Citation: BGE 121 I 129 E. 3b

Die Kantone beziehungsweise Gemeinden sind befugt, unter Wahrung bestimmter Voraussetzungen die Handels- und Gewerbefreiheit von Taxihaltern in verschiedener Hinsicht zu beschränken. Ein Eingriff muss im überwiegenden öffentlichen Interesse liegen und die Grundsätze der Verhältnismässigkeit sowie der Rechtsgleichheit wahren. Gemäss Art. 31 Abs. 2 BV dürfen zudem kantonale Bestimmungen über die Ausübung von Handel und BGE 121 I 129 S. 132 Gewerben den Grundsatz der Handels- und Gewerbefreiheit nicht beeinträchtigen. Zulässig sind polizeilich und sozialpolitisch motivierte Eingriffe (BGE 120 Ia 126 E. 4a; BGE 119 Ia 59 E. 6a S. 68; BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen). Hingegen sind wirtschaftspolitische oder standespolitische Massnahmen, die den freien Wettbewerb behindern, um gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu sichern oder zu begünstigen, unzulässig (BGE 118 Ia 175 E. 1 mit Hinweisen). Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen sind Massnahmen verboten, welche den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten verzerren (BGE 120 Ia 236 E. 1a) beziehungsweise nicht wettbewerbsneutral sind (BGE 119 Ia 59 E. 6a). Als direkte Konkurrenten gelten die Angehörigen der gleichen Branche, die sich mit gleichen Angeboten an dasselbe Publikum richten, um das gleiche Bedürfnis zu befriedigen (BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 274 mit Hinweisen). Eine solche direkte Konkurrenz ist bei den im vorliegenden Fall wesentlichen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern mit Betriebsbewilligung A in der Stadt Zürich gegeben. c) Fraglich ist indessen, ob es sich bei der angefochtenen Regelung um eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme handelt oder nicht. Wohl verfolgt die vorgesehene Differenzierung nicht in erster Linie ein wirtschaftspolitisches Ziel, sie greift aber als fiskalische Lenkungsmassnahme doch in den freien Wettbewerb zwischen verschiedenen Kategorien von Taxihaltern ein, die miteinander in direkter Konkurrenz stehen. Ob eine eigentliche wirtschaftspolitische Massnahme vorliegt oder ob die Abgabe lediglich wirtschaftspolitische Nebenwirkungen zeitigt, kann aber offenbleiben. Selbst im letzteren Falle hätte sie jedenfalls das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen zu wahren. Das Bundesgericht hat den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen in seiner früheren langjährigen Rechtsprechung entweder ausschliesslich aus Art. 31 BV (zum Beispiel BGE 108 Ia 135 E. 4; BGE 91 I 98 E. 2a; BGE 89 I 27 E. 2 S. 31 f.; BGE 73 I 97 E. 2 S. 101) oder sowohl aus dieser Bestimmung als auch aus Art. 4 BV (etwa BGE 88 I 231 E. 3 S. 236 f.; BGE 87 I 446 E. 6b; BGE 61 I 321 E. 2 S. 328; 49 I 228 E. 2b S. 230) abgeleitet. Aus der umfangreichen Praxis lassen sich vor allem folgende Fallkategorien unterscheiden: In etlichen Fällen war über Regelungen von Ladenöffnungszeiten und ähnliche Vorschriften zu entscheiden (so zum Beispiel BGE 91 I 98; BGE 89 I 27; BGE 88 I 231; BGE 87 I 446; BGE 73 I 97; BGE 49 I 228; 44 I BGE 121 I 129 S. 133 4). Vereinzelt ging es um Fragen der fiskalischen Belastung (so in BGE 61 I 321; 45 I 347) oder des gesteigerten Gemeingebrauchs (vgl. insbesondere BGE 108 Ia 135). In all diesen Fällen standen ähnlich wie im vorliegenden Regelungen oder Massnahmen zur Beurteilung, die Auswirkungen auf den freien Wettbewerb zeitigten, ohne dass sie in ihrer Hauptstossrichtung wirtschaftspolitisch motiviert waren. Gegen diese bundesgerichtliche Rechtsprechung erhob sich in der Lehre Kritik. Entgegengehalten wurde ihr vor allem, sie tendiere dazu, direkten Konkurrenten zu Chancengleichheit im wirtschaftlichen Wettbewerb zu verhelfen, was zu einer Überspannung der Handels- und Gewerbefreiheit führe. Zudem habe das Bundesgericht gestützt auf das Gebot der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen auf Strukturerhaltung ausgerichtete, somit wirtschaftspolitische und an sich verbotene, Massnahmen zugelassen (vgl. dazu HANS HUBER, Die Gleichbehandlung der Gewerbegenossen, in: Festschrift für WALTHER HUG, Bern 1968, S. 454 ff.; HANS MARTI, Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, Basel/Stuttgart 1976, S. 76 f.; RENÉ A. RHINOW, in Kommentar BV, N. 176 ff., insbesondere N 185, zu Art. 31 BV; PETER SALADIN, Grundrechte im Wandel, Bern 1982, S. 220 ff.). Daran anschliessend folgerte ein Teil der Lehre, Art. 31 BV könne nicht einen weitergehenden Gleichheitsanspruch verschaffen als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot nach Art. 4 BV (so insbesondere MARTI, a.a.O., S. 74; DANIEL WYSS, Die Handels- und Gewerbefreiheit und die Rechtsgleichheit, Zürich 1971, S. 36 f.). Vereinzelt fand sich auch der Standpunkt, der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen gehe zwar aus Art. 4 BV hervor, habe aber auf dem Gebiete der gewerblichen Konkurrenz eine besondere Bedeutung (so schon WALTHER BURCKHARDT, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, 3. Aufl., Bern 1931, S. 236; ANTOINE FAVRE, Droit constitutionnel suisse, 2. Aufl., Fribourg 1970, S. 382). In der Folge liess das Bundesgericht unter Hinweis auf die in der Literatur erhobene Kritik regelmässig offen, ob Art. 31 BV einen besonderen Anspruch auf Gleichbehandlung gewährleiste, der nicht schon aus dem allgemeinen, für den Bereich der Wirtschaftsfreiheit allenfalls sachbezogen zu konkretisierenden Gleichbehandlungsgebot von Art. 4 BV folgt (so insbesondere BGE 119 Ia 433 E. 2b S. 436 und 445 E. 3a S. 450; BGE 112 Ia 30 E. 3a S. 34 f.; BGE 106 Ia 267 E. 5a S. 275). In BGE 120 Ia 236 E. 1a und b hat sich das Bundesgericht seiner früheren Praxis jedoch wieder angenähert und erkennen lassen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung der BGE 121 I 129 S. 134 Gewerbegenossen doch weiterreichen müsse als das allgemeine Gleichbehandlungsgebot, ohne dies allerdings ausdrücklich festzustellen (vgl. dazu PAUL RICHLI, Bemerkungen zu BGE 120 Ia 236, in AJP 1995, S. 222). In der neueren Literatur ist die Frage umstritten (für eine Ableitung aus Art. 31 BV: ETIENNE GRISEL, Liberté du commerce et de l'industrie, Bd. I, Bern 1993, Rz. 320 ff., S. 125 ff., und Bd. II, Bern 1995, Rz. 826, S. 157; PAUL RICHLI, Zur Leitung der Wirtschaftspolitik durch Verfassungsgrundsätze und zum Verhältnis zwischen Wirtschaftspolitik und Handels- und Gewerbefreiheit, Bern 1983, S. 108, Anm. 55; RENÉ A. RHINOW, a.a.O., N. 176 ff., insbesondere N. 183, zu Art. 31 BV; für eine Abstützung auf Art. 4 BV: ARTHUR HAEFLIGER, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 239 f.; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, Bern 1988, S. 392 f.; GEORG MÜLLER, in Kommentar BV, N. 29 zu Art. 4 BV; LEO SCHÜRMANN, Wirtschaftsverwaltungsrecht, Bern 1994, S. 57; vgl. zur Problematik im übrigen auch FRITZ GYGI, Wirtschaftsverfassungsrecht, Bern 1981, S. 155; HÄFELIN/HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 3. Aufl., Zürich 1993, Rz. 1435 f.; YVO HANGARTNER, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, Bd. II: Grundrechte, Zürich 1982, S. 187 f.; JÖRG PAUL MÜLLER, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, 2. Aufl., Bern 1991, S. 362, Anm. 59).