Citation: 1P.621/2001 16.07.2002 E. 2

2.1 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Auch unter dem Geltungsbereich der neuen Bundesverfassung bleibt es Sache der Kantone zu bestimmen, ob und in welchem Umfang den Gemeinden Autonomie eingeräumt wird. Anzuknüpfen ist folglich am Autonomiebegriff gemäss bisheriger ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts. Danach ist eine Gemeinde in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt (BGE 128 I 3 E. 2a, mit Hinweisen). 2.2 Die Beschwerdeführerin rügt eine Verletzung ihrer Organisationsautonomie. § 45 Abs. 1 und 2 KV/BL lauten wie folgt: 1) Die Gemeinden sind im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, sich selbst zu organisieren, ihre Behördenmitglieder sowie Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter zu wählen oder anzustellen, ihre eigenen Aufgaben nach freiem Ermessen zu erfüllen und ihre öffentlichen Sachen selbständig zu verwal- ten. 2) Alle kantonalen Organe achten und schützen die Selbständigkeit der Gemeinden. Der Gesetzgeber gewährt ihnen möglichst grosse Hand- lungsfreiheit. Gemäss § 47 Abs. 1 KV/BL legen sodann die Einwohnergemeinden im Rahmen von Verfassung und Gesetz ihre Organisation in einer Gemeindeordnung fest. Die basel-landschaftlichen Gemeinden haben damit grundsätzlich eine Organisationsautonomie (Ivo Lorenzo Corvini, Kommunale Rechtsetzung, unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnisse im Kanton Basel-Landschaft, Liestal 1999, S. 86 f.). Indem § 37 SHG die Gemeinden verpflichtet, eine bestimmte Behörde zu errichten, wird die Organisationsautonomie eingeschränkt. Die Beschwerdeführerin ist befugt, sich dagegen zu wehren. Dabei überprüft das Bundesgericht die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht frei, die Anwendung übrigen Rechts auf Willkür hin (BGE 126 I 133 E. 2, mit Hinweisen). 2.3 § 45 Abs. 1 und § 47 Abs. 1 KV/BL legen ausdrücklich fest, dass die Selbstorganisation der Gemeinden nur im Rahmen des Gesetzes besteht. Die basel-landschaftlichen Gemeinden sind somit durch die kantonale Gesetzgebung in ihrer Autonomie beschränkt (Urteile des Bundesgerichts 1P.454/1991 vom 12. Februar 1993, E. 5c, und 1P.491/1989 vom 12. Dezember 1989, E. 3). Da das Gesetz grundsätzlich jederzeit geändert werden kann, kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung auch die von ihm einmal gezogenen Schranken nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse berührt werden oder der streitige Hoheitsakt sonstwie widerrechtlich ist (BGE 117 Ia 352 E. 4b, 113 Ia 212 E. 3b; vgl. auch BGE 124 I 223 E. 2c). Vorliegend ist die angefochtene Autonomieeinschränkung durch das Gesetz angeordnet worden. Sie kann daher nur unzulässig sein, wenn dieses Gesetz selber einer Verfassungsbestimmung widerspricht. Nicht massgebend ist demgegenüber, dass nach § 16 Abs. 1 des kantonalen Gesetzes vom 28. Mai 1970 über die Organisation und die Verwaltung der Gemeinden (Gemeindegesetz) sich die Gemeindebehörden selber konstituieren. Denn das SHG kann als jüngeres Gesetz von den Bestimmungen des Gemeindegesetzes abweichen. 2.4 Die Beschwerdeführerin rügt hauptsächlich, § 37 SHG verstosse gegen § 45 Abs. 2 Satz 2 KV/BL: Diese Bestimmung bedeute, dass der kantonale Gesetzgeber nicht ohne Notwendigkeit in den Autonomiebereich der Gemeinden eingreifen dürfe. Es bestehe keine Notwendigkeit, den Gemeinden die Schaffung einer besonderen Sozialhilfebehörde vorzuschreiben. Dies sei sachlich problematisch, insbesondere angesichts der im neuen SHG wesentlich erweiterten Aufgaben dieser Behörde. Diese stünde als ebenfalls politisch gewählte Behörde ohne klare Kompetenzabgrenzung neben dem Gemeinderat, zumal gemäss neuerer Entwicklung auch die Sozialhilfebehörde nicht mehr die Einzelfälle beurteile (was Sache der Verwaltung sei), sondern eher Grundsatzentscheide fälle und Rahmenbedingungen festlege, was weitgehend der Aufgabe des Gemeinderates entspreche. Die Bildung einer Parallelbehörde neben dem Gemeinderat mache wenig Sinn, sei aber jedenfalls nicht erforderlich. Regierungsrat und Landrat hätten die Notwendigkeit einer solchen Behörde nicht begründet und sich damit nicht an die verfassungsrechtlichen Vorgaben gehalten. Der Beschwerdegegner macht demgegenüber geltend, schon das alte Fürsorgegesetz habe eine besondere Fürsorgebehörde vorgeschrieben. In der Vernehmlassung zum SHG habe der Verband für Sozialhilfe des Kantons Basel-Landschaft vehement und mit einleuchtender Begründung für die Beibehaltung separater Behörden plädiert. Die Frage einer besonderen Sozialhilfebehörde sei eine rein sachliche oder politische Frage, aber nicht eine solche nach der rechtlichen Zulässigkeit der Einschränkung der Organisationsfreiheit. Es sei zwar richtig, dass der Gemeinderat in den vom SHG geregelten Bereichen keine Entscheidungskompetenz habe. Gemeinderat und Sozialhilfebehörde seien als politisch gewählte Behörden konzipiert, deren Zusammensetzung und Wahl weitgehend der jeweiligen Gemeindeorganisation vorbehalten werden. Dadurch werde nicht eine einfache, übersichtliche Verwaltungsorganisation verhindert, wohl aber eine alte Tradition weitergeführt. § 45 Abs. 2 Satz 2 KV/BL habe programmatischen Charakter und sei nicht justiziabel. 2.5 Umstritten ist, ob § 45 Abs. 2 Satz 2 KV/BL überhaupt eine justiziable Norm oder bloss eine nicht der Rechtskontrolle unterworfene, programmatische Bestimmung darstellt. Das Bundesgericht hat in Bezug auf die ähnlich lautende Bestimmung von Art. 109 Abs. 2 der bernischen Kantonsverfassung vom 6. Juni 1993 entschieden, diese Bestimmung habe einen programmatischen Gehalt im Sinne einer Handlungsmaxime für den kantonalen Rechtsetzer, gebe aber der Gemeinde keinen justiziablen Anspruch auf bestimmte Autonomiebereiche; soweit kantonales Recht bestehe, umschreibe dieses den Umfang der Autonomie (BVR 2001 S. 481, E. 3a, 1P.605/2000; BVR 1999 S. 443, E. 3d, 2P. 388/1997). Es hat sich dabei auf die Materialien zur bernischen Kantonsverfassung gestützt. Für die basel-landschaftliche Verfassung wird diese Ansicht auch in der Lehre vertreten (Ivo Lorenzo Corvini, a.a.O., S. 89). Demgegenüber wird im Kanton Aargau die analoge Bestimmung von § 106 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 25. Juni 1980 als justiziabel betrachtet (Kurt Eichenberger, Verfassung des Kantons Aargau, Aarau 1986, S. 361 Rz. 11). Die Materialien zur basel-landschaftlichen Verfassung geben keinen Aufschluss über die Frage. Wohl sollte mit der ausdrücklichen Garantie der bisher stillschweigend gewährleisteten Gemeindeautonomie die Stellung der Gemeinden gestärkt werden; mit dem Auftrag an den Gesetzgeber, den Gemeinden möglichst grosse Handlungsfreiheit zu gewähren, wollte der Verfassungsrat die Tendenz zur Stärkung der Gemeindeautonomie fördern (Begleitbericht des Verfassungsrates zum Verfassungsentwurf 1982, in: Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung, Dokumente 1980-1982, Liestal 1987, S. 243 ff., 258; Begleitbericht zur Volksabstimmung zur Verfassung des Kantons Basel-Landschaft vom 17. Mai 1984, in: Totalrevision der basellandschaftlichen Staatsverfassung, Dokumente 1983-1987, Liestal 1988, S. 132 ff., 142). Die Frage der Justiziabilität des Auftrags an den Gesetzgeber ist aber offensichtlich nicht ausdrücklich thematisiert worden. 2.6 Selbst wenn § 45 Abs. 2 Satz 2 KV/BL als justiziabel zu betrachten ist, ist zu beachten, dass die Umschreibung des Autonomiebereichs und der Entscheidungskompetenzen der Gemeinden wesentlich politischer Natur ist. Gerichte können gesetzgeberische Entscheide, mit denen der kommunale Autonomiebereich umschrieben wird, nur mit der gebotenen Zurückhaltung überprüfen (Kurt Eichenberger, a.a.O., S. 361 Rz. 11; Thomas Pfisterer, Die neuere Entwicklung der Gemeindeautonomie, insbesondere im Kanton Aargau, ZBJV 125/1989 S. 1 ff., 29). Der kantonale Gesetzgeber, dem in erster Linie die Konkretisierung des politisch Gewollten obliegt, hat nicht nur die Gemeindeautonomie zu beachten, sondern muss und darf auch andere Gesichtspunkte einbeziehen. Er ist deshalb nicht verpflichtet, in jedem Fall diejenige Lösung zu wählen, welche der Gemeinde am meisten Handlungsspielraum belässt, sondern hat abzuwägen zwischen dem Anliegen, aus gesamtkantonaler Optik die korrekte Erfüllung kantonaler Aufgaben sicherzustellen, und der Gewährung einer möglichst grossen kommunalen Handlungsfreiheit (Thomas Pfisterer, a.a.O., S. 29 f.). Solange diese Abwägung im Interesse einer sachgerechten Erfüllung kantonaler Aufgaben auf haltbaren, vernünftigen Gründen und Überlegungen beruht, ist eine Gesetzesvorschrift, welche in die Organisationsautonomie der Gemeinden eingreift, auch dann verfassungsrechtlich zulässig, wenn sie nicht im strengen Sinne absolut notwendig ist. Die bundesgerichtliche Überprüfung kantonaler formeller Gesetze beschränkt sich insoweit praktisch auf eine Willkürprüfung (vgl. BGE 109 Ia 325 E. 4; Markus Dill, Die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, Bern 1996, S. 89 f., 93 f.). Die umstrittene Norm ist im Lichte dieser Grundsätze zu prüfen.