Citation: 2C_139/2009 13.08.2009 E. 5

Selon la recourante, l'autorité précédente aurait omis de constater que le canton de Vaud est le seul en Suisse romande à prélever une taxe affectée à l'assainissement des sites contaminés. S'agissant de la taxe prélevée par le canton de Berne, elle aurait en outre dû préciser que celle-ci ne frappe que les déchets provenant du territoire dudit canton. De l'avis de la recourante, le fait que le canton de Vaud est le seul canton romand à avoir institué une taxe sur le stockage des déchets et qu'en outre cette taxe ne frappe pas leur exportation, viole à plusieurs égards le droit fédéral. 5.1 La recourante fait valoir que, selon l'art. 32e LPE, si le législateur cantonal instaure une taxe sur le stockage des déchets, il doit également imposer leur exportation. Dans la mesure où la loi vaudoise sur l'assainissement des sites pollués exonère de toute taxe l'exportation des déchets, elle serait donc contraire à cette disposition et violerait ainsi le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. S'il indique l'affectation du produit de la taxe cantonale, l'art. 32e al. 6 LPE - comme son alinéa 5 dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 octobre 2006 - ne détermine pas le cercle des contribuables, ni l'objet de la taxe, ni son mode de calcul. Cette retenue du législateur fédéral tient au fait que la faculté de percevoir la taxe en question découle d'une compétence cantonale. Il appartient donc au législateur cantonal de définir les éléments précités, en respectant le principe de la légalité en matière fiscale, tel qu'il est ancré dans la Constitution fédérale (cf. Tschannen, op. cit., no 43 ad art. 32e LPE). Ainsi, d'un point de vue littéral déjà, l'on ne saurait suivre la recourante lorsqu'elle affirme que l'art. 32e LPE impose aux cantons qui choisissent d'instaurer leur propre taxe de faire en sorte que celle-ci frappe aussi bien l'exportation des déchets que leur stockage. En outre, sous l'angle historique, c'est la novelle du 21 décembre 1995 qui a mis sur un pied d'égalité, s'agissant de la taxe fédérale, le stockage et l'exportation de déchets. Or, cette modification de l'art. 32e LPE a laissé l'alinéa relatif à la taxe cantonale inchangé. Le point de vue de la recourante est par conséquent mal fondé. 5.2 En instaurant seul une taxe sur le stockage des déchets, sans se soucier de la législation des cantons voisins, le canton de Vaud aurait porté atteinte au principe de collaboration intercantonale ancré à l'art. 31a LPE. De plus, en instituant une taxe frappant le stockage des déchets mais non leur exportation, il favoriserait l'élimination des déchets produits dans le canton de Vaud dans des installations situées hors de son territoire et empêcherait que les résidus de ce processus d'élimination reviennent dans le canton pour y être stockés dans la décharge exploitée par la recourante. L'introduction de la taxe litigieuse aurait ainsi pour effet d'entraver l'application du droit fédéral sur la planification en matière de déchets. Celui-ci prescrit en effet que les cantons divisent leur territoire en zones d'apport (art. 31b al. 2 et 31c al. 2 LPE) et attribuent chacune d'elles à une installation de traitement des déchets (art. 18 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 10 décembre 1990 sur le traitement des déchets [OTD; RS 814.600]); les cantons doivent veiller à ce que les déchets d'une zone d'apport donnée soient traités dans l'installation à laquelle elle a été attribuée (art. 18 al. 2 OTD). A supposer que, comme le prétend la recourante, le canton de Vaud soit le seul en Suisse romande à percevoir une taxe sur le stockage des déchets, cela n'est pas contraire au principe de collaboration intercantonale prévu à l'art. 31a LPE. Il ressort en effet de la systématique de la loi (voir l'intitulé de la Section 2 dont l'art. 31a LPE fait partie) et du texte de l'art. 31a al. 1 LPE que ce principe s'applique à la planification de la gestion des déchets ainsi qu'à leur élimination. Le principe en question n'implique en revanche pas que les cantons doivent adopter des solutions uniformes s'agissant d'une éventuelle taxe destinée à financer les mesures d'assainissement des sites pollués. En laissant subsister la compétence cantonale de percevoir une telle taxe et en renonçant à harmoniser cette dernière, le législateur fédéral a bien plutôt accepté la création de disparités à cet égard, certains cantons faisant usage de leur compétence alors que d'autres non et les premiers pouvant concevoir la taxe de différentes manières. Lorsqu'elle affirme que le fait que la taxe vaudoise ne frappe pas l'exportation de déchets entraverait l'application des dispositions du droit fédéral prescrivant le découpage du territoire cantonal en zones d'apport, la recourante part du principe que les déchets doivent être autant que possible éliminés sur le territoire du canton où ils sont produits. Or, si ce principe vaut au plan national (cf. art. 30 al. 3 LPE), il ne s'applique pas au plan cantonal, où l'art. 31a prescrit au contraire de collaborer et de planifier la gestion ainsi que l'élimination des déchets au-delà des frontières cantonales (cf. Ursula Brunner, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, op. cit., no 53 ad art. 30 LPE). Par conséquent, il n'y aurait guère de sens qu'un canton perçoive une taxe sur l'"exportation" dans un autre canton des déchets produits sur son territoire. Autre est la question de savoir si un canton qui soumet à une contribution le stockage des déchets devrait traiter de la même manière leur exportation hors de Suisse (cf. ci-après consid. 5.3). Compte tenu de ce qui précède, les griefs de violation de la loi fédérale sur la protection de l'environnement et de ses dispositions d'exécution sont mal fondés. 5.3 Dans la mesure où elle ne frappe pas l'exportation des déchets, la taxe litigieuse serait contraire à l'art. 30 al. 3 LPE, aux termes duquel les déchets doivent être éliminés sur le territoire national. Elle porterait également atteinte aux art. 4 ch. 2 lettre b et ch. 9 lettre a de la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières des déchets dangereux et de leur élimination (conclue à Bâle le 22 mars 1989; entrée en vigueur pour la Suisse le 5 mai 1992; RS 0.814.05). Selon la première de ces dispositions, chaque partie à la Convention doit assurer la mise en place d'installations adéquates d'élimination qui devront, dans la mesure du possible, être situées à l'intérieur du pays, en vue d'une gestion écologiquement rationnelle des déchets dangereux et d'autres déchets en quelque lieu qu'ils soient éliminés. D'après la seconde, les parties à la Convention prennent les mesures requises pour que les mouvements transfrontières de déchets dangereux et d'autres déchets ne soient autorisés que si, entre autres situations, l'Etat d'exportation ne dispose pas des moyens techniques et des installations nécessaires ou des sites d'élimination voulus pour éliminer les déchets en question selon des méthodes écologiquement rationnelles et efficaces. L'art. 30 LPE énonce les principes directeurs du droit des déchets: dans la mesure du possible, leur production doit être limitée (al. 1) et les déchets doivent être valorisés (al. 2); ceux-ci doivent être en outre éliminés d'une manière respectueuse de l'environnement et, "pour autant que cela soit possible et approprié", sur le territoire national. De manière générale, ces principes s'adressent aussi aux législateurs cantonaux (Brunner, op. cit., no 3 ad art. 30 LPE). Relativisé par le principe de l'élimination des déchets d'une manière respectueuse de l'environnement, qui l'emporte sur lui (ATF 131 II 271 consid. 8.6 p. 290), le principe de l'élimination sur le territoire national ou de l'élimination autonome (FF 1993 II 1382) a été introduit par la révision du 21 décembre 1995 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (cf. Brunner, op. cit., nos 7 et 8 ad art. 30 LPE). Il existe donc une connexité non seulement logique, mais encore temporelle entre cette modification et la novelle du 20 juin 1997, qui a modifié l'art. 32e LPE en ce sens que si le Conseil fédéral faisait usage de sa compétence de prélever une taxe sur le stockage définitif de déchets, il devait réserver le même traitement à leur exportation. Or, comme on l'a vu, cette novelle a laissé l'alinéa 5, relatif à la taxe cantonale, inchangé. Cela montre que l'exigence de ne pas traiter, d'un point de vue fiscal, l'exportation des déchets hors de Suisse d'une manière plus favorable que leur élimination en Suisse vaut pour la taxe fédérale, mais non pour la taxe cantonale. La mise en oeuvre du principe de l'élimination sur le territoire national incombe en effet essentiellement au législateur fédéral, notamment parce que ce principe découle de conventions internationales - dont la Convention de Bâle - (cf. Brunner, op. cit., nos 52 et 59 ad art. 30 LPE) auxquelles la Confédération suisse est partie. Au vu de ce qui précède, les griefs de violation de l'art. 30 al. 3 LPE et de la Convention de Bâle sont mal fondés. 5.4 En favorisant l'exportation des déchets et leur stockage hors du canton de Vaud, dans des décharges moins écologiques que celle de la recourante, la taxe litigieuse serait également contraire à l'art. 74 al. 1 et 2 Cst. L'art. 74 al. 1 Cst. attribue à la Confédération une compétence législative globale en matière de protection de l'environnement, en lui donnant un mandat de légiférer (Aubert/Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, no 5 ad art. 74 Cst.). La recourante ne peut rien tirer à son profit de cette disposition. Quant à l'art. 74 al. 2 Cst., il énonce le principe de prévention et celui de la causalité ou du "pollueur-payeur". Cette disposition ne précise cependant pas la portée des principes en question et n'est ainsi pas directement applicable; il appartient au législateur de la concrétiser (Reto Morell, in Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2e éd., 2008, no 17 ad art. 74 Cst.; Aubert/Mahon, op. cit., no 14 ad art. 74 Cst.; voir aussi, s'agissant du principe de la causalité, l'arrêt 2P.266/2003 du 5 mars 2004 consid. 1.1, in DEP 2004 p. 197, RDAF 2005 I p. 601). Partant, la recourante ne peut pas davantage se prévaloir de cette disposition, sans compter qu'elle se borne à affirmer, sans l'établir, que le stockage dans d'autres décharges que la sienne serait moins écologique.