Citation: 2C_585/2009 31.03.2010 E. 6

6.1 Die Beschwerdeführer behaupten, eine korrekte Auslegung des Betriebsreglements anhand der üblichen Auslegungselemente führe zum Schluss, dass darin für allfällige Südanflüge keine Grundlage vorhanden sei. Sie leiten dies insbesondere daraus ab, dass beim Erlass des Betriebsreglements die Benutzung der fraglichen Piste 34 ausserhalb der Sperrzeiten der Durchführungsverordnung zur deutschen Luftverkehrs-Ordnung (DVO) nicht vorgesehen worden sei. 6.2 Die angefochtene Luftraumaktivierung stützt sich hauptsächlich auf Art. 40 LFG und Art. 2 Abs. 1 VFSD und ergänzend auf das Betriebsreglement, insbesondere auf Art. 33 Abs. 2 des Reglements (vom 31. Mai 2001 in der am 23. Juni 2003 genehmigten Fassung). Dieses beruht, wie bereits dargelegt (vgl. E. 5.3.1), auf der entsprechenden Kompetenzdelegation in Art. 36c LFG. In der Literatur finden sich allerdings Zweifel an der Verfassungsmässigkeit der Übertragung von Rechtssetzungskompetenzen des Bundes an Private bzw. Organisationen, die ausserhalb der Bundesverwaltung stehen (vgl. etwa CHRISTOPH ERRASS, Kooperative Rechtssetzung, 2010, S. 231 ff. und S. 249 ff.; weniger weitgehend, aber auch restriktiv STEFAN VOGEL, Einheit der Verwaltung - Verwaltungseinheiten, 2008, S. 216 f.). Von den Verfahrensbeteiligten wird die Verfassungskonformität der Kompetenzdelegation jedoch nicht in Frage gestellt, weshalb darauf nicht näher einzugehen ist. Im Übrigen gilt insofern ohnehin das Anwendungsgebot von Art. 190 BV, da die Kompetenzübertragung im Luftfahrtgesetz vorgesehen ist. 6.3 Das Luftfahrtgesetz und das Verordnungsrecht sind zwar im vorliegenden Zusammenhang nicht sehr detailliert, übertragen aber dem Bundesamt die Zuständigkeit und Verantwortung für die Bereitstellung der fraglichen Luftraumstruktur. Daraus ergibt sich in maiore minus ohne Weiteres auch die Kompetenz zur ausnahmsweisen temporären Öffnung eines Luftraumes. 6.4 Das Betriebsreglement sieht die Möglichkeit einer Abweichung von den üblichen An- und Abflugwegen ausdrücklich vor. Wie das Bundesverwaltungsgericht überzeugend darlegt, ist von der Gültigkeit von Art. 33 Abs. 2 des Reglements (vom 31. Mai 2001 in der am 23. Juni 2003 genehmigten Fassung) im vorliegend massgeblichen Zeitpunkt auszugehen. Selbst wenn zutrifft, wie dies die Beschwerdeführer behaupten, dass beim Erlass des Betriebsreglements nicht an die nunmehr vorgesehene Nutzung der Piste 34 gedacht wurde, weil diese damals für den Instrumentenflug noch gar nicht eingerichtet war, so schliesst dies heute eine weitergehende Auslegung nicht aus. Die Beschwerdeführer beschränken ihre Argumentation im Wesentlichen auf eine historische Interpretation anhand der Entstehungsgeschichte des Betriebsreglements. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Rechtssätzen jedoch stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen, bei dem die Entstehungsgeschichte lediglich eines mehrerer Kriterien bildet (vgl. BGE 131 II 697 E. 4.1 S. 702 f. mit Hinweisen), das mit Blick auf eine geltungszeitliche Anwendung der fraglichen Bestimmung zu verstehen ist. In diesem Sinne kommt es nicht entscheidend darauf an, ob beim Erlass des Reglements konkret an eine bestimmte An- oder Abflugschneise gedacht wurde oder nicht. Die Anwendung einschlägiger Bestimmungen auf neue, eventuell noch nicht aktuelle Sachverhalte ist nicht verboten, sondern kommt im Gegenteil regelmässig vor. Generell-abstrakten Regelungen ist dies grundsätzlich sogar inhärent, denn nur so verfügen Rechtssätze auch über die nötige Dynamik, welche die Allgemeinverbindlichkeit letztlich bedingt und mit sich bringt. Erforderlich ist freilich, dass die konkrete Umsetzung dem Sinn der Norm entspricht und dass der Anwendungsbereich der Regelung genügend bestimmt und vorhersehbar ist (vgl. dazu BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 283 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 1P.827/2006 vom 25. September 2007 E. 3.2; HÄFELIN/MÜLLER/ UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 2006, Rz. 387). 6.5 Art. 33 Abs. 2 des Betriebsreglements sieht ausnahmsweise, insbesondere aufgrund meteorologischer Bedingungen, die Möglichkeit der Nutzung anderer als der üblichen An- und Abflugwege vor. Dass dies auch ausserhalb der auf das deutsche Recht zurückzuführenden Sperrzeiten zu Südanflügen auf die Piste 34 führen kann, erscheint nicht als unvorhersehbar bzw. widerspricht dem Sinngehalt der Regelung nicht. Die Ausnahmebestimmung ist so zu verstehen, dass sie alle technisch möglichen Ausweichvarianten vorbehält, soweit der Rückgriff auf eine solche erforderlich ist. Massgeblich ist somit im vorliegenden Zusammenhang, ob es sich um eine ausserordentliche Anordnung handelt, über die in verhältnismässiger Weise entschieden worden ist. Das Bundesamt hat den fraglichen Luftraum lediglich ausnahmsweise und vorübergehend für einen kurzen Zeitraum geöffnet und für seine allfällige Benutzung konkrete, einschränkende Voraussetzungen festgelegt, die darauf hinauslaufen, dass eventuelle Südanflüge lediglich als letztes Mittel hätten angeordnet werden dürfen. Im Wesentlichen ging es dabei darum, die Sicherheit des Flughafenbetriebes aufgrund möglicher ausserordentlicher meteorologischer Umstände zu gewährleisten. Dabei handelt es sich um ein gewichtiges öffentliches Interesse. Einzige Alternative wäre die Schliessung des Flughafens gewesen. Angesichts der Bedeutung des Flughafens Zürich für den Luftverkehr in der Schweiz konnte dies aber im fraglichen Zusammenhang nicht ernsthaft in Frage kommen, nachdem eine Ausweichmöglichkeit bestand, seitdem die Piste 34 für den Instrumentenflug ausgerüstet worden war. Dabei ist der Ausnahmecharakter der Bereitstellung des entsprechenden Luftraumes in Abweichung der üblichen Kriterien zu unterstreichen. Die Vorinstanzen haben dies freilich berücksichtigt, und auch die Beschwerdegegnerin war sich dessen offenbar bewusst, kam es doch in der hier betroffenen Zeitperiode schliesslich zu keiner Nutzung des durch das Bundesamt vorsorglich geöffneten Luftraumes. 6.6 Der angefochtene Entscheid verletzt mithin Bundesrecht nicht.