Citation: 1P.228/2002 09.07.2003 E. 1

Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Entscheid des Regierungsrats, der die Nichteinbürgerung der Beschwerdeführer durch die Emmener Stimmbürger schützt. Gegen einen solchen Entscheid steht grundsätzlich die staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung verfassungsmässiger Rechte oder Verletzung von Staatsverträgen offen (Art. 84 Abs. 1 lit. a und c sowie Abs. 2, Art. 86 Abs. 1 OG). Näher zu prüfen ist die Legitimation der Beschwerdeführer. Nach Art. 88 OG steht das Recht zur Beschwerdeführung Bürgern (Privaten) und Korporationen bezüglich solcher Rechtsverletzungen zu, die sie durch allgemein verbindliche oder sie persönlich treffende Rechtsverletzungen erlitten haben. Mit staatsrechtlicher Beschwerde kann somit lediglich die Verletzung in rechtlich geschützten eigenen Interessen gerügt werden. Die von den Beschwerdeführern geltend gemachten Interessen müssen entweder durch eidgenössisches oder kantonales Gesetzesrecht oder unmittelbar durch die Bundesverfassung rechtlich geschützt sein (BGE 126 I 81 E. 3b S. 85; 125 II 86 E. 4 S. 95 f.; 124 I 159 E. 1c S. 161; 123 I 41 E. 5b S. 42 f.; 121 I 267 E. 2 S. 268 f., 367 E. 1b S. 369). Nach Luzerner Recht steht den Beschwerdeführern unstreitig kein Recht auf Einbürgerung zu (vgl. § 13 des Bürgerrechtsgesetzes vom 21. November 1994). Zu prüfen ist deshalb, ob sich das rechtlich geschützte Interesse direkt aus der Bundesverfassung ergibt. 1.1 Die Beschwerdeführer rügen in erster Linie die Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 BV). Dieses Grundrecht soll den Angehörigen bestimmter traditionell unterprivilegierter bzw. gefährdeter gesellschaftlicher Gruppen einen besonderen Schutz gegen Benachteiligung und Ausgrenzung gewähren und geht damit über das allgemeine Gleichbehandlungsgebot und das Willkürverbot hinaus. Sein Schutzbereich ist - im Gegensatz zu demjenigen des allgemeinen Willkürverbots (BGE 126 I 81 E. 5a S. 91; 121 I 267 E. 3c S. 270) - hinreichend bestimmt und eingegrenzt, um im Hinblick auf Art. 88 OG den Kreis der Personen zu bestimmen, die befugt sind, an den Verfassungsrichter zu gelangen. Wie bei anderen speziellen Verfassungsrechten ergibt sich die Legitimation deshalb schon aus der Grundrechtsträgerschaft und dem Inhalt des angerufenen Verfassungsrechts: Es genügt zur Erhebung der staatsrechtlichen Beschwerde, wenn die Beschwerdeführer geltend machen, sie seien aufgrund ihrer Zugehörigkeit zu einer gemäss Art. 8 Abs. 2 BV geschützten Gruppe benachteiligt worden (Andreas Auer/Nicolas von Arx, Direkte Demokratie ohne Grenzen?, AJP 2000 S. 923 ff., insbes. S. 933; a.A. Etienne Grisel, Le recours au Tribunal fédéral pour inégalité, arbitraire ou discrimination: la question de l'intérêt juridiquement protégé [ATF 126 I 81], JdT 2002 II S. 35 ff., insbes. S. 36). Dies entspricht der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Gleichberechtigung von Mann und Frau (Art. 4 Abs. 2 Satz 1 aBV, heute Art. 8 Abs. 3 Satz 1 BV; vgl. BGE 114 Ia 329 E. 2b S. 330 f. mit Hinweisen) und der neueren Praxis zu Art. 100 Abs. 1 lit. b Ziff. 3 OG, wonach sich aus Art. 8 Abs. 2 BV unter Umständen ein Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung ergeben kann, der den Weg ans Bundesgericht im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde öffnet (BGE 126 II 377 E. 6 S. 392 ff.; Urteile 2A.471/2001 vom 29. Januar 2002, E. 2c und 2P.116/2001 vom 29. August 2001, E. 1a und 2c). Durch die Anerkennung eines rechtlich geschützten Interesses unmittelbar aus dem Diskriminierungsverbot wird auch sichergestellt, dass gegen diskriminierende Akte kantonaler und kommunaler Behörden das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde ans Bundesgericht offen steht; damit wird der Verpflichtung der Schweiz gemäss Art. 6 RDÜ Rechnung getragen, wirksame Rechtsbehelfe gegen alle rassisch diskriminierenden Handlungen durch die zuständigen nationalen Gerichte zu gewährleisten (vgl. Botschaft des Bundesrats vom 2. März 1992 über den Beitritt der Schweiz zum Internationalen Übereinkommen von 1965 zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung und über die entsprechende Strafrechtsrevision, BBl 1992 III S. 299 Ziff. 55). 1.2 Sind die Beschwerdeführer zur Rüge der Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV legitimiert, so sind sie grundsätzlich auch berechtigt, eine Rassendiskriminierung i.S.v. Art. 2 Abs. 1 lit. a RDÜ geltend zu machen. Voraussetzung ist allerdings, dass es sich hierbei um eine direkt anwendbare, justiziable Bestimmung handelt, die sich nicht bloss an den Gesetzgeber wendet (für direkte Anwendbarkeit: Botschaft des Bundesrats, a.a.O., S. 288 Ziff. 512; a.A. Roland Strauss, Das Verbot der Rassendiskriminierung, Diss. Basel 1991, S. 289 f. und 293). Die Beantwortung dieser Frage hängt eng mit der Auslegung der einschlägigen Staatsvertragsbestimmung zusammen und ist deshalb bei der materiellen Prüfung der Norm zu behandeln. 1.3 Die Beschwerdeführer machen ferner eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend, weil allen Gesuchstellern aus dem Balkan die Einbürgerung pauschal aufgrund ihres ethnisch-kulturellen Hintergrunds verweigert worden sei, ohne dass hierfür sachliche Gründe ersichtlich wären. Nach ständiger Rechtsprechung verschafft das allgemeine Willkürverbot, das bei jeder staatlichen Verwaltungstätigkeit zu beachten ist, für sich allein keine geschützte Rechtsstellung im Sinne von Art. 88 OG (BGE 123 I 279 E. 3c/aa S. 280; 122 I 44 E. 3b/bb S. 47; 121 I 252 E. 1a S. 255, 267 E. 2 S. 269, 367 E. 1b S. 369; 120 Ia 110 E. 1a S. 111). Zur Willkürrüge ist ein Beschwerdeführer deshalb nur legitimiert, wenn die gesetzlichen Bestimmungen, deren willkürliche Anwendung er geltend macht, ihm einen Rechtsanspruch einräumen oder dem Schutz seiner angeblich verletzten Interessen dienen. An dieser Rechtsprechung wurde mit Beschluss der Vereinigten Abteilungen des Bundesgerichts vom 20. März 2000 auch nach Inkrafttreten der neuen Bundesverfassung festgehalten, welche in Art. 9 BV ausdrücklich den Schutz vor Willkür als Grundrecht statuiert (BGE 126 I 81 E. 4-6 S. 87 ff.; vgl. auch 126 II 377 E. 4 S. 388). Die Beschwerdeführer verlangen eine Änderung dieser Praxis in dem Sinne, dass die Willkürbeschwerde in bestimmten Bereichen zuzulassen sei, wo die Verletzung für den Betroffenen besonders stossend wirke. Zumindest im Bereich der Einbürgerung müsse ein Gesuchsteller auch dann zur Erhebung der Willkürbeschwerde legitimiert sein, wenn ihm das materielle Einbürgerungsrecht keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung zugestehe, weil der Entscheid seine Rechtsstellung zum Gegenstand habe. Eine erneute Überprüfung der bundesgerichtlichen Praxis in dieser Frage erübrigt sich jedoch im vorliegenden Fall, weil der Willkürrüge gegenüber der Rüge der Diskriminierung i.S.v. Art. 8 Abs. 2 BV keine selbständige Bedeutung zukommt: Die Beschwerdeführer halten das Abstimmungsergebnis für willkürlich, weil es die Einbürgerung von der Herkunft bzw. vom ethnisch-kulturellen Hintergrund der Gesuchsteller abhängig gemacht habe. Diese Frage aber steht im Zentrum der Prüfung von Art. 8 Abs. 2 BV, das insofern als spezielleres Grundrecht zum Zuge kommt. In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob sich das Abstimmungsergebnis durch sachliche, nicht-diskriminatorische Gründe erklären lässt. Dann aber verbleibt kein selbständiger Anwendungsbereich für das allgemeine Willkürverbot. 1.4 Soweit die Beschwerdeführer schliesslich die Verletzung kantonaler und bundesverfassungsrechtlicher Verfahrensgarantien rügen, deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung darstellt, sind sie hierzu als Parteien des kantonalen Verfahrens ohne Weiteres legitimiert (BGE 119 Ia 424 E. 3c S. 428 mit Hinweisen). Dies gilt für die Rügen der Verletzung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) und der willkürlichen Anwendung von § 106 des Luzerner Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 3. Juli 1972 (VRG/LU). Dagegen setzt die Rüge, ein Entscheid sei mangelhaft begründet worden, nach ständiger Rechtsprechung die Legitimation in der Sache voraus, weil die Beurteilung dieser Frage nicht von der Prüfung in der Sache selbst getrennt werden kann (BGE 122 II 186 E. 2 S. 192; 118 Ia 232 E. 1a S. 235; 117 Ia 90 E. 4a S. 95). Dies ist der Fall, wenn gerügt wird, die Begründung sei unvollständig (so im Fall BGE 122 II 186 E. 2 S. 192), zu wenig differenziert (Urteil 2P.163/1996 vom 28. Mai 1996, E. 3) oder materiell unzutreffend (so im Fall BGE 118 Ia 232 E. 1a S. 235). Im vorliegenden Fall wird dagegen das gänzliche Fehlen einer Begründung gerügt. Die Beurteilung dieser Frage lässt sich sehr wohl von der Prüfung der Sache selbst trennen. Deshalb sind die Beschwerdeführer schon aufgrund ihrer Parteistellung im kantonalen Verfahren legitimiert, die fehlende Begründung des Urnenentscheids bzw. die Abweisung ihrer diesbezüglichen Rüge durch den Regierungsrat geltend zu machen. 1.5 Nach dem Gesagten sind die Beschwerdeführer legitimiert, eine Verletzung des Diskriminierungsverbots sowie die Verletzung von Verfahrensrechten, einschliesslich der Begründungspflicht, geltend zu machen. Auf die form- und fristgerecht erhobene staatsrechtliche Beschwerde ist insoweit einzutreten.