Citation: 1P.294/2005 20.10.2006 E. 4

II Comune ricorrente rileva che l'Ufficio presidenziale del Gran Consiglio non ha trasmesso ai deputati del Parlamento ticinese la sua presa di posizione del 16 marzo 2005 sul rapporto commissionale (nella quale sosteneva che, una volta accertata la contraddizione tra le due schede pubblicate, la sola alternativa possibile era di accogliere il ricorso e rinviare gli atti al Consiglio di Stato oppure di riformare la decisione impugnata). Poiché al Consigliere di Stato direttore del Dipartimento del territorio è invece stato concesso di esprimersi durante la seduta del Parlamento, sarebbero stati disattesi, al dire del ricorrente, il precetto della parità ed equità di trattamento in ambito procedurale (art. 29 cpv. 1 Cost.) nonché il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.). 4.1 II Consiglio di Stato dubita in primo luogo che il ricorrente abbia un interesse pratico ed attuale all'esame di questa censura, dal momento che la questione non influirebbe sull'esito della causa; obietta inoltre che non sono invocate disposizioni cantonali e che l'art. 29 Cost. non impone agli organi del Gran Consiglio di dare seguito a "richieste spontanee delle parti" ad istruttoria conclusa. Queste obiezioni non sono fondate. D'un canto la natura formale del diritto di essere sentiti comporta di massima, in caso di una sua violazione, l'annullamento della decisione impugnata indipendentemente dalla fondatezza del gravame nel merito (DTF 122 II 464 consid. 4a). D'altro canto la norma costituzionale costituisce una garanzia procedurale minima che prescinde dal diritto cantonale e che è esaminata con cognizione piena dal Tribunale federale (DTF 126 I 15 consid. 2a e rinvii). 4.2 In secondo luogo l'esecutivo cantonale si chiede se il Gran Consiglio ticinese, quando esplica funzioni giurisdizionali, sia un tribunale indipendente e imparziale nel senso degli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost. e se sia quindi tenuto a rispettare le esigenze del processo equo. L'interrogativo, per interessante che sia, esce dal quadro di questa causa, che, come detto in ingresso (cfr. consid. 1.3), è limitato all'esame delle censure ricorsuali sollevate. Il Comune di Caslano non lamenta violazioni specifiche dell'art. 6 CEDU e dell'art. 30 Cost., limitandosi a menzionare quest'ultima norma soltanto in entrata. Del resto, anche nelle osservazioni alla risposta governativa, pur raccogliendo l'interrogativo posto dal Consiglio di Stato, il ricorrente ribadisce che le garanzie procedurali invocate sono quelle istituite dall'art. 29 Cost., che pertengono al diritto di essere sentiti in senso lato e come tali vanno rispettate anche dalle autorità amministrative - il cpv. 1 della norma lo dice espressamente - non solo dai tribunali (DTF 130 I 388 consid. 4 pag. 393 e rinvio; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2a ed., Berna 2006, vol. II, pag. 605, n. 1319). 4.3 L'art. 29 cpv. 2 Cost. assicura alla parte la facoltà di esprimersi prima che sia presa una decisione che la tocca nella sua situazione giuridica e comprende il diritto di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di partecipare alla loro assunzione o perlomeno di potersi esprimere sul risultato, in quanto possano influire sul giudizio che dovrà essere preso (DTF 129 V 73 consid. 4.1, 127 III 576 consid. 2c, 126 I 15 consid. 2a/aa e rinvii). Il diritto di essere sentiti riguarda innanzitutto le questioni di fatto. Le parti hanno eventualmente il diritto di esprimersi sulle questioni di diritto qualora l'autorità giudicante intenda fondarsi su norme che non potevano ragionevolmente essere prese in considerazione o disponga di un potere di apprezzamento particolarmente ampio oppure qualora la situazione giuridica sia cambiata. L'art. 29 cpv. 2 Cost. non conferisce in linea di massima il diritto di pronunciarsi su di un progetto di decisione che fa seguito a una procedura d'istruzione (DTF 129 II 497 consid. 2.2 e rinvii). Al proposito, per la sussunzione giuridica della fattispecie, occorre riassumere preliminarmente le varie fasi della procedura svoltasi davanti al Gran Consiglio. 4.3.1 L'11 luglio 2002 il Comune di Caslano ha presentato il ricorso contro la scheda del piano direttore. Risulta poi dagli atti che il 10 luglio 2003, dopo avere preso conoscenza del messaggio n. 5392 del Consiglio di Stato, i rappresentanti del Comune sono stati sentiti oralmente da un gruppo della Commissione speciale per la pianificazione del territorio, incaricata di istruire la pratica. II 16 gennaio 2004 il ricorrente ha inoltre fatto uso della facoltà concessagli di presentare osservazioni ancora sul messaggio citato, sull'esito dell'audizione orale e su una successiva presa di posizione del Consiglio di Stato. Terminata l'istruzione, il 10 marzo 2005 la Commissione speciale ha reso il rapporto n. 5392 R, che conteneva alcune considerazioni di carattere generale sul piano dei trasporti del Luganese, sul piano viario del Basso Malcantone e sulla procedura di ricorso, proseguiva con l'esame dei singoli gravami e concludeva con i progetti delle decisioni che il Gran Consiglio avrebbe dovuto adottare, tra le quali vi era la proposta di respingere il gravame del ricorrente. Questi, il 16 marzo 2005, ha inviato alla Segreteria del Gran Consiglio una breve presa di posizione riferita al rapporto citato, chiedendo ch'essa fosse distribuita a tutti i deputati in vista della discussione plenaria. Nella seduta del 21 marzo 2005, il Gran Consiglio ha aderito alle proposte della sua Commissione speciale, respingendo il ricorso del Comune di Caslano. Durante la discussione hanno preso la parola il relatore commissionale e il Consigliere di Stato direttore del Dipartimento del territorio. Con una lettera del 12 aprile 2005 il Segretario generale del Gran Consiglio ha informato il ricorrente che l'Ufficio presidenziale del Parlamento non aveva distribuito la presa di posizione del 16 marzo 2005 ai deputati "a ragione dello stadio della procedura ricorsuale in cui ci si trovava". 4.3.2 La cronologia degli atti della procedura mostra che fino al termine della fase d'istruzione il ricorrente ha avuto modo di esprimersi per scritto e oralmente, in ossequio alla garanzia costituzionale di essere sentiti. Al Comune di Caslano non è invece stato concesso di pronunciarsi ancora sul rapporto n. 5392 R della Commissione speciale, giacché il contenuto del suo scritto 16 marzo 2005 non è pervenuto ai deputati. Infatti, il corollario ovvio della facoltà di una parte di esprimersi è che la sua presa di posizione sia effettivamente portata a conoscenza dell'autorità chiamata a decidere, se del caso dell'intero consesso. 4.3.3 Tuttavia, nella sostanza il rapporto in questione costituiva il progetto di decisione che la Commissione speciale ha steso al termine dell'istruzione della causa; esso è stato sottoposto durante la seduta del 21 marzo 2005 al Gran Consiglio, il quale, perlomeno per quanto attiene all'oggetto di questa procedura, lo ha approvato tale e quale e, con il rinvio esplicito del dispositivo, lo ha fatto divenire parte integrante della propria decisione (cfr. Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, pag. 382). In forza della giurisprudenza citata (cfr. DTF 129 II 497 consid. 2.2 pag. 505), il ricorrente, che non invoca disposizioni particolari del diritto cantonale, non può dedurre direttamente dall'art. 29 cpv. 2 Cost. il diritto di pronunciarsi su di un atto simile, che non deve nemmeno essere comunicato alla parte ricorrente prima della decisione granconsigliare (cfr. Borghi/Corti, loc. cit.). 4.3.4 II ricorrente invoca anche l'art. 29 cpv. 1 Cost., per il quale ognuno ha diritto alla parità di trattamento nei procedimenti amministrativi. Questa norma ha codificato un principio già riconosciuto dalla prassi (cfr. 126 V 244 consid. 4c). Essa persegue lo scopo di assicurare il contraddittorio, impedendo che una parte in un procedimento amministrativo, non necessariamente giudiziario, sia avvantaggiata rispetto all'altra. Nelle procedure di ricorso, anche l'autorità inferiore che ha emanato la decisione impugnata può essere assimilata, sotto il profilo procedurale, a una parte, per esempio quando partecipa allo scambio degli scritti. La violazione di questo precetto di uguaglianza può quindi in particolare manifestarsi quando una parte non può prendere posizione sulle allegazioni dell'altra, importanti per il giudizio (cfr. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, tesi, Berna 2000, pag. 107 segg.). Pur non avendo di principio il ricorrente il diritto di prendere posizione sul progetto di decisione preparato dalla Commissione speciale del Gran Consiglio, ci si può effettivamente chiedere se le modalità con le quali è stata condotta nel caso specifico l'ultima fase del processo decisionale non ledano comunque l'art. 29 Cost., poiché solo al rappresentante dell'autorità inferiore, parte nella procedura di ricorso, è stata data la possibilità di esprimersi sul rapporto della Commissione speciale, mentre al ricorrente, sebbene lo avesse chiesto espressamente, tale opportunità è stata negata. Il Consiglio di Stato pare esserne consapevole, laddove osserva che "la circostanza può senz'altro configurare, almeno di fatto, una disparità di trattamento". La questione è invero complessa, perché il Consigliere di Stato interessato ha partecipato alla seduta del Parlamento come rappresentante dell'autorità resistente nella procedura di ricorso, ma anche nella veste di membro del Governo, che assiste alle deliberazioni e ha per legge la facoltà d'intervenire (art. 137 LGC). Tutto sommato essa può rimanere indecisa, dal momento che iI ricorso va comunque accolto nel merito.