Citation: 1C_384/2007 14.05.2008 E. 3

En réplique, la Ville de Genève soutient que la qualité pour agir devrait lui être reconnue sur la base de l'art. 89 al. 1 let. b et c LTF. Elle estime avoir un intérêt digne de protection et être particulièrement atteinte par l'acte attaqué: ce dernier l'entraverait dans l'accomplissement de tâches qui lui incombent, en particulier l'obligation d'assainir découlant de l'OPB et l'aménagement de chemins pour piétons imposés par la LCPR et sa législation cantonale d'exécution. Elle serait particulièrement touchée à ce titre, car toutes les routes situées sur le territoire de la ville - dont un grand nombre doit être assaini - sont communales. S'agissant d'un recours contre un acte normatif, une atteinte virtuelle serait d'ailleurs suffisante. 3.1 Sous l'empire de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ), la qualité pour former un recours de droit public contre un acte normatif était reconnue, selon l'art. 88 OJ, à toute personne dont les intérêts juridiquement protégés sont effectivement ou pourraient un jour être touchés par l'acte attaqué. Une simple atteinte virtuelle suffisait, pourvu qu'il y ait un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions prétendument inconstitutionnelles (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309, 26 consid. 1.2.1 p. 29-30 et la jurisprudence citée). Les collectivités telles que les communes, en tant que détentrices de la puissance publique, n'étaient pas titulaires des droits constitutionnels et n'avaient pas qualité pour agir (ATF 121 I 218 consid. 2a p. 219), à l'exception de deux cas: lorsqu'elles invoquaient leur propre autonomie (ATF 129 I 290 consid. 2.3 p. 295), et lorsqu'elles se trouvaient atteintes de façon identique ou analogue à un particulier (ATF 123 II 425 consid. 3 p. 427 ss; 122 II 33 consid. 1b p. 36; 118 Ib 614 consid. 1b p. 616; 112 Ib 128 consid. 2 p. 130, 112 Ia 59 consid. 1b p. 62). En matière de recours de droit administratif, la qualité pour agir était reconnue de manière plus large (cf. art. 103 let. a et c OJ), mais le recours n'était pas ouvert à l'encontre d'actes normatifs (art. 97 al. 1 OJ). 3.2 Selon l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (lettre a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (lettre b) et a un intérêt digne de protection à son annulation (lettre c). Lorsque l'acte attaqué est un acte normatif, l'intérêt personnel peut être simplement virtuel: celui-ci est donné s'il existe un minimum de vraisemblance que le recourant puisse un jour se voir appliquer les dispositions contestées (ATF 131 I 291 consid. 1.3 p. 296; FF 2001 4000, p. 4127). Il suffit en outre que l'intérêt digne de protection soit factuel, à la différence de ce qui prévalait sous l'empire de l'art. 88 OJ (SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, Bundesgerichtsgesetz, Berne 2007 n° 32 ad art. 89 LTF, p. 364 et les références citées; arrêt 2C_71/2007 du 9 octobre 2007). 3.3 Les conditions posées cumulativement à l'art. 89 al. 1 LTF sont en étroite connexité; il y a lieu en principe de s'en tenir aux règles qui prévalaient en matière de recours de droit administratif (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252 s.). Dans la mesure où l'art. 89 al. 1 LTF concerne en premier lieu les recours formés par des personnes privées, une collectivité publique ne saurait se fonder sur cette disposition que lorsqu'elle est touchée de manière identique ou analogue à un particulier (ATF 134 II 45 consid. 2.2.1; 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406 et les références). Une collectivité peut toutefois également se fonder sur l'art. 89 al. 1 LTF lorsque ses intérêts souverains dignes de protection sont en jeu (ATF 133 II 400 consid, 2.4.3 p. 406): elle peut ainsi agir lorsque ses intérêts patrimoniaux sont touchés, par exemple en tant que bénéficiaire d'une subvention (ATF 122 II 382 consid. 2b p. 383), créancière d'une taxe causale (ATF 119 1b 389 consid. 2e p. 391; 125 II 192 consid. 2a/bb p. 195), employeur public astreint au versement d'un salaire (ATF 124 II 409 consid. 1e p. 417 s.), ou encore lorsqu'elle alloue des prestations d'assistance (ZBl 98/1997 p. 414 ss). Tel n'est pas le cas en l'occurrence. 3.4 La doctrine (BERNHARD WALDMANN, in: Niggli/Uebersax/Wiprächtiger, Basler Kommentar zum BGG, Bâle 2008 n° 43 s. ad art. 89; SEILER/VON WERDT/GÜNGERICH, op. cit. n°. 35 ad art. 89) et la jurisprudence récente (ATF 134 II 45) envisagent aussi de reconnaître la qualité pour recourir aux collectivités (en l'occurrence, un département cantonal) lorsque celles-ci sont atteintes dans leurs attributions officielles spécifiques (même arrêt, consid. 2.2.1). L'intérêt à une correcte application du droit, de même que n'importe quel intérêt financier lié directement ou non à l'accomplissement d'une tâche officielle, ne suffisent pas (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 407; 131 II 58 consid. 1.3 p. 62). Le législateur a certes envisagé un élargissement de la qualité pour recourir des communes, mais essentiellement à l'encontre des actes administratifs (cf. les exemples mentionnés par SEILER/VON WERDT/ GÜNGERICH, op. cit. n° 34-35 ad art. 89). L'élargissement de la qualité pour recourir des communes, fondé sur l'application de l'art. 89 al. 1 LTF, ne se justifie pas en revanche en ce qui concerne les recours dirigés contre des actes normatifs. En effet, la disposition spéciale de l'art. 89 al. 2 let. c LTF permet en principe aux cantons, comme cela a été rappelé ci-dessus, de définir librement le champ de l'autonomie que ceux-ci désirent accorder aux communes, sous la seule réserve des dispositions constitutionnelles cantonales et fédérales. Permettre aux communes de recourir contre une loi cantonale au motif que celle-ci porterait atteinte à certaines compétences communales, voire - comme le voudrait la recourante - selon le critère de l'atteinte virtuelle applicable aux particuliers, reviendrait à vider totalement de son sens le recours spécifiquement prévu à l'art. 89 al. 2 let. c LTF. 3.5 Quoi qu'il en soit, la Ville de Genève fonde sa qualité pour agir sur le fait qu'elle est tenue d'assainir son réseau routier conformément à l'OPB, d'aménager son domaine public et de créer des réseaux de chemins pour piétons au sens de la LCPR. Elle ne saurait toutefois prétendre être touchée dans ses attributions spécifiques dès lors que, comme cela est relevé ci-dessus, ce n'est pas à elle mais à l'autorité cantonale qu'il appartient de prendre les décisions formelles sur la créations de zones 30 et de zones de rencontre. En dehors de toute compétence décisionnelle dans le domaine concerné par la loi litigieuse, l'intérêt invoqué consiste exclusivement dans l'application correcte du droit. Comme cela est rappelé ci-dessus, il s'agit d'un intérêt général, de toute manière insuffisant au sens de l'art. 89 al. 1 let. c LTF. La recourante ne fournit en tous les cas aucune motivation satisfaisant aux exigences de l'art. 42 al. 2 LTF, s'agissant de démontrer sa qualité pour agir sur la base de l'art. 89 al. 1 LTF.