Citation: 2P.291/2005 02.06.2006 E. 5.2

5.2.1 Die Beschwerdeführerin hat die subventionierte Baute, für die ein Zweckentfremdungsverbot und eine Unterhalts- und Bewirtschaftungspflicht für die Dauer von 20 Jahren besteht (Art. 102 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft [SR 910.1] und Art. 37 Abs. 6 der Strukturverbesserungsverordnung [SR 913.1]), mit den entsprechenden Verpflichtungen auf ihre Rechtsnachfolgerinnen übertragen; sie setzte somit nicht unmittelbar einen Rückerstattungsgrund im Sinne von Art. 51 MelG, da die Betriebspflicht durch sie gemäss den Subventionsbestimmungen nicht persönlich zu erfüllen war. Die weitere zweckkonforme Verwendung des Reifungslagers konnte jedoch - wovon Regierung und Verwaltungsgericht willkürfrei ausgehen durften (zum Begriff der Willkür allgemein: BGE 132 I 13 E. 5.1 S. 17; bei der Beweiswürdigung: BGE 132 III 83 E. 3.1; 129 I 8 E. 2.1 S. 9) - nur sichergestellt werden, weil der Kanton beim entsprechenden Geschäft die Erwerberin durch ein unentgeltliches Darlehen in "mehrfacher Millionenhöhe" unterstützte. Zwar führt heute die Emmi AG den entsprechenden Betrieb weiter, doch waren die Verträge mit ihr und der Genossenschaft Reifungslager Bündner Käse, welche die Grundstücke übernommen und der Emmi AG hernach zur Verfügung gestellt hat, in dem Sinne wechselseitig bedingt, dass keiner ohne den andern gelten sollte; Ziel war es, gesamthaft den zweckkonformen Fortbestand der Installationen sicherzustellen. Ohne die zusätzlichen Leistungen des Kantons wäre dies nicht möglich gewesen, was eine entsprechende Rückerstattungspflicht - sei es der Beschwerdeführerin, sei es der neuen Eigentümerin - ausgelöst hätte (Art. 51 Abs. 1 lit. a und lit. c MelG). Nach unbestrittener Darstellung des Kantons wären in diesem Fall aufgrund des Zeitablaufs 9/10 des Beitrags zurückzuerstatten gewesen, d.h. bei Bezahlung der gesamten zugesicherten Subvention Fr. 360'000.--. Die Beschwerdeführerin wäre durch diese Pflicht entweder direkt oder - wegen der Verringerung des erzielbaren Kaufpreises - indirekt belastet worden. Wenn der Kanton in einer solchen Situation durch zusätzliche Mittel verhindert, dass die Zweckentfremdung bzw. die Verletzung der Bewirtschaftungspflicht eintritt, kommt dies im Resultat dem Vorliegen eines Rückerstattungsgrunds sehr nahe. In einem solchen Fall ist es nicht verfassungswidrig, in der allgemeinen Widerrufsklausel von Art. 10 VVG in Verbindung mit Art. 51 MelG eine hinreichend klare und spezifizierte gesetzliche Grundlage zu erblicken, welche es erlaubt, auf eine entsprechende frühere Zusicherung zurückzukommen. 5.2.2 Zwar bestimmt in der Regel die für den jeweiligen Sachbereich massgebliche Gesetzgebung, ob und unter welchen Bedingungen die nachträgliche Korrektur einer formell rechtskräftigen Verfügung zulässig ist (vgl. BGE 127 II 306 E. 7a S. 314); dies schliesst in einem Fall wie dem vorliegenden jedoch nicht aus, die allgemeinen Voraussetzungen über den Widerruf bzw. die Anpassung ergänzend zur Anwendung zu bringen, welche im Kanton Graubünden mit Art. 10 VVG in einem formellen Gesetz enthalten sind. Hierin liegt keine verfassungswidrige Ungleichbehandlung: Art. 51 des Meliorationsgesetzes regelt nur die Tatbestände der Rückerstattungspflicht, die richtigerweise hinreichend bestimmt umschrieben werden müssen. Die Voraussetzungen, unter denen eine Subventionszusicherung vor Auszahlung der Leistungen widerrufen werden kann, sind im Meliorationsgesetz nicht ausdrücklich geregelt und brauchen deshalb auch nicht notwendigerweise subventionsrechtlicher Natur zu sein; es können gestützt auf Art. 10 VVG gleich wie bei anderen Verfügungen Gründe beliebiger Art ein Zurückkommen auf die Anordnung erlauben, sofern die Änderung der Sach- oder Rechtslage dies rechtfertigt und die Spezialgesetzgebung deren Berücksichtigung nicht ausdrücklich oder zumindest im Sinne eines qualifizierten Schweigens ausschliesst. Dies war hier nicht der Fall: Allein die Tatsache, dass sich der Kanton im öffentlichen Interesse zusätzlich finanziell engagiert hat, ermöglichte es, den Betrieb bestimmungsgemäss weiterzuführen und den Eintritt eines Rückforderungstatbestands zu verhindern. Bei Subventionszusicherungen ergibt sich die wesentliche Schranke für einen Widerruf wegen der Zweckgebundenheit der Leistung nicht in erster Linie aus dem Wortlaut der entsprechenden Klausel, sondern aus der Interessenabwägung und dem Gebot des Vertrauensschutzes (vgl. Saladin, a.a.O., S. 125 f.: "multilaterale Abwägung"); dass nach Subventionsart und -zweck unterschiedliche Widerrufsgründe bestehen, liegt in der Natur der Sache und bildet keine stossende Rechtsungleichheit. 5.3 Soweit die Beschwerdeführerin kritisiert, es bestehe keine "von der ursprünglichen Entscheidungsgrundlage wesentlich abweichende Sach- oder Rechtslage" im Sinne von Art. 10 Abs. 1 VVG bzw. kein den Vertrauensschutz überwiegendes öffentliches Interesse daran, dass der ursprüngliche Beschluss angepasst werde, verkennt sie die Rechtsnatur sowie Sinn und Zweck der ihr zugesicherten Subvention: 5.3.1 Zwar wurde ihr der Beitrag aus dem Meliorationsfonds zur Erweiterung ihres Käse-Reifungslagers zugesprochen; mit dem entsprechenden Bau war der Subventionszweck jedoch nicht erfüllt: Das vergrösserte Gebäude als solches lag nur mit Blick auf seinen bestimmungsgemässen Gebrauch meliorationsrechtlich im öffentlichen Interesse, nicht um seiner selbst willen; aus diesem Grund wurden denn auch das Zweckentfremdungsverbot, die Unterhalts- und Bewirtschaftungspflicht sowie die Erstattungspflicht im Grundbuch angemerkt. Es lag insofern ein Dauerrechtsverhältnis vor, welches einer nachträglichen Anpassung an die veränderten Umstände zugänglich war. Bei der Zusprechung von Meliorationsbeiträgen sind neben den projektbezogenen Voraussetzungen jeweils auch die Fähigkeiten des Gesuchstellers entscheidend, den mit der Subventionierung verbundenen Zweck längerfristig sicherstellen zu können; dies ergibt sich etwa daraus, dass ein entsprechender Beitrag regelmässig - so auch hier - nur unter Vorbehalt der gesicherten Restfinanzierung zugesprochen wird, d.h. im Vertrauen darauf, dass der Betroffene über eine hinreichende finanzielle Grundlage verfügt, die es ihm erlaubt, das Unternehmen und seinen Betrieb ohne weitere Zuwendungen seitens der öffentlichen Hand zu realisieren und zu betreiben. Die Beschwerdeführerin geriet nur gerade zwei Jahre nach der Zusprechung der Subvention in Zahlungsschwierigkeiten und war nicht mehr in der Lage, selber die mit dem Meliorationsbeitrag verbundenen Pflichten zu erfüllen bzw. ohne weitere wirtschaftliche Hilfe der öffentlichen Hand für deren Einhaltung durch einen Dritten zu sorgen. Hierin lag eine wesentliche Veränderung des Sachverhalts, welche die Anpassung der Subventionsverfügung zu rechtfertigen vermochte. 5.3.2 Konnte die Beschwerdeführerin ihren mit dem Meliorationsbeitrag verbundenen Pflichten weder selber noch über einen Dritten - ohne weitere staatliche Hilfe, was entscheidend ist - nachkommen, bestand ein öffentliches Interesse daran, die Situation der neuen Sachlage anzupassen: Subventionen werden nicht grundlos geleistet, sondern zur Förderung eines bestimmten, im öffentlichen Interesse liegenden Zwecks; fällt dieser dahin, besteht automatisch ein Interesse daran, den Einsatz der entsprechenden Gelder zu überprüfen; diese sind zweckkonform zu verwenden, ohne dass der Subventionsgeber durch zusätzliche Leistungen an Dritte erst noch dafür sorgen muss, dass die Bewirtschaftungspflicht und das Zweckänderungsverbot weiter eingehalten werden können und der ursprüngliche Gesuchsteller nicht rückerstattungspflichtig wird. 5.3.3 Die Beschwerdeführerin wendet zu Unrecht ein, beim beanstandeten Widerruf handle es sich um eine Sanktion bzw. eine Strafe: Dass der Kanton zur Sicherung des Subventionszecks ein zweites Mal öffentliche Geldmittel in den Betrieb in Landquart einschiessen musste, war auf ihre Insolvenz zurückzuführen; losgelöst von einem allfälligen Verschulden an dieser Situation, hatte sie und nicht der Staat das entsprechende (Geschäfts-)Risiko zu tragen. Mit dem Wegfall der genügenden Finanzbasis als notwendiger Subventionsvoraussetzung wurde durch ein Vorkommnis in ihrem Verantwortungsbereich die Vertrauensgrundlage nachträglich in Frage gestellt; diese fällt im Rahmen der Interessenabwägung deshalb nicht besonders stark ins Gewicht. 5.4 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, ihr Interesse an der Aufrechterhaltung der Verfügung überwiege ein allfälliges öffentliches Interesse an der nachträglichen Anpassung der Subventionszusage, da sie von dieser bereits Gebrauch gemacht und mit dem Bau nicht rückgängig zu machende Dispositionen getroffen habe, sind ihre Ausführungen zu relativieren: 5.4.1 Gemäss der Abrechnung vom 30. Juni 2001 betrugen die Baukosten für die Erweiterung des Käse-Reifungslagers insgesamt Fr. 9'456'526.--; der Beitrag aus dem Meliorationsfonds machte somit nur einen geringen Teil der Kosten des Projekts aus. Er dürfte für den Entschluss, dieses zu realisieren, deshalb kaum entscheidend gewesen sein, zumal im zugrunde liegenden Businessplan davon ausgegangen wurde, dass die Swiss Dairy Food ohne die mit der Realisierung des "Zentrallagers Ost/West" in Lucens und Landquart verbundene Strukturbereinigung mittelfristig "die Leaderrolle im Schweizer Markt" verlieren könnte, was vermieden werden sollte, und keine Alternative zur erforderlichen Senkung der Betriebskosten um 30 % bestand. Die nunmehr widerrufenen Fr. 200'000.-- hat die Beschwerdeführerin anderweitig vorfinanziert; der entsprechende Betrag ist insofern nicht verloren, als sie in Landquart hierfür über einen realen Gegenwert in Form eines höheren Liegenschafts- und Betriebswerts verfügte; dieser kam ihr beim Verkauf der Liegenschaften und der Betriebsmittel an die Genossenschaft Reifungslager Bündner Käse bzw. an die Emmi AG zugute. Ihre Situation kann somit nicht mit jener verglichen werden, in der durch das Zurückkommen auf eine Verfügung Vermögenswerte zunichte gemacht werden, wie dies etwa beim Widerruf einer Baubewilligung der Fall sein kann. 5.4.2 Zwar macht die Beschwerdeführerin geltend, dass sie bei Kenntnis des Dahinfallens eines Teils der versprochenen Subvention die Liegenschaft anderweitig oder teurer verkauft hätte, doch belegt sie dies nicht weiter; insbesondere vermag sie keinen konkreten anderen potentiellen Käufer zu nennen, der bereit gewesen wäre, die Liegenschaften mit oder ohne Bewirtschaftungspflicht zu einem besseren Preis zu übernehmen; dass sie an die Genossenschaft Reifungslager Bündner Käse mit Verlust verkauft hätte, behauptet sie nicht; ihre Ausführungen sind diesbezüglich zudem insofern weitgehend widerlegt, als gemäss dem Bericht des Sachwalters vom 30. Juli 2003 der Nachlassrichter den Verkauf der Betriebsliegenschaft Landquart am 24. Februar 2003 genehmigt hat, "da das Angebot deutlich über der Konkurrenzofferte lag". Unter diesen Umständen kann die Beschwerdeführerin nichts daraus ableiten, dass das zuständige Amt des Kantons am 30. Januar 2003 der Übertragung der Liegenschaften zugestimmt hatte, ohne ausdrücklich darauf hinzuweisen, dass der Beschluss vom 16. Mai 2000 (dennoch) in Wiedererwägung gezogen werden könnte: Nachdem die entsprechende Erklärung nicht von der ursprünglich verfügenden Behörde abgegeben worden war, vermochte sie im konkreten Fall keine zusätzliche vertrauensbegründende Basis zu bilden. 5.4.3 Die Regierung hat davon abgesehen, gegenüber der Beschwerdeführerin Rückerstattungsansprüche geltend zu machen; sie beschränkte sich darauf, die zugesicherte, aber noch nicht ausbezahlte Tranche von Fr. 200'000.-- nicht zu leisten. Hätte der Kanton nicht zu einer Lösung beigetragen, welche den bestimmungsgemässen Weiterbetrieb in Landquart sicherte, wäre aller Wahrscheinlichkeit nach ein Rückforderungstatbestand gemäss Art. 51 MelG eingetreten bzw. hätte die Beschwerdeführerin ihre Liegenschaft nicht zu dem von ihr erzielten Preis verkaufen können. Sie hätte in diesem Fall - wie bereits dargelegt - rund 9/10 der versprochenen Fr. 400'000.-- (d.h. rund Fr. 360'000.--) zurückbezahlen müssen. Damit wurden beim Widerruf des Beschlusses vom 16. Mai 2000 auch ihren Interessen Rechnung getragen. 5.5 Soweit die Beschwerdeführerin geltend macht, der Widerruf bilde eine dem Vorrang des Bundesrechts widersprechende Gläubigerbenachteiligung (Art. 164 StGB bzw. Art. 288 SchKG), verkennt sie, dass ihren Gläubigern nicht mehr Rechte zustehen können als ihr als ursprünglicher Subventionsempfängerin. Zwar ist in der Literatur umstritten, ob ein Wiedererwägungsentscheid seine Wirkung ex nunc oder ex tunc entfaltet, wobei im Falle einer nachträglichen Anpassung an eine veränderte Sach- oder Rechtslage, wie sie hier zur Diskussion steht, eine Rückwirkung eher verneint wird (vgl. Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 31 Rz. 65 S. 280; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 1048 ff.). Dies ändert indessen nichts daran, dass die Gläubiger durch den entsprechenden Beschluss der Regierung nicht benachteiligt wurden, da die mit Hilfe des Kantons realisierte Übernahmelösung "deutlich über der Konkurrenzofferte lag" und es ohne sie mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit zu einem Rückforderungstatbestand gekommen wäre, welche die Masse belastet oder sich auf den Kaufpreis eines allfälligen anderen Übernehmers ausgewirkt hätte. 5.6 Zusammengefasst ergibt sich somit, dass die kantonalen Instanzen ohne Verletzung der Eigentumsgarantie, des Grundsatzes von Treu und Glauben, des Vorrangs des Bundesrechts sowie des Willkürverbots davon ausgehen durften, der teilweise Widerruf der Subventionsverfügung vom 16. Mai 2000 beruhe auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage, liege im öffentlichen Interesse und beeinträchtige den Vertrauensschutz nicht in einer der Beschwerdeführerin unzumutbaren Weise.