Citation: 1P.562/2001 13.06.2002 E. 7

Le ricorrenti chiedono poi di annullare l'art. 6 del regolamento, relativo all'assoggettamento a un'autorizzazione, secondo la procedura ordinaria della domanda di costruzione, degli impianti e delle modifiche che comportano un aumento dei valori d'immissione. Fanno valere che l'obbligo di sottoporre ogni intervento o modifica di un impianto ai sensi dell'ORNI alla procedura edilizia ordinaria, e di annunciarlo su tutti i quotidiani locali, violerebbe la disciplina istituita dalla legge edilizia cantonale, del 13 marzo 1991 (LE); quest'obbligo contrasterebbe altresì con la garanzia costituzionale dell'uguaglianza giuridica (al riguardo v. DTF 127 I 185 consid. 5, 123 I 112 consid. 10b pag. 141), visto che per impianti (invero non meglio precisati) del tutto simili o assimilabili a quelli su cui sono installate le infrastrutture tecniche di radio-telefonia mobile tale obbligo non sarebbe previsto. Le ricorrenti sostengono inoltre che l'estensione della potenza di emissione non sarebbe necessariamente rilevante dal profilo edilizio e pianificatorio, ma soggiacerebbe soltanto all'obbligo di notifica imposto dall'art. 11 ORNI per la costruzione, il trasferimento in un altro sito, la sostituzione o la modifica di un impianto. Secondo le ricorrenti il diritto federale imporrebbe la sussistenza di due distinte procedure di autorizzazione parallele, che potrebbero competere a due autorità diverse: una concernente soltanto l'ORNI, di competenza dell'autorità cantonale, l'altra di licenza edilizia spettante ai Municipi. Esse adducono poi che gli interventi relativi alla realizzazione e alla modificazione di impianti soggetti all'ORNI potrebbero essere suddivisi in tre gruppi, e cioè la modifica dell'assetto elettronico-informatico ("software"), l'aggiunta di uno o più corpi tecnici ("armadi") e, infine, la nuova costruzione o modifica integrale di un impianto, sicché il fatto di sottoporre indiscriminatamente qualsiasi tipo di intervento alla procedura edilizia ordinaria contrasterebbe con le disposizioni legali vigenti. Nella risposta al ricorso il Consiglio di Stato rileva che, secondo l'art. 11 ORNI, la notifica avviene nell'ambito della procedura di rilascio dell'autorizzazione, non stabilita dal Consiglio federale bensì dai Cantoni, e che nel Cantone Ticino spetterebbe quindi al Consiglio di Stato (art. 2 DLLPAmb) stabilire autonomamente detta procedura. Il Governo aggiunge d'avere proceduto in tal senso in base alla legge edilizia cantonale, con un'unica modifica relativa alla pubblicazione, e precisa che i citati interventi sono soggetti, di massima, alla procedura di domanda di costruzione sicché è opportuno, tenuto conto anche del principio del coordinamento stabilito dall'art. 25a LPT, esperire un'unica procedura, come già avviene nella prassi. Osserva infine che l'applicazione della legge edilizia è proposta pure nelle citate raccomandazioni del gennaio 2001. L'art. 22 LPT permetterebbe d'altra parte al diritto cantonale di prevedere una procedura semplificata, senza annuncio pubblico della domanda, soltanto nei casi di piccoli interventi edilizi, per i quali siano escluse ripercussioni sul vicinato, ciò che non si verificherebbe per gli interventi indicati nell'art. 6 del regolamento, la procedura di notifica essendo limitata ai casi ove è scontata l'applicazione del solo diritto di competenza cantonale; l'applicazione dell'ORNI, affidata al Dipartimento, escluderebbe la procedura di notifica. 7.1 Le ricorrenti censurano, con una motivazione conforme all'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, solo i capoversi 1 e 2 dell'art. 6 del regolamento; dei capoversi 3 e 4 della contestata norma non viene addotta alcuna incostituzionalità, per cui il loro contenuto non dev'essere esaminato oltre. L'assunto ricorsuale secondo cui il diritto federale, nel campo d'applicazione dell'ORNI, imporrebbe la sussistenza di due distinte autorizzazioni non regge. Come si è visto, il diritto federale esige una determinata procedura soltanto per l'autorizzazione di costruzioni al di fuori della zona edificabile; il rilascio di autorizzazioni all'interno della zona edificabile e la loro conformità alla zona di utilizzazione discende dal diritto cantonale, riservate eventuali procedure di competenza dell'autorità federale, come disposto dall'art. 6 cpv. 4 del regolamento. Nel rapporto esplicativo del 23 dicembre 1999, l'UFAFP rileva che nel settore dell'ORNI non sono state create nuove procedure per il rilascio dell'autorizzazione: l'esecuzione è attribuita alle autorità già competenti in materia di autorizzazioni, approvazione dei piani o rilascio di una concessione per gli impianti, dove si tratta in prevalenza di autorità federali. Per gli altri casi, segnatamente per le antenne di telefonia mobile, il rapporto precisa che l'esecuzione è di competenza dell'autorità cantonale (pag. 15; cfr. anche Walker, loc. cit., pag. 8). Anche nelle citate raccomandazioni del gennaio 2001, ove si precisa che l'applicazione dell'ORNI all'interno della zona edificabile sarà ulteriormente trattata dall'UFAFP, si rileva che, riguardo alle procedure di rilascio dei permessi edilizi, sussistono differenze cantonali e comunali (pag. 4), precisando, nel promemoria annessovi, che il rilascio delle licenze edilizie è una questione che spetta, di massima, ai cantoni e ai comuni. L'art. 6 cpv. 1 del regolamento, concretato anche all'art. 4 lett. g del regolamento di applicazione della LE, non impone, contrariamente all'assunto ricorsuale, un'autorizzazione generalizzata per tutti gli interventi edilizi, ma soltanto per le costruzioni e le modificazioni che comportano "un aumento dei valori d'immissione". Per questi interventi l'art. 6 cpv. 2 primo periodo del regolamento dispone che è applicabile la procedura ordinaria della domanda di costruzione (art. 4 e segg. LE). Ne segue, e contrario, che per gli altri interventi edilizi non è, di massima, qualora ne siano adempiute le condizioni, esclusa la possibilità di far capo alla procedura di notifica, applicabile ai lavori di secondaria importanza, ove la decisione sulla domanda compete esclusivamente al Municipio (art. 11 e segg. LE). Ora, premesso che l'obbligo di sottoporre alla procedura ordinaria la costruzione di nuovi impianti non può essere seriamente definito come incostituzionale, esso non lo appare neppure per le modifiche che comportano un aumento dei valori d'immissione. Ciò è del resto manifesto per i progetti previsti al di fuori della zona edificabile, la cui autorizzazione non compete esclusivamente al Municipio, e quando per essi entrino in considerazione competenze cantonali (cfr. Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo 1996, n. 839 e 842 all'art. 11 LE, pag. 408 segg.). Vista la complessità della materia appare dubbio che anche negli altri casi spetti soltanto al Municipio applicare l'insieme delle norme giuridiche entranti in linea di conto: in effetti, secondo i non criticati art. 3 e 4 del regolamento, al Dipartimento del territorio compete la vigilanza sulla corretta applicazione della LPAmb e dell'ORNI e di coordinare i rapporti con l'autorità federale (art. 3 cpv. 2), mentre la Sezione protezione aria e acqua lo coadiuva, ed esegue i compiti d'attuazione prendendo le decisioni non attribuite ad altre autorità: essa è in particolare competente per determinare o far determinare le immissioni di radiazioni non ionizzanti provocate da impianti, allestire ed aggiornare il catasto degli impianti e definire il contenuto delle relative schede, esaminare la conformità con le norme della LPAmb e dell'ORNI degli impianti vecchi e nuovi ed esaminare le proposte di risanamento ed eventuali domande di deroga (art. 4). Visto che spetta alla citata Sezione determinare o far determinare le immissioni, la criticata soluzione di escludere, di massima, la procedura di notifica nell'ambito di modifiche che comportano un aumento dei valori d'immissione, e che devono pertanto essere esaminate globalmente, non appare incostituzionale (cfr. sentenza del 2 agosto 1995 in re R., consid. 2d, apparsa in RDAT I-1996 n. 62). Inoltre, la complessità della materia, dimostrata già dal fatto che, come si è visto, sia la nozione di "impianto" sia quella di "spazio ristretto" ai sensi del n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI, sono oggetto di diverse e complesse interpretazioni, come pure la continua, rapida evoluzione che si registra in questo campo, fanno propendere per la scelta operata dal Governo. Nell'interesse della sicurezza del diritto e della prevedibilità, tenuto conto altresì del rischio di eludere la norma appena citata, la scelta di sottoporre determinati interventi alla procedura edilizia ordinaria non appare priva di senso, né incostituzionale. Inoltre, scopo della procedura edilizia ordinaria è anche quello di garantire che la realizzazione di interventi edilizi, che implicano importanti conseguenze sul territorio, sia previamente sottoposta al controllo della collettività o dei vicini. Di massima, una procedura semplificata, come quella della notifica, è ammissibile, dal profilo dell'art. 22 LPT, solo quando si tratti di interventi minimi, che non implichino ripercussioni sui vicinato: ciò non si verifica, di regola, per impianti che, producendo determinate immissioni, sono suscettibili di aumentarle, con conseguenze per il vicinato (cfr. DTF 120 Ib 379 consid. 3c e 3e). 7.2 Le ricorrenti criticano del resto la scelta della procedura ordinaria in particolare e soprattutto perché sarebbe incostituzionalmente abbinata all'obbligo imposto agli operatori di informare la popolazione interessata, attraverso annunci su tutti i quotidiani locali, della presentazione della domanda di costruzione (art. 6 cpv. 2, seconda frase, del regolamento). Nella risposta al ricorso il Consiglio di Stato rileva che la pubblicazione sui giornali era stata richiesta dalla Commissione della legislazione del Gran Consiglio, nell'ambito dell'esame di un'iniziativa, per garantire un'informazione corretta e completa, più efficace di quella ordinaria prevista dall'art. 6 LE (pubblicazione della domanda presso la cancelleria comunale nonché avviso negli albi comunali e ai proprietari confinanti). L'intento di voler informare tutta la popolazione è invero comprensibile, ma il criticato obbligo non accresce la protezione delle persone dalle radiazioni non ionizzanti ed è sproporzionato. In effetti, ricordato che spetta in primo luogo all'autorità competente vegliare sull'applicazione dell'ORNI, scopo della pubblicazione della domanda di costruzione è d'informare eventuali interessati del progettato intervento affinché possano, se del caso, opporvisi (Scolari, op. cit., n. 764 all'art. 6 LE; DTF 120 Ib 379 consid. 3). 7.2.1 La giurisprudenza del Tribunale federale riconosce la legittimazione a opporsi a un impianto di telefonia mobile alle persone che abitano nelle sue immediate vicinanze e che, pertanto, sono toccate in maniera particolare dalle radiazioni prodottevi. Esso l'ha ammessa per tutte le persone che abitano all'interno di un raggio, al di fuori del quale in ogni caso è prodotta una radiazione inferiore al 10% del valore limite dell'impianto, indipendentemente dal fatto che la radiazione concreta sul loro fondo, tenuto conto dell'attenuazione della potenza rispetto alla direzione principale d'irradiazione, sia inferiore al 10% del valore limite dell'impianto (sentenza del 25 febbraio 2002 in re H., consid. 2.3, destinata a pubblicazione in DTF 128 II xxx, causa 1A.142/2001; DTF 126 II 399 consid. 1a inedito). In tale contesto ha riconosciuto la legittimazione a una persona la cui abitazione si trovava a circa 280 metri dalla prevista antenna e che rientrava quindi nel citato raggio (DTF 128 I 59 consid. 1b) e a un'altra il cui luogo di lavoro si trovava a una distanza di 290 metri dall'antenna (sentenza del 25 febbraio 2002, consid. 2.4, citata) e l'ha negata a una persona che abitava a una distanza di 800 metri dalla progettata antenna e che si trovava al di fuori della direzione principale d'irradiazione (sentenza del 26 ottobre 2000 in re S., consid. 1, causa 1A.194/2000, apparsa in URP 2001 155). Nella risposta al ricorso il Consiglio di Stato precisa che l'obbligo di pubblicare la domanda di costruzione su tutti i quotidiani persegue lo scopo di garantire un'informazione corretta e completa, in particolare nei confronti dei proprietari, degli affittuari e di chi usualmente soggiorna in locali potenzialmente colpiti da immissioni. Ora, questo scopo, legittimo, è raggiunto, di massima, con la pubblicazione prevista dall'art. 6 LE (e dall'art. 12 LE nella procedura di notifica) per i progetti previsti all'interno della zona edificabile. Per interventi al di fuori della zona edificabile l'art. 6 cpv. 3 LE, in applicazione del diritto federale e con riferimento al diritto di ricorso delle organizzazioni (art. 12a cpv. 1 LPN, art. 55 cpv. 4 LPAmb), prescrive anche l'avviso nel Foglio ufficiale: in queste zone la protezione delle persone dalle radiazioni non ionizzanti, visto che di regola non vi soggiornano, riveste comunque, manifestamente, un'importanza minore. Ora, l'obbligo di pubblicazione dell'art. 6 LE è legato al diritto di opporsi a un determinato progetto edilizio; secondo la giurisprudenza, come si è visto, anche nell'ambito dell'ORNI non esiste, a livello federale, l'azione popolare, la legittimazione a opporsi a un impianto di telefonia mobile essendo riconosciuta solo a chi abita nelle sue immediate vicinanze (sentenza del 26 ottobre 2000, consid. 1, citata): la pubblicazione ai sensi dell'art. 6 LE soddisfa quindi tali esigenze. Ritenuto che l'informazione della popolazione avviene, al di fuori della zona edificabile, anche mediante avviso nel Foglio ufficiale, all'interno della zona edificabile mediante le pubblicazioni previste dagli art. 6 e 12 LE, ritenuto che i siti delle antenne sono pubblicati dall'UFCOM su una carta sinottica in Internet, e che il criticato obbligo di pubblicazione non è, secondo il Consiglio di Stato, di massima ancorato e collegato al diritto di opporsi a eventuali, progettate, antenne, l'obbligo stesso appare non necessario, comunque sproporzionato, e dev'essere annullato. Esso comporterebbe un numero elevato di pubblicazioni, non solo riferite alle domande di costruzione d'impianti, ma anche alle modificazioni di questi ultimi quando comportino un aumento dei valori d'immissione, e esulerebbe in forte misura dalla ristretta cerchia delle persone eventualmente legittimate a opporsi. Certo, l'adozione del piano regolatore (e di sue varianti) non solo è pubblicata presso la cancelleria comunale ma è altresì annunciata nel Foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv. 3 LALPT). Questa pubblicazione, assai meno frequente di quella connessa alle domande di costruzione, è tuttavia concepita in funzione del diritto di ricorso riconosciuto in quell'ambito, oltre che a ogni persona o ente che dimostri un interesso degno di protezione, anche a ogni cittadino attivo del Comune (art. 35 cpv. 2 LALPT): ha quindi lo scopo di accrescere, in siffatto contesto, la protezione giuridica (Scolari, op. cit., n. 337 all'art. 34 LALPT). Come si è visto, la situazione è diversa per i progetti di costruzione soggetti all'ORNI. Invero, nel rapporto del 31 maggio 2000, riguardante un'iniziativa parlamentare in materia di radiazioni non ionizzanti emesse da antenne di telefonia mobile - rapporto richiamato dal Consiglio di Stato - la Commissione della legislazione rilevava che le procedure della LE sono, nella forma attuale, lacunose e aggiungeva che, in particolare, occorrerebbe allargare agli inquilini e ai proprietari non immediatamente confinanti con gli immobili situati nel raggio di irradiazione delle antenne l'informazione sulla domanda di costruzione; la Commissione ipotizzava la posa di cartelli e la pubblicazione sulla stampa, e raccomandava al Governo di studiare la possibilità di estendere l'informazione oltre le procedure previste dalla LE, tenendo conto anche di altre casistiche assimilabili. Sennonché nel caso delle radiazioni non ionizzanti, la legittimazione a opporsi risulta di massima limitata anche in sede cantonale alle persone che dimostrano un interesse legittimo (cfr. art. 8 LE), che sono quindi suscettibili di essere toccate dai loro effetti e che pertanto abitano o soggiornano nelle immediate vicinanze dell'impianto; in tali circostanze l'allargamento della pubblicità della domanda alla popolazione dell'intero Cantone non si giustifica come obbligo.