Citation: 2P.139/2003 13.11.2003 E. 3.4

3.4.1 Gesetzgebende Behörde ist der Landrat (§ 61 KV/BL). Der Regierungsrat ist die leitende und oberste vollziehende Behörde des Kantons (§ 71 KV/BL). Gemäss § 63 Abs. 1 KV/BL sind "alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen vom Landrat in der Form des Gesetzes" zu erlassen. Dabei unterliegen Gesetze der obligatorischen bzw. seit dem 1. Januar 2000 teils der fakultativen Volksabstimmung (vgl. §§ 30 f. KV/BL). Dies ist der demokratisch besonders legitimierte und gebotene Weg der Gesetzgebung (betr. §§ 63 und 36 KV/BL: BGE 115 Ia 277 E. 7c S. 290; Giovanni Biaggini, Erste Erfahrungen mit der Kantonsverfassung des Kantons Basel-Landschaft von 1984, in: Kurt Jenny et al. [Hrsg.], Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Basel-Landschaft, 1998, S. 21). Laut § 36 Abs. 1 KV/BL darf der Gesetzgeber die Befugnis zum Erlass grundlegender und wichtiger Bestimmungen nicht auf andere Organe übertragen. Das bedeutet unter anderem auch, dass er sich seiner Regelungsverantwortung nicht entziehen darf. Gemäss § 7 lit. b FüG/BL "arbeitet" das kantonale Fürsorgeamt "zuhanden der Fürsorgebehörden der Gemeinden über Art und Mass der Unterstützung Richtlinien aus". Ob für das Mass der Sozialhilfeleistungen zwischen vorläufig aufgenommenen Ausländern und anderen Personen zu unterscheiden ist bzw. unterschieden werden darf, ergibt sich aus dem Fürsorgegesetz nicht. 3.4.2 Es kann nicht ein für alle Mal gesagt werden, welche Regelungen so bedeutend sind, dass sie in einem formellen Gesetz enthalten sein müssen und wie detailliert die gesetzliche Normierung sein muss (BGE 128 I 113 E. 3c S. 122). Gemäss § 63 Abs. 1 KV/BL ist entscheidend, ob die betreffenden Fragen "wichtig und grundlegend" sind (Urteil 1P.11/1997 vom 8. April 1997, ZBl 99/1998 S. 24, E. 2b, c und e; vgl. hierzu auch: Roland Feuz, Materielle Gesetzesbegriffe, Diss. Bern 2001, S. 79 ff., insbes. S. 114 und 200 ff.; ders., Altrechtliche Dekrete unter der neuen Kantonsverfassung, Ein Beitrag zur Auslegung von Art. 69 KV, Bernische Verwaltungsrechtsprechung [BVR] 2001 S. 149 ff.; Giovanni Biaggini, a.a.O., S. 20-24; ders., Begriff und Funktion des Gesetzes in der Verfassungsordnung des Kantons Basel-Landschaft, in: Andreas Auer/Walter Kälin [Hrsg.], Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, 1991, S. 71 ff., insbes. S. 82 ff. und 99-101; weitgehend gleich lautend in der selbständigen Schrift: Giovanni Biaggini, Das Gesetz in der Verfassungsordnung des Kantons Basel-Landschaft, 1992, insbes. S. 24 ff. und 50-55). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Umgekehrt verhält es sich mit bisher unüblichen Regelungen (vgl. BGE 128 I 113 E. 3c S. 122; betr. den Kanton Basel-Landschaft BGE 103 Ia 394 E. 3b/bb S. 404). Das basellandschaftliche Verfassungsgericht hat in einem Urteil vom 23. Oktober 1997 (publ. in: Basellandschaftliche Verwaltungsgerichtsentscheide 1996 S. 37 ff., insbes. E. 7b S. 42) verschiedene Kriterien für die Wichtigkeit einer Frage genannt. Dazu werden gerechnet die Zahl der geregelten Verhaltensalternativen, die Grösse des Adressatenkreises, die Intensität einer Regelung für die berührte private Person, die Bedeutung einer Regelung für die Ausgestaltung des politischen Systems, die finanziellen Auswirkungen einer Entscheidung für den Staat und die private Person, die Umstrittenheit bzw. die Akzeptierbarkeit einer Regelung in der Rechtsgemeinschaft und das geltende Recht als Ausdruck vorangegangener gesetzgeberischer Bewertungen der Wichtigkeit einer Frage (entspricht der Auflistung bei Giovanni Biaggini, in: Andreas Auer/ Walter Kälin, a.a.O., S. 88; ders., Das Gesetz in der Verfassungsordnung des Kantons Basel-Landschaft, a.a.O., S. 33; vgl. auch Georg Müller, Inhalt und Formen der Rechtssetzung als Problem der demokratischen Kompetenzordnung, Habil. Basel 1979, S. 111 ff.; Andreas Zünd, Gesetz und Dekret im Kanton Aargau, Diss. Bern 1986, S. 63 f. und 75 f.). Hierauf bezogen hat das Bundesgericht bereits festgehalten, dass es nicht darauf ankommt, ob eine Anordnung nach sämtlichen vom Verfassungsgericht genannten Kriterien als wichtig einzustufen ist. Es genügt, wenn sich die Wichtigkeit aufgrund einzelner dieser Kriterien ergibt (erwähntes Urteil in ZBl 99/1998 S. 24, E. 2e). 3.4.3 Das Kantonsgericht ist wie erwähnt (E. 3.2) davon ausgegangen, dass der Entscheid über die unterschiedliche Behandlung von diversen Personengruppen im Rahmen der Gewährung von Sozialhilfe in der Form eines vom Landrat zu erlassenden Gesetzes gemäss § 63 Abs. 1 KV/BL zu treffen sei. Ob diese Auffassung zutrifft, kann hier offen bleiben. Geht man mit dem Kantonsgericht von der Notwendigkeit einer formellgesetzlichen Regelung aus, so ist der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft mit Blick auf § 36 Abs. 1 KV/BL nicht befugt, allein gestützt auf die (Blanko-)Delegation in § 7 lit. b FüG/BL und § 74 Abs. 2 KV/BL eine abweichende Behandlung für vorläufig aufgenommene Personen vorzusehen. 3.5 Kantonsgericht und Regierungsrat halten jedoch die betreffende Regelung der Kantonalen Asylverordnung, auch soweit sie bis zum 1. Januar 2002 der erforderlichen formellgesetzlichen Grundlage entbehrte, gestützt auf die verfassungsrechtliche Übergangsvorschrift in § 148 Abs. 1 KV/BL für zulässig. 3.5.1 Gemäss § 147 Abs. 2 KV/BL treten "Bestimmungen, welche der vorliegenden Verfassung inhaltlich widersprechen", ausser Kraft. Nach § 148 Abs. 1 KV/BL bleiben aber "Bestimmungen, die in einem nach dieser Verfassung nicht mehr zulässigen Verfahren zustandegekommen sind", weiter in Kraft. § 148 Abs. 2 KV/BL lautet: "Das Verfahren zur Änderung solcher Bestimmungen richtet sich nach dieser Verfassung. Insbesondere können Bestimmungen, die neu der Gesetzesform bedürfen, nur auf dem Wege der Gesetzgebung geändert werden." 3.5.2 Das Übergangsrecht in § 148 Abs. 1 und 2 KV/BL wurde nach dem Vorbild der Verfassung des Kantons Aargau vom 25. Juni 1980 (§ 128 Abs. 1 und 2 KV/AG [SR 131.227]) formuliert (Begleitbericht vom 28. Juni 1982 zum Verfassungsentwurf 1982, in: Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung, Dokumente 1980-1982, Liestal 1987, S. 273, N. 392). Es wurde jedoch davon abgesehen, die Regelung von § 129 der aargauischen Verfassung zu übernehmen, wonach gewisse verfassungswidrige behördliche Ermächtigungen befristet weitergelten sollten; dank § 129 KV/AG konnten im Kanton Aargau während einer Übergangsfrist von fünf Jahren neue Vorschriften gestützt auf die inzwischen verfassungswidrigen Delegationsnormen erlassen werden, ohne die in der Verfassung vorgesehene neue Kompetenzverteilung beachten zu müssen (vgl. Adrian Hungerbühler, Probleme der Einführung der neuen aargauischen Kantonsverfassung, ZBl 84/1983 S. 396). Eine entsprechende Bestimmung gibt es in der basellandschaftlichen Verfassung nicht. In ihrem Bericht vom 25. April 1984 zu den Übergangsbestimmungen für die Verfassung des Kantons Basel-Landschaft äusserte sich die zuständige Sachkommission dahin, dass mit der Übergangsregelung des § 148 KV/BL das unter altem Verfassungsrecht gesetzte Recht beibehalten werde, soweit es nicht inhaltlich der neuen Verfassung widerspreche. Die Regelung beruhe auf einem Abwägen zwischen der Notwendigkeit, Rechtslücken und damit verbundene Beeinträchtigungen der Staats- und Verwaltungstätigkeit zu vermeiden, und dem Ziel, die neue Zuständigkeitsordnung durchzusetzen. Neue Rechtsetzungsorgane sollten zum Zuge kommen, wenn der betreffende Erlass ohnehin revidiert werde. In diesem Falle dürfe grundsätzlich verlangt werden, dass neben der inhaltlichen Änderung auch für eine korrekte formelle Rechtsgrundlage bzw. richtige Rechtsform gesorgt werde. Solange aber am bestehenden Erlass nichts geändert werde, bleibe dieser ohne Befristung in Kraft, auch wenn er in einem der neuen Verfassung nicht mehr entsprechenden Verfahren zustande gekommen sei. Um das Parlament nicht mit Arbeit zu überhäufen und das Volk nicht mit Abstimmungen zu strapazieren, sei es nicht unbedingt nötig, dass jede Änderung eines Erlasses die formelle Gesamtbereinigung zur Folge haben müsse. Das Parlament werde entscheiden müssen, in welchem Umfange jeweils ein Erlass in formellen Einklang mit der neuen Verfassung zu bringen sei. Es werde grundsätzlich empfehlenswert sein, auch bei nur teilweisen Änderungen den ganzen Erlass formell der neuen Verfassung anzupassen (Bericht der Sachkommission 5 vom 25. April 1984, abgedruckt in: Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung, Dokumente 1983-1987, Liestal 1988, S. 68). Soweit sich die Doktrin zur hier behandelten Problematik äussert, geht sie davon aus, dass Regelungen, die nach den Massstäben der neuen Verfassung einer höherstufigen Form oder zumindest einer (besseren) höherstufigen Grundlage bedürfen, im Falle ihrer Änderung oder ihres Neuerlasses den aktuellen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen müssen (Adrian Hungerbühler, a.a.O., S. 394 f.; Roland Feuz, a.a.O., BVR 2001 S. 166; vgl. auch Andreas Zünd, a.a.O., S. 128). Sodann hat das Bundesgericht in Bezug auf ein formell mangelhaft gewordenes Berner Dekret, das gestützt auf eine dem § 148 KV/BL vergleichbare Übergangsregelung der Berner Verfassung aber weiterhin gültig geblieben war, erklärt, die von einer Revision erfassten Dekretsbestimmungen müssten mit der neuen Ordnung in Einklang gebracht werden; dies bedeutete, dass zumindest für die in Frage stehenden Revisionspunkte die von der Verfassung neu geforderten Grundlagen auf Gesetzesstufe zu schaffen waren (BGE 124 I 216 E. 6c S. 221). 3.5.3 Ob die Annahme der kantonalen Behörden, wonach die streitige Regelung in der kantonalen Asylverordnung trotz an sich ungenügender gesetzlicher Grundlage gestützt auf die verfassungsrechtliche Übergangsordnung noch habe erlassen werden dürfen, auf einer richtigen Interpretation der betreffenden Verfassungsbestimmungen beruht, erscheint zumindest zweifelhaft. Die in § 148 Abs. 1 KV/BL vorgesehene Weitergeltung bisherigen Rechts bezieht sich auf Erlasse, die in einem nicht mehr zulässigen Verfahren zustandegekommen sind bzw. nach neuer Ordnung der erforderlichen höherstufigen Grundlage entbehren, nicht aber, wie das Kantonsgericht anzunehmen scheint, auf Gesetzesbestimmungen, welche eine unzulässig weite Delegation enthalten. Bestimmungen, die nach neuer Ordnung der Gesetzesform bedürfen, können, wie § 148 Abs. 2 KV/BL ausdrücklich festhält, nur auf dem Wege der Gesetzgebung geändert werden. Die Frage bedarf vorliegend aber keiner weiteren Erörterung, da sich die fragliche Verordnungsregelung bzw. die beanstandete Differenzierung schon bisher auf eine genügende (anderweitige) gesetzliche Grundlage stützen konnte und die verfassungsrechtliche Übergangsordnung insofern gar nicht herangezogen zu werden braucht.