Citation: 1A.262/2000 06.07.2001 E. 1

a) Un établissement public tel que le Centre de la jeunesse et de la culture (CJC) est, à l'instar d'un café-restaurant, d'un bar, d'une discothèque, etc. , une installation dont l'exploitation produit du bruit extérieur. Cette installation est donc soumise aux règles du droit fédéral sur la protection contre le bruit (cf. art. 2 al. 1 OPB en relation avec l'art. 7 al. 7 LPE; cf. ATF 126 III 223 consid. 3c p. 225; 123 II 325 consid. 4a p. 327; arrêts non publiés du 20 novembre 1998, in URP/DEP 1999 p. 264 consid. 3a, et du 24 juin 1997, in URP/DEP 1997 p. 495 consid. 2b; cf. Anne-Christine Favre, Le bruit des établissements publics, RDAF 2000 I p. 3). b) A l'appui de leurs griefs concernant le bruit de l'installation litigieuse, les recourants invoquent non seulement les règles fédérales sur la limitation des émissions, mais également l'art. 2 let. b LCAT - aux termes duquel le permis de construire est accordé s'il n'est pas contraire à l'ordre public - et l'art. 53 LCAT, qui définit de façon générale la destination de la zone d'utilité publique; selon les recourants, seules seraient conformes à l'affectation de cette zone les installations entraînant moins de nuisances que le CJC. Ces normes du droit public cantonal n'imposent pas expressément des mesures de lutte contre le bruit. Au cas où, implicitement, il en découlerait une obligation d'ordonner une limitation des émissions de bruit lors de l'octroi d'un permis de construire, ces normes n'ont plus de portée indépendante depuis que la législation fédérale règle ces questions (cf. ATF 123 II 74 consid. 5c p. 87; 116 Ib 175 consid. 1b p. 179 et les arrêts cités). Il n'y a donc pas lieu de les appliquer ici. c) aa) En cours d'exploitation, le CJC devrait être à l'origine de différents types de bruits extérieurs, qui ont été évoqués dans l'arrêt attaqué ainsi que dans l'expertise Monay à laquelle cet arrêt se réfère. Les sources de bruit peuvent provenir de l'intérieur du centre (diffusion de musique, bruit de comportement de la clientèle et du personnel, bruit des installations techniques, notamment de ventilation), des abords immédiats du bâtiment (bruit de comportement des clients devant la porte du centre et sur le chemin menant au parking, bruit des véhicules de la clientèle sur le parking), ou encore des voies de communication utilisées par les clients du CJC, lorsqu'ils s'y rendent au moyen d'un véhicule motorisé. Les principes généraux de l'art. 11 LPE s'appliquent à la limitation de ces diverses émissions. Ainsi, en imposant dans le permis de construire des exigences en matière d'isolation phonique, de construction, d'équipement ou d'organisation (horaires d'ouverture, etc.), l'autorité compétente doit veiller à ce que les émissions de bruit soient limitées, à titre préventif et indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE); une limitation plus sévère des émissions doit être ordonnée s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). Pour concrétiser ces principes généraux, le droit fédéral énonce encore des prescriptions complémentaires, dans la loi (cf. art. 19 ss LPE) ou dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB). bb) La Chambre administrative a considéré que le CJC, même aménagé dans un bâtiment existant, devait être traité comme une nouvelle installation fixe, au sens de l'art. 25 LPE (ou de l'art. 7 OPB, qui a une portée identique); cela n'est pas contesté (cf. ATF 125 II 643 consid. 17a p. 670 et les arrêts cités). Conformément à cette règle de la loi fédérale, il faut donc assurer, pour le bruit provenant de cette installation, le respect dans le voisinage des valeurs de planification, inférieures aux valeurs limites d'immission (art. 25 al. 1 LPE, en relation avec les art. 15 et 23 LPE). L'art. 25 al. 2 LPE permet toutefois d'accorder un allégement pour une installation présentant un intérêt public prépondérant si l'observation des valeurs de planification constitue une charge disproportionnée, et ainsi de se borner à imposer le respect des valeurs limites d'immission; selon l'arrêt attaqué, cette disposition peut en principe être appliquée en l'espèce, vu la fonction du CJC. Les valeurs limites d'exposition au bruit (valeurs limites d'immission, valeurs de planification, valeurs d'alarme) sont fixées, pour différentes sources de bruit extérieur, dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit (art. 40 al. 1 OPB et les annexes 3 ss à cette ordonnance). Lorsque, pour un certain type d'installation, les valeurs limites font défaut, l'art. 40 al. 3 OPB prescrit à l'autorité compétente d'évaluer les immissions de bruit en fonction des critères légaux applicables à la fixation de ces valeurs (art. 15, 19 et 23 LPE). cc) Dans les cas où l'ordonnance sur la protection contre le bruit fixe des valeurs limites, celles-ci varient selon le degré de sensibilité au bruit attribué à la zone où se produisent les immissions (cf. par exemple, pour le bruit de l'industrie, des arts et métiers, le ch. 2 de l'annexe 6 OPB). Dans l'arrêt attaqué, la Chambre administrative a pris en considération les degrés de sensibilité attribués aux zones du territoire de la commune de Delémont lors de la dernière révision générale du plan d'aménagement local ("plan de zones 3, degrés de sensibilité au bruit", approuvé le 11 août 1998 par le canton). Les degrés de sensibilité ayant ainsi été attribués conformément à ce que prévoit l'art. 44 al. 1 et 2 OPB - et non pas déterminés "cas par cas" dans une procédure d'autorisation de construire avant l'attribution formelle (cf. art. 44 al. 3 OPB) -, ils constituent un élément du plan d'affectation communal (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/cc p. 296/297). Conformément aux principes du droit fédéral de l'aménagement du territoire, il n'est plus possible, à l'occasion d'une contestation relative à une autorisation de construire, de remettre en cause le contenu de ce plan d'affectation ni d'en contrôler, à titre incident ou préjudiciel, la validité (cf. ATF 125 II 643 consid. 5d p. 657 et les arrêts cités). Les recourants reprochent à la Chambre administrative d'avoir admis, pour certains immeubles touchés (ceux se trouvant le long de la route de Bâle, aux numéros 101 à 121), l'application du degré de sensibilité au bruit III, alors que l'affectation de ces terrains en zone d'habitation aurait justifié l'application du degré II. Or, conformément à ce qui vient d'être exposé, ce grief ne peut pas être examiné dans la présente procédure. Les bâtiments les plus proches des anciens abattoirs sont ainsi tous classés dans des zones - zone d'habitation au nord de la route de Bâle et zone mixte au sud de cette route - auxquelles le degré de sensibilité III est applicable. dd) Le Conseil fédéral n'a pas fixé de valeurs limites d'exposition au bruit propre aux établissements publics tels que cafés-restaurants, bars, discothèques, etc. On ne peut pas y appliquer sans autre l'annexe 6 OPB (bruit de l'industrie, des arts et métiers), en raison des caractéristiques particulières des nuisances que ces établissements provoquent - bruit de comportement des clients, conversations, manipulation de vaisselle, musique, etc. -, nuisances qui ne sont pas directement comparables à celles d'une usine ou d'un atelier artisanal; les annexes 3, 4, 5, 7 et 8 OPB n'entrent au reste pas en considération (cf. ATF 126 III 223 consid. 3c p. 226; 123 II 74 consid. 4b p. 83, 325 consid. 4d/bb p. 335 et les arrêts cités; Favre, op. cit. , p. 8). C'est pourquoi, conformément à l'art. 40 al. 3 OPB (cf. supra, consid. 2c/bb), l'autorité compétente doit évaluer le caractère nuisible ou incommodant des atteintes en se fondant sur les critères généraux de la loi fédérale sur la protection de l'environnement, ce qui lui laisse une importante latitude de jugement (ATF 123 II 74 consid. 4c p. 84; cf. en outre à ce propos, infra consid. 3). Dans son arrêt, la Chambre administrative mentionne la directive du 10 mars 1999 du "Cercle bruit" de Suisse romande (groupement des responsables cantonaux de la protection contre le bruit), intitulée "Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics" (texte publié in RDAF 2000 I p. 21). Cette directive propose une méthode d'évaluation des nuisances (production de musique, bruit de la clientèle, travaux de nettoyage et d'entretien, installations techniques y compris cuisines, etc.) et des valeurs limites. Sur ce dernier point, cette directive ne saurait avoir la même portée que les annexes 3 ss OPB, les cantons ne pouvant pas, en vertu de l'art. 65 al. 2 LPE, fixer eux-mêmes des valeurs limites d'exposition au bruit; les indications qu'elle fournit peuvent néanmoins être prises en considération par l'autorité compétente, dans l'interprétation des notions juridiques indéterminées des art. 11 ss LPE, voire dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation (cf. Favre, op. cit. , p. 14/15). Dans le cas particulier, suivant en cela les conclusions de l'expert Monay, la Chambre administrative s'est inspirée de la directive du "Cercle bruit" en adaptant la méthode proposée pour la détermination du niveau d'évaluation des "émissions sonores intérieures". Cette façon de procéder n'est, en soi, pas contraire au droit fédéral et les recourants ne contestent pas les résultats ainsi obtenus. Il reste à déterminer si la limitation de ces émissions respecte, dans le cas particulier, les exigences du droit fédéral (cf. infra, consid. 3). ee) La question de l'évaluation du bruit de l'installation de ventilation, rendue nécessaire par la fermeture des portes durant la diffusion de musique dans la salle, doit être traitée séparément de celle des autres bruits liés à l'exploitation du CJC. L'annexe 6 OPB s'applique en effet au bruit extérieur produit par les installations de chauffage, de ventilation et de climatisation, quelle que soit la fonction du bâtiment doté d'un tel équipement (ch. 1 al. 1 let. e de l'annexe 6 OPB; voir aussi à ce propos la directive du "Cercle bruit", RDAF 2000 I p. 26). Cette annexe 6 OPB fixe en outre des valeurs limites d'exposition, variant selon le degré de sensibilité de la zone où se produisent les immissions (cf. , à propos de ces nuisances, infra, consid. 4). ff) Pour les immissions secondaires causées par les véhicules à moteur des clients du CJC le long des routes empruntées pour accéder à cet établissement, l'art. 9 OPB prévoit une réglementation spéciale; il dispose en particulier que l'exploitation de l'installation fixe nouvelle ne doit pas entraîner la perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement (art. 9 let. b OPB). Selon l'arrêt attaqué, la question de l'application de l'art. 9 OPB se pose en raison de l'utilisation accrue de la route de Bâle, qui exige un assainissement d'après le cadastre de bruit du Service cantonal des ponts et chaussées (document qui ne figure pas au dossier mais qui a été consulté par l'expert Monay). Les conséquences de l'utilisation accrue d'autres voies de communication, plus éloignées du CJC, n'ont pas été évaluées; il n'est cependant pas allégué que les exigences de l'art. 9 OPB ne pourraient pas être respectées le long de ces autres routes. La contestation ne porte donc que sur le bruit du trafic routier le long de la route de Bâle. L'évaluation de ce genre de nuisances (bruit du trafic routier) fait l'objet d'une réglementation dans l'annexe 3 OPB, qui fixe des valeurs limites d'exposition (cf. , à propos de ces nuisances, infra, consid. 5). d) Les dispositions fédérales sur la protection contre le bruit ont été appliquées, en l'espèce, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire au sens de l'art. 22 LAT, réglée par le droit cantonal (cf. art. 25 LAT). En confirmant et complétant le permis de construire, la Chambre administrative a considéré que le projet était conforme aux prescriptions du droit public fédéral (cf. art. 2 let. a LCAT). Cette autorité judiciaire a ainsi procédé à un examen de la légalité du projet; or les recourants prétendent qu'elle aurait également dû se prononcer sur son opportunité. Selon eux, il appartenait donc à la Chambre administrative d'examiner si l'implantation du CJC à l'endroit litigieux était appropriée au vu des circonstances locales, et d'imposer à la Municipalité de rechercher un autre site, qui représenterait une meilleure solution compte tenu des importantes nuisances de bruit. aa) Le recours de droit administratif au Tribunal fédéral ne peut pas, en cette matière, être formé pour inopportunité de la décision attaquée (art. 104 let. c OJ). Tel n'est toutefois pas le grief des recourants, qui se plaignent d'une violation de l'art. 23 LCAT et d'une restriction indue, par la Chambre administrative, de son pouvoir d'examen. La violation du droit cantonal ne pouvant pas être directement invoquée dans un recours de droit administratif, il faut interpréter ce grief dans ce sens que les recourants se plaignent d'un déni de justice formel (art. 29 al. 2 Cst.) et d'une application arbitraire du droit cantonal de procédure (art. 9 Cst.); ces garanties constitutionnelles font partie du droit fédéral, au sens de l'art. 104 let. a OJ, dont la violation peut être dénoncée par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 125 II 1 consid. 2a p. 5; 124 II 409 consid. 5 p. 423 et les arrêts cités). bb) L'art. 23 al. 3 LCAT, applicable à la procédure de recours cantonale contre un permis de construire, dispose que l'autorité judiciaire peut "également revoir l'opportunité de la décision". La faculté de statuer sur l'opportunité implique une liberté d'appréciation conférée par une règle de droit, soit la possibilité d'opter entre plusieurs solutions dans l'application de la loi, pour choisir en définitive la solution la plus juste (cf. André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I p. 329 ss). Selon les recourants, l'emplacement retenu pour le CJC serait inopportun. Lorsque l'autorité compétente doit se prononcer sur une demande de permis de construire, pour un projet conforme à l'affectation de la zone, le droit de l'aménagement du territoire ne lui laisse en principe pas la liberté de choisir entre plusieurs solutions pour l'implantation. Quant aux règles du droit fédéral de la protection de l'environnement que l'on vient de mentionner (supra, consid. 2c), elles n'imposent pas l'étude de variantes d'implantation pour les projets d'installations bruyantes; elles ne permettent pas non plus aux autorités chargées de les appliquer d'imposer la construction de l'installation à un endroit différent de celui retenu par le propriétaire ou exploitant, où les émissions seraient moins nuisibles ou incommodantes. Appliquant les art. 11 ss LPE, l'autorité compétente se borne à définir, pour l'installation en cause, les mesures nécessaires à la limitation des émissions selon les exigences légales (cf. ATF 125 II 129 consid. 4 in fine p. 132). La loi ne laisse donc, en ce qui concerne le choix de l'emplacement du CJC, aucune liberté d'appréciation à l'autorité cantonale, ou en d'autres termes aucune possibilité d'imposer une solution plus opportune. Aussi les recourants reprochent-ils à tort à la Chambre administrative d'avoir omis, à ce sujet, de revoir l'opportunité du permis de construire.