Citation: 1C_40/2007 06.11.2007 E. 5

Dieser Lösungsansatz des Verwaltungsgerichts wird von den Beteiligten kontrovers beurteilt, wobei sowohl der vom Verwaltungsgericht zugrunde gelegte Anlagebegriff streitig ist als auch die von ihm festgelegte Priorität des erstbewilligten Anlageteils. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen verweisen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung (1A.10/2001 vom 8. April 2002 E. 3, publ. in URP 2002 S. 427; ZBl 103/2002 S. 429; Pra 2002 Nr. 204 S. 1071), wonach ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen zwei Mobilfunk-Basisstationen bei einem Abstand von 40 m jedenfalls zu bejahen sei. Das in der Vollzugsempfehlung enthaltene Anlageperimeter-Modell widerspreche der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sowie Grundsätzen der NISV und des USG. Auch die vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen Lösungen vermöchten nicht zu befriedigen, weil beide weiterhin je nach Blickrichtung für die gleiche Anlage von einem unterschiedlichen Anlagebegriff ausgingen. Zudem gebe es keinen sachlichen Grund, diejenige Anlage zu privilegieren, die erstinstanzlich zuerst bewilligt worden sei. Dies laufe der mit der Revision des Fernmeldegesetzes angestrebten Marktöffnung im Bereich der Telekommunikation entgegen und sei auch nicht aus Gründen des Bestandesschutzes geboten: Nach Art. 4 Abs. 1 NISV müssten Anlagen so erstellt und betrieben werden, dass sie die in Anh. 1 festgelegten vorsorglichen Emissionsbegrenzungen einhalten. Mit dieser Bestimmung werde eine Pflicht der Anbieter statuiert, den Anlagegrenzwert fortwährend einzuhalten und dazu nötigenfalls ihre Anlage anzupassen. Die Beschwerdeführerinnen schlagen vor, jenen Betreiber zu einer Reduktion der Leistung zu verhalten, der den grösseren Anteil der Leistung in Anspruch nehme. 5.2 Die TDC hält den angefochtenen Entscheid im Ergebnis, nicht aber in der Begründung für richtig. Sie vertritt die Auffassung, es sei ausschliesslich auf die Vollzugsempfehlung des BAFU abzustellen. Danach werde die Zusammenrechnung der Emissionen von zwei benachbarten Mobilfunk-Basisstationen nur vorgenommen, wenn sich eine bereits bestehende Anlage innerhalb des Anlageperimeters der neu zu bewilligenden Basisstation (hier: der Orange) befinde. Der Anlageperimeter einer früher bewilligten Mobilfunk-Basisstation (hier: der TDC) sei dagegen bei der Ermittlung des engen räumlichen Zusammenhangs nicht zu berücksichtigen. Diese werde deshalb durch den Bau einer weiteren Basisstation innerhalb ihres Anlageperimeters auch nicht sanierungspflichtig; vielmehr sei in einem solchen Fall von zwei unabhängigen Mobilfunkanlagen auszugehen. Die TDC weist darauf hin, dass Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV lediglich Missbräuche und Umgehungstatbestände bei der Ermittlung des Anlagegrenzwertes vermeiden wolle, nicht aber alle den Anlagegrenzwert übersteigenden Einwirkungen an Orten mit empfindlicher Nutzung. Der Verordnungsgeber habe die Geltung des Anlagegrenzwertes für die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung vorgeschrieben (Art. 3 Abs. 6 NISV) und damit bewusst in Kauf genommen, dass es an einzelnen Orten, wo sich die Strahlung mehrere Anlagen überlagert, zu einer den Anlagegrenzwert übersteigenden Strahlung kommen könne. Die TDC ist der Auffassung, es sei Aufgabe der zuständigen Bundesbehörden, die Vollzugsaufgaben im Bereich der Mobiltelefonie wahrzunehmen. Die einheitliche Rechtsanwendung in der Schweiz wäre gefährdet, wenn die Kantone in Abweichung von der Vollzugsempfehlung des BAFU kantonal unterschiedliche Anlagedefinitionen aufstellen könnten. Zwar habe das Bundesgericht im Entscheid 1A.10/2001 eine Lösung mit festen Abständen favorisiert; seither habe es aber mehrfach die Vollzugsempfehlung des BAFU bestätigt, auch im Zusammenhang mit dem Anlagebegriff. 5.3 Auch das BAFU hält in seiner Vernehmlassung an dem von ihm empfohlenen Anlageperimeter-Modell fest, kommt aber zu einem anderen Ergebnis als die TDC und das Verwaltungsgericht. Bei der Erarbeitung der Vollzugsempfehlung sei eine temporäre unterschiedliche Beurteilung bestimmter Antennenkonstellationen in Kauf genommen worden: Zum einen würden Sendeanlagen aufgrund der Dynamik der Netze und der Technologie häufig geändert; im Falle einer Änderung sei eine neue Beurteilung nach dem Konzept des Anlageperimeters notwendig. Zum anderen sei die Überschreitung des Anlagegrenzwerts aufgrund der quadratischen Addition der Strahlung verschiedener Antennen selten. Schliesslich sei die zuständige Behörde gehalten, die Anpassung einer bestehenden Anlage zu verfügen, sofern sie Grund zur Annahme habe, dass die erstbewilligten Antennen innerhalb ihres Anlageperimeters in ihrem Betrieb den massgebenden Anlagegrenzwert nicht (mehr) einhalten. Im Gegensatz zur TDC vertritt das BAFU die Auffassung, dass die projektierte TDC-Basisstation mit der bewilligten Basisstation der Orange als eine Mobilfunkanlage zu beurteilen sei: Zum Schutz der Bevölkerung sei es angezeigt, bei jedem Entscheid grundsätzlich von der im Entscheidzeitpunkt aktuellen Umweltbelastung auszugehen. Der Betreiberin sei es zuzumuten, ihre Einrichtung nicht erst bei einer allfälligen späteren Änderung anzupassen, sondern bereits bei deren Erstellung der veränderten Sachlage Rechnung zu tragen. Im vorliegenden Fall müsse deshalb geprüft werden, ob der Anlagegrenzwert durch die Sendeantennen der TDC unter Mitberücksichtigung der Orange-Antennen eingehalten werde. Das BAFU weist darauf hin, dass die TDC die Möglichkeit gehabt hätte, sich am Bewilligungsverfahren der Orange zu beteiligen. 5.4 Die Bausektion der Stadt Zürich befürwortet dagegen den Lösungsansatz des Verwaltungsgerichts (d.h. Lösung 2) und teilt mit, dass sie schon seit Anfang 2006 die Praxis verfolge, den Einbezug der Strahlung der erstbewilligten Antennenanlage zu verlangen, wenn die neu zu erstellenden Antennen in deren Anlageperimeter zu liegen kommen. Der "flatternde" Anlagebegriff des BAFU führe dazu, dass gleiche Antennenkonstellationen je nach der Reihenfolge der Bewilligungen unterschiedlich beurteilt werden und sich die betroffene Bevölkerung unterschiedlich hohe Strahlenbelastungen gefallen lassen müsse; dies verletzte das Gebot der Rechtsgleichheit. Verletzt sei zudem Art. 4 Abs. 1 NISV, wonach der Anlagegrenzwert nicht nur bei der Erstellung einer Anlage, sondern auch bei deren Betrieb eingehalten werden müsse. Die Erstellung einer weiteren Mobilfunk-Basisstation innerhalb des Anlageperimeters einer bestehenden Anlage ist nach Auffassung der Bausektion als Änderung einer bestehenden Sendeanlage durch Erhöhung der Gesamtleistung zu behandeln. Die geänderte Anlage habe nach Art. 6 NISV die Vorschriften über die Emissionsbegrenzung bei neuen Anlagen einzuhalten. Es verstehe sich von selbst, dass dafür jener Inhaber zu sorgen habe, welcher die bestehende Sendeanlage durch den Bau zusätzlicher Antennen in deren Perimeterbereich abzuändern wünsche. Dagegen erschiene eine Verpflichtung zur Sanierung der ersten Anlage ausgelöst durch einen Konkurrenten als unverhältnismässig. Nach Auffassung der Bausektion hätte deshalb im vorliegenden Fall die Basisstation der Orange Rücksicht auf die bereits erstinstanzlich bewilligte Sendeanlage der TDC nehmen müssen. Die Beschwerdeführerinnen hätten es jedoch versäumt, die Baubewilligung der Orange anzufechten. Die Bausektion stellt in Aussicht, je nach Ausgang des Verfahrens alle nach der Vollzugsempfehlung erteilten Bewilligungen zu überprüfen und die Betreiberfirmen aufzufordern, bei allfälligen berechneten Überschreitungen der Anlagegrenzwerte Messungen durchzuführen und die notwendigen Leistungsanpassungen vorzunehmen.