Citation: 2C_715/2008 15.04.2009 E. 2

2.1 Nach der für das Verwaltungsverfahren des Bundes - unter Einschluss des Verfahrens vor dem Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 37 VGG) - anwendbaren Bestimmung von Art. 64 Abs. 1 VwVG kann die Beschwerdeinstanz der ganz oder teilweise obsiegenden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zusprechen. Gemäss der Praxis und in Übereinstimmung mit Art. 7 Abs. 1 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE; SR 173.320.2) besteht trotz der Formulierung der Bestimmung als "Kann-Vorschrift" ein Anspruch auf Parteientschädigung, wenn die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. MICHAEL BEUSCH, in: Auer/Müller/Schindler [Hrsg.], VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2008, N. 9 zu Art. 64; MOSER/BEUSCH/ KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2008, Rz. 4.65). Nicht anwendbar ist Art. 64 Abs. 1 VwVG hingegen auf das erstinstanzliche Verwaltungsverfahren; ohne entsprechende spezialgesetzliche Grundlage besteht daher kein Anspruch auf Zusprechung einer Parteientschädigung im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren des Bundes (BGE 132 II 47 E. 5.2 S. 62 f.; BEUSCH, a.a.O., N. 2 zu Art. 64; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, a.a.O., Rz. 4.62). 2.2 In der Sache war im vorliegenden Fall das Bundesgesetz vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) anwendbar, das keine spezialgesetzliche Grundlage für die Zusprechung einer Parteientschädigung im Verwaltungsverfahren enthält. Das Bundesverwaltungsgericht ging davon aus, dass das Bundesamt als erste Verwaltungsbehörde verfügt habe, weshalb es der Beschwerdeführerin zu Recht keine Parteientschädigung zugesprochen habe. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, das Bundesamt habe nicht als erstinstanzliche Verwaltungs-, sondern als Beschwerdeinstanz entschieden, da der Beschwerdegegnerin selbst die entsprechende Verfügungskompetenz zustehe. Für die Beurteilung der Frage, ob der Beschwerdeführerin vor dem Bundesamt die Parteientschädigung zu Recht verweigert wurde, kommt es in der Tat entscheidend darauf an, ob das entsprechende Verfahren erstinstanzliches Verwaltungs- oder aber Beschwerdeverfahren bildet, da nur im zweiten Fall ein Anspruch auf Parteientschädigung besteht. Dabei handelt es sich um eine Vorfrage zur strittigen Parteientschädigung, die zwar nicht direkt Streitgegenstand ist, über die aber vorweg befunden werden muss, damit sich die Hauptfrage überhaupt beurteilen lässt (vgl. Art. 31 BGG). 2.3 Zu entscheiden ist mithin, ob die an die Beschwerdeführerin gerichtete Androhung der Beschwerdegegnerin, die der Beschwerdeführerin ausgestellten Flughafenausweise zu sperren, falls die Nutzungsentgelte nicht entrichtet würden, eine anfechtbare Verfügung nach dem Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes darstellt. Die allfällige Kompetenz dazu kann auf einer speziellen Befugnis zur Regelung des Zugangs zum Flughafengelände bzw. zur Ausstellung - und damit auch zur Verweigerung - entsprechender Ausweise beruhen. Sie kann sich aber auch indirekt aus der allfälligen Entscheidbefugnis über die Nutzungsentgelte ableiten. Insofern besteht nämlich ein enger Sachzusammenhang zwischen der Ausweissperre bzw. deren Androhung und der Nutzungsentgelte. Letztlich stellt jene Vorkehr eine Massnahme zur Erzwingung der Leistung der Entgelte dar. Zu entscheiden ist hier allerdings nicht über die eigentliche Frage der Zulässigkeit einer solchen Zwangsmassnahme, sondern einzig, ob es sich dabei um eine Verfügung handelt, die in einem erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren des Bundes zu treffen ist. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin hat das Bundesverwaltungsgericht das Streitobjekt mithin nicht über den Gegenstand des Verfahrens vor dem Bundesamt ausgedehnt, indem es vorfrageweise prüfte, ob die Beschwerdegegnerin befugt war, über die von ihr erhobenen Nutzungsentgelte zu verfügen. 2.4 Wie im angefochtenen Urteil ausgeführt wird, steht eine sicherheitspolizeiliche Grundlage der Sperrung von Flughafenausweisen bzw. der Androhung einer solchen Massnahme nicht mehr zur Diskussion. Es gibt im vorliegenden Zusammenhang offensichtlich keine sicherheitspolizeilichen Befugnisse zur Durchsetzung finanzieller Forderungen bzw. der fraglichen Nutzungsentgelte durch die Beschwerdegegnerin, und es gibt auch keine entsprechende gesetzliche Grundlage. Es kann daher einzig darum gehen, ob die Beschwerdegegnerin die Kompetenz hat, allenfalls abgeleitet aus der Befugnis, Nutzungsentgelte zu erheben, insbesondere zur Durchsetzung solcher Entgelte die Sperrung von Flughafenausweisen oder die Androhung dieser Massnahme zu verfügen.