Citation: 2P.142/2004 12.01.2005 E. 2

2.1 Gemäss Art. 32 SHG/SG bedürfen private Betagten- und Pflegeheime mit mehr als fünf Plätzen einer Betriebsbewilligung, soweit ihnen die grundsätzlich der Gemeinde obliegende Betreuung und Pflege der Betagten in stationären Einrichtungen - wie hier - nicht mittels Leistungsvereinbarung übertragen worden ist. Zudem unterstehen sie einer Aufsicht (Art. 33 SHG/SG). Dabei werden Heime mit Leistungsvereinbarung von der zuständigen Stelle der Gemeinde beaufsichtigt, die übrigen Heime von jener des Staates. Art. 34 SHG/SG verpflichtet den Regierungsrat zum Erlass näherer Vorschriften über Voraussetzungen und Verfahren für Erteilung und Entzug der Betriebsbewilligung sowie über die Heimaufsicht durch Verordnung. 2.2 Nach Art. 9 (Marginale "Interne Aufsicht") dieser hier angefochtenen Verordnung bezeichnet die Trägerschaft der Einrichtung "eine von der Leitung der Einrichtung unabhängige interne Aufsicht und legt Aufgaben und Befugnisse der internen Aufsicht schriftlich fest". Nach der Übergangsbestimmung von Art. 18 der Verordnung müssen bestehende Einrichtungen dem Departement für Inneres und Militär bis zum 30. September 2004 das Gesuch um Erteilung der Betriebsbewilligung samt Unterlagen nach Art. 3 (mit Angaben über Trägerschaft [lit. b] und Regelung der internen Aufsicht [lit. c]) und Art. 8 (Verzeichnis der betreuten Personen) der Verordnung einreichen. Voraussetzung der Bewilligungserteilung ist u.a., dass die interne Aufsicht sichergestellt ist (Art. 2 Abs. 1 lit. a der Verordnung). 2.3 Gemäss Bericht und Entwurf des Departementes für Inneres und Militär des Kantons St. Gallen zur Verordnung über private Betagten- und Pflegeheime vom 29. Januar 2004 (im Folgenden: Bericht; Beschwerdebeilage 9; vgl. auch die vom Departement für Inneres und Militär des Kantons St. Gallen gestützt auf Art. 2 der Verordnung erlassenen Richtlinien vom 1. April 2004 über die interne Aufsicht in privaten Betagten- und Pflegeheimen, nachfolgend: Richtlinien) beruht diese auf einem neuen - bereits bei den Kinder- und Jugendheimen sowie den Behinderteneinrichtungen verwirklichten - kantonalen Konzept für die Aufsicht über die verschiedenen Heime, welches vier Aufsichtsebenen vorsieht: - Individuelle Aufsicht (Aufsichtsebene 1) durch Bewohner und ihre gesetzlichen Vertreter; - Fachspezifische Aufsicht (Aufsichtsebene 2): Kontrolle und Garantie der fachlichen Qualität und professionellen Führung der Einrichtung durch die Leitung derselben; - Interne Aufsicht (Aufsichtsebene 3) durch eine von der operativen Leitung unabhängige Kontrollinstanz, in der Regel das leitende Organ der Trägerschaft; - Staatliche Aufsicht (Aufsichtsebene 4) durch das Amt für Soziales zur Sicherstellung, dass die Bewilligungsvoraussetzungen, insbesondere die unabhängige interne Aufsicht, erfüllt sind. Nach dem Bericht nimmt Art. 9 der Verordnung die Trägerschaft in die Pflicht, eine von der Leitung unabhängige interne Aufsichtsstelle zu bezeichnen und deren Aufgaben und Befugnisse schriftlich festzulegen. Die Regelung gehe damit weiter als die kantonale Verordnung über Kinder- und Jugendheime und orientiere sich an der Verordnung über Behinderteneinrichtungen. Konkrete Fälle zeigten, dass die Ernennung einer Stelle allein nicht ausreiche. Die interne Aufsichtsstelle müsse verbindlich in die Organisation eingebunden und mit Aufgaben und Kompetenzen ausgestattet sein. 2.4 Die Beschwerdeführer führten ihr Pflegeheim bis anhin in administrativer und operativer Hinsicht gemeinsam mit Unterstützung ihres Sohnes, d.h. als Familienbetrieb. Sie legen Art. 9 der Verordnung dahingehend aus, dass die neu einzuführende interne Aufsichtsfunktion von der Trägerschaft des Pflegeheims wahrgenommen werden müsse und somit zwischen Heimleitung und Trägerschaft keine Personalunion mehr bestehen könne. Wenn sie weiterhin als Heimleiter tätig sein wollten, müssten sie also die strategische Führung ihres Pflegeheims in fremde Hände legen. Diese scharfe Trennung von Trägerschaft und Heimleitung sei unverhältnismässig. Sie könnten ihr Heim in der heute gewählten Organisationsform der Kollektivgesellschaft nicht mehr weiterführen, weshalb sie in ihrer Existenz bedroht wären. Die Beschwerdeführer stützen ihre Auslegung vorwiegend auf die Richtlinien. Die interne Aufsicht stelle darüber hinaus auch eine Ungleichbehandlung von Gewerbegenossen dar, da von staatlichen Heimen sowie Heimen mit einer Leistungsvereinbarung mit dem Gemeinwesen eine solche Aufsichtsstelle nicht verlangt werde. 2.5 Der Kanton St. Gallen räumt ein, das der Regelung zu Grunde liegende Heimaufsichtsmodell gehe tatsächlich davon aus, dass die interne Aufsicht im Sinne von Art. 9 der Verordnung vom leitenden Organ der Trägerschaft der Betagteneinrichtung wahrgenommen werde und damit keine Personalunion von Heimleitung und Trägerschaft bestehen könne. Er weist aber darauf hin, dass die interne Aufsicht gerade bei kleinen Betagtenheimen mit wenigen Pflegeplätzen nach den Richtlinien (Ziff. 3.2.1 "Ausnahmeregelung") auch von einer externen Stelle wahrgenommen werden könne. Diese wird vom Amt für Soziales bestimmt, welches mit ihr einen Leistungsvertrag abschliesst; die Trägerschaft der Betagteneinrichtung und das Amt für Soziales beteiligen sich je zur Hälfte an den Kosten. 2.6 Art. 9 der Verordnung verlangt von der Trägerschaft der Einrichtung einzig die Bezeichnung einer von der Leitung der Einrichtung unabhängigen internen Aufsicht und die schriftliche Festlegung der Aufgaben und Befugnisse derselben. Nach dem insoweit klaren Wortlaut dieser Bestimmung ("unabhängige") kann die vorgeschriebene interne Aufsicht bloss nicht von der (operativen) Leitung der stationären Einrichtung selber wahrgenommen werden. Art. 9 der Verordnung schreibt dem Betreiber der Einrichtung somit nicht vor, wie er seinen Betrieb insgesamt zu organisieren hat. Das Erfordernis einer unabhängigen internen Aufsicht wirkt sich auf die vom Betreiber einmal gewählte Organisationsstruktur der Einrichtung nur insoweit aus, als er neu eine interne Aufsicht zu schaffen hat. Ist ihm dies wegen dem Erfordernis der Unabhängigkeit nicht in der bestehenden Struktur möglich, so gestatten ihm die Richtlinien (die zwar nicht verbindlich, mit Blick auf die künftige Anwendung der Verordnung aber von wesentlicher Bedeutung und daher auch mit einzubeziehen sind) ausdrücklich, die Aufsicht einer - speziell dafür vorgesehenen - externen unabhängigen Stelle zu übertragen. Bei solchem Vorgehen braucht er die Heimleitung nicht von der Trägerschaft zu trennen. Die Regelung bietet keine Probleme für die von den Gemeinden - im Rahmen der ihnen gesetzlich übertragenen Aufgaben (vgl. Art. 28 SHG/SG) - betriebenen Betagten- und Pflegeheime, bei denen eine personelle Trennung von Trägerschaft und Heimleitung ohne weiteres vorgenommen werden kann. Das kantonale Sozialhilfegesetz nimmt diese Konstellation denn auch als Normalfall an ("Grundsatz", Marginale von Art. 28 SHG/SG). Kleine Einrichtungen, bei denen - wie im Falle der Beschwerdeführer - Trägerschaft und Heimleitung aus denselben Personen bestehen, sind aber gezwungen, eine aussenstehende Kontrollinstanz (so die Bezeichnung im Bericht) mit der internen Aufsicht der von ihnen betriebenen Betagteneinrichtung zu betrauen, wenn sie wie die Beschwerdeführer die Personalunion von Trägerschaft und Heimleitung beibehalten wollen. Es ist zu prüfen, ob diese sich aus Art. 9 der Verordnung ergebende Verpflichtung die angerufenen verfassungsmässigen Rechte verletzt.