Citation: 1C_282/2008 07.04.2009 E. 3

In der Hauptsache machen die Beschwerdeführer im Wesentlichen geltend, das Qualitätssicherungssystem der Beschwerdegegnerin sei untauglich, weshalb die Einhaltung der bewilligten Sendeparameter durch objektive und überprüfbare bauliche Massnahmen sichergestellt werden müsse. Sie untermauern ihre rechtliche Argumentation mit dem von der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air herausgegebenen Bericht "Evaluation der Qualitätssicherungssysteme für Mobilfunksendeanlagen" vom 10. April 2008. 3.1 Im Sommer/Herbst 2007 wurden die Qualitätssicherungssysteme (QS-Systeme) der Mobilfunkbetreiber Orange, Sunrise, Swisscom und Tele2 einer eingehenden Überprüfung unterzogen. Unter der Leitung der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air beteiligten sich zwanzig kantonale und städtische NIS-Fachstellen an dieser Kontrolle und überprüften dabei auf den Netzzentralen der Mobilfunkbetreiber insgesamt 376 Sendeanlagen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer gibt es keinen Grund, die Unabhängigkeit der involvierten Behörden und die Ernsthaftigkeit der von ihnen vorgenommenen Untersuchungen zu bezweifeln. Das BAFU beurteilt das gewählte Prüf- und Auswertungsschema in seiner Vernehmlassung als sehr streng; zudem seien tendenziell komplexe Anlagen für die Kontrolle ausgewählt worden, bei denen sich allfällige Schwachstellen am ehesten zeigen würden, so dass potenziell problembehaftete Anlagen überrepräsentiert gewesen seien. 3.2 Der Bericht (S. 4) fasst die bei dieser Kontrollaktion gewonnenen Erkenntnisse wie folgt zusammen: "a. Alle oben genannten Mobilfunkbetreiber haben ein QS-System aufgebaut, von einer unabhängigen externen Zertifizierungsstelle auditieren lassen sowie fristgerecht per 01.01.2007 in Betrieb genommen und dabei alle Anlagen einbezogen. Die in den QS-Systemen implementierte Überwachungsroutine erkannte simulierte Fehleingaben zuverlässig und dokumentierte diese korrekt. b. Die vier QS-Systeme mussten im Zeitraum vom 01.01.2007 bis 31.10.2007 nur bei 1.3 % der gesamtschweizerisch insgesamt 10'128 Sendeanlagen eine Fehlermeldung auslösen. Die Reaktionszeit der Mobilfunkbetreiber auf die Fehlermeldungen war allerdings noch nicht befriedigend: 21 % der festgestellten Fehler wurden nicht innerhalb der verlangten Frist (24 Stunden bei fernsteuerbaren, eine Arbeitswoche bei manuell vorzunehmenden Korrekturen) behoben oder geklärt. c. Im Mittel wird an einer Sendeanlage nur etwa alle vier Monate eine NIS-relevante Änderung vorgenommen. Die einmal täglich ablaufende Überwachungsroutine innerhalb der QS-Systeme genügt dieser durchschnittlichen Änderungshäufigkeit deshalb vollauf. d. Zwei Drittel der 376 kontrollierten Sendeanlagen gaben zu keinen Beanstandungen Anlass. Bei einem Viertel wurden zwischen den QS-Systemen und den aktuell gültigen Standortdatenblättern oder der Antennendatenbank des BAKOM inkonsistente Daten festgestellt, was jedoch den bewilligungskonformen Betrieb der Anlagen nicht in Frage stellte. Ca. 8 % der kontrollierten Anlagen wurden nicht bewilligungskonform betrieben. e. Bei keiner der 376 kontrollierten Sendeanlagen wurde eine Überschreitung der Grenzwerte festgestellt. f. Als Nebenergebnis wurde festgestellt, dass im Mittel über alle vier Netzbetreiber und alle drei Mobilfunksysteme (GSM900, GSM1800, UMTS) selbst bei maximaler Auslastung der Sendeanlagen nur 58 % der bewilligten Sendeleistung ausgenutzt wird." Der Bericht kommt zu folgender Gesamtbeurteilung (Fazit S. 4 und Gesamtbeurteilung Ziff. 5.3 S. 26 f.): "Die Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air erachtet die Anforderungen an die QS-Systeme bei allen vier kontrollierten Mobilfunkbetreibern im Wesentlichen als erfüllt. Die QS-Systeme sind geeignet, die Einhaltung der bewilligten ERP und weiterer NIS-relevanter Anlageeinstellungen weitgehend zu gewährleisten. Die QS-Systeme ergänzen die bisherigen Kontrollen wirksam und vermögen Fehler zuverlässig und rasch zu entdecken und somit Grenzwertüberschreitungen zu verhindern. Der Kontrollaufwand für die Vollzugsbehörden ist gemessen am Nutzen gering. Die Arbeitsgruppe hat allerdings auch merkliche Unterschiede zwischen den QS-Systemen der verschiedenen Betreiber und generelle Schwachpunkte identifiziert. Entsprechende Massnahmen zur weiteren Verbesserung sind aufgezeigt. Die meisten sollen bis Ende 2008 umgesetzt werden." 3.3 Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass die überprüften Systeme noch Mängel aufweisen und verbesserungsbedürftig sind. Bei ca. einem Drittel der kontrollierten Anlagen wurden Fehler festgestellt. Allerdings handelte es sich überwiegend (25.5 %) um harmlose Fehler, welche den bewilligungskonformen Betrieb der Anlage und die Einhaltung des AGW nicht in Frage stellten. In 7.7 % der Fälle wurden ernste Fehler festgestellt, d.h. die Anlage wurde nicht bewilligungskonform betrieben oder könnte so betrieben werden, ohne dass die automatische Überprüfungsroutine des QS-Systems dies bemerken würde. In keinem Fall wurde jedoch eine Überschreitung des Anlagegrenzwerts festgestellt (Bericht S. 21). Diese Zahlen beziehen sich auf die detaillierten Stichprobenkontrollen für alle vier QS-Systeme. Das QS-System mit den wenigsten Beanstandungen wies nur 0,8 % ernste Fehler auf. Der Bericht (S. 21 unten) kommt zum Ergebnis, dass dieses QS-System, auch wenn es noch optimiert werden könne und müsse, dem angestrebten Ideal schon recht nahekommt. Ursache von schweren Fehlern waren v.a. fehlerhafte Datenbankeinträge, d.h. die Daten des aktuell gültigen Standortdatenblatts waren nicht vollständig und korrekt in die QS-Datenbank übertragen worden (Kopierfehler) oder die Daten waren nicht auf dem neusten Stand. Der Bericht (Ziff. 6.4 S. 29) verlangt daher, dass die Mobilfunkbetreiber bis Ende 2008 die Bewilligungsdaten gemäss aktuell gültigem Standortdatenblatt vollständig und korrekt in die QS-Datenbank übertragen. Da dies in der Regel manuell mit entsprechendem menschlichem Fehlerpotenzial geschehe, müsse die interne Kontrolle dieses Prozesses verbessert werden. Die Umsetzung dieser (und der weiteren vorgeschlagenen) Massnahmen ist der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air schriftlich zu bestätigen und wird von den NIS-Fachstellen kontrolliert (Bericht Ziff 7 S. 31). Erst wenn sich zeigen sollte, dass die Mängel nicht behoben worden sind oder sich sogar noch verstärkt haben, müsste die Tauglichkeit des QS-Systems grundsätzlich in Frage gestellt werden, wobei diese Evaluation für jeden Netzbetreiber separat vorzunehmen wäre (Bericht Ziff. 7.4 S. 31). 3.4 Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die Einhaltung der Bewilligungsparameter weiterhin weitgehend in der Eigenverantwortung der Mobilfunkbetreiber liege, weshalb die QS-Systeme keine Verbesserung gegenüber dem früheren Zustand bewirkten. So könne bei den Stichprobenkontrollen nicht im einzelnen kontrolliert werden, ob die in den QS-Datenbanken verzeichneten Hardwarekomponenten den auf den Sendeanlagen installierten entsprechen (Bericht S. 15). Zudem hätten die Mobilfunkbetreiber die Möglichkeit, anlässlich einer Stichprobenkontrolle kurzfristig die aktuellen Betriebseinstellungen oder den in der QS-Datenbank gespeicherten Werte zu ändern, um Fehler bzw. Manipulationen zu vertuschen. Wie das BAFU in seiner Vernehmlassung überzeugend darlegt, ist jedoch die Eigenverantwortung der Betreiber als wesentliche Voraussetzung für einen bewilligungskonformen Betrieb unverzichtbar, da die Behörden nicht jede der über 10'000 Mobilfunksendeanlagen in der Schweiz in jedem technischen Detail kennen und - vollständig unabhängig von den Betreibern - dauernd überwachen können. Immerhin würden schon heute alle Daten, die von der Netzzentrale aus gesteuert werden können (Sendeleistung und teilweise die Elevation), von dieser automatisch an die QS-Datenbank weitergegeben, weshalb insoweit fehlerhafte Eingaben ausgeschlossen seien. Sowohl das BAFU als auch der Evaluationsbericht der Arbeitsgruppe Cercl'Air kommen zum Ergebnis, dass die implementierten QS-Systeme besser geeignet sind, den bewilligungskonformen Betrieb der Mobilfunkanlagen und die Einhaltung der Grenzwerte zu gewährleisten, als eine reine Hardwarebegrenzung, wie sie von den Beschwerdeführern verlangt wird. Dies wird im Evaluationsbericht (S. 27) wie folgt begründet: "- Sämtliche NIS-relevanten Werte, nicht nur die ERP neuer Anlagen, wie vom Bundesgericht im März 2005 verlangt, sondern auch diejenigen aller bestehenden Anlagen werden erfasst und quasi-kontinuierlich (täglich) mit den Bewilligungswerten verglichen. - Die QS-Systeme ermöglichen den Mobilfunkbetreibern selber einen sicheren, kontrollierten und transparenten Betrieb ihrer Anlagen. - Die QS-Systeme können zwar nicht mit absoluter Sicherheit Überschreitungen der bewilligten Werte verhindern. Dies wäre jedoch auch mit baulichen Begrenzungen (Plombierung) nicht zu erreichen. Es wäre für die Netzbetreiber ohne weiteres möglich, entsprechende Begrenzungen wieder zu entfernen oder abzuändern. Dies wäre für die Vollzugsbehörde nur mit sehr grossem Aufwand erkennbar. Dank den in den QS-Systemen implementierten Prozessen und Datenstrukturen ist die Wahrscheinlichkeit grösser, dass Überschreitungen der bewilligten Werte erkannt und rasch behoben werden; sei es durch die automatische Überprüfungsroutine, sei es durch behördliche Kontrollen. - Ein QS-System legt auch fest, wie mit Fehlern umzugehen ist. Die im Rahmen der detaillierten Stichprobenkontrollen festgestellten Fehler müssen Rückwirkungen auf die Prozesse haben, so dass vergleichbare Fehler künftig im ganzen Netz vermieden werden. Die Mobilfunkbetreiber müssen beim nächsten Audit gegenüber dem Auditor belegen, dass sie aus festgestellten Fehlern, auch aus denjenigen, die im Rahmen der vorliegenden Stichprobenkontrollen aufgedeckt wurden, die erforderlichen Konsequenzen gezogen haben. Dies führt zu einer schrittweisen Annäherung an den idealen Zustand. Ohne ein formalisiertes QS-System wäre dieses Ziel wesentlich schwieriger zu erreichen." Der Evaluationsbericht (S. 27 oben) beurteilt die QS-Systeme als taugliche und sehr umfassende Überwachungsinstrumente für die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach Art. 11 Abs. 2 USG; in keinem vergleichbaren Umweltbereich werde eine derart weitgehende Überwachung von vorsorglichen Emissionsbegrenzungen auch nur annähernd gefordert bzw. vollzogen. 3.5 Insgesamt gebieten daher weder der Evaluationsbericht noch die daran anknüpfende Kritik der Beschwerdeführer ein Zurückkommen auf die Kontrolle der Sendeleistung durch bauliche Massnahmen (Hardware-Kontrolle).