Citation: 1P.377/2001 04.09.2001 E. 4

4.- a) Les recourants se plaignent essentiellement de la disproportion qui existerait entre le texte officiel à l'appui de la loi et la place réservée à l'argumentation des opposants. Il perdent de vue que le message explicatif que l'autorité peut adresser aux citoyens ne doit pas forcément contenir un argumentaire rédigé par les opposants et présenté de façon distincte. Cette faculté, consacrée par l'usage, n'est pas imposée par la loi cantonale sur les droits politiques; la loi fédérale (art. 11 al. 2 LDP) impose au Conseil fédéral de reprendre les arguments du comité d'initiative ou du comité référendaire, mais ne précise pas dans quelle forme. Il peut ainsi s'agir d'un exposé séparé, mais rien n'empêche que ces arguments soient intégrés dans le texte de présentation de l'autorité, par de simples références. Ainsi, le droit à un exposé distinct dans le message officiel ne découle pas du droit constitutionnel (cf. Gion-Andri Decurtins, Die rechtliche Stellung der Behörde im Abstimmungskampf, thèse Fribourg 1992, p. 160). Par conséquent, l'argumentation relative à l'ampleur des arguments respectifs de l'autorité et des opposants tombe à faux. b) Les recourants semblent également exiger une neutralité complète à laquelle l'autorité n'est pas tenue. Celle-ci doit, comme cela est rappelé ci-dessus, demeurer objective quant à l'objet du vote, sans tenter d'influencer l'électorat par des affirmations fallacieuses. Elle est en revanche libre d'étayer ses recommandations en évoquant les conséquences prévisibles de l'issue de la votation, dans un sens ou dans un autre. Ce faisant, elle ne doit toutefois pas faire passer de simples opinions pour des données objectives. c) Le message (pp. 17-28 de la brochure), commence par exposer l'objet de la votation, soit la transformation d'un établissement de droit public en société anonyme de droit privé; après avoir été accepté par le Grand Conseil fribourgeois, par 69 voix contre 27, le projet de loi a fait l'objet d'un référendum. Dès la première page du message, il est fait référence aux arguments des référendaires - quant au caractère inéluctable de l'ouverture du marché - et à leur exposé, qui figure en page 27. Selon le message, la forme de la S.A. conviendrait le mieux aux partenariats par échanges d'actions; il ne s'agit pas d'une privatisation, puisque l'Etat demeure actionnaire majoritaire. Il est mentionné que les opposants préconisent un statut de S.A. de droit public, régi par une loi spéciale, mais que ce statut ne présenterait pas la souplesse nécessaire puisqu'il ne favorise pas les échanges d'actions, l'Etat étant au surplus responsable solidaire, avec les risques que cela implique. Le message reprend ensuite ces arguments dans le détail. Il insiste sur la libéralisation du marché, la nécessité de donner aux EEF les mêmes facultés d'adaptation que ses concurrents (pp. 19/20), puis - en faisant référence à l'argumentaire des opposants, p. 21 - sur le fait qu'il ne s'agit pas d'une privatisation, puisque l'Etat reste majoritaire et qu'une véritable privatisation serait soumise au Grand Conseil, puis au référendum; en page 22, le message examine la proposition des opposants de créer une S.A. de droit public, et rappelle les inconvénients déjà évoqués. Il est ensuite expliqué (p. 23) que les accords de partenariat ont déjà été conclus et que la transformation préconisée permettrait de les finaliser, faute de quoi l'avenir des 750 collaborateurs et 105 apprentis des EEF serait compromis. La qualité du service public ne changera pas (p. 24). Le message relève ensuite que les EEF sont estimées à 550 millions de fr. (et non 1 milliard comme le prétendent les opposants, p. 25), et expose la stratégie consistant à utiliser 10 à 15% du capital-actions pour sceller les partenariats, le solde, aliénable à concurrence de 51%, permettant de nouvelles alliances. Le patrimoine resterait dès lors en mains fribourgeoises. Ces possibilités d'alliances devraient permettre un approvisionnement à meilleur compte, en faveur du consommateur (p. 26). Le message reprend ensuite (p. 27) un argument des opposants selon lequel une S.A. tendrait à satisfaire prioritairement ses actionnaires, et réaffirme que l'actionnariat restera en mains fribourgeoises. Le message expose enfin que le maintien du statut actuel empêcherait le développement des EEF, mettant en péril les emplois (p. 28). Les arguments des opposants, exposés en page 29 du fascicule, partent des prémisses identiques, soit la qualité du service public actuel, et la nécessité de regroupements en vue de l'ouverture des marchés. Ils diffèrent en revanche sur les conséquences de la création d'une S.A. de droit privé: la rentabilité et le profit deviendraient l'objectif principal, au préjudice du service public, et les conditions de travail seraient sacrifiées. La S.A. de droit public permettrait le maintien du contrôle de la collectivité. d) En dépit de la disproportion évidente qui existe entre la présentation des arguments du Conseil d'Etat et ceux du comité référendaire, il n'apparaît pas que l'exposé de l'autorité sur l'objet de la votation soit véritablement tendancieux. Le message contient plusieurs références à l'argumentation principale des opposants, soit essentiellement la perte de contrôle de la collectivité publique, la dégradation des prestations et des conditions de travail. Il ne cache pas l'alternative proposée, soit la création d'une S.A. de droit public, et en évalue les inconvénients, restant dans le cadre de ce qui est encore admissible s'agissant de questions d'appréciation (ATF 106 Ia 197). On ne saurait par conséquent prétendre que les arguments des référendaires ont été simplement ignorés, ni même, comme le soutiennent les recourants, minimisés ou présentés comme absurdes. e) Les recourants soutiennent que certains passages du message seraient tendancieux: affirmer (p. 17) que les autorités et le peuple désireraient que les EEF restent un fleuron de l'économie cantonale laisserait entendre que le but des référendaires serait différent. On peut toutefois comprendre une telle affirmation de manière plus générale, au regard du but poursuivi par le projet de loi. L'affirmation selon laquelle "adapter la forme juridique signifie passer d'un établissement de droit public à une SA de droit privé" (titre de la p. 18) ne fait que rappeler l'objet même de la loi, sans forcément faire passer ce moyen comme la seule solution possible. La nécessité d'achever les réformes déjà accomplies (p. 23) correspond à une réalité objective, puisque des partenariats ont effectivement déjà été conclus. Les recourants soutiennent que, contrairement à ce que prétend le message, il existerait "moult alternatives" aux échanges d'actions. Ils n'en proposent toutefois qu'une seule, soit la création d'une S.A. de droit public, et cette possibilité est dûment mentionnée dans le message. La menace sur les emplois n'apparaît que comme la conséquence de la perte de compétitivité de l'entreprise, si les accords préalables ne peuvent être finalisés. L'autorité qui soutient un projet de loi doit nécessairement présenter une vision prospective, qui comporte une part d'incertitude. Elle doit exposer les objectifs de la réglementation, et indiquer en quoi elle est propre à les atteindre. Le message ne va pas au-delà de ce devoir d'information, en indiquant, de manière certes péremptoire, que la réforme proposée permettra d'assurer la compétitivité des EEF. La publication explicative n'est donc pas critiquable sur le fond. f) Elle suscite en revanche d'importantes réserves quant à la forme. S'il ne nécessite pas de base légale expresse - quand bien même il est financé par les deniers publics -, le message officiel doit prendre l'aspect habituel des publications administratives (E. Grisel, Initiative et référendum populaire, Traité de la démocratie semi-directe en droit Suisse, 2ème éd., Berne 1997, p. 114 n° 225). Sur ce point également, l'autorité doit faire preuve d'une certaine réserve: le fascicule ne saurait être présenté comme un message publicitaire ou propagandiste. Le texte du message est divisé en chapitres d'une ou deux pages, qui comportent un titre en gros caractères. Les points importants du message figurent en caractères gras. Chaque page comprend en outre un commentaire marginal, en caractères gras de type différent, ainsi qu'une photographie assortie d'une légende. Les deux premières pages constituent un résumé du message. Celui-ci insiste à plusieurs reprises sur le fait que le patrimoine des EEF restera en mains fribourgeoises, et que le changement de statut est nécessaire au développement de l'entreprise. Une telle argumentation aurait certes pu être présentée de manière plus concise, mais l'élément le plus critiquable du message reste la présence de photographies qui n'ont aucune valeur explicative et sont assorties de légendes qui se rapprochent parfois de véritables slogans. En particulier, la photographie de la p. 22 montre un signal lumineux rouge, avec la légende: "SA de droit public: attention danger!". Les autres illustrations sont souvent de simples symboles; elle n'ajoutent rien au contenu du message. Il est également gênant de constater que certaines de ces photographies sont les mêmes que celles qui figurent sur le dépliant du comité "OUI pour l'avenir des EEF". Le caractère purement illustratif de telles photographies et des légendes qui les accompagnent ne saurait toutefois échapper à l'électeur: elles sont situées en bas de page, et la légende est rédigée en petits caractères. Ces illustrations n'ont qu'un caractère accessoire au regard du texte principal, et leur influence sur la formation de la volonté des électeurs ne paraît pas décisive. Si, comme le relèvent les recourants, un texte agrémenté de photographies attire plus facilement l'attention du lecteur, il n'est pas démontré que les illustrations choisies augmenteraient la force de persuasion des arguments proposés. g) En définitive, en dépit d'une forme discutable sur certains points, le message ne fait qu'étayer le point de vue de la majorité du parlement et du Conseil d'Etat, ce qui n'est pas en soi critiquable. Les opinions exprimées sont dans l'ensemble tenues pour telles, et il n'y a pas d'affirmations tendancieuses susceptibles d'influencer l'électorat de manière déloyale. h) Les recourants critiquent également le fait que l'adresse Internet des EEF figure sur la première page du message. Ils évoquent, certes avec raison, le risque que des informations non contrôlées figurent à cette adresse, mais ne tentent pas de démontrer concrètement que ce risque se soit réalisé en l'espèce; faute de rendre vraisemblable une influence concrète sur l'électorat, l'argument tombe à faux. i) La jurisprudence considère qu'il ne suffit pas que le message explicatif présente des lacunes pour que le scrutin soit annulé. Encore faut-il que les irrégularités constatées aient pu influencer de manière décisive le résultat de la votation (ATF 121 I 1 consid. 5b/aa p. 12, 117 Ia 48 consid. 5b; 114 Ia 446 consid. 7a; 113 Ia 302 consid. 4a, 112 Ia 338 consid. 5). Ainsi, lorsque la différence de voix est importante, seules de très graves irrégularités sont susceptibles de remettre en cause la validité du résultat (ATF 113 Ia 291 consid. 4 p. 302). En l'espèce, même si le résultat de la votation constitue un élément de fait intervenu après le dépôt du recours de droit public, il y a lieu d'en tenir compte, puisque le pouvoir de décision du Tribunal fédéral est, comme cela est rappelé ci-dessus, étendu au scrutin lui-même. La loi sur le statut des EEF a été acceptée par 37901 électeurs contre 25771. La différence représente 19% des bulletins valables. La jurisprudence considère, dans un tel cas, que seuls des vices particulièrement importants peuvent justifier l'annulation du scrutin (cf. H.-R. Arta, Die Rechtsfolgen unzulässiger behördlicher Einflussnahmen auf kantonale und kommunale Wahlen und Abstimmungen, AJP/PJA 3/96 p. 278-285, 283 et les exemples cités). Il eut fallu en l'occurrence que 6065 votants, soit environ 10%, votent différemment pour que l'issue du scrutin se trouve modifiée. Rien ne permet d'admettre que les lacunes relevées ci-dessus aient pu influencer d'une quelconque manière le résultat du scrutin.