Citation: 1A.136/2004 05.11.2004 E. 2

Zunächst ist zu prüfen, ob der am 21. Januar 1999 und am 26. Februar 2001 bewilligte Umbau UVP-pflichtig ist. Nur wenn dies zu bejahen ist, steht dem VCS ein Rekursrecht gemäss Art. 55 USG zu und stellt sich die weitere Frage, ob er dieses Recht nach § 316 PBG verwirkt hat. 2.1 Durch den 1999 und 2001 bewilligten Umbau wurde die Verkaufsfläche eines Möbelhauses von ursprünglich 6'300 m2 auf 11'270 m2 erhöht, d.h. um 4'970 m2. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, es handle sich beim Möbelhaus um ein Einkaufszentrum i.S.v. Ziff. 80.5 Anh. UVPV, das ab einer Verkaufsfläche von mehr als 5000 m2 UVP-pflichtig sei. Da der Ausbau für sich allein diesen Schwellenwert nicht überschreite, sei zu prüfen, ob es sich um eine wesentliche Änderung, Erweiterung oder Betriebsänderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 UVPV handle, die ebenfalls der UVP-Pflicht unterliege. Dies bejahte das Verwaltungsgericht, da die Erweiterung für sich allein fast schon den Schwellenwert von 5'000 m2 erreiche, die bisherige Verkaufsfläche um knapp 79% vergrössert werde und die gesamte Verkaufsfläche, für die noch nie eine UVP durchgeführt worden sei, das Doppelte des Schwellenwertes überschreite. 2.2 Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, ein Möbelhaus sei kein Einkaufszentrum i.S.v. Ziff. 80.5 Anh. UVPV. Es unterscheide sich vom klassischen Einkaufszentrum, wie auch von anderen Fachmärkten, weil es praktisch nur Ausstellungsflächen aufweise; die Verkäufe erfolgten auf Bestellung und die bestellten Möbel würden aus einem Zentrallager angeliefert, d.h. zum Kunden transportiert. Die Umwelt werde deshalb viel weniger belastet als bei Einkaufszentren gleicher Grösse. Möbelhäuser seien eher mit Verteilzentren zu vergleichen, die erst ab einer Lagerfläche von 20'000 m2 UVP-pflichtig seien (Ziff. 80.6 Anh. UVPV). 2.2.1 Nach Art. 80.5 Anh. UVPV unterliegen "Einkaufszentren mit mehr als 5000 m2 Verkaufsfläche" der UVP. Die UVPV umschreibt nicht näher, was unter dem Begriff Einkaufszentrum zu verstehen sei. Das BUWAL definiert in seiner Vernehmlassung ein Einkaufszentrum als eines oder mehrere Geschäfte, die in einem Gebäude eine Verkaufsfläche zum Verkauf von Publikumsprodukten anbieten. Die Verkaufsfläche unterscheide das Einkaufszentrum von einem Verteilzentrum oder einem Versandhaus, das nur über Lagerflächen verfüge. Nicht massgebend sei dagegen, welche Warengruppen innerhalb der Publikumsprodukte angeboten würden: Produkte innerhalb eines bestimmten Sortiments für Möbel, Gartenzubehör etc. fielen ebenso darunter wie Nahrungsmittel und Waren des täglichen Bedarfs. 2.2.2 UVP-pflichtig sind nach Art. 9 Abs. 1 USG alle Anlagen, welche die Umwelt erheblich belasten können. Grosse Einkaufszentren fallen wegen ihrer bedeutenden Besucherfrequenzen in diese Kategorie; sie können erheblichen Verkehr verursachen, der die Umwelt durch Lärm und Luftimmissionen belastet. Ob solche Zentren tatsächlich erheblichen Verkehr induzieren, hängt von einer Vielzahl von Faktoren ab, darunter auch dem Warensortiment. Es lässt sich jedoch nicht von vornherein sagen, dass Fachmärkte, die Güter innerhalb eines bestimmten Detailhandelssortimentes verkaufen, weniger publikumsintensiv seien als Zentren mit einem breiteren Warensortiment (vgl. Rudolf Muggli, Publikumsintensive Einrichtungen, Bern 2002, S. 35). Zu den besonders publikumsintensiven Fachmärkten gehören erfahrungsgemäss auch grosse Möbelhäuser, die Personen aus einem weiten Umkreis anziehen. Die Tatsache, dass gewisse Möbel vom Kunden nicht mitgenommen, sondern ihm später angeliefert werden, verursacht eher mehr als weniger Verkehr, und kann jedenfalls keine Ausklammerung von Möbelmärkten aus dem Kreis der UVP-pflichtigen Einkaufszentren rechtfertigen. 2.2.3 Zwar sind zur Ausstellung von Möbeln regelmässig grössere Verkaufsflächen erforderlich als für andere Waren, mit der Folge, dass Möbelhäuser tendenziell früher unter die UVP-Pflicht fallen als Verkaufsgeschäfte ohne grosse Ausstellungsfläche (vgl. BUWAL, Vernehmlassung S. 4). Der Bundesrat hat jedoch beim Erlass der Schwellenwerte, im Interesse einer klaren und leicht handhabbaren Regelung, einen gewissen Schematismus in Kauf genommen (Heinz Aemisegger, Die Umweltverträglichkeitsprüfung in der Praxis des Bundesgerichts, URP 2004 S. 394 ff., insbes. S. 404). Dieser wird durch Art. 8 Abs. 2 UVPV relativiert, wonach trotz an sich bestehender UVP-Pflicht auf die Erstellung eines detaillierten UVP-Berichts verzichtet werden kann, wenn bereits die Voruntersuchung ergibt, dass keine erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu erwarten sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin führt diese Regelung nicht zu unsinnigen Ergebnissen: Die UVP-Pflicht gemäss Anhang zur UVPV bemisst sich nach generell-abstrakten Kriterien; nach dem oben Gesagten können grosse Möbelzentren nicht generell aus dem Kreis der verkehrsintensiven und damit potentiell umweltbelastenden Einkaufszentren ausgeschlossen werden, weshalb sie ab einer Verkaufsfläche von 5'000 m2 der UVP-Pflicht unterliegen. Der Gesuchsteller muss sodann in einer Voruntersuchung die wichtigsten Umweltauswirkungen der geplanten Anlage abklären. Ergibt diese individuell-konkrete Prüfung, dass keine erheblichen Auswirkungen zu erwarten sind, so ist auf weitere Abklärungen zu verzichten; in diesem Fall gilt der Bericht über die Voruntersuchung als UVP-Bericht. Dieses zweistufige Prüfungsverfahren gewährleistet, dass alle potentiell umweltbelastenden Anlagen vom UVP-Verfahren erfasst werden, passt jedoch anschliessend den Umfang der verlangten Prüfung an das Ausmass der tatsächlich zu erwartenden Umweltbelastung an. 2.2.4 Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass auch ein Möbelmarkt ab einer Verkaufsfläche von 5'000 m2 der UVP-Pflicht unterliegt. 2.3 Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht sodann eine unzulässige rückwirkende Anwendung von Art. 9 USG und Art. 2 UVPV vor. Das streitige Möbelhaus sei im Jahr 1980 - vor Inkrafttreten des USG - eröffnet worden, mit einer Verkaufsfläche von 6'300 m2. Dieser altrechtliche Bestand dürfe nicht nachträglich einer UVP unterzogen werden. Die Änderung altrechtlicher Anlagen sei deshalb nur dann als wesentlich i.S.v. Art. 2 Abs. 1 UVPV zu bezeichnen, wenn der Umbau, die Erweiterung oder die Betriebsänderung den für die betreffende Anlage im Anhang zur UVP festgesetzten Schwellenwert erreiche. 2.3.1 Art. 2 UVPV regelt die Änderung bestehender Anlagen und lautet: 1 Änderungen bestehender Anlagen, die im Anhang aufgeführt sind, unterliegen der Prüfung, wenn: a. die Änderung wesentliche Umbauten, Erweiterungen oder Betriebsänderungen betrifft und b. über die Änderung im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (Art. 5). 2 Änderungen bestehender Anlagen, die nicht im Anhang aufgeführt sind, unterliegen der Prüfung, wenn: a. die Anlage nach der Änderung einer Anlage im Anhang entspricht und b. über die Änderung im Verfahren entschieden wird, das bei neuen Anlagen für die Prüfung massgeblich ist (Art. 5). 2.3.2 Streitig ist hier, ob eine wesentliche Änderung im Sinne von Art. 2 Abs. 1 lit. a UVPV vorliegt. Dies ist zu bejahen, wenn die Umweltbelastungen eine ins Gewicht fallende Veränderung erfahren können (BGE 115 Ib 472 E. 3a S. 495; 124 II 460 E. 2 S. 466 ff.; Entscheid 1A.100/1990 vom 15. Mai 1992 E. 3b; Rausch/Keller, USG-Kommentar, Art. 9 Rz. 43); dies ist insbesondere der Fall, wenn die Änderung zu zusätzlichen oder neuen, nicht bloss untergeordneten Belastungen der Umwelt führen kann (Theodor Loretan, Rechtsfragen beim Erstellen von Berichten über die Umweltverträglichkeit: Zu einigen Problemen des Berichtverfassers bzw. des Bauherren, URP 1989 S. 133 ff., insbes. S. 138). 2.3.3 Nicht erforderlich ist dagegen, dass die Änderung für sich allein den für die UVP-Pflicht massgeblichen Schwellenwert überschreitet. Dies ergibt sich - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - auch nicht aus BGE 124 II 460 E. 2 S. 467: Dort wurde ausgeführt, dass bei der Änderung von unter altem Recht erstellten Anlagen Umweltverträglichkeitsprüfungen nur dann und insoweit durchgeführt werden müssten, als dies der "Umfang der Änderung" erfordere. Aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt sich jedoch, dass sich die Wesentlichkeit der Änderung nicht nach quantitativem Kriterien (wie beispielsweise dem Schwellenwert) bemisst, sondern nach der mit der Änderung verbundenen möglichen Veränderung der Umweltbelastungen. Es gibt keinen Grund, die Wesentlichkeit einer Änderung bei Alt- und bei Neuanlagen unterschiedlich zu beurteilen; insbesondere ist nicht einzusehen, weshalb Anlagen, bei deren Errichtung bereits eine UVP durchgeführt wurde, hinsichtlich der UVP-Pflicht von Änderungen strenger zu behandeln sein sollten als Anlagen, für die noch nie eine UVP durchgeführt werden musste. Es liegt auch keine unzulässige rückwirkende Anwendung von Art. 9 USG und Art. 2 UVPV vor, wenn alle Änderungen, die nach Inkrafttreten dieser Bestimmungen bewilligt werden, nach geltendem Recht beurteilt werden. 2.4 Zu prüfen ist deshalb, ob die Änderung zu einer ins Gewicht fallenden Veränderung der Umweltbelastung führen kann oder ob dies von vornherein ausgeschlossen werden kann. 2.4.1 Die umstrittene Änderung führt zu einer Erweiterung der Verkaufsfläche um 4'970 m2. Damit wird ein Element der Anlage geändert, an das Ziff. 80.5 UVPV für die UVP-Pflicht von Einkaufszentren anknüpft, das also vom Verordnungsgeber als wesentliches Kriterium für die von einer Anlage zu erwartende Umweltbelastung erachtet wurde (Loretan, a.a.O., S. 138). Die Änderung ist auch von ihrem Umfang her erheblich, erreicht sie doch für sich allein fast schon den Schwellenwert gemäss Ziff. 80.5 Anh. UVPV. 2.4.2 Die Bausektion Zürich und der Regierungsrat sind der Auffassung, trotz der erheblichen Erweiterung der Verkaufsfläche sei die Änderung umweltrechtlich als Bagatellfall einzustufen, weil die Anzahl der Parkplätze gleich bleibe bzw. leicht sinke (von 111 auf 108); die Zahl der Autoabstellplätze liege auch nach dem Umbau weit unterhalb der UVP-Schwelle von 300 Parkplätzen (Ziff. 11.4 Anh. UVPV). Das BUWAL weist jedoch in seiner Vernehmlassung zutreffend darauf hin, dass auch bei unveränderter Parkplatzzahl die Fahrleistung (Anzahl Kunden-Fahrten mal Länge der Kunden-Fahrten) ansteigen könne. In der Tat wird, aufgrund der stark erweiterten Verkaufsfläche und damit des grösseren Angebots, die Attraktivität des Möbelhauses erhöht: Es werden mehr Kunden in einem grösseren Umkreis angesprochen. Mehr Kunden mit z.T. längeren Anfahrten können zu zusätzlichen Luft- und Lärmemissionen führen, auch wenn das Parkplatzangebot unverändert bleibt. 2.4.3 Aufgrund der Akten kann eine derartige Mehrbelastung der Umwelt jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen werden: Aus der Aktennotiz der Besprechung vom 9. August 2002 zwischen Vertretern des Rechtsdiensts der Staatskanzlei, Mitarbeitern der Koordinationsstelle für Umweltschutz und der Bausektion der Stadt Zürich ergibt sich, dass im Baubewilligungsverfahren einzig zonenrechtliche Probleme vertieft abgeklärt worden sind; besondere umweltrechtliche Abklärungen mit einem für Vorhaben in der Nähe der UVP-Schwelle erforderlichen Detaillierungsgrad seien nicht durchgeführt worden. Derartige Abklärungen unterblieben auch im Rekursverfahren. Zwar wurde die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 9. August 2002 ersucht, unter Mithilfe eines Umweltbüros die erforderlichen Angaben über die Umweltauswirkungen des erfolgten Umbaus zusammenzustellen, namentlich zum Verkehrsaufkommen vor und nach dem Umbau und den damit verbundenen lufthygienischen und lärmmässigen Auswirkungen. Die hierfür angesetzte Frist wurde der Beschwerdeführerin jedoch mit Schreiben vom 7. Oktober 2002 abgenommen, nachdem der Rechtsdienst dem Regierungsrat einen Nichteintretensentscheid vorgelegt hatte. 2.4.4 Fraglich ist, ob das Verwaltungsgericht verpflichtet gewesen wäre, weitere Unterlagen zu den umweltmässigen Auswirkungen der Änderung im Beschwerdeverfahren einzuholen. Für die UVP-Pflicht genügt es jedoch, dass Errichtung oder Änderung von Anlagen die Umwelt erhebliche belasten "können"(BGE 115 Ib 472 E. 3a S. 495; Rausch/Keller, a.a.O., Art. 9 Rz. 30; vgl. dazu bereits oben E. 2.2.3). Dies durfte das Verwaltungsgericht angesichts des Ausmasses der Erweiterung der Verkaufsfläche bejahen, ohne zuvor ein Verkehrsgutachten oder andere Unterlagen über die mit der Erweiterung tatsächlich verbundene Verkehrszunahme einholen zu müssen. 2.5 Die Beschwerdeführerin rügt ferner, eine nachträgliche UVP sei unverhältnismässig. Sie macht geltend, die Bausektion habe bereits im Baubewilligungsverfahren die Anliegen des Umweltschutzes geprüft und der Beschwerdeführerin die gebotenen umweltschutzrechtlichen Verpflichtungen auferlegt. Die Baubewilligungsbehörde sei im Besitz sämtlicher Unterlagen gewesen, welche für den Entscheid erforderlich gewesen seien. Es bestehe daher kein öffentliches Interesse an der nachträglichen Durchführung einer UVP. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann ausnahmsweise auf eine nachträgliche UVP im förmlichen Sinne verzichtet werden, wenn die vorgenommenen Sachverhaltsabklärungen materiell genügen, um die Vereinbarkeit des Vorhabens mit den Umweltschutzvorschriften beurteilen zu können (BGE 124 II 460 E. 3a S. 469). Im damals zu entscheidenden Fall lag ein detaillierter Bericht eines Ingenieurbüros zu den Auswirkungen des Vorhabens in den Bereichen Verkehr, Lufthygiene und Lärmschutz vor, der in Anlehnung an die UVP-Richtlinien erstellt, zusammen mit dem Ausführungsprojekt öffentlich aufgelegt und vom BUWAL, der Umweltschutzfachstelle des Bundes, als genügende Sachverhaltsabklärung anerkannt worden war. Im vorliegenden Fall wurden dagegen, wie oben (E. 2.4) dargelegt worden ist, keine vertieften Abklärungen zu den umweltrechtlichen Auswirkungen der geänderten Anlage durchgeführt. Dies bestätigt die Beschwerdeführerin indirekt, wenn sie geltend macht, dass sie infolge Zeitablaufs die für die Durchführung einer UVP erforderlichen Unterlagen nicht mehr beibringen bzw. die erforderlichen Erhebungen nicht mehr durchführen könne. Insofern kann im vorliegenden Fall - anders als im Fall BGE 124 II 460 - auf die Nachholung einer förmlichen UVP nicht verzichtet werden. Die für die Durchführung der UVP erforderlichen Abklärungen sind aufgrund des Zeitablaufs nicht unmöglich geworden: Zwar mag die Ermittlung des durch die Erweiterung des Möbelhauses verursachten Mehrverkehrs schwierig sein, wenn im Alt-Zustand keine Verkehrszählung durchgeführt worden ist; Schätzungen dürften aber anhand der Verkaufs- und Besucherstatistiken der Beschwerdeführerin möglich sein. Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass sich die UVP bei wesentlicher Änderung nicht nur auf die Änderung, sondern auf die gesamte Anlage bezieht (Rausch/Keller, a.a.O., Art. 9 Rz. 48). Die Auswirkungen der geänderten Anlage auf die Umwelt lässt sich ohne Weiteres noch ermitteln. 2.6 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die ihr erteilten Baubewilligungen seien längst realisiert und der Erweiterungsbau sei in Betrieb; dies könne nicht mehr rückgängig gemacht werden, ohne das Verhältnismässigkeitsprinzip und den Grundsatz des Vertrauensschutzes zu verletzen. Das Verwaltungsgericht führt in seinem Entscheid dazu aus, dass mit Blick auf die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustandes zu prüfen sein werde, wieweit der Bauherrschaft der Abbruch oder die Änderung der bereits erstellten Baute noch zugemutet werden könne. Diese Frage stelle sich jedoch erst, wenn die Baubehörde nach Durchführung der UVP zum Ergebnis komme, dass die Bewilligung nicht oder nicht mehr in der bisherigen Weise erteilt werden könne. Dem ist zuzustimmen: Die blosse Verpflichtung zur Nachholung der UVP verstösst für sich allein nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Unverhältnismässig wäre sie nur dann, wenn schon jetzt feststünde, dass die vom Verwaltungsgericht aufgehobenen Baubewilligungen aus Gründen des Vertrauensschutzes in genau gleicher Form wieder erteilt werden müssten, unabhängig vom Ergebnis der UVP. Das ist jedoch nicht der Fall: Selbst wenn ein grundsätzlicher Anspruch der Beschwerdeführerin auf Vertrauensschutz zu bejahen sein sollte, dürften zusätzliche Auflagen zum Schutz der Umwelt, die den Bestand der Baute und die wirtschaftliche Existenz des Betriebs nicht berühren, zulässig sein. 2.7 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin noch die Verletzung der Gemeindeautonomie, weil es im pflichtgemässen Ermessen der Baubewilligungsbehörde liege, ob die Belange des Umweltschutzes im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens oder, parallel dazu, auch noch im Rahmen einer UVP zu berücksichtigen seien. Bei der Frage, ob eine UVP durchgeführt werden muss oder nicht, steht den Gemeinden jedoch keine Autonomie zu: Die Voraussetzungen der UVP sind bundesrechtlich, in USG und UVPV, abschliessend geregelt. Über die Auslegung dieser Bestimmungen entscheidet letztinstanzlich das Bundesgericht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit freier Kognition. Den Gemeinden steht kein eigener Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zu, den das Bundesgericht oder die vorinstanzlichen Gerichte beachten müssten. 2.8 Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen, dass die am 20. Januar 1999 und am 26. Februar 2001 bewilligten Änderungen der UVP-Pflicht unterliegen.