Citation: 1C_328/2020 E. 3.4.5

3.4.5. Mit einem Gestaltungsplan wird eine städtebaulich, architektonisch und wohnhygienisch einwandfreie Gesamtüberbauung angestrebt und zu diesem Zweck eine Spezialbauordnung aufgestellt. Gemäss § 83 Abs. 1 PBG/ZH darf mit diesem Instrument von den Bestimmungen über die Regelbauweise (und von den kantonalen Mindestabständen) abgewichen werden. Die Anforderungen und das Ausmass der zulässigen Abweichungen von der Grundnutzungsordnung mit einem Gestaltungsplan werden im kantonalen Recht nicht näher umschrieben. Gleichwohl dürfen die Abweichungen nicht dazu führen, dass die planerisch und demokratisch abgestützte Grundordnung ihres Sinngehalts entleert würde (zum Ganzen BGE 135 II 209 E. 5.2 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1C_200/2018 vom 20. März 2019 E. 4.3). Bei der Festlegung eines Gestaltungsplans ist daher zu ermitteln, inwieweit dieser von der Grundordnung abweicht. So ist im erläuternden Bericht zum Gestaltungsplan darzulegen, wie sich die Rechtslage durch dessen Inkraftsetzung im Vergleich zur geltenden Grundordnung ändern wird (vgl. vorne E. 3.3.1). Die Interessenabwägung nach Art. 3 RPV hat im Hinblick auf diese Abweichung von der Grundordnung zu erfolgen. Die Anforderungen hängen dabei von ebendieser Abweichung ab. Je grösser die Abweichung, umso höher sind die Anforderungen an deren Begründung (vgl. vorne E. 3.3.2). Selbst wenn die Interessenabwägung in Bezug auf die Grundnutzung noch aktuell und damit rechtsgenüglich wäre (vgl. E. 3.4.4), müsste die Abweichung des Gestaltungsplans von der Grundordnung somit ihre Stütze in einer umfassenden Interessenabwägung finden. Die ausführlichen Vorbringen der Beschwerdeführer über die bisherige Grundnutzung und der mit dem öffentlichen Gestaltungsplan herbeigeführten Abweichungen sind daher relevant. Es ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Vorinstanz darauf nicht eingeht, zumal sie sich ausdrücklich auf die von den Beschwerdeführern bestrittene Auslegung der bisher geltenden Rechtslage stützt, um zu begründen, dass eine Interessenabwägung bereits bei der Festlegung der Sonderbauvorschriften Wageren vorgenommen worden sei. Vor diesem Hintergrund darf die Vorinstanz etwa die Mehrlängenzuschläge gemäss Art. 3 Abs. 2 der Sonderbauvorschriften nicht mit dem Argument ausser Acht lassen, dass diese im Planungsprozess nie Thema gewesen seien und davon auszugehen sei, dass bekannt war, dass diese Vorschrift mit dem Gestaltungsplan keine Anwendung mehr finden würde. Inwieweit der angefochtene Gestaltungsplan von der bestehenden Grundordnung samt Sonderbauvorschriften abweicht, geht weder aus dem Planungsbericht noch aus dem angefochtenen Entscheid hervor. Es fehlt daher bereits an einer korrekten Erfassung der Grundordnung und der mit dem Gestaltungsplan beabsichtigten Abweichung von dieser. So gingen die Behörden von Beginn weg (bereits beim Projektwettbewerb) davon aus, dass die geltende Grundordnung mit den Sonderbauvorschriften Wageren die kommunal grösstmögliche Freiheit für den Bau neuer Gebäude zuliess. Die Beschwerdeführer haben dies von Beginn weg bestritten und ihre Einwendungen im Laufe der Verfahren mit zahlreichen Dokumenten belegt. Sie machen zusammengefasst geltend, dass die maximal zulässige Gebäudehöhe bisher - seit 1984 - 18 m betrug, wogegen die Behörden durchwegs von 25 m ausgegangen seien. Zudem weisen sie darauf hin, dass auch noch Mehrlängenzuschläge gegolten hätten, welche sie als Nachbarn vor Riegelbauten (wie die geplante) geschützt hätten. Konkret argumentieren sie, dass sich die maximal zulässige Gebäudehöhe auf dem Spitalgelände aus der Kombination der Regelungen der kommunalen Bau- und Zonenordnung, der kommunalen Sonderbauvorschriften Wageren und des PBG/ZH ergebe. Im Jahr 1984, als die Sonderbauvorschriften Wageren festgesetzt wurden, bzw. im Jahr 1986, als diese durch den Regierungsrat genehmigt wurden, sei die maximale Geschosszahl gegenüber der damaligen Zone W3, in welcher sich das Spitalgelände befand, durch die Sonderbauvorschriften zwar gegenüber der kommunalen Bau- und Zonenordnung "nach oben offen" reglementiert gewesen. Das PBG/ZH habe die Geschosszahl in Uster als halbstädtisches Gebiet damals aber auf fünf beschränkt. Mit der Revision der Sonderbauvorschriften Wageren im Jahr 1994 und der vorgängigen Revision des PBG/ZH im Jahr 1992 habe sich das Zusammenspiel der kommunalen und kantonalen Regelungen zur Bestimmung der maximalen Gebäudehöhe geändert. Das PBG/ZH habe neu auch in Uster maximale Gebäudehöhen von 25 m zugelassen. Mit den geltenden Sonderbauvorschriften wären damit aufgrund der kantonalen Gesetzgebung neu 25 m hohe Bauten auf dem Spitalgelände möglich geworden. Das habe der Gemeinderat aber ausdrücklich nicht gewollt, weshalb die Sonderbauvorschriften Wageren 1994 revidiert wurden und die maximale Geschosszahl an jene der Zone für öffentliche Bauten (maximal fünf Geschosse) angebunden worden seien. Das Spitalgelände selber sei zwischenzeitlich von einer Zone W3 in eine Zone für öffentliche Bauten umgezont worden. Diese Situation gelte auch heute noch. Dieser gut dokumentierten Darstellung der Rechtslage setzen die Behörden und die Vorinstanzen keine abweichende Darstellung gegenüber. Vielmehr scheint die Vorinstanz der Darstellung der bisherigen Rechtslage - und damit auch der Abweichung des Gestaltungsplans von dieser - keine weitere Bedeutung zuzumessen. Angesichts der plausibel gemachten, wesentlichen Abweichung von der Grundordnung vereitelt der Umstand, dass unterlassen wurde, die Abweichung des Gestaltungsplans von der Grundnutzungsordnung darzustellen, geradezu eine seriöse Interessenabwägung. Die wiederholt seitens der Behörden und Gerichte vertretene Ansicht, dass eine umfassende Interessenabwägung nicht oder nicht mehr vorgenommen werden müsse (vgl. vorne E. 3.4.1-3.4.4), dürfte eng damit zusammenhängen.