Citation: 2C_731/2007 02.10.2008 E. 4

4.1 De l'avis de la recourante, l'ordonnance excède le cadre de la délégation législative de l'art. 22 LBA, ce qui constituerait une autre violation des principes de la séparation des pouvoirs et de la légalité. Selon elle, en effet, l'art. 22 LBA prévoit que la taxe de surveillance sert à couvrir uniquement les frais de surveillance, alors que l'ordonnance étend l'assiette aux coûts de fonctionnement général (art. 1 al. 3 en relation avec l'art. 4). La taxe litigieuse devrait ainsi en tout état de cause être calculée sur la base des seuls frais de surveillance à la charge des organismes d'autorégulation - se montant à 477'000 fr. selon le Compte d'Etat 2005 -, à l'exclusion des coûts de fonctionnement général. 4.2 La recourante ne conteste pas seulement l'application qui a été faite des dispositions de l'ordonnance, mais soutient que celles-ci sont elles-mêmes illégales. De tels griefs sont recevables, le Tribunal fédéral étant amené à contrôler la légalité de ces dispositions dans un cas d'application (contrôle concret). Dans le cadre de cet examen, le Tribunal fédéral ne peut, le cas échéant, annuler l'ordonnance elle-même, mais seulement la décision fondée sur elle (cf. ATF 117 Ia 182 consid. 3a p. 183). Lorsque le Tribunal fédéral se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, il doit se limiter à examiner si l'autorité exécutive a respecté les limites des compétences qui lui ont été octroyées. Quand la norme de délégation accorde un large pouvoir d'appréciation au Conseil fédéral, le Tribunal fédéral est lié à cet égard. Il ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral et doit se limiter à contrôler si l'ordonnance en cause sort manifestement du cadre de la délégation de compétence prévue par la loi ou si, pour d'autres raisons, cette réglementation apparaît contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 131 II 562 consid. 3.2 p. 566; 130 I 26 consid. 2.2.1 p. 32 et les références). Au demeurant, dans la mesure où l'ordonnance reste dans le cadre de la délégation de compétence et ne fait que reprendre une inconstitutionnalité affectant la loi elle-même, le Tribunal fédéral ne peut, en vertu de l'art. 190 Cst., refuser de l'appliquer (ATF 130 I 26 consid. 2.2 p. 32 et les références). 4.3 L'art. 22 LBA ne définit pas les frais de surveillance qui doivent être couverts par la taxe litigieuse. Il délègue au Conseil fédéral la compétence de déterminer "les frais de surveillance à prendre en compte" (al. 4). Selon l'art. 1 al. 3 en relation avec l'art. 4 de l'ordonnance, ces frais se composent de trois catégories de coûts: les coûts occasionnés par la surveillance des organismes d'autorégulation qui ne peuvent être imputés à aucun de ces organismes en particulier, ceux engendrés par la surveillance des intermédiaires financiers directement soumis à l'Autorité de contrôle qui ne peuvent être attribués à aucun de ces intermédiaires en particulier ainsi que les coûts de fonctionnement général, définis comme les frais de l'Autorité de contrôle qui peuvent être imputés conjointement aux deux groupes précités; les coûts de fonctionnement général comprennent en particulier les frais engagés pour la surveillance du marché, la préparation de la législation et la collaboration internationale. Il ressort des travaux préparatoires que la notion de "frais de surveillance" à couvrir par la taxe litigieuse doit s'entendre dans un sens large. Selon le Message, c'est même "l'ensemble des coûts de l'Autorité de contrôle" qui doit être répercuté sur les personnes et organismes surveillés (Message du Conseil fédéral du 2 juillet 2003 concernant le programme d'allégement 2003 du budget de la Confédération [PAB 03], FF 2003 p. 5091 ss, 5227). Il est vrai qu'ailleurs il est question seulement des "coûts de l'activité de surveillance de l'Autorité de contrôle" et de "l'ensemble des frais de la surveillance" exercée par ladite autorité (FF 2003 p. 5227, 5255). Lors des débats aux Chambres, les intervenants ont cité à titre d'exemples d'activités de l'Autorité de contrôle dont les coûts devaient être répercutés au travers de la taxe de surveillance les tâches suivantes: la résolution des problèmes d'assujettissement de certaines activités économiques à la loi sur le blanchiment d'argent (BO 2003 N 1706, intervention Kaufmann) et de questions d'interprétation, les investigations dans le cadre de la surveillance du marché (BO 2003 E 845, interventions Lauri et Frick) ainsi que la participation à des conférences à l'étranger (loc. cit., intervention Frick). Il a aussi été question des "frais de surveillance générale" (BO 2003 N 1707, intervention Favre). En outre, les intervenants ont relevé que la taxe litigieuse était conçue de la même manière que celles que d'autres institutions fédérales de surveillance percevaient auprès des organismes soumis à leur contrôle (BO 2003 N 1707 s., interventions Walker et Villiger): la Commission fédérale des banques, l'autorité de surveillance des assurances, la Commission fédérale des maisons de jeu et les autorités fédérales instituées par la législation fédérale sur l'énergie nucléaire. Ces taxes devaient couvrir les frais suivants: - L'intégralité des coûts de la Commission fédérale des banques, dans la mesure où ils n'étaient pas couverts par les émoluments (cf. art. 23octies LB, disposition introduite par la novelle du 3 octobre 2003, sans toutefois que la situation n'ait été modifiée sur le plan matériel [cf. Message du 20 novembre 2002, précité, FF 2002 p. 7492 s.]). - Les "dépenses de l'Office des assurances inscrites au budget de l'exercice comptable" ainsi que "la différence entre les dépenses de l'Office des assurances inscrites au budget de l'année précédente et ses dépenses figurant au compte d'Etat de l'année précédente" (cf. art. 52 al. 2 lettres a et b de l'ordonnance du 11 septembre 1931 sur la surveillance des institutions d'assurance privées [RS 10 p. 301 ss et les modifications ultérieures; en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005]). - Les "frais occasionnés par la commission [fédérale des maisons de jeu] et le secrétariat" (voir le Message du 26 février 1997, précité, FF 1997 III p. 185 et l'art. 53 LMJ). - Les coûts des "activités générales de surveillance non liées à une installation spécifique", telles que le "suivi des avancées de la science et de la technique [et la] collaboration dans des commissions et dans des autorités internationales" (voir l'art. 83 LENu et le Message du 28 février 2001, précité, FF 2001 p. 2660, selon lequel les coûts de surveillance étaient financés de la même manière sous l'empire de la loi fédérale du 23 décembre 1959 sur l'énergie atomique [RO 1960 p. 585 ss et les modifications ultérieures]). Au vu de l'importance que les travaux préparatoires revêtent pour l'interprétation d'une norme relativement récente (cf. ATF 131 II 710 consid. 4.1 p. 716 et les références) telle que l'art. 22 LBA, il y a lieu d'admettre qu'en édictant l'art. 1 al. 3 et l'art. 4 de l'ordonnance, le Conseil fédéral n'a pas excédé les limites de la délégation de compétence de l'art. 22 al. 4 LBA. On peut certes se demander s'il est justifié de répercuter intégralement et de manière aussi large les coûts de l'Autorité de contrôle sur les organismes et intermédiaires financiers soumis à sa surveillance, alors que le contrôle exercé aux fins de lutter contre le blanchiment d'argent s'exerce dans l'intérêt de la place financière suisse dans son ensemble. La question peut demeurer indécise, du moment que ce report de charges correspond à la volonté du législateur. Au demeurant, la recourante voit une contradiction dans le fait que l'ordonnance mettrait à la charge des organismes et intermédiaires surveillés la totalité des coûts de l'Autorité de contrôle, alors que l'art. 22 al. 4 LBA charge le Conseil fédéral de réglementer "les frais de surveillance à prendre en compte". Toutefois, au vu des travaux préparatoires, cette délégation ne signifie pas que le Conseil fédéral doive déterminer la part des coûts de l'Autorité de contrôle qui peut être répercutée. Elle doit plutôt être comprise en ce sens qu'il lui incombe de prévoir quels sont les coûts déterminants, ce que l'art. 2 de l'ordonnance précise en disposant qu'il s'agit des montants figurant dans l'annexe au compte d'Etat de l'année de calcul. Du reste, l'ordonnance ne met pas à la charge des organismes et intermédiaires surveillés l'intégralité des coûts de l'Autorité de contrôle, mais ceux qui peuvent être imputés soit au groupe des organismes d'autorégulation (art. 1 al. 3 lettre a), soit à celui des intermédiaires financiers qui lui sont directement soumis (art. 1 al. 3 lettre b), soit à ces deux groupes conjointement (art. 4). Au vu de ce qui précède, le recours de l'Association est mal fondé en ce qui concerne la définition des frais de surveillance.