Citation: 2P.77/2004 07.10.2004 E. 3

3.1 Die Beschwerdeführerin rügt im Weiteren eine Verletzung der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV), welche sie darin erblickt, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht das Interesse an einer einheitlichen Ordnung im Kanton als überwiegendes öffentliches Interesse für die streitige Einschränkung der Öffnungszeiten ansehe. Tankstellenshops seien aufgrund ihres spezifischen (auf eine mobile Kundschaft ausgerichteten) Angebots und ihrer vergleichsweise geringen Grösse weder mit Quartier- und Dorfläden noch mit Einkaufszentren oder Grossverteilern zu vergleichen, weshalb der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV) gerade eine ungleiche Behandlung gebiete. Die Tankstellenshops erfüllten gesellschaftlich und wirtschaftlich die gleiche Funktion wie Läden auf Autobahnraststätten und im Bereich der Bahnhöfe, für welche der eidgenössische Gesetzgeber Sonderregeln vorgesehen habe; im Verhältnis zu ihnen - insbesondere zum Shop im weniger als 5 km entfernten Bahnhof Düdingen, welcher als direkter Konkurrent erscheine - wie auch zu den Tankstellenshops jenseits der Kantonsgrenze liege eine rechtsungleiche Behandlung bzw. ein Verstoss gegen die Wettbewerbsneutralität vor. Die verfügte Einschränkung der abendlichen Öffnungszeiten halte sodann auch vor dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht stand (Art. 27 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 3 BV), erziele doch die Beschwerdeführerin rund 40 % der Einnahmen in den fraglichen Tagesabschnitten. Allein das Interesse an einer einheitlichen Ordnung, welches nicht zu den Polizeigütern (wie öffentliche Ordnung, Ruhe, Sicherheit, Gesundheit und Sittlichkeit) gehöre, vermöge einen solchen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin nicht zu rechtfertigen, zumal - mit Blick auf den Shop beim Bahnhof Düdingen - im Kanton ohnehin keine einheitliche Ordnung herrsche. 3.2 Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. Das Betreiben eines Tankstellenshops fällt in den Schutzbereich dieses verfassungsmässigen Rechts. Dieses kann beschränkt werden durch im öffentlichen Interesse begründete polizeiliche Massnahmen, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit oder Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen, sowie Massnahmen sozialen oder sozialpolitischen Charakters (BGE 125 I 417 E. 4a S. 422 mit Hinweis). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen Prinzipien der Verhältnismässigkeit sowie der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Wettbewerbsneutralität des Staates vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 sowie Art. 36 BV; BGE 128 II 292 E. 5 S. 297; 125 I 267 E. 2b S. 269 mit Hinweisen). Unzulässig sind dagegen wirtschaftspolitische Massnahmen, die darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu begünstigen, soweit sie nicht in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 91 Abs. 1 und 4 BV; BGE 128 I 3 E. 3a S. 9 f.). Da die streitige Reduktion der Ladenöffnungszeiten keinen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt, prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 121 I 326 E. 2b S. 329). Wie aus E. 2 hervorgeht, findet sich vorliegend im kantonalen Gesetz über die Ausübung des Handels (HAG/FR) eine genügende gesetzliche Grundlage, zumal das Verwaltungsgericht - wie dargelegt - willkürfrei von der Unanwendbarkeit der Ausnahmeregelung von Art. 8 Abs. 2 HAG/FR auf Tankstellenshops ausgehen durfte. Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen Betätigungsmöglichkeiten beschränkt, einem überwiegenden und zulässigen öffentlichen Interesse dient und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (vgl. BGE 121 I 326 E. 2b S. 329). Soweit es dabei um die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht, welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, übt das Bundesgericht indessen bei dieser Überprüfung Zurückhaltung (BGE 121 I 279 E. 3d S. 284 mit Hinweis). 3.3 Die Kantone sind gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts befugt, aus Gründen der öffentlichen Ruhe und Ordnung bzw. insbesondere zum Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe Vorschriften über die Ladenschlusszeiten zu erlassen (BGE 122 I 90 E. 2c S. 93; 119 Ib 374 E. 2b/bb S. 379; 101 Ia 484 E. 7a S. 486; 98 Ia 395 E. 3 S. 400 f.; 97 I 499 E. 3b/3c S. 503 f. sowie E. 5b S. 507; zuletzt: BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284, mit weiteren Hinweisen). Dem kantonalen Gesetzgeber steht bei der Festlegung der Schliessungszeiten wie auch bei der Statuierung allfälliger Sonderregelungen für einzelne Bereiche ein weiter Gestaltungsspielraum zu, den der Verfassungsrichter zu respektieren hat, solange die einschlägigen grundrechtlichen Schranken, d.h. insbesondere das Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, gewahrt bleiben (vgl. BGE 125 I 431 E. 4 S. 435 ff.). 3.3.1 Für die Festlegung von abendlichen Schliessungszeiten kann sich der Kanton auf das öffentliche Interesse an der Aufrechterhaltung der Abend- und Nachtruhe berufen (vgl. Urteil 2P.50/2003 vom 7. August 2003, E. 3.3). Diesem polizeilichen Interesse kann, wie die Beschwerdeführerin zu Recht geltend macht, das Bedürfnis der Konsumenten entgegenstehen, Einkäufe auch während der Abendstunden oder allenfalls sogar nachts tätigen zu können, insbesondere bei Personen, die mit einem Fahrzeug unterwegs sind (vgl. zur ähnlichen Interessenlage im öffentlichen Verkehr, wo das Bundesgericht u.a. festhielt, der Berufspendler müsse den geänderten Arbeits- und Lebensbedingungen in Grossstadt-Agglomerationen entsprechend seine Grundbedürfnisse in einer dem Bahnreisen angemessenen Art und Weise am Bahnhof befriedigen können: BGE 117 Ib 114 E. 8 und 9; im Wesentlichen bestätigt in BGE 123 II 317 E. 3 und 4 sowie im Urteil 2A.256/2001 vom 22. März 2002, in: ZBl 104/2003 S. 82 ff., E. 4). Ein wachsendes Bedürfnis nach Einkäufen zu Randzeiten sowie an Sonn- und Feiertagen kann einen sachlichen Grund für eine grosszügigere Ausgestaltung der Ladenöffnungszeitenregelung darstellen; dies hat aber wettbewerbsneutral zu erfolgen (BGE 125 I 431 E. 4d/cc S. 438). Ob es zulässig wäre, allein den Betreibern von Tankstellen den Verkauf einer (beschränkten) Auswahl von Nahrungsmitteln und Artikeln des täglichen Bedarfs bei erweiterten Öffnungszeiten zu gestatten und anderen Geschäftsbetrieben mit - abgesehen von den Treibstoffen - deckungsgleichem oder ähnlichem Sortiment (Milchgeschäfte, Bäckereien, Konditoreien, etc.) diese zusätzliche Absatzmöglichkeit vorzuenthalten, ist fraglich (zur vergleichbaren Sachlage bei Bäckereien/Konditoreien mit oder ohne angegliedertem Gastwirtschaftsbetrieb: BGE 120 Ia 236). Andererseits kann das öffentliche Interesse der Nacht- und Sonntagsruhe gerade den Ausschluss erweiterter Öffnungszeiten gebieten, insbesondere hinsichtlich jener Betriebe, deren Frequentierung durch die Kundschaft zu erhöhten Immissionen führt, wobei auch Überlegungen des Umweltschutzes in Betracht gezogen werden können (vgl. BGE 119 Ia 378). Die Abwägung zwischen diesen beiden Anliegen und die Gewichtung der verschiedenen öffentlichen und privaten Interessen liegt weitgehend im Ermessen des kantonalen Gesetzgebers. Wenn dieser für Tankstellenshops aus Gründen der Gleichbehandlung mit anderen Ladengeschäften mit vergleichbarem Warenangebot für die abendliche Schliessung an Werktagen keine Sonderregelung gewährt, hält er sich im Rahmen des ihm zuzugestehenden Spielraums. Auch aus dem sich aus der Wirtschaftsfreiheit ergebenden Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen ergibt sich nichts anderes: Sieht ein Gesetz eine generelle Regelung mit Ausnahmemöglichkeit vor, so kann aus besagtem Grundsatz nicht gefolgert werden, dass allen Konkurrenten gleichermassen eine Ausnahmebewilligung erteilt werden müsste, würde doch dadurch die gesetzliche Regelung aus den Angeln gehoben; wenn sich erweist, dass eine behördliche Praxis in der Erteilung von Ausnahmebewilligungen den Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen verletzt, so bedeutet das daher nicht ohne weiteres, dass allen Konkurrenten eine Ausnahmebewilligung erteilt werden muss, sondern allenfalls umgekehrt, dass - unter Vorbehalt des Vertrauensgrundsatzes - bestehende Bewilligungen - wie vorliegend - widerrufen werden (Urteil 2P.340/1993 vom 14. September 1995, E. 3f/bb). 3.3.2 Dass der eidgenössische Gesetzgeber für Läden an Autobahnraststätten und an Bahnhöfen weitergehende Ausnahmen zulässt, steht dem nicht entgegen (vgl. bereits BGE 98 Ib 226 E. 8 S. 235). Mit dem Vorhandensein eines Sonderregimes für Bahnnebenbetriebe (Art. 39 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]) ist zwar eine gewisse Beeinträchtigung des Wettbewerbs verbunden, die jedoch im Interesse der Reisenden hingenommen wird (BGE 125 I 431 E. 4e/cc S. 440). Wohl steht es den Kantonen frei, nebst den einer bundesrechtlichen Sonderregelung unterstehenden Betrieben - unter Beachtung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen - auch für einen weiteren Kreis von Geschäften eine liberalere Ladenöffnungszeitenregelung vorzusehen (vgl. den soeben zitierten BGE, E. 4e/bb S. 439 f.); eine verfassungsrechtliche Pflicht hiezu besteht indessen nicht. Ebenso wenig vermag der Umstand etwas am Ergebnis zu ändern, dass in benachbarten Kantonen für Tankstellenshops allenfalls längere Öffnungszeiten gelten. Das allgemeine Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) wie auch der aus der Wirtschaftsfreiheit abgeleitete Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen schützen nicht davor, dass ausserhalb des Kantons gelegene Konkurrenzbetriebe möglicherweise in den Genuss günstigerer wirtschaftsrechtlicher Rahmenbedingungen kommen; dies ist eine grundsätzlich hinzunehmende Folge des föderalistischen Aufbaus des schweizerischen Staatswesens (BGE 122 I 44 E. 3b/cc S. 47; 120 Ia 126 E. 6c S. 145, je mit Hinweisen). 3.3.3 Was die Festlegung der Öffnungszeiten an sich angeht, so wurden sie vorliegend zwar deutlich verkürzt, doch halten sie sich im Rahmen dessen, was auch für andere Ladengeschäfte gilt. Dass sich der von der Beschwerdeführerin angegebene, angeblich während der erweiterten Öffnungszeiten erzielte Umsatzanteil von 40 % nicht ohne weiteres auf andere Tageszeiten verteilen wird, mag zutreffen, doch stellt dies die Zulässigkeit der neu festgelegten Öffnungszeiten nicht in Frage. Die neue Öffnungszeitenregelung führt dazu, dass Geschäfte wie das von der Beschwerdeführerin betriebene an Samstagen zu einem früheren Zeitpunkt zu schliessen sind (16.00 Uhr) als an Sonn- und Feiertagen (19.00 Uhr), an denen gemeinhin von einem höheren Ruhe- und Erholungsbedürfnis der Bevölkerung ausgegangen wird (vgl. zur beschränkten Vorwirkung der Sonntagsruhe an Samstagen: Urteil 2P.31/1992 vom 29. Juni 1992, E. 2b). Mangels einer entsprechenden Rüge ist auf diesen Aspekt jedoch nicht weiter einzugehen (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG). 3.3.4 Nach dem Gesagten entspricht der mit der streitigen Einschränkung der Öffnungszeiten verbundene Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin einem überwiegenden öffentlichen Interesse und er erweist sich auch als verhältnismässig.