Citation: 1P.123/2002 25.06.2003 E. 5

Anhand von Art. 16d FHG ist somit zu prüfen, ob die Aufteilung in zwei Kreditvorlagen zulässig war oder ob die Kosten für die gesamte Länge der Strasse zur Erschliessung des Flughafens Bern-Belp (Kreisel Linde bis Terminal) eine "Gesamtausgabe für den gleichen Gegenstand" darstellen und deshalb gemeinsam in einem einzigen Kreditbeschluss hätte bewilligt werden müssen. Letzteres wäre der Fall, wenn die Ausgaben für beide Streckenabschnitte (Terminal - Einfahrt Giessenbad und Einfahrt Giessenbad - Kreisel Linde) sich "gegenseitig bedingen" bzw. in einem "sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehen" (Art. 16d Abs. 2 FHG). Massgeblich ist dabei grundsätzlich der Sach- und Verfahrensstand zur Zeit des Kreditbeschlusses. 5.1 Der Kanton macht geltend, der Projektabschnitt Einfahrt Giessenbad bis Terminal Flughafen sei sachlich und zeitlich unabhängig vom restlichen Projekt zu realisieren und präjudiziere die weiteren Abschnitte nicht. Während zwischen der Einfahrt Giessenbad und dem Kreisel Linde eine völlig neue Strassenführung geplant sei, die nur auf Teilstrecken im Bereich bestehender Strassen verlaufe, folge die Strasse im hier umstrittenen Bereich mit nur geringfügigen Abweichungen dem schon heute bestehenden Strassentrassee. Das Projekt enthalte Anpassungen an die im Gang befindlichen Flughafenbauten, eine Sanierung der bestehenden Flughafenvorfahrt, die Neuerstellung bzw. Anpassung von Gehwegen und Grünstreifen sowie Bauten für den Hochwasserschutz. Es sei erforderlich, diese Teilstrecke jedenfalls ab Querprofil 20 wegen des notwendigen Hochwasserschutzes und wegen der im Gang befindlichen Bauarbeiten am Flughafen auch dann zu realisieren, wenn die Neubaustrecke später, in anderer Weise oder auch gar nicht ausgeführt werden sollte. Es handle sich beim fraglichen Abschnitt somit um eine in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare Anlage, weshalb die Aufteilung in zwei verschiedene Kreditvorlagen zulässig sei. 5.2 Die Beschwerdeführer sind dagegen der Auffassung, es bestehe ein enger sachlicher und zeitlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten. Die Flughafenzufahrt sei im Strassenbauprogramm wie auch im Strassenplanverfahren als ein Vorhaben behandelt worden. Auch im Grossen Rat seien die Kreditvorlagen gemeinsam beraten worden, weil sich eine Aufteilung als faktisch unmöglich erwiesen habe. Der Abschnitt Einfahrt Giessenbad-Terminal sei politisch nicht weniger umstritten als die umfangreiche Neubaustrecke: Umstritten sei in erster Linie, ob der finanzschwache Kanton Bern überhaupt private Flughafeninfrastrukturen unterstützen soll. Hierfür sei der Abschnitt Giessenbad-Terminal von Bedeutung, weil er die symbolträchtige Vorfahrt zum privaten Terminal umfasse und der Abschnitt vollständig im Flughafenperimeter liege. Die Beschwerdeführer weisen darauf hin, dass die Kosten derartiger Infrastrukturen gemäss Art. 45 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) vom Flughafenhalter zu tragen seien. Losgelöst von der Neubaustrecke hätte der Abschnitt Giessenbad-Terminal somit dem Luftfahrtrecht unterstellt werden müssen und wäre nicht vom Kanton zu finanzieren gewesen. Werde die Neubaustrecke (Lindenkreise - Einfahrt Giessenbad) nicht erstellt, müsse der Flughafen auf andere Weise erschlossen werden. Erfolge die Erschliessung z.B. von Kehrsatz aus, würden die im Abschnitt Giessenbad-Terminal erstellten Bauten - mit Ausnahme der Terminal-Vorfahrt und der Hochwasserschutzmassnahmen - weitgehend nutzlos; grosse Teile des Abschnitts würden dann nur noch dem flugplatzinternen Verkehr dienen. 5.3 Zum Verständnis der Argumentation von Kanton und Beschwerdeführern und zur Beurteilung der sich stellenden Rechtsfragen ist es hilfreich, einen Überblick über die Planungsgeschichte und den Verfahrensablauf bis zum umstrittenen Kreditbeschluss zu geben. 5.3.1 Mit Beschluss vom 30. Mai 1990 legte der Regierungsrat fest, dass eine neue Zufahrt zum Flughafen Bern-Belp als Kantonsstrasse eingereiht werde. Anschliessend erfolgte eine mehrjährige Prüfung verschiedener Zufahrtsvarianten in einem breit abgestützten Meinungsbildungsprozess, wobei schliesslich der "Korridor Kummenstrasse" mit Anbindung an den Autobahnanschluss Rubigen als gesamthaft optimale Variante beurteilt wurde. Im Frühjahr 1997 nahm der Grosse Rat die Flughafenzufahrt in das Strassenbauprogramm 1997 - 2000 auf. Im März - April 2000 erfolgte die öffentliche Auflage des Projekts in Form eines kantonalen Strassenplans. In verschiedenen Einsprachen wurde die Nichtunterstellung unter das bundesrechtliche Plangenehmigungsverfahren für Luftfahrtsanlagen und die mangelnde Koordinierung mit dem Plangenehmigungsverfahren betreffend die Pistenverlängerung gerügt. 5.3.2 Am 22. August 2001 genehmigte der Regierungsrat den Strassenplan für die Kantonsstrasse Nr. 221.3 "Belp-Flughafen". Darin wird der Kreisel Linde als "Projektanfang" und das südliche Ende der Terminalvorfahrt als "Projektende" bezeichnet. Zwischen beiden Punkten wird die Strasse durchgehend in orangener Farbe (Legende: "Projekt Ausbau Fahrbahn Kantonsstrasse") dargestellt; die Farbe grau (Legende: "bestehende Fahrbahnen beibehalten") wird nur im Bereich des Kreisels Linde verwendet. Im Bewilligungsentscheid wies der Regierungsrat die Einsprachen gegen die Durchführung eines kantonalen Strassenplanverfahrens zurück, weil die Strasse nicht nur dem Flughafenbetrieb, sondern auch der Erschliessung des Giessenbads und des Erholungsgebiets diene; sie müsse auf der ganzen Länge, d.h. vom Kreisel Linde bis zum Flughafen, durchgehend und nach einheitlichen Kriterien geplant und projektiert werden. 5.3.3 Am 30. August 2002 wies das Verwaltungsgericht Bern eine Beschwerde gegen den Strassenplan ab, mit der u.a. geltend gemacht worden war, das Strassenprojekt stelle eine Flugplatzanlage im Sinne von Art. 37 Abs. 1 LFG dar und sei deshalb im luftfahrtrechtlichen Plangenehmigungsverfahren zu beurteilen. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Strasse nach einheitlichen technischen Kriterien erstellt, im Wesentlichen durch den Kanton Bern finanziert und durch ihn unterhalten werde und durch den Benützer in ihrer vollen Länge befahrbar sein solle. In baulicher und betrieblicher Hinsicht liege somit ein einheitliches Werk vor. Dagegen erfülle die Strasse mehrere Zwecke, weil sie nicht nur den Flugplatz erschliesse, sondern auch das Eisselquartier, diverse Industriegebiete sowie das Naherholungsgebiet Giessenbad/Aare; sie stelle insofern ein "gemischtes Bauwerk" i.S.v. BGE 127 II 227 E. 4a S. 234 dar. Ab dem Kreisel Linde bis zum Aemmenmattkreisel diene die Strasse überwiegend nicht flugplatzbetrieblichen Zwecken, wogegen ab dem Aemmenmattkreisel der Flugplatzverkehr überwiege, auch unter Berücksichtigung des Verkehrs vom und zum Giessenbad und dem Naherholungsgebiet an der Aare. Das Verwaltungsgericht lehnte eine Aufteilung der Bewilligungszuständigkeit entsprechend den Funktionen der Strasse ab, weil die Strasse baulich als Einheit konzipiert und auf der ganzen Strassenlänge nach einheitlichen ingenieurtechnischen und baulichen Kriterien erstellt und ausgerüstet werde. Von ausschlaggebender Bedeutung sei jedoch, dass das Strassenprojekt hinsichtlich des Grundsatzes, ob die Strasse überhaupt zu erstellen sei oder nicht, eine Einheit darstelle. Eine sich an den verschiedenen Zweckbestimmungen orientierende Etappierung der Strasse oder gar der Verzicht auf einzelne Teilstücke wäre undenkbar. Bezüglich des Teilstückes zwischen dem Aemmenmattkreisel und dem Flughafen liege dies auf der Hand, würde der Strasse dadurch doch die Verbindung an das übergeordnete Strassennetz fehlen, so dass dieses isolierte Teilstück weitgehend nutzlos wäre. Ebenso sei aber mit Blick auf die Vorgeschichte auch die isolierte Erstellung des Teilstücks zwischen dem Kreisel Linde und dem Aemmenmattkreisel undenkbar, sei die Strasse doch gerade als Flughafenerschliessung geplant und aus diesem Grunde als Staatsstrasse eingereiht worden; der Kanton habe keinen Zweifel daran gelassen, dass die Strasse, wenn sie lediglich der Erschliessung der verschiedenen Bauzonen dienen sollte, nicht gebaut würde. Die beiden Strassenstücke wiesen somit weder bauliche noch funktionell einen Grad an Selbständigkeit auf, der ihnen ein eigenes, vom Gesamtbauwerk unabhängiges baurechtliches Schicksal ermöglichen würde. 5.3.4 Eine Aufteilung des Projekts in zwei Abschnitte wurde erstmals im Zusammenhang mit der Finanzierung des Strassenbauvorhabens von der BVE vorgeschlagen: Im Vortrag der BVE an den Regierungsrat vom 20. November 2001 wird ausgeführt, das Vorhaben enthalte zwei Abschnitte, welche unabhängig voneinander zu realisieren seien: Der Abschnitt Kreisel Linde - Einfahrt Giessenbad einerseits als neu angelegte Strecke, welche die Ortsdurchfahrt Belp und das Neumattquartier entlaste und eine bessere Anbindung an die Autobahn A6 mit sich bringe, und der Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Terminal andererseits, der auf der bestehenden Strasse geführt werde und insbesondere die Arbeiten im Bereich des Terminals (in Koordination mit dessen laufendem Neubau) und im Bereich der dringlichen Hochwasserschutzmassnahmen umfasse. Da beide Abschnitte gemeinsam geplant und projektiert worden seien, würden sie in einem Vortrag dargestellt; die entsprechenden Kredite würden indessen in zwei Beschlussentwürfen dem Grossen Rat unterbreitet. Demgemäss beantragte der Regierungsrat am 28. November 2001 dem Grossen Rat die Bewilligung von zwei Verpflichtungskrediten: Nr. 3764 betreffend den Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Projektende (Terminal Flughafen) und Nr. 3765 betreffend den Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Kreisel Linde. Beide Geschäfte wurden dem Grossen Rat am 31. Januar 2002 zur Bewilligung unterbreitet. Eine getrennte Diskussion beider Geschäfte erwies sich jedoch als nicht durchführbar, weshalb beide Verpflichtungskredite gemeinsam behandelt wurden (vgl. Tagblatt des Grossen Rates vom 31. Januar 2002, S. 255 ff., insb. S. 260). 5.4 Aus dieser Planungs- und Verfahrensgeschichte ergibt sich, dass die geplante Kantonsstrasse zur Erschliessung des Flughafens Bern-Belp von Anfang an als einheitliches Projekt konzipiert und geplant wurde. Es handelt sich, wie das Verwaltungsgericht überzeugend dargelegt hat, in baulicher und betrieblicher Hinsicht um ein einheitliches Werk, das überwiegend dem Zweck der Flughafenerschliessung dient und aus diesem Grund als Staatsstrasse eingereiht wurde. Insofern besteht ein enger sachlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten, die Teile eines einzigen Projekts darstellen. Wie sich aus dem Vortrag der BVE ergibt, hätten die Bauarbeiten für beide Strassenabschnitte im Sommer 2002 begonnen und bis 2004 abgeschlossen sein sollen. Insofern besteht auch ein enger zeitlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten. Zwar sollten die Arbeiten im Bereich des Terminals (aufgrund der notwendigen Koordinierung mit dem Terminalneubau) und die dringlichen Hochwasserbauten im Abschnitt Einfahrt Giessenbad - Terminal zuerst realisiert werden. Die Flughafenzufahrt hätte jedoch insgesamt in einem bestimmten absehbaren Zeitraum (2002-2004) fertiggestellt werden sollen. Schliesslich besteht auch ein enger rechtlicher Zusammenhang zwischen beiden Strassenabschnitten: Wäre das Vorhaben schon bei der Projektierung und Planung in zwei Abschnitte aufgeteilt worden, hätte der Abschnitt um den Terminal im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren gemäss LFG genehmigt werden müssen. Nur aufgrund der Planung als bauliche und funktionale Einheit konnte die Strasse insgesamt, vom Projektanfang am Kreisel Linde bis zum Projektende am Terminal, im kantonalrechtlichen Strassenplanverfahren bewilligt und vom Kanton realisiert und finanziert werden. 5.5 Es besteht somit ein enger sachlicher, zeitlicher und rechtlicher Zusammenhang zwischen den beiden Strassenabschnitten bzw. den dafür bewilligten Ausgaben; diese bedingen sich gegenseitig i.S.v. Art. 16d Abs. 2 FHG. Die Ausgaben für die Flughafen-Zufahrt sind deshalb als eine Gesamtausgabe zu qualifizieren (Art. 16d Abs. 1 FHG), die nicht in verschiedene Teilkredite hätte aufgeteilt werden dürfen. Da die Gesamtkosten für die Flughafenzufahrt die Kriterien von Art. 31b Abs. 1 lit. a SBG erfüllen und 2 Mio. Fr. überschreiten, hätten sie insgesamt dem fakultativen Referendum unterstellt werden müssen. Die Aufteilung in zwei Kreditbeschlüsse, von denen nur einer dem fakultativen Referendum unterlag, entzog einen Teil der Ausgaben der Volksabstimmung und hinderte die Stimmbürger daran, sich über die Wünschbarkeit des Bauvorhabens in seiner Gesamtheit auszusprechen. Insofern verletzt der angefochtene Kreditbeschluss die politischen Rechte der Beschwerdeführer.