Citation: 1C_433/2022 E. 7.3

7.3. Gemäss § 78 Abs. 2 KV/LU stärkt der Kanton die finanzielle Autonomie der Gemeinden, insbesondere indem er ihnen ausreichende Finanzierungsquellen belässt. Der Wortlaut von § 78 Abs. 2 KV/LU und der geschichtliche Hintergrund dieser Verfassungsnorm zeigen, dass der Verfassungsgeber des Kantons Luzern der Finanzautonomie der Gemeinden ein grosses Gewicht beimass (vgl. BGE 147 I 136 E. 2.3.4; KURT STALDER, in: Richli/Wicki [Hrsg.], Kommentar der Kantonsverfassung Luzern, 2010, N. 2 ff. und N. 26 ff. zu § 78 KV/LU). Diese Bestimmung steht unter dem Titel und damit in engem Zusammenhang mit dem Finanzausgleich. Sie kommt bei der Kompetenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinden zumindest insoweit zum Tragen, als sie impliziert, dass die Finanzhoheit der Gemeinden nicht ausgehöhlt werden darf. Dies wäre nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung der Fall, wenn und soweit der Kanton den Gemeinden nicht zugesteht, ihren Steuerfuss selbst festzusetzen. Dadurch würde der Kanton den Gemeinden nämlich die Kontrolle über die Höhe der Einnahmen aus ihrer weitaus wichtigsten Einnahmequelle komplett entziehen und ihre Entscheidungsfreiheit in finanzieller Hinsicht auf die Ausgabenseite reduzieren (BGE 147 I 136 E. 2.3.5). Erst im Zusammenspiel von § 77 lit. a mit § 78 Abs. 2 KV/LU ergibt sich so ein verfassungsrechtlich gewährleisteter Mindestinhalt der kommunalen Finanzautonomie. Ausserhalb dieses Minimalgehalts ist es am kantonalen Gesetzgeber, der kommunalen Finanzautonomie ein grosses Gewicht zu gewährleisten (vgl. § 68 Abs. 2 KV/LU). So wird in der Botschaft vom 22. November 2005 des Regierungsrats an den Grossen Rat des Kantons Luzern zum Entwurf einer neuen Kantonsverfassung, S. 79, ausgeführt: "Der Umfang der Autonomie ist im Einzelnen vielschichtig - Organisation, Aufgaben, Finanzen - und in den verschiedenen Bereichen des staatlichen Handelns unterschiedlich. Deshalb muss er in der Gesetzgebung exakt umschrieben werden. Aus der gesetzlichen Regelung des kommunalen Handlungsspielraums ergibt sich die Verantwortung der Gemeinden. Nach der Verfassungsvorschrift hat der Kanton den Gemeinden einen möglichst grossen Spielraum zu belassen. Damit wird den rechtsetzenden Kantonsbehörden ein politischer Richtungsauftrag erteilt: Soweit wie in den zahlreichen Interessenabwägungen, welche den Gesetzgebungsprozess begleiten, möglich, sollen sich Regierungsrat und Kantonsrat am Leitgedanken einer substanziellen Gemeindeautonomie orientieren. Dies stärkt die Gemeinden als politische Einheiten und fördert dadurch die Bevölkerungsnähe sowie die unmittelbare demokratische Teilhabe auf Gemeindestufe." Jedenfalls lässt sich allein aus der in § 77 lit. a KV/LU aufgeführten Kompetenz der Gemeinden, Abgaben und Steuern zu erheben, nicht schliessen, wie weit diese Kompetenz reicht. Noch weniger ergibt sich daraus, dass die Abgabe- und insbesondere die Steuerhoheit der Luzerner Gemeinden umfassend sei (anders offenbar MARTIN KOCHER in seiner Anmerkung zu BGE 147 I 136, ZBl 121/2020 S. 679 f., der von einer "integralen Finanzhoheit" der Luzerner Gemeinden spricht). Vielmehr kommt § 77 KV/LU "lediglich informativer Charakter" zu, er begründet "keine verfassungsmässige Grundlage für die darin genannten Einnahmequellen" (FELIX RICHNER, in: Richli/Wicki [Hrsg.], Kommentar der Kantonsverfassung Luzern, 2010, N. 13 zu § 77 KV/LU). Die vorliegend zur Diskussion stehende Abgabe ist kein derart zwingender Bestandteil der Finanzautonomie der Gemeinde, dessen Fehlen dazu führen würde, dass den Gemeinden keine ausreichenden Finanzierungsquellen im Sinne von § 78 Abs. 2 KV/LU mehr zur Verfügung stünden und dadurch ihre Finanzautonomie ausgehöhlt würde. Damit beschlägt die fragliche Abgabe nicht den verfassungsrechtlich geschützten Minimalgehalt der kommunalen Finanzautonomie. Auch eine historische Auslegung führt zu keinem anderen Ergebnis (vgl. Verhandlungsprotokolle des Grossen Rats des Kantons Luzern 4/2006, S. 1812 f., 1998 ff.). Da nach § 68 Abs. 2 KV/LU die kantonale Gesetzgebung ausserhalb des bereits verfassungsrechtlich geschützten Minimalgehalts den Umfang der Gemeindeautonomie bestimmt, ist die Kognition des Bundesgerichts diesbezüglich auf die Prüfung von Willkür beschränkt (vorne E. 2).