Citation: 5P.284/2000 08.09.2000 E. 3

3.- Die Beschwerdeführerin lehnt eine Mitwirkung von Regierungsrat Z.________ - und Mitarbeitern - am Entscheid über die Ab- und Ersetzung der Sachwalter ab, weil die nötige Distanz und Objektivität nicht mehr gewährleistet sei. Sie begründet diese Befangenheit oder Voreingenommenheit damit, dass Regierungsrat Z.________ sich erstens mit den Sachwaltern der Stiftung identifiziere, dass er zweitens in den von ihm unterzeichneten Vernehmlassungen eine Reihe von Behauptungen aufgestellt habe, von deren Richtigkeit er sich nicht überzeugt habe und von denen er teilweise sogar hätte wissen müssen, dass sie nicht der Wahrheit entsprächen, und dass er drittens mit einem Telephonanruf versucht habe, Schiedsrichter B.________ zu beeinflussen, und die über den Inhalt des Telephonanrufs erstellte Aktennotiz in einem Ablehnungsverfahren gegen Schiedsrichter B.________ verwendet bzw. den Sachwaltern zu diesem Zweck zur Verfügung gestellt habe. Im Rahmen dieser auch im kantonalen Verfahren erhobenen und näher ausgeführten Rügen wirft die Beschwerdeführerin dem Verwaltungsgericht jeweilen eine Verletzung der verfassungsmässigen Prüfungs- und Begründungspflicht vor. In rechtlicher Hinsicht ist Folgendes hervorzuheben: a) Stiftungsaufsichtsbehörde im Kanton Y.________ ist der Regierungsrat (§ 3 Abs. 1 der Vollziehungsverordnung über die Ausübung der Aufsicht über Stiftungen, BGS 212. 2). Dieser hat der Justiz- und Polizeidirektion (heute: Sicherheitsdirektion), handelnd durch Regierungsrat Z._________, Prozessvollmacht erteilt, was unter anderem die Einreichung der Vernehmlassungen vom 3. September 1997 und vom 30. November 1998 anbetrifft (Regierungsratsbeschluss vom 4. Juli 1995). Die Ausstandspflicht für Mitglieder des Regierungsrats und für deren Mitarbeiter sind in § 11 der Geschäftsordnung (BGS 151. 1) bzw. in § 36 des Personalgesetzes (BGS 154. 21) geregelt. Ausstandsgründe kantonalen Rechts hat die Beschwerdeführerin vor Verwaltungsgericht nicht vorgebracht (E. 2 S. 4 des angefochtenen Urteils) und macht sie auch heute nicht geltend; sie beruft sich vielmehr auf die verfassungsmässigen Minimalgarantien gemäss Art. 8 f. und Art. 29 BV. b) Wann die Mitglieder einer Exekutiv- oder Verwaltungsbehörde in den Ausstand zu treten haben, bestimmt sich - der in Anwendung der bisherigen Bundesverfassung ergangenen Rechtsprechung gemäss - nach den aus Art. 4 aBV abzuleitenden Grundsätzen, die weniger weit gehen als die entsprechenden Garantien von Art. 58 aBV und Art. 6 Ziffer 1 EMRK. Die für Gerichte geltenden Ausstandsregeln können nicht unbesehen auf Regierungs- und Verwaltungsbehörden übertragen werden. Stellung und Aufgaben dieser Behörden legen vielmehr eine differenzierte Regelung nahe. Politische Behörden (Kantonsregierungen, Gemeindeexekutiven usw.) sind auf Grund ihres Amtes, anders als ein Gericht, nicht allein zur neutralen Rechtsanwendung oder Streitentscheidung berufen. Sie tragen zugleich eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben. Zu politisch bedeutsamen Streitfällen oder umstrittenen Projekten haben sich die betreffenden Behördenmitglieder - sei es als Politiker oder im Rahmen ihrer bisherigen Amtstätigkeit - häufig schon vor oder ausserhalb der Durchführung eines förmlichen Verwaltungsverfahrens eine bestimmte Meinung gebildet und diese unter Umständen in politischen Gremien oder in der Öffentlichkeit auch bereits geäussert. Dies allein kann verfassungsrechtlich noch nicht eine Ausstandspflicht begründen, würde doch sonst die Verwaltungsrechtspflege (bzw. die Rechtsanwendung überhaupt) durch politische Behörden in vielen Fällen geradezu verunmöglicht. Das Bundesgericht hat wiederholt entschieden, dass Behördenmitglieder unmittelbar gestützt auf Art. 4 aBV grundsätzlich nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie an der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben. Inwieweit sich auch aus weiteren Umständen verfassungsrechtliche Ausstandspflichten bzw. Ablehnungsgründe ergeben können, muss fallbezogen entschieden werden. Es ist zu beachten, dass die verwaltungsinterne Rechtspflege der Natur der Sache nach nicht die gleichen prozessualen Garantien zu bieten vermag wie die Rechtsprechung durch unabhängige Gerichte. Gerade die systembedingten Unzulänglichkeiten der Rechtspflege durch Verwaltungsbehörden haben zur Schaffung unabhängiger Verwaltungsgerichte geführt (vgl. etwa Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem Gesetze gleich, Bern 1985, S. 155 ff.; zuletzt die Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 125 I 209 E. 8a S. 217 mit Hinweisen; ausführlich die Urteile des Bundesgerichts vom 19. Mai 1998, E. 2b, in: ZBl. 100/1999 S. 76 f., und vom 14. Februar 1997, E. 3b, in: ZBl. 99/1998 S. 291 f.). Beide kantonalen Instanzen haben sich auf diese Praxis berufen und geprüft, ob Regierungsrat Z.________ über "die nötige Distanz und Objektivität" verfüge, um am Entscheid mitzuwirken. Der Prüfungsmassstab findet seine Grundlage im soeben zitierten Urteil vom 14. Februar 1997, in dem das Bundesgericht die Ausstandspflicht eines Mitglieds des Regierungsrats des Kantons Zug bejaht hatte, weil die von diesem verfasste Zeitungskolumne nicht mehr im Rahmen der üblichen politischen Aktivitäten eines Regierungsmitglieds lag und eine persönliche negative Haltung zum Ausdruck brachte, die begründete Zweifel erweckte, ob er im fraglichen aufsichtsrechtlichen Verfahren die nötige Distanz und Objektivität werde wahren können (E. 3c, in: ZBl. 99/1998 S. 292 f.). Die Beschwerdeführerin schliesst sich diesem Prüfungsmassstab an, wendet aber ein, unter der geltenden Bundesverfassung folge die Ausstandspflicht von Behördenmitgliedern nicht nur aus dem entsprechenden Art. 29 Abs. 2 BV (Anspruch auf rechtliches Gehör), wie die kantonalen Instanzen angenommen hätten, sondern auch aus Art. 8 Abs. 1 (Rechtsgleichheitsgrundsatz), Art. 9 (Schutz vor Willkür) und Art. 29 Abs. 1 BV (Gleichbehandlungsgrundsatz). Es trifft zu, dass die Garantie unabhängiger Verwaltungsbehörden in der geltenden Bundesverfassung nicht eigens erwähnt und als im Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung (Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV) enthalten gesehen wird (vgl. J.P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3.A. Bern 1999, S. 582). Da die Beschwerdeführerin aus diesen Bestimmungen indessen nichts Weitergehendes ableitet als das Verwaltungsgericht aus Art. 29 Abs. 2 BV, braucht das Bundesgericht sich nicht abschliessend festzulegen (Art. 88 OG; zuletzt: BGE 125 I 209 E. 6c S. 215 und 394 E. 4a S. 397, je mit Hinweis). Das Verwaltungsgericht hat ferner berücksichtigt, dass der Regierungsrat im gerichtlichen Beschwerdeverfahren als Partei seine Verfügung zu rechtfertigen hatte. Darauf bezieht sich die allgemeine Behauptung der Beschwerdeführerin, Behörden hätten die Pflicht, den Sachverhalt richtig und vollständig zu ermitteln, und diese Pflicht betreffe nicht nur Beschlüsse der betreffenden Behörde, sondern auch deren Vorbringen in Rechtsmittelverfahren. So richtig dieser Grundsatz sein mag, so wenig kann dem gefolgt werden, was die Beschwerdeführerin daraus macht. Mit Blick auf ihre Anwendung müsste der Regierungsrat im gerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht bloss seinen Standpunkt in einer Vernehmlassung darlegen, sondern darüber hinaus auch noch vorgängig die zu bestreitenden Tatsachenbehauptungen auf ihren Wahrheitsgehalt überprüfen. Der Regierungsrat, dessen Verfügung angefochten worden ist, kann als Partei betrachtet werden, hat jedenfalls Parteirechte und in dieser Verfahrensstellung dem Verwaltungs- und dem Bundesgericht eine Beschwerdeantwort einzureichen, in der er inhaltlich zu den Ausführungen sachlich Stellung nimmt und von haltlosen Bestreitungen absieht (statt vieler: Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2.A. Bern 1983, § 16 Ziffer 2.1.3 S. 178 und § 17 Ziffer 4.3 S. 193 f.); desgleichen ist er - wie jede Partei - insoweit auf die Wahrheit verpflichtet, als eine absichtliche oder mutwillige Verdrehung der Wahrheit unterbleiben soll (vgl. etwa Gygi, a.a.O., § 7 Ziffer 1 S. 58). Die Ermittlung des Sachverhalts bzw. die Überprüfung der Sachverhaltsfeststellungen aber ist Sache der Beschwerdeinstanz (statt vieler: Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.A. Zürich 1998, N. 1543 f. und N. 1547 S. 385 f.). c) Der Anspruch auf rechtliches Gehör verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt; er bezieht sich auf alle form- und fristgerechten Äusserungen, Eingaben und Anträge des Betroffenen, die zur Klärung der konkreten Streitfrage geeignet und erheblich sind (BGE 112 Ia 1 E. 3c S. 3). Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht, einen Entscheid zu begründen. Da dem verfassungsmässigen Anspruch gegenüber dem kantonalen Verfahrensrecht nur subsidiäre Bedeutung zukommt, dürfen an die Begründung eines kantonalen Entscheids keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Allgemein muss die Begründung so abgefasst sein, dass der Betroffene den Entscheid sachgerecht anfechten kann (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110; zuletzt: BGE 126 I 15 E. 2a/aa S. 17; 124 II 146 E. 2a S. 149, je mit Hinweisen). Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin folgt aus der verfassungsmässigen Prüfungs- und Begründungspflicht somit nicht, dass die Behörde sich ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinandersetzen muss; sie kann sich vielmehr auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110; zuletzt: BGE 124 V 180 E. 1a S. 181; 121 I 54 E. 2c S. 57, je mit Hinweisen). Im gezeigten Umfang ist der Anspruch neu in Art. 29 Abs. 2 BV verankert (Botschaft, BBl. 1997 I 1, S. 182; J.P. Müller, a.a.O., S. 509 ff., insbesondere S. 523 f. und S. 535 ff.).