Citation: 1P.640/2006 29.05.2007 E. 4.2

4.2.1 Das Obergericht folgt im Ergebnis dem Regierungsrat, wonach eine Baubewilligung wegen Verletzung der massgebenden Vorschriften über die Ausnützung bzw. den Ausnützungstransport nicht erteilt werden könne. Es lässt dabei offen, ob die Planvorschriften in Bezug auf die Ausnützung aus materiellen Gründen allenfalls nichtig sind. Zunächst ruft es in Erinnerung, dass die akzessorische Überprüfung eines Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist. Im vorliegenden Fall bestehe allerdings die Besonderheit, dass der Quartierplan vom Baudepartement gemäss ausdrücklichem Hinweis im Dispositiv des Genehmigungsentscheids nur mit Vorbehalt genehmigt worden sei. In den Erwägungen sei nämlich festgehalten worden, dass zwar bezogen auf das ganze Quartierplangebiet die nach der aBauO mögliche Ausnützung von 0.6 (inkl. Ausnützungsbonus) eingehalten werde. Das Baudepartement habe aber im Genehmigungsverfahren nicht geprüft, ob die angeordnete Ausnützung von 0.8 für das Teilgebiet M zulässig sei. Vielmehr habe es diesbezüglich ausgeführt, künftige Fragen, wie zum Beispiel jene, ob allenfalls durch konkrete Bauvorhaben oder durch Parzellierung oder Ausnützungstransporte im Quartierplangebiet Widersprüche zu kommunalen oder kantonalen Bauvorschriften entstehen könnten, seien im jeweiligen Baubewilligungsverfahren zu beurteilen. Das Baudepartement habe sich somit für den konkreten Anwendungsfall das Recht vorbehalten, den Plan im Sinne einer akzessorischen Prüfung zu beurteilen. Dies sei aber unzulässig. Bezüglich der Fragen, in welchem Ausmass auf dem Teilgebiet M eine höhere als die bauordnungsgemässe Ausnützung zulässig sei, fehle es im Ergebnis an der erforderlichen kantonalen Genehmigung. Insoweit liege auch keine rechtsverbindliche Plananordnung vor, die nicht mehr überprüft werden könne. Aufgrund des ausdrücklichen Vorbehalts im Genehmigungsentscheid könnten sich die Grundeigentümerin und ihre Rechtsnachfolgerin nicht auf Vertrauensschutz berufen. 4.2.2 Im Übrigen erscheine die Regelung in Art. 5 der Quartierplanvorschriften bezüglich der möglichen Ausnützung als unzulässig. In Wohnzonen mit mittlerer Ausnützung sei gemäss Art. 40 Abs. 3 aBauO im Rahmen eines Quartierplans eine Erhöhung der Ausnützung von 0.55 auf 0.6 zulässig, wenn die dort erwähnten Voraussetzungen für einen Ausnützungsbonus gegeben seien. Ein zusätzlicher Ausnützungstransport innerhalb des Quartierplangebiets könne hingegen nicht im Rahmen eines Quartierplans vorgenommen werden, da Art. 26 Abs. 6 in Verbindung mit Art. 64 Abs. 2 lit. d aBauO für eine solche Nutzungsübertragung ein separates Bewilligungsverfahren mit entsprechender Publikation und Grundbucheintrag vorschreiben würden. Ein solches Verfahren sei vorliegend weder im Zusammenhang mit dem Quartierplan noch mit dem Baubewilligungsverfahren durchgeführt worden und lasse sich mit dem Quartierplanverfahren aufgrund der unterschiedlichen verfahrens- und materiellrechtlichen Anforderungen auch nicht ohne weiteres kombinieren. 4.2.3 Schliesslich gibt das Obergericht sinngemäss zu bedenken, der Quartierplan könne die nähere Nutzung eines Gebiets nach Art. 18 Abs. 1 und 2 BauG/SH nur in dem durch die Bauordnung vorgegebenen Spielraum regeln, welcher die Ausnützungsübertragung nicht umfasse. Überdies sei der planerische Stufenbau zu berücksichtigen. Zur Veränderung der Ausnützung auf der Stufe des Quartierplans stehe der Ausnützungsbonus zur Verfügung. Die Ausnützungsübertragung stelle demgegenüber ein Mittel dar, mit welchem im engen Rahmen zwischen benachbarten Grundstücken die sich aus der Nutzungsplanung ergebende Ausnützung im konkreten Anwendungsfall verändert werden könne (Art. 26 Abs. 6 aBauO). Eine Vermischung dieser beiden Instrumente auf der Ebene der Quartierplanung führe dagegen zu schwierigen oder gar unüberwindbaren Koordinations- und Abwägungsfragen, zumal jeweils eine planerische Interessenabwägung in unterschiedlichen Verfahren nötig sei. 4.3 Im Unterschied zum Obergericht prüfte der Regierungsrat die Frage des Ausnützungstransfers im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens. Er stellte sinngemäss fest, der Quartierplan nehme - über sämtliche beteiligten Grundstücke verteilt - im Durchschnitt den Ausnützungsbonus von 0.6 in Anspruch. Ein Ausnützungstransfer sei zwar zulässig, aber nicht über ein ganzes, aus einer Vielzahl von Grundstücken bestehendes und durch eine Erschliessungsstrasse getrenntes Quartierplangebiet. Unabhängig davon, dass die Quartierplanvorschriften im Teilgebiet M eine Ausnützung von 0.8 zulassen würden, sei die notwendige Nutzungsbeschränkung nicht auf dem benachbarten Grundstück vorgenommen worden, sondern vorgängig auf dem gesamten Quartierplangebiet. Dies stehe im Widerspruch zu Art. 26 Abs. 6 aBauO. 4.4 Selbst wenn die kantonalen Behörden in Detailfragen unterschiedlich argumentieren, gelangen sie doch im Ergebnis zum selben Schluss. Daraus kann ihnen kein Vorwurf der Willkür gemacht werden. Sie unterscheiden zu Recht zwischen dem Instrument des Ausnützungsbonus innerhalb eines bestimmten Planperimeters und demjenigen des Ausnützungstransfers zwischen zwei benachbarten Grundstücken. Ersterer wird im Rahmen des Nutzungsplanverfahrens gewährt, der zweite bedarf einer besonderen Bewilligung und wird im Grundbuch eingetragen. Der Nutzungsbonus erlaubt in Abweichung der üblichen Bauvorschriften generell im Quartierplanperimeter eine leicht erhöhte Ausnützung. Es ist nachgerade die Besonderheit des Quartierplans, dass in seinem Rahmen die Bau- Schutz-, Gestaltungs- und Nutzungsvorschriften der Bauordnung geändert, ergänzt oder ausser Kraft gesetzt werden können. Vom Zweck der Zone darf aber nicht abgewichen werden (Art. 18 Abs. 1 BauG/SH). Die zulässigen Abweichungen müssen in der Bauordnung festgelegt werden (i.d.S. Art. 18 Abs. 2 BauG/SH). Demgegenüber wird bei der Nutzungsübertagung noch nicht genutzte Grundstücksfläche einer benachbarten Parzelle dem zu bebauenden Grundstück angerechnet (zur Zulässigkeit von Ausnützungstransfers bspw. BGE 119 Ia 113 E. 3c S. 118 mit Hinweisen). Die Ausnützungsziffer ist die Verhältniszahl zwischen der anrechenbaren Bruttogeschossfläche eines Gebäudes und der anrechenbaren Landfläche (Art. 24 Abs. 1 BauO; siehe dazu auch Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltrecht, 4. Auflage, Bern 2002, S. 298). Zur Berechnung wird nicht auf die gesamte Quartierplanfläche abgestellt, sondern auf die einzelne, von der konkreten Baueingabe betroffene Grundstücksfläche, im Falle eines Transfers eben unter Anrechnung der nicht ausgeschöpften Ausnützung des benachbarten Grundstückes. Demzufolge bestehen sowohl Unterschiede in verfahrensrechtlicher Hinsicht als auch bei der jeweils vorzunehmenden Interessenabwägung (vgl. die zitierten Normen in E. 4.2.2 und 4.2.3), ebenso bei der Berechnungsgrundlage. Auch wenn in verfahrensrechtlicher Hinsicht nicht auszuschliessen wäre, bereits im Quartierplanverfahren zusätzlich einen Ausnützungstransport vorzunehmen, wären dabei doch die massgeblichen Bestimmungen der Bauordnung zu beachten. Insbesondere wäre der Ausnützungstransport im Grundbuch anzumerken. Die handschriftliche Notiz "AZ-Transfers eintragen im GB", welche offenbar im Zusammenhang mit der Parzellierung auf dem Bewilligungsvermerk der Stadt vorgenommen wurde, ersetzt den Grundbucheintrag des Nutzungstransfers nicht, genauso wenig wie die Anmerkung des Quartierplans selber im Grundbuch. 4.5 Im Rahmen des Quartierplanverfahrens ist demnach lediglich eine Erhöhung der Ausnützungsziffer in einem beschränkten Mass vorgesehen ("Bonus"), jedoch keine Dispensation von den Bestimmungen über den Ausnützungstransport. Alles andere stünde in Widerspruch zu Art. 18 Abs. 2 BauG/SH, wonach die im Quartierplan zulässigen Abweichungen von den Vorschriften über Gebäudemasse, Abstände und Ausnützung des Baugrundes in der Bauordnung festzulegen sind. Dies ist mit der Gewährung des Bonus von 0.05 (0.6 statt 0.55, Art. 38 Abs. 5 lit. b BauO) geschehen. Andernfalls könnte im Quartierplanperimeter ein Baukubus errichtet werden, welcher sämtliche Baumasse sprengt, solange er nur durch andere Kuben kompensiert würde, welche im Durchschnitt die Einhaltung der zulässigen Baumasse sicherstellen würden. Der Ausnützungstransport ist nur zwischen benachbarten Grundstücken unter besonderen Bedingungen möglich. Geht der Regierungsrat davon aus, es bestehe kein Raum dafür, im Quartierplangebiet über die direkt angrenzenden Parzellen hinaus grossräumige Nutzungsverschiebungen vorzunehmen, ist dies verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Auffassung des Stadtrates, wonach das gesamte Quartierplangebiet als anrechenbare Landfläche zu betrachten sei, hat der Regierungsrat in nachvollziehbarer Weise entgegengehalten, diese Betrachtungsweise stehe nach der Abparzellierung in Widerspruch zu Art. 26 Abs. 6 aBauO. Bei jeder baulichen Veränderung wäre jeweils zu prüfen, ob die durchschnittliche Ausnützungsziffer noch eingehalten werden könne. Sei sie bereits ausgeschöpft, könnten noch vorhandene Bauparzellen nicht mehr überbaut werden. Dies sei nicht vereinbar mit der Eigentumsgarantie und der Rechtssicherheit. 4.6 Das Baudepartement hat in seiner Genehmigungsverfügung vom 9. Juni 2004 festgehalten, der Ausnützungsbonus von 0.05 sei vom Quartierplan "Geisshof" praktisch beansprucht. Demzufolge sei Art. 40 Abs. 3 aBauO eingehalten. Weiter hat es ausgeführt, künftige Fragen, beispielsweise ob allenfalls durch konkrete Bauvorhaben oder durch Parzellierungen oder Ausnützungstransporte usw. im Quartierplangebiet Widersprüche zu kommunalen oder kantonalen Bauvorschriften entstehen können, seien in den jeweiligen Baubewilligungsverfahren zu beurteilen. Die Genehmigung erfolgte sodann "im Sinne der Erwägungen". Ob damit tatsächlich ein Teil des Quartierplans von der Genehmigung ausgenommen wurde, kann vorliegend offen bleiben. Jedenfalls wurde unmissverständlich ein Vorbehalt der eingehenderen Prüfung im Baubewilligungs- respektive im Parzellierungsverfahren angebracht. Dem Obergericht ist keine Willkür vorzuwerfen, wenn es aufgrund dieser Ausgangslage eine akzessorische Überprüfung des Quartierplans bejaht hat. Die akzessorische Überprüfung eines Sondernutzungsplans im Baubewilligungsverfahren wird zwar gemeinhin ausgeschlossen, weil der Nutzungsplan in der Regel Randbedingungen festlegt, die im Baubewilligungsverfahren verbindlich sind (vgl. BGE 131 II 103 E. 2.4.1 S. 110). Mit dem vom Baudepartement angebrachten Vorbehalt durfte das Obergericht aber argumentieren, dem sei im vorliegenden Fall ausnahmsweise nicht so. 4.7 Vertreten die Beschwerdeführer mit Blick auf den Wortlaut die Auffassung, der Vorbehalt beziehe sich ausdrücklich nur auf künftige Fragen, weshalb die Ausnützung von 0.8 für das Teilgebiet M rechtens sei, so ist auf Art. 5 Ziff. 4 der Quartierplanvorschriften hinzuweisen. Dort wird festgehalten, es erfolge ein Nutzungstransport zugunsten des Teilgebiets M. Die Voraussetzungen des Nutzungstransports wurden jedoch nicht erfüllt. 4.8 Insgesamt durfte die Vermischung der beiden Instrumente von Ausnützungsbonus und Ausnützungstransfer, wie sie vorliegend offenbar im Planverfahren stattgefunden hat, vom Obergericht im Ergebnis willkürfrei als unzulässig bezeichnet werden. Insbesondere für die betroffenen Nachbarn ist es von Bedeutung, mit welcher Massierung der Baukörper sie zu rechnen haben. Findet zusätzlich zum planerisch gewährten Ausnützungsbonus ein Nutzungstransfer statt, muss dieser aus Gründen des Nachbarschutzes in hinreichender Form publiziert werden. Dies geht deutlich aus der heute massgeblichen Bestimmung in Art. 72 Abs. 2 lit. i BauO (vorher Art. 64 Abs. 2 lit. d aBauO) hervor, wonach für alle Massnahmen, durch welche öffentliche oder nachbarliche Interessen berührt werden, eine Bewilligung eingeholt werden muss, insbesondere für Parzellierungen und Ausnützungsübertragungen innerhalb der Bauzone. Unbehelflich sind in diesem Zusammenhang die von der Stadt Schaffhausen zitierten Planbeispiele. Daraus kann die Stadt nichts zu ihren Gunsten ableiten, zumal die erwähnten Fälle sich nicht mit dem vorliegenden vergleichen lassen. So findet sich etwa beim Quartierplan "Oelberg" in den Quartierplanvorschriften kein Hinweis auf allfällige Nutzungstransfers. Das Plangebiet umfasst zudem nur zwei nebeneinander liegende Parzellen. Die Quartierpläne "Schweizersbild-Pantli" wie auch "Seewadel" ergingen nicht unter dem Geltungsbereich des heutigen Baugesetzes, weshalb sie schon deswegen nicht zum Vergleich herangezogen werden können.