Citation: 1P.771/2006 29.01.2007 E. 2

2.1 I ricorrenti rilevano che il decreto legislativo del 21 febbraio 2006, contenente al suo art. 3 la clausola referendaria, è stato oggetto di una domanda di referendum che ha ottenuto l'adesione di 7'684 firme valide e che ha quindi superato, nel termine previsto allo scopo, le settemila firme necessarie. Essi fanno valere che l'abrogazione del citato decreto, e quindi lo stralcio della menzionata clausola mediante il decreto impugnato, avrebbe per obiettivo di sottrarre al voto popolare la contestata partecipazione azionaria e il relativo impegno finanziario. Essi riconoscono, a ragione, che l'impugnato decreto legislativo non è un atto normativo di carattere obbligatorio generale ai sensi dell'art. 42 lett. a Cost./TI né un atto di adesione a una convenzione di diritto pubblico di carattere legislativo secondo la lett. c della citata norma costituzionale. Contestano nondimeno che non si sarebbe in presenza di un atto previsto dalla lett. b di detta disposizione. 2.1.1 I ricorrenti adducono, in maniera chiara e concisa, che con l'adozione della LAET il Cantone ha creato un ente di diritto pubblico con un proprio patrimonio, i cui impegni sono garantiti dallo Stato (art. 1). Espongono che detta legge prevedeva originariamente una riserva a favore del Gran Consiglio sulle decisioni inerenti i prestiti stipulati dall'AET per un importo eccedente un milione di franchi e sostengono che con la modifica dell'8 febbraio 1994, intervenuta contemporaneamente all'adozione della legge cantonale sull'energia, è stato rivisto l'art. 5, il cui nuovo capoverso 4 ha abbassato il limite di competenza riservato al Parlamento. A loro giudizio, questa scelta, che sottrarrebbe alla libera amministrazione da parte degli organi dell'AET le decisioni sugli impegni che per loro natura potrebbero comportare un'influenza sulle finanze del Cantone, sarebbe molto significativa. Al loro dire, il Gran Consiglio, con l'adozione della LAET, non avrebbe delegato agli organi del nuovo ente pubblico un diritto illimitato di adempiere ai compiti dell'azienda impegnando il patrimonio ad essa attribuito, ma si sarebbe riservato l'ultima parola riguardo agli impegni aziendali straordinari per la loro portata finanziaria. Secondo la tesi ricorsuale, se prima dell'adozione della LAET gli impegni assunti dal Cantone nel settore oggi delegato all'azienda erano finanziati dalle casse cantonali e potevano pertanto essere oggetto di referendum, non vi sarebbe ragione di credere che, dopo l'adozione della citata legge e della riserva di cui al suo art. 5 cpv. 4, il diritto di sottoporre questi specifici oggetti a referendum sarebbe semplicemente scomparso. 2.1.2 A sostegno della loro tesi i ricorrenti accennano alla dottrina, adducendo che, vista la citata riserva di cui all'art. 5 cpv. 4 LAET, per ragioni di prudenza finanziaria la competenza decisionale sull'impegno aziendale in discussione spetterebbe al Gran Consiglio. Essi ne deducono semplicemente che, in siffatte condizioni, sarebbe difficile sostenere che la decisione del Gran Consiglio, presa in applicazione di questa riserva, non costituirebbe un atto referendabile ai sensi dell'art. 42 lett. b Cost./TI. Concludono che, per dette ragioni, la criticata interpretazione governativa e parlamentare sarebbe priva di base legale sufficiente, non scevra da formalismo eccessivo ed errata. 2.2 Secondo l'art. 34 cpv. 1 Cost. i diritti politici sono garantiti. Questa garanzia generale e astratta non definisce essa medesima il contenuto e la portata dei diritti politici, ma rinvia alle regolamentazioni federali e cantonali. Spetta quindi ai Cantoni definire i titolari, la portata e le modalità dell'esercizio dei diritti politici, sotto riserva delle esigenze democratiche poste dall'art. 51 cpv. 1 Cost. Per il resto, i Cantoni determinano in proprio le competenze del loro corpo elettorale e a tale scopo dispongono di un'autonomia pressoché completa: essi possono quindi decidere quali atti saranno o no soggetti al referendum, facoltativo o obbligatorio (sul referendum, che si analizza in primo luogo come un diritto di veto, cfr. in generale DTF 131 I 126 consid. 6). 2.3 Il referendum finanziario è un istituto del diritto costituzionale cantonale. La sua portata e la sua elaborazione sono quindi determinate, in primo luogo, dalla Costituzione cantonale: qualora essa non contenga alcuna regolamentazione vi può provvedere il legislatore cantonale. La legislazione e la prassi devono però attuare tale diritto, garantito a livello costituzionale, in maniera ragionevole, ossia rispettandone i principi essenziali, tenendo in considerazione la sua funzione politica e non svuotandolo della sua essenza (DTF 121 I 291 consid. 2c, 112 Ia 50 consid. 4b). Il Cantone Ticino prevede il referendum finanziario all'art. 42 Cost./TI. Sottostanno al referendum facoltativo, e quindi al voto popolare se richiesto nei quarantacinque giorni dalla pubblicazione nel Foglio ufficiale da almeno settemila cittadini, le leggi e i decreti legislativi di carattere obbligatorio generale (lett. a), gli atti che comportano una spesa unica superiore a fr. 1'000'000.-- o una spesa annua superiore a fr. 250'000.-- per almeno quattro anni (lett. b) e, infine, gli atti di adesione a una convenzione di diritto pubblico di carattere legislativo (lett. c). Questa disciplina è ripresa nella legge ticinese sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (LEDP; art. 141 e segg., in particolare art. 142). 2.4 Il Consiglio di Stato, nel messaggio del 3 maggio 2006, ha rilevato che, alla luce delle norme che disciplinano il referendum facoltativo in Ticino, il decreto legislativo del 21 febbraio 2006 non doveva essere munito della clausola referendaria, ritenuto ch'esso manifestamente né ha carattere obbligatorio generale ai sensi degli art. 42 lett. a Cost/TI e 142 cpv. 1 lett. a LEDP, ma riguarda un singolo caso concreto, né ha natura finanziaria ai sensi dell'art. 42 lett. b Cost./TI e 142 cpv. 1 lett. b LEDP. Il Governo ha poi rilevato che l'art. 2 del decreto legislativo in discussione autorizza l'AET a garantire, per la copertura della sua quota parte di capitale azionario, un impegno finanziario fino a concorrenza di 35 milioni di franchi, per cui detta norma non comporta nessuna spesa a carico del Cantone, visto che l'impegno finanziario verrà assunto dall'AET, quale ente autonomo del diritto pubblico, tramite il proprio patrimonio: l'impugnato decreto non prevede pertanto nessuna iscrizione di questo impegno nei conti dello Stato. Riguardo all'approvazione prevista dall'art. 5 cpv. 4 LAET, il Consiglio di Stato ha ritenuto ch'essa non può fondare un diritto di referendum nei confronti di un atto di competenza del Parlamento che non è referendabile. L'Esecutivo cantonale, riconosciuto espressamente l'errore, ha escluso due altre possibili soluzioni: da una parte, quella di sottoporre a votazione popolare il decreto legislativo del 21 febbraio 2006 sapendo che non costituisce un atto referendabile e, dall'altra, quella di rinunciare semplicemente alla chiamata dei cittadini alle urne comunicando ai promotori che la loro domanda non è conforme alla legge e non può pertanto essere sottoposta al voto popolare. Ha quindi concluso per l'abrogazione del precedente decreto. Il Governo ha ritenuto che il principio della buona fede non può prevalere sulle citate norme, che non riconoscono al popolo un diritto di referendum. 2.5 Il Tribunale federale ha avuto occasione di pronunciarsi sul referendum facoltativo previsto dal diritto ticinese nella sentenza 1P.77/1998 del 26 novembre 1998, concernente la nota concessione alla Thermoselect SA (consid. 8 con rinvii anche alla dottrina, apparsa in RDAT I-1999 n. 11). Ha ricordato che la spesa soggetta a referendum non può essere definita se non in funzione dello scopo di questo istituto, che è quello di offrire ai cittadini la possibilità di determinare il loro onere fiscale, rispettivamente di frenare le spese statali (DTF 125 I 87 consid. 4a pag. 92, 123 I 78 consid. 2b, 112 Ia 221 consid. 2a). Si deve allora intendere per spesa una diminuzione del patrimonio finanziario dello Stato; l'atto che la sancisce fonda a favore di terzi un diritto a prestazioni finanziarie o costringe lo Stato a fornirle, rispettivamente ad assumere obblighi di pagamento condizionali (DTF 99 Ia 198 consid. 2b). Un atto non viene invece considerato come comportante una spesa, quando si sa che avrà conseguenze finanziarie, ma si ignora ancora se sarà lo Stato a doverle sopportare: dovesse realizzarsi questo caso, occorrerà a quel momento, qualora fossero raggiunti i limiti di spesa per lanciarlo, votare un credito suscettibile di referendum (DTF 101 Ia 583 consid. 2c e d pag. 587). In effetti, non è dato il referendum finanziario contro un decreto cantonale che non implichi direttamente spese a carico dello Stato (DTF 101 Ia 583 consid. 2d). Ciò che importa, perché un referendum di questa natura possa essere esercitato contro un atto statale, è che il patrimonio finanziario della collettività ne risulti diminuito e questo attraverso una spesa nuova e non vincolata (DTF 112 Ia 221 consid. 2a). È stato altresì ricordato che la circostanza che possa essere un'azienda privata a svolgere un compito pubblico non esclude il referendum finanziario, quando lo Stato si assuma oneri che raggiungano o superino i limiti previsti per esercitarlo (cfr. Klaus A. Vallender, Das Finanzreferendum im Lichte der Bundesgerichtspraxis, in: Aktuelle Probleme des Staats- und Verwaltungsrechts, Festschrift für Otto K. Kaufmann, Berna e Stoccarda 1989, pag. 185 e segg., in particolare pag. 189; Paul Richli, Finanzreferendum bei Erledigung staatlicher Aufgaben durch privatrechtliche Träger, in ZBl 88/1989, pag. 145 e segg., in particolare pag. 155). 2.6 I ricorrenti ammettono, a ragione, che il decreto impugnato non è un atto normativo di carattere obbligatorio generale né un atto di adesione a una convenzione. Riconoscono pure, rettamente, che in concreto lo Stato, conformemente alla giurisprudenza appena citata, non è direttamente chiamato ad assumere spese. In effetti, dal criticato decreto legislativo, non risultano spese dirette a carico dello Stato. Certo, lo Stato garantisce gli impegni dell'AET, ma un'eventuale assunzione di spese da parte sua non è oggi definita né definibile (vedi DTF 101 Ia 583 consid. 2d pag. 587). Del resto, i ricorrenti neppure sostengono che l'AET, con un fatturato aziendale annuo che supera i 300 milioni di franchi, non disporrebbe di sufficienti riserve per poter far fronte a eventuali perdite parziali o totali, legate alla quota azionaria in discussione, senza intaccare le finanze dello Stato. Non si è comunque in presenza di una spesa già determinata, corrispondente a una reale diminuzione del patrimonio dello Stato. Ai fini del referendum finanziario, perché vi sia una spesa propriamente detta, occorre in linea di principio che il Cantone sborsi effettivamente un importo che sarà riportato nei conti annuali dello Stato. Nella fattispecie in nessun caso si tratta di uscite determinate; né sono determinabili ora, essendo esse comunque ipotetiche poiché dipendenti da condizioni in questo momento non definite. Anche se le decisioni prese da enti pubblici autonomi possono incidere - indirettamente - sulle finanze cantonali e il Cantone è sussidiariamente responsabile dei loro obblighi, ed è quindi interessato dai loro indebitamenti, le loro attività sfuggono al controllo popolare (Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 3a ed., Berna 2004, pag. 368 seg., n. 983/984; Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zurigo 2000, n. 1850 pag. 737). Ne segue che, in assenza di spese a carico dello Stato, l'approvazione parlamentare in discussione non costituisce un atto referendabile. 2.7 Certo, i ricorrenti adducono, in maniera invero generica, che in concreto, vista l'importante riserva di competenza di cui all'art. 5 cpv. 4 LAET, non sarebbe adempiuta l'ulteriore condizione asseritamente richiesta dalla dottrina appena citata, segnatamente che le decisioni incombino agli organi della società e non a quelli del Cantone. La critica, imprecisa, non regge. Il passaggio dottrinale cui essi accennano (Grisel, op. cit., n. 984) ha infatti un'altra portata e nella fattispecie le decisioni incombono comunque chiaramente all'AET e non agli organi dello Stato, ritenuto che al Parlamento spetta soltanto la competenza di approvare o meno determinate decisioni prese dall'azienda. 2.8 I ricorrenti accennano infine anche a una violazione del principio della legalità, poiché le norme costituzionali sul referendum non sarebbero state applicate correttamente, nonché del principio della separazione dei poteri, poiché il Gran Consiglio si sarebbe arrogato il potere di inficiare un referendum popolare regolarmente riuscito. Questi accenni non reggono: ritenuto che il criticato decreto non è suscettibile di referendum, non può essere leso il relativo diritto popolare. In siffatte condizioni, ricordato che i due invocati principi costituiscono diritti costituzionali, che di massima devono essere esaminati nel quadro di un ricorso ai sensi dell'art. 84 cpv. 1 lett. a OG, nemmeno occorre esaminare oltre il quesito della legittimazione o no dei ricorrenti giusta l'art. 88 OG ad addurre dette censure (DTF 131 I 291 consid. 1.1 pag. 295 e rinvii, 128 I 327 consid. 2 e 2.1; vedi inoltre DTF 131 I 386 consid. 2.2). I ricorrenti disconoscono, d'altra parte, che non è stato disatteso il diritto di referendum previsto dalla Costituzione o da una legge speciale, bensì che il popolo, rettamente, non è stato chiamato alle urne perché il contestato decreto non sottostava al referendum facoltativo: che per un increscioso errore espressamente ammesso dal Governo e dal Parlamento si sia proceduto, in buona fede, alla raccolta delle firme, non implica ancora l'istituzione o la sussistenza di un inesistente diritto di referendum (sul principio della buona fede vedi DTF 130 I 26 consid. 8 pag. 60, 129 I 161 consid. 4.1, 128 II 112 consid. 10b/aa, 127 I 31 consid. 3a). Neppure, per gli stessi motivi, si è di fronte a un abuso di diritto, divieto applicabile anche in materia di diritti politici (DTF 128 I 190 consid. 7 pag. 204, 123 I 63 consid. 4d pag. 73, 113 Ia 156 consid. 3 in fine). Del resto, si può rilevare a titolo comparativo, che neppure la tutela della buona fede derivante da un'omessa o errata indicazione di un rimedio di diritto potrebbe comportare l'istituzione di un ricorso non previsto dalle pertinenti disposizioni procedurali (cfr. DTF 125 II 293 consid. 1d pag. 300), ma se del caso soltanto la facoltà di doverlo esaminare sebbene introdotto tardivamente (cfr. DTF 131 I 153 consid. 4, 127 II 198 consid. 2c, 125 I 313 consid. 5, 124 I 255 consid. 1a/aa).