Citation: 1A.62/2001 24.10.2001 E. 6

6.- Schliesslich rügen die Beschwerdeführer auch die Erteilung der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG: Zum einen hätte die Basisstation als Baute mit erheblichen räumlichen Auswirkungen einer übergeordneten Planung bedurft; zum anderen sei der Antennenstandort mit anderen Standorten der Beschwerdegegnerin sowie anderer Mobilfunkbetreiberinnen zu koordinieren. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdegegnerin zwei Antennenstandorte - in Allmendingen und Hölzlihüsi - in nur 1,1 km Entfernung benötige. a) Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dürfen für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, keine Ausnahmebewilligungen nach Art. 24 RPG erteilt werden (BGE 124 II 252 E. 3 S. 254 f.; 120 Ib 207 E. 5 S. 212 mit Hinweisen). Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so darf es erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt werden. Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben so gewichtig ist, dass es der Planungspflicht nach Art. 2 RPG untersteht, ergibt sich aus den Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan und der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz und im kantonalen Recht festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4 und 33 f. RPG; vgl. BGE 124 II 252 E. 3 S. 255). Ein gewichtiges Indiz für das Bestehen einer Planungspflicht ist der Umstand, dass für eine bestimmte Anlage eine Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) vorgeschrieben ist (BGE 119 Ib 439 E. 4b S. 441). Wie das BUWAL in seiner Vernehmlassung zutreffend dargelegt hat, gehen von einer einzelnen Mobilfunkanlage keine so gewichtigen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung aus, dass eine Änderung des Zonenplans erforderlich wäre. b) Fraglich könnte allenfalls sein, ob das Mobilfunknetz der Beschwerdegegnerin als Ganzes die Kriterien für die Planungspflicht erfüllt und deshalb im Richtplan des Kantons oder einem Sachplan des Bundes vorgesehen sein muss. aa) Der Aufbau von neuen Telekommunikationsnetzen ist eine komplexe Aufgabe mit erheblichen räumlichen Auswirkungen (vgl. Urs Walker, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, Baurecht 2000 S. 7). Sie verlangt eine Koordination verschiedener Interessen, verschiedener Sach- und Rechtsgebiete (u.a. Fernmelde-, Raumplanungs-, Natur- und Landschaftsschutz- und Umweltschutzrecht) sowie unterschiedlicher Behördenzuständigkeiten. Bund und Kantone sind daher grundsätzlich verpflichtet, die nötigen Grundlagen zur Planung und Koordination dieser Aufgabe zu erstellen (vgl. Art. 2 Abs. 1, 6 ff. und Art. 13 RPG; Art. 1, 2, 4 ff., 14 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700. 1]; vgl. auch BGE 115 Ib 131 E. 5e S. 141 f. [PTT-Richtstrahlantenne Höhronen]; Lukas Bühlmann, Verbindlichkeit und Wirkung von Richt- und Sachplänen, URP 2001 S. 399 f.). bb) Es erscheint allerdings fraglich, ob ein Sach- oder Richtplan mit konkreten räumlichen und zeitlichen Vorgaben erforderlich und möglich ist: Der Gesetzgeber hat sich im Fernmeldegesetz gegen ein öffentliches Monopol und für einen wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Fernmeldediensten entschieden; die von der Eidgenössischen Kommunikationskommission erteilten Konzessionen verpflichten die Konzessionärinnen, die Versorgung der Bevölkerung innerhalb eines zeitlich definierten Rahmens zu realisieren. Grundsätzlich ist es Sache der privaten Mobilfunkbetreiber und nicht des Gemeinwesens, ihr Mobilfunknetz zu planen und geeignete Antennenstandorte hierfür auszuwählen. Aufgabe der Planung durch Bund und Kantone ist es dagegen, die gebotene Koordinierung und Optimierung der Mobilfunknetze sicherzustellen und dafür zu sorgen, dass die Interessen der Raumplanung, des Umwelt-, Landschafts- und Heimatschutzes im Konzessions- wie im Bewilligungsverfahren gebührend berücksichtigt werden. cc) Wie sich aus dem Bericht des Bundesrats über die Massnahmen des Bundes zur Raumordnungspolitik, Realisierungsprogramm 2000-2003 vom 2. Oktober 2000 (BBl 2000 5292 ff., insbes. S. 5306 Ziff. 2.10) ergibt, sollen bis Ende 2001 "Grundsätze über die Errichtung von Mobilfunkantennen" unter Beteiligung des Bundesamtes für Kommunikation, des BUWAL, des Bundesamts für Raumentwicklung und der Kantone erarbeitet werden. Schon im Januar 2001 veröffentlichte eine Arbeitsgruppe des Bundes und der Kantone im Auftrag des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) und der Schweizerischem Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz (BPUK) Empfehlungen für die Koordination der Planungs- und Baubewilligungsverfahren für Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse. Diese enthalten generelle Verhaltensregeln für Betreiberfirmen bei der Planung und beim Bau von Antennenanlagen sowie besondere Anforderungen an Bewilligungen ausserhalb der Bauzone. U.a. müssen die Konzessionärinnen der zuständigen kantonalen Behörde im Hinblick auf eine Koordination der Antennenstandorte die Daten sämtlicher existierender und geplanter Antennenanlagen auf dem jeweiligen Kantonsgebiet und in einer Tiefe von 2 km auf dem Gebiet der angrenzenden Kantone bekannt geben; diese Daten müssen mindestens alle zwei Monate aktualisiert werden. Seit Juli dieses Jahres werden alle Antennenstandorte vom Bundesamt für Kommunikation auf einer Übersichtskarte im Internet veröffentlicht. Insofern ist das Anliegen der Beschwerdeführer nach Offenlegung sämtlicher erstellter und projektierter Mobilfunkantennen bereits weitgehend erfüllt. Die Eidgenössische Kommunikationskommission wird die Empfehlungen der Arbeitsgruppe durch bindende Auflagen in die Konzessionen der GSM-, UMTS- und WLL-Betreiber umsetzen. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, können die Empfehlungen jedoch schon heute für die Erteilung von Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzone herangezogen werden, zur Konkretisierung der Anforderungen von Art. 24 RPG. c) Mobilfunkanlagen sind in der Landwirtschaftszone nicht zonenkonform und bedürfen daher einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Diese setzt voraus, dass der Zweck der Anlage einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Dies erfordert, wie das Bundesamt für Raumentwicklung in seinen Merksätzen zur Problematik von Mobilfunkanlagen und Raumplanung (ARE) vom Juni 1998/Juli 2000 festgehalten hat, eine Reduktion auf das Notwendige und eine Optimierung der Standorte. Konkret verlangt das Bundesamt für Raumentwicklung in seinen Merksätzen, dass - ein überwiegendes Interesse daran besteht, das betreffende Gebiet ans Mobiltelefonnetz anzuschliessen (was die Regel sein dürfte); - wenn bereits eine Versorgung durch einen oder mehrere Betreiber existiert, ein überwiegendes Interesse daran besteht, das betreffende Gebiet an ein weiteres, physisch eigenständiges Mobiltelefonienetz anzuschliessen statt den Anschluss durch Roaming im bestehenden Netz herzustellen (was z.B. in Schutzgebieten fraglich sein könne); - bei Erstellung mehrerer eigenständiger Netze wenn möglich zumindest die Antennenstandorte zusammengelegt werden; - die Netzlayouts der verschiedenen Netzbetreiberinnen so optimiert sind, dass die Auswirkungen auf Raum und Umwelt minimiert werden; - sichergestellt wird, dass künftige Ansprüche nach Möglichkeit ebenfalls mit den zu bewilligenden Anlagen abgedeckt werden können (z.B. durch die Auflage, eine künftige Mitbenutzung zu dulden). Die erforderlichen Nachweise können - so das ARE - nur erbracht werden, wenn die nach dem aktuellen Stand der Planung benötigten Bauvorhaben aller Mobilfunknetzbetreiberinnen bekannt sind. Das ARE hält deshalb die isolierte Erteilung von Bewilligungen für einzelne Antennen ausserhalb der Bauzone, ohne Berücksichtigung der bestehenden Standorte und Ausbaupläne aller Mobilfunkbetreiberinnen, für unzulässig. Diese Merksätze des ARE zu Art. 24 RPG decken sich weitgehend mit den bereits zitierten Empfehlungen der Arbeitsgruppe für die Koordination der Planungs- und Baubewilligungsverfahren für Basisstationen für Mobilfunk und drahtlose Teilnehmeranschlüsse (Ziff. 3). Danach ist anzustreben, ausserhalb der Bauzone mittels frühzeitiger räumlicher Koordination zwischen allen Beteiligten unter Federführung der Kantone die Anzahl der Antennenstandorte möglichst niedrig zu halten und die Anlagen optimal in die Landschaft einzupassen. Soweit möglich sollen dabei bestehende Antennenstandorte genutzt werden. Als in besonderem Masse abklärungsbedürftig gelten Standorte ausserhalb der Bauzone, die einen Abstand von bis zu 1 km zu einem anderen Standort aufweisen. d) Von diesen rechtlichen Grundsätzen ging auch das Verwaltungsgericht aus. Es erwog, im Rahmen der Prüfung der Standortgebundenheit und der umfassenden Interessenabwägung gemäss Art. 24 RPG sei zu prüfen, ob die Anlage auf den betreffenden Standort angewiesen sei, wobei auch Alternativstandorte und die Möglichkeit der Mitbenutzung bestehender Antennenstandorte zu prüfen seien. Es hielt fest, dass die streitige Anlage im Netzplan der Beschwerdegegnerin enthalten sei und es keine bestehenden oder geplanten Standorte anderer Netzbetreiberinnen gebe, die mit dem vorliegenden Gesuch koordiniert werden könnten. Das Baureglement der Gemeinde Worb schränke das Bauen in der Landwirtschaftszone ein, in dem in Landschaftsschutzgebieten I ein absolutes Bauverbot gelte und in Landschaftsschutzgebieten II nur gewisse, der Landwirtschaft dienende Bauten zugelassen würden. Somit würden Alternativstandorte in Landschaftsschutzgebieten nicht in Betracht kommen. Die Beschwerdeführer stellten auch keinen besseren Alternativstandort ausserhalb von Landschaftsschutzgebieten zur Diskussion. aa) Diese Erwägungen des Verwaltungsgerichts, namentlich zur Unmöglichkeit der Koordination mit Antennenstandorten anderer Mobilfunkbetreiber, stützen sich auf den Fachbericht des Amts für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern vom 27. Mai 1999, dem die Netzkonzepte der diAx Mobile und der Swisscom vorlagen, und werden von den Beschwerdeführern nicht substantiiert bestritten. Diese machen jedoch geltend, dass eine Koordination mit dem - zwischenzeitlich rechtskräftig bewilligten - Antennenstandort der Beschwerdegegnerin in Allmendingen möglich sei, der in nur 1,1 km Entfernung von der hier streitigen Antennenanlage liege. Dagegen hatte die Beschwerdegegnerin im verwaltungsgerichtlichen Verfahren vorgebracht, der Standort Allmendingen liege deutlich über einen Kilometer vom vorliegenden Standort entfernt und decke unterschiedliche Gebiete ab. Diese Darstellung der Beschwerdegegnerin hielt das Verwaltungsgericht für glaubhaft, da es kaum nachvollziehbar wäre, wenn ein Wirtschaftsunternehmen zwei Antennen aufstellte, wenn es denselben Zweck auch mit einer einzigen erreichen könnte. bb) Legt man die von den Beschwerdeführern eingereichte Standortkarte zugrunde, so beträgt der Abstand zwischen beiden Standorten nur knapp über 1 km und ist damit als abklärungsbedürftig zu erachten. Die Beschwerdegegnerin räumt in ihrer Beschwerdeantwort vor Bundesgericht ein, dass ihre Antennen auf dem Land in der Regel eine deutlich grössere Entfernung voneinander haben. Sie begründet die Notwendigkeit beider Standorte jedoch mit den besonderen regionalen Verhältnissen: Die Antenne in Allmendingen liege zwischen der SBB-Linie Bern-Thun und der Staatsstrasse Bern-Thun und decke in erster Linie diese Verkehrswege sowie das Dorf Allmendingen ab. Die Sektorantennen seien auf diese Nord-Süd-Richtung der Verkehrsstränge ausgerichtet. Die hier streitige Anlage in Rüfenacht liege an der RBS-Eisenbahnlinie Bern-Worb und an der Staatsstrasse Bern-Worb und versorge diese Verkehrsstränge sowie das Dorf Rüfenacht, das im Übrigen wesentlich grösser sei als Allmendingen. Damit versorgten beide Antennen unterschiedliche Gebiete und liessen sich nicht koordinieren. Zudem sei anzunehmen, dass sich die Beschwerdeführer auch gegen eine Koordination auf dem hier streitigen Standort wenden würden, der eine höhere Priorität habe und deswegen auch bereits gebaut worden sei. Diese Ausführungen überzeugen. Damit kann dem Verwaltungsgericht keine Verletzung des aus Art. 24 RPG abzuleitenden Prinzipien der Reduktion auf das Notwendige und der Optimierung der Standorte vorgeworfen werden.