Citation: 1P.339/2001 12.09.2001 E. 3

3.- Nach den unbestrittenen Ausführungen des Grossen Rates im angefochtenen Entscheid sieht das Berner Verfassungs- und Gesetzesrecht für Regierungsstatthalter weder Doppelmandate noch Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht ausdrücklich vor. Der Beschwerdeführer wirft ihm Willkür vor, weil er, sich über den klaren Gesetzeswortlaut hinwegsetzend, Erwin Walker eine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht zugestanden habe. a) Grundlage jeden staatlichen Handelns ist das Recht (Art. 5 Abs. 1 BV, Art. 66 Abs. 2 KV). Der Grosse Rat ist daher, wenn er - wie hier - in der Funktion als rechtsanwendende Behörde handelt, ohne weiteres an das Gesetz - hier Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR - gebunden. Er hält diese Regelung indessen für lückenhaft, weil sie keine Ausnahme von der Wohnsitzpflicht vorsehe, und sich für befugt, diese Lücke zu füllen. b) Für die Auslegung von öffentlichrechtlichen Gesetzesbestimmungen wie Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR gelten die allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung. Danach muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist. Der Balancegedanke des Prinzips der Gewaltenteilung bestimmt nicht allein die Gesetzesauslegung im herkömmlichen Sinn, sondern führt darüber hinaus zur Massgeblichkeit der bei der Auslegung gebräuchlichen Methoden auf den Bereich richterlicher Rechtsschöpfung, indem ein vordergründig klarer Wortlaut einer Norm entweder auf dem Analogieweg auf einen davon nicht erfassten Sachverhalt ausgedehnt oder umgekehrt auf einen solchen Sachverhalt durch teleologische Reduktion nicht angewandt wird. Die Auslegung des Gesetzes ist zwar nicht entscheidend historisch zu orientieren, im Grundsatz aber dennoch auf die Regelungsabsicht des Gesetzgebers und die damit erkennbar getroffenen Wertentscheidungen auszurichten, da sich die Zweckbezogenheit des rechtsstaatlichen Normverständnisses nicht aus sich selbst begründen lässt, sondern aus den Absichten des Gesetzgebers abzuleiten ist, die es mit Hilfe der herkömmlichen Auslegungselemente zu ermitteln gilt. Bei der teleologischen Reduktion handelt es sich nach zeitgemässem Methodenverständnis um einen zulässigen Akt richterlicher Rechtsschöpfung und nicht um einen unzulässigen Eingriff in die rechtspolitische Kompetenz des Gesetzgebers. Unstreitig weist zwar das Gesetzesbindungspostulat den Richter an, seine Rechtsschöpfung nach den Institutionen des Gesetzes auszurichten. Es schliesst aber für sich allein richterliche Entscheidungsspielräume nicht grundsätzlich aus, sondern markiert bloss deren gesetzliche Grenzen. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Rechtsnorm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis aus der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Bei der hier zur Diskussion stehenden Auslegung organisatorischer Normen kommt der historischen Betrachtungsweise indessen eine vorrangige Stellung zu, da der Inhalt des Organisationsrechts weit weniger der Änderung der gesellschaftlichen Vorstellungen unterworfen ist als derjenige materiellrechtlicher Normen (BGE 112 Ia 208 E. 2a; Häfelin/ Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl. , Zürich 2001, Rz. 127 ff., insbesondere 129). Eine echte Gesetzeslücke liegt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dann vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat, was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz weder nach seinem Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Inhalt eine Vorschrift entnommen werden kann. Von einer unechten oder rechtspolitischen Lücke ist demgegenüber die Rede, wenn dem Gesetz zwar eine Antwort, aber keine befriedigende, zu entnehmen ist, namentlich, wenn die vom klaren Wortlaut geforderte Subsumtion eines Sachverhalts in der Rechtsanwendung teleologisch als unhaltbar erscheint. Echte Lücken zu füllen, ist dem Richter aufgegeben, unechte zu korrigieren, ist ihm nach traditioneller Auffassung grundsätzlich verwehrt, es sei denn, die Berufung auf den als massgeblich erachteten Wortsinn der Norm stelle einen Rechtsmissbrauch dar. Zu beachten ist indessen, dass mit dem Lückenbegriff in seiner heutigen schillernden Bedeutungsvielfalt leicht die Grenze zwischen zulässiger richterlicher Rechtsfindung contra verba aber secundum rationem legis und grundsätzlich unzulässiger richterlicher Gesetzeskorrektur verwischt wird. In differenzierender Auslegung ist daher vorab zu prüfen, ob der Wortsinn der Norm nicht bereits einem restriktiven Rechtssinn zu weichen habe, sodann, ob nicht bloss eine teleologisch nicht unterstützte Redundanz des grammatikalischen Rechtssinns gegeben sei, die durch eine Reduktion contra verba legis eingeschränkt werden muss. Der Lückenbegriff taugt diesfalls erst, wenn die teleologische Reduktion des Wortsinns ergibt, dass die positive Ordnung einer Regelung entbehrt, mithin eine verdeckte - aber echte - Lücke aufweist, die im Prozess der richterlichen Rechtsschöpfung zu schliessen ist. Wo jedoch der zu weit gefasste Wortlaut durch zweckgerichtete Interpretation eine restriktive Deutung erfährt, liegt ebenso Gesetzesauslegung vor wie im Fall, wo aufgrund teleologischer Reduktion eine verdeckte Lücke festgestellt und korrigiert wird. In beiden Fällen gehört die so gewonnene Erkenntnis zum richterlichen Kompetenzbereich und stellt keine unzulässige berichtigende Rechtsschöpfung dar (grundlegend BGE 121 III 219 E. 1d/aa mit den dort zitierten Hinweisen auf die Rechtsprechung und dem Überblick auf die massgebende Literatur zur Auslegungsmethodik; 126 III 49 E. 2d mit Hinweis auf den neuesten Aufsatz von Riemer zur teleologischen Reduktion, in: recht 17/1999 S. 176 ff.). c) Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR regeln die Wohnsitzpflicht der Regierungsstatthalter, und zwar in dem Sinne, dass nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut die Regierungsstatthalter im Amtsbezirk Wohnsitz haben müssen. Die Regelung ist nach ihrem Wortlaut lückenlos. Die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter wurde beim Erlass des RstG 1995 - also vor bloss sechs Jahren - bewusst beibehalten. Eine Ausnahmemöglichkeit von der Wohnsitzpflicht wurde allein für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten eingeführt (Art. 101 Abs. 2 GOG). Wie der Grosse Rat im angefochtenen Entscheid selber ausführt, war man sich bei der Beratung des RstG "der Problematik der Wohnsitzpflicht in der heutigen Zeit durchaus bewusst", hielt aber "aufgrund der besonderen Stellung der Regierungsstatthalterin bzw. des Regierungsstatthalters im Amtsbezirk an der Wohnsitzpflicht fest, ohne dass eine Ausnahmemöglichkeit vorgesehen wurde". Anders als für Gerichtspräsidentinnen und -präsidenten, denen für die Übernahme von Doppelmandaten Ausnahmen von der Wohnsitzpflicht eingeräumt wurden, nahm man, wie der Grosse Rat an gleicher Stelle ausführt, in Kauf, dass in den acht kleinen Amtsbezirken in Zukunft nur noch Teilzeit-Regierungsstatthalterinnen und -statthalter amten würden. Damit entspricht der Wortlaut der Art. 2 Abs. 2 RstG und Art. 44 Abs. 2 GPR dem Wortsinn, wie ihn der Gesetzgeber diesen Bestimmungen verleihen wollte. d) Fragen kann sich nach dem oben in E. 3b Dargelegten unter diesen Umständen nur, ob die ausnahmslose Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter sachlich unhaltbar und schlicht nicht zu rechtfertigen ist, sodass eine zweckgerichtete Interpretation im Sinne der teleologischen Reduktion zum Ergebnis führt, dass - entgegen dem Wortlaut und dem Willen des historischen Gesetzgebers - die umstrittenen Bestimmungen in dem Sinne eine echte Lücke aufweisen, als sie keine Ausnahmeregelung vorsehen, obwohl eine solche unabdingbar ist. Dies ist jedoch offensichtlich nicht der Fall. Wie der Grosse Rat selber - und zu Recht - ausführt (oben E. 2c), ist die Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter aus den von ihm angeführten Gründen sachlich gerechtfertigt. Zwingende Gründe, Ausnahmen zuzulassen, sind nicht ersichtlich und werden vom Grossen Rat auch gar nicht vorgebracht. Er legt in keiner Weise dar, inwiefern es verfassungswidrig oder unverhältnismässig sein könnte, Erwin Walker zur Wohnsitznahme im Amtsbezirk Saanen zu verpflichten. Ihm ein Doppelmandat zu ermöglichen, stellt offensichtlich keinen triftigen Grund dar, darauf zu verzichten. Der Grosse Rat geht weiter davon aus, dass das bernische Recht keine Doppelmandate für Regierungsstatthalter vorsieht. Selbst wenn man mit ihm davon ausgehen wollte, dass insoweit eine echte Lücke vorläge und man auf dem Wege der Lückenfüllung Doppelmandate zulassen könnte, so wäre damit noch nicht dargetan, dass der Ausschluss des Doppelmandates für die Amtsbezirke Obersimmental und Saanen wegen der bestehenden Wohnsitzpflicht geradezu unhaltbar wäre. Es mangelt daher an einer wesentlichen Voraussetzung, um für Erwin Walker auf dem Wege einer Auslegung contra legem die umstrittene Ausnahme von der gesetzlichen Wohnsitzpflicht einzuführen. Dass ein starres Festhalten an der Wohnsitzpflicht bei den Verhältnissen in den Amtsbezirken Saanen und Obersimmental "nicht unbedingt erforderlich" ist, genügt hierfür eindeutig nicht. Um die seiner Auffassung nach bestehende Lücke zu füllen, hätte der Grosse Rat im Übrigen ohnehin eine abstrakte Regelung mit Kriterien für ein ausnahmsweises Abweichen von der Wohnsitzpflicht treffen müssen, wie dies voraussichtlich der Gesetzgeber getan hätte, wenn er sich des Problems bewusst gewesen wäre. Dies haben der Grosse Rat und Regierungsrat offensichtlich nicht getan. Vielmehr schuf der letztere erst im Hinblick auf die umstrittene Wahl überhaupt die Voraussetzungen für ein Doppelmandat, indem er die Pensen der Regierungsstatthalter von Obersimmental und Saanen auf 55 % bzw. 45 % reduzierte, um die Kandidatur von Erwin Walker zu ermöglichen. Ein solches auf einen Einzelfall bezogenes Vorgehen birgt die Gefahr willkürlicher Entscheide in sich. Der Grosse Rat war unter diesen Umständen nicht befugt, sich über die Wohnsitzpflicht im Amtsbezirk hinwegzusetzen und die streitige Wahl zu validieren. Wenn er die Lockerung der Wohnsitzpflicht für Regierungsstatthalter für politisch wünschbar hält, hat er den dafür vorgesehenen Weg der Gesetzesrevision zu beschreiten, wie er das wiederum selber im Zusammenhang mit der Prüfung der Verhältnismässigkeit anführt. e) Nicht stichhaltig ist der Einwand des Regierungsrates, der angefochtene Validierungsentscheid dürfe aus Achtung vor dem demokratisch zustandegekommenen Wahlergebnis nicht aufgehoben werden, da den Stimmberechtigten bei der Wahl klar gewesen sei, dass Erwin Walker im Falle eines Sieges in zwei Amtsbezirken amten werde. Er geht schon deswegen fehl, weil in einem demokratischen Rechtsstaat (Art. 1 Abs. 1 KV) jedermann und damit auch die Mehrheit der Stimmenden bei einer Wahl an das Gesetz gebunden und daher nicht befugt ist, sich über die geltenden gesetzlichen Voraussetzungen der Übernahme des Amtes durch den Gewählten hinwegzusetzen. Zudem bildete allein die Wahl eines neuen Regierungsstatthalters Gegenstand der Volksabstimmung und nicht die Änderung von kantonalen Gesetzesbestimmungen, für die die Stimmberechtigten im Amtsbezirk Saanen allein ja auch nicht zuständig wären. f) Zusammenfassend ergibt sich somit, dass der angefochtene Entscheid des Grossen Rates gegen die gesetzliche Wohnsitzpflicht verstösst, weil er die Wahl von Erwin Walker zum Regierungsstatthalter validierte, obwohl dieser keinen Wohnsitz im Amtsbezirk Saanen hat und auch nicht gewillt ist, ihn dahin zu verlegen. Damit hat er das passive Wahlrecht des Beschwerdeführers und auch das aktive und passive Stimmrecht der übrigen Stimmberechtigten verletzt. Die Rüge ist begründet.