Citation: 2A.83/2000 28.06.2000 E. 1

Preso atto di ciò, la Commissione federale delle banche ha dato il suo consenso ad un'eventuale ritrasmissione al citato Ministero delle informazioni ottenute dalla CONSOB per via rogatoriale dalla Svizzera, sempre che lo stesso le utilizzi per assolvere i compiti di sorveglianza che gli competono. b) Il ricorrente sostiene che su questo punto il giudizio querelato non rispetta le condizioni previste dall'art. 38 cpv. 2 lett. c LBVM. Contesta in particolare il fatto che al Ministero del tesoro spettino dei compiti di vigilanza in materia borsistica e quindi esso sia legittimato ad ottenere dalla CONSOB le informazioni che quest' ultima ha a sua volta ricevuto dal nostro Paese nell'ambito di un procedimento di assistenza amministrativa. Aggiunge che la CONSOB non dispone di alcun mezzo legale per potersi opporre alla possibile richiesta del citato Ministero di trasmettergli le informazioni ricevute dalla Commissione federale delle banche. Sostiene poi che la CONSOB ha un dovere generale di informazione verso il Governo e il Parlamento italiano. In conclusione non sarebbero date nel caso concreto le condizioni per poter ritenere sufficientemente tutelata la riservatezza dei dati forniti dall'autorità svizzera. Lamenta a questo proposito anche la violazione del principio di confidenzialità, sancito dall'art. 38 cpv. 2 lett. b LBVM. c) In materia di assistenza amministrativa, il principio appena menzionato tende a garantire un'adeguata protezione dei dati trasferiti all'autorità richiedente. Parimenti esso costituisce un particolare aspetto del principio di specialità, il quale verrebbe in pratica svuotato della sua sostanza, qualora le informazioni e i documenti trasmessi dalla Commissione federale delle banche fossero immediatamente e integralmente accessibili al pubblico o anche solo ai rappresentanti di altre autorità oltre a quella a cui è stata accordata assistenza (sentenza non pubblicata del Tribunale federale del 24 novembre 1999 in re E. consid. 3b). La tutela della confidenzialità delle informazioni trasmesse non è tuttavia assoluta, ma soggiace ad alcune deroghe. Le stesse sono regolate dall'art. 38 cpv. 2 lett. c LBVM (cfr. Hans-Peter Schaad, Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basilea 1999, ad art. 38 BEHG n. 93), giusta il quale l'autorità richiedente può trasmettere le informazioni ricevute per via rogatoriale dalla Svizzera ad altri organismi a loro volta attivi nel contesto della sorveglianza sui mercati finanziari oppure alle autorità penali, a patto comunque che in quest'ultima evenienza non vengano eluse le norme che disciplinano l'assistenza giudiziaria in tale materia. In ogni caso la legge obbliga la Commissione federale delle banche a non perdere il controllo delle informazioni rilasciate (cosiddetto principio della "lunga mano"; "Prinzip der langen Hand"; DTF 125 II 65 consid. 9). Tale autorità dispone in questo ambito di un ampio margine di apprezzamento. Può ad esempio decidere di dare immediatamente il proprio assenso alla ritrasmissione delle informazioni ad un secondo destinatario, qualora l'autorità estera richiedente abbia formulato una simile domanda già al momento dell'inoltro dell'istanza di assistenza. Ciò presuppone tuttavia che già al momento della presentazione della richiesta tutte le condizioni previste dalla legge per la ritrasmissione delle informazioni ad un secondo destinatario siano riunite. La Commissione federale delle banche può però anche riservarsi il diritto di fornire il proprio accordo soltanto in un secondo tempo. In questi casi essa può pretendere dall'autorità estera che questa le assicuri in modo esplicito di non trasmettere ad altri le informazioni ricevute, senza il suo preventivo consenso (DTF 125 II 65 consid. 9b/bb). Il Tribunale federale ha avuto modo di precisare che le garanzie fornite dall'autorità richiedente devono essere tali da assicurare l'effettivo rispetto del principio di specialità. A tale proposito è sufficiente che quest'ultima si sia impegnata a far uso di tutti i mezzi a sua disposizione per opporsi ad un'eventuale divulgazione intempestiva delle informazioni ottenute per via rogatoriale, sempre che sia effettivamente in grado, in virtù delle disposizioni di diritto interno, di garantire il rispetto di questo principio; in caso contrario la Commissione federale delle banche è tenuta a rifiutare la propria collaborazione (DTF 125 II 450 consid. 3b e c con riferimenti). Inoltre, va ancora detto che è esclusa la trasmissione di informazioni a terzi da parte di qualsiasi secondo destinatario delle medesime (DTF 126 II 126 consid. 6c/aa all'inizio con vari riferimenti dottrinali e giurisprudenziali). Ciò implica necessariamente che anche quest' ultimo debba a sua volta essere vincolato al segreto d'ufficio o al segreto professionale, alla stessa stregua del primo destinatario delle informazioni (in questo senso: Jean-Paul Chapuis, Quelques réfléxions à propos de l'entraide administrative internationale de la Loi fédérale sur les bourses et le commerce des valeurs mobilières, in: Problèmes actuels de droit économique, Mélanges en l'honneur du Professeur Charles-André Junod, Ginevra 1997, pag. 74-75 con riferimenti; Sansonetti, op. cit. , pag. 601 in fine; Amy, op. cit. , pag. 399-400 e in particolare nota n. 363; a questo proposito cfr. anche DTF 126 II 126 consid. 6c/aa in fine con rinvii). d) Per quanto attiene più specificatamente al caso concreto, la decisione della Commissione federale delle banche di autorizzare da subito la ritrasmissione al Ministero del tesoro delle informazioni fornite alla CONSOB, dev'essere esaminata tenendo innanzitutto conto del ruolo che quest'ultima autorità svolge nel campo della sorveglianza sui mercati finanziari italiani. aa) La Legge n. 216/1974 con cui è stata istituita la CONSOB non assegnava al Ministero del tesoro italiano delle particolari competenze in materia di vigilanza diretta sulle attività borsistiche e sul commercio di valori mobiliari. Questi aveva il compito di proporre al Presidente del Consiglio dei Ministri le indennità spettanti al Presidente e ai membri della CONSOB (art. 1 comma 4) e agli esperti, nonché di determinare il personale pubblico assegnato a questa unità amministrativa (art. 2 comma 2). Giusta l'art. 1 comma 8 della predetta legge, la CONSOB aveva il compito di trasmettere entro il 30 giugno di ogni anno al Ministero del tesoro un rapporto sull'attività svolta nel corso dell'anno precedente, nonché le notizie e i dati di volta in volta richiesti dal medesimo. Il Ministero del tesoro era poi tenuto a riferire entro il 30 settembre di ogni anno al Parlamento italiano in merito all'attività della CONSOB (art. 1 comma 9). Va inoltre rilevato che l' art. 1 comma 7 stabiliva che "i dati, le notizie e le informazioni acquisite dalla Commissione nell'esercizio delle sue attribuzioni sono tutelati dal segreto d'ufficio, anche nei riguardi delle pubbliche amministrazioni, ad eccezione del Ministro per il tesoro". Secondo una parte della dottrina svizzera, si tratterebbe di un'eccezione importante, valida anche allorquando la CONSOB acquisisce delle informazioni nell'ambito della cooperazione internazionale, salvo accordo in senso contrario. Parrebbe comunque che il Ministero del tesoro non abbia mai fatto uso di questa prerogativa, concepita - a quanto sembra - per fini di politica economica (Sansonetti, op. cit. , pag. 324 nota 152). bb) La Legge n. 281/1985, introdotta in sostituzione della citata Legge n. 216/1974, oltre che a ribadire le regole appena menzionate, prescriveva all'art. 1 comma 12 il principio secondo il quale il presidente della Commissione doveva tenere informato il Ministero del tesoro sugli atti e sugli eventi di maggior rilievo e quindi trasmettergli le notizie e i dati di volta in volta richiesti. Quest'ultimo era poi tenuto ad informare il Parlamento dei fatti di più importanti di cui aveva avuto notizia o comunicazione quando riteneva che gli stessi fossero rilevanti al fine del corretto funzionamento del mercato dei valori mobiliari. Restava poi invariato l'obbligo della CONSOB di trasmettere ogni anno, entro il 31 marzo, al Ministero del tesoro una relazione circa l'attività svolta, le questioni in corso, gli indirizzi e le linee programmatiche per il futuro (art. 1 comma 13). cc) Alcune norme relative alle competenze della CONSOB e del Ministero del tesoro in materia di regolamentazione e sorveglianza dei mercati finanziari si trovavano pure nella legge n. 157 del 17 maggio 1991 relativa all'uso di informazioni riservate nelle operazioni in valori mobiliari come pure nel decreto legislativo n. 415 del 23 luglio 1996 di recepimento della direttiva europea 93/22/CEE del 10 agosto 1993 relativa ai servizi di investimento del settore dei valori mobiliari e della direttiva europea 93/6/CEE del 15 marzo 1993 relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi. Entrambe queste regolamentazioni sono però state pressoché interamente abrogate in seguito all'entrata in vigore il 1° luglio 1998 del già menzionato Decreto Legislativo del 24 febbraio 1998, n. 58, relativo al testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria. Quest'atto normativo costituisce attualmente la principale base legale su cui si fonda il disciplinamento del settore dei mercati finanziari in Italia. Dal medesimo emerge in particolare che nel campo del commercio e dell' intermediazione di valori mobiliari e della disciplina dei mercati finanziari i compiti di sorveglianza sono essenzialmente esercitati dalla CONSOB e dalla Banca d'Italia. Al Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica spetta in sostanza, oltre che all'esercizio dell'alta vigilanza sulle due citate autorità, la funzione di pronunciare, con decreto motivato, le sanzioni amministrative proposte dalla CONSOB e dalla Banca d'Italia, secondo le loro rispettive competenze (cfr. art. 195 comma 1 e seg. D.Lgs. 58/1998). Il Ministero in parola fa in questo modo proprie le conclusioni a cui sono pervenute, sulla base della documentazione istruttoria raccolta, le due predette autorità. Malgrado ciò, quest'ultime sono tenute ad allegare alla loro proposta sanzionatoria le prove raccolte nel corso dell'inchiesta, essendo le medesime indispensabili all'autorità ministeriale per esercitare i compiti decisionali che le sono attribuiti in questo settore dalla legge. Il Ministero del tesoro può infatti in teoria discostarsi da quanto suggerito dalla CONSOB (o dalla Banca d' Italia), adducendo però i motivi che l'hanno portata ad una diversa valutazione delle risultanze istruttorie sottopostele dall'autorità proponente (per tutto quanto appena esposto cfr. Marcello Condemi, in: Carla Rabitti Bedogni [a cura di], op. cit. , ad art. 195, n. 2.2., pag. 1071-1072 con numerosi rinvii giurisprudenziali e dottrinali). La CONSOB resta comunque la sola autorità competente a pronunciare le misure previste dalla legge in caso di violazione delle norme che regolano l'attività dei promotori finanziari (art. 196 D.Lgs. 58/1998). Visto quanto precede, si deve considerare che il Ministero del tesoro, in favore del quale la Commissione federale delle banche ha autorizzato la ritrasmissione delle informazioni che intende fornire alla CONSOB, è un organismo che esercita funzioni di vigilanza dettate dall' interesse pubblico, ai sensi dell'art. 38 cpv. 2 lett. c LBVM. Rispetto al caso trattato nella decisione pubblicata in DTF 125 II 450 e seg. relativa all'assistenza amministrativa a favore della Germania - dove era stata sostanzialmente ammessa la ritrasmissione di informazioni da parte del Bundesaufsichtsamt für den Wertpapierhandel tedesco alla Handelsüberwachungsstelle der Frankfurter Wertpapierbörse - la fattispecie in esame si distingue però per il fatto che il secondo destinatario delle informazioni è un'autorità politica di vertice, facente parte del Governo italiano. Ora, questa circostanza pone alcuni problemi in relazione alla tutela della riservatezza dei dati trasmessi. In effetti, se da un lato allo stato attuale delle cose non vi sono elementi per dubitare del fatto che il Ministero in parola utilizzerà le informazioni ottenute unicamente per (eventualmente) pronunciare le misure amministrative di sua competenza, dall'altro va in ogni caso rilevato che non risulta del tutto chiaro sino a che punto questo organismo governativo potrà garantire un'effettiva ed adeguata protezione della loro confidenzialità. In particolare vi è la questione di sapere se il Ministero del tesoro non sia tenuto, in base alla legislazione interna, a mettere a disposizione degli altri ministeri, di altre autorità amministrative o dello stesso Parlamento italiano le informazioni ottenute dalla CONSOB nell'ambito di una procedura sanzionatoria ai sensi dell'art. 195 D.Lgs. 58/1998, con il rischio che le stesse vengano poi impiegate per dei fini diversi da quelli a cui erano inizialmente destinate. È vero che i provvedimenti amministrativi che detto Ministero è chiamato a pronunciare su proposta della CONSOB concernono per lo più gli intermediari finanziari, gli organi di società e gli altri soggetti sottoposti alla sorveglianza diretta di quest'ultima e che quindi un coinvolgimento a questo livello di investitori privati - come è il ricorrente - appare difficilmente ipotizzabile: ciò non basta comunque ancora ad escludere che determinate informazioni riservate relative a quest'ultima categoria di persone potrebbero essere consultate ed utilizzate da terzi per scopi che non coincidono con l'oggetto della richiesta di assistenza. Ora, non risulta dagli atti che la CONSOB abbia fornito particolari ragguagli o assicurazioni alla Commissione federale delle banche in merito alla facoltà per il citato Ministero di convenientemente proteggere la riservatezza delle informazioni che gli saranno trasmesse, né tantomeno emerge dalle tavole processuali che quest'ultima si sia posta tale problema. Allo stato attuale delle cose, la decisione di accordare alla CONSOB il permesso di ritrasmettere al Ministero del tesoro i dati ottenuti per via rogatoriale dalla Svizzera non può dunque essere confermata, non essendo possibile a codesta Corte verificare sino a che punto il citato Ministero sia in grado di garantire che i medesimi non saranno messi a disposizione di terzi e utilizzati per degli scopi che nulla hanno a che vedere con la sorveglianza dei mercati borsistici. Spetterà alla Commissione federale delle banche interpellare su tale punto la CONSOB per farsi fornire tutte le delucidazioni e le assicurazioni del caso. e) A questo punto si pone pure il problema di sapere se la decisione di concedere alla CONSOB assistenza amministrativa debba comunque essere confermata, con il divieto di ritrasmettere - almeno per il momento - al Ministero del tesoro le informazioni ricevute. In proposito va detto che non è del tutto chiaro sino a che punto una simile condizione potrebbe essere rispettata dalla CONSOB. È vero che in base all'art. 4 comma 4 del D.Lgs. 58/1998, quest'ultima non può trasmettere ad altre autorità italiane o a terzi le informazioni acquisite nell'ambito della cooperazione internazionale, senza avere prima ottenuto il consenso dell'organismo che le ha fornite; è però altrettanto vero che non è per nulla assodato che questo principio sia valido anche nei confronti del Ministero del tesoro, al quale, in base alla legge, la CONSOB non può opporre il segreto d'ufficio che copre di regola le notizie, le informazioni e i dati in suo possesso (cfr. art. 4 comma 10 D.Lgs. 58/1998). Anzi, in base al tenore della lettera inviata il 9 marzo 1999 dal Presidente della CONSOB alla Commissione federale delle banche, sembra che la limitazione sancita dall'art. 4 comma 4 D.Lgs. 58/1998 non sia opponibile al Ministero del tesoro, ma si riferisca alle rimanenti autorità italiane, tra cui - e non solo - quelle contemplate dall'art. 4 comma 1 del D.Lgs. 58/1998, vale a dire la Banca d'Italia, la Commissione di vigilanza sui fondi pensione, l'Istituto per la vigilanza delle assicurazioni private (ISVAP) e l'Ufficio italiano dei cambi. In ogni caso l'ampio margine di incertezza esistente attorno a questo importante aspetto della vertenza non consente al Tribunale federale di condividere la decisione resa dalla Commissione federale delle banche di trasmettere alla CONSOB le informazioni richieste, fintanto che quest' ultima non avrà fornito alle autorità svizzere ulteriori chiarimenti anche in merito a questo specifico punto.