Citation: 2P.167/1999 25.05.2000 E. 3

3.- a) Les recourants s'en prennent d'abord aux alinéas 1 à 4 de l'art. 9 LST. Selon eux, ces dispositions limitant le nombre des permis de stationnement viseraient uniquement à restreindre le nombre de taxis pour des motifs de pure politique économique et non pour des raisons d'intérêt public, comme le soutient l'Etat intimé. Elles seraient aussi la source d'une inégalité de traitement entre concurrents. De son côté, si l'intimé admet que la limitation de permis de stationnement entraînera certes une réduction du nombre de taxis, il soutient que la mesure critiquée serait toutefois essentiellement destinée à pallier les inconvénients, notamment les troubles de l'ordre public et la diminution de la qualité des prestations pour la clientèle, qu'engendre un nombre de places illimité. b) La limitation du nombre de places de stationnement représente une restriction des possibilités qu'avaient jusqu'alors les chauffeurs de taxi d'obtenir une telle place après une période de trois ans d'exercice de la profession. Cette limitation devrait sans doute être qualifiée de politique économique et, à ce titre, être déclarée contraire à la liberté du commerce et de l'industrie, si elle avait pour unique objectif de limiter la concurrence dans la profession sans motif prépondérant d'intérêt public. Sous le titre "but", l'art. 1er LST stipule en effet que: "la loi a pour objet d'assurer un exercice de la profession de taxi et une exploitation des services de taxis conformes, notamment, aux exigences de la sécurité publique, de la moralité publique et de la loyauté dans les transactions commerciales ainsi qu'aux règles relatives à l'utilisation du domaine public". Certaines considérations de l'audit précité pourraient il est vrai laisser croire que la réglementation de la concurrence avait une importance prépondérante. Ainsi, dans ce rapport d'experts (p. 18 à 22), l'accent est mis sur l'engorgement du marché, dû à un excès d'offre, et sur la régulation souhaitable. Mais cela n'est pas déterminant, car seule compte l'intention exprimée par le législateur. Au demeurant, les experts rappellent précisément en introduction (rapport, p. 16) les soucis, motivés par l'intérêt public, qui ont poussé à rechercher les causes des inconvénients constatés par les pouvoirs publics (voir aussi p. 21 in fine et 22). Les mêmes préoccupations ont également été exprimées par la Commission de travail créée par le département dans l'exposé des motifs de l'avant-projet de loi du 4 juillet 1997(p. 15ss, en particulier p. 42 ad art. 1), ainsi que par la Commission des transports du Grand Conseil chargée d'étudier le projet de loi, dans son rapport du 9 mars 1999 (p. 1, 3, 4 in fine, 6 et 8 notamment). Il apparaît par conséquent que les motifs d'intérêt public invoqués par l'Etat ne peuvent pas être considérés comme un pur prétexte destiné à masquer la volonté d'imposer sa politique de réglementation de la concurrence dans ce secteur. A cet égard, la référence à un nombre idéal de taxis, tel que le révèle l'audit, n'est pas interdite si le but essentiel de la loi n'est pas de diriger la vie économique selon un certain plan, mais de motiver certaines des mesures aménagées par la loi. Il reste à examiner si ces mesures sont justifiées par un intérêt public prépondérant. c) Les recourants soutiennent que la gestion du domaine public n'imposerait pas une limitation des permis de stationnement. Les lois du marché devraient en effet suffire: si le nombre de taxis devenait excessif, les chauffeurs quitteraient la profession. Les recourants accepteraient cependant que les places soient limitées sur certaines stations très chargées pour autant que l'on accroisse les possibilités de stationner sur d'autres endroits moins fréquentés. La mesure critiquée ne serait donc pas proportionnée à l'objectif à atteindre, l'Etat étant en mesure d'exercer son pouvoir de police pour éviter les troubles de l'ordre public allégués, en particulier pour empêcher que des taxis n'attendent hors des stations qui leur sont réservées. Le fait que l'art. 13 LST permette d'octroyer des permis supplémentaires en cas de besoin indiquerait en outre qu'il y aurait en réalité bien assez de places. A cet égard, l'Etat de Genève démontre précisément que les lois du marché invoquées par les recourant ne fonctionnent pas. Malgré la diminution de la demande, le nombre de chauffeurs augmente sans cesse depuis la libéralisation du service des taxis en 1992. Les chauffeurs âgés ne quittent pas la profession, car ils n'ont plus la possibilité de monnayer leur permis de stationnement à leur retraite, comme ils le faisaient avant (voir arrêt P. du 28 mai 1996, publié in SJ 1996 p. 533ss). Plusieurs chauffeurs ont ainsi des revenus très bas et bénéficient de l'aide publique. Les troubles de l'ordre public invoqués par l'Etat ne sont certes pas documentés par des déclarations des intéressés ou par des rapports officiels, mais ils apparaissent comme hautement vraisemblables. Ils semblent même être notoires, comme le montre le rapport de la direction de la police de Neuchâtel du 21 juin 1996 relatif à la refonte du règlement neuchâtelois sur le service des taxis, qui observait, à titre d'exemple, la situation du canton de Genève, en relevant notamment ce qui suit: "Aucun numerus clausus n'existe dans le canton de Genève. Dès lors, il y a une forte demande de concessions, qui n'est plus en rapport avec la demande de clients. Il s'ensuit que cette libéralisation non contrôlée a des effets négatifs sur les prestations des taxis et sur les revenus des gens travaillant dans cette profession. En effet, le fait que les taximen soient mal payés les incite à refuser parfois certaines courses relativement brèves, dans la mesure où le personnel a déjà dû attendre une heure pour atteindre la tête de ligne et pouvoir effectuer ces courses. Une libéralisation excessive dans ce domaine n'est donc pas souhaitable. Celle-ci se ferait au détriment des prestations, du personnel des compagnies de taxis ainsi que de la collectivité publique qui régit cette activité (...)". Dans ces conditions, il ne serait pas raisonnable de demander à l'Etat d'exercer son pouvoir de police et d'intervenir pour maintenir l'ordre sur des stations de taxis de plus en plus surchargées. Les recourants ne précisent pas au demeurant comment l'Etat devrait s'acquitter de cette tâche, sinon par une présence policière accrue. L'Etat rappelle également à juste titre que le domaine public pour l'usage des taxis, lesquels représentent un service d'intérêt public selon la jurisprudence, doit être réglementé en tenant compte de l'équilibre entre les besoins des pistes cyclables, des voies de bus et les places de stationnement de taxis. Cet objectif est d'ailleurs expressément mentionné dans la loi (art. 1 al. 2 LST). Il paraît donc évident que la création de nouvelles places de stationnement dans les lieux déjà très encombrés, tels que le centre ville, la gare et l'aéroport, n'est guère possible et que la création de nouvelles places là où il y a moins de clients ne changerait rien à la surcharge des autres. Le service des taxis étant d'intérêt public, il est normal que l'Etat se soucie des besoins du public à un double égard: celui des places de stationnement à la disposition du public et celui de la nécessité de bénéficier des services d'un taxi quand le besoin s'en fait sentir. A cet égard, l'art. 13 LST, qui permet à l'Etat d'accorder des permis de stationnement temporaires et supplémentaires lors d'occasions exceptionnelles, par exemple en cas de manifestation importantes, n'est nullement contradictoire avec une gestion mesurée du domaine public et ne prouve pas que l'Etat pourrait accroître sans limite le nombre de places de stationnement. En cas de manifestation importante en effet, la demande de taxis augmente, ce qui entraîne une rotation des taxis plus rapide et éloigne le risque que ne se produisent les troubles précités. A cela s'ajoute que la limitation des permis de stationnement n'est pas rigide, puisqu'elle peut être réadaptée tous les ans par le Conseil d'Etat en fonction des besoins (art. 9 al. 2 LST). Elle répond dès lors à un intérêt public qui l'emporte sur celui des recourants à conserver le statu quo. d) Les recourants prétendent aussi que le numerus clausus des places de stationnement consacre une inégalité de traitement entre concurrents, dans la mesure où il favorisera les détenteurs actuels de ces places, en particulier les grandes entreprises, qui pourront augmenter leur flotte de taxis. De leur côté, pour vivre convenablement, les indépendants et les nouveaux arrivants dépourvus de permis de stationnement seront contraints de louer aux entreprises de taxis un véhicule ou un droit de stationnement. Cette critique n'est pas justifiée. Il est vrai que la limitation des permis restreindra les possibilités d'obtenir un permis de stationnement, mais c'est là une conséquence justifiée, on l'a vu, par un intérêt public prépondérant. De plus, la loi ne crée pas d'inégalité. Les titulaires de permis les conserveront (art. 8 et 37 LST). Quant à ceux qui ont atteint au moins trois ans d'activité, ils auront tous vocation à obtenir ce permis. Les recourants prennent pour exemple la situation actuelle qui est insatisfaisante, puisqu'elle permet la location des permis. Cela n'est toutefois pas déterminant, car la nouvelle loi abolit précisément ce système (art. 11 LST). En outre, l'Etat entend recourir à des critères objectifs pour l'octroi des permis (voir art. 9 al. 5 LST, dont la constitutionnalité sera examinée ci-dessous). En l'état, il n'y a donc pas lieu de douter que la loi sera appliquée dans ce sens. Il s'ensuit que la limitation des places de stationnement touche toute la profession. Les grandes entreprises, que les recourants visent en priorité, ne sont en soi pas privilégiées par la loi, mais au contraire placées sur un pied d'égalité avec les autres détenteurs de permis, sous réserve de l'application de l'art. 9 al. 6 LST, qui sera examinée ci-après. Les critiques que les recourants dirigent contre la constitutionnalité des alinéas 1 à 4 de l'art. 9 LST ne sont donc pas fondées, de sorte que le recours doit être rejeté en tant qu'il porte sur la limitation du nombre de permis de stationnement.