Citation: 1A.148/2002 12.08.2003 E. 4

Die Beschwerdeführer ziehen die Anwendbarkeit der NISV auf die neue UMTS-Technik in Zweifel: Die NISV sei auf die herkömmliche GSM-Mobilfunktechnik ausgerichtet und lasse sich auf die wesentlich abweichende UMTS-Technik nicht anwenden. Die UMTS-Strahlung könne heute weder zuverlässig berechnet noch gemessen werden, weshalb sich die Einhaltung des von der NISV vorgeschriebenen Anlagegrenzwerts nicht verifizieren und kontrollieren lasse. Unter diesen Umständen dürften Sendeanlagen für UMTS-Strahlung nicht bewilligt werden. 4.1 UMTS-Sendeanlagen sind ortsfeste Sendeanlagen für zellulare Mobilfunknetze, die Emissionen von elektrischen und magnetischen Feldern mit Frequenzen zwischen 0 Hz bis 300 GHz erzeugen und damit klar in den Anwendungsbereich der NISV fallen (Art. 2 Abs. 1 lit. a NISV; Ziff. 6 Anhang 1 NISV). Die Anlagen müssen daher so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Ziff. 64 Anhang 1 NISV festgelegte vorsorgliche Emissionsbegrenzung (Anlagegrenzwert) an allen Orten mit empfindlicher Nutzung i.S.v. Art. 3 Abs. 3 NISV im massgebenden Betriebszustand einhalten (Ziff. 63 und 65 Anhang 1 NISV) und - allein und zusammen mit anderen Anlagen - den Immissionsgrenzwert gemäss Anhang 2 NISV an allen Orten, an denen sich Menschen aufhalten können, nicht überschreiten (Art. 13 Abs. 1 NISV). Es besteht im vorliegenden Verfahren kein Anlass, erneut die Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit der Anlage- und Immissionsgrenzwerte der NISV zu prüfen; diesbezüglich kann auf BGE 126 II 399 E. 4 S. 404 ff. und 128 I 59 (nicht veröffentlichte E. 3) verwiesen werden. 4.2 Ist - wie im vorliegenden Fall - die Anlage noch nicht errichtet und in Betrieb genommen worden, kann die Einhaltung der Immissions- und der Anlagegrenzwerte nicht gemessen werden, sondern sie wird berechnet. Grundlage der Berechnung ist das vom Inhaber der geplanten Anlage gemäss Art. 11 NISV eingereichte Standortdatenblatt, das die für die Erzeugung von Strahlung massgeblichen technischen und betrieblichen Daten der Anlage enthält, den massgebenden Betriebszustand sowie Angaben über die von der Anlage erzeugte Strahlung an den nach der Verordnung massgeblichen Orten. Aus dem von der Beschwerdegegnerin im Baugesuchsverfahren eingereichten Standortdatenblatt ergibt sich, dass der massgebliche Anlagegrenzwert von 5 V/m (Art. 64 lit. c Anh. 1 NISV) an allen Orten mit empfindlicher Nutzung in der näheren Umgebung der Anlage eingehalten wird. Das BUWAL hat die Berechnungen überprüft und ist zum Ergebnis gekommen, dass die NIS-Belastung tendenziell eher niedriger ausfallen dürfte als dies im Standortdatenblatt berechnet worden ist. 4.3 Die Beschwerdeführer rügen, dass im Standortdatenblatt nur der Mittelwert der Strahlung berechnet werde; hingegen seien für die nachfolgenden Messungen die Spitzenwerte massgebend. Dies sei ein innerer Widerspruch. Auch im Berechnungsverfahren gemäss Standortdatenblatt müsse der Möglichkeit höherer Spitzenwerte infolge Mehrfachreflexionen durch die Einführung eines Korrekturfaktors Rechnung getragen werden. 4.3.1 Das von der Beschwerdegegnerin am 26. Januar 2001 eingereichte Standortdatenblatt entspricht dem Entwurf "detailliertes Verfahren" des BUWAL vom 20. Oktober 1998. Dieser Entwurf wurde auf Empfehlung des BUWAL (Kreisschreiben vom 15. Februar 2000) auch nach Inkrafttreten der NISV vorläufig weiterverwendet. Am 20. März 2001 stellte das BUWAL den Entwurf einer technischen Empfehlung für die Messung und Berechnung von Mobilfunkstrahlung samt neuem Standortdatenblatt vor. Der damalige Entwurf enthielt eine modifizierte Berechnungsformel, die einen "Korrekturfaktor k" zur Kompensation von Berechnungsunsicherheiten und eine künstliche Verbreiterung des vertikalen Antennendiagramms um 5° vorsah (Entwurf Standortdatenblatt vom 20. März 2001, A-5 Ziff. 2 und A-10 Ziff. 4.1). Am 28. Juni 2002 veröffentlichte das BUWAL die Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen. Das darin vorgesehene Berechnungsmodell für die Prognose der Mobilfunkstrahlung verzichtet auf die Einführung eines Korrekturfaktors und die Verbreiterung des Antennendiagramms (Vollzugsempfehlung Ziff. 2.3.1 S. 22 f.). Statt dessen wird empfohlen, eine Abnahmeprüfung durchzuführen, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem Ort mit empfindlicher Nutzung zu 80% erreicht wird (Vollzugsempfehlung, Ziff. 2.1.8 S. 18). Das BUWAL legt in seiner Vernehmlassung dar, dass Diskrepanzen zwischen den berechneten und den gemessenen Werten nicht ausgeschlossen, nach bisheriger Erfahrung allerdings sehr selten seien. Um nicht wegen weniger kritischer Einzelfälle die Beurteilung sämtlicher Anlagen zu verschärfen, sei beim Erlass der Vollzugsempfehlung auf eine generelle rechnerische Reserve verzichtet worden. Entscheidend sei in diesem Zusammenhang, dass die Messung zur Verifizierung der Berechnung eingesetzt werde. 4.3.2 Diese Regelung erscheint grundsätzlich sinnvoll. Das Bundesgericht hat denn auch in einem den GSM-Mobilfunk betreffenden Fall (Entscheid 1A.194/2001 vom 10. September 2002 E. 3, publ. in URP 2002 780) entschieden, dass kein Anlass bestehe, von den Empfehlungen des BUWAL, der Umweltschutz-Fachbehörde des Bundes, abzuweichen. Für die Berechnung der an den Orten mit empfindlicher Nutzung zu erwartenden nichtionisierenden Strahlung sei deshalb auf die in der Vollzugsempfehlung vorgeschlagene und schon bisher praktizierte Berechnungsmethode abzustellen und nicht auf den - nie in Kraft gesetzten - BUWAL-Entwurf vom März 2001. 4.3.3 Fraglich ist, ob sich eine andere Beurteilung für die UMTS-Strahlung aufdrängt. Da noch keine Erfahrungen mit dieser neuen Mobilfunktechnik vorliegen, kann nicht beurteilt werden, ob Diskrepanzen zwischen den berechneten und den gemessenen Werten häufiger auftreten als bei der herkömmlichen GSM-Technik. Insofern erscheint es - zumindest in der Anfangsphase der Einführung dieser neuen Technologie - sinnvoll, die Berechnungen im Einzelfall durch eine Abnahme- bzw. Kontrollmessung zu verifizieren. Die in der Vollzugsempfehlung festgelegte Schwelle (die berechnete Strahlung beträgt 80% oder mehr des Anlagegrenzwertes) ist deshalb als Mindestanforderung zu verstehen: Die Vollzugsbehörde ist berechtigt und bei begründetem Verdacht verpflichtet, Abnahme- und Kontrollmessungen auch unterhalb dieser Schwelle anzuordnen. Im vorliegenden Fall hat bereits die Baubewilligungsbehörde eine Abnahme- bzw. Kontrollmessung angeordnet. Zwar wird in der Baubewilligung nicht ausdrücklich gesagt, an welchen Orten gemessen werden soll; aus den Erwägungen der Gemeinde und des Verwaltungsgerichts ergibt sich jedoch, dass diese Messverpflichtung nicht alle Orte mit empfindlicher Nutzung (OMEN) betrifft, sondern nur diejenigen, an denen die gemäss Standortdatenblatt zu erwartenden Werte die Grenzwerte nur um weniges unterschreiten (angefochtener Entscheid S. 18 E. 8; Baubewilligung S. 4). Diese Aussage kann unter Bezugnahme auf die zwischenzeitlich erlassene Vollzugsempfehlung des BUWAL dahingehend konkretisiert werden, dass jedenfalls an den OMEN 1, 2, 3 und 6 nachgemessen werden muss, wo die Strahlung gemäss Standortdatenblatt über 80% des Anlagegrenzwerts beträgt. Diese OMEN befinden sich in verschiedenen Gebäuden und Entfernungen zur Antennen sowie in unterschiedlichen Strahlungsrichtungen und erlauben somit Rückschlüsse auf die Zuverlässigkeit der verwendeten Berechnungsmethode. Sollte sich bei diesen Messungen eine nicht unerhebliche Diskrepanz zur berechneten Strahlungsprognose ergeben, wäre der Anlagegrenzwert ohnehin überschritten und das Projekt müsste überarbeitet und eine neues Gesuchsverfahren eingeleitet werden. Insofern erscheint es nicht ermessensfehlerhaft, wenn auf die von den Beschwerdeführern beantragten weiteren Messungen (bei einem Prognosewert von 50% des Anlagegrenzwerts, d.h. zusätzlich an den OMEN Nrn. 5, 7 und 9) verzichtet wird. 4.4 Voraussetzung ist allerdings, dass die UMTS-Strahlung überhaupt gemessen werden kann. Dies wird von den Beschwerdeführern bestritten: Zwar sei die jeweilige Strahlung messbar, dagegen sei die erforderliche Umrechnung auf den gemäss NISV massgebenden Betriebszustand (maximale Sendeleistung bei maximalem Datenverkehr) nicht möglich, weil es bei UMTS - anders als beim GSM-Mobilfunk - keinen Kontrollkanal mehr gebe, der stets mit voller Sendekraft strahlt. Sie folgern daraus, dass UMTS-Sendeanlagen bis zur Entwicklung eines zuverlässigen Messsystems nicht bewilligt werden dürften. 4.4.1 Das BUWAL legt in seiner Vernehmlassung dar, dass ein NISV-konformes Messverfahren in der Lage sein müsse, die Strahlenbelastung bei einem definierten Betriebszustand der Anlage zu erfassen. Dies könne der massgebende Betriebszustand nach Ziff. 63 Anhang 1 NISV sein, es könne aber auch ein anderer Betriebszustand sein, der mit dem massgebenden Betriebszustand in einem eindeutigen, zahlenmässigen Verhältnis stehe. Bei GSM-Messungen werde beispielsweise im realen Betrieb der Anlage der Signalisierungskanal (BCCH) gemessen, dessen Sendeleistung bekannt und zeitlich konstant sei. Das Messergebnis werde dann auf den massgebenden Betriebszustand der Anlage hochgerechnet. Auch bei der UMTS-Strahlung gebe es einen Signalisierungskanal ("common pilot channel"), der sich als Referenz für die Messung anbiete. Zu seiner Messung bedürfe es allerdings spezieller Messgeräte, welche in der Lage seien, diesen Kanal anhand von logischen Erkennungsmerkmalen aus dem ganzen UMTS-Signal herauszufiltern. Solche Messgeräte befänden sich gegenwärtig in der Erprobungsphase. Es könne davon ausgegangen werden, dass alsbald Messsysteme erhältlich seien, welche eine NISV-konforme Messung am realen UMTS-Signal erlaubten. Im Sinne einer Übergangslösung habe das BUWAL mit Schreiben vom 27. Juni 2002 empfohlen, UMTS-Anlagen nach einem von der SICTA vorgeschlagenen Verfahren zu messen. Dieses Verfahren sehe vor, während der Messung nicht das UMTS-Signal auszustrahlen, sondern ein stabiles, schmalbandiges Ersatzsignal bekannter Leistung und gleicher Frequenz. Aus physikalischen Gründen sei davon auszugehen, dass das UMTS-Signal und das Ersatzsignal bei gleicher Sendeleistung und gleicher Frequenz auch eine gleich hohe Strahlungsbelastung erzeugten. Vergleichsmessungen lägen mangels laufender UMTS-Anlagen noch nicht vor. Vorderhand könne das Ersatzmessverfahren jedenfalls als ausreichend für den Nachweis der Einhaltung des Anlagegrenzwertes betrachtet werden. 4.4.2 Die Beschwerdeführer machen dagegen geltend, auch die Leistung des "common pilot channel" sei variabel, entsprechend der jeweiligen Gesprächsauslastung, weshalb von einer konkreten Messung nicht auf den Wert bei maximaler Sendeleistung hochgerechnet werden könne. Man könne auch nicht den nach NISV massgeblichen Betriebszustand abwarten, da dieser ohnehin kaum je eintrete: Selbst bei vollem Gesprächs- und Datenverkehr werde automatisch mit reduzierter Leistung gesendet, wenn sich einige Gesprächspartner relativ nahe bei der Antenne befinden. Die nach NISV massgebliche maximale Leistung werde also nie erreicht. Schliesslich könne eine Messung mit "falscher" schmalbandiger Ersatzstrahlung die Messung mit "richtiger" breitbandiger UMTS-Strahlung nicht ersetzen. 4.4.3 Die oben (E. 4.3) dargelegte Konzeption der Vollzugsrichtlinie setzt grundsätzlich eine zuverlässige Messmethode voraus. Diese muss auf die Vorgaben der NISV zugeschnitten sein, d.h. die Strahlung in dem gemäss Anhang 1 Ziff. 63 NISV massgebenden Betriebszustand messen können. Bis zur Entwicklung eines zuverlässigen Messverfahrens sind jedoch zahlreiche Versuche und Vergleichsmessungen erforderlich, die ohne laufende UMTS-Anlagen nicht vorgenommen werden können. Dies zeigen die Erfahrungen mit dem GSM-Mobilfunk: Die nunmehr geltende Messempfehlung des BUWAL wurde erst im Jahr 2002 erlassen, nachdem bereits zahllose Mobilfunkanlagen in Betrieb waren, und es wird weiter über die Zuverlässigkeit der Messungen, insbesondere im Hinblick auf die hohe Messunsicherheit, diskutiert (vgl. Albert von Däniken/Rita Morosani, Die Messunsicherheit beim Vollzug der NIS-Verordnung im Spannungsfeld zwischen rechtspolitischen und rechtsstaatlichen Interessen, URP 2001 S. 200-217). Es wäre deshalb unrealistisch und unverhältnismässig, die Inbetriebnahme von UMTS-Anlagen vom Vorliegen einer ausgefeilten Messtechnik abhängig zu machen. Umgekehrt muss allerdings sichergestellt werden, dass die im Bewilligungsverfahren zugrunde gelegten Berechnungen kontrolliert und auch die Messresultate des vom BUWAL empfohlenen Übergangssystems überprüft werden können. 4.4.4 Diesen Anforderungen genügt das von der Gemeinde Baar angeordnete und vom Verwaltungsgericht bestätigte Verfahren grundsätzlich: Danach wird zunächst eine Abnahmemessung gemäss dem von der SICTA vorgeschlagenen Übergangsmessverfahren vorgenommen, die eine erste provisorische Prüfung der Berechnungen des Standortdatenblatts erlaubt. Anschliessend, nach Inkrafttreten definitiver Messvorschriften, sollen Kontrollmessungen durchgeführt werden (angefochtener Entscheid S. 7c S. 16 und 18). Damit kann die Zuverlässigkeit der Abnahmemessung kontrolliert werden. Sollte die Kontrollmessung ein Überschreiten der zulässigen Grenzwerte ergeben, wäre die Sendeleistung der Anlage zu reduzieren (angefochtener Entscheid E. 8 S. 19). Die Bewilligung steht somit unter dem Vorbehalt, dass spätere Kontrollmessungen am realen UMTS-Signal die Einhaltung des Anlagegrenzwerts bestätigen. Diese Übergangslösung erscheint auch für die Anwohner zumutbar: Zwar kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass eine Kontrollmessung eine Überschreitung des Anlagegrenzwerts an einem bestimmten Ort mit empfindlicher Nutzung im massgebenden Betriebszustand nachweist, sich die Berechnung im Standortdatenblatt und die Abnahmemessung gemäss Ersatzmessverfahren also im Nachhinein als falsch erweisen. Berücksichtigt man jedoch, dass der massgebende Betriebszustand - wie die Beschwerdeführer selbst betonen - praktisch nie erreicht wird, die tatsächliche UMTS-Strahlung also in der Regel weit unter dem gemessenen Wert liegt, erscheint diese Diskrepanz hinnehmbar, jedenfalls für eine gewisse Übergangsfrist. Sollten die laufenden Versuche dagegen zum Ergebnis führen, dass eine zuverlässige Messung bei UMTS-Anlagen auch mittelfristig nicht in Sicht ist, müsste die Vollzugsrichtlinie überarbeitet und die Einführung eines Korrekturfaktors im Berechnungsverfahren neu überdacht werden. 4.5 Allerdings ist die in der Baubewilligung enthaltene Auflage sehr unbestimmt formuliert und sagt nicht, wo und wann welche Messungen nach welchem Messverfahren durchzuführen sind. Wie oben dargelegt wurde, ergibt sich zwar der wesentliche Inhalt der vom Verwaltungsgericht bestätigten Auflage aus den Erwägungen des Verwaltungsgerichts i.V.m. der zwischenzeitlich in Kraft getretenen Vollzugsempfehlung des BUWAL. Aus Gründen der Rechtssicherheit und zur Erleichterung der Vollstreckung erscheint es jedoch angebracht, die Baubewilligung diesbezüglich zu präzisieren und insbesondere Fristen für die Abnahme- bzw. Kontrollmessungen vorzuschreiben. Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) ergibt sich das Recht der Beschwerdeführer, die Akten des Baubewilligungsverfahrens einzusehen. Dazu gehören grundsätzlich auch die Unterlagen über die Abnahme- und Kontrollmessungen, die als Auflage in der Baubewilligung vorgesehen sind und dazu dienen, die Grundlage der Baubewilligung, nämlich die NIS-Prognose des Standortdatenblatts, zu überprüfen. Allerdings rechtfertigt sich nach abgeschlossenem Bewilligungsverfahren, die Verfahrensbeteiligten über die durchgeführten Kontrollbemessungen und deren Ergebnisse in geeigneter Form zu informieren. Zudem können die Messergebnisse weitere Personen interessieren, die sich nicht am Baubewilligungs- und Beschwerdeverfahren beteiligt hatten (z.B. neu zugezogene Mieter). Deshalb erscheint es angebracht, gestützt auf Art. 6 Abs. 1 USG die nach kantonalem Recht zuständige Behörde zu verpflichten, die Öffentlichkeit in geeigneter Form über die Ergebnisse der Messungen zu informieren (zu einer vergleichbaren Auflage vgl. BGE 125 II 643 E. 18f S. 689 oben).