Citation: B 94/06 04.05.2007 E. 4

Umstritten ist sodann der Verzicht auf eine Erhöhung der Indexzulagen für das Jahr 2004. 4.1 Die Verwaltungskommission ist in ihrer Sitzung vom 29. Oktober 2003 davon ausgegangen, dass der Deckungsgrad auch im Jahre 2003 weiterhin rückläufig sei, und hat aus diesem Grunde auf eine Erhöhung der Indexzulagen verzichtet. Es steht indessen fest und wird von keiner Seite in Frage gestellt, dass der Deckungsgrad damals - entgegen den Erwartungen der Verwaltungskommission - nicht mehr rückläufig war und der Verzicht auf eine Erhöhung für das Jahr 2004 somit nicht auf § 43 Abs. 1 Satz 3 PKD gestützt werden konnte. Des Weitern ist unbestritten, dass sich die Teuerung im Jahre 2003 bloss auf 0,49 % belief, weshalb - mangels Erreichen der in § 43 Abs. 5 PKD vorgesehenen Mindestveränderung von 1 % - keine Indexanpassung fällig war, wenn nur dieses eine Jahr (isoliert) betrachtet wird. Die Beschwerdeführer machen allerdings geltend, wegen des Verzichts auf eine Erhöhung für das Jahr 2003 habe die aufgelaufene Teuerung seit der letzten Indexerhöhung rund 1,68 % (1,19 % + 0,49 %) betragen (was ebenfalls unbestritten ist), weshalb gemäss § 43 Abs. 5 PKD für das Jahr 2004 nun eine volle Indexerhöhung in diesem Umfang fällig geworden sei. Sie gehen mit anderen Worten davon aus, dass ein nach § 43 Abs. 1 Satz 3 PKD vorgenommener Verzicht auf eine volle Anpassung nur für das jeweilige Jahr gilt und in einem Folgejahr, in welchem die in § 43 Abs. 1 Satz 3 PKD statuierten Voraussetzungen nicht mehr vorliegen, wieder voll auszugleichen ist. Vorinstanz und Beschwerdegegnerin vertreten demgegenüber die Auffassung, ein Verzicht auf eine Anpassung sei definitiv und eine nachträgliche Anpassung im folgenden Jahr ausgeschlossen. 4.2 Der Wortlaut von § 43 Abs. 5 PKD spricht - isoliert betrachtet - für die von den Beschwerdeführern vertretene Auffassung. Abs. 5 ist jedoch im Zusammenhang mit Abs. 1 zu lesen. Bei der früheren Fassung von Abs. 1, wonach die volle Indexanpassung garantiert war, konnte sich die Frage nicht stellen, ob ein allfälliger Verzicht auf eine Anpassung nur aufgeschoben oder endgültig sei; denn in jedem Fall war eine volle Anpassung erforderlich, sobald der Teuerungsindex seit der letzten Anpassung mindestens 1 % gestiegen war. Dieser Automatismus entfiel mit der Einführung der Verzichtsmöglichkeit gemäss Abs. 1 in der ab 1. April 2002 geltenden Fassung. Da mangels gleichzeitiger Anpassung von Abs. 5 der vorher bestehende logische Zusammenhang zwischen Abs. 1 und 5 unterbrochen wurde, kann bei der Auslegung von Abs. 5 indessen nicht ohne weiteres auf den Wortlaut abgestellt werden. 4.3 Bei einer systematischen Auslegung sind zwei Varianten denkbar: 4.3.1 Nach Variante 1 regelt § 43 Abs. 1 Satz 3 PKD nur den Ausnahmefall für das Jahr, in welchem die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind. Sind im Folgejahr die Voraussetzungen nicht gegeben, kommt die normale Regelung wieder zum Tragen, zu welcher auch § 43 Abs. 5 PKD gehört. Daraus resultiert, dass der Verzicht auf den Teuerungsausgleich nur aufgeschoben ist und die Teuerung im folgenden Jahr wieder ausgeglichen wird. 4.3.2 Nach Variante 2 regeln § 43 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 PKD den Normalfall und § 43 Abs. 1 Satz 3 PKD den Ausnahmefall. Abs. 5 gilt nur für den Normalfall und findet keine Anwendung für die Jahre, in denen der Ausnahmefall galt. Demzufolge findet keine nachträgliche Anpassung der Indexzulagen statt. Der Verzicht auf den Teuerungsausgleich ist somit definitiv. 4.4 Die grossrätliche Kommission, welche die Revision vorbereitete, diskutierte die Frage der Indexerhöhungen sehr ausgiebig und kontrovers. Während die Rentnervertreter für den vollen Teuerungsausgleich eintraten, setzten sich andere für einen Verzicht auf eine Erhöhung der Indexzulagen bis zum Erreichen eines Deckungsgrades von 100 % ein. Als Kompromisslösung wurde § 43 Abs. 1 PKD dahingehend geändert, dass ein Verzicht auf die Ausrichtung der vollen Teuerungszulage nur dann möglich ist, wenn auch die aktiven Versicherten sie nicht erhalten oder wenn kumulativ der Deckungsgrad der Pensionskasse unter 100 % liegt und rückläufig ist. Für einen Verzicht auf eine volle Anpassung reicht somit nicht aus, dass sich der Deckungsgrad der Vorsorgeeinrichtung unter 100 % befindet (Protokoll der Sitzung vom 22. Oktober 2001, S. 11 und 23). Gemäss den Sitzungsprotokollen wurde die hier interessierende Frage in der Kommission nicht diskutiert. Im Plenum des Grossen Rates führte allerdings Kommissionspräsident Mink aus (Protokoll der Sitzung des Grossen Rates vom 18. Februar 2002, S. 113): "Wir wollen die Rentner und die Aktiven bezüglich des Teuerungsausgleichs gleich stellen. Die Nichtgewährung desselben stellt in unserem Kanton 'nur' einen Aufschub dar. Beträgt die Teuerung mehr als 1 %, wird sie wieder ausgeglichen. Der Deckungsgrad spielt dabei eine Rolle. Er hat in der Kommission einen entsprechend hohen Wert bekommen. Der auswärtige Experte hat darauf hingewiesen, dass die nun vorliegende Lösung für die Erreichung des Deckungsgrades von 100 % praktikabel ist. Auch die betroffenen Verbände habe diese Lösung in der Vernehmlassung befürwortet. ..." - Diese Aussage scheint auf die erste Variante hinzuweisen. Indessen ist zu berücksichtigen, dass sie im Zusammenhang mit einem (sodann abgelehnten, vgl. vorne E. 3.4) Antrag gemacht wurde, der generell den Verzicht auf die Indexanpassung bei rückläufigem Deckungsgrad von unter 100 % bekämpfte. In der Kommission, durch den auswärtigen Experten und im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens wurde - soweit aus den Akten ersichtlich - nur diese Grundsatzfrage und nicht die hier streitige diskutiert, ob der Verzicht aufgeschoben oder definitiv sei. Zudem vermengt die Aussage verschiedene Aspekte; namentlich regelt die Limite von 1 % eine andere Frage als diejenige, ob der Verzicht aufgeschoben oder definitiv sei. Die erwähnte Äusserung des Kommissionspräsidenten ist daher nicht aufschlussreich für den Willen des historischen Dekretsgebers. Insgesamt ergibt sich aus der Entstehungsgeschichte zu § 43 PKD keine klare Antwort auf die Frage, ob der Verzicht auf den vollen Teuerungsausgleich aufgeschoben oder definitiv ist. 4.5 Zugunsten der ersten Variante lässt sich vorbringen, dass das Pensionskassendekret den Verzicht auf den vollen Teuerungsausgleich von den kumulativen Erfordernissen, dass der Deckungsgrad rückläufig ist und unter 100 % liegt, abhängig macht; mit anderen Worten ist der Verzicht auf eine volle Erhöhung der Indexzulagen nicht zulässig, wenn die Deckung nicht mehr rückläufig ist. Bei der zweiten Variante würden die Konsequenzen des Verzichts auf den vollen Teuerungsausgleich indessen auch für einen Zeitraum gelten, in welchem die Voraussetzungen dafür nicht mehr gegeben sind. Mit der ratio legis wäre es vereinbar, in diesem Falle die volle Teuerungszulage nachträglich wieder zu bezahlen. Dies würde allerdings nur gelten, sofern nicht durch diese Massnahme der Deckungsgrad wieder rückläufig würde (worüber die Akten im konkreten Fall keine Auskunft geben, so dass dies näher zu prüfen wäre). Für den Entscheid, ob der Teuerungsausgleich nachträglich wieder zu gewähren wäre, müssten somit vorerst die konkreten Auswirkungen durchgerechnet und allenfalls die nachträglichen Erhöhungen nur teilweise ausbezahlt werden, um nicht nachträglich erneut einen rückläufigen Deckungsgrad zu provozieren. Eine solche Rechnung wäre kompliziert und schwerlich praktikabel, was Zweifel erweckt, ob sie wirklich dem wahren Sinne des Dekrets entspricht. 4.6 Im öffentlichen Besoldungsrecht wird oft eine Teuerungszulage oder ein Dienstaltersstufenaufstieg vorgesehen und dem Arbeitgeber gleichzeitig die Möglichkeit eingeräumt, die Erhöhung im Falle von finanziellen Schwierigkeiten zu sistieren. Gemäss der Darstellung im kantonalen Entscheid kennt auch das Besoldungsrecht des Kantons Schaffhausen eine entsprechende Praxis, welche indessen bisher kaum angewendet worden ist (vgl. auch Art. 22 Abs. 3 des Gesetzes über die Dienstverhältnisse des Staatspersonals [Personalgesetz] des Kantons Schaffhausen vom 26. Oktober 1970, in Kraft bis 31. Dezember 2004; SHR 180.100). Wie das Bundesgericht entschieden hat, ist es nicht willkürlich, bei Vorliegen einer derartigen Regelung den Verzicht auf die Teuerungsanpassung als definitiv (im Sinne der zweiten Variante) zu betrachten (Urteil 2P.153/1997 vom 22. Dezember 1997, E. 5b). 4.7 Das Obergericht begründet seine auf der Linie der zweiten Variante liegende Auffassung damit, dass die Nichtberücksichtigung des Verzichts auf eine Teuerungsanpassung im Vorjahr im Sinne der Beschwerdeführer zur paradoxen Situation führe, dass die Rentner im Jahre 2004 eine Indexanpassung von 1,68 % erhielten, während die aktiven Versicherten, welche im Jahre 2003 eine Lohnerhöhung von 1,2 % bekamen, für das Jahr 2004 leer ausgingen. Damit ergäbe sich für das Jahr 2004 eine Besserstellung der Rentner gegenüber den aktiven Versicherten. 4.8 Ausschlaggebend ist indessen, dass bei der (der ersten Variante entsprechenden) Auffassung der Beschwerdeführer der Teuerungsausgleich für das Jahr 2004 davon abhängen würde, ob für das Jahr 2003 überhaupt kein oder aber nur ein teilweiser Teuerungsausgleich gewährt wird. Hätte nämlich die Verwaltungskommission für das Jahr 2003 eine teilweise Erhöhung beschlossen, wenn auch nur beispielsweise eine solche von 0,1 %, wäre diese Anpassung nach dem Wortlaut von § 43 Abs. 5 PKD der Referenzpunkt für die Frage, ob im Jahre 2004 eine Anpassung zu erfolgen hat. Dies wäre zu verneinen, weil die effektive Teuerung seit der letzten Anpassung nur 0,49 % betragen hätte. Insgesamt hätten dann die Rentner für die Jahre 2003 und 2004 einen Teuerungsausgleich von bloss 0,1 % erhalten, trotz einer effektiven Teuerung von 1,68 %. Erst bei einer zusätzlichen Teuerung von insgesamt mehr als 0,5 % in den Folgejahren würde wieder eine Anpassung erfolgen, wobei aber auch hier Referenzpunkt die letzte (reduzierte) Anpassung (2003) wäre. Die für das Jahr 2003 vorgenommene Reduktion wäre mithin auch bei wörtlicher Auslegung von § 43 Abs. 5 PKD definitiv. Es wäre nicht konsequent, diese Folge nur eintreten zu lassen, wenn im Vorjahr eine teilweise - minimale - Anpassung erfolgte, nicht aber, wenn darauf vollständig verzichtet wurde, was bei Erfüllung zumindest einer der Tatbestände des Abs. 1 nach dem Gesagten (E. 3) zulässig ist. Mit anderen Worten muss nach der der Dekretsrevision zugrunde liegenden Logik der Verzicht auf den vollen Teuerungsausgleich definitiv sein. Dass die Revision von Abs. 1 den Zusammenhang zu Abs. 5 insofern verändert hat, als der ursprüngliche Dekretsgeber keine Veranlassung hatte, diese Frage (in Abs. 5) zu beantworten (weil ein Verzicht auf die Anpassung nicht vorgesehen war und sich einzig die Frage stellte, in welchem zeitlichen Rhythmus die Indexzulagen angepasst werden sollen; vgl. vorne E. 4.2), ist ein triftiger Grund, um vom Wortlaut abzuweichen. 4.9 Für diese Lösung spricht schliesslich auch folgende Überlegung: § 43 Abs. 6 PKD geht davon aus, dass - worauf auch der Kantonsrat hoffte - allenfalls die Arbeitgeber den fehlenden Teuerungsausgleich übernehmen, auch wenn sie dazu nicht verpflichtet sind. Offenbar haben denn auch einige Arbeitgeber (wenn auch nur eine Minderheit) für das Jahr 2003 eine entsprechende Zulage geleistet. Würde nun die Pensionskasse nachträglich im Jahre 2004 den Verzicht für das Jahr 2003 ausgleichen, würde sich die Frage stellen, wie es sich mit der von den Arbeitgebern erbrachten Leistung verhält. Konsequenterweise müsste die Pensionskasse den Arbeitgebern die Zulage rückerstatten, was indessen kompliziert und kaum praktikabel wäre, insbesondere wenn der Ausgleich durch die Arbeitgeber in unterschiedlichem Umfang erfolgt ist. Aus der Entstehungsgeschichte geht denn auch nicht hervor, dass dies die Meinung des Dekretsgebers war. Eher scheint man sich bewusst gewesen zu sein, dass die Betroffenen mit der Neuregelung des Teuerungsausgleichs im Falle des Verzichts auf die Indexzulagen vom Wohlwollen des Arbeitgebers abhängen. 4.10 Insgesamt ergibt sich damit, dass die vorinstanzliche, den Verzicht auf den Teuerungsausgleich (im Sinne der zweiten Variante) als definitiv betrachtende Auffassung der Mehrheit des Obergerichts am ehesten dem Rechtssinn des Dekrets entspricht. Der Verzicht auf eine Erhöhung der Indexzulagen auf den Renten für das Jahr 2004 ist damit ebenfalls rechtens.