Citation: 1P.363/2002 07.05.2003 E. 2.7

2.7.1 Die Beschwerdeführer wenden ein, auf den ersten Blick erhalte man den Eindruck, § 10 des Gesetzes sage alles Wichtige zum soziodemografischen Lastenausgleich. Bei näherem Hinsehen zeige sich jedoch, dass das Verhältnis der zahlreichen Regelungselemente unklar sei. Genannt würden in Absatz 2 als wesentliche Faktoren höhere Bildungslasten, höhere Lasten aus der Bevölkerungszusammensetzung und höhere Lasten aus der Infrastruktur. Nach Absatz 3 bemesse sich der soziodemografische Lastenausgleich insbesondere anhand des Anteils der Schülerinnen und Schüler an der Wohnbevölkerung; des Anteils der Wohnbevölkerung, welche das 80. Altersjahr überschritten habe; des Anteils der ausländischen Wohnbevölkerung; des Verhältnisses der Beschäftigten zur Wohnbevölkerung; des Anteils der Zupendlerinnen und Zupendler an der Wohnbevölkerung sowie des Anteils der Wegpendlerinnen und Wegpendler an der Wohnbevölkerung. Für jeden der in Absatz 2 genannten Bereiche (Bildungslasten, Lasten aus der Bevölkerungszusammensetzung und Lasten aus der Infrastruktur) solle der soziodemografische Lastenausgleich getrennt errechnet werden. Unklar bleibe, in welchem Verhältnis diese drei Bereiche untereinander stünden. Es stelle sich die Frage, ob sie gleichwertig seien oder ob ein bestimmtes Gewichtungsverhältnis bestehe. Ebenso sei unklar, wie die einzelnen Faktoren nach Absatz 3 zu gewichten seien. So ergebe sich aus dem Gesetz nicht, ob man gewisse Faktoren, z.B. den Anteil der ausländischen Wohnbevölkerung und den Anteil der Schülerinnen und Schüler, beim Ausgleich für höhere Bildungslasten kumulativ berücksichtigen könne. All dies seien Fragen, die es zu lösen gelte. Die Lösung müsse der formelle Gesetzgeber treffen, da es sich hier um die grundlegenden Regelungen für die Ermittlung des soziodemografischen Lastenausgleichs handle. 2.7.2 § 10 des Gesetzes über den Finanzausgleich lautet: 1) Der soziodemografische Lastenausgleich hat zum Ziel, die Zusatzkosten zu vermindern, die einer Gemeinde durch spezielle soziodemografische Verhältnisse oder Infrastrukturbedürfnisse entstehen. 2) Der soziodemografische Lastenausgleich umfasst a. einen Ausgleich für höhere Bildungslasten, b. einen Ausgleich für höhere Lasten aus der Bevölkerungszusammensetzung, c. einen Ausgleich für höhere Lasten aus der Infrastruktur. 3) Der soziodemografische Lastenausgleich bemisst sich insbesondere anhand der Faktoren a. Anteil der Schülerinnen und Schüler in der obligatorischen Schulpflicht an der Wohnbevölkerung, b. Anteil der Wohnbevölkerung, die das 80. Altersjahr überschritten hat, c. Anteil der ausländischen Wohnbevölkerung, d. Verhältnis der Beschäftigten zur Wohnbevölkerung (Arbeitsplatzdichte), e. Anteil der Zupendlerinnen und Zupendler an der Wohnbevölkerung, f. Anteil der Wegpendlerinnen und Wegpendler an der Wohnbevölkerung. 4) Der soziodemografische Lastenausgleich wird für jeden Bereich gemäss Absatz 2 separat errechnet. Der Regierungsrat regelt die Einzelheiten." 2.7.3 Auch das Wesentliche zum soziodemografischen Lastenausgleich ist im Gesetz enthalten. § 10 Abs. 1 nennt die Zielsetzung des soziodemografischen Lastenausgleichs, welche der Regierungsrat zu berücksichtigen hat. Absatz 2 nennt sodann die verschiedenen Arten des Lastenausgleichs, die nach Absatz 4 getrennt zu errechnen sind. Welche Faktoren dabei massgebend sind, sagt Absatz 3. Dabei liegt auf der Hand, dass die in Absatz 3 erwähnten Faktoren bei den Arten von Lastenausgleich zu berücksichtigen sind, auf die sie zugeschnitten sind. So ist dem Anteil der Schülerinnen und Schüler in der obligatorischen Schulpflicht an der Wohnbevölkerung beim Ausgleich für höhere Bildungslasten Rechnung zu tragen; dem Anteil der ausländischen Wohnbevölkerung beim Ausgleich für höhere Lasten aus der Bevölkerungszusammensetzung usw. Auch die Mittel, die für den Ausgleich für höhere Bildungslasten, den Ausgleich für höhere Lasten aus der Bevölkerungszusammensetzung und den Ausgleich für höhere Lasten aus der Infrastruktur zu erbringen sind, sind für das Jahr 2003 bereits in § 25 Abs. 4 festgesetzt. Danach werden für den soziodemografischen Lastenausgleich 45,64 Millionen Franken aufgewendet. Diese Mittel werden zu 22,44 Millionen Franken auf den Bildungslastenausgleich, zu 11,6 Millionen Franken auf den Ausgleich für Soziales und zu weiteren 11,6 Millionen Franken auf den Ausgleich für Infrastruktur verteilt. Der Regierungsrat ist auch beim soziodemografischen Lastenausgleich auf die Regelung der Details beschränkt. Die Delegationsgrundsätze sind deshalb auch im vorliegenden Punkt nicht verletzt. 2.8 Die Beschwerdeführer erheben in ihrer Stellungnahme zur Vernehmlassung erstmals die Rüge, § 7 Abs. 4 des Gesetzes sei zu unbestimmt. Sie hätten dies bereits in der Beschwerde vorbringen können. Die Rüge ist deshalb unzulässig (BGE 118 Ia 305 E. 1c mit Hinweisen). 2.9 Die Beschwerdeführer legen ihrer Stellungnahme den Entwurf einer Verordnung des Regierungsrates über den Finanzausgleich bei. Die Verordnung ist, wie gesagt, inzwischen am 1. Januar 2003 in Kraft getreten. Sie ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Insbesondere ist nicht zu prüfen, ob die Verordnung inhaltlich dem Gesetz entspricht und von diesem abgedeckt ist. Gegen Verordnungen der Regierung ist die Stimmrechtsbeschwerde im Übrigen auch nicht zulässig (BGE 105 Ia 349 E. 4b S. 361/2). Anfechtungsobjekt ist hier allein das Gesetz über den Finanzausgleich. 2.10 Zusammenfassend ergibt sich Folgendes: Das angefochtene Gesetz enthält die Grundzüge der Regelung des Finanzausgleichs. Soweit dem Regierungsrat Handlungsspielraum zukommt, ist dieser durch die gesetzlich vorgegebenen Ziele, Zahlen, Bandbreiten und Faktoren begrenzt. Was der Regierungsrat in der Verordnung zu regeln hat, betrifft die Details. Das angefochtene Gesetz schränkt keine Grundrechte von Privaten ein und auferlegt ihnen unmittelbar keine öffentlichrechtlichen Pflichten. Es betrifft den Kanton und die Gemeinden. Aus der Sicht der letzteren geht es überwiegend um Subventionen. Eine stark in die Einzelheiten gehende gesetzliche Regelung kann daher nicht verlangt werden. Eine solche würde auch dem Flexibilitätsbedürfnis widersprechen, das bei sich ändernden wirtschaftlichen Verhältnissen besteht. Dass ein Finanzausgleichsgesetz alles bis in die Einzelheiten regelt, ist denn auch nicht üblich. Bereits das Gesetz des Kantons Luzern über den direkten Finanzausgleich vom 22. Juni 1987 übertrug dem Regierungsrat verschiedene Details zur näheren Regelung (vgl. insbesondere § 6, 13 und 21). Auch das Bundesgesetz über den Finanzausgleich unter den Kantonen vom 19. Juni 1959 (SR 613.1) ermächtigt den Bundesrat in weiten Bereichen zur Regelung der Einzelheiten. So stellt gemäss Art. 2 der Bundesrat nach Anhören der Kantonsregierungen einen Schlüssel für die Bemessung der Finanzkraft der Kantone auf. Darin sind namentlich die Steuerkraft und ihre Ausschöpfung durch Kantone, Bezirke und Gemeinden sowie ihre anderen Finanzquellen zu berücksichtigen (Abs. 1). Auf Grund dieses Schlüssels ermittelt der Bundesrat für die Finanzkraft jedes Kantons eine Indexzahl (Abs. 2). Gemäss Art. 3 erfolgt die Abstufung der Bundesbeiträge nach der Finanzkraft grundsätzlich nach einer gleitenden Skala entsprechend den Indexzahlen. Dabei kann am Kopf und am Schluss der Indexreihe je eine Gruppe von Kantonen gebildet werden, für die Mindest- bzw. Höchstsätze gelten (Abs. 1). In besonderen Fällen können die Bundesbeiträge gemäss der Gruppeneinteilung der Kantone nach ihrer Finanzkraft abgestuft werden (Abs. 2). Der Bundesrat ordnet die Einzelheiten der Ausgestaltung und Anwendung der gleitenden Skala sowie die Einteilung der Kantone nach der Finanzkraft in Gruppen. Er bestimmt die Sätze der Bundesbeiträge für Aufgaben und Werke, die mehreren Kantonen dienen (Abs. 3). Nach Art. 7 Abs. 2 bestimmt der Bundesrat nach Anhörung der Kantonsregierungen, welche Landesteile als Berggebiete zu bezeichnen sind. Gemäss Art. 9 Abs. 2 ordnet der Bundesrat nach Anhören der Kantone im Rahmen der Vorgaben nach Absatz 1 die Einzelheiten zur Verteilung der für den Finanzausgleich bestimmten Anteile an den jährlichen Eingängen aus der direkten Bundessteuer. Ebenso enthält der Entwurf vom 14. November 2001 des Bundesgesetzes über den Finanzausgleich (BBl 2002 S. 2566 ff.) verschiedene Bereiche, in denen er dem Bundesrat Rechtsetzungsbefugnisse überträgt. So legt der Bundesrat bei der Berechnung des Ressourcenpotentials einen einheitlichen Abzug (Freibetrag) von den steuerbaren Einkommen der natürlichen Personen fest (Art. 3 Abs. 3). Er legt die Verteilung der Mittel des Ressourcenausgleichs auf die ressourcenschwachen Kantone jährlich auf Grund des Ressourcenpotentials und der Zahl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner fest; dabei begünstigt er die besonders ressourcenschwachen Kantone überdurchschnittlich (Art. 6 Abs. 1). Er legt die Kriterien zur Verteilung der Mittel für den Lastenausgleich nach Anhörung der Kantone fest (Art. 9 Abs. 3). Die Botschaft vom 14. November 2001 begründet diese Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen insbesondere damit, eine detailliertere Regelung bereits auf Gesetzesstufe wäre zu starr; veränderten Verhältnissen müsse Rechnung getragen werden können (BBl 2002 S. 2541 f.). Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer können die Gemeinden aufgrund des angefochtenen Gesetzes voraussehen, nach welchen Gesichtspunkten sie belastet oder begünstigt werden. Das Höchstmass ihrer Belastung im horizontalen Finanzausgleich ist in § 7 Abs. 5 ausdrücklich festgelegt. Danach ist der Betrag, den eine Gemeinde an den Disparitätenabbau zu bezahlen hat, im Maximum begrenzt auf 40 Prozent des Ertrags einer Einheit der Gemeindesteuern in den für die Berechnung des Beitrags massgebenden Jahren. Damit erhalten die finanzstarken Gemeinden - insbesondere die Gemeinde Meggen, wo die Beschwerdeführer ihren Wohnsitz haben - die Gewähr, dass ihre Zahlungen an die finanzschwächeren Gemeinden begrenzt sind. Der Regierungsrat veröffentlichte zudem in seinem Bericht an die Stimmberechtigten vom 27. März 2002 (S. 14 ff.) eine Tabelle, aus der sich die für jede Gemeinde errechneten Veränderungen in den Jahren 2003 (Inkrafttreten des neuen Gesetzes) und 2009 (Abschluss der Einführungsphase) gegenüber dem Jahr 2000 zahlenmässig ersehen lassen. Die Einzelheiten dazu machte der Regierungsrat im Internet der Öffentlichkeit zugänglich. Damit wurde die Transparenz zusätzlich erhöht. Die Gemeinden wirken gemäss § 14 im Übrigen bei der Planung und Grundlagenerarbeitung nach diesem Gesetz mit, insbesondere in jenen Angelegenheiten, welche das Gesetz in die Kompetenz des Regierungsrates legt. Die Gemeinden konnten somit bei Erlass der Verordnung mitwirken. Von Bedeutung ist sodann § 1 Abs. 2 des Gesetzes. Danach unterbreitet der Regierungsrat dem Grossen Rat alle vier Jahre einen Bericht über die Wirkungen und die Zielerreichung des Finanzausgleichs und schlägt allenfalls Massnahmen vor. Dieser Bericht wird es dem Grossen Rat - aber auch den Gemeinden und dem Volk - ermöglichen, den Vollzug des Finanzausgleichs und die Zielkonformität der getroffenen Massnahmen zu überprüfen. Anzumerken bleibt, dass die Verordnung des Regierungsrates gemäss § 188 ff. des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Luzern vom 3. Juli 1972 der abstrakten Normenkontrolle durch das kantonale Verwaltungsgericht unterliegt und somit gerichtlich angefochten werden kann. Dass Verfügungen des Departements gemäss § 18 des Finanzausgleichsgesetzes bloss der Verwaltungsbeschwerde und nicht auch der Verwaltungsgerichtsbeschwerde unterliegen, ist für die Zulässigkeit der einzelnen Delegationsnormen ohne wesentliche Bedeutung.