Citation: 8C_192/2007 22.10.2007 E. 4.3

4.3.1 La questione è quindi di stabilire se, come sostiene il ricorrente, il giudice svizzero, a seguito dell'entrata in vigore dell'ALC, possa o meno applicare questa giurisprudenza della CGCE. I giudici cantonali hanno respinto tale tesi facendo sostanzialmente notare che in materia di libera prestazione dei servizi gli accordi bilaterali, e particolarmente l'ALC, avrebbero una portata più limitata rispetto alle disposizioni del Trattato CE. 4.3.2 Secondo l'art. 16 cpv. 2 ALC, nella misura in cui l'applicazione del presente Accordo (l'ALC) implica nozioni di diritto comunitario, si terrà conto della giurisprudenza pertinente della Corte di giustizia delle Comunità europee precedente alla data della sua firma (21 giugno 1999). La giurisprudenza della Corte successiva alla firma del presente Accordo verrà comunicata alla Svizzera. Per garantire il corretto funzionamento dell'Accordo, il Comitato misto determina, su richiesta di una delle parti contraenti, le implicazioni di tale giurisprudenza. Indipendentemente da questa procedura, le sentenze pronunciate dopo la data fissata possono nondimeno essere utilizzate ai fini interpretativi dell'ALC, soprattutto se non fanno altro che precisare una giurisprudenza precedente (DTF 133 V 265 consid. 4.1 pag. 269; 132 V 53 consid. 2 pag. 56; 130 II 113 consid. 5.2 pag. 119). 4.3.3 Il tema di sapere se si debba tenere conto della predetta giurisprudenza della CGCE è stato lasciato aperto dal Tribunale federale delle assicurazioni in una sentenza del 16 maggio 2006 (SVR 2007 IV no. 12 pag. 47 consid. 6.3.2). La questione è controversa. In un giudizio, rimasto inimpugnato, del 19 febbraio 2004, il Tribunale delle assicurazioni sociali del Canton Zurigo, statuendo a proposito dell'art. 13 LAI, ha sostenuto che il trattamento medico ricevuto dal cittadino di uno Stato contraente sul territorio di un altro Stato contraente soggiace alla libera prestazione dei servizi passiva garantita dall'art. 5 cpv. 3 ALC. A mente di detto Tribunale, in effetti, contrariamente a quanto avverrebbe per la libera prestazione dei servizi attiva, la libera prestazione dei servizi passiva non sarebbe soggetta ad alcuna limitazione, né settoriale né temporale (v. su questo tema Bucher, op. cit., pag. 115). Da parte sua, rispondendo a una domanda del Consigliere nazionale Alexander Baumann del 2 giugno 2005, che interrogava il governo sulle possibili implicazioni di questo giudizio, il Consiglio federale ha precisato non essere mai stata questione di includere nell'ALC una piena libera circolazione dei servizi. Secondo il Consiglio federale, l'ALC si limiterebbe a disciplinare la legalità del soggiorno, sul territorio di una parte contraente, di una persona che intende fornire o ricevere una prestazione di servizi, mentre non regolerebbe le modalità di fornitura e il consumo di servizi medici e farmaceutici sul territorio dell'altra parte contraente (05.1055; sessione autunnale del Consiglio nazionale del 7 ottobre 2005: Bollettino ufficiale 2005 N 1532 [allegato]). Quanto alla dottrina, essa si pronuncia in misura maggioritaria a favore dell'applicazione della giurisprudenza europea in materia (Jan Michael Bergmann, Überblick über die Regelungen des APF betreffend die Soziale Sicherheit, in: René Schaffhauser/Christian Schürer [editori], Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die Personenfreizügigkeit [APF] im Bereich der Sozialen Sicherheit, San Gallo 2002, pag. 48; Stephan Breitenmoser/Michael Isler, Der Rechtsschutz im Personenfreizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitgliedstaaten, PJA 2002 pag. 1012; Astrid Epinay, Das Abkommen über die Personenfreizügigkeit: Überblick und ausgewählte Aspekte, Annuaire du droit de la migration, 2004/2005, pag. 59 segg.; Daniel Maritz, Der Dienstleistungsverkehr im Abkommen über die Freizügigkeit der Personen, in: Daniel Felder/Christine Kaddous [editori], Accords bilatéraux Suisse-UE [Commentaires], Basilea 2001, pag. 338 seg.; Edgar Imhof, Eine Anleitung zum Gebrauch des Personenfreizügigkeitsabkommens und der VO 1408/71, in: Hans-Jakob Mosimann [editore], Aktuelles im Sozialversicherungsrecht, Zurigo 2001, pag. 73; dello stesso autore, Schweizerische Leistungen bei Mutterschaft und FZA/Europarecht, in: Thomas Gächter [editore], Das europäische Koordinationsrecht der sozialen Sicherheit und die Schweiz, Zurigo 2006, pag. 207 seg.; sempre del medesimo autore, anche se in maniera più attenuata: Das Freizügigkeitsabkommen EG-Schweiz und seine Auslegungsmethode - Sind die Urteile Bosman, Kohll und Jauch bei der Auslegung zu berücksichtigen?, in ZESAR 5-6/2007 [in seguito: Das Freizügigkeitsabkommen], pag. 217 segg., e in particolare pag. 223; Bucher, op. cit., pag. 116 seg.). L'argomento principale consiste nell'affermare che l'art. 5 cpv. 3 ALC garantirebbe senza restrizioni la libera circolazione passiva dei servizi alla stregua del diritto comunitario e che i trattamenti medici non rientrerebbero nella categoria dei servizi esclusi dall'ALC. Per contro, secondo Bettina Kahil-Wolff, l'ALC non garantirebbe in materia di libera prestazione dei servizi gli stessi diritti del Trattato CE: mentre quest'ultimo vieta ogni intralcio a questa libertà, l'Accordo si limiterebbe a liberalizzare questo settore per periodi limitati (Kahil-Wolff, L'assurance-maladie sociale vue sous l'angle de l'accord sur la libre circulation des personnes Suisse - CE, RSAS 2000 pag. 239 e SBVR no. 86; sullo stato della controversia v. Bucher, op. cit., pag. 115 segg.; Imhof, Das Freizügigkeitsabkommen, pag. 217 segg.). 4.3.4 Per potere pienamente valutare la portata delle pertinenti sentenze della CGCE per la Svizzera, occorre tenere presente che l'ALC si inserisce in una serie di sette accordi, che non soltanto sono settoriali, ma per di più riguardano unicamente settori parziali delle quattro libertà che sono la libera circolazione delle persone, delle merci, dei capitali e dei servizi; non si tratta pertanto di una partecipazione integrale al mercato interno comunitario (cfr. Messaggio del 23 giugno 1999 concernente l'approvazione degli accordi settoriali tra la Svizzera e la CE, FF 1999 pag. 5124). Le sentenze della CGCE fondate su nozioni o considerazioni espresse al di fuori di questo contesto relativamente ristretto non possono pertanto, senza ulteriore esame, essere trasposte nell'ordinamento giuridico svizzero. È quanto si avvera ad esempio per la nozione di cittadinanza europea che è assente dall'ALC e che non può applicarsi alla Svizzera (DTF 130 II 113 consid. 6.2 pag. 121). 4.3.5 Uno degli obiettivi dichiarati dall'art. 1 ALC è l'agevolazione della prestazione di servizi sul territorio delle parti contraenti, segnatamente la liberalizzazione della prestazione di servizi di breve durata (lett. b). Giusta l'art. 5 cpv. 1 ALC, fatti salvi altri accordi specifici tra le parti contraenti relativi alla prestazione di servizi, un prestatore di servizi, comprese le società conformemente alle disposizioni dell'allegato I, gode del diritto di fornire sul territorio dell'altra parte contraente un servizio per una prestazione di durata non superiore a 90 giorni di lavoro effettivo per anno civile (cosiddetta libera prestazione dei servizi attiva). L'art. 5 cpv. 2 ALC stabilisce le condizioni alle quali un prestatore di servizi beneficia del diritto di ingresso e di soggiorno sul territorio dell'altra parte contraente. Conformemente all'art. 5 cpv. 3 ALC, le persone fisiche di uno Stato membro della Comunità europea o della Svizzera che si recano nel territorio di una parte contraente unicamente in veste di destinatari di servizi godono del diritto di ingresso e di soggiorno (cosiddetta libera prestazione dei servizi passiva). Il cpv. 4 precisa quindi che i diritti di cui al presente articolo sono garantiti conformemente alle disposizioni degli allegati I, II e III. La prestazione di servizi è regolata in maniera più dettagliata in particolare alla cifra IV dell'allegato I. Questa cifra comprende gli art. 17 a 23, i quali trattano innanzitutto del prestatore di servizi. Così, l'art. 17 lett. a vieta qualsiasi limitazione a una prestazione di servizi transfrontaliera sul territorio di una parte contraente, che non superi 90 giorni di lavoro effettivo per anno civile. L'art. 17 lett. b concerne l'ingresso e il soggiorno dei prestatori di servizi. Quanto all'art. 23, esso concerne quindi il «destinatario di servizi». A quest'ultimo non occorre una carta di soggiorno qualora la durata dello stesso sia inferiore o uguale a tre mesi; per soggiorni di durata superiore a tre mesi, il destinatario di servizi riceve una carta di soggiorno della stessa durata della prestazione. 4.3.6 All'interno dell'Unione europea, il diritto di farsi curare al di fuori dello Stato competente senza autorizzazione preventiva e a carico dell'istituzione competente viene dedotto dalle libertà fondamentali del Trattato CE, segnatamente dagli art. 49 (ex art. 59) e 50 (ex art. 60). L'art. 49 cpv. 1 dispone che: «Nel quadro delle disposizioni seguenti, le restrizioni alla libera prestazione dei servizi all'interno della Comunità sono vietate nei confronti dei cittadini degli Stati membri stabiliti in un paese della Comunità che non sia quello del destinatario della prestazione.» Quanto all'art. 50, esso stabilisce che: «Ai sensi del presente trattato, sono considerate come servizi le prestazioni fornite normalmente dietro retribuzione, in quanto non siano regolate dalle disposizioni relative alla libera circolazione delle merci, dei capitali e delle persone. I servizi comprendono in particolare: a) attività di carattere industriale; b) attività di carattere commerciale; c) attività artigiane; d) attività delle libere professioni. Senza pregiudizio delle disposizioni del capo relativo al diritto di stabilimento, il prestatore può, per l'esecuzione della sua prestazione, esercitare, a titolo temporaneo, la sua attività nel paese ove la prestazione è fornita, alle stesse condizioni imposte dal paese stesso ai propri cittadini.» 4.3.7 La libera prestazione dei servizi è uno dei primi principi di diritto comunitario istituiti dal Trattato CE e costituisce, insieme alla libera circolazione delle merci, delle persone e dei capitali, una delle quattro grandi libertà fondamentali della Comunità. Essa contribuisce a tale titolo a una liberalizzazione immediata e generalizzata delle economie nazionali (Laurent Truchot, Commentaire article par article des Traités UE et CE [Philippe Léger, editore], Basilea/Ginevra/Monaco 1999, no. 2 ad art. 49 - 50 del Trattato CE). La citata giurisprudenza della CGCE in materia di cure si inserisce precisamente in questo progetto di realizzazione di uno spazio senza frontiere interne (Mavridis, op. cit., no. 550). Essa viene considerata come un passo importante verso la realizzazione di un'"Europa dei pazienti" (Paul Nihoul/Anne-Claire Simon, L'Europe et les soins de santé : marché intérieur, sécurité sociale, concurrence, Bruxelles 2005, pag. 165). Ora, a differenza di quanto si verifica per la libera circolazione delle persone e per la libertà di stabilimento che ricalcano fedelmente l'«acquis communautaire», l'ALC non contiene delle regole equivalenti in quest'altro ambito (Kahil-Wolff, in SBVR, no. 87). L'Accordo si prefigge unicamente di «agevolare la prestazione di servizi». La prestazione di servizi attiva è limitata a 90 giorni per anno civile. Stando ai suoi termini, l'Accordo pone l'accento sulla regolamentazione del soggiorno di un prestatore o di un destinatario di servizi. È così che l'art. 5 cpv. 2 disciplina il «diritto di ingresso e di soggiorno». La stessa terminologia la si ritrova peraltro al cpv. 3 come pure all'art. 17 dell'allegato I. L'art. 23 di questo stesso allegato («Destinatario di servizi») si occupa della dispensa o dell'esigenza - a seconda dei casi - di una «carta di soggiorno». Il carattere meramente parziale, per rapporto all'«acquis communautaire», della liberalizzazione dei servizi sancito dall'ALC viene peraltro confermato dalla dichiarazione comune delle parti nell'atto finale dell'Accordo, con la quale le parti contraenti si sono impegnate «ad avviare appena possibile negoziati per una liberalizzazione generale della prestazione di servizi in base all'acquis communautaire» (FF 1999 pag. 6057). Orbene, come indicato dal Consiglio federale nella sua risposta alla summenzionata interrogazione parlamentare, dei negoziati in vista della conclusione di un accordo sulla libera prestazione dei servizi tra la Svizzera e l'Unione europea sono stati sospesi di comune accordo nell'ambito dei Bilaterali bis. Ciò induce a ritenere, in definitiva, che la portata della giurisprudenza in causa dev'essere valutata nell'ottica del Trattato CE. Quest'ultimo intende creare, anche nel settore delle prestazioni mediche, un mercato interno senza frontiere interne, nel cui ambito ogni limitazione è di principio vietata (Kahil-Wolff, SBVR, no. 82). I suoi obiettivi vanno dunque al di là dell'integrazione settoriale e ristretta della Svizzera in questo mercato (cfr. pure Imhof, Das Freizügigkeitsabkommen, pag. 223; a titolo comparativo si veda anche la sentenza della CGCE del 9 febbraio 1982 nella causa 270/80, Polydor, Racc. 1982, pag. 329, a proposito della trasponibilità della giurisprudenza della Corte all'ambito applicativo di un accordo tra la CEE e la Repubblica del Portogallo). Ne discende che la giurisprudenza invocata non fa parte dell'«acquis communautaire» che la Svizzera si è impegnata a riprendere.