Citation: 5P.463/2004 18.04.2005 E. 2.1

S'agissant de l'accord passé entre le préposé et l'Inspection cantonale des finances, la cour cantonale a retenu en fait que la constitution des réserves volontaires patronales LPP (constituées en 1990, 1991, 1993 et 1994) a été discutée par l'Inspection cantonale des finances avec l'intéressé au moment du contrôle annuel des comptes dès 1990. Lors du contrôle 1991, la constitution des réserves a été tolérée par l'Inspection cantonale des finances, et sa réaffectation ultérieure décidée conformément aux termes d'un accord qui ressort du § 31.6 du rapport de révision du 17 septembre 1992, qui est libellé comme suit: «Cette réserve volontaire pour cotisations patronales LPP, bien qu'à notre avis non justifiée, compte tenu de l'inexistence d'un quelconque risque économique, est retenue d'entente avec le préposé pour une valeur maximale de cinq ans de cotisations patronales, dans la mesure où cette réserve sera progressivement dissoute, dès 1992, par le paiement des cotisations patronales LPP relatives aux employés de l'OPF». Le préposé s'est tout d'abord conformé à cet accord, qu'il a exécuté en 1992, puis a refusé de le respecter. Lors de la révision des comptes de l'office pour 1999, il s'est soustrait aux obligations issues de l'arrangement passé avec l'Inspection cantonale des finances en 1991, dont les termes figurent dans le rapport du 17 septembre 1992, en sorte que, par décision du 5 septembre 2000 (consécutive à la réclamation contre celle du 12 juillet 2000), l'Inspection cantonale des finances a décidé de soustraire annuellement la réserve de cotisations LPP en exécution dudit accord. En droit, l'autorité cantonale a examiné en premier lieu la critique du préposé relative à la violation des injonctions des arrêts de renvoi. Elle a considéré que le § 31.6 du rapport de révision du 17 septembre 1992 constatait un accord entre l'Inspection cantonale des finances et le préposé quant à la constitution de réserves patronales volontaires LPP et au sort ultérieur de celles-ci. Or, le préposé n'a jamais contesté ce rapport, ni l'accord qu'il contenait; il a même exécuté entièrement en 1992 les obligations qui en découlaient, admettant ainsi par actes concluants l'existence et le bien-fondé de cet arrangement, qui ne violait aucune disposition légale. Ce rapport concrétisait la volonté commune et concordante des parties et, en vertu du principe de la confiance, elle devait être respectée. Il faut également admettre que cet accord liait le préposé pour les années ultérieures et que ses incidences financières sur sa situation de fortune personnelle n'ont pas fait directement l'objet du contrat. Toutefois, si l'intéressé devait invoquer son erreur, elle ne serait pas essentielle; il ne prétend d'ailleurs pas avoir été victime d'un quelconque vice du consentement. En second lieu, l'autorité cantonale a replacé l'accord conclu dans son contexte. L'Inspection cantonale des finances avait adressé au Grand Conseil un rapport soulignant que les revenus des préposés des offices non étatisés étaient trop élevés. En procédant à la constitution des réserves volontaires litigieuses, le préposé visait à réduire l'excédent du produit de l'office et, partant, son revenu déclaré. L'Inspection cantonale des finances est l'organe compétent pour contrôler la gestion financière des offices et arrêter les mesures correctrices à apporter (art. 10 al. 3 OLAPL/VS); la charge prévue par le § 31.6 du rapport constituait précisément une telle mesure. Le préposé en avait été informé, mais son accord n'était pas nécessaire, car la mesure décrétée par l'Inspection cantonale des finances s'inscrivait dans le cadre de ses attributions. L'expression «d'entente avec le préposé» signifie que le préposé avait été avisé préalablement; il n'a toutefois émis aucune opposition à la réception du rapport. Enfin, vu la participation financière de l'Etat au fonctionnement des offices, l'octroi de subventions à des préposés qui avaient des revenus confortables - à l'instar du recourant - «frisait l'indécence». La constitution de réserves a eu pour effet de diminuer le revenu du préposé, dont une partie était fiscalement dissimulée, et, par surcroît, de porter préjudice aux intérêts de l'Etat, car la part de subventionnement était augmentée en raison de la diminution du rendement brut de l'office. Dans son rapport du 17 septembre 1992, l'Inspection cantonale des finances avait donc fixé, après discussion avec le préposé, les conditions et charges auxquelles la constitution de réserves volontaires LPP était tolérée. Elle était habilitée à limiter la possibilité de constituer de telles réserves en imposant au préposé de les dissoudre progressivement par le paiement des cotisations patronales LPP des employés de l'office. Le préposé n'a, par ailleurs, pas contesté cette décision; il y a même souscrit par actes concluants, avant de refuser de s'y conformer au mépris du principe de la bonne foi. 2.2 Le recourant se plaint d'une violation de la garantie de la propriété consacrée par l'art. 26 Cst. Il soutient que l'autorité cantonale a déduit l'existence d'un accord du fait qu'il n'a pas critiqué le rapport de l'Inspection cantonale des finances du 17 septembre 1992, mais sans avoir examiné la portée de ce document en relation avec le changement de législation survenu le 1er janvier 1997. S'il n'a pas contesté ce rapport sous l'empire de l'ancien droit, il a fait valoir qu'il n'était plus valable pour la période postérieure au 1er janvier 1997. La cour cantonale n'a cependant pas indiqué pourquoi cet accord devrait déployer des effets après le changement de loi; elle aurait dû rechercher si l'accord implicite tiré de son abstention de recourir pouvait s'interpréter comme une renonciation sans limite, alors même que son statut s'était désormais légalement modifié; la clausula rebus sic stantibus devrait s'appliquer en l'occurrence. L'autorité cantonale n'ayant pas démontré l'existence d'un accord qui déploierait ses effets sous le nouveau droit et pourrait suppléer au vide législatif, la décision attaquée viole la garantie de la propriété, puisqu'il y a lésion en l'absence de toute base légale et d'un accord valable. 2.3 Le moyen apparaît fondé. L'autorité cantonale ne pouvait déduire du § 31.6 du rapport de l'Inspection cantonale des finances ainsi que de l'attitude du recourant que son «accord» comportait une renonciation à l'avantage que ces réserves représentaient pour lui et qu'il le liait après le changement de législation. D'après la jurisprudence, la renonciation à un droit s'interprète comme n'importe quelle déclaration de volonté; en l'absence d'une déclaration expresse, le juge doit se garder d'admettre trop facilement qu'une partie a renoncé à son droit, et appliquer le principe de la confiance pour dire si un comportement déterminé exprime sans équivoque une renonciation (ATF 110 II 344 consid. 2b p. 345; 108 II 102 consid. 2a p. 105 in fine; Kramer, Berner Kommentar, n. 39 ad art. 18 CO, avec d'autres exemples). Or, si elles avaient été dissoutes avant le 1er janvier 1997, ces réserves auraient entraîné une augmentation correspondante du revenu du préposé. Sous le nouveau régime, lorsque le rendement de l'office est tel que le préposé atteint le revenu maximum prévu par la loi, leur dissolution bénéficie exclusivement à l'Etat. L'«accord» du préposé ne visait pas cette dernière hypothèse. Comme la cour cantonale le relève d'ailleurs elle-même, les «incidences financières de cet accord sur la situation de fortune personnelle du recourant n'ont pas fait directement l'objet du contrat»; elle ne pouvait donc en conclure que l'intéressé avait, par un accord passé en 1992, avant le changement de législation, renoncé à son droit. On ne saurait davantage suivre l'intimé lorsqu'il prétend que, en choisissant de constituer des réserves, le préposé, qui entendait ainsi limiter son revenu pour présenter un salaire «plus décent aux yeux du monde politique» et bénéficier d'une économie fiscale, a voulu en faire indirectement profiter l'Etat, son employeur, comme pour les rétrocessions directes volontaires auxquelles il a procédé. S'il est exact, comme le souligne l'intimé, que le préposé ne peut être considéré comme «propriétaire» de ces réserves de cotisations - qui figurent du reste au bilan de l'office lui-même -, la cour de céans n'en a pas moins conclu dans son précédent arrêt, qui la lie (art. 66 al. 1 OJ par analogie; ATF 122 I 250 consid. 2 p. 215; 112 Ia 353 consid. 3a/bb p. 354), à une «atteinte à la garantie de la propriété» (consid. 4.1 in fine). En effet, même si ces réserves sont irrévocablement affectées à un but de prévoyance (cf. ATF 130 V 518 consid. 5.1 p. 522/523), elles offrent un avantage pour le préposé: comme son revenu est constitué par le rendement net de l'office, entre un maximum de 150'000 fr. (en 2005: 160'562 fr. selon l'intimé) et un minimum de 80'000 fr. par an, ces réserves pourraient contribuer à l'augmenter - également sous l'empire du nouveau droit - si elles devaient être dissoutes au cours d'exercices annuels présentant un rendement net de l'office inférieur au maximum légal. Le fait que tel n'a pas été le cas lors des douze dernières années ne permet pas - en l'absence d'accord comportant une renonciation du préposé - d'exiger leur dissolution au seul profit de l'Etat. De même, la considération que ces réserves constituent des «moyens excessifs et sans véritable but», puisqu'elles sont bloquées pour garantir un intérêt du préposé qui, vu la situation économique de l'office, n'est pas en péril, n'y change rien. Les autres arguments de l'intimé (le législateur cantonal subventionne les offices de poursuite; le préposé a voulu diminuer son revenu parce que le niveau salarial faisait à l'époque l'objet de controverses et d'un débat politique; le préposé avait bien compris le système légal de l'utilisation des réserves; l'Etat est l'employeur du préposé) ne permettent pas de faire abstraction d'une renonciation du préposé, compte tenu de l'ancien régime légal applicable, de l'absence de disposition transitoire et du nouveau système légal de calcul du traitement (art. 12-13 LALP/VS et 14 OLALP/VS). Tant que le préposé en retire un avantage, les réserves - dont l'intimé concède qu'elles ont été intégralement financées par lui - ne peuvent être dissoutes sans son accord. 2.4 Vu ce qui précède, il devient superflu d'examiner les autres griefs du recourant.