Citation: 1A.65/2006 18.05.2007 E. 5

Die privaten Beschwerdeführer rügen die Verletzung von Bestimmungen über die Planungspflicht (Art. 2 RPG) einschliesslich der Grundsätze der (formellen und materiellen) Koordination (Art. 25a Abs. 4 RPG) sowie eine unvollständige Interessenabwägung (Art. 1 und 3 RPG). Dabei stellen sie zunächst die Zuständigkeit des VBS zur Beurteilung der Gemeindeanlage in Frage mit der Begründung, die Sanierung der Gemeindeanlage hätte mit der kommunalen Nutzungsplanung abgestimmt werden müssen; über die Sanierung hätte nur entschieden werden dürfen, wenn die Gemeinde Emmen das bisher in der Landwirtschaftszone gelegene Gelände mit der Zweckbestimmung einer regionalen Schiessanlage eingezont hätte. Die dazu erforderliche umfassende Erhebung und Gewichtung der massgebenden Interessen im Sinne der Art. 1, 3 und 14 RPG sei unterblieben. Ebenso fehle die notwendige Abstimmung im Sinne von Art. 25a RPG. Der vorgesehene, erst nachträgliche planerische Nachvollzug des umstrittenen Sanierungsvorhabens sei rechtswidrig und unzweckmässig. Auch das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) führt in seiner Stellungnahme aus, die Gemeindeanlage Hüslenmoos unterliege grundsätzlich der Planungspflicht. Bei ausserhalb der Bauzone gelegenen, altrechtlich bewilligten Bauten, die bisher planerisch noch nicht erfasst worden seien, dürften Änderungen nur nach Massgabe von Art. 24c Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700) bewilligt werden. Die hier projektierten Änderungen gingen über den nach Art. 24c Abs. 2 RPG zulässigen Rahmen hinaus, weshalb ihre Umsetzung voraussetze, dass die von der Gemeindeanlage beanspruchte Fläche vorweg einer sachgerechten kommunalen Nutzungszone zugewiesen werde. Die nutzungsplanerische Erfassung der Schiessanlage sei zurzeit auf Gemeindeebene im Gang. Deshalb erachtet das Bundesamt eine Sistierung der bundesgerichtlichen Verfahren bis zum Abschluss der laufenden Zonenplanungsrevision im Interesse der Verfahrensökonomie als sinnvoll. Nicht nur die Vorinstanz, sondern auch die Gemeinde Emmen und die privaten Beschwerdeführer lehnen eine Sistierung - freilich aus unterschiedlichen Gründen - ab. 5.1 Die NGST-Anlage und die Militäranlage im Hüslenmoos dienen vorwiegend der militärischen Ausbildung und damit der Landesverteidigung (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung vom 13. Dezember 1999 über das Plangenehmigungsverfahren für militärische Bauten und Anlagen [Militärische Plangenehmigungsverordnung, MPV; SR 510.51]). Solche Anlagen dürfen nur mit einer Plangenehmigung des VBS errichtet oder geändert werden (Art. 126 Abs. 1 MG). Für den Vollzug der Vorschriften über Emissionsbegrenzungen, Sanierungen sowie die Ermittlung und Beurteilung von Lärmimmissionen bei militärischen Anlagen ist ebenfalls das VBS zuständig (Art. 41 Abs. 2 USG, Art. 45 Abs. 3 lit. c LSV). Das VBS ist somit für die Anlagen des Bundes zugleich Genehmigungsbehörde im Sinne des Militärgesetzes und Vollzugsbehörde im Sinne des Umweltschutzgesetzes. Die Gemeindeanlage hingegen dient ausschliesslich zivilen Zwecken und bedarf für die mit dem Sanierungsvorhaben verbundenen baulichen Massnahmen grundsätzlich einer Festsetzung im kommunalen Nutzungsplan oder einer raumplanerischen Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24 ff. RPG. Sowohl für den Vollzug des Lärmschutzrechts als auch für die Erteilung der raumplanerischen Ausnahmebewilligung ist der Kanton Luzern zuständig (Art. 45 Abs. 1 LSV, Art. 25 Abs. 2 RPG). Bei den Schiessanlagen im Hüslenmoos sind somit Vollzugsbehörden des Bundes und des Kantons für jeweils einen Teil der Anlagen zuständig. 5.1.1 Die Vorinstanz und die kantonale Vollzugsbehörde vereinbarten am 27. August 2004, dass die Lärmsanierung sämtlicher Anlagen im Hüslenmoos (zivile und militärische Schiessen) dem militärischen Plangenehmigungsverfahren als Leitverfahren unterstellt werde, weil es sich beim Hüslenmoos um Areal des Waffenplatzes Emmen handle (vgl. Sachplan Waffen‑ und Schiessplatze vom 19. August 1998, Objektblatt Nr. 03.11) und der militärische Anteil am Schiessbetrieb und an den gesamten Lärmimmissionen deutlich überwiege. Diese verfahrensrechtliche Vereinbarung beruht auf der Erwägung, dass die Lärmsanierung aller Schiessanlagen im Hüslenmoos einen sehr engen örtlichen, sachlichen und zeitlichen Zusammenhang aufweist, weshalb die Sanierung der militärischen Anlagen ohne gleichzeitige Sanierung der Gemeindeanlage kaum einen Sinn habe. Die Anlageninhaber hätten sich deshalb darauf geeinigt, ein gemeinsames Sanierungsprojekt zu erarbeiten. Die beiden zuständigen Vollzugsbehörden hätten ihre Verfahren und Anordnungen aufeinander abzustimmen. Das Sanierungsprojekt werde zur Gewährleistung einer optimalen Koordination in einem Verfahren beurteilt und mit einem Gesamtentscheid des VBS in der Sache abgeschlossen. Dem Kanton Luzern komme insbesondere in seinem Zuständigkeitsbereich ein Mitspracherecht zu (Art. 126d Abs. 1 MG), und er verfüge über das Recht zur Beschwerde gegen den Entscheid des VBS (Art. 130 Abs. 2 MG). 5.1.2 Aus diesen vorinstanzlichen Erwägungen und den baulichen und betrieblichen Massnahmen, die mit dem angefochtenen Entscheid angeordnet wurden, ergibt sich unmissverständlich, dass kantonale Vollzugskompetenzen betreffend die Gemeindeanlage im Interesse einer wirksamen Koordination und Konzentration der Sanierungsanordnungen durch das VBS wahrgenommen wurden. Dieses Vorgehen wird von den privaten Beschwerdeführern nur insoweit kritisiert, als sie geltend machen, die Sanierung der Gemeindeanlage hätte nicht ohne eine darauf abgestimmte Änderung der kommunalen Nutzungsplanung angeordnet werden dürfen. Im Übrigen bestätigen sie die enge Verknüpfung und gegenseitige Abhängigkeit der Sanierung der verschiedenen Anlagen und bezeichnen die gesetzliche Zuständigkeitsordnung als problematisch, besonders in Bezug auf die betroffenen Anwohner. Auch die übrigen Verfahrensbeteiligten beanstanden die beim VBS erfolgte Konzentration der Verfahren nicht. Das Bau-, Umwelt- und Wirtschaftsdepartement des Kantons Luzern bestätigt ausdrücklich, dass keine der Anlagen isoliert für sich allein beurteilt und saniert werden könne. Der Kanton Luzern unterstütze deshalb mit Nachdruck die gesamthafte Beurteilung der Schiessanlagen in einem einzigen Verfahren, wie es mit dem angefochtenen Entscheid des VBS seinen Abschluss gefunden habe. Allein dieses Vorgehen erlaube es den Betroffenen, ihre Anliegen umfassend und sachgerecht einzubringen. Die zuständige kantonale Dienststelle Umwelt und Energie sei in Bezug auf die Sanierung der Gemeindeanlage aktiv am militärischen Plangenehmigungsverfahren und an der Entscheidfindung beteiligt gewesen. Der angefochtene Entscheid entspreche denn auch (mit Ausnahme der Betriebszeiten für das Armbrustschiessen, s. nachfolgend E. 11.1) in jeder Hinsicht der Haltung der Dienststelle. 5.1.3 Die hier in Bezug auf die Gemeindeanlage erfolgte Übertragung von kantonalen Entscheidungskompetenzen auf das VBS erscheint im Hinblick auf die gesetzliche Zuständigkeitsregelung, die Verbindlichkeit der vom VBS erlassenen Verfügungen, die kantonale Rechtsmittelordnung und die Wahrung der Rechte Dritter als problematisch. Die gesetzlich begründete Zuständigkeit einer Verwaltungsbehörde schliesst gleichzeitig die Zuständigkeit einer anderen Behörde aus. Verwaltungsbefugnisse dürfen von der nach allgemeiner Regel zuständigen Behörde grundsätzlich nicht auf eine andere Behörde übertragen werden (Verbot der Delegation von Verwaltungsbefugnissen). Ausserdem wird es mit der zwingenden Natur des Organisationsrechts als nicht vereinbar betrachtet, dass die Kompetenzordnung vertraglich verändert wird (August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2005, S. 269). Diese Grundsätze gelten sowohl für die Zuständigkeit von Rechtsmittelbehörden als auch für die Zuständigkeit der erstinstanzlichen Verwaltungsbehörden (BGE 111 Ia 67 E. 3e S. 70; Alfred Kölz/Isabelle Häner, a.a.O., S. 85 N. 231; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Auflage, Basel 1986, Bd. II, Nr. 141 B Ziff. I, S. 1045 f.; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/ Frankfurt a.M. 1990, Nr. 141 B Ziff. I, S. 447). Verfügt eine unzuständige Instanz, ist regelmässig Anfechtbarkeit, ausnahmsweise Nichtigkeit die Folge. Nichtigkeit tritt dann ein, wenn eine qualifiziert unrichtige Instanz entschieden hat. Der Mangel muss schwer, offensichtlich und leicht erkennbar sein. Zudem darf die Aufhebung der Verfügung die Rechtssicherheit nicht gefährden. Die Erteilung einer Bewilligung muss ausserdem wegen klarer Rechtswidrigkeit des Vorhabens ausser Betracht fallen (Georg Müller/Ulrich Häfelin/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, N. 956 ff.; Kölz/Häner, a.a.O., S. 85 N. 232; BGE 132 II 21 E. 3 S. 26 ff.; 111 Ib 213 E. 6 S. 221 ff.; Urteil des Bundesgerichts 1A.211/1999 vom 27. September 2000, E. 4c, je mit Hinweisen). 5.1.4 Im vorliegenden Fall erachten die Vorinstanz und der Kanton Luzern den Einbezug der Gemeindeanlage in den Entscheid des VBS insbesondere als zulässig, weil dieses Vorgehen den Anliegen entspreche, die mit dem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren vom 18. Juni 1999 (Koordinationsgesetz; AS 1999 S. 3071; BBl 1998 S. 2591) und mit Art. 25a RPG (AS 1996 S. 965; BBl 1994 III 1075) verfolgt werden. Während Art. 25a RPG die Grundsätze der Koordination enthält, welche namentlich in den kantonalen und kommunalen bau- und planungsrechtlichen Verfahren zu beachten sind, handelt es sich beim Koordinationsgesetz um einen Sammelerlass, in welchem insbesondere die Verfahren für die bundesrechtlich geordneten Infrastrukturvorhaben neu geregelt wurden. Das Koordinationsgesetz selbst ist nicht als eigenständiges Gesetz in der Systematischen Sammlung des Bundesrechts publiziert, sondern stellt einen Erlass zur Änderung von insgesamt 18 Bundesgesetzen dar, in welchen koordinierte Entscheidungsverfahren eingeführt wurden. Mit den durch das Koordinationsgesetz geänderten Art. 126 ff. MG wurde für militärische Bauten ein konzentriertes Verfahren eingeführt, welches nach dem Wortlaut dieser Bestimmungen lediglich auf militärische Bauten und Anlagen anwendbar ist. Für die zivile Gemeindeanlage besteht die kantonale Zuständigkeitsordnung grundsätzlich weiter, dies allerdings mit der Pflicht zur Koordination im Sinne von Art. 25a RPG (Arnold Marti, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, N. 5 und 20 zu Art. 25a; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, N. 21 zu Art. 25a). Die an die zuständigen kantonalen Behörden gerichteten Koordinationsgrundsätze von Art. 25a RPG enthalten nach ihrem Wortlaut keine Ermächtigung zur Übertragung kantonaler oder kommunaler Entscheidungskompetenzen an die für Militäranlagen zuständige Bundesbehörde. Ebenso wenig ergibt sich aus dem Koordinationsgesetz des Bundes eine Übertragung von Entscheidungskompetenzen kantonaler Instanzen für zivile Schiessanlagen an eine Bundesbehörde (Christoph Bandli, Neue Verfahren im Koordinationsgesetz, in: URP 2001 S. 511, 531). Die Übertragung der Entscheidkompetenzen an das VBS betreffend die Gemeindeanlage beruht vielmehr auf einer freiwilligen Vereinbarung zwischen den zuständigen Vollzugsbehörden des Bundes und des Kantons Luzern. Der für die Gemeindeanlage zuständige Kanton Luzern erklärt sich denn auch mit dem Vorgehen des VBS und mit dem Inhalt der umstrittenen Plangenehmigung und der Sanierungsverfügung ausdrücklich einverstanden. Ob eine solche Vereinbarung vor dem Hintergrund des Verbots der Delegation von Verwaltungsbefugnissen und der zwingenden Natur des Organisationsrechts zulässig ist, erscheint fraglich. Die Frage kann aber im vorliegenden Zusammenhang offenbleiben, da der angefochtene Entscheid diesbezüglich nicht beanstandet wird und die Voraussetzungen der (Teil-)Nichtigkeit, welche von Amtes wegen zu beachten wären (BGE 127 II 32 E. 3g S. 48 mit Hinweisen), nicht erfüllt sind. Insbesondere liegt kein besonders schwerer Mangel vor, der offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar wäre. Der ohne gesetzliche Grundlage vorgenommene Einbezug der Gemeindeanlage in das Verfahren des Bundes dient im Übrigen dem allgemeinen verfassungsrechtlichen Grundsatz, dass die Verfügungen keine Widersprüche enthalten dürfen (Art. 25a Abs. 3 RPG; s. hierzu Arnold Marti, a.a.O., N. 39 ff. zu Art. 25a; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, a.a.O., N. 66 ff. zu Art. 25a). Diesem Prinzip hätte allerdings auch entsprochen werden können, wenn die zuständigen Behörden aufgrund des gemeinsam erhobenen Sachverhalts zeitlich und inhaltlich abgestimmt getrennte Verfügungen für ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereich erlassen hätten. Indessen wären bei einem solchen Vorgehen unterschiedliche Rechtsmittelinstanzen zuständig gewesen. Das hätte zu widersprüchlichen Entscheiden führen können, was im Fall einer Anfechtung beim Bundesgericht allerdings hätte korrigiert werden können. Das gewählte Vorgehen wird im vorliegenden Rechtsmittelverfahren von keiner Partei in Frage gestellt. Den Betroffenen wird überdies vor Bundesgericht umfassender Rechtsschutz gewährt. Die erwähnte Kompetenzübertragung auf das VBS beschränkte sich auf den Erlass der vorliegend umstrittenen Sanierungsverfügung betreffend die Gemeindeanlage. Weitere Vollzugskompetenzen und insbesondere die Kontrolle des ordnungsgemässen Vollzugs der Sanierung verbleiben in Bezug auf die Gemeindeanlage bei den zuständigen kantonalen Behörden. Dieses Verständnis liegt auch dem angefochtenen Entscheid zu Grunde. 5.2 Die privaten Beschwerdeführer machen geltend, die Sanierung der Gemeindeanlage hätte nach Art. 2 und 25a RPG mit der kommunalen Nutzungsplanung abgestimmt werden müssen; über die Sanierung hätte nur entschieden werden dürfen, wenn die Gemeinde Emmen das bisher in der Landwirtschaftszone gelegene Gelände mit der Zweckbestimmung einer regionalen Schiessanlage eingezont hätte. 5.2.1 Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung dürfen Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, nicht auf dem Wege einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bewilligt werden, sondern sie unterliegen der Planungspflicht (BGE 124 II 252 E. 3; 120 Ib 207 E. 5, je mit Hinweisen). Die hier umstrittenen Anlagen liegen nach dem derzeit gültigen kommunalen Zonenplan in der Landwirtschaftszone auf dem Areal des Waffenplatzes Emmen. Schiessanlagen sind in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform. Für die Errichtung von mittleren und grossen Schiessständen besteht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Planungspflicht (BGE 119 Ib 439; Urteil des Bundesgerichts 1A.183/2001 vom 18. September 2002, E. 6.6). Vorliegend geht es jedoch nicht um die Bewilligung einer neuen Schiessanlage, sondern um die Sanierung und teilweise Änderung der auf dem Waffenplatz Emmen bestehenden Anlagen. 5.2.2 In Bezug auf die Militäranlagen, die den überwiegenden Anteil am Schiessbetrieb im Hüslenmoos darstellen, wird das umstrittene Sanierungs- und Erweiterungsvorhaben mit der Plangenehmigung zonenkonform. Mit der militärischen Plangenehmigung werden nicht nur sämtliche nach Bundesrecht erforderlichen Bewilligungen erteilt (Art. 126 Abs. 2 MG), sondern es wird damit überdies die zulässige Nutzung des Bodens festgelegt. Der Plangenehmigung kommt für die militärischen Anlagen Sondernutzungsplancharakter zu (Botschaft vom 25. Februar 1998 zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Plangenehmigungsverfahren, BBl 1998 S. 2618). Art. 24 RPG ist somit für die Militäranlagen nicht massgebend (vgl. Urteil 1A.173/2000 vom 5. November 2001, E. 4c nicht publ. in BGE 128 II 1, aber in URP 2002 S. 39). 5.2.3 In Bezug auf die Gemeindeanlage verbleibt die Kompetenz zur Nutzungsplanung bei der Gemeinde. Der Standort der Gemeindeanlage wird weder von den privaten Beschwerdeführern noch von der Gemeinde Emmen in Frage gestellt. Der Bericht zur Ortsplanungsteilrevision vom 15. Februar 2006 sieht für die betroffene Fläche eine Umzonung von der Landwirtschaftszone in eine Zone für öffentliche Zwecke mit der Bezeichnung "Schiessanlagen" vor. Das vorliegende Rechtsmittelverfahren betrifft nicht die Standortfestlegung für die Gemeindeanlage, sondern deren Sanierung, die angesichts der bestehenden Lärmbelastung in der Umgebung eine gewisse zeitliche Dringlichkeit aufweist. Auch wenn die zur Lärmsanierung der Gemeindeanlage erforderlichen baulichen Vorkehren relativ aufwändig sind, gehen diese nicht über das nach Art. 24c RPG Zulässige hinaus. Die Gemeinde Emmen weist zu Recht darauf hin, dass die Anlage weiterhin bestimmungsgemäss genutzt werden soll und ihre Identität in den wesentlichen Zügen innerhalb der bestehenden räumlichen Ausdehnung gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind nach Art. 42 Abs. 1 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumplanung (Raumplanungsverordnung, RPV; SR 700.1) ausdrücklich zulässig. Die beiden Lärmschutzwände mit einer Länge von 110m und einer Höhe von 4.0-7.8m bzw. 12m Länge und 1.8-5.4m Höhe sowie das Verschieben der 100m-Anlage um ca. 20m mit relativ umfangreichen Aushub- und Auffüllarbeiten erscheinen auch mit den wichtigen Anliegen der Raumplanung vereinbar, führt die Sanierung doch nicht zu einer Intensivierung der zonenfremden Nutzung, sondern im Gegenteil zu einer Verringerung der Umweltbelastung. Kann für die zur Sanierung der Gemeindeanlage nötigen baulichen Veränderungen unter den hier vorliegenden Umständen eine Ausnahmebewilligung im Sinne von Art. 24c RPG erteilt werden, so erscheint eine vorangehende Revision der kommunalen Nutzungsplanung nicht erforderlich. Auch wenn die Sanierung mit erheblichen baulichen Anpassungen (Lärmschutzwände und Terrainverschiebungen) verbunden ist, soll die Anlage weiterhin bestimmungsgemäss genutzt werden. Ihre Identität und Umgebung bleibt in den wesentlichen Zügen innerhalb der bestehenden räumlichen Ausdehnung gewahrt. Die Terrainverschiebungen dienen der Verlegung der 100m-Anlage der Gemeinde und haben keine wesentliche Erweiterung der Schiessanlagen zur Folge. Es liegt somit keine Missachtung kommunaler Zuständigkeiten und keine Verletzung der Planungspflicht vor. Die privaten Beschwerdeführer lassen bei ihrer Argumentation insbesondere ausser Acht, dass es vorliegend nicht um die Standortfestlegung für eine neue Schiessanlage geht, sondern um bauliche und betriebliche Massnahmen zur dringenden Sanierung der Lärmbelastung, ohne dass die Gemeindeanlage damit wesentlich erweitert würde. Unter diesen Umständen erscheint auch die vom ARE beantragte Sistierung des bundesgerichtlichen Verfahrens nicht gerechtfertigt, zumal das kommunale Nutzungsplanungsverfahren zurzeit wegen des vorliegenden Beschwerdeverfahrens aufgeschoben ist (s. Sachverhalt lit. G).