Citation: 2C_580/2010 12.01.2011 E. 4

4.1 Selon les recourants, l'avertissement prononcé à leur encontre repose sur la directive qui ne saurait par nature créer des obligations à la charge des administrés et qui ne reposerait pas sur une base légale suffisante. En outre, la décision querellée ne pourrait se fonder directement sur la LSP, qui ne serait pas suffisamment précise sur les questions de dotation en personnel soignant pour permettre de prononcer des sanctions en cas de non-respect des prescriptions contenues dans la directive. Les recourants dénoncent ainsi une violation du principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. 4.2 Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (Auer/ Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2e éd., 2006, no 1763). L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux. Le législateur ne définit toutefois que les grandes lignes de la réglementation. Les détails et les questions dont le traitement suppose des connaissances spécialisées sont réglés par voie d'ordonnance (ATF 131 II 13 consid. 6.5.1 p. 29 s.). Hormis en matière pénale et dans le domaine fiscal, le principe de la légalité ne constitue pas un droit constitutionnel spécifique, mais un principe constitutionnel (ATF 136 I 241 consid. 2.5 p. 249). Comme le principe de la proportionnalité de l'art. 5 al. 2 Cst. (voir à ce sujet ATF 134 I 153 consid. 4.1 p. 156 s. et les références), il peut être invoqué dans le cadre d'un recours en matière de droit public directement et indépendamment d'un droit fondamental (arrêt 2C_268/2010 du 18 juin 2010 consid. 2.2). Lorsque le recourant s'en prévaut en relation avec le droit cantonal, le Tribunal fédéral limite en principe, sous réserve des restrictions aux droits fondamentaux (art. 36 al. 3 Cst.), son examen à l'arbitraire (arrêt 2C_741/2009 du 26 avril 2010 consid. 3.1). Il n'intervient alors que si le principe de la légalité est manifestement violé. 4.3 En l'occurrence, la décision du 9 juillet 2009 qui est à l'origine du litige peut s'appuyer notamment sur l'art. 71 al. 1 RES, aux termes duquel le Département fixe la dotation minimale en personnel soignant. Cette disposition se fonde elle-même sur l'art. 147 LSP, selon lequel le Conseil d'Etat règle les conditions d'octroi et d'exercice de l'autorisation (al. 3), au nombre desquelles figure l'engagement du personnel qualifié en nombre suffisant (al. 1 let. b). La fixation de la dotation en personnel d'un EMS constituant typiquement une question dont la résolution suppose des connaissances spécialisées, on ne saurait exiger, contrairement à l'avis des recourants, que la réglementation y relative figure dans une loi au sens formel. Sous l'angle de la surveillance, la décision du 9 juillet 2009 peut s'appuyer notamment sur l'art. 151 LSP, intitulé "Surveillance et inspection", qui habilite le Département à procéder à des inspections et sur l'art. 7 al. 3 LAPRAMS, aux termes duquel la surveillance est exercée par le biais de la CIVEMS. En outre, selon l'art. 75 RES, la CIVEMS est chargée de la surveillance des établissements pour ce qui est de l'effectif du personnel (al. 1 let. g et al. 2). Quant aux sanctions pouvant être prononcées lorsque l'établissement inspecté ne satisfait pas aux exigences en matière de personnel soignant, elles sont réglées notamment par les art. 151 ss et 184 ss LSP. L'avertissement, en particulier, est prévu à l'art. 191 al. 1 let. a LSP. Au vu de ce qui précède, on ne saurait dire que le principe de la légalité ait été en l'espèce manifestement violé.