Citation: 1P.293/2004 31.05.2005 E. 2

La recourante invoque le principe de la primauté du droit fédéral (art. 49 Cst.). Selon elle, la possibilité pour l'autorité de forcer le bailleur à conclure avec une personne déterminée serait contraire au principe du consentement mutuel comme condition de conclusion d'un contrat de bail. Il s'agirait d'une intervention dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, prohibée par la jurisprudence (ATF 119 Ia 348). Si les relations ainsi imposées entre bailleur et locataire ne devaient pas constituer un contrat de bail, il s'agirait d'une réquisition par l'autorité communale, elle aussi contraire au droit fédéral. La commune relève que l'aide au logement constitue une tâche publique de l'Etat - soit du canton et des communes - figurant notamment à l'art. 67 de la constitution vaudoise (Cst./VD). L'obligation d'accepter certains locataires ne serait qu'une modalité de la mise en oeuvre du subventionnement, sous la forme d'une charge. Le contrat de bail serait ainsi un instrument de réalisation du droit public. 2.1 Le droit fédéral prime d'emblée et toujours le droit cantonal dans les domaines placés dans la compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés (art. 49 al. 1 Cst.; art. 2 Disp. trans. aCst.). Les règles cantonales qui seraient contraires au droit fédéral, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le législateur fédéral a réglées de façon exhaustive, les cantons restant au surplus compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux prévus par le droit fédéral (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 87, 169 consid. 2.1 p. 170, 279 consid. 2.2 p. 283, et les arrêts cités). Si donc, dans les domaines régis en principe par le droit civil fédéral, les cantons conservent la compétence d'édicter des règles de droit public en vertu de l'art. 6 CC, c'est à condition que le législateur fédéral n'ait pas entendu régler une matière de façon exhaustive, que les règles cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 130 I 169 consid. 2.1 p. 170; 129 I 330 consid. 3.1 p. 334, 402 consid. 2 p. 404, et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine librement la conformité d'une règle de droit cantonal ou communal au droit fédéral (ATF 130 I 96 consid. 2.3 p. 98; 128 I 46 consid. 5a p. 54; 128 II 66 consid. 3 p. 70, et les arrêts cités). 2.2 Fondée sur ces principes, la jurisprudence admet qu'il est interdit aux cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143). Les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (ATF 89 I 178). Si l'institution d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible avec le droit fédéral (ATF 116 Ia 401 consid. 4b/aa, et les arrêts cités), il est possible en revanche de conditionner l'autorisation de rénover des logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (ATF 101 Ia 502). Le Tribunal fédéral a rappelé à cette occasion que les dispositions cantonales qui soumettent à une autorisation les transformations de maisons d'habitation et imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre bailleurs et locataires. Dans la perspective de la lutte contre la pénurie de logements locatifs, il n'est pas non plus contraire au droit fédéral de soumettre à autorisation l'aliénation d'appartements, qu'il s'agisse de ventes de lots de PPE ou de donations. Il en va de même en cas d'avancement d'hoirie, de partage ou de liquidation d'un régime matrimonial, pour autant que ces aliénations aient pour conséquence la transformation d'un appartement offert en location en logement soumis au régime de la propriété par étages. La réglementation doit toutefois permettre une pesée suffisante des intérêts en présence (ATF 113 Ia 126). La jurisprudence tient aussi pour conformes au droit fédéral et à la constitution les normes imposant au propriétaire une réaffectation forcée de ses locaux à l'usage d'habitation, voire l'expropriation temporaire de l'usage des appartements locatifs laissés abusivement vides (ATF 119 Ia 348; arrêt 1P.664/1999 du 1er septembre 2000, RDAF 2002 I p. 25). Ces normes poursuivent un but d'intérêt public évident, suffisamment important pour justifier des restrictions au droit de propriété, à la liberté économique et à l'application de certaines règles de droit civil fédéral (ATF 116 Ia 401 consid. 9 p. 414/415; 113 Ia 126 consid. 7a p. 133; 111 Ia 23 consid. 3a p. 26). 2.3 L'ensemble des réglementations cantonales précitées, qui soumettent à autorisation les ventes d'appartements, imposent une certaine affectation ou limitent les loyers, porte une atteinte évidente à la liberté contractuelle. Le droit public peut en effet interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 19 CO, bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée: elle est notamment soumise aux restrictions qui sont réservées aux al. 1 et 2 de l'art. 19 CO, ainsi qu'à l'art. 20 CO. Certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139). Faute de prétendre que la réglementation attaquée serait contraire aux dispositions spéciales régissant le bail à loyer, l'argumentation de la recourante fondée sur le respect du droit fédéral n'a pas de portée propre par rapport à celle qui est tirée de la garantie de la propriété, respectivement de la liberté économique (cf. ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542).