Citation: K 139/06 31.01.2008 E. 6

Conviene esaminare in primo luogo la questione - controversa - della conformità del diritto cantonale al diritto federale (nella versione applicata dal primo giudice). 6.1 Giusta l'art. 90 cpv. 3 OAMal (nel tenore in vigore fino al 31 dicembre 2005), se, nonostante diffida, l'assicurato non paga premi o partecipazioni ai costi scaduti, l'assicuratore deve promuovere una procedura esecutiva. Se questa sfocia in un attestato di carenza di beni, l'assicuratore ne informa la competente autorità sociale. Sono salve le disposizioni cantonali che prevedono la previa notifica all'autorità preposta alla riduzione dei premi. L'art. 90 cpv. 4 OAMal prevede inoltre che dopo la notifica dell'attestato di carenza di beni e l'avviso all'autorità d'assistenza sociale, l'assicuratore può sospendere la rimunerazione delle prestazioni finché i premi, le partecipazioni ai costi, gli interessi di mora e le spese d'esecuzione non siano stati interamente pagati. Se questi sono pagati, l'assicuratore assume i costi delle prestazioni fornite durante il periodo di sospensione. 6.2 Per quanto concerne invece il diritto cantonale applicabile fino al 31 dicembre 2005 (v. art. 4 segg. Decreto legislativo che disciplina le conseguenze del mancato pagamento dei premi e delle partecipazioni ai costi nell'assicurazione obbligatoria contro le malattie del 18 settembre 2007 [RL/TI 6.4.6.1.3]), l'art. 20 cpv. 1 LCAMal stabilisce che il Consiglio di Stato designa l'autorità di assistenza sociale per il pagamento dei crediti irrecuperabili relativi alle prestazioni obbligatorie previste dalla legislazione federale. Concreta questa disposizione l'art. 82 RLCAMal, il quale, già nella sua versione in vigore dal 1° giugno 1999 (v. Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi [BU] del 5 settembre 2000 n. 35 pag. 310 seg.), stabilisce che l'assicuratore malattie che a seguito della procedura esecutiva di cui alla LCAMal ottiene un attestato di carenza di beni definitivo o una dichiarazione di insolvenza, può chiedere all'IAS il pagamento dei crediti irrecuperabili, incluse le spese esecutive (cpv. 1), la richiesta di pagamento dei premi e delle partecipazioni avvenendo per mezzo dei formulari ufficiali e dovendo essere inoltrata tempestivamente (cpv. 2). La norma prevede inoltre che alla richiesta devono essere allegati i documenti giustificativi nella forma originale (cpv. 3) e che l'IAS emana le direttive di procedura (cpv. 4). A fronte di questa garanzia, il diritto cantonale sancisce che nei confronti delle persone soggette all'obbligo d'assicurazione e per le prestazioni obbligatorie di legge, l'assicuratore non può segnatamente sospendere le prestazioni (art. 22 lett. b LCAMal [articolo, quest'ultimo, sospeso fino al 31 dicembre 2008 dal summenzionato Decreto legge del 18 settembre 2007]). Per parte sua, il RLCAMal, oltre a precisare in particolare che di regola la durata massima del pagamento dei crediti irrecuperabili per singolo assicurato è di 5 anni (art. 85a cpv.1) e che il pagamento dei crediti irrecuperabili è escluso nei casi in cui l'assicurato in mora riceve direttamente una prestazione sociale che già comprende gli importi per il pagamento dei premi e delle partecipazioni LAMal (art. 85c), stabilisce che l'assicuratore può applicare la sospensione della rimunerazione delle prestazioni nei confronti di un determinato assicurato in mora solo dopo aver ricevuto la conferma scritta dell'IAS di sospensione del pagamento dei crediti irrecuperabili (art. 85e, in vigore dal 1° gennaio 2005 [cfr. invece il precedente art. 84 RLCAMal, in vigore fino al 31 dicembre 2004, che per contro escludeva la possibilità della sospensione anche a livello regolamentare [BU 2000 n. 35 pag. 311]). 6.3 Al fine di evitare la sospensione assicurativa in caso di insolvenza dell'assicurato, la legge cantonale di applicazione contempla così la presa a carico da parte del Cantone dei crediti scoperti per gli assicurati insolventi a cui è stato rilasciato un attestato di carenza di beni. L'intenzione cantonale era soprattutto indirizzata alle fasce più a rischio della popolazione, per limitare l'intervento dell'assistenza sociale, da una parte, e applicare il principio dell'universalità secondo il quale tutta la popolazione residente è obbligatoriamente assicurata alla LAMal, dall'altra. In questo modo le disposizioni cantonali qui in esame garantiscono agli assicuratori malattie il rimborso dei premi non pagati dagli assicurati escussi e diventati insolventi, compresi gli interessi, le spese esecutive e le spese per le partecipazioni. A loro volta vietano agli assicuratori malattie di sospendere la rimunerazione delle prestazioni, quantomeno finché l'assicuratore malattia non abbia ricevuto la conferma scritta dell'IAS di sospensione (o quantomeno di negazione) del pagamento dei crediti irrecuperabili (v. pure Messaggio no. 5810 del 5 luglio 2006 del Consiglio di Stato del Cantone Ticino concernente la modifica della LCAMal riguardante gli assicurati con sospensione di prestazioni LAMal). 6.4 Per il principio della forza derogatoria del diritto federale di cui all'art. 49 cpv. 1 Cost. il diritto cantonale deve sempre cedere il passo al diritto federale nei campi che la Costituzione o un decreto federale urgente hanno deciso essere di competenza della Confederazione e che quest'ultima ha effettivamente disciplinato. Tale principio esclude tuttavia ogni regolamentazione cantonale solo nelle materie che il legislatore federale ha inteso disciplinare in modo esaustivo, i Cantoni conservando la competenza, quando ciò non è il caso, di emanare disposizioni di diritto pubblico i cui fini e mezzi prospettati convergono con quelli previsti dal diritto federale (DTF 131 I 223 consid. 3.2 pag. 228, 394 consid. 3.2 pag. 396; 130 I 82 consid. 2.2 pag. 86 e sentenze ivi citate; cfr. inoltre RAMI 2003 no. KV 234 pag. 7 consid. 3.2 pag. 10 [K 102/00]). 6.5 Giusta l'art. 117 Cost. la Confederazione emana prescrizioni sull'assicurazione contro le malattie e gli infortuni. L'assicurazione malattia è quindi di competenza federale; tuttavia alcuni compiti sono stati delegati ai Cantoni, come ad esempio la riduzione dei premi per gli assicurati di condizione economica modesta (art. 65 LAMal; Alfred Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, Basilea e Francoforte sul Meno 1996, pag. 4-5, in cui vi è un elenco delle competenze delegate ai cantoni; cfr. con riferimento all'art. 34bis vCost., Maurer, Bundessozialversicherungsrecht, pag. 252). Secondo la dottrina, inoltre, le competenze cantonali indicate nella LAMal e nell'OAMal non sono esaustive; vi è quindi spazio per una completazione da parte dei Cantoni (Maurer, Das neue Krankenversicherungsrecht, pag. 5). In simili circostanze si deve concludere che l'assicurazione malattia non è disciplinata esaustivamente dal diritto federale e che alle condizioni indicate al consid. 6.4 i Cantoni possono emanare proprie disposizioni (v. RAMI 2003 no. KV 234 pag. 7 consid. 4 pag. 10). 6.6 È vero che, contrariamente a quanto ad esempio è stato statuito in relazione all'ordinamento applicabile fino al 31 dicembre 2005 in tema di compensazione (RAMI 2003 no. KV 234 pag. 7), il diritto federale (art. 90 OAMal) prevede espressamente il principio della sospensione. Ciò non esclude tuttavia che i Cantoni, nei limiti posti dal diritto federale, possano comunque regolare le modalità di dettaglio. 6.7 Una norma cantonale, quale è l'art. 22 lett. b LCAMal, che esclude la sospensione appare di per sé contraria al diritto federale. Poiché tuttavia l'assicurazione malattia non è disciplinata esaustivamente dal diritto federale, va esaminato se l'ordinamento cantonale in questione, soprattutto alla luce del regolamento esecutivo, possa comunque applicarsi nel rispetto del diritto federale e conciliarsi con quest'ultimo (v. per analogia RAMI 2003 no. KV 234 pag. 7 consid. 6.1). Orbene, nella misura in cui garantisce l'assunzione, da parte del Cantone, dei crediti scoperti per gli assicurati insolventi a cui è stato rilasciato un attestato di carenza di beni, il diritto cantonale converge con il diritto federale dal momento che lo scopo della sospensione è proprio quello di ottenere, mediante questo mezzo di pressione, il pagamento dei premi, delle partecipazioni ai costi, degli interessi di mora e delle spese di esecuzione (per un'analisi critica delle disposizioni federali in esame cfr. in particolare Jean-Louis Duc, Retard dans le paiement des primes et participations - Conséquences de la demeure de l'assuré, in Cahiers genevois et romands de sécurité sociale [CGSS] 33/2004 pag. 171 segg.). Se pertanto, fino alla dichiarazione di sospensione (o quantomeno di negazione espressa) del pagamento dei crediti irrecuperabili da parte dell'IAS, il diritto cantonale garantisce queste spese, lo scopo perseguito viene di per sé raggiunto senza che si renda necessaria una misura di sospensione. Fino a questo momento, i fini e mezzi prospettati dal diritto cantonale convergono con quelli previsti dal diritto federale. In questa misura, il diritto cantonale non è contrario al diritto federale, nemmeno per il fatto che il regolamento di applicazione subordina, come è ovvio che sia, l'assunzione dei crediti irrecuperabili alla presentazione tempestiva e completa dei documenti giustificativi (v. art. 82 RLCAMal). 6.8 D'altronde questa soluzione è già stata sostanzialmente avallata dalla sentenza del Tribunale federale delle assicurazioni K 38/06, pubblicata in RAMI 2006 no. KV 378 pag. 320 consid. 3 pag. 323, in cui, interpretando direttamente l'art. 90 OAMal (nella versione qui in esame: v. consid. 6.1), detta Corte ha precisato che la giurisprudenza in materia di compensazione dei premi (RAMI 2003 no. KV 234 pag. 7), in virtù della quale quando una cassa intende compensare premi impagati con prestazioni a suo carico, deve mettere l'ufficio assistenziale preposto nella condizione di poter pagare prima di procedere con la compensazione, deve ugualmente trovare applicazione in relazione alla sospensione del pagamento di ogni prestazione derivante dalla LAMal. 6.9 Anche per queste considerazioni, l'osservazione ricorsuale secondo cui il diritto alla sospensione delle prestazioni sarebbe indipendente dall'adempimento delle condizioni per chiedere all'autorità cantonale competente il pagamento dei crediti irrecuperabili è infondata perché, per quanto detto, per la disciplina applicabile fino al 31 dicembre 2005, il diritto alla sospensione non interviene fintanto che il Cantone non è stato messo nella condizione di pagare gli arretrati.