Citation: 1A.60/2002 10.09.2002 E. 3

Dies führt zur Gutheissung der Beschwerde und zur Rückweisung der Sache an die Vorinstanz, der es freisteht, die Angelegenheit an das Departement für Bau und Umwelt zurückzuweisen. Bei diesem Ergebnis müsste an sich auf die weiteren Argumente der Verfahrensbeteiligten nicht eingegangen werden. Immerhin rechtfertigen sich aufgrund der besonderen Sach- und Rechtslage einige Bemerkungen. Die Behörden des Kantons und des Bundes vertreten unterschiedliche Auffassungen über die Frage, ob der Bau der ersten Etappe der Südumfahrung Kreuzlingen für sich allein sinnvoll sei oder nicht. Das Departement für Bau und Umwelt hat dies bejaht, während das BUWAL und das Bundesamt für Strassen (ASTRA) die Frage verneinen. Die Antwort auf diese Frage hat Konsequenzen, die im bisherigen Verfahren zu wenig beachtet wurden. 3.1 Wird das angefochtene Projekt als an sich sinnvolles Vorhaben angesehen, so muss dafür entsprechend Art. 9 Abs. 4 USG eine Begründung vorgelegt werden. Die Begründung dient als Entscheidungsgrundlage bei der Abwägung, ob die projektbedingten Umweltbeeinträchtigungen durch das öffentliche Interesse am Vorhaben aufgewogen werden (BGE 126 II 26 E. 3d S. 33). Der Umstand, dass ein Projekt in einem Richtplan oder in einem Sachplan raumplanerisch ausgewiesen ist, belegt zwar ein gewisses öffentliches Interesse, stellt für sich allein jedoch noch keine ausreichende Begründung dar (Rausch/Keller, Kommentar USG, N. 92 zu Art. 9). Laut der - äusserst summarischen - Begründung im Umweltverträglichkeitsbericht soll die 1. Etappe der Südumfahrung "Verkehr, insbesondere den Schwerverkehr, von den Nord - Süd-Achsen durch Kreuzlingen auf die A7 verlagern und damit das Siedlungsgebiet von Lärm- und Luftschadstoffen entlasten." Eine nähere Betrachtung der Verkehrsprognosen, namentlich auch der Aktualisierung vom 31. Mai 2000, zeigt indessen, dass das Projekt in nennenswerter Weise nur den südlichen Teil der Bernrainstrasse und die Brunnenstrasse entlastet. Auf der Bergstrasse führt es zu Mehrverkehr, und weiter nördlich, im eigentlichen Siedlungsgebiet von Kreuzlingen, verursacht es nur geringfügige Veränderungen und jedenfalls keine Entlastungen. Es wäre daher näher zu untersuchen, ob tatsächlich ein ausreichendes öffentliches Interesse am Bau dieser Strasse besteht. Weiter wäre näher zu prüfen, ob die Standortgebundenheit für die beabsichtigte Waldrodung und das überwiegende Interesse an dieser Rodung angesichts der objektiv zu erwartenden Vorteile des Vorhabens zu bejahen sind oder nicht. Es ist zweifelhaft, ob die vorhandenen Unterlagen das Thema abschliessend behandeln. In diesem Zusammenhang kann sich das Verwaltungsgericht nicht auf den Standpunkt stellen, wegen der Kompetenzverteilung in § 15 Abs. 1 StrWG sei ihm eine Beurteilung des Projektentscheids des Grossen Rates verwehrt. Der Entscheid des Grossen Rates über ein Strassenprojekt ergeht ohne Prüfung der Umweltverträglichkeit. Er steht daher unter dem Vorbehalt, dass das Vorhaben diese Prüfung in jeder Hinsicht besteht. Das hierfür massgebliche Verfahren ist jenes der Projektgenehmigung gemäss § 21 StrWG. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts würde es zulassen, dass auf dem Weg über die kantonale Zuständigkeitsregelung bei Projektgenehmigungen das Umweltschutzrecht des Bundes teilweise unterlaufen werden könnte. Ausserdem entstünde ein Widerspruch zu Art. 98a Abs. 1 OG, wonach die Kantone eine richterliche Behörde als letzte Instanz bestellen, soweit gegen deren Entscheide unmittelbar die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht zulässig ist. Der Projektgenehmigungsentscheid über mit Bundeshilfe ausgebaute Hauptstrassen oder über andere Hochleistungs- und Hauptverkehrsstrassen untersteht der UVP in einem von den Kantonen zu bezeichnenden Verfahren (Art. 1 UVPV und Ziff. 11.2 und 11.3 Anhang UVPV); gegen diesen Entscheid ist letztinstanzlich die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht gegeben. Das kantonale Verwaltungsgericht hat daher alle Rechtsfragen, die zum Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemacht werden können, zu prüfen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A.114/2001 vom 14. März 2002, E. 4.3.2). Hierzu gehört wie erwähnt auch die Frage, ob für das Projekt eine formell und materiell ausreichende Begründung im Sinne von Art. 9 Abs. 4 USG vorliegt. 3.2 Sollte die vorliegend zu beurteilende 1. Etappe ohne die anschliessende 2. Etappe keinen Sinn machen, so stellt sich die Frage, ob eine isolierte Beurteilung der Umweltverträglichkeit nur der 1. Etappe zulässig sei. Die Frage beantwortet sich nach Massgabe von Art. 8 USG. Danach werden Einwirkungen sowohl einzeln als auch gesamthaft und nach ihrem Zusammenwirken beurteilt. In BGE 118 Ib 76 verneinte das Bundesgericht eine Verletzung dieser Vorschrift, als die kantonalen Instanzen ein (nicht der UVP unterstehendes) Strassenprojekt ohne Berücksichtigung weiterer in der Nähe gelegener Strassenprojekte beurteilten und für zulässig erklärten. Von Bedeutung war, dass die isolierte Verwirklichung des Projekts einen Sinn hatte und dass unsicher war, wann und ob die weiteren Vorhaben verwirklicht würden. Im Zusammenhang mit UVP-pflichtigen Nationalstrassen- und Eisenbahnprojekten erwog das Bundesgericht, Art. 8 USG gestatte es, die Gegenstand eines Ausführungsprojekts bildenden einzelnen Abschnitte für sich allein zu prüfen. Dabei stellte das Bundesgericht massgeblich auf die Pflicht ab, eine mehrstufige UVP durchzuführen, und nahm an, dass die vorangehende Untersuchung des generellen Projekts Gewähr biete, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich realisieren lasse (BGE 121 II 378 E. 4a S. 388 mit Hinweisen). Unter der Annahme, dass nur der Bau beider Etappen ein sinnvolles Ergebnis herbeiführen könnte, liegen die Verhältnisse vorliegend anders als in den erwähnten Urteilen. Einerseits ist zu erwarten, dass die 2. Etappe innert fünf Jahren verwirklicht wird, nur schon um die für die 1. Etappe erhaltenen Bundesbeiträge nicht zurückerstatten zu müssen, aber auch aus sachlichen verkehrstechnischen Überlegungen. Andererseits liegt kein generelles Projekt und keine vorausgehende UVP über das ganze Vorhaben vor. Es liesse sich daher mit der Pflicht zur gesamthaften Beurteilung im Sinne von Art. 8 USG nicht vereinbaren, die Umweltverträglichkeit der 1. Etappe ohne Einbezug der 2. Etappe zu prüfen. Namentlich steht zu befürchten, dass der Bau der 1. Etappe jenen der 2. Etappe in dem Sinn präjudizierte, als auf deren Bau auch dann nicht verzichtet würde, wenn aus Umweltschutzsicht ernsthafte Einwände vorhanden wären. Davon ist auch das BUWAL ausgegangen. Es hat daher eine summarische Prüfung der Umweltverträglichkeit der 2. Etappe vorgenommen und diese bejaht. Die Annahme, dass sich das Bauvorhaben als Ganzes umweltverträglich verwirklichen lasse, könnte sich bei der derzeitigen Aktenlage allerdings allein auf die Stellungnahme des BUWAL vom 18. Mai 2001 stützen. Die Grundlagen dieser Stellungnahme sind nicht bekannt. Das Verfahren, das zu ihr geführt hat, lässt sich mit einer Umweltverträglichkeitsprüfung erster Stufe in keiner Weise vergleichen; namentlich hatten weder die betroffenen Grundeigentümer noch die beschwerdeberechtigten Organisationen die Möglichkeit, Parteirechte wahrzunehmen, noch wurde zumindest für eine Öffentlichkeit der Unterlagen im Sinne von Art. 9 Abs. 8 USG gesorgt. Auch für die Rechtsmittelinstanzen ist es unmöglich, die Stellungnahme des BUWAL in sachlicher Hinsicht nachzuvollziehen oder gar auf ihre Richtigkeit hin zu überprüfen, weil das Dossier keinerlei entsprechende Unterlagen enthält. Diese Stellungnahme genügt daher nicht einmal für eine vorläufige Beurteilung der 2. Etappe der Südumfahrung. Sollte sich ergeben, dass die 1. Etappe ohne die 2. Etappe keinen Sinn macht, wäre daher festzustellen, dass ausreichende Unterlagen für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit fehlen und eine Projektgenehmigung nicht hätte ausgesprochen werden dürfen. 3.3 Der Vollständigkeit halber sei schliesslich erwähnt, dass die Auffassung der Beschwerdeführerin unberechtigt erscheint, das vorliegende Projekt stelle Teil der geplanten Verbindung T13 zwischen der A7 bei Kreuzlingen und der A13 bei Arbon dar, weshalb es im Rahmen einer gesamthaften Beurteilung der T13 zu prüfen sei. Wie die vom Departement für Bau und Umwelt ins Recht gelegte Zusammenfassung dreier Verkehrsstudien zeigt, lässt sich eine Südumfahrung von Kreuzlingen projektieren, ohne den Weiterbau der T13 nach Osten zu präjudizieren. Vielmehr erscheint es noch als völlig offen, ob diese Fortsetzung verwirklicht werden soll oder nicht.