Citation: BGE 141 III 401 E. 4.2.2

Nach Art. 294 Abs. 1 ZGB haben Pflegeeltern Anspruch auf ein angemessenes Pflegegeld, sofern nichts Abweichendes vereinbart ist oder sich eindeutig aus den Umständen ergibt. Das Gesetz schweigt sich darüber aus, was unter einem angemessenen Pflegegeld zu verstehen ist. Gestützt auf Art. 3 Abs. 2 lit. b der Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober 1977 (PAVO; SR 211.222.338) können die Kantone zur Förderung des Pflegekinderwesens Richtlinien für die Festsetzung von Pflegegeldern erlassen. Von dieser Möglichkeit haben die Kantone Zürich und Thurgau Gebrauch gemacht. Bei diesen Empfehlungen handelt es sich um sogenannte Verwaltungsverordnungen (KARIN ANDERER, Das Pflegegeld in der Dauerfamilienpflege und die sozialversicherungsrechtliche Rechtsstellung der Pflegeeltern, 2012, N. 132). Verwaltungsverordnungen richten sich an die Behörden; verpflichtende Wirkung entfalten sie grundsätzlich nur im verwaltungshierarchischen Verhältnis zwischen übergeordneter und untergeordneter Verwaltungseinheit, d.h. es können nicht allein gestützt auf sie Verwaltungsrechtsverhältnisse zum Bürger geregelt werden und sie sind für Gerichte nicht verbindlich (vgl. z.B. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 41 N. 11 ff.; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, N. 123-128). Die Unterart der vollzugslenkenden Verwaltungsverordnungen können namentlich dazu dienen, eine einheitliche Handhabung des Verwaltungsermessens sicherzustellen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 124; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 41 N. 13 und 16; GIOVANNI BIAGGINI, Die vollzugslenkende Verwaltungsverordnung: Rechtsnorm oder Faktum?, ZBl 98/1997 S. 1 ff., 4 und 15 ff.). Das Bundesgericht hat Verwaltungsverordnungen als blosse "Meinungsäusserungen" der Behörde über die Auslegung der anwendbaren Verfassungs-, Gesetzes- und BGE 141 III 401 S. 405 Verordnungsbestimmungen bezeichnet (BGE 123 II 16 E. 7 S. 30; BGE 121 II 473 E. 2b S. 478). Obwohl für das Gericht nicht verbindlich, sind Verwaltungsweisungen aber zu berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen. Damit können Verwaltungsverordnungen die Rechtsstellung des Bürgers indirekt mitprägen und Aussenwirkung entfalten (BGE 133 V 346 E. 5.4.2 S. 352; BGE 131 V 42 E. 2.3 S. 45 f.; BGE 130 V 163 E. 4.3.1 S. 171 f.; je mit Hinweisen; hierzu auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 41 N. 16). In der Lehre wird diese Rechtsprechung mit Unterscheidung von Innen- und Aussenwirkung aber kritisiert. Soweit sich vollzugslenkende Verwaltungsverordnungen im Rahmen von Verfassung und Gesetz halten, seien diese auch für Gerichte und Private massgebend; sie erschienen damit als gerichtlich überprüfbare Rechtsquellen (HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., N. 133 f.; ausführlich der vom Grundsatz der allseitigen Verbindlichkeit der vollzugslenkenden Verwaltungsverordnung ausgehende BIAGGINI, a.a.O., S. 17 ff.; vgl. auch TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 41 N. 29 ff. mit Hinweis auf weitere Autoren). Spezifisch im Zusammenhang mit den kantonalen Pflegegeldrichtlinien wirft KARIN ANDERER die Frage auf, ob Behörden oder Mandatsträger ohne besondere Begründung von diesen abweichen können. Sie weist darauf hin, dass die Publikation im Internet es den Pflegeeltern erlaube, die Pflegegeldansätze zu konsultieren. Diese Transparenz dürfte ihrer Ansicht nach vertrauensbildend sein (ANDERER, a.a.O., N. 134).