Citation: 1C_103/2010 26.08.2010 E. 3

3.1 Der Grundsatz der Einheit der Materie verlangt, dass eine Vorlage grundsätzlich nur einen Sachbereich zum Gegenstand haben darf bzw. dass zwei oder mehrere Sachfragen und Materien nicht in einer Art und Weise miteinander zu einer einzigen Abstimmungsvorlage verbunden werden, die die Stimmberechtigten in eine Zwangslage versetzt und ihnen keine freie Wahl zwischen den einzelnen Teilen belässt. Umfasst eine Abstimmungsvorlage mehrere Sachfragen und Materien, ist erforderlich, dass die einzelnen Teile einen sachlichen inneren Zusammenhang aufweisen und in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen und dasselbe Ziel verfolgen. Dieser sachliche Zusammenhang darf nicht bloss künstlich, subjektiv oder rein politisch bestehen. Im Einzelnen ist der Begriff der Einheit der Materie schwer zu fassen. Er ist von relativer Natur und vor dem Hintergrund der konkreten Verhältnisse zu beurteilen. Der sachliche Zusammenhang kann sich aus einem einheitlichen Ziel oder einem gemeinsamen Zweck ergeben und ist abhängig von der Abstraktionshöhe der Betrachtung und vom gesellschaftlich-historischen Umfeld. Dabei ist nicht bloss auf die Absichten des Gesetzgebers abzustellen, sondern der Normtext nach den anerkannten Interpretationsregeln auszulegen und auch der Sicht des "aufgeklärten", politisch interessierten Stimmbürgers Rechnung zu tragen (vgl. zum Ganzen in Bezug auf Volksinitiativen: BGE 130 I 185 E. 3 S. 195; 129 I 381 E. 2 S. 384; je mit Hinweisen; hinsichtlich behördlicher Vorlagen: BGE 129 I 366 E. 2 S. 369; Urteil 1P.223/2006 vom 12. September 2006 E. 2, in: ZBl 108/2007 S. 332; je mit Hinweisen). 3.2 Der umschriebenen Zielrichtung entsprechend ist der Grundsatz der Einheit der Materie bei allen Vorlagen zu beachten, die den Stimmberechtigten zum Entscheid unterbreitet werden. Grundsätzlich ist es daher unerheblich, ob es sich um eine Initiative oder Behördenvorlage, um Partial- oder Totalrevisionen von Verfassungen oder Gesetzen oder um Gesetzes- oder Finanzvorlagen handelt. Damit steht nicht im Widerspruch, dass die Rechtsprechung den Grundsatz der Einheit der Materie entsprechend der Art der Vorlage differenziert gewichtet. Bei Partialrevisionen der Verfassung werden höhere Ansprüche gestellt als bei Totalrevisionen; insbesondere gilt es Initiativen auf teilweise Verfassungsänderung von solchen auf Totalrevision, die bisweilen ein spezielles Verfahren erfordern, abzugrenzen. Dem Grundsatz wird bei Initiativen teils grösseres Gewicht beigemessen als bei Behördenvorlagen, weil dem praktischen Bedürfnis des Gesetzgebers Rechnung zu tragen ist, über den unmittelbaren Anlass einer Gesetzesrevision hinaus weitere bereits anstehende Postulate mit einzubeziehen. Zusätzlich soll die Willenskundgabe der Unterzeichner von Initiativen geschützt und sollen missbräuchliche Erleichterungen der Unterschriftensammlung verhindert werden, wobei einzuräumen ist, dass eine Kombination von unterschiedlichen Materien die Unterschriftensammlung gar nicht in jedem Fall erleichtert. Allein der Umstand, dass eine behördliche Vorlage bereits einen politischen Prozess durchlaufen und eine Synthese der Meinungen erfahren hat, bietet indessen noch keine Gewähr für die Einhaltung des Grundsatzes der Einheit der Materie. Schliesslich werden formulierte Initiativen strenger beurteilt als allgemeine, eine Ausarbeitung durch den Gesetzgeber erfordernde Anregungen, obgleich auch solche bereits der Volksabstimmung unterbreitet werden können (BGE 129 I 366 E. 2.2 S. 370 f. mit Hinweisen). 3.3 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Verminderung der Steuererträge der Gemeinden aufgrund der Referendumsvorlage stehe in einem unmittelbaren Konnex zur finanziellen Entlastung bei den Gemeindestrassen, die bis anhin aus den Steuererträgen finanziert worden seien. Der Gegenvorschlag entlaste die Gemeinden von Ausgaben in einem Umfang, der der Verminderung der kommunalen Steuererträge durch die Steuergesetzrevision gemäss dem Gegenvorschlag entspreche. Nur in dieser Hinsicht werde denn auch die Lastenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden beeinflusst. Auch sei zu beachten, dass bereits die Vorlage des Kantonsrats in die Aufgaben- und Lastenverteilung zwischen Kanton und Gemeinden eingreife, indem er die Einnahmen der Gemeinden massiv vermindere. Schliesslich sei zu berücksichtigen, dass der Gegenvorschlag keine Bestimmungen über die Art und Weise von Bau und Unterhalt sowie den Gebrauch der Strassen ändere. Auch die Zuständigkeit der Gemeinden als Träger der Gemeindestrassen werde nicht geändert. Im Vergleich zu BGE 111 Ia 196 sei der innere Zusammenhang des Gegenvorschlags wesentlich enger. Der Kantonsrat entgegnet in seiner Vernehmlassung, es sei entscheidend, ob bei den vorgeschlagenen Änderungen der Strassengesetzgebung die finanzpolitischen und steuerrechtlichen Aspekte überwögen. Dies sei nicht der Fall. Die Änderung des Strassengesetzes habe nicht direkt fiskalische Auswirkungen. Es werde stattdessen eine verkehrspolitische Komponente ins Spiel gebracht. Die Kosten, die dem Kanton durch den Gegenvorschlag entstünden, müssten durch eine Erhöhung der kantonalen Motorfahrzeugsteuern oder höhere kantonale Einlagen in den Strassenfonds aus der allgemeinen Staatskasse kompensiert werden. Auch werde eine Überprüfung der Zuständigkeitsordnung notwendig, wenn der Kanton die Gemeindestrassen im vorgeschlagenen Umfang zu finanzieren habe. Insgesamt sei ein einheitliches Ziel im Sinne einer "echten Steuerstrategie" nicht auszumachen.