Citation: 2C_715/2008 15.04.2009 E. 4

4.1 Nach Art. 36a Abs. 3 zweiter Satz LFG kann der Flughafenhalter einzelne Rechte und Pflichten aus der Konzession an Dritte übertragen, bleibt allerdings dem Bund gegenüber für die Erfüllung der durch Gesetz oder Konzession begründeten Pflichten weiterhin verantwortlich. Das gilt insbesondere für die in Art. 29a und 29b VIL geregelten Bodenabfertigungsdienste, zu denen etwa die Betankung der Flugzeuge, die Flugzeug-, Passagier-, Gepäck-, Post- und Frachtabfertigung zählen (JAAG/HÄNNI, Luftverkehrsrecht Teil I: Infrastruktur der Luftfahrt, in: Georg Müller [Hrsg.], Verkehrsrecht, 2008, S. 373, Rz. 92; JAAG, 2004, a.a.O., S. 49). Bereits der Sachzusammenhang spricht dafür, dass das Verhältnis zwischen der Konzessionärin und deren Partner bei der Bodenabfertigung - im Unterschied zu den Erbringern kommerzieller Dienstleistungen (wie Verkaufsläden und Restaurants) - grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur bleibt. Für den Flughafen Zürich ist dies zudem ausdrücklich in der Betriebskonzession desselben festgehalten (JAAG/HÄNNI, a.a.O., S. 374 Rz. 93; JAAG, 2004, a.a.O., S. 50; MARC PATRICK STREIT, Grundlagen und Ausgestaltung von Flughafengebühren im schweizerischen Recht, 2005, S. 99 ff.). Das heisst aber nicht, dass die Flughafenbetreiberin insoweit auch befugt ist, Verfügungen zu treffen. Eine solche Kompetenz müsste sich vielmehr auf das Gesetz zurückführen lassen. 4.2 Die Beschwerdegegnerin hat der Beschwerdeführerin mit der so genannten "Drittabfertigungsberechtigung" vom 6. September 2002 bestimmte Bodenabfertigungsdienste übertragen, wofür sie - ob zu Recht oder nicht, kann und muss hier offen bleiben - so genannte Nutzungsentgelte verlangt. Dieses Rechtsverhältnis untersteht, wie dargelegt, dem öffentlichen Recht. Die Nutzungsentgelte dienen nicht der Abgeltung der eigentlichen Benutzung der Flughafeninfrastruktur und stehen damit nicht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Flugverkehr (vgl. Art. 39 FLG), sondern der Abgeltung der Aufwendungen für die Erfüllung von Sicherheitsauflagen (wie die Erstellung von Ausweisen oder Zutrittskontrollen). Die Nutzungsentgelte stellen mithin keine Flughafengebühren gemäss Art. 36a Abs. 2 erster Satz LFG in Verbindung mit Art. 32 ff. VIL und insbesondere keine Abfertigungstaxen (vgl. Art. 32 Abs. 1 VIL) dar, wofür auf Seiten der Beschwerdegegnerin eine gesetzliche Verfügungskompetenz besteht (vgl. BGE 129 II 331 E. 2.3 S. 338 ff.; 125 I 182 E. 4 S. 193 ff., insbes. S. 195; STREIT, a.a.O., S. 95 f.). 4.3 Art. 29a und 29b VIL regeln zwar die Bodenabfertigungsdienste, enthalten aber nicht unmittelbar eine Grundlage für Nutzungsentgelte. Allerdings verweisen die Bestimmungen auf die Richtlinie 96/67/EG des Rates vom 15. Oktober 1996 über den Zugang zum Markt der Bodenabfertigungsdienste auf den Flughäfen der Gemeinschaft (ABl. L 272 vom 25. Oktober 1996, S. 36; dazu REGULA DETTLING-OTT, Das bilaterale Luftverkehrsabkommen der Schweiz und der EG, in: Thürer/Weber/Portmann/Kellerhals [Hrsg.], Bilaterale Verträge I & II Schweiz - EU, 2007, S. 540 ff. Rz. 120 ff.). Diese Richtlinie findet aufgrund des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über den Luftverkehr (SR 0.748.127.192.68) in der Schweiz Anwendung (vgl. insbes. Art. 18 des Abkommens sowie dessen Anhang, worin die Richtlinie ausdrücklich aufgeführt wird). Art. 16 der Richtlinie verlangt unter anderem von den Mitgliedstaaten die notwendigen Massnahmen, um Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten den Zugang zu den Flughafeneinrichtungen soweit erforderlich zu gewährleisten (Abs. 1), und schreibt für den Fall, dass der Zugang mit einem Entgelt verbunden wird, vor, dass dessen Höhe nach sachgerechten, objektiven, transparenten und nichtdiskriminierenden Kriterien festzulegen ist (Abs. 3). Bei diesem Entgelt darf es sich einzig um eine Gegenleistung für das Zurverfügungstellen und den Unterhalt der Anlagen und Vorrichtungen des Flughafens handeln, während namentlich eigentliche Marktzutrittsentgelte ausgeschlossen sind (vgl. die Urteile des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften vom 16. Oktober 2003 in der Rechtssache C-363/01, Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH gegen Deutsche Lufthansa AG, sowie vom 14. Juli 2005 in der Rechtssache C-386/03, Kommission der Europäischen Gemeinschaften gegen Bundesrepublik Deutschland). Gemäss Art. 21 der Richtlinie haben die Mitgliedstaaten einen Rechtsbehelf gegen "Entscheidungen" oder "Einzelmassnahmen" nach unter anderem Art. 16 der Richtlinie bei einer "unabhängigen öffentlichen Behörde" einzurichten. Die Schweiz hat diese Bestimmungen umgesetzt im Anhang zur Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt (VIL-Anhang), wo festgehalten wird, dass der Zugang zu den Flughafeneinrichtungen vom Flugplatzhalter sicherzustellen ist (Ziff. 10 VIL-Anhang) und dass dessen Entscheidungen dem Bundesamt vorgelegt werden, welches dazu eine Verfügung trifft (Ziff. 11 VIL-Anhang). 4.4 Damit ergibt sich aus der bundesrechtlichen Regelung, dass der Flughafenbetreiber über den Zugang von Erbringern von Bodenabfertigungsdiensten zu den Flughafeneinrichtungen und über dafür verlangte Entgelte nicht einseitig hoheitlich verfügen darf, sondern im Streitfall das Bundesamt angerufen werden muss, das eine anfechtbare Verfügung zu treffen hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin verstösst diese Regelung nicht gegen Art. 21 der Richtlinie 96/67/EG. Es kann hier offen bleiben, ob bereits die Anrufung des Bundesamts die Anforderung eines Rechtsbehelfs an eine unabhängige öffentliche Behörde erfüllt. Jedenfalls wäre dieser Voraussetzung mit der daran anschliessenden Beschwerdemöglichkeit an das Bundesverwaltungsgericht Genüge getan. Stünde im Übrigen die Verfügungsbefugnis dem Flughafenbetreiber zu, so könnte das Bundesamt nicht noch einmal in der gleichen Sache verfügen. Das Bundesamt könnte diesfalls auch nicht als Rechtsmittelinstanz tätig sein, da das Bundesamt nicht ausdrücklich in einem Bundesgesetz als solche eingesetzt wird (vgl. Art. 47 Abs. 1 lit. c VwVG), womit in Anwendung von Art. 47 Abs. 1 lit. b VwVG in Verbindung mit Art. 33 lit. h VGG direkt beim Bundesverwaltungsgericht (bzw. altrechtlich bei ihrer im vorliegenden Zusammenhang früher zuständigen Vorgängerorganisation, der Rekurskommission INUM) Beschwerde zu erheben (gewesen) wäre. 4.5 Nicht zu beanstanden ist, dass die Verfügungsbefugnis des Bundesamtes im Verordnungsrecht geregelt ist. Dieses gibt nur die gesetzliche Rechtslage wieder, wonach das Bundesamt aufgrund seiner allgemeinen Zuständigkeit zur Aufsicht über die Zivilluftfahrt (Art. 3 LFG) kompetent ist, zu den vom Bundesrecht geregelten Tatbeständen Verfügungen zu treffen, und entspricht im Übrigen der allgemeinen Regelung des Verwaltungsverfahrens- und -organisationsrechts (vgl. insbes. den auf Art. 43 Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997, RVOG [SR 172.010], gestützten Art. 7 der Organisationsverordnung vom 6. Dezember 1999 für das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, OV-UVEK [SR 172.217.1]; vgl. auch THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, 2007, Rz. 9 ff. zu Art. 43). Nötig wäre vielmehr eine anders lautende gesetzliche Grundlage gerade dann, wenn in Abweichung davon die Verfügungsbefugnis dem Flughafenbetreiber übertragen würde (vgl. E. 3). Eine solche Grundlage gibt es hier jedoch nicht. Ob die bundesrechtliche Regelung eine genügende gesetzliche Grundlage für die Erhebung der Entgelte bildet (vgl. DETTLING-OTT, a.a.O., S. 542 Rz. 125), ist vorliegend nicht Streitgegenstand und braucht nicht vertieft zu werden. 4.6 Die Verfügungsbefugnis im hier strittigen Zusammenhang liegt damit nicht bei der Beschwerdegegnerin, sondern beim Bundesamt. Beim Verfahren vor dem Bundesamt handelte es sich mithin um ein erstinstanzliches Verwaltungsverfahren, weshalb kein Anspruch auf die Zusprechung einer Parteientschädigung bestand. Der angefochtene Entscheid verstösst daher nicht gegen Bundesrecht.