Citation: 2C_130/2022 E. A

A.a. Die Ortsgemeinde S.________/SG ist Eigentümerin des Grundstücks Nr. xxxx, Grundbuch S.________. Am 29. März 1995 schloss sie mit C.________ eine als "Baurechts- und Gebäudekaufvertrag mit Pachtvertrag" bezeichnete Vereinbarung ab. Darin wurde C.________ ein selbständiges und dauerndes Baurecht (Nr. yyyy) an einer Teilfläche von 10'000 m2 des betreffenden Grundstücks eingeräumt. Zudem erwarb er die Gebäude auf dem Baurechtsgrundstück - Wohnhaus, Scheune und Remise (Vers.-Nrn. zzzz, uuuu, und vvvv) - zum Preis von Fr. 190'000.--. Schliesslich verpachtete ihm die Ortsgemeinde 14.62 ha Wies- und Ackerland des Grundstücks Nr. xxxx. Baurecht und Pacht wurden für eine Dauer von fünfzig Jahren vereinbart. Sie sind vererblich und übertragbar. Deren Übertragung unterliegt der Genehmigung durch die Grundeigentümerin. Die Führung, Beteiligung oder Mitwirkung des Pächters an einer Betriebsgemeinschaft, Betriebszweiggemeinschaft oder ähnlichen Verbindungen bedarf der Zustimmung der Ortsgemeinde. A.b. Am 1. März 2008 gingen C.________ und A.________ einen Vertrag über die Errichtung einer Betriebszweiggemeinschaft und am 20. September 2008 eine einfache Gesellschaft mit dem Zweck ein, ihre Landwirtschaftsbetriebe samt Inventar und Pachtland gemeinsam zu bewirtschaften. Die Zusammenarbeit wurde weder vom Landwirtschaftsamt als Betriebs (zweig) gemeinschaft anerkannt noch stimmte ihr die Ortsgemeinde zu. Am 17. März 2009 verkaufte C.________ das Baurecht zum Preis von Fr. 287'500.-- an A.________. Die Ortsgemeinde S.________ übte am 29. April 2009 ihr Vorkaufsrecht aus. Das Landwirtschaftsamt bewilligte am 7. Mai 2009 den Erwerb durch die Ortsgemeinde mit der Begründung, die Handänderung führe faktisch und wirtschaftlich den vorzeitigen Heimfall herbei, für den - weil kein Erwerb stattfinde - keine Erwerbsbewilligung erforderlich sei. Der vereinbarte Preis sei nicht übersetzt. Gegen die Bewilligung des Erwerbs erhob C.________ Beschwerde bei der Verwaltungsrekurskommission. A.c. Am 9. März 2010 verstarb C.________. Weil die nächsten Erben die Erbschaft ausschlugen, wurden am 20. September 2010 die konkursamtliche Liquidation des Nachlasses von C.________ sel. und am 26. Januar 2011 das summarische Konkursverfahren angeordnet. A.d. Die Verwaltungsrekurskommission wies das von C.________ sel. gegen die Bewilligung des Erwerbs durch die Ortsgemeinde S.________ erhobene und von der Konkursverwaltung übernommene Rechtsmittel am 2. Dezember 2011 ab. Auf die dagegen von A.________ erhobene Beschwerde trat das Verwaltungsgericht am 23. August 2012 nicht ein. Das Bundesgericht wies mit Urteil 2C_964/2012 vom 10. Juni 2013 die von A.________ gegen den Nichteintretensentscheid erhobene öffentlich-rechtliche Beschwerde ab. A.e. Am 24. Februar 2014 teilte die amtliche Konkursverwaltung der Ortsgemeinde S.________ mit, sie werde den Kaufvertrag vom 17. März 2009 nicht erfüllen, da mittlerweile B.________ Fr. 350'000.-- geboten habe. Die dagegen von der vorkaufsberechtigten Ortsgemeinde S.________ erhobenen Rechtsmittel blieben erfolglos (Urteil 5A_640/2015 vom 24. November 2015). A.f. Die Konkursverwaltung teilte den Gläubigern am 10. April 2018 mit, es liege für das Baurecht ein Angebot zum Preis von Fr. 701'000.-- vor. Daraufhin unterbreitete die Ortsgemeinde S.________ ein Kaufangebot von Fr. 950'000.--. Am 8. Mai 2018 boten A.________ und B.________ Fr. 716'000.--. Das Landwirtschaftsamt bewilligte den Erwerb durch die Ortsgemeinde S.________ am 14. Dezember 2018 im Wesentlichen mit der Begründung, die Ortsgemeinde S.________ sei zwar nicht Selbstbewirtschafterin, jedoch könne eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, weil mit der Handänderung faktisch und wirtschaftlich der - vorzeitige - Heimfall herbeigeführt werde. Für den Heimfall wäre keine Erwerbsbewilligung erforderlich, weil dabei kein Erwerb stattfinde, sondern lediglich die dingliche Trennung von Boden und Bauten aufgehoben werde. Das Landwirtschaftsamt verwies zudem auf das unbeschränkt geltende gesetzliche Vorkaufsrecht des mit dem Baurecht belasteten Grundeigentümers. Schliesslich wäre es treuwidrig, der Ortsgemeinde S.________ die Begründung eines Baurechts zu bewilligen und ihr später bei der Ausübung des Vorkaufsrechts fehlende Selbstbewirtschaftung vorzuhalten. Die bodenrechtlichen Preisvorschriften seien in einem Zwangsvollstreckungsverfahren unbeachtlich.