Citation: 1P.57/2002 17.09.2002 E. 3

Le misure previste dal criticato piano costituiscono restrizioni di diritto pubblico della proprietà: esse sono compatibili con la garanzia sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fondano su una base legale sufficiente, se sono giustificate da un interesse pubblico preponderante e se rispettano il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 1 a 3 Cost.; DTF 126 I 219 consid. 2a; cfr., riguardo al previgente art. 22ter vCost., DTF 121 I 117 consid. 3b, 119 Ia 362 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3a ed., Berna 1999, pag. 607). Nel caso di una restrizione grave della proprietà, il Tribunale esige una base legale chiara e univoca ed esamina liberamente se questa condizione è adempiuta (DTF 128 I 19 consid. 4c/bb pag. 30, 124 I 6 consid. 4b/aa, 121 I 117 consid. 3b/bb e rinvii; cfr. anche l'art. 36 cpv. 1 seconda frase Cost., secondo cui se la restrizione è grave essa dev'essere prevista dalla legge medesima). Una restrizione è grave segnatamente nel caso di soppressione forzata della proprietà fondiaria, oppure qualora prescrizioni positive o divieti rendano impossibile, o quantomeno molto più difficile, un'utilizzazione presente o futura del fondo conformemente alla sua destinazione (DTF 121 I 65 consid. 2a inedito, 121 I 117 consid. 3b/bb, 115 Ia 363 consid. 2a; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 180). Questa ipotesi si realizza in concreto, visto che il piano generale prevede che l'asse di penetrazione del traffico proveniente dal portale orientale della progettata galleria e diretto al centro città attraverserà i fondi dei ricorrenti, comportando per loro un importante pregiudizio. 3.1 I ricorrenti fanno valere l'insufficienza di una base legale, ma al riguardo si limitano a sostenere l'assenza di un piano generale conforme all'impostazione definitiva del criticato progetto, visto che quello pubblicato concerne soltanto una soluzione temporanea. Dopo aver rilevato che il piano generale, quale piano di utilizzazione, deve rispettare il piano direttore, essi fanno valere una palese incongruenza di quest'ultimo, che, da un lato, rinvia al piano di indirizzo mentre, dall'altro, sancisce una soluzione provvisoria contraria a questo piano e una definitiva che lo rispetta: il piano direttore istituirebbe quindi due varianti contraddittorie, che si escluderebbero e che peraltro non sarebbero chiaramente delimitate tra loro. 3.1.1 La tesi ricorsuale non regge. In effetti, come ritenuto dai Giudici cantonali, l'obiettivo prioritario del Cantone è la realizzazione dell'area di Cornaredo contemporaneamente alla messa in esercizio della galleria: solo qualora si rendesse necessaria una realizzazione a tappe verrebbe realizzato in una prima fase il posteggio di interscambio di Trevano, destinato a essere sostituito dal nodo intermodale di Cornaredo. Non si è quindi in presenza di due varianti contraddittorie ma, se del caso, alternative e susseguenti e fondate comunque su criteri obiettivi. Su questo punto i ricorrenti si limitano peraltro a criticare in modo generico il giudizio impugnato, esponendo soltanto una propria interpretazione dei fatti, senza spiegare tuttavia in modo preciso per quali ragioni le motivazioni poste a fondamento della sentenza cantonale sarebbero incostituzionali: in tale misura il ricorso è inammissibile (art. 90 cpv. 1 lett. b OG; DTF 127 I 38 consid. 3c pag. 43, 125 I 71 consid. 1c, 492 consid. 1). Del resto, è peraltro dubbio che il piano direttore contenga disposizioni precise, concrete e vincolanti per i privati, equiparabili al rilascio di una licenza edilizia, da consentirne l'impugnazione, viste le procedure pianificatorie e progettuali che devono ancora essere realizzate (cfr. DTF 119 Ia 285 consid. 3b ed e). 3.1.2 I ricorrenti sostengono che, non potendosi pronosticare i tempi esecutivi del nuovo piano generale, l'insufficienza della base legale sarebbe data, visto che i piani direttori sono riesaminati globalmente, di regola, ogni dieci anni (cfr. art. 9 cpv. 3 LPT, art. 23 cpv. 1 LALPT). Ora, nella decisione impugnata è stato ritenuto, senza che i ricorrenti dimostrino l'arbitrarietà di questo accertamento, che il Cantone intende realizzare direttamente, senza fasi intermedie, quanto previsto dal piano d'indirizzo e dal piano direttore e che se ciò non fosse possibile si realizzerebbe, in una prima fase, il posteggio di Trevano. I Giudici cantonali rilevano che è impossibile prevedere quando sarà adottato il piano generale finale, ma indicano nondimeno che, affinché i piani diventino definitivi, occorrerà attendere dai quattro ai cinque anni (sentenza impugnata consid. 7.5, in particolare pag. 21 in alto). Del resto, il piano direttore è destinato a preparare lo sviluppo della pianificazione e deve adattarsi all'evoluzione dei bisogni e, in caso di mutate circostanze, l'organo di pianificazione può scostarsene (DTF 119 Ia 362 consid. 4 e riferimenti, 113 Ia 266 consid. 3b; sentenza del 23 giugno 1995 in re F., consid. 8b, apparsa in RDAT I-1996 n. 22). Viste le particolarità della fattispecie e tenuto conto della censura ricorsuale, non è incostituzionale ritenere che la base legale dei provvedimenti che toccano le proprietà dei ricorrenti sia sufficiente. In effetti, l'intervento previsto dal piano generale, che comporta i maggiori pregiudizi per i loro fondi, mantiene la sua validità quale ipotesi transitoria ed eventuale: questa possibilità, contrariamente all'assunto ricorsuale, non si trova in contraddizione con il piano direttore, che non deve presentare la stessa precisione di un piano di utilizzazione (cfr. DTF 118 Ib 503 consid. 6b/cc) visto che, come risulta dalla decisione impugnata, essa non solo non è stata esclusa con l'adozione nel piano direttore della nuova versione dell'assetto stradale, ma ha formato oggetto di una specifica scheda (12.23.3.5a). 3.2 Secondo i Giudici cantonali, per il settore di Cassarate il piano generale assume la funzione di piano di riserva, necessario quale alternativa per evitare lunghi ritardi nell'inizio dei lavori: esso manterrebbe quindi il suo interesse, non più come soluzione definitiva, non conforme ormai alle nuove disposizioni del piano direttore, ma quale sistemazione provvisoria, anche se l'obiettivo principale è la realizzazione diretta dell'assetto viario finale. I Giudici cantonali ritengono che l'interesse dello Stato a disporre di una simile soluzione è considerevole e prevale su quello degli insorgenti a contrastarla. 3.2.1 Il Tribunale federale esamina liberamente le esigenze dell'interesse pubblico e della proporzionalità, ma valuta con un certo riserbo le circostanze locali, meglio conosciute dalle autorità cantonali, e le questioni di spiccato apprezzamento (DTF 126 I 219 consid. 2c pag. 222, 119 Ia 88 consid. 5c/bb, 117 Ia 141 consid. 2a). La questione di sapere se gli interessi favorevoli e contrari alla criticata opera siano stati ponderati correttamente è innanzitutto di diritto e il Tribunale federale la esamina liberamente. Esso, che non è l'istanza suprema di pianificazione, si impone tuttavia un certo riserbo quando si tratta di quesiti tecnici e l'autorità di approvazione dei piani ha deciso fondandosi su un esame dell'impatto ambientale e su rapporti e analisi di specialisti: in questi casi, il Tribunale federale deve innanzitutto chiarire se gli interessi toccati siano stati tutti rilevati e valutati e se i possibili effetti dell'impianto siano stati considerati nella decisione (DTF 125 II 643 consid. 4a, 124 II 146 consid. 1c non pubblicato, 121 II 378 consid. 1e/bb e rinvii; sentenza del 22 dicembre 1998 nella causa M.M., consid. 6c, pubblicata in RDAF 1999/I, pag. 371 segg.). 3.2.2 Anche riguardo all'interesse pubblico i ricorrenti rilevano l'asserita contraddittorietà - che, come si è visto, non sussiste - tra il piano generale e il piano direttore. Essi sostengono inoltre che, data l'assenza di una pianificazione definitiva, l'impossibilità di conoscerne le scadenze e l'incidenza reale sui loro fondi, l'interesse loro a conoscere in maniera precisa le restrizioni litigiose prevarrebbe su prospettive indefinite e sulla semplice supposizione che lo Stato conterrebbe nella misura massima possibile gli interventi. Ora, come è stato accertato nella decisione impugnata, e come già si è rilevato, l'obiettivo principale è la realizzazione immediata e diretta dell'assetto viario finale, senza fasi intermedie, soluzione che toccherebbe in maniera limitata le particelle dei ricorrenti. Certo, la contestata soluzione provvisoria prevista dal piano generale pubblicato nel 1998, oggetto di una specifica scheda del piano direttore, può comportare un danno importante per i loro fondi; essa è tuttavia prevista soltanto quale soluzione temporanea e di riserva, necessaria per evitare lunghi ritardi nell'inizio di così importanti lavori. La contestata soluzione, ricordato che le questioni attinenti alla legislazione in materia di protezione dell'ambiente esulano dalla presente procedura, si fonda quindi su ragioni serie e obiettive. È del resto inesatto sostenere che si sarebbe in presenza di restrizioni senza alcuna limitazione di durata, come asserito dai ricorrenti, visto che, secondo la decisione impugnata, i piani e i progetti potrebbero essere definitivi entro circa quattro o cinque anni. In siffatte circostanze, e tenuto conto di quanto si dirà ancora in seguito, non si può concludere che, avallando la possibilità di far capo, eventualmente, alla criticata soluzione transitoria, non esclusa dal nuovo piano direttore, le Autorità cantonali abbiano travalicato l'apprezzamento che competeva loro e ch'essa non sia conforme alla Costituzione (cfr. DTF 128 I 92 consid. 4). 3.3 Esprimendosi sul principio della proporzionalità, i Giudici cantonali hanno sottolineato il carattere provvisorio del progetto, la cui attuazione provocherebbe tuttavia un pregiudizio definitivo alla proprietà degli insorgenti. Secondo i Giudici cantonali dipenderà da questioni temporali se e in che misura lo Stato avrà interesse a impegnarsi in un investimento cospicuo, e solo temporaneo, ritenuto che lo farà soltanto se spinto da un interesse chiaramente superiore. 3.3.1 Il principio della proporzionalità esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato, che non eccedano i limiti dell'indispensabile e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF 128 I 3 consid. 3e/cc pag. 15, 92 consid. 2b, 125 I 209 consid. 10d/aa, pag. 221). Nella fattispecie questo principio è rispettato, non sussistendo altro mezzo meno incisivo per raggiungere lo scopo prefisso d'interesse pubblico, la ragionevolezza del rapporto tra questo e il mezzo essendo garantita dall'interesse dello Stato ad attuare la soluzione transitoria solo se le circostanze concrete lo giustificheranno: secondo i Giudici cantonali, la costruzione sui Prati di Trevano di un parcheggio smontabile di tre piani per 350 autoveicoli oltre a un circuito stradale provvisorio a tre piste sarà attuata soltanto se lo Stato vi sarà spinto da un interesse chiaramente superiore e costretto da una reale necessità, come ad esempio nel caso di un imprevisto allungamento dei tempi di maturazione del progetto. I Giudici cantonali hanno ritenuto inoltre che, attualmente, l'attraversamento della proprietà degli insorgenti è previsto non solo dalla soluzione transitoria ma anche dal piano d'indirizzo e dal piano direttore (schede 12.23.2.3. e 12.23.3.5a), anche se in quest'ultimo caso in misura minore, rilevando che se la proprietà verrà meglio o del tutto risparmiata dall'ordinamento finale, lo si saprà a pianificazione terminata. Certo, i Giudici cantonali hanno rilevato che l'approccio globale preconizzato dai ricorrenti costituirebbe la via più congeniale a una moderna pianificazione e corrisponde, idealmente, all'esigenza di coordinamento, mentre la procedura per fasi non costituisce il procedimento più sicuro per evitare errori da eventualmente correggere in seguito. Rilevato d'altra parte che un grande progetto di trasporti, che abbraccia un'intera regione, può incontrare punti di resistenza a una pianificazione integrata, i Giudici cantonali hanno ritenuto che l'altra soluzione, volta ad attendere la conclusione della pianificazione e della progettazione del nuovo assetto, non è proponibile, vista la necessità, ripetutamente sottolineata, di risolvere senza indugio la disastrata situazione in cui versa la mobilità nel Luganese. In siffatte circostanze, il principio della proporzionalità non è disatteso.