Heimat zurück, wo er die Ausbildung weiterführte. Am 30. Januar 1995 stellte der Beschwerdeführer ein neues Gesuch um Niederlassungsbewilligung. Es scheint, dass er davon ausging, das ursprüngliche Gesuch sei noch nicht behandelt worden, was in dem Sinne zutrifft, dass zwar die Zusicherung der Bewilligung vorlag, diese selber aber noch nicht erteilt worden war. Am 5. März 1995 reiste der Sohn wieder ein, und am 7. März 1995 erging ein neues Gesuch um Niederlassungsbewilligung. Am 1. April 1995 kehrte der Sohn erneut in die Heimat zurück. In der Folge kam es zu einem Schriftenwechsel zwischen der Fremdenpolizei und dem Beschwerdeführer über die Abwicklung des Nachzugsgesuchs. Vermutlich als Ergebnis der Diskussionen mit der Fremdenpolizei meldete der Beschwerdeführer am 26. September 1995 seinen Sohn rückwirkend per 31. Juli 1995 ab. Dabei schien er aber davon auszugehen, dass das Nachzugsgesuch weiter behandelt werde; es ist sogar anzunehmen, dass er die Abmeldung als Voraussetzung der Weiterbehandlung betrachtete. Die Fremdenpolizei erachtete demgegenüber das Gesuch als hinfällig, nahm das Verfahren aber im Jahre 1996 wieder auf, nachdem der Beschwerdeführer in der Zwischenzeit den Ombudsmann des Kantons Zürich angerufen hatte und dieser an die Fremdenpolizei gelangt war. Offenbar verkannten beide Parteien die rechtliche Bedeutung der ursprünglichen Visumsermächtigung als Zusicherung der Bewilligung. Die Fremdenpolizei - wie in der Folge auch die Rechtsmittelinstanzen - behandelte die verschiedenen späteren Gesuche von Grund auf neu, und der Beschwerdeführer wandte dagegen nie ein, die Bewilligung sei ursprünglich ja behördlich zugesichert worden, nur sei es nie zu einem definitiven Entscheid in der Sache gekommen. Dass er mit dem Nachreichen weiterer Gesuche in der Sache insistierte, zeigt aber, dass ihm an einem materiellen Entscheid lag. Soweit er mangels Niederlassungsbewilligung auch von einer Pflicht zur Wiederausreise ausgegangen sein sollte, ist zweifelhaft, ob er sich über die Bedeutung der (verschiedenen) Wiederausreisen bzw. der Abmeldung seines Sohnes im Klaren war. Fraglich ist aber auch, ob sich die Fremdenpolizei nicht bis zu einem gewissen Grad widersprüchlich verhalten hat, indem sie das Nachzugsgesuch ursprünglich durch Übersteuerung an das Bundesamt unterstützte und davon in der Folge offenbar keine Kenntnis mehr nahm. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Verfahren jedoch offen bleiben. d) Aufgrund der Ausgangslage hätten die Vorinstanzen nämlich untersuchen und prüfen müssen, ob die Voraussetzungen für einen Widerruf oder ein Erlöschen der Zusicherung der Niederlassungsbewilligung vorlagen. Die von ihnen einzig behandelte Frage der Bewilligung des Familiennachzugs stellt sich nur, wenn davon auszugehen ist, dass die infolge des ersten Nachzugsgesuchs ergangene Zusicherung der Bewilligung zulässigerweise widerrufen wurde oder erloschen ist und damit ein nachträglich neu eingereichtes Gesuch zum Entscheid anstand. Damit haben sich die Vorinstanzen aber überhaupt nicht auseinander gesetzt. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens steht es dem Bundesgericht nicht frei, anstelle der Vorinstanzen über die sich vorweg stellenden Fragen des Widerrufs bzw. des Erlöschens zu entscheiden. Der Widerruf als Gestaltungsverfügung und die Feststellung des Erlöschens in Form einer Feststellungsverfügung (vgl. dazu das unveröffentlichte Urteil des Bundesgerichts vom 1. März 1999 i.S. Pantelic) bilden andere Hoheitsakte als der Entscheid über die Gewährung bzw. Verweigerung einer Bewilligung. Im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde sind nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungs- und eventuell Verwaltungsgerichtsbehörde (vgl. insbes. Art. 98a OG) vorgängig verbindlich - in Form einer Verfügung - Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und soweit keine Verfügung ergangen ist (BGE 119 Ib 33 E. 1b S. 36, mit Hinweisen; gleich auch das unveröffentlichte Urteil des Bundesgerichts vom 1. März 1999 i.S. Pantelic). Nachdem sich die Vorinstanzen im vorliegenden Fall zum Widerruf bzw. Erlöschen nie geäussert haben, fehlt es an dieser Voraussetzung. Die Sache muss demnach vom Kanton im Sinne der vorliegenden Erwägungen neu abgeklärt und entschieden werden. Da sich bisher keine kantonale Instanz mit der massgeblichen Frage befasst hat, rechtfertigt sich eine Rückweisung an die Fremdenpolizei (vgl. Art. 114 Abs. 2 OG).