Citation: P 56/98 03.01.2001 E. 5

5.- Was die Mietzinsaufteilung auf verschiedene Personen betrifft, enthält Art. 3b Abs. 1 lit. b ELG ebenso wenig eine besondere Anordnung wie der frühere Art. 4 Abs. 1 lit. b ELG. Im Gesetz selber deutet somit nichts auf eine Rechtsänderung hin. Hingegen ist mit Art. 16c ELV eine neue Bestimmung in die Verordnung aufgenommen worden, welche von der bisherigen Praxis abweicht. Es ist daher zu prüfen, ob der Bundesrat mit der Schaffung der darin enthaltenen Grundsätze über die Mietzinsaufteilung die Schranken der ihm zustehenden Befugnisse eingehalten hat. a) Das Eidgenössische Versicherungsgericht kann Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei (unselbstständigen) Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sie sich in den Grenzen der dem Bundesrat im Gesetz eingeräumten Befugnisse halten. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Verordnungsvorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen. Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen Art. 8 Abs. 1 BV, wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 126 V 52 f. Erw. 3b; vgl. auch die zu Art. 4 aBV ergangene Rechtsprechung in BGE 125 V 30 Erw. 6a, 124 II 245 Erw. 3, 583 Erw. 2a, 124 V 15 Erw. 2a, 194 Erw. 5a, je mit Hinweisen). b) Das Bundesgesetz über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung ermächtigt den Bundesrat nicht zum Erlass ergänzender (gesetzesvertretender) Vorschriften über die Mietzinsaufteilung. Damit steht ihm nur das Recht zu, Ausführungsvorschriften zu erlassen. Die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Vollziehungsverordnungen ist in der allgemeinen, von Art. 182 Abs. 2 BV eingeräumten Vollzugskompetenz enthalten (vgl. zu Art. 102 Ziff. 5 aBV Häfelin/ Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl. , Zürich 1998, Rz 1004 sowie BGE 125 V 273 Erw. 6b). Art. 19 Abs. 2 ELG wiederholt diese Vollzugskompetenz, indem er den Bundesrat mit dem Erlass der Ausführungsbestimmungen beauftragt. Ausführungs- bzw. Vollzugsverordnungen kommt die Funktion zu, die gesetzlichen Bestimmungen zu konkretisieren und gegebenenfalls untergeordnete Lücken zu füllen, soweit dies für den Vollzug des Gesetzes erforderlich ist. Diese Ausführungsbestimmungen müssen sich jedoch an den gesetzlichen Rahmen halten und dürfen insbesondere keine neuen Vorschriften aufstellen, welche die Rechte der Bürger beschränken oder ihnen neue Pflichten auferlegen, selbst wenn diese Regeln mit dem Zweck des Gesetzes vereinbar wären. Vollzugsbestimmungen sind zudem nur in dem Umfang zulässig, als das Gesetz dafür Raum lässt und nicht bewusst auf eine präzisere Regelung der betreffenden Frage verzichtet (BGE 126 II 291 Erw. 3b mit Hinweis). c) Der Gesetzgeber hat in Art. 3b Abs. 1 lit. b ELG für die Ergänzungsleistungsberechnung den Grundsatz der Anerkennung des Mietzinses einer Wohnung und der damit zusammenhängenden Nebenkosten als Ausgaben aufgestellt, und er hat in Art. 5 Abs. 1 lit. b ELG den Höchstbetrag festgelegt, den die Kantone im Rahmen ihrer Kompetenz als Mietzinsausgaben anrechnen können. Art. 16c ELV bezeichnet lediglich, wann eine Aufteilung des Mietzinses zu erfolgen hat (Abs. 1) und wie aufzuteilen ist (Abs. 2). Während das Gesetz somit die grundsätzliche Anrechenbarkeit des Mietzinsabzuges regelt, beantwortet die Verordnung die für den Vollzug von Art. 3b Abs. 1 lit. b ELG bedeutsame, sich in der Praxis wiederholt stellende, im Gesetz aber nicht beantwortete Frage, was unter dem Titel des Mietzinses anzurechnen ist. Damit handelt es sich bei Art. 16c ELV um eine typische Vollzugsbestimmung. d) Des Weitern erweist sich die neu in die Verordnung aufgenommene Bestimmung von Art. 16c ELV als eine sachgerechte Regelung, die auf einer überzeugenden Auslegung des Gesetzes beruht, geht es doch darum, die indirekte Mitfinanzierung von Personen, die nicht in die Ergänzungsleistungsberechnung eingeschlossen sind, zu verhindern (AHI 1998 S. 34). Daher ist als Grundregel immer dann eine Aufteilung des Gesamtmietzinses vorzunehmen, wenn sich mehrere Personen den gleichen Haushalt teilen (Art. 16c Abs. 1 ELV). Der Verordnungsgeber hat aber auch erkannt, dass eine Aufteilung nach Köpfen im Einzelfall zu einem stossenden Ergebnis führen kann. Absatz 2 der Verordnungsbestimmung lässt deshalb Ausnahmen in Sonderfällen zu (AHI 1998 S. 34). Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat keinen Anlass, diese Regelung als gesetzwidrig anzusehen. Bildet Art. 3b Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Art. 19 Abs. 2 ELG eine genügende gesetzliche Grundlage für die Normierung der Mietzinsaufteilung auf Verordnungsstufe, verstösst es nicht gegen die Gewaltenteilung, wenn der Verordnungsgeber eine Vollzugsbestimmung erlässt, ohne dass sich das Gesetz geändert hätte, sofern sich die Regelung - wie hier - im Rahmen des geltenden Gesetzes hält. Die gesetzesvollziehende Behörde kann ihr Recht im Rahmen der Regelungen des formellen Gesetzes den laufenden Bedürfnissen anpassen, wenn sich Vollzugsbestimmungen aufdrängen oder wenn sich bisherige Vollzugsbestimmungen nicht bewährt haben. Unter diesen Voraussetzungen ist er dabei nicht an die auf Grund bisherigen Rechts ergangene Rechtsprechung gebunden.