Citation: 1P.265/2005 18.04.2006 E. 3

3.1 Il Comune ricorrente contesta poi, riguardo alla fusione coatta, la costituzionalità dell'art. 9 LASC, che ha il seguente tenore: "Con il voto della maggioranza assoluta dei suoi membri, tenuto conto dell'esito della votazione consultiva in tutto il comprensorio, il Gran Consiglio può decidere l'aggregazione anche quando i preavvisi assembleari non sono favorevoli, in particolare: a) quando la pregiudicata struttura finanziaria e le limitate risorse economiche di un Comune non gli permettono più di conseguire il pareggio della gestione corrente; b) se la partecipazione di un Comune alla costituzione di un nuovo Comune è necessaria per ragioni geografiche, pianificatorie, territoriali, di sviluppo economico, di funzionalità dei servizi e di apporto di risorse umane e finanziarie; c) se perdura l'impossibilità di un Comune di costituire i suoi organi o di assicurare una normale amministrazione o quando gli organi comunali si sottraggono in modo deliberato ai loro doveri d'ufficio." 3.2 Nella sentenza del 12 marzo 2001 il Tribunale federale aveva ritenuto che, come risultava dai lavori preparatori, l'impostazione e la filosofia che stavano alla base della fusione coatta secondo la legge del 1945, comprese le cautele per decretarla, non si differenziavano sensibilmente da quelle che avevano dettato l'art. 20 Cost./TI; in particolare, esse non se ne distanziavano tanto da far apparire addirittura incostituzionali le regole della LFSC. È poi stato ritenuto che, nell'essenziale, la fusione coatta considerata nella Costituzione era già prevista nella legge del 1945 e persino dalla normativa del 1906, il cui art. 14bis, introdotto nel 1926, sanciva il principio della fusione pronunciata d'ufficio dal Gran Consiglio, quando l'avessero richiesto l'interesse economico e amministrativo, nonché il progressivo sviluppo dei comuni stessi, concludendo per la costituzionalità della legge previgente (consid. 6). È stato stabilito che la legge del 1945 poteva non più corrispondere pienamente, per certi versi, alle nuove esigenze e che poteva essere perfezionata, ma che ciò non bastava a farla considerare contraria alla Costituzione, per lo meno in quanto essa concerneva e disciplinava la fusione coatta: la procedura di fusione prevista dalla LFSC non era in effetti stata sovvertita dalla nuova Costituzione, la quale permetteva di concludere che l'aggregazione coatta colà disciplinata non era incostituzionale. Anche in quella vertenza si trattava di una fusione decretata dal Gran Consiglio giusta l'art. 20 cpv. 3 Cost./TI, che si applicava e si applica quando sia ritenuta necessaria nell'interesse generale, indipendentemente dall'eventuale opposizione di un comune. Le regole stabilite dalla legge del 1945 sono poi state perfezionate con l'adozione della nuova legge, in particolare del suo art. 9. 3.3 Nel messaggio del 14 gennaio 2003 concernente la legge sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (n. 5355), il Consiglio di Stato ha ricordato che il tema delle aggregazioni è vecchio di un secolo. Con lo stesso, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che si giustificava l'adozione di una legge più "didattica" e ha ribadito il ruolo centrale del Parlamento cantonale, già previsto dalle leggi del 1906 e 1945 (v. messaggio citato n. 4.1 pag. 14 e seg.). Secondo il Governo, il Legislativo, che rappresenta i cittadini di tutto il Cantone, deve poter mantenere quella latitudine di apprezzamento da sempre conferitagli dalla legge, riassumibile nella locuzione "decide secondo l'interesse generale" previsto dall'art. 8 della proposta di legge: questa norma ha ripreso integralmente il concetto espresso dalla legge del 1945. È poi stato sottolineato, che il potere del Parlamento di decidere secondo l'interesse generale è collegato anche al controverso tema dell'aggregazione che non raggiunge in uno o più comuni la maggioranza dei consensi (concetto che ha trovato formulazione separata dopo il dibattito parlamentare nell'art. 9 litigioso). 3.4 Il Comune ricorrente, insistendo sull'assunto secondo cui le fusioni dovrebbero essere circoscritte ai casi eccezionali, criterio questo peraltro né espressamente menzionato nell'art. 20 Cost./TI né nella LASC, disconosce che, nel messaggio del 7 settembre 2004, il Consiglio di Stato medesimo ha ricordato che l'aggregazione nella forma coatta deve costituire l'eccezione, proponendo tuttavia di attuarla quando l'adesione di un comune contrario è indispensabile per la nascita di un progetto solido, rispettivamente quando l'esclusione di un comune contrario potrebbe comportare per lo stesso comune difficoltà finanziarie. Rilevava che l'esclusione del Comune di Bignasco dal progetto non comprometterebbe soltanto la realizzazione del progetto, ma metterebbe in difficoltà questo stesso Comune, la cui situazione non può essere definita sufficientemente solida da garantire uno sviluppo autonomo a medio/lungo termine (pag. 2). Il ricorrente disattende pure che il suo coinvolgimento nell'aggregazione non è dovuto soltanto alla circostanza ch'esso, secondo il Consiglio di Stato, non riesce più a pareggiare i conti (art. 9 lett. a LASC), ma anche perché la sua partecipazione è stata ritenuta fondamentale per la nascita del nuovo Comune (art. 9 lett. b LASC). In effetti, come già rilevato, occorre tener conto non soltanto della volontà del Comune ricorrente, ma pure, ciò che l'insorgente misconosce, dell'interesse generale ai sensi dell'art. 8 LASC, segnatamente degli altri Comuni da aggregare. Ora, nelle osservazioni al ricorso, i Municipi di Cavergno e di Cevio insistono e precisano l'esistenza di un interesse pubblico e regionale, fondato su evidenti necessità operative e funzionali a favore dell'aggregazione litigiosa, che prevale su quello del Comune ricorrente; interesse peraltro ammesso e riconosciuto espressamente a suo tempo anche dalle Autorità comunali di Bignasco. 3.5 Il Comune ricorrente (richiamando Ratti, op. cit., vol. III, pag. 1897 e segg.), adduce che la fusione potrebbe essere disposta soltanto quale "ultima ratio", laddove il Comune, confrontato con insanabili e durature difficoltà ad assicurare i compiti pubblici affidatigli, non sia più funzionale né funzionante: al suo dire, sarebbe soltanto nei casi estremi, elencati all'art. 201 della legge organica comunale, del 10 marzo 1987 (LOC), concernente in particolare l'impossibilità del comune di costituire i propri organi e la difficoltà di assicurare la normale amministrazione, che il Consiglio di Stato potrebbe avviare d'ufficio il processo di aggregazione previsto dall'art. 202 LOC a norma della LASC. Orbene, i motivi elencati all'art. 202 corrispondono in sostanza a quelli indicati all'art. 9 lett. c LASC, che non sono però quelli per i quali è stata decretata la contestata aggregazione. È d'altra parte pacifico che i richiamati motivi possono costituire la giustificazione classica per legittimare un'aggregazione coatta (cfr. l'analoga disciplina vallesana, DTF 131 I 91 consid. 3). 3.6 Riferendosi alla sua autonomia, il Comune ricorrente disattende anche che nella fattispecie la procedura di aggregazione non è stata avviata d'ufficio (cfr. art. 5 LASC). Come rilevato dai Municipi di Cavergno e Cevio nelle loro osservazioni, con lettera del 21 febbraio 2001 i tre Municipi hanno infatti chiesto all'unanimità al Dipartimento delle istituzioni l'avvio di un progetto di aggregazione per il loro comprensorio (cfr. art. 4 LASC), progetto distintosi, al dire dei due citati Municipi, per l'assoluta indipendenza con la quale ha operato la Commissione di studio. 3.7 La costituzionalità e la legalità di una fusione coatta nel Cantone Ticino sono già state ammesse dal Tribunale federale. La costituzionalità dell'art. 9 della nuova legge, che come si è visto precisa e conferma sostanzialmente la normativa precedente (v. il citato messaggio, del 14 gennaio 2003, pag. 14 e seg.), è data e la base legale è quindi sufficiente (cfr. anche Zahner, op. cit., pag. 113 seg.). Il ricorrente non adduce d'altra parte nuovi argomenti che indurrebbero a scostarsi da questa conclusione. Certo in un passaggio della sentenza del 12 marzo 2001, da lui più volte richiamato, è stato rilevato che la fusione non è la panacea dei mali comunali e che la ricerca dell'efficienza gestionale e amministrativa non deve far trascurare sempre e a ogni costo il sentimento di appartenenza che lega spesso i cittadini a una determinata comunità, rendendoli più partecipi alla sua vita e più vicini alla sua gestione. Poiché fa scomparire, in quanto enti autonomi, i comuni coinvolti - nel caso dell'aggregazione coatta pure contro la loro volontà - essa va certamente affrontata con prudenza, tenendo conto anche degli altri mezzi istituzionali che, senza incidere sull'esistenza del singolo comune, possono facilitare la soluzione dei suoi problemi o attenuarli (consid. 8). Ora, nel rapporto di maggioranza del 14 dicembre 2004 della Commissione speciale aggregazione dei comuni sul messaggio governativo concernente l'aggregazione litigiosa, è rilevato che a partire dal caso del Comune di Sala Capriasca sono stati elaborati 19 progetti di aggregazione sottoposti al voto consultivo: 5 sono stati abbandonati, 14 sono andati in porto, di cui quattro attraverso aggregazione coatta: dai 66 vecchi Comuni nasceranno quindi 19 nuovi Comuni, per cui, si concludeva, che le cifre tranquillizzavano sull'eccezionalità del ricorso allo strumento dell'aggregazione coatta (pag. 2 e seg.). 3.8 Nella citata sentenza il Tribunale federale aveva pure ricordato che sempre dai lavori preparatori della Costituzione ticinese, e dall'art. 20 che ne è definitivamente scaturito, risultavano anche le cautele che debbono presiedere alle fusioni e lo spirito che deve guidarle, l'aggregazione forzata essendo in qualche modo l'"ultima ratio", ritenendo che quelle cautele, nel caso della Capriasca erano state rispettate. Occorre quindi esaminare se lo sono state anche nel caso di specie.