Citation: 1P.293/2002 30.12.2002 E. 2

Bei Stimmrechtsbeschwerden prüft das Bundesgericht nicht nur die Auslegung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht frei, sondern auch diejenige anderer kantonaler Vorschriften, welche den Inhalt des Stimm- und Wahlrechts normieren oder mit diesem in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung anderer Vorschriften und die Feststellung des Sachverhalts prüft das Bundesgericht nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots (BGE 123 I 152 E. 2b S. 155; 175 E. 2d S. 178 ff.; 121 I 1 E. 2 S. 2 f.; 291 E. 1c S. 293; 334 E. 2b S. 338). Soweit der Beschwerdeführer die Verletzung anderer verfassungsmässiger Rechte rügt, ohne Zusammenhang mit dem Stimmrecht, prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des Verfassungsrechts des Bundes und des Kantons frei, die Handhabung des übrigen kantonalen und kommunalen Rechts dagegen nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots . 2.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Ablieferungspflicht aus Parlamentstätigkeit stelle eine Abänderung der Gemeindeordnung, des Organisationsreglements der Stadt Bern, dar. Da das Organisationsreglement einer Gemeinde gemäss Art. 116 Abs. 1 KV/BE und Art. 23 Abs. 1 lit. c GG obligatorisch der Volksabstimmung unterliegt, hätte auch die Ablieferungspflicht durch formelle Änderung der Gemeindeordnung bzw. in einem separaten Organisationsreglement beschlossen und dem obligatorischen Referendum unterstellt werden müssen. Die Regierungsstatthalterin von Bern hielt diese Rüge aus zwei Gründen für unzutreffend: Zum einen enthalte die Gemeindeordnung der Stadt Bern keine Regelung über die Ablieferungspflicht; zum anderen gehöre die Ablieferungspflicht nicht zu den zwingend im Organisationsreglement zu regelnden Fragen mit der Folge, dass eine entsprechende Bestimmung des Organisationsreglements durch ein einfaches, nicht der obligatorischen Volksabstimmung unterliegendes Reglement hätte abgeändert werden können. Diese Rechtsauffassung wird auch von der Gemeinde Bern geteilt. Dagegen geht der Regierungsrat in seinem Entscheid davon aus, das Organisationsreglement stehe auf einer höheren Erlassstufe; ihm komme eine absolute Vorrangstellung gegenüber anderen Reglementen der Stimmberechtigten oder des Parlaments zu, auch hinsichtlich derjenigen Bestimmungen, die nicht zwingend ins Organisationsreglement gehört hätten. Er hält die Beschwerde jedoch für unbegründet, weil die Gemeindeordnung der Stadt Bern weder eine ausdrückliche noch eine stillschweigende Regelung der Ablieferungspflicht enthalte, weshalb der Stadtrat zur Regelung dieser Materie unter dem Vorbehalt des fakultativen Referendums zuständig gewesen sei. Es ist unstreitig, dass die Ablieferungspflicht keine organisationsreglements-pflichtige Bestimmung ist und per se nicht der obligatorischen Volksabstimmung unterliegen würde. 2.2 Damit stellen sich im vorliegenden Fall im Wesentlichen zwei Fragen: Zu prüfen ist erstens die Rechtsauffassung der Stadt Bern und der Regierungsstatthalterin, wonach Bestimmungen des Organisationsreglements (hier: der Gemeindeordnung der Stadt Bern) durch ein Reglement des Gemeindeparlaments (hier: Stadtrat) abgeändert oder aufgehoben werden können, wenn es sich um Materien handelt, die nicht zwingend im Organisationsreglement zu regeln sind. Diese Frage weist einen engen Bezug zum Stimmrecht auf, da sie die Abgrenzung zwischen Organisationsreglement und einfachem Reglement und damit zwischen dem obligatorischen und dem nur fakultativen Referendum betrifft. Sie ist deshalb vom Bundesgericht mit freier Kognition zu prüfen. Dieses Problem der Normenhierarchie stellt sich jedoch nur, wenn die Gemeindeordnung der Gemeinde Bern überhaupt eine Regelung über die Ablieferungspflicht enthält. Zur Beantwortung dieser (zweiten) Frage, müssen die Artikel 91 und 92 der Gemeindeordnung ausgelegt werden. Es handelt sich um Bestimmungen über die Rechtsstellung der Gemeinderäte, die nicht direkt den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte betreffen, denen aber im vorliegenden Fall streitentscheidende Bedeutung zukommt. Es stellt sich deshalb die Frage, mit welcher Kognition das Bundesgericht die Auslegung dieser Artikel durch den Regierungsrat überprüft. 2.3 Im Entscheid BGE 123 I 175 E. 2d S. 178 ff. hatte das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Überprüfung einer kommunalen Initiative eine vergleichbare Kognitionsfrage zu beantworten: Soll die Vereinbarkeit der Initiative mit kantonalem Gesetzesrecht nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots geprüft werden, weil das einschlägige kantonale Recht nicht direkt den Inhalt und die Ausübung der politischen Rechte betrifft, oder soll die Auslegung des kantonalen Rechts frei geprüft werden, weil die Gültigkeit der Initiative davon abhängt? Im genannten Entscheid wird zunächst ein Überblick über die divergierende Praxis des Bundesgerichts in dieser Frage gegeben (E. 2d/bb S. 179 f. mit Hinweisen). Anschliessend wird die Praxis in dem Sinne präzisiert, dass nur kantonale oder kommunale Normen, die das verfassungsrechtlich garantierte Stimmrecht konkretisieren, frei auszulegen sind. Dagegen sind Normen, die eine beliebige Materie regeln und in keinem Zusammenhang mit den politischen Rechten stehen, nur unter dem Blickwinkel des Willkürverbots zu prüfen, auch wenn ihrer Auslegung für die materielle Gültigkeit einer Initiative entscheidend ist. Solche Vorschriften konkretisieren das Stimmrecht nicht und können daher keine freie Überprüfung beanspruchen. Diese habe sich auf den unmittelbaren Bereich der politischen Stimmberechtigung zu beschränken (a.a.O., E. 2d/cc S. 180 f.; bestätigt in Entscheid 1P.633/2000 E. 2c, publ. in SJ 2001 I 253). An dieser - in BGE 123 I 175 präzisierten Praxis ist festzuhalten. Die Stimmrechtsbeschwerde dient dem Schutz der in Art. 34 BV gewährleisteten politischen Rechte, deren Inhalt und Umfang auf Kantons- und Gemeindeebene durch das kantonale und kommunale Recht umschrieben wird. Das Bundesgericht muss deshalb alle diejenigen Normen frei auslegen können, die diese politischen Rechte konkretisieren; dagegen gibt es keinen Grund, diese erweiterte Kognition auch auf alle anderen Normen anzuwenden, die im streitigen Fall eine Rolle spielen. Da die Artikel 91 und 92 der Berner Gemeindeordnung keine Konkretisierung des Stimmrechts darstellen, ist ihre Auslegung nur unter dem Blickwinkel der Willkürkognition zu prüfen.