Citation: 2P.294/2004 20.09.2005 E. 1

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 129 I 302 consid. 1 p. 305; 129 II 225 consid. 1 p. 227). 1.1 La recourante met en cause la constitutionnalité des art. 19a LESPA et 15c RELESPA ainsi que de la circulaire émise par le Service cantonal le 14 mai 1996, dont il demande l'annulation en totalité ou en partie. L'art. 19a LESPA prévoit que lorsque les établissements reconnus d'utilité publique n'offrent pas assez de possibilités d'accueil ou de prise en charge, des subsides spéciaux peuvent être accordés aux pensionnaires ou aux usagers d'autres établissements, à condition que ces derniers offrent des garanties suffisantes pour la qualité de leurs prestations (lettre a), appliquent les principes de gestion définis par la loi et ses dispositions d'exécution (lettre b) et acceptent de soumettre leur gestion au contrôle de l'autorité désignée par le Conseil d'Etat (lettre c). Dans sa teneur du 22 octobre 1997, l'art. 15c RELESPA dispose quant à lui que les établissements non reconnus d'utilité publique accueillant ou prenant en charge des personnes faisant valoir un droit à une intervention financière de la LESPA en leur faveur ont l'obligation de fournir tout renseignement utile sur leurs pensionnaires et de transmettre au Service cantonal certaines formules et documents bien définis. Pour les homes médicalisés, il s'agit notamment du budget et des comptes annuels de bilan, de pertes et profits et d'exploitation établis selon le plan comptable uniforme LESPA et sur les formules-types prévues à cet effet, documents qui doivent être produits, y compris les annexes adaptées à l'importance de l'institution, jusqu'au 15 février pour les comptes et jusqu'au 15 juin de chaque année pour les budgets. Un rapport annuel de vérification des comptes établi par une fiduciaire agréée doit être joint à ces documents. Dans sa lettre-circulaire du 14 mai 1996 adressée à l'ensemble des établissements non reconnus d'utilité publique, agissant en application de l'art. 15a RELESPA en qualité d'organe d'exécution du Département (cf. art. 8 al. 3 de la loi cantonale de santé du 6 février 1995 [RS/NE 800.1]), le Service cantonal a établi une liste de critères financiers destinés à assurer une application uniforme des art. 19a LESPA et 15c RELESPA. Ces directives prévoient notamment à leur chiffre 2 que la rémunération du propriétaire-exploitant de l'établissement est prise en considération à concurrence du traitement maximal d'un directeur d'établissement reconnu d'utilité publique fixé selon les normes ANEMPA (Association neuchâteloise des établissements et maisons pour personnes âgées). Quant au bénéfice réalisé, calculé conformément aux critères financiers reconnus par le Service cantonal, il est admis en tant que charge pour le calcul des subsides spéciaux, mais uniquement à concurrence de la moitié de la rémunération du propriétaire-exploitant au sens de ce qui précède (chiffre 7). L'art. 19a LESPA a été ajouté par la loi de santé du 6 février 1995, tandis que l'art. 15c RELESPA a été modifié par l'arrêté du Conseil d'Etat du 22 octobre 1997 portant modification à l'arrêté relatif au règlement d'exécution de la LESPA (Feuille officielle de la République et Canton de Neuchâtel 1997 no 82). Le délai permettant de requérir le contrôle abstrait de ces normes est en conséquence échu (cf. art. 89 OJ; ATF 121 I 291 consid. 1b p. 293 et la jurisprudence citée). La constitutionnalité de ces dispositions légale et réglementaire ne peut dès lors être examinée que dans le cadre d'un contrôle concret des normes (sur ces deux types de contrôles, cf. ATF 113 la 257 consid. 3b p. 261). Il s'ensuit que ces dispositions ne peuvent être examinées pour elles-mêmes, mais uniquement dans la mesure où elles fondent la décision attaquée. Celle-ci fixe de manière définitive le montant des subsides spéciaux pour l'exercice 2000, en se basant sur un bénéfice corrigé par rapport à celui ressortant des comptes d'exploitation de la recourante, bénéfice corrigé qui est supérieur au maximum autorisé par la circulaire du 14 mai 1996. La différence entre le bénéfice corrigé et le maximum autorisé détermine le montant des subsides (provisoires) perçus en trop. Les dispositions précitées ne peuvent ainsi être examinées dans le cadre de la présente procédure que dans la mesure où elles interviennent dans ce calcul. Par ailleurs, si les dispositions critiquées s'avéraient inconstitutionnelles, le Tribunal fédéral n'aurait pas la possibilité de remettre en question leur validité, mais pourrait uniquement annuler la décision en cause (ATF 121 I 102 consid. 4 p. 103/104). Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable en tant qu'il conclut à l'annulation partielle de l'art. 19a LESPA et à l'annulation de l'art. 15c RELESPA. Le même raisonnement vaut pour la circulaire du 14 mai 1996, pour autant que celle-ci puisse être considérée comme un arrêté cantonal susceptible de faire l'objet d'un recours de droit public, au sens de l'art. 84 OJ (au sujet du contrôle des ordonnances administratives, cf. ATF 128 I 167 consid. 4.3 p. 171 ss et les références). 1.2 Selon l'art. 88 OJ, le recours de droit public est ouvert uniquement à celui qui est atteint par l'acte attaqué dans ses intérêts personnels et juridiquement protégés (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309, 82 consid. 1.3 p. 85). Le recours formé pour sauvegarder l'intérêt général ou ne visant qu'à préserver des intérêts de fait est en revanche irrecevable (ATF 126 I 43 consid. 1a p. 44; cf. également ATF 126 I 81 consid. 3b p. 85). Sont des intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 129 I 113 consid. 1.2 p. 117, 217 consid. 1 p. 219). La protection contre l'arbitraire inscrite à l'art. 9 Cst. (cf. art. 4 aCst.) - qui doit être respectée dans toute activité administrative de l'Etat - ne confère pas à elle seule la qualité pour recourir au sens de l'art. 88 OJ. Il en va de même du grief d'inégalité de traitement (ATF 126 I 81 consid. 4-6 p. 87 ss, voir aussi ATF 129 I 217 consid. 1.3 p. 222). 1.3 Dans un premier grief, la recourante soutient que les dispositions précitées ainsi que la décision attaquée, en tant qu'elle est fondée sur elles, portent atteinte à sa liberté économique dans la mesure où elles "ne lui permettent pas de fixer et d'obtenir le paiement du prix de pension convenu avec les pensionnaires qui obtiennent de l'Etat un prix de pension réduit", dans la mesure aussi où elles ne lui permettent pas "de connaître, au moment de la conclusion du contrat d'hébergement avec le pensionnaire, si celui-ci demandera un prix de pension réduit, le cas échéant s'il l'obtiendra et partant le montant du prix de pension" qui la lie et dans la mesure enfin où elles ne lui permettent pas non plus de connaître, à ce moment, "le montant qui lui sera versé à titre de subside en faveur des pensionnaires, de sorte qu'elle ignore les conséquences financières des contrats qu'elle conclut avec ses pensionnaires". La recourante en conclut qu'elle n'est pas libre de conclure un contrat avec un pensionnaire. En argumentant de la sorte - d'ailleurs sans étayer plus avant son propos -, la recourante s'en prend de manière très générale au système de fixation des subsides spéciaux, qui font d'abord l'objet d'un calcul provisoire sur la base du budget présenté, puis sont recalculés au vu des résultats de l'exercice. Conformément à ce qui a été dit ci-dessus (consid. 1.1), le recours ne peut toutefois porter que sur la décision qui fixe (de manière définitive) le montant des subsides spéciaux. Par ailleurs, la recourante critique le fait que le bénéfice maximal autorisé intervenant dans le calcul des subsides soit fixé de la même manière pour les homes privés à but lucratif que pour les homes publics sans but lucratif. L'efficience de la gestion ne serait ainsi pas prise en considération. La recourante se plaint à cet égard d'une violation de l'égalité de traitement entre concurrents directs. 1.4 En vertu de l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (al. 2). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa; Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in: FF 1997 I 1 ss [ci-après: Message], p. 176). Elle peut être invoquée tant par les personnes physiques que par les personnes morales (FF 1997 I 179; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Berne 2000, n. 605). Selon le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique découlant des art. 27 et 94 Cst. (qui ont à cet égard la même portée que l'art. 31 aCst., cf. Message, p. 176-178 et 298), sont interdites les mesures qui causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs, c'est-à-dire celles qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. On entend par concurrents directs les membres de la même branche qui s'adressent avec les mêmes offres au même public pour satisfaire les mêmes besoins. A cet égard, les art. 27 et 94 Cst. (comme auparavant l'art. 31 aCst.) offrent une protection plus étendue que celle de l'art. 8 Cst. (auparavant 4 aCst.; ATF 125 I 431 consid. 4b/aa p. 435/436 et la jurisprudence citée). Les agents économiques privés ne peuvent se prévaloir de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique lorsque l'Etat, en exécutant une tâche publique, exerce lui-même une activité d'intérêt public ou soutient une telle activité avec des fonds publics. Cela vaut notamment dans les secteurs économiques - comme celui des hôpitaux - caractérisés par la coexistence d'établissements privés, dont certains sont soutenus par l'Etat, et d'établissements publics. Les agents économiques privés ne peuvent alors en principe obtenir, sur la base du principe d'égalité entre concurrents, d'être traités comme ceux du secteur public (2P.67/2004, consid. 1.5 et 1.8). 1.5 En tant qu'institution privée à but lucratif exploitant un établissement médico-social pour personnes âgées, la recourante bénéficie de la liberté économique. Elle peut se prévaloir de ce droit fondamental à l'encontre des mesures étatiques qui l'entravent dans l'exercice de son activité. En revanche, elle ne peut invoquer la liberté économique en relation avec la fixation du montant des subsides spéciaux qu'elle a demandés au nom de certains de ses résidents, qui lui ont été versés et dont la restitution - partielle - est en cause. En effet, les conditions d'octroi des subsides qui doivent être réalisées dans son chef ne constituent pas des mesures étatiques au sens indiqué ci-dessus, puisque la recourante peut faire en sorte de n'avoir pas à les remplir, en accueillant uniquement des pensionnaires financièrement autonomes. Les conditions d'octroi et le mode de calcul des subsides doivent en revanche respecter, notamment, le principe d'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.) et celui de l'égalité de traitement (art. 8 Cst.). Lorsqu'elle s'en prend au mode de fixation des subsides, la recourante peut donc en principe invoquer à son profit ces droits fondamentaux, pour autant qu'elle ait un droit à l'octroi de la subvention. Conformément à ce qui a été dit ci-dessus (consid. 1.4), la recourante ne peut pas non plus se prévaloir de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, aux fins d'être traitée de manière semblable ou, au contraire, comme cela ressort des griefs exposés ci-dessus, de manière différente des homes publics pour personnes âgées. A cet égard, elle peut seulement invoquer l'égalité de traitement de l'art. 8 Cst. Au vu de ce qui précède, les griefs tirés de la liberté économique sont irrecevables. 1.6 La décision entreprise, qui condamne la recourante à restituer une partie des subsides qu'elle a déjà perçus pour elle-même au nom de certains de ses résidents, la touche dans ses intérêts juridiquement protégés. Par conséquent, la recourante a qualité pour soulever les griefs d'arbitraire et d'inégalité de traitement (art. 8 Cst.), car elle est, du fait de cette restitution, touchée dans ses intérêts juridiquement protégés au sens de l'art. 88 OJ. Au surplus, formé en temps utile et dans les formes requises contre une décision finale prise en dernière instance cantonale, le recours répond aux exigences des art. 86 al. 1, 89 al. 1 et 90 OJ. 1.7 En vertu de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ, l'acte de recours doit, à peine d'irrecevabilité, contenir un exposé succinct des droits constitutionnels ou des principes juridiques violés et préciser en quoi consiste la violation. Lorsqu'il est saisi d'un recours de droit public, le Tribunal fédéral n'a donc pas à vérifier de lui-même si l'arrêt entrepris est en tous points conforme au droit et à l'équité. Il n'examine que les griefs d'ordre constitutionnel invoqués et suffisamment motivés dans l'acte de recours. Le recourant ne saurait se contenter de soulever de vagues griefs ou de renvoyer aux actes cantonaux (ATF 130 I 258 consid. 1.3 p. 261, 26 consid. 2.1 p. 31). Par ailleurs, le Tribunal fédéral n'entre pas en matière sur des critiques de caractère appellatoire (ATF 125 I 492 consid. 1b). C'est à la lumière de ces principes que doivent être appréciés les moyens de la recourante.