Citation: 1P.442/2000 20.10.2000 E. 2

2.- Les recourants soutiennent que le quorum, fixé à 7,5% pour l'élection au Grand Conseil (art. 103 al. 1 LEDP) et applicable à l'élection à la Constituante en vertu du renvoi de l'art. 80 al. 2 Cst. /FR, devrait figurer dans une disposition constitutionnelle, et non dans une loi adoptée par le Grand Conseil. Seul le peuple aurait une légitimité suffisante pour décider de l'instauration d'un tel quorum. Les recourants soutiennent que le quorum obligerait à des apparentements, et citent le cas de la liste "Démocratie pour tous", qui aurait eu droit à un siège en Gruyère quelle que soit la liste avec laquelle elle aurait été apparentée. Le système du quorum avec apparentements reviendrait au même que l'abandon de tout quorum. a) Comme cela est relevé ci-dessus, les recourants n'indiquent pas en vertu de quel principe constitutionnel l'institution du quorum devrait figurer dans la Constitution plutôt que dans une loi formelle, telle la LEDP. A supposer que soient invoqués à ce titre la garantie des droits politiques ou le respect de la constitution cantonale qui instaure la représentation proportionnelle, le grief devrait être écarté. b) En raison de la diversité des modes de représentation proportionnelle, les législateurs cantonaux peuvent en principe choisir librement ceux qui paraissent correspondre le mieux à la volonté du constituant et aux moeurs du canton. La jurisprudence pose toutefois une limite à cette liberté de choix, en indiquant que le législateur ne saurait assortir le régime adopté de règles qui en changeraient la nature au point qu'on ne pourrait plus le définir comme un système proportionnel. Le système du quorum permet de pallier les inconvénients liés à la représentation proportionnelle, soit le foisonnement de groupes peu importants, l'éparpillement des forces politiques empêchant une conduite efficace des affaires publiques et le dégagement d'une majorité stable assumant pleinement les responsabilités du pouvoir (cf. Favre, Le quorum sous l'angle de l'égalité devant la loi, in Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 95-100). Un quorum trop élevé porte toutefois une atteinte excessive au système proportionnel. Le Tribunal fédéral a ainsi annulé la disposition légale fribourgeoise instaurant un quorum de 15% à l'élection du Grand Conseil (arrêt du 28 mars 1962 dans la cause Geissbühler, publié au JT 1962 I 271). En 1977 (ATF 103 Ia 603 consid. 6c p. 611), puis en 1985, le Tribunal fédéral a estimé qu'un quorum de 10%, qui emportait certes des conséquences rigoureuses, constituait la limite acceptable: le corps électoral ayant opté pour un système proportionnel, pouvait partir de l'idée que ce système donnerait une chance réelle aux partis minoritaires, de manière à ce que la répartition des sièges s'approche autant que possible de la force effective des partis (ATF 107 Ia 217); la détermination du taux approprié impliquait nécessairement un certain schématisme. La plupart des cantons romands avaient adopté un taux de l'ordre de 7% (Genève: 7%; Neuchâtel: 10%; Valais: 8%; Vaud 5%; cf. Auer, Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. 1 p. 212 n° 642; Garonne, L'élection populaire en Suisse, Bâle 1991 p. 241), ce qui semblait démontrer qu'un taux de 10% pourrait suffire à pallier les risques dont le quorum doit préserver le système parlementaire démocratique (arrêt non publié du 14 mai 1985 dans la cause Robert c/ La Chaux-de-Fonds). c) Certains auteurs préconisent un abaissement des quorums, dans un souci d'égalité de traitement, voire même un rapprochement avec le quorum naturel, constitué par le quotient électoral (cf. Favre, op. cit. p. 100 et les auteurs cités en note 35). On pourrait par ailleurs se demander si, s'agissant d'élire non pas un parlement cantonal, mais l'organe chargé d'élaborer la constitution, une représentation tenant mieux compte de la diversité des composantes de la société civile ne devrait pas s'imposer. On ne voit toutefois pas pourquoi les risques inhérents au système proportionnel, que le quorum tend à diminuer, seraient moindres s'agissant de l'organe chargé d'élaborer la constitution cantonale que de l'autorité chargée d'adopter les lois. Ces questions peuvent demeurer indécises dès lors que l'autorité cantonale s'est fondée sur les considérations qui précèdent pour juger admissible un quorum de 7,5%, et que les recourants ne tentent pas d'y revenir. d) Ils soutiennent en revanche que le quorum devrait figurer dans une norme de rang constitutionnel. La jurisprudence considère que l'institution du quorum nécessite une base légale formelle, puisqu'il s'agit d'une exception au principe de l'élection proportionnelle. Elle considère, plus précisément, que l'institution du quorum doit figurer dans une norme du même rang que celle qui instaure la représentation proportionnelle, dès lors que le premier est destiné à prévenir les risques inhérents à la seconde (arrêt non publié précité du 14 mai 1985; cf. aussi Favre, op. cit. p. 100, qui fonde cette exigence sur le parallélisme des formes). En l'espèce, la représentation proportionnelle au Grand Conseil est voulue à l'art. 36 cst. /FR. C'est l'art. 103 al. 1 LEDP qui fixe le quorum. Ces dispositions sont applicables à l'élection de la Constituante, par l'effet du renvoi prévu à l'art. 80 al. 2 cst. /FR. Cette dernière disposition a été adoptée lors de la révision constitutionnelle, acceptée par le peuple le 24 septembre 1978, qui a obtenu la garantie de l'Assemblée fédérale le 21 juin 1979. Elle est postérieure à l'art 36 cst. /FR, adopté le 30 janvier 1921 et garanti le 25 juin 1921, et la LEDP, du 18 février 1976. Le renvoi opéré par la constitution visait ainsi un ensemble de règles qui existaient déjà. On ne saurait ainsi considérer, comme le font les recourants, que l'auteur de la Constitution aurait délégué au Grand Conseil l'élaboration des dispositions relatives à l'élection de la Constituante. Le renvoi a été effectué en fonction de règles précises et déterminées, qui ont pu être discutées lors de l'adoption de la norme constitutionnelle. Tant le principe de l'élection proportionnelle que le quorum, qui régissent l'élection de la constituante, apparaissent ainsi prévus par la constitution cantonale (art. 80 al. 2). Le grief est, partant, mal fondé. e) Les recourants soutiennent ensuite que le quorum compliquerait le processus démocratique; le citoyen gagnerait à la suppression simultanée de ce système et de celui des apparentements. Comme le relèvent les recourants eux-mêmes, la possibilité de procéder à des apparentements, prévue aux art. 89 et 105 LEDP sous la dénomination "listes conjointes", a pour but d'atténuer la rigueur du quorum (cf. Garrone, op. cit. p. 236 et 247; Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Zurich 1988, p. 127-128); dans cette mesure, le système des apparentements, d'ailleurs également admis en droit fédéral (art. 31 et 42 de la loi fédérale sur les droits politiques, RS 161. 1), ne saurait être qualifié de contraire à la Constitution. Les recourants se plaignent d'une complication du processus démocratique, mais ils ne prétendent pas que le système des apparentements porterait atteinte à l'expression de la volonté et à la liberté de vote des électeurs, dès lors que ceux-ci sont suffisamment informés et que la transparence est assurée. Supposé suffisamment motivé, le grief doit lui aussi être écarté.