Citation: 1C_103/2007 07.12.2007 E. 3

3.1 Wie soeben angesprochen, geht die Vorinstanz von der Gestaltungswirkung missbräuchlicher Kündigungen im kantonalen Personalrecht aus. Die Beschwerdeführerin hält dies für willkürlich. Ihrer Meinung haben die Verfahrensvorschriften des kantonalen Verwaltungsgerichtsgesetzes auch im Kündigungsschutz bei Kantonsangestellten uneingeschränkt Platz zu greifen. Der Verweis von Art. 2 Abs. 1 PeV auf das OR dürfe sich nur auf nicht geregelte Lücken im kantonalen Recht beziehen. Ein solcher Fall liege bezüglich Art. 13 und Art. 20 VerwGG gerade nicht vor. Unter Einbezug dieser beiden Normen bleibe insoweit auch nach Art. 2 Abs. 1 PeV kein Raum für einen Verweis auf privatrechtliche Regelungen. Zur Untermauerung ihres Standpunkts hat die Beschwerdeführerin im kantonalen Verfahren ein von ihr in Auftrag gegebenes Rechtsgutachten von Prof. Dr. Tomas Poledna eingereicht. 3.2 Eine Gesetzesbestimmung ist in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Eine kantonale Behörde verfällt nicht in Willkür, wenn sie sich an den klaren und unzweideutigen Wortlaut einer Gesetzesbestimmung hält (BGE 125 I 161 E. 3c S. 164). Ist der Text nicht ganz klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, so muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente, namentlich der Entstehungsgeschichte, des Zwecks, des Sinnes und der dem Text zugrunde liegenden Wertungen (BGE 131 II 562 E. 3.5 S. 567; 128 I 34 E. 3b S. 40 f., je mit Hinweisen). Willkür in der Rechtsanwendung liegt vor, wenn der angefochtene Entscheid offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Das Bundesgericht hebt einen Entscheid jedoch nur auf, wenn nicht bloss die Begründung, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist; dass eine andere Lösung ebenfalls als vertretbar oder gar zutreffender erscheint, genügt nicht (BGE 133 I 149 E. 3.1 S. 153; 131 I 467 E. 3.1 S. 473 f., je mit Hinweisen). 3.3 Aus dem Wortlaut der Personalverordnung ergibt sich die umstrittene Gestaltungswirkung missbräuchlicher bzw. fehlerhafter Kündigungen nicht zweifelsfrei. Es trifft zu, dass die Personalverordnung in Art. 2 Abs. 1 PeV nur Bestimmungen desselben Erlasses vorbehält und im Übrigen grundsätzlich alle Bestimmungen des Obligationenrechts zum Arbeitsvertrag subsidiär für anwendbar erklärt. Die von der Beschwerdeführerin angeführten Bestimmungen sind ausserhalb dieser Verordnung im kantonalen Recht verankert. Dieser Umstand könnte zum Schluss verleiten, dass Art. 2 Abs. 1 PeV wörtlich auszulegen wäre. Dies würde bedeuten, dass nur Bestimmungen dieser Verordnung selbst, nicht aber Normen in anderen kantonalen Erlassen eine Schranke für die subsidiäre Anwendbarkeit der OR-Bestimmungen zum Arbeitsvertrag bilden würden. Ein derartiges Verständnis von Art. 2 Abs. 1 PeV würde indessen der Rechtswirklichkeit im kantonalen Personalrecht offensichtlich nicht gerecht. So besteht Einigkeit darüber, dass ein öffentlich-rechtlicher Rechtsweg beim Kündigungsschutz im kantonalen Personalrecht zum Zug kommt. Der Entlassungsentscheid der Standeskommission kann beim Verwaltungsgericht angefochten werden. Daran ändert nichts, dass dies in der Personalverordnung nicht (mehr) zum Ausdruck kommt. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die Personalverordnung ursprünglich einen Art. 39 Abs. 2 mit folgendem Wortlaut enthielt: - Verfügungen und Beschlüsse der Standeskommission, die in Anwendung dieser Verordnung und dessen Ausführungsbestimmungen erlassen werden, können nach Massgabe des Verwaltungsgerichtsgesetzes mit Verwaltungsbeschwerde innert 30 Tagen an das Kantonsgericht weitergezogen werden, sofern vorherige persönliche Aussprachen auf dem Dienstweg ergebnislos geblieben sind." Art. 39 PeV wurde am 23. Juni 2003 aufgehoben. Es ist unbestritten geblieben, dass die Aufhebung dieser Bestimmung keine materielle Änderung der Rechtslage bezweckte, sondern im Rahmen einer formellen Bereinigung der Gesetzessammlung erfolgte. Dabei wurde vermerkt, die Norm könne gestrichen werden, weil ihr Inhalt in anderen Gesetzen, unter anderem dem VerwGG, abschliessend geregelt sei. 3.4 Im vorliegenden Zusammenhang verwendet die Vorinstanz eine Kombination historischer und teleologischer Auslegungselemente, um die hauptsächlich systematisch begründete Gegenmeinung der Beschwerdeführerin zu widerlegen. Nach der Vorinstanz ist aufgrund der Materialien zur Personalverordnung anzunehmen, dass eine möglichst weitgehende Annäherung an die Regelung im OR zum Einzelarbeitsvertrag beabsichtigt wurde. Das kantonale Personalrecht beruhe auf dem Grundsatz der freien Kündbarkeit des Anstellungsverhältnisses durch den Arbeitgeber. Diese Sichtweise sei in den Erwägungen des bundesgerichtlichen Grundsatzurteils 2P.152/2006 vom 8. Dezember 2006 bestätigt worden. Wenn der Kündigungsentscheid im freien Ermessen der Anstellungsbehörde liege, so könne es nicht angehen, dass die gerichtliche Beschwerdeinstanz diesen im Nachhinein wieder aufheben dürfe. 3.5 Die Beschwerdeführerin weist auf obiter dicta aus der früheren Rechtsprechung der Vorinstanz hin, die in einem Spannungsverhältnis zum angefochtenen Entscheid stehen. Auf diesem Weg kann die Beschwerdeführerin nicht erfolgreich Willkür dartun. Es ist unbestritten, dass die Vorinstanz die Streitfrage über die Gestaltungswirkung der Kündigung vorliegend erstmals zu entscheiden hatte. 3.6 Dass die freie Kündbarkeit des Dienstverhältnisses durch den Arbeitgeber ein leitender Gesichtspunkt beim Erlass der Personalverordnung war, bestreitet die Beschwerdeführerin nicht ernsthaft; diese Zielsetzung folgt auch aus den von ihr eingereichten Belegstellen von Materialien. Die Rechtslage vor Erlass der Personalverordnung verhielt sich in dieser Hinsicht nicht grundlegend anders. Damals war nur die Geltendmachung von Entschädigungsansprüchen nach Art. 336a OR möglich; eine Anfechtung der Kündigung war nicht vorgesehen (vgl. das im angefochtenen Entscheid angeführte Urteil des Kantonsgerichts V 39/00 vom 6. Februar 2001, publ. in: Geschäftsbericht über die Staatsverwaltung und Rechtspflege des Kantons Appenzell I.Rh. 2001, S. 245 ff.). Unabhängig davon ist der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass den Erwägungen im Urteil 2P.152/2006 vom 8. Dezember 2006 (vgl. E. 1.3, hiervor) nur eine beschränkte Aussagekraft für den vorliegenden Zusammenhang zukommt. Insbesondere lag bezüglich der Auflösung des Dienstverhältnisses eine andere Konstellation im Streit als hier. 3.7 Es ist richtig, dass mit Art. 39 Abs. 2 aPeV der Rechtsweg an das Verwaltungsgericht gegen Entlassungsentscheide der Standeskommission geöffnet worden ist. Dabei hatte es aber offenbar die Meinung, dass dieses Beschwerdeverfahren mit dem Grundsatz der freien Kündbarkeit von Dienstverhältnissen vereinbar sei. Die Beschwerdeführerin wendet ein, in einer solchen Perspektive hätte das Klageverfahren nach Art. 24 VerwGG für anwendbar erklärt werden müssen; das im kantonalen Recht vorgesehene Beschwerdeverfahren setze hingegen voraus, dass das Gericht zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung befugt sei. Bei dieser Argumentation blendet die Beschwerdeführerin aus, dass der gesetzgeberische Wille nach Auffassung der Vorinstanz dahinging, die Regelung von Art. 336 und Art. 336a OR in modifizierter, sozusagen öffentlich-rechtlicher Ausgestaltung zu übernehmen. Dies bedeute namentlich, dass die Verwaltungsbehörde dem Kantonsangestellten das rechtliche Gehör zu gewähren habe, bevor sie die Kündigung ausspreche. Unabhängig von der privatrechtlichen Rechtsprechung zu diesem Punkt (vgl. dazu BGE 121 III 60 E. 3b S. 62; Urteil des Bundesgerichts 4C.174/2004 vom 5. August 2004, E. 2.4 in: Jahrbuch des Schweizerischen Arbeitsrechts [JAR] 2005, S. 247) bildet die Verletzung des Gehörsanspruchs nach der Praxis des Kantonsgerichts zum kantonalen Personalrecht einen Umstand, der für sich selbst die Missbräuchlichkeit der Kündigung und damit einen Entschädigungsanspruch begründen kann. Nach den Ausführungen der Vorinstanz zu schliessen, ist aufgrund von Art. 2 Abs. 1 PeV und Art. 39 Abs. 2 aPeV von einem Beschwerdeverfahren besonderer Art auszugehen. Hierbei soll zwar in Abweichung von den Grundsätzen der kantonalen Verwaltungsrechtspflege die Gestaltungswirkung der angefochtenen (Kündigungs-)Verfügung vorgegeben sein, gleichzeitig aber auch ein von öffentlich-rechtlichen Verfahrensgrundsätzen mitgeprägter Katalog von Entschädigungsgründen zum Einsatz kommen. 3.8 Der Beschwerdeführerin ist zuzubilligen, dass die komplexe Rechtsstruktur, welche die Vorinstanz aus den gesetzgeberischen Absichten herleitet, nur undeutlich in den massgeblichen Bestimmungen des kantonalen Rechts zum Ausdruck kommt. Dennoch hält die Auffassung der Vorinstanz im Ergebnis vor dem Willkürverbot stand. Es lässt sich nicht sagen, die Vorinstanz habe mit ihrem Verständnis bezüglich Art. 2 Abs. 1 PeV bzw. der Übernahme von Art. 336 und Art. 336a OR im kantonalen Personalrecht den gesetzgeberischen Willen völlig unzutreffend erfasst. Im Übrigen erscheint es in systematischer Hinsicht auch nicht als willkürlich, dem aus dem kantonalen materiellen Recht folgenden Grundsatz der Gestaltungswirkung der Kündigung den Vorrang einzuräumen vor den allgemeinen Verfahrensbestimmungen von Art. 13 und Art. 20 VerwGG. Wie der Beschwerdegegner bemerkt, behält Art. 2 VerwGG sogar abweichende Vorschriften, unter anderem von kantonalen Gesetzen, ausdrücklich vor. Wie noch näher darzulegen sein wird (vgl. E. 4.5 hiernach), ist es nicht unhaltbar, die Personalverordnung in diesem Sinne als kantonales Gesetz zu begreifen. In dieser Perspektive lässt sich die Gestaltungswirkung einer missbräuchlichen Kündigung im Sinne des kantonalen Personalrechts auch bei einer Gesamtschau mit Art. 13 und Art. 20 VerwGG vertreten. 3.9 Da sich dem kantonalen Recht unter Willkürgesichtspunkten hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme der umstrittenen Gestaltungswirkung der Kündigung entnehmen lassen, kann dahingestellt bleiben, wie zu entscheiden wäre, wenn der Gesetzgeber die Frage überhaupt nicht beantwortet hätte. Es vermag der Beschwerdeführerin somit hier nicht zu helfen, wenn sie gestützt auf das von ihr in Auftrag gegebene Rechtsgutachten einen allgemeinen Rechtsgrundsatz postuliert, wonach eine solche Gestaltungswirkung beim öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis nur dann gelten dürfe, wenn dies ausdrücklich und klar so vorgesehen sei. Ebenso wenig besteht Anlass zu einer allgemein gehaltenen Auseinandersetzung mit den in BGE 111 Ib 76 E. 4 S. 78 angestellten Überlegungen. 3.10 Zur Möglichkeit eines direkten Klageverfahrens nach Art. 24 VerwGG musste sich die Vorinstanz im vorliegenden Zusammenhang nicht äussern. Da sie die Einhaltung der Beschwerdefrist von Art. 10 VerwGG als massgeblich erachtete, war sie verfassungsrechtlich auch nicht gehalten, die Tragweite von Art. 336b OR im Bereich des kantonalen Personalrechts weiter zu erörtern. Die dagegen erhobenen Einwände der Beschwerdeführerin sind nicht geeignet, an diesem Ergebnis etwas zu ändern.