Citation: 1A.315/2005 13.03.2008 E. 1

A. Classement du secteur comprenant les parcelles nos 3333, 3334 et 3335 A.a D.________, E.________ et la société anonyme Société C.________ sont respectivement propriétaires des parcelles nos 3333, 3334 et 3335 du registre foncier, sur le territoire de la commune d'Yverdon-les-Bains. Ces trois biens-fonds non bâtis, adjacents, se trouvent dans un compartiment de terrain trapéziforme délimité par l'autoroute A5, l'avenue Kiener, le canal du Mujon et le canal du Déversoir. Un plan d'affectation communal pour le "territoire périphérique" (n° 120-002), qui est entré en vigueur le 8 décembre 1989 - date de son approbation par le Conseil d'Etat du canton de Vaud -, a classé en zone agricole ce compartiment de terrain. Le Conseil d'Etat avait toutefois, en approuvant ce plan, invité les autorités communales à étudier la création d'une zone spéciale pour les exploitations maraîchères. Le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a dès lors adopté, le 6 mai 1993, le plan partiel d'affectation n° 120-007 "zone horticole et maraîchère", dans le périmètre duquel étaient inclus les terrains précités. D.________, E.________ et la société C.________ (ci-après: D.________ et consorts) ont recouru contre cette décision. Le Tribunal administratif du canton de Vaud a partiellement admis leur recours par un arrêt rendu le 13 juin 1995; il a dit que les oppositions de ces propriétaires au plan partiel d'affectation n° 120-007 étaient maintenues, ce qui signifie que leurs parcelles demeuraient en zone agricole (l'arrêt précise, à son considérant 5, que la municipalité "conserv[e] toute liberté de réétudier ou non l'affectation des secteurs concernés"). D.________ et consorts ont recouru contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral. Leur recours de droit public a été déclaré irrecevable par un arrêt rendu le 18 octobre 1995, l'affectation des terrains n'ayant pas été fixée de manière définitive puisqu'il appartenait à la municipalité de "statuer à nouveau sur le sort de la zone litigieuse" (arrêt 1P.403/1995). A.b La municipalité a élaboré, en avril 1995, un "dossier directeur de la Ville d'Yverdon-les-Bains", qui comporte notamment un "plan directeur de l'utilisation du sol". Le plan 1.2 de ce document ("les destinations du sol") classe le compartiment de terrain susmentionné dans les "territoires de la ceinture horticole et maraîchère, et des jardins familiaux". Le plan 1.4 ("les réserves stratégiques") l'inclut par ailleurs dans un secteur de "réserves stratégiques comprenant des terrains libres de construction". Le document précise qu'il s'agit de terrains pouvant être considérés comme stratégiques, qui doivent être mis en réserve pour le jour où il sera demandé à la ville d'Yverdon-les-Bains de jouer un rôle dans une future métropole "Suisse-Ville". Ce plan directeur communal a été approuvé par le Conseil d'Etat le 28 mai 1997. A.c La municipalité a élaboré un projet de nouveau plan général d'affectation de la commune (destiné à remplacer le plan des zones de 1969 et des plans partiels d'affectation ultérieurs), qui a été mis à l'enquête publique du 20 octobre au 18 novembre 1998. Selon ce projet, le compartiment de terrain trapéziforme entre l'autoroute et l'avenue Kiener est divisé en deux secteurs: le secteur le plus proche de la ville (parcelles contiguës nos 3331 et 3337) est classé en zone d'activités II tandis que le secteur le long de l'autoroute - à savoir les parcelles nos 3333, 3334 et 3335 de D.________ et consorts - est classé en zone horticole et maraîchère. D.________ et consorts se sont opposés à l'affectation prévue pour leurs terrains. Dans son préavis au conseil communal (n° 31/1999), la municipalité a alors proposé de classer ces terrains en zone d'activités avec des prescriptions spéciales exigeant l'élaboration d'un plan d'ensemble. Dans sa séance du 2 mars 2000, le conseil communal a adopté le plan général d'affectation, avec son règlement, ainsi que les réponses aux oppositions proposées par la municipalité. Il a toutefois décidé de soumettre les modifications à une enquête publique complémentaire. A.d L'enquête publique complémentaire a eu lieu du 5 décembre 2000 au 8 janvier 2001. Le régime prévu pour le compartiment de terrain précité (environ 115'000 m² au total), désormais classé dans la zone d'activités du plan des "destinations de base" (zone destinée principalement aux bâtiments et installations d'activités du secteur secondaire), était défini dans les termes suivants à l'art. 57bis du règlement du plan général d'affectation (RPGA): Art. 57bis, Partie à prescriptions spéciales 1 Pour la zone d'activités comprise dans le périmètre soumis à l'élaboration d'un plan d'ensemble, le présent article s'applique. 2 L'autorisation de construire est soumise à l'élaboration d'un plan d'ensemble réglant l'organisation générale des volumes, les accès et circulations, la péréquation entre les propriétaires et l'ordre d'engagement du sol. 3 Le plan d'ensemble doit notamment assurer une réalisation en deux étapes successives, telles qu'elles figurent sur le plan des destinations de base. 4 La réalisation de la deuxième étape sera subordonnée à: - la réalisation de l'essentiel des possibilités de bâtir de la première étape; - la mise en service de la Collectrice-Sud entre la jonction A1 "Yverdon-les-Bains Sud" et le carrefour Kiener/Moulins. 5 La Municipalité peut exiger l'élaboration d'un plan de quartier, notamment s'il n'y a pas d'entente entre les propriétaires. 6 [...] Les parcelles nos 3333, 3334 et 3335 constituent le secteur à réaliser en deuxième étape (cf. art. 57bis al. 4 RPGA). Le dossier du nouveau plan général d'affectation comprend en outre un plan des "destinations alternatives" et des "destinations stratégiques". Le compartiment de terrain trapéziforme en question est mentionné comme "aire stratégique". L'art. 83 RPGA définit ainsi les destinations stratégiques: 1 Les destinations stratégiques localisées par des aires sur plan se superposent aux autres destinations pour constituer une réserve de territoire à bâtir pour des projets importants répondant à l'une des conditions suivantes: - elles fonctionnent en interaction et en réseau avec d'autres villes et régions, suisses ou transfrontalières; - elles sont caractérisées par un grand rayonnement géographique; - elles présentent un intérêt majeur pour la ville ou la région. 2 A l'intérieur de ces aires, les destinations stratégiques peuvent se substituer aux destinations de base selon les articles 84 à 88. 3 [...] L'art. 86bis RPGA règle, par renvoi de l'art. 83 al. 2 RPGA, la "substitution en zone d'activités". Cette disposition a la teneur suivante: 1 Une destination stratégique peut se substituer à la zone d'activités (ZAC). 2 La Municipalité peut exiger l'élaboration d'un plan d'ensemble ou, s'il existe, sa révision, voire l'élaboration d'un PQ, d'un PPA ou un PDLoc. A.e D.________ et consorts ont à nouveau formé opposition lors de l'enquête publique complémentaire, en contestant en substance la possibilité de ne réaliser la deuxième étape qu'après l'épuisement de l'essentiel des possibilités de bâtir de la première étape. D'autres opposants ont critiqué l'extension de la zone d'activités à cet endroit, et demandé le maintien des terrains concernés en zone non constructible. Ces opposants sont d'une part A.________ et B.________, propriétaires d'une villa dans un quartier voisin (rue du Couchant), et d'autre part l'Association d'opposition à la Collectrice Sud. Les époux A.________ et B.________ et l'Association avaient auparavant contesté un plan partiel d'affectation adopté en 1996 par les autorités communales, qui fixait des limites de construction (ou alignements) pour une route dite "Collectrice Sud" planifiée dans ce secteur de la ville (avenue Kiener, rue du Couchant, notamment). Ils avaient ensuite recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud, qui les avait déboutés le 21 mars 2002. Dans le cadre de l'instruction de cette affaire, la juridiction cantonale avait demandé un rapport d'expertise à l'architecte Lydia Bonanomi et à l'ingénieur Gilbert Monay (rapport Bonanomi/Monay, du 28 avril 2000). Le Tribunal fédéral avait rejeté, par un arrêt rendu le 24 avril 2003, les recours de droit administratif formés par les époux A.________ et B.________ et l'Association contre l'arrêt du Tribunal administratif (arrêt 1A.97/2002 et 1A.99/2002). A.f Dans son préavis au conseil communal (n° 3/2001), la municipalité a proposé de rejeter les oppositions déposées lors de l'enquête publique complémentaire. Dans sa séance du 5 avril 2001, le conseil communal a adopté les modifications du plan général d'affectation ainsi que les réponses aux oppositions. A.g D.________ et consorts, les époux A.________ et B.________ et l'Association d'opposition à la Collectrice Sud ont les uns et les autres recouru au Département cantonal des infrastructures (ci-après: le département cantonal) contre la décision du conseil communal. Les procédures ont été jointes et les trois recours ont été rejetés par une décision du 17 juin 2003. Le département cantonal a en particulier considéré ce qui suit (consid. V/c p. 15): "En l'état actuel, les diverses surfaces colloquées en zone d'activités par le PGA litigieux ne comportent plus que quelques parcelles vierges de construction. Certes, il existe au sud du territoire communal une vaste portion de territoire affectée à l'activité qui est encore largement disponible à la construction. Il s'agit des surfaces concernées par le PPA Y-Parc. Cependant, force est de constater que ce secteur s'est vu attribuer une destination bien définie par le PPA en question, destination qui ne recouvre pas les besoins habituels des zones d'activités. Ainsi, le PPA Y-Parc prévoit-il que le territoire défini par le périmètre du PPA est réservé au développement d'un lieu de communication propice à la créativité et au transfert technologique. Les activités admises y relèvent de la recherche, du développement et de la production liée à la recherche (art. 5 du règlement du PPA). Aussi, l'affectation des parcelles 3333, 3334 et 3335 à la zone d'activités, en complément de la parcelle 3331, permet-il de donner une réserve suffisante de surfaces constructibles pour le développement de l'artisanat et de l'industrie dans les quinze ans à venir. Cette affectation se justifie également au regard du plan directeur communal qui prévoit que les parcelles des recourants peuvent être affectées à une destination stratégique; possibilité reprise par l'art. 85 du PGA. A cet égard, la critique de l'Association d'opposition à la Collectrice Sud et des époux A.________ et B.________ quant à la non conformité de l'affectation litigieuse au plan directeur d'utilisation du sol ne peut être retenue. En effet, le plan directeur communal prévoit effectivement que le trapèze formé par les parcelles 3331, 3333, 3334 et 3335 fait partie du territoire destiné à la culture du sol (voir carte 1.2: plan directeur d'utilisation du sol: les destinations du sol). Ce même plan prévoit également que ledit secteur fait partie des réserves stratégiques comprenant des terrains libres de construction (voir carte 1.4: plan directeur d'utilisation du sol: les réserves stratégiques). De même, les limites de l'urbanisation sont prévues à long terme en bordure de l'autoroute (voir plan 2.1: plan directeur du site: valeurs naturelles et construites). Les divers volets du plan directeur forment un tout et l'on ne saurait se fonder sur un seul de ces volets pour rejeter une affectation. De plus, dans le laps de temps qui s'est écoulé entre l'adoption du plan directeur communal et la présente décision, le territoire litigieux a été incorporé au pôle de développement économique 13b d'Yverdon-les-Bains. Cette modification entraîne à elle seule la nécessité d'adapter le plan directeur communal." Le département cantonal a mis les frais de sa décision, à parts égales, à la charge des recourants. Ces derniers ont été condamnés à verser des dépens à la commune d'Yverdon-les-Bains. B. Réglementation applicable au secteur du Couchant B.a Dans le projet de nouveau plan général d'affectation mis à l'enquête publique du 20 octobre au 18 novembre 1998, les terrains déjà bâtis desservis par la rue du Couchant (le secteur du Couchant), en particulier la propriété des époux A.________ et B.________, étaient classés dans la zone composite (du plan des destinations de base). Cette zone est définie à l'art. 47 RPGA, dans les termes suivants: 1 La zone composite est caractérisée par son tissu urbain de fine maille qui mérite une densification mesurée, respectant son échelle. 2 Cette zone est destinée à des bâtiments à fonction mixte ou d'habitation. 3 Les fonctions principales sont: - l'habitation en prépondérance; - les activités moyennement gênantes; - les activités compatibles avec la zone. Selon le plan des "destinations alternatives" et des "destinations stratégiques", le secteur du Couchant, qui jouxte le compartiment trapéziforme évoqué ci-dessus (let. A), est inclus dans une "aire annexe à une aire stratégique". A ce propos, l'art. 88 RPGA prévoit ce qui suit: 1 Dans les aires annexes aux destinations stratégiques, la destination stratégique constitue une destination alternative à la destination de base. 2 Lors de l'octroi d'un permis de construire répondant aux dispositions de la zone, la Municipalité s'assure que le projet n'est pas préjudiciable à la destination stratégique. Au besoin, elle appliquera l'art. 77 LATC. Le plan général d'affectation attribue en outre au secteur du Couchant le degré de sensibilité au bruit III (cf. art. 43 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]). B.b Les époux A.________ et B.________ ont formé opposition lors de la première enquête publique en demandant l'attribution du degré de sensibilité II au secteur du Couchant, et en contestant le régime de l'aire annexe à l'aire avec destination stratégique. Dans sa séance du 2 mars 2000, le conseil communal a rejeté l'opposition, conformément à la proposition de la municipalité. Dans leur recours au département cantonal formé après l'adoption définitive du nouveau plan général d'affectation par le conseil communal (cf. supra, A.g), les époux A.________ et B.________ ont critiqué l'attribution du degré de sensibilité III au secteur du Couchant et ils ont demandé pour ce quartier une affectation en zone résidentielle, compte tenu de la réalité du tissu bâti existant. En rejetant les recours dans sa décision du 17 juin 2003, le département cantonal a considéré que la zone composite était une zone mixte au sens de l'art. 43 al. 1 let. c OPB, qui permet des activités moyennement gênantes et à laquelle le degré de sensibilité III doit être appliqué. Il a par ailleurs retenu que, selon des représentants de la commune, les parcelles situées de part et d'autre du chemin du Couchant auraient pu être être colloquées en zone résidentielle en fonction de leur affectation actuelle, mais qu'il eut été illogique de prévoir une petite zone résidentielle entre une zone d'activités et une zone composite (consid. VIII/c p. 21). C. Recours au Tribunal administratif C.a Les époux A.________ et B.________, d'une part, et l'Association d'opposition à la Collectrice Sud, d'autre part, ont recouru au Tribunal administratif du canton de Vaud contre la décision du département cantonal du 17 juin 2003. Après une instruction écrite et une audience à Yverdon-les-Bains, le Tribunal administratif a rendu son arrêt le 31 octobre 2005. Il a admis les deux recours (ch. I du dispositif); en conséquence, il a annulé la décision du département cantonal ainsi que les décisions du conseil communal du 2 mars 2000 et du 5 avril 2001 levant les oppositions des recourants, et il a retourné le dossier à l'autorité communale "afin qu'elle modifie le plan général d'affectation et son règlement dans le sens des considérants du présent arrêt" (ch. II du dispositif). Le Tribunal administratif a enfin décidé qu'il n'était pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens (ch. III du dispositif). C.b Les considérants de l'arrêt du Tribunal administratif à propos du classement des parcelles nos 3333, 3334 et 3335 contiennent les passages suivants (consid. 4c p. 23-24): "En l'espèce, il ressort de l'inventaire des zones d'activités établi par la municipalité que la commune dispose dans le parc technique et scientifique d'une surface de l'ordre de 120'000 m² immédiatement constructible et de 340'000 m² destinée à être disponible dans un délai de cinq ans, soit une capacité de l'ordre de 460'000 m². A cela s'ajoute environ 40'000 m² de surface constructible dans les autres zones légalisées. Soit une capacité théorique de 500'000 m² sans compter le secteur compris entre l'autoroute, l'avenue Kiener, le canal Mujon et le Déversoir. Selon l'annexe du plan direc-teur communal, les zones légalisées, sans inclure les terrains compris entre l'avenue Kiener et l'autoroute, permettent la création d'environ 10'000 emplois, ce qui semble déjà largement suffisant pour répondre aux besoins prévisibles dans les quinze ans à venir. Ainsi, il apparaît que le transfert des terrains de la zone agricole en zone d'activités n'est pas nécessaire pour répondre aux besoins prévisibles dans les quinze ans à venir, puisque les zones à bâtir prévues permettent presque de doubler le nombre d'emplois existants. Une telle capacité est conforme au rôle de centre régional de premier niveau que le plan directeur a attribué à la commune d'Yverdon-les-Bains" (consid. 3c p. 22). "L'autorité communale a expliqué lors de l'audience du 29 juin 2004, que les surfaces disponibles dans le parc technologique étaient réservées à des entreprises de pointe répondant à des critères spécifiques. Elle recevait ainsi de nombreuses demandes qui devaient être refusées à défaut de surfaces disponibles dans les zones industrielles existantes. Toutefois, dans son plan directeur communal, la commune d'Yverdon-les-Bains a fixé un objectif qualitatif dans l'accueil des entreprises sur son territoire; ce critère ne serait plus respecté par la légalisation d'une zone d'activités qui serait destinée aux entreprises ne répondant pas aux critères de qualité tels qu'ils sont prévus dans le périmètre du parc scientifique et technologique. Par ailleurs, le Service de l'aménagement du territoire ne dispose pas d'un inventaire des zones d'activités disponibles sur l'ensemble de la région, de sorte qu'il n'est pas possible d'apprécier en l'état la nécessité d'un déclassement de la zone agricole pour accueillir des entreprises pouvant provoquer des gênes notables à l'environnement tels que les centres de dépôt avec des mouvements importants de camions par jour. Aussi, l'affectation du secteur en zone d'activités est de nature à compromettre les buts recherchés par les réserves stratégiques en permettant directement l'utilisation des surfaces pour la construction. Enfin, il ressort aussi de l'expertise ordonnée dans le cadre du recours formé contre le projet de Collectrice Sud que l'urbanisation des territoires sud de la commune longeant l'autoroute par l'intermédiaire de la Collectrice Sud porterait atteinte à l'objectif de densification du centre et entamerait les territoires qui devraient servir de réserves stratégiques avec un étalement accru des zones à bâtir accompagné d'une augmentation importante de la part du trafic automobile. En revanche, la densification des abords du centre ville et des zones situées au nord des voies CFF et la reconversion d'une friche industrielle favoriseraient l'utilisation des transports publics tout en permettant de maintenir un centre ville vivant. L'urbanisation des secteurs au sud de la commune incite à la dispersion urbaine, à la perte de vitalité des commerces du centre et à leur impraticabilité par rapport aux autres secteurs en périphérie. Pour ces motifs également, le tribunal estime qu'il n'existe pas de motif impérieux justifiant de déroger à la durée des zones agricoles de 25 ans pour affecter le secteur en cause en zone d'activités. Ainsi, il résulte des considérants qui précèdent que les conditions requises par les articles 15 LAT, 21 al. 2 LAT et 53 al. 3 [de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC)] ne sont pas remplies pour autoriser le transfert de la zone agricole en zone d'activités." (consid. 4c p. 23-24). C.c Les considérants de l'arrêt du Tribunal administratif à propos de la réglementation applicable au secteur du Couchant contiennent le passage suivant (consid. 5c p. 25): "En l'espèce, l'inspection locale a démontré que le secteur de la rue du Couchant est constitué dans une part très prépondérante d'habitations. Seuls deux locaux d'activités sont installés, soit un atelier d'architecture et les bureaux de l'entreprise du recourant. Ces deux activités ne sont pas gênantes et font partie des activités tertiaires compatibles avec une destination réservée à l'habitation. Ainsi, il apparaît que le principe de prévention commande de ne pas prévoir une planification qui permette d'augmenter le bruit dans une zone urbanisée calme. Dans ces conditions, l'application du degré de sensibilité III n'est pas conforme au principe de prévention tout comme la définition de la zone qui permet des activités moyennement gênantes dans un secteur qui n'en comporte aucune. L'autorité communale a excédé son pouvoir d'appréciation par une mesure de planification qui a pour effet de permettre d'emblée une augmentation du niveau de bruit dans un secteur calme et entouré d'habitations. Le recours doit donc être admis sur ce point et la décision du département annulée, de même que la décision du conseil communal levant l'opposition des recourants sur ce point. Le dossier doit être renvoyé à l'autorité communale afin que le degré de sensibilité II soit appliqué au secteur de la rue du Couchant et que l'art. 47 RPGA soit modifié en ce sens que les activités moyennement gênantes ne sont pas admises dans ce secteur." C.d A propos des frais et dépens - étant rappelé que les époux A.________ et B.________, l'Association d'opposition à la Collectrice Sud, D.________ et consorts ainsi que la commune d'Yverdon-les-Bains étaient tous assistés d'un avocat -, le Tribunal administratif a considéré ce qui suit (consid. 7): "Compte tenu du fait que la planification communale s'est faite en accord avec les différents services concernés de l'administration cantonale, il y a lieu de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat. Les circonstances commandent en outre de faire application de l'art. 55 al. 3 [de la loi cantonale sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA)] et de compenser les dépens. La même solution s'impose pour les frais et dépens encourus devant l'autorité cantonale de première instance." D. Recours au Tribunal fédéral