Citation: BGE 147 I 393 E. 5.1.1

Comme on vient de le voir, toute restriction à un droit fondamental doit reposer sur une base légale (art. 36 al. 1 Cst.). Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise. Cette exigence résulte aussi du principe de la légalité, qui est posé de façon générale pour toute l'activité de l'Etat régie par le droit (art. 5 al. 1 Cst.). En d'autres termes, l'exigence d'une base légale ne concerne pas que le rang de la norme - à savoir celui d'une loi formelle en cas de restrictions graves (art. 36 al. 1, phrase 2, Cst.) -, mais s'étend à son contenu, qui doit être suffisamment clair et précis ( ATF 140 I 168 consid. 4; ATF 119 Ia 362 consid. 3a; ATF 115 Ia 333 consid. 2a). Il faut que la base légale ait une densité normative suffisante pour que son application soit prévisible. Pour déterminer quel degré de précision l'on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses BGE 147 I 393 S. 397 destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux ( ATF 138 I 378 consid. 7.2; ATF 131 II 13 consid. 6.5.1). S'agissant de mesures de police ordonnées pour lutter contre des dangers difficilement prévisibles et qui doivent ainsi pouvoir être adaptées à des situations spécifiques, le législateur ne peut pas se passer d'utiliser des définitions générales, relativement vagues. Le degré de précision attendu ne se détermine donc pas de manière abstraite et il est dans la nature des choses d'accepter que la base légale soit moins précise. Dans le cas de normes indéterminées, le principe de proportionnalité revêt alors une importance particulière (cf. arrêt 2C_8/2021 du 25 juin 2021 consid. 3.1.2 et les références).