Citation: 1P.358/2006 14.12.2006 E. 5

Für die Beurteilung der Verhältnismässigkeit der Aufbewahrungsdauer ist vom Zweck der umstrittenen Massnahme, d.h. vom Zweck der Überwachung und der Aufbewahrung des Aufzeichnungsmaterials auszugehen. Ziel des Einsatzes von Überwachungsgeräten ist nach Art. 3 Abs. 2 des Polizeireglements die Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. 5.1 Die öffentliche Sicherheit und Ordnung wird durch die Überwachung nicht in direkter Weise gewährleistet. Wie dargetan, wird der öffentliche Raum nicht permanent observiert und dienen die Videokameras nicht dazu, im Falle besonderer Ereignisse einen unmittelbaren Einsatz von Polizeikräften auszulösen. Die Überwachung mittels Videoaufzeichnungen soll vielmehr die Feststellung von Straftaten ermöglichen, personenidentifizierende Beweise sichern und eine repressive Strafverfolgung sicherstellen. Die Aufzeichnungen und deren Aufbewahrung während 100 Tagen stellen eine präventive Massnahme zur Verhütung von Straftaten dar. Es sollen Beweise sichergestellt und damit eine effiziente Aufdeckung von Straftaten ermöglicht werden. Mit dem damit verbundenen Abschreckungseffekt soll im Dienste der Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und der Gewährleistung der Sicherheit von Benützern öffentlicher Strassen und Plätze Straftaten begegnet werden. Es steht nicht in Frage, dass diese Zielsetzung im öffentlichen Interesse liegt (vgl. Bartsch, a.a.O., S. 185 ff.). 5.2 Unter dem Gesichtswinkel der Erforderlichkeit ist davon auszugehen, dass die Wirksamkeit der Strafverfolgung in Beziehung zur Dauer der Aufbewahrung der Aufzeichnungen steht. Bei Straftaten auf öffentlichem Grund - an abgelegenen Orten, zu nächtlicher Stunde oder aber auch an stark frequentierten Stellen - bilden solche Aufzeichnungen häufig das einzig aussagekräftige Beweismaterial. Eine äusserst kurze Aufbewahrungsdauer birgt die Gefahr, dass im Falle einer erst späteren Entdeckung einer Straftat oder später eingereichten Anzeige die Aufzeichnungen bereits gelöscht sind und darauf als Beweismittel nicht mehr zurückgegriffen werden kann. Eine gewisse Aufbewahrungsdauer ist damit erforderlich, um die durch eine wirksame Strafverfolgung erhoffte Abschreckungswirkung sicherzustellen. 5.2.1 Polizeikräfte können Straftaten gegen öffentliche Einrichtungen auf den überwachten Plätzen und Strassen (Graffiti oder Sachbeschädigungen) selber feststellen, ohne auf Anzeigen angewiesen zu sein. Nach Feststellung solcher Straftaten kann ein Ermittlungsverfahren eingeleitet und auf die Aufzeichnungen als Beweismittel zurückgegriffen werden. Den Polizeikräften sind entsprechende Kontrollen innert nützlicher Frist möglich und zuzumuten. Insoweit ist eine längere Aufbewahrungszeit nicht erforderlich, um eine effektive Strafverfolgung unter Verwendung der Aufzeichnungen zu ermöglichen. 5.2.2 Demgegenüber werden auf dem überwachten öffentlichen Raum begangene Straftaten gegenüber Personen überwiegend erst auf Anzeigen oder Strafanträge hin bekannt. Die Betroffenen lösen mit ihren Anzeigen Ermittlungsverfahren aus, in deren Rahmen auf das Aufzeichnungsmaterial soll zurückgegriffen werden können. Sollen die Aufzeichnungen zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung eine effektive Strafverfolgung tatsächlich ermöglichen und fördern, ist erforderlich, dass das Aufzeichnungsmaterial auch tatsächlich zur Verfügung steht und nicht vorschnell gelöscht wird. Die Aufzeichnungen müssen daher klar über eine Minimaldauer von einigen wenigen Tagen hinaus aufbewahrt werden können. Allein daraus lässt sich indessen nicht bestimmen, ob eine Dauer von 100 Tagen gemäss dem Polizeireglement oder eine solche von 30 Tagen entsprechend dem Departementsentscheid verfassungsmässig ist. Hierfür ist vielmehr auf die Verhältnismässigkeit im engern Sinn abzustellen. 5.3 Nach der Rechtsprechung wiegt die Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Daten für sich allein nicht schwer (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150; vgl. auch BGE 128 II 259 E. 3.3 S. 269 hinsichtlich Erstellung eines DNA-Profils). Das gilt grundsätzlich auch für die hier umstrittenen Aufzeichnungen von Videoüberwachungen, die im allgemeinen Rahmen von Art. 3 Abs. 2 des Polizeireglements getätigt werden und höchstens, aber immerhin bildliche Personenidentifikationen zulassen. Diese enthalten in aller Regel keine weitern personenbezogenen Daten und berühren den Privatbereich der betroffenen Personen im Allgemeinen nicht. Darüber hinaus ist die Öffentlichkeit mit Hinweistafeln auf den Einsatz von Überwachungsmassnahmen aufmerksam zu machen (vgl. zu diesem Erfordernis Bartsch, a.a.O., S. 191). Der Umstand, dass die Überwachung lediglich örtlich begrenzt eingesetzt wird, macht den Eingriff für die einzelne betroffene Person nicht leichter. Umgekehrt wiegt der individuelle Grundrechtseingriff an sich nicht deshalb schwerer, weil eine grosse Anzahl von Personen betroffen ist. Indessen ist der Eingriff in die Grundrechte von grösserem Gewicht bei Verwendung des Aufzeichnungsmaterials für andere Zwecke unter Einsatz von technisch hochstehenden Aufnahmegeräten, wie sie heute allgemein angewendet werden (vgl. Flückiger/Auer, a.a.O., S. 934). Dementsprechend sind die Vorkehren zur Wahrung der Grundrechte auszugestalten. Vor diesem Hintergrund fällt die Dauer der Aufbewahrung der Aufzeichnungen ins Gewicht: Eine längere Aufbewahrungsdauer stellt bereits per se einen schwerer wiegenden Eingriff in das von Art. 13 Abs. 2 BV geschützte informationelle Selbstbestimmungsrecht dar und erhöht die Gefahr einer missbräuchlichen Verwendung der Videoaufzeichnungen. Insoweit kommt der vom Polizeireglement vorgesehenen Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen im Vergleich mit der vom Departement vorgesehenen Dauer von lediglich 30 Tagen eine nicht unerhebliche Bedeutung zu. Die Dauer von 100 Tagen erscheint zudem im Vergleich mit andern Regelungen als lang (vgl. Verordnung über die Videoüberwachung durch die Schweizerischen Bundesbahnen, SR 742.147.2; Verordnung über die Geländeüberwachung mit Videogeräten, (SR 631.09; Verordnung über Glücksspiele und Spielbanken, SR 935.521; Bartsch, a.a.O., S. 140). Umgekehrt ist unter dem Gesichtswinkel einer effektiven Strafverfolgung im Dienste der Wahrung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit den persönlichen Verhältnissen der von Straftaten betroffenen Personen Rechnung zu tragen. Hierfür fällt ins Gewicht, dass das Anzeigeverhalten der Betroffenen weitgehend von persönlichen Umständen abhängt. Es ist nachvollziehbar, dass zum Beispiel bei Straftaten gegen die sexuelle Integrität oder gegen Jugendliche aus Furcht oder Scham oder mannigfaltigen anderen Gründen mit einer Anzeige oder einem Strafantrag eine gewisse Zeit zugewartet wird. In Bezug auf die streitige Videoüberwachung bedeutet ein längeres oder allzu langes Zögern, dass das Aufzeichnungsmaterial bereits gelöscht ist und als Beweismittel entfällt. Ein nur zögerndes Anzeigeverhalten kann für sich allein zwar nicht den Ausschlag für einen durch eine lange Aufbewahrungsdauer verstärkten Grundrechtseingriff bei den erfassten Personen geben. Doch ist den genannten persönlichen Umständen der durch Straftaten betroffenen Personen hinreichend Rechnung zu tragen, sollen die Aufzeichnungen zum Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit eine effektive Strafverfolgung tatsächlich ermöglichen und fördern. Insbesondere soll auch besonders gefährdeten Gruppen trotz anfänglicher Skepsis vor einem Verfahren eine effiziente Strafverfolgung zugestanden werden. Das sind erhebliche sachliche Gründe, die eine Aufbewahrungsdauer von 100 anstatt nur 30 Tagen grundsätzlich rechtfertigen. Bei dieser Sachlage kommt der Bezugnahme des Verwaltungsgerichts auf die Bestimmung von Art. 29 StGB und der Regelung der Strafantragsfrist keine entscheidende Bedeutung zu. Der Beschwerdeführer übersieht mit seinem Einwand, die Strafantragsfrist sei ein unsachlicher Anknüpfungspunkt, dass sich das Verwaltungsgericht nur in allgemeiner Weise an Art. 29 StGB orientierte. Es berücksichtigte differenziert, dass die Strafantragsfrist erst mit Kenntnis der Täterschaft zu laufen beginnt und damit über 100 Tage hinausreichen kann und dass Art. 29 StGB für Offizialdelikte von vornherein nicht anwendbar ist und kein Kriterium für die umstrittene Aufbewahrungsdauer sein kann. 5.4 Die Verhältnismässigkeit der Aufbewahrung von Überwachungsmaterial bestimmt sich indes nicht ausschliesslich nach deren Dauer, sondern ist insbesondere auch vor dem Hintergrund zu beurteilen, wie und von wem dieses verwendet wird und in welchem Ausmass die Personen, deren Daten aufgezeichnet sind, vor einem nicht sachgerechten Zugriff auf die Aufzeichnungen und einer missbräuchlichen Verwendung der Daten geschützt werden. Art. 3 Abs. 4 des Polizeireglements hält fest, dass eine missbräuchliche Verwendung des Bildmaterials durch geeignete technische und organisatorische Massnahmen auszuschliessen ist. Das Polizeireglement präzisiert nicht, was im Einzelnen unter diesen Massnahmen zu verstehen ist und wie dieser Schutz verwirklicht werden soll. Das Verwaltungsgericht hält dazu einzig fest, es könne davon ausgegangen werden, dass der Stadtrat bei der Umsetzung des in Art. 3 Abs. 4 des Polizeireglements enthaltenen Auftrages hinreichend wirksame Massnahmen treffen werde. Dem fügt die Stadt St. Gallen an, dass die Zugriffsberechtigung zu regeln und die Daten vor unbefugter Kenntnisnahme, Bearbeitung und Entwendung zu sichern seien und dass darüber das städtische Datenschutzorgan zu wachen habe. Diese Ausführungen des Verwaltungsgerichts und der Stadt St. Gallen verbleiben weitgehend im Vagen. Es geht daraus nicht hervor, welche Massnahmen bereits getroffen worden sind oder angeordnet werden sollen, wie die Datensicherung sichergestellt wird und mit welcher Unabhängigkeit und mit welchen Kompetenzen das städtische Datenschutzorgan den Schutz der Aufzeichnungen vor unsachgemässer Verwendung tatsächlich wahrnehmen kann. Im Interesse von Rechtssicherheit und Rechtsklarheit wäre eine Regelung im Polizeireglement angezeigt gewesen. Es ist indes davon auszugehen, dass die Stadt St. Gallen die kantonalen und auch für Gemeinden geltenden Vorschriften über den Datenschutz beachtet. Entsprechende Garantien sind insbesondere im Staatsverwaltungsgesetz (Gesetzessammlung 140.1; siehe Art. 8 ff.) und in der Datenschutzverordnung (Gesetzessammlung 142.11) enthalten. 5.5 Zusammenfassend ergibt sich, dass eine Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen für die von den Aufzeichnungen Betroffenen einen nicht unerheblichen Grundrechtseingriff bedeutet (oben E. 5.3) und dass den Polizeikräften eine Kontrolle der überwachten Plätze und Strassen innert nützlicher Frist zuzumuten ist (oben E. 5.2.1). Vor diesem Hintergrund ist zu fordern, dass die Aufzeichnungen der in Frage stehenden Überwachungen ausschliesslich für strafrechtliche Ermittlungsverfahren Verwendung finden (Art. 3 Abs. 3 Satz 2 des Polizeireglements; oben E. 4.2). Eine weitere Datenbearbeitung sieht das Polizeireglement nicht vor. Darüber hinaus ist der Stadtrat darauf zu behaften, nach Art. 3 Abs. 4 des Polizeireglements mit wirksamen Vorkehrungen sicherzustellen, dass jegliche missbräuchliche Verwendung des Aufzeichnungsmaterials ausgeschlossen wird. Im Rahmen der abstrakten Normkontrolle ist am Vollzug dieser gesetzlichen Auflagen nicht zu zweifeln. Unter diesen Umständen kann eine verfassungs- und EMRK-konforme Anwendung der Aufbewahrungsdauer von 100 Tagen gemäss Art. 3 Abs. 3 des Polizeireglementes angenommen werden. Die Beschwerde erweist sich daher als unbegründet.