Citation: 1P.364/2002 28.04.2003 E. 2

Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie eine Verletzung der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV), des Willkürverbots (Art. 9 BV) und der Allgemeinheit der Steuer (Art. 127 Abs. 2 BV). 2.1 Ein Erlass verstösst gegen das Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist. Er verletzt das Gebot der Rechtsgleichheit, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (BGE 128 I 295 E. 7b mit Hinweisen). In Steuerfragen verlangt das Rechtsgleichheitsgebot, zusätzlich konkretisiert durch das Gebot der Allgemeinheit der Steuer (Art. 127 Abs. 2 BV), dass die Steuerpflichtigen nach Massgabe der ihnen zur Verfügung stehenden Mittel gleichmässig belastet werden (BGE 128 I 155 E. 2.1 mit Hinweisen). Der Steuergesetzgeber hat aber innert den Schranken der Verfassung weitgehende Gestaltungsfreiheit. Die Rechtsgleichheit ist nicht schon verletzt, wenn der Gesetzgeber Lösungen trifft, die nicht in jeder Hinsicht einem bestimmten juristischen, wirtschaftlichen oder finanzwissenschaftlichen System folgen (BGE 126 I 76 E. 2a mit Hinweisen). Die gesetzliche Regelung darf nicht in genereller Weise zu einer wesentlich stärkeren Belastung oder systematischen Benachteiligung bestimmter Gruppen von Steuerpflichtigen führen (BGE 128 I 240 E. 2.3; 126 I 76 E. 2a). Zulässig sind hingegen besondere Steuern für bestimmte Personengruppen, die zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen; vorausgesetzt ist, dass sachlich haltbare Gründe bestehen, die betreffenden staatlichen Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten (BGE 128 I 102 E. 6b, 155 E. 2.2; 124 I 289 E. 3b; 122 I 305 E. 6a). Sodann gilt die Rechtsgleichheit im Steuerrecht nur innerhalb ein und desselben Gemeinwesens. Dass Unterschiede in der Steuerbelastung zwischen Kantonen und Gemeinden bestehen, ist nicht unzulässig, sondern folgt im Gegenteil unvermeidlich aus der kantonalen bzw. kommunalen Steuerhoheit. Die Forderung der Beschwerdeführer, für alle Personen im Kanton müsse die gleiche Aufteilung zwischen Staats- und Gemeindesteuer gelten, lässt sich nicht auf die Verfassung stützen. Im Gegenteil ist mit der im schweizerischen Steuerrecht geltenden teilweisen Finanzautonomie der Gemeinden automatisch verbunden, dass die Steuern in verschiedenen Gemeinden unterschiedlich hoch sind und damit auch die Aufteilung zwischen Staats- und Gemeindesteuer nicht in allen Gemeinden eines Kantons gleich ist. 2.2 Bei allgemeinen Steuern ist es grundsätzlich unzulässig, für einen Teil der Steuerpflichtigen innerhalb ein und desselben Gemeinwesens einen anderen Steuerfuss festzusetzen als für den Rest. Im vorliegenden Fall bestehen jedoch aufgrund der besonderen Situation in der Stadt Basel sachliche Gründe, welche eine unterschiedliche Behandlung der Steuerpflichtigen der Stadt und der Landgemeinden bei der Staatssteuer einerseits, bei der Gemeindesteuer andererseits, rechtfertigen (vgl. zu einem ähnlich gelagerten Fall auch Urteil 2P.100/1997 vom 18. November 1998, E. 2). Als schweizerische Besonderheit hat die Einwohnergemeinde Basel keine eigenen Gemeindeorgane. Auch diejenigen Aufgaben, die in den Landgemeinden durch die kommunalen Organe wahrgenommen werden, werden in der Stadt durch die kantonalen Organe und Behörden besorgt. Während in den Landgemeinden eine besondere Gemeindesteuer erhoben wird, mit der diese Gemeinden ihre Aufgaben finanzieren, wurde die ursprünglich erhobene stadtbaslerische Gemeindesteuer 1922 aufgehoben. Dies ist in Anbetracht der besonderen Situation sachlich vertretbar, da es wenig Sinn macht, getrennte Steuern zu erheben, wenn die Aufgaben durch die gleichen Behörden erledigt werden. Mit dem Ertrag der Staatssteuer finanzieren die kantonalen Behörden in der Stadt Basel somit auch diejenigen Aufgaben, die in den Landgemeinden durch die Gemeindebehörden wahrgenommen werden. Es wäre nun offensichtlich ungerecht, wenn die Einwohner der Landgemeinden eine gleich hohe Staatssteuer bezahlen müssten wie die Einwohner der Stadt, wenn mit den Einnahmen aus der Staatssteuer in der Stadt auch Aufgaben finanziert werden, die in den Landgemeinden mit einer zusätzlichen Gemeindesteuer finanziert werden. Dies rechtfertigt es, von den Steuerpflichtigen der Landgemeinden nur eine reduzierte Staatssteuer zu erheben. 2.3 Dies bestreiten im Grunde auch die Beschwerdeführer nicht: Sie wehren sich nicht dagegen, dass die Einwohner der Landgemeinden eine tiefere Staatssteuer bezahlen, sondern im Gegenteil dagegen, dass dieser Anteil von bisher 50 % vorübergehend auf neu 60 % erhöht werden soll. Nach dem geltenden System wird - wie dargelegt - in der Stadt Basel ein Teil der Staatssteuer für Aufgaben verwendet, die in den Landgemeinden mit der Gemeindesteuer finanziert werden. Materiell hat somit für die Stadtbasler die Staatssteuer teilweise die Funktion der Gemeindesteuer. Die bisherige Regelung hat auf der Annahme beruht, dass die Hälfte der Staatssteuer für Aufgaben verwendet wird, die in den Landgemeinden kommunale Aufgaben darstellen. Dieser Schlüssel wurde 1922 festgelegt und blieb seither unverändert. Der Kanton führt aus, das Verhältnis von kantonalen und kommunalen Aufgaben habe sich seither in Richtung 60:40 verschoben. Die Beschwerdeführer kritisieren, diese Erhöhung beruhe nicht auf vertieften Erhebungen und Überlegungen. Sie schlagen verschiedene andere Modelle vor, die ihres Erachtens verfassungsrechtlich haltbar wären. Die blosse Tatsache, dass andere Lösungsmöglichkeiten auch denkbar und aus finanzwissenschaftlicher Sicht möglicherweise vorzuziehen wären, bedeutet noch nicht, dass die vom baselstädtischen Gesetzgeber getroffene Lösung verfassungswidrig ist (vorne E. 2.1). Wohl mag es wünschenswert sein, den Schlüssel aufgrund einer aussagekräftigen Analyse der kommunalen und der kantonalen Aufgaben festzulegen. Eine solche Analyse ist jedoch naturgemäss aufwändig und ihr Ergebnis von vielen Variablen und Annahmen abhängig. Es ist notorisch, dass schon nur die Frage der Abgeltung von Zentrumslasten und Zentrumsnutzen in vielen Agglomerationen zu langwierigen Diskussionen führt und je nachdem, wie die verschiedenen Aufgaben bewertet werden, unterschiedlich beurteilt werden kann. In der Stadt Basel kommt als besondere Schwierigkeit hinzu, dass es aufgrund der seit langem bestehenden Einheit von kantonaler und kommunaler Verwaltung kaum möglich sein dürfte, eine klare Trennung von kantonalen und kommunalen Aufgaben vorzunehmen. In solchen Situationen muss den gesetzgebenden Behörden ein sehr grosser politischer Gestaltungsraum eingeräumt werden. 2.4 Zudem ist generell zu bemerken, dass Steuern voraussetzungslos geschuldete Abgaben sind, mit denen der allgemeine Finanzbedarf des Staates gedeckt wird (vgl. BGE 121 II 138 E. 3a). Damit ist zwangsläufig verbunden, dass nicht alle Steuerpflichtigen (und auch nicht alle Gruppen von Steuerpflichtigen) für die von ihnen bezahlten Steuern einen genau ebenbürtigen Gegenwert erhalten. Wenn die Beschwerdeführer vorbringen, es müsste eruiert werden, welchen Nutzen die Bevölkerung der Stadt und diejenige der Landgemeinden aus den staatlichen Ausgaben ziehen und welche Beiträge sie dafür leisten, so verkennen sie den Charakter der Steuer, die zwangsläufig eine gewisse Solidaritätskomponente aufweist. Derartige Studien und Untersuchungen können wertvolle Grundlagen für die politische Diskussion darstellen. Für sich allein können sie aber nicht zur Folge haben, dass eine einmal getroffene politische Lösung, welche nicht genau den Ergebnissen solcher Studien entspricht, verfassungswidrig wäre. 2.5 Schliesslich irren die Beschwerdeführer, wenn sie davon ausgehen, der Kanton müsste die Richtigkeit der von ihm getroffenen Lösung mit Erhebungen und Studien nachweisen. Im Rahmen der staatsrechtlichen Beschwerde ist es Sache der Beschwerdeführer, darzulegen, dass und inwiefern die beanstandete Regelung verfassungswidrig sein soll (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). Die Beschwerdeführer legen nicht schlüssig dar, weshalb die bisherige Regelung (welche bei Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde weiterhin in Kraft bliebe) zutreffend, die jetzt eingeführte hingegen rechtsungleich und willkürlich sein soll. Auch die von ihnen vorgelegte Studie (Hansjörg Blöchliger et al., Die Verteilung von Nutzen und Lasten des Staatshaushalts im Kanton Basel-Stadt, Basel 5. August 1998) belegt dies nicht. Sie kommt zwar zum Ergebnis, dass (offenbar mit dem bisherigen Verteilschlüssel) der Nutzenanteil, den Riehen und Bettingen aus den Staatsausgaben beziehen, einkommensbereinigt praktisch ihrem Beitrag an den Staatseinnahmen entspricht (a.a.O., S. 15). Doch ist die dabei verwendete volkswirtschaftliche Methode und Sichtweise nicht unbedingt rechtlich ausschlaggebend. So stellt die Studie methodisch nicht auf die kommunalen bzw. kantonalen Aufgaben ab, sondern auf die individuellen Nutzen und Lasten der einzelnen Einwohner (a.a.O., S. 5), was im Hinblick auf die Allgemeinheit und Solidaritätskomponente der Steuer (E. 2.4) aus rechtlicher Sicht diskutabel ist. Zudem werden Zentrumsnutzen und -lasten nicht untersucht (a.a.O., S. 15 f.). Sodann werden die Steuern der juristischen Personen den natürlichen Personen zugerechnet (a.a.O., S. 28 f.), was zur Folge hat, dass ein Teil dieser Steuern als Leistung der Einwohner der Landgemeinden an den Staat erscheint, was aus rechtlicher Sicht fragwürdig erscheint, da diese Steuern nach der gesetzlichen Regelung von vornherein ausschliesslich dem Kanton zustehen (§ 1 lit. b StG). Insgesamt weist diese Studie nicht nach, dass die Erhöhung des Staatssteueranteils in den Landgemeinden von 50 auf 60 % rechtsungleich oder willkürlich wäre. Der Umstand, dass bisher unbestritten die gesamte Steuerbelastung (Staatssteuer und Gemeindesteuer) in den Landgemeinden um durchschnittlich 18 % tiefer ist als in der Stadt, weist im Gegenteil darauf hin, dass die neue Regelung jedenfalls nicht weniger sachgerecht ist als die bisherige. Auch in Zukunft ist die gesamte Belastung in den Landgemeinden nach der von den Beschwerdeführern nicht bestrittenen Berechnung der kantonalen Behörden immer noch deutlich (rund 8-10 %) tiefer als in der Stadt. Unter diesen Umständen kann nicht mit Erfolg behauptet werden, die Erhöhung des Staatssteueranteils von 50 auf 60 % sei verfassungswidrig.