Citation: 1A.236/2005 18.04.2006 E. 6

Schliesslich behauptet der Beschwerdeführer 1 das Vorliegen einer materiellen Enteignung sinngemäss wegen der Rechtskraft des erwähnten Quartierplans Kürberghang. 6.1 Nach der Rechtsprechung kann der Vorgeschichte einer Nutzungsplanfestsetzung ein solches Gewicht zukommen, dass sich daraus die begründete Erwartung einer Einweisung von Land in eine Bauzone ergibt (BGE 125 II 431 E. 6 S. 438; 119 Ib 397 E. 6e S. 410; 118 Ia 151 E. 5a S. 159). Namentlich die Erschliessungsplanung oder durchgeführte Baulandumlegungen vermögen das Vertrauen zu wecken, davon erfasstes Land werde im neu zu erlassenden Zonenplan der Bauzone zugewiesen. Auch wenn keine konkreten Zusicherungen vorliegen, die nach dem Grundsatz von Treu und Glauben eine Pflicht zur Einzonung begründen, kann sich eine solche aus den der Nutzungsplanung vorangehenden besonderen Umständen herleiten (BGE 118 Ia 151 E. 5a S. 159). Die Vorgeschichte und der Vertrauensschutz verleihen einem Grundeigentümer - gleich wie eine vollständige Erschliessung - keinen unbedingten Anspruch auf Zuteilung seiner Parzelle zu einer RPG-konformen Bauzone (BGE 119 Ib 124 E. 4c/aa S. 136 f.; Urteil 1P.580/1994, E. 7c/cc, in: ZBl 97/1996 S. 272). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung anerkennt, dass die Verwirklichung der Raumplanungsgrundsätze Vorrang vor der Beständigkeit eines altrechtlichen Plans hat (BGE 118 Ia 151 E. 5c S. 160). Wesentlich ist zunächst, ob die Vorgeschichte eine Abfolge von Ereignissen umfasst, die auf die Einzonung des Gebietes ausgerichtet war (BGE 115 Ia 358 E. 3f/dd S. 361). Die Berufung auf Vertrauensschutzinteressen setzt weiter voraus, dass keine Kollision zum Interesse an der richtigen Durchsetzung des objektiven Rechts - hier einer RPG-konformen Nutzungsplanung - absehbar war (vgl. BGE 125 II 431 E. 6 S. 439; 119 Ib 229 E. 3d S. 236). 6.2 An sich überprüft das Bundesgericht im Rahmen eines Verfahrens wegen materieller Enteignung nicht, ob der Hoheitsakt, auf den die Entschädigungsforderung zurückgeführt wird, rechtmässig ist (BGE 118 Ib 241 E. 3b S. 245 mit Hinweisen). Immerhin kann sich bei der Beurteilung der besonderen Umstände die Frage stellen, ob eine RPG-konforme Nutzungsplanung die Nichteinzonung verlangte. Lässt die Vorgeschichte, die auf eine Einzonung ausgerichtet war, bei allen Beteiligten die entsprechende Erwartung entstehen, so hätten die für die Einzonung sprechenden Gesichtspunkte bei der erforderlichen gesamthaften Interessenabwägung überwiegen müssen (vgl. BGE 115 Ia 350 E. 3f/dd S. 357). Diesfalls ist die Frage, ob am massgebenden Stichtag mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer Überbauung hätte gerechnet werden dürfen, zu bejahen. 6.3 Das Verfahren für einen Quartierplan Kürberghang war bereits 1972 eingeleitet worden; in Anwendung von § 355 PBG/ZH wurde das Verfahren 1980 dem neuen Recht unterstellt. Am 4. Juni 1986 setzte der Zürcher Stadtrat den Quartierplan fest. Dabei wurde innerhalb des Quartierplangebiets ein engerer Planperimeter für die Erschliessungskosten ausgeschieden. Die Parzellen des Beschwerdeführers 1 lagen in diesem engeren Perimeter. Nachdem die gegen den Planerlass erhobenen Rechtsmittel im November 1988 rechtskräftig erledigt worden waren, bescheinigte das Verwaltungsgericht am 3. Februar 1989 die Rechtskraft. Der Stadtrat verabschiedete am 9. Februar 1989 die BZO-Vorlage, mit der eine Freihaltezone auf einem Teilareal des Quartierplangebiets und damit auch für die Parzellen des Beschwerdeführers 1 geplant wurde. Der Regierungsrat genehmigte den Quartierplan dessen ungeachtet am 25. Oktober 1989. Er hielt, entgegen der Meinung der Stadt Zürich, fest, es fehle eine Rechtsgrundlage, um das Genehmigungsverfahren zu sistieren. Auf ein Wiedererwägungsgesuch der Stadt Zürich trat der Regierungsrat in der Folge nicht ein; diese wehrte sich hiergegen erfolglos mit staatsrechtlicher Beschwerde (unveröffentlichtes Urteil 1P.346/1990 vom 9. November 1990). Am 17. Oktober 1991 erfolgte der grundbuchliche Vollzug des Quartierplans. Die Vorlage für die BZO 1992 wurde vom Gemeinderat der Stadt Zürich am 23. Oktober 1991 beschlossen und vom Volk am 17. Mai 1992 angenommen. 6.4 Entscheidend im Hinblick auf die Frage, ob hier schutzwürdiges Vertrauen enttäuscht wurde, ist die rechtliche Situation am 9. Februar 1989; ab der Verabschiedung der BZO-Vorlage durch den Stadtrat hätten allfällige Baugesuche wegen mangelnder Baureife im Sinne von § 234 PBG/ZH verweigert werden können (E. 2.4). Mit der Festsetzung des Quartierplans gut zweieinhalb Jahre zuvor hatte der Stadtrat für die Parzellen im engeren Quartierplanperimeter (E. 6.3) ein grundsätzlich vertrauensbegründendes Element für die Überbaubarkeit gesetzt. Unmittelbar nachdem die Rechtskraft dieser Anordnung bestätigt worden war, setzte sich der Stadtrat dazu in Widerspruch, indem er dort eine Freihaltezone im Rahmen der BZO-Vorlage plante. Mit seinem Vorgehen konnte der Stadtrat die spätere Rechtswirksamkeit des Sondernutzungsplans nicht mehr verhindern, wohl aber die bauliche Umsetzung aufhalten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts verhält es sich hier anders, als wenn die Nichteinzonung während eines laufenden Quartierplanverfahrens geschieht. 6.5 Im kantonalen Verfahren hat die Beschwerdegegnerin vorgebracht, spätestens seit Inkrafttreten des RPG hätte der Beschwerdeführer 1 im Bereich des oberen Hanggebiets von Höngg mit der Schaffung zusätzlicher Freihalteflächen wegen des Landschafts- und Aussichtsschutzes bzw. für Naherholungszwecke rechnen müssen. Die Beschwerdegegnerin erwähnt dabei zwei Weisungen des Zürcher Stadtrats. Diejenige vom 17. November 1982 stand im Zusammenhang mit der Volksinitiative zur Rettung des Burghölzlihügels; eine weitere Weisung betraf die Gemeindeabstimmung vom 10. März 1985 über eine Volksinitiative zur Freihaltung aller Grünflächen, die damals der öffentlichen Hand gehörten. In diesen beiden politischen Stellungnahmen behielt sich der Stadtrat in allgemeiner Weise die Ausscheidung zusätzlicher Freihaltezonen im Rahmen der bevorstehenden Anpassung der Nutzungsplanung an das RPG vor. In diesen Weisungen wurde aber ausgeführt, praktisch die Hälfte des Stadtgebiets diene bereits Erholungszwecken; damit stehe die Stadt Zürich im Vergleich mit anderen Städten sehr gut da. Unbefriedigend sei die Verteilung des Grüns über das Stadtgebiet. Anzustreben sei vor allem eine bessere Durchgrünung in gewissen innerstädtischen Bereichen; am Stadtrand gebe es bereits viel Freifläche. 6.6 Aufgrund der soeben genannten, allgemeinen Erwägungen hatte der Beschwerdeführer 1 keinen Anlass, an der Überbaubarkeit seiner Parzellen nach Abschluss des Quartierplanverfahrens zu zweifeln. Der Quartierplan enthielt Vorschriften zu seiner Durchführung und zur Gestaltung der Neubauten im Plangebiet; Letztere bezogen sich unter anderem auf die Grundstücke des Beschwerdeführers 1. Weder wird von der Beschwerdegegnerin behauptet noch ist aus den Akten ersichtlich, dass sie im Quartierplanverfahren Vorbehalte gegen die Überbaubarkeit der Grundstücke des Beschwerdeführers 1 angebracht hätte. Im Gegenteil war auch sie Eigentümerin mehrerer Liegenschaften im Quartierplangebiet. Eine dieser Parzellen im Halte von 0,7 ha, die unmittelbar an diejenigen des Beschwerdeführers 1 angrenzte, lag sogar ebenfalls im engeren Quartierplanperimeter für die Erschliessungskosten. Die vorliegende Situation unterscheidet sich grundlegend von der Sachlage in BGE 117 Ib 497: Dort hatten die Grundeigentümer im Walliseller Gebiet Hörnligraben in Kenntnis der ungelösten, übergeordneten Erschliessungsproblematik einen privaten Quartierplan aufgestellt. Das Bundesgericht hielt fest, die Mitwirkung der Gemeinde am Quartierplanverfahren sei nicht kausal für die Planungsarbeiten gewesen; aus ihrer Zustimmung zum Planwerk könne daher keine Verpflichtung zum Ausbau des übergeordneten Strassennetzes abgeleitet werden; im Ergebnis wurde das Bestehen einer Entschädigungspflicht verneint (a.a.O., E. 7c). 6.7 Zu prüfen bleibt, ob die Nichteinzonung zur Umsetzung der Raumplanungsgrundsätze geboten war (E. 6.2). Die Freihaltezone umfasst immerhin noch eine Fläche von annähernd 3 ha; es handelt sich um einen zwei bis drei Bautiefen breiten Grünstreifen entlang der Emil Klöti-Strasse. Die Parzellen des Beschwerdeführers 1 bilden einen Ausschnitt daraus. 6.7.1 Die Beschwerdegegnerin führt an, es gehe um die optisch reizvolle Hangkante; dort wäre eine befriedigende Einordnung von Neubauten nur schwer zu erreichen gewesen. Dieses Anliegen hätte bereits im Rahmen der Quartierplanung verfolgt werden können. Dasselbe gilt für die Erhaltung der qualifizierten Aussicht auf das Limmattal vom relativ kurzen Lebristweg. Zur Bewahrung dieser Aussichtslage hätte es genügt, lediglich die unterhalb gelegenen Anteile von Kat.Nr. 7987 und einer Nachbarparzelle frei zu belassen. Unbehelflich ist schliesslich auch das Argument, die Freihaltung diene dem Lärmschutz; weiter stadteinwärts reichen die Siedlungen talseitig bis unmittelbar an die Emil Klöti-Strasse heran. 6.7.2 Die umstrittene Freihaltezone liegt am Rand des im Richtplan ausgewiesenen Siedlungsgebiets; dieser verläuft hier entlang der Emil Klöti-Strasse. In diesem Planbereich besteht ein Anordnungsspielraum der Gemeinde (vgl. Urteil 1P.37/2003 vom 12. September 2003, E. 3.1; erwähnt in: ZBl 106/2005 S.167). Hier beruft sich die Stadt Zürich für die Freihaltezone letztlich sinngemäss einzig auf dieses planerische Ermessen. Damit lassen sich jedoch keine übergeordneten Interessen für einen nachträglichen planerischen Eingriff in das soeben abgeschlossene Quartierplanverfahren rechtfertigen. 6.8 Hinzu kommt folgender Umstand: Es wurde bereits erwähnt, dass sich andere Grundeigentümer im Quartierplangebiet erfolgreich gegen die Freihaltezone gewehrt hatten (vgl. dazu E. 4.3.3). Deren Grundstücke hatten sich ebenfalls im engeren Quartierplanperimeter für die Erschliessungskosten (E. 6.3) befunden. Die rechtskräftig gewordene Freihaltezone umfasste bloss noch die Parzellen des Beschwerdeführers 1 und Liegenschaften, die der Beschwerdegegnerin selbst gehörten. Mit anderen Worten war der Beschwerdeführer 1 als einziger privater Quartierplanbeteiligter von der Nichteinzonung betroffen. Seine Erwartung, seine Parzellen hätten Baulandqualität, war objektiv besehen nicht geringer als diejenige der übrigen (privaten) Grundeigentümer, welche die Belassung ihrer Grundstücke in der Bauzone durchgesetzt hatten. 6.9 Insgesamt liegen beim Beschwerdeführer 1 besondere Umstände vor, aufgrund derer eine materielle Enteignung zu bejahen ist. Im massgeblichen Zeitpunkt (E. 6.4) durfte er aufgrund der Vorgeschichte mit hoher Wahrscheinlichkeit mit einer Überbauung seiner Parzellen rechnen. Demgegenüber spielt es im Rahmen der Gesamtschau (E. 2.3) insoweit keine entscheidende Rolle, dass die Parzellen damals weder im weitgehend überbauten Gebiet lagen (E. 4.3) noch baureif waren (E. 5). Im Hinblick auf den Schutz der Erwartung des Beschwerdeführers 1 genügt es nicht, dass die Stadt Zürich im Rahmen der späteren Anpassung des Quartierplans an die BZO 1992 verpflichtet wurde, seine Beteiligung an den Plankosten zu überprüfen. Am Stichtag besassen die Grundstücke des Beschwerdeführers 1 Baulandqualität im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Dies führt zur entsprechenden Entschädigungspflicht.