Citation: 1A.150/2004 27.04.2006 E. 4

Se pose en premier lieu la question de la nature juridique de l'acte qui fait l'objet du présent recours, soit du courrier adressé le 14 mai 2004 par le DFAE au recourant, et de sa relation avec la décision rendue le 15 décembre 2003 par le Conseil fédéral. 4.1 Selon l'art. 5 al. 1 PA, sont des décisions attaquables par la voie du recours de droit administratif les mesures, fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être -, prises par les autorités dans des cas d'espèce et qui ont pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b) ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). 4.2 Au niveau fédéral, l'édiction de règles de droit - soit de dispositions générales et abstraites, d'application directe, qui créent des obligations, confèrent des droits ou attribuent des compétences (art. 22 al. 4 LParl) - relève en principe de l'Assemblée fédérale (art. 163 al. 1 Cst.). Le Conseil fédéral ne peut adopter des règles de droit, sous la forme d'ordonnances, que dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent (art. 182 al. 1 Cst.). La décision du Conseil fédéral du 15 décembre 2003 n'indique pas sa base légale. Elle se fonde toutefois indéniablement sur l'art. 184 al. 3 Cst., qui permet au Conseil fédéral d'adopter les ordonnances et de prendre les décisions nécessaires à la sauvegarde des intérêts du pays. Il résulte en effet d'une partie de son intitulé que le Conseil fédéral entendait prendre des "mesures pour la sauvegarde de l'intérêt de la Suisse". Il ressort par ailleurs clairement du dossier que cette décision s'inscrit dans la suite de l'ordonnance du 17 mai 1997, elle-même fondée sur l'art. 102 ch. 8 aCst. (cf. supra, let. B). Au demeurant, divers courriers que le DFAE a adressés au recourant dès le 15 décembre 2003, y compris celui du 14 mai 2004 qui fait l'objet du présent recours, confirment expressément que la décision du 15 décembre 2003 a été prise sur la base de l'art. 184 al. 3 Cst. (cf. supra, let. C). 4.3 A teneur de l'art. 102 ch. 8 aCst., le Conseil fédéral avait pour tâche de veiller aux intérêts de la Confédération au dehors, notamment à l'observation de ses rapports internationaux, et était, en général, chargé des relations extérieures. Cette disposition fournissait la base aux ordonnances et décisions indépendantes prises en matière de politique étrangère (cf. Dietrich Schindler, n° 110-125 ad art. 102 ch. 8 aCst., in Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874). La liste des mesures prises depuis 1918 confirme que les ordonnances (désignées comme arrêtés du Conseil fédéral jusqu'en 1965) produisaient en principe un effet général et abstrait, alors que les décisions visaient des cas particuliers (cf. Dietrich Schindler, op. cit., n° 110 et 111; cf. également Pascal Mahon/Jean-François Aubert, Petit commentaire de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999, n° 13 et 14 ad art. 184 Cst.). La jurisprudence va aussi dans ce sens. Ainsi, le Tribunal fédéral a-t-il tenu l'arrêté fédéral du 25 août 1936 interdisant la participation aux hostilités en Espagne pour un acte normatif (ATF 64 I 365 consid. 2 p. 368). Il a admis expressément que, pour la protection de la Confédération vis-à-vis de l'extérieur, le Conseil fédéral disposait de la compétence d'édicter des règles de droit (ATF 64 I 365 consid. 3 p. 371/372). L'art. 184 al. 3 Cst. prévoit que les mesures prises par le Conseil fédéral pour la sauvegarde des intérêts du pays prennent la forme d'ordonnances ou de décisions, sans préciser la portée de cette distinction. Cette disposition trouve son origine à l'art. 172 al. 3 du projet présenté par le Conseil fédéral à l'appui de son Message du 20 novembre 1996 relatif à la nouvelle Constitution fédérale (FF 1997 I p. 1 ss, p. 637), qui mentionne les ordonnances et décisions, sans autre précision (ibidem, p. 425). Les travaux parlementaires n'ont pas porté sur ce point (cf. les projets des Commissions de la révision constitutionnelle des Chambres fédérales des 21 et 27 novembre 1997, FF 1998 p. 286 ss, p. 348/349 et p. 412/413; les débats du Conseil national des 22 janvier 1998, BOCN 1998 p. 115, 25 juin 1998, BOCN 1998 p. 368/369, et 30 novembre 1998, BOCN 1998 p. 476/477, ainsi que ceux du Conseil des Etats des 30 avril 1998, BOCE 1998 p. 144/145, et 22 septembre 1998, BOCE 1998 p. 194/195). Ainsi, la distinction entre ordonnances et décisions a été reprise dans la nouvelle Constitution, sans précision ni commentaire à l'appui. Il faut en conclure que, comme sous l'ancien droit, les mesures prises pour la sauvegarde des intérêts du pays revêtent la forme de l'ordonnance lorsqu'elles constituent des règles de droit au sens de l'art. 22 al. 4 LParl et celle de la décision lorsqu'elles visent des cas particuliers. 4.4 La mesure de blocage du 15 décembre 2003 a été désignée comme une décision. Elle n'a pas été publiée au Recueil officiel. Les motifs de cette différence par rapport à l'ordonnance du 17 mai 1997 fondée sur l'art. 102 ch. 8 aCst. ne sont pas apparents. En effet, dans un cas comme dans l'autre, l'objet du blocage visant tous les avoirs de feu Mobutu n'a pas été déterminé. Telle que libellée, la décision du 15 décembre 2003 peut s'appliquer à une pluralité de personnes et à différents biens. Elle présente dès lors un caractère général et abstrait, qui aurait dû conduire à ce qu'elle prenne la forme de l'ordonnance et soit publiée comme telle. Nonobstant sa désignation comme une décision, il s'agit donc bien d'une ordonnance. Une décision d'exécution de celle-ci pourrait, quant à son objet, être attaquée par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 125 II 417, qui porte sur une décision d'application de l'arrêté fédéral du 29 décembre 1948 instituant des mesures contre la propagande subversive). 4.5 Après avoir pris connaissance de l'ordonnance du 15 décembre 2003, à réception du courrier que lui a adressé le DFAE le 22 décembre 2003, le recourant pouvait de bonne foi se demander si la mesure de blocage s'appliquait aussi aux biens qu'il revendiquait, d'autant plus que le blocage du 17 mai 1997, auquel se substituait celui du 15 décembre 2003, avait été partiellement levé pour désintéresser des créanciers publics. C'est pourquoi il a réclamé du DFAE une décision formelle à ce sujet. Il lui a fallu revenir à la charge plusieurs fois avant que le DFAE ne lui réponde, le 10 mars 2004, que le blocage ordonné le 15 décembre 2003 portait aussi sur le produit des réalisations du "patrimoine de Savigny" (cf. supra, let. C). Cette formulation était ambiguë, car elle ne tranchait pas clairement le sort des prétentions du recourant. Ce n'est que le 14 mai que le DFAE, encore que de manière implicite, a admis que l'ordonnance du 15 décembre 2003 empêchait l'exécution du jugement cantonal vaudois du 14 avril 2001 et du tableau de distribution du 21 octobre 2002. Bien que le DFAE s'en soit défendu, cette prise de position équivaut à une décision au sens de l'art. 5 al. 1 let. b PA, puisqu'elle revient à constater que les biens sur lesquels le recourant prétend être désintéressé restent bloqués, en exécution de l'ordonnance du 15 décembre 2003. 4.6 En conclusion, la décision entreprise constitue bien une décision au sens de l'art. 5 PA, à l'encontre de laquelle le recours de droit administratif est ouvert selon l'art. 97 al. 1 OJ.