Citation: 2C_334/2021 E. 5.2.2

5.2.2. L'intimée n° 2 a donc pour but de s'occuper elle-même des chevaux en pension, de donner des cours d'équitation et de développer des activités, telle que l'équithérapie. Le statut du cheval dans l'agriculture a changé depuis quelques dizaine d'années. Dès lors qu'il est reconnu que la loi sur le droit foncier, la loi sur l'aménagement du territoire et la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr ou loi sur l'agriculture; RS 910.1) doivent être interprétées de façon coordonnée, en prenant en compte les exigences de base de la législation agricole (ATF 121 II 307; arrêt 2C_539/2010 du 15 décembre 2010 consid. 3.2), il convient d'examiner l'évolution de ces lois en ce qui concerne les chevaux. Le Message mentionne, relativement au champ d'application de la loi sur l'agriculture, que la garde de chevaux peut être considérée comme étant agricole, à condition que la base fourragère de l'exploitation serve à l'affouragement (FF 1996 85, n° 212.3 ad art. 3). Quant à la loi sur l'aménagement du territoire, elle a fait l'objet d'une modification (cf. loi fédérale du 22 mars 2013, en vigueur depuis le 1er mai 2014 [RO 2014 905]) destinée à faciliter la détention de chevaux (de sport ou de loisirs) en pension. Le rapport du 24 avril 2012 de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (ci-après: le Rapport; FF 2012 6115) a résumé la situation qui avait mené à cette modification. Il a relevé qu'à la différence des autres animaux de rente élevés dans le cadre d'une exploitation agricole, les chevaux ne sont destinés en général ni à la production de lait ni à celle de viande et leur utilisation pour le travail des champs était devenu anecdotique; cet animal était dorénavant principalement utilisé pour la pratique sportive, à des fins de loisir ou dans le cadre d'activités d'agritourisme. Le rapport a constaté que, si l'élevage de chevaux était considéré comme conforme à l'affectation de la zone agricole, des problèmes étaient apparus avec des constructions et installations destinées à des activités similaires plus rentables, qui n'étaient toutefois que partiellement conformes à l'affectation de la zone, voire pas du tout, comme la détention de chevaux (de tiers) en pension; ainsi, le but de la novelle était de ne plus faire de distinction entre la détention des chevaux appartenant à l'exploitant et celle de chevaux appartenant à des tiers. Plusieurs assouplissements ont dès lors été proposés dans le domaine de la détention de chevaux à titre de loisirs (Rapport; FF 2012 6116, Condensé et 6119, n° 2.1). Ce rapport a poursuivi en soulignant qu'à la différence de l'élevage de chevaux dans le cadre d'une exploitation agricole, la pension de chevaux, qui consiste à mettre à disposition des écuries et des pâturages pour des chevaux étrangers à l'exploitation, était une activité lucrative; elle n'était admissible dans la zone agricole qu'à certaines conditions restrictives, puisque la plus grande partie de la création de valeur ne résultait pas de l'exploitation du sol naturel; elle devait désormais être reconnue comme étant conforme à l'affectation de la zone agricole au même titre que l'élevage de chevaux. Toujours selon le rapport, il n'était néanmoins pas question d'ouvrir la zone agricole aux constructions et installations (manèges couverts, carrières, parcours d'obstacles, etc.) de manière générale (Rapport; FF 2012 6119 ch. 2.1). La novelle proposait ainsi un art. 16abis LAT prévoyant que les constructions et installations destinées à la détention (al. 1) et, dans un cadre limité, à l'utilisation (al. 2 et 3) de chevaux étaient conformes à l'affectation de la zone agricole. Le commentaire y relatif mentionne, en ce qui concerne l'al. 1 (" Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3. ") : " Dans une entreprise agricole existante au sens de la LDFR, les constructions et installations servant à la détention de chevaux devront à l'avenir être déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées. (...) Une exploitation souhaitant détenir des chevaux devra donc d'une part attester d'une certaine taille minimale et d'autre part disposer de bâtiments d'exploitation existants, dont fait expressément partie une habitation, nécessaire pour garantir la surveillance des chevaux. (...) Un autre élément vient encore étayer l'exigence de l'existence d'une entreprise agricole au sens de la LDFR. En effet, la détention de chevaux en pension ne fait pas partie de l'activité agricole principale mais constitue seulement une activité para-agricole. Conformément au droit en vigueur, les activités para-agricoles ne peuvent être exercées que par les entreprises agricoles. Pour respecter l'égalité de traitement entre les différentes activités para-agricoles, il faut donc que l'exploitation remplisse les exigences posées à l'existence d'une entreprise agricole. Les exploitations agricoles qui n'atteignent pas le seuil nécessaire peuvent détenir des chevaux dans le cadre prévu par l'art. 24e (détention d'animaux à titre de loisir). Les pensions de chevaux génèrent un trafic motorisé et nécessitent une infrastructure destinée aux propriétaires des chevaux. Pour empêcher l'apparition de grandes exploitations équestres n'importe où dans la zone agricole, il faut poser comme condition préalable que l'entreprise agricole dispose d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation et de pâturages appropriés pour la détention de chevaux. Le fourrage grossier destiné aux chevaux doit être majoritairement produit dans l'exploitation elle-même " (Rapport; FF 2012 6120 ss, ch. 3.1 ad al. 1). Cette dernière condition émane donc du droit de l'aménagement du territoire et est applicable aux exploitations constituant une entreprise agricole (cf. art. 16abis al. 1 LAT) et pour celles n'atteignant pas la taille minimale pour en représenter une (cf. art. 34b al. 2 OAT; cf. aussi Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval, Office fédéral du développement territorial, 2015, ch. 1.2.1 p. 7 et ch. 2.2.1 p. 12, sous https://www.are.admin.ch/, Médias et publications, Publications: Droit de l'aménagement du territoire). La raison d'être de cette condition est de conférer à la détention de chevaux le caractère d'une activité connexe à l'agriculture (RUDOLPH MUGGLI, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 15 ad art. 16abis LAT), étant souligné que, pour sa part, l'enseignement de l'équitation n'est pas une activité agricole. L'Office fédéral du développement territorial a en effet relevé le risque relativement élevé que l'activité consistant à exploiter la terre soit reléguée au second plan, dans le cas d'utilisation du cheval comme activités accessoires non agricoles cumulée à une pension de chevaux; c'est la raison pour laquelle, l'autorisation d'exercer une activité accessoire non agricole doit être subordonnée à la condition résolutoire que l'activité exploitant la terre demeure prépondérante au niveau de l'exploitation dans son ensemble (Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval, op. cit., ch. 3.3 p. 14). Selon l'Office fédéral du développement territorial, fait partie du fourrage grossier le fourrage dont les chevaux peuvent se nourrir sur la prairie. Il précise à ce sujet que le fourrage grossier produit dans l'exploitation doit représenter au moins le 70 % du besoin des chevaux pour ce type de fourrage (Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval, op. cit., ch. 1.2.1 p. 7). Le commentaire relatif à l'art. 16abis al. 2 LAT (" Les constructions et installations qui servent au développement interne d'une exploit ation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités ") a souligné qu'une distinction devait être opérée entre la détention de chevaux et leur utilisation. L'utilisation désignait une activité humaine impliquant le cheval, à savoir l'équitation. Selon le droit alors en vigueur, les constructions et installations destinées à une telle activité n'étaient pas conformes à l'affectation de la zone. Il serait possible, dorénavant, d'aménager des places avec un sol ferme pour l'utilisation des chevaux détenus sur l'exploitation. Les offres commerciales telles que leçons d'équitation ou équithérapie seraient soumises aux conditions posées par l'art. 24b LAT (activités accessoires non agricoles) (Rapport; FF 2012 6121 ss, ch. 3.1 ad al. 2).