Citation: 1P.69/2001 28.06.2001 E. VI

VI. EINERWAHLKREIS § 58 - Verfahren 1Ist in einem Wahlkreis nur ein Mitglied in den Grossen Rat zu wählen, so kann für jede gültig vorgeschlagene Person gestimmt werden. 2Gewählt ist, wer die meisten Stimmen erhält. ... c) Der Kanton Basel-Stadt hat erst in jüngster Vergangenheit für die Grossratswahl eine Quorumsregel ins Wahlgesetz aufgenommen. Im Jahre 1989 verlangte eine unformulierte Initiative die Einführung einer 5%-Sperrklausel. Der Regierungsrat leitete dem Grossen Rat dazu einen Bericht zu (Ratschlag N° 8165 vom 19. Dezember 1989). Die Grossratskommission erstattete darauf einen Zwischenbericht und warf insbesondere die Frage auf, ob das Nichterreichen der Sperrklausel in einem der Wahlkreise den Ausschluss von der Sitzverteilung lediglich in diesem Wahlkreis oder den Ausschluss im ganzen Kantonsgebiet zur Folge haben soll. Sie beantragte einen ausformulierten Gegenvorschlag mit einer 3%-Sperrklausel (N° 8333 vom 20. Februar 1992). In der Volksabstimmung vom 25. April 1993 haben sich die Stimmberechtigten für die unformulierte Initiative mit der 5%-Sperrklausel entschieden. Darauf erarbeitete der Regierungsrat einen Zusatzbericht, der über einen Entwurf zu einem 5%-Quorum zusätzlich eine Totalrevision des Wahlgesetzes enthielt (Zusatzbericht N° 8480 vom 26. Oktober 1993). Im Grossen Rat setzte sich schliesslich - entgegen dem Regierungsrat und der Grossratskommission - die Meinung durch, die Sperrklausel sei nicht in dem Sinne wahlkreisbezogen zu ordnen, dass eine Liste nur in jenen Wahlkreisen zur Sitzverteilung zuzulassen sei, in denen sie das Quorum erreicht habe; vielmehr solle das Erreichen der 5% der Listenstimmen in einem einzigen Wahlkreis genügen, um auch in den übrigen Wahlkreisen zur Mandatsverteilung zugelassen zu werden. Aus den Beratungen ging dementsprechend die heutige Formulierung von § 51 WG hervor. Das neue Wahlgesetz unterscheidet darüber hinaus ausdrücklich zwischen dem Abschnitt "V. WAHLKREIS MIT MEHREREN SITZEN" und dem Abschnitt "VI. EINERWAHLKREIS". Diese Unterscheidung geht auf eine Gesetzesrevision vom 11. November 1982 zurück (vgl. Ratschlag und Entwurf N° 7695 vom 2. Juni 1982). Damals fügte der Grosse Rat dem alten Wahlgesetz mit § 66a unter dem Marginale "Verfahren im Einerwahlkreis Bettingen" eine besondere Bestimmung über das Verfahren in Bettingen ein. Sie entspricht weitgehend dem heutigen § 58 WG. Danach ist gewählt, wer am meisten Stimmen auf sich vereinigt, ohne dass ein absolutes Mehr und allenfalls ein zweiter Wahlgang erforderlich wären (vgl. zur Nationalratswahl in Einerwahlkreisen Art. 47 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte [SR 161. 1] und Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, Rz. 1462). d) Nach Systematik und Wortlaut des Wahlgesetzes ist vorerst festzuhalten, dass dieses zwischen den Wahlkreisen mit mehreren Sitzen (Abschnitt V) und jenem mit einem einzigen Sitz (Abschnitt VI) unterscheidet. Der Abschnitt V geht für mehrere zu besetzende Sitze von einer Listenwahl aus und regelt die sich daraus ergebenden Fragen der Listenstimmen-Auszählung und Sitzzuteilung. In diesem Abschnitt ist auch die Regelung von § 51 über das Quorum enthalten. Sie ist ihrem Wesen nach auf Listenwahlen in Wahlkreisen mit mehreren Sitzen ausgerichtet und demnach systematisch in diesem Abschnitt untergebracht. Demgegenüber ist die Wahl in einem Einerwahlkreis keine eigentliche Proporzwahl: Gemäss § 58 WG kann für jede gültig vorgeschlagene Person gestimmt werden. Es fehlen demnach auch Bestimmungen über das Auszählen von Listenstimmen. Gewählt ist vielmehr, wer am meisten Stimmen erhält. Ferner zeigt sich, dass auch die Quorumsregelung hinsichtlich verbundener Listen im Abschnitt V enthalten ist. § 55 Abs. 2 WG hält ausdrücklich fest, dass auch im Falle verbundener Listen das Quorum von jeder Liste einzeln erreicht werden muss. Es bedarf keiner weiteren Ausführungen, dass diese Bestimmung nur auf Wahlkreise mit mehreren Sitzen, in denen tatsächlich mit Listen gewählt wird, anwendbar ist und für den Einerwahlkreis Bettingen bzw. die Bestimmung von § 58 WG keine Bedeutung haben kann. Diese Systematik spricht deutlich dafür, dass die Quorumsregelung nach § 51 WG nur für die vier Wahlkreise mit mehreren Sitzen gilt und demnach jene Listen von der Sitzverteilung ausgeschlossen werden, welche in keinem dieser Wahlkreise die Sperrklausel von 5% erreichen. e) Sperrklauseln sollen nach weit verbreiteter Auffassung eine übermässige Parteienzersplitterung verhindern und einer damit verbundenen Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Parlamente entgegenwirken. Sie stehen zu einem reinen Proporzwahlverfahren in einem gewissen Gegensatz und schränken das Prinzip der Verhältniswahl ein (vgl. zur Praxis des Bundesgerichts und zur Kritik an Sperrklauseln BGE 124 I 55 E. 5c/bb S. 65; Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 675 und 1446 ff.). Der basel-städtische Gesetzgeber hat dagegen eine eingeschränkte Quorumsregelung getroffen: Während in den meisten welschen Kantonen das Quorum in jedem Wahlkreis erreicht werden muss, hat der Kanton Basel-Stadt die Besonderheit geschaffen, dass das Erlangen des Quorums in einem Wahlkreis ausreicht, um in andern Wahlkreisen zur Sitzverteilung zugelassen zu werden, auch wenn dort die Resultate unter der Sperrklausel liegen (vgl. Hangartner/Kley, a.a.O., Rz. 1448, mit Hinweisen). Das Wahlgesetz erfordert damit eine gewisse Mindeststärke in mindestens einem Wahlkreis und lässt dann die Beteiligung an der Listenauszählung in den andern Wahlkreisen zu. Sinn und Zweck der Quorumsregelung und deren besondere Ausgestaltung im Kanton Basel-Stadt weisen deutlich auf die in den angefochtenen Entscheiden vertretene Auslegung des Wahlgesetzes. Das Erreichen des Quorums in einem der vier Wahlkreise mit mehreren Sitzen soll eine Beteiligung an der Auszählung in den andern zwar ermöglichen. Das Wahlgesetz erfordert aber immerhin eine gewisse Stärke in einem Wahlkreis, um den Zweck des Systems mit der Sperrklausel überhaupt zu erreichen. Von einer derartigen Stärke kann indessen nicht gesprochen werden, wenn im Einerwahlkreis Bettingen 5% der Wahlstimmen erreicht werden. Dieser Prozentsatz bedeutete im Wahlkreis Bettingen angesichts der 315 gültigen Stimmzettel ein Ergebnis von mindestens 16 Stimmen. Es kann kaum im Ernst gesagt werden, dass das Erreichen von 16 Stimmen im Einerwahlkreis Bettingen diese erforderliche Stärke darstellt. Die Quorumsregelung würde bei einer derartigen Auslegung ihren Sinn weitgehend verlieren. Daran vermag auch das von der Partei der Arbeit in der Person von Stefan Hofer im Wahlkreis Bettingen tatsächlich erreichte Resultat nichts zu ändern. Zwar vereinigte der Kandidat 37 Stimmen auf sich, was etwa einem Anteil von 12% entspricht. Indessen stellen auch diese 37 Stimmen kein Gewicht der Partei der Arbeit dar, welches nach der basel-städtischen Sperrklauselregelung für sich allein eine Beteiligung in andern Wahlkreisen zu rechtfertigen vermag. Im Vergleich dazu sind im kleinsten der übrigen Wahlkreise mit 13 Mandaten allein schon 6'993 gültige Stimmzettel mit 89'634 Stimmen eingelegt worden. Das Quorum von 5% davon stellt gegenüber dem von der Partei der Arbeit in Bettingen erreichten Resultat ein Mehrfaches dar. f) Entgegen den beiden Beschwerden lässt sich die Auffassung der Beschwerdeführenden auch nicht auf den Wortlaut des Wahlgesetzes abstützten. § 42 WG umschreibt zwar die fünf Wahlkreise ohne Differenzierung zwischen Mehrsitz- und Einerwahlkreis und die Quorumsregelung von § 51 WG verwendet denselben Begriff des Wahlkreises wiederum ohne Unterscheidungsmerkmal. Daraus kann indessen nicht zwingend geschlossen werden, § 51 WG sei auf den Wahlkreis Bettingen ebenfalls anwendbar. Der Wortlaut dieser Bestimmung schliesst die Auslegung durch die kantonalen Behörden auch nicht aus. Vom Wortlaut aus gesehen ist vielmehr ebenso zu beachten, dass in § 50 ff. WG jeweilen von Listen die Rede ist. Eine Listenwahl aber ist im eigentlichen Sinne nur in Wahlkreisen mit mehreren Sitzen möglich und für den Einerwahlkreis Bettingen ausgeschlossen. g) Aufgrund dieser Erwägungen zur systematischen, teleologischen und grammatikalischen Auslegung ergibt sich klar, dass die Quorumsregelung von § 51 WG auf den Wahlkreis Bettingen keine Anwendung findet. Dieses Auslegungsresultat steht auch mit der Entstehungsgeschichte in Übereinstimmung. Es ist bereits dargelegt worden, dass die unterschiedlichen Kapitel betreffend Wahlkreis mit mehreren Sitzen (Abschnitt V) einerseits und Einerwahlkreis (Abschnitt VI) andererseits auf eine Revision des alten Wahlgesetzes vom 11. November 1982 zurückgehen. Diese Revision erfolgte lange bevor die Diskussion um Sperrklauseln aufgenommen und das neue Wahlgesetz geschaffen wurde. Insofern steht die ursprüngliche Schaffung von zwei Abschnitten vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte in keinem unmittelbaren Zusammenhang mit der umstrittenen Frage der Sperrklauseln. Entscheidend ist indessen, dass die Quorumsregel in diese Systematik eingefügt worden ist und auf ihr aufbaut und dass mit der Totalrevision und dem Einfügen der Sperrklausel die Bedeutung der Systematik durch den Vorschlag der grossrätlichen Kommission (Bericht N° 8484) verstärkt worden ist. Damit kommt ihr entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden aus historischer Sicht dennoch Bedeutung zu. Aus entstehungsgeschichtlicher Sicht ist festzuhalten, dass der Grosse Rat als Gegenvorschlag zur unformulierten Initiative eine Regelung vorschlug, aus der klar ersichtlich war, dass das Quorum (von 3%) nur für die vier Mehrsitzwahlkreise gilt und das Erreichen des Quorums in einem Wahlkreis für die Zulassung zur Sitzverteilung in den andern Wahlkreisen ausreicht (Zwischenbericht der Grossratskommission vom 20. Februar 1992 N° 8333). Dieser Vorschlag ist in der Volksabstimmung gegenüber der unformulierten 5%-Initiative unterlegen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden kann nicht geschlossen werden, dass dieser Gegenvorschlag später keine Auswirkungen zeitigte. Klarerweise hat die Überlegung den Fortgang der Gesetzgebung überdauert, dass das Erreichen des Quorums in einem der Wahlkreise ausreicht; aus der Ablehnung des Vorschlages kann daher nicht zwingend gefolgert werden, der Bezug der Sperrklausel lediglich auf die vier Wahlkreise mit mehreren Sitzen sei endgültig verworfen worden. Zudem standen sich in der Volksabstimmung eine unformulierte Initiative und ein formulierter Gegenentwurf gegenüber und stand die Frage der Grösse des Quorums - 3% oder 5% - im Vordergrund. Der Zusatzbericht des Regierungsrates (N° 8460) und der Vorschlag der Grossratskommission (N° 8484) bezogen das Quorum erneut auf den einzelnen Wahlkreis. Der Regierungsrat schlug als entsprechendes Marginale "Zuteilung der Sitze in Wahlkreisen mit mehreren Sitzen" und "Quorum" vor; die Grossratskommission beantragte einen eigentlichen neuen Abschnitt "Wahlkreis mit mehreren Sitzen" mit entsprechenden Marginalen und merkte im Kommentar an, dass das Quorum "- was ohnehin selbstverständlich ist - nur in den vier Wahlkreisen mit mehreren Sitzen zur Anwendung gelangen" soll (S. 17). An dieser Aussage vermag die später beschlossene Fassung, die Sperrklausel nicht wahlkreisbezogen zu ordnen, sondern das Erreichen des Quorums in einem Wahlkreis auch für die andern Wahlkreise genügen zu lassen, nichts zu ändern. Zum einen sind keine Hinweise ersichtlich, welche in die Richtung der Auffassung der Beschwerdeführenden weisen. Zum andern geht aus dem Bericht der Kommission hervor, dass sich auch die Quorumsregelung hinsichtlich verbundener Listen nur auf die Wahlkreise mit mehreren Sitzen bezieht (S. 20). h) Zusammenfassend ergibt sich, dass sich die Quorumsregelung nach § 51 WG aufgrund der Gesetzessystematik, gemäss ihrem Sinn und Zweck sowie gestützt auf den Wortlaut nur auf die Wahlkreise mit mehreren Sitzen bezieht. Auch die Entstehungsgeschichte steht dieser Auffassung nicht entgegen. Damit halten die angefochtenen Entscheide des Grossen Rates und des Regierungsrates, wonach das Wahlresultat der Liste 2 der Partei der Arbeit im Einerwahlkreis Bettingen nicht ausreicht, um zur Sitzverteilung in den Wahlkreisen Grossbasel-West und Kleinbasel zugelassen zu werden, vor dem Wahlgesetz stand. Der Ausschluss der Liste 2 von der Sitzverteilung verletzt daher die politischen Rechte der Beschwerdeführenden nicht. Ihre Stimmrechtsbeschwerden erweisen sich daher als unbegründet.