Citation: 1C_384/2009 26.02.2010 E. 4

Sur le fond, les recourants reprochent au Tribunal cantonal d'avoir mal appliqué l'art. 21 al. 2 LAT. Ils ne contestent pas les différentes circonstances fondant la mise en oeuvre d'une révision du PAD mais critiquent l'un des aspects du nouveau plan, à savoir "la planification nouvelle de l'ordre contigu des bâtiments entre les zones B1 et B2". Ils font valoir que les modifications proposées ne respectent pas les principes de la bonne foi et de la proportionnalité et sont sans lien avec les circonstances invoquées par la commune. 4.1 En vertu de l'art. 21 al. 2 LAT, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leurs fonction. La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées depuis leur adoption (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 et les arrêts cités). Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4 p. 733). Quand la contestation porte sur la modification d'un plan d'affectation, les parties admises à se prévaloir de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) peuvent se plaindre du fait que les nouvelles restrictions qui leur sont imposées ne sont pas justifiées par un intérêt public (cf. art. 36 al. 2 Cst.) ni conformes au principe de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.). Elles peuvent en d'autres termes critiquer sous cet angle l'application des règles d'aménagement du territoire et le résultat de la pesée des intérêts. Le Tribunal fédéral examine en principe librement les questions de l'intérêt public et de la proportionnalité. Il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de trancher de pures questions d'appréciation ou tenir compte de circonstances locales, mieux connues des autorités cantonales; le Tribunal fédéral n'est pas l'autorité suprême de planification et doit respecter le pouvoir de détermination des autorités cantonales (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 415 s.; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366 et la jurisprudence citée dans ces arrêts). 4.2 En l'espèce, il sied tout d'abord de préciser que le nouveau PAD ne modifie pas l'ordre des constructions dans le secteur B; les immeubles B1 et B2 sont en effet toujours soumis à l'ordre contigu. Seule subit un changement la hauteur de la toiture du bâtiment B1, limitée par le nouveau règlement à 627 m 30; selon l'ancien PAD, le gabarit admissible de ce bâtiment était de 636 m 90. L'immeuble B2 des recourants culmine à 634 m 40. Selon le PAD modifié, l'immeuble B1 ne viendra ainsi pas s'accoler à l'immeuble des recourants sur toute la hauteur de la façade, mais uniquement sur les niveaux en-dessous du rez-de-chaussée, tout le long du rez-de-chaussée et jusqu'à la plus grande partie du premier étage. 4.3 Invoquant le principe de la bonne foi, les recourants se plaignent de ce que la ville de Fribourg aurait violé des promesses particulières dont ils auraient bénéficié. Le permis de construire qui leur a été délivré en 1993 était assorti de l'exigence que l'immeuble B2 garantisse un ordre contigu avec le futur bâtiment B1. Ils ont ainsi dû soumettre leur construction à diverses contraintes, à savoir notamment la réalisation d'une façade borgne sur le futur immeuble B2 et l'organisation interne du bâtiment harmonisée avec les exigences liées à la façade. Ce faisant, les recourants soutiennent avoir acquiescé d'une manière concrète à la volonté de la ville de Fribourg qui, aujourd'hui, prend une décision violant la confiance qu'ils lui ont témoignée. Comme le relève à juste titre le Tribunal cantonal, on voit mal ce qui pourrait être reproché à l'autorité communale qui, à l'époque, a exigé des recourants qu'ils construisent leur immeuble conformément aux règles du PAD de 1991. En l'occurrence, la ville de Fribourg n'a fait qu'imposer le respect des prescriptions communales en vigueur à ce moment-là. Certes, si le nouveau plan avait été en vigueur lors de la construction de leur immeuble, les recourants auraient peut-être pu le concevoir de façon différente. Une modification des règles de construction applicables dans le périmètre d'un PAD ne saurait toutefois constituer une violation du principe de la confiance et la délivrance d'un permis de construire ne constitue pas une promesse effective de la part des autorités qu'aucune règle de construction ne sera jamais modifiée; les plans doivent en effet être révisés lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées (cf. consid. 4.1 ci-dessus). Mal fondé, leur grief doit être rejeté. 4.4 Les recourants allèguent ensuite que les changements de circonstances qui justifient l'adaptation du PAD (constitution d'un nouvel axe routier, abandon du projet de la CUTAF, mise en sens unique de l'avenue de la Gare, implantation d'une salle "multiplexe" et de la salle de spectacles, etc.) n'auraient aucun lien avec la modification intervenue dans l'ordre contigu entre les immeubles du secteur B2 et celui envisagé du secteur B1. Par ailleurs, les deux motifs retenus par la ville de Fribourg à cet égard, à savoir la création d'une zone verte d'intérêt général et la mise en oeuvre d'une ouverture entre les immeubles B1 et B2 pour garantir une pénétration de la lumière, ne répondraient à aucun intérêt public prépondérant alors qu'ils pénaliseraient d'une manière grave leur immeuble. La ville de Fribourg a indiqué que pour conserver la zone verte existante des Grand-Places, nouvellement classée en zone verte d'intérêt général, elle souhaitait maintenir, du côté ouest, une pénétrante de soleil qui, dans l'ancien PAD, pouvait se faire par le prolongement prévu de la rue St-Pierre. Or, le nouveau périmètre d'implantation des immeubles dans le secteur B1 obstruera une partie de ce dégagement. Ainsi, la création d'une ouverture entre les bâtiments, notamment entre celui des recourants et celui à ériger dans le secteur B1, évitera l'encastrement de l'espace public et de la zone verte. Par ailleurs, l'harmonie des bâtiments par la hauteur n'entrait plus dans le concept de planification du secteur B1 des Grand-Places. En l'espèce, les intérêts publics invoqués par la commune méritent d'être pris en considération. Certes, comme l'ont mentionné le DAEC et le Tribunal cantonal, la juxtaposition des immeubles entre les secteurs B1 et B2 aurait pu être maintenue. La solution choisie, qui n'est pour autant ni illégale ni arbitraire, relève toutefois de la liberté d'appréciation reconnue à l'autorité communale en matière de planification de son territoire. Le Tribunal fédéral, qui doit faire preuve de retenue dans ce domaine, n'est pas habilité à trancher entre deux propositions défendables. Les recourants n'ont au demeurant soulevé aucun motif d'aménagement qui plaiderait contre la modification contestée du PAD. Les recourants opposent un intérêt privé purement économique à celui, public, de la commune de planifier de façon harmonieuse le périmètre du PAD. Il n'apparaît toutefois pas que l'intérêt des recourants à ce qu'un autre immeuble viennent s'accoler au leur sur toute la hauteur de la façade serait prépondérant face à celui défendu par la commune. La nouvelle version du PAD n'apporte en outre aucun désavantage aux droits de propriété des recourants et ne les oblige pas à procéder à des travaux de revêtement de la façade - borgne depuis la construction de l'immeuble en 1993 -, comme ils le soutiennent. C'est donc en vain que les recourants se plaignent d'une violation du principe de la proportionnalité.