Citation: 1C_468/2019 E. 4.3.1

4.3.1. Premièrement, une interdiction de cumul des mandats tend à éviter que le Grand Conseil devienne une sorte de "Chambre des communes". La forte représentation actuelle des membres du Conseil communal au parlement cantonal (14 députés et 3 suppléants) serait encore amplifiée lors de la prochaine législature qui verra le nombre de députés réduits de 115 à 100. Dans le cadre d'une circonscription unique et d'un Grand Conseil réduit à 100 membres, les élus au sein d'exécutifs communaux pourraient se trouver surreprésentés du fait de leur visibilité accrue, propre à favoriser l'obtention de suffrages (rapport de la commission Réforme des institutions au Grand Conseil du 4 février 2019 et rapport de la commission législative au Grand Conseil du 4 avril 2019 n° 19.605 p. 7 et 15; avis du Conseil d'Etat au Grand Conseil du 6 mai 2019 sur les rapports susmentionnés n° 19.605 p. 1 et 2). Les recourants affirment au contraire qu'il n'y a aucun intérêt public à ce qu'aucun conseiller communal ne soit aussi député au Grand Conseil et qu'il y aurait alors une sous-représentation des élus provenant d'un exécutif communal. Ils soulignent aussi que le nombre de communes dans le canton de Neuchâtel s'est réduit en douze ans passant de 61 à 31, de sorte que la proportion de conseillers communaux représentés au parlement cantonal n'aurait pas tendance à augmenter. Ils relèvent encore que les professions libérales et les juristes sont très représentés au Grand Conseil ainsi que les enseignants dans une moindre mesure. Ils avancent aussi que les députés, qui sont élus par le biais de leur parti, sont plus influencés par leur parti. Ils soutiennent encore que la visibilité des conseillers communaux sera moins évidente à l'avenir car le nouveau cadre législatif prévoit une circonscription unique. Ils mentionnent enfin que les communes n'ont pas les mêmes intérêts selon leur situation géographique et l'importance de leur population. Deuxièmement, l'incompatibilité entre la fonction de député au parlement cantonal et celle de membre d'un exécutif communal contribue aussi à favoriser le renouvellement politique et à préserver le caractère de milice du parlement cantonal, tout en évitant une professionnalisation de la politique (rapports des commissions précités n° 19.605 p. 7 et 15). Les recourants soulignent sur ce point que les conseillers communaux députés cantonaux sont largement minoritaires. Ils avancent qu'un membre de la Direction de la Chambre neuchâteloise du commerce et de l'industrie et que le Président de la Chambre d'agriculture siègent au Grand Conseil, alors qu'ils agissent dans un contexte de lobbying et que leur situation est comparable à celle de politiciens. Un troisième intérêt public à l'interdiction du double mandat tient en ce que la représentation d'intérêts communaux présente régulièrement des conflits d'intérêts avec la défense de l'intérêt de l'ensemble de la population neuchâteloise, impliquant un facteur de tension important et exacerbant certains régionalismes (rapports des commissions précités n° 19.605 p. 15). Les recourants se demandent au contraire en quoi un conseiller communal se distingue d'un autre député provenant de la même circonscription: tout député pourrait être enclin à soutenir sa région. Ils soulignent que les conseillers communaux ont une meilleure connaissance du terrain. Ils mentionnent les conflits d'intérêts des députés avocats dans le cadre de la loi sur l'assistance judiciaire du 17 janvier 2019 - qui portait notamment sur l'indemnisation des avocats - ou des enseignants se prononçant sur des lois scolaires contenant des restrictions budgétaires. Quatrièmement, la disponibilité réduite des députés membres d'un conseil communal a aussi été mise en avant. S'agissant des élus professionnels, il a souvent été constaté une faible participation aux travaux parlementaires, pour des raisons de conflits d'agenda (rapports des commissions précités n° 19.605 p. 16). Les recourants relèvent à cet égard que, s'agissant d'un parlement de milice, la plupart des membres du Grand Conseil ont une profession qui les occupe à 100 %: les conseillers communaux ne seraient pas davantage exposés à des problèmes d'indisponibilité que les autres députés, notamment ceux exerçant des professions libérales ou les fonctionnaires ayant des postes à responsabilité. Cédric Dupraz affirme en outre n'avoir manqué qu'une seule séance au Grand Conseil au cours des onze années où il a cumulé les fonctions de député cantonal et de conseiller communal. Cinquièmement, certains députés ont relevé que le cumul de mandats consiste en l'une des plus importantes entraves à une représentation féminine égalitaire (rapports des commissions précités n° 19.605 p. 15). Les recourants arguent au contraire que le cumul des mandats n'est pas en lien avec la sous-représentation des femmes en politique. Ils citent les exemples des conseillères communales de la Chaux-de-Fonds et de Millvignes qui ont été élues au Grand Conseil ainsi que, dans les législations précédentes, des femmes cumulant les fonctions de conseillères communales et de députées. Il en déduisent que la représentation des femmes est réduite dans la même proportion, que l'on soit en présence de mandat unique ou cumulé. Sixièmement, le Conseil d'Etat a fait remarquer que les membres d'exécutifs communaux disposent d'autres moyens pour représenter et défendre les intérêts communaux sur le plan cantonal, notamment au sein de l'association des communes neuchâteloises (ACN), des conférences des directeurs communaux ou encore des groupes et des partis politiques (avis du Conseil d'Etat du 6 mai 2019 précité p. 2). Les recourants notent à cet égard que les contacts informels ont lieu avec le Conseil d'Etat et non pas avec le parlement cantonal. Enfin, de façon plus générale, le cumul des fonctions appauvrit la diversité d'opinions et la concentration des pouvoirs dans quelques mains augmente le risque d'abus et d'arbitraire. Il ne favorise pas le renouvellement politique et la diversité des élus (rapports des commissions précités n° 19.605 p. 7 et 15; MALEK BUFFAT, Les incompatibilités, thèse Lausanne 1987, p. 93). Les recourants répondent que, dans un petit canton comme celui de Neuchâtel - qui comprend environ 180'000 habitants -, on peut douter que la place laissée par les députés évincés par l'art. 34a LDP/NE suscite de nouvelles vocations. Ils assimilent une telle mesure à un système de quotas qui vise à mettre en place des personnes dont la principale qualité tient à la nouveauté. Il existe aussi des intérêts publics en défaveur d'une interdiction du cumul des mandats. Ainsi, le principe démocratique implique qu'un parlement doit refléter le plus largement possible la population qu'il représente, sans en limiter l'accès. S'y ajoute qu'en interdisant à des conseillers communaux d'être simultanément membres du Grand Conseil, le législatif cantonal se priverait d'une expertise et de compétences pointues et largement reconnues, qui contribuent à l'équilibre des pouvoirs (rapports des commissions précités n° 19.605 p. 15). Enfin, les recourants mentionnent une fragilisation du parlement par rapport au Conseil d'Etat.