Citation: 2A.40/2005 16.08.2005 E. 6

6.1 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass das Landwirtschaftsrecht seit 1989 Betriebe, welche die Höchstbestandesvorschriften missachten, als nicht bäuerlich einstuft (BGE 118 Ib 536 E. 5a mit Hinweisen), und die Direktzahlungsverordnung seit Einführung von Direktzahlungen vorsieht, dass Betriebe, welche die Tierhöchstbestände überschreiten, von allgemeinen Beiträgen ausgeschlossen sind. Das Landwirtschaftsgesetz in der vorliegend massgebenden Fassung beruht auf dieser Konzeption. 6.2 Art. 70 Abs. 1 LwG in der alten und geltenden Fassung (in Verbindung mit Art. 177 Abs. 1 LwG) überlässt es weitgehend dem Bundesrat, den unbestimmten Begriff "bäuerlich" in den Ausführungsbestimmungen zu konkretisieren bzw. die Ausgrenzung nichtbäuerlicher Betriebe von Direktzahlungen zu normieren (Eduard Hofer, Übersicht über die landwirtschaftlichen Direktzahlungen, Blätter für Agrarrecht 1998, S. 153). 6.2.1 Während Art. 70 Abs. 4 LwG zwingende Voraussetzungen bzw. Auflagen für die Beanspruchung von Direktzahlungen aufzählt, lässt aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG dem Bundesrat einen grossen Spielraum, ob und gegebenenfalls welche weiteren Auflagen er in den Ausführungsbestimmungen an die Ausrichtung von Direktzahlungen sowie welche Folgen er an die Verletzung der Auflagen knüpfen will. Unter "Auflagen" im vorliegenden Zusammenhang sind nicht Nebenbestimmungen von Verfügungen zu verstehen, da der Bundesrat gestützt auf das Landwirtschaftsgesetz selbst keine Verfügungen, sondern nur Ausführungsbestimmungen zum Landwirtschaftsgesetz erlassen kann, und der Vollzug des Gesetzes grundsätzlich den Kantonen obliegt (Art. 178 Abs. 1 LwG). "Auflage" im Sinne von aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG bedeutet vielmehr, dass der Bundesrat die Ausrichtung von Direktzahlungen an Verpflichtungen zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen, wie sie sich etwa aus anderen Gesetzen oder Verordnungen ergeben können, knüpfen kann. Insofern dient die weite Kompetenzdelegation in aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG dazu, die Direktzahlungen nötigenfalls über den einfacheren Verordnungsweg von der Einhaltung weiterer Auflagen abhängig zu machen. Art. 2 Abs. 2 lit. c DZV verweist lediglich auf die Höchstbestandesverordnung. Er begründet keine neue Pflichten, sondern stellt nur einen Zusammenhang zwischen dem Anspruch auf Direktzahlungen und der Einhaltung geltender Pflichten her. Die Delegationskompetenz zum Erlass allgemeiner Auflagen für die Ausrichtung von Direktzahlungen gemäss aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG (in Verbindung mit Art. 177 Abs. 1 LwG) umfasst nicht nur die Berechtigung zur Normierung der Kürzung der Beiträge bei Verletzung von Auflagen, sondern auch zur Regelung ihres gänzlichen Ausschlusses. Im Unterschied zur Voraussetzung oder Bedingung hängt bei der Auflage die Ausrichtung der Beiträge zwar nicht zwingend von ihrer Erfüllung ab, doch räumt aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG dem Bundesrat wie schon ausgeführt einen sehr weiten Gestaltungsspielraum bei der Umsetzung ein. Der Gesetzgeber hat den Entscheid, ob und gegebenenfalls welche Folgen im Verordnungsrecht an die Nichteinhaltung bestimmter Auflagen geknüpft werden sollen, vollständig an den Bundesrat delegiert und damit Art. 70 Abs. 4 LwG ergänzt. Die Ermächtigung im Gesetz schliesst mangels einschränkender Regelung und gegenteiligem, klar zum Ausdruck gebrachtem Willen des Gesetzgebers auch die Befugnis mit ein, generell den Ausschluss der Beitragsberechtigung im Falle der Verletzung bestimmter Auflagen vorzusehen. Der Bundesrat hat diese in Bezug auf die Einhaltung der Höchstbestandesgrenzwerte in Art. 2 Abs. 2 lit. c DZV entsprechend wahrgenommen und damit die Einhaltung der Auflagen zur Voraussetzung oder Bedingung für die Ausrichtung von Direktzahlungen erhoben. Diese Regelung hält sich an die Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse. 6.2.2 Art. 70 Abs. 2 - 5 LwG in der hier massgebenden Fassung legen entgegen der Auffassung der Vorinstanz die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen nicht abschliessend fest. Solches lässt sich den Materialien, wie dargelegt, nicht entnehmen. Die genannten Normen regeln denn auch Unterschiedliches. Während aArt.70 Abs. 5 LwG beispielsweise den Bundesrat verpflichtet, für den Bezug von allgemeinen Direktzahlungen und Ökobeiträgen bestimmte Grenzwerte in Bezug auf die dort aufgezählten Punkte aufzustellen, gibt ihm aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG (heute: Art. 70 Abs. 6 lit. c LwG) die Befugnis, die Ausrichtung der Beiträge mit Auflagen zu verknüpfen. 6.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Bundesrat die ihm von aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG zugewiesene Kompetenz ausgehend vom Sinn und Zweck der allgemeinen Direktzahlungen und der Tierhöchstbestände sowie von der damals anerkannten Verbindung beider Konzepte und dem Ziel der Unterstützung bäuerlicher Betriebe durch allgemeine Direktzahlungen (vgl. oben E. 4) wahrgenommen hat, indem er in Art. 2 Abs. 2 lit. c DZV verankerte, dass Bewirtschafter, deren Tierbestände die Grenzen der Höchtsbestandesverordnung überschreiten, keine Direktzahlungen erhalten. Er hat damit solchen Betrieben sinngemäss die Eigenschaft als "bäuerlich" abgesprochen. Angesichts des dem Bundesrat durch aArt. 70 Abs. 1 und Abs. 6 lit. b LwG eingeräumten, sehr weiten Ermessensspielraums für die Regelung weiterer Beitragsschranken auf Verordnungsebene liegt dies im Rahmen der Delegation. Art. 2 Abs. 2 lit. c DZV dient der Festigung bäuerlicher Betriebe sowie der Verhinderung von Tierfabriken und kann sich somit auf sachliche Gründe stützen. Die Verordnungsbestimmung ist auch nicht aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig. Da X.________ die Tierhöchstbestände um 40 Prozent überschritt, braucht nicht geprüft zu werden, ob es mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar wäre, Bewirtschafter, welche die Tierhöchstbestände nur geringfügig oder nur für kurze Zeit überschreiten, für das betroffene Jahr vollständig von Direktzahlungen auszuschliessen.