Citation: 1C_544/2008 27.08.2009 E. 8

8. Lärm Sowohl die Beschwerdeführer 1 als auch der Beschwerdeführer 2 sind der Meinung, es handle sich beim Projekt SN 1.4.1 um ein Neubauprojekt, weshalb mit Blick auf die lärmschutzrechtliche Beurteilung auf die Planungswerte abzustellen sei. Der Beschwerdeführer 2 verlangt, das beide Projekte - SN 1.4.1 und Tram Zürich West - gestützt auf Art. 8 USG und Art. 40 Abs. 2 LSV gemeinsam zu beurteilen seien. 8.1 Nach Art. 11 Abs. 2 USG sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (vorsorgliche Emissionsbegrenzung). Gemäss Art. 11 Abs. 3 USG werden die Emissionsbegrenzungen verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (verschärfte Emissionsbegrenzung). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 USG). Diese sind so festzulegen, dass nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15 USG). Gemäss Art. 25 Abs. 1 USG und Art. 7 Abs. 1 lit. b der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) dürfen ortsfeste Anlagen nur errichtet werden, wenn die durch diese Anlagen allein erzeugten Lärmimmissionen die Planungswerte in der Umgebung nicht überschreiten. Gleiches gilt bei der Änderung einer neuen ortsfesten Anlage (Art. 8 Abs. 4 LSV), d.h. einer nach Inkrafttreten des USG bewilligten Anlage (BGE 123 II 325 E. 4c/cc S. 330 ff.). Besteht ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse an der Anlage und würde die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen, so können Erleichterungen gewährt werden. Dabei dürfen jedoch unter Vorbehalt von Abs. 3 die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 25 Abs. 2 USG; im gleichen Sinne Art. 7 Abs. 2 LSV). Der Umbau oder die Erweiterung einer Altanlage löst dagegen grundsätzlich eine Sanierungspflicht aus (Art. 18 Abs. 1 USG). Wird die Anlage wesentlich geändert, so müssen die Lärmemissionen der gesamten Anlage mindestens so weit begrenzt werden, dass die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Art. 8 Abs. 2 LSV). Als wesentliche Änderungen ortsfester Anlagen gelten Umbauten, Erweiterungen und vom Inhaber der Anlage verursachte Änderungen des Betriebs, wenn zu erwarten ist, dass die Anlage selbst oder die Mehrbeanspruchung bestehender Verkehrsanlagen wahrnehmbar stärkere Lärmimmissionen erzeugen (Art. 8 Abs. 3 LSV). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darf allerdings Art. 8 LSV nicht unbesehen auf alle Fälle von Änderungen bestehender ortsfester Anlagen angewendet werden: Nach dem Willen des Gesetzgebers betrifft Art. 25 USG nicht nur die Errichtung neuer, vorher nicht existierender Anlagen, sondern ebenso bestehende Anlagen, die in konstruktiver oder funktionaler Beziehung soweit verändert werden, dass das, was von der bisherigen Anlage weiterbesteht, von geringerer Bedeutung erscheint als der erneuerte Teil; für die Abgrenzung sind vor allem ökologische Kriterien, im Speziellen des Lärmschutzes, und generell die dem Gesetz zu Grunde liegende Zielsetzung der Vorsorge massgeblich (BGE 116 Ib 435 E. 5d/bb S. 443 ff.; 123 II 325 E. 4c/aa S. 329; 125 II 643 E. 17a S. 670). Eine bestehende Anlage wird jedoch nur dann zu einer neuen Anlage, wenn gemäss Art. 2 Abs. 2 LSV ihr Zweck vollständig geändert wird oder wenn es sich um eine übergewichtige Erweiterung einer Anlage handelt. Die Praxis geht von einer übergewichtigen Erweiterung aus, wenn bestehende Anlagen baulich oder betrieblich derart weitgehend verändert werden, dass das Bestehende in lärmmässiger Hinsicht im Vergleich zum Neuen nur noch von untergeordneter Bedeutung ist (vgl. BGE 133 II 181 E. 7.2 S. 201; 115 lb 456 E. 5 S. 465 ff.). 8.2 Unbestritten ist vorliegend, dass die Immissionsgrenzwerte durch die bestehende Strasse teilweise überschritten werden, weshalb ein Sanierungsbedarf im Sinne von Art. 16 Abs. 1 USG vorliegt. Desgleichen ist unbestritten, dass die Anlage derart verändert wird, dass die Sanierung jetzt notwendig ist. Fraglich ist indessen, ob der Umbau der Pfingstweidstrasse einem Neubau gleich kommt, was zur Folge hätte, dass grundsätzlich die strengeren Planungswerte eingehalten werden müssten. 8.3 Die Vorinstanz hält dazu im angefochtenen Entscheid in E. 13.3 fest, die nach dem Auflageprojekt SN 1.4.1 vorgesehenen baulichen Massnahmen würden der Erneuerung und Modernisierung der bestehenden Pfingstweidstrasse dienen. Zwar werde letztere neu zur Nationalstrasse 3. Klasse erhoben und das Projekt bringe auch relativ umfangreiche und aufwändige bauliche Massnahmen mit sich. So werde der Strassenraum umgestaltet, der Strassenquerschnitt verbreitert, das Höhenniveau verändert, der Strassenkörper ab- und wieder aufgebaut sowie die Verkehrsführung angepasst. Im Bereich der heutigen Pfingstweidstrasse solle der Strassenrand der neuen Strasse teilweise einige Meter nach Süden verlegt werden. Die erneuerte Strasse verlaufe jedoch im gleichen Strassenraum wie die bisherige, was auch daraus hervorgehe, dass die Verkehrsbeziehungen während des Umbaus erhalten blieben und der Verkehr dem Baufortschritt entsprechend auf wechselnden Spuren innerhalb des bestehenden Strassenraums weiter fliessen würden. Auch in funktionaler Beziehung erfahre die Pfingstweidstrasse keine Änderungen: Sie solle wie bisher vier Fahrspuren aufweisen und die zulässige Höchstgeschwindigkeit im Bereich der Pfingstweidstrasse werde sogar von 60 km/h auf 50 km/h gesenkt. Das Projekt bringe im Vergleich zum Ausgangszustand auch keine Steigerung der Verkehrskapazität und gegenüber dem Ausgangszustand resultiere im Betriebszustand keine Erhöhung der Lärmimmissionen. 8.4 Im vorinstanzlichen Verfahren kam das BAFU in seiner Stellungnahme vom 27. August 2007 zum Schluss, dass vorliegend weder eine Anlage vollkommen neu erstellt noch der Zweck der bestehenden Anlage vollständig geändert werde. Auch werde die bestehende Anlage baulich oder betrieblich nicht derart weitgehend verändert, dass das Bestehende in lärmmässiger Hinsicht im Vergleich zum Neuen nur noch von untergeordneter Bedeutung sei. Beim geplanten Projekt handle es sich um den Um- und Ausbau einer bestehenden Strasse, deren Funktion nicht vollständig geändert werde. Gemäss den Angaben im UVB sei zudem auch nicht mit einer projektbedingten Zunahme des Verkehrslärms zu rechnen. Die massgeblichen Immissionsgrenzwerte würden jedoch heute zum Teil massiv überschritten. Insgesamt sei der geplante Umbau der Anlage deshalb relevant im Sinne von Art. 18 USG. 8.5 Mit Blick darauf, dass für das Projekt SN 1.4.1 der vorbestehende Strassenraum genutzt wird, die bisherige Strasse wohl modernisiert wird, aber weder eine vollständige Zweckänderung noch eine erhöhte Benutzerfrequenz damit einher gehen, ist trotz der erheblichen baulichen und finanziellen Aufwendungen nicht von einer Neuanlage auszugehen (siehe dazu die Beispiele bei André Schrade/Heidi Wiestner, Kommentar zum USG, Zürich 2001, N. 25 zu Art. 18). Das Bundesverwaltungsgericht hat den zahlreichen Änderungen, welche auch städtebauliche und ökologische Aspekte beinhalten, Rechnung getragen, auch wenn es nicht speziell auf die hohen Kosten des Projekts eingegangen ist. Aus seiner Begründung geht dennoch hervor, dass es diesen Aspekt nicht als allein ausschlaggebend erachtet hat. Der grundsätzliche Charakter der Pfingstweidstrasse erfährt keine rechtserhebliche Änderung. Ihre Funktion als städtische Hauptachse und als Groberschliessung für das Entwicklungsgebiet Zürich West bleibt erhalten (UVB 3. Stufe, Zusammenfassung und Gesamtbeurteilung, Verkehr, S. II; ebenso der Bericht zur Leistungsfähigkeit und Verkehrskoordination Pfingstweidstrasse vom 1. Februar 2005, Beilage 21 zum Ausführungsprojekt, S. 1). Auch ist nicht einzusehen, weshalb mit Mehrimmissionen zu rechnen sein sollte, wird doch kein gänzlich neues Verkehrsregime eingeführt. Einerseits geht der Technische Bericht zum Ausführungsprojekt SN 1.4.1 vom 1. Februar 2005 eingehend auf diese Problematik ein. Ab S. 15 wird aufgezeigt, auf welchen Modellrechnungen und Verkehrszählungsdaten die Prognosen basieren. Weiter wird darauf hingewiesen, dass die massgebliche Anzahl Fahrstreifen in der Hauptverkehrsrichtung unverändert bleibt und dass das Verkehrssystem vom Ausgangs- zum Betriebszustand keinerlei Änderung, erfährt, da die bestehenden Verkehrsbeziehungen erhalten bleiben. Eine Umlagerung bzw. Kanalisierung der Verkehrsströme finde nicht statt. Ein Änderung gegenüber dem Ausgangszustand betreffe die Aufhebung des Sportweges mit Ersatz durch Gegenverkehr in der Duttweilerstrasse. Diese Anpassung stehe jedoch im Zusammenhang mit dem Bau des Stadions (Technischer Bericht S. 16). Andererseits wurde im UVB 3. Stufe vom 1. Februar 2005 hinlänglich zur Verkehrsentwicklung Stellung genommen. Auf S. 30 wird festgestellt: Das Projekt SN 1.4.1 führt in verkehrlicher Hinsicht weder zu Mehrverkehr noch zu Umlagerungen bzw. einer Kanalisierung der Verkehrsströme. Die erwartete Zunahme auf der SN 1.4.1 resp. das Auffüllen der Lücke nach Eröffnung der Westumfahrung ist eine Folge der allgemeinen Mobilitäts- und Verkehrszunahme und der Nutzungsverdichtung und Siedlungsentwicklung in Zürich West. Sie ist nicht auf das Strassenprojekt zurückzuführen, das im Vergleich zum Ausgangsstadium keine Kapazitätssteigerung bringt." Dem BAFU, welches den UVB geprüft hat, lagen keine Anhaltspunkte vor, die Zweifel am Resultat der Verkehrsmodulierung geweckt hätten. Für die eidgenössischen Gerichte besteht kein Anlass, von dieser Einschätzung der eidgenössischen Fachstelle abzuweichen. 8.6 In diesem Zusammenhang wirft der Beschwerdeführer 2 dem Bundesverwaltungsgericht eine Rechtsverweigerung vor, weil es auf die Meinung der Fachbehörde abgestellt habe und sich nicht mit der Kritik an dieser Auffassung auseinander gesetzt habe. Es habe auch die Kosten des Ausführungsprojekts nicht berücksichtigt. Dem ist zu widersprechen: In Rechtsprechung und Doktrin ist anerkannt, dass eine Rechtsmittelbehörde, die nach der gesetzlichen Ordnung mit freier Prüfung zu entscheiden hat, ihre Kognition einschränken darf, wenn die Natur der Streitsache dies sachlich rechtfertigt bzw. gebietet (BGE 131 II 680 E. 2.3.2 S.683 f. mit Hinweisen). Im Rahmen des sogenannten "technischen Ermessens" gesteht das Bundesgericht Vorinstanzen mit besonderem Fachwissen bei der Prüfung des Einzelfalls und bei der Anwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen einen gewissen Beurteilungsspielraum zu, soweit die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte geprüft und die erforderlichen Abklärungen sorgfältig und umfassend vorgenommen wurden (vgl. BGE 131 II 680 E. 2.3.2 S. 684 mit Hinweisen; Urteil 2A.327/2006 vom 22. Februar 2007 E. 3.2). Dies gilt regelmässig, wenn die Rechtsanwendung technische Probleme oder Fachfragen betrifft, zu deren Beantwortung und Gewichtung die verfügende Behörde aufgrund ihres Spezialwissens besser geeignet ist, oder wenn sich Auslegungsfragen stellen, welche die Verwaltungsbehörde aufgrund ihrer örtlichen, sachlichen oder persönlichen Nähe sachgerechter zu beurteilen vermag als das Bundesgericht. Zwar hat das BAFU vorliegend nicht selber verfügt, es weist sich aber unbestritten als Fachbehörde des Bundes durch besondere Kenntnisse auf dem Gebiet des Lärm- und Umweltschutzrechts aus. Es ist dem Bundesverwaltungsgericht darum nichts vorzuwerfen, wenn es sich bei seinem Entscheid auf die Beurteilung des BAFU stützt, zumal es auch seine eigenen, übereinstimmenden Argumente dargetan hat. 8.7 Gemäss Art. 8 USG sind Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken zu beurteilen. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers 2 sind das Projekt SN 1.4.1 und das Tram Zürich West lärmrechtlich indes nicht als Einheit zu behandeln: Die Problematik liegt einerseits in den unterschiedlichen Lärmarten. Aufgrund des heutigen Stands der Wissenschaft und der Erfahrung ist eine solche gesamtheitliche Beurteilung verschiedener Lärmarten noch nicht möglich. Aus diesem Grund wurde eine im Entwurf zur LSV vorgesehene Bestimmung über die Beurteilung der Gesamtlärmbelastung anhand des energetischen Additionsprinzips wieder fallen gelassen und der Anwendungsbereich der Immissionsgrenzwerte nach den Anhängen 3 ff. der LSV auf Lärmimmissionen der gleichen Art beschränkt (Christoph Zäch/Robert Wolf, Kommentar USG, Zürich 2000, N. 29 zu Art. 15). Für die Durchsetzung der - auch vom Bundesgericht schon erhobenen - Forderung nach einer Gesamtbetrachtung der bestehenden oder künftigen Lärmsituation bei ungleichartigen Lärmquellen fehlt es somit heute noch am notwendigen Instrumentarium (BGE 126 II 522 E. 37e S. 565 f.). Der Strassenlärm wird in Anhang 3 Ziff. 1 LSV geregelt. Dazu gehört der Lärm, den Motorfahrzeuge und Bahnen auf Strassen erzeugen. Gemäss Anhang 4 Ziff. 1 LSV gelten die Belastungsgrenzwerte jenes Anhangs für den Lärm von Normal- und Schmalspurbahnen (Abs. 1). Der Lärm, den Bahnen auf Strassen erzeugen, ist dem Strassenverkehrslärm gleichgestellt (Abs. 2). Bei Tramlärm ist demnach stets zu differenzieren, ob die Bahn auf der Strasse verkehrt oder nicht. Das BAFU unterscheidet laut seiner Vernehmlassung vom 24. Oktober 2007 im Verfahren zum Tram Zürich West drei Fälle: Verkehrt der Tramzug auf der Strasse, können also auch Autos auf dem Tramgleis fahren, ist Anhang 3 LSV anwendbar. Desgleichen gelangt Anhang 3 LSV zur Anwendung, wenn der Tramzug auf der Strasse, aber in einem gesonderten Abschnitt verkehrt. Das Trassee der Bahn liegt dann innerhalb des Strassenquerschnitts und ist im Notfall vom Strassenverkehr befahrbar und auch dazu bestimmt. Wird der Tramzug aber auf einem eigenen Trassee geführt und ist dieses für den normalen Strassenverkehr nicht befahrbar, erfolgt die Lärmbeurteilung nach Anhang 4 LSV. Diese Auslegung entspricht dem Verordnungswortlaut und macht Sinn. Zu Recht schliesst das BAFU für den vorliegenden Fall auf die Anwendung von Anhang 4 LSV: Im Streckenabschnitt zwischen den Knoten Hardstrasse und Aargauerstrasse verfügt das Tram über ein eigenes Trassee (siehe auch den Technischen Bericht zum Tram Zürich West S. 26, wonach in der Pfingstweidstrasse ein Schottertrassee vorgesehen ist, welches aus Sicherheitsgründen getrennt von den übrigen Verkehrsteilnehmern geführt wird), weshalb die Immissionen als Eisenbahnlärm zu beurteilen sind und eine Gesamtbetrachtung im Sinne des Additionsprinzips demzufolge im heutigen Zeitpunkt schon aus technischen Gründen nicht möglich ist. Hinzu kommt, dass für neue ortsfeste Anlagen das Additionsprinzip nicht zur Anwendung gelangt (Art. 40 Abs. 2 Satz 2 LSV). Die Begrenzung der Lärmimmissionen neuer Anlagen ist auf die Einhaltung der Planungswerte ausgerichtet, die als solche gewährleisten sollen, dass auch beim Zusammentreffen von Lärm aus mehreren Anlagen keine übermässige Belastung entsteht (Heribert Rausch/Peter M. Keller, Kommentar USG, Zürich 2001, N. 15 zu Art. 8). Beim Tram Zürich West handelt es sich um eine Neuanlage, weshalb eine Gesamtbeurteilung auch aus diesem Grund nicht möglich ist. 8.8 Soweit die Beschwerdeführer 1 rügen, dass der Lärm während der Bauphase ungenügende Berücksichtigung fand und das Bundesverwaltungsgericht verschärfte Massnahmen hätte verhängen müssen, genügt ihre Beschwerde den Begründungsanforderungen von Art. 42 BGG kaum. Sie stellen in genereller Weise die Ausführungen der Vorinstanz, des Kantons Zürichs und des UVEK in Abrede, ohne damit eine Verletzung von Bundesrecht aufzuzeigen. Die Prognosen der UVB 3. Stufe, des Technischen Berichts und des Konzepts für die Verkehrsführung während der Bauphase (Beilage 21 zum Ausführungsprojekt) bezeichnen sie als falsch. Warum indes ihre Vorhersagen richtig sein sollen, ist weder dargetan noch ersichtlich. Das Bundesverwaltungsgericht geht mit den Beschwerdeführern 1 einig, dass das Vorsorgeprinzip auch in der Bauphase anwendbar ist. Es gelangt aber in Prüfung der gemachten Abklärungen und Erhebungen in E. 14.2 des Urteils A-4010/2007 zum Schluss, dass diesem hinreichend Rechnung getragen wird. Die Vorinstanz geht denn auch nicht von erheblichem Mehrlärm aus. In logischer Konsequenz hat sie von der Prüfung verschärfter Massnahmen im Sinn von Art. 11 Abs. 3 USG abgesehen. Dies ist nicht zu beanstanden: Die Unterlagen, auf welche es abstellt, wurden von zahlreichen kantonalen Fachstellen und insbesondere dem BAFU geprüft. Nicht ersichtlich ist in diesem Zusammenhang, warum das detaillierte Konzept zur Verkehrsprüfung (Beilage 21 zum Ausführungsprojekt SN 1.4.1) während der Bauphase keine seriöse Prüfung zugelassen haben soll. Solchen Prognosen haftet immer eine gewisse Unsicherheit an. Indes vermögen die Beschwerdeführer 1 mit ihrer appellatorischen Kritik diese nicht auszuräumen und zeigen keine Rechtswidrigkeit der vorinstanzlichen Beurteilung auf. Insbesondere scheint das im Konzept für die Verkehrsführung in der Bauphase beschriebene Vorgehen sinnvoll, wonach die Bauphasen auf das Verkehrsaufkommen abgestimmt und durch die Dienstabteilung Verkehr bewilligt werden sollen (S. 2 des Konzepts). Dies stellt keinen Verstoss gegen Bundes- oder Verfassungsrecht dar.