Citation: 2A.452/2004 23.03.2005 E. 3

3.1 L'art. 145 LAgr prévoit que le Conseil fédéral peut soumettre à autorisation la récolte et la distribution de la semence et des embryons d'animaux de rente ainsi que le service de l'insémination artificielle (al. 1), qu'il définit les conditions de l'autorisation (al. 2) et qu'il veille en particulier à ce qu'une proportion équitable de la semence mise en place provienne de reproducteurs faisant partie de programmes établis par les organisations suisses reconnues (al. 3). Ce régime d'autorisation vise à promouvoir l'élevage indigène. Selon l'art. 141 al. 1 LAgr, la Confédération peut promouvoir l'élevage d'animaux de rente adaptés aux conditions naturelles du pays (lettre a), performants et résistants (lettre b) ainsi que propres à fournir, à des prix avantageux, des produits de qualité adaptés au marché (lettre c). Selon l'art. 141 al. 2 LAgr, la promotion vise à assurer un élevage indépendant de haute qualité. La loi sur l'agriculture autorise donc le Conseil fédéral à soumettre à autorisation trois types d'activités: la récolte de la semence et des embryons d'animaux de rente, la distribution de ces substances ainsi que le service de l'insémination artificielle. L'art. 145 LAgr s'analyse ainsi comme une disposition potestative ("Kann-Vorschrift") laissant au Conseil fédéral le soin de réglementer le domaine en cause. Contrairement à ce que laisse entendre le recourant, la loi sur l'agriculture ne prévoit pas que seules les organisations d'insémination artificielle autorisées seraient habilitées à récolter, à stocker et à commercialiser la semence de taureaux. Elle ne définit pas elle-même le régime d'autorisation destiné à promouvoir l'élevage bovin indigène mais en confie la tâche au Conseil fédéral. X.________ SA ne prélève pas la semence de taureaux ni ne la met en place. Son activité consiste uniquement à la stocker et à la commercialiser. Il convient dès lors d'examiner quel est le régime aménagé par les dispositions réglementaires pour une telle activité et, en particulier, de déterminer si celle-ci est soumise à autorisation. 3.2 Le chapitre 3 de l'Ordonnance, consacré au régime de l'autorisation pour les organisations d'insémination artificielle, contient notamment l'art. 15 de l'Ordonnance, intitulé "Conditions prévalant pour une autorisation", qui a la teneur suivante: -:- "1 Celui qui prélève, stocke ou commercialise la semence de taureaux doit être au bénéfice d'une autorisation de l'office. 2 L'autorisation est accordée, après consultation des cantons, si le requérant a. a la personnalité juridique; b. a son siège ou son domicile en Suisse; c. dispose de bâtiments et installations appropriés pour la garde de taureaux et le prélèvement de semence, a engagé le personnel qualifié, produit et commercialise sur le marché intérieur la semence prélevée sur des taureaux élevés dans le pays; d. présente des contrats où est défini, d'entente avec les organisations d'élevage reconnues en vertu de l'art. 2, le testage des jeunes taureaux. Les contrats règlent les modalités du testage de la descendance, en particulier l'échange des données, l'évaluation et la publication des résultats ainsi que les indemnités. 3 L'autorisation est accordée pour cinq ans au plus". L'art. 16 al. 1 de l'Ordonnance dispose en outre que la demande d'autorisation comprend les indications et documents nécessaires à l'appréciation ainsi qu'une copie de l'autorisation du service vétérinaire cantonal portant sur l'ouverture d'un centre d'insémination. Sous le titre "Donneurs de semence", l'art. 17 de l'Ordonnance précise qu'en matière d'insémination artificielle des bovins, seule la semence de taureaux admis au herd-book d'une organisation d'élevage suisse ou étrangère peut être commercialisée et mise en place. Comme l'a retenu l'autorité intimée, l'art. 15 de l'Ordonnance ne s'applique pas à X.________ SA, car celle-ci ne pratique pas l'insémination artificielle en ce sens qu'elle ne prélève pas de semence de taureaux ni ne la met en place. Il importe peu, à cet égard, que la disposition en cause utilise l'expression "ou commercialise..." plutôt que "et commercialise la semence de taureaux". Les remarques du recourant relatives à une erreur de rédaction ne sont pas de nature à renforcer sa thèse dans la mesure où c'est la formulation alternative, et non pas cumulative, qui pourrait être comprise, selon une interprétation littérale, en ce sens que la seule commercialisation de la semence de taureaux nécessiterait une autorisation. En fait, tel n'est pas le cas; les dispositions prévues aux art. 15 al. 2 lettres c et d ainsi que 16 al. 1 et 17 de l'Ordonnance concernent clairement les seules organisations d'insémination artificielle. Cela ressort d'ailleurs du titre du chapitre 3 de l'Ordonnance qui contient ces dispositions: "Régime de l'autorisation pour les organisations d'insémination artificielle". Or, X.________ SA ne constitue pas une telle organisation et ne le revendique pas. L'art. 15 de l'Ordonnance ne saurait ainsi être considéré comme une disposition réglementaire soumettant l'activité de X.________ SA à autorisation. 3.3 Le recourant fait également valoir, à l'instar de l'Office fédéral, qu'une application par analogie de l'art. 25 al. 2 de l'Ordonnance permet de contraindre X.________ SA à passer par une organisation d'insémination artificielle autorisée pour commercialiser la semence de taureaux et de l'empêcher ainsi d'importer directement ce produit, de le stocker et de le vendre. La section 2 du chapitre 4 de l'Ordonnance, consacrée à l'importation d'animaux d'élevage et de semence de taureaux dans le cadre des contingents tarifaires, contient notamment l'art. 25 de l'Ordonnance, intitulé "Attributions des parts de contingent tarifaire". Selon le deuxième alinéa de cette disposition, "ont droit à un contingent tarifaire de semence de taureaux les organisations d'insémination artificielle autorisées, les éleveurs inséminant leurs propres animaux ainsi que les organisations d'élevage et associations d'éleveurs reconnus qui distribuent la semence importée par l'intermédiaire d'une organisation d'insémination artificielle autorisée". L'art. 25 al. 2 de l'Ordonnance définit les catégories d'importateurs pouvant bénéficier de parts de contingent tarifaire. En dehors des organisations d'insémination artificielle autorisées et des éleveurs inséminant leurs propres animaux, seuls les distributeurs de semence de taureaux importée par l'intermédiaire des organisations d'insémination artificielle autorisées ont droit à des avantages tarifaires. Il s'ensuit qu'un importateur peut commercialiser la semence de taureaux sans passer par le biais d'une organisation d'insémination artificielle autorisée, auquel cas il ne bénéficiera pas d'une part de contingent tarifaire mais devra s'acquitter d'un tarif plein. Même appliqué par analogie, l'art. 25 al. 2 de l'Ordonnance ne permet donc pas d'empêcher l'activité de X.________ SA liée à une importation hors contingent tarifaire.