Citation: 1A.194/2001 10.09.2002 E. 2

Die Beschwerdeführer machen in erster Linie geltend, das Verwaltungsgericht habe Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV falsch ausgelegt, indem es künftige Ausbaumöglichkeiten nur bei unüberbauten Grundstücken und nicht auch bei bereits überbauten Grundstücken berücksichtigt habe. 2.1 Das Bundesgericht hat kürzlich in einem den Kanton Tessin betreffenden Fall zur Frage Stellung genommen, ob Nutzungsreserven , d.h. nach Bau- und Planungsrecht mögliche empfindliche Nutzungen, nur bei unüberbauten Grundstücken oder auch bei bereits überbauten Grundstücken zu berücksichtigen sind, mit der Folge, dass die Anlagegrenzwerte auch an diesen Orten eingehalten werden müssen (zur Publikation bestimmter Entscheid 1A.108/2001 vom 2. September 2002, E. 3 und 4). 2.1.1 Art. 3 Abs. 3 lit. a - c NISV definiert den Begriff der "Orte mit empfindlicher Nutzung" (OMEN): Während lit. a und b auf den bestehenden baulichen Zustand und die aktuelle Nutzung abstellen ("Räume in Gebäuden, in denen sich Menschen regelmässig während länger Zeit aufhalten" bzw. "öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze"), zählen gemäss lit. c auch "diejenigen Flächen von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind" zu den Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssen. Unüberbaute eingezonte Grundstücke, auf denen empfindliche Nutzungen zulässig sind, werden also so behandelt, als wären die Gebäude bereits errichtet. Besteht noch keine Planung, so gilt das gesamte baurechtlich zulässige Volumen als Ort mit empfindlicher Nutzung (BUWAL, Vollzugsempfehlung zur NISV - Mobilfunk- und WLL-Basisstationen - Ziff. 2.1.3 S. 13). Das Tessiner Verwaltungsgericht hatte aus lit. c geschlossen, dass Nutzungsreserven auch auf bereits überbauten Grundstücken berücksichtigt werden müssten. Demgegenüber empfiehlt das BUWAL in seiner am 28. Juni 2002 veröffentlichten Vollzugsempfehlung zur NISV (Ziff. 2.1.3 S. 13), die zum Zeitpunkt der Beurteilung vorliegende Nutzung von Gebäuden und Grundstücken zu Grunde zu legen und geplante Nutzungserweiterungen, z.B. Dachausbauten, Anbauten oder Gebäudeerhöhungen, nur zu berücksichtigen, wenn entsprechende Projekte im Baubewilligungsverfahren bereits öffentlich aufgelegt sind. Falls nach der Bewilligung einer Mobilfunkanlage in deren Nähe neue empfindliche Nutzungen entstehen, dann müsse die Mobilfunkanlage auch an diesen neuen OMEN den Anlagegrenzwerte einhalten. Es sei sinnvoll, den Anlageinhaber bereits in der Baubewilligung für die Mobilfunkanlage auf diesen Umstand hinzuweisen und eine Frist für die Anpassung der Anlage festzulegen für den Fall, dass am zukünftigen neuen OMEN der Anlagegrenzwert überschritten sein sollte. Diese Empfehlung entspricht im Wesentlichen der vom Verwaltungsgericht Zürich im vorliegenden Fall vertretenen Rechtsauffassung. 2.1.2 Das Bundesgericht hielt zunächst fest, dass der Gesetzgeber den Konflikt zwischen Anlagen, die nichtionisierende Strahlung verursachen einerseits, und der von der Raumplanung festgelegten und erwünschten "empfindlichen" Nutzung andererseits klar zu Gunsten letzterer entschieden hat (a.a.O., E. 3.5). Die Bewilligung einer Mobilfunkanlage darf nicht dazu führen, dass zonenkonforme Nutzungsmöglichkeiten auf den Nachbargrundstücken nicht mehr ausgenützt werden dürfen. In der Tat sehen weder das USG noch die NISV Baubeschränkungen wegen Überschreitung des Anlage- oder des Immissionsgrenzwertes vor, wie sie z.B. Art. 22 USG und Art. 31 LSV im Bereich des Lärmschutzes kennen. Mobilfunkanlagen müssen sodann an Orten mit empfindlicher Nutzung jederzeit im massgebenden Betriebszustand die Anlagegrenzwerte einhalten (Art. 4 NISV i.V.m. Ziff. 65 Anh. 1 NISV). Streitig sei lediglich die Frage, ob nicht ausgenützte Nutzungsreserven auf überbauten Nachbargrundstücken schon im Zeitpunkt der Bewilligung der Mobilfunkanlage als Orte mit empfindlicher Nutzung zu betrachten seien (so die Lösung des Tessiner Verwaltungsgerichts) oder erst im Zeitpunkt ihrer Realisierung (so die Lösung des BUWAL und des Zürcher Verwaltungsgerichts). 2.1.3 Das Bundesgericht anerkannte, dass die Auslegung des Tessiner Verwaltungsgerichts gewisse Vorteile aufweist: Sie stelle (teilweise) überbaute Grundstücke den unüberbauten Grundstücken gleich und vermeide somit schwierige Abgrenzungsfragen (vgl. dazu unten, 2.1.6); sie führe zu einem optimalen Schutz der Nachbarn und schliesse Unsicherheiten über künftig nötige Anpassungen der Anlage aus. Allerdings widerspreche diese Lösung der Praxis zum Lärmschutz (vgl. Art. 41 Abs. 1 und 2 lit. a i.V.m. Art. 2 Abs. 6 und Art. 39 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]), welche bei bereits (teilweise) überbauten Grundstücken die Einhaltung der Belastungsgrenzwerte nur in bestehenden lärmempfindlichen Räumen verlange, ohne Berücksichtigung der nach Bau- und Planungsrecht möglichen Ausbau- und Umnutzungsmöglichkeiten (a.a.O., E. 3.6). 2.1.4 Im Ergebnis entschied sich das Bundesgericht für die vom BUWAL empfohlene und auch vom Zürcher Verwaltungsgericht befürwortete Auslegung von Art. 3 Abs. 3 NISV, weil diese Auslegung dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz besser gerecht wird, ohne den Schutz der Anwohner einer Mobilfunkanlage zu beeinträchtigen (a.a.O., E. 3.7 und 4). Zum vorsorglichen Schutz der Nachbarn gegen allfällige gesundheitsschädigende athermische Effekte einer langfristigen Strahlungsexposition (BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, Ziff. 32 S. 6) genügt es, wenn die Anlagegrenzwerte an aktuell bestehenden Orten mit empfindlicher Nutzung auf überbauten Grundstücken eingehalten werden. Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV beruht auf der Überlegung, dass die planungsrechtlich mögliche Überbauung noch unüberbauter Grundstücke in aller Regel auch realisiert wird (Erläuternder Bericht Art. 3 Abs. 3 S. 10). Dagegen ist, wie das Zürcher Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid festgehalten hat, bei bestehenden Bauten von einem längerfristigen Bestand auszugehen. Würden alle im überbauten Gebiet bestehenden Nutzungsreserven bereits bei der Bewilligung der Mobilfunkanlage berücksichtigt, müsste die Sendeleistung in vielen Fällen beschränkt oder auf einen Mobilfunk-Standort ganz verzichtet werden, obwohl dies gegenwärtig, zum Schutz bestehender empfindlicher Nutzungen, nicht nötig ist. 2.1.5 Allerdings muss sichergestellt werden, dass die Antennenanlage jeweils angepasst wird, um die Anlagegrenzwerte auch nach der Realisierung von Nutzungsreserven an den neu entstehenden Orten mit empfindlichen Nutzungen einzuhalten. Diese Verpflichtung ergibt sich unmittelbar aus Bundesrecht. Dennoch empfiehlt es sich aus Gründen der Rechtssicherheit, einen entsprechenden Vorbehalt in die Baubewilligung aufzunehmen, der unter Umständen auch im Grundbuch anzumerken ist. 2.1.6 Schliesslich hat das Bundesgericht im zitierten Entscheid angedeutet, dass Nutzungsreserven auf überbauten Grundstücken in gewissen Ausnahmefällen analog Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV berücksichtigt werden könnten (E. 4.1). Diese Ausnahmen stimmen weitgehend mit den vom Zürcher Verwaltungsgericht im angefochtenen Entscheid erwogenen Sonderfällen überein (mit grosser Wahrscheinlichkeit bevorstehende Erweiterung eines Gebäudes; unüberbaute Fläche einer nur teilweise überbauten Parzelle, die wie ein separates unüberbautes Grundstück behandelt werden könnte). Schliesslich wäre es denkbar, Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV analog anzuwenden auf Ruinengrundstücke oder auf ausserordentlich untergenutzte Parzellen. 2.2 Im vorliegenden Fall liegt offensichtlich keine derartige Ausnahme vor. Die Grundstücke in der Umgebung der geplanten Mobilfunkantenne sind mit Ein- und Mehrfamilienhäusern überbaut. Auch wenn gewisse Nutzungsreserven bestehen - auch nach der Abzonung von der W3 in die W2 durch die neue Zonenordnung der Stadt Winterthur - kann jedenfalls keine Rede sein von einer krassen Unternutzung der Parzellen. Es bestehen soweit ersichtlich keine aktuellen Pläne zur Erweiterung oder zur Ersetzung der vorhandenen Bauten. Unter diesen Umständen verstiess das Verwaltungsgericht nicht gegen Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV, als es die vorhandenen Nutzungsreserven nicht berücksichtigte, d.h. die Einhaltung der Anlagegrenzwerte nur an bereits bestehenden Orten mit empfindlicher Nutzung verlangte.