Citation: 2C_845/2008 18.06.2009 E. 2

2.1 Nach Art. 36a (Marginale "Aufhebung der Milchkontingentierung") Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) blieben die Art. 30-36 LwG, d.h. die Bestimmungen über die Milchkontingentierung, bis am 30. April 2009 anwendbar. Der Bundesrat konnte jedoch Produzenten, die Mitglied einer Organisation nach Art. 8 LwG oder zusammen mit einem bedeutenden regionalen Milchverwerter in einer Organisation zusammengeschlossen waren, bereits frühestens auf den 1. Mai 2006 von der Milchkontingentierung ausnehmen, wenn die Organisation: a) eine Mengenregelung auf Stufe der Milchproduktion beschlossen hatte; b) Sanktionen für den Fall festgelegt hatte, dass die individuell vereinbarten Mengen überschritten wurden; und c) Gewähr dafür bestand, dass das Wachstum der produzierten Milchmenge nicht grösser war als jenes des Mengenbedarfs der hergestellten Produkte. Von dieser Ermächtigung hat der Bundesrat gestützt auf Art. 177 LwG Gebrauch gemacht und in der Verordnung vom 10. November 2004 über den Ausstieg aus der Milchkontingentierung (VAMK, SR 916.350.4) die Einzelheiten geregelt. Neben der Basismenge (Art. 6 VAMK) kann die Organisation mit Zustimmung des Bundesamtes für Landwirtschaft eine zusätzliche Milchmenge (Mehrmenge) vermarkten; die Zustimmung wird für ein Milchjahr erteilt, wenn der entsprechende Bedarf ausgewiesen wird (Art. 12 VAMK). Verstösse gegen die Bestimmungen der Verordnung werden mit Verwaltungsmassnahmen geahndet (Art. 21 Abs. 2 VAMK). 2.2 In Anwendung von Art. 12 VAMK hat das Bundesamt für Landwirtschaft der Beschwerdeführerin - eine Produzenten-Milchverwerter-Organisation im Sinne von Art. 5 VAMK - am 18. September 2006 für das Milchjahr 2006/07 eine Mehrmenge von 8 Mio. kg Milch bewilligt; dies mit dem Hinweis, dass die bewilligte Mehrmenge als aufgehoben gelte, wenn die dafür gestellten Bedingungen nicht oder nur teilweise eingehalten würden. Die Verfügung steht damit in unmittelbarem Zusammenhang mit der Milchkontingentierung. 2.3 Mit der Verfügung vom 8. August 2007 hob das Bundesamt für Landwirtschaft wegen Missachtung der mit der Bewilligung verbundenen Bedingungen - gestützt auf Art. 169 LwG ("Allgemeine Verwaltungsmassnahmen") - die Bewilligung der Mehrmenge für das Milchjahr 2006/07 auf und auferlegte der Beschwerdeführerin (neben dem Ausschluss von der Mehrmengengesuchsberechtigung für zwei Milchjahre) eine "Ordnungsbusse" von Fr. 575'000.-- (Art. 169 lit. h LwG in der bis zum 1. Januar 2008 gültigen Fassung; AS 2003 4230); nach dieser Bestimmung (heute im Wesentlichen entsprechend Art. 169 Abs. 2 LwG, wobei nun nur noch von "Betrag" die Rede ist und nicht mehr von Ordnungsbusse) konnte als Verwaltungsmassnahme eine Ordnungsbusse bis zu einem Betrag verfügt werden, der höchstens dem Erlös der zu Unrecht vermarkteten Produkte oder der zu Unrecht bezogenen Beträge oder der falsch gemeldeten Berechnungsgrundlagen entsprach. Das Bundesamt legte der Ordnungsbusse einen Ansatz von 10 Rappen pro Kilogramm unrechtmässig vermarkteter Milch zu Grunde. Ein Widerruf der bewilligten Mehrmenge wegen Nichteinhaltung der mit der Bewilligung verbundenen Auflagen ist ebenfalls eine Massnahme im Zusammenhang mit der Milchkontingentierung. Zu prüfen ist hingegen, ob es sich bei der im selben Zusammenhang verfügten Verwaltungsmassnahme der "Ordnungsbusse" ebenfalls um eine Verfügung betreffend die Milchkontingentierung im Sinne von Art. 83 lit. s BGG handelt. 2.4 In der Lehre wird die Auffassung vertreten, dass der Ausschlussgrund von Art. 83 lit. s Ziff. 1 BGG die gestützt auf die Art. 30 ff. LwG ergangenen Entscheide erfasst (Hansjörg Seiler und andere, Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2007, N. 100 zu Art. 83 BGG) bzw. sämtliche Entscheide, welche die Milchkontingentierung betreffen, einschliesslich derjenigen im Zusammenhang mit dem Ausstieg aus der Milchkontingentierung (Thomas Häberli, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2008, N. 290 zu Art. 83 BGG; Alain Wurzburger, in: Commentaire de la LTF [Loi sur le Tribunal fédéral], 2009, N. 154 zu Art. 83 BGG: ".... vise toutes les décisions prises selon les art. 30 à 36b Lagr ..."). Nicht von der Ausnahmebestimmung erfasst werden somit im Bereich der Milchwirtschaft lediglich noch die Instrumente zur Stützung des Milchmarktes (Art. 38-42 LwG; vgl. Thomas Häberli, a.a.O., N. 291; Alain Wurzburger, a.a.O.). Die finanzielle Sanktion, die bei unrechtmässig vermarkteter Milch auszusprechen ist, muss das Verhältnismässigkeitsprinzip wahren. Sie hat deshalb die Art und Schwere des Verstosses mit zu berücksichtigen. Ihre Überprüfung setzt somit die Anwendung von Bestimmungen voraus, die von Art. 83 lit. s BGG erfasst werden. Aus diesem Grund rechtfertigt es sich, den Beschwerdeausschluss auch auf die verfügte "Ordnungsbusse" zu erstrecken. Diese weite Auslegung des Ausschlussgrundes von Art. 83 lit. s BGG rechtfertigt sich dadurch, dass es bei der Milchkontingentierung um komplexe politische und fachtechnische Sachverhalte geht (vgl. dazu Yves Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, 2008, Rz. 2910; Matthias Suter, Der neue Rechtsschutz in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vor dem Bundesgericht, Diss. St. Gallen, 2007, S. 189); sie findet ihre Stütze ausserdem in der Entwicklung der einschlägigen Rechtsgrundlagen, wie die nachfolgenden Ausführungen belegen.