Citation: 1C_225/2008 09.03.2009 E. 4

Le recourant reproche à la mesure de planification contestée d'éluder les art. 24 ss LAT. Il estime que la création de petites zones à bâtir aux lieux-dits la Louère et l'Arpettaz est contraire à la loi ainsi qu'aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Selon lui, aucun intérêt public prépondérant ne permettrait de classer ces secteurs en zone à bâtir. 4.1 Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b). La notion de "terrains déjà largement bâtis" doit être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure publique. Les constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 consid. 4.1 p. 223; 121 II 417 consid. 5a p. 424; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201; 113 Ia 444 consid. 4d/da p. 451 et les arrêts cités; BERNHARD WALDMANN/PETER HÄNNI; Raumplanungsgesetz, 2006, n. 21 ss ad art. 15 LAT; PIERMARCO ZEN-RUFFINEN/CHRISTINE GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 145 s.; ALEXANDRE FLÜCKIGER, Commentaire LAT, 1999, n. 60 ad art. 15 LAT). Selon la jurisprudence, la création d'une zone à bâtir par le biais d'un plan d'affectation spécial pour un projet concret est en principe admissible si les buts et les principes de l'aménagement du territoire sont respectés. La mesure de planification doit en outre être fondée sur une pesée des intérêts en présence objectivement justifiable. De plus, elle ne doit pas éluder les règles des art. 24 ss LAT par la création de petites zones à bâtir inadmissibles. De telles zones ne peuvent être admises si elles tendent à contourner les buts de l'aménagement du territoire que sont la concentration de l'habitation dans les zones à bâtir et l'interdiction des constructions en ordre dispersé (ATF 124 II 391 consid. 2c et 3a p. 393 ss; 119 Ia 300 consid. 3b p. 303; 116 Ia 339 consid. 4 p. 343; arrêt 1A.271/2005 du 26 avril 2006, consid. 3.1 publié in ZBl 2007 p. 30 et RDAF 2008 I p. 526). 4.2 Parmi les buts et les principes de l'aménagement du territoire figurent l'utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT), la protection des bases naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), la création et le maintien d'un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b LAT), ainsi que la préservation du paysage en veillant à ce que les constructions s'y intègrent (art. 3 al. 2 let. b LAT) et en conservant les sites naturels et les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Il convient également d'aménager les territoires réservés à l'habitat selon les besoins de la population et de limiter leur étendue (art. 3 al. 3 LAT). La loi cantonale d'application de la LAT poursuit des objectifs similaires, puisqu'elle a pour but d'assurer une utilisation rationnelle et mesurée du sol (art. 1 al. 1 LcAT) et qu'elle enjoint les autorités chargées des tâches d'aménagement de veiller en particulier à assurer la qualité de la vie par le respect et la mise en valeur du patrimoine naturel et culturel (art. 2 al. 1 let. a LcAT), à réduire les disparités régionales et à favoriser le maintien de la population dans son lieu d'habitat (let. b) et à sauvegarder les terres productives et les mayens (let. c). Il convient encore de relever que la jurisprudence considère que l'un des buts principaux de la législation fédérale sur l'aménagement du territoire est de concentrer le peuplement dans les zones à bâtir et d'empêcher de construire en ordre dispersé, de sorte que les petites zones à bâtir paraissent en principe non seulement inappropriées, mais également contraires à la loi (ATF 119 Ia 300 consid. 3b p 303; 116 Ia 339 consid. 3b/bb et 4 p. 342 ss; 107 Ia 240 consid. 3a p. 242). 4.3 En l'espèce, le Tribunal cantonal a considéré en substance que le classement des secteurs concernés en zone agricole n'était justifié ni par la situation actuelle ni par son évolution prévisible, le sol occupé par les groupes de constructions existantes n'étant plus utilisable pour l'élevage. En revanche, le classement en zone à bâtir était justifié par un intérêt public lié à la préservation de "vestiges d'un mode de vie campagnard, assez répandu jusqu'à une époque récente et dont la population garde le souvenir". L'association possédant les hameaux de la Louère et de l'Arpettaz n'aurait notoirement pas les moyens d'entretenir les constructions si celles-ci ne pouvaient être transformées ou si leur affectation ne pouvait être modifiée qu'aux conditions des art. 24 ss LAT et 39 ss de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Le classement en zone à bâtir permettrait donc d'éviter la disparition des deux hameaux. Il donnerait en outre aux habitants des environs la possibilité d'avoir de modestes résidences de villégiature à proximité de chez eux, ce qui contribuerait à limiter la demande de terrains constructibles. Enfin, dès lors que le périmètre concerné par le classement était entièrement bâti, la mesure de planification contestée n'entraînait pas une extension indue du sol constructible et ne se heurtait pas aux objections que suscitent les zones à bâtir de faible surface. Selon le Tribunal cantonal, le classement en zone à bâtir résultant du plan de quartier litigieux était donc conforme aux exigences de la LAT et de la LcAT. 4.4 Il n'est pas contesté que les constructions subsistant aux lieux-dits la Louère et l'Arpettaz ne sont plus utilisées pour des activités de nature agricole et qu'elles ne pourront plus l'être dans un avenir proche. Cela ne suffit toutefois pas pour considérer que le terrain qu'elles occupent doit être soustrait à la zone agricole. En effet, il n'est pas rare que des constructions à vocation autrefois agricole perdent leur affectation d'origine en raison de l'évolution de l'agriculture et il ne serait pas conforme aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire de créer systématiquement des mini-zones à bâtir sur les surfaces occupées par ces bâtiments. Le législateur a d'ailleurs réglé ces situations par l'adoption de l'art. 24d LAT, qui prévoit que le droit cantonal peut autoriser, à certaines conditions, l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture (al. 1) ainsi que le changement complet d'affectation de constructions ou d'installations jugées dignes d'être protégées (al. 2). Par ailleurs, des zones spéciales peuvent être délimitées en application de l'art. 18 LAT. Ainsi, l'art. 33 OAT permet, pour assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir, de délimiter des zones spéciales telles que les zones de hameaux ou les zones de maintien de l'habitat rural, si la carte ou le plan directeur cantonal le prévoit. En définitive, le seul fait qu'un groupe de constructions ait perdu sa vocation agricole n'impose pas de le classer en zone à bâtir, d'autres solutions existant pour assurer un éventuel maintien de ces constructions. 4.5 Cela étant, conformément à la jurisprudence exposées ci-dessus, la création d'une zone à bâtir peut être exceptionnellement admise pour réaliser un projet concret, si les buts et les principes de l'aménagement du territoire sont respectés et si la mesure de planification en cause est justifiée par une pesée des intérêts en présence objectivement justifiable (cf. supra consid. 4.1). Le droit fédéral impose d'ailleurs à l'autorité cantonale de planification de procéder à une pesée globale des intérêts pour apprécier l'opportunité d'un classement en zone à bâtir (art. 3 OAT; ATF 123 I 175 consid. 3e/aa p. 188; 119 Ia 411 consid. 2b p. 416; ALEXANDRE FLÜCKIGER, op. cit., n. 25 ad art. 15 LAT). Il convient donc de déterminer si la mesure de planification contestée est conforme aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire et si elle repose sur un intérêt public prépondérant. 4.5.1 En l'occurrence, les condition de l'art. 15 LAT n'apparaissent pas d'emblée réunies, dès lors qu'il est douteux que les terrains concernés par la mesure de planification puissent être considérés comme "largement bâtis" au sens de la jurisprudence susmentionnée (cf. supra consid. 4.1). En effet, les hameaux partiellement en ruine de la Louère et de l'Arpettaz ne présentent pas les caractéristiques d'une "agglomération", avec les infrastructures qu'on y trouve habituellement. De plus, les terrains ne sont pas équipés, ils sont éloignés de plusieurs kilomètres des autres zones à bâtir, ils sont desservis par de simples chemins agricoles et l'infrastructure publique est inexistante. Il n'apparaît pas non plus que ces terrains soient nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir au sens de l'art. 15 let. b LAT, la Commune de Mase ne l'alléguant au demeurant pas. Par conséquent, on ne saurait considérer que le classement en zone à bâtir est imposé par les circonstances. 4.5.2 Pour justifier la mesure de planification contestée, le Tribunal cantonal invoque un intérêt public lié à la protection des vestiges d'un mode de vie campagnard révolu. On ignore cependant quel patrimoine digne de protection subsiste encore dans les hameaux de la Louère et de l'Arpettaz. Le plan de quartier litigieux y recense neuf bâtisses dans leur état originel ou partiellement ruinées contre dix-sept bâtisses transformées. Selon le relevé photographique figurant au dossier, ces transformations ne sont pas toutes respectueuses de la typologie des bâtiments d'origine; certains chalets s'éloignent même sensiblement des constructions originelles encore debout. Il appartenait à la Commune de Mase de démontrer que le classement en zone à bâtir répondait à un intérêt public. En effet, conformément à l'art. 47 OAT, l'autorité qui établit les plans d'affectation doit fournir à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans un rapport démontrant notamment leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire au sens des art. 1 et 3 LAT. La commune concernée aurait donc dû établir dans ce cadre que les constructions de la Louère et de l'Arpettaz devaient être préservées et que le classement en zone constructible était le meilleur moyen de garantir la réalisation de cet objectif. Ne sont pas suffisantes à cet égard les seules affirmations du plan de quartier sur la valeur importante des bâtisses existantes en tant que "mémoire du lieu et de l'architecture spécifique de l'alpage" et sur l'objectif de la construction de nouvelles bâtisses qui est "en quelque sorte, de reconstruire le tissu disloqué de l'enceinte par l'insertion de volumes simples, de telle manière à reconstituer l'espace central fondamental". L'étude de 1984 et 1985 à laquelle renvoie le cahier des charges de 1995 ne démontre pas davantage la nécessité du classement litigieux, son auteur relevant en outre un état de ruine déjà avancé et l'extrême difficulté, voire l'impossibilité, de reconstituer le schéma circulaire en enceinte qui semble caractériser ces deux hameaux. Par ailleurs, on ignore combien de bâtisses le plan litigieux permettrait de reconstruire entièrement à neuf et leur emplacement n'est pas clair, le document en question prévoyant seulement que "les implantations sont fixées par le plan" (p. 5). Si l'on compare le plan du cahier des charges de 1995 et le plan de quartier litigieux, on constate que de nombreux bâtiments ont disparu. On comprend donc que les "bâtisses à neuf" prévues par le plan de quartier sont censées prendre place aux endroits autrefois bâtis, mais ceux-ci ne sont pas déterminés précisément. Le cahier des charges de 1995 recense vingt-sept constructions à l'Arpettaz (désignées comme suit: 12 "ruine", 9 "transformé, consolidé, reconstruit" et 6 "état actuel satisfaisant") et vingt-huit constructions à la Louère (7 "ruine", 5 «transformé, consolidé, reconstruit" et 16 "état actuel satisfaisant"). Quant au plan de quartier litigieux, il mentionne quatorze constructions à l'Arpettaz (7 "bâtisses existantes - état transformé" et 7 "bâtisses existantes - état originel") et douze constructions à la Louère (10 "bâtisses existantes - état transformé" et 2 "bâtisses existantes - état originel"). Ainsi, sur la base des deux documents précités, si l'on compare les constructions dans leur état originel et les constructions qui ont été transformées ou qui devront être rebâties à neuf, on arrive à des proportions de 7/27 à l'Arpettaz et 2/28 à la Louère. Quoi qu'il en soit, les bâtisses d'origine sont beaucoup moins nombreuses que les bâtisses transformées ou à reconstruire. Il n'est dès lors pas exclu que le résultat de la planification litigieuse relève plus d'une véritable reconstruction des hameaux - par la régularisation des bâtisses déjà transformées et l'autorisation de nouvelles constructions - que d'une préservation du patrimoine existant. Dans ces conditions, l'intérêt public lié à la préservation et la mise en valeur d'un patrimoine bâti n'est pas établi. 4.5.3 Dans la pesée des intérêts en présence, il convenait en outre de prendre en considération le fait que la Louère et l'Arpettaz sont situés dans un paysage d'alpage, à plus de 2'000 m d'altitude et à plusieurs kilomètres du village de Mase. En faire des lieux de résidences secondaires occasionnerait nécessairement des nuisances, ne serait-ce qu'en termes de trafic et de pollutions diverses résultant d'une occupation accrue des hameaux. Le classement en zone à bâtir entraînerait en outre des travaux relativement importants, pour que la commune puisse respecter l'obligation d'équiper ces parcelles en vertu de l'art. 19 LAT. Ces divers éléments ne plaident pas en faveur de la création de zones à bâtir: faute d'intérêt public avéré lié à la préservation du patrimoine bâti, le souci d'éviter ces nuisances et de protéger le paysage et la tranquillité des lieux devait l'emporter. Quant à la possibilité pour les habitants de la région d'avoir des résidences secondaires modestes, on peut difficilement y voir un véritable intérêt public justifiant la mesure de planification litigieuse, un tel objectif étant du reste étranger aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire. Au demeurant, il y a lieu de relever que le classement en zone à bâtir n'est pas nécessairement le seul moyen de préserver ces hameaux. En effet, l'art. 33 OAT permet, pour assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir, de délimiter des zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT, telles que les zones de hameaux ou les zones de maintien de l'habitat rural, si la carte ou le plan directeur cantonal le prévoit. Or, le plan directeur cantonal a prévu la "zone des mayens" pour préserver ce type de hameaux de la ruine et éviter des rénovations anarchiques (cf. fiche A.6/3). En principe, les dispositions de la zone agricole y sont applicables (fiche p. 1). On comprend mal les raisons pour lesquelles la Commune de Mase a créé des zones de mayens pour d'autres secteurs de son territoire, mais pas pour la Louère et l'Arpettaz. Cette autorité n'explique pas pourquoi ce type de zone ne serait pas adapté à ces hameaux. L'argument du Tribunal cantonal selon lequel leurs propriétaires n'auraient pas les moyens de sauvegarder ce patrimoine si les règles de la zone agricole s'appliquaient ne résiste pas à l'examen. En effet, on ne voit pas ce qui les distingue des propriétaires des autres hameaux classés en zone de mayens - où les règles de la zone agricole sont en principe applicables - et il ne paraît pas exclu de transformer les bâtiments de ces zones en résidences secondaires, le plan directeur prévoyant expressément que les changements d'affectation peuvent être autorisés à certaines conditions. 4.5.4 En définitive, le classement des lieux-dits la Louère et l'Arpettaz en zone à bâtir ne s'imposait pas au regard de l'art. 15 LAT et il n'était pas justifié par une pesée des intérêts en présence objectivement justifiable, la Commune de Mase n'ayant au demeurant pas démontré que ce classement était imposé par les circonstances. Pour le surplus, si les vestiges des hameaux en question devaient être jugés dignes d'être préservés, il n'apparaît pas exclu qu'ils puissent l'être par d'autres mesures de planification plus respectueuses des buts et des principes de l'aménagement du territoire.