Citation: 2A.192/2001 09.10.2001 E. 3

3.- L'objet du présent recours porte exclusivement sur l'autorisation accordée à X.________ SA de poursuivre l'exploitation de cinq appareils de jeux de hasard dans le salon de jeu A.________, à Fribourg, en raison des assurances formelles que lui auraient fournies les autorités cantonales fribourgeoises. a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités; 124 II 265 consid. 4a p. 269/270). Selon la jurisprudence établie sur la base de l'art. 4 aCst. , applicable au regard de l'art. 9 Cst. , un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références citées; 121 II 473 consid. 2c p. 479). La question de savoir si, dans un cas déterminé, le principe de la bonne foi a été violé est une question de droit que le Tribunal fédéral examine librement (art. 104 lettre a OJ en relation avec l'art. 114 al. 1 OJ; ATF 117 Ia 285 consid. 2 p. 287; 108 Ib 377 consid. 3b p. 385). b) La recourante fait valoir en premier lieu que le Tribunal administratif a retenu à tort l'existence d'une promesse formelle de la part des autorités cantonales fribourgeoises. Le 2 juin 1999, alors qu'elle bénéficiait d'une patente autorisant l'exploitation de deux machines à sous pour le salon de jeu A.________, la société X.________ SA s'est adressée au Service de la police du commerce pour se renseigner sur les modalités d'application de l'ordonnance du Conseil fédéral du 22 avril 1998 concernant les appareils automatiques servant aux jeux d'argent (ordonnance sur les automates de jeux d'argent, OAJA; RS 935. 522) à compter du 1er janvier 2000. Le chef du Service de la police du commerce a répondu à cette interpellation par deux lettres du 9 septembre 1999. Il relevait que, d'une manière générale, il serait contraint de refuser à l'avenir toute demande d'autorisation d'exploiter des jeux à jetons non autorisés à la date du 22 avril 1998 mais qu'il tolérerait, durant un délai de cinq ans à compter du 1er janvier 2000, la poursuite de l'exploitation des jeux à jetons admis jusqu'ici dans un salon de jeu. Au sujet du salon de jeu A.________, il constatait que cet établissement n'avait pas encore ouvert ses portes et que l'autorisation d'exploiter des machines à sous avait été accordée après la date fatidique du 22 avril 1998. Au lieu de déduire de ces constatations que l'autorisation d'exploiter des machines à sous dans le salon de jeu A.________ ne pouvait pas être accordée, conformément aux principes généraux qu'il venait d'exposer, le chef de Service de la police du commerce a invité X.________ SA à obtenir confirmation, de la part du Conseiller d'Etat en charge de la Direction de la justice, de la police et des affaires militaires du canton de Fribourg (ci-après: le Directeur de la police), de sa décision du 18 août 1998 autorisant expressément l'exploitation de machines à sous et à lui donner ainsi la possibilité de se déterminer sur le cas particulier de ce salon de jeu à la lumière des récentes prises de position fédérales. Dans sa réponse du 4 octobre 1999, le Directeur de la police a d'abord rappelé que l'autorisation délivrée le 18 août 1998, pour l'exploitation d'un salon de jeu à Y.________, constituait une confirmation de celle octroyée le 14 novembre 1994 pour un emplacement sis à la rue de Locarno. Il en a déduit qu'il serait excessivement rigoureux de réduire à néant un projet initié plusieurs années auparavant, de sorte qu'il admettait la mise en exploitation du salon de jeu A.________ dans les semaines à venir, à condition qu'il n'abrite pas un nombre d'appareils de jeu supérieur à celui annoncé antérieurement au Service de la police du commerce. Au vu de la correspondance précitée, il résulte clairement que les autorités cantonales fribourgeoises ont accepté de faire une exception en faveur du salon de jeu A.________ et de l'autoriser à exploiter des machines à sous en l'an 2000, dès son ouverture, prévue à brève échéance à Y.________. Les renseignements communiqués à X.________ SA constituaient donc bien une promesse formelle de pouvoir exploiter des machines à sous au salon de jeu A.________. A cela s'ajoute que, dans une communication du 6 mars 2000, liée à l'entrée en vigueur, le 1er avril 2000, de la loi sur les maisons de jeu, le chef du Service de la police du commerce a informé X.________ SA que, dans la mesure où sa demande d'autorisation d'exploiter des machines à sous portait sur un salon de jeu existant, elle n'était pas touchée par les modifications législatives, mais que seuls cinq appareils servant à des jeux de hasard pourraient encore être exploités, pendant le délai transitoire de cinq ans de l'art. 60 al. 2 LMJ. Partant, il a invité X.________ SA à lui transmettre la liste des cinq appareils qu'elle entendait maintenir en exploitation. Ce courrier peut dès lors clairement être compris comme une décision de mettre X.________ SA au bénéfice du régime transitoire de l'art. 60 al. 2 LMJ. Il faut également préciser que le 6 mars 2000, le Service de la police du commerce était informé du nouvel emplacement prévu pour le salon de jeu A.________ à Z.________, puisque, le 15 décembre 1999 déjà, le Directeur de la police avait accepté ce déplacement, occasionné par la propriétaire de l'immeuble sis à Y.________. La cautèle qu'il avait exprimée dans sa lettre du 4 octobre 1999 au sujet de l'emplacement du salon était donc devenue sans objet, de sorte que la recourante ne saurait y voir une condition impérative de l'autorisation d'exploiter. Dans ces conditions, même si le Service de la police du commerce a considéré à tort que l'établissement pouvait abriter des machines à sous indépendamment de son exploitation effective, dès lors qu'il bénéficiait d'une autorisation semblable depuis 1994, le Tribunal administratif pouvait retenir que X.________ SA avait reçu la promesse formelle des autorités cantonales de la mettre au bénéfice du régime transitoire de l'art. 60 al. 2 LMJ. c) La recourante fait valoir également, à l'encontre de l'arrêt attaqué, que la loi a changé entre l'émission de l'hypothétique promesse des autorités cantonales et l'allégation de la bonne foi. Cet argument n'est pas fondé. En effet, il ressort du dossier que des assurances formelles ont été données à X.________ SA au cours de chaque étape des modifications législatives intervenues, soit déjà dans la décision du Directeur de la police du 14 novembre 1994, puis lors de l'octroi de la patente d'exploitation du 18 août 1998, pour la période courant jusqu'à fin 1999 (régime de la loi fédérale du 5 octobre 1929 sur les maisons de jeu et de l'ordonnance du 22 avril 1998 sur les automates servant aux jeux d'argent), dans le courrier du Directeur de la police du 6 mars 2000 pour l'année 2000 (régime de l'ordonnance du 22 avril 1998 et de la loi sur les maisons de jeu) et, finalement, lors de la délivrance de la nouvelle patente d'exploitation le 31 août 2000 (régime de la loi sur les maisons de jeu). d) La recourante soutient enfin que X.________ SA ne pouvait pas croire de bonne foi que les assurances des autorités cantonales étaient conformes au droit. Il est cependant établi que X.________ SA s'est assurée régulièrement du sort réservé au salon de jeu A.________, au gré de l'évolution législative. Compte tenu des réponses obtenues de la part des autorités compétentes, sans doute tiraillées entre les exigences de la nouvelle loi fédérale et les intérêts économiques en jeu, la société intimée a continué à investir dans son projet de salon de jeu pour lequel elle avait déjà consenti à de nombreuses dépenses. Ainsi, tout porte à croire qu'elle aurait renoncé à l'ouverture de ce salon et qu'elle n'aurait en tout cas pas engagé de frais liés au transfert de Y.________ à la Z.________, ainsi que les frais relatifs aux travaux de construction et d'aménagement, si les autorités fribourgeoises avaient refusé l'autorisation d'exploiter des machines à sous dans un salon de jeu encore à l'état de projet. Dans ces circonstances, même si X.________ SA devait connaître les nouvelles exigences fédérales, elle pouvait croire de bonne foi, à la lecture des différentes réponses à ses interventions, que le régime de faveur dont elle bénéficiait était conforme aux dispositions transitoires de la loi sur les maisons de jeu. L'arrêt attaqué n'est donc pas critiquable sur ce point.