Citation: 1A.214/1999 03.05.2000 E. 2

2.- a) Nach Art. 2 USG trägt, wer Massnahmen nach diesem Gesetz verursacht, dafür die Kosten. Dieser Grundsatz wird bezüglich der Sanierung von Altlasten in Art. 32d USG (in Kraft seit 1. Juli 1997) als lex specialis konkretisiert (Marco Zaugg, Altlasten - die neuen Bestimmungen, URP 1996 S. 481-496, 493). Abs. 1 wiederholt den Grundsatz von Art. 2; Abs. 2 präzisiert ihn: Mehrere Verursacher tragen die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung. In erster Linie trägt die Kosten, wer die Sanierung durch sein Verhalten verursacht hat (Verhaltensstörer). Wer lediglich als Inhaber der Deponie oder des Standortes beteiligt ist (Zustandsstörer), kommt erst subsidiär zum Zuge (AB 1994 S 478, Berichterstatter Schüle; Zaugg, a.a.O., S. 491 f.). Zudem kann er sich unter bestimmten Voraussetzungen von jeglicher Kostenpflicht befreien. Mit dieser Regelung wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die Kostenpflicht für den unbeteiligten Zustandsstörer unverhältnismässig und unbillig sein kann (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 12. Februar 1986 i.S. T., ZBl 88/1987 S. 301, E. 1b; Hans W. Stutz/Mark Cummins, Die Sanierung von Altlasten, Zürich 1996, S. 205 f.; Michael Griesbeck, Die materielle Polizeipflicht des Zustandsstörers und die Kostentragungspflicht nach unmittelbarer Ausführung und Ersatzvornahme - dargestellt am Beispiel der Altlastenproblematik, Berlin 1991, S. 41, 47). Soweit weder Verhaltens- noch Zustandsstörer belangt werden können, sind die Kosten durch das Gemeinwesen zu tragen, wobei ein Teil dieser Aufwendungen aus den nach Art. 32e zu erhebenden Abgaben finanziert wird (Hans U. Liniger, Bauen im reglementierten Baugrund. Das Problem der Altlasten. Baurechtstagung 1999, Freiburg 1999, Band I, S. 49 ff., 78 f.; Jean-Baptiste Zufferey, Construire dans un sol réglementé, Journées du droit de la construction 1999, Fribourg 1999, Vol. I, S. 44 ff., 82 f.). b) Art. 2 und 32d USG betreffen nur die Kostenpflicht, sagen aber nichts darüber aus, wer die entsprechenden Massnahmen zu treffen hat (vgl. BGE 118 Ib 407 E. 3b S. 410; Liniger, a.a.O., S. 72; Urs Ch. Nef, Die Kostenpflicht bei der Sanierung von historischen Altlasten, Festschrift Lendi, Zürich 1998, S. 389 ff., 393; Heribert Rausch, Kommentar USG, Zürich 1985, N 3 zu Art. 2; Stutz/ Cummins, a.a.O., S. 235; Zaugg, a.a.O., S. 489). Diese beiden Fragen sind zu trennen: Die Massnahmenpflicht bezweckt eine wirksame Durchsetzung des Umweltrechts, die Kostentragungspflicht eine möglichst gerechte Kostenanlastung (René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt 1990, Nr. 52.B.VII S. 162 f. und Nr. 135. B.III S. 427; Griesbeck, a.a.O., S. 104 ff.; vgl. auch Urteil des Bundesgerichts vom 26. Februar 1998 i.S. Gemeinde Thalwil, URP 1998 S. 152, E. 4d/bb). c) Nach Art. 32c USG sorgen die Kantone dafür, dass Altlasten saniert werden. Das Gesetz äussert sich nicht ausdrücklich darüber, ob die Kantone diese Pflicht selber wahrzunehmen haben oder den Inhaber oder Dritte dazu verpflichten können. Nach den allgemeinen Grundsätzen des Polizei- und Umweltrechts obliegt die Pflicht zur Beseitigung polizeiwidriger Zustände dem Störer (BGE 122 II 65 E. 6a S. 70; Nef, a.a.O., S. 393; Hans Reinhard, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 175 ff.; Hans Rudolf Trüeb, Kommentar USG, Zürich 1998, N 15 ff. zu Art. 59). Das gilt auch für die Sanierung von Altlasten (BGE 121 II 378 E. 17a/bb S. 413; Stutz/Cummins, a.a.O., S. 235; Klaus A. Vallender/Reto Morell, Umweltrecht, Bern 1997, S. 303 Rz 16; Zaugg, a.a.O., S. 489). Als Störer kommen sowohl derjenige in Betracht, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter unmittelbar verursacht hat (Verhaltensstörer), als auch derjenige, der über die Sache, die den ordnungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat (Zustandsstörer); als solcher kommt in erster Linie der Eigentümer des zu sanierenden Grundstücks in Frage (BGE 118 Ib 407 E. 4c S. 414 f.; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.; Hans Dubs, Wer soll das bezahlen? - Die Finanzierung der Sanierung, URP 1993 S. 289-299, 292 f.; Liniger, a.a.O., S. 74). Das Bundesgericht hat in einem Urteil vom 26. Februar 1998 (URP 1998 S. 152, E. 4d und e) gestützt auf seine bisherige Rechtsprechung zum Störerprinzip im Umwelt- und Polizeirecht bezüglich der Untersuchungspflicht für Altlasten ausgeführt, bei einer Mehrzahl von Störern stehe der zuständigen Behörde bei der Auswahl des Pflichtigen ein Ermessensspielraum zu. Dabei komme dem Gesichtspunkt der Dringlichkeit erhebliche Bedeutung zu. Sei die Beseitigung der Gefahr dringlich, sei derjenige Störer zu belangen, der dem Gefahrenherd am nächsten stehe. Andernfalls könne eine differenzierte Regelung getroffen werden. Der Grundsatz der Lastengerechtigkeit verliere jedoch an Bedeutung, da der Sanierungspflichtige nach Art. 32d USG eine nachträgliche Verteilung der Kosten auf alle Verursacher verlangen könne. Die Behörde sei daher nicht verpflichtet, alle Störer anteilmässig oder in jedem Fall den hauptverantwortlichen Störer zur Realleistung heranzuziehen. Sie sei aber jedenfalls berechtigt, denjenigen mit der Untersuchung zu beauftragen, der als hauptverantwortlicher Verursacher erscheine und voraussichtlich den grössten Teil der Sanierungskosten tragen müsse. d) Nach diesem Urteil hat der Bundesrat am 26. August 1998 die Altlasten-Verordnung erlassen. Art. 20 AltlV regelt die Pflicht zu Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen. Diese sind nach Abs. 1 vom Inhaber des belasteten Standortes durchzuführen. Gemäss Abs. 2 kann die Behörde zur Durchführung der Voruntersuchung, der Überwachungsmassnahmen oder der Detailuntersuchung Dritte verpflichten, wenn Grund zur Annahme besteht, dass diese die Belastung durch ihr Verhalten verursacht haben. Zur Ausarbeitung des Sanierungsprojekts und zur Durchführung der Sanierung kann die Behörde gemäss Abs. 3 Dritte verpflichten, wenn diese die Belastung des Standortes durch ihr Verhalten verursacht haben. Art. 20 AltlV geht somit davon aus, dass die Pflicht zur Vornahme der Sanierungshandlungen ungeachtet der in Art. 32d USG festgelegten Kostentragungspflicht primär dem Standortinhaber obliegt. Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass sich mit dem Inkrafttreten der Altlasten-Verordnung eine Neuerung gegenüber dem zitierten Bundesgerichtsurteil vom 26. Februar 1998 ergeben habe. Die Massnahmepflicht treffe nicht denjenigen, der am ehesten als Verursacher erscheine, sondern nach Art. 20 Abs. 1 AltlV grundsätzlich den Standortinhaber. Diese Regelung sei allein schon aus Praktikabilitätsgründen die weitaus zweckmässigste. Der ausnahmsweise Beizug des Verhaltensstörers komme nur in Betracht, wenn dieser nach aller Voraussicht kostenpflichtig werde. Da nicht feststehe, ob tatsächlich eine Altlast vorliege, sei es deshalb vertretbar, von einer ausnahmsweisen Verpflichtung von B.________ abzusehen. e) Das Verwaltungsgericht hat damit Art. 20 AltlV zutreffend ausgelegt und angewendet. Es entspricht Wortlaut und Sinn dieser Vorschrift, dass als Grundsatz die Untersuchungspflicht dem Standortinhaber aufzuerlegen ist und nur ausnahmsweise Dritte beizuziehen sind (Jürg E. Hartmann/ Martin K. Eckert, Sanierungspflicht und Kostenverteilung bei der Sanierung von Altlasten, URP 1998 S. 603-633, 611 f., 615; Liniger, a.a.O., S. 74 f., Zufferey, a.a.O., S. 81 f.). aa) Zwar ist die Praktikabilität entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts und eines Teils der Lehre (Vallender/Morell, a.a.O., S. 303 Rz 16; Christoph Zäch, Diskussionsvotum: Zur Revision des USG bezüglich der Altlastenproblematik, URP 1993 S. 322-325, 324; Zaugg, a.a.O., S. 489) kein ausschlaggebendes Argument für die primäre Belangung des Standortinhabers: Der Standortinhaber ist in aller Regel ohnehin nicht in der Lage, die Untersuchungen selber durchzuführen, sondern er wird damit spezialisierte Unternehmen beauftragen müssen (Ursula Brunner, Altlasten und die Auskunftspflicht nach Art. 46 USG, URP 1997 S. 5-28, 21). Die Realhandlung des Sanierungspflichtigen erschöpft sich praktisch darin, einen entsprechenden Auftrag zu erteilen (Hartmann/Eckert, a.a.O., S. 626). Dies kann genau so gut von der Behörde oder von Dritten durchgeführt werden wie vom Standortinhaber. Zudem ist der Inhaber nach Art. 46 Abs. 1 USG verpflichtet, auf seinem Grundstück die für den Vollzug des Gesetzes nötigen Abklärungen zu dulden, auch wenn diese von der Behörde oder von Dritten durchgeführt werden (Michael Budliger, Zur Kostenverteilung bei Altlastensanierung mit mehreren Verursachern, URP 1997 S. 296-311, 300). bb) Hingegen ist es ein allgemeiner Grundsatz, dass der Eigentümer sowohl Nutzen als auch Lasten aus seinem Eigentum trägt. Ihm obliegt daher in erster Linie die Verantwortung für den polizeikonformen Zustand seines Eigentums. Daher ist in erster Linie der Eigentümer verpflichtet, Gefahren abzuwehren, die sich aus dem Vorhandensein gefährlicher Gegenstände auf seinem Grundstück ergeben, auch wenn diese ohne sein Dazutun dorthin gelangt sind (BGE 118 Ib 407 E. 4c S. 415; 114 Ib 44 E. 2c/aa S. 50 f.; 107 Ia 19 E. 2a S. 23; ZBl 98/1997 S. 280, E. 3a; ZBl 88/1987 S. 301, E. 1b; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung Band II, 5. Aufl. , Basel 1976, Nr. 135. B.I.b S. 998 f.; Pierre Moor, Droit administratif, Vol. 1, 2. Aufl. , Bern 1994, S. 425 f.; Reinhard, a.a.O., S. 186). cc) Es steht mit diesen Grundsätzen im Einklang, wenn Art. 20 AltlV in erster Linie dem Standortinhaber die Untersuchungspflicht auferlegt und nur im Sinne einer Kann- Vorschrift die Behörde ermächtigt, Dritte zu verpflichten. Dies dient dem Interesse an einer einfachen Durchsetzung der Sanierung, was erschwert oder gar verunmöglicht würde, wenn bereits im Stadium der Voruntersuchung der hauptsächlich verantwortliche Verhaltensstörer belangt werden müsste. Das gleiche Ergebnis kann auch auf Art. 46 Abs. 1 USG abgestützt werden: Die in dieser Bestimmung enthaltene Verpflichtung, die für den Vollzug erforderlichen Auskünfte zu erteilen und Abklärungen durchzuführen, trifft ebenfalls in erster Linie den Eigentümer der abzuklärenden Sache (Brunner, a.a.O., S. 20; Ursula Brunner, Kommentar USG, Zürich 1999, N 10 zu Art. 46). Er steht grundsätzlich der zu untersuchenden Sache näher als ein Dritter. Er hat zudem in der Regel auch ein Interesse daran, dass die Untersuchungen speditiv vorgenommen werden, da die ungeklärte Situation seine Nutzungs- und Verfügungsmöglichkeiten einschränken kann. Die primäre Belangung des Inhabers entspricht damit auch dem öffentlichen Interesse an einer wirksamen Sanierung der Altlasten. f) Die Behörde ist allerdings nicht auf die Auswahl zwischen dem Standortinhaber und einem Dritten i.S.v. Art. 20 Abs. 2 AltlV beschränkt: Sie kann auch selbst die Voruntersuchungen durchführen und anschliessend die Kosten von Amtes wegen gemäss Art. 32d USG auf die Verursacher aufteilen, und zwar unabhängig davon, ob die Voraussetzungen für eine Ersatzvornahme oder eine antizipierte Ersatzvornahme vorliegen (a.A. Peter Steiner, Die Umsetzung des Verursacherprinzips durch das Umweltschutzrecht, Zürich 1999, S. 304 und 307). Das dürfte vor allem dort geboten sein, wo die Durchführung von Voruntersuchungen dringlich ist. Aber auch in anderen Fällen kann eine solche Vorgehensweise vorteilhaft sein: Damit wird vermieden, dass - wie gerade der vorliegende Fall zeigt - der mit der Untersuchung beauftragte Standortinhaber aus der Befürchtung heraus, die Untersuchungskosten definitiv tragen zu müssen, unter Ausschöpfung aller rechtlichen Möglichkeiten dieser Pflicht auszuweichen versucht, wodurch sich die Durchführung der Untersuchungen verzögert (vgl. Liniger, a.a.O., S. 72 Anm. 115 und S. 79). Im vorliegenden Fall hat der Kanton Zürich jedoch nicht diesen Weg gewählt und war hierzu - angesichts der Regelung in Art. 20 AltlV und der Tatsache, dass die Durchführung der Voruntersuchung nicht von besonderer Dringlichkeit war - auch nicht verpflichtet. g) Das Grundstück Kat. -Nr. 7219 ist als Standort einer ehemaligen Deponie mit hoher Wahrscheinlichkeit belastet (Art. 2 Abs. 1 lit. a und 5 Abs. 3 AltlV) und es besteht der Verdacht einer Altlast, d.h. der Verdacht, dass der Standort sanierungsbedürftig ist, weil er zu schädlichen oder lästigen Einwirkungen führen kann oder die konkrete Gefahr besteht, dass solche Einwirkungen entstehen (Art. 2 Abs. 2 und 3 AltlV). Die Beschwerdeführerin ist Eigentümerin des altlastenverdächtigen Grundstücks und damit grundsätzlich handlungspflichtig (Art. 20 Abs. 1 AltlV). Gemäss Art. 20 Abs. 2 AltlV "kann" zur Durchführung der Voruntersuchung auch ein Dritter verpflichtet werden, wenn Grund zur Annahme besteht, dass dieser die Belastung des Standorts durch sein Verhalten verursacht hat. Zumindest in diesem Zusammenhang muss es genügen, wenn Grund zur Annahme besteht, der Dritte habe eine Belastung des Standorts i.S.v. Art. 2 Abs. 1 AltlV und damit den Altlastenverdacht verursacht, da vor Durchführung der Voruntersuchung noch gar nicht feststeht, dass eine Altlast vorliegt. Im vorliegenden Fall kommt deshalb B.________ als Dritter in Betracht, da er als Betreiber der Kiesgrube den Verdacht einer Altlast verursacht hat. h) Sowohl nach dem Wortlaut von Art. 20 Abs. 2 AltlV als auch nach allgemeinen Grundsätzen (URP 1998 S. 152 E. 4d) liegt es im Ermessen der Behörde, ob anstelle des Standortinhabers ein Dritter verpflichtet werden soll. Die Ermessensbetätigung durch die Verwaltungsbehörden kann vom Bundesgericht nur überprüft werden, wenn sie rechtsfehlerhaft ist (Art. 104 lit. a und c OG). Es sind Fälle denkbar, in denen nur die Heranziehung des Dritten ermessensfehlerfrei ist und somit aus der Kann-Vorschrift eine Verpflichtung der Behörde zur Heranziehung des Dritten folgt. Eine derartige Konstellation ist z.B. denkbar, wenn die Verursachungssituation klar ist und bereits feststeht, dass der Dritte als hauptverantwortlicher Verursacher einer Altlast i.S.v. Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG sämtliche Kosten tragen muss (vorausgesetzt, er ist auch tatsächlich in der Lage, die entsprechenden Massnahmen durchzuführen bzw. durchführen zu lassen). Diese Voraussetzungen sind nach dem Ausgeführten (E. 1c) vorliegend nicht erfüllt: Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass entweder gar keine Altlast vorliegt oder dass sie von Dritten stammen könnte. Zudem liegt die Tätigkeit von B.________, aus welcher die allfällige Altlast stammen könnte, bereits Jahrzehnte zurück und hat dieser offenbar keine nähere Beziehung mehr zum Grundstück. Es ist unter diesen Umständen nicht rechtsfehlerhaft, wenn die Behörden die Untersuchungspflicht der Beschwerdeführerin auferlegt haben.