Citation: 2A.227/2003 22.10.2003 E. 3

3.1 Nach Art. 170 Abs. 1 LwG können die gemäss dem Landwirtschaftsgesetz zu entrichtenden Beiträge gekürzt oder verweigert werden, wenn der Gesuchsteller dieses Gesetz, die Ausführungsbestimmungen oder die gestützt darauf erlassenen Verfügungen verletzt. Die Kürzung oder Verweigerung gilt mindestens für die Jahre, in denen der Gesuchsteller die Bestimmungen verletzt hat (Abs. 2; vgl. auch Art. 30 des Bundesgesetzes vom 5. Oktober 1990 über Finanzhilfen und Abgeltungen [Subventionsgesetz, SuG; SR 616.1]). Gemäss Art. 70 Abs. 1 lit. d der Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung, DZV; SR 910.13) kürzen oder verweigern die Kantone die Beiträge, wenn der Gesuchsteller die Bedingungen und Auflagen der Direktzahlungsverordnung nicht einhält (vgl. so schon Art. 35 aOeBV). 3.2 Der Beschwerdeführer rügt, das Finanzdepartement Aargau, Abteilung Landwirtschaft, habe auf seine Einsprache hin die Abrechnung Direktzahlungen vom 10. Dezember 1999 zu seinen Ungunsten geändert; dies widerspreche dem allgemeinen Rechtsgrundsatz des Verbotes einer reformatio in peius sowie Art. 62 Abs. 2 VwVG. 3.3 Das Verbot der reformatio in peius (Verschlechterungsverbot) besagt namentlich, dass die Beschwerdeinstanz das angefochtene Urteil nicht zu Ungunsten der beschwerdeführenden Partei abändern darf, es sei denn, die Gegenpartei habe ihrerseits Beschwerde ergriffen (BGE 129 III 417 E. 2.1.1). Als allgemeiner Rechtsgrundsatz gilt das Verbot der reformatio in peius freilich nur für gesetzlich vorgesehene Rechtsmittel mit Devolutiveffekt (Übergang der Entscheidkompetenz an eine Rechtsmittelinstanz; vgl. BGE 110 II 113 E. 3c). 3.4 Mit der Einsprache wird grundsätzlich nach dem Erlass einer Verfügung eine nochmalige Beurteilung des Streitgegenstandes durch die entscheidende Behörde verlangt. Dies vorwiegend in Bereichen der Massenverwaltung wie dem Fiskalrecht, wo aus Gründen der Prozessökonomie meist keine oder nur eine eingeschränkte vorgängige Anhörung erfolgt; diese wird durch das Einspracheverfahren ersetzt, in dem die Anhörung vollumfänglich nachzuholen ist (BGE 121 V 150 E. 5b). In diesem Sinne ist die Einsprache zwar ordentliches Rechtsmittel. Sie hat jedoch keine devolutive Wirkung und steht grundsätzlich nur zur Verfügung, wenn sie von der jeweiligen Spezialgesetzgebung ausdrücklich vorgesehen ist (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz 464 ff.; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Diss. Zürich 1998, S. 250; Dagobert Keiser, Die reformatio in peius in der Verwaltungsrechtspflege, Diss. Zürich 1978, S. 37; Peter Saladin, Das Verwaltungsverfahrensrecht des Bundes, Basel 1979, Ziff. 19.221; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, s. 33). Wird aber ein Einspracheverfahren durchgeführt, gilt mangels Devolutiveffekts das Verbot der reformatio in peius - wie erwähnt - nicht. Dies insbesondere im Bereich des Abgabe- und Subventionsrechts, wo an der Verwirklichung des objektiven Rechts ein erhebliches öffentliches Interesse besteht. Mangels einer gesetzlich vorgesehenen Einsprache sind deshalb Einwände gegen eine Verfügung, wenn sie als "Einsprache" bezeichnet und ausdrücklich an die verfügende Behörde gerichtet werden, lediglich als Begehren um wiederholtes Verschaffen des rechtlichen Gehörs (Berücksichtigung neuer oder nicht gebührend einbezogener Gesichtspunkte) zu betrachten. Geht die Verwaltung auf das Begehren ein, wird das Verfahren zum Erlass einer Verfügung erneut in Gang gesetzt; es wird in den Zustand zurückversetzt, in welchem es sich vor Erlass der angefochtenen Verfügung befunden hat. Verfahrensgegenstand ist nicht nur der gerügte Teil des mit der Verfügung gestalteten Rechtsverhältnisses, sondern dieses als Ganzes. Die nicht förmlich geregelte Einsprache ist einem Wiedererwägungsbegehren ähnlich, auf dessen Behandlung bei fehlender gesetzlicher Regelung im Allgemeinen ebenfalls kein Erledigungsanspruch besteht. Der Ausgang des Verfahrens ist nach der Wiederaufnahme völlig offen und die zu erlassende neue Verfügung, die die erste ersetzt, ist in gleicher Weise anfechtbar, wie es diese war (vgl. Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Bern 1997, N 1 f. zu Art. 55 VRPG/BE). 3.5 Das Aargauische Gesetz vom 11. November 1980 über die Erhaltung und Förderung der Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz; LwG/AG) sieht als Rechtsmittel gegen Verfügungen über die Ausrichtung von Direktzahlungen und Beiträgen an Landwirtschaftsbetriebe einzig die Beschwerde an die Landwirtschaftliche Rekurskommission vor (§ 41 Abs. 1 lit. e), welche als letzte kantonale Instanz entscheidet (Abs. 3). Für das Verfahren vor der Landwirtschaftlichen Rekurskommission sind die für das Verwaltungsgericht geltenden Vorschriften anwendbar, soweit keine anders lautende Regelung besteht (§ 40 Abs. 2 LwG/AG). Die Einsprache als Rechtsmittel ist im aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege vom 9. Juli 1968 (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRPG/AG) - im Gegensatz zur Beschwerde an Verwaltungsbehörden, bei welcher die reformatio in peius ausdrücklich zulässig ist, wenn die Voraussetzungen für einen Widerruf gegeben sind (vgl. § 38 ff., insb. § 43 Abs. 1 VRPG/AG) - nicht geregelt. Es fehlt auch an einer kantonalen Sonderregelung für das Verfahren bei der Anmeldung für Direktzahlungen. Der Beschwerdeführer vermag im Weiteren keine Bestimmung des kantonalen Verfahrensrechts anzuführen, die für das Verfahren zur Festsetzung der Direktzahlungen eine reformatio in peius vorsieht. 3.6 In Massenverfahren wie dem hier in Frage stehenden Verfahren zur Festsetzung der Direktzahlungen ist die Wahrscheinlichkeit relativ gross, dass bei der routinemässigen Erledigung der zahlreichen Gesuche, wo zudem auf die speziellen Gegebenheiten der einzelnen Betriebe (noch) nicht eingegangen werden kann, Irrtümer und Fehler in der Berechnung der Beiträge unterlaufen. Dass diese später durch die verfügende Behörde bei Entdecken eines Fehlers korrigiert werden, entspricht der Natur solcher Verfahren (vgl. Michael Merker, a.a.O., § 45 N 12). Solche Fehler können sich zu Gunsten oder zu Ungunsten des Gesuchstellers auswirken. An ihrer Richtigstellung besteht ein erhebliches öffentliches Interesse; die mit den Direktzahlungen angestrebten Zwecke würden gefährdet, wenn Fehler nicht berichtigt werden könnten. Dies spricht alles dafür, "Einsprachen" nach den oben erwähnten Grundsätzen zu behandeln. Das Finanzdepartement ist denn auch in diesem Sinne auf die Einsprache des Beschwerdeführers eingetreten und hat den Sachverhalt anhand seiner Einwände noch einmal umfassend geprüft und eine neue Verfügung getroffen (vgl. neue Abrechnung vom 4. Juli 2000: "Diese Abrechnung ersetzt diejenige vom 13.12.99"). Wenn es dabei das Schlechterstellungsverbot als unmassgeblich erachtet hat, hat es nach dem Ausgeführten nicht gegen die Verfassung verstossen. 3.7 Das Vorgehen des Finanzdepartements verletzt insbesondere auch nicht den Grundsatz von Treu und Glauben. Denn bereits auf der Abrechnung vom 13. Dezember 1999 hat das Finanzdepartement ausdrücklich darauf hingewiesen, dass allfällig zu Unrecht bezogene Beiträge zurückgefordert werden müssen, "selbst wenn sich die Auszahlung auf einen Berechnungsfehler oder falsche Datengrundlagen zurückführen lässt". Eine solche Rückforderung setzt voraus, dass bei Entdecken eines Fehlers eine Korrektur der Abrechnung - selbstverständlich auch zu Lasten des Gesuchstellers - erfolgt. Bis zu welchem Zeitpunkt eine Korrektur noch von Amtes wegen erfolgen darf, kann hier offen bleiben. Denn im vorliegenden Fall war es der Beschwerdeführer selber, der die zuständige Behörde durch seine "Einsprache" erneut mit seinem Beitragsgesuch befasst und die neue Verfügung veranlasst hat. In seinen "Erläuterungen/Hinweise zur Abrechnung Direktzahlungen 1999" vom 10. Dezember 1999 an die Landwirte hat das Finanzdepartement Aargau, Abteilung Landwirtschaft, diese im Übrigen ausdrücklich gebeten, die Abrechnungen genau zu prüfen. Sie wurden insbesondere auf ihre Pflicht aufmerksam gemacht, "auch dann Rückmeldung zu machen, wenn die Abrechnung fälschlicherweise zu Ihren Gunsten ausgefallen ist". Zudem wurden sie darauf hingewiesen, "Einwendungen" im Zusammenhang mit den Direktzahlungen könnten bei Erhalt der detaillierten Abrechnung vorgebracht werden. Im Weiteren hat das Finanzdepartement den Beschwerdeführer am 20. Januar 2000 orientiert, dass zur Überprüfung seiner Einsprache noch verschiedene Unterlagen benötigt würden. Auf Anfrage des Beschwerdeführers betreffend rechtliche Grundlagen für diese Ergänzung nannte ihm das Finanzdepartement am 27. Januar 2000 die entsprechenden Grundlagen und fügte an, man erwarte seine Unterlagen umgehend für die "gewünschte Neubeurteilung". Der Beschwerdeführer reichte schliesslich am 11. April 2000 verschiedene Unterlagen sowie Analysen über neue Bodenproben nach. Unter diesen Umständen konnte der Beschwerdeführer nach Treu und Glauben nicht davon ausgehen, dass die von ihm verlangte Überprüfung der ursprünglichen Verfügung ausschliesslich zu seinen Gunsten ausfallen konnte. Auf Grund der klaren Hinweise in den oben erwähnten Dokumenten und der behördlichen Aufforderung zur Ergänzung der Unterlagen musste er vielmehr damit rechnen, dass sein Gesuch unter Berücksichtigung der gesamten, inzwischen ergänzten Akten umfassend neu beurteilt wurde. 3.8 Eine Verletzung seines Anspruches auf Gewährung des rechtlichen Gehörs macht der Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang nicht geltend. Die Berufung auf Art. 62 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) hilft ihm nichts, da diese Bestimmung im Verfahren vor den kantonalen Behörden grundsätzlich nicht anwendbar war (vgl. Art. 1 und 3 VwVG). 3.9 Es kommt hinzu, dass wohl auch die Voraussetzungen für einen Widerruf gemäss § 26 VRPG/AG erfüllt gewesen wären. Danach können Verfügungen, die der Rechtslage oder den sachlichen Erfordernissen nicht entsprechen, durch die erlassende Behörde abgeändert oder aufgehoben werden, wenn wichtige öffentliche Interessen es erfordern. Die ursprüngliche Beitragsverfügung hat sich zunächst insoweit als fehlerhaft erwiesen, als die Toleranz von 10 Punkten nicht berücksichtigt worden war. Sodann war übersehen worden, dass ein Wiederholungsfall vorlag, in welchem die Sanktion zu verdoppeln war. Schliesslich wurde ein Rechnungsfehler (Zu- und Wegfuhr von Phosphor) entdeckt. Dass damit wichtige öffentliche Interessen betroffen waren, kann nicht in Abrede gestellt werden. 3.10 Endlich scheint die oben dargelegte Betrachtungsweise auch aus prozessökonomischen Gründen geboten. Es wäre wenig sinnvoll, im Einspracheverfahren die Schlechterstellung des Gesuchstellers zu verbieten, weil die Behörde ohnehin in vielen Fällen dazu verpflichtet wäre, umgehend ein Rückerstattungsverfahren einzuleiten, um die zu Unrecht gewährten Beiträge zurückzufordern (vgl. Art. 171 LwG und E. 3.1 hiervor).