Citation: 2P.70/2002 15.11.2002 E. 1

Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 I 92 consid. 1 p. 93). 1.1 La recevabilité du recours de droit public suppose, sauf exceptions non réalisées en l'espèce (cf. art. 86 al. 2 OJ), l'épuisement préalable des moyens de droit cantonal (art. 86 al. 1 OJ). En l'espèce, à l'exception de SUD, les recourants n'ont pas participé à la procédure devant le Conseil d'Etat. Déjà de ce fait, le recours est donc irrecevable en tant qu'il concerne la SVMS, le SGFP et X.________. 1.2 Aux termes de l'art. 88 OJ, ont qualité pour former un recours de droit public les particuliers ou les collectivités lésés par des arrêtés ou décisions qui les concernent personnellement ou qui sont d'une portée générale; cette voie de recours ne leur est ouverte que pour autant qu'ils puissent faire valoir leurs intérêts juridiquement protégés. Sont des intérêts personnels et juridiquement protégés ceux qui découlent d'une règle de droit fédéral ou cantonal ou directement d'une garantie constitutionnelle spécifique pour autant que les intérêts en cause relèvent du domaine que couvre ce droit fondamental (ATF 126 I 81 consid. 3b p. 85 et la jurisprudence citée). 1.3 SUD invoque en particulier une atteinte à la liberté syndicale qui est garantie aux travailleurs, aux employeurs et à leurs organisations (art. 28 Cst.) ainsi que la violation du principe de l'égalité (art. 8 Cst.). En substance, elle fait valoir que le Conseil d'Etat a méconnu ces dispositions constitutionnelles en associant plus étroitement la FSF que les deux autres syndicats - dont elle-même - au processus d'élaboration des règlements d'application de la loi sur le personnel. On distingue la liberté syndicale individuelle de la liberté syndicale collective. La liberté syndicale individuelle donne au particulier le droit de contribuer à la création d'un syndicat, d'adhérer à un syndicat existant ou de participer à son activité (liberté syndicale positive) ainsi que celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (liberté syndicale négative), sans se heurter à des entraves étatiques. Quant à la liberté syndicale collective, elle garantit au syndicat la possibilité d'exister et d'agir en tant que tel, c'est-à-dire de défendre les intérêts de ses membres (Manfred Rehbinder, Gegenwartsprobleme der Koalitionsfreiheit, Berne 1979, p. 12; Charles-Albert Morand, Rapports pour le Colloque International sur la liberté syndicale des salariés, 1978, p. 15 et 17; Pierre Garrone, La liberté syndicale, in Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, p. 795 ss, n. 7 et 9 p. 797/798; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3e éd., Berne 1999, p. 350/351); elle implique notamment le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives (Pierre Garrone, op. cit., n. 10 p. 798; Jörg Paul Müller, op. cit., p. 351). 1.4 Ces considérations, valables pour le secteur privé, ne sauraient s'appliquer telles quelles à la fonction publique, car les conditions de travail n'y sont pas réglées au travers de la négociation d'une convention collective, comme en droit privé, mais sont arrêtées dans un texte légal à l'issue d'un processus législatif. Il faut donc se demander si, par analogie avec le droit de négociation collective reconnu en droit privé, SUD peut déduire de la liberté syndicale le droit de participer, sous une forme ou une autre, à l'élaboration des règlements d'application de la loi sur le personnel. D'un côté, il est douteux qu'on puisse tirer un tel droit de l'art. 29 al. 2 Cst. (art. 4 aCst.), la jurisprudence considérant, d'une manière générale, que les citoyens ou des associations ne peuvent pas exciper du droit d'être entendu celui de participer à des procédures législatives (cf. ATF 123 I 63 consid. 2a p. 67 et les arrêts cités). D'un autre côté, du fait de sa position particulière d'employeur, l'Etat ne saurait dénier aux organisations syndicales tout droit d'être entendues, en particulier en relation avec l'art. 28 Cst., lorsque sont en jeu, comme en l'espèce, des questions importantes concernant les conditions de travail au sein de la fonction publique (dans ce sens, cf. arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Syndicat national de la police belge du 27 octobre 1975, Série A, vol. 19, par. 38/39). Cela étant, c'est une question de fond, et non de recevabilité, que de déterminer le contenu et l'étendue d'un droit fondamental et d'en vérifier le respect dans un cas particulier soit, en l'occurrence, d'examiner si la liberté syndicale confère à SUD le droit d'être associée et, le cas échéant, sous quelle forme, à l'élaboration des règlements d'application de la loi sur le personnel. Il convient donc d'entrer en matière sur le grief tiré de la violation de la liberté syndicale. 1.5 Conformément à la jurisprudence rendue à propos de l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.; cf. ATF 126 I 81 consid. 2a p. 84; 123 I 41 consid. 5b p. 42; 121 I 267 consid. 2 p. 268 et les arrêts cités), le principe de l'égalité (art. 8 Cst.) ne confère en principe pas, à lui seul, un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 88 OJ (cf. ATF 112 Ia 174 consid. 3c p. 178; 105 Ia 271 consid. 2c p. 275; Walter Kälin, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, Berne 1994, 2e éd., p. 238). En l'espèce, ainsi qu'on le verra (infra consid. 5.3), l'un des aspects importants de la liberté syndicale est le droit, pour les syndicats de la fonction publique, de ne pas subir de discriminations de la part de l'Etat employeur. Dans cette mesure, le grief tiré de la violation de l'égalité, invoqué en relation avec le principe de la liberté syndicale, est également recevable (pour comparaison, le droit à l'égalité entre concurrents directs, ATF 123 I 279 consid. 3d p. 281; 121 I 129 consid. 3d p. 134, 279 consid. 4a p. 285). 1.6 Selon la jurisprudence, une association peut agir par la voie du recours de droit public en vue de sauvegarder les intérêts de ses membres, quand bien même elle n'est pas elle-même directement touchée par l'acte entrepris. Il faut notamment qu'elle ait la personnalité juridique et que la défense des intérêts de ceux-ci figure parmi ses buts statutaires. En outre, ses membres doivent être personnellement touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF 125 I 369 consid. 1a p. 372; 124 I 145 consid. 1c p. 149; 123 I 221 consid. 2 p. 224/225 et les références citées). Bien que ses statuts du 7 décembre 2000 (ci-après cités: les Statuts) ne le disent pas expressément, SUD revêt la forme juridique de l'association (cf. art. 2 al. 2 des Statuts a contrario). C'est une organisation syndicale faîtière qui réunit «des associations de personnel régi par la législation cantonale» et «des associations regroupant des travailleuses et travailleurs du secteur parapublic subventionné» (art. 1er des Statuts). Elle a pour but en particulier de prendre en charge «l'action générale liée à la défense du service public, à la défense des intérêts des salariés/es du service public, notamment en ce qui concerne la loi sur le Statut» (cf. art. 2 des Statuts). Douée de la personnalité morale et autorisée par ses Statuts à représenter les intérêts de ses membres dont la plupart, sinon la totalité, sont des salariés de l'Etat de Vaud ou d'institutions parapubliques, SUD est donc recevable à agir pour se plaindre, indirectement, d'une violation de la liberté syndicale individuelle de ses membres. Par ailleurs, SUD est titulaire de la liberté syndicale collective, si bien qu'elle dispose de la qualité pour se plaindre d'une prétendue violation de cette liberté qui l'atteindrait elle-même directement dans l'exercice de son activité, indépendamment de la situation de ses membres. 1.7 SUD a recouru alors que les règlements d'application de la loi sur le personnel étaient en cours d'élaboration et ceux-ci ne sont encore pas en vigueur à ce jour; il y a donc lieu d'admettre l'existence d'un intérêt actuel à l'admission du recours (cf. ATF 127 III 429 consid. 2b p. 431). Au demeurant, la jurisprudence renonce à cette condition lorsqu'elle ferait obstacle au contrôle de constitutionnalité d'un acte qui, comme en l'occurrence, peut se reproduire en tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève durée, échapperait ainsi toujours à la censure de la cour suprême (cf. ATF 127 I 164 consid. 1a p. 166 et la jurisprudence citée). 1.8 Au surplus, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi, le présent recours remplit les autres conditions de recevabilité des art. 84 ss OJ, de sorte que le Tribunal fédéral peut entrer en matière, sous réserve que les griefs soulevés répondent aux exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 let. b OJ.