Citation: 1A.132/1999 25.01.2000 E. 2

2.- a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist unter Vorbehalt der Ausnahmen gemäss Art. 99-102 OG zulässig gegen Verfügungen, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder richtigerweise stützen sollten (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG). Im vorliegenden Fall macht der Beschwerdeführer geltend, das Verwaltungsgericht habe das Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR 814. 01; USG) und die Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814. 41) zu Unrecht nicht angewendet und seinen Entscheid zu Unrecht nur auf kommunales Recht gestützt. In diesem Zusammenhang rügt er auch eine falsche und unvollständige Sachverhaltsfeststellung. Diese Rügen können im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben werden (vgl. BGE 123 II 88 E. 1 S. 91 f., 74 nicht veröffentlichte E. 1 und E. 2 S. 76 f.; 121 II 72 E. 1 c und d S. 76 f.). Der Beschwerdeführer ist als Baugesuchsteller durch den angefochtenen Entscheid berührt und hat ein schutzwürdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung (Art. 103 Abs. 1 lit. a OG). Auf die rechtzeitig erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher einzutreten. b) Das Verwaltungsgericht prüfte die Zulässigkeit des Bauvorhabens nach Bundesumweltrecht nicht abschliessend, weil es der Auffassung war, die Umnutzung des Ladenlokals in eine Bar mit Musikbetrieb sei schon nach der kommunalen Bau- und Zonenordnung (§§ 2 und 20 Altstadtreglement) unzulässig. Dieses Vorgehen ist zulässig, sofern dem Altstadtreglement selbständige Bedeutung gegenüber dem Bundesumweltschutzrecht zukommt. Kann das Vorhaben schon gestützt auf selbständiges kantonales bzw. kommunales Recht untersagt werden, so erübrigt sich die Frage, ob es bundesrechtlich zulässig wäre. Es ist somit zu prüfen, ob das vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte kommunale Altstadtreglement mit dem Bundesrecht vereinbar ist und neben diesem eine selbständige Bedeutung hat. aa) Mit dem Inkrafttreten der bundesrechtlichen Umweltschutzbestimmungen hat das kantonale Recht betreffend den direkten Schutz vor Immissionen seine selbständige Bedeutung verloren, soweit sich sein materieller Gehalt mit dem Bundesrecht deckt oder weniger weit geht; es hat sie aber dort behalten, wo es die bundesrechtlichen Normen ergänzt oder - soweit erlaubt - verschärft (BGE 120 Ib 287 E. 3c/aa S. 294; 118 Ia 112 E. 3b S. 114 f.; 118 Ib 590 E. 3a S. 595; 117 Ib 125 E. 3b S. 128; 114 Ib 214 E. 4a S. 220). Nach den allgemeinen Grundsätzen der bundesstaatlichen Kompetenzaufteilung ist im Bereich nachträglich derogatorischer Bundeskompetenzen kantonales Recht nur unzulässig, soweit es dem eidgenössischen Recht widerspricht oder soweit dieses abschliessend ist (BGE 121 I 334 E. 4 S. 341; 119 Ia 378 E. 9 S. 386 f.; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl. , Zürich 1998, S. 130 f.). Soweit das Bundesrecht nicht abschliessend ist, bleibt kantonales Recht grundsätzlich anwendbar. Es ist somit zu prüfen, ob die auf den vorgesehenen Barbetrieb allenfalls anwendbaren eidgenössischen Umweltschutzvorschriften abschliessend sind. bb) Der Schutz vor Lärmemissionen aus ortsfesten Anlagen wird durch das eidgenössische Umweltschutzrecht geregelt (Art. 11 ff., insbesondere Art. 25 USG, Art. 7 ff. LSV). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ist auch der Lärm, der durch einen Gastwirtschaftsbetrieb verursacht wird, nach den eidgenössischen Lärmschutzvorschriften zu beurteilen. Zwar sind die Belastungsgrenzwerte nach Anhang 6 LSV nicht unmittelbar anwendbar auf Lärm, der überwiegend durch menschliches Verhalten verursacht wird, doch sind diese Lärmimmissionen direkt nach Art. 15 USG zu beurteilen, wobei auch die Art. 19 und 23 USG zu berücksichtigen sind (Art. 40 Abs. 3 LSV; BGE 123 II 325 E. 4d S. 333-335; Urteil i.S. Th. vom 24. Juni 1997, publ. in URP 1997 495, E. 3). Dabei sind auch Lärmemissionen, die durch den bestimmungsgemässen Betrieb einer Anlage ausserhalb derselben verursacht werden, nach den Bestimmungen des eidgenössischen Umweltrechts zu beurteilen, wenn sie unmittelbar dem Betrieb zuzurechnen sind, so der Lärm von Gästen eines Restaurants, die sich auf der Restaurantterrasse oder in der unmittelbaren Umgebung befinden (BGE 123 II 74 E. 3b S. 79, 325 E. 4a/bb S. 327 f.; Urteil des Bundesgerichts i.S. Th. vom 24. Juni 1997, publ. in URP 1997 495, E. 2b/aa; vgl. auch BGE 125 II 129 E. 4 S. 132; 124 II 272 E. 2a S. 275; Robert Wolf, Umstrittenes Lärmschutzrecht: Alltagslärm - kantonale Lärmschutzvorschriften - Bestimmung von Empfindlichkeitsstufen im Einzelfall, URP 1994 S. 97-115, insbes. S. 104 f.). Dieser Lärm könnte durch Betriebsvorschriften gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. c USG reduziert werden, namentlich durch Einschränkungen der Öffnungszeiten (BGE 123 II 325 E. 4e S. 336). Das bedeutet aber nicht zwingend, dass Emissionen ausschliesslich nach Bundesumweltrecht begrenzt werden dürfen. Nach Art. 65 Abs. 2 USG dürfen die Kantone keine neuen Immissionsgrenzwerte, Alarmwerte oder Planungswerte festlegen. Derartige quantitative Immissionsbeschränkungen der Kantone sind damit nicht mehr zulässig (BGE 117 Ib 125 E. 3b S. 128; 116 Ib 175 E. 1b/bb S. 179 mit Hinweisen). Doch wird dadurch selbständiges kantonales Recht, welches den Schutz vor Immissionen bezweckt oder bewirkt, nicht generell unzulässig. Es gibt zahlreiche Gesetzgebungsbereiche, die in der Zuständigkeit der Kantone liegen und nebst anderem auch der Begrenzung der Umweltbelastung dienen, ohne dass das entsprechende kantonale Recht deswegen als blosses unselbständiges Ausführungsrecht zum Umweltschutzgesetz zu betrachten wäre (vgl. BGE 125 I 182 E. 2d/ff. S. 190; 121 I 334 E. 7 S. 346; 119 Ia 378 E. 9b S. 388 f.; Theodor Loretan, Kommentar USG, N. 27 zu Art. 44a). Insbesondere dient auch die Raumplanung dem Schutz der Wohnlichkeit vor negativen Auswirkungen (Art. 1 Abs. 2 Bst. b, Art. 3 Abs. 3 Bst. b und Art. 6 Abs. 2 Bst. c RPG; Loretan, a.a.O., N. 27 f. zu Art. 44a). Kantonale raumplanerische Massnahmen können daher zur Begrenzung der Umweltbelastung eingesetzt werden (BGE 123 I 175 E. 3b/ee S. 185 und E. 3f S. 189 f.; André Schrade/Theodor Loretan, Kommentar USG, N. 10 zu Art. 12). Das hat nicht zur Folge, dass das ganze Raumplanungsrecht, soweit es dem Schutz vor schädlichen oder lästigen Einwirkungen dient, zu unselbständigem Ausführungsrecht zum Bundesverwaltungsrecht wird (Pierre Tschannen, Kommentar RPG, N. 10 zu Art. 3). Städtebauliche Nutzungsvorschriften des kantonalen und kommunalen Rechts haben weiterhin selbständigen Gehalt, soweit sie die Frage regeln, ob eine Baute oder Anlage nach den raumplanerischen Grundlagen am vorgesehenen Ort erstellt und ihrer Zweckbestimmung übergeben werden darf. Dies gilt auch, wenn die für den Charakter eines Quartiers wesentlichen Nutzungsvorschriften mittelbar dem Schutz der Nachbarn vor Übelständen verschiedenster Art dienen. So können etwa störende Bauten und Betriebe, die mit dem Charakter einer Wohnzone unvereinbar sind, durch kommunales oder kantonales Recht untersagt werden, auch wenn die Lärmemissionen, zu denen sie führen, bundesrechtliche Schranken nicht überschreiten (BGE 118 Ia 112 E. 1b S. 115; 118 Ib 590 E. 3a S. 595; 117 Ib 147 E. 2d/cc S. 153; 116 Ia 491 E. 1a S. 493; 116 Ib 175 E. 3b S. 183 f.; 114 Ib 214 E. 5 S. 222 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl. , Zürich 1999, S. 153 Rz. 551). Ebenso ist der allgemeine Schutz der Nachtruhe nach wie vor durch kantonales oder kommunales Recht geregelt: Dieses kann nicht nur polizeiliche Massnahmen gegen störende Benutzer der Anlage vorsehen (BGE 123 II 74 E. 5c S. 87) und die nächtlichen Schliessungszeiten bestimmen (BGE 119 Ia 378 E. 9b S. 388 f.), sondern auch Betriebe verbieten, die - wie etwa ein Dancing - abends und nachts zu Ruhestörungen führen und deshalb mit der in einer Zone angestrebten Wohnnutzung unverträglich erscheinen (BGE 118 Ia 112 E. 1b S. 115; 116 Ia 491 E. 1a S. 493). cc) Vorliegend stützt das Verwaltungsgericht die Verweigerung des Gesuchs nicht auf kantonalrechtliche, gegenüber dem Bundesrecht strengere Belastungsgrenzwerte (die gemäss Art. 65 Abs. 2 USG unzulässig wären), sondern darauf, ein Barbetrieb sei mit dem durch das Raumplanungs- und Baurecht festgelegten Charakter des Gebiets und mit der Wohnnutzung der Altstadt nicht vereinbar. Es begründet dies nicht damit, dass der Betrieb der Anlage selber zu übermässigen Immissionen führe, sondern damit, dass eine Bar erfahrungsgemäss auch lärmiges Verhalten von Gästen ausserhalb des Betriebes mit sich bringe, welches bei den engen räumlichen Verhältnissen im südlichen Teil der inneren Altstadt besonders störend in Erscheinung treten müsste, namentlich auch auf dem Vorplatz; dieser sei öffentlicher Boden, wo Ruhe zu schaffen nicht Aufgabe und Zuständigkeit des Betriebsinhabers, sondern des Baurechts sei. Das trifft zu: Die vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 1 werden in erster Linie durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt, wobei gemäss Art. 7 Abs. 1 USG nur diejenigen Einwirkungen erfasst werden, die durch den Betrieb einer Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG erzeugt werden (BGE 123 II 74 E. 3a S. 78). Die Emissionsbegrenzungen nach Art. 7 ff. LSV beziehen sich nur auf Emissionen, die aus einer ortsfesten Anlage stammen, und die anzuordnenden Massnahmen können nur solche sein, die sich an den Anlageinhaber richten (Schrade/Loretan, a.a.O., N. 10, 14 ff. und 18 zu Art. 11). Von diesem können indessen nur Massnahmen verlangt werden, die überhaupt in seinem Einflussbereich liegen (BGE 123 II 337 E. 7b S. 354). Dazu gehört auch etwa die Bewirtschaftung eines zum Betrieb gehörenden Parkplatzes (BGE 125 II 129 E. 8b S. 143). Hingegen liegt das Verhalten von Personen auf öffentlichem Grund nicht im Einflussbereich des Restaurantinhabers, auch wenn es sich um Personen handelt, die vorher sein Lokal besucht haben. Solche zusätzlichen, nicht unmittelbar mit dem Betrieb zusammenhängenden Immissionen sind nicht - oder jedenfalls nicht ausschliesslich - durch Massnahmen gemäss USG, sondern mit raumplanerischen Massnahmen zu begrenzen (Schrade/Loretan, a.a.O., N. 17a zu Art. 11). dd) Das kommunale Altstadtreglement, auf welches das Verwaltungsgericht die Verweigerung der Bewilligung stützte, dient somit nicht spezifisch der Lärmbegrenzung, welche aus Anlagen im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG stammen, sondern generell der Erhaltung der Wohnqualität der Altstadt. Es hat neben dem Bundesumweltrecht eine selbständige Bedeutung. Dann aber liegt in der Versagung der Baubewilligung gestützt auf das Altstadtreglement keine Bundesrechtsverletzung, auch wenn dem Vorhaben im Lichte des Bundesumweltrechts nichts entgegenstehen würde. c) Damit erweist sich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde als unbegründet.