Citation: 1C_187/2008 21.04.2009 E. 3

Il y a lieu d'examiner en premier lieu si, ainsi que les recourants le prétendent, c'est à tort que le Grand Conseil aurait déclaré leur initiative irrecevable en raison de sa non-conformité au droit supérieur. Selon ceux-ci, en tant qu'elle invite l'Etat de Genève à élaborer et à adopter une nouvelle ligne de chemin de fer entre la gare de Cornavin et la frontière franco-suisse selon un tracé alternatif à celui du CEVA, l'initiative n'empiéterait sur aucune compétence exclusive dévolue à la Confédération. Le canton de Genève serait libre de choisir le tracé de la ligne ferroviaire, la seule compétence fédérale en la matière étant celle d'approuver les tracés proposés par les Chemins de fer fédéraux, les cantons et les tiers concessionnaires. L'initiative ne remettrait pas en cause un tracé imposé par le droit supérieur ou une obligation du canton de Genève de réaliser le projet CEVA. Pour le Grand Conseil, l'initiative se heurterait à la loi fédérale du 10 juillet 1912, à la législation fédérale sur les chemins de fer, à la loi fédérale sur le fonds d'infrastructure du 6 octobre 2006 et à l'arrêté fédéral adopté le même jour, qui accordent la contribution de la Confédération nécessaire à la réalisation du projet CEVA. Elle consacrerait également une violation du droit intercantonal et plus particulièrement de la Convention du 7 mai 1912 et du Protocole d'accord conclu en avril 2002, qui fixerait de manière définitive le tracé du raccordement ferroviaire entre la gare de Cornavin et la frontière franco-suisse. Elle contreviendrait enfin au droit international et plus particulièrement à la Convention conclue par la Confédération avec la France le 18 juin 1881 pour le raccordement d'un chemin de fer d'Annemasse à Genève. La compétence de la Confédération s'étendrait également à la planification des lignes de chemin de fer, les cantons n'ayant aucune compétence quant au choix du tracé, sauf délégation expresse. En imposant un tracé par le biais d'un article constitutionnel voté par le peuple genevois, l'initiative tendrait à conférer au canton de Genève une compétence normative dévolue à la Confédération et violerait la répartition des tâches en matière ferroviaire entre les cantons et la Confédération. 3.1 Une initiative populaire cantonale, quelle que soit sa formulation, doit respecter les conditions matérielles qui lui sont imposées. Elle ne doit, en particulier, rien contenir de contraire au droit supérieur, qu'il soit cantonal, intercantonal, fédéral ou international (ATF 133 I 110 consid. 4.1 p. 115/116). En vertu du principe de la force dérogatoire du droit fédéral ancré à l'art. 49 al. 1 Cst., les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit pour autant qu'elles ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qu'elles n'en compromettent pas la réalisation (ATF 134 I 125 consid. 2.1 p. 128; 133 I 286 consid. 3.1 p. 290 et les arrêts cités). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le premier critère pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Toutefois, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. Le principe de la force dérogatoire n'est pas non plus violé dans la mesure où la loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale (ATF 91 I 17 consid. 5 p. 21). Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd la compétence d'adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (cf. ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 86/87; 128 I 295 consid. 3b p. 299). Selon la jurisprudence, une divergence générale entre les objectifs poursuivis par le droit cantonal et fédéral ne suffit pas à invalider une initiative; il n'est pas par principe interdit aux cantons de poursuivre d'autres buts que la Confédération (ATF 125 I 227 consid. 4d/bb p. 233/234; 111 Ia 303 consid. 6c p. 311). D'éventuelles compétences cantonales parallèles doivent s'exercer dans le respect des intérêts de la Confédération, ce qui interdit toute mesure d'un canton pouvant contrecarrer ou gêner les relations de la Suisse avec d'autres Etats (ATF 125 I 227 consid. 5d/bb p. 236 et les références citées). L'autorité appelée à statuer sur la validité matérielle d'une initiative doit en comprendre les termes dans le sens le plus favorable aux initiants, en usant des méthodes d'interprétation reconnues (ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286 et la jurisprudence citée). 3.2 L'initiative litigieuse est une initiative constitutionnelle au sens de l'art. 179 Cst./GE qui vise à l'adoption par le Grand Conseil d'une loi avec un objectif principal assorti d'un objectif secondaire. Il s'agit en effet d'établir le tracé d'une nouvelle ligne de chemin de fer reliant la gare de Cornavin à la frontière franco-suisse par le sud du territoire cantonal en lieu et place de celui du CEVA, qui serait abandonné. C'est la conformité au droit fédéral de la proposition principale de l'initiative qu'il y a lieu d'examiner tout d'abord. 3.2.1 Aux termes de l'art. 87 Cst., la législation sur le transport ferroviaire relève de la compétence de la Confédération, ce qui évince entièrement les cantons, sous réserve de délégation (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, n. 2 ad art. 87 Cst., p. 681; MARTIN LENDI, in St. Galler Kommentar zur Bundesverfassung, 2008, n. 27 ad art. 87, p. 1499; THOMAS PFISTERER, Die Anliegen der Kantone im eisenbahnrechtlichen Plangenehmigungsverfahren, in Juridiction constitutionnelle et Juridiction administrative, 1992, ch. 2.1, p. 195). La Confédération a fait usage de sa compétence en édictant la loi fédérale sur les chemins de fer. Cette loi lui accorde une compétence exclusive pour tout ce qui concerne la construction, l'exploitation et la planification des chemins de fer (en particulier art. 17 et 18 ss LCdF). Quant à l'art. 4 al. 3 de la loi fédérale sur les Chemins de fer fédéraux (LCFF; RS 742.31), il prévoit que la construction et l'acquisition de nouveaux tronçons ferroviaires sont soumises à l'approbation de l'Assemblée fédérale. La Confédération agit par la voie de la concession ou de l'autorisation d'accès au réseau (art. 5 à 9 LCdF), l'art. 87 Cst. lui laissant au surplus la possibilité de confier ces tâches à une entreprise jouissant d'un monopole (Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 269). En matière de planification, la loi fédérale sur les chemins de fer fait peu de place aux cantons puisque, si ceux-ci ont la faculté de se déterminer dans la procédure de mise à l'enquête de la demande d'autorisation des plans (art. 18d al. 1 LCdF), elle prévoit qu'aucune autorisation ni aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis, le droit cantonal étant pris en compte s'il n'entrave pas de façon disproportionnée l'accomplissement des tâches de l'entreprise ferroviaire (art. 18 al. 4 LCdF). Il n'en demeure pas moins que la Confédération peut également solliciter le concours des cantons voire déléguer ses compétences aux cantons en particulier s'agissant du transport régional ou local. Ceux-ci ne disposent cependant d'une compétence dans le domaine ferroviaire que dans la mesure conférée par la législation fédérale (STEFAN M. SCHERLER, Strukturunterschiede der schweizerischen und der europäischen Verkehrsrechtsordnung, 1995, ch. 2.2, p. 43; OLIVIER BUCHER, Open Access im Schienenverkehr, 2006, p. 201). Par ailleurs, l'élaboration et la construction d'une nouvelle ligne de chemin de fer ont des effets sur l'organisation du territoire et l'environnement. Les principes énumérés notamment aux art. 73 à 75 Cst. et concrétisés notamment par la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (cf notamment art. 1er à 3 LAT; RS 700), par l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (cf notamment art. 1er et 2 OAT; RS 700.1) ainsi que par la législation fédérale sur l'environnement, doivent évidemment être pris en compte en raison de l'impact d'une telle installation (cf. JÜRG RUF, Infrastrukturbauten, in: Peter Münch/Peter Karlen/Thomas Geiser, Beraten und Prozessieren in Bausachen, 1998, n. 21.10, p. 880; MARTIN LENDI, op. cit., n. 30 ad art. 87, p. 1501). 3.2.2 Cela étant, l'initiative contestée, en tant qu'elle enjoint à l'Etat de Genève de fixer le tracé de la nouvelle ligne de raccordement ferroviaire entre les réseaux suisses et français par le sud du canton de Genève est doublement contraire au droit fédéral. En effet, le canton de Genève n'est pas compétent pour arrêter, seul, le tracé d'une ligne de chemin de fer puisque le droit fédéral ne lui a délégué en l'état aucune compétence pour arrêter un tracé alternatif à celui du CEVA retenu dans la Convention du 7 mai 1912, dans le Protocole d'accord du 26 avril 2002 et dans la loi fédérale sur le fonds d'infrastructure du 6 octobre 2006. De plus, un tel tracé ne saurait être imposé sans qu'il soit procédé à une évaluation de sa compatibilité avec les principes d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement relevant du droit fédéral. Il importe peu à cet égard que l'initiative préconise de choisir le tracé définitif de la ligne de chemin de fer dans le sens qui ménagerait le plus possible les zones ordinaires ou de développement 1 à 3. Une telle cautèle ne suffit pas à la rendre conforme au droit fédéral, l'examen exigé par celui-ci étant manifestement plus large (cf. sur l'obligation d'étudier d'autres variantes pour des projets soumis à une obligation de planifier en raison de leur impact sur l'environnement, ATF 118 Ib 17 consid. 3 p. 23, 497 consid. 4c p. 501; 115 Ib 508 consid. 6b p. 514). L'initiative litigieuse ne saurait par ailleurs être interprétée comme une initiative d'ordre programmatique non contraignante, en ce sens qu'elle inviterait l'Etat de Genève à étudier l'éventualité d'un tracé alternatif à celui du CEVA et à prendre les mesures propres à favoriser un tel tracé auprès de la Confédération. Le texte même de l'art. 160C bis al. 2 Cst./GE proposé par l'IN 139 exclut en effet une telle interprétation. Il se comprend comme une injonction claire donnée à l'Etat quant à l'établissement d'un tracé par le sud du canton. L'initiative ne peut donc recevoir une interprétation qui la rendrait conforme au droit supérieur. 3.2.3 En définitive, l'exigence relative à l'établissement du tracé de la ligne ferroviaire reliant les réseaux suisses et français selon une variante passant par le sud du territoire cantonal doit être invalidée.