Citation: 2C.3/1998 16.03.2000 E. 3

3.- Il convient d'abord d'examiner si le Service des automobiles a commis en l'espèce un acte illicite. a) Selon la jurisprudence, le comportement d'un magistrat ou d'un fonctionnaire est illicite lorsqu'il viole des injonctions ou des interdictions de l'ordre juridique destinées à protéger le bien lésé. Toute illégalité ne peut cependant pas être qualifiée d'acte illicite lorsque l'on a affaire non pas à une action matérielle illégale, mais à une décision administrative. Comme en matière de responsabilité du juge, on doit considérer que si l'autorité ou le magistrat a interprété la loi, fait usage de son pouvoir d'appréciation ou de la latitude que lui laisse une notion juridique imprécise, d'une manière conforme à ses devoirs, son activité ne peut pas être tenue pour illicite du seul fait que son appréciation ou son interprétation n'est pas retenue par une autorité supérieure ou de recours saisie du cas par la suite. Pour qu'une décision puisse être qualifiée d'illicite, il faut une violation grave du droit, réalisée par exemple lorsque le magistrat ou l'autorité abuse de son pouvoir d'appréciation ou l'excède, lorsqu'il viole un texte clair, méconnaît un principe général du droit, n'instruit pas un dossier correctement ou agit par malveillance (ATF 112 II 231 consid. 4 p. 234 et les références citées). b) En l'espèce, d'après la demanderesse, les agents du Service des automobiles ont commis un acte illicite en violant les dispositions de la circulation routière sur la sécurité des véhicules admis à la circulation, puis en abusant de leurs pouvoirs administratifs envers elle. c) Selon l'art. 11 LCR, le permis de circulation ne peut être délivré que si, notamment, le véhicule est conforme aux prescriptions et s'il présente toutes garanties de sécurité. A cet égard, l'art. 29 LCR prévoit que "les véhicules ne peuvent circuler que s'ils sont en parfait état de fonctionnement et répondent aux prescriptions. Ils doivent être construits et entretenus de manière que les règles de la circulation puissent être observées, que le conducteur, les passagers et les autres usagers de la route ne soient pas mis en danger et que la chaussée ne subisse aucun dommage" (cf. aussi art. 10 et 13 LCR, 26 al. 2 et 71 al. 1 de l'ordonnance du 27 octobre 1976 réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière [OAC; RS 741. 51], ainsi que l'art. 34 al. 4 de l'ordonnance du 19 juin 1995 concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers [OETV; RS 741. 41; entrée en vigueur le 1er octobre 1995] qui correspond à l'art. 83 al. 4bis de l'ancienne ordonnance du 27 août 1969 sur la construction et l'équipement des véhicules routiers [OCE]). De plus, l'art. 220 al. 1 lettre h OETV (équivalant à l'art. 46 OCE) prévoit que le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication édicte des instructions sur l'équipement uniforme des véhicules de handicapés. Toutefois, d'après une lettre du 18 septembre 1996 de l'Office fédéral de la police, figurant au dossier, de telles directives n'ont pas encore été élaborées. Cependant, l'Association des services des automobiles a édicté le 20 novembre 1991, en se fondant sur la loi sur la circulation routière et en accord avec l'Office fédéral des assurances sociales, l'Office fédéral de la police et l'Association suisse des paraplégiques, une directive n° 14 intitulée "Admission des handicapés physiques à la circulation routière au moyen de véhicules adaptés". L'annexe II de cette directive prescrit notamment que, lorsque la commande des gaz est manuelle, la pédale des gaz originale doit être maintenue, mais doit être rabattable ou escamotable. d) En l'occurrence, le Service des automobiles admet qu'il connaissait la directive n° 14 mais précise avoir renoncé à l'appliquer dans le cas de la demanderesse. Par ailleurs, il ne conteste pas que l'accident a été causé par un spasme, dû à la maladie, de la jambe droite de l'intéressée, lequel a inopinément conduit le pied droit de la demanderesse à enfoncer la pédale des gaz. Enfin, il ne dénie pas davantage que l'accident aurait été évité si cette pédale avait été rabattue ou escamotée, ni que le comportement de l'intéressée lors de l'accident était exempt de faute. Toutefois, le Service des automobiles soutient que cette omission ne constitue pas un acte illicite. En effet, la directive n° 14 n'est pas une norme contraignante et permet à l'autorité de se prononcer chaque fois à la lumière des circonstances de l'espèce. Ainsi, soucieux de laisser à la disposition d'un conducteur handicapé un véhicule aussi bien adapté que possible à son état, le Service des automobiles a régulièrement admis que l'installation de commandes de gaz manuelles n'excluait pas obligatoirement l'utilisation de la pédale des gaz. Cela se justifiait notamment pour certains usagers qui disposaient encore d'une force suffisante dans les jambes, même réduite, pour appuyer en toute sécurité sur la pédale des gaz, par exemple lors de trajets limités. En revanche, le Service des automobiles ordonnait que la pédale des gaz soit rabattable ou escamotable si le certificat médical présenté par l'usager le prescrivait ou donnait des informations claires quant aux problèmes physiques du conducteur propres à entraîner une pression inopinée et involontaire sur la pédale des gaz, par exemple une maladie pouvant engendrer des spasmes. En résumé, le Service des automobiles pratiquait dans ce domaine une politique relativement accommodante fondée sur "la bonne foi" de l'usager. En l'espèce, l'inspection du véhicule et l'examen de conduite avaient été effectués au vu du certificat médical du 24 mars 1995 du Dr C.________. Or, toujours selon le défendeur, ce document ne contenait aucune information médicale ou autre qui aurait été susceptible d'amener le Service des automobiles à imposer l'installation d'une pédale des gaz rabattable ou escamotable. De plus, interrogée à l'occasion de cet examen, la demanderesse avait affirmé utiliser régulièrement cette pédale pour effectuer les trajets séparant son domicile de son lieu de travail. Dans ces conditions, rien n'obligeait l'Etat de Vaud à imposer à la demanderesse un tel équipement. e) aa) La directive n° 14 a été élaborée par une association dont fait partie le Service des automobiles. Elle énonce les principes reflétant les avis des spécialistes quant à l'interprétation du droit et vise à permettre aux autorités d'appliquer les dispositions pertinentes selon des critères appropriés. De telles instructions données afin d'assurer une application uniforme de dispositions légales n'ont pas force de loi et, en conséquence, ne lient ni les administrés, ni les tribunaux, ni même l'administration, d'autant moins lorsque, comme en l'espèce, elles émanent d'une association qui n'a pas de pouvoir réglementaire. Elles ne constituent pas des normes de droit fédéral au sens de l'art. 104 lettre a OJ et ne sont pas obligatoires pour le juge. Elles ne peuvent pas sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées concrétiser, partant, à défaut de lacune, ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence (ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478; 117 Ib 225 consid. 4b p. 231; 104 Ib 49; Raymond Spira, Le contrôle juridictionnel des ordonnances administratives en droit fédéral des assurances sociales, in Mélanges Grisel, Neuchâtel 1983, p. 803 ss). En conséquence, si elles présentent une utilité certaine en tant qu'elles servent à créer une pratique administrative uniforme, partant, favorisent l'application du principe de l'égalité de traitement, leur inobservation ne constitue pas, en soi, une violation du droit, ni un excès ou un abus du pouvoir d'appréciation de l'autorité. Du reste, elles ne dispensent pas les agents publics de se prononcer chaque fois à la lumière des circonstances de l'espèce et de modifier cas échéant la pratique lorsque la situation l'exige (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle 1991, nos 365 à 367p. 76/77). Cela ne signifie toutefois pas que ces directives n'ont pas de portée juridique, dans la mesure où elles sont l'expression des connaissances et expériences de spécialistes avertis, soit de ce qui est considéré comme conforme "aux règles de l'art" et nécessaire pour une bonne application de la loi, de sorte que l'autorité ne saurait s'en écarter sans motifs particuliers (ATF 116 V 95 consid. 2b p. 98; 110 Ib 382 consid. 3b p. 383; Robert Patry, Le problème des directives de l'Administration fédérale des contributions, Archives 1990 p. 23 ss, spéc. p. 28). bb) En l'occurrence, la disposition topique de la directive n° 14 est appropriée. En effet, l'installation d'une pédale rabattable ou escamotable permet d'exclure que le conducteur handicapé actionne la pédale des gaz par inadvertance et compromette ainsi gravement sa propre sécurité et celle des autres usagers de la route. Certes, dans certains cas, une telle mesure ne paraît guère utile, notamment s'il s'agit, selon les exemples donnés par le Service des automobiles, de personnes amputées des deux jambes, ou maîtrisant suffisamment celles-ci pour les maintenir sous le siège, ou encore les attachant au siège. Cependant, même dans ces hypothèses, tout risque n'est pas supprimé. Par exemple, une jambe mal maîtrisée ou mal attachée peut appuyer par inadvertance sur la pédale. Dans ces conditions, les inconvénients d'un tel système, soit son coût (de 200 à 500 fr. selon le témoin G.________) ainsi que l'atteinte à la susceptibilité des personnes handicapées, paraissent minimes au regard de la gravité des dangers qu'il permet d'éviter. Du reste, ainsi que l'a relevé le témoin K.________, inspecteur-chef au Service des automobiles, il est peu judicieux de permettre à la même personne de conduire alternativement avec les deux équipements, car cela trouble inévitablement les automatismes de conduite et augmente le risque d'une réaction inadéquate en cas d'urgence. Dès lors, la disposition topique de la directive n° 14 doit en principe être systématiquement appliquée. Or, aucun motif particulier ne permettait au Service des automobiles de déroger à cette disposition dans le cas de la demanderesse. En effet, il savait, ainsi que l'atteste le rapport "conducteur handicapé" relatif à l'examen du 6 juin 1995, que A.________ souffrait d'une maladie neurologique évolutive. En outre, le témoin K.________ précité, qui a procédé ce jour-là au contrôle des capacités de conduite de l'intéressée, a déclaré que celle-ci l'avait informé à cette occasion souffrir d'une sclérose en plaques. Enfin, l'Etat de Vaud a reconnu que la demanderesse marchait alors avec difficultés. En conséquence, si le Service des automobiles pouvait ignorer que l'intéressée souffrait précisément de spasmes de la jambe droite, il disposait de suffisamment d'informations pour imposer un système de protection de la pédale ou, à tout le moins, pour réclamer au médecin les détails de l'état de santé de la demanderesse s'il estimait que le certificat ne permettait pas de déterminer l'équipement nécessaire du véhicule. Il n'appartenait pas au médecin d'indiquer les modifications techniques à effectuer. Dans ces conditions, le Service des automobiles devait s'assurer que le véhicule incorporait le dispositif permettant de rabattre ou d'escamoter la pédale des gaz. En y renonçant, il a violé les devoirs imposés par les art. 22 al. 1 et 29 LCR. En conséquence, l'omission commise est constitutive d'un acte illicite. f) En revanche, contrairement à ce que soutient la demanderesse, l'Etat de Vaud n'a pas commis d'acte illicite en prononçant à son encontre un avertissement et une amende. Il ressort en effet du dossier que les procédures administratives et judiciaires ont suivi normalement leur cours, que les arguments avancés par le Service des automobiles dans ces procédures n'étaient pas dénués de tout fondement et que la demanderesse a pu régulièrement se défendre. Le Service des automobiles a peut-être manqué de doigté, mais il ne s'agit nullement d'un "acharnement administratif" constitutif d'un acte illicite.