Citation: 2P.37/1999 09.03.2000 E.

E.- Dans sa séance du 14 octobre 1998, le Conseil d'Etat a confié à Z.________, professeur de droit à l'Université de Lausanne, la tâche d'examiner la validité des conventions conclues, d'une part, entre Casino de Saxon SA et la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA et, d'autre part, entre Casino de Saxon SA et la Commune de Saxon, au regard de la nouvelle législation adoptée le 16 septembre 1998 par le Grand Conseil. Il a également mandaté la fiduciaire V.________, à Genève, pour analyser la viabilité de Casino de Saxon SA et de la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA, en vertu de l'imposition prévue par la nouvelle législation. Le 20 octobre 1998, l'Inspection cantonale des finances a rendu son rapport concernant le contrôle des comptes de la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA pour l'exercice 1997. Le bilan arrêté au 31 décembre 1997 fait état d'un total des produits de 16'624'480, 85 fr. pour un total des charges de 15'949'159, 05 fr. Les recettes brutes des machines à sous s'élèvent à 17'297'861 fr. et celles du jeu de la boule à 55'948 fr. Le 22 octobre 1998, Casino de Saxon SA a soumis au Conseil d'Etat plusieurs propositions visant à modifier les relations contractuelles établies avec la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA, soit un abaissement du pourcentage de la première répartition du produit brut des jeux, taxes déduites, de 70 à 60% pour les machines à sous, l'abandon de la seconde répartition de 70% et la modification corrélative des statuts de la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA dans le sens d'une distribution de dividendes identique entre les actionnaires. Le 28 octobre 1998, le Conseil d'Etat a décidé de transmettre ces propositions pour examen et rapport à l'Inspection cantonale des finances. Au terme de son rapport établi le 12 novembre 1998, cette dernière parvient à la conclusion que l'imposition litigieuse ne ferait pas obstacle à une activité normale pour un établissement de jeux de la taille et de la nature du Casino de Saxon, à la condition que la structure juridique de l'exploitante soit adaptée. Selon les simulations effectuées, qui tiennent compte d'une imposition par tranches, la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA serait déficitaire si les structures actuelles étaient maintenues; la proposition faite par Y.________ de réduire de 10% la part des recettes brutes allouée à Casino de Saxon SA et de renoncer à la seconde répartition permettrait en revanche de rétablir une situation financière équilibrée; un rendement adéquat pourrait même être dégagé si la rémunération offerte à Casino de Saxon SA était calculée en fonction non pas du chiffre d'affaires, mais des frais effectifs et des prestations fournies. L'Inspection cantonale des finances tenait toutefois les modifications présentées pour insuffisantes et suggérait d'accorder effectivement la majorité aux collectivités de droit public et organisations touristiques, de fixer le prix de location des machines à sous d'une manière qui corresponde au coût des biens mis à disposition et des prestations fournies et de conclure le contrat de location des machines à sous directement entre la société titulaire de la patente et le fournisseur des appareils. Le professeur Z.________ a rendu son rapport le 1er novembre 1998. Il voit une violation des règles interdisant l'affermage des jeux dans l'existence de conventions secrètes établies à l'insu tant du titulaire de l'autorisation que de l'autorité concédante, qui ont pour effet de répartir une fraction importante du produit des jeux entre des personnes non titulaires des autorisations, mais qui devaient avoir, à des degrés divers, une activité dans l'exploitation, et une société étrangère au canton. Il insiste sur le caractère nettement excessif des montants facturés pour la location des machines à sous, propre à justifier une remise en cause de l'autorisation d'exploiter délivrée le 5 juillet 1995. Il tient l'impôt sur les machines à sous pour non confiscatoire dans le cadre d'une exploitation normale du Casino de Saxon, c'est-à-dire après rectification des conventions léonines passées par la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA. Il propose une modification des conventions passées le 31 janvier 1995 à l'effet, notamment, de réduire la rémunération de 70% des recettes brutes des machines à sous et de 40% des recettes brutes du jeu de la boule accordée à Casino de Saxon SA. Il suggère en outre de supprimer les majorités qualifiées au sein du conseil d'administration et de l'assemblée générale de la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA de manière à ce que cette société soit effectivement dominée majoritairement par des corporations de droit public, conformément à l'art. 48bis al. 1 nouveau LPC. Il préconise aussi l'adoption d'une clause précisant la portée de l'interdiction de l'affermage des jeux en prohibant la conclusion de conventions prévoyant une rémunération des partenaires excédant la valeur de leurs prestations et aboutissant à un partage des bénéfices de l'exploitation concédée. Il propose enfin de mettre à disposition du public un programme de prévention et de traitement du jeu pathologique. Au terme de son rapport établi le 17 novembre 1998, la fiduciaire V.________ parvient à la conclusion que l'imposition selon le nouveau barème adopté par le Grand Conseil ne garantirait pas la pérennité des sociétés sans une modification du réseau de conventions tissé entre les différents intervenants. La proposition faite par Casino de Saxon SA de réduire de 70 à 60% le pourcentage prélevé sur les recettes brutes après impôts et de renoncer au second prélèvement sur le solde, après première attribution et déduction faite des frais généraux d'exploitation, permettrait de redonner à la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA une rentabilité positive, ce qui ne serait pas le cas de Casino de Saxon SA sans une modification des conventions secrètes qui définissent les redevances dues à X.________ et Y.________ au titre de location des machines à sous. Enfin, en faisant abstraction de la convention conclue avec le fournisseur de machines à sous pour tenir compte d'une relation contractuelle directe fondée sur une location calculée sur les investissements consentis, la rentabilité du Casino de Saxon serait assurée avec l'application du barème, même si le système de progression du taux par paliers n'incite pas à augmenter l'activité du casino, puisque 9 millions de recettes supplémentaires seraient nécessaires pour résorber les 5% supplémentaires calculés à partir d'un chiffre d'affaires de 20 millions. Le 18 novembre 1998, Casino de Saxon SA a soumis au Conseil d'Etat une proposition de modifications des structures du Casino de Saxon valable dès le 1er janvier 1999 et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur les maisons de jeu; selon cette proposition, la location des locaux abritant le casino et le parking se calculerait non plus sur un certain pourcentage du chiffre d'affaires, mais pour un montant de 2'700'000 fr., correspondant à un rendement de 13,5% des 20 millions investis par la société; Casino de Saxon SA a par ailleurs confirmé sa suggestion tendant à ce que la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA loue directement auprès du groupe Novomatic les machines à sous sur la base de la convention existante entre X.________ et cette société, ou sur la base d'une convention modifiée dans le sens d'une location fixe. Dans une lettre du 30 novembre 1998, elle a fait une nouvelle proposition portant le montant de la location annuelle des installations à1'500'000 fr. A la requête du Département cantonal des finances et de l'économie, le professeur Z.________ s'est déterminé le 28 novembre 1998 sur le projet de règlement sur les machines à sous. Le Conseil d'Etat a soumis à la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA les conclusions des experts et son intention concernant l'application de la nouvelle législation à l'exploitation de cet établissement dès le 1er janvier 1999.