Citation: 1C_295/2008 29.05.2009 E. 2

2. Unterrichts-, Schulleitungs- und andere Berufstätigkeiten werden ab dem 22. (Kindergartenstufe), dem 23. (Primarstufe) oder dem 24. Altersjahr (Sekundarstufe) gegen schriftlichen Nachweis wie folgt angerechnet: a) Unterrichtstätigkeiten entsprechend dem tatsächlichen Beschäftigungsgrad in Klassen und als Förderlehrperson sowie Schulleitungstätigkeiten an der Volksschule, an Privatschulen gemäss § 68 VSG, an Sonderschulen oder in Sonderschulheimen. b) zu 50 % anderweitige Berufstätigkeit, Aus- und Weiterbildungen sowie Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit. 2.6 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Den politischen Behörden steht bei der Ausgestaltung der Besoldungsordnung allerdings ein grosser Spielraum zu. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind sie befugt, diejenigen Kriterien auszuwählen, die für die Besoldung des Personals massgeblich sein sollen. Verfassungsrechtlich wird verlangt, dass sich die für die Besoldungshöhe relevanten Anknüpfungspunkte vernünftig begründen lassen. Neben der Qualität der geleisteten Arbeit werden in der Gerichtspraxis Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeit als sachliche Kriterien zur Festlegung der Besoldungsordnung erachtet (BGE 131 I 105 E. 3.1 S. 107 mit Hinweisen). Der grosse Ermessensspielraum des Gesetzgebers besteht umso mehr, wenn nicht ein Vergleich zwischen verwandten, sondern zwischen unterschiedlichen Tätigkeiten zur Diskussion steht. Ob beispielsweise die Arbeit von Ärzten mehr oder weniger wert ist als diejenige von Lehrern, Psychologen, Juristen oder anderen Berufsgattungen, lässt sich nicht nach feststehenden Bewertungskriterien objektiv feststellen, sondern enthält zwangsläufig einen erheblichen Wertungsbereich, dessen Konkretisierung davon abhängt, wie eine bestimmte Tätigkeit von der Gesellschaft bewertet wird (BGE 125 II 385 E. 5b S. 390; Urteil des Bundesgerichts 2P.369/1998 vom 21. März 2000 E. 3d, in: ZBl 102/2001 S. 265). Die Entscheidung hängt einerseits von Sachverhaltsfragen ab, beispielsweise der Frage, was für Tätigkeiten im Rahmen einer bestimmten Funktion ausgeführt werden, welche ausbildungsmässigen Anforderungen dafür verlangt werden, unter welchen Umständen die Tätigkeit ausgeübt wird usw. Andererseits hängt sie ab von der relativen Gewichtung, welche diesen einzelnen Elementen beigemessen wird. Diese Gewichtung ist bundesrechtlich nicht vorgegeben, sondern liegt im Ermessen der kantonalen Behörden. Bundesrechtlich vorgegeben sind jedoch die Schranken des behördlichen Spielraums: Die Bewertung darf nicht rechtsungleich oder willkürlich erfolgen (BGE 125 II 385 E. 5d S. 391). 2.7 Wie das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil (E. 4.1.2) unter Bezugnahme der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu Lohnunterschieden innerhalb verschiedener Lehrerkategorien ausführt, spielt bei der Frage, ob eine Besoldungsordnung mit dem Rechtsgleichheitsgebot in Einklang steht, die Lohndifferenz in Prozenten eine wesentliche Rolle. Das Verwaltungsgericht scheint daraus abzuleiten, dass kleinere Unterschiede zwischen einer bestehenden und einer beantragten Lohneinstufung unter dem Blickwinkel des Rechtsgleichheitsgebots tolerierbar seien (vgl. E. 4.1.3 des angefochtenen Urteils). Es ist indessen zu beachten, dass selbst bei tiefen Prozentzahlen in einem ersten Schritt abzuklären ist, ob für den Lohnunterschied überhaupt sachliche Gründe bestehen. Neben den oben (E. 2.6 hiervor) erwähnten Motiven (Lebens-, Dienstalter etc.) hält auch ein gewisser, aus praktischen Gründen bestehender Schematismus innerhalb der Besoldungsordnung vor dem Rechtsgleichheitsgebot stand, selbst wenn er Grenzfällen nicht immer gerecht zu werden vermag (BGE 121 I 102 E. 4d/aa S. 107). Erst in einem zweiten Schritt stellt sich die Frage, ob der an und für sich begründete Lohnunterschied auch aufgrund seines Ausmasses vor der Verfassung standhält (vgl. BGE 129 I 161 E. 3.3 und E. 3.4 S. 166 ff.). In den in BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165 f. erwähnten Bundesgerichtsurteilen wurden die dort bezifferten Lohnunterschiede - neben der Verhältnismässigkeit ihres Ausmasses - aus folgenden Gründen als haltbar anerkannt: fast 22 % zwischen Primar- und Orientierungsschullehrern, da letztere eine längere Ausbildung absolvieren, einen komplexeren Schulstoff zu vermitteln und grössere Schwierigkeiten in disziplinarischer Hinsicht zu meistern haben (BGE 121 I 49 E. 4c S. 53 f.); rund 6,6 % bzw. 12 % zwischen Hauptlehrern und Lehrbeauftragten, da die Wahl zum Hauptlehrer eine entsprechende, in einem besonderen Wahlverfahren festzustellende Qualifikation voraussetzt und diese Funktion typischerweise mit gewissen zusätzlichen Rechtspflichten verbunden ist; die Zulässigkeit solcher Unterschiede ist eine Frage des Masses (BGE 121 I 102 E. 4d/aa S. 107); nur bei besonders lange (d.h. länger als 15 Jahre) dauernden Lehrauftragsverhältnissen wäre eine Ungleichbehandlung bei sonst gleichen Voraussetzungen verfassungswidrig (Urteil 2P.325/1992 vom 10. Dezember 1993 E. 5a/dd); rund 20-26 % zwischen zwei Lehrerkategorien, die sich in der Ausbildung unterschieden (Urteil 2P.77/1996 vom 27. September 1996 E. 2); fast 10 % zwischen Logopädinnen mit Grundausbildung Matura und solchen mit Lehrerpatent, da eine logopädische Lehrkraft mit Vorbildung Primarlehrerpatent über ein breiteres Wissen und Verständnis für die übrigen schulischen Belange und Lerninhalte verfügt und überdies die Vorbildung Primarlehrerpatent länger als die Vorbildung Matura dauert (BGE 123 I 1 E. 6e S. 9 f. und E. 6h S. 11); 6,73 % Besoldungsunterschied und zusätzlich 7,41 % Unterschied in der Zahl der Pflichtstunden zwischen kaufmännischen und gewerblich-industriellen Berufsschullehrern infolge der quantitativen und qualitativen Unterschiede in der Vorbildung (Urteil 2P.249/1997 vom 10. August 1998 E. 4); rund 18 % zwischen Mittelschullehrern und Berufsschullehrern trotz gleicher Ausbildung, da an den Mittelschulunterricht höhere Anforderungen als an den Berufsschulunterricht gestellt werden, Mittelschullehrer intensivere Betreuungsaufgaben zu erfüllen haben und überdies Selektionsverantwortung tragen (Urteil 1P.413/1999 vom 6. Oktober 1999 E. 3b). Wie die Rechtsprechungsübersicht in BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165 f. aufzeigt, trifft es entgegen der in diesem Punkt etwas missverständlich formulierten Erwägung des Verwaltungsgerichts nicht zu, dass eine behauptete Lohnungerechtigkeit per se hinzunehmen sei, wenn sie einen gewissen Mindestprozentsatz nicht übersteigt. 2.8 Das Bundesgericht legt sich in Besoldungsfragen Zurückhaltung auf und greift von Verfassungs wegen nur ein, wenn der Kanton Unterscheidungen trifft, die sachlich nicht begründet sind (BGE 129 I 161 E. 3.2 S. 165 mit Hinweisen). 2.9 Grundlage des DaZ- resp. des DfF-Unterrichts sind die Empfehlungen des Erziehungsrates des Kantons Zürich vom 18. April 1989 für den Deutschunterricht für Fremdsprachige (DfF) (LS 412.130.5; nachfolgend Empfehlungen). Der Deutschunterricht für Fremdsprachige ist ein Zusatzunterricht mit dem Ziel, fremdsprachige Schüler in der deutschen Sprache und in ihrem Integrationsprozess entsprechend ihrem Leistungsvermögen zu fördern (Empfehlungen/Begriff Abs. 1). Der DfF-Unterricht wird an der Volksschule entweder als Intensivkurs für neu zugezogene Schüler oder als Stützunterricht angeboten (Empfehlungen/Begriff Abs. 3). Zielgruppe des Intensivkurses sind Schüler, die keine oder fast keine Deutschkenntnisse haben. Dies sind vor allem Schüler, die während der Schulpflicht aus einem fremdsprachigen Gebiet in die Deutschschweiz zugezogen und einer Normalklasse zugeteilt worden sind (Empfehlungen/Zielgruppe). Erstes Ziel ist die Vermittlung von Basisfertigkeiten in der deutschen Sprache in möglichst kurzer Zeit, immer verbunden mit Hilfe zum Zurechtfinden in der neuen Umgebung (Empfehlungen/Ziel). Die Schüler arbeiten einen Deutschaufbaukurs durch und üben sich im Verstehen, Sprechen, Lesen und Schreiben. Ausserdem erhalten sie eine Einführung und Unterstützung in Mathematik auf Deutsch (Empfehlungen/Inhalt). Der Unterricht findet in kleinen, möglichst homogen zusammengesetzten Gruppen von zwei bis fünf Schülern oder als Einzelunterricht statt (Empfehlungen/Organisation). Die sprachliche Förderung muss koordiniert werden zwischen dem Klassenlehrer und dem DfF-Lehrer. Sie tragen zusammen die Verantwortung dafür, dass ein neuzugezogener Schüler im Deutschen rasche und seinen Fähigkeiten entsprechende Fortschritte machen kann (Empfehlungen/Ergänzende Bemerkungen/Bedingungen einer erfolgreichen direkten Einschulung). Der DfF-Stützunterricht richtet sich an fremdsprachige Schüler aller Klassen, die sich zwar in Alltagssituationen auf Deutsch verständigen können, aber noch grosse Schwierigkeiten in der deutschen Schulsprache haben (Empfehlungen/Zielgruppe). Ziel ist der Abbau von sprachlichen Schwierigkeiten, Defiziten und Blockierungen, die vorerst möglichst genau eingeschätzt werden (Empfehlungen/Ziel). Unter anderem wird Stoff aus der Normalklasse, aus dem Fach Deutsch und/oder anderen Fächern, sprachlich vor- oder nachbereitet (Empfehlungen/Inhalt). Erteilt werden zwei bis drei Stunden pro Woche in Gruppen von zwei bis fünf Schülern oder in Einzelunterricht (Empfehlungen/Organisation). In Klassen mit einem hohen Anteil an fremdsprachigen Schülern lässt sich der Stützunterricht auch im Sinne eines Unterrichts in Fördergruppen organisieren. Der DfF-Lehrer betreut als zusätzliche Lehrkraft die Fördergruppe. Diese Arbeitsform erfordert gemeinsame Vorbereitung und eine gute Zusammenarbeit zwischen Klassenlehrern und DfF-Lehrkräften (Empfehlungen/Ergänzende Bemerkungen). Der Klassenlehrer bespricht Schullaufbahnentscheide (Einstufung, Promotion, Übertritt in die Oberstufe, Berufswahlfragen) von fremdsprachigen Schülern, soweit es sinnvoll ist, mit dem DfF-Lehrer. Der Beizug des DfF-Lehrers zu Elterngesprächen und Elternabenden wird empfohlen. Der Klassenlehrer hat in solchen Fragen eine Informationspflicht gegenüber dem DfF-Lehrer (Empfehlungen/Klassenlehrer). Der DfF-Lehrer spricht die Sprachförderung jedes einzelnen Schülers regelmässig mit dem Klassenlehrer ab. Diese Absprachen zielen darauf ab, die Lernschritte des Schülers und entsprechende Massnahmen gemeinsam zu planen, den Unterricht in der Klasse und den DfF gegenseitig zu unterstützen und eventuelle Aufgabenteilungen vorzunehmen (Empfehlungen/Zusammenarbeit). Die Schulpflege stellt geeignete, in der Regel als Volksschullehrer ausgebildete Lehrkräfte für DfF an (Empfehlungen/Schulpflege Abs. 4). In Frage kommen auch Lehrkräfte mit gleichwertiger Ausbildung (Empfehlungen/Qualifikationen und Anstellung Abs. 1). Erfahrungen mit fremdsprachigen Kindern, Erfahrungen im Deutschunterricht für Fremdsprachige, entsprechende Fortbildung und Sprachkenntnisse sind als vorteilhafte Qualifikationen zu berücksichtigen (Empfehlungen/Qualifikationen und Anstellung Abs. 1). 2.10 Wie sich aus den Empfehlungen des Erziehungsrates ergibt, erwerben DfF-Lehrkräfte durch ihre Tätigkeit Erfahrungen, die im Hinblick auf eine spätere Ausübung des Berufs des Volksschullehrers als berufsspezifisch betrachtet werden müssen. Dies ergibt sich aus Inhalt und Ziel des DfF-Unterrichts (Erwerb von Grundkenntnissen der deutschen Sprache), aus der Organisation des Unterrichtsablaufs (neben Einzelunterricht auch Unterricht in Kleingruppen und in Fördergruppen) sowie in der übertragenen Verantwortung (Zusammenarbeit mit dem Klassenlehrer, Teilnahme an Elterngesprächen, Beizug bei Schullaufbahnentscheiden). Zur Anstellung als DfF-Lehrperson ist eine Ausbildung als Volksschullehrperson zwar nicht zwingend, jedoch sollen laut Empfehlungen des Erziehungsrates nach Möglichkeit Personen mit Volksschullehrpatent angestellt werden. Die beschriebenen Berufserfahrungen der DfF-Lehrperson können in anderen Berufen (als Floristin, Bankangestellte etc.) nicht erworben werden, wenn auch nicht von der Hand zu weisen ist, dass anderweitige Berufserfahrung und der Umgang mit Kindern als Familienfrau für den Lehrerberuf wertvoll sind. Dementsprechend werden denn auch anderweitige Berufserfahrung und Familienarbeit zu 50 % angerechnet. Die Berufserfahrung ist ein übliches Kriterium zur Festlegung der Lohnhöhe (vgl. etwa Art. 15 Abs. 1 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 [BPG; SR 172.220.1]; Art. 37 Abs. 1 der Bundespersonalverordnung [BPV; SR 172.220.111.3]). Dies gilt umso mehr bei spezifischer, d.h. für die Anstellung direkt nutzbringender Berufserfahrung sowie bei langjähriger Berufserfahrung, wie sie im vorliegenden Fall - die Beschwerdeführerin war mehr als zwanzig Jahre als DfF-Lehrerin tätig - gegeben ist (vgl. dazu das Urteil 2P.325/1992 vom 10. Dezember 1993 E. 5a/dd). Wenn auch der Gesetzgeber bei der Gewichtung der für die Besoldung massgeblichen Kriterien einen weiten Gestaltungsspielraum hat und ausser Zweifel steht, dass der DfF-Unterricht dem Volksschul- und dem ISF-Unterricht hinsichtlich Inhalt, Betreuung und Verantwortung nicht ebenbürtig ist, so stellt eine völlige Gleichsetzung der DfF-Unterrichtstätigkeit mit jedem beliebigen anderen Beruf, unter Ignorierung der Ausbildung und der spezifischen Berufserfahrung der DfF-Lehrperson, eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV) dar. Ungleiches wird nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt. Art. 16 Abs. 2 LPVO ist insoweit verfassungswidrig. 2.11 Ebenso wenig haltbar ist das Argument des Verwaltungsgerichts, der DfF-Unterricht könne deshalb nicht stärker gewichtet werden, weil eine Kumulierung der Erfahrung aus verschiedenen Tätigkeiten gesetzlich nicht vorgesehen sei. Eine Kumulierung der Erfahrungen aus der Tätigkeit als Familienfrau und als DfF-Lehrerin komme deshalb nicht in Frage. § 15 LPVO bestimmt, dass Lehrpersonen, welche Unterrichtstätigkeiten verschiedener Lohnkategorien ausüben, den Lohn anteilsmässig erhalten. Diese Bestimmung lässt sich mutatis mutandis auch auf die Kombination Familienarbeit/Unterrichtstätigkeit anwenden, zumal zwischen der Anrechnung der Erfahrungsjahre zu 100 % resp. zu 50 % Abstufungen gesetzestechnisch ohne Weiteres zu bewerkstelligen sind. Dadurch kann der in einem Teilzeitpensum erworbenen Unterrichtserfahrung angemessen Rechnung getragen werden. Dem Verwaltungsgericht ist insofern zuzustimmen, als nicht mehr als ein 100 %-Pensum angerechnet werden kann (vgl. E. 4.2 des angefochtenen Urteils) und Familienarbeit demzufolge nur anteilsmässig zu berücksichtigen ist, wenn daneben (in Teilzeit) eine Unterrichtstätigkeit ausgeübt wird. 2.12 Aus dem Gesagten folgt, dass das Verwaltungsgericht § 16 Abs. 2 LPVO im konkreten Fall nicht hätte anwenden dürfen, sondern die berufsspezifische Erfahrung der Beschwerdeführerin als DfF-Lehrerin stärker hätte berücksichtigen müssen. Dabei ist aber darauf hinzuweisen, dass die Beschwerdeführerin in den Jahren von 1981 bis 2003 lediglich zu 30 % resp. zu 40 % als DfF-Lehrperson tätig war und eine um vier Klassen höhere Einreihung in die Lohnklasse 13, wie es die Beschwerdeführerin beantragt, bereits aus diesem Grund nicht in Frage kommt. Das Bundesgericht kann nicht reformatorisch entscheiden, da eine Frage der Angemessenheit aussteht und über die Lohneinreihung der Beschwerdeführerin unter Berücksichtigung des kantonalen Lehrerbesoldungssystems in seiner Gesamtheit zu entscheiden ist. Von Verfassungs wegen kann verlangt werden, dass der rechtsungleiche Zustand auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben wird (BGE 131 I 105 E. 3.4 S. 110).