Citation: 1C_373/2009 30.08.2010 E. 10

Weiter rügt die Beschwerdeführerin, der mit dem Ausbau des Verkehrsknotens Seebahnstrasse/Hohlstrasse verbundene Eingriff in ihre Eigentumsrechte sei nicht zulässig. Soweit ein Strassenprojekt wie vorliegend einen Eingriff in die Eigentumsrechte Privater darstellt, muss dieser auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein (Art. 26 Abs. 1 i.V.m. Art. 36 BV). Das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Verhältnismässigkeit prüft das Bundesgericht bei der Beschränkung von Grundrechten frei. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 415 f.). 10.1 Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, für den Eingriff in ihre Eigentumsrechte bestehe keine genügende gesetzliche Grundlage. 10.1.1 Sie macht geltend, die auf ihrem Grundstück eingetragene Baulinie, welche vom Regierungsrat im Jahr 1917 genehmigt worden sei, gewähre kein Enteignungsrecht im Sinne von § 110 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1). Aber auch das Strassengesetz beinhalte keine Grundlage für die Eigentumsbeschränkung, weil interessierte Planungsverbände und Nachbargemeinden nicht eingeladen worden seien, sich zum Projekt zu äussern, und weil das Projekt vom Regierungsrat des Kantons Zürich nicht definitiv genehmigt worden sei. Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, die bestehende Baulinie aus dem Jahr 1917 sei offenkundig nicht für das strittige Strassenprojekt festgesetzt worden. Daraus könne jedoch nicht abgeleitet werden, dass die Enteignung nicht zulässig sei. Die gesetzliche Grundlage für die Eigentumsbeschränkung sei im Strassengesetz offensichtlich gegeben. Der vom Gesetz verlangte Einbezug der kantonalen Stellen bei der Projektierung sei vollumfänglich gewährleistet gewesen. So seien die notwendigen flankierenden Massnahmen zur N4/N20-Westumfahrung vom Regierungsrat im Voraus definiert worden. Die Modalitäten der Zusammenarbeit zwischen der Stadt und dem Kanton Zürich seien in einem Vertrag geregelt worden, wobei die Gesamtprojektleitung und Gesamtkoordination sowie übergeordnete Spezialaufgaben einem Lenkungsausschuss übertragen worden seien, welcher sich aus Vertretern des Bundes, des Kantons sowie der Stadt Zürich zusammensetze. Für den technischen Bericht und den Verkehrsbericht zum Auflageplan seien die Volkswirtschaftsdirektion des Kantons und das Tiefbauamt der Stadt Zürich gemeinsam verantwortlich gewesen. 10.1.2 Projekte für Strassen mit überkommunaler Bedeutung auf dem Gebiet der Städte Zürich und Winterthur werden vom jeweiligen Stadtrat ausgearbeitet und festgesetzt. Der kantonalen Baudirektion sowie den interessierten regionalen Planungsverbänden und Nachbargemeinden ist Gelegenheit zu geben, sich zu den Projekten zu äussern (§ 45 Abs. 1 und 2 Strassengesetz). Die bereinigten Projekte bedürfen der Genehmigung durch den Regierungsrat. Mit der Genehmigung ist das Enteignungsrecht erteilt (§ 45 Abs. 3 Strassengesetz). Das Strassengesetz sieht somit ausdrücklich vor, dass für den Strassenbau benötigtes Land und sonstige Rechte enteignet werden können (vgl. auch § 15 Abs. 1 i.V.m. § 18 und § 21 Strassengesetz). Nach kantonalem Recht ist das Enteignungsrecht erteilt, wenn die zuständige Behörde das Projekt festgesetzt hat und - sofern das Projekt wie vorliegend von einer übergeordneten Behörde genehmigt werden muss - zudem der Genehmigungsentscheid vorliegt. 10.1.3 Indem die Vorinstanz zum Schluss gekommen ist, der vom Gesetz verlangte Einbezug der kantonalen Stellen bei der Projektierung sei vollumfänglich gewährleistet gewesen, hat sie sich sinngemäss auf den Standpunkt gestellt, der Regierungsrat habe das Projekt in Anwendung der kantonalen Bestimmungen rechtmässig genehmigt. Die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts kann vor Bundesgericht nicht unmittelbar gerügt werden. Gerügt werden kann nur eine bundesrechtswidrige (im Wesentlichen willkürliche) Anwendung des kantonalen Rechts, wobei vom Beschwerdeführer zu begründen ist, inwiefern Bundesrecht verletzt worden ist (Art. 95 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG). Ob die Beschwerdeführerin ihrer Rüge- und Begründungspflicht diesbezüglich in genügender Weise nachgekommen ist, kann offen bleiben, weil die Annahme der Vorinstanz, der Regierungsrat habe das festgesetzte Projekt genehmigt, jedenfalls nicht willkürlich im Sinne von Art. 9 BV und damit nicht bundesrechtswidrig ist. Zunächst ist zu bedenken, dass der Regierungsrat aufgrund der überkommunalen Bedeutung des mit dem Bau der N4/N20-Westumfahrung zusammenhängenden Projekts die notwendigen flankierenden Massnahmen bereits im Voraus definiert hat. Sodann ist zu beachten, dass das Projekt aufgrund der besonderen Umstände nicht von der Stadt Zürich alleine, sondern in Zusammenarbeit zwischen der Stadt und dem Kanton Zürich, welche vorgängig mit einer Vereinbarung geregelt worden ist, ausgearbeitet worden ist. Und schliesslich ist zu berücksichtigen, dass der Regierungsrat sich nach der Festsetzung des Projekts durch den Stadtrat mit dem Knoten Seebahnstrasse/Hohlstrasse ausführlich beschäftigt hat, und zwar im Rahmen des von der Beschwerdeführerin gegen die Projektfestsetzung erhoben Rekurses. Nach § 20 Abs. 1 VRG konnte die Beschwerdeführerin sämtliche Mängel des Verfahrens und der angefochtenen Anordnung rügen. Im Rekursverfahren erhielt unter anderem auch die kantonale Baudirektion Gelegenheit zur Stellungnahme. Der Regierungsrat hat sich in seinem Entscheid vom 1. Oktober 2008 mit den Einwänden der Beschwerdeführerin gegen das Projekt ausführlich auseinandergesetzt und den Rekurs abgewiesen. Unter diesen Umständen ist es nicht offensichtlich unhaltbar, wenn sich die Vorinstanz auf den Standpunkt stellt, der Regierungsrat habe das Projekt in Anwendung der kantonalen Bestimmungen rechtmässig genehmigt. Die Frage, ob interessierte Planungsverbände und Nachbargemeinden nach § 45 Abs. 1 Strassengesetz in genügender Weise ins Projektierungsverfahren einbezogen worden sind, ist für die Beurteilung, ob die Beschränkung der Eigentumsrechte der Beschwerdeführerin auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruht, nicht relevant. § 45 Abs. 3 i.V.m. § 18 und § 21 Strassengesetz bilden somit eine genügende gesetzliche Grundlage für den von der Beschwerdeführerin gerügten Eingriff in ihre Eigentumsrechte. Ob darüber hinaus - wie die Stadt Zürich geltend macht - im Hinblick auf die im Jahr 1917 festgesetzte Baulinie auch § 110 PBG eine genügende gesetzliche Grundlage für den Eingriff darstellen würde, kann offen bleiben. 10.2 Mit dem Strassenprojekt "Flankierende Massnahmen N4/N20-Westumfahrung" und dem geplanten Ausbau des Knotens Seebahnstrasse/Hohlstrasse, welcher Bestandteil des Projekts bildet, soll die durch die Eröffnung der Westumfahrung ermöglichte Verkehrsentlastung auf dem Strassennetz der Stadt Zürich sichergestellt werden. Am Ausbau des Knotens, der einen Eingriff in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführerin zur Folge hat, besteht somit ein öffentliches Interesse. Davon scheint auch die Beschwerdeführerin auszugehen, macht sie doch nicht geltend, der geplante Ausbau des Verkehrsknotens liege nicht im öffentlichen Interesse, sondern nur, die Vorinstanz habe es unterlassen, die sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen gegeneinander abzuwägen (zu diesem Einwand vgl. nachfolgend E. 10.3.3). 10.3 Das Verhältnismässigkeitsprinzip besagt, dass eine Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten, im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet, erforderlich und dem Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Einschränkung zumutbar sein muss (BGE 135 I 176 E. 8.1). 10.3.1 Der geplante Ausbau des Verkehrsknotens Seebahnstrasse/ Hohlstrasse soll es ermöglichen, die bisher nur in eine Richtung befahrene Seebahnstrasse für den Gegenverkehr zu öffnen, ohne dass dadurch die Funktionsfähigkeit des Verkehrsknotens beeinträchtigt wird. Indem die Seebahnstrasse für den Gegenverkehr geöffnet wird, kann die Weststrasse im Sinne des Projekts umgebaut und vom Durchgangsverkehr befreit werden. Die Vorinstanz hat aufgezeigt, dass der projektierte Ausbau des Verkehrsknotens geeignet ist, eine solche Verkehrsführung zu ermöglichen und die gewünschte Verkehrsentlastung auf dem Strassennetz des Stadt Zürich sicherzustellen. 10.3.2 Der Eingriff in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführerin ist dann erforderlich im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips, wenn keine anderen Massnahmen zur Verfügung stehen, welche gleich gut oder besser geeignet sind, den im öffentlichen Interesse liegenden Zweck des Ausbaus des Verkehrsknotens zu erfüllen, ohne dass das Gebäude der Beschwerdeführerin dafür abgebrochen werden müsste. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, es seien für den Verkehrsknoten Seebahnstrasse/Hohlstrasse andere, viel bessere Lösungen möglich. Hierfür verweist sie auf ein von ihr bei der Vorinstanz eingereichtes Gutachten. Konkret schlägt sie Varianten vor, bei denen die Seebahnstrasse nach Osten verschoben werden soll. Die heutige Seebahnstrasse ist durch eine abfallende Böschung von einer parallel verlaufenden Gleisparzelle der SBB getrennt. Die von der Beschwerdeführerin angeregte Verschiebung der Seebahnstrasse nach Osten würde eine gestützte Überdeckung der zu den Geleisen abfallenden Böschung und eine Anpassung der über die Geleise an den Verkehrsknoten führenden Brücke notwendig machen. Dem angefochtenen Entscheid ist zu entnehmen, dass die Stadt Zürich zahlreiche Varianten der Ausbildung des Verkehrsknotens Seebahnstrasse/Hohlstrasse geprüft hat, darunter auch mehrere Varianten, welche die Liegenschaft der Beschwerdeführerin nicht tangiert hätten. Diese Varianten sind allerdings verworfen worden, weil sie die meisten Bedingungen nicht erfüllt haben, welche Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit des Verkehrsknotens sind. So ist vorausgesetzt worden, dass die zwei parallelen Fahrspuren der Seebahnstrasse in Richtung Hohlstrasse sowie die rechte Fahrspur auf der Hohlstrasse in Richtung Seebahnstrasse normgemäss für Lastwagen mit Anhänger befahrbar sein müssen. Ausserdem bedarf es für Fussgängerübergänge mit mehr als zwei Fahrspuren einer Schutzinsel. Die Vorinstanz hat insbesondere aufgezeigt, dass Varianten mit einer Verschiebung der Seebahnstrasse Richtung Osten mit grossen Nachteilen verbunden wären. Diesbezüglich hatten die ortskundigen Planungsbehörden zu berücksichtigen, dass die über die Geleise an den Verkehrsknoten führenden Brücke eine Gewichtsbeschränkung von 28 Tonnen aufweist und dass die Böschung zwischen der heutigen Seebahnstrasse und der Gleisparzelle dank dem Vorkommen mehrerer regional gefährdeter und seltener Pflanzenarten im Inventar der kommunalen Naturschutzobjekte steht. Die Vorinstanz hat überzeugend dargelegt, dass eine von der Beschwerdeführerin im vorinstanzlichen Verfahren zunächst vorgeschlagene Variante mit einer Verschiebung der Seebahnstrasse Richtung Osten mit grossen Nachteilen verbunden wäre. Gegen eine solche Variante spricht neben der Beanspruchung der Gleisparzelle der SBB, einer möglichen Kollision mit den Sicherheitsbedürfnissen der Bahn und der erforderlichen Überdeckung der geschützten Böschung, dass eine aufwändige Anpassung der über die Geleise führenden Brücke erforderlich wäre, dass bei Staubildungen im Kreuzungsbereich der öffentliche Verkehr unerwünschterweise behindert werden könnte, dass die Fahrspuren nicht die notwendigen Schleppkurvenradien für die Befahrbarkeit mit Lastwagen aufweisen würden, dass mit dieser Variante insgesamt mehr Land für den Strassenbau beansprucht würde und dass ebenfalls ein Gebäude abgebrochen werden müsste. Die Vorinstanz hat aber auch aufgezeigt, dass drei weitere Varianten, welche von der Beschwerdeführerin gestützt auf ein von ihr anlässlich der öffentlichen Verhandlung eingereichtes Gutachten vorgeschlagen worden sind, nicht zweckmässig sind. Diese drei Varianten verzichten zwar auf eine Beanspruchung des nördlichen Areals des Güterbahnhofs. Zwei der drei Varianten beinhalten aber eine noch markantere Verschiebung der Seebahnstrasse Richtung Osten und damit eine noch einschneidendere Überdeckung der geschützten Böschung. Die dritte Variante würde die Böschung weniger beeinträchtigen, erfüllt aber mit nur einer Fahrspur auf der Seebahnstrasse Richtung Hohlstrasse die verkehrsplanerischen Vorgaben nicht. Es zeigt sich somit, dass sämtliche von der Beschwerdeführerin vorgeschlagenen Varianten, welche eine Verschiebung der Seebahnstrasse nach Osten beinhalten, unzweckmässig und somit nicht geeignet sind, den im öffentlichen Interesse liegenden Zweck des Ausbaus des Verkehrsknotens Seebahnstrasse/Hohlstrasse zu erfüllen, ohne dass das Gebäude der Beschwerdeführerin dafür abgebrochen werden müsste. An dieser Einschätzung vermögen die Einwände der Beschwerdeführerin - soweit es sich dabei nicht ohnehin um unzulässige neue Vorbringen im Sinne von Art. 99 Abs. 1 BGG handelt - nichts zu ändern. Zunächst ist für die Bejahung der Erforderlichkeit des Eingriffs in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführerin nicht erheblich, ob bei den vorgeschlagenen Ersatzvarianten die geschützte Böschung wie von der Vorinstanz festgestellt mit einer Tiefe von 8-9 Metern oder nur von 6.3 bzw. 7.3 Metern überdeckt werden müsste, weshalb es sich auch erübrigt den von der Vorinstanz festgestellten Sachverhalt in Anwendung von Art. 105 Abs. 2 BGG zu überprüfen bzw. zu korrigieren. Sodann kann der Argumentation der Beschwerdeführerin nicht gefolgt werden, wonach Flora und Fauna der geschützten Böschung durch die von ihr vorgeschlagene Konstruktion kaum tangiert würde. Weiter ist auch der Einwand unbehilflich, wonach ein in der Nähe liegendes Bauprojekt Lebensräume für Tiere zerstören werde, was für dieses andere Projekt kein Hinderungsgrund gewesen sei. Schliesslich kann die Beschwerdeführerin auch daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten, dass der Gegenverkehr in der Seebahnstrasse und die damit verbundene Entlastung der Weststrasse bereits im Sommer 2010 eingeführt wird, weil es sich bei den am Knoten Seebahnstrasse/Hohlstrasse hierfür notwendigen Anpassungen um eine provisorische Lösung handelt und die Verkehrskapazität des Verkehrsknotens aufgrund der engen Platzverhältnisse ungenügend ist. 10.3.3 Zu prüfen bleibt, ob die Einschränkung in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführerin angesichts ihrer Schwere zumutbar ist, nämlich, ob der Ausbau des Verkehrsknotens Seebahnstrasse/Hohlstrasse ein vernünftiges Verhältnis zwischen dem angestrebten Ziel und dem Eingriff, den er für die Beschwerdeführerin bewirkt, wahrt. Dabei ist eine Abwägung vorzunehmen, welche das öffentliche Interesse am Ausbau des Verkehrsknotens und die durch den Eingriff beeinträchtigten privaten Interessen der Beschwerdeführerin miteinander vergleicht. Zurecht nicht in die Interessenabwägung einbezogen hat die Vorinstanz bei der Prüfung, ob der durch den Ausbau des Verkehrsknotens bedingte Eingriff in die Eigentumsgarantie der Beschwerdeführerin zumutbar ist, die Interessen der nicht am vorinstanzlichen Verfahren beteiligten Mieterinnen und Mieter der Liegenschaft sowie des in der Liegenschaft tätigen Gastwirtpaars und derer Angestellten. Die Vorinstanz hat erwogen, das öffentliche Interesse an den flankierenden Massnahmen und damit auch an einer Umgestaltung des Knotens Seebahnstrasse/Hohlstrasse falle stark ins Gewicht. Beim privaten Interesse der Beschwerdeführerin am Erhalt ihres Grundstücks sei zu berücksichtigen, dass das Gebäude mit Baujahr 1881 eine sehr alte Bausubstanz aufweise und in der nächsten Zeit zumindest von aussen saniert werden müsste. Die teilweise renovierten Wohnungen genügten in ihren Grundrissen den heutigen Ansprüchen nicht mehr und das Lokal im Erdgeschoss sei veraltet. Nach der Abtretung von 56 m2 Land und dem Abbruch der Liegenschaft wäre auf dem verbleibenden Grundstück die Errichtung eines Neubaus mit etwa gleich viel Nutzfläche wie bisher möglich, sodass der von der Beschwerdeführerin beklagte Verlust von Wohnraum nur vorübergehender Natur sein sollte. Insgesamt würden die öffentlichen Interessen an der Verwirklichung des Projekts die dagegen stehenden privaten Interessen der Beschwerdeführerin überwiegen. Zwar ist die Enteignung von 56 m2 Land und der Abbruch der Liegenschaft für die Beschwerdeführerin kein unbedeutender Eingriff in ihre privaten Interessen. Dass das Gebäude in der nächsten Zeit von aussen saniert werden müsste, wird von der Beschwerdeführerin indessen nicht bestritten. Nicht zu beanstanden ist, dass die Vorinstanz bei der Interessenabwägung mitberücksichtigt hat, dass nach der Abtretung auf dem verbleibenden Grundstück die Errichtung eines Neubaus mit etwa gleich viel Nutzfläche wie bisher möglich wäre. Das den privaten Interessen der Beschwerdeführerin entgegenstehende öffentliche Interesse am projektierten Ausbau des Verkehrsknotens ist gross. Es geht darum, die durch die Eröffnung der N4/N20-Westumfahrung ermöglichte Verkehrsentlastung auf dem Gebiet der Stadt Zürich sicherzustellen, von welcher eine grosse Anzahl von Personen profitiert, welche bis anhin vom Durchgangsverkehr stark belastet waren. Dies bedingt aber, dass die Seebahnstrasse und die Hohlstrasse als innerstädtische Hauptverkehrslinie normgemäss im Gegenverkehr befahren werden können und zwar auch von Lastwagen mit Anhängern. Erst der Ausbau des Verkehrsknotens Seebahnstrasse/Hohlstrasse ermöglicht nach der grundsätzlich verbindlichen Sachverhaltsdarstellung der Vorinstanz die störungsfreie Abwicklung des Durchgangverkehrs ohne Rückstaus. Die Vorinstanz hat das öffentliche Interesse am projektierten Ausbau des Verkehrsknotens zurecht höher eingestuft als die betroffenen privaten Interessen der Beschwerdeführerin. Der Eingriff in die Eigentumsrechte der Beschwerdeführerin erweist sich als zumutbar.