Citation: 1A.140/2003 18.03.2004 E. 2

2. In dieser Zone gelten die Bestimmungen der Landwirtschaftszone. [...] § 56 PBG/LU weise das "übrige Gemeindegebiet" klar den Nichtbauzonen zu und dürfe nicht zu einer Bauzone uminterpretiert werden. Zudem werde auch der Verfassungsauftrag von Art. 75 BV verletzt, der eine klare Trennung zwischen Bauzone und Nichtbauzone verlange. 2.3 Das Bundesgericht befasste sich im Entscheid BGE 114 Ib 344 mit einer vergleichbaren Rechtsfrage. Damals sollte auf dem Herrenacker, einem Platz in der Altstadt der Stadt Schaffhausen, ein unterirdisches Parkhaus errichtet werden. Der Herrenacker war, wie alle anderen Verkehrsanlagen der Stadt, im Zonenplan der Stadt weiss gelassen worden. Für die Frage, ob der Herrenacker zur Bauzone gehöre oder eine nicht überbaubare Insel in der Bauzone bilde, stellte das Bundesgericht auf die kantonalen Vorschriften, die kommunalen Nutzungsbestimmungen und den Willen der für die Ortsplanung zuständigen Instanzen ab, soweit dieser sich aus dem Zonenplan selbst oder aus den Vorarbeiten ergebe. Es kam zum Ergebnis, dass für den Herrenacker keine nutzungsmässige Sonderregelung getroffen worden sei, die ihn von der Bauzone ausgeschlossen hätte; er sei deshalb gleich wie die anderen Erschliessungsflächen der Zone zuzurechnen, in der er liege, d.h. der Altstadtzone. Zwar sei einzuräumen, dass die Bauvorschriften dieser Zone nicht auf Bauten wie das damals umstrittene Parkhaus zugeschnitten seien und auch das kantonale Baugesetz keine Spezialbestimmungen für grössere unterirdische Anlagen enthalte. Dieser Mangel sei jedoch durch Änderung des kantonalen und kommunalen Rechts zu beheben und nicht durch Anwendung von Art. 24 RPG, dessen Zweck darin bestehe, das vom Siedlungsgebiet abzugrenzende Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst freizuhalten und für Ausnahmen eine einheitliche Regelung zu schaffen (BGE 114 Ib 344 E. 3b S. 349 f.; vgl. auch BGE 116 Ib 377 E. 2a S. 378 f.; zustimmend Pierre Tschannen, Kommentar RPG, N. 20 zu Art. 2). 2.4 Dieser Entscheid wurde in der Literatur kritisiert, weil er zu einer Verwischung zwischen Bau- und Nichtbauzone führe und kaum praktikabel sei (Peter Karlen, Neue Entwicklungen in der Nutzungsplanung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesgerichts, AJP 1997 S. 243 ff., insbes. S. 245). Art. 24 RPG sei in solchen Fällen zwar nicht als Hüter des Freihalteinteresses, wohl aber in seiner Auffangfunktion als Baubewilligungstatbestand anwendbar, um die Einhaltung der vom RPG zwingend vorgeschriebenen Entscheidfolge zu kontrollieren (Christoph Bandli, Bauen ausserhalb der Bauzonen, Diss. Bern 1989, S. 76 und Fn. 263). Peter Heer (Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, Diss. Zürich 1996, S. 65) vertritt die Auffassung, bei einer Lücke des Nutzungsplans dürfe weder eine ordentliche Baubewilligung noch eine Ausnahmebewilligung erteilt werden, sondern die Lücke müsse im Wege der Nutzungsplanung gefüllt werden. Er wirft dem Bundesgericht vor, in den zitierten Fällen selbst planerisch tätig geworden zu sein. 2.5 Im vorliegenden Fall geht es um ein Areal, das dem Bahnbetrieb dient und deshalb grundsätzlich der Eisenbahnhoheit des Bundes und nicht dem kommunalen und kantonalen Planungsrecht unterliegt (Art. 18 EBG; BGE 115 Ib 166 E. 3 und 4 S. 172 ff.). Dieser Tatsache trägt der Zonenplan der Gemeinde Emmen Rechnung, wenn er das Bahnareal weiss darstellt und es nicht selbst einer bestimmten Nutzung zuordnet. Die Nutzung dieses Grundstücks ist nicht unbestimmt; vielmehr ist es bereits durch eisenbahnrechtliche Plangenehmigung dem Eisenbahnverkehr gewidmet. Dann aber ist es nicht willkürlich, die Anwendbarkeit von § 56 PBG/LU im vorliegenden Fall zu verneinen. Der Verzicht auf eine eigene Planung dieses Gebiets durch die Gemeinde, die ohnehin nur für allfällige betriebsfremde Nutzungen des Bodens Wirkung entfalten könnte (BGE 115 Ib 166 E. 4 S. 174), folgt aus der Zuständigkeitsordnung des EBG und ist nicht als bewusster Ausschluss des Bahnhofareals aus der umgebenden Bauzone zu verstehen. Das Verwaltungsgericht hat deshalb für die Frage, ob das Areal als Bauzone oder Nichtbauzone zu betrachten sei, zu Recht nicht allein auf die Darstellung (weisse Fläche) im Zonenplan, sondern auf weitere Kriterien abgestellt, namentlich die bereits erfolgte Überbauung des Gebiets zu Zwecken des Bahnbetriebs, seine Lage inmitten von Bauzonen und seine Zuordnung zum Siedlungsgebiet im Richtplan. Es hat ferner geprüft, ob mit der Bewilligung einem beschränkten Mobilfunkantennenverbot der Gemeinde im Wege der Nutzungsplanung, insbesondere aus Gründen der Ästhetik, des Ortsbilds- oder Landschaftsschutzes zuvorgekommen werde, und hat dies verneint. Diese Erwägungen widersprechen weder den leitenden Prinzipien des Raumplanungsrechts, namentlich der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet, noch liegt ihnen eine willkürliche Auslegung und Anwendung kantonalen Planungsrechts zugrunde. Zumindest in der vorliegenden Konstellation besteht, wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgehalten hat, auch keine Gefahr der Nichteinhaltung der vom RPG vorgeschriebenen Entscheidfolge: Während bei einer Lücke in einem Nutzungsplan im allgemeinen ein Handlungsbedarf für die Nutzungsplanung besteht (Heer, a.a.O., S. 65), ist eine kommunale Planung des fraglichen Bahnareals erst möglich, wenn der Bahnbetrieb an dieser Stelle einmal aufgegeben werden sollte (BGE 115 Ib 166 E. 4 S. 174). Bis dahin erscheint es aber durchaus sinnvoll, Bahnareale, die im Siedlungsgebiet liegen, baulich zu nutzen, z.B. für die Erstellung von Mobilfunkanlagen; ein Interesse an der Freihaltung solcher Areale besteht nicht. 2.6 Im Folgenden ist deshalb mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen, dass es sich um ein Bauvorhaben innerhalb der Bauzone handelt, das keiner Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG bedarf.