Citation: 1A.144/2003 04.01.2005 E. 2

Umstritten ist insbesondere, ob der geänderte Gestaltungsplan mit den bundesrechtlichen Vorschriften zum Schutz der Umwelt, insbesondere zur Luftreinhaltung, übereinstimmt. 2.1 Die Luftreinhalte-Verordnung unterscheidet Emissionsbegrenzungen bei neuen und bei bestehenden stationären Anlagen (siehe Art. 3 ff. und 7 ff. LRV) von jenen bei Fahrzeugen und Verkehrsanlagen (Art. 17-19 LRV). Das Einkaufszentrum ist eine stationäre Anlage; fraglich ist, ob sie als neu zu gelten hat. Gemäss Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV gelten als neu auch Anlagen, die umgebaut, erweitert oder in Stand gestellt werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind. Das Verwaltungsgericht hat das Erweiterungsvorhaben in diesem Sinn als neue Anlage qualifiziert (E. 6d/aa S. 17 f.). Die Beschwerdegegnerinnen bestreiten diese Beurteilung. 2.1.1 Gemäss den Angaben in Kap. 3 des Umweltverträglichkeitsberichts (UVB) vom April 1998 verursacht die geplante Erweiterung des Einkaufszentrums Mehrverkehr von etwa 6 %. Im angefochtenen Entscheid wird die Verkehrszunahme hingegen mit etwa 10 % angenommen. Das Verwaltungsgericht stellt fest, dass das Vorhaben wegen des zusätzlichen Verkehrs höhere Emissionen als heute verursachen werde. Die Beschwerdegegnerinnen machen demgegenüber geltend, das Erweiterungsvorhaben sei emissionsneutral. Sie stützen diese Behauptung darauf, dass sie gleichzeitig mit der Erweiterung des Einkaufszentrums zwei neue Strassenanschlüsse zu errichten gedenken, dank denen die Autobahn und der Seedamm direkter als heute erreicht werden können. Dadurch ergeben sich insgesamt rund 1.5 km kürzere Fahrstrecken in der unmittelbaren Umgebung, was zu entsprechend weniger Emissionen pro Fahrt und einer Entlastung des lokalen Strassennetzes und der angrenzenden Wohngebiete führe. Im UVB werden bei der Betrachtung der lufthygienischen Auswirkungen in zeitlicher Hinsicht vier Zustände unterschieden: - Ist-Zustand: 1995 bzw. das Jahr, für das die entsprechenden Daten vorliegen - Ausgangszustand: 2000, Zustand vor Inbetriebnahme des Projekts - Betriebszustand 1: 2000, Zustand unmittelbar nach Inbetriebnahme des Projekts, ohne geänderte Erschliessung - Betriebszustand 2: 2000, Zustand unmittelbar nach Inbetriebnahme des Projekts, mit geänderter Erschliessung Der UVB quantifiziert die Stickoxid (NOx)-Emissionen aller Emissionsquellen im Untersuchungsperimeter sowie die NOx-Emissionen allein des Einkaufszentrums. Für die Frage, ob das Vorhaben höhere Emissionen im Sinne von Art. 2 Abs. 4 lit. a LRV verursacht, ist das Einkaufszentrum allein zu betrachten; auf die Veränderung der Gesamtemissionen im Untersuchungsperimeter kommt es hingegen nicht an, da diese Grösse auch von anderen Faktoren, namentlich vom Ausmass des Perimeters beeinflusst wird. Zu vergleichen sind somit die Emissionen des Einkaufszentrums im Ausgangszustand und im Betriebszustand 2. Schon gemäss den Angaben im UVB, die wie erwähnt auf einer Verkehrszunahme von nur 6 % basieren, nehmen die NOx-Emissionen des Einkaufszentrums um 5.7 % zu (s. UVB S. 34, angefochtenes Urteil S. 29). Bei höherer Verkehrszunahme steigen die zusätzlichen Emissionen entsprechend an. Das Vorhaben erzeugt daher auch ausgehend von den Angaben des UVB höhere Emissionen. Hinzu kommt, dass die relative Bedeutung der Emissionsreduktion, die auf die direktere Anbindung an das übergeordnete Strassennetz zurückzuführen ist, umso kleiner wird, je grösser der betrachtete Perimeter gewählt wird. Die Beschwerdegegnerinnen haben es abgelehnt, die Gesamtemissionen des Verkehrs mit dem Einkaufszentrum zu berechnen bzw. abzuschätzen, weshalb hierzu keine Unterlagen vorliegen. Immerhin ist allseits anerkannt, dass die motorisierten Kunden aus einer weiteren Umgebung anreisen, welche über den Untersuchungsperimeter hinaus geht. Dementsprechend lässt sich, selbst wenn dies nicht quantifiziert werden kann, ohne weiteres festhalten, dass der zusätzliche Verkehr zu erheblichen zusätzlichen Emissionen an verkehrsbedingten Schadstoffen führt. Die entsprechende Feststellung des Verwaltungsgerichts ist nicht offensichtlich unrichtig und bindet das Bundesgericht (Art. 105 Abs. 2 OG). 2.1.2 Demnach handelt es sich beim vergrösserten Einkaufszentrum - und nicht etwa nur beim Erweiterungsteil - um eine neue Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV, die Einwirkungen unter anderem in Form von Luftverunreinigungen erzeugen wird. Diese sind nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gesamthaft zu beurteilen, d.h. es sind alle Emissionen zu berücksichtigen, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden, einschliesslich der von den Beschäftigten, Besuchern und Kunden verursachten Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage (BGE 125 II 129 E. 4 S. 132; 124 II 272 E. 2a S. 275, je mit Hinweisen). Die Qualifikation des erweiterten Einkaufszentrums als neue Anlage hat zur Folge, dass die erforderlichen Emissionsbegrenzungen für die gesamte Anlage festzusetzen sind. So hat die Vorinstanz zu Recht erwogen, dass die Frage, ob eine Parkplatzbewirtschaftung notwendig und wie diese auszugestalten sei, nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bereits bestehenden Parkplätze zu prüfen sei. Darüber hinaus ist aber namentlich auch die Frage der erforderlichen bzw. zulässigen Parkplatzzahl, d.h. die hier vor allem umstrittene Frage der Begrenzung der Parkplatzzahl aus lufthygienischen Gründen, für das gesamte erweiterte Einkaufszentrum zu prüfen. Die Bestandesgarantie steht dem nicht entgegen, weil die erweiterte Anlage als neu anzusehen ist. Im Übrigen ist daran zu erinnern, dass die Emissionsbegrenzungen nach Art. 11 USG sowohl für neue wie auch für bestehende Anlagen gelten (BGE 120 Ib 89 E. 4a S. 94, 436 E. 2a/aa S. 441). Gemäss Art. 16 Abs. 1 USG müssen Anlagen, die den Vorschriften dieses Gesetzes oder den Umweltvorschriften anderer Bundesgesetze nicht genügen, saniert werden. Insbesondere darf gemäss Art. 18 Abs. 1 USG eine sanierungsbedürftige Anlage nur umgebaut oder erweitert werden, wenn sie gleichzeitig saniert wird. Art. 2 Abs. 4 LRV, der zu einer Anwendung der für neue Anlagen vorgesehenen Emissionsbegrenzungen auf umgebaute bestehende Anlagen führt, kann daher auch als Ausführungsvorschrift zu Art. 18 USG aufgefasst werden (vgl. BGE 115 Ib 456 E. 6d S. 470; André Schrade/ Heidi Wiestner, Kommentar USG, Art. 18 N. 21). In Art. 16 Abs. 1 USG ist der Grundsatz der Gleichbehandlung von neuen und alten Anlagen normiert. Die Umsetzung dieses Grundsatzes ergibt sich allerdings erst aus dem Ausführungsrecht. So hat der Bundesrat Vorschriften über die (zu sanierenden) Anlagen, den Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren zu erlassen (Art. 16 Abs. 2 USG; vgl. Schrade/Wiestner, a.a.O., Art. 16 N. 2 f.) Soweit der Bundesrat in der Luftreinhalte-Verordnung Emissionsbegrenzungen vorgesehen hat, gelten diese auch für Altanlagen. Vorbehalten bleiben Erleichterungen im Einzelfall und Fristerstreckungen für Sanierungen (vgl. Art. 7 - 11 und 18 f. LRV). Parkplatzbeschränkungen sind in der LRV nicht geregelt, sondern finden sich im kantonalen oder kommunalen Raumplanungs- und Baurecht. Sie lassen sich als Emissionsbegrenzung auch unmittelbar auf Art. 11 Abs. 2 und 3 und Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG stützen (BGE 120 Ib 436 E. 3a S. 453). Die Anordnung von Parkplatzbeschränkungen für bestehende Einkaufszentren oder andere Anlagen mit grossem Verkehrserzeugungspotential erscheint daher im Lichte von Art. 16 Abs. 1 USG keineswegs von vornherein unzulässig. Ob Parkplatzbeschränkungen in lufthygienischen Sanierungsgebieten auch auf bestehende Anlagen ausgedehnt werden sollen, lässt sich dem Umweltschutzgesetz und der Luftreinhalte-Verordnung allerdings nicht direkt entnehmen, sondern ist durch die kantonale Massnahmenplanung zu bestimmen und bedarf der Umsetzung im kantonalen Recht (vgl. Schrade/Wiestner, a.a.O., Art. 16 N. 54; Pierre Tschannen, Bau- und Nutzungsbeschränkungen aufgrund von umweltrechtlichen Vorschriften: Zusammenspiel von Umweltrecht und Raumplanung, in: URP 1998 S. 486 ff., 506 ff.; siehe auch hinten E. 2.5 und 3.1). 2.2 Es ist unbestritten, dass das Einkaufszentrum in einem lufthygienisch übermässig belasteten Gebiet liegt. Insbesondere wird der Jahresmittelgrenzwert gemäss Anhang 7 LRV für Stickstoffdioxid (N02) deutlich überschritten, woran sich offenbar in nächster Zeit nichts Wesentliches ändern wird (s. UVB S. 32 und Beurteilung des kantonalen Amtes für Umweltschutz vom 14. Dezember 1999 S. 6). Über die Belastung mit Ozon und Schwebestaub (PM10) liegen keine genauen Angaben vor. Es ist indessen gerichtsnotorisch und ergibt sich im Übrigen auch aus dem kantonalen Massnahmenplan Lufthygiene (siehe dazu hinten E. 2.5), dass die entsprechenden Langzeitgrenzwerte in den Gebieten mit übermässigen N02-Immissionen ebenfalls grossflächig überschritten sind. Daher ist das Vorhaben nicht nur vorsorglichen, sondern verschärften Emissionsbegrenzungen zu unterstellen (Art. 11 Abs. 3 USG, Art. 9 Abs. 4 und Art. 31 ff. LRV). Unbestritten ist ferner, dass die übermässigen Belastungen zu einem erheblichen Teil durch den motorisierten Individualverkehr verursacht werden. 2.3 Umstritten ist, ob es sich beim Einkaufszentrum um einen überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handle (siehe namentlich BGE 124 II 272 E. 2c S. 276 und E. 4 S. 279 ff.). Das BUWAL hat dies in seiner Vernehmlassung als "unbestritten" bezeichnet, während die Beschwerdegegnerinnen im Gegenteil betonen, beim Erweiterungsvorhaben handle es sich nicht um einen überdurchschnittlichen Emittenten. Die Beschwerdegegnerinnen argumentieren auch in diesem Zusammenhang mit der behaupteten Emissionsneutralität des Vorhabens. Indessen ist das erweiterte Einkaufszentrum, wie erwähnt (E. 2.1.2), lufthygienisch insgesamt als neue Anlage anzusehen. Es lässt sich nicht ernsthaft bestreiten, dass das erweiterte Zentrum mit etwa 33'000 m2 Verkaufsfläche und über 2000 geplanten Parkplätzen, die nach den Angaben im UVB zum grösseren Teil ein hohes Verkehrserzeugungspotential von rund 10 Fahrten pro Tag besitzen, verkehrsbedingte Emissionen verursacht, die deutlich über dem Durchschnitt dessen liegen, was in einer Gewerbezone üblicherweise zu erwarten ist (vgl. die entsprechenden Erwägungen in BGE 124 II 272 E. 4c/ff S. 283). Das Einkaufszentrum ist daher ein überdurchschnittlicher Emittent. 2.4 Streitgegenstand ist ein Gestaltungsplan. Gemäss § 24 PBG enthält der Gestaltungsplan für eine zusammenhängende Baulandfläche von mindestens 3000 m2 Sonderbestimmungen, die unter bestimmten, hier soweit ersichtlich erfüllten Voraussetzungen auch von den kantonalen und kommunalen Bauvorschriften abweichen können. Solche Abweichungen sind denn auch vorgesehen. 2.4.1 Als (Sonder-)Nutzungsplan legt der Gestaltungsplan Randbedingungen fest, die im anschliessenden Baubewilligungsverfahren verbindlich sind, da eine akzessorische Überprüfung des Nutzungsplans im Baubewilligungsverfahren grundsätzlich ausgeschlossen ist (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342; 119 Ib 480 E. 5c S. 486, je mit Hinweisen; Robert Wolf, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, in: URP 1992 S. 133 ff., 135 f. und 149). Dies gilt hier umso mehr, als das Gestaltungsplanverfahren sowohl gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV als auch nach dem kantonalen Recht das für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit massgebliche Verfahren ist. Im Baubewilligungsverfahren findet daher keine entsprechende Prüfung mehr statt. Von Interesse ist im vorliegenden Zusammenhang, inwiefern der Gestaltungsplan Festlegungen trifft, die lufthygienisch von Bedeutung sind. Dabei geht es vor allem um die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr (öV), die zulässige Parkplatzzahl und die Parkplatzbewirtschaftung sowie die Anbindung des Langsamverkehrs. 2.4.2 Der Regierungsrat hat im Beschwerdeentscheid die maximal zulässige zusätzliche Parkplatzzahl (und mittelbar die Gesamtzahl der zulässigen Parkplätze) festgelegt und damit die kommunale Planung abgeändert. Die Tragweite dieser Festsetzung erschliesst sich aus dem regierungsrätlichen Beschwerdeentscheid vom 3. September 2002. Dort wird in E. 5.3 erwogen, dass wegen des Projektierungsspielraums, den der Gestaltungsplan für das Bauprojekt belassen muss, noch nicht genau festgestellt werden könne, wie viele zusätzliche Parkplätze erforderlich seien. Es mache jedoch Sinn, das zulässige Maximum ausgehend von einer maximal möglichen Ausnützung des Plangebietes näherungsweise festzulegen und in die Sonderbauvorschriften aufzunehmen. Dies unter dem Vorbehalt, dass die Parkplatzzahl im Baubewilligungsverfahren auf Grund der dannzumal konkreten Angaben wie Betriebsflächen, Anzahl Wohnungen etc. definitiv festzulegen sei. In E. 6.7 schliesst der Regierungsrat eine Reduktion der bestehenden Parkplätze aus Gründen der Luftreinhaltung kategorisch aus, wie vorne ausgeführt zu Unrecht. In E. 6.8 erklärt er sodann, dass auch eine Reduktion der zusätzlich zulässigen 421 Parkplätze aus lufthygienischen Gründen nicht angezeigt sei; im Wesentlichen, weil bei der Berechnung dieser Zahl dem Anliegen der Lufthygiene bereits Rechnung getragen worden sei und weil der massgebliche Massnahmenplan Lufthygiene keine hinreichende Grundlage für eine von den baurechtlichen Vorgaben abweichende Reduktion der geplanten Parkplätze bilde. Eine Reduktion aus lufthygienischen Gründen wird in E. 6.8.4 daher ausdrücklich ausgeschlossen. Zudem wird erwähnt, dass sich im Baubewilligungsverfahren höchstens noch eine geringfügige Anpassung der Parkplatzzahl ergeben könne. Die bestehende öV-Erschliessung erklärt der Regierungsrat als genügend, auch wenn er beifügt, dass dies weitere Anstrengungen zur ihrer Verbesserung nicht ausschliesse (E. 5.6). Hingegen wird eine Parkplatzbewirtschaftung ausdrücklich vorbehalten, sofern sie in der künftigen Massnahmenplanung vorgesehen ist (E. 6.9).