Citation: 1A.184/2003 09.06.2004 E. 4

4. In dringenden Fällen ordnen die Behörden die Sanierung vorsorglich an. Notfalls können sie die Stilllegung einer Anlage verfügen. 4.1.1 Art. 16 Abs. 1 USG verweist auf die "Vorschriften dieses Gesetzes" und damit, für die Pflicht zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung, auf Art. 11 Abs. 2 USG. Danach sind Emissionen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Art. 11 Abs. 2 USG gilt auch für Altanlagen (BGE 126 II 480 E. 3a S. 483, 366 E. 2b S. 367 f.; 115 Ib 446 E. 3d S. 453 f., 456 E. 3c S. 463; Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, S. 82 Rz. 98; Vallender/Morell, Umweltrecht, Bern 1997, S. 261 f. Rz. 45; Thomas Gächter, Grundsatzfragen und Konzepte der Sanierung, URP 2003 S. 459 ff., insbes. S. 474/475; Robert Wolf, Elektrosmog: Zur Rechtslage bei Erstellung und Betrieb von ortsfesten Anlagen, URP 1996 S. 102 ff., insbes. S. 115; derselbe, Kommentar USG, Art. 25 N 43). Allerdings kann die Anwendung der Kriterien von Art. 11 Abs. 2 USG bei neuen und alten Anlagen zu unterschiedlichen Ergebnissen führen (Schrade/Wiestner, a.a.O., N 2 zu Art. 16; Griffel, a.a.O. S. 83 Rz. 98), wenn z.B. die Umrüstung bestehender Anlagen mit unverhältnismässigen Kosten verbunden wäre. 4.1.2 Art. 16 Abs. 2 USG beauftragt den Bundesrat, Ausführungsvorschriften über die Sanierung zu erlassen, in denen die Anlagen, der Umfang der zu treffenden Massnahmen, die Fristen und das Verfahren geregelt werden. Damit wird der Bundesrat ermächtigt, die Sanierungspflicht für gewisse Kategorien von Anlagen, deren Eigenarten und den gegebenen Verhältnissen entsprechend, speziell zu umschreiben (BGE 117 Ib 425 E. 5a S. 429). Dazu gehört die Ermächtigung, für bestimmte Kategorien von Altanlagen weniger strenge Vorschriften zu erlassen als für Neuanlagen (Schrade/Wiestner, N 3 zu Art. 16). 4.1.3 Der Bundesrat muss bei seiner Regelung zwischen den verschiedenen, sich gegenüber stehenden Interessen abwägen (grundsätzlich zur Interessenlage bei Sanierungen: Gächter, a.a.O., S. 465 ff.; Alexander Zürcher, Die vorsorgliche Emissionsbegrenzung nach dem Umweltschutzgesetz, Zürich 1996, S. 143 ff.). Art. 16 Abs. 1 USG geht vom Grundsatz der Gleichbehandlung von alten und neuen Anlagen aus und räumt damit grundsätzlich den Anliegen des Umweltschutzes - zu denen auch eine konsequente Anwendung des Vorsorgeprinzips gehört - Vorrang ein. Die Einführung neuen Rechts muss jedoch das Vertrauen der Inhaber bestehender Anlagen in die Kontinuität der Rechtsentwicklung wahren (Alfred Kölz, Intertemporales Verwaltungsrecht, ZSR 102/1983 II S. 101 ff., insbes. S. 137 ff.; Zürcher, a.a.O., S. 150 ff.; Gächter, a.a.O., S. 472). Sodann ist auch das öffentliche Interesse am Betrieb der jeweiligen Anlage in die Abwägung einzustellen, im vorliegenden Fall also das Interesse an einer ausreichenden, breitgefächerten, sicheren, wirtschaftlichen und umweltverträglichen Energieversorgung und der Sicherstellung einer wirtschaftlichen und umweltverträglichen Bereitstellung und Verteilung der Energie (Art. 1 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a des Energiegesetzes vom 26. Juni 1998; SR 730.0). Dabei steht dem Bundesrat ein erheblicher Ermessensspielraum zu (Schrade/Wiestner, N 3 und N 22 zu Art. 16; Gächter, a.a.O., S. 491). Das Bundesgericht kann nur prüfen, ob der Bundesrat sein Ermessen überschritten oder missbraucht hat. 4.2 Die Frage, ob Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV in der von den Vorinstanzen gewählten Auslegung gesetzwidrig wäre, bedingt eine akzessorische Kontrolle der Verordnungsbestimmung. Diese Prüfung bezieht sich - anders als bei der abstrakten Normenkontrolle - nicht auf sämtliche möglichen Konstellationen, sondern auf die besonderen Verhältnisse des zu behandelnden Falls (Walter Kälin, Staatsrechtliche Beschwerde, 2. Aufl., S. 133). Im vorliegenden Fall ist allerdings zu beachten, dass Art. 16 Ziff. 1 Anh. 1 NISV eine besondere Prüfung des Einzelfalls gerade ausschliesst. Die Vorinstanzen haben es abgelehnt zu prüfen, ob bei der konkreten Belastungssituation entlang der Hochspannungsleitung Benken/Grynau-Mettlen weitere Sanierungsmassnahmen technisch und betrieblich möglich, wirtschaftlich zumutbar und verhältnismässig wären. Deshalb ist es auch dem Bundesgericht verwehrt, diese Prüfung im Rahmen der konkreten Normenkontrolle vorzunehmen, und den Ausschluss weiterer Sanierungsmassnahmen mit den besonderen Verhältnissen des konkreten Falls zu rechtfertigen. Zu prüfen ist mit anderen Worten nicht, ob es in der konkreten Situation USG-konform war, weitere Sanierungsmassnahmen abzulehnen, sondern ob das Eidgenössische Starkstrominspektorat schon die Prüfung weiterer Sanierungsmassnahmen ablehnen durfte. 4.3 Zu berücksichtigen ist zunächst, dass Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV "nur" die vorsorgliche Emissionsbegrenzung betrifft; die Immissionsgrenzwerte gemäss Anh. 2 gelten auch für Altanlagen (vgl. oben E. 3.1.1), müssen also auch von bestehenden Freileitungen überall eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten können. Allerdings hat der Verordnungsgeber der vorsorglichen Begrenzung von nichtionisierender Strahlung auf Grund der beschränkten Schutzwirkung der aktuellen Immissionsgrenzwerte besondere Bedeutung zugemessen (Erläuternder Bericht zur NISV, S. 6). Die Immissionsgrenzwerte in Anh. 2 NISV entsprechen im Bereich der niederfrequenten Strahlung den ICNIRP-Grenzwerten, welche die Muskeln vor ungewollter Kontraktion und die Nerven vor einer fehlerhaften Auslösung von Impulsen schützen sollen; sie berücksichtigen dagegen nicht allfällige biologische Wirkungen solcher Strahlung und epidemiologisch begründete statistische Hinweise auf eine mögliche Erhöhung des Leukämierisikos bei Langzeitbelastungen oberhalb von 0,1 - 0.3 T (Erläuternder Bericht, S. 5). Insofern besteht ein öffentliches Interesse daran, dass auch bestehende Hochspannungsleitungen den Anlagegrenzwert im Sinne einer Sicherheitsmarge einhalten. 4.4 Andererseits ist zu berücksichtigen, dass der Anlagegrenzwert von 1 T 100 mal tiefer liegt als der Immissionsgrenzwert und damit weit über das hinausgeht, was vor Erlass der NISV als vorsorgliche Emissionsbegrenzung verlangt wurde. Hinzu kommt, dass der Anlagegrenzwert im massgeblichen Betriebszustand eingehalten werden muss. Dieser wird in Ziff. 13 Abs. 1 Anh. 1 NISV definiert als gleichzeitiger Betrieb aller Leitungsstränge, wobei jeder Leitungsstrang mit seinem thermischen Grenzstrom bei 40 °C und in der am häufigsten vorkommenden Lastflussrichtung betrieben wird. Es handelt sich hierbei um einen hypothetischen Betriebszustand, der zu maximalen Werten für die magnetische Flussdichte führt. Ginge man vom tatsächlichen Betriebszustand bestehender Hochspannungsleitungen aus, läge die Belastung sehr viel tiefer, mit der Folge, dass schon heute die Anlagegrenzwerte weitgehend eingehalten würden. Im vorliegenden Fall etwa betragen die maximalen Betriebsströme der Hochspannungsleitung Benken/Grynau-Mettlen je nach Strang etwa 5 bis 15% des thermischen Grenzstroms. Diese relativ kleinen Stromwerte ergeben sich deshalb, weil die vorliegende Leitung (zumindest Strang Nr. 1 und 2) eine Verbund- bzw. Vermaschungsleitung ist, die primär nur eine allfällige Ausgleichsleistung bzw. den Ausgleichsstrom zu transitieren hat (Colenco-Bericht S. 54). Stellt man auf den tatsächlichen Betriebszustand ab, wäre der Anlagegrenzwert an fast allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten (vgl. Colenco-Bericht S. 85). Da für den tatsächlichen Betriebszustand Stromwerte zugrunde gelegt werden, die den gemittelten Maxima entsprechen, sind die effektiven Stromwerte im Normalbetrieb noch kleiner (Colenco-Bericht S. 85). 4.5 Die Rekurskommission argumentierte in ihrem Entscheid, dass schon die Ausarbeitung der nötigen Unterlagen über Kosten und Nutzen von Sanierungsmassnahmen (Verkabelung, andere Linienführung, höhere Masten, etc.) mit beachtlichem Aufwand und Kosten verbunden sei. Diese Prüfung sei nicht sinnvoll, wenn mit grosser Wahrscheinlichkeit damit gerechnet werden müsse, dass keine Alternativen zur bestehenden Situation in Frage kämen. Dies sei bei alten Freileitungen der Fall, weshalb der Bundesrat in verfassungskonformer Auslegung des USG für bestehende Freileitungen den Umfang der Sanierung auf die Phasenoptimierung beschränkt habe. 4.5.1 Die Beschwerdeführer bestreiten, dass es keine Alternativen zur Phasenoptimierung gebe und berufen sich hierfür auf verschiedene Vorschläge des Colenco-Berichts. Ein Teil der von ihnen genannten technischen Massnahmen (Erhöhung der Zahl der Ausleger, punktsymmetrische Anordnung der Leiter, Mittel- statt Zickzackführung des 3. Leiters, Aufteilung der Zweierbündel in zwei Einzelseile) wurden jedoch im Colenco-Bericht bereits unter dem Aspekt der Optimierung der Phasenbelegung bzw. des "Phasensplittings" geprüft und verworfen, weil nur eine geringfügige Reduktion des magnetischen Felds bei gleichzeitiger wesentlicher Erhöhung der Lärmimmissionen (Koronaschall) erzielt werden könnte (Colenco-Bericht S. 25, 49 und 85). Zum Teil handelt es sich auch um Massnahmen (z.B. Reinigung und Polieren der Leiterseile), die nur der Verringerung des Koronaschalls dienen und deshalb im vorliegenden Zusammenhang (Reduktion der elektromagnetischen Strahlung) irrelevant sind. Die Verkabelung im Boden ist aufgrund der fehlenden Erfahrung mit 380-kV-Kabeln und den hohen Bau- und Investitionskosten problematisch (Colenco-Bericht S. 104 ff.). Zudem kommt die vom Amt für Raumplanung des Kantons Zug in Auftrag gegebene Studie von Ernst Basler + Partner (Machbarkeitsstudie zur raumplanerischen Optimierung der zugerischen Hochspannungsleitungen ab 50 kV, Januar 2003, S. 22) zum Ergebnis, dass die Verkabelung - wenn sie auf dem bisherigen Trassee erfolgt - keine Verbesserung aus Sicht des Strahlenschutzes bringen würde, weil die Strahlung durch das Erdreich nicht vermindert und die Leitung der Nutzung näher rücken würde. 4.5.2 Es bleiben damit als Sanierungsmassnahmen im Wesentlichen die Erhöhung der Masten (zwecks Erhöhung des Abstands zwischen den Leitungen und den Orten mit empfindlicher Nutzung) und die Teilverlegung der Leitung zur Umgehung dicht besiedelter Gebiete. Es handelt sich dabei um Massnahmen, die mit erheblichem finanziellen und verfahrensrechtlichem Aufwand verbunden sind: So erfordert eine Leitungsverlegung eine neue Plangenehmigung einschliesslich UVP-Prüfung. Zudem müssen neue Durchleitungsrechte, notfalls im Wege der Enteignung, erworben werden, und es drohen neue Konflikte mit erstmals betroffenen Anwohnern. Der Masterhöhung können Interessen des Orts- und Landschaftsschutzes entgegenstehen. 4.5.3 Immerhin lassen sich die Kosten dieser Massnahmen ohne allzu grossen Aufwand abschätzen. So rechnet der Colenco-Bericht (S. 104 Ziff. 4.3.1) für die vorliegende Leitungskonfiguration (380/380/220 kV) mit Verlegungskosten von ca. Fr. 1,0 bis 1,5 Mio. pro Kilometer (ohne Betriebsausfallkosten und Kosten des Erwerbs neuer Durchleitungsrechte); die Teilverlegung in den Bereichen Menzingen, Inwil bei Baar, Steinhausen und Hünenberg würde damit Kosten von insgesamt ca. 15 Mio. Fr. verursachen (Basler + Partner, Machbarkeitsstudie S. 20 und 25). Für die Masterhöhung rechnet die EWZ mit Fr. 100'000.-- pro Mast, sofern die Erhöhung nicht 10 m überschreitet (Massnahmenmatrix vom 11. Januar 2000). Aufgrund dieser Erfahrungswerte ist zumindest eine überschlägige Kosten-Nutzen-Abschätzung möglich. Es kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass derartige Massnahmen im Einzelfall wirtschaftlich tragbar und verhältnismässig sein können, wenn z.B. die Einhaltung des Anlagegrenzwertes in einem dicht besiedelten Gebiet mit relativ hoher Belastungssituation durch die Erhöhung weniger Masten oder die Verlegung eines kurzen Leitungsabschnitts gewährleistet werden könnte. 4.5.4 Es ist allerdings einzuräumen, dass eine Abkehr von der schematischen Lösung der Verordnung (Optimierung der Phasenbelegung als einzige Sanierungsmassnahme) den Prüfungsaufwand der zuständigen Behörde erhöhen würde, müsste doch eine breitere Palette von Massnahmen unter Berücksichtigung der Umstände des jeweiligen Falls geprüft werden. Sodann wäre mit einer Erhöhung der Zahl der Rechtsmittelverfahren zu rechnen, wenn sich die Betroffenen nicht mehr mit einer Optimierung der Phasenbelegung begnügen müssten, sondern weitergehende Massnahmen verlangen und notfalls mit Rekurs und Beschwerde gerichtlich geltend machen könnten. Diese Verfahren würden vermutlich nur selten Erfolg haben: In vielen Fällen wird eine Teilverlegung der Leitung oder eine Erhöhung der Masten aufgrund gegenläufiger öffentlicher und privater Interessen nicht möglich oder - bei einer relativ niedrigen tatsächlichen Belastungssituation - unverhältnismässig sein. 4.6 Insofern ist die Überlegung des Bundesrats, langwierige Sanierungs- und Rechtsmittelverfahren mit unsicherem Ausgang zu vermeiden, indem die Sanierung von vornherein auf eine technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich zumutbare Massnahme - die Optimierung der Phasenbelegung - beschränkt wird, durchaus nachvollziehbar. Sie hat den Vorteil, dass sämtliche bestehenden Hochspannungsleitungen innert kurzer Frist saniert werden können. Dadurch kann landesweit schon wenige Jahre nach Inkrafttreten der NISV eine Senkung der nichtionisierenden Strahlung von Hochspannungsleitungen erzielt werden, wenn auch nicht überall auf dem tiefen Niveau des Anlagegrenzwertes. Allerdings muss Ziff. 16 Anh. 1 NISV - wie auch die anderen Bestimmungen der NISV und ihre Anhänge - im Lichte der Grundsätze des USG angewandt werden. Diese Regelung darf nicht dazu führen, dass bestehende Hochspannungsleitungen über Jahrzehnte weiterbetrieben und sogar modifiziert werden können, ohne dass je auch nur geprüft würde, ob es weitere, wirtschaftlich zumutbare Massnahmen zur vorsorglichen Emissionsbegrenzung gibt. Eine solche Prüfung wäre jedenfalls bei einer wesentlichen Änderung der Anlage geboten (Art. 18 USG; vgl. hierzu Schrade/Wiestner, a.a.O., N 36 zu Art. 18; Wagner Pfeifer, a.a.O., S. 149). Im vorliegenden Fall geht es jedoch um einen relativ neuen (1991 bewilligten) Leitungsabschnitt, der seit Inkrafttreten der NISV vor nur vier Jahren nicht verändert worden ist. Insofern bietet der vorliegende Fall auch keinen Anlass zur Prüfung, ob die in Ziff. 16 Anh. 1 NISV enthaltene Privilegierung von Altanlagen zeitlich befristet werden müsste. 4.7 Zusammenfassend ergibt sich, dass die Auslegung von Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV durch die Vorinstanzen im vorliegenden Fall nicht gegen Art. 11 Abs. 2 und Art. 16 USG verstiess. Das EStI hat deshalb zu Recht den Antrag der Beschwerdeführer auf Anordnung von Sanierungsmassnahmen abgewiesen, soweit damit mehr als nur eine Optimierung der Phasenbelegung verlangt wurde.