Citation: 1C_445/2019 E. 5.1

5.1. Par site marécageux, on entend un paysage proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de marais; une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique unit les marais au reste du site (art. 23b al. 1 LPN. Selon l'art. 23b al. 2 LPN, un site marécageux est d'une beauté particulière et d'importance nationale lorsqu'il est unique en son genre (let. a) ou fait partie des sites marécageux les plus remarquables, dans un groupe de sites comparables (let. b). La protection a pour but général de sauvegarder les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur beauté particulière et leur importance nationale (art. 23c al. 1 première phrase LPN). Un site marécageux peut comprendre, en plus des éléments essentiels que sont les marais eux-mêmes, divers autres éléments paysagers tels que forêts, eaux et même terrains agricoles exploités intensivement ou habitations. Il importe alors qu'il y ait entre les marais et les environs non marécageux un lien écologique, biologique, culturel, visuel ou historique étroit (OFEFP, Manuel - Conservation des marais en Suisse - Eléments de base, 2002, chapitre 2.1.1, p. 9 ch. 3.2). Ce sont en premier lieu les limites naturelles et bien visibles dans le terrain (crêtes, eaux, lisières notamment) qui sont déterminantes pour définir le périmètre du site dans son ensemble (ATF 127 II 184 consid. 5b-e p. 192 ss; KELLER, Commentaire LPN, 2e éd., 2019, n° 19 ad art. 23b LPN; OFEV, Rapport à l'attention de la CEATE-E concernant des questions factuelles et juridiques sur la protection des marais et des sites marécageux, 2018, p. 4). Il existe une relation visuelle en particulier lorsque les caractéristiques du terrain offrent une certaine unité (BOULAZ, La protection du paysage - Etude de droit fédéral et vaudois, 2017, p. 310). Pour les grands sites marécageux, l'inclusion de surfaces sans beauté particulière est inévitable pour protéger le paysage efficacement. Mais si ces surfaces se situent à la périphérie du site, elles peuvent en être exclues (OFEFP 2002, op. cit., p. 54). Tel est le cas des surfaces intensivement exploitées, qui ne sauraient être exclues du site que si elles se situent en marge de celui-ci ( ibidem, p. 56). La délimitation doit en outre s'orienter en fonction des objectifs de protection. Le rapport final de mise en oeuvre de la protection édité par l'Office fédéral de l'environnement souligne qu'une délimitation sur la base de critères purement visuels ne suffit pas (OFEFP, Inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale - Cahier de l'environnement n° 168, 1992 p. 54). Les travaux parlementaires montrent à l'inverse un large consensus quant au fait que la délimitation du périmètre peut reposer sur des critères autres que purement scientifiques ou techniques (ATF 143 II 241 consid. 7.1 p. 250). En réalité, tous les critères pertinents doivent être pris en compte. Le Conseil fédéral est ainsi autorisé à délimiter largement un site marécageux. Son pouvoir d'appréciation est plus important que celui dont disposent les autorités appelées à statuer sur l'aménagement ou l'exploitation admissibles à l'intérieur du site marécageux déjà défini ( ibidem, consid. 7.4 p. 251). Il peut par exemple y inclure des zones tampons ou des zones sans marais déjà construites. Mais il peut également exclure du périmètre des parties moins significatives, y compris avec des surfaces marécageuses, lorsque les intérêts en présence le justifient ( ibidem, consid. 7.4 p. 251 s.). En effet, si les intérêts opposés à la protection du paysage ne doivent en principe pas constituer un critère pour la qualification du site marécageux, ces intérêts peuvent être pris en considération lorsque plusieurs solutions sont acceptables (OFEV 2018, p. 4). Enfin, le pouvoir d'appréciation du Conseil fédéral n'est pas sans limites. Celui-ci ne peut exclure du périmètre de protection des éléments caractéristiques et essentiels d'un site marécageux (ATF 143 II 241 consid. 7.6 p. 252; 138 II 281 consid. 5.4 p. 290).