Citation: BGE 129 I 392 E. 3.3

Die von der Initiative geforderte Vorrangstellung der Schweizerinnen und Schweizer kann von vornherein nur im Rahmen kommunaler Zuständigkeiten Wirkung entfalten. Damit fällt der ganze Bereich des Ausländerrechts (Ein- und Ausreise, Aufenthalt und Niederlassung sowie Asyl) ausser Betracht. Gemäss Art. 121 Abs. 1 BV ist die Gesetzgebung über die Ein- und Ausreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Ausländerinnen BGE 129 I 392 S. 400 und Ausländern sowie über die Gewährung von Asyl Sache des Bundes. Die Gesetzgebungsbefugnis des Bundes ist insoweit umfassend (ULRICH CAVELTI, in: Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2002, N. 4 zu Art. 121 BV). Der Bund hat davon einen weiten Gebrauch gemacht, so dass kein Raum mehr bleibt für kantonale Regelungen (JEAN-FRANÇOIS AUBERT/PASCAL MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich 2003, N. 11 zu Art. 121 BV). Die Kantone haben im Wesentlichen lediglich Vollzugsaufgaben (PETER UEBERSAX, Einreise und Anwesenheit, in: Uebersax/Münch/Geiser/Arnold [Hrsg.], Ausländerrecht, Basel 2002, S. 134 N. 5.1). Die kantonale Fremdenpolizeibehörde, im Kanton Zürich das Migrationsamt, entscheidet im Rahmen der gesetzlichen Kriterien nach freiem Ermessen über Erteilung und Fortbestand der Aufenthalts- und Niederlassungsbewilligungen (Art. 15 ANAG [SR 142.20]; Art. 8 Abs. 1 und 2 ANAV [SR 142.201]). Die Gemeinden sind nicht befugt, die Zahl der Ausländer zu begrenzen. Die Beschwerdeführer 1-6 anerkennen das. Die Initiative kann somit nicht dahin ausgelegt werden, dass die Gemeindebehörden den Anteil der Ausländer in Zürich zu beschränken hätten. Wie dargelegt (E. 3.2.3), gestattet die Verfassung eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausländern, soweit dafür sachliche Gründe bestehen. Dies ist insbesondere der Fall bei den politischen Rechten und dem Zugang zu gewissen öffentlichen Ämtern. Soweit hier das kommunale Recht an das Bürgerrecht anknüpft, ist nicht ersichtlich, inwiefern der Initiative normative Bedeutung zukommen könnte; denn in all diesen Fällen sind Ausländerinnen und Ausländer ausgeschlossen und die Frage des Vorrangs der Schweizerinnen und Schweizer stellt sich nicht. Satz 2 der Initiative zielt auf Sachbereiche, in denen eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausländern ausgeschlossen ist. Sie bezweckt eine Bevorzugung der Schweizerinnen und Schweizer gegenüber Ausländerinnen und Ausländern in vom Gebot der Rechtsgleichheit beherrschten Bereichen. Vernünftigerweise kann der Bestimmung kein anderer Sinn beigemessen werden. Eine Deutung des Textes als Kompetenznorm für Massnahmen zur Förderung einheimischer Kulturangebote in der Stadt Zürich etwa würde die Schranken sprengen, die durch die Interpretationsgrundsätze gesetzt sind. Hätten die Initianten eine solche Kompetenznorm schaffen wollen, hätten sie dies hinreichend deutlich zum Ausdruck bringen und den Text der Initiative anders und wesentlich BGE 129 I 392 S. 401 enger fassen müssen. Der vorliegende Text der Initiative lässt sich ebenso wenig auf eine blosse Programmaussage reduzieren, welche einerseits als Gegenposition zum Leitbild des Stadtrates, das auf dem Konzept der so genannten "multikulturellen Gesellschaft" beruhen soll, zu verstehen und anderseits bei der Rechtsetzung zu beachten wäre, soweit eine unterschiedliche Behandlung von Schweizern und Ausländern - wie z.B. im Bereich der politischen Rechte - zulässig ist. Die Initiative kann nur so verstanden werden, dass sie auch ohne sachliche Gründe, die eine Ungleichbehandlung erlauben würden, die Schweizer gegenüber den Ausländern bevorzugen und damit die Letzteren gegenüber den Ersteren benachteiligen will, damit Zürich - gemäss dem Ziel der Initiative - eine schweizerisch geprägte Stadt bleibe. Das verstösst gegen das Gebot der rechtsgleichen Behandlung und gegen das Diskriminierungsverbot der Bundesverfassung (Art. 8 Abs. 1 und 2). Zwischen dem Sinn und Zweck der Initiative und diesen Geboten des übergeordneten Rechts besteht ein unauflösbarer Widerspruch. Sie verlangt letztlich Rechtsungleichheit im Rahmen der Rechtsgleichheit, was sich gegenseitig ausschliesst. Daran vermag der Vorbehalt "im Rahmen des übergeordneten Rechts" nichts zu ändern. Dass ein allgemeiner Vorbehalt zugunsten des Bundesrechts für sich allein nicht genügt, um die Übereinstimmung einer Initiative mit dem höherrangigen Recht zu gewährleisten, hat das Bundesgericht bereits entschieden (BGE 125 I 227 E. 4; BGE 117 Ia 147 E. 6b S. 156 f.). Wäre es anders, könnte jede noch so klar bundesrechtswidrige Initiative mit einer entsprechenden Klausel vor der Ungültigerklärung bewahrt werden und die Stimmberechtigten würden aufgerufen, sich zu einer Initiative zu äussern, deren Ziel gar nicht verwirklicht werden kann, was mit der Garantie der politischen Rechte unvereinbar ist (vgl. ALFRED KÖLZ, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 S. 46).