Citation: 2P.266/2003 05.03.2004 E. 3

3.1 Gemäss Art. 60a GSchG und Art. 32a USG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen bzw. für die Entsorgung der Siedlungsabfälle mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden (verursachergerechte und kostendeckende Kausalabgaben). Das Gesetz nennt eine Reihe von Kriterien, welche bei der Festsetzung derselben beachtet werden müssen. Bei der Ausgestaltung der Abgaben sind u.a. die Art und die Menge des erzeugten Abwassers bzw. des übergebenen Abfalles zu berücksichtigen (Art. 60a Abs. 1 lit. a GSchG; Art. 32a Abs. 1 lit. a USG). Das in den genannten beiden Gesetzesbestimmungen zum Ausdruck kommende Verursacherprinzip muss an sich für alle Abgaben gelten, die zur Deckung der Aufwendungen für die Abwasser- und Abfallentsorgung erhoben werden, d.h. auch für allfällige einmalige Abgaben (Beiträge, Anschlussgebühren); doch entfaltet es seine Wirkung naturgemäss vor allem bei den periodischen Benützungsgebühren (vgl. Urteil 2P.78/2003 vom 1. September 2003, E. 3.6). Das Gesetz verlangt nicht, dass die Abwasser- bzw. die Kehrichtentsorgungsgebühren ausschliesslich proportional zur effektiv produzierten Menge des Abwassers oder des erzeugten Abfalles erhoben werden, doch muss zwischen den Benützungsgebühren und dem Ausmass der Beanspruchung der Entsorgungseinrichtung ein gewisser Zusammenhang bestehen; die Abgabenhöhe muss eine Abhängigkeit zur Abfall- oder Abwassermenge aufweisen, was eine Schematisierung dieses Faktors aber nicht ausschliesst (BGE 129 I 290 E. 3.2 S. 296 f.; 128 I 46 E. 5b/bb S. 55 f., je mit Hinweisen; Ursula Brunner, in: USG-Kommentar, N. 41 zu Art. 32a USG; kritisch gegenüber einer zu weitgehenden Pauschalierung: Frick, a.a.O., S. 75 f. sowie S. 178 f.). Periodische Abwasser- oder Abfallentsorgungsgebühren, welche sich ausschliesslich nach dem Gebäudeversicherungswert einer Liegenschaft richten, erachtet das Bundesgericht als mit Art. 60a GSchG (BGE 128 I 46) bzw. mit Art. 32a USG (Urteil 2A.249/1999 vom 25. Mai 2000, E. 4; vgl. auch Urteil 2P.380/1996 vom 28. Januar 1998, publ. in: URP 1998 S. 739 ff., E. 2b) unvereinbar. 3.2 Dass Benützungsgebühren einen Bezug zur tatsächlichen Inanspruchnahme der betreffenden Einrichtung haben müssen, ergibt sich schon aus dem für Kausalabgaben geltenden Äquivalenzprinzip sowie aus dem Gebot der Rechtsgleichheit. In welcher Form dieser Bezug zur tatsächlichen Inanspruchnahme hergestellt wird und in welchem Ausmass diese Abhängigkeit bestehen soll, liegt weitgehend in der Gestaltungsfreiheit des jeweiligen Gesetzgebers. Da die Infrastruktur für die Abfall- und Abwasserentsorgung unabhängig von der tatsächlichen Inanspruchnahme durch die einzelnen Liegenschaften aufrechterhalten werden muss, darf ein Teil der damit verbundenen Aufwendungen den Benützern durch eine mengenunabhängige Grundgebühr (Bereitstellungsgebühr) überbunden werden (Urteil 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996, publ. in: URP 1997 S. 39 ff., E. 4; Urteil 2P.259/ 1996 vom 4. August 1997, E. 3c; 2P.380/1996 vom 28. Januar 1998, publ. in: URP 1998 S. 739 ff., E. 2a; Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in: URP 1999 S. 54 ff. und 61; Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in: URP 1999 S. 561; Benoît Revaz, Financement de l'élimination des déchets: Principes et couverture des taxes d'élimination, in: URP 1999 S. 316; Brunner, a.a.O., N. 83 ff. zu Art. 32a USG; Frick, a.a.O., S. 182 f.; Peter Steiner, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht, Band 15/Schriftenreihe zum Umweltrecht, Zürich 1999, S. 103 f. und 297 ff., insbesondere S. 299 f.; Botschaft zur Änderung des GSchG, in: BBl 1996 IV 1223, 1229 f. sowie 1234 f.; Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft [BUWAL] betreffend verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen, Bern 2001, S. 21 ff.). Was das Verhältnis zwischen solchen Grundgebühren und mengenabhängigen Gebühren anbelangt, so wird für den Bereich der Kehrichtentsorgung postuliert, dass dieses ungefähr der Relation zwischen fixen und mengenproportionalen Kosten entsprechen solle (Huber-Wälchli, a.a.O., S. 55 f.; Brunner, a.a.O., N. 83 zu Art. 32a USG; Frick, a.a.O., S. 184). Nach Huber-Wälchli (a.a.O., S. 56) machen bei der Kehrichtentsorgung die mengenunabhängigen Kosten im Allgemeinen etwa einen Drittel der gesamten Entsorgungskosten aus. Das BUWAL (Richtlinie, a.a.O., S. 25) empfiehlt für die Kehrichtentsorgung eine Mengengebühr, welche 40-70 % der Gesamtkosten deckt. Die Abwasserentsorgung weist eine andere Kostenstruktur auf. Ein Grossteil der Aufwendungen entfällt auf die Erstellung der Anlagen, wofür allerdings, anders als bei der Kehrichtentsorgung, von den Grundeigentümern regelmässig einmalige grössere Abgaben in Form von Beiträgen (Vorzugslasten) und Anschlussgebühren erhoben werden. Ähnlich verhält es sich bei der Wasserversorgung. Auch bei diesen durch die Notwendigkeit von Erstellung und Betrieb von Leitungsnetzen gekennzeichneten Einrichtungen decken die Grundgebühren in der Regel ebenfalls einen niedrigeren Kostenanteil als die mengenabhängigen Gebühren (so betreffend Abwasserentsorgung: Karlen, a.a.O., S. 556, 561 f., mit Hinweis auf einschlägige Richtlinien). Als mögliche Anknüpfungspunkte für die Bemessung der Grundgebühr werden genannt: Nutzfläche, umbauter Raum oder Anzahl Wohnräume der Liegenschaft, evtl. Gebäudeversicherungswert (Huber-Wälchli, a.a.O., S. 55; Karlen, a.a.O., S. 558 ff; Revaz, a.a.O., S. 316; Hansjörg Seiler, in: Kommentar USG, N. 118 zu Art. 2 USG; vgl. auch Urteil 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996, E. 4b; Richtlinie BUWAL, a.a.O., S. 22 f.; kritisch: Frick, a.a.O., S. 184). Die Grundgebühr soll - als "Bereitstellungsgebühr" - berücksichtigen, wieviel Abfall (oder Abwasser) von der betreffenden Liegenschaft wahrscheinlich anfällt oder anfallen könnte (so für den Bereich der Kehrichtentsorgung: Huber-Wälchli, a.a.O., S. 55; für den Bereich der Wasserversorgung und Abwasserentsorgung: Werner Spring/Rudolf Stüdeli, Die Finanzierung kommunaler Abwasseranlagen, Schriftenfolge Nr. 41/Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Bern 1985, S. 55 f.; Rudolf Stüdeli, Bericht über Grundeigentümerbeiträge und Gebühren an Erschliessungsanlagen, Schriftenfolge Nr. 18/Schweizerische Vereinigung für Landesplanung, Bern 1975, S. 64 f. und 72). Der Kostenfaktor der möglichen Spitzenbelastungen, welche die Dimensionierung der Anlagen beeinflussen, wird im Bereich der Abwasserentsorgung und der Wasserversorgung allerdings bereits durch die einmaligen Beiträge und/oder Anschlussgebühren erfasst, welche die Grundeigentümer regelmässig zu leisten haben. 3.3 Im vorliegenden Fall belaufen sich die mengenunabhängigen Grundgebühren, welche gemäss dem vorgesehenen Kriterium des Gebäudeversicherungswertes zu bezahlen sind, gemäss unbestrittener Darstellung der Beschwerdeführerin insgesamt auf über 95 % (2001) bzw. auf über 92 % (2002) des Gesamtbetrages (Wasser: 86,8 % [2001] bzw. 89 % [2002]; Abwasser: 96,1 % bzw. 96,5 %; Kehricht: 100 % bzw. 86,3 %). Ob eine Gebührenordnung, welche bei Liegenschaften mit hohem Gebäudeversicherungswert die tatsächliche Inanspruchnahme der Abfall- und Abwasserentsorgung nur noch in ganz nebensächlichem Ausmass erfasst und zu einer einseitigen Belastung mit hohen festen Grundgebühren führt, mit den Vorgaben der Art. 32a USG und Art. 60a GSchG bzw. mit dem dort festgelegten Verursacherprinzip noch vereinbar ist, erscheint zumindest zweifelhaft; der mit der Abgabe anzustrebende Lenkungseffekt ist in solchen Fällen nicht mehr gegeben. Anders könnte es sich höchstens dann verhalten, wenn eine Liegenschaft nur wenige Tage im Jahr bewohnt wird und die variablen Kosten wegen eines weit unterdurchschnittlichen Wasserverbrauchs (bzw. Kehrichtanfalls) gegenüber der Grundgebühr ausserordentlich niedrig ausfallen, wofür vorliegend jedoch keine Anhaltspunkte bestehen. Die Frage kann aber offen bleiben, da die beanstandete Regelung jedenfalls mit den allgemeinen verfassungsrechtlichen Anforderungen, denen Kausalabgaben zu genügen haben, nicht vereinbar ist. Periodische Benützungsgebühren für die Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrichtung müssen dem - vorab aus dem Willkürverbot ableitbaren - Äquivalenzprinzip Rechnung tragen, d.h. die erhobene Gebühr darf nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis zum objektiven Wert der bezogenen Leistung stehen und muss sich in vernünftigen Grenzen bewegen (BGE 128 I 46 E. 4a S. 52; 126 I 180 E. 3a/bb S. 188; Urteil 2P.117/2003 vom 29. August 2003, E. 4.3.1, je mit Hinweisen). Sodann muss die Abgabe vor dem Gleichbehandlungsgebot standhalten und darf zu keinen Unterschieden in der Belastung führen, die sich sachlich nicht mehr begründen lassen (vgl. BGE 125 I 1 E. 2b S. 3 ff. mit Hinweisen). Der Gebäudeversicherungswert ist für die Festsetzung der Grundgebühr solange ein vertretbares Kriterium, als er die Grösse der Liegenschaft und damit das Ausmass deren möglicher Nutzung zum Ausdruck bringt, von der auch die mutmassliche (wahrscheinliche oder maximal zu erwartende) Inanspruchnahme der öffentlichen Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen abhängt, welche nach dem Gesagten durch die Grundgebühr (als Bereitstellungsgebühr) pauschal abgegolten werden darf (vgl. zur ähnlichen Rechtslage bei Bemessung der Grundgebühr nach der Anzahl Zimmer pro Wohneinheit: Urteil 2A.403/1995 vom 28. Oktober 1996, publ. in: URP 1997 S. 39 ff., E. 4b und 4c). Dieser Zusammenhang besteht dann nicht mehr, wenn die Höhe des Gebäudeversicherungswertes durch Besonderheiten der Baute bedingt ist und nicht das mögliche Ausmass der entsorgungsrelevanten Nutzung zum Ausdruck bringt. 3.4 Gemäss Feststellung im ersten Urteil des Verwaltungsgerichts vom 9. Juli 2002 entspricht der Wasserverbrauch der Liegenschaft der Beschwerdeführerin (2001: 306 m3, 2002: 273 m3) - und damit auch die Abwassererzeugung - demjenigen eines durchschnittlichen Haushaltes. In diesem Rahmen dürfte auch der anfallende Kehricht liegen. Die Liegenschaft der Beschwerdeführerin umfasst gemäss den Feststellungen des Verwaltungsgerichts indessen eine Gesamtwohnfläche von rund 850 m2 (Angestelltenwohnung und Luftschutzraum eingeschlossen), was weit über der Wohnfläche eines durchschnittlichen Haushaltes liegt. Dies vermag eine höhere Grundgebühr, auch wenn die gegenwärtige tatsächliche Nutzung derjenigen eines Durchschnittshaushaltes entspricht, durchaus zu rechtfertigen. Das Verwaltungsgericht geht aufgrund eines Vergleiches der Wohnflächen davon aus, die potentielle Belastung der Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen durch die Liegenschaft der Beschwerdeführerin entspreche der potentiellen Belastung durch acht durchschnittliche 4 ½-Zimmerwohnungen; und da in St. Moritz auf eine solche "Einheit" für Wasser, Abwasser und Abfall jährlich insgesamt Fr. 1'182.-- entfielen, erscheine die für das Haus der Beschwerdeführerin erhobene jährliche Abgabe (von rund Fr. 7'200.--) nicht als übersetzt, da sie noch unter dem achtfachen Durchschnittsbetrag für eine 4 ½-Zimmerwohnung liege. Diese Argumentation vermag nicht zu überzeugen: Auch wenn die Liegenschaft der Beschwerdeführerin eine sehr grosse Wohnfläche aufweist (665 m2, verteilt auf zehn Zimmer) und neben einem bewohnbaren Luftschutzraum noch eine kleine Angestelltenwohnung umfasst, so liegt doch auf der Hand, dass die für die Bestimmung der Grundgebühr massgebende objektiv mögliche Nutzungsintensität nicht das unterstellte Ausmass erreicht. Als Bereitstellungsgebühr muss sich die Grundgebühr nach den objektiven Nutzungsmöglichkeiten richten, die sich hier wohl am ehesten nach Anzahl und Zweck der vorhandenen Räume bemessen lässt. Die Berechnung der Grundgebühr allein nach dem Gebäudeversicherungswert hat den Vorteil der Einfachheit und leichten Praktikabilität für sich. Sie hat aber zur Folge, dass Einfamilienhäuser wegen der höheren Baukosten tendenziell stärker belastet werden als Mehrfamilienhäuser, bei welchen mit günstigeren Versicherungswerten eine intensivere Nutzung möglich ist, was zu entsprechend höheren Grundgebühren Anlass geben müsste. Dieser Nachteil kann, solange sich seine Auswirkungen in Grenzen halten, weil die Grundgebühr sich nach einem niedrigen Satz bestimmt und damit im Verhältnis zum mengenabhängigen Teil so oder so niedrig bleibt, in Kauf genommen werden. Die in der Gemeinde St. Moritz geltende Regelung mag in der Grosszahl der Fälle zu Grundgebühren führen, die sich in der gleichen Grössenordnung halten wie die mengenabhängigen Gebühren und insofern sowohl Art. 32a USG und Art. 60a GSchG wie auch dem Äquivalenzprinzip ohne weiteres zu genügen vermögen. Sie kann jedoch, wie der vorliegende Fall zeigt, bei luxuriösen Liegenschaften mit hohem Gebäudeversicherungswert unhaltbare Ergebnisse zeitigen, indem der Gebäudeeigentümer mit übersetzten Grundgebühren belastet wird, die offensichtlich nicht der tatsächlichen Nutzungsmöglichkeit entsprechen und ihn gegenüber Eigentümern normaler Gebäude mit gleichem Abfall- und Abwassererzeugungspotential, aber weit niedrigerem Versicherungswert rechtsungleich belasten. Der blosse Umstand, dass Eigentümer luxuriöser Liegenschaften in der Regel wirtschaftlich leistungsfähiger sind, vermag diese Ungleichbehandlung nicht zu rechtfertigen. Die Erfassung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit ist Aufgabe des Steuerrechts; Kausalabgaben sind demgegenüber anhand objektiver Gesichtspunkte zu bemessen, was umso mehr gilt, wenn eine Kostenüberbindung nach dem Verursacherprinzip zu erfolgen hat (Brunner, a.a.O., N. 88 zu Art. 32a USG, mit Hinweisen; Frick, a.a.O., S. 37, 50 f. und 89). Was die Gemeinde einwendet, überzeugt nicht: Wohl dürfen die möglichen Spitzenbelastungen, welche von den einzelnen Liegenschaften ausgehen können und auf die fixen Kosten der Versorgungs- und Entsorgungseinrichtungen einen Einfluss haben, bei der Bemessung der Grundgebühr berücksichtigt werden, doch wird eine allein nach dem Gebäudeversicherungswert berechnete Grundgebühr den Verhältnissen nicht gerecht, wenn dieser Wert die möglichen Spitzenbelastungen und den damit verbundenen Bereitstellungsaufwand nicht wirklich zum Ausdruck bringt. Der Bereitstellungsaufwand muss auf die Benützer nach einem rechtsgleichen Massstab verteilt werden und zu den mengenabhängigen Gebühren, welche die normale Nutzung der Liegenschaft mit sich bringt, in einem vernünftigen Verhältnis stehen. Das ist hier für alle drei in Frage stehenden Benützungsgebühren (Abwasser, Abfall und Wasser) nicht der Fall. 3.5 Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher wegen Verletzung von Art. 8 BV (Gleichbehandlung) und Art. 9 BV (Willkür, Verstoss gegen das Äquivalenzprinzip) gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist, und das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 26. August 2003 ist aufzuheben. Es ist Sache des Verwaltungsgericht bzw. der Gemeinde, über die Gebührenpflicht der Beschwerdeführerin nach Massgabe der vorstehenden Erwägungen neu zu befinden.