Citation: 2A.40/2005 16.08.2005 E. 5.2

Nach Art. 70 Abs. 1 LwG in der alten und geltenden Fassung soll nur der bodenbewirtschaftende bäuerliche Betrieb Anspruch auf allgemeine Direktzahlungen haben. Der Gesetzgeber hat damit nicht nur den Verfassungsauftrag von Art. 104 BV umgesetzt, sondern auch die damit übereinstimmende Konzeption von Art. 31a Abs. 5 lit. a des LwG vom 3. Oktober 1951 nach der Teilrevision vom 9. Oktober 1992 übernommen, gemäss dem die Direktzahlungen mit Bedingungen und Auflagen verknüpft wurden, welche insbesondere den Kreis der Bezüger auf bodenbewirtschaftende bäuerliche Betriebe beschränken sollten. Anders als die allgemeinen Direktzahlungen wurden und werden Ökobeiträge auch an Betriebe ausgerichtet, welche keinen bäuerlichen Charakter haben (vgl. etwa Art. 43 DZV in der alten und geltenden Fassung). Das Landwirtschaftsgesetz konkretisiert den Begriff des bäuerlichen Betriebs indirekt, beispielsweise durch den Ausschluss von Direktzahlungen für sehr kleine Einheiten (Art. 70 Abs. 5 lit. a aLwG) und weitere strukturpolitisch motivierte Grenzwerte (Art. 70 Abs. 5 lit. b, d, e und f LwG). 5.3 Der Bundesrat hatte in der Botschaft zur Agrarpolitik 2002 im Abschnitt "Allgemeine Direktzahlungen" vorgeschlagen, dass das Landwirtschaftsgesetz ihm die Kompetenz geben sollte, in einer Ausführungsverordnung "die Beitragsberechtigung von der Erfüllung weiterer Voraussetzungen abhängig [zu] machen und die Ausrichtung der Beiträge mit Auflagen [zu] verknüpfen" (Art. 68 Abs. 3 lit. d Entwurf LwG; BBl 1996 IV 1, 328), wie dies schon nach Art. 31a Abs. 5 aLwG der Fall war. Der Bundesrat erläuterte diesen Vorschlag wie folgt: "Der Bundesrat kann nach Buchstabe d die Beiträge an weitere Voraussetzungen und Auflagen knüpfen, um insbesondere die tiergerechte Produktion zu fördern. Die Einhaltung der Tierschutzbestimmungen stellt für den Bundesrat eine Grundvoraussetzung dar. Dadurch werden die ergänzenden Direktzahlungen zu einem wirksamen Instrument für die Durchsetzung dieser Anliegen und eine den gesetzlichen Normen entsprechende Betriebsführung" (BBl 1996 IV 213). Der Entwurf des Bundesrates wurde im Verlauf der Vorberatung in den parlamentarischen Kommissionen und anschliessend in den Räten grundlegend geändert. So wurden etwa die Art. 67 und 68 des bundesrätlichen Entwurfs inhaltlich modifiziert und schliesslich in aArt. 70 LwG zusammengezogen. Die vorberatenden Kommissionen der beiden Räte waren der Meinung, es genüge nicht, dem Bundesrat die Kompetenz zu delegieren, die Einhaltung der Gewässerschutz-, Umweltschutz- und Tierschutzgesetzgebung als Voraussetzung oder Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen festzulegen. Vielmehr müssten solche Bedingungen und Auflagen, auch wenn sie eine Selbstverständlichkeit darstellten, aus politischen Gründen plakativ im Gesetz selber enthalten sein (Protokoll der Kommission des Nationalrates für Wirtschaft und Abgaben, Subkommission "Direktzahlungen", Sitzung vom 27. August 1997, S. 4,. sowie Sitzung der Kommission vom 1.-3. September 1997, S. 21 ff.; Protokoll der Kommission des Ständerates für Wirtschaft und Abgaben, Sitzung vom 25. November 1997, S. 18 ff.). Daraus entstand Art. 70 Abs. 4 LwG in der alten und geltenden Fassung (bzw. Art. 67 Abs. 3bis in der Nummerierung nach dem Stand in der parlamentarischen Kommissionsberatung). Die vorberatenden Kommissionen der Räte ergänzten diese Bestimmung ferner mit der Formulierung, dass die Einhaltung der Gewässerschutz-, der Umweltschutz- und der Tierschutzgesetzgebung nur Voraussetzung und Auflage für die Ausrichtung von Direktzahlungen sei, sofern die Bestimmungen für die landwirtschaftliche Produktion massgeblich seien, womit der Zusammenhang zwischen Gesetzesverstoss und betrieblicher Tätigkeit festgehalten wurde (vgl. nur Protokoll der Kommission des Ständerates für Wirtschaft und Abgaben, Sitzung vom 25. November 1997, S. 32). Gleichzeitig wurde in der parlamentarischen Beratung in Art. 67 (nach der damaligen Nummerierung) ein Absatz 5 eingefügt, der dem Bundesrat die Kompetenz gab, die Ausrichtung der Beiträge mit Auflagen zu verknüpfen (AB 1997 N 270). Diese Bestimmung wurde schliesslich zu aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG. Weshalb darin nur noch von "Auflagen" und nicht mehr zusätzlich von "Voraussetzungen" gesprochen wird, lässt sich den Materialien nicht entnehmen, doch scheint diese Änderung im Zusammenhang mit der Einfügung von Absatz 4 der Norm erfolgt zu sein. Der Entstehungsgeschichte des seither nicht revidierten Art. 70 Abs. 4 LwG und von aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG sowie der in der parlamentarischen Beratung nicht in Frage gestellten Regelung von Art. 4 Abs. 1 lit. b der Direktzahlungsverordnung vom 26. April 1993 (aDZV; AS 1993 1574), die vollständig Art. 2 Abs. 2 lit. c der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 entspricht, lässt sich entnehmen, dass es dem Gesetzgeber - im Unterschied zu den Grenzwerten gemäss aArt. 70 Abs. 5 LwG - nicht darum ging, die Verknüpfung des Anspruchs auf Beitragszahlungen mit der Einhaltung von Gesetzesbestimmungen, welche die landwirtschaftliche Produktion regeln, abschliessend auf die in Art. 70 Abs. 4 LwG genannten Gesetze zu beschränken. Vielmehr bezweckte er damit offenbar eine in erster Linie politisch motivierte Aussage mit Blick auf eine ökologisch ausgerichtete Landwirtschaft (vgl. die Hinweise in dieser Erwägung sowie die Aussage in AB 1997 N 2068, Votum Berichterstatter Nebiker, wonach dieser Absatz - soweit er sich erinnere - auf Antrag der sozialdemokratischen Fraktion aufgenommen worden sei). Dem Bundesrat sollte damit nicht die Befugnis genommen werden, weitere Auflagen für die Ausrichtung von Direktzahlungen vorzusehen, sondern er wurde mit der Aufnahme der Bestimmung des aArt. 70 Abs. 6 lit. b LwG vielmehr ausdrücklich dazu ermächtigt.