Citation: 2P.37/1999 09.03.2000 E. 2

2.- Le Tribunal fédéral examine d'office et avec une pleine cognition la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 125 I 412 consid. 1a p. 414 et les arrêts cités). a) Quand bien même certains des recourants font valoir une violation du droit fédéral, seul le recours de droit public est ouvert dans la mesure où celui-ci est dirigé non pas contre une décision au sens de l'art. 5 PA, mais contre un arrêté cantonal et son règlement d'application qui ne sont pas susceptibles d'être attaqués par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 125 I 71 consid. 1a p. 74; 125 II 440 consid. 1a p. 441; 124 I 145 consid. 1a p. 148, 159 consid. 1a p. 161 et les arrêts cités). b) Le droit valaisan ne prévoyant aucun contrôle direct de la constitutionnalité des lois cantonales et de leurs règlements d'application (cf. art. 72 et 74 de la loi du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives du canton du Valais; ATF 119 Ia 321 consid. 2a p. 324; 109 Ia 116 consid. 2c p. 119; Jean-Claude Lugon, Quelques aspects de la loi valaisanne sur la procédure et la juridiction administratives, RDAF 1989 p. 226 ss, spéc. p. 250; Jean-Pierre Zufferey, La législation valaisanne aujourd'hui, RVJ 1997 p. 351 ss, spéc. p. 357), les recours satisfont à l'exigence de l'épuisement des voies de droit cantonales, qui s'applique aussi aux recours de droit public dirigés contre un arrêté de portée générale (art. 86 al. 1 et 87 OJ; ATF 124 I 11 consid. 1a p. 13, 159 consid. 1b p. 161 et les arrêts cités). c) En vertu de l'art. 89 al. 1 OJ, l'acte de recours doit être déposé devant le Tribunal fédéral dans les trente jours dès la communication, selon le droit cantonal, de l'arrêté ou de la décision attaqués. Lorsqu'il s'agit d'un texte soumis au référendum facultatif, le délai de recours commence à courir, si le référendum n'est pas utilisé, au moment où l'autorité compétente donne officiellement connaissance que, le référendum n'ayant pas été utilisé, l'arrêté (déjà publié) entre en vigueur ou, éventuellement, entrera en vigueur à une date déterminée (ATF 124 I 145 consid. 1b p. 148, 159 consid. 1d p. 162; 121 I 187 consid. 1a p. 189; 119 Ia 123 consid. 1a p. 126 et la jurisprudence citée). La loi cantonale du 16 septembre 1998 modifiant la loi sur la police du commerce du 20 janvier 1969 a été publiée à deux reprises dans le Bulletin officiel du canton du Valais, d'abord le 2 octobre 1998, puis à l'expiration du délai référendaire, le 1er janvier 1999, avec le règlement concernant l'exploitation des jeux automatiques d'argent dans les casinos. Le délai de recours contre ces arrêtés n'a donc commencé à courir que le 2 janvier 1999 et se terminait le 1er février 1999, le premier jour suivant les féries judiciaires n'étant pas compté dans la computation du délai de recours (art. 32 al. 1 et 34 al. 1 lettre c OJ; cf. ATF 122 V 60). Formés dans les trente jours de l'art. 89 al. 1 OJ, les recours de la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA, d'une part, et de X.________, de Y.________ et de Casino de Saxon SA, d'autre part, sont de ce point de vue recevables. Le recours de droit public formé par la Commune de Saxon, bien que prématuré, ainsi que le mémoire complémentaire, postés respectivement le 2 novembre 1998 et le 29 janvier 1999, le sont également (ATF 124 I 159 consid. 1dp. 162; 121 I 291 consid. 1b p. 293; 117 Ia 328 consid. 1a p. 330). d) Aux termes de l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert aux particuliers et aux collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale. Lorsque le recours est dirigé contre un arrêté de portée générale, la qualité pour recourir appartient à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement touchés par l'acte attaqué ou pourront l'être un jour; une simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions prétendument inconstitutionnelles (ATF 125 I 71 consid. 1b/aa p. 75, 104 consid. 1 p. 106/107, 173 consid. 1b p. 174, 369 consid. 1a p. 372, 474 consid. 1d p. 477/478; 125 II 440 consid. 1c p. 442; 124 I 11 consid. 1b p. 13, 145 consid. 1c p. 148, 159 consid. 1c p. 161/162 et les arrêts cités; cf. Archives 63 p. 72 consid. 2). D'une manière générale, la voie du recours de droit public n'est pas ouverte pour défendre des intérêts de portée générale ou de purs intérêts de fait, tels que des intérêts économiques ou financiers (ATF 121 I 367 consid. 1b p. 369; 120 Ia 110 consid. 1a p. 111 et les arrêts cités). La qualité pour agir suppose que le recourant soit directement touché dans ses droits (ATF 113 Ia 94 consid. 1a/aa p. 95); le tiers touché indirectement par une décision ou un arrêté n'a qu'un intérêt de fait à son annulation, de sorte qu'il n'a pas qualité pour recourir (ATF 116 Ib 331 consid. 1c p. 335; 115 Ia 76 consid. 1c p. 79; 114 Ia 20 consid. 1 p. 21 et les arrêts cités). C'est ainsi qu'en matière fiscale, seul le contribuable directement touché par la décision de taxation a en principe qualité pour recourir contre celle-ci (ATF 105 Ia 54 consid. 1b p. 57 et les références citées; voir cependant Archives 46 p. 446 et l'arrêt du 2 février 1984 paru à la Revue fiscale 42/1987 p. 40 consid. 1b). En particulier, l'actionnaire d'une société touchée par la décision d'assujettissement n'a pas qualité pour agir parce qu'il n'est atteint qu'indirectement (cf. arrêt du 31 juillet 1985 dans la cause SI Résidence Miremont SA contre canton de Genève, in RDAF 1985 p. 384 consid. 1a; arrêt du 2 décembre 1983 dans la cause Associazione cliniche private ticinesi et consorts contre Grand Conseil tessinois, in Repertorio 1985 p. 72 consid. 2a/cc p. 75; voir aussi ATF 124 II 499 consid. 3b et c p. 505; 116 Ib 331 consid. 1c p. 335; 110 Ib 105 consid. 1d p. 110; 101 Ib 383 consid. 1b p. 386, s'agissant de la qualité pour agir par la voie du recours de droit administratif). aa) La Société d'exploitation du Casino de Saxon SA est titulaire d'une autorisation d'exploiter un casino, au sens de la loi fédérale sur les maisons de jeu et de l'ordonnance fédérale concernant l'exploitation des jeux dans les casinos; à ce titre, elle est directement touchée dans ses intérêts juridiquement protégés par la modification législative attaquée qui revoit l'étendue et les modalités de son assujettissement à l'impôt sur les maisons de jeu; elle a, partant, qualité pour recourir contre l'arrêté qui la met en oeuvre en invoquant une atteinte inadmissible à sa liberté économique protégée par l'art. 31 aCst. (actuellement l'art. 27 Cst. ) et à la garantie de la propriété privée consacrée à l'art. 22ter aCst. (aujourd'hui l'art. 26 al. 1 Cst. ). Il reste ainsi à examiner la qualité pour agir de la Commune de Saxon, d'une part, et de Casino de Saxon SA, de X.________ et de Y.________, d'autre part. bb) Le recours de droit public, au sens de l'art. 84 al. 1 lettre a OJ, est conçu pour la protection des droits constitutionnels des citoyens contre des abus de la puissance publique. L'Etat - cantons, communes et autres collectivités de droit public -, qui est détenteur de la puissance publique, n'est en principe pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui existent précisément contre lui (ATF 121 I 218 consid. 2a p. 219 et les arrêts cités). La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsque la collectivité n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elle agit sur le plan du droit privé ou qu'elle est atteinte dans sa sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en sa qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours de droit public, elles se plaignent d'une violation de leur autonomie, d'une atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire garanties par le droit cantonal (ATF 121 I 218 consid. 2a p. 220 et les arrêts cités; ZBl 100/1999 p. 273 consid. 1b). Selon l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, à peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier d'office si l'arrêté attaqué est en tout point conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours (ATF 125 I 492 consid. 1bp. 495 et les arrêts cités). Une commune ne peut ainsi se contenter d'invoquer son autonomie en laissant au Tribunal fédéral le soin d'examiner lui-même le fondement éventuel de ce droit; elle doit au contraire expliquer en détail en quoi consiste son autonomie dans le domaine particulier (ATF 119 Ia 197 consid. 1d p. 201; 114 Ia 80 consid. 1b p. 82, 315 consid. 1b p. 316; ZBl 89/1988 p. 330). En l'espèce, la Commune de Saxon ne prétend pas que la modification législative attaquée la toucherait en tant que détentrice de la puissance publique. Conformément à la jurisprudence précitée, il n'appartient pas au Tribunal fédéral d'examiner d'office si la recourante dispose d'une autonomie protégée dans la fixation ou la perception de l'impôt sur les maisons de jeu propre à lui reconnaître la qualité pour agir. Quant à une éventuelle atteinte à l'existence même de la collectivité, elle n'a pas été invoquée; on ne saurait du reste considérer comme telle le manque à gagner que la fermeture éventuelle du Casino de Saxon résultant d'une imposition excessive du produit brut des jeux et la suppression du préciput initialement prévu en faveur des communes d'implantation pourraient lui causer (cf. notamment ATF 113 Ia 336). La Commune de Saxon n'a par ailleurs aucune prétention juridiquement protégée au transfert d'une part de l'impôt sur les maisons de jeu perçu par le canton et n'a dès lors pas qualité pour se plaindre de la suppression du préciput accordé dans un premier temps aux communes d'implantation, à supposer qu'un tel grief ait été invoqué conformément à l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. La Commune de Saxon prétend qu'elle serait touchée dans sa sphère privée par la taxe litigieuse au même titre qu'un particulier, comme actionnaire de la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA et propriétaire de biens immobiliers remis à bail à cette société; selon elle, l'imposition prohibitive des maisons de jeu risquerait d'entraîner la fermeture de l'établissement et de la priver des dividendes, de la part des recettes provenant de l'exploitation des machines à sous affectée au développement du tourisme et de la culture et aux frais de promotion, ainsi que du loyer annuel de la parcelle remise à bail à la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA, auxquels elle a droit selon les statuts de cette société et les termes de la convention passée le 31 janvier 1995 (cf. ATF 121 I 218 consid. 2a p. 219/220 et les arrêts cités). L'atteinte éventuelle à ses intérêts financiers n'est toutefois qu'indirecte, ce qui ne suffit pas au regard de la jurisprudence (cf. consid. 2d ci-dessus). La Commune de Saxon ne saurait dès lors fonder sa qualité pour recourir sur son statut d'actionnaire de la société assujettie à l'impôt litigieux ou de propriétaire foncier des bâtiments abritant une maison de jeu et remis à bail à la société exploitant l'établissement. Enfin, il est exclu, selon le texte même de la loi (cf. art. 48bis al. 1 LPC), qu'elle puisse exploiter un jour personnellement une maison de jeu et qu'elle soit ainsi redevable de la taxe litigieuse. Le recours de la Commune de Saxon est ainsi irrecevable faute pour celle-ci d'être touchée directement ou de manière virtuelle par la réglementation attaquée. cc) X.________, Y.________ et Casino de Saxon SA sont directement touchés par les dispositions attaquées du règlement sur les machines à sous, qui les obligent à modifier les conventions passées avec la Commune de Saxon et la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA. Sur ce point, leur recours est recevable. En revanche, la modification de l'impôt sur les maisons de jeu ne les concerne qu'indirectement, en tant qu'actionnaires de la Société d'exploitation du Casino de Saxon SA. Par ailleurs, même si Casino de Saxon SA se consacre, selon ses statuts, à l'exploitation d'un casino, le caractère exclusivement privé de son actionnariat exclut qu'elle puisse obtenir en son nom une autorisation d'exploiter un tel établissement. Quant à X.________ et Y.________, ils ne sauraient prétendre à l'octroi d'une autorisation d'exploiter une maison de jeu à titre personnel. Leur recours est dès lors irrecevable, pour les raisons évoquées précédemment en relation avec la qualité pour agir de la Commune de Saxon, dans la mesure où ils se plaignent du caractère confiscatoire ou prohibitif de l'impôt sur les maisons de jeu. e) Déposée spontanément après l'échéance du délai de recours (art. 89 al. 1 OJ), la détermination complémentaire que Casino de Saxon SA, Y.________ et X.________ ont déposée le 10 juin 1999 ne peut être prise en considération; il en va de même de la pièce produite à l'appui de leur écriture du 16 juin 1999 (ATF 105 Ib 37 consid. 2 p. 40/41).