Citation: 2A.27/2006 20.11.2006 E. 2

2.1 Art. 27 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) schreibt eine Bodenbewirtschaftung vor, welche - entsprechend dem Stand der Technik - die Gewässer nicht beeinträchtigt. Insbesondere ist auf die Abschwemmung und Auswaschung von Düngern und Pflanzenbehandlungsmitteln zu achten, wobei die nähere Regelung dieses Problembereichs dem Bundesrat übertragen wird (vgl. auch Art. 9 Abs. 2 lit. c GSchG). Auch das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) ermächtigt den Bundesrat, Vorschriften über Düngemittel zu erlassen; es zählt diese zu den Stoffen, welche aufgrund ihrer Eigenschaften, Verwendungsart oder Verbrauchsmenge die Umwelt oder (mittelbar) den Menschen gefährden können (Art. 29 USG). 2.2 Gestützt auf diese Ermächtigungen erliess der Bundesrat die Verordnung vom 26. Januar 1994 über das Inverkehrbringen von Düngern und diesen gleichgestellten Erzeugnissen (Dünger-Verordnung, aDüV; AS 1994 S. 700 ff.). Diese Verordnung regelte das Inverkehrbringen von Düngern "zur Verwendung in der Landwirtschaft" (Art. 2 aDüV) und unterschied grundsätzlich zwischen Düngern, die ohne Bewilligung in Verkehr gebracht werden durften (Art. 8 ff. aDüV), und solchen, deren Abgabe bewilligungspflichtig war (Art. 11 ff. aDüV). Mit der Einteilung der einzelnen Dünger in eine der beiden Gruppen war das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement betraut, welches zu diesem Zweck insbesondere eine Liste der nicht bewilligungspflichtigen Produkte zu erstellen hatte (Art. 8 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 lit. a aDüV). Weiter hatte es die verschiedenen Dünger genau zu definieren und die Anforderung an deren Eigenschaften im Detail zu regeln (Art. 8 Abs. 2 aDüV). Diesem Rechtsetzungsauftrag ist das Departement durch Erlass der Verordnung vom 8. Mai 1995 über Dünger und diesen gleichgestellten Erzeugnisse (Düngerbuch-Verordnung, aDüBV; AS 1995 S. 2809 ff.) nachgekommen, welche einerseits ausführliche Vorschriften über die Zusammensetzung und die Kennzeichnung der Dünger sowie über Analyse und Toleranzen enthielt und andererseits in mehreren Anhängen die nicht bewilligungspflichtigen Dünger aufzählte (vgl. Art. 6 Abs. 1 aDüBV). Zur Erleichterung der amtlichen Kontrolle (vgl. Art. 10 aDüV) war für den Grossteil der nicht bewilligungspflichtigen Dünger ein Meldeverfahren vorgesehen (Art. 8 Abs. 1 aDüBV). Die meldepflichtigen Dünger waren bei der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene anzumelden, welche die eingereichten Unterlagen prüfte und - sofern diese zu keinen Bemerkungen Anlass gaben - die Anmeldung bestätigte (Art. 9 aDüBV). 2.3 Weitere Regelungen zum Schutz von Mensch und Umwelt vor schädlichen Einwirkungen durch Dünger hatte der Bundesrat in der Verordnung vom 9. Juni 1986 über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung, StoV; AS 1986 S. 1254 ff.) erlassen (in Kraft bis zum 1. August 2005; AS 2005 S. 2695). In deren Art. 21 wurden die nichtlandwirtschaftlich verwendeten Dünger einer Meldepflicht unterstellt, wobei sich das Anmeldeverfahren nach der alten Düngerverordnung richtete (Abs. 1 lit. c [Fassung vom 16. September 1992; AS 1992 S. 1749] und Abs. 4 [Fassung vom 26. Januar 1994; AS 1994 S. 678]). Von der Meldepflicht ausgenommen waren jene Erzeugnisse, welche gemäss der alten Dünger-Verordnung bzw. alten Düngerbuch-Verordnung ohne Anmeldung abgegeben werden konnten (Art. 21 Abs. 1bis StoV in der Fassung vom 26. Januar 1994; AS 1994 S. 678); eine Bewilligungspflicht war für nichtlandwirtschaftlich verwendete Dünger grundsätzlich nicht vorgesehen (Art. 22 StoV e contrario). Der Anhang 4.5 zur Stoffverordnung (Fassung vom 16. September 1992; AS 1992 S. 1752 ff.) enthielt weitere detaillierte Normen zur Düngerabgabe, unter anderem auch den Grundsatz, wonach nur Dünger abgegeben werden durften, welche weder Umwelt noch mittelbar den Menschen gefährden konnten (Ziff. 21 lit. a). Es war Sache des Bundesamts für Landwirtschaft, sicherzustellen, dass nur Erzeugnisse abgegeben werden, welche diesen (und den übrigen in Anhang 4.5 formulierten) Anforderungen genügten (Ziff. 25 Abs. 1 lit. f, Fassung vom 28. Oktober 1998; AS 1998 S. 2915). 2.4 Dünger, die Erzeugnisse aus tierischen Abfällen enthalten, zählten zu den Abfalldüngern (Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 aDüV) bzw. zu den organischen oder organisch-mineralischen Düngern (Art. 15 Abs. 1 lit. d aDüBV). Sowohl die landwirtschaftlich als auch die nichtlandwirtschaftlich verwendeten Produkte durften ohne Bewilligung in Verkehr gebracht werden, waren aber bei der Eidgenössischen Forschungsanstalt für Agrikulturchemie und Umwelthygiene (Art. 6 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 8 Abs. 1 aDüBV; vgl. Anhang 2 Ziff. 6.1 und Anhang 3 Ziff. 9.12-9.19 aDüBV) bzw. dem Bundesamt für Landwirtschaft (Art. 21 Abs. 1 lit. c Ziff. 2 StoV, Fassung vom 28. Oktober 1998; AS 1998 S. 2913) anzumelden. Auf den 1. Januar 2001 trat für die landwirtschaftlichen Dünger eine neue Regelung in Kraft (vgl. Sachverhalt, lit. B): Gemäss Art. 6 Abs. 2bis aDüBV (in die Verordnung eingefügt am 21. Dezember 2000; AS 2001 S. 170) konnten Dünger, welche Mehle oder Extraktionsfette tierischer Herkunft enthielten, nicht mehr bewilligungsfrei in Verkehr gebracht werden. Betroffen waren alle gängigen Erzeugnisse aus tierischen Abfällen: Blutmehl und andere Blutprodukte (lit. a), Gelatine aus Abfällen von Wiederkäuern (lit. b), Fleischmehl und Fleischknochenmehl (lit. c), Griebenmehl und Griebenkuchen (lit. d), Knochenschrot (lit. e), Fett, das aus nicht geniessbaren Teilen von Schlachtabfällen extrahiert wurde (lit. f), Horn- und Klauenmehl (lit. g), Produkte, die aus Erzeugnissen nach lit. a-g hergestellt wurden (lit. h) sowie Abfälle der Produkte nach lit. a-h (lit. i). 2.5 Diese Revision nahm letztlich bloss das kurz darauf erlassene neue, heute geltende Recht vorweg: In der Verordnung vom 10. Januar 2001 über das Inverkehrbringen von Düngern (Dünger-Verordnung, DüV; SR 916.171), welche am 1. März 2001 in Kraft getreten ist, hat der Bundesrat das bewilligungsfreie Inverkehrbringen von Düngern, welche tierische Abfälle enthalten, generell ausgeschlossen (Art. 8 Abs. 1 lit. c in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a und Art. 7 DüV). Dementsprechend werden in der Verordnung des EVD vom 28. Februar 2001 über das Inverkehrbringen von Düngern (Düngerbuch-Verordnung EVD, DüBV; SR 916.171.1) die gleichen Inhaltsstoffe, welche bereits Gegenstand von Art. 6 Abs. 2bis aDüBV bildeten, ausdrücklich der Bewilligungspflicht unterstellt (Art. 1 Abs. 2 und Art. 3 in Verbindung mit dem Anhang 2 DüBV). Das geltende Recht unterscheidet dabei nicht mehr - wie zuvor Art. 2 aDüV - zwischen einer landwirtschaftlichen und einer nichtlandwirtschaftlichen Verwendung der Produkte. Art. 1 Abs. 1 DüV in der ursprünglichen Fassung (AS 2001 S. 522) definierte den Geltungsbereich zwar noch über eine Aufzählung der Verwendungsbereiche der Düngemittel; diese war aber derart weit gefasst, dass unbestrittenermassen alle hier interessierenden Produkte in den Geltungsbereich fielen. Die heute geltende (vom 18. Mai 2005 datierende) Fassung kennt (auch) vom Wortlaut her keine Einschränkungen mehr.