Citation: 1C_248/2007 21.04.2008 E. 5

Les recourants critiquent le fait que la décision du Grand Conseil de ne pas adapter les barèmes de l'impôt sur le revenu et les déductions pour compenser les effets de la progression à froid ne prendrait pas la forme d'une loi ou d'un décret et serait ainsi soustraite au référendum populaire facultatif prévu à l'art. 42 Cst./NE, contrairement à ce qui serait le cas si le projet de loi était accepté. Ainsi les citoyens seraient en mesure de contester par la voie du référendum la décision du Grand Conseil de compenser totalement ou partiellement les effets de la progression à froid, mais non celle de ne pas la compenser. Cette différence de traitement porterait une atteinte inadmissible aux droits politiques des citoyens. 5.1 L'art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques sans en définir le contenu et l'étendue; il renvoie à cet égard aux réglementations fédérales et cantonales, tout en protégeant le corps électoral contre les atteintes qui peuvent être portées à ces droits. Il appartient dès lors aux cantons de déterminer les titulaires, l'étendue et les modalités de l'exercice des droits politiques, sous réserve des exigences démocratiques posées à l'art. 51 al. 1 Cst., en particulier quant au mode d'adoption et de révision de la constitution cantonale (cf. art. 39 al. 1 Cst.). Ils disposent pour ce faire d'une autonomie quasi complète et peuvent en particulier décider quels actes seront ou non soumis au référendum, obligatoire ou facultatif (ATF 131 I 126 consid. 5 p. 131; arrêt 1P.771/2006 du 29 janvier 2007 consid. 2.2 paru in RtiD 2007 I n° 32 p. 140). 5.2 A teneur des art. 42 al. 2 let. a et b Cst./NE et 32 al. 1 let. a et b de la loi cantonale d'organisation du Grand Conseil (LOGC), seuls les lois et les décrets qui entraînent des dépenses adoptés par le Grand Conseil sont soumis au référendum populaire facultatif à l'exclusion des autres décisions prises par cette autorité. Les actes du parlement qui doivent revêtir la forme d'une loi ou d'un décret sont définis aux art. 30 et 31 LOGC (sur ces notions, voir ATF 94 I 29 consid. 2b p. 34; Alain Bauer, Constitution annotée de la République et Canton de Neuchâtel, Neuchâtel 2005, ch. 3.1 ad art. 42, p. 112). Selon le système introduit par la loi querellée, le Conseil d'Etat soumet au Grand Conseil un projet de loi visant à compenser les effets de la progression à froid par une adaptation équivalente des barèmes et des déductions lorsque l'indice suisse des prix à la consommation a augmenté d'au moins 5% depuis l'entrée en vigueur de la loi ou depuis la dernière adaptation. Le Grand Conseil peut l'accepter ou le rejeter. En cas d'acceptation, la loi votée par le parlement est soumise au référendum facultatif si les conditions en sont réunies. En cas de refus, le projet de loi ne déploie aucun effet. Cette décision n'est pas sujette à référendum en application de l'art. 42 al. 2 let. a Cst./NE dans la mesure où elle ne prend pas la forme d'un décret ou d'une loi. L'absence de possibilité de référendum contre les décisions négatives du parlement ne constitue pas pour autant une atteinte inadmissible au droit de vote garanti par l'art. 34 al. 1 Cst. Conformément à l'opinion généralement admise en droit suisse, le référendum facultatif n'a qu'un caractère négatif et ne peut donc être dirigé que contre les décisions positives d'un parlement, non contre ses décisions négatives. Les opposants disposent de la voie de l'initiative populaire (art. 40 Cst./NE) ou de la motion populaire (art. 41 Cst./NE) pour contraindre le Grand Conseil à statuer dans un sens donné et, en particulier, pour exiger que les effets de la progression à froid soient intégralement compensés, la procédure de l'initiative ou de la motion populaire ne devant pas se révéler beaucoup plus longue que celle du référendum facultatif puisqu'il s'agit d'un objet déjà examiné par le parlement. Une autre solution ne pourrait être admise que s'il ressortait clairement du droit cantonal que la notion du référendum y est plus large que la conception qui a cours en Suisse, ce qui n'est pas le cas du canton de Neuchâtel. L'absence de référendum populaire contre les décisions négatives du parlement ne consacre donc aucune violation de l'art. 34 al. 1 Cst. (ATF 105 Ia 255 consid. 8d p. 264; 101 Ia 378 consid. 4-5 p. 381; 99 Ia 524 consid. 4-5 p. 527 et les références citées; voir aussi, Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3e éd., Berne 2004, p. 383; Andreas Baumann, Aargauisches Gemeinderecht, 3e éd., 2005, p. 214/215; Karl Spühler, Zur Zulässigkeit des fakultativen Referendums gegen negative Beschlüsse von Zürcher Gemeindeparlamenten, ZBl 90/1989 p. 529; Konrad Keller, Zur Frage der Zulässigkeit des Referendums gegen negative Entscheidungen des Gemeindeparlaments, ZBl 79/1978 p. 49 ss). Les recourants ne sauraient donc s'opposer à ce que la compensation des effets de la progression à froid soit dorénavant soumise à une décision prise par le Grand Conseil sur la base d'une proposition d'adaptation du Conseil d'Etat au motif qu'une éventuelle décision négative du parlement serait soustraite au référendum facultatif. Leur conclusion tendant à l'annulation de la loi portant modification de l'art. 45 al. 2 LCdir pour ce motif doit être écartée.