Citation: 2A.395/2002 14.08.2003 E. 3

3.1 Gemäss Art. 62 Abs. 1 BVG wacht die Aufsichtsbehörde darüber, dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem sie insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft (lit. a), von den Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung fordert, namentlich über ihre Geschäftstätigkeit (lit. b), Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für berufliche Vorsorge nimmt (lit. c) und schliesslich die Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft (lit. d). 3.2 Die Vorsorgeeinrichtungen sind in der Gestaltung ihrer Leistungen, in deren Finanzierung und in ihrer Organisation frei (Art. 49 Abs. 1 BVG). Die Aufsichtsbehörde kann daher grundsätzlich nicht unmittelbar in die Geschäftsführung eingreifen. Gegenstand der Aufsicht ist, wie Art. 62 Abs. 1 BVG festhält, ob die gesetzlichen Vorschriften eingehalten werden; die Aufsichtsbehörde übt bloss eine Rechtskontrolle aus (zum Begriff Rechtkontrolle s. Isabelle Vetter-Schreiber, Staatliche Haftung bei mangelhafter BVG-Aufsichtstätigkeit, Zürich 1996, S. 31 ff.). Es versteht sich von selbst, dass zu den gesetzlichen Vorschriften auch ordnungsgemäss zustandegekommene Normen auf Verordnungsstufe, so die Bestimmungen der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVV 2; SR 831.441.1), gehören. Die gegenteilige Auffassung der Beschwerdeführerin ist nicht nachvollziehbar. Im Rahmen der Aufsicht ist denn insbesondere auch Art. 49a BVV 2 bedeutsam. Das Gesetz schreibt ausdrücklich vor, dass die Vorsorgeeinrichtungen jederzeit Sicherheit dafür bieten müssen, dass sie die übernommenen Verpflichtungen erfüllen können (Art. 65 Abs. 1 BVG). Sie haben ihr Vermögen so zu verwalten, dass Sicherheit und genügender Ertrag der Anlagen, eine angemessene Verteilung der Risiken sowie die Deckung des voraussehbaren Bedarfes an flüssigen Mitteln gewährleistet sind (Art. 71 Abs. 1 BVG). Im Hinblick darauf haben sie die Verwaltungskosten in der Betriebsrechnung auszuweisen (Art. 65 Abs. 3 BVG). Gemäss Art. 49a Abs. 1 BVV 2 hat die Vorsorgeeinrichtung die Ziele und Grundsätze, die Durchführung und Überwachung der Vermögensanlage nachvollziehbar so festzulegen, dass das paritätische Organ seine Führungsaufgabe vollumfänglich wahrnehmen kann. Aus diesen Normen ergibt sich insgesamt die Pflicht der Vorsorgeeinrichtungen zu zweckkonformer Verwendung und sorgfältiger Verwaltung von Vorsorgevermögen und zur Schaffung der im Hinblick auf die Überprüfung der Einhaltung dieser Pflicht erforderlichen Transparenz. Es ist eine Frage der Rechtskontrolle, ob diesen Anforderungen Genüge getan wird. Die Kontrollbefugnis der Aufsichtsbehörde ist denn auch entsprechend weit gefasst. Die Aufsichtsbehörde ist grundsätzlich berechtigt zu prüfen, ob sich die Höhe der Verwaltungskosten rechtfertigen lässt bzw. ob einzelne Aufwendungen noch dem Gebot vorsorgezweckkonformer Mittelverwendung genügen und ob die Vorsorgeeinrichtung die sie diesbezüglich treffend Pflicht zur Transparenz beachtet hat (vgl. BGE 124 II 114). Im Rahmen ihrer Rechtmässigkeitskontrolle ist sie auch berechtigt zu prüfen, ob eine in der Form der Genossenschaft bestehende Vorsorgeeinrichtung die Normen des OR beachtet, welche Transparenz ermöglichen sollen (s. dazu E. 6). Sollte die Beschwerdeführerin mit ihren Hinweisen auf die (organisatorischen) Besonderheiten von genossenschaftlich organisierten Vorsorgeeinrichtungen ganz allgemein nahelegen wollen, dass der Aufsicht in solchen Fällen engere Grenzen gesetzt seien, kann dem nicht beigepflichtet werden. Die Aufsichtsbehörde hat bei Vorsorgeeinrichtungen jeglicher Rechtsform in gleicher Weise die zweckkonforme Verwendung und sorgfältige Verwaltung von Vorsorgevermögen zu überprüfen. Dies ergibt sich insbesondere aus Art. 48 Abs. 2 BVG, wonach alle registrierten Vorsorgeeinrichtungen nach den gesetzlichen Bestimmungen über die berufliche Vorsorge organisiert, finanziert und verwaltet werden müssen. Den diesbezüglichen Ausführungen im angefochtenen Urteil (E. 5b), auf die verwiesen werden kann, ist nichts beizufügen. 3.3 Stellt die Aufsichtsbehörde fest, dass die gesetzlichen Vorschriften nicht eingehalten worden sind, trifft sie Massnahmen zur Behebung von Mängeln (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). Gesetz und dazu gehörende Verordnungen enthalten keine abschliessende Aufzählung der Mittel, die der Aufsichtsbehörde für die Erfüllung ihrer Aufgabe zur Verfügung stehen. Die fachkundige Aufsichtsbehörde hat einen grossen Ermessensspielraum beim Entscheid darüber, welche Massnahmen sie treffen will, ohne dass erforderlich wäre, dass jede Anordnung im Einzelnen in einem Erlass vorgesehen sein muss. Die Tragweite der Kompetenzen der Aufsichtsbehörde ergibt sich aus der Rechtsnatur öffentlichrechtlicher Aufsicht. Soweit Ausführungsbestimmungen fehlen, sind die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Verwaltungsrechts massgeblich, so insbesondere der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, das Willkürverbot, der Grundsatz von Treu und Glauben und die Rechtsgleichheit. Erforderlich ist, dass die Sanktionen mit dem vom Gesetzgeber der Aufsicht über die Vorsorgeeinrichtungen zugedachten Zweck, nämlich die bestimmungsgemässe Verwendung von Vorsorgevermögen sicherzustellen, vereinbar ist (s. zum möglichen Inhalt aufsichtsrechtlicher Massnahmen bundesrätliche Botschaft vom 19. Dezember 1975 zum BVG, BBl 1976 I S. 262 f.; BGE 116 Ib 193 E. 2d S. 197 und BGE 115 Ib 55 E. 2d S. 58 [betreffend Bankenaufsicht], Hans Michael Riemer, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, S. 78 ff. mit Hinweisen; Isabelle Vetter-Schreiber, a.a.O., S. 59 f.; Martin Th. Maria Eisenring, Die Verantwortlichkeit für Vermögensanlagen von Vorsorgeeinrichtungen, Zürich 1999, S. 46 ff.). Die Aufsichtsbehörde hat alle Möglichkeiten an Aufsichtsmitteln einzusetzen, die Lehre und Praxis zur bundesrechtlichen Bestimmung von Art. 62 BVG bzw. Art. 84 Abs. 2 ZGB als zulässig anerkannt haben (Isabelle Vetter-Schreiber, a.a.O.; Martin Th. Maria Eisenring, a.a.O.). Sie kann den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen, etwa über die Ausarbeitung von Reglementen und die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (BGE 128 II 24 E. 1a S. 26). 3.4 Dem angefochtenen Urteil liegt grundsätzlich ein diesen Vorgaben entsprechendes Verständnis von Zweck und Tragweite der BVG-Aufsicht bzw. der Aufsichtsmassnahmen zu Grunde. Es ist nachfolgend zu prüfen, ob zu Recht angenommen wurde, dass aufsichtsrechtliches Eingreifen rechtfertigende Mängel vorliegen, und ob die konkret getroffenen Massnahmen rechtlicher Prüfung standhalten.