Citation: 1P.470/2005 23.12.2005 E. 3

Sur le fond, les recourants considèrent que la disposition permettant de demander une votation consultative serait l'art. 46 al. 5 Cst./JU, qui oblige l'Etat et les communes à "considérer l'avis des populations en cause" en matière d'aménagement du territoire. Les recourants évoquent aussi les art. 78 let. e Cst./JU (référendum facultatif concernant les plans) et 79 Cst./JU (référendum discrétionnaire). Ils estiment, citant l'ATF 104 Ia 226, que l'organisation d'une votation consultative peut faire l'objet d'une loi. Les recourants contestent ensuite qu'une initiative populaire ne puisse porter que sur une règle générale et abstraite, dès lors que la constitution cantonale ne définit pas la notion de loi au sens matériel. Les recourants prennent l'exemple des dispositions abrogatoires, des clauses d'exceptions ou des actes mixtes (généraux et concrets, individuels et abstraits), tels les plans, qui pourraient aussi faire l'objet de lois. L'exigence d'une loi au sens matériel serait également incompatible avec celle de l'initiative rédigée en termes généraux, qui ne contiendrait par définition pas de règles de droit. En l'occurrence, l'initiative tendait à la mise sur pied d'une votation consultative, à titre exceptionnel, dans la mesure où le projet, de la compétence fédérale, ne pouvait être contesté par la voie d'une initiative ordinaire. En définitive, aucune norme de droit cantonal ne s'opposerait à la démarche des recourants. 3.1 L'art. 75 al. 1 Cst./JU prévoit que deux mille électeurs ou huit communes peuvent demander en termes généraux l'adoption, la modification ou l'abrogation de dispositions constitutionnelles ou de lois. Certes, la notion de loi, au sens de cette disposition, n'est précisée nulle part dans la constitution cantonale. Toutefois, il ressort clairement de la disposition constitutionnelle que l'initiative est limitée aux dispositions constitutionnelles et législatives, alors que le Parlement est également compétent pour l'adoption de décrets (qui mettent en application les dispositions d'exécution du droit fédéral et cantonal, art. 83 al. 2 Cst./JU), ainsi que de toute une série d'actes de natures diverses, y compris décisionnelle (art. 84 Cst./JU). Il en découle logiquement que la notion de loi doit être entendue dans son sens matériel, sans quoi les citoyens pourraient étendre sans limite leur droit d'initiative en proposant, sous le couvert d'une loi formelle, n'importe quel acte, y compris de purs actes administratifs (cf. ATF 89 I 371 consid. 3a p. 375). L'arrêt attaqué se fonde sur le commentaire de Moritz (op. cit. p. 264), sur les travaux préparatoires de la constitution jurassienne (en particulier l'avant-projet élaboré par l'Ordre des avocats jurassiens), ainsi que sur le texte de l'art. 139a Cst., accepté le 9 février 2003 en votation populaire. Le texte de cette disposition est similaire à celui de l'art. 75 al. 1 Cst./JU; or, selon le message du Conseil fédéral, l'initiative législative consacrée à cette disposition ne peut concerner que des règles de droit (FF 1997 p. 465). Cette interprétation, fondée sur le texte et les travaux préparatoires de la constitution cantonale, ne prête pas le flanc à la critique. Elle correspond d'ailleurs à la jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral dans des cas similaires (ATF 89 I 371 consid. 3a p. 375 concernant le canton de Fribourg; 98 Ia 637 consid. 3b p. 642 concernant le canton d'Argovie; 104 Ia 226 précité; 111 Ia 303 consid. 7 p. 315 concernant le canton des Grisons; 119 Ia 154 consid. 3 p. 157 concernant le canton de Berne). 3.2 Les recourants invoquent diverses dispositions du droit constitutionnel cantonal qui permettraient selon eux d'organiser une votation consultative. Selon l'art. 46 al. 5 Cst./JU, l'Etat considère l'avis des populations en cause en matière d'aménagement du territoire. C'est sur la base de cette disposition qu'ont été organisées les votations consultatives. Les recourants ne démontrent toutefois pas que cette disposition irait plus loin que les obligations d'information et de participation posée à l'art. 4 LAT, qui impliquent notamment la mise à l'enquête des plans d'affectation. La Cour constitutionnelle a d'ailleurs répondu à leur argumentation en faisant valoir que si l'art. 46 al. 5 Cst./JU autorisait des votations consultatives, il ne permettait pas en revanche de le demander par voie d'initiative. Quant aux dispositions sur le référendum en matière de plans (art. 78 let. e Cst./JU) et le référendum discrétionnaire, sur simple décision du parlement (art. 79 Cst./JU), elles ne permettent pas de s'écarter de la conclusion qui précède quant au contenu possible d'une initiative populaire. 3.3 Pour les recourants, le critère de la loi au sens matériel serait irrelevant, voire "dépassé". Ils soutiennent que l'abrogation d'une loi, prévue à l'art. 75 al. 1 Cst./JU, ne constituerait pourtant pas une règle générale et abstraite. Cette manière de voir ne peut être suivie; si une disposition législative constitue une loi au sens matériel, il en va forcément de même de son abrogation. Les recourants tentent également de tirer argument du fait qu'il existe, à côté de la loi matérielle, des actes généraux et concrets, ou individuels et abstraits. La pratique reconnaît certes l'existence d'actes de nature mixte. La présente cause en est d'ailleurs l'illustration puisque l'acte prévoyant la consultation de l'ensemble du peuple jurassien apparaît de nature générale, tout étant limité à un objet particulier. Il n'en demeure pas moins que le droit d'initiative est limité, en droit jurassien, aux seuls actes normatifs, ce qui exclut les dispositions présentant un caractère soit individuel, soit concret. Les recourants ne contestent d'ailleurs pas que l'initiative "contre l'Aéroport de Bressaucourt" porte sur un objet concret. 3.4 L'invalidation prononcée pour ce motif apparaît donc justifiée. Elle le serait également pour d'autres raisons.