Citation: 1P.127/2001 30.07.2001 E. 2

2.- a) Le recours de droit public formé par une commune pour violation de son autonomie est, selon la jurisprudence, un recours "pour violation de droits constitutionnels des citoyens", au sens de l'art. 84 al. 1 let. a OJ, et les conditions légales de recevabilité des art. 84 ss OJ s'y appliquent (cf. notamment ATF 119 Ia 214 consid. 1a p. 216; 103 Ia 468 consid. 4a p. 474; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e éd. Berne 1994 p. 42). Dans sa disposition consacrée à la juridiction constitutionnelle, la nouvelle Constitution fédérale, du 18 avril 1999, mentionne spécialement ce recours (réclamation pour violation de l'autonomie des communes - art. 189 al. 1 let. b Cst.), en le distinguant des autres recours (ou réclamations) pour violation de droits constitutionnels (art. 189 al. 1 let. a Cst.). On ne saurait cependant déduire de cette formulation, en l'état de la législation fédérale, qu'il faut soumettre le recours de droit public pour violation de l'autonomie communale à d'autres conditions que celles applicables au recours de droit public pour violation de droits constitutionnels des citoyens selon l'art. 84 al. 1 let. a OJ. Le Message du Conseil fédéral relatif à la nouvelle Constitution fédérale expose du reste que cette mention spéciale du recours pour violation de l'autonomie communale n'a pas d'autre portée que de consacrer expressément la solution jurisprudentielle (FF 1997 I 433; cf. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 726). b) Selon la jurisprudence relative à l'art. 84 al. 1 let. a OJ, le recours pour violation de droits constitutionnels des citoyens n'est recevable que si l'acte attaqué, pris sous la forme d'un arrêté de portée générale ou d'une décision particulière, affecte d'une façon quelconque la situation juridique du justiciable, notamment en lui imposant une obligation de faire, de s'abstenir ou de tolérer (ATF 125 I 119 consid. 2a p. 121; 113 Ia 232 consid. 1 p. 234 et les arrêts cités). La commune qui se plaint d'une violation de son autonomie doit elle aussi être atteinte ou affectée dans sa situation juridique, en tant que détentrice de la puissance publique (cf. ATF 124 I 223 consid. 1b p. 226 et les arrêts cités). Les dispositions de l'arrêté attaqué en matière d'aménagement du territoire, seules litigieuses devant le Tribunal fédéral (art. 5, en relation avec les art. 1er, 2 et 3 - cf. supra, consid. 1), n'ont pas un caractère purement général et abstrait, puisqu'elles se rapportent à l'utilisation, dans des conditions bien définies, de trois terrains désignés de façon précise (à Saint-Cergue, Orbe et Cheseaux-sur-Lausanne). Cela étant, il est généralement difficile de déterminer la nature juridique des instruments d'aménagement du territoire si l'on se réfère aux régimes classiques du droit administratif, celui de la norme ou celui de la décision (cf. notamment Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 1991, p. 290). Cette question est d'autant plus délicate quand la mesure d'aménagement du territoire est contenue dans un acte qui, comme l'arrêté attaqué, ne se présente pas d'emblée sous la forme d'un plan - plan directeur ou plan d'affectation - prévu par la législation fédérale ou cantonale. Il faut donc déterminer quels sont les effets juridiques de cet acte, et examiner en particulier s'il s'apparente à un plan directeur cantonal ou à un plan d'affectation, la jurisprudence ayant déjà résolu à ce propos la question de la recevabilité du recours de droit public. Ainsi, une décision cantonale sur l'adoption d'un plan d'affectation, vu les effets contraignants de ce plan sur le mode d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), peut faire l'objet d'un recours de droit public de la part du propriétaire touché mais aussi de la commune concernée; c'est le cas par exemple lorsqu'un plan communal n'est pas approuvé par l'autorité cantonale (cf. ATF 119 Ia 300; 111 Ia 129; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, in: Juridiction constitutionnelle et juridiction administrative, Zurich 1992 p. 54), ou lorsque le canton adopte un plan d'affectation en se substituant à la commune, ou encore crée une zone réservée (cf. ATF 114 Ia 291; 111 Ia 67). Une commune peut aussi, en invoquant son autonomie, contester le nouveau plan d'affectation d'une commune voisine, car il peut influencer sa propre planification ou l'exercice de ses attributions (ATF 114 Ia 466 consid. 1b p. 468). Par ailleurs, s'agissant des plans directeurs des cantons, la jurisprudence se fonde sur la règle de l'art. 9 al. 1 LAT, aux termes de laquelle ces plans ont force obligatoire pour les autorités, pour admettre que les communes peuvent être atteintes par un tel plan dans leur situation juridique et, partant, former un recours de droit public (ATF 119 Ia 285 consid. 4a p. 294 et les arrêts cités; Kuttler, op. cit. , p. 51). En revanche, comme les plans directeurs n'ont selon la loi aucune force obligatoire pour les particuliers, notamment pour les propriétaires fonciers, la voie du recours de droit public, contre le plan directeur lui-même, ne leur est pas ouverte (cf. ATF 119 Ia 285 consid. 3b p. 289; 113 Ib 299 consid. 2b p. 302). c) aa) Dans sa réponse au recours de droit public, le Conseil d'Etat expose que l'art. 5 de l'arrêté attaqué prévoit l'élaboration de plans d'affectation cantonaux au sens de l'art. 45 al. 2 LATC et que cet arrêté déroge à l'autonomie communale. Cette réponse n'est pas plus précise quant aux effets juridiques de cet acte. Les normes du droit de l'aménagement du territoire citées dans le préambule de l'arrêté attaqué (l'art. 36 al. 2 LAT et l'art. 5 LATC) ne donnent pas davantage des indications claires à ce sujet. L'art. 5 al. 1 LATC permet au Conseil d'Etat d'adopter des arrêtés destinés à compléter la loi cantonale; cette disposition ne définit toutefois ni le contenu, ni la portée de ces arrêtés. Quant à l'art. 36 al. 2 LAT, il autorise les gouvernements cantonaux à prendre des mesures provisionnelles (dans le texte allemand: "vorläufige Regelungen") aussi longtemps que le droit cantonal n'aura pas désigné d'autres autorités compétentes. Il n'est pas certain que le gouvernement cantonal puisse, après que la législation cantonale sur l'aménagement du territoire a été adaptée aux exigences de la loi fédérale de 1979 et à celles d'autres lois fédérales ayant des incidences sur l'utilisation du sol - telle la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) -, se prévaloir encore de l'art. 36 al. 2 LAT non pas pour compléter la réglementation cantonale mais pour déroger aux règles ordinaires lorsqu'il est confronté à un problème d'aménagement concret nécessitant des mesures d'urgence (cf. ATF 117 Ia 352 consid. 5 p. 357; 114 Ib 321 consid. 4a-b p. 325; 108 Ib 479 consid. 2b p. 482; Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 18 ad art. 36 LAT); cette question peut néanmoins demeurer indécise. Quoi qu'il en soit, même si l'arrêté attaqué pouvait être considéré comme une réglementation provisoire ou une mesure provisionnelle au sens de l'art. 36 al. 2 LAT, on ne pourrait rien déduire de cette règle du droit fédéral au sujet de ses effets juridiques. Au reste, cet arrêté n'a pas pour objet de créer des zones réservées au sens de l'art. 27 LAT ou de l'art. 46 LATC - il s'agit d'une mesure provisionnelle expressément mentionnée à l'art. 36 al. 2 LAT -, dans le périmètre desquelles les communes concernées ne pourraient plus prendre de mesures d'aménagement du territoire susceptibles d'entraver l'établissement de futurs plans d'affectation. Il ne contient pas d'autre disposition qui modifierait d'ores et déjà, de façon immédiate et contraignante, le régime d'utilisation du sol défini par les plans d'affectation communaux en vigueur. bb) L'art. 5 de l'arrêté attaqué dispose qu'un département cantonal est "chargé d'engager les procédures ordinaires prévues par la LATC afin d'obtenir une planification adéquate et un permis de construire pour chacune des trois aires mentionnées à l'art. 2". En adoptant cette disposition, le Conseil d'Etat a envisagé que la "planification adéquate" puisse prendre la forme de plans d'affectation cantonaux, que l'Etat peut établir d'après la loi "pour des tâches, des entreprises ou des constructions intéressant l'ensemble ou une partie importante du canton" (art. 45 al. 2 let. b LATC). Le texte de l'art. 5 de l'arrêté n'exclut cependant pas l'adoption de plans d'affectation communaux (cf. art. 45 al. 1 LATC), selon les "procédures ordinaires prévues par la LATC", soit les art. 56 ss LATC, au cas où les autorités compétentes des communes accepteraient le projet du département. En d'autres termes, l'arrêté attaqué ne prive pas formellement, sur ce point, les communes concernées d'une partie de leurs attributions dans le domaine des plans d'affectation (cf. , a contrario, ATF 117 Ia 352 consid. 3b p. 355). De même, pour l'octroi des permis de construire à la suite de l'élaboration de la "planification adéquate", l'arrêté attaqué n'exclut pas l'application des règles ordinaires de procédure des art. 103 ss LATC, consacrant la compétence des municipalités, les départements cantonaux étant seulement appelés à délivrer les autorisations spéciales prévues par des règles particulières du droit cantonal (art. 120 ss LATC). Si, pour garantir l'adoption et l'entrée en vigueur de la "planification adéquate" dans le délai fixé à l'art. 5 in fine de l'arrêté attaqué, le département cantonal décide d'engager une procédure d'établissement d'un plan d'affectation cantonal, les communes concernées conserveront la possibilité, selon les règles ordinaires de l'art. 73 LATC et des art. 56 ss LATC auxquelles cet article renvoie, de contester dans cette procédure la réalisation des conditions de l'art. 45 al. 2 LATC et, le cas échéant, le contenu du plan d'affectation. A ce stade-là, elles pourront donc se prévaloir de leur autonomie et de leurs attributions en matière d'aménagement du territoire. De ce point de vue, l'arrêté attaqué n'affecte donc pas les communes recourantes dans leur situation juridique de collectivités compétentes pour l'aménagement de leur territoire. Il doit bien plutôt être interprété comme une directive ou une ordonnance interne, destinée au Département cantonal de la sécurité et de l'environnement - chargé d'engager les procédures ordinaires selon la LATC -, qui ne crée pas d'obligations à la charge des tiers ou des communes. cc) Au surplus, l'arrêté attaqué ne saurait être assimilé à un élément du plan directeur cantonal. Manifestement, ni son contenu ni sa forme ne correspondent aux définitions légales des art. 6 ss LAT et 25 ss LATC. En particulier, il n'a pas été adopté à la suite d'une consultation publique selon l'art. 28 al. 2 LATC et il n'a pas été soumis au Grand Conseil (art. 8 et 29 LATC). Il est donc exclu de reconnaître à cet arrêté une force obligatoire pour les autorités communales, par une application analogique de l'art. 9 al. 1 LAT (cf. supra, consid. 2b; cf. également art. 31 al. 1 LATC, dont la portée correspond à celle de l'art. 9 al. 1 LAT). d) En résumé, les dispositions litigieuses de l'arrêté attaqué ne portent pas directement atteinte à la situation juridique des communes recourantes. Il est vrai que, dans sa réponse, le Conseil d'Etat fait valoir que cet arrêté déroge à l'autonomie communale; mais sans doute se réfère-t-il à ce propos aux autorisations de construire octroyées selon l'art. 4 ("en dérogation aux procédures ordinaires prévues par la LATC"), au sujet desquelles le Tribunal fédéral n'a pas à se prononcer dans la présente procédure. Peut-être aussi le Conseil d'Etat estime-t-il, plus généralement, qu'en prévoyant des mesures d'aménagement du territoire, l'arrêté attaqué restreint indirectement la liberté de décision des communes concernées, ou annonce d'éventuelles restrictions futures; cela ne signifie pas pour autant que ces mesures affectent d'ores et déjà la situation juridique de ces communes. Aussi le recours de droit public doit-il être déclaré irrecevable.