Citation: 1C_218/2007 16.10.2007 E. 4

Le recourant estime que la Chancellerie d'Etat était seule compétente pour contrôler la validité des listes de signatures et remédier aux défauts éventuels qui les affectent. Le Tribunal administratif se serait écarté de manière arbitraire du texte clair de l'art. 104 LDP, auquel renvoie l'art. 122 LDP, en reconnaissant cette compétence au Conseil communal. S'agissant d'une question d'organisation et de procédure, qui n'est pas étroitement liée au droit de vote, le Tribunal fédéral examine l'interprétation et l'application faite du droit cantonal sous l'angle de l'arbitraire uniquement (cf. arrêt 1P.786/2005 du 8 mai 2006 consid. 3.1 publié in SJ 2006 I p. 533). Tel est le cas lorsqu'elle méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou si elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice ou de l'équité. Il ne suffit pas que la motivation de la décision soit insoutenable; encore faut-il qu'elle soit arbitraire dans son résultat (ATF 132 I 13 consid. 5.1 p. 17 et les arrêts cités). 4.1 En matière de droits politiques, l'interprétation des normes obéit aux règles habituelles. Il faut en premier lieu se fonder sur la lettre de la norme en cause (interprétation littérale). Si le texte de cette dernière n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme en la dégageant notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but et de l'esprit de la règle (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions et de son contexte (interprétation systématique; ATF 132 III 18 consid. 4.1 p. 20/21; 131 II 361 consid. 4.2 p. 368 et les références citées). 4.2 En vertu de l'art. 128 al. 1 LDP, dix pour-cent des électeurs ou des électrices de la commune peuvent demander que soit soumis au vote populaire tout arrêté ou règlement du Conseil général contenant des dispositions générales et intéressant la commune dans son ensemble (let. a) ainsi que toute décision du Conseil général ayant pour effet de créer un nouvel engagement financier ou une nouvelle dépense à la charge du budget communal (let. b). Selon l'art. 130 al. 1 LDP, la demande de référendum doit être déposée auprès du Conseil communal dans les quarante jours qui suivent la publication de l'acte contesté dans la Feuille officielle. L'art. 131 LDP précise que pour le surplus, les dispositions relatives au référendum facultatif cantonal sont applicables par analogie. Ces dispositions font l'objet des art. 119 à 126 LDP. L'art. 119 LDP mentionne les actes susceptibles de faire l'objet d'un référendum. L'art. 120 LDP indique le délai dans lequel la demande de référendum doit être déposée et l'autorité compétente pour la recevoir. L'art. 121 LDP prévoit que les listes de signatures demandant le référendum doivent contenir les indications de la commune politique où les signataires sont inscrits au registre des électeurs (let. a), la désignation de l'acte contesté avec le titre et la date à laquelle il a été adopté (let. b), l'échéance du délai pour le dépôt des listes (let. c) ainsi que le texte de l'art. 101 de la loi (let. d). L'art. 122 LDP déclare applicables à la demande de référendum les dispositions relatives à l'initiative populaire et concernant la signature, l'attestation officielle et les causes de nullité, prévues aux art. 101 à 104 et 106 de la loi. L'art. 123 LDP consacre le principe de l'exclusion du retrait de la demande de référendum. L'art. 124 LDP prescrit que la Chancellerie d'Etat contrôle si la demande de référendum est faite en temps utile et si elle a recueilli le nombre de signatures valables (al. 1). Elle publie sa décision dans la Feuille officielle en indiquant le nombre de signatures valables et celui des signatures nulles (al. 2). Elle communique aux communes la liste des signatures annulées qui est à la disposition des électeurs (al. 3). Les art. 125 et 126 LDP ont trait à l'organisation du vote populaire et aux mesures de publicité à prendre. Aux termes de l'art. 101 LDP, l'électeur doit apposer de sa main lisiblement sur la liste ses nom, prénoms, année de naissance et adresse, et signer (al. 1). Il ne peut signer qu'une fois la même initiative (al. 2). Celui qui appose une signature autre que la sienne, qui signe pour un tiers ou qui, intentionnellement, signe plus d'une fois est punissable en vertu de l'art. 282 CP (al. 3). L'art. 102 LDP dispose que le Conseil communal atteste gratuitement que les signataires sont électeurs en matière cantonale, si leurs noms figurent sur le registre des électeurs le jour où la liste a été présentée pour attestation (al. 1). Lorsque l'électeur a signé plusieurs fois l'initiative, une seule signature est attestée (al. 2). La demande d'attestation a lieu avant le dépôt de l'initiative. Le Conseil communal doit faire preuve de diligence (al. 3). Lorsque l'attestation des signatures ne peut intervenir avant la date du dépôt de l'initiative, le Conseil communal certifie le dépôt des listes et le nombre provisoire des signatures (al. 4). Selon l'art. 103 LDP, l'attestation est refusée lorsque le signataire ne peut pas être identifié ou lorsqu'il n'est pas électeur de la commune qui est indiqué sur la liste des signatures (al. 1). Le motif du refus doit être indiqué sur la liste de signatures (al. 2). A teneur de l'art. 104 LDP, la Chancellerie d'Etat charge le Conseil communal de remédier aux défauts affectant l'attestation, si l'aboutissement de l'initiative en dépend. Elle peut le faire elle-même s'il s'y refuse (al. 1). Ces défauts peuvent être éliminés même après l'échéance du délai fixé pour le dépôt de l'initiative (al. 2). L'art. 106 LDP précise enfin que sont considérées comme nulles les signatures qui figurent sur des listes qui ne contiennent pas les indications légales (let. a), les signatures qui n'ont pas été données à attester aux Conseils communaux dans le délai fixé pour le dépôt de l'initiative (let. b) et les signatures qui ont fait l'objet d'un refus d'attestation (let. c). 4.3 En l'occurrence, la cour cantonale a estimé que le renvoi contenu à l'art. 131 LDP aux dispositions relatives au référendum facultatif cantonal concernait exclusivement les questions qui n'étaient pas spécifiquement réglées par les art. 128 à 130 LDP. Cette manière de voir les choses est parfaitement soutenable. L'art. 130 LDP, consacré au délai pour la demande de référendum, exclut donc l'application de l'art. 120 LDP qui porte sur le même objet. Les listes de signatures devaient dès lors être déposées non pas à la Chancellerie d'Etat, mais auprès du Conseil communal. La cour cantonale en a déduit qu'il revenait à cette dernière autorité d'attester que les signataires sont électeurs dans la commune et de constater l'aboutissement ou non de la demande de référendum, excluant ainsi toute possibilité pour la Chancellerie d'Etat de faire remédier aux défauts de l'attestation en application de l'art. 104 LDP. Les art. 128 à 130 LDP consacrés au référendum facultatif communal ne contiennent aucune disposition relative aux listes de signatures, à l'aboutissement du référendum ou encore à l'organisation du vote populaire. Sur ces points, le renvoi de l'art. 131 LDP aux dispositions relatives au référendum facultatif cantonal s'applique donc en principe pleinement. L'art. 122 LDP déclare applicables à la demande de référendum facultatif cantonal les dispositions relatives à l'initiative populaire s'agissant de la signature, de l'attestation officielle et des causes de nullité prévues aux art. 101 à 104 et 106 de la loi. La cour cantonale s'est donc écartée du texte clair de l'art. 122 LDP en considérant que l'art. 104 LDP ne s'appliquait pas en matière de référendum facultatif communal. Cela ne signifie pas pour autant que la solution retenue serait insoutenable. Les cantons qui connaissent le référendum facultatif au niveau communal accordent en règle générale à l'autorité communale la compétence de contrôler la validité des signatures et de constater l'aboutissement d'un référendum (cf. art. 143 de la loi fribourgeoise sur l'exercice des droits politiques; art. 110 de la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques). Cette solution est d'ailleurs celle choisie pour l'initiative populaire en matière communale (art. 116 al. 5 LDP); elle répond à une certaine logique s'agissant d'une votation qui n'intéresse pas le canton. Quoi qu'il en soit, cette question peut rester indécise car même si les règles relatives à la procédure d'attestation applicables en matière d'initiative populaire cantonale devaient être suivies en cas de référendum facultatif communal, comme le soutient le recourant, le vice constaté ne pourrait de toute manière pas être guéri. Les défauts auxquels il peut être remédié selon l'art. 104 LDP sont en effet ceux qui affectent l'attestation et non pas ceux qui ont trait aux exigences de forme auxquelles doivent satisfaire les listes de signatures. Ces défauts sont énumérés à l'art. 54 al. 2 du règlement cantonal d'exécution de la loi sur les droits politiques (RELDP) et ne visent pas l'absence de la mention du texte de l'art. 101 LDP sur les listes de signatures, que l'art. 106 LDP sanctionne par la nullité des signatures. Il importe dès lors peu de savoir qui de la Chancellerie d'Etat ou du Conseil communal est compétent pour valider une demande de référendum communal.