Citation: 1A.45/2007 14.11.2007 E. 5

Gemäss Art. 25 der Charta der Vereinten Nationen vom 26. Juni 1945 (Charta; SR 0.120) verpflichten sich die Mitgliedstaaten, die Beschlüsse des Sicherheitsrats im Einklang mit dieser Charta anzunehmen und durchzuführen. Die Beschlüsse des Sicherheitsrats (sofern sie nicht in Form unverbindlicher Empfehlungen ergehen) sind somit für die Mitgliedstaaten verbindlich. Für Beschlüsse des Sicherheitsrats, die gestützt auf Artikel 41 und 42 Charta zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit ergehen, ergibt sich dies auch aus Art. 48 Abs. 2 Charta. 5.1 Die Verpflichtungen der Mitgliedstaaten gemäss der Charta haben nicht nur Vorrang vor dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten, sondern ihnen kommt gemäss Art. 103 Charta auch Vorrang vor Verpflichtungen aus anderen internationalen Übereinkünften zu. Dies gilt nach der Rechtsprechung des Internationalen Gerichtshofs (IGH) für alle bilateralen, regionalen und multilateralen Übereinkünfte der Vertragsparteien (Urteil vom 26. November 1984, Militärische und paramilitärische Tätigkeiten in und gegen Nicaragua, CIJ Recueil 1984 392 ff., insbes. S. 440 Rn. 107), und zwar unabhängig davon, ob diese früher oder später als die Charta abgeschlossen worden sind (vgl. hierzu den Vorbehalt in Art. 30 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [VRK; SR 0.111]). 5.2 Dieser Vorrang kommt nicht nur der Charta selbst zu, sondern erstreckt sich auch auf Verpflichtungen, die sich aus einer für die Mitgliedstaaten verbindlichen Resolution des Sicherheitsrates ergeben (Beschlüsse des IGH vom 14. April 1992, Fragen der Auslegung und Anwendung des Montrealer Übereinkommens von 1971 aufgrund des Luftzwischenfalls von Lockerbie, Vorsorgliche Massnahmen, CIJ Recueil 1992 3 ff. und 114 ff., insbes. S. 15 Rn. 39 und S. 126 Rn. 42; vgl. auch Rudolf Bernhardt in: Bruno Simma/Hermann Mosler/Albrecht Randelzhofer/Christian Tomuschat/Rüdiger Wolfrum (Hrsg.), The Charter of the United Nations, A Commentary, 2. Aufl., 2002, N 9 zu Art. 103; Jean-Marc Thouvenin, in: Jean-Pierre Cot/Alain Pellet/Mathias Forteau, La Charte des Nations Unies: Commentaire article par article, 3. Aufl., Art. 103 S. 2135; Ferdinand Trautmannsdorff, Die Organe der Vereinten Nationen, S. 35, in: Franz Cede/Lilly Sucharipa-Behrmann (Hrsg.), Die Vereinten Nationen, Recht und Praxis, Wien 1999). 5.3 Auch der Sicherheitsrat ist an die Charta gebunden und muss in Übereinstimmung mit deren Zielen und Grundsätzen handeln (Art. 24 Abs. 2 Charta), wozu auch die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten gehört (Art. 1 Abs. 3 Charta). Die Mitgliedstaaten sind jedoch grundsätzlich nicht befugt, sich einer Verpflichtung mit der Begründung zu entziehen, ein (formell rechtsmässiger) Beschluss des Sicherheitsrats stehe materiell nicht im Einklang mit der Charta (Jost Delbrück, in: Simma/Mosler/Randelzhofer/Tomuschat/Wolfrum, a.a.O., N 18 zu Art. 25). Dies gilt namentlich für Beschlüsse, die der Sicherheitsrat gestützt auf Kapitel VII Charta zur Wahrung oder Wiederherstellung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erlässt (Bernhardt, a.a.O., N 23 zu Art. 103 Charta, der nur Fälle offensichtlicher Kompetenzüberschreitung - "manifest ultra vires decisions" - von der Bindungswirkung ausnimmt). 5.4 Gestützt auf diese Grundsätze entschied der Gerichtshof erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften (EuGI) in zwei Urteilen vom 21. September 2005, dass er nicht befugt sei, die Resolutionen des Sicherheitsrats zu den Sanktionen gegen die Taliban und Al-Qaïda inzident auf ihre Rechtmässigkeit nach dem Standard der in der Gemeinschaftsrechtsordnung anerkannten Grundrechte zu prüfen; vielmehr sei er verpflichtet, das Gemeinschaftsrecht in einer Weise auszulegen und anzuwenden, die mit den Verpflichtungen der Mitgliedstaaten aus der Charta vereinbar sei (Rechtssache T-306/01, Yusuf und Al Barakaat International Foundation gegen Rat und Kommission, Slg. 2005 II-3533 Rn. 231 ff., insbes. 276; Rechtssache T-315/01, Yassin Abdullah Kadi gegen Rat und Kommission, Slg. 2005 II-3649 Rn. 176 ff., insbes. Rn. 225; bestätigt in den EuGI-Urteilen vom 12. Juli 2006, Rechtssache T-253/02, Chafiq Ayadi gegen Rat, Slg. 2006 II-2139 Rn 115 ff.; Rechtssache T-49/04, Faraj Hassan gegen Rat und Kommission, Slg. 2006 II-52 Rn. 91 ff.). Der EuGI nahm an, dass die Bindungswirkung von Beschlüssen des Sicherheitsrats nur durch das ius cogens begrenzt sei, d.h. durch die zwingenden fundamentalen Bestimmungen, die für alle Völkerrechtssubjekte einschliesslich der Organe der UNO gelten und von denen nicht abgewichen werden darf. Der EuGI überprüfte daher die Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats an diesem Massstab und kam zum Ergebnis, ius cogens sei nicht verletzt (Urteil i.S. Yusuf und Al Barakaat, a.a.O., Rn. 277 ff.; Urteil i.S. Kadi, a.a.O., Rn 226 ff.; vgl. dazu unten, E. 7). Auch in der Literatur wird das ius cogens, insbesondere die zwingenden Bestimmungen zum universellen Schutz der Menschenrechte, überwiegend als Schranke für die Verbindlichkeit von Sicherheitsratsbeschlüssen anerkannt (vgl. Christian Tomuschat, Anm. zum Entscheid T-306/01 des EUGI, CMLR 43/2006 S. 545 ff. mit Hinweisen Fn. 19; Karl Doehring, Unlawful Resolutions of the Security Council and their Legal Consequences, Max Planck Yearbook of United Nations Law, 1/1997, S. 91-109, insbes. S. 102 ff.). 5.5 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) sind Mitgliedstaaten für die Umsetzung von Verpflichtungen, die ihnen durch internationale Organisationen auferlegt werden, insofern verantwortlich, als ihnen ein eigener Ermessensspielraum zusteht. Ist dies nicht der Fall, so prüft der EGMR nur, ob die betreffende Organisation selbst über einen der EMRK gleichwertigen Grundrechtsschutz verfügt und der Schutz der Konventionsrechte im Einzelfall nicht offensichtlich unzureichend ausgeübt worden ist (vgl. zuletzt Urteil Bosphorus gegen Irland vom 30. Juni 2005, Ziff. 152 ff. mit Hinweisen, publ. in RUDH 17/2005 S. 218 ff.). Der EGMR hat jedoch noch nicht entschieden, ob dies auch für Verpflichtungen aus verbindlichen Beschlüssen des Sicherheitsrats gemäss Kapitel VII Charta gilt: Zwar ging es im Fall Bosphorus um EG- und EU-Recht zur Umsetzung von UNO-Sanktionen gegen Ex-Jugoslawien; die Bindung an die einschlägigen Resolutionen des Sicherheitsrates und die Äquivalenz des Grundrechtsschutzes innerhalb der Vereinten Nationen wurden jedoch vom EGMR nicht geprüft (vgl. Daniel Frank, UNO-Sanktionen gegen Terrorismus und Europäische Menschenrechtskonvention, FS Wildhaber 2007, S. 237-257, insbes. S. 248). In der Literatur wird die Auffassung vertreten, dass den Mitgliedstaaten der EMRK eine Verletzung von Konventionsrechten bei der Umsetzung von UNO-Sicherheitsrats-Resolutionen zugerechnet werden müsse (Iain Cameron, The European Convention on Human Rights, Due Process and United Nations Security Council Counter-Terrorism Sanctions, Bericht vom 6. Februar 2006 zu Händen des Europarats, S. 3 und S. 23 ff.), jedenfalls wenn sie sich als Mitglieder des UNO-Sicherheitsrats nicht gegen eine konventionswidrige Verabschiedung des Sanktionenregimes eingesetzt haben (so Daniel Frank, a.a.O., S. 254). Diese Autoren plädieren jedoch nicht einfach für die Unbeachtlichkeit der Sanktionsbeschlüsse des Sicherheitsrats; vielmehr leiten sie aus der EMRK eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten ab, auf UNO-Ebene für eine konventionskonforme Ausgestaltung des Sanktionsregimes zu sorgen.