Citation: 1P.555/1999 27.01.2000 E. 1.-

Le Tribunal fédéral examine d'office et libre- ment la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 125 I 252 consid. 1a p. 254, 412 consid. 1a p. 414 et les arrêts cités). a) Le recourant invoque, à l'appui de ses conclu- sions, certaines règles du droit constitutionnel fédéral; il agit, contre deux arrêtés cantonaux, par la voie du recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens, selon l'art. 84 al. 1 let. a OJ. aa) Le recours de droit public au sens de cette disposition est conçu pour la protection des droits consti- tutionnels des citoyens contre des abus de la puissance pu- blique. Selon une jurisprudence constante et bien établie, l'Etat - cantons, communes ou leurs autorités, autres col- lectivités ou établissements de droit public - n'est en principe pas titulaire de ces droits constitutionnels, qui existent précisément contre lui (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175; 121 I 218 consid. 2a p. 219; 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 113 Ia 232 consid. 2b p. 235; 109 Ia 173 consid. 1 p. 174; 107 Ia 175 consid. I/1 p. 178; 103 Ia 58 consid. 1 p. 59; 103 Ia 63 consid. 2a; 99 Ia 110 consid. 1; 66 I 72 consid. 1 p. 74). bb) La jurisprudence admet, pour les communes, une exception à ce principe: elles peuvent, par la voie du re- cours de droit public, se prévaloir de la garantie de leur autonomie ou de celle de leur existence (cf. ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226; 122 I 279 consid. 8 p. 290; 121 I 155 consid. 4 p. 159 et les arrêts cités). La garantie de l'au- tonomie communale est réservée aux communes, voire aux cor- porations de droit public de niveau communal telles que les communes ecclésiastiques ("Kirchgemeinde"), les communes bourgeoisiales ("Bürgergemeinde") ou le cas échéant certai- nes associations de communes; des collectivités d'un autre niveau ou investies d'autres tâches ne peuvent pas l'invo- quer (ATF 125 II 177 consid. 3c p. 182; 113 Ia 200 consid. 1 p. 202; 113 Ia 232 consid. 2b p. 236; 110 Ia 197 consid. 1; 108 Ia 82 consid. 1a p. 84; 95 I 49 consid. 3 p. 54 et les arrêts cités). Dans la jurisprudence relative au recours pour vio- lation de l'autonomie des communes - ou pour atteinte à leur existence voire à l'intégrité de leur territoire, garanties par le droit cantonal -, le Tribunal fédéral leur a parfois assimilé, en exposant les principes applicables, d'"autres corporations publiques" ("andere öffentlichrechtliche Kör- perschaften"; cf. notamment ATF 121 I 218 consid. 2a p. 220; 120 Ia 95 consid. 1a p. 96; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 112 Ia 356 consid. 5a p. 363; 108 Ia 82 consid. 1b p. 85). Parmi ces "autres corporations publiques" admises à agir par la voie du recours de droit public - en tant que détentrices de la puissance publique -, on peut citer l'Eglise évangéli- que-réformée du canton de Saint-Gall (qui avait agi conjoin- tement avec une paroisse ou commune ecclésiastique: ATF 108 Ia 82 consid. 1b p. 85), mais pas, notamment, des syndicats ou collectivités chargés d'améliorations foncières ou d'amé- nagement de cours d'eau (cf. ATF 113 Ia 232 consid. 2b p. 235; 109 Ia 173 consid. 3 p. 176 et les arrêts cités), ni un canton représenté par son gouvernement (ATF 120 Ia 95 con- sid. 1b p. 97), ni une corporation publique liée à l'Univer- sité de Bâle (ATF 125 I 173 consid. 1b p. 175), ni encore une caisse de pensions des fonctionnaires avec statut d'éta- blissement de droit public (ATF 103 Ia 58 consid. 2b p. 61). cc) La jurisprudence retient encore une autre hypo- thèse (ou exception au principe précité) : celle où la col- lectivité publique n'intervient pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais agit à l'encontre d'un acte cantonal qui l'affecte de la même manière qu'il atteindrait un particulier, notamment quand cette collectivité agit sur le plan du droit privé, ou en sa qualité de propriétaire de biens du patrimoine administratif ou financier, ou encore quand elle est elle-même débitrice de taxes ou d'impôts. Le recours de droit public pour violation de droits constitu- tionnels des citoyens (art. 84 al. 1 let. a OJ) peut alors être recevable, le recourant étant considéré comme une "col- lectivité" ("Korporation") au sens de l'art. 88 OJ (ATF 123 III 454 consid. 2 p. 456; 121 I 218 consid. 2a p. 220; 120 Ia 95 consid. 1a p. 97; 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 111 Ia 146 consid. 1b p. 148; 109 Ia 173 consid. 2 p. 175; 107 Ia 175 consid. I/1b p. 179; 104 Ia 381 consid. 1 p. 387; 103 Ia 58 consid. 2b p. 62; 88 I 107; 79 I 327 consid. 1 p. 330). b) Le recourant est un établissement de droit pu- blic cantonal (art. 1 al. 1 LAIG), en d'autres termes une organisation administrative disposant d'un ensemble de moyens (en personnel et en matériel) affectés durablement à l'exécution d'une tâche publique déterminée. La création d'établissements publics autonomes - qui ne sont pas entiè- rement intégrés à l'administration - constitue un mode de décentralisation administrative (cf. Pierre Moor, Droit ad- ministratif, vol. III, Berne 1992, p. 67/68; cf. aussi André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 224). Cette autonomie par rapport à l'administration cen- trale ne saurait manifestement être comparée à l'autonomie d'une commune, d'une Eglise cantonale ou d'une autre corpo- ration publique analogue (cf. supra, consid. 1a/bb). Sur la base de la jurisprudence, il n'y a aucun motif de s'écarter en l'occurrence du principe selon lequel l'Etat - même par le biais d'un établissement public - ne peut pas agir par la voie du recours de droit public au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ (cf. supra, consid. 1a/aa). Il est tout aussi manifeste que le recourant, en tant qu'il demande un autre régime financier dans ses rela- tions avec l'administration centrale du canton, voire en tant qu'il s'oppose à la prise en charge d'indemnités d'ex- propriation ou éventuellement d'autres indemnités découlant de l'application du droit fédéral de la protection de l'en- vironnement, n'agit pas sur le plan du droit privé (cf. ATF 119 Ia 214 consid. 1b p. 216; 99 Ia 110 consid. 2 p. 111 et les arrêts cités). Quand il dénonce l'atteinte à ses inté- rêts juridiques causée par les deux lois attaquées, il ne se trouve en rien dans la situation d'une personne privée. Le recours de droit public n'est pas non plus recevable de ce point de vue (cf. supra, consid. 1a/cc). c) Dans l'ancienne Constitution fédérale, du 29 mai 1874 (aCst.), la base de la juridiction constitutionnelle du Tribunal fédéral se trouvait à l'art. 113: il devait connaî- tre "des réclamations pour violation de droits constitution- nels des citoyens, ainsi que des réclamations de particu- liers pour violation de concordats ou de traités" (art. 113 al. 1 ch. 3 aCst.). C'est dans ce cadre que l'on a admis le recours de communes et d'autres corporations publiques pour violation de leur autonomie, selon ce qui a été exposé plus haut (supra, consid. 1a/bb). La Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (voir l'arrêté fédéral du 28 septembre 1999 sur l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale, RO 1999 2555), contient à son art. 189 al. 1 une nouvelle formulation du fondement de la juri- diction constitutionnelle du Tribunal fédéral; cette norme est ainsi libellée: "Le Tribunal fédéral connaît: a.des réclamations pour violation de droits consti- tutionnels; b.des réclamations pour violation de l'autonomie des communes et des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public; c.des réclamations pour violation de traités inter- nationaux ou de conventions intercantonales; d.des différends de droit public entre la Confédé- ration et les cantons ou entre les cantons." La mention de la protection judiciaire fédérale de l'autonomie communale (art. 189 al. 1 let. b in initio Cst.) tient compte des caractéristiques du recours de droit public dans ce domaine, selon la jurisprudence, recours qui consti- tue un "cas spécial" et qu'il faut distinguer du recours formé par des citoyens ou des particuliers (art. 189 al. 1 let. a Cst.; cf. Message du Conseil fédéral relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 537; cf. aussi p. 220 et 433 de ce message). La solution jurisprudentielle considérant l'autonomie communale comme une garantie consti- tutionnelle, dans les limites fixées par le droit cantonal, a du reste été consacrée expressément à l'art. 50 al. 1 Cst. (cf. à ce propos Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hot - telier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000 p. 89/90). Cela étant, l'art. 189 al. 1 let. b in fine Cst. mentionne aussi la réclamation pour violation "des autres garanties accordées par les cantons aux corporations de droit public" ("wegen Verletzung [...] anderer Garantien der Kantone zu Gunsten öffentlichrechtlicher Körperschaften"). Le sens de cette norme n'est pas d'ouvrir plus largement la voie du recours de droit public selon l'art. 84 al. 1 let. a OJ, mais bien de reprendre, dans la Constitution mise à jour, les conditions auxquelles la jurisprudence reconnaît à certaines "autres corporations publiques" la qualité pour agir à l'instar des communes (cf. supra, consid. 1a/bb). Le message du Conseil fédéral mentionne du reste à ce propos exclusivement l'exemple des Eglises nationales (FF 1997 I 537 in fine), ce qui constitue une référence implicite au seul arrêt précité admettant la qualité pour recourir d'une collectivité publique de niveau "supra-communal" (ATF 108 Ia 82 consid. 1b p. 85). Aussi le recourant ne saurait-il déduire de l'art. 189 al. 1 let. b Cst. le droit d'agir, dans le cas particu- lier, par la voie du recours de droit public contre les deux lois attaquées. d) Il s'ensuit que le recours de droit public est irrecevable. Quand bien même le recourant se plaint, en relation avec les principes constitutionnels de la force dérogatoire du droit fédéral et de la fidélité confédérale (art. 2 disp. trans. aCst. et art. 3 aCst.), de la violation de disposi- tions de la législation fédérale sur l'aviation et l'aména- gement du territoire, il n'y a pas lieu d'examiner si le re- cours de droit public peut être converti en recours de droit administratif. Cette voie de recours est en effet ouverte exclusivement contre des décisions au sens de l'art. 5 PA (art. 97 al. 1 OJ) et non pas contre des lois.