Citation: I 327/02 28.01.2003 E. 5

Le recourant fait valoir que les directives en vigueur jusqu'au 31 décembre 2000 prévoyaient que si les prestations étaient fournies par un seul département d'une organisation, le critère de large mesure était appliqué pour ce seul département. Or, dès 1990, le recourant a consenti d'importants efforts pour répondre à cette exigence en créant un secteur spécialisé pour personnes handicapées qui a été considéré par l'OFAS comme répondant au critère de large mesure jusqu'au 31 décembre 2000. Le recourant estime donc que s'il satisfaisait à ce critère jusqu'au 31 décembre 2000, tel doit être également le cas depuis le 1er janvier 2001, faute d'une volonté du législateur de modifier la loi ou le règlement sur ce point. 5.1 Il est exact que selon les directives en vigueur jusqu'au 31 décembre 2000, si les prestations en question en faveur des handicapés étaient fournies dans un seul département d'une organisation donnée, l'exigence relative à une proportion de 50 pour cent au moins d'une clientèle constituée de personnes handicapées ou de la moitié au moins des heures de travail en faveur des handicapés était appliquée au seul département concerné (chiffre 1002 de la circulaire sur les subventions aux organisations de l'aide privée aux invalides, valable dès le 1er janvier 1990). Il est vrai, également, que la possibilité d'appliquer séparément à un seul département ce critère quantitatif a été supprimée dans la nouvelle version des directives administratives. Cette modification de la pratique administrative fait suite à un rapport de la Commission de gestion du Conseil des Etats, relatif à l'évaluation concernant l'allocation d'aide financière aux associations d'aide aux invalides, du 9 novembre 1995 (FF 1996 III 429). Ce rapport comme on le verra, est également à l'origine de modifications successives de l'art. 108 RAI. Dans le rapport en question, la Commission du Conseil des Etats constatait qu'il existait une divergence entre la loi et son règlement d'application dans la définition du cercle des ayants droit aux aides financières. En effet, relevait la commission, l'art. 74 LAI stipule que les subventions sont allouées aux associations centrales de l'aide privée aux invalides. L'art. 108 RAI avait élargi le cercle des ayants droit aux «organisations reconnues d'utilité publique qui (...) sont affiliées aux associations centrales qui se consacrent entièrement ou dans une large mesure à l'aide aux invalides». La pratique administrative, poursuivait la commission, montrait que cette disposition était appliquée aux associations d'invalides qui n'étaient pas rattachées à une association centrale. C'est ainsi qu'en 1993 l'OFAS a accordé des aides financières à quelques 635 associations d'aide aux invalides. Une évaluation a montré que sur ces 635 associations, seules trente à quarante répondaient à la définition d'une association centrale. Sur cette base, la Commission de gestion a invité le Conseil fédéral à redéfinir la notion d'association centrale de l'aide privée et à prendre les mesures juridiques nécessaires pour rétablir la conformité de l'art. 108 RAI à l'art. 74 LAI en ce qui concerne le cercle des associations au bénéfice d'aides financières (recommandation n° 1). La Commission de gestion a émis quatre autres recommandations. Considérant qu'à raison de 635 ayants droit, l'OFAS n'était pas en mesure d'assurer la gestion et la coordination de toutes les prestations qu'il subventionnait, elle a prié le Conseil fédéral d'élaborer, d'entente avec les cantons et les communes, ainsi qu'avec les associations centrales d'aide aux invalides, un concept réglant la collaboration et la coordination en matière de prestations d'aide aux invalides (recommandation n° 2). Dans un avis du 26 juin 1996 (FF 1996 452), le Conseil fédéral a donné un avis sur ces recommandations qu'il a, pour l'essentiel, approuvées. Aussi bien les recommandations de la commission ont-elles été mises en oeuvre par des modifications successives de l'art. 108 RAI. Cette disposition a été complétée par une adjonction, entrée en vigueur le 1er janvier 1997, relative à la preuve du besoin (RO 1996 2927). Par la suite, un alinéa 2 a été introduit par la novelle du 7 décembre 1998 (en vigueur dès le 1er janvier 1999). Par ce nouvel alinéa, la possibilité a été donnée à l'OFAS de conclure avec les organisations centrales de l'aide privée aux invalides des contrats de prestations pour des subventions selon l'art. 74 al. 1, let. a à c LAI (RO 1999 60). Enfin, la version de l'art. 108 al. 1 RAI en vigueur depuis le 1er janvier 2001 a notamment modifié l'alinéa 1er en ce sens qu'ont droit désormais à des subventions les organisations reconnues d'utilité publique de l'aide privée aux invalides pour les prestations qu'elles fournissent dans l'intérêt des invalides à l'échelon suisse ou dans une région linguistique (RO 2000 1200). Jusqu'alors, le texte de l'art. 108 al. 1 RAI accordait un droit aux subventions aux associations centrales de l'aide privée aux invalides, y compris les organisations reconnues d'utilité publique qui leur sont affiliées (et qui se consacraient entièrement ou dans une large mesure à l'aide aux invalides). 5.2 La suppression décidée par l'OFAS dans ses directives de la possibilité d'appliquer la limite de 50 pour cent pour une seule unité d'une association correspond au texte de l'art. 74 LAI, qui se réfère, on l'a vu, aux associations centrales de l'aide privée aux invalides. Le nouveau texte de l'art. 108 al. 1 RAI s'inscrit dans ce cadre légal. Un département d'une association, qui n'a elle-même pas pour vocation de se consacrer dans une large mesure à l'aide privée aux invalides, ne peut donc pas, comme tel, être considéré comme un ayant droit aux subventions. Le changement de pratique de l'OFAS procède ainsi d'une interprétation correcte de la loi et de son ordonnance. Par ailleurs, le but du nouveau système de subventions mis en place à partir de 2001 visait aussi à réduire le nombre de partenaires de l'OFAS, limité aux seules organisations faîtières qui offrent des prestations à l'échelon national ou du moins à l'échelon d'une région linguistique. Dans ce but, il a été demandé aux organisations de l'aide privée aux handicapés ayant fourni jusqu'ici des prestations selon l'art. 74 LAI de coordonner leurs offres et de se regrouper en organisations faîtières. La coordination était nécessaire lorsqu'une prestation (conseil et aide, cours) était fournie dans la même langue nationale en faveur du même groupe cible. Cette coordination entre les organisations a eu pour effet que les quelque 600 organisations auxquelles l'OFAS allouait des subventions selon l'ancien système ont été regroupées en 69 organisations faîtières (voir Daniel Aegerter, Contrats de prestations dans le domaine de l'aide privée aux handicapés: démarrage réussi, in Sécurité sociale 6/2001 p. 336 sv.). Le changement de la pratique administrative en cause s'inscrit non seulement dans ce contexte mais également dans le cadre des recommandations de la Commission de gestion du Conseil des Etats d'assurer une meilleure coordination - et donc une meilleure gestion - des fonds publics. De ce point de vue également, la suppression de la possibilité d'accorder des subventions uniquement à un département d'une association qui elle-même ne répond pas à la définition de l'art. 74 al. 1 LAI n'apparaît pas critiquable. Enfin, le fait que le Centre X.________ a consenti des efforts en vue de créer une section spécialisée pour l'aide aux invalides ne justifie pas, en l'espèce, une dérogation au nouveau système de subventions. Comme cela ressort des pièces et ainsi que le relève la décision attaquée, toutes les organisations bénéficiaires de subventions ont été régulièrement informées par l'OFAS, à partir de 1996 déjà, sur l'élaboration d'un nouveau système de subventionnement applicable à la période 2001-2003. Il n'y a donc pas violation du principe de la prévisibilité, qui, sous certaines conditions, interdit à l'administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu de règles dont ils ne pouvaient attendre l'adoption (ATF 122 V 408 consid. 3b/aa).