Citation: 2A.503/2000 03.10.2001 E. 7

7.- a) Massgeblich ist nicht nur die Bedeutung des Fernmelderechts in der gesamten Wirtschaftsordnung, sondern die Regelung der Interkonnektion ist auch als solche anhand systematischer Gesichtspunkte auszulegen. Ausgangspunkt ist dabei, dass Art. 11 Abs. 1 FMG die Interkonnektionspflicht bloss sehr allgemein bestimmt. Auch die Delegation an den Bundesrat ist weit gefasst: Dieser legt gemäss Art. 11 Abs. 1 letzter Satz FMG lediglich die Grundsätze - und damit gerade nicht die Detailregelung - der Interkonnektion fest. In Art. 32 Abs. 1 FDV hat der Bundesrat das so genannte Basisangebot bestimmt, das marktbeherrschende Anbieter mindestens zu offerieren haben. Die Kommunikationskommission scheint daraus zu schliessen, es stehe ihr frei, darüber hinaus zu gehen, solange sie sich an die gesetzlichen Definitionen halte. Die Kommunikationskommission übersieht dabei, dass es sich bei der Interkonnektionspflicht um einen erheblichen Eingriff in die Rechtsstellung der davon berührten Fernmeldediensteanbieter handelt. Daran ändert nichts, dass sie in erster Linie die Swisscom AG als ehemalige Monopolistin trifft. Genauso wenig fällt ins Gewicht, ob bzw. wieweit sich die Swisscom AG als zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe konzessionierte gemischtwirtschaftliche Aktiengesellschaft, an welcher der Bund von Gesetzes wegen die kapital- und stimmenmässige Mehrheit hält (Art. 6 Abs. 1 TUG; vgl. BGE 125 II 293 E. 4f S. 307 f.), überhaupt auf die Grundrechte, namentlich die Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV und die Eigentumsgarantie gemäss Art. 26 BV, berufen kann (vgl. BGE 127 II 8 E. 4c S. 17). Die Interkonnektionspflicht bedarf so oder so einer genügenden gesetzlichen Grundlage, die so bestimmt zu sein hat, dass sie den Fernmeldediensteanbietern ermöglicht, verlässlich festzustellen, welche Dienste zu Interkonnektionsbedingungen zu erbringen sind. Es erscheint fraglich, ob Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 3 FMG sowie mit der Fernmeldediensteverordnung die Anforderungen an die Klarheit der Interkonnektionspflicht im Hinblick auf Übertragungsmedien und Mietleitungen erfüllen. Die Unschärfe der gesetzlichen Regelung spricht zwar nicht zwingend gegen die Bejahung der Interkonnektionspflicht, sie darf aber auch nicht als Freiraum für die Kommunikationskommission gewürdigt werden. Entscheidend ist vielmehr der Sinn der gesetzlichen Regelung, welcher sich aus einer umfassenden Auslegung ergibt. b) Unter systematischen Gesichtspunkten wirft sodann das Verhältnis von Art. 32 Abs. 1 lit. a zu lit. b und e FDV Fragen auf. Art. 32 Abs. 1 lit. a FDV bildet die Grund- und Kernbestimmung der Interkonnektion zwecks Mitbenutzung des Netzes eines marktbeherrschenden Anbieters zur Sprach- und Datenübertragung. Nach dem ausdrücklichen Wortlaut dieser Bestimmung gehören zum regulierten Angebot die Erzeugung, die Terminierung und der Transit von Verbindungen aller Dienste der Grundversorgung, worunter, wie dargelegt (oben E. 6b), Mietleitungen und Übertragungsmedien - so wie sie hier zur Diskussion stehen - nicht fallen. Der Beschränkung auf Verbindungen der Grundversorgung in Art. 32 Abs. 1 lit. a FDV verbliebe nur wenig Sinn, wären marktbeherrschende Netzbetreiber darüber hinaus auch dazu verpflichtet, Interkonnektionsdienste für wesentlich grössere Datenmengen anzubieten, wie sie namentlich für die garantierten Kapazitäten von Mietleitungen erforderlich sind. Daraus ergibt sich ein gewisser Hinweis dafür, dass in Art. 32 Abs. 1 lit. b und e FDV wohl nicht Mietleitungsdienste gemeint sein können; gänzlich zwingend ist diese Folgerung aber nicht, kann es dem Verordnungsgeber doch auch darum gegangen sein, in Art. 32 Abs. 1 lit. a FDV lediglich den Zusammenhang zur Grundversorgung klarzustellen, im Übrigen aber auch weiter gehende Interkonnektionspflichten bei marktbeherrschenden Situationen festzulegen. c) Eindeutiger ist ein anderer systematischer Zusammenhang: Nach Art. 12 FMG kann die Konzessionsbehörde Konzessionäre gemäss Art. 4 Abs. 1 FMG verpflichten, in ihrem Konzessionsgebiet Mietleitungen nach internationalen Normen zu kostenorientierten Preisen anzubieten. Die betroffenen Konzessionäre werden verpflichtet, Mietleitungen zu erstellen, zu unterhalten und zu - an den tatsächlichen Kosten ausgerichteten - günstigen Preisen zu offerieren. Dabei handelt es sich um eine im öffentlichen Interesse begründete versorgungspolitische Verpflichtung, welche namentlich eine genügende Versorgung von Randgebieten garantieren soll (BBl 1996 III 1405 und 1427). Der Gesetzgeber ging also davon aus, dass das Mietleitungsgeschäft in Randgebieten nicht lukrativ genug sein und die entsprechende Erschliessung ohne regulatorischen Eingriff mangelhaft bleiben könnte. Das Zwangsangebot gilt insofern lediglich beschränkt. Damit spricht aber einiges dafür, dass der Gesetzgeber eine Erschliessungspflicht für Ballungszentren und bevölkerungsreiche Regionen nicht als erforderlich erachtete. Es ist fraglich, ob Art. 12 FMG überhaupt ein eigenständiger Gehalt zukäme, wenn die Interkonnektionspflicht sich auch auf Mietleitungen erstreckte. Zwar enthält die Interkonnektionspflicht nach Art. 11 Abs. 1 FMG nicht vorrangig ein Erstellungsgebot, d.h. die Pflicht zur Schaffung noch nicht bestehender Anlagen und Dienste, sie kann sich aber entsprechend auswirken, womit sie sich mit dem Anwendungsbereich von Art. 12 FMG überschneiden würde. Dies spricht gegen die Annahme, dass Mietleitungen auch noch dem Interkonnektionsregime gemäss Art. 11 Abs. 1 FMG unterstehen. Die gleiche Schlussfolgerung drängt sich auch für Übertragungsmedien auf. d) Bei einer ganzheitlichen Betrachtungsweise darf schliesslich nicht übersehen werden, dass die Swisscom AG gemäss Art. 66 Abs. 1 FMG zurzeit noch zur flächendeckenden Sicherstellung der Grundversorgung verpflichtet ist und dafür keine Investitionsbeiträge nach Art. 19 FMG erhält (vgl. BGE 127 II 8 E. 2 und 3). Als Ausgleich dazu wurden der Swisscom AG gewisse Vorteile der ehemaligen Monopolistin belassen, wobei in diesem Zusammenhang nicht von Bedeutung ist, ob das Anbieten von Mietleitungen und Übertragungsmedien zur Grundversorgung gehört oder nicht. Diese alten Monopolrechte stellen so oder so eine gewisse Abgeltung für die besonderen Pflichten dar, denen die Swisscom AG im Unterschied zu ihrer Konkurrenz vorerst noch unterliegt. Dieses System ist vom Gesetzgeber - in Umsetzung des verfassungsrechtlichen Auftrags von Art. 92 Abs. 2 BV, wonach der Bund für eine ausreichende und preiswerte Grundversorgung in allen Landesgegenden mit Tarifen nach einheitlichen Grundsätzen zu sorgen hat (dazu Rolf H. Weber, Energie und Kommunikation, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg. ], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 60, Rz. 26) - so gewollt und austariert worden und sollte nicht ohne überzeugenden Grund aus dem Gleichgewicht gebracht werden. Im Übrigen gibt es verschiedene denkbare Modelle, mit denen das heutige System bei seinem Ablauf wird abgelöst werden können, und es gibt keinen Anlass, hier vorzugreifen, zumal gerade die Frage der gerechten Abgeltung von Leistungen der Grundversorgung als heikel erscheint (vgl. dazu etwa Peter Uebersax, Privatisierung der Verwaltung, in ZBl 102/2001, S. 404 f. und 418 f.). Dies spricht gegen eine extensive Auslegung des Wortlautes der gesetzlichen Bestimmungen im vorliegenden Zusammenhang.