Citation: 2P.77/2000 30.11.2000 E. 4

4.- a) Der Beschwerdeführer rügt weiter eine Verletzung des Diskriminierungsverbotes gemäss Art. 8 Abs. 2 BV: Art. 9 KZG/SG sei zwar insoweit diskriminierungsfrei formuliert, als formell für die Herabsetzung der Kinderzulagen nicht auf die Nationalität, sondern auf den Wohnort des Kindes verwiesen werde. Hinsichtlich der praktischen Auswirkungen bzw. im Effekt treffe die Bestimmung aber ausschliesslich oder fast ausschliesslich ausländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in der Schweiz mit Kindern im Ausland. Dies verletze das Verbot der mittelbaren bzw. indirekten Diskriminierung. Das Verwaltungsgericht habe dieses Verbot zu Unrecht auf die Gleichstellung der Geschlechter reduziert. b) Gemäss Art. 8 Abs. 2 BV darf niemand diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung. Die Bestimmung gibt in angepasster Form den Inhalt von Art. 4 Abs. 1 zweiter Satz aBV wieder (BBl 1997 I 142/143). Anders als Art. 8 Abs. 3 BV (vormals Art. 4 Abs. 2 aBV) enthält das allgemeine Diskriminierungsverbot jedoch kein Egalisierungsgebot (AB 1998 S 36, Votum Rhinow, Berichterstatter). Eine Diskriminierung nach Art. 8 Abs. 2 BV liegt vor, wenn Personen in vergleichbaren Situationen allein deshalb rechtsungleich behandelt werden, weil sie einer historisch und in der gegenwärtigen sozialen Wirklichkeit tendenziell ausgegrenzten oder sonst als minderwertig behandelten Gruppe angehören (AB 1998 S 35, Votum Rhinow, Berichterstatter; Jörg Paul Müller, Die Diskriminierungsverbote nach Art. 8 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung, in Ulrich Zimmerli [Hrsg. ], Die neue Bundesverfassung, Konsequenzen für Praxis und Wissenschaft, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, Bern 2000, S. 103 ff., S. 110). Die Diskriminierung stellt eine qualifizierte Art der Ungleichbehandlung dar, weil sie eine - herabwürdigende - Benachteiligung eines Menschen zum Ziel oder zur Folge hat, indem sie an ein Unterscheidungsmerkmal anknüpft, das einen wesentlichen und nicht oder nur schwer aufgebbaren Bestandteil der Identität der betreffenden Person ausmacht; insofern beschlägt die Diskriminierung auch Aspekte der Menschenwürde (Art. 7 BV; BGE 126 II 377 E. 6a S. 392/393; Walter Kälin/Martina Caroni, Das verfassungsrechtliche Verbot der Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, in Walter Kälin [Hrsg. ], Das Verbot ethnisch-kultureller Diskriminierung, ZSR-Beiheft 29, Basel 1999, S. 67 ff., S. 76/77). Das Diskriminierungsverbot des schweizerischen Verfassungsrechts schliesst aber die Anknüpfung an ein verpöntes Merkmal - wie Herkunft, Rasse, Geschlecht, Alter, Sprache und weitere in Art. 8 Abs. 2 BV (in nicht abschliessender Weise) aufgezählte Kriterien - nicht von Vornherein aus. Vielmehr begründet dieser Umstand zunächst den blossen "Verdacht einer unzulässigen Differenzierung" (Kälin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 78); sich daraus ergebende Ungleichbehandlungen sind infolgedessen "qualifiziert zu rechtfertigen" (AB 1998 S 35/36, Votum Rhinow, Berichterstatter; BGE 126 II 377 E. 6a S. 393; vgl. auch BGE 126 V 70 E. 4c S. 73/74). c) Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, entscheidend für die Reduktion der Kinderzulagen sei nicht die Nationalität des in der Schweiz lebenden Arbeitnehmers, sondern allein die Tatsache, ob das Kind in der Schweiz oder im Ausland lebe. Die vom Beschwerdeführer beanstandete st. gallische Regelung knüpft demnach für die Ausrichtung von Kinderzulagen an Arbeitnehmer mit Kindern im Ausland nicht an ein gemäss Art. 8 Abs. 2 BV verpöntes Kriterium - hier die Herkunft - an, sondern - wie ausgeführt (E. 3b) - an den Wohnsitz. Eine direkte Diskriminierung ist damit zu verneinen. d) Zu prüfen bleibt die vom Beschwerdeführer gerügte mittelbare bzw. indirekte Diskriminierung. Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 377 ausgeführt, eine indirekte Diskriminierung sei dann gegeben, wenn eine Regelung, die keine offensichtliche Benachteiligung spezifisch gegen Diskriminierung geschützter Gruppen enthalte, in ihren tatsächlichen Auswirkungen Angehörige einer solchen Gruppe besonders stark benachteilige, ohne dass dies sachlich begründet wäre (E. 6c S. 393/394). Diese im Rahmen von Art. 4 Abs. 2 aBV entwickelte Rechtsfigur (BGE 124 II 409 E. 7 und E. 8a S. 425 sowie E. 9d S. 428) ist demnach - entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts - nicht auf geschlechtsbedingte Lohndiskriminierungen beschränkt, sondern verbietet auch bloss mittelbare Diskriminierungen aufgrund eines der in Art. 8 Abs. 2 BV genannten Merkmale (Kälin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 86 ff., S. 89; dieselben, Diskriminierungsverbot und Familiennachzug, Bern 1998, S. 25/26; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl. , Bern 1999, S. 441 ff., derselbe, Diskriminierungsverbote, a.a.O., S. 124 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II, Les droits fondamentaux, Bern 2000, S. 487/488). Anders als gestützt auf Art. 4 Abs. 2 aBV bzw. Art. 8 Abs. 3 BV gewährleistet das Verbot der indirekten Diskriminierung gemäss Art. 8 Abs. 2 BV jedoch keinen Anspruch auf Herstellung der faktischen Gleichheit (E. 4b; vgl. auch BGE 119 Ia 241 E. 7d S. 249). aa) Gemäss Art. 33 Abs. 1 KZG/SG werden die Kinderzulagen durch Beiträge der Arbeitgeber finanziert. Die Kinderzulagen bezwecken, einen Teil der durch die Kinder entstehenden höheren Lebenshaltungskosten zu decken (vgl. E. 3d). Sie stellen damit ein Element der Solidarität zugunsten der - infolge höherer Lasten - finanziell weniger leistungsfähigen Familien dar. Die Beiträge werden für sämtliche Arbeitnehmer erhoben, unabhängig davon, ob diese Schweizer oder Ausländer sind, ob sie Kinder haben und ob ihre Kinder in der Schweiz oder im Ausland wohnen (VPB 51/ 1987 Nr. 36, S. 216). Unter dem Gesichtspunkt der Ausgewogenheit könnte deshalb einerseits die Auffassung vertreten werden, dass alle Arbeitnehmer, unabhängig vom Wohnsitz ihrer Kinder, in den Genuss gleich hoher Kinderzulagen kommen sollen. Andrerseits ist es nicht unüblich, dass sich Solidaritätsregelungen, die ein Staat trifft, auf einen Kreis von Personen beschränken, die eine nähere Beziehung zu diesem Staat haben (BGE 122 I 343 E. 3g/bb S. 347). So hat der Bundesgesetzgeber selber in denjenigen Bereichen der Sozialversicherung, die eine ausgesprochene Solidaritätskomponente enthalten, bisweilen die Ausrichtung von Leistungen an Ausländer an das Erfordernis des Wohnsitzes in der Schweiz geknüpft (Art. 18 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1946 über die Alters- und Hinterlassenenversicherung [AHVG; SR 831. 10], Art. 6 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung [IVG; SR 831. 20], Art. 2 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 19. März 1965 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung [ELG; SR 831. 30]; vgl. BGE 122 I 343 E. 3g/bb S. 347). bb) Vorliegend wird inländischen wie ausländischen Arbeitnehmern, deren Kinder nicht in der Schweiz wohnen, eine nach der Kaufkraft im Wohnsitzstaat des Kindes abgestufte Kinderzulage entrichtet. Dabei stellt die Zusammenfassung von Staaten in Ländergruppen grundsätzlich eine praktikable Lösung für die genannte Differenzierung dar (Kälin/Caroni, a.a.O., Familiennachzug, S. 76 ff., S. 80). Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten erweist sich zudem weder das vom st. gallischen Gesetzgeber angestrebte Ziel, nämlich jedem Arbeitnehmer die durch die Kinder entstehenden höheren Lebenshaltungskosten in anteilsmässig gleich hohem Umfang zu ersetzen, als unzulässig noch die konkrete Ausgestaltung der beanstandeten Regelung, nämlich die Abstufung der Kinderzulagen nach der Kaufkraft, als unverhältnismässig (vgl. hierzu Kälin/Caroni, Diskriminierung wegen der ethnisch-kulturellen Herkunft, a.a.O., S. 80; dieselben, a.a.O., Familiennachzug, S. 40). Die Bestimmung von Art. 9 Abs. 2 KZG/SG hält damit vor Art. 8 Abs. 2 BV stand.