Citation: 1C_185/2007 06.11.2007 E. 2

Der Beschwerdeführer macht eine Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV geltend. Er erblickt im Umstand, dass die Stimmberechtigten der Stadt Luzern in Unkenntnis bzw. in Ungewissheit des kantonalen Fusionsbeitrages von 20 Millionen Franken über die Fusion zu befinden hatten, eine Beeinträchtigung der freien Willensbildung und -äusserung. Bei dem gewählten Vorgehen, zuerst die kommunale Abstimmung über die Fusion und erst hernach die Abstimmung über den Kantonskredit durchzuführen, sei es nicht möglich, über die Fusion in Kenntnis aller Umstände zu befinden und die Zustimmung zur Fusion von der kantonalen Beteiligung abhängig zu machen. Demgegenüber erblickt der Regierungsrat im gewählten Vorgehen keine Verletzung der Abstimmungsfreiheit. Er weist darauf hin, dass der Grosse Stadtrat einen Antrag (des Beschwerdeführers), die Fusion von der kantonalen Beteiligung abhängig zu machen, bewusst abgelehnt und die Fusion auf das Risiko hin, dass der kantonale Kredit möglicherweise nicht gesprochen werde, beschlossen hat. Demnach sei es für die Stimmberechtigten klar gewesen, dass über die Fusion unabhängig vom Kantonskredit abzustimmen war. 2.1 Die in Art. 34 Abs. 2 BV als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll garantiert werden, dass jeder Stimmberechtigte seinen Entscheid gestützt auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen und entsprechend mit seiner Stimme zum Ausdruck bringen kann (BGE 131 I 442 E. 3.1 S. 447, 130 I 290 E. 3.1 S. 294, 129 I 366 E. 2.1 S. 369, 125 I 441 E. 2a S. 443, 121 I 138 E. 3 S. 141, 119 Ia 271 E. 3a S. 272, ZBl 108/2007 S. 275 E. 2, 106/2005 S. 246 E. 2.1). 2.2 Die Frage der freien Willenskundgabe im umschriebenen Sinn kann sich insbesondere stellen, wenn über unterschiedliche Sachfragen abzustimmen ist, die in einem gewissen sachlichen Zusammenhang zueinander stehen. Diesfalls ist ein Abstimmungsmodus zu wählen, welcher die freie Willenskundgabe in optimaler Weise erlaubt. Dabei sind unterschiedlichste Konstellationen möglich. Anlässlich von Gemeindeversammlungen kann mit Eventualabstimmungen eine hinreichende Willensäusserung gewährleistet werden. Wird einer Initiative ein Gegenvorschlag gegenübergestellt, so soll das Verfahren mit doppeltem Ja und einer Stichfrage eine freie Willensäusserung ermöglichen (vgl. Art. 139b BV; Art. 76 BPR; § 86 Stimmrechtsgesetz, Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBI 83/1982 S. 1/32ff.). Ferner ist eine gleichzeitige Abstimmung über verschiedene Vorlagen denkbar (vgl. BGE 113 Ia 46, wo das Bundesgericht hinsichtlich einer gleichzeitigen und gekoppelten Abstimmung eine Verletzung der Einheit der Materie feststellte). Diese Arten der Verknüpfung von Abstimmungsfragen fallen indes ausser Betracht, wenn Entscheidungen auf unterschiedlicher Ebene anstehen und die Stimmberechtigten einer übergeordneten und einer untergeordneten Körperschaft über unterschiedliche Fragen zu befinden haben, die in einem gewissen sachlichen Zusammenhang zueinander stehen. Auch bei dieser Konstellation bestehen verschiedenartige Formen, um die unterschiedlichen Sachfragen im Hinblick auf die Volksabstimmungen miteinander zu koordinieren. Es ist - wie in § 85 Stimmrechtsgesetz vorgesehen - möglich, eine Abstimmungsvorlage in dem Sinne mit einer Bedingung zu versehen, dass sie auch bei Annahme nur in Kraft tritt, wenn eine andere mit ihr zusammenhängende Vorlage tatsächlich angenommen wird oder eine andere Bedingung sich erfüllt. Im Übrigen ist - wie im vorliegenden Fall, in dem auf kantonaler Ebene der Fusionsbeitrag und auf kommunaler Ebene die Zustimmung zur Fusion in Frage stehen, - in zeitlicher Hinsicht eine Abstimmungsfolge festzusetzen. Dabei ist im Einzelfall vor dem Hintergrund der konkreten Umstände und der zur Entscheidung anstehenden Fragen zu beurteilen, ob das Abstimmungsverfahren den Anforderungen von Art. 34 Abs. 2 BV genügt. Im Einzelnen lassen sich die Kriterien für die Festlegung des Abstimmungsverfahrens nicht abstrakt umschreiben. Sie hängen vom konkreten Umfeld ab und nehmen Bezug auf die Sicht des "aufgeklärten" politisch interessierten Stimmberechtigen (vgl. BGE 129 I 366 E. 2.3 S. 373). Dabei kann das notwendigerweise schematische Abstimmungsverfahren indes nicht jeder denkbaren Verknüpfung mit andern Sachfragen Rechnung tragen. Auch hier kommt die Rechtsprechung zum Grundsatz der Einheit der Materie sinngemäss zur Anwendung, wonach die Stimmberechtigten keinen verfassungsmässigen Anspruch darauf haben, dass ihnen einzelne, allenfalls besonders wichtige Teile einer Vorlage gesondert zur Abstimmung vorgelegt werden, und sie sich auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung einer Vorlage entscheiden müssen, wenn sie nur mit einzelnen Vorschriften einverstanden sind bzw. einzelne Bestimmungen ablehnen (vgl. BGE 129 I 366 E. 2.3 S. 373, 113 Ia 46 E. 6a S. 57, mit Hinweisen). Bei der Festlegung des Abstimmungsverfahrens kommt den Behörden ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dabei darf auch praktischen Gesichtspunkten Rechnung getragen werden. 2.3 Vorerst gilt es festzuhalten, dass der Grosse Stadtrat einen Antrag (des Beschwerdeführers), die Zustimmung zur Fusion von dem nachgesuchten Kantonsbeitrag mit einer förmlichen Bedingung abhängig zu machen, ablehnte. Der Beschwerdeführer anerkennt die Zulässigkeit dieses politischen Entscheides ausdrücklich. Damit ist davon auszugehen, dass der Beschluss des Grossen Stadtrates über die Fusion bewusst nicht an die tatsächliche Ausrichtung des kantonalen Beitrages geknüpft worden ist. Diesem Wertungsentscheid darf auch bei der Festlegung des Abstimmungsmodus Rechnung getragen werden. Umgekehrt ist der kantonale Fusionskredit des Grossen Rates unter dem Vorbehalt bewilligt worden, dass die Gemeinde Littau und die Stadt Luzern der Vereinigung zustimmen. Der Termin für die kommunale Abstimmung ist seit langem für den 17. Juni 2007 vorgesehen worden. Aus dem angefochtenen Entscheid und den Vernehmlassungen ergibt sich, dass zahlreiche Gründe für eine Abstimmung in der ersten Jahreshälfte sprechen. Der Beschwerdeführer vermag dies nicht in Frage zu stellen. Im Folgenden ist damit zu prüfen, ob die kommunale Abstimmung in einem Zeitpunkt, in dem angesichts des kantonalen Referendums über den kantonalen Beitrag zur Fusion noch keine Gewissheit besteht, vor der Verfassung standhält. 2.4 Beim gewählten Abstimmungsverfahren konnten die Stimmberechtigten der Stadt Luzern mit ihrer Stimme die folgenden Positionen zum Ausdruck bringen: - -:- - Ja zur Fusion aus grundsätzlichen Überlegungen - Ja trotz des Risikos der Ablehnung des kantonalen Beitrages - Nein wegen des Risikos der Ablehnung des kantonalen Beitrages - Nein zur Fusion aus grundsätzlichen Überlegungen -:- Hingegen kann nicht zum Ausdruck gebracht werden ein Ja unter der Voraussetzung, dass der kantonale Beitrag tatsächlich gewährt wird. Bei der Gewichtung dieses Abstimmungsverfahrens ist vorerst davon auszugehen, dass der Grosse Stadtrat den klaren politischen Willen zum Ausdruck brachte, die Fusionsfrage wegen ihrer grundsätzlichen Bedeutung nicht vom kantonalen Beitrag abhängig zu machen. Dieser Wertung gilt es auch hinsichtlich des Abstimmungsmodus Rechnung zu tragen. Die Stimmberechtigten haben grundsätzlich über die derartig ausgestaltete Frage abzustimmen, ohne dass ihnen weitere Varianten zur Verfügung stehen. Bei dieser Sachlage ist ein Ja zur Fusion unter der Voraussetzung, dass der kantonale Beitrag tatsächlich gewährt wird, von untergeordneter Bedeutung. Diejenigen Stimmberechtigten, für welche die tatsächliche Gewährung des kantonalen Beitrages hinsichtlich der Fusion von entscheidender Bedeutung ist, konnten die Vorlage verwerfen, um jegliche Risiken zu vermeiden. Es ist den Stimmberechtigten zuzumuten, sich auch dann für die Gutheissung oder Ablehnung der Fusion zu entscheiden, wenn sie mit dem kantonalen Kredit einverstanden sind oder ihn ablehnen. Daran ändert der Umstand nichts, dass der kantonale Beitrag von 20 Millionen Franken für einzelne Stimmberechtigte von einer gewissen Bedeutung sein mag. Insoweit kann im Abstimmungsmodus, für sich alleine genommen, vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse keine Verletzung der Abstimmungsfreiheit erblickt werden. Weiter darf aus kantonaler Sicht beachtet werden, dass praktische Gründe dafür sprechen, die Abstimmung über den Kredit erst nach den entsprechenden Abstimmungen in den Gemeinden über die Fusion durchzuführen. Die Stimmberechtigten des Kantons sollen nicht zur Urne gerufen und eine kantonale Abstimmung soll vermieden werden, wenn noch gar nicht feststeht, ob die Fusion in den betroffenen Gemeinden tatsächlich angenommen wird. Schliesslich ist von Bedeutung, dass die Stimmberechtigten der Stadt Luzern über die Tragweite der Fusionsvorlage gerade auch in finanzieller Hinsicht hinreichend klar und transparent informiert worden sind. Es ist ihnen dargelegt worden, dass der kantonale Fusionsbeitrag nicht gesichert ist und welche Konsequenzen die Verwerfung des kantonalen Kredites für die Fusion haben würde. Damit bestand zwar keine Gewissheit über den kantonalen Beitrag, indes eine vollständige Information über die finanzielle Seite der Fusion. Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass diese Informationen irreführend oder nicht hinreichend klar und vollständig gewesen seien. Gesamthaft gesehen erweist sich demnach die Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als unbegründet. Damit ist auch die Rüge der Verletzung des Stimmrechtsgesetzes unbegründet.