Citation: 1P.582/2005 20.04.2006 E. 4

Für die Beurteilung der Rügen, der regierungsrätliche Abstimmungsbericht sei irreführend und habe in Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV eine freie und unverfälschte Willensbildung und -äusserung verhindert, gilt es vorerst, sich die entsprechenden Passagen im Abstimmungsbericht zu vergegenwärtigen. 4.1 Der Abstimmungsbericht bringt im Kapitel "Für eilige Leserinnen und Leser" (S. 20) zum Ausdruck, dass die Initiative nach Auffassung des Grossen Rates und des Regierungsrates über das Ziel hinausschiesse und nahezu eine Verdoppelung der Ausbildungsbeiträge nach sich ziehen würde. Im gleichen Abschnitt findet sich die Aussage, mit dem neuen Stipendiengesetz seien die Ausbildungsbeiträge wiederum auf über 12 Millionen Franken gestiegen. Damit habe sich die Stellung des Kantons Luzern im interkantonalen Vergleich verbessert. Bei der jährlichen Stipendienhöhe pro Bezügerin und Bezüger liege der Kanton Luzern klar über dem schweizerischen Durchschnitt. Diese Annahmen werden in der Graphik "Stipendien pro Bezüger/-in 2003" (S. 26) veranschaulicht und näher erläutert. Im Abschnitt "Stellungnahme zur Initiative" (S. 24) legt der Regierungsrat dar, dass die Stipendien-Aufwendungen im Jahr 2004 rund 12,2 Millionen Franken betragen hätten und sich in näherer Zukunft bei rund 12 - 13 Millionen Franken einpendeln würden. Demgegenüber würden die Aufwendungen für Ausbildungsbeiträge, so führt der Regierungsrat weiter aus, bei Annahme der Initiative auf rund 23 Millionen Franken ansteigen; damit schiesse die Initiative weit über die finanziellen Möglichkeiten des Kantons und den Sinn und Zweck des Stipendienwesens hinaus. Diese Zahlen werden in der Graphik "Stipendienausgaben im Kanton Luzern" (S. 25) wiederholt. Danach würden die zukünftigen Ausgaben bei Ablehnung der Initiative bei rund 12,5 Millionen Franken liegen, bei Annahme der Initiative über 23 Millionen Franken. In der Graphik-Anmerkung wird festgehalten, dass die Initiative etwa eine Verdoppelung der heutigen Ausgaben bewirken würde. Im gleichen Abschnitt wird zur "Höhe der Elternbeiträge" (S. 27) Stellung genommen. Die Anhebung des Freibetrages von 30'000 Franken auf 45'000 Franken habe zur Folge, dass auch Eltern "mit einem guten Einkommen und einem grossen Vermögen" für ihre Kinder in Ausbildung Stipendien erhalten würden. 4.2 Vorweg ist festzuhalten, dass die dem Entscheid des Grossen Rates zugrunde liegenden Schätzungen der Mehraufwendungen aufgrund der alten SKOS-Richtlinien nicht umstritten sind, indes für die Beurteilung des Abstimmungsberichtes irrelevant sind. Es ist auch nicht von Belang, dass die Beschwerdeführer diese (damaligen) Annahmen und Schätzungen nicht angefochten hatten. Schliesslich ist nicht von Bedeutung bzw. reine Spekulation, ob der Grosse Rat die Initiative auch auf der Basis der neuen SKOS-Richtlinien abgelehnt hätte, wie der Regierungsrat im angefochtenen Einspracheentscheid ausführt. Für die Beurteilung des Abstimmungsberichts ist ebenso wenig von Bedeutung, ob die SKOS-Richtlinien (unabhängig von ihrer Fassung) für die Festlegung der massgeblichen Lebenshaltungskosten einen tauglichen Massstab darstellen. Entscheidend ist einzig, dass die Initiative die Berücksichtigung der SKOS-Richtlinien verlangt. Demnach sind die Ausführungen des Regierungsrates im angefochtenen Einspracheentscheid zur Tauglichkeit dieses Kriteriums unbedeutend. Gleich verhält es sich mit den regierungsrätlichen Erwägungen zum Umstand, dass sich die Initianten mit ihrem generellen Verweis auf die SKOS-Richtlinien einer sog. dynamischen Verweisung bedienen. Die gesetzestechnischen Ausführungen und die Kritik des Regierungsrates - die keinen Eingang in den Abstimmungsbericht gefunden haben - sind daher gleichermassen ohne Belang. Auch in dieser Hinsicht ist allein massgeblich, dass die Initiative die Berücksichtigung der SKOS-Richtlinien verlangt und demnach von dieser Forderung auszugehen ist. In diesem Zusammenhang zieht der Regierungsrat nicht in Zweifel, dass im Falle einer Annahme der Initiative auf die SKOS-Richtlinien abzustellen wäre und dass dabei die SKOS-Richtlinien in der dannzumal gültigen Fassung anzuwenden wären. Er vermag nicht darzulegen, dass die neuen, zum überwiegenden Teil ab dem 1. Juli 2005 massgeblichen Richtlinien nicht auch auf die Initiative anzuwenden wären. Daraus ergibt sich, dass dem Abstimmungsbericht die neuen SKOS-Richtlinien hätten zugrunde gelegt werden müssen und diese für den Entscheid der Stimmberechtigten anlässlich der Abstimmung vom 25. September 2005 massgebend waren. 4.3 Die Beschwerdeführer rügen zur Hauptsache, dass der Regierungsrat seinem Abstimmungsbericht vor dem Hintergrund der neuen SKOS-Richtlinien zu hohe Folgekosten in Aussicht gestellt und die Initiative in irreführender Weise in ein falsches Licht gerückt habe. Der Abstimmungsbericht beziffert die Mehrkosten der Initiative nicht ausdrücklich. Er begnügt sich mit der Angabe, dass die Annahme der Initiative nahezu eine Verdoppelung der Ausbildungsbeiträge mit sich bringen und zu Neuausgaben von rund 23 Millionen Franken führen würde. Dabei wird ziffernmässig offensichtlich darauf abgestellt, dass die Ausbildungsbeiträge im Jahre 2004 rund 12 Millionen bzw. 12,2 Millionen Franken betragen haben und die Mehrkosten auf der Basis der alten SKOS-Richtlinien 11,1 Millionen Franken betragen würden. Vor dem Hintergrund der neuen SKOS-Richtlinien erscheinen die Prognosen über die Auswirkungen der Initiative in einem andern Lichte. Wie dargetan, ist anstelle einer Erhöhung der Aufwendungen von 11,1 Millionen Franken lediglich von einer solchen im Ausmass von 7,6 Millionen Franken auszugehen. Die Ausbildungsaufwendungen würden demnach von rund 12 Millionen bzw. von 12,2 Millionen Franken auf knapp 20 Millionen Franken steigen. Daraus ergibt sich eine Erhöhung um knapp zwei Drittel oder rund 65%. Bei dieser Sachlage kann nicht von einer durch die Initiative bewirkten Verdoppelung oder beinahe einer Verdoppelung der Ausbildungsaufwendungen gesprochen werden. Insofern erweist sich die Darstellung im Abstimmungsbericht tatsächlich als fehlerhaft und ist geeignet, die Stimmberechtigten über die Folgekosten irrezuführen. Dasselbe gilt für die Graphik "Stipendienausgaben im Kanton Luzern" (S. 25), wonach die Ausgaben auf rund 23 Millionen Franken steigen. Die Mangelhaftigkeit wird zudem dadurch verstärkt, als diese Graphik bei Ablehnung der Initiative eine Stabilisierung der Ausgaben (bei rund 12 - 13 Millionen Franken) ausweist, im Falle der Annahme der Initiative indessen kein Einpendeln (bei rund 23 Millionen Franken) vorsieht, sondern eine weitere Erhöhung darüber hinaus prognostiziert. 4.4 Über die Frage der Mehrkosten hinaus machen die Beschwerdeführer geltend, die Abbildung "Stipendium pro Bezüger/-in 2003" (S. 26) sei irreführend. Diese Graphik, wonach die Stipendienhöhe im Kanton Luzern pro Bezügerin und Bezüger über dem interkantonalen Durchschnitt liege, sei nicht aussagekräftig und vermittle ein unzutreffendes Bild des Stipendienwesens im Kanton Luzern. Wie bereits dargelegt (E. 3.5), ziehen die Beschwerdeführer die Richtigkeit dieser statistischen Angaben als solche nicht in Zweifel. Sie sind dem "Bericht IKSK 2003 - Die Ausbildungsfinanzierung durch die Kantone" entnommen und geben Auskunft über die Höhe der pro Bezügerin und Bezüger entrichteten Beträge. Diese Höhe bildet tatsächlich eines von mehreren Elementen zur Beurteilung der Stipendiensituation, stellt indessen nicht das einzige dar. Gleichermassen fallen hierfür die Aufwendungen gemessen am Volkseinkommen oder die Aufwendungen pro Kopf der Bevölkerung in Betracht (vgl. den erwähnten Bericht IKSK 2003). Trotz dieses Umstandes kann nicht gesagt werden, dass die Abbildung der Graphik "Stipendium pro Bezüger/-in 2003" für die Stimmberechtigten geradezu irreführend sei. Insbesondere kann dem Regierungsrat in dieser Hinsicht nicht vorgeworfen werden, für den Entscheid der Stimmberechtigten wichtige und ausschlaggebende Elemente unterdrückt zu haben. Im Abstimmungsbericht ist unter der Rubrik "Die Behandlung im Grossen Rat" von den von verschiedener Seite erhobenen Einwendungen die Rede, der Kanton Luzern stehe beim Anteil der Studierenden, die Ausbildungsbeiträge erhalten, nahezu am Ende der Rangliste und der Kanton Luzern liege im Verhältnis des Stipendienaufwandes zum Volkseinkommen deutlich unter dem schweizerischen Durchschnitt (S. 29). Zudem darf berücksichtigt werden, dass die vorhandenen Statistiken gemäss dem erwähnten Bericht IKSK sich auf das Jahr 2003 bezogen und sich die Lage im Kanton Luzern in den letzten Jahren verändert hat, einerseits durch eine Erhöhung der Anzahl der Bezügerinnen und Bezüger seit 2002, andererseits durch einen Anstieg der Ausbildungsaufwendungen in den Jahren 2003 und 2004. Gesamthaft zeigt sich, dass der Regierungsrat das bestehende Stipendienwesen im Kanton Luzern - nicht zuletzt vor dem Hintergrund des seit dem 1. August 2003 in Kraft stehenden neuen Stipendiengesetzes und mit der Graphik "Stipendium pro Bezüger/in 2003" - in einem günstigen Licht darstellte. Diese Beurteilung ist weitgehend eine Wertungsfrage und kann nicht als unsachlich bezeichnet werden. Von Bedeutung ist, dass die Meinungsbildung und die Auseinandersetzung mit andern Gesichtspunkten dank der erwähnten Hinweise nicht verunmöglicht wurde und insoweit keine wesentlichen Elemente unterdrückt wurden. Bei dieser Sachlage kann nicht von einer Irreführung der Stimmberechtigten und einem Verstoss gegen das Gebot der Sachlichkeit gesprochen werden. In diesem Punkte erweist sich die Beschwerde als unbegründet. 4.5 Schliesslich rügen die Beschwerdeführer eine Aussage im Abstimmungsbericht im Zusammenhang mit dem anrechenbaren Einkommen der Eltern. Der Bericht führt aus, dass die Initiative eine Erhöhung des Freibetrages von 30'000 Franken auf 45'000 Franken verlange und dies zur Folge habe, dass auch die Beträge über dieser Grenze entlastet werden müssten, um einen sprunghaften Anstieg der verlangten Elternbeiträge zu verhindern. Daraus ergebe sich, dass auch Eltern mit einem guten Einkommen und einem grossen Vermögen für ihre Kinder in Ausbildung Stipendien erhalten würden. Demgegenüber machen die Beschwerdeführer geltend, die Initiative verlange lediglich eine Anhebung der Freigrenze beim Einkommen, belasse indessen die Freigrenze beim steuerbaren Vermögen bei 10% gemäss bisheriger Verordnung zum Stipendiengesetz. Indem der Regierungsrat die Möglichkeit von Stipendienbezügen von vermögenden Familien trotz gleichbleibendem Vermögensbetrag in den Raum stelle, werde die Initiative in unzulässiger Weise in ein ungünstiges Licht gestellt und würden die Stimmberechtigten im Hinblick auf die Abstimmung irregeführt. Vorerst gilt es festzuhalten, dass die Initiative lediglich die einkommensseitige Anhebung des Freibetrages verlangt und es vermögensseitig bei der bisherigen Ordnung belassen will. Insoweit ist aufgrund des Abstimmungsberichts nicht nachvollziehbar, weshalb nunmehr Studierende von Eltern, die über ein grosses Einkommen und ein grosses Vermögen verfügen, in den Genuss von Stipendien kommen sollten. Der Abstimmungsbericht macht auch nicht verständlich, welche Beiträge über der Grenze von 45'000 Franken entlastet werden müssten, inwiefern es zu einem sprunghaften Anstieg der verlangten Elternbeiträge komme und weshalb das Subsidiaritätsprinzip des Stipendiengesetzes durch die Anhebung des Freibetrages beim Einkommen in Frage gestellt erscheine. In dieser Hinsicht vermag auch der angefochtene Einspracheentscheid kaum Klärungen beizubringen. § 13 der kantonalen Verordnung zum Stipendiengesetz vom 25. März 2003 (SRL Nr. 575a) umschreibt den anrechenbaren Elternbeitrag. Danach ist im Wesentlichen das steuerbare Einkommen der Eltern massgebend, zuzüglich 10% des steuerbaren Vermögens. Die sich daraus ergebenden Werte sind, unter Berücksichtigung der Anzahl der in Ausbildung befindlichen Kinder nach Erfüllen der obligatorischen Schulpflicht, in einer Tabelle im Anhang zur Verordnung aufgeführt. Diese beginnt mit einem Betrag von 30'000 Franken, ab welchem Elternbeiträge aufgrund von Einkommen und Vermögen anzurechnen sind. Sie unterscheidet namentlich nicht danach, wie die Ausgangswerte zustande kommen, d.h. ob sich diese im Wesentlichen auf das Einkommen oder aber die 10% des Vermögens abstützen. Vielmehr ergibt sich der bisherige Freibetrag von 30'000 Franken aus einer Kombination aus Einkommen und Vermögen. Die Initiative verlangt nicht die Festsetzung eines neuen generellen Freibetrages. Sie fordert lediglich, dass vom Einkommen ein Betrag von 45'000 Franken nicht angerechnet wird. In Bezug auf das Vermögen belässt sie es bei der alten Ordnung. Dies bedeutet, dass das Vermögen, wenn 10% davon den bisherigen Freibetrag von 30'000 Franken übersteigen, im Sinne eines Elternbeitrages anzurechnen ist. Einer vermögensseitigen Anhebung oder einer Entlastung der Beträge über dieser Grenze bedarf es aus dem Sinn der Initiative nicht. Es ist ohne weiteres denkbar, die Tabelle zur Stipendienordnung derart zu gestalten, dass der Freibetrag bei 30'000 Franken belassen wird, dass weiterhin 10% des Einkommens berücksichtigt werden und dass beim Einkommen eine Freigrenze ab 45'000 Franken gilt. Es kann insbesondere nicht gesagt werden, dass die Umsetzung der lediglich in Form der allgemeinen Anregung gekleideten Initiative eine vermögensseitige Anhebung erfordern würde. Wie der Regierungsrat im angefochtenen Einspracheentscheid zum Ausdruck brachte, stellt es eine Wertungsfrage dar, ab welchen Beträgen von einem guten Einkommen und einem grossen Vermögen gesprochen werden kann. Soweit im Abstimmungsbericht allerdings davon ausgegangen wird, dass bei Annahme der Initiative auch grössere Vermögen als bisher entlastet würden bzw. entlastet werden müssten, und daraus die Folgerung gezogen wird, dass Eltern mit einem guten Einkommen und einem grossen Vermögen für ihre Kinder Stipendien erhalten könnten, erweist sich der Abstimmungsbericht zumindest als missverständlich. Angesichts des Umstandes, dass die Initiative vermögensseitig keine Änderung und keine Anhebung des Freibetrages verlangt und eine solche zur Umsetzung der Initiative auch keineswegs erforderlich ist, erscheint die Aussage als irreführend, es wären neu auch bei grossen Vermögen Stipendien zu gewähren und das im Stipendiengesetz verankerte Subsidiaritätsprinzip würde in Frage gestellt. 4.6 Gesamthaft betrachtet ergibt sich damit, dass der Abstimmungsbericht insoweit als mangelhaft und irreführend zu betrachten ist, als im Falle der Annahme der Initiative einerseits von einer Verdoppelung der Ausbildungskosten und andererseits von der Möglichkeit der Ausrichtung von Stipendien bei grossen Vermögen der Eltern die Rede ist. Damit ist im Folgenden zu prüfen, ob die festgestellten Mängel erheblich sind und das Abstimmungsergebnis beeinflusst haben könnten. Dabei ist neben den allgemeinen Beurteilungskriterien auch der Medienmitteilung des Regierungsrates Rechnung zu tragen.