Citation: 1P.738/1999 21.03.2000 E. 3.-

Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob Art. 8 LAD eine genügende gesetzliche Grundlage für die Sistierungsverfügung darstellt. a) aa) Das Verwaltungsgericht nahm an, Art. 8 LAD enthalte eine ausreichende gesetzliche Grundlage für die ge- nerelle Sistierung des Gehaltsaufstiegs der Lehrkräfte. Es ging davon aus, Art. 8 Abs. 2 LAD, wonach für jedes absol- vierte Praxisjahr "höchstens" eine Erfahrungsstufe anzurech- nen sei, erlaube es, auf das Anrechnen einer Erfahrungsstufe zu verzichten; zudem ermächtige Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat festzulegen, unter welchen Voraussetzungen die Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden könne. Diese Bestimmung sei zwar als Befugnis zum Erlass einer abstrakten Regelung formuliert, verbiete aber nicht von vornherein den Erlass einer konkreten Anordnung, für die der Regierungsrat als Exekutivorgan ebenfalls zuständig sei. Zwar erwähne der Vortrag der Erziehungsdirektion an den Regierungsrat zuhan- den des Grossen Rates zum LAD vom 28. März 1994 diese Be- fugnis nur im Zusammenhang mit der Einführung einer lohn- wirksamen Lehrerfortbildung durch den Regierungsrat gemäss Art. 13 LAG; dem Vortrag komme jedoch nicht die gleiche Bedeutung zu wie dem Gesetzestext, der die möglichen Vor- aussetzungen, die zu einer Gehaltssistierung führen können, nicht einschränke. Der Text sei vielmehr so offen formu- liert, dass jeder sachgerechte Sistierungsgrund zulässig erscheine. Aus dem Wortlaut lasse sich auch nicht ein Ver- bot für eine generelle - statt einer bloss individuellen - Sistierung des Aufstiegs ableiten. bb) Der Beschwerdeführer hält diese Auslegung für willkürlich. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD seien auf dem Hintergrund von Art. 13 LAG (in der bis zum 31. Juli 1999 geltenden Fassung) zu verstehen, der den Regierungsrat er- mächtige, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für die Gehaltswirk- samkeit festzulegen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD stellten klar, dass sich eine Leistungsbeurteilung im Vergleich zum heute alleine geltenden permanenten Gehaltsaufstieg in beide Richtungen flexibilisierend auswirken würde: Auf der einen Seite könnten durch herausragende Leistungen zusätzliche Erfahrungsstufen erreicht werden (lit. b), die Einführung der Leistungslohnkomponente könnte aber auch dazu führen, dass bei ungenügenden Leistungen oder Vernachlässigung der Fortbildung der Gehaltsaufstieg sistiert werde (lit. c). Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmungen sowie nach den Materialien gebe es nicht den geringsten Anhaltspunkt für mögliche generelle Gehaltssistierungen ausserhalb eines solchen Systems der Leistungsbeurteilung. Das Parlament habe sich in den Beratungen zu Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD nicht ge- äussert und sich damit der Auffassung der Erziehungsdirek- tion im Vortrag zum LAD angeschlossen. Dagegen habe der Grosse Rat um den Verlauf der Lebenslohnkurve gerungen; es sei daher willkürlich anzunehmen, er habe dem Regierungs- rat die Möglichkeit eröffnen wollen, die Gehaltskurve aus finanzpolitischen Gründen nach Belieben vorübergehend zu verflachen oder zu verändern. Das Verwaltungsgericht habe nur dem Wortlaut der Bestimmung Gewicht zugemessen, unter Missachtung aller anderen Auslegungsgrundsätze. Im Übrigen verpflichte Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat, die Voraussetzungen für eine allfällige Gehaltssistierung zu- nächst abstrakt durch Verordnung zu regeln, bevor konkrete Sistierungen angeordnet würden. Dies sei jedoch nicht ge- schehen. b) Eine Norm ist in erster Linie aus sich selbst, d.h. nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihr zu Grunde lie- genden Wertungen auszulegen (BGE 125 II 521 E. 3c/aa S. 525; 125 V 355 E. 1b S. 356; je mit Hinweisen). Auszugehen ist vom Wortlaut, doch kann der Wortlaut einer Norm nicht allein massgebend sein. Besonders wenn der Text unklar ist oder verschiedene Deutungen zulässt, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung weiterer Auslegungselemente, wie namentlich der Entstehungsgeschichte der Norm, ihrem Zweck und ihrem Kontext mit anderen Bestim- mungen (BGE 124 II 193 E. 5a S. 199 mit Hinweisen). c) Art. 8 LAD regelt die Vorstufen und Erfahrungs- stufen, die das Grundgehalt reduzieren bzw. erhöhen. Abs. 5 beauftragt den Regierungsrat, gewisse Fragen zu regeln, die sich in diesem Zusammenhang stellen: nach welchen Kriterien und in welchem Ausmass ausserschulische Berufserfahrung so- wie Eltern- und Hausarbeit angerechnet wird (lit. a), unter welchen Voraussetzungen zusätzliche Erfahrungsstufen ge- währt werden können (lit. b), unter welchen Voraussetzungen die Anrechnung von Erfahrungsstufen sistiert werden kann (lit. c) und wie viele Erfahrungsstufen höchstens erreicht werden können, wenn das Anfangsgehalt kleiner ist als das Grundgehalt (lit. d). Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung handelt es sich um einen Rechtsetzungsauftrag, d.h. einen Auftrag zur generell-abstrakten Regelung. Das Verwaltungsgericht nahm jedoch an, der Regierungsrat sei auch zum Erlass einer kon- kreten Anordnung ermächtigt, ohne zuvor die Voraussetzungen der Sistierung abstrakt durch Verordnung festlegen zu müs- sen. Diese Auffassung erscheint zumindest für finanzpoli- tisch motivierte generelle Sistierungen vertretbar, deren Voraussetzungen kaum abstrakt geregelt werden können, son- dern auf konkreten finanzpolitischen Entscheidungen beruhen, und die alle Lehrkräfte in gleicher Weise treffen. Voraus- setzung wäre jedoch, dass Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD (allein oder in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 LAD) bei willkürfreier Auslegung eine hinreichend bestimmte Ermächtigung für eine derartige Anpassung des Gehaltsanstiegs an die Finanzlage des Kantons enthält. Das ist im Folgenden zu prüfen. d) Gemäss Art. 8 Abs. 2 Satz 1 LAD wird für jedes absolvierte Praxisjahr innerhalb oder ausserhalb des Schul- dienstes höchstens eine Erfahrungsstufe angerechnet. Diese Bestimmung enthält ein Maximum (höchstens eine Erfahrungs- stufe je Praxisjahr) und gibt dem Regierungsrat zugleich die Möglichkeit, in gewissen Fällen mehr als ein Jahr Praxis je Erfahrungsstufe zu verlangen (z.B. für berufliche Erfahrung ausserhalb des zu unterrichtenden Fachbereichs oder für Elternarbeit: vgl. Art. 16 Abs. 2 und Abs. 5 der Verordnung des Regierungsrats über die Anstellung der Lehrkräfte vom 21. Dezember 1994 in der bis zum 21. April 1999 geltenden Fassung [LAV]); er kann auch gewisse Praxiszeiten von der Anrechnung auszunehmen (vgl. Art. 16 Abs. 6 LAV: Nichtan- rechnung von Aus- und Weiterbildungszeiten, Assistenzzeiten, etc.). Dagegen kann dieser Bestimmung nicht entnommen wer- den, dass von der Anrechnung einer nach LAD und LAV an sich erfüllten Erfahrungsstufe im Einzelfall oder generell abge- sehen werden dürfte; Satz 2 gewährt vielmehr ausdrücklich einen jeweils auf Semesteranfang entstehenden "Anspruch". Eine Sistierung der Anrechnung ist nur in Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD vorgesehen, auf den sich der Beschluss des Regierungsrats denn auch ausdrücklich stützt. e) aa) Diese Bestimmung ist - worauf das Verwal- tungsgericht zu Recht hingewiesen hat - sehr offen formu- liert und enthält vom Wortlaut her keine Einschränkung auf bestimmte Sistierungsgründe oder -arten. bb) Betrachtet man jedoch die anderen in Art. 8 Abs. 5 LAD genannten Fälle (lit. a, b und d), so geht es jeweils um die Konkretisierung der Voraussetzungen für die Anrechnung von Erfahrungsstufen in besonderen (Einzel) - Fällen, d.h. um eine Verfeinerung der individuellen Gehalts- entwicklung. Lit. c weist einen engen Bezug zu lit. b auf: Während lit. b die Voraussetzungen betrifft, um zusätzliche Erfahrungsstufen anzurechnen, die das Gehalt einer Lehrkraft erhöhen, betrifft lit. c die Sistierung der Anrechnung von Erfahrungsstufen und damit das Absehen von einer ansonsten gebotenen Gehaltserhöhung. Dieser Zusammenhang von lit. b und c wird durch den Vortrag der Erziehungsdirektion zum LAD vom 28. März 1994 (S. 14) bestätigt, in dem es heisst: "Buchstabe b: Gemäss Art. 13 LAG kann der Regie- rungsrat eine Verordnung über die Leistungsbeur- teilung der Lehrkräfte erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirksamkeit festlegen. Diskutiert wird in den LAD-Projektorganen zudem über eine lohnwirk- same Lehrerfortbildung. Falls sich in Zukunft kon- kretere Absichten in eine dieser beiden Richtungen ergeben, so könnten diese über eine Anrechnung von zusätzlichen Erfahrungsjahren bzw. über eine Sistierung der normalen Gehaltsentwicklung umge- setzt werden. Das Gehaltsmaximum bliebe zwar für alle gleich, es würde aber von den Betroffenen früher oder später erreicht. Dadurch kann sich der individuelle Lebenslohn verändern. Buchstabe c: Analog zu Buchstabe b soll in der Gehaltsentwicklung auch ein vorübergehender Still- stand möglich sein. Dies könnte insbesondere dann der Fall sein, wenn der Lehrerauftrag in einzelnen Teilen nicht erfüllt würde. Die detaillierte Umset- zung dieser Bestimmung ist noch offen." cc) Versteht man lit. b und c - wie es ihr syste- matischer Zusammenhang und die Entstehungsgeschichte nahe- legen - als Ermächtigung des Regierungsrats zur Veränderung der individuellen Gehaltsentwicklung im Zusammenhang mit der Einführung einer Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkompo- nente, so kann sich diese Delegation auf Art. 13 LAG stüt- zen. Diese Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirksamkeit festzu- legen. Auf diesen Hintergrund wird auch in den Bemerkungen des Vortrags zu den Grundzügen der neuen Gehaltsordnung (Ziff. 3, S. 5) hingewiesen: "Basis jeder Gehaltsklasse bildet der Grundlohn, der mit 100% eingesetzt wird. Dazu kommt je nach Alter und Praxis der Erfahrungsanteil. Ein Leistungs- oder ein Fortbildungsanteil wurden nicht als eigen- ständige Lohnkomponente integriert. Das System ist aber so ausgestaltet, dass Leistung und/oder Fort- bildung allenfalls honoriert werden können (vgl. Art. 8 Abs. 5 LAD)." dd) Die finanziellen Aspekte des neuen Gehaltskon- zepts wurden sowohl im Vernehmlassungsverfahren zum LAD als auch im Vortrag der Erziehungsdirektion und im Grossen Rat ausführlich diskutiert. So meldeten viele Vernehmlassungen Bedenken im Hinblick auf die aktuellen finanziellen Rahmen- bedingungen an und forderten ein kostenneutrales System. Der Regierungsrat beschloss daraufhin als Massnahme zum Haushaltsgleichgewicht, die Behandlung der neuen Gehalts- ordnung im Grossen Rat und deren Inkrafttreten um je ein Jahr hinauszuschieben und legte gleichzeitig eine herab- gesetzte Kostenvorgabe fest: Die Revision dürfe in den ersten fünf Jahren nach ihrem Inkrafttreten zu maximal 3% (ca. 30 Mio Fr.) Mehrkosten führen. Daraufhin suchte die Erziehungsdirektion nach Lösungen für eine Minimierung der Kosten und sah diverse Korrekturen vor (Beschränkung des Gehaltsanstiegs auf 159%; Verlangsamung der Gehaltsentwick- lung nach 13 Erfahrungsjahren; Streichung der Anfangsent- lastung für "Junglehrer"). Die vorberatende Kommission des Grossen Rates beschloss eine weitere Reduktion des Gehalts- aufstiegs um drei Prozent (von 100 auf 156 statt auf 159 Prozent). Im Grossen Rat standen weitere Sparvorschläge zur Diskussion, z.B. die Kürzung der Grundgehälter oder der An- fangsgehälter oder die Abflachung der in Art. 8 Abs. 3 LAD geregelten Lohnsteigerungskurve (vgl. Tagblatt des Grossen Rates vom 7. September 1994, S. 621 ff., insbes. S. 628 ff.). Aus Rücksicht auf die Finanzsituation des Kantons wurde zu- dem eine stufenweise Vornahme der Gehaltsanpassungen be- schlossen (Art. 21 LAD). Eine Ermächtigung des Regierungs- rates zur Anpassung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte an die finanziellen Möglichkeiten des Kantons oder an die Lohn- entwicklung der übrigen Staatsbediensteten wurde dagegen nicht in Erwägung gezogen. Art. 8 Abs. 5 lit. b und c LAD spielten bei der Diskussion um die Finanzierbarkeit des neuen Gehaltssystems keine Rolle und wurden ohne Diskussion angenommen. ee) Die Entstehungsgeschichte und die systemati- sche Auslegung des LAD sprechen damit eindeutig gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD den Regierungsrat voraussetzungslos ermächtige, die Sistierung der Erfahrungsstufenanrechnung für alle Lehr- kräfte durch Verordnung vorzusehen oder diese gar unmittel- bar durch Allgemeinverfügung anzuordnen. Fraglich ist aller- dings, ob die - allein auf den Wortlaut gestützte - Ausle- gung des Verwaltungsgerichts geradezu unhaltbar und damit willkürlich ist. Dies kann jedoch offen bleiben: f) Legt man die Auslegung des Verwaltungsgerichts zugrunde, lässt Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD jegliche inhaltli- che Konturen vermissen und weist damit offensichtlich nicht die nötige Bestimmtheit auf, um als Grundlage für einen kon- kreten Eingriff des Regierungsrats in das Gehaltsgefüge zu dienen (zum Bestimmtheitsgebot im Allgemeinen und im öffent- lichen Dienstrecht im Besonderen vgl. BGE 123 I 1 E. 2b S. 3 f. und E. 4b und c S. 5 f.) : Wie oben aufgezeigt worden ist, liesse sich Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD unter Berücksichtigung seines Kontexts mit anderen Normen (insbesondere Art. 13 LAG und Art. 8 Abs. 5 lit. b LAD) sowie seiner Entstehungsgeschichte durchaus als eine dem Bestimmtheitsgebot genügende Delegationsnorm verstehen, die den Regierungsrat zur Einführung einer Leistungs- oder Fortbildungs-Lohnkomponente ermächtigt. Wird Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD dagegen isoliert, allein von seinem Wortlaut her ausgelegt und als allgemeine Ermächtigung des Regierungsrats zur individuellen oder generellen Sistierung des Gehaltsaufstiegs verstanden, ohne jegliche Eingrenzung der Voraussetzungen, unter denen ein solcher Eingriff zuläs- sig sein soll, ohne Konkretisierung des Adressatenkreises, des Umfangs und der Dauer einer derartigen Sistierung, ver- stösst er offensichtlich gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot: Es würde darin dem Regierungsrat eine Generalermächtigung zur vorübergehenden oder dauernden, individuellen oder generellen Ausserkraftsetzung des im LAD vorgesehenen Gehaltsanstiegssystems gegeben, das dem Stufen- bau der Rechtsordnung widersprechen und dem rechtsstaatli- chen Gebot der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit des staatlichen Handelns widersprechen würde.