Citation: 1P.827/2006 25.09.2007 E. 3

Der Beschwerdeführer rügt, das vom Kantonsgericht genehmigte Verfahren zur Bewilligung der Ausnahmeüberbauung nach einheitlichem Plan genüge den Anforderungen nach Art. 5 und 9 BV nicht. 3.1 Die kommunalen Zonenvorschriften können nach § 50 Abs. 1 RBG vorsehen, dass der Gemeinderat bei Überbauungen nach einheitlichem Plan im Baubewilligungsverfahren Ausnahmen, unter anderem von den Bebauungs- und Nutzungsziffern, der Gebäudelänge und der Gebäudehöhe im Sinne der verdichteten Bauweise gestatten kann, sofern eine hohe Wohnqualität und gute Einfügung in die landschaftliche und bauliche Umgebung gewährleistet sind. Die Zonenvorschriften regeln die Mindestfläche für eine solche Überbauung und legen die maximal zulässigen Abweichungen von den für dieses Gebiet geltenden Zonenvorschriften fest (§ 50 Abs. 2 RBG). Die Einwohnergemeinde Binningen hat von der in § 50 RBG vorgesehenen Zulässigkeit von Ausnahmeüberbauungen nach einheitlichem Plan durch Erlass von Ziff. 3 der Ergänzungsbestimmungen zu den kommunalen Zonenvorschriften Gebrauch gemacht. Danach kann der Gemeinderat in den ausserhalb der Quartierplankonturen liegenden Gebieten Ausnahmen von der Bebauungs- und Nutzungsziffer, der Geschosszahl und der Wohnungszahl gestatten, wenn eine Grundstücksfläche von mindestens 3'000 m2 nach einem verbindlichen Gesamtplan überbaut wird. Die Bebauungsziffer kann in diesen Fällen um maximal 5 %, die Nutzungsziffer um maximal 10 % relativ und die Geschosszahl bis maximal sechs Vollgeschosse erhöht werden. 3.2 Der Beschwerdeführer beruft sich auf das Bestimmtheitsgebot als Teil des Legalitätsprinzips, welches in Art. 5 Abs. 1 BV als verfassungsmässiger Grundsatz niedergelegt ist (vgl. BGE 130 I 1 E. 3.1 S. 5 mit Hinweisen; Georg Müller/Ulrich Häfelin/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Zürich 2006, Rz. 368 ff.). Das Gesetz muss so präzise formuliert sein, dass der Bürger sein Verhalten danach einrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen kann (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 283 mit Hinweisen). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Baubewilligung müssen dem Baugesetz und der kommunalen Bauordnung entnommen werden können. Die Baubehörden dürfen keine zusätzlichen Voraussetzungen aufstellen. Sie dürfen aber - im Interesse der Nachbarn und der Öffentlichkeit - auch auf keine der gesetzlich verlangten Voraussetzungen verzichten (Müller/Häfelin/Uhlmann, a.a.O., Rz. 372). Der Beschwerdeführer stellt nicht grundsätzlich in Abrede, dass mit § 50 RBG und Ziff. 3 der kommunalen Ergänzungsbestimmungen Rechtsnormen für eine Ausnahmeüberbauung nach einheitlichem Plan bestehen. Er weist jedoch darauf hin, dass das kantonale Recht keine auf solche Ausnahmeüberbauungen zugeschnittene Verfahrensvorschriften enthält. Das Verfahren müsse auch bei Fehlen spezifischer Verfahrensvorschriften ein Mindestmass an Transparenz gewährleisten. Dies sei im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Der Gemeinderat habe seine Genehmigung für die Ausnahmeüberbauung laufend dem bereits eingereichten Bauprojekt angepasst. Bei der Publikation der ersten Etappe sei nicht erkennbar gewesen, dass ein grösseres Bauvolumen nach einem einheitlichen Plan auf allen von diesem Plan betroffenen Parzellen erstellt werden sollte. Auch sei für die vom Projekt betroffenen Nachbarn nicht nachvollziehbar, wie eine solche Bewilligung überhaupt zustande komme. Weder das Bauprojekt der ersten noch dasjenige der zweiten Etappe könne auf die Einhaltung der Zonenvorschriften oder der von der Gemeinde genehmigten Ausnahmen überprüft werden, wenn die Baubewilligung für die erste Etappe im April 2003 erteilt werde und die letzte Ausnahme für die Überbauung nach einheitlichem Plan erst im Juli 2003 genehmigt werde. Der Bauherrschaft sei es möglich gewesen, im laufenden Verfahren neue Rahmenbedingungen zu setzen und trotz der bereits erfolgten Bewilligung der ersten Etappe und des bereits eingereichten Bauprojekts für die zweite Etappe einen Plan nachträglich noch substanziell zu ändern. Die Nachbarn seien unter diesen Umständen nicht in der Lage gewesen, die noch nicht genehmigten Plangrundlagen zu beanstanden, da diese nachträglich noch verändert werden konnten. Eine solche Verfahrensführung stehe zu Art. 5 BV in Widerspruch. 3.3 Das Kantonsgericht kommt nach einer detaillierten Darlegung der konkreten Verfahrensabläufe, auf welche hier verwiesen werden kann, zum Schluss, dass im Gegensatz zur Quartierplanung gemäss den §§ 37 ff. RBG für die Ausnahmeüberbauung nach einheitlichem Plan keine generellen Verfahrensbestimmungen bestehen, welche der Gemeinderat, die Bauherrschaft oder der kommunale Bauausschuss hätten beachten müssen. Der kantonale Gesetzgeber habe der Gemeindeautonomie den Vorrang eingeräumt, doch sei künftig im Sinne der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit wünschbar, dass die Gemeinde für die Zustimmung zu Ausnahmeüberbauungen nach einheitlichem Plan im Sinne von § 50 RBG Verfahrensregeln erlasse. In Bezug auf das vorliegende Projekt sei nicht zu beanstanden, dass die vom Gemeinderat genehmigten Pläne noch nicht dieselbe Konkretisierung wie eine Baubewilligung aufwiesen, mehrfach überarbeitet oder in Etappen verwirklicht würden, solange sichergestellt sei, dass die aktuellen Baugesuche auf der Grundlage der verbindlichen und genehmigten Gesamtplanung überprüft, die beantragten Ausnahmen vom Gemeinderat genehmigt sowie die Gesamtplanung auf ihre hohe Wohnqualität untersucht werde. Damit sei auch nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanzen von einer Überbauung nach einheitlichem Plan ausgegangen seien und spätere Anpassungen bzw. eine etappenweise Verwirklichung zugelassen hätten. 3.4 Die Ausnahmeüberbauung nach einheitlichem Plan gemäss § 50 RBG dient grundsätzlich dem selben Zweck wie die Quartierplanung nach den §§ 37 ff. RBG, indem dadurch die haushälterische Nutzung des Bodens, eine hohe Wohnqualität und eine gute Einfügung in die landschaftliche und bauliche Umgebung gefördert werden sollen. Als Mittel zur Erreichung dieser Ziele darf der Gemeinderat gestützt auf § 50 RBG nach Massgabe der Zonenvorschriften im Baubewilligungsverfahren Ausnahmen unter anderem von den Bebauungs- und Nutzungsziffern, der Gebäudelänge und der Gebäudehöhe gestatten. Im Unterschied zu den §§ 37 ff. RBG betreffend die Quartierplanung enthält das kantonale Baurecht keine spezifischen Verfahrensvorschriften für die Ausnahmeüberbauung nach einheitlichem Plan im Sinne von § 50 RBG. Dieser Mangel beeinträchtigt die rechtliche Einordnung der Ausnahmeüberbauung nach einheitlichem Plan in den bundesrechtlich im RPG vorgegebenen Stufenbau (Richtplan [Art. 6 ff. RPG], Nutzungsplan [Art. 14 ff. RPG], Baubewilligung/Ausnahmebewilligung [Art. 22 f. RPG]). Erschwerend für das Verständnis des Wesens der Ausnahmeüberbauung kommt hinzu, dass nach § 50 RBG der Gemeinderat die Ausnahmen im Baubewilligungsverfahren gestattet, zuständige Baubewilligungsbehörde im vorliegenden Fall hingegen das kantonale Bauinspektorat ist. Anders als der Wortlaut von § 50 RBG vermuten liesse, hat der Gemeinderat die von der Bauherrschaft verlangten Ausnahmen nicht im Rahmen eines beim Bauinspektorat hängigen Baubewilligungsverfahrens gestattet, sondern seine Beschlüsse zur Gewährung von Ausnahmen zumindest teilweise vor der Einreichung der im Baubewilligungsverfahren zu beurteilenden Baugesuche gefällt. Da die Ausnahmebegehren der Bauherrschaft vor der Einreichung der Baugesuche beim Bauinspektorat nicht öffentlich ausgeschrieben wurden, stellt sich die Frage der rechtlichen Bedeutung der vom Gemeinderat gegenüber der Bauherrschaft abgegebenen Zusicherungen. 3.4.1 Von vornherein ausgeschlossen erscheint, dass der den gemeinderätlichen Zusicherungen zugrunde liegende "Gesamtplan" einem Gestaltungsplan im Sinne der §§ 37 ff. RBG gleichgestellt werden kann, da das diesbezügliche Verfahren - insbesondere die öffentliche Planauflage - nicht durchgeführt wurde (vgl. § 41 f. i.V.m. § 31 RBG und Art. 33 Abs. 1 RPG). 3.4.2 Somit stellt sich weiter die Frage, ob die Zustimmung des Gemeinderats zur Ausnahmeüberbauung eine baurechtliche Verfügung im Sinne eines Vorentscheids darstellt. Beim Erlass einer Verfügung, die nach kantonalem Recht einer baurechtlichen Bewilligung bzw. der Ablehnung einer solchen gleichkommen soll, sind bestimmte Mindestanforderungen des Bundesrechts, insbesondere der Bundesverfassung und des RPG zu beachten. Nach Art. 33 Abs. 2 RPG muss das kantonale Recht mindestens ein Rechtsmittel gegen Verfügungen und Nutzungspläne, welche sich auf das Raumplanungsgesetz und seine kantonalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen, vorsehen. Dabei muss die Legitimation mindestens im gleichen Umfang wie für die Verwaltungsgerichtsbeschwerde (neu: Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, AS 2006 2261, vorne E. 2) an das Bundesgericht und die volle Überprüfungsbefugnis durch eine Beschwerdebehörde gewährleistet sein (Art. 33 Abs. 3 RPG; BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242; 125 II 10 E. 2b S. 13 f., je mit Hinweisen). Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG verlangt, dass das Beschwerderecht Dritter (z.B. Nachbarn, Mieter, Pächter etc.), die in schutzwürdigen Interessen betroffen sind, tatsächlich gewährleistet ist. Voraussetzung dafür ist, dass die Beschwerdeberechtigten über ein Bauvorhaben, für welches um Bewilligung ersucht wird, in Kenntnis gesetzt werden. Dies geschieht im Kanton Basel-Landschaft wie in anderen Kantonen in der Regel durch Veröffentlichung des Gesuchs in einem amtlichen Publikationsorgan (§ 126 RBG). Zudem zeigt der Gemeinderat den Eigentümerinnen und Eigentümern der an das Baugrundstück anstossenden Parzellen die öffentliche Auflage unter Bekanntgabe der Auflagefrist mit eingeschriebenem Brief oder auf andere geeignete Weise an (§ 126 Abs. 5 RBG). Vorbehalten bleiben besondere Verfahren für Bauvorhaben mit untergeordneter Bedeutung (vgl. §§ 89 und 93 RBV für das vereinfachte Verfahren und das kleine Baubewilligungsverfahren der Gemeinden). Wird vorweg ein Entscheid für ein ausschreibungspflichtiges Bauvorhaben ohne die erforderliche Bekanntmachung an Drittbetroffene gefällt, so ist der nach Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG vorgeschriebene Rechtsschutz nicht gewährleistet. Diese Bestimmung verlangt, dass neben dem Baugesuchsteller auch legitimierte Dritte von ihren Verfahrensrechten Gebrauch machen können. Ein verbindlicher Vorentscheid setzt wie eine Baubewilligung voraus, dass die Bewilligungsbehörde allfällige Einwendungen von beschwerdeberechtigten Dritten kennt. Ein baurechtlicher Vorentscheid ohne die erforderliche Publikation des Bauvorhabens widerspricht Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG und damit dem Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 BV) sowie dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV; BGE 120 Ib 48 E. 2b S. 52, 379 E. 3d S. 384, je mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 9. September 1992, in: ZBl 95/1994 66 E. 2b S. 70; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 33 N. 33). Soweit in Ziff. 3 der Ergänzungsbestimmungen zu den Zonenvorschriften der Einwohnergemeinde Binningen für ein ausschreibungspflichtiges Vorhaben von einem "verbindlichen Gesamtplan" die Rede ist, auf dessen Grundlage der Gemeinderat ohne publiziertes Gesuch die nachgesuchten Ausnahmen "gestattet", ist nicht gewährleistet, dass betroffene Dritte ihre Rechte in einer Art. 33 Abs. 3 RPG entsprechenden Weise wahrnehmen können. Problematisch ist insbesondere der Erlass eines für Behörden und Gesuchsteller verbindlichen baurechtlichen Vorentscheids über eine Grundsatzfrage wie die Zustimmung zu einer Ausnahmeüberbauung, zu der betroffene Dritte entweder gar nicht oder erst in einem anderen, späteren Verfahren Stellung nehmen können. Die nachträgliche Teilnahme Dritter am späteren baurechtlichen Bewilligungsverfahren über das vollständige Baugesuch vermag den erlittenen Rechtsnachteil nur zu heilen, wenn die Baubehörde und allenfalls angerufene Rechtsmittelinstanzen in der vorentschiedenen Frage noch frei, also an ihren Vorentscheid auch dem Gesuchsteller gegenüber nicht gebunden sind (Urteil des Bundesgerichts vom 9. September 1992, in: ZBl 95/1994 66 E. 2b S. 70). 3.4.3 Aufgrund der dargestellten Rechtslage ergibt sich, dass die Zustimmung des Gemeinderats zu den von der Bauherrschaft nachgesuchten Ausnahmen keine rechtliche Bindungswirkung entfalten kann. Insoweit wird im angefochtenen Entscheid sowie in Ziff. 3 der Ergänzungsbestimmungen zu den kommunalen Zonenvorschriften zu Unrecht von Ausnahmen nach einem "verbindlichen Gesamtplan" gesprochen, welche der Gemeinderat "gestattet". Vielmehr handelt es sich bei den vom Beschwerdeführer kritisierten Beschlüssen des Gemeinderats um unverbindliche Zusagen an die Bauherrschaft, das Bauvorhaben im Baubewilligungsverfahren beim Bauinspektorat zu unterstützen. Ein solches Ergebnis ist insbesondere unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben (Art. 9 BV) gegenüber der Bauherrschaft unbefriedigend. Auch ist offensichtlich, dass die Rechtslage für die baurechtliche Praxis mit gewissen praktischen Schwierigkeiten verbunden ist. Diesen Problemen sollten die zuständigen Behörden - wie vom Kantonsgericht angeregt - mit einer verfassungs- und bundesrechtlich einwandfreien Ausgestaltung des Verfahrens begegnen (vgl. hierzu Rudolf Kappeler, Die Problematik des baurechtlichen Vorentscheids ohne vorherige Ausschreibung, in: ZBl 95/1994 72 ff.). 3.4.4 Die festgestellten erheblichen Verfahrensmängel führen im vorliegenden Fall nicht dazu, dass das ganze Baubewilligungsverfahren wiederholt werden müsste. Indessen dürfen die ohne vorangehende Gesuchspublikation erfolgten Beschlüsse des Gemeinderats dem Beschwerdeführer nicht entgegengehalten werden. Aus den Akten ergibt sich, dass das Bauinspektorat und die Beschwerdeinstanzen im Ergebnis auf sämtliche Einwände des Beschwerdeführers gegen das Bauvorhaben eingegangen sind und den Beschlüssen des Gemeinderats keine präjudizielle Bedeutung beigemessen haben, welche eine Prüfung der Einwände des Nachbarn im Baubewilligungsverfahren verhindert hätte. Der Beschwerdeführer war in der Lage, sämtliche materiellen Rügen gegen das umstrittene Projekt in den kantonalen Beschwerdeverfahren zu erheben, ohne dass ihm die Beschlüsse des Gemeinderats entgegengehalten worden wären. 3.5 In Bezug auf die Rüge, der angefochtene Entscheid verletze das Bestimmtheitsgebot im Sinne von Art. 5 BV, ergibt sich aufgrund der vorstehenden Erwägungen, dass Verfahrensbestimmungen zur Umsetzung von § 50 RBG und Ziff. 3 der Ergänzungsbestimmungen zu den Zonenvorschriften fehlen, was die rechtliche Verbindlichkeit der Beschlüsse des Gemeinderats vor Ausschreibung des Baugesuchs erheblich beeinträchtigt. In materieller Hinsicht hingegen bewegen sich die vom Bauinspektorat im Baubewilligungsverfahren gewährten Ausnahmen von den Bebauungs- und Nutzungsziffern und der Wohnungszahl im Rahmen des nach den genannten kantonalen und kommunalen Bestimmungen Zulässigen. So lässt Ziff. 3 der kommunalen Ergänzungsbestimmungen ausnahmsweise eine grössere Wohnungszahl sowie die Erhöhung der Bebauungsziffer um maximal 5 % und der Nutzungsziffer um maximal 10 % relativ zu. Diese Ergänzungsbestimmungen beruhen - wie das Kantonsgericht willkürfrei ausführt - auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage (§ 50 RBG) und erscheinen auch unter Berücksichtigung der Rügen des Beschwerdeführers als materiell genügend bestimmt. Dass die Grundvoraussetzungen zur Gewährung der Ausnahmen wie die erforderliche minimale Grundstücksfläche von 3'000 m², die hohe Wohnqualität und die gute Einordnung in die landschaftliche und bauliche Umgebung nicht erfüllt wären, behauptet der Beschwerdeführer nicht.