Citation: 1P.531/2006 08.11.2006 E. 4

4.1 I ricorrenti si limitano ad addurre in maniera generica che, sezionando in due l'iniziativa nell'ottica dell'esame del principio dell'unità della forma, il Gran Consiglio sarebbe incorso nell'arbitrio e che tale modo di procedere sarebbe costitutivo di un formalismo eccessivo. Certo, bisogna dare atto ai ricorrenti che la motivazione del Gran Consiglio, che rinvia al rapporto di maggioranza, che a sua volta rinvia semplicemente alla citata perizia, è poco esaustiva: la facoltà di rinviare, per la motivazione, ad altri atti, non lede tuttavia il diritto di essere sentito (DTF 123 I 31 consid. 2c e d). I ricorrenti sostengono che sia la moratoria fino al 2016 sia l'adozione o perlomeno la ricerca di una politica di smaltimento alternativa dei rifiuti sarebbero principi-obiettivi tra loro connessi, univoci e coerenti: la moratoria fino al 2016 è un obiettivo preciso e netto e tocca al Gran Consiglio elaborare le soluzioni e i mezzi idonei a realizzarlo. Essi non dimostrano tuttavia che, contrariamente all'assunto del perito, in tale ambito il Parlamento disporrebbe di un determinato margine di manovra: essi si limitano infatti a rilevare che il Gran Consiglio potrebbe attuare il punto a) condizionandone la durata al grado dell'asserita sovraccapacità di smaltimento dei rifiuti. Come si vedrà, questa tesi non può essere seguita. Del resto, anche nel rapporto di minoranza, nemmeno richiamato dai ricorrenti, ci si limita ad addurre genericamente che, contrariamente a quanto ritenuto nella perizia, il termine non sarebbe perentorio, lasciando ampio spazio di manovra al Parlamento per proporre un testo conforme alla volontà degli iniziativisti: quali esempi vengono tuttavia indicate soltanto le formulazioni seguenti: "al massimo fino al 2016, almeno fino al 2016, fintanto che nel resto della Svizzera ci sia un sovradimensionamento sufficiente a smaltire i rifiuti ticinesi, ecc.". Questi infruttuosi tentativi dimostrano chiaramente la fondatezza della decisione impugnata e la circostanza che il Parlamento, interpretando in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato, il testo della lettera a) dell'iniziativa, non dispone di alcun margine di manovra per concretarlo. 4.1.1 Per i promotori di un'iniziativa dovrebbe infatti essere notorio che la scelta della domanda in forma generica implica di per sé la rinuncia a voler proporre soluzioni concrete atte a realizzarla, come quella contenuta nel punto a) dell'iniziativa litigiosa. Paragonabile a quello dell'organo statale al quale è stato delegato il potere di legiferare, il margine è maggiore se gli obiettivi dell'iniziativa sono formulati in modo generale oppure complessi e parzialmente contraddittori. Come il Tribunale federale ha già avuto occasione di precisare nell'ambito di una causa ticinese, nel contesto di un'iniziativa generica i promotori si rimettono infatti alla scelta dell'organo statale competente, il cui margine di manovra dev'essere rispettato (DTF 121 I 357 consid. 4b, 115 Ia 148 consid. 4a e b; sull'unità di forma in generale e in particolare sul divieto di mischiare la domanda, come avvenuto nella fattispecie, in forma elaborata con quella generica, DTF 130 I 185 consid. 2.1 e 2.2 con rinvii alla dottrina, 114 Ia 413 consid. 3; sentenze 1P.593/1990 del 14 dicembre 1990, consid. 3b e 1P.260/1989 del 12 dicembre 1989 consid. 5b, apparsa in ZBl 92/1991 164: su questo tema e sul rispetto del principio dell'unità della materia di un'iniziativa costituzionale che implica, in caso di accoglimento, la revisione di atti di rango inferiore, segnatamente l'autorizzazione di costruire uno stadio, v. DTF 130 I 185 consid. 2.3 pag. 193, 128 I 190 consid. 3.1 e 3.2). 4.1.2 Ora, come rettamente ritenuto nella perizia, la lettera a) dell'iniziativa costituisce in sostanza una domanda in forma elaborata esigendo e imponendo in maniera univoca, indubbia e ineludibile la proibizione dell'edificazione in Ticino di impianti per lo smaltimento dei rifiuti fino al 2016. Questa richiesta chiaramente non lascia, senza snaturare l'iniziativa e rispettandone l'oggetto, alcun margine di manovra al Parlamento: il punto litigioso dell'iniziativa fissa infatti un obiettivo chiaro e univoco, dal quale il Parlamento non può scostarsi senza modificare il senso della proposta o disattendere il mandato assegnatogli dagli elettori firmatari dell'iniziativa. Secondo la giurisprudenza, il testo di un'iniziativa dev'essere infatti interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era destinato. Per contro, l'interpretazione personale dei promotori e redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se essa è data a posteriori (DTF 121 I 357 consid. 4b pag. 362). In concreto il punto a) dell'iniziativa può, oggettivamente, essere inteso nel senso ritenuto dal perito. La dichiarazione di irricevibilità parziale dell'iniziativa litigiosa non viola quindi, anche per i motivi che verranno ancora esposti, il diritto federale (vedi in generale sulla non conformità al diritto federale di una norma prevista in un'iniziativa popolare che ordina alle autorità cantonali di impedire, con tutti i mezzi legali, la realizzazione sul suo territorio di impianti per il trattamento dei rifiuti pericolosi DTF 117 Ia 147 e di un'iniziativa popolare tendente alla promulgazione di una legge contro gli impianti nucleari e contro il deposito di scorie radioattive DTF 111 Ia 303). 4.2 Decisiva è inoltre la circostanza che l'assunto ricorsuale relativa alla sovraccapacità degli impianti di smaltimento di rifiuti in Svizzera, sul quale è incentrato il ricorso, non è per nulla reso verosimile. I ricorrenti precisano in effetti che l'iniziativa litigiosa parte dal presupposto dell'attuale e futura, per almeno dieci anni, sovraccapacità degli impianti di incenerimento dei rifiuti in Svizzera. Essi non dimostrano tuttavia affatto la correttezza di questa affermazione e non dimostrano del tutto che i fatti posti a fondamento della criticata decisione sarebbero stati accertati in maniera arbitraria, segnatamente riguardo all'accertata insufficienza delle capacità di smaltimento dei rifiuti in Svizzera riconosciuta nel rapporto dei parlamentari federali, richiamato nella perizia del prof. Grisel (n. 47; FF 2003 vol VII 7327 nella versione francese). 4.2.1 Si tratta del rapporto del 4 settembre 2003 della Commissione dell'ambiente, della pianificazione del territorio e dell'energia del Consiglio degli Stati sull'iniziativa parlamentare "Impianti di incenerimento dei rifiuti urbani del Cantone Ticino", volta a modificare l'art. 62 cpv. 2 LPac allo scopo di prorogare il termine per la concessione dei contributi federali a favore di impianti di eliminazione dei rifiuti, affinché, dopo il noto abbandono del sistema di smaltimento dei rifiuti "Thermoselect", potesse beneficiarne anche il nuovo impianto previsto nel Cantone Ticino (FF 2003 VII 6957). In questo rapporto si rileva che il Cantone Ticino, all'epoca, faceva trasportare gran parte dei rifiuti urbani nei Cantoni Zurigo e Turgovia dove venivano bruciati. Siccome la capacità eccedente di questi Cantoni si riduce rapidamente e la Confederazione ha rilevato il bisogno di nuovi impianti, dopo la rescissione del contratto con il consorzio Thermoselect, il Cantone Ticino aveva riaperto il dossier nella prospettiva della costruzione di un nuovo impianto. Si ricorda poi, richiamata la politica della Confederazione in materia di gestione dei rifiuti, che devono essere evitate le sovraccapacità: si sottolinea nondimeno che già dalla fine degli anni ottanta la Confederazione aveva riconosciuto la necessità di un impianto di incenerimento per il Cantone Ticino, confermando più volte questo parere, allo scopo di concretare l'obiettivo dell'autonomia regionale in materia di eliminazione dei rifiuti. L'obiettivo della Confederazione, si legge sempre nel rapporto, è di mettere a disposizione capacità sufficienti, senza creare sovraccapacità, raggiungendo una ripartizione regionale equilibrata degli impianti, per evitare trasporti inutili. È stata poi illustrata la situazione generale in Svizzera e in particolare nelle diverse regioni, rilevando che a causa delle insufficienti capacità di smaltimento si è dovuto continuare a depositare nelle discariche rifiuti combustibili. Fondandosi anche sulle stime contenute nel rapporto dell'UFAFP del 3 marzo 2003 intitolato "Impianti di incenerimento dei rifiuti urbani (IIRU) del Cantone Ticino: sovvenzionamento da parte della Confederazione", è stato ritenuto che la quantità di rifiuti combustibili dovrebbe mantenersi stabile nel corso dei prossimi anni. È stato accertato che alla Svizzera mancano circa 100'000 tonnellate di capacità annua di incenerimento: i nuovi impianti, la cui realizzazione è prevista per il 2006, avrebbero permesso di bruciare nei prossimi anni tutti i rifiuti combustibili prodotti nel nostro Paese. Riguardo all'obiettivo di evitare sovraccapacità, sul quale insistono i ricorrenti, nel rapporto si precisa che a seconda dell'evoluzione delle quantità di rifiuti e del momento in cui il progettato impianto ticinese sarà messo in servizio, sarà possibile, grazie alla collaborazione intercantonale, adattare la capacità di incenerimento ai bisogni reali mediante sostituzione o chiusura di vecchie linee di forni. Nel rapporto si sottolinea poi che già tra il 1992 e il 1994 è stato accertato che in Ticino era necessario un impianto di incenerimento per raggiungere l'obiettivo dell'autonomia regionale in materia di eliminazione dei rifiuti, necessità in seguito più volte confermata dall'UFAFP. Ne è stato concluso che, considerate le dimensioni e la posizione geografica del Cantone e dei costi di trasporto, è sensato che il Ticino disponga di un impianto proprio, il trasporto di tutti i rifiuti negli impianti della Svizzera orientale essendo giustificabile soltanto per un periodo transitorio. Si era rilevato infine che nel 1999 il Consiglio federale ha riconosciuto che il Ticino non disponeva delle capacità necessarie per bruciare i suoi rifiuti e che la costruzione di un impianto corrispondeva quindi alla strategia perseguita da lungo tempo dalla Confederazione e dai Cantoni, visto che a lungo termine non è sensato trasportare rifiuti sulle lunghe distanze (pag. 6959-6967). 4.2.2 Ora, i ricorrenti, che nemmeno tentano di confutare detti accertamenti, si limitano a sostenere in maniera del tutto generica e appellatoria che la perizia del prof. Grisel avrebbe ritenuto in modo arbitrario che in Svizzera gli impianti di termodistruzione sono insufficienti, mentre, al loro dire, attualmente vi sarebbe una sovraccapacità di alcune centinaia di migliaia di tonnellate, tale da poter smaltire i rifiuti ticinesi presumibilmente fino al 2016. Essi non forniscono tuttavia il minimo dato concreto a sostegno del loro assunto, accennando semplicemente al fatto che sarebbe pensabile che la perizia "abbia dato per buona la sua fonte d'informazione risalente al 2003 senza attualizzarla". Ne deducono, a torto come si è visto, che, partendo da questa asserita premessa sbagliata, la deduzione di irricevibilità dell'iniziativa cadrebbe insieme a detta premessa. Essi insistono sul fatto che l'iniziativa litigiosa muove dal presupposto "della attuale e almeno per i prossimi 10 anni futura sovraccapacità in impianti per i rifiuti in Svizzera". Essi non tentano neppure di rendere verosimile la fondatezza di questa asserzione e l'arbitrarietà degli accertamenti di fatto sui quali è fondata la criticata decisione e nemmeno cercano di dimostrare perché sia il menzionato rapporto federale sia il piano ticinese di gestione dei rifiuti, che sulla base dell'art. 31 LPAmb determina, evitando le sovraccapacità, il fabbisogno di impianti per i rifiuti, sia la decisione, indicata nel rapporto di maggioranza approvando il messaggio del Consiglio di Stato di stanziare il sussidio di 40 milioni per la costruzione dell'impianto a Giubiasco, si fonderebbero su dati superati (sui calcoli relativi alla necessità di nuovi impianti di incenerimento vedi DTF 127 II 238 consid. 6, in particolare consid. 6c/bb pag. 253, dove si constatava che dalle statistiche del 1998 risultava la necessità di realizzare un impianto anche nel Cantone Ticino; sentenza 1A.17/2000 del 17 agosto 2000 relativa all'accertamento non inesatto o incompleto dei fatti riguardo alla necessità dell'impianto di incenerimento dei rifiuti Tridel di Losanna, consid. 6b/bb). L'atto di ricorso disattende le esigenze di motivazione dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG. I ricorrenti non si confrontano in effetti del tutto con detti accertamenti e con le previsioni appena citate. Richiamando semplicemente l'art. 31a LPAmb, concernente la collaborazione intercantonale in materia di pianificazione della gestione dei rifiuti, i ricorrenti non rendono neppure verosimile l'asserita mancata necessità di un impianto di smaltimento dei rifiuti in Ticino. Nella misura in cui è ammissibile, il gravame dev'essere pertanto respinto.