Citation: 1A.189/2000 21.03.2001 E. 6

6.- Die Beschwerdeführer bestreiten, dass für die Kehrichtverbrennungsanlage Thun ein Bedürfnis bestehe. Sowohl der Regierungsrat als auch das Verwaltungsgericht, welches diese Frage einlässlich behandelt hat, sind der gegenteiligen Auffassung. a) Das Verwaltungsgericht hat im angefochtenen Entscheid gründlich untersucht, welche Abfallmengen aus der AVAG-Region anfallen und in den nächsten Jahren zu erwarten sind, unter Berücksichtigung der Massnahmen zur Abfallvermeidung und -verwertung, hinsichtlich welcher der Kanton eine Rate von 40% erreicht hat. Es hat geprüft, ob eine Verbrennung der Abfälle in anderen Kehrichtverbrennungsanlagen des Kantons oder der umliegenden Kantone in Frage kommt, und dies verneint. Weiter hat es festgestellt, dass auch eine Verbrennung in weiter entfernten Anlagen auf Dauer sowohl aus grundsätzlichen wie aus praktischen Erwägungen ausser Betracht fällt. Schliesslich hat es erwogen, dass eine gesamtschweizerische Betrachtung der Abfallproblematik zu keinem anderen Ergebnis führt, und daher den Bedarf für das Vorhaben bejaht. Auf diese zutreffenden Erwägungen kann grundsätzlich verwiesen werden. Im Folgenden ist lediglich auf einige von den Beschwerdeführern konkret und substanziiert erhobene Einwände einzugehen. b) In der AVAG-Region fallen gemäss den Feststellungen des Verwaltungsgerichts jährlich rund 85'000 bis 90'000 t brennbare Siedlungs- und Bauabfälle an. Hinzu kommen rund 5'000 bis 10'000 t getrockneter Klärschlamm, der ebenfalls verbrannt werden muss. Bis Ende 1999 wurden diese Abfälle auf Deponien der AVAG abgelagert, was inzwischen nicht mehr zulässig ist (Art. 30c Abs. 1 USG, Art. 11 und 53a Abs. 1 TVA, vgl. dazu die Urteile des Bundesgerichts vom 11. November 1998, auszugsweise publiziert in: URP 1999 S. 160 ff. und ZBl 100/1999 S. 534 ff., sowie vom 15. Mai 2000, in: URP 2000 S. 324 ff.). Das BUWAL weist in seiner Stellungnahme an das Bundesgericht darauf hin, dass der Abfall der AVAG-Region mangels genügender Verbrennungskapazitäten in der übrigen Schweiz auch heute noch zu einem erheblichen Teil unbehandelt abgelagert wird. Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass dies Art. 30c USG und Art. 11 TVA widerspricht. Hinzu kommt, dass gemäss den Feststellungen des Verwaltungsgerichts die Abfallmenge seit einigen Jahren wieder zunimmt. Das BUWAL führt hierzu in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht aus, die Menge der brennbaren Abfälle in der Schweiz sei von 1996 bis 1999 um gesamthaft 10% auf 3.17 Mio. t gestiegen. In den nächsten Jahren sei ein weiterer Zuwachs zu erwarten. Erst etwa ab 2005 könne mit einer Stabilisierung der Abfallmenge gerechnet werden, vorausgesetzt, dass künftig noch verstärkt Abfälle vermieden würden. Für das Jahr 2005 werde mit einer zu verbrennenden Abfallmenge von ca. 3.7 Mio. t gerechnet. Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, laut der Abfallstatistik 1996 des BUWAL (Umwelt-Materialien Nr. 90) habe die Menge der brennbaren Abfälle 1996 3.14 Mio. t betragen. Wenn 1999 diese Menge 3.17 Mio. t betragen habe, mache der Zuwachs nicht 10% aus. Die Prognose des BUWAL für 2005 sei daher nicht nachvollziehbar. Dieser Einwand übersieht, dass das BUWAL in seinen (alle zwei Jahre publizierten) Statistiken bis und mit 1996 immer einen gewissen Anteil illegal entsorgter Abfälle einrechnete. In der Abfallstatistik 1998 wurde darauf erstmals verzichtet (BUWAL, Abfallstatistik 1998, UmweltMaterialien Nr. 119, Bern 1999, S. 28). Ohne illegal entsorgte Abfälle betrug die Menge der brennbaren Abfälle 1996 2.88 Mio. t. Ausgehend von dieser für einen korrekten Vergleich massgeblichen Zahl, ergibt sich bis 1999 (3.17 Mio. t) ein Zuwachs von 10%. Auf die Anfang 1999 im Auftrag der schweizerischen Preisüberwachung erstattete Studie zur Kapazität der Kehrichtverbrennungsanlagen kann schon deswegen nicht abgestellt werden, weil deren Schätzungen zur Entwicklung der Abfallmenge viel zu tief liegen. Die für 2005 maximal prognostizierte Menge von 3 Mio. t brennbarer Siedlungsabfälle wurde bereits 1998 erreicht, die für 2010 erwartete Maximalmenge (3.15 Mio. t) im Jahr 1999 überschritten. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass in der AVAG-Region die Sackgebühr eingeführt und die Infrastruktur für Separatsammlungen aufgebaut wurde, begleitet von Aufklärungsaktivitäten im Bereich der Abfallverminderung und -verwertung. Dementsprechend sei die Abfallmenge in der AVAG-Region von 1990 bis 1996 um ca. 19% zurückgegangen. Dabei habe allerdings auch die stagnierende Wirtschaftslage eine nicht zu unterschätzende Rolle gespielt. Nachdem sich die Abfallmengen mit dem Einsetzen einer wirtschaftlichen Erholung wieder erhöht hätten und die weiteren Einflussmöglichkeiten des Kantons auf die Entwicklung der Abfallmenge begrenzt seien, sei es nicht zu beanstanden, dass die AVAG die Anlage auf eine Verbrennungskapazität von 100'000 t pro Jahr ausgerichtet habe. Diesen Erwägungen ist auch im Lichte der Stellungnahme des BUWAL beizupflichten. Nicht gefolgt werden kann den Beschwerdeführern, wenn sie pauschal den Vorwurf erheben, die bernische Abfallplanung missachte die Anforderung, Abfälle seien in erster Linie zu vermeiden und zu verwerten. Die im Leitbild vorgesehenen und soweit ersichtlich auch verwirklichten Massnahmen lassen diesen Vorwurf als ungerechtfertigt erscheinen. Es spricht insgesamt nichts gegen die Annahme, dass sich die Abfallmenge in der AVAG-Region ungefähr entsprechend dem gesamtschweizerischen Trend entwickeln wird. Die Beschwerdeführer wenden weiter ein, der Abfall der AVAG-Region könne in anderen Anlagen verbrannt werden, seien dies andere Kehrichtverbrennungsanlagen oder Anlagen der Zementindustrie. Zudem sei es möglich, durch Abfalltrennung die zu verbrennende Abfallmenge zu reduzieren und deren Heizwert zu senken, was sich günstig auf die Kapazität des Vorhabens auswirke. c) aa) Art. 31 Abs. 1 USG verlangt von den Kantonen bei der Abfallplanung die Vermeidung von Überkapazitäten. In diesem Zusammenhang verpflichtet Art. 31a Abs. 1 USG die Kantone zur Zusammenarbeit. Das bedeutet nicht, dass Abfall aus beliebigen Gebieten der Schweiz an beliebigen anderen Orten des Landes zu verbrennen ist. Der Bund geht für die Planung der Abfallverbrennung vielmehr von vier Regionen aus (Westschweiz, Mittelland, Ostschweiz/Innerschweiz, Tessin), innerhalb derer ausreichende Verbrennungskapazitäten bereitzustellen sind. Damit ergeben sich ökologisch und finanziell vertretbare Transportdistanzen. Zudem werden Kantone ohne eigene Abfallanlagen nicht von abfallpolitischen Entscheiden in weit entfernten Landesteilen abhängig (Pierre Tschannen, Kommentar USG, N. 17 zu Art. 31; BUWAL, Abfallstatistik 1998, S. 11, 17 ff.). Das Bundesgericht hat in seinem nicht veröffentlichten Urteil vom 27. April 1999 in Sachen Kehrichtverbrennungsanlage Lausanne/Tridel SA erwogen, Art. 31a USG verpflichte vor allem benachbarte Kantone zur Zusammenarbeit (E. 3c/aa). Für die Kantone bedeutet dies, dass sie die Planung ihrer Verbrennungsanlagen grundsätzlich auf die Entsorgungsautonomie jener Abfallregion auszurichten haben, der sie angehören. Damit wird eine regionenüberschreitende Zusammenarbeit etwa bei kurzfristigen Engpässen zur Ausnützung von in älteren Anlagen noch vorhandenen Kapazitäten nicht ausgeschlossen. bb) Bei dieser Ausgangslage kann grundsätzlich dahingestellt bleiben, ob, wie die Beschwerdeführer behaupten, in den Anlagen der Westschweiz und Ostschweiz/Innerschweiz Überkapazitäten vorhanden sind. Immerhin sei angemerkt, dass dies gemäss den überzeugenden Darlegungen des angefochtenen Entscheids und des BUWAL nicht der Fall ist. Während zwischen den Kapazitätsannahmen der Beschwerdeführer und jenen des BUWAL bezüglich der Ostschweiz nur kleinere Differenzen bestehen, bestehen grosse Unterschiede in den Annahmen bezüglich der Westschweiz. Hier machen die Beschwerdeführer jährliche Kapazitätsreserven von rund 215'000 t (in Lausanne und Monthey) geltend. Das BUWAL erklärt demgegenüber, in Monthey werde ein alter Ofen mit einer Jahreskapazität von 45'000 t durch einen Ofen mit einer Kapazität von 85'000 t ersetzt, was eine Zusatzkapazität von nur 40'000 t pro Jahr schaffe. In Lausanne sei überhaupt nur der Ersatz bestehender Ofenlinien (mit einer Jahreskapazität von 130'000 t) vorgesehen. Selbst wenn für das Jahr 2005 nicht von 3.7 Mio. t brennbarer Abfälle ausgegangen wird, wie dies das BUWAL gestützt auf die aktuellsten verfügbaren Unterlagen tut, sondern die Szenarien des BUWAL in der Abfallstatistik 1998 zugrunde gelegt werden, von denen das Verwaltungsgericht ausging, zeigt sich, dass ein Bedarf für die Realisierung der Kehrichtverbrennungsanlagen Thun und Tessin ausgewiesen ist. Gemäss den Berechnungen in der Abfallstatistik 1998 fehlen, ausgehend von den 3 Mio. t brennbarer Abfälle aus dem Jahr 1998 und einer Zunahme der Abfallmenge und des Heizwerts von je 1% pro Jahr, selbst nach dem Bau dieser beiden Anlagen im Jahr 2005 rund 118'000 t Verbrennungskapazität. Bei einer kleineren Wachstumsrate der Abfallmenge und des Heizwertes von je 0.5% pro Jahr wäre eine Reservekapazität von 59'000 t vorhanden (Abfallstatistik 1998, S. 16). Hierzu ist anzumerken, dass das Gebot, Überkapazitäten zu vermeiden, die Einrechnung angemessener Reserven zur Überbrückung von saisonalen Schwankungen, Betriebsausfällen und zum Auffangen der unvermeidlichen Prognosenunsicherheiten nicht verbietet (Pierre Tschannen, Kommentar USG, N. 17 zu Art. 31). Die Beschwerdeführer machen unter Berufung auf eine Erhebung des Verbandes der Betriebsleiter Schweizerischer Abfallbehandlungsanlagen (VBSA) geltend, das BUWAL unterschätze die Verfügbarkeit der Kehrichtverbrennungsanlagen und damit deren Kapazität. Die fragliche Erhebung des VBSA datiert von 1999 und führte vor allem zum Ergebnis, dass die erheblichen monatlichen Schwankungen der Abfallmengen für die Kapazitätsplanung von Bedeutung sind. Die Behauptung der Beschwerdeführer, dass das BUWAL von zu tiefen Verfügbarkeiten der Verbrennungsanlagen ausgehe, wird durch diese Untersuchung nicht gestützt. cc) Innerhalb der Entsorgungsregion Mittelland liegt die Kehrichtverbrennungsanlage Zuchwil/SO, welche auch im Abfall-Leitbild des Kantons Bern berücksichtigt wird, verbrennt sie doch einen erheblichen Teil des Abfalls aus diesem Kanton (KEBAG-Region). Die Beschwerdeführer machen geltend, in Zuchwil bestehe wegen des vorgesehenen Baus einer vierten Ofenlinie eine Kapazitätsreserve von 70'000 t pro Jahr. Die Beschwerdeführer übergehen, dass diese Linie nur als Ersatz für eine bestehende Linie bzw. als Reserve für Revisionen etc. gebaut wird. Weder die Rauchgasreinigung noch die Energieverwertung werden auf eine Zusatzkapazität von 70'000 t pro Jahr ausgelegt; die neue Linie kann daher nicht als zusätzliche Linie verwendet werden. Andere Kehrichtverbrennungsanlagen in der Region Mittelland, die für die Abnahme des Abfalls der AVAG-Region in Frage kämen, haben die Beschwerdeführer nicht rechtzeitig bezeichnet. Ob es - wie die Beschwerdeführer behaupten - in jedem Fall zweckmässiger ist, eine bereits bestehende Anlage zu erweitern, statt eine neue zu bauen, ist zweifelhaft. Je grösser eine Anlage bzw. die darin verbrannte Abfallmenge ist, umso höher werden die Emissionsfrachten, die in ihrer Umgebung verteilt werden, auch wenn die Anlage alle Vorschriften zur Emissionsbegrenzung einhält. Bei der Planung von Kehrichtverbrennungsanlagen spielen zahlreiche Faktoren eine Rolle, namentlich die Erschliessung und die Lage zum Einzugsgebiet sowie die Betriebsgrösse, die einen umwelttechnisch und finanziell optimierten Betrieb ermöglicht. Sind diese primären Parameter beachtet, sprechen Gründe der fairen Verteilung der Lasten aus der Abfallentsorgung dafür, die entsprechenden Anlagen nicht übermässig zu konzentrieren. d) Die Beschwerdeführer werfen dem Verwaltungsgericht vor, übersehen zu haben, dass bei den Zementwerken ein riesiger Bedarf an Abfall bestehe. Statt wie bisher 150'000 t könnten die Zementwerke eine jährliche Abfallmenge von 300'000 t verbrennen und so den Brennstoff Kohle ersetzen. Gemäss den Angaben des BUWAL verfügen die Zementwerke über eine schlechtere Rauchgasreinigung als die Kehrichtverbrennungsanlagen. Zudem müsse vermieden werden, dass sich im Abfall enthaltene Schadstoffe im Zement anreicherten. Daher eigneten sich nur klar definierte schadstoffarme Abfälle für die Entsorgung in Zementwerken. Die Verbrennung vermischter Siedlungsabfälle in Zementwerken sei unzulässig, weil dabei die Emissionsvorschriften der Luftreinhalte-Verordnung verletzt würden. Weiter führt das BUWAL aus, die Abfallmenge, die sich sowohl für die Verbrennung in einer Kehrichtverbrennungsanlage als auch für die Entsorgung in einem Zementwerk eigne, betrage heute jährlich rund 100'000 t. Davon würden bereits 70'000 t in den Zementwerken verbrannt. Um auch die verbleibenden 30'000 t in Zementwerke umzuleiten, wäre der Aufbau einer aufwendigen Logistik nötig; überdies sei es eher unwahrscheinlich, dass sich die dabei entstehenden Kosten auf einem mit den anderen Entsorgungswegen vergleichbaren Niveau halten liessen. Die Beschwerdeführer haben sich zu diesen überzeugenden Ausführungen nicht mehr geäussert. Die Verbrennung in Zementwerken ist daher nicht als realistische Alternative zum Bau der Anlage in Thun anzusehen (vgl. hierzu auch BUWAL, Abfallstatistik 1998, S. 19). Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass die Entsorgungssicherheit bei der Verbrennung von Abfällen in Zementwerken nicht in gleicher Weise gewährleistet ist wie bei der Verbrennung in Kehrichtverbrennungsanlagen, weil die Zementwerke in erster Linie entsprechend der - mitunter wechselnden - Nachfrage nach Zement und nicht gemäss der angelieferten Menge Abfall betrieben werden. e) Dem Hinweis der Beschwerdeführer auf die Möglichkeiten, vermehrt Kunststoffe separat zu sammeln und damit bis zu 100'000 t Abfälle nicht verbrennen zu müssen, hält das BUWAL entgegen, eine weitgehende Separatsammlung von Kunststoffen sei zwar grundsätzlich machbar und in einem konkreten Fall (Kanton Zug) auch erreicht worden. Indessen seien die Kosten pro Tonne Abfall wesentlich höher als bei der Mitverbrennung in der Kehrichtverbrennungsanlage. Aus Kostengründen werde daher Kunststoff sinnvollerweise separat nur aus Industrie und Gewerbe gesammelt. Das entsprechende Sammelpotential belaufe sich auf rund 30'000 t pro Jahr, was einer Senkung des Heizwertes um 1.7% entspreche. Diese Separatsammlung sei in den Prognosen des BUWAL für die Entwicklung von Bedarf und Verbrennungskapazität berücksichtigt. Die Beschwerdegegnerin weist überdies darauf hin, dass die Separatsammlung von Kunststoffen im Kanton Zug inzwischen eingestellt worden sei, unter anderem deshalb, weil sich deren Verbrennung in Zementwerken wegen der ungenügenden Reinheit der Kunststoffe als problematisch erwies. Selbst wenn von günstigen Annahmen über die Möglichkeit der Separatsammlung von Kunststoffen ausgegangen würde, so vermöchte dies am Bedarf für eine Kehrichtverbrennungsanlage in der AVAG-Region nichts zu ändern. Auf keinen Fall lässt sich in der Abfallregion Mittelland so viel Kunststoff separat sammeln und verwerten, dass damit auf das hier umstrittene Vorhaben verzichtet werden könnte. f) Auch die Behauptung der Beschwerdeführer, die Hälfte der Kantone verfügten immer noch nicht über mengenabhängige Kehrichtgebühren, trifft nicht zu. Die fraglichen Kantone, es handelt sich gemäss den Angaben des BUWAL um Tessin, Genf, Jura, Neuenburg und Teile von Waadt und Wallis, stellen eine (abnehmende) Minderheit der Kantone dar. Keiner dieser Kantone gehört zur Abfallregion Mittelland. Vorliegend ist ausschlaggebend, dass der Kanton Bern und insbesondere die AVAG-Region seit längerem mengenabhängige Gebühren eingeführt haben, was sich in rückgängigen Abfallmengen niedergeschlagen hat (vgl. vorne E. 6b). g) Zusammenfassend lässt sich mit dem angefochtenen Entscheid festhalten, dass der Bedarf für die Kehrichtverbrennungsanlage Thun ausgewiesen ist.