Citation: 1C_442/2008 09.07.2009 E. 2.4

2.4.1 Zur systematischen Auslegung erwägt das Bundesverwaltungsgericht, Art. 37n LFG sei im Abschnitt über die Infrastruktur (Art. 36 ff. LFG) unter "I. Flugplätze", "9. Freihaltung von Grundstücken für künftige Flughafenanlagen", "A. Projektierungszonen", im Anschluss an die Plangenehmigung für Flugplatzanlagen angesiedelt. Zur Sachplanung selber fänden sich im besagten Abschnitt (mit Ausnahme der Verweise in Art. 36c Abs. 2 LFG sowie in Art. 37 Abs. 5 LFG) keinerlei Regelungen. Auf Verordnungsebene sei die Projektierungszone (Art. 27h der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]) systematisch unter dem Titel über die Flugplätze (Art. 4 ff. VIL), "1. Kapitel: Betrieb und Bau", "5. Abschnitt: Plangenehmigungsverfahren" eingereiht. Der SIL wiederum sei unter "1. Titel: Allgemeine Bestimmungen" näher definiert (Art. 3a VIL), um anschliessend unter dem 5. Abschnitt als Voraussetzung für die Erteilung der Plangenehmigung in Art. 27d VIL resp. für die Festsetzung einer Projektierungszone in Art. 27h VIL Erwähnung zu finden. Die systematische Einreihung der Projektierungszone in unmittelbarer Nähe zu den Bestimmungen über die Plangenehmigung (LFG) resp. unter dieselben (VIL) lasse darauf schliessen, dass die Projektierungszone näher bei der Planung eines konkreten Bauvorhabens (für welches noch eine Plangenehmigung eingeholt werden müsse) als bei der höherstufigen raumplanerischen Festlegung der Rahmenbedingungen des Flughafens im Objektblatt anzusiedeln sei. Die fehlende Regelung der luftfahrtrechtlichen Sachplanung auf Gesetzesstufe bzw. einzig im allgemeinen Teil der Vollzugsverordnung zeige weiter die übergeordnete Planungsfunktion des Sachplans auf, welcher somit nicht nur vor Erteilung einer Plangenehmigung, sondern auch bereits vor der Festsetzung einer Projektierungszone bestehen müsse. 2.4.2 Die Vorinstanz führt selber aus, dass der SIL auf Gesetzesstufe nicht geregelt wurde. Folgerichtig kann auch die Projektierungszone systematisch nicht unter das Stichwort "Sachplan" eingeordnet werden, sondern muss im Anschluss an die Plangenehmigung Platz finden. Daraus lässt sich nicht automatisch ableiten, die Projektierungszone stehe dem Plangenehmigungsverfahren und damit einem konkreten Bauvorhaben näher. Auch ist der Schluss der Vorinstanz, dass die fehlende Regelung der Sachplanung im LFG die übergeordnete Planungsfunktion des SIL aufzeige, nicht wirklich nachvollziehbar. Erst recht ist daraus nicht zu erklären, weshalb die Ausarbeitung eines SIL-Objektblatts unabdingbare Voraussetzung für den Erlass einer Projektierungszone sein soll. Unbestritten setzen Plangenehmigungen für Vorhaben, die sich erheblich auf Raum und Umwelt auswirken, gemäss Art. 37 Abs. 5 LFG grundsätzlich einen Sachplan voraus. Wie die jüngste Geschichte gezeigt hat, wurden jedoch seit 2001 verschiedene Plangenehmigungsverfahren im Zusammenhang mit dem Flughafen Zürich durchgeführt, ohne dass der längst fällige SIL vorgelegen hätte (dazu auch E. 2.5.1). Es handelt sich mithin bei Art. 37 Abs. 5 LFG um einen Grundsatz, von dem aufgrund der faktischen Ausgangslage - der Verzögerung eines SIL-Objektblatts - bereits verschiedene Male abgewichen wurde. 2.4.3 Der Erlass einer Projektierungszone vor Vorliegen des SIL-Objektblatts steht denn auch nicht in Widerspruch zum vom Bundesverwaltungsgericht zitierten Art. 27h VIL: Diese Bestimmung sieht vor, dass Projektierungszonen festgesetzt werden, wenn sie den Zielen und Vorgaben des SIL entsprechen und das Interesse, ein Grundstück für eine Flughafenanlage freizuhalten, allfällige andere Interessen überwiegt. Damit ist aber nicht ausgeschlossen, dass eine Projektierungszone nachgerade der Absicherung der dereinst im Objektblatt stehenden Ziele dient. In der Medienmitteilung vom 3. Juli 2008 hat der Bund zu den drei verbliebenen Betriebsvarianten dargelegt: "Der Bund will alle drei Varianten als Basis für das SIL-Objektblatt heranziehen und das Spektrum an möglichen Betriebsformen nicht weiter einengen. Es handelt sich um die Varianten E optimiert und E DVO auf dem bestehenden Pistensystem sowie die Variante J optimiert auf dem System mit verlängerten Pisten. Die Varianten enthalten Spielraum, damit sich der Flughafen weiterentwickeln kann. Sie sind das Ergebnis umfangreicher Optimierungen, sowohl bei den Auswirkungen auf die Umwelt als auch bei den Anforderungen an die Sicherheit und die Kapazität des Flughafenbetriebs." In derselben Mitteilung wird präzisiert: "Die Variante J optimiert fusst auf verlängerten Pisten (10-28 sowie 14-32) und beinhaltet eine Kombination von Nord- und Ostbetrieb. Während Anflugwellen enthält J optimiert Landungen von Norden, bei Startwellen Anflüge aus Richtung Osten." Zudem soll der Flughafen Zürich laut der Vorgabe des Konzeptteils seine Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs wahrnehmen können. Die jetzt geforderte Projektierungszone würde jedenfalls diesen Zielen nicht entgegenstehen, ebenso wenig aber den weiteren Prozess präjudizieren. Im Gegenteil, mit dieser Massnahme soll nachgerade die Entscheidungsfreiheit gewahrt bleiben. Sollte sich der Bundesrat oder später das Volk gegen die Variante einer Pistenverlängerung entscheiden, wäre die Projektierungszone, welche in jedem Fall maximal für acht Jahre erlassen werden kann (Art. 37p Abs. 1 LFG), sofort aufzuheben. 2.4.4 Auch die systematische Auslegung im Rahmen der Luftfahrtgesetzgebung bietet keine genügende Grundlage, um den Erlass einer Projektierungszone von der vorgängigen Erarbeitung des SIL-Objektblatts abhängig zu machen. 2.4.5 Das Bundesverwaltungsgericht zieht sodann den Vergleich zwischen der Projektierungszone und der raumplanungsrechtlichen Planungszone. Die beiden würden zwar je ein grundsätzliches Verbot von Bauten erlassen, welche die zukünftige Realisierung eines Projekts erschweren könnten, verfolgten aber einen anderen Zweck: Die Planungszone nach Art. 27 RPG habe die (einstweilige) Sicherung der (beabsichtigten) Nutzungsplanung zur Aufgabe (Plansicherungsmassnahme), während die Projektierungszone als Instrument der Sachplanung des Bundes der Freihaltung von Land für bestimmte Projekte des Bundes diene (Landsicherungsmassnahme). Wiederum zieht es daraus die Schlussfolgerung, die Projektierungszone könne nicht als Massnahme für die Sicherung einer noch nicht abgeschlossenen Sachplanung eingesetzt werden. 2.4.6 Diese Argumentation überzeugt nicht. Das Bundesverwaltungsgericht zeigt selber die Gemeinsamkeiten beider Instrumente auf. Beide Zonen haben zum Ziel, den zuständigen Behörden den nötigen Spielraum für in absehbarer Zeit zu fällende Entscheide zu gewähren; dies wird erreicht, indem Massnahmen, welche den anstehenden Projekten entgegenstehen könnten, verhindert werden. Auch wenn mit der Planungszone eine gewisse Nutzungs- oder Bauweise gesichert werden soll, wohingegen es bei der Projektierungszone um die Landsicherung für die Erstellung von künftigen (Flughafen-)Anlagen geht, soll doch in beiden Fällen die Tür für eine bestimmte Nutzweise offen gehalten werden. Dass die Sachplanung dazu bereits in sämtlichen Teilen abgeschlossen sein müsste, ergibt sich daraus nicht. Als übergeordnete Planung hat die Sachplanung durchaus mit dem Nutzungsplan gemeinsame Elemente. Im Kommentar zum RPG wird denn auch die Projektierungszone als ein der Planungszone verwandtes Instrument genannt (Kommentar zum RPG, Zürich 1999, Alexander Ruch, N. 5 ff. zu Art. 27). Ausdrücklich wird dort festgehalten, die Planungszone gemäss Art 27 RPG sei der nationalstrassenrechtlichen Projektierungszone (Art. 14 des Nationalstrassengesetzes vom 8. März 1960 [NSG; SR 725.11]) nachgebildet. Der Autor vertritt die Auffassung, das kantonale Recht könne den Einsatz kantonaler Planungszonen für die Sicherung bundesrechtlicher Sachpläne ausdrücklich oder auch nur dem Sinn und Zweck nach zulassen. Auch daraus wird die grosse Ähnlichkeit zwischen den zwei Sicherungsmitteln deutlich, eine Ähnlichkeit, die gegenüber den vom Bundesverwaltungsgericht gewichteten Unterschieden überwiegt: Sowohl Planungs- wie Projektierungszone wollen die Entscheidungsfreiheit der Behörden wahren, sei dies in Bezug auf eine Planung oder in Bezug auf die Erstellung der Infrastrukturanlagen. Jedenfalls ist nicht begründbar, weshalb die Projektierungszone nur eine abgeschlossene Sachplanung sichern soll und nicht schon im Verlauf dieses Verfahrens zum Einsatz gelangen kann, um die Verwirklichung der Sachplanziele nicht zu verunmöglichen. 2.4.7 Sinnvoll scheint es, im systematischen Vergleich einen Blick auf die (fast) identisch lautenden Bestimmungen im EBG und im NSG und die dazu ergangene Rechtsprechung zu werfen. Dabei ist vorab festzuhalten, dass die Vorinstanz aus BGE 126 II 522 keine Schlüsse für das vorliegende Verfahren ableiten kann: Aus E. 10b S. 536 des zitierten Entscheids geht klar hervor, dass für die zu beurteilende Rechtsfrage noch das alte Recht galt, jenes vor Inkrafttreten der LFG-Änderung durch das Koordinationsgesetz. Das Instrument der Projektierungszone stand noch nicht zur Verfügung. Dieses Urteil ist darum hier nicht einschlägig. Hingegen macht die Beschwerdeführerin zu Recht auf den bereits erwähnten Entscheid der REKO INUM vom 21. November 2006 aufmerksam, in welchem in E. 8.2 dargelegt wird, dass mit Einführung der Projektierungszone im Luftfahrtwesen die entsprechende, seit 1985 bestehende Regelung des Eisenbahnrechts (Art. 18n ff. EBG) übernommen worden war, welche sich ihrerseits an der nationalstrassenrechtlichen Projektierungszone orientiert hatte (vgl. auch BBl 1998 III 2547). Weder im Eisenbahn- noch im Strassenbau wird jedoch die Verhängung einer Projektierungszone von der definitiven Ausarbeitung der Sachplanung abhängig gemacht. Dies wird denn auch im angefochtenen Entscheid aufgezeigt. In E. 7.7.1 erklärt die Vorinstanz, dass die Gesetzesmaterialien die längerfristige Freihaltung von Land mittels Projektierungszonen für neue Bahnlinien im Rahmen einer bloss generellen Planung genügen lassen wollen. Trotz der wörtlich identischen Regelung in Art. 18n EBG und dem Hinweis auf diese Verwandtschaft in den Gesetzesmaterialien, vertritt aber das Bundesverwaltungsgericht dennoch die Auffassung, aus Art. 18n EBG könnten keine Rückschlüsse auf das Verhältnis zwischen SIL und luftfahrtrechtlicher Projektierungszone gezogen werden. Unbehelflich ist in diesem Zusammenhang das erneute Abstellen auf den französischen und italienischen Text sämtlicher Bestimmungen. Die Gesetzesmaterialien zeigen auf, dass mit "terrains nécessaires" und "fondi necessari" dem Verhältnismässigkeitsprinzip Rechnung getragen werden sollte. So wird zu Art. 14 NSG in BBl 1959 II 114 darauf hingewiesen, dass die Projektierungszonen namentlich in Bezug auf ihre räumliche Ausdehnung massvoll festgelegt werden sollten, da sie sich unter Umständen als einschneidende Beschränkung der Grundeigentümerbefugnisse erweisen könnten. Desgleichen findet sich in BBl 1981 I 334 zu Art. 18 EBG die Feststellung, dass Projektierungszonen nur die voraussichtlich erforderlichen Flächen erfassen sollen. 2.4.8 Den Schlussfolgerungen des Bundesverwaltungsgericht steht zudem entgegen, dass das Bundesgericht in BGE 118 Ia 372 E. 4a S. 374 im Zusammenhang mit dem Strassenbau festgehalten hat, die Projektierungszone nach Art. 14 ff. NSG könne zur Sicherung der Planung und des späteren Landerwerbs für den Strassenbau zur vorsorglichen Freihaltung des Strassenraums erlassen werden. Es ist nicht einzusehen, weshalb für die Luftfahrt eine strengere Regelung gelten sollte, zumal Art. 37n LFG bewusst mit Blick auf Art. 14 NSG und Art. 18 EBG geschaffen wurde. Die REKO INUM hat sich in ihrem Entscheid B-2006-36 vom 21. Dezember 2006 ebenfalls auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung berufen und in E. 8.2.1. ausdrücklich dargelegt, dass, wenn ein Werk in Aussicht genommen werde - also zum Beispiel eine Strasse, eine Bahnbaute oder eine Flughafenanlage - , die Sicherung schon während der Planungsphase müsse greifen können. 2.4.9 Zutreffend scheint der Einwand der Beschwerdeführerin, eine Projektierungszone könne überhaupt nur vor Einreichung eines Plangenehmigungsgesuchs Sinn machen, tritt doch unmittelbar mit der Auflage des Plangenehmigungsgesuchs, mit welchem auch die Enteignung des benötigten Grundeigentums einzuleiten ist (Art. 37e f. LFG), der Enteignungsbann ein (Art. 37d Abs. 3 LFG; siehe E. 2.3.2 hiervor). In diesem Sinn wird in BBl 1981 I 334 ausgeführt, die Projektierungszonen sollten die Bahnen in die Lage versetzen, ihre Entwicklungsmöglichkeiten während einer gewissen Zeit gegen störende Einflüsse zu sichern, ohne dass sie deswegen Boden enteignen müssen. Dies ist ein deutlicher Hinweis darauf, dass die Projektierungszonen massgeblich vor der Auflage des Plangenehmigungsgesuchs Wirkung entfalten sollen. Auch wäre die relativ lange Zeit, während welcher eine Projektierungszone maximal gelten kann (fünf Jahre, verlängerbar auf acht, Art. 37p Abs. 1 LFG) kaum begründbar, wenn die Sicherungsmassnahme erst nach Abschluss der gesamten Sachplanung greifen dürfte. Das heisst nicht, dass eine Projektierungszone einfach "ins Blaue hinaus" festgelegt werden darf. Die Parameter sind klar und in Gesetz und Verordnung unmissverständlich festgelegt. Es dürfen nicht beliebige, sondern nur die für künftige Anlagen notwendigen Grundstücke mit der Zone belegt werden (Art. 37n LFG). Die Zone muss den Zielen und Vorgaben des sich im Entwurfsstadium befindlichen oder schon beschlossenen SIL entsprechen (Art. 27h Abs. 2 VIL), ihnen also nicht zuwiderlaufen, und ihre Gültigkeit ist zeitlich begrenzt (Art. 37p Abs. 2 LFG). Auch legt Art. 27h Abs. 1 VIL den Inhalt des Gesuchs um Erlass einer Projektierungszone verbindlich fest. Die Gefahr, dass nach Belieben grosse Flächen für ungewisse künftige Vorhaben mit einem Bauverbot belegt werden, besteht mithin aufgrund der gesetzlichen Vorgaben nicht. Nachdem die Pflicht, vorgängig ein SIL-Objektblatt auszuarbeiten, nirgends statuiert wird, erscheint die Forderung der Vorinstanz als unbegründet. Vielmehr ist naheliegend, dass mit der Projektierungszone auch die Ausarbeitung des Objektblatts gesichert werden kann. 2.4.10 Insgesamt bietet die systematische Auslegung weder innerhalb der Bestimmungen der Luftfahrtgesetzgebung noch unter Beizug der Normen des NSG und des EBG eine Handhabe, um den Erlass der Projektierungszone von der vorherigen Erarbeitung des SIL-Objektblatts abhängig machen zu können.