Citation: 1C_427/2020 E. 5.2

5.2. Le recourant reproche à la Cour de justice d'avoir englobé l'ensemble des propositions contenues dans l'initiative dans la notion de concept directeur des procédés de réclame, de ne pas avoir procédé à une analyse individuelle du chiffre 1 de l'initiative, d'avoir retenu que ce chiffre 1 relevait d'une étude d'aménagement du territoire au sens de l'art. 36 al. 1 let. d LAC et de ne pas avoir constaté qu'il n'entrait dans aucun des objets pouvant être soumis à une initiative communale. Le chiffre 1 vise à "privilégier la qualité du paysage urbain genevois en libérant l'espace public de la publicité commerciale par voie d'affichage". Il est vrai, comme le fait valoir le recourant, que ce chiffre 1, qui tend à proscrire un type de contenu, soit de la publicité commerciale sur l'ensemble du territoire genevois ne relève pas strictement de l'aménagement du territoire. Il y a cependant lieu de prendre en compte le contexte particulier dans lequel l'instrument de l'initiative municipale a été introduit dans le canton de Genève. Procédant à une interprétation historique, systématique et littérale de l'art. 36 LAC, les juges cantonaux ont ainsi considéré que cet article devait être interprété plutôt extensivement compte tenu des termes généraux voire imprécis qu'il contient, ce d'autant plus que la règle de l'interprétation la plus favorable aux initiants s'applique aussi pour contribuer à dégager le sens de normes délimitant le droit d'initiative qui se prêteraient à plusieurs interprétations (dans ce sens, STÉPHANE GRODECKI, L'initiative populaire cantonale et municipale à Genève, thèse 2008, n 632 ss; THIERRY TANQUEREL, La participation de la population à l'aménagement du territoire, 1988, p. 234). La cour cantonale a ainsi jugé que la notion d' "études d'aménagement du territoire communal" figurant à l'art. 36 al. 1 let. d LAC devait être comprise largement: elle était délimitée par les exigences que l'initiative populaire municipale doit porter sur la phase préparatoire de mesures cantonales ou communales d'aménagement du territoire, avoir trait à un acte d'aménagement qui concerne le territoire communal, et, par l'interaction de l'art. 30 LAC, pouvoir sinon devoir être concrétisée, à une étape quelconque de la procédure, au moyen d'une délibération du Conseil municipal (GRODECKI, op. cit., n. 820). La Cour de justice a ensuite procédé à une analyse minutieuse des différents points de l'initiative. Après avoir relevé que la "libération" de l'espace public de la publicité commerciale occupait une place prépondérante dans les principes dont l'initiative prévoyait l'application, elle a jugé que l'initiative, prise dans son ensemble, tendait fondamentalement "à l'établissement et à la mise en oeuvre, à Genève, d'un concept directeur des procédés de réclame qui bannisse la publicité commerciale du domaine public et du domaine privé perceptible depuis le domaine public et qui y promeuve, dans les limites dictées par une facilitation de la circulation piétonnière et un souci d'équilibre, l'affichage concernant les informations et activités des institutions et associations locales et celui des expressions citoyennes et artistiques des habitants". La cour cantonale a encore considéré que comme l'initiative litigieuse (appréhendée comme un ensemble et non individuellement) tendait fondamentalement à l'établissement et à la mise en oeuvre, en Ville de Genève, d'un concept directeur de l'affichage au sens de l'art. 24 al. 1 LPR, un tel concept mettait en oeuvre une compétence communale qui s'inscrivait dans le contexte de l'aménagement du territoire. Elle a en effet estimé que l'aménagement du territoire était une notion large, intégrant la sauvegarde du patrimoine et du paysage urbain, de même que la planification et la réglementation des voies publiques et plus largement du domaine public, sans que celles de l'utilisation du domaine privé perceptible depuis le domaine public ne se trouvent exclues: ce n'était pas parce qu'une mesure n'était pas énumérée explicitement par la loi cantonale d'application de la LAT du 4 juin 1987 (LaLAT; RS/GE L 1 30), en particulier au titre des plans de zones et autres plans d'affectation (art. 11 ss LaLAT), qu'elle ne pouvait pas être appréhendée par l'art. 36 al. 1 let. d LAC comme relevant de l'aménagement du territoire, au titre des objets possibles d'une initiative populaire communale. L'instance précédente a enfin relevé qu'un concept directeur d'affichage pouvait mentionner où les affiches pouvaient être placées, quel type d'affichage pouvait être posé, quelle était leur taille (Mémorial du Grand Conseil genevois [MGC] 2000 II 1359), qu'il permettait de préserver le paysage urbain et villageois, ainsi que le cadre de vie (MGC 2000 V 4773), qu'il servait à maîtriser la dimension architecturale et urbanistique de l'affichage (MGC 2000 V 4774) et qu'il participait à une meilleure préservation des sites (MGC 2000 V 4777). Les juges cantonaux ont ajouté que deux des quatre finalités que la LPR visait à réaliser, à teneur de son art. 1, étaient d'assurer la protection des sites et l'esthétique des lieux (en plus de la sécurité routière et l'ordre public). Les juges cantonaux ont ainsi considéré qu'un concept directeur des procédés de réclame constituait un instrument intégrant des préoccupations propres à celles de l'aménagement du territoire. Ils se sont notamment référés à l'art. 5 du règlement cantonal d'application de la loi sur les procédés de réclame du 11 octobre 2000 (RPR; RS/GE F 3 20.01) qui prévoit que le concept directeur des procédés de réclame "vise en particulier à assurer une cohérence et une harmonie des procédés de réclame sur tout ou partie du territoire communal, à définir les critères esthétiques et techniques permettant à la commune de statuer sur l'implantation de supports publicitaires, à définir la densité et les types de procédés de réclame admis en fonction de zones particulières, à permettre l'intégration des procédés de réclame dans le paysage urbain et leur coordination avec le mobilier urbain, ainsi qu'à préserver les sites". En définitive, la Cour de justice a analysé en détail la notion d'aménagement du territoire, celle d'étude d'aménagement du territoire et celle de concept directeur d'affichage, du point de vue des compétences cantonales et communales et notamment au regard du droit d'initiative et du droit de référendum. L'interprétation opérée par la cour cantonale de l'art. 36 al. 1 let. d LAC, selon laquelle un concept directeur des procédés de réclame se rattache à la notion large d'aménagement du territoire et donc que son étude peut être demandée par la voie d'une initiative populaire municipale est défendable. Avec la retenue que s'impose le Tribunal fédéral s'agissant de l'application d'une loi cantonale, il y a lieu de s'en tenir à la solution validée par la plus haute autorité cantonale, ce d'autant plus qu'elle va dans le sens de l'interprétation la plus favorable aux initiants ( in dubio pro populo). Il s'ensuit que le grief de violation de l'art. 36 LAC doit être rejeté.