Citation: 1P.771/2006 29.01.2007 E. 3

3. A titolo abbondanziale si può rilevare che anche dai dibattiti parlamentari, di cui un ricorrente quale granconsigliere ha conoscenza, si evince la fondatezza dell'impugnato decreto. 3.1 Il Consulente giuridico del Consiglio di Stato, nel suo esposto del 16 maggio 2006, rileva che alcuni Cantoni conoscono il referendum facoltativo straordinario: in quei casi, il Gran Consiglio decide di assoggettare a referendum un atto di sua competenza, che di per sé non sarebbe referendabile secondo le norme del diritto cantonale, sia con una specifica disposizione di legge, che lo istituisce nella materia che detta legge è chiamata a disciplinare, sia con una decisione puntuale nel caso concreto. Ha aggiunto che, secondo la dottrina, la possibilità di assoggettare un atto di per sé non referendabile può nondimeno sussistere per scelta e decisione esplicita del Gran Consiglio, anche se il diritto cantonale non lo prevede (cosiddetto referendum facoltativo straordinario, poiché istituito di volta in volta dal parlamento sulla base di mera opportunità politica; su questo tema vedi Grisel, op. cit., pag. 337 n. 889; cfr. anche Giuseppe Lepori, Diritto costituzionale ticinese, pag. 516 n. 2 e il parere di Sandro Crespi, Decreto legislativo di obbligatorietà generale, art. 60 cpv. 1 della Costituzione cantonale, in RDAT 1980 pag. 15 e segg., pag. 21). In tal caso è tuttavia necessario che il costituente o il legislatore cantonale si siano chiaramente espressi a favore di questa ulteriore facoltà, volta a introdurre la clausola referendaria in atti che di per sé non sarebbero sottoposti al referendum. Egli ha poi ricordato che nel Cantone Ticino anche dall'art. 78 della legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002, che disciplina l'adozione di atti nella forma del decreto legislativo, risulta che sono soggetti a referendum, e pertanto muniti della relativa clausola, soltanto gli atti legislativi di durata determinata, contenenti norme di carattere generale e astratto, gli atti di portata generale o d'importanza finanziaria secondo l'art. 42 Cost./TI, che non contengono norme di diritto, e, infine, gli atti di approvazione delle convenzioni di diritto legislativo e di quelle che comportano una spesa soggetta a referendum (cpv. 1 lett. a, b e d e cpv. 2). Egli ne ha concluso che dalla normativa cantonale, che definisce la portata e l'estensione del referendum facoltativo, non può essere dedotta una facoltà del Gran Consiglio di istituire in un caso specifico un diritto di referendum per mere ragioni di opportunità politica. 3.2 Queste considerazioni sono corrette. Lo sono a maggior ragione se si tiene conto che in concreto il decreto legislativo in discussione è stato munito della clausola referendaria non sulla base di una scelta esplicita e deliberata del Parlamento, che in seguito ha ribadito di non voler istituire un referendum nel caso di specie, bensì soltanto a causa di un errore. In effetti, come rilevato a ragione dal consulente giuridico del Consiglio di Stato, nel Cantone Ticino il referendum facoltativo contro un atto, che non ha carattere obbligatorio generale né portata finanziaria ai sensi degli art. 42 Cost./TI e 142 LEDP, dovrebbe essere introdotto da una legge speciale attraverso una dichiarazione legislativa generale e globale, che valga in tutti i casi e che sottragga pertanto al Gran Consiglio la valutazione specifica del caso concreto (cfr. Lepori, op. cit., pag. 517 nota a piè di pagina n. 4). Al proposito egli adduce l'esempio di determinate concessioni per le derivazioni di acque pubbliche rilasciate dal Parlamento con decreto legislativo di carattere obbligatorio (art. 3 cpv. 2 della legge sull'utilizzazione delle acque del 7 ottobre 2002), che sono soggette quindi a referendum facoltativo giusta le citate norme. Lo stesso consulente ha poi ricordato, con riferimento al rapporto della Commissione speciale sul messaggio 25 ottobre 1957 concernente l'istituzione dell'AET, del 6 giugno 1958, che l'approvazione del Gran Consiglio secondo l'art. 5 cpv. 4 LAET non è volta ad appesantire il funzionamento dell'AET, ma destinata piuttosto a marcare il concetto che proprietario delle forze idriche è lo Stato e che ai suoi organi compete ogni decisione di grande importanza relativa al loro sfruttamento. Questa norma si limita a stabilire che gli impegni dell'AET, eccedenti l'ordinaria amministrazione e il normale commercio di energia, sono soggetti alla "approvazione del Gran Consiglio", approvazione che interviene con un decreto legislativo che non ha né portata generale né importanza finanziaria ai sensi delle citate norme. Nella risposta congiunta dei consulenti giuridici del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio, del 30 maggio 2006, si ribadisce che, in caso di fallimento della AET, un'eventuale responsabilità sussidiaria dello Stato - in assenza di una precisa ed esplicita indicazione del diritto di referendum nella LAET - è ininfluente ai fini della referendabilità dell'atto che stabilisce la criticata partecipazione. 3.3 Nel rapporto di minoranza sul messaggio del 3 maggio 2006 si rileva che, vista l'incertezza della situazione giuridica, dovrebbe prevalere il rispetto dei diritti popolari e la buona fede dei referendisti. Nella seduta del 6 giugno 2006 della Commissione speciale energia sono stati uditi i consulenti giuridici del Consiglio di Stato e del Gran Consiglio. Quest'ultimo ha ribadito la possibilità, secondo la dottrina, di prevedere l'istituzione di un diritto speciale di referendabilità anche per atti amministrativi, come nel caso di concessioni, precisando tuttavia che ciò dovrebbe essere espressamente previsto dalla legge, come però non è il caso attualmente nel Cantone Ticino. Il Consulente giuridico del Consiglio di Stato ha sottolineato, esprimendosi sulla portata dell'art. 5 cpv. 4 LAET, che all'introduzione di questa norma si decise che le partecipazioni o gli investimenti importanti dovevano essere sottoposti al Parlamento, "ma poi il legislatore si è fermato lì", mentre in altre leggi, per contro, è stato espressamente introdotto il diritto di referendum anche per atti amministrativi, come per esempio per le concessioni per le acque, ma non ad esempio per le concessioni per il demanio pubblico. Ha ricordato che, nel 1958, quella di richiedere una decisione del Gran Consiglio senza referendum è stata una scelta politica (cfr. sul tema anche il parere del 4/24 ottobre 2005 del consulente giuridico del Gran Consiglio, Autonomia degli enti di diritto pubblico e vigilanza parlamentare. Con particolare riferimento all'Azienda elettrica ticinese, apparso in RtiD II-2005 pag. 429 e segg., in particolare pag. 462 e segg. riguardo alla portata dell'art. 5 cpv. 4 LAET e alla necessità dell'AET di agire con tempestività sul mercato nell'ambito della sua autonomia decisionale, e 468 e segg.). In sede commissionale, con riferimento ad un'altra decisione di approvazione di una partecipazione dell'AET (Mattmark), è stato ricordato che è la seconda volta che si commette lo stesso errore, per cui si porrebbe la questione della buona fede. Il consulente giuridico del Consiglio di Stato ha ribadito che non è possible invocare una sorta di diritto popolare inesistente basato solamente sulla buona fede. Nella seduta pomeridiana del 18 ottobre 2006 del Gran Consiglio, una minoranza ha poi insistito sulla questione della necessità di tutelare la buona fede dei firmatari del referendum, mentre la maggioranza ha riaffermato che l'art. 5 cpv. 4 LAET non crea automaticamente un diritto di referendum (anche se questo in passato era già stato previsto). Quest'ultima soluzione, proposta dal Governo e adottata dal Parlamento, non viola la Costituzione. In effetti, la vigilanza e l'approvazione del Parlamento, che rappresenta gli elettori, in assenza di una specifica modifica dell'art. 5 cpv. 4 LAET non implica la sussistenza di un referendum facoltativo, considerato altresì che l'Azienda deve potersi adattare con una certa tempestività alle mutevoli condizioni del mercato, anche mediante l'acquisto entro tempi ragionevoli di partecipazioni ad altre società. Il noto errore non significa d'altra parte, come già visto, che il Parlamento possa accordare al popolo un diritto sul quale non può disporre. 3.4 I ricorrenti accennano infine al parallelismo tra le forme usate per l'adozione delle leggi e dei decreti legislativi, che permetterebbe di ritenere che l'art. 3 del decreto legislativo del 21 febbraio 2006 possa essere considerato quale lex specialis rispetto all'art. 142 LEDP relativo alla proponibilità del referendum, che riprende in sostanza la disciplina dell'art. 42 Cost./TI, e che quindi, al loro dire, rappresenterebbe una base legale sufficiente per far scattare, da sola, il diritto al referendum facoltativo, quanto meno riguardo alla materia contenuta nello stesso atto. La tesi non regge già per il fatto che l'inserimento della clausola referendaria, contenuta peraltro non in una legge in senso formale ma in un decreto legislativo, non era affatto dovuto a una precisa volontà del Parlamento, ma semplicemente a un errore, poi corretto con l'adozione dell'impugnato decreto. L'accenno alla DTF 99 Ia 518 è ininfluente, visto che concerne un referendum a livello comunale e attiene per di più alla questione del referendum parziale, qui non litigiosa. 3.5 Neppure l'addotta circostanza che il decreto legislativo del 21 febbraio 2006 non è stato impugnato può condurre alla "creazione" di un referendum inesistente. Certo può stupire che né il Consiglio di Stato né il Parlamento né l'AET si siano accorti tempestivamente, ossia molto prima della conclusione della raccolta delle firme, ch'esso non costituiva un atto referendabile. Neppure questa circostanza, e le comprensibili aspettative dei firmatari del referendum, possono tuttavia far sorgere un diritto inesistente. Le eventuali conseguenze derivanti dal noto errore e l'avvenuta lesione del principio della buona fede dei referendisti esulano dall'oggetto del litigio: la questione di un'eventuale richiesta di risarcimento o di corresponsione delle spese da loro sostenute per la promozione del referendum non è addotta dai ricorrenti e non dev'essere pertanto esaminata in questa sede. 3.6 La soluzione proposta dal Governo e adottata dal Parlamento ha d'altra parte il pregio di essere chiara, oggettiva e garante della sicurezza del diritto, poiché non crea precedenti ambigui: in effetti, il riconoscimento di un referendum facoltativo fondato su un errore e, in sostanza, soltanto sul rispetto del principio della buona fede, comporterebbe un'applicazione non corretta degli art. 42 Cost./TI e 142 LEDP e darebbe adito in futuro a eventuali analoghe vertenze. La criticata soluzione può invero apparire severa e poco sensibile riguardo al rispetto dei diritti politici: essa costituisce tuttavia una soluzione conforme alla Costituzione, alla sicurezza del diritto e al principio di legalità, cui accennano anche i ricorrenti, e non pecca di formalismo eccessivo, ritenuto che l'adozione del criticato decreto è giustificata da un interesse degno di protezione, non è fine a sé stessa ed è retta da un'intrinseca giustificazione (DTF 127 I 31 consid. 2a/bb, 125 I 166 consid. 3, 121 I 177 consid. 2b/aa e rinvii). Non vi sono quindi motivi prevalenti che impongono di scostarsene (DTF 131 I 126 consid. 4).