Citation: 1E.12/2002 12.11.2002 E. 2

Le recourant se plaint d'une violation du droit fédéral en raison d'une interprétation erronée, par la Commission fédérale d'estimation, du contenu de sa première demande d'indemnité d'expropriation du 24 juillet 1992. Selon lui, il aurait déjà fait valoir à ce moment-là ses prétentions à une indemnité d'expropriation formelle, à cause des immissions de bruit excessives auxquelles sa propriété est exposée; du fait de ce "second volet implicite" de sa demande initiale, également "implicitement réservé" dans la convention du 22 décembre 1994, ses prétentions ne seraient pas prescrites. Le recourant reproche en outre à l'Etat de Genève, prédécesseur de l'Aéroport international de Genève, un comportement abusif. 2.1 En présentant cette argumentation, le recourant conteste l'interprétation qu'ont faite aussi bien la Commission fédérale d'estimation que l'Aéroport international de Genève de la portée de la demande du 24 juillet 1992 et, par conséquent, de celle de la convention du 22 décembre 1994; ceux-ci sont en effet tous deux de l'avis que la procédure ouverte après cette première annonce de prétentions, et close par ladite convention, concernait exclusivement l'indemnisation pour cause d'expropriation matérielle. La question litigieuse est donc celle de savoir si la contestation soumise en 1992/1993 à la Commission fédérale d'estimation portait également sur une éventuelle indemnité pour l'expropriation formelle de droits de voisinage, sur laquelle l'autorité devrait encore statuer. Saisi d'un recours de droit administratif, le Tribunal fédéral revoit d'office et librement les constatations de fait de la décision attaquée ainsi que l'application du droit fédéral (cf. art. 104 let. a, 105 al. 1 OJ - cf. ATF 128 II 231 consid. 2.4.1 p. 236; 119 Ib 447 consid. 1b p. 451). Il n'est pas lié par les motifs que les parties invoquent, mais uniquement par leurs conclusions (art. 114 al. 1 OJ). 2.2 D'après la jurisprudence élaborée sur la base des art. 5 LEx et 684 CC, la collectivité publique, en sa qualité d'expropriante, peut être tenue d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit, un dommage spécial, imprévisible et grave. On parle alors d'expropriation de droits de voisinage, ou plus précisément, d'après le libellé de l'art. 5 al. 1 LEx, d'expropriation des droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage (cf. ATF 128 II 231 consid. 2.1 p. 233; 124 II 543 consid. 3a p. 548 et 5a p. 551; 123 II 481 consid. 7a p. 491 et les arrêts cités). S'agissant des immissions provoquées par l'exploitation des aéroports nationaux - en particulier celui de Genève -, les principes relatifs à cette indemnité ont été posés d'abord dans l'arrêt Jeanneret du 3 octobre 1984 (ATF 110 Ib 368, arrêt Jeanneret I) puis dans l'arrêt Jeanneret et consorts du 12 juillet 1995 (ATF 121 II 317, arrêt Jeanneret II). Quant aux règles relatives à la prescription, elles ont été fixées dans l'arrêt hoirie de V.H. du 23 septembre 1998 (ATF 124 II 543). La loi fédérale sur l'aviation prévoit, autour des aérodromes publics, la création de zones de bruit entraînant, pour les voisins, des restrictions de la propriété foncière (art. 42 LA). La procédure d'établissement de ces plans est réglée par cette loi fédérale (art. 43 LA), qui prévoit en outre que "la restriction de la propriété foncière par le plan de zone donne droit à une indemnité si elle équivaut dans ses effets à une expropriation" (art. 44 al. 1 LA); en cas de contestation sur l'existence ou l'étendue des prétentions à pareille indemnité, "la procédure d'estimation prévue dans la législation fédérale sur l'expropriation est applicable par analogie" (art. 44 al. 4 LA). La loi fédérale règle ainsi un cas d'expropriation matérielle (cf. ATF 122 II 17 consid. 7b p. 19; 121 II 317 consid. 12d p. 346ss; 110 Ib 368 consid. 2b p. 374). Le Tribunal fédéral a, déjà dans l'arrêt Jeanneret I, mentionné la possibilité de coexistence de deux procédures, éventuellement concurrentes: celle relative à l'expropriation formelle des droits de voisinage et celle relative à l'expropriation matérielle; admettre cette possibilité n'empêche cependant pas de reconnaître les relations qui peuvent exister entre elles, car les deux restrictions de la propriété ont une origine commune - l'exploitation d'un aéroport et ses conséquences -, frappent le même fonds et se superposent en partie. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a encore relevé que la Commission fédérale d'estimation était compétente dans les deux hypothèses, et qu'il lui appartiendrait donc d'examiner ces relations de cas en cas, en se laissant guider par le principe qu'on ne peut admettre en aucune manière un cumul d'indemnités pour un même préjudice économique (ATF 110 Ib 368 consid. 2d-e p. 377ss). Le fondement des prétentions à une indemnité d'expropriation matérielle, invoquées par certains propriétaires fonciers voisins de l'aéroport de Genève, a été réexaminé plus tard dans l'arrêt Jeanneret II (ATF 121 II 317 consid. 11ss p. 343ss) et également dans une décision sur une demande de révision de cet arrêt (ATF 122 II 17 consid. 7 p. 19). 2.3 La demande d'indemnité adressée par le recourant à l'Etat de Genève le 24 juillet 1992 se référait clairement au cas d'expropriation matérielle mentionné à l'art. 44 LA. Le recourant soutient que cette demande contenait encore un second "volet", relatif non plus aux conséquences du plan des zones de bruit (premier "volet") mais à celles des immissions excessives provoquées par l'exploitation de l'aéroport. Après l'ouverture de la procédure d'estimation en 1993, les prétentions du recourant ont fait l'objet d'une transaction, impliquant des concessions réciproques des deux parties en vue de mettre un terme au différend qui les opposait (cf. ATF 121 III 495 consid. 5b p. 498). La loi fédérale sur l'expropriation n'exclut pas une telle "entente directe" après l'ouverture de la procédure d'expropriation, mais en dehors de l'audience de conciliation, pour autant qu'elle soit conclue en la forme écrite (art. 54 al. 1, 1re phrase LEx). Cette exigence a en l'occurrence été respectée et le texte de la transaction a été communiqué au président de la Commission fédérale d'estimation, conformément à l'art. 54 al. 1, 2e phrase LEx, qui a pu sur cette base rayer la cause du rôle. Dans l'hypothèse où, comme le soutient le recourant, sa demande initiale contenait deux "volets" - relatifs à l'expropriation matérielle d'une part, et à l'expropriation formelle de droits de voisinage d'autre part -, il y aurait lieu d'examiner si la transaction elle-même avait un caractère global, en d'autres termes si l'indemnité convenue visait à compenser entièrement la dévaluation subie par le bien-fonds du recourant, y compris à cause des effets de l'exploitation de l'aéroport. Le recourant conteste ce caractère global: d'après lui, chacun était conscient que la convention du 22 décembre 1994 ne réglait que les conséquences du plan des zones de bruit en laissant ouverte la question des nuisances affectant l'habitation familiale; les parties auraient donc implicitement réservé ce second "volet" des prétentions. 2.4 Sur le plan du droit privé, la transaction est un contrat innommé (cf. Peter Gauch, Der aussergerichtliche Vergleich, in: Mélanges Walter R. Schluep, Zurich 1988 p. 4), à interpréter selon le principe de la confiance lorsque la réelle et commune intention des parties n'est pas établie (cf. ATF 121 III 495 consid. 5b p. 498). Cela vaut aussi pour l'interprétation d'un contrat de droit administratif, l'entente directe selon l'art. 54 LEx devant être qualifiée ainsi (ATF 101 Ib 277 consid. 6a p. 286). Il faut donc s'efforcer de rétablir le sens que, selon les règles de la bonne foi, chacune des parties pouvait raisonnablement prêter aux déclarations de l'autre, en fonction de l'ensemble des circonstances qui prévalaient alors (cf. ATF 128 III 212 consid. 2b/aa p. 214, 265 consid. 3a p. 267; 126 III 375 consid. 2e/aa p. 379 et les arrêts cités). La transaction de décembre 1994 (la convention du 22 décembre 1994 et l'acte de vente immobilière auquel elle se réfère) prévoyait, à la charge du recourant, la cession à l'Etat de Genève d'une partie de son terrain (2'515 m2); quant à l'Etat de Genève, il devait payer le prix de vente (315 fr./m2) ainsi que des frais d'architecte (30'280 fr.), et conférer gratuitement au recourant la jouissance du terrain vendu pendant quelques années. Ces différentes prestations de l'Etat de Genève ont été présentées, dans le préambule de la convention, comme une "indemnité compensatoire des effets restrictifs de la propriété foncière résultant du plan des zones de bruit de l'aéroport de Genève-Cointrin", après l'ouverture d'une "procédure d'expropriation matérielle". Le texte de la convention n'évoque pas l'expropriation formelle et il ne prévoit pas expressément l'abandon, par le recourant, de ses "droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage" - ou plus précisément, dans le cas particulier, du droit de se défendre contre les immissions de bruit excessives (art. 679 et 684 CC - cf. supra, consid. 2.2) -, droits pouvant faire l'objet d'une expropriation en vertu de l'art. 5 al. 1 LEx. Il faut admettre, avec le recourant, qu'avant l'arrêt Jeanneret II du 12 juillet 1995 (ATF 121 II 317), on ne pouvait attendre ni des voisins de l'aéroport, ni de l'Etat de Genève, qu'ils connussent la portée véritable des règles de la loi fédérale sur l'aviation quant à l'expropriation matérielle, ni qu'ils sussent que le régime de l'expropriation formelle des droits de voisinage serait en pratique (à tout le moins dans les affaires soumises au Tribunal fédéral) le seul permettant une indemnisation des propriétaires fonciers (cf. ATF 121 II 317 consid. 13 p. 349; 122 II 17 consid. 7b p. 20). Dans ce domaine, la situation juridique était particulièrement complexe, en raison de la double voie - expropriation matérielle et expropriation formelle - qui semblait ouverte aux propriétaires touchés pour faire valoir leurs prétentions et obtenir une décision de la Commission fédérale d'estimation (cf. ATF 124 II 543 consid. 5c/cc p. 556). Néanmoins, le principe selon lequel le droit fédéral excluait un cumul d'indemnités pour un même préjudice économique avait déjà été clairement énoncé dans l'arrêt Jeanneret I, du 3 octobre 1984 (ATF 110 Ib 368 consid. 2e p. 379 - cf. supra, consid. 2.2). Ce principe devait nécessairement guider les parties à la transaction du 22 décembre 1994, qui se sont accordées sur une indemnité, sous différentes formes, dont l'importance permet a priori de déduire qu'elle n'avait pas un caractère partiel. D'après l'ensemble des circonstances et en dépit de la terminologie utilisée dans la convention (et également dans la demande du 24 juillet 1992, mais celle-ci n'est pas déterminante pour dégager le sens du contrat), il faut interpréter la volonté des parties en ce sens que leur but était d'assurer la réparation de l'entier du préjudice économique subi par le recourant à cause du bruit lié à l'exploitation de l'aéroport de Genève, moyennant cession de certains droits par le recourant. Après cette transaction, le recourant s'est du reste purement et simplement désisté (cf. art. 3 de la convention), en renonçant sans réserve à sa demande d'indemnité initiale qui, d'après lui, était bel et bien globale puisqu'elle comportait deux "volets". Le paiement de cette indemnité d'expropriation, en exécution de la transaction de décembre 1994, a libéré l'Etat de Genève de son obligation de réparer, le cas échéant, le préjudice économique subi par le recourant en tant que propriétaire d'un bien-fonds exposé aux immissions de bruit de l'aéroport. L'établissement public Aéroport international de Genève, qui a repris le 1er janvier 1994 certains droits et obligations de l'Etat de Genève relatifs à l'aéroport (art. 40 de la loi cantonale sur l'aéroport international de Genève), a également été libéré de cette obligation, pour autant qu'il fût considéré comme un débiteur solidaire (cf. art. 147 al. 1 CO). Dans ces circonstances, la Commission fédérale d'estimation était fondée à rejeter, dans la décision attaquée, les prétentions du recourant. Il importe peu qu'elle soit parvenue à ce résultat par une argumentation différente. 2.5 Il résulte de ce qui précède que les critiques du recourant au sujet de l'application de la prescription aux prétentions à une indemnité pour l'expropriation formelle de droits de voisinage - critiques dirigées contre la règle jurisprudentielle elle-même ou contre la décision de l'expropriant de soulever cette exception dans le cas particulier - sont sans pertinence.