Citation: 2P.45/2003 28.08.2003 E. 5

5.1 Gemäss Art. 60a GSchG (Fassung vom 20. Juni 1997, in Kraft seit 1. November 1997) sind die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der öffentlichen Abwasseranlagen durch Gebühren oder andere Abgaben den Verursachern zu überbinden. Im Rahmen dieser bundesrechtlichen Vorgabe obliegt die Ausgestaltung der Abgaberegelungen den Kantonen und Gemeinden. Neben periodischen Benützungsgebühren wird vom Grundeigentümer vielfach ein einmaliger Anschlussbeitrag (Vorzugslast) oder eine einmalige Anschlussgebühr erhoben; diese letztere kann auch zusätzlich zu bereits entrichteten Erschliessungsbeiträgen erhoben werden. Die einmaligen Beiträge und Gebühren dienen zur Deckung der Erstellungskosten, während die periodischen - häufig in eine Grundgebühr und einen verbrauchsabhängigen Betrag aufgeteilten - Benützungsgebühren primär die Betriebs- und Unterhaltskosten decken sollen (Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999 S. 553 ff., mit Hinweisen). Die vorliegend in Frage stehende Abgabe ist als ergänzende nachträgliche Anschlussgebühr ausgestaltet. Die Anschlussgebühr ist eine öffentlichrechtliche Gegenleistung für die Gewährung des Anschlusses an das betreffende öffentliche Leitungsnetz. Die Höhe der Abgabe bestimmt sich nach den im Zeitpunkt des Anschlusses geltenden Vorschriften (BGE 102 Ia 69 E. 3 Ingress S. 72). Sie unterliegt zudem dem Kostendeckungsprinzip, d.h. sie darf - zusammen mit den periodischen Gebühren - nicht mehr Einnahmen bringen, als zur Deckung des Gesamtaufwandes des betreffenden Verwaltungszweiges notwendig ist. Bei Anschlussgebühren und -beiträgen, wo die Kosten für den Bau und die Amortisation der Leitungen und Anlagen in der Regel über eine längere Zeit und oft ungleichmässig anfallen, kann sich diese Schranke nur auf eine entsprechend lange Zeitdauer beziehen. Der Gemeinde ist bei der Schätzung der zukünftigen Einnahmen und Ausgaben ein gewisser Spielraum zuzugestehen; es kann von ihr nicht verlangt werden, dass sie Anschlussgebühren (oder -beiträge) der vorliegenden Art im Hinblick auf mögliche Schwankungen immer wieder korrigiert. Soweit eine grössere Anlage dauernd in Erneuerung und Erweiterung begriffen ist, dürfen und müssen entsprechende Reserven gebildet werden (vgl. nunmehr auch Art. 60a Abs. 1 lit. d und Abs. 3 GSchG und dazu BBl 1996 IV 1230). Auch Überlegungen der Rechtsgleichheit sprechen für eine möglichst kontinuierliche Abgaberegelung. Ein Verstoss gegen das Kostendeckungsprinzip liegt erst dann vor, wenn die erhobenen Abgaben auch bei vorsichtiger Beurteilung des künftigen Finanzbedarfes als übersetzt erscheinen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2P.337/1991 vom 2. Juni 1992, E. 4g). 5.2 Nach der Rechtsprechung liegt eine echte Rückwirkung von Erlassen dann vor, wenn bei der Anwendung neuen Rechts an ein Ereignis angeknüpft wird, das in der Vergangenheit liegt und vor Erlass des Gesetzes abgeschlossen wurde. Eine Rückwirkung ist verfassungsrechtlich nur dann zulässig, wenn sie ausdrücklich angeordnet oder nach dem Sinn des Erlasses klar gewollt ist, wenn sie zeitlich mässig ist, wenn sie keine stossenden Rechtsungleichheiten bewirkt, wenn sie sich durch triftige Gründe rechtfertigen lässt und wenn sie nicht in wohlerworbene Rechte eingreift (BGE 119 Ia 154 E. 4b S. 160, 254 E. 3b S. 258, je mit Hinweisen; vgl. auch André Grisel, L'application du droit public dans le temps, in: ZBl 75/1974 S. 242 ff.; Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, in: ZSR 102/1983 II S. 160 ff., insbesondere S. 167 ff.). Keine - bzw. eine unechte - Rückwirkung ist demgegenüber gegeben, wenn der Gesetzgeber auf Verhältnisse abstellt, die zwar unter der Herrschaft des alten Rechts entstanden sind, beim Inkrafttreten des neuen Rechts aber noch andauern (BGE 126 V 134 E. 4a S. 135 f.; 122 II 113 E. 3b/dd S. 124, je mit Hinweisen; betreffend Anschlussgebühren: BGE 102 Ia 69 E. 3 S. 72 ff.; 97 I 337 E. 2a S. 340 f.; Urteil 2P.246/1993 vom 17. Juli 1995, E. 2a). 5.3 Die Anschlussgebühr ist nach ihrem Zweck als einmalige Abgabe (taxe unique) konzipiert (vgl. etwa BGE 112 Ia 260 E. 5a S. 263; 97 I 337 E. 2a S. 341; 92 I 450 E. 2c/aa S. 455; Marie-Claire Pont Veuthey, Les taxes de raccordement: Qualification et régime juridique, in: BR 1997 S. 37; Peter Karlen, Grundsätze des Erschliessungsabgaberechts, in: Raumplanungsgruppe Nordostschweiz [RPG-NO] Informationsblatt 3/1993, S. 15). Die Erhebung ergänzender Anschlussgebühren kann vorgesehen werden für den Fall, dass eine angeschlossene Liegenschaft nachträglich um- oder ausgebaut wird (Karlen, Abwasserabgaben, a.a.O., S. 567, mit Hinweisen). Eine generelle Erhebung nachträglicher bzw. zusätzlicher Anschlussgebühren für bereits angeschlossene Liegenschaften gilt sodann als zulässig, wenn eine öffentliche Anlage neu erstellt oder in einer allen Liegenschaften zugute kommenden Weise erneuert oder ausgebaut wird (BGE 97 I 337 E. 2c S. 341 f. mit Hinweisen; BVR 1984 S. 43 f. sowie 1978 S. 390; Karlen, Abwasserabgaben, a.a.O., S. 567; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/ Frankfurt a.M. 1990, Nr. 16 B III.e; Werner Spring/Rudolf Stüdeli, Die Finanzierung kommunaler Abwasseranlagen, Schriftenfolge Nr. 41/Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Bern 1985, S. 17; Frédéric Maeder, Zur Erhebung von Kanalisationsabgaben, in: BR 1984 S. 8). Es kann in einem solchen Fall nicht von einer echten Rückwirkung gesprochen werden. Wohl findet kein neuer Anschluss statt, der als solcher die entsprechende Gebühr auslösen würde; doch erfährt das Werk, an welches die Liegenschaft angeschlossen ist, eine Veränderung, welche die Qualität des Anschlusses beeinflusst und dem Benützer einen zusätzlichen Vorteil verschafft, der die (rechtssatzmässig zu verankernde) Erhebung einer zusätzlichen Anschlussgebühr zu rechtfertigen vermag. Anders verhält es sich, wenn von angeschlossenen Liegenschaften nachträgliche oder zusätzliche Anschlussgebühren für ein bereits seit längerer Zeit bestehendes Werk erhoben werden. Wohl besteht der Vorteil des gewährten Anschlusses auch noch im Zeitpunkt der nachträglich erhobenen Gebühr. Gegenstand der einmaligen Abgabe ist jedoch der gewährte Anschluss als solcher, welcher die zu entgeltende Gegenleistung des Gemeinwesens bildet und insoweit einen abgeschlossenen Sachverhalt darstellt. Zwar kann in einer späteren Verbesserung oder Erneuerung der öffentlichen Entsorgungsanlage, an welche eine Liegenschaft bereits angeschlossen ist, nach dem Gesagten zugleich die Gewährung eines verbesserten Anschlusses erblickt werden, was gestützt auf entsprechende Vorschriften zum Gegenstand einer zusätzlichen Anschlussgebühr gemacht werden kann. Der Grund zur Leistung einer solchen entsteht in diesem Falle aber mit der Erstellung oder Inbetriebnahme der erweiterten öffentlichen Anlage, welcher Vorgang, gleich wie ein effektiver Neuanschluss, insoweit als abgeschlossener Sachverhalt behandelt werden muss, weshalb mit der Statuierung einer zusätzlichen Anschlussgebühr nicht beliebig zugewartet werden darf. Wenn das Gemeinwesen die durch die Erneuerung oder Erweiterung der öffentlichen Anlage entstandenen Kosten erst nachträglich durch ergänzende Anschlussgebühren decken will, beurteilt sich die Zulässigkeit dahingehender Vorschriften, wie in Doktrin und Praxis wiederholt festgestellt (BGE 102 Ia 69 E. 3 Ingress S. 72; BVR 1984 S. 44, 1978 S. 390; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 16 B III.e; Spring/Stüdeli, a.a.O., S. 17; Maeder, a.a.O., S. 8; zur anders gelagerten Situation bei Neueinführung einer Anschlussgebühr: BGE 97 I 337 E. 2), nach den Grundsätzen des Rückwirkungsverbotes. Was die Gemeinde dagegen vorbringt, erscheint nicht stichhaltig. Entgegen ihrer Auffassung können die Regeln über die Verjährung von Forderungen hier nicht zur Anwendung kommen. Es geht nicht um die blosse nachträgliche Geltendmachung einer Geldforderung aufgrund von Vorschriften, die schon früher in Kraft waren, sondern um den Erlass einer neuen Vorschrift, welche in Anknüpfung an einen zurückliegenden abgeschlossenen Sachverhalt - Anschluss an eine verbesserte Abwasseranlage - hiefür als Gegenleistung eine zusätzliche Abgabepflicht statuiert, was nach den Grundsätzen über das Rückwirkungsverbot zu beurteilen ist. Der blosse Umstand, dass der kommunale Verwaltungszweig der Abwasserentsorgung defizitär arbeitet, vermag für sich allein die Erhebung zusätzlicher Anschlussgebühren nicht zu rechtfertigen. Die für die besondere Gegenleistung des Gemeinwesens erhobenen Kausalabgaben sind nach den im massgebenden Zeitpunkt geltenden Vorschriften zu bemessen, und es obliegt der Gemeinde, die nach ihrem Finanzierungssystem vorgesehenen einmaligen und periodischen Abgaben so festzusetzen, dass das angestrebte (bzw. heute bundesrechtlich vorgeschriebene) Kostendeckungsziel erreicht werden kann; wo dies versäumt wird, setzt das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot einer nachträglichen Erhöhung der Anschlussgebühren Grenzen. Dass die erhöhten Anschlussgebühren nur für die seither neu angeschlossenen Liegenschaften Anwendung finden und nicht auch für nach altem Recht bereits angeschlossene Liegenschaften, liegt in der Natur der Sache und verstösst nicht gegen das Gleichbehandlungsgebot, solange es nicht um die Abgeltung der Baukosten von neu erstellten, allen Eigentümern zugute kommenden Anlagen geht. Einer Finanzierung der Abwasserentsorgung aus Steuermitteln steht, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, das in Art. 60a GSchG statuierte Verursacherprinzip entgegen. Soweit es sich aber um die ungedeckten Kosten aus der Zeit vor Inkrafttreten der genannten Vorschrift handelt, läge in der allfälligen Verwendung von Steuermitteln an sich noch kein Verstoss gegen das bundesrechtliche Verursacherprinzip. Dieses hindert die Gemeinde im Übrigen auch nicht daran, Fehlbeträge, welche durch seinerzeit zu tief bemessene Beiträge oder Anschlussgebühren entstanden sind, bis zu einem gewissen Grad durch eine Anhebung der periodischen Gebühren zu amortisieren. Sie ist zur Durchführung des in Art. 60a GSchG verankerten Verursacherprinzips jedenfalls verpflichtet, hierüber eine gesonderte Rechnung zu führen, welche über die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen Aufschluss gibt. Wenn das Verwaltungsgericht im vorliegenden Fall die Zulässigkeit der streitigen nachträglichen Anschlussgebühr, soweit sie schon längere Zeit zurückliegende Investitionen abgelten sollte und nicht der Finanzierung der Erstellungskosten der beiden neuen Anlagen diente, nach den Regeln der Rückwirkung beurteilte, beruhte dies nicht auf unrichtiger Anwendung von Verfassungsrecht. Ebenso wenig lässt sich beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht die Erhebung dieser Abgabe aufgrund der zeitlichen Verhältnisse im Ergebnis als mit dem Rückwirkungsverbot unvereinbar beurteilte: Nach den Feststellungen im angefochtenen Urteil geht der Fehlbetrag von Fr. 1'540'000.-- auf eine während rund 20 Jahren aufgelaufene Schuld aus früheren, nicht amortisierten Investitionen der öffentlichen Kanalisation (Zeitraum 1980-2000) in der Gemeinderechnung zurück; die anfangs der 80er Jahren erstellte Abwasserreinigungsanlage sei seit Jahren fertig gestellt und abgerechnet und es seien dafür von den Eigentümern überbauter Grundstücke (u.a. auch von den Beschwerdegegnern) gestützt auf das Kanalisationsreglement von 1971 (mit seinen Ergänzungen) bereits einmalige bzw. zusätzliche Anschlussgebühren erhoben worden. Selbst wenn mit der Beschwerdeführerin davon ausgegangen würde, der aufgelaufene Fehlbetrag beziehe sich inzwischen nur noch auf die in den letzten zehn Jahren vorgenommenen Investitionen, was allerdings nichts an der Tatsache ändert, dass es der Gemeinde seit anfangs der 80er Jahre nicht gelungen ist, die Schulden komplett abzutragen, kann nicht mehr von einer in zeitlicher Hinsicht mässigen Rückwirkung gesprochen werden (vgl. BGE 102 Ia 69 E. 3b S. 73, wonach bei Anschlussgebühren eine Rückwirkung von einem Jahr als noch nicht übermässig qualifiziert wurde; vgl. auch Grisel, a.a.O., S. 247; Rhinow/Krähenmann, a.a.O., Nr. 16 B I.c, mit weiteren Hinweisen). Die Gemeinde bringt schliesslich auch nichts vor, was die im angefochtenen Urteil vorgenommene quantitative Aufteilung des von ihr geltend gemachten Finanzbedarfes (zulässige Abgeltung für die Sanierungs- und Erweiterungs- bzw. Neubaukosten der beiden Abwasserreinigungsanlagen von Fr. 880'000.-- und Fr. 565'000.--; Ausklammerung der übrigen Schulden von Fr. 1'540'000.--) als willkürlich erscheinen liesse.