Citation: 1A.124/2004 31.05.2005 E. 4

Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 24 LPE parce que, selon eux, à l'intérieur de la zone d'habitation (zone 4B) que délimite la loi n° 8836, les valeurs de planification du degré de sensibilité au bruit II seraient dépassées, tandis qu'aucune mesure susceptible d'en garantir le respect n'est prévue. Les recourants se réfèrent uniquement au bruit du trafic ferroviaire; ils admettent en effet que, pour le bruit du trafic routier et celui du trafic aérien, les exigences de l'art. 24 LPE sont vraisemblablement satisfaites. Les recourants invoquent également l'art. 25 LPE en relation avec ce grief. 4.1 Aux termes de l'art. 24 al. 1 LPE, les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou d'autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être prévues qu'en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettent de respecter ces valeurs. Cette disposition s'applique à la création de la nouvelle zone 4B. Il s'ensuit que le niveau des immissions du bruit du chemin de fer - seule nuisance invoquée à l'appui du grief de violation de l'art. 24 LPE - ne doit pas dépasser 55 dB(A) le jour et 45 dB(A) la nuit (valeurs de planification du degré de sensibilité II, selon l'annexe 4 de l'OPB qui régit ce type de bruit). Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif s'est référé aux indications données à ce sujet par le service cantonal spécialisé en matière de protection contre le bruit; il ressortait de ses préavis que les valeurs limites n'étaient aujourd'hui pas dépassées et qu'il serait en tout cas possible de les respecter moyennant certaines mesures faciles à réaliser. Le Tribunal administratif a considéré que les recourants n'avaient apporté aucun élément propre à mettre en doute cette appréciation. 4.2 L'application de l'art. 24 al. 1 LPE en l'espèce requiert une détermination, dans la zone 4B, des immissions causées par le bruit de la voie de chemin de fer passant à l'est du périmètre. L'art. 36 OPB énonce des critères pour cette détermination: il faut en particulier tenir compte des augmentations ou des diminutions des immissions de bruit auxquelles on peut s'attendre en raison de la construction, de la modification ou de l'assainissement d'installations fixes produisant du bruit (art. 36 al. 2 let. a OPB). Pour les installations ferroviaires qui sont régies par la loi fédérale du 24 mars 2000 sur la réduction du bruit émis par les chemins de fer (RS 742.144), l'autorité tient également compte du répertoire des émissions établi conformément à cette loi (art. 36 al. 3 OPB). Les immissions de bruit sont déterminées sur la base de calculs ou de mesures (art. 38 al. 1 OPB). Dans le cas particulier, l'avis du 24 septembre 2003 du service cantonal de protection contre le bruit et les rayonnements non ionisants (ci-après: le service cantonal spécialisé) contient des indications claires au sujet de l'évaluation des immissions causées par le bruit du chemin de fer dans la nouvelle zone 4B, qui tiennent compte de mesures d'assainissement déjà ordonnées et réalisées (ou en voie d'achèvement à cette époque, pour certaines d'entre elles) sur la ligne CFF Genève-Coppet. Il n'est pas contesté que les critères retenus par ce service spécialisé pour la détermination du bruit répondent aux exigences de l'art. 36 OPB. Dans ses observations sur le recours de droit administratif, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) ne critique pas la manière dont le bruit a été déterminé, tenant compte du mode actuel de l'exploitation de la ligne ferroviaire; il précise en effet que la nouvelle 3ème voie CFF passant à cet endroit a été mise en service en décembre 2003 et que les travaux d'assainissement de la ligne ferroviaire existante ont été exécutés simultanément aux travaux de construction, l'assainissement du matériel roulant des CFF ayant par ailleurs aussi été réalisé. Cela étant, si le service cantonal spécialisé retient que "les calculs [...] confirment sans ambiguïté que même les caravanes les plus proches des voies CFF seront exposées à des immissions sonores nettement inférieures aux valeurs de planification du degré de sensibilité II", l'OFEFP estime de son côté que "vraisemblablement [...] 4 à 6 emplacements [de caravanes] situés tout à l'est de la zone présentent actuellement un dépassement des VP du DS II". On constate donc, sur ce point, que les évaluations du bruit (soit le résultat des calculs ou des estimations) par le service cantonal spécialisé et par l'office fédéral semblent diverger, étant précisé que cette divergence ne concerne que l'extrémité est de la zone 4B. Il est en effet établi, sur la base des avis de ces services, que les valeurs de planification sont en tout cas déjà actuellement respectées dans la plus grande partie de cette zone. Les emplacements de caravanes ne sont pas fixés par le plan de la zone 4B annexé à la loi n° 8836, ni du reste par les articles de cette loi, qui se bornent à définir en termes généraux l'affectation de la zone. Sans doute l'office fédéral se réfère-t-il aux emplacements figurés sur un "plan de situation" faisant partie du rapport final l'"étude de faisabilité" de février 2003, document explicatif dépourvu de portée juridique. En d'autres termes, la future aire d'habitation pour les forains et les gens du voyage ne comportera pas nécessairement des emplacements pour caravanes à l'extrémité est de la zone (à une quinzaine de mètres du domaine ferroviaire) et le plan litigieux, qui n'est pas un plan d'affectation détaillé, laisse cette question indécise. Toutefois, même en retenant l'hypothèse de l'office fédéral, il n'est pas contesté que, conformément à l'art. 24 al. 1 LPE (ou à l'art. 29 OPB, qui a sur ce point la même teneur que le texte de la loi), des mesures de planification, d'aménagement ou de construction permettraient de respecter ces valeurs à l'endroit où elles seraient dépassées. L'office fédéral mentionne à ce propos des prescriptions sur l'orientation et la disposition des locaux d'habitation, voire la construction d'un remblai ou d'une paroi en limite de zone; quant au service cantonal spécialisé, il évoque la construction d'une palissade en bois de 2 m de hauteur. Il n'est ainsi pas question de réduire la surface de la zone 4B à cet endroit. Les mesures nécessaires, le cas échéant, sont donc en définitive simples et peu coûteuses. Il en résulte que, moyennant cela, les exigences de l'art. 24 al. 1 LPE pourront être respectées, pour autant qu'elles ne le soient pas déjà. 4.3 L'office fédéral soutient toutefois - et les recourants se sont ralliés à cet argument en réplique - que les mesures de planification, d'aménagement ou de construction au sens de l'art. 24 al. 1 LPE, si elles s'avéraient nécessaires, devraient être définitivement fixées dans la présente procédure et faire partie du plan d'affectation. Il se réfère à un avis de doctrine selon lequel l'autorité qui adopte une nouvelle zone à bâtir doit, dans cette même procédure, rendre contraignantes les mesures précitées car, à défaut, seul le respect des valeurs limites d'immissions, moins sévères que les valeurs de planification, pourrait être exigé dans la procédure d'autorisation de construire (cf. Robert Wolf, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zurich 2000, art. 24 n. 27). En effet, conformément à l'art. 22 LPE, l'autorité compétente ne peut en principe refuser de délivrer le permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes que si les valeurs limites d'immissions sont dépassées; des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit peuvent également être ordonnées à ce stade-là, mais l'objectif est alors le respect des valeurs limites d'immissions (cf. aussi art. 31 al. 1 OPB). Cela étant, dans le cas particulier, l'hypothèse d'un dépassement des valeurs de planification ne concerne qu'une petite partie de la nouvelle zone 4B et il est aussi possible, vu l'incertitude quant au niveau exact des immissions, qu'aucune mesure de planification, d'aménagement ou de construction ne soit nécessaire sur la base de l'art. 24 al. 1 LPE. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu d'exiger une détermination plus précise du bruit ni de prendre une décision définitive à ce stade au sujet de ces mesures (pratiquement: la réalisation d'une palissade ou d'un remblai) avant que l'on sache s'il est effectivement prévu d'installer des locaux d'habitation (en l'occurrence des caravanes) à l'extrémité est du périmètre. Il ressort du dossier que la réalisation de la future aire d'habitation pour les forains et les gens du voyage est un projet des collectivités publiques, le canton disposant du reste du droit d'expropriation. L'autorité compétente pourra, au besoin et le moment venu, charger le service cantonal spécialisé de déterminer une nouvelle fois les immissions de bruit et veiller, dans la phase de l'autorisation de construire - ou préalablement lors de l'élaboration d'un plan d'affectation détaillé, au cas où l'autorité cantonale de planification estimerait nécessaire, pour des motifs d'urbanisme, de procéder ainsi -, à ce que les mesures prescrites à l'art. 24 al. 1 LPE soient effectivement réalisées, si elles sont nécessaires. En l'espèce, il n'y a aucune raison de craindre que la réalisation de l'objectif prévu par l'art. 24 al. 1 LPE soit compromise si les mesures prescrites sont ordonnées dans une seconde étape. Aussi le grief de violation de cette norme du droit fédéral est-il mal fondé. 4.4 Dans ce contexte, les recourants invoquent également l'art. 25 LPE. Cette disposition fixe des exigences pour la limitation des immissions sonores dans le voisinage, qui doivent être appliquées lors de la construction de nouvelles installations fixes produisant elles-mêmes du bruit. L'art. 25 LPE n'a donc en principe pas à être appliqué dans une procédure de planification visant à créer une nouvelle zone d'habitation. Quoi qu'il en soit, au regard des griefs des recourants qui se rapportent aux immissions de bruit à l'intérieur de la nouvelle zone 4B, seules entrent en considération les prescriptions de l'art. 24 al. 1 LPE, qui - comme cela vient d'être exposé - sont respectées en l'espèce.