Citation: 2A.400/2000 27.11.2000 E. 3

3.- La recourante conteste la légalité de l'ordonnance du DFE sur les semences et plants et la proportionnalité des conditions auxquelles celle-ci subordonne l'enregistrement des variétés de chanvre au catalogue des variétés. a) S'agissant d'une ordonnance dépendante prise en vertu d'une réglementation législative, le Tribunal fédéral examine si le Conseil fédéral est resté dans les limites des pouvoirs qui lui ont été conférés par la loi. Dans la mesure où la délégation législative n'autorise pas le Conseil fédéral à déroger à la Constitution, le Tribunal fédéral est également habilité à revoir la constitutionnalité des règles contenues dans l'ordonnance. Lorsque la délégation législative accorde au Conseil fédéral un très large pouvoir d'appréciation pour fixer les dispositions d'exécution, cette clause lie le Tribunal fédéral. Dans un tel cas, le Tribunal fédéral ne saurait substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral et doit se limiter à examiner si l'ordonnance sort manifestement du cadre de la délégation législative octroyée au Conseil fédéral ou si, pour d'autres raisons, elle apparaît contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 124 II 241 consid. 3 p. 245 et les arrêts cités). Il en va de même des ordonnances édictées par un département en vertu d'une délégation du Conseil fédéral pour des questions techniques (ici, voir art. 177 al. 2 LAgr). b) L'art. 148 LAgr charge la Confédération de légiférer pour éviter les dégâts causés par des organismes nuisibles ou par la mise en circulation de matières auxiliaires inappropriées. Au titre 7 de la loi (protection des végétaux et matières auxiliaires), les art. 158 ss LAgr traitent des matières auxiliaires qui comprennent notamment le matériel végétal de multiplication (art. 158 al. 1 LAgr). L'art. 159 soumet la mise en circulation des matières auxiliaires aux conditions cumulatives (a) qu'elles se prêtent à l'utilisation prévue, (b) qu'utilisées de manière réglementaire elles n'aient pas d'effets secondaires intolérables, (c) qu'il soit garanti que les denrées alimentaires et les objets usuels fabriqués à partir de produits de base traités avec ces matières satisfassent aux exigences de la législation sur les denrées alimentaires. Selon l'art. 162 LAgr, le Conseil fédéral peut prescrire que seules peuvent être importées, mises en circulation, certifiées ou utilisées en Suisse les variétés enregistrées dans un catalogue des variétés; il définit les conditions d'enregistrement. Il lui appartient aussi d'arrêter les dispositions d'exécution nécessaires (art. 177 LAgr). Le 7 décembre 1998, le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance sur la production et la mise en circulation du matériel végétal de multiplication (ordonnance sur les semences; RS 916. 151), entrée en vigueur le 1er janvier 1999. Cette ordonnance réglemente la production et la mise en circulation du matériel végétal de multiplication destiné à l'utilisation agricole (art. 1 al. 1), soit notamment les semences et les plants (art. 2 lettre a). Elle prévoit à son article 4 que le Département détermine les espèces pour lesquelles un catalogue des variétés est établi, qu'il règle la procédure d'examen des variétés et d'enregistrement dans le catalogue ainsi que le droit d'accès aux documents (al. 1) et que l'Office fédéral de l'agriculture est habilité à édicter par voie d'ordonnance les catalogues des variétés (al. 3). L'art. 5 de l'ordonnance sur les semences fixe les conditions d'enregistrement de la manière suivante: 1Une variété est enregistrée dans le catalogue des variétés si: a.elle est distincte, stable et suffisamment homogène; b.sa valeur culturale et d'utilisation présente une amélioration par rapport aux autres variétés; c.la sélection conservatrice de la variété est assurée par une méthode reconnue par l'office, sous la responsabilité de l'obtenteur ou de son représentant et qu'elle peut en tout temps être contrôlée par l'office; d.la dénomination de la variété satisfait aux exigences fixées à l'art. 6 de la loi fédérale du 20 mars 1975 sur la protection des obtentions végétales (RS 232. 16). 2Le département peut prévoir des dérogations aux conditions d'enregistrement en particulier pour: a.les variétés destinées exclusivement à la mise en circulation à l'étranger sous réserve des dispositions d'accords internationaux; b.des espèces ou des variétés d'importance mineure; c.les légumes; d.les variétés composantes et les mélanges de lignées. 3Il peut fixer des exigences spécifiques déterminant la valeur culturale et d'utilisation; il peut, pour certaines espèces, fixer d'autres conditions en sus de celles fixées à l'al. 1. 4A titre exceptionnel, l'office peut enregistrer une variété qui ne remplit pas les exigences mentionnées à l'al. 3, si elle présente des caractéristiques positives compensant largement certaines insuffisances.. " Le 1er janvier 1999 est aussi entrée en vigueur l'ordonnance du DFE du 7 décembre 1998 sur les semences et plants. Elle charge l'Office fédéral de l'agriculture d'édicter un catalogue des variétés pour les genres et espèces énumérés dans son annexe 1 (art. 13), où figure le chanvre. L'annexe 2 de cette ordonnance définit les exigences déterminant la valeur culturale et d'utilisation (art. 14). A l'origine, l'ordonnance du DFE sur les semences et plants instituait un régime d'exception pour le chanvre, selon lequel, entre autres choses, l'Office fédéral de l'agriculture était dispensé de procéder à un examen officiel de la valeur culturale et d'utilisation, mais pouvait refuser une demande d'enregistrement si les indications du dossier montraient que la variété ne remplissait manifestement pas lesdites exigences; il était toutefois déjà prévu qu'une variété de chanvre ne serait enregistrée que si sa teneur en THC n'excédait pas 0,3%. L'ordonnance du DFE a été modifiée le 22 décembre 1999, avec entrée en vigueur au 1er février 2000. Selon le nouveau droit, le chanvre n'est plus soumis à un régime spécial et figure désormais dans la catégorie des plantes oléagineuses et à fibres (annexe 1, chiffre 4). Les exigences déterminant la valeur culturale et d'utilisation de ces plantes figurent à l'annexe 2, chapitre D. Il est prévu que la demande d'enregistrement ne peut être acceptée que si la variété candidate n'atteint la valeur éliminatoire pour aucune de ses caractéristiques. Pour le chanvre, la teneur en THC doit être inférieure à 0,3%, le rapport THC/CBD inférieur à 1, la qualité commerciale et l'état sanitaire correspondre chacun à une note égale ou inférieure à 3 (bien), sur une échelle de 1 (très bien) à 9 (très mauvais). Enfin, le 7 décembre 1998, l'Office fédéral de l'agriculture a édicté l'ordonnance sur le catalogue des variétés de céréales, de pommes de terre, de plantes fourragères et de chanvre (ordonnance sur le catalogue des variétés de l'OFAG; RS 916. 151.6), devenue, par modification du 18 février 2000, l'ordonnance de l'OFAG sur le catalogue des variétés de céréales, de pommes de terre, de plantes fourragères, de plantes oléagineuses et à fibres, ainsi que de betteraves (RO 2000 p. 626); son annexe 4 (RO 2000 p. 642) énumère désormais les variétés de plantes oléagineuses et à fibres dont les semences peuvent être certifiées et mises en circulation conformément à l'art. 4. c) La recourante fait valoir qu'en dehors des critères de la valeur commerciale et de l'état sanitaire - qui sont beaucoup trop vagues pour être utilisables - les deux seules conditions auxquelles est subordonné l'enregistrement d'une variété de chanvre au registre des variétés sont l'exigence d'une teneur en THC inférieure à 0,3% et un rapport THC/CBD inférieur à 1. Or, ces conditions poursuivent exclusivement des buts de police des stupéfiants, de sorte que la réglementation de l'ordonnance du DFE sur les semences et plants outrepasse les limites de la délégation législative du Conseil fédéral. A l'inverse, et contrairement à ce que prescrivent la loi fédérale sur l'agriculture et l'art. 5 al. 1 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences, l'ordonnance du DFE ne formule aucune exigence de nature proprement agronomique; destinée en vertu de la loi à promouvoir la qualité des matières auxiliaires de l'agriculture, la réglementation incriminée ne saurait donc poursuivre d'autres buts, tels que la lutte contre l'usage du chanvre comme stupéfiant, qu'à titre accessoire. Ce moyen est mal fondé. Pour édicter les dispositions d'exécution en matière d'enregistrement des diverses espèces au catalogue des variétés, le Département devait en effet non seulement se conformer aux buts visés par les normes de délégation d'où il tenait cette compétence, mais également veiller à la compatibilité de sa réglementation avec le reste de l'ordre juridique. Il se serait rendu coupable d'incohérence s'il avait rendu possible l'inscription au registre d'une variété de chanvre susceptible d'être utilisée comme stupéfiant et, partant, prohibée par la législation en matière de stupéfiants. La décision attaquée retient en outre que les variétés de chanvre pauvres en THC présentent un net avantage sur le plan de la productivité, que les huiles de graines qui en sont extraites ne sont pas inférieures en qualité à celles provenant de ces autres variétés et qu'un test d'évaluation de l'arôme d'huile essentielle de chanvre a mis en évidence que les meilleures notes avaient été recueillies par les huiles issues de variétés pauvres en THC. Il s'agit-là de constatations de fait, dont la recourante elle-même ne prétend pas qu'elles seraient inexactes. Elles lient donc le Tribunal fédéral (art. 105 al. 2 OJ). Il s'ensuit que les deux conditions incriminées par la recourante concourent également à promouvoir la qualité des variétés de chanvre susceptibles d'être mises en circulation et participent donc à la réalisation du but visé par la loi. Il en résulte inversement que la variété produite par la recourante ne saurait, dans cette mesure, être réputée présenter, quant à sa valeur culturale et d'utilisation, une amélioration par rapport aux autres variétés, ce qui suffit à exclure son enregistrement en vertu de l'art. 5 al. 1 lettre b de l'ordonnance du Conseil fédéral sur les semences, disposition qui trouve un fondement suffisant à l'art. 148 LAgr. d) Enfin, dans la mesure où les deux conditions incriminées par la recourante concourent précisément à promouvoir la qualité des variétés de chanvre susceptibles d'être mises en circulation et participent à la réalisation du but visé par la loi, elles ne sauraient non plus violer le principe de la proportionnalité et, plus précisément, l'exigence qui en découle, selon laquelle une mesure doit être apte à atteindre le but visé.