Citation: 1C_290/2007 28.01.2008 E. 4

Sur le fond, il n'est pas contesté que la parcelle n° 4779 n'était pas constructible tant qu'elle était colloquée en zone d'utilisation différée (1975-1999) et qu'elle l'est devenue par son affectation à la zone touristique. Les recourants reprochent en revanche au Tribunal administratif de ne pas avoir pris en considération le fait que leur parcelle était constructible au moment de son acquisition (1967). La Cour cantonale s'écarterait de sa jurisprudence antérieure (arrêt non publié du Tribunal administratif du 27 septembre 1989). 4.1 L'art. 5 al. 1 LAT prévoit que le droit cantonal doit établir un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent des mesures d'aménagement. La notion d'avantage majeur est ainsi une notion de droit fédéral. Il s'agit toutefois d'une notion juridique indéterminée, de sorte qu'il faut laisser à la juridiction cantonale une certaine latitude de jugement (cf. notamment Enrico Riva, Commentaire LAT, art. 5 n. 84). Le Tribunal fédéral a récemment précisé que l'avantage majeur devait être de nature économique et s'apprécier selon l'ensemble des circonstances (ATF 132 II 401 consid. 2.1 p. 402 s.). 4.2 La réglementation neuchâteloise (art. 33 ss LCAT) a été mise en place suite à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1980, de l'art. 5 al. 1 LAT. Selon l'art. 33 LCAT, les avantages et les inconvénients résultant de mesures d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation s'ils sont majeurs. L'augmentation de valeur d'un bien-fonds consécutive à son affectation à la zone d'urbanisation (art. 47) ou à une zone spécifique (art. 53) est réputée avantage majeur constituant une plus-value (art. 34 al. 1 LCAT). Celle-ci est la différence présumée entre la valeur d'un bien-fonds avant et après la mesure d'aménagement (art. 34 al. 2 LCAT). En cas de plus-value, une contribution correspondant à 20 % de celle-ci est due à l'Etat par le propriétaire du bien-fonds (art. 35 al. 1 LCAT). La présomption de l'art. 34 al. 1 LCAT est réfragable (arrêt du Tribunal administratif du 24 février 2003 paru à la RJN 2003 360 et les arrêts cités). La jurisprudence cantonale a également posé que le caractère majeur de l'avantage procuré par la mesure d'aménagement doit être apprécié au regard de la variation réelle et concrète de la valeur de l'immeuble en cause et non dans l'abstrait. Est déterminante la possibilité effective d'utiliser la parcelle pour la construction d'une manière conforme à la zone dont elle fait désormais partie (ibid.). Il faut tenir compte, équitablement, dans le cas concret, des avantages et inconvénients majeurs tels qu'ils résultent de l'ensemble des circonstances propres à la mesure d'aménagement considérée (arrêt du Tribunal administratif du 17 février 1994 paru à la RJN 1994 167). La doctrine et la jurisprudence ont en outre interprété l'art. 34 al. 2 LCAT en ce sens que c'est la valeur objective du terrain qui doit être prise en considération (Francesco Parrino, La contribution sur la plus-value dans le canton de Neuchâtel in Mémoire ASPAN n° 57, Berne 1992, p. 46; arrêt du Tribunal administratif du 24 février 2003 paru à la RJN 2003 360). 4.3 Dans un arrêt du 25 février 2002 concernant la commune de Boudry, le Tribunal administratif avait jugé que l'affectation en zone d'urbanisation de parcelles sises en zone agricole depuis 1979 ne s'opposait pas à la perception d'une contribution de plus-value, quand bien même ces dernières étaient constructibles au moment de leur acquisition, en vertu d'un plan datant de 1966. Chaque mesure d'aménagement pouvait en effet donner lieu à une compensation lorsqu'elle constituait soit un avantage, soit un inconvénient majeurs. Contrairement à ce qu'affirme l'autorité cantonale, cette décision n'a pas été confirmée par le Tribunal fédéral, l'arrêt rendu le 27 novembre 2006 n'ayant porté que sur la problématique de la prise en compte de la distance légale de 30 mètres à la forêt. 4.4 Les recourants font quant à eux référence à un arrêt rendu le 27 septembre 1989 par le Tribunal administratif neuchâtelois, qui n'a été ni publié ni communiqué au Tribunal de céans par les recourants mais qui est mentionné par la doctrine (Piermarco Zen-Ruffinen/ Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 79). L'autorité cantonale aurait considéré que ne constituait pas un avantage majeur l'affectation en zone à bâtir d'un terrain, acheté en 1975 comme terrain à bâtir mais placé par la suite en zone non constructible (d'octobre 1986 à février 1988), au motif que les mesures d'aménagement prises en 1988 n'auraient pas augmenté la valeur du bien-fonds. Les recourants estiment que cette jurisprudence devrait leur être pleinement appliquée au vu de la rapide succession des affectations. Il apparaît au contraire que les deux situations ne sont en rien comparables. En effet, on ignore si le plan autorisant antérieurement la construction était conforme à la LAT. Surtout, la collocation en zone non constructible avait duré moins de deux ans, contre plus de 20 en l'occurrence. 4.5 L'art. 5 al. 1 LAT ne vise pas seulement les mesures d'aménagement mises en oeuvre depuis l'entrée en vigueur de la LAT et approuvées par l'autorité cantonale selon l'art. 26 LAT (dfjp/ofat, Recommandations concernant le régime de la compensation des avantages résultant de mesures d'aménagement selon l'article 5, premier alinéa, de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, novembre 2006, p. 8; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, ad art. 5, n° 11). Le régime de compensation s'étend ainsi également à toutes les mesures d'aménagement conformes au mandat constitutionnel donné par l'ancien article 22quater Cst., entré en vigueur en 1969 et prescrivant déjà une utilisation judicieuse et mesurée du sol, ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire (Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich Bâle Genève 2003, ad art. 75 n° 6). Selon l'art. 15 LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction, qui sont soit déjà largement bâtis, ou qui seront nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps. Une zone à bâtir est ainsi largement surdimensionnée lorsque sa surface excède ce qui est probablement nécessaire à la construction dans les quinze années à venir, au sens de l'art. 15 let. b LAT (ATF 103 Ia 250 consid. 2b p. 252 s.). Il est acquis qu'il existe un intérêt public important à mettre en oeuvre cette disposition et à réduire l'étendue des anciennes zones à bâtir surdimensionnées (cf. notamment ATF 116 Ia 221 consid. 3b p. 231). En l'espèce, le secteur concerné n'était pas largement bâti. Le département soutient au surplus que le plan de 1965 comprenait une zone à bâtir trop importante. Il est en effet admis que la création de zones de réserve hors de la zone à bâtir (art. 18 al. 2 LAT) est un moyen de répondre à l'exigence de réduire la surface des zones surdimensionnées (Piermarco Zen Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, op. cit., p. 154). Dans ces circonstances, l'affectation de la parcelle à la zone d'utilisation différée en 1975 n'était que l'expression d'une adaptation de la situation au nouveau mandat constitutionnel. Ainsi, la confirmation de l'existence d'un avantage majeur par l'autorité cantonale dans le cas particulier, au motif que les recourants ne sauraient tirer profit d'une affectation antérieure contraire au droit, ne peut en tout cas pas être qualifiée d'insoutenable. 4.6 Comme cela a été rappelé ci-dessus, l'avantage majeur doit toutefois être de nature économique (cf. consid. 4.1). Les recommandations du DFJP et de l'OFAT précisent d'ailleurs que la valeur de comparaison inférieure servant à calculer la plus-value imposable doit être la valeur au moment de la dernière réalisation déterminante au sens de la contribution sur les avantages (dfjp/ofat, op. cit., p. 21 s.). Par ailleurs, l'avantage majeur doit impérativement s'apprécier selon l'ensemble des circonstances (cf. consid. 4.1). En outre, il ne faut pas perdre de vue que le principe de l'équité est à la base du système de compensation des avantages (Message du Conseil fédéral concernant la LAT, FF 1978 I 1007 p. 1018). Dans le cas particulier, le département n'a toutefois pas retenu le prix, correspondant à celui de la zone agricole, évalué à 4 fr. le m2 par les experts. En effet, il a augmenté ce montant à 30 fr. le m2, notamment en raison du fait que d'éventuels acquéreurs pouvaient supposer que les terrains concernés seraient prioritairement affectés à la zone à bâtir, puisqu'ils se trouvaient hors de la zone à bâtir, mais à l'intérieur du périmètre de localité. Ce dernier élément peut d'ailleurs expliquer leur collocation initiale en zone à bâtir erronée. Les autorités cantonales ont ainsi correctement pris en considération la situation particulière des parcelles. La contribution de plus-value telle que fixée dans le cas d'espèce ne saurait par conséquent être considérée comme contraire à l'art. 5 LAT.