Citation: 2A.416/2002 21.05.2003 E. 4

4.1 Comme on l'a vu (cf. supra consid. 2.2 in fine), la validité, le contenu et la révocation d'une charge s'examinent en principe à la lumière du nouveau droit, même si la charge se rapporte à une autorisation accordée sous l'empire de l'ancien droit. Il n'en demeure pas moins qu'une charge n'existe que pour autant qu'elle se laisse déduire d'une décision, l'entrée en vigueur d'une nouvelle disposition légale ne pouvant, par son seul effet, subitement grever d'une charge une autorisation qui en était libre (cf. Perrig, op. cit., p. 321). Partant, il s'impose d'examiner si, comme le soutient l'office recourant, l'immeuble litigieux était vraiment assorti d'une charge lors de l'autorisation initiale accordée au père des intimés, ce qui suppose préalablement de définir ce que recouvre cette notion, en particulier en quoi elle diffère de l'autre clause accessoire prévue à l'art. 14 LFAIE, à savoir la condition. 4.2 Classiquement, la charge se définit comme l'obligation de faire, de ne pas faire ou de tolérer quelque chose, qui est imposée à un administré accessoirement à une décision (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich 2002, n. 913; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne 2002, p. 78/79; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, n. 985). Quant à la condition, elle désigne un événement dont la survenance est incertaine: si cet événement se produit, la décision sortit ses effets (condition suspensive) ou, au contraire, ne les sortit plus (condition résolutoire) (Moor, op. cit., p. 78; Häfelin/Müller, op. cit., n. 907 ss; Perrig, op. cit., p. 307). A la différence de ce qui se passe avec la condition, laquelle agit directement sur l'entrée en force ou l'échéance de la décision qu'elle concerne, l'exécution ou l'inexécution d'une charge n'a pas d'influence directe sur les effets de la décision qu'elle grève (Perrig, op. cit., p. 308), car elle n'est pas un élément nécessaire de celle-ci, mais seulement un complément (Knapp, op. cit., eod. loc.; Charles-André Junod, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger, in RDAF 1965 p. 161 ss et 221 ss, 227). Une décision n'est donc pas inefficace ni ne devient caduque du seul fait qu'une charge n'est pas ou n'est plus respectée (Häfelin/Müller, op. cit., n. 914; Moor, op. cit., eod. loc.): elle continue au contraire à produire ses effets aussi longtemps qu'elle n'a pas fait l'objet d'une révocation (Perrig, op. cit., p. 308; Mühlebach/Geissmann, Kommentar zum Bundesgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, n. 3 ad art. 14 LFAIE). A cet égard, la charge constitue ainsi une clause accessoire aux effets moins contraignants que la condition résolutoire (cf. Eric Ramel, Le régime des apparthôtels dans la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, thèse Lausanne 1990, p. 135). En outre, en raison de son caractère autonome, elle peut faire l'objet d'un recours indépendamment du reste de la décision, même si elle figure dans le dispositif de celle-ci (Perrig, op. cit., p. 308; Knapp, op. cit., n. 992). 4.3 Contrairement à ce qui prévalait sous l'empire de l'ancien droit, l'autorité n'est plus libre de décider, depuis l'adoption de la «lex Friedrich», si elle entend subordonner son autorisation à des charges ou des conditions afin d'assurer l'affectation durable de l'immeuble au but indiqué par l'acquéreur; en effet, celles-ci doivent désormais impérativement être prévues lorsqu'elles sont nécessaires et de nature à préserver une telle affectation (cf. Mühlebach/Geissmann, op. cit., n. 2 ad art. 14 LFAIE). Dans la pratique, il n'est pas toujours évident de savoir s'il est préférable d'assortir une autorisation d'une charge ou d'une condition et l'autorité jouit à cet égard d'une certaine marge d'appréciation; il est parfois imaginable de recourir indifféremment à l'une ou l'autre de ces clauses (cf. ATF 106 Ib 287 consid. 5d p. 293; Perrig, op. cit., p. 309 et 313 ss; Heinz Schweizer, Die Voraussetzungen für die Bewilligung zum Grundstückerwerb durch Personen im Ausland gemäss Bundesbeschluss vom 23. März 1961, in ZBl 63/1962 p. 33 ss, 41). Selon Alfred Muff (Zur Bewilligung für den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, in RNRF 44/1963 p. 1 ss, 14/15), le respect de certaines obligations (comme celle d'entreprendre, dans un certain délai, la construction d'un établissement stable ou d'une maison individuelle) serait mieux assuré par le recours à la modalité de la condition plutôt que de la charge. Junod (op. cit., p. 228/229) réfute ce point de vue et estime au contraire que la charge constitue, en règle générale, un instrument plus judicieux que la condition pour garantir le respect des motifs invoqués par le requérant; en effet, même lorsque sa raison d'être a disparu en raison de l'écoulement du temps, la charge peut être révoquée et offre ainsi l'avantage de laisser intacte la décision qu'elle grève, tandis que si l'autorisation est assortie d'une condition résolutoire, la survenance de cette dernière a pour effet, comme on l'a vu, de rendre automatiquement caduque l'autorisation. Perrig (op. cit., p. 310) marque également une préférence pour la charge. 4.4 En l'espèce, l'achat des actions de la société B.________ SA par A.________ SA a été approuvé par la Commission foncière le 28 décembre 1971; à cette date, le père des intimés est devenu propriétaire des actions de A.________ SA (plus précisément de 490 actions sur 500), conformément à la convention de vente qu'il avait passée avec le vendeur le 3 décembre 1971 (cf. le point III de ladite convention). C'est donc initialement sous l'empire de l'arrêté fédéral du 23 mars 1961 instituant le régime de l'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (AFAIE 1961 ou «lex von Moos»; RO 1961 p. 209) que la Commission foncière a délivré l'autorisation d'acquérir la propriété économique de l'immeuble litigieux. Entré en vigueur le 1er avril 1961, cet arrêté a été partiellement révisé, sur des points d'importance mineure, en 1965 (AFAIE 1965; RO 1965 p. 1252 ss;) et 1970 (AFAIE 1970; RO 1970 p. 1195) (sur la genèse de la «lex von Moos», cf. le Message du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale du 15 novembre 1960 concernant l'institution du régime de l'approbation pour le transfert de biens-fonds à des personnes à l'étranger, FF 1960 II 1253 ss). Comme le préfigure son intitulé, la «lex von Moos» soumettait au régime de l'autorisation «l'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes ayant leur domicile ou leur siège à l'étranger» (art. 1er AFAIE 1961). Son but n'était pas d'entraver complètement la vente de terrains aux étrangers, mais de la contenir dans des limites acceptables, ainsi que l'a résumé le Conseil fédéral dans son Message du 16 septembre 1981 relatif à une loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger et à l'initiative populaire «contre le bradage du sol national» (FF 1981 III 553 ss, p. 560). Exprimé à l'art. 6, le principe fondamental de la «lex von Moos» voulait que l'acquisition d'un immeuble par une personne à l'étranger fût refusée lorsqu'aucun intérêt légitime à l'acquisition ne pouvait être prouvé (al. 1 let. a), mais qu'elle fût en revanche expressément autorisée dans certaines situations bien définies, en particulier «lorsque l'immeuble en cause servira(it) entièrement ou pour une part importante à abriter l'établissement stable d'une entreprise faisant le commerce, exploitant une fabrique ou exerçant quelque autre industrie en la forme commerciale» (al. 3 let. b) (cf. le Message du Conseil fédéral du 16 septembre 1981, loc. cit.). Cette dernière exception au régime de l'autorisation, qui ne figurait pas dans le projet du Conseil fédéral, a été introduite lors des discussions à l'Assemblée fédérale afin notamment d'éviter le risque que des établissements commerciaux ou industriels suisses implantés à l'étranger ne subissent des mesures de rétorsion (cf. Bull.stén. 1961 CN 106-108; voir aussi Schweizer, op. cit., p. 33 ss, 40; Junod, op. cit., p. 184); elle a été reprise pratiquement telle quelle lors des révisions ultérieures de la loi (cf. art. 8 al. 1 let. a AFAIE 1973 et art. 7 al. 1 let. a LFAIE). En outre, la «lex von Moos» précisait que «l'assentiment peut être subordonné à des conditions ou à des charges (et que) les charges doivent être mentionnées au registre foncier» (art. 6 al. 4 AFAIE 1961). Dans l'esprit du législateur, la subordination d'une autorisation à des conditions ou des charges devait revêtir un caractère relativement exceptionnel, celles-ci ne devant pas «permettre une application trop large du régime de l'autorisation» (cf. FF 1960 II 1253 ss, p. 1276). En réalité, il semble que, dès les premières applications de la loi, les autorités aient fait un usage relativement fréquent de ces clauses accessoires, afin de s'assurer du caractère durable, et non seulement passager, des motifs invoqués par les personnes domiciliées à l'étranger pour obtenir l'autorisation d'acquérir un immeuble en Suisse (cf. Junod, op. cit., p. 224/225; Schweizer, op. cit., p. 41). Le Tribunal fédéral a estimé que, même si la «lex von Moos» ne précisait pas «le but auquel pouvaient tendre les conditions et les charges prévues à l'art. 6 al. 4 AF 1961, il est évident que ces dernières devaient déjà servir à assurer le caractère sérieux et durable de l'intérêt légitime allégué par le requérant et admis par l'autorité compétente pour justifier l'autorisation» (ATF 100 Ib 459 consid. 3a p. 462; 104 Ib 141 consid. 3b p. 148). Ce but a été consacré de manière expresse dans la «lex Furgler» (art. 8 al. 1 AFAIE 1973), puis dans la «lex Friedrich» (art. 14 al. 1 LFAIE). Par ailleurs, il apparaît que, très tôt également, la pratique a généralement recouru davantage aux charges qu'aux conditions pour garantir la pérennité des circonstances justifiant l'octroi d'une autorisation (Junod, op. cit., p. 228; voir aussi Muff, op. cit., p. 14); d'une façon générale, l'octroi d'autorisations conditionnelles serait même plutôt rare (Perrig, op. cit., p. 309). 4.5 En l'espèce, dans la requête qu'elle a adressée à la Commission foncière le 7 décembre 1971, la société A.________ SA a indiqué que ses fonds propres appartenaient à hauteur de 98 % à des personnes ayant leur domicile ou leur siège à l'étranger (ce qui correspond à la proportion des actions que le père des intimés voulait acquérir dans cette société, soit 490 sur 500); comme motif d'acquisition des actions, elle a fait valoir ceci: «A.________ SA se propose d'acquérir la totalité du capital-actions de la société anonyme B.________ en vue de l'exploitation de l'Hôtel. Le 28 décembre 1971, la Commission foncière a simplement indiqué, dans le dispositif de sa décision, que «l'autorisation sollicitée (était) accordée», sans mentionner l'existence de charges ou de conditions. 4.6 Vu les effets rigoureux attachés au non-respect d'une condition - caducité automatique de la décision (supra consid. 4.2) - et le caractère relativement peu fréquent d'une telle clause en pratique (supra consid. 4.4), son existence ne sera admise que si elle ressort clairement de l'autorisation qu'elle concerne. Il en va différemment pour les charges, du moins pour certaines d'entre elles. Ainsi, il est de jurisprudence que, même en l'absence de charge explicitement prévue à cet effet, l'acquéreur est durablement tenu d'affecter l'immeuble conformément au but indiqué dans la demande à l'origine de l'autorisation (cf. ATF 104 Ib 141 consid. 3c p. 148/149). Dans cet arrêt, la Cour de céans a en effet considéré que l'ancien art. 17 al. 2 let. b ch. 2 de l'ordonnance du 21 décembre 1973 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes domiciliées à l'étranger (RO 1974 p. 94 ss, 100), bien qu'entré en vigueur le 1er février 1974, était également applicable à des autorisations accordées en 1970 et 1972, car il ne faisait que confirmer une règle fondamentale déjà valable auparavant, à savoir «l'obligation d'utiliser l'immeuble exclusivement pour abriter l'établissement stable d'une entreprise exploitée par l'acquéreur». En d'autres termes, cette règle minimale s'impose au propriétaire étranger sous la forme d'une charge après le passage au nouveau droit (soit la «lex Friedrich»), même à défaut de mention expresse dans le dispositif de la décision (cf. Perrig, op. cit., p. 322). Par ailleurs, s'il est exact qu'une charge doit normalement être mentionnée au registre foncier (cf. art. 14 al. 3 LFAIE), ainsi que le prévoyait déjà la «lex Furgler» (art. 6 al. 2 AFAIE 1973) ou, précédemment, la «lex von Moos» (art. 6 al. 4 AFAIE 1961), il n'en demeure pas moins qu'une telle mention n'a qu'une valeur déclarative; son omission n'a donc pas d'effet sur la validité de la charge, en ce sens que celle-ci est opposable à tout acquéreur - fût-il domicilié en Suisse (cf. ATF 100 Ib 459 consid. 3a p. 462) -, même si elle a n'a pas été mentionnée au registre foncier (cf. RDAT 1995 II n° 57 p. 151; Perrig, op. cit., p. 322; Mühlebach/Geissmann, op. cit., n. 26 ad art. 14 LFAIE; Ramel, op. cit., p. 137 ss; sur la portée et les effets des mentions au registre foncier, cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Tome premier, Berne 1997, n. 819 ss, 835 et 839). 4.7 Appliqués au cas particulier, les principes jurisprudentiels précités imposent de retenir que, le 28 décembre 1971, lorsque la société A.________ SA a reçu l'autorisation d'acquérir la totalité du capital-actions de la société B.________ SA, aujourd'hui en liquidation, cette autorisation était - indépendamment de toute mention dans la décision elle-même ou au registre foncier - assortie de la charge d'affecter l'immeuble litigieux à une exploitation hôtelière, comme cela ressort du motif invoqué par l'acquéreur dans la formule remplie pour les besoins de l'autorisation. Les intimés doivent par conséquent se laisser opposer la charge en question, le fait qu'ils n'étaient pas soumis au régime de l'autorisation en 1998 lorsque leur père leur a fait donation des actions de D.________ SA (cf. art. 7 let. b LFAIE) ne leur étant, pour le surplus, d'aucun secours, vu le caractère transmissible des charges (principe selon lequel l'on ne peut transférer davantage de droits que ceux dont on est titulaire; cf. Perrig, op. cit., p. 323). 4.8 Dans ces conditions, force est d'admettre que l'art. 7 let. i LFAIE ne saurait s'appliquer au présent cas, les parts des intimés dans la société en liquidation n'ayant pas été acquises, au cours des différentes opérations (achats et ventes croisées des actions des sociétés A.________ SA et B.________ SA, donation des actions de A.________ SA), «conformément aux dispositions légales qui étaient alors en vigueur»; elles n'ont en effet jamais correspondu, économiquement, à l'acquisition d'un «logement», au sens de la disposition précitée, vu la charge - transmissible - pesant sur l'autorisation initialement octroyée par la Commission foncière (obligation d'utiliser l'immeuble litigieux sous la forme d'un établissement hôtelier). Dès lors, à moins que la charge en cause ne soit plus valable ou ne puisse être révoquée en vertu du droit en vigueur - applicable pour examiner ces questions -, les intimés ne peuvent prétendre le droit d'acquérir la propriété, à titre de logement de vacances, de l'immeuble litigieux.