Citation: 1A.75/2005 09.11.2005 E. 3

Nach den Erwägungen des Verwaltungsgerichts steht fest, dass im Zeitpunkt des hier zur Diskussion stehenden Baubewilligungsverfahrens die Zuständigkeit zur Bewilligungserteilung bei der örtlichen Baubehörde lag und die (kantonale) Baudirektion den Entscheid lediglich zu genehmigen hatte. Ob diese Genehmigung nach der damaligen Praxis auch als erteilt galt, wenn die von der Gemeinde orientierte Baudirektion sich nicht innert einer bestimmten Frist meldete, lasse sich nicht mehr eruieren. Immerhin dürfe aus dem Text der Baubewilligung der Baukommission geschlossen werden, dass die Genehmigung der Baudirektion nicht nur bei förmlicher Eröffnung, sondern auch durch blossen Fristablauf als erteilt gegolten habe. Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hält dieser Auffassung entgegen, eine Genehmigung durch Zeitablauf oder ein Meldeverfahren hätten schon damals den bundesrechtlichen Vorschriften nicht genügt. Fehle somit eine kantonale Zustimmung und könne diese mangels landwirtschaftlichen Bedarfs auch nachträglich nicht erteilt werden, so sei die kommunale Bewilligung wegen des schwerwiegenden Mangels als nichtig zu betrachten und die Scheune müsste wohl sogar als Ganzes abgerissen werden. 3.1 Fehlerhafte Verwaltungsakte sind in der Regel nicht nichtig, sondern nur anfechtbar, und sie werden durch Nichtanfechtung rechtsgültig. Nichtigkeit, d.h. absolute Unwirksamkeit einer Verfügung wird nur angenommen, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer wiegt, wenn er offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und wenn zudem die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Inhaltliche Mängel haben nur in seltenen Ausnahmefällen die Nichtigkeit einer Verfügung zur Folge. Als Nichtigkeitsgründe fallen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwer wiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 129 I 361 E. 2.1 S. 363 f.; 122 I 97 E. 3a/aa S. 99; vgl. zudem die Zusammenfassung der Rechtsprechung bei Ulrich Häfelin/ Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich 2002, N. 958 ff.). 3.2 Das Amt für Raumentwicklung (ARE) hält die kommunale Baubewilligung vom 15. September 1980 für nichtig, weil seit Inkrafttreten von Art. 25 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (Raumplanungsgesetz, RPG; SR 700) am 1. Januar 1980 in der ganzen Schweiz für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen eine kantonale Bewilligung oder Zustimmung zwingend erforderlich sei. Das vom Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang erwähnte, im damaligen Zeitpunkt geltende kantonale Recht sei für diese Frage unerheblich. 3.2.1 Gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Damit wollte der Gesetzgeber bei der Bewilligung solcher Bauvorhaben eine einheitliche Rechtsanwendung auf dem gesamten Kantonsgebiet sicherstellen (BGE 128 I 254 E. 3.3.2 S. 259). Bezüglich des Verfahrensablaufs belässt Art. 25 Abs. 2 RPG den Kantonen verschiedene Möglichkeiten: So können sie für die Zuständigkeit zur Bewilligungserteilung ausschliesslich eine kantonale Behörde bestimmen, an welche die ordentliche (in der Regel kommunale) Bewilligungsbehörde Antrag zu stellen hat, oder sie belassen die Zuständigkeit der ordentlichen Bewilligungsbehörde, wobei in diesem Fall aber die Zustimmung einer kantonalen Behörde eingeholt werden muss, damit die Bewilligung in Rechtskraft erwachsen kann (vgl. dazu EJPD/BRP, Erläuterungen RPG, Bern 1981, N. 7 zu Art. 25). 3.2.2 Die Frage, ob der in Ziff. 12 der hier umstrittenen Baubewilligung festgelegte Verfahrensablauf damals konstanter zürcherischer Praxis entsprach oder ob es sich hierbei um einen Einzelfall handelte, kann vorliegend ebenso offen bleiben wie die Frage, ob ein solches Meldeverfahren mit stillschweigender Zustimmung mit Art. 25 Abs. 2 RPG vereinbar war bzw. ist. Selbst wenn es als bundesrechtswidrig zu betrachten wäre, hätte dies noch keineswegs zwingend die Nichtigkeit des umstrittenen Verwaltungsakts zur Folge. Soweit sich das ARE diesbezüglich auf BGE 111 Ib 213 E. 6 S. 221 ff. beruft, verkennt es, dass es dort nicht um die Frage ging, ob eine kantonale Ausnahmebewilligung nach Art. 25 Abs. 2 RPG auch durch stillschweigende Zustimmung erteilt werden könne. Vielmehr gewährte in diesem Fall der Gemeinderat eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 Abs. 1 aRPG, ohne die Zustimmung der hierfür zuständigen kantonalen Bewilligungsbehörde überhaupt einzuholen. Damit unterscheidet sich der damals beurteilte Sachverhalt in einem wesentlichen Punkt vom vorliegenden: Während dort die kantonale Behörde vom Baugesuch überhaupt keine Kenntnis erhielt, wurden hier die kommunale Baubewilligung und die Baugesuchsakten der kantonalen Baudirektion unter Hinweis auf die erforderliche Genehmigung zugestellt. Der im erwähnten Bundesgerichtsentscheid gezogene Schluss auf Nichtigkeit der kommunalen Baubewilligung lässt sich daher nicht ohne weiteres auf den vorliegenden Fall übertragen. 3.3 Wie dargelegt (vgl. E. 3.1 hiervor), sind bei der Prüfung der Frage, ob ein fehlerhafter Verwaltungsakt nichtig ist, alle massgeblichen Interessen gegeneinander abzuwägen. Vorliegend ist mangels gegenteiliger Anhaltspunkte davon auszugehen, dass die kantonale Baudirektion der kommunalen Baubewilligung durch Stillschweigen zugestimmt hatte. Sinn und Zweck des Zustimmungserfordernisses nach Art. 25 Abs. 2 RPG wurde demnach Rechnung getragen. Dass diesbezüglich kein förmlicher Entscheid gefällt wurde, stellt daher selbst dann, wenn ein solcher zwingend erforderlich wäre, keinen schwerwiegenden Verfahrensmangel dar. Ebenso wenig lässt das weitere Vorbringen des ARE, wonach für die umstrittene Baute gar nie ein landwirtschaftlicher Bedarf vorgelegen habe und sie daher auch nachträglich nicht bewilligt werden könne, den Schluss auf Nichtigkeit zu. Wohl stellt eine zu Unrecht erteilte Bewilligung für eine Baute ausserhalb der Bauzonen einen schwerwiegenden Verstoss gegen die Ziele und Planungsgrundsätze des Raumplanungsgesetzes (Art. 1 und 3 RPG) dar. Indessen gilt es vorliegend zu berücksichtigen, dass seit der behördlichen Intervention rund 23 Jahre vergangen sind, die Baukommission trotz Kenntnis der nichtlandwirtschaftlichen Nutzung des Gebäudes (vgl. E. 6.2.1 hiernach) nie dagegen eingeschritten ist, und der Beschwerdeführer die damalige Baubewilligung auch nicht durch falsche Angaben oder andere Machenschaften erwirkt hat. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich trotz gegenteiliger raumplanerischer Interessen auch nicht, an den vom ARE angeführten inhaltlichen Mangel der Baubewilligung ausnahmsweise die Rechtsfolge der Nichtigkeit zu knüpfen. 3.4 Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass die Baubewilligung vom 15. November 1980 bei Abwägung aller massgeblichen Interessen nicht derart fehlerhaft ist, dass sich gestützt darauf die Nichtigkeit dieses Verwaltungsakts rechtfertigen liesse.