Citation: BGE 145 II 83 E. 7.2

Gemäss Art. 9 Abs. 2 ZWG beurteilt sich die Zulässigkeit von neuen Wohnungen ohne Nutzungsbeschränkungen ausserhalb der Bauzonen nach den Bestimmungen der Raumplanungsgesetzgebung. Wie sich bereits aus der Überschrift ("Neue Wohnungen in geschützten Bauten") ergibt, sind damit nicht sämtliche Bestimmungen über das Bauen ausserhalb der Bauzone gemeint, sondern nur diejenigen betreffend geschützte Bauten. Nach einhelliger Auffassung sind dies (nur) die Art. 24d Abs. 2 und 3 RPG und Art. 39 Abs. 2-5 RPV, jeweils i.V.m. Art. 43a RPV (JONAS ALIG, Das Zweitwohnungsgesetz, ZBl 117/2016 S. 227 ff., insb. S. 242 f.; derselbe, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht [nachfolgend: Fachhandbuch], Griffel/Liniger/Rausch/Thurnherr [Hrsg.], 2016, S. 328 Rz. 4.49;STALDER, a.a.O., N. 43 und 46 ff. zu Art. 9 ZWG). Dies bestätigt die Entstehungsgeschichte der Norm. Art. 5 der Zweitwohnungsverordnung vom 22. August 2012 (aZWV) sah einzig vor, dass Bewilligungen für Zweitwohnungen in landschaftsprägenden Bauten ausserhalb der Bauzone nach Art. 39 Abs. 2 und 3 RPV erteilt werden könnten, namentlich für Rustici und Maiensässbauten (vgl. ARE, Erläuternder Bericht vom 17. August 2012 zur Verordnung über Zweitwohnungen [nachfolgend: Bericht ARE aZWV], S. 13 f.). Im Entwurf zum Zweitwohnungsgesetz sah der Bundesrat neu die Möglichkeit vor, auch in geschützten und ortsbildprägenden Bauten innerhalb der Bauzone neue Zweitwohnungen zu bewilligen (Art. 10 Abs. 1 und 2 E-ZWG); ausserhalb der Bauzone wurden neben den als landschaftsprägend geschützten Bauten (nur) noch die geschützten Bauten nach Art. 24d Abs. 2 RPG erwähnt (Art. 10 Abs. 3 E-ZWG). Die heutige Fassung von Art. 9 Abs. 2 ZWG wurde von der nationalrätlichen Kommission als einfachere Formulierung vorgeschlagen, ohne jedoch inhaltlich vom bundesrätlichen Entwurf abweichen zu wollen (Votum Fässler, AB 2015 N 56). In der parlamentarischen Debatte wurde betont, dass die Schranken für die Umnutzung bisher nicht bewohnter Bauten zu Zweitwohnungen ausserhalb der Bauzone grösser sein müssten als innerhalb der Bauzone (Votum Bundesrätin Leuthard, AB 2014 S 946). Dies wäre nicht mehr der Fall, wenn Art. 9 Abs. 2 ZWG auch als Verweis auf zonenkonforme Bauten in einer Erhaltungs- oder anderen Spezialzone ausserhalb der Bauzone verstanden würde: Diesfalls könnten Bauten auf der Grundlage einer kommunalen Zonenplanung umgenutzt werden, auch wenn sie nicht schützenswert, sondern lediglich "erhaltenswert" sind - was für Bauten innerhalb der BGE 145 II 83 S. 96 Bauzone ausdrücklich abgelehnt wurde (vgl. dazu STALDER, a.a.O., N. 9 f. zu Art. 9 ZWG). Art. 9 Abs. 1 lit. c ZWG verlangt innerhalb der Bauzone eine umfassende Interessenabwägung im Einzelfall (STALDER, a.a.O., N. 39 zu Art. 9 ZWG; ALIG, Fachhandbuch, a.a.O., Rz. 4.46). Diese Anforderung würde entfallen, wenn ausserhalb der Bauzone Zonenkonformität genügen würde: Im ordentlichen Baubewilligungsverfahren findet keine Interessenabwägung mehr statt, und die der Nutzungsplanung zugrundeliegende Interessenabwägung kann im Baubewilligungsverfahren in der Regel nicht mehr vorfrageweise überprüft werden. Eine weitere Auslegung von Art. 9 Abs. 2 ZWG wäre auch verfassungsrechtlich problematisch: Art. 75b BV enthält ein umfassendes Verbot von neuen Zweitwohnungen in Gemeinden mit einem Zweitwohnanteil von über 20 %. Bestehende Wohnbauten können indessen nach Art. 10 f. ZWG ohne Weiteres zu Zweitwohnungszwecken genutzt werden, was bereits ein erhebliches Potenzial für neue Zweitwohnungen birgt (vgl. dazu ALEXANDER RUCH, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 39 und 42 zu Art. 75b BV; ALIG/GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 43 Art. 75b BV). Mindestens die Umnutzung unbewohnter Bauten zu Zweitwohnungszwecken, noch dazu ausserhalb der Bauzonen, muss daher restriktiv gehandhabt werden: Es kann nicht Sinn des Zweitwohnungsgesetzes sein, die Errichtung zonenkonformer Zweitwohnungen innerhalb der Bauzonen zu verbieten, gleichzeitig aber die Entstehung neuer Zweitwohnungen in Scheunen und Ställen ausserhalb der Bauzonen, gestützt auf eine kommunale Zonenplanung, zuzulassen.