Citation: 2P.337/2005 16.11.2006 E. 5

5.1 Les contributions de remplacement présupposent l'existence d'une obligation primaire, soit d'une obligation de faire qui, à certaines conditions, puisse être remplacée par une prestation pécuniaire. Elles doivent compenser l'avantage que représente pour l'assujetti la dispense de l'obligation primaire et appartiennent par conséquent aux contributions causales. S'agissant des contributions compensatoires pour places de stationnement manquantes, cet avantage équivaut aux coûts de construction économisés, moins la diminution de valeur résultant de la perte de l'avantage de disposer de ses propres places de stationnement (A. Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p. 505 ss, 511, 527 et les références). Les dispositions légales et réglementaires prévoient fréquemment que la collectivité doit affecter le produit des contributions de remplacement à la construction de places de stationnement publiques, sans que le propriétaire assujetti au paiement de la contribution ait un droit à la réalisation de l'ouvrage ou à l'attribution de certaines places déterminées. Selon d'autres réglementations, le propriétaire empêché de construire ses propres places de stationnement a la possibilité d'acquérir des places dans un parking collectif existant ou à réaliser ("contributions d'achat" [Einkaufsbeiträge]; voir p. ex. le § 245 de la loi zurichoise sur l'aménagement du territoire et les constructions [Gesetz vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht; RS/ZH 700.1]). Quant au règlement de la recourante, il prévoit que les contributions compensatoires sont affectées à la construction de places de stationnement accessibles au public, un fonds spécial étant créé à cet effet (art. 86 al. 3). Les propriétaires tenus de verser les contributions n'ont toutefois pas de droit préférentiel à utiliser ces infrastructures. Il ne s'agit donc pas de "contributions d'achat", qui pourraient éventuellement être qualifiées de charges de préférence, mais de pures contributions de remplacement. 5.2 Selon l'art. 86 al. 1 RPA, la Municipalité perçoit une contribution de remplacement "lorsqu'elle admet que le propriétaire est dans l'impossibilité de construire sur son propre fonds tout ou partie des garages ou places de stationnement" exigés. Cette disposition doit être interprétée en relation avec l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC, qui prévoit que la commune peut percevoir une contribution de remplacement lorsque le maître de l'ouvrage ne dispose pas de suffisamment de terrain pour construire les places de stationnement exigées ("à défaut de terrain privé disponible"). A l'instar de réglementations plus anciennes, le règlement de la recourante ne contient pas d'indications sur le point de savoir si et dans quelle mesure la contribution de remplacement est due, lorsque la construction du nombre de places de stationnement qui devrait être réalisé compte tenu de l'affectation et de la dimension des bâtiments ne peut pas être approuvée ou ne peut l'être que partiellement, pour des motifs tenant à la régulation du trafic ou à d'autres intérêts publics tels que la protection des sites ou de l'air. Certaines lois sur les constructions plus récentes règlent expressément ce cas. Ainsi, la loi thurgovienne sur l'aménagement du territoire et les constructions (Planungs- und Baugesetz vom 16. August 1995; RS/TG 700) prévoit à son par. 73 al. 2 que la contribution de remplacement n'est pas due, lorsque, dans le cas particulier, l'obligation de construire des places de stationnement est supprimée par le règlement communal ou en raison d'intérêts publics importants. Selon le par. 58 al. 2 de la loi argovienne sur l'aménagement du territoire, la protection de l'environnement et les constructions (Gesetz vom 19. Januar 1993 über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen; RS/AG 713.100), l'obligation de verser une contribution de remplacement disparaît si la construction de places de stationnement est prohibée et qu'il n'existe pas de places de parc publiques à une distance raisonnable de l'immeuble concerné. D'après le par. 246 al. 2 de la loi zurichoise sur l'aménagement du territoire et les constructions, précitée, la contribution ne doit pas être acquittée, dans la mesure où le manque de places de stationnement est dû à une décision de l'autorité qui a supprimé des possibilités d'aménager des places de parc privées. Le canton de Nidwald connaît une réglementation semblable (Gesetz vom 24. April 1988 über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht [RS/NW 611.1], art. 142 al. 2 dans sa teneur du 28 avril 1996). A l'inverse, d'autres lois cantonales prévoient que la contribution de remplacement est due non seulement lorsque le maître de l'ouvrage se trouve dans l'impossibilité de réaliser les places de stationnement requises pour des motifs "de fait" tenant à l'état des lieux, tels que le manque de terrain, mais aussi lorsque leur réalisation est impossible pour des raisons juridiques. Ainsi, selon l'art. 18 lettre c de la loi bernoise du 9 juin 1985 sur les constructions (RS/BE 721), une contribution de remplacement peut être exigée des maîtres de l'ouvrage qui n'ont pas la possibilité ou le droit d'aménager des places de stationnement en nombre suffisant. Les cantons d'Appenzell Rhodes Intérieures, Bâle-Campagne, Obwald et Soleure connaissent une réglementation analogue (Baugesetz vom 28. April 1985 [RS/AI 701], art. 58 al. 2; Raumplanungs- und Baugesetz vom 8. Januar 1998 [RS/BL 400], § 107 al. 1; Baugesetz vom 12. Juni 1994 [RS/OW 710.1], art. 46 al. 2; Planungs- und Baugesetz vom 3. Dezember 1978 [RS/SO 711.1], § 147 al. 4). Le canton de Lucerne autorise les communes à percevoir une contribution de remplacement notamment lorsque la construction des places de stationnement est interdite pour des motifs tenant à l'aménagement du territoire, tels que la protection des sites ou de l'environnement (Strassengesetz vom 21 März 1995 [RS/LU 755], § 95 al. 1 en relation avec le § 94 lettre a). Contrairement aux dispositions qui viennent d'être mentionnées, le règlement de la recourante, interprété en relation avec l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC, ne prévoit pas expressément la perception d'une contribution de remplacement lorsque les places de stationnement requises ne peuvent être réalisées pour des motifs juridiques. Par ailleurs, lorsque l'interdiction de construire des places de stationnement équivaut à une restriction de l'usage du bâtiment (p. ex. parce qu'elle limite l'accès des clients utilisant un véhicule à moteur), on peut se demander si le fait que le maître de l'ouvrage n'a pas à construire le nombre de places réglementaire représente un avantage individuel à compenser. La contribution qui serait éventuellement perçue dans un tel cas ne constituerait pas une contribution de remplacement, mais aurait un autre fondement, indépendant de la dispense de l'obligation de construire des places de stationnement. De lege ferenda, le canton d'Argovie envisage d'introduire une telle réglementation en relation avec des projets immobiliers pour lesquels le nombre de places de stationnement correspondant aux besoins effectifs ne peut être réalisé pour des motifs d'intérêt public (tels que la sécurité du trafic ou la protection des sites), les contributions perçues devant alors être affectées à la régulation du trafic, à des parkings publics et aux transports publics (voir le rapport explicatif du Conseil d'Etat du canton d'Argovie du 3 novembre 2006 à l'appui du projet de révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, la protection de l'environnement et les constructions, précitée, ad § 55 ss). Le point de savoir si de telles contributions, qui doivent frapper directement le besoin potentiel de places de stationnement en lui-même, sont admissibles et quelle est leur nature n'a pas à être examiné plus avant dans le cas particulier. En effet, comme l'autorité intimée l'a admis, la contribution de remplacement prévue par le règlement de la recourante est conçue comme une pure contribution de remplacement, qui présuppose l'existence d'une obligation primaire que le propriétaire de l'immeuble est dans l'impossibilité d'exécuter pour des motifs dont il a à répondre. Or, lorsque, comme en l'espèce, cette obligation tombe pour des motifs dont le propriétaire n'a pas à répondre, tels que l'existence d'intérêts publics s'opposant à la construction des places de stationnement, il n'y a en principe pas lieu de percevoir de contribution de remplacement, en l'absence de dispositions contraires. L'argumentation de la recourante, selon laquelle la réduction du nombre des places de stationnement des projets en question l'obligerait à aménager ailleurs des places de parc publiques, ne conduit pas à une autre conclusion. On peut en effet se demander si les règles sur la protection de l'air, qui sont à l'origine de cette réduction, ne s'opposent pas également à la construction de places "de remplacement" dans les environs. De toute manière, il n'existe pas entre la réduction du nombre des places de stationnement imposée à l'intimée et les coûts virtuels que la construction de places de parc publiques entraînerait pour la recourante de lien suffisant, de nature à justifier la perception de la contribution litigieuse. Enfin, il n'importe pas non plus que le canton ait fait dépendre son préavis favorable d'une charge, à savoir l'établissement d'un plan de mobilité (parmi d'autres mesures tendant à la réduction des émissions), charge qui se rapporte d'ailleurs aux places de stationnement autorisées et non à celles que l'intimée a été "dispensée" de réaliser. Au vu de ce qui précède, l'autorité intimée n'est pas tombée dans l'arbitraire en admettant que, sur la base de l'art. 86 RPA, l'intimée, qui était disposée à réaliser le nombre requis de places de stationnement, mais en était empêchée par des restrictions cantonales fondées sur le droit de l'environnement, ne doit pas acquitter de contribution de remplacement. Partant, le grief de violation de l'autonomie communale doit être rejeté sur ce point également.