Citation: 2P.142/2003 07.11.2003 E. 3

3.1 Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 2 KV/AI und Art. 8 BV) und des Willkürverbots (Art. 9 BV), welche darin liege, dass Art. 9 der Fischereiverordnung für die Erteilung eines Saisonpatents in persönlicher Hinsicht für schweizerische Staatsangehörige lediglich einen mindestens drei Monate andauernden Wohnsitz im Kanton voraussetze, wogegen ausländische Kantonseinwohner zudem im Besitz der Niederlassungsbewilligung sein müssten, was zu einer Wartefrist von fünf Jahren führe. Im angefochtenen Entscheid ging das Kantonsgericht davon aus, es bedürfe zwingend einer Auswahl unter den an sich geeigneten Bewerbern, um den Bestand und die Artenvielfalt der Fische im Kanton zu schützen, weshalb sich das Heranziehen von weiteren Kriterien neben jenem des Wohnsitzes als unumgänglich erweise. Indem bei der Erteilung von Saisonpatenten an Ausländer auf die Niederlassungsbewilligung abgestellt werde, welche im Unterschied zur Aufenthaltsbewilligung unbefristet und bedingungsfeindlich sei und auch nicht erleichtert widerrufen werden könne, werde sichergestellt, dass der Bewerber eine enge Verbundenheit zum Kantonsgebiet, in dem er sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhalte, sowie einen intensiven Bezug zur einheimischen Fauna und Flora habe. Der Beschwerdeführer macht geltend, es sei nicht ersichtlich, weshalb Ausländer die intensive Beziehung zu Flora und Fauna des Kantons erst nach einer faktischen Wartefrist von fünf Jahren erwerben sollten, während bei schweizerischen Bewerbern von einer solchen bereits nach drei Monaten ausgegangen werde. Weder gehe aus der Argumentation im angefochtenen Entscheid hervor, warum aus dem Besitz einer Niederlassungsbewilligung auf den Willen zur dauernden Verbundenheit mit dem Kanton geschlossen werden könne, noch sei ein die Ungleichbehandlung von Ausländern und Schweizern rechtfertigender, stichhaltiger Zusammenhang zwischen der Absicht des dauernden Verbleibens und dem durch das Patent gewährten Recht ersichtlich. Schliesslich stelle sich auch die Frage, warum nur für den Erwerb eines Saisonpatents, nicht jedoch für die Tages- und die Wochenpatente eine enge Beziehung zu Flora und Fauna sowie eine dauernde Verbundenheit zum Kanton vorausgesetzt werde. Fehle es somit an sachlichen Gründen für die in Art. 9 Abs. 5 der Fischereiverordnung statuierte Ungleichbehandlung von im Kanton wohnhaften Schweizern und Ausländern, so liege eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots und ein Verstoss gegen das Willkürverbot vor. Sachgemäss erscheine eine Zuteilung der Patente an Personen mit "fischereilichen" Kenntnissen oder - infolge des territorialen Charakters des Fischereiregals - an Personen mit Wohnsitz im Kanton Appenzell, wie dies im Fischereigesetz vorgesehen sei. 3.2 Ein Erlass ist willkürlich im Sinne von Art. 9 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 129 I 1 E. 3 S. 3; 127 I 185 E. 5 S. 192; 127 V 448 E. 3b S. 454, je mit Hinweisen). Das vom Beschwerdeführer mitangerufene Rechtsgleichheitsgebot von Art. 2 Abs. 1 der Verfassung für den Eidgenössischen Stand Appenzell I. Rh. vom 24. Wintermonat 1872 (KV/AI; SR 131.224.2) hat neben der entsprechenden bundesrechtlichen Garantie von Art. 8 Abs. 1 BV keine selbständige Bedeutung. Zu Recht beruft sich der Beschwerdeführer nicht auf Art. 37 Abs. 2 BV, wonach niemand wegen seiner Bürgerrechte bevorzugt oder benachteiligt werden darf. Diese Art. 43 Abs. 3 und Art. 60 aBV entsprechende Bestimmung verbietet es den Kantonen und Gemeinden, Bürger anderer Kantone aufgrund ihres Bürgerrechts anders zu behandeln als die eigenen Bürger. Eine Differenzierung aufgrund anderer Kriterien, wie beispielsweise des Wohnsitzes, wird von Art. 37 Abs. 2 BV nicht untersagt und ist zulässig, soweit sie mit Art. 8 BV vereinbar ist (vgl. Botschaft zur BV, BBl 1997 I S. 222 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001 N. 797 ff., S. 226 ff.; Felix Hafner/Denis Buser, in: Ehrenzeller/Mastronardi/ Schweizer/Vallender [Hrsg.], St. Galler Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, Zürich/Lachen SZ 2002, Rz. 5 f. zu Art. 37 BV; Pascal Mahon, in: Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, Zürich 2003, Rz. 13 zu Art. 37 BV; Etienne Grisel, Egalité, Bern 2000, S. 82; René Schaffhauser, in: Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 19, Rz. 45; vgl. zur vormaligen Bundesverfassung: BGE 103 Ia 369 E. D/7c/bb S. 386 f.; 100 Ia 287 E. 3d S. 293; 95 I 497 E. 2 S. 500; 122 I 209 E. 4 S. 212 mit zahlreichen Literaturzitaten; ferner: Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 59 f. und S. 66; Jean-François Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Band I, Basel 1991, Nr. 1010). Gleiches muss - unter Vorbehalt weitergehender staatsvertraglicher Garantien (dazu unten E. 3.4) - für Anknüpfungen an die Staatsangehörigkeit (vgl. Etienne Grisel, in: Kommentar aBV, Rz. 5 zu Art. 60 aBV) bzw. für Differenzierungen zwischen Ausländern mit Niederlassungsbewilligung und solchen mit anderen Anwesenheitstiteln gelten. Anzumerken bleibt, dass eine Differenzierung zwischen schweizerischen Staatsangehörigen und Personen aus dem Ausland im Allgemeinen keiner qualifizierten Rechtfertigung im Sinne der Rechtsprechung zum Diskriminierungsverbot gemäss Art. 8 Abs. 2 BV bedarf (vgl. BGE 126 II 377 E. 6a in fine S. 393; bestätigt in BGE 129 I 217 E. 2.1 S. 224, 232 E. 3.4.1 S. 240); sie muss (lediglich) mit dem allgemeinen Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 1 BV vereinbar, d.h. durch sachliche Gründe gerechtfertigt sein (vgl. Walter Kälin, Die Bedeutung des Freizügigkeitsabkommens für das Ausländerrecht, in: Thomas Cottier/Matthias Oesch [Hrsg.], Die sektoriellen Abkommen Schweiz-EG, Berner Tage für die juristische Praxis 2002, Bern 2002, S. 37; Rainer J. Schweizer, in: St. Galler Kommentar, Rz. 66 f. zu Art. 8 BV). 3.3 Das Fischereiregal gehört neben dem Jagd-, Berg- und Salzregal zu den historischen Grund- und Bodenmonopolen, welche die Kantone zu fiskalischen Zwecken nutzen dürfen. Als Träger des Fischereiregals kann der Kanton über das Recht zur Ausübung der Fischerei grundsätzlich frei verfügen, indem er das Fischereisystem festlegt (Pacht- oder Patentsystem) und die Voraussetzungen der Fischereiberechtigungen bestimmt, wobei er über ein weites Ermessen verfügt (vgl. BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128; 95 I 497 E. 2 S. 499 f., je mit Hinweisen; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 6. Aufl., Basel 1986, Nr. 121; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 121). Ausgehend von der Überlegung, dass die Nutzung des in seinem Gebiet vorhandenen Wild- und Fischbestandes in erster Linie den Angehörigen und Steuerzahlern des betreffenden Gemeinwesens zustehen soll, darf ein Kanton für die Ausübung von Jagd und Fischerei von nicht im Kanton wohnhaften Bewerbern höhere Taxen verlangen als von Kantonseinwohnern oder auswärts Wohnende vom Bezug des Patentes überhaupt ausschliessen (BGE 119 Ia 123 E. 2b S. 128 sowie E. 3b S. 130; 114 Ia 8 E. 3b S. 13; 101 Ia 193 E. 4 S. 196; 95 I 497 E. 2 S. 500; 41 I 154; Urteil vom 19. Dezember 1973, publ. in: ZBl 75/1974 S. 306 ff., E. 2 in fine; Urteile P.1414/1986 vom 20. März 1987, E. 4; P.1492/1980 vom 20. Oktober 1982, E. 3b; Sandro Visini, Die rechtliche Gleichbehandlung von Bürgern und Einwohnern anderer Gebietskörperschaften mit den eigenen Bürgern und Einwohnern, Diss. Zürich 1983, S. 102 sowie 105; Haefliger, a.a.O., S. 66; Georg Müller, in: Kommentar aBV, Rz. 34 zu Art. 4 aBV; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 527). Zwischen Kantonseinwohnern mit Bürgerrecht des Kantons und den übrigen im Kanton wohnhaften Schweizerbürgern darf dabei nicht unterschieden werden (Art. 37 Abs. 2 BV bzw. vormals Art. 60 aBV; vgl. BGE 95 I 497 E. 2 S. 500, mit Hinweisen); massgebender Anknüpfungspunkt kann nur der Wohnsitz sein (BGE 119 Ia 123 E. 3b S. 130). Als unzulässig wurde auch erachtet, von im Kanton niedergelassenen Ausländern, die als solche gemäss der kantonalen Regelung zur Jagd zugelassen waren, höhere Gebühren als für schweizerische Kantonseinwohner vorzusehen (BGE 114 Ia 8 E. 3b S. 13 f.). Zur Beurteilung steht vorliegend, ob die Zulassung zum Saisonpatent auf Ausländer mit Niederlassungsbewilligung beschränkt werden darf, während für Schweizer bloss ein mindestens drei Monate dauernder Wohnsitz verlangt wird. Die Regelung lässt sich verfassungsrechtlich nicht beanstanden: Dass Schweizer, die neu in den Kanton zuziehen, grundsätzlich sofort die gleichen Rechte wie alteingesessene Kantonseinwohner bzw. Kantonsbürger geniessen, entspricht Art. 37 Abs. 2 BV. Der Ausländer kann sich nicht auf diese Regel berufen (Grisel, Egalité, S. 82; Mahon, a.a.O., Rz. 12 zu Art. 37 BV; Häfelin/Haller, a.a.O., N. 797; Hafner/Buser, in: St. Galler Kommentar, Rz. 5 zu Art. 37 BV). Im Gegensatz zu Schweizer Bürgern, welche von Verfassungs wegen die Niederlassungsfreiheit geniessen (Art. 24 BV) und an jedem Ort der Schweiz ihren Wohnsitz begründen können (BGE 128 I 280 E. 4.1.1 S. 282; 127 I 97 E. 4c S. 101, je mit Hinweis), bedarf der Ausländer zur Wohnsitznahme einer fremdenpolizeilichen Bewilligung (vgl. zu den Voraussetzungen eines Kantonswechsels: BGE 126 II 265 E. 2a S. 267; 127 II 177 E. 2a S. 179 f., je mit Hinweisen), die von gewissen Bedingungen abhängt und in der Regel zunächst als befristete, periodisch zu erneuernde Aufenthaltsbewilligung erteilt wird (vgl. Art. 5 Abs. 1, Art. 17 Abs. 1, Art. 9 Abs. 1 und 2, Art. 3 Abs. 3 ANAG [SR 142.20]), welche erst nach Erfüllung gewisser Voraussetzungen in eine unbefristete Niederlassungsbewilligung (Art. 6 ANAG) überführt werden kann. Es erscheint insoweit nicht als Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot, für die Berechtigung zur Fischerei oder zur Jagd zwischen ausländischen Kantonseinwohnern mit und solchen ohne Niederlassungsbewilligung zu unterscheiden und lediglich die ersten den schweizerischen Kantonseinwohnern voll gleichzustellen. Soweit der massgebende Bezug zum Gemeinwesen in der Steuerpflicht erblickt wird, besteht zwischen den beiden Gruppen zwar grundsätzlich kein Unterschied. Doch kann nicht von einer sachfremden und willkürlichen, gegen die Rechtsgleichheit verstossenden Differenzierung gesprochen werden, wenn der Kanton Appenzell Innerrhoden bezüglich des hier in Frage stehenden Saisonpatents zugezogene Ausländer erst dann voll den schweizerischen Kantonseinwohnern gleichstellt, wenn sie eine (unbefristete) Niederlassungsbewilligung haben und damit als Einwohner des Kantons vorbehaltlos aufgenommen sind. Ähnliche Differenzierungen können auch bei der allfälligen Gewährung politischer Rechte an Ausländer gemacht werden (vgl. etwa Art. 37 Abs. 1 lit. c der Verfassung von Republik und Kanton Neuenburg vom 24. September 2000). Wenn ein Kanton durch eine Beschränkung des Kreises der möglichen Bewerber einer übermässigen Befischung der seinem Fischereiregal unterstehenden Gewässer vorbeugen will, so entspricht dies einem zulässigen Anliegen (vgl. BGE 95 I 497 E. 2 S. 500) und überdies einer bundesrechtlichen Vorgabe (vgl. Art. 3 Abs. 1 BGF). Dass die Kantone dabei je nach Anzahl, Grösse und insbesondere nach Massgabe des Fischreichtums und der Artenvielfalt ihrer Gewässer unterschiedliche Zulassungsregelungen treffen, ist sachgerecht. Der Ausschluss der im Kanton wohnhaften, aber (noch) nicht über eine Niederlassungsbewilligung verfügenden Ausländer vom Saisonpatent kann ein geeignetes Mittel bilden, um der Gefahr einer Überfischung zu begegnen. Es erscheint im Weiteren nicht abwegig, jene Kategorie von Fischereiberechtigungen (Saisonpatent) erschwert zugänglich zu machen, welche über die längste Laufzeit verfügt und damit mutmasslich auch am intensivsten zur Befischung der Gewässer beiträgt. Dass auch andere Zulassungsregelungen zur Fischereiberechtigung denkbar wären, welche ebenso oder sogar besser geeignet wären, um das erwähnte Ziel zu erreichen, ändert nichts; ein Verstoss gegen das Rechtsgleichheitsgebot oder das Willkürverbot liegt nicht vor. 3.4 Dass die Verweigerung des streitigen Patentes gegen das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) verstosse, wird in der staatsrechtlichen Beschwerde nicht behauptet. Hingegen wird geltend gemacht, dass der aus diesem Abkommen folgende Aufenthaltsanspruch des Beschwerdeführers einer Niederlassungsbewilligung gleichkomme und die Verweigerung des Patentes unter diesem Gesichtswinkel gegen das Gleichbehandlungsgebot verstosse. Es trifft zwar zu, dass der Beschwerdeführer als aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaft stammender Arbeitnehmer seit Inkrafttreten des Freizügigkeitsabkommens grundsätzlich über einen Rechtsanspruch auf die Aufenthaltsbewilligung verfügt (vgl. BGE 129 II 249 E. 3.3 S. 258). Auch die Aufenthaltsbewilligung EG (vgl. Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 4 der Verordnung vom 22. Mai 2002 über die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs [VEP; SR 142.203]) ist indessen befristet und in ihrem Bestand von gewissen Voraussetzungen abhängig (vgl. Art. 23 Abs. 1 VEP). Für sich allein verschafft die Aufenthaltsbewilligung EG auch noch keinen Anspruch auf die - unbefristete und mit keinerlei Bedingungen verknüpfbare - Niederlassungsbewilligung, deren Erteilung sich allein nach dem Landesrecht und den von der Schweiz abgeschlossenen Niederlassungsverträgen richtet (Art. 5 VEP in Verbindung mit Art. 6 ANAG; vgl. BGE 129 II 249 E. 3.3 S. 258). Insofern vermag auch diese Rüge des Beschwerdeführers nicht durchzudringen. Es verstösst im Übrigen auch nicht gegen die in Art. 9 Anhang I FZA umschriebene Gleichbehandlungsgarantie, wenn als ausländische Arbeitnehmer zugelassene EG-Staatsangehörige bezüglich der Ausübung von Jagd und Fischerei den Schweizer Bürgern nicht gleichgestellt sind, geht es doch hier weder um "Beschäftigungs- und Arbeitsbedingungen" (Art. 9 Abs. 1 Anhang I FZA) noch um "steuerliche und soziale Vergünstigungen" (Art. 9 Abs. 2 Anhang I FZA). In seiner Praxis geht der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH), dessen Rechtsprechung zu den analogen Normen des Gemeinschaftsrechts für die Auslegung des Freizügigkeitsabkommens zu berücksichtigen ist (Art. 16 Abs. 2 FZA; vgl. BGE 129 II 249 E. 4.2 S. 259), zwar von einem weiten Begriff der "sozialen Vergünstigungen" im Sinne der Parallelbestimmung von Art. 7 Abs. 2 der Verordnung Nr. 1612/68/EWG vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (ABl. 1968, L 257 S. 2) aus. Danach fallen darunter alle Vergünstigungen, die - ob sie an einen Arbeitsvertrag anknüpfen oder nicht - den inländischen Arbeitnehmern wegen ihrer objektiven Arbeitnehmereigenschaft oder einfach wegen ihres Wohnortes im Inland allgemein gewährt werden und deren Ausdehnung auf die Arbeitnehmer, die Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaates sind, deshalb als geeignet erscheint, deren Mobilität innerhalb der Gemeinschaft zu erleichtern (so in ständiger Rechtsprechung etwa Urteil vom 12. Mai 1998, Rechtssache C-85/96, Martínez Sala, Slg. 1998, I-2691, Randnr. 25; Urteil vom 27. November 1997, Rechtssache C-57/96, Meints, Slg. 1997, I-6689, Randnr. 39 sowie Urteil vom 14. März 1996, Rechtssache C-315/94, De Vos, Slg. 1996, I-1417, Randnr. 20, je mit weiteren Hinweisen). Als unter den Begriff der "sozialen Vergünstigung" im Sinne dieser Bestimmung fallend wurden etwa Studienbeihilfen für Kinder eines Arbeitnehmers (Urteil vom 20. März 2001, Rechtssache C-33/99, Fahrmi und Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado, Slg. 2001, I-2415, Randnr. 45 mit weiteren Hinweisen) oder für den Arbeitnehmer selber (Urteil vom 21. Juni 1988, Rechtssache 39/86, Lair, Slg. 1988, S. 3161, Randnrn. 22-24), Erziehungsgelder, welche dem Ausgleich von Familienlasten dienen (zit. Urteil vom 12. Mai 1998 in Sachen Martínez Sala, Randnrn. 26-28), Geldleistungen zur Deckung der Bestattungskosten (Urteil vom 23. Mai 1996, Rechtssache C-237/94, O'Flynn, Slg. 1996, I-2617, Randnr. 14), das Recht, sich in einem Verfahren vor den Gerichten des Wohnsitzstaates unter denselben Bedingungen wie die inländischen Arbeitnehmer seiner eigenen Sprache zu bedienen (Urteil vom 11. Juli 1985, Rechtssache 137/84, Ministere public c. Mutsch, Slg. 1985, 2681, Randnrn. 16 f.), oder das Recht auf Erwerb einer von einer staatlichen Eisenbahngesellschaft herausgegebenen Ermässigungskarte für kinderreiche Familien (Urteil vom 30. September 1975, Rechtssache 32/75, Cristini, Slg. 1975, 1085, Randnrn. 10/13) angesehen. Im Unterschied zu den erwähnten Beispielen stellt die entgeltliche Einräumung einer Fischereiberechtigung keine staatliche Leistung dar, welche inländischen Arbeitnehmern allgemein gewährt wird, und sie steht auch in keinerlei Zusammenhang mit der objektiven Arbeitnehmereigenschaft. Insofern kann darin auch keine "soziale Vergünstigung" im Sinne von Art. 9 Abs. 2 Anhang I FZA erblickt werden, welche eine Gleichbehandlung von EG-Staatsangehörigen und Schweizer Bürgern gestützt auf Freizügigkeitsrecht unabdingbar machen würde. Wie es sich verhielte, wenn der Beschwerdeführer im Kanton Appenzell Innerrhoden die Tätigkeit als Berufsfischer ausüben wollte, ist hier nicht zu prüfen.