Citation: 1P.454/2006 22.05.2007 E. 3

Les recourants contestent que la partie principale de l'initiative, soit l'art. 160 F Cst./GE, soit devenue inexécutable: les versements de la BNS sont intervenus progressivement et de nouveaux versements pourraient encore être effectués à l'avenir, au titre des bénéfices extraordinaires et ordinaires. Au demeurant, les fonds de la BNS n'auraient pas été affectés à une dépense précise, de sorte que leur comptabilisation pourrait être corrigée sans problème. En réplique, les recourants soutiennent que la décision d'affecter les montants versés par la BNS ne pouvait se faire que sous la forme d'une loi formelle, et devait figurer au budget. La motion adoptée le 21 avril 2005 ne serait pas assimilable à une loi, mais à une simple déclaration d'intention. En réalité, les versements de la BNS auraient servi à des amortissements occultes qui ne figureraient pas dans les comptes 2005 de l'Etat. Ce jeu d'écritures illégal pourrait être corrigé en cas d'acceptation de l'initiative, au titre d'une opération de trésorerie garantie par une créance au bénéfice de la fondation à créer. L'initiative serait toujours réalisable - éventuellement sans ses dispositions transitoires -, dans la perspective de nouveaux versements du produit de la vente d'or de la BNS, ainsi que des dividendes annuels qui sont toujours régulièrement attribués aux cantons. Pour le Grand Conseil, l'affectation de la part genevoise au bénéfice extraordinaire de la BNS a été décidée par arrêté du 27 avril 2005 du Conseil d'Etat, conformément à une motion acceptée par le Parlement le 21 avril précédent, de sorte que le financement voulu par l'initiative ne serait plus disponible. Un changement d'affectation exigerait des opérations non prévues par l'initiative. Au demeurant, on ne saurait mettre la créance prévue à l'art. 182 al. 2 (nouveau) Cst./GE au bénéfice d'une fondation inexistante. En définitive, l'invalidité de la disposition transitoire affecterait la validité de l'ensemble de l'initiative, privée de son objet essentiel. Quant à l'argumentation basée sur le respect des prescriptions relatives aux comptes de l'Etat, elle serait d'une part tardive et, d'autre part, sans rapport avec la question des droits politiques. 3.1 Selon la jurisprudence, une initiative populaire doit être invalidée si son objet est impossible (ATF 101 Ia 354 consid. 9 p. 365 et les arrêts cités). Il ne se justifie pas, en effet, de demander au peuple de se prononcer sur un sujet qui n'est pas susceptible d'être exécuté. L'invalidation ne s'impose toutefois que dans les cas les plus évidents. L'obstacle à la réalisation doit être insurmontable: une difficulté rela-tive est insuffisante, car c'est avant tout aux électeurs qu'il appartient d'évaluer les avantages et les inconvénients qui pourraient résulter de l'acceptation de l'initiative (ATF 128 I 190 consid. 5 p. 202; 99 Ia 406 consid. 4c p. 407; 94 I 120 consid. 4b p. 126 concernant des initiatives visant à interrompre des travaux de construction). Par ailleurs, l'impossibilité doit ressortir clairement du texte de l'initiative; si celle-ci peut être interprétée de telle manière que les voeux des initiants sont réalisables, elle doit être considérée comme valable (Grisel, Initiative et référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Berne 2004 p. 254). L'impossibilité peut être matérielle ou juridique. S'agissant des initiatives tendant à la remise en cause de travaux, la jurisprudence considère qu'il n'y a pas inexécutabilité du simple fait que l'ouvrage est déjà commencé (ATF 94 I 125), mais qu'il y a impossibilité matérielle d'exécution lorsque l'ouvrage est en état d'achèvement (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 367 ss). Pour juger de cette question, il y a lieu, compte tenu de l'objet et du caractère de l'initiative, de se placer non pas au moment du dépôt de l'initiative, mais, au plus tôt, au moment où l'autorité compétente statue sur sa recevabilité, voire au moment le plus proche possible de celui où l'initiative devrait être soumise au vote populaire (ATF 101 Ia 354 consid. 10 p. 369). Il est ainsi possible qu'une initiative exécutable au moment de son dépôt devienne impossible à réaliser au moment du scrutin, pour autant toutefois que ce dernier n'ait pas été retardé à dessein (ATF 128 I 190 consid. 5 p. 201ss). 3.2 Le 4 janvier 2005, une motion a été déposée devant le Grand Conseil. Elle tendait à l'affectation de la part cantonale des bénéfices de la vente d'or de la BNS au remboursement très partiel (soit environ 5%) de la dette du canton. Cette proposition a été adoptée et renvoyée au Conseil d'Etat le 21 avril 2005. Le même jour, le Grand Conseil a refusé une motion déposée le 5 avril précédent, tendant au contraire à ce que le Conseil d'Etat n'affecte pas la recette extraordinaire tant que le Grand Conseil n'aurait pas statué à ce sujet. Le 27 avril 2005, le Conseil d'Etat a décidé que les montants versés au canton de Genève par le Département fédéral des finances, provenant de la vente de l'or excédentaire de la BNS, seraient affectés intégralement à la réduction de la dette du canton. Le 3 avril 2006, le Conseil d'Etat a présenté un rapport sur la motion du 4 janvier 2005, en expliquant que la méthode de comptabilisation choisie avait été celle retenue par la majorité des cantons: le versement de 539,8 millions de fr. avait été identifié dans le budget de fonctionnement comme une recette extraordinaire utilisée, dans le cadre du bouclement des comptes 2005, pour résorber en partie les amortissements à rattraper figurant au découvert du bilan (soit un total de plus de 732 millions de fr.). Selon l'inspection cantonale des finances, il s'agissait d'un "actif sans valeur". 3.3 Invoquant diverses dispositions de la constitution genevoise et de la loi cantonale sur la gestion administrative et financière de l'Etat de Genève, les recourants soutiennent que cette affectation aurait dû, s'agissant de recettes extraordinaires et d'amortissements supplémentaires, faire l'objet d'une loi du Grand Conseil, et non seulement d'une décision sur motion sans effet contraignant. L'opération effectuée par le Conseil d'Etat avait en réalité pour but de dissimuler le très important déficit de l'exercice 2005. 3.4 Sous l'angle de l'exécutabilité de l'initiative, la question de savoir si les décisions d'affectation du bénéfice de la vente d'or de la BNS ont été valablement prises, et si les règles sur les comptes de l'Etat ont été respectées, n'a pas à être examinée dans la cadre de la présente procédure. Il apparaît en effet que la part versée par la BNS au canton de Genève a été, de facto, entièrement affectée au remboursement de la dette. L'opération a été intégrée dans le compte d'Etat 2005, lequel a été définitivement approuvé le 22 septembre 2006 par le Grand Conseil. Les fonds versés en 2005 ne sont dès lors plus disponibles, ce qui rend la réalisation de l'initiative impossible. Il serait certes possible d'affecter aux buts prévus à l'art. 160 F de l'initiative un montant équivalent à celui qui a servi à la réduction de la dette du canton; toutefois, comme le relève le Conseil d'Etat dans son rapport, cela impliquerait l'utilisation non plus des ressources financières provenant de la BNS, mais d'autres recettes de l'Etat, afin d'accroître les dépenses liées au logement social, ce qui ne correspondrait plus à l'objet de l'initiative.