Citation: 1C_17/2008 13.08.2008 E. 2

Les recourants se plaignent d'une violation du droit d'être entendu, en particulier du droit de consulter le dossier. Ils font valoir que le rapport prescrit par l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) est un élément essentiel du dossier de planification, qui doit figurer dans le dossier accessible à l'ensemble des parties intéressées. En l'espèce, les recourants expliquent qu'il n'ont pu consulter ce rapport qu'au cours de la procédure de recours devant le Tribunal administratif, alors qu'il aurait dû être disponible au plus tard au début du délai d'opposition. Selon les recourants, comme l'établissement de ce rapport est imposé par le droit fédéral, il faut que l'autorité compétente pour approuver le plan d'affectation permette aux opposants d'en prendre connaissance et de se déterminer à son sujet avant de statuer, par exemple en leur fixant à cet effet un nouveau délai, après le délai d'opposition. Les recourants ajoutent que, de leur point de vue, ce vice de procédure ne pouvait pas être réparé devant le Tribunal administratif, qui ne dispose pas d'un pouvoir d'examen ou de contrôle aussi large que le Conseil d'Etat en matière de plans d'affectation. 2.1 Selon la jurisprudence, le droit d'être entendu, selon l'art. 29 al. 2 Cst., comporte le droit de consulter le dossier puis de se déterminer au sujet des faits pertinents ou des preuves qu'il contient (cf. ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494). Dans la procédure d'établissement des plans d'affectation, le droit cantonal prévoit généralement une enquête publique et un délai d'opposition, définissant ainsi le cadre dans lequel les intéressés peuvent consulter le dossier et se déterminer formellement (en droit cantonal genevois, pour la procédure d'établissement des plans localisés de quartier, cf. art. 6 de la loi générale sur les zones de développement [LGZD]). Dans le cas particulier, les recourants ne prétendent pas que le dossier auquel ils avaient accès au moment où ils ont déposé leur opposition ne contenait pas toutes les pièces pertinentes disponibles. Leurs griefs, devant le Tribunal fédéral, concernent exclusivement l'impossibilité de se déterminer sur le rapport selon l'art. 47 OAT; or ce rapport a été établi après la fin du délai d'opposition et versé au dossier trois semaines avant l'approbation du plan. Il s'agit dès lors de savoir si, dans ces circonstances, les recourants devaient être d'office invités à consulter ce rapport, préalablement à la décision du Conseil d'Etat. 2.2 L'art. 47 OAT, dont le titre est "rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans", a la teneur suivante: 1 L'autorité qui établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée d'approuver ces plans (art. 26 al. 1 LAT), un rapport démontrant leur conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT), des conceptions et des plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la législation sur la protection de l'environnement. 2 Elle présente en particulier les réserves subsistant dans les territoires déjà largement bâtis et indique comment elles seront judicieusement utilisées. Dans plusieurs cantons, l'autorité "qui établit les plans d'affectation" (dans le texte allemand: "die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt") est une autorité communale qui ne se borne pas à faire une proposition mais qui prend une véritable décision d'adoption du plan (par son organe délibérant ou par son assemblée des citoyens). Pour que le plan entre en vigueur et ait force obligatoire, la décision communale doit encore, en vertu de l'art. 26 LAT, être approuvée par une autorité cantonale. Le rapport selon l'art. 47 OAT est destiné à cette autorité cantonale. Il lui permet de mieux comprendre les enjeux de l'aménagement local, dans la commune concernée, et d'obtenir d'obtenir d'office des renseignements sur les différents points décisifs. Ce rapport peut ainsi compléter le dossier ordinaire préparé à l'intention de l'autorité compétente au niveau communal (organe délibérant, assemblée de commune), dossier qui n'a pas nécessairement, en vertu du droit cantonal, un caractère très détaillé au sujet de la mise en oeuvre des exigences du droit fédéral. La loi sur l'aménagement du territoire (LAT) ne prévoit pas elle-même directement l'établissement d'un tel rapport. A fortiori cette loi ne fixe-t-elle pas le moment de la procédure administrative auquel le rapport doit être disponible (cf. en particulier l'art. 33 LAT, qui énonce les principes de procédure que les cantons doivent mettre en oeuvre, sans évoquer, même implicitement, ce rapport). L'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT) ne contient pas d'indications détaillées à ce propos; elle se borne en effet à prescrire la fourniture du rapport avant la décision cantonale d'approbation du plan (art. 47 al. 1 OAT). Sur ce point, la réglementation du droit fédéral n'est pas comparable à celle s'appliquant au rapport relatif à l'impact sur l'environnement (rapport d'impact, RIE), qui fait du rapport un élément nécessaire du dossier initial, prévu directement par la loi (cf. art. 10b, 10c et 10d LPE, art. 7 ss OEIE - notamment l'art. 11 OEIE qui dispose que le rapport doit être remis à l'autorité "dès l'engagement de la procédure décisive"). 2.3 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que l'autorité communale pouvait, sans violer le droit fédéral, attendre la fin de l'enquête publique et de la procédure d'opposition pour rendre son rapport et exposer les raisons pour lesquelles elle demeurait en faveur du plan litigieux malgré les arguments avancés dans ce cadre. 2.3.1 Dans le canton de Genève, les autorités communales n'ont pas la compétence d'adopter les plans d'affectation. Cette compétence relève exclusivement d'autorités cantonales. Les plans des zones (zones ordinaires, zones de développement) sont en principe adoptés par le Grand Conseil (art. 15 ss de la loi cantonale d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire [LaLAT]). A l'intérieur des zones de développement, les plans localisés de quartier sont adoptés par le Conseil d'Etat, qui statue également sur les oppositions (art. 6 al. 9 ss de la loi générale sur les zones de développement [LGZD]). L'adoption du plan comporte l'approbation au sens de l'art. 26 LAT. La procédure d'élaboration d'un plan localisé de quartier peut toutefois être engagée à l'initiative de la commune concernée: l'art. 5A al. 2 LGZD prévoit en effet que les communes peuvent "solliciter en tout temps du Conseil d'Etat l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un plan localisé de quartier concernant leur territoire". 2.3.2 Dans le cas particulier, même si le droit cantonal prévoit la compétence d'une autorité cantonale pour adopter le plan litigieux (ce qui vaut approbation au sens de l'art. 26 LAT), un document faisant "en tant que de besoin office de rapport au sens de l'art. 47 OAT" a été établi par la commune qui avait pris l'initiative de cette procédure de planification. Dans une telle situation, ce rapport n'a pas la même fonction que dans les cantons où la commune adopte le plan et fournit ensuite à l'autorité cantonale, qui n'est pas formellement intervenue dans cette première phase de la procédure, des explications lui permettant de statuer sur l'approbation prescrite par l'art. 26 LAT. En l'espèce, l'importance de ce rapport est donc moindre, dès lors que le Conseil d'Etat avait la possibilité, comme autorité compétente pour adopter le plan, de recueillir directement lui-même toutes les données pertinentes, au fur et à mesure de l'élaboration de cet instrument.