Citation: 1A.278/2000 26.04.2001 E. 1

1.- a) Selon les art. 97 et 98 let. g OJ, mis en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions des autorités cantonales de dernière instance et qui sont fondées sur le droit fédéral - ou qui auraient dû l'être - pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; 126 I 50 consid. 1 p. 52; 126 II 171 consid. 1a p. 173, 300 consid. 1a p. 301/302; 125 I 10 consid. 2a p. 13, et les arrêts cités). Le recours de droit administratif est aussi recevable contre les décisions cantonales fondées à la fois sur le droit fédéral et sur le droit cantonal dans la mesure où la violation de dispositions du droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31, 252 consid. 1a p. 253/254; 125 II 10 consid. 2a p. 13; 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414/415, et les arrêts cités). En revanche, c'est la voie du recours de droit public qui est ouverte contre des décisions fondées uniquement sur le droit cantonal et ne présentant pas un rapport de connexité suffisamment étroit avec l'application du droit fédéral (ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173; 126 V 252 consid. 1a p. 253/254; 124 II 409 consid. 1d/dd p. 414; 123 II 359 consid. 1a/aa p. 361; 121 II 72 consid. 1b p. 75). b) L'autorisation litigieuse a été accordée au regard du plan et des prescriptions du droit cantonal. Le Tribunal administratif a rejeté l'argument selon lequel la LPN serait applicable en l'espèce, le projet ne touchant pas à une tâche fédérale au sens de l'art. 2 de cette loi. Les recourants contestent ce point, qu'il est nécessaire de trancher préjudiciellement afin de déterminer si l'arrêt attaqué peut faire l'objet d'un recours de droit administratif. aa) Aux termes de l'art. 78 al. 1 Cst. , la protection de la nature et du patrimoine est du ressort des cantons. Cette disposition reprend l'art. 24sexies al. 1 aCst. , sous réserve du fait que celui-ci évoquait la protection du paysage. Il était cependant admis que cette formulation, à entendre au sens large, désignait aussi le patrimoine mentionné désormais à l'art. 78 al. 1 Cst. (cf. Jean-Baptiste Zufferey, Commentaire LPN, chap. 2, N.14; lors des travaux de la révision de la Constitution, l'art. 78 al. 1 Cst. n'a pas donné lieu à discussion; cf. BO 1998 CE p. 80; BO 1998 CN p. 280-283). La compétence originaire des cantons n'empêche pas la Confédération d'agir en matière de protection des monuments. En premier lieu, l'art. 78 al. 2 Cst. (dont le libellé correspond, matériellement, à celui de l'art. 24sexies al. 2 aCst.) oblige la Confédération, dans l'accomplissement de ses tâches, à protéger les sites historiques, ainsi que les monuments naturels et culturels (cf. aussi l'art. 1 let. a LPN; Zufferey, Commentaire LPN, chap. 2, N.49-51, 55-63; Anne-Christine Favre, Commentaire LPN, art. 1 N.5-7). En deuxième lieu, la Confédération peut soutenir les efforts déployés pour soutenir le patrimoine et acquérir ou sauvegarder les objets présentant un intérêt national (art. 78 al. 3 Cst. , correspondant à l'art. 24sexies al. 3 Cst. ; cf. art. 1 let. b LPN; Zufferey, Commentaire LPN, chap. 2, N. 52-54, 64-73; Favre, Commentaire LPN, art. 1, N.8-10). Parmi les monuments que la Confédération doit protéger dans l'accomplissement de ses tâches, on distingue les objets d'importance nationale et ceux d'importance régionale et locale (art. 4 LPN). Si cette distinction n'a pas pour effet de limiter l'engagement de la Confédération aux seuls objets de la première catégorie (Favre, Commentaire LPN, art. 4 N.2), elle circonscrit le champ des inventaires fédéraux (art. 5 LPN) et détermine le montant des subventions (art. 13 LPN), ainsi que la mise en oeuvre des mesures de sauvegarde et de conservation (art. 15 et 16 LPN; Favre, Commentaire LPN, art. 4 N.5-7; cf. ATF 121 II 8 consid. 3a p. 14/15). Le Conseil fédéral établit les inventaires des objets d'importance nationale (art. 5 LPN), alors que les objets d'importance régionale et locale peuvent faire l'objet d'inventaires cantonaux (Favre, Commentaire LPN, art. 4 N.11). Se fondant sur l'art. 5 LPN, le Conseil fédéral a notamment adopté l'ordonnance concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse, du 9 septembre 1981 (OISOS; RS 451. 12). Selon l'art. 6 LPN, l'inscription à l'inventaire fédéral a pour conséquence que l'objet en question mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible (al. 1); dans l'accomplissement d'une tâche fédérale, on ne peut porter atteinte à un objet inscrit à l'inventaire que si des intérêts équivalents ou supérieurs le commandent (al. 2). La protection des monuments n'est ainsi une tâche fédérale que lorsqu'elle concerne des objets d'importance nationale (ATF 121 II 8 consid. 3a p. 15, 190 consid. 3c/bb p. 196/197; 120 Ib 27 consid. 2c/dd p. 32/33; 120 Ib 27 consid. 2c/dd p. 32/33). bb) En l'espèce, ni la ville de Lausanne comme telle, ni le quartier de la Cité, ne sont inscrits à l'ISOS - du moins pour l'instant. Les bâtiments nos8952, 8953 et 8954, ne font ainsi l'objet d'aucune protection fédérale. Ils ne sont pas davantage classés à l'inventaire cantonal au sens des art. 49ss de la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et de sites, du 10 décembre 1969 (LPNMS). Dans le recensement architectural établi selon l'art. 30 du règlement d'application de la LPNMS, du 22 mars 1989 (RPNMS), les bâtiments nos8953 et 8954 ont reçu une note d'évaluation de 5, la partie à démolir du bâtiment n°8952, la note de 3. Ils ne présentent ainsi aucun intérêt particulier. Leur démolition et la reconstruction à leur place d'un nouveau bâtiment ne relève pas de l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN. Les recourants ne le prétendent pas, au demeurant. Ils soutiennent en revanche que les travaux projetés entreraient dans le champ d'application de l'art. 2 LPN en raison de la proximité de la Cathédrale, monument d'intérêt national dont l'entretien et la restauration a bénéficié de subventions fédérales. cc) Est notamment considérée comme une tâche fédérale l'allocation de subventions pour des mesures de planification, pour des installations et des ouvrages, tels que les améliorations foncières, l'assainissement des bâtiments agricoles, les corrections de cours d'eau, les installations de protection des eaux et les installations de communications (art. 2 let. c LPN). Dans l'accomplissement des tâches fédérales, les autorités fédérales et cantonales prennent soin de ménager les monuments historiques et, lorsque l'intérêt général prévaut, d'en préserver l'intégrité (art. 3 al. 1 LPN). Ils s'acquittent de ce devoir notamment en n'allouant des subventions que sous conditions (art. 3 al. 2 let. c LPN, mis en relation avec l'art. 2 let. c de la même loi). L'importance de l'objet, au sens de l'art. 4 LPN, n'est pas déterminant; les mesures prises en application de l'art. 3 al. 2 LPN ne doivent cependant pas aller au-delà de ce qu'exige la protection de l'objet et de ses environs (art. 3 al. 3 LPN). Si un bâtiment ou un monument historique peut être gravement déprécié par des installations ou constructions édifiées aux alentours, cela ne signifie pas encore que la préservation de son intégrité empêcherait l'octroi d'une autorisation de construire dans ses abords immédiats; l'essentiel est que l'objet protégé soit conservé dans son identité, conformément au but assigné à la mesure de protection (Zufferey, Commentaire LPN, art. 3, N.8 et 9). Dans un premier moyen, les recourants exposent que les fouilles archéologiques de l'ancien cloître cathédral ont été réalisées grâce à des subventions fédérales. Ils se fondent à ce propos sur une indication contenue dans le volume n°4 des Cahiers d'archéologie romande publié à Lausanne en 1975, consacré précisément aux fouilles effectuées dans l'ancien cloître. Celui-ci occupait le terrain qui forme aujourd'hui la place de la Cathédrale, entre ce monument et l'îlot d'habitation dont font partie les bâtiments litigieux. Dans sa réponse du 6 décembre 2000, l'archéologue cantonal a confirmé que la Confédération a versé des subventions pour ces fouilles, lesquelles toutefois ne concernaient pas les parcelles nos10058 et 10060. Des fouilles ultérieures ont été effectuées dès 1992 dans les sous-sols des bâtiments sis à la rue Vuillermet 2-4, place de la Cathédrale 11-15, mais sans subsides fédéraux. De ces indications, il ressort que les parcelles visées par l'autorisation querellée n'ont pas fait l'objet de travaux archéologiques effectués ou financés par la Confédération, en accomplissement d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN. Dans un deuxième moyen, les recourants exposent que la Confédération a subventionné la rénovation de la Cathédrale. Ce fait est confirmé par le Département fédéral, lequel a joint à sa réponse du 31 janvier 2001 la copie de la décision qu'il a prise le 18 septembre 1990. Cette décision porte sur l'octroi au canton de Vaud d'une subvention de 348'326 fr. pour les travaux de restauration de la Cathédrale effectués en 1989. Elle est assortie d'une condition (portant le n°5) selon laquelle le propriétaire du monument concerné (soit, en l'occurrence, l'Etat de Vaud) devra veiller à une protection suffisante des environs du monument et informer le service cantonal des monuments historiques et le Département fédéral de "tout projet de construction voisine pouvant porter atteinte à ce qui fait sa valeur". Il est possible qu'en utilisant cette subvention pour effectuer des travaux de restauration d'un monument d'intérêt national, les autorités cantonales aient participé à l'exécution d'une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN. On ne peut cependant en tirer la conclusion que toute décision concernant les alentours d'un bâtiment ou d'une installation ayant fait l'objet d'une subvention selon les art. 3 al. 2 let. c et 2 let. c LPN, relèverait ipso facto des tâches fédérales. La condition n°5 attachée à la décision du 18 septembre 1980 impose uniquement à l'autorité cantonale le devoir de protéger la Cathédrale et d'informer le Département fédéral de tout projet de construction de nature à porter atteinte à la Cathédrale. Cette dernière obligation disparaît lorsque l'autorité cantonale, en se fondant sur l'avis du service de protection des monuments historiques, estime que l'ouvrage projeté ne cause pas une telle atteinte. Sur ce point, la décision du 18 septembre 1990 n'a fait que reprendre, dans le mécanisme de subvention, le système de l'art. 7 LPN. On ne saurait en tout cas prêter à cette condition l'effet de donner à l'autorité fédérale le droit de s'opposer à tout projet de construction aux abords d'un monument ayant fait l'objet d'une subvention, alors même que la procédure du permis de construire est, comme en l'espèce, régie exclusivement par le droit cantonal. Cela reviendrait, en fin de compte, à battre en brèche la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons en matière de protection du patrimoine, telle qu'elle est fixée à l'art. 78 al. 1 Cst. De toute manière, l'obligation de respecter les conditions attachées à la subvention ne consiste pas à soumettre au contrôle de l'autorité fédérale toute construction autorisée selon le droit cantonal aux abords de la Cathédrale. Même à supposer que les autorités cantonales et communales aient méconnu la condition assortie à la subvention, elles s'exposeraient à l'obligation de restituer celle-ci, en tout ou partie (cf. art. 11 OPN). Le système légal ne présente pas de faille à cet égard, qu'il conviendrait de combler en faisant entrer, par une interprétation extensive des art. 2 et 3 LPN, tous les alentours des monuments d'intérêt national dans l'orbite des tâches fédérales. Enfin, si elle avait effectivement voulu empêcher toute construction aux abords de la Cathédrale ou, du moins, s'assurer de leur compatibilité avec l'objet protégé, la Confédération aurait pu prendre des mesures plus incisives, appropriées à ce but. Par exemple, elle aurait pu, en application de l'art. 15 LPN et de la LEx, constituer des servitudes pour limiter les possibilités de rebâtir les environs de la Cathédrale (cf. ATF 114 Ib 321). Or, elle ne l'a pas fait. Un résultat équivalent ne peut être atteint par l'entremise d'une condition attachée à une décision de subvention. c) L'autorisation litigieuse ne mettant pas en jeu une tâche fédérale au sens de l'art. 2 LPN, le recours de droit administratif est irrecevable quant à son objet.