Citation: 2A.557/2000 04.05.2001 E. 4

4.-a) Durch die JAR-FCL-Verordnung sind die Reglemente der Joint Aviation Authorities verbindlich erklärt worden. Damit hat das Departement als Verordnungsgeber entschieden, in einem eng begrenzten, überblickbaren Bereich feststehende Regeln technischen Inhalts, an deren Ausarbeitung schweizerische Fachleute beteiligt sind, als massgeblich zu erklären. Es handelt sich dabei um ein übliches gesetzgeberisches Verfahren (s. nebst anderen Bestimmungen Art. 4a Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen [SR 819. 1]); eine derartige Verweisung ist denn auch grundsätzlich zulässig und findet im Falle der JAR-FCL-Reglemente eine formellgesetzliche Grundlage in Art. 6a Abs. 2 LFG, der sich ausdrücklich auf technische Vorschriften bezieht, welche im Rahmen der Zusammenarbeit der europäischen Luftfahrtbehörden festgelegt werden (Kaspar Hemmeler, a.a.O., insbesondere S. 16 ff.). Vorweg ist klarzustellen, dass das auf diese Weise übernommene JAR-FCL-3-Reglement ein Ganzes darstellt und es entgegen der Behauptung des Beschwerdeführers nicht darauf ankommt, in welchem Teil (Absatz, Anhang) des Reglements die im konkreten Fall massgebliche Regel enthalten ist. b) Indem Art. 1 VJAR-FCL die JAR-FCL-Reglemente für verbindlich erklärt, werden diese zu Landesrecht auf der Stufe Departementsverordnung. Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist eine Regelung über obligatorische medizinische Untersuchungen, jedenfalls aber die Anordnung einer schwerwiegenden Massnahme, wie sie die Koronarangiographie darstelle, auf dieser gesetzgeberischen Stufe nicht zulässig. Das Bundesgericht kann im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorfrageweise Verordnungen auf ihre Rechtmässigkeit überprüfen. Bei Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation (Art. 164 Abs. 2 BV) stützen, prüft es, ob der Verordnungsgeber sich an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnis gehalten hat. Wird durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Bereich des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich. Es darf in diesem Fall bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Verordnungsgebers setzen, sondern hat seine Prüfung darauf zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der im Gesetz eingeräumten Kompetenz offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 399 E. 4a S. 404 f., mit Hinweisen). Der von der Verordnung getroffenen Regelung ist die Anwendung im Einzelfall nur dann zu versagen, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 123 V 81 E. 4a S. 84 f., mit Hinweisen). Was die Subdelegation, d.h. die Übertragung von Gesetzgebungsfunktionen vom Bundesrat an ihm nachgeordnete Stellen betrifft, ist Art. 48 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172. 010) massgeblich. Art. 48 Abs. 1 RVOG ermächtigt den Bundesrat, die Zuständigkeit zum Erlass von Rechtssätzen auf die Departemente zu übertragen; er berücksichtigt dabei die Tragweite der Rechtssätze. Bloss für eine Übertragung der Rechtsetzung auf Gruppen und Ämter bedarf es einer Ermächtigung in einem Bundesgesetz oder einem allgemeinverbindlichen Bundesbeschluss (Art. 48 Abs. 2 RVOG). Die Subdelegation an ein Departement ist somit ohne ausdrückliche Grundlage in einem Spezialgesetz zulässig (Thomas Sägesser, Die Bundesbehörden, Bundesversammlung - Bundesrat - Bundesgericht, Kommentar, Beiträge und Materialien zum 5. Titel der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 2000, S. 440 Rz. 915). So verhielt es sich schon nach Art. 7 Abs. 5 des aufgehobenen Bundesgesetzes vom 19. September 1978 über die Organisation und die Geschäftsführung des Bundesrates und der Bundesverwaltung, obwohl eine Art. 48 Abs. 1 RVOG entsprechende Regel fehlte; Voraussetzung war, dass es um Vorschriften vorwiegend technischer Natur ging und kein Rechtsgrundsatz - namentlich des Verfassungsrechts - betroffen war (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3c S. 248 f., mit Hinweisen). c) Das Luftfahrtgesetz enthält selber keine Regel über die Erteilung, Erneuerung und den Entzug der für das Führen von Luftfahrzeugen erforderlichen Erlaubnis. Art. 60 Abs. 3 LFG delegiert die entsprechende Regelungsbefugnis vollumfänglich an den Bundesrat. Sodann ermächtigt Art. 6a Abs. 2 LFG den Bundesrat zur Übernahme von technischen Vorschriften, welche von den europäischen Luftfahrtbehörden gemeinsam ausgearbeitet worden sind. Daran ist das Bundesgericht gemäss Art. 191 BV gebunden, und diesbezüglich sind die Ausführungen des Beschwerdeführers über die Delegationsgrundsätze zum Vornherein unbehelflich. Wie dargelegt, durfte der Bundesrat seinerseits gestützt auf Art. 48 Abs. 1 RVOG ohne ausdrückliche Ermächtigung im Luftfahrtgesetz selber die Aufgabe, entsprechende Regeln zu erlassen, an das Departement delegieren, soweit die Tragweite der zu erlassenden Rechtssätze dies zuliess; er hat dies in Art. 24 und 25 LFV getan. Die Natur der zu regelnden Materie spricht vorliegend in besonderem Masse für eine Regelung auf tieferer Gesetzgebungsstufe: Zu ordnen sind Fragen, die in höchstem Grade von technischem Wissen bestimmt sind. Dies gilt schon in Bezug auf die persönlichen Voraussetzungen, denen ein Berufspilot unter anderem in gesundheitlicher Hinsicht genügen muss, und erst recht in Bezug auf die Frage, welche medizinischen Untersuchungen geboten und zweckmässig sind, um den erforderlichen Gesundheitszustand zu überprüfen. Wenn der Beschwerdeführer sodann die Grundrechtsrelevanz der Koronarangiographie hervorhebt, so verkennt er, dass der behauptete Eingriff in die persönliche Freiheit eine blosse Reflexwirkung des Eingriffs in seine Wirtschaftsfreiheit darstellt, der seinerseits unmittelbar auf Art. 60 Abs. 1 LFG beruht, welcher nur denjenigen zum Führen eines Luftfahrzeugs zulässt, der eine besondere, von gesundheitlichen Voraussetzungen abhängige Erlaubnis erhältlich machen kann. Diese Beschränkung der Wirtschaftsfreiheit beruht gerade im Falle der Berufspiloten- bzw. Linienpiloten-Lizenz auf einem eminent wichtigen öffentlichen Interesse. Der Schutz des Publikums rechtfertigt bzw. erfordert es, dass die Erlaubnis nur demjenigen erteilt wird, welcher sehr hohen Anforderungen genügt. Dies bringt es mit sich, dass selbst einschneidende Kontrollen notwendig werden können. Im Übrigen hat die Rekurskommission dargelegt, dass die Koronarangiographie zwar gewisse Risiken berge, die Wahrscheinlichkeit einer ernsthaften Komplikation aber doch gering sei. Die entsprechenden Tatsachenfeststellungen (S. 24 und 25 des angefochtenen Entscheids) sind weder offensichtlich falsch oder unvollständig, noch sind sie in Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen zustande gekommen. Auch gibt es nicht den geringsten Anhaltspunkt dafür, dass die Untersuchung mit einer Strahlenbelastung verbunden wäre, welche das Krebsrisiko massgeblich erhöhte. Dass die Vorinstanz angesichts der vom Beschwerdeführer diesbezüglich geäusserten reinen Vermutungen auf ergänzende Abklärungen bei der Krebsliga verzichtete, war zulässig. Die Sachverhaltsfeststellungen über Art und Gefahren der Koronarangiographie sind für das Bundesgericht unter diesen Umständen nach Art. 105 Abs. 2 OG verbindlich. Unter dem Aspekt der (Sub-)Delegationsgrundsätze (vgl. Art. 48 Abs. 1 Satz 2 RVOG) steht daher nichts im Wege, die Koronarangiographie auf der Stufe Departementsverordnung vorzuschreiben. Dafür, dass diese Anordnung nicht in der Amtlichen Sammlung der Bundesgesetze publiziert ist, bietet Art. 6a LFG in Verbindung mit Art. 4 des Bundesgesetzes vom 21. März 1986 über die Gesetzessammlungen und das Bundesblatt (Publikationsgesetz; SR 170. 512) eine ausreichende gesetzliche Grundlage. Dasselbe gilt hinsichtlich der Tatsache, dass die massgeblichen Regeln in einem englischsprachigen Text enthalten sind. Dass übrigens das entsprechende Regelwerk nicht leicht verständlich ist, hängt mit der technischen Komplexität und dem Umfang der zu regelnden Materie zusammen und hat nicht sprachliche Gründe. Ergänzend ist auf Folgendes hinzuweisen: Es handelt sich bei den JAR-FCL-Regeln um solche, die von zahlreichen europäischen Ländern als bedeutsam erachtet und auch eingehalten werden. Wohl sind sie nicht von einem der im Chicago-Abkommen erwähnten Organe erlassen worden, und insofern sind sie - für die Schweiz - nicht schon von Völkerrechts wegen von unmittelbarer Geltung. Sie verfolgen jedoch ein massgebliches, mit diesem Abkommen, einem formellen, von der Schweiz ratifizierten Staatsvertrag, verfolgtes Ziel. Nach Art. 37 Abs. 2 lit. d des Abkommens sollen internationale Normen, Empfehlungen und Verfahren unter anderem hinsichtlich der Zulassung des Betriebspersonals angenommen werden. Art. 33 des Abkommens setzt für die Anerkennung von Lufttüchtigkeitszeugnissen voraus, dass gewisse international vereinbarte Mindestanforderungen erfüllt sind. Wenn nun die Schweiz die JAR-FCL-Regeln, welche Standards hinsichtlich der Erteilung von international gültigen Lizenzen aufstellen, ins Landesrecht überführt hat, lässt sich gerade in Berücksichtigung der Stossrichtung des Chicago-Abkommens nur schwerlich vorstellen, dass sie den JAR-FCL-Regeln einseitig die Anwendung versagen könnte. Es kann auch nicht ausgeschlossen werden, dass die übrigen Länder, welche diese Regeln anwenden, eine in Abweichung davon erteilte Lizenz nicht anerkennen würden. d) Die weiteren vom Beschwerdeführer genannten Argumente, welche gegen eine Anwendung der JAR-FCL-3-Regel in seinem konkreten Fall sprechen sollen, sind bei dieser Ausgangslage unbehelflich: Soweit er vorbringt, es gebe andere Untersuchungsmethoden, verkennt er, dass er damit über technische Belange diskutiert. Hat sich der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber dafür entschieden, die von anerkannten Fachleuten geschaffenen und immer wieder aktualisierten Regeln und Richtlinien für massgeblich zu erklären, steht es der rechtsanwendenden Behörde grundsätzlich nicht zu, ihrerseits umfassende Abklärungen technischer Art zu treffen und zu prüfen, ob andere als vom Verordnungsgeber vorgesehene Massnahmen geeigneter wären. Dies liefe darauf hinaus, dass die entscheidende Behörde ihr Ermessen an die Stelle des Verordnungsgebers setzte, was offensichtlich unzulässig ist (vgl. vorne E. 4b). Die rechtsanwendende Behörde kann höchstens dann die vom Verordnungsgeber getroffenen Wertentscheidungen näherer Prüfung unterziehen, wenn der von der Anwendung der Regelung Betroffene handfeste, ins Auge springende Gründe für deren Sinn- und Zwecklosigkeit vorbringt. Dies ist vorliegend in keiner Weise der Fall. Hervorzuheben ist nochmals, dass das JAR-FCL-Regelwerk von medizinischen Fachleuten (Medical Subcommittee der Joint Aviation Authorities) aufgestellt worden ist und immer wieder aktualisiert wird. Dies zeigt der Umstand, dass die Bestimmung über die Koronarangiographie (JAR-FCL-3-Reglement, Absatz 7 lit. f des Anhangs zu Abschnitt B) auf den 1. Dezember 2000 modifiziert worden ist, ohne dass aber auf das Erfordernis dieser Untersuchung verzichtet worden wäre. Im Übrigen verfügte die Rekurskommission UVEK über Stellungnahmen von weiteren Fachleuten zur Bedeutung der Koronarangiographie im Gesamtzusammenhang mit den übrigen obligatorisch vorgeschriebenen medizinischen Teiltests (so von Professor Kappenberger). Ohnehin nimmt der Umstand, dass die Koronarangiographie nur eine von vielen kumulativ vorgeschriebenen Untersuchungsmassnahmen ist, den Ausführungen des Beschwerdeführers über die behauptete teilweise Nutzlosigkeit der Massnahme ihre Bedeutung. Die Rekurskommission durfte jedenfalls unter diesen Umständen von weiteren Sachverhaltsabklärungen über die Wirksamkeit, Vergleichbarkeit und komplementäre Bedeutung anderer vom Beschwerdeführer angeführten Massnahmen absehen. Unbegründet ist schliesslich die Rüge des Beschwerdeführers, das Bestehen auf einer Koronarangiographie liege nicht im öffentlichen Interesse und sei unverhältnismässig. Die Untersuchung wird von massgeblichen Fachkreisen als für die im Hinblick auf die Sicherheit der Flugpassagiere unerlässliche Beurteilung des (kardiologischen) Gesundheitszustandes eines Piloten als tauglich eingestuft; auf diese Beurteilung kann das Bundesgericht, wie gesehen, nicht zurückkommen. Sie beruht daher offensichtlich auf einem gewichtigen öffentlichen Interesse. Der Beschwerdeführer hat, sofern er weiterhin als Berufs- und Linienpilot tätig bleiben will, diese Untersuchung über sich ergehen zu lassen. Selbst wenn sie einen Eingriff von einer gewissen Intensität mit sich bringt, weist sie nicht den von ihm behaupteten Gefährlichkeitsgrad auf und erscheint in jeder Hinsicht verhältnismässig. Die rechtsanwendende Behörde hat daher unter keinem Titel eine Handhabe, der umstrittenen, auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhenden JAR-FCL-Regel die Anwendung zu versagen.