Citation: 1P.298/2000 31.08.2000 E. 4

4.- a) Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, das dargestellte kantonale Recht sei verletzt worden, und beanstanden die Anwendung der Regeln über die Grossratswahl auf die Wahl des Verfassungsrates nicht. Insbesondere rügen sie keine Verletzung der Bestimmungen über die Zustellung von Unterlagen an die Stimmberechtigten. Aus Art. 29 Abs. 2 GABR sowie dem Vergleich mit Art. 29 Abs. 1 GABR, welcher für kantonale Sachabstimmungen den Versand von Erläuterungen des Staatsrates vorsieht, ergibt sich denn auch klar, dass das kantonale Recht die Behörden nicht verpflichtet, den Stimmberechtigten im Vorfeld von Wahlen eine Wahlanleitung zur Verfügung zu stellen. Soweit ersichtlich, ist denn bei Grossratswahlen den Stimmbürgern und Stimmbürgerinnen bisher auch nie eine Wahlanleitung zugestellt worden. b) Die Beschwerdeführer rügen als Verletzung der bundesverfassungsrechtlichen Wahl- und Abstimmungsfreiheit, dass die Stimmberechtigten nicht mit einer - vollständigen und das Neutralitätsgebot beachtenden - Wahlanleitung zur Wahl des Verfassungsrates informiert worden sind. Sie leiten aus der Garantie der politischen Rechte eine entsprechende Informationspflicht der Behörden ab. Wie es sich damit verhält, ist aufgrund der vorstehenden allgemeinen Grundsätze und in Anbetracht der konkret erhobenen Vorbringen der Beschwerdeführer hinsichtlich der umstrittenen Wahl zu beurteilen. c) Die Wahl des Verfassungsrates erfolgt nach den Bestimmungen über die Wahl des Grossen Rates (Art. 80 Abs. 2 KV/FR). Diese sind im Gesetz über die Ausübung der bürgerlichen Rechte enthalten und werden seit längerer Zeit regelmässig bei den Grossratswahlen angewendet. Dazu gehören insbesondere auch die Grundsätze des Proporzverfahrens mit Listenwahlen. Diese dürfen grundsätzlich als bekannt vorausgesetzt werden, und es kann von den Stimmberechtigten erwartet werden, dass sie sich im zumutbaren Rahmen um die Voraussetzungen des Wahlrechts kümmern. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass sich bei jeder Wahl auch Neuwähler (infolge Erreichens des Stimmrechtsalters oder Zuzugs) beteiligen. Bei allfälligen Unsicherheiten bestehen zahlreiche Möglichkeiten, sich - etwa bei Behörden oder Parteien sowie durch Konsultation des Gesetzes über die Ausübung der bürgerlichen Rechte - über das Wahlverfahren zu informieren (siehe dazu auch E. 4g unten). Insofern liegen in Bezug auf die Wahl des Verfassungsrates grundsätzlich keine besondern Umstände vor, welche eine spezifische Information erfordern würden. d) Zur Unterstützung der Forderung nach einer Wahlanleitung führt die Beschwerdeführerin 1) aus, die mangelnde Information könne beim verunsicherten Stimmberechtigten dazu führen, auf eine Beteiligung an der Wahl zu verzichten oder einen leeren (und damit ungültigen) Wahlzettel einzulegen. Ein solches Verhalten mag zwar durchaus denkbar sein, lässt sich indessen nicht als wahrscheinlich belegen. In einer Situation der Verunsicherung wäre ebenso möglich, dass der Wähler im Glauben an die Gültigkeit der gedruckten Listen eine solche verwendet oder auf die leere Liste ohne Listenbezeichnung einige ihm bekannte Namen setzt. Insofern kann nicht gesagt werden, dass das Fehlen einer Wahlanleitung das Wahlresultat verfälscht hat, weil nicht ersichtlich ist, ob bzw. wie es sich auf das Wählerverhalten auswirkt. e) Die Beschwerdeführer 3) bringen vor, dass in einzelnen Wahlkreisen von ein und derselben Partei oder Wählergruppe zwei Listen vorgeschlagen worden sind. Das habe dazu geführt, dass gewisse Stimmberechtigte zwei Listen eingelegt haben und die entsprechende Stimmabgabe dann als ungültig bezeichnet worden ist. Im Sinne einer unverfälschten Stimmabgabe hätte daher eine Wahlanleitung dem Irrtum dieser Stimmbürger und Stimmbürgerinnen vorbeugen sollen. Dieses Vorbringen stellt keinen Umstand dar, der die Behörden zum Versand einer Wahlanleitung verpflichten könnte. Das Verbot des Einlegens von zwei Listen darf als Selbstverständlichkeit betrachtet und jedem Stimmberechtigten als bekannt vorausgesetzt werden. Es leuchtet unmittelbar ein, dass nur so viele Stimmen (gültig) abgegeben werden können, wie im entsprechenden Wahlkreis Gross- oder Verfassungsräte zu wählen sind (Art. 96 GABR). Daraus folgt, dass überzählige Namen nicht gelten (Art. 98 Abs. 2 GABR) und beim Einlegen von zwei Listen die Stimmabgabe mangels Zuordnungsmöglichkeit als ungültig erklärt wird. Der Einwand ist daher nicht geeignet, die Behörden zur Zustellung einer Wahlanleitung mit speziellem Hinweis auf das Verbot des Einlegens von zwei Listen zu verpflichten. Darüber hinaus ist nicht erkennbar, dass die auf das Fehlen einer Wahlanleitung zurückzuführende Unkenntnis über das Verbot des Einlegens von zwei Listen tatsächlich vermehrt zu ungültigen Wahlzetteln und damit zu einer Verfälschung des Wahlresultates geführt hat. Zum einen bestehen mehrfache Gründe, weshalb ein Wahlzettel als ungültig betrachtet werden kann (vgl. Art. 49 Abs. 3 sowie Art. 48 Abs. 3 lit. e und f und in Verbindung mit Art. 95 Abs. 3 GABR). Ein relativ hoher Anteil von ungültigen Stimmen kann zum andern nicht auf das Verbot des Einlegens von zwei Listen zurückgeführt werden, wie die Beschwerdeführer 3) behaupten: Im Wahlkreis Greyerz, wo die Christlichdemokratische Volkspartei mit zwei Listen (Nr. 1 und 8) angetreten ist, sind 2,58% ungültige Stimmzettel eingegangen (Staatsratsbeschluss über das Ergebnis der Wahl des Verfassungsrates). Demgegenüber beläuft sich der Anteil der ungültigen Stimmzettel im Wahlkreis der Stadt Freiburg auf 2,7%, obwohl hier alle Parteien nur eine einzige Liste vorschlugen. Demnach kann ein hoher Prozentsatz von ungültigen Stimmzetteln nicht mit Doppellisten von Parteien und entsprechendem Fehlverhalten der Wähler belegt werden. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass im Wahlkreis Sense, wo die Parteien ein Wahl-ABC verfassten, der Anteil der ungültigen Stimmzettel tatsächlich am kleinsten ist. Es ist daher unwahrscheinlich, dass eine Wahlanleitung in Bezug auf die Vorbringen der Beschwerdeführer tatsächlich zu einem kleineren Prozentsatz von ungültigen Stimmen geführt hätte und deren Fehlen das Wahlresultat verfälscht hätte. f) Die Beschwerdeführerinnen 1) und 2) beanstanden in erster Linie als Verletzung der politischen Rechte, dass die Stimmberechtigten nicht über das Verbot des Kumulierens informiert worden sind. Insoweit sich die Stimmberechtigten im Irrtum befunden hätten und tatsächlich kumulierte Kandidaten wählten, sei der Wählerwille nicht unverfälscht zum Ausdruck gebracht worden. Im Falle einer entsprechenden Information hätten diese ihre Stimmkraft anders eingesetzt. aa) Auch in dieser Hinsicht darf grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass die Stimmberechtigten das für die Grossratswahlen seit langem gültige Verbot des Kumulierens von Kandidaten kennen. Dieses stellt für den Kanton Freiburg keine Besonderheit dar, welche die Behörden grundsätzlich von Verfassung wegen zum Versand einer Wahlanleitung verpflichten könnte. Es darf vielmehr davon ausgegangen werden, dass das Wahlsystem auch in dieser Hinsicht bekannt ist und sich die Stimmberechtigten zu allfälligen Fragen und Unsicherheiten - wie dargetan - erkundigen können. bb) Es ist einzuräumen, dass ein Verbot des Kumulierens eher die Ausnahme darstellt und in vielen Kantonen sowie anlässlich der Nationalratswahl Kumulation zulässig ist (vgl. Art. 35 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte, BPR, SR 161. 1; Alfred Kölz, Probleme des kantonalen Wahlrechts, in: ZBl 88/1987 S. 16; Tomas Poledna, Wahlrechtsgrundsätze und kantonale Parlamentswahlen, Diss. Zürich 1988, S. 108 f.; Pierre Garrone, L'élection populaire en Suisse, Diss. Genf 1991, S. 166 f. und 186 f.; Z. Giacometti, Das Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Zürich 1941 S. 306 f.). Dieser Umstand spricht in Anbetracht des traditionellen kantonalen Wahlsystems für sich allein nicht für eine Verpflichtung der Behörden zur Herausgabe einer Wahlanleitung. cc) Die Missachtung des Verbotes des Kumulierens hat entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen 1) und 2) je nach Konstellation keine oder keine schwerwiegenden Folgen. Die auf einer unpanaschierten Liste kumuliert aufgeführten Kandidaten erleiden keinen Nachteil; die Namenswiederholung gilt lediglich als nicht geschrieben (Art. 95 Abs. 4 Satz 2 und Art. 50 lit. e GABR). Auch für die Partei oder Wählergruppe sind diesfalls keine Nachteile ersichtlich, da ihr die Zeile mit dem kumulierten Namen als Listenstimme dennoch zugute kommt (Art. 95 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. Art. 98 Abs. 1 GABR). Da die Bestimmung der gewählten Gross- oder Verfassungsräte - wie in Proporzwahlen üblich - bei der Gesamtheit der Listenstimmen ansetzt (vgl. Art. 102 und 104 f. GABR), können sich demnach auch keine Sitzverschiebungen von einer Partei zu einer andern ergeben. Dass der Wähler in seinem Irrtum über das Wahlverfahren seinen Willen mit der unpanaschierten Liste nicht voll zum Ausdruck bringen konnte, kann unter diesen Umständen ohne weiteres hingenommen werden. Wird demgegenüber eine leere Liste ohne Listenbezeichnung verwendet, so wird der kumulierte Kandidatenname ebenfalls gestrichen. Die kumuliert aufgeführten Kandidaten selber erfahren keinen Nachteil, da sie nach dem Freiburger Wahlsystem von vornherein keine Kumulation beanspruchen können. Allerdings verliert die entsprechende Partei oder Wählergruppe mit der Streichung des zweiten Namens eine Listenstimme. Insofern bringt der Wähler, der sich im Irrtum über das Verbot des Kumulierens befindet, seinen Willen nicht zum Ausdruck und verliert an Stimmkraft. Die Folgen daraus können indessen vernachlässigt werden. Zum einen darf davon ausgegangen werden, dass die Wählenden ganz unabhängig vom Versand einer Wahlanleitung das Proporz-Verfahren kennen und sie es sich daher selber zuzuschreiben haben, wenn sie von den Listen keinen Gebrauch machen und Wahlzettel ohne Listenbezeichnung einlegen. Zum andern bildet die Verwendung von Wahlzetteln ohne Listenbezeichnung die Ausnahme. Bei dieser Sachlage kann nicht gesagt werden, dass sich das Fehlen einer Wahlanleitung auf das Wahlresultat tatsächlich ausgewirkt hat. Am stärksten dürfte sich die Korrektur von Kumulationen auf panaschierten Listen auswirken. Auch in dieser Konstellation kommt den aufgeführten Kandidaten zwar kein Nachteil zu. Hingegen verliert die Partei des panaschiert-kumuliert aufgeführten Kandidaten eine Listenstimme zu Gunsten derjenigen in der Listenbezeichnung des Wahlzettels. Der Wähler gibt damit der Partei auf seinem Wahlzettel eine Listenstimme, die er eigentlich der "fremden" Partei hätte zuhalten wollen. Insoweit kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Wähler wegen seines Irrtums seinen Willen nicht unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es ist daher denkbar, dass eine Wahlanleitung diesem Irrtum und dem entsprechend falschen Wahlverhalten der Stimmberechtigten hätte vorbeugen können. Im Hinblick auf die vorliegend angefochtene Wahl und angesichts der Vorbringen der Beschwerdeführer zeigt sich indessen auch in dieser Hinsicht, dass die mögliche Verfälschung keine konkreten Auswirkungen zeitigt. Die Beschwerdeführerin 2) bringt vor, dass es wegen des nicht bekannten Verbotes der Kumulation auf panaschierten Wahlzetteln im Wahlkreis Saane-Land zu einer Sitzverschiebung gekommen sei und dort der auf der Liste der sozialdemokratischen Partei kandidierende Christophe Hauser gewählt worden wäre. Die Überlegungen hierfür sind indessen in Anbetracht aller Möglichkeiten verschiedenen Wahlverhaltens nicht wahrscheinlich und lediglich spekulativer Natur. Der genannte Kandidat figuriert im Schlussresultat an der letzten Stelle der Nichtgewählten der sozialdemokratischen Partei (Staatsratsbeschluss über das Ergebnis der Wahl des Verfassungsrates). Schon daher ist es unwahrscheinlich, dass er ein wesentlich anderes Resultat erzielt hätte. Ausgehend vom freiburgischen Wahlverfahren ist allein die Überlegung entscheidend, dass der Kandidat auf jeden Fall nicht mehr Stimmen bekommen hätte, auch wenn sich die Wähler des Verbotes der Kumulation bewusst gewesen wären. Benachteiligt könnten lediglich diejenigen Parteien sein, deren Kandidaten auf "fremden" Listen kumuliert worden sind. Auch dieser Nachteil wirkt sich indessen nicht konkret zu Ungunsten einer bestimmten Partei aus. Denn es kann in keiner Weise gesagt oder auch nur angenommen werden, welche Kandidaten von welchen Listen anstelle des kumulierten Namens auf den panaschierten Wahlzettel gesetzt worden wären. Die Überlegungen der Beschwerdeführerin 2) sind daher nicht geeignet, eine konkrete Verfälschung des Wahlresultats oder gar eine Sitzverschiebung nachzuweisen. Desgleichen dringt auch der Einwand der Beschwerdeführerin 1) nicht durch, die durch die Kumulation besetzten Plätze wären zum Panaschieren verwendet worden. Es kann in keiner Weise gesagt werden, ob die Stimmberechtigten in Kenntnis des Kumulationsverbotes überhaupt andere Namen auf den Wahlzettel gesetzt und zu Gunsten welcher Kandidaten und Parteien sie solche Namen genannt hätten. Dies ist abhängig von verschiedenartigsten Umständen wie etwa der Art des Wahlkampfes. Angesichts aller möglicher Wahlverhalten erweist sich eine tatsächliche Verfälschung des Wahlresultats zu Gunsten oder zu Ungunsten bestimmter Parteien oder Kandidaten auch in dieser Hinsicht als höchst unwahrscheinlich. g) Zusätzlich zu den vorstehenden Erwägungen dürfen, wie oben dargelegt, auch Informationen und Hinweise berücksichtigt werden, die im Vorfeld der Wahl des Verfassungsrates verbreitet worden sind. Die Direktion des Innern und der Landwirtschaft erliess am 22. Februar 2000 eine Pressemitteilung zur Verfassungsratswahl. Diese enthält die wichtigsten Hinweise über die Grundsätze der Proporzwahl, die verschiedenen Wahlmöglichkeiten, die Stimmabgabe und die Fälle ungültiger Stimmen und Wahlzettel. Es kann angenommen werden, dass diese Pressemitteilung in den Medien sowie unter den Parteien oder Wählergruppen und damit auch in der Bevölkerung tatsächlich eine gewisse direkte oder indirekte Verbreitung fand. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass die Presse nicht zu einem entsprechenden Abdruck verpflichtet ist und nicht jeder Stimmberechtigte die Zeitungen täglich und vollständig liest. Die Pressemitteilung diente damit der direkten oder indirekten Information der Stimmberechtigten. Gleich verhält es sich für den Wahlkreis Sense mit dem "Wahl-ABC", das die Parteien verfassten und den Stimmberechtigten mit dem Wahlmaterial zustellten. Auch diese Anleitung gibt die wichtigsten Hinweise zur Wahl in den Verfassungsrat wieder. Sie enthält u.a. den Hinweis darauf, dass der Wahlzettel nicht mehr Namen als die 21 im Wahlkreis zu wählenden Verfassungsräte enthalten darf; damit dürfte es entgegen dem Einwand der Beschwerdeführerin 1) entbehrlich sein, das Einlegen von zwei Listen ausdrücklich als unzulässig zu bezeichnen. Das "Wahl-ABC" trug damit im Wahlkreis Sense ebenfalls zur tatsächlichen Information der Stimmbürger und Stimmbürgerinnen bei. h) Gesamthaft gesehen kann im Fehlen einer behördlichen Anleitung zur Wahl des Verfassungsrates keine Verletzung der Wahlfreiheit im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV erblickt werden. Die Wahl erfolgte nach den für die Grossratswahlen üblichen Regeln. Unter dem Gesichtswinkel der Garantie der politischen Rechte dürfen diese bei den Stimmberechtigten grundsätzlich als bekannt vorausgesetzt werden. Die Stimmbürger und Stimmbürgerinnen hatten zudem die Möglichkeit, sich anhand der amtlichen Pressemitteilung sowie bei Behörden und Parteien über das Wahlverfahren zu erkundigen. Bei dieser Sachlage kann den Behörden grundsätzlich nicht vorgeworfen werden, die politischen Rechte dadurch verletzt zu haben, dass sie den Stimmberechtigten keine Wahlanleitung zur Verfügung stellten. Allfällige Unsicherheiten der Wähler und falsches Wahlverhalten sind im vorliegenden Fall nicht von ausschlaggebender Bedeutung. Das Fehlverhalten mag zwar dazu führen, dass einzelne Wähler ihrem Wunsch nicht genau Ausdruck gaben. Es kann indessen nicht nachgewiesen bzw. nur spekuliert werden, wie sich die Wähler in Kenntnis aller Regeln tatsächlich verhalten hätten und ob bzw. wie sich allfälliges, auf die fehlende Wahlanleitung zurückzuführendes falsches Wahlverhalten ausgewirkt hat. Auch unter diesem Gesichtswinkel kann den Behörden daher keine Verletzung der Wahlfreiheit im Sinne von Art. 34 Abs. 2 BV vorgehalten werden. Demnach erweisen sich die Beschwerden als unbegründet. Damit wird das Begehren der Beschwerdeführerin 2) um Nachzählung der Stimmzettel auf kumulierte Stimmen hin gegenstandslos. i) Die Abweisung der vorliegenden Beschwerden und die Verneinung einer aus Art. 34 Abs. 2 BV abgeleiteten Pflicht zum Versand einer behördlichen Anleitung zur Wahl des Verfassungsrates im vorliegenden Fall bedeuten indessen nicht, dass eine Information über das Wahlverfahren den Stimmberechtigten nicht nützlich und daher nicht wünschbar wäre. Wahlanleitungen sind in andern Kantonen durchaus üblich und werden auch bei der Wahl des Nationalrates erstellt (vgl. Art. 34 BPR). In der Lehre wird das Bedürfnis von Informationen - insbesondere im Hinblick auf Sachabstimmungen - vermehrt hervorgestrichen (vgl. Georg Müller, Die Behörden im Abstimmungskampf - vom Neutralitätsgebot zur Teilnahmepflicht, in: Festschrift J.F. Aubert, Basel/Frankfurt 1996, S. 255; Mahon, a.a.O., Rz. 35 f.). Es wird ferner darauf hingewiesen, dass auch Wähler - über Hinweise betreffend Listen, Listenverbindungen oder Möglichkeiten einer stillen Wahl hinaus - über das grundlegende Wahlverfahren informiert werden sollen (Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989, S. 124; Poledna, a.a.O., S. 238 f.). Auch wenn die Lehre derart die Wünschbarkeit entsprechender Informationen zum Wahlverfahren unterstreicht, bedeutet dies nicht, dass auch im vorliegenden Fall eine entsprechende verfassungsrechtliche Pflicht zu bejahen und im Fehlen einer Wahlanleitung ein Verstoss gegen Art. 34 Abs. 2 BV zu erblicken wäre.