Citation: 2P.170/2006 07.11.2006 E. 3

3.1 Les recourantes admettent que les communes vaudoises ne sont pas autonomes en matière de péréquation financière intercommunale. Elles prétendent en revanche que la décision attaquée - en tant qu'elle confirme la validité de l'arrêté litigieux - porte atteinte à leur autonomie fiscale. Elles déduisent en effet de la jurisprudence du Tribunal de céans (2P.293/2004, consid. 5.4) qu'il y a atteinte à l'autonomie fiscale lorsqu'une commune est "dans l'impossibilité d'augmenter le taux d'imposition pour pallier les conséquences négatives résultant des contributions à verser au titre de la péréquation financière". Tel serait bien le cas en l'occurrence. En effet, les contributions dues au titre de la péréquation pour l'année 2006 étant calculées sur la base de la situation 2006, les montants définitifs ne seraient connus qu'au début 2007. Si les montants finalement dus devaient être plus importants que prévu, les communes pourraient seulement prendre des mesures pour 2008 et se trouveraient dans l'impossibilité de "faire usage de leurs compétences fiscales" pour remédier à cette situation en ce qui concerne l'année 2006. De plus, la fixation des contributions serait rendue imprévisible par le système des "plafonds/planchers" introduit par l'arrêté litigieux. Les communes se trouveraient ainsi "dans l'impossibilité de faire des prévisions en matière financière"; il leur serait "quasiment impossible d'établir un budget". S'agissant de l'année 2006, l'incertitude serait encore accrue par le fait que les départements compétents ont communiqué - d'ailleurs tardivement - aux communes le montant provisoire de leur contribution une première fois (en septembre 2005) et une seconde fois après l'adoption de l'arrêté litigieux (en janvier 2006) et que les deux estimations sont "contradictoires". 3.2 Selon la jurisprudence encore valable après l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution (cf. ATF 128 I 3 consid. 2a p. 8), une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive mais dans lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 129 I 410 consid. 1 et 2 p. 412 ss; 129 I 313 consid. 5.2 p. 320; 126 I 133 consid. 2 p. 136). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 127 II 238 consid. 3a p. 240; 124 I 223 consid. 2b p. 226/227 et les arrêts cités). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut notamment se plaindre, par la voie du recours de droit public, du fait qu'une autorité cantonale de recours ou de surveillance a excédé son pouvoir d'examen ou a faussement appliqué des normes communales, cantonales ou fédérales régissant le domaine en cause; la commune peut également faire grief à ladite autorité d'avoir interprété trop largement un droit fondamental - comme en particulier la liberté du commerce et de l'industrie - ou d'avoir transgressé un principe constitutionnel, limitant ainsi de manière inadmissible son autonomie (cf. ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 122 I 279 consid. 8c p. 291; 116 Ia 252 consid. 3b p. 256/257). Le Tribunal fédéral examine librement l'interprétation du droit constitutionnel cantonal ou fédéral; en revanche, il ne vérifie l'application des règles de rang inférieur à la constitution que sous l'angle restreint de l'arbitraire (ATF 132 I 68 consid. 1.1 p. 69/70; 122 I 279 consid. 8c p. 291 et la jurisprudence citée). 3.3 L'art. 139 al. 1 de la constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (RS/VD 101.01) pose le principe selon lequel "les communes disposent d'autonomie" et énumère de manière non exhaustive les domaines où cette autonomie s'exerce. Comme les recourantes l'admettent elles-mêmes, les communes vaudoises ne bénéficient d'aucune autonomie dans l'institution et le mode de calcul des contributions dues au titre de la péréquation financière intercommunale (2P.293/2004, consid. 5.4; 2P.70/2003, consid. 5.1; 2P.134/1997, consid. 3b/cc). En revanche, parmi les domaines où s'exerce l'autonomie communale, l'art. 139 al. 1 Cst./VD mentionne "la fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts communaux" (lettre c). Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de constater que l'autonomie fiscale des communes vaudoises était restreinte non seulement par la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RS/VD 650.11), mais également par un système de péréquation financière intercommunale qui est désormais expressément consacré par l'art. 168 Cst./VD. Les contributions dues au titre de cette péréquation ont une influence indirecte sur les finances communales, dans la mesure où une commune peut être amenée à augmenter ses impôts et/ou à recourir à l'emprunt pour faire face à une hausse de la charge financière. Elles ne touchent pas pour autant son autonomie fiscale, car la commune demeure libre dans le choix du mode de financement des contributions en question (2P.293/2004, consid. 5.3; 2P.134/1997, consid. 3c). Le système de péréquation financière intercommunale est concrétisé par la loi sur les péréquations intercommunales et par le décret qui fixe les modalités d'application de celle-ci pour les années 2006 à 2009, actes législatifs qui sont entrés en vigueur sans avoir été contestés. En se référant à l'art. 11 LPIC, l'art. 8 al. 3 du décret prévoit que la classification définitive des communes est calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices concernés, soit sur une base actuelle. En raison de ce mode de calcul, il est plus difficile pour une commune d'estimer, en vue d'établir son budget, le montant de la contribution qu'elle devra au titre de la péréquation financière. En effet, au moment d'établir son budget, la commune ne connaît pas les éléments sur la base desquels sa contribution sera calculée. Lorsqu'elles dénoncent cet état de choses, les recourantes perdent toutefois de vue que le système en question est prévu par la loi - qu'elles n'ont pas attaquées - et que leur autonomie s'en trouve réduite d'autant. Au demeurant, quoi qu'en disent les recourantes, le fait que le montant des contributions dues au titre de la péréquation intercommunale ne soit pas d'emblée prévisible ne rend pas "quasiment impossible" l'établissement d'un budget. D'autres postes budgétaires sont soumis à des variations sensibles et souvent peu prévisibles; il en va ainsi notamment des rentrées fiscales qui dépendent de la situation conjoncturelle. De plus, l'incertitude dont se plaignent les recourantes est liée en bonne partie à la nouveauté du système et se limitera, une fois celui-ci mis en place, aux variations d'un exercice à l'autre. Quant au fait que les recourantes ne puissent pas remédier aux écarts existants entre les montants portés au budget et ceux effectivement dus en prenant des mesures pendant l'exercice lui-même, mais seulement pendant les exercices suivants, il n'est pas inhérent au mode de calcul sur une base actuelle: toute compensation d'un surcroît de charges ou d'un manque de recettes par une augmentation du taux d'impôt représente nécessairement un rattrapage a posteriori. Par ailleurs, l'avantage de ce mode de calcul est que la contribution due au titre de la péréquation pour une période donnée correspond exactement à la situation de la commune durant cette période. Même si les montants définitifs ne sont pas encore connus, l'introduction du nouveau système de péréquation peut du reste conduire à une augmentation non négligeable des contributions dues par certaines communes, dont la capacité contributive est relativement forte. Cela pourra amener celles d'entre elles qui choisissent ce mode de financement à relever dans une certaine mesure le taux des impôts communaux. En soi, un tel effet est conforme à l'art. 168 al. 2 Cst./VD, selon lequel la péréquation financière intercommunale doit atténuer les inégalités entre les communes. A cet égard, les recourantes ne démontrent pas qu'en adoptant l'arrêté litigieux le Conseil d'Etat se serait laissé guider par des considérations étrangères à l'objectif constitutionnel. Ainsi, l'arrêté litigieux ne touche pas l'autonomie restreinte dont les communes vaudoises bénéficient en matière fiscale. Par conséquent, le grief de violation de l'autonomie communale doit être rejeté et les moyens accessoires tirés de la violation des principes de la légalité, de la séparation des pouvoirs, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire n'ont pas à être examinés.