Citation: 2A.27/2006 20.11.2006 E. 4

Die Beschwerdeführerin erachtet als widerrechtlich, dass das Bundesamt für Landwirtschaft auf den 1. Januar 2001 auch die tiermehlhaltigen Dünger, die zur nichtlandwirtschaftlichen Verwendung für Zierpflanzen und in Hausgärten bestimmt waren, einer Bewilligungspflicht unterstellt hat; für eine entsprechende Massnahme habe es keine gesetzliche Grundlage gegeben. Zwar sei die alte Düngerbuch-Verordnung geändert und in Art. 6 Abs. 2bis aDüBV eine Bewilligungspflicht für Dünger mit Tiermehl statuiert worden. Diese Bestimmung habe aber lediglich die landwirtschaftlichen Dünger erfasst, weshalb die nichtlandwirtschaftlichen Dünger am 1. Januar 2001 - der unveränderten Regelung der Stoffverordnung entsprechend - weiterhin bewilligungsfrei hätten in Verkehr gebracht werden dürfen. Daran habe alsdann auch das Inkrafttreten des geltenden Rechts am 1. März 2001 nichts geändert, obschon dieses an sich das bewilligungsfreie Inverkehrbringen von Düngern mit tierischen Abfallprodukten generell ausschliesse: Die Übergangsregelung habe ausdrücklich vorgesehen, dass Dünger, die erst gestützt auf das neue Recht bewilligungspflichtig wurden, noch bis zum 30. September 2003 weiterhin ohne Bewilligung abgegeben werden durften (Art. 35 Abs. 2 DüV). 4.1 Das Bundesamt für Landwirtschaft hat im Verfahren vor der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements erklärt, mit Inkrafttreten von Art. 6 Abs. 2bis aDüBV habe es den Begriff "zur Verwendung in der Landwirtschaft" weit ausgelegt und sämtliche Dünger der alten Dünger-Verordnung und der alten Düngerbuch-Verordnung unterstellt. Mithin hat es die neue Regelung tatsächlich auch auf jene Dünger angewandt, welche es zuvor der Stoffverordnung unterstellt gehabt hatte. Nach seinen Angaben sah sich das Bundesamt zu diesem Vorgehen gezwungen, weil nur so die Wirkung der neuen Massnahmen im Kampf gegen BSE "auf ganzer Linie" hätten gewährleistet werden können; eine Revision der Stoffverordnung bis zum 1. Januar 2001 sei aus zeitlichen Gründen nicht machbar gewesen. Die Eidgenössische Rekurskommission für die Staatshaftung hat dem Bundesamt bei der Abgrenzung des Anwendungsbereichs der alten Düngerverordnung und der Stoffverordnung zwar "ein (gewisses) Ermessen" zugestanden. Letztlich hat die Vorinstanz aber offen gelassen, ob sich das beanstandete Vorgehen auf eine genügende gesetzliche Grundlage zu stützen vermochte bzw. ob es eine zulässige Praxisänderung darstellte. Sie hat es nämlich mit Blick auf die polizeiliche Generalklausel von vornherein als bundesrechtskonform betrachtet. 4.2 Die Kritik, welche die Beschwerdeführerin am angefochtenen Entscheid übt, erscheint insoweit nicht unberechtigt, als eine Berufung auf die polizeiliche Generalklausel als solche (vgl. BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f.; 126 I 112 E. 4b S. 118) im vorliegenden Zusammenhang problematisch ist. Wieso allein bezüglich der nichtlandwirtschaftlichen Dünger ein Fall von zeitlicher Dringlichkeit hätte vorliegen sollen, leuchtet nicht ohne weiteres ein und wird von der Vorinstanz auch nicht näher begründet. Zwar wurde die Stoffverordnung vom Bundesrat erlassen, während es sich bei der am 21. Dezember 2000 geänderten alten Düngerbuch-Verordnung um einen Erlass des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements handelte. Es ist jedoch schwer einzusehen, wieso nur die eine, nicht aber die andere Verordnung kurzfristig hätte geändert werden können: Die vom Departement in Art. 6 Abs. 2bis aDüBV eingeführte Regelung stimmt wörtlich mit jener überein, welche der Bundesrat selber nur wenige Tage später (am 10. Januar 2001) als Teil der neuen Dünger-Verordnung erlassen hat. Hinzu kommt, dass die Änderung der einschlägigen Bestimmungen über die Abgabe von Düngern letztlich bloss die Regelung nachvollzog, welche Gegenstand der einen Tag früher erfolgten bundesrätlichen Revision der Vorschriften über die zulässigen Futtermittel bildete (Art. 183 TSV; vgl. Sachverhalt, lit. Ac). Unter diesen Voraussetzungen sollte es dem Bundesrat eigentlich möglich gewesen sein, gleichzeitig mit den übrigen Anpassungen auch die Stoffverordnung entsprechend zu revidieren. Wie es sich damit verhält, kann hier indessen offen bleiben, zumal das Vorgehen des Bundesamts für Landwirtschaft letztlich selbst ohne Revision der Stoffverordnung rechtmässig war. 4.3 Zwar wurden die einschlägigen Bestimmungen für nichtlandwirtschaftliche Dünger, welche an sich nur eine Anmeldepflicht vorsahen, nicht angepasst; das Einführen der streitigen Bewilligungspflicht auf den 1. Januar 2001 lässt sich dennoch auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen. Wie gesehen war es Sache des Bundesamts für Landwirtschaft, zu verhindern, dass für Mensch oder Umwelt gefährliche Dünger abgegeben werden (vgl. E. 2.3). Die einschlägigen Bestimmungen des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung, welche das Bundesamt mit dieser Aufgabe betrauten, beinhalteten nicht bloss eine (abstrakte) Umschreibung von dessen Aufgabenbereich. Vielmehr verschafften sie der Behörde die Kompetenz, gegebenenfalls die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen. Das Bundesamt für Landwirtschaft war damit ermächtigt und verpflichtet, zum Schutz von Mensch und Umwelt in Bezug auf die Zulassung von Düngern auch dann geeignete Vorkehren zu treffen, wenn es die gebotene Massnahme nicht auf eine bestimmte, ausdrückliche Regelung in der Stoffverordnung stützen konnte. Unter welchen genauen Voraussetzungen sich das Bundesamt im Allgemeinen auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung berufen konnte, braucht hier nicht im Einzelnen untersucht zu werden; es steht ausser Frage, dass diese Regelung im vorliegenden Fall anwendbar war: 4.3.1 Als hoch ansteckende und äusserst hartnäckige Tierseuche stellt BSE klarerweise eine nicht unbedeutende Gefahr für die Umwelt dar. Zudem gilt seit Ende der 90er Jahre als sicher, dass auch die beim Menschen erstmals 1996 aufgetretene Variante der Creutzfeldt-Jakob-Krankheit (vCJD) durch eine Ansteckung mit BSE-Prionen ausgelöst wird (vgl. Rogivue/Gottwein/Aguzzi/Glatzel, Transmissible spongiforme Enzephalopathien beim Menschen, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 144 H. 12 S. 688). Ende 2000 waren bereits zahlreiche Massnahmen zur Bekämpfung von BSE ergriffen worden, welche insbesondere die Vernichtung der Kadaver aller erkrankten Tiere, das Verbot der Verfütterung von Tiermehl an Wiederkäuer sowie - seit Mai 1996 - auch die Vernichtung der risikobehafteten Organe sämtlicher geschlachteter Rinder umfassten (vgl. Sachverhalt, lit. A). Als im Herbst 2000 erstmals bei zwei nach dem Mai 1996 geborenen Kühen BSE festgestellt wurde, erwiesen sich diese Vorkehren allerdings in ihrer Gesamtheit als unzureichend. Die Behörden hatten deshalb weiterführende Massnahmen zu ergreifen, welche zwangsläufig rigoros sein mussten; einerseits waren die naheliegenden Vorkehren schon getroffen worden und andererseits war bekannt, dass bereits eine äusserst geringe Menge an infektiösem Material für eine Ansteckung mit BSE ausreicht (offenbar genügt weniger als ein Gramm davon, vgl. Perler/Guidon/Schmidt, Die Bekämpfung der BSE: Ein Prüfstein für den Veterinärdienst, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 144 H. 12 S. 695). Deshalb versuchten die Bundesbehörden, die Gefahr, dass Rinder mit ihrer Nahrung infektiöse Prionen aufnehmen, weiter zu reduzieren. Die wichtigste diesbezügliche Massnahme stellt klarerweise das generelle Verbot dar, Mehle und Extraktionsfette tierischer Herkunft an Nutztiere zu verfüttern. Die Einschränkungen betreffend das Inverkehrbringen von Düngern mit Tiermehl bildeten flankierende Massnahmen hierzu. Ihr Ziel war es, möglichst zu verhindern, dass Rinder auf gedüngten Weiden oder durch Kontamination der Futtermittel im Landwirtschaftsbetrieb versehentlich infektiöses Tiermehl einnahmen. 4.3.2 Gemäss den Auskünften der zuständigen Fachbehörde (Bundesamt für Veterinärwesen), auf welche die Vorinstanz zulässigerweise abstellen durfte, bestand eine - wenn auch geringe - Gefahr, dass sich Rinder über die orale Aufnahme von tiermehlhaltigem Dünger mit BSE ansteckten. Diese Gefahr war zudem nicht zum Vornherein auf Dünger beschränkt, welche für eine landwirtschaftliche Verwendung bestimmt waren und deshalb unter den Geltungsbereich der alten Düngerbuch-Verordnung fielen. Es war ohne weiteres vorstellbar, dass auch Düngerprodukte, die an sich für Zierpflanzen in Hausgärten bestimmt waren, den Weg auf eine Weide finden (sei es direkt oder indirekt) oder anderswie mit dem Futter von Rindern in Kontakt kommen würden. Angesichts der ausserordentlichen Widerstandsfähigkeit der infektiösen Prionen gegen hohe Temperaturen und gegen Umwelteinflüsse generell (vgl. Glatzel/Gottwein/Aguzzi, Prionen als Motor der transmissiblen spongiformen Enzephalopathien, in: Schweizer Archiv für Tierheilkunde 144 H. 12 S. 633, und Perler/Guidon/Schmidt, a.a.O., S. 697) galt es zudem, möglichst jede Kontamination von Erdreich und Wasser mit potentiell gefährlichem Material zu vermeiden. Das Ausdehnen der Bewilligungspflicht auf nichtlandwirtschaftliche Dünger, welche Tiermehl enthalten, drängte sich unter diesen Gesichtspunkten geradezu auf: So konnte vermieden werden, dass auch nach Einführung der Bewilligungspflicht für tiermehlhaltige landwirtschaftliche Dünger noch eine Lücke im Kampf gegen die Verbreitung von BSE-Prionen fortbestand. Zwar wäre nahe gelegen, dass der Verordnungsgeber diese Massnahme selber trifft. Nach dem Gesagten kam jedoch gestützt auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung die entsprechende Kompetenz (subsidiär) auch dem Bundesamt zu. 4.3.3 Die Bewilligungspflicht für nichtlandwirtschaftliche Dünger musste zudem lediglich bis zum Inkrafttreten des geltenden Rechts am 1. März 2001 - mithin bloss während zweier Monate - auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung gestützt werden. Die betreffende Massnahme hielt sich damit in einem engen zeitlichen Rahmen, der den Anwendungsbereich der fraglichen Regelung nicht strapaziert. Ob das Bundesamt die streitige Bewilligungspflicht allenfalls auch direkt auf Art. 9 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (TSG; SR 916.40) hätte stützen können (vgl. BGE 132 II 305 E. 4.2 S. 318 f.), braucht hier nicht näher untersucht zu werden. 4.4 Angesichts dieser Gegebenheiten beruft sich die Beschwerdeführerin vergeblich auf das Übergangsrecht: Zwar durften gemäss Art. 35 Abs. 2 DüV jene Dünger, deren Inverkehrbringen zuvor keine Bewilligung erfordert hatte und die erst mit Inkrafttreten des neuen Rechts bewilligungspflichtig wurden, noch bis zum 30. September 2003 ohne Bewilligung abgegeben werden. Allerdings erfüllten die Produkte der Beschwerdeführerin diese Voraussetzung nicht. Wie gesehen konnten sowohl landwirtschaftliche als auch nichtlandwirtschaftliche Dünger bereits ab 1. Januar 2001 - und mithin schon unter Geltung des alten Rechts - nur noch gestützt auf eine Bewilligung in Verkehr gebracht werden. Dass sich dieser Rechtszustand für jene Dünger, die nicht in den Geltungsbereich der alten Dünger-Verordnung fielen, nicht unmittelbar aus einem Erlass ergab, sondern auf einer vom Bundesamt auf Ziff. 21 lit. a und Ziff. 25 Abs. 1 lit. f des Anhangs 4.5 zur Stoffverordnung gestützten Massnahme beruhte, ändert daran nichts. Im Übrigen steht der Wille des Verordnungsgebers fest, Produkte aus tierischen Abfallstoffen rasch aus den Düngern zu verbannen (bzw. die Abgabe von tiermehlhaltigen Düngern nur noch im Anschluss an eine individuelle Risikobeurteilung zu bewilligen; vgl. unten E. 5.1). Es ist deshalb ohne weiteres anzunehmen, dass er das Übergangsrecht entsprechend angepasst und Art. 35 Abs. 2 DüV anders formuliert hätte, wenn das bewilligungsfreie Inverkehrbringen von nichtlandwirtschaftlichen Düngern nicht schon nach dem alten Recht ausgeschlossen gewesen wäre.