Citation: 1A.230/2005 04.04.2006 E. 3

Alle Beteiligten gehen davon aus, dass die Verkehrssicherheitsanlage der Umweltverträglichkeitsprüfung gemäss Art. 9 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01; USG) i.V.m. Art. 1 und Anhang Nr. 60.2 der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011) unterliegt. Streitig ist jedoch, in welchem Verfahren diese Prüfung vorzunehmen ist. 3.1 Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV müsse schon im Nutzungsplanungsverfahren eine vollständige Umweltverträglichkeitsprüfung (im Folgenden: UVP) durchgeführt werden. Im kantonalen Verfahren sei jedoch stets das Baubewilligungsverfahren als Leitverfahren betrachtet worden. Erst das Verwaltungsgericht habe das Nutzungsplanungsverfahren nachträglich zum UVP-Leitverfahren erklärt. Es habe die Umweltverträglichkeit jedoch nur partiell, im Hinblick auf die Aspekte Lärm und Luft, geprüft. Alle anderen Umweltaspekte seien ungeprüft geblieben. Im Übrigen habe das Verwaltungsgericht auch nicht über die für eine Heilung notwendige Kognition verfügt, sondern habe die Nutzungsplanung nur auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen können. 3.2 Soweit das massgebliche Verfahren - wie im vorliegenden Fall - im Anhang zur UVPV nicht bestimmt ist, wird es durch das kantonale Recht bezeichnet. Art. 5 Abs. 3 UVPV enthält dazu folgende Vorgaben: Die Kantone wählen dasjenige Verfahren, das eine frühzeitige und umfassende Prüfung ermöglicht. Sehen die Kantone für bestimmte Anlagen eine Sondernutzungsplanung (Detailnutzungsplanung) vor, gilt diese als massgebliches Verfahren, wenn sie eine umfassende Prüfung ermöglicht. § 20 des Aargauer Dekrets über die Umsetzung des Umweltschutzrechts (Umweltschutzdekret, USD) vom 27. Oktober 1998 lautet: Massgebliches Verfahren 1 Überlässt das Bundesrecht die Festsetzung des massgeblichen Verfahrens dem Kanton, wird die Umweltverträglichkeit in demjenigen Verfahren geprüft, in dem das Vorhaben öffentlich aufgelegt wird. Wird im Hinblick auf ein Vorhaben eine Nutzungsplanung durchgeführt, so erfolgt die erste Stufe der UVP bereits in diesem Verfahren. Für Nutzungspläne, die nur eine Freihaltung bezwecken, ist keine UVP erforderlich. 2 Wird das Vorhaben in mehreren Verfahren öffentlich aufgelegt, wird die UVP möglichst frühzeitig und in jedem Verfahren so weit durchgeführt, wie die Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen. Einwände gegen UVP-pflichtige Anlagen sind nur so weit zulässig, wie sie nicht im vorausgegangenen Verfahrensstadium vorgebracht werden konnten. 3 Auf eine mehrstufige UVP darf verzichtet werden, wenn in der ersten Stufe das Vorhaben im Hinblick auf das Umweltrecht bereits umfassend beurteilt werden kann. Im vorliegenden Fall wurde sowohl die Teiländerung Nutzungsplanung "Zelgli" als auch das Baugesuch öffentlich aufgelegt. Gemäss § 20 USD war somit grundsätzlich eine zweistufige UVP durchzuführen, mit einer ersten Stufe im Nutzungsplan- und einer zweiten Stufe im Baubewilligungsverfahren. Diese Auffassung vertrat auch das Verwaltungsgericht: Aus E. 7a (S. 37) des angefochtenen Entscheids ergibt sich, dass es das Nutzungsplanungsverfahren nur für die 1. Stufe der UVP als Leitverfahren betrachtet, also keine einstufige UVP verlangt hat. 3.3 Zu prüfen ist im Folgenden, ob gemäss Art. 5 Abs. 3 UVPV bereits eine vollständige Umweltverträglichkeitsprüfung im Nutzungsplanungsverfahren hätte durchgeführt werden müssen. Die "Spezialzone Zelgli" wurde ausschliesslich für die Realisierung der Verkehrssicherheitsanlage bestimmt; insofern handelt es sich um eine Zonierung, die im Hinblick auf ein bestimmtes Projekt erfolgt ist, und deshalb als "Sondernutzungsplanung" bezeichnet werden kann. Art. 5 Abs. 3 UVPV verlangt jedoch zusätzlich, dass es sich um eine Detailplanung handelt, die bereits eine umfassende Prüfung der Umweltverträglichkeit ermöglicht. Der Nutzungsplan legt den für die Verkehrssicherheitsanlage vorgesehenen Bereich "Zelgli" parzellenscharf fest und weist einen Streifen aus, in dem keine lärmempfindlichen Räume orientiert werden dürfen. Aus den dazugehörigen Zonenvorschriften (§§ 5 und 12a BNO) ergibt sich, dass die Anlage Übungspisten, Betriebsgebäude mit Kursräumen und Gastronomie sowie weitere betriebsnotwendige Anlagen wie Tankstelle, Autowaschanlage und Werkhof umfasst. Die verkehrsmässige Erschliessung der Anlage (über den bestehenden Verkehrsknoten K247) wird vorgegeben, und es wird vorgeschrieben, das Niveau der Anlage gegenüber dem Terrain der anschliessenden Umgebung um mindestens 6 m abzusenken, um die Anlage in die landschaftliche Umgebung einzupassen und Immissionen gegenüber dem Siedlungsgebiet zu vermeiden. Die Zonenvorschriften schreiben sodann eine naturnahe Gestaltung der Grün- und Freiflächen und eine grossräumige Vernetzung der Lebensräume standorttypischer Arten vor, und verlangen, dass zusammen mit dem Baugesuch ein Umgebungsgestaltungs- und Unterhaltsplan vorgelegt wird. Danach enthalten die Zonenvorschriften bereits wichtige Rahmenbedingungen, nicht aber Details zur künftigen Gestaltung der Anlage. Insbesondere fehlen Vorgaben zu Anzahl, Form und Lage der Übungspisten; diese ergeben sich erst aus dem Baugesuch. Bei dieser Sachlage ermöglicht der Nutzungsplan für sich allein keine umfassende Prüfung der Auswirkungen der Anlage auf die Umwelt, weshalb die vollständige Umweltverträglichkeitsprüfung nicht zwingend schon auf der Stufe Nutzungsplanung durchzuführen war. Zu diesem Ergebnis kommt auch das BAFU in seiner Vernehmlassung. Es vertritt die Auffassung, von Bundesrechts wegen könne die Umweltverträglichkeitsprüfung vollständig im Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden. Wie es sich damit verhält, braucht im vorliegenden Fall nicht entschieden zu werden. Ist ein Sondernutzungsplan - wie im vorliegenden Fall - nicht detailliert genug, um eine umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung zu ermöglichen, regelt er aber bereits verbindlich gewisse umweltrelevante Fragen, wie beispielsweise den Standort, die Grösse oder die Erschliessung der Anlage, ist es zulässig und sinnvoll, ein zweistufiges UVP-Verfahren durchzuführen, wie dies in § 20 USD vorgesehen ist (vgl. unten E. 4 zur Frage, ob ein derartiger Nutzungsplan der Planungspflicht genügt). 3.4 Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, auch eine Umweltverträglichkeitsprüfung 1. Stufe sei im Nutzungsplanungsverfahren nicht oder jedenfalls nicht in genügender Weise vorgenommen worden. Sieht das kantonale Recht eine mehrstufige Prüfung in verschiedenen Verfahrensschritten vor, so muss die Prüfung bei jedem Verfahrensschritt so weit durchgeführt werden, als die Auswirkungen des Projektes auf die Umwelt für den jeweiligen Entscheid bekannt sein müssen (Art. 6 UVPV; so auch § 20 Abs. 2 USD). 3.4.1 Aus den Akten ergibt sich, dass sich die Prüfung der Umweltverträglichkeit in der Phase der Nutzungsplanung auf den Voruntersuchungsbericht zum Umweltverträglichkeitsbericht (VUB) vom 26. Mai 2003 stützte. Dieser wurde von der Abteilung Umwelt des Baudepartements des Kantons Aargau als zuständiger Umweltschutzfachstelle des Kantons beurteilt. Die Abteilung kam in ihrem Bericht vom 21. Juli 2003 zum Ergebnis, dass der VUB die einzelnen Umweltbereiche für die Nutzungsplanung als derzeitiges Leitverfahren stufengerecht und in genügender Tiefe beschreibe und für die Stufe Nutzungsplanung nicht mehr überarbeitet werden müsse. Dementsprechend stützte sich der Vorprüfungsbericht der Abteilung Raumentwicklung des Baudepartements zur Teiländerung der Bau- und Nutzungsordnung "Zelgli" vom 4. September 2003 auf den VUB und dessen Beurteilung vom 12. Juli 2003. Auch der Vorprüfungsbericht kommt zum Ergebnis, dass der VUB die einzelnen Umweltbereiche für die Nutzungsplanung als derzeitiges Leitverfahren in genügender Tiefe beschreibe, stufengerecht sei und die für die Entscheide über die Nutzungsplanung gestellten Anforderungen erfülle. Unter der Voraussetzung, dass die Angaben der Voruntersuchung und die Auflagen und Hinweise des Beurteilungsberichts der Abteilung für Umwelt im definitiven Projekt übernommen würden, stünden dem Bauvorhaben keine unüberwindbaren Hürden entgegen (a.a.O., Ziff. 3.2.5). In der Folge äussert sich der Vorprüfungsbericht näher zu den Umweltaspekten Lärm, Licht, Naturschutzzonen/Naturobjekte und Wald und kommt zum Ergebnis, dass die vorgesehenen Zonenvorschriften sachgerecht seien. Die öffentliche Auflage der Nutzungsplanänderung "Zelgli" erfolgte vom 15. September bis 14. Oktober 2003, zeitgleich mit der öffentlichen Auflage des Baugesuchs. Zusammen mit dem Baugesuch wurde auch der inzwischen fertiggestellte UVP-Hauptuntersuchungsbericht (im Folgenden: UVB) vom 5. September 2003 aufgelegt. Allerdings fehlte zum damaligen Zeitpunkt noch die Beurteilung des UVB durch die kantonale Umweltschutzfachstelle. Diese erfolgte erst am 27. April 2004, d.h. nach dem Beschluss der Gemeindeversammlung zur Nutzungsplanung "Zelgli" am 12. Dezember 2003. 3.4.2 Zu prüfen ist deshalb, ob der VUB und seine Beurteilung durch die kantonale Umweltschutzfachstelle vom 21. Juli 2003 als Unterlagen für die Umweltverträglichkeitsprüfung 1. Etappe im Nutzungsplanungsverfahren genügten. Gemäss Art. 8 Abs. 2 UVPV genügen die Ergebnisse der Voruntersuchung als Bericht, wenn sich ergibt, dass keine erheblichen Auswirkungen zu erwarten sind. In der Praxis wird die Voruntersuchung, über den Wortlaut dieser Bestimmung hinaus, auch dann als Bericht anerkannt, wenn es sich um wenig komplexe Vorhaben handelt und die an sich erheblichen Auswirkungen ausreichend bekannt sind (Rausch/Keller, USG-Kommentar, N 114 zu Art. 9). Überträgt man diese Grundsätze auf die zweistufige UVP, so kann der Voruntersuchungsbericht für die UVP 1. Stufe genügen, wenn darin alle für den Nutzungsplanungsentscheid wesentlichen Auswirkungen des Projekts auf die Umwelt in der für den Planungsentscheid notwendigen Tiefe ermittelt worden sind. Dies wurde sowohl von der Abteilung Umwelt als auch von der Abteilung Raumentwicklung des Baudepartements bejaht. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, weshalb diese Beurteilung falsch sei. Dies ist auch nicht ersichtlich: Für die Festlegung des Standorts der Verkehrssicherheitsanlage und ihrer Erschliessung waren vor allem die von der Anlage ausgehenden Lärm- und Luftemissionen bedeutsam. Diese wurden in der Voruntersuchung ausführlich behandelt (Ziff. 7.1 und 7.2, S. 31 - 43 mit zahlreichen Anhängen). Vergleicht man die entsprechenden Passagen des VUB und des UVB, so stimmen diese hinsichtlich der zu erwartenden Umweltauswirkungen weitgehend überein; letzterer enthält zusätzlich, entsprechend den vom Amt für Umwelt verlangten Ergänzungen (vgl. Bericht vom 21. Juli 2003 S. 2), emissionsbegrenzende Massnahmen während der Bauphase, Aussagen über die Heizungsanlagen der verschiedenen Gebäude und eine ausführlichere Beschreibung der den Lärmberechnungen zugrunde gelegten Parametern. Der Einwand der Beschwerdeführer, im VUB sei noch davon ausgegangen worden, dass sämtlich Grenzwerte für Luft eingehalten werden könnten, trifft nicht zu: Schon im VUB (S. 34) wurde darauf hingewiesen, dass am Standort bei den Immissionswerten Ozon und Feinstaub Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte auftreten. In beiden Berichten (VUB und UVB) wurden jedoch die Emissionen der Verkehrssicherheitsanlage als gering bzw. die Veränderung gegenüber dem Ausgangszustand als nicht relevant bezeichnet. Soweit die Beschwerdeführer rügen, andere Umweltaspekte, wie die Bereiche Boden, Grundwasser und Versickerung, Altlasten, Jagd und Fischerei sowie Landschaftsschutz seien nicht geprüft worden, ist auf die entsprechenden Kapitel des VUB und die Beurteilung der Abteilung Umwelt vom 21. Juli 2003 zu verweisen, die sich auch mit diesen Umweltauswirkungen befassen. Die Beschwerdeführer legen nicht dar, inwiefern in diesen Bereichen weitergehende Untersuchungen für die im Nutzungsplanungsverfahren zu treffenden Anordnungen notwendig gewesen wären. Ob und inwiefern die für die Nutzungsplanung zuständigen Behörden aus dem VUB und seiner Beurteilung durch die Fachstellen die zutreffenden Folgerungen gezogen und die öffentlichen Interessen vollständig berücksichtigt und richtig gewichtet hat, ist weiter unten, im Zusammenhang mit den die Luftbelastung und den Landschaftsschutz betreffenden Rügen der Beschwerdeführer zu prüfen (vgl. unten, E. 5 und 6). 3.5 Die Beschwerdeführer rügen in diesem Zusammenhang eine Verletzung des rechtlichen Gehörs, weil ihnen der vom Verwaltungsgericht beigezogene Bericht der Abteilung für Umwelt vom 27. April 2004 nicht im Wortlaut eröffnet worden sei. Dieser Bericht beurteilte den Hauptuntersuchungsbericht und betraf somit das Baugesuchsverfahren als Leitverfahren für die 2. Stufe der UVP. Er wurde vom Verwaltungsgericht lediglich beigezogen um sicherzustellen, dass sich aus dem Hauptuntersuchungsbericht und dessen Beurteilung durch die zuständige Instanz keine zusätzlichen umweltrelevanten Auswirkungen ergeben, die eine Anpassung oder Ergänzung der Zonierungsvorschriften erfordert hätten (vgl. Vernehmlassung des Verwaltungsgerichts, Ziff. 1.3). Das Verwaltungsgericht verfügte am 13. April 2005 die Edition einer Reihe von Unterlagen, darunter auch Stellungnahmen des Baudepartements, Abteilung Umwelt, zum Umweltverträglichkeitsbericht. Mit Verfügung vom 29. April 2005 stellte das Verwaltungsgericht den Parteien die jeweiligen Übermittlungsschreiben zu, mit dem Hinweis, dass die Beilagen auf der Kanzlei des Verwaltungsgerichts eingesehen werden könnten. Aus dem Übermittlungsschreiben der Abteilung für Umwelt vom 20. April 2005 ging klar hervor, dass neben der Stellungnahme zur Voruntersuchung vom 21. Juli 2003 und der Beurteilung des Pflichtenhefts für eine technische Untersuchung (Altlasten) vom 30. Juli 2003 auch die Stellungnahme zum Umweltverträglichkeitsbericht vom 27. April 2004 eingereicht worden war. Bei dieser konnte es sich nur um die Beurteilung des Hauptuntersuchungsberichts handeln. Die Beschwerdeführer hätten die Möglichkeit gehabt, diesen Bericht auf der Kanzlei einzusehen und sich dazu am Augenschein vom 9. Mai 2005 zu äussern oder notfalls eine Fristverlängerung zu verlangen. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt somit nicht vor.