Citation: 2P.297/2001 07.11.2002 E. 10.3

10.3.1 Unter dem Randtitel "Disziplin, Massnahmen" bestimmt der nicht geänderte Art. 28 Abs. 2 VSG/BE, die Lehrerschaft sei ermächtigt, gegenüber fehlbaren Schülern diejenigen Massnahmen zu ergreifen, die zur Aufrechterhaltung des geordneten Schulbetriebes nötig sind. Schon durch das Voranstellen dieser Bestimmung wird klar zum Ausdruck gebracht, dass bei disziplinarischen Problemen mit einzelnen Schülern zunächst die Lehrerschaft zuständig ist, die für den Schulbetrieb unverzichtbare Ordnung zu gewährleisten. 10.3.2 Gemäss Art. 28 Abs. 3 VSG/BE orientiert die Schule im Weiteren frühzeitig die Schulkommission und zieht Fachstellen bei, nötigenfalls werden Massnahmen wie Versetzung in eine andere Klasse, in ein anderes Schulhaus oder an eine Schule einer anderen Gemeinde veranlasst. Die Bestimmung soll entsprechend dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit verhindern, dass nicht härtere Massnahmen als nötig getroffen werden. Unter Fachstellen werden ausser Fachinstanzen wie Erziehungsberatungsstellen, schulärztlicher Dienst und Kinder- und Jugendpsychiatrischer Dienst auch das Jugendamt, die Jugendberatungsstellen, Sozialdienste, Beratungsdienste für Fremdsprachige usw. verstanden (Vortrag S. 5 f.). 10.3.3 Art. 28 Abs. 4 VSG/BE sieht sodann vor, dass die Schulkommission bei wiederholten und schweren Verstössen einen schriftlichen Verweis erteilen oder einen Ausschluss schriftlich androhen kann. Im Vortrag des Regierungsrates (S. 5) wird dazu ausgeführt, die in dieser Bestimmung genannten Disziplinarmassnahmen könnten eine Vorstufe zu einem späteren Ausschluss sein. Es gebe jedoch Notsituationen, die ein rasches Handeln erforderten; in diesen Fällen müsse es möglich sein, einen Ausschluss auch ohne vorgängigen Verweis oder vorherige Androhung anzuordnen. 10.3.4 Gemäss Art. 28 Abs. 5 VSG/BE können schliesslich Schüler, welche durch ihr Verhalten den Schulbetrieb erheblich beeinträchtigen, von der Schulkommission während höchstens zwölf Schulwochen pro Schuljahr teilweise oder vollständig vom Unterricht ausgeschlossen werden. Der Regierungsrat führte dazu aus, ein ordentlicher Unterricht sei dann nicht mehr gewährleistet, wenn wegen fortgesetzter Störungen von einzelnen Schülern der Unterricht wiederholt unterbrochen werden müsse und damit die nötige Ruhe und Konzentration fehle, um das Unterrichtsziel zu erreichen. Auch provokative Passivität, Widerstand und beharrliche Leistungsverweigerung könnten zu einem unzumutbaren Störfaktor im Unterricht werden. Schüler könnten aber nicht nur den Unterricht im engeren Sinn, sondern durch ihr Verhalten (z.B. durch Gewalt, Provokation, Disziplinlosigkeit) auch den übrigen Schulbetrieb (z.B. in der Pause, in Schulverlegungen, auf Schulreisen) erheblich belasten (Vortrag S. 5). 10.4 Die aufgezeigte gesetzliche Regelung der Disziplinarmassnahmen beruht bereits auf Grund der systematischen Abfolge der einzelnen Absätze ausreichend klar auf einem eigentlichen Stufenmodell, indem zunächst die milderen Massnahmen (in der Kompetenz der Lehrerschaft, Art. 28 Abs. 2 und 3 VSG/BE) und erst danach die schwerwiegenderen Massnahmen (in der Kompetenz der Schulkommission, Abs. 4 und 5) aufgezählt werden. Sie entspricht damit den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ergebenden Anforderungen an eine gesetzliche Regelung und ist aus dieser Sicht nicht zu beanstanden. Die vorgesehenen abgestuften Möglichkeiten disziplinarischer Interventionen dürfen auch im konkreten Anwendungsfall ohnehin nur unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit angewendet werden. Dass Art. 28 VSG/BE nicht zwingend die Einhaltung einer Stufenfolge vorschreibt in dem Sinne, dass eine eingreifendere Massnahme erst dann ergriffen werden darf, wenn zuvor eine weniger eingreifende verfügt worden ist, die aber nicht die gewünschte Wirkung gezeigt hat, führt nicht dazu, dass sich die Regelung von vornherein als unverhältnismässig erweist. Denn in schweren Fällen kann es durchaus geboten und auch verhältnismässig sein, die eine oder andere Stufe möglicher Massnahmen zu überspringen. Die Möglichkeit, einen vorübergehenden Ausschluss auch ohne vorherige Androhung verfügen zu können, ist daher nicht zu beanstanden (vgl. auch BGE 87 I 337 E. 4b S. 341). Hierbei fällt insbesondere ins Gewicht, dass Absatz 5 nicht nur einen vollständigen, sondern auch einen teilweisen Ausschluss vom Schulunterricht während einer bestimmten Periode vorsieht. Auch die einschneidenste Massnahme des Ausschlusses ist daher noch einmal in unterschiedlich intensiver Form und zudem in unterschiedlicher Dauer vorgesehen, was die Möglichkeiten verhältnisangepasster Reaktion zusätzlich erweitert. Es ist einzuräumen, dass die vorgesehene Höchstdauer von zwölf Wochen einschneidend erscheint und mit sehr ungünstigen Wirkungen für den betroffenen Schüler verbunden sein kann. In zwölf Wochen wird dieser einen erheblichen Teil des im betreffenden Schuljahr zu erarbeitenden Stoffes nicht vermittelt erhalten und damit einen grossen Ausbildungsrückstand auf die übrigen Schüler der Klasse aufweisen. Ein Ausschluss von zwölf Wochen liegt daher im oberen Bereich des Vertretbaren. In der Beratung durch den Grossen Rat des Kantons Bern wurde denn auch betont, es handle sich beim vorübergehenden Ausschluss um eine absolute Notmassnahme, die nur selten und nach sehr sorgfältiger Abwägung, in der Regel aber gar nicht vorkommen sollte. Es sei die letzte aller möglichen Massnahmen (ultima ratio), die erst zum Tragen komme, wenn ein geordneter Unterricht verunmöglicht worden sei und vorher keine andere Sanktionsmassnahme gefruchtet habe. In diesem Zusammenhang wurde auch die Wichtigkeit des Wortes "höchstens" herausgestrichen (Tagblatt S. 260 ff. und 722, Voten Bütler, Morgenthaler, Hurni-Wilhelm, Santschi, Mosimann, Hess-Güdel, Kommissionspräsident Lack und Erziehungsdirektor Annoni). Dass der Ausschluss nur bei (noch andauernden) Störungen des ordentlichen Schulbetriebes angeordnet werden darf, ergibt sich schon aus dem Wortlaut ("beeinträchtigen"). Der Einwand der Beschwerdeführer, es sei aus Art. 28 VSG/BE nicht ersichtlich, dass die Massnahme des Ausschlusses nur zur Beseitigung einer Störung dienen dürfe, ist offensichtlich unbegründet. Wird der Ausschluss aber im Sinne der erwähnten Voten mit der darin zum Ausdruck kommenden grossen Zurückhaltung angewandt, so ist Gewähr dafür geboten, dass keine unverhältnismässige Ungleichbehandlung eines einzelnen Schülers in Bezug auf dessen Chancengleichheit erfolgt. Es darf davon ausgegangen werden, dass die rechtsanwendenden Behörden sich nach den aufgezeigten Grundsätzen richten; entgegenstehende Anhaltspunkte sind weder ersichtlich noch vorgetragen worden. Die Bestimmung von Art. 28 Abs. 5 VSG/BE lässt sich demnach im Sinne von Art. 19 BV und Art. 29 Abs. 2 KV/BE verfassungskonform auslegen, und es besteht auch auf Grund der Materialien ausreichend Gewähr dafür, dass die Massnahme entsprechend zurückhaltend angewendet wird. 10.5 Art. 28 Abs. 6 VSG/BE bestimmt weiter, dass bei einem Ausschluss die Eltern nötigenfalls unter Beizug von Fachstellen und mit Hilfe der Schulbehörde für eine angemessene Beschäftigung sorgen. Die Schule plane rechtzeitig die Wiedereingliederung. 10.5.1 Dazu erläuterte der Regierungsrat in seinem Vortrag, eine anderweitige Schulung bzw. Beschäftigung (z.B. in einem Betrieb) sei vorzusehen, aber nicht zwingende Bedingung, da sonst der Zweck von dringend notwendigen Disziplinarmassnahmen in Frage gestellt wäre. Die Betreuung der von der Schule Ausgeschlossenen liege ausserhalb der Zuständigkeit der Schule. Während des Ausschlusses stehe der Schüler unter der Verantwortung der Eltern. Falls die Eltern diese Verantwortung nicht wahrnehmen könnten, müsse nötigenfalls gemäss Art. 29 VSG/BE der Vormundschaftsbehörde Meldung erstattet werden (betreffend Mängel in Erziehung und Pflege). Die Wiedereingliederung werde hingegen von der Schule rechtzeitig und sorgfältig geplant. Es sei unter Umständen sinnvoller und besser, den Schüler nicht mehr in dieselbe Klasse oder in dieselbe Schule aufzunehmen. Die Federführung des Ablaufes obliege der Schulleitung derjenigen Schule, welche das Disziplinarverfahren durchführe (Vortrag S. 5). Auch in der Beratung im Grossen Rat wurde betont, die Hauptverantwortung für die Betreuung während des Ausschlusses liege bei den Eltern, nötigenfalls mit Unterstützung der Schulbehörde und selbstverständlich in Zusammenarbeit mit den Fachstellen (Tagblatt S. 264, Votum von Kommissionspräsident Lack). In den meisten Fällen müssten wohl die Schulbehörden und Fachstellen mithelfen, aber man dürfe die Eltern nicht einfach übergehen (Tagblatt S. 723, Votum Küng-Marmet für die Fassung der Kommission). 10.5.2 Es liegt auf der Hand, dass die Begleitung eines ausgeschlossenen Schülers von grosser Bedeutung ist. Dessen Betreuung dürfte die Eltern oft überfordern. Die anzustrebende Wiedereingliederung, die ein geändertes Verhalten des "Störers" voraussetzt, erfordert eine auf dieses Ziel ausgerichtete intensive erzieherische Betreuung des Ausgeschlossenen, die ihm die Eltern allein wohl nur in Ausnahmefällen geben können. Betroffene Schüler leben oft in Familien, die selber mit Problemen kämpfen und daher meist auch in die Begleitung einbezogen werden sollten. In aller Regel kann daher schon bei Beginn des Ausschlusses kaum auf den Beizug von Fachstellen verzichtet werden (vgl. dazu auch Tagblatt S. 262 und 264). Der Beizug von Fachstellen wurde insbesondere deshalb nicht zwingend vorgesehen, weil es auch Eltern gebe, die einsähen, dass Handlungsbedarf bestehe, und die bereit und willens seien, in eigener Verantwortung für eine gute Betreuung zu sorgen; diese Möglichkeit sei offenzulassen. Wenn aber die Bereitschaft oder die Fähigkeit der Eltern nicht vorhanden sei, ziehe man die Fachstellen und die Schulbehörde heran. Damit sei die Verantwortung von der Lehrerschaft genommen, dem ausgeschlossenen Schüler auch noch ausserhalb der Schule Beschäftigung zu bieten; die Lehrerschaft habe sich in dieser Situation der Klasse zu widmen, die bis dahin unter erschwerten Umständen arbeiten musste (Tagblatt S. 267, verschiedene Voten). Die Regelung, dass in erster Linie die für die Erziehung der Kinder zuständigen Eltern für angemessene Beschäftigung sorgen, stützt sich nicht nur auf Art. 302 ZGB, sondern auch auf Art. 2 Abs. 1 VSG/BE, wonach die Volksschule die Familie in der Erziehung der Kinder (lediglich) unterstützt. Art. 28 Abs. 6 VSG/BE nimmt nur Rücksicht auf die bundesrechtlich festgelegten Rechte und Pflichten der Eltern. Die Norm steht auch nach ihrem Wortlaut einer Auslegung im Sinne der erwähnten Voten, die Raum lässt für eine Art. 29 Abs. 2 KV/BE genügende Betreuung und Beschäftigung, nicht entgegen. Insbesondere der in jedem Fall mögliche Beizug von Fachstellen und Schulbehörde, die bei einem entsprechenden Begehren verpflichtet sind, angemessene Unterstützung und Hilfe zu leisten (Tagblatt S. 268, Votum von Erziehungsdirektor Annoni), gewährleistet ausreichend den entsprechenden Anspruch des Kindes. Art. 28 Abs. 6 VSG/BE kann nicht dahingehend ausgelegt werden, dass während des Ausschlusses ausschliesslich die Eltern für die Betreuung ihres Kindes zu sorgen hätten, wie die Beschwerdeführer meinen. Diese Bestimmung kann ohne weiteres so angewendet werden, dass der grundrechtliche Leistungsanspruch des Grundschülers angemessen gewahrt ist, und eine solche Handhabung kann auf Grund des Ausgeführten auch erwartet werden. 10.5.3 Da Art. 29 Abs. 2 KV/BE auch nach Auffassung der Beschwerdeführer weitergehende Ansprüche gewährleistet als Art. 11 Abs. 1 BV, braucht hier nicht geprüft zu werden, inwiefern allenfalls diese Bestimmung verletzt sein könnte. Die Beschwerdeführer substanziieren die Beschwerde in dieser Hinsicht ohnehin nicht genügend. Die Lehre lehnt es im Übrigen ab, für den Bereich der Grundschule aus Art. 11 BV (Schutz der Kinder und Jugendlichen) weitergehende Ansprüche als die sich bereits aus anderen, spezifischeren Grundrechten ergebenden herzuleiten (vgl. Ulrich Meyer-Blaser/Thomas Gächter, a.a.O., § 34 N. 40 ff.; Beatrice Weber-Dürler, a.a.O., S. 134). Auch das Bundesgericht hat es bisher abgelehnt, aus Art. 11 BV einen justiziablen Leistungsanspruch abzuleiten. Ausserdem greift der befristete Ausschluss vom Grundschulunterricht nicht in den elementaren Schutzbereich des Schülers auf Unversehrtheit und auf Förderung seiner Entwicklung ein, selbst wenn er psychisch belastend sein mag (vgl. Urteil 2P.324/2001 vom 28. März 2002, E. 4.2). 10.5.4 Inwieweit sich in diesem Zusammenhang aus Art. 18 Abs. 2 und 3 UNO-Pakt I (SR 0.103.1; die Beschwerdeführer meinen wohl die UNO-Konvention über die Rechte des Kindes, SR 0.107) weitergehende Ansprüche ergeben sollen, legen die Beschwerdeführer nicht dar. Artikel 18 der UNO-Konvention über die Rechte des Kindes enthält ohnehin nur Handlungsaufträge an die Vertragsstaaten und keine direkt klagbaren Ansprüche. 10.5.5 Weshalb die Regelung von Art. 28 VSG/BE durch den möglichen Ausschluss ohne vorherige schriftliche Androhung einen Anspruch der Eltern auf Treu und Glauben (Art. 9 BV und Art. 11 Abs. 2 KV/BE) verletzen soll, wird nicht in einer Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise dargelegt, weshalb auf diese Rüge ebenfalls nicht einzutreten ist. Dass eine Bestimmung in einem besonders gelagerten Einzelfall zu einer verfassungswidrigen Leistungsverweigerung führen könnte, hat im Übrigen nicht zur Folge, dass sie sich einer verfassungskonformen Auslegung entzieht und aufzuheben ist. 10.6 Art. 28 Abs. 7 VSG/BE sieht schliesslich vor, dass die Betroffenen Schüler sowie ihre Eltern vor einer Verfügung gemäss den Absätzen 3 bis 5 anzuhören sind. Die Schulkommission kann allfälligen Beschwerden die aufschiebende Wirkung entziehen. 10.6.1 Die Beschwerdeführer rügen in diesem Zusammenhang, ein genügender Rechtsschutz fehle, da gegen den Ausschluss nur die Verwaltungsbeschwerde, nicht aber die Verwaltungsgerichtsbeschwerde möglich sei. Diese werde durch Art. 78 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes (VRPG/BE) ausgeschlossen. Der voraussichtliche Ablauf des Beschwerdeverfahrens lasse erwarten, dass kaum ein Beschwerdeentscheid vor Ablauf des Ausschlusses ergehen könne. Damit sei jedenfalls kein wirksamer, d.h. rechtzeitiger Rechtsschutz im Sinne von Art. 29 BV und Art. 6 EMRK (SR 0.101) gewährleistet. 10.6.2 Der Regierungsrat führt dazu aus, Verfügungen über den temporären Schulausschluss könnten gemäss Art. 72 VSG/BE und nach den Bestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes angefochten werden, was den Anforderungen an den verfassungsrechtlichen Rechtsschutz genüge. 10.6.3 Gemäss Art. 72 VSG/BE (XIII. Rechtspflege, Verwaltungsbeschwerde) kann gegen Verfügungen der Schulkommission beim Schulinspektorat Beschwerde geführt werden (Abs. 1). Dessen Beschwerdeentscheide können an den Regierungsrat weitergezogen werden, soweit nicht die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Verwaltungsgericht möglich ist (Abs. 3). Gemäss Art. 78 lit. c bzw. lit. d VRPG/BE ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen und Entscheide im Disziplinarwesen bzw. im Bildungswesen. Der damit einzig zur Verfügung stehenden Verwaltungsbeschwerde kommt grundsätzlich aufschiebende Wirkung zu (Art. 68 Abs. 1 VRPG/BE). 10.6.4 Disziplinarregelungen, welche Benutzern von öffentlichen Institutionen bestimmte Verhaltensregeln auferlegen, gelten nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK. Diese Konventionsnorm ist auf Disziplinarmassnahmen grundsätzlich nicht anwendbar (BGE 125 I 104 E. 3b ff.; Urteil 1P.102/2000 vom 11. August 2000, E. 1c; BGE 128 I 346 E. 2). Der Schulausschluss aus disziplinarischen Gründen - und nur dieser wird in Art. 28 VSG/BE geregelt - erfordert daher nicht auf Grund der EMRK eine gerichtliche Überprüfung (Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 267 f.). Streitigkeiten über die Nichtzulassung oder den Ausschluss aus einer öffentlichen Bildungsanstalt stellen auch keine unter Art. 6 Ziff. 1 EMRK fallende Zivilsache dar (BGE 128 I 288 E. 2.7). 10.6.5 Die Beschwerdeführer übersehen im Weiteren, dass Art. 29 BV verschiedene Verfahrensansprüche gewährleistet, die indessen sowohl für Verfahren vor Gerichten als auch für solche vor Verwaltungsinstanzen gelten. Zu den Rechtsmitteln, welchen Rechtsschutzfunktion zukommt, gehören denn auch sowohl die Verwaltungsbeschwerde als auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (BGE 123 I 25 E. 2b/aa). Damit ist auch klargestellt, dass ein genügender Rechtsschutz besteht für den Fall, dass der Ausschluss doch einmal verfassungswidrig angewendet werden sollte. 10.6.6 In Bezug auf die aufschiebende Wirkung ist bereits erwähnt worden, dass diese der Beschwerde von Gesetzes wegen grundsätzlich zukommt (Art. 68 Abs. 1 VRPG/BE i.V.m. Art. 72 Abs. 5 VSG/BE). Ein Entzug kann nur aus wichtigen Gründen und gestützt auf eine Interessenabwägung angeordnet werden (Art. 68 Abs. 2, 4 und 5 VRPG/BE; Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern, Bern 1997, N. 16 und 29 ff. zu Art. 68 VRPG/BE, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Die interessierende Regelung kann demnach ohne weiteres verfassungskonform angewendet werden. Im Übrigen dürfte es schon angesichts des Charakters der Massnahme als ultima ratio in den meisten Fällen angezeigt sein, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. 10.6.7 Die Beschwerdeführer berufen sich ferner auf den in der Volksabstimmung vom 12. März 2000 angenommenen Bundesbeschluss über die Reform der Justiz, wonach zur Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten der Zugang zum Richter - gesetzliche Ausnahmen vorbehalten - generell gewährleistet sein soll (sog. allgemeine Rechtsweggarantie, Art. 29a BV); diese Bestimmung war im Zeitpunkt des angefochtenen Beschlusses noch nicht in Kraft und ist es auch heute nicht (vgl. BGE 126 II 377 E. 8d/bb S. 396). Sie vermag zur Zeit keine Rechtswirkungen zu entfalten.