Citation: 1C_109/2016 E. 1.7

1.7. Wenngleich diese Erwägungen in erster Linie die zulässigen Anfechtungsobjekte der Beschwerde an das Verwaltungsgericht umschreiben, lassen sie auch Rückschlüsse auf das ihm vorgelagerte Verfahren zu: Genauso wenig wie das Verwaltungsgericht gegen Beschlüsse des Kantonsrats angerufen werden kann, soll es dem Regierungsrat offenstehen, solche Akte zu überprüfen. Vielmehr geht aus der kantonalen Prozessordnung hervor, dass Kantonsratsbeschlüsse innerkantonal keinem Rechtsmittel unterworfen, sondern direkt beim Bundesgericht anfechtbar sind. Es würde denn auch unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung systemwidrig und fragwürdig anmuten, die Exekutive als Rechtsmittelinstanz gegen Entscheide der Legislative einzusetzen. Aus diesen Gründen scheint es angebracht, Akte des Kantonsrats vom Gegenstand der kantonalen Stimmrechtsbeschwerde gemäss Art. 54 lit. a Abstimmungsgesetz/OW an den Regierungsrat auszunehmen, obgleich der Wortlaut dieser Bestimmung grundsätzlich weit gefasst ist. Dabei entsteht kein Widerspruch zur bisherigen Rechtsprechung: Zwar bildete im Urteil 1C_28/2015 vom 29. Mai 2015 der Regierungsrat unmittelbare Vorinstanz des Bundesgerichts. Anders als der hier zu beurteilenden Streitigkeit über die Verabschiedung der genannten Referendumsvorlage durch den Kantonsrat lag jenem Verfahren aber ein Akt des Regierungsrats zugrunde. Dessen Rechtsmittelentscheid über seine Abstimmungserläuterungen wurde beim Bundesgericht angefochten, ohne dass vorher beim Verwaltungsgericht Beschwerde eingelegt worden wäre. Ein solches Vorgehen hält nach der Rechtsprechung vor der Verfassung stand: Das Bundesgericht befand, dass es bei Einspracheentscheiden des Regierungsrats über die von ihm publizierte Abstimmungszeitung mit Art. 29a BV vereinbar erscheint, diese als Akte der Regierung im Sinne von Art. 88 Abs. 2 Satz 2 BGG zu bezeichnen und insoweit gestützt auf Art. 29a Satz 2 BV eine gesetzlich verankerte Ausnahme von der Rechtsweggarantie zuzulassen (Urteil 1C_570/2013 vom 7. Januar 2014 E. 1.2.2). Überdies ist davon auszugehen, dass die Ergreifung der Stimmrechtsbeschwerde gegen den vorliegenden Kantonsratsbeschluss einer zwecklosen Formalität gleichkäme. Der Regierungsrat hat sowohl die Massnahme im Bereich der IPV als auch die Erhöhung der Familienzulagen dem Kantonsrat vorgeschlagen. Wenngleich er dies in zwei verschiedenen Botschaften erklärte, ist nicht davon auszugehen, dass er sich einer Zusammenfassung der beiden Massnahmen in einer Vorlage widersetzen und eine solche für verfassungswidrig erachten würde. Denn immerhin versteht er die Erhöhung der Kinder- und Ausbildungszulagen als Ausgleich zur geplanten Senkung der Auszahlung von Mitteln im Rahmen der IPV (vgl. Erläuterungen zum Änderungsantrag zur Teilrevision des Einführungsgesetzes zum Krankenversicherungsgesetz betreffend Erhöhung der Familienzulagen vom 10. November 2015, S. 3). Da somit jedenfalls ernsthafte Zweifel daran bestehen, dass den Beschwerdeführern ein wirksames kantonales Rechtsmittel zur Verfügung stand, ist nach der Praxis des Bundesgerichts vom Erfordernis der Erschöpfung des kantonalen Instanzenzugs abzusehen (BGE 134 I 199 E. 1.3 S. 202; 120 Ia 194 E. 1d S. 198; 118 Ia 341 E. 2e S. 346 f.; 415 E. 3 S. 418 f.).