Citation: I 451/04 29.12.2004 E. 4

4.1 Der Wortlaut der Bestimmung des Art. 19 Abs. 4 ATSG - "Erscheint der Anspruch auf Leistungen nachgewiesen [...]", "Si le droit à des prestations semble avéré [...]", "Se il diritto a ricevere prestazioni è dimostrato [...]" - stimmt in der deutschen sowie französischen Amtssprache grundsätzlich überein, wohingegen die italienischsprachige Fassung insofern eine Verschärfung der Formulierung enthält, als nicht von "Erscheint [...] nachgewiesen" bzw. "semble avéré", sondern von "è dimostrato" die Rede ist. Während somit bei der deutschen und französischen Version der Leistungsanspruch lediglich nachgewiesen erscheinen muss, hat er in der italienischen Fassung erwiesenermassen zu bestehen. Mit Blick darauf, dass bei der grammatikalischen Auslegung von der grundsätzlichen Gleichwertigkeit der drei Amtssprachen auszugehen ist (Art. 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 21. März 1986 über die Gesetzessammlungen und das Bundesblatt; SR 170.512) und diesem Auslegungselement nur untergeordnete Bedeutung zukommt, wenn die drei verschiedenen sprachlichen Versionen nicht vollständig übereinstimmen oder sich gar widersprechen (BGE 126 V 106 Erw. 3a mit Hinweis), ist der Auslegungsvorgang fortzusetzen. 4.2 Zu prüfen ist folglich im Weiteren, ob die Materialien zuverlässigen Aufschluss über die vorliegend strittige Auslegung des Art. 19 Abs. 4 ATSG geben. Nach ständiger Rechtsprechung stellen sie, gerade bei jüngeren Gesetzen, ein wichtiges Erkenntnismittel dar, von dem im Rahmen der Auslegung stets Gebrauch zu machen ist (BGE 126 V 107 Erw. 3b, 439 Erw. 3b, je mit Hinweis; zur Publikation in der Amtlichen Sammlung vorgesehenes Urteil Z. vom 23. September 2004, I 164/04, Erw. 2.2 mit Hinweis). 4.2.1 Die Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit hielt in ihrem Bericht vom 26. März 1999 zur Parlamentarischen Initiative Sozialversicherungsrecht zum Antrag auf Aufnahme eines neuen, die Möglichkeit von Vorschusszahlungen verankernden Absatzes 4 (der im Entwurf in Art. 25 enthaltenen Auszahlungsregelung von Geldleistungen) fest, dass diese heute nicht gesetzlich vorgesehen seien. Die Kommission wolle die derzeitige Praxis der Unfallversicherung sinngemäss auch auf die anderen Sozialversicherungen ausdehnen. Wenn der Leistungsanspruch nachgewiesen sei, also mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit feststehe, würden kaum mehr lange Abklärungen notwendig sein; der Entscheid würde diesfalls in aller Regel rasch erfolgen. Sofern hingegen die Abklärungen hinsichtlich Bestand oder Umfang der Leistungen mehr Zeit in Anspruch nehmen würden, dürfte ein Leistungsanspruch noch nicht als ausgewiesen gelten. In diesen Fällen seien Vorschusszahlungen problematisch, da bei Ablehnung des Leistungsanspruchs die ausgerichteten Vorschüsse oft nicht mehr erfolgreich zurückgefordert werden könnten. Die Kommission gehe aber davon aus, dass, sofern wegen formeller Voraussetzungen eine materiell unbestrittene Leistung noch nicht ausgerichtet werden könne, Vorschusszahlungen sinnvoll seien. Gleiches gelte, wenn auf Grund von Überlastung der Verwaltung unstreitige Ansprüche der Höhe nach noch nicht ganz genau beziffert werden könnten. Oft sei auch die Leistung nicht im Grundsatz, sondern nur bezüglich ihrer genauen Höhe umstritten, wobei die Kommission die Ausrichtung von Vorschüssen in der Höhe der unbestrittenen Leistung als unbedenklich erachte (BBl 1999 V 4560 f.). 4.2.2 Anlässlich der nationalrätlichen Debatte vom 17. Juni 1999 hatte R.________ dahingehend votiert, dass mit der neuen Bestimmung der Anspruch auf Vorschussleistungen generalisiert werde. Dies sei eine positive Neuerung, die in der Kommission einstimmig verabschiedet worden sei. Heute kenne man Vorschüsse in der Sozialversicherung in der Praxis bei der Unfallversicherung. Bei der Invalidenversicherung hingegen, wo sie praktisch noch wichtiger wären, seien sie nicht gebräuchlich. Neu werde generell die Möglichkeit verankert, Vorschusszahlungen auszurichten, allerdings, und das müsse ebenfalls angefügt werden, in materiell engen Limiten: Vorschusszahlungen sollten nur dort zur Ausrichtung gelangen, wo die Ansprüche grundsätzlich klar seien und wo beispielsweise nur der Umfang des Rentenanspruchs umstritten sei. Es komme also nur eine Rentenbevorschussung in Frage, soweit der Rentenanspruch unbestritten sei, oder auch in Fällen, in welchen noch Berechnungen vorzunehmen seien, wo aber mindestens ein bestimmter Betrag bereits festgelegt werden könne. Dies spiele in der Invalidenversicherung eine gewisse Rolle, damit Leute, die einen unbestrittenen Anspruch auf eine Rente hätten, wegen der Verzögerung der Auszahlung nicht an die Fürsorge verwiesen werden müssten (Amtl. Bull. N 1999 1239). S.________, ebenfalls Berichterstatter im Nationalrat, hatte ferner folgende Stellungnahme abgegeben: "Des avances peuvent être versées si le droit à des prestations est attesté et si le versement des prestations est retardé. Nous pensons ici au cas où il est évident qu'une rente, par exemple de l'AI, devra être versée, mais dont le versement est retardé en raison de calcul du montant de la rente. Ces cas surviennent fréquemment, notamment dans l'assurance-invalidité, lorsqu'il y a lieu d'évaluer les extraits de compte individuels de l'assuré. Il est logique ici que les assurances puissent procéder au versement d'avances pour éviter des cas de rigueur. Si les prestations n'étaient versées qu'après des mois d'attente, voire des années, elles n'atteindraient plus leur but qui est de compenser une perte de revenu. Cette disposition est en fin de compte également dans l'intérêt des assurances, car le paiement retardé des prestations peut entraîner l'obligation - c'est aussi un point nouveau - de verser des intérêts moratoires. En pratique, de telles avances sont déjà versées actuellement, de sorte que cette nouveauté est loin de constituer une inconnue. Par conséquent, notamment dans l'application pratique, c'est vraiment une nouveauté valable" (Amtl. Bull. N 1999 1239). 4.2.3 In der ständerätlichen Beratung vom 22. März 2000 hielt S.________ für die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates dafür, dass mit dem neu aufgenommenen Absatz 4 der Anspruch auf Vorschussleistungen generalisiert werde. Die Praxis kenne Vorschusszahlungen im Bereich der obligatorischen Unfallversicherung, nicht jedoch in der Invalidenversicherung, wo sie jedoch eher angebracht seien. Für die nun festgeschriebene Möglichkeit, Vorschusszahlungen auszurichten, würden jedoch im Gesetz enge Grenzen gezogen. Vorschusszahlungen könnten nur dort ausgerichtet werden, wo die Ansprüche grundsätzlich klar seien und wo beispielsweise lediglich der Umfang eines Rentenanspruchs umstritten sei. Somit komme ein Rentenvorschuss nur in Frage, falls der Rentenanspruch unbestritten sei, oder falls bereits ein bestimmter Betrag festgelegt werden könne, jedoch noch detaillierte Berechnungen durchgeführt werden müssten. Die vom Nationalrat beschlossene Bestimmung sei allerdings nicht geeignet, die Rechtssicherheit zu fördern. Dies nur schon deshalb, weil aus der Bestimmung nicht hervorgehe, in welchen Fällen von einer Verzögerung der Ausrichtung der Leistung auszugehen sei. Die Kommission schliesse sich indessen dem Beschluss des Nationalrates an. Es solle nicht in diesem relativ unbedeutenden Punkt eine weitere Differenz geschaffen werden. Es werde bewusst darauf verzichtet, eine bundesrätliche Kompetenz zur Regelung allfälliger Einzelheiten hier zu verankern. Damit sei auch klar, dass der Bundesrat nicht auf dem Verordnungsweg die Pflicht zur Vorschusszahlung einführen werden könne (Amtl. Bull. S 2000 178 f.). In den parlamentarischen Beratungen erfuhr die Fassung des Art. 25 Abs. 4 der nationalrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit mithin keine Änderung mehr und wurde in Art. 19 Abs. 4 ATSG vom 6. Oktober 2000 zum Gesetz. 4.2.4 Entstehungsgeschichtlich ist auf Grund der genannten Materialien erwiesen, dass Vorschusszahlungen nur in sehr engen - materiellen - Grenzen zur Ausrichtung gelangen sollen. Insbesondere eine Rentenbevorschussung soll lediglich in Fällen statthaft sein, in welchen der Rentenanspruch als solcher - jedenfalls teilweise - unbestritten bzw. grundsätzlich erwiesen ist, Leistungen aber zufolge formeller Gründe noch nicht ausgerichtet werden konnten. So beispielsweise wenn eine Ermittlung des genauen Umfangs des Rentenanspruchs oder die exakte Bezifferung der Rentenhöhe wegen administrativer Überlastung der Behörden noch nicht möglich war und weitere Berechnungen vorzunehmen sind. Benötigen indessen bereits die Abklärungen hinsichtlich des Bestandes der Leistungen an sich einen längeren Zeitraum, dürfte der Anspruch an sich als noch nicht ausgewiesen gelten und es sollten daher keine Vorschusszahlungen erbracht werden. Namentlich die Kommission des Nationalrates für soziale Sicherheit und Gesundheit betonte in ihrem Bericht vom 26. März 1999 denn auch mit Nachdruck, was unwidersprochen blieb, dass der Leistungsanspruch nachgewiesen, d.h. mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit feststehen müsse, damit eine Bevorschussung in Frage käme. 4.3 Die bisherigen Auslegungsergebnisse legen den Schluss nahe, dass Vorschusszahlungen, namentlich in Bezug auf Rentenleistungen, nur dann ausgerichtet werden können, wenn der (materielle) Leistungsanspruch an sich - mindestens zum Teil - feststeht. Es hat demnach - und darin ist der Auffassung des BSV zu folgen - ein höherer Beweisgrad als jener der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu gelten, welcher üblicherweise im Sozialversicherungsrecht Anwendung findet (BGE 126 V 360 Erw. 5b, 125 V 195 Erw. 2, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 130 III 324 f. Erw. 3.2 und 3.3). Für diese Lesart, die im Übrigen ihren Niederschlag am ehesten im italienischsprachigen Wortlaut der Bestimmung findet (vgl. Erw. 4.1 hievor), sprechen ferner teleologische Auslegungselementen wie auch Gründe systematischer Natur. 4.3.1 Sinn und Zweck der Vorschussbestimmung besteht - nebst der Vermeidung der neu vorgesehenen Verzugszinspflicht seitens der Verwaltung (Art. 26 Abs. 2 ATSG) - primär darin, zu verhindern, dass versicherte Personen, welchen ein Leistungsanspruch zusteht, zufolge Verzögerung der Leistungsausrichtung in eine finanzielle Notlage geraten und dadurch beispielsweise gezwungen sind, sich an die Fürsorge zu wenden oder Kredite aufzunehmen. Obgleich gesetzlich nicht ausdrücklich in diesem Sinne stipuliert (vgl. demgegenüber Art. 11 Abs. 1 MVG [gültig gewesen bis 31. Dezember 2002, aufgehoben durch Anhang Ziff. 13 des ATSG]; Jürg Maeschi, Kommentar zum Bundesgesetz über die Militärversicherung [MVG], Bern 2000, Rz 6 zu Art. 11), sind Vorauszahlungen wohl grundsätzlich dann zu gewähren, wenn die wirtschaftliche Lage des Betroffenen dies erforderlich macht (vgl. im Arbeitslosenversicherungsbereich: Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz [AVIG], Bern 1988, Rz 32 zu Art. 20; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, S. 122 RN 324, S. 164 RN 429; siehe auch Art. 95 Abs. 4 Satz 2 AVIV). Da sich gerade in derartigen Fällen bei nachträglich festgestellten fehlenden Anspruchsvoraussetzungen eine allfällige Rückforderung von Leistungen jedoch als äussert schwierig gestalten dürfte und daher möglichst vermieden werden sollte, drängt sich eine zurückhaltende Praxis in der Bejahung von Vorschusszahlungen auf, was ebenfalls für die Annahme eines qualifizierteren Beweisgrades bezüglich des Leistungsanspruchs an sich spricht. 4.3.2 Hinsichtlich des Verhältnisses von Art. 19 Abs. 4 ATSG zu Vorschriften in anderen Erlassen ist vorab auf den bereits genannten, mittlerweile aufgehobenen Art. 11 Abs. 1 MVG zu verweisen. Darin sah der Gesetzgeber vor, dass die Militärversicherung in besonderen Fällen Vorauszahlungen machen konnte, soweit dies die wirtschaftliche Lage des Versicherten erforderte. Die besonderen Umstände konnten dabei namentlich darin bestehen, dass der Anspruch als solcher feststand, die Festsetzung der Leistung aber noch längerer Abklärung bedurfte und der Versicherte zur Sicherung des Lebensunterhaltes auf die Leistung angewiesen war (Maeschi, MVG-Kommentar, a.a.O., Rz 5 zu Art. 11). Die Vorauszahlung setzte somit voraus, dass eine Anspruchsberechtigung ausgewiesen war. Nach der bisherigen Praxis der Militärversicherung wurde eine Vorauszahlung gewährt, wenn eine Bundeshaftung zumindest teilweise angenommen werden konnte, der Umfang aber noch offen stand und längerer Abklärung bedurfte, oder wenn eine medizinisch genügend belegte Gesundheitsschädigung vorlag, welche eine Verdiensteinbusse zur Folge hatte, deren Höhe aber noch nicht genau feststand (Maeschi, MVG-Kommentar, a.a.O., Rz 7 zu Art. 11). Auch im Bereich der Arbeitslosenversicherung war alsdann bis Ende 2002 mit Art. 20 Abs. 4 AVIG (aufgehoben durch Anhang Ziff. 16 des ATSG) die Grundlage für die Gewährung von (Leistungs-)Vorschüssen insofern vorhanden gewesen, als der Bundesrat die entsprechenden Voraussetzungen zu bestimmen hatte. Art. 31 AVIV, welcher mit Verordnungsänderung vom 28. Mai 2003 per 1. Juli 2003 lediglich hinsichtlich des Klammerverweises ("Art. 19 ATSG, Art. 20 AVIG") eine Modifikation erfuhr (AS 2003 1828), normiert, dass der Versicherte Anspruch auf einen angemessenen Vorschuss für kontrollierte Tage hat, wenn er seine Anspruchsberechtigung glaubhaft macht. Die Arbeitslosenkasse darf dabei einen Vorschuss auf Arbeitslosenentschädigung für kontrollierte Tage gewähren, wenn die Anspruchsberechtigung der versicherten Person vollständig abgeklärt ist oder, in Ausnahmefällen, wenn sie mit grosser Wahrscheinlichkeit feststeht (Gerhards, AVIG-Kommentar, a.a.O., Rz 31 zu Art. 20; vgl. auch Nussbaumer, a.a.O., S. 122 RN 324). Sowohl im Militärversicherungsgesetz - in seiner bis Ende 2002 gültig gewesenen Fassung - wie auch im Bereich der Arbeitslosenversicherung scheint die Ausrichtung von Vorschusszahlungen folglich ebenfalls an das Erfordernis eines mit Blick auf den Leistungsanspruch eher erhöhten Beweisgrades gekoppelt zu sein. 4.4 Aus dem Gesagten ergibt sich, dass die erwähnten Auslegungselemente im Lichte einer Gesamtbetrachtung die vom BSV vertretene Interpretation des Art. 19 Abs. 4 ATSG stützen, wonach der Rentenanspruch an sich feststehen muss und damit ein stärkerer Beweisgrad als jener der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu gelten hat. Dieses Auslegungsergebnis lässt sich insbesondere auch aus der Sicht der versicherten Person rechtfertigen, da sie dadurch wirksam(er) vor allfälligen Leistungsrückforderungen geschützt wird, welche bei einem anders lautenden Entscheid zweifellos öfters notwendig geworden wären, und das demnach auch der Rechtssicherheit dient.