Citation: 1C_41/2008 26.05.2009 E. 5

5.1 Come rettamente rilevato dal Consiglio di Stato nelle osservazioni al ricorso, le motivazioni dell'impugnato decreto - che seppure emanato dal Gran Consiglio non costituisce un atto di natura legislativa bensì amministrativa, ossia una decisione concernente l'applicazione del diritto (DTF 131 I 91 consid. 3.1 e rinvii) - sono contenute nel messaggio governativo n. 5942 del 26 giugno 2007 e nel relativo rapporto della Commissione speciale aggregazioni di Comuni del Gran Consiglio del 10 ottobre 2007. 5.2 In tale ambito il ricorrente ricorda che, il 16 dicembre 2002, i Comuni di Chiasso, Vacallo, Cabbio, Bruzella e Muggio inoltrarono una richiesta formale di avvio di uno studio per l'aggregazione di tutti i Comuni del Basso Mendrisiotto con quelli della sponda sinistra della Valle di Muggio, domanda respinta il 20 dicembre successivo dai Comuni di Caneggio, Morbio Superiore e Sagno. Alla proposta del 20 gennaio 2003 del Dipartimento delle istituzioni di procedere a un'aggregazione a sei, piuttosto che di coinvolgere anche i comuni urbani e in particolare Chiasso, i Comuni di Bruzella e Muggio invitarono il Dipartimento ad avviare uno studio alternativo, che offrisse alla popolazione di Muggio la possibilità di scegliere tra due proposte di fusione. Il ricorrente accenna poi alla proposta, lanciata dal Municipio di Mendrisio, di un'aggregazione allargata a tutti i Comuni interessati dell'Alto Mendrisiotto, sulla base delle indicazioni di uno studio promosso dal Cantone nel 2004 ("Il Cantone e le sue regioni: le nuove città. Parte seconda: il Mendrisiotto"). Nel 2005 il Comune ricorrente chiedeva quindi al Municipio di Mendrisio di poter essere integrato nello studio preliminare promosso per l'Alto Mendrisiotto: i Municipi di Bruzella, Cabbio, Caneggio, Morbio Superiore e Sagno rispondevano tuttavia negativamente alla richiesta in tal senso rivolta loro dal Municipio di Mendrisio. Nel settembre 2006 venne inviato al Consiglio di Stato il rapporto della Commissione di studio ("Progetto di aggregazione dei Comuni della sponda sinistra della Valle di Muggio"), che metteva in risalto i seguenti obiettivi: risanamento dei bilanci deficitari dei Comuni interessati, loro riorganizzazione più dinamica e funzionale, riduzione dei consorzi e delle convenzioni intercomunali, miglioramento dei servizi offerti dall'amministrazione comunale, diminuzione del numero delle cariche pubbliche liberando forze per altre attività sociali, migliore gestione del territorio e creazione di partners autorevoli per il Cantone. Secondo il ricorrente questi obiettivi non sarebbero raggiunti con l'aggregazione in esame, poiché una fusione dei sei Comuni della Valle non migliorerebbe la situazione attuale, non potendo sanare la loro precaria situazione finanziaria. 5.3 Dal messaggio 26 giugno 2007 del Consiglio di Stato risulta che l'iter dell'aggregazione, lungo e travagliato, risale al 1999. Inizialmente, come già rilevato, i Comuni di Bruzella, Cabbio e Muggio non erano favorevoli al progetto: con l'avanzare dei lavori soltanto Muggio è rimasto contrario. La Commissione di studio, istituita nel 2001, nel settembre 2006 ha inviato al Consiglio di Stato il progetto di fusione dei Comuni della sponda sinistra della Valle; nel giugno successivo il Dipartimento delle istituzioni ha inviato alla popolazione interessata un opuscolo informativo; sono pure state organizzate serate informative. La votazione consultiva, dopo il rapporto alla cittadinanza del marzo 2007, ha avuto luogo il 29 aprile 2007: solo il Comune di Muggio, si è opposto al progetto con 96 contrari (54.9 %) e 79 voti favorevoli (45.1 %). Negli altri Comuni il risultato positivo è stato netto (52.8% a Bruzella, 72.8 % a Cabbio, 74 % a Caneggio, 70.8 % a Morbio Superiore e 92.2 % a Sagno). Nel messaggio si sottolinea la situazione finanziaria disastrata di cinque dei sei Comuni coinvolti nel progetto, con un debito pubblico procapite di gran lunga superiore alla media cantonale e con risorse fiscali nettamente inferiori alla stessa: eccezion fatta per Morbio Superiore, gli altri Comuni non sono in grado di raggiungere autonomamente il risanamento della propria situazione finanziaria. Il Comune ricorrente ha una superficie di 843 ha (il nuovo comprensorio 2'591 ha), una popolazione residente permanente nel 2005 di 223 persone (il nuovo Comune 1935). Dopo un periodo di forte spopolamento, dal 1970 nel comprensorio si registra un aumento quasi del 29 % della popolazione residente, eccetto a Muggio, unico Comune ad aver registrato una flessione. Si sottolinea inoltre che il suo mancato coinvolgimento sarebbe molto problematico per lo stesso, vista la sua situazione finanziaria disastrata, con una tendenza al peggioramento, che al di fuori di un processo di aggregazione non fornirebbe alcuna garanzia di indipendenza economica futura. L'abbandono dell'intero progetto per la sua mancata adesione pregiudicherebbe per di più anche i Comuni di Bruzella, Cabbio, Caneggio e Sagno, considerata la loro situazione finanziaria estremamente negativa. Sempre nel messaggio si rileva che la riunificazione della sponda sinistra della Valle di Muggio potrebbe costituire un punto di partenza per nuovi progetti aggregativi tra il nuovo Comune di Breggia, da una parte, con un polo forte (Mendrisio o Chiasso), dall'altra, oppure, nell'intento di riunire tutta la valle, con il Comune di Castel S. Pietro. In tale ottica, la posizione geografica di Muggio, situato in fondo alla Valle, fra Castel San Pietro e Cabbio, è strategica. L'obiettivo insito nel progetto in questione di riunificare l'intera Valle potrebbe risultare impossibile senza la partecipazione del ricorrente, a causa della non contiguità fra i rimanenti Comuni; pure quello di unione con un polo forte avrebbe minori garanzie di successo, qualora la sponda sinistra rimanesse frammentata istituzionalmente. L'importanza del Comune di Muggio, siccome il più esteso del comprensorio, è palese anche sotto il profilo pianificatorio e territoriale, per cui il progetto sarebbe improponibile senza la sua inclusione. Nell'esame dell'esito della votazione consultiva, prosegue il Governo, occorre pure considerare il chiaro consenso espresso dagli altri Comuni. 5.4 Nel rapporto del 10 ottobre 2007 sul citato messaggio la Commissione speciale aggregazioni di Comuni precisa che l'unico "nodo" alla fusione è costituito dall'esito negativo della votazione consultiva a Muggio. Dai dati al 1° gennaio 2005 (1929 abitanti) risulta che, dopo una fase di spopolamento della Valle, a partire dal 1970, fatta eccezione per Muggio ( - 15 %), vi è stato un aumento di oltre il 30 % dei residenti. Il territorio, molto ampio, si estende su 2591 ettari, di cui un terzo sul Comune di Muggio: il 96 % è ricoperto da boschi, prati, pascoli e alpeggi. Si sottolinea che, seppure tutti i Comuni all'infuori di Morbio Superiore (95 %) mantengano da anni un moltiplicatore politico al 100 %, quello aritmetico è per gli stessi cinque Comuni variabile fra il 140 % e il 223 % di Muggio, con una media del debito pubblico pro-capite eccessiva rispetto alla media cantonale. L'indice di forza finanziaria, eccetto per Morbio Superiore che si situa nella fascia medio/superiore, per gli altri si trova in quella medio/inferiore, e debole per Muggio. I disavanzi di esercizio sono preoccupanti, con tendenza al peggioramento: il progetto di aggregazione, con il conseguente importante contributo di risanamento, è l'unico sistema efficace per riequilibrare questa situazione. Riassumendo la posizione dei Comuni promotori, la Commissione speciale ha preso atto di una certa scarsità di progettualità e di approfondimento di temi strategici riguardanti la pianificazione del territorio, l'acqua potabile, la scuola dell'infanzia e gli interventi finalizzati alla riorganizzazione amministrativa e al risanamento finanziario. Essa ha poi considerato la posizione degli oppositori, segnatamente del Comune ricorrente, che intendono unire la sponda sinistra a poli più importanti e forti, individuandoli in Chiasso e Mendrisio, che criticano il nome "Breggia" poiché non rappresentativo, che reputano insufficiente il proposto sostegno finanziario e che auspicano un'aggregazione che contempli anche la sponda destra della Valle. Per il Cantone il discorso integrativo della Valle di Muggio si colloca in quello più ampio che si sta sviluppando nel Mendrisiotto urbano, per cui l'unione dei sei citati Comuni dev'essere intesa come una preparazione a un discorso di collaborazione con l'area urbana, fondamentale per un'efficace valorizzazione del territorio della Valle e per il raggiungimento dell'obiettivo di rafforzare le periferie. 5.4.1 Riguardo all'opportunità di procedere a un'aggregazione coatta, la Commissione speciale ha ritenuto che l'esito dello scrutinio in tutto il comprensorio (68.8 % di voti favorevoli) è stato decisamente positivo, ciò che dimostra il chiaro consenso regionale al progetto. Sotto il profilo dell'art. 9 lett. b LASC, è stato ritenuto che probabilmente, a breve termine, le questioni territoriali, geografiche e pianificatorie non risulterebbero decisive per decretare un'aggregazione coatta: la partecipazione di Muggio appare per contro fondamentale per garantire sviluppo economico, funzionalità, apporto di risorse umane e finanziare al resto del comprensorio, vista la sua importanza strategica (quale ultimo Comune in cima alla Valle fra Castel San Pietro e Cabbio) nell'ottica di un'eventuale futura unificazione della sponda sinistra della Valle con un polo forte. Il progetto del Comune di Breggia si inserisce, nell'interesse locale e cantonale, in un obiettivo di riassetto istituzionale, politico e finanziario necessario per la Valle, per cui risulterebbe improponibile creare il nuovo Comune senza la sua partecipazione. È stato poi precisato che, diversamente da altre situazioni, senza l'aggregazione il Comune di Muggio non riuscirebbe a sopravvivere, se non con ulteriori contributi da parte del Cantone. Anche sotto il profilo dell'art. 9 lett. a LASC, la Commissione ha accertato che non esiste una possibilità alternativa di risanamento al di fuori del processo di aggregazione. 5.4.2 Nel quadro dei dibattiti parlamentari il tema dell'esclusione del ricorrente dalla fusione litigiosa è stato oggetto di una richiesta di rinvio, chiaramente respinta. In tale ambito è stato più volte sottolineato che l'aggregazione proposta rappresenta in sostanza una soluzione intermedia, in vista di una possibile integrazione con Mendrisio o Chiasso, peraltro auspicata dal Municipio di Muggio, Comuni che attualmente stanno tuttavia seguendo una propria strada, la quale non considera una fusione con la Valle di Muggio.