Citation: 2C_792/2018 E. 9.2

9.2. Pour répondre à cette question, il convient de se demander qui est le débiteur du montant à restituer car, comme on l'a vu ci-dessus, en application de la jurisprudence développée dans l'arrêt 2C_403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.2, l'utilisateur de lait ne constitue qu'une aide administrative permettant à l'Office fédéral de verser les suppléments aux producteurs. Or, cette activité de l'utilisateur de lait ne permet pas de conclure d'emblée à sa situation de débiteur de l'obligation de restitution, respectivement, en l'espèce, à l'obligation pour la recourante de restituer le montant des suppléments perçus. En application des art. 38 s. LAgr, ce sont les producteurs de lait qui sont débiteurs/bénéficiaires des suppléments versés par l'Office fédéral pour le lait transformé en fromage, respectivement pour le lait produit sans ensilage. L'Office fédéral verse les suppléments aux utilisateurs de lait, qui sont tenus de les reverser aux producteurs (art. 6 OSL). Cette activité des utilisateurs de lait a été considérée comme étant purement une aide administrative fournie à la Confédération. Elle doit permettre de faciliter le paiement des suppléments, les risques liés à cette façon de procéder étant d'ailleurs à supporter par la Confédération et pas par les producteurs (arrêt 2C_403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.2). On devrait ainsi conclure de ce qui précède que, dans la mesure où ce sont les producteurs qui sont les bénéficiaires des suppléments, ce sont en principe également eux qui devraient être tenus de les restituer lorsque les conditions de l'art. 171 al. 1 LAgr sont réunies. Une telle solution ne saurait toutefois emporter conviction. En effet, les suppléments de l'art. 39 LAgr sont acquittés pour le lait de non-ensilage transformé en fromage. Or, les producteurs de lait ne transforment pas eux-même le lait en fromage, mais le transmettent aux utilisateurs de lait dans ce but. Ce n'est ainsi qu'ensemble, avec les utilisateurs de lait, que les producteurs peuvent réunir les conditions de l'art. 39 LAgr permettant d'obtenir les suppléments. Les demandes sont d'ailleurs à déposer par les utilisateurs/ transformateurs, qui doivent expliquer au Service administratif la manière dont ils ont utilisé le lait (art. 43 al. 1 let. b LAgr, art. 3 al. 1 OSL). D'un point de vue matériel, les conditions pour l'obtention de suppléments de non-ensilage sont donc aussi bien à réunir auprès des producteurs (production de lait de non-ensilage, art. 39 al. 1 LAgr, art. 2 al. 1 OSL) que des utilisateurs de lait (production de certaines sortes de fromage présentant un certain degré de consistance, art. 39 al. 2 LAgr, art. 2 OSL). Si, après s'être acquitté des suppléments de non-ensilage, l'Office fédéral constate que les producteurs ont fourni du lait d'ensilage, il est alors justifié de leur demander la restitution du supplément perçu à tort. En revanche, lorsque, comme en l'espèce, les suppléments ont été versés à tort en raison d'une condition devant être réunie dans la personne de l'utilisateur de lait que celui-ci n'a pas remplie, il serait injuste d'en demander la restitution aux producteurs, qui n'ont aucune influence sur la condition en cause. Pour cette raison, il convient de préciser la jurisprudence de l'arrêt 2C_403/2017 du 4 décembre 2018 en ce sens que l'utilisateur de lait exerce une double fonction. S'agissant du paiement des suppléments, il agit en tant qu'aide de la Confédération (arrêt 2C_403/2017 du 4 décembre 2018 consid. 3.2). S'agissant en revanche de la fonction de transformateur de lait en fromage, il agit comme aide du producteur pour l'obtention du supplément. Celui-ci ne peut en effet obtenir ce supplément qu'avec le concours de l'utilisateur/transformateur de lait. Par conséquent, lorsque l'utilisateur de lait fait de fausses déclarations en relation avec les conditions qu'il doit remplir pour que le producteur puisse percevoir un supplément de la part de la Confédération, respectivement qu'il ne se tient pas aux déclarations qu'il a faites, alors c'est à lui qu'incombe la responsabilité du versement indu. L'art. 171 LAgr ne nomme d'ailleurs pas expressément le débiteur de la prestation. Ainsi, lorsque des conditions ou des charges n'ont pas été respectées et qu'elles constituent les raisons de l'obligation de restitution, c'est le transformateur de lait qui, en violation de l'art. 43 al. 1 let. b LAgr, doit être considéré comme étant débiteur de l'obligation de restitution, indépendamment du fait de savoir s'il a redistribué les prestations aux producteurs.