Citation: 1A.194/2003 04.05.2004 E. 3

Le recourant soutient qu'une étude exhaustive de l'impact sur l'environnement du projet de route de Grande Ceinture aurait dû être effectuée dans la procédure d'établissement du plan fixant la limite des constructions. Il critique donc le choix de procéder à une étude d'impact en plusieurs étapes et se plaint d'une violation des art. 9 al. 1 LPE et 5 al. 3 OEIE. 3.1 Aux termes de l'art. 9 al. 1 LPE, avant de prendre une décision sur la planification et la construction ou la modification d'installations pouvant affecter sensiblement l'environnement, l'autorité apprécie le plus tôt possible leur compatibilité avec les exigences de la protection de l'environnement. Cette appréciation - l'étude de l'impact sur l'environnement (EIE) - intervient au terme d'un processus, sur la base d'un rapport d'impact (art. 9 al. 2 à 4 LPE), de l'avis des services spécialisés de l'administration, d'informations complémentaires et éventuellement d'expertises (art. 9 al. 5 à 7 LPE). Les installations visées sont désignées par le Conseil fédéral dans l'annexe de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (annexe OEIE; cf. art. 9 al. 1 in fine LPE, art. 1 OEIE). Les installations qui ne sont pas mentionnées dans cette liste ne doivent pas être soumises à l'EIE. Sur ce point, la solution de la législation fédérale est empreinte d'un certain schématisme et le catalogue des installations visées ne saurait en principe être étendu par voie jurisprudentielle (cf. ATF 124 II 219 consid. 6a p. 228; 118 Ia 299 consid. 3b/aa p. 301; 117 Ib 135 consid. 3b p. 144). Le ch. 11 de l'annexe OEIE désigne les types de routes dont la réalisation est soumises à l'EIE: les routes nationales (ch. 11.1 annexe OEIE), les routes principales qui ont été construites avec l'aide de la Confédération (ch. 11.2 annexe OEIE) et les "autres routes à grand débit et autres routes principales (RGD et RP)" (ch. 11.3 annexe OEIE). Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif admet la nécessité d'effectuer une étude d'impact sans toutefois se prononcer sur la classification de la route de Grande Ceinture dans une des catégories du ch. 11 annexe OEIE. En d'autres termes, la juridiction cantonale n'a pas examiné si cette route devait être considérée comme une "autre route à grand débit" ou "autre route principale" au sens du droit fédéral (ch. 11.3 annexe OEIE). Cette route est destinée, selon l'arrêt attaqué, à faire partie du "réseau concentrique externe de la ville de Nyon", pour "reprendre une partie du trafic qui s'écoule actuellement dans certaines artères de la ville" et "permettre l'écoulement du trafic qui sera généré par les futurs quartiers d'habitation prévus en bordure de cet axe". Il paraît ressortir du rapport d'impact que la route de Grande Ceinture serait considérée comme une route principale (cf. par exemple p. 12-13 du RIE). Ce rapport indique néanmoins que cette route aurait les caractéristiques techniques d'une "route cantonale (type C)" [p. 9 du RIE]; or d'après le règlement cantonal du 25 mars 1998 sur la classification des routes cantonales, les routes cantonales de la catégorie "c" ne sont pas des routes principales, mais des "routes secondaires à fort trafic" (art. 1er let. A du règlement). Quoi qu'il en soit, la clause du ch. 11.3 annexe OEIE laisse une certaine latitude à l'autorité cantonale chargée d'interpréter la notion de "route principale" (voir à ce propos la publication de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, EIE et infrastructures routières, Guide pour l'établissement de rapports d'impact, Berne 1993, p. 4). Dans le cas particulier, il ne ressort pas du dossier que la soumission du projet routier à l'EIE aurait été discutée ou contestée par les parties. Comme on se trouve dans une première étape de planification, avant l'établissement d'un projet de construction de route au sens de l'art. 11 LR (cf. supra, consid. 2.3), il n'y a pas lieu d'examiner plus précisément la fonction de la voie publique envisagée. On peut donc admettre à ce stade qu'il n'est pas contraire au droit fédéral d'appliquer à un tel projet les prescriptions sur l'étude de l'impact sur l'environnement. 3.2 Aux termes de l'art. 5 al. 2 OEIE, l'EIE est effectuée dans le cadre d'une procédure donnée ("procédure décisive"). Pour certaines installations, cette procédure est désignée dans l'annexe à l'ordonnance; pour d'autres, l'annexe renvoie au droit cantonal (cf. art. 5 al. 3 OEIE). S'agissant des "autres routes à grand débit et autres routes principales", le ch. 11.3 annexe OEIE indique que la procédure décisive doit être déterminée par le droit cantonal. A ce propos, le droit fédéral impose aux cantons de choisir la procédure qui permet à l'autorité compétente de commencer ses travaux le plus rapidement possible et d'effectuer une EIE exhaustive (art. 5 al. 3, 2e phrase OEIE). Dans les cas où les cantons prévoient l'établissement d'un plan d'affectation spécial ou de détail, cette procédure est considérée comme procédure décisive, à condition qu'elle permette de procéder à une EIE exhaustive (art. 5 al. 3, 3e phrase OEIE). Le droit fédéral admet aussi que le droit cantonal prévoie une "EIE par étapes", en plusieurs procédures successives; l'art. 6 OEIE exige alors que chacune de ces procédures permette à l'autorité compétente d'obtenir toutes les informations dont elle a besoin pour pouvoir se prononcer au terme de la procédure en question. Selon la jurisprudence, l'EIE par étapes pourra notamment intervenir lorsqu'un plan d'affectation spécial n'est pas suffisamment détaillé pour permettre une appréciation exhaustive d'un projet, mais qu'il règle néanmoins certaines questions déterminantes quant aux dimensions, à l'implantation ou à l'équipement de l'installation, lesquelles ne pourront en principe plus être revues dans la phase ultérieure de l'autorisation de construire (ATF 120 Ib 436 consid. 2d/aa p. 450). En permettant d'effectuer l'EIE lors de l'établissement d'un plan d'affectation, le cas échéant en première étape (donc de manière non exhaustive), l'ordonnance tient compte de la règle de l'art. 9 al. 1 LPE selon laquelle la compatibilité de l'installation avec les exigences de la protection de l'environnement doit être appréciée "le plus tôt possible" (cf. Heribert Rausch/Peter M. Keller, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 2001, n. 56 ad art. 9). Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté le 25 avril 1990 un règlement d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (REIE). Pour les "autres routes à grand débit et autres routes principales", ce règlement désigne comme procédure décisive la procédure d'approbation des projets de construction (ch. 11.3 annexe REIE); il renvoie ainsi à la procédure de l'art. 11 LR - procédure d'établissement d'un plan d'affectation spécial (cf. supra, consid. 2.3) - et ne mentionne pas la procédure d'adoption du plan fixant la limite des constructions selon l'art. 9 LR. En désignant la procédure de l'art. 11 LR, qui combine un changement d'affectation du sol et une autorisation de construire, le droit cantonal est manifestement conforme au droit fédéral, en particulier à l'art. 5 al. 3 OEIE, car une EIE exhaustive est possible dans ce cadre. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a cependant considéré que le droit cantonal n'excluait pas une EIE par étapes, la première dans la procédure d'adoption du plan d'affectation spécial prévu à l'art. 9 LR et la seconde dans la procédure de l'art. 11 LR. Il a admis l'application de l'art. 3 al. 1 REIE qui dispose que, lorsque la réalisation d'une installation soumise à l'EIE est prévue par un plan partiel d'affectation communal, l'EIE est mise en oeuvre dès l'élaboration du plan s'il comporte des mesures détaillées. D'après l'art. 3 al. 2 REIE, la procédure d'adoption et d'approbation du plan est alors la procédure décisive et l'EIE peut se limiter dans une première étape aux éléments déterminants pour cette procédure. La réglementation de l'art. 3 REIE est sans doute applicable lorsque le plan partiel d'affectation a pour objet de régler de manière détaillée le mode d'utilisation du sol dans son périmètre car, conformément aux principes du droit fédéral de l'aménagement du territoire, il n'est plus possible, à l'occasion d'une contestation relative à une autorisation de construire, de remettre en cause le contenu de ce plan d'affectation ni d'en contrôler, à titre incident ou préjudiciel, la validité (cf. ATF 125 II 643 consid. 5d p. 657 et les arrêts cités; ATF 120 Ib 436 consid. 2d/aa p. 450). On peut se demander s'il en va de même lorsqu'un projet routier donne d'abord lieu à l'adoption d'un plan fixant la limite des constructions - plan dont la portée juridique est très limitée -, puis à l'adoption d'un autre plan d'affectation spécial, le projet de construction de route défini à l'art. 11 LR, qui a notamment pour objet de modifier la destination du sol dans son périmètre. L'autorité qui adopte le projet de construction n'est en effet pas liée par le plan fixant la limite des constructions (cf. supra, consid. 2.3). La portée de l'art. 3 REIE en matière de planification routière n'a cependant pas à être examinée plus en détail car il n'est pas exclu de l'appliquer en l'espèce. En effet, le Tribunal fédéral a considéré dans un arrêt récent - au sujet des mêmes règles du droit cantonal vaudois - que si les autorités choisissent d'effectuer une première étape de l'EIE dans le cadre de l'adoption du plan fixant la limite des constructions, l'examen ne peut avoir lieu que prima facie, compte tenu des particularités de cette procédure; une étude d'impact exhaustive est par principe exclue (ATF 129 II 276 consid. 3.4-3.5 p. 280-281). 3.3 Le recourant invoque des circonstances particulières qui justifieraient de s'écarter de cette jurisprudence. Il prétend que la réalisation de la route de Grande Ceinture serait imminente car il s'agit d'une voie de desserte nécessaire pour le quartier de la "Petite Prairie", qui fait l'objet parallèlement d'une procédure de plan d'affectation spécial (plan de quartier); les autorités auraient en outre l'intention ferme de construire cette route. Il relève que le dossier, notamment le rapport d'impact, contient des éléments détaillés au sujet de ses caractéristiques techniques (profils en long, aménagement des intersections et giratoires, etc.). Dans ces conditions, une EIE exhaustive aurait dû, selon le recourant, être effectuée dans la procédure d'adoption du plan fixant la limite des constructions. Ces arguments ne sont pas concluants. Dès lors qu'un rapport d'impact a été établi, le dossier contient naturellement des indications détaillées sur le projet; cela ne modifie pas pour autant l'objet ni la portée juridique du plan litigieux. Par ailleurs, la réalisation de la route ne pourra de toute manière pas intervenir avant l'adoption d'un projet de construction au sens de l'art. 11 LR, procédure au cours de laquelle la conformité du projet au droit de l'environnement devrait être examinée, le cas échéant dans le cadre d'une EIE (ch. 11.3 annexe REIE - cf. supra, consid. 3.2). Il n'y a donc aucun motif de considérer que la procédure choisie par les autorités communales et cantonales est contraire au droit fédéral. Les griefs du recourant sur ce point sont mal fondés.