Citation: 1P.622/2003 26.05.2004 E. 1

2.2 Comme l'admet le Grand Conseil, cette exigence est a priori respectée, puisque l'IN 120 porte exclusivement sur une modification de la constitution cantonale. Toutefois, l'autorité intimée soutient qu'il y aurait violation de l'unité du genre en raison du mélange qu'opère l'initiative entre les normes dites de "sauvegarde", et celles tendant au "renforcement", ce qui aurait pour effet de modifier à la fois la constitution et, matériellement, la loi genevoises. 2.3 L'initiative ne se limite effectivement pas à porter au rang constitutionnel des dispositions figurant actuellement dans diverses lois cantonales. Comme cela ressort de son titre ("sauvegarde et renforcement des droits des locataires et des habitant-e-s de quartiers"), elle a également pour objet de modifier matériellement certaines de ces normes législatives. Sur le vu du rapport du Conseil d'Etat, et des observations du Grand Conseil, il s'agit en particulier des normes suivantes: - l'art. 160 E let. a, qui réserve l'aide cantonale prépondérante aux fondations de droit public, alors que l'art. 1 LGL ne prévoit pas une telle limite; - l'art. 160 E let. c, qui impose 75 % de logements sociaux en zone de développement (contre 2/3 selon la pratique habituelle du Conseil d'Etat); - l'art. 160 E let. d, qui fait passer la durée du contrôle des loyers, en zone de développement, à 20 ans (contre 10 ans selon l'actuel art. 5 al. 3 LGZD); - l'art. 160 E let. e, qui fixe de nouvelles conditions de déclassement, notamment le prix du terrain; - l'art. 160 F al. 2 2e phrase, qui prévoit le rétablissement inconditionnel des logements ayant changé d'affectation sans autorisation; - l'art. 160 G al. 3 qui fixe à 70 % le taux de logements dans les quartiers d'habitation de la ville de Genève; - l'art. 160 H al. 2 qui impose la présence de deux assesseurs représentatifs des locataires et des milieux immobiliers, alors qu'en particulier le Tribunal administratif siège ordinairement avec cinq juges; - l'art. 160 H al. 3 qui impose la gratuité des procédures. Ces modifications matérielles posent certes un problème de technique législative: dès lors que les dispositions législatives originales ne sont pas formellement modifiées, l'adoption des normes proposées par l'initiative conduira à la coexistence de dispositions réglant, sur deux niveaux différents, les mêmes problèmes, en apportant des solutions partiellement différentes. Cela étant, aucune règle constitutionnelle n'interdit d'inscrire dans la constitution une disposition figurant jusqu'alors dans une loi, même en la modifiant au passage. Le conflit qui peut en résulter doit évidemment être résolu en faveur de la norme constitutionnelle; c'est d'ailleurs ce que prévoit l'initiative selon la nouvelle teneur de l'art. 182 al. 2 Cst./GE. Il n'est pas rare qu'une initiative constitutionnelle implique, en cas d'acceptation, une révision d'actes de rang inférieur, sans pour autant que l'unité du genre ne soit violée (ATF 128 I 190 consid. 3.1 concernant la caducité d'autorisations de construire en cas d'acceptation d'une initiative législative); tel est fréquemment le cas lorsque les initiants ne disposent - comme en matière fédérale -, que de l'initiative constitutionnelle pour réaliser leur objectif. Du point de vue de l'unité du genre, le mélange entre dispositions de sauvegarde et de renforcement n'est pas critiquable. 2.4 Par ailleurs, contrairement à ce que soutient le Grand Conseil, le contenu de l'IN 120 n'est pas non plus incompatible avec la notion même de constitution. Il est certes souhaitable que la constitution formelle coïncide avec la notion de constitution matérielle, et regroupe l'ensemble des règles les plus importantes relatives à l'Etat, c'est-à-dire les dispositions sur la structure, l'organisation, l'activité de l'Etat et les limites du pouvoir (cf. Aubert, Notion et fonctions de la Constitution, in Thürer/Aubert/Müller, op. cit., p. 3-16; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1371 p. 480). Toutefois, outre les exigences démocratiques et la possibilité de révision (art. 51 al. 1 Cst., art. 179 Cst./GE), le droit constitutionnel fédéral ne pose aucune limite quant au contenu d'une constitution cantonale (cf. Auer, Sans délais et sans limites? L'initiative populaire à la croisée des chemins, Genève 2001, p. 83 ss). La constitution genevoise est elle aussi muette quant à son propre contenu, et ne pose par conséquent pas de limite inférieure à sa révisibilité. Elle contient d'ailleurs des dispositions fort détaillées, notamment de procédure pénale (art. 14-37), dont le caractère fondamental n'est pas évident, et que l'on retrouve textuellement dans le code genevois de procédure pénale. L'IN 120 regroupe des dispositions définissant des tâches de l'Etat, fixant des règles de procédure et élargissant les droits populaires en instaurant un référendum obligatoire pour la révision de certaines lois. Même si, en raison de leur complexité et de leur longueur, ces dispositions peuvent avoir un impact négatif sur la lisibilité de la constitution cantonale, il n'y a pas de raison d'ordre constitutionnel de refuser leur insertion dans la norme fondamentale cantonale. C'est en définitive au Constituant qu'il appartient de décider des normes qu'il considère comme essentielles, en acceptant ou non leur insertion dans la constitution cantonale. Le Grand Conseil redoute également que l'insertion de dispositions du genre de celles proposées par l'initiative aboutisse à une paralysie de l'action législative; il s'agit toutefois là aussi d'un choix que le Constituant cantonal est libre de faire, s'il entend soustraire certaines dispositions aux atteintes du législateur ordinaire (Aubert, op. cit., n. 35 p. 13). 2.5 L'argument relatif à l'unité du rang ne saurait ainsi suffire pour justifier la décision du Grand Conseil. Il y a lieu, dès lors, de s'interroger sur la question de l'unité de la matière, voire, le cas échéant, sur l'existence d'un abus du droit d'initiative.