Citation: 2A.281/2006 22.02.2007 E. 2

2.1 La Commissione federale delle banche ha tra l'altro il compito di esercitare in maniera autonoma la vigilanza sulle banche, i fondi di investimento e le borse (art. 23 cpv. 1, seconda frase LBCR). Essa prende le decisioni necessarie all'applicazione delle relative leggi e delle disposizioni di esecuzione e vigila sull'osservanza delle prescrizioni legali e regolamentari (art. 23bis cpv. 1 LBCR, 35 cpv. 1 LBVM, 56 LFI). Se viene a conoscenza di violazioni delle leggi o di altre irregolarità, provvede al ripristino dell'ordine legale e alla soppressione delle irregolarità; a tale scopo, può adottare tutti "i provvedimenti necessari" (art. 23ter cpv. 1 LBCR, 35 cpv. 3 LBVM, 58 cpv. 1 LFI). Dal momento che la CFB vigila sul rispetto della disciplina legale in generale, la sua sorveglianza non è limitata alle persone ed alle entità ad essa formalmente sottoposte. Tra i suoi compiti vi è anche quello di accertare se una determinata società esercita un'attività soggetta ad autorizzazione in base alle normative sui mercati finanziari (art. 1 e 3 LBCR, art. 1, 3 e 10 LBVM, art. 10, 18 e 22 LFI). Essa può pertanto prevalersi dei mezzi previsti dalla legge anche contro persone o istituti per le quali l'obbligo di assoggettamento e di ottenimento di un'autorizzazione è (ancora) controverso (DTF 132 II 382 consid. 4.1; 131 II 306 consid. 3.1.1; 130 II 351 consid. 2.1). Se vi sono indizi sufficientemente concreti per prefigurare l'esercizio di un'attività soggetta ad obbligo autorizzativo, la CFB è legittimata e tenuta a raccogliere le informazioni necessarie all'accertamento ulteriore della fattispecie e ad emanare i provvedimenti necessari. Questi possono spingersi fino allo scioglimento e alla liquidazione di una società dedita illecitamente ad attività che non possono venir autorizzate (DTF 132 II 382 consid. 4.2; 131 II 306 consid. 3.1.2; 130 II 351 consid. 2.2). Riguardo alla scelta dei provvedimenti da adottare, la CFB, rispettando i principi generali dell'attività amministrativa (divieto dell'arbitrio, parità di trattamento, buona fede), deve tener conto in primo luogo degli scopi principali della legislazione in materia di mercati finanziari, ossia, da un lato, la tutela dei creditori e degli investitori e, dall'altro, l'affidabilità e la stabilità del sistema finanziario (DTF 131 II 306 consid. 3.1.2; 130 II 351 consid. 2.2; 126 II 111 consid. 3b; 121 II 147 consid. 3a). In merito alle modalità di esercizio delle proprie funzioni di vigilanza, la CFB fruisce di un potere d'"apprezzamento tecnico" assai ampio. Il Tribunale federale interviene e corregge le relative valutazioni soltanto con riserbo, in presenza di errori d'apprezzamento che costituiscono violazioni del diritto (DTF 132 II 382 consid. 4.1; 131 II 306 consid. 3.1.2; 130 II 351 consid. 2.2). 2.2 Oltre alle funzioni esercitate dalla Commissione federale delle banche, determinate competenze in materia di sorveglianza dei mercati finanziari sono attribuite anche all'Ufficio federale delle assicurazioni private (UFAP), in base alla legge federale del 17 dicembre 2004 sulla sorveglianza delle imprese di assicurazione (LSA; RS 961.01) che dal 1° gennaio 2006 ha sostituito, tra l'altro, la legge federale del 23 giugno 1978 sulla sorveglianza degli istituti d'assicurazione privati (vLSA; RU 1978 pag. 1836 segg.; cfr. RU 2005 pag. 5298; art. 89 e Allegato, n. I 1, LSA). In generale, l'UFAP vigila sul rispetto della legislazione in materia di assicurazione e sorveglianza allo scopo, innanzitutto, di tutelare gli assicurati dai rischi d'insolvenza delle imprese assicurative e dagli abusi (art. 46 cpv. 1 lett. a e 1 cpv. 2 LSA). Come la CFB nei propri settori d'attività, quando constata che le prescrizioni legali o gli ordini impartiti non sono rispettati oppure che gli interessi degli assicurati sembrano in pericolo, l'UFAP può adottare tutti i provvedimenti conservativi che ritiene necessari per tutelare tali interessi (art. 51 cpv. 1 LSA). 2.3 Negli ultimi anni, i mercati finanziari hanno conosciuto un avvicinamento significativo tra i vari settori ed i rispettivi operatori economici, in particolare tra banche ed assicurazioni. Da un lato, si è assistito allo sviluppo di conglomerati finanziari ed assicurativi, ossia di gruppi di società collegate tra loro in cui almeno una società opera nel settore assicurativo ed un'altra in quello finanziario (cfr. art. 72 LSA e art. 3c cpv. 2 LBCR). La questione della sorveglianza su questi gruppi o conglomerati è stata dapprima risolta in modo pragmatico e poi dal 1° gennaio 2006 codificata nel senso che, accanto al controllo delle singole società da parte della rispettiva autorità settoriale (CFB o UFAP), viene esercitata una vigilanza complementare sul conglomerato come tale da parte di una delle due istanze, in funzione dell'ambito prevalente di attività del gruppo societario ("Lead Regulator"; cfr. art. 74 LSA e art. 3e cpv. 2 LBCR; Peter Nobel, Schweizerisches Finanzmarktrecht, 2a ed., Berna 2004, § 1 n. 95 e § 13 n. 59; Alois Rimle, Recht des schweizerischen Finanzmarktes, Zurigo 2004, pag. 146 n. 40-41). D'altro lato, sono apparsi anche nuovi prodotti e forme di investimento, proposti da un'unica società, ma non catalogabili come puri prodotti assicurativi, rispettivamente finanziari (Moritz W. Kuhn, Allfinanz und moderne Finanzmarktaufsicht, in: SJZ 97 [2001], pag. 269 segg., in part. pag. 269; Nobel, op. cit., § 1 n. 91). Pure tali prodotti misti pongono evidentemente problemi di assoggettamento alle diverse leggi in materia di vigilanza e di delimitazione dei relativi campi d'applicazione, nonché di competenza delle autorità di sorveglianza. Proprio in considerazione di questa crescente interdipendenza tra i vari settori, all'inizio del 2006 il Consiglio federale ha proposto di riunire la Commissione federale delle banche, l'Ufficio federale delle assicurazioni private e l'Autorità di controllo per la lotta contro il riciclaggio di denaro in un'unica autorità di vigilanza sui mercati finanziari (AUFIN). Il disegno di legge non è comunque ancora stato discusso dalle Camere federali (Messaggio del 1° febbraio 2006 sulla legge federale concernente l'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari, in: FF 2006 pag. 2625 segg.).