Citation: 1A.71/2004 08.03.2005 E. 10

10.1 Die Beschwerdeführerin behauptet, die Abgabedifferenzierung zwischen Reststoff- und Untertagedeponie verletze Art. 18 und Art. 20 des Freihandelsabkommens zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft vom 22. Juli 1972 (FHA; SR 0.632.401). Der Abgabesatz von Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA betreffe ausschliesslich den Abfallexport, weil es die Deponieform in der Schweiz nicht gebe. Der Tarif von Art. 3 VASA insgesamt sei ohne sachlich gerechtfertigten Grund einseitig zu Lasten der Untertagedeponie ausgestaltet. Dadurch werde der Abfallexport in die Untertagedeponie - im Vergleich zur Ablagerung auf der Reststoffdeponie - in verbotener Weise diskriminiert. In diesem Zusammenhang weist die Beschwerdeführerin auch auf Art. 7 Abs. 1 FHA hin, wonach im Warenverkehr mit der Europäischen Gemeinschaft Ausfuhrzölle und Abgaben gleicher Wirkung verboten sind. Diskriminierende Abgaben auf dem grenzüberschreitenden Warenverkehr seien in analoger Weise auch gemäss Art. III und Art. VIII des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 (GATT 1994) verboten. Diese Bestimmungen sind im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 30. Oktober 1947 (SR 0.632.21) enthalten. Dieser Vertrag bildet gemäss Ziffer 1 lit. a des Anhangs 1A.1 des Abkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO) vom 15. April 1994 (SR 0.632.20) einen integrierenden Bestandteil des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens 1994 (GATT 1994). 10.2 Art. 2 FHA umschreibt den Anwendungsbereich des Freihandelsabkommens wie folgt: Dieses Abkommen gilt für Ursprungserzeugnisse der Gemeinschaft und der Schweiz, i) die unter die Kapitel 25 bis 97 des Harmonisierten Systems zur Bezeichnung und Kodierung der Waren fallen, mit Ausnahme der in Anhang I angeführten Waren; ii) die im Anhang II genannt werden; iii) die im Protokoll Nr. 2 genannt werden, unter Berücksichtigung der dort getroffenen Sonderregelungen." Filterasche aus der Kehrichtverbrennung fällt unter Kapitel 26 der Nomenklatur des Harmonisierten Systems bzw. des Schweizerischen Zolltarifs (www.zoll.admin.ch/d/firmen/import/generaltarif_d.pdf; vgl. zur Nomenklatur auch VPB 64/2000 Nr. 10 E. 3a S. 104). Sie gehört zu den in Kategorie Nr. 2621 umschriebenen anderen Schlacken und Aschen. Diese Kategorie wird weder in den Anhängen I und II noch im Protokoll Nr. 2 genannt und ihre Ausfuhr ist zollbefreit. 10.3 Art. 7 Abs. 1 FHA bestimmt, dass im Warenverkehr zwischen der Gemeinschaft und der Schweiz keine Ausfuhrzölle oder Abgaben mit gleicher Wirkung eingeführt werden. Das FHA ist ein reines Handelsabkommen, das nicht wie der EG-Vertrag einen einheitlichen Binnenmarkt mit überstaatlicher Wettbewerbsordnung, sondern bloss eine Freihandelszone schaffen wollte. Der Schweizer Richter hat die Bestimmungen dieses Abkommens grundsätzlich autonom auszulegen und anzuwenden (BGE 118 Ib 367 E. 6b S. 378 mit Hinweisen). Dennoch ist die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu dem vergleichbaren Art. 25 EG-Vertrag (ehemals Art. 12 EWG-Vertrag) nicht unbeachtlich. Diese nimmt an, es liege eine Abgabe mit zollähnlicher Wirkung vor, wenn sie einseitig wegen des Grenzübertritts auferlegt wird (vgl. Hans-Peter Duric, Die Freihandelsabkommen EG-Schweiz: die rechtliche Problematik, 3. Aufl., Freiburg i.B. 1998, S. 58 f.). Nicht unter den Begriff fällt dagegen eine interne Steuer, die sämtliche inländischen und ausgeführten Waren nach gleichen Kriterien erfasst. Diese Grundsätze werden auch im Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 27. Februar 2003 in Sachen Kommission c. Deutschland (EuGH 2003 I S. 2022 ff.) nicht in Frage gestellt. Mit diesem Urteil ist die im deutschen Recht vorgesehene Abgabe auf der Abfallausfuhr zu Gunsten des Solidarfonds Abfallrückführung u.a. wegen Verletzung von Art. 25 EG-Vertrag aufgehoben worden. Jene Abgabe war allerdings nur auf Abfallexporten vorgesehen. Der Abgabesatz für die Untertagedeponie ist aber Bestandteil eines inländischen Steuersystems, mit dem die Ablagerung aller Schweizer Abfälle nach den grundsätzlich einheitlichen Vorgaben des Art. 32e USG belastet wird. Mit der Vorinstanz ist daher zu erkennen, dass die angefochtene Abgabe weder einen Ausfuhrzoll noch eine Abgabe mit gleicher Wirkung im Sinne von Art. 7 Abs. 1 FHA darstellt. 10.4 In einem solchen Fall kann sich hingegen die Frage einer Diskriminierung im Sinne von Art. 18 Abs. 1 FHA stellen. 10.4.1 Gemäss Art. 18 Abs. 1 FHA wenden die Vertragsparteien des Abkommens keine Massnahmen oder Praktiken interner steuerlicher Art an, die unmittelbar oder mittelbar eine diskriminierende Behandlung der Erzeugnisse einer Vertragspartei und gleichartiger Ursprungserzeugnisse der anderen Vertragspartei bewirken. Die Bestimmung untersagt über ihren Wortlaut hinaus eine diskriminierende Behandlung der Ausfuhr von Waren durch das interne Steuerrecht (Duric, a.a.O., S. 85). Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu dem insofern im Wesentlichen entsprechenden Art. 90 EG-Vertrag (ehemals Art. 95 EWG-Vertrag) soll damit die Neutralität der inländischen Abgabesysteme in allen Fällen grenzüberschreitenden Warenverkehrs gewährleistet werden (Duric, a.a.O., S. 85). Das Diskriminierungsverbot zielt somit in die gleiche Richtung wie die verfassungsrechtlich gebotene Wettbewerbsneutralität. Damit keine Diskriminierung vorliegt, sind objektiv gerechtfertigte Unterscheidungen erforderlich (Duric, a.a.O., S. 88). Im Übrigen wird weder dargetan noch ist ersichtlich, dass im vorliegenden Fall der Gehalt des Diskriminierungsverbots gemäss Art. 20 FHA über denjenigen von Art. 18 Abs. 1 FHA hinausgeht. 10.4.2 Der Abgabesatz für die Untertagedeponie gelangt einzig auf Ausfuhrtatbestände zur Anwendung. Es fragt sich, ob der dafür vorgesehene Tarif im Vergleich zu den übrigen Ansätzen, die weniger als halb so hoch sind, mit Art. 18 FHA vereinbart werden kann. Der Unterschied folgt, wie dargelegt, aus der vom BUWAL geltend gemachten unterschiedlichen Höhe der Ablagerungskosten. Dieses in Art. 32e Abs. 2 USG verankerte Kriterium führt nicht zwingend zu einer Höherbelastung der Abfallausfuhr im Vergleich zur inländischen Ablagerung. Somit spricht grundsätzlich nichts dagegen, dass Art. 32e Abs. 2 USG insofern einer staatsvertragskonformen Auslegung zugänglich ist (zu diesem Gebot vgl. BGE 125 II 417 E. 4c S. 424 mit Hinweisen). 10.4.3 Bei den Deponiearten, die in Art. 3 Abs. 2 lit. b VASA erfasst sind, hat der Verordnungsgeber Art. 32e Abs. 2 USG in zulässiger Weise so umgesetzt, dass die Abgabe beim Abfallexport gleich hoch ist wie bei der Ablagerung auf einer inländischen Deponie. Dass der Abgabesatz von Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA noch höher liegt, bedeutet - angesichts der geltend gemachten höheren Ablagerungskosten - grundsätzlich keine Diskriminierung des Abfallexports. Aus den Erläuterungen des UVEK zur VASA vom Februar 2000, Abschnitt 4.1.2, ergibt sich, dass bei der Festlegung der Abgabesätze ein Einnahmetotal von rund 26 Mio. Franken pro Jahr veranschlagt wurde. Dabei sollte der Abfallexport in die Untertagedeponie rund 2 Mio. Franken pro Jahr einbringen. Zur Hauptsache sollten die Einnahmen dagegen mit Abgaben für die Ablagerung in vorwiegend inländischen Reaktordeponien finanziert werden. Es wurde angenommen, dass diese mit 23 Mio. Franken zum geschätzten Ergebnis beitragen würden. Es kann daher nicht gesagt werden, Art. 3 VASA diene hauptsächlich dem Zweck, Einnahmen aus der Abfallablagerung in ausländischen Untertagedeponien bzw. aus dem Abfallexport zu erzielen. Der Verordnungsgeber hat demnach keine Diskriminierung im Sinne von Art. 18 FHA begangen, wenn er zur Bestimmung des Abgabesatzes gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. a VASA ebenfalls massgeblich auf das Kriterium der Höhe der Ablagerungskosten abgestellt hat. 10.5 Die Beschwerde erweist sich demzufolge, soweit eine Verletzung von Art. 7, 18 und 20 FHA geltend gemacht wird, als unbegründet. Dabei ist wiederum die Frage vorzubehalten, ob der Verordnungsgeber den Wert der durchschnittlichen Ablagerungskosten bei der Untertagedeponie - wie auch bei der Reststoffdeponie - in nicht diskriminierender Weise festgesetzt hat (vgl. E. 11). 10.6 Den in diesem Zusammenhang ebenfalls angerufenen Art. III und Art. VIII des GATT 1994 kommt grundsätzlich keine Bedeutung zu, die über die geprüften Bestimmungen des FHA hinausgeht. Bei dieser Sachlage kann offen bleiben, ob sich die Beschwerdeführerin im Hinblick auf die angefochtene Abgabe direkt auf die Bestimmungen des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens vom 30. Oktober 1947 bzw. des GATT 1994 berufen könnte (vgl. Urteil 2A.174/1997 E. 4b/c vom 2. Juni 1998, in: ASA 69/2000 S. 371 f.; Urteil 2A.496/1996 vom 14. Juli 1997 E. 4b, auszugsweise abgedruckt bei Thomas Cottier/ Manfred Wagner, Grundzüge der Weltwirtschaftsordnung, in: Jörg Paul Müller/Luzius Wildhaber, Praxis des Völkerrechts, 3. Aufl., Bern 2001, S. 895 ff., 938). Auf ihre diesbezüglichen Ausführungen ist deshalb nicht näher einzugehen.