Citation: 1C_140/2008 17.03.2009 E. 7

Die Beschwerdeführer machen vorerst insoweit Verletzungen der Meinungs- und Versammlungsfreiheit geltend, als die Teilnahme an nicht bewilligten Kundgebungen unter Strafe gestellt wird. Sie bringen vor, dass die Bestimmungen im Ortspolizeireglement zum Erfordernis einer Bewilligung für Kundgebungen blosse Ordnungsvorschriften darstellten. Durch die blosse Tatsache, dass keine Bewilligung vorliegt, werde keine konkrete Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung geschaffen, welche ein polizeiliches Eingreifen und eine strafrechtliche Ahndung der Teilnahme an solchen rechtfertigen würde. Zudem genüge die Umschreibung der Teilnahme an solchen Kundgebungen in den Strafbestimmungen den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitserfordernissen (Art. 36 BV) nicht. 7.1 Ordentliche Kundgebungen unterliegen - anders als die sog. Spontankundgebungen, die separat geregelt und nachfolgend zu prüfen sind - einer Bewilligungspflicht, was von den Beschwerdeführern zu Recht nicht in Frage gestellt wird. Zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit ist im Bewilligungsverfahren die Vereinbarkeit von Kundgebungen mit entgegenstehenden polizeilichen Gründen und Interessen Dritter zu prüfen. Die Durchführung und die Teilnahme an einer nicht bewilligten Kundgebung sind deshalb untersagt und unterliegen grundsätzlich den vorgesehenen Strafbestimmungen. Hinsichtlich der Teilnahme an nicht bewilligten Kundgebungen unterscheidet der Regierungsrat zu Recht zwischen solchen, die in Abweisung von entsprechenden Gesuchen nicht bewilligt worden sind, und solchen, für die gar kein Gesuch gestellt worden ist. In Bezug auf die Ersteren stellen die Beschwerdeführer das Verbot der Durchführung und der Teilnahme sowie die entsprechenden Strafbestimmungen nicht in Frage. Insoweit handelt es sich um Kundgebungen, die - mittels anfechtbarem Entscheid in Abwägung der einander gegenüberstehenden Interessen - als unzulässig befunden worden sind. Es ist nicht zu beanstanden, dass diesfalls die Polizei nicht nur zum Handeln berechtigt ist, sondern dass darüber hinaus das Verhalten der Kundgebungsteilnehmer unter Strafe gestellt wird. Wie nachfolgend auszuführen ist, erfordern die Meinungs- und Versammlungsfreiheit auch in dieser Hinsicht ein verhältnismässiges Vorgehen und unterliegt die Strafbarkeit der Teilnahme gewissen Einschränkungen. 7.2 Zu prüfen sind die vorgebrachten Rügen daher in erster Linie hinsichtlich der zweiten Konstellation, also für Kundgebungen, für welche - in Missachtung der Bewilligungspflicht - gar nicht um Bewilligung ersucht worden ist. Mit dem Regierungsrat kann davon ausgegangen werden, dass auch diesfalls die Kundgebung nicht rechtmässig ist. Dabei ist nicht entscheidend, welcher Natur der Regelverstoss ist und ob eine Widerhandlung gegen eine blosse Ordnungsvorschrift vorliegt. Auch auf die in der Lehre geführte Kontroverse braucht nicht näher eingegangen zu werden. Entscheidend ist vielmehr, welche Folgerungen bei Vorliegen einer nicht bewilligten Kundgebung gestützt auf das Ortspolizeireglement und nach der Auslegung durch den Regierungsrat vor dem Hintergrund der Meinungs- und Versammlungsfreiheit gezogen werden dürfen. Bei dieser Prüfung ist der Regierungsrat von der Unterscheidung zwischen formeller und materieller Rechtswidrigkeit ausgegangen und hat Bezug genommen auf die im Baurecht bekannte Konstellation, dass eine Baute, welche ohne Baubewilligung erstellt wird, nur beseitigt werden muss, wenn sie sich in einem nachträglichen Verfahren als materiell rechtswidrig erweist und die Beseitigung vor dem Verfassungsrecht standhält. Diese Betrachtung führt dazu, dass eine Kundgebung, für welche nicht förmlich um Bewilligung ersucht worden ist, nunmehr nachträglich einer summarischen Prüfung unterzogen wird. Es gilt diesfalls abzuklären, ob die Kundgebung, so wie sie durchgeführt wird, als bewilligungsfähig betrachtet werden kann oder ob - gewissermassen im Sinne einer Beseitigung - dagegen vorgegangen werden darf. Diese Abklärung ist vor dem Hintergrund des Verfassungsrechts vorzunehmen. Das Ortspolizeireglement zeigt hierfür den Weg auf. Nach Art. 11f Abs. 1 bleiben die Teilnehmer straffrei, wenn die Kundgebung friedlich verläuft. Insoweit wird die Kundgebung einer nachträglichen Prüfung auf deren Friedlichkeit hin unterzogen. Daraus hat der Regierungsrat geschlossen, dass eine derartige, nicht im Voraus bewilligte, indessen friedlich verlaufende Kundgebung sinngemäss nachträglich bewilligt werden müsse bzw. eben nicht aufgelöst werden dürfe. Er hat das Ortspolizeireglement verfassungsgemäss ausgelegt. Seine Auslegung bringt zum Ausdruck, dass eine friedlich verlaufende Kundgebung nicht allein wegen des Umstandes aufgelöst werden darf, dass hierfür keine Bewilligung eingeholt worden ist. Zudem hat der Regierungsrat in verfassungskonformer Auslegung festgehalten, dass die Teilnahme an derartigen Kundgebungen nicht nur im Sinne von Art. 11f Abs. 1 OPR straffrei sei, sondern diesfalls die Strafbarkeit grundsätzlich entfalle. Mit dieser Auslegung hat der Regierungsrat - in einer für die Stadt Thun verbindlichen Weise - der Meinungs- und Versammlungsfreiheit sowie dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit tatsächlich Rechnung getragen (vgl. Urteil EGMR Bukta und Mitbeteiligte gegen Ungarn vom 17. Juli 2007, Ziff. 31 ff.). Die Kritik der Beschwerdeführer, die von der Auslegung durch den Regierungsrat nicht Kenntnis nehmen, zielt daher ins Leere. Dies bedeutet umgekehrt, dass eine Kundgebung, für die keine Bewilligung eingeholt worden ist, im Falle eines unfriedlichen Verlaufs sowohl formell als auch materiell als rechtswidrig betrachtet werden kann, mit der Folge, dass die Polizeiorgane dagegen einschreiten können und sich die Teilnehmer grundsätzlich strafbar machen. Vor diesem Hintergrund lässt sich das Ortspolizeiregelement auf diese Weise verfassungsgemäss auslegen und anwenden. Damit erweist sich die Beschwerde in diesem Punkte als unbegründet. 7.3 Die Beschwerdeführer rügen, dass die Strafbestimmungen hinsichtlich der Teilnahme an nicht bewilligten Kundgebungen den verfassungsmässigen Anforderungen an die Normbestimmtheit nicht genügten. Sie beanstanden insbesondere, dass der Begriff der Teilnahme nicht klar sei, auch zufällig anwesende Personen einschliesse und mit dem Einbezug des Erscheinens am Besammlungsort (Art. 11f Abs. 1 Satz 2 OPR) zu weit sei. Das Gebot hinreichender Normenbestimmtheit ergibt sich für Einschränkungen von Grundrechten aus Art. 36 Abs. 1 BV (vgl. BGE 132 I 49 E. 6.2 S. 58 mit Hinweisen). Das allgemeine Legalitätsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 1 BV findet im Strafrecht Ausdruck im Grundsatz "nulla poena sine lege", welcher seinerseits eine hinreichend präzise Umschreibung der Straftatbestände verlangt. Soweit kantonales Recht in Frage steht, für das Art. 1 StGB nicht zur Anwendung kommt, wird der genannte Grundsatz unterschiedlichen Verfassungsbestimmungen, etwa Art. 9, 29 oder 32 BV, zugeordnet (vgl. Urteil 6B_385/2008 vom 21. Juli 2008 E. 3, mit zahlreichen Hinweisen; Häfelin/Haller/Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 7. Aufl. 2008, Rz. 829; Regina Kiener, ZBJV 138/2002 S. 664 f.; Popp/Levante, Basler Kommentar zum Strafgesetzbuch, Art. 1 N. 8). Die Zuordnung im Einzelnen kann im vorliegenden Fall offen bleiben. Der Regierungsrat hat ausführlich dargelegt, dass der Begriff der Teilnahme eine hinreichende Bestimmtheit aufweise. Art. 11f Abs. 1 OPR untersagt die Teilnahme an unbewilligten Kundgebungen und präzisiert in Satz 2, dass als Teilnahme bereits das Erscheinen am Besammlungsort gelte. Der Begriff der Teilnahme ist im Strafrecht allgemein gebräuchlich. Dass er im vorliegenden Zusammenhang ausgelegt werden muss, ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es kann nicht gesagt werden, Art. 11f Abs. 1 OPR lasse sich im Einzelfall nicht verfassungskonform auslegen und verunmögliche es, die strafwürdige Teilnahme an einer unbewilligten Kundgebung von unbeabsichtigter und zufälliger Anwesenheit abzugrenzen. Es gilt die Bestimmung von Art. 11 Abs. 1 OPR vor dem Hintergrund von Art. 11f Abs. 2 und 3 OPR und den Ausführungen des Regierungsrates zu verstehen. Danach ist die Teilnahme an einer Kundgebung nicht strafbar und entfällt die Grundlage für die Anwendung der entsprechenden Strafbestimmung, wenn die - nicht bewilligte - Kundgebung friedlich verläuft, die Teilnehmer sich freiwillig von der Kundgebung oder auf polizeiliche Aufforderung hin entfernen. Soweit die nicht bewilligte Kundgebung friedlich verläuft, entfällt die Strafbarkeit von nur zufällig Anwesenden oder Zuschauern von vornherein. Insoweit erweist sich der Hinweis der Beschwerdeführer auf einen bei unterschiedlicher rechtlicher Grundlage getroffenen Entscheid des Gerichtspräsidenten 16 von Bern-Laupen als unerheblich. Verläuft eine nicht bewilligte Kundgebung indessen nicht friedlich, weshalb die Teilnahme untersagt ist, und fordern die Polizeiorgane zur Entfernung auf, erweist sich der Begriff der Teilnahme gemäss Art. 11f Abs. 1 OPR im Hinblick auf eine konkrete Beurteilung im Einzelfall als hinreichend bestimmt. Diesfalls ist kaum ersichtlich, dass die Strafnorm auf Personen angewendet werden könnte, die sich nur ganz zufällig im Umkreis einer nicht bewilligten, nicht friedlich verlaufenden Kundgebung aufhalten. Im Lichte dieser Auslegung kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer nicht gesagt werden, die Strafbestimmungen seien insgesamt unverhältnismässig und daher verfassungswidrig. Der kommunale Gesetzgeber ist nicht gehalten, sich auf die Auflösung von Kundgebungen, die entweder nicht bewilligt sind und nunmehr nicht friedlich verlaufen oder für die eine Bewilligung verweigert worden ist, zu beschränken und vom Erlass von Strafnormen abzusehen. Es kann entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer auch nicht gesagt werden, die Bestimmung von Art. 11f Abs. 3 OPR setze die Teilnehmer von Kundgebungen polizeilicher Willkür aus. Der Regierungsrat hat dazu ausgeführt, diese Norm trage zur Beurteilung bei, wann eine nicht bewilligte Kundgebung noch als friedlich betrachtet werden könne und wann nicht mehr. Im Übrigen weist diese Bestimmung einen eigenständigen Gehalt auf und ist bei jeder Kundgebung und somit auch bei bewilligten zu beachten. Damit erweist sich die Beschwerde auch in diesem Punkte als unbegründet.