Citation: 1P.563/2001 26.02.2002 E. 4

Listenverbindungen ermöglichen bisweilen kleinen Parteien einen Ausgleich von systembedingten Nachteilen, wie sie durch kleine Wahlkreise mit wenigen Mandaten entstehen können. Insofern können Listenverbindungen dem Minderheitenschutz und damit der Idee der Verhältniswahl dienen (vgl. Lutz/Strohmann, a.a.O., S. 70). Von Listenverbindungen können umgekehrt auch grosse Parteien profitieren und entsprechend den konkreten Umständen ihr Gewicht gerade auch zum Nachteil von kleineren Parteien verstärken. Ferner ist denkbar, dass die gesammte Stimmkraft der einen Partei der mit ihr verbundenen zukommt und jene Partei daher aus der Listenverbindung keine Vorteile herausholen kann. Listenverbindungen können demnach unterschiedliche Folgen zeitigen. Die konkreten Auswirkungen von Listenverbindungen hängen im Einzelnen stark von den tatsächlichen Verhältnissen, insbesondere von der Grösse des Wahlkreises und der Anzahl der zu vergebenden Mandate sowie von den konkreten politischen Konstellationen und Stärkeverhältnissen ab. Bei dieser Sachlage kann nicht generell angenommen werden, dass Listenverbindungen zu einer Verbesserung oder zu einer Verschlechterung der Proportionalität führen, auch wenn sie unter konkreten Umständen bisweilen kleineren Parteien erlauben mögen, gewisse systembedingte Nachteile abzuschwächen (vgl. Schmid, a.a.O., S. 213 ff. und 223). Demnach kann auch nicht gesagt werden, dass ein System mit Listenverbindungen kleinere Parteien generell stärkt und daher in besonderem Masse dem Sinne des Proporzwahlverfahrens entspricht. Schon in dieser Hinsicht kann dem Gesetzgeber nicht leichthin vorgeworfen werden, durch die Abschaffung der Möglichkeit von Listenverbindungen das von der Verfassung vorgesehene Proporzwahlrecht verletzt zu haben. 4.1 Listenverbindungen können zudem, wie in den parlamentarischen Debatten zum vorliegend angefochtenen Gesetz ausgeführt worden ist, die Transparenz bei der Stimmabgabe beeinträchtigen und zu Unklarheiten führen. Dem Wähler mag es zum einen - trotz ausdrücklichen Hinweises auf den Wahllisten (vgl. BGE 104 Ia 360 E. 3 S. 363) - bisweilen nicht hinreichend bewusst sein, dass er mit der Wahl nicht nur der von ihm bevorzugten Partei, sondern auch der mit ihr verbundenen Gruppierung Listenstimmen gibt. Vom System der Listenverbindung her betrachtet ist es gar möglich, dass die eine Partei bei der Erstverteilung überhaupt kein Mandat erreicht und alle Listenstimmen der andern zukommen. Es kann bei dieser Sachlage daher nicht von vornherein gesagt werden, dass von der Möglichkeit der Listenverbindung tatsächlich jene Partei profitiert, für welche die Stimmen abgegeben werden; es kann vielmehr zu Stimmenverlagerungen kommen. Ferner können Listenverbindungen zu praktischen Schwierigkeiten führen, wenn ein Abgeordneter ausscheidet und keine Ersatzmitglieder zur Verfügung stehen (vgl. allgemein Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 1458); würde in einer solchen Konstellation nach Art. 78 PRG eine Ergänzungswahl nötig, könnten sich die Kräfteverhältnisse gegenüber den ursprünglichen Stimmen gar verändern. In praktischer Hinsicht darf zudem mitberücksichtigt werden, dass die Möglichkeit gemeinsamer Listen von Parteien oder Gruppierungen besteht und mit diesem Mittel bei grösserer Transparenz in Bezug auf die Stimmkraft der Erststimmen die gleichen Wirkungen erzielt werden können wie mit Listenverbindungen - auch wenn nicht zu übersehen ist, dass derartige gemeinsame Listen im konkreten politischen Umfeld nicht immer angezeigt erscheinen mögen. Auch unter dem Gesichtswinkel der Transparenz ergibt sich, dass der Proporzgedanke durch die Möglichkeit von Listenverbindungen nicht ohne weiteres gestärkt wird und deren Beseitigung umgekehrt nicht klarerweise zu einer Schwächung des Grundsatzes der Verhältniswahl führt. 4.2 Das Verhältniswahlrecht der meisten Kantone sowie des Bundes sieht die Möglichkeit von Listenverbindungen tatsächlich vor (vgl. Art. 31 BPR sowie die Übersicht bei Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 663 ff. und 1434 sowie Lutz/Strohmann, a.a.O., S. 71 f.). Diese Systeme sind Ausdruck der vom Gesetzgeber im Rahmen eines weiten Gestaltungsspielraums getroffenen Wahl. Indessen schliessen auch eine Reihe von Kantonen Listenverbindungen aus. In gleicher Weise hat das bisherige Gesetz über die Ausübung der bürgerlichen Rechte Listenverbindungen bei Gemeindewahlen nicht zugelassen (vgl. Art. 89 GABR). Es kann nicht gesagt werden, dass ein solcher Ausschluss von Listenverbindungen - in Berücksichtigung der konkreten verfassungsmässigen Ausgestaltung des Verhältniswahlsystems - generell mit dem Proporzwahlrecht unvereinbar sei. 4.3 Besonderes Gewicht legen die Beschwerdeführer auf den Umstand, dass unterschiedlich grosse Wahlkreise bestehen und dadurch erhebliche Differenzen und Beeinträchtigungen des Proporzes entstehen. Auch aus diesem Grunde sei es mit dem Grundsatz der Verhältniswahl nicht vereinbar, die Möglichkeit von Listenverbindungen aufzuheben. Sie weisen in diesem Zusammenhang insbesondere auf den Umstand hin, dass die Spanne der Anzahl von Abgeordneten von 26 (Wahlkreis Saane-Land) bis 7 (Vivisbach) reicht und damit das faktische (oder natürliche) Quorum zwischen 3,7 und 12,5 variiert. Ein reines Verhältniswahlrecht setzt voraus, dass der Kanton für das Wahlverfahren entweder in möglichst grosse und gleiche Wahlkreise mit vielen Sitzen eingeteilt wird oder gar ohne Unterteilung einen Einheitswahlkreis bildet. Je weniger Mandate auf einen Wahlkreis entfallen, desto grössere Minderheiten erhalten durch das natürliche Quorum keine Vertretung. Unterschiedliche Wahlkreise bewirken damit, dass nicht jeder Wählerstimme im ganzen Kanton das gleiche politische Gewicht zukommt. Die Wahlkreiseinteilung, die auf historischen Gründen beruht und etwa eine Vertretung von schwach besiedelten Gebieten oder Regionen mit einer Minderheitensprache sichern will, bedeutet insofern einen Einbruch ins Verhältniswahlrecht (vgl. BGE 125 I 21 E. 3d/dd S. 33). Der Proporzgrundsatz und der Vertretungsanspruch von Wahlkreisen stehen in einem Spannungsverhältnis; ein Wahlsystem, das beiden Gesichtspunkten Rechnung trägt, muss zwangsläufig Kompromisse eingehen und kann den Proporz in den kleinen Wahlkreisen nicht vollständig verwirklichen (vgl. ZBl 95/1994 S. 479 E. 3 und 4b, mit Hinweisen; Lutz/Strohmann, a.a.O., S. 55; Schmid, a.a.O., S. 26 ff.). Mit der Verabschiedung des angefochtenen Gesetzes ist die Wahlkreiseinteilung gemäss Staatsverfassung (bzw. gemäss Gesetz über die Zahl und den Umfang der Verwaltungsbezirke [kantonale Gesetzessammlung 112.5]) nicht geändert worden und kann daher nicht Gegenstand der vorliegenden Beschwerde sein. Die Beschwerdeführer sind sich dieses Umstandes durchaus bewusst. Sie bringen aber sinngemäss vor, dass mit der gesetzlichen Ausgestaltung des Wahlrechts die von der Wahlkreiseinteilung herrührenden Ungleichheiten zu beheben seien. Sie übersehen indessen mit ihrer Argumentation, dass die Ungleichheiten bzw. die Abweichungen von einer reinen Verhältniswahl mit der Festlegung von unterschiedlich grossen Wahlkreisen bereits auf der Verfassungsstufe geschaffen worden sind. Es war der Verfassungsgeber, der den Gedanken des Proporzes und den Vertretungsanspruch kleinerer Bezirke zueinander in Beziehung setzte und damit zwangsläufig den erwähnten Kompromiss zwischen unterschiedlichen politischen Forderungen schuf. Diese Wertentscheidung ist auch vom Gesetzgeber zu respektieren. Insofern gibt es auf Gesetzesstufe letztlich nichts zu "korrigieren". Im Rahmen der vom Verfassungsgeber getroffenen Lösung kann zwar dem Proporzgedanken mehr oder weniger zum Durchbruch verholfen werden. Für den Gesetzgeber besteht ein Spielraum, der zu Gunsten oder zu Lasten des Proporzgrundsatzes verwendet werden kann. Er ist indessen nicht gehalten, in jeglicher Hinsicht den ohnehin schon beeinträchtigten Grundsatz des Proporzes zu stärken. Die Ausgestaltung im Bereiche des beschriebenen Spannungsverhältnisses ist vielmehr zur Hauptsache den politischen Wertentscheidungen vorbehalten. Von daher kann dem Gesetzgeber auch unter diesem Gesichtswinkel nicht vorgeworfen werden, mit der Abschaffung von Listenverbindungen den Proporzgrundsatz und damit die Verfassung verletzt zu haben. 4.4 Schliesslich gilt es darauf hinzuweisen, dass mit dem neuen Gesetz über die Ausübung der politischen Rechte das nach bisherigem Recht erforderliche (direkte) Quorum abgeschafft worden ist. Sperrklauseln bedeuten, dass Parteilisten, die einen bestimmten Anteil an Wählerstimmen nicht erreichen, von der Mandatsverteilung ausgeschlossen werden. Sie stehen daher in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Proporzwahl, sind aber trotz der daran geübten Kritik von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gerade auch unter dem Gesichtswinkel des Proporzgedankens in bestimmtem Ausmass toleriert worden (vgl. BGE 124 I 55 E. 5c/bb S. 65, mit Hinweisen; vgl. Hangartner/ Kley, a.a.O., Rz. 1446 ff.). Mit der Abschaffung des direkten Quorums erfährt das Wahlverfahren im Kanton Freiburg eine wesentliche Stärkung des Proporzgedankens, die gegenüber der Frage der Listenverbindung bedeutend mehr ins Gewicht fällt. 4.5 Gesamthaft ergibt sich, dass die Staatsverfassung das Verhältniswahlrecht nur generell umschreibt (vgl. Kölz, a.a.O., S. 17) und dieses insbesondere mit der Aufzählung von sehr unterschiedlichen Wahlkreisen nicht in reiner Form verwirklicht. Der Proporz ist mit dem angefochtenen Gesetz durch die Abschaffung der (verfassungsrechtlich nicht vorgesehenen) Sperrklauseln aufgewertet worden. Vor diesem Hintergrund und in Berücksichtigung konkreter Verhältnisse hat die Möglichkeit von Listenverbindungen nur einen geringen Einfluss auf die Verwirklichung des Proporzgedankens. Zudem weist der Ausschluss von Listenverbindungen gewisse praktische Vorteile auf und kann zu grösserer Transparenz führen. Bei dieser Sachlage kann dem Gesetzgeber nicht vorgeworfen werden, mit Art. 66 PRG gegen das Verhältniswahlrecht und die Staatsverfassung verstossen zu haben. Die Beschwerde erweist sich daher in diesem Punkte als unbegründet.