Citation: 1P.523/2003 12.05.2004 E. 4

Zu prüfen ist im Folgenden, ob der Regierungsrat durch den Erlass der GemeindebürgerrechtsV seine oben skizzierten Befugnisse überschritten hat. 4.1 Der Regierungsrat betont, dass er sich beim Erlass der streitigen Verordnung nie auf Notrecht berufen habe. Als oberste Vollziehungs- und Verwaltungsbehörde des Kantons habe er vielmehr nach den Urteilen des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003 für einen rechtskonformen Zustand besorgt sein müssen. Dies sei einerseits notwendig gewesen, weil die Rechtsunsicherheit in den Gemeinden gross gewesen sei; andererseits seien in den Gemeinden viele Einbürgerungsgesuche hängig, die innerhalb angemessener Frist behandelt werden müssten, wolle sich die zuständige Behörde nicht dem Vorwurf der Rechtsverweigerung aussetzen. In dieser Situation hätten sich der Regierungsrat und das Departement des Innern veranlasst gesehen, Rechtssicherheit und -klarheit mit einer Verordnung über vorläufige Regelungen und mit ergänzenden Weisungen zu schaffen. Der Regierungsrat betont, dass die Verordnung nur vorläufigen Charakter habe und er dem Kantonsrat im gegebenen Zeitpunkt eine Vorlage zur Gesetzesrevision zuleiten werde. 4.2 Die Ausführungen des Regierungsrates belegen, dass Handlungsbedarf bestand: Nach den bundesgerichtlichen Entscheiden vom 9. Juli 2003 stand fest, dass das von den meisten Schwyzer Gemeinden praktizierte Einbürgerungsverfahren nicht mit der Bundesverfassung vereinbar war und geändert werden musste, um eine Begründung negativer Einbürgerungsentscheide zu ermöglichen. Diese Begründungspflicht ist keine bloss formelle Anforderung; sie ist vielmehr unabdingbare Voraussetzung für die Überprüfung von Einbürgerungsentscheiden unter dem Blickwinkel des Diskriminierungsverbots (BGE 129 I 232 E. 3.4.1 S. 240). Sie dient somit der Verhinderung von Herabsetzungen und Ausgrenzungen wegen der Herkunft, der Sprache, der Religion, usw., und damit letztlich dem Schutz der Menschenwürde (so auch Daniel Thürer/Michael Frei, Einbürgerung im Spannungsfeld zwischen direkter Demokratie und Rechtsstaatlichkeit, ZSR 123/2004 I S. 205 ff., insbes. S. 213). Der Regierungsrat musste deshalb als Aufsichtsbehörde der Gemeinden (§ 53 KV/SZ; § 88 Abs. 2 GOG) verhindern, dass weiter an der Urne über Einbürgerungsgesuche abgestimmt werde. Andererseits aber sind die Gemeinden verpflichtet, die bei ihnen hängigen Einbürgerungsverfahren innert angemessener Frist zu entscheiden, um keine Rechtsverweigerung zu begehen und damit ein anderes Verfassungsrecht der Gesuchsteller zu verletzen (Art. 29 Abs. 1 BV). Dabei ist zu bedenken, dass die eidgenössische Einbürgerungsbewilligung, die Voraussetzung für die Einbürgerung auf Kantons- und Gemeindeebene ist, auf drei Jahre befristet ist (Art. 13 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts [Bürgerrechtsgesetz, BüG; SR 141.0]). Insofern durften die Gemeinden die Einbürgerungsverfahren nicht einfach bis zur förmlichen Anpassung des GOG und des kBüG durch den Gesetzgeber sistieren. Bei den Gemeinden bestand deshalb grosse Rechtsunsicherheit: Sie waren zur Behandlung von Einbürgerungsgesuchen verpflichtet, wussten aber nicht, in welchem Verfahren dies zu geschehen habe. Urnenabstimmungen waren nicht mehr zulässig, so dass nach geltendem Schwyzer Recht nur noch die Möglichkeit der Abstimmung an der Gemeindeversammlung verblieb. Dies setzte aber voraus, dass ein Weg gefunden würde, den verfassungsrechtlichen Anforderungen an Einbürgerungsentscheide an der Gemeindeversammlung zu genügen (vgl. dazu unten, E. 5.3.5). In dieser Situation war der Regierungsrat, der die Aufsicht über die Verwaltung der Gemeinden ausübt (§ 53 KV/SZ, § 88 GOG), gehalten, den Gemeinden einen Weg zur verfassungskonformen Durchführung von Einbürgerungsverfahren in der Übergangszeit, bis zur förmlichen Anpassung des kBüG und des GOG im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren, aufzuzeigen. 4.3 Fraglich ist jedoch, ob die hierfür vom Regierungsrat gewählte Form der Verordnung der richtige Weg war. 4.3.1 Zur Sicherstellung einer gesetzeskonformen Verwaltung, namentlich in den Gemeinden und Bezirken, steht dem Regierungsrat das Recht zu, Weisungen zu erteilen (§ 88 Abs. 2 GOG). Dies umfasst nicht nur die Möglichkeit, Anordnungen im Einzelfall zu erteilen, sondern auch das Recht, generell-abstrakte Regelungen in Form von Verwaltungsverordnungen zu erlassen. Diese sind jedoch nur für die untergeordneten Behörden verbindlich, nicht aber im Aussenverhältnis gegenüber den Bürgern. Im vorliegenden Fall wählte der Regierungsrat dagegen die Form der auch nach aussen verbindlichen Verordnung. Dies belegen der Titel der Verordnung, deren Veröffentlichung in der Systematischen Sammlung des Schwyzer Rechts (SRSZ 110.113) sowie § 1 Abs. 2 der Verordnung. Der Erlass einer auch für den Bürger verbindlichen, in der amtlichen Sammlung für jedermann zugänglichen Verordnung anstelle bloss verwaltungsinterner Weisungen liegt im Interesse der Rechtssicherheit. Er setzt aber eine entsprechende Rechtssetzungskompetenz des Regierungsrates voraus. 4.3.2 Der Regierungsrat nimmt für sich die Kompetenz in Anspruch, auf dem Verordnungswege vorläufige Regelungen zu treffen, bis zum Erlass definitiver Bestimmungen auf dem ordentlichen Gesetzgebungswege, um den Anforderungen des Bundesrechts gerecht zu werden (vgl. oben, E. 3.5). Die angefochtene Verordnung regelt Zuständigkeit und Verfahren für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts und damit ein Rechtsgebiet, das im Wesentlichen in die Gesetzgebungszuständigkeit der Kantone fällt: Der Bund kann gemäss Art. 38 Abs. 2 BV nur Mindestvorschriften über die Einbürgerung von Ausländern und Ausländerinnen durch die Kantone aufstellen; das Bürgerrechtsgesetz beschränkt sich darauf, das Vorliegen der Einbürgerungsbewilligung des zuständigen Bundesamts zu verlangen (Art. 12 Abs. 2 BüG). Bei der umstrittenen GemeindebürgerrechtsV geht es somit nicht um den Vollzug von Bundesrecht. Vielmehr soll die angefochtene Verordnung die Einhaltung von Art. 29 Abs. 2 und Art. 8 Abs. 2 BV im kantonalrechtlich geregelten Einbürgerungsverfahren gewährleisten. Die Grundrechte der Bundesverfassung gelten unmittelbar in allen Kantonen, ohne dass hierfür der Erlass von Ein- oder Ausführungsgesetzen erforderlich wäre. Selbstverständlich müssen die Kantone bei ihrer Rechtssetzung die Grundrechte der Bundesverfassung respektieren. Diese Verpflichtung trifft jedoch alle staatlichen Organe gleichermassen (Art. 5 Abs. 1 und Art. 35 BV) und kann keine selbständige Verordnungskompetenz des Regierungsrats begründen: Jede Rechtsanwendungsbehörde ist zur Beachtung des Vorranges von Bundesrecht verpflichtet (Art. 26 Abs. 2 VRP; vgl. dazu Fridolin Schiesser, Die akzessorische Prüfung, Diss. Zürich 1984, S. 148; Robert Zimmermann, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et dans les cantons suisses, Diss. Genf 1986, S. 179). Der Regierungsrat als oberste Vollziehungs- und Verwaltungsbehörde ist daher befugt und gegebenenfalls verpflichtet, durch Weisungen dafür zu sorgen, dass bundesrechtswidrige kantonale Erlasse nicht mehr angewendet werden und die Verfahrensgarantien der Bundesverfassung respektiert werden. Im Rahmen seiner Kompetenz, Vollziehungsverordnungen zu erlassen, ist er auch befugt, für den verfassungskonformen Vollzug kantonalen Rechts zu sorgen (vgl. dazu unten, E. 5). Die förmliche Aufhebung oder Änderung einer verfassungswidrigen Norm kann dagegen nur durch einen Erlass derselben oder einer höheren Normstufe erfolgen (Erfordernis der Parallelität der Form; vgl. BGE 112 Ia 136 E. 3c S. 139 mit Hinweisen; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Nr. 59 B I/a, S. 185 f.).