Citation: 2C_388/2020 E. A

Die BKW Energie AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Mühleberg, die Axpo Power AG als Betreiberin der Kernkraftwerke Beznau I und Beznau II, die Kernkraftwerk Leibstadt AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Leibstadt, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Gösgen sowie die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG als Betreiberin des Zwischenlagers sind gemäss dem Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 (KEG; SR 732.1) verpflichtet, ihre Kernanlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen. Um die Finanzierung zu sichern, sieht das Kernenergiegesetz mit dem Stilllegungsfonds, der die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie der Entsor-gung der dabei entstehenden Abfälle (Stilllegungskosten) sicherstellt, und mit dem Entsorgungsfonds, der die Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Entsorgungskosten) gewährleistet, zwei Fonds vor (nachfolgend gemeinsam: der Stilllegungs- und Entsorgungsfonds, STENFO; vgl. auch E. 3.1 hiernach). A.a. Das leitende Organ des STENFO ist die Verwaltungskommission, worin unabhängige Fachmitglieder und die Betreiberinnen vertreten sind. Diese ist unter anderem für die Anlage des Fondsvermögens und den Erlass der Anlagerichtlinien zuständig. Daneben existiert ein ständiger Anlageausschuss, der sich aus Kommissionsmitgliedern und unabhängigen Fachmitgliedern zusammensetzt. Der Anlageausschuss erarbeitet die Anlagestrategie, welche die Verteilung der Fondsmittel auf die verschiedenen Anlagekategorien umfasst. Die Verwaltungskommission genehmigt die Anlagestrategie auf Vorschlag des Anlageausschusses. In der vorliegend relevanten Zeitspanne gehörten der Verwaltungskommission sechs unabhängige Fachmitglieder sowie fünf Vertreter der Betreiberinnen an. Der Anlageausschuss setzte sich aus fünf unabhängigen Fachmitgliedern und vier Vertretern der Betreiberinnen zusammen (vgl. auch E. 3.2 f. hiernach). A.b. Die Betreiberinnen der Kernanlagen leisten Beiträge an den STENFO, wobei das Fondsvermögen am Kapitalmarkt angelegt wird. Das Kapital des STENFO ist in verschiedenen Anlagekategorien investiert. Im Entsorgungsfonds betrug das Risikobudget, welches sich im Wesentlichen aus den Anlagekategorien "Aktien" und "Obligationen" zusammensetzt, zuletzt 60 %. Nachdem sich die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen zunehmend verschlechtert hatten und die Performanceschwankungsrisiken kontinuierlich gestiegen waren, beschloss der Anlageausschuss im Frühjahr 2016, die Anlagestrategien der Fonds zu überprüfen. Es stellte sich die Frage, ob die Kernkraftwerke und ihre Betreiberinnen in der Lage seien, die aus der Anlagetätigkeit des STENFO entstehenden Risiken zu tragen. Zu diesem Zweck entwickelte ein Beratungsunternehmen ein Simulationsmodell, anhand dessen die Beitrags- und Verlustrisiken auf den Vermögensanlagen dargestellt und beurteilt werden können. A.c. Im Herbst 2016 liess der Anlageausschuss die Risikofähigkeit der BKW Energie AG, der Axpo Power AG sowie der Alpiq AG, die neben der Axpo Power AG die zweite Hauptaktionärin der Kernkraftwerk Leibstadt AG sowie der Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG ist, auf Basis der Simulation sowie aufgrund öffentlich verfügbarer Informationen beurteilen. Die Risikofähigkeit beurteilt die Fähigkeit dieser Gesellschaften, realisierte Verluste einer Anlagestrategie zu tragen, ohne in finanzielle Schwierigkeiten zu geraten. Aus der in Auftrag gegebenen Beurteilung resultierte die Erkenntnis, dass im Falle grosser Nachzahlungen die Risikofähigkeit der Alpiq AG und der Axpo Power AG nicht mehr gegeben sei. Für die BKW Energie AG hingegen scheine sich unter keinem Szenario eine signifikante Gefährdung zu ergeben. A.d. Der Anlageausschuss beauftragte am 22. Februar 2017 eine Arbeitsgruppe, Risikoindikatoren und Triggerpunkte als Basis für die Implementierung eines Frühwarnsystems zu definieren und eine mögliche Reduktion des Risikobudgets von 60 % auf 50 % zu konkretisieren. Nach Darlegung der divergierenden Argumente beschloss der Anlageausschuss anlässlich seiner Sitzung vom 17. August 2017 mit einer Mehrheit von fünf gegen vier Stimmen, der Verwaltungskommission (mit Ausnahme des Risikobudgets des Kernkraftwerks Mühleberg im Stilllegungsfonds) eine Reduktion des Risikobudgets für sämtliche Kernkraftwerke im STENFO von 60 % auf 50 % zu beantragen. Am 15. September 2017 beantragte die BKW Energie AG beim Anlageausschuss, dass das Risikobudget im Entsorgungsfonds für das Kernkraftwerk Mühleberg aufgrund ihrer vergleichsweise hohen Risikofähigkeit bei 60 % zu belassen sei. Den Antrag lehnte der Anlageausschuss am 25. September 2017 anlässlich einer Telefonkonferenz mit einer Mehrheit von drei gegen zwei Stimmen bei drei Enthaltungen aufgrund offener Fragen vorläufig ab. A.e. Anlässlich der Sitzung vom 7. Dezember 2017 beschloss die Verwaltungskommission mit einer Mehrheit von sechs gegen fünf Stimmen, das Risikobudget im STENFO (ausser im Stilllegungsfonds für das Kernkraftwerk Mühleberg) per 1. Januar 2018 generell von 60 % auf 50 % zu senken. Gleichzeitig hiess sie den Antrag der BKW Energie AG gut, wonach das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds vorläufig bei 60 % zu belassen sei, bis die noch offenen Fragen vom Anlageausschuss geklärt seien. An seiner Sitzung vom 17. August 2018 diskutierte der Anlageausschuss auf Basis der aufbereiteten Daten die offenen Fragen. Der Anlageausschuss beschloss mit einer Mehrheit von drei gegen zwei Stimmen bei vier Stimmenthaltungen, das Risikobudget für das Kernkraftwerk Mühleberg im Entsorgungsfonds bei 60 % zu belassen und bei der Verwaltungskommission einen entsprechenden Antrag zu stellen. Dafür stimmten der Vertreter der BKW Energie AG sowie zwei unabhängige Fachmitglieder. Die Nein-Stimmen entfielen ebenfalls auf zwei unabhängige Fachmitglieder. Die Verwaltungskommission lehnte den Antrag des Anlageausschusses an ihrer Sitzung vom 29. November 2018 mit einer Mehrheit von vier gegen die Stimme des Vertreters der BKW Energie AG bei sechs Enthaltungen ab. In der Folge ersuchte die BKW Energie AG die Verwaltungskommission mit Schreiben vom 6. Dezember 2018 um Erlass einer anfechtbaren Verfügung.