Citation: 1A.280/2004 27.10.2005 E. 3

Die Beschwerdeführer rügen weiter eine Verletzung der Planungspflicht, die sie sowohl aus Bundesrecht (Art. 2 RPG, Art. 9 USG) als auch aus kantonalem Recht (§§ 13 Abs. 2, 16 und 25 Abs. 1 des Aargauer Gesetzes vom 19. Januar 1993 über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 [BauG]) und kommunalem Recht (§ 5 der Bau- und Nutzungsordnung der Stadt Baden vom 23. Oktober 2001 [BNO]) ableiten. Diese Planungspflicht gelte trotz der im Fernmeldegesetz des Bundes angeordneten Marktöffnung und Privatisierung. 3.1 Das Verwaltungsgericht hielt die von den Beschwerdeführern vorgebrachten Überlegungen zur Koordinierung und Optimierung der Mobilfunknetze innerhalb und ausserhalb der Bauzone für durchaus bedenkenswert, mass ihnen jedoch nur de lege ferenda Bedeutung zu. Die rechtsanwendenden Organe seien nicht dazu berufen, die bei Erlass des Fernmeldegesetzes vom Gesetzgeber vernachlässigte Harmonisierungsarbeit zu leisten. Sie seien an die - in der Liberalisierung und Privatisierung des Fernmeldewesens - ihren Ausdruck findenden Wertentscheidungen des Verfassungs- und Gesetzgebers gebunden und dürften deshalb die Notwendigkeit der geplanten Netzinfrastruktur, den von den Betreibergesellschaften angestrebten Versorgungsgrad oder das Bedürfnis nach einer konkret zu beurteilenden Mobilfunkantenne grundsätzlich nicht mehr überprüfen. Der Gesetzgeber habe den Entscheid zugunsten mehrerer separater, sich überlagernder Mobilfunknetze beim Erlass des Fernmeldegesetzes bereits gefällt. Im vorliegenden Fall, so das Verwaltungsgericht, stelle sich die Frage der Planungspflicht ohnehin nicht, weil die streitige Mobilfunkanlage zonenkonform sei: Generell würden Mobilfunkanlagen als Infrastrukturanlagen qualifiziert, die auch in Wohnzonen zonenkonform seien; umso mehr müsse die Zonenkonformität in der Wohn-/Gewerbezone bejaht werden. Hinzu komme, dass die Beschwerdegegnerin, die Telekommunikationsdienste anbiete, offensichtlich ein Gewerbe i.S.v. § 14 BNO betreibe. Zudem diene die streitige Antennenanlage in erster Linie der besseren Netzabdeckung im Quartier "Kappelerhof". § 14 BNO stelle eine hinreichend bestimmte und daher unmittelbar anwendbare allgemeine Nutzungsvorschrift dar. Werde gestützt darauf eine Baubewilligung erteilt, entstehe kein Konflikt mit dem Prinzip des planerischen Stufenbaus. 3.2 Die Beschwerdeführer bestreiten, dass Mobilfunkantennen innerhalb der Bauzone zonenkonform sind, weil sie vom kommunalen Gesetzgeber im Rahmen der Nutzungsplanung weder bedacht noch gewollt worden seien. So sei in der Stadt Baden bei Erlass der städtischen Nutzungsplanung in den 90er Jahren nicht an Mobilfunkanlagen der vorliegenden Art (UMTS-Antennen) und in der vorliegenden Anzahl gedacht worden. Insofern habe im Zonenplanungsverfahren keine umfassende Interessenabwägung stattgefunden. Richtigerweise seien die einzelnen Mobilfunkantennen als Teil eines landesweiten Netzes des betreffenden Anbieters zu betrachten, das spürbare Auswirkungen auf die Umwelt und vor allem auf den Menschen habe. Dieses Netz müsse der Planungspflicht unterstellt werden, um eine umfassende Interessenabwägung und die Mitwirkung der Bevölkerung sicherzustellen. Im Kanton Aargau werde diese Planungspflicht in den §§ 13 Abs. 2 und 16 BauG konkretisiert. Danach sei - auch innerhalb der Bauzone - für Vorhaben mit wesentlichen Auswirkungen auf die räumliche Ordnung und die Umwelt eine besondere Grundlage in einem Nutzungsplan erforderlich. Zudem sei die Gemeinde im Hinblick auf eine zweckmässige Erschliessung und Überbauung zur Sondernutzungsplanung verpflichtet (§ 5 BNO), die sich auf den kantonalen Richtplan abstützen müsse. Dieser müsse seinerseits Angaben über den Stand und die anzustrebende Entwicklung der Versorgung enthalten, auch im Bereich der Telekommunikation. 3.3 Das ARE teilt die Auffassung der Beschwerdeführer, dass der Koordination mit der Raumplanung bei Erlass des Fernmeldegesetzes und bei Erteilung der Konzessionen zu wenig Beachtung geschenkt worden sei. Zwar hätten es die für die Richt- und Nutzungsplanung zuständigen Gemeinwesen wohl in der Hand, zumindest Vorgaben für eine eher minimale oder eine eher maximale Mobilfunkversorgung zu machen; davon werde jedoch kaum je Gebrauch gemacht, vermutlich weil eine lückenhafte Abdeckung mit Mobilfunkdiensten nur ungern in Kauf genommen werde. 3.4 Das Bundesgericht hat sich im Entscheid 1A.62/2001 vom 24. Oktober 2001 E. 6 (publ. in URP 2002 S. 62 ff.) mit der Frage der Planungspflicht von Mobilfunkanlagen und -netzen befasst, in einem Fall, der die Aufstellung einer GSM-Mobilfunkanlage in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Worb betraf. Es verneinte eine Planungspflicht für eine einzelne Mobilfunkanlage, weil von dieser keine so gewichtigen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung ausgehen, dass eine Änderung des Zonenplans erforderlich sei. Fraglich sei allerdings, ob das Mobilfunknetz der Beschwerdegegnerin als Ganzes die Kriterien für die Planungspflicht erfülle und deshalb im Richtplan des Kantons oder in einem Sachplan des Bundes vorgesehen sein müsse. Der Aufbau von neuen Telekommunikationsnetzen sei eine komplexe Aufgabe mit erheblichen räumlichen Auswirkungen, die eine Koordination verschiedener Interessen, verschiedener Sach- und Rechtsgebiete sowie unterschiedlicher Behördenzuständigkeiten verlange. Insofern seien Bund und Kantone grundsätzlich verpflichtet, die nötigen Grundlagen zur Planung und Koordination dieser Aufgabe zu erstellen. Nicht verlangt werden könne jedoch ein Sach- oder Richtplan mit konkreten räumlichen und zeitlichen Vorgaben: Der Gesetzgeber habe sich im Fernmeldegesetz gegen ein öffentliches Monopol und für einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten entschieden; die von der Eidgenössischen Kommunikationskommission erteilten Konzessionen verpflichteten die Konzessionärinnen, die Versorgung der Bevölkerung innerhalb eines zeitlich definierten Rahmens zu realisieren. Grundsätzlich sei es Sache der privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens, ihr Mobilfunknetz zu planen und geeignete Antennenstandorte hierfür auszuwählen. Aufgabe von Bund und Kantonen sei es dagegen, die gebotene Koordinierung und Optimierung der Mobilfunknetze sicherzustellen und dafür zu sorgen, dass die Interessen der Raumplanung, des Umwelt-, Landschafts- und Heimatschutzes im Konzessions- wie im Bewilligungsverfahren gebührend berücksichtigt werden. Hierfür verwies das Bundesgericht u.a. auf die von einer Arbeitsgruppe des Bundes und der Kantone erarbeiteten Empfehlungen für die Koordination der Planungs- und Baubewilligungsverfahren von Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse und auf die Merksätze des Bundesamts für Raumentwicklung zur Problematik von Mobilfunkanlagen und Raumplanung. Zu erwähnen ist ferner das Merkblatt des BUWAL "Mobilfunkantennen: Berücksichtigung der Erfordernisse des Natur- und Landschaftsschutzes sowie der Walderhaltung". Diese Empfehlungen sind inzwischen durch entsprechende Auflagen in den UMTS-Konzessionen für die Mobilfunkbetreiber verbindlich gemacht worden und werden im Ausnahmebewilligungsverfahren - auch für GSM-Anlagen - als Konkretisierung der Anforderungen von Art. 24 RPG angewendet (vgl. zur Umsetzung der Empfehlungen BAKOM/ BUWAL/ARE: "Bericht über die Antennenstandorte in der Schweiz", [www.bakom.ch/de/funk/antennenkoordination/bericht_antennen/index. html]). In mehreren Kantonen - darunter auch dem Kanton Aargau - bestehen sodann Vereinbarungen der kantonalen Behörden mit den Mobilfunkbetreibern zur Koordinierung von Sendestandorten ausserhalb der Bauzone. 3.5 Diese Rechtsprechung wird kritisiert, weil sich der Staat mit der Liberalisierung und Privatisierung des Fernmeldewesens nicht auch aus seiner Pflicht zur Raumplanung verabschieden dürfe (Alain Griffel, Mobilfunkanlagen zwischen Versorgungsauftrag, Raumplanung und Umweltschutz, URP 2003 S. 115 ff., insbes. S. 137 f.). Auch dieser Autor anerkennt jedoch, dass nicht der Standort der einzelnen Antennen Gegenstand der hoheitlichen Raumplanung sein könne; dagegen vertritt er die Auffassung, dass etwa die Grundsätze über Information, Koordination und Standortauswahl, die in den erwähnten Merkblättern und Empfehlungen des Bundes formuliert worden seien, auch in einem liberalisierten Fernmeldemarkt Eingang in einen verbindlichen Sach- oder Richtplan finden könnten (a.a.O. S. 137/138; derselbe, Die Mobilfunktechnologie als Herausforderung für Rechtsetzung und Rechtsanwendung, in: Alexander Ruch [Hrsg.], Recht und neue Technologien, Zürich 2004, S. 77 ff., insbes. S. 93). 3.6 Beide Auffassungen (des Bundesgerichts und Griffels) stimmen somit darin überein, dass Bund und Kantone zwar nicht die Mobilfunkstandorte verbindlich festlegen können, aber dafür sorgen müssen, dass die Erstellung dieser Netze nicht zu einem "Antennenwildwuchs" führt, der Interessen des Umwelt-, Landschafts- und Heimatschutzes beeinträchtigt. Dies setzt voraus, dass Grundlagen für die Harmonisierung und Koordinierung von Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone geschaffen werden. Eine Differenz besteht dagegen bei der Frage, ob diese Grundlagen Eingang in einen Sach- oder Richtplan finden müssen. Sicher wäre es wünschbar, wenn die genannten Bewilligungsgrundsätze und weitere Vorgaben - etwa zu der in einem bestimmten Gebiet anzustrebenden Versorgungsqualität - in einem Sach- oder Richtplan verankert wären. Das Bundesgericht musste im zitierten Entscheid jedoch nicht über den wünschbaren Planungsstand entscheiden, sondern nur prüfen, ob eine Planungspflicht in dem Sinne besteht, dass, bis zum Erlass eines entsprechenden Sach- und Richtplans, keine Ausnahmebewilligung für Mobilfunkanlagen mehr erteilt werden kann. Dies hat es aus den oben genannten Gründen verneint. 3.7 Im vorliegenden Fall geht es jedoch nicht um eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG, sondern um eine Baubewilligung innerhalb der Bauzone. Diese setzt voraus, dass es sich um eine zonenkonforme Anlage handelt, d.h. das Bauvorhaben der Nutzungsordnung entspricht, die für die betreffende Bauzone gilt. Grundlage für die Erteilung der Baubewilligung ist somit die Nutzungsplanung der jeweiligen Gemeinde, weshalb, wie das Verwaltungsgericht zu Recht entschieden hat, der planerische Stufenbau grundsätzlich eingehalten wird. 3.7.1 Die Auslegung und Anwendung selbständigen kommunalen und kantonalen Rechts kann vom Bundesgericht grundsätzlich nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots überprüft werden. Im vorliegenden Fall lassen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach die Mobilfunkantenne als Infrastrukturanlage zur Erbringung von Telekommunikationsdiensten in der Wohn-/Gewerbezone zonenkonform sei, keine Willkür erkennen: Der Bauzonenplan der Stadt Baden und die dazugehörige Bau- und Nutzungsordnung wurden am 23. Oktober 2001 beschlossen und am 2. April 2003 genehmigt. Auch wenn es damals noch keine UMTS-Anlagen gab, so waren doch Antennenanlagen im allgemeinen und Mobilfunkantennen im Besonderen bekannt; diese wurden generell als Siedlungs-Infrastruktureinrichtungen qualifiziert und in Wohn- und Gewerbezonen als zonenkonform erachtet. Dann aber ist es nicht willkürlich, das Fehlen einer ausdrücklichen Bestimmung zur Zonenkonformität von Mobilfunkantennen im Sinne einer Fortführung der bisherigen Praxis und nicht als generelles, für alle Bauzonen geltendes Antennenverbot zu interpretieren (zur Problematik genereller Antennenverbote vgl. Entscheid des Regierungsrates des Kantons Graubünden vom 27. März 2000, URP 2000, S. 267 ff.). 3.7.2 Auch die Ablehnung einer Sondernutzungs-Planungspflicht lässt keine Willkür erkennen: Unterliegt eine einzelne Antennenanlage ausserhalb der Bauzone keiner Planungspflicht, so ist nicht ersichtlich, weshalb sie innerhalb der Bauzone nicht auf der Grundlage der geltenden Nutzungsplanung bewilligt werden dürfte. Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, es handle sich um einen Teil eines landesweiten Netzes, könnte dieses Netz ohnehin nicht Gegenstand einer kommunalen Regelung sein, sondern allenfalls eines Sach- oder Richtplans des Bundes oder des Kantons. 3.7.3 Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht die Zonenkonformität der umstrittenen Anlage willkürfrei bejaht. Unter diesen Umständen besteht kein Anlass, die bau- und planungsrechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten von Kantonen und Gemeinden mit Blick auf den Bau von Mobilfunkanlagen näher zu untersuchen: Es wird im konkreten Anwendungsfall zu prüfen sein, ob derartige, auf Art. 75 BV gestützte Planungsmassnahmen die bundesrechtlichen Schranken, die sich vor allem aus dem Bundesfernmelde- und dem Umweltschutzrecht ergeben, respektieren.