Citation: 1P.459/2002 25.02.2003 E. 3.2

3.2.1 Die Beschwerdeführer erachten den öffentlichrechtlichen Charakter der Dienstbarkeiten und der sie begründenden Vertragsklauseln zunächst deshalb als offenkundig gegeben, weil sie auf öffentlichrechtlicher Grundlage - nämlich der "Richtlinien für Neubauten auf Gemeindegrundstücken" und der vor Inkrafttreten des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes von 1975 (PBG) geltenden Natur- und Heimatschutzverordnung (NHV) - errichtet worden seien. Die Richtlinien, auch wenn sie als Verwaltungsverordnung anzusehen seien, dienten öffentlichen Interessen, seien in imperativer Form gefasst und schränkten die behördliche Ermessensausübung ein. Der die Beschwerdeführer 1 betreffende baurechtliche Vorentscheid vom 27. Juni 1972, der in Ziff. 2 auf die Richtlinien Bezug nimmt, belege ihre unmittelbare Anwendbarkeit als öffentliches Recht. Was die damalige NHV betreffe, leite das Verwaltungsgericht aus dem - von den Beschwerdeführern anerkannten - Umstand, dass Pflanzhöhenbeschränkungen sich aufgrund dieser Verordnung nicht einseitig-hoheitlich hätten durchsetzen lassen, in unhaltbarer Weise ab, dass sie deshalb nur privatrechtlich hätten vereinbart werden können. Dies sei klar nicht der Fall, da diese Verordnung offenkundig eine Grundlage für öffentlichrechtliche Verträge über solche im öffentlichen Interesse stehende Schutzmassnahmen gebildet habe. Es sei klar falsch, wenn das Verwaltungsgericht das Fehlen eines öffentlichrechtlichen Rechtsverhältnisses mit der Subordinationstheorie begründe, da auch öffentlichrechtliche Verträge stets unter gleichgeordneten Vertragsparteien gälten. 3.2.2 Es ist nicht willkürlich, aus den undatierten, keine erlassende Behörde nennenden Richtlinien nicht ohne weiteres auf öffentlichrechtlichen Charakter der Dienstbarkeiten zu schliessen. Die Beschwerdeführer selber erachten diese Richtlinien als Verwaltungsverordnung, worunter nach üblicher Terminologie dienstliche Anweisungen ohne bürgerverbindliche Aussenwirkung verstanden werden (vgl. BGE 128 I 167 E. 4.2 und 4.3 S. 170 ff. mit Hinweisen). Der Umstand, dass in einem Einzelfall diese Richtlinien direkt als Auflagen in einen baurechtlichen Vorbescheid aufgenommen wurden, beweist nicht das Gegenteil, zumal dann in der nachfolgenden Baubewilligung selber ein entsprechender Hinweis fehlt. Den betroffenen Grundeigentümern sind diese Richtlinien gegenteils im Rahmen der Grundstückkaufverträge konsensual überbunden worden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer brauchte das Verwaltungsgericht aufgrund dieser Richtlinien nicht zwingend auf öffentlichrechtlichen Charakter der fraglichen Dienstbarkeiten zu schliessen. Ebenso wenig musste das Verwaltungsgericht aus den massgebenden Bestimmungen der damals geltenden Zürcher Natur- und Heimatschutzverordnung zwingend folgern, dass die vertraglich begründeten Dienstbarkeiten öffentlichrechtliche Anwendungsakte dieser Verordnung sind. Pflanzbeschränkungen gehören nicht zu den darin ausdrücklich genannten Massnahmen; die Beschwerdeführer räumen denn auch ein, dass eine Pflanzbeschränkung gestützt auf diese Verordnung nicht einseitig-autoritativ hätte verfügt werden können. Wohl schliesst dies nicht aus, dass es nach damaligem Recht allenfalls möglich gewesen wäre, eine solche Massnahme im Rahmen einer öffentlichrechtlichen Vereinbarung zu begründen; umgekehrt ist diese Annahme jedoch auch nicht zwingend. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Dienstbarkeiten - und damit ihre teilweise Aufhebung - sich von den in Frage kommenden kantonalen Rechtsgrundlagen her nicht als öffentlichrechtlich erwiesen, verstösst daher nicht gegen Art. 9 BV.