Citation: 2P.329/2001 04.07.2003 E. 4

Un des buts de la novelle consiste en la création d'un fonds de compensation. L'idée qui est à la base de cette innovation a été expliquée dans l'exposé des motifs d'un projet de loi modifiant la loi genevoise - mais antérieur à la novelle - (Mémorial des séances du Grand Conseil 2000 p. 10095): "Etant donné que les allocations familiales sont gérées par un très grand nombre de caisses et que le taux uniforme aurait pour conséquence que certaines d'entre elles ne pourraient pas verser les allocations dues et que d'autres capitaliseraient des cotisations non utilisées, le projet de loi propose de créer une caisse de compensation qui permette de redistribuer entre les caisses le produit des cotisations de manière à ce que celles-ci soient en mesure de verser les allocations familiales telles que fixées par la loi tout en évitant de créer des réserves inutilisées." Schématiquement, les employeurs paient des cotisations à leurs caisses d'allocations familiales qui, après avoir versé les allocations familiales qu'elles doivent payer, font parvenir leurs excédents au fonds de compensation. Ces excédents permettent notamment de financer les allocations familiales des personnes sans activité lucrative ou dans le besoin (cas spéciaux). Les recourants s'en prennent à la modification du financement résultant de la novelle, en particulier de la création d'un fonds de compensation. 4.1 Les recourants allèguent la violation du principe de la généralité de l'impôt et par là-même celle du principe de l'égalité garanti par l'art. 8 Cst. Ils se plaignent notamment de l'introduction d'un régime prévoyant que les contributeurs financent les allocations familiales versées non seulement aux salariés mais encore aux personnes sans activité lucrative et dans le besoin (cas spéciaux), avec lesquelles il n'existe aucun lien professionnel. Dans leur mémoire de recours, ils illustrent leur grief en analysant la situation des personnes dans le besoin; ils se réfèrent en particulier aux art. 12A et 27 al. 4 lettre c LAF (introduits par la novelle) et remarquent que le nouveau système élargit le cercle des bénéficiaires des allocations familiales sans étendre - et même en restreignant - celui des contributeurs qui, par conséquent, doivent supporter une charge plus lourde. Développant leur argumentation dans leur mémoire complétif, les recourants s'attachent plus spécialement à la condition des personnes sans activité lucrative domiciliées dans le canton de Genève et assujetties à la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS; RS 831.10) (cf. les art. 2 et 3 ainsi que 27 et 31 LAF, et l'abrogation de l'art. 29 LAF). Ils soulignent que, si les allocations familiales pour cas spéciaux s'élèvent à environ 100'000 fr. par année, celles qui sont versées aux personnes sans activité lucrative assujetties à la LAVS atteignent annuellement quelque 10'000'000 à 11'000'000 fr. 4.2 Le Grand Conseil prétend que, dans leur mémoire de recours, les intéressés se seraient contentés d'attaquer le financement des allocations familiales pour cas spéciaux. D'après lui, les recourants n'auraient contesté que dans leur mémoire complétif le financement des allocations familiales versées aux personnes sans activité lucrative et, plus généralement, l'institution du fonds de compensation ainsi que son mode de financement. Le Grand Conseil soutient que ces griefs, qui auraient pu être soulevés dans le mémoire de recours, sont irrecevables. En réalité, les intéressés ont déjà attaqué, dans leur mémoire de recours, la modification du système de financement introduite par la novelle et, plus spécialement, la création d'un fonds de compensation. Certes, ils n'ont pas demandé expressément l'annulation de l'art. 31 LAF, tel que modifié par la novelle. Cependant, l'annulation de cette disposition était comprise dans leur conclusion visant à l'annulation de toute la novelle et l'ensemble de leur argumentation y tendait. Par ailleurs, les recourants ont souligné concrètement les failles du nouveau système de financement en analysant plus particulièrement, dans leur mémoire de recours, les allocations familiales pour cas spéciaux et, dans leur mémoire complétif, les allocations familiales versées aux personnes sans activité lucrative. Dès lors, il y a lieu d'écarter l'objection susmentionnée du Grand Conseil quant à la recevabilité des griefs soulevés par les recourants d'autant plus que, la novelle n'ayant pas été accompagnée d'un exposé des motifs, c'est la réponse du Grand Conseil au présent recours qui a clarifié certains points (cf. l'ATF 125 I 71 consid. 1d/aa p. 77). 4.3 Les allocations familiales ont pour objectif de compenser en partie la charge financière engendrée par la constitution d'une famille, en particulier la présence d'un ou de plusieurs enfants. Aux préoccupations de caractère purement social peuvent s'ajouter d'autres objectifs: démographiques, de politique économique, d'assistance (Pascal Mahon, Les allocations familiales, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, éd. par Heinrich Koller/ Georg Müller/ René Rhinow/ Ulrich Zimmerli, vol. III: Soziale Sicherheit, Bâle/Genève/Munich 1998, p.119 ss, spéc. n. 5 p. 121; cf. aussi Pierre-Yves Greber, Droit suisse de la sécurité sociale, Lausanne 1982, p. 509). En principe, le régime des allocations familiales se fonde sur une relation de travail. Les lois cantonales, pour la plupart, ne prévoient le paiement d'allocations familiales qu'aux salariés et, dans toutes les législations cantonales, le versement de telles allocations est couvert par les cotisations des employeurs (cf. Office fédéral des assurances sociales, Aperçu des régimes cantonaux d'allocations familiales, Berne 2002, p. 25/26). D'autres lois cantonales étendent le versement d'allocations familiales aux indépendants (généralement, à l'exclusion des agriculteurs), qui en assurent partiellement le financement eux-mêmes (Office fédéral des assurances sociales, op. cit., p. 29). Enfin, cinq cantons (Fribourg, Valais, Jura, Schaffhouse et Genève) ont instauré un système comprenant également l'octroi d'allocations familiales aux personnes sans activité lucrative (principe de l'universalité des allocations familiales; Office fédéral des assurances sociales, op. cit., p.5). Dans le canton de Fribourg, les frais sont pris en charge à raison de la moitié par le canton, d'une part, et par les communes, d'autre part. En Valais, le canton assume le financement. Dans le canton du Jura, les allocations familiales versées sont à la charge des caisses reconnues, conformément à une clé de répartition. Dans le canton de Schaffhouse, le financement des allocations familiales est assumé par le canton, les communes, le fonds social et les caisses de compensation familiale pour salariés (Office fédéral des assurances sociales, op. cit., p. 31). Les cotisations alimentant les caisses d'allocations familiales sont assurément des contributions publiques, qu'on ne saurait qualifier d'impôts généraux sur le revenu et la fortune. Comme ces contributions poursuivent un but déterminé et que leur produit est consacré à des dépenses précises, en particulier au paiement d'allocations familiales, elles peuvent entrer dans la catégorie des impôts (spéciaux) d'affectation liés à certains coûts particuliers. On désigne ainsi des contributions destinées à couvrir des dépenses déterminées et perçues auprès d'un cercle de contribuables comprenant les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les imposer à l'ensemble des contribuables. Un tel impôt est dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée (ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309/310; cf. aussi l'ATF 124 I 289 consid. 3b p. 291; Peter Böckli, Indirekte Steuern und Lenkungssteuern, Bâle/Stuttgart 1975, p. 52/53; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 2e éd., Bâle/Genève/Munich 2002, p. 9/10). Il convient donc d'examiner si des motifs objectifs et raisonnables justifient qu'en l'occurrence, le financement des allocations familiales incombe entièrement aux employeurs, aux indépendants et aux salariés d'un employeur exempté de l'AVS. On a rappelé ci-dessus le but des allocations familiales (compensation partielle des frais occasionnés par des enfants). Dans la mesure où ces allocations poursuivent un objectif économique, elles reposent en principe sur une relation professionnelle, de sorte qu'il est objectivement fondé de mettre leur financement à la charge des cotisants énumérés ci-dessus (employeurs, indépendants et salariés d'un employeur exempté de l'AVS). En revanche, un système qui, comme celui du canton de Genève, consacre le principe de l'universalité des allocations familiales, poursuit aussi un but social. A partir du moment où des allocations familiales sont versées à des bénéficiaires indépendamment de toute relation professionnelle, il n'est plus justifié de mettre le financement de ces allocations à la charge du cercle - restreint - des contribuables susmentionnés. En effet, en l'absence d'un lien suffisant entre les contribuables et le but de la contribution, le principe de la généralité de l'impôt interdit d'exiger de certains citoyens (les employeurs, notamment) qu'ils contribuent à la couverture de frais en faveur d'autres citoyens avec lesquels ils n'ont aucune relation particulière. Ce précepte exclut la création de privilèges, tous les assujettis devant, en principe, s'agissant de la couverture des dépenses générales, être soumis à la même réglementation (cf. Walter Ryser/Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4e éd., Berne 2002, p. 56; cf aussi Danielle Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, in RDS 1992 II 145 ss, p. 166). La novelle a simultanément étendu le cercle des bénéficiaires des allocations familiales qui englobe les personnes sans activité lucrative, en introduisant les allocations familiales pour cas spéciaux (art. 12A LAF), et elle a restreint le cercle des cotisants potentiels, en supprimant la possibilité de demander une contribution également aux personnes sans activité lucrative (abrogation de l'art. 29 LAF). Ce nouveau système impose à une partie seulement des contribuables toute la charge que représentent les allocations familiales versées à des personnes sans activité lucrative ou qui sont dans le besoin et remplissent les conditions de l'art. 12A LAF (cf. les art. 27 et 31 LAF). En instaurant ce nouveau régime de financement, le Grand Conseil a violé le principe de la généralité de l'impôt et, par conséquent, celui de l'égalité garanti par l'art. 8 Cst. On relèvera que, des autres cantons consacrant le principe de l'universalité des allocations familiales, trois (Fribourg, Valais et Schaffhouse) mettent, en tout cas partiellement, le financement des allocations familiales versées aux personnes sans activité lucrative à la charge des collectivités publiques et prennent ainsi en compte le caractère social de ce type d'allocations familiales; quant au quatrième (Jura), il finance ces allocations en fonction d'une clé de répartition entre toutes les caisses reconnues. En conclusion, l'inconstitutionnalité dont est entachée la novelle ne vise pas le versement d'allocations familiales aux personnes sans activité lucrative et aux personnes dans le besoin (cas spéciaux), mais le financement de ce genre d'allocations familiales. En effet, dans la mesure où de telles allocations relèvent en réalité de la politique sociale et de l'assistance qui incombent aux collectivités publiques, on ne saurait en imposer la charge financière à un cercle déterminé de contribuables. Il convient donc de changer les dispositions de la novelle établissant le financement de ce type d'allocations familiales, en particulier l'art. 31 al. 2 lettres a et c LAF tel que modifié par la novelle.