Citation: 1C_175/2019 E. 2.3

2.3. Die Rechtsprechung zum Grundsatz der Einheit der Materie, insbesondere im Zusammenhang mit Behördenvorlagen, wurde im jüngeren juristischen Schrifttum intensiv und kontrovers diskutiert. Dabei wird die bundesgerichtliche Praxis mitunter als nicht geradlinig und nur schwer vorhersehbar kritisiert. Das mag bis zu einem gewissen Grad zutreffen, liegt aber auch in der Natur der Sache. Zudem besteht in der Literatur keine Einigkeit. Einerseits wird vorgeschlagen, den Grundsatz der Einheit der Materie abzuschaffen (RETO FELLER, in: Weerts et al. [Hrsg.], Révision imaginaire de la Constitution fédérale, 2018, S. 251 ff.; ANDREAS KLEY, Die Einheit der Materie bei Bundesgesetzen und der Stein der Weisen, in: ZBl 120/2019, S. 3 ff.), andererseits werden eine berechenbarere Handhabung (GIOVANNI BIAGGINI, Einheit der Materie: Rechtsregel oder Rechtsgrundsatz?, in: ZBl 120/2019 S. 1 f.) oder durchaus pragmatische, einzelfalladäquate, aber klarer gefasste Kriterien verlangt (RENÉ RHINOW, Die Einheit der Materie - ein Kompromisskiller?, in: ZBl 120/2019, S. 113 f.), ohne dass dies aber genauer konkretisiert wird. Auf dieser Grundlage erscheint es schwierig, allgemeingültige abstrakte Regeln zu definieren, die allen Fallkonstellationen gerecht werden. Immerhin lässt sich unterstreichen, dass es nicht unwesentlich auf die jeweiligen Verhältnisse im Einzelfall ankommt. Bei Behördenvorlagen ist dabei ein Ausgleich zwischen dem Recht der Stimmbürger auf freie und unverfälschte Willensbildung und dem öffentlichen Interesse an einer funktionierenden, effektiven Gesetzgebung zu finden (PATRICIA EGLI, Die Einheit der Materie bei kantonalen Gesetzesvorlagen, in: ZBl 107/2006, S. 397 ff., insbes. S. 415). Im Übrigen ist darauf zu verweisen, dass es dem jeweils zuständigen Verfassungs- oder Gesetzgeber frei steht, im bundesverfassungsrechtlichen Rahmen detailliertere Regeln für die Anwendung des Grundsatzes der Einheit der Materie festzulegen. Der vorliegende Fall gibt keinen Anlass, die bisherige Rechtsprechung völlig neu zu überdenken. Sie ermöglicht durchaus eine adäquate Beurteilung. Fraglich erscheint allenfalls, wieweit zwischen Volksinitiativen und Behördenvorlagen differenziert werden sollte. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung dazu erscheint nicht immer einheitlich und näherte sich in jüngerer Zeit eher einer Angleichung an (vgl. BIAGGINI, 2017, a.a.O., Art. 34, Rz. 22; TSCHANNEN, a.a.O., Art. 34, N. 43). In der Lehre ist die Frage umstritten (für eine Differenzierung etwa PASCAL MAHON, Les droits politiques, in: Diggelmann et al. [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Bd. II, 2020, 1525 f.; RHINOW/SCHEFER/ UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 2074; dagegen bspw. PATRIZIA ATTINGER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu kantonalen Volksinitiativen, 2016, S. 89 ff.; DIES., Les initiatives populaires cantonales et l'unité de la matière: risques et responsabilités, in: Marschner/Zumsteg [Hrsg.], Risiko und Verwantwortlichkeit, 2016, S. 11 ff.; FELLER, a.a.O., S. 253; BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, S. 210 f.). Das braucht jedoch nicht vertieft zu werden, liegen doch bei einem Mantelerlass, wie er hier zu beurteilen ist, so oder so besondere Umstände vor, die es zu berücksichtigen gilt.