Citation: 2P.86/1999 29.06.2000 E. 2

2.- a) aa) Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlageist im Abgaberecht ein verfassungsmässiges Recht, dessen Verletzung unmittelbar gestützt auf Art. 4 aBV mitstaatsrechtlicher Beschwerde geltend gemacht werden kann. Öffentliche Abgaben bedürfen in der Regel der Grundlage ineinem formellen Gesetz, d.h. in einem üblicherweise dem Referendum unterstellten Erlass. Vom Parlament alleinbeschlossene Akte genügen dem Erfordernis, wenn dieanwendbare kantonale Verfassungsordnung dies zulässt, dadie Kantone von Bundesrechts wegen nicht gehalten sind, ihre Gesetze dem Referendum zu unterstellen (BGE 124 I 216 E. 3a S. 218 mit Hinweisen). Seit jeher hat das Bundesgericht daneben das durch sämtliche Kantonsverfassungen garantierte Prinzip der Gewaltentrennung als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Sein Inhalt ergibt sich aus dem jeweiligen kantonalen Recht, wobei das Bundesgericht die Auslegung dereinschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin prüft (BGE124 I 216 E. 3 S. 218 f.; 121 I 22 E. 3a S. 25 mit Hinweisen); grundsätzlich mit freier Kognition beurteilt esdie Frage der bundesverfassungsrechtlichen Zulässigkeit der Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen (BGE 121 I 22 E. 3a S. 25). bb) Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegungeiner Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss eszumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstandder Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen, dochsind diese Anforderungen für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert, soweit das Mass der Abgabe durchüberprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien(Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird undnicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktionerfüllt (BGE 124 I 11 E. 6a S. 19; 123 I 248 E. 2 S. 249, 254 E. 2a S. 255; 122 I 279 E. 6a S. 289, 305 E. 5a S. 311f. ). Der Umfang des Legalitätsprinzips ist je nach der Natur der Abgabe zu differenzieren (BGE 121 I 230 E. 3g/aa S. 238, mit Hinweis). Das Prinzip darf weder seines Gehaltsentleert, noch andererseits in einer Weise überspanntwerden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (BGE 120 Ia 1 E. 3c S. 3). Bei Kausalabgaben, auch bei kostenunabhängigen, kann ihmbereits Genüge getan sein, wenn das formelle Gesetz diemaximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt(BGE 121 I 230 E. 3g/aa S. 238 mit Hinweisen). Kanzleigebühren sind wegen ihrer meist geringen Höhe vom Erfordernis der gesetzlichen Grundlage weitgehendausgenommen (BGE 112 Ia 39 E. 2a S. 44). Umgekehrt müssenandere öffentliche Abgaben, wenn nicht notwendigerweise inallen Teilen im formellen Gesetz, so doch in genügender Bestimmtheit zumindest in rechtssatzmässiger Formfestgelegt sein (Erfordernis des Rechtssatzes). Die Voraussetzungen für die Erhebung der Abgabe müssen in deneinschlägigen Rechtssätzen so umschrieben sein, dass derrechtsanwendenden Behörde kein übermässiger Spielraumverbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Bürgervoraussehbar sind. Auch insofern hangen die Anforderungenvon der Natur der jeweiligen Materie ab (BGE 123 I 248 E. 2 S. 249 f. mit Hinweisen); das Gleiche gilt für die Frage, ob und wieweit das Kosten- und Äquivalenzprinzip im Einzelfall die gesetzliche Grundlage tatsächlich zuersetzen vermag (BGE 123 I 254 E. 2b/bb u. cc S. 256). b) Die gestützt auf das Legalitätsprinzip im Abgaberechtund das Prinzip der Gewaltentrennung erhobene Kritik der Beschwerdeführer überzeugt nicht, soweit sie überhauptrechtsgenügend begründet wird: aa) Nach § 146 des vom Kantonsrat erlassenen Gebührentarifs erhebt die Amtsschreiberei für die Errichtung und Aufteilung eines Grundpfandrechts oder die Erhöhung einer Pfandsumme3 Promille von den ersten 500'000 und 2 Promille von denfolgenden 500'000 Franken. Auf dem 1 Million Frankenübersteigenden Teil der Pfandsumme ist 1 Promillegeschuldet. Die zu entrichtende Abgabe beträgt auf jeden Fall mindestens Fr. 100. - und höchstens Fr. 6'000. -. Diebeanstandete Gebührenregelung legt damit die geschuldete Abgabe zum Vornherein rechtssatzmässig klar und für die Pflichtigen voraussehbar fest. Der Gebührentarif stütztsich seinerseits auf § 371 des solothurnischen Gesetzes vom4. April 1954 über die Einführung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches vom 4. April 1954 (EGzZGB/SO), wonach der Kantonsrat im Gebührentarif die von den administrativen undrichterlichen Behörden zu erhebenden Gebühren und Kostenansätze sowie die Entschädigungen für Verteidiger, Fürsprecher, Notare, Prozessparteien, Zeugen, Sachverstände, Liquidatoren, Übersetzer und andere Hilfspersonen im richterlichen und administrativen Verfahren festlegt (§ 371 EGzZGB/SO in seiner Fassung vom20. Mai 1979). Zwar ergibt sich daraus nicht, wie die Abgabe zu bemessen ist, doch begrenzen das Kostendeckungs-und Äquivalenzprinzip insofern die staatlichen Befugnisse. Der Kreis der Pflichtigen und der Gegenstand der Abgabesind ihrerseits unmittelbar durch den bundesrechtlichen Begriff der öffentlichen Beurkundung konkretisiert undbedürfen deshalb keiner eigenen Regelung auf kantonaler Ebene mehr (CHRISTIAN BRÜCKNER, Schweizerisches Beurkundungsrecht, Zürich 1993, Rz. 3517). bb) Die Beschwerdeführer verkennen, dass für die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen durch den Gesetzgeber an das Parlament nicht die gleichen Massstäbegelten wie bei einer solchen an die Exekutive. Art. 6 Abs. 2 aBV verlangt, dass die Kantonsverfassungen "die Ausübungder politischen Rechte nach republikanischen(repräsentativen oder demokratischen Formen) sichern". Dasbedeutet lediglich, dass die Organisation der Rechtsetzungin den Kantonen nach den Grundsätzen der direkten oderindirekten Demokratie zu erfolgen hat. Ausschliesslich ausdem kantonalen Verfassungsrecht ergibt sich, inwieweit die Aktivbürgerschaft im Gesetz ihre Rechte durch Delegationauf das kantonale Parlament übertragen darf (Urteil des Bundesgerichts vom 8. August 1989, E. 2b, veröffentlichtin: ZBGR 72/1991 S. 310 ff.; BGE 99 Ia 535 E. 4 S. 542 f.;106 Ia 201 E. 2 S. 202 ff.; PETER SALADIN, in Kommentar BV, Rz. 62 zu Art. 6; HÄFELIN/MÜLLER, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl. , Zürich 1998, Rz. 2105; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 63 B IV S. 200; FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, Bern1986, S. 268). Zwar erklärte das Bundesgericht im Jahre1979, § 371 EGzZGB/SO bilde keine hinreichende gesetzliche Grundlage, um eine Promillegebühr für das Erbschaftsinventar zu erheben (BGE 105 Ia 2 ff.); § 371 EGzZGB/SO sah damals jedoch noch - anders als heute - vor, dass die entsprechende Abgabe lediglich durch den Regierungsrat festgesetzt wird. cc) Die Beschwerdeführer wenden zu Unrecht ein, der Gebührentarif entbehre einer Regelung auf Verfassungsstufeund verletze das Gewaltenteilungsprinzip, da es sich beiden ihnen auferlegten Abgaben in Tat und Wahrheit nicht umeine Verwaltungsgebühr, sondern um eine Gemengsteuerhandle. Die solothurnische Verfassung schliesst die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Kantonsratnicht aus (vgl. Art. 76 Abs. 2 KV/SO; LUZIAN ODERMATT, Gesetzesbegriff und Rechtsetzungskompetenzen im Kanton Solothurn, in: AUER/KÄLIN, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 254 f.). Zwar bestimmt Art. 71 Abs. 1 KV/SO, dass alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen in Gesetzesform zu ergehen hätten. Ob die Festsetzung einer reinen Verwaltungsgebühr unter diesen Begriff fällt (vgl. zur Praxis im Kanton Solothurn: ODERMATT, a.a.O., S. 263 ff.), erscheint zweifelhaft, kannjedoch letztlich dahingestellt bleiben: Weder mit Blick aufden Verfassungstext noch auf die Höhe der Summe handelt essich bei der erhobenen Gebühr um eine vorbehaltlosgeschuldete Abgabe, die einer verfassungsrechtlichen Grundlage bedürfte. Art. 132 Abs. 1 KV/SO nennt die Steuern, welche der Kanton erheben kann; die Einführung"neuer kantonaler Steuern" bedarf nach Art. 132 Abs. 3 KV/SO einer ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Grundlage. Eine ähnliche wie die umstrittene Abgaberegelunggalt bereits zum Zeitpunkt der Verfassungsberatungen, inderen Rahmen von mehreren Seiten unterstrichen wurde, dasses bei Art. 132 Abs. 1 KV/SO lediglich darum gehe, den IstZustand zu erfassen und nicht Steuern einzuführen oderabzuschaffen (Verhandlungen des Verfassungsrates des Kantons Solothurn, S. 300 ff., S. 359 ff., S. 364, S. 609ff. , S. 1100 ff.); dabei nahm der Verfassungsrat selbernicht an, die Grundbuchgebühren seien - wie die Beschwerdeführer einwenden - eine "Grundpfandsummen-" oder"Hypothekensteuer". Nach Art. 142 Abs. 1 KV/SO gelten Erlasse, die von einer nicht mehr zuständigen Behörde oderin einem nicht mehr zulässigen Verfahren geschaffen wordensind, weiter; Änderungen richten sich indessen nach demneuen Recht. Ist nach dem Inkrafttreten der Verfassungam 1. Januar 1988 neues Recht zu erlassen oder bestehendeszu ändern, muss dies nach Art. 143 KV/SO ohne Verzuggeschehen; bestehendes Recht ist auf seine Übereinstimmungmit den Grundrechten, insbesondere der Rechtsgleichheit, zuüberprüfen. Der umstrittene Gebührentarif wurde 1979 unterdem alten Recht erlassen; er galt somit gestützt auf Art. 142 Abs. 1 KV/SO grundsätzlich auch nach Inkrafttreten derneuen Verfassung weiter. Soweit die Beschwerdeführereinwenden, § 146 GT/SO sei 1990 revidiert worden und hättedabei gestützt auf Art. 142 KV/SO als formelles Gesetzerlassen werden müssen, genügen ihre Ausführungen den Begründungsanforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OGnicht. Sie legen nämlich nicht dar, warum der Erlass des Gebührentarifs nach dem neuen Verfassungsrecht in Formeines formellen Gesetzes hätte erfolgen müssen, nachdem dasneue Recht die Möglichkeit von Parlamentsverordnungen fürweniger wichtige Bestimmungen nicht ausschliesst und jenewiederum dem fakultativen Referendum unterliegen (vgl. Art. 76 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 lit. b KV/SO; vgl. ODERMATT, a.a.O., S. 254 f.). Es ist hierauf deshalbnicht weiter einzugehen. In der Sache selber wäre die Rügeunbegründet, wurde bei der Revision 1990 doch lediglich die Minimalgebühr in § 146 GT/SO von Fr. 50.- auf Fr. 100. -heraufgesetzt, ohne dass hiergegen das fakultative Referendum ergriffen worden wäre. Die Minimalgebühr galtfür die Beschwerdeführer gerade nicht und bildet somit hier- anders als bei der vom Bundesgericht beurteiltenähnlichen Übergangsregelung des bernischen Verfassungsrechts, wo die konkret angewendete Normalsteuerin einem Parlamentsdekret angehoben worden war (BGE 124 I216 ff.) - nicht Verfahrensgegenstand. dd) Das Entgelt für die Beurkundung hat in der Regel Gebührencharakter (vgl. CHRISTIAN BRÜCKNER, a.a.O., Rz. 3512; DESCHENAUX, Das Grundbuch, Schweizerisches Privatrecht, V/3/1, S. 149). Zwar kann beim Amtsnotariatdie Entschädigung gemäss Art. 954 ZGB auch mittels Gemengsteuer erhoben werden, falls die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2091), da das Bundeszivilrecht die Steuerhoheit der Kantone an sich nicht beschränkt (vgl. Art. 6 ZGB; HANS HUBER, Bundesrechtliche Schranken im Grundstückabgaberecht, in: ZBGR 49/1968 S. 70). Das Bundesgericht hat den Steuercharakter indessen - soweit ersichtlich - jeweils nurin Fällen bejaht, in denen die kantonalen Instanzen bereitsihrerseits davon ausgegangen waren, die erhobene "Gebühr"sei gestützt auf die Materialien zumindest teilweiseeine vorbehaltlos geschuldete, in die allgemeine Staatskasse fallende Abgabe, oder in denen die Höhe der Gebühr bzw. der über längere Zeit daraus erzielte Gewinnauf einen (teilweisen) Steuercharakter schliessen liessen(vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1967, E. 3,veröffentlicht in: ZBGR 49/1968 S. 105 ff., und vom 8. August 1989, E. 2d, veröffentlicht in ZBGR 72/1991 S. 310ff. ; HUBER, a.a.O., S. 75 FN 45, S. 76 f. FN 48, S. 81). Entsprechende Indizien fehlen hier: Die für die Schuldbriefe erhobene einmalige Gebühr von 2,5 0/00 der Pfandsumme (bei Berücksichtigung beider Pfandbriefe sogarnur 2 0/00) ist nicht mit der vom Bundesgericht im Umfangvon 7 0/00 als Gemengsteuer qualifizierten Abgabe von 150/00 des Tessiner Rechts vergleichbar; sie hält sichvielmehr in einem auch in anderen Kantonen üblichen Rahmen(siehe zur Situation im Januar 1975: LOUIS CARLEN, Notariatsrecht der Schweiz, Zürich 1976, S. 163-165). Inder neueren Literatur wird überdies gerade die Auffassungvertreten, dass bei Grundstückgeschäften, Gesellschaftsgründungen und Kapitalerhöhungen ein fester Sockelbetrag für die Erstellung der Urkunde öffentlichen Glaubens vorzusehen sei; ferner rechtfertige sich - wiehier - ein degressiver Promillesatz, der auf dem Interessenwert des Geschäfts erhoben werde (BRÜCKNER, a.a.O., Rz. 3526). ee) Nichts anderes ergibt sich schliesslich aus den Beratungen der Revision des Gebührentarifs von 1986 im Kantonsrat: Mit den Grundbuchgebühren wollte der Gesetzgeber gestützt auf Art. 954 ZGB eine reine Verwaltungsgebühr erheben. Der Berichterstatter der Staatswirtschaftskommission hielt ausdrücklich fest, dassdie "Gebühren entsprechend dem zu erwartenden Zeit- und Arbeitsaufwand, der Bedeutung des Geschäftes und dem Interesse der Gebührenpflichtigen an der Verrichtung (vgl. § 3 des Gebührentarifs)" festzusetzen seien. Bei der Vorberatung der Vorlage habe die Kommission feststellenmüssen, dass es keine gültigen Kriterien gebe, welche eserlaubten, die Höchstgebühr eines Gebührenrahmensfestzulegen, "um zu verhindern, dass diese zur Steuer"werde. Dies wiege indessen nicht so schwer, da dasÄquivalenzprinzip gelte und im Einzelfall zu beachten sei. In Fällen, in denen der Bürger von der Amtsschreiberei einebestimmte Dienstleistung in seinem Interesse verlange (z.B. Grundstückverträge, Schuldbriefe usw. ), müsstenkostendeckende Gebühren erhoben werden. Dadurch könne inden konkurrenzierenden Bereichen die Wettbewerbsverzerrungzwischen den Amtsschreibereien und den freierwerbenden Notaren "wesentlich" entschärft werden. In die gleiche Richtung gingen inder Folge die Ausführungen der verschiedenen Fraktionssprecher (vgl. Verhandlungen des Kantonsrats vom21. /22. Januar 1986, S. 37 ff. und 94 ff.).