Citation: 1A.108/2001 02.09.2002 E. 3

La ricorrente rileva che, quand'anche si volessero ritenere l'ORNI, e quindi il suo art. 3 cpv. 3 lett. c (qui in discussione), rispettosi della legge e della costituzione, il modo in cui la Corte cantonale ha interpretato la norma le violerebbe: la particella dei resistenti non rientrerebbe infatti nel concetto di superficie non occupata da costruzioni visto ch'essa è già, anche se in misura inferiore alle possibilità offerte dal piano regolatore, edificata. Non è contestato che sulla particella dei resistenti potrebbe essere costruito, secondo il piano regolatore, un edificio alto 21 metri (art. 13 lett. a cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore di Locarno), e ch'essa ospita attualmente solo una villa a un piano. Con riferimento a quest'ultima risulterebbe d'altra parte, secondo l'accertamento della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino nello scritto del 22 maggio 2000, che i valori fissati dall'ORNI sono rispettati. 3.1 Per la Corte cantonale - come già, in precedenza, per il Consiglio di Stato - questo accertamento non basta: poiché sul fondo potrebbe sorgere uno stabile di 21 m, occorrerebbe che i valori limite non siano superati nemmeno a quest'altezza. A siffatta tesi si oppone la ricorrente. Si tratta quindi di sapere se le riserve edificatorie esistenti sul fondo n. 2511, solo parzialmente edificato, debbano essere considerate anch'esse come luoghi a utilizzazione sensibile, dove i valori limite dell'impianto devono essere rispettati. 3.2 Nelle osservazioni ai ricorsi l'UFAFP rileva che, nella prassi vigente, le riserve di ampliamento degli edifici esistenti e dei terreni parzialmente occupati da costruzioni non sono state sinora considerate, di regola, come luoghi a utilizzazione sensibile. Nella fattispecie l'UFAFP considera nondimeno la riserva di ampliamento edile in altezza ancora disponibile su un terreno parzialmente edificato quale luogo a utilizzazione sensibile: poiché nell'applicazione della LPAmb i Cantoni fruirebbero di un certo margine di apprezzamento, l'interpretazione della Corte cantonale, secondo cui rientrano nella nozione di terreni inedificati dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI anche quelli solo parzialmente costruiti, non violerebbe il diritto federale. 3.3 La Corte cantonale ritiene che la potenzialità edificatoria di un fondo vada considerata sempre, e cioè non solo quand'esso sia del tutto inedificato, ma anche quando lo sia in misura meno intensa rispetto alle possibilità offerte dal piano regolatore; a sostegno di questa argomentazione cita, tra l'altro, il rapporto esplicativo dell'ORNI, del 23 dicembre 1999, redatto dall'UFAFP (pag. 10), per il quale le zone di costruzione non ancora edificate devono essere trattate come se già ospitassero gli edifici previsti secondo la pianificazione vigente, visto che l'utilizzazione possibile del territorio sulla base di queste stesse norme viene, di regola, realizzata. Il rapporto esplicativo non permette di risolvere, in maniera univoca, il quesito qui litigioso nel senso indicato dalla Corte cantonale, visto ch'esso si limita a rilevare che rientrano nella menzionata norma "le zone di costruzione non ancora edificate". Piuttosto, un'interpretazione letterale della norma può far dedurre che i terreni non debbono essere - puramente e semplicemente - occupati da costruzioni, per poter venir considerati luoghi a utilizzazione sensibile secondo l'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, e non solo essere edificati in misura inferiore alle possibilità costruttive offerte dalla pianificazione. Nel frattempo, il 28 giugno 2002, l'UFAFP ha pubblicato sul suo sito internet (www.elektrosmog-schweiz.ch/vollzug/mobilfunk), le raccomandazioni "Stazioni basi di telefonia mobile e WLL", richiamate anche dalla ricorrente nella lettera del 5 luglio 2002 al Tribunale federale, comunicata alla controparte. Riguardo all'art. 3 cpv. 3 ORNI, l'UFAFP raccomanda di fondarsi sull'utilizzazione di immobili e fondi presente al momento dell'esame della domanda. I previsti ampliamenti delle utilizzazioni, come la ristrutturazione dei tetti, le costruzioni accessorie o la sopraelevazione di edifici, devono essere presi in considerazione qualora i relativi progetti siano già stati pubblicati nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. L'Autorità federale rileva che se, dopo l'autorizzazione di un impianto di telefonia mobile, nelle sue vicinanze vengono realizzate nuove utilizzazioni sensibili, esso deve rispettare il valore limite dell'impianto anche in questi nuovi luoghi a utilizzazione sensibile. L'UFAFP sottolinea che è sensato indicare questa circostanza al titolare dell'impianto già nella licenza edilizia e fissare un termine per l'adeguamento dell'impianto, nell'ipotesi in cui nel futuro luogo a utilizzazione sensibile il valore limite dell'impianto sia superato (pag. 13). 3.4 La ricorrente richiama una sentenza del 12 settembre 2001 del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo (consid. 1 lett. b pag. 5 seg.; causa VB.2001. 00046; www.vgrzh.ch/rechtsprechung) secondo cui i terreni liberi vengono di massima edificati in un tempo prevedibile mentre così non si potrebbe dire, in difetto di situazioni particolari, e sempre in linea di principio, per terreni già costruiti: si giustificherebbe pertanto di fondarsi, in quest'ultimo caso, piuttosto sulla situazione esistente che, a medio o lungo termine, non dovrebbe mutare. La Corte zurighese ha invero rilevato che questa soluzione non è la sola immaginabile, ma l'ha nondimeno ritenuta sostenibile. 3.5 Secondo la giurisprudenza, una norma va innanzitutto interpretata secondo il suo tenore letterale (interpretazione letterale). Se il testo legale non è assolutamente chiaro, o se più interpretazioni, come in concreto, si prestano, il giudice è tenuto a ricercare il vero significato della norma, deducendolo dalle relazioni che intercorrono tra essa e altre disposizioni legali e dal contesto legislativo in cui si inserisce (interpretazione sistematica), dal fine che la norma persegue o dall'interesse tutelato (interpretazione teleologica), nonché dalla volontà del legislatore (interpretazione storica), così come essa traspare dai materiali legislativi. Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il diritto può distanziarsene soltanto se sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchi completamente il vero senso della norma. Simili motivi possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra quest'ultima e altre disposizioni (DTF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a; 128 I 34 consid. 3b; 126 II 71 consid. 6d pag. 80 seg.). La "ratio legis" dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è volta a risolvere i possibili conflitti tra gli impianti che producono radiazioni non ionizzanti e le cosiddette utilizzazioni sensibili stabilite in ambito pianificatorio. Questo eventuale conflitto di utilizzazione riguardo a fondi edificati e non edificati è stato affrontato, nell'ORNI, chiaramente a favore della preminenza dell'utilizzazione sensibile fissata dalle norme pianificatorie: riguardo al trattamento delle riserve edilizie di fondi utilizzati solo parzialmente l'ORNI non fornisce una risposta precisa e univoca. È però pacifico che i principi fissati dal legislatore federale per i terreni costruiti e le superficie di particelle non occupate da costruzioni valgono, per analogia, anche per i fondi edificati solo parzialmente. La soluzione adottata dalla Corte zurighese, che si fonda sull'utilizzazione effettiva dei fondi al momento del rilascio della licenza edilizia, con la riserva di adattare i valori limite quando le facoltà edificatorie verranno utilizzate, e la soluzione scelta dalla Corte ticinese, che tiene conto invece immediatamente delle riserve edificatorie, si differenziano quindi - in sostanza - solo riguardo al momento in cui occorre tener conto delle potenzialità edificatorie di un fondo edificato solo parzialmente. 3.6 La soluzione adottata dalla Corte ticinese presenta certo vantaggi non indifferenti e ha il pregio di essere chiara e facilmente applicabile, in quanto tutte le riserve edilizie devono essere considerate; essa, parificando i fondi parzialmente edificati a quelli non costruiti, rende superflue le digressioni e le supposizioni sulle questioni di sapere se le possibilità edificatorie delle particelle non edificate saranno utilizzate e se sì, e in che misura, se la situazione di parziale sfruttamento perdurerà o meno e quali esigenze devono essere poste a un progetto concreto di ampliamento. La predetta soluzione rispetta, integralmente fin dall'inizio, i diritti dei vicini, anche qualora la particella sia edificata solo parzialmente, e non lascia sussistere alcuna insicurezza sulle modalità dell'adattamento, in seguito, dell'impianto: nella licenza edilizia non occorre pertanto richiamare l'obbligo di adattamento e il titolare dell'impianto non deve tener conto di un'eventuale, successiva riduzione della potenza di emissione o addirittura di una rimozione dell'impianto. La difficoltà di calcolare, a livello teorico, la misura delle sopraccennate riserve edilizie non è certo sempre di facile soluzione: questo problema si pone tuttavia anche con le particelle non occupate da costruzioni. Del resto anche un terreno edificabile privo di costruzioni per il quale l'edificazione sarebbe prevedibile non è detto che venga effettivamente sfruttato, rispettivamente che lo venga secondo i parametri massimi. Per contro, questo modello non è applicato nell'analogo ambito dell'inquinamento fonico (cfr. art. 41 cpv. 2 lett. a e 39 cpv. 3 dell'ordinanza contro l'inquinamento fonico, del 15 dicembre 1986; RS 814.41), ove la prassi, riguardo ai fondi edificati solo parzialmente, non esige che i valori limite d'esposizione al rumore siano rispettati anche riguardo alle rimanenti potenzialità edilizie dei fondi. 3.7 La soluzione adottata dalla Corte zurighese è conforme alla prassi vigente in materia di inquinamento fonico. Anche questo modello assicura una protezione effettiva delle persone che soggiornano nei luoghi a utilizzazione sensibile; esso prevede inoltre l'obbligo di adattare o di rimuovere l'impianto nel caso di un'utilizzazione successiva delle potenzialità edificatorie, un loro sfruttamento imminente dovendo essere considerato già nell'ambito del rilascio del permesso edilizio. Licenze edilizie già concesse non devono d'altra parte essere riesaminate, ritenuto l'obbligo di adattamento nel caso di utilizzazione delle riserve edilizie, anche in difetto di un'esplicita riserva. Questa soluzione lascia invero sussistere incertezze riguardo al perdurare dell'utilizzazione parziale e al momento dell'utilizzazione futura, che potrebbe ancora essere parziale, dei fondi, come pure riguardo al grado di concretezza di eventuali progetti di ampliamento. L'argomento secondo cui i terreni liberi vengono, di massima, edificati in un tempo prevedibile, è tuttavia pertinente, anche se la tesaurizzazione dei fondi edificabili non possa essere esclusa, mentre così non si può dire - in difetto di situazioni particolari, qui non addotte né rese verosimili - e sempre in linea di principio, di fondi già parzialmente costruiti. Questa distinzione non pecca di formalismo perché un diverso trattamento delle due situazioni, tenuto conto del principio di proporzionalità, appare giustificato (cfr., sul principio della parità di trattamento, DTF 127 I 185 consid. 5; 125 II 326 consid. 10 pag. 345; 123 I 112 consid. 10b pag. 141). Decisiva è comunque la circostanza che i diritti dei proprietari di immobili toccati dalle radiazioni prodotte dall'impianto non sono lesi, visto l'obbligo del titolare dell'impianto, in caso di maggiore utilizzazione delle possibilità edificatorie offerte dal piano regolatore, di limitarne le emissioni finché rispettino il valore limite dell'impianto anche riguardo al nuovo, rispettivamente ampliato, edificio.