Citation: 1A.186/2004 12.05.2005 E. 6

Zu prüfen ist im Folgenden, ob das Vorhaben gestützt auf Art. 24c RPG bewilligt werden kann. 6.1 Nach Art. 24c RPG können bestimmungsgemäss nutzbare, aber zonenfremde Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone teilweise geändert oder massvoll erweitert werden, sofern sie rechtmässig erstellt oder geändert worden sind. Wie schon bei Art. 37a RPG (vgl. oben, E. 5.1) stellt sich auch hier die Frage, ob der Bestandesschutz für den gewerblich genutzten Teil des ehemaligen landwirtschaftlichen Gebäudes 1976 entfallen ist, als die gewerbliche Nutzung als Baulager aufgegeben wurde (vgl. angefochtener Entscheid E. 3.4 S. 6; vgl. allgemein zu aufgegebenen Nutzungen Bundesamt für Raumplanung, a.a.O., Teil V, Ziff. 3.2 S. 8). Die Frage kann jedoch offen bleiben, wenn das Mass der zulässigen teilweisen Änderung gemäss Art. 24c RPG ohnehin bereits ausgeschöpft worden ist. 6.2 Der Bundesrat hat in Art. 42 RPV die zulässigen Änderungen im Sinne von Art. 24c Abs. 2 RPG konkretisiert. Danach sind Änderungen zulässig, wenn die Identität der Baute oder Anlage einschliesslich ihrer Umgebung in den wesentlichen Zügen gewahrt bleibt. Verbesserungen gestalterischer Art sind zulässig (Abs. 1). Ob die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibt, ist gemäss Abs. 3 unter Würdigung der gesamten Umstände zu beurteilen. Sie ist jedenfalls dann nicht mehr gewahrt, wenn die zonenwidrig genutzte Fläche um mehr als 30% erweitert wird, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte angerechnet werden (lit. a), oder wenn die zonenwidrig genutzte Fläche innerhalb oder ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens um insgesamt mehr als 100 m2 erweitert wird (lit. b). Zwar ist eine Erweiterung in mehreren Etappen zulässig, jedoch darf das maximal zulässige Erweiterungsmass nur einmal ausgeschöpft werden. Referenzzustand ist gemäss Art. 42 Abs. 2 RPV der Zustand, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung befand. 6.2.1 Nach der bundesgerichtlichen Praxis ist in der Regel auf den 1. Juli 1972 abzustellen, d.h. auf das Datum des Inkrafttretens des aGSchG, mit dem erstmals eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet vorgenommen wurde (vgl. BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 mit Hinweisen; so schon BGE 113 Ib 219 E. 4d S. 223 f.; 112 Ib 277 E. 5 S. 278 f. zu Art. 24 Abs. 2 aRPG). Allerdings kann ein späteres Datum massgeblich sein, beispielsweise wenn nach dem 1. Juli 1972 erstellte Bauten und Anlagen aufgrund einer Zonenplanänderung von der Bauzone in eine Nichtbauzone gelangten, oder wenn eine Baute zwischen dem 1. Juli 1972 und dem Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 in einem Gebiet errichtet wurde, für welches keine Bauzone ausgeschieden war, das aber innerhalb eines gewässerschutzrechtskonformen generellen Kanalisationsprojekts lag (BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 398 f. mit Hinweisen). Ausnahmsweise kann auch ein Zeitpunkt vor 1972 massgeblich sein, wenn die Baute in einem Kanton liegt, der schon früher eine Trennung von Bauzonen und Nichtbauzonen kannte (Bundesamt für Raumplanung, a.a.O., Teil I, S. 43). 6.2.2 Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die Besitzstandsgarantie in Art. 24c RPG knüpfe neu - entgegen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 aRPG - an das Inkrafttreten des RPG am 1. Januar 1980 an. Das Mass der zulässigen Erweiterung sei daher nicht auf das Jahr 1972 zurück zu beziehen, sondern es dürften nur die Änderungen und Erweiterungen seit dem 1. Januar 1980 berücksichtigt werden. Die Beschwerdeführerin stützt ihre Auffassung vor allem auf Art. 37a RPG sowie die parlamentarischen Debatten zur RPG-Revision (insbesondere AN 1997 S. 1860-1862 und AS 1997 S. 1179 f.). 6.2.3 Das Bundesgericht hat bereits in BGE 129 II 396 E. 4.2.1 S. 399 entschieden, dass die Sonderregelung in Art. 37a RPG keinen Anlass biete, den 1. Januar 1980 generell als massgeblichen Stichtag anzusehen. Daran ist auch unter Berücksichtigung der parlamentarischen Debatten festzuhalten. Die von der Beschwerdeführerin zitierten Voten bezogen sich auf den Vorschlag der Mehrheit der nationalrätlichen Kommission, bei zonenwidrigen Bauten und Anlagen, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden, eine vollständige Zweckänderung zuzulassen (AN 1997 1860), in Abweichung vom allgemeinen Grundsatz, wonach zonenwidrig gewordene Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nur teilweise geändert werden können. Dieser Vorschlag stiess bereits im Nationalrat auf Widerstand, weil vollständige Zweckänderungen nur unter den Voraussetzungen von Art. 24 RPG zulässig seien und kein Grund bestehe, ältere Bauten zu privilegieren (vgl. Nationalrätin Stump, AN 1997 1860 f.; Bundesrat Koller, AN 1997 1862). Er wurde allerdings von der Mehrheit befürwortet, insbesondere, um bestehenden Gewerbebetrieben ausserhalb der Bauzone angemessene Entwicklungsmöglichkeiten zu geben (Nationalrat Baumberger, AN 1997 1861 und 1862 oben; Nationalrat Durrer, AN 1997 1862; letzterer warf allerdings die Frage auf, ob als Stichdatum nicht besser auf den 1. Juli 1972 abzustellen sei). Im Ständerat wurde die vom Nationalrat beschlossene Privilegierung von Bauten und Anlagen, die vor dem 1. Januar 1980 erstellt wurden, ersatzlos gestrichen. Der Ständerat folgte damit den Argumenten des Berichterstatters, Ständerat Plattner (AS 1997 1179), und Bundesrat Kollers (AS 1997 1180), wonach diese Ausnahme grosse Ungerechtigkeiten und Ungleichheiten schaffen würde und einen Einbruch in den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet bedeute. Angenommen wurde damit eine Gesetzesbestimmung, die im Wesentlichen dem bisherigen Art. 24 Abs. 2 aRPG und der dazu ergangenen bundesgerichtlichen Rechtsprechung entspricht, d.h. für alle zonenwidrig gewordenen Bauten ausserhalb der Bauzone nur eine teilweise Änderung und eine massvolle Erweiterung gestattet, ohne Bauten, die bereits vor dem 1. Januar 1980 errichtet worden sind, zu privilegieren. Bei dieser Sachlage gibt es keinen Grund, für Bauten, die bereits vor diesem Datum zonenwidrig geworden sind - sei es durch Inkrafttreten des aGSchG am 1. Juli 1972, sei es aufgrund kantonalen oder kommunalen Raumplanungsrechts - den 1. Januar 1980 als Referenzdatum zu wählen. Dadurch würden derartige Bauten - entgegen den Intentionen des Gesetzgebers - privilegiert, weil Änderungen und Erweiterungen zwischen dem 1. Juli 1972 und dem 1. Januar 1980 nicht berücksichtigt würden, mit der Folge, dass eine vollständige Zweckänderung oder eine übermässige Erweiterung bewilligt werden könnte, sofern diese etappenweise - vor und nach dem 1. Januar 1980 - erfolgt ist. Diese Ungereimtheiten werden vermieden, wenn vom Zustand ausgegangen wird, in dem sich die Baute oder Anlage im Zeitpunkt der Erlass- oder Planänderung befand, durch die sie erstmals zonenwidrig wurde. Dieser Zeitpunkt ist in der Regel der 1. Juli 1972; es kann aber nach dem oben (E. 6.2.1) Gesagten auch ein früherer oder späterer Zeitpunkt in Betracht kommen. 6.2.4 Das Anliegen der Mehrheit des Nationalrats, seit 1980 bestehende Gewerbebauten ausserhalb der Bauzone durch weiter gehende Erweiterungsmöglichkeiten zu privilegieren, wurde in Art. 37a RPG aufgenommen (vgl. dazu oben, E. 5). Den Gesetzesmaterialien (AN 1998 S. 499-504) lässt sich jedoch nicht entnehmen, dass dem dort genannten Stichdatum des 1. Januar 1980 eine über diese Bestimmung hinausgehende Bedeutung zukommen soll. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Art. 43 Abs. 1 lit. a RPV auch für gewerblich genutzte Bauten, die vor dem 1. Januar 1980 errichtet wurden, verlangt, dass diese seinerzeit in Einklang mit den damals geltenden Bestimmungen - namentlich dem Bundesbeschluss vom 17. März 1972 über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung und dem aGSchG - errichtet wurden (Bundesamt für Raumplanung, a.a.O., Teil I, S. 47 f.), was die Bedeutung des Stichdatums 1. Januar 1980 relativiert. 6.2.5 Nach dem Gesagten ist an der bundesgerichtlichen Rechtsprechung festzuhalten, wonach in der Regel - und auch im vorliegenden Fall - auf das Stichdatum vom 1. Juli 1972 abzustellen ist. Zu vergleichen ist deshalb im Folgenden der Zustand der Baute im Jahr 1972 und derjenige nach dem beantragten Umbau. 6.3 Das ARE vertritt in seiner Vernehmlassung die Auffassung, die Bewilligung müsse schon deshalb verweigert werden, weil die Wohnnutzfläche bereits von 213 m2 im Jahr 1972 auf rund 313 m2 im Jahr 1990 erweitert worden sei. Damit sei das nach Art. 42 Abs. 3 lit. b RPV zulässige absolute Höchstmass der Erweiterungen von 100 m2 bereits vollständig erschöpft worden, weshalb eine zusätzliche Erweiterung der Wohnnutzfläche um rund 177 m2 auf 490 m2 nicht bewilligt werden könne. 6.3.1 Die Beschwerdeführerin macht dagegen geltend, Art. 42 Abs. 3 lit. b RPG sei insoweit nicht gesetzeskonform, als sich diese Vorschrift mit einer absoluten quantitativen Obergrenze von 100 m2 auch auf die Nutzung innerhalb eines Gebäudes beziehe. 6.3.2 Anders als Art. 37a RPG delegiert Art. 24c RPG die Regelung der Voraussetzungen der Ausnahmebewilligung nicht an den Bundesrat, sondern umschreibt diese selbst. Der Bundesrat kann somit lediglich Ausführungsbestimmungen erlassen, d.h. die im Gesetz verwendeten Begriffe der teilweisen Änderung und der massvollen Erweiterung konkretisieren. Das Bundesgericht hat mehrfach festgehalten, dass Art. 24c RPG inhaltlich im Wesentlichen Art. 24 Abs. 2 aRPG entspricht, weshalb die bisherige Rechtsprechung zum zulässigen Mass der Änderungen bzw. Erweiterung weiter anwendbar sei (BGE 127 II 215 E. 3b S. 219; letztmals Urteil 1A.161/2004 vom 1. Februar 2005, E. 3.1). Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 24 Abs. 2 aRPG kannte keine starre quantitative Begrenzung, sondern stellte darauf ab, ob die Änderung bei einer Gesamtbetrachtung von untergeordneter Natur sei; hinsichtlich Umfang, äusserer Erscheinung sowie Zweckbestimmung musste die Wesensgleichheit der Baute gewahrt werden und durften keine wesentlich neuen Auswirkungen auf die Nutzungsordnung, Erschliessung und Umwelt geschaffen werden (BGE 127 II 215 E. 3a S. 218 f. mit Hinweisen). Massgeblich waren danach nicht einzelne Merkmale, sondern alle raumwirksamen Elemente im Zusammenwirken. Immerhin galt eine Erweiterung schon nach Art. 24 Abs. 2 aRPG in der Regel als nicht mehr zulässig, wenn die nutzbare Fläche und Kubatur um ein Drittel oder mehr zunahm (BGE 127 II 215 E. 3a S. 219; 112 Ib 94 E. 3 S. 97-99 mit Hinweisen; Urteil A.227/1982 vom 15. Juni 1983, E. 3b, ZBl 85/1984 S. 77 ff.). Dieser Rechtsprechung entspricht im Wesentlichen Art. 42 Abs. 3 lit. a RPV. Dagegen stellt lit. b neu eine absolute und starre quantitative Grenze auf, die nicht in Relation zur Grösse des Gebäudes steht und deshalb, bei sehr grossen Bauten und Anlagen, u.U. zu einer Verschärfung der bisherigen Praxis führen kann (Karlen, a.a.O. S. 299). Immerhin lässt sich argumentieren, dass die Erweiterung einer bereits sehr grossen zonenwidrig genutzten Fläche um mehr als 100 m2 eben nicht mehr "massvoll" sei. 6.4 Die Frage nach der Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung kann jedoch offen bleiben, wenn bei einer Würdigung aller Umstände die Identität der Baute nicht mehr gewahrt ist (Art. 42 Abs. 1 und 3 Satz 1 RPV). 6.4.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass im Vergleich zum Referenzzustand im Jahre 1972 der Zweck der ursprünglichen Ökonomiebaute vollständig und nicht nur teilweise geändert werde. Die ursprünglich zonenwidrige Lagernutzung solle gesamthaft in eine grundlegend andere Nutzung, nämlich die Wohnnutzung überführt werden. Eine derartige vollständige Zweckänderung sei gemäss Art. 24c RPG ebenso wenig zulässig wie bereits unter der Herrschaft von Art. 24 Abs. 2 aRPG. Hinzu komme, dass die vollständige Zweckänderung auch mit eingreifenden baulichen Änderungen einhergehe und in der äusseren Erscheinung der Baute offenkundig werde. Der ehemalige Ökonomieteil präsentiere sich nun als voll ausgenutzter und zum dauernden Aufenthalt von Menschen geeigneter Wohnteil: Auf der Südwestseite seien Erd-, Ober- und Dachgeschoss je mit mehreren Fenstern belichtet; die Nordwestfassade sei bereits zuvor mit sechs schmalen Fenstern geöffnet worden, während im Obergeschoss darüber die Aussenmauer über eine Länge von knapp 7 m verschoben und ein gedeckter Balkon eingerichtet worden sei. In der Südostfassade schliesslich solle das Scheunentor mit acht länglichen Fenstern versehen werden. Hinzu kämen die verschiedenen internen baulichen Massnahmen wie Grundrissveränderungen, Isolierungen, Öltank- und Heizungseinbau im Keller, Treppenhaus, Einbau von Küche und Bad sowohl im Erd- wie im Obergeschoss. 6.4.2 Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, die bereits vor 1972 genutzte Gesamtfläche (Wohn- und Gewerbefläche) von 461 m2 würden mit dem neuen Baugesuch um nur 29 m2 erhöht; es liege somit eine flächenmässig unwesentliche Vergrösserung innerhalb des bestehenden Baukubus vor, die unter dem Aspekt der Identität der Baute unbedenklich sei. Auch die Investitionen seien, gemessen am Wert des Hauses, bescheiden. Sie bestreitet sodann die Feststellungen des Verwaltungsgerichts zur Verschiebung der Aussenmauer im Obergeschoss sowie zu den internen baulichen Massnahmen. 6.4.3 An die tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ist das Bundesgericht gebunden, soweit diese nicht offensichtlich unrichtig oder unvollständig sind (Art. 105 Abs. 2 OG). Aus den in den Akten liegenden Plänen (insbes. RRB 4/4 und 18/57-58) sowie den ausführlichen Feststellungen des Regierungsrats (Entscheid vom 24. September 2003, E. 3e-h S. 5 ff.), die von der Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht bestritten wurden (vgl. Beschwerde vom 30. Oktober 2003, Ziff. 2.1), ergibt sich, dass im Vergleich zum Referenzzustand 1972 tatsächlich Grundrissverschiebungen vorgenommen wurden und dabei (in den Jahren 1975/1976) auch die Aussenmauer an der Nordwestfassade versetzt wurde (Regierungsratsentscheid E. 3e S. 5). Auch die übrigen Feststellungen des Verwaltungsgerichts über den Einbau von Treppenhaus, Bädern, Küchen und Heizung können sich auf diese Unterlagen stützen und erscheinen somit nicht als offensichtlich unrichtig. 6.4.4 Entscheidend ist jedoch, wie schon das Verwaltungsgericht festgestellt hat, dass der Zweck des Ökonomieteils völlig geändert wird und sich dies auch im äusseren Erscheinungsbild der Baute manifestiert: Der Ökonomieteil, der 1972 als Baulager genutzt wurde und äusserlich seinen landwirtschaftlichen Charakter bewahrt hatte (Scheunentor, nur wenige Fassadenöffnungen), soll nunmehr vollständig zu Wohnzwecken genutzt werden. Mit den zahlreichen Fensteröffnungen (die teilweise bereits bei früheren Umbauten realisiert wurden) tritt die Baute nun auch äusserlich als Wohnhaus in Erscheinung. Unter Würdigung aller Umstände kann daher nicht gesagt werden, dass die Identität der Baute im Wesentlichen gewahrt bleibe und es sich deshalb nur um eine teilweise Änderung bzw. massvolle Erweiterung handle, d.h. in der entsprechenden Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts kann keine Bundesrechtswidrigkeit erblickt werden. 6.5 Diese Handhabung von Art. 24c RPG widerspricht auch nicht den gesetzgeberischen Intentionen: Wie bereits oben (E. 6.2.3) dargelegt, wurde der Vorschlag, im Rahmen von Art. 24c RPG eine vollständige Zweckänderung altrechtlicher Bauten zuzulassen, abgelehnt. Der Gesetzgeber beliess es vielmehr bei der schon zuvor nach Art. 24 Abs. 2 aRPG geltenden Regelung, wonach solche Bauten nur teilweise geändert bzw. massvoll erweitert werden könnten. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, der Gesetzgeber habe Bausubstanz ausserhalb der Bauzone erhalten und diese der Wohnnutzung zugänglich machen wollen, trifft in dieser Allgemeinheit nicht zu. Dies belegen auch die neuen Bestimmungen zur Wohnnutzung ehemaliger landwirtschaftlicher Bauten: Art. 24d Abs. 1 RPG gestattet es den Kantonen, eine erleichterte Ausnahmebewilligung für die Umnutzung von landwirtschaftlichen Wohnbauten zu landwirtschaftsfremden Wohnzwecken einzuführen ("Wohnen bleibt Wohnen"). Dies betrifft jedoch grundsätzlich nur den Wohnteil von Bauernhäusern; die Erweiterung der Wohnfläche durch Umnutzung des Ökonomieteils ist nur zulässig, wenn dies für eine zeitgemässe Wohnnutzung unumgänglich ist (Art. 42a Abs. 1 RPV) bzw. - bei altrechtlichen Bauten - nur bis zu den Grenzen von Art. 42 Abs. 3 RPV (Art. 42a Abs. 2 RPV): Auch in diesem Fall ist somit nur eine teilweise Zweckänderung bzw. eine massvolle Erweiterung zulässig.