Citation: 1A.313/2005 01.09.2006 E. 3

Im kantonalen Verfahren gingen die Parteien davon aus, es gehe vorliegend um eine Nichteinzonung im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Das Verwaltungsgericht hat diese Sichtweise, ohne weitere Begründung, geteilt. Im bundesgerichtlichen Verfahren bringt die Beschwerdeführerin hingegen zum Ausdruck, sie sei von einer Auszonung betroffen. Ein derartiger Wechsel in der Argumentation ist im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig. Das Bundesgericht wendet hier das Bundesrecht von Amtes wegen an; an die Begründung der Begehren ist es nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG in fine). Es kann die Beschwerde aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder den Entscheid mit einer Begründung bestätigen, die von jener der Vorinstanz abweicht (BGE 132 II 47 E. 1.3 S. 50; 131 II 352 E. 2 S. 357). Neue rechtliche Einwände der Beschwerdeführerin können daher im Verfahren vor Bundesgericht unbeschränkt berücksichtigt werden, sofern sie - wie hier - zu keiner Ausweitung des Streitgegenstands führen. 3.1 Ob Planungen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen, ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts im Lichte von Art. 26 Abs. 2 BV und Art. 5 Abs. 2 RPG zu beurteilen. Eine - grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmende - Nichteinzonung liegt vor, wenn eine Liegenschaft bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, keiner Bauzone zugewiesen wird. Dies gilt nicht nur bei der Revision altrechtlicher, vor Inkrafttreten des RPG erlassener Zonenpläne, sondern auch bei der Anpassung von Zonenplänen, die zwar unter der Herrschaft des RPG in Kraft getreten sind, aber materiell nicht auf die bundesrechtlichen Planungsgrundsätze ausgerichtet waren. Eine - grundsätzlich entschädigungspflichtige - Auszonung wird dagegen angenommen, wenn ein Grundstück durch einen bundesrechtskonformen Nutzungsplan der Bauzone zugeteilt worden war und aufgrund einer Zonenplanrevision einer Nichtbauzone zugeteilt wird (BGE 131 II 728 E. 2.3 S. 731 f. mit Hinweisen). 3.2 Zu prüfen ist hier, ob bereits die Zonenplanung von 1982/1986 die bundesrechtlichen Vorgaben inhaltlich erfüllte oder ob es dazu noch der Revision von 1994/1995, mit dem Nachtrag von 1996/1997, bedurfte. Der Umstand, dass bereits die frühere Nutzungsordnung unter der Herrschaft des RPG in Rechtskraft erwachsen ist, bedeutet noch nicht, dass sie den Anforderungen des Bundesrechts tatsächlich entsprochen hat (vgl. BGE 122 II 326 E. 5c S. 332). Mit der Feststellung, dass jene Zonenordnung vom Regierungsrat mit Entscheid vom 26. August 1986 förmlich genehmigt worden ist, kann es nicht sein Bewenden haben. Ein solcher Genehmigungsbeschluss vermag den Richter, der Nutzungspläne vorfrageweise überprüft, nicht zu binden (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 12 zu Art. 26). 3.3 Damit ein Nutzungsplan als materiell bundesrechtskonform anerkannt werden kann, verlangt die Rechtsprechung, dass er, in Nachachtung der Art. 1-3 und 15 RPG, die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt und jenes Land in die Bauzonen einbezieht, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (vgl. BGE 117 Ib 4 E. 3a/cc S. 8). Die Überprüfung darf sich dabei nicht auf die Frage der Dimensionierung der Bauzonen beschränken. Vielmehr muss untersucht werden, ob die Zonenplanung als Ganzes nach den gesetzlichen Zonenkriterien (Art. 14 ff. RPG) und aufgrund einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte erfolgt ist. Hierzu gehört auch das Gebot der Schonung der Landschaft; insbesondere sollen naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG). Die so genannt sektorielle Betrachtungsweise, die sich nur auf einen Teil des Planungsgebiets beschränkt, hat das Bundesgericht ausdrücklich verworfen (BGE 122 II 326 E. 5b S. 330; Urteil 1A.200/1997 vom 11. November 1997 E. 3b, in: ZBl 100/1999 S. 33). 3.4 Zur Beantwortung der gestellten Rechtsfrage sind die bei den Akten liegenden Genehmigungsentscheide des Luzerner Regierungsrates aus den Ortsplanungsrevisionen von 1982/1986 und 1994/1995 beizuziehen. Daraus folgt, dass der Regierungsrat beim Entscheid vom 26. August 1986 den von ihm teilweise geänderten Plan im Rechtsspruch zwar ohne weitere Auflagen genehmigte. In den Erwägungen zeigte er aber der Gemeinde auf, dass verschiedene Mängel der Nutzungsplanung noch zu beheben waren. Sie betrafen die Grösse der Bauzonen, das Fehlen eines Zonenplans Landschaft, das Fehlen von Nutzungsbestimmungen für touristische Bauten und Anlagen sowie einer Gewerbezone; diese Zusammenfassung wird im Rückblick des Entscheids vom 31. Oktober 1995 bestätigt. Der in den siebziger Jahren erarbeitete Zonenplan von 1982 war noch nicht auf die Grundsätze des Bundesrechts ausgerichtet gewesen. Deshalb hatte der Regierungsrat vorgängig im Teilgenehmigungsentscheid vom 18. Juni 1984 eine Etappierung für einen Teil des Baugebiets beschlossen und den Beschluss über problematische Gebiete an exponierten Lagen zurückgestellt. Im Übrigen erachtete er den Einbezug der damals genehmigten Bauzonen aus Gründen des Landschaftsschutzes als vertretbar; dazu gehörten offensichtlich auch die hier umstrittenen Grundstücke. Am 8. Februar 1985 beschloss der Regierungsrat über den Teilzonenplan Rigi-Kaltbad. Am 26. August 1986 entschied er über die zurückgestellten Gebiete. Nach der Gesamtbeurteilung im Entscheid vom 26. August 1986 seien die Baureserven der Gemeinde als Ergebnis der regierungsrätlichen Korrekturen immer noch grösser, als nach den Prognosen der massgeblichen Regionalplanung erforderlich wären. Im Hinblick auf die Dimensionierung der Bauzonen ermahnte der Regierungsrat die Gemeinde in den Erwägungen des Entscheids vom 26. August 1986 nicht ausdrücklich zu einer Überarbeitung des Nutzungsplans. Bezüglich der übrigen Mängel legte er ihr jedoch nahe, die notwendigen Schritte zu unternehmen. Dabei ging er davon aus, die Gemeinde habe die fehlenden Natur- und Landschaftsschutzgebiete in Überlagerung zur Landwirtschaftszone auszuscheiden. 3.5 Demzufolge kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Nutzungsplanung der Einwohnergemeinde Weggis von 1982/1986 den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung umfassend Rechnung trug. Selbst das aufwändige Genehmigungsverfahren vermochte diesen Mangel nicht zu beseitigen. Auch wenn der Plangenehmigungsentscheid vom 26. August 1986 keinen ausdrücklichen Vorbehalt zur Dimensionierung der Bauzone aufwies, mussten dessen Erwägungen Zweifel wecken, ob die Zonenordnung in diesem Punkt materiell bundesrechtskonform war. In der Folge wurde der regierungsrätliche Entscheid von einem Grundeigentümer mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten. Das Rechtsmittel wurde mit dem unveröffentlichten Entscheid P.1604/1986 vom 26. Februar 1987 abgewiesen, soweit darauf einzutreten war. Dabei hielt das Bundesgericht fest, dass die Gemeinde Weggis über Bauzonen verfüge, die erheblich grösser seien, als es der Bedarf der nächsten fünfzehn Jahre (Art. 15 RPG) erfordere (E. 2b, wiedergegeben im Sachverhalt von BGE 116 Ib 379). Auch im kantonalen Richtplan von 1986 wurde für Weggis eine Überprüfung der Grösse der Baugebiete verlangt. Letztlich mag offen bleiben, ob die Bauzonenordnung von 1982/1986 bereits wegen überdimensionierter Bauzonen materiell bundesrechtswidrig war. Auf diesen Aspekt allein kommt es nicht an (E. 3.3). Hier fällt weiter das Fehlen von Schutzzonen oder vergleichbarer anderer Massnahmen (Art. 17 RPG) in der Ortsplanung von 1982/1986 ins Gewicht. Zwar sollte die damals vom Regierungsrat vorbehaltene Ausscheidung der Schutzzonen das Baugebiet nicht tangieren, sondern im Rahmen der Landwirtschaftszone erfolgen. Die Trennung der Nutzungsplanung in zwei zeitlich auseinander fallende Phasen kann aber zu unliebsamen Konsequenzen führen, wenn erst in der zweiten Phase erkannt wird, dass die umfassende Berücksichtigung der raumplanerischen Ziele und Grundsätze eine Ausdehnung etwa einer Schutzzone oder Landwirtschaftszone zu Lasten der Bauzone verlangt. Dies ändert nichts daran, dass mit der Festlegung einer solchen umfassenden Planung erstmals ein RPG-konformer Nutzungsplan geschaffen wird. 3.6 Gegen eine derartige Würdigung lässt sich Folgendes einwenden: Das Bundesgericht hatte in BGE 116 Ib 379 das Vorliegen einer materiellen Enteignung für ein anderes Grundstück in der Gemeinde Weggis aufgrund der Ortsplanung von 1982/1986 zu prüfen. Die damals erfolgte Zuweisung jenes Grundstücks in die Landwirtschaftszone wurde im genannten Urteil als Nichteinzonung qualifiziert (BGE 116 Ib 379 E. 5b S. 383). Aus der Formulierung der veröffentlichten Urteilserwägungen könnte abgeleitet werden, das Bundesgericht habe dort die Zonenordnung von 1982/1986 als eine raumplanerische Grundordnung betrachtet, die den bundesrechtlichen Anforderungen entspreche (vgl. auch BGE 116 Ib 379 E. 6a S. 384). Im fraglichen Urteil war indessen nicht abschliessend die RPG-Konformität der ganzen Zonenordnung zu beurteilen, sondern nur ein Entscheid bezüglich des damals betroffenen Grundstücks zu fällen. Aus der gebotenen gesamtheitlichen Betrachtungsweise (E. 3.3) folgt nicht, dass auf das Vorliegen eines insgesamt RPG-konformen Nutzungsplans geschlossen werden kann, wenn in einem Anwendungsfall eine Nichteinzonung bejaht worden ist. Deshalb muss hier auch nicht weiter darauf eingegangen werden, dass das Problem überdimensionierter Bauzonen in der Zonenordnung von 1982/1986 (vgl. E. 3.5) in BGE 116 Ib 379 nur im Sachverhalt, nicht aber in den veröffentlichten Erwägungen angesprochen ist. Es bleibt somit bei der Beurteilung, dass die Einwohnergemeinde Weggis frühestens mit der Zonenordnung von 1994/1995, nicht jedoch mit derjenigen von 1982/1986, eine Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet nach den Grundsätzen des RPG vollzogen hat. Auch diese spätere Ordnung war allerdings insofern noch ergänzungsbedürftig, als für das neu festgelegte Nichtbaugebiet im Nachgang ein Zonenplan Landschaft erlassen werden musste. Im vorliegenden Zusammenhang kommt es nicht entscheidend darauf an, ob die Zonenordnung von 1994/1995 sämtlichen Anforderungen des RPG genügt hat. 3.7 Im Ergebnis ist die mit der Ortsplanungsrevision von 1994/1995 erfolgte Zuweisung der Parzellen Nr. 602 und Nr. 868 in die Landwirtschaftszone, anschliessend überlagert von einer Landschaftsschutzzone, als Nichteinzonung - und nicht als Auszonung - einzustufen.