Citation: 1A.205/2002 28.03.2003 E. 3

Le recourant critique l'arrêt attaqué qui, appliquant les art. 24 à 24d LAT ainsi que les art. 26 et 26A LaLAT, retient que les ouvrages litigieux ne peuvent pas bénéficier d'une dérogation en zone agricole, ni pour les nouvelles constructions ou installations, ni pour les travaux de transformation (s'agissant du hangar existant). Le recourant et les autorités cantonales n'ont cependant pas examiné si le projet de "campement gitan" (selon les termes mêmes du recourant) sur un terrain de 0,7 ha, déjà partiellement aménagé sans autorisation, était en tant que tel susceptible de bénéficier d'une dérogation en zone agricole, indépendamment des circonstances locales ou personnelles à prendre en considération dans la pesée des intérêts prescrite aux art. 24 ss LAT. 3.1 Selon la jurisprudence en matière d'aménagement du territoire, les projets dont les dimensions ou les incidences sur la planification locale ou l'environnement sont importantes, doivent être prévus dans les plans d'aménagement (cf. art. 2 al. 1, art. 6 ss et 14 ss LAT), une dérogation selon les art. 24 ss LAT n'entrant alors plus en considération. Il faut donc en principe délimiter, dans les plans d'affectation, les zones nécessaires à la réalisation de ces projets, qu'il s'agisse de zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT ou d'autres zones selon l'art. 18 al. 1 LAT (ATF 129 II 63 consid. 2.1 p. 65; 124 II 252 consid. 3 p. 255, 391 consid. 2a p. 393; 120 Ib 207 consid. 5 p. 212; 119 Ib 439 consid. 4a p. 440; 117 Ib 270 consid. 2 p. 278 et les arrêts cités). Les autorités ont ainsi une "obligation d'aménager le territoire" (cf. titre de l'art. 2 LAT) en concrétisant dans les plans d'affectation, de manière contraignante pour chacun, les buts et principes de la loi fédérale (cf. notamment ATF 118 Ib 503 consid. 5b p. 506; Pierre Tschannen, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 32 ad art. 2 LAT). La question de la nécessité d'adopter un plan d'affectation - si aucune zone existante ne se prête à la réalisation du projet litigieux - doit être examinée avant celle de l'application des art. 24 ss LAT, qui est par nature exceptionnelle (cf. ATF 117 Ib 270 consid. 2, 502 consid. 3). 3.2 Le recourant affirme vouloir concrétiser sur le terrain litigieux "son droit culturel spécifique à vivre, lui et sa famille (soit ses parents et leurs descendants), dans des caravanes ou des petits chalets, en famille, dans des lieux qui permettent d'exprimer sa culture, comportant par là même des espaces de vie suffisants, tant à l'air libre que protégés des intempéries". Il se réfère abondamment à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, qui a notamment décrit le "mode de vie traditionnel des Tsiganes", à savoir la vie dans une habitation mobile qui permet de voyager (arrêt de la CourEDH dans la cause Chapman c. Royaume-Uni du 18 janvier 2001, par. 71). D'après cette jurisprudence, "la vie en caravane fait partie intégrante de l'identité tsigane (...) car cela s'inscrit dans la longue tradition du voyage suivie par cette minorité. Tel est le cas même lorsque, en raison de l'urbanisation et de politiques diverses ou de leur propre gré, de nombreux Tsiganes ne vivent plus de façon totalement nomade mais s'installent de plus en plus fréquemment pour de longues périodes dans un même endroit, afin de faciliter l'éducation de leurs enfants, par exemple" (arrêt Chapman précité, par. 74). Des mesures portant sur le stationnement des caravanes peuvent donc influer sur la faculté de l'intéressé de conserver son identité tsigane et de mener une vie privée et familiale (cf. art. 8 CEDH) conforme à cette tradition (ibid.). L'aménagement de places de stationnement (ou places fixes) en nombre suffisant dans les cantons, pour que les gens du voyage suisses puissent mener une vie conforme à leur tradition, est une préoccupation des autorités fédérales (il en va de même de l'aménagement de places de passage, mais il s'agit d'une question distincte qu'il n'y a pas lieu d'aborder ici). Cette préoccupation a été exprimée en particulier dans les travaux préparatoires de la loi fédérale concernant la fondation "Assurer l'avenir des gens du voyage suisses", du 7 octobre 1994 (RS 449.1 - cf. Rapport de la Commission de la sécurité sociale du Conseil national sur l'initiative parlementaire à la base de cette loi, FF 1991 IV 449; Avis du Conseil fédéral sur cette initiative parlementaire, FF 1991 IV 460), puis plus récemment dans les travaux préparatoires de l'arrêté fédéral concernant l'octroi d'un crédit-cadre à la fondation "Assurer l'avenir des gens du voyage suisses" pour les années 2002 à 2006 du 20 septembre 2001 (FF 2001 p. 5505 - cf. Message du Conseil fédéral à propos de ce crédit-cadre, FF 2001 p. 1490). Les gens du voyage suisses constituent, dans notre pays, un groupe de population (population nomade, qui se distingue sur ce point du reste de la population, sédentaire - cf. arrêt 1P.126/2001 du 8 octobre 2001, consid. 2c/aa). Quand, dans les "principes régissant l'aménagement", la loi fédérale sur l'aménagement du territoire dispose que "les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population" (art. 3 al. 3 LAT), il faut comprendre que les besoins spécifiques de la partie de la population que constituent les gens du voyage suisses doivent également être satisfaits. Aussi les plans d'aménagement doivent-ils prévoir des zones et des emplacements appropriés, qui puissent servir de lieu de résidence à ce groupe de population, conformément à ses traditions (ou, le cas échéant, les autorités compétentes doivent-elles adapter la réglementation de zones à bâtir existantes pour permettre ce type d'utilisation du sol). S'il faut créer, dans une région, une nouvelle place de stationnement d'une certaine importance, il incombe en principe aux autorités chargées de l'aménagement du territoire d'adopter à cet effet un plan d'affectation spécial, conformément aux principes du droit fédéral rappelés plus haut (consid. 3.1). 3.3 Appréciée globalement, telle qu'elle se présentait à la date de l'arrêt attaqué et telle qu'elle était décrite dans le dossier de la demande d'autorisation de construire, la place de stationnement du recourant est relativement importante. Elle comporte plusieurs caravanes, habitées par les familles résidant à cet endroit. Il s'y trouve également des locaux ou installations destinés à accueillir également des tiers pour des rencontres ou manifestations ("nouvelle église tsigane" en containers, chalet en bois); la demande de permis de construire prévoit encore des installations commerciales, dans la partie "pépinière". Des surfaces significatives ont été aménagées en voies de circulation et places, recouvertes de tout-venant. Ce projet n'est pas comparable à celui de l'installation d'une caravane ou d'un bungalow, pour une famille nucléaire, sur un petit terrain (telle était la situation dans l'affaire Chapman ayant donné lieu à l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 18 janvier 2001). Avec les aménagements prévus, ce terrain est destiné à accueillir, durablement ou occasionnellement, un nombre assez important de personnes; l'exploitation de ces installations provoque aussi un trafic automobile non négligeable. On doit donc en conclure, conformément à la jurisprudence rappelée plus haut, qu'une procédure préalable de planification est nécessaire pour l'aménagement d'une telle place de stationnement. Il appartient donc, en cas de besoin - à savoir si les zones d'affectation ou sites existants ne sont pas appropriés, comme l'allègue le recourant -, aux autorités cantonales chargées de l'aménagement du territoire de rechercher un emplacement adéquat et d'engager une procédure respectant les exigences démocratiques et les garanties de procédure (cf. art. 4 et 33 LAT), qui pourra aboutir à l'adoption d'un plan d'affectation spécial. Il apparaît du reste que les autorités cantonales genevoises ont élaboré des projets de ce genre (voir le projet de zone affectée à l'habitation des forains et des gens du voyage au lieu-dit "Les Hôpitaux" à Versoix, mis à l'enquête publique en 1999 [cf. arrêt 1P.733/2000 du 14 mai 2001], ainsi que le projet d'une autre zone à destination similaire au lieu-dit "La Bécassière" également à Versoix, mis à l'enquête publique en novembre 2002 [cf. Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève du 1er novembre 2002, p. 1732]). Cela étant, cette planification pourrait aussi être le résultat d'une coordination intercantonale, le cas échéant sous l'égide de la Confédération, qui aboutirait au choix d'un emplacement approprié en dehors du canton de Genève. Si, pour le projet litigieux, une procédure de planification s'impose, cela a pour conséquence qu'une dérogation selon les art. 24 ss LAT n'entre pas en considération. Dans son résultat, le refus d'une telle dérogation par le département cantonal et par le Tribunal administratif est donc fondé. Saisie d'une demande d'autorisation exceptionnelle hors de la zone à bâtir, l'autorité doit en principe, en vertu du droit fédéral, examiner préalablement si les dimensions ou les incidences du projet excluent ou non l'application des art. 24 ss LAT (cf. supra, consid. 3.1); la motivation du présent arrêt, bien que différente de celle adoptée par le Tribunal administratif, reprend donc les critères de la jurisprudence dans ce domaine, ce qui dispense le Tribunal fédéral d'interpeller les parties à ce sujet avant de statuer (cf. ATF 123 I 63 consid. 2d p. 69; 114 Ia 97 consid. 2a p. 99 et les arrêts cités - à propos du droit d'être entendu). Le grief de violation du droit fédéral de l'aménagement du territoire doit partant être rejeté. 3.4 En critiquant le régime légal des autorisations dérogatoires en zone agricole et en prétendant qu'il était lacunaire, parce qu'il ne réglait pas l'installation des caravanes des gens du voyage suisses, le recourant a invoqué plusieurs garanties constitutionnelles ou conventionnelles, en relation avec la protection de la dignité humaine (art. 7 et 10 Cst.), la liberté d'établissement (art. 24 Cst.), la protection de la vie privée et familiale (art. 8 CEDH - cf. également art. 13 al. 1 Cst.), ou encore la protection de la vie culturelle des minorités ethniques (art. 27 Pacte ONU II). Par cette argumentation, il se prévaut en définitive de son droit (ainsi que de celui de sa famille) de conserver son identité tsigane et de mener une vie privée et familiale conforme au mode de vie traditionnel des Tsiganes, dans le respect de son domicile. D'après la jurisprudence des organes de la CEDH, ce droit peut être déduit de l'art. 8 par. 1 CEDH (arrêt Chapman précité, par. 73/74); il importe peu de déterminer, en l'espèce, s'il peut encore trouver un fondement dans d'autres garanties de nature constitutionnelle. En effet, ce droit n'est de toute manière pas absolu, la Convention et la jurisprudence européennes admettant des "ingérences" dans son exercice (cf. art. 8 par. 2 CEDH) de la part des autorités publiques chargées de l'aménagement du territoire, pour autant que ces ingérences - par exemple les interdictions de construire fondées sur des mesures de planification - soient "nécessaires dans une société démocratique", ou en d'autres termes conformes au principe de la proportionnalité (cf. arrêt Chapman précité, par. 90 ss). Comme cela vient d'être exposé (consid. 3.3), le projet du recourant est trop important pour qu'une simple dérogation puisse entrer en considération. Cela étant, comme les autorités compétentes ont une "obligation d'aménager" (cf. art. 2 LAT) en matière de places de stationnement pour les gens du voyage suisses, on ne voit pas pourquoi les prescriptions de l'art. 8 CEDH ou des normes constitutionnelles correspondantes (notamment l'art. 13 al. 1 Cst.) ne pourraient pas être concrétisées au moyen de mesures de planification. Le recourant évoque les difficultés à mettre véritablement en oeuvre ces mesures; il n'y a cependant aucun motif de considérer - notamment en l'absence d'une démonstration, par le recourant, de leur caractère impraticable dans la région en cause - que ces démarches seraient systématiquement vouées à l'échec sur le territoire national. 3.5 Enfin, comme le projet litigieux doit être apprécié dans son ensemble, même si des mesures administratives successives ont été ordonnées par le département cantonal, au fur et à mesure des travaux illicites, il n'y a pas lieu d'examiner séparément, pour chaque construction et installation, les conditions d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT. En outre, il est manifeste que le terrain choisi par le recourant, largement inconstructible en raison de la législation spéciale sur la protection des forêts et des cours d'eau, ne se prête pas à devenir une place de stationnement pour les gens du voyage. Ces règles spéciales doivent être prises en considération par l'autorité de planification lors de la sélection d'un emplacement adéquat; il apparaît donc exclu d'envisager la régularisation des aménagements illicites du recourant moyennant l'adoption préalable d'un plan d'affectation. Il s'ensuit que le recours de droit administratif est, dans tous ses griefs, mal fondé.