Citation: 1P.238/2000 26.01.2001 E. 4

4.- Selon la motivation exposée par le Grand Conseil, l'invalidation des deux dispositions litigieuses tient à ce qu'en exigeant l'adoption de mesures de substitution préalables, elles rendraient impossibles les restrictions ou canalisations du trafic qui pourraient être prévues par le plan de mesures OPair et les mesures d'assainissement du bruit routier fondées sur l'art. 19 OPB, voire les autres mesures que le canton serait tenu de prendre sur la base de l'art. 11 al. 3 LPE. a) La LPE a pour fondement constitutionnel actuel l'art. 74 Cst. L'art. 74 al. 3 Cst. précise que l'exécution des dispositions fédérales incombe aux cantons, sauf disposition contraire de la loi. L'art. 11 LPE pose le principe de la limitation, à titre préventif, des émissions, telles que les pollutions atmosphériques et le bruit (al. 1 et 2). Les émissions sont limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (al. 3). Les émissions sont notamment restreintes par la fixation de valeurs limites, ainsi que des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation (art. 12 al. 1 let. a et c LPE). Les limitations figurent dans les ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés, dans des décisions fondées directement sur la loi. L'art. 44a LPE prévoit l'adoption de plans de mesures relatifs aux pollutions atmosphériques lorsque plusieurs sources de pollution entraînent des atteintes nuisibles ou incommodantes. Ces plans sont contraignants pour les autorités auxquelles les cantons ont confié des tâches d'exécution. Ils distinguent les mesures qui peuvent être ordonnées immédiatement de celles pour lesquelles les bases légales doivent encore être créées. aa) L'OPair régit notamment la limitation préventive des émissions, la charge polluante admissible de l'air et la procédure à suivre lorsque les immissions sont excessives (art. 1 al. 2 let. a, c et d). Les émissions dues aux véhicules et aux infrastructures destinées aux transports font l'objet des art. 17 à 19 OPair. Les art. 16 et 17 prévoient la limitation des émissions à titre préventif, et l'art. 19 renvoie aux art. 31 à 34 en cas d'immissions excessives. Le plan de mesures, de la compétence des cantons (art. 35 OPair), indique notamment les mesures propres à réduire les émissions excessives ou à y remédier, l'efficacité de ces mesures, les bases légales, les délais et les autorités compétentes. S'agissant des installations destinées aux transports, les mesures touchent la construction ou l'exploitation de ces infrastructures ou visent à canaliser ou à restreindre le trafic (art. 32 al. 2 let. b OPair). Les mesures prévues doivent en principe être réalisées dans les cinq ans. Les cantons en contrôlent l'efficacité et les adaptent en cas de besoin (art. 33 OPair). L'art. 11 al. 3 LPE permet par ailleurs aux cantons d'intervenir en cas de danger immédiat et grave pour la santé, et d'instaurer des mesures à court terme dans les cas d'urgence (cf. ATF 121 I 334 consid. 4c p. 343). L'art. 3 al. 6 LCR, voire la clause générale de police, permettent également des interventions à court terme, telles des interdictions totales ou partielles de circuler, afin de protéger les habitants contre la pollution de l'air, en particulier le smog (même arrêt, consid. 6 p. 343 ss). Le principe de la proportionnalité doit, là aussi, être respecté. bb) L'art. 3 OPB prévoit notamment la limitation des émissions de bruit dues aux véhicules à moteur, par application de la réglementation sur la circulation routière. L'annexe 3 de l'OPB fixe les valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier. L'art. 19 OPB impose aux cantons d'adopter un programme d'assainissement des routes fondé sur le cadastre de bruit (art. 37), comprenant des données notamment sur les routes ayant besoin d'être assainies, l'assainissement, son efficacité, les allégements prévus et le programme de réalisation. Ce dernier est soumis à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP). b) Le Conseil d'Etat genevois a adopté un plan de mesures OPair le 27 mars 1991. En ce qui concerne les émissions causées par les véhicules, les mesures doivent notamment tendre au respect des prescriptions fédérales en matière de protection de l'environnement, préserver la liberté individuelle en termes de mobilité et de choix du mode de transport, et favoriser le développement de la viabilité de l'agglomération (p. 29). L'évolution prévue implique un transfert très important entre les différents modes de transport (transfert modal), notamment une diminution notable des déplacements en véhicules automobiles. S'agissant de l'accessibilité au centre ville, les objectifs poursuivis sont une meilleure accessibilité en véhicule individuel par la réduction du trafic de transit et une offre accrue en places de stationnement de courte durée, une meilleure accessibilité en transports publics et une utilisation accrue des transports non motorisés. La diminution souhaitée du trafic est de l'ordre de 30%, obtenue par une réduction de 45% du trafic de transit et une part de transfert modal. Une limitation globale du trafic paraît nécessaire afin de diminuer les valeurs d'immissions de dioxyde d'azote (NO2); or, l'amélioration du réseau augmente le trafic, si elle n'est pas accompagnée d'autres mesures. Le schéma de circulation est de type sectoriel hiérarchisé, et non concentrique, afin de favoriser le trafic de destination, compte tenu de l'ouverture de l'autoroute de contournement en 1993, puis de sa prolongation ouverte au mois de juin 1997. Le trafic est progressivement limité sur les plus importantes artères de transit. Le rapport de suivi adopté en 1995 constate notamment une diminution, par rapport à la base de calcul de 1988, de la moyenne annuelle en NO2, ainsi que du nombre des dépassements de la valeur limite journalière. En milieu urbain, les valeurs limites sont encore largement dépassées, et en milieu suburbain, les niveaux atteints frisent la valeur limite pour la moyenne annuelle. Le trafic de transit au centre ville a diminué d'environ 30'000 véhicules par jour. Les principales mesures consistent à limiter progressivement le trafic sur les plus importantes artères de transit au moyen de plans de circulation sectoriels créant des "poches étanches" accessibles au seul trafic de destination. Depuis la création des "rues marchandes", le trafic de transit motorisé s'est reporté sur des routes en périphérie du centre ville, elles-mêmes soulagées d'une partie de leur trafic depuis l'ouverture de l'autoroute de contournement. Le rapport de suivi de 1999 constate une légère amélioration de la qualité de l'air depuis 1995, même si la décroissance souhaitée des immissions n'est pas obtenue. Selon toute vraisemblance, le respect des valeurs limites d'immissions pour le NO2 ne sera pas effectif en 2002, contrairement aux prévisions du plan de mesures de 1991. Les objectifs de réduction du trafic, jugés trop généraux, sont loin d'être atteints: le trafic au centre ville s'est stabilisé depuis 1994, la diminution des émissions résultant essentiellement de l'augmentation du taux d'automobiles catalysées. Enfin, le plan de mesures actualisé, approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 2000, constate que le plan initial est insuffisant pour mettre en oeuvre une politique d'assainissement de l'air. Il prévoit l'adoption d'un plan régional des déplacements, instrument permettant de reconduire les mesures liées au trafic automobile en assurant notamment un équilibre entre les divers modes de déplacement. Les interventions préconisées dans ce dernier plan de mesures visent essentiellement les véhicules non catalysés. c) Le plan des mesures pour l'assainissement du bruit routier a été adopté au mois d'août 1998. Il part du constat qu'environ un quart de la population genevoise est exposée au bruit du trafic routier au-delà des limites acceptables, essentiellement en ville de Genève. Il prévoit des mesures à la source (équipement, état des véhicules et comportement des conducteurs), des mesures de construction (ouvrages, revêtements), et des mesures liées à l'exploitation du réseau routier: limitation du trafic de transit, favorisation du trafic de destination, homogénéité et fluidité du trafic, limitations de vitesse, etc. , conformément au plan de circulation, et en coordination avec les mesures OPair.