Citation: 1P.363/2002 07.05.2003 E. 2.3

2.3.1 Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtsetzungszuständigkeiten an die Regierung oder ein anderes Organ zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Stellung der Rechtsunterworfenen schwerwiegend berührt wird. Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie im formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss. Massgebend sind die Umstände im Einzelfall. Allgemein gelten eher strenge Anforderungen, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung von öffentlichrechtlichen Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs bzw. der Verpflichtung mit zu berücksichtigen sind. Auch für wichtige politische Entscheide ist ein formelles Gesetz erforderlich. Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen gängige Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Für bisher unübliche Regelungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz erforderlich (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122 mit Hinweisen). 2.3.2 Wie Ulrich Häfelin/Georg Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, N. 396) darlegen, ist die Abgrenzung der Rechtsnormen, die wegen ihrer Wichtigkeit in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten sein müssen, nicht leicht. Gemäss Art. 164 Abs. 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grundlegenden Bestimmungen unter anderem über die Leistungen des Bundes (lit. e). Neuere Kantonsverfassungen enthalten ebenfalls Aufzählungen von Sachgebieten oder Gegenständen, deren Regelung im Allgemeinen wichtig und deshalb dem Gesetzgeber vorbehalten ist. So gehören gemäss Art. 69 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 zu den grundlegenden und wichtigen Rechtssätzen des kantonalen Rechts, die in der Form des Gesetzes zu erlassen sind, Bestimmungen unter anderem über Zweck, Art und Rahmen von bedeutenden kantonalen Leistungen (lit. c). Häfelin/Müller (a.a.O., N. 397 ff.) erachten für die Umschreibung der Wichtigkeit einer Rechtsnorm vor allem folgende Kriterien als massgebend: - Intensität des Eingriffs: Schwere Eingriffe in die Rechte und Freiheiten der Privaten, insbesondere in deren Freiheitsrechte, müssen von einem Gesetz im formellen Sinn vorgesehen sein; - Zahl der von einer Regelung Betroffenen: Eine Regelung erfordert eher ein Gesetz im formellen Sinne, wenn ein grosser Kreis von Personen davon betroffen ist; - Finanzielle Bedeutung: Regelungen von grosser finanzieller Tragweite müssen eine Grundlage in einem Gesetz im formellen Sinn haben; - Akzeptierbarkeit: Massnahmen, bei denen mit Widerstand der Betroffenen gerechnet werden muss, sollten ihre Grundlage in einem - demokratisch legitimierten - Gesetz im formellen Sinn haben. Zu berücksichtigen ist auch das Flexibilitätsbedürfnis: Regelungen, die ständiger Anpassungen an veränderte Verhältnisse - z.B. an wirtschaftliche Entwicklungen - bedürfen, werden zweckmässigerweise nicht in einem Gesetz im formellen Sinn getroffen, das nur unter grossem Zeitaufwand revidiert werden kann, sondern in einer Verordnung (Häfelin/Müller, a.a.O., N. 402). Der Gesetzgeber trifft die Grundentscheidungen; er legt die grossen Linien fest. Der Verordnungsgeber befasst sich dagegen mit den Details sowie mit denjenigen Fragen, die besondere Fachkenntnisse verlangen (Häfelin/Müller, a.a.O., N. 403). 2.4 Die Beschwerdeführer bringen vor, gemäss § 3 Abs. 3 des angefochtenen Gesetzes würden als Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen jene gelten, die im kantonalen Richtplan als Haupt-, Regional- Sub- oder Kleinzentren bezeichnet seien. Die Bezeichnungen im kantonalen Richtplan seien nicht auf das Gemeindegebiet beschränkt, sondern erfassten mehrere Gemeinden. Eine genaue Zuordnung einer Gemeinde anhand dieses Kriteriums sei daher unmöglich. Die Zuordnung spiele für die Anwendung von § 5 und § 7 Abs. 3 des neuen Gesetzes (horizontaler Finanzausgleich) eine Rolle. Da für eine Gemeinde nicht erkennbar sei, zu welcher Kategorie von Zentren sie gehöre, sei die Regelung nicht genügend bestimmt. Der Einwand ist unbegründet. Aus dem kantonalen Richtplan vom 25. August 1998 (S. 28) ergibt sich für jede Gemeinde, zu welcher Kategorie von Zentren sie gehört. Umfasst ein im Richtplan bezeichnetes Zentrumsgebiet mehrere Gemeinden, gehört jede der betroffenen Gemeinden zur entsprechenden Kategorie. Für den Regierungsrat besteht kein Ermessensspielraum. Soweit die Beschwerdeführer in der Stellungnahme zur Vernehmlassung geltend machen, im Planungsbericht des Regierungsrates vom 21. März 2000 an den Grossen Rat über die Umsetzung des Projekts Gemeindereform würden die Zentren anders umschrieben als im kantonalen Richtplan, gehen ihre Ausführungen an der Sache vorbei. Auf den Planungsbericht vom 21. März 2000 kommt es für die Zuordnung einer Gemeinde nicht an. Gemäss § 3 Abs. 3 des angefochtenen Gesetzes ist insoweit einzig der kantonale Richtplan massgebend.