Citation: 1P.563/2001 26.02.2002 E. 5

Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, die mit dem neuen Gesetz über die politischen Rechte eingeführte Methode der Auszählung von Listenstimmen und Reststimmen und die entsprechende Mandatszuordnung benachteiligten die kleinen Parteien und Wählergruppen und stünden damit ebenfalls im Gegensatz zum verfassungsmässig vorgesehenen Proporzwahlrecht. Demgegenüber vertreten der Grosse Rat und der Staatsrat die Auffassung, das neue System stimme mit demjenigen der Nationalratswahlen überein, weise praktische Vorteile auf und stehe mit dem Proporzgrundsatz im Einklang. 5.1 Das angefochtene Gesetz über die Ausübung der politischen Rechte enthält in den Art. 74 und 75 die folgenden Bestimmungen über die Auszählung und Mandatszuteilung bei den Proporzwahlen: Art. 74 - Erste Verteilung der Sitze auf die Listen 1 Die Zahl der gültigen Parteistimmen aller Listen wird durch die um eins vergrösserte Zahl der zu vergebenden Sitze geteilt. Die nächsthöhere ganze Zahl heisst Verteilungszahl (Wahlquotient). 2Jeder Liste werden so viele Sitze zugeteilt, als die Verteilungszahl in ihrer Stimmenzahl enthalten ist. Art. 75 - Weitere Verteilungen 1Die verbliebenen Sitze werden einzeln und nacheinander nach den folgenden Regeln zugeteilt: a) die Stimmenzahl jeder Liste wird durch die um eins vergrösserte Anzahl der ihr bereits zugeteilten Sitze geteilt; b) der nächste Sitz wird derjenigen Liste zugeteilt, die den grössten Quotienten aufweist; ... Diese Regelung entspricht derjenigen von Art. 40 f. des Bundesgesetzes über die politischen Rechte. Sie wird nach ihrem Begründer als Verteilung gemäss der Methode Hagenbach-Bischoff benannt (vgl. BGE 109 Ia 203 E. 5a S. 206; Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 673; Kölz, a.a.O., S. 17 f., Garrone, a.a.O., S. 238 f.; Lutz/Strohmann, a.a.O., S. 85 f. sowie allgemein S. 158 f.; Kupper, a.a.O., S. 8 ff.). Sie zeichnet sich dadurch aus, dass in einem ersten Verfahrensschritt mit Hilfe des Wahlquotienten bzw. der Verteilungszahl die den Listen zukommende Mandatszahl bestimmt wird. In einem zweiten Schritt und gegebenenfalls in weiteren Schritten werden die Restmandate aufgrund des grössten Quotienten den Listen zugeordnet, bis sämtliche Mandate verteilt sind. Demgegenüber sah das bisherige Recht des Kantons Freiburg das Bruchzahlverfahren vor, wonach die Gesamtheit der Listenstimmen durch die Zahl der zu wählenden Abgeordneten geteilt wird. Die unmittelbar über dem so errechneten Quotienten liegende ganze Zahl bildet den Wahlquotienten. Demnach hat jede Liste auf so viele Mandate Anspruch, als die Zahl ihrer Listenstimmen den Quotienten enthält. Sind nach dieser Verteilung noch nicht alle Sitze vergeben, so werden die verbleibenden den Listen mit dem grössten Rest zugeteilt (Art. 104 GABR; vgl. Lutz/Strohmann, a.a.O., S. 86 und 157; Poledna, a.a.O., S. 101) 5.2 Da im Proporzwahlrecht nach einer ersten Verteilung meist noch Restmandate zu vergeben sind, stellt sich grundsätzlich die Frage, in welcher Weise die Sitze in einem Wahlkreis in grösster Annäherung an das Verhältnis der abgegebenen Stimmen auf die Listen (oder Listenverbindungen) aufgeteilt werden. Diese Frage wird seit der Einführung des Proporzwahlrechts sowohl unter Juristen als auch Mathematikern kontrovers diskutiert. Es bestehen unterschiedliche Zuteilungsmethoden. Für die Realisierung eines perfekten Systems müssten die Methoden verschiedenen (unterschiedlich gewichteten) Kriterien genügen (vgl. Margrit Gauglhofer, Analyse der Sitzverteilungsverfahren bei Proportionalwahlen, Grüsch 1988, S. 30 ff.). Weder das System Hagenbach-Bischoff noch das Bruchzahlverfahren erfüllt diese Voraussetzungen (vgl. Lutz/Strohmann, a.a.O., S. 160 ff.). Es besteht weitgehend Einigkeit darüber, dass es keine Systeme der Mandats- und Restmandatsverteilung gibt, welche keinerlei Nachteile aufweisen (vgl. BGE 109 Ia 203 E. 5b S. 208; Gauglhofer, a.a.O., S. 56 ff.). Aus diesem Grunde hat das Bundesgericht wiederholt zum Ausdruck gebracht, dass kein Verfahren bestimmt werden kann, das als einziges dem Verhältniswahlrecht entspreche und daher allein als zulässig betrachtet werden könne. Deshalb hat es unter Wahrung des den Kantonen zukommenden Gestaltungsspielraums verschiedene Auszählmethoden als mit dem Proporzgedanken vereinbar erklärt (vgl. BGE 109 Ia 203 E. 5 S. 206). Diesem Umstand ist auch bei der Beurteilung der vorliegenden Beschwerde Rechnung zu tragen. 5.3 Wie dargelegt, wird nach dem PRG bei der ersten Verteilung der Sitze auf die Listen die Verteilungszahl (Wahlquotient) dadurch bestimmt, dass die Zahl der gültigen Parteistimmen aller Listen durch die um eins vergrösserte Zahl der zu vergebenden Sitze geteilt wird; jeder Liste werden so viele Sitze zugeteilt, als die Verteilungszahl in ihrer Stimmenzahl enthalten ist. Die Teilung der Gesamtstimmenzahl durch eine grössere Zahl, nämlich der um eins erhöhten Mandatszahl, ergibt einen kleineren Quotienten. Dieses Vorgehen erlaubt im ersten Schritt grundsätzlich eine grössere Zuteilung von Vollmandaten und erhöht die Chance, dass schon im ersten Schritt alle Mandate verteilt werden; umgekehrt wird die Zahl der Restmandate verkleinert (vgl. Kölz, a.a.O., S. 18; Poledna, a.a.O., S. 102). Parteien und Wählergruppen, deren Listenstimmenzahl gerade knapp über dem Quotienten bzw. einem Vielfachen davon liegt, erhalten daher bei der ersten Verteilung ein Mandat bzw. mehrere Mandate. Umgekehrt würden diese Mandate nicht zugeteilt und wäre die Partei auf die Verteilung der Restmandate angewiesen, wenn nach dem bisherigen Recht vorgegangen würde. Daraus folgt, dass die Chancen kleinerer Parteien oder Parteigruppen, schon bei der ersten Verteilung ein Mandat zugeteilt zu erhalten, bei der Methode Hagenbach-Bischoff grösser sind. Die Bestimmung des Wahlquotienten nach der von Art. 74 PRG vorgesehenen Methode verfälscht daher die Verhältniswahl nicht und benachteiligt insbesondere kleinere Parteien nicht (BGE 109 Ia 203 E. 4c S. 205, mit zahlreichen Hinweisen auf die Doktrin). Unter diesem Gesichtswinkel erweist sich die vorliegende Beschwerde als unbegründet. 5.4 Von der ersten Mandatsverteilung ist die Verteilung der Restmandate zu unterscheiden. Nach der angefochtenen Regelung in Art. 75 PRG wird die Stimmenzahl jeder Liste durch die um eins vergrösserte Anzahl der ihr bereits zugeteilten Sitze geteilt und die nächsten Sitze jeweils derjenigen Liste zugeteilt, die den grössten Quotienten aufweist. Demgegenüber sah das frühere Recht nach der ersten Mandatsverteilung vor, dass die Restmandate aufgrund des grössten Restes, der sich bei der ersten Verteilung ergab, der entsprechenden Liste zugeteilt werden. Weil die Mandate nicht teilbar sind, kann auch die Verteilung der Restmandate nicht genau verhältnismässig erfolgen. Wie bereits dargelegt, bestehen verschiedene Methoden mit unterschiedlichen Auswirkungen. Hinsichtlich der Methode Hagenbach-Bischoff wird im Allgemeinen angenommen, dass bei der Verteilung der Restmandate grössere Parteien tendenziell bevorzugt werden, während von einer Verteilung nach dem grössten Rest eher kleinere Parteien profitieren (vgl. BGE 109 Ia 203 E. 5a S. 206, mit Hinweisen; Kupper, a.a.O., S. 57; Lutz/Strohmann, a.a.O. S. 161 f.; Kölz, a.a.O., S. 18 und [mit Hinweis auf die Verteilung nach dem grössten Rest] S. 17; Poledna, a.a.O., S. 105 und 107 f.; Gauglhofer, a.a.O., S. 56 ff.). Es ist demnach davon auszugehen, dass mit der angefochtenen Methode der Restmandatsverteilung kleinere Parteien eher benachteiligt werden. 5.5 Dieser Umstand vermag indessen nicht zur Gutheissung der Beschwerde zu führen. Die Benachteiligung von kleineren Parteien durch die Methode Hagenbach-Bischoff wirkt sich nicht generell bei jeder Wahl aus, sondern in Anbetracht spezieller konkreter Verhältnisse nur in Einzelfällen (vgl. BGE 109 Ia 203 E. 4b S. 204). Die Art der Restmandatsverteilung ist im Vergleich zur gesamten Regelung des Wahlverfahrens vor dem Hintergrund des Verhältniswahlrechts von untergeordneter Bedeutung (vgl. BGE 109 Ia 203 E. 5b S. 208). Soweit die Verteilungsmethode gesamthaft gesehen dem Proporz entspricht und kleinere Parteien durch die Erstverteilung gegenüber dem bisherigen Recht gar begünstigt werden (oben E. 4c), kann dem Gesetzgeber kein Verstoss gegen die Staatsverfassung vorgeworfen werden. Darüber hinaus hat der Gesetzgeber den Proporzgedanken durch die Abschaffung des Quorums gestärkt. Damit wurde auch die bisherige Regelung aufgehoben, wonach die unter dem Quorum liegenden Stimmen als überhaupt nicht abgegeben gelten und daher ausser Betracht fallen (vgl. Art. 103 Abs. 2 GABR). Ferner darf berücksichtigt werden, dass die angefochtene Methode der Restmandatszuteilung in den meisten Kantonen sowie auf Bundesebene für die Nationalratswahlen praktiziert wird. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die Methode allgemein anerkannt ist und den verschiedenen Bedürfnissen auch über den Proporzgedanken hinaus gerecht wird. Sie wird denn - soweit ersichtlich - in der Doktrin auch nicht in grundsätzlicher Weise in Frage gestellt. Gesamthaft gesehen und in Beachtung des den Kantonen eingeräumten Gestaltungsspielraums kann dem Gesetzgeber daher kein Verstoss gegen den von der Staatsverfassung lediglich generell vorgesehenen Grundsatz der Verhältniswahl vorgeworfen werden. Die Beschwerde erweist sich daher auch im Hinblick auf die Methode der Reststimmenberücksichtigung als unbegründet.