Citation: 2A.40/2005 16.08.2005 E. 4

Nachfolgend ist zuerst die historische Entwicklung bis zum Erlass der hier massgeblichen Bestimmungen nachzuzeichnen, bevor diese selbst näher geprüft werden. 4.1 Mit Gesetzesnovelle vom 9. Oktober 1992, in Kraft getreten am 1. Januar 1993, wurde das Landwirtschaftsgesetz vom 3. Oktober 1951 (AS 1953 1073; BBl 1951 I 133) einer Teilrevision unterzogen (AS 1993 II 1571 1573; BBl 1992 II 1ff.). Mit den neuen Art. 31a und 31b wurden erstmals produktunabhängige Subventionen, so genannte ergänzende Direktzahlungen sowie Direktzahlungen für besondere ökologische Leistungen, eingeführt. Gemäss Art. 31a Abs. 5 lit. a LwG in der genannten Fassung werden die Direktzahlungen mit Bedingungen und Auflagen verknüpft, welche insbesondere den Kreis der Bezüger auf bodenbewirtschaftende bäuerliche Betriebe beschränken sollen. Art. 31b Abs. 4 LwG bestimmt, dass die Direktzahlungen für besondere ökologische Leistungen mit Bedingungen und Auflagen verknüpft werden, die der Bundesrat festlegt, und der gesamte Betrieb die Bedingungen und Auflagen nach Art. 31a LwG zu erfüllen hat. In der Botschaft zur Teilrevision des Landwirtschaftsgesetzes wurde zum vorgeschlagenen Art. 31a Abs. 5 lit. a ausgeführt, die Beiträge sollten insbesondere an die Auflage einer "marktkonformen" Produktion bezüglich Menge und Qualität geknüpft werden. Wenn die Produktion in bestimmten Sektoren nicht "marktkonform", z.B. zu hoch sei, so könne der Bundesrat die Ausrichtung von Direktzahlungen an die Bedingung knüpfen, dass die Produktion bzw. die Anbaufläche eingeschränkt werde. Die Verbindung von Direktzahlungen mit solchen Auflagen werde im Ausland praktiziert und bilde ein wesentliches Element im neuen Programm zur Reform der EG-Agrarpolitik. Überdies solle die bodenabhängige Produktion in bäuerlichen Betrieben gegenüber derjenigen in nichtbäuerlichen Betrieben bevorzugt werden (Botschaft vom 27. Januar 1992 zur Änderung des Landwirtschaftsgesetzes, BBl 1992 II 1, 18, 48). Leitbild für die schweizerische Landwirtschaft bleibe der Familienbetrieb, in dem die bäuerliche Familie gleichzeitig Finanzierung, Betriebsleitung und einen wesentlichen Teil der Arbeitserledigung besorge (BBl 1992 II 524). Gestützt auf Art. 31a, Art. 31b und Art. 117 LwG in der genannten Fassung wurden am 26. April 1993 die Direktzahlungsverordnung (aDZV; AS 1993 II 1574) und die Oeko-Beitragsverordnung (aOeBV; AS 1993 II 1581) erlassen. Art. 4 Abs. 1 lit. b aDZV und Art. 4 lit. b aOeBV bestimmten je unter dem Titel "Nicht beitragsberechtigte Betriebe" gleichlautend, dass Bewirtschafter, die mehr Tiere halten als nach der Verordnung vom 13. April 1988 über die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion (AS 1988 I 670) zulässig ist, keine Direktzahlungen erhalten. 4.2 Gemäss Art. 31octies Abs. 2 und 3 lit. a und b der früheren Bundesverfassung, angenommen in der Volksabstimmung vom 9. Juni 1996 (AS 1996 II 2502), fördert der Bund ergänzend zur zumutbaren Selbsthilfe der Landwirtschaft und nötigenfalls abweichend von der Handels- und Gewerbefreiheit die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe; dabei ergänzt er insbesondere das bäuerliche Einkommen durch Direktzahlungen zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen, unter der Voraussetzung eines ökologischen Leistungsnachweises, und er fördert mit wirtschaftlich lohnenden Anreizen Produktionsformen, die besonders naturnah, umwelt- und tierfreundlich sind. Die ganze Verfassungsnorm wurde unverändert in Art. 104 der seit dem 1. Januar 2000 geltenden Bundesverfassung (BV; SR 101) übernommen. 4.2.1 Eine Umschreibung des Begriffs des bäuerlichen Betriebs findet sich weder im Gesetz noch im Verordnungsrecht, wohl aber im Sechsten Landwirtschaftsbericht (BBl 1984 III 469, insbes. 730 f.). Prägende Elemente sind danach etwa die Bodenbewirtschaftung, das Überwiegen der familieneigenen Arbeitskräfte, die Verbindung von Eigentum, Besitz und Bewirtschaftung sowie die Einheit von Arbeitsplatz und Heimstätte (vgl. auch Eduard Hofer, Übersicht über die landwirtschaftlichen Direktzahlungen, Blätter für Agrarrecht 1998, S. 153). Der Bundesrat hat im Gesetzesentwurf auf eine positive Definition des bäuerlichen Betriebes nach den genannten Kriterien verzichtet, weil sich eine solche Umschreibung angesichts der existierenden Vielfalt und des sich im Verlauf der Zeit wandelnden Begriffsverständnisses nicht eignen würde und für administrative Zwecke zu wenig scharf wäre (vgl. Botschaft zur Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 56; Hofer, a.a.O., ebd.). 4.2.2 Bereits die Geflügelverordnung vom 22. März 1989 (AS 1989 I 461) nahm Bezug auf die Abgrenzung der bäuerlichen von nichtbäuerlichen Betrieben. Nach deren Art. 1 Abs. 1 lit. b wurden Importeure von Geflügel verpflichtet, inländisches Geflügel zu übernehmen, das auf bäuerlichen Betrieben erzeugt wurde. Gemäss dem damals geltenden Verordnungsrecht galten als bäuerlich namentlich Betriebe, welche die Höchstbestandesvorschriften einhielten (BGE 118 Ib 536 E. 5a mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat im genannten Entscheid den Zusammenhang zwischen dem Begriff der bäuerlichen Produktion und der Einhaltung der Höchstbestandesvorschriften nicht beanstandet. 4.2.3 Die Einführung von Tierhöchstbeständen diente von Anfang an nicht nur der Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion, sondern auch der Bekämpfung von Massentierhaltung und der Erhaltung einer bäuerlich strukturierten Landwirtschaft (Sechster Landwirtschaftsbericht, BBl 1984 III 559, 646, 714). Auch die Ausgestaltung der Direktzahlungen hatte mit ihren auf bäuerliche Betriebe ausgerichteten Kriterien von Beginn weg deren Festigung zum Ziel (Sechster Landwirtschaftsbericht, a.a.O., 736, 748, 758). Daran hatte sich bis 2001 nichts geändert. Wie die Botschaft zur Agrarpolitik 2002 darlegt, sollten unter anderem die Höchstbestände in der Fleisch- und Eierproduktion auch weiterhin das Entstehen nichtbäuerlicher Betriebe unattraktiv machen oder ganz verhindern, weil sie eine obere Grenze bezüglich Betriebsgrösse aufstellten. Im Vordergrund stand nicht (mehr) die Produktionslenkung, sondern eine nachhaltige Produktion in bäuerlichen Betrieben (BBl 1996 IV 56f., 169 und 300f.). Ferner zählt die Botschaft zur Agrarpolitik 2002 alle auf den bäuerlichen Betrieb ausgerichteten Massnahmen auf, insbesondere die Einhaltung der Grenzen der Höchstbestandesverordnung, und sie verweist in diesem Zusammenhang immer wieder darauf, dass die Einhaltung der Massnahmen Voraussetzung oder Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen sei (BBl a.a.O., 56, 82). Schliesslich wurde in den parlamentarischen Kommissionen bei der Beratung des genannten Botschaftsentwurfs im Zusammenhang mit dem Anspruch auf Direktzahlungen davon ausgegangen, dass ein Betrieb, der die Tierhöchstbestandesgrenzen überschreite, nicht mehr als bäuerlich gelten könne (vgl. nur Protokoll der Kommission des Nationalrates für Wirtschaft und Abgaben, Sitzung vom 1.-3. September 1997, S. 12, 15).