Citation: 2C_218/2007 09.10.2007 E. 8

Les recourants reprochent ensuite à la Cour constitutionnelle d'être tombée dans l'arbitraire en confirmant la répartition du contingent litigieuse, alors que celle-ci ne tient pas compte du critère - expressément prévu par l'art. 5 al. 1 LVLFAIE - des programmes de développement régional, mais se base sur un autre critère non prévu par la loi, soit le "poids touristique" des communes. 8.1 Selon le droit fédéral, les cantons peuvent établir librement les règles relatives à la répartition de leur contingent (cf. art. 11 al. 4 LFAIE). Ce faisant, ils se référent en principe aux mêmes critères que ceux qui servent à déterminer les lieux où l'acquisition de logements de vacances ou d'appartements dans des apparthôtels par des personnes à l'étranger peut être autorisée (cf. art. 9 al. 3 LFAIE; Urs Mühlebach/Hanspeter Geissmann, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Brugg/Baden 1986, n. 6 ad art. 11, p. 227). Selon l'art. 9 al. 3 LFAIE, les cantons sont censés déterminer ces lieux à la lumière de critères cantonaux visant à établir si l'acquisition de tels logements par des personnes à l'étranger est nécessaire au développement du tourisme ("lieux à vocation touristique"). Lors de la modification du 8 octobre 2004 (RO 2005 1338), le législateur fédéral a abandonné le critère du "programme de développement approuvé selon la législation fédérale sur l'aide en matière d'investissement dans les régions de montagne ou à une étude officielle équivalente" (pour l'ancienne version de l'art. 9 al. 3 LFAIE, cf. RO 1984 1152), laissant ainsi une plus grande latitude aux cantons (cf. Message concernant une modification de la LFAIE, FF p. 3906 et 3911). 8.2 Dans le canton de Vaud, "la répartition du contingent se fait en tenant compte notamment des programmes de développement régional et de la situation du marché du logement" (art. 5 al. 1 LVLFAIE). Les critères du potentiel des entreprises régionales de la construction et du marché de l'emploi ont été abandonnés lors de la modification du 5 novembre 1996, au motif qu'il ne se justifiait pas d'utiliser une loi dont le but était de "prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse" (art. 1 LFAIE) pour favoriser certaines entreprises et en pénaliser d'autres (BGC novembre 1996, p. 4096). A cette occasion, le législateur vaudois a rappelé la nécessité d'assurer une gestion rationnelle du contingent, afin de garantir une répartition régionale équitable en cas d'amélioration de la conjoncture et d'éviter que des unités ne soient perdues parce qu'inutilisées par les vendeurs (BGC novembre 1996, p. 4094). Dans ce contexte, l'autorité compétente, soit le Département cantonal, jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour procéder à la répartition du contingent entre les communes concernées. Lorsque le législateur fédéral a supprimé, en 2004, le critère du programme de développement régional prévu à l'art. 9 al. 3 LFAIE pour déterminer les lieux à vocation touristique (cf. consid. 8.1 ci-dessus), le canton de Vaud n'a pas modifié sa législation et ce critère est resté mentionné à l'art. 5 al. 1 LVLFAIE s'agissant de la répartition interrégionale des unités du contingent. 8.3 Le Département cantonal a expliqué que les programmes de développement n'avaient pas pu être pris en compte, dans la mesure où l'examen de leur contenu ne permettait pas raisonnablement de déterminer ou d'influer sur la décision à rendre, contrairement à ce qui avait été le cas par le passé (réponse au Tribunal fédéral du 15 juin 2007 p. 6). En effet, depuis la modification de la LFAIE en 2004, le thème du développement par la construction ou l'acquisition de logements de vacances par des personnes à l'étranger était absent des programmes régionaux (réponse à la Cour constitutionnelle du 22 décembre 2006 p. 9/10). Il ressort effectivement du dossier que le programme d'action pluriannuel 2003-2006 de la région du Chablais vaudois - dont fait partie la commune de Gryon -, élaboré par l'association régionale pour le développement du district d'Aigle, ne contient aucune indication sur la nécessité de vendre des logements de vacances à des personnes à l'étranger pour favoriser le tourisme. Ainsi, en l'absence de prise en compte de ces éléments dans un programme de développement régional, ce critère ne permet pas de départager entre les besoins des différentes communes et apparaît dénué de pertinence pour répartir équitablement les unités du contingent. Il n'est dès lors pas arbitraire de recourir à d'autres critères pour affiner la grille de répartition et garantir un résultat aussi équilibré que possible. La liste des critères énumérés à l'art. 5 al. 1 LVLFAIE n'est en effet pas exhaustive ("notamment"); le texte de la loi n'indique au demeurant pas comment les appliquer ni quelle importance leur attribuer, ce qui souligne la large marge de manoeuvre attribuée à l'autorité compétente pour leur appréciation. 8.4 Les recourants soutiennent que les critères ajoutés par le Département cantonal apparaissent arbitraires dans la mesure où ils ne sont pas susceptibles de représenter de manière équitable la situation des régions touristiques du canton de Vaud. A titre d'exemple, ils remarquent qu'il n'est pas possible d'appliquer de manière égalitaire ces critères pour une station de montagne, telle que la commune de Gryon, et pour une ville touristique au bord du lac, telle que la commune de Montreux. Les critères supplémentaires auxquels le Département cantonal a recouru - à côté de celui de la situation du marché du logement - pour procéder à la répartition du contingent 2007 sont l'importance touristique et la proportion des lits hôteliers par rapport au nombre de résidences secondaires (critère des "lits froids"). Le poids touristique des communes a été calculé en fonction de la part de la taxe cantonale de séjour de chacune des communes concernées par rapport à la taxe cantonale de séjour de l'ensemble des communes touristiques (au sens de la LFAIE) et de la part de la taxe cantonale de séjour portant uniquement sur les résidences secondaires de la commune concernée par rapport aux taxes de séjour des résidences secondaires de l'ensemble des communes touristiques. La prise en compte du poids touristique ainsi déterminé apparaît cohérente pour déterminer l'importance des besoins en matière de vente de logements de vacances; si elle favorise les communes déjà bien pourvues en logements de vacances, elle n'en demeure pas moins une mesure objective pour évaluer le poids du tourisme sur l'économie régionale. De toute façon, les données obtenues après avoir effectué une première répartition sur la base de ce critère sont pondérées par les deux autres critères, à savoir celui du taux de logements vacants et celui des "lits froids". Le taux de logements vacants reflète de façon concrète la situation du marché du logement, dans la mesure où la construction de résidences secondaires provoque en général une hausse démesurée des prix des terrains, ce qui revient pratiquement à exclure la population indigène du marché du logement dans certaines communes. Par ailleurs, la problématique des "lits froids", qui résulte de l'augmentation du nombre des appartements de vacances et de la diminution des lits d'hôtel, a des répercussions négatives à long terme tant sur le marché du logement que sur le développement économique des régions touristiques (cf. Message du 4 juillet 2007 concernant l'abrogation de la LFAIE, FF 2007 p. 5455 ss, p. 5467, en relation avec le Message du 4 juillet 2007 concernant la modification de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 2007 p. 5477 ss, p. 5480/5481). Il se justifie par conséquent de limiter les acquisitions de résidences secondaires dans les communes touchées par ce phénomène. Dans ces circonstances, il apparaît que les critères choisis par le Département cantonal ne sortent pas du cadre prévu par la loi, dès lors qu'il sont relatifs soit au tourisme et à son développement, soit au marché du logement; ils sont de ce fait pertinents pour assurer une répartition équitable du contingent entre les différentes régions concernées, au sens de l'art. 5 al. 1 LVLFAIE. Contrairement à ce que semblent affirmer les recourants, ces critères ne sont pas arbitraires du seul fait qu'ils apparaissent discutables ou même critiquables. Par ailleurs, même s'il existe certaines différences entre les stations de montagne et les communes du bord du lac, et que la pondération effectuée sur la base des critères précités ne permet pas d'aboutir à une égalité parfaite entre les communes concernées, la solution adoptée n'est pas non plus insoutenable dans son résultat, comme on le verra ci-dessous. 8.5 Les recourants se plaignent que les unités attribuées à la commune de Gryon sont passées de dix-sept en 2006 à six en 2007. Pour les autres communes toutefois, les modifications par rapport à l'année 2006 sont minimes (cf. publication du contingent 2006 dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud du 13 décembre 2005). Or, la diminution subie par la commune de Gryon lors de la répartition litigieuse est due non pas à l'introduction des nouveaux critères, mais à la modification de son système de facturation des taxes de séjour. Alors que le produit de la taxe cantonale de séjour encaissée par Gryon pour 2003 et 2005 s'élevait respectivement à 84'569 fr. et 84'723 fr. 60, celui de 2004 se montait à 180'854 fr. 20, en raison de la modification du système de facturation qui a entraîné, semble-t-il, le report de chiffres des années précédentes. Comme les taxes de séjour comptabilisées en 2004 ont servi de base à la répartition du contingent de l'année 2006, la commune de Gryon a affiché un poids touristique très élevé, ce qui lui a valu dix-sept unités (cf. tableau de répartition établi par le Département cantonal pour la répartition 2006). Pour la répartition de 2007, le produit des taxes de séjour encaissées en 2005 a toutefois montré un retour à la normale, qui s'est traduit par une diminution du poids touristique et a, par conséquent, abouti à une réduction du contingent. Les deux autres critères de pondération n'ont eu que peu d'influence sur le résultat: la commune de Gryon a "perdu" deux unités en fonction de son taux de résidences secondaires, mais en a gagné une quant à son taux de logements vacants (cf. tableau de répartition établi par le Département cantonal pour la répartition 2007). Pour atténuer les effets de ce changement et tenir compte des nombreuses demandes en attente pour des acquisitions à Gryon, le Département cantonal a attribué à la commune un nombre plus élevé d'unités prises sur le supplément 2006. Au demeurant, les unités du contingent font chaque année l'objet d'une répartition. Celle-ci se base donc sur des données actualisées qui reflètent l'évolution de la conjecture de chaque région touristique. Il s'ensuit que les communes doivent s'attendre à ce que le nombre d'unités qui leur sont attribuées puisse subir des variations d'une année à l'autre; elles ne sauraient donc prétendre au maintien d'une situation acquise. Etant donné que ni les critères retenus pas le Département cantonal pour procéder à la répartition litigieuse, ni le résultat auquel leur application a abouti ne sont arbitraires, le recours doit également être rejeté sur ce point.