Citation: 1A.72/2002 19.08.2002 E. 3

Nach dem Gesagten ist die angefochtene Verfügung aufzuheben. Vor ihrem neuen Entscheid über die Akteneinsichtsgesuche wird die Vorinstanz zunächst über die Befugnis der Beschwerdeführenden zur Anfechtung der Konzessionsverfügung zu befinden haben. Aus prozessökonomischen Überlegungen rechtfertigt es sich, hierzu vorweg einige Erwägungen anzustellen: Die Rekurskommission UVEK hat in der angefochtenen Verfügung im Rahmen der Gegenüberstellung der Geheimhaltungs- und der Akteneinsichtsinteressen erklärt, die Flughafenanwohner hätten ein berechtigtes Bedürfnis, Gewissheit darüber zu erhalten, dass die Flughafen Zürich AG über genügend finanzielle Mittel verfüge, um einen sicheren Flugbetrieb zu gewährleisten. Ausserdem bestehe bei den Beschwerdeführenden die Befürchtung, dass sie sich bei einer Verschlechterung der finanziellen Verhältnisse der Flughafen Zürich AG mit Steuergeldern an einer Sanierung beteiligen müssten. - Aus diesen Erwägungen könnte gefolgert werden, die Legitimation zur Anfechtung des Konzessionsentscheides stehe allen Steuerzahlern zu. Zumindest aber müsse sie den durch den Flugbetrieb betroffenen Flughafenanwohnern zukommen; das würde mit anderen Worten bedeuten, dass das Beschwerderecht gegenüber der Konzessionsverfügung das selbe wäre wie jenes gegenüber dem genehmigten Betriebsreglement. Einer solchen Auffassung könnte jedoch nicht zugestimmt werden. 3.1 Dass nicht jeder Steuerzahler zur Anfechtung einer Betriebskonzession im Sinne von Art. 36a des Bundesgesetzes über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948/18. Juni 1999 (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) und Art. 10 ff. VIL zugelassen werden kann, ergibt sich schon aus der Vorschrift von Art. 48 VwVG, die gleich wie die Bestimmung von Art. 103 OG die Popularbeschwerde ausschliesst (vgl. etwa BGE 121 II 176 mit zahlreichen Hinweisen). 3.2 Was die Betroffenheit durch den Flugbetrieb als möglichen Legitimationsgrund anbelangt, so ist daran zu erinnern, dass Inhalt und Tragweite der Flugplatz-Betriebskonzession bei der Änderung der luftfahrtrechtlichen Bestimmungen durch das Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren und die zugehörige Verordnung in den Jahren 1999/2000 neu umschrieben worden sind. Während bis zu dieser Revision - wie in BGE 124 II 293 E. 8-10 S. 310 ff. einlässlich geschildert - weitgehend unklar war, durch welche rechtlichen Institute und in welchen Verfahren der Flugplatz-Betrieb zu regeln und zu überprüfen sei, werden in den nunmehr geltenden Vorschriften die Aufgaben der Betriebskonzession bzw. der Betriebsbewilligung einerseits und des Betriebsreglementes andererseits klar auseinandergehalten. Gemäss den Bestimmungen von Art. 36a, 36b und 36c LFG in der Fassung vom 18. Juni 1999 wird mit der Konzessionierung (oder der Erteilung der Betriebsbewilligung) durch hoheitlichen Akt das Recht zum Betrieb eines Flugplatzes verliehen und der Inhaber in grundsätzlicher Weise verpflichtet, diesen Betrieb ordnungsgemäss zu führen. Die Organisation des Flugplatzes im Einzelnen sowie die An- und Abflugverfahren, also der Flugbetrieb, werden demgegenüber im Betriebsreglement festgelegt (Art. 36c LFG). Art. 10 Abs. 2 und Art. 17 Abs. 2 VIL in der Fassung vom 2. Februar 2000 halten denn auch ausdrücklich fest, dass die Ausgestaltung des Betriebs und der Infrastruktur eines Flugplatzes nicht Gegenstand der Betriebskonzession bzw. der Betriebsbewilligung sei. Der Flugbetrieb ist vielmehr "in allen Belangen" im Betriebsreglement zu regeln (Art. 23 VIL). Dementsprechend ist im Gesuch um Genehmigung eines Betriebsreglementes darzulegen, welche Auswirkungen der Betrieb auf Raum und Umwelt hat, und ist die Umweltverträglichkeitsprüfung in diesem Genehmigungsverfahren vorzunehmen (Art. 24 lit. b VIL, Anhang Nr. 14 zur Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988 [UVPV; SR 814.011] in der Fassung vom 2. Februar 2000). Wer sich demnach durch den Flugbetrieb betroffen und gefährdet fühlt, hat heute seine Einwendungen im Rahmen des Verfahrens zur Genehmigung des Betriebsreglementes und nicht im Konzessionserteilungs- oder Betriebsbewilligungsverfahren zu erheben (vgl. auch BGE 127 II 306 E. 7b S. 315). Gegen diese Überlegungen liesse sich allenfalls einwenden, ein Konzessionsentscheid müsse deshalb von den vom Flugbetrieb Betroffenen angefochten werden können, weil nach Art. 12 Abs. 1 lit. c VIL eine Konzession nur unter der Voraussetzung gewährt werden dürfe, dass das Betriebsreglement genehmigt werden könne; erweise sich das Betriebsreglement als mangelhaft, sei demzufolge auch die Betriebskonzession rechtswidrig. Art. 12 Abs. 1 lit. c VIL ändert jedoch nichts daran, dass die zwei fraglichen Institute unterschiedliche Funktionen haben und die beiden Entscheidverfahren auseinanderzuhalten sind. Der Entscheid darüber, ob ein neues oder abgeändertes Betriebsreglement genehmigt werden könne, liegt in der alleinigen Kompetenz des Bundesamtes (Art. 36c Abs. 3 und 4 LFG), während die Erteilung von Konzessionen Sache des Departementes ist (Art. 36a Abs. 1 LFG). Das Departement hat sich daher bei der Prüfung eines Konzessionsgesuches hinsichtlich des Betriebsreglementes lediglich beim Bundesamt zu vergewissern, ob dieses den Reglements-Entwurf (Art. 11 Abs. 1 lit. e VIL) genehmigen könne. Dagegen hat es den Entwurf nicht selbst zu prüfen. Stellt sich im Nachhinein - etwa im Laufe eines Beschwerdeverfahrens - heraus, dass das Betriebsreglement gegen Bundesrecht verstösst, fällt die Konzession nicht per se dahin, sondern ist allenfalls vom Departement zu entziehen, wobei dieses gemäss Art. 16 Abs. 2 VIL die erforderlichen Massnahmen zur Fortführung des Flughafenbetriebes anordnen kann. Steht demnach den Flughafenanwohnern mit der Einsprache gemäss Art. 36d Abs. 4 LFG und der nachfolgenden Beschwerdemöglichkeit ein besonderer Rechtsweg offen, um die Mängel des Betriebsreglementes geltend zu machen, so ist die Rüge, das Betriebsreglement sei rechtswidrig und könne nicht genehmigt werden, im Verfahren zur Konzessionserteilung unzulässig (vgl. Art. 102 lit. d OG und sinngemäss BGE 108 Ib 376). In diesem Lichte erscheint übrigens als fraglich, ob die von der Rekurskommission UVEK vorgenommene Vereinigung der Beschwerden gegen die Konzessionserteilung mit jenen, die sich gegen die Genehmigung des Betriebsreglementes richten, zweckmässig sei. Schliesslich kann hier offen bleiben, ob das Verfahren zur Erteilung der Betriebskonzession ebenfalls den Regeln von Art. 36d LFG über die Änderung des Betriebsreglementes folge, wie das UVEK in seiner Konzessionsverfügung vom 31. Mai 2001 angenommen hat, oder ob es nur den Bestimmungen des VwVG unterstehe, wie der Bundesrat in seiner Botschaft zum Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren bzw. zur Änderung der Art. 36a und 36b LFG erläuterte (vgl. BBl 1998 S. 2589 ff., 2645). Auszuschliessen ist aber entgegen der seinerzeitigen Ausschreibung des Konzessionsgesuchs im Bundesblatt (BBl 2001 S. 1114), dass die Vorschriften über das Plangenehmigungsverfahren, insbesondere Art. 37f LFG, beigezogen werden können.