Citation: 2P.104/2004 14.03.2005 E. 4

4.1 Der Umfang des Anspruchs auf rechtliches Gehör wird zunächst durch die kantonalen Verfahrensvorschriften umschrieben. Dabei prüft das Bundesgericht im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde die Anwendung kantonalen Gesetzesrechts nur auf Willkür hin. Unabhängig davon greifen die aus Art. 29 Abs. 2 BV folgenden Verfahrensregeln zur Sicherung des rechtlichen Gehörs Platz. Ob diese missachtet worden sind, prüft das Bundesgericht frei (vgl. BGE 124 I 241 E. 2, mit Hinweisen). Willkürlich ist ein Entscheid nicht schon dann, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern erst, wenn er offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 127 I 60 E. 5a S. 70). 4.2 Das Verwaltungsgericht geht mit der Stadt Luzern davon aus, dass die Kündigung des als verwaltungsrechtlicher Vertrag konzipierten Dienstverhältnisses zwischen der Stadt Luzern und X.________ nach den einschlägigen Rechtsgrundlagen von Stadt und Kanton Luzern nicht als "Entscheid" (d.h. als Verfügung), sondern als "andere behördliche Anordnung" im Sinne von § 8 Abs. 1 des luzernischen Gesetzes vom 3. Juli 1972 über die Verwaltungsrechtspflege (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG/LU) zu treffen sei. Die Stadt Luzern schliesst daraus, dass die Kündigung insoweit ein rechtsgeschäftlicher, nicht ein hoheitlicher Akt sei, weshalb gemäss § 8 Abs. 2 VRG/LU auch der in § 46 VRG/LU geregelte Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs nicht anwendbar sei. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung habe bisher noch nie einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf vorgängige Anhörung in einem nicht hoheitlichen Verfahren statuiert. 4.3 Das fragliche Dienstverhältnis wird vom einschlägigen kommunalen Recht ausdrücklich als öffentlichrechtlich bezeichnet. Diese Qualifikation ist auch von keiner Seite bestritten. 4.4 Der Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne einer vorherigen Orientierung und Gewährung einer Äusserungsmöglichkeit gilt für Verfahren, die in eine (hoheitliche) Verfügung münden. Die Kündigung eines öffentlichrechtlichen Dienstverhältnisses durch den öffentlichen Arbeitgeber ist nach den einschlägigen Rechtsordnungen selbst dann, wenn es auf einem öffentlichrechtlichen Vertrag beruht, in der Regel als (anfechtbare) Verfügung ausgestaltet, um dem Betroffenen entsprechende Verfahrensgarantien zu gewähren und ihm den Beschwerdeweg zu öffnen (vgl. etwa Art. 13 Abs. 3 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000; Art. 22 f. des bernischen Gesetzes vom 5. November 1992 über das öffentliche Dienstrecht in Bezug auf das Angestelltenverhältnis; Art. 82 f. des St. Galler Staatsverwaltungsgesetzes vom 16. Juni 1994 [dazu: GVP 1995 Nr. 3]). Der Betroffene hat in diesem Fall Anspruch auf vorherige Anhörung sowie auf Begründung der Kündigungsverfügung, und er kann durch erfolgreiche Anfechtung der Kündigung den Weiterbestand des Dienstverhältnisses oder Ersatzansprüche erwirken, während ihm bei rechtsgeschäftlicher Ausgestaltung zur Geltendmachung von Ansprüchen nur der weniger einfache Weg der Klage bleibt (vgl. dazu Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in: Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Hrsg. Peter Helbling/Tomas Poledna, Bern 1999, S. 457 ff.). Wohl ist das Gemeinwesen, selbst wenn es vertraglich oder privatrechtlich handelt, an die grundrechtlichen Schranken und an die Gebote rechtsstaatlichen Handelns gebunden (Art. 5 BV; BGE 127 I 84 E. 4c S. 90, mit Hinweisen). Wo es aber nach den einschlägigen Vorschriften zulässigerweise als Vertragspartner auftritt und Rechtsbeziehungen in den Formen des Vertrages ordnet, besteht grundsätzlich kein Anspruch des (privaten) Vertragspartners auf vorheriges rechtliches Gehör vor vertragsändernden oder -auflösenden Erklärungen des Gemeinwesens. 4.5 Eine besondere Sach- und Interessenlage besteht hingegen bei öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen, deren Inhalt durch das Gemeinwesen selber hoheitlich normiert wird und die gleichzeitig formell als Vertragsverhältnis ausgestaltet werden. Das Gemeinwesen tritt hier, trotz der an sich vertraglichen Grundlage des Dienstverhältnisses, als Hoheitsträger auf. Zugleich kann die unfreiwillige Beendigung des Dienstverhältnisses durch eine Kündigungserklärung des Gemeinwesens, auch wenn sie formell als nicht hoheitliche Ausübung eines Gestaltungsrechts erscheint, in existenzielle Interessen des privaten Vertragspartners eingreifen. Das Gemeinwesen bleibt in einem solchen Fall, wie das Verwaltungsgericht in zulässiger Weise annehmen durfte, bei der Ausübung seines Kündigungsrechts an die Grundsätze staatlichen Handelns gebunden (vgl. Art. 5 und Art. 35 Abs. 2 BV). Das Verwaltungsgericht hat denn auch in Würdigung des städtischen Personalreglements und seiner Materialien mit überzeugender Begründung erwogen, dass dieses durch die Unterstellung des Dienstverhältnisses unter ein (öffentlichrechtliches) vertragsrechtliches Regime elementare Verfahrensvorschriften, wie etwa das rechtliche Gehör, nicht ausschalten wollte. Diese Erwägungen halten vor dem Willkürverbot stand. Die Rüge der Stadt Luzern, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht auf eine Verletzung des Gehörsanspruchs von X.________ erkannt, erweist sich deshalb schon kraft dieser willkürfreien Auslegung des städtischen Personalreglements als unbegründet. 4.6 Als dem Gemeinwesen auferlegte allgemeine verfassungsrechtliche Schranke für die Ausübung des Kündigungsrechts fällt namentlich das Gebot der Verhältnismässigkeit in Betracht. Der Betroffene soll nach Möglichkeit zuerst durch Ermahnung und Androhung der Kündigung angehalten werden, sein Verhalten zu bessern, bevor zur Auflösung des Dienstverhältnisses geschritten wird. Wegen der einschneidenden Wirkung, welche mit der Auflösung des Dienstverhältnisses verbunden sein kann, durfte das Verwaltungsgericht nach dem Gesagten aber auch zulässigerweise davon ausgehen, die Stadt Luzern sei zudem zur vorherigen Anhörung des Betroffenen verpflichtet gewesen. Das war der Stadt Luzern umso eher zuzumuten, als sie ihre Kündigung im Hinblick auf die für den Fall missbräuchlicher Kündigung vorgesehenen Entschädigungsansprüche (vgl. Art. 13 PRL in Verbindung mit Art. 336 f. OR) begründen musste (das Kündigungsschreiben vom 12. Juli 1999 enthielt denn auch eine - wenn auch relativ knappe - Begründung), was wiederum - im Sinne einer korrekten Sachverhaltsabklärung - eine vorherige Anhörung des Betroffenen geboten hätte. Wenn das Verwaltungsgericht bei der Beurteilung der Rechtmässigkeit der Kündigung und der damit zusammenhängenden Entschädigungsansprüche die dem Gemeinwesen bei öffentlichrechtlichen Dienstverhältnissen auferlegten Schranken im dargelegten Sinne berücksichtigte, liegt darin keine Verletzung der Gemeindeautonomie durch unrichtige Handhabung von Grundrechtsgarantien. Durch die im nachträglichen Verfahren vor dem Richter bestehende Äusserungsmöglichkeit wurden die dargestellten Mängel sodann nicht beseitigt; insbesondere kann nicht von einer Heilung der Gehörsverletzung gesprochen werden, nachdem das angerufene Gericht die Kündigung als solche nicht aufheben, sondern nur eine (beschränkte) Entschädigung zusprechen konnte. Die erhobene Autonomiebeschwerde vermag in diesem Punkt nicht durchzudringen. 4.7 Dass der Begriff der "missbräuchlichen Kündigung" im Sinne des Personalreglementes vom Verwaltungsgericht willkürlich angewendet worden wäre, wird von der Stadt Luzern nicht geltend gemacht; ebenso wenig beanstandet sie die Höhe der zugesprochenen Entschädigung als verfassungswidrig, weshalb auf diese Fragen nicht einzugehen ist.