Citation: 1A.85/1999 11.12.2000 E. 7

7.- I ricorrenti ritengono che il TPT abbia commesso un eccesso e un abuso di potere nell'annullare la decisione del Consiglio di Stato. Negando la legittimità delle soluzioni proposte dal Comune e approvate dal Consiglio di Stato, il TPT avrebbe di fatto inammissibilmente sostituito il proprio apprezzamento a quello delle autorità comunale e cantonale. a) Per quanto riguarda la compatibilità degli obiettivi proposti dal piano direttore con i contenuti pianificatori concretizzati nella variante del piano regolatore comunale, si rileva anzitutto che lo strumento pianificatorio del piano direttore fornisce unicamente linee direttive e un quadro di riferimento per la pianificazione territoriale locale ma non determina in modo definitivo l'ordinamento giuridico delle singole particelle. Uno spazio di apprezzamento è lasciato alle istanze competenti, senza che si possa con ciò rimproverare loro di violare il carattere obbligatorio della pianificazione superiore, se lo usano (DTF 119 Ia 368, 114 Ia 242; Leo Schürmann/Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 3a ed., Berna 1995, pag. 93 e segg. , in particolare pag. 106 e segg. ; Adelio Scolari, Commentario, Bellinzona 1996, n. 120 e segg. ). Le misure pianificatorie concrete, vincolanti per i privati, sono indicate dettagliatamente nei piani regolatori. aa) La scheda di coordinamento 9.17 (stato: dato acquisito), prevede una funzione ricreativa e turistica del territorio per le aree di svago a lago e impone di riservare i terreni ancora liberi da mettere a disposizione come aree di ricreazione mediante la pianificazione locale. In particolare, per quanto riguarda i laghi Ceresio e il Verbano, le Autorità comunali, in collaborazione con quelle cantonali, devono adoperarsi per la salvaguardia delle rive dei laghi e dei fiumi, incrementandone la possibilità di pubblica fruizione. Il piano direttore riserva comunque esplicitamente ai Comuni la realizzazione pratica di tale obiettivo, con il compito di consolidare, nell'ambito dei rispettivi piani regolatori, le dimensioni e la pubblica utilità delle aree di svago a lago. Adempiendo a questo compito, il Comune ha previsto nella variante litigiosa di riservare una fascia di terreno a lago (comparto D), di una larghezza di circa 120 metri e di una profondità di circa 9-10 metri, da destinare al pubblico (passeggiata a lago, zona ricreativa e di svago), in conformità con quanto previsto nella scheda 9.17.7 riferita appunto alla zona "Cantonetto" di Muzzano. Tale pianificazione, che secondo quanto espresso dal Governo, tiene conto anche dei suggerimenti esposti dal Dipartimento del territorio nell'ambito degli esami preliminari del 12 dicembre 1996 e del 5 settembre 1996, e degli emendamenti adottati dal Consiglio Comunale su proposta della sua Commissione, è stata ritenuta conforme ai dettami del piano direttore dal Consiglio di Stato, che ha confermato l'assetto territoriale predisposto. I Giudici cantonali hanno invero ritenuto insufficienti e inadeguate le dimensioni di questo comparto (D), e auspicato un ripensamento dell'impostazione pianificatoria di tutta l'area interessata; ha così indicato, ad esempio, un arretramento dei comparti edificabili e verdi privati B e C verso la strada cantonale, per garantire in modo efficiente e sicuro un uso corretto del demanio pubblico e in particolare la realizzazione della passeggiata a lago. bb) Lo scopo della variante pianificatoria litigiosa è di risanare e valorizzare l'area interessata mediante un'edificazione di volumetria limitata a scopi residenziali e turistici e la formazione di aree e attrezzature sportive ricreative accessibili al pubblico, salvaguardando nel contempo i valori naturalistici e paesaggistici (n. 3 delle norme di attuazione). Contrariamente a quanto asserito nella sentenza impugnata, l'Autorità comunale ha tenuto in debito conto gli obiettivi della pianificazione direttrice cantonale nell' ambito della pianificazione di questo comprensorio, imponendo al proprietario dei fondi una precisa attribuzione di parte di essi a una zona destinata al pubblico svago e ai percorsi pubblici, all'interno della quale possono essere realizzate soltanto le strutture necessarie a tale scopo, nel rispetto dei valori paesaggistici e naturalistici della riva (cfr. art. 6.4 delle norme di attuazione). Il piano regolatore, così come adottato dal Consiglio comunale e approvato dal Consiglio di Stato, è dunque conforme a quanto espresso nel piano direttore, che, lo si ribadisce, riserva espressamente al comune il compito di concretizzare l'obiettivo specifico, ossia di prevedere la dimensione, l' ubicazione e la pubblica utilità delle aree a svago e di regolare tutti i dettagli per l'utilizzazione dell'area destinata al pubblico. Accertato che la variante determina esattamente l'ubicazione concreta di questa area di svago nonché le sue dimensioni (circa 1200 m2) e le possibili utilizzazioni, le considerazioni contenute nella sentenza impugnata - fascia di profondità - seppur sostenibili e difendibili, non reggono di fronte alla critica di violazione dell'autonomia comunale, proprio se considerate dal punto di vista della facoltà d'esame riservata all'ultima istanza cantonale. Eccedendo nel suo potere di apprezzamento e sindacando la decisione dal profilo dell'opportunità, il TPT ha così, di fatto, assunto il ruolo di pianificatore o di autorità di vigilanza sulla pianificazione. Come si è visto, questo ruolo può competere unicamente al Comune in primo luogo e, per certi versi, al Consiglio di Stato in sede di approvazione del piano. Anche se altre soluzioni potrebbero essere migliori di quella concretizzata nella variante - segnatamente un ampliamento del comparto a lago nell'ottica di una estesa e ancor più efficace protezione di quella zona da un punto di vista naturalistico e paesaggistico - non si può dimenticare che il Consiglio comunale doveva rispettare il principio della proporzionalità nell'ambito della restrizione alla proprietà che la variante inevitabilmente comportava per il proprietario dei fondi. Vista sotto questo aspetto, la soluzione adottata dal Comune permette senza dubbio di rispettare adeguatamente, da un lato, per quanto viene imposto dal piano direttore cantonale, l'interesse generale al pubblico accesso alla zona a lago e alla sua utilizzazione comune, mediante la creazione di una passeggiata a lago e la formazione di aree di svago, e dall'altro lato, l'interesse del privato a usufruire della sua proprietà nei limiti concessigli dalla Costituzione e dalle leggi. A ragione pertanto i ricorrenti hanno lamentato una inammissibile ingerenza della precedente istanza nel processo pianificatorio comunale, e censurato la violazione dell'autonomia comunale. Su questo punto il ricorso deve essere accolto. b) La sentenza impugnata deve essere annullata anche per le considerazioni ivi espresse sulla pretesa incompatibilità della variante con gli indirizzi del piano direttore relativi alla protezione delle componenti naturali del territorio, contenuti in particolare nella scheda di coordinamento 1.3.50. aa) Secondo la Corte cantonale quella in discussione sarebbe a tutti gli effetti una delle ultime zone naturali abbastanza integre esistenti sulle rive del Ceresio per la presenza, a ovest, della riva del lago, a nord, di un residuo di bosco golenale e, a sud, di un piccolo corso d'acqua (la "roggia di Agnuzzo"). Sulle rive di questo ruscello e in parte lungo la sponda del lago si troverebbe ancora la tipica vegetazione ripuale, con canneti, che permette il sostentamento di numerose specie di pesci, di anfibi e di uccelli. Appoggiandosi sostanzialmente alle considerazioni dell'Ufficio caccia e pesca e dell'Ufficio protezione della natura, il TPT ha quindi considerato la sottile striscia del comparto D non adeguata per tutelare i valori naturalistici della zona e ha proposto un arretramento dei comparti B e C verso la strada cantonale, riducendo così la fascia a verde inedificabile del comparto A. bb) La scheda di coordinamento 1.3.50 (stato: informazione preliminare) indica la zona di "Agnuzzo" tra quelle ove i contenuti naturali sono stati individuati ma non ancora approfonditi scientificamente. Invero, ci si potrebbe chiedere se questi obiettivi possano essere riferiti anche all'area del "Cantonetto", visto che la citata scheda e la corrispondente rappresentazione sul piano cartografico (n. 14) indicano una zona situata più a nord rispetto al territorio che qui interessa. Il quesito può comunque rimanere aperto, poiché in ogni caso la variante pianificatoria rispetta i precetti naturalistici e ambientalisti della pianificazione superiore. Infatti, la parte sud del comprensorio, lungo la riva del ruscello e lungo parte della riva del lago, là dove secondo la Corte cantonale vi sarebbe vegetazione degna di protezione e di grande importanza naturalistica (canneti, vegetazione ripuale tipica, ecc. ), è indicata sul piano quale zona "verde da valorizzare". Insuacorrispondenza, comepurelungotuttoilconfinetralazonaedificabiledelcompartoBequella inedificabile del comparto C, sono inoltre state tracciate le linee di arretramento, entro le quali non è possibile costruire, proprio per la necessità di salvaguardare e proteggere maggiormente quella parte naturale del comprensorio. In queste condizioni non si può affermare che la variante in questione sarebbe incompatibile con il piano direttore, ritenute da un lato le misure previste dal piano regolatore, dall'altro i termini necessariamente vaghi e provvisori nei quali si esprime il piano direttore, che non permettono ancora, al livello attuale di studio, di poter valutare la reale incidenza sul territorio di questi elementi naturali e la loro importanza. Certo, l'Ufficio protezione della natura e l'Ufficio caccia e pesca si sono espressi in termini alquanto negativi e, pur rimanendo in termini generali, hanno concluso che il comparto D non sarebbe abbastanza ampio per garantire una funzione ecologica delle rive ripuali e lacuali. Non bisogna tuttavia dimenticare che queste considerazioni sono la conseguenza di una valutazione limitata a un ben specifico aspetto, riguardante il ristretto ambito di competenza di questi servizi cantonali, che non hanno necessariamente potuto considerare tutti gli aspetti e tutte le conseguenze che la variante comporta, dal profilo pubblico e da quello privato. Infatti, se da una parte non può essere negata la necessità di proteggere questi ambienti da un punto di vista naturalistico e paesaggistico, dall'altra parte occorre rilevare che il piano direttore prescrive alle autorità il compito di salvaguardare e valorizzare le rive dei laghi e dei fiumi, incrementando la possibilità di pubblica fruizione e di pubblico accesso, promuovendo, in particolare, l'acquisto e la sistemazione di aree da destinare allo svago e al ristoro pubblici (Rapporto esplicativo del PD, cap. A 9.2.2). Evidentemente questo obiettivo non può essere raggiunto mettendo in atto una politica di protezione dei siti naturali a senso unico. Occorre in realtà trovare un giusto connubio tra la tutela della natura e del paesaggio e la possibilità di pubblica fruizione delle rive dei laghi e dei fiumi. In questa ottica, la variante proposta dal Comune permette di tenere in debito conto sia l'uno sia l'altro obiettivo, riservando la fascia a lago alla pubblica utenza, senza con ciò dimenticare le parti più bisognose di protezione dal punto di vista naturalistico (parte della riva del lago e tutta la riva del ruscello). Ciò era stato del resto già rilevato dal Dipartimento del territorio nell'esame preliminare del 13 dicembre 1996, visto che, dopo un esame globale della situazione, esso si è espresso in termini molto positivi sulla variante, che garantiva a suo dire un'utilizzazione del territorio il più conforme possibile alle sue peculiarità. c) Per tutte queste considerazioni, la sentenza impugnata su questo punto non merita protezione e va annullata.