Citation: 1P.454/2006 22.05.2007 E. 4

Il reste à savoir si, privée d'objet pour ce qui concerne les versements opérés en 2005, l'initiative demeure néanmoins réalisable. 4.1 Selon l'art. 66 al. 2 Cst./GE, le Grand Conseil déclare partiellement nulle l'initiative dont une partie est manifestement non conforme au droit si la ou les parties qui subsistent sont en elles-mêmes valides; à défaut, il déclare l'initiative nulle. Cette disposition, introduite lors de la révision constitutionnelle du 27 mars 1993, est une application du principe selon lequel une initiative doit être interprétée dans le sens le plus favorable aux initiants, selon l'adage "in dubio pro populo" (arrêt 1P.451/2006 du 28 février 2007 consid. 2.2). Elle apparaît également comme une concrétisation, en matière de droit populaire, du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) qui veut que l'intervention étatique porte l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens, et que les décisions d'invalidation soient autant que possible limitées, en retenant la solution la plus favorable aux initiants (ATF 132 I 282 consid. 3.1 p. 286 et les arrêts cités; 129 I 381 consid. 4a p. 388). Ainsi, lorsque seule une partie de l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent et qu'elle puisse encore correspondre à la volonté des initiants (ATF 130 I 185 consid. 5 p. 202; 125 I 227 consid. 4a et b p. 231 et la jurisprudence citée). L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 128 I 190 consid. 6 p. 203; 125 I 227 consid. 4 p. 231; 124 I 107 consid. 5b p. 117; 121 I 334 consid. 2a p. 338 et la jurisprudence citée). Tel qu'il est rédigé, l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne confère pas sur ce point une simple faculté au Grand Conseil, mais une véritable obligation. L'invalidation partielle a ainsi fréquemment été décidée par l'autorité cantonale, qu'il s'agisse de sanctionner une violation de la règle de l'unité de la matière (ATF 132 I 282: initiative "Energie-Eau: notre affaire!"; 130 I 185: initiative "Pour la sauvegarde et le renforcement des droits des locataires et des habitant-e-s de quartiers"; 129 I 381: initiative "Pour une caisse d'assurance maladie publique à but social et la défense du service public"), la non conformité partielle au droit supérieur (ATF 128 I 190, initiative "pour un projet de stade raisonnable"; 125 I 227, initiative "Genève, République de Paix"; arrêt 1P.238/2000 du 26 janvier 2001 publié in SJ 2001 I p. 237 concernant l'initiative "Pour le libre choix du moyen de transport") ou l'inexécutabilité d'une partie d'une initiative (ATF 128 I 190). 4.2 En l'espèce, il est vrai que l'invalidation des dispositions transitoires, de l'aveu même des recourants, vide l'initiative d'une part importante de son contenu. En effet, le titre de l'initiative mentionne uniquement "l'or de la Banque nationale". En outre, selon l'exposé des motifs, l'initiative visait en premier lieu le produit de la vente de l'or de la BNS "qui sera prochainement distribué aux cantons". Le montant de 550 millions de francs, présenté comme une "aubaine inattendue", est expressément mentionné, et l'initiative permettrait ainsi la construction d'environ 3000 logements bon marché. Si elle est motivée en premier lieu par l'existence de ce versement ponctuel, l'initiative ne s'y limite toutefois pas: le titre même de la disposition constitutionnelle porte non seulement sur l'or mais plus généralement sur les "ressources financières provenant de la BNS". L'art. 160 F Cst./GE vise en effet le tiers de "tout actif libre de la BNS" provenant "notamment" de la vente de l'or excédentaire versé au canton de Genève. Comme l'admet le Grand Conseil, il n'est pas exclu que de nouvelles ventes de l'or excédentaire aient lieu dans l'avenir (cf. notamment la motion du 7 février 2007 de la Commission de gestion du Conseil national tendant à confier au Parlement la décision relative aux modalités de répartition d'un tel bénéfice, adoptée par le Conseil national le 12 mars 2007). Les sommes en jeu, de même que la part allouée aux cantons pourraient certes être sensiblement moindres qu'en 2005, mais cela ne prive pas un canton de décider par avance de leur affectation. L'initiative porte également sur l'utilisation, au profit du logement social, de 50% des dividendes annuels versés aux cantons par la BNS, conformément à l'art. 31 al. 3 de la loi fédérale sur la Banque Nationale (LBN, RS 951.11). Ce revenu annuel (soit, pour le canton de Genève, 72 millions de fr. pour l'année 2005) revêt une importance non négligeable dans la perspective du but poursuivi par l'initiative, puisqu'il n'est pas limité dans le temps et que son affectation doit être maintenue "aussi longtemps que le parc immobilier à loyers modérés à caractère pérenne n'atteint pas 25% du parc immobilier locatif genevois, mais au minimum 50'000 logements". Selon le rapport du Conseil d'Etat, ce revenu annuel devrait subir une diminution conséquente pour les années à venir, notamment en raison de la liquidation intervenue en 2005. Toutefois, selon l'annexe à l'ordonnance sur la répartition des parts des cantons au bénéfice porté au bilan de la BNS (modèle de calcul; RS 951.181), la part revenant au canton de Genève, calculée selon la population résidante moyenne et la capacité financière du canton, est d'environ 67 millions de fr. Il ne s'agit en tout cas pas de sommes négligeables. 4.3 Amputée de ses dispositions transitoires, l'initiative conserve donc un objet, certes limité, mais qui peut encore être considéré comme correspondant au but principal poursuivi par des initiants, tel qu'il pouvait objectivement être compris par les signataires (cf. ATF 130 I 185 consid. 5.2 p. 203). La question de savoir si l'affectation de montants réduits est propre à la réalisation du but poursuivi par l'initiative ne relève pas de la validité de l'initiative, mais de son opportunité. Le cas échéant, le message à l'attention des citoyens devra expliquer clairement l'objet de l'initiative, ainsi redéfini, afin que le corps électoral puisse s'exprimer en parfaite connaissance de cause (cf. ATF 105 Ia 362 consid. 9 p. 368). L'invalidation totale de l'initiative par le Grand Conseil genevois apparaît par conséquent comme disproportionnée; elle viole l'obligation, faite au parlement genevois à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, de soumettre au peuple la partie restante de l'initiative qui est en elle-même valide, tout en conservant un sens correspondant à la démarche des initiants.