Citation: 1C_176/2009 28.01.2010 E. 2.1

2.1.1 Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f. mit Hinweisen). Eine herausragende Bedeutung kommt der Gemeindeautonomie im Bau- und Raumplanungsrecht zu (MARKUS DILL, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, 1996, S. 72). 2.1.2 Gemäss Art. 3 KV/SO anerkennt der Kanton die Selbstständigkeit der Gemeinden (Abs. 1). Die Gesetzgebung räumt ihnen einen weiten Gestaltungsspielraum ein (Abs. 2). Das Recht der Gemeinden, ihre Angelegenheiten selbstständig zu regeln, ist im Rahmen von Verfassung und Gesetz gewährleistet (Art. 45 Abs. 2 KV/SO). Kanton und Einwohnergemeinden sorgen für eine Raumplanung, die der zweckmässigen, ausgewogenen und haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Kantonsgebiets dient (Art. 118 KV/SO). Der Kanton ordnet zum Schutz der Menschen und der Umwelt das Bauwesen (Art. 119 KV/SO). Gemäss § 9 des Planungs- und Baugesetzes vom 3. Dezember 1978 des Kantons Solothurn (PBG; BGS 711.1) ist die Ortsplanung Aufgabe der Einwohnergemeinde (Abs. 1). Sie besteht im Erlass von Nutzungsplänen und der zugehörigen Vorschriften (Abs. 2). In der Bauzone können namentlich Gewerbezonen vorgesehen werden (§ 29 Abs. 1 lit. c PBG). Nach § 32 PBG sind in den Gewerbezonen mässig störende Gewerbe-, Dienstleistungs- und Industriebetriebe sowie Wohnungen zulässig. Die Gemeinden können auch reine Gewerbezonen vorsehen, wo neben Gewerbe-, Dienstleistungs- und Industriebetrieben nur betriebsnotwendige Wohnungen zulässig sind. Letzteres hat die Beschwerdeführerin hier getan (§ 11 des kommunalen Zonenreglements vom 5. Juni 2007). Die Gemeinde verfügt somit über Entscheidungsfreiheit in Bezug auf die Frage, welche Wohnungen in der Gewerbezone zulässig sind. Gemäss § 133 PBG können die Gemeinden in einem Reglement eigene Bauvorschriften erlassen, soweit sie der kantonalen Bauverordnung nicht widersprechen (Abs. 1). In Verbindung mit Gestaltungsplänen können sich auch abweichende Vorschriften erlassen (Abs. 2). Solche Vorschriften bedürfen der Genehmigung durch den Regierungsrat (Abs. 3). Die Gemeindebaubehörde ist im Allgemeinen für die Erteilung der Baubewilligung zuständig (§ 135 Abs. 1 PBG). Bei ausserordentlichen Verhältnissen kann sie Ausnahmen von einzelnen Vorschriften gewähren, wenn ihre Einhaltung eine unverhältnismässige Härte bedeutete und die öffentlichen Interessen gewahrt werden können (§ 138 Abs. 1 PBG). 2.1.3 Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass den solothurnischen Gemeinden nicht nur im Planungsrecht eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit und damit Autonomie zukommt (BGE 111 Ia 67), sondern auch im Baupolizeirecht. Dies entspricht denn auch ständiger Praxis der Vorinstanz (SOG 2007 Nr. 13 S. 56 mit Hinweisen). Für das Bundesgericht besteht kein Anlass zu einer abweichenden Beurteilung. 2.1.4 Verfügt die Beschwerdeführerin auch im Bereich der Baupolizei über Autonomie, kann sie gegenüber dem Entscheid der Vorinstanz geltend machen, diese habe als kantonale Rechtsmittelinstanz die ihr zustehende Prüfungsbefugnis überschritten oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Normen falsch angewendet. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht den Entscheid der kantonalen Rechtsmittelinstanz mit freier Kognition; die Anwendung von Gesetzes- und Verordnungsrecht sowie die Feststellung des Sachverhalts beurteilt es hingegen unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 132 I 68 E. 1.1 S. 69 f. mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerin kann insbesondere geltend machen, die Vorinstanz habe die Tragweite des Grundsatzes von Treu und Glauben (Art. 9 BV) verkannt, sofern - was hier zutrifft - die Rüge in engem Zusammenhang steht mit jener der Verletzung der Gemeindeautonomie (BGE 116 Ia 252 E. 3b S. 255/256; 113 Ia 332 E. 1b S. 333/334; Urteile 2P.338/2005 vom 16. November 2006 E. 2.1, in: RDAF 2007 I S. 201; 1P.768/2000 vom 19. September 2001 E. 2e, in: Pra 2002 Nr. 3 S. 9). 2.1.5 In BGE 113 Ia 332 ging es um einen mit dem vorliegenden vergleichbaren Fall. Der Eigentümer eines in der Landwirtschaftszone gelegenen Grundstücks hatte darauf eine Garage errichtet. Die Gemeinde befahl ihm in der Folge deren Abbruch. Der Regierungsrat des Kantons Tessin hob den Abbruchbefehl auf Beschwerde des Eigentümers hin auf, was das Verwaltungsgericht bestätigte. Dagegen gelangte die Gemeinde mit Autonomiebeschwerde an das Bundesgericht. Es ging um die Frage, ob der Eigentümer gutgläubig auf eine stillschweigend erteilte Baubewilligung vertrauen durfte. Das Bundesgericht erachtete die Gemeinde zur Rüge berechtigt, das Verwaltungsgericht habe dem Grundsatz von Treu und Glauben eine falsche Tragweite beigemessen (E. 1b). Es befand sodann, der Eigentümer habe unter den gegebenen Umständen bei Beginn der Bauarbeiten auf eine stillschweigend erteilte Baubewilligung nicht berechtigterweise vertrauen können (E. 3b). 2.1.6 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegner für die von ihnen errichteten Bauten über keine Bewilligung verfügen und die nachträgliche Bewilligung ausgeschlossen ist (angefochtenes Urteil S. 3 E. II/2). Die Vorinstanz ist der Auffassung, der Grundsatz von Treu und Glauben nach Art. 9 BV stehe der Wegverfügung der Bauten entgegen. Die Beschwerdeführerin wendet ein, damit habe die Vorinstanz die Tragweite dieses Grundsatzes verkannt. Zu dieser Rüge ist die Beschwerdeführerin nach dem Gesagten befugt. Da es um eine Frage des Verfassungsrechts geht, prüft diese das Bundesgericht frei.