Citation: 1C_12/2007 08.01.2008 E. 5

5.1 Das Verwaltungsgericht hat die kommunale Bewilligungspraxis im vorliegenden Zusammenhang als restriktiv bezeichnet. Die Beschwerdeführer halten dies für eine Beschönigung. Nach ihrer Darstellung sind private Liegenschaftsbesitzer in der Altstadt einem kategorischen Verbot von Fremdreklamen unterworfen, ohne dass dafür eine genügende gesetzliche Grundlage gegeben sei. Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, die Einordnungsvorschriften von § 238 PBG/ZH und von Art. 43 BZO würden keine Grundlage für ein generelles Verbot von Reklameanlagen in bestimmten Gebieten bilden. Vielmehr seien diese Normen so zu verstehen, dass die Bewilligungsfähigkeit von Reklameanlagen stets anhand der konkreten örtlichen Gegebenheiten einzelfallmässig beurteilt werden müsse. Dies sei aber nicht erfolgt. Es bestehe auch keine andere Norm für ein generelles Verbot von Fremdreklamen auf Privatgrund in der Kernzone Altstadt. 5.2 Die Streitfrage, ob der angefochtene Entscheid auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, ist nur hinsichtlich Fremdreklamen der vorliegenden Art zu beurteilen (vgl. E. 4.1, hiervor). Selbst ein gänzliches Verbot derartiger Werbeträger im Gebiet der Kernzone Altstadt würde noch keinen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bedeuten (vgl. dazu Urteil 2P.247/2006 vom 21. März 2007, E. 3.1 mit Hinweis). Was die Eigentumsgarantie betrifft, steht ebenso wenig ein schwerer Eingriff in dieses Freiheitsrecht zur Diskussion. Es wird nicht geltend gemacht, dass die bestimmungsgemässe Nutzung der Liegenschaften verunmöglicht oder stark erschwert würde (vgl. dazu BGE 133 II 220 E. 2.5 S. 225 mit Hinweisen). Da kein schwerer Grundrechtseingriff vorliegt, prüft das Bundesgericht die gesetzliche Grundlagen nur auf Willkür hin (vgl. E. 4.2, hiervor). 5.3 Ausserdem sind an dieser Stelle Präzisierungen zu den hier zu überprüfenden gesetzlichen Grundlagen anzubringen. Das Verwaltungsgericht hat die Verweigerung der Bewilligungen mit § 238 Abs. 2 PBG/ZH und Art. 43 BZO gerechtfertigt; dabei wurde festgehalten, die beiden Normen seien deckungsgleich (vgl. E. 3.2, hiervor). Im bundesgerichtlichen Verfahren führt die Beschwerdegegnerin neu die kommunale Bestimmung von Art. 14 VARöG ins Feld. Danach sind Reklameanlagen von Privaten für Fremdwerbung grundsätzlich nicht bewilligungsfähig, wenn sie die Luftsäule über öffentlichem Grund benützen. Gemäss den Akten befindet sich die umstrittene Vitrine beim Haus "Zum Schwarzen Kessel" hinter der Fassade, und beim Haus "Zum Schwibbogen" ist sie fassadenbündig. Hingegen ragen die beiden Schaukästen am Haus "Zum Brotkorb" deutlich über die Fassade hinaus auf die Niederdorfstrasse. Ob die Verweigerung der Bewilligung, namentlich am letztgenannten Standort, auch in Anwendung von Art. 14 VARöG hätte erfolgen können, braucht nicht erörtert zu werden; § 238 Abs. 2 PBG/ZH stellt hier eine genügende Rechtsgrundlage dar. Dies ist im Folgenden aufzuzeigen. 5.4 Nach der Praxis des Verwaltungsgerichts setzt eine Bauverweigerung gestützt auf § 238 PBG/ZH einen konkreten Einordnungsmangel voraus; deshalb gehe es nicht an, Reklameanlagen generell, ohne Prüfung der konkreten Einordnungssituation, auszuschliessen. Der Bau einer Reklameanlage dürfe nicht allein mit dem Argument der (zu hohen) Werbedichte verweigert werden, da die zuständige Baubehörde diesfalls zu Unrecht auf den ihr zustehenden Beurteilungsspielraum verzichte, was einer rechtsverletzenden Ermessensunterschreitung gleichkäme. Das heisse jedoch nicht, dass diesem Aspekt nicht Rechnung getragen werden dürfe. Für das Anbringen von Reklameanlagen in Kernzonen, das sich nach § 238 Abs. 2 PBG/ZH richtet, könne das Aufstellen von allgemeinen Regeln sogar erforderlich sein. Deren Anwendung führe zwangsläufig zu Bauverweigerungen für Reklameanlagen, die, für sich allein betrachtet, toleriert werden müssten. Voraussetzung dafür, dass Gesuche für Plakatstellen im Rahmen einer derartigen "Gesamtbetrachtung" willkürfrei überprüft werden könnten, sei indessen, dass die Gemeinde ihre Vorstellungen in der Form von Richtlinien - oder zumindest in einer solche Richtlinien widerspiegelnden Praxis - konkretisiert habe. Das Bundesgericht hat die dargelegte kantonale Praxis zu § 238 PBG/ZH als verfassungsrechtlich haltbar eingestuft (Urteil 1P.562/2002 vom 16. Juni 2003, E. 3). 5.5 Die Beschwerdegegnerin stellt nicht in Abrede, dass sie Fremdwerbung auf Grossbildschirmen in den Altstadtgassen generell ablehnt. Da sich die umstrittenen Monitore an entsprechenden Lagen befinden, wurde die Frage der Einordnung am einzelnen Standort aufgrund der konkreten Gegebenheiten bloss summarisch geprüft. Ein solches Vorgehen ist nur zulässig, wenn die Beschwerdegegnerin über eine hinreichend konkrete Gesamtbetrachtung für Plakatwerbung, zumindest in der fraglichen Kernzone, verfügt. 5.5.1 Zunächst bestreitet die Beschwerdegegnerin die Auffassung, dass in der Altstadt keine Fremdreklamen auf Privatgrund bewilligt würden. Allerdings sei diese Kernzone geprägt durch eine hohe Dichte an historischen, schutzwürdigen Gebäuden sowie die Kleinräumigkeit von Bauten und Aussenraum (vgl. dazu auch Art. 44 BZO). Grosse Werbebilder an Gebäuden vermöchten den erhöhten gestalterischen Einordnungsvorschriften in der Kernzone Altstadt grundsätzlich nicht zu genügen und würden in der Regel nicht bewilligt. Vorbehalten blieben einige wenige ausgewählte Orte, die eher am Rand der Altstadt lägen und Verkehrsknotenpunkte bilden würden wie etwa Bellevue, Central, Seilergraben oder Mühlegasse. Grossformatige Werbebildschirme würden mit ihren wechselnden, beleuchteten Bildern die gestalterischen Anforderungen in der Altstadt ohnehin nicht erfüllen, und zwar unabhängig davon, ob damit Eigen- oder Fremdwerbung ausgestrahlt werde. Im Übrigen habe bereits der legitime Bedarf an Eigenwerbung für das in der Altstadt ansässige Gewerbe zu einer hohen Reklamedichte in der kleinräumigen Umgebung geführt. Die restriktive Praxis gegenüber Fremdwerbung diene dazu, einer Überhandnahme von Reklameanlagen entgegenzuwirken. 5.5.2 Plakatstellen auf öffentlichem Grund, d.h. in Umsetzung des Plakatregals, befinden sich nach Darstellung der Beschwerdegegnerin in der Innenstadt an Lagen, die einen gebührenden Abstand zu den schutzwürdigen Gebäuden und einen städtebaulich offenen Kontext aufweisen würden. Die hinterleuchteten Plakatstellen an Telefonkabinen und Tramwartestellen (dort teilweise auch in Form von Plakatwechslern) seien sorgfältig im offenen Stadtraum platziert. 5.6 Angesichts der soeben wiedergegebenen Ausführungen verfügt die Beschwerdegegnerin für den vorliegenden Zusammenhang über eine hinreichend konkretisierte Gesamtbetrachtung im Sinne von § 238 Abs. 2 PBG/ZH. Demzufolge durfte sich die Beschwerdegegnerin darauf beschränken, die Bewilligungsfähigkeit der umstrittenen Reklameanlagen anhand der Kriterien ihrer Gesamtbetrachtung schematisch zu prüfen. Sie war nicht gehalten, eine ins Detail gehende, einzelfallmässige Beurteilung an den drei unterschiedlichen Standorten vorzunehmen. Der angefochtene Entscheid, der das Vorgehen der kommunalen Behörde schützte, konnte sich ebenfalls in verfassungsrechtlicher haltbarer Weise auf § 238 Abs. 2 PBG/ZH abstützen.