Citation: BGE 128 I 254 E. 4.5

Gemäss Art. 7 Abs. 1 RStG stehen die Regierungsstatthalter unter der Aufsicht des Regierungsrates; diese wird durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion ausgeübt (Art. 7 Abs. 2 RStG). Das Aufsichtsrecht umfasst das Recht, allgemeine Weisungen, z.B. in Form von Verwaltungsanordnungen, zu erteilen (ANDRÉ GRISEL, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, S. 197; BLAISE KNAPP, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel 1991, Rz. 13 S. 5; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 74; ULRICH HÄFELIN/GEORG MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Rz. 987). Dies bestätigt Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter, wonach die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion eine Dienstinstruktion erlässt, in welcher die hauptsächlichsten Obliegenheiten der Regierungsstatthalter aufgeführt BGE 128 I 254 S. 269 werden. Die von den zuständigen Direktionen erlassenen Richtlinien sind damit für die Regierungsstatthalter verbindlich. Dies ergibt sich auch aus Art. 84 Abs. 3 BauG. Dagegen ist in der Literatur und Rechtsprechung streitig, ob mit dem Aufsichtsrecht generell auch ein Weisungsrecht im Einzelfall verbunden ist (dafür: HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 987 S. 235 i.V.m. Rz 998 f. S. 237; a.A. KNAPP, a.a.O., Rz. 18 S. 6; GRISEL, a.a.O., S. 197). Die Frage braucht jedoch nicht generell entschieden zu werden. Massgeblich ist die jeweilige spezialgesetzliche Ausgestaltung des Aufsichtsrechts und der mit der Dezentralisierung verfolgte Zweck: Sollen lokale Verwaltungsbehörden ohne Autonomie geschaffen werden, die vollständig in die Hierarchie der Zentralverwaltung eingebunden sind, oder soll der Behörde eine gewisse selbständige, weisungsungebundene Beurteilungs- oder Entscheidungsbefugnis zukommen? Während die Befugnis zur Erteilung genereller Weisungen in Art. 20 der Verordnung über die Regierungsstatthalter ausdrücklich festgehalten ist, fehlt eine entsprechende Regelung für die Einzelweisungsbefugnis. Immerhin spricht die Stellung der Amtsbezirke als Verwaltungseinheiten des Kantons ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 93 Abs. 1 KV/BE) und diejenige des Regierungsstatthalters als Vertreter des Regierungsrats (Art. 93 Abs. 3 lit. a KV/BE) für die Auffassung des Regierungsrats, wonach Weisungen der zuständigen Direktion gegenüber dem Regierungsstatthalter auch im Einzelfall möglich sind (so auch GYGI, a.a.O., S. 67, der die Berner Bezirksverwaltung als "vertikale Dekonzentration" qualifiziert, d.h. als Dezentralisierung ohne Autonomie). Allerdings erfolgte die Delegation der Zuständigkeit gemäss Art. 84 Abs. 1 BauG an die Regierungsstatthalter in der Absicht, Entscheide über das Bauen ausserhalb der Bauzone einer bürgernahen, mit den lokalen Verhältnissen vertrauten Instanz zu übertragen (Tagblatt des Grossen Rates vom 30. Januar 2001, Voten GR Michel S. 31; GR Brönnimann S. 32; GR Sägesser S. 32). Diesem Anliegen entspricht es, den Regierungsstatthaltern faktisch - innerhalb der Grenzen des Gesetzes und der kantonalen Richtlinien - eine gewisse Autonomie einzuräumen und ihnen nicht im Einzelfall Weisungen zu erteilen. Ein systematischer Gebrauch des Weisungsrechts wäre auch angesichts der besonderen Stellung des BGE 128 I 254 S. 270 Regierungsstatthalters als vom Volk gewählter Magistrat und als Repräsentant des Amtsbezirks (URS BOLZ, a.a.O., S. 496 f. Anm. 5a und 8 zu Art. 93 KV/BE) unangemessen. Insofern ist die Stellung des Regierungsstatthalters nicht mit demjenigen eines Sachbearbeiters innerhalb einer hierarchisch strukturierten Behörde vergleichbar, in der Einzelfallweisungen an der Tagesordnung sind und die Entscheide nach aussen vom Behördenleiter zu verantworten sind. Dementsprechend sieht Art. 84 Abs. 2 BauG im Regelfall eine nachträgliche Kontrolle der Ausnahmeentscheide des Regierungsstatthalters durch die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vor. Diese Kontrolle ist jedoch, wie das ARE zutreffend darlegt, von beschränkter Wirksamkeit: Ohne die zugehörigen Akten und Pläne ist es in der Regel nicht möglich festzustellen, ob eine Ausnahme zu Recht oder zu Unrecht erteilt worden ist. Ein systematisches Hinterfragen der erteilten Ausnahmebewilligungen ist zudem schon aus personellen Kapazitätsgründen nicht möglich. Im Regelfall wird sich die nachträgliche Kontrolle daher auf wenige publikumswirksame oder dem Amt für Raumordnung bekannte Fälle sowie evidente - auch ohne Akten und Pläne ersichtliche - Verstösse gegen das Gesetz oder die Richtlinien beschränken.