Citation: 2P.178/2006 13.11.2006 E. 2

2.1 Instituée par la Constitution vaudoise du 14 avril 2003, la Cour constitutionnelle est une section du Tribunal cantonal qui est notamment chargée de contrôler, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur (art. 136 al. 1 et al. 2 lettre a Cst./VD). Ses attributions et la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d'elle sont définies par la loi sur la juridiction constitutionnelle (cf. art. premier LJC), qui explicite les actes soumis à son contrôle à l'art. 3 dans les termes suivants: "1 La Cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. 2 Peuvent faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions: a. les lois et les décrets du Grand Conseil; b. les règlements du Conseil d'Etat; c. les directives publiées d'un département ou d'un service. 3 [les actes communaux]." L'art. 4 LJC énonce une série d'actes soustraits au contrôle de la Cour (plans d'affectation communaux et cantonaux et actes assimilés) qui ne concernent pas la présente contestation. 2.2 Selon la Cour constitutionnelle, l'interprétation littérale de l'art. 3 LJC, confirmée par les travaux préparatoires relatifs à cette disposition, exclut de "son champ de contrôle" les normes réglementaires adoptées (et en principe non publiées) par des entités de droit public cantonal, et limite son contrôle aux actes adoptés (et publiés) émanant des autorités cantonales au sens étroit énumérées de manière exhaustive à l'alinéa 2 de la disposition en cause (Grand Conseil; Conseil d'Etat; départements ou services de l'Etat). Les juges constitutionnels en déduisent qu'ils ne sont a fortiori pas compétents pour examiner le règlement de maison litigieux établi par la FAREAS, attendu que cette fondation, pour chargée qu'elle soit d'accomplir des tâches publiques, non seulement n'est pas une autorité cantonale au sens étroit, mais encore n'est pas une entité de droit public cantonal, étant organisée selon les règles du droit privé (art. 80 ss CC). Pour l'essentiel, le recourant fait valoir que cette interprétation restrictive de l'art. 3 LJC est arbitraire et n'est pas conforme aux art. 29 Cst. et 13 CEDH, car elle le priverait de la seule voie de droit lui permettant de se plaindre de manière effective devant un tribunal des violations des droits fondamentaux qu'il allègue. Il soutient également que, "dans la mesure où elle exerce bien une tâche dévolue à l'autorité administrative dans un rapport hiérarchique aux départements", la FAREAS doit être considérée comme un service de l'Etat ou assimilée à un département au sens de l'art. 3 LJC, car elle ne dispose pratiquement d'aucune autonomie dans l'exercice de son mandat. 2.3 Constituée par l'Etat de Vaud le 25 avril 1994, la FAREAS est une fondation de droit privé qui a pour but de mettre en oeuvre, selon les directives du département compétent, la politique cantonale d'accueil des requérants d'asile attribués au Canton de Vaud par la Confédération. A l'origine, ses tâches lui ont été confiées par voie de délégation départementale, sur la base des art. 19 et 42a de la loi vaudoise du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (LPAS), aujourd'hui abrogée et remplacée à compter du 1er janvier 2006 par la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV). Les rapports entre l'Etat et la FAREAS sont en particulier réglés dans une convention du 24 mars 2000. Celle-ci prévoit notamment que la FAREAS exerce librement son mandat dans le respect des dispositions légales précisées dans son règlement de fonctionnement (art. 8 de la convention), que le Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) est chargé du contrôle de l'exécution des tâches qui lui sont déléguées et confiées, et que ce contrôle comprend notamment la vérification du respect des normes et directives fédérales et cantonales (art. 5 de la convention). Dans un arrêt du 15 juin 2005 (PS.2004.0230), le Tribunal administratif du canton de Vaud a constaté l'absence de base légale suffisante pour soumettre les requérants d'asile frappés d'une décision de non-entrée en matière à un régime spécial, comprenant notamment une aide dite d'urgence (correspondant au minimum garanti par l'art. 12 Cst.), moins généreuse que l'aide ordinaire accordée aux requérants d'asile et aux réfugiés conformément à l'art. 81 de la loi du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS 142.31). A la suite de cet arrêt, le Département vaudois de la santé et de l'action sociale (ci-après: le Département cantonal) a décidé, par acte du 9 septembre 2005, de déléguer à la FAREAS, avec effet rétroactif au 1er juillet 2005, la compétence d'octroyer l'aide sociale aux personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière. C'est dans ce cadre que le recourant a bénéficié des prestations de la FAREAS à partir du 24 août 2005 et qu'il a été placé dans le Centre et soumis au règlement de maison litigieux dès le 16 janvier de l'année suivante. A partir du 1er janvier 2008, il est prévu que les actifs et passifs de la FAREAS seront repris par un établissement autonome de droit public doté de la personnalité juridique (ci-après: l'Etablissement cantonal) dont les compétences, définies dans la loi vaudoise du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers (LARA), sont provisoirement attribuées à la FAREAS pour les années 2006 - à partir du 1er septembre - et 2007 (cf. art. 9 et 75 LARA); ces compétences comprennent notamment l'octroi de l'assistance aux demandeurs d'asile et aux mineurs non accompagnés ainsi que l'exécution des décisions du Département relatives à l'aide d'urgence aux personnes séjournant illégalement sur le territoire vaudois (art. 10 LARA). 2.4 Au vu de l'art. 8 précité de la convention passée entre l'Etat de Vaud et la FAREAS, on peut se demander si cette dernière dispose pour exercer le mandat qui lui a été confié par délégation du Département d'une autonomie aussi limitée que ne le soutient le recourant. Quoi qu'il en soit, à supposer même que tel soit le cas, cela ne permettrait de toute façon pas d'assimiler cette fondation de droit privé à une autorité cantonale dont les actes sont susceptibles d'être portés devant la Cour constitutionnelle au sens de l'art. 3 LJC. Par rapport au projet de loi sur la juridiction constitutionnelle proposé par le Conseil d'Etat (reproduit in Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud [ci-après: BGC], session septembre 2004, p. 3676 ss), l'art. 3 al. 2 de la loi finalement adoptée par les députés à 73 voix contre 68 (cf. BGC, op. cit., p. 4102) présente trois différences: premièrement, les actes pouvant faire l'objet d'un contrôle abstrait sont énumérés de manière exhaustive, les députés ayant à cette fin supprimé l'adverbe "notamment" qui précédait leur énumération dans le projet; deuxièmement, la précision a été ajoutée que seules les directives "publiées" d'un département ou d'un service peuvent faire l'objet d'un contrôle; troisièmement, la proposition du Conseil d'Etat (ad art. 3 al. 2 lettre d du projet) de faire contrôler "les dispositions réglementaires adoptées par des entités de droit public cantonal" a été purement et simplement écartée. Ces modifications, qui résultent d'une proposition de la majorité de la commission, ont été adoptées "principalement dans un souci de respect du principe de la sécurité du droit"; il fallait notamment empêcher que des actes jamais publiés, comme le sont notamment la plupart de ceux édictés par des entités de droit public cantonal, puissent être remis en cause devant la Cour constitutionnelle plusieurs années après leur adoption; les députés ont, à cet égard, jugé suffisante la possibilité de contrôle concret pouvant être demandé et exercé en tout temps dans le cadre d'une procédure d'opposition ou de recours (cf. BGC, op. cit., p. 3701/3702 [rapport de majorité], p. 3723/3724 et 3977/3978 [interventions du rapporteur de la majorité]). L'avis de la minorité de la commission n'a pas été suivi qui entendait, à l'instar du Conseil d'Etat (cf. BGC, exposé des motifs, op. cit., p. 3645 ss, spéc. p. 3650 ss), énumérer de manière non exhaustive les actes susceptibles d'être portés devant la Cour constitutionnelle et, en particulier, ne pas limiter ceux-ci aux seuls actes publiés, mais également inclure les dispositions réglementaires adoptées par des entités de droit public cantonal, comme la Banque cantonale vaudoise (BCV), le Centre hospitalier universitaire vaudois (CHUV), l'Ecole cantonale d'architecture (ECA) ou les syndicats d'améliorations foncières; l'idée était que le contrôle abstrait des normes devait être "au moins aussi large" au plan cantonal qu'il ne l'était à l'échelon fédéral par la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral, afin que le canton puisse "laver son linge sale en famille", conformément au voeu exprimé par la Constituante (cf. BGC, op. cit., p. 3715-3717 [rapport de minorité], p. 3724/3725 et 3978 [interventions du rapporteur de la minorité]). Dans ces conditions, les juges constitutionnels pouvaient sans arbitraire considérer que l'art. 3 LJC limite leur compétence, en matière de contrôle abstrait des normes, aux seuls actes (en principe publiés) qui ont été adoptés par les autorités cantonales au sens étroit énumérées de manière exhaustive à l'alinéa 2 de la disposition en cause, à l'exception des actes adoptés par des entités de droit public cantonal et, a fortiori, des actes adoptés par des fondations de droit privé, telle la FAREAS. Il ne s'agit nullement là, comme le prétend le recourant, d'une interprétation restrictive de l'art. 3 LJC, mais bien d'une interprétation qui correspond au texte de la loi et à la volonté du législateur. Du reste, il n'a pas échappé aux députés, lors des débats, que la solution retenue priverait la Cour constitutionnelle de la possibilité d'examiner les normes adoptées par le futur Etablissement cantonal (cf. BGC, op. cit., p. 3725 [intervention du rapporteur de la minorité]) appelé à reprendre les tâches de la FAREAS à partir du 1er janvier 2008. En résumé, l'arrêt attaqué fait de l'art. 3 LJC une interprétation qui échappe à l'arbitraire. Il reste à examiner si, dans son résultat, cette interprétation consacre une solution conforme à l'ordre constitutionnel.