Citation: 1C_636/2020 E. 4.4

4.4. En l'espèce, quoi qu'en disent les recourantes, la constitution cantonale ne prévoit pas de garantie en faveur des agglomérations institutionnelles. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale en matière de collaboration intercommunale sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales. Or la Cst./FR (l'art. 134 Cst./FR en particulier) ne comporte pas de mention à l'agglomération institutionnelle et ne l'impose pas au législateur. La forme de l'agglomération institutionnelle n'a d'ailleurs pas été consacrée dans la constitution fribourgeoise de 2004, alors même qu'elle existait en vertu de la LAgg-1995. La Cst./FR prévoit en revanche que l'Etat peut obliger des communes à faire partie d'une association ou à en fonder une (art. 134 al. 2 Cst./FR). Le législateur cantonal ne pourrait donc pas supprimer la forme de l'association des communes sans révision préalable de la constitution cantonale. Lorsque la LAgg-1995 a consacré et réglementé l'agglomération institutionnelle, elle a usé d'une faculté que la constitution cantonale laisse au législateur cantonal mais qu'elle ne lui impose pas. Le législateur cantonal est donc libre de supprimer l'agglomération institutionnelle qu'il a lui-même instituée (dans ce sens, avis de droit du Prof. Thierry Tanquerel, op. cit., p. 15). Dans ce contexte, les communes n'ont pas de liberté de choix; elles doivent respecter la LAgg. Elles ne disposent d'aucune liberté de décision s'agissant du maintien de l'agglomération institutionnelle. En d'autres termes, elles ne disposent d'aucune autonomie quant à la possibilité de maintenir l'agglomération institutionnelle, puisque la suppression de cette forme de collaboration intercommunale en faveur de l'association des communes n'est pas contraire au droit constitutionnel cantonal. Par conséquent, le législateur cantonal n'a pas violé l'autonomie communale des recourantes en modifiant la forme juridique de leur collaboration. Celles-ci se prévalent ainsi en vain de l'art. 129 al. 2 Cst./FR. En effet, même si cette disposition devait être interprétée de manière large comme le prétendent les recourantes - en ce sens que l'Agglomération de Fribourg pourrait invoquer son autonomie communale -, cela ne permettrait pas de faire constater une violation de cette autonomie en matière de collaboration intercommunale. S'agissant des droits acquis, la LAgg-1995 ne comporte aucun élément pouvant être interprété comme garantissant qu'elle ne sera pas modifiée ou que les agglomérations créées selon ses dispositions disposeront d'un droit acquis à leur maintien même en cas de modification législative. Les recourantes ne peuvent rien tirer en particulier de l'art. 40 LAgg-1995 (qui imposait que la dissolution de l'agglomération devait faire l'objet d'un vote aux urnes et était dissoute si la majorité des communes et des citoyens votants approuvait la décision de dissolution). En effet, cette règle ne limite pas les compétences du législateur cantonal. Celui-ci reste libre d'abroger cette disposition. L'abrogation des dispositions sur l'agglomération institutionnelle n'est pas contraire à la constitution cantonale. Le droit cantonal est de rang supérieur aux décisions relatives à la création ou à la dissolution d'une agglomération, qui procèdent précisément de ce droit. Au demeurant, la LAgg n'est pas soustraite au vote populaire puisque le référendum facultatif est ouvert contre elle, en vertu de l'art. 46 al. 1 let. a Cst./FR (avis de droit du Prof. Thierry Tanquerel, op. cit., p. 19). Le grief de violation de l'autonomie communale et de la protection des droits acquis doit par conséquent être rejeté.