Citation: 1C_493/2009 03.03.2010 E. 7

Näher zu prüfen ist, wie es sich mit dem Lotteriefonds verhält. 7.1 Gemäss Art. 5 LG können Lotterien von der zuständigen kantonalen Behörde bewilligt werden, wenn sie gemeinnützigen oder sozialen Zwecken dienen (Abs. 1); Lotterien zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen sind von der Bewilligung ausgeschlossen (Abs. 2). Gestützt auf das Lotteriegesetz haben die Kantone am 7. Januar 2005 eine Interkantonale Vereinbarung über die Aufsicht sowie die Bewilligung und Ertragsverwendung von interkantonal oder gesamtschweizerisch durchgeführten Lotterien und Wetten (im Folgenden: Konkordat) getroffen (in Kraft seit dem 1. April 2006). Art. 24 Konkordat sieht vor, dass jeder Kanton einen Lotterie- oder Wettfonds errichtet, in welchen die Lotterieveranstalterinnen die Reinerträge jener Kantone abliefern, in denen die Lotterien und die Wetten durchgeführt worden sind. Die Kantone bezeichnen die für die Verteilung der Mittel zuständige Instanz (Art. 25) und bestimmen die Kriterien, welche die Verteilinstanz für die Unterstützung gemeinnütziger und wohltätiger Projekte anwenden muss (Art. 26). § 61 CRG (in Kraft seit 1. Januar 2008) trägt die Überschrift "Lotteriefonds". Danach führt der Kanton einen Fonds für wohltätige und gemeinnützige Zwecke, der aus Erträgen der Genossenschaft Interkantonale Landeslotterie gespiesen wird. Der Regierungsrat entscheidet über Ausgaben bis 500'000 Franken pro Vorhaben und insgesamt bis 10 Mio. Franken pro Jahr. Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 7. Oktober 1992 (RRB Nr. 3053/1992) Richtlinien für die Gewährung von Beiträgen aus dem Lotteriefonds des Kantons Zürich erlassen. Gestützt auf diesen Beschluss veröffentlichte die Finanzdirektion Zürich ein "Merkblatt Fondsrichtlinien" über die Voraussetzungen für die Gewährung von Lotteriebeiträgen. Danach handelt es sich um eine freiwillige und subsidiäre Leistung des Kantons für einmalige, besondere und nachhaltige Vorhaben von gemeinnützigen, wohltätigen und kulturellen Organisationen. Vorausgesetzt wird, dass das Vorhaben einen direkt ersichtlichen und breiten Bezug zum Kanton aufweist, aus der Sicht des Kantons notwendig ist, mindestens regionale Bedeutung hat, mit den Zielen der kantonalen Politik (z.B. Kulturpolitik, Sozialpolitik) übereinstimmt und die gesuchstellende Organisation einen Leistungsausweis über eine mehrjährige und erfolgreiche Tätigkeit vorlegt. 7.2 In der Literatur wurde früher allgemein davon ausgegangen, dass die Bestimmungen über die Finanzkompetenzen des Volkes bei der Verwendung von Lotteriegeldern nicht zur Anwendung kommen, weil sich aus Bundesrecht ergebe, dass Lotterieerträgnisse nicht in das Finanzvermögen der Kantone fallen, sondern als zweckgebundenes Sondervermögen zu behandeln sind (ISLER, a.a.O., S. 406 f.; LAUR, a.a.O., S. 184 ff.; HUNGERBÜHLER, Finanzreferendum, a.a.O., S. 334; GIERI CAVIEZEL, Das Finanzreferendum im allgemeinen und unter besonderer Berücksichtigung des Kantons Graubünden, Freiburg 1987, S. 125; a.A. HANS NEF, Das Finanzreferendum im Kanton Aargau, Aarau 1948, S. 97). 7.3 In jüngerer Zeit wird diese Auffassung zunehmend in Frage gestellt, weil die Zweckumschreibung gemäss Art. 5 LG den kantonalen Behörden einen derartigen Spielraum belasse, dass nicht von gebundenen Ausgaben gesprochen werden könne (GEORG MÜLLER, Aktuelle Rechtsfragen des Lotteriewesens, ZBl 89/1988 S. 154 ff.; GRAF, a.a.O., S. 212 ff.; SCHMITZ, a.a.O., S. 264; zweifelnd CAVIEZEL, a.a.O., S. 126 f. und ADRIAN HUNGERBÜHLER, Begriff der gebundenen Ausgabe und Delegation der Ausgabenkompetenz, in: Yvo Hangartner [Hrsg.], Ausgewählte Fragen des Finanzreferendums, St. Gallen 1992, S. 87). 7.4 Das Bundesgericht hat die Frage bisher noch nicht entschieden. Die Finanzierung von Projekten aus Mitteln des Lotteriefonds ist jedoch vergleichbar mit dem in BGE 122 I 11 E. 3d S. 17 entschiedenen Fall: Auch dort wurden Mittel aus einem Fonds entnommen, der aus Beiträgen Dritter alimentiert wurde (Ersatzbeiträge für die Nichterstellung von Schutzräumen), und von Bundesrechts wegen für einen bestimmten Zweck verwendet werden musste (Erstellung von öffentlichen Schutzräumen; vgl. Art. 7 der Schutzbautenverordnung vom 27. November 1978; AS 1994 2671 ff.). Dabei verblieb jedoch dem Gemeinwesen in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht ein erheblicher Entscheidungsspielraum. Ein solch erheblicher Spielraum besteht auch bei der Verwendung von Lotteriegeldern: Zwar schliesst Art. 5 Abs. 2 LG deren Verwendung zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher Verpflichtungen aus, d.h. für die Finanzierung von Aufgaben, deren Erfüllung dem Kanton gesetzlich vorgeschrieben ist (wie z.B. die Erstellung von Schulhäusern; vgl. Votum Kommissionssprecher Andermatt, Sten.Bull. 1921 S S. 83). Dagegen belässt das Bundesrecht den Kantonen ein grosses Ermessen bei der Interpretation der Gemeinnützigkeit und der Wohltätigkeit, bei der Auswahl unter verschiedenen unterstützungswürdigen Vorhaben und bei der Bemessung der Höhe der Ausgabe. Zwar hat der Regierungsrat Fondsrichtlinien erlassen. Auch diese lassen der Verteilinstanz jedoch noch einen grossen Spielraum. Im Übrigen können diese Richtlinien nur den Regierungsrat und nicht den Kantonsrat binden. 7.5 Das Vorliegen einer Ausgabe i.S.v. § 34 CRG lässt sich auch nicht mit dem Argument verneinen, die Vergabe von Lotterieerträgen diene nicht der Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Bei der Unterstützung gemeinnütziger oder wohltätiger Vorhaben nimmt der Staat öffentliche Aufgaben wahr (Graf, a.a.O., S. 214 f.). Dies bestätigen die Fondsrichtlinien des Regierungsrats, wonach nur Vorhaben unterstützt werden, die mit den Zielen der kantonalen Politik (z.B. Kulturpolitik, Sozialpolitik) übereinstimmen. Im vorliegenden Fall werden mit der finanziellen Unterstützung für die Erweiterung des Schweizerischen Landesmuseums kultur-, bildungs- und wirtschaftspolitische Ziele (Tourismusförderung) und damit öffentliche Aufgaben verfolgt (vgl. Antrag des Regierungsrats Nr. 4574 vom 9. Dezember 2008, Ziff. 2.1 und 8, sowie Protokoll der Kantonsratssitzung vom 22. Juni 2009). 7.6 Nach dem Gesagten ist das Vorliegen einer neuen Ausgabe zu bejahen. Dies entspricht auch dem Wortlaut von § 61 Abs. 3 CRG, der die Bewilligung von Beträgen aus dem Lotteriefonds für bestimmte Vorhaben ausdrücklich als "Ausgabe" bezeichnet.