Citation: 2P.87/2006 14.02.2007 E. 7

7. Kostenpflichtige Polizeieinsätze: Effektiv geleistete Arbeitsstunden und Auslagen für Fahrzeuge, Material usw. nach Aufwand zu folgenden Ansätzen: a) Sicherheits- und kriminalpolizeiliche Massnahmen: - für Veranstaltungen auf privatem Gelände 100% - für Messeveranstaltungen der Messe Basel 50% - für Veranstaltungen auf öffentlichem Gelände - mit ganz oder überwiegend kommerziellem Charakter 100% - ohne oder mit geringem kommerziellem Charakter gemäss separatem Entscheid b) Verkehrspolizeiliche Massnahmen: - für Veranstaltungen auf privatem Gelände - mit ganz oder überwiegend kommerziellem Charakter 50% - ohne oder mit geringem kommerziellem Charakter gemäss separatem Entscheid - für Veranstaltungen auf öffentlichem Gelände - mit ganz oder überwiegend kommerziellem Charakter 100% - ohne oder mit geringem kommerziellem Charakter gemäss separatem Entscheid [...] 2 [...] 3 Der Regierungsrat kann bei der Festsetzung der Kosten für die allgemeinen staatlichen Dienstleistungen ausnahmsweise von den Ansätzen gemäss Abs. 1 Ziff. 7 lit. a und lit. b hiervor abweichen und über Gesuche um Ermässigung oder Erlass entscheiden. Dieser Entscheid steht der Departementsvorsteherin oder dem Departementsvorsteher zu, sofern ausserhalb des Sicherheitsdepartements keine oder nur geringe Kosten anfallen. 3.3 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin stellt § 71 Abs. 2 PolG/BS keine ausreichende formellgesetzliche Grundlage für die streitige Abgabe dar, weil diese Gesetzesbestimmung über die Höhe der Gebühr nichts aussage. Es gehe aus ihr nicht hervor, dass die volle Kostendeckung dem Zweck und Charakter der Abgabe entspreche, weshalb das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip das Fehlen der Bemessungsgrundlage nicht kompensieren könne. Wenn im Ratschlag (Botschaft) zum Gesetz hervorgehoben werde, dass der Regierungsrat bei der zu erlassenden Verordnung zu berücksichtigen habe, ob es sich um gewerbliche oder ideelle Veranstaltungen handle und ob deren Durchführung im öffentlichen Interesse liege, so zeige die Erwähnung dieser mit dem Verwaltungsaufwand in keinem Zusammenhang stehenden Faktoren, dass eine volle Kostendeckung nicht dem Zweck der Abgabe entspreche. Das Gesetz überlasse es dem Verordnungsgeber, von den Veranstaltern keinen, einen teilweisen oder vollständigen Kostenersatz zu verlangen. Dass der Verordnungsgeber eine Lösung getroffen habe, die allenfalls verfassungsmässig wäre, wenn sie im Gesetz stünde, vermöge den erwähnten Mangel der formellgesetzlichen Grundlage nicht zu beheben. Die Vorschrift von § 71 Abs. 2 PolG/BS sei in der bisherigen Praxis auch nie im Sinne einer Verpflichtung zu vollem Kostenersatz verstanden worden. Das Appellationsgericht dulde, dass der Regierungsrat einen Kostendeckungsgrad von rund 40 % anstrebe. Möglich wären nach dem Gesetz aber auch 10 % oder 100 % gewesen; eine solche Offenheit sei verfassungsrechtlich unzulässig. 3.4 Wer durch Durchführung einer Grossveranstaltung den besonderen Einsatz staatlicher Polizeikräfte notwendig macht, welche den ordnungsgemässen Ablauf der Veranstaltung sicherzustellen und polizeiwidrige Zustände zu verhindern haben, kann nach Massgabe der einschlägigen Vorschriften als Verursacher bzw. als Störer zur Kostentragung bzw. zum Kostenersatz für den dem Staat erwachsenen Aufwand herangezogen werden (vgl. Stefan Leutert, Polizeikostentragung bei Grossveranstaltungen, Diss. Zürich 2005, S. 97 ff.; Stefan Wehrenberg, Polizeieinsätze bei Sportgrossveranstaltungen, in: Oliver Arter/Margareta Baddeley [Hrsg.], Sport und Recht, 3. Tagungsband, Bern 2006, S. 217 ff.; Andreas Baumann, Aargauisches Polizeigesetz, Praxiskommentar, Zürich 2006, Rz. 642 ff. zu § 55; vgl. ferner zum Kostenersatz für verkehrspolizeiliche Einsätze: BGE 127 I 60). Das Polizeigesetz des Kantons Basel Stadt enthält in § 71 Abs. 2 eine Vorschrift, welche bestimmt, dass von den Veranstaltern einer Grossveranstaltung für die Aufwendungen der Kantonspolizei eine Gebühr erhoben werden "kann"; die nähere Ausführung dieser Regelung wird dem Verordnungsgeber überlassen (§ 71 Abs. 4). Die vorgesehene Abgabe soll die dem Staat durch die Veranstaltung erwachsenden besonderen Polizeiaufwendungen abgelten und hat damit den Charakter einer Verwaltungsgebühr. Eine solche bedarf gemäss dem für öffentliche Abgaben geltenden Legalitätsprinzip einer formellgesetzlichen Grundlage, welche nebst dem Kreis der Abgabepflichtigen und dem Gegenstand der Abgabe auch die Bemessungsgrundlage festlegen muss, soweit sich die erforderliche Begrenzung nicht in hinreichender Weise aus überprüfbaren verfassungsrechtlichen Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) ergibt (vgl. BGE 130 I 113 E. 2.2 S. 115 f.; 126 I 180 E. 2a/bb S. 183, je mit Hinweisen). Die Regelung von § 71 Abs. 2 PolG/BS erlaubt, wie aus ihrer Sachüberschrift ("Kostenersatz") und aus der Formulierung von Abs. 1 ("Ersatz der Kosten" der Kantonspolizei) zu schliessen ist, die Erhebung einer die Kosten der besonderen staatlichen Aufwendungen voll deckenden Gebühr. Sie ist aber gleichzeitig als Kann-Vorschrift ausgestaltet und lässt damit Raum für eine Gebührenerhebung, welche den Rahmen der vollen Kostendeckung nicht ausschöpft. Diese Offenheit verstösst entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht gegen das abgaberechtliche Legalitätsprinzip. Das Kostendeckungsprinzip fällt als tauglicher Ersatz für eine formellgesetzliche Verankerung der Bemessungsgrundlage dann ausser Betracht, wenn die in Frage stehende Gebühr gar nicht auf eine Kostendeckung ausgerichtet ist, sondern bewusst niedrig bemessen wird, zum Beispiel um die betreffende Dienstleistung einem weiten Bevölkerungskreis zugänglich zu machen, wie dies etwa bei den Universitätsgebühren der Fall ist (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 517, mit Hinweisen; ferner: BGE 130 I 113 E. 2.4 S. 117 f. mit Hinweisen). Die vorliegend zu beurteilende Gebühr kann und soll jedoch, wie auch aus der konkretisierenden Regelung von § 18 Abs. 1 Ziff. 7 PolV/BS hervorgeht, durchaus dazu dienen, die Kosten eines Polizeieinsatzes unter bestimmten Voraussetzungen voll abzugelten. Das Kostendeckungsprinzip bildet insoweit eine taugliche Schranke, welche den Verzicht auf eine formellgesetzliche Begrenzung der Gebührenpflicht zu rechtfertigen vermag. Für eine offene gesetzliche Regelung spricht vorliegend insbesondere der Umstand, dass das Mass der gebotenen Abgeltung des Polizeiaufwandes stark von der Art der Veranstaltung abhängig sein kann. Es liegt auf der Hand, dass bei Grossveranstaltungen mit ideellem Zweck, auf deren Zulassung ein grundrechtlicher Anspruch besteht oder an deren Durchführung der Staat selber mitinteressiert ist, für die Abgeltung des allfälligen Polizeiaufwandes andere Grundsätze gelten müssen als etwa bei kommerziellen Grossveranstaltungen, wo eine weitgehende oder vollumfängliche Überwälzung dieser Kosten auf den Veranstalter eher gerechtfertigt sein kann. Wenn der Gesetzgeber sich bei dieser Problemlage darauf beschränkt, eine grundsätzliche - durch das Kostendeckungsprinzip begrenzte - Gebührenpflicht zu statuieren, und die näheren Normen über die Bemessung dieser Gebühr dem Verordnungsgeber überlässt, lässt sich dies unter dem Gesichtswinkel des abgaberechtlichen Legalitätsprinzips nicht beanstanden. 3.5 Eine andere Frage ist, ob die von Grossveranstaltern zur Abgeltung des Polizeiaufwandes zu entrichtenden Gebühren wenn nicht auf Stufe des formellen Gesetzes, so doch wenigstens durch nachgeordnete Vorschriften in genügender Bestimmtheit rechtssatzmässig festgelegt sind (Erfordernis des Rechtssatzes, vgl. BGE 123 I 248 E. 2 S. 249 f.; 126 I 180 E. 2a/bb S. 183; Hungerbühler, a.a.O., S. 519; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 2694; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 19 N. 22). Die Beschwerdeführerin rügt, § 18 Abs. 1 Ziff. 7 PolV/BS, welcher für die Gebühren für die dort erwähnten Kategorien von Veranstaltungen verschiedene Kostendeckungsgrade vorschreibe, woran sich die Kantonspolizei nur "in der Regel" (Einleitungssatz von § 18 Abs. 1) zu halten habe und wovon auch der Regierungsrat gemäss § 18 Abs. 3 PolV/BS nur "ausnahmsweise" abweichen könne, belasse der rechtsanwendenden Behörde einen übermässig grossen Spielraum. Die Abweichung vom Prinzip der vollen Kostendeckung werde damit nicht zur Ausnahme, sondern zur Regel. Sodann fehle es auch an materiellen Kriterien für die Kostenberechnung. Nach den Darlegungen des Appellationsgerichtes liege es allein im Ermessen der Polizei, die Zahl der für einen Anlass benötigten Einsatzbeamten festzulegen. Ebenso offen sei die Höhe des Stundenansatzes. Die vom Kanton Basel-Stadt verrechneten Fr. 120.-- pro Stunde seien mehr als das Dreifache des Ansatzes, welcher im Konkordat über die polizeiliche Zusammenarbeit in der Nordwestschweiz vorgesehen sei (Fr. 300.-- pro Tag). Der Regierungsrat habe sich denn auch veranlasst gesehen, diese Unbestimmtheit durch Erhebung einer pauschalierten Gebühr nach der Anzahl der Zuschauer zu beseitigen. Richtigerweise hätte diese Konkretisierung in Form einer publizierten Verordnung erfolgen müssen. Der Regierungsratsbeschluss vom 19. November 2002 sei indessen nicht in die Form einer Verordnung gekleidet und auch nicht veröffentlicht worden; er könne daher nicht herangezogen werden, um die offensichtlichen Lücken der im Polizeigesetz und in der Polizeiverordnung enthaltenen Regelungen zu füllen. Andererseits zeige der genannte Regierungsratsbeschluss, dass der Erlass einer einfachen gesetzlichen Ordnung, welche den Anforderungen des Legalitätsprinzips zu genügen vermag, durchaus möglich gewesen wäre. Die Feststellung des Fehlens einer gesetzlichen Grundlage führe vorliegend nicht zu einem unhaltbaren Rechtszustand, da für den Erlass einer neuen, verfassungskonformen Regelung bis zur Durchführung neuer Konzerte genügend Zeit zur Verfügung stehe. Dem Standpunkt der Beschwerdeführerin ist insofern beizupflichten, als der Regierungsratsbeschluss vom 19. November 2002, mit dem für die Berechnung des abzugeltenden Polizeieinsatzes bei Grossveranstaltungen pauschalierte Ansätze eingeführt werden, als eine die Vorschrift von § 18 Abs. 1 Ziff. 7 PolV/BS präzisierende bzw. ergänzende Regelung richtigerweise ebenfalls in die Form einer Verordnung hätte gekleidet und entsprechend publiziert werden müssen. Bei den im genannten Regierungsratsbeschluss enthaltenen Festlegungen handelt es sich nicht um eine bloss einzelfallweise Abweichung von den in § 18 Abs. 1 Ziff. 7 PolV/BS vorgesehenen Ansätzen, wozu der Regierungsrat bzw. der Vorsteher des Sicherheitsdepartements gemäss § 18 Abs. 3 PolV/BS "ausnahmsweise" befugt ist. Der genannte Regierungsratsbeschluss regelt vielmehr in generell-abstrakter Weise die für kommerzielle Grossveranstaltungen im St. Jakob-Park künftig bzw. bis "mindestens 2004/05" zu bezahlenden Polizeigebühren und hat insoweit den Charakter eines Rechtssatzes, durch den die in § 18 Abs. 1 Ziff. 7 PolV/BS vorgesehene Gebührenberechnung gemäss dem tatsächlichen Aufwand durch die Verwendung von Pauschalansätzen ersetzt wird. Die mangelhafte Rechtsform des Gebührenbeschlusses vom 19. November 2002 fällt vorliegend allerdings nicht schwer ins Gewicht, da die Beschwerdeführerin durch die seinerzeitige Medienmitteilung (und darüber hinaus offenbar auch persönlich) über die beschlossenen Pauschalansätze informiert worden ist. Dazu kommt, dass die in Frage stehenden Polizeigebühren ohnehin regelmässig im Rahmen des für die Grossveranstaltung erforderlichen Bewilligungsverfahrens festgesetzt werden und jeder Veranstalter so oder so über die zu erfüllenden Bedingungen im Bilde ist. Es kann im Ergebnis auch unter dem Gesichtswinkel des Erfordernisses der hinreichend bestimmten rechtssatzmässigen Festlegung der Abgabepflicht nicht von einer Verletzung des Legalitätsprinzips gesprochen werden.