Citation: 1P.238/2000 26.01.2001 E. 5

5.- a) Les plans de mesures (art. 44a LPE, 31 ss OPair et 19 OPB) sont des instruments de coordination permettant aux autorités compétentes de procéder à une appréciation globale de la situation (ATF 123 I 175 consid. 3f p. 190 et la jurisprudence citée). Ils permettent également d'ordonner, dans chaque cas particulier, une limitation complémentaire des émissions respectant les principes de l'égalité de traitement et de la proportionnalité (ATF 120 Ib 436 consid. 2c/cc p. 445). Si le canton est tenu par une obligation de résultat au regard des exigences du droit fédéral en matière de protection contre les immissions, les moyens à mettre en oeuvre sont en revanche fixés, puis adaptés, par l'autorité cantonale compétente (ATF 125 II 129 consid. 7b p. 139), qui dispose dans ce cadre d'un large pouvoir d'appréciation (Loretan, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2ème édition, n° 17 ad art. 44a LPE). En matière de circulation routière, les plans de mesures permettent de tenir compte du fait que la construction d'ouvrages routiers ne contribue que modérément à la lutte contre la pollution de l'air; ce sont avant tout les mesures relatives au trafic et à la réduction des gaz d'échappement qui doivent être ordonnées. Leur exécution ne peut se faire que par étapes, pour des motifs d'ordre économique évidents. Les plans de mesures apparaissent ainsi comme des instruments complexes et évolutifs, adaptés à une planification sur une large échelle et à longue échéance, dans le respect des différents intérêts en présence (ATF 117 Ib 425 consid. 5c p. 430-431). L'autorité compétente doit pour cela disposer d'une marge de manoeuvre considérable permettant d'abandonner les mesures jugées inefficaces, et d'en adopter d'autres qui n'étaient pas prévues à l'origine. L'historique du plan de mesures OPair genevois, retracé ci-dessus, illustre cette démarche adaptative. b) La réduction du trafic de transit par le centre ville constitue l'un des objectifs principaux de la lutte contre la pollution atmosphérique à Genève. La mesure de diminution entreprise en 1991 a été reconduite dans le rapport de suivi de 1999, mais sous une forme plus concrète; l'effet attendu en est toujours une diminution du trafic de transit de l'ordre de 30%, par le biais de la réglementation locale du trafic. Le Grand Conseil admet que le plan de mesures - en particulier sa version de 1995 - prévoit généralement des mesures de substitution et d'accompagnement aux réductions du trafic. Rappelant sa politique des transports dans son rapport relatif à l'initiative 114, le Conseil d'Etat relève lui aussi que les mesures restrictives affectant le trafic privé ont en principe toujours été accompagnées d'actions de substitution et d'accompagnement, parmi lesquelles, le plus récemment, les mesures d'accompagnement à l'autoroute de contournement, les parcs de stationnement publics et la modernisation de la signalisation lumineuse. Il rappelle d'ailleurs que les grands travaux des dernières décennies ont presque exclusivement profité au réseau routier, longtemps sans mesure d'accompagnement au profit des autres modes de transport. Cela ne signifie pas que des mesures de substitution ou d'accompagnement soient possibles dans tous les cas de restriction du trafic privé. Qu'il s'agisse des mesures figurant au plan de mesures, ou des limitations complémentaires, il est possible qu'une intervention destinée à assainir la qualité de l'air ne puisse pas être accompagnée - voire précédée, comme le préconise l'initiative - d'une compensation en faveur du trafic privé, sans quoi son efficacité serait compromise. Par ailleurs, le Grand Conseil craint à juste titre qu'une mesure d'accompagnement ou de substitution, en soi réalisable, ne retarde indûment l'adoption des mesures d'assainissement de l'air. c) Les recourants soutiennent que seules les mesures de substitution ou d'accompagnement "adéquates" devraient être mises en oeuvre selon l'art. 160B al. 3 let. a de l'initiative; par ailleurs, l'art. 160B al. 3 let. b devrait être interprété en relation avec l'al. 2 de cette disposition, qui impose seulement à l'autorité d'assurer la meilleure fluidité "possible" du trafic. En définitive, il s'agirait uniquement d'inciter l'autorité à réfléchir aux solutions permettant de porter le moins atteinte aux droits des citoyens, conformément au principe de la proportionnalité. Cette interprétation restrictive des dispositions litigieuses n'est toutefois pas celle qui paraît s'imposer. Si, comme le soutiennent les recourants, les dispositions de l'initiative ne font que reprendre les exigences découlant du principe de la proportionnalité, en obligeant l'autorité à une pesée soigneuse des intérêts, on ne voit pas la raison de les faire figurer expressément dans un texte constitutionnel spécifique, puisque ces principes sont de toute façon applicables, comme cela est rappelé ci-dessus, lors de l'adoption de plans de mesures. Il ressort au contraire clairement du texte des dispositions litigieuses que l'adoption de mesures de substitution ou d'accompagnement est un préalable nécessaire à la réduction et à la canalisation du trafic. Cela résulte des termes "avant toute mesure" (art. 160B al. 3 let. a) et "ne peuvent être décidées que si des mesures. .. sont préalablement mises en place" (let. b). Contrairement à ce que prétendent les recourants, le Conseil d'Etat n'a pas admis sans réserve ces deux dispositions, puisqu'il a estimé que "le systématisme très rigoureux assorti d'un conditionnement sans équivoque. .. au sujet des mesures de substitution et d'accompagnement fait craindre au Conseil d'Etat des blocages plus réguliers encore sur les actions qu'il se doit d'entreprendre. ..". d) Les dispositions litigieuses tendent à fixer un ordre de priorité en faveur de la fluidité du trafic privé et du trafic pendulaire; cela peut être de nature à empêcher, ou tout au moins à ralentir considérablement les mesures visant à canaliser ou à restreindre le trafic, et qui pourraient s'imposer en application tant des art. 12 al. 1 let. c LPE et 32 al. 2 OPair que de l'art. 11 al. 3 LPE. Comme cela est relevé ci-dessus, les plans de mesures sont par nature destinés à être périodiquement adaptés, l'efficacité de chacune d'elles devant être évaluée et contrôlée (art. 32 al. 1 let. d et 33 OPair). Cela peut notamment impliquer l'adoption de mesures de réduction ou de canalisation du trafic, le cas échéant sans contrepartie, afin d'en vérifier dans un premier temps l'efficacité; des interventions urgentes peuvent par ailleurs être décidées en application des art. 11 al. 3 LPE, de l'art. 3 al. 4 LCR et de la clause générale de police. L'ensemble de ces interventions pourrait être rendu impossible s'il y avait lieu, dans chaque cas, d'adopter des mesures de compensation telles, par exemple, la construction d'ouvrages routiers, dont la réalisation ne peut se faire à brève échéance. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, les dispositions litigieuses réduisent exagérément la marge de manoeuvre dont l'autorité compétente doit nécessairement bénéficier dans ce domaine, en vertu du droit fédéral.