Citation: 1C_59/2018 E. 3.2

3.2. En l'occurrence, il n'est pas contesté que l'initiative litigieuse introduit une série de mesures étatiques qui sont de nature à restreindre le droit de propriété garanti par l'art. 26 Cst. Dans son développement juridique, la cour cantonale est partie du principe que la base légale fondant la restriction à la garantie de la propriété devait être suffisamment claire et précise, insistant à cet égard sur une densité normative suffisante. Ce faisant, elle a axé son raisonnement sur la prémisse que l'atteinte à la propriété en question était grave. Il convient de vérifier ce point avant de poursuivre l'analyse des dispositions contestées. Selon la jurisprudence, l'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement grave lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 133 II 220 consid. 2.5 p. 225), à l'instar d'un plan d'aménagement de détail qui empêche désormais toute construction (ATF 121 I 117 consid. 3/b/bb p. 120). Le classement d'un bâtiment constitue également une restriction grave au droit de propriété puisqu'une telle mesure risque d'empêcher le propriétaire de pouvoir modifier substantiellement l'usage d'une construction (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 221; 118 Ia 384 consid. 4a p. 387). Le Tribunal fédéral a aussi considéré que le fait de soumettre à autorisation l'aliénation d'appartements à usage d'habitation constituait une restriction importante à la propriété privée (ATF 113 Ia 126 consid. 6 p. 132). De même, l'exercice par une collectivité publique d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété (ATF 142 I 76 consid. 3.1 p. 79). Le Tribunal fédéral a enfin vu une atteinte grave au droit de propriété dans l'atterrissage tout au long de l'année de parapentes sur un terrain voué à l'exploitation agricole (ATF 135 III 633 consid. 4.3 p. 637). En revanche, ne consacrent pas une restriction grave à la propriété une réglementation qui, à défaut d'entente entre les propriétaires fonciers concernés, permet à la main publique de construire, aux frais de ceux-ci, des routes privées pour l'équipement des terrains à bâtir (ATF 98 Ia 43 consid. 2b p. 46), celle qui - sans interdire toute construction sur une parcelle - en réduit uniquement la densité d'occupation (ATF 115 Ia 363 consid. 2a p. 365), celle qui - sans aller jusqu'au classement de l'objet - vise à protéger le patrimoine bâti (arrêt 1C_439/2012 du 15 janvier 2013 consid. 4.3) ou celle qui oblige le propriétaire d'un fonds à prévoir des places de stationnement dans un projet de construction (arrêt 1C_486/2013 du 11 décembre 2013 consid. 5.2.5). La remise à ciel ouvert d'un ruisseau autrefois enterré, par son emprise réduite sur la parcelle du propriétaire (soixante centimètres) et ses conséquences juridiques limitées, ne saurait non plus être qualifiée d'atteinte grave à la propriété (ATF 140 I 168 consid. 4.1.2 p. 172). Dans ses grandes lignes, l'initiative litigieuse impose au propriétaire de parcelles sises en zone de développement de construire, pour 80% du programme total, des logements locatifs (art. 4A al. 1 let. a LGZD/IN 161), dont la majorité est contrôlée par l'Etat (art. 4A al. 1 let. b et c LGZD/IN 161); en outre, elle crée une obligation pour le propriétaire concerné de céder au moins 50% des logements à des maîtres d'ouvrage sans but lucratif, notamment des coopératives d'habitation (art. 4A al. 2 LGZD/IN 161). De telles mesures restreignent considérablement les prérogatives du propriétaire d'un terrain à bâtir quant à l'usage de son fonds: à l'instar notamment du classement d'un bâtiment ou du contrôle de l'aliénation d'un appartement d'habitation, ces mesures empêchent grandement de disposer d'un fonds. En outre, l'obligation de céder la moitié des logements - sans que les conditions de cette cession ne soit prévue dans la loi (cf. consid. 3.3.1 infra) - empêche le propriétaire de conserver son bien et elle le prive du droit de convenir librement des conditions d'une telle aliénation, en particulier de choisir un acquéreur: en cela, la situation se rapproche de l'exercice d'un droit de préemption légal par une collectivité publique. Il apparaît ainsi que l'initiative litigieuse rend très difficile une utilisation du sol conforme à sa destination et supprime des attributs essentiels de la propriété, tels que le droit de la conserver, d'en jouir et de l'aliéner (cf. ATF 131 I 333 consid. 3.1 p. 338). Les mesures proposées portent ainsi une atteinte grave au droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. Par conséquent, le texte de l'initiative doit satisfaire à l'exigence de clarté, tant pour fonder une restriction grave à un droit fondamental que pour permettre aux citoyens de se prononcer en connaissance de cause sur l'objet soumis au vote.