Citation: 1C_632/2019 E. 2.1.1

2.1.1. Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. Le Tribunal fédéral n'a pas à déterminer quelle est l'interprétation correcte que l'autorité cantonale aurait dû donner des dispositions applicables; il doit uniquement examiner si l'interprétation qui a été faite est défendable. Par conséquent, si celle-ci ne se révèle pas déraisonnable ou manifestement contraire au sens et au but de la disposition ou de la législation cantonale en cause, elle sera confirmée, même si une autre solution paraît également concevable, voire préférable. De plus, il ne suffit pas que les motifs de la décision attaquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 144 I 318 consid. 5.4 p. 327; 141 III 564 consid. 4.1 p. 566; 138 I 305 consid. 4.3 p. 319). Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (ATF 141 II 169 consid. 3.1 p. 171; 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29; 128 I 113 consid. 3c p. 121). L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 140 I 381 consid. 4.4 p. 386; 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29 s.). Le principe de la légalité est une maxime fondamentale de l'État de droit. La pratique reconnaît dans certains cas particuliers que le consentement de l'administré à la relation juridique peut pallier l'absence d'une base légale (ISABELLE HÄNER, Die Einwilligung der betroffenen Person als Surrogat der gesetzlichen Grundlage bei individuell-konkreten Staatshandlungen, in ZBl 2002 p. 57 s.; MOOR/ FLÜCKIGER/ MARTENET, Droit administratif, vol. I - Les fondements, 3e éd. 2012, p. 729), notamment dans un cadre contractuel (cf. ATF 129 I 161 consid. 2.4 p. 164) ou lorsqu'il est question de l'utilisation d'installations d'infrastructures publiques, l'engagement volontaire dans la relation avec l'administration étant déterminant (HÄNER, op. cit., p. 60). La prévisibilité du droit doit être assurée par le consentement, qui assume les fonctions constitutionnelles du principe de la légalité auquel il se substitue. Dans un tel cas de figure, l'État doit d'office faire connaître, au moyen d'une formulation claire - comme on l'exigerait d'une base légale -, quelles seront les conséquences du comportement ou des actions de l'administré, et non l'inverse. Ainsi, le consentement de l'administré ne peut en principe assouplir l'exigence de la sécurité du droit et se substituer à la loi que si, au moment de ce consentement, son objet est déterminé à l'avance ou du moins suffisamment prévisible de bonne foi, compte tenu de l'ensemble des circonstances ( ibidem, p. 63 s.). Il faut en outre que l'administré ait connaissance du caractère volontaire de son accord, faute de quoi il n'agit pas avec un consentement éclairé. En d'autres termes, celui-ci doit avoir conscience qu'il s'engage sans y être obligé par la loi et que l'autorité ne pourrait l'y contraindre par une action souveraine unilatérale. Le devoir d'information de l'autorité sera à cet égard plus important si le consentement porte sur un rapport juridique établi par voie décisionnelle que si la relation est purement contractuelle ( ibidem, p. 67). La présomption d'un consentement ne doit ainsi être reconnue qu'avec une extrême retenue ( ibidem, p. 68). Les particuliers sont en outre liés par le principe de la bonne foi dans leurs rapports avec les autorités (art. 5 al. 3 Cst.; ATF 143 V 66 consid. 4.3 p. 69; 143 IV 397 consid. 3.4.2 p. 406; 137 V 394 consid. 7.1 p. 403). Ce principe est essentiellement appliqué afin d'éviter la protection de l'abus manifeste d'un droit (ATF 144 II 49 consid. 2.2 p. 52; 131 I 166 consid. 6.1 p. 177; arrêts 1C_478/2011 du 9 février 2012 consid. 2.5; 9C_999/2009 du 7 juin 2010 consid. 6.2), ce même en l'absence de comportement dolosif (ATF 143 III 348 consid. 5.5.1 p. 359; 131 III 430 consid. 2 p. 237; 128 V 236 consid. 4a p. 241). L'une des conséquences de ce principe est l'interdiction des comportements contradictoires. Cette interdiction opposée à un administré équivaut en principe à une péjoration de la situation juridique de celui-ci, de sorte qu'elle doit être appliquée avec retenue - surtout si elle découle d'un comportement passif (ATF 143 V 66 consid. 4.3 p. 69; 137 V 394 consid. 7.1 p. 403; arrêt 1C_478/2011 du 9 février 2012 consid. 2.5).