Citation: 1A.202/2004 03.06.2005 E. 2

Les recourants invoquent principalement le principe de précaution découlant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, qu'ils distinguent du principe de prévention, limité aux atteintes scientifiquement prouvées. Le principe de précaution imposerait d'agir lorsque les connaissances scientifiques sont encore incertaines; il n'y aurait donc pas lieu d'attendre des preuves scientifiques pour intervenir, et les indices existants seraient suffisants à cet égard: outre les études effectuées entre 1999 et 2002, prises en compte par la jurisprudence (arrêt 1A.251/2004 du 25 octobre 2004 et ATF 126 II 399), les recourants invoquent les résultats de recherches plus récentes: la contribution du Prof. Neitzeke présentée le 22 novembre 2003 au congrès de Bienne, et l'étude publiée le 6 avril 2004 par le Département de neurochirurgie de l'Université de Lund. Cette dernière apporterait la preuve de l'apparition de dégâts aux cellules nerveuses causés par l'exposition à des micro-ondes à des intensités non thermiques. L'ouvrage de Gautier/Le Ruz/ Oberhausen/Santini, "Votre GSM - On vous ment !" (Liège 2004), irait dans le même sens. Les recourants évoquent aussi l'étude "TNO", qui aurait incité l'OFEFP à commander une étude auprès de l'Université de Zurich. La jurisprudence actuelle donnerait trop de poids aux considérations économiques, et il conviendrait en tout cas de limiter la puissance des antennes à ce qui est rigoureusement nécessaire pour assurer une couverture suffisante. En l'occurrence, le rayonnement de l'installation litigieuse serait proche de la limite maximale de 5 V/m, et son utilité n'aurait jamais été démontrée. Le Tribunal administratif se serait contenté de rappeler la jurisprudence du Tribunal fédéral, sans répondre aux objections fondées sur les données scientifiques les plus récentes, notamment les nouvelles recommandations de l'institut ECOLOG de l'Université de Hanovre. Il en résulterait une violation du droit d'être entendu, grief d'ordre formel qu'il convient d'examiner en premier lieu. 2.1 Le Tribunal administratif a considéré que la question de savoir si les offices fédéraux compétents avaient respecté leur obligation de tenir compte de l'évolution des connaissances scientifiques, avait été réexaminée de manière exhaustive dans l'arrêt du Tribunal fédéral 1A.251/2002 du 24 octobre 2003, publié in DEP 2003 p. 823ss). L'analyse et les conclusions contenues dans cet arrêt n'étaient manifestement pas dépassées. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, cette considération procède d'une appréciation sur le fond, au moins implicite, des diverses données fournies en instance cantonale. La garantie formelle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) n'a par conséquent pas été violée et l'argument des recourants relève davantage du fond. 2.2 Dans un premier arrêt publié aux ATF 126 II 399, le Tribunal fédéral, après avoir rappelé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des émissions, a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Les valeurs limites étaient fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE (consid. 4b). Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques du rayonnement non ionisant (consid. 4c). Après cet arrêt, le Tribunal fédéral a été saisi de nombreux recours faisant valoir soit de nouvelles connaissances scientifiques, soit les principes généraux de l'art. 11 al. 2 LPE. Dans un arrêt du 24 octobre 2001 (cause 1A.62/2001, publié aux ATF 128 I 59 s'agissant de la qualité pour agir), il a rappelé les limites d'intervention d'une juridiction ne disposant pas de connaissances scientifiques nécessaires; c'est donc aux autorités administratives spécialisées qu'il appartenait de suivre l'état de la science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de l'ORNI; il a ensuite suivi l'avis de l'OFEFP selon lequel les études présentées ne démontraient pas une évolution des connaissances, puisqu'en particulier elles étaient déjà connues au moment de l'adoption de l'ordonnance (consid. 3a/aa). Dans des arrêts du 8 avril 2002 (1A.10/2001), puis du 24 octobre 2003 (1A.251/2002), le Tribunal fédéral a tenu compte d'expériences faites à Salzbourg, dont les résultats ont été jugés non suffisamment concluants. Il a estimé que ni le Conseil fédéral, ni l'OFEFP n'avaient failli à leur obligation de réévaluation périodique. Dans un arrêt du 15 décembre 2003 (1A.86/2003), il a tenu compte d'une étude réalisée sur mandat de l'OFEFP, à propos des effets du rayonnement à haute fréquence en dessous des valeurs limites d'immissions de l'ORNI (Hochfrequente Strahlung und Gesundheit, Umweltmaterialien n° 162, Berne 2003), qui distingue les effets certains, vraisemblables ou seulement possibles, et parvient à la conclusion qu'aucun effet certain n'avait encore été démontré; certaines conséquences sur la santé pouvaient être qualifiées de vraisemblables, mais, dans leur majorité, elles étaient seulement possibles. Ce point de vue a encore été confirmé ultérieurement (cf. notamment les arrêts 1A.134/2003 du 5 avril 2004, publié in DEP 2004 p. 228, 1A.136/2003 du 4 novembre 2004), et plus récemment encore, dans un arrêt du 15 janvier 2005 (1A.208/2004): les différentes études scientifiques menées dans un même domaine ne peuvent être considérées séparément, mais doivent faire l'objet d'une appréciation d'ensemble. Les résultats d'études isolées, qui n'ont pas été répétées, ne sauraient constituer une preuve d'un effet dommageable (consid. 2.1, et la référence à Deventer-Perkins/Repacholi, Effets de la téléphonie mobile sur la santé humaine: état des connaissances scientifiques, DEP 2004 p. 708 ss, 719). 2.3 Les arrêts précités tiennent compte d'études plus récentes que celles sur lesquelles est fondé l'arrêt paru aux ATF 126 II 399 (Etude Röösli - publiée in URP 2003 p. 69 ss, Etude Néerlandaise TNO, en cours de répétition en Suisse, Etude Naila). Les recourants, qui admettent d'ailleurs la difficulté de prouver scientifiquement l'existence d'effets dommageables sur la santé, se prévalent d'autres travaux, notamment de l'étude Salford, parue le 23 janvier 2003, qui n'a pas été répliquée, et un article paru le 6 avril 2004 dans l'AGEFI. Ces travaux ont trait en réalité aux effets des ondes générées par les appareils portables eux-mêmes. Compte tenu du nombre et de la diversité des avis scientifiques disponibles dans ce domaine, l'appréciation de leurs résultats et de leur force probante respective prend nécessairement un certain temps. L'OFEFP suit régulièrement l'évolution des connaissances, et publie périodiquement des rapports à ce sujet. Ainsi, l'étude Röösli est en cours d'actualisation; pour sa part l'Office fédéral de la santé publique a commandé à l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich une réplication de l'étude TNO, laquelle démontrait une relation entre l'exposition au rayonnement UMTS et une altération du bien-être. Enfin, le Conseil fédéral a lancé le 11 mars 2005 un nouveau programme national de recherche, doté d'un budget de 5 millions de francs, consacré à l'étude scientifique de cette question. En définitive, les recourants n'invoquent pas d'élément déterminant qui aurait été ignoré dans le cadre de la jurisprudence rappelée ci-dessus. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de revenir sur l'appréciation selon laquelle l'OFEFP ne saurait pour l'heure se voir reprocher de ne pas effectuer un suivi suffisant de l'évolution des connaissances scientifiques. Pour les recourants, les menaces de dommages sérieux à la santé justifieraient l'adoption de mesures de prévention immédiates. Ils perdent toutefois de vue que l'instauration de valeurs limites d'installation, environ dix fois inférieures aux valeurs limites d'immissions, constitue précisément une telle mesure, destinée à tenir compte des incertitudes quant aux effets biologiques d'une exposition à long terme au rayonnement non ionisant. 2.4 Quant à la nécessité d'examiner dans chaque cas la nécessité de toute nouvelle installation, elle est niée par la jurisprudence. De manière générale, le requérant a un droit à l'octroi d'une autorisation de construire, lorsque l'installation est conforme à la zone et respecte les exigences légales et réglementaires. La jurisprudence du Tribunal fédéral dont les recourants demandent la révision n'est qu'une application de ce principe général (arrêts 1A.162/2004 du 3 mai 2005, et 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4 paru in DEP 2002 p. 769). La conformité à la zone est réglée par le droit fédéral lorsque les installations de téléphonie mobile s'implantent hors des zones constructibles et par le droit cantonal lorsque celles-ci prennent place à l'intérieur des zones à bâtir. Or, la clause d'un besoin dûment établi n'est requise par le droit fédéral que si l'implantation est prévue hors de la zone à bâtir, en application de l'art. 24 LAT; dans la zone à bâtir, en revanche, l'opérateur n'a aucune obligation fondée sur le droit fédéral d'établir un besoin et une pesée des intérêts n'entre pas en considération; c'est à lui seul qu'il incombe de choisir l'emplacement adéquat de l'installation de téléphonie mobile (arrêt 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.1 et 3.2 et les références citées). De même, il ne résulte du droit fédéral aucune obligation de coordination entre les opérateurs, à l'intérieur de la zone à bâtir; une concentration des antennes de téléphonie mobile n'est d'ailleurs pas souhaitable, car elle conduit à une augmentation de la charge de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des valeurs limites d'immission fixées par l'ORNI (arrêt 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.3, qui réserve une éventuelle disposition du droit cantonal ou communal qui rendrait obligatoire l'examen de lieux alternatifs ou une coordination entre les opérateurs). Par ailleurs, une installation de téléphonie mobile individuelle, telle que celle contestée en l'occurrence, n'est pas soumise à une étude de l'impact sur l'environnement au sens de l'art. 9 LPE; le Tribunal fédéral ne saurait compléter la liste des installations soumises à une telle obligation par voie jurisprudentielle (ATF 124 II 219 consid. 6a p. 228; arrêt 1A.316/2000 du 21 septembre 2001, consid. 2b). L'argument lié à l'examen du besoin doit par conséquent être écarté.