Citation: 1P.316/2003 14.10.2003 E. 3.6

3.6.1 Die vom Verwaltungsgericht zitierten kantonalen Verfahrensbestimmungen verfolgen den gleichen Sinn und Zweck wie auf Verfassungsstufe Art. 8 Abs. 1 und Art. 29 Abs. 1 BV. Nach der bundesgerichtlichen Praxis können Stellung und Aufgaben von Regierungs- und Verwaltungsbehörden eine differenzierte Ausstandsregelung nahe legen. Politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur (neutralen) Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (Urteil 2A.364/1995 des Bundesgerichtes vom 14. Februar 1997 in ZBl 99/1998 S. 289 E. 3b). Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt entschieden, dass Behördenmitglieder nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben (BGE 107 Ia 135 E. 2b S. 137; 125 I 119 E. 3b-e S. 123 f.); nimmt ein Behördenmitglied jedoch öffentliche Interessen wahr, so besteht grundsätzlich keine Ausstandspflicht (Urteil 1P.426/1999 des Bundesgerichtes vom 20. Juni 2000 in ZBl 103/2002 S. 36 E. 2a S. 37 mit Hinweisen). 3.6.2 Im vorliegenden Fall gilt es zu beachten, dass der Gemeindeammann nicht einfach Mitglied der Planungskommission und des Gemeinderates war, sondern in beiden Behörden die leitende Funktion innehatte. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht erwogen, dass die massgeblichen Entscheide und Interessenabwägungen im Nutzungsplanverfahren in der vorberatenden Planungskommission gefällt werden. In der Planungskommission wird insbesondere die Siedlungsabgrenzung ein erstes Mal festgelegt, wird beraten und entschieden, wo die Bauzone vergrössert oder reduziert werden soll. Selbst wenn der Gemeinderat das Geschäft von Anfang an formell in den Händen hält, werden im Gemeinderat doch hauptsächlich die Vorschläge der Planungskommission besprochen, allenfalls noch abgeändert und dann beschlossen. Im Stadium, da die Planung in der Gemeindeversammlung zur Abstimmung gelangt, werden kaum mehr Änderungen angebracht. Zu schwierig scheint es, Entscheidungen über die Zonierung einzelner Grundstücke zu diesem Zeitpunkt noch umzustossen, weil dies wiederum zur Folge hätte, dass allenfalls weitere Grundstücke einer anderen Zone zuzuweisen wären, womit die gesamte Planung in Frage gestellt würde. Dieser Verfahrensablauf zeigt auf, welche entscheidende Stellung den jeweils präsidierenden Mitgliedern der Planungskommission und des Gemeinderates zukommt. Übt eine Person beide Ämter aus, werden die Einflussmöglichkeiten noch erheblich verstärkt. Zwar ist eine solche Ämterkumulierung nicht schon an sich unzulässig, da der Amtsinhaber in erster Linie öffentliche Interessen wahrzunehmen hat. Gibt allerdings eine (Teil-)Planung Anlass zu kontroversen Diskussionen und haben dem Präsidenten nahestehende Personen oder er selbst direkte Interessen, welche dieser aufgrund seiner leitenden Funktion relativ einfach gleichsam nebenher wahrnehmen kann, lässt sich der Anschein der Befangenheit kaum unterdrücken. Damit ist freilich auch gesagt, dass dann, wenn der Gemeindeammann oder eine ihm nahestehende Person Grundeigentum im Gemeindegebiet besitzt und die planerische Zukunft des betreffenden Grundstücks im Rahmen einer Ortsplanung unbestritten ist, sich nicht schon aufgrund dieser Interessenkonstellation eine Ausstandspflicht des Gemeindeammanns aufdrängt. Anders entscheiden hiesse die Arbeit der kommunalen Behörde verunmöglichen. 3.6.3 Im vorliegenden Fall macht die Beschwerdeführerin geltend, das umstrittene Grundstück Nr. 416 liege gar nicht in dem Perimeter, den der Kanton für eine Reduktion der Bauzonengrösse vorgeschlagen habe. Zudem sei eine andere Parzelle der Erbengemeinschaft ausgezont worden. Die Beschwerdeführerin bringt im Verfahren vor Bundesgericht erstmals vor, das Grundstück Nr. 416 wäre von einer möglichen Bauzonenreduktion gar nicht betroffen gewesen. Der Regierungsrat hatte in seiner Vernehmlassung an das Verwaltungsgericht vom 5. Dezember 2001 (Act. 9 der verwaltungsgerichtlichen Akten, S. 1 unten) festgehalten, das Baudepartement habe der Gemeinde bei der provisorischen Vorprüfung nahegelegt, zusätzlich die Baugebietsgrösse im Gebiet "Mühlegg" zu reduzieren. Wörtlich führte der Regierungsrat dazu aus: "Hätte die Gemeinde dies befolgt, so wären sowohl die Parzelle Nr. 416 wie auch die Parzellen der Beschwerdeführerinnen einer Landwirtschaftszone zugewiesen worden." Desgleichen wurde im Regierungsratsbeschluss vom 14. März 2001 (Act. 1 der verwaltungsgerichtlichen Akten, S. 13) festgestellt, "dass, selbst wenn die Parzellen im Gebiet 'Mühlegg' bis zur obersten Erschliessungsstrasse - namentlich auch die Parzelle Nr. 416 - einer Nichtbauzone zugewiesen würden (wie dies die Abteilung Raumplanung im provisorischen Vorprüfungsbericht nahe legte), dies nicht dazu führen würde, dass die Parzellen der Beschwerdeführerinnen einer Bauzone zugewiesen werden dürften." Daraus erhellt, dass die Weigerung der Planungskommission, dem Vorschlag des Kantons zu folgen, direkte Auswirkungen auf die Zonierung der umstrittenen Parzelle gehabt hat. Im Vernehmlassungsverfahren vor dem Bundesgericht stellen sowohl das Baudepartement wie auch die Beschwerdeführerin in Abrede, dass das Grundstück der Erbengemeinschaft von einer Verkleinerung der Bauzone betroffen gewesen wäre. Die Beschwerdeführerin führt aus, die Planungskommission habe einzig die Zonierung der obersten Bautiefe des Gebietes "Mühlegg" diskutiert. Die Parzelle Nr. 416 liege klar nicht in der oberen Bautiefe. Es kann dahingestellt bleiben, ob die Parzelle Nr. 416 tatsächlich aufgrund des Beschlusses der Planungskommission in der Bauzone verblieben ist oder ob sie von einer allfälligen Reduktion nicht betroffen gewesen wäre. Unbestritten gab das Gebiet "Mühlegg", welches im Planverfahren der Bauzone zugewiesen wurde, zu vertieften Diskussionen Anlass. Der objektive Anschein, dass bei diesem Planungsentscheid private Interessen des Kommissionspräsidenten und Gemeindeammanns mitgespielt haben, lässt sich nicht unterdrücken. Dies umso weniger, als der Gemeindeversammlung das Abweichen von der (ursprünglichen) Meinung des Kantons bei der Präsentation des Entwurfs nicht aufgezeigt wurde. Zwar ist dem Gemeindeammann zu Gute zu halten, dass er bei der Behandlung der Einsprachen auf Wunsch der Einsprecherinnen in den Ausstand getreten ist. Bei den massgeblichen Entscheidfindungen hingegen war er sowohl in der Planungskommission als auch im Gemeinderat in führender Rolle anwesend. Damit wird dem Gemeindeammann nicht unterstellt, er hätte in der Tat die privaten Interessen seiner Frau (und indirekt seine eigenen) zu stark gewichtet - jedoch genügt der objektive Anschein von Befangenheit. 3.7 Das Verwaltungsgericht hat die Verletzung der Ausstandsregeln zu Recht bejaht. Mithin hat es die Gemeindeautonomie nicht verletzt, denn die Gemeinde muss verfassungsrechtlich festgelegte Verfahrensgrundsätze auch im Rahmen ihrer Autonomie beachten.