Citation: 1A.12/2001 14.03.2001 E. 4

4.-Das beschwerdeführende Bundesamt vertritt die Auffassung, Art. 23 IRSG sei (im Lichte der Teilrevision von 1997) in der Weise auszulegen, dass lediglich ein einstufiges kantonales Beschwerdeverfahren als bundesrechtskonform anzusehen wäre. Der Gesetzgeber habe "das Rechtshilfeverfahren mit der Revision beschleunigen" wollen. Es sei "nicht einzusehen, weshalb auf kantonaler Ebene ein möglichst langer Instanzenzug vorgesehen werden sollte", zumal der Gesetzgeber mit der Aufhebung von Art. 24 IRSG "im Verfahren vor Bundesbehörden ein Rechtsmittel abgeschafft" habe. "Ein Minderheitsantrag im Ständerat" habe "sogar die Abschaffung jeglicher kantonaler Rechtsmittel" verlangt. a) Art. 23 IRSG lautet (in seiner ursprünglichen, heute noch geltenden Fassung vom 20. März 1981) wie folgt: "Die Kantone räumen gegen die Verfügungen der ausführenden Behörden ein Rechtsmittel ein.. " aa) Der gesetzliche Begriff "ein Rechtsmittel" kann (vom Wortsinn her) zunächst so ausgelegt werden, dass die Kantone zwar verpflichtet werden, ein Rechtsmittel (im Sinne einer Rechtsweggarantie) vorzusehen, dass sie aber in der Ausgestaltung des innerkantonalen Rechtsweges (Einstufigkeit/Zweistufigkeit) grundsätzlich frei sind. Diese Auslegung entspricht der bisherigen Praxis zu Art. 23 IRSG, welche nicht zwingend ein einstufiges kantonales Rekursverfahren vorschrieb, was sich darin manifestiert, dass gewisse Kantone (z.B. Basel-Stadt, Graubünden) ein zweistufiges Verfahren vorgesehen haben (vgl. BGE 115 Ia 366 E. 1 S. 369). Art. 23 IRSG wurde im Zuge der Revision von 1997 nicht geändert (vgl. auch Art. 98a Abs. 1 OG). Auch die neuen Bestimmungen von Art. 80e ff. IRSG schreiben den Kantonen kein einstufiges Rekursverfahren ausdrücklich vor. Im Gegenteil spricht Art. 80f Abs. 1 IRSG davon, dass die Verfügung der "letztinstanzlichen" kantonalen Behörde mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht angefochten werden könne, was ein zweistufiges kantonales Rekursverfahren jedenfalls nicht ausschliesst. bb) Grammatikalisch möglich wäre zwar grundsätzlich auch eine Auslegung von Art. 23 IRSG, welche das Wort "ein" (im gesetzlichen Ausdruck "ein Rechtsmittel") nicht als unbestimmten Artikel verstünde, sondern als spezifisch arithmetisches Zahlwort in dem Sinne, dass nur ein kantonales Rechtsmittel einzuräumen bzw. zulässig wäre. Bei einer solchen Auslegung erschiene die gesetzliche Formulierung allerdings ziemlich unglücklich und missverständlich gewählt. Klarer wäre bei dieser Sinngebung jedenfalls eine Formulierung, wonach die Kantone "ein einziges Rechtsmittel" oder "ein einstufiges Rechtsmittelverfahren" vorzusehen hätten. b) Weiter fällt ins Gewicht, dass bei der letzten - erst vier Jahre zurückliegenden - Teilreform des IRSG zwar verschiedene Bestimmungen revidiert und neue Vorschriften eingeführt wurden, mit dem ausdrücklichen Ziel, das Verfahren zu straffen und zu beschleunigen, dass der hier streitige Art. 23 IRSG jedoch keiner Revision (im Sinne des beschwerdeführenden Bundesamtes) unterzogen wurde. Aus den Materialien der am 1. Februar 1997 in Kraft getretenen IRSG-Revision ergibt sich nicht, dass der Gesetzgeber die Auffassung vertreten hätte, als Folge der Revision müssten die Kantone nun einheitlich ein einstufiges Rekursverfahren einführen. Zwar gab es Stimmen im Ständerat (sog. "Kommissionsminderheit II"), die vorschlugen, auf ein kantonales Beschwerdeverfahren sei völlig zu verzichten. Dieser Minderheitsantrag setzte sich jedoch politisch nicht durch. Auch Art. 23 IRSG wurde nicht in dem Sinne revidiert, dass neu ein einstufiges kantonales Verfahren vorgeschrieben worden wäre. Statt dessen wurde (dem Entwurf des Bundesrates folgend) die bisherige Einsprachemöglichkeit nach Art. 24 IRSG ersatzlos gestrichen (s. Botschaft BR, BBl 1995 III 19; Amtl. Bull. NR 1995, 2637; StR 1996, 228). Zudem wurden spezifische neue Bestimmungen eingeführt, welche zur Straffung und Beschleunigung des Verfahrens beitragen sollen, insbesondere Art. 17a IRSG sowie Art. 79a ff. und Art. 80e ff. IRSG (s. dazu Botschaft BR, BBl 1995 III 17 - 35; Amtl. Bull. NR 1995, 2635 ff.; StR 1996, 227 ff.; vgl. BGE 126 II 495 E. 5b - d S. 500 f.; Michel Féraud, Die neue Rechtsmittelordnung in der Rechtshilfe zur Unterstützung eines Strafverfahrens im Ausland, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, S. 657 ff.; Marc Forster, Straffung des Verfahrens, eingeschränkter Rechtsschutz: Die Praxis nach der Revision des Bundesgesetzes über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, Anwalts-Revue 6-7 [1999] 12 ff.; Pierre-Dominique Schupp, La révision de la loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale, ZStrR 115 [1997] 180 ff.; Rudolf Wyss, Die Revision der Gesetzgebung über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, SJZ 93 [1997] 33 ff.). c) Aber auch gesetzessystematische Überlegungen sprechen eher gegen eine einengende Neuauslegung von Art. 23 IRSG. Falls der Gesetzgeber mit dem Ziel der "Verfahrensstraffung" ein zweistufiges kantonales Beschwerdeverfahren hätte ausschliessen wollen, hätte er dies in den einschlägigen neuen Bestimmungen zum kantonalen Beschwerdeverfahren (Art. 80e ff. IRSG) jedenfalls ausdrücklich erwähnen können. Auch die Tatsache, dass der Gesetzgeber Art. 24 IRSG aufhob, der eine zusätzliche Einsprachemöglichkeit im Verfahren vor den Bundesbehörden vorgesehen hatte, Art. 23 IRSG jedoch unverändert liess, spricht nicht für, sondern eher gegen die Auffassung des beschwerdeführenden Bundesamtes. d) Zwar ist dem Bundesamt darin zuzustimmen, dass die letzte Teilrevision des IRSG vom gesetzgeberischen Anliegen geprägt war, den Verfahrens- und Rechtsweg zu straffen und Rechtsmissbrauchsmöglichkeiten einzudämmen. Dies wirkte sich namentlich auf die Revision der Art. 78 ff. IRSG (Behandlung des Ersuchens) und die neuen Art. 80e ff. IRSG (Beschwerdeverfahren) aus. Insbesondere wurde die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden stark eingeschränkt (Art. 80f Abs. 2 und Art. 80g Abs. 2 i.V.m. Art. 80e lit. b IRSG; vgl. dazu Féraud, a.a.O., 660-62, ; Forster, a.a.O., S. 12 f.). Auch hat die zuständige Behörde gemäss dem neuen Art. 17a IRSG die Ersuchen "beförderlich" zu erledigen, und das Bundesamt kann im Falle von "ungerechtfertigter Verzögerung" bei der säumigen kantonalen Behörde intervenieren. Wie dargelegt, verzichtete das Parlament jedoch darauf, auch noch Art. 23 IRSG im Sinne des beschwerdeführenden Bundesamtes zu revidieren. In den neuen Bestimmungen zum Beschwerdeverfahren (Art. 80e ff. IRSG) wurde den Kantonen ebenfalls kein einheitlicher einstufiger Beschwerdeweg vorgeschrieben. e) Es fragt sich, ob sich vor diesem Hintergrund eine neue Auslegung von Art. 23 IRSG aufdrängt, welche von Bundesrechts wegen die Unzulässigkeit des "zweistufigen" baselstädtischen Rekursverfahrens (mit Einsprache und Beschwerde) in Rechtshilfeangelegenheiten nach sich zöge. Diesbezüglich ist nicht zuletzt auch der bundesstaatlichen Zuständigkeitsordnung in Verfahrensfragen Rechnung zu tragen. Das Bundesgericht legt sich in diesem Zusammenhang (auch im Lichte von Art. 46 Abs. 2 BV) eine gewisse Zurückhaltung auf. aa) Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben somit alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind (Art. 3, Art. 42 ff. BV: "Subsidiaritätsprinzip"; vgl. René Rhinow, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 66 f., 75 f.). Insbesondere sind die Kantone in der Ausgestaltung ihrer Justizorganisation und des kantonalen Verwaltungsverfahrens frei, soweit das Bundesrecht nicht abweichende Vorschriften aufstellt. Für das innerstaatliche Verfahren der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen bestimmen grundsätzlich die Kantone die Zuständigkeit und Organisation der mit der Rechtshilfe befassten kantonalen Behörden (Art. 16 Abs. 2 IRSG). Sie ordnen auch das innerkantonale Beschwerdeverfahren (Art. 23 IRSG). Bei der Umsetzung von Bundesrecht überlässt der Bund den Kantonen eine möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung (Art. 46 Abs. 2 BV: "Grundsatz der schonenden Kompetenzausübung", vgl. Rhinow, a.a.O., S. 76). bb) Falls der Bundesgesetzgeber zur Ansicht gelangen sollte, ein zweistufiges kantonales Rekursverfahren sei unzweckmässig und widerspreche den Zielen des IRSG, kann er dies im Gesetz mit hinreichender Deutlichkeit ausdrücken bzw. das Verfahren in korrigierendem Sinne neu ordnen. Es ist jedenfalls nicht die Aufgabe des Bundesgerichtes, an Stelle des Gesetzgebers allgemeine Justizpolitik im Rahmen der bundesstaatlichen (föderalen) Kompetenzordnung zu betreiben. Auch nach den allgemeinen methodologischen Auslegungsregeln müsste der politische Wille des Gesetzgebers (abgesehen vom hier nicht zutreffenden Fall von Gesetzeslücken) im Wortlaut (bzw. "Wortsinn") des Gesetzes hinreichend Ausdruck finden (vgl. BGE 114 Ia 191 E. 3b/bb S. 196; s. auch BGE 126 I 81 E. 5b S. 92; 118 II 307 E. 3a S. 309; 117 II 494 E. 6a S. 499; David Dürr, Zürcher Kommentar zu Art. 1 ZGB [1998], N. 75 ff., 135, 155; Ernst Höhn, Praktische Methodik der Gesetzesauslegung, Zürich 1993, S. 165, 211 ff.; Ernst Kramer, Juristische Methodenlehre, Bern 1998, S. 98 f., 108; Karl Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft,