Citation: 1P.59/2004 17.08.2004 E. 5

Das Bundesgericht stellt zur Abgrenzung von referendumspflichtigen gegenüber nicht referendumspflichtigen Ausgaben auf die Begriffe der "neuen" und "gebundenen" Ausgaben ab: 5.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfange nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden (BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f. mit Hinweisen). 5.2 Haben die Stimmberechtigten mit ihrer Kreditbewilligung die Verwirklichung eines ihnen unterbreiteten Projekts befürwortet, so sind durch dieses Einverständnis grundsätzlich auch die gegenüber dem ursprünglichen Kostenvoranschlag sich ergebenden Mehrkosten gedeckt, weshalb der Nachkredit nicht mehr dem Referendum unterstellt werden muss (BGE 99 Ia 716 E. 2 S. 720 f.). Eine gebundene Ausgabe und damit ein Nachkredit im umschriebenen Sinne liegt beispielsweise vor, wenn sich die Mehrausgaben aus Modifikationen am Projekt ergeben, die sich im Verlaufe der Bauarbeiten als notwendig oder unter dem Gesichtspunkt einer bestmöglichen Ausführung des vorgesehen Werkes jedenfalls als wünschenswert erweisen, oder wenn unvorhersehbare oder auch nur unvorhergesehene Schwierigkeiten die vermehrten Aufwendungen erfordern. Allerdings dürfen die Mehraufwendungen nicht die Folge einer wesentlichen Änderung des Projektes, wie z.B. einer Erweiterung oder erheblichen Ergänzung sein. Wird das Werk infolge wesentlicher Änderungen den Rahmen des dem Kreditbeschluss zugrunde liegenden Projektes sprengen, so kann die Zustimmung des Volkes zu den betreffenden Mehrkosten nicht mehr als gegeben erachtet werden, und deren Bindung durch den Kreditbeschluss ist nicht mehr gegeben (BGE 99 Ia 716 E. 2 S. 721; Kälin/Saladin, a.a.O., S. 169 ff.; Rolf Andreas Tinner, Finanzkontrolle in den Zürcher Gemeinden, Diss. Zürich 1983, S. 115 ff.; Peter Saile, Das Recht der Ausgabenbewilligung der zürcherischen Gemeinden, St. Gallen 1991, S. 174 ff.). Gleich verhält es sich, wenn der Hauptkredit bewusst zu tief gehalten wurde, um die Vorlage durchzubringen. 5.3 Diese aus dem Stimmrecht abgeleiteten bundesrechtlichen Grundsätze beziehen sich auf referendumspflichtige Ausgabenbewilligungen. Vorliegend geht es um die Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen der (Budget)Gemeindeversammlung und dem Gemeinderat. 5.3.1 In den Thurgauer Gemeinden äussern die Stimmberechtigten ihren Willen in der Gemeindeversammlung, soweit nicht die Urnenabstimmung oder Urnenwahl vorgeschrieben ist (§ 2 Abs. 2 GemG). Die Garantie der politischen Rechte schützt deshalb das Recht, an Abstimmungen zu partizipieren, die in den Zuständigkeitsbereich der Gemeindeversammlung fallen. Die Rüge, der Gemeinderat habe anstelle der zuständigen Gemeindeversammlung eine Ausgabe beschlossen, greift deshalb in gleicher Weise in das verfassungsrechtlich geschützte Stimmrecht ein, wie wenn in Missachtung der Zuständigkeitsordnung ein Ausgabenbeschluss dem Referendum entzogen wird. 5.3.2 Allerdings wurden die Ausgaben für den Polizeiposten nicht in einem besonderen Ausgabenbeschluss bewilligt, sondern im Rahmen des Budgets, unter Ziff. 113 "Polizei". Dieser Posten wurde wie folgt erläutert: "Die Kantonspolizei hat mitgeteilt, dass sie die Aufhebung von Einzelpolizeiposten vorsehe. Der Gemeinderat ist sehr an der Beibehaltung eines Polizeipostens in Wängi interessiert und plant daher die Schaffung entsprechender Räumlichkeiten für den Ausbau eines Polizeipostens. Die Räumlichkeiten werden vom Kanton Thurgau gemietet, sodass die Investitionen refinanziert werden können." Es wurden somit keine Angaben zum konkreten Projekt (Grösse, Lage, Ausstattung des Polizeipostens) gemacht. Ob das Projekt an der Gemeindeversammlung vorgestellt wurde, ist nicht bekannt (angefochtener Entscheid E. 2c). Das Verwaltungsgericht ging deshalb davon aus, dass im vorliegenden Fall nicht das Projekt, sondern die Ausgabe im Sinne der steuerlichen Belastung der Gemeindeeinwohner im Vordergrund gestanden habe. In der Regel werden neue Ausgaben (von Bagatellbeträgen abgesehen) nicht über den Voranschlag, sondern durch separate Ausgabenbeschlüsse bewilligt (Armin Jans, Die Zuweisung der Budgetkompetenzen in Bund, Kantonen und Gemeinden, ZBl 85/1984 S. 479). Insofern ist das Budget, soweit es sich auf Ausgaben bezieht, die schon aufgrund von Gesetzen oder vorausgegangenen Ausgabenbeschlüssen zu tätigen sind, lediglich eine übersichtliche Darstellung der Einnahmen und Ausgaben, die für die massgebende Periode zu erwarten sind; seine Bewilligung durch die Gemeindeversammlung hat daher im Wesentlichen nur Kontrollfunktion. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann das Budget aber auch andere Elemente enthalten. Wird eine neue Ausgabe ohne besondere Vorlage gleichzeitig mit dem Budget beschlossen, so liegt ein echter Ausgabenbeschluss vor, für welchen die für das Finanzreferendum geltenden Vorschriften zu beachten sind (Urteil P.1079/1979 vom 30. November 1979 E. 4a, publ. in ZBl 82/1981 S. 92; BGE 99 Ia 188 E. 2b S. 193; 95 I 531 E. 3 S. 535 f.; 77 I 112 E. 2 S. 114). Da jeweils eine Ausgabe für einen bestimmten Zweck beschlossen wird, wird mit der Bewilligung der Ausgabe auch über das Projekt entschieden, für welche die Ausgabe bestimmt ist. Das demokratische Mitwirkungsrecht der Stimmberechtigten bezieht sich nicht nur auf den finanzpolitischen Entscheid, sondern ermöglicht auch die Mitbestimmung über die Art und Weise des die Ausgaben verursachenden Projekts (Entscheid 1P.50/1989 vom 12. Juli 1989 E. 3c, publ. in ZBl 91/1990 S. 121). Auch der Budgetbeschluss der Gemeindeversammlung vom 24. Februar 2003 erfüllte diese Doppelfunktion, soweit damit die neue Ausgabe für den Polizeiposten bewilligt wurde. Ob die Gemeindeversammlung hinsichtlich des Projekts über genügend Informationen verfügte, ist - mangels entsprechender Rüge - nicht zu prüfen. 5.4 Gemäss den Angaben des Gemeinderates sind die Mehrkosten auf folgende Änderungswünsche der Kantonspolizei zurückzuführen: Die ursprüngliche Nutzfläche sei von 70 m2 auf 100 m2 erhöht worden (zusätzliches Büro, Materialraum, Schleusen- und Warteraum u.a.); um eine bessere Präsentation des Postens zu gewährleisten, habe der Anbau gegen Norden verschoben werden müssen, was dazu geführt habe, dass die Baute nicht mehr vollständig auf dem Schutzraum liege und deshalb eine Teilfundierung notwendig geworden sei. Sodann hätten Wünsche der kantonalen Liegenschaftsverwaltung betreffend EDV-Vernetzung zu Mehrkosten geführt. Schon die Erhöhung der Nutzfläche um rund 45 % bedeutet eine wesentliche Projektänderung im Sinn der erwähnten bundesgerichtlichen Kriterien. Die Mehrkosten sind somit in erheblichem Umfang Folge einer Projektänderung, weshalb es sich um neue und nicht um gebundene Ausgaben handelt ("unechter" Nachtragskredit). 5.5 Derartige Mehrkosten fallen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung in die Kompetenz des für die Gesamtausgabe zuständigen Organs, hier also der Gemeindeversammlung (BGE 99 Ia 716 E. 2 S. 721; Kälin/Saladin, a.a.O., S. 172). Dies gilt jedenfalls dann, wenn das kantonale bzw. kommunale Recht die Mitsprache der Stimmberechtigten auch bei "unechten" Nachkrediten nicht klarerweise ausschliesst. Da dies hier nicht der Fall ist (vgl. oben, E. 4), kann offen bleiben, ob eine derartige Regelung mit der Wahl- und Abstimmungsfreiheit (Art. 34 BV) vereinbar wäre (verneinend Saile, a.a.O., S. 179; Tinner, a.a.O., S. 115, weil damit den vollziehenden Organen ein Freipass zur Überschreitung der von der Aktivbürgerschaft gesetzten Kreditlimiten gegeben würde; bejahend Hans-Rudolf Arta, Die Zuständigkeitsordnung nach dem st. gallischen Gemeindegesetz in der politischen Gemeinde mit Bürgerversammlung, Diss. St. Gallen 1990, S. 138 Fn. 143). 5.6 Der Gemeinderat hätte deshalb den Nachkredit der Gemeindeversammlung unterbreiten müssen. Der die umstrittene Kreditbewilligung schützende Rechtsmittelentscheid verletzt den Beschwerdeführer in seinem Stimmrecht, was zur Gutheissung der Beschwerde führt.