Citation: 1A.58/2004 28.12.2004 E. 1

Ainsi, en tout cas depuis l'entrée en vigueur de cette nouvelle loi cantonale sur l'aménagement du territoire - quatre ans avant la révision du plan d'aménagement communal en 1996 -, la règle de l'art. 104 let. b RU imposant l'établissement préalable d'un plan de quartier dans une zone à bâtir existante n'était a priori pas contraire au droit fédéral puisque l'affectation décidée conformément à l'art. 15 LAT ne pouvait plus être discutée ni revue dans cette procédure où seul l'exécutif communal doit statuer (cf. notamment Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, n. 35 ad art. 15 LAT). 2.4 Cela étant, l'exigence du plan de quartier selon l'art. 104 let. b RU était un facteur, de nature juridique, empêchant les propriétaires concernés d'obtenir d'emblée une autorisation de construire. Pour le Tribunal administratif, l'usage futur prévisible pour la construction n'apparaissait donc pas, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. 2.4.1 D'après la jurisprudence sur l'expropriation matérielle, l'usage futur prévisible devant apparaître comme très probable dans un proche avenir au moment de l'entrée en vigueur de la restriction (cf. supra, consid. 2.1), doit être apprécié notamment en fonction de facteurs juridiques. A ce propos, le Tribunal fédéral a considéré que la réalisation de la construction ne devait dépendre plus que de l'initiative du propriétaire, et qu'il n'en allait en principe pas ainsi quand une modification de la situation juridique du bien-fonds était encore nécessaire, par le biais d'une révision du plan des zones, de l'adoption d'un plan d'affectation spécial, d'un plan d'équipement ou encore d'un remaniement parcellaire destiné à rendre les terrains concernés effectivement constructibles (cf. ATF 122 II 455 consid. 5d p. 461; 119 Ib 124 consid. 4a/cc p. 135; 113 Ib 133 consid. 4c p. 135; 112 Ib 105 consid. 2b p. 109, 388 consid. 3 p. 390; cf. à ce propos Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Berne 1990 p. 168; Idem, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 133 ad art. 5 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 593). 2.4.2 Les différents facteurs juridiques mentionnés ci-dessus - nécessité, avant l'octroi d'une autorisation de construire, d'une révision du plan des zones, de l'adoption d'un plan de quartier, de l'établissement d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire - ont toutefois des significations et des portées différentes. Il est évident que la situation d'un bien-fonds classé dans une zone de réserve, dont l'affectation est différée (cf. art. 18 al. 2 LAT), n'est pas identique à celle d'un bien-fonds inclus dans la zone à bâtir, parce qu'il fait partie des terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis (cf. art. 15 let. a LAT), mais situé dans un secteur pour lequel le droit cantonal ou communal prévoit encore l'établissement d'un plan de quartier, selon une procédure simplifiée, en vue de mieux régler les conditions d'urbanisation. Si, dans les deux cas, un facteur d'ordre juridique s'oppose à la délivrance immédiate d'une autorisation de construire, il faut admettre que dans la seconde hypothèse, l'usage futur prévisible pour la construction dans un proche avenir est nettement plus probable. Aussi chaque facteur juridique doit-il être examiné dans la situation concrète et en fonction des règles du droit cantonal. On ne saurait déduire de la jurisprudence que, chaque fois qu'une procédure complémentaire est prescrite avant l'autorisation de construire (plan de quartier, planification d'un élément du réseau d'équipement, etc.), il s'agit d'un facteur juridique excluant par principe l'usage pour la construction dans un proche avenir et, partant, l'octroi d'une indemnité d'expropriation matérielle. Dans une affaire où le droit cantonal imposait l'établissement d'un plan détaillé fixant notamment les conditions d'équipement ("Quartierplan" selon le droit zurichois), le Tribunal fédéral a du reste rappelé que les circonstances concrètes devaient être prises en considération, ce facteur juridique n'étant pas seul décisif (ATF 122 II 455 consid. 4c p. 459). 2.5 Le plan de quartier, selon l'actuelle loi cantonale neuchâteloise, n'est pas un plan destiné à modifier l'affectation fixée par le plan d'aménagement général de la commune (art. 79 al. 2 LCAT - cf. supra, consid. 2.3). Cet instrument peut avoir sa justification dans certains secteurs, où le régime général du plan d'affectation n'est pas suffisamment précis et les modalités d'utilisation du sol doivent être fixées de manière plus détaillée. De ce point de vue, l'exigence d'un plan de quartier apparaissait appropriée pour les espaces non construits du hameau du Vieil Areuse, compte tenu de la valeur de la plupart des bâtiments existants et des parcs. Pour la parcelle litigieuse, l'établissement d'un plan de quartier - avant la révision en 1996 de la réglementation de la zone d'ancienne localité - n'aurait donc pas entraîné une modification de l'affectation de la zone. Il ne s'agissait pas non plus, par ce biais, d'obtenir des dérogations au régime de la zone pour permettre la construction sur un terrain qui, en raison de sa surface et de sa forme, s'y serait de toute manière bien prêté. Ce terrain, qui jouxte une route et se trouve manifestement dans un secteur déjà desservi par des conduites d'alimentation en eau et en énergie ainsi que d'évacuation des eaux usées, jouissait d'un équipement suffisant au sens de l'art. 19 al. 1 LAT; l'arrêt attaqué admet du reste la réalisation de cette condition, "selon toute probabilité". En d'autres termes, ni un remembrement (art. 20 LAT) ni d'autres opérations de planification de l'équipement n'étaient requises pour concrétiser les possibilités de construction données en principe par le classement en zone à bâtir selon le plan d'affectation général de 1979. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré qu'à cause de l'obligation d'établir un plan de quartier selon l'art. 104 let. b RU, le terrain litigieux n'était pas constructible dans un avenir proche. Il a accordé à ce facteur juridique un caractère décisif, sans examiner plus en détail la situation concrète. Or, au regard des éléments précités - l'emplacement et la forme de la parcelle, l'état de l'équipement, la portée du plan de quartier en droit cantonal -, l'exigence de l'art. 104 let. b RU ne devait pas, à elle seule, être interprétée comme un empêchement à une utilisation probable pour la construction dans un proche avenir, au sens de la jurisprudence sur l'expropriation matérielle. La procédure d'établissement du plan de quartier, qui peut selon le droit cantonal être engagée à l'initiative des propriétaires concernés (art. 82 al. 1 LCAT) et qui aboutit à une décision du conseil communal (art. 104 et 107 LCAT), aurait en définitive, dans les circonstances de l'espèce, été comparable à une première phase de la procédure d'autorisation de construire, pour laquelle la même autorité est compétente (art. 29 de la loi cantonale sur les constructions du 25 mars 1996; cf. par analogie, l'art. 36 de cette loi qui permet une procédure de "sanction à deux degrés", le permis étant délivré après une sanction préalable liquidant définitivement les questions de masse, d'implantation, d'implantation et d'accès). En résumé, l'art. 104 let. b RU prévoyait, pour la parcelle litigieuse, une exigence formelle supplémentaire, destinée à améliorer l'intégration du ou des bâtiments admissibles sur un terrain de dimensions modestes déjà équipé, sans modification de l'affectation de ce secteur ni révision essentielle des conditions de construction. On ne voit pas ce qui aurait pu faire obstacle, le cas échéant, à la réalisation de cette exigence formelle. Il importe peu, par ailleurs, de savoir si la procédure d'établissement du plan de quartier aurait pu aboutir rapidement ou non; cet élément, comme du reste la durée de la procédure d'autorisation de construire, n'est pas pertinent pour apprécier la probabilité de la construction dans un proche avenir. C'est donc en violation du droit fédéral que le Tribunal administratif a refusé une indemnité d'expropriation matérielle pour le motif tiré de l'exigence de l'art. 104 let. b RU. Les moyens des recourants sont, sur ce point, fondés. 2.6 Il s'ensuit que le Tribunal administratif aurait dû examiner si l'adoption de la nouvelle réglementation, qui rend le terrain des recourants inconstructible, pouvait être considérée comme une mesure de déclassement ou de non-classement justifiant une indemnisation. Pour ce genre de restrictions, la jurisprudence distingue en effet généralement deux hypothèses: d'une part le refus de classement en zone à bâtir ("non-classement", "Nichteinzonung"), lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant (ou de supprimer toute possibilité de construction), intervient pour adapter ce plan aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, entrée en vigueur en 1980 - et partant pour mettre en oeuvre les principes du droit constitutionnel en matière de droit foncier -, et d'autre part le déclassement ("Auszonung") d'un terrain propre à la construction selon les exigences de cette législation (cf. ATF 125 II 431 consid. 3b p. 433; 122 II 326 consid. 4c p. 330 et les arrêts cités). En l'espèce, pour apprécier au regard de ces critères la portée de la restriction frappant le terrain litigieux, il faut en particulier examiner si le classement en 1979 dans la zone d'ancienne localité s'imposait d'emblée en vertu de l'art. 15 let. a LAT, parce que ce terrain faisait partie du périmètre déjà largement bâti du hameau (cf. également art. 36 al. 3 LAT), ou si au contraire un régime de non-constructibilité aurait nécessairement dû être prévu dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, en raison de circonstances spéciales, par exemple pour assurer la protection d'une localité typique (art. 17 al. 1 let. c LAT). Les éléments de fait qui ressortent de l'arrêt attaqué et du dossier ne permettent pas au Tribunal fédéral de statuer d'ores et déjà sur ces questions. L'inspection locale n'avait au reste pas pour objet de compléter les constatations de fait à ce sujet. Il appartient donc au Tribunal administratif de se prononcer à nouveau.