Citation: 1P.39/2004 16.06.2004 E. 2

Regierungsrat und Kantonsrat vertreten die Auffassung, die umstrittene Ausgabenbremse sei ein "Instrument des Verfahrensrechtes des Parlamentes". Nach unbestrittener Praxis sei der Kantonsrat dafür zuständig, solche organisatorischen Vorschriften auf dem Verordnungsweg unter Vorbehalt des fakultativen Referendums zu erlassen. Höherrangiges Recht stünde der Ausgabenbremse nicht entgegen (Bericht und Vorlage des Regierungsrates an den Kantonsrat vom 11. Februar 2003 zur Änderung der Verordnung über den Finanzhaushalt, S. 6). Der Beschwerdeführer bestreitet, dass es sich bei der umstrittenen Ausgabenbremse um eine die interne Organisation des Kantonsrates betreffende Regelung handle und macht geltend, sie verschiebe die verfassungsmässige Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Regierung und hätte daher in einem dem obligatorischen Referendum unterliegenden Gesetz erlassen werden müssen. 2.1 Die Befugnisse von Kantonsrat (§§ 30 ff.) und Regierungsrat (§§ 46 ff.) sind von grundlegender Bedeutung für die staatliche Organisation und dementsprechend in der Kantonsverfassung geregelt. Es steht damit nicht im Belieben des Kantonsrates oder des Regierungsrates, die Kompetenzausscheidung zwischen dem Regierungsrat als Exekutive und dem Kantonsrat als Organ der Legislative abzuändern. Eine Änderung dieser verfassungsmässigen, vom Volk angenommenen Kompetenzausscheidung zwischen Legislative und Exekutive muss in der Verfassung - oder in Wahrung des Stimmrechts wenigstens in einem ebenfalls dem obligatorischen Referendum unterliegenden Gesetz - vom Volk vorgenommen werden. 2.2 Die umstrittene Ausgabenbremse sieht vor, dass der Kantonsrat Anträge des Regierungsrates nur mit einem qualifizierten Mehr dahingehend abändern kann, dass sie höhere Ausgaben oder tiefere Erträge zur Folge haben. In der parlamentarischen Debatte wurde diese Regelung als "parlamentarische Selbstbeschneidung" bezeichnet, die zwar demokratisch fragwürdig sei, aber als quasi notwendiges Übel zur Haushaltsanierung hingenommen werden müsse (Protokoll der ausserordentlichen Sitzung des Kantonsrates vom 26./27. November 2003, Eintretensdebatte S. 985 ff.). Es könnte allenfalls bloss von einer der parlamentarischen Selbstdisziplinierung dienenden Verfahrensregelung gesprochen werden, wenn der Kantonsrat bei der Regelung der Ausgabenbremse selber festlegen würde, welche seiner Beschlüsse nur mit einem wie auch immer ausgestalteten qualifizierten Mehr zustande kommen, beispielsweise weil sie Ausgaben oder Einnahmen-Ausfälle in einer bestimmten Höhe oder auch in Höhe eines bestimmten Prozentsatzes - etwa des Steueraufkommens - bewirken. Eine derartige Regelung, wie sie offenbar in den 90er Jahren im Kanton Schwyz galt, könnte als interne Verfahrensregelung des Kantonsrates betrachtet werden, die in einer Verordnung zu erlassen er nach den insoweit unbestrittenen Darstellungen beider Räte befugt ist. 2.3 Mit dem hier angefochtenen § 41 FHV legt indessen der Kantonsrat die Anwendung der Ausgabenbremse vollständig in die Hand des Regierungsrates und tritt diesem einen wesentlichen Teil seiner Entscheidungsbefugnis in der Haushaltführung ab. Der Regierungsrat bestimmt nach der getroffenen Regelung mit der Ausgestaltung seiner Anträge, wann die Ausgabenbremse greift. Bringt er beispielsweise in einem Bereich eine Vorlage mit hohen Ausgaben ins Parlament, findet die Ausgabenbremse trotzdem keine Anwendung, d.h. der Kantonsrat kann die Ausgaben mit einfachem Mehr beschliessen; möchte der Kantonsrat hingegen in einem anderen Bereich höhere Ausgaben bewilligen, kann er dies nur mit einer Mehrheit von 60% seiner Mitglieder tun, wenn der Regierungsrat diese nicht beantragt. Anderseits kann der Regierungsrat die Ausgabenbremse rigoros anwenden, indem er dem Kantonsrat rigide Sparvorlagen unterbreitet, die dort nicht mehrheitsfähig wären, aber deshalb Erfolgschancen haben, weil ihrer Ablehnung oder "Verwässerung" nach dem umstrittenen § 41 FHV 60% aller Mitglieder des Kantonsrates zustimmen müssen. Das Gleiche gilt für Vorlagen, die tiefere Erträge, etwa durch Steuersenkungen, bewirken sollen; auch solche bedürfen, wenn der Regierungsrat sie beantragt, nur der einfachen Mehrheit des Kantonsrates, selbst wenn sie sehr hoch ausfallen, während der Kantonsrat nur mit einer Mehrheit von 60% eine nach seiner Auffassung höhere Steuersenkung, als sie der Regierungsrat zu beantragen bereit ist, beschliessen kann. Der Handlungsspielraum des Kantonsrates bei der Haushaltführung wird, wie diese Beispiele erhellen, durch die Ausgabenbremse nach §41 FHV, die als Bezugspunkt dafür, ob sie greift oder nicht, auf die Anträge des Regierungsrates abstellt, sehr stark eingeschränkt. Von Verfassungs wegen hat der Regierungsrat als "oberste Vollziehungs- und Verwaltungsbehörde" (§ 46 Abs. 1 KV) allein das Recht, dem Kantonsrat Massnahmen zur Haushaltsanierung zu beantragen, über welche dieser als "oberste Finanzverwaltungsbehörde" (Vernehmlassung des Regierungs- und Kantonsrates vom 17. Februar 2004, E.2.1S. 2; § 40 lit. a - c KV) zu befinden hat. Mit der Ausgabenbremse, so, wie sie ausgestaltet ist, erhält der Regierungsrat hingegen mehr als ein blosses Antragsrecht; er kann in einem wesentlichen Teil anstelle der (einfachen) Parlamentsmehrheit die Spar- und Steuerpolitik des Kantons bestimmen. Er bestimmt, wann die Ausgabenbremse zur Anwendung gelangt und wann nicht, und er kann gegen den Willen der (einfachen) Parlamentsmehrheit eine harte Sparpolitik durchsetzen. Der Kantonsrat tritt mit der Ausgabenbremse einen wesentlichen Teil seiner ihm als oberster Finanzverwaltungsbehörde obliegenden Entscheidungsbefugnis und Verantwortung für den Staatshaushalt dem Regierungsrat ab. Der umstrittene § 41 FHV ändert damit die verfassungsmässige Kompetenzaufteilung zwischen Regierungsrat und Kantonsrat. Die Bestimmung hätte daher in einer der Volksabstimmung zu unterbreitenden Verfassungsänderung oder zumindest in einem wie die Verfassung dem obligatorischen Referendum unterstehenden Gesetz erlassen werden müssen. Indem der Kantonsrat die Änderung allein in einer dem fakultativen Referendum unterliegenden Kantonsratsverordnung beschloss, verletzte er das von Art. 34 BV geschützte Stimmrecht des Beschwerdeführers, die Stimmrechtsbeschwerde ist begründet.