Citation: 1C_298/2007 07.03.2008 E. 7

Les recourants se prévalent de la nullité du plan d'affectation spécial en faisant état de plusieurs manquements. 7.1 La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la nullité d'une décision; en revanche, de graves vices de procédure, ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 132 II 21 consid. 3.1 p. 27; 130 III 430 consid. 3.3 p. 434; 129 I 361 consid. 2.1 p. 363; 122 I 97 consid. 3a/aa p. 99; 118 Ia 336 consid. 2a p. 340; 116 Ia 215 consid. 2c p. 219). 7.1.1 Les recourants reprochent ainsi au Tribunal administratif de ne pas avoir retenu que la violation de l'art. 4 LAT devait entraîner la nullité du plan d'affectation spécial. En vertu de l'art. 4 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (RS 700; LAT), les autorités chargées de l'aménagement du territoire renseignent la population sur les plans dont la loi prévoit l'établissement, sur les objectifs qu'ils visent et sur le déroulement de la procédure. Elles veillent à ce que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des plans. Le Tribunal administratif a relevé que le droit cantonal était muet sur le mode d'information et de participation de la population au sens de l'art. 4 LAT, notamment en ce qui concernait l'établissement d'un plan spécial et qu'il se limitait à prévoir que le Conseil communal devait informer la population (art. 93 al. 4 de la loi cantonale du 2 octobre 1991 sur l'aménagement du territoire [LCAT]). Il a jugé que cela n'exemptait pas les autorités communales de garantir au moins les exigences minimales fédérales, ce qui n'avait pas été fait dans le cas particulier. La Cour cantonale a cependant souligné que cette lacune n'était pas de nature à entraîner la nullité du plan, puisque la protection juridique était elle-même assurée par l'art. 33 LAT. Les recourants auraient dès lors eu la possibilité d'exercer leur droit d'opposition (art. 94 LCAT), puis de recours (art. 125 LCAT). Les recourants ne contestent pas que l'existence de la procédure de recours prévue par l'art. 33 LAT s'oppose à la constatation de la nullité du plan spécial. Ils soutiennent en revanche qu'au vu de la promesse qui leur a été donnée, le manque d'information n'a pas pu être réparé dans la procédure de recours. En l'absence d'arguments supplémentaires, la conclusion du considérant qui suit sur les conséquences de cette prétendue promesse conduit au rejet du grief. 7.1.2 Les recourants expliquent également que, lors d'une séance du 21 novembre 1997 qui avait pour objet la protection du site du Pontet, un représentant de la Commission cantonale des biens culturels avait déclaré que "une solution qui tolère l'implantation de nouvelles constructions dans un site d'une telle qualité sera difficile à trouver, au vu des particularités du site. Un projet de ce type ne pourrait voir le jour qu'au moment où les voisins se seront entretenus et mis d'accord". Il avait ajouté "Dans un premiers temps, les discussions auront lieu entre Mme F.________, Mme et M. G.________, M. H.________, le Service des monuments et des sites ainsi que les trois membres de la Commission cantonale des biens culturels. L'ensemble des partenaires seront ensuite associés au dossier". Etant donné que des représentants de la commune avaient participé à cette séance, les recourants estiment que cette dernière savait qu'ils avaient reçu l'assurance d'être consultés. Par conséquent, de bonne foi, ils avaient cru que les autorités les associeraient aux discussions relatives aux projets d'aménagement du jardin du Pontet. C'était donc à cause de cette promesse qu'ils avaient omis de se préoccuper du sort du mur crénelé et du jardin clos. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées). Le Tribunal administratif a jugé que, quand bien même on retiendrait l'existence d'une promesse émanant du Conseil communal tendant à associer les recourants à la procédure d'élaboration du plan spécial, encore faudrait-il que ceux-ci se soient fondés sur cette promesse pour prendre des dispositions préjudiciables. Il a observé que les recourants ne le prétendaient pas et qu'ils ne soutenaient pas davantage, à juste titre d'ailleurs, que le non-respect de cette promesse les aurait empêchés de s'opposer au plan spécial dans le délai de sa mise à l'enquête publique. Il est vrai que l'imputation au Conseil communal d'une quelconque assurance est plus que discutable. Comme l'a toutefois relevé avec raison le Tribunal administratif, cette prétendue promesse ne dispensait pas les recourants de rester attentifs à l'évolution de la situation et, notamment, de consulter la feuille officielle, ce qu'ils ont d'ailleurs fait dans le cadre de la procédure de permis de construire. Dans ces circonstances, c'est à bon droit que le Tribunal administratif a rejeté le grief. 7.1.3 Les recourants exposent par ailleurs qu'une révision du plan de zone général de la commune de Colombier serait en cours. Selon eux, il serait dès lors choquant de l'avoir anticipée par un "mini-plan spécial", qui ne serait pas un instrument de planification, mais plutôt une autorisation de construire déguisée. La commune de Colombier devrait donc être invitée à inscrire, dans le plan de zone général, l'ensemble du quartier dans une zone protégée interdisant des constructions nouvelles. Le Tribunal administratif n'a pas traité cette critique dans l'arrêt attaqué. Les recourants ne se plaignant pas d'un déni de justice à cet égard, le principe de l'épuisement des instances (art. 80 LTF) empêche le Tribunal fédéral d'entrer en matière sur ce grief. Le fait que les recourants se plaignent d'un déni de justice dans leurs observations du 15 janvier 2008 ne saurait au demeurant être pris en considération, puisque le délai de recours était déjà largement échu à cette date. 7.1.4 Les recourants font encore valoir que l'expertise imposée par l'art. 7 LPN aurait dû être mise en oeuvre. Selon eux, l'adoption du plan spécial constituerait l'accomplissement d'une tâche fédérale. Selon l'art. 7 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (RS 451; LPN), si l'accomplissement d'une tâche de la Confédération incombe à la Confédération, l'OFEV ou l'OFC, ou l'OFROU, selon le domaine de compétence, détermine s'il est nécessaire qu'une expertise soit établie par la commission visée à l'art. 25 al. 1. Si le canton est compétent, c'est le service cantonal visé à l'art. 25 al. 2 qui détermine la nécessité d'une expertise. Si l'accomplissement de la tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l'art. 5 ou soulève des questions de fond, la commission établit une expertise à l'intention de l'autorité de décision. Cette expertise indique si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit être ménagé. L'art. 2 LPN précise ce qu'il faut entendre par "tâche de la Confédération". Selon la jurisprudence, l'adoption de plans d'affectation n'est pas une tâche de la Confédération. Elle incombe au contraire aux cantons. Les recourants font certes valoir que le site du Pontet est mentionné à l'ISOS, qui est un inventaire établi conformément à l'art. 5 LPN. Aux termes de l'art. 6 LPN, l'inscription d'un objet dans un tel inventaire montre que cet objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible (al. 1); lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, cette règle ne souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation (al. 2). Dès lors, même si les prescriptions d'un plan d'affectation doivent s'appliquer à des terrains compris dans le périmètre d'un objet figurant à l'inventaire des sites construits d'importance nationale, les autorités cantonales qui adoptent les mesures de planification n'accomplissent pas pour autant une tâche de la Confédération (ATF 121 II 190 consid. 3c/aa p. 196; 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32). Une expertise n'étant pas exigée en l'espèce par l'art. 7 LPN, son absence ne peut a fortiori pas entraîner la nullité du plan spécial. Le grief doit donc être rejeté. 7.1.5 Les recourants voient également un motif de nullité dans le fait que les autorités communales n'ont pas communiqué le plan spécial à l'Office fédéral. Selon l'art. 46 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (RS 700.1; OAT), les cantons communiquent en temps utile à l'Office fédéral les modifications de plans d'affectation qui portent notamment atteinte à des sites d'importance nationale. Le Tribunal administratif a retenu que le périmètre du plan spécial n'était pas répertorié comme site d'importance nationale. Même s'il devait l'être, il a jugé qu'il n'était pas dit que la communication requise par l'art. 46 OAT devait intervenir avant la sanction du plan et encore moins que son défaut pourrait entraîner la nullité de ce dernier. Selon l'annexe à l'ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (RS 451.12; OISOS), Colombier est mentionné en tant que "village urbanisé". Les fiches d'inventaires indiquent au surplus la présence de la Maison du Pontet: "une douzaine de mètres en contre-bas du village, au nord-ouest du temple et en marge de l'ancienne route de Colombier à Auvernier, la maison dite du Pontet entourée d'un vaste parc, orne les abords nord du site construit. C'est là que vécut Madame de Charrière, de 1771 à 1805. Edifice daté de 1614, n'ayant guère changé depuis deux siècles. Le corps principal arbore l'aspect traditionnel d'une gentilhommière du 17ème siècle". Les fiches font également mention d'un "groupe ancien": "une habitation ancienne datant du 18ème siècle ou du début du 19ème siècle haute de deux niveaux, ainsi qu'un vaste local utilitaire de la même époque, couvert d'un grand toit en selle à pans rabattus rompu par des lucarnes, forment une bande construite en dessous d'un talus en contre-bas du noyau historique, au pied du temple. Bien que relativement peu visible, ce groupe est encore préservé par un environnement". Comme l'ont à juste titre relevé les recourants, l'affirmation du Tribunal administratif relative à la protection du site du Pontet par l'ISOS n'est pas correcte. Il ressort en effet du dossier que le périmètre du plan spécial fait partie du "périmètre environnant II" décrit ainsi dans l'ISOS: "campagne encore préservée formant tampon entre la banlieue EE V et le site construit original au nord et à l'ouest de l'agglomération. Surfaces vertes implantées de constructions historiques". Cette imprécision n'a toutefois pas d'incidence particulière puisque le rapport justificatif mentionnait quant à lui correctement l'inscription à l'ISOS. Selon les recourants, la nullité devrait être constatée au motif que le défaut serait particulièrement grave, l'Office fédéral ayant été empêché de recourir. Les recourants n'ont cependant pas qualité pour se plaindre de la violation d'un droit qui ne leur appartient pas. Par ailleurs, on ne saurait reprocher au Tribunal administratif d'avoir considéré que ce défaut n'était pas grave au point de devoir entraîner la nullité du plan. En effet, comme cela a été rappelé ci-dessus, en adoptant le plan spécial, les autorités communales n'ont pas accompli une tâche de la Confédération. Dans ces circonstances, en vertu de l'art. 6 LPN, le site devait uniquement être ménagé le plus possible. Déterminer ce qu'il faut entendre par ce critère relève de l'appréciation et, en l'espèce, même si le plan devait porter atteinte à la protection du site, une intervention de l'Office fédéral n'aurait pas forcément conduit à son annulation. Dès lors, pour autant que ce vice eût été invoqué régulièrement, il n'aurait pu être qualifié de grave au point d'entraîner la nullité du plan. Le grief doit donc être rejeté. 7.1.6 A titre subsidiaire, les recourants soutiennent encore que les autorités auraient arbitrairement appliqué la législation cantonale en matière de protection des sites dignes de protection. Ils rappellent que le mur crénelé et le jardin sont protégés par des arrêtés du Conseil d'Etat de 1979 et de 2005. Par arrêté du 6 février 1979, le Conseil d'Etat a classé monument historique les éléments suivants du manoir connu sous l'appellation du "Pontet": le volume des bâtiments, les façades, les abords de la maison, au sud et à l'ouest, la fontaine, la pièce de la galerie désignée "le Salon de musique de Mme de Charrière", les deux poêles du premier étage et les éléments de boiserie ancienne du premier étage. En vertu de l'arrêté du Conseil d'Etat du 27 juin 2005, l'article 2742 a été classé au sens de la loi sur la protection des biens culturels du 27 mars 1985 et la protection a été étendue au mur à créneaux, au jardin avec ses allées de buis ainsi qu'à la fontaine sise au centre. Les recourants font pertinemment observer que c'est à tort que les autorités communales ont jugé que la protection accordée à l'article 2742 n'était pas mise en péril par les constructions autorisées par le plan spécial. En effet, il ressort du dossier qu'une partie des constructions empiète sur le jardin. Le rapport justificatif précise d'ailleurs que l'un des objectifs du plan spécial était de "conserver dans toute la mesure du possible le jardin avec sa fontaine et ses allées, tout en permettant la construction sur ces parcelles proches du centre". Le fait que le jardin et le mur crénelé soient protégés par la législation cantonale n'implique pas qu'il ne puisse absolument pas y être touché. Par ailleurs, il ne ressort pas du dossier que les autorités communales aient ignoré cette protection, puisqu'elles y ont même consenti. Dans ces circonstances, il ne s'agit pas d'un motif de nullité. Le grief doit dès lors être rejeté. 7.1.7 Les recourants estiment enfin que le rapport fondé sur l'art. 47 OAT ne se déterminerait pas sur la compatibilité des constructions envisagées avec la protection de l'environnement. Le Tribunal administratif a expliqué que, contrairement à ce que prétendaient les recourants, le rapport justificatif se prononçait sur la prise en compte de l'environnement, en particulier s'agissant du bruit, de l'eau et des déchets. Les degrés de sensibilité attribués au secteur avaient été indiqués. Il avait également été précisé que le chemin par lequel l'accès au périmètre devait intervenir était une rue de desserte en sens unique faiblement chargée en trafic et que le quartier se trouvait à l'écart des nuisances du trafic de transit. La Cour cantonale a donc estimé que ce rapport était suffisant pour permettre au Conseil d'Etat de vérifier le respect des exigences de protection de l'environnement. Les recourants se contentent d'affirmer que le rapport ne remplit pas les exigences de l'art. 47 OAT, sans contredire l'appréciation de l'autorité cantonale. Ils n'indiquent en particulier pas quelles sont les informations que le document aurait dû en outre contenir. Dans ces conditions, le grief ne satisfait pas aux exigences de motivation rappelées ci-dessus (cf. consid. 3) et doit être déclaré irrecevable.