Citation: 1A.6/2002 15.02.2002 E. 4

Gemäss Art. 56 VwVG kann nach Einreichung von Beschwerden die Beschwerdeinstanz von Amtes wegen oder auf Begehren einer Partei andere vorsorgliche Massnahmen (als die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung) ergreifen, um einen tatsächlichen oder rechtlichen Zustand einstweilen unverändert zu erhalten. Nach dem Wortlaut dieser Bestimmung fiele mithin im Beschwerdeverfahren gemäss VwVG nur die Anordnung sichernder Massnahmen in Betracht. Praxis und Lehre gehen jedoch davon aus, Art. 56 VwVG bilde gleich wie Art. 113 i.V. mit Art. 94 OG ebenfalls Grundlage für Massnahmen zur Sicherstellung bedrohter rechtlicher Interessen und lasse daher auch rechtsgestaltende Vorkehren zu (VPB 40/1976 Nr. 21 S. 97 f., 42/1978 Nr. 94, 53/1989 Nr. 34 S. 226 f.; Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess, in: ZSR 116/1997 II S. 253 ff., S. 309, Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, S. 212 Rz. 1331, Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2.A. 1998, S. 235 Rz. 657, Merkli/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, N. 13 zu Art. 27 VRPG). Vorsorgliche Massnahmen sind anzuordnen, wenn ohne sie ein nicht leicht wieder gutzumachender Nachteil einzutreten droht und unverzüglich Abhilfe geschaffen werden muss. Vorausgesetzt wird mithin Dringlichkeit bzw. die Notwendigkeit, die fraglichen Vorkehren sofort zu treffen. Stehen dem Erlass vorsorglicher Massnahmen auch öffentliche oder private Interessen entgegen, so muss der einstweilige Rechtsschutz im überwiegenden Interesse liegen und verhältnismässig sein. Der durch die Endverfügung zu treffende Zustand darf weder präjudiziert noch verunmöglicht werden. Gehen die vorsorglichen Massnahmen in inhaltlicher Hinsicht über das hinaus, was die Endverfügung regeln wird, muss sich die Zwischenlösung im Rahmen der Rechtsordnung halten (vgl. BGE 125 II 613 E. 7a S. 623, 127 II 132 E. 3 S. 137, je mit weiteren Hinweisen; Isabelle Häner, a.a.O. S. 313 ff., 322 ff.). 4.1 Die Rekurskommission UVEK hat in ihrer Verfügung vom 17. Dezember 2001 einerseits die Gesuche um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgelehnt und damit die vom BAZL genehmigte grundsätzliche Öffnung der Piste 28 ab 22 Uhr sowie ab 5.30 Uhr wirksam werden lassen. Sie hat andererseits den Beginn der Nachtflugsperre um eine Stunde vorverlegt, ohne zunächst die Möglichkeit von Ausnahmebewilligungen im Sinne von Art. 39 Abs. 3 VIL vorzusehen. Insofern ist die Rekurskommission am 10. Januar 2002 auf ihren Entscheid zurückgekommen und lässt nunmehr zu, dass bei unvorhergesehenen ausserordentlichen Ereignissen auch während der Sperrzeit Starts und Landungen bewilligt werden können; für Charterflüge soll allerdings diese Ausnahme nicht gelten. Damit wird für die Dauer des Beschwerdeverfahrens vorsorglich eine Neuregelung geschaffen, die gegenüber der von der Behörde genehmigten Ordnung wie auch gegenüber dem von der Flughafenhalterin gestellten Gesuch - zumindest teilweise - ein Aliud darstellt. Solche rechtsgestaltenden Provisorien setzen wie dargelegt voraus, dass akut erheblicher Schaden droht und die Gefahrenabwehr dringlich ist. 4.2 Die Rekurskommission UVEK äussert sich zur Dringlichkeit der von ihr angeordneten Massnahmen nicht. Es lässt sich der Verfügung vom 17. Dezember 2001 einzig entnehmen, dass durch das neu eingeführte Ostanflugverfahren eine bisher von übermässigem Fluglärm verschonte Gegend in der Nachtzeit stark belastet werde und zahlreiche Personen neu von Immissionsgrenzwert- und teils von Alarmwert-Überschreitungen betroffen würden. Zur Begründung ihrer vorsorglichen Verfügung beruft sich die Rekurskommission vorab auf das Flughafenprogramm des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 23. August 2000 (RRB 1313/2000) sowie auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts und des europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte, wonach dem Schutz der Nachtruhe der Bevölkerung ein hoher Stellenwert zuzumessen sei. Damit lässt sich zwar etwas zur - hier nicht eigentlichen Streitgegenstand bildenden - allgemeinen Bedeutung des Lärmschutzes während der Nacht aussagen, die Erforderlichkeit sofortigen Eingreifens jedoch nicht belegen: 4.2.1 Wohl trifft zu, dass der Regierungsrat des Kantons Zürich in seinem Beschluss "Grundsätze zur Flughafenpolitik nach vollzogener Verselbständigung des Flughafens" vom 23. August 2000 dem Schutz der Nachtruhe der Bevölkerung erste Priorität eingeräumt und eine künftige generelle Nachtsperrordnung von 23 Uhr (bei Verspätungen 23.30 Uhr) bis 6 Uhr ins Auge gefasst hat. Er hat aber auch ausgeführt, dass eine ausgewogenere Verteilung des Fluglärms unter den betroffenen Flughafenregionen anzustreben sei. Das bedeute, dass in Zukunft auch Regionen überflogen würden, die bisher wenig oder gar keinen Fluglärm gekannt hätten. Solle inskünftig zu Gunsten einer ausgedehnteren Nachtruhe der Verkehr schwergewichtig tagsüber abgewickelt werden, müsse zudem vom heute geltenden starren Pistenkonzept abgewichen und eine flexiblere Ordnung eingeführt werden. Jedenfalls dürfe die volks- und verkehrswirtschaftliche Bedeutung des Flughafens Zürich und seine Rolle als Verkehrsdrehscheibe (Hub) nicht beeinträchtigt werden. - Der Zürcher Regierungsrat geht somit seinerseits davon aus, dass eine Verlängerung der Nachtsperrzeit nicht ohne gleichzeitige Erweiterung des Pistenbenützungskonzeptes erfolgen könne. Bezeichnenderweise hat er sich bei Ablauf der Betriebskonzession der vorläufigen Übernahme des alten Betriebsregimes mit der bisher geltenden Nachtflugordnung nicht widersetzt, obschon er nach § 10 des Flughafengesetzes vom 12. Juli 1999 (LS 748.1) im Verwaltungsrat der Flughafen Zürich AG gerade für lärmrelevante Fragen über eine Sperrminorität verfügt. 4.2.2 Soweit die Rekurskommission UVEK in ihrer Verfügung vom 17. Dezember 2001 auf die bundesgerichtlichen Erwägungen im Urteil vom 15. November 1999 betreffend den Flugplatz Lugano-Agno verweist, können diese hier schon deshalb nicht einschlägig sein, weil die Bedeutung der beiden Flugplätze nicht vergleichbar ist und die seinerzeit noch ausstehenden Belastungsgrenzwerte für den Lärm von zivilen Flugplätzen mittlerweile in Kraft gesetzt sind. Im Übrigen hat das Bundesgericht in jenem Fall vorsorgliche Änderungen bis zur Neuregelung des Betriebsregimes in den Nacht- und Nachtrandstunden gerade abgelehnt (vgl. BGE 125 II 643 E. 19b/cc S. 693 in fine). Im Urteil betreffend die Baukonzession Dock Midfield vom 8. Dezember 2000, auf den die Rekurskommission ebenfalls verweist, hat das Bundesgericht die im Baukonzessionsverfahren verfügten - und auch weiterhin geltenden - Einschränkungen des Nachtflugbetriebs geschützt. Dagegen ist offen gelassen worden, ob bei der Erneuerung des Betriebsreglementes die von den Anwohnern verlangten zusätzlichen Beschränkungen des Nachtflugbetriebs angeordnet werden müssten. Über diese Frage könne erst entschieden werden, wenn auch das neu zu regelnde An- und Abflugverfahren und alle Daten des künftigen Flugbetriebes bekannt seien (vgl. BGE 126 II 522 E. 40 S. 571 f.). Das Bundesgericht hat damit auch zum Ausdruck gebracht, dass es die aufgrund des Betriebsreglementes und der Auflagen der Baukonzession bestehende Situation vorläufig für zumutbar halte. Was schliesslich den Entscheid des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in Sachen Hutton et al. vs. United Kingdom vom 2. Oktober 2001 betrifft, auf den sich auch verschiedene Beschwerdegegner berufen, so ist in diesem im Wesentlichen festgehalten worden, dass der Staat dem Schutz der Anwohner des Flughafens Heathrow - der keine Nachtflugsperre, sondern nur gewisse Einschränkungen des Nachtflugbetriebes kennt - vermehrt Beachtung schenken und nur noch nächtliche Flüge zulassen dürfe, deren wirtschaftliche Notwendigkeit erwiesen sei. Mit vorsorglichen Massnahmen befasst sich das Urteil nicht. 4.3 Die Tatsache, dass die in der Lärmschutz-Verordnung vom 15. September 1986 (LSV, SR 814.41) festgesetzten Immissionsgrenzwerte oder Alarmwerte überschritten werden, bedeutet noch nicht, dass in behördlichen oder gerichtlichen Verfahren vorsorgliche Massnahmen im hier fraglichen Sinne getroffen werden müssten. Der Bundesgesetz- und Verordnungsgeber hat den Verantwortlichen für die Sanierung solcher Situationen jahrelange Fristen eingeräumt und lässt zudem im Sanierungsfall zu, dass für Infrastrukturanlagen weitgehende Erleichterungen gewährt werden (vgl. Art. 16, 17, 20 und 25 des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 [USG, SR 814.01], Art. 17 Abs. 3 und Art. 48 LSV). Diese gesetzlichen Regelungen lassen sich nur unter der Annahme halten, dass bis zu einem gewissen Masse auch starke Lärmbelastungen, vor allem wenn sie nur vorübergehend sind, die Gesundheit der Betroffenen nicht akut gefährden. Das Betriebsreglement für den Flughafen Zürich sieht seit vielen Jahren eine Nachtflugsperre von (grundsätzlich) 24 Uhr bzw. 0.30 Uhr bis 5 Uhr bzw. seit 31. Mai 2001 bis 5.30 Uhr vor. Im letzten Jahrzehnt ist die Zahl der Flugbewegungen beträchtlich angestiegen (vgl. BGE 124 II 293 E. 13 und 14 S. 322 ff.). Bereits bisher wurden daher Tausende von Personen von Immissionsgrenzwert- und Alarmwertüberschreitungen betroffen, vor allem im Norden des Flughafens auch während der Nacht (vgl. BGE 126 II 522 E. 34 S. 556 ff.). Wie schon dargelegt, ist das Bundesgericht im soeben zitierten Entscheid davon ausgegangen, dass diese nächtlichen Lärmbelastungen zumindest bis zur Festlegung der neuen betrieblichen Ordnung und dem ergänzenden Sanierungsentscheid zumutbar seien. Weshalb dies für die Anwohner im Osten des Flughafens, die bisher weitgehend von nächtlichem Lärm verschont geblieben sind, anders wäre und ihnen der Flugbetrieb im Rahmen des Bisherigen nicht wenigstens bis zum Entscheid in der Hauptsache zugemutet werden könnte, ist nicht ersichtlich. Die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen erscheint in diesem Sinne nicht als dringlich.