Citation: 2P.33/2007 10.07.2007 E. 3

Invoquant la violation du principe de la force dérogatoire du droit fédéral, les recourants font valoir à titre principal que les Directives, notamment leur chiffre 3.14, empiètent sur le droit privé fédéral dès lors qu'elles ne relèvent pas du droit public, que l'interdiction d'aliéner des immeubles est exhaustivement réglée par le droit fédéral et qu'elles violent l'esprit de la législation fédérale. 3.1 L'art 49 al. 1 Cst. fait obstacle à l'adoption ou à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 130 I 279 consid. 2.2 p. 283). L'existence ou l'absence d'une législation fédérale exhaustive constitue donc le critère principal pour déterminer s'il y a conflit avec une règle cantonale. Il faut toutefois souligner que, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine si la preuve est rapportée qu'elle poursuit un autre but que celui recherché par la réglementation fédérale (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 87 et les références citées). Le Tribunal fédéral a ainsi admis que, dans la mesure où une loi cantonale renforçait l'efficacité de la réglementation fédérale, le principe de la force dérogatoire n'était pas violé (ATF 91 I 17 consid. 5 p. 21 ss). En outre, même si, en raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute possibilité d'action (arrêt 1P.574/1993 du 5 novembre, publié in ZBl 96/1995 p. 457, consid. 6). Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (ATF 130 I 82 consid. 2.2 p. 87, 128 I 295 consid. 3b p. 299). 3.2 L'art. 3 al. 2 LFAIE dispose que: "Dans la mesure où la présente loi les y habilite, les cantons peuvent, pour sauvegarder les intérêts qui leur sont propres, prévoir des motifs supplémentaires d'octroi de l'autorisation et des restrictions plus sévères". La compétence déléguée aux cantons pour légiférer en la matière est délimitée par le but de la loi fédérale, défini à l'art. 1er LFAIE, qui est de prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse; elle est précisée en particulier par les art. 9 et 13 LFAIE (Message du Conseil fédéral du 16 septembre 1981 relatif à une loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger et à l'initiative populaire "contre le bradage du sol national", FF 1981 III 553, p. 589). Ainsi, selon l'art. 9 al. 2 LFAIE, les cantons peuvent prévoir, par la voie législative, que l'autorisation peut être accordée, dans les limites de leur contingent, à une personne physique qui acquiert un immeuble en tant que logement de vacances ou appartement dans un apparthôtel. A teneur de l'art. 13 al. 1 lettre a de la loi, les cantons peuvent également soumettre par la voie législative l'acquisition de tels logements à des restrictions plus sévères, telles que le blocage des autorisations. Dans un arrêt du 17 octobre 1986 (ATF 112 Ib 241 consid. 2 p. 245/246), le Tribunal fédéral a précisé que l'art. 13 al. 1 LFAIE donnait aux cantons un large pouvoir d'appréciation pour restreindre, selon leurs besoins, l'acquisition de logements de vacances et d'appartements dans des apparthôtels. Les cantons avaient donc la possibilité d'introduire un blocage total des autorisations ou de limiter ce blocage à une partie du territoire communal, suivant la politique de développement touristique qu'ils désiraient poursuivre (cf. Robert Patry, Les fondements de la nouvelle loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger, RNRF 65/1984 pp. 329 et 339). Les restrictions prévues à l'art. 13 al. 1 lettres a à e LFAIE ont cependant un point commun: permettre aux cantons de limiter l'emprise étrangère conformément à l'art. 1er LFAIE et de maîtriser le développement du tourisme sur leur territoire (voir aussi arrêt non publié 2A.214/1996 du 10 février 1997 consid. 5a). 3.3 L'art. 4 de la loi valaisanne du 31 janvier 1991 d'application de la LFAIE cite notamment comme critères et priorités d'attribution l'évolution de marché immobilier (al. 2). Il prévoit également l'hypothèse d'un développement démesuré du marché de la construction (al. 3). L'art. 5 précise que le Conseil d'Etat édicte des dispositions complémentaires précisant les critères et priorités d'attribution ou délègue cette tâche à la Commission cantonale. Comme l'autorité intimée l'a exposé, la mesure d'interdiction temporaire à la stipulation des actes de vente au sens du chiffre 3.14 des Directives vise à remédier à une situation critique découlant de la disproportion du nombre de demandes d'unités du contingent cantonal avec le contingent octroyé par la Confédération. L'accroissement très important de demandes de nouveaux projets de logements de vacances dans certaines communes a eu pour effet que de nombreux actes authentiques ont été signés alors que leur inscription au registre foncier ne pouvait intervenir qu'ultérieurement, soit à la libération de l'unité du contingent sollicitée. Les acquéreurs étrangers peuvent ainsi entrer en possession de leurs biens immobiliers sans en être encore propriétaires. Cette situation engendre une insécurité juridique d'autant plus grande que le délai d'inscription au registre foncier dure généralement plusieurs années. La mesure instaurée par le chiffre 3.14 des Directives répond donc à une demande excessive d'autorisations de vente de logements de vacances à des étrangers, liée à un développement intensif du marché de la construction. Or, la prise en compte de tels paramètres est expressément prévue par la législation cantonale pour fixer l'attribution du nombre d'unités par lieu touristique. Les Directives reposent donc sur une base légale suffisante, découlant elle-même de la législation fédérale en la matière. En réalité, la critique des recourants porte essentiellement sur le fait qu'une interdiction de vente n'est prévue ni par la loi fédérale, ni par le droit cantonal, qui se limitent à instaurer un système de contingentement. Dans la mesure toutefois où les autorités cantonales auraient pu prévoir le blocage des autorisations, en application de l'art. 13 al. 1 lettre a LFAIE, l'interdiction de stipuler de nouveaux actes de vente aboutit au même résultat. Même si ce type de mesure n'est pas expressément prévu par la LFAIE et les dispositions cantonales d'application, elle a des effets semblables au blocage des autorisations et concourt, elle aussi, à la prévention de l'emprise étrangère sur le sol suisse. L'interdiction de stipuler apparaît ainsi comme une disposition complétive de droit cantonal qui ne contredit pas le droit fédéral mais contribue à l'efficacité de la réglementation fédérale. Dans ce sens, elle s'inscrit clairement dans l'esprit de la législation fédérale. Le législateur valaisan aurait d'ailleurs pu opter pour le système consistant à subordonner la passation de l'acte authentique à l'attribution préalable d'une unité du contingent cantonal, solution compatible avec les exigences de l'art. 49 Cst. Le grief des recourants tiré de la violation du principe de la primauté du droit fédéral doit ainsi être écarté.