Citation: 1C_58/2008 07.05.2009 E. 6

Zu prüfen ist weiter, ob die von der Stadt Zürich getroffene Übergangsregelung zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung der bisherigen Angestellten gegenüber neu eingestellten Personen führt. 6.1 Das Verwaltungsgericht führte aus, dass neu eintretende Arbeitnehmer gemäss Art. 62 Abs. 2 AB PR grundsätzlich auf 100 % des Lohnbands platziert werden müssen, während bisherige Arbeitnehmer in aufholenden Berufen, bei gleicher Qualifikation, auf 95 % des Lohnbands zu platzieren seien. Diese Ungleichbehandlung empfand das Verwaltungsgericht als unerträglich und verlangte daher, dass auch übergeleitete Angestellte grundsätzlich auf 100 % des Lohnbands platziert werden, vorbehältlich von Kürzungsmassnahmen nach Art. 89 Abs. 3 Satz 2 PR. 6.2 Die Stadt Zürich macht dagegen geltend, Abweichungen von Art. 62 Abs. 2 AB PR seien in begründeten Fällen möglich. So habe sie nach dem 1. Juli 2002 die Löhne neu eintretender Mitarbeitender dort unterhalb des Mittelwertsverlaufs festgelegt, wo dies aufgrund des Vergleichs mit den übergeleiteten Löhnen notwendig gewesen sei. Die Orientierung an der Mittellinie sei erst für eine spätere Phase vorgesehen gewesen, wenn auch die übergeleiteten Löhne im Schnitt bei ca. 100 % liegen würden. Das Verwaltungsgericht hat jedoch diese Praxis als rechtswidrig erachtet, weil sie im klaren Widerspruch zur damaligen Fassung von Art. 62 Abs. 2 und 4 AB PR gestanden habe Die Stadt legt nicht dar, inwiefern diese Einschätzung willkürlich sei; dies ist auch nicht ersichtlich. Eine andere Frage ist, ob die unterschiedliche Platzierung von neu eintretenden und übergeleiteten Angestellten im Lohnband zu einer verfassungswidrigen Ungleichbehandlung führt, die vom Verwaltungsgericht korrigiert werden musste. 6.3 Eine ähnliche Frage stellte sich im Entscheid 2P.426/1997 vom 20. Januar 1999 (E. 3). Die dort beanstandete Übergangsregelung konnte dazu führen, dass zwei Mitarbeiter mit dem gleichen Lebenslauf und der gleichen Arbeit je nach Anstellungszeitpunkt unterschiedlich entlöhnt wurden, weil bei dem nach neuem Recht Eingestellten die allgemeine Lebenserfahrung berücksichtigt wurde, beim altrechtlich Eingestellten dagegen nicht. Das Bundesgericht führte aus, dass sich bei der Einführung neuer Besoldungsregelungen Ungleichheiten kaum völlig vermeiden liessen. Der Zeitpunkt des Amtsantritts sei grundsätzlich ein sachlich vertretbares Kriterium für Unterschiede in der Behandlung (BGE 118 Ia 245 E. 5d S. 257 f.). Allerdings würden vorliegend nicht die bisherigen Bediensteten, sondern die neu eintretenden bevorzugt. Angesichts des grossen Ermessensspielraums, der den zuständigen Behörden in Besoldungsfragen verfassungsrechtlich zustehe (BGE 128 I 92 E. 4 S. 99; 123 I 1 E. 6 S. 8 ff.; je mit Hinweisen), könnten jedoch in einem gewissen Umfang auch andere Anliegen als die Besitzstandswahrung eine Ungleichbehandlung rechtfertigen. So könnten Gründe der Praktikabilität oder auch finanzpolitische Überlegungen dazu führen, dass bestimmte Verbesserungen vorerst nur für einzelne Kategorien von Bediensteten eingeführt werden. Wäre dies unzulässig, dann könnten unter Umständen Verbesserungen überhaupt nicht realisiert werden. Das Bundesgericht hielt daher die angefochtene Regelung für verfassungsmässig. Allerdings könne sich die unterschiedliche Behandlung der alt- und der neurechtlich Angestellten als verfassungswidrig herausstellen, sofern sie dem Umfang nach und allenfalls zeitlich ein bestimmtes Ausmass überschreite. 6.4 Im vorliegenden Fall beträgt der Lohnunterschied zwischen alten Angestellten, die am unteren Ende des Lohnbandes (95 %) platziert werden, und neuen Angestellten (100 % des Lohnbands) maximal 5 %. Gegenüber der privaten Beschwerdeführerin beträgt die Differenz maximal 2 %, da ihre Überführung auf den altrechtlichen diskriminierungsfreien Lohn zu einer Einordnung bei ca. 98 % im Lohnband führt. Diese Differenz erscheint vom Ausmass her vertretbar. Problematisch ist dagegen, dass die Schlechterstellung von bisherigen gegenüber neuen Angestellten nicht zeitlich befristet wurde: Art. 89 Abs. 4 PR beschränkt die Besserstellung von Angestellten aus Gründen der Besitzstandswahrung grundsätzlich auf 8 Jahre nach Inkraftsetzung der Lohnmassnahmen, d.h. bis zum Jahr 2010, und lässt ab diesem Zeitpunkt eine Herabsetzung des Lohns zu (allerdings nur auf den oberen Rand des Lohnbandes, d.h. 105 %). Eine Befristung der Schlechterstellung von Angestellten, die übergangsrechtlich auf weniger als 100 % des Lohnbandes gesetzt wurden, fehlt jedoch. Eine generelle Anhebung um 1 % ist unstreitig erst einmal (am 1. April 2004) erfolgt. Auch die vorgesehene leistungsgesteuerte Entwicklung im Lohnband gelangte unter der Geltung des hier zu beurteilenden Lohnsystems nie zur Anwendung, wie die Stadt eingeräumt hat. Schliesslich wurde die Ungleichbehandlung auch durch die am 1. Juli 2007 in Kraft getretene Besoldungsrevision nicht aufgehoben, deren Überleitung ebenfalls an die altrechtlichen Löhne anknüpft. Die Stadt stellt immerhin für die Jahre 2009 und 2010 Lohnmassnahmen in Aussicht, die dazu führen sollen, dass im Jahr 2010 beinahe alle Mitarbeitenden die ihrer Leistung entsprechende Lage im Lohnband erreichen. Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist jedoch nur die Überleitung der privaten Beschwerdeführerin im Jahr 2002 (bei Inkrafttreten des neuen Lohnsystems) und nicht die nachfolgende Lohnentwicklung. Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist eine gewisse - zeitlich und umfangmässig begrenzte - Schlechterstellung der bisherigen Angestellten gegenüber neu Eingestellten, für welche die neuen Besoldungsregeln sofort greifen, mit dem allgemeinen Gleichheitssatz vereinbar. Allenfalls hätte das Verwaltungsgericht die Übergangsregelung verfassungskonform in dem Sinne auslegen können, dass die Löhne innerhalb einer gewissen Frist angeglichen werden müssten. Zu weit geht dagegen die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach grundsätzlich alle bisherigen Angestellten im Zeitpunkt der Überleitung auf 100 % des Lohnbands zu platzieren seien, bzw. ihnen mindestens Anspruch auf eine 5-prozentige (unechte Aufholende) bzw. 10-prozentige Lohnerhöhung (echte Aufholende) zustehe. Diese Lösung geht über das verfassungsrechtlich, zur Gleichbehandlung von bisherigen und neuen Angestellten, Gebotene hinaus.