Citation: 2P.369/1998 21.03.2000 E. 2.-

a) Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung der Gewaltenteilung. Die angefochtene Verordnung stütze sich auf das inzwischen nicht mehr existierende alte Lohngesetz; streng betrachtet fehle somit überhaupt eine gültige Delega- tionsnorm. Auch § 1 Abs. 3 des neuen Lohngesetzes von 1995 bilde keine genügende Delegationsnorm; diese Gesetzesbe- stimmung stelle eine reine Blankodelegation dar, welche im Lichte des Gesetzesvorbehalts grundsätzlich bedenklich sei. Zumindest erlaube eine solche gesetzliche Grundlage keine Besoldungsänderung, die den Rahmen der bisher üblichen Rege- lungen sprenge und auf eine Neuorientierung der Lohnpolitik für Assistenz- und Oberärzte hinauslaufe. Für wichtige Be- stimmungen sei ein formelles Gesetz erforderlich. Das be- treffe auch die Grundsätze der Gehaltsordnung. Die durch die angefochtene Verordnungsänderung angeordneten Besoldungskür- zungen von bis zu 8,2% (für Assistenzärzte) bzw. rund 22% (für Oberärzte) lägen nicht im Rahmen des Zulässigen und seien durch die gesetzliche Grundlage nicht mehr gedeckt. b) Der Grundsatz der Gewaltenteilung schützt nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung als verfas- sungsmässiges Individualrecht die Einhaltung der verfas- sungsmässigen Zuständigkeitsordnung. Welche Behörde wofür zuständig ist, ergibt sich in erster Linie aus dem jeweili- gen kantonalen Staatsrecht (vgl. BGE 124 I 127 E. 3a S. 132, 216 E. 3b S. 219; 123 I 1 E. 3 S. 5; 121 I 22 E. 3a S. 25; 118 Ia 245 E. 3b S. 247). Bundesverfassungsrechtlich ist die Delegation von an sich dem Gesetzgeber zustehenden Rechtset- zungszuständigkeiten an die Regierung zulässig, wenn sie in einem formellen Gesetz enthalten ist, nicht durch das kanto- nale Recht ausgeschlossen wird, sich auf ein bestimmtes Ge- biet beschränkt und das Gesetz die Grundzüge der Regelung selber enthält, soweit die Rechtsstellung der Bürger schwer- wiegend berührt wird (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123 I 221 E. 4a S. 226; 118 Ia 245 E. 3b S. 247 f., 305 E. 2b S. 310). c) Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass im Kanton Basel-Stadt besondere verfassungsrechtliche Be- stimmungen über die Zulässigkeit von Rechtsetzungsdelegatio- nen oder über die Zuständigkeit für die Festsetzung von staatlichen Besoldungen bestünden. Die Zulässigkeit der an- gefochtenen Verordnung ist daher nach allgemeinen Grundsät- zen zu beurteilen. d) Grundlage für die Verordnung ist neben § 1 Abs. 3 des Lohngesetzes auch § 1 Abs. 3 des Beamtengesetzes. Diese Bestimmung ermächtigt den Regierungsrat ausdrücklich, Dienstordnungen zu erlassen. Es besteht somit eine gesetzli- che Grundlage. Zu prüfen ist, ob diese die Anforderungen an die Bestimmtheit erfüllt. e) Es kann nicht allgemein gesagt werden, wie de- tailliert das formelle Gesetz selber sein muss. Als freilich konkretisierungsbedürftiger Grundsatz gilt, dass es die grundlegenden und wichtigen Bestimmungen enthalten muss ( Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaats- recht, 4. Aufl., Zürich 1998, S. 343; Walter Kälin, Gesetz und Verordnung, in: Kälin/Bolz, Handbuch des bernischen Ver- fassungsrechts, Bern 1995, S. 129 ff., 136 ff.; Hansjörg Seiler, Gewaltenteilung - Allgemeine Grundlagen und schwei- zerische Ausgestaltung, Bern 1994, S. 314 ff., mit weiteren Hinweisen; vgl. auch Art. 164 Abs. 1 BV). Strengere Anforde- rungen an das formelle Gesetz gelten dort, wo es um eine Einschränkung von Grundrechten oder um die Schaffung öffent- lichrechtlicher Pflichten geht, wobei die Natur und die Schwere des Eingriffs mit zu berücksichtigen sind (BGE 123 I 221 E. 4a S. 226). Ein formelles Gesetz ist aber auch unab- hängig von Grundrechtseingriffen erforderlich für wichtige politische Entscheide (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 121 I 22 E. 4a S. 26 f.). Wegleitend kann eine verbreitete, seit langem bestehende und auch in anderen Kantonen übliche Rechtswirklichkeit sein; eine Regelung auf Verordnungsstufe ist eher zulässig, wenn sie dem allgemein üblichen Standard entspricht. Für völlig neue, bisher unüb- liche Bestimmungen ist demgegenüber ein formelles Gesetz er- forderlich (BGE 125 I 173 E. 9e S. 181; 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 122 I 130 E. 3b/cc S. 135; 121 I 22 E. 4a S. 27, 273 E. 5a S. 277 f.; ZBl 98/1997 S. 75, E. 5d/aa, mit Hinwei- sen). f) Im öffentlichen Dienstrecht werden herkömmli- cherweise nicht gleich hohe Anforderungen an die gesetzliche Grundlage gestellt wie im allgemeinen Rechtsverhältnis ( Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4. Aufl., Basel/Frankfurt 1991, S. 631; Pierre Moor, Droit administra- tif, Vol. III, Bern 1992, S. 213; Markus Müller, Lineare Lohnkürzungen im öffentlichen Dienstrecht als Problem der Rechtsgleichheit, in: AJP 1997, S. 841-847, 843; Paul Richli, Öffentliches Dienstrecht im Zeichen des New Public Management, Bern 1996, S. 32). Abgesehen von schweren Ein- griffen in die Freiheitsrechte ist es üblich und verfas- sungsrechtlich zulässig, Rechte und Pflichten der Beamten auf untergesetzlicher Stufe zu konkretisieren; insbesondere braucht die Besoldung nicht zwingend im formellen Gesetz festgelegt zu werden (vgl. BGE 123 I 1 E. 3 S. 5; 118 Ia 245 E. 3e S. 251 f.; 98 Ia 105 E. 2 S. 109 f.; ZBl 98/1997 S. 75, E. 5d/cc). Das entspricht auch der Rechtswirklich- keit. In den meisten Kantonen werden die Gehälter generell durch Verordnung oder Parlamentsdekret festgelegt oder ent- hält das Gesetz nur Grundsätze, die durch Parlament oder Re- gierung konkretisiert werden ( Franz Dommann, Personalrecht für Mitarbeitende im öffentlichen Dienst des Kantons Luzern, in: Peter Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffent- lichen Dienstes, Bern 1999, S. 35 ff., 43; Fritz Lang, Das Zürcher Personalgesetz vom 27. September 1998, in: Helbling/ Poledna, a.a.O., S. 49 ff., 74; Tomas Poledna, Leistungslohn und Legalitätsprinzip, in: Festschrift für Yvo Hangartner, St. Gallen 1998, S. 269 ff., 279 f.; Andreas Zünd, Gesetz und Dekret im Kanton Aargau, Aarau 1986, S. 97 ff.). Wo das formelle Gesetz die Besoldungsklassen sowie Maximal- und Minimalbesoldungen selber festlegt, erfolgt in der Regel zumindest die Einstufung der einzelnen Funktionen in eine bestimme Klasse durch Verordnung der Regierung. So ist beispielsweise die Regelung im Bund (Art. 36 und 38 des Be- amtengesetzes vom 30. Juni 1927, SR 172.221.10; zum neuen Bundespersonalgesetz siehe Peter Helbling, Entwicklungen im Personalrecht des Bundes; Anmerkungen zum Bundespersonalge- setz, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 1 ff., 31). Auch im Kanton Basel-Stadt enthält das Lohngesetz in seinem Anhang die frankenmässigen Minimal- und Maximalansätze der einzel- nen Lohnklassen sowie den Stufenverlauf; hingegen liegt die Kompetenz zur Einreihung der Funktionen in die Lohnklassen gemäss § 6 des Lohngesetzes beim Regierungsrat. Eine solche Regelung ist jedenfalls verfassungsrechtlich zulässig (nicht veröffentlichtes Urteil des Bundesgerichts vom 25. Februar 1994 i.S. B., E. 2c). Die Lehre fordert im Allgemeinen, dass die Besol- dungsgrundsätze im formellen Gesetz zu regeln seien ( Thomas Eichenberger, Die Rechtsstellung des Arztes am öffentlichen Spital, Bern/Stuttgart/Wien 1995, S. 75, 107; Müller, a.a.O., S. 843), wobei als solche Grundsätze etwa Mindest- und Höchstgehälter, die Zahl der Gehaltsstufen sowie die Grundsätze für die Einteilung der Stellen in diese Stufen genannt werden ( Christoph Meyer, Leistungslohn im öffentli- chen Dienstrecht, in: Helbling/Poledna, a.a.O., S. 133 ff., 146 f.; Poledna, a.a.O., S. 290 f.; Richli, a.a.O., S. 77 f.). Hingegen wird nicht verlangt, dass sich der Lohn jeder einzelnen Funktion aus dem formellen Gesetz ergibt. Das Kriterium der Üblichkeit (E. 2e) kann auch im Beamtenrecht Anwendung finden (vgl. Eichenberger, a.a.O., S. 57 f.; Evi Schwarzenbach Heusser, Das Personalrecht des Kantons Thurgau, Diss. Zürich 1998, S. 53 f.). So hat das Bundesgericht eine auf dem Verordnungsweg festgelegte zwangsweise Pensionierung von Beamten mit 63 Jahren (mit entsprechender finanzieller Einbusse) als Verstoss gegen die Gewaltenteilung beurteilt, weil dies dem bisher weitherum üblichen Ruhestandsalter nicht entsprach (ZBl 98/1997 S. 75, E. 5d). Umgekehrt wurde es als zulässig erachtet, durch Ver- ordnung die Pflichtstundenzahl von Mittelschullehrern um eine Lektion pro Woche zu erhöhen, weil sich auch die erhöh- te Zahl noch in einem üblichen Rahmen bewegte (nicht publi- ziertes Urteil vom 15. Januar 1999 i.S. K., E. 2e und g). g) Der Beschwerdeführer zieht zur Beurteilung der Zulässigkeit einer Delegation die Grundsätze des Abgabe- rechts heran. Bei rein wirtschaftlicher Betrachtung mag es in der Tat seltsam erscheinen, einerseits bereits für rela- tiv geringfügige Gebühren von einigen hundert Franken eine formellgesetzliche Grundlage zu verlangen (BGE 125 I 173 E. 9 S. 179 ff.; 123 I 254 E. 2c S. 256 f.), andererseits aber die Festlegung des Beamtenlohnes, die für die Betroffe- nen viel bedeutender sein kann, auf dem Verordnungsweg zuzu- lassen. Dabei ist allerdings zu beachten, dass das Legali- tätsprinzip im Abgaberecht seit jeher strenger gehandhabt wurde als in anderen Bereichen und erst recht als in der Leistungsverwaltung und im öffentlichen Dienstrecht. Hinzu kommt, dass auch im Gebührenrecht die Anforderungen an die formellgesetzliche Grundlage gelockert werden können, wenn das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird (BGE 125 I 173 E. 9a S. 179, 182 E. 4a S. 193; 124 I 11 E. 6a S. 19, je mit Hinweisen). Insbesondere sind die Anfor- derungen an die gesetzliche Grundlage dort geringer, wo die Abgabe ein Entgelt für die freiwillige und kommerzielle Be- nützung einer öffentlichen Einrichtung darstellt, welche nach marktwirtschaftlichen Prinzipien reguliert wird (BGE 125 I 182 E. 4a S. 193; 122 I 279 E. 6c S. 289 f.; 121 I 230 E. 3g/dd S. 239). Dass beispielsweise an Gebühren für einzelne Universitätskurse oder Zulassungsprüfungen höhere Anforderungen gestellt wurden, ist darauf zurückzuführen, dass in diesen Fällen weder aus der Natur der Abgabe noch aus dem formellen Gesetz hervorging, dass eine marktgerechte Kostendeckung anzustreben sei (BGE 125 I 173 E. 9a und e S. 179 und 181; 123 I 254 E. 2b S. 255 f.). Hingegen hat das Bundesgericht unter Hinweis auf die in diesen Bereichen gel- tenden marktwirtschaftlichen Prinzipien grosszügigere Dele- gationen zugelassen für die Infrastrukturabgabe von Beleg- ärzten in Spitälern (BGE 121 I 230 E. 3g S. 238 f.) oder die Landegebühr auf Flugplätzen (BGE 125 I 182 E. 4f S. 195 f.). Für die Besoldung im öffentlichen Dienstrecht kann Analoges gelten: Anders als bei Gebühren, bei denen der Staat nicht immer Kostendeckung anstrebt, ist bei Besoldun- gen davon auszugehen, dass grundsätzlich mit der Entlöhnung der Wert der Arbeit abgegolten werden soll. Somit unterlie- gen die staatlichen Besoldungen in einem gewissen Rahmen ähnlich wie Benützungsgebühren für kommerziell angebotene Dienstleistungen einer Regulierung nach marktwirtschaftli- chen Grundsätzen: Einerseits kann vom Staat nicht erwartet oder verlangt werden, dass er wesentlich höhere Löhne ent- richtet als andernorts für eine ähnliche Tätigkeit bezahlt werden. Sind die Löhne im Vergleich zu anderen Kantonen oder zu privaten Arbeitgebern andererseits zu tief, so wird der Staat offene Stellen nicht mehr besetzen und seine Aufgaben nicht wahrnehmen können. Das rechtfertigt oder verlangt gar eine gewisse Flexibilität in der Lohnfestsetzung und erlaubt es, die Anforderungen an die Bestimmtheit der formellgesetz- lichen Grundlage zu lockern. h) Die angefochtene Verordnungsänderung ist im Lichte dieser Grundsätze nicht zu beanstanden: Wohl sind ihre gesetzlichen Grundlagen relativ unbestimmt. Doch ent- fernt sich die angefochtene Regelung entgegen der Darstel- lung des Beschwerdeführers nicht wesentlich von den bisher geltenden Regeln und auch nicht von den Grundsätzen, die im Lohngesetz für die übrigen staatlichen Funktionen enthalten sind. Aus den Vorarbeiten zur Verordnungsrevision geht hervor, dass die Besoldungen der Assistenz- und Oberärzte jeweils in Relation zu den Lohnklassen gemäss Lohngesetz be- trachtet wurden. Im Bericht des Zentralen Personaldienstes des Kantons Basel-Stadt vom 2. Juni 1998 wurde eine Bewer- tung der Funktionen Assistenz- und Oberarzt zugrunde gelegt. Diese hätte bei Assistenzärzten zu einer Einreihung in die Lohnklasse 18 geführt. Unter Berücksichtigung des Ausbil- dungscharakters des Assistenzarztverhältnisses und auf Grund von Vergleichen mit anderen Ausbildungsverhältnissen von Hochschulabsolventen (Assistenz an der Universität, juristi- sche Volontariate oder Praktika der Psychologen), die durch- wegs in den Lohnklassen 15-17 oder gar noch tiefer einge- reiht sind, gelangte das Personalamt schliesslich zu einer Einstufung, die zu Beginn der Stufe A von Lohnklasse 16 ge- mäss Lohngesetz entspricht, dann aber rascher aufsteigt und nach einigen Jahren etwa die Lohnklasse 17 erreicht. Gegen- über der bisherigen Regelung wurde dadurch die Anfangsbesol- dung um ca. 6,7% angehoben. Die Besoldung im zweiten Jahr bleibt gleich, während ab dem dritten Jahr der Lohn gekürzt wurde bis zu ca. 8%. Das entspricht in den letzten Jahren einer Rückstufung um zirka eine Lohnklasse gemäss Lohnge- setz. Für die Oberärzte kam das Personalamt zum Schluss, eine Einstufung in die Lohnklassen 20 oder 21 wäre möglich. Die schliesslich festgelegte Lohnkurve entspricht etwa die- sem Rahmen. Freilich liegt das neue Maximum (Stufe 9) 21,9% tiefer als das bisherige Maximum (Stufe 14), weil die Zahl der Stufen von 14 auf 9 reduziert wurde. Der Beschwerdefüh- rer bringt indessen selber vor, dass auch bisher nur ganz wenige Oberärzte das Maximalgehalt erreicht hätten, während der grösste Teil der Oberärzte maximal Fr. 163'078.-- ver- dienten. Das ergibt sich daraus, dass die Funktion des Ober- arztes nach basel-städtischer Regelung keine Daueranstel- lung, sondern eine Durchgangsposition ist, die gemäss § 5 AAOV in der Regel sechs, ausnahmsweise höchstens acht Jahre dauert. Gegenüber der bisherigen Lohnstufe 9 (Fr. 169'100.75) liegt die neue höchste Lohnstufe 9 (Fr. 146'175.--) rund 13,6% tiefer. Das entspricht in dieser Stufe einer Rückstufung um ca. zwei Lohnklassen. In den tie- feren Stufen fällt die Differenz jedoch geringer aus: In der Stufe 1 beträgt sie ca. 2,6%, in der Stufe 5 ca. 5,8%. Hinzu kommt, dass der frankenmässige Besitzstand der bisherigen Stelleninhaber gewahrt wurde. Wohl hat die Neuregelung für die Oberärzte und die oberen Stufen der Assistenzärzte eine nicht unerhebliche Tieferbesoldung gegenüber der bisherigen Regelung zur Folge, doch kann nicht gesagt werden, dass der Regierungsrat von seiner Kompetenz in einer völlig unüblichen und vom Gesetz nicht mehr abgedeckten Weise Gebrauch gemacht und damit den Rahmen der zulässigen Delegation gesprengt hätte. Er hat sich im Gegenteil an die Regelung im Lohngesetz angelehnt. Die Abweichung von diesem Gesetz erfolgt bei den Assistenz- ärzten zu deren Gunsten, indem der Lohnaufstieg rascher ver- läuft als nach Lohngesetz. Auch für die Oberärzte weicht der Stufenaufstieg nicht wesentlich von demjenigen gemäss Lohn- gesetz ab. Unterstünden die Arbeitsverhältnisse der Assis- tenz- und Oberärzte dem Lohngesetz, so hätte der Regierungs- rat gemäss § 6 dieses Gesetzes ebenfalls die Kompetenz zur Einreihung in die Lohnklasse und gemäss § 2 Abs. 2 auch die Befugnis zur Anpassung der Einreihung bei veränderten Ver- hältnissen. Der Regierungsrat hat sich sodann auch auf eine Arbeitsbewertung gestützt. Nicht ersichtlich ist, inwiefern das Lohngesetz eine Berücksichtigung des Lohnniveaus in an- deren Kantonen verbieten würde. Insgesamt hat der Regie- rungsrat von seiner ihm delegierten Kompetenz nicht anders Gebrauch gemacht, als es ihm auch auf Grund des Lohngesetzes zustünde, welches seinerseits den verfassungsmässigen An- forderungen an die Bestimmtheit der Delegationsnorm ohne weiteres genügt. Der konkrete Einreihungsentscheid kann allenfalls unangemessen sein oder gegen das Rechtsgleich- heitsgebot verstossen. Er verletzt aber nicht die Zuständig- keitsordnung bzw. die Gewaltenteilung.