Citation: 1P.523/2003 12.05.2004 E. 2

Zunächst ist zu prüfen, ob und inwiefern auf die Beschwerden eingetreten werden kann. 2.1 Der Beschwerdeführer 1 erhebt Stimmrechtsbeschwerde gegen die GemeindebürgerrechtsV. Er verlangt die Aufhebung der Verordnung, weil die darin vorgesehene Einschränkung des Stimmrechts nicht auf dem Verordnungswege, sondern ausschliesslich im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren beschlossen werden dürfe, d.h. in einem Erlass des Kantonsrats, der dem obligatorischen Referendum unterliegt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung betrifft die Rüge, die Exekutive habe ihre Rechtssetzungskompetenz überschritten, indem sie durch Verordnung eine schwerwiegende Massnahme eingeführt habe, die durch das Gesetz nicht gedeckt sei, das Gewaltenteilungsprinzip und ist deshalb grundsätzlich mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips (Art. 84 Abs. 1 lit. a OG) und nicht mit Stimmrechtsbeschwerde (Art. 85 lit. a OG) geltend zu machen (grundlegend BGE 104 Ia 305 E. 1b S. 308 und 105 Ia 349 E. 4b S. 360 ff.; bestätigt in BGE 123 I 41 E. 6b S. 46; Entscheid 1P.451/1998 vom 9. November 1998 E. 1b, publ. in Pra 1999 Nr. 88 S. 486 und SJ 1999 I 268). Im vorliegenden Fall fällt diese Rüge allerdings mit der Rüge zusammen, die Verordnung widerspreche Bestimmungen des GOG über die politischen Rechte der Bürger. Die Rüge, ein Erlass verletze durch seinen Inhalt höherstufig garantierte politische Rechte, ist grundsätzlich mit Stimmrechtsbeschwerde vorzubringen (vgl. BGE 123 I 41 E. 6b S. 46 mit Hinweisen). Im vorliegenden Fall überschneiden sich somit die Anwendungsbereiche der Gewaltenteilungs- und der Stimmrechtsbeschwerde. In dieser Situation kann mit Stimmrechtsbeschwerde geltend gemacht werden, dass die politischen Rechte des Beschwerdeführers nur in einem referendumspflichtigen kantonalen Gesetz hätten eingeschränkt werden dürfen. Der Beschwerdeführer 1 ist im Kanton Schwyz stimmberechtigt und damit zur Erhebung der Stimmrechtsbeschwerde legitimiert. Auf seine rechtzeitig erhobene Beschwerde ist daher einzutreten. 2.2 Die Beschwerdeführer 2 fechten die Verordnung und die hierzu ergangenen Weisungen des Departements an. 2.2.1 Sie machen geltend, beide Regelungen verletzten materiell das Stimmrecht auf Gemeindeebene, weil sie eine geheime Abstimmung über Einbürgerungssachen ausschlössen, die durch Gesetz und Verfassung des Kantons Schwyz gewährleistet sei. Diese Rüge ist mit Stimmrechtsbeschwerde vorzubringen (BGE 123 I 41 E. 6b S. 46 mit Hinweisen). Die Beschwerdeführer 2 sind jeweils in einer schwyzerischen Gemeinde stimmberechtigt und damit zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert. Auf die Beschwerde ist damit jedenfalls insoweit einzutreten, als sie sich gegen die GemeindebürgerrechtsV richtet. 2.2.2 Fraglich ist dagegen, ob auch die Weisungen Gegenstand der Stimmrechtsbeschwerde sein können. Anfechtungsobjekt der Stimmrechtsbeschwerde können - im Gegensatz zur staatsrechtlichen Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 OG - nicht nur kantonale Erlasse oder Verfügungen (Entscheide) sein, sondern grundsätzlich alle staatlichen Handlungen, die geeignet sind, die politischen Rechte der Stimmbürger zu verletzen (Andreas Auer, La juridiction constitutionnelle en Suisse, Basel/Frankfurt a.M. 1993, Rz. 431 S. 223; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, Rz. 2001 S. 720; Walter Kälin, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Aufl., S. 152/153; Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Zürich 1990, S. 165 f.). In BGE 123 I 97 E. 1b/dd S. 102 hielt das Bundesgericht fest, für die Zulässigkeit der Stimmrechtsbeschwerde sei entscheidend, dass die angefochtenen Vorschriften das Stimmrecht in ihrer Wirkung direkt berührten. Die Rechtsprechung zur staatsrechtlichen Beschwerde gemäss Art. 84 Abs. 1 lit. a OG lässt die direkte und abstrakte Anfechtung von Verwaltungsverordnungen wie etwa Weisungen nur unter den kumulativen Voraussetzungen zu, dass sie geschützte Rechte des Bürgers berühren und somit Aussenwirkung entfalten, und dass gestützt darauf keine Verfügungen bzw. Anordnungen getroffen werden, deren Anfechtung möglich und dem Betroffenen zumutbar ist (grundlegend BGE 105 Ia 349 E. 2a S. 352 ff.; vgl. auch BGE 128 I 167 E. 4.3 S. 171 ff. mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung beruht auf der Überlegung, dass ein aktuelles Rechtsschutzbedürfnis in der Regel erst besteht, wenn eine Weisung im konkreten Fall angewendet wird; erst dann werden die verfassungsmässigen Rechte des Bürgers berührt. Diese Überlegung gilt grundsätzlich auch im Bereich der Stimmrechtsbeschwerde: Generell-abstrakte Weisungen, die nur verwaltungsintern verbindlich sind, können die politischen Rechte der Stimmbürger nicht direkt beschränken; erst ihre Anwendung im Hinblick auf eine konkrete Wahl oder Abstimmung kann zu einer Verletzung der politischen Rechte führen. Auch im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde rechtfertigt es sich, die abstrakte Anfechtung von Verwaltungsverordnungen (Richtlinien, Weisungen) nur dann zuzulassen, wenn hierfür ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis besteht. Dies ist der Fall, wenn es für den Stimmberechtigten unzumutbar wäre, die Umsetzung der Weisung im Einzelfall abzuwarten, um Rechtsmittel zu ergreifen. Angefochten sind im vorliegenden Fall Weisungen zur Behandlung von Gesuchen zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Diese richten sich an die Bezirks- und Gemeinderäte sowie die Versammlungsleiter von Gemeindeversammlungen. Wie der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung dargelegt hat, kann die Umsetzung der Weisungen im Einzelfall vor dem kantonalen Verwaltungsgericht angefochten werden. Die Beschwerdeführer 2 legen nicht dar, weshalb die nachträgliche Anfechtung der auf die Weisungen gestützten Anordnungen für sie unzumutbar wäre. Dies ist auch nicht ersichtlich. 2.3 Nach dem Gesagten ist auf die Stimmrechtsbeschwerde des Beschwerdeführers 1 einzutreten. Auf die Stimmrechtsbeschwerde der Beschwerdeführer 2 ist nur soweit einzutreten, als sich diese gegen die Verordnung richtet; nicht einzutreten ist dagegen auf die Beschwerde gegen die Weisungen. Beide Beschwerdeführer rügen zudem die Verletzung der Gemeindeautonomie. Diese Rüge kann von Privaten im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde vorfrage- oder hilfsweise zur Unterstützung einer anderweitigen Verfassungsrüge geltend gemacht werden; dies gilt auch im Rahmen einer Stimmrechtsbeschwerde nach Art. 85 lit. a OG (BGE 113 Ia 241 E. 3 S. 246; 100 Ia 426 E. 2 S. 429). 2.4 Im Verfahren der Stimmrechtsbeschwerde prüft das Bundesgericht alle Normen des kantonalen oder kommunalen Rechts frei, die das verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren (BGE 123 I 175 E. 2d/cc S. 180 f. mit Hinweisen).