Citation: 2P.50/2005 20.10.2005 E. 3

La recourante reproche au Tribunal administratif de ne pas avoir respecté son autonomie à adopter un règlement sur l'épuration des eaux, en considérant arbitrairement que la législation cantonale définissait de manière restrictive le cercle des personnes pouvant être assujetties au paiement de la taxe de raccordement, alors que le titulaire d'un droit distinct et permanent est un propriétaire foncier au sens de l'art. 655 CC. 3.1 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, ou si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 131 II 13 consid. 7.1 p. 31; 130 II 49 consid. 3.2.1 p. 53, 65 consid. 4.2 p. 71 et les arrêts cités; 130 V 479 consid. 5.2 p. 484). 3.2 La recourante a mis à la charge de la société intimée la taxe de raccordement au réseau communal de l'épuration sur la base de l'art. 16 al. 1 de son règlement relatif à l'évacuation et à l'épuration des eaux qui dispose: "Les propriétaires ou les usufruitiers d'immeubles, bâtis ou non, et de bâtiments sur fonds d'autrui, situés dans le périmètre du PDE (plan directeur des égouts), sont astreints à participer au financement de la construction et de l'entretien des installations publiques d'évacuation et d'épuration des eaux selon les bases suivantes: a) taxe de raccordement, b) taxe annuelle d'utilisation, c) taxe spéciale." Le Tribunal administratif a jugé cette disposition contraire à l'art. 33 LALPEP qui habilite les communes à adopter un règlement relatif à l'épuration des eaux, en précisant, à son alinéa 2, ce qui suit: "Le règlement peut prévoir la perception d'une taxe dont le produit doit être affecté exclusivement à l'épuration des eaux. La taxe est perçue auprès des propriétaires ou des usufruitiers d'immeubles bâtis ou non bâtis. Pour fixer le montant de la taxe, il doit être tenu équitablement compte de l'affectation des immeubles et des bâtiments." La Cour cantonale se réfère également à l'art. 101 al. 1 de la loi cantonale du 9 mai 1983 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC), selon lequel "les propriétaires fonciers sont tenus de participer aux frais d'équipement par des contributions, selon le principe de la couverture des frais effectifs et en fonction des avantages retirés". 3.3 Lorsqu'il a adopté la loi d'application de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection contre la pollution, le législateur fribourgeois a décidé de définir le contenu du règlement communal que les communes étaient chargées d'adopter de façon plus précise que ne le faisait le projet du Conseil d'Etat à l'art. 34, lequel ne contenait rien à propos du cercle des assujettis à la taxe (voir Bulletin du Grand Conseil 1974 p. 11). Sur proposition de la commission, il a donc ajouté que "la taxe est perçue auprès des propriétaires ou usufruitiers d'immeubles bâtis ou non bâtis". Ce faisant, il n'a pas envisagé d'étendre la perception de la taxe auprès d'autres personnes que celles du propriétaire et de l'usufruitier, parce que ce dernier était responsable de l'immeuble en cas de succession, à charge pour elles de récupérer, cas échéant, la taxe auprès des producteurs des eaux usées. Selon les termes mêmes du rapporteur de la commission, le législateur a en effet renoncé, pour des raisons pratiques, à encaisser la taxe "directement auprès de ceux qui polluent et qui sont en fait les locataires" (voir les débats au Grand Conseil lors de la séance du 13 février 1975, in: BGC 1974 p. 212/213 et p.215). Il résulte donc clairement des travaux préparatoires que le législateur fribourgeois n'a pas voulu laisser les communes libres de définir elles-mêmes le cercle des assujettis à la taxe, mais qu'il a limité cette perception aux seuls propriétaires et usufruitiers. Contrairement à ce que soutient la recourante, la notion de propriétaire contenue à l'art. 33 al. 2 LALPEP ne saurait donc être étendue au titulaire du droit de superficie au sens de l'art. 779 al. 3 CC car, si une telle solution avait été envisagée, elle aurait dû être prévue expressément par la loi (voir, sur ce point, Marc-Olivier Buffat, les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 175/176, y compris l'exemple pour le canton de Genève retranscrit à la n. 2 p. 175). Il s'ensuit qu'en ajoutant à son règlement la catégorie des assujettis à la taxe, les propriétaires de bâtiments bâtis sur fonds d'autrui, la recourante s'écarte du droit cantonal qui a lui-même défini de manière exhaustive les personnes pouvant être assujetties à la taxe. Il est à cet égard sans pertinence que ce règlement ait été approuvé à deux reprises par la Direction des travaux publics, après son adoption, le 17 août 1987 et après sa modification, le 2 juillet 1996. 3.4 A cela s'ajoute que le titulaire d'un droit de superficie ne saurait être assimilé au propriétaire foncier dont l'immeuble enregistre une plus-value du fait des investissements consentis par la collectivité, comme le souhaiterait la recourante. Le droit de superficie est en effet une servitude. Dès lors, même si un droit distinct et permanent est un immeuble en vertu de l'art. 655 al. 2 CC, à condition qu'il ait été inscrit au Registre foncier selon les formes prévues à l'art. 9 ORF, il reste un droit (servitude ou droit analogue) dont le contenu et l'étendue sont régis par ses règles propres, notamment en ce qui concerne la relation du titulaire du droit avec le propriétaire de fonds (Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Tome II , Berne 2002, n. 1512, 1513 et 1517, p. 38/39). Il appartient donc au contrat de superficie de régler les rapports entre les deux, en particulier en ce qui concerne le paiement de la taxe de raccordement. Si, comme en l'espèce, cette question n'est pas expressément tranchée, il y aura matière à interprétation de ce contrat. 3.5 Dans ces conditions, la solution retenue par l'arrêt attaqué est conforme au droit cantonal; elle n'est donc en tous cas pas arbitraire, même si une autre solution était envisageable (sur cette notion, voir ATF 131 I 217 consid. 2.1 p. 219). Ainsi, dans un arrêt 2P.248/2004 du 13 mai 2005, le Tribunal fédéral a jugé qu'au vu du droit cantonal et du large pouvoir d'appréciation dont dispose le législateur pour déterminer qui est le débiteur de la taxe de raccordement, celle-ci pouvait être mise à la charge du superficiaire. La recourante ne saurait dès lors soutenir que l'interprétation de l'art. 16 al. 1 de son règlement donnée par la juridiction cantonale viole son autonomie. Pour le reste, la recourante ne prétend pas que le droit cantonal serait contraire au droit fédéral (art. 49 Cst.), en particulier depuis l'entrée en vigueur, au 1er novembre 1997, des art. 3a et 60a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (RS 814.20), qui imposent aux cantons de mettre les émoluments ou autres taxes à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Ce point n'a dès lors pas à être examiné (art. 90 al. 1 OJ).