Citation: 1P.40/2003 25.09.2003 E. 2

Rappelant que le but de la réforme de la constitution genevoise de 1992 était de favoriser les droits populaires, les recourants estiment que le principe de l'unité de la matière devrait être appliqué de manière plus souple pour une modification partielle de la Constitution. L'initiative constitutionnelle pouvant consister, selon l'art. 65A Cst./GE, en une modification ou adjonction de plusieurs dispositions, il devrait être possible de proposer simultanément plusieurs objets. L'initiative pourrait ainsi comporter plusieurs volets, pour autant qu'il existe un rapport de connexité suffisant entre chacun d'eux. En l'occurrence, il s'agissait de créer une caisse publique, et d'en assurer la pérennité ainsi que celle des autres services publics, par égalité de traitement. La présentation de l'initiative, en deux titres constitutionnels distincts, était claire. En définitive, le Grand Conseil aurait violé l'obligation, imposée par l'art. 66 Cst./GE, de trouver la solution la plus favorable aux initiants. 2.1 L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arrêts cités), c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le référendum financier). Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants semblent soutenir que ce principe devrait être appliqué de manière plus souple, notamment compte tenu des buts de la révision de la constitution genevoise de 1992. Le libellé de l'art. 66 al. 1 Cst./GE ne justifie pas une telle interprétation: la notion de "rapport intrinsèque" est commune aux droits constitutionnels genevois et fédéral, et doit s'interpréter de la même manière: le principe d'unité de la matière est inhérent à la notion même d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le critère déterminant est donc de savoir si, telle qu'elle est proposée, l'initiative permet d'exprimer librement la véritable volonté des citoyens (Grisel, Initiative et référendum populaires, Berne 1997, p. 250-251). 2.2 L'exigence d'unité de la matière est plus contraignante à l'égard d'une initiative portant sur une révision partielle que sur une révision totale de la constitution, soumise à une procédure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu également de se montrer plus sévère pour une initiative rédigée de toutes pièces que pour une initiative non formulée: cette dernière contient une proposition générale qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arrêts cités). Contrairement à ce que soutiennent les recourants, l'IN 119, portant sur une révision partielle de la constitution genevoise et rédigée de toutes pièces, est donc de celles pour lesquelles l'exigence d'unité de la matière est la plus élevée (Auer/ Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, n. 795). 2.3 L'unité de la matière est une notion relative qui doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but (dans l'arrêt précité, la protection de l'emploi), mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (consid. 5, p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci peuvent être rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unité de matière peut ainsi faire défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions que l'initiative contient, ou encore lorsque les différentes clauses de l'initiative sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). 2.4 L'IN 119 comporte deux volets distincts, le premier relatif à la création d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, l'autre interdisant de manière générale la privatisation des services publics sans votation populaire. Tels qu'ils sont présentés, ces deux aspects de l'initiative constituent deux projets politiques de nature différente. Le premier est une action ponctuelle en réaction à l'augmentation des primes d'assurance-maladie. Le second s'apparente davantage à un programme politique plus général, visant à lutter contre le démantèlement du service public. Pour les initiants, ce second élément tendrait à assurer la pérennité de la caisse publique cantonale d'assurance-maladie. Comme le relève avec raison le Conseil d'Etat, cet objectif était de toute façon réalisé puisqu'un changement du statut public de la caisse impliquait une modification de la disposition constitutionnelle correspondante, obligatoirement soumise au référendum. La disposition relative à la protection du service public était par conséquent inutile sous cet angle. Pour les recourants, l'extension de la protection à l'ensemble du service public se justifierait pour des motifs d'égalité de traitement. Il s'agit toutefois, là aussi, d'un choix purement politique, et en aucun cas d'une nécessité juridique en relation avec le premier objet. Force est par conséquent d'admettre qu'il n'existe pas un lien objectif suffisant entre, d'une part, les dispositions relatives à la création d'une caisse cantonale d'assurance-maladie, comportant des règles détaillées de gestion de la caisse et, d'autre part, la soumission au référendum facultatif de toute décision relative à la privatisation ou au transfert de l'ensemble des activités de l'Etat. Il n'y a pas en l'occurrence une idée centrale que viendraient concrétiser diverses propositions, mais bien deux projets de nature totalement distincte.