Citation: 1A.58/2004 28.12.2004 E. 2

Les recourants se plaignent d'une violation des règles du droit fédéral relatives à l'expropriation matérielle. Ils font valoir en substance que leur terrain était constructible, certes à des conditions strictes, sous l'empire de l'ancienne réglementation communale (plan et règlement de 1979), qu'il était déjà équipé en voies d'accès et conduites, et qu'il fait partie d'un secteur déjà largement bâti (hameau du Vieil Areuse). En adoptant la nouvelle réglementation, qui maintient formellement ce terrain dans la zone d'ancienne localité mais le rend inconstructible (art. 11.1.6 ch. 1 RAC), les autorités communales auraient pris une mesure de déclassement ou de non-classement constitutive d'expropriation matérielle. Cette mesure serait en outre contraire à l'égalité de traitement en imposant aux recourants un sacrifice particulier que les autres propriétaires fonciers du Vieil Areuse, dont les terrains sont déjà construits, n'auraient pas à supporter. Les recourants reprochent au Tribunal administratif d'avoir exclu une indemnisation en se fondant sur l'obligation d'établir préalablement un plan de quartier, selon l'ancien art. 104 let. b RU, alors que d'autres éléments objectifs auraient dû être pris en considération. De ce point de vue, ils critiquent également les constatations de fait de l'arrêt attaqué. 2.1 Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. (correspondant à l'art. 22ter al. 3 aCst.) et de l'art. 5 al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à la construction (ATF 125 II 431 consid. 3a p. 433 et les arrêts cités). 2.2 La restriction en cause, soit la règle de l'art. 11.1.6 ch. 1 RAC entrée en vigueur le 21 juin 1996, est une mesure d'aménagement du territoire qui rend inconstructible le terrain litigieux, classé en zone d'ancienne localité en tout cas depuis 1979. Cette prescription communale interdit en effet l'édification de nouveaux bâtiments et, sur ce terrain vierge de constructions, la dérogation en faveur d'extensions ou d'annexes accolées à des bâtiments existants n'est pas applicable. Peu importe que ce terrain ait été formellement maintenu dans la zone à bâtir car, avec cette restriction, il est en pratique soumis au même régime que s'il était classé en zone à protéger ou en zone agricole. Avant l'entrée en vigueur de cette restriction, le terrain litigieux se trouvait dans une partie de la zone d'ancienne localité où l'art. 104 let. b RU exigeait, avant l'octroi d'une autorisation de construire, l'élaboration préalable d'un plan de quartier. Moyennant la réalisation de cette condition, la réglementation communale n'empêchait pas, sur ce terrain suffisamment grand et de forme régulière, une nouvelle construction susceptible, par ses caractéristiques architecturales - volume, hauteur, style -, de s'intégrer "parfaitement" dans le hameau. Les prescriptions du plan de quartier à établir étaient du reste censées garantir cette intégration. 2.3 Sous l'empire de l'ancien droit communal (art. 104 let. b RU), la zone d'ancienne localité, dans le secteur du Vieil Areuse, était donc une "zone à planification obligatoire" (à propos de cette notion, cf. Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 124 ss ad art. 18 LAT). Ce type de zone n'est pas prévu directement par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) mais cette loi n'exclut pas que le droit cantonal l'institue. Néanmoins, dans le périmètre des zones à bâtir définies conformément à l'art. 15 LAT - zones comprenant les terrains déjà largement bâtis (art. 15 let. a LAT) et ceux qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir (art. 15 let. b LAT) -, la zone à planification obligatoire n'est pas admissible sans réserves. En effet, d'après la jurisprudence, si un terrain se prête à la construction et répond à la définition de l'art. 15 LAT, il n'est pas conforme au droit fédéral de le classer formellement en zone à bâtir mais d'exiger une nouvelle procédure complète de révision du plan d'affectation avant la délivrance d'une autorisation de construire. Avec ce système, le premier classement en zone à bâtir n'aurait pas de véritable portée car il serait d'abord, pour une période indéterminée, sans effet concret pour le propriétaire, puis il pourrait être remis en question par l'autorité compétente dans la seconde procédure de planification (ATF 118 Ia 165 consid. 3c p. 172; 112 Ia 155 consid. 2c-f p. 158 ss; cf. également ATF 123 I 175 consid. 3e/aa p. 188). De ce point de vue, le régime de la zone d'ancienne localité à planification obligatoire, applicable dans le hameau du Vieil Areuse entre 1979 et 1996, était discutable jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er avril 1992, de l'actuelle loi cantonale sur l'aménagement du territoire (LCAT). En effet, la procédure d'adoption du plan de quartier correspondait, sous l'empire de l'ancienne loi du 12 février 1957 sur les constructions (aLConstr), à celle du plan d'affectation général, ou plan d'aménagement communal; le projet de plan de quartier établi par le conseil communal devait être adopté par le conseil général puis obtenir la sanction du Conseil d'Etat (cf. art. 23 al. 3, art. 25 à 27 aLConstr; cf. également art. 8 al. 6 RU). Ces règles formelles sur les plans de quartier n'avaient pas été modifiées par la première loi cantonale sur l'aménagement du territoire, du 24 juin 1986 (aLCAT), qui renvoyait sur ce point à l'ancienne loi sur les constructions (art. 29 al. 3 aLCAT). En exigeant, dans une zone à bâtir, l'établissement d'un plan de quartier avant toute autorisation de construire, un règlement communal imposait donc au propriétaire l'accomplissement d'une nouvelle procédure complète de planification.