Citation: 1C_315/2009 13.10.2010 E. 3

Invoquant la séparation des pouvoirs garantie par l'art. 66 Cst./BE, les recourants font grief au Conseil-exécutif d'avoir légiféré par voie d'ordonnance sur une matière qui aurait dû être réglée dans une loi adoptée par le Grand Conseil conformément à l'art. 74 Cst./BE. 3.1 Aux termes de l'art. 66 al. 1 Cst./BE, les autorités sont organisées selon le principe de la séparation des pouvoirs. Selon l'art. 74 al. 1 Cst./BE, le Grand Conseil a la compétence d'édicter les lois et les décrets. L'art. 88 Cst./BE attribue des compétences législatives également au Conseil-exécutif, en particulier celle d'édicter les ordonnances "dans le cadre de la Constitution et de la législation" (al. 2). Du point de vue de la séparation des pouvoirs, la question qui se pose en l'espèce est donc celle de savoir si l'art. 13 OVid a été édicté dans le cadre de la législation sur la police ou si cette disposition règle un aspect de la vidéosurveillance qui sort de ce cadre. Il s'agit dès lors d'interpréter les dispositions de la loi sur la police consacrées à la vidéosurveillance, en particulier les art. 51a et 51b LPol, pour déterminer si elles peuvent fonder les mesures de surveillance en temps réel prévues par l'art. 13 OVid. 3.2 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178; 133 V 57 consid. 6.1 p. 61; 132 III 226 consid. 3.3.5 p. 237; 131 III 314 consid. 2.2 p. 315 s.). 3.3 Les recourants se fondent sur une interprétation historique de l'art. 51a LPol, pour affirmer que cette disposition ne prévoit pas la surveillance en temps réel. Cette question n'était pas abordée par le Conseil-exécutif dans le rapport qu'il a présenté au Grand Conseil. Lors des débats du 4 septembre 2008 (Journal du Grand Conseil du 4 septembre 2008, p. 804 ss), le rapporteur de la commission compétente n'a pas fait état de discussions ayant porté sur ce point. Deux députés se sont ensuite exprimés sur le sujet, l'un excluant toute surveillance active et l'autre regrettant que la loi ne parle pas de surveillance en temps réel. Le membre du Conseil-exécutif en charge du dossier a quant à lui insisté sur le principe de la proportionnalité, en précisant qu'il ne s'agissait pas d'installer un Etat policier du type "Big Brother is watching you". Durant l'examen de détail de la loi, une députée a affirmé en substance qu'il ne s'agissait pas de mettre quelqu'un derrière chaque caméra en permanence et le rapporteur de la commission a déclaré qu'il ne s'agissait que d'enregistrement d'images et qu'il n'était pas question d'instaurer un "Big Brother". Enfin, juste avant le vote final, le représentant du Conseil-exécutif a insisté sur le caractère mesuré de la vidéosurveillance prévue par la loi sur la police. Ainsi, il ressort des discussions ayant précédé l'adoption de l'art. 51a LPol que la mise en oeuvre d'une vidéosurveillance en temps réel n'a pas été clairement envisagée sur la base de cette disposition. Cela étant, elle n'a pas non plus été expressément exclue par les intervenants. Si le souci d'éviter un état de type "Big Brother" a bien été exprimé, il apparaît que c'est surtout pour insister sur la proportionnalité et dissiper les craintes suscitées par la vidéosurveillance. En définitive, même si certains députés se sont exprimés plutôt contre la surveillance en temps réel et bien que les débats puissent éveiller certains doutes à cet égard, on ne saurait se fonder sur la seule interprétation historique de l'art. 51a LPol pour conclure que ce type de vidéosurveillance a été clairement exclu par le législateur cantonal. 3.4 Une telle conclusion s'impose d'autant moins sur la base d'une interprétation littérale de la norme en cause. Certes, la surveillance en temps réel telle qu'elle est prévue par l'art. 13 OVid n'est pas citée expressément par l'art. 51a LPol, qui mentionne uniquement les "appareils d'enregistrement ou de transmission d'images" dans les lieux publics. Cette formulation est d'ailleurs reprise dans la version allemande de l'art. 51b LPol relatif aux bâtiments publics. On peut cependant comprendre que cette expression englobe la surveillance en temps réel. En effet, elle cite deux modes de surveillance qui paraissent distincts: les images sont soit enregistrées pour une analyse ultérieure, soit transmises d'un émetteur à un récepteur, sans être enregistrées. La notion de "transmission d'images" peut donc se comprendre comme une méthode consistant à restituer en direct la scène filmée par une caméra vidéo sur un écran situé ailleurs, les images étant transmises sans enregistrement. S'il en allait autrement, on ne voit pas pour quelle raison le législateur aurait pris le soin de mentionner les appareils de transmission d'images en plus des appareils d'enregistrement. Au demeurant, il paraît évident que les installations mentionnées à l'art. 51a LPol - et dans la version allemande de l'art. 51b LPol - donnent au moins la possibilité de visionner les images en temps réel. C'est d'ailleurs ainsi que se conçoit la vidéosurveillance selon le langage courant: on n'imagine pas d'emblée que ce type de surveillance se limite à un simple enregistrement. En définitive, il y a lieu de considérer que la surveillance en temps réel est une option couverte par la lettre de l'art. 51a et 51b LPol. 3.5 Cette interprétation littérale est confirmée par l'interprétation téléologique de la norme. Il est en effet douteux que le seul enregistrement des images, sans surveillance en temps réel, soit apte à atteindre les buts visés par la LPol, notamment ceux qui consistent à "créer la sécurité" et "empêcher les infractions". Si les images ne peuvent pas être visionnées en direct, une intervention immédiate de la police sur la base de la vidéosurveillance est impossible. Il y a donc lieu de craindre que le rôle dissuasif de la vidéosurveillance et les objectifs susmentionnés soient relativisés si la seule méthode admise est l'enregistrement des images en vue d'une analyse ultérieure. 3.6 En définitive, il y a lieu de considérer que les art. 51a et 51b LPol prévoient la vidéosurveillance en temps réel. Dès lors que ce type de surveillance ne sortait pas du cadre de la législation sur la police, le Conseil-exécutif pouvait se fonder sur l'art. 88 al. 2 Cst./BE pour adopter l'art. 13 OVid. La compétence législative appartenait donc bien au Conseil-exécutif, de sorte que le principe de la séparation des pouvoirs, garanti par l'art. 66 Cst./BE, n'a pas été violé.