Citation: 1C_346/2018 E. 5.1

5.1. Le droit d'être entendu prévu par l'art. 29 al. 2 Cst. est garanti essentiellement dans le cadre des procédures administratives ou judiciaires, notion figurant à l'alinéa 1 de cette disposition. Ainsi, en matière administrative, il prévaut dans les procédures conduisant à l'adoption de décisions administratives, donc de mesures individuelles et concrètes fondées sur le droit public portant sur des droits ou obligations des administrés, soit, dans toutes les procédures d'application du droit (JACQUES DUBEY, Droits fondamentaux, 2018, n. 4057 s.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse vol. I, 3ème éd., 2013, n. 1331 ss). Dans le cadre d'une procédure législative, c'est-à-dire dans une procédure qui conduit à l'adoption de normes générales et abstraites, la Constitution fédérale ne confère pas aux citoyens le droit d'être entendus. Selon la jurisprudence, une exception n'est admise que lorsque certaines personnes (destinataires dits "spéciaux") sont touchées de façon sensiblement plus grave que le plus grand nombre des destinataires "ordinaires", par exemple lorsqu'un décret de portée générale ne touche concrètement qu'un très petit nombre de propriétaires (arrêt 1C_136/2018 du 26 novembre 2018 consid. 4.1 destiné à publication et les arrêts cités). Un droit d'être entendu peut aussi se déduire de la protection qu'offrent certains droits fondamentaux, comme la liberté syndicale (art. 28 Cst.) dans sa dimension collective, en tant qu'elle confère aux syndicats du secteur public le droit de s'exprimer sous une forme appropriée en cas de modifications législatives ou réglementaires significatives touchant le statut de leurs membres (ATF 140 I 257 consid. 5.1.1 p. 261; arrêt du Tribunal fédéral 2C_589/2016 du 8 mars 2017 consid. 7.3).