Citation: 1A.233/2002 23.01.2004 E. 1

Les auteurs du commentaire de la loi fédérale (Kommentar USG) exposent que les règles sur les valeurs limites d'immissions, pour l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 13 et 15 LPE), ne s'appliquent qu'au bruit extérieur, le bruit intérieur ne causant pas d'immissions au sens de la loi (Zäch/Wolf, Kommentar USG, n. 10 ad art. 15); en d'autres termes, les prescriptions sur la protection contre les immissions (art. 11 à 25 LPE) seraient conçues pour viser les nuisances qui, provenant d'une installation, se propagent dans l'environnement et produisent leurs effets sur des personnes se trouvant à l'extérieur ou dans d'autres bâtiments (Wolf, Kommentar USG, n. 23 ad Vorbemerkungen zu Art. 19-25). Néanmoins, si le bruit d'une installation se diffuse dans le même bâtiment ou dans un bâtiment contigu (transmission des sons à travers des éléments de construction), ce commentaire propose alors une application par analogie des règles sur la limitation des émissions (art. 11, 12, 16 à 18 et 25 LPE). Ces règles n'entreraient cependant pas en ligne de compte lorsque le bruit (intérieur) provient d'une installation située dans le même local (cf. Wolf, Kommentar USG, n. 23-24 ad Vorbemerkungen zu Art. 19-25 et n. 60-61 ad art. 25). D'autres auteurs n'excluent pas une application directe de ces règles au bruit intérieur, sans toutefois consacrer de longs développements à ce sujet (cf. Jacques Meyer, La protection du voisin contre les nuisances: choisir entre la voie civile et la voie administrative, DEP 2001 p. 419; Alain Chablais, Protection de l'environnement et droit cantonal des constructions, thèse Fribourg 1996, p. 28; Anne-Christine Favre, op. cit., p. 99). Le message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale sur la protection de l'environnement ne traite pas de la question de la limitation des émissions de bruit intérieur. Ce type de bruit n'y est mentionné qu'en relation avec la nécessité d'assurer une isolation acoustique suffisante dans les nouveaux bâtiments destinés au séjour prolongé des personnes (FF 1979 III 791). Dans la jurisprudence, la notion de bruit intérieur a été évoquée dans une affaire récente (arrêt 1A.111/1998 du 20 novembre 1998 in DEP 1999 p. 264). La contestation portait sur la limitation des émissions de bruit d'un établissement public; ce bruit était transmis dans des logements d'un bâtiment contigu sis sur une parcelle voisine, donc à l'extérieur du bâtiment abritant l'installation. En appliquant l'art. 25 LPE dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire, le Tribunal fédéral a considéré en substance que les modes de transmission des sons aériens, à travers des éléments de construction (mur mitoyen), et de propagation des sons solidiens d'un bâtiment à l'autre, ne permettaient pas une évaluation des immissions en fonction des valeurs limites d'exposition fixées selon les critères légaux pour le bruit extérieur; il fallait donc en pareil cas se référer aux valeurs limites ou exigences en matière d'isolation acoustique selon la norme SIA 181 (cf. infra, consid. 2.4.2), qui visent également à la protection contre le bruit intérieur (à propos de cet arrêt, cf. notamment Favre, op. cit., p. 100; Wolf, Kommentar USG, Zurich 2000, n. 60 ad art. 25). Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt, de déterminer si les émissions de bruit intérieur peuvent dans tous les cas être limitées en application, directe ou par analogie, des art. 11 ss LPE. Mais lorsqu'un établissement public occupe un étage d'un bâtiment destiné pour le reste à l'habitation, des restrictions d'exploitation - limitation des heures d'ouverture, prescriptions sur le volume de la musique diffusée - peuvent en principe être ordonnées dans un but de protection des voisins résidant dans l'immeuble, en appliquant les mêmes règles qu'en cas d'émissions de bruit extérieur mais en tenant compte des particularités du mode de propagation. 2.3 Dans le cas présent, le Préfet avait été invité par la recourante à examiner s'il se justifiait de prolonger, le 18 mai 2002, de minuit à trois heures du matin l'ouverture des salles Panorama (à propos de l'heure légale de fermeture et des horaires pour les prolongations, cf. art. 46 al. 1 et 48 LED). C'est à ce magistrat qu'il incombe selon le droit cantonal d'autoriser l'ouverture anticipée des établissements publics, les prolongations ainsi que l'ouverture nocturne (art. 8 let. c LED). En l'espèce, il a refusé la prolongation requise et pris d'emblée la décision de refuser toute nouvelle demande analogue. Le Tribunal administratif a considéré que ce magistrat aurait dû, de façon plus générale, ordonner des mesures de limitation des émissions sonores provoquées par l'exploitation des salles Panorama, afin de garantir - avant comme après l'heure légale de fermeture - le respect de l'art. 15 LPE dans les locaux sensibles (chambres à coucher) des appartements voisins du même immeuble. Les mesures de limitation des émissions de bruit d'un établissement public sont généralement ordonnées à l'occasion de la procédure d'octroi du permis de construire ou de l'autorisation d'exploitation (patente). L'autorité peut alors, sur la base d'une pesée complète des intérêts en jeu et en appliquant le droit fédéral de la protection de l'environnement, fixer des horaires et d'autres conditions d'exploitation, compte tenu de la situation spécifique de l'établissement (par rapport aux locaux à usage sensible au bruit se trouvant dans le voisinage). Dans le canton de Fribourg, le permis de construire est délivré par le préfet (art. 172 ss de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions). L'octroi, le renouvellement ou le retrait des patentes, autorisations destinées à fixer de manière générale les modalités d'exploitation d'un établissement public, est en revanche dans la compétence de la Direction en charge de la police du commerce (art. 5 al. 2 let. a LED). L'autorité appelée à statuer sur une demande de prolongation des heures d'ouverture d'un établissement public n'est pas censée revoir, dans ce cadre, les conditions d'exploitation fixées de manière générale dans le permis de construire ou la patente. Cette autorité se prononce en effet uniquement sur une demande ponctuelle de dérogation au régime légal de police du commerce. Elle doit toutefois, dans ce cadre, prendre en considération le besoin de protéger les voisins contre le bruit et, partant, limiter ou refuser la prolongation si elle est de nature à provoquer des nuisances excessives. Si, comme en l'espèce, la demande amène le préfet à rendre une décision de portée plus générale au sujet des possibilités de futures prolongations, cette décision contient une précision des conditions d'exploitation de l'établissement; elle peut donc trouver son fondement dans le droit fédéral de la protection de l'environnement. Le droit cantonal permet du reste au préfet d'appliquer ces règles dans le cadre de ses attributions, car il doit prendre des mesures contre les nuisances excessives (art. 8 let. f LED) et l'art. 48 al. 1 du règlement d'exécution de la loi précitée (RELED) dispose que les immissions résultant de l'exploitation d'un établissement public doivent être conformes à la législation relative à la protection contre le bruit. 2.4 Il est question uniquement, dans le cas particulier, de bruit intérieur. Les mesures de limitation des émissions ont été ordonnées par le Préfet, après que celui-ci avait enregistré des plaintes de différents habitants de l'immeuble; ces plaintes avaient donné lieu à un rapport du service cantonal spécialisé (l'Office cantonal de la protection de l'environnement; actuellement: Service de l'environnement). Ce rapport évoque des "possibilités techniques d'assainissement", éventuellement réalisables après une étude acoustique détaillée. Le dossier a ensuite été complété par le dépôt du rapport d'expertise Gartenmann, examinant la qualité de l'isolation acoustique entre les salles de la recourante et des logements voisins. Ces éléments démontrent que des restrictions d'exploitation de l'établissement public ne sont a priori pas les seules mesures propres à garantir une diminution des immissions de bruit dans ces logements; une intervention "technique" dans le bâtiment, pour limiter la transmission du bruit, n'est en effet pas d'emblée exclue. C'est pourquoi le Préfet, dans sa décision du 15 mai 2002, a mentionné les "mesures constructives" qui pourraient être réalisées. L'arrêt attaqué fait également référence à un "assainissement" par le biais de telles mesures, mais le Tribunal administratif paraît considérer qu'une telle décision incomberait le cas échéant au juge civil. Quoi qu'il en soit, si le Préfet est chargé par l'arrêt de renvoi de "traiter la question de savoir si des mesures constructives peuvent, cas échéant, entrer en ligne de compte", il n'est pas invité à les ordonner lui-même. Le fondement de ces mesures n'a donc pas été examiné. 2.4.1 En mentionnant la compétence du juge civil, le Tribunal administratif a implicitement fait référence aux litiges entre copropriétaires au sujet de la réalisation de travaux d'isolation acoustique dans les appartements ou dans les parties communes de l'immeuble. La compétence du juge civil pour statuer sur les actions fondées sur les règles du droit civil de la propriété foncière n'a pas à être examinée ici. D'une façon générale, les réglementations du droit privé et du droit public sur la protection contre les immissions coexistent et peuvent être appliquées indépendamment l'une de l'autre (cf. ATF 126 III 223 consid. 3c p. 225 et les références). 2.4.2 En droit public, la loi fédérale sur la protection de l'environnement exige, dans certains cas, l'isolation acoustique des bâtiments exposés au bruit produit par des installations fixes (cf. art. 20, 21, 25 al. 3 LPE). Il ne s'agit alors plus de mesures de protection contre le bruit prises à la source, au sortir des installations (cf. art. 11 al. 1 LPE), mais de mesures prises au lieu des immissions (mesures passives de protection contre le bruit; ATF 126 II 522 consid. 48c p. 593; 122 II 33 consid. 4 p. 38). Sous le titre "Isolation acoustique des nouveaux immeubles", l'art. 21 LPE dispose que quiconque veut construire un immeuble destiné au séjour prolongé de personnes doit prévoir des aménagements adéquats de lutte contre le bruit extérieur et intérieur, de même que contre les vibrations (al. 1), le Conseil fédéral étant chargé de fixer par voie d'ordonnance la protection minimale à assurer (al. 2). Ces prescriptions d'exécution se trouvent aux art. 32 ss OPB, en vigueur depuis le 1er avril 1987. L'art. 32 al. 1 OPB oblige le maître de l'ouvrage d'un nouveau bâtiment à s'assurer que l'isolation acoustique des éléments extérieurs et des éléments de séparation des locaux à usage sensible au bruit, ainsi que des escaliers et des équipements, satisfassent aux règles reconnues de la construction; cette disposition prévoit, lorsque le bruit ne provient pas d'un aéroport, que sont notamment applicables les exigences minimales selon la norme SIA 181 de l'Association suisse des ingénieurs et architectes (l'art. 32 al. 1 OPB a été révisé le 12 avril 2000 [RO 2000 p. 1388] pour imposer une isolation selon les exigences renforcées de la norme SIA dans le voisinage des aéroports; pour le reste, cette disposition a la même teneur que dans sa version initiale du 15 décembre 1986 [RO 1987 p. 349]). La norme SIA 181 à laquelle l'art. 32 al. 1 OPB fait actuellement référence est une norme de 1988, intitulée "Protection contre le bruit dans le bâtiment". Elle remplace la norme SIA 181 éditée en 1976, intitulée "Protection contre le bruit dans la construction des habitations". 2.4.3 L'art. 21 LPE s'applique aux nouveaux immeubles, à savoir ceux qui ont fait l'objet d'une autorisation de construire après l'entrée en vigueur de la loi le 1er janvier 1985 (Wolf, Kommentar USG, n. 13 ad art. 21 LPE; Favre, op. cit., p. 262; voir aussi, à ce sujet, la jurisprudence à propos de la notion de "nouvelle installation fixe" au sens de l'art. 25 LPE et de la portée de la disposition transitoire de l'art. 47 OPB: ATF 123 II 325 consid. 4c p. 328 ss). Le bâtiment abritant les salles Panorama, construit en vertu d'une autorisation délivrée le 21 février 1985, doit être considéré comme nouveau au sens de la norme précitée. 2.5 Pour la recourante, si l'isolation acoustique de l'immeuble, censée protéger les habitants des appartements du bruit intérieur provenant des salles Panorama, est en cause, ce n'est pas uniquement à elle qu'il faut imposer des mesures d'assainissement. 2.5.1 La loi fédérale règle, aux art. 16 à 18 LPE, l'assainissement des anciennes installations produisant du bruit. Cette procédure tend à soumettre ces installations, construites ou mises en exploitation avant l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, aux exigences de l'art. 11 LPE et des règles complémentaires sur la limitation des émissions (cf. notamment ATF 126 II 480 consid. 3 p. 483). Les nouvelles installations, autorisées après le 1er janvier 1985 (cf. supra consid. 2.4.3) sont censées respecter ces exigences. Mais s'il apparaît a posteriori qu'elles causent des nuisances excessives, voire si l'évolution de la technique ou des conditions d'exploitation justifient des mesures supplémentaires de limitation des émissions, l'autorité compétente peut alors rendre une nouvelle décision fondée sur les art. 11 ss LPE, ou le cas échéant sur les art. 16 ss LPE (cf. Anne-Christine Favre, Les aspects spécifiques à la protection contre le bruit en matière d'assainissement, DEP 2003 p. 514). Les règles du droit fédéral sur l'assainissement (art. 16 ss LPE) ne s'appliquent pas lorsque l'isolation acoustique d'un bâtiment comportant des locaux à usage sensible au bruit est jugée insuffisante (cf. Wolf, Kommentar USG, n. 8-9 ad art. 21 LPE). L'amélioration, après la construction, des mesures passives de protection contre le bruit n'est pas régie par les normes sur la limitation des émissions de bruit à la source. Le droit fédéral n'empêche cependant pas l'autorité compétente de prendre, une fois le permis de construire en force, des mesures concernant l'isolation acoustique d'un bâtiment existant, afin que soient respectées les exigences des art. 21 LPE et 32 al. 1 OPB; des travaux de mise en conformité peuvent ainsi être ordonnés. L'objet d'une telle procédure n'est pas une révocation partielle de l'autorisation de construire, car les exigences d'isolation étaient en principe déjà applicables au moment de la construction. La sécurité des relations juridiques n'est donc pas en cause. Un ordre de mise en conformité, formellement admissible en tout temps - notamment après des contrôles ordonnés d'office sur la base de l'art. 35 OPB (cf. ATF 122 II 65 consid. 4 p. 68) -, peut cependant se révéler en pratique coûteux ou difficile à réaliser. L'autorité doit donc prendre en considération le principe de la proportionnalité; il faut mettre en balance d'un côté l'intérêt du propriétaire foncier, qui devrait effectuer de nouveaux travaux dans son bâtiment, et de l'autre l'intérêt à protéger les habitants de cet immeuble contre le bruit (cf. ATF 122 II 65 consid. 4 p. 68; Wolf, Kommentar USG, n. 14 ad art. 21 LPE). 2.5.2 La décision attaquée impose au Préfet d'ordonner un "assainissement de l'exploitation" de la recourante, à savoir des mesures de limitation des émissions de bruit intérieur provenant des salles Panorama (en fixant notamment des horaires pour l'utilisation des salles Panorama et pour la diffusion de musique). Ni le Tribunal administratif, ni auparavant le Préfet n'ont cependant examiné si les exigences du droit public fédéral en matière d'isolation acoustique étaient respectées. Lorsque la contestation porte sur le bruit intérieur provenant d'un établissement public exploité dans un immeuble d'habitation, les particularités de ce type de nuisances - à cause de la propagation ou de la transmission des sons aériens et solidiens dans les éléments de construction - justifient que l'on examine d'emblée et de manière coordonnée si les mesures passives de protection contre le bruit prises à l'intérieur de l'immeuble répondent aux exigences de l'art. 21 LPE, d'une part, et si une limitation des émissions peut le cas échéant être ordonnée sur la base de l'art. 11 LPE, d'autre part (cf. supra, consid. 2.2 in fine). Le dossier cantonal en l'espèce, avec l'expertise Gartenmann, faisait clairement référence à certains problèmes d'isolation acoustique intérieure: l'isolation paraissait satisfaisante dans une cage d'escaliers, mais pas dans un appartement, où les murs avaient en quelque sorte un effet haut-parleur. L'expert, mandaté par la recourante, n'a cependant pas effectué une étude acoustique détaillée du bâtiment car il s'est borné à mesurer la valeur de l'isolation à quelques endroits. Or, dans un rapport du 20 septembre 2000 faisant suite à des réclamations d'habitants de l'immeuble, le service cantonal spécialisé estimait nécessaire que l'autorité compétente dispose d'une étude complète avant d'ordonner des mesures d'exploitation ou d'assainissement. Dans ces conditions, le Tribunal administratif ne pouvait pas prendre une décision de principe sur une limitation des émissions de bruit intérieur imposée à la recourante (décision tendant à "restreindre l'exploitation des salles litigieuses de manière à garantir aux habitants voisins un sommeil nocturne à compter de 22.00 heures") sans examiner plus en détail les mesures passives de protection contre le bruit. Le Tribunal administratif aurait donc dû se prononcer sur le respect des exigences des art. 21 LPE et 32 OPB en matière d'isolation acoustique puis, le cas échéant, sur les possibilités concrètes d'améliorer à cet effet les éléments de construction du bâtiment. En renonçant à cet examen, destiné à mettre en oeuvre des dispositions de la législation fédérale sur la protection de l'environnement propres à assurer une protection efficace contre le bruit intérieur, le Tribunal administratif a violé le droit fédéral. Les griefs de la recourante à ce propos sont donc fondés. 2.5.3 Il s'ensuit que le ch. 3.1 du dispositif de l'arrêt attaqué, ordonnant au Préfet de prendre des mesures d'assainissement de l'exploitation des salles Panorama, doit être annulé. L'affaire doit être renvoyée au Tribunal administratif, qui examinera s'il lui incombe de rendre encore une décision sur le recours formé contre la décision préfectorale du 15 mai 2002. Cette décision a d'ores et déjà été annulée (ch. 2 du dispositif de l'arrêt attaqué) et le jugement cantonal n'a pas été contesté sur ce point devant le Tribunal fédéral. Il a donc acquis, dans cette mesure, force de chose jugée. Si le Tribunal administratif estime que, nonobstant l'annulation de la décision préfectorale, des mesures de protection contre le bruit intérieur doivent être ordonnées dans le cadre de la présente contestation, il résulte des considérants précédents que la question de l'isolation acoustique devra alors être examinée. Dans ces conditions, le Tribunal administratif pourra décider non pas de statuer lui-même mais de renvoyer l'affaire à l'autorité administrative inférieure compétente, pour qu'elle prenne les mesures prescrites par le droit fédéral de la protection de l'environnement, dans le cadre juridique adéquat selon le droit cantonal (il pourrait théoriquement s'agir d'une procédure relative à la prolongation des horaires d'ouverture de l'établissement public, d'une procédure de fixation des conditions générales d'exploitation, ou encore d'une procédure tendant au contrôle de la réalisation des conditions de l'autorisation de construire - à propos de ces procédures, cf. supra, consid. 2.3). Cette question n'a pas à être examinée plus avant dans le présent arrêt. Cela étant, dans la mesure où la question de l'isolation phonique est traitée à titre principal ou préjudiciel, il importe que tous les intéressés puissent être entendus à ce sujet, notamment la communauté des copropriétaires de l'immeuble, responsable de l'entretien et de la gestion des parties communes. 2.6 La recourante conteste également l'ordre qui lui a été donné, à titre de mesure "quasi-provisionnelle", de ne pas diffuser de musique à compter de 22.00 heures dans les salles Panorama jusqu'à décision préfectorale sur les mesures d'assainissement (ch. 3 al. 2 du dispositif de l'arrêt attaqué). Cette mesure est étroitement liée au renvoi de l'affaire au Préfet afin qu'il ordonne les restrictions d'exploitation évoquées plus haut (ch. 3 al. 1 du dispositif); or cette dernière instruction n'est pas conforme au droit fédéral (cf. supra, consid. 2.5.2). Il se justifie donc d'annuler cette mesure provisoire et accessoire.