Citation: 1P.45/1999 14.04.2000 E. 5

5.- a) Der Sachplan legt, wie aus seinen einleitenden Bestimmungen hervorgeht, ein Konzept für die Planung der Abbau- und Deponiereserven fest, gestützt auf welches die Regionen nach dem Prinzip der Selbstvorsorge für ihr Gebiet die geeigneten Standorte zu ermitteln haben (Ziff. 1.3 bis 1.6). Die Abstimmung auf der übergeordneten, insbesondere auch überkantonalen Ebene soll dabei mit Hilfe des - auf der Grundlage des Sachplans zu überarbeitenden - Richtplans erfolgen (Ziff. 1.6). b) In verfahrensrechtlicher Hinsicht kommen für die Planung von Abfall- und Kiesabbaustandorten im Kanton Bern mangels entsprechender Sondervorschriften auf kantonaler oder eidgenössischer Ebene die dort allgemein geltenden planungsrechtlichen Vorschriften und Grundsätze zum Tragen (vgl. für den Abfallbereich: Hans-Peter Fahrni, Abfallplanung und Entsorgungspflicht, in: URP 1999 16 ff., S. 26 oben). Nach Art. 99 Abs. 1 BauG bezeichnet der Regierungsrat die Grundlagen, Konzepte und Sachpläne, mit denen die räumliche Entwicklung des Kantons bestimmt werden soll, und er beauftragt die Direktionen mit der Erarbeitung; er beaufsichtigt die Abstimmung der raumwirksamen Tätigkeiten im Kanton und entscheidet im Konfliktsfall. Art. 53 Abs. 2 BauG sieht vor, dass die Gemeinden, die Regionen und der Kanton die zur Erfüllung ihrer raumwirksamen Aufgaben nötigen Planungen erarbeiten und aufeinander abstimmen. Bei der Erfüllung raumplanerischer Aufgaben haben die Planungsbehörden die Gesamtheit der normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht. Dazu gehören auch die Ziele und Planungsgrundsätze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind. Was die bevorstehende Abstimmung des Sachplans mit dem Richtplan betrifft, ist zu beachten, dass Richtpläne eine doppelte Funktion erfüllen: Sie dienen sowohl der Nutzungsrichtplanung als auch der Koordinationsrichtplanung (Art. 8 RPG). Hinsichtlich letzterer dient der Richtplan der Koordination raumwirksamer Tätigkeiten, indem er die Aufgaben aller Sachbereiche und aller staatlichen Ebenen miteinander verknüpft und die Handlungsbeiträge der zuständigen Aufgabenträger zur erwünschten Raumordnung bezeichnet. Zu den raumwirksamen Tätigkeiten, die mit Hilfe des Richtplans aufeinander abgestimmt werden, zählt auch die Festsetzung von Nutzungsplänen. Diese wirken wegen ihres grundsätzlich flächendeckenden Zugriffs, wegen ihrer auf Interessenausgleich verpflichteten breiten Optik und wegen ihrer Allgemeinverbindlichkeit als zentrales Instrument der Raumplanung. Daher hat der Richtplan die Nutzungsplanung in der Sache selbst anzuleiten und sich zu diesem Zweck zu den erforderlichen Änderungen an der geltenden Nutzungsordnung - soweit sie auf andere raumwirksame Tätigkeiten oder auf die anzustrebende Entwicklung hin abgestimmt werden muss - zu äussern (Pierre Tschannen, Kommentar RPG, Vorbemerkungen zu Art. 6 - 12, Rz. 6 ff.). Hinsichtlich der Planung und Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten schreibt Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung über die Raumplanung vom 2. Oktober 1989 (RPV; SR 700. 1) vor, im Hinblick auf eine Lösung die in Betracht fallenden Alternativen und Varianten zu prüfen. Soweit den Behörden im Rahmen der Planung Handlungsspielräume zustehen, haben sie die davon berührten Interessen gegeneinander abzuwägen und in der Begründung ihrer Beschlüsse darzulegen (Art. 3 RPV). Was die definitive Festlegung von Kiesabbau- und Abfalldeponiestandorten betrifft, so ist in Bezug auf die Beurteilung ihrer Eignung neben der Prüfung gewisser natürlicher Gegebenheiten insbesondere den Anliegen des Umweltschutzes Rechnung zu tragen (für den Kiesabbau: vgl. BGE 123 II 88 E. 2a S. 93; für den Abfallbereich: Entscheid des Bundesgerichts vom 28. März 1994 i.S. B., E. 4 [publ. in: URP 1994 148 ff.]; BGE 116 Ib 50 E. 3b S. 55 a.E.). c) Aus den umfangreichen Akten, insbesondere den Protokollen der Projektleitung, des Verwaltungsausschusses und der Sonderkommission sowie im Übrigen auch aus dem Sachplan selbst ergibt sich, dass die umstrittenen Standorte in den kommunalen Gebieten Bubenloo und Biberen in erster Linie aus dem Blickwinkel der ausreichenden Kiesversorgung festgelegt wurden. Eine stufengerechte Prüfung der Erschliessungsproblematik, der Luftbelastungen und des Natur- und Heimatschutzes hat indessen nicht stattgefunden, obwohl im Bubenloo ein Naherholungsgebiet und im Gebiet Biberen ein Landschaftsschutzgebiet betroffen ist. Diese Aufgabe ist im Sachplan vielmehr den bernischen Regionen überbunden worden (Ziff. 1.5, 5.1 a.E.). Zudem ergibt sich aus dem den Standort Bubenloo betreffenden Objektblatt 1995, dass hinsichtlich der Abfallplanung die gemäss Anhang 2 zur Technischen Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990 (TVA; SR 814. 600) vorgeschriebenen Nachweise verschiedener natürlicher Gegebenheiten, die nach Art. 30 TVA für die Standortwahl vorausgesetzt werden, nur teilweise erbracht sind. Eine flächendeckende Ermittlung aller für die Region Bern in Betracht fallenden Kiesabbau- und Deponiestandorte sowie eine stufengerechte Bewertung ihrer Geeignetheit sind für die Festlegung von Standorten jedoch unerlässlich. Dass die Festsetzungen vorwiegend aus der Sicht ausreichender Kiesversorgung erfolgten, ergibt sich indirekt auch aus der Zusammensetzung der Projektleitung, die zusammen mit dem Verwaltungsausschuss und einer Sonderkommission die Projektorganisation bildete und an der Erarbeitung des Sachplans massgeblich beteiligt war: Die Projektleitung setzte sich aus vier Vertretern der kantonalen Verwaltung (Amt für Gemeinden und Raumordnung, Amt für Gewässerschutz und Abfallwirtschaft) und fünf Privaten zusammen, davon ein privater Raumplaner (Bruno Berz), zwei Vertreter der Stiftung Landschaft und Kies (Kurt Baumgartner und Karl Hofstetter, die gleichzeitig für die Kiesunternehmung K. und U. Hofstetter AG in Hindelbank tätig sind) und zwei Vertreter der CSD Colombi Schmutz Dorthe AG (Martin Hostettler und Ernst Schläppi), einem Ingenieur- und Planungsbüro, das regelmässig im Auftrag der Kiesindustrie tätig ist. Die CSD AG beriet die Projektleitung und war federführend für die Bearbeitung der Objektblätter, die der Standortauswahl zugrunde liegen. Wie aus dem Vortrag der kantonalen Baudirektion an den Regierungsrat vom 2. August 1990 hervorgeht, erfolgte die Finanzierung der Sachplanung zu 50% durch das daran interessierte Kiesgewerbe, vertreten durch die Stiftung Landschaft und Kies, einer Interessenvertreterin der Kieswirtschaft. Zudem ist unbestritten, dass die CSD AG für die Unternehmung KSU Kiesabbau Bubenloo im Rahmen eines Kiesabbaubewilligungsverfahrens Aufträge ausführte; das bereits am 7. April 1975 gestellte Kiesabbaugesuch über 2'230'000 m3 ist noch heute hängig, nachdem die Gemeinde Urtenen und die Kiesabbauunternehmung der Sistierung des Rechtsmittelverfahrens zugestimmt haben. Mitglied der KSU Kiesabbau Bubenloo ist u.a. die Kiesunternehmung K. und U. Hofstetter AG in Hindelbank. Es nahmen demnach mehrere Mitglieder in der Projektleitung Einsitz, die am hängigen Verfahren betreffend die Genehmigung des beantragten Kiesabbaus im Bubenloo beteiligt waren. Selbst wenn die Mitwirkung von Wirtschaftsvertretern an der Sachplanung grundsätzlich als sachdienlich und zweckmässig zu betrachten ist (vgl. Art. 41a USG), darf diese im Ergebnis nicht zu einer Vernachlässigung der öffentlichen Anliegen führen. Auch wäre etwa hinsichtlich des Kiesvorkommens in der Gemeinde Ferenbalm aus umweltschutz- und erschliessungstechnischen Gründen eine Abstimmung mit dem Kiesabbau in der freiburgischen Nachbargemeinde Ulmiz erforderlich gewesen, was seitens der Behörden indessen nicht veranlasst wurde. d) In einem Sachplan können Standorte unter dem eingeengten Blickwinkel der Bedürfnisse der Kiesversorgung bestimmt werden, wenn damit bloss das Versorgungsinteresse für die künftige Richtplanung angemeldet wird. Um den raumplanungsrechtlichen Anforderungen zu genügen, bedarf es dann der Überführung der Sachplanfestsetzungen in den Richtplan. Dies setzt eine Abstimmung mit anderen Sach- und Entwicklungsplänen sowie eine Koordination mit den benachbarten Kantonen voraus (vgl. die im Rahmen der Sachplanung eingeholten Vernehmlassungen des Bundesamts für Raumplanung vom 2. Februar 1998 und des Bundesamts für Umwelt, Wald und Landschaft vom 26. Februar 1998). Der vorliegende Sachplan beruht weder auf einer solchen Abstimmung noch auf einer hinreichenden Interessenabwägung. Dennoch enthält er behördenverbindliche Standortfestsetzungen mit entsprechenden Vorgaben an die betroffenen Gemeinden: Es ist ihnen verwehrt, an den bezeichneten Standorten nutzungsplanerische Massnahmen oder Baubewilligungsentscheide zu treffen, die dem Kiesabbau beziehungsweise der Inertstoffablagerung entgegenstehen. In dieser Hinsicht erfüllt der Sachplan Richtplanfunktionen, ohne aber den Anforderungen an die Richtplanung in formeller und materieller Hinsicht zu genügen (s. vorne E. 2b und 5b). Damit übersteigt der Sachplan seinen Zweck, die Grundlagen und das Konzept für die nachgeordnete Planung aufzuzeigen. Es ergibt sich somit, dass die beiden umstrittenen Festlegungen von Abbaustandorten von kantonaler Bedeutung über den Inhalt eines reinen Sachplanes hinausgehen und dadurch gegen die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerinnen verstossen. Diese für die beiden Standorte aufgezeigten Mängel am Sachplan können im Rahmen der nachfolgenden Planungsschritte zweckmässig nachgeholt werden. e) Bei diesem Ausgang des Verfahrens erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen einzugehen. Dies betrifft insbesondere die Einwände, der Sachplan sei unter Verletzung der Ausstandsvorschriften zustande gekommen und enthalte entgegen Art. 5 RPG keine Regelung über den Ausgleich der Vor- und Nachteile, die den Gemeinden durch die Planungen entstünden.