Citation: 1C_218/2007 16.10.2007 E. 5

Le recourant reproche au Tribunal administratif d'avoir confirmé l'irrecevabilité de la demande de référendum au terme d'une interprétation excessivement formaliste du droit cantonal. 5.1 Selon la jurisprudence, il y a formalisme excessif, constitutif d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst., lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux. L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée (ATF 132 I 249 consid. 5 p. 253; 130 V 177 consid. 5.4.1 p. 183; 128 II 139 consid. 2a p. 142 et les arrêts cités). En matière de votations et d'élections, des règles de formes simples et strictes sont nécessaires pour que la volonté populaire puisse s'exprimer clairement et que le contrôle puisse en être exercé facilement. Toutefois, dans ce domaine, le formalisme exagéré est aussi prohibé et le droit fédéral s'oppose à une sanction disproportionnée à l'intérêt à protéger (ATF 105 Ia 237 consid. 3b p. 240; 103 Ia 280 consid. 2a p. 283; 100 Ia 386 consid. 2b p. 390; cf. Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 16; René A. Rhinow, Volksrechte, in Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt, p. 145, n. 162; Stephan Herren, Faktische Beeinträchtigungen der politischen Grundrechte, thèse Saint-Gall 1991, p. 16). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que le non-respect du délai légal fixé pour déposer les listes de signatures entraînait leur nullité (arrêt 1P.523/1989 du 22 novembre 1989 consid. 3). Il a en revanche admis que l'invalidation de signatures émanant de retraités ou de femmes au foyer qui avaient laissé en blanc la place destinée à l'indication de la profession, respectivement d'une personne qui avait interverti les nom et prénom dans les cases prévues à cet effet était excessivement formaliste (ATF 103 Ia 280). 5.2 En l'espèce, il est constant que les listes de signatures déposées au secrétariat communal ne comportent pas de rubrique consacrée à l'année de naissance des signataires pas plus qu'elles ne mentionnent le texte de l'art. 101 LDP informant ces derniers des conséquences pénales d'un comportement non conforme à l'art. 282 CP, comme l'exige l'art. 121 let. d LDP. Le Tribunal administratif a laissé indécise la question de savoir si l'absence de mention de la date de naissance constituait un obstacle dirimant à la validité des signatures de sorte que ce point n'a pas à être tranché. Il a en revanche considéré que la seconde informalité constituait un motif de nullité des listes de signatures en vertu du texte clair de l'art. 106 LDP et, partant, qu'elle faisait obstacle à la mise en oeuvre d'une votation populaire sur l'objet de la demande de référendum. 5.3 L'obligation faite à l'art. 121 let. d LDP d'indiquer le texte de l'art. 101 al. 3 LDP sur les listes de signatures vise à rendre attentifs les signataires d'une demande de référendum des conséquences pénales d'une double signature ou d'une signature apposée pour le compte d'une tierce personne. La punissabilité de tels comportements ne s'impose pas d'emblée comme une évidence pour tout un chacun; la peine à laquelle s'expose le contrevenant n'est au surplus pas bénigne puisque la fraude électorale est passible de l'emprisonnement ou de l'amende sous l'ancien droit, respectivement d'une peine privative de liberté et d'une peine pécuniaire selon le nouveau droit en vigueur depuis le 1er janvier 2007. Le report du texte de l'art. 101 al. 3 LDP sur les listes de signatures ne saurait dès lors être considéré comme une exigence inutile, dénuée de sens ou de peu d'importance. Par ailleurs, elle est facile à respecter pour les auteurs du référendum. Reposant sur des motifs légitimes, elle ne saurait donc, en elle-même, constituer un excès de formalisme. Le recourant ne le prétend d'ailleurs pas. L'invalidation de l'intégralité des listes de signatures qui ne comportent pas une telle mention ne constitue pas davantage une sanction excessive par rapport au but poursuivi par cette exigence. Il en va de l'intérêt de la sécurité du droit et de la limitation des abus (René Bacher, Die Volksinitiative nach dem Recht des Kantons Basel-Stadt, thèse Bâle 1953, p. 113). Le Tribunal fédéral a d'ailleurs déjà jugé que l'absence d'une telle mention n'était pas mineure et qu'elle pouvait conduire à l'invalidation de la demande de référendum (cf. arrêt P.378/1979 du 4 mai 1979 consid. 4). On observera au demeurant que sur le plan fédéral, le vice est également sanctionné par la nullité de la liste de signatures (cf. art. 62 de la loi fédérale sur les droits politiques et le Message du Conseil fédéral relatif à cette loi, FF 1975 I 1368). Il en va de même dans les cantons qui imposent une telle obligation sans prévoir de procédure d'examen préliminaire des listes de signatures (cf. art. 110 al. 2 let. a de la loi fribourgeoise sur l'exercice des droits politiques par renvoi de l'art. 137 al. 3; art. 101 et 105 de la loi valaisanne sur les droits politiques; §§ 42 al. 3 let. c et 48 al. 2 de la loi argovienne sur les droits politiques s'agissant du référendum facultatif cantonal; pour un cas d'application, voir la décision du Département de l'intérieur du 12 mars 1973 parue in AGVE 1973 p. 469). L'invalidation des listes de signatures pourrait tout au plus se révéler disproportionnée s'il était garanti d'une autre manière que les citoyens ayant signé la demande de référendum ont agi en connaissance des conséquences pénales des comportements visés à l'art. 101 al. 3 LDP et qu'aucune signature n'a été déposée pour le compte d'autres citoyens (cf. arrêt P.356/1986 du 9 décembre 1986; dans ce cas, l'absence de mention avait été jugé mineure car l'indication de l'art. 282 CP avait été portée sur la liste des signatures d'une demande de référendum formée en parallèle à la demande d'initiative défectueuse). De telles circonstances ne sont pas établies en l'espèce. Cela étant, on ne saurait dire que l'invalidation des listes de signatures procéderait d'un formalisme excessif. En l'absence d'une disposition expresse en ce sens, la restitution du délai référendaire ou l'octroi d'un délai supplémentaire pour corriger le vice ne s'imposait pas (arrêt du 14 janvier 1965 paru à la ZBl 66/1965 p. 142).