Citation: 1A.143/2002 12.11.2002 E. 1

Der Beschwerdeführer hat staatsrechtliche Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben gegen einen kantonal letztinstanzlichen Entscheid des Verwaltungsgerichts, der eine Verordnung des Regierungsrats zum Schutz des Pfäffikersees betrifft. Gemäss Art. 97 Abs. 1 OG i.V.m. Art. 5 VwVG beurteilt das Bundesgericht letztinstanzliche Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen, die sich auf Bundesverwaltungsrecht stützen oder hätten stützen müssen. Die staatsrechtliche Beschwerde ist nur subsidiär zulässig, wenn die behauptete Rechtsverletzung nicht mit einem anderen Rechtsmittel beim Bundesgericht gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG). 1.1 Der Pfäffikersee mit seinen angrenzenden Ufergebieten ist in verschiedenen Bundesverordnungen als Objekt von nationaler Bedeutung erfasst: Der Pfäffikersee selbst ist als Objekt Nr. 1409 in der Verordnung vom 10. August 1977 über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (SR 451.11) enthalten; gewisse Gebiete sind als Hochmoore bzw. als Flachmoore von nationaler Bedeutung ausgewiesen (Objekt Nr. 102 und Nr. 103 Anhang 1 der Verordnung vom 21. Januar 1991 über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Bedeutung [Hochmoorverordnung; HMV; SR 451.32], Objekt Nr. 2211 und 2212 Anhang 1 der Verordnung vom 7. September 1994 über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung [Flachmoorverordnung; FMV; SR 451.33]); zudem handelt es sich beim Pfäffikersee und seinen Ufern um eine Moorlandschaft von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung (Objekt Nr. 5 Anhang 1 der Verordnung vom 1. Mai 1996 über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung [Moorlandschaftsverordnung, MLV; SR 451.35]). Die angefochtene Verordnung zum Schutz des Pfäffikersees stützt sich materiell auf die bundesrechtlichen Bestimmungen des Moor- und Biotopschutzes (Art. 18a und Art. 23a ff. des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz [NHG; SR 451]; Art. 3 - 5 HMV, FMV und MLV) und damit auf Bundesverwaltungsrecht. Dies gilt auch für die vom Beschwerdeführer angefochtenen See- und Uferschutzzonen: Wie das BUWAL in seiner Vernehmlassung dargelegt hat (S. 3 Ziff. 2.2.), kann zwischen dem Schutz des Sees und der Moore bzw. Moorlandschaft nicht unterschieden werden, weil die Seefläche Teil der geschützten Moorlandschaft ist und die See- und Uferzonen als Pufferzonen für die Flachmoore dienen. 1.2 Zwar ist die Schutzverordnung formell als "Verordnung", d.h. als Erlass ergangen, der grundsätzlich nur im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vor Bundesgericht angefochten werden kann. Materiell enthält die Verordnung jedoch Schutzmassnahmen für ein bestimmtes Gebiet: Sie stellt den Pfäffikersee und die umgebende Landschaft unter Schutz und gliedert das Schutzgebiet in verschiedene Zonen. Die Lage sowie die Grenzen und Zonen des Schutzgebietes sind auf einem Übersichtsplan verzeichnet, der gemäss Ziff. 2 Abs. 2 Bestandteil der Verordnung ist. Für jede Zone formuliert die Verordnung Schutzziele (Ziff. 3) und Schutzanordnungen (Ziff. 4 - 8). Derartige Schutzanordnungen wurden vom Bundesgericht wegen der Konkretheit der Regelung als Allgemeinverfügung (vgl. BGE 119 Ia 141 E. 5d/bb S. 151: Fahrverbote für bestimmte, namentlich genannte Gewässer) bzw. als Nutzungsplan i.S.v. Art. 33 RPG qualifiziert (Entscheide 1P.368/1990 vom 31. Oktober 1990 E. 3b und 1A.42/1994 vom 29. November 1994 E. 1, publ. in ZBl 97/1996 122 und URP 1996 364 betr. Luzerner Moorschutzverordnung). Im zitierten Entscheid vom 29. November 1994 liess das Bundesgericht erstmals die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine derartige Schutzverordnung zu, soweit sie sich - wie im vorliegenden Fall - auf Bundesverwaltungsrecht stützt. Gestützt auf diese Rechtsprechung ist auch im vorliegenden Fall die Verwaltungsgerichtsbeschwerde statthaft. 1.3 Der Entscheid des Verwaltungsgerichts ist insofern ein Zwischenentscheid, als er die Sache hinsichtlich des Rekursantrags 1.7 zur materiellen Beurteilung an den Regierungsrat zurückweist. Im Wesentlichen bestätigt er jedoch den Nichteintretensentscheid des Regierungsrats bzw. die Abweisung des Rekurses und stellt insofern einen wie einen Endentscheid anfechtbaren Teilentscheid dar (BGE 120 Ib 97 E. 1b S. 99; 118 Ib 196 E. 1b S. 198 f., je mit Hinweisen). 1.4 Gemäss Art. 108 Abs. 2 OG hat die Beschwerdeschrift die Begehren und deren Begründung zu enthalten. Im vorliegenden Fall ist fraglich, ob die Anträge des Beschwerdeführers genügend präzis sind: Die in Antrag 1 verlangte Rückweisung zwecks Abänderung des Schwerpunkts der Verordnung, weg von den freiheitsbeschränkenden See- und Uferschutzzonen in Richtung Revitalisierung der Moorflächen, ist derart unbestimmt, dass darauf, für sich allein genommen, nicht eingetreten werden könnte. Allerdings bezieht sich der Beschwerdeführer zusätzlich auf seine Rekursanträge an den Regierungsrat und will, dass diese möglichst zahlreich umgesetzt werden. Aus diesem Antrag lässt sich schliessen, dass der Beschwerdeführer die materielle Beurteilung seiner Rekursanträge durch den Regierungsrat verlangt, soweit dieser mit Billigung des Verwaltungsgerichts darauf nicht eingetreten ist, sowie eine Neubeurteilung der durch das Verwaltungsgericht in der Sache abgewiesenen Rekursanträge (= Beschwerdeanträge 2-6 vor Verwaltungsgericht). Nur in diesem Umfang ist die Beschwerde auch zulässig: Streitgegenstand des Verfahrens der Verwaltungsgerichtsbeschwerde bildet das durch die Verfügung (hier: die Schutzverordnung) geregelte Rechtsverhältnis, soweit es Prozessthema des kantonalen Rechtsmittelverfahrens war (BGE 125 V 413 E. 2a S. 415 mit Hinweisen). Neue, im kantonalen Verfahren nicht gestellte Begehren sind deshalb vor Bundesgericht unzulässig. Ebenso ist es dem Bundesgericht verwehrt, Anträge materiell zu beurteilen, auf welche die Vorinstanzen nicht eingetreten waren (BGE 105 V 93 E. 1 S. 94). 1.5 Soweit das Verwaltungsgericht dem Beschwerdeführer die Legitimation zum Rekurs gegen die Verordnung abgesprochen hat (hinsichtlich der Rekursanträge 1.3, 1.4, 1.51, 1.54, 1.56, 1.6 und 1.8), ist der Beschwerdeführer ohne Weiteres befugt geltend zu machen, das Verwaltungsgericht habe seine Legitimation willkürlich oder unter Verstoss gegen Art. 98a Abs. 3 OG verneint und damit die Anwendung von Bundesrecht vereitelt (BGE 127 II 264 E. 1a S. 267). 1.6 Soweit er dagegen die materielle Überprüfung seiner vom Verwaltungsgericht abgelehnten Anträge Nrn. 2 bis 6 verlangt, ist seine Legitimation zur Erhebung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 103 lit. a OG) vom Amtes wegen zu prüfen. Der Beschwerdeführer hat seinen Wohnsitz in Wildberg, in etlicher Entfernung vom Perimeter der Schutzverordnung, und verfügt auch nicht über Grundeigentum am Pfäffikersee. Er ist jedoch Halter des Segelbootes ZH [...] mit Standort in der Bootshabe Auslikon am Pfäffikersee. Als solcher ist er mehr als jedermann von den Einschränkungen des Bootsverkehrs in der angefochtenen Verordnung betroffen. Dagegen erscheint es fraglich, ob das regelmässige Baden im Pfäffikersee oder dessen Befahren mit nicht am See stationierten Booten (z.B. Kajaks oder Paddelbooten) für sich allein zur Begründung der Legitimation genügen würde, da diese Möglichkeit allen Bewohnern und Besuchern der Region gleichermassen offen steht. Die Frage kann jedoch offen bleiben, weil alle vom Verwaltungsgericht materiell beurteilten Anträge auch einen Zusammenhang mit dem Segeln aufweisen. 1.7 Nach dem Gesagten ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in dem in E. 1.4 umschriebenen Umfang einzutreten. Da sämtliche zulässigen Rügen des Beschwerdeführers in diesem Verfahren behandelt werden können, ist auf die gleichzeitig erhobene staatsrechtliche Beschwerde nicht einzutreten (Art. 84 Abs. 2 OG).