Citation: 2A.528/2006 06.02.2007 E. 5

Le recourant invoque le principe de la légalité. 5.1 Le principe de la légalité gouverne l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf. art. 36 al. 1 Cst.). Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst.: reprenant la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale, cette norme constitutionnelle prévoit en effet que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul, doivent être définis par la loi. Selon la conception classique, le principe de la légalité recouvre deux aspects, à savoir: premièrement, la suprématie de la loi, qui impose aux organes de l'Etat de se soumettre à l'ordre juridique et de n'exercer leur activité que dans le cadre tracé par la loi; cette exigence implique également que les normes d'un degré inférieur doivent être conformes à celles d'une degré supérieur. Secondement, la réserve de la loi, qui postule que toute atteinte à la liberté ou à la propriété doit être fondée sur la loi; en droit fiscal, ce postulat trouve notamment sa traduction dans l'exigence d'une base légale formelle d'une certaine densité formulée à l'art. 127 al. 1 Cst. (cf. ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565 s.). 5.2 Le recourant soutient d'abord que l'art. 55 LRTV ne constitue pas une base légale suffisante pour la perception de la redevance de réception parce qu'il ne définit pas le cercle des assujettis. Il est vrai que l'art. 55 LRTV délègue au Conseil fédéral la compétence de régler les modalités d'application et laisse au Conseil fédéral une certaine marge d'appréciation quant à la définition du cercle des assujettis à la redevance de réception, c'est-à-dire qui il faut entendre par "celui qui désire recevoir des programmes de radio et de télévision", et quant à son montant. Le grief du recourant apparaît toutefois d'emblée infondé, car il se heurte à l'art. 190 Cst. (auparavant art. 191 Cst.), qui interdit au Tribunal fédéral d'examiner la constitutionnalité des lois fédérales (ATF 131 II 562 consid. 3 p. 565 s.) et, par voie de conséquence, des normes de délégation qu'elles contiennent. Ainsi, lorsque le Tribunal fédéral se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, il ne peut pas contrôler si la délégation elle-même est admissible, mais doit se contenter d'examiner si le Conseil fédéral reste dans les limites des pouvoirs conférés par la loi. Il lui incombe d'examiner si le but fixé dans la loi peut être atteint et si le Conseil fédéral a usé de son pouvoir conformément au principe de la proportionnalité (ATF 118 Ib 367 consid. 4 p. 372 et les arrêts cités). En outre, lorsque la délégation accorde au Conseil fédéral un large pouvoir d'appréciation pour réglementer la matière, le Tribunal fédéral n'est pas habilité à substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral (art. 114 bis al. 3 Cst.) et se limite à contrôler si l'ordonnance est contraire à la loi ou à la Constitution (cf. ATF 131 II 562 consid. 3 p. 565 s.; 122 II 465 consid. 2a p. 467; 120 Ib 97 consid. 3a p. 102; 118 Ib 367 consid. 4 p. 372 et les références citées). 5.3 Le recourant soutient ensuite que le Conseil fédéral n'a pas clairement défini le cercle des assujettis dans l'ordonnance du 6 octobre 1997 sur la radio et la télévision. La notion de "ménage commun" résulte de l'art. 42 al. 1 ORTV. En assimilant à la personne qui a déclaré le récepteur celles qui vivent en ménage commun avec elle ainsi que ses hôtes, l'art. 42 al. 1 ORTV fait de cette notion le critère central de l'assujettissement à la redevance de réception. Elle comprend les membres de la famille vivant ensemble et couvre les appareils de réception qu'ils utilisent, y compris dans une résidence secondaire, pour autant que cette dernière ne soit pas louée ou ne soit pas, selon les instances inférieures, occupée plus de six mois par année. Elle a donc pour effet de restreindre le cercle des personnes effectivement assujetties par rapport à celles qui auraient pu l'être selon la lettre de l'art. 55 al. 1 LRTV. En effet, cet article n'exclut pas prima facie de percevoir une redevance pour chaque personne "qui désire recevoir les programmes de radio et de télévision" sans tenir compte, le cas échéant, de l'usage commun de certains appareils de réception ou pour chaque récepteur. Une telle situation serait moins favorable aux intéressés et ne pourrait être gérée sans difficultés pratiques et travaux administratifs importants. Par conséquent, en faisant usage de la notion de ménage commun, qui limite le cercle des personnes assujetties au paiement de la redevance, le Conseil fédéral a trouvé un bon compromis pour la perception de la redevance (art. 55 LRTV) entre l'exigence d'un traitement égal (art. 8 Cst.) et les difficultés pratiques qu'engendreraient d'autres solutions. Ayant fait un usage proportionné de la marge d'appréciation que lui a délégué le législateur fédéral, le Conseil fédéral n'a pas violé la loi sur la radio et la télévision. 5.4 Le recourant soutient enfin que le Département fédéral, l'Office fédéral et Billag SA ne disposeraient d'aucune compétence législative pour interpréter la notion de "ménage commun", de sorte qu'ils ne sauraient exiger "une déclaration séparée lorsque [...] (l'intéressé) passe trois nuits au plus par semaine dans un deuxième domicile et y exploite un appareil de réception plus de six mois par année". Ce grief doit être rejeté. En effet, faire ménage commun signifiant pour le moins vivre sous le même toit d'une manière durable, le Département fédéral pouvait préciser à partir de quand il n'y a plus ménage commun et fixer la limite à six mois par année. Tel est en particulier la situation des étudiants qui, comme le recourant en l'espèce, vivent plus de la moitié de l'année ailleurs que dans leur famille. Dans cette hypothèse, il est logique de considérer qu'ils tiennent leur propre ménage. Cette interprétation reste par conséquent dans les limites des pouvoirs délégués par la loi. Dès lors, il n'y a pas lieu de substituer à la notion de ménage commun celle de domicile, comme le souhaite le recourant. La notion de domicile n'est au demeurant pas univoque, le droit suisse connaissant diverses définitions du domicile selon qu'il s'agit du domicile politique, fiscal ou civil, ce dernier pouvant le cas échéant, être personnel à chaque époux (art. 23 CC). 5.5 Enfin quoi qu'en pense le recourant, l'art. 68 al. 2 de la nouvelle loi sur la radio et la télévision du 24 mars 2006 (FF 2006 3461, p. 3485) ne lui est d'aucun secours. Selon ce dernier en effet, il n'est perçu qu'une seule redevance de réception par foyer ou entreprise, quel que soit le nombre d'appareils. La notion de "foyer" fait référence à la notion de "ménage commun" du droit encore en vigueur, ainsi que cela ressort du Message du Conseil fédéral du 18 décembre 2002 relatif à la révision totale de la loi fédérale sur la radio et la télévision (FF 2003 1425, p. 1491) et de l'art. 54 al. 1 du projet d'ordonnance ORTV (mis en consultation le 9 juin 2006), dont la teneur sur ce point est similaire à celle de l'art. 42 al. 1 ORTV.