Citation: 5C_2/2009 05.11.2009 E. 7

Im Verlaufe des Gesetzgebungsverfahrens hat der Regierungsrat die fachlichen und betriebswirtschaftlichen Anforderungen an optimale Betreibungskreise durch eine Arbeitsgruppe aus Vertretern der beteiligten Behörden klären lassen. Gestützt darauf hat er seine "Grundsätze zur Bildung von Betreibungskreisen" erlassen. 7.1 Das Ergebnis der Abklärungen gibt der Beschluss vom 28. Mai 2008 betreffend "797. Reorganisation des Betreibungswesens; Kriterien für die Bildung von Betreibungskreisen und Vorgehen" im Kapitel "Grundsätze zur Bildung von Betreibungskreisen" wie folgt wieder: "Zur Sicherstellung der Fachkunde und ausreichenden Berufserfahrung sind die Betreibungskreise so festzulegen, dass das Amt der Betreibungsbeamtin oder des Betreibungsbeamten und der Stellvertretung als Vollamt ausgeübt werden kann. Aus betriebswirtschaftlicher Sicht sind Einheiten mit mindestens drei bis fünf Angestellten und mindestens rund 3000 Betreibungen pro Jahr erwünscht. Unter besonderen geografischen, topografischen und organisatorischen Verhältnissen können auch Kreise mit weniger Betreibungen sinnvoll sein. Die von einem Amt zu bearbeitende Zahl der Betreibungen soll 2000 aber nicht unterschreiten. Massgebend ist jeweils der Durchschnittswert der Jahre 2003-2007" (S. 3 Bst. C des Beschlusses vom 28. Mai 2008). 7.2 Der Regierungsrat hat über die Ergebnisse der Abklärungen seiner Arbeitsgruppe informiert und die betroffenen Gemeinden in die Entscheidfindung einbezogen. Nach Festlegung der "Kriterien für die Bildung von Betreibungskreisen" konnten sich die Gemeinden äussern und Vorschläge unterbreiten. Die vorgesehenen Betreibungskreise hat der Regierungsrat den Gemeinden vor dem Entscheid nochmals zur Stellungnahme unterbreitet. Auch die beschwerdeführenden Gemeinden wurden angehört, wie es § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH dem Regierungsrat vorschreibt. Dass ihnen der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) weitergehende Mitwirkungsrechte im Verfahren der Rechtsetzung gewährleistete, rügen die Beschwerdeführer in keiner den formellen Anforderungen genügenden Weise (Art. 106 Abs. 2 BGG). Es kommt hinzu, dass gemäss dem Bericht einer Wirtschaftsprüfungsfirma, den die Beschwerdeführer dem kantonalen Verwaltungsgericht eingereicht haben, die Daten- und Informationsbeschaffung zur Ermittlung von praktikablen Kriterien für die Beurteilung der Wirtschaftlichkeit und des Kennzahlenvergleichs der Betreibungsämter mit erheblichen Schwierigkeiten verbunden ist. Selbst bei grösseren Gemeinden und Städten mit ausführlicheren und detaillierteren Daten und Informationen lassen sich danach nur teilweise aussagekräftige Erkenntnisse und Schlüsse über die Wirtschaftlichkeit ziehen. Der Grund dafür soll in der fehlenden Aufbereitung, namentlich der ungenügenden Verknüpfung des erhobenen Datenmaterials liegen (S. 7 f. Ziff. 4.1.1 des Berichts, Beilage-Nr. 3 zur Stellungnahme, Aktennummer 11). Auch mit Rücksicht darauf hat sich der Regierungsrat willkürfrei auf die Fachkenntnis und das Erfahrungswissen der von ihm eingesetzten Arbeitsgruppe stützen dürfen (vgl. S. 8 Ziff. 35-37 der Beschwerde 5C_2/2009 und S. 7 f. Ziff. 31-34 der Beschwerde 5C_3/2009). 7.3 Während von der Arbeitsgruppe die Entscheidungsgrundlage zu beschaffen war, hat der Entscheid und damit die Festsetzung der Betreibungskreise allein in der Zuständigkeit und Verantwortung des Regierungsrats gelegen. Die Empfehlungen der Arbeitsgruppe waren für den Regierungsrat nicht verbindlich. Sein Entscheid, dass im Betreibungskreis "jährlich mindestens 3000 Betreibungen" anfallen müssen, kann nicht beanstandet werden, auch wenn die Arbeitsgruppe 2000 bis 3000 Betreibungen pro Jahr als optimale Grösse eines Betriebs bezeichnet hat. Mit Bezug auf die Mindestzahl der Vollzeitstellen (drei bis fünf Angestellte) hat der Regierungsrat den Vorschlag der Arbeitsgruppe übernommen. Dass die Arbeitsgruppe 200 Stellenprozente hätte genügen lassen wollen, ist unbelegt (vgl. Beilagen Nr. 6 zur Beschwerde 5C_2/2009 und Nr. 5 zur Beschwerde 5C_3/2009). Abweichungen ergeben sich, was die Ausnahmen von der Richtgrösse angeht, die der Regierungsrat auf besondere topografische Verhältnisse, mangelnde verkehrsmässige Erschliessung oder geringe Bevölkerungsdichte beschränkt hat. Keine Ausnahme will der Regierungsrat - anders als die Arbeitsgruppe - wegen "besonderen organisatorischen Verhältnissen" zulassen. Die Streichung ist nicht zu beanstanden. Zweck der Beschlüsse ist die "Reorganisation des Betreibungswesens", so dass eine Ausnahme von der Reorganisation sinnvoll nicht mit den bestehenden organisatorischen Verhältnissen begründet werden sollte. Richtig ist, dass die fachlichen und betriebswirtschaftlichen Kriterien gemäss § 1 Abs. 2 EG SchKG/ZH "insbesondere" zu berücksichtigen sind und weitere Ausnahmen auf Grund des offen formulierten Gesetzestextes nicht ausgeschlossen werden können, aber auch nicht ausgeschlossen wurden. 7.4 Aus betriebswirtschaftlicher Sicht ist der Regierungsrat von Einheiten mit mindestens drei bis fünf Angestellten und mindestens rund 3000 Betreibungen jährlich ausgegangen. Die Beschwerdeführer bezweifeln die Richtigkeit, auf Fallzahlen abzustellen, und befürchten, dass schematische bzw. an der Verwaltungspraktikabilität ausgerichtete Lösungen zu unsachlichen Ergebnissen führen und vor dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht standhalten könnten (vorab S. 8 f. Ziff. 38-42 der Beschwerde 5C_2/2009 und S. 8 f. Ziff. 35 und 40-43 der Beschwerde 5C_3/2009). 7.4.1 In quantitativer und qualitativer Hinsicht gibt die angenommene Messgrösse an, dass ein Angestellter im Vollamt jährlich zwischen wenigstens 600 und höchstens 1000 Betreibungen zeitgerecht und fachlich einwandfrei bewältigt. Die Messgrösse entspricht den in früheren Gutachten erhobenen Fallzahlen von 750 - 850 Betreibungen im Jahr (JOOS, Handbuch für die Betreibungsbeamten der Schweiz, Wädenswil 1964, S. 25, mit Hinweis), erhöht die obere Grenze mit Rücksicht auf die seitherige Entwicklung beispielsweise im Informatikbereich und senkt die untere Grenze, um der Komplexität einzelner Betreibungsfälle und zusätzlicher Dienstleistungen angemessen Rechnung zu tragen. Die Notwendigkeit drei bis fünf Vollzeitstellen in einer Einheit zusammenfassen, ergibt sich aus den Anforderungen vorab an die Professionalisierung (spezialisierte Mitarbeiter, Betreuung grosser Einzelfälle u.ä.) und an die Erreichbarkeit des Amtes (Öffnungszeiten, Vertretungen u.ä.). Dass die Zahl von jährlich 3000 Betreibungen "mindestens" erreicht werden muss, bestätigt beispielsweise die von einer externen Treuhandfirma erhobene Studie für die mit dem Kanton Zürich vergleichbaren Verhältnisse im Kanton Aargau. Danach sind Betreibungsämter mit weniger als 4000 Betreibungen pro Jahr im Durchschnitt nicht kostendeckend. Ein eindeutiger Kostenvorteil kommt ab einer Grösse von rund 6000 Betreibungen pro Jahr zum Tragen (vgl. Botschaft des Regierungsrats des Kantons Aargau an den Grossen Rat vom 7. Juli 2004, Einführungsgesetz zum Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs [EG SchKG], Bericht und Entwurf, S. 9 f.). Die regierungsrätliche Wahl der Messgrösse lässt sich insgesamt sachlich und nachvollziehbar begründen und erscheint nicht als willkürlich. 7.4.2 Die Beschwerdeführer verlangen die Berücksichtigung weiterer und anderer Indikatoren als die Fallzahlen. Die Geschäftslast liege bei ihnen anhand der Kenngrösse der Betreibungssummen und der Geschäfte mit Grundpfandbezug an der oberen Grenze. Es trifft an sich zu, dass reine Fallzahlen im Allgemeinen zusätzlicher Erläuterung bedürfen und eine Gewichtung der einzelnen Geschäfte bessere Indikatoren abgibt. Im besonderen Fall gilt es aber zu beachten, dass die durchaus anspruchsvolle Tätigkeit der Betreibungsbeamten in einem grossen Umfang formalisiert ist und oftmals dieselben oder ähnliche Sachverhalte in einem beschränkten Gebiet der Zwangsvollstreckung betrifft. Fallzahlen gestatten deshalb im Betreibungswesen eher schlüssige Leistungsbeurteilungen als beispielsweise bei Gerichten. Es kommt hinzu, dass gemäss dem eingereichten Bericht einer Wirtschaftsprüfungsfirma die weitere Datenlage keine oder nur beschränkt aussagekräftige Erkenntnisse zur Wirtschaftlichkeit der Betreibungsämter zulässt (E. 7.2 hiervor). Der Befund wird durch die Eingaben der beschwerdeführenden Gemeinden Kilchberg und Rüschlikon an den Regierungsrat bestätigt. Die erwähnten aufwändigen Grundpfandfälle als Indikatoren der Wirtschaftlichkeit des gemeinsamen Amtes werden nicht belegt, während die Betreibungssummen im Jahreswechsel derartigen Schwankungen unterliegen (z.B. rund 67 Mio. Fr. von 2006 zu 2007 und rund 6 Mio. Fr. von 2007 zu 2008), dass sie als Kenngrösse nicht geeignet sind (vgl. Beilagen Nrn. 5, 9 und 12a zur Beschwerde 5C_2/2009 bzw. Beilage Nr. 4 der Beschwerde 5C_3/2009). 7.4.3 Der Gefahr von schematischen und damit unsachlichen Lösungen begegnet einerseits die grosse Bandbreite der Fallzahlen von jährlich mindestens 3000 Betreibungen mit drei bis fünf vollzeitlichen Angestellten pro Amt, so dass im Einzelfall ein höherer Schwierigkeitsgrad der abzuwickelnden 3000 Betreibungen durch die Höchstzahl von fünf Angestellten ausgeglichen werden kann. Andererseits wird besonderen Verhältnissen durch die zugelassenen Ausnahmen (E. 7.3 hiervor) gebührend Rechnung getragen. 7.5 Aus den dargelegten Gründen können die vom Regierungsrat festgelegten "Grundsätze zur Bildung von Betreibungskreisen" unter Willkürgesichtspunkten nicht beanstandet werden. Im Vergleich zu anderen Kantonen darf angenommen werden, dass der Regierungsrat die für einen Betreibungskreis zu erreichenden Mindestwerte (3 - 5 Vollzeitstellen für 3000 Betreibungen im Jahr) eher tief angesetzt hat und damit die tatsächlichen betriebswirtschaftlichen Notwendigkeiten eher zurückhaltend gewichtet hat.