Citation: 1A.73/2005 11.08.2005 E. 3

La recourante prétend avoir droit à une indemnité pour expropriation matérielle à cause du déclassement de la parcelle n° 15035 - plus précisément d'une partie de celle-ci, représentant 26'726 m² - lors de l'homologation par le Conseil d'Etat du nouveau plan d'aménagement local (PAL) de la commune le 28 juin 1989. 3.1 Selon la jurisprudence, il y a expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. (correspondant à l'art. 22ter al. 3 aCst.) et de l'art. 5 al. 2 LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à la construction (ATF 131 II 151 consid. 2.1 p. 155 et les arrêts cités). 3.2 L'atteinte invoquée dans le recours est le classement d'une partie de la parcelle, auparavant en zone industrielle (selon le plan communal des zones de 1963), dans la zone d'intérêt général B. La recourante soutient que cela a privé le propriétaire foncier d'un attribut essentiel du droit de propriété car, selon elle, dans l'ancienne zone, les bâtiments pouvaient être construits pour servir des intérêts privés tandis que dans la nouvelle zone, les constructions peuvent être édifiées à la condition sine qua non qu'elles répondent à l'intérêt public, ce qui laisserait aux autorités un pouvoir discrétionnaire pour accepter ou refuser un projet. 3.2.1 La jurisprudence sur l'expropriation matérielle distingue généralement deux hypothèses, en relation avec une mesure d'aménagement du territoire consistant à interdire la construction sur un bien-fonds (par exemple, par l'affectation en zone agricole ou zone à protéger, ou encore par l'effet d'un plan d'alignements routiers). Il s'agit d'une part du refus de classement en zone à bâtir ("non-classement", "Nichteinzonung"), lorsque la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir une parcelle de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant (ou de supprimer toute possibilité de construction), intervient pour adapter ce plan aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, entrée en vigueur en 1980; l'autre hypothèse est le déclassement ("Auszonung") d'un terrain propre à la construction selon les exigences de cette législation (cf. ATF 131 II 151 consid. 2.6 p. 160; 125 II 431 consid. 3b p. 433; 122 II 326 consid. 4c p. 330). Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal n'a retenu en l'espèce que l'hypothèse du refus de classement car le plan communal des zones de 1963 ne pouvait d'emblée pas être tenu pour un plan d'affectation conforme à la LAT. Sur cette base, le Tribunal cantonal a examiné les conditions auxquelles la jurisprudence soumet l'octroi d'une indemnité d'expropriation matérielle en cas de refus de classement; il est parvenu à la conclusion qu'aucune indemnité n'était due. Le Tribunal cantonal - comme, avant lui, la commission de révision - s'est ainsi abstenu de se prononcer sur la portée du classement du terrain litigieux dans la zone d'intérêt général B, en d'autres termes sur la question de savoir si cette mesure d'aménagement privait le propriétaire d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété. Or c'est la première condition mise par la jurisprudence à la reconnaissance d'un cas d'expropriation matérielle. Cette question juridique doit être examinée d'office par le Tribunal fédéral. Il convient de préciser d'emblée que, contrairement à ce qui est prétendu dans le recours de droit administratif, cette question n'a pas déjà été résolue dans l'arrêt E.15/1996 du 20 février 1997. Dans cette affaire, le Tribunal fédéral s'était en effet borné à indiquer que, comme les prétentions du propriétaire de la parcelle litigieuse étaient fondées sur une modification du régime juridique applicable à la suite de la révision du plan d'affectation communal en 1989, elles devaient être soumises à l'autorité cantonale compétente, selon le droit cantonal, pour statuer sur les demandes d'indemnité pour expropriation matérielle (consid. 4 de l'arrêt précité). 3.2.2 L'autorité qui impose une interdiction totale de construire sur un bien-fonds prive en principe son propriétaire d'une faculté essentielle découlant du droit de propriété. En revanche, l'adoption de règles d'affectation qui limitent, même de manière importante, les types de constructions admissibles n'est pas considérée comme une atteinte constitutive d'expropriation matérielle, si une utilisation favorable et économiquement raisonnable de l'immeuble demeure possible (ATF 123 II 481 consid. 6d p. 489; cf. à ce propos Enrico Riva, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 5 n. 164 ss). La date déterminante pour l'évaluation de ces possibilités d'utilisation est celle de l'entrée en vigueur de la restriction (ATF 121 II 417 consid. 3a p. 420; 119 Ib 229 consid. 3a p. 233; Riva, op. cit., art. 5 n. 181). 3.2.3 Le régime de la zone d'intérêt général B est entré en vigueur, sur la parcelle litigieuse, le 28 juin 1989. Une zone réservée a été adoptée en novembre 1990 afin que l'établissement d'un plan d'affectation spécial (plan de structuration du secteur de l'aéroport) ne soit pas entravée; cette mesure provisoire n'a toutefois duré que deux ans et, en définitive, l'affectation de la parcelle litigieuse n'a ensuite pas été modifiée ni précisée. La date déterminante, du point de vue de l'expropriation matérielle, est donc bel et bien celle du 28 juin 1989. Le texte de l'art. 70 RCCZ, qui définit l'affectation de la zone d'intérêt général B, ne prévoit pas que - contrairement à ce qui est affirmé dans le recours - seules les constructions des collectivités publiques, ou servant directement aux collectivités publiques, puissent y être autorisées. La zone est destinée "principalement" à des "aménagements et installations d'intérêt général spécifique". Ce type d'aménagements ou installations n'est pas défini avec précision, mais l'art. 70 RCCZ indique que cette notion comprend les constructions liées à l'aviation. Celles-ci peuvent être édifiées et exploitées par des sociétés du secteur privé, qui utilisent les services de l'aéroport de Sion pour des activités aériennes civiles (transport de passagers et de marchandises). Il est allégué dans le recours de droit administratif qu'à la fin des années 1980, le propriétaire du bien-fonds litigieux, feu A.________, était actionnaire majoritaire et principal bailleur de fonds de la société aéronautique X.________, ayant son siège à Sion; afin de réaliser les infrastructures nécessaires à l'exploitation et au développement de cette société, A.________ projetait de construire un "complexe industrio-aéroportuaire" en bordure de l'aéroport de Sion. De telles constructions semblaient prima facie conformes à l'affectation de la zone d'intérêt général B. C'est la conclusion à laquelle est parvenue, dans la présente procédure, la première commission cantonale d'estimation, en se référant à l'interprétation que la commune de Sion avait faite de son propre règlement. Dans sa réponse au présent recours de droit administratif, cette commune cite également, à ce propos, la décision de la commission d'estimation, en déclarant "soutenir l'avis et la position" de cette autorité. Cette commune a du reste constamment exposé, dans ses déterminations sur les prétentions de la partie adverse, que le projet "industrio-aéroportuaire" de feu A.________ ou de X.________ n'était pas incompatible avec la destination de la zone d'intérêt général B, d'autres motifs ayant justifié le refus d'une autorisation de construire (d'abord l'empiétement du projet sur la zone agricole dans laquelle est partiellement classée la parcelle litigieuse, puis les effets de la zone réservée de novembre 1990 à novembre 1992). Cette interprétation de la portée de cette règle du plan d'affectation communal n'est pas contestée de manière concluante dans le recours, qui contient des affirmations contradictoires à ce sujet. La recourante fait valoir qu'en 1994 (après la liquidation de X.________), ni la commune ni aucun particulier n'étaient intéressés à acquérir la parcelle litigieuse, les perspectives de développement de l'aéroport s'étant modifiées (en raison notamment de l'abandon du projet d'organisation de jeux olympiques d'hiver). Cela ne signifie pas que le terrain litigieux, dont plus de 4 ha sont classés en zone d'intérêt général B, à proximité directe de l'aéroport, ne peut plus être vendu en vue de la réalisation d'un projet de construction conforme à l'affectation de la zone, définie somme toute en des termes assez larges compte tenu de l'emplacement du terrain. Les circonstances invoquées par la recourante, à propos de l'évolution subséquente de la situation économique ou des besoins en terrains constructibles, ne sont de toute manière pas décisives pour apprécier, à la date déterminante (le 28 juin 1989), les possibilités d'utilisation du bien-fonds. Il s'ensuit que les règles d'affectation ou restrictions entrées en vigueur à cette date n'étaient pas constitutives d'expropriation matérielle puisqu'une utilisation favorable et économiquement raisonnable du terrain litigieux demeurait possible. Cela justifie le rejet des prétentions en paiement d'une indemnité pour la moins-value de la partie de la parcelle litigieuse (26'726 m²) classée en zone d'intérêt général B après avoir été incluse dans la zone industrielle du plan de 1963. 3.3 Compte tenu des possibilités d'utilisation offertes par la réglementation de la zone d'intérêt général B, l'octroi d'une indemnité d'expropriation matérielle en raison d'un sacrifice particulier, incompatible avec l'égalité de traitement (seconde catégorie de cas d'expropriation matérielle selon la jurisprudence - cf. supra, consid. 3.1), est lui aussi d'emblée exclu. 3.4 Dès lors qu'il n'y a pas d'expropriation matérielle, et comme le changement d'affectation en 1989 n'empêchait pas la réalisation de bâtiments pour des activités liées à l'exploitation de l'aéroport, le remboursement de frais de plans ou de projets, sur la base de l'art. 26 al. 2 Cst. ou de l'art. 5 al. 2 LAT, n'entre manifestement pas en considération (cf. à ce propos Riva, op. cit., art. 5 n. 179). 3.5 Il s'ensuit que le Tribunal cantonal n'a pas violé les règles du droit fédéral concernant l'expropriation matérielle (art. 5 al. 2 LAT) en refusant toute indemnité à ce titre. Il importe peu que ce refus soit fondé sur d'autres motifs juridiques, tirés du reste également de la jurisprudence relative à l'art. 5 al. 2 LAT. Les griefs de la recourante à ce sujet sont donc mal fondés.