Citation: 2P.70/2002 15.11.2002 E. 5

La recourante voit une violation du principe de l'égalité, garanti par l'art. 8 Cst., dans le fait que la FSF a été associée plus étroitement qu'elle-même et le SSP à l'élaboration des règlements d'application de la loi sur le personnel. 5.1 Une décision viole le principe de l'égalité lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 125 I 1 consid. 2b/aa p. 4 et la jurisprudence citée). 5.2 En l'espèce, lorsqu'il a entamé des négociations en septembre 1999, le Conseil d'Etat a mis les trois organisations syndicales FSF, SUD et SSP sur un même pied. En signant, le 28 janvier 2000, l'accord formant la base sur laquelle allaient être élaborés le projet de loi sur le personnel et ses règlements d'application, la FSF a adopté une position différente de celle des deux autres syndicats, notamment de SUD. C'est pour ce motif que le Conseil d'Etat l'a associée de façon spécialement étroite à la suite du processus, en intégrant certains de ses représentants dans le Comité de pilotage chargé de préparer les projets de règlements d'application de la loi sur le personnel. En revanche, les deux autres syndicats, dont SUD, n'ont été associés à ces projets que sous la forme d'une consultation écrite; comme SUD a contesté cette procédure, la possibilité lui a encore été donnée de faire valoir ses remarques par une intervention orale devant le Comité de pilotage. Il apparaît ainsi que le motif retenu par le Conseil d'Etat pour justifier sa décision d'avoir associé les trois syndicats précités de façon différente à la suite du processus législatif repose sur le degré de leur collaboration avec l'Etat employeur et, plus précisément, sur leur adhésion - plus ou moins forte - aux options de celui-ci en matière de politique du personnel. C'est donc, en définitive, l'opinion défendue par SUD durant la phase préalable de négociations qui a motivé la décision du Conseil d'Etat, sinon de l'écarter de la suite du processus législatif, du moins de l'y faire participer d'une manière moins active que la FSF. Ce motif ne constitue toutefois pas un critère objectif et raisonnable de nature à justifier pareille différence de traitement. 5.3 Que SUD ait manifesté sa désapprobation avec l'accord sur la base duquel les projets réglementaires devaient être élaborés, en ne le signant pas, ne permet en effet nullement de lui faire le reproche d'avoir adopté un comportement contraire aux règles de la bonne foi ou d'avoir pratiqué une politique d'obstruction. Il est au contraire dans la nature des relations entre employeurs et syndicats que des divergences de vues plus ou moins profondes puissent se manifester et séparer les partenaires sociaux, les intérêts des uns et des autres ne se recoupant pas nécessairement. Les syndicats tirent d'ailleurs précisément leur raison d'être de la qualité qui leur est reconnue de représenter et de défendre les intérêts de leurs membres vis-à-vis notamment de l'employeur soit, dans le secteur public, de l'Etat. C'est donc un corollaire essentiel de la liberté syndicale, considérée sous sa composante collective, que le droit pour les syndicats d'exprimer et de soutenir librement des idées et des opinons en vue de la défense des intérêts de leurs membres (cf. le rapport précité du BIT, Liberté syndicale et négociation collective, p. 19/20). Afin qu'un tel droit puisse effectivement être exercé dans le secteur public, l'Etat employeur se doit dès lors, dans ses rapports avec les organisations syndicales, de leur garantir non seulement l'existence, mais aussi l'autonomie et une certaine sphère d'activité (cf. Jean-Daniel Delley/Charles-Albert Morand, Rôle et statut constitutionnel des centrales syndicales en Suisse, in Recueil des travaux suisses présentés au Xe Congrès international de droit comparé, Bâle 1979, p. 175 ss, 187). En particulier, l'Etat n'a pas à favoriser l'émergence d'un monopole syndical sous la forme d'un «syndicat d'Etat»; la liberté syndicale présuppose au contraire une pluralité de syndicats (cf., à propos de l'art. 11 CEDH, Jacques Velu, La Convention européenne des droits de l'homme, Bruxelles 1990, p. 654). Ce souci est exprimé de manière assez nette par l'art. 5 de la Convention no 151 concernant la protection du droit d'organisation et les procédures de détermination des conditions d'emploi dans la fonction publique, entrée en vigueur pour la Suisse le 3 mars 1982 (RS 0.822.725.1), qui énonce que «les organisations d'agents publics doivent jouir d'une complète indépendance à l'égard des autorités publiques». 5.4 Cela étant, le procédé de l'autorité intimée, consistant à reléguer SUD à un rôle de second plan dans la suite du processus législatif parce qu'elle n'a pas ratifié l'accord signé par la FSF, revient de la part de l'Etat à pratiquer à son endroit une discrimination qui s'apparente, si ce n'est à une mesure de rétorsion, du moins à un moyen de pression inadmissible; tout se passe en effet comme si le droit d'être inclus au sein du Comité de pilotage était subordonné à la condition d'épouser les vues de l'Etat en matière de politique du personnel. Certes SUD devait-elle s'engager à respecter, dans la suite du processus, aussi bien la lettre que l'esprit de la loi sur le personnel; elle ne pouvait ainsi pas, quelles que soient ses vues, chercher à remettre en cause des options clairement choisies par le législateur souverain. En outre, conformément aux principes de la bonne foi et de la loyauté, elle devait également s'abstenir de revenir sur des points déjà décidés dans l'accord signé le 28 janvier 2000 entre l'Etat et la FSF. Rien ne permet toutefois de penser que la volonté de SUD était d'emprunter ou d'adopter un tel comportement; l'autorité intimée ne le soutient du reste pas. Partant, en refusant à SUD de faire partie du Comité de pilotage et de collaborer à l'élaboration des règlements d'application à la même enseigne que la FSF, le Conseil d'Etat a instauré à son préjudice une différence de traitement non justifiée par les circonstances. A cet égard, il sied de souligner que le Comité de pilotage a été conçu, selon les termes mêmes du Chef du Département, comme le «noyau central» du dispositif mis en place pour élaborer les règlements d'application; or, il n'est pas contesté que ces règlements devaient concrétiser et préciser des principes importants contenus dans la loi sur le personnel. Le fait de pouvoir participer activement au sein du Comité de pilotage revêtait par conséquent pour SUD une importance certaine qu'une consultation exercée sous la forme d'un simple droit d'être entendu, fût-ce oralement et par écrit, ne saurait compenser. 5.5 Mais l'inégalité de traitement en cause ne porte pas seulement atteinte à la liberté syndicale collective en cela qu'elle empêche la recourante d'exercer en toute indépendance les prérogatives attachées à cette liberté, en particulier le droit de prendre librement position sur des questions importantes touchant le statut de ses membres. Une telle différence de traitement pourrait en effet aussi avoir pour conséquence de mettre en péril l'existence même du syndicat lésé qui, privé du droit de participer aussi activement qu'une autre organisation syndicale à une étape clé du processus législatif, risque la désaffection d'une partie de ses membres qui, à tout prendre, pourront lui préférer le syndicat concurrent admis à négocier et à collaborer avec l'employeur. Or, le droit à l'existence est une condition fondamentale de la liberté syndicale collective. 5.6 De surcroît, le comportement de l'autorité intimée est également susceptible, dans une certaine mesure, de porter indirectement atteinte à la composante individuelle de la liberté syndicale en limitant, de facto, la liberté de choix des particuliers désirant se syndiquer; en effet, ceux qui, en raison de leur sensibilité, voudraient adhérer à SUD ou en rester membres, seront placés devant un dilemme, puisqu'ils devront dans le même temps admettre d'entrer ou de demeurer dans un syndicat ne disposant - à tort - pas des mêmes prérogatives vis-à-vis de l'Etat employeur que d'autres organisations syndicales. 5.7 Par conséquent, le grief tiré de la violation de l'art. 8 Cst. (en relation avec l'art. 28 Cst.) est bien fondé.