Citation: 1P.338/2006 12.02.2007 E. 3

3.1 Der Regierungsrat ist auf den Stimmrechtsrekurs des Beschwerdeführers mangels Legitimation nicht eingetreten. Bei dieser Sachlage und vor dem Hintergrund der Bestimmungen von § 147 ff. GPR ist der Beschwerdeführer nach Art. 88 OG ohne weiteres legitimiert, mit staatsrechtlicher Beschwerde eine formelle Rechtsverweigerung zu rügen. Entgegen der Auffassung des Beschwerdegegners tut er dies mit der Berufung auf die Verfahrensgarantien in hinreichender Weise; eine ausdrückliche Erwähnung von Art. 29 Abs. 1 BV ist nicht erforderlich. Für die Rüge der formellen Rechtsverweigerung macht der Beschwerdeführer in zulässiger Weise geltend, das GPR sei vom Regierungsrat willkürlich ausgelegt und angewendet worden. Für die Legitimation zur Beschwerde nach Art. 84 Abs. 1 lit. a BV ist im bundesgerichtlichen Verfahren nach Art. 88 OG unerheblich, ob der Beschwerdeführer in spezifischer Weise als Stimmbürger betroffen ist. Der Entscheid des Regierungsrates kann bei keiner kantonalen Behörde angefochten werden und ist daher letztinstanzlich. Demnach ist auf die rechtzeitig erhobene Beschwerde vom 14. September 2006 (Verfahren 1P.582/2006) einzutreten. 3.2 Art. 29 Abs. 1 BV räumt einen Anspruch auf Behandlung von formgerecht eingereichten Eingaben ein und verbietet formelle Rechtsverweigerung. Eine solche liegt vor, wenn eine Behörde fälschlicherweise auf eine Eingabe nicht eintritt und sie nicht regelgemäss prüft. Dies beurteilt sich unter Beachtung verfassungsrechtlicher Vorgaben nach dem anwendbaren Verfahrensrecht. Soweit sich der Beschwerdeführer auf das GPR beruft, ist dessen Anwendung lediglich unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots nach Art. 9 BV zu beurteilen. Dabei ist auch der vom Beschwerdeführer angesprochenen Garantie der politischen Rechte gemäss Art. 34 BV Rechnung zu tragen. 3.3 Der Regierungsrat anerkennt im angefochtenen Entscheid, dass dem Beschwerdeführer kraft seiner Eigenschaft als Stimmbürger die grundsätzlich an keine weiteren Voraussetzungen anknüpfende Rekursberechtigung nach § 148 GPR zustünde. Diese sei indessen im Falle eines Entscheides der Direktion gemäss § 124 GPR nicht gegeben, wenn der Beschwerdeführer nicht Mitglied des Initiativkomitees sei. Beim Entscheid über die Formalien einer Initiative gehe es nicht um eine Wahl oder Abstimmung. Es sei daher nicht ersichtlich, weshalb in solchen Fällen jeder beliebige Stimmberechtigte zum Rekurs legitimiert sein solle. Im Übrigen zeigten die Materialien, dass der Gesetzgeber mit dem Vorprüfungsverfahren allgemein eine dem Bundesrecht entsprechende Regelung schaffen wollte; diese schliesse mit Art. 80 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR; SR 161.1) die Legitimation von unbeteiligten Stimmberechtigten zur Beschwerde gerade aus. Demgegenüber bringt der Beschwerdeführer vor, als Stimmbürger übe er eine staatliche Organfunktion aus. § 148 lit. a GPR räume ihm ohne weiteres die Rekursberechtigung ein; der Regierungsrat bringe - auch mit dem Hinweis auf die nicht einschlägige Regelung BPR - keine stichhaltigen Gründe vor, weshalb vom Wortlaut abgewichen werden könnte. Schliesslich gebiete die Bedeutung von Titel und Begründung anlässlich einer anschliessenden Volksabstimmung die Bejahung der Rekurslegitimation. 3.4 Nach § 147 Abs. 2 GPR können alle Handlungen und Unterlassungen von staatlichen Organen mit Stimmrechtsrekurs angefochten werden. Zum Rekurs sind gemäss § 148 lit. a GPR die Stimmberechtigten des betreffenden Wahl- oder Abstimmungskreises legitimiert. Diese Ordnung zeigt in allgemeiner Hinsicht, dass der Stimmrechtsrekurs in einem weiten Ausmass gewährt werden soll. Der Regierungsrat geht davon aus, dass der Direktionsentscheid grundsätzlich dem Rekurs unterliegt (und im Falle der Abänderung von Titel oder Begründung von den Initianten angefochten werden könnte). Zudem räumt er ein, dass der Rekurs - über das Erfordernis des Stimm- und Wahlrechts in kantonalen Angelegenheiten hinaus - grundsätzlich an keine weitern Voraussetzungen geknüpft ist. Diese Regelung entspricht der Auffassung, dass die Stimmberechtigten mit dem Stimm- und Wahlrecht zugleich eine Organkompetenz und eine öffentliche Funktion wahrnehmen und daher zur Beschwerde keines persönlichen Interesses bedürfen (vgl. BGE 119 Ia 167 E. 1d S. 171 f., 128 I 190 E. 1.1 S. 193, nicht publizierte E. 1 von 131 I 442). 3.5 Auch wenn der Wortlaut von § 148 lit. a GPR vordergründig als klar und eindeutig erscheint, bedarf die Bestimmung gleichwohl der Auslegung. Denn der Wortlaut stellt für sich nicht bereits den Inhalt der Rechtsnorm dar, sondern erst das mit Blick auf Sachverhalte verstandene und auf bestimmte Situationen hin konkretisierte Gesetz. Dabei befolgt das Bundesgericht einen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. In diesem Rahmen kann ein zu weit gefasster Wortlaut durch zweckgerichtete Auslegung in zulässiger Weise eine restriktive Deutung erfahren (BGE 128 I 34 E. 3b S. 41 f.). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung verstösst eine Gesetzesauslegung gegen den Wortlaut nicht schon für sich allein gegen Art. 9 BV. Unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbotes kann ein Abweichen vom Wortlaut des Gesetzes nicht ausgeschlossen werden, wenn triftige Gründe dafür bestehen, dass dieser nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt; solche Gründe können sich namentlich aus der Entstehungsgeschichte, aus Grund und Zweck der Norm und aus dem Zusammenhang mit andern Gesetzesbestimmungen ergeben (BGE 108 Ia 295 E. 2a S. 297, 108 Ia 188 E. 4b S. 195 f., 118 Ib 187 E. 5a S. 191, 124 II 265 E. 3a S. 268, Urteil 2P.158/1995 E. 3c/aa in Pra 1995 Nr. 2; vgl. Felix Uhlmann, Das Willkürverbot [Art. 9 BV], Bern 2005, S. 27 f.). Es ist daher zu prüfen, ob vor dem Hintergrund des vorliegenden Sachverhalts sachliche Gründe für die vom Regierungsrat vorgenommene einschränkende Auslegung von § 148 lit. a GPR vorgebracht werden können oder aber zu verneinen sind. 3.6 Das Vorprüfungsverfahren gemäss § 124 GPR führt, wie der Regierungsrat darlegt, zu einem ersten Zwischenentscheid im Hinblick auf weitere Vorkehren und Entscheidungen wie die definitive Einreichung der Initiative, die Beurteilung von deren Gültigkeit, ein allfälliger Gegenvorschlag des Kantonsrates und die Volksabstimmung. Insoweit handelt es sich im jetzigen Zeitpunkt nicht um eine Wahl oder Abstimmung oder um eine unmittelbare Vorbereitungshandlung zu einer solchen. Dies ändert indessen nichts am Umstand, dass das Vorprüfungsverfahren in verschiedener Hinsicht die politischen Rechte berührt. Auf der einen Seite räumt das durch das kantonale Recht gewährte und von Art. 34 Abs. 1 BV geschützte Initiativrecht den Initianten nicht nur das Recht ein, den Normtext einer Initiative frei zu wählen. Diese haben grundsätzlich auch die Befugnis, den Titel einer Initiative und ihre Begründung zu bestimmen (vgl. Michel Besson, Behördliche Information vor Volksabstimmungen, Diss. Bern 2002, S. 236; Nicolas von Arx, Ähnlich, aber anders - Die Volksinitiative in Kalifornien und in der Schweiz, Diss. Genf 2002, S. 181 und 183). Vorgaben hierzu und ein behördliches Vorprüfungsverfahren, wie sie im GPR - sowie im BPR - enthalten sind, stellen zulässige Beschränkungen des Initiativrechts dar. Einen solchen Eingriff bedeutet insbesondere eine Abänderung von Titel und Begründung nach § 124 Abs. 2 GPR. Zu einem gleichen Eingriff kann es führen, wenn Direktionsentscheide, mit denen Titel und Begründung einer Initiative genehmigt werden, von nicht direkt beteiligten Stimmberechtigten mit dem Antrag auf Änderung angefochten werden können. Allgemein erscheint die mit dem Vorprüfungsverfahren verbundene Beschränkung des Initiativrechts als verhältnismässig, soweit sich die Vorprüfung auf Irreführungen beschränkt und die Wahl eines ansprechenden Titels nicht ausschliesst. Auf der andern Seite ist der Titel einer Initiative entgegen der Auffassung des Regierungsrates nicht ohne Einfluss auf die Abstimmungsfreiheit gemäss Art. 34 Abs. 2 BV. Ein irreführender Titel einer Initiative kann dereinst auf die Meinungsbildung und -kundgabe der Stimmberechtigten einwirken, weil er insbesondere auf dem Abstimmungszettel (ohne den eigentlichen Initiativtext) aufgeführt und im Abstimmungskampf verwendet wird (Besson, a.a.O., S. 236 f.; Stephan Widmer, Wahl- und Abstimmungsfreiheit, Diss. Zürich 1989, S. 94 f.). Eine Möglichkeit einer entsprechenden Korrektur ist nach Abschluss des Vorprüfungsverfahrens nicht ersichtlich. Gerade dieser Umstand rechtfertigt denn auch die vorgängige behördliche Prüfung von Volksinitiativen auf Titel und Begründung hin. Ein irreführender Titel einer Initiative kann daher im Abstimmungskampf eine gewisse Ähnlichkeit mit der Konstellation einer suggestiven und daher unzulässigen Fragestellung aufweisen (vgl. BGE 121 I 1 E. 5b/aa S. 12, 106 Ia 20, 99 Ia 216). 3.7 Vor diesem Hintergrund lässt sich mit sachlichen Gründen halten, den Initianten zwar die Legitimation zur Anfechtung von behördlichen Änderungen des Titels und der Begründung einzuräumen, sie indes den nicht näher betroffenen Stimmberechtigten im Falle der Genehmigung von Titel und Begründung einer Initiative abzusprechen. Den Initianten ist grösstmögliche Freiheit bei der Wahl von Titel und Begründung einzuräumen. Angesichts des Vorprüfungsverfahrens ist es in erster Linie Sache der Behörden, Irreführungen und Missbräuche auszuschliessen. Demgegenüber ist es nicht Aufgabe der unbeteiligten Stimmberechtigten, über die vorgenommene behördliche Vorprüfung hinaus für korrekte Titel und Begründung zu sorgen, damit die Lancierung eines Volksbegehrens zu behindern und die politische Auseinandersetzung bereits in der Vorphase zu führen. In diesem Sinne sieht das BPR ein Vorprüfungsverfahren vor, in dem die Bundeskanzlei die Unterschriftenlisten prüft und den Titel einer Initiative ändert, wenn er irreführend ist, kommerzielle oder persönliche Werbung enthält oder zu Verwechslungen Anlass gibt (Art. 69 Abs. 1 und 2 BPR; vgl. Besson, a.a.O., S. 238; Walter Buser, Verfügungen der Bundeskanzlei nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte, in: Festschrift André Grisel, Neuenburg 1983, S. 386 ff. mit Hinweisen auf die Entstehungsgeschichte). Entsprechende Entscheide der Bundeskanzlei können nach Art. 80 Abs. 3 BPR ausschliesslich von Mitgliedern des Initiativkomitees angefochten werden. Andern Stimmberechtigten ist die Beschwerde versagt (vgl. Urteil 1A.314/1997 in ZBl 100/1999 S. 527). Mit dieser Regelung sollten sog. Popularbeschwerden sowie unbillige Schwierigkeiten für die Initianten ausgeschlossen werden (Votum Eng, AB N 1976 S.1489; Votum Gnägi, AB S 1976 S. 676). 3.8 Der Regierungsrat hat im angefochtenen Entscheid unter Hinweis auf die Materialien im Einzelnen dargelegt, dass das neu im GPR eingeführte Vorprüfungsverfahren entsprechend demjenigen im BPR ausgestaltet werden sollte. Der Beschwerdeführer zieht diese Annahme nicht in einer den Anforderungen von Art. 90 Abs. 1 lit. b OG genügenden Weise in Zweifel. Die Ausgestaltung in § 124 GPR zeigt denn auch, dass das Vorprüfungsverfahren weitgehend der Regelung von Art. 69 BPR entspricht. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb die Analogie des Zürcher Rechts zum Bundesrecht nicht bestehen soll, wie der Beschwerdeführer geltend macht. Daran vermag der Umstand nichts zu ändern, dass der bundesrechtliche Rechtsmittelweg hinsichtlich anderer Rügen wegen Verletzung von eidgenössischen politischen Rechten nach bisheriger Fassung des BPR anders ausgestaltet war (vgl. nunmehr die Änderung des BPR gemäss Anhang 2 zum BGG). Trotz dieser Analogie ist im GPR keine Art. 80 Abs. 2 BPR entsprechende Beschränkung der Anfechtbarkeit von Verfügungen über die Formalien eines Volksbegehrens auf die Mitglieder des Initiativkomitees aufgenommen worden. § 148 lit. a GPR räumt die Rekursberechtigung den Stimmberechtigten vielmehr in allgemeiner Weise ein, wie der Regierungsrat im angefochtenen Beschluss einräumt. Er erblickt darin indes eine Lücke, die durch einschränkende Auslegung zu schliessen sei. Der Beschwerdeführer legt nicht dar, dass der kantonale Gesetzgeber trotz des Bemühens, eine dem Bundesrecht entsprechende Ordnung zu schaffen, bewusst davon abgesehen hat, eine Beschränkung des Stimmrechtsrekurses entsprechend Art. 80 Abs. 2 BPR aufzunehmen. Es lässt sich daher mit haltbaren Gründen vertreten, die Regelung von § 148 GPR reiche seinem Wortlaut nach in Bezug auf die vorliegend streitige Konstellation über die vom Gesetzgeber beabsichtigte Regelung hinaus. Es ist oben dargelegt worden, dass durchaus triftige Gründe dafür vorgebracht werden können, die Legitimation von nicht näher betroffenen Stimmberechtigten zum Rekurs gegen die Genehmigung von Unterschriftenlisten, Titel und Begründung zu einer Volksinitiative auszuschliessen. Bei dieser Sachlage verstösst es nicht gegen das Willkürverbot, einer allgemein gehaltenen Bestimmung eine gegenüber dem Wortlaut einschränkende Bedeutung beizumessen, § 148 lit. a GPR einschränkend auszulegen und dem Beschwerdeführer im vorliegenden Fall die Berechtigung zum Stimmrechtsrekurs abzusprechen. 3.9 Hält die vom Regierungsrat vorgenommene Auslegung von § 148 lit. a GPR vor dem Willkürverbot stand, stellt das Nichteintreten auf den Stimmrechtsrekurs keine formelle Rechtsverweigerung dar. Damit erweist sich die gegen den Entscheid des Regierungsrates vom 19. Juli 2006 gerichtete Beschwerde als unbegründet (Verfahren 1P.582/2006). 3.10 Die Abweisung der Beschwerde wegen formeller Rechtsverweigerung bedeutet, dass die Verfügung der Direktion in der vorliegenden Konstellation unter der heute geltenden Verfahrensordnung bei keiner kantonalen Rechtsmittelinstanz angefochten und direkt ans Bundesgericht weitergezogen werden kann. Es mag sich fragen, ob diese Verfahrensordnung in Zukunft mit dem Bundesrecht vereinbar ist. Im Hinblick auf das Bundesgerichtsgesetz rechtfertigen sich daher - unter Beachtung der Übergangsfrist von Art. 130 Abs. 2 BGG - die nachfolgenden Erwägungen zu den daraus fliessenden Anforderungen an das kantonale Verfahren. Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG lässt die Beschwerde wegen Verletzung politischer Rechte gegen Akte letzter kantonaler Instanzen zu. Gemäss Art. 88 Abs. 2 BGG sehen die Kantone gegen behördliche Akte, welche die politischen Rechte der Stimmberechtigten in kantonalen Angelegenheiten verletzen können, ein Rechtsmittel vor; diese Pflicht erstreckt sich nicht auf Akte des Parlaments und der Regierung. Vor diesem Hintergrund zeigt sich vorerst, dass vor der Anrufung des Bundesgerichts mit Beschwerde nach Art. 82 lit. c BGG gegen einen Entscheid einer kantonalen Direktion oder eines kantonalen Departementes eine kantonale Rechtsmittelinstanz über die Stimmrechtssache zu befinden hat. Mit der Unzuständigkeit des Regierungsrates in der vorliegend streitigen Konstellation würde die heutige Zürcher Verfahrensausgestaltung inskünftig den Anforderungen von Art. 88 Abs. 2 BGG nicht mehr genügen. Darüber hinaus stellt sich die Frage, welchen Kriterien die von Art. 88 Abs. 2 BGG verlangte Rechtsmittelinstanz zu genügen hat. Das Bundesgerichtsgesetz umschreibt die Natur dieses Rechtsmittels nicht. Der Bundesrat liess in seiner Botschaft ausdrücklich offen, ob die Rechtsmittelinstanz eine Behörde wie der Regierungsrat sein könne oder aber ein Gericht sein müsse; er überliess die Beantwortung der künftigen Auslegung der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV und damit der Rechtsprechung des Bundesgerichts (Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001, BBl 2001 S. 4327). Hierfür ist davon auszugehen, dass die politischen Rechte justiziabel sind, wie die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 85 lit. a OG zeigt, und der Rechtsweggarantie von Art. 29a BV unterliegen (Botschaft des Bundesrates, a.a.O., S. 4327; Andreas Kley, St. Galler BV-Kommentar, Art. 29a Rz. 18; Gerold Steinmann, St. Galler BV-Kommentar, Art. 34 Rz. 16; Esther Tophinke, Die Bedeutung der Rechtsweggarantie für die Anpassung der kantonalen Gesetzgebung, in: ZBl 107/2006 S. 104 ff.). Für die Auslegung der auf die politischen Rechte ausgerichteten Bestimmung von Art. 88 Abs. 2 BGG bedarf es keiner Bezugnahme auf Art. 86 Abs. 3 BGG (vgl. demgegenüber die Botschaft des Bundesrates, a.a.O., S. 4327, wonach diesen ein politischer Charakter zukomme). Art. 88 Abs. 2 BGG ist vor diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund und der Zielsetzung der neuen Bundesrechtspflege auszulegen. Zum einen sollen Rechtsuchende ein Gericht mit voller Sachverhaltskognition anrufen können, was im Falle einer letztinstanzlichen kantonalen Verwaltungsinstanz nicht sichergestellt ist (vgl. Art. 97 Abs. 1 und Art. 105 Abs. 1 BGG). Zum andern soll das Bundesgericht grundsätzlich nicht mehr als erste gerichtliche Instanz entscheiden; vielmehr sollen ihm zum Zwecke der Entlastung und Verwesentlichung der Rechtsprechung Gerichte vorgelagert sein (Botschaft des Bundesrates, a.a.O., S. 4225 f.; vgl. Heinrich Koller, Grundzüge der neuen Bundesrechtspflege und des vereinheitlichten Prozessrechts, in: ZBl 107/2006 S. 61 f.). Daraus ist zu schliessen, dass die im Rahmen von Art. 88 Abs. 2 BGG geforderte Rechtsmittelinstanz grundsätzlich ein Gericht sein soll; vorbehalten bleiben Akte des Parlaments und der Regierung. Die Doktrin hat sich bisher überwiegend, indes nicht einhellig in diesem Sinne ausgesprochen (im Sinne des Erfordernisses eines Gerichts: Tophinke, a.a.O., S. 104 ff.; Michel Besson, Die Beschwerde in Stimmrechtssachen, in: Ehrenzeller/Schweizer [Hrsg.], Die Reorganisation der Bundesrechtspflege, St. Gallen 2006, S. 432 ff.; Regina Kiener, Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007 [erscheint Februar/März 2007], Abschnitt V, 4, a); Ruth Herzog, Auswirkungen auf die Staats- und Verwaltungsrechtspflege in den Kantonen, in: Pierre Tschannen [Hrsg.], Neue Bundesrechtspflege, Bern 2007 [erscheint Februar/März 2007], Abschnitt III, 1, b), cc); in diesem Sinne mit Zurückhaltung: Thomas Pfisterer, Der kantonale Gesetzgeber vor der Reform der Bundesrechtspflege, in: Ehrenzeller/Schweizer [Hrsg.], Die Reorganisation der Bundesrechtspflege, St. Gallen 2006, S. 305 ff.; das Erfordernis einer gerichtlichen Instanz verneinend: Hansjörg Seiler/ Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 88 Rz. 10; Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Bundesgericht und Verfassungsgerichtsbarkeit nach der Justizreform, Supplement zur 6. Auflage des "Schweizerischen Bundesstaatsrechts", Zürich 2006, S. 27 Rz. 1968; Jean-Claude Lugon/Etienne Poltier/Thierry Tanquerel, Les conséquences de la réforme de la justice fédérale pour les cantons, in: Bélanger/Tanquerel [Hrsg.], Les nouveaux recours fédéraux en droit public, Genf 2006, S. 117).