Citation: 1A.189/2004 03.12.2004 E. 3

Es ist unbestritten, dass im Gestaltungsplangebiet die Immissionsgrenzwerte von Anhang 7 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), insbesondere für Stickstoffdioxid (NO2) und Schwebestaub (PM10) überschritten werden und auf längere Zeit nicht eingehalten werden können. Die im Gestaltungsplan vorgesehenen Stadion- und Annexbauten werden zusätzlichen Verkehr erzeugen. Gemäss dem Umweltverträglichkeitsbericht wird nach dem Vollausbau der Anlagen die NO2-Belastung auf der stadtauswärts führenden Autobahn maximal um 1,2 ?g/m3, auf der Pfingstweidstrasse um 0.4 ?g/m3 und auf den übrigen betroffenen Strassenabschnitten um 0.1 ?g/m3 oder weniger zunehmen. Angesichts der erwarteten Auswirkungen des Vorhabens haben die Verfasser des Umweltverträglichkeitsberichts, die stadtzürcherische Umweltschutzfachstelle "Umwelt- und Gesundheitsschutz Zürich (UGZ)" sowie die Beschwerdeinstanzen das Vorhaben als überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bezeichnet. Für diesen sind aufgrund des - im Folgenden kurz darzustellenden - eidgenössischen, kantonalen und kommunalen Umweltschutzrechts emissionsbegrenzende lufthygienische Anordnungen zu treffen. 3.1 Steht fest oder ist zu erwarten, dass schädliche oder lästige Einwirkungen von Luftverunreinigungen durch mehrere Quellen verursacht werden, so hat die zuständige Behörde gemäss Art. 44a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG, SR 814.01) und Art. 9 Abs. 4 LRV einen Plan der Massnahmen zu erstellen, die zur Verminderung oder Beseitigung der Einwirkungen innert angesetzter Frist beizutragen haben. Als solche Massnahmen fallen nach Art. 32 Abs. 2 LRV für Verkehrsanlagen bauliche, betriebliche, verkehrslenkende oder -beschränkende Vorkehren in Betracht (lit. b) und sind für stationäre Anlagen verkürzte Sanierungsfristen oder ergänzende oder verschärfte Emissionsbegrenzungen vorzusehen (lit. a). Da Art. 12 USG als (verschärfte) Emissionsbegrenzungen neben Bau- und Ausrüstungsbestimmungen auch Verkehrs- oder Betriebsvorschriften nennt, können diese auch für stationäre Anlagen vorgeschrieben werden, deren Betrieb zusätzlichen Verkehr erzeugt. 3.2 Der in Ausführung von Art. 44a USG vom Kanton Zürich erlassene Massnahmenplan ("Luftprogramm für den Kanton Zürich") sieht eine Parkraumbewirtschaftung in dem Sinne vor, dass die Zahl der Abstellplätze weitmöglichst beschränkt werden soll (Teilplan Personen- und Güterverkehr, Massnahmen PV2). In seiner Fassung von 1996 verpflichtete das Luftprogramm die Städte Zürich und Winterthur sowie die Agglomerationsgemeinden, ihre kommunalen Erlasse zur Regelung der Zahl der Abstellplätze an die kantonale Wegleitung anzupassen (Massnahme PV2 lit. a). Diese rechtliche Verpflichtung wurde allerdings durch Regierungsratsbeschluss vom 12. November 1997 wieder aufgehoben und durch eine blosse Empfehlung ersetzt. Wie dem Vorwort der überarbeiteten kantonalen "Wegleitung zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen" vom Oktober 1997 zu entnehmen ist, hatten vertiefte juristische Abklärungen ergeben, dass die Gemeinden ohne Änderung des kantonalen Planungs- und Baugesetzes nicht zwingend zur Anpassung ihrer kommunalen Vorschriften angehalten werden könnten. In der Folge wurden die mit der Teilmassnahme PV2 lit. a zusammenhängenden Massnahmen PV2 lit. b (Schaffung von Anreizen für einen Verzicht auf zusätzliche Parkplätze) und lit. c (Ergänzung des Richtplans durch regionale Begrenzungen der Gesamtparkplatzzahlen) abgeschrieben, da sie nicht wirksam umgesetzt werden könnten. Gleichzeitig beauftragte der Regierungsrat die Baudirektion, Alternativen bzw. eine neue Massnahme zu erarbeiten, um insbesondere die Emissionen aus stark verkehrserzeugenden Nutzungen (Einkaufszentren, Parkhäuser, Freizeit- und Sportanlagen) zu vermindern (vgl. "Luft-Programm-Erfolgskontrollbericht 1998" der kantonalen Baudirektion vom Juli 1999 S. 17; Ergänzung 2002 zum "Luftprogramm für den Kanton Zürich" S. 7, 28). Inhalt der neuen Massnahme solle sein, die Bemühungen um die Senkung der Emissionen stark verkehrserzeugender Anlagen von der Projektstufe auf die vorgelagerte Planungsstufe zu verschieben. Dementsprechend ist die Teilmassnahme PV2 lit. b neu formuliert und in die ergänzten, vom Regierungsrat am 30. April 2002 genehmigten Massnahmenblätter aufgenommen worden. Sie bestimmt, dass im Rahmen der Neugestaltung des Planungs- und Baugesetzes danach getrachtet werden soll, die Siedlungs- und Verkehrsentwicklung auf allen Planungsstufen aufeinander abzustimmen, die Mindestanforderungen an die Erschliessung vor allem von publikumsintensiven Anlagen zu harmonisieren und die Ermittlung der Parkplatzzahl in Form einer (kantonalen) Verordnung festzulegen. Sollten diese Massnahmenvorschläge nicht realisiert werden können, sei die Einführung einer kantonalen Abgabe für neue und bestehende Bauten und Anlagen, die starken Verkehr auslösen ("Verkehrsinfrastrukturabgabe"), weiterzuverfolgen. 3.3 § 242 des kantonalen Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz, PBG; Zürcher Loseblattsammlung 700.1) schreibt seinerseits vor, dass in den Bau- und Zonenordnungen die Zahl der Abstellplätze festzulegen sei, die nach den örtlichen Verhältnissen, nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind (Abs. 1). Im Normalfall soll die Zahl der Abstellplätze so festgelegt werden, dass die Fahrzeuge der Benützer einer Baute oder Anlage ausserhalb des öffentlichen Grundes aufgestellt werden können. Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse, insbesondere des Verkehrs oder des Schutzes von Wohngebieten, Natur- und Heimatschutzobjekten, Luft und Gewässern, kann die Zahl der erforderlichen Plätze tiefer angesetzt und die Gesamtzahl begrenzt werden (Abs. 2). Nach § 243 Abs. 1 PBG sind Abstellplätze im gebotenen Ausmass bei Neuerstellung von Bauten und Anlagen, bei wesentlichen baulichen Änderungen oder Nutzungsänderungen zu schaffen. Bei bestehenden Bauten und Anlagen kann nach Abs. 2 ohne Zusammenhang mit Änderungen die Schaffung oder Aufhebung von Abstellplätzen verlangt werden, wenn der bisherige Zustand regelmässig Verkehrsstörungen oder andere Übelstände bewirkt oder wenn die Beschäftigtenparkplätze die festgesetzte Gesamtzahl erheblich überschreiten. Die Verpflichtung muss allerdings nach den Umständen technisch und wirtschaftlich zumutbar sein. Diese Bestimmungen des Zürcher PBG verfolgen, wie im angefochtenen Entscheid des Verwaltungsgerichtes dargelegt wird, zwei teilweise gegenläufige Zwecke. Einerseits soll aus verkehrspolizeilichen Gründen durch Festlegung von Mindestparkplatzzahlen dafür gesorgt werden, dass das Abstellen von Fahrzeugen auf Privatgrund erfolgen und der Strassenraum freigehalten werden kann. Andererseits wird durch die Begrenzung der (höchst)zulässigen Anzahl Parkfelder angestrebt, den individuellen Motorfahrzeugverkehr und die damit verbundenen negativen Auswirkungen auf die Umwelt zu vermindern. Da die Überarbeitung des Bau- und Planungsgesetzes noch nicht abgeschlossen ist, sind noch keine neuen Vorschriften im Sinne der neuen Teilmassnahme PV2 lit. b in dieses eingeflossen. Angenommen werden darf, dass der Auftrag der Regierung an die Baudirektion, alternative Möglichkeiten zur Begrenzung der Emissionen aus stark verkehrserzeugenden Nutzungen zu erarbeiten, mit ein Grund für die Schaffung von Fahrtenmodellen wie dem hier umstrittenen gebildet hat. 3.4 Die Stadt Zürich hat die Vorschrift von § 242 PBG, die die Gemeinden zur Festlegung der Parkplatzzahl in der Bau- und Zonenordnung anhält, durch Erlass einer Verordnung über Fahrzeugabstellplätze (Parkplatzverordnung vom 8. Januar 1986/20. Dezember 1989 bzw. vom 11. Dezember 1996, PPV) umgesetzt. Gemäss dieser richtet sich die Zahl der Abstellplätze einerseits nach der Ausnutzung und Nutzweise der Grundstücke; andererseits hängt sie von der Erschliessungsqualität des fraglichen Gebiets sowie von der Einhaltung der zulässigen NO2-Werte der Luftreinhalte-Verordnung und den Anforderungen des Ortsbildschutzes ab (Art. 3 PPV). Dementsprechend wird zunächst festgelegt, für welche Geschossflächen je nach Nutzweise ein Parkplatz erstellt werden soll (Normalbedarf; Art. 4 PPV). Danach wird im Einzelnen bestimmt, wie die Zahl der minimal erforderlichen und der maximal zulässigen Abstellplätze in den Gebieten A - D mit unterschiedlicher Erschliessungsqualität festzusetzen sei (Art. 5 Abs. 1 PPV). Weiter schreibt die Parkplatzverordnung die Reduktion der in den einzelnen Gebieten geltenden Maximalwerte vor, solange die zulässigen NO2-Werte auf dem Stadtgebiet überschritten sind (Art. 5 Abs. 2 PPV). In Art. 6 PPV wird schliesslich festgehalten, welche Anteile der gemäss Art. 5 errechneten Zahl der minimal erforderlichen Abstellplätze für Besucher und Kunden zu reservieren und besonders zu bezeichnen sind. Angaben über Fahrtenzahlen enthält die Verordnung nicht. Die Parkplatzverordnung ist im Jahre 1996 überarbeitet worden und stellt gemäss den Erwägungen des Verwaltungsgerichts die Konkretisierung des kantonalen Massnahmenplans hinsichtlich der angestrebten Parkraumbeschränkung dar. Danach gilt die Parkplatzverordnung als kommunaler Erlass, der die vorsorgliche und die verschärfte Emissionsbegrenzung in Form herabgesetzter Parkplatzzahlen bei verkehrserzeugenden Anlagen auf Stadtgebiet verbindlich regelt. Da der Massnahmenplan auch nach seiner Ergänzung im Jahre 2002 den Gemeinden weiterhin bloss empfiehlt, ihre kommunalen Parkplatzvorschriften an die Wegleitung der Baudirektion vom Oktober 1997 anzupassen, erweist sich die vom VCS aufgeworfene Frage, wie die Anzahl Parkfelder für das Gestaltungsplanareal gemäss Wegleitung zu berechnen wäre, zum vornherein als unerheblich.