Citation: 1A.246/2000 20.11.2000 E. 2

2.- La recourante voit dans les restrictions apportées à la consultation du dossier relatif au projet de ferme lacustre une violation de son droit d'être entendue et du principe de la bonne foi entre administration et administré, qui aurait dû amener le Tribunal administratif à constater que le recours dirigé contre la décision du Département du 24 décembre 1998 avait été formé en temps utile. Elle lui reproche en outre d'avoir appliqué de manière arbitraire la procédure administrative cantonale en considérant que le délai de recours contre cette décision avait commencé à courir le 21 décembre 1999, alors même qu'elle n'avait pas pu consulter l'intégralité du dossier, et que son recours, formé le 6 mars 2000, était de ce fait tardif. a) En tant que garantie générale de procédure, le droit d'être entendu, consacré à l'art. 29 al. 2 Cst. , permet au justiciable de consulter le dossier avant le prononcé d'une décision. En effet, la possibilité de faire valoir ses arguments dans une procédure suppose la connaissance préalable des éléments dont l'autorité dispose. Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 4 aCst. mais qui garde toute sa valeur sous l'empire de l'art. 29 al. 2 Cst. , la garantie constitutionnelle de l'accès au dossier comprend le droit de consulter des pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes et de faire des photocopies, pour autant qu'il n'en résulte pas un surcroît de travail excessif pour l'autorité. Ce droit n'est pas absolu et peut être limité pour la sauvegarde d'un intérêt public prépondérant, dans l'intérêt d'un particulier, voire même dans l'intérêt du requérant lui-même. L'accès au dossier peut être exercé non seulement dans la procédure proprement dite, mais aussi indépendamment, par exemple pour consulter un dossier archivé. Dans ce dernier cas, le requérant doit faire valoir un intérêt digne de protection. Ce droit peut, lui aussi, être restreint ou supprimé dans la mesure où l'intérêt public, ou l'intérêt de tiers, exigent que tout ou partie des documents soient tenus secrets. Conformément au principe de la proportionnalité, l'autorité doit autoriser l'accès aux pièces dont la consultation ne compromet pas les intérêts en cause (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10/11 et les arrêts cités). b) Lorsque le requérant est représenté par un avocat, la consultation est facilitée par l'envoi du dossier à ce dernier, digne de confiance, et soumis à une surveillance disciplinaire et déontologique rigoureuse, l'autorité devant pouvoir compter sur le retour du dossier complet et intact, sans craindre sa communication à de tierces personnes (ATF 108 Ia 5 consid. 3 p. 8 et les références citées; cf. en dernier lieu, ATF 123 II 534 consid. 3d p. 541; voir aussi, s'agissant de la pratique dans le canton de Neuchâtel, Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Neuchâtel 1995, p. 105). Toutefois, même dans cette hypothèse, lorsque le dossier est particulièrement volumineux, sa consultation par l'avocat en son étude peut être exclue ou matériellement limitée, le droit d'être entendu n'étant pas violé lorsque la possibilité de consulter l'intégralité du dossier au siège de l'autorité et d'y lever des copies est garantie (ATF 120 IV 242 consid. 2c p. 244/245 et les références citées), ce qui constitue la règle dans le canton de Neuchâtel, à teneur de l'art. 22 al. 1 LPJA. De plus, le principe de la bonne foi entre administration et administré, exprimé aujourd'hui aux art. 5 al. 3 et 9 Cst. et déduit auparavant de l'art. 4 aCst. , exige que l'une et l'autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l'administration doit s'abstenir de toute attitude propre à tromper l'administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une incorrection ou insuffisance de sa part. Par ailleurs, la jurisprudence a tiré du principe de la bonne foi et de l'interdiction du formalisme excessif le devoir qui s'impose à l'administration, dans certaines circonstances, d'informer d'office le plaideur qui commet ou s'apprête à commettre un vice de procédure, à condition que celui-ci soit aisément reconnaissable et qu'il puisse être réparé à temps (ATF 124 II 265 consid. 4a p. 269/270 et les arrêts cités; voir également ATF 126 II 97 consid. 4b p. 104/105 et les références citées). c) En l'espèce, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a reconnu à l'hoirie X.________ un intérêt digne de protection à consulter le dossier archivé de la demande d'autorisation de construire relative à la ferme lacustre et lui en a fait parvenir de larges extraits le 20 décembre 1999. La mandataire de la recourante a retourné le lendemain les pièces reçues à l'expéditeur, en sollicitant l'envoi de l'intégralité du dossier; le Service cantonal de l'aménagement du territoire a répondu le 11 janvier 2000 en rappelant que la consultation du dossier devait en principe avoir lieu au siège de l'autorité et que le dossier complet se trouvait à la disposition de l'hoirie auprès du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel. Au vu de l'importance des documents à examiner, l'autorité administrative était fondée à restreindre la consultation du dossier en l'étude de l'avocate mandatée par l'hoirie et à inviter celle-ci à prendre connaissance des pièces complémentaires au secrétariat de l'un de ses services. Dans ce sens, les décisions qu'elle a prises le 20 décembre 1999 de communiquer certains extraits importants de la procédure, puis le 11 janvier 2000 d'inviter la mandataire de la recourante à consulter le dossier complet au siège de l'autorité, sont conformes à la jurisprudence et ne portent pas atteinte au droit d'être entendue de l'hoirie. En revanche, en attendant plus de deux mois avant de répondre à la requête de consultation formulée par la recourante en dernier lieu le 13 octobre 1999, par l'envoi d'extraits du dossier, puis en ne réagissant que le 11 janvier 2000 à la demande de consultation intégrale présentée le 21 décembre 1999, le Service cantonal de l'aménagement du territoire a créé une situation de nature à engendrer une incertitude quant au point de départ du délai de recours de vingt jours fixé à l'art. 34 al. 1 LPJA et à l'application éventuelle de l'art. 36 LPJA. Une telle attitude, incompatible avec les règles de la bonne foi, ne saurait cependant entraîner l'annulation de l'arrêt du Tribunal administratif. En effet, à supposer que le délai de recours contre la décision du Département du 24 décembre 1998 n'ait commencé à courir qu'à partir de la consultation de l'intégralité du dossier, la recourante n'a de toute manière pas agi en temps utile. L'avocate de l'hoirie avait en effet la possibilité de prendre connaissance du dossier complet de la cause au siège du Service juridique de l'Etat de Neuchâtel dès le 13 janvier 2000. Vu la jurisprudence rendue en application du principe de la bonne foi, selon laquelle le voisin intéressé est tenu de se renseigner sur le contenu de la décision qui le touche dès l'instant où il peut en déceler l'existence (ATF 107 Ia 72 consid. 4a p. 76 et les arrêts cités; SJ 2000 I p. 118 consid. 4 p. 121), elle avait le choix soit de consulter le dossier à brève échéance puis de recourir contre la décision du Département du 24 décembre 1998 dans le délai de vingt jours de l'art. 34 al. 1 LPJA, soit de déposer immédiatement à réception de la lettre du Département du 11 janvier 2000, une déclaration de recours au sens de l'art. 36 al. 1 LPJA, puis de compléter celle-ci par sa motivation dans les dix jours à dater de l'examen effectif du dossier. Dans un cas comme dans l'autre, elle aurait dû saisir le Tribunal administratif au plus tard jusqu'à la mi-février 2000. En ne recourant auprès de cette autorité que le 6 mars 2000, elle a dès lors agi tardivement. Aussi, en déclarant le recours de l'hoirie X.________ irrecevable pour ce motif, la cour cantonale n'a pas fait preuve d'arbitraire dans l'application du droit cantonal de procédure, ni violé d'une autre manière le droit fédéral. Pour le surplus, la recourante ne développe aucune motivation topique concernant le rejet de son recours contre la décision du Département du 25 juin 2000 déclarant irrecevable sa demande de reconsidération, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'entrer en matière sur ce point (cf. ATF 123 V 335; 118 Ib 134).