Citation: 1A.19/2004 25.10.2004 E. 2

Art. 5 Abs. 2 RPG hält - ebenso wie Art. 26 Abs. 2 BV - als Grundsatz fest, dass volle Entschädigung zu leisten ist, wenn Planungsmassnahmen zu Eigentumsbeschränkungen führen, die einer Enteignung gleichkommen. Dies ist der Fall, wenn einem Eigentümer der bisherige oder ein voraussehbarer künftiger Gebrauch seines Grundeigentums untersagt oder besonders stark eingeschränkt wird, weil ihm eine aus dem Eigentumsinhalt fliessende wesentliche Befugnis entzogen wird. Geht der Eingriff weniger weit, so kann ausnahmsweise eine Eigentumsbeschränkung einer Enteignung gleichkommen, falls ein einziger oder einzelne Grundeigentümer so getroffen werden, dass ihr Opfer gegenüber der Allgemeinheit unzumutbar erscheint und es mit der Rechtsgleichheit nicht vereinbar wäre, wenn hierfür keine Entschädigung geleistet würde. In beiden Fällen ist die Möglichkeit einer zukünftigen besseren Nutzung der Sache nur zu berücksichtigen, wenn im massgebenden Zeitpunkt anzunehmen war, sie lasse sich mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft verwirklichen (BGE 125 II 431 E. 3a S. 433 mit Hinweisen). 2.1 Das Verwaltungsgericht hat bei der Beurteilung der Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, zunächst festgestellt, dass die Gemeinde Maur seit langem bestrebt war, das Bauernhaus "Tiergärtli" zu erhalten und dieses Schutzobjekt sowie die landschaftlich empfindliche Lage am Dorfeingang bei der Ausgestaltung der Baumöglichkeiten auf Parzelle Kat.-Nr. 5653 zu berücksichtigen. Daraus lasse sich ableiten, dass die Gestaltungsplanung und der Schutz des Bauernhauses insofern ein Gesamtpaket bildeten, als einerseits die Voraussetzungen für eine situationsgerechte Überbauung des Grundstücks geschaffen und andererseits die Erhaltung des Bauernhauses in seiner äusseren Erscheinung, samt der Freihaltung eines angemessenen Umschwungs, sichergestellt werden sollten. Die Schaffung der Überbauungsmöglichkeit und die Erhaltung des Bauernhauses seien insofern Gegenstand ein und derselben planerischen Massnahme. In diesem Rahmen könne festgestellt werden, dass den Grundeigentümern trotz der Unterschutzstellung des Gebäudeäussern eine bestimmungsgemässe und wirtschaftlich gute Nutzung erhalten geblieben, ja überhaupt erst ermöglicht worden sei. Hingegen könne die heute streitige Schutzverfügung, welche auch das Innere des Schutzobjekts einem weitgehenden Schutz unterstelle, nicht als Teil der planerischen Massnahme angesehen werden, welche die Überbauung des Grundstücks Kat.-Nr. 7701 regle. Vielmehr liege darin eine zusätzliche, weiter reichende Anordnung. Ob auch mit dieser Schutzmassnahme noch eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung der betroffenen Liegenschaft möglich sei, müsse grundsätzlich allein mit Blick auf das Schutzobjekt geprüft werden. Anders als bei einer mit einem teilweisen Bauverbot belegten Landfläche bestehe bei einer Schutzanordnung die ausdrückliche oder zumindest stillschweigende Erwartung, dass der betroffene Eigentümer den Eigentumseingriff nicht bloss dulde, sondern das Nötige zur Erhaltung des Schutzobjekts auch aktiv vorkehre. Ob eine solche Schutzmassnahme eine materielle Enteignung darstelle, könne jedenfalls unter den hier vorliegenden Umständen nicht davon abhängig gemacht werden, ob das Schutzobjekt einen grösseren Umschwung aufweise, der trotz der Unterschutzstellung noch gewinnbringend genutzt werde. Die Gemeinde Maur wendet dagegen ein, die vom Verwaltungsgericht abgelehnte Gesamtbetrachtung über die Gestaltungsplanung und die Unterschutzstellung sei widersprüchlich und mit dem bundesrechtlichen Begriff der materiellen Enteignung unvereinbar. Es ist somit zunächst zu prüfen, welche tatsächlichen Verhältnisse vorliegend der Beurteilung einer materiellen Enteignung zu Grunde zu legen sind. 2.2 Geht es um Schutzanordnungen, welche die Erhaltung der Fassade, des Daches und des bisherigen Kubus eines Gebäudes bezwecken, stellt das Bundesgericht regelmässig darauf ab, ob dem Eigentümer eine angemessene wirtschaftliche Nutzung verbleibt (vgl. dazu Alfred Kuttler, Beiträge zur Raumordnung als Weg und Ziel, Festgabe zum 80. Geburtstag des Verfassers, Zürich/Basel/Genf 2003, S. 116). Dabei prüft es diese Frage nicht allein mit Blick auf das Schutzobjekt, sondern auch auf dessen Umschwung (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1A. 120/1993 und 1A.68/1994 vom 23. Mai 1995, in ZBl 98/1997 E. 5c und d S. 181 f., mit Hinweisen auf BGE 117 Ib 262 E. 2a S. 264; 112 Ib 263 E. 5b S. 269, 111 Ib 257 E. 4a S. 263 ff.). Obwohl (auch) beim Schutz des Gebäudeäussern vom Eigentümer die nötigen Vorkehren zu dessen Erhaltung erwartet werden, beurteilt das Bundesgericht demnach das Vorliegen einer materiellen Enteignung nicht nach anderen Kriterien als bei einem teilweisen Bauverbot (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1983, in ZBl 85/1984 E. 2b S. 367 mit Hinweis auf BGE 93 I 343 f., 82 I 164 E. 3; Enrico Riva, Kommentar RPG, Art. 5 Rz. 164 ff.). Es ist nicht ersichtlich, weshalb von dieser Betrachtungsweise abgewichen werden soll, wenn die Schutzverfügung nicht bloss das Äussere, sondern auch das Innere eines Gebäudes umfasst. Ein Verzicht auf den Einbezug des Umschwungs bei einer Unterschutzstellung sowohl des Gebäudeäussern als auch des Gebäudeinnern lässt sich insbesondere nicht damit begründen, dass ein solcher Eingriff im Vergleich zum Schutz des Bauvolumens und der Fassade (in der Regel) eine weitergehende Eigentumsbeschränkung bewirkt und vom Eigentümer daher umfassendere Vorkehren zur Erhaltung des Schutzobjekts erwartet werden. Diesem Umstand ist gleich wie bei einer (blossen) Unterschutzstellung des Gebäudeäussern im Rahmen einer Gesamtbetrachtung über die dem Eigentümer verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten seines Grundstücks Rechnung zu tragen. Dem Argument des Verwaltungsgerichts, dass sich vorliegend eine Nichtberücksichtigung des Umschwungs rechtfertige, weil nach der Unterschutzstellung vom betroffenen Eigentümer aktive Massnahmen zur Erhaltung des Schutzobjekts erwartet würden, kann demnach nicht gefolgt werden. 2.3 Als weiteren Grund, die materielle Enteignung vorliegend allein mit Blick auf das Schutzobjekt zu prüfen, nennt das Verwaltungsgericht - wie erwähnt (vgl. E. 2.1 hiervor) - den fehlenden Zusammenhang zwischen der streitigen Schutzverfügung und der planerischen Massnahme, welche die Überbauung der Parzelle Kat.-Nr. 7701 regle. Die Gemeinde Maur hält dieser Auffassung entgegen, dass die besondere Exposition des streitbetroffenen Grundbesitzes einerseits und der hohe denkmalpflegerische Wert des "Tiergärtli" andererseits bei der Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung an die Grundsätze und Vorgaben des eidgenössischen Raumplanungsrechts von Anfang an besondere Anstrengungen verlangt hätten. Mit dem Gestaltungsplan seien die Voraussetzungen für eine Überbauung der Parzelle Kat.-Nr. 7701 geschaffen und die Erhaltung des Hauptgebäudes des "Tiergärtli" mit seiner wesentlichen äusseren Erscheinung sichergestellt worden. Weitergehende gestaltungsplanerische Anordnungen seien nicht Sache der Gestaltungsplanung gewesen, da detaillierte denkmalpflegerische Anordnungen nach zürcherischem Recht in die Zuständigkeit des Gemeinderats fielen. Bei der Schutzverfügung handle es sich somit um ergänzende Detaillierungen zu Art. 5 Ziff. 3 des Gestaltungsplans, so dass diese beiden Planungsmassnahmen im Rahmen einer Gesamtbetrachtung zu würdigen seien. Das Verwaltungsgericht und offenbar auch die Gemeinde Maur gehen demnach davon aus, dass der Einbezug des Umschwungs des Schutzobjekts in die Beurteilung der zukünftigen Nutzungsmöglichkeiten einen engen Zusammenhang zwischen der Schutzverfügung und der die Überbauung der Parzelle Kat.-Nr. 7701 regelnden gestaltungsplanerischen Anordnungen voraussetzt. Ob diese Auffassung zutrifft, ist einer näheren Prüfung zu unterziehen. 2.3.1 Der Gemeinderat erliess die Schutzverfügung vom 26. April 1999 rund fünf Jahre nach der Genehmigung des privaten Gestaltungsplans "Tiergärtli" durch die Gemeindeversammlung. Die Gründe für dieses gestaffelte Vorgehen liegen darin, dass vorerst mit dem Gestaltungsplan Klarheit über die Überbauungsmöglichkeiten der Parzelle Kat.-Nr. 7701 geschaffen werden sollte. Für die Grundeigentümer war es im Hinblick auf die Überbauung dieser Parzelle wesentlich zu wissen, ob das seit 1985 von der Gemeinde inventarisierte Bauernhaus "Tiergärtli" und die beiden Nebengebäude abgebrochen werden dürfen und inwieweit der Umschwung freizuhalten ist. Dabei wäre es dem Gemeinderat Maur unbenommen gewesen, die hier umstrittene Schutzanordnung zeitgleich mit dem genehmigten Gestaltungsplan zu treffen. In einem solchen Fall hätte nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bei der Prüfung einer zukünftigen bestimmungsgemässen und wirtschaftlich sinnvollen Nutzung nicht das Schutzobjekt allein, sondern die gesamte Parzelle in die Beurteilung einbezogen werden müssen (vgl. dazu BGE 112 Ib 263 E. 5b S. 269, wo bei der Unterschutzstellung eines Hauses auch auf die Nutzungsmöglichkeiten auf dem abparzellierten Teil der Liegenschaft abgestellt wurde). Wenn nun vorliegend aus durchaus vertretbaren Gründen die Unterschutzstellung des Bauernhauses "Tiergärtli" in zwei Schritten vorgenommen wurde, indem zunächst die Gemeindeversammlung im Rahmen des Gestaltungsplanverfahrens die Unterschutzstellung des Gebäudeäussern beschloss und erst später der Gemeinderat zusätzlich den Schutz wesentlicher Teile des Gebäudeinnern verfügte, vermag dies keine davon abweichende Betrachtungsweise zu bewirken. Die gegenteilige Auffassung hätte eine Unterscheidung zur Folge, die insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Rechtsgleichheitsgebots nicht haltbar wäre. So sind keine sachlichen Gründe erkennbar, welche es rechtfertigen würden, dass sich ein Grundeigentümer bei einer direkten, umfassenden Unterschutzstellung seines Gebäudes den Umschwung bei der wirtschaftlichen Betrachtungsweise anrechnen zu lassen hat, hingegen nicht, wenn sie in zwei Schritten erfolgt. Dabei kann auch nicht massgebend sein, ob zeitlich auseinander liegende Planungsmassnahmen inhaltlich miteinander verknüpft sind oder nicht. In beiden Fällen ist entscheidend, ob diejenige Eigentumsbeschränkung, welche ein Enteignungsverfahren auslöst, noch eine wirtschaftlich angemessene Nutzung zulässt, was im Rahmen einer gesamthaften Betrachtung des davon betroffenen Grundstücks zu erfolgen hat. 2.3.2 Das Erfordernis einer einheitlichen planerischen Massnahme lässt sich vorliegend auch nicht aus dem Urteil des Bundesgerichts 1A.62/1996 vom 21. August 1996 (publ. in ZBl 98/1997 E. 3a S. 369) ableiten. In diesem Fall wirkte sich eine Eigentumsbeschränkung (Baulinien) auf mehrere Grundstücke aus, so dass sich die Frage stellte, ob diese zusammen in die Gesamtbetrachtung über die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten einzubeziehen seien. Die Vorinstanz und das Bundesgericht bejahten eine solche Betrachtungsweise vor allem mit der Begründung, dass alle Grundstücke von ein und derselben planerischen Massnahme betroffen seien. Damit solle insbesondere dem Umstand Rechnung getragen werden, dass die Parzellengrenzen oft einen zufälligen Verlauf aufwiesen und - bei unüberbautem Land - auch weitgehend frei verlegt werden könnten. Eine strikt parzellenbezogene Betrachtungsweise bei der Beurteilung von Entschädigungsbegehren würde zu einer Bevorzugung des Eigentümers von zusammenhängenden Kleinparzellen im Vergleich zum Eigentümer eines grossen Einzelgrundstücks führen. Im hier zu beurteilenden Fall präsentiert sich der Sachverhalt anders: Die Schutzanordnungen im Zusammenhang mit dem Bauernhaus "Tiergärtli" betreffen ausser Parzelle Kat.-Nr. 7701 keine weiteren Grundstücke. Die Frage einer einheitlichen planerischen Massnahme, wie sie im vorerwähnten Entscheid zur Diskussion stand, stellt sich demnach vorliegend nicht. 2.3.3 Gegen den Einbezug der gesamten Parzelle Kat.-Nr. 7701 in die Prüfung über die verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten spricht entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht, dass die Schutzverfügung im Gegensatz zum Gestaltungsplan die Überbauung auf der Parzelle Kat.-Nr. 7701 nicht regelt. Wohl ist es zutreffend, dass das Gestaltungsplanverfahren die Überbauungsmöglichkeiten dieses Grundstücks zum Gegenstand hatte und insofern die spätere Unterschutzstellungsverfügung des Gemeinderats auf die zur Überbauung vorgesehenen Freiflächen keine Auswirkungen hat. Das bedeutet jedoch nicht, dass aus diesem Grund die Freiflächen bei der Prüfung einer weiterhin wirtschaftlich angemessenen Grundstücksnutzung keine Rolle spielen. Diesbezüglich verhält es sich nicht anders als bei einer mit einem partiellen Bauverbot belegten Landfläche. Auch eine solche Planungsmassnahme hat auf die Überbaubarkeit der Restfläche der Parzelle grundsätzlich keine Auswirkungen. Dieser Umstand hat nach der Praxis des Bundesgerichts jedoch nicht zur Folge, dass sich die Prüfung der verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten auf den von der Eigentumsbeschränkung betroffenen Grundstücksteil zu beschränken hat. Vielmehr ist danach auch in solchen Fällen eine Gesamtbetrachtung der Parzelle vorzunehmen (vgl. E. 2.2 hiervor). Wirken sich grundsätzlich weder ein partielles Bauverbot noch ein unter Schutz gestelltes Objekt auf die Überbaubarkeit des Restgrundstücks aus, rechtfertigt sich auch nicht, diese beiden Planungsmassnahmen unter dem Aspekt der materiellen Enteignung nach unterschiedlichen Kriterien zu beurteilen. 2.3.4 Nach dem Gesagten ist somit für den Einbezug des Umschwungs des Schutzobjekts bei der Prüfung der verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten nicht massgebend, ob zwischen der Schutzverfügung und den vorangegangenen gestaltungsplanerischen Anordnungen ein Zusammenhang besteht. In beiden Fällen kann von einer nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangten Gesamtbetrachtung nur dann die Rede sein, wenn die ganze Parzelle Kat.-Nr. 7701 in die Beurteilung einbezogen wird. 2.4 Das Verwaltungsgericht ist schliesslich der Auffassung, die Frage der materiellen Enteignung sei auch deshalb allein mit Blick auf das Schutzobjekt zu beurteilen, weil sie unter den hier vorliegenden Umständen nicht von der Zufälligkeit abhängen könne, ob das Schutzobjekt einen grösseren Umschwung aufweise, der trotz der Unterschutzstellung noch eine gewinnbringende Nutzung zulasse. Die Gemeinde Maur wendet dagegen zu Recht ein, es sei nicht ersichtlich, weshalb diesbezüglich eine Zufälligkeit vorliegen soll. Hängt die Entschädigungspflicht nach der Praxis massgeblich von den verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten der betroffenen Liegenschaft ab, so kann bei einem Schutzobjekt der Umschwung unabhängig seiner Grösse nicht ausser Acht bleiben, sondern es ist auf den gegebenen Sachverhalt abzustellen. Würden grössere Grundstücksflächen davon ausgenommen, hätte dies zur Folge, dass sich solche Eigentümer die wirtschaftlich verbleibenden Nutzungsmöglichkeiten nicht in verhältnismässig gleichem Masse anrechnen lassen müssten wie Eigentümer kleinerer Grundstücke. Ein solches Ergebnis wäre stossend und mit der bei Fragen der materiellen Enteignung geltenden Betrachtungsweise unvereinbar. 2.5 Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass das Verwaltungsgericht die Frage, ob auch nach Erlass der Schutzverfügung des Gemeinderats Maur weiterhin eine bestimmungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung möglich ist, zu Unrecht allein mit Blick auf das Schutzobjekt geprüft hat. Wie dargelegt, ist dazu die gesamte Parzelle Kat.-Nr. 7701 im Halte von 9'960 m2 in die Gesamtbeurteilung einzubeziehen. Es ist somit nachfolgend zu prüfen, wie es sich unter diesem Aspekt hinsichtlich einer entschädigungspflichtigen Eigentumsbeschränkung verhält.