Citation: 1P.421/2006 15.05.2007 E. 3

La recourante se plaint d'une violation de son autonomie parce que, en substance, le Tribunal administratif a refusé d'appliquer l'art. 77 de son nouveau règlement du plan général d'affectation (RPGA); sur la base de cette disposition, le permis de construire devrait être refusé. 3.1 L'art. 50 al. 1 Cst. dispose que l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. En droit cantonal vaudois, les communes jouissent d'une autonomie lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions. Cela résulte de dispositions constitutionnelles et légales que la recourante a invoquées. Le fondement de l'autonomie communale dans ce domaine a du reste souvent été examiné dans la jurisprudence et il n'est pas contesté, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'y revenir dans le présent arrêt (cf. arrêt 1P.402/2006 du 6 mars 2007, consid. 3 et les arrêts cités). Lorsqu'elle est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut se plaindre, par la voie du recours de droit public, d'un excès voire d'un abus du pouvoir d'appréciation, ou d'une fausse application par la juridiction cantonale des normes de droit cantonal et communal régissant le domaine en cause. Le Tribunal fédéral revoit l'interprétation et l'application de ces normes sous l'angle de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Il ne s'écarte donc de la solution retenue que si celle-ci se révèle insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17, 175 consid. 1.2 p. 177 et les arrêts cités). 3.2 La contestation porte sur une demande de permis de construire qui, après un premier dépôt en 2003, a été présentée une seconde fois en 2005. Le renouvellement d'une demande de permis de construire est prévu à l'art. 77 al. 5 LATC, après un refus d'autorisation fondé non pas sur une norme d'un plan d'affectation en vigueur, mais sur une norme en voie d'élaboration. Lorsque le plan d'affectation, ou son règlement, n'a pas encore été mis à l'enquête publique, cet effet anticipé de la norme en voie d'élaboration est réglé à l'art. 77 LATC. Pour la phase postérieure à l'enquête publique, jusqu'à l'entrée en vigueur de la norme, l'effet anticipé découle de l'art. 79 LATC, qui renvoie notamment à l'art. 77 al. 5 LATC, applicable par analogie. En l'occurrence, la décision municipale du 1er juillet 2004 refusant pour la première fois l'autorisation de construire était fondée sur un article du règlement d'un plan en voie d'élaboration, l'art. 77 RPGA, auquel un effet anticipé a été reconnu (dans le cadre prévu à l'art. 79 LATC). C'est en vain que la propriétaire avait contesté, devant le Tribunal administratif puis le Tribunal fédéral, la prise en considération de cette norme non encore en vigueur (cf. arrêt 1P.501/2005 du 24 février 2006, consid. 3). Les art. 77 et 79 LATC prévoient la possibilité de renouveler la demande de permis de construire après un certain délai à partir du premier refus. Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 187). Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (cf. Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994 p. 182; cf. également arrêt 1P.501/2005 du 24 février 2006, consid. 3.1). Ces mesures provisionnelles durent, en droit vaudois, jusqu'à l'adoption du projet de plan ou de norme par l'autorité compétente, pour autant que cette décision intervienne dans un certain délai. Dans le cas particulier, ce délai était d'une année après la communication de la décision du refus du permis de construire (décision du 1er juillet 2004), selon l'art. 77 al. 3 et 4 LATC par renvoi de l'art. 79 al. 2 LATC (six mois, avec une prolongation possible de six mois, dont on peut déduire de l'arrêt attaqué qu'elle a été accordée en l'occurrence). Passé le délai d'une année, quand le projet de plan ou de norme n'a pas été adopté, l'art. 77 al. 5 LATC (par renvoi de l'art. 79 al. 2 LATC) dispose que le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire, et que la municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département cantonal. Le nouveau plan général d'affectation, avec en particulier l'art. 77 RPGA, n'étant pas encore adopté par le conseil communal à la date du renouvellement de la demande de permis de construire, le 29 août 2005, l'intimée était fondée à requérir une nouvelle décision de la municipalité sur la base de l'art. 77 al. 5 LATC. 3.3 Le Tribunal administratif a évoqué la possibilité d'un effet anticipé d'une norme autre que l'art. 77 RPGA, dès lors que dans sa décision du 10 novembre 2005, la municipalité avait mentionné à titre subsidiaire "la nécessité d'élaborer un plan partiel d'affectation pour le secteur en question". Comme cela ressort de l'argumentation du recours de droit public, ce motif subsidiaire avait été invoqué pour refuser le permis de construire, dans l'hypothèse où le conseil communal n'adopterait pas le nouveau plan général d'affectation. Or quelques jours plus tard, le 22 novembre 2005, ce plan a été adopté avec son règlement. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que l'hypothèse du défaut d'adoption du plan général d'affectation n'était pas déterminante car on se trouvait "dans un cas de figure différent" puisque la procédure d'adoption du nouveau plan d'affectation suivait son cours. Dans cette situation, la municipalité n'était pas en mesure de démontrer l'existence d'intentions sérieuses d'élaborer une nouvelle réglementation (un PPA), et un nouvel effet anticipé, fondé désormais sur l'art. 77 LATC, ne pouvait pas être imposé après l'effet anticipé du nouveau PGA, fondé sur l'art. 79 LATC. La commune recourante estime que le Tribunal administratif l'a privée arbitrairement de la possibilité d'invoquer successivement les art. 79 et 77 LATC. Elle ne conteste pas que l'effet anticipé négatif d'un plan ou règlement d'affectation envisagé mais non encore mis à l'enquête publique, selon l'art. 77 al. 1 LATC, suppose une intention sérieuse de modifier les normes existantes, mais elle affirme que sa volonté était claire et sérieuse d'élaborer une réglementation sur la base de laquelle elle pourrait refuser le permis de construire litigieux. L'adoption de l'art. 77 RPGA était censée permettre à la commune d'atteindre cet objectif. Une fois cette norme adoptée, la solution subsidiaire consistant à élaborer une autre mesure de planification, dans le même but, n'était plus actuelle. Le Tribunal administratif pouvait donc sans arbitraire considérer ensuite que l'éventuel plan partiel d'affectation - mentionné en réalité par précaution, à cause de l'incertitude au sujet de l'adoption de la règle de l'art. 77 RPGA, destinée à s'appliquer à toutes les zones du nouveau plan général d'affectation - n'avait jamais eu en tant que tel un effet anticipé négatif. Il n'est en effet pas insoutenable de retenir que la mesure de blocage temporaire des procédures d'autorisation de construire pour certains établissements publics avait dans cette situation un fondement unique, à savoir l'effet anticipé du règlement du nouveau plan général d'affectation conformément à l'art. 79 LATC. Le Tribunal administratif a mentionné la volonté du législateur de limiter la durée de l'effet anticipé négatif, et la recourante ne conteste pas cette interprétation du sens de la loi. Or s'il suffisait d'invoquer, à l'échéance du délai, l'effet anticipé d'une autre norme envisagée à titre subsidiaire et poursuivant le même objectif d'urbanisme, cela permettrait de prolonger indéfiniment le blocage. Il n'est pas arbitraire de considérer que cela serait incompatible avec la nature des mesures provisionnelles des art. 77 et 79 LATC. 3.4 La question qu'il reste à résoudre, dans ces conditions, est celle du droit matériel applicable à la décision sur la demande de permis de construire renouvelée, après une mesure de blocage et l'échéance du délai prévu par la loi (cf. supra, consid. 3.3). 3.4.1 Le Tribunal administratif a considéré que le droit applicable était celui en vigueur au moment où la municipalité a statué sur la demande de permis. Selon l'arrêt attaqué, l'autorité communale n'a jamais prétendu que le projet devrait être refusé, comme non conforme au droit des constructions, sur la base de la réglementation antérieure. Ce point n'est pas discuté dans le recours de droit public et il n'y a pas lieu de l'examiner dans le présent arrêt. 3.4.2 Pour justifier l'application de l'ancien droit, le Tribunal administratif a retenu deux motifs. En premier lieu, il a considéré que l'entrée en vigueur de l'art. 77 RPGA, après son adoption par le conseil communal, n'avait pas été démontrée. En second lieu ("par surabondance"), admettant par hypothèse que l'art. 77 RPGA était déjà en vigueur, il a examiné, au regard des principes généraux du droit administratif, l'effet d'une modification législative intervenue pendant la procédure de recours. En critiquant le premier de ces motifs, la commune recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.). Selon elle, le Tribunal administratif aurait dû l'inviter à se déterminer spécialement sur la question de l'entrée en vigueur de l'art. 77 RPGA, qui ne découle pas directement de l'adoption du règlement du plan général d'affectation mais nécessite une autre décision. Le droit fédéral prévoit en effet que les plans d'affectation des communes doivent être approuvés par une autorité cantonale, ce qui leur confère force obligatoire (art. 26 LAT). Cette approbation est, dans le canton de Vaud, de la compétence du département chargé de l'aménagement du territoire (art. 61 et 61a LATC).