Citation: 1A.73/2002 06.10.2003 E. 5

Damit stellt sich die Frage, ob das Projekt auf das Anliegen des Ortsbildschutzes ausreichend Rücksicht nimmt. Insoweit ist Art. 6 NHG massgebend. 5.1 Nach Art. 6 Abs. 1 NHG wird durch die Aufnahme eines Objektes von nationaler Bedeutung in ein Inventar des Bundes dargetan, dass es in besonderem Mass die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient. Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinne der Inventare darf gemäss Abs. 2 bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen. Nach der Botschaft zum NHG ist der Begriff der "ungeschmälerten Erhaltung" so zu verstehen, "dass der im Inventar angestrebte Schutz vollumfänglich zur Geltung gelangen und allfälligen Bedrohungen begegnet werden soll" (BBl 1965 III S. 103). Die Aufnahme eines Objektes in ein Verzeichnis bedeutet andererseits nicht, dass sich am bestehenden Zustand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand eines Objektes soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Heimatschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens ausgeglichen werden (BBl 1965 III S. 103; BGE 127 II 273 E. 4c S. 282 ff., mit Hinweisen). Gestützt auf die zitierte Botschaft unterscheidet die Rechtsprechung schwere Eingriffe, d.h. umfangreiche, nicht rückgängig zu machende, auf das Schutzziel ausgerichtete Beeinträchtigungen von leichten Eingriffen, die nur mit einem geringfügigen Nachteil für das Schutzziel verbunden sind. Schwere Eingriffe sind nur zulässig, wenn sie durch ein mindestens gleichwertiges Interesse gerechtfertigt werden; dieses Interesse muss von nationaler Bedeutung sein. Leichte Eingriffe sind zulässig, wenn sie im Rahmen einer Interessenabwägung gerechtfertigt erscheinen. Zudem dürfen bei solchen Einzeleingriffen, die für sich allein (nur) mit leichten Nachteilen verbunden sind, nicht negative Präjudizien für eine Folgeentwicklung zu erwarten sein, die insgesamt für den Natur- und Heimatschutz zu einem erheblich nachteiligen Ergebnis führen. In jedem Fall ist dafür zu sorgen, dass das Schutzobjekt die grösstmögliche Schonung erfährt, d.h. dass der Eingriff soweit möglich minimiert wird (Urteil des Bundesgerichts vom 22. Januar 2003, in: URP 2003 235 E. 4.1; BGE 127 II 273 E. 4c S. 282 ff.; BGE 115 Ib 131 E. 5hc S. 145; ebenso Jörg Leimbacher, Kommentar NHG, Art. 6 N. 14 ff.). 5.2 "Kesswil als Dorf" ist - wie in der Prozessgeschichte erwähnt - im ISOS verzeichnet (vgl. den Anhang zur Verordnung vom 9. September 1981 über das ISOS; SR 451.12). Im Inventar wird das Ortsbild im regionalen Vergleich folgendermassen bewertet: "Kirchdorf als dreiteilige, in der Höhenlage gestaffelte Bebauung am Ufer des Bodensee in teilweise verbauter Lage, ohne besondere Qualitäten. Im Bereich des Mitteldorfes partiell besondere räumliche Qualitäten durch die Intaktheit der Zwischen- und Hinterbereiche sowie durch die Ausbildung von abwechslungsreich gegliederten Strassenabschnitten im Bereich des ehem. Sternen und im Seedorf (B 2.2). Im übrigen keine besonderen räumlichen Qualitäten mehr. Gewisse, im Mitteldorf besondere arch.-hist. Qualitäten durch die aussergewöhnlich reich ausgeprägten Fachwerkbauten in B 1.1. Geburtsort von C.G. Jung und P. Häberli." Mit B 1.1 und B 2.2 werden planlich ausgeschiedene Baugruppen bezeichnet. B 2.2 ist der Ortskern Seedorf und Teil des Gebietes G 2 Seedorf (des untersten der drei Teile von Kesswil). Im Inventartext wird die Siedlungsentwicklung näher beschrieben; der Text enthält Hinweise auf besondere Bauten, auf Eingriffe und Veränderungen, zudem auch Erhaltungshinweise. Besondere Hinweise, die das Ufer bzw. den See betreffen, sind nicht vorhanden. Im Plan des Inventars werden neben Gebieten und Baugruppen Umgebungszonen und Umgebungsrichtungen bezeichnet. Umgebungsrichtung ist gemäss den Erläuterungen zum ISOS ein "Bereich von ein- oder mehrseitig unbegrenzbarer Ausdehnung, meist von Bedeutung für den weiträumigen Bezug zwischen Bebauung und Landschaft, z.B. Vorder-/Hintergrund, angrenzendes Kulturland, Talhänge, Uferpartien, Flussraum, Neuquartiere". Der Seebereich vor dem Seedorf wird als Umgebungsrichtung VIII "Seeuferbereich Schifflände" bezeichnet. Er gehört zur Aufnahmekategorie "a", d.h. er ist von besonderer Bedeutung, und er hat das Erhaltungsziel "a". In die Aufnahmekategorie "a" gelangt gemäss den Erläuterungen zum ISOS "ein unerlässlicher Teil des Ortsbildes, d.h. unverbaut oder mit Bauten, die der ursprünglichen Beschaffenheit der Umgebung entsprechen". Bei der Bedeutung unterscheidet das ISOS drei Stufen (ohne besondere, gewisse bzw. besondere Bedeutung), deren höchste für den Seeuferbereich gewählt wurde. Für eine Umgebungszone oder Umgebungsrichtung mit Erhaltungsziel "a" gilt: "Erhalten der Beschaffenheit als Kulturland oder Freifläche. Die für das Ortsbild wesentliche Vegetation und Altbauten bewahren, störende Veränderungen beseitigen." Zusätzlich gelten folgende generelle Erhaltungshinweise: - kein Baugebiet; - strenge Gestaltungsvorschriften für standortgebundene Bauten; - spezielle Vorschriften für Veränderungen an Altbauten. 5.3 Das erste, 1997 aufgelegte Hafenprojekt unterschied sich vom heute zu beurteilenden namentlich dadurch, dass auch an der Südostseite des Hafens eine Insel aufgeschüttet werden sollte. Die ENHK führte in ihrem nach einem Augenschein erstellten Gutachten vom 23. September 1998 zu diesem Projekt aus, die heutige Hafenanlage bilde einen wesentlichen Teil des Kesswiler Ortsbildes. Der Hafen, die Hafenstrasse, das Restaurant Schiff und der kleine Vorplatz stellten eine untrennbare Einheit von hohem Erlebniswert dar. Als prägendes Element sowohl vom See als auch vom Ufer aus betrachtet könne die Stelli bezeichnet werden, ein parallel zum Seeufer ausgerichteter Steinwall mit einer Palisadenreihe. Ausserhalb des Hafens seien zahlreiche Boote auf Bojenfeldern stationiert. Der geplante Hafen stelle, obwohl der Blick auf das gegenüberliegende Ufer von allen wesentlichen Standorten aus gewahrt bleiben dürfte, einen "beachtlichen Eingriff" ins Ortsbild von Kesswil dar. Und wörtlich wird im erwähnten Gutachten ausgeführt (S. 3): "Als störend müssen insbesondere die Grösse der Anlage und die Larsenwände bezeichnet werden, welche die Sicht auf den See beschneiden und bei niedrigem Wasserstand empfindlich hoch in Erscheinung treten werden. Zudem wird durch die beiden Inseln der heutige Uferverlauf mit der Hafenbucht verunklärt. Dazu trägt auch die Begehbarkeit der östlichen Insel bei. Schliesslich muss die Beeinträchtigung, eventuell gar der Verlust der alten Stelli als landschaftsprägendes Element bedauert werden." Die Umgebungsgestaltung des neuen Hafengebäudes, dessen Standort und die Architektursprache wurden ebenfalls kritisiert. Ferner äusserte sich die Kommission zu ökologischen Aspekten. In ihren "Anträgen" hielt die Kommission fest (Gutachten S. 3 f.), dass der geplante Hafen das Ortsbild von Kesswil erheblich beeinträchtige. Sollte er nicht zu einer klaren Aufwertung der Flachwasserzone führen, halte sie, die Kommission, dafür, dass er nicht zu bewilligen sei. Für den Fall, dass er dennoch bewilligt werde, beantragte die Kommission eine Reihe von Massnahmen, darunter den Verzicht auf die begehbare, östliche Insel. Im Ergänzungsgutachten vom 24. Mai 2000 gelangte die Kommission nach eingehender Prüfung der Unterlagen zum Schluss, dass trotz des Verzichtes auf die begehbare Insel, der Vornahme gestalterischer Verbesserungen an den Larsenwänden und der Erhaltung der alten Stelli das Vorhaben noch immer eine erhebliche Beeinträchtigung des Ortsbildes von nationaler Bedeutung darstelle. Eine Verunklärung der Uferlinie durch Insel und Hafenanlage finde nach wie vor statt. Der Blick auf den See respektive das Ortsbild (je nach Standort) werde weiterhin beschnitten. Die Kommission hielt daher in Bezug auf die ortsbildliche Beurteilung an ihrem Gutachten vom 23. September 1998 "im Grundsatz" fest, stellte aber auch Anträge für den Fall, dass das Projekt bewilligt würde. Anlässlich des bundesgerichtlichen Augenscheins legte der Vertreter der ENHK dar, die Kommission habe mit ihren Gutachten feststellen wollen, dass der geplante Hafen einen schweren Eingriff im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darstelle. Die zusätzlichen Ausführungen zur Interessenabwägung seien im Sinne eines Eventualstandpunkts für den Fall gemacht worden, dass die zuständigen Entscheidbehörden einen schweren Eingriff verneinen und die Zulässigkeit des Eingriffs grundsätzlich bejahen würden. 5.4 Vorab ist festzuhalten, dass am geplanten Hafen kein Interesse von nationaler Bedeutung besteht. Für das Projekt als solches versteht sich diese Feststellung von selbst. Allerdings hat die ENHK in ihren Gutachten zum Ausdruck gebracht und dies anlässlich des Augenscheins bestätigt, dass am Hafenprojekt ein nationales Interesse allenfalls dann bejaht werden könnte, wenn es zu einer "klaren" bzw. "bedeutenden und massgeblichen" Aufwertung der Flachwasserzone führte. Entgegen den Darlegungen der Beschwerdeführerin ist dies nicht der Fall, wie nachfolgend aufzuzeigen ist. 5.4.1 Der UVB enthält ein vom Biologen H. Vicentini verfasstes Kapitel über die aquatische Fauna und Flora. Bei der Beurteilung der Auswirkungen wird berücksichtigt, dass die Bojenfelder aufgehoben würden. Der Bericht beurteilt die Auswirkungen der Betriebsphase auf die Makrophyten als mässig negativ, diejenigen auf den Makrozoobenthos als mässig bis schwerwiegend negativ und jene auf die Fische bzw. die Fischerei als neutral. Das Kapitel zur Ornithologie stammt von V. Keller (Schweiz. Vogelwarte Sempach). Es wird ausgeführt, der direkte Lebensraumverlust durch den Hafen dürfte für die Wasservögel klein sein. Unter der Voraussetzung, dass der neue Hafen nicht zu einer Verlängerung der Saison führe, sei nicht mit einer Zunahme der Störungen der Wasservögel zu rechnen. Der Nutzen der vorgesehenen Insel für die Vögel sei eher gering. Allenfalls werde sie als Brutplatz für Enten dienen, wobei auch das Risiko bestehe, dass sie - unerwünschterweise - von Weisskopfmöwen besetzt werde. Keinesfalls könne die Insel als Ausgleichs- oder Ersatzmassnahme für den mit dem Hafen verbundenen Eingriff gelten. Insgesamt seien die Auswirkungen auf die Wasservögel als relativ gering einzustufen, sofern die beiden Bojenfelder aufgehoben würden und der Hafen nicht zu einer Zunahme des Bootsverkehrs führe. Ökologisch relevant sind die Strömungsverhältnisse im Flachwasserbereich. Hierzu haben die Projektverfasser ein Gutachten in Auftrag geben lassen, welches sich mit den bestehenden Strömungsverhältnissen ohne Projekt befasst (Gutachten Siessegger, Anhang G zum UVB); sodann haben sie selbst das Kapitel über die durch das Projekt bedingte Beeinflussung der Strömungsverhältnisse verfasst (UVB S. 20 ff.). Dieses Strömungsgutachten liessen sie von Prof. D.L. Vischer (Versuchsanstalt für Wasserbau, Hydrologie und Glaziologie, ETH Zürich) begutachten (Anhang I zum UVB). Prof. Vischer gelangt in seiner Stellungnahme zum überarbeiteten Projekt zur Schlussfolgerung, der vorgesehene Hafen zeitige hinsichtlich Wellenbeanspruchung des Ufers, ufernahen Strömungen und ufernahen Materialverfrachtungen keine wesentlichen nachteiligen Folgen. Die Ökologie der Kesswiler Flachwasserzone werde durch den Hafen in hydraulischer und sedimentologischer Hinsicht nicht grundlegend verändert. Die Insel sei zu klein, um das Litoral wesentlich zu beeinflussen. An anderer Stelle hält der Gutachter fest, es könne sicher nicht gesagt werden, dass der neue Hafen die Ökologie des betroffenen Uferabschnitts grundlegend verändere. 5.4.2 Die Beschwerdegegner stellen die Ergebnisse des UVB teilweise in Frage. Unklar ist z.B., ob die Annahme zutrifft, dass der Hafenneubau nicht zu einer Zunahme des Bootsverkehrs führen würde. Es erübrigt sich aber, auf die Kritik am UVB näher einzugehen. Selbst wenn dem UVB ohne Einschränkungen gefolgt wird, lässt sich daraus keinesfalls schliessen, dass die Verhältnisse in der Flachwasserzone durch den Neubau klar aufgewertet würden. Es lässt sich lediglich der Schluss ziehen, dass die Verwirklichung des Hafenprojekts, nicht zuletzt wegen der Aufhebung der Bojenfelder, in der Summe keine unvertretbaren negativen Auswirkungen auf die Ökologie zur Folge hätte. An diesem Ergebnis ändert entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch die Tatsache nichts, dass die kantonale Umweltschutzfachstelle in ihrer Beurteilung vom 10. Dezember 1999 festhält, die Realisierung der vorgeschlagenen Massnahmen im Uferbereich führe zu einer Aufwertung der Flachwasserzone, so dass die Umweltverträglichkeit bejaht werden könne, sofern alle beantragten Massnahmen umgesetzt würden. Im Kontext gesehen wird hier nicht ausgeführt, das Projekt führe insgesamt zu einer klaren Aufwertung der Flachwasserzone. Gemeint ist vielmehr, dass die vorgesehenen Ausgleichsmassnahmen den bestehenden, hart verbauten Uferbereich aufwerten würden, was als Kompensation der durch den Hafen verursachten Eingriffe gewertet werden kann. Das Hafenprojekt hat daher nicht einen ökologischen Wert, der ihm nationale Bedeutung verschaffen würde. Ein Eingriff in das Schutzobjekt, der eine wesentliche Abweichung vom Schutzziel mit sich brächte, ist somit unzulässig.