Citation: 1A.8/2002 22.07.2002 E. 3

3.1 Eine materielle Enteignung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 RPG und Art. 26 Abs. 2 BV (welcher Art. 22ter Abs. 3 der bis am 31. Dezember 1999 geltenden Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, aBV, entspricht), liegt vor, wenn dem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch einer Sache untersagt oder in einer Weise eingeschränkt wird, die besonders schwer wiegt, weil der betroffenen Person eine wesentliche aus dem Eigentum fliessende Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so wird gleichwohl eine materielle Enteignung angenommen, falls einzelne Personen so betroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erschiene und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer künftigen besseren Nutzung der Sache indessen nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen. Unter besserer Nutzung eines Grundstücks ist in der Regel die Möglichkeit seiner Überbauung zu verstehen (BGE 125 II 431 E. 3a S. 433 mit Hinweisen). 3.2 Wird bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen, so liegt gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine Nichteinzonung vor, und zwar auch dann, wenn die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten. Eine Nichteinzonung in eine Bauzone löst grundsätzlich keine Entschädigungspflicht aus (BGE 125 II 431 E. 3b S. 433 mit Hinweisen). Wird eine Parzelle, die entsprechend den Grundsätzen des revidierten Bodenrechts bereits rechtskräftig der Bauzone zugewiesen worden war, planungsrechtlich mit einem Bauverbot belegt, so wird nach der Rechtsprechung von einer Auszonung gesprochen (BGE 122 II 326 E. 4c S. 330; 121 II 417 E. 3e S. 422 mit Hinweisen). Vorliegend hat die Schätzungskommission angenommen, es liege eine Nichteinzonung vor. Das Verwaltungsgericht geht demgegenüber von einer Auszonung aus. Die Beschwerdeführerin stellt diese Betrachtungsweise in Frage. 3.3 Nutzungsbeschränkungen, die im Zuge des Wechsels von einer altrechtlichen Bau- und Zonenordnung zu einer auf dem Raumplanungsgesetz beruhenden Ordnung vorgenommen werden, gelten deswegen als Nichteinzonungen (und nicht als Auszonungen), weil die Festsetzung der in Art. 14 RPG vorgesehenen Nutzungszonen und die damit verbundene, verfassungsrechtlich (Art. 75 BV, Art. 22quater aBV) verlangte Trennung des Siedlungs- von Nichtsiedlungsgebiet Ausgestaltung der Eigentumsordnung und damit Konkretisierung der verfassungsrechtlich garantierten Eigentumsrechte darstellt (zum verfassungsrechtlichen Prinzip der Trennung der Bauzonen von den Nichtbauzonen vgl. Alfred Kuttler, Die Trennung der Bauzonen von den Nichtbauzonen - zur Tragweite eines verfassungsrechtlichen Prinzips, in Blätter für Agrarrecht 1995, S. 10 ff.; Riccardo Jagmetti, Kommentar BV, Art. 22quater, Rz. 82; s. auch Enrico Riva Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 115 zu Art. 5; Pierre Moor, Kommentar RPG, N. 73 zu Art. 14). Die Zuweisung von Land zur Nichtbauzone anlässlich der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, ist somit als Anwendungsfall der in der Regel entschädigungslos hinzunehmenden Inhaltsbestimmung des Grundeigentums zu betrachten (BGE 122 II 326 E. 4a mit Hinweisen). Eine Nichteinzonung im Sinne der erwähnten Praxis liegt auch dann vor, wenn bisher als Bauland betrachtetes Land einer Nichtbauzone zugewiesen wird, weil eine Bau- und Zonenordnung, die in zeitlicher Hinsicht unter der Herrschaft des RPG in Kraft gesetzt wurde, ohne indessen materiell auf die bundesrechtlichen Planungsgrundsätze ausgerichtet zu sein, zu einem späteren Zeitpunkt entsprechend diesen Grundsätzen revidiert wird (BGE 122 II 326 E. 5c S. 332). 3.4 Das Verwaltungsgericht vertritt die Auffassung, die Zonenplanung von 1981 sei auf die Grundsätze des RPG ausgerichtet gewesen. Nicht entscheidend könne sein, dass die damalige Nutzungsplanung einstweilen auf die Festlegung des Siedlungsgebiets beschränkt gewesen sei und das Nichtbaugebiet ausgeklammert habe und somit die bundesrechtliche Planungspflicht erst mit der Festsetzung der revidierten Planung von 1994 abschliessend erfüllt worden sei. Massgebend sei vielmehr, ob die rechtskräftig ausgeschiedene Bauzone selbst - als Ganzes betrachtet - den bundesrechtlichen Planungsgrundsätzen entsprochen habe. Dies sei insbesondere im Kanton Aargau von Bedeutung, wo zahlreiche Gemeinden die Bauzonenabgrenzung vor der Kulturlandplanung (der Planung des Nichtsiedlungsgebiets) vorgenommen hätten. Diese Gemeinden verfügen nach der Auffassung des Verwaltungsgerichts stets dann über RPG-konforme Bauzonenpläne, wenn die Abgrenzung der Bauzonen vom Nichtbaugebiet den bundesrechtlichen Planungsgrundsätzen umfassend Rechnung getragen hat. Hingegen verbiete es sich unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes des Grundeigentümers, überspannte Anforderungen an die RPG-Konformität einer Bauzone zu stellen. Einerseits habe schon die formelle Rechtmässigkeit eines Nutzungsplans eine gewisse vertrauensbegründende Wirkung; die Rechtssicherheit verlange überdies, dass sich der Grundeigentümer, dessen Grundstück nach Inkrafttreten des RPG einer Bauzone zugewiesen worden ist, grundsätzlich darauf verlassen könne, dass eine Verschlechterung dieser Position nicht ohne gleichzeitige Aktivierung der Eigentumsgarantie - verstanden als Wertgarantie - eintreten könne. Bei nach dem 1. Januar 1980 erlassenen Nutzungsplänen gelte deshalb die Vermutung der RPG-Konformität, und es müssten erhebliche Anhaltspunkte vorliegen, um diese Vermutung zu widerlegen. Seien innerhalb der Anpassungsfrist von Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG Nutzungsplanrevisionen unterblieben, so werde dadurch die Vertrauensposition des Grundeigentümers noch verstärkt. Das Verwaltungsgericht gelangt nach eingehender Untersuchung zum Ergebnis, die Bauzonenplanung von 1981 sei in verfahrensrechtlicher Hinsicht und unter dem Aspekt der Bauzonengrösse RPG-konform gewesen. Auch die Tatsache, dass der Zonenplan von 1981 einen Teil der Bauzone als so genanntes zusätzliches Baugebiet klassiert hat, was vom Bundesgericht mit Urteil vom 12. Februar 1991 (1P.608/1988) als unzulässig beurteilt wurde, lasse die Planung von 1981 nicht als RPG-widrig erscheinen. Es sei nämlich möglich, das "zusätzliche Baugebiet" zwanglos in eine zulässige Erschliessungsetappierung umzudeuten. Weil das Verwaltungsgericht die Bauzonenplanung von 1981 als RPG-konform ansieht, betrachtet es die am 21. März 1994 beschlossene Umzonung des Grundstücks Nr. 618 als Auszonung. 3.5 Das Verwaltungsgericht beschränkt seine Beurteilung der RPG-Konformität der Bauzonenplanung von 1981 im Wesentlichen auf die drei soeben genannten Gesichtspunkte, d.h. auf die Prüfung, ob damals die Verfahrensvorschriften des RPG eingehalten wurden, die Bauzone nicht überdimensioniert war und welche Bedeutung der Regelung des "zusätzlichen Baugebietes" zukam. 3.5.1 Es trifft zu, dass für die Frage der RPG-Konformität in zahlreichen vom Bundesgericht beurteilten Fällen - abgesehen vom verfahrensrechtlichen Aspekt - entscheidend war, ob die betreffende Bauzone überdimensioniert war oder nicht. Dennoch kann der Betrachtungsweise des Verwaltungsgerichts nicht beigepflichtet werden. Wie das Bundesgericht verschiedentlich erwogen hat - das Verwaltungsgericht beruft sich sogar ausdrücklich auf solche Urteile - ist eine Zonenplanung nach den gesetzlichen Zonenkriterien (Art. 14 ff. RPG) und aufgrund einer gesamthaften Abwägung und Abstimmung aller räumlich wesentlichen Gesichtspunkte vorzunehmen. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Kriterien der Eignung, der Überbauung und des Bedarfs auch alle anderen im konkreten Fall massgebenden raumplanerischen Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt wurden. Hierzu gehört auch das Gebot der Schonung der Landschaft; insbesondere sollen naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. d RPG; BGE 118 Ia 151 E. 4b S. 157; 117 Ib 4 E. 3a/aa S. 7, je mit Hinweisen; vgl. auch das vom Verwaltungsgericht zitierte Urteil des Bundesgerichts 1A.155/1999 vom 22. Mai 2000, E. 2b). Dabei muss die Nutzungsplanung als Ganzes den Anforderungen des RPG genügen. Ausdrücklich verworfen hat das Bundesgericht daher die so genannte sektorielle Betrachtungsweise, die sich nur auf einen Teil des Planungsgebiets beschränkt (BGE 122 II 326 E. 5b S. 330; 121 II 417 E. 3d S. 421, je mit Hinweisen). 3.5.2 Die Ablehnung einer sektoriellen Betrachtungsweise durch das Bundesgericht stand zwar in den erwähnten Fällen im Zusammenhang mit der Dimensionierung von Bauzonen; sie hat aber darüber hinausreichende Bedeutung und gilt auch hinsichtlich der übrigen gemäss RPG auszuscheidenden Nutzungszonen. Zutreffend ist, dass das Bundesgericht festgehalten hat, es dürfe allein aus dem Fehlen einer Landwirtschaftszone nicht geschlossen werden, der Zonenplan genüge den Anforderungen des RPG nicht (BGE 119 Ib 124 E. 3a S. 130 mit Hinweis). Indessen ist diese Aussage in ihrem Zusammenhang zu würdigen. Das Bundesgericht hat festgestellt, das Raumplanungsgesetz verlange nicht, dass in jeder Gemeinde alle Nutzungsansprüche zu befriedigen seien. Das ändert nichts daran, dass die Zonenfestlegung, namentlich auch die Festlegung der Nichtbauzonen, auf einer die Planungsgrundsätze des RPG umfassend berücksichtigenden Abwägung und Beurteilung zu beruhen hat. Planungsgebiet ist dabei das gesamte Gemeindegebiet (Pierre Moor, a.a.O., N. 72 f. zu Art. 14; Felix Jost, Grösse und Lage von Bauzonen, Diss. Zürich 2000, S. 33 f., 82 und 90 ff.). Die RPG-konforme Abgrenzung der Bauzone kann daher nicht ausschliesslich unter den Gesichtspunkten der Baulandeignung, des Bedarfs und allenfalls weiterer Kriterien, die für eine bauliche Nutzung sprechen, festgelegt werden, sondern es muss auch geprüft werden, ob andere in Art. 1 und 3 RPG genannte Nutzungs- bzw. Schutzansprüche vorhanden sind, die sich auf die Begrenzung der Bauzone auswirken. 3.5.3 Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts kann nicht angenommen werden, dass die Nutzungsplanung der Einwohnergemeinde Oberrohrdorf-Staretschwil von 1981 in diesem Sinn den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung umfassend Rechnung trug. Dem Beschwerdegegner ist grundsätzlich zuzustimmen, dass es nicht angeht, eine Zonenplanänderung als erstmalige RPG-konforme Planung anzusehen, wenn der Änderung hauptsächlich andere Gewichtungen raumplanerischer Kriterien oder zusätzliche bzw. neue Erkenntnisse und Auffassungen zu Grunde liegen. Darin mögen veränderte Verhältnisse liegen, die eine Nutzungsplanrevision rechtfertigen (Art. 21 Abs. 2 RPG); sie gestatten aber nicht von vornherein den Schluss, dass der frühere Zustand nicht RPG-konform war. Im vorliegenden Fall ergibt sich indessen, dass die Planung, die zur Bauzonenordnung von 1981 führte, im Wesentlichen auf Grundlagen beruhte, die im vorausgegangenen Jahrzehnt erarbeitet worden waren. Sie war darauf gerichtet, die Bauzone nach Überlegungen zum Baulandbedarf abzugrenzen. Den weiteren raumplanungsrechtlich relevanten Aspekten wurde, soweit ersichtlich, nur eingeschränkt Rechnung getragen, z.B. durch die Ausscheidung von Quellwasserschutzzonen (§ 37 BO 1981) und von so genannten empfindlichen Gebieten, in denen gewisse Einschränkungen der in der Einfamilienhauszone an sich zulässigen Nutzung vorgesehen wurden (§ 53 Abs. 6 BO 1981). Im Übrigen wurde die Kulturlandplanung, d.h. die Nutzungsplanung für das Nichtbaugebiet, einer späteren Planungsphase vorbehalten. 3.5.4 Diese Trennung der Nutzungsplanung in zwei zeitlich auseinander fallende Phasen kann zu unliebsamen Konsequenzen führen, wenn erst in der zweiten Phase erkannt wird, dass die umfassende Berücksichtigung der raumplanerischen Ziele und Grundsätze eine Ausdehnung etwa einer Schutzzone oder Landwirtschaftszone zu Lasten der Bauzone verlangt (Urteil des Bundesgerichts 1P.611/2001 vom 25. Januar 2002, E. 3.4). Die verständliche Kritik des Verwaltungsgerichts am Zeitpunkt solcher Planungsmassnahmen - erst lange nach Ablauf der in Art. 35 Abs. 1 lit. b RPG dafür vorgesehenen Frist - ändert nichts daran, dass mit der Festlegung einer solchen umfassenden Planung erstmals ein RPG-konformer Nutzungsplan geschaffen wird. Indessen ist wie bis anhin zu prüfen, ob Gründe des Vertrauensschutzes einen Entschädigungsanspruch begründen. Es ist mithin zu untersuchen, ob trotz Nichteinzonung besondere Umstände, zu denen jene des Vertrauensschutzes gehören können, entschädigungsrechtlich eine Einzonung geboten hätten (vgl. BGE 125 II 431 E. 4a S. 434 mit Hinweisen). Abzulehnen ist die vom Verwaltungsgericht postulierte Vermutung, dass nach Inkrafttreten des RPG verabschiedete Nutzungsplanungen RPG-konform seien, da diese Vermutung in der Rechtswirklichkeit keine ausreichende Grundlage findet (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1P.692/2001 vom 22. Januar 2002; Enrico Riva, a.a.O., N. 143 f. zu Art. 5).