Citation: 1C_248/2007 21.04.2008 E. 4

Les recourants soutiennent que la loi litigieuse violerait l'art. 57 al. 3 Cst./NE en tant qu'elle permet à une majorité simple, respectivement à une minorité de députés du Grand Conseil de s'opposer à la pleine compensation des effets de la progression à froid et, partant, de souscrire à une augmentation des recettes fiscales supérieure à 5 millions de francs alors qu'une telle décision devrait être prise à la majorité qualifiée des trois cinquièmes de ses membres selon le texte non équivoque de cette disposition. Le traitement différent réservé à deux situations que le constituant entendait soumettre au même régime ne satisferait pas au principe d'égalité que tend à favoriser l'art. 57 al. 3 Cst./NE et serait arbitraire. Ils concluent pour cette raison au maintien du système actuel. 4.1 Aux termes de l'art. 57 Cst./NE, le Grand Conseil arrête le budget et approuve les comptes. Il autorise le recours à l'emprunt et fixe la limite de l'endettement (al. 1). Il vote les dépenses et il autorise les acquisitions et les aliénations du domaine public, sauf les cas qui relèvent de la compétence exclusive du Conseil d'Etat (al. 2). Doivent être votés à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent de nouvelles dépenses importantes pour le canton, une diminution ou une augmentation importante des recettes fiscales. La loi définit les notions de dépense nouvelle importante, de diminution et d'augmentation importantes des recettes fiscales (al. 3). La même majorité est requise pour l'adoption de tout budget annuel dérogeant aux dispositions prévues par la loi en matière de limite de l'endettement (al. 4). L'art. 4 al. 2 let. c LFin soumet à la majorité de trois cinquièmes des membres du Grand Conseil les lois et décrets qui entraînent une diminution ou une augmentation des recettes fiscales de plus de 5 millions de francs par année. 4.2 Selon l'art. 45 LCdir, dans la teneur que lui donne la loi votée le 26 juin 2007, le Conseil d'Etat saisit le Grand Conseil d'un projet de loi visant à compenser les effets de la progression à froid dès que l'indice suisse des prix à la consommation a augmenté de 5% depuis l'entrée en vigueur de la loi ou de la dernière adaptation. Le Grand Conseil est libre d'adopter ou non le projet, voire de l'approuver partiellement. Comme cela résulte du rapport du Conseil d'Etat du 4 avril 2007 accompagnant le projet de loi litigieux, la compensation des effets de la progression à froid n'est désormais plus automatique dès que l'augmentation de l'indice suisse des prix à la consommation dépasse un certain seuil, mais elle dépend d'une décision du Grand Conseil prise, ainsi que l'admet celui-ci dans ses observations, sous la forme d'une loi votée à la majorité qualifiée des trois cinquièmes de ses membres lorsque la diminution des recettes fiscales dépasse le seuil de 5 millions de francs. En outre, elle n'est plus nécessairement intégrale, mais peut être partielle. 4.3 L'art. 57 al. 3 Cst./NE a été adopté en votation populaire le 5 juin 2005. Il faisait suite au dépôt, par le Conseil d'Etat, d'un projet de décret portant modification de la Constitution neuchâteloise et visant à introduire un mécanisme de frein aux dépenses et à la baisse des recettes fiscales par un vote à la majorité qualifiée des décisions du Grand Conseil qui entraînent de nouvelles dépenses ou des allégements fiscaux d'une certaine importance. Le projet soumis au peuple et finalement adopté correspondait à celui de la commission de gestion et des finances qui entendait soumettre également les hausses fiscales significatives à une telle majorité. L'art. 57 al. 3 Cst./NE vise ainsi les lois et les décrets du Grand Conseil qui entraînent une augmentation ou une diminution importante des recettes fiscales. Il ne résulte ni de son texte ni des travaux préparatoires qu'il ait trait aux variations desdites recettes qui résulteraient de phénomènes économiques, tels que l'inflation, et qui sont indépendantes d'un acte du Grand Conseil. L'objet de cette disposition est bien le procédé législatif actif qu'est l'instauration d'une loi ou d'un décret. En d'autres termes, l'abstention du Grand Conseil face à un phénomène économique ayant une influence sur la masse fiscale n'est pas visé par cette disposition constitutionnelle. Seule une intervention du législateur sous la forme d'une loi ou d'un décret tendant à corriger les effets de la progression à froid et ayant comme conséquence une diminution des recettes fiscales est donc susceptible d'entrer dans le champ d'application de l'art. 57 al. 3 Cst./NE. L'art. 45 LCdir s'inscrit dans les principes découlant de la norme précitée en conférant la compétence décisionnelle au Grand Conseil et en prévoyant une majorité qualifiée des trois cinquièmes de ses membres pour la décision nécessitant un acte législatif positif. En revanche, on ne saurait en déduire que cette majorité qualifiée serait aussi imposée pour la décision de ne pas prendre en compte la progression à froid. Au demeurant, si tel était le cas, l'on aboutirait au sein du Grand Conseil à des situations de blocage incompatibles avec le fonctionnement de la démocratie. On ne saurait dire dès lors que le système mis en place par l'art. 45 LCdir contrevient à l'art. 57 al. 3 Cst./NE. 4.4 Les recourants estiment qu'il serait choquant de conférer à une minorité du Grand Conseil la faculté de s'opposer à la compensation des effets de la progression à froid. Il s'agit cependant d'une conséquence de la norme contenue à l'art. 57 al. 3 Cst./NE qui est reprise dans la loi litigieuse. Or, le Tribunal fédéral n'examine en principe pas la conformité avec le droit fédéral des dispositions constitutionnelles cantonales auxquelles l'Assemblée fédérale a donné sa garantie. Il n'est fait exception à ce principe que dans les cas où la règle de droit supérieur n'était pas encore en vigueur lors de l'octroi de la garantie ou lorsqu'il s'agit de tenir compte d'une évolution de principes de droit constitutionnel non écrit qui aurait eu lieu dans l'intervalle (ATF 131 I 126 consid. 3.1 p. 130). Les recourants ne prétendent pas que ces conditions seraient réunies dans le cas particulier. Au demeurant, le fait de soumettre la compensation des effets de la progression à froid à l'approbation d'une majorité qualifiée des membres du parlement ne viole pas le droit fédéral vu l'autonomie reconnue aux cantons dans ce domaine (cf. ATF 105 Ia 11, où le Tribunal fédéral a considéré que la disposition du droit cantonal zurichois soumettant la déclaration d'invalidation d'une initiative à la majorité des deux-tiers des membres présents du Grand Conseil était conforme au droit fédéral et pouvait se justifier par l'importance de la décision à prendre).