Citation: 1A.42/2002 15.01.2003 E. 2

Im Folgenden ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht zu Unrecht die Anwendbarkeit von Art. 24 RPG verneint hat. Diese Bestimmung regelt Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. 2.1 Zu prüfen ist zunächst, in welcher Zone das streitige Gebiet bisher, vor der Genehmigung der angefochtenen Überbauungsordnung Nr. 56, lag. 2.1.1 Nach dem am 28. Dezember 1978 genehmigten Zonenplan der Einwohnergemeinde Saanen, Teilgebiet Gstaad, war das Gebiet zu ca. je einem Drittel der Wohnzone W3b, der Freifläche für öffentliche Bauten und Anlagen und dem übrigen Gemeindegebiet zugeteilt. Allerdings ist fraglich, ob die damalige Zonenplanung der Gemeinde Saanen den Anforderungen des Raumplanungsgesetzes entsprach (offen gelassen in Bundesgerichtsentscheid 1P.484/1997 vom 20. November 1997 E. 3a) und nach dem Stichdatum vom 1. Januar 1988 für die Umschreibung des Baugebiets gültig blieb (vgl. Art. 35 Abs. 1 lit. b und Art. 36 Abs. 3 RPG). 2.1.2 Mit Erlass der Überbauungsordnung Nr. 29 wurde eine Erweiterung des bestehenden Hotels Alpina und die Errichtung von 45 Résidence-Wohnungen zugelassen. Damit wurde das Gebiet einer Sondernutzungszone zugeteilt, welche die Überbauung für ein bestimmtes Vorhaben (hier: Hotel- und Résidence-Bauten) zuliess. Ob derartige Sondernutzungszonen den Charakter einer Bau- oder einer Nichtbauzone haben, ist streitig und kann nicht abstrakt beantwortet werden (vgl. dazu Brandt/Moor, Kommentar RPG Rz 8 ff., 13 und 49 zu Art. 18; Thomas Widmer, Planung und Realisierung von Sportanlagen, Diss. Zürich 2002, S. 161 f.). Im vorliegenden Fall ging die Baudirektion des Kantons Bern in ihrem Genehmigungsentscheid vom 18. Juni 1991 davon aus, dass mit der Genehmigung des Überbauungsplans Nr. 29 und der Überbauungsvorschriften auch eine Zonenplanänderung verbunden sei und genehmigte die "Umzonung von einer Wohnzone W3, Freifläche und Landwirtschaftszone in eine Hotelzone mit besonderen Vorschriften". Dies entspricht Art. 89 Abs. 3 des Berner Baugesetzes vom 9. Juni 1985 (BauG), wonach der Erlass einer von den Bestimmungen der Grundordnung über Art und Mass der Nutzung abweichenden Überbauungsordnung zugleich als Änderung der Grundordnung gilt (Aldo Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni 1985, Bern 1995, N 5 zu Art. 88/89). Insofern erscheint es fraglich, ob die bisherige Grundordnung nach Inkrafttreten der Überbauungsordnung Nr. 29 subsidiär anwendbar blieb. Davon geht allerdings Art. 2 der Überbauungsvorschriften zur Überbauungsordnung Nr. 29 aus, der die subsidiäre Geltung des Baureglements und des Zonenplans der Gemeinde Saanen vorsieht. 2.1.3 1993 revidierte die Gemeinde Saanen ihre Ortsplanung. Art. 63 des Baureglements hob den bisherigen Zonenplan auf. Die Überbauungsordnung Nr. 29 wurde übernommen und figuriert im "Zonenplan und Schutzzonenplan Nr. 2" vom 22. Oktober 1993 (genehmigt am 21. Dezember 1994) unter der Legende "Spezielle Ordnungen" als "bestehende Überbauungsordnung". Der Zonenplan legt die Waldgrenze im Perimeter der Überbauungsordnung Nr. 29 verbindlich fest und behandelt das Gebiet insofern als Bauzone (vgl. Legende: "Waldgrenze in/an Bauzonen"). 2.1.4 1995 wurde das Hotel Alpina gesprengt. Die Beschwerdeführerin geht davon aus, dass die Überbauungsordnung Nr. 29 damit nichtig geworden sei. Ab diesem Zeitpunkt sei deshalb wieder vom Zustand auszugehen, wie er vor Erlass dieser Überbauungsordnung bestanden habe. Dies habe zur Folge, dass ca. ein Drittel des streitigen Gebiets in der Landwirtschaftszone liege, weshalb Art. 24 RPG anwendbar sei. Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung, wird nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird (BGE 122 I 97 E. 3a/aa S. 99; für einen Nutzungsplan vgl. BGE 116 Ia 215 E. 2c S. 219 f.). Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich schwerwiegende Verfahrensfehler sowie die Unzuständigkeit der verfügenden Behörde in Betracht; dagegen haben inhaltliche Mängel nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit der Verfügung zur Folge (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, 5. Aufl., Basel und Stuttgart 1976, Nr. 40 Ziff. V/e S. 243). Die Beschwerdeführerin macht weder geltend, dass der Überbauungsordnung Nr. 29 ein schwerwiegender Verfahrensfehler anhafte, noch dass sie von einer unzuständigen Behörde erlassen oder genehmigt worden sei. Sie beruft sich vielmehr darauf, dass die Motive, welche zum Erlass der Überbauungsordnung Nr. 29 führten, durch die Sprengung des alten Hotels Alpina dahingefallen seien. Sie macht damit nachträglich eingetretene, inhaltliche Mängel geltend, welche nach ihrer Meinung die Nichtigkeit der Überbauungsordnung Nr. 29 bewirkten. Das Verwaltungsgericht erwog unter Hinweis auf seine bereits in früheren Urteilen zu dieser Frage gemachten Ausführungen, dass die Überbauungsordnung Nr. 29 durch die Sprengung des alten Hotels Alpina ihre Gültigkeit nicht verloren habe. Für eine derartige Rechtsfolge hätte es der förmlichen Aufhebung durch die Gemeinde oder des Entzugs der Genehmigung durch den Regierungsrat bedurft (angefochtener Entscheid, E. 4a). Diese Auffassung ist zutreffend: Gemäss Art. 25 Abs. 1 RPG regeln die Kantone die Zuständigkeiten und das Verfahren, wobei eine kantonale Behörde die Nutzungspläne und deren Anpassungen genehmigt (Art. 26 Abs. 1 RPG). Nach Art. 66 Abs. 2 BauG (entspricht Art. 66 Abs. 3 der 1995 geltenden Fassung vom 22. März 1994) sind die Stimmberechtigten zuständig für Erlass, Änderung und Aufhebung von Überbauungsordnungen. Ist eine Überbauungsordnung wegen erheblich geänderter Verhältnisse anzupassen (Art. 21 Abs. 2 RPG) und bleibt eine Gemeinde untätig, so kann der Regierungsrat die früher erteilte Genehmigung entziehen (Art. 65 Abs. 2 lit. a BauG). Für die Behebung von inhaltlichen Mängeln einer Überbauungsordnung stehen demnach diese beiden Verfahrenswege offen. Wird davon nicht Gebrauch gemacht, führt dies jedoch keineswegs zu deren Nichtigkeit. Vielmehr bleibt sie in solchen Fällen weiterhin formell gültig (vgl. dazu auch Walter Haller/Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, Rz 1067 S. 44, wonach Nutzungspläne nicht deshalb nichtig sind, weil sie nicht mehr mit der Richtplanung übereinstimmen). Der Hinweis der Beschwerdeführerin, dass selbst das Verwaltungsgericht in seinem Urteil vom 26. März 1996 auf Grund des Abbruchs des alten Hotels Alpina die planerischen Vorgaben als "obsolet" bezeichnet hat, vermag daran nichts zu ändern. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass dieser Begriff nicht gleichzusetzen sei mit Nichtigkeit. 2.1.5 Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass das fragliche Gebiet weiterhin einer Zone mit spezieller Ordnung (Überbauungsordnung Nr. 29) zugewiesen ist, die im Genehmigungsentscheid der Baudirektion vom 18. Juni 1991 als "Hotelzone mit besonderen Vorschriften" qualifiziert und auch in der Ortsplanungsrevision 1993 als Bauzone behandelt wurde. Dies spricht dafür, das Gebiet als Bauzone zu qualifizieren, mit der Folge, dass Art. 24 RPG nicht anwendbar ist. 2.2 Diese Frage kann jedoch offen bleiben, wenn eine Planungspflicht besteht und Art. 24 RPG schon aus diesem Grund nicht anwendbar ist. 2.2.1 Die Anpassung einer bestehenden Nutzungs- oder Sondernutzungszone an veränderte Verhältnisse erfolgt gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG im Wege der Planung: Zur Aufhebung der formell fortbestehenden Überbauungsordnung Nr. 29 ist eine Änderung des Zonenplans vom 22. Oktober 1993 notwendig, der diese Überbauungsordnung als "spezielle Ordnung" übernommen hat. Sodann muss - ebenfalls im Wege der Planung - bestimmt werden, welche Zonenordnung an die Stelle der aufgehobenen Überbauungsordnung treten soll: eine Landwirtschaftszone, eine der angrenzenden Wohnzonen, eine Hotelzone oder wiederum eine Zone mit spezieller Ordnung. Letzteres setzt den Erlass einer Überbauungsordnung voraus, d.h. eines Sondernutzungsplans. Der Zonenplan vom 28. Dezember 1978 wurde bei der Ortsplanungsrevision 1993 aufgehoben und kann nicht mehr zur Anwendung gelangen. Damit besteht im vorliegenden Fall eine Planungspflicht, welche die Anwendung von Art. 24 RPG ausschliesst (BGE 117 Ib 9 E. 2b S. 12 mit Hinweis; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Auflage, Bern 2002, S. 531; Haller/Karlen, Rechtsschutz, a.a.O., Rz 1018 S. 27 f.). 2.2.2 Die Beschwerdeführerin macht sinngemäss geltend, es sei mit Sinn und Zweck von Art. 24 RPG unvereinbar, eine Einzonung aufrecht zu erhalten, die ursprünglich für ein konkretes, standortgebundenes Vorhaben erfolgte, obwohl dieses Vorhaben nicht mehr verwirklicht werden kann und das neue Bauvorhaben nicht mehr standortgebunden ist. Obwohl mit der Sprengung des Hotels Alpina die sachliche Grundlage für die Einzonung der Alpina-Matte weggefallen sei, habe die Gemeinde Saanen bei der planerischen Neuregelung für das Gebiet dessen Zugehörigkeit zur Bauzone einfach als gegeben hingenommen. Die Grundsatzfragen, ob das bisher nicht überbaute Gebiet unter Beachtung der Planungsgrundsätze des RPG in die Bauzone gehöre und wenn ja, welche Art und welches Mass der baulichen Nutzung dem Terrain angemessen sei, seien von den Gemeinde und den kantonalen Instanzen nie gestellt worden. Die Anpassung eines Nutzungsplans an veränderte Verhältnisse setzt, wie jede Nutzungsplanung, eine umfassende Interessenabwägung voraus. Dabei darf - wie die Beschwerdeführerin zutreffend darlegt - nicht einfach an die Interessenabwägung der überholten bzw. anpassungsbedürftigen Planung angeknüpft werden. Vielmehr muss unter Einbezug aller raum- und umweltrelevanten Gesichtspunkte und unter Berücksichtigung der Planungsgrundsätze des RPG und der Ziele und Festlegungen des Richtplans geprüft werden, ob die weitgehend unüberbaute Alpina-Matte einer ordentlichen Bauzone, einer Sondernutzungszone oder einer Nichtbauzone zugeordnet werden soll und welche Art und welches Mass der Nutzung dort zuzulassen sind. Zu berücksichtigen ist insbesondere die durch die Sprengung des Hotels Alpina veränderte Ausgangslage: Zum einen ist die Standortgebundenheit der Hotel- und Résidence-Bauten entfallen, die grundsätzlich auch in einer anderen Bauzone Saanens errichtet werden könnten. Zum anderen wurde die optische Wirkung des Gebiets verändert, das nicht mehr als Teil eines bestehenden Hotelgeländes und damit als Teil des Siedlungsgebietes aufgefasst wird (so noch der Regierungsrat im Entscheid vom 29. April 1992, E. 3a S. 4). Die Frage, ob die angefochtene Nutzungsplanung die Planungsgrundsätze des RPG respektiert und auf einer vollständigen und sachgerechten Interessenabwägung beruht, ist jedoch nicht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu prüfen (vgl. oben, E. 1.1). Art. 24 RPG ist nicht anwendbar, weil es sich um die Änderung einer bestehenden Planung handelt und insofern eine Planungspflicht besteht. Dem Verwaltungsgericht kann deshalb nicht vorgeworfen werden, es habe Art. 24 RPG zu Unrecht nicht angewandt; die diesbezügliche Rüge der Beschwerdeführerin erweist sich als unbegründet. Nur für diese Frage aber eröffnet Art. 34 Abs. 1 RPG das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde. Alle übrigen Rügen, namentlich die Unvollständigkeit der Interessenabwägung oder die Missachtung von Planungsgrundsätzen des RPG, sind im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde zu prüfen (Art. 34 Abs. 3 RPG).