Citation: 1C_35/2013 E. 5

Le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat (art. 5 al. 1 Cst.). Sous réserve de sa signification particulière en droit pénal et en droit fiscal, le principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.) n'est pas un droit constitutionnel individuel, mais un principe constitutionnel. Sa violation ne peut être invoquée qu'en relation avec la violation, notamment, du principe de la séparation des pouvoirs, de l'interdiction de l'arbitraire ou d'un droit fondamental spécial (ATF 129 I 161 et les références). Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un organe de l'Etat d'empiéter sur les compétences d'un autre organe; en particulier, il interdit au pouvoir exécutif d'édicter des règles de droit, si ce n'est dans le cadre d'une délégation valablement conférée par le législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326; 130 I 1 consid. 3.1 p. 5). En droit fédéral, l'art. 164 al. 1 Cst. prévoit que doivent faire l'objet d'une législation formelle les règles de droit importantes, soit en particulier les dispositions fondamentales relatives à la restriction des droits constitutionnels (let. b) et aux droits et obligations des personnes (let. c). Une loi formelle peut prévoir une délégation législative, à moins que la Constitution ne l'exclue (al. 2). A teneur de l'art. 25 al. 2 let. f LCR, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur les signaux avertisseurs spéciaux réservés au "service d'ambulances". Cette expression a récemment remplacé celle de "service de santé" (RO 1959 705 (715) ), vraisemblablement pour de simples motifs rédactionnels, les textes allemand et italien originels n'ayant quant à eux pas été modifiés ("Sanität", "servizio sanitario"). La loi précise uniquement, s'agissant des avertisseurs spéciaux des voitures du service d'ambulances, que la chaussée doit être immédiatement dégagée lorsqu'ils fonctionnent, les conducteurs devant au besoin arrêter leur véhicule (art. 27 al. 2 LCR). Le législateur a voulu laisser à l'exécutif le soin, notamment, de préciser ce qu'il fallait entendre par "véhicules du service d'ambulances", respectivement du "service de santé" (Message du 24 juin 1955 du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant un projet de loi sur la circulation routière, FF 1955 II 1 (34) ). La compétence législative du Conseil fédéral repose ainsi sur une clause de délégation spéciale, limitée à un domaine précis. Prévue dans une loi au sens formel, cette délégation n'est en outre pas exclue par la Constitution. Le législateur a d'entrée de cause entendu confier au pouvoir exécutif la tâche de définir le cercle des utilisateurs des signaux avertisseurs spéciaux. Le Conseil fédéral est ainsi habilité à adopter une ordonnance de substitution, qui peut prévoir des règles de nature primaire. Pour le surplus, la validité de la sous-délégation au département est sans rapport avec le principe de la séparation des pouvoirs, respecté en l'espèce, dès lors que le pouvoir exécutif s'est vu valablement attribuer la compétence de définir les véhicules autorisés à faire usage des signaux avertisseurs spéciaux. Cette sous-délégation doit être examinée sous le seul angle d'une restriction à la liberté économique respectant le principe de la base légale (cf. consid. 6 ci-dessous). Sous l'angle de la séparation des pouvoirs, le principe de la base légale est respecté.