Citation: 2A.320/2001 05.12.2001 E. 5

5.- a) Les recourants ne contestent ni la nomination d'un observateur, ni une grande partie des mesures provisionnelles prononcées à leur égard, soit les chiffres 1, 5, 7, 8, 9 lettres a à g et i, 10 à 16. A bon droit, car au vu des éléments contenus dans le dossier, en particulier ceux qui ressortent du rapport intermédiaire du 6 juin 2001 ainsi que de la réponse du 17 août 2001 de la Commission fédérale, ces mesures apparaissent en l'état justifiées et ne sont donc ni arbitraires, ni disproportionnées. En effet, vu les liens très étroits existant entre P.________ SA et N.________, ainsi qu'entre ces deux sociétés et A.L.________ et B.L.________, la Commission fédérale peut supposer avec vraisemblance qu'il y aurait enchevêtrement entre les deux sociétés, si ce n'est une confusion des fonctions. Ainsi les employés de P.________ SA, qui ne devaient effectuer que des opérations de "back office" pour N.________, ont signé les règlements internes définissant la politique de N.________ en matière de blanchiment d'argent et d'ouverture de comptes, d'octroi de crédits, sa réglementation interne et sa politique de trésorerie. Par ailleurs P.________ SA s'est occupée, au mois d'août 2000, de l'ouverture d'un site Internet pour N.________ sur le territoire suisse, qui faisait de la publicité pour N.________ et proposait l'ouverture d'un compte on-line; la personne de contact et de facturation était A.L.________. P.________ SA s'est également occupée de l'administration de trusts qui se trouvaient au bilan de N.________, de la recherche et de la formation du personnel de N.________ à St-Vincent et au Liechtenstein, de l'impression en Suisse des documents d'ouverture de comptes pour N.________ et de la réalisation d'une partie de la publicité de N.________, notamment pour ce qui a trait à la stratégie et au mode de diffusion du marketing de celle-ci; par ailleurs sa propre publicité faisait référence à un service bancaire. Enfin, les personnes autorisées à signer sur les comptes de N.________, en particulier auprès de D.________, sont les employés de P.________ SA, l'administrateur de P.________ SA et B.L.________, épouse de A.L.________, lui-même actionnaire unique de P.________ SA, ce dernier ayant également disposé d'un droit de signature sur ces comptes bancaires jusqu'au 18 décembre 2000. On peut également se référer à la lettre du "Amt für Finanzdienstleistungen" de la Principauté du Liechtenstein du 8 mai 2001, d'où il ressort que selon l'observateur nommé par les autorités de ce pays pour surveiller l'activité de la succursale de N.________ à Vaduz (liquidée en octobre 2000 pour activités bancaires non autorisées), l'activité bancaire de N.________ était exercée par le personnel de P.________ SA en Suisse. Au vu de ces éléments, les mesures provisionnelles non contestées par les recourants et qui se réfèrent notamment au devoir de collaborer et de fournir des renseignements ainsi qu'aux "moyens" mis à la disposition de l'observateur pour effectuer ses investigations apparaissent non seulement justifiées, mais même nécessaires pour permettre à celui-ci de mener à bien son mandat et pour déterminer si les activités déployées par les sociétés recourantes doivent être assujetties à la loi sur les banques et nécessitent une autorisation. b) Les recourants font valoir qu'en ne limitant pas au territoire suisse la portée des mesures provisionnelles contestées, la Commission fédérale aurait méconnu le but et la portée territoriale de la loi sur les banques et n'aurait pas tenu compte du fait que les activités de N.________, banque étrangère, sont essentiellement déployées à l'étranger. La décision attaquée violerait ainsi le droit fédéral et serait disproportionnée par rapport au but poursuivi par la loi et aux compétences de la Commission fédérale. Ce point de vue ne peut être suivi. S'il est exact que la haute surveillance exercée par la Commission fédérale concerne les activités déployées en Suisse, dans la mesure toutefois où les sociétés recourantes exercent, respectivement sont soupçonnées d'exercer une activité bancaire en Suisse, elles sont soumises au droit et à la souveraineté suisses. Cela permet à la Commission fédérale de contrôler toutes leurs relations d'affaires, qu'elles se déroulent en Suisse ou en relation avec l'étranger (cf. ATF 125 II 450 consid. 2c-2d; 108 Ib 513 consid. 2b). En effet, conformément à l'art. 23bis LB, il appartient à la Commission fédérale de recueillir toutes les informations utiles à l'exécution de sa tâche. Les sociétés recourantes sont donc tenues de fournir tous les renseignements nécessaires dans ce but, même s'ils portent sur des activités, des transactions ou des opérations menées à l'étranger et ce, dans la mesure où ces activités, transactions ou opérations peuvent avoir une influence sur celles déployées en Suisse ou permettent de les justifier. c) Selon les recourants le manque de précision de la notion de "diminution d'actifs" contenue aux chiffres 2 et 3 du dispositif violerait le droit fédéral et les principes essentiels rattachés à l'interdiction de l'arbitraire, dans la mesure où cette imprécision empêcherait les sociétés recourantes de rembourser les créanciers dépositaires qui ont dénoncé leurs contrats, alors que leur protection constituerait pourtant le but des mesures provisionnelles. La décision attaquée ne se limiterait pas ainsi à des mesures justifiées, mais paralyserait formellement toute les activités des sociétés, notamment celles exercées par N.________ hors de Suisse, au risque de porter préjudice précisément aux créanciers de celle-ci. De même, le blocage des divers comptes ordonné aux chiffres 4 et 6 du dispositif serait disproportionné, voire arbitraire. Ces griefs sont infondés. Comme souligné tant dans la décision attaquée que dans la réponse du 17 août 2001 de la Commission fédérale, une définition plus précise de ces actifs ne peut encore être donnée, les nécessaires investigations n'étant toujours pas terminées. Au sujet du remboursement des créanciers, contrairement aux dires des recourants, celui-ci est possible et a même été prévu tant dans la décision superprovisoire du 8 mai 2001 que dans la décision attaquée, moyennant une requête préalable au Secrétariat de la Commission fédérale et son accord (cf. chiffre 5 des dispositifs). Cela est attesté par plusieurs documents du dossier, desquels il ressort que des paiements et/ou des remboursements ont été effectués régulièrement tout au long de la procédure au cours. D'un autre côté, à ce stade de la procédure, il n'est pas certain que le remboursement d'une partie des créanciers n'en léserait pas d'autres, surtout si l'on considère, comme relevé dans les observations de la Commission fédérale, que les L.________ sont également créanciers et que de nouveaux créanciers sont récemment venus s'ajouter à la liste de ceux déjà existants. Vu l'impossibilité actuelle d'identifier de façon précise les actifs des sociétés et compte tenu du fait que l'on ne peut exclure qu'il y ait eu un mélange entre les fonds de celles-ci et ceux de A.L.________ et B.L.________, le blocage des comptes de tous les recourants n'apparaît ni arbitraire ni disproportionné. Toutefois, dans la mesure où la Commission fédérale agit dans le cadre de mesures provisionnelles, un tel blocage n'est possible que temporairement, surtout si l'on tient compte du fait qu'il n'est pas exclu que, sur la base du rapport final de l'observateur, cette autorité arrive à la conclusion que l'activité exercée par les sociétés n'est pas assujettie à la législation bancaire suisse. Or, la décision attaquée a été prononcée au mois de juillet 2001 et, à l'heure actuelle, soit plus de cinq mois plus tard, le rapport final n'a toujours pas été rendu. Si actuellement ce délai peut paraître encore raisonnable, le principe de célérité commande que l'autorité compétente prononce une décision finale dans les meilleurs délais, ce tant au vu du but à atteindre que pour tenir compte des intérêts des recourants. Toutefois, si les recourants se montrent récalcitrants et ne fournissent pas ou qu'avec retenue les renseignements sollicités, la lenteur de la procédure et son éventuelle prolongation leur seront alors imputables. d) Les recourants reprochent également à la Commission fédérale de ne pas s'être prononcée sur leur proposition de "netting" - laquelle à leur avis respectait les exigences posées par la jurisprudence (cf. ATF 115 Ib 55 ss) - et de déposer des garanties à hauteur du total des créances externes, ce qui aurait permis de débloquer les comptes bancaires pour le surplus. Selon eux, en ne prenant pas en considération leur offre, la Commission fédérale aurait arbitrairement étendu les garanties à l'ensemble des comptes bancaires des recourants, sans distinction entre eux et sans tenir compte du nombre et de l'importance des créances externes à protéger. Cela aurait paralysé leurs activités et serait manifestement disproportionné étant donné que N.________, via l'étranger, serait facilement en mesure d'apporter toutes les garanties utiles. Il ressort du dossier de la cause qu'une proposition de "netting" (opération consistant dans la compensation réciproque de créances et d'engagements concernant des opérations de même genre entre deux partenaires) entre les trusts et compagnies d'un même groupe a été formulée au cours du mois de juin 2001 par N.________, afin d'obtenir le déblocage de ses comptes et de ceux de P.________ SA. Le 27 juin 2001 O.________ a transmis cette offre pour décision à la Commission fédérale, laquelle ne s'est pas prononcée à ce sujet dans sa décision du 3 juillet 2001. Une telle attitude est à première vue discutable, dans la mesure où cette offre, dont le but est de fournir des fonds garantissant les créances, si elle s'avère suffisante et n'est soumise à aucune condition (cf. ATF 115 Ib 55 consid. 5e), peut être de nature à modifier l'appréciation des risques encourus sur les créances. Toutefois il ressort également du dossier, soit du procès-verbal de l'entretien qui a eu lieu le 6 juillet 2001 entre les représentants de toutes les parties en cause, que la Commission fédérale a expliqué de façon détaillée pour quelles raisons cette proposition ne pouvait pas être prise en considération. Elle a en particulier souligné que l'identité des ayants droits économiques des sociétés et des trusts concernés par cette offre n'était pas connue, que l'on ne savait pas quelles sociétés et quels trusts elle impliquait, ni quelles étaient les personnes qui disposaient d'un droit de signature; au surplus les montants indiqués dans l'offre n'étaient pas certains. En résumé il a été indiqué que, tant qu'il subsistait un manque de transparence au sein du groupe des sociétés rattachées à A.L.________, la proposition ne pouvait être acceptée, en raison du risque que les créanciers externes de N.________ soient traités de façon inégale et que les fonds proposés soient insuffisants. Quant aux représentants de O.________ ils ont expliqué qu'en l'état des vérifications ils ne pouvaient confirmer l'exactitude des propositions des recourants. Ainsi, contrairement aux affirmations des recourants, leur proposition de "netting" a été soigneusement étudiée et les motifs qui ont poussé la Commission fédérale à la rejeter n'apparaissent ni arbitraires ni disproportionnés. En maintenant le blocage des comptes bancaires des recourants, la Commission fédérale n'a pas violé le droit fédéral, surtout si l'on considère, comme souligné par la Commission fédérale dans sa réponse du 17 août 2001, qu'il n'est actuellement pas possible de distinguer les fonds des sociétés de ceux de la famille L.________, y compris de ceux de B.L.________. Ce grief est donc également infondé.