Citation: 2A.675/2005 12.07.2006 E. 6

6.1 Gemäss Art. 141 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) kann der Bund die Zucht von Nutztieren fördern, die den natürlichen Verhältnissen des Landes angepasst sind, leistungs- und widerstandsfähig sind sowie eine auf den Markt ausgerichtete und kostengünstige Erzeugung hochwertiger viehwirtschaftlicher Produkte ermöglichen; diese Zuchtförderung soll eine hochstehende eigenständige Zucht gewährleisten. Nach Art. 142 Abs. 1 LwG kann der Bund hierbei anerkannten Organisationen Beiträge ausrichten, insbesondere für die Führung von Zucht- und Herdebüchern, die Leistungsprüfungen und die Zuchtwertschätzung (lit. a ), für Programme zur Leistungs- und Qualitätsförderung sowie zur Sanierung und Gesunderhaltung von Tierbeständen (lit. b) und für Massnahmen zur Erhaltung der Schweizer Rassen (lit. c). Das zuständige Bundesamt spricht die Anerkennung der betreffenden Organisationen aus, wobei der Bundesrat die Voraussetzungen hierfür regelt (Art. 144 LwG). Die Beiträge werden sodann gemäss Art. 143 LwG gewährt, wenn unter anderem die Kantone sich in mindestens gleichem Umfange daran beteiligen (lit. a) und die Züchterschaft die zumutbaren Selbsthilfemassnahmen trifft und sich an den Förderungsmassnahmen finanziell beteiligt (lit. b). 6.2 Gemäss Art. 7 des Tierseuchengesetzes vom 1. Juli 1966 (TSG; SR 916.40) können der Bundesrat und die Kantone Organisationen zur Mitwirkung beim Vollzug des Gesetzes und der gestützt darauf erlassenen Vorschriften heranziehen. Die Haftung der Organe und Angestellten dieser Organisationen richtet sich dann nach dem Verantwortlichkeitsgesetz, soweit sie nicht durch die Kantone selbst geregelt wird (Art. 7 Abs. 3 TSG). Nach Art. 11a TSG kann der Bundesrat ausserdem Vorschriften erlassen über die Organisation, Durchführung und Finanzierung von Tiergesundheitsdiensten. Die Tierhalter, die diese Dienste in Anspruch nehmen, können zur Leistung angemessener Beiträge verpflichtet werden (Art. 11a Satz 2 TSG). Die Durchführung von Tiergesundheitsdiensten kann gemäss bundesrätlicher Botschaft zur Einführung von Art. 11a TSG abweichend vom Grundsatz, dass der Vollzug des Tierseuchengesetzes den Kantonen obliegt, geeigneten Organisationen übertragen werden; insoweit bezieht sich die Botschaft ausdrücklich auf die in Art. 7 TSG erwähnten Organisationen (BBl 1975 II 113). 6.3 Unter ausdrücklicher Berufung auf Art. 142 Abs. 1 lit. b LwG und Art. 11a TSG hat der Bundesrat am 27. Juli 1984 die Verordnung über die Unterstützung des Beratungs- und Gesundheitsdienstes in der Schweinehaltung (SGDV; SR 916.314.1) erlassen. Danach unterstützt der Bund den Aufbau und die Erhaltung gesunder, wirtschaftlicher Schweinebestände (Art. 1 Abs. 1 SGDV). Dazu leistet er dem Schweizerischen Beratungs- und Gesundheitsdienst in der Schweinehaltung (SGD) jährlich einen Beitrag (Art. 1 Abs. 2 SGDV). Diesen richtet der Bund nur aus, wenn die Bestimmungen über die Organisation und die Finanzierung (Art. 7-10 SGDV) sowie über die Massnahmen und die Beratung (Art. 11-14 SGDV) erfüllt sind (Art. 2 Abs. 1 SGDV): Gemäss Art. 7 SGDV müssen der oder die Träger des SGD Selbsthilfeorganisationen mit Rechtspersönlichkeit sein, wobei die Schweinehalter in den Organen der Träger die Mehrheit haben müssen. Schweinehalter, die sich an den Massnahmen des SGD beteiligen wollen, müssen Mitglied eines Trägers sein. Die Träger sind verpflichtet, die Schweinehalter ihres Einzugsgebiets aufzunehmen (Art. 8 SGDV). Bestehen mehrere Träger des SGD, müssen sie sich über die Einzugsgebiete verständigen, damit diese sich nicht überschneiden und sie das Gebiet der Schweiz lückenlos abdecken. Die Kantone sind anzuhören (Art. 9 Abs. 1 SGDV). Die Träger müssen durch ein geeignetes Koordinationsorgan sicherstellen, dass die Beratung und die Massnahmen in der ganzen Schweiz nach den gleichen fachlichen Grundsätzen durchgeführt werden (Art. 9 Abs. 2 SGDV). Gemäss Art. 11 Abs. 1 SGDV treffen die Träger des SGD "in den SGD-Beständen zweckentsprechende Massnahmen", indem sie namentlich "hygienische Vorkehrungen zur Verhütung und Bekämpfung gemeingefährlicher Schweinekrankheiten anordnen" (lit. a) und "die tiergerechte Haltung und züchterische Massnahmen zur Verbesserung der Gesundheit der Schweine gezielt fördern" (lit. b). Ihre Beratungsdienste sollen sie ausserdem soweit möglich auch den nicht angeschlossenen Schweinehaltern zur Verfügung stellen, sofern diese es wünschen und für die Kosten aufkommen (Art. 11 Abs. 2 SGDV). In der Regel stellen sie für je 10'000 Muttersauen in den angeschlossenen Beständen einen vollamtlichen landwirtschaftlichen Fachberater an (Art. 12 Abs. 1 Satz 2 SGDV). Ihre Beratungstierärzte und landwirtschaftlichen Fachberater sollen unter anderem mit den Kantonstierärzten und den kantonalen Beratungsdiensten zusammenarbeiten (Art. 12 Abs. 2 SGDV). Sie haben in einem Reglement das in der ganzen Schweiz einheitlich geltende Mindestberatungs- und Massnahmeangebot festzulegen (Art. 14 Abs. 1 SGDV). Gemäss Art. 14 Abs. 2 SGDV legen sie darin insbesondere fest, welchen hygienischen und betrieblichen Anforderungen die angeschlossenen Bestände genügen müssen (lit. a), welche Vorkehren zu treffen sind, damit der Gesundheitszustand der Tiere erhalten bleibt (lit. c), wie der Gesundheitszustand der Tiere kontrolliert wird (lit. d), welches Verfahren für die Anerkennung von SGD-Beständen und für den Entzug der Anerkennung gilt (lit. e) und wie reinfizierte Bestände betreut werden (lit. f). Das Reglement muss dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement zur Genehmigung vorgelegt werden. Das Departement kann von den Trägern verlangen, dass sie das Reglement neuen Bedürfnissen und Erkenntnissen anpassen (Art. 14 Abs. 3 SGDV). Das erwähnte Departement wählt eine Kommission, die den SGD berät, die Einhaltung der Verordnung und des SGD-Reglements überwacht und dem Bundesamt für Veterinärwesen gegebenenfalls die Verweigerung, Kürzung oder Rückforderung des Bundesbeitrags sowie aufsichtsrechtliche Massnahmen beantragt (Art. 16 SGDV). Der SGD untersteht der Aufsicht des Bundesamtes für Veterinärwesen (Art. 15 Abs. 1 SGDV). Die Organe des SGD müssen dem Bundesamt für Landwirtschaft in Belangen der landwirtschaftlichen Fachberatung und dem Bundesamt für Veterinärwesen in fachtechnischen Belangen der Veterinärmedizin und des Tierschutzes die erforderlichen Auskünfte erteilen (Art. 15 Abs. 2 SGDV). Die genannten Bundesämter werden zu den Sitzungen und Versammlungen der Organe des SGD eingeladen und erhalten die Sitzungsunterlagen und -protokolle (Art. 15 Abs. 3 SGDV). 6.4 Der Beschwerdeführer schliesst aus den Regelungen in der genannten Verordnung (SGDV), dass der Verband mit öffentlichrechtlichen Aufgaben betraut war und ihm gegenüber in Erfüllung dieser Aufgaben tätig wurde. Die Rekurskommission hat diese Regelungen zwar grösstenteils erwähnt, ist hierauf jedoch nicht näher eingegangen und hat daraus vor allem nicht den gleichen Schluss wie der Beschwerdeführer gezogen. 6.5 Die über die Verordnung über die Unterstützung des Beratungs- und Gesundheitsdienstes in der Schweinehaltung (SGDV) vom Bund beabsichtigte Einflussnahme mag auf den ersten Blick den Anschein erwecken, dem Verband würden öffentlichrechtliche Aufgaben übertragen. Das gilt insbesondere, wenn die Umschreibung der Aufgaben des SGD in Art. 11 SGDV betrachtet wird (siehe E. 6.3 hievor). 6.5.1 Die genannte Verordnung enthält bei genauerem Hinsehen jedoch keine Zuweisung von öffentlichrechtlichen Aufgaben. Die Verordnung wurde nur gestützt auf die Art. 142 Abs. 1 lit. b LwG und Art. 11a TSG erlassen, die beide in erster Linie die Möglichkeit der Finanzierung von Organisationen vorsehen und nicht die Übertragung von öffentlichen Aufgaben, wie das etwa bei Art. 7 TSG der Fall ist. Unter Berufung auf die gleichen Rechtsgrundlagen hat der Bundesrat auch die Verordnung vom 13. Januar 1999 über die Unterstützung des Beratungs- und Gesundheitsdienstes für Kleinwiederkäuer (BGKV; SR 916.405.4) erlassen (vgl. BBl 1975 II 112 f.). Wie schon aus dem Titel der interessierenden Verordnung (SGDV) hervorgeht, geht es darin vor allem um die finanzielle "Unterstützung" von Beratungs- und Gesundheitsdiensten. Diese sollen vom Bund Beiträge erhalten, weil ihre Tätigkeit im öffentlichen Interesse liegt. Um sicherzustellen, dass nicht nur der Bund Finanzierungsbeiträge leistet und dass die finanziell unterstützten Träger ihre Dienste gemäss dem vom Bund vorgesehenen Zweck bzw. öffentlichen Interesse erbringen, wurde die Beitragsleistung an diverse Voraussetzungen geknüpft (vgl. Art. 2 SGDV); ausserdem wurden Kontrollinstrumente vorgesehen (vgl. Art. 14 und 15 SGDV). Dementsprechend ist die erwähnte Verordnung auch aufgebaut. 6.5.2 Eine Organisation, die an der in der Verordnung vorgesehenen Tätigkeit oder an den Bundesbeiträgen nicht (mehr) interessiert ist, muss die in der Verordnung aufgestellten Anforderungen an Organisation, Finanzierung, Massnahmen und Beratung für die Zeit, in welcher sie keine staatlichen Beiträge bezieht, nicht erfüllen. Ihr steht es grundsätzlich frei, einseitig von den in der Verordnung vorgesehenen Diensten unter Verzicht auf die Beiträge Abstand zu nehmen. Es ist nicht die Eidgenossenschaft, die den Verbänden die Schaffung der Beratungs- und Gesundheitsdienste aufzwingt. Bezeichnenderweise ist auch nicht vorgesehen, dass alle Schweinehalter verpflichtet sind, Mitglieder eines Trägers des SGD zu sein (vgl. Art. 8 VSGD). Ebenso wenig ist in der Verordnung geregelt, dass die Träger des SGD gegenüber Schweinehaltern, die nicht Mitglieder sind, verpflichtend auftreten können und müssen. Von ihren Mitgliedern können die Verbände insoweit auch nur gestützt auf die Vereinsstatuten ein bestimmtes Verhalten verlangen. Ausserdem hat der Bund keine anderen Vorkehren im Zusammenhang mit der Verordnung getroffen, um eine rechtsgleiche Anwendung von repressiven Massnahmen gegenüber Nichtmitgliedern sicherzustellen; das hätte aber nahe gelegen, wenn und soweit öffentliche Aufgaben von den Beratungs- und Gesundheitsdiensten wahrgenommen würden. Das von diesen Diensten als Subventionsempfänger geforderte Verhalten wird somit nicht wegen der finanziellen Staatshilfe zur staatlichen Handlung (vgl. erwähnter BGE 107 Ib 5 E. 1 S. 7; Balz Gross, a.a.O., S. 435 f. und 446 ff.).