Citation: 2A.319/2002 06.12.2002 E. 2

2.1 Nach Art. 2 Abs. 1 BMG haben die Hauseigentümer in allen üblicherweise mit Kellergeschossen versehenen Neubauten Schutzräume zu erstellen. In besonderen Fällen können die Kantone Ausnahmen anordnen; ergeben sich daraus Einsparungen für den Hauseigentümer, so leistet dieser einen gleichwertigen Beitrag an die Erstellung von öffentlichen Zivilschutzbauten (Art. 2 Abs. 3 BMG). Nähere Vorschriften über die Berechnung dieses Beitrages finden sich in der Verordnung vom 27. November 1978 über die baulichen Massnahmen im Zivilschutz (Schutzbautenverordnung, BMV; SR 520.21). 2.2 Vorliegend ist unbestritten, dass der Eigentümer beim Bau des Hotels D.________ aufgrund von Art. 2 Abs. 1 BMG zur Erstellung der entsprechenden Schutzräume verpflichtet war. Die Beschwerdeführerin - als Rechtsnachfolgerin des damaligen Eigentümers - stellt auch den Umfang dieser Schutzraumbaupflicht (24 Plätze) nicht in Frage. Nachdem die verlangten Schutzräume in der Folge trotz wiederholter Mahnung nicht bzw. nicht in der vorgeschriebenen Weise erstellt worden sind und eine nachträgliche Anpassung offenbar mit hohen Kosten verbunden wäre, wurde anstelle der (korrekten) Erfüllung der Schutzraumbaupflicht die Leistung eines Ersatzbeitrages verfügt. Die Beschwerdeführerin stellt die Höhe des verlangten Beitrages nicht in Frage. Hingegen macht sie geltend, der Anspruch auf Leistung der Ersatzbeiträge nach Art. 2 Abs. 3 BMG sei verjährt bzw. verwirkt. Sie ist der Auffassung, der "Unterstellungsentscheid" hätte spätestens zehn Jahre nach Beendigung der Arbeiten am Hotel D.________, d.h. spätestens Ende 1994 ergehen müssen, was nicht geschehen sei. Für die 10-jährige Verwirkungsfrist beruft sich die Beschwerdeführerin auf Art. 18 lit. b Abs. 4 des kantonalen Ausführungsgesetzes vom 27. September 1989 zur Bundesgesetzgebung über den Zivilschutz und die Schutzräume. 2.3 Der Bundesgesetzgeber hat die Frage der Verjährung oder Verwirkung der Schutzraumbaupflicht und der damit verbundenen Ersatzabgabepflicht nicht geregelt. Wie die Vorinstanz zu Recht angenommen hat, besteht diesbezüglich für kantonale Regelungen kein Raum, da sonst für die auf bundesrechtlichen Bestimmungen gründende Baupflicht bzw. Ersatzbeitragspflicht von Kanton zu Kanton unterschiedliche Verjährungsfristen gelten würden. Die Verjährungsfristen gemäss Art. 18 des kantonalen Ausführungsgesetzes, auf die sich die Beschwerdeführerin beruft, können daher keine Verbindlichkeit beanspruchen. Das Institut der Verjährung gilt als allgemeiner Rechtsgrundsatz des schweizerischen Verwaltungsrechts, weshalb öffentlich-rechtliche Ansprüche selbst beim Fehlen einer ausdrücklichen Gesetzesbestimmung der Verjährung und Verwirkung unterliegen (Attilio R. Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in: AJP 1995 S. 47 ff., insbesondere S. 48; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Band I, S. 200 f.; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, S. 164 Rz 778 f.). Der Richter hält sich vorab an die Regeln, die der Gesetzgeber im öffentlichen Recht für verwandte Tatbestände aufgestellt hat; beim Fehlen entsprechender Regelungen sind die allgemeinen (zivilrechtlichen) Grundsätze über die Verjährung heranzuziehen, wonach für einmalige Leistungen eine zehnjährige, für periodische eine fünfjährige Frist gilt (BGE 112 Ia 260 E. 5e S. 267; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt a.M. 1990, Nr. 34/B/III; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, Bern 1986, S. 300 f.). Während es im Privatrecht zur Unterbrechung der Verjährung qualifizierter Rechtshandlungen bedarf, bestehen diesbezüglich im öffentlichen Recht erleichterte Möglichkeiten. Im Verwaltungsrecht kann schon die blosse Mitteilung einer Forderung oder die Zustellung einer formellen Mahnung und erst recht jede behördliche Einforderungshandlung, d.h. jede amtliche Handlung in einem Verwaltungs- oder Verwaltungsstreitverfahren, die Verjährung unterbrechen (Attilio Gadola, a.a.O., S. 54, mit Hinweisen). 2.4 Im vorliegenden Fall ging es vorerst nicht um eine Geldforderung, sondern um die Erfüllung einer gesetzlich vorgeschriebenen Baupflicht. Der Bauherr war gemäss der erteilten Baubewilligung zur Bereitstellung eines Schutzraumes verpflichtet. Die Frage der Ablösung dieser Baupflicht durch einen Ersatzbeitrag stellte sich erst, nachdem die festgestellten Mängel nach Jahren immer noch nicht behoben waren. Es ist daher zwischen der Verjährung der Baupflicht einerseits und der Verjährung der Ersatzabgabepflicht andererseits zu unterscheiden. Eine zehnjährige Verwirkungsfrist seit Fertigstellung der die Baupflicht auslösenden Baute, wie sie die Beschwerdeführerin befürwortet, wäre für die Erfüllung der Schutzraumbaupflicht offensichtlich zu kurz. Dies zeigt gerade der vorliegende Fall, wo es um die nachträgliche Behebung von Mängeln geht, wofür dem Bauherrn unter Umständen längere Fristen eingeräumt werden und allfällige Unterlassungen bloss im Rahmen von periodischen Kontrollen erfasst werden. In der Bundesgesetzgebung finden sich keine Verjährungsfristen zu analogen Tatbeständen. Am ehesten vergleichbar erscheint der Fall, dass nach Erteilung einer Rodungsbewilligung der Gesuchsteller seiner Pflicht zur Leistung von Realersatz (Aufforstung einer anderen Fläche) nicht nachkommt und nachträglich entweder die Erfüllung dieser Pflicht durchgesetzt oder aber eine Ersatzabgabe erhoben werden muss (vgl. Art. 7 und 8 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald, SR 921.0), doch sieht das Gesetz hiefür keine Verjährungs- oder Verwirkungsfristen vor. Das Bundesgericht erachtete unter der Herrschaft der früheren Forstgesetzgebung für die Durchsetzung der Wiederaufforstungspflicht bei widerrechtlicher Rodung eine Verwirkungsfrist von 30 Jahren als angemessen; ob eine behördlich konkret verfügte Wiederaufforstungspflicht überhaupt "verjähren" könne, hielt das Gericht für zweifelhaft; jedenfalls komme eine kürzere Verjährungsfrist als 10 Jahre nicht in Frage (BGE 105 Ib 265 E. 5 und 6). Für die Beseitigung von widerrechtlich erstellten Bauten gilt eine Frist von 30 Jahren (BGE 107 Ia 121). In Anlehnung an diese Rechtsprechung darf davon ausgegangen werden, dass vorliegend die Pflicht zur Bereitstellung des Schutzraums (bzw. zur Behebung der festgestellten Mängel der Schutzbaute) bei Erlass der Verfügung des kantonalen Zivilschutzamtes vom 23. Juli 1999 bzw. der zweiten Verfügung vom 14. Mai 2001, mit welcher die Baupflicht durch Festsetzung eines Ersatzbeitrages abgelöst wurde, noch nicht verjährt oder verwirkt war (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 9. Oktober 1995, E. 3c, in: ZBl 97 1996 470, RDAF 1997 1 589). Eine allfällige zehnjährige Verjährungsfrist wäre durch die Mahnungen der Gemeinde von 1985, 1986 und 1993 sowie durch das Schreiben vom 31. Januar 1998, das offenbar ebenfalls dem Anwalt der Beschwerdeführerin zugestellt wurde, jeweils unterbrochen worden, und eine Verwirkung wäre, selbst wenn die Frist hierfür - kürzer als für die Wiederaufforstung bei eigenmächtigen Rodungen oder für die Beseitigung widerrechtlich erstellter Bauten - auf 20 Jahre angesetzt würde, noch nicht eingetreten. Die Verjährung der Pflicht, einen Ersatzbeitrag zu leisten, kann im vorliegenden Fall erst beginnen, nachdem die Baupflicht wegen Säumnis des Bauherrn oder anderer nachträglich zutage getretener Hindernisse aufgehoben worden ist. Erst mit der Befreiung von der Baupflicht wird die Grundlage für die Festsetzung einer Ersatzabgabepflicht geschaffen. Für die Ersatzbeitragspflicht erscheint eine Verjährungsfrist von zehn Jahren angebracht. Diese ist vorliegend eingehalten, unabhängig davon, ob die erste oder die zweite Beitragsverfügung des kantonalen Amtes für Zivilschutz als fristauslösend erachtet wird. Selbst wenn für den Ersatzbeitrag von einer zehnjährigen Verjährungsfrist ab Erteilung der Baubewilligung oder ab Beendigung der Baute ausgegangen würde, ergäbe sich nichts anderes. Wie im angefochtenen Entscheid dargelegt, wäre die betreffende Frist jeweils rechtzeitig unterbrochen worden und die massgebende zweite Ersatzbeitragsverfügung noch vor Eintritt der Verjährung ergangen.