Citation: 1P.459/2004 09.02.2005 E. 4.2

4.2.1 Das Verwaltungsgericht hat unwidersprochen erwogen, dass selbst dann, wenn der Streitfall nach § 14 PBV Abs. 3 zu beurteilen wäre, der in Abs. 1 ausdrücklich genannte Vorbehalt zu beachten wäre, dass nämlich trotz der Ausnützungsübertragung der Zonencharakter gewahrt bleiben müsse. 4.2.2 Was als Zonencharakter gilt, ergibt sich gemäss den Erwägungen des Verwaltungsgerichts primär aus dem durch die Nutzungsordnung gezogenen normativen Rahmen und nicht oder jedenfalls nicht in erster Linie durch die konkreten baulichen Gegebenheiten (LGVE 2003 II Nr. 7 E. 7f/aa;). Nutzungsziffern sollten nicht nur im grossflächigen Rahmen für eine Zone eine bestimmte Baudichte festlegen, sondern zur Wahrung des Zonencharakters auch eine gleichmässige Verteilung der Baudichte innerhalb der einzelnen Zonen herbeiführen. Die Nutzungsübertragung dürfe diesen Zweck nicht illusorisch machen und eine unerwünschte Konzentration von Bausubstanz ermöglichen. Das Mass der Nutzungsübertragung müsse daher, bezogen auf das profitierende Grundstück, untergeordnet bleiben. In seiner Praxis habe es das Verwaltungsgericht wiederholt abgelehnt, eine fixe Grösse für die zulässige Ausnützungsübertragung festzulegen. Zwar sei eine Nutzungsübertragung von etwa 15 % in der Regel als unproblematisch und eine solche von fast 50 % immer als problematisch anzusehen. Bei Übertragungen von mehr als 15 % müsse die Vereinbarkeit mit dem Zonencharakter aufgrund der Rahmenbedingungen des Einzelfalls genau überprüft werden. Vorliegend seien die Vorschriften über die Geschosszahl und die Gebäudelänge eingehalten. Problematisch sei hingegen das Nutzungsmass. Auf dem Grundstück Nr. 1684 würde die Ausnützungsüberschreitung beinahe 30 % und auf Nr. 1850 knapp 15 % ausmachen. Die Ausnützungserhöhung auf Grundstück Nr. 1684 sei nicht mehr von untergeordneter Bedeutung. Eine derart erhebliche Volumenkonzentration im östlichen Teil der Zone vertrage sich mit dem gemäss Bebauungsplan B 133 für die Zone 2 definierten Zonencharakter nicht und sei daher nicht mehr tolerierbar. Dabei falle entscheidend ins Gewicht, dass hier das Nutzungsmass mit einer Ausnützungsziffer von 0.5 selbst schon im oberen Bereich der im Bebauungsplan vorgesehenen Baudichten liege. Mit der Realisierung des strittigen Projekts entstünden zudem optisch gleichsam fast zwei Zonen, nämlich eine Zone mit dem klar unternutzten Villengrundstück und eine Zone mit den beiden dicht überbauten Mehrfamilienhausparzellen. Damit werde der planerisch vorgegebene Zonencharakter ausgehöhlt und Sinn und Zweck des als Ausnahmebestimmung restriktiv zu interpretierenden § 14 PBV unterlaufen. Weil die Zone optisch nicht mehr als Einheit erkannt werde, sei ferner der zoneninterne Ausgleich für den Betrachter nicht mehr feststellbar und könne von einer gleichmässigen Verteilung der Baudichte innerhalb der Zone keine Rede mehr sein. Überdies sei mit den drei Parzellen eine "Minizone" mit anderer Überbauungsdichte als in den angrenzenden Zonen (Volumenerhaltung) geschaffen worden. Dies lege den Schluss nahe, dass der Planungsträger eine Anpassung an die Umgebung gerade nicht beabsichtigt, sondern gewollt habe, dass in dieser Minizone auch entsprechend den planerischen Vorgaben gebaut werde. Im Übrigen sei der Vergleich mit den umliegenden Zonen nicht eine Frage des hier massgeblichen, allein für die drei Parzellen geltenden Zonencharakters, sondern der hier nicht zu beurteilenden Eingliederung im Sinne von § 140 Abs. 1 PBG. Der Stadtrat habe daher das ihm zustehende Ermessen überschritten, wenn er den erneuten Nutzungstransfer zugunsten der Grundstücke Nrn. 1684 und 1850, insbesondere jenen zugunsten von Nr. 1684, als noch mit dem Zonencharakter vereinbar erklärt habe. 4.2.3 Was der Beschwerdeführer gegen diese Erwägungen vorbringt, ist von unterschiedlichem Gewicht. Verfehlt ist sein Einwand, sowohl bei der Zone 2, in der die umstrittenen Grundstücke liegen, als auch bei der Zone 5, der zahlreiche angrenzende Parzellen zugewiesen sind, handle es sich um Wohnzonen, so dass das Verwaltungsgericht schon aus diesem Grund den Zonencharakter nicht allein anhand der in der Zone 2 geltenden Vorschriften hätte bestimmen dürfen. Wie das Verwaltungsgericht an anderer Stelle seines Urteils überzeugend ausgeführt hat, bestimmt der Zonenplan der Stadt Luzern die massgebliche Grundordnung erst unvollständig; er bedarf daher der Ergänzung durch die Bebauungspläne. Das Verwaltungsgericht konnte mithin ohne Willkür erklären, der massgebliche Zonencharakter ergebe sich aus den für die Zone 2 erlassenen Vorschriften des Bebauungsplans. Nicht willkürlich sind sodann die allgemeinen Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu Sinn und Zweck der Ausnützungsziffer, aus denen das Gericht alsdann ableitet, dass Ausnützungsübertragungen als Ausnahmen nur zurückhaltend einzuräumen sind. Es verfällt hierbei auch nicht in einen Widerspruch zu seiner eigenen Praxis, wie der Beschwerdeführer geltend macht. Im Urteil LGVE 1978 II Nr. 8 hat das Gericht in allgemeiner Weise die Zulässigkeit von Ausnützungsübertragungen unter bestimmten Voraussetzungen bejaht, obwohl damals noch keine gesetzliche Grundlage dafür bestand. Problematisch ist hingegen die vom Beschwerdeführer ebenfalls kritisierte Erwägung des Verwaltungsgerichts, Nutzungsziffern sollten zur Wahrung des Zonencharakters eine gleichmässige Verteilung der Baudichte innerhalb der einzelnen Zonen herbeiführen. Bezogen auf die Ausnützungsziffer stimmt diese Aussage kaum. So hat das Verwaltungsgericht selbst in LGVE 1978 II Nr. 8 zu Recht ausgeführt, die Ausnützungsziffer (AZ) gewährleiste eine einheitliche Überbauung einer Zone mit gleich grossen Bauten nicht, sondern könne nur erreichen, dass in einer Bauzone gesamthaft gesehen eine gewisse Baudichte nicht überschritten werde. Das Verwaltungsgericht hat damals zur Begründung zutreffend erwogen, dass die Grösse der Bauten bei der AZ von der Parzellengrösse abhänge, die sehr unterschiedlich sein und zudem von den Eigentümern durch Zusammenlegung oder Abtrennung beeinflusst werden könne (ebenso BGE 101 Ia 289 E. 3a). Entsprechend relativiert sich das Argument, die umstrittene Ausnützungsübertragung höhle den vorgegebenen Charakter und das Erscheinungsbild der Zone 2 aus. Erst recht kann es nicht darauf ankommen, ob eine Zone, hier die Zone 2, optisch als Einheit wahrgenommen wird oder nicht. Wo dies angestrebt wird, müssen andere Mittel als die Ausnützungsziffer eingesetzt werden. Weiter bringt der Beschwerdeführer beachtliche Einwände gegen die vom Verwaltungsgericht vorgenommene isolierte Beurteilung des Charakters der betroffenen Zone 2 vor. In der Tat dürfte es zutreffen, dass diese Zone allein deshalb nicht wie die sie umgebende Wohnzone der Zone 5 "Volumenerhaltung" zugewiesen wurde, weil die Parzelle Nr. 771 mit der offenbar erhaltenswerten Villa überbaut, dadurch aber unternutzt ist, während die beiden angrenzenden Grundstücke unüberbaut sind. Die Vorgabe "Volumenerhaltung" wäre hier offensichtlich unzweckmässig gewesen. Mit der AZ 0.5 sollte auf diesen Grundstücken eine relativ dichte Überbauung ermöglicht werden. Es ist nicht ersichtlich, weshalb der Planungsträger sich in dieser Hinsicht nicht an der Bebauungsdichte der unmittelbaren Umgebung orientiert haben sollte, umso mehr, als hier auch noch eine ebenfalls recht intensiv genutzte Zone für öffentliche Zwecke anzutreffen ist. Es hätte somit nahe gelegen, die im Kriterium "Volumenerhaltung" implizierte Norm für die bauliche Dichte auch in der hier zu beurteilenden Zone 2 als massgebend anzusehen. Wird der Beurteilung des Zonencharakters der Zone 2 in diesem Sinn auch der in der unmittelbaren Umgebung geltende Massstab zugrunde gelegt, verliert auch das Argument des Verwaltungsgerichts an Bedeutung, durch die Ausnützungsübertragung entstünden innerhalb der Zone 2 ganz ungleichgewichtige Zonen bzw. Zonenteile. Näher liegt der Schluss, dass auf den Parzellen Nrn. 1684 und 1850 eine Überbauung entsteht, die mit jener in der näheren Umgebung vergleichbar ist, während die unternutzte Parzelle zugunsten der dort vorhandenen Villa samt einer angemessenen Umgebung eine planerisch durchaus gewollte Insel bildet. 4.2.4 Für das Verwaltungsgericht hatte offensichtlich ausschlaggebende Bedeutung, dass die durch die Ausnützungsübertragung ermöglichte Mehrausnützung von knapp 30 % auf dem Grundstück Nr. 1684 sehr hoch ist. Wenn das Verwaltungsgericht dies als nicht mehr massvolle und deshalb den Zonencharakter missachtende Übertragung gewürdigt hat, so ist dies trotz der gewichtigen Einwände des Beschwerdeführers jedenfalls nicht willkürlich im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (siehe vorne E. 2). Der Beschwerdeführer kann dem auch nicht entgegenhalten, durch eine Zusammenlegung der Parzellen liesse sich das gewünschte Ergebnis ohne weiteres herbeiführen. Der Beschwerdeführer muss sich bei den rechtlichen Gegebenheiten behaften lassen, die er geschaffen bzw. die er seinem Baugesuch zu Grunde gelegt hat. Falls er bzw. die Grundeigentümer sich entschliessen sollten, die Parzellen Nr. 1685 und 1850 zusammenzulegen, würde die Mehrausnützung hier nur noch 25 % ausmachen und dürfte eine neue, gesamthafte Beurteilung der Situation angezeigt sein. Dabei wäre wohl auch zu berücksichtigen, dass es durchaus im Ermessen der Baubewilligungsbehörde stand bzw. steht, bei der Anwendung von § 14 PBV dem Ortsbild- bzw. Denkmalschutz Rechnung zu tragen.