Citation: 1C_392/2009 01.12.2009 E. 3

Die Beschwerdeführer erachten die Abstimmungserläuterungen als irreführend, weil sie hinsichtlich des Alters der Einschulung der Kinder flexible Lösungen und in Absprache mit den Eltern Ausnahmeregelungen in Aussicht stellen, während das Konkordat ihrer Ansicht nach ohne Ausnahmen die Einschulung nach vollendetem vierten Altersjahr vorsieht. Demgegenüber bringt der Regierungsrat vor, das Konkordat stelle keine unmittelbar anwendbare Vereinbarung dar, verpflichte die Kantone zu entsprechender Gesetzgebung und belasse diesen beim "Wie" der Umsetzung Entscheidungsspielraum, von dem verschiedene Kantone auch tatsächlich Gebrauch gemacht hätten. 3.1 In den Abstimmungserläuterungen werden auf den S. 5 ff. die Inhalte des HarmoS-Konkordates vorgestellt: Das Konkordat sieht für die Volksschule ein elfjähriges Bildungskonzept in drei Stufen - Eingangsstufe, Mittelstufe und Sekundarstufe I - vor. Es überlässt es den Kantonen, wie sie die Eingangsstufe (die ersten vier Jahre) organisieren wollen. Hierfür sind verschiedene Varianten möglich. Der Grosse Rat wird im Rahmen der Revision des Volksschulgesetzes darüber entscheiden. Zum Alter des Eintritts der Kinder in die Eingangsstufe wird auf S. 6 der Abstimmungserläuterungen das Folgende ausgeführt: Sobald die Kinder das vierte Altersjahr vollendet haben, also im 5. Lebensjahr stehen, treten sie in die Eingangsstufe ein. Das heisst, dass Kinder, die bis zum 31. Juli eines Kalenderjahres ihren vierten Geburtstag gefeiert haben, grundsätzlich ab dem 1. August den Kindergarten oder eine Grund- oder Basisstufe besuchen. Der Regierungsrat will im neuen Volksschulgesetz 2012 jedoch eine flexible Lösung verankern, die auch Ausnahmen zulässt und auf die Bedürfnisse der Kinder und Eltern Rücksicht nimmt. Möglich wäre bei Bedarf eine Lösung, bei welcher die Eltern nach Rücksprache mit der Schule selber entscheiden, ob sie ihr Kind ein Jahr später in die elfjährige Schulzeit schicken. In den bernischen Gemeinden besuchen schon heute drei Viertel aller Kinder im 5. Lebensjahr freiwillig den zweijährigen Kindergarten. Der Schritt zu einem obligatorischen elfjährigen Bildungskonzept ist damit eher klein. In diesem Bereich verankert das HarmoS-Konkordat, was im Kanton Bern bereits weitgehend Realität ist. Der frühere Eintritt ermöglicht einen abgestimmten Aufbau der Lerninhalte für die elfjährige Kindergarten- und Schulzeit und verbessert die Bildungschancen aller Kinder. Das HarmoS-Konkordat enthält im Kapitel III über die strukturellen Eckwerte der obligatorischen Schule die folgende Bestimmung: Art. 5 - Einschulung 1 Die Schülerinnen und Schüler werden mit dem vollendeten 4. Altersjahr eingeschult (Stichtag 31. Juli). 2 Während der ersten Schuljahre (Vorschul- und Primarunterricht) erwirbt das Kind schrittweise die Grundlagen der Sozialkompetenz und der schulischen Arbeitsweise. Es vervollständigt und konsolidiert insbesondere die sprachlichen Grundlagen. Die Zeit, die das Kind für das Durchlaufen der ersten Schuljahre benötigt, ist abhängig von seiner intellektuellen Entwicklung und emotionalen Reife; gegebenenfalls wird es durch besondere Massnahmen zusätzlich unterstützt. 3.2 Nach Art. 1 HarmoS-Konkordat harmonisieren die Vereinbarungskantone die obligatorische Schule, indem sie die Ziele des Unterrichts und die Schulstrukturen harmonisieren und die Qualität und Durchlässigkeit des Schulsystems durch gemeinsame Steuerungsinstrumente entwickeln und sichern. Die Vereinbarungskantone verpflichten sich gemäss Art. 12 Konkordat, spätestens sechs Jahre nach Inkrafttreten der Vereinbarung die strukturellen Eckwerte der obligatorischen Schule (Titel III der Vereinbarung) festzulegen und die Bildungsstandards (Art. 7 der Vereinbarung) anzuwenden. Aus dieser Regelung kann im Sinne der Ausführungen des Regierungsrates geschlossen werden, dass das HarmoS-Konkordat kein für Bürger und Behörden unmittelbar anwendbares Recht, sondern eine die Vertragskantone zur Rechtssetzung verpflichtende Vereinbarung darstellt (vgl. allgemein Ursula Abderhalden, Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2. Auflage 2008, Art. 48 N. 14). Das bedeutet, dass die Vereinbarungskantone zwecks Umsetzung des Konkordates entsprechendes Recht schaffen müssen und hierbei im Rahmen der Übereinkunft über einen gewissen Spielraum verfügen. Hierfür sprechen auch verschiedene Verlautbarungen der Schweizerischen Konferenz der kantonalen Erziehungsdirektoren (EDK), in deren Schosse das Konkordat geschaffen worden ist. In Bezug auf den Zeitpunkt der Einschulung heisst es im Faktenblatt der EDK vom 9. Juni 2008 S. 2: "Heute können Eltern beantragen, dass ihr Kind zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt eingeschult wird. Diese individuellen Gesuche werden auch weiterhin möglich bleiben. Das Vorgehen hierbei wird wie bis anhin kantonal geregelt." Und im Faktenblatt vom 17. April 2008 S. 4: "Sind individuelle Gesuche für einen späteren oder früheren Schuleintritt nicht mehr möglich? Doch. Das bleibt möglich. Eltern können weiterhin beantragen, dass ihr Kind zu einem früheren oder späteren Zeitpunkt eingeschult wird. Das Vorgehen hierbei wird kantonal geregelt." Schliesslich zeigt sich, dass gewisse, dem Konkordat beigetretene Kantone entsprechende Rechtsgrundlagen zum Zeitpunkt der Einschulung mit Ausnahmemöglichkeiten getroffen haben. Der Kanton St. Gallen sieht in Art. 46 f. des kantonalen Volksschulgesetzes (Gesetzessammlung 213.1) vor, dass das Kind am 1. August nach Vollendung des vierten Altersjahres schulpflichtig wird und dass der Schulrat nach Anhören der Eltern und der Lehrperson den Beginn der Schulpflicht um ein Jahr aufschieben oder das Kind in den ersten drei Monaten des Schuljahres ein Jahr zurückstellen kann. In gleicher Weise bestimmt das Glarner Gesetz über Schule und Bildung (Gesetzessammlung IV B/1/3) in Art. 43: Kinder, die bis zum 31. Juli das vierte Altersjahr erfüllt haben, werden auf Beginn des folgenden Schuljahre schulpflichtig. Die Schulkommission kann auf Gesuche der Erziehungsberechtigten im Einzelfall über den Beginn der Schulpflicht abweichend entscheiden. Das Weitere bestimmt die landrätliche Schulverordnung. 3.3 Bei dieser Sachlage können die genannten Ausführungen in den Abstimmungserläuterungen nicht als irreführend bezeichnet werden. Die Absicht, eine flexible Lösung zu treffen, die Ausnahmen zulässt und auf die Bedürfnisse der Kinder und Eltern Rücksicht nimmt, steht nicht im Widerspruch mit dem Harmonisierungsziel, wie es von der Erziehungsdirektorenkonferenz und einer Reihe von Vereinbarungskantonen verstanden wird. Umgekehrt täuschen die Abstimmungserläuterungen auch nicht über den Umstand hinweg, dass die Einschulung mit Stichdatum 1. August grundsätzlich nach Beendigung des vierten Lebensjahr tatsächlich zu erfolgen hat. Damit erweist sich die Beschwerde als unbegründet.