Citation: 2C_685/2007 11.02.2008 E. 4

4.1 Die Beschwerdeführerinnen rügen sodann, die Anwendung von § 41 VSG/SO verstosse gegen die Gemeindeautonomie (Art. 109 KV/SO und Art. 50 Abs. 1 BV) sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV). 4.2 Die den solothurnischen Gemeinden im Bereich der Bildung von Volksschulkreisen unbestrittenermassen zustehende Autonomie wird dadurch eingeschränkt, dass der Regierungsrat "sofern dies den Grundsätzen einer vernünftigen Schulplanung entspricht" die Gemeinden zum Zusammenschluss in einem Schulkreis verpflichten und sogar bestehende Schulkreise ändern kann. 4.3 Der Kantonsrat hat dargelegt, dass die seit vielen Jahren andauernde Schulkreisplanung im Bezirk Bucheggberg von den beteiligten Gemeinden allein offensichtlich nicht zu einem erfolgreichen Abschluss gebracht werden könne, weshalb sie als gescheitert zu betrachten sei. Es sei daher unter dem Gesichtswinkel der Gemeindeautonomie nicht unverhältnismässig, wenn der Regierungsrat gestützt auf die von den betroffenen Gemeinden selber erarbeiteten Grundlagen eines der von ihnen entwickelten Modelle zu seinem eigenen gemacht habe. Der Kantonsrat betont, dass die beschlossene Regelung, bis auf zwei, alle Gemeinden im Bezirk Bucheggberg (d.h. 19 Gemeinden) betrifft; es sei daher von einer Gesamtbetrachtung des Bezirks auszugehen. Es liege in der Natur der Sache, dass bei Uneinigkeit der Gemeinden ein getroffener Entscheid nicht zur Zufriedenheit aller ausfallen könne. Der Regierungsratsbeschluss ist damit begründet worden, dass ein Schulkreis aus regionalpolitischen und pädagogischen (Bildungsangebot, Schulentwicklung, Qualitätsentwicklung) sowie insbesondere auch aus finanzpolitischen (wirksame Mittelverteilung) Gründen zu realisieren sei. Der Kanton beteilige sich gerade im Bezirk Bucheggberg mit einem überdurchschnittlich grossen Teil an den Besoldungskosten. Verwiesen wird dazu auf die Planungsarbeiten der VGGB, die klar die Variante A3 als Bestvariante aufzeigten. In dieser Grundlage, die ihren Niederschlag insbesondere im Schlussbericht vom 21. November 2002 gefunden hat, ist näher ausgeführt, die sinkenden Schülerzahlen im Bezirk Bucheggberg erforderten eine Neuorganisation der Primarschule. Die nach dem Volksschulgesetz vorgegebenen durchschnittlichen Klassengrössen von zwanzig Schülern würden nicht mehr erreicht. Mit den vorhandenen vierzehn Kleinschulen müssten mehr Lehrpersonen (35 anstatt 24) besoldet und rund 50 % mehr Schulräume unterhalten werden, als nötig wären. Zudem entsprächen die vorhandenen Schulhäuser in vielen Gemeinden nicht mehr den Anforderungen an einen zeitgemässen Unterricht (z.T. zu kleine Klassenzimmer in baulich schlechtem Zustand, fehlende nötige Spezialräume für Werken, Turnen, Medien- und Musikunterricht, Bibliotheken). Auch eine professionelle Schulleitung fehle. Die Lösung mit einem Schulkreis erlaube eine optimale Klassenbildung (Auffüllen von Klassen, Ausnützung der Schulräume, Ausgleich von schwankenden Schülerzahlen) und sorge für Chancengleichheit für alle Schüler innerhalb des Bezirks sowie die Anhebung des Bildungsangebots auf das Niveau der umliegenden Bezirke. Sie ermögliche eine professionelle Schulleitung und reagiere flexibler auf neue Herausforderungen und Änderungen im Lehrplan. Diese Organisation habe sich zudem bereits für die Oberstufe bewährt, die entsprechend der kantonalen Standortplanung an einem Standort vereinigt werden sollte. Insgesamt erweise sich ein Schulkreis (mit zwei 12-Klassenschulhäusern) als wirtschaftlich, organisatorisch und pädagogisch (insb. volles Angebot an Räumen, Einrichtungen, Freifächern, Spezialunterricht) optimal; nur so könnten alle Räume angeboten und auch finanziert werden. Im Kurzbericht der Arbeitsgruppe vom 24. Mai 2005 wird darauf hingewiesen, dass die durchschnittliche Schülerzahl für Primarklassen auf 22 angehoben werde (vgl. dazu nun § 4 des Reglements des Departements für Bildung und Kultur über die Richtzahlen für die Klassenbestände der einzelnen Schularten und Unterrichtszweige vom 28. Februar 2007, rückwirkend in Kraft gesetzt auf den 1. August 2006), was die bestehenden Probleme der Kleinschulen noch verschärfe. Vordringlich sei die Konzentration der Oberstufe an einem Ort (Schnottwil). Der Kurzbericht befasst sich im Wesentlichen nur mit den Primarschulstandorten (zwei oder drei), die nicht Prozessgegenstand sind; die Bildung eines einzigen Schulkreises wird nach wie vor als beste Lösung und als Entwicklungsziel dargestellt. Es wird zudem die Variante mit zwei Primarschulstandorten in allen Kriterien (Schulbetrieb/Pädagogik, Infrastruktur, Transport, Wirtschaftlichkeit und Schulumfeld/Zeitfaktor) als besser beurteilt, besonders ausgeprägt beim Kriterium Schulbetrieb/Pädagogik. Unter Berücksichtigung dieser schlüssigen Argumente, die nicht nur dem Gebot des haushälterischen Umgangs mit öffentlichen Mitteln (vgl. Urteil 1P.277/2000 vom 26. Oktober 2000 E. 3a), sondern auch den in diesem Bereich allgemein anerkannten Grundsätzen entsprechen (vgl. Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 280 ff.), lässt sich der Beschluss des Regierungsrates bzw. der diesen schützende angefochtene Kantonsratsbeschluss mit überzeugenden sachlichen Gründen vertreten. Die kantonalen Behörden durften ohne Willkür davon ausgehen, die beschlossene Schulkreisbildung entspreche den Grundsätzen einer vernünftigen Schulplanung im Sinne von § 41 Abs. 1 VSG/SO. Der angefochtene Beschluss verletzt daher weder das Willkürverbot noch den Verhältnismässigkeitsgrundsatz. Der Regierungsrat hat denn auch erst nach dem endgültigen Scheitern der Schulplanung im Bucheggberg eingegriffen und über die Bildung des Schulkreises entschieden. Was die Beschwerdeführerinnen dem entgegenhalten, führt zu keiner anderen Beurteilung. Insbesondere ist die Feststellung, der Regierungsrat habe auf die von den betroffenen Gemeinden selber erarbeiteten Grundlagen zurückgegriffen und ein von diesen entwickeltes Modell zu seinem eigenen gemacht, nicht offensichtlich falsch bzw. unhaltbar: Die entsprechenden Grundlagen und Modelle wurden im Auftrag der Gemeindepräsidenten der Gemeinden des Bezirks Bucheggberg erarbeitet; als Vertreter ihrer Gemeinden bestimmten sie die Mitglieder der Arbeitsgruppe. Damit waren die Gemeinden in einer selbstgewählten Form in die Erarbeitung der Grundlagen einbezogen. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerinnen ist auch nach dem zusammenfassenden Kurzbericht der Arbeitsgruppe vom 24. Mai 2005 (S. 11) das angestrebte Entwicklungsziel ein einziger Schulkreis; von einer offensichtlich falschen Feststellung kann diesbezüglich keine Rede sein. Der weitere Einwand, die Vorinstanz habe verkannt, dass Schnottwil nicht mehr Primarschulstandort sein werde, ist nicht zu hören; diese Frage war vom Kantonsrat nicht zu prüfen. Inwiefern mit der Bildung eines einzigen Schulkreises das Verhältnismässigkeitsprinzip verletzt sein soll, legen die Beschwerdeführerinnen nicht dar und ist auch nicht ersichtlich. Dass die Anzahl Schüler im Bezirk Bucheggberg nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen künftig noch kleiner sein wird, lässt die vorgenommene Schulkreisbildung im Ergebnis nicht als unhaltbar erscheinen. Im Übrigen ist auch zu beachten, dass der angefochtene Beschluss von der grossen Mehrheit der betroffenen Gemeinden nicht angefochten und demzufolge akzeptiert worden ist. Deren Interessen waren vom Regierungs- und vom Kantonsrat insbesondere unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit ebenfalls zu berücksichtigen. 4.4 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich für ihre abweichende Auffassung auf die von ihnen getroffene Vereinbarung. In dieser wurde indessen ein ausdrücklicher Vorbehalt künftiger abweichender Entscheide der VGGB aufgenommen, worauf der Kantonsrat zu Recht verweist. Sie steht der angefochtenen, im erklärten Sinne der VGGB erfolgten Schulkreisbildung somit nicht entgegen.