Citation: 1A.169/2000 10.10.2000 E. 7

7.- Les recourants font valoir, en substance, que les permis de construire ainsi que la décision finale du département cantonal n'auraient pas dû être délivrés avant l'issue des procédures de recours contre le plan d'affectation cantonal, celui-ci n'étant alors ni définitif, ni en vigueur. Ils se plaignent de la violation de divers principes ou normes constitutionnels (art. 5, 8, 9, 26, 29 Cst. ; principes de la légalité et de non-rétroactivité) et légaux (art. 75 al. 1, 79 et 104 LATC; principes de la coordination et de la planification par étapes). a) Une autorisation de construire ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT, art. 104 al. 1 LATC). Cela suppose que l'affectation soit définie dans un plan exécutoire. Le Tribunal administratif s'est fondé à ce propos sur le plan d'affectation cantonal n° 296; les recourants ne mettent pas en doute la conformité matérielle du projet Tridel à ce plan. Leurs griefs sont d'ordre formel: en substance, dans l'enchaînement des procédures de planification et de permis de construire, la projet aurait été autorisé prématurément. Les autorisations litigieuses ont été délivrées après l'adoption du plan d'affectation cantonal par le DTPAT le 24 mai 1995 (décision comportant le rejet des oppositions), et après le rejet par un autre département cantonal (DJPAM), le 14 mars 1996, des recours dirigés contre ce plan. Elles ont en revanche été octroyées alors que des recours au Tribunal administratif, dirigés contre l'adoption du plan d'affectation cantonal, étaient pendants (c'est au demeurant l'arrêt du Tribunal fédéral du 17 août 2000 qui a mis un terme aux procédures de recours ordinaires contre le plan d'affectation cantonal). Selon les recourants, ces recours pendants excluaient l'octroi de permis de construire, car ces autorisations étaient fondées sur une planification non définitive. Les autorisations litigieuses sont par ailleurs postérieures (de quelques jours) à l'approbation du plan par le DTPAT le 29 octobre 1997; cette dernière décision n'a pas fait l'objet d'un recours. Les recourants prétendent cependant que l'approbation de ce plan, dont dépendait son entrée en vigueur, aurait dû être prononcée par le Conseil d'Etat; approuvé par une autorité incompétente, le plan d'affectation cantonal ne pourrait pas servir de fondement à des autorisations de construire. b) Il n'est pas d'emblée exclu qu'une autorisation de construire soit délivrée avant la fin des procédures de recours contre le plan d'affectation sur lequel cette autorisation est fondée. Un recours n'empêche pas nécessairement les mesures d'exécution du plan car, conformément aux principes généraux du droit administratif, une décision a force exécutoire - ce qui signifie que l'autorité peut la faire exécuter d'office ou sur demande - avant d'être formellement en force, quand le moyen juridictionnel ordinaire exercé contre elle, ou susceptible de l'être, n'a pas d'effet suspensif (cf. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II p. 882). Dans le cas particulier, le recours de droit public étant dirigé contre le jugement cantonal relatif aux autorisations de construire, les intéressés ne peuvent pas attaquer directement les décisions prises dans la procédure d'élaboration du plan d'affectation cantonal. Ils ne peuvent donc pas critiquer une ordonnance relative à l'effet suspensif rendue par le Tribunal administratif lors de l'instruction des recours contre ce plan d'affectation. Ils ne peuvent pas non plus présenter des griefs à l'encontre de la décision d'approbation du plan du 29 octobre 1997, laquelle n'a pas fait l'objet de recours en temps utile. En définitive, ils peuvent uniquement faire valoir qu'en appliquant l'art. 22 al. 2 let. a LAT - ou plutôt l'art. 104 al. 1 LATC, qui reprend cette règle en droit cantonal -, l'autorité cantonale a considéré à tort que le régime prévu par le plan d'affectation cantonal était déjà déterminant et qu'il pouvait servir de base aux autorisations requises. Le seul grief pertinent est, en d'autres termes, celui d'une application arbitraire du droit cantonal de l'aménagement du territoire et des constructions (cf. art. 9 Cst.). Les autres normes ou principes constitutionnels ou légaux invoqués par les recourants sont en revanche sans pertinence. c) aa) En droit cantonal vaudois, l'effet suspensif n'est pas automatique et il faut qu'il soit prononcé, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur (art. 45 LJPA). Il ressort de l'arrêt attaqué que l'effet suspensif n'a pas été accordé, par le Tribunal administratif, aux recours contre les décisions du DJPAM relatives au plan d'affectation cantonal adopté par le DTPAT; cela n'est pas contesté par les actuels recourants. De ce point de vue formel, ces décisions pouvaient donc être considérées comme exécutoires par les autorités administratives qui devaient statuer sur les demandes d'autorisations de construire. bb) La portée de la décision d'approbation du plan d'affectation cantonal doit également être examinée. Selon l'art. 26 LAT, les plans d'affectation doivent être approuvés par une autorité cantonale (al. 1), cette décision leur conférant force obligatoire (al. 3). L'approbation permet notamment à l'autorité cantonale compétente en matière d'aménagement du territoire d'exercer ses tâches de surveillance à l'égard des autorités communales quand elles adoptent leur planification (cf. Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 26, n. 10 ss). Lorsque le plan d'affectation a été adopté par une autorité cantonale, et que cette même autorité a également la compétence de l'approuver par une décision distincte, il est plus difficile de déterminer le sens de l'approbation. Quoi qu'il en soit, il appartient au législateur cantonal de choisir les solutions formelles qu'il estime adéquates pour la mise en oeuvre de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (cf. art. 25 al. 1 LAT). Comme l'expose l'arrêt attaqué, la réglementation de la compétence pour approuver un plan d'affectation cantonal a évolué à l'occasion de révisions successives de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions. Dans sa teneur initiale (du 4 décembre 1985), l'art. 73 LATC prévoyait la compétence du DTPAT pour établir un projet de plan et des propositions de réponses aux oppositions, et il donnait au Conseil d'Etat la compétence de statuer "en dernier ressort sur les propositions et les requêtes". L'art. 73 LATC a été modifié le 9 février 1994 (cf. Recueil annuel de la législation vaudoise, 1994, p. 40): la compétence a été donnée au DTPAT de statuer sur les oppositions (al. 3 - cette décision comportant nécessairement l'adoption du plan) et la compétence du Conseil d'Etat pour approuver le plan et le mettre en vigueur a été maintenue (art. 61 LATC par renvoi de l'art. 73 al. 4 LATC). Ces dispositions ont été une fois encore modifiées le 20 février 1996 (cf. Recueil annuel de la législation vaudoise, 1996, p. 21): cette réglementation prévoit que le DTPAT (actuellement: le Département des infrastructures) statue sur les oppositions et qu'il se prononce sur l'approbation du plan; en règle générale, la décision sur les oppositions intervient en même temps que l'approbation (art. 73 al. 3 et 4 LATC). La novelle du 20 février 1996 est entrée en vigueur le 30 avril 1996; elle ne contient pas de dispositions transitoires. Enfin, le texte de l'art. 73 LATC a encore été modifié par une loi du 4 février 1998, entrée en vigueur le 7 avril 1998; cette dernière révision confirme toutefois la compétence du DTPAT pour statuer sur les oppositions et approuver le plan, en règle générale par des décisions simultanées (art. 73 al. 3LATC). Lorsque le DTPAT a adopté le plan d'affectation cantonal, le 24 mai 1995, il avait la compétence pour prendre une telle décision, mais pas pour approuver ce plan; à cette époque, il fallait pour cela une décision ultérieure du Conseil d'Etat. Or le gouvernement cantonal n'a pas approuvé le plan avant le 30 avril 1996 et, ensuite, il a été privé de cette compétence. C'est pourquoi le DTPAT a lui-même prononcé l'approbation le 29 octobre 1997, conformément au texte de l'art. 73 al. 4 LATC applicable à ce moment-là. Dans la présente procédure de recours de droit public, il ne s'agit pas de contrôler la validité de la décision d'approbation, mais seulement de se prononcer sur son éventuelle nullité, qu'il y aurait lieu de constater d'office; il en irait en particulier ainsi si cette décision d'approbation avait été prise par une autorité manifestement incompétente, ou si elle était entachée d'un autre vice grave (cf. ATF 122 I 97 consid. 3a/aa p. 98/99; 118 Ia 336 consid. 2a p. 340 et les arrêts cités). Ces conditions ne sont à l'évidence pas remplies, le DTPAT pouvant fonder sa compétence sur une norme applicable à la date où il s'est prononcé. cc) Les autorités qui ont délivré les autorisations de construire pouvaient dès lors admettre que le plan d'affectation cantonal était en vigueur, d'une part, et que le Tribunal administratif ne l'avait pas privé de son caractère exécutoire pendant la procédure de recours, d'autre part. Il n'était pas insoutenable, et donc pas arbitraire (cf. ATF 125 I 166 consid. 2a p. 168; 125 II 10 consid. 3a p. 15, 129 consid. 5b p. 134; 124 V 137 consid. 2b p. 139; 124 IV 86 consid. 2a p. 88 et les arrêts cités), de considérer que l'affectation de la zone, au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, était à ce stade déjà définie par ce plan. Les griefs des recourants à ce propos sont donc mal fondés.