Citation: 2P.223/2003 08.04.2004 E. 3

3.1 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin verletzt die angefochtene Gebührenerhöhung auch kantonale und staatsvertragliche Bestimmungen. Gemäss § 28 des Statuts vom 6. März 1996 der Universität Basel (Universitätsstatut) seien die Gebühren so zu bemessen, dass der Studienzugang nicht beeinträchtigt werde, und nach Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Pakts I solle der Hochschulunterricht allmählich unentgeltlich werden. Mit diesen Vorgaben sei die Heraufsetzung der Studiengebühren nicht vereinbar. 3.2 Eine gewisse Erschwerung des Universitätszugangs ist mit der Gebührenerhöhung zweifellos verbunden. Es ist jedoch daran zu erinnern, dass Studiengebühren im hier interessierenden Rahmen nur beschränkte Auswirkungen auf den Zugang zur universitären Ausbildung haben, da sie in der Regel bloss einen relativ geringen Teil der Lebenshaltungskosten ausmachen (vgl. BGE 126 I 240 E. 3b S. 248). Minderbemittelte können die Gewährung von Ausbildungshilfen (Stipendien, Darlehen) beantragen. Ausserdem können Studierende, für die die Semestergebühren wegen Bedürftigkeit oder aus anderen wichtigen Gründen eine besondere Härte bedeuten, gemäss § 9 der Gebührenordnung um ganze oder teilweise Rückerstattung der Gebühren ersuchen. Der Universitätsrat hat in seiner Duplik ausgeführt, dass die Zahl der Anträge auf Rückerstattung der Semestergebühren seit der Gebührenerhöhung nicht angestiegen und mit der Zahl des Vorjahres vergleichbar sei, was die eingereichte Zusammenstellung bestätigt. Die Zunahme der Rückerstattungsgesuche seit 1998 lässt deshalb nicht bereits auf eine unzulässige Beeinträchtigung des Universitätszugangs durch die umstrittene Gebührenerhöhung schliessen, wie die Beschwerdeführerin meint. Im Weiteren enthält § 28 des Universitätsstatuts nicht nur das von der Beschwerdeführerin erwähnte Verbot, die Gebühren so anzusetzen, dass der Studienzugang nicht beeinträchtigt wird (Abs. 2 zweiter Halbsatz), sondern auch die Grundsätze, dass der Universitätsbesuch gebührenpflichtig ist (Abs. 1) und die Gebühren zur Deckung der Kosten beizutragen haben (Abs. 2 erster Halbsatz). Das Statut wurde zu einem Zeitpunkt erlassen, als die Semestergebühren schon Fr. 500.-- betrugen und damit in einer ähnlichen Grössenordnung wie heute lagen. Gebühren in solcher Höhe wurden demnach nicht als unzulässige Schranke betrachtet. Hinzu kommt, dass es sich beim Universitätsstatut und der Gebührenordnung um gleichrangige, vom Universitätsrat erlassene Regelwerke handelt (vgl. § 9 Ziff. 2 und 8 des Universitätsgesetzes), weshalb sich ohnehin die Frage stellt, ob der Universitätsrat mit der Revision von § 1 der Gebührenordnung nicht spezielles Recht gesetzt hat, das im Konfliktfall der allgemeinen Bestimmung von § 28 des Universitätsstatuts vorgeht. Zumindest stand ihm bei der Konkretisierung dieser Vorschrift des Statuts ein erheblicher Spielraum offen. Davon hat er durch die umstrittene Gebührenerhöhung jedenfalls nicht geradezu willkürlich und auch nicht rechtsungleich Gebrauch gemacht. Inwiefern die Verfassung ein weitergehendes Bildungsrecht gewährleisten sollte, das durch die Gebührenerhöhung verletzt worden wäre, hat die Beschwerdeführerin nicht dargetan (vgl. dazu BGE 121 I 22 E. 2 S. 24; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., 1999, S. 651; Gerhard Schmid/Markus Schott, St. Galler Kommentar zu Art. 62 BV, Rz. 14; Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 1999, N. 7 zu Art. 19 BV; zum Teil abweichend, allerdings nicht für den Hochschulbereich, René Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel 2003, N. 3104). 3.3 Gemäss Art. 13 Abs. 1 des UNO-Paktes I, der für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten ist, anerkennen die Vertragsstaaten das Recht eines jeden auf Bildung. Nach Art. 13 Abs. 2 lit. c des Paktes erkennen die Vertragsstaaten im Weiteren an, dass im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit, jedermann gleichermassen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss. Das Bundesgericht hat die direkte Anwendbarkeit dieser Bestimmung bei früherer Gelegenheit verneint und festgehalten, aus ihr lasse sich kein individualrechtlicher Anspruch auf eine bestimmte Gestaltung der Zulassungsvoraussetzungen und auf eine bestimmte Begrenzung oder Reduktion allfälliger Gebühren ableiten; es sei dem nationalen Gesetzgeber anheim gestellt, wann, mit welchen Mitteln und in welchem Zeitraum er das gesetzte Ziel erreichen wolle, sofern er die betreffende Forderung nicht überhaupt schon als erfüllt betrachte (BGE 120 Ia 1 E. 5d S. 12 f.). Das Bundesgericht hat diese Praxis unlängst bestätigt (BGE 126 I 240) und daran erinnert, dass der postulierte Verzicht auf Gebührenerhebung bloss ein möglicher Weg zum Ziel sei. Da die in der Schweiz üblichen Universitätsgebühren nur einen Bruchteil der gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden ausmachten, vermöchte eine blosse Gebührenreduktion oder selbst ein voller Gebührenverzicht den Zugang zum Studium für finanziell bedürftige Studenten nicht sicherzustellen. Dieses Hindernis lasse sich nur durch die Gewährung von Stipendien beseitigen. Der Gesetzgeber besitze damit eine erhebliche Gestaltungsfreiheit, welche Mittel er zur Erreichung des gesetzten Zieles wählen und wie er diese Mittel aufeinander abstimmen wolle. Der Einzelne könne sich auf Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I schon deshalb nicht berufen, weil der Vorschrift die erforderliche Bestimmtheit fehle und sie sich zudem klarerweise allein an den Gesetzgeber richte, was ihre Geltendmachung mittels Staatsvertragsbeschwerde zum vornherein ausschliesse (BGE 126 I 240 E. 2d u. 2e S. 244 f.). Gestützt auf diese Rechtsprechung ist vorliegend nicht auf die Beschwerde einzutreten, soweit ein Verstoss gegen Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I gerügt wird. Diese Bestimmung mit programmatischem Charakter kann bloss im Zusammenhang mit der Anwendung anderer Normen über den allgemeinen Zugang zum Hochschulunterricht im Sinne einer Auslegungshilfe mit angerufen und berücksichtigt werden. Auch in diesem Fall erlaubt sie aber nicht, einen Gebührenentscheid isoliert zu betrachten, sondern verlangt, diesen in einen Gesamtrahmen zu stellen und insbesondere zusammen mit weiteren getroffenen oder vorgesehen Massnahmen zu würdigen (vgl. BGE 126 I 240 E. 3). Ein beschränkter Blickwinkel, der dem Gebot des Unentgeltlichkeitsziels im Sinne einer Willkürschranke grösseres Gewicht verleihen würde und vom einzelnen Betroffenen unmittelbar geltend gemacht werden könnte, lässt sich nur in ganz besonders gelagerten Fällen vorstellen. Eine solche Anrufung könnte im Zusammenhang mit einer Gebührenerhöhung in Frage kommen, die völlig losgelöst von bildungs- und hochschulpolitischen Überlegungen, z.B. bloss zur Entlastung des allgemeinen Staatshaushaltes, oder unter vollständiger Missachtung der Vertragsziele, etwa allein zur Beschränkung des universitären Zugangs, erlassen worden wäre. Um eine solche Massnahme ohne hinreichenden universitären Bezug oder um eine verpönte Zugangsbeschränkung geht es hier jedoch nicht, und die Mitberücksichtigung von Art. 13 Abs. 2 lit. c des UNO-Paktes I im Gesamtzusammenhang lässt die Gebührenerhöhung - wie oben ausgeführt worden ist - nicht als verfassungswidrig erscheinen.