Citation: 1C_51/2014 E. 2.4

2.4. Das Bundesgericht hatte sich, soweit ersichtlich, erstmals 1978 in BGE 104 Ia 226 zum Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für die Durchführung einer Konsultativabstimmung zu äussern. Das Urteil betraf die Gemeinde Wädenswil, wo die Stimmbürger zweimal eine Kreditvorlage für die Erstellung eines Schiessplatzes verworfen hatten. Der Gemeinde drohte eine Ersatzvornahme durch die kantonalen oder eidgenössischen Behörden. Auf Intervention des Vorstehers des Eidgenössischen Militärdepartements fanden sich die Gemeindebehörden bereit, noch eine dritte Abstimmungsvorlage auszuarbeiten. Im Rahmen der Vorbereitungen beschlossen sie, vorgängig eine konsultative Volksabstimmung durchzuführen und die Stimmbürger zu fragen, welchen von drei Standorten sie bevorzugten. Am von den Stimmbürgern favorisierten Standort projektierte die Gemeindeexekutive daraufhin eine Schiessanlage und in der nachfolgenden ordentlichen Abstimmung wurde der nötige Kredit schliesslich genehmigt. Das Bundesgericht hielt fest, dass gewichtige Gründe dafür sprechen, nicht nur bei Abstimmungen, die zu einem rechtlich verbindlichen Ergebnis führen, sondern auch bei blossen Konsultativabstimmungen eine gesetzliche Grundlage zu fordern. Eine Konsultativabstimmung bindet die Behörden faktisch fast ebenso wie eine rechtlich verbindliche Volksbefragung, denn es erscheint politisch kaum denkbar, dass sich die Behörden über das Abstimmungsergebnis hinwegsetzen. Es entspricht sodann der Bedeutung des Abstimmungsverfahrens, in welchem die Gesamtbürgerschaft in öffentlicher Funktion als höchstes Organ der staatlichen Willensbildung in Anspruch genommen wird, dass dieses Verfahren nur nach Massgabe von Verfassung und Gesetz angeordnet werden kann und dass es in streng rechtlich geordneten Bahnen verläuft. Würden ausserhalb der rechtlichen Ordnung und ohne Beachtung der strikten Regeln des Abstimmungsverfahrens Konsultativabstimmungen unter den Stimmbürgern durchgeführt, so wäre nicht nur eine Beeinträchtigung der Aussagekraft derartiger Volksbefragungen zu erwarten, sondern es wären überdies nachteilige Auswirkungen auf die Autorität der ordentlichen Volksabstimmungen zu befürchten (a.a.O., E. 2c S. 233). Ein abschliessender und genereller Entscheid über das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage war in jenem Fall indessen nicht notwendig, da aussergewöhnliche Umstände vorlagen, welche die Anordnung einer Konsultativabstimmung auch ohne eine solche als zulässig erscheinen liessen (a.a.O., E. 2c S. 234). Die Gemeinde befand sich nach dem negativen Ausgang der beiden ersten Volksabstimmungen in einer ausgesprochenen Zwangslage, und es musste alles daran gesetzt werden, dass hinsichtlich der neu zu erstellenden Schiessanlage doch noch ein positiver Entscheid der Stimmbürger zustande kam. In Anbetracht dieser besonderen Umstände konnte nicht gesagt werden, die Behörden hätten durch die Anordnung einer Konsultativabstimmung die ihnen obliegende Verantwortung auf die Stimmbürger abschieben wollen, und es verhielt sich auch nicht so, dass die Volksbefragung geeignet war, die nachfolgende ordentliche Abstimmung in unzulässiger Weise zu beeinflussen. Andere, ebenso taugliche Mittel für die Verhinderung der drohenden Ersatzvornahme bestanden nicht. Die Befugnis des Gemeindeparlaments, die Durchführung einer Konsultativabstimmung anzuordnen, konnte in diesem Sonderfall aus der Zuständigkeit der kommunalen Behörden zur Vorbereitung der Abstimmungsvorlagen abgeleitet werden (a.a.O., E. 3 S. 234 ff. mit Hinweis).