Citation: 2P.278/2004 04.04.2005 E. 2

Invoquant le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.), les recourants soutiennent que l'interdiction de la vente de boissons alcooliques dans les stations-service et leurs magasins accessoires serait inconstitutionnelle. Certes, ils n'ignorent pas que le Tribunal fédéral a reconnu, dans un arrêt du 28 mars 2002 (ATF 128 I 295), que les dispositions genevoises interdisant l'affichage de la publicité en faveur du tabac et des alcools de plus de 15 volumes pour cent sur le domaine public cantonal et sur le domaine privé visible depuis le domaine public ne violaient pas le principe de la primauté du droit fédéral, au regard notamment des compétences législatives de la Confédération en matière d'alcool et de denrées alimentaires. Ils estiment toutefois que cette jurisprudence ne s'applique pas en l'espèce, car l'interdiction ne porte pas sur la publicité en faveur de boissons alcooliques, mais sur la vente de celles-ci. 2.1 L'art. 49 al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 86/87, 128 I 295 consid. 3b p. 299; 127 I 60 consid. 4a p. 68 et les arrêts cités; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht - Die neue Bundesverfassung -, 6e éd., Zurich 2005, n. 1185 à 1187). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la mesure fédérale (Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, n. 1031, p. 364). Cela a par exemple conduit le Tribunal fédéral à considérer que, dans la mesure où une loi cantonale renforçait l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de la force dérogatoire n'était pas violé (ATF 91 I 17 consid. 5 p. 21 ss). Il résulte par ailleurs de la jurisprudence plus récente que, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action (ZBl 96/1995 p. 457, 1P.574/1993, consid. 6). Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (cf. ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 86/87, 128 I 295 consid. 3b p. 299; Häfelin/Haller, op. cit., n. 1185; Peter Saladin, in: Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 29 mai 1874, Bâle/Berne/Zurich, 1987-1996, vol. IV, n. 25 ad art. 2 disp. trans. Cst.). 2.2 Pour appliquer ces principes, il convient d'abord de relever que le but de l'art. 4 al. 1 lettre a de la loi attaquée est d'accroître la sécurité routière, soit de lutter contre la consommation d'alcool par les usagers de la route et, en particulier, par les jeunes. Contrairement à ce qu'affirment les recourants, le seul but visé par le législateur cantonal n'était pas de combattre les excès de consommation d'alcool chez les jeunes. L'exposé des motifs à l'appui du projet de loi précise (au deuxième alinéa de ce texte): "Le présent projet de loi tendant à réviser la loi modifiant la vente à l'emporter des boissons alcooliques s'inscrit globalement dans l'effort de prévention de la consommation de boissons alcooliques et plus particulièrement à l'égard des conducteurs de tout âge et des jeunes. Il sera brièvement rappelé que l'abus d'alcool par des jeunes et des adultes et la simple consommation d'alcool par des conductrices ou des conducteurs de véhicules automobiles sont une préoccupation constante des pouvoirs publics, tout particulièrement en raison des conséquences sociales et du coût financier pour les individus, les familles et l'Etat, singulièrement sous forme de couverture des prestations médicales ou de couverture des pertes de revenu". Certes, au cours du processus d'adoption de la loi, il a largement été question de l'alcoolisme en général et de celui des jeunes en particulier, du reste aussi en relation avec d'autres dispositions du projet. Il n'en reste pas moins que l'art. 4 al. 1 lettre a de la loi se conçoit avant tout comme une norme de prévention de la consommation d'alcool au volant. 2.3 Comme le Tribunal fédéral l'avait déjà constaté lors de l'examen de la loi genevoise limitant la publicité pour l'alcool, il existe des règles fédérales éparses en matière de vente de boissons alcooliques. 2.3.1 Selon l'art. 105 Cst., la Confédération a compétence pour légiférer en matière de fabrication, d'importation, de rectification et de vente de l'alcool obtenu par distillation, en tenant compte en particulier des effets nocifs de la consommation d'alcool. Sur cette base a été édictée la loi fédérale sur l'alcool du 21 juin 1932 (RS 680; Lalc), dont les art. 39 à 43 sont consacrés au commerce des boissons distillées destinées à la consommation. L'art. 41 Lalc interdit certaines formes de commerce, en particulier la remise de boissons distillées à des mineurs (al. 1 lettre i). Il faut encore noter que, selon l'art. 41a al. 1 Lalc, l'exercice du commerce de détail dans les limites du canton est subordonné à une patente délivrée par l'autorité cantonale compétente. Le message relatif à cette disposition, introduite par une novelle du 19 décembre 1980, précise (FF 1979 I 57, 98) que "les cantons ont le droit de soumettre, par voie législative, aux restrictions exigées par le bien-être public, l'exercice de la profession d'aubergiste et le commerce de détail des boissons spiritueuses". Les prescriptions fédérales étant impératives, les lois cantonales peuvent compléter le droit fédéral, mais pas y déroger (message ibidem). 2.3.2 L'art. 118 Cst. règle les compétences de la Confédération en matière de protection de la santé (cf. aussi les art. 97 al. 1 et 104 al. 3 lettre c Cst.). La doctrine parle à ce propos d'une "fragmentarische Rechtsetzungskompetenz des Bundes" en matière de santé publique: la Confédération n'aurait la compétence de dicter des dispositions pour protéger la santé que dans les domaines exhaustivement cités à l'alinéa 2 de cette disposition constitutionnelle (cf. Häfelin/Haller, op. cit., n. 1086). A l'intérieur de ces domaines, elle dispose d'une "compétence globale dotée d'un effet dérogatoire subséquent" (cf. message relatif à une nouvelle constitution fédérale du 20 novembre 1996, in: FF 1997 I 1, 338). Elle peut notamment légiférer sur l'utilisation des denrées alimentaires pouvant présenter un danger pour la santé (art. 118 al. 1 lettre a Cst.). Le législateur fédéral a fait usage des compétences dont il dispose en la matière pour édicter, entre autres réglementations, la loi fédérale du 9 octobre 1992 sur les denrées alimentaires et les objets usuels (RS 817.0; LDAI), dont l'art. 2 al. 1 lettre a précise que la loi s'applique notamment à la distribution des denrées alimentaires. Selon l'art. 3 al. 3 LDAI, les boissons alcooliques sont assimilées aux denrées alimentaires. Fondée sur cette loi, l'ordonnance du 1er mars 1995 sur les denrées alimentaires (RS 817.02; ODAI) contient de nombreuses dispositions sur la fabrication, la composition et la présentation des denrées alimentaires. L'art. 37a ODAI prescrit certaines exigences pour la distribution de boissons contenant de l'alcool, qui ne doivent pas être remises aux enfants et aux jeunes de moins de 16 ans, les dispositions de la loi fédérale sur l'alcool étant réservées (al. 2). 2.3.3 Dès lors, on peut faire les mêmes constatations pour la vente de l'alcool que pour la publicité en faveur de l'alcool et du tabac (cf. ATF 128 I 295 consid. 3e). Le droit fédéral prévoit une série de mesures pour lutter contre l'alcoolisme, dont des limitations en matière de vente destinées à prévenir la consommation excessive de boissons alcooliques et à protéger la santé publique, notamment celle des jeunes. Les art. 105 et 118 Cst. ne confèrent toutefois pas à la Confédération une compétence complète et exhaustive en matière de vente d'alcool. Elle ne dispose en effet, dans ce domaine, que d'une compétence ponctuelle, étroitement liée aux objectifs de santé publique que le législateur fédéral s'est proposé de poursuivre en réglementant le commerce de l'alcool. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que les compétences fédérales éparses résultant des normes susmentionnées excluent complètement celles des cantons en matière de police du commerce et de sécurité publique, y compris dans la prévention routière. Le fait que la Confédération ait adopté certaines dispositions en matière de vente de l'alcool ne signifie pas que les cantons ne puissent pas légiférer du tout dans ce même domaine, également dans les hypothèses qu'elle n'a pas réglementées. Dans le cadre de cet enchevêtrement de compétences entre la Confédération et les cantons, ces derniers jouissent donc encore de la faculté d'édicter des dispositions en matière de vente de l'alcool, pour autant - bien entendu - que celles-ci ne contredisent pas le droit fédéral et n'entravent pas les buts poursuivis par le législateur fédéral. A cet égard, l'interdiction de la vente de boissons distillées et fermentées dans les stations-service et dans les magasins annexes à celles-ci non seulement ne contredit pas le droit fédéral, mais se situe dans la même ligne que celui-ci visant à parer aux dangers de la consommation d'alcool, en le complétant dans le domaine de la sécurité routière. Il est en effet évident que la vente de l'alcool dans les stations-service, largement fréquentées par les usagers de la route en déplacement, comporte un danger, d'autant que les heures d'ouverture de ces commerces, facilement accessibles, sont très larges. Cette hypothèse n'est pas réglée par le droit fédéral, sauf pour les installations annexes aux routes nationales (établissements destinés au ravitaillement et à la restauration, ainsi que les stations-service), où la vente de l'alcool est interdite (art. 4 al. 3 de l'ordonnance du 18 décembre 1995 sur les routes nationales; RS 725.111). La compétence de la Confédération découle ici de l'art. 83 Cst. et de l'art. 7 de la loi fédérale du 8 mars 1960 sur les routes nationales (RS 725.11; LRN). De telles dispositions fédérales n'existent pas pour les autres stations-service raccordées au réseau cantonal, dont la construction et l'exploitation dépendent d'abord du droit cantonal. L'interdiction de vente d'alcool prévue par l'art. 4 al. 1 lettre a de la loi attaquée ne viole donc pas le principe de la primauté du droit fédéral, mais le complète au contraire d'une manière qui s'inscrit dans la droite ligne des objectifs visés par le législateur fédéral pour ce qui concerne les dispositions qu'il a lui-même édictées (cf. ATF 109 Ib 285, selon lequel l'interdiction de vendre de l'alcool dans les restoroutes n'excède pas le cadre de la délégation prévue à l'art. 7 al. 2 LRN et ne viole pas non plus le principe de la proportionnalité).