Citation: 1A.73/2002 06.10.2003 E. 4

Das Verwaltungsgericht hat erwogen, über das Hafenprojekt habe im Verfahren nach Art. 24 RPG entschieden werden dürfen; eine projektbezogene Nutzungsplanung sei nicht erforderlich gewesen. Das ARE und ein Teil der Beschwerdegegner sind der gegenteiligen Ansicht. 4.1 Die Raumplanung bildet mit der Richt- und Nutzungsplanung sowie nachfolgendem Baubewilligungs- und allfälligem Ausnahmebewilligungsverfahren ein Ganzes, in dem jeder Teil eine spezifische Funktion erfüllt. Baubewilligungen und auch Ausnahmebewilligungen haben den planerischen Stufenbau zu beachten. Richtplanung, Nutzungsplanung und Bau- bzw. Ausnahmebewilligungsverfahren bilden "Orte typischer Entscheidungen" (Pierre Tschannen, Kommentar RPG, Art. 2 Rz. 27 und 30). Das Bundesrecht verlangt, dass bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben das angemessene Planungs- bzw. Entscheidungsinstrument zum Einsatz gelangt. Für Bauten und Anlagen, die ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, so darf es nicht nach Art. 24 RPG, sondern erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt werden. Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben hinsichtlich seines Ausmasses und seiner Auswirkungen auf die Nutzungsordnung so gewichtig ist, dass es erst nach einer Änderung oder Schaffung eines Nutzungsplanes bewilligt werden darf, ergibt sich aus der Planungspflicht (Art. 2 RPG), den Planungsgrundsätzen und -zielen (Art. 1 und 3 RPG), dem kantonalen Richtplan (Art. 6 ff. RPG) sowie der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz festgelegten Verfahrensordnung (Art. 4 und 33 f. RPG; vgl. BGE 124 II 252 E. 3, 120 Ib 207 E. 5 mit zahlreichen Hinweisen). Für verschiedene Anlagen wie grössere Abbau- und Deponievorhaben hat das Bundesgericht in Anwendung dieser Kriterien die Planungspflicht klar bejaht (vgl. die Hinweise in BGE 120 Ib 207 E. 5 und 119 Ib 439 E. 4a). In der Regel sind Anlagen, für welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 9 USG erforderlich ist, nur auf dem Wege der Nutzungsplanung realisierbar (BGE 124 II 252 E. 3, 119 Ib 439 E. 4b). In BGE 113 Ib 371 (E. 5 S. 374) hat das Bundesgericht erwogen, es habe zwar in einem früheren Urteil vom 18. Dezember 1985 (ZBl 87/1986 S. 397) nicht ausgeschlossen, dass der dort im Streit liegende Bootshafen auch ohne besonderes Nutzungsplanungsverfahren gestattet werden könne. Wenn sich nun aber die zuständigen kantonalen und kommunalen Behörden für die Nutzungsplanrevision und nicht für das Ausnahmebewilligungsverfahren entschieden hätten, so sei dies mit Blick auf das Ausmass und die Auswirkungen der Anlage auf die Nutzungsordnung zu begrüssen. Darin liege jedenfalls keine Umgehung des Verfahrens nach Art. 24 RPG. 4.2 Wäre der geplante Hafen eine neue Anlage, so müsste die Planungspflicht ohne weiteres bejaht werden. Dafür spricht schon die Grösse des Hafens, welcher der UVP untersteht. Offensichtliche räumliche Auswirkungen bestehen hinsichtlich Ortsbild und Landschaft. Raumrelevante Nutzungskonflikte können hinsichtlich Natur- und Landschaftsschutz, rollendem und ruhendem Verkehr und gegenüber den Interessen anderer Nutzer des Sees (Fischer, Badende) entstehen, um nur die sofort ins Auge springenden Aspekte zu nennen (vgl. auch Gerichts- und Verwaltungspraxis des Kantons Zug [GVP ZG] 1999 S. 88). Indessen soll der Hafen eine bestehende Anlage ersetzen. Der Hafen ist im kantonalen Richtplan als "Ordnungsmassnahme" vorgesehen, was nach den Ausführungen der kantonalen Behörden bedeutet, dass er als Ersatz für die bestehenden Bojenfelder geschaffen werden kann. Für das am Ufer befindliche Hafenbecken ist bereits im bestehenden kommunalen Nutzungsplan von 1985 eine Zone für öffentliche Bauten ausgeschieden. Mit dem neuen Hafen sollen der Schutz der Boote und deren Zugänglichkeit verbessert werden, was den Hafen insgesamt benutzerfreundlicher werden liesse. Die Gesamtzahl der zur Verfügung stehenden Plätze bleibt nach den - allerdings umstrittenen - Ausführungen des DBU unverändert. Sie ist nicht besonders hoch; die Grenze der UVP-Pflicht wird nur um zwei Einheiten überschritten. Landseitig löst das Vorhaben daher gegenüber heute nur beschränkt Veränderungen bzw. Nutzungskonflikte aus. Seeseitig entstehen Konflikte namentlich hinsichtlich des Ortsbildschutzes und der Ökologie. Das Ausnahmebewilligungsverfahren gemäss Art. 24 RPG, verbunden mit der UVP, ist durchaus geeignet, diese Konflikte sichtbar zu machen und zu beurteilen. Dies gilt insbesondere deshalb, weil die sich stellenden Fragen abschliessend nur aufgrund eines konkreten Projektes beurteilt werden können. Eine zwischengeschaltete Nutzungsplanung wäre insofern von beschränktem Nutzen; es lässt sich nicht sagen, dass sie im konkreten Fall das angemessenere raumplanerische Instrument bildete als die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG. Zuständig für die Planung wäre der Kanton, da das Hoheitsgebiet der Gemeinde am See nur bis zur Privateigentumsgrenze reicht und der Boden seeseits dieser Grenze dem Staat als sog. "Reichsboden" gehört (vgl. § 28 des kantonalen Gesetzes über den Wasserbau [WBG; RB 721.1]). § 16 PBG sieht die Möglichkeit kantonaler Nutzungszonen vor; allerdings müssen sie im Richtplan entsprechend vorgemerkt sein. Der Gewinn einer Nutzungsplanung gegenüber dem Ausnahmebewilligungsverfahren würde daher auch nicht in einer demokratischen Mitentscheidung der Ortsbevölkerung bestehen. Als Gewinn würde vor allem die Möglichkeit der Bevölkerung erscheinen, sich im Rahmen einer öffentlichen Auflage bzw. eines Mitwirkungsverfahrens zum Vorhaben zu äussern, ohne dass die im Verfahren nach Art. 24 RPG geltenden Einschränkungen bei der Legitimation zu beachten wären. Dieser Vorteil rechtfertigt unter den gegebenen Umständen die Durchführung eines Planungsverfahrens deshalb nicht, weil sich die Stimmberechtigten der beschwerdeführenden Gemeinde mit grosser Mehrheit für die Anfechtung der Bewilligungsverweigerung ausgesprochen haben und weil andererseits die massgeblichen Argumente im bisherigen Verfahren ohne Zweifel eingebracht worden sind. Im Lichte von BGE 113 Ib 371 lässt sich festhalten, dass den kantonalen Behörden in Grenzfällen ein gewisser Ermessensspielraum zusteht, der ihnen gestattet, sich ohne Rechtsverletzung für das Verfahren der Nutzungsplanung oder jenes der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG zu entscheiden. Im vorliegenden Fall war es nach dem Gesagten nicht rechtsverletzend, das Verfahren nach Art. 24 RPG zu wählen, obwohl auch die Durchführung einer Nutzungsplanung zulässig gewesen wäre. 4.3 Das ARE macht allerdings geltend, nach der Praxis seien Ausnahmebewilligungen für standortgebundene Bauten und Anlagen zu verweigern, wenn sich in der Nähe eine Bauzone befindet, in der die entsprechenden Bedürfnisse befriedigt werden können; eine Zone für öffentliche Bauten (für den Hafen) sei bereits vorhanden und könne erweitert werden. Dieser Vorschlag erscheint problematisch, weil der Hafen im Uferbereich zur Zeit nur für Boote mit minimem Tiefgang benützbar ist und die Verwendbarkeit für einen grösseren Benutzerkreis regelmässige Ausbaggerungen einer Zufahrtsrinne voraussetzt. Da diese Ausbaggerungen eine ständige Störung des Flachufers bedeuten, erteilt der Kanton keine entsprechenden Bewilligungen. Der Vorschlag des ARE stellt deshalb keine taugliche Alternative dar.