Citation: 2C_689/2022 E. A

A.a. Die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (nachfolgend: FINMA) stellte in ihrem Jahresbericht 2017 fest, dass bei den Spitalzusatzversicherungen die Kosten der Spitäler und Ärzte zum Teil intransparent seien und Zusatzversicherungsleistungen zu wenig klar von Leistungen aus der Grundversicherung abgegrenzt würden. Sie forderte die Krankenzusatzversicherer deshalb auf, ihre Verträge und Abrechnungen mit Leistungserbringern so zu gestalten, dass nur echte Mehrleistungen, die ausserhalb der obligatorischen Grundversicherung erbracht würden, in der Krankenzusatzversicherung verrechnet würden. In ihrem Jahresbericht 2019 kündigte die FINMA sodann an, dass sie ab 2020 mit Vor-Ort-Kontrollen bei den Beaufsichtigten prüfen werde, ob diese sich bei der Abrechnung mit medizinischen Leistungserbringern an diese Prinzipien hielten. Sie führte in der Folge derartige Kontrollen bei mehreren Krankenzusatzversicherungsunternehmen durch. A.b. Am 17. Dezember 2020 publizierte die FINMA eine Medienmitteilung mit dem Titel "Krankenzusatzversicherer: FINMA sieht umfassenden Handlungsbedarf bei Leistungsabrechnungen". Darin führte die FINMA aus, sie habe aufgrund ihrer jüngsten Analysen festgestellt, dass Rechnungen im Bereich der Krankenzusatzversicherung häufig intransparent seien und zum Teil unbegründet hoch oder ungerechtfertigt schienen. Sie erwarte von den Versicherern ein wirksameres Controlling, um solchen Missständen zu begegnen. Zudem fordere sie die Versicherer auf, die Verträge mit den Leistungserbringern zu überprüfen und wo nötig zu verbessern. Nur unter diesen Voraussetzungen werde sie neue Spitalzusatzversicherungsprodukte genehmigen. Die FINMA führte aus, viele Verträge zwischen Krankenzusatzversicherern und Leistungserbringern - Ärztinnen und Ärzten sowie Spitälern - sorgten nicht für die nötige Kostentransparenz. In vielen Leistungsabrechnungen sei nicht ersichtlich, welche Mehrleistungen der Zusatzversicherung in Ergänzung zur definierten Fallkostenpauschale aus der Obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) in Rechnung gestellt würden. Diese Konstellation könne insgesamt zu Fehlanreizen führen und biete Spielraum für eine zu grosszügige Kostenüberwälzung auf die Krankenzusatzversicherer, die diese Kosten in die Prämienkalkulation einberechneten und dann an die Kundinnen und Kunden weitergäben. Vor diesem Hintergrund hielt die FINMA in ihrer Medienmitteilung fest: "Die Versicherer müssen dafür sorgen, dass die Leistungserbringer transparente und nachvollziehbare Abrechnungen erstellen. Die Versicherer dürfen nur für Leistungen aufkommen, die wegen Mehrleistungen gerechtfertigt sind, die also über die in der OKP gedeckten Leistungen hinausgehen und preislich begründbar sind. Dafür sollen sie für vergleichbare Leistungen z.B. Quervergleiche mit anderen Leistungserbringern anstellen. Die Versicherer sollen wo nötig die Verträge mit den Leistungserbringern anpassen oder neue Verträge abschliessen, um diesen Kriterien Rechnung tragen zu können. Die Versicherer haben, soweit nicht bereits geschehen, ein wirksames Controlling aufzubauen, das sicherstellt, dass die erwähnten Anforderungen um-gesetzt und permanent eingehalten werden."