Citation: 2P.106/2003 23.12.2003 E. 3

3.1 Les recourantes reprochent au Tribunal cantonal d'avoir violé le principe de la légalité garanti par les art. 5 et 127 al. 1 Cst., en prenant une décision incitative, après avoir constaté que les contributions litigieuses étaient inconstitutionnelles, faute de base légale suffisante. Elles considèrent que l'argumentation de l'autorité intimée, reprise de l'arrêt rendu le 29 juin 2001 par le Tribunal fédéral (2P.142/2000), n'est pas pertinente, vu les changements intervenus depuis cette date. Les recourantes font valoir que l'annulation du jugement entrepris ne porterait pas atteinte au principe de l'égalité consacré à l'art. 8 Cst. Elles prétendent en outre que le jugement attaqué doit être annulé, parce qu'elles sont atteintes dans des intérêts importants. Au surplus, il serait contraire au principe de la légalité (art. 5 Cst.) que les tribunaux puissent prendre différentes décisions incitatives dans le même domaine juridique, à plusieurs années d'intervalle. 3.2 D'après la jurisprudence, le juge peut renoncer à annuler une décision fondée sur une norme reconnue comme non conforme à la Constitution lorsque l'abandon de cette norme n'entraînerait pas seulement un manque relativement insignifiant, mais un véritable vide juridique (cf. l'ATF 123 I 56 consid. 3c p. 61). La renonciation à l'annulation immédiate d'une norme attaquée, c'est-à-dire la poursuite provisoire de son application, en dépit de la constatation de son inconstitutionnalité peut exceptionnellement se justifier ou même s'imposer. Pour cela, il faut, d'une part, que l'intéressé ou la collectivité risque de subir un préjudice excessif car, par exemple, toute une réglementation serait bouleversée, une tâche publique importante ne pourrait provisoirement plus être accomplie - du moins plus de façon satisfaisante - ou une règle antérieure également inconstitutionelle serait remise en vigueur, en raison de l'annulation de la norme en cause; il faut, d'autre part, que le juge ne puisse pas, dans le cadre de ses compétences, remplacer la norme défectueuse par une réglementation particulière valable jusqu'à ce que le législateur ait agi. Dans ces conditions, le tribunal saisi peut se contenter de prendre une décision incitative (cf. l'arrêt 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 3a; cf., au sujet de la notion de décision incitative, RDAF 1998 2 148 ss, spéc. consid. 3b p. 153 ss, 2P.96/1997). Le Tribunal fédéral a précisé qu'une décision incitative peut se justifier lorsque le législateur cantonal a déjà corrigé l'inconstitutionnalité alléguée (Archives 60 p. 279 consid. 6b et 6c p. 286/287, 2P.375/1989). 3.3 Dans l'arrêt susmentionné du 29 juin 2001 (2P.142/2000 consid. 5 et 6), le Tribunal fédéral a analysé la législation valaisanne en matière d'allocations familiales. Il a considéré que la loi cantonale violait le principe de la légalité, applicable en l'espèce, parce qu'elle ne donnait pas d'indications suffisantes sur l'assiette et le plafond des contributions versées aux caisses privées de compensation pour allocations familiales. Il a estimé toutefois que l'annulation du jugement alors attaqué remettrait en cause l'ensemble du système valaisan d'allocations familiales, puisque le financement de ces allocations ne serait plus garanti. Il a souligné qu'une telle décision entraînerait un vide juridique lourd de conséquences en ébranlant un des piliers du régime de sécurité sociale en vigueur dans le canton du Valais et qu'elle pourrait même avoir des répercussions dans d'autres cantons. Le Tribunal fédéral a donc préféré prendre une décision incitative. Il a par conséquent rejeté le recours dans le sens des considérants, après avoir indiqué dans ceux-ci que les autorités valaisannes devraient trouver rapidement une solution conforme à la Constitution en matière d'allocations familiales et donner la base légale nécessaire à la perception de la contribution auprès des employeurs. Il a aussi précisé qu'il appartenait en particulier au législateur valaisan de fixer dans la loi cantonale un plafond aux contributions en cause, en tenant compte du fait que le système valaisan prévoyait des allocations familiales très élevées. Le 21 mars 2002, le législateur valaisan a modifié quatre articles de la loi cantonale dont la nouvelle teneur est entrée en vigueur rétroactivement le 1er janvier 2002. A cette occasion, une disposition établissant une fourchette à l'intérieur de laquelle pouvaient être fixés les taux des contributions perçues auprès des employeurs a été introduite dans la loi cantonale. Il s'agit de l'art. 19 al. 4 LAFS qui prévoit un taux minimal de 2,5 pour cent et un taux maximal de 5,5 pour cent des salaires. 3.4 Les recourantes semblent oublier que la décision incitative permet aux autorités concernées de continuer à appliquer une norme inconstitutionnelle jusqu'à ce que de nouvelles dispositions aient été adoptées par le législateur, étant entendu que ce dernier doit faire diligence pour modifier la législation inconstitutionnelle. Le 29 juin 2001, le Tribunal fédéral a déclaré la loi cantonale contraire à la Constitution en ce qui concernait la perception des contributions auprès des employeurs. Le 21 mars 2002, le législateur valaisan a modifié la loi cantonale sur ce point, en prévoyant l'entrée en vigueur rétroactive des nouvelles dispositions le 1er janvier 2002. Ainsi, le législateur valaisan a changé rapidement le texte inconstitutionnel. Toutefois, jusqu'au 31 décembre 2001, les autorités concernées pouvaient encore appliquer les dispositions inconstitutionnelles de la loi cantonale qui avaient été critiquées par l'autorité de céans. PRO FAMILIA a pris les décisions contestées qui sont à l'origine du présent litige le 28 mai 2001, soit avant l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la loi cantonale. En outre, les cotisations réclamées concernaient l'année 1998, également antérieure à l'arrêt susmentionné du Tribunal fédéral (2P.142/2000) et à l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions adoptées par le législateur valaisan. C'est donc à juste titre que le jugement attaqué a débouté les recourantes, dans la mesure où elles se plaignaient d'une insuffisance de base légale, en se référant à l'arrêt précité rendu le 29 juin 2001 par le Tribunal fédéral (2P.142/2000). On peut tout au plus regretter la terminologie utilisée par le Tribunal cantonal quand il a déclaré qu'il allait se limiter à rendre une "décision incitative", sans nuancer cette expression. En réalité, "l'incitation" donnée par le Tribunal fédéral le 29 juin 2001 avait déjà porté ses fruits lorsque le jugement attaqué est intervenu, puisque le législateur valaisan avait déjà modifié la loi cantonale. 3.5 Que plusieurs décisions incitatives puissent être prises successivement dans le même domaine juridique s'explique par le respect du principe de l'égalité garanti par l'art. 8 Cst. et de celui de l'interdiction de l'arbitraire consacré par l'art. 9 Cst. On ne saurait suivre les recourantes qui considèrent en fait que seul le cas tranché en premier peut donner lieu à une décision incitative et que les suivants doivent être traités différemment. En effet, l'ordre dans lequel plusieurs causes sont jugées peut tenir du hasard. Les aléas de la procédure peuvent aussi justifier un certain décalage dans le temps de décisions incitatives prises dans le même domaine juridique. Ainsi, en dépit de ce que soutiennent les recourantes, juger la présente espèce différemment de celle que le Tribunal fédéral a tranchée le 29 juin 2001 irait à l'encontre du principe de l'égalité consacré par l'art. 8 Cst. D'une part, la législation applicable était la même lorsque les contributions pour allocations familiales ont été réclamées par les caisses respectives de compensation pour allocations familiales des différents recourants. D'autre part, dans les deux cas, une partie des salaires (au sujet de la notion de salaire, cf. les consid. 4.3 et 4.4 ci-dessous) versés aux employés n'a pas été déclarée en vue de la perception des contributions pour allocations familiales, dans des contextes certes assez différents. En outre, seule cette solution évite que les caisses de compensation pour allocations familiales ne soient privées des ressources nécessaires pour la période antérieure à la modification législative et que le régime valaisan des allocations familiales ne soit gravement ébranlé. Une décision incitative unique n'atteindrait manifestement pas ce but. Enfin, les recourantes ne sont pas touchées dans des intérêts fondamentaux, mais dans leurs intérêts purement financiers sans que cela les mettent dans une situation insoutenable, du moins ne le prétendent-elles pas. D'ailleurs, le taux appliqué par PRO FAMILIA est conforme à la législation actuellement en vigueur. C'est du reste ce qu'a relevé le Tribunal cantonal, sans pour autant appliquer les nouvelles dispositions de la loi cantonale, en vigueur depuis 2002, à des faits remontant à 1998. 3.6 Compte tenu de ce qui précède, le moyen que les recourantes tirent d'une violation du principe de la légalité garanti par les art. 5 et 127 al. 1 Cst. n'est pas fondé.