Citation: 1P.265/2005 18.04.2006 E. 2

2.1 Il ricorrente si diffonde in primo luogo sulla portata degli art. 50 Cost., 16 e 20 Cost./TI, sui materiali legislativi delle norme cantonali, sulla loro interpretazione da parte del Parlamento e sul ruolo costituzionale del Cantone quale autorità di vigilanza. Fa valere, in sostanza, che con il contestato decreto il Gran Consiglio avrebbe interpretato l'art. 20 Cost./TI in maniera troppo ampia e quindi lesiva dell'art. 16 Cost./TI. 2.2 L'art. 50 cpv. 1 Cost. garantisce l'autonomia comunale "nella misura prevista dal diritto cantonale". Questa disposizione conferma di massima la giurisprudenza formatasi sotto il dominio della precedente Costituzione, secondo cui l'autonomia comunale è un istituto di diritto cantonale che esiste unicamente se, e in quanto, quest'ultimo la consacra (sentenza del 12 marzo 2001, citata, consid. 3; sentenza del 23 dicembre 1970 in re Comune di Höri, consid. 3a e b, apparsa in ZBl 72/1971 pag. 427 segg.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berna 2000, vol. I, n. 2023; Hansjörg Seiler, Gemeinden im schweizerischen Staatsrecht, in: Verfassungsrecht der Schweiz, edito da Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg paul Müller, Zurigo 2001, n. 39 segg. pag. 501 segg.). Spetta in ogni caso ai Cantoni stabilire l'estensione e la misura dell'autonomia comunale (Beatrix Zahner, Gemeindevereinigungen - öffentlichrechtliche Aspekte, tesi, Zurigo 2005, pag. 19, 22 e 28; René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basilea-Ginevra-Monaco 2000, pag. 91). Ne segue che ai fini del giudizio, nella misura in cui il Comune ricorrente fa valere la violazione della sua autonomia, nel senso dell'esistenza o dell'integrità del suo territorio, occorre fondarsi unicamente sul diritto cantonale (DTF 131 I 91 consid. 2; Seiler, loc. cit., n. 50 pag. 504). 2.3 L'art. 16 Cost./TI definisce il Comune un ente di diritto pubblico e ne garantisce l'esistenza (cpv. 1); lo dichiara inoltre autonomo nei limiti della Costituzione e delle leggi (cpv. 2). Questa garanzia concerne, come peraltro ammesso dal Comune ricorrente, l'istituto comunale, non il singolo comune (vedi il messaggio per la revisione totale della Costituzione ticinese, pubblicato nel 1995 in edizione speciale della RDAT, pag. 48). Già nella sentenza concernente l'aggregazione coatta del Comune di Sala Capriasca il Tribunale federale aveva ricordato che, contrariamente all'assunto ricorsuale, non è quindi impedita la modificazione della ripartizione territoriale tra i comuni, né la fusione, fosse pure coattiva, contrasta con la garanzia costituzionale (consid. 3; Giorgio Battaglioni, Aspetti giuridici della fusione dei Comuni ticinesi, in RDAT I-2000, pag. 21 e segg., in particolare pag. 25). Su tale base era stato disposto l'art. 20 Cost./TI, che aveva il seguente tenore: "1 I Comuni non possono modificare i loro confini, fondersi con altri Comuni, dividersi senza il consenso dei loro cittadini e l'approvazione del Gran Consiglio. 2 Il Cantone favorisce la fusione dei Comuni. 3 Il Gran Consiglio può decidere la fusione di due o più Comuni o la modifica dei loro confini, alle condizioni previste dalla legge." Il testo attuale della norma, scaturito dalla modifica dei capoversi 1, 2 e 4, approvato nella votazione popolare del 25 settembre 2005, è il seguente: "1 I Comuni non possono fondersi con altri Comuni o dividersi senza il consenso dei loro cittadini e l'approvazione del Gran Consiglio. 2 Il Cantone favorisce la fusione dei Comuni. 3 Il Gran Consiglio può decidere la fusione e la separazione di Comuni alle condizioni previste dalla legge. 4 Le rettifiche di confine e le cessioni di territorio di piccola entità sono convenute direttamente dai Comuni fatta salva la ratifica del Consiglio di Stato." 2.4 L'accenno ricorsuale alla recente modifica dell'art. 20 Cost./TI è ininfluente. In effetti, prima, ogni modifica dei confini comunali era equiparata dal profilo procedurale alla fusione e alla separazione dei comuni e richiedeva il consenso dei cittadini e l'approvazione del Gran Consiglio, oppure, se avveniva in modo coattivo, la decisione del Gran Consiglio ai sensi del previgente art. 20 cpv. 1 e 3 Cost./TI. Per ovviare a questo rigore formale, determinato dal carattere assai ampio e generale della precedente normativa, e ritenuta l'inopportunità di disciplinare a livello costituzionale le semplici modifiche di confini comunali, la definizione del quadro entro il quale possono intervenire la cessione di territorio e la rettifica dei confini giurisdizionali di piccola entità è quindi stata delegata a livello di legge: per la loro importanza politica e giuridica, soltanto la fusione e la separazione di Comuni impongono di essere disciplinate, nei loro principi, dalla Costituzione. Questa modifica costituzionale non ha quindi minimamente alterato la disciplina delle fusioni coatte (messaggio del 20 aprile 2004 concernente la modifica di alcune disposizioni della Costituzione, pag. 2 e seg. e relativo rapporto del 24 febbraio 2005, pag. 3). 2.5 Il Comune ricorrente non adduce argomenti decisivi che indurrebbero a scostarsi dalle considerazioni espresse nella sentenza del 12 marzo 2001 e si limita ad accennare alla circostanza che l'art. 20 Cost./TI durante i lavori della Costituente è stato modificato nel senso che il Cantone è chiamato a "favorire" e non più a "promuovere" le fusioni (cfr. al riguardo Eros Ratti, Il Comune, vol. IV, Losone 2003, pag. 22 seg.). Ora, questo rilievo è stato esaminato e ritenuto non determinante nella menzionata sentenza (consid. 3). In effetti, l'art. 20 Cost./TI enuncia il principio generale dell'integrità del territorio comunale e la necessità del consenso dei cittadini, oltre che dell'approvazione del Parlamento, nel caso in cui i comuni intendano dividersi o fondersi (cpv. 1). Nel contempo, esso dispone che il Cantone favorisce, cioè facilita, la fusione dei comuni. Certo, come si è visto, il testo normativo proposto dal Consiglio di Stato, conteneva al riguardo una formulazione più impegnativa ("Il Cantone promuove la fusione ..."), che nella Costituzione non è stata ripresa. La volontà è tuttavia sempre e indiscutibilmente quella di sostenere le aggregazioni, disponendo le basi per facilitarle (cpv. 2). In detto contesto, e seguendo quell'intendimento, la norma costituzionale era stata completata con un terzo capoverso, che conferiva al Gran Consiglio la competenza di decretare una fusione anche senza il consenso dei cittadini di un comune o contro la loro volontà, attuando la cosiddetta fusione coatta, o coattiva (vedi il rapporto della Commissione speciale del Gran Consiglio per la Costituzione e i diritti politici, del 9 giugno 1997, pubblicato in edizione speciale della RDAT 1997, pag. 29 e 30): sostanzialmente, come risulta dai dibattiti parlamentari, l'art. 20 cpv. 3 Cost./TI costituisce, ciò che il ricorrente parrebbe disattendere, una norma speciale che deroga al principio generale espresso nel primo capoverso del disposto (Raccolta dei verbali del Gran Consiglio, Sessione ordinaria primaverile 1997, pag. 148). 2.5.1 Nella citata sentenza del 12 marzo 2001, il Tribunale federale ha ritenuto ovvio che una fusione coatta secondo l'art. 20 cpv. 3 Cost./TI soggiaccia all'adempimento di precisi requisiti, riassunti dal Costituente con l'espressione "alle condizioni previste dalla legge", esprimendosi poi sui requisiti richiesti in particolare dall'art. 9 della previgente legge sulla fusione e separazione di Comuni, del 6 marzo 1945 (LFSC). Sul contestato adempimento, nel caso qui in esame, dei criteri posti dalla nuova normativa si dirà in seguito. Certo, come rilevato dal Comune ricorrente riferendosi a Guido Corti, la collaborazione intercomunale può porre al riparo da fusioni coattive, ma, come aggiunge poi l'invocato autore, queste potrebbero giustificarsi dinanzi ai compiti d'interesse pubblico sempre maggiori che i comuni devono svolgere e alla mancanza talvolta cronica di autonomia finanziaria, politica e amministrativa (Introduzione, in: Il Comune: Aspetti giuridici e istituzionali, edito dalla CFPG, Lugano 1977, pag. 3). Ne segue che la critica ricorsuale secondo cui il Gran Consiglio avrebbe interpretato in maniera troppo ampia l'art. 20 Cost./TI, come già ritenuto dal Tribunale federale, è priva di consistenza. 2.5.2 Il Tribunale federale ha inoltre ricordato che secondo la costante giurisprudenza la fusione, se prevista dal diritto cantonale, può essere decretata anche senza l'accordo di tutti i Comuni interessati, a meno che un siffatto consenso non sia imposto dalla normativa cantonale (consid. 5 in fine con numerosi riferimenti e 6 in fine; cfr. anche DTF 131 I 91 consid. 2, 94 I 351 consid. 4b/bb, 27 I 324 consid. 1). Ora, nel Cantone Ticino l'accordo dei cittadini non è richiesto dall'art. 20 cpv. 3 Cost./TI, ciò che è del resto insito nell'accettato concetto di fusione coatta. È quindi a ragione che il Comune ricorrente non insiste sulla facoltà del Parlamento di decretare una fusione contro l'opinione di una parte dei cittadini. 2.5.3 Accennando alla criticata interpretazione di queste norme da parte del Parlamento, dell'Esecutivo e dei deputati, che ritenevano l'art. 20 cpv. 3 Cost./TI una base costituzionale sufficiente per la fusione litigiosa, il Comune ricorrente parrebbe disconoscere che, sebbene questa interpretazione sia stata contestata durante i dibattiti parlamentari (circostanza peraltro non eccezionale nel quadro di confronti politici), la maggioranza assoluta dei membri del Gran Consiglio ha nondimeno deciso l'aggregazione in esame (art. 9 cpv. 1 LASC), confermando in tal modo come corretta l'interpretazione governativa. Infine, se da un lato è vero, come assume il Comune ricorrente, che parte della popolazione dimostra un certo scetticismo riguardo alle aggregazioni coattive, non si può d'altro canto tralasciare di rilevare che il referendum lanciato contro la criticata fusione non ha raccolto un numero sufficiente di firme. 2.6 Neppure il richiamo da parte del Comune ricorrente ad altre sentenze del Tribunale federale muta l'esito delle predette conclusioni. L'assunto secondo cui la DTF 94 I 351 non concernerebbe affatto una situazione paragonabile a quella litigiosa, visto che si trattava di un comune molto più piccolo (43 iscritti in catalogo) di quello qui ricorrente (175 iscritti), non è manifestamente decisiva. La stessa conclusione vale per l'accenno nella causa del Comune di Ausserbinn (44 abitanti; DTF 131 I 91 consid. 3.3). Ne segue che le critiche di violazione degli art. 50 Cost., 16 e 20 Cost./TI sono infondate. L'art. 20 Cost./TI, come chiaramente stabilito nella sentenza del 12 marzo 2001, costituisce infatti una base legale sufficiente per procedere, alle condizioni previste dalla legge, a una fusione di comuni. Il Comune ricorrente sostiene che nella sentenza del Comune di Sala Capriasca il Tribunale federale né si sarebbe interrogato sull'esatta portata della garanzia contenuta nell'art. 16 Cost./TI né con la necessaria coordinazione di questa norma con l'eccezione prevista all'art. 20 cpv. 3 Cost./TI. La critica è priva di ogni fondamento. Come si è visto, in quella sentenza è stato espressamente rilevato che l'art. 16 Cost./TI concerne l'istituto comunale e non il singolo comune e che la fusione nel Cantone Ticino, fosse pure coattiva, non contrasta con la garanzia costituzionale della sua esistenza.