Citation: 2C_423/2022 E. 6.1

6.1. L'art. 5 al. 1 Cst. consacre le principe de la légalité en prévoyant que le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat. En ce sens, il exige notamment que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. Cette exigence de base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente. La précision (ou la densité normative) que l'on est en droit d'exiger de la base légale en question varie selon les domaines du droit concerné et dépend des circonstances (cf. ATF 147 I 393 consid. 5.1.1; 138 I 378 consid. 7.1; aussi arrêt 2C_134/2018 du 24 septembre 2018 consid. 4.1). Il est ainsi admis que les autorités peuvent ordonner les mesures nécessaires au rétablissement d'un état conforme au droit, sans même qu'une base légale ne les y autorise expressément. Il suffit que l'obligation inexécutée ait elle-même une base légale pour que puissent être ordonnées des mesures visant au rétablissement de la situation (cf. ATF 148 II 564 consid. 8.2; 124 II 248 consid. 4b; 111 Ib 213 consid. 6c). En revanche, les autorités doivent pouvoir se fonder sur une base légale explicite lorsqu'elles entendent contraindre une personne à respecter une obligation légale déterminée en usant de ce que l'on appelle un moyen de contrainte indirecte, soit en imposant à cette personne une autre obligation que celle violée (p. ex. une amende) ou en lui retirant provisoirement un avantage auquel elle aurait en principe droit selon la loi (cf. ATF 134 I 293 consid. 3.2; 125 V 266 consid. 6; aussi, entre autres HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8e éd. 2020, n. 1480 ss; THIERRY TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2e éd., 2018, n. 1191 ss.).