Citation: 1A.27/2002 20.08.2002 E. 5

Die Beschwerdeführerin hält es für unzulässig, aus einer nach Art. 24 RPG nicht bewilligungsfähigen Strasse einen raumplanerisch zulässigen Sondernutzungsplan zu machen. Damit wirft sie dem Verwaltungsgericht eine Umgehung von Art. 24 RPG vor. 5.1 Das Verwaltungsgericht kam im Gegensatz zur Baudirektion und zum Regierungsrat des Kantons Zürich zum Schluss, dass die projektierte Erschliessungsstrasse nicht standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG sei. Eine Bewilligung nach dieser Bestimmung hielt es aber auch nicht für erforderlich, da der festgesetzte Strassenplan einen Sondernutzungsplan darstelle, der durch das gleichzeitig verabschiedete Bauprojekt verwirklicht werden solle. Massgebend sei daher, ob die fragliche Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss Raumplanungsgesetz entspreche und auf einer sachlich vertretbaren Abwägung der berührten räumlichen Interessen beruhe. Diese Voraussetzungen erachtete das Verwaltungsgericht als erfüllt. Die von der Beschwerdeführerin dagegen erhobenen Einwände (vgl. E. 2.1) sind aus den nachstehenden Gründen unbehelflich. 5.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts in BGE 117 Ib 35 E. 2 S. 37 f. stellen im Kanton Zürich die Strassenprojektpläne für Staatsstrassen, die in Anwendung von § 12 ff. StrG in Verbindung mit dem Abtretungsgesetz erlassen werden, (Sonder-) Nutzungspläne im Sinne von Art. 14 ff. RPG dar. Wie das Bundesgericht in diesem Entscheid weiter ausführt, erhält der von einem Strassenplan erfasste Boden damit eine besondere Zweckbestimmung. Diese unterscheide sich wesentlich von der Zweckbestimmung des Landes, das nicht in den Strassenplan aufgenommen werde. Mit dem Bau der Strasse werde dieser Nutzungsplan verwirklicht. Da es hierbei gerade nicht um eine Abweichung von der im Strassenplan festgesetzten Nutzung gehe, liege klarerweise kein Anwendungsfall von Art. 24 RPG vor. 5.3 Das Verwaltungsgericht hat sich im angefochtenen Entscheid zu Recht auf diese Rechtsprechung abgestützt. Es ist nicht ersichtlich, weshalb sie auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar sein soll. Dass es sich in jenem Fall um einen Autobahnzusammenschluss handelte, während hier eine Erschliessungsstrasse zur Diskussion steht, ist raumplanungsrechtlich ohne Belang (vgl. dazu BGE 112 Ib 409 E. 1b S. 412 betreffend Quartierstrasse im Vergleich zu einer Kantonsstrasse). Die Beschwerdeführerin beruft sich in diesem Zusammenhang auch zu Unrecht auf BGE 118 Ib 497. Dort ging es um die Baubewilligung für den Ausbau eines Strässchens ausserhalb der Bauzone, dem kein (Sonder-) Nutzungsplan zugrunde lag und daher nach Art. 24 RPG zu beurteilen war. Im Gegensatz dazu stützt sich der Ausbau der Bodenacherstrasse - wie erwähnt - auf einen Sondernutzungsplan ab. Die rechtlichen Voraussetzungen, an die das massgebliche Verfahren anknüpft, sind demnach grundlegend anders als in dem von der Beschwerdeführerin vergleichsweise angeführten Fall. Gemäss § 309 Abs. 2 Satz 1 PBG schliesst die Festsetzung und Genehmigung von Projekten für Verkehrsanlagen durch das zuständige Organ die baurechtliche Bewilligung ein. Dementsprechend entfällt vorliegend die Notwendigkeit eines baurechtlichen Verfahrens, so dass Art. 24 RPG keine Anwendung finden kann (BGE 117 Ib 35 E. 2 S. 37 f.; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, Zürich 1999, N. 325 S. 96 und N. 522 S. 146). Die im Vergleich zur Baudirektion und zum Regierungsrat abweichende Meinung des Verwaltungsgerichts ist demnach zutreffend. 5.4 Das Bundesgericht hat in BGE 124 II 391 E. 2c S. 393 f. in Präzisierung seiner bisherigen Rechtsprechung ausgeführt, dass die Änderung eines Nutzungsplanes in der Form der Einzonung von Land für ein konkretes Bauprojekt nicht ohne weiteres als unzulässig und auch nicht als Umgehung von Art. 24 RPG bezeichnet werden kann, wenn die Voraussetzungen für eine Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG mangels Standortgebundenheit nicht gegeben sind. Diese Rechtsprechung trifft sinngemäss auch auf einen Sondernutzungsplan zu. Andernfalls wäre ein Sondernutzungsplan, der abweichende Regelungen zum Rahmennutzungsplan schafft, nur zulässig, wenn auch die Voraussetzungen von Art. 24 RPG erfüllt sind. Damit wäre es verwehrt, eine für den Ziel- und Quellverkehr bestimmte Erschliessungsstrasse zur Entlastung eines Ortskerns an eine Umfahrungsstrasse, die in der Regel ausserhalb der Bauzonen vorbeiführt, anzuknüpfen. Dies kann nicht der Sinn des Raumplanungsgesetzes sein. Vielmehr ist auch in solchen Fällen zu prüfen, ob die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Trifft dies zu, ist sie rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 24 RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben mangels Standortgebundenheit im Sinne von Art. 24 Abs. 1 lit. a RPG ausgeschlossen wäre. Dem steht auch nicht entgegen, dass eine Strasse, welche Land in der Bauzone erschliesst, grundsätzlich durch das Siedlungsgebiet führen und nicht Land im übrigen Gemeindegebiet oder in der Landwirtschaftszone beanspruchen soll (BGE 118 Ib 497 E. 4a S. 500). Dieser raumplanerische Grundsatz spielt eine Rolle bei der Abwägung der räumlich berührten Interessen. Er kann jedoch nicht herangezogen werden, um einen Sondernutzungsplan an die Voraussetzung der Standortgebundenheit gemäss Art. 24 RPG zu knüpfen. Die Standortgebundenheit im Sinne dieser Bestimmung ist demnach keine bundesrechtliche Voraussetzung für projektbezogene Nutzungspläne ausserhalb der Bauzone bzw. in der Landwirtschaftszone. Gegenteiliges lässt sich, jedenfalls in der von der Beschwerdeführerin verstandenen absoluten Form, auch nicht aus den Ausführungen der von ihr genannten Autoren ableiten (vgl. Eric Brandt/Pierre Moor, Kommentar RPG, Zürich 1999, Rz. 84 zu Art. 14 RPG bzw. Rz. 9 zu Art. 18 RPG; Gian Schmid, Projektbezogene Nutzungsplanung im Gebiet ausserhalb der Bauzonen, Zürich 2001, S. 90 ff. und S. 199 f.). Das Verwaltungsgericht hat somit das Strassenprojekt zu Recht unter dem Aspekt der Ziele und Grundsätze der Nutzungsplanung gemäss Raumplanungsgesetz beurteilt. Zu prüfen ist, ob es sich hierbei auf sachgerechte Kriterien abgestützt und eine vertretbare Abwägung der berührten räumlichen Interessen vorgenommen hat. 5.4.1 Mit Beschluss vom 3. März 1994 nahm die Gemeindeversammlung Dättlikon die Bodenacherstrasse als Sammelstrasse in den kommunalen Richtplan Verkehr auf. Dieser wurde vom Regierungsrat am 8. Juni 1994 genehmigt. Der Richtplanänderung waren einlässliche Abklärungen über verschiedene Erschliessungsvarianten vorausgegangen. Dabei musste die sog. "Brückenvariante", welche Waldgebiet beansprucht hätte, mangels Rodungsbewilligung fallen gelassen werden. Im gesamthaft revidierten Verkehrsrichtplan vom 30. August 1996 wurde die Festlegung vom 3. März 1994 bestätigt. Die vorgesehene Bodenacherstrasse soll den Verkehr aus den Gebieten Meienhof/ Ausserdorf-Süd auf direktem Weg und damit unter Entlastung des Ortskerns Dättlikon in die Umfahrungsstrasse S-1 führen. Der Ortskern ist im Inventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS) enthalten. Nach dem Mitbericht des kantonalen Amtes für Raumordnung und Vermessung vom 8. Juni 2000 verlangt eine zweckmässige Erschliessung unter Wahrung eines genügenden Ortsbildschutzes unabdingbar eine Neuführung der Erschliessungsstrasse. Zum Schutz des Ortsbildes sieht das Erschliessungskonzept der Gemeinde vor, das Gebiet südlich der durch das Dorfzentrum führenden Unterdorf- und Ausserdorfstrasse zum überwiegenden Teil direkt an die Umfahrungsstrasse S-1 anzuschliessen. Dieses Konzept wurde mit der Lettenstrasse, dem Mettlenweg, der Schulstrasse und der Erschliessungsstrasse für das Quartier "Breiti" bereits weitgehend umgesetzt. Ihm fügt sich auch die geplante Bodenacherstrasse ein, mit der eine Erschliessungslücke zwischen der Lettenstrasse und dem Mettlenweg geschlossen werden soll. Dem Verwaltungsgericht ist unter diesen Umständen ohne weiteres beizupflichten, dass die mit dem Strassenprojekt verfolgten Ziele der Gemeinde denjenigen von Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG und den Raumplanungsgrundsätzen im Sinne von Art. 3 Abs. 3, insbesondere lit. b, RPG entsprechen. 5.4.2 Das Verwaltungsgericht nahm auch eine umfassende und sachgerechte Abwägung der berührten räumlichen Interessen vor. Dass es bei einer Erschliessung durch Verbreiterung der bestehenden Meienhofstrasse, obwohl dies nach seiner Auffassung technisch möglich erscheint, die negativen Auswirkungen auf das schützenswerte Ortsbild stärker gewichtete als die mit dem Strassenprojekt verbundenen Eingriffe in die Landwirtschaftszone, ist nicht zu beanstanden. Im Rahmen der Interessenabwägung prüfte das Verwaltungsgericht auch die Behauptung der Beschwerdeführerin, dass der bei der Strasseneinmündung vorgesehene Geländeabtrag die Bewirtschaftung von rund 1000 m2 Land verunmögliche. Es kam zum Schluss, dass dadurch die Bewirtschaftung im Vergleich zu den heutigen Gegebenheiten nicht nennenswert erschwert werde. Die Beschwerdeführerin erhebt dagegen keine substantiellen Einwände. 5.4.3 Hingegen macht die Beschwerdeführerin geltend, das Verwaltungsgericht habe bei der Abwägung der berührten Interessen das Trennungsprinzip und das Konzentrationsprinzip missachtet. Das Trennungsprinzip besagt, dass Bau- und Nichtbaugebiete klar zu trennen sind. Damit soll der haushälterischen Nutzung des Bodens als zentrale Forderung der Raumplanung Rechnung getragen werden. Dem gleichen Anliegen dient auch das Konzentrationsprinzip. Dieses verlangt, dass die verschiedenen Nutzungen örtlich sinnvoll zusammengefasst werden, d.h. Bauten und Anlagen sind grundsätzlich auf räumlich zusammenhängende, vom umliegenden Nichtsiedlungsgebiet klar abgegrenzte und auf das Notwendige beschränkte Zonen zu konzentrieren (vgl. dazu: Peter Karlen, Neue Entwicklungen in der Nutzungsplanung im Spiegel der Rechtsprechung des Bundesgerichts, in: AJP 3/97, S. 244; Alexandre Flückiger, Kommentar RPG, Rz. 17 zu Art. 15; Gian Schmid, a.a.O., S. 16 f.). Diesen Grundsätzen steht jedoch nicht entgegen, ausserhalb der Bauzonen besondere Nutzungspläne in Abweichung der Grundnutzung zu erlassen, sofern dies mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung im Sinne von Art. 1 und 3 RPG vereinbar ist. Dies ist vorliegend aus den dargelegten Gründen der Fall. Allein mit dem Einwand der Beschwerdeführerin, dass mit der Bodenacherstrasse in der Kernzone I/W2 eine verbesserte und teils neue Zufahrt geschaffen werde, anstatt diese auf die in der Bauzone gelegene Meienhofstrasse zu begrenzen, lässt sich der Vorinstanz daher keineswegs eine Verletzung des Trennungs- und Konzentrationsprinzips vorwerfen. 5.4.4 Die Beschwerdeführerin macht schliesslich geltend, das Strassenprojekt verletze den verfassungsmässigen Grundsatz der Verhältnismässigkeit, weil als weniger einschneidendes Mittel der Baulanderschliessung der Ausbau der Meienhofstrasse bis zur Parzelle 11 genüge. Wie vorstehend ausgeführt, hat das Verwaltungsgericht diese Erschliessungsmöglichkeit zu Recht verneint. Eine im Vergleich zur Bodenacherstrasse weniger einschneidende Erschliessungsvariante, die auch dem Ortsbildschutz angemessen Rechnung trägt, ist nicht ersichtlich. Das Strassenprojekt ist daher auch unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismässigkeit nicht zu beanstanden. Eine "verfassungswidrige Enteignung" liegt demzufolge entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht vor.