Citation: 2P.192/2001 15.03.2002 E. 3

3.- a) Die Beschwerdeführer rügen weiter, Art. 12 POG verstosse auch deshalb gegen das Prinzip der Gewaltenteilung und überdies gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip, weil er die Anforderungen an eine Delegationsnorm nicht erfülle. Er übertrage die gesamte Regelungskompetenz im Anstellungsbereich auf die Verwaltungskommission und enthalte nicht einmal die wesentlichen Aussagen über die Ausgestaltung der Dienstverhältnisse. Das sei verfassungsrechtlich unzulässig und im Übrigen im Kanton Graubünden auch absolut unüblich. b) Der Grosse Rat und der Regierungsrat des Kantons Graubünden argumentieren, es gehe darum, der neu geschaffenen Anstalt grösstmögliche unternehmerische Freiheit zu verleihen. Die Kantonsverfassung enthalte kein Delegationsverbot, und es sei zulässig und entspreche der Rechtswirklichkeit in verschiedenen Kantonen, Rechte und Pflichten der öffentlichrechtlich Angestellten auf Verordnungsstufe zu konkretisieren. Andere selbständige öffentlichrechtliche Anstalten wie die Post, die SBB, die SUVA und die Universität Zürich verfügten über vergleichbare Kompetenzen. Schranken für die Festlegung der Anstellungsbedingungen ergäben sich aus dem Willkürverbot und dem Gebot rechtsgleicher Behandlung. Zudem könne die Regierung als Aufsichtsbehörde bei Bedarf auch Grundsätze im personalrechtlichen Bereich aufstellen und die Beiträge des Kantons von ihrer Einhaltung abhängig machen. Schliesslich gelte die Personalverordnung subsidiär und der Rechtsschutz der Angestellten sei sogar besser als derjenige der Mitarbeiter, die der Personalverordnung unterstünden, weil ihnen die Verwaltungsgerichtsbeschwerde und die verfassungsrechtliche Beschwerde uneingeschränkt offen stünden. c) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt und vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden ist. Es dient damit einerseits dem demokratischen Anliegen der Sicherung der staatsrechtlichen Zuständigkeitsordnung, anderseits dem rechtsstaatlichen Anliegen der Rechtsgleichheit, Berechenbarkeit und Voraussehbarkeit des staatlichen Handelns. Das Legalitätsprinzip gilt für das ganze Verwaltungshandeln mit Einschluss der Leistungsverwaltung (zum Ganzen BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f., mit Hinweisen auf die Lehre und Rechtsprechung; neustens Isabelle Häner, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, ZBl 103/2002 S. 57). Es ist in Art. 5 Abs. 1 BV als verfassungsmässiger Grundsatz niedergelegt (vgl. BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, 2000, S. 36 und 172). Seine Verletzung kann im Zusammenhang mit dem Grundsatz der Gewaltentrennung geltend gemacht werden. Eine derartige Rüge ist mit freier Kognition zu prüfen (BGE 127 I 60 E. 3a S. 67; 121 I 22 E. 3 S. 25). Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird (vgl. statt vieler BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f. und 305 E. 2b S. 310 f.). Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I 221 E. 4a S. 226). Auch für wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Für bisher unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (vgl. BGE 125 I 173 E. 9e S. 181; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 122 I 130 E. 3b/cc S. 135; ZBl 102/2001 S. 268 E. 2e, 2P.369/1998, mit weiteren Hinweisen). d) Die Graubündner Kantonsverfassung verbietet die Gesetzesdelegation nicht (vgl. Frank Schuler, a.a.O., S. 352 ff., mit Hinweisen; Wolf Seiler, Das Gesetz nach bündnerischem Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, 1991, S. 170; ders. , Die Organe der Rechtssetzung im Kanton Graubünden, Diss. Zürich 1938, S. 97 ff.; Claudio Riesen, Rechtliche Grundlagen für kantonale Staatsaufgaben, in: Zeitschrift für Gesetzgebung und Rechtsprechung in Graubünden [ZGRG] 1989 S. 114 ff., S. 120 ff.; ders. , Die Kontrolle der Verwaltung und der Justiz durch den Bündner Grossen Rat, Diss. Zürich 1985, S. 6; kritisch Silvio Curschellas, Die Durchführung der Gewaltenteilung im bündnerischen Verfassungsrecht, Diss. Zürich 1952, S. 124 ff.). Es ist von den Beschwerdeführern auch nicht dargetan worden oder sonst ersichtlich, dass die Delegation an ein anderes Organ als die Regierung verfassungsrechtlich ausgeschlossen wäre (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3d/e S. 251 f.). Die Delegation ist weiter im formellen Gesetz enthalten und auf ein genau umschriebenes Gebiet - die Festlegung der Anstellungsbedingungen - begrenzt. Indessen enthält die Delegationsnorm (Art. 12 POG) nur die Übertragung der Rechtsetzungszuständigkeit auf die Verwaltungskommission. Es werden keinerlei Grundzüge für die zu erlassende Regelung festgelegt. Art. 12 Abs. 2 Satz 2 POG bestimmt einzig, dass die Personalverordnung gilt, soweit die Verwaltungskommission keine Vorschriften erlassen hat. Es ist nicht zu verkennen, dass die Anstellungsbedingungen die Rechtsstellung der Mitarbeiter in verschiedener Hinsicht schwerwiegend berühren. Von grundsätzlicher Bedeutung sind vorab der Besoldungsrahmen und die wichtigen Kriterien und Grundsätze der Entlöhnung (vgl. für die Mitarbeiter des Kantons Art. 14 ff. PV/GR). Daneben können auch besondere Verpflichtungen, beispielsweise im Zusammenhang mit der Treuepflicht (vgl. Art. 42 PV/GR), dem Streikverbot (vgl. Art. 28 Abs. 3 und 4 BV sowie - den gemäss Beschluss des Grossen Rates vom 29. März 2000 aufgehobenen - Art. 47 PV/GR), dem Geheimhaltungsgebot (vgl. Art. 45 PV/GR), den Nebenbeschäftigungen (vgl. Art. 59 PV/GR) und der Pflicht zur Leistung von Überstunden (vgl. Art. 42 Abs. 3 Satz 2 PV/ GR), Nacht- und Sonntagsarbeit oder Pikettdienst grundsätzliche Tragweite haben. Die Kantonsbehörden schliessen derartige Sonderregelungen nicht von vornherein aus, sondern begründen das Bedürfnis nach eigenständiger Regelung zum Teil gerade mit dem Erfordernis spezifischer Anstellungsbedingungen (vgl. S. 6 der Vernehmlassung der Regierung an das Bundesgericht vom 25. September 2001). Die neu geschaffene Anstalt umfasst zwei psychiatrische Kliniken, mehrere Heimzentren (mit internen und externen Wohngruppen sowie Arbeitsstätten), zentrale Dienste und Nebenbetriebe mit insgesamt mehreren Hundert Mitarbeitern (vgl. Botschaft der Regierung an den Grossen Rat, Heft Nr. 6/2000-2001, S. 515 ff., insbes. S. 516 f.). Laut Art. 12 Abs. 2 POG und den Erklärungen der Kantonsbehörden über dessen künftige Anwendung (vgl. aber BGE 124 I 193 E. 3c S. 197) ist die Verwaltungskommission befugt, die Anstellung der Mitarbeiter der psychiatrischen Dienste nach eigenem Gutdünken zu regeln, innerhalb der Schranken des Willkürverbots und des Gebots rechtsgleicher Behandlung. Sie ist dabei insbesondere auch nicht wie die Kantonsverwaltung oder die privatrechtlichen Arbeitgeber durch die erwähnte Personalverordnung des Grossen Rates, die Vorschriften des Obligationenrechts über den Arbeitsvertrag (Art. 319 ff. OR) oder Gesamtarbeitsverträge eingebunden. e) Nach dem oben Ausgeführten (E. 2e und E. 3d) genügt eine derart weitgehende Rechtsetzungsdelegation im personalrechtlichen Bereich den Anforderungen nicht, die sich aus den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit ergeben. Die Graubündner Kantonsverfassung überträgt die Kompetenz zum Erlass wichtiger Ausführungsvorschriften dem Grossen Rat und erklärt die Regierung nur für das Ausführungsrecht minderer Bedeutung als zuständig (Art. 15 Abs. 3 und 4 sowie Art. 29 KV/GR; vgl. Frank Schuler, a.a.O., S. 363 f.; Wolf Seiler, a.a.O., Diss. Zürich 1938, S. 104). Dies gilt ebenfalls und insbesondere für den Bereich des Personalrechts (Art. 17 und Art. 32 Satz 2 KV/GR; vgl. auch Art. 82 PV/GR und oben E. 2e). Die verfassungsrechtliche Zuständigkeitsregelung und die darin zum Ausdruck kommenden Wertungen müssen ebenfalls für die Gesetzesdelegation an unselbständige Anstalten gelten, selbst wenn der Begriff der Landesverwaltung eng verstanden wird und solche Anstalten nicht umfasst (vgl. oben E. 2d). Die Kantonsverfassung schliesst es aus, Rechtsetzungskompetenzen in einem weitergehenden Umfang auf selbständige Anstalten zu übertragen, als dies für die Regierung zulässig wäre. Aus dem Hinweis der Kantonsbehörden auf die Regelung für die Graubündner Kantonalbank ergibt sich keine andere Betrachtungsweise. Selbst wenn man aus der Unterstellung der Arbeitsverhältnisse des Bankpersonals unter das Privatrecht ableitet, der Anstalt verbleibe ein erheblicher Regelungsspielraum (vgl. S. 9 der Vernehmlassung des Grossen Rates an das Bundesgericht vom 24. September 2001), ändert dies nichts an der Bindung der Bankorgane an die zwingenden Bestimmungen des Obligationenrechts. Aus dem Hinweis kann auch keineswegs auf eine lange geübte, von den verfassungsrechtlichen Grundlagen abweichende Praxis der Kantonsbehörden geschlossen werden. Schliesslich verlangt der angestrebte Handlungsspielraum für die neu geschaffene Anstalt nicht zwingend eine völlige Regelungsfreiheit im Bereich der Anstellungsbedingungen. Selbst eine flexible Betriebsführung setzt nicht voraus, dass die grundlegenden Vorschriften für das Personal oft und sehr kurzfristig geändert werden. Eine gewisse Planung und Beständigkeit ist unausweichlich, auch aus der Sicht der Mitarbeiter, die sich in persönlicher und finanzieller Hinsicht organisieren können müssen. Es ist nicht erkennbar, inwiefern die mit der Verselbständigung angestrebten Ziele gefährdet sind, wenn der Grosse Rat die Grundzüge der Anstellungsbedingungen festlegt. f) Wohl werden im allgemeinen Dienstrecht weniger hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt als in anderen Rechtsbereichen, insbesondere in den Bereichen der Eingriffsverwaltung. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten auf untergesetzlicher Stufe zu konkretisieren, auch hinsichtlich der Festlegung der Besoldung (vgl. BGE 118 Ia 245 E. 3e S. 251 f.; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.). Eine Blankodelegation aller personalrechtlichen Rechtsetzungsbefugnisse an ein Exekutivorgan hat das Bundesgericht aber noch nie als zulässig erachtet und kann in der Rechtswirklichkeit der Kantone auch keineswegs als üblich bezeichnet werden (vgl. z.B. die Kommentierungen neuerer Erlasse bei Franz Dommann, Personalrecht für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst des Kantons Luzern, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 1999, S. 35 ff., S. 36 f. und 46 f.; Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 49 ff., S. 61 und 73 ff.). Vielmehr dürfte es sich bei solchen Regelungen um Ausnahmen handeln (vgl. Paul Richli, New Public Management und Personalrecht [nachfolgend: NPM], in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 101 ff., S. 119 f.; ders. , Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management [nachfolgend: Dienstrecht], 1996, S. 34). Das von den Kantonsbehörden zum Vergleich angeführte Gesetz über die Universität Zürich vom 15. März 1998 geht nicht so weit wie die angefochtene Regelung; es erklärt für das Universitätspersonal grundsätzlich die für das Staatspersonal geltenden Bestimmungen als anwendbar (§ 11 Abs. 1) und ermächtigt den Universitätsrat nur nach Massgabe der besonderen Verhältnisse der Universität zum Erlass abweichender Vorschriften (§ 11 Abs. 2). Die von den Kantonsbehörden ausserdem erwähnten, ähnlich weit gefassten Delegationen auf Bundesebene sind zum einen der bundesgerichtlichen Überprüfung entzogen (Art. 191 BV; BGE 120 Ib 97 E. 3a S. 102; 118 Ib 367 E. 4 S. 372; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. I, 2. Aufl. 1994, S. 251 f.); zum anderen werden bzw. wurden sie zumindest unter Einbezug verschiedener Sozialpartner (vgl. die Zusammensetzung des Verwaltungsrates der SUVA gemäss Art. 63 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über die Unfallversicherung, UVG; SR 832. 20) oder von eigens geschaffenen Organen der Sozialpartner festgelegt (vgl. Art. 65 ff. des eidgenössischen Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 [BtG]). Zudem durfte die Ermächtigung von Post und SBB nur im Rahmen des Beamtengesetzes und unter Wahrung einer einheitlichen Personalpolitik des Bundes erfolgen (Art. 62a BtG), und die Kompetenz zu abweichenden Bestimmungen gemäss Art. 62b BtG war auf die Besoldung, den Ortszuschlag und die Einreihung der Ämter (Art. 36-38 BtG) begrenzt. Das neue Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG; SR 172. 220.1), das am 1. Januar 2001 bzw. 2002 in Kraft getreten ist (AS 2001 911 und 2197) und das Beamtengesetz abgelöst hat, enthält immerhin Grundsätze auf Gesetzesstufe, die auch für die Post und die SBB gelten (Art. 3 BPG), und erklärt in Art. 6 Abs. 2 die obligationenrechtlichen Bestimmungen sinngemäss für anwendbar, soweit gesetzlich nichts Abweichendes bestimmt ist (vgl. im Übrigen Paul Richli, NPM, S. 120; Peter Helbling, Entwicklungen im Personalrecht des Bundes, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 1 ff., S. 15 ff.). Derartige Rahmenbedingungen nennt Art. 12 Abs. 2 POG nicht. Die Lehre lehnt eine Blankodelegation der Dienst- oder Besoldungsregelung an ein Exekutivorgan ab (Paul Richli, Dienstrecht, S. 34; Tomas Poledna, Leistungslohn und Legalitätsprinzip, in: Der Verfassungsstaat vor neuen Herausforderungen, Festschrift für Yvo Hangartner, 1998, S. 269 ff., S. 292; Urs Bolz/Andreas Lienhard, Staatsrechtliche Kernfragen der wirkungsorientierten Steuerung in den Kantonen, ZBl 102/2001 S. 1 ff., S. 7). Bei allzu starker Zurückbindung des Rechtsstaatsprinzips zu Gunsten wirkungsorientierter Steuerung auf Exekutivebene könnten Regelungsdefizite auftreten; das allgemeine Rechtsstaatsprinzip könne verletzt oder gefährdet werden (vgl. Paul Richli, NPM, S. 111 und 116 f.; ders. , Dienstrecht, S. 20 f.; Bolz/ Lienhard, a.a.O., S. 4 ff.). Die Doktrin hält deshalb grossmehrheitlich und mit guten Gründen an den Schranken der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an die Exekutive und andere untergeordnete Organe fest; insbesondere fordert sie mit einigem Nachdruck, dass die wesentlichen Elemente der Rechtsstellung öffentlichrechtlicher Mitarbeiter formellgesetzlich verankert sein müssen (Paul Richli, NPM, S. 116 ff.; ders. , Dienstrecht, S. 31 ff.; Tomas Poledna, a.a.O., in: Festschrift für Yvo Hangartner, S. 279 ff. und S. 290 f.; Christoph Meyer, Leistungslohn im öffentlichen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 133 ff., S. 145 ff.; Markus Müller, Lineare Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, AJP 1997 S. 841 ff., S. 843; Bolz/Lienhard, a.a.O., S. 6 f.; Andreas Zünd, Gesetz und Dekret im Kanton Aargau, Diss. Bern 1986, S. 69 ff.; Thomas Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Diss. Bern 1995, S. 75 und 107; Fritz Lang, a.a.O., S. 51; differenzierend Pierre Moor, a.a.O., S. 213 f.). Es ist denn auch einzuräumen, dass das Willkürverbot, das Rechtsgleichheitsgebot und allgemeine Kriterien wie die Üblichkeit nur in bestimmten Fragen oder Einzelfällen als Korrektiv wirken können (vgl. auch die kritischen Bemerkungen von Isabelle Häner, a.a.O., S. 59, 64 und 68). Selbst ein ausgebauter Rechtsmittelweg vermag sodann eine formellgesetzliche Grundlage nicht zu ersetzen; dem Richter obliegt primär die Rechtsanwendung, nicht die Rechtsetzung. Inwiefern endlich marktwirtschaftliche Gegebenheiten in die Diskussion einbezogen werden könnten, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden, zumal diesbezügliche Untersuchungen und Angaben fehlen (vgl. dazu ChristophMeyer/Thomas Müller-Tschumi, Marktlöhne im öffentlichen Personalrecht, ZBl 101/2001 S. 249 ff.). Immerhin kann in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen werden, dass die weitgehende Freiheit bei der Festlegung der Anstellungsbedingungen in verschiedener Hinsicht ebenfalls nicht als unproblematisch erscheint. Erwähnt sei bloss, dass die neu geschaffene Anstalt eine erhebliche unternehmerische Freiheit geniesst (Art. 5 POG) und daher in selbst gewählten Dienstleistungsbereichen als Konkurrentin von anderen öffentlichen und privaten Leistungserbringern auftreten kann. Es ist nicht von vornherein auszuschliessen, dass sie die weitgehende Freiheit im Anstellungsbereich gegenüber der durch öffentlichrechtliche, obligationenrechtliche oder gesamtarbeitsvertragliche Normen gebundenen Konkurrenz dazu ausnützen könnte, um sich Wettbewerbsvorteile zu verschaffen. g) Es ergibt sich, dass die in Art. 12 Abs. 2 Satz 1 statuierte Delegation mit den Grundsätzen der Gewaltenteilung und der Gesetzmässigkeit, wie sie in der Graubündner Kantonsverfassung verankert sind, nicht vereinbar ist. Es ist hingegen nicht ersichtlich, inwiefern der übrige Inhalt von Art. 12 POG verfassungswidrig sein sollte, was letztlich auch nicht behauptet wurde. Zudem werden durch Aufrechterhaltung von Art. 12 Abs. 2 Satz 2 POG mit dem darin enthaltenen Verweis auf die grossrätliche Personalverordnung (PV/GR) zumindest vorderhand Regelungslücken vermieden. Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und Art. 12 Abs. 2 Satz 1 POG ist aufzuheben.