Citation: 1P.562/2001 13.06.2002 E. 6

Le ricorrenti criticano in seguito l'obbligo imposto agli operatori di coordinare la scelta dei siti ove installare gli impianti al fine di permettere una loro razionale distribuzione sul territorio e, se fattibile, il loro uso comune; quest'ultimo onere ammette deroghe solo quando l'impossibilità sia sufficientemente motivata (art. 5 cpv. 1, 3 e 4 RORNI). La coordinazione attuata volontariamente sulla base di una convenzione tra il Dipartimento del territorio e gli operatori (art. 5 cpv. 5 RORNI) non è invece contestata. 6.1 Secondo le ricorrenti l'obbligo di coutenza violerebbe il principio della forza derogatoria del diritto federale, in contrasto con l'art. 36 cpv. 2 della legge federale sulle telecomunicazioni, del 30 aprile 1997 (RS 784.10; LTC): questa norma, relativa al diritto di espropriazione e di coutenza, prevede che i concessionari di servizi di telecomunicazione possono essere obbligati dall'Ufficio federale delle comunicazioni (UFCOM) a concedere in coutenza i rispettivi impianti di telecomunicazione dietro adeguata retribuzione, a condizione che questi dispongano di capacità sufficienti. Le ricorrenti sostengono che il diritto federale non prevederebbe pertanto un obbligo generalizzato di coutenza, che sarebbe imposto solo ove lo disponesse l'UFCOM mediante una decisione concreta. Non prevedendo alcun indennizzo per la coutenza, la norma litigiosa lederebbe inoltre, secondo le ricorrenti, la garanzia della proprietà, il regolamento non costituendo una base legale sufficiente (art. 5 cpv. 1 e 36 cpv. 1 Cost.); esse aggiungono che tale onere, equivalente a un obbligo di ubicazione vincolata per la mancata libera scelta dei siti, disattenderebbe anche la LPT, segnatamente l'art. 22 e sostengono che l'obbligo di motivare la necessità di un'ubicazione vincolata potrebbe essere richiesto, sulla base dell'art. 24 LPT, solo riguardo a un impianto previsto fuori della zona edificabile, ma non al suo interno, spettando in tale evenienza all'autorità indicare per quali motivi non potrebbe essere rilasciata una licenza edilizia. L'obbligo di coordinazione e di coutenza corrisponderebbe inoltre, sempre secondo le ricorrenti, all'introduzione di un piano di utilizzazione cantonale ai sensi degli art. 44 e segg. della legge ticinese di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990 (LALPT) senza che ne vengano però rispettate le disposizioni procedurali per adottarlo. La delega contenuta nell'ORNI non permetterebbe infatti all'Esecutivo cantonale di intervenire a tutela di siffatti interessi pianificatori, senza scardinare la disciplina prevista dalla LALPT. Nelle zone ad alta densità di abitazioni l'obbligo di coutenza comporterebbe poi un indesiderato accumulo dei valori limite d'immissione e dei valori limite dell'impianto. La contestata coordinazione non potrebbe quindi fare astrazione tra comparto urbano e non urbano, mentre la norma, non idonea né necessaria a limitare le immissioni, disattenderebbe altresì il principio della proporzionalità e sarebbe inoltre superflua, visto che, su base volontaria, i siti sono già stati coordinati. Nella osservazioni al ricorso l'UFAFP rileva che l'ORNI comprende soltanto esigenze relative a impianti di emissioni, sicché la facoltà di emanare prescrizioni relative alla pianificazione generale e al coordinamento della rete di telefonia mobile non scaturisce dal diritto sulla protezione dell'ambiente ma da quello concernente la pianificazione del territorio: per tale motivo l'Ufficio non si esprime al riguardo. 6.2 Nella risposta al ricorso il Consiglio di Stato rileva che i criticati obblighi si riflettono anche nell'interesse degli operatori, con i quali è stato raggiunto un accordo per il coordinamento delle ubicazioni al di fuori delle zone edificabili. Secondo il Governo sono poi stati sottoscritti ulteriori accordi concernenti, per determinate aree del Cantone, anche le zone residenziali site nei cosiddetti comparti non urbani, mentre altre pianificazioni sono in consultazione o in preparazione: sul piano pratico, il coordinamento avrebbe avuto successo e sarebbe in avanzata fase di completazione. Il Governo precisa che nei comparti urbani (in pratica i centri di Lugano, Locarno, Bellinzona, Mendrisio e Chiasso) non si esegue alcun coordinamento, non ritenuto attuabile dal profilo pratico, la delimitazione dei comparti urbani e la rinuncia al coordinamento nel loro interno avvenendo in applicazione dell'art. 5 cpv. 2 del regolamento. Il Governo rileva poi che l'UFCOM e la stessa Conferenza svizzera dei direttori delle pubbliche costruzioni, della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente raccomanderebbero il coordinamento e la coutenza (raccomandazioni per il coordinamento delle procedure di pianificazione e di concessione delle autorizzazioni a costruire per le stazioni base della telefonia mobile e di raccordo senza filo, del gennaio 2001). Secondo il Governo il coordinamento e la coutenza possono essere imposti per i siti fuori delle zone edificabili, mentre sono ora applicati consensualmente all'interno della zona edificabile, ove è semplicemente richiesto, per quanto possibile, di evitare gli impianti nelle zone a carattere prevalentemente residenziale: il Governo precisa che questo principio, previsto dall'art. 5 cpv. 2 del regolamento, è concretato nel senso che nelle zone residenziali non urbane il coordinamento avviene su base consensuale, mentre non v'è nessun coordinamento nelle zone urbane. 6.3 Le concessioni (art. 4 LTC) comportano l'obbligo degli operatori di sforzarsi per consentire, a determinate condizioni, l'utilizzazione in comune, con altri operatori concessionari, dei siti per gli impianti di trasmissione (Urs Walker, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in: Baurecht 2000, pag. 3). Le concessioni per la telefonia mobile fondano l'interesse pubblico alla realizzazione dell'infrastruttura necessaria ma non conferiscono il diritto all'autorizzazione di una determinata antenna. La legislazione sulla pianificazione del territorio prescrive l'obbligo di licenza anche per queste infrastrutture e fornisce la procedura necessaria per ottenerla, anche in applicazione del diritto sulla protezione dell'ambiente. Le esigenze si differenziano quando le antenne vengano realizzate al di fuori della zona edificabile: è allora necessaria, secondo la natura dell'impianto, o un'autorizzazione eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT o l'adozione di un piano di utilizzazione allorché esso, per dimensioni e incidenza sulla pianificazione locale, possa venir disciplinato correttamente solo attraverso una procedura pianificatoria (DTF 124 II 252 consid. 3). Il Tribunale federale, pronunciandosi in applicazione degli art. 2 e 24 LPT sull'obbligo di pianificazione e di coordinamento nell'ambito dell'autorizzazione di impianti di trasmissione per la telefonia mobile, ha negato l'obbligo di elaborare un piano di utilizzazione per un singolo impianto. Ha rilevato che l'allestimento di una rete di telecomunicazione esige la coordinazione di molteplici interessi, di diverse materie e di differenti campi del diritto e concerne le competenze di varie autorità, sicché la Confederazione e i Cantoni sono tenuti, di massima, a fornire le basi per pianificare e coordinare questi compiti. Il Tribunale federale ha rilevato nondimeno che nella legge sulle telecomunicazioni il legislatore si è pronunciato contro un monopolio pubblico e per una concorrenza efficace nella fornitura di servizi di telecomunicazione, per cui spetta in linea di principio agli operatori privati, e non all'ente pubblico, pianificare la rete per la telefonia mobile e scegliere le ubicazioni adatte per le antenne. La Confederazione e i Cantoni devono però garantire la necessaria coordinazione e l'ottimizzazione delle reti e provvedere affinché i citati, variegati interessi siano debitamente considerati. Il rapporto del Consiglio federale sulle misure della Confederazione concernenti la politica d'ordinamento del territorio, programma di attuazione 2000-2003 (FF 2000 V 4602 segg., in particolare pag. 4616 cifra 2.10), prevedeva che entro la fine del 2001 fossero elaborati, con la partecipazione dell'UFCOM, dell'Ufficio federale dello sviluppo territoriale (USTE), dell'UFAFP e dei Cantoni, i "Fondamenti per l'installazione di antenne della telefonia mobile". Come si è visto, nel gennaio 2001 un gruppo di lavoro, comprendente rappresentanti della Confederazione, dei Cantoni, delle città, dei Comuni e degli operatori, su incarico del Dipartimento federale dell'ambiente, dei trasporti, dell'energia e delle comunicazioni (DATEC) e della Conferenza svizzera dei direttori dei lavori pubblici, della pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente, ha pubblicato le Raccomandazioni per il coordinamento delle procedure di pianificazione e di concessione delle autorizzazioni a costruire per le stazioni di base della telefonia mobile e di raccordo senza filo (antenne). Esse contemplano, oltre alla chiarificazione della coutenza dei siti, raccomandazioni generali per i concessionari e le autorità interessate riguardo alla pianificazione e alla costruzione delle antenne. Vi è posto l'accento sulle differenze tra progetti al di fuori e progetti all'interno della zona edificabile e si rileva che le questioni concernenti l'applicazione dell'ORNI nelle zone edificabili sarebbero trattate ulteriormente dall'UFAFP. Vi si propone pure ai concessionari di coordinare, in quanto possibile, le loro antenne e di fornire a tale scopo all'autorità cantonale competente i dati relativi alle antenne costruite o progettate nel cantone e a una distanza di due km all'interno del territorio dei cantoni limitrofi, tali informazioni dovendo essere aggiornate almeno ogni due mesi. Nell'allegato 1 alle raccomandazioni, concernente una nota del 30 ottobre 1998 dell'UFAFP, quest'Ufficio, esprimendosi sull'obbligo di coordinamento dei cantoni, si è pronunciato sull'applicazione dell'art. 36 LTC, fornendo loro ragguagli sul modo di procedere. Applicando l'art. 24 LPT, il Tribunale federale tiene conto delle citate raccomandazioni (DTF 128 I 59, consid. 6b inedito, causa 1A.62/2001); dal luglio 2001, infine, tutti i siti delle antenne sono pubblicati dall'UFCOM su una carta sinottica in Internet. 6.4 Il Tribunale federale ha stabilito che antenne per la telefonia mobile possono essere conformi alla zona artigianale (sentenza del 21 settembre 2001 in re B., consid. 5a, causa 1A.316/2000), mentre non sono conformi alla zona agricola, dove necessitano pertanto di un'autorizzazione eccezionale secondo l'art. 24 LPT. Ciò implica di limitarle a quanto effettivamente necessario e di ottimizzare i siti, come ritenuto dall'Ufficio federale dello sviluppo territoriale ("Merksätzen zur Problematik von Mobilfunkanlagen und Raumplanung", del giugno 1998/luglio 2000 che, riguardo all'art. 24 LPT, corrispondono sostanzialmente alle direttive appena citate; sentenza surriferita del 24 ottobre 2001 consid. 6c). Come si è visto, le condizioni applicabili alle costruzioni di antenne al di fuori della zona edificabile sono rette dal diritto federale, mentre la loro conformità alla zona di utilizzazione all'interno della zona edificabile è disciplinata dal diritto cantonale (cfr. al riguardo anche Walker, loc. cit., pag. 5 seg., e pag. 9). Nella fattispecie, comunque, le ricorrenti, incentrando le critiche al regolamento sulla mancata distinzione operatavi tra la zona edificabile e quella non edificabile, non contestano, di massima, la coordinazione, e pertanto la connessa, eventuale, coutenza, al di fuori della zona edificabile. Del resto, in tale ambito, il regolamento non istituisce, per lo meno espressamente, né lo potrebbe, una disciplina differente da quanto previsto dal diritto federale. 6.5 Riguardo alla censura principale rivolta all'art. 5 del regolamento, il Tribunale federale ha già avuto occasione di rilevare che la questione di sapere se, sulla base del diritto vigente, la concessione della licenza edilizia per antenne all'interno della zona edificabile possa o debba essere condizionata a una coordinazione con altri siti di antenne del medesimo operatore o di altri, è dubbia. Di massima sussiste infatti il diritto al rilascio del permesso di costruzione, quando l'impianto sia conforme allo scopo della zona di utilizzazione e le condizioni poste dal diritto cantonale e dal diritto federale, segnatamente dalla legislazione edilizia e dall'ORNI, siano rispettate; un esame dell'ubicazione vincolata e una valutazione globale degli interessi in gioco, come impone l'art. 24 LPT, non hanno infatti luogo. Il Tribunale federale ha inoltre aggiunto che la concentrazione di antenne in pochi siti comporta un aumento del carico di radiazioni nei loro dintorni, che nei comparti densamente popolati è inopportuna e potrebbe implicare in molti casi un superamento dei valori limite dell'impianto. Il Tribunale federale ha rilevato che per questi motivi le citate raccomandazioni del gennaio 2001 concludono che, in linea generale, all'interno della zona edificabile non è opportuno raggruppare, concentrandoli, gli impianti di trasmissione su pochi siti (sentenza del 21 settembre 2001, consid. 5b/aa, citata; in tal senso anche Walker, loc. cit., pag. 9). 6.6 Il Consiglio di Stato, nella risposta al ricorso, ha rilevato (pag. 26) che il coordinamento è sempre stato effettuato, e viene effettuato anche dopo l'entrata in vigore del regolamento, "solo per le zone non edificabili e per quelle residenziali non urbane"; ha aggiunto che "fuori zona edificabile vi è la possibilità di imporre coordinamento e coutenza; di fatto, questi principi sono applicati consensualmente"; ha infine precisato che "nelle zone edificabili è semplicemente richiesto - per quanto possibile - di evitare gli impianti nelle zone a carattere prevalentemente residenziale e nelle vicinanze di locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili". Ne consegue che, per stessa ammissione del Consiglio di Stato, il principio espresso dall'art. 5 cpv. 2 RORNI è da intendere nel modo seguente: "nelle zone residenziali non urbane coordinamento su base consensuale" e "nelle zone urbane nessun coordinamento" (pag. 15). Nella replica le ricorrenti rilevano che il menzionato concetto sarebbe invero accettabile, ma aggiungono ch'esso non è comunque quello fissato dal Consiglio di Stato all'art. 5 cpv. 1, 3 e 4 RORNI. 6.7 Il Giudice costituzionale deve esaminare le circostanze concrete in cui saranno applicate le norme, tenendo conto anche delle dichiarazioni delle Autorità cantonali sulla loro applicazione futura (vedi consid. 3.1). Non vi sono motivi per ritenere che l'Esecutivo cantonale, dopo quanto da lui espresso e dopo quanto è stato qui sopra testualmente riferito, seguendo attentamente l'evoluzione della materia in esame, non si attenga alle direttive e alle menzionate proposte formulate dalle competenti autorità federali, di cui richiama in particolare le citate raccomandazioni del gennaio 2001, sia riguardo alla coordinazione dei siti che alla connessa tematica della coutenza, oggetto anch'essa di studi e di proposte a livello federale. In tali circostanze, l'art. 5 del regolamento può essere interpretato e applicato in modo conforme al diritto federale e costituzionale (cfr. DTF 125 II 440 consid. 3a-d). Nelle richiamate raccomandazioni si rileva ch'esse devono servire, in una certa misura, a uniformare l'esecuzione delle procedure di rilascio dei permessi di costruzione, ed eventualmente ad accelerarli: si precisa che i cantoni e i comuni sono invitati ad adattare le loro procedure a queste raccomandazioni (n. 1.3 pag. 3). Nella risposta al ricorso, il Consiglio di Stato sottolinea inoltre che l'art. 5 cpv. 2 del regolamento, secondo cui gli impianti sono, per quanto possibile, da evitare nelle zone a carattere prevalentemente residenziale, concerne "una norma di principio e non coercitiva", finalizzata a dare semplicemente un'indicazione d'indirizzo, non a fondare obblighi specifici (pag. 26 e 30); rileva poi che la norma non ha mai comportato alcun diniego di un permesso di costruzione per impianti di telefonia mobile (pag. 29), sicché essa può pertanto essere interpretata in modo conforme all'art. 3 cpv. 3 ORNI. Il ricorso è del resto imperniato sull'assunto che le contestate disposizioni si presterebbero a interpretazioni strumentali da parte dei Municipi, chiamati ad applicarle. Secondo le ricorrenti, l'atteggiamento di paura e il diffuso sentimento di rifiuto espresso dalla popolazione riguardo alle radiazioni non ionizzanti si rifletterebbero facilmente in posizioni intransigenti e ostruzionistiche verso ogni progetto d'impianto e spingerebbero le Autorità comunali a negare pretestuosamente il rilascio delle licenze edilizie per gli impianti, impedendo di realizzarli. Ora, esse non contestano tanto il contenuto delle norme quanto la loro potenziale interpretazione: sollevano, al riguardo, solo supposizioni e non dimostrano che le Autorità chiamate a eseguire il regolamento lo applicheranno in maniera incostituzionale, la via del ricorso essendo comunque pure sempre aperta contro le decisioni concrete (DTF 120 Ia 299 consid. 2b e rinvii). Per tutte le considerazioni esposte l'art. 5 del regolamento, secondo l'interpretazione data dal Consiglio di Stato, non viola il diritto federale.