Citation: 1P.523/2003 12.05.2004 E. 3

Der Regierungsrat stützt seine Verordnung auf § 46 der Verfassung des eidgenössischen Standes Schwyz vom 23. Oktober 1898 (KV/SZ) und damit unmittelbar auf Verfassungsrecht. Der Beschwerdeführer 1 wirft dem Regierungsrat vor, er habe sich ein Notverordnungsrecht angemasst, das die Schwyzer Kantonsverfassung nicht kenne. 3.1 Gesetze werden im Kanton Schwyz vom Kantonsrat beschlossen und sodann obligatorisch der Volksabstimmung unterstellt (§ 30 Abs. 1 KV/SZ). In einigen wichtigen Rechtsgebieten räumt § 40 KV/SZ dem Kantonsrat ein selbständiges Verordnungsrecht ein. Schliesslich wird der Kantonsrat generell als befugt erachtet, Vollziehungsverordnungen zu erlassen (Friedrich Huwyler, Die Gesetzesbegriffe im schwyzerischen Recht, in: Andreas Auer/Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, Chur/Zürich 1991, S. 231 ff., insbes. S. 246; derselbe, Gesetz und Verordnung im Kanton Schwyz, Diss. Zürich 1969, S. 119 f.; Paul Reichlin, Verfassung, Gesetz und Verordnung im Kanton Schwyz, ZBl 44/1943 S. 201 ff., insbes. S. 206 ff.; Otto Heinrich Müller, Die Verordnungskompetenzen der kantonalen Legislativen, Diss. Zürich 1942, S. 50 f. und 129). Alle kantonsrätlichen Verordnungen unterliegen dem fakultativen Referendum (§ 31 Abs. 1 KV/SZ). 3.2 Der Regierungsrat ist oberste Vollziehungs- und Verwaltungsbehörde des Kantons (§ 46 Abs. 1 KV/SZ). Er übt die Aufsicht über die Verwaltung der Bezirke und Gemeinden aus und wacht über die Erhaltung des Vermögens derselben (§ 53 KV/SZ). Aus dieser Stellung ergibt sich die Kompetenz des Regierungsrats, Verwaltungsverordnungen zu erlassen (Huwyler, Gesetz und Verordnung, S. 135; Reichlin, a.a.O., S. 206). Diese Befugnis ist in § 88 Abs. 2 GOG gesetzlich verankert: Danach erlässt der Regierungsrat die ihm nötig scheinenden Weisungen an die Gemeinderäte über den richtigen Vollzug von Rechtssätzen des Bundes und des Kantons und sorgt für den Vollzug seiner Verfügungen. 3.3 Die Kantonsverfassung gibt dem Regierungsrat keine ausdrückliche Kompetenz zum Erlass von Vollziehungsverordnungen. Diese Kompetenz wurde jedoch vom Regierungsrat schon früh in Anspruch genommen (Huwyler, Gesetz und Verordnung, S. 133/134) und wird heute als notwendiges Mittel anerkannt, um dem verfassungsmässigen Auftrag nachzukommen, Erlasse des Volkes und des Kantonsrats zu vollziehen (vgl. Huwyler, Gesetz und Verordnung, S. 134; Reichlin, a.a.O., S. 206 ff.; Zaccharia Giacometti, Das Staatsrecht der Schweizerischen Kantone, Zürich 1941, S. 495). Im vorliegenden Fall ermächtigt § 22 kBüG den Regierungsrat ausdrücklich zum Erlass der für den Vollzug erforderlichen Vorschriften im Bereich des Bürgerrechts, weshalb offen bleiben kann, wie die Vollziehungsverordnungskompetenzen des Kantonsrats (mit fakultativem Referendum) und des Regierungsrats (ohne Mitwirkungsmöglichkeit des Volkes) voneinander abzugrenzen sind (vgl. dazu einerseits Huwyler, Gesetzesbegriffe, S. 246; derselbe, Gesetz und Verordnung, S. 121 und andererseits Reichlin, a.a.O., S. 208 f.). 3.4 Für den Vollzug von Bundesrecht kennt die Kantonsverfassung keine besonderen Regeln. Früher wurde kantonales Einführungsrecht zu Bundesrecht häufig als Vollziehungsverordnung erlassen (Huwyler, Gesetzesbegriffe, S. 247). Dagegen wird heute die Auffassung vertreten, dass die allgemeine kantonalverfassungsrechtliche Zuständigkeitsordnung gilt, soweit im Bundeserlass keine andere Vorschrift besteht (für Schwyz: Huwyler, Gesetz und Verordnung, S. 147; derselbe, Gesetzesbegriffe, S. 247; Reichlin, a.a.O., S. 209 f.; so schon BGE 63 I 8 E. 2 S. 10; allgemein: BGE 98 Ia 281 E. 6b S. 287; Walter Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone: Ein Überblick, in: Auer/Kälin, Das Gesetz im Staatsrecht der Kantone, S. 3 ff., insbes. S. 18 f.; Yvo Hangartner, Die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, Bern 1974, S. 160 ff.). Der Regierungsrat ist somit nur berechtigt, Vollzugsvorschriften zu Bundesrecht zu erlassen; der Erlass primärer Normen ist dagegen dem Kantonsrat im Gesetzgebungsverfahren bzw. auf dem Verordnungswege vorbehalten. 3.5 Der Regierungsrat nimmt allerdings für sich in Anspruch, vorläufige Regelungen zur Einführung von Bundesrecht in Form von Verordnungen erlassen zu dürfen, bis zum Erlass definitiver Bestimmungen auf dem ordentlichen Gesetzgebungsweg. Als Beispiele erwähnt er die Verordnung des Regierungsrats über vorläufige Regelungen zum Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege vom 2. November 1988, die Verordnung über vorläufige Regelungen der Raumplanung vom 17. Dezember 1979 und den Regierungsratsbeschluss betreffen vorläufige Baugebietsabgrenzung für Gemeinden ohne Zonenplan vom 30. August 1988. In den erwähnten Fällen konnte sich der Regierungsrat jedoch auf bundesrechtliche Ermächtigungen stützen: Sowohl Art. 16 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG; SR 704) als auch Art. 36 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) ermächtigen die Kantonsregierungen zum Erlass vorläufiger Regelungen (BGE 117 Ia 352 E. 5c S. 358; 108 Ib 479 E. 2a S. 481). Insofern lässt sich aus dem Erlass der erwähnten Verordnungen nicht auf eine generelle, verfassungsmässige Kompetenz des Regierungsrats zum Erlass vorläufiger Regelungen zur Einführung von Bundesrecht schliessen. 3.6 Darüber hinaus kennt die Schwyzer Kantonsverfassung keine selbständigen Verordnungskompetenzen des Regierungsrates (Huwyler, Gesetz und Verordnung, S. 136; derselbe, Gesetzesbegriffe, S. 248; Reichlin, a.a.O., S. 228 oben). Ein Notverordnungsrecht steht dem Regierungsrat gestützt auf §§ 43 und 50 KV/SZ allenfalls in Kriegszeiten oder bei Gefährdung der Sicherheit im Innern und Äussern zu, wenn der Kantonsrat nicht oder nicht rechtzeitig einschreiten kann (Huwyler, Gesetz und Verordnung, S. 136 Fn. 16; Reichlin, a.a.O., S. 229 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 22. Oktober 1914, publ. in: Rechenschaftsbericht des Regierungsrates Schwyz 1914 S. 116 ff., insbes. S. 121). Ansonsten müssen alle Verordnungen des Regierungsrats, die über blosse Vollziehungsverordnungen hinausgehen, d.h. selbständige Rechtssätze enthalten, auf einer Kompetenzdelegation des Gesetzgebers oder des Kantonsrats (als Verordnungsgeber) beruhen.