Citation: 5A_401/2008 04.09.2008 E. 4.1

Aux termes de l'art. 92 al. 1 ch. 9a LP, les prestations au sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité sont insaisissables. Il en va de même des rentes AVS, AI, des prestations versées par des caisses de compensation pour allocations familiales ainsi que des allocations pour impotents au sens des art. 42ss LAI, que la loi n'énumère pas (Jaegger/Walder/Kull, Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs, 5ème éd. 2006, n. 57b ad art. 92 LP; Gilliéron, Commentaire de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite, n. 186 ad art. 92 LP). S'il en est ainsi, c'est parce que la Constitution, à son article 112 al. 2 let. b, dispose que ces prestations doivent couvrir les besoins vitaux de manière appropriée (ATF 130 III 400 consid. 3.3.4 p. 405 et les références). Ainsi, les rentes servies sur la base de la LAVS, de la LAI et de la LPC, de même que les allocations familiales, constituent des exceptions au principe selon lequel des prestations destinées à remplacer un revenu sont relativement saisissables en application de l'art. 93 LP. Le législateur a considéré, suivant en cela le Conseil fédéral, qu'aussi longtemps que les prestations du premier pilier n'atteindraient pas leur but, c'est-à-dire couvrir les besoins vitaux dans une mesure appropriée, elles devaient être déclarées absolument insaisissables (Message du Conseil fédéral du 8 mars 1991 relatif à la révision de la LP, FF 1991 III 87ss, pp. 88 et 89; Michel Ochsner, Commentaire romand de la LP, n. 156-157 ad. art. 92 LP; Gilliéron, op. cit. 186 ad art. 92 LP). 4.2 La loi fédérale du 19 mars 1965 sur les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI a été abrogée et remplacée par la loi du même nom adoptée le 6 octobre 2006 et en vigueur depuis le 1er janvier 2008, suite à l'adoption de la loi fédérale concernant l'adoption et la modification d'actes dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) du 6 octobre 2006 (RO 2007 5779). L'art. 2 LPC dispose, à son alinéa 1, que la Confédération et les cantons accordent aux personnes qui remplissent les conditions fixées par la loi des prestations complémentaires destinées à la couverture des besoins vitaux; à son alinéa 2, il prescrit que les cantons peuvent allouer des prestations allant au-delà de celles qui sont prévues par la loi et fixer les conditions d'octroi de ces prestations; il précise en outre que le prélèvement de cotisations patronales est exclu. L'art. 20 LPC, qui reprend l'art. 12 aLPC, prévoit que "les prestations au sens de la loi fédérale sont soustraites à toute exécution forcée". Le 25 octobre 1968, le canton de Genève a fait usage de la faculté laissée aux cantons par l'art. 2 al. 2 LPC en adoptant la loi sur les prestations cantonales complémentaires à l'AVS et à l'AI (LPCC). En vertu de cette loi, les personnes âgées, les veuves, les orphelins et les invalides ont droit à un revenu cantonal minimum d'aide sociale, qui leur est garanti par le versement de prestations cantonales complémentaires à l'AVS et à l'AI (art. 1). Le revenu minimum d'aide sociale est fixé à l'art. 3. Le revenu déterminant comprend notamment les rentes des assurances sociales fédérales et les prestations complémentaires fédérales (art. 5). En outre, en cas de silence de la loi, les prestations complémentaires cantonales sont régies par la loi fédérale sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité du 6 octobre 2006 (art. 1A). L'art. 21 LPCC prévoit que ces prestations sont incessibles et insaisissables. 4.3 Le recourant considère que l'insaisissabilité des prestations prévue par l'art. 20 LPC, respectivement par l'art. 92 al. 1 ch. 9a LP, ne concerne que les prestations complémentaires fédérales, à l'exclusion des prestations complémentaires cantonales. Dans cette mesure, l'art. 21 LPCC serait contraire au droit fédéral, en particulier à l'art. 92 al. 1 ch. 9a LP. 4.4 La loi s'interprète pour elle-même, c'est-à-dire selon sa lettre, son esprit et son but, ainsi que selon les valeurs sur lesquelles elle repose, conformément à la méthode téléologique. Le juge s'appuiera sur la ratio legis, qu'il déterminera non pas d'après ses propres conceptions subjectives, mais à la lumière des intentions du législateur. Le but de l'interprétation est de rendre une décision juste d'un point de vue objectif, compte tenu de la structure normative, et doit aboutir à un résultat satisfaisant fondé sur la ratio legis. Si la prise en compte d'éléments historiques n'est pas déterminante pour l'interprétation, cette dernière doit néanmoins s'appuyer en principe sur la volonté du législateur et sur les jugements de valeur qui la sous-tendent de manière reconnaissable, tant il est vrai que l'interprétation des normes légales selon leur finalité ne peut se justifier par elle-même, mais doit au contraire être déduite des intentions du législateur qu'il s'agit d'établir à l'aide des méthodes d'interprétation habituelles (ATF 129 III 656 consid. 4.1 et les arrêts cités). Il y a lieu de constater tout d'abord qu'il n'y a pas de divergence entre le texte français et les textes allemand et italien à l'art. 20 LPC, qui soustrait à l'exécution forcée « les prestations au sens de la présente loi » (« die Leistungen nach diesem Gesetz », « le prestazioni secondo la presente legge »). En outre, la disposition ne fait pas de distinction entre les prestations fédérales allouées sur la base de l'alinéa 1 de l'art. 2 LPC et les prestations complémentaires cantonales réservées à l'alinéa 2 du même article; elle figure, de plus, dans le chapitre de la loi consacré aux "dispositions communes" (chap. 4) et s'appliquant ainsi à toutes les dispositions précédentes, dont l'art. 2 LPC. Compte tenu de sa place dans le texte légal et de sa teneur, il n'y a donc aucun motif de considérer que l'insaisissabilité des prestations prévue par l'art. 20 LPC ne concernerait que les prestations fédérales visées par l'art. 2 al. 1 LPC, à l'exclusion des prestations cantonales prévues par l'alinéa 2 de la même disposition. 4.5 Le recourant estime que les prestations complémentaires cantonales découlant de l'art. 2 al. 2 LPC, dès lors qu'elles ne sont pas définies par la LPC quant à leurs conditions d'octroi ou leur ampleur, ne sont pas soumises au même régime que les prestations fédérales; elles n'auraient pas pour but de garantir des besoins vitaux, de la seule compétence de la Confédération qui a légiféré de manière exhaustive à leur sujet par l'adoption de la LPC. A son avis, les prestations cantonales constitueraient des prestations périodiques servant de revenus de substitution, relativement saisissables au sens de l'art. 93 al. 1 LP. 4.6 L'art. 2 LPC s'inscrit dans le chapitre 2 de la loi intitulé « prestations complémentaires », section 1 relative aux « dispositions générales ». Ainsi, le chapitre couvre aussi bien les prestations fédérales que cantonales. La disposition fixe, comme son titre l'indique, le « principe » d'octroi de prestations complémentaires, sans distinction entre les prestations fédérales ou cantonales. A teneur du texte légal, il n'y a donc pas lieu de considérer que les prestations cantonales auraient une autre finalité que la couverture des besoins vitaux. Il ne résulte pas des travaux préparatoires une autre interprétation. Selon le message du Conseil fédéral du 7 septembre 2005 sur la législation d'exécution concernant la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) (FF 2005 5641ss; [ci-après: Message ]), l'art. 2 al. 1 LPC avait pour finalité d'instaurer une responsabilité commune de la Confédération et des cantons en matière de prestations complémentaires; contrairement à l'ancien régime, qui laissait les cantons libres d'allouer des prestations complémentaires, ceux-ci y étaient désormais astreints; toutefois, la nature des prestations complémentaires restait inchangée, celles-ci servant à couvrir des besoins vitaux; ces prestations devaient donc permettre d'éviter dans la mesure du possible de recourir à l'aide sociale et constituer un système uniforme et cohérent que la Confédération et les cantons financeraient ensemble. A propos de l'art. 2 al. 2 LPC, le message exposait que les cantons devaient pouvoir continuer à faire usage de la faculté d'aller au-delà des prestations prévues par la loi fédérale (FF 2005 5833). Cette faculté était déjà réservée aux cantons sous l'empire de l'ancienne LPC du 19 mars 1965, le Conseil fédéral ayant expliqué alors qu'il ne voulait pas d'une réglementation exhaustive fédérale en matière de prestations complémentaires et qu'il privilégiait la méthode du subventionnement pour tenir compte des particularités cantonales et laisser aux cantons "non seulement la possibilité d'adapter, dans une certaine mesure, les prestations à leur situation, mais surtout de combiner la nouvelle législation avec leurs propres prescriptions et même, le cas échéant, avec un régime d'aide allant au-delà des normes fédérales", lesquelles constituaient ainsi des normes minimales (Message du Conseil fédéral du 21 septembre 1964 relatif à la LPC, FF 1964 II 714 s.). Dès leur introduction lors de l'entrée en vigueur de la LPC, les prestations complémentaires à l'AVS/AI ont été perçues comme une garantie au versement d'un revenu minimum servant à couvrir des besoins vitaux (Ralph Jöhl, Ergänzungsleistungen zum AHV/IV, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, 2ème éd., p. 1641 n. 1 et p. 1644 n. 5). C'est dans cet esprit que la Confédération a accordé aux cantons la possibilité d'allouer des prestations complémentaires allant au-delà de celles prévues par la législation fédérale. Ainsi, ces prestations complémentaires cantonales servaient aussi à assurer un revenu minimum à des bénéficiaires dans le cadre de la lutte contre les risques de pauvreté (Jöhl, op. cit., p. 1649 s. n. 15 s.). C'est dès lors à tort que le recourant soutient que la Confédération a déterminé exhaustivement, sans laisser de marge de manoeuvre aux cantons, ce qu'il fallait considérer comme besoins vitaux. Il découle de ce qui précède, à l'instar de ce que retient la décision cantonale querellée, que l'adoption par le canton de Genève de la LPCC a pour but la couverture complémentaire des besoins vitaux. La teneur de la loi cantonale ne laisse aucun doute à cet égard. La loi s'intitule en effet, dans la continuité de l'art. 2 al. 2 LPC, "loi sur les prestations cantonales complémentaires à l'AVS/AI". Elle est entrée en vigueur le 25 octobre 1968 à la suite de la LPC du 19 mars 1965. Elle renvoie du reste expressément à la LPC pour ce qui concerne le droit applicable en cas de silence de la loi cantonale (art. 1A). Bon nombre d'autres de ses dispositions se réfèrent à la LPC, tels l'art. 3 al. 3, qui prévoit l'indexation des prestations complémentaires cantonales par le Conseil d'Etat au taux décidé par le Conseil fédéral pour les prestations complémentaires fédérales, ou l'art. 19, qui calque la modification des prestations sur les règles fédérales en la matière. La lecture des travaux parlementaires genevois confirme cette volonté. Dans le cadre de ses débats portant sur l'amélioration des prestations complémentaires cantonales, le Grand Conseil genevois a rappelé que la LPCC avait été conçue comme une loi de comblement, dans le but de compléter les ressources propres des ayants droit jusqu'à concurrence d'un certain montant, considéré comme un minimum vital (Mémorial des séances du Grand Conseil du canton de Genève [ci-après: Mémorial] 1970 p. 1181 et 2724; 1992 p. 7703). Le système mis en place par la législation fédérale et cantonale étant fondé sur la notion de couverture des besoins vitaux des bénéficiaires AVS/AI, le régime des prestations complémentaires cantonales n'intervient que si les prestations de l'AVS/AI et les autres ressources de l'ayant droit ne suffisent pas à couvrir ses dépenses indispensables (Mémorial 1991 p. 3601; 1992 p. 6580). L'introduction de ces prestations a constitué un progrès social important permettant à une majorité des personnes âgées du canton de bénéficier d'un revenu modeste pour se nourrir, se loger et se soigner sans recourir à l'assistance publique (Mémorial 1991 p. 5445 et 5455). En conséquence, même si la LPCC constitue du droit cantonal autonome, les prestations cantonales qui en découlent, réservées par le droit fédéral à l'art. 2 al. 2 LPC, échappent à toute saisissabilité, conformément aux art. 20 LPC et 92 al. 2 ch.9a LP. L'art. 21 LPCC, qui prévoit l'insaisissabilité des prestations cantonales, n'a ainsi pas de portée propre en tant qu'il ne va pas au-delà des normes fédérales d'insaisissabilité.