Citation: 2P.254/2006 16.02.2007 E. C

Le 31 mars 2005, la Commune a ouvert action contre l'Etat de Fribourg en concluant au paiement, avec intérêts, du 40% de 4'209'894 fr.40 et de 94'735 fr. Par arrêt du 24 août 2006, le Tribunal administratif du canton de Fribourg (ci-après: le Tribunal administratif) a rejeté l'action. Ce jugement retient en substance que l'action de la Commune se fonde sur la loi cantonale du 16 septembre 1986 sur la responsabilité civile des collectivités publiques et de leurs agents, qui prévoit à son art. 6 une responsabilité pour le préjudice que les agents des collectivités publiques causent de manière illicite à autrui dans l'exercice de leur fonction, ce qui suppose l'existence d'un acte illicite, accompli dans le cadre de la fonction, d'un dommage et d'un lien de causalité adéquat entre l'acte illicite et le dommage. En matière de comptabilité, la loi sur les communes du 25 septembre 1980 (LCo) et son règlement d'exécution du 28 décembre 1981 (RELCo) précisent le rôle et les obligations du Conseil communal et de la Commission financière (art. 82 ss LCo et 43 ss RELCo). Il suffit de lire ces dispositions pour comprendre qu'il incombe à ces organes de procéder à un contrôle sérieux et complet de la comptabilité communale et qu'il ne s'agit pas d'une fonction purement honorifique. Le canton pour sa part exerce la haute surveillance sur les communes au sens de l'art. 143 LCo, dans le respect de leur autonomie communale. Plus particulièrement, le Service des communes n'a pas à contrôler la réalité et l'intégrité des comptes communaux. Ne disposant pas des pièces justificatives, il ne reçoit communication que des comptes et ne peut donc refaire à son niveau les vérifications comptables qu'il appartient au Conseil communal et à la Commission financière de mener. Il dispose d'ailleurs des attestations de ces organes communaux certifiant que les comptes sont justes. Son travail vise à vérifier sur la base de ces comptes que la Commune respecte les normes financières en matière de plan comptable, d'investissement, de contrôle de l'endettement, et à déterminer sa capacité financière. Plus spécifiquement, l'art. 94 LCo prévoit que le Conseil communal vérifie ou fait vérifier au moins une fois par année, sans avis préalable, la caisse et la comptabilité, l'existence des valeurs inscrites au bilan, ainsi que l'état du recouvrement des créances, ce contrôle faisant l'objet d'un procès-verbal dont un double est transmis au Service des communes et au Préfet. Au besoin, le Service des communes procède lui-même à un contrôle. A cet égard, le Service des communes a certes toléré sans réagir le non respect de l'art. 94 LCo avant 1996. Toutefois, dès 1996, son activité est exempte de critique. Cette année-là, il a adressé à la Commune le formulaire de révision intermédiaire qui lui a été retourné rempli. Constatant en 1998 que le rapport intermédiaire pour 1997 ne lui avait pas été envoyé, il l'a réclamé. La Commune a répondu qu'elle effectuerait le contrôle de l'année en cours, ce qu'elle n'a pas fait. Toutefois, en juin 1999, la Commune en a effectué un et a communiqué le procès-verbal au Service des communes. Quant à l'absence de contrôle intermédiaire en 2000, il ne pouvait être pris en considération par le Service des communes avant 2001, soit à un moment où l'affaire avait déjà éclaté. L'inaction du Service des communes avant 1996 était certes critiquable, mais s'il avait demandé des contrôles plus réguliers, il n'aurait reçu que des procès-verbaux attestant que les contrôles avaient été effectués alors même que ceux-ci étaient lacunaires, à l'égal des rapports remis pour 1996 et 1999. Par ailleurs, l'information des organes communaux sur la portée de leur devoir avait été suffisante, de sorte qu'il fallait conclure à l'absence d'acte illicite. A supposer même qu'il y ait eu acte illicite des agents du canton, la succession constante de fautes graves imputables aux organes communaux interrompait le lien de causalité adéquate entre le comportement éventuellement critiquable des agents de l'Etat et le dommage subi par la Commune.