Citation: 1P.633/2000 29.01.2001 E. 3

3.- Aux termes de l'art. 15A al. 1 LExt. , les communes élaborent avec l'Etat et adoptent des plans d'utilisation du sol approuvés par leur conseil municipal. Ces plans visent à maintenir et à rétablir l'habitat dans les quatre premières zones de construction au sens de l'art. 19 de la loi d'application de la LAT, du 4 juin 1987 (LALAT), et dans leurs zones de développement, d'y favoriser une implantation des activités harmonieuse et équilibrée, tout en garantissant le mieux possible l'espace habitable et en limitant les nuisances qui pourraient résulter de l'activité économique. a) Sur le vu de cette norme, les plans d'utilisation du sol ne peuvent régir que les terrains sis dans les quartiers de la Ville de Genève qui se trouvent dans les limites des anciennes fortifications (première zone à bâtir au sens de l'art. 19 al. 1 let. a LALAT); les terrains sis dans les quartiers édifiés sur le territoire des anciennes fortifications et les quartiers nettement urbains qui leur sont contigus (deuxième zone à bâtir au sens de l'art. 19 al. 1 let. b LALAT); les terrains compris dans les régions dont la transformation en quartiers urbains est fortement avancée (troisième zone à bâtir au sens de l'art. 19 al. 1 let. c LALAT); les terrains compris dans les zones destinées aux maisons d'habitation comportant en principe plusieurs logements (quatrième zone à bâtir au sens de l'art. 19 al. 2 LALAT). Les plans d'utilisation du sol s'appliquent en outre aux zones de développement, régies par la loi genevoise sur les zones de développement, du 29 juin 1957 (LZD), relatives aux quatre zones considérées. A contrario, les plans d'utilisation du sol ne peuvent s'appliquer aux autres zones à bâtir définies par la LALAT (soit la cinquième zone à bâtir destinée aux villas, la zone industrielle et artisanale, la zone ferroviaire et la zone aéroportuaire, au sens de l'art. 19 al. 3 à 6 LALAT) et les zones de développement y relatives, pas davantage qu'à la zone agricole (art. 20 al. 1 LALAT), à la zone viticole protégée (art. 20 al. 2 LALAT), à la zone de gravières (art. 20 al. 3 LALAT), à la zone des bois et forêts (art. 23 LALAT), à la zone de verdure (art. 24 al. 1 à 3 LALAT), aux zones sportives (art. 24 al. 4 LALAT) et aux zones de jardins familiaux (art. 24 al. 5 LALAT). Selon l'arrêté attaqué, les terrains visés par l'initiative seraient, pour l'essentiel, classés dans la zone de verdure et dans la cinquième zone de construction, englobant notamment la plupart des parcs de la ville de Genève et les rives du lac, y compris la Place des Nations et la Campagne Rigot. En cela, l'initiative tendrait à déterminer, par le moyen du plan d'utilisation du sol, l'affectation de terrains qui sont soustraits à son champ d'application territorial. Les recourants contestent cette appréciation, en faisant valoir que, selon l'art. 15B al. 1 LExt. , les plans d'utilisation du sol ont pour but de donner une ligne directrice quant à l'affectation du territoire communal, en répartissant celui-ci en terrains à bâtir (let. a) et en espaces verts (let. b). Ils en tirent la conclusion que la commune peut étendre l'application des plans d'utilisation du sol à tous les "secteurs d'espaces verts et de détente" se trouvant sur l'ensemble du territoire communal, ce à quoi ne ferait pas obstacle le classement éventuel de ces terrains dans d'autres zones que les quatre premières zonesde construction et les zones de développement y relatives. Cette conception n'est pas compatible avec le texte clairde l'art. 15A al. 1 LExt. A supposer que le sens de cette norme devait être éclairci selon les méthodes usuelles (ce qui n'est pas le cas), l'interprétation très extensive qu'en font les recourants rendrait superflu, pour ne pas dire incompréhensible, le renvoi aux quatre premières zones de construction que fait l'art. 15A al. 1 LExt. A cela s'ajoute, d'un point de vue systématique, que l'art. 15B LExt. , dont se prévalent les recourants, ne peut être appliqué qu'en relation avec l'art. 15A de la même loi qu'il concrétise. Les lignes directrices mentionnées à l'art. 15B al. 1 LExt. concernent ainsi l'affectation du territoire communal uniquement dans la mesure où celui-ci est compris dans le périmètre défini par l'art. 15A al. 1 LExt. Cette interprétation de la loi, retenue par le Conseil d'Etat, n'est assurément pas arbitraire. b) L'initiative prévoit de rendre inconstructibles les terrains qu'elle vise. Or, cette mesure n'est pas prévue par la LExt. Les plans d'utilisation du sol ont pour objet de fixer des lignes directrices quant à la répartition du territoire communal compris dans le périmètre défini par l'art. 15A LExt. , en distinguant les espaces verts des terrains à bâtir (art. 15B al. 1 LExt.), puis en répartissant ceux-ci entre un secteur d'intérêt public (art. 15B al. 2 let. a LExt.), un secteur d'habitation ou de logements (art. 15B al. 2 let. b LExt.) et un secteur de travail ou d'emplois (art. 15B al. 2 let. c LExt.). Cette répartition faite, le règlement annexé au plan d'utilisation du sol détermine les indices d'utilisation et le taux de répartition entre les différents secteurs, afin d'assurer notamment un équilibre entre l'habitat, les activités et les secteurs de détente (art. 15C LExt.). Ces dispositions ne prévoient pas la possibilité pour les communes d'édicter d'autres mesures, notamment celle consistant, comme le voudraient les initiants, à désigner des secteurs non constructibles. Les recourants rétorquent à cela que la mesure qu'ils préconisent revient simplement à fixer, pour les terrains concernés, un indice nul d'utilisation. Cette conception, outre qu'elle revientà jouer sur le sens des termes légaux, ne peut pas être partagée pour la raison que les indices d'utilisation concernent les secteurs d'habitat et d'activités et constituent le moyen d'atteindre l'objectif d'équilibre et de développement harmonieux visé à l'art. 15A al. 1 LExt. La fixation d'un indice d'utilisation pour des espaces verts ou de détente ne présente guère de sens. Contrairement à ce qu'allèguent les recourants, l'arrêt rendu le 11 janvier 1991 par le Tribunal fédéral dans la cause Ventouras (1P. 227/1990) ne dit pas que le plan d'utilisation du sol, au sens des art. 15A ss LExt. , permet de prévoir la création d'espaces verts avec un taux nul d'utilisation. Dans cette affaire qui portait sur l'aménagement de terrains à bâtir, le Tribunal fédéral a tout au plus admis que les plans d'utilisation du sol peuvent être assimilés à une étude d'aménagement, entrant dans le domaine de l'initiative communale selon l'art. 36 LAC, pour donnerà l'affectation du territoire communal la "ligne directrice" évoquée à l'art. 15 al. 1 LExt. (sur la nature ambiguë des plans d'utilisation du sol à cet égard, cf. Thierry Tanquerel, La participation de la population à l'aménage-ment du territoire, Lausanne, 1988, p. 257). c) Le Conseil d'Etat reproche aux initiants d'avoir omis de mentionner, dans le texte de l'initiative, la réserve de l'art. 15A al. 3 LExt. , à teneur duquel les plans d'utilisation du sol ne s'appliquent pas aux bâtiments destinés principalement à un équipement public de la Confédération, du canton, de la Ville, d'établissements ou de fondations de droit public, ainsi qu'aux terrains de la Confédération, du canton et de la Ville sur lesquels seraient édifiés des bâtiments destinés aux organisations intergouvernementales bénéficiant d'un accord de siège. Cette omission n'est pas sans importance. Il est en effet notoire que sur la rive droite du lac, à l'intérieur des limites territoriales de la Ville de Genève, se trouvent des terrains, d'une surface totale assez considérable, qui tombent sousle coup de la clause d'exclusion de l'art. 15A al. 3 LExt.