Citation: 1P.316/2003 14.10.2003 E. 3

Im Folgenden ist zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht zu Recht von einer Verletzung der Ausstandspflichten ausging. 3.1 Beim Planungsvorhaben der Beschwerdeführerin ging es u.a. darum, die "Bauzonen 2. Etappe" den zulässigen Zonen zuzuteilen. Die Planungskommission bereitete die Nutzungsplanung zuhanden des Gemeinderates vor. Präsident der Planungskommission war der Gemeindeammann. In seinem Amt als Gemeindeammann leitete er auch die Sitzungen des Gemeinderates während des Planungsverfahrens (§ 43 Abs. 1 des Gesetzes über die Einwohnergemeinden vom 19. Dezember 1978 [GG; SAR 171.100]). Zur Diskussion stand insbesondere die Zuweisung des Gebietes "Mühlegg" zur Bauzone. In diesem Gebiet besass der inzwischen verstorbene Schwiegervater des Gemeindeammanns die nunmehr umstrittene Parzelle Nr. 416. Nach dem Tode des Schwiegervaters (einen Monat vor der Gemeindeversammlung über die Nutzungsplanung) ging das Eigentum an eine Erbengemeinschaft über, welcher die Frau des Gemeindeammanns angehört. Das Baudepartement hatte in seinem provisorischen Vorprüfungsbericht vom 11. Januar 1999 der Gemeinde eine weitere Reduktion ihrer Bauzone empfohlen und als geeignete Fläche für diese Verkleinerung den obersten Teil des Gebietes "Mühlegg" genannt, da aus "landschaftlichen und biologischen Gründen" eine weitere Verbreiterung des Grüngürtels zwischen Ober- und Unterlunkhofen anzustreben sei (angefochtenes Urteil S. 25). Umstritten ist heute, ob die Parzelle Nr. 416 von dieser Bauzonenreduktion betroffen gewesen wäre. Nicht bestritten ist hingegen, dass die Planungskommission an ihrer Sitzung vom 19. Januar 1999 in Anwesenheit des Gemeindeammanns und des zuständigen Planers den provisorischen Vorbericht behandelt und hierauf beschlossen hat, an der Grösse der Bauzone festzuhalten. Bei der Beurteilung von Eingaben wurden die privaten Auszonungsbegehren für das Gebiet "Mühlegg" ausdrücklich abgelehnt. Eine weitere Sitzung der Planungskommission fand am 16.März 1999 statt. Dabei erläuterte der zuständige Raumplaner die kantonale Auffassung, dass trotz der vorgenommenen Rückzonung das ausgeschiedene Baugebiet noch zu gross sei und eine weitere Reduktion anzustreben sei. Im Rahmen dieser Diskussion stellte der Gemeindeammann die kantonalen Zahlen in Frage (angefochtener Entscheid, S. 25f.). Der definitive Vorprüfungsbericht des Kantons vom 14. Juli 1999 erwähnte zwar die kantonale Auffassung zur bestehenden Übergrösse der Bauzone, äusserte sich jedoch nicht mehr zu möglichen Reduktionen im Gebiet "Mühlegg". An der Gemeindeversammlung vom 23. Juni 2000 wurde nicht über die anfänglichen Differenzen zwischen dem Kanton und der Gemeinde (resp. der Planungskommission) orientiert. 3.2 Das Verwaltungsgericht kommt in seinem Urteil zum Schluss, der Gemeindeammann habe seine Ausstandspflicht verletzt. Es stützt seinen Entscheid in erster Linie auf § 25 GG. Danach haben ein Stimmberechtigter, sein Ehegatte, seine Eltern sowie seine Kinder mit ihren Ehegatten vor der Abstimmung das Versammlungslokal zu verlassen, wenn er bei einem Verhandlungsgegenstand ein unmittelbares persönliches Interesse hat, weil dieser für ihn direkte und genau bestimmte, insbesondere finanzielle Folgen bewirkt. Der objektive Anschein, dass die Interessenabwägung in der Planungskommission bei diesem Planungsentscheid mit einer solcherart konkret beurteilten Planfestsetzung durch persönliche Interessen eines Kommissionsmitgliedes beeinflusst worden sei, erschien dem Verwaltungsgericht gegeben. Ob sich der Gemeindeammann tatsächlich mehr von privaten Interessen statt vom Gemeindewohl habe leiten lassen, sei irrelevant. Die Mitwirkung des Gemeindeammanns unterscheide sich vom Normalfall einer Totalrevision insofern, als vorliegend in der Planungskommission konkret über das Gebiet mit dem Grundstück der ihn zumindest indirekt betreffenden Erbengemeinschaft diskutiert und über dessen Zonierung separat beschlossen worden sei. In weiteren Erwägungen bejaht eine Minderheit des Verwaltungsgerichts die Ausstandspflicht auch gestützt auf eine analoge Anwendung von § 43 Abs. 2 GG in Verbindung mit § 5 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 (VRPG [SAR 271.100]). Danach dürfen Behördemitglieder und Sachbearbeiter beim Erlass von Verfügungen und Entscheiden nicht mitwirken, wenn ein Ausstands- oder Ablehnungsgrund im Sinne der Zivilprozessordnung vorliegt. 3.3 Die Beschwerdeführerin wendet ein, § 25 Abs. 1 GG sei auf den massgebenden Sachverhalt nicht anwendbar. Die Planungskommission habe überdies nicht konkret über das Gebiet "Mühlegg" mit dem Grundstück Nr. 416 diskutiert, sondern einzig über die Zonierung der obersten Bautiefe des Gebietes "Mühlegg". Im Zeitpunkt, als die Planungskommission getagt habe, habe der Schwiegervater des Gemeindeammannes noch gelebt. Massgebend sei daher nicht das Verhältnis des Gemeindeammanns zur Erbengemeinschaft, sondern ausschliesslich dasjenige zu seinem Schwiegervater. Ein schwägerschaftliches Verhältnis bilde keinen Ausstandsgrund nach § 25 Abs. 1 GG. 3.4 Vorliegend geht es um die Ausstandspflicht eines Angehörigen der Planungskommission und des Gemeinderates, also eines Mitgliedes von Verwaltungsbehörden; die aus Art. 6 EMRK und Art. 30 Abs. 1 BV ableitbaren Ansprüche auf ein unparteiliches Gericht sind daher nicht anwendbar. Wann die Mitglieder einer Administrativbehörde in Ausstand zu treten haben, bestimmt sich nach dem kantonalen Recht und den aus Art. 29 Abs. 1 und Art. 8 Abs. 1 BV herzuleitenden Grundsätzen. Dabei kann der Gehalt von Art. 30 Abs. 1 BV nach der Rechtsprechung nicht unbesehen auf die allgemeinen Verfahrensgarantien von Art. 29 Abs. 1 BV und nichtrichterliche Behörden übertragen werden (BGE 127 I 196 E. 2b S. 198, mit Hinweisen). Es gilt vielmehr, dem spezifischen Umfeld und Aufgabenbereich der betroffenen Behörde Rechnung zu tragen (BGE 125 I 119 E. 3d S. 123, 209 E. 8a S. 218 mit Hinweisen). Die Parteien berufen sich ausschliesslich auf kantonales Recht. Dessen Handhabung prüft das Bundesgericht auf Willkür hin. Mit freier Kognition beurteilt es hingegen, ob bei der als nicht willkürlich erkannten Anwendung des kantonalen Verfahrensrechts der bundesrechtliche Anspruch auf Unvoreingenommenheit der entscheidenden Behörde gewahrt ist (vgl. Urteil 2A.364/1995 des Bundesgerichts vom 14. Februar 1997 in ZBl 99/1998 S. 289 E. 3a mit Hinweisen; Urteil 2P.231/1997 des Bundesgerichtes vom 19. Mai 1998 in ZBl 100/1999 S. 74 ff. E. 2b; BGE 125 I 119 E. 3 S. 122 ff.). 3.5 Gemäss § 5 Abs. 1 VRPG dürfen Behördemitglieder und Sachbearbeiter beim Erlass von Verfügungen und Entscheiden nicht mitwirken, wenn ein Ausstandsgrund im Sinne der Zivilprozessordnung vorliegt. Abs. 2 der zitierten Bestimmung sieht vor, dass Behördemitglieder und Sachbearbeiter sich insbesondere in den Ausstand zu begeben haben, wenn sie selbst oder ihnen nahe verbundene Personen an der Verfügung oder dem Entscheid persönlich interessiert sind, sowie in Angelegenheiten von juristischen Personen, deren Verwaltung sie oder ihnen nahe verbundene Personen angehören, ferner wenn sie in der Sache schon in einer untern Instanz oder als Berater oder Vertreter eines Beteiligten mitgewirkt haben. Nach § 2 Abs. 1 lit. a des Aargauischen Zivilrechtspflegegesetzes vom 18. Dezember 1984 (ZPO [SAR 221.100]) ist der Richter u.a. von der Ausübung seines Amtes ausgeschlossen in Streitsachen, in denen er selbst oder sein Ehegatte Partei sind, auch wenn die Ehe aufgelöst worden ist (Ziff. 1) oder in denen Personen, die mit ihm oder seinem Ehegatten in gerader Linie oder in der Seitenlinie bis zum Grad der Geschwisterkinder verwandt oder verschwägert sind, Partei sind (Ziff. 2). Nachdem der Gemeindeammann sowohl in der Planungskommission als auch im Gemeinderat in präsidierender Funktion tätig war bei einer Planung, von welcher sein Schwiegervater resp. seine Ehefrau direkt betroffen waren, ist nicht ersichtlich, inwiefern das Verwaltungsgericht in Anwendung der zitierten Normen willkürlich gehandelt hätte. Das Argument der Beschwerdeführerin, § 25 Abs. 1 GG lasse sich nicht auf die Verhandlungen in der Planungskommission anwenden, da diese Bestimmung lediglich verlange, der Betroffene habe das Verhandlungslokal vor der Abstimmung zu verlassen, überzeugt nicht. Das Verwaltungsgericht hat die Ausstandsregeln von § 25 Abs. 1 GG im Sachzusammenhang mit § 25 Abs. 1 Satz 3 BauG angewandt: Gemäss § 25 Abs. 1 Satz 3 BauG orientiert der Gemeinderat das zuständige Organ über die von ihm vorgeschlagenen Abweichungen vom (definitiven) Vorprüfungsbericht und begründet sie. Die Organisation und das Verfahren in der Planungskommission sind gesetzlich nicht explizit geregelt. Es ist indessen unbestritten, dass die Planungskommission vom provisorischen Vorprüfungsbericht des Kantons abgewichen ist. Diese Abweichung wurde an der Gemeindeversammlung vom 23. Juni 2000 nicht erwähnt. Wenn das Verwaltungsgericht in Anbetracht der Stellung, welche der Planungskommission als vorbereitender kommunaler Behörde im Nutzungsplanverfahren zukommt, die Ausstandsbestimmungen des Verwaltungsrechtspflegegesetzes in Verbindung mit dem Gemeindegesetz analog anwendet, ist dies nicht zu beanstanden. Zudem ist schwerlich in Abrede zu stellen, dass die Ehefrau (als Mitglied der Erbengemeinschaft) resp. zuvor der Schwiegervater als dem Präsidenten nahestehende Personen ein direktes Interesse daran hatten, dass die Parzelle der Bauzone zugeteilt wird. Dass Ausstandsregeln im Übrigen auch für die Vorbereitung von Entscheiden gelten, ist weitgehend unbestritten (Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege, Kommentar zu den §§ 38 - 72 VRPG, Zürich 1998, N. 8 zu § 50). Steht fest, dass sich das Verwaltungsgericht zulässigerweise auf die genannten kantonalen Ausstandsregeln berufen hat, ist zu prüfen, ob die Teilnahme des Planungskommissionspräsidenten und Gemeindeammanns an der Planung im Gebiet "Mühlegg" geeignet war, den Anschein von Befangenheit zu erwecken.