Citation: 1C_132/2007 30.01.2008 E. 4

Die Beschwerdeführer machen erstmals vor Bundesgericht geltend, dass die methodenbedingte Standardmessunsicherheit von ±15% zulasten der Antennenbetreiber zu berücksichtigen sei. Die im Standortdatenblatt vom 13. April 2005 prognostizierte elektromagnetische Strahlung am höchstbelasteten OMEN 2 von 4.91 V/m müsse daher um 15% erhöht werden, um sicherzustellen, dass der bei der Abnahmemessung gemessene Wert mit hoher Wahrscheinlichkeit dem effektiven Wert entspreche. Der aus dieser Erhöhung resultierende Wert von 5.65 V/m liege über dem Anlagegrenzwert von 5 V/m, weshalb die Anlage nicht bewilligt werden könne. 4.1 Diese Auffassung wird vom Regierungsrat geteilt und entspricht dessen neuer, mit Entscheid vom 21. Februar 2007 (RRB Nr. 2007-000183) eingeleiteter Praxis. Grund für diese Praxisänderung war eine Veröffentlichung des Bundesamts für Metrologie (METAS), worin das code-selektive Messverfahren zwar methodisch bestätigt, gleichzeitig aber grosse Schwankungen der Messergebnisse aufgezeigt wurden (METinfo 2007 Heft 1 S. 13 ff.). Der Regierungsrat ist der Auffassung, den Mobilfunkbetreibern könne zwar nicht die Unsicherheit der Messeinrichtung, wohl aber die Unsicherheit der Probenahme von ±15% angelastet werden, da diese Unsicherheit durch die Mobilfunkanbieter bzw. den Einsatz ihrer Technologie verursacht werde. Unter Berücksichtigung dieser Messunsicherheit könne basierend auf statistischen Gesetzmässigkeiten die Aussage gemacht werden, dass der gemessene Wert mit hoher Wahrscheinlichkeit dem effektiven Wert entspreche. Damit werde keine Verschärfung der Grenzwerte vorgenommen, sondern es würden lediglich die Anforderungen an den Nachweis ihrer Einhaltung konkretisiert. Mit der vorgeschlagenen differenzierten Behandlung der Messunsicherheit, so der Regierungsrat, würden die Interessen der Mobilfunkbetreiber und diejenigen der Öffentlichkeit gleichermassen berücksichtigt, da nur die Standardmessunsicherheit der Probenahme zulasten der Anlagebetreiber verwendet werde, dagegen die grössere Unsicherheit der Messeinrichtung zulasten der öffentlichen Interessen und der Betroffenen bestehen bleibe. Der Regierungsrat teilt deshalb die Auffassung der Beschwerdeführer, dass die im Standortdatenblatt prognostizierten Werte sicherheitshalber um 15% zu erhöhen seien, damit mit hoher Wahrscheinlichkeit die Einhaltung der Grenzwerte nachgewiesen werden könne. Der sich aus dieser Erhöhung ergebende Wert von 5.65 V/m bei OMEN 2 liege deutlich über dem Anlagegrenzwert von 5 V/m. Demnach ist das Bauvorhaben in dem im Standortdatenblatt definierten Umfang aus Sicht des Regierungsrates nicht bewilligungsfähig. 4.2 Die Beschwerdegegnerin macht dagegen geltend, dass die Messunsicherheit keine Rolle spiele, wenn die Strahlung nicht gemessen sondern, - wie vorliegend im Baubewilligungsverfahren - berechnet werde. Eine vorweggenommene Berücksichtigung der Messunsicherheit zu Lasten der Mobilfunkbetreiber würde darauf hinauslaufen, die Grenzwerte der NISV faktisch um die Messunsicherheit zu senken; dies sei unzulässig. Das Bundesgericht habe die bestehenden Messverfahren mit den dazu deklarierten Messungenauigkeiten mehrfach als genügend qualifiziert. Zudem würden die Messverfahren ständig verbessert. 4.3 Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, dass für die Bewilligung einer neuen Anlage in erster Linie die rechnerische Strahlungsprognose massgeblich ist. Der Abnahmemessung komme lediglich eine Kontrollfunktion zu. Schon bei der Rechenmethode werde eine gewisse Sicherheitsmarge miteinberechnet, indem gemäss Vollzugsempfehlung sowohl für die Richtungsabschwächung als auch für die Gebäudedämpfung jeweils höchstens 15 dB (Faktor 31.6 bezogen auf die Sendeleistung) abgezogen werden dürfen. Tatsächlich könne die Strahlung unterhalb von Antennen durch die Gebäudehülle und aufgrund des Strahlungsdiagramms der Antennen wesentlich stärker abgeschwächt werden. Das BAFU habe deshalb auf die Einführung weiterer Korrekturfaktoren verzichtet und statt dessen empfohlen, an allen OMEN, an denen der AGW gemäss rechnerischer Prognose zu mindestens 80% ausgeschöpft wird, eine Abnahmemessung vorzunehmen. Die von den Beschwerdeführern verlangte und auch vom Regierungsrat befürwortete systematische Erhöhung der rechnerischen Prognose um 15% würde sich wie eine Verschärfung des Anlagegrenzwertes auswirken. Dies aber sei den Kantonen gemäss Art. 65 Abs. 1 USG untersagt. Aus den vom METAS organisierten Vergleichsmessungen gehe hervor, dass mit einer Standardunsicherheit der Probenahme von ±15% gerechnet werden müsse, sowohl bei UMTS als auch bei GSM. Diese Messunsicherheit werde aber gemäss Messempfehlung weder zum Messresultat addiert noch davon abgezogen. Die Wahrscheinlichkeit, dass das Resultat einer Messung die tatsächliche Feldstärke unterschätze, sei damit gleich gross wie die Wahrscheinlichkeit einer Überschätzung. Dies entspreche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Bereich des Lärmschutzes (BGE 126 II 480 E. 6 S. 490 ff.), die auch auf den Schutz vor NIS übertragbar sei. 4.4 Jede Messung ist mit einer unvermeidlichen Unsicherheit behaftet, die dann relevant wird, wenn der Messwert in die Nähe eines Entscheidungswertes (hier: Anlagegrenzwert) kommt (Robert Hofmann, Was heisst "genau"?, Gedanken zur Bedeutung von Messungenauigkeiten und Rundungsfehlern in juristischen Entscheiden, Wallisellen 2000, S. 1 und 7). 4.4.1 Bei der Messung elektromagnetischer Strahlung von Mobilfunkanlagen setzt sich die gesamte Unsicherheit des Messresultats aus zwei Beiträgen zusammen: einer instrumentellen Unsicherheit, bedingt durch Geräte- und Kalibrierungenauigkeiten (Unsicherheit der Messeinrichtung) und einer methodenbedingten Unsicherheit, wie beispielsweise individuell unterschiedliche Vorgehensweisen verschiedener Messpersonen zum Auffinden des örtlichen Maximums (Unsicherheit der Probenahme). Statistisch unterscheidet man zwischen der Standardunsicherheit (u) und der erweiterten Unsicherheit (U). Die Standardmessunsicherheit entspricht der Standardabweichung der Verteilung der Messgrösse, die erweiterte Messunsicherheit definiert den Bereich, innerhalb dessen die Messgrösse mit einer bestimmten Wahrscheinlichkeit (i.d.R. 95%) liegt (vgl. hierzu BUWAL/METAS, UMTS-Messempfehlung Ziff. 4.8.1 S. 21). Für die Probenahme muss mit einer Standardunsicherheit von ±15% gerechnet werden (a.a.O. Ziff. 4.8.3). Die gesamte erweiterte Messunsicherheit U darf gemäss Messempfehlung ±45% nicht überschreiten (a.a.O., Ziff. 484). 4.4.2 Die Messunsicherheit wird, je nach Rechtsgebiet, unterschiedlich gehandhabt (vgl. Überblick bei Albert von Däniken/Rita Morosani, Die Messunsicherheit beim Vollzug der NIS-Verordnung im Spannungsfeld zwischen rechtspolitischen und rechtsstaatlichen Interessen, URP 2001 S. 205 ff., Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, S. 70 f.). Eine normative Regelung gibt es nur im Strassenverkehrsrecht, wo die vom ASTRA festgelegte Messunsicherheit zugunsten des Automobilisten berücksichtigt, d.h. vom Messergebnis abgezogen wird (vgl. Ziff. 303 Anh. 1 Ordnungsbussenverordnung vom 4. März 1996 [OBV; SR 741.031]). Im Bereich des Lärmschutzes hat das Bundesgericht entschieden, dass grundsätzlich der aufgrund der Messung ermittelte Beurteilungswert gelte, weil die Messunsicherheit nicht als Fehler betrachtet werden könne, der eine Berichtigung des Messwerts rechtfertigen würde (BGE 126 II 480 E. 6c S. 491 ff.). 4.4.3 Die Messempfehlungen des BAFU für GSM- und UMTS-Mobilfunk (Ziff. 4.2.2. S. 17) sehen vor, dass die Messwerte auf den massgebenden Betriebszustand hochgerechnet und summiert werden, um den Beurteilungswert zu erhalten. Die Messunsicherheit wird bei dieser Berechnung nicht einbezogen, d.h. man geht bei der Hochrechnung von den abgelesenen Messwerten aus. Dabei unterscheidet die Vollzugsempfehlung nicht danach, ob die Messung die Einhaltung der Immissions- oder der Anlagegrenzwerte überprüfen soll. 4.4.4 Dagegen hatte die Arbeitsgruppe "Messung nichtionisierender elektromagnetischer Strahlung in der Umwelt" in ihrem Bericht (1. Teil: Frequenzbereich 100 kHz bis 300 GHz; hrsg. vom BUWAL, Bern 1992, S. 30 f.) die Auffassung vertreten, bei der Beurteilung einer Immission müsse die Messunsicherheit in Richtung höherer Werte berücksichtigt werden. Bei der Festlegung des Immissionsgrenzwerts sei zwar ein Sicherheitsfaktor eingebaut worden; dieser berücksichtige jedoch nur die unvollkommenen medizinischen Kenntnisse, nicht aber die Unsicherheit der Immissionsmessung. Es sei deshalb nicht zulässig, diesen Sicherheitsfaktor durch grosse Messunsicherheiten zu verringern. 4.4.5 Auch in der Literatur wird überwiegend die Auffassung vertreten, dass die Messunsicherheit kein Gesundheitsrisiko darstellen dürfe, und die gesamte erweiterte Messunsicherheit daher zum Messergebnis dazugeschlagen werden müsse, soweit es um die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte gehe (Urs Walker, Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung - die aktuellen Rechtsfragen, URP 2003 S. 87 ff., insbes. S. 114; Wittwer, a.a.O., S. 71 f.; so tendenziell auch von Däniken/Morosani, a.a.O., S. 213 und 215). Anders zu beurteilen sei die Einhaltung des Anlagegrenzwertes: Dabei handle es sich nicht um Gefährdungswerte, sondern um vorsorgliche Emissionsbegrenzungen, welche die Strahlung auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren sollen. Hier sei vom wahrscheinlichsten und damit vom gemessenen Wert auszugehen (Benjamin Wittwer, a.a.O., S. 71 f.; Walker, a.a.O., S. 114). Von Däniken/Morosani vertreten sogar die Auffassung, bei Sanierungsverfügungen wegen Überschreitung des Anlagegrenzwerts sei die Messunsicherheit vom gemessenen Wert abzuziehen, d.h. die Messunsicherheit zugunsten der Mobilfunkbetreiber zu berücksichtigen. Sie berufen sich hierfür auf den Grundsatz, wonach die Behörde bei belastenden Verfügungen die Beweislast für die Richtigkeit des Messergebnisses trage (a.a.O., S. 214 f.). 4.5 Festzuhalten ist zunächst, dass die Messunsicherheit nur relevant wird, wo Messungen vorgenommen werden, d.h. namentlich bei der Abnahmemessung. Dagegen spielt sie bei der Berechnung der Strahlungsprognose keine Rolle. Die Berücksichtigung eines Faktors für die Messunsicherheit bereits bei der rechnerischen Strahlungsprognose im Standortdatenblatt ist daher abzulehnen; dies würde in der Tat auf eine Verschärfung des Anlagegrenzwertes hinauslaufen. Zu prüfen ist daher nur, ob und auf welche Weise die Messunsicherheit, ganz oder teilweise, bei der Abnahmemessung berücksichtigt werden muss, die vom Regierungsrat angeordnet wurde, um die Einhaltung des Anlagegrenzwerts an verschiedenen OMEN zu kontrollieren. 4.6 Im Entscheid BGE 126 II 480 E. 6c S. 491 ff. entschied das Bundesgericht (für den Immissionsgrenzwert für Lärm), dass grundsätzlich vom gemessenen Wert auszugehen sei: Die Messunsicherheit sei kein Messfehler, der eine Berichtigung des Messergebnisses erfordern würde. Die Behörde könne deshalb auch in Sanierungsfällen den Beweis der Sanierungspflicht einer Anlage mit dem gemessenen Wert (bzw. dem daraus errechneten Beurteilungswert) erbringen. Diese Erwägungen treffen grundsätzlich auch auf Messungen in anderen Rechtsbereichen zu. Immerhin liesse sich argumentieren, dass nichtionisierende Strahlung - im Gegensatz zu Lärm - vom Menschen nicht wahrgenommen werden kann. Es besteht ein erhebliches Interesse an der sicheren Einhaltung der Immissionsgrenzwerte, um die Bevölkerung vor schädlichen thermischen Wirkungen zu schützen. Nachdem die Immissionsgrenzwerte keine Sicherheitsmarge für die Messunsicherheit vorsehen, könnte es sich rechtfertigen, diese zu Lasten der Betreiber zu berücksichtigen, um die Einhaltung der Grenzwerte mit grosser Wahrscheinlichkeit (95%) zu gewährleisten. Dies wäre auch für die Mobilfunkbetreiber zumutbar, da die Immissionsgrenzwerte sehr selten ausgeschöpft werden und bei einer Überschreitung i.d.R. die Möglichkeit der Absperrung der betroffenen Flächen besteht (vgl. oben, E. 2). Diese Erwägungen treffen jedoch im Vorsorgebereich, d.h. für die Anlagegrenzwerte, nicht zu. Hier muss es deshalb bei dem allgemeinen Grundsatz bleiben, wonach der gemessene Wert massgeblich ist, und die Messunsicherheit weder dazugerechnet noch abgezogen wird.