Citation: 1P.555/2001 03.01.2002 E. 4

4.1 Eine Endverfügung regelt ein Rechtsverhältnis auf instanzabschliessende Weise. Zwischenverfügungen sind nicht instanzabschliessend, sondern stellen verfahrensrechtliche Schritte auf dem Weg zum Verfahrensabschluss dar, gleichgültig ob sie eine Verfahrensfrage oder eine Frage des materiellen Rechts zum Gegenstand haben (BGE 123 I 325 E. 3b S. 327; 122 I 39 E. 1a/aa S. 41; 116 Ia 181 E. 3a S. 183; Ulrich Zimmerli/Walter Kälin/Regina Kiener, Grundlagen des öffentlichen Verfahrensrechts, Bern 1997, S. 44, 265 ff.). Zwischenverfügungen sind namentlich Entscheide, mit denen ein Verfahren eröffnet oder an eine urteilende Instanz überwiesen wird, so z.B. die Eröffnung eines Enteignungsverfahren (BGE 124 II 215 E. 2 S. 216) oder die Überweisung an ein urteilendes Strafgericht (BGE 115 Ia 311 E. 2a S. 313), ebenso Entscheide, mit denen ein Verfahren sistiert wird (BGE 122 II 211 E. 1c S. 213; 120 III 143 E. 1a S. 144). Entscheide, mit denen ein Verfahren eröffnet wird, gelten nur dann als Endentscheide, wenn damit zugleich Fragen endgültig in einer Weise geregelt werden, dass sie später nicht mehr anfechtbar sind, so wenn beispielsweise zusammen mit der Einleitung eines Quartierplanverfahrens Teilfragen (wie die Zulässigkeit des Verfahrens oder die Festlegung des Perimeter) rechtskräftig festgelegt werden (BGE 117 Ia 412 E. 1a S. 414; 110 Ia 134 E. 1 S. 135). Ein wesentliches Indiz für das Vorliegen eines Zwischenentscheids ist der Umstand, dass das zum Entscheid führende Verfahren nicht Iosgelöst vom Hauptverfahren durchgeführt werden kann; aus diesem Grund gilt z.B. der vorsorgliche Führerausweisentzug als Zwischenverfügung (BGE 122 II 359 E. 1a S. 361 f.). Der vorliegend streitige Entscheid der Gemeinde Münchenstein enthält im Wesentlichen zwei Elemente: Einerseits wird der Beschwerdeführerin eine Bewährungsfrist von drei Monaten auferlegt (vgl. dazu im Folgenden, E. 4.2). Andererseits werden Auflagen formuliert, welche die Beschwerdeführerin während der Bewährungsfrist zu beachten hat (unten, E. 4.3). 4.2 Nach § 19 Abs. 4 Personalgesetz kann die Anstellungsbehörde das Anstellungsverhältnis wegen fehlender Eignung oder Pflichtverletzungen nur kündigen, wenn der Mitarbeiterin oder dem Mitarbeiter eine angemessene Bewährungsfrist eingeräumt worden ist. Die Ansetzung einer Bewährungsfrist ist damit nach basel-landschaftlichem Recht als erster Schritt des Kündigungsverfahrens ausgestaltet. Im Unterschied zu Verwarnungen oder Verweisen, die eigenständige Disziplinarmassnahme darstellen und damit als Endentscheide zu betrachten sind (BGE 125 I 119 E. 2a S. 121; 103 Ia 426 E. 1b S. 428 f.; Entscheid vom 22. Dezember 1983 i.S. H., ZBI 85/1984 S. 308 E. 1), handelt es sich somit bloss um einen Zwischenschritt auf dem Weg zur (allenfalls später anschliessenden) Kündigung. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung, soweit diese überhaupt für die Auslegung des Verfahrensrechts des Kantons Basel-Landschaft herangezogen werden kann (vgl. oben, E. 2). 4.2.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich auf BGE 125 I 119 (= Pra 1999 S. 867). Dort hat das Bundesgericht in E. 2a (S. 121) ausgeführt, eine staatsrechtliche Beschwerde sei zulässig gegen eine Ermahnung, welche - ähnlich wie der hier zur Diskussion stehende Entscheid - eine zwingend vorgeschriebene Stufe vor dem Verweis oder der Auflösung des Dienstverhältnisses ist. Anfechtungsgegenstand war in jenem Verfahren aber nicht die Ermahnung als solche, sondern ein Ausstandsbegehren gegen die Personen, die an diesem Entscheid mitgewirkt haben. Die Regeln über den Ausstand von Behördenmitgliedern haben den Charakter eines eigenständigen verfassungsmässigen Rechts (Art. 4 aBV bzw. Art. 29 Abs. 1 BV), weshalb auf die entsprechende Beschwerde einzutreten war (ebenso in dem die Beschwerdeführerin betreffenden Urteil vom 16. Juli 2001, E. 1a). Aus jenem Entscheid kann die Beschwerdeführerin nichts für sich ableiten. 4.2.2 In BGE 104 Ib 129 E. 2 S. 133 f,, auf den sich die Beschwerdeführerin ebenfalls beruft, hat das Bundesgericht eine vorläufige Dienstenthebung nach damaligem eidgenössischem Beamtenrecht als Endverfügung betrachtet. Es hat einerseits erwogen, zwar bestehe ein enger Zusammenhang mit dem Verfahren auf definitive Auflösung des Dienstverhältnisses, was an sich die Annahme einer Zwischenverfügung rechtfertigen könnte. Andererseits könne aber das Verfahren der definitiven Auflösung unabhängig von der Anfechtung der vorläufigen Dienstenthebung weitergeführt werden. Es bestehe somit nicht die Gefahr, dass jenes Verfahren durch eine selbständige Anfechtung der vorläufigen Dienstenthebung unnötig verschleppt werde. Zudem stelle die Massnahme, obwohl sie nur provisorischen Charakter habe, einen empfindlichen Eingriff in die Rechtssphäre des Betroffenen dar. Von der rechtlichen Situation in jenem Entscheid unterscheidet sich der vorliegende Sachverhalt dadurch, dass hier das Verfahren um Auflösung des Dienstverhältnisses nicht unabhängig von der Anfechtung der Bewährungsfrist weitergeführt werden kann. Die Bewährungsfrist ist obligatorische Vorstufe für die Auflösung und damit - anders als die damals zu beurteilende vorläufige Dienstenthebung - nicht unabhängig vom Auflösungsverfahren. Ein Rechtsmittelverfahren gegen die Ansetzung der Bewährungsfrist blockiert die Weiterführung des Auflösungsverfahrens. Dass Bundesgericht hat denn seither verschiedentlich eine vorläufige Amtsenthebung nach kantonalem Beamtenrecht als Zwischenverfügung betrachtet (vgl. nicht publ. Urteile vom 24. Januar 2000 i.S. N., E. 2b, und vom 25. Februar 1997 i.S. J., E. 4a/bb). Die Wiederwahl eines Beamten unter Vorbehalt wurde einerseits als Zwischenverfügung (nicht publ. Urteil vom 9. März 1989 i.S. A., E. 2a), andererseits als Endverfügung betrachtet (BGE 119 Ib 99 E. 1b S. 101). 4.2.3 Als Endverfügung gilt auch die einstweilige Nichterteilung des Wählbarkeitszeugnisses an eine Lehrerin nach zürcherischem Recht, was sich als Verlängerung der Bewährungsfrist auswirkt (nicht publ. Urteile des Bundesgerichts vom 10. Januar 1996 i.S. F., E. 1b, und vom 15. August 1994 i.S. H., E. 1a/bb). Indessen hat die Nichterteilung des Wählbarkeitszeugnisses rechtlich zur Folge, dass die betroffene Person grundsätzlich nicht als Lehrerin wählbar ist. Ist sie vorher bereits provisorisch angestellt worden, so kann sie nicht definitiv gewählt werden, was sich so auswirkt, dass sie nach Ablauf der Bewährungsfrist ihre Anstellung verliert, wenn die Frist nicht erneut verlängert wird. Vorliegend führt hingegen der Ablauf der angesetzten Bewährungsfrist nicht dazu, dass die Beschwerdeführerin nach Ablauf der Frist automatisch ihre Anstellung aufgeben müsste. Vielmehr bedarf es dazu eines erneuten Entscheids der Behörde. 4.2.4 Insgesamt kann somit die Ansetzung der Bewährungsfrist als solche nicht als Endverfügung betrachtet werden. 4.3 Von einer Endverfügung könnte unter diesen Umständen nur gesprochen werden, wenn die mit der Ansetzung der Bewährungsfrist verbundenen Auflagen in einer später nicht mehr anfechtbaren Weise die Rechtsstellung der Beschwerdeführerin nachteilig verändern. Dies ist jedoch nicht der Fall: Die Auflagen enthalten teilweise Anordnungen, die selbstverständlich sind und die allgemeinen Pflichten von Lehrpersonen festhalten, so die Auflagen 1.1, 1.2, 2.1, 3.1, 3.2, 3.3. Die übrigen Auflagen (Durchführung eines Elternabends, Abgabe von Rapporten, Ankündigung eines Schulbesuchs, Anforderung einer Selbsteinschätzung und eines schriftlichen Berichts, Festlegung eines Datums für ein Mitarbeiterinnengesprächs) stellen innerdienstliche Anordnungen oder Dienstbefehle dar, die nach Lehre und Rechtsprechung grundsätzlich nicht in die Rechtsstellung des Bediensteten eingreifen und keine Verfügung darstellen (BGE 121 II 473 E. 2b S. 478/479; Entscheid des Regierungsrats Aargau vom 8. Dezember 1993, ZBI 95/1994 S. 476 E. 1b; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 695 S. 177 f.; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 137 f.; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, ZBI 99/1998 S. 193 ff., 199 f.; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz 500 S. 180 f.; Michael Merker, Rechtsschutzsysteme im neuen öffentlichen Personalrecht, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 461 ff., insbes. S. 470 ff.; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. II, Bern 1991, S. 111 ff.; Tomas Poledna, Verfügung und verfügungsfreies Handeln im öffentlichen Personalrecht - ein Praxisüberblick, AJP 1998 S. 917 ff., insbes. S. 920 f.). Sie können daher nicht dazu führen, dass die Verfügung insgesamt als Endverfügung zu qualifizieren wäre.