Citation: 1C_221/2007 03.03.2008 E. 6

Les recourants soutiennent que le parking litigieux ne respecterait pas les exigences du droit fédéral en matière de protection de l'air. Les estimations fournies à ce sujet dans le dossier d'enquête reposeraient sur des données périmées ou inexactes. Ils dénoncent à ce propos une violation de l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et de l'art. 6 de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair; RS 814.318.142.1). 6.1 L'installation litigieuse n'est pas soumise en tant que telle à une étude d'impact sur l'environnement, dans la mesure où elle devrait accueillir moins de 300 véhicules (ch. 11.4 de l'annexe à l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement [OEIE; RS 814.011]). L'établissement d'un rapport d'impact au sens de l'art. 7 OEIE ne s'imposait pas davantage en vertu de l'art. 2 al. 1 let. a OEIE et du ch. 60.7 de l'annexe à cette ordonnance, que l'on examine l'impact du projet sur l'ensemble du parcours de golf "Severiano Ballesteros" ou exclusivement au regard du trou n° 3. Certes, la réalisation du parking enterré nécessite un mouvement de terre de 20'000 mètres cubes. Cependant, le toit du parking, une fois achevé, sera recouvert de terre végétale et le terrain réaménagé pour permettre à nouveau la pratique du golf. Le projet litigieux ne portera donc qu'une atteinte provisoire au parcours de golf, limitée à la durée du chantier prévu en dehors de la saison de golf. La légère surélévation du niveau de terrain par rapport à l'état actuel n'aura pas d'impact perceptible sur l'environnement et ne constitue pas une modification suffisamment importante du terrain de golf pour justifier la mise en oeuvre d'une étude d'impact sur l'environnement. Le fait que le projet litigieux n'est pas soumis à une telle obligation ne le dispense cependant pas de respecter les prescriptions matérielles sur la protection de l'environnement (cf. art. 4 OEIE; ATF 118 Ia 299 consid. 3b/aa in fine p. 302). 6.2 Le parking souterrain projeté est une installation stationnaire, au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 let. d OPair, respectivement une infrastructure destinée aux transports, au sens de l'art. 2 al. 3 OPair, selon que l'air vicié est ou non collecté puis évacué mécaniquement dans l'environnement. L'autorité ordonne à leur égard toutes les mesures que la technique et l'exploitation permettent et qui sont économiquement supportables, en vue de la limitation des émissions dues au trafic (art. 11 al. 2 LPE et 18 OPair; ATF 120 Ib 436 consid. 2a/bb p. 441/442). S'il est établi ou à prévoir que des véhicules ou des infrastructures destinées aux transports provoquent des immissions excessives, l'autorité établit un plan des mesures au sens des art. 31 ss OPair (art. 44a LPE et 19 OPair). Les immissions sont excessives lorsqu'elles dépassent une ou plusieurs des valeurs limites fixées à l'annexe 7 de l'ordonnance. 6.3 Selon cette annexe, les valeurs limites d'immission sont fixées, pour ce qui concerne le dioxyde d'azote (NO2) à 30 µg/m3 en moyenne annuelle, la valeur de 80 µg/m3 par jour ne devant en aucun cas être dépassée plus d'une fois annuellement. Les valeurs mesurées en moyenne annuelle pour 2004 et 2005 sur le site voisin de Montana par la station de mesures "Sapaldia" sont de 14 µg/m3 pour le dioxyde d'azote, de sorte que les valeurs limites d'immission sont respectées. L'autorité cantonale n'a certes pas déterminé concrètement l'augmentation prévisible des émissions de dioxyde d'azote qui résulterait du trafic automobile lié au projet litigieux. Ce dernier se distingue toutefois nettement des projets pour lesquels le Tribunal fédéral a exigé une déclaration des émissions selon l'art. 12 OPair ou un relevé des émissions au sens de l'art. 28 al. 1 OPair (cf. s'agissant d'un centre commercial comportant 1250 places de stationnement, ATF 120 Ib 436; voir aussi ATF 119 Ib 480 consid. 8 p. 492). Selon la notice d'impact sur l'environnement, le projet induira une augmentation limitée des immissions de dioxyde d'azote et en tous les cas inférieure à 0,2 µg/m3. Dans son préavis complémentaire du 21 décembre 2006, le Service cantonal de la protection de l'environnement qualifie les immissions induites par le trafic du nouveau parking de faibles, voire de négligeables, et précise que les valeurs limites à long terme seront respectées. Les recourants n'ont fourni à cet égard aucun élément permettant de mettre en doute cette appréciation. Ils soutiennent certes qu'elle ne serait plus d'actualité dès lors que la répartition des places de parc entre les constructrices a été revue après la mise à l'enquête et l'établissement de la notice d'impact sur l'environnement, 120 places étant attribuées à la Commune de Lens alors que le solde est réservé aux besoins de la société G.________. Le Tribunal cantonal n'a pas ignoré ce point. Il a estimé que la nouvelle répartition publique et privée des places de parc avait un effet limité et non relevant sur le niveau de pollution, impropre à mettre en cause le constat des auteurs de la notice d'impact selon lequel les valeurs de bruit et d'air ne seraient pas dépassées. Les recourants n'apportent aucun élément qui permettrait de metre en doute cette appréciation. Il importe enfin peu que la notice d'impact jointe à la demande d'autorisation de construire se référait à des valeurs inférieures mesurées sur d'autres sites jugés à tort comparables. Les autorités cantonales et fédérales se sont en effet fondées sur les nouvelles données dont les recourants ne contestent pas la teneur pour conclure au respect des exigences du droit fédéral en la matière. Cela étant, on doit admettre que l'installation litigieuse n'est pas de nature à augmenter de manière sensible les immissions de dioxyde d'azote et qu'un plan de mesures n'est pas nécessaire. La situation n'est pas différente en ce qui concerne les poussières en suspension (PM10). Suivant les mesures effectuées à la station "Sapaldia" sur la commune voisine de Montana, les valeurs limites ont également été respectées en moyenne annuelle sur les cinq dernières années. L'Office fédéral de l'environnement parvient d'ailleurs à la même conclusion dans ses observations par référence aux cartes des polluants atmosphériques établies par ses soins. Les valeurs limites ont en revanche occasionnellement été dépassées en moyenne journalière en 2003, 2004 et 2006 (deux jours au lieu d'un en 2006). Dans sa prise de position du 30 mai 2007, déposée dans la procédure parallèle sur la modification du plan d'affectation des zones et du règlement intercommunal des constructions, le Service cantonal de la protection de l'environnement a précisé que le canton avait introduit une mise à jour de son plan de mesures de lutte contre la pollution de l'air pour les années 2008-2011 et qu'il concentrait les mesures sur les principaux émetteurs de PM10 (interdiction de l'incinération des déchets verts en plein air, filtres à particules pour les machines de chantier et pour les voitures équipées de moteurs diesel et pour les grosses installations de chauffage à bois). Il est prévisible que la mise en place de ces mesures aura, à moyen terme, un effet bénéfique sur la situation et que les valeurs mesurées à l'immission s'amélioreront. Cela étant, compte tenu des mesures envisagées ou déjà prises par le canton afin de lutter contre ces émissions, le fait que les valeurs limites journalières pour les poussières en suspension aient été légèrement dépassées ces dernières années n'est pas de nature à faire obstacle au projet litigieux. Il est en revanche constant que les valeurs limites d'immission en matière d'ozone ne sont pas respectées. La contribution du parking litigieux à l'augmentation de la teneur en ozone dans l'atmosphère n'est pas connue. Le problème de l'ozone n'est cependant pas lié au projet lui-même qui ne causera pas d'immissions excessives; le parking litigieux ne saurait non plus être considéré comme responsable d'émissions supérieures à la moyenne (cf. arrêt 1A.83/2006 du 1er juin 2007, qui concernait un magasin avec un parking souterrain de 934 places). Il s'agit d'un problème régional, voire national ou international. Dans un tel cas, si des limitations plus sévères doivent être prises, elles interviendront dans le cadre coordonné d'un plan de mesures, afin de respecter le principe d'égalité des charges (ATF 127 II 238 consid. 8b p. 261; 124 II 272 consid. 4a p. 279 et les arrêts cités). L'Office fédéral de l'environnement a indiqué que les émissions des précurseurs de formation de l'ozone du présent projet seront minimes et que les mesures en vue de les réduire doivent être adoptées dans le cadre des plans de mesures. Le projet litigieux ne saurait donc être écarté parce que les valeurs limites en matière d'ozone seraient dépassées. Pour le surplus, l'Office fédéral de l'environnement a précisé qu'il n'existait pas de mesures préventives de réduction des émissions pour l'évacuation de l'air vicié des garages souterrains, de sorte que le principe de prévention était respecté. Les recourants n'émettent à cet égard aucune critique qui permettrait de s'écarter de cet avis d'expert. Ils ne proposent pas davantage de mesures qui devraient être prises à ce titre. Le projet litigieux respecte donc sur ce point les exigences du droit fédéral en matière de protection de l'air. 6.4 La réalisation du parking impliquera également une augmentation du trafic et, par conséquent, des nuisances pour le voisinage, sur la route des Mélèzes ainsi que dans une moindre mesure, sur la rue du Prado et la route cantonale n° 79, qui sont aussi des installations fixes au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 OPB. Toutefois, étant donné que la procédure ne porte pas sur leur aménagement ou leur modification, seule entre en considération la règle de l'art. 9 OPB. Aux termes de cette disposition, l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication (let. a) ou la perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement (let. b). Les valeurs limites d'immission dans le secteur concerné sont de 60 dB(A) le jour et de 50 dB(A) la nuit (cf. annexe 3 de l'OPB, valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier pour le degré de sensibilité II, attribué à la zone de l'ordre dispersé 3, densité 0,50). En l'espèce, fondés sur un calcul théorique du nombre de mouvements de véhicules, revu à la hausse pour tenir compte des remarques émises à ce sujet par l'expert privé mandaté par l'hoirie A.________, tant le Service cantonal de la protection de l'environnement que l'Office fédéral de l'environnement ont considéré que les exigences de l'art. 9 OPB seraient respectées. Les recourants n'avancent aucun argument qui permettrait de considérer ce pronostic comme inexact (cf. ATF 125 II 643 consid. 8c p. 661). Cela étant, on doit admettre que s'agissant du bruit, l'exploitation du parking n'entraînera pas de dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue de la route des Mélèzes ni de perception d'immissions de bruit plus élevée en raison de l'utilisation accrue de la rue du Prado ou de la route cantonale n° 79, qui occasionnent déjà des dépassements des valeurs limites d'immission et nécessitent un assainissement. Dans son préavis complémentaire du 21 décembre 2006, le Service cantonal de la protection contre le bruit a également admis que les immissions de bruit dues à la circulation sur la rampe d'accès au parking et à l'intérieur de celui-ci ne dépasseront pas les valeurs limites de planification auprès des bâtiments voisins les plus exposés comprenant des locaux sensibles au bruit et que le projet respectait sur ce point les exigences des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. b OPB. Les recourants n'émettent aucune critique à ce sujet et le dossier cantonal ne contient aucun élément qui permettrait de mettre en doute l'avis de l'office spécialisé en matière d'environnement sur ce point. 6.5 La question des nuisances induites par l'aération du parking et de l'évacuation de l'air vicié est en revanche plus délicate. Le Tribunal cantonal a retenu à cet égard que l'air vicié serait évacué de manière naturelle par les rampes d'accès et les autres sorties individuelles et que la construction d'un canal d'évacuation ne se justifiait pas en application de l'art. 6 OPair. Les recourants dénoncent à cet égard une constatation inexacte des faits. Ils soutiennent qu'une installation de ventilation mécanique et une cheminée d'évacuation de l'air vicié seraient nécessaires pour un ouvrage d'une telle ampleur et qu'en raison des émissions polluantes et du bruit provoqués par de telles installations, les constructrices auraient dû indiquer leur emplacement dans le dossier de mise à l'enquête. A lire les plans d'enquête, l'aération du garage souterrain serait assurée par deux prises d'air sur la façade est de l'installation au niveau -1; l'air frais serait distribué aux deux niveaux par des canaux de ventilation commandés depuis un local comportant l'installation technique de ventilation au niveau -2 situé sous la rampe d'accès au parking, l'air vicié étant évacué par les rampes d'accès et les autres sorties individuelles du parking, sans qu'une cheminée d'évacuation en toiture ne soit nécessaire. On cherche en vain une description de l'installation technique de ventilation dans la notice d'impact sur l'environnement annexée à la demande d'autorisation de construire. Leurs auteurs précisent à cet égard qu'aucune installation technique génératrice de bruit n'est prévue pour l'exploitation du parking. Ils ont confirmé ce point dans leur prise de position du 4 décembre 2006 sur le rapport d'expert mandaté par les recourants. Dans le cadre de la procédure de modification partielle du plan des zones dans le secteur "Combattion" et du règlement intercommunal des constructions, le Tribunal cantonal a interpellé les parties au sujet de l'éventuel dispositif d'évacuation de l'air vicié du parking. L'intimée a alors produit le 22 mai 2007 un document émanant de la société TÜV Industrie Service Gmbh, daté du 27 juin 2005, dont il ressort que l'aération naturelle du parking est impossible et qu'une installation de ventilation mécanique est nécessaire. Selon ce document, l'ouvrage devrait être équipé de deux ventilateurs pour évacuer l'air pollué en façade ouest au niveau -2, de deux ventilateurs pour pulser l'air frais au niveau -2 et de quatre ventilateurs pour pulser l'air frais au niveau -1 en façade est. On cherche en vain dans les plans d'enquête ou dans le dossier une indication sur l'emplacement de ces installations. Dans son préavis du 9 mars 2006, le Service cantonal de la protection de l'environnement a précisé que, pour le cas où des ventilateurs donnant sur l'extérieur ou sur un lieu ouvert seraient nécessaires, ceux-ci devraient être choisis et placés de façon à respecter les exigences de l'art. 7 OPB et de manière à ce que les immissions sonores ne gênent pas la population dans son bien-être et qu'elles ne dépassent pas les valeurs de planification fixées dans l'annexe 6 de l'OPB pour les locaux à usage sensible au bruit voisins. Il a assorti son préavis favorable d'une condition en ce sens que la Commission cantonale de constructions a reprise telle quelle dans l'autorisation de construire délivrée le même jour aux requérants. L'Office fédéral de l'environnement est pour sa part d'avis qu'il conviendrait de se déterminer précisément sur le type de ventilation au stade du permis de construire et ensuite de faire une évaluation du bruit selon l'annexe 6 à l'OPB. Il estime cependant que, sur la base du dossier qui lui a été remis et de l'avis du Service cantonal de la protection de l'environnement, les charges et conditions fixées dans le permis de construire litigieux concernant les nuisances sonores dues aux éventuels ventilateurs sont suffisantes. Il ne se prononce en revanche pas sur la nécessité de prévoir une cheminée d'évacuation de l'air vicié. Selon la directive 96-1 f relative aux installations de ventilation pour garages collectifs, édictée par la Société Suisse des Ingénieurs en chauffage et climatisation, il n'est pas nécessaire d'envoyer l'air vicié sur le toit lorsque la fréquentation du garage collectif est inférieure ou égale à 12 déplacements de véhicules par heure (DV/h) et que la sortie de l'air se trouve à plus de dix mètres du prochain lieu d'immission (ch. 10.3). La première condition ne semble pas pouvoir être respectée si l'on se réfère aux calculs du débit volumique d'air versés au dossier d'enquête. Le Service de la protection de l'environnement a d'ailleurs confirmé dans ses déterminations du 30 mai 2007 qu'une cheminée d'évacuation de l'air vicié en toiture était nécessaire sur la base des plans fournis par l'intimée. Selon les conditions assorties au permis de construire, la bouche du canal d'évacuation doit dépasser le sol accessible de 2 mètres au moins et se situer un mètre au minimum au-dessus du niveau d'immission le plus élevé dans un rayon de 15 mètres. Le principe de la proportionnalité veut que l'autorité délivre un permis de construire en l'assortissant de clauses accessoires adéquates si les défauts ou les lacunes du projet sont secondaires ou de minime importance (cf. art. 44 al. 2 de l'ordonnance valaisanne sur les constructions [OC]). Tel ne saurait cependant être le cas lorsqu'il s'agit de défauts trop importants, car les règles de la procédure d'autorisation de construire ne seraient alors plus respectées. Si le projet doit être remanié de manière importante, il convient en principe de le refuser et d'ordonner la mise à l'enquête d'un nouveau projet conforme à ce qui doit être réalisé (BENOÎT BOVAY, Le permis de construire en droit vaudois, 2e éd., Lausanne 1988, p. 184; PAUL LEUTENEGGER, Das formelle Baurecht der Schweiz, 2e éd., Berne 1978, p. 267; ULRICH ZIMMERLI, Die Baubewilligung: Bedingung und Auflage, Journées du droit de la construction, Fribourg 1983, p. 11; cf. ATF 131 II 470 consid. 3.3 p. 477). Les constructrices n'ont pas fourni les éléments qui permettraient d'admettre avec la certitude voulue que le parking litigieux pourrait être réalisé en observant les exigences posées par le Service cantonal de la protection de l'environnement dans son préavis. Il serait à première vue possible de trouver un emplacement adéquat pour les ventilateurs destinés à pulser l'air frais et à évacuer l'air vicié, qui permette de respecter les exigences du droit fédéral en matière de protection contre le bruit. En revanche, la cheminée d'évacuation de l'air vicié ne pourrait que difficilement prendre place sur le parcours du golf, ce qui réduit d'autant la marge de manoeuvre des constructrices à cet égard. Un emplacement proche de la parcelle n° 592, bâtie d'une maison, pourrait se révéler problématique au regard des exigences de distance et de hauteur à observer. Vu l'incertitude qui persiste sur ce point et l'importance de cette question pour le voisinage, il convenait d'exiger des plans détaillés à ce sujet. On ne saurait dès lors se contenter de subordonner l'octroi du permis de construire à la condition que la cheminée d'évacuation soit placée à une distance et à une hauteur qui respectent les recommandations édictées en la matière. Le fait que l'autorité de police des constructions puisse intervenir d'office en cas de non-respect des conditions fixées dans un permis de construire en ordonnant l'interruption des travaux et, le cas échéant, le rétablissement d'une situation conforme au droit (art. 50 let. a et 51 LC), respectivement que les constructrices s'exposent à une amende en cas de non-respect des charges et conditions de l'autorisation (art. 54 al. 1 let. a LC), n'y change rien. Le recours doit donc être admis sur ce point et l'arrêt attaqué annulé. Cela ne signifie pas encore que l'autorisation de construire doive être rejetée et que la procédure doive être reprise ab ovo sur la base d'un projet modifié soumis à une nouvelle enquête publique. Les éléments du parking qui doivent être revus ne touchent en effet pas de manière substantielle les caractéristiques principales de la construction (cf. art. 57 al. 3 OC). Il appartiendra ainsi à la cour cantonale de statuer à nouveau sur ce point ou si elle s'estime incompétente pour ce faire (cf. art. 57 al. 5 OC), de renvoyer la cause à la Commission cantonale des constructions pour qu'elle statue sur la base de nouveaux plans détaillés qui indiquent l'emplacement de la cheminée d'évacuation de l'air vicié et des ventilateurs de manière à s'assurer que les exigences en matière de protection de l'air et de protection contre le bruit sont respectées, après avoir entendu les recourants et les tiers touchés par la modification du projet, soit notamment les voisins ayant un intérêt digne de protection à cet égard.