Citation: 1C_103/2010 26.08.2010 E. 5

5.1 In ihrem Eventualantrag verlangen die Beschwerdeführer, es sei nur der Teil über die Änderung des Strassengesetzes für ungültig zu erklären und der verbleibende Teil zur Abstimmung zuzulassen. Sie machen geltend, dass eine Aufteilung möglich sei und der gültige Teil die überwiegenden Anliegen des Gegenvorschlags enthalte. Im Übrigen sei letzteres nach geltendem Recht nicht einmal mehr vorausgesetzt. Der Kantonsrat beruft sich auf Art. 28 Abs. 2 Satz 2 KV, wonach er eine Volksinitiative für teilweise gültig erklären oder aufteilen kann. Gemäss dem Gegenvorschlag stellten jedoch die Steuerentlastung und die gleichzeitige Entlastung der Gemeinden bei der Finanzierung der Gemeindestrassen ein unteilbares Ganzes dar. Eine bloss teilweise Ungültigerklärung scheide deshalb aus. 5.2 Verletzt eine Volksinitiative die Einheit der Materie, so ist sie grundsätzlich für ungültig zu erklären. Das Bundesverfassungsrecht verlangt indessen nicht die vollumfängliche Ungültigerklärung. So kann die Aufteilung einer Initiative vom kantonalen Recht vorgesehen werden (BGE 129 I 381 E. 4 S. 387 mit Hinweisen). Nach der Rechtsprechung besteht diese Möglichkeit auch dann, wenn das kantonale Recht sie nicht ausdrücklich vorsieht (BGE 134 I 172 E. 2.1 S. 177, unter anderem mit Hinweisen auf das Prinzip "in dubio pro populo" und das Verhältnismässigkeitsprinzip). 5.3 Gemäss Art. 28 Abs. 1 KV ist eine Initiative gültig, wenn sie die Einheit der Materie wahrt (lit. a), nicht gegen übergeordnetes Recht verstösst (lit. b) und nicht offensichtlich undurchführbar ist (lit. c). Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung erklärt der Kantonsrat eine Volksinitiative, welche diese Voraussetzungen nicht erfüllt, für ungültig. Er kann sie aber auch für teilweise gültig erklären oder aufteilen. Der Kantonsrat hat sich bei seinem Entscheid auf diese Bestimmung abgestützt, obwohl sie nicht das Referendum mit Gegenvorschlag, sondern die Volksinitiative betrifft. Nach dem Gesagten (E. 4.1 hiervor) ist dagegen nichts einzuwenden. § 143c Abs. 3 GPR (in Kraft seit dem 1. Januar 2010) verweist für die Gültigkeit eines Referendums mit Gegenvorschlag denn nun auch ausdrücklich auf die Bestimmungen über Volksinitiativen. § 128 GPR sieht zur Gültigkeit von Volksinitiativen Folgendes vor: 1 Eine Initiative ist gültig, wenn sie die Voraussetzungen von Art. 28 Abs. 1 KV erfüllt. 2 Verstösst nur ein Teil der Initiative gegen übergeordnetes Recht oder ist nur ein Teil der Initiative offensichtlich undurchführbar, wird nur dieser für ungültig erklärt, wenn der restliche Teil die wesentlichen Anliegen der Initiative enthält und noch ein sinnvolles Ganzes ergibt. 3 Weist eine Initiative keinen hinreichenden inneren Zusammenhang auf, wird sie in mehrere Teile getrennt, wenn jeder Teil ein sinnvolles Ganzes ergibt. Abs. 3 der zitierten Bestimmung zielt auf den Fall, wo die einzelnen Teile der Initiative für sich gesehen gültig sind, jedoch unter sich nicht in einem Zusammenhang stehen, wie er vom Grundsatz der Einheit der Materie gefordert wird. Im vorliegenden Fall trifft dies nicht zu. Die vorgeschlagene Änderung des Strassengesetzes verstösst gegen die in Art. 34 Abs. 2 BV verankerte Voraussetzung des hinreichenden Sachzusammenhangs und ist deshalb für sich betrachtet ungültig. Die Situation, dass ein Teil der Initiative gegen übergeordnetes Recht verstösst, wird von § 128 Abs. 2 GPR erfasst. In sinngemässer Anwendung dieser Bestimmung (§ 143c Abs. 3 GPR) ist deshalb zu fragen, ob der "restliche Teil" - d.h. die im Gegenvorschlag enthaltene Änderung des Steuergesetzes - die wesentlichen Anliegen des Gegenvorschlags enthält und noch ein sinnvolles Anliegen ergibt. 5.4 Der Kantonsrat betont in seiner Vernehmlassung im bundesgerichtlichen Verfahren, für das Referendum seien Unterschriften mit dem Argument gesammelt worden, dass die Steuern gesenkt, aber die negativen Auswirkungen auf die Gemeinden durch den Gegenvorschlag verhindert würden. Dieser Einwand ist insofern zu relativieren, als die Unterstützung eines Volksbegehrens durch einen Stimmbürger im Stadium der Unterschriftensammlung nicht die gleiche Tragweite hat wie bei der nachfolgenden Abstimmung. Bei der Unterschriftensammlung bringt der Stimmbürger lediglich eine prinzipielle Zustimmung zum Ausdruck. Diese kann auch darauf gerichtet sein, dass er befürwortet, eine öffentliche Debatte über den betreffenden Gegenstand anzustossen und diesen einer Volksabstimmung zuzuführen (BGE 129 I 381 E. 4.2 S. 389 mit Hinweisen). 5.5 Der Gegenvorschlag zielt darauf ab, die Steuerausfälle, welche die Vorlage des Kantonsrats zur Folge hat, "auf ein vernünftiges Mass zu verringern", indem die oberste Progressionsstufe von 13 % auf 12 % (statt auf 11 %) gesenkt wird. Zusätzlich hätten durch eine Änderung der Finanzierung der Gemeindestrassen die entstehenden Steuerausfälle bei den Gemeinden kompensiert werden sollen. Dieses zweite, vorliegend als ungültig erkannte Element des Gegenvorschlags erweist sich als akzessorisch zum ersten. Als das zentrale Anliegen des Gegenvorschlags erscheint die Verringerung der Steuerausfälle mit einer besonderen Betonung der Gemeindeebene. Bei einer Teilungültigerklärung würde dieses Ziel, wenn auch in verminderter Form, immer noch erreicht, denn durch die weniger starke Senkung der obersten Progressionsstufen würden die Steuerausfälle sowohl auf kantonaler wie auch auf kommunaler Ebene weniger hoch ausfallen. In diesem Sinne kann gesagt werden, dass eine Ungültigerklärung lediglich des Teils der Revision des Strassengesetzes die Wirkung des Gegenvorschlags zwar mindert, ihm aber weder seinen Charakter noch seine Stossrichtung nimmt (vgl. BGE 134 I 72 E. 2.1 und 2.2 S. 177 f. mit Hinweisen). Dass die Revision des Steuergesetzes zudem im Sinne von § 128 Abs. 2 GPR noch ein sinnvolles Ganzes ergibt, folgt schon daraus, dass diese inhaltlich nur in quantitativer Weise vom Vorschlag des Kantonsrats abweicht, nämlich durch eine prozentuale Änderung der obersten Progressionsstufen. Wenn die Vorlage des Kantonsrat ein sinnvolles Ganzes darstellt, was von den Verfahrensbeteiligten zu Recht nicht in Frage gestellt wird, muss das deshalb auch für den entsprechenden Teil des Gegenvorschlags gelten. Indem der Kantonsrat den Gegenvorschlag trotzdem vollumfänglich für ungültig erklärte, verletzte er § 143c Abs. 3 in Verbindung mit § 128 Abs. 2 GPR.