Citation: 1P.705/2000 24.09.2001 E. 2

2.- La recourante prétend que l'interprétation faite en l'occurrence de la LDTR empiéterait à divers titres sur le droit fédéral en violation de l'art. 49 al. 1 Cst. a) Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral exprimé à cette disposition fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 127 I 60 consid. 4a p. 68; 125 I 431 consid. 3b p. 433, 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts cités). Cela concerne en particulier les règles de droit public cantonal qui sont en concours avec le droit civil fédéral, dans leurs rapports avec ce droit; de telles règles, que les cantons peuvent édicter en vertu de l'art. 6 CC, ne sont admissibles qu'à la triple condition que le législateur fédéral n'ait pas entendu réglementer la matière de manière exhaustive, que les règles cantonales soient justifiées par un intérêt public pertinent et, enfin, qu'elles n'éludent ni ne contredisent le sens ou l'esprit du droit civil fédéral (ATF 124 I 107 consid. 2a p. 109 et l'arrêt cité). En matière de législation sur le logement, il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, car ces rapports sont réglés exhaustivement par le droit fédéral (art. 100 al. 1 Cst. ; ATF 119 Ia 348 consid. 2c p. 354; 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 116 Ia 401 consid. 4b/aa p. 408 et les arrêts cités). En revanche, les cantons demeurent libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie dans le secteur locatif dans la mesure où leur finalité n'est pas d'intervenir dans les rapports entre bailleur et preneur (ATF 89 I 178). C'est ainsi que le Tribunal fédéral a tenu pour conforme au droit fédéral l'obligation faite au propriétaire d'informer les locataires de son intention d'entreprendre des travaux de rénovation ou de transformation en dehors de toute résiliation de bail (ATF 116 Ia 401 consid. 8a p. 413/414). De même, il n'a pas jugé contraire au droit fédéral le fait d'assortir l'octroi de l'autorisation de rénover des appartements soumis au régime de la LDTR à un contrôle des loyers durant une période maximale de dix ans au regard du but d'intérêt public poursuivi par la loi (ATF 101 Ia 502 consid. 2d p. 510). En revanche, il a vu une intervention inadmissible du droit cantonal dans les relations entre bailleurs et locataires régies exhaustivement par le droit fédéral dans l'impossibilité faite aux bailleurs de déposer une demande d'autorisation d'aliéner en dehors de toute résiliation du bail (ATF 113 Ia 126 consid. 9d p. 143/144), de même que dans l'institution d'un contrôle général et permanent des loyers (ATF 116 Ia 401 consid. 4b/ aa p. 408 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral vérifie librement la conformité d'une règle de droit cantonal avec le droit fédéral lorsqu'il est appelé à examiner cette question sous l'angle de l'art. 49 al. 1 Cst. (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78 et les arrêts cités). Il appartient toutefois au recourant d'indiquer les normes de droit fédéral qui seraient, d'après lui, touchées par la disposition cantonale contestée (arrêt du 7 septembre 2000 dans la cause S. AG contre X., paru à la SJ 2001 I 81 consid. 3b p. 85/86 et les références citées). b) La recourante prétend que les travaux entrepris sur les bâtiments litigieux devraient être assimilés à des réparations importantes tombant exclusivement sous le coup de l'art. 14 de l'ordonnance du 9 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux (OBLF; RS 221. 213.11) et que l'art. 1er al. 2 LDTR violerait le droit fédéral en les soumettant à autorisation. Elle se réfère à cet égard à un arrêt du Tribunal fédéral paru aux ATF 116 Ia 401. aa) La protection contre les loyers abusifs ou d'autres prétentions abusives du bailleur en matière de baux d'habitation et de locaux commerciaux est régie par les art. 269 ss CO, entrés en vigueur le 1er juillet 1990, et 14 OBLF. Aux termes de l'art. 269 CO, les loyers sont abusifs lorsqu'ils permettent au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose louée ou lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat manifestement exagéré. Selon l'art. 269a let. b CO, ne sont en règle générale pas abusifs les loyers qui sont justifiés par des hausses de coûts ou par des prestations supplémentaires du bailleur. Sont réputés prestations supplémentaires du bailleur, en vertu de l'art. 14 OBLF, les investissements qui aboutissent à des améliorations créant des plus-values, l'agrandissement de la chose louée ainsi que les prestations accessoires supplémentaires. En règle générale, les frais causés par d'importantes réparations sont considérés, à raison de 50 à 70 %, comme des investissements créant des plus-values (al. 1). Les augmentations de loyers fondées sur des améliorations entraînant une plus-value sont réputées non abusives lorsqu'elles ne servent qu'à couvrir équitablement les frais d'intérêts, d'amortissement et d'entretien résultant de l'investissement (al. 2). Les hausses de loyer fondées sur des améliorations entraînant une plus-value ne peuvent être notifiées qu'une fois les travaux achevés et à condition que le bailleur détienne les pièces justificatives correspondantes. Lors de travaux d'envergure, des hausses de loyer échelonnées sont autorisées en proportion des paiements déjà effectués par le bailleur (al. 3). En vertu des art. 1er al. 1 LDTR et 1er al. 1 du règlement d'application de cette loi du 6 mai 1988 (RDTR), sont notamment soumis à une autorisation du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce les travaux de rénovation, totales ou partielles, de maisons d'habitation dans les communes où sévit la pénurie de logements. Par rénovation, l'art. 1er al. 2 LDTR vise les travaux d'une certaine importance apportant une plus-value à l'immeuble, sans modifier la distribution des appartements, à l'exclusion des travaux d'entretien courant. A teneur de l'art. 1er al. 2 RDTR, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce peut toutefois dispenser le propriétaire de présenter une demande lorsque les travaux envisagés représentent un coût inférieur aux 20% de la valeur à neuf de l'assurance-incendie de l'immeuble. Si le bâtiment n'est pas taxé en valeur à neuf, la valeur de référence est déterminée par le volume du bâtiment retenu par l'ECA, multiplié par un prix au m3 de 525 fr., correspondant à 105 points à l'indice ECA. bb) Dans l'arrêt du 20 décembre 1990 paru aux ATF 116 Ia 401, auquel se réfère la recourante, le Tribunal fédéral a vu un empiétement inadmissible du droit public cantonal sur le droit fédéral dans la possibilité pour l'autorité administrative d'interdire de procéder à des réparations importantes sur des immeubles soumis au régime de la LDTR en raison de leur incidence sur le montant des loyers, alors que le juge civil, saisi d'une contestation relative à l'augmentation du loyer consécutive à ces travaux, pourrait admettre le bien-fondé de cette hausse (cf. consid. 5b p. 410/411). Il a en revanche tenu pour compatible avec les règles du droit fédéral sur le bail le fait de soumettre à une autorisation les rénovations assimilables à des transformations (cf. consid. 5c p. 411). Sous cette notion, la jurisprudence comprend tous les travaux d'entretien, de réparation et de modernisation qui entraînent une modification allant au-delà de ce qui est usuel, en raison, par exemple, d'un important accroissement du confort, sans toucher au volume, à l'aspect extérieur et à la destination de l'immeuble. Le coût des travaux envisagés et leur incidence sur les loyers constituent à cet égard des éléments d'appréciation essentiels (ATF 116 Ia 401 consid. 5a p. 410; arrêt du Tribunal fédéral du 29 septembre 1982 dans la cause Pensionskasse Eternit contre Commission cantonale de recours en matière de démolition et de transformation de maisons d'habitations du canton de Vaud, paru à la RDAF 1983 p. 251 consid. 2c et 3 p. 254/255, confirmé dans un arrêt non publié du 1er septembre 2000 dans la cause Chambre genevoise immobilière contre Grand Conseil du canton de Genève, consid. 2c). La distinction entre les réparations importantes au sens de l'art. 14 OBLF, qui ne sont pas soumises à une autorisation de transformer fondée sur le droit public cantonal, et les travaux de rénovation assimilables à une transformation, qui le sont, n'est certes pas aisée. Il n'y a cependant pas lieu d'en déterminer les limites respectives. Il suffit en effet de constater qu'au regard de leur ampleur et de leur coût, les travaux de rénovation exécutés par la recourante dans les bâtiments A et B vont au-delà de ce qui est usuel et impliquent un important accroissement du confort, de sorte qu'ils peuvent de manière soutenable être assimilés à des transformations assujetties à une autorisation administrative et, le cas échéant, à un contrôle des loyers de durée limitée (cf. arrêt non publié du 10 octobre 1991 dans la cause SI du Square Bellevue lettre I contre Tribunal administratif du canton de Genève, consid. 2b, dans lequel le Tribunal fédéral a jugé que des travaux consistant notamment dans le remplacement des installations sanitaires et l'exécution d'un nouvel agencement de cuisine représentaient des modifications de l'équipement des logements, qui pouvaient être assimilées à des travaux de transformation au sens de l'art. 2 in fine du règlement d'application de la loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation, dont la teneur est semblable à celle de l'art. 1er al. 2 LDTR). Le recours est donc mal fondé en tant qu'il porte sur l'assujettissement des travaux entrepris à une autorisation spéciale du Service cantonal du logement au sens de l'art. 1er al. 1 LDTR. c) La recourante voit aussi un empiétement inadmissible du droit cantonal sur le droit privé fédéral dans le refus du Service cantonal du logement de répercuter l'intégralité des coûts des travaux de rénovation sur l'état locatif. Le Tribunal administratif n'est pas entré en matière sur ce grief car la recourante ne l'avait pas évoqué dans son acte de recours, mais uniquement à l'appui de son mémoire complémentaire, hors du délai de recours. Or, celle-ci ne cherche pas à démontrer en quoi cette manière de procéder, qui correspond à celle du Tribunal fédéral (cf. ATF 98 Ia 491 consid. 1b p. 494), serait arbitraire ou excessivement formaliste comme il lui appartenait de le faire en vertu de l'art. 90 al. 1 let. b OJ (ATF 127 I 38 consid. 3c p. 43). Dans ces conditions, le moyen est irrecevable. d) La recourante voit encore une violation de l'art. 49 Cst. dans la possibilité offerte à l'autorité administrative cantonale de revoir librement un état locatif avant travaux, alors que la question du rendement locatif d'un immeuble serait exclusivement régie par les art. 269 ss CO. Un contrôle des loyers limité à la première mise en location des appartements considérés ne consacre pas un empiétement prohibé du droit public cantonal sur le droit privé fédéral, s'agissant d'une mesure accessoire à l'octroi d'une autorisation de rénover, destinée à garantir à moyen terme le maintien de logements à loyers modérés sur le marché locatif et propre à atteindre cet objectif (cf. ATF 116 Ia 401 consid. 6a p. 412; 101 Ia 502 consid. 3d in fine p. 510; 99 Ia 604 consid. 6e p. 626; Peter Schumacher, Die kantonalen Wohnraumerhaltungsgesetze, Bâle 1990, p. 137/138 et les références citées). L'autorité administrative peut dès lors subordonner l'octroi d'une autorisation spéciale de transformer fondée sur la LDTR à un tel contrôle sans violer l'art. 49 al. 1 Cst. De même, pour garantir l'efficacité d'une telle mesure, elle doit également pouvoir fixer le montant des loyers admissibles d'un logement transformé et, le cas échéant, s'écarter de l'état locatif existant, lorsque celui-ci diverge des loyers considérés comme accessibles pour la majorité de la population (cf. ATF 116 Ia 401 consid. 6a in fine p. 412; voir aussi, l'arrêt précité du 1er septembre 2000, dans lequel le Tribunal fédéral a tenu pour compatible avec le droit fédéral une disposition de la LDTR genevoise qui autorisait le département compétent à maintenir le loyer existant avant les travaux de transformation ou de rénovation lorsque celui-ci dépasse le niveau des loyers répondant aux besoins prépondérants de la population et qu'il permet économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux sans majoration de loyer). Dans la mesure où l'intervention de l'autorité administrative s'inscrit non pas dans un but de protection des locataires, matière réglée exclusivement par le droit fédéral (ATF 101 Ia 504 consid. p. 508; 89 I 177 consid. 3c p. 182), mais pour assurer le maintien sur le marché locatif de logements à des prix abordables pour la majorité de la population, elle échappe à la censure de l'art. 49 al. 1 Cst. On observera au demeurant que le Service cantonal du logement n'a pas revu l'état locatif avant travaux de tous les appartements remis à bail, mais exclusivement celui des logements vacants pour les adapter aux loyers effectivement encaissés. Les pièces versées au dossier ne permettent pas de déterminer si les loyers des logements vacants indiqués par la recourante correspondent à ceux versés par leurs derniers occupants ou s'il s'agit de loyers estimés. Peu importe en définitive. Sous réserve du cas où le juge ne dispose pas des éléments lui permettant de procéder à un calcul de rendement, le loyer précédent ne constitue en principe pas un critère déterminant pour fixer le loyer initial lorsque celui-ci est contesté par le locataire (arrêt du Tribunal fédéral du 27 avril 1998 dans la cause R. contre Caisse X. paru à la SJ 1998 p. 718 consid. 4b/aa in fine p. 720). Ainsi, même si les loyers des logements vacants mentionnés par la recourante correspondaient à ceux effectivement payés par les derniers locataires, ils ne lieraient pas le juge civil appelé à fixer le rendement admissible dans le cadre d'une procédure de contestation de loyer. S'ils devaient résulter d'une simple estimation des parties à l'acte de vente, rien ne s'oppose à ce qu'ils soient revus et alignés sur ceux des logements effectivement occupés. L'autorité est en effet en droit de s'écarter du prix de vente lorsque celui-ci est manifestement exagéré (art. 269 CO et 10 OBLF). Il doit en aller de même lorsque le montant des loyers de logements vacants d'un immeuble soumis à la LDTR diffère sans raison objective de ceux des logements occupés du même immeuble. Vu ce qui précède, l'autorité intimée n'a pas violé le droit fédéral du bail en s'écartant partiellement de l'état locatif fourni par la propriétaire pour fixer les loyers admissibles après travaux.