Citation: 1P.529/1999 07.02.2000 E. 4

4.- Die Beschwerdeführer beanstanden eine Verletzung von Treu und Glauben und einen Verstoss gegen das Legalitätsprinzip. Die Differenzzulage stehe jedem Angehörigen der Stadtpolizei individuell zu und könne nicht nachträglich entzogen werden. Zumindest hätte der erhebliche Vermögensentzug eine ausdrückliche Beschlussfassung durch den Gemeinderat erfordert. Der Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober 1997 und der Stadtratsbeschluss vom 5. November 1997 bildeten keine genügende gesetzliche Grundlage. a) Das öffentliche Dienstrecht wird durch die jeweilige Gesetzgebung bestimmt; es macht deshalb, auch was die vermögensrechtliche Seite betrifft, grundsätzlich die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt den finanziellen Ansprüchen der Beamten in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener Rechte zu, sofern nicht das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind. Soweit die vermögensrechtlichen Ansprüche keine wohlerworbenen Rechte darstellen, sind sie gegenüber Anordnungen des Gesetzgebers nur nach Massgabe des Willkürverbots und des Gebots der Rechtsgleichheit geschützt; der Beamte kann sich aufgrund von Art. 4 aBV bzw. Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV (Treu und Glauben) dagegen zur Wehr setzen, dass solche Ansprüche willkürlich abgeändert, nachträglich entzogen oder im Wert herabgesetzt werden und dass Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen (BGE 118 Ia 245 E. 5b S. 255 f.; Pra 1997 1 E. 3b; Pra 1998 31 S. 227 E. 3b, je mit Hinweisen). b) Die Beschwerdeführer machen nicht geltend, die Höhe der Differenzzulage sei gesetzlich ein für alle Mal als unveränderlich festgelegt oder es seien den einzelnen Beamten entsprechende individuelle Zusicherungen abgegeben worden. Die Höhe der Zulage stellt kein unabänderliches wohlerworbenes Recht dar. Der blosse Umstand, dass die Zulage aufgrund der jeweils massgebenden gesetzlichen Regelung den einzelnen Beamten je individuell zusteht oder dass diese in Erwartung einer Weiterführung der bisherigen Regelung gewisse Dispositionen getroffen haben mögen, ändert daran nichts (vgl. Pra 1997 1 E. 3c und 4c). c) Die Beschwerdeführer machen auch nicht geltend, die Reduktion der Differenzzulage habe in rechtsungleicher oder sachlich unhaltbarer Weise bestimmte Gruppen von Beamten betroffen. Die Differenzzulage ist eine Leistung, die nicht an alle städtischen Bediensteten ausbezahlt wird. Es kann grundsätzlich nicht unzulässig sein, eine Zulage, die nur an bestimmte Kategorien ausgerichtet wird, zu kürzen. d) Das Legalitätsprinzip besagt, dass ein staatlicher Akt sich auf eine materiellgesetzliche Grundlage stützen muss, die hinreichend bestimmt ist (materielles Legalitätsprinzip, Erfordernis eines materiellen Gesetzes); zudem muss diese Grundlage vom staatsrechtlich hierfür zuständigen Organ erlassen worden sein (formelles Legalitätsprinzip, Erfordernis eines formellen Gesetzes bzw. einer verfassungsrechtlich zulässigen Kompetenzzuweisung an ein anderes Organ als den formellen Gesetzgeber; vgl. BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f. mit Hinweisen; Hansjörg Seiler, Rechtsetzung, Generell-Abstraktheit und staatliche Kompetenzordnung, Festschrift Hangartner, St. Gallen 1998, S. 343 ff., 355). Soweit die Beschwerdeführer vorbringen wollen, die Festlegung der Differenzzulage verstosse gegen das formelle Legalitätsprinzip, so hätte eine solche Kritik in erster Linie mit einer Beschwerde wegen Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober 1997 bzw. gegen den diesen Beschluss schützenden Regierungsratsbeschluss vom 23. Dezember 1998 vorgebracht werden müssen. Die Zulässigkeit dieser Kompetenzdelegation steht im vorliegenden Verfahren nur mehr vorfrageweise zur Diskussion (E. 1b). Für ihre Beurteilung ist unerheblich, ob der Beschluss des Stadtrates vom 5. November 1997 als Allgemeinverfügung oder als Rechtssatz zu qualifizieren ist. Unter Gewaltenteilungsaspekten stellt sich ohnehin die Frage, ob der Gemeinderat die Kompetenz zur Festsetzung der Differenzzulage dem Stadtrat übertragen durfte. Dies ist zu trennen von der Frage, in welcher Form der Stadtrat von seiner Kompetenz Gebrauch macht. e) Welche Behörde wofür zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Staatsrecht. Bundesrechtlich ist die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen auch vom kantonalen (oder kommunalen) Gesetzgeber an eine Verwaltungsbehörde zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kantonale (bzw. kommunale) Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selbst enthält, soweit sie die Rechtsstellung des Bürgers schwerwiegend berührt (BGE 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310 f.). Die Beschwerdeführer führen nicht aus, gegen welche Bestimmungen des kantonalen oder kommunalen Rechts die im Gemeinderatsbeschluss vom 1. Oktober 1997 enthaltene Ermächtigung an den Stadtrat verstossen soll. Dieser Beschluss unterstand dem fakultativen Referendum. Zudem wurde gemäss den Ausführungen des Regierungsrates in seinem Beschwerdeentscheid vom 23. Dezember 1998 die Differenzzulage ursprünglich einzig durch Beschluss des Stadtrates eingeführt. Der blosse Umstand, dass der Gemeinderat 1987 die Höhe der Differenzzulage selber festlegte, schliesst nicht aus, dass er später diese Kompetenz wieder an den Stadtrat delegiert. Verfassungsrechtlich wird jedenfalls nicht verlangt, dass die genaue Höhe der Beamtenlöhne durch den formellen Gesetzgeber oder durch das Parlament festgesetzt wird (BGE 123 I 1 E. 3 S. 5; 118 Ia 245 E. 3; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.). f) Die Verletzung des materiellen Legalitätsprinzips kann - abgesehen vom Abgaberecht und vom Strafrecht - nicht als Verletzung eines selbständigen verfassungsmässigen Rechts, sondern nur im Zusammenhang mit einem speziellen Grundrecht, dem Willkürverbot oder der Rechtsgleichheit geltend gemacht werden (BGE 123 I 1 E. 2b S. 4; 121 I 22 E. 3a S. 25; je mit Hinweisen). Insoweit nach diesen Grundsätzen überhaupt auf die Rüge einer ungenügend bestimmten gesetzlichen Grundlage eingetreten werden kann, erweist sie sich als offensichtlich unbegründet. Der Stadtratsbeschluss vom 5. November 1997 erfüllt die Anforderungen an die Bestimmtheit einer gesetzlichen Grundlage ohne weiteres. Er legt für jede Funktion die Höhe der für das Jahr 1998 geltenden Differenzzulage frankenmässig fest. Es ist nicht ersichtlich, wie eine gesetzliche Grundlage noch bestimmter gefasst werden könnte.