Citation: 2C_733/2007 02.10.2008 E. 5

Der PolyReg. Allg. Selbstregulierungs-Verein bestreitet in verschiedenen Punkten die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit der bundesrätlichen Regelung. Zu Unrecht: 5.1 Aus den Materialien zu Art. 22 GwG und den Regelungen in anderen Bereichen der Finanzmarktaufsicht ergibt sich, dass der Begriff der durch die Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten weit zu verstehen ist (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4). Bereits in der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP; BBl 2003 S. 5615 ff.) war davon die Rede, dass über Art. 22 Abs. 3 GwG "sämtliche" Kosten der Kontrollstelle GwG überwälzt werden sollten, die nicht durch Gebühren gedeckt werden können; die Beaufsichtigten hätten "die gesamten Kosten der Kontrollstelle" zu tragen (BBl 2003 S. 5774). Hiervon ging auch das Parlament aus, wenn in seinen Beratungen davon gesprochen wurde, dass darunter auch die Kosten für "Abklärungen allgemeiner Art", die "Marktrecherchen", die "Infrastruktur", das "Personal", die "Büros" bzw. die "Konferenzbesuche im Ausland" und die "allgemeine staatliche Tätigkeit" fielen (AB 2003 S 845 f. [Voten Lauri, Frick und BR Villiger], AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Der Gesetzgeber hat den Beaufsichtigten somit sämtliche Kosten und nicht nur die Aufsichtskosten im engeren Sinn auferlegen wollen. Dabei spielt keine Rolle, ob diese durch die "direkte" (DUFI) oder "indirekte" (SRO) Aufsicht verursacht sind. Dem entsprechenden Unterschied hat der Verordnungsgeber insofern Rechnung getragen, als 25 Prozent der Kosten für den allgemeinen Aufwand zum Vornherein zulasten der DUFI gehen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GebV Kst). Der Nationalrat lehnte bei den Beratungen des Finanzmarktaufsichtsgesetzes mit deutlichem Mehr einen Minderheitsantrag ab, der die überwälzbaren Kosten auf die "reinen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeit der FINMA" beschränken wollte (AB 2007 N 81 ff.); der Ständerat schloss sich dieser Auffassung diskussionslos an (AB 2007 S 411 f.). Zum allgemeinen Aufwand gehören entgegen der Kritik des PolyReg deshalb auch die Kosten für "die Vorbereitung der Rechtsetzung (vorliegend Fr. 51'000.-- [...])" und die "internationale Zusammenarbeit" (Fr. 202'000.--). Die entsprechenden Verordnungsbestimmungen (Art. 1 Abs. 3 und Art. 4 GebV Kst) sind durch das Gesetz gedeckt, auch wenn über die politische Frage diskutiert werden kann, ob sich eine so weitgehende Überwälzung von Kosten rechtfertigt, die letztlich nicht nur im Interesse der Finanzintermediäre anfallen, sondern dem schweizerischen Finanzplatz schlechthin dienen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4.3). 5.2 Entgegen den Ausführungen des PolyReg Allg. Selbstregulierungs-Vereins kann auch nicht gesagt werden, der Kontrollstelle GwG fehle für die von ihr praktizierte Marktaufsicht und die internationale Zusammenarbeit die erforderliche materiellrechtliche Grundlage; diese Aktivitäten bilden Teil der ihr übertragenen Aufgaben und Zuständigkeiten (vgl. Art. 18 ff. und 30 ff. GwG, vgl. auch BGE 129 II 438 ff.). Wenn der Gesetzgeber in Art. 22 GwG die hiermit verbundenen Kosten auf die Beaufsichtigten überwälzt hat, ist er davon ausgegangen, dass diese Aktivitäten in den gesetzlichen Tätigkeitsbereich der Kontrollstelle fallen. Unbegründet ist auch die Kritik, bei den zu deckenden Aufsichtskosten seien zu Unrecht Revisionskosten von Fr. 158'000.-- dem allgemeinen Aufwand zugerechnet und den SRO zu 68,75 % belastet worden. Hierbei handelt es sich um residuelle Ausgaben, die der Sektion Revision der Kontrollstelle GwG durch interne Sitzungen, Mitarbeiterbetreuung, Weiterbildung oder andere übergreifende Arbeiten entstanden sind. Wenn das Bundesverwaltungsgericht angenommen hat, dass wegen deren Natur eine detailliertere, verursachergerechtere Aufschlüsselung kaum möglich bzw. wenig sinnvoll sei, ist dies vertretbar; es handelt sich dabei um einen allgemeinen Aufwand, der pauschalisiert werden darf. 5.3 Gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG bestimmt sich die Aufsichtsabgabe bei den Selbstregulierungsorganisationen nach dem Bruttoertrag und der Anzahl Mitglieder. Dies schliesst eine unterschiedliche Gewichtung der beiden Kriterien auf Verordnungsstufe jedoch nicht aus: Die bundesrätliche Lösung bewertet die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre zum Bruttoertrag im Verhältnis drei zu eins. Richtig ist, dass eine Selbstregulierungsorganisation, der viele Intermediäre angeschlossen sind, durch diese Vorgabe gegenüber jener benachteiligt ist, die bei wenigen angeschlossenen Intermediären einen hohen Bruttoertrag ausweist. Die entsprechende Ungleichbehandlung lässt sich jedoch sachlich rechtfertigen und hält sich im Rahmen des dem Bundesrat zustehenden Ermessens: Die Mitgliederzahlen der verschiedenen SRO bleiben mehr oder weniger stabil, womit deren etwas höhere Gewichtung die geschuldete Aufsichtsabgabe berechenbarer macht. Tendenziell verursacht eine SRO mit vielen Finanzintermediären der Kontrollstelle mehr Aufwand als eine kleinere, auch wenn diese mehr Bruttoertrag ausweisen sollte. Dessen Umfang hängt weitgehend von der internen Organisation der jeweiligen Selbstregulierungsorganisation ab und ist deshalb weniger stabil und leichter beeinflussbar als die Zahl der angeschlossenen Mitglieder (vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S. 20, und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008, E. 6.3). 5.4 Als Finanzintermediäre gelten natürliche oder juristische Personen, die berufsmässig Finanzgeschäfte tätigen (vgl. Art. 2 GwG). Die Kontrollstelle GwG hat am 31. März 1999 die im Bereich Interne Revision der Schweizerischen Post angesiedelte Organisationseinheit SRO Post als Selbstregulierungsorganisation anerkannt; sie ging davon aus, dass die Post als Ganzes einen Finanzintermediär bilde und ihre Agenturen Hilfspersonen gleichzusetzen seien; diese Auffassung ist vertretbar, weshalb der PolyReg zu Unrecht einwendet, es müsse für die SRO Post von insgesamt XXX Finanzintermediären ausgegangen werden. Entgegen seiner Kritik liegt in der entsprechenden Praxis der Kontrollstelle keine gesetz- oder verfassungswidrige Rechtsungleichheit, nachdem der Gesetzgeber selber in Art. 24 Abs. 2 GwG für die Post und die SBB eine Sonderregelung getroffen und deren speziellem Status Rechnung getragen hat. Soweit der PolyReg geltend macht, die Formel in Art. 11 GebV Kst sei so anzuwenden, wie sie publiziert worden sei, d.h. ohne Berücksichtigung der fehlenden Multiplikation mit den zu deckenden Kosten, kann seinen Ausführungen zum Vornherein nicht gefolgt werden: Wie bereits das Bundesverwaltungsgericht festgehalten hat, handelt es sich dabei um ein offensichtliches Versehen. Die einzelnen bei der Berechnung zu berücksichtigenden Faktoren werden im Gesetz und in der Verordnung genannt - ebenso die Aufteilung und Gewichtung der verschiedenen Kriterien; massgebend ist der Gesetzestext, nicht dessen missglückte bzw. offensichtlich unvollständige Umsetzung in der mathematischen Formel von Art. 11 GebV Kst.