Citation: 1C_103/2007 07.12.2007 E. 4

Was die Gewaltenteilungsrüge betrifft, gilt Folgendes: 4.1 Das Bundesgericht hat seit jeher das sämtlichen Kantonsverfassungen zugrunde liegende Prinzip der Gewaltenteilung, das in Art. 51 Abs. 1 BV vorausgesetzt wird, als verfassungsmässiges Recht anerkannt. Sein Inhalt ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5; 128 I 327 E. 2.1 S. 329, je mit Hinweisen). Das Prinzip der Gewaltenteilung schützt die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Für den Bereich der Rechtsetzung bedeutet der Grundsatz, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind (BGE 131 I 291 E. 2.1 S. 297 mit Hinweis). Die Rechtsprechungsgrundsätze zur Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen vom Gesetzgeber an die Exekutive (vgl. BGE 128 I 327 E. 4.1 S. 337 mit Hinweisen) sind hier nicht betroffen. Die Zulässigkeit zur Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an das kantonale Parlament bestimmt sich allein nach dem kantonalen Verfassungsrecht (BGE 128 I 327 E. 4.1 S. 338; 126 I 180 E. 2b/bb S. 184 mit Hinweisen; betreffend den Kanton Appenzell I.Rh.: Urteil 2P.142/2003 vom 7. November 2003, E. 2.3, in: ZBl 105/2004 S. 322). Bei der Beurteilung des Gewaltenteilungsprinzips prüft das Bundesgericht die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts dagegen lediglich auf Willkür hin (BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5; 128 I 327 E. 2.1 S. 330, je mit Hinweisen). 4.2 Nach Art. 20 Abs. 1 der Verfassung für den Eidgenössischen Stand Appenzell I.Rh. (KV/AI) ist die Landsgemeinde die gesetzgebende Behörde und oberste Wahlbehörde. Demgegenüber erlässt der Grosse Rat nach Art. 27 Abs. 1 KV/AI Verordnungen und Reglemente zum Vollzug der Gesetzgebung des Kantons, in untergeordneten Fällen auch des Bundes. Das Verwaltungsgerichtsgesetz (vgl. E. 2.3, hiervor), das von der Landsgemeinde verabschiedet wurde, führt in seinem Ingress unter anderem Art. 20 Abs. 1 KV/AI an. Die vom Grossen Rat erlassene Personalverordnung (vgl. E. 2.2) stützt sich ihrerseits laut Ingress einzig auf Art. 27 Abs. 1 KV/AI. 4.3 Dass es grundsätzlich mit der Kantonsverfassung vereinbar ist, das kantonale Personalrecht im Rahmen einer Parlamentsverordnung zu regeln, stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Frage. Insoweit vermöchte die an sich freie Überprüfung der Kantonsverfassung der Beschwerdeführerin nicht zu helfen. Diese Verfassung definiert nicht, welche Rechtsätze als formelle Gesetze bzw. von der Landsgemeinde zu erlassen sind (Felix Helg, Die schweizerischen Landsgemeinden, Diss. Zürich 2007, S. 133; Andreas Huber-Schlatter, Politische Institutionen des Landsgemeinde-Kantons Appenzell Innerrhoden, Diss. St. Gallen 1987, S. 139 ff.). Dem Grossen Rat kommt daher aufgrund von Art. 27 Abs. 1 KV die Befugnis zum Erlass von selbstständigen, dem Referendum entzogenen Verordnungen zu. Solche selbstständige gesetzesvertretende Verordnungen haben nach der Rechtsprechung die Bedeutung formeller Gesetze (BGE 128 I 327 E. 4.1 S. 338 mit Hinweisen). 4.4 Vor diesem Hintergrund sind auch die Materialien zu Personalverordnung und Verwaltungsgerichtsgesetz zu würdigen. Die Beschwerdeführerin weist darauf hin, dass die beiden Erlasse im Grossen Rat zeitlich parallel behandelt wurden. Die Standeskommission erklärte in der Botschaft an den Grossen Rat zur Personalverordnung, sie hätte eine formell-gesetzliche Grundlage im Sinne eines Landsgemeindebeschlusses als notwendig betrachtet, wenn generell die privatrechtliche Natur für das kantonale Anstellungsverhältnis hätte eingeführt werden sollen. Da es aber insofern grundsätzlich bei der öffentlich-rechtlichen Natur bleiben solle, genüge es, das Personalrecht als Verordnung des Grossen Rates auszugestalten. Der Beschwerdeführerin kann nicht gefolgt werden, wenn sie aus diesen Äusserungen schliesst, der Personalverordnung komme im Vergleich zu einem Verwaltungsrechtspflegeerlass der Landsgemeinde ein bloss vollziehender Charakter zu. Bei den erwähnten Aussagen bezog sich die Standeskommission nicht auf verfassungsrechtliche Grundsätze der Gewaltenteilung, sondern argumentierte rein politisch, weshalb für das kantonale Personalrecht kein Erlass in der Form eines Landsgemeindebeschlusses erwirkt werden müsse. Vergeblich verweist die Beschwerdeführerin auch auf eine Passage im Landsgemeindemandat 1999 zum Verwaltungsgerichtsgesetz, wonach mit diesem Erlass ein vollständiger Rechtsschutz in Verwaltungsstreitigkeiten verwirklicht werde. Diese allgemeine Äusserung lässt sich nicht zur Bestimmung des genauen Verhältnisses zwischen Verwaltungsgerichtsgesetz und Personalverordnung heranziehen. Im Ergebnis ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn die Personalverordnung und das Verwaltungsgerichtsgesetz im Ergebnis als gleichrangige Erlasse mit formell-gesetzlicher Bedeutung betrachtet werden. Die Beschwerdeführerin geht fehl, wenn sie den zwingenden Vorrang des Verwaltungsgerichtsgesetzes wegen seiner Natur als Landsgemeindebeschluss behauptet. 4.5 Hinzu kommt Folgendes: Wie bereits in E. 3.8 hiervor angesprochen, behält Art. 2 VerwGG abweichende Bestimmungen in anderen kantonalen Gesetzen vor. Die Beschwerdeführerin wendet ein, in der Terminologie des kantonalen Rechts sei der Begriff "Gesetz" für Erlasse der Landsgemeinde reserviert. Art. 2 VerwGG könne sich deshalb nicht auf eine Parlamentsverordnung beziehen. Da die Kantonsverfassung nicht bestimmt, was Gesetz im formellen Sinne sein muss (vgl. E. 4.3, hiervor), darf die in Art. 20 Abs. 1 KV/AI und Art. 27 Abs. 1 KV/AI gewählte begriffliche Unterscheidung zwischen Gesetz und (Grossrats-)Verordnung nicht überbewertet werden. Ohnehin ist die Kognition des Bundesgerichts im Hinblick auf die Auslegung von Art. 2 VerwGG auf Willkür beschränkt, weil es dabei um einfaches Gesetzesrecht geht (vgl. E. 4.1, hiervor). Die Beschwerdeführerin tut nicht dar, inwiefern es unter diesem Blickwinkel ausgeschlossen sein sollte, dass auch eine selbstständige Parlamentsverordnung unter Art. 2 VerwGG fällt. Jedenfalls ist nicht ersichtlich, dass der Grosse Rat mit Blick auf die Regelung der umstrittenen Sachfrage im kantonalen Personalrecht ein gewaltenteilungswidriges Vorgehen im Verhältnis zur Landsgemeinde gewählt hätte. Auch in dieser Hinsicht erweist sich die entsprechende Verfassungsrüge als unbegründet. 4.6 Als Zwischenergebnis lässt sich festhalten, dass die Verfassungsrügen gegen die Annahme der Wirksamkeit einer missbräuchlichen bzw. fehlerhaften Kündigung im kantonalen Personalrecht nicht durchdringen. Es hält somit vor der Verfassung stand, wenn die Vorinstanz es ausschloss, dass das bei ihr eingereichte Rechtsmittel der Beschwerdeführerin aufschiebende Wirkung besitzen könne, und sich auch nicht als befugt ansah, die Rechtsbeständigkeit des umstrittenen Entlassungsentscheids anzutasten.