Citation: 1A.27/2005 27.05.2005 E. 6

Die Ausführungen der verschiedenen Verfahrensbeteiligten werfen zum Teil grundsätzliche Fragen auf, deren Behandlung eine Auseinandersetzung mit den Grundlagen des Fahrleistungsmodells und deren Verhältnis zu den Instrumenten der Raumplanung erfordern. 6.1 Wie vorne in E. 4.2 ausgeführt, ist nach dem Massnahmenplan im Kanton Bern bis 2015 ein Fahrleistungswachstum von 8 % (1,3 Mio. Pw-km/Tag DTV) zulässig. Davon sind 4.5 % (725'000 Pw-km/Tag) für die Grundentwicklung reserviert. Die restlichen 3.5 % (575'000 Pw-km/Tag) stehen für die Realisierung von verkehrsintensiven Vorhaben zur Verfügung, welche die Standortvoraussetzungen des kantonalen Richtplans erfüllen. Als verkehrsintensive Vorhaben werden Anlagen bezeichnet, die mehr als 2'000 Fahrten pro Tag im durchschnittlichen Tagesverkehr erzeugen (Gesamtfahrten pro Jahr dividiert durch 365 Tage, wobei Hin- und Rückfahrt als zwei separate Fahrten gerechnet werden). Der kantonale Richtplan verteilt die für verkehrsintensive Vorhaben verfügbare Fahrleistung von 575'000 Pw-km/Tag auf kantonale und regionale Standorte. Den kantonalen Standorten wurden 320'000 Pw-km/Tag zugewiesen. Dieser Fahrleistungskredit für die kantonalen Standorte wird vom Kanton verwaltet und kontrolliert. Die kantonalen Entwicklungsschwerpunkte, die vom Kredit konsumieren können, sind im Richtplan explizit festgehalten. Den verkehrsintensiven Vorhaben von regionaler Bedeutung (regionale Standorte) sind nach dem kantonalen Richtplan in der Region Bern 165'000 Pw-km/Tag und in den Regionen Biel und Thun je 45'000 Pw-km/Tag zugewiesen. Zur Standortfestlegung für verkehrsintensive Vorhaben von regionaler Bedeutung wird eine regionale Standortplanung vorausgesetzt. Die Standorte und der jedem Standort zur Verfügung stehende Fahrleistungskredit werden in regionalen Richtplänen aufgeführt. Im regionalen Richtplan der Region Bern wird dem Entwicklungsschwerpunkt Brünnen ein Fahrtenkontingent von 57'000 Pw-km/Tag zugeteilt. 6.2 Zum Fahrleistungsmodell gehört die stufengerechte Umsetzung der im Massnahmenplan und in den Richtplänen enthaltenen Festlegungen. Die im Massnahmenplan zur Luftreinhaltung und im kantonalen und im regionalen Richtplan enthaltenen Massnahmen und Standortanforderungen sowie Grösse und räumliche Verteilung des Fahrleistungskredits sind behördenverbindlich (Art. 9 Abs. 1 RPG, Art. 44a Abs. 2 USG). Die richtplanerischen Festlegungen bieten Gewähr, dass ein verkehrsintensives Vorhaben die Standortanforderungen des kantonalen Richtplans erfüllt und dass für die im Richtplan festgehaltenen Standorte der nötige Fahrleistungskredit zur Verfügung steht. Im Rahmen der nachfolgenden Nutzungsplanung werden die zulässigen Fahrten den einzelnen Standorten für verkehrsintensive Vorhaben zugewiesen (Amt für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], a.a.O., S. 7). 6.3 Aufgabe der an die Richtplanung anschliessenden Nutzungsplanung ist es zunächst, die Standorte für verkehrsintensive Vorhaben für jedermann verbindlich festzulegen (vgl. Art. 21 Abs. 1 RPG). Zudem müssen die für ein Vorhaben oder Gebiet zur Verfügung stehenden Fahrleistungskredite auf die verkehrsintensiven Vorhaben aufgeteilt werden. Die kantonalen Behörden beschreiben in den Erläuterungen zum Berner Fahrleistungsmodell (Amt für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], a.a.O., S. 7) verschiedene denkbare Varianten der Aufteilung, je nachdem ob in einem Nutzungsplanungsperimeter ein oder mehrere verkehrsintensive Vorhaben angesiedelt werden sollen. Allen Varianten gemeinsam ist, dass der einem Plangebiet zur Verfügung stehende Fahrleistungskredit auf der Ebene der Nutzungsplanung verbindlich festgeschrieben wird. 6.4 Weiter ist in der Nutzungsplanung die gestützt auf das Fahrleistungsmodell errechnete Fahrtenzahl festzuhalten. Die Berechnung der maximal zulässigen Fahrtenzahl aus der vorgegebenen Fahrleistung erfolgt mittels Division der Fahrleistung durch die mittlere Fahrtenlänge, die an diesem Standort für ein verkehrsintensives Vorhaben ermittelt wurde. Bei der Ermittlung der mittleren Fahrtenlänge wird von der Tatsache ausgegangen, dass jede Anlage Besucher aus einem bestimmten Einzugsgebiet anzieht. Je nach Anlagentyp und Angebot ist das Einzugsgebiet grösser oder kleiner und sind die Fahrten der Kundschaft mehr oder weniger lang. Zur Vereinfachung dieses Sachverhalts wird beim Fahrleistungsmodell jedem Standort eine fixe mittlere Fahrtenlänge zugeteilt. Sie dient als Hilfsgrösse zur Umrechnung der Fahrleistung, die dem Standort zusteht, in die Anzahl Fahrten, die der Standort erzeugen darf. Die mittlere Fahrtenlänge kann auf verschiedene Weise bestimmt werden. In der Region Bern wurde sie für jeden Standort einzeln bestimmt, basierend auf dem Verkehrspotential der Gemeinden und Quartiere. In den Agglomerationen Biel und Thun hingegen wurden mittlere Fahrtenlängen gebietsweise und flächendeckend definiert. Diese zweite Lösung hat nach den Ausführungen der kantonalen Behörden den Vorteil, dass bei Aufnahme eines weiteren Standortes die durchschnittliche Fahrtenlänge bereits bekannt ist. Die Lösung der Region Bern hingegen soll einen genaueren Wert ergeben (Amt für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], a.a.O., S. 7, Fn 5). Die so errechnete Fahrtenzahl wird in der Nutzungsplanung für jedermann verbindlich festgesetzt (Art. 21 Abs. 1 RPG). 6.4.1 Den Gemeinden stehen nach den kantonalen Erläuterungen theoretisch zwei Varianten offen, wie die Fahrtenzahl in der Nutzungsplanung festgehalten wird. 6.4.1.1 Die erste Variante betrifft den Fall, in welchem bereits ein konkretes Projekt vorliegt und das detaillierte Nutzungsspektrum für das verkehrsintensive Vorhaben bekannt ist. In diesem Fall sind die Konsequenzen des Vorhabens auf den Verkehr abschätzbar. Die maximal zulässige Fahrtenzahl dient als Dimensionierungsgrösse für das verkehrsintensive Vorhaben. Im Bericht nach Art. 47 der Verordnung vom 28. Juni 2000 über die Raumplanung (Raumplanungsverordnung, RPV, SR 700.1) oder im Umweltverträglichkeitsbericht wird aufgezeigt, dass Fahrtenzahl und Nutzungsmass in einem plausiblen Verhältnis stehen. Dieses Vorgehen wird von den kantonalen Behörden insbesondere empfohlen für (Sonder)Nutzungspläne wie Überbauungsordnungen, die für ein konkretes Projekt und deshalb parallel mit der Baubewilligung erarbeitet werden. Bei dieser Variante können Einwendungen gegen die festgelegte Fahrtenzahl und die dieser nach dem Fahrleistungsmodell zugrunde liegenden Parameter im Rechtsmittelverfahren gegen den Nutzungsplan vorgebracht werden. 6.4.1.2 Die zweite Variante, die in den kantonalen Erläuterungen dargelegt wird, betrifft den Fall einer Nutzungsplanung, bei welcher noch kein konkretes Projekt für ein verkehrsintensives Vorhaben vorliegt. In einem solchen Fall soll im Planungsverfahren im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV neben den raumplanungsrechtlichen Vorgaben die maximale Fahrtenzahl (das zulässige Verkehrsaufkommen) festgelegt werden. Zudem ist die Verteilung der zulässigen Fahrten auf die einzelnen Parzellen zu regeln. Die raumplanungsrechtlich zulässigen Nutzungsarten werden somit nicht eingeschränkt und es kann eine grosse Flexibilität bei den Entwicklungsmöglichkeiten bewahrt werden. In den kantonalen Grundlagen wird es als sinnvoll bezeichnet, verschiedene Nutzungsszenarien gestützt auf die maximal zulässige Fahrtenzahl darzustellen (Amt für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], a.a.O., S. 7, Fn. 6). Diese Variante wird als geeignet bezeichnet für (Teil-)Revisionen von Ortsplanungen, wenn für grössere Gebiete neue Nutzungsbestimmungen erlassen werden sollen, jedoch zurzeit keine konkreten Projekte bekannt sind. Auch in einer solchen Nutzungsplanung wird mit der Plangenehmigung die Fahrtenzahl, die für verkehrsintensive Vorhaben zur Verfügung steht, im Sinne von Art. 21 Abs. 1 RPG grundsätzlich verbindlich festgelegt. Die Fahrtenzahl wirkt als zusätzliche Nutzungsvorschrift, die ein Projekt einzuhalten hat. Die Nutzungen, die aufgrund eines solchen Plans bewilligt werden können, müssen sich der festgelegten Fahrtenzahl unterordnen. Ob dies zutrifft, ist im Baubewilligungsverfahren zu prüfen. Dabei kann sich auch die Frage stellen, ob die beabsichtigte Nutzung bzw. der so genannte Nutzungsmix in einem realistischen Verhältnis zur festgelegten Fahrtenzahl steht. In diesem Zusammenhang kann unter Umständen aufgrund der nun bekannten Nutzung auch die angenommene mittlere Fahrtenlänge zu Beanstandungen Anlass geben. Inwieweit die Überprüfung dieser Frage im Baubewilligungsverfahren noch zulässig ist, ist aufgrund der konkreten Verhältnisse nach den Regeln der akzessorischen Überprüfung von Nutzungsplänen zu beurteilen (BGE 123 II 337 E. 3a S. 342; 119 Ib 480 E. 5c S. 486, je mit Hinweisen; Robert Wolf, Zum Verhältnis von UVP und Nutzungsplanung, in: URP 1992 S. 133 ff., 135 f. und 149, Peter Hänni, a.a.O., S. 517 f.). Im vorliegenden Verfahren ist dazu nicht weiter Stellung zu nehmen (s. nachfolgend E. 6.4.3). 6.4.1.3 Anschliessend an die Darstellung der beiden Varianten wird in den kantonalen Erläuterungen anhand von Beispielen aufgezeigt, dass sich in der Praxis vor allem Mischformen ergeben haben, die auf der Ebene des Nutzungsplans sowohl zum Verkehrsaufkommen wie zur möglichen Nutzung Aussagen machen und jeweils für beide Bereiche Maximalwerte vorgeben, die nicht überschritten werden dürfen. Schliesslich wird erwähnt, dass die Fahrtenzahl die Grundlage für die bei allen verkehrsintensiven Vorhaben obligatorische Fahrtenüberwachung ist (Amt für Gemeinden und Raumordnung und Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit des Kantons Bern [Hrsg.], a.a.O., S. 7 f.). 6.4.2 In der Überbauungsordnung, die dem hier umstrittenen verkehrsintensiven Vorhaben zugrunde liegt, wurde die dem Gebiet Brünnen nach dem Fahrleistungsmodell zustehende Fahrtenzahl und damit auch die mittlere Fahrtenlänge noch nicht verbindlich zugewiesen. Insoweit weicht das im vorliegenden Fall durchgeführte Verfahren und auch der Inhalt der Nutzungsplans - wohl aus intertemporalrechtlichen Gründen - von den Ausführungen in den kantonalen Erläuterungen zum Fahrleistungsmodell ab. Aus den Verfahrensakten ergibt sich indessen, dass in materieller Hinsicht eine Abstimmung des Vorhabens auf das Fahrleistungsmodell stattgefunden hat. So wird in der rechtskräftigen Verfügung des Amts für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern vom 5. Juli 2000 betreffend die Genehmigung der Änderung des Nutzungszonenplans und der Überbauungsordnung Brünnen ausgeführt, dass das in der Dienstleistungs- und Gewerbezone zulässige Nutzungsmass mit Rücksicht auf die in Brünnen aus lufthygienischer Sicht noch verkraftbare Verkehrszunahme limitiert wurde. Von der insgesamt nutzbaren Fläche (42'000 m2) können höchstens 23'500 m2 für Verkaufsnutzungen verwendet werden, wobei lediglich 2'500 m2 der Bruttogeschossfläche für den Verkauf von Gütern des täglichen und wöchentlichen Bedarfs genutzt werden dürfen. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung führt in der erwähnten Verfügung vom 5. Juli 2000 aus, seit dem 2. Juni 1999 liege auch eine neue Gesamtbetrachtung der Einkaufs- und Freizeitstandorte in der Region Bern vor (Planteam Bern, Einkaufs- und Freizeitstandorte in der Region Bern, Studie vom 2. Juni 1999). Diese gehe von täglich zusätzlichen Fahrleistungen von 165'000 km für die ganze Region Bern für Einkaufs- und Freizeitnutzungen aus. Davon würden der Stadt Bern für das Projekt Brünnen 6'000 Fahrten pro Tag zugeteilt. Aus der erwähnten Studie des Planteams Bern ergibt sich, dass der Zuteilung der 6'000 Fahrten zum Standort Brünnen eine mittlere Fahrtenlänge von 9,5 km zugrunde liegt. In seiner Verfügung vom 5. Juli 2000 legt das Amt für Gemeinden und Raumordnung weiter dar, die in der Planung Brünnen vorgesehenen Nutzungsbeschränkungen seien geeignet, die gemäss der Studie des Planteams Bern noch zulässigen Fahrten nicht zu überschreiten. Jedenfalls könne nicht geltend gemacht werden, durch die vorgesehene Nutzung werde die Massnahmenplanung präjudiziert oder gar vereitelt. Der Nutzungszonenplan und die Überbauungsordnung Brünnen seien auf der Grundlage einer Umweltverträglichkeitsprüfung (1. Stufe) geändert worden, welche ihrerseits zum Schluss gelangt sei, die Umweltverträglichkeit der Plan-änderung sei nur gegeben, wenn ein zusätzliches Fahrtenkontingent von maximal 7'000 Fahrten für Freizeit- und Verkaufsnutzungen eingehalten werde (vgl. Entscheid des Amts für Gemeinden und Raumordnung vom 5. Juli 2000 S. 2). Indessen sei die Kontrolle der verursachten Fahrten nötig, um die für die ganze Region angestrebte Reduktion der Schadstoffbelastung nicht zu gefährden. 6.4.3 Es ist somit festzuhalten, dass die Nutzung im Gebiet des Überbauungsplans Brünnnen materiell auf die lufthygienischen Anforderungen und auf das Fahrleistungsmodell abgestimmt wurden. Indessen fehlt in der Überbauungsordnung die formelle, für jedermann verbindliche Festlegung der zulässigen Fahrtenzahl und der mittleren Fahrtenlänge. Insoweit weicht die hier vorliegende Überbauungsordnung von den Grundsätzen, wie sie in den Erläuterungen der kantonalen Behörden zum Fahrleistungsmodell beschrieben sind, ab. Bei dieser Ausgangslage erweist sich im vorliegenden Verfahren die Beanstandung der Anzahl der zulässigen Fahrten und damit der zugrunde liegenden mittleren Fahrtenlänge als zulässig. Die Beschwerdeführer, die nicht Partei des rechtskräftigen Genehmigungs- und Einspracheentscheids vom 5. Juli 2000 waren, hatten keinen Anlass, die Überbauungsordnung bei deren Erlass anzufechten, da darin die Anzahl der zulässigen Fahrten und die zugrunde liegende mittlere Fahrtenlänge nicht verbindlich festgelegt wurden. 6.5 Das Verwaltungsgericht hat denn auch die Rügen der Beschwerdeführer in Bezug auf die durchschnittliche Fahrtenlänge und die Fahrtenzahl geprüft. Die verwaltungsgerichtliche Beurteilung ist inhaltlich nicht zu beanstanden. Die umstrittenen Berechnungen beruhen auf seriösen Grundlagen und Modellen, die nachvollziehbar sind. Zudem berücksichtigen sie die raumplanerischen und lufthygienischen Anforderungen an das Vorhaben und erlauben eine Abstimmung auf die regionalen Zusammenhänge. Die wenig substanziierte Kritik der Beschwerdeführer am angefochtenen Entscheid vermag nicht durchzudringen. Sie stellen den einlässlichen Erwägungen der Vorinstanz blosse Behauptungen entgegen, zu denen das Verwaltungsgericht im Wesentlichen bereits Stellung genommen hat und legen nicht einmal ansatzweise dar, inwiefern der angefochtene Entscheid unter rechtlichen Mängeln leidet. Der Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe seine Kognition eigenmächtig beschränkt und damit eine Rechtsverweigerung begangen, wird zu Unrecht erhoben. Zum Thema der Höhe der Fahrtenkredits kann vielmehr auf die ausführlichen Erwägungen im angefochtenen Entscheid (E. 5.6 - 5.13) verwiesen werden. Schliesslich ergibt sich auch aus der vorne (E. 5.3) wiedergegebenen Stellungnahme des BUWAL, dass die zugrunde gelegten Fahrtenlängen unter Berücksichtigung der konkreten Nutzungen realistisch und mit dem Massnahmenplan 2000/2015 vereinbar sind. Somit stimmt die verwaltungsgerichtliche Überprüfung im Ergebnis mit der Schlussfolgerung des BUWAL überein. Die Kritik der Beschwerdeführer an dieser Beurteilung ist nicht geeignet, den angefochtenen Entscheid als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen.