Citation: 1C_412/2007 18.07.2008 E. 6

Zum andern rügt die Beschwerdeführerin als Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV das behördliche Auftreten im Vorfeld der Volksabstimmung über das Parkierungsreglement. Diese Rügen beziehen sich auf eine Medienmitteilung der Stadt Altstätten sowie auf einen Zeitungsartikel des Stadtpräsidenten Josef Signer. 6.1 Über die als zulässig erachteten Abstimmungserläuterungen und Abstimmungsempfehlungen hinaus hat sich das Gemeinwesen nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung im Vorfeld von Volksabstimmungen mit behördlichen Informationen grosse Zurückhaltung aufzuerlegen. Die Behörden haben sich grundsätzlich aus dem Abstimmungskampf herauszuhalten, die Meinungsbildung der Stimmberechtigten wird den gesellschaftlichen und politischen Kräften überlassen und den Stimmbürgern wird zugetraut, zwischen gegensätzlichen Auffassungen zu unterscheiden, unterschiedliche Meinungen zu gewichten und demgemäss aufgrund eigener Überzeugung vernunftgemäss zu entscheiden (BGE 129 I 232 E. 4.2.1 S. 244, 117 Ia 41 E. 5a S. 47; Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 259). Daraus folgt, dass behördliche Informationen die Ausnahme bleiben müssen und einer besondern Rechtfertigung und triftiger Gründe bedürfen (BGE 132 I 104 E. 4.1 S. 112, 121 I 252 E. 2 S. 255, 119 Ia 271 E. 3b S. 273). Im Interesse einer unverfälschten Willensbildung werden solche triftigen Gründe angenommen, wenn neue erhebliche Tatsachen bekannt werden oder sich eine Richtigstellung irreführender privater Propaganda aufdrängt (vgl. die Hinweise auf die Rechtsprechung bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262); auch in solchen Fällen unterliegen behördliche Informationen dem Gebot der Sachlichkeit, Transparenz und Verhältnismässigkeit. Umgekehrt wurden triftige Gründe verneint, wenn behördliche Informationen allein den Zweck verfolgen, das Stimmvolk zur Annahme einer Vorlage zu bewegen, eine Vorlage den Stimmberechtigten näher zu bringen oder diese in besonderer Weise für den Abstimmungsgegenstand zu sensibilisieren (vgl. die Hinweise bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262). 6.2 Gleichwohl finden sich in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verschiedene Ansätze, das grundsätzliche Interventionsverbot des Gemeinwesens aufzulockern. In BGE 119 Ia 271 erachtete das Bundesgericht eine grosszügigere Beurteilung behördlicher Informationen unter Verweis auf die neuere Lehre als bedenkenswert und hielt fest, dass es zu weit ginge, für die Meinungsbildung notwendige, objektiv gehaltene Interventionen im Abstimmungskampf von Seiten der Behörden schlechthin zu untersagen (BGE 119 Ia 271 E. 6d S. 280). Eine am Interventionsverbot ausgerichtete Auffassung qualifizierte das Bundesgericht in BGE 130 I 290 als sehr restriktiv und im Widerspruch zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung stehend (BGE 130 I 290 E. 5.2 S. 304). Dem Gemeinwesen müsse die Möglichkeit eingeräumt werden, gewisse einseitige Positionsbezüge von politischen Gruppen auszugleichen (BGE 132 I 104 E. 4.1 S. 112). Allgemein komme den Behörden bei Sachabstimmungen eine gewisse Beratungsfunktion zu, und in Einzelfällen ergebe sich aus Art. 34 Abs. 2 BV eine Informationspflicht (BGE 129 I 232 E. 4.2.1 S. 244). Bisweilen hat das Bundesgericht über die Abstimmungserläuterungen hinausgehende zusätzliche Informationen gebilligt (BVR 1983 S. 1 E. 7, zusammengefasst bei Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 262 f.). Es hat in spezifischen Konstellationen Informationen einer Gemeinde zu kantonalen Abstimmungen zugelassen (BGE 108 Ia 155 E. 5 S. 159, 105 Ia 233). Schliesslich können sich Informationen zum Wahlverfahren als wünschbar oder erforderlich erweisen (BGE 112 Ia 233 E. 2e S. 239, Urteil 1P.390/2005 vom 11. Oktober 2005, ZBl 99/1998 S. 415, 102/ 2001 S. 188 E. 3, vgl. auch ZBl 102/2001 S. 148). Im Dienste einer möglichst offenen, pluralistischen und unverzerrten Meinungsbildung befürwortet die neuere Lehre überwiegend ein an den Grundsätzen der Objektivität, Transparenz und Verhältnismässigkeit ausgerichtetes Recht der Behörden auf Teilnahme an der politischen Auseinandersetzung über die Abstimmungserläuterungen hinaus; teils wird im Grundsatz eine Pflicht der Behörden an einer entsprechenden Mitwirkung angenommen (vgl. Besson, a.a.O., S. 141 ff.; vgl. die Hinweise bei Gerold Steinmann, St. Galler BV-Kommentar, 2. Aufl. 2008, Art. 34 Rz. 18). Eine entsprechende Haltung nahm der Bundesrat in der Botschaft über die Volksinitiative "Volkssouveränität statt Behördenpropaganda" ein (BBl 2005 S. 4373, insbes. S. 4392 ff.; vgl. ferner die Hinweise auf die Lehre auf S. 4385). Diese Initiative, welche mit einem neuen Art. 34 Abs. 3 BV die Information vor Abstimmungen von Seiten von Bundesbehörden neu ordnen und stark einschränken wollte, ist von Volk und Ständen am 1. Juni 2008 abgelehnt worden. Vor diesem Hintergrund ist unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit nach Art. 34 Abs. 2 BV das Gewicht nicht so sehr auf das beschriebene Interventionsverbot und allfällige triftige Gründe für Abweichungen zu legen als vielmehr auf die Art und Weise sowie die Wirkung der konkret zu beurteilenden behördlichen Informationen. Zu prüfen ist, ob diese Informationen in sachlicher, transparenter und verhältnismässiger Weise zur offenen Meinungsbildung beizutragen geeignet sind oder aber in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschweren oder geradezu verunmöglichen. 6.3 Am 15. September 2006 veröffentlichte der Stadtrat eine Medienmitteilung unter dem Titel "Chance für Altstätten". Diese erschien wortwörtlich unter derselben Titelüberschrift in der "Rheintalischen Volkszeitung" vom 16. September 2006, gezeichnet mit "SK". In diesem Bericht wird einleitend darauf hingewiesen, dass die Vorlage zur Parkplatzbewirtschaftung in einem langen demokratischen Mitwirkungsverfahren erarbeitet worden sei und die wichtigsten Wünsche und Anregungen aus der Bevölkerung übernehme. Es werden die einzelnen Parkzonen mit Angaben der (bewirtschafteten und freien) Parkplätze genannt, welche durch das Reglement definitiv ausgeschieden seien und unter Wahrung der demokratischen Rechte lediglich durch eine (wiederum) dem Referendum unterstehende Änderung ausgedehnt werden könnten. Die Belastung wird unter Verweis auf die Gebühren als minimal bezeichnet. Als Fazit wird ausgeführt, dass die Vorlage freie Parkplätze schaffe und die erforderliche Rotation in der Innenstadt ermögliche. Der kurze für die Vorlage einstehende Bericht erscheint sachlich und hinterlässt ohne jegliche Polemik einen wohlabgewogenen und zurückhaltenden Eindruck. Daran ändert auch der für Zeitungsberichte nicht unübliche Titel "Chance für Altstätten" nichts. Die Beschwerdeführerin macht nicht geltend, dass darin sachlich unzutreffende Ausführungen gemacht würden. Der Bericht ist - insbesondere mit dem Hinweis, dass nicht das ganze Gemeindegebiet bewirtschaftet werde und eine Ausdehnung der gebührenpflichtigen Parkzonen dem Referendum unterstünde - geeignet, zur objektiven Meinungsbildung der Stimmberechtigten über die Abstimmungsvorlage beizutragen. Denn in der öffentlichen Diskussion - wie sie etwa in Kleinplakaten sowie in einem Zeitungsartikel der Beschwerdeführerin zum Ausdruck kam - wurde die Frage gestellt "Haben wir bald überall Parkuhren?" und war davon die Rede, dass im Gebiet "Breite" 40 freie Parkplätze verloren gingen. Solche Aussagen waren, wie das Verwaltungsgericht festgehalten hat, vor dem Hintergrund des Parkierungsreglementes unzutreffend, was die Beschwerdeführerin nicht in Frage zu stellen vermag. Insoweit kann die Medienmitteilung des Stadtrates auch als Reaktion auf fehlerhafte Meinungsäusserungen im Abstimmungskampf von privater Seite verstanden werden. Die Medienmitteilung wurde auf dem offiziellen Papier der Stadt Altstätten verbreitet. Sie wurde in der "Rheintalischen Volkszeitung" vom 16. September 2006 abgedruckt. Es kann dem Zeitungsbericht, der mit "SK" gezeichnet war, nicht entnommen werden, dass es sich um eine Medienmitteilung des Stadtrates handelt. Insbesondere ist aus der Sicht des durchschnittlichen Lesers nicht ersichtlich oder leicht erkennbar, wer mit "SK" gemeint ist, ob dies die Initialen eines Journalisten seien oder ob "SK" allenfalls für "Stadtkanzlei" stehe. Diese für den unvoreingenommenen Leser und Stimmbürger mangelnde Transparenz, welche auch das Verwaltungsgericht beanstandete (E. 2.6), ist zu bedauern, ändert aber am Ausgang des Verfahrens nichts. Die Medienmitteilung ist nach dem Gesagten unter dem Gesichtswinkel von Art. 34 Abs. 2 BV nicht zu beanstanden. 6.4 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, dass Josef Signer, Stadtpräsident von Altstätten, am 22. September 2006 unter dem Titel "Die Wahrheit um die Bewirtschaftung" in der "Rheintalischen Volkszeitung" einen Artikel publizierte und der Stadtrat auf diese Weise unmittelbar vor dem Urnengang in unzulässiger Art auf die Meinungsbildung der Stimmberechtigten Einfluss genommen habe. Demgegenüber qualifizierte das Verwaltungsgericht den genannten Artikel als private Stellungnahme von Josef Signer, wie sie unter Hinzufügung der amtlichen Funktion in Abstimmungskämpfen typisch seien, und erachtete ihn als zulässig, da keine offensichtlich unwahren oder irreführenden Angaben kurz vor der Abstimmung gemacht worden seien. 6.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann einzelnen Mitgliedern einer (Exekutiv-)Behörde weder die Teilnahme am Abstimmungskampf noch die freie Meinungsäusserung zu einer Abstimmungsvorlage untersagt werden. Es ist ihnen nicht verwehrt, als Privatpersonen mit der Unterzeichnung von Aufrufen oder Verlautbarungen an die Öffentlichkeit zu treten und dabei ihren Namen und ihre Funktion zu nennen, um so ihr Engagement für die öffentlichen Interessen und ihre besondere Sachkunde hervorzuheben und der Stellungnahme ein zusätzliches Gewicht zu verleihen. Als nicht zulässig wird es indes erachtet, wenn einzelne Behördenmitglieder ihren individuellen privaten Interventionen und Meinungsäusserungen einen unzutreffenden amtlichen Anstrich geben und so den Eindruck erwecken, als ob es sich um eine offizielle Verlautbarung einer Behörde handle (BGE 130 I 290 E. 3.3 S. 295, 119 Ia 271 E. 3d S. 275). Der Abgrenzung rein privaten Handelns von behördlichem Auftreten einzelner Exponenten im Vorfeld von Abstimmungen kommt insoweit Bedeutung zu, als private Äusserungen nur dann als unzulässig bezeichnet werden, wenn mit ihnen in einem so späten Zeitpunkt mit offensichtlich unwahren und irreführenden Angaben in den Abstimmungskampf eingegriffen wird, dass es den Stimmberechtigten nach den Umständen nicht mehr möglich ist, sich aus andern Quellen ein zuverlässiges Bild von den tatsächlichen Verhältnissen zu machen; Einflüsse dieser Art vermögen nur ausnahmsweise die Aufhebung einer Abstimmung zu rechtfertigen (BGE 119 Ia 271 E. 3c S. 274, Urteil 1C_393/2007 vom 18. Februar 2008, E. 5, je mit Hinweisen). Umgekehrt unterliegen Interventionen von Behördenmitgliedern, die einen öffentlichen Charakter aufweisen und deshalb der Behörde als solcher zuzurechnen sind, den oben genannten Voraussetzungen der Sachlichkeit und Verhältnismässigkeit. Die Abgrenzung im Einzelnen fällt nicht immer leicht, weil nicht leichthin von der amtlichen Stellung abstrahiert werden kann. Die Abgrenzung stellt nach der Rechtsprechung auf die Wirkung einer Mitteilung ab, die sie auf die Adressaten und den durchschnittlich aufmerksamen und politisch interessierten Stimmbürger ausübt (BGE 130 I 290 E. 3.3 S. 295, 119 Ia 271 E. 3d S. 275; zum Ganzen Besson, a.a.O., S. 262 ff.; Hangartner/Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 1039 ff.; Steinmann, Interventionen, a.a.O., S. 264 f., je mit zahlreichen Hinweisen). 6.6 Der beanstandete Artikel in der "Rheintalischen Volkszeitung" ist in der Rubrik "Standpunkte" erschienen, mit "Josef Signer, Stadtpräsident Altstätten" unterzeichnet und zudem mit einer Foto versehen. Er hinterlässt entgegen der Auffassung der Stadt Altstätten und des Verwaltungsgerichts aus der Sicht eines durchschnittlichen Stimmbürgers einen offiziellen Charakter und ist somit dem Stadtrat zuzurechnen. Darauf weisen sowohl die Unterschrift mit der Funktionsbezeichnung als auch die in amtlichem Zusammenhang verwendete Foto hin. Es ist nicht von Bedeutung, dass in der Rubrik "Standpunkte" der "Rheintalischen Volkszeitung" im Allgemeinen persönliche Meinungsäusserungen publiziert werden, wie die Stadt Altstätten meint, ebenso wenig der Umstand, dass die Zeitung die Foto meist im Zusammenhang mit dem Amt von Josef Signer als Kantonsrat verwendet. Unerheblich ist aus der Optik des Durchschnittslesers ferner, dass offizielle Verlautbarungen nach der Praxis von der Stadtkanzlei ausgehen und nicht von einzelnen Behördenmitgliedern oder vom Stadtpräsidenten, da auf die Aufmachung und den Eindruck abzustellen ist, welche im vorliegenden Fall eine offizielle Verlautbarung vermuten lassen. Dieser Eindruck wird auch durch den Inhalt des Artikel bestätigt, der keinerlei persönliche Wertungen von Josef Signer erkennen lässt und von seinem amtlichen Sachverstand zeugt; insoweit unterscheidet sich der fragliche Artikel auch von der in BGE 130 I 290 beurteilten Stellungnahme eines Regierungsratsmitgliedes (BGE 130 I 290 E. 5.1 S. 303). Damit ist im Sinne der oben dargelegten Kriterien (E. 6.2) zu prüfen, ob der Artikel des Stadtpräsidenten in sachlicher, transparenter und verhältnismässiger Weise zur offenen Meinungsbildung beizutragen geeignet ist oder aber in dominanter und unverhältnismässiger Art im Sinne eigentlicher Propaganda eine freie Willensbildung der Stimmberechtigten erschwert oder geradezu verunmöglicht. 6.7 Der Zeitungsartikel des Stadtpräsidenten stellt ausdrücklich eine Entgegnung auf ein Inserat des "Komitees für ein kundenfreundliches und lebenswertes Einkauf-Städtli ohne Bussen und Gebühren" vom Vortag dar. Er kann trotz der klaren Stellungnahme zugunsten der Vorlage nicht als unsachlich bezeichnet werden. Einerseits wird im Artikel unter Hinweis auf spätere Referendumsmöglichkeiten klargestellt, dass das Reglement mit der Umschreibung der bewirtschafteten Gebiete nicht auf dem ganzen Gemeindegebiet Parkuhren erlaube. Im erwähnten Inserat war davon die Rede, "das Reglement öffnet Tür und Tor, um auf dem vielen öffentlichen Grund in unserer grossen Gemeinde überall Park-Uhren zu installieren". Diese Aussage war - nicht nur unter dem Gesichtswinkel juristischer Spitzfindigkeit - klar unzutreffend und durfte im Dienste einer objektiven Meinungsbildung richtig gestellt werden. Andererseits führt der Stadtpräsident aus, es entbehre jeglicher Grundlage, dass im Gebiet "Breite" wegen des Reglementes 40 Parkplätze aufgehoben würden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin suggerierte das erwähnte Inserat in unzutreffender Weise als (unmittelbare) Folge der Vorlage sehr wohl den Wegfall einer entsprechenden Zahl von Parkplätzen mit der Formulierung: "Weiss der Stimmbürger, dass dank diesem neuen Reglement und den Park-Uhren ab 1.1.07 auf der Breite 40 Parkplätze weniger zur Verfügung stehen?" Auch insoweit kann die Stellungnahme des Stadtpräsidenten nicht als unsachgemäss qualifiziert werden. Schliesslich ist auch der Titel des Berichts nicht zu beanstanden: "Die Wahrheit um die Bewirtschaftung" weist zwar, wie die Beschwerdeführerin dartut, eine gewisse emotionale Note auf, kann indes in Anbetracht der zutreffenden Richtigstellung nicht als propagandistisch oder reisserisch bezeichnet werden. Damit stellt sich die Frage, ob der Zeitungsbericht des Stadtpräsidenten auch vor dem Gebot der Verhältnismässigkeit standzuhalten vermag. Von der Aufmachung her ist er mit seinem bescheidenen Umfang nicht zu beanstanden. In zeitlicher Hinsicht ist er am Freitag vor dem Abstimmungssonntag und damit unmittelbar vor dem Urnengang in der "Rheintalischen Volkszeitung" erschienen. Dasselbe trifft auch auf das Inserat des Referendumskomitees zu, das tags zuvor am Donnerstag in erheblicher Grösse publiziert wurde. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, dass ihr eine Reaktion auf den Bericht des Stadtpräsidenten nicht mehr möglich gewesen wäre. Damit ergibt sich gesamthaft, dass der Stadtpräsident mit seinem kritisierten Artikel die erforderlichen Proportionen wahrte und nicht in unzulässiger Weise in die Meinungsbildung der Stimmberechtigten eingriff. 6.8 Gesamthaft zeigt sich, dass der Abstimmungskampf von Seiten des Referendumskomitees - mit Kleinplakaten, Interviews, Leserbriefen und Inseraten - sehr aktiv betrieben worden ist. Wie aufgezeigt, ist die Haltung des Referendumskomitees teils emotional und mit unzutreffenden Argumenten vertreten worden. Vor diesem Hintergrund waren die Medienmitteilung und der Artikel des Stadtpräsidenten mit sachlich korrektem Inhalt und in zurückhaltender Aufmachung geeignet, die Stimmberechtigten über die Abstimmungserläuterungen hinaus über die Tragweite des Parkierungsreglementes zu informieren und somit einen Beitrag zur unvoreingenommenen Meinungsbildung zu leisten. Damit sind die von der Beschwerdeführerin kritisierten behördlichen Interventionen vor dem Urnengang unter dem Gesichtswinkel der Abstimmungsfreiheit nicht zu beanstanden und erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 34 Abs. 2 BV als unbegründet.