Citation: 2P.142/2000 29.06.2001 E. 5

5.- a) En matière de contributions publiques, le principe de la légalité est un droit constitutionnel indépendant dont la violation peut être directement invoquée dans un recours de droit public (cf. dans ce sens, en rapport avec l'art. 4 aCst. , ATF 126 I 180 consid. 2a/aa p. 182). Il est concrétisé par l'art. 127 al. 1 Cst. qui prévoit que la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son mode de calcul sont définis par la loi. Cette disposition reprend la jurisprudence rendue sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale et vaut aussi bien pour les impôts fédéraux que cantonaux (cf. Message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, in FF 1997 I 1 ss, p. 351/352). Le principe de la légalité exige également qu'une disposition légale déléguant à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution ne constitue pas un blanc-seing et indique, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de ladite contribution (ATF 125 I 182 consid. 4a p. 193). Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation en cause satisfait à ces exigences (ATF 122 I 305 consid. 5a p. 311 et la jurisprudence citée). La question de savoir si le législateur peut déléguer un pouvoir fiscal ou analogue à un organisme privé est jusqu'à présent demeurée indécise (cf. ATF 100 Ia 60 consid. 2d p. 70/71). Ce point n'a pas à être tranché en l'espèce, l'intéressé ne contestant pas la délégation effectuée par la loi cantonale en faveur des caisses privées de compensation pour allocations familiales. De toute façon, si elle est admise (cf. dans ce sens Adriano Marantelli, Grundprobleme des schweizerischen Tourismusabgaberechts, thèse Berne 1991, p. 235/236), une telle délégation doit pour le moins satisfaire aux mêmes conditions que celles mentionnées ci-dessus (cf. Yvette Kovacs, No Taxation Without Representation, thèse Zurich 1991, p. 38). b) Dans un arrêt du 30 octobre 1997, le Tribunal fédéral a considéré que, même si les contributions aux caisses d'allocations familiales présentaient un caractère fiscal, elles ne pouvaient être assimilées à des impôts généraux sur le revenu et la fortune. Il a ajouté qu'elles pouvaient toutefois constituer des impôts d'affectation (SJ 1998 p. 473 consid. 7b p. 484/485 et les références citées; sur la notion d'impôt d'affectation, cf. ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309/ 310). Il n'est pas nécessaire de trancher en l'espèce, car ce sont en tout cas des contributions de droit public (ATF 73 I 47 consid. 6 p. 55 ss; arrêt non publié du 16 décembre 1997 en la cause A. contre VS, Tribunal cantonal des assurances, consid. 3c). En tant que contributions publiques, les cotisations aux caisses de compensation pour allocations familiales doivent respecter le principe de la légalité. En effet, ce principe s'applique, de façon générale, à toutes les contributions publiques, mais avec des nuances visant à tenir compte de la nature spécifique de celles qui sont en cause. Ainsi, le principe précité peut être assoupli lorsque d'autres principes jouent le même rôle, par exemple les principes de la couverture des frais ou charges et de l'équivalence (au sujet des définitions de principe de la couverture des frais et de principe de l'équivalence, cf. ATF 126 I 180 consid. 3ap. 188). Toutefois, ces deux derniers principes ne peuvent pas remplacer complètement l'exigence d'une base légale formelle (ATF 125 I 173 consid. 9c p. 180). De toute façon, ils ne peuvent pas s'appliquer en l'espèce. En effet, la loi cantonale ne prévoit pas de montant maximum des allocations familiales, c'est-à-dire des charges, ni de clé de répartition entre les employeurs. c) aa) Contrairement à ce que pense l'intéressé, le cercle des personnes tenues de verser les contributions en cause - soit les employeurs - est fixé dans la loi cantonale (cf. art. premier LAFS). L'art. 12 LAFS laisse uniquement au règlement cantonal le soin de définir plus précisément qui sont les employeurs visés. Une telle délégation n'est pas contraire au principe de la légalité, la loi pouvant se borner à circonscrire de manière générale le cercle des contribuables (cf. Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, thèse Zurich 1988, p. 97; voir également dans ce sens ATF 122 I 61 consid. 2c p. 65/66). bb) L'art. 19 al. 1 LAFS laisse aux caisses privées de compensation pour allocations familiales le soin de déterminer l'assiette et le taux des contributions que les employeurs affiliés doivent leur verser (cf. à cet égard l'art. 15 du règlement de la CAFPA). En outre, les dispositions du règlement cantonal qui réservent l'application par analogie des dispositions fédérales relatives à l'assurance-vieillesse et survivants (cf. en particulier la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants - LAVS; RS 831. 10) pour définir les notions d'employeur et de salarié (cf. art. premier et 4 du règlement cantonal) ne disent rien de l'assiette des contributions litigieuses. En l'absence de disposition légale précise sur l'assiette et le plafond desdites contributions, le principe de la légalité tel qu'il s'applique aux contributions publiques ne pourrait être respecté que si les éléments nécessaires à la fixation de ces contributions pouvaient être facilement déduits des autres dispositions de la loi cantonale. Il ressort de l'art. 19 al. 2 LAFS que les contributions versées aux caisses privées de compensation pour allocations familiales doivent servir exclusivement à couvrir les frais d'administration des caisses, à verser des allocations familiales, dont l'art. 8 LAFS prévoit seulement les montants minimums, et à constituer un fonds de réserve légal, dont la loi cantonale fixe uniquement la limite supérieure (montant ne devant pas excéder l'équivalent de six mois d'allocations légales et statutaires, cf. art. 19bis al. 1 LAFS). Il n'est donc pas possible d'établir les contributions précitées grâce à un calcul relevant des mathématiques d'assurance qui, au demeurant, ne pourrait être pertinent que si les prestations maximums admises étaient fixées légalement. Ainsi, la loi cantonale ne donne pas d'indications suffisantes sur l'assiette et le plafond des contributions en question, pour que les caisses privées de compensation pour allocations familiales puissent calculer ces contributions, conformément au principe de la légalité (cf. lettre a, ci-dessus; voir également dans ce sens ATF 122 I 305 consid. 5b p. 312; 121 I 230 consid. 3g/aa p. 238; arrêt du 7 avril 1997 in Pra 86/1997 n° 135 p. 722 consid. 3 p. 726-729; Archives 60 p. 652 consid. 4c p. 657; Lukas Widmer, op. cit. , p. 97 ss; Yvette Kovacs, op. cit. , p. 198; Jean-Marc Rivier, Droit fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2e éd. 1998, p. 80; Walter Ryser/ Bernard Rolli, Précis de droit fiscal suisse, Berne 1994, p. 48). Enfin, les lacunes de la loi cantonale sont d'autant plus graves que les employeurs auxquels elle s'applique n'ont pas la possibilité de s'affilier à une caisse cantonale de compensation pour allocations familiales puisqu'il n'en existe pas en Valais. Ainsi, force est de constater que les contributions réclamées au recourant ne reposent pas sur une base légale suffisante, leur assiette et leur taux étant fixés, non pas dans une loi au sens formel, mais dans le règlement de la CAFPA et dans les décisions annuelles de son Comité directeur. Au demeurant, l'approbation dudit règlement par le Conseil d'Etat ne supplée pas à l'absence de base légale formelle suffisante (cf. dans ce sens ATF 100 Ia 60 consid. 2c p. 69/70, au sujet de l'approbation d'un règlement de l'exécutif par le législateur). Le moyen soulevé par l'intéressé est donc fondé.