Citation: 1P.1/2003 09.07.2003 E. 4

Der Regierungsrat nahm ferner an, es bestehe ein unlösbarer Widerspruch zwischen dem Recht der Stimmbürger auf eine vollständige Information über den Abstimmungsgegenstand und dem Recht der Gesuchstellenden auf Schutz ihrer Privatsphäre. In einer Stadt von der Grösse Zürichs sei es den Stimmberechtigten in aller Regel nicht möglich, sich persönlich ein Bild von den Gesuchstellenden und ihrer Eignung für die Einbürgerung zu machen. Die behördlichen Abstimmungserläuterungen stellten deshalb die wichtigste Informationsquelle dar und müssten umfassende und detaillierte Angaben über die Gesuchstellenden enthalten, um den Anforderungen der Abstimmungsfreiheit gerecht zu werden. Dagegen verlange der Schutz der Privatsphäre, dass im Einbürgerungsverfahren die Datenerhebung und Datenbekanntgabe auf ein Minimum beschränkt werde. Eine umfassende Information der Stimmbürger sei auch aus praktischen Gründen nicht möglich: In der Stadt Zürich wären nach Annahme der Initiative pro Jahr rund 450 Einbürgerungsgesuche an der Urne zu entscheiden. Bei gleichmässiger Aufteilung auf die vier jährlich zur Verfügung stehenden Abstimmungstermine würden den Stimmberechtigten pro Abstimmungstermin mehr als hundert Einbürgerungsgeschäfte zum Entscheid vorgelegt. Wenn man davon ausgehe, dass die notwendigen Informationen über ein Einbürgerungsgesuch mindestens eine Seite beanspruchen, so würde die Weisung über hundert Seiten umfassen. Eine solche Informationsfülle, welche viermal im Jahr anfallen würde, wäre von den Stimmberechtigten mit vertretbarem Aufwand nicht zu bewältigen. 4.1 Die Beschwerdeführer setzen sich mit diesen, den Konflikt zwischen Abstimmungsfreiheit und Persönlichkeitsschutz betreffenden Argumenten in ihrer Beschwerde nicht näher auseinander. Sie vertreten die Auffassung, bei der Umsetzung ihrer Initiative könne ein angemessenes Verfahren gewählt werden, das die nur potentiell vorhandene Gefahr einer Grundrechtsverletzung vermeiden könne. Sie legen aber nicht dar, ob und wie eine ausreichende Information der Stimmbürger unter Respektierung des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre der Gesuchsteller und unter Berücksichtigung des Diskriminierungsverbotes gewährleistet werden könne. 4.2 Art. 34 Abs. 2 BV schützt die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe der Stimmberechtigten. Er gewährleistet damit die in der Rechtsprechung des Bundesgerichts als ungeschriebenes verfassungsmässiges Recht anerkannte Wahl- und Abstimmungsfreiheit (vgl. Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 189 ff.; Urteil 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000, E. 2b, publ. in: ZBl 102/2001 S. 148 ff. und Pra 89/2000 Nr. 129 S. 755 ff.; Urteil 1P.298/2000 vom 31. August 2001, E. 3a, publ. in: ZBl 102/2001 S. 188 ff., SJ 2001 I S. 30 und Pra 90/2001 Nr. 23 S. 127 ff.). Danach besteht ein Anspruch darauf, dass kein Abstimmungs- oder Wahlergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmbürger zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt (BGE 129 I 185 E. 7.2 S. 199; 121 I 138 E. 3 S. 141 f. mit Hinweisen). 4.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung haben die Behörden im Vorfeld von Urnengängen hinsichtlich öffentlicher Informa-tionen allgemein Zurückhaltung zu üben, weil die Willensbildung den gesellschaftlichen und politischen Kräften vorbehalten bleiben soll. Andererseits kommt den Behörden, namentlich bei Sachentscheiden, eine gewisse Beratungsfunktion zu; in Einzelfällen ergibt sich aus Art. 34 Abs. 2 BV eine Informationspflicht der Behörden (vgl. BGE 116 Ia 466 E. 6a S. 472; Urteil 1P.116/2000 vom 5. Mai 2000, E. 2b, publ. in: Pra 89/2000 Nr. 129 S. 755 und ZBl 102/2001 S. 148 ff.; Urteil 1P.298/2000 vom 31. August 2000, E. 3c, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 23 S. 127 ff. und ZBl 102/2001 S. 188 ff.). Abstimmungserläuterungen sind generell zulässig; sie müssen objektiv und hinreichend vollständig sein, d.h. es ist der Behörde verwehrt, in den Abstimmungserläuterungen für den Entscheid des Stimmbürgers wichtige Elemente zu unterdrücken (vgl. BGE 119 Ia 271 E. 3b S. 273 und E. 4a S. 275 f.; 106 Ia 197 E. 4a S. 200; 105 Ia 151 E. 3a S. 153 mit Hinweisen; Urteil 1P.63/1997 vom 18. Juni 1997, E. 4b, publ. in: ZBl 99/1998 S. 89). 4.2.2 Die Initiative "Einbürgerungen vors Volk!" verlangt, dass die Befugnis zur Erteilung des Bürgerrechts an im Ausland geborene Ausländerinnen und Ausländer den in der Stadt wohnenden verbürgerten Stimmberechtigten zugewiesen wird. Bei ihrem Entscheid müssen die Stimmberechtigten insbesondere die Eignung des Bewerbers prüfen: Dieser muss in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert sein, mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut sein, die schweizerische Rechtsordnung beachten und darf die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährden (§ 21 BüVO). Diese Prüfung ist nur aufgrund von detaillierten Kenntnissen der Lebensverhältnisse der Gesuchsteller möglich. In kleineren Gemeinden können diese Kenntnisse möglicherweise durch eine öffentliche Vorstellung der Bewerber mit anschliessender Fragemöglichkeit vermittelt werden. In einer Gemeinde von der Grösse Zürichs ist es dagegen, wie der Regierungsrat zutreffend darlegt, nicht möglich, dass sich jeder Stimmberechtigte persönlich ein Bild von den Gesuchstellenden macht. Die notwendigen Informationen müssen daher von den Gemeindebehörden geliefert werden, um einen sachgerechten Entscheid der Stimmbürger überhaupt erst zu ermöglichen. Insofern ist von einer aus Art. 34 Abs. 2 BV folgenden Informationspflicht der Behörden auszugehen. 4.3 Diese Informationspflicht tritt jedoch, wie der Regierungsrat zutreffend dargelegt hat, in Konflikt mit dem verfassungsmässigen Recht der Bewerber auf Schutz ihrer Privatsphäre und auf Geheimhaltung ihrer persönlichen Daten (so auch Auer/von Arx, a.a.O., S. 927 und 932; Kiener, a.a.O., S. 219 f.; Jaag, a.a.O., Rz. 1313b S. 11; Schaffhauser, a.a.O., Rz. 17). 4.3.1 Art. 13 BV gewährleistet das Recht auf eine Privat- und eine persönliche Geheimsphäre. Abs. 2 schützt den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung; vgl. BGE 128 II 259 E. 3.2 S. 268; grundlegend BGE 113 Ia 1 E. 4b/bb S. 5 ff., 257 E. 4b-d S. 262 ff.). Die einzelne Person soll selbst bestimmen können, ob und zu welchem Zwecke Informationen über sie bearbeitet werden (Rainer J. Schweizer, St. Galler Kommentar N. 38 zu Art. 13 BV). Als besonders schützenswerte Personendaten gelten nach den Datenschutzgesetzen des Bundes und der Kantone Daten über religiöse, weltanschauliche, politische oder gewerkschaftliche Ansichten, die Gesundheit, die Intimsphäre, die Rassenzugehörigkeit, Massnahmen der sozialen Hilfe, administrative oder strafrechtliche Verfolgung und Sanktionen (Art. 3 lit. c des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz [DSG; SR 235.1]; § 2 lit. d des Zürcher Gesetzes über den Schutz von Personendaten vom 6. Juni 1993 [Datenschutzgesetz; im Folgenden: DSG/ZH]). Gleichgestellt werden sog. Persönlichkeitsprofile, d.h. "eine Zusammenstellung von Daten, die eine Beurteilung wesentlicher Aspekte der Persönlichkeit einer natürlichen Person erlaubt" (Art. 3 lit. d DSG; § 2 lit. e DSG/ZH; zur Definition vgl. Entscheid der Eidgenössischen Datenschutzkommission vom 27. Januar 2000, VPB 65/2001 Nr. 48 S. 551, E. 2b). 4.3.2 Im Einbürgerungsverfahren müssen der zuständigen Behörde detaillierte Angaben über Herkunft, Einkommen, Vermögen, Ausbildung, Tätigkeit, Sprachkenntnisse, Familienverhältnisse, Freizeitgestaltung, Leumund, usw. gemacht werden. Dabei handelt es sich zum Teil um besonders schützenswerte Daten (vgl. die Aufzählung in Art. 49a des Bundesgesetzes über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [BüG; SR 141.0]), d.h. um Daten, bei denen eine besondere Gefahr einer Persönlichkeitsverletzung besteht (§ 2 lit. d DSG/ZH). In ihrer Gesamtheit fügen sich die Daten zu einem Persönlichkeitsprofil zusammen. Die Bearbeitung der genannten Daten stellt deshalb einen schweren Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung dar, der auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und verhältnismässig sein muss (Art. 36 BV). Die Erhebung der genannten Daten ist für die Durchführung des Einbürgerungsverfahrens unumgänglich. Der Bewerber, der ein Gesuch um Einbürgerung stellt und die hierfür nötigen Auskünfte liefert, willigt zugleich auch ein, dass seine Daten den Mitgliedern der zuständigen Behörde zugänglich gemacht werden. Müssten jedoch, wie es das Initiativbegehren verlangt, die in Zürich verbürgerten Stimmberechtigten (101'625 Personen per 31. Dezember 2001 gemäss Auskunft des Stadtschreibers von Zürich vom 5. April 2002) an der Urne über das Einbürgerungsgesuch entscheiden, so müssten schützenswerte Daten der Bewerber zehntausendfach vervielfältigt und an alle stimmberechtigten Bürger der Stadt verteilt werden. Dies wäre ein unverhältnismässiger Eingriff in die Privat- und Geheimsphäre der einbürgerungswilligen Personen. Überdies würden die Stadtzürcher Behörden, wie der Regierungsrat zutreffend dargelegt hat (vgl. oben, E. 4), vor nahezu unüberwindliche praktische Probleme bei der Vorbereitung der Urnenabstimmung gestellt. 4.4 Ein angemessener Ausgleich zwischen den sich gegenüberstehenden Grundrechtspositionen erscheint im vorliegenden Fall, unter Berücksichtigung der Verhältnisse in der Stadt Zürich, nicht möglich. 4.4.1 Der Zürcher Datenschutzbeauftragte hat vorgeschlagen, in den Abstimmungsunterlagen lediglich diejenigen Daten zu veröffentlichen, die notwendig sind, um die Kandidatinnen und Kandidaten zu identifizieren, und die Anträge bekannt zu geben, mit dem Hinweis, dass eine Zusammenfassung der für den Entscheid wesentlichen Fakten in der Gemeindekanzlei eingesehen werden kann (Tätigkeitsbericht 2000, Ziff. II.11 S. 18). Es ist damit zu rechnen, dass nur wenige Stimmberechtigten von einem solchen Einsichtsrecht Gebrauch machen würden. Diese - unter dem Blickwinkel des Datenschutzes positive - Prognose ist jedoch im Hinblick auf das Stimmrecht problematisch und erhöht die Gefahr unsachlicher Einbürgerungsentscheide. 4.4.2 In der Gemeinde Emmen, in der Einbürgerungsentscheide bereits dem obligatorischen Referendum unterliegen, wurde deshalb ein Mittelweg eingeschlagen und in den Abstimmungsunterlagen eine kurze Zusammenfassung bestimmter als relevant erachteter Angaben abgedruckt (Name, Staatsangehörigkeit, Adresse, Geburtsort, Geburtsdatum, Zivilstand, Ausbildung, bisherige Tätigkeit, Arbeitgeber, Einreise in die Schweiz, Zuzug nach Emmen, Hobbys, steuerbares Einkommen und Vermögen, Kinder, Einbürgerungstaxe und -gebühr). Es ist jedoch fraglich, ob diese Informationen genügen, um die Eingliederung einer Person in die kommunale Gesellschaft zu beurteilen (verneinend Auer/von Arx, a.a.O., S. 926 f.). Derartige Kurzinformationen erhöhen zudem die Gefahr, dass die Stimmberechtigten die Eignung stereotyp aufgrund eines oder einiger weniger Merkmale beurteilen (z.B. Herkunft) und damit das Diskriminierungsverbot verletzen. 4.4.3 Hangartner (a.a.O., S. 961) schlägt deshalb vor, die antragstellende Behörde müsse sich zuhanden der zuständigen Bürgerschaft mit der Feststellung begnügen, dass der Gesuchsteller den gesetzlichen Verpflichtungen nachkommt, die hiesige Sprache versteht und in das gesellschaftliche Leben zum Beispiel durch Mitwirkung in Vereinen integriert sei. Es trifft zu, dass in diesem Fall keine unverhältnismässige Beschränkung der Privatsphäre vorliegen würde und (mit Ausnahme möglicherweise des Namens) auch keine Anknüpfungspunkte für eine unzulässige Diskriminierung gegeben wären. Die Stimmberechtigten könnten sich aber kein eigenes Bild von der Eignung des Bewerbers machen und den Antrag der Behörde deshalb nicht sachgerecht überprüfen. Der Abstimmung käme nur noch die Bedeutung einer generellen Bestätigung oder Missbilligung der Politik der antragstellenden Behörde bzw. ihrer politischen Mehrheit zu. Dies aber ist nicht der Sinn der streitigen Initiative, welche die Einbürgerungsentscheide und damit die Sachentscheide selbst in die Kompetenz der Stimmbürger legen will.