Citation: 2A.522/2003 01.03.2004 E. 5

La décision de résiliation des rapports de service de la recourante, qui avait un statut d'employée permanente, a été rendue le 6 décembre 2001. La loi sur le personnel de la Confédération du 24 mars 2000 (LPers; RS 172.220.1), entrée en vigueur le 1er janvier 2002, n'est donc pas applicable, conformément à son art. 41 al. 3 LPers. Le présent recours doit ainsi être examiné au regard du Statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 (StF; RO 43 459 et les modifications subséquentes) et du Règlement des employés du 10 novembre 1959 (RE; RO 1959 1221 et les modifications ultérieures). A noter que la notion de "justes motifs" de résiliation a le même sens pour les fonctionnaires que pour les employés fédéraux (cf. Pierre Moor, Droit administratif, Berne 1992, vol. III, n. 5.4.2.6, p. 250 s.). L'art. 77 al. 1 RE prévoit que l'autorité de nomination peut, pour de justes motifs, modifier ou résilier les rapports de service avec effet immédiat ou avant l'expiration des délais prévus dans le règlement ou dans la décision d'engagement. L'art. 77 al. 2 RE - dont le texte est comparable à celui de l'art. 55 al. 2 StF - précise que sont considérés comme de justes motifs l'incapacité constatée, la perte de l'éligibilité au service de la Confédération, les faits relevant du droit pénal, l'ivresse répétée en service, l'endettement constant dû à la prodigalité, l'inconvenance à l'égard de collaborateurs ou de tiers et enfin toutes autres circonstances qui, d'après les règles de la bonne foi, font admettre que l'administration ne peut plus continuer les rapports de service. 5.1 En premier lieu, la recourante fait valoir que les erreurs découvertes dans un certain nombre de "fiches roses" ne sauraient constituer un juste motif de résiliation immédiate des rapports de service, que l'existence de justes motifs en droit public ne devait pas être admise plus largement qu'en droit privé, que la tenue du "fichier rose" ne constituait pas un devoir de service et qu'il n'existait pas de directives relatives à sa gestion. Les "fiches roses" ne revêtaient pas l'importance que l'autorité intimée leur attribuait et avaient pu être manipulées par des tiers. En outre, la Commission fédérale de recours avait fait preuve d'arbitraire en retenant l'existence de justes motifs de résiliation immédiate à la seule lumière des faits révélés par le rapport d'enquête du 20 janvier 2001, jugé insuffisant par le Secrétariat général du Département fédéral qui avait en conséquence ordonné une enquête complémentaire. En second lieu, la recourante soutient que la décision de résiliation des rapports de service du 6 décembre 2001 a été rendue tardivement dès lors que les faits sur lesquels elle repose étaient connus de l'autorité de nomination depuis le mois de janvier 2001. Au sein de l'ambassade, la recourante était affectée, pour les 4/5èmes de son temps, au traitement des demandes de visas. Depuis 1982, elle avait mis en place le système des "fiches roses", documents rassemblant toutes les données personnelles importantes des personnes sollicitant une autorisation d'entrer en Suisse. Cette cartothèque recensait notamment les refus et les octrois de visas antérieurs et contenait toutes les remarques utiles au traitement de nouvelles demandes, telle que l'existence de séjour en Suisse ayant donné lieu à des plaintes ou des incidents. Bien qu'elle ait été privée depuis le 23 mai 1996 de la compétence de signer elle-même les autorisations d'entrer en Suisse, la recourante gérait le "fichier rose" de manière indépendante et en avait la pleine responsabilité. C'est en vain que la recourante tente de minimiser l'importance de ce fichier qui revêtait une fonction d'archivage capitale. Il ressort clairement des pièces au dossier et des témoignages recueillis qu'il constituait un élément essentiel de la prise de décision d'octroi d'un visa et permettait notamment d'éviter des abus de la part de certains requérants qui déposaient des demandes de visas à plusieurs reprises, sous couvert de fausses identités. Il est indifférent, à cet égard, que la tenue du "fichier rose" n'ait pas fait l'objet de directives écrites. Cette cartothèque, adoptée en raison des particularités locales, constituait un instrument de contrôle propre à l'ambassade de Suisse à Kinshasa, ce qui explique que sa gestion n'ait pas été codifiée officiellement. Dans la mesure où elle en était l'initiatrice et qu'elle en assumait la responsabilité depuis de nombreuses années, la recourante ne pouvait pas ignorer la portée du "fichier rose" et les exigences de fiabilité que sa tenue impliquait. Les enquêtes ordonnées par le Secrétariat général du Département fédéral ont révélé l'existence de nombreuses irrégularités dans la tenue du "fichier rose" telles qu'erreurs de frappe, omissions de mentions importantes, négligences laissant supposer l'existence de falsifications intentionnelles, création de nouvelles fiches pour des candidats dont la demande avait déjà été répertoriée, indications erronées sur d'anciennes fiches pouvant influencer positivement la demande de visas de requérants déterminés, mentions ou photographies ne correspondant pas aux documents officiels, fiches comportant le même numéro de visa alors qu'elles concernaient des personnes différentes, attribution d'un même numéro de visa sur des fiches différentes. Les nombreuses erreurs et négligences constatées ont privé le "fichier rose" de toute fiabilité et ont entraîné la délivrance indue de visas. En tant que responsable de la gestion du fichier, la recourante répond de la qualité de son contenu, même si certaines manipulations ont pu être le fait de tiers. 5.2 La résiliation des rapports de service pour justes motifs au sens de l'art. 55 StF, respectivement l'art. 77 RE, n'est pas une mesure disciplinaire, mais administrative. Elle n'a ainsi pas le caractère d'une sanction et n'implique pas une faute de l'agent public (Tobias Jaag, Das öffentliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, in Zbl 95/1994 p. 433 ss, spéc. p. 459). Elle a pour but de permettre la résiliation des rapports de service lorsque, selon les règles de la bonne foi, leur continuation ne peut plus être exigée des autorités sans quoi un préjudice important serait porté au bon fonctionnement de l'administration, à sa considération et à la confiance qu'elle-même et les citoyens placent dans ses agents (Jaag, op.cit. p. 464; Moor, op. cit., n. 5.4.2.5 p. 250; Hermann Schroff/David Gerber, Die Beendigung der Dienstverhältnisse in Bund und Kantonen, St-Gall 1985, n. 104 p. 80/81). Ainsi, cette mesure vise à éliminer les dysfonctionnements de l'administration et à garantir le maintien d'une activité administrative régulière, à l'intérieur comme vis-à-vis de l'extérieur (Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten - vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, in Zbl 96/1995 p. 49 ss, spéc. p. 62 et 64; Jaag, op.cit. p. 459). L'autorité doit tenir compte de toutes les circonstances du cas concret, notamment de la situation, de la place occupée et de la responsabilité de l'agent, de telle sorte qu'un même comportement peut être un juste motif dans une situation donnée, et ne pas l'être dans une autre situation. Il est donc nécessaire d'individualiser les mesures de résiliation ou de modification des rapports de service pour justes motifs (cf. Elmar Mario Jud, Besonderheiten öffentlichrechtlicher Dienstverhältnisse nach schweizerischem Recht, insbesondere bei deren Beendigung aus nichtdisziplinarischen Gründen, St-Gall 1975, p. 197). Dans le cas particulier, la recourante occupait, au travers de la tenue du "fichier rose", un poste-clé dans le traitement des demandes de visas. En sa qualité d'employée expérimentée, connaissant bien les coutumes et la langue locales, elle avait la confiance totale de ses supérieurs. Les graves négligences commises dans l'exercice de sa fonction étaient de nature à rompre irrémédiablement ce lien de confiance. Ce d'autant plus que les irrégularités constatées remontent à l'année 1995 et que la recourante, confrontée aux dysfonctionnements découverts, n'a pas fourni d'explications convaincantes, se bornant la plupart du temps à nier les reproches articulés ou à en reporter la responsabilité sur autrui. La recourante ne pouvait pas ignorer les nombreuses manipulations illicites du fichier; si elles avaient été exclusivement le fait de tiers, elle devait les signaler sans délai à ses supérieurs hiérarchiques. En outre, la recourante devait faire preuve d'un devoir de vigilance accru en raison des rumeurs de trafic de visas circulant à Kinshasa au sujet de l'ambassade de Suisse. La Commission fédérale de recours n'a donc pas violé le droit fédéral en retenant l'existence de justes motifs de résiliation immédiate des rapports de service de la recourante. 5.3 Pour le surplus, il est inexact de soutenir que la décision du Secrétariat général du Département fédéral d'ordonner une enquête complémentaire après le dépôt du premier rapport reposait sur l'insuffisance des griefs retenus à la charge de la recourante. Elle était en effet la conséquence de ses dénégations et de son refus d'admettre une quelconque responsabilité. Les investigations complémentaires effectuées démontrent d'ailleurs que l'autorité de nomination a pris très au sérieux les dysfonctionnements observés au sein de l'ambassade. Le rapport consécutif à l'enquête complémentaire minutieuse qui a été ordonnée porte la date du 13 juillet 2001. Compte tenu de la période de vacances, le projet de décision de rupture des rapports de service du 20 août 2001 a été communiqué à la recourante dans un délai raisonnable. Par lettre du 21 septembre 2001, la recourante, dans sa prise de position relative au projet de décision, s'est déclarée disposée à examiner des propositions du Département fédéral, en dehors d'une procédure administrative. De telles propositions ont été formulées au cours des mois d'octobre et novembre 2001. La recourante ne les ayant pas acceptées, la décision formelle de résiliation des rapports de service a été notifiée le 6 décembre 2001. Le déroulement des faits démontre que l'autorité de nomination n'a pas tardé à invoquer les faits justificatifs de sa décision. Le laps de temps écoulé entre fin janvier et début décembre 2001 s'explique par l'ampleur des investigations entreprises et le respect du droit d'être entendue de la recourante.