Citation: BGE 127 I 164 E. 3b

Die Meinungsfreiheit nach Art. 16 BV umfasst die Meinungsäusserungsfreiheit in einem weiten Sinne. Der Begriff der Meinung wird weit gefasst. Desgleichen werden die verschiedensten Formen und Arten der Kundgabe der Äusserungsfreiheit zugerechnet, soweit nicht ein anderes Grundrecht wie etwa die Medienfreiheit (Art. 17 BV) oder die Kunstfreiheit (Art. 21 BV) Platz greift (BGE 117 Ia 472 E. 3c S. 478; JÖRG P. MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Bern 2000, S. 186 ff.; ANDREAS AUER/GIORGIO MALINVERNI/MICHEL HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 513 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Zürich 2001, Rz. 454 ff.; YVO HANGARTNER/ANDREAS KLEY, Demonstrationsfreiheit und Rechte Dritter, in: ZBl 96/1995 S. 102). Gemäss Art. 22 BV verbietet die Versammlungsfreiheit staatliche Massnahmen gegen Einberufung, Organisation, Durchführung oder Gestaltung einer Versammlung oder gegen die Teilnahme bzw. Nichtteilnahme an einer solchen. Zu den Versammlungen im Sinne dieser Bestimmung gehören verschiedenste Formen des Zusammenfindens von Menschen im Rahmen einer gewissen Organisation mit einem weit verstandenen gegenseitig meinungsbildenden oder meinungsäussernden Zweck (BGE 117 Ia 472 E. 3c S. 478; J.P. MÜLLER, a.a.O., S. 326 ff.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, a.a.O., Rz. 813 ff.; HÄFELIN/HALLER, a.a.O., Rz. 534 ff.). Der Schutz von Versammlungen in privaten Lokalen reicht weiter als derjenige von Versammlungen auf öffentlichem Grund (vgl. BGE 103 Ia 310 E. 3b und 3c S. 312 f.). Eine besondere Konstellation der Meinungs- und Versammlungsfreiheit zeigt sich bei der Durchführung von Kundgebungen, welche öffentlichen Grund in Anspruch nehmen. Demonstrationen stellen eine Form des gesteigerten Gemeingebrauchs dar (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66). Solche Kundgebungen bedingen, dass entsprechender öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird, schränken die gleichartige Mitbenützung durch unbeteiligte Personen ein und sind lokal und temporär nicht mehr gemeinverträglich BGE 127 I 164 S. 169 (vgl. TOBIAS JAAG, Gemeingebrauch und Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl 93/1992 S. 157 f.). Dies ruft nach einer Prioritätenordnung unter den verschiedenen Benutzern (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 105). Demonstrationen dürfen daher einer Bewilligungspflicht unterworfen werden (BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402; BGE 105 Ia 91 E. 2 S. 93; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66; BGE 107 Ia 226 E. 4b S. 230; J.P. MÜLLER, a.a.O., S. 212 ff.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, a.a.O., Rz. 820 ff.; MALINVERNI, a.a.O., Rz. 32 f. und 56 ff.). Dies gilt auch nach Art. 22 BV. Dem Umstand, dass die Räte Art. 18 Abs. 3 des BV-Entwurfes abgelehnt haben, wonach Versammlungen auf öffentlichem Grund von einer Bewilligung abhängig gemacht werden können, kommt nach der Entstehungsgeschichte keine Bedeutung zu (vgl. Botschaft des Bundesrates zu einer neuen Bundesverfassung sowie Art. 18 Abs. 3 BV-Entwurf [BBl 1997 I 167und 592]; AB/NR, Sonderdruck, S. 212 f.; zum Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für eine Bewilligungspflicht BEATRICE WEBER-DÜRLER, Grundrechtseingriffe, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 137 f.). Entsprechend der bisherigen Rechtsprechung dürfen öffentliche Kundgebungen weiter gehenden Beschränkungen unterworfen werden als Versammlungen auf privatem Boden und andere Meinungsäusserungen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268). Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit erhalten im Zusammenhang mit Demonstrationen einen über reine Abwehrrechte hinausgehenden Charakter. Dies war einst einer der Gründe, weshalb eine Demonstrationsfreiheit nicht als ungeschriebenes Verfassungsrecht des Bundes anerkannt worden war (BGE 100 Ia 392 E. 4b S. 399). In der Zwischenzeit hat die rein defensiv verstandene Natur in diesem Zusammenhang an Gewicht verloren, und es wird ein gewisses Leistungselement anerkannt. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebietet in gewissen Grenzen, dass öffentlicher Grund zur Verfügung gestellt wird. Wo Letzteres aus verfassungsrechtlich haltbaren Gründen versagt bleibt, ist unter Umständen anderes Areal bereit zu stellen, das dem Publizitätsbedürfnis der Veranstalter in anderer Weise angemessen Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E. 3d S. 271 ff.; BGE 100 Ia 392 E. 6c S. 404). Die Behörden sind über die Überlassung von öffentlichem Grund hinaus verpflichtet, durch geeignete Massnahmen - namentlich durch Gewährung eines ausreichenden Polizeischutzes - dafür zu sorgen, dass öffentliche Kundgebungen tatsächlich stattfinden können und nicht durch gegnerische Kreise gestört oder verhindert werden (BGE 124 I 267 BGE 127 I 164 S. 170 E. 3a S. 269, mit Verweis auf das Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Plattform "Ärzte für das Leben" gegen Österreich vom 21. Juni 1988 [Serie A, Bd. 139, Ziff. 32-34 = EuGRZ 1989 S. 522]; vgl. indessen BGE 103 Ia 310 sowie HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 108). Weiter hat das Bundesgericht anerkannt, dass Gemeindesäle, die für Versammlungen benutzt werden können, dem öffentlichen Grund gleichzustellen und hinsichtlich Inanspruchnahme für Versammlungen unter Berücksichtigung der konkreten (lokalen) Verhältnisse gleich zu behandeln sind wie die Benutzung öffentlichen Grundes (Urteil vom 18. Februar 1991, E. 3, in: RUDH 1991 S. 239 und in deutscher Übersetzung in: ZBl 93/1992 S. 40). Die Behörde, welcher die Aufsicht und die Verfügung über den öffentlichen Boden zusteht, darf beim Entscheid über die Bewilligung einer Demonstration in erster Linie die dagegen sprechenden polizeilichen Gründe berücksichtigen. Dazu zählen solche des öffentlichen und privaten Verkehrs, der Vermeidung von übermässigen Immissionen, der Aufrechterhaltung der Sicherheit und der Abwendung unmittelbarer Gefahren von Ausschreitungen, Krawallen und Gewalttätigkeiten sowie Übergriffen und Straftaten jeglicher Art (BGE 117 Ia 472 E. 3f S. 482; BGE 107 Ia 64 E. 3 S. 67). Die öffentliche Ordnung lässt keinen Raum für Meinungskundgebungen, die mit rechtswidrigen Handlungen verbunden sind. Dabei ist das Gewaltrisiko nicht nur abstrakt, sondern anhand konkreter Umstände objektiv zu würdigen (BGE 111 Ia 322 f.; BGE 107 Ia 226 E. 5b und E. 5d S. 232 f., HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 106 f.). Weitere zu beachtende öffentliche Interessen betreffen die zweckmässige Nutzung der vorhandenen öffentlichen Anlagen im Interesse der Allgemeinheit und der Anwohner (BGE 124 I 267 E. 3a S. 268 f.; BGE 105 Ia 91 E. 3 S. 94; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402); in diesem Sinne können die Besonderheiten oder speziellen Zweckbestimmungen gewisser Örtlichkeiten gegen die Benützung für Manifestationen sprechen (BGE 124 I 267 [insbes. E. 3c S. 270]; BGE 105 Ia 91 [insbes. E. 4a S. 96]; BGE 100 Ia 392 [insbes. E. 6 S. 403]). Ferner ist die durch die Kundgebung und den gesteigerten Gemeingebrauch verursachte Beeinträchtigung von Freiheitsrechten unbeteiligter Dritter im Bewilligungsverfahren in die Beurteilung mit einzubeziehen; zu denken ist etwa an die Auswirkungen auf die persönliche Freiheit, die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie (HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 107 ff.). Der Behörde kommt im Bewilligungsverfahren Ermessen zu. Sie ist indessen nicht nur an das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot BGE 127 I 164 S. 171 gebunden, sondern hat vielmehr dem ideellen Gehalt der Freiheitsrechte, um deren Ausübung es geht, Rechnung zu tragen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66; BGE 105 Ia 15 E. 4 S. 21, 91 E. 3 S. 94; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402). (Politische) Demonstrationen als besondere Form der Meinungsäusserung und Versammlung sind nicht etwa wegen der Inanspruchnahme von öffentlichem Grund und wegen der Bewilligungspflicht dem Schutzbereich von Art. 16 und Art. 22 BV entzogen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269; BGE 105 Ia 91 E. 3 S. 94; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 401 f.). Ob und allenfalls unter welchen Auflagen einem Gesuch um Durchführung einer Demonstration zu entsprechen ist, steht demnach nicht im freien Belieben der Behörde. Diese hat die verschiedenen Interessen nach objektiven Gesichtspunkten gegeneinander abzuwägen (BGE 124 I 267 E. 3a S. 269; BGE 107 Ia 64 E. 2a S. 66). Insbesondere die Möglichkeit der Anordnung von Auflagen und Bedingungen erlaubt eine dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit genügende Gestaltung (vgl. HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 105). Sie kann umgekehrt eine Mitwirkungspflicht der Veranstalter erfordern. Ob die von den Demonstranten vertretenen Auffassungen und Anliegen der zuständigen Behörde mehr oder weniger wertvoll erscheinen, darf für den Entscheid über eine nachgesuchte Bewilligung einer Manifestation nicht massgebend sein; die Behörde ist vielmehr zu einer neutralen, sachlichen Haltung verpflichtet ( BGE 124 I 267 E. 3b S. 269; BGE 107 Ia 226 E. 4b S. 232; BGE 105 Ia 15 E. 4 S. 21 und 22; BGE 100 Ia 392 E. 5 S. 402; HANGARTNER/KLEY, a.a.O., S. 114 sowie 107).