Citation: 1P.102/2000 11.08.2000 E. 1

1.- Die Beschwerdeführer behaupten in erster Linie, die von Art. 97 VSG als "Ordnungsbusse" bezeichnete Sanktion habe im Lichte von Art. 6 Ziff. 1 EMRK strafrechtlichen Charakter. Sie rügen, dass der ihnen demzufolge zustehende Anspruch auf gerichtliche Beurteilung sowie auf ein faires Verfahren (Art. 6 Ziff. 1 und 3 EMRK) verletzt worden sei. a) Nach Art. 6 Ziff. 1 EMRK hat jedermann Anspruch darauf, dass ein unabhängiges und unparteiisches Gericht über die Stichhaltigkeit einer gegen ihn erhobenen strafrechtlichen Anklage befindet. Ob eine Anklage strafrecht- lich in diesem Sinn ist, beurteilt sich autonom auf Grund des Rechts der EMRK, und zwar nach drei Kriterien: nach der landesrechtlichen Qualifikation (unten lit. b), nach der Natur der Widerhandlung (unten lit. c) sowie nach der Natur und Schwere der angedrohten Sanktion (unten lit. d) (BGE 125 I 104 E. 2a S. 107 f.; 121 I 379 E. 3a S. 380; Arthur Haefliger/Frank Schürmann, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, 2. Aufl. 1999, S. 150 ff.; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), 2. Aufl. 1999, Rz. 393 ff.; Jochen Abr. Frowein/ Wolfgang Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention, EMRK-Kommentar, 2. Aufl. 1996, Art. 6, Rz. 35 ff.; Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 290 ff.). b) Art. 97 VSG lautet: Eltern, die das Kind an der Erfüllung der Schulpflicht hindern oder nicht zum Schulbesuch oder zur Befolgung von Anordnungen nach Art. 34 dieses Gesetzes anhalten, werden vom Schulrat verwarnt oder gebüsst. Die Ordnungsbusse be- trägt je versäumter Schulhalbtag wenigstens Fr. 200.--, insgesamt höchstens Fr. 1'000.--. In schweren Fällen erstattet der Schulrat Strafanzeige. Art. 131 VSG bestimmt demgegenüber: Wer vorsätzlich oder fahrlässig ein Kind an der Erfüllung der Schulpflicht hindert oder nicht zum Schulbesuch oder zur Befolgung von Anordnungen nach Art. 34 dieses Gesetzes anhält, wird auf Anzeige des Schulrates in schweren Fällen mit Haft oder Busse von Fr. 1'000.-- bis Fr. 5'000.-- bestraft. Die angefochtene Massnahme stützt sich ausschliesslich auf Art. 97 VSG. Diese unter dem Marginale "Ordnungsbusse" stehende Bestimmung ist landesrechtlich - im Gegensatz zu Art. 131 VSG mit dem Marginale "Strafbestimmung" - offensichtlich nicht als Strafbestimmung konzipiert. Das Verfahren richtet sich denn auch nicht nach der Strafprozessordnung; vielmehr unterliegen solche Ordnungsbussen dem verwaltungsinternen Rechtsmittelweg. c) aa) Wichtiger als die landesrechtliche Qualifikation ist das Kriterium der Natur der Widerhandlung. Wird mit der angewendeten Norm ein präventiver oder repressiver Zweck verfolgt und damit ein für jedermann bestimmtes Verhalten erzwungen, liegt grundsätzlich eine strafrechtliche Angelegenheit vor (BGE 125 I 104 E. 2a S. 108). Demgegenüber gelten nach der Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte Disziplinarregelungen, mit denen den Mitgliedern besonderer Institutionen oder Berufsgattungen bestimmte Verhaltensregeln auferlegt werden, grundsätzlich nicht als strafrechtlich im Sinne von Art. 6 EMRK, ausser wenn das pönalisierte Verhalten zugleich ein vom allgemeinen Strafrecht erfasstes Delikt darstellt oder die angedrohte Sanktion nach Art und Schwere als strafrechtlich erscheint, namentlich wenn eine Freiheitsstrafe von mehr als bloss einigen Tagen in Aussicht steht (BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 381). Als strafrechtlich gelten nach der bisherigen Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte beispielsweise Ordnungsbussen (Urteil vom 25. August 1987 i.S. Lutz, Serie A, Band 123, Ziff. 50 ff.) und Steuerhinterziehungsbussen (Urteil vom 24. Februar 1994 i.S. Bendenoun, Serie A, Band 284, Ziff. 47). Strafen, mit denen ein Verstoss von Prozessparteien gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geahndet wird, wurden als strafrechtlich erachtet mit der Begründung, dass dadurch potenziell die gesamte Bevölkerung betroffen werde (Urteil vom 27. August 1991 i.S. Demicoli, Serie A, Band 210, Ziff. 32 ff. und Urteil vom 22. Mai 1990 i.S. Weber, Serie A, Band 177, Ziff. 30 ff.). Demgegenüber hat der Gerichtshof in einem später ergangenen Urteil entschieden, dass eine Busse, die einer Prozesspartei wegen Beschimpfung des Gerichts auferlegt wird, keine strafrechtliche Anklage sei, weil sie zum Zweck habe, das korrekte Verfahren vor Gericht sicherzustellen (Urteil vom 23. März 1994 i.S. Ravnsborg, Serie A, Band 283, Ziff. 34). Ausschlaggebend war dafür, dass das Gericht die Busse ohne Beizug der Staatsanwaltschaft ausspricht und dass nur Verstösse gegen die Ordnung vor den Gerichtsinstanzen geahndet werden, während schwerere Delikte nach Strafgesetz beurteilt werden; zudem wurde die Busse nach schwedischem Recht nicht als ordentliche Strafe betrachtet und auch nicht ins Strafregister eingetragen. Im gleichen Sinne erklärte die Europäische Menschenrechtskommission Art. 6 EMRK als nicht anwendbar auf die Disziplinarbusse, die das schweizerische Bundesgericht nach Art. 31 OG ausfällen kann (BGE 121 I 379 E. 3c/aa S. 382). In Anlehnung an diese Rechtsprechung betrachtete das Bundesgericht im zuletzt genannten Entscheid eine Busse von Fr. 300.--, die einer Zürcher Beamtin gestützt auf § 4 des zürcherischen Gesetzes über die Ordnungsstrafen vom 30. Oktober 1866 auferlegt wurde, nicht als strafrechtliche Sanktion. Ebenso wurden der strikten Einzelhaft bis zu 20 Tagen Dauer, die im Rahmen der Ausschaffungshaft als Disziplinarmassnahme angeordnet werden kann, sowie der einem Anwalt wegen aufdringlicher Werbung auferlegten Disziplinarbusse der strafrechtliche Charakter abgesprochen (BGE 125 I 104 ff. und BGE 125 I 417 E. 2a S. 419 f.). bb) Art. 97 VSG dient der Durchsetzung der obligatorischen Schulpflicht. Er richtet sich potenziell an alle Eltern, deren Kinder die st. gallische Volksschule besuchen. Der Adressatenkreis ist somit weiter als bei beamten- oder anwaltsrechtlichen Disziplinarmassnahmen. Er ist aber gleichwohl nicht so weit wie etwa derjenige einer Sanktion wegen Verkehrsregelverletzungen. Die umstrittene Ordnungsbusse erscheint insoweit vergleichbar mit den Sanktionen wegen Verfahrensverstössen. Letztere können zwar gegen jedermann ausgesprochen werden, aber nur soweit der Einzelne mit Verwaltungs- oder Gerichtsstellen im Geschäftsverkehr steht (BGE 121 I 379 E. 3cc/bb S. 382). Eltern schulpflichtiger Kinder sind in einer ähnlichen Situation, indem sie während eines begrenzten Zeitraums die Pflicht trifft, ihre Kinder zum Schulbesuch anzuhalten (Art. 96 VSG). Art. 97 VSG soll der Schulbehörde seinem erkennbaren Zweck nach ein Mittel an die Hand geben, in einfachen Fällen dieser Pflicht in eigener Kompetenz rasch und wirksam durch eine begrenzte, aber spürbare Sanktion Nachachtung zu verschaffen und eine Besserung des Verhaltens für die Zukunft zu bewirken; dies im Gegensatz zu schweren Fällen nach Art. 97 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 131 VSG, die Anlass zu strafrechtlichen Schritten geben. Angesichts dieser nicht nur repressiven, sondern auch koerzitiven Zwecksetzung (vgl. Herzog, a.a.O., S. 295 ff. und 304 f.) erweist sich der von Art. 96 VSG erfasste Tatbestand, jedenfalls solange keine qualifizierenden Elemente vorliegen, seiner Natur nach als disziplinar- und nicht als strafrechtlich. Es soll in nicht schwerwiegenden Fällen im Interesse aller Beteiligten, insbesondere auch des Kindes, auf welches Auseinandersetzungen und Verfahren zwischen Eltern und Behörden unvermeidlich zurückwirken, unbürokratisch und rasch entschieden werden können. Hiefür wäre ein formelles Strafverfahren mit öffentlicher Verhandlung wenig geeignet. d) Auch die Natur und Schwere der angedrohten Sanktion - maximal eine Ordnungsbusse von Fr. 1'000.-- - unterstreichen den disziplinarischen Charakter von Art. 97 VSG und machen deutlich, dass es sich nicht um eine strafrechtliche Sanktion handelt (vgl. BGE 121 I 379 E. 3d S. 383). Dafür spricht ebenfalls, dass die Busse nicht in Haft umwandelbar ist. e) Bei gesamthafter Gewichtung der massgeblichen Kriterien hat Art. 97 VSG nicht strafrechtlichen Charakter. Sämtlichen auf Art. 6 EMRK und Art. 30 BV gestützten Rügen ist damit der Boden entzogen.