Citation: 2A.98/2002 13.09.2002 E. 2

2.1 Das vorliegende Verfahren ausgelöst hat die Aufnahme von drei im Ausland zugelassenen Pflanzenschutzmitteln aus Deutschland (Boxer), Frankreich (Défi) und Österreich (Boxer) mit dem Wirkstoff Prosulfocarb 800 g/l in die Liste der nicht bewilligungspflichtigen Pflanzenschutzmittel. 2.2 Nach Art. 160 Abs. 1 LwG erlässt der Bundesrat Vorschriften über die Einfuhr und das Inverkehrbringen von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen. Zu diesen zählen unter anderem Pflanzenschutzmittel (Art. 158 Abs. 1 LwG). Er kann deren Einfuhr und Inverkehrbringen einer Zulassungspflicht unterstellen (Art. 160 Abs. 2 Bst. a LwG). Ausländische Zulassungen, Prüfberichte und Konformitätsbescheinigungen, die auf gleichwertigen Anforderungen beruhen, werden anerkannt, soweit die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für den Einsatz der Hilfsstoffe vergleichbar sind (Art. 160 Abs. 6 LwG). Die Einfuhr und das Inverkehrbringen von in der Schweiz und im Ausland zugelassenen landwirtschaftlichen Hilfsstoffen ist frei. Diese werden von der zuständigen Stelle bezeichnet (Art. 160 Abs. 7 LwG). In Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG ist die Vorinstanz zum Schluss gekommen, diese Delegationsnorm setze den Rahmen für eine Regelung der Einfuhr und des Inverkehrbringens von Pflanzenschutzmitteln, die im Ausland beziehungsweise in der Schweiz zugelassen seien und die hinsichtlich Wirkstoffen und Formulierungstyp gleichartige wertbestimmende Eigenschaften aufwiesen sowie für denselben Anwendungsbereich gedacht seien. Primär verfolge die Bestimmung das Ziel, durch eine "effektiv wirksame" Zulassung ausländischer Substitutionsprodukte den inländischen Pflanzenschutzmittelmarkt dem Preiswettbewerb auszusetzen, um mit einer Senkung der Produktionskosten die inländischen Landwirte zu entlasten und die internationale Konkurrenzfähigkeit der schweizerischen Landwirtschaft zu fördern (angefochtenes Urteil E. 2-4). Es kann auf diese zutreffenden und auch nicht angefochtenen Ausführungen verwiesen werden. Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass bereits gemäss Botschaft des Bundesrates vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95 im Bereich der landwirtschaftlichen Hilfsstoffe ein Abbau technischer Handelshemmnisse zur längerfristigen Senkung der Produktionskosten angestrebt wurde; dies sollte unter anderem durch die erleichterte Einfuhr von Hilfsstoffen, die im Ausland zugelassen sind, erreicht werden (BBl 1995 IV 673 und 691 f.). Bei der Beratung der Vorlage wurde eine blosse Erleichterung indessen als zu wenig weit gehend erachtet und neu ein Art. 72 Abs. 7 aLwG (welcher dem heutigen Art. 160 Abs. 7 LwG entspricht) angenommen. Die Bestimmung wurde indessen weder mit der Novelle des Landwirtschaftsgesetzes noch später, bis zum Inkrafttreten von Art. 160 Abs. 7 LwG am 1. August 1999, in Kraft gesetzt (AS 1997 S. 1197). 2.3 Der Bundesrat hat gestützt auf Art. 160 LwG die Zulassung, die Einfuhr und das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln zur Verwendung in der Landwirtschaft, im gewerblichen Gartenbau und in Hausgärten in der Verordnung vom 23. Juni 1999 über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln (Pflanzenschutzmittel-Verordnung, PschmV, SR 916.161) geregelt, welche am 1. August 1999 in Kraft getreten ist. 2.3.1 Das Bundesamt für Landwirtschaft führt gemäss Art. 15 Abs. 1 PschmV eine Liste von im Ausland bewilligten Pflanzenschutzmitteln, die nach der Landwirtschaftsgesetzgebung in der Schweiz ohne Bewilligung zugelassen sind. Nach Artikel 15 Absatz 3 PschmV bestimmt das Bundesamt per Allgemeinverfügung die Aufnahme eines Pflanzenschutzmittels in diese Liste, sofern: "a) in der Schweiz ein Pflanzenschutzmittel bewilligt ist, welches gleichartige wertbestimmende Eigenschaften, vor allem den gleichen Gehalt an Wirkstoffen, und den gleichen Formulierungstyp aufweist. Bei der Prüfung, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, verlässt sich das Bundesamt auf die Angaben im Verzeichnis der Pflanzenschutzmittel im Herkunftsland; weiter gehende Angaben berücksichtigt es, soweit sie ihm vorliegen oder zur Kenntnis gebracht werden; b) das Pflanzenschutzmittel im Ausland auf Grund gleichwertiger Anforderungen zugelassen ist und die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für seinen Einsatz mit jenen in der Schweiz vergleichbar sind; c) der Schutz der Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz gewährleistet ist; Artikel 14 findet sinngemäss Anwendung." Die Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid mit sehr ausführlicher und überzeugender Begründung erkannt, diese Regelung stehe im Einklang mit Art. 160 Abs. 7 LwG. Hinsichtlich Wirkstoffen und Formulierungstyp genügten bereits gleichartige wertbestimmende Eigenschaften des Produktes sowie dessen Bestimmung für denselben Anwendungsbereich für eine freie Einfuhr; die Identität des in der Schweiz zugelassenen Referenzproduktes mit dem im Ausland zugelassenen Substitutionsprodukt werde nicht verlangt. Dass die Einfuhr eine formelle Zulassung voraussetzt, wird von der Beschwerdegegnerin zu Recht nicht beanstandet, wird dadurch doch erst gewährleistet, dass im Sinne von Artikel 159 Abs. 1 LwG nur Pflanzenschutzmittel eingeführt oder in Verkehr gebracht werden, die sich zur vorgesehenen Verwendung eignen, bei vorschriftsgemässer Verwendung keine unannehmbaren Nebenwirkungen haben und Gewähr dafür bieten, dass damit behandelte Ausgangsprodukte Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände ergeben, welche die Anforderungen der Lebensmittelgesetzgebung erfüllen. 2.3.2 Wer ein bereits bewilligtes Pflanzenschutzmittel in Verkehr bringen will, ohne selbst Bewilligungsinhaber zu sein, muss (wie der Erstanmelder) ein vollständiges Bewilligungsgesuch gemäss Art. 5 PschmV einreichen (Art. 14 Abs. 1 PschmV). Zur Gewährung einer solchen Zweitbewilligung greift das Bundesamt zum Schutz des Erstanmelders unter anderem nicht auf dessen Angaben zurück (Art. 14 Abs. 2 PschmV, "Erstanmelderschutz") "b. während der Dauer von zehn Jahren seit der ersten Bewilligung des neuesten im Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffes; sowie c. während der Dauer von fünf Jahren nach dem Entscheid, der auf nachgeforderten Unterlagen basiert, welche das Bundesamt auf Grund neuer Erkenntnisse verlangt hatte oder auf Anregung der Behörden zur Schliessung von Indikationslücken eingereicht wurden." Die in Art. 15 Abs. 3 lit. c PschmV genannte Voraussetzung für die Eintragung in die Liste der bewilligungsfreien Pflanzenschutzmittel, dass der Schutz der Angaben der erstanmeldenden Person in der Schweiz gewährleistet sein muss, und Art. 14 PschmV sinngemäss Anwendung finde, bedeutet, dass das Bundesamt für Landwirtschaft unter den gleichen Voraussetzungen wie bei der Erteilung einer Zweitbewilligung nicht auf die Angaben eines Bewilligungsinhabers zurückgreifen darf. Der Hersteller oder Vertreiber von Pflanzenschutzmitteln, der die erstmalige Zulassung beantragt und die dafür erforderlichen umfassenden Unterlagen bereitstellt, muss somit nicht damit rechnen, unmittelbar nach Erlangen der Bewilligung mit dem Import des gleichen oder eines gleichwertigen Produktes durch Konkurrenten konfrontiert zu werden. Erstangemeldete Bewilligungsinhaber können so ihre Forschungs-, Entwicklungs- sowie Verfahrenskosten im Zusammenhang mit der Bewilligung von Pflanzenschutzmitteln - unter Ausschluss von Konkurrenz - während eines Zeitraumes von zehn Jahren amortisieren. 2.3.3 Die nach Ablauf dieser zehn Jahre mögliche Aufnahme eines ausländischen Pflanzenschutzmittels in die Liste - mit der Wirkung, dass es frei, d.h. ohne zusätzliches landwirtschaftsrechtliches Bewilligungsverfahren in die Schweiz eingeführt werden darf - setzt den inländischen Anbieter eines entsprechenden Produkts, sei er Bewilligungsinhaber oder Wiederverkäufer, einer verschärften Konkurrenz aus. Das meist bestehende Preisgefälle zwischen In- und Ausland dürfte den schweizerischen Anbieter in aller Regel zwingen, seine Preise zu senken, um seinen Warenabsatz zu sichern. Dieser Gesichtspunkt war bei der Schaffung der liberalisierten Einfuhrordnung betreffend ausländische Pflanzenschutzmittel eines der Hauptmotive des Gesetzgebers. Er wollte mit der getroffenen Regelung mittels freier Einfuhr von gleichwertigen und im Ausland zugelassenen Substitutionsprodukten mehr Wettbewerb im schweizerischen Pflanzenschutzmittelmarkt ermöglichen und damit längerfristig eine Senkung der Produktionsmittelkosten erreichen (vgl. Botschaft vom 27. Juni 1995 zum Agrarpaket 95, BBl 1995 IV 629 ff., Ziff. 121; Amtl.Bull. 1996 N 493 f.; Amtl.Bull. 1996 S 426; Amtl.Bull. 1997 N 2092 ff.; Amtl.Bull. 1998 S 444; angefochtenes Urteil E. 4.3, S. 24 und E. 5.3.1, S. 29). 2.3.4 In diesem Zusammenhang ist ergänzend anzufügen, dass nach Art. 3a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 1969 über den Verkehr mit Giften (Giftgesetz, SR 813.0) die dem Giftgesetz unterstehenden landwirtschaftlichen Hilfsstoffe unter Vorbehalt der Absätze 4 und 5 frei eingeführt werden können, wenn sie in der Giftliste nach Art. 4 enthalten und nach der Landwirtschaftsgesetzgebung zugelassen sind. Das Bundesamt für Gesundheit erstellt die Liste der Gifte, welche die Bedingungen im Sinne von Absatz 1 erfüllen (Art. 3a Abs. 5 Giftgesetz). Nach Art. 17a der Giftverordnung vom 19. September 1983 (GV, SR 813.01) verfügt das Bundesamt für Gesundheit die Aufnahme eines Erzeugnisses in die Liste der Pflanzenschutzmittel von Amtes wegen, wenn das Erzeugnis vom Bundesamt für Landwirtschaft in Anwendung von Artikel 160 Absatz 7 LwG als frei für die Einfuhr und das Inverkehrbringen verfügt wurde (und wenn die zusätzlichen Voraussetzungen nach den lit. a-f erfüllt sind). 2.4 Die Beschwerdegegnerin ist seit 1988 Inhaberin der (Erst-)Bewilligung zum Vertrieb des Pflanzenschutzmittels "Boxer" in der Schweiz. Dieses weist den gleichen Gehalt desselben Wirkstoffes und denselben Formulierungstyp auf wie die mit der Allgemeinverfügung neu aufgenommenen drei Pflanzenschutzmittel. Der zehnjährige Erstanmelderschutz gemäss Art. 14 Abs. 2 lit. b PschmV ist somit für den Wirkstoff Prosulfocarb bereits 1998 abgelaufen. Die angefochtene Allgemeinverfügung vom 2. August 1999 stützt sich für die Aufnahme der drei in Frage stehenden ausländischen Pflanzenschutzmittel auf Art. 15 Abs. 3 PschmV; als schweizerisches Referenzprodukt für die Aufnahme der betreffenden ausländischen Produkte diente das in der Schweiz zugelassene Pflanzenschutzmittel "Boxer" der Beschwerdegegnerin (Beschwerde II.B.3). Mit Gesuch vom 26. März 1997 hatte die Beschwerdegegnerin um eine Indikationserweiterung für "Boxer" ersucht; die Anforderungen aus der Praxis der integrierten Produktion hätten sie gezwungen, das Anwendungsspektrum für ihr Referenzprodukt zu erweitern, um es weiter vermarkten zu können. Die Erweiterung wurde ihr am 4. Dezember 1997 bewilligt. Die Beschwerdegegnerin machte vor der Vorinstanz geltend, für die Zulassung für den kombinierten Einsatz von "Boxer" mit "Sencor" hätten die zuständigen Behörden insbesondere während eines Jahres je drei Versuche in der West- und der Deutschschweiz verlangt; das für die Bewilligungserweiterung notwendige Zulassungsverfahren habe erheblichen Aufwand verursacht. Die zehnjährige Schutzdauer könne daher nicht einzig vom Zeitpunkt der Bewilligung eines Wirkstoffes abhängen. Bei vergleichbarem Aufwand müsse der zehnjährige Erstanmelderschutz auch bei einer neuartigen Kombination von verschiedenen Wirkstoffen gelten, unabhängig davon, ob die verwendeten Wirkstoffe isoliert betrachtet schon längere Zeit bewilligt seien (angefochtenes Urteil S. 6, E. 7.2, S. 34). 2.5 Nach dem klaren Wortlaut von Art. 14 Abs. 2 lit. b PschmV wird die zehnjährige Schutzfrist vom Zeitpunkt der ersten Bewilligung des neusten im Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffes an gewährt. Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, diese Regelung - nach welcher reine Indikationserweiterungen keine neue zehnjährige Schutzfrist auslösen könnten - sei im Lichte der Entstehungsgeschichte sowie des Sinnes und der Tragweite der neuen Einfuhrregelung für Pflanzenschutzmittel und angesichts des weiten gesetzgeberischen Ermessens des Bundesrates nicht zu beanstanden; sie entspreche vielmehr der richtigen Auslegung von Art. 160 Abs. 7 LwG. Dem ist beizupflichten; es kann dazu vollumfänglich auf die zutreffenden Ausführungen der Vorinstanz verwiesen werden (angefochtenes Urteil E. 7.1). Dies wird durch die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Beschwerdeverfahren denn auch nicht mehr in Frage gestellt.