Citation: 1P.639/2004 19.04.2005 E. 4

Le recourant invoque la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) en faisant valoir que l'exercice du droit de préemption de l'Etat n'est, dans le cas particulier, pas justifié par un intérêt public (exigence de l'art. 36 al. 2 Cst.) et qu'il n'est pas proportionné au but visé (exigence de l'art. 36 al. 3 Cst.). Cette restriction au libre accès à la propriété serait donc contraire à la Constitution. 4.1 D'une manière générale, la jurisprudence a admis la constitutionnalité du droit de préemption des art. 3 ss LGL (ATF 88 I 248 consid. III/1 p. 258; arrêts non publiés P.673/83 du 23 janvier 1985 dans la cause SI Centre-Rhône, consid. 5a; 1P.339/1990 du 25 mai 1991 dans la cause F., consid. 3a, in RDAF 1992 p. 51; 1P.676/1990 du 3 juin 1991 dans la cause G., consid. 5a; 1P.534/1991 du 11 mars 1992 dans la cause SSGI, consid. 2). Lorsque la contestation porte sur l'exercice du droit de préemption de l'Etat dans un cas particulier, le Tribunal fédéral examine en principe librement si cette mesure répond à l'intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités). 4.2 Sous l'angle de l'intérêt public, le recourant soutient que le droit de préemption des art. 3 ss LGL ne peut être exercé qu'à deux conditions: le terrain visé doit se prêter à la construction de logements au moins à moyen terme, et il ne peut être utilisé que pour une telle construction. Selon lui, tant qu'il maintiendra son entreprise artisanale dans son implantation actuelle, la configuration des lieux et, notamment, l'imbrication des terrains rendraient impossible toute construction de logements sur les trois parcelles concernées. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif retient que le Conseil d'Etat a exercé son droit de préemption dans le but d'augmenter la densité des constructions sur les parcelles visées en construisant (ou faisant construire) des logements de type "HBM" (logements d'utilité publique au sens de l'art. 1 al. 1 LGL, habitations bon marché). Ces parcelles se trouvent dans le périmètre d'un plan localisé de quartier qui détermine avec précision les emplacements des immeubles projetés, leur affectation, leur hauteur, les aménagements extérieurs, les accès, etc.; il ne prévoit pas le maintien de l'entreprise du recourant mais, à sa place, des immeubles de logements. Le projet de l'Etat s'inscrit donc dans une planification qui a précisément été conçue pour en permettre la réalisation - ce que le recourant ne conteste d'ailleurs pas. Le Tribunal administratif a admis la vraisemblance de la construction, dans un proche avenir, de logements d'utilité publique sur les trois parcelles concernées. En procédure cantonale, les représentants de l'Etat ont affirmé que l'acquisition de ces terrains permettrait la réalisation immédiate des bâtiments de la partie sud du périmètre du plan localisé de quartier (à l'opposé des parcelles occupées par l'entreprise du recourant), l'édification des autres immeubles devant se faire dans un second temps. Le Tribunal administratif a considéré qu'on pouvait très bien imaginer d'abord une réalisation partielle des immeubles à cet endroit, et que rien ne laissait prévoir, de la part des propriétaires de terrains adjacents, une attitude définitivement négative. En d'autres termes, des accords pourraient être trouvés avec les voisins pour augmenter la surface susceptible d'accueillir les logements à construire en première étape. Pour réaliser les objectifs de la loi et mettre en oeuvre à Genève de la politique publique de construction de logements, l'acquisition progressive du terrain, parcelle par parcelle, doit demeurer possible selon la juridiction cantonale. Le recourant souligne les difficultés pratiques de construire sur les trois parcelles concernées mais il ne parvient pas à démontrer que les conclusions du Tribunal administratif, à propos de la situation concrète, seraient erronées. En particulier, s'il soulève le problème posé par la présence d'un ancien bâtiment sur la parcelle n° 354, avec une façade en limite de la parcelle n° 355, il ne prétend pas qu'il s'agisse là d'un obstacle définitif. L'arrêt attaqué mentionne du reste la possibilité pour l'Etat de recourir à l'expropriation (art. 7 LGL) et, dans sa décision d'exercice du droit de préemption, le Conseil d'Etat avait aussi évoqué l'éventualité d'un remaniement parcellaire. Le droit cantonal paraît ainsi offrir des moyens de faciliter, si nécessaire, la réalisation de logements d'utilité publique dans ce périmètre. Aussi, l'exercice du droit de préemption pour une première étape d'acquisition de terrains - qui porte au demeurant sur une surface déjà assez importante (près de 3'000 m2) -, avant d'autres opérations éventuelles, n'apparaît pas contraire aux buts de la loi cantonale. Cela étant, interprétant les art. 3 ss LGL, le Tribunal fédéral a déjà considéré qu'ils laissaient un large pouvoir d'appréciation au Conseil d'Etat. Lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, cette autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise. Le Conseil d'Etat doit tenir compte de la situation et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs. Il doit faire un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré. Il doit prendre en considération et éventuellement anticiper les facteurs propres à influencer le développement du secteur (ATF 114 Ia 14 consid. 2b p. 17). En l'espèce, on ne voit en définitive pas en quoi l'appréciation du Conseil d'Etat serait critiquable. Les griefs du recourant relatifs à l'intérêt public justifiant l'exercice du droit de préemption sont donc mal fondés. 4.3 Le recourant se plaint d'une violation du principe de la proportionnalité. Ce principe imposerait à l'Etat de renoncer à l'exercice du droit de préemption lorsque l'acquisition, par le tiers, des parcelles litigieuses n'entrave pas la réalisation de logements. Il se prévaut de cette situation en affirmant son engagement à procéder à la construction de logements conformes aux besoins de la population. Le Tribunal administratif a retenu que l'Etat entendait construire des logements de type HBM, et que le recourant n'avait pas rendu crédible son intention de réaliser des habitations du même type, ni même d'autres logements "d'intérêt général", à défaut de projet précis. En s'adressant à l'administration de la faillite, il avait même justifié le montant de son offre d'acquisition en invoquant la difficulté de réaliser dans ce périmètre des immeubles d'habitation. Ensuite, il a surtout mentionné l'objectif de déplacement des locaux de son entreprise. Devant le Tribunal fédéral, le recourant se borne à rappeler son "engagement ferme de construire des logements conformes aux principes de la LGZD [loi générale sur les zones de développement]", sans toutefois parvenir à renverser l'appréciation du Tribunal administratif au sujet de la crédibilité de ce projet. Aussi l'exercice du droit de préemption par l'Etat peut-il être considéré comme nécessaire pour atteindre le but de politique du logement poursuivi. Il en découle que le principe de la proportionnalité a été respecté. En définitive, la décision attaquée ne viole pas la garantie de la propriété.