Citation: 1P.222/2000 22.11.2000 E. 3

3.- a) Es ist unbestritten, dass die kantonale Plangenehmigung nach dem klaren Wortlaut und Sinn von § 329 Abs. 4 PBG erst im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht einzuholen ist und nicht bereits im Verfahren vor der Baurekurskommission. Das Verwaltungsgericht ist jedoch der Ansicht, diese Bestimmung widerspreche der bundesrechtlichen Koordinationspflicht (Art. 25a und Art. 33 Abs. 4 RPG) und sei insoweit nicht anwendbar. b) Art. 25a RPG enthält Grundsätze der Koordination: Erfordert die Errichtung oder Änderung einer Baute oder Anlage Verfügungen mehrerer Behörden, so ist eine Behörde zu bezeichnen, welche für ausreichende Koordination sorgt (Abs. 1) und namentlich verschiedene Koordinationsaufgaben hat (Abs. 2). Die Verfügungen dürfen keine Widersprüche enthalten (Abs. 3). Mit diesen Grundsätzen wollte der Gesetzgeber die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Koordinationspflicht ausdrücklich gesetzlich regeln (Botschaft vom 30. Mai 1994 zu einer Revision des RPG, BBl 1994 III 1075 ff., 1080, 1083 f.; Arnold Marti, Kommentar RPG, N. 5 ff. zu Art. 25a; BGE 126 II 26 E. 5d S. 40). c) Gesetz und Bundesgerichtspraxis schreiben den Kantonen nicht eine ganz bestimmte Behördenorganisation und Zuständigkeitsordnung vor. Verlangt wird nur, dass die Koordination auf geeignete Weise sichergestellt wird und die bundesrechtlichen Minimalvorschriften eingehalten werden (BGE 123 II 88 E. 2a S. 93). Auf welche Weise das kantonale Recht dies bewerkstelligt, bleibt den Kantonen überlassen (Art. 25 Abs. 1 RPG). Die Koordination kann auf verschiedene Arten erreicht werden (BGE 118 Ib 381 E. 4a S. 399). Eine kantonale Regelung ist nicht schon dann bundesrechtswidrig, wenn eine andere Regelung ebenfalls denkbar wäre oder zweckmässiger erscheinen mag, sondern erst dann, wenn die bundesrechtlichen Minimalvorschriften verletzt werden. d) Die bundesgerichtliche Koordinationspflicht wurde für Verfügungen (Baubewilligungen) sowie für projektbezogene Pläne, die Verfügungscharakter haben (Sondernutzungspläne), entwickelt (BGE 123 II 88 E. 2 S. 93 ff.; 121 II 72 E. 3 S. 79 f.; 120 Ib 207 E. 6 S. 213 f.). Art. 25a Abs. 4 RPG erweitert die Koordinationspflicht auf das Nutzungsplanverfahren. Indessen ist die gleichzeitig eingefügte Pflicht, einheitliche Rechtsmittelinstanzen vorzusehen (Art. 33 Abs. 4 RPG), nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes und dem Willen des Gesetzgebers nur auf das Verfügungsverfahren anwendbar, nicht aber auf das Nutzungsplanverfahren (soweit es nicht Verfügungscharakter hat), da sich Verfahren und Gegenstand einer Ortsplanung erheblich vom Erlass einer auf den Einzelfall ausgerichteten Verfügung unterscheiden. Aus dem gleichen Grund werden in Art. 25a Abs. 4 RPG die Grundsätze der Abs. 1-3 für das Nutzungsplanverfahren nur für sinngemäss anwendbar erklärt (BBl 1994 III 1089; Aemisegger/Haag, Kommentar RPG, N. 79 zu Art. 33). Dem Verwaltungsgericht ist somit zwar beizupflichten, dass das Koordinationsgebot grundsätzlich auch für das Nutzungsplanverfahren gilt; doch sind dabei die Besonderheiten dieses Verfahrens zu berücksichtigen und die Grundsätze, welche für das Verfügungsverfahren gelten, nicht unbesehen auf die Nutzungsplanung zu übertragen. e) Die Nutzungsplanung selbst ist bereits ein Koordinationsinstrument, welches die verschiedenen raumrelevanten Anliegen und Tätigkeiten aufeinander abstimmt (vgl. BGE 123 I 175 E. 3f S. 190 f.; Arnold Marti, a.a.O., N. 42 zu Art. 25a). Bundesrechtlich vorgeschrieben ist eine zweifache Überprüfungsmöglichkeit von (kommunalen) Nutzungsplänen: Einerseits unterliegen diese der Genehmigung durch eine kantonale Behörde (Art. 26 RPG). Andererseits müssen sie mit einem Rechtsmittel angefochten werden können (Art. 33 RPG). Genehmigung und Anfechtung haben unterschiedliche Funktionen: Die Genehmigung muss von Amtes wegen eingeholt werden. Sie ist eine gesamtheitliche Beurteilung der Planung auf ihre Übereinstimmung mit übergeordnetem Recht sowie mit der Richtplanung. Der Genehmigungsentscheid stellt jedoch nur eine vorläufige Kontrolle dar, an welche die Rechtsmittelbehörde nicht gebunden ist (EJPD/BRP, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 12 zu Art. 26). Ein Anfechtungsverfahren findet hingegen nur statt, wenn jemand ein Rechtsmittel ergreift. Es ist häufig punktuell: Die Beschwerdeführer können sich auf die Anfechtung bestimmter, für sie wesentlicher Punkte beschränken. Der Verfahrensgegenstand im Rechtsmittelverfahren wird durch die Anträge der Beschwerdeführer bestimmt und ist möglicherweise eingeschränkt. Der Rechtsmittelentscheid beschränkt sich dann ebenfalls auf die angefochtenen Punkte. Entsprechend diesen unterschiedlichen Funktionen verlangt das Bundesrecht keine Identität von Rechtsmittel- und Genehmigungsbehörde (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 30. September 1997, Pra 1998 Nr. 6 S. 36, E. 3a). Es ist zulässig, Genehmigungs- und Rechtsmittelverfahren zu trennen (Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 15 zu Art. 26). Da Art. 33 Abs. 4 RPG für das Nutzungsplanverfahren nicht gilt (E. 3d), verlangt das Bundesrecht auch nicht, dass der Genehmigungsentscheid bei derjenigen Behörde anfechtbar ist, welche die Rechtsmittel gemäss Art. 33 RPG beurteilt. Das kantonale Recht muss jedoch Verfahren zur Verfügung stellen, welche Widersprüche vermeiden (Art. 25a Abs. 3 RPG). Dabei ist freilich zu beachten, dass ein Widerspruch nicht immer schon dann vorliegt, wenn zwei Behörden ein und denselben Sachverhalt aufgrund verschiedener Rechtsnormen oder Kognition unterschiedlich beurteilen, denn es kann sein, dass ein Sachverhalt verschiedene Anforderungen kumulativ erfüllen muss. Ein Widerspruch liegt vielmehr erst dann vor, wenn die gleiche Rechtsfrage unterschiedlich beantwortet wird (BBl 1994 III 1088). f) Das Verwaltungsgericht begründet seine Auffassung, § 329 Abs. 4 PBG sei bundesrechtswidrig, damit, dass die Koordination dann nicht sichergestellt werden könne, wenn der Entscheid der Baurekurskommission nicht beim Verwaltungsgericht angefochten werde (demgegenüber ist im Falle einer Anfechtung beim Verwaltungsgericht die Koordination gemäss § 329 Abs. 4 PBG im Verfahren vor Verwaltungsgericht sichergestellt). Es entstehe ein Widerspruch, wenn der Regierungsrat dem Planungsentscheid aus den mit dem Rekursentscheid verworfenen Gründen die Genehmigung verweigere. Ein solcher Widerspruch könnte nur mit Beschwerde gegen die Nichtgenehmigung an das Verwaltungsgericht ausgeräumt werden. Wiese das Verwaltungsgericht diese Beschwerde ab, würde es damit im Ergebnis auch den nicht angefochtenen Zonenplanrekursentscheid aufheben, ohne dass darüber ein ordentliches Beschwerdeverfahren stattgefunden hätte. Zudem könnten sich Widersprüche ergeben, wenn die Baurekurskommission einen Rekurs gutheisse und dabei eine andere Lösung vorzeichne, welche aber dann von der Genehmigungsbehörde nicht genehmigt werde. Solche Widersprüche könnten zu einem mehrfachen Hin und Her zwischen Genehmigungs- und Rekursinstanz führen (ZBl 1999, S. 491, E. 5d). g) Die Überlegungen des Verwaltungsgerichts mögen in bestimmten Fällen Gründe der Zweckmässigkeit für sich haben, sie lassen die zürcherische Regelung aber nicht als bundesrechtswidrig erscheinen (vorne E. 3c; Walter Haller/ Peter Karlen, Rechtsschutz im Raumplanungs- und Baurecht, Zürich 1998, S. 46 Rz. 1078). Wenn die Baurekurskommission einen Rekurs gutheisst und die kommunale Planung aufhebt, so liegt noch gar kein zu genehmigender Planungsakt vor, weshalb sich die Frage eines Widerspruchs zwischen Rekurs- und Genehmigungsbehörde nicht stellt. Dies trifft gerade für den vorliegenden Fall zu: Die Baurekurskommission hat bezüglich der vier streitigen Weiler den Beschluss der Gemeinde aufgehoben, so dass kein Beschluss vorliegt, der genehmigt werden könnte. In solchen Fällen würde die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu einem unnötigen und sinnlosen zusätzlichen Verwaltungsaufwand führen. Aber auch im umgekehrten Fall kann die vom Zürcher Gesetzgeber getroffene Lösung nicht als bundesrechtswidrig betrachtet werden: Weist die Rekurskommission einen Rekurs ab und wird dieser Entscheid rechtskräftig, so ist die Baudirektion bzw. der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde an den Entscheid gebunden, soweit dessen Rechtskraft reicht (Art. 56 Abs. 1 KV/ZH). Das schliesst freilich nicht aus, dass der Regierungsrat auch nach einem rekursabweisenden Entscheid der Baurekurskommission die Genehmigung noch verweigern kann: Soweit nämlich der Verfahrensgegenstand des Rekursverfahrens beschränkt war, kann sich die Verweigerung der Genehmigung aus anderen Gründen, welche nicht Gegenstand des Rekursverfahrens waren, rechtfertigen, ohne dass darin ein nach Art. 25a Abs. 3 RPG unzulässiger Widerspruch läge (E. 3e). Sollte sich der Regierungsrat als Genehmigungsbehörde hingegen in Fragen, welche Gegenstand des Rekursverfahrens bildeten, über einen rechtskräftigen Entscheid der Baurekurskommission hinwegsetzen, so wäre das unzulässig, was mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht gegen den Nichtgenehmigungsentscheid gerügt werden könnte. Allfällige Widersprüche bleiben höchstens dann bestehen, wenn Verfahrensbeteiligte auf ihnen offen stehende Rechtsmittel verzichten, was ohnehin nie ausgeschlossen werden kann. Die blosse hypothetische Möglichkeit, dass eine Behörde einen rechtswidrigen Entscheid treffen könnte, kann aber nicht zur Bundesrechtswidrigkeit der entsprechenden Zuständigkeits- oder Verfahrensvorschriften führen. h) Zutreffend ist, dass ein mehrfaches Hin und Her zwischen verschiedenen Behörden vorkommen kann. Das ist aber auch bei der vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen Lösung nicht ganz vermeidbar. Es ist immer möglich, dass neue Planungen, die aufgrund von Rückweisungsentscheiden im Rekurs- oder Genehmigungsverfahren durch die Gemeinde getroffen werden, von Dritten wiederum angefochten werden, was zu erneuten Rechtsmittelverfahren führen kann. Dabei können Unklarheiten bezüglich der Tragweite von Entscheiden einzelner Instanzen nie ganz ausgeschlossen werden. Wird beispielsweise ein Zonenplan nicht angefochten, aber vom Regierungsrat nicht genehmigt, dieser Nichtgenehmigungsentscheid von der Gemeinde erfolglos an das Verwaltungsgericht weitergezogen und anschliessend die gestützt auf den regierungsrätlichen Entscheid neu erlassene Zonenplanung von Privaten angefochten, so stellt sich im Verfahren vor der Rekurskommission wiederum die Frage nach der Tragweite des regierungsrätlichen, vom Verwaltungsgericht geschützten Entscheids. Oder es kann umgekehrt sein, dass eine erste Planung angefochten und von der Rekurskommission aufgehoben wird, und gestützt auf den Rekursentscheid (allenfalls nach dessen Weiterzug an das Verwaltungsgericht) eine neue Planung erarbeitet wird, die nicht angefochten, vom Regierungsrat aber trotzdem nicht genehmigt wird, und daraufhin ergehende erneute Planungen wiederum angefochten werden usw. Derartige Konstellationen ergeben sich daraus, dass Nutzungspläne angefochten werden können, was in jedem Fall zu mehrfachen Instanzenzügen und entsprechenden Verzögerungen führen kann. Es gibt keine Verfahrensregelungen, welche dies mit Sicherheit zu verhindern vermögen. Demzufolge ist eine Regelung nicht allein schon deshalb bundesrechtswidrig, weil sie in besonders gelagerten Fällen zu einem mehrfachen Hin und Her zwischen verschiedenen Instanzen führen kann. i) § 329 Abs. 4 PBG ist somit nicht bundesrechtswidrig. Indem das Verwaltungsgericht gestützt auf seine unzutreffende Beurteilung der Rechtslage die Beschwerden der Gemeinde und des Ehepaars von Arx nicht materiell beurteilte, hat es eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Der angefochtene Entscheid ist deshalb aufzuheben. Das Verwaltungsgericht wird die bei ihm eingereichten Beschwerden der Gemeinde Bubikon und des Ehepaars von Arx materiell zu beurteilen haben und in diesem Verfahren gemäss § 329 Abs. 4 den Genehmigungsentscheid der Baudirektion bzw. des Regierungsrats einholen können.