Citation: 1A.213/2005 27.03.2006 E. 2

Les recourants contestent la conformité du projet à l'art. 16 LAT. Le hangar projeté serait disproportionné par rapport aux besoins réels de l'exploitation en surfaces de stockage. 2.1 Lorsqu'une construction est projetée hors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT et ensuite seulement, si tel n'est pas le cas, se demander si cette construction peut cependant être autorisée à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 312 consid. 3 p. 316). En vertu de l'art. 16 LAT, les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole du sol et ceux qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés pour l'agriculture. Seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable. Une exploitation dont les activités sont en relation étroite avec la culture du sol peut alors disposer de locaux accessoires se trouvant dans une relation fonctionnelle directe avec la production agricole (grange, étable, hangar, silo, etc.). Selon la jurisprudence, les constructions agricoles, pour être conformes à la zone, doivent être adaptées, notamment par leur importance et leur implantation, aux besoins objectifs de l'exploitation en cause (ATF 114 Ib 131 consid. 3 p. 133/ 134 et les références citées). Ces principes, dégagés par le Tribunal fédéral sous l'empire de l'ancien art. 22 LAT, ont été confirmés par la novelle du 20 mars 1998: l'art. 16a LAT prévoit ainsi désormais que ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que les constructions qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette exigence a été reprise à l'art. 34 al. 4 lit. a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) qui prévoit qu'une autorisation pour une construction en zone agricole ne peut être délivrée que si cette dernière est nécessaire à l'exploitation en question. Le fait qu'une activité agricole remplisse les conditions énoncées aux art. 16 et 16a LAT ne signifie pas encore qu'une autorisation de construire une nouvelle installation servant à l'exploitation agricole en application de l'art. 22 LAT doive nécessairement être délivrée; en effet, l'autorité compétente doit examiner encore si la nouvelle activité peut être réalisée dans les locaux existants (ATF 123 II 499 consid. 3b/cc p. 508); si tel n'est pas le cas, elle doit en outre vérifier que la nouvelle construction n'est pas surdimensionnée par rapport à l'utilisation envisagée et les besoins de l'exploitation et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation du bâtiment à l'endroit prévu; sur ce point également, le nouveau droit correspond à l'ancien (art. 34 al. 4 OAT; ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités; arrêt 1A.86/2001 du 21 mai 2002 consid. 4, paru à la SJ 2002 I 541; arrêt 1P.489/2000 du 29 mai 2001 consid. 4b, publié à la SJ 2001 I p. 581 et les références citées). L'admission de la conformité d'un projet de bâtiment ou d'installation doit donc résulter d'une appréciation globale du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation (ATF 117 Ib 270 consid 3a p. 279, 502 consid. 4a p. 504 et la référence citée). A cet égard il convient de prendre en considération la situation actuelle de l'exploitation et de ne tenir compte de son développement futur que s'il est hautement vraisemblable dans un proche avenir (ATF 113 Ib 138 consid. 4c p. 141). 2.2 Les besoins en surface d'entreposage de l'exploitation des frères B.________ et C.________ ont fait l'objet d'une évaluation de deux ingénieurs de la Haute école suisse d'agronomie, à Zollikofen. Selon les experts, dans les conditions d'exploitation actuelles, le nombre de balles rondes de paille à stocker se chiffre à 907, le nombre de balles rondes de foin et de regain à 148 et le nombre de balles rondes d'ensilage d'herbe à 148, soit au total 1'203 balles rondes. Les machines et véhicules à moteur nécessitent une surface de rangement de 642 mètres carrés, compte tenu d'une majoration de 10% correspondant aux surfaces impossibles à utiliser. Le bois de feu utilisé pour chauffer les deux maisons des intimés et l'ancienne ferme peut être stocké sous l'avant-toit de la partie arrière du hangar projeté. Selon les experts, 104 balles rondes de paille peuvent être stockées à l'étage de la porcherie actuelle. Le bâtiment 3c peut accueillir 152 balles rondes de foin et de regain et 300 balles rondes de paille. Le bâtiment 3e peut abriter 364 balles rondes de paille et des machines sur une surface de 336 mètres carrés. L'ancienne ferme peut être utilisée pour stocker 27 balles rondes de paille, voire 70 balles rondes de paille de plus moyennant des travaux d'aménagement; des machines peuvent être rangées sous l'avant-toit sur 44 mètres carrés. Compte tenu des surfaces existantes, le besoin supplémentaire en surface de stockage serait de 382 mètres carrés, soit 262 mètres carrés pour les machines, 37 mètres carrés pour les balles rondes de paille et de foin et 83 mètres carrés pour les balles rondes d'ensilage d'herbe. La Chambre administrative a fait siennes ces estimations, sous réserve de trois points. Elle a considéré que les experts avaient à tort pris en considération cinq vaches mères dans l'effectif du bétail. Elle a réduit en conséquence les besoins en paille de l'exploitation et le nombre de balles rondes de paille. Contrairement aux experts, elle a tenu compte d'une réserve de 5% en prévision d'une éventuelle modification du nombre de têtes de bétail et du système de détention, conformément à la pratique, pour finalement retenir un nombre de balles rondes de paille de 865 et un nombre de balles rondes d'ensilage d'herbe et de balles rondes de foin et de regain de 155 chacun. Enfin, dans le calcul des surfaces disponibles d'entreposage sur l'exploitation, elle a pris en compte la possibilité évoquée par les experts de transformer l'ancienne ferme du village pour retenir une capacité de stockage supplémentaire de 70 balles rondes de paille. Au vu de ces éléments, elle a considéré que le hangar n'était pas surdimensionné. 2.3 Les recourants voient un élément propre à mettre en doute la valeur de l'expertise dans le fait que leurs auteurs se sont fondés sur des documents PER non signés et non datés, qui ne correspondraient pas à ceux remis pour les mêmes périodes à l'Association jurassienne des agriculteurs en production intégrée, pour calculer le nombre de balles rondes nécessaire sur l'exploitation et, partant, pour déterminer la surface de stockage nécessaire pour la paille et le fourrage. Les experts se sont fondés sur des fiches prévisionnelles établies le 9 octobre 2003 pour la campagne PER 2004 qui varient quelque peu des documents définitifs signés le 7 avril 2004 par les exploitants et remis à l'autorité compétente. Les experts ont ainsi tenu compte de la présence de 90 veaux blancs sur l'exploitation dans leur calcul des besoins annuels de paille, alors que selon les documents PER du 7 avril 2004, corroborés par les constatations faites lors de la visite des lieux en mars 2004, seuls 75 veaux blancs ont été engraissés en 2004, et 50 pour l'année 2003. La Chambre administrative n'a pas estimé devoir s'écarter sur ce point de l'expertise, sous prétexte que le nombre de veaux engraissés annuellement pouvait varier en fonction des prix du marché. La valeur de cette argumentation importe peu, car les experts n'ont pas pris en considération, dans leur évaluation, les quelque six bovins d'élevage de moins d'une année, mentionnés dans les documents fournis à l'Association jurassienne des agriculteurs en production intégrée, dont la consommation en fourrage est plus élevée par unité que celle des veaux blancs. Aussi, la Chambre administrative n'a pas procédé à une constatation inexacte des faits pertinents en admettant que les différences relatives au nombre de veaux blancs ne portaient pas à conséquence en ce qui concerne la détermination des besoins de paille de l'exploitation. Pour le surplus, la Chambre administrative a corrigé les calculs des experts pour tenir compte du fait que ces derniers avaient pris à tort en considération la présence de cinq vaches mères. Les recourants ne prétendent pas que les corrections apportées à ce titre aux chiffres retenus par les experts seraient erronées. Ce point n'est donc pas litigieux. De même, ils ne formulent aucune critique s'agissant de la quantité d'herbe retenue comme fourrage pour l'hiver, de sorte que ce sont bien 155 balles rondes de foin et de regain et 155 balles rondes d'ensilage d'herbe qu'il convient de prendre en considération, compte tenu de la légère correction apportée sur ce point au calcul des experts par la Chambre administrative. Il n'existe aucune divergence entre les documents sur lesquels les experts ont travaillé et sur ceux remis à l'Association jurassienne des agriculteurs en production intégrée s'agissant des surfaces d'affouragement en herbe, en foin et en regain. Quant aux différences relatives à la quantité de matière sèche produite sur l'exploitation, la Chambre administrative pouvait la qualifier de légère et exclure toute influence déterminante sur l'estimation du besoin en fourrage et le nombre de balles rondes. En définitive, l'arrêt attaqué ne prête pas flanc à la critique quant aux chiffres retenus relatifs au nombre de balles rondes. 2.4 Les recourants sont d'avis que les balles rondes d'ensilage d'herbe ne devraient pas être prises en compte dans le calcul des surfaces de stockage, car elles peuvent être laissées à l'extérieur. C'est ainsi une surface de 88 mètres carrés qu'il conviendrait de déduire de la surface de stockage retenue dans l'arrêt attaqué. La Chambre administrative a écarté cette objection parce qu'il serait inopportun de laisser des balles rondes à l'extérieur pour des motifs tirés de la protection du paysage. L'Office fédéral du développement territorial relève pour sa part qu'exprimée de façon aussi absolue, cette conception des choses pourrait contribuer à multiplier les hangars ou les couverts en zone agricole alors qu'il existe également un intérêt public important à limiter les constructions dans cette zone. Les experts ont précisé dans leur rapport complémentaire que rien n'interdisait les frères B.________ et C.________ de ne prévoir que des balles rondes de foin ou de regain et de renoncer à de l'herbe d'ensilage et que si tout le fourrage était récolté en sec, il devrait être stocké à l'intérieur. Les intimés n'ont jamais prétendu qu'ils entendaient renoncer à procéder à des balles rondes d'ensilage d'herbe; ils ont tout au plus évoqué la possibilité d'en diminuer la quantité au profit de balles rondes de paille et de foin, ce qui leur permettrait de gagner 9 fr. par balle ronde. Quoi qu'il en soit, l'estimation des besoins en surfaces de stockage doit être faite en tenant compte de la situation actuelle; il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter de l'arrêt attaqué qui tient compte de 155 balles rondes d'ensilage d'herbe à stocker annuellement sur l'exploitation. Les parcelles composant le domaine des intimés à proximité du centre d'exploitation sont classées en zone de protection du paysage, à l'exception du secteur dans lequel il est prévu d'implanter le hangar litigieux sis en zone agricole. Selon l'art. 43 du règlement communal de construction (RCC), seules sont autorisées dans les zones de protection du paysage les constructions utiles à l'exploitation agricole et sylvicole du sol ou à la conservation du site, à condition qu'elles ne portent pas atteinte aux buts de la protection. Les établissements d'horticulture, d'élevage et d'engraissement ainsi que les exploitations rattachées au lieu et destinées à l'entreposage et au traitement de production primaire sont interdits. L'art. 11 du décret cantonal concernant le règlement-norme sur les constructions du 11 décembre 1992 précise que la zone de protection du paysage a pour but de préserver, pour leur valeur paysagère, les lieux, sites et paysages, notamment agricoles, dont les contenus naturels et culturels sont fortement sensibles à toute nouvelle intervention humaine étrangère au milieu. L'admissibilité de balles rondes en zone de protection du paysage doit être examinée au regard du but de protection poursuivi par un tel classement, au terme d'une pesée des intérêts en présence. En l'occurrence, il s'agirait d'entreposer 155 balles rondes emballées d'un film de plastic, dont l'impact visuel n'est pas négligeable. On peut admettre que leur entreposage en plein air constitue une intervention humaine étrangère au milieu qu'il convient d'éviter dans la mesure du possible. La Chambre administrative a estimé à juste titre que le stockage d'un nombre aussi important de balles rondes à l'air libre n'était en principe pas admissible en zone de protection du paysage. Cela ne signifie cependant pas pour autant qu'elles ne puissent pas prendre place à l'extérieur en zone agricole. L'entreposage de balles rondes d'ensilage à l'extérieur ne fait en effet l'objet d'aucune interdiction établie dans le canton du Jura. Il est tout au plus prohibé sur les bordures tampons, le long des cours d'eau, des lisières de forêt, des haies, des bosquets champêtres et de berges boisées ainsi que sur les surfaces de compensation écologique, en raison du risque possible de perte de jus d'ensilage et de détérioration de la végétation qui se trouve en-dessous (communiqué de l'Office fédéral de l'agriculture d'avril 2003; ch. 7.3 des règles techniques PER élaborées par le Groupe romand de coordination PER grandes cultures, production fourragère, cultures maraîchères et la PIOCH). Les experts admettent d'ailleurs que les balles rondes d'ensilage d'herbe puissent être entreposées à l'extérieur, étant donné qu'elles sont emballées de façon hermétique. Ils relèvent cependant qu'elles devraient être stockées sur une place en dur (par exemple du gravier) de préférence à proximité du nouvel hangar, par mesure de simplification du travail. La place en dur est nécessaire pour faciliter le stockage à l'aide d'un tracteur et éviter de détériorer la prairie et de salir les environs en cas de mauvais temps ainsi que pour éviter les perforations des balles par les souris, ce qui peut entraîner une baisse de qualité considérable du fourrage. Pour l'expert du Centre de vulgarisation agricole du Jura, consulté par les intimés, le stockage des balles rondes en plein air n'est pas idéal, qu'il s'agisse de paille ou d'ensilage d'herbe. Les intempéries déprécient la qualité du fourrage et détériorent également la qualité des sols utilisés à cet effet, tant par le stockage que par le passage induit des véhicules. Cela étant, le stockage de balles rondes d'ensilage d'herbe à l'intérieur du hangar ne s'impose pas pour les raisons évoquées dans l'arrêt attaqué; la solution proposée par les experts consistant à les entreposer en plein air sur une surface en dur implique une modification durable de la nature agricole du sol et ne saurait pour cette raison être cautionnée; on peut en revanche admettre qu'elles puissent prendre place sous l'avant-toit ouest du hangar projeté. Cette solution permettrait en effet d'éviter d'exposer les balles rondes aux intempéries et de préserver la qualité du fourrage. Elle présente cependant l'inconvénient d'engendrer un va-et-vient et des manipulations de balles à proximité de la parcelle des recourants. Il en irait toutefois de même si des machines étaient entreposées à cet endroit, comme le retiennent les experts, de sorte que cet inconvénient doit être relativisé. Dans ces conditions, la Chambre administrative n'a pas violé le droit fédéral en tenant compte des balles rondes d'ensilage dans la capacité de stockage du hangar, mais uniquement dans la mesure où elles peuvent prendre place sous les avant-toits. Dans le cas concret, les balles rondes d'ensilage pourraient toutes être stockées sous l'avant-toit ouest, large de quatre mètres. 2.5 Selon l'Office fédéral du développement territorial, l'incertitude relevée dans l'arrêt du Tribunal fédéral du 22 novembre 2002 quant aux besoins en surfaces de stockage liés à la transformation du bâtiment 3e en porcherie n'aurait pas été levée. En particulier, si ce projet devait aboutir, le hangar pourrait se révéler sous-dimensionné, ce qui ne va pas sans poser de problèmes. La situation mériterait ainsi d'être clarifiée préalablement à toute décision. Pour apprécier la conformité d'un projet de construction à la destination de la zone, il convient de prendre en considération la situation actuelle de l'exploitation et de ne tenir compte de son développement futur que s'il est hautement vraisemblable dans un proche avenir (ATF 113 Ib 138 consid. 4c p. 141; arrêt 1A.2/1988 du 23 mars 1989 cité par Valérie Scheuchzer, La construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, note 241, p. 60). Les intimés ont mis à l'enquête publique un projet de transformation du bâtiment 3e en porcherie. Il s'agit donc d'un développement futur de l'exploitation qui devait être pris en considération dans l'appréciation de la détermination des besoins en surfaces de stockage, pour autant qu'il puisse se réaliser dans un avenir proche. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs précisément renvoyé la cause à la Chambre administrative pour s'assurer que le hangar projeté ne soit pas surdimensionné par rapport aux besoins supplémentaires en surface d'entreposage induits par le projet de porcherie. Les experts ont calculé les besoins supplémentaires en surfaces de stockage que nécessiterait la transformation du bâtiment 3e en porcherie. Cette opération impliquerait une perte de surface pour les machines de 336 mètres carrés et une perte de place de stockage pour 249 balles rondes de paille, compte tenu du fait que seules 115 balles rondes pourraient prendre place dans le bâtiment transformé, selon les plans mis à l'enquête. L'augmentation du nombre de truies gestantes par rapport à la situation actuelle entraînerait un accroissement des besoins en fourrage et en surface de stockage pour les balles rondes, partiellement compensé par l'abandon simultané de l'engraissement des veaux blancs dans l'ancienne ferme du village. C'est ainsi 225 balles rondes de paille et 59 balles rondes d'herbe d'ensilage supplémentaires, représentant une surface de 168 mètres carrés, qui seraient nécessaires pour couvrir les besoins en fourrage des 150 truies et 5 verrats planifiés, chiffres desquels il y a lieu de déduire 78 balles rondes de paille pour les veaux blancs. Les experts arrivent à la conclusion que le hangar projeté serait insuffisant à assurer les besoins de stockage en fourrage induits par la création d'une porcherie dans le bâtiment 3e. C'est une surface supplémentaire d'environ 500 mètres carrés qu'il conviendrait de prévoir pour assurer les besoins d'entreposage liés à la porcherie. Les experts ont tenu compte dans leur appréciation de la présence de 150 truies gestantes et de 5 verrats sur l'exploitation en cas de transformation du bâtiment 3e en porcherie. Ils se sont référés à cet égard au dispositif de l'arrêt du Juge administratif extraordinaire rendu le 1er février 2002 sur recours des époux A.________ confirmant partiellement la décision de la Section des permis de construire octroyant le permis de construire aux intimés. Or, il ressort de l'arrêt attaqué que le nombre de truies gestantes admissibles dans le bâtiment 3e après transformation devrait être réduit à 66 unités afin de respecter les distances à observer par rapport à la zone d'habitation la plus proche, selon l'expertise judiciaire requise dans la procédure de recours pendante devant la Chambre administrative. Cela implique une réduction du nombre de balles rondes de paille et d'ensilage d'herbe retenu par les experts E.________ et F.________ et une surface supplémentaire qui pourrait être gagnée à l'intérieur du bâtiment 3e pour l'entreposage de balles rondes de paille. Les experts sont partis du principe que toutes les machines actuellement entreposées dans le bâtiment 3e et les balles rondes supplémentaires devront être stockées dans le nouvel hangar. Ils ne tiennent toutefois pas compte du gain de surface réalisé dans le bâtiment 3a par la diminution du nombre de truies gestantes de 80 à 20 unités et dans l'ancienne ferme au centre du village par l'abandon correspondant des veaux blancs. Le besoin en surface de stockage serait donc moins important que celui retenu par les experts. L'influence concrète du projet de transformation du bâtiment 3e en porcherie sur les besoins en surfaces d'entreposage de l'exploitation des intimés est difficile à évaluer, compte tenu des incertitudes qui subsistent sur sa faisabilité. Il n'est pas exclu que les intimés renoncent à leur projet, que ce soit de manière définitive ou dans sa conception actuelle, pour construire une nouvelle porcherie à un autre endroit. Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire d'attendre l'issue de la procédure de recours pendante concernant le projet de porcherie. Conformément à l'arrêt du Tribunal fédéral rendu dans la même cause, la Chambre administrative devait uniquement s'assurer que le hangar projeté n'était pas surdimensionné en fonction des besoins actuels ou prévisibles de l'exploitation. Or, cette exigence est satisfaite dans toutes les hypothèses envisagées (abandon pur et simple du projet ou au profit d'une autre implantation, octroi du permis de construire dans la mesure préconisée par l'expert dans le cadre de la procédure de recours pendante devant la Chambre administrative).