Citation: 1P.763/2005 08.05.2006 E. 3

Le recourant voit une atteinte inadmissible à son droit d'être élu dans l'obligation que lui fait l'arrêt attaqué de choisir entre ses fonctions de conseiller communal et de directeur du Home de Zambotte. 3.1 L'art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal. Il ne définit en revanche pas en détail leur contenu mais renvoie à cet égard aux constitutions et autres lois cantonales. La Constitution fédérale n'exclut ainsi pas que le droit d'être élu ou d'exercer une charge publique soit concrétisé selon des modalités différentes suivant les cantons (ATF 116 Ia 242 consid. 2c p. 251). Ces derniers sont en principe libres d'établir les règles d'incompatibilité qui leur paraissent opportunes compte tenu des circonstances. Ces règles peuvent trouver leur fondement dans le principe de la séparation des pouvoirs; elles peuvent aussi être motivées pour d'autres raisons, telles que l'indépendance d'une fonction ou le risque de collusion pouvant exister entre les membres d'une même famille. Les incompatibilités de fonction ou de parenté constituent dans tous les cas des restrictions au droit d'être élu ou d'exercer une charge publique qui, à l'instar de celles apportées aux autres libertés individuelles, ne sont justifiées que si elles reposent sur une base légale au sens formel, répondent à un intérêt public prépondérant et respectent les principes d'égalité et de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 123 I 97 consid. 4b p. 105 et les références citées). 3.2 A teneur de l'art. 90 de la Constitution du canton du Valais (Cst. val.), la loi règle les incompatibilités (al. 1); elle veille notamment à éviter que le même citoyen occupe simultanément des fonctions qui relèvent de plusieurs pouvoirs publics (al. 2 ch. 1), que la même personne appartienne à deux organes dont l'un est subordonné à l'autre (al. 2 ch. 2), que les membres d'une même famille siègent dans la même autorité (al. 2 ch. 3) et que le citoyen investi d'une fonction publique exerce d'autres activités qui porteraient préjudice à l'accomplissement de sa fonction (al. 2 ch. 4). La loi peut prévoir d'autres exceptions, notamment pour le régime communal (al. 3). En exécution de l'art. 90 Cst. val., le législateur valaisan a adopté la loi sur les incompatibilités le 11 février 1998. Celle-ci s'applique aux membres des autorités cantonales et communales, aux magistrats, aux fonctionnaires et employés d'Etat, des communes et des établissements autonomes (art. 1er LI). Elle prévoit des incompatibilités tenant à la séparation des pouvoirs, à la subordination d'une fonction à une autre fonction, à la parenté ou à l'exercice d'une autre fonction publique. L'art. 18 LI dispose que ne peuvent être membres du conseil municipal les membres du conseil bourgeoisial et du conseil général (let. a), le juge et le vice-juge (let. b) ainsi que les fonctionnaires et employés de la commune municipale et de ses établissements (let. c). 3.3 Le recourant reproche au Tribunal cantonal d'avoir admis une incompatibilité entre les fonctions de conseiller communal de Savièse et de directeur du home de Zambotte au terme d'une interprétation arbitraire de la notion d'établissement de la commune figurant à l'art. 18 let. c LI. 3.4 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre. Il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (ATF 131 V 431 consid. 6.1 p. 439; 131 II 13 consid. 7.1 p. 31; 130 II 49 consid. 3.2.1 p. 53, 65 consid. 4.2 p. 71 et la jurisprudence citée). 3.5 La question litigieuse est celle de savoir si, en sa qualité de directeur du Home de Zambotte, le recourant est un fonctionnaire ou un employé d'un établissement de la Commune de Savièse au sens de l'art. 18 let. c LI. Le texte de cette disposition est clair en tant qu'il interdit aux fonctionnaires et employés de la commune municipale et de ses établissements d'être membres du conseil municipal. Tel n'est pas le cas en revanche de la notion d'établissement de la commune, qui nécessite une interprétation. Les travaux préparatoires de la loi sur les incompatibilités sont muets à ce sujet, comme l'admettent les parties. Pour le Conseil d'Etat, la notion d'établissement figurant aux art. 17 et 18 LI renvoie à celle d'établissement autonome de droit public. Le Home de Zambotte ne répondrait pas à cette définition, s'agissant d'une fondation de droit privé, qui ne remplit pas les caractéristiques d'un établissement de droit public ou d'un service décentralisé de l'administration municipale. Pour le Tribunal cantonal, la notion d'établissement communal ne se limite pas aux établissements autonomes de droit public, mais elle s'entend de toute personne morale de droit privé qu'une commune est habilitée à constituer en vertu de l'art. 115 al. 1 de la loi valaisanne sur les communes du 5 février 2004 (LCo) et, plus particulièrement, des fondations. Il se réfère à cet égard au Message relatif à ce projet de loi qui déclare les règles d'incompatibilité de fonction et de parenté de la LI applicables aux réviseurs des fondations de droit privé constituées par la commune afin de garantir leur indépendance vis-à-vis des autorités municipales. Ainsi, en cas d'élection au Conseil municipal, l'employé d'une fondation de droit privé constituée par sa commune acquiert une position le mettant en mesure de favoriser son employeur comparable à celle d'un réviseur qui, étant salarié de cette personne morale, pourrait être tenté de ne pas mentionner des irrégularités profitant à cette dernière. L'art. 18 let. c LI s'inscrit dans le chapitre de la loi relatif au régime communal et, plus précisément, dans la section consacrée aux incompatibilités tenant à la séparation des pouvoirs. Il s'agit ainsi d'une part de garantir la neutralité de l'administration et de ses agents en leur refusant l'accès à des charges exécutives, qui sont susceptibles de les concerner. Il s'agit d'autre part de garantir l'indépendance du Conseil municipal en évitant d'admettre en son sein des personnes qui lui sont directement subordonnées. Un employé ou un fonctionnaire communal dépend en effet hiérarchiquement du Conseil municipal, qu'il soit engagé sur la base d'un contrat de droit privé ou de droit public; l'incompatibilité entre les deux fonctions se justifie alors par le fait qu'il ne présente objectivement pas l'indépendance requise par rapport aux autres membres du Conseil municipal, en raison du lien de subordination qui l'unit à l'exécutif; il sied alors de mettre l'employé ou le fonctionnaire à l'abri des conflits de conscience (cf. Malek Buffat, Les incompatibilités, thèse Lausanne 1987, p. 117 et 157). L'employé d'un établissement de la commune peut se trouver dans une situation analogue vis-à-vis de l'exécutif communal et l'interdiction de cumuler les deux fonctions se justifie alors pour les mêmes raisons. La notion d'établissement communal doit être cernée en fonction de cet objectif; elle ne saurait se limiter aux employés des établissements autonomes de droit public, sous peine de créer des inégalités de traitement injustifiées, mais elle doit s'étendre à tous les employés des personnes morales constituées par la Commune en vertu de l'art. 115 al. 1 LCo (cf. Stefan Müller, Kommentar zum Gemeindegesetz des Kantons Bern, Berne 1999, n. 7 ad art. 36). L'interprétation faite en ce sens de l'art. 18 let. c LI par le Tribunal administratif est conforme au but poursuivi par la règle de l'incompatibilité visée à cette disposition et ne prête pas flanc à la critique. A tout le moins, le Tribunal fédéral n'a pas de raison de s'en écarter (cf. ATF 131 I 386 consid. 3.2 précité).