Citation: 1A.144/2003 04.01.2005 E. 3

Der Beschwerdeführer rügt, die für das Erweiterungsvorhaben durchgeführte Prüfung der Umweltverträglichkeit sei ungenügend. Materiell beanstandet er die öV-Erschliessung; die Anzahl bewilligter Parkplätze sei zu hoch und die Rahmenbedingungen für die Parkplatzbewirtschaftung seien zu unpräzise. Vorab zu prüfen ist der Vorwurf, der Gestaltungsplan Seedammcenter und die Massnahmenplanung Lufthygiene seien formell und materiell ungenügend koordiniert. 3.1 Aufgabe des Massnahmenplans Lufthygiene ist es, als Koordinationsinstrument in komplexen Situationen aus einer Gesamtbetrachtung heraus die geeigneten und verhältnismässigen Massnahmen zur Verbesserung der Luftqualität auszuwählen und anzuordnen. Der Massnahmenplan hat dafür zu sorgen, dass sowohl bestehende wie neue Emissionsquellen ihren sachgerecht ermittelten Beitrag zur Verringerung der Luftbelastung und zur Vermeidung übermässiger Immissionen leisten (BGE 118 Ib 26 E. 5d S. 34; 119 Ib 480 E. 5a und b S. 484 f.; 124 II 272 E. 4a S. 279; 125 II 129 E. 7b S. 139 f. und E. 10b S. 149 ff.; Theo Loretan, Kommentar USG, Art. 44a N. 13 und 16 ff.). Sind von einer einzelnen Anlage so erhebliche Emissionen zu erwarten, dass dadurch eine erforderliche Ergänzung der Massnahmenplanung präjudiziert würde, darf die neue Anlage erst bewilligt werden, wenn die im Massnahmenplan für das umstrittene Projekt vorgesehenen Massnahmen erlassen und soweit nötig umgesetzt worden sind (BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 f. mit Hinweisen). 3.2 Damit stellt sich die Frage nach dem Verhältnis des angefochtenen Gestaltungsplans zur kantonalen Massnahmenplanung. 3.2.1 Wie in E. 2.5.3 erwähnt, sieht der hier massgebende ZUDK-Massnahmenplan für publikumsintensive Einrichtungen, insbesondere Einkaufszentren, Anforderungen bezüglich der öV-Erschliessung sowie der Anzahl Parkplätze und deren Bewirtschaftung vor. Im Plan ausgewiesen ist, dass diese Massnahmen - als Teil eines umfassenderen Pakets - erforderlich sind, um eine Verbesserung der Luftqualität zu erreichen; gleichzeitig steht fest, dass das Ziel damit nicht erreicht wird, sondern dass zusätzliche Vorkehren nötig sind, damit die Immissionsgrenzwerte für NO2, Feinstaub (PM10) und Ozon eingehalten werden können. Mit der Ablösung des Massnahmenplans von 1990 durch den ZUDK-Massnahmenplan wurde die frühere Massnahme V 22 aufgehoben. Daraus folgt indessen entgegen der Auffassung der Vorinstanzen nicht ohne weiteres, es sei auch die Anforderung entfallen, durch die Erweiterung von Einkaufszentren von mehr als regionaler Bedeutung dürften keine zusätzlichen Emissionen entstehen. Mit der neuen Massnahme M2b sollen jährlich fünf Tonnen Stickoxid-Emissionen vermieden werden. Es ist schwer zu erkennen, wie dieses Ziel erreicht werden soll, wenn - unter anderem - nicht daran festgehalten wird, dass die Erweiterung von Einkaufszentren emissionsneutral zu sein hat. 3.2.2 Ohne zu wissen, wie die entsprechenden Anforderungen der geplanten Wegleitung lauten, haben die Vorinstanzen die zulässige Anzahl der Parkplätze - unter Vorbehalt geringfügiger Abweichungen - festgelegt und die Anbindung an den öffentlichen Verkehr als ausreichend qualifiziert. Es ist indessen unvermeidlich, dass die Wegleitung die Parkplatzzahl stärker begrenzen muss, als dies vorliegend aufgrund der VSS-Norm SN 640 290 und des kantonalen und kommunalen Rechts geschehen ist, weil eine reine Fortschreibung der heute im Kanton Schwyz massgeblichen Normen die im Massnahmenplan vorgesehene Verminderungen der Emissionen bzw. der sie verursachenden Fahrten offensichtlich nicht zu bewirken vermag. So sieht zum Beispiel die entsprechende Wegleitung des Kantons Zürich (Baudirektion Kanton Zürich, Wegleitung zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen, Oktober 1997) restriktivere Parkplatzzahlen vor. Unklar ist, ob die Wegleitung auch Anforderungen an die Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln enthalten wird oder ob sie sich darauf beschränken wird, wie bis anhin üblich die Parkplatzzahl nach Massgabe der öV-Erschliessungsqualität festzulegen. Die Anzahl grosser Einkaufszentren in der Innerschweiz ist begrenzt. Im Kanton Schwyz gibt es soweit ersichtlich deren zwei, eines davon ist Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Es lässt sich nicht ernsthaft bezweifeln, dass angesichts des lufthygienischen Handlungsbedarfs und der beschränkten Anzahl von Fällen, auf welche die Wegleitung überhaupt anwendbar sein wird, die Festsetzung des angefochtenen Gestaltungsplans vor der Ausarbeitung der Wegleitung diese negativ präjudizieren würde. Das BUWAL erklärt denn auch in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht, es könne zur Frage, ob die Parkplatzzahl korrekt festgesetzt worden sei, nicht Stellung nehmen, weil sich das Verwaltungsgericht nicht umfassend mit der Frage auseinandergesetzt habe, welches Reduktionspotential es im Lichte von Art. 11 und 12 USG für möglich erachte. Das Bundesamt hält es für erforderlich, sich im Rahmen dieser Prüfung mit den allenfalls zu treffenden Massnahmen nach dem ZUDK-Massnahmenplan auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung ist indessen im vorliegenden Zeitpunkt für die Gerichte nur insofern möglich, als festzustellen ist, dass die bewilligte Anzahl Parkplätze offensichtlich höher liegt, als gemäss der Massnahmenplanung zulässig ist, während die fehlende Wegleitung gerade keine Aussage darüber erlaubt, welche Parkplatzzahl bewilligt werden könnte. Es ist nicht Aufgabe des Bundesgerichts, dies nachzuholen. Vielmehr ist es Sache der zuständigen exekutiven und allenfalls legislativen Behörden, die entsprechenden Vorgaben des Umweltschutzgesetzes und der Luftreinhalte-Verordnung umzusetzen. Unter diesen Umständen widerspricht die Festsetzung der Parkplatzzahlen, wie sie im angefochtenen Entscheid bestätigt wurde, materiell und formell dem Massnahmenplan Lufthygiene und verletzt insofern Bundesrecht. 3.2.3 Diesem Ergebnis lässt sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht entgegenhalten, im Unterschied zu früher vom Bundesgericht in diesem Sinn entschiedenen Fällen (Urteil vom 20. Januar 1993, URP 1993 S. 169 [Fribourg]; BGE 120 Ib 436 [Crissier]; Urteil vom 1. Dezember 1995, URP 1996 S. 206 [Solothurn]) liege hier ein Massnahmenplan vor. Es trifft zwar zu, dass in den erwähnten Fällen anders als vorliegend ein Massnahmenplan noch ausstand oder erst als Entwurf vorlag. Die hier zu beurteilende Situation ist insofern klarer, als ein Massnahmenplan vorhanden ist, der eine Aussage über die bei publikumsintensiven Einrichtungen zu erreichende Emissionsminderung enthält und auch vorgibt, welcher Art die zu treffenden Massnahmen zu sein haben. Vergleichbar mit den früher beurteilten Fällen ist die Lage jedoch insofern, als der Gestaltungsplan auf die emissionsmindernden Massnahmen gemäss Massnahmenplan nicht abgestimmt ist und diese zu unterlaufen droht. Im Übrigen lässt das angefochtene Urteil eine Auseinandersetzung mit BGE 124 II 272 E. 4a S. 279 vermissen und beruft sich zu Unrecht auf BGE 123 II 337. Wohl hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung nicht den Sinn, dass Baubewilligungsverfahren für grössere Bauvorhaben stets zu sistieren wären, wenn ein Massnahmenplan in Überarbeitung steht (BGE 123 II 337 E. 4b/bb S. 347). Abgesehen davon, dass vorliegend nicht eine Baubewilligung, sondern ein Gestaltungsplan zur Diskussion steht, dürfen indessen Versäumnisse im kantonalen Umsetzungsprozess - die fragliche Wegleitung sollte seit Ende 2000, mithin seit vier Jahren vorliegen - das bundesrechtliche Emissionsbegrenzungskonzept nicht ausser Kraft setzen (BGE 125 II 129 E. 7b S. 140). 3.3 Die Vorinstanzen haben es als zulässig angesehen, die grundsätzlich als erforderlich erkannte Parkplatzbewirtschaftung erst im Baubewilligungsverfahren zu regeln. Weil der Gestaltungsplan im Baubewilligungsverfahren nicht mehr akzessorisch überprüft werden kann (siehe vorne E. 2.4.1), aber auch, weil sich das Planungsverfahren ganz allgemein besser für eine koordinierte Festsetzung von raumplanerischen und anderen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung eignet, sind in Fällen wie dem vorliegenden, d.h. bei einem der UVP unterstehenden, projektbezogenen Sondernutzungsplan, die zur Emissionsbegrenzung erforderlichen Massnahmen grundsätzlich bereits bei der Planfestsetzung verbindlich zu bestimmen (120 Ib 436 E. 2d/bb S. 451 f. mit Hinweisen; zum entsprechenden Abklärungsbedarf siehe Heribert Rausch/Peter Keller, Kommentar USG, Art. 9 N. 37 und 57). Im Übrigen ist zu beachten, dass die verschiedenen in Frage stehenden Massnahmen sich gegenseitig beeinflussen und voneinander abhängen. So wird eine wirksame Parkplatzbewirtschaftung dazu beitragen, dass die Anzahl der zu errichtenden Parkplätze gesenkt werden kann. Parkplatzbewirtschaftung und die Begrenzung der Parkplatzzahl setzen aber auch voraus, dass der Kundschaft eine Alternative - am ehesten in Form einer attraktiven Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr - zur Verfügung steht, um das Einkaufszentrum zu erreichen (120 Ib 436 E. 3c S. 454 ff.; Urteil des Bundesgerichts in URP 1995 S. 498, E. 4d). Gegen eine Regelung der Parkplatzbewirtschaftung erst im Baubewilligungsverfahren spricht vorliegend auch, dass die bisherigen Verzögerungen bei der Konkretisierung der Massnahme M2b ernsthafte Zweifel daran wecken, ob die Grundlagen für die Parkplatzbewirtschaftung innert nützlicher Frist geschaffen werden. Der Vorbehalt der Parkplatzbewirtschaftung im Gestaltungsplan ist indessen ausdrücklich daran geknüpft, dass die Bewirtschaftung in der dannzumaligen Massnahmenplanung vorgesehen ist. Das lässt sich nicht anders verstehen, als dass ohne entsprechende Umsetzung auch keine Parkplatzbewirtschaftung angeordnet werden kann. Ist jedoch der Gestaltungsplan einmal rechtskräftig geworden, so haben die Beschwerdegegnerinnen Anspruch auf die Erteilung der Baubewilligung; die ausstehende Massnahmenplanung kann ihnen dann gerade nicht mehr entgegengehalten werden (Wolf, a.a.O., S. 135 f.; BGE 123 II 337 E. 4b/bb S. 347). Es wäre mithin zu befürchten, dass die Erweiterung des Einkaufszentrums vorgenommen werden könnte, ohne dass eine Parkplatzbewirtschaftung eingeführt würde. Damit würde die Massnahmenplanung in einem weiteren wichtigen Punkt unterlaufen, was dem Bundesumweltschutzrecht zuwiderliefe. Die Thematik der Emissionsbegrenzungen kann daher nicht dem Baubewilligungsverfahren vorbehalten werden, wie dies der Regierungsrat und mit ihm das Verwaltungsgericht zumindest hinsichtlich der Teilfrage der Parkplatzbewirtschaftung getan haben.