Citation: 1P.347/2006 11.08.2006 E. 3

Weiter rügen die Beschwerdeführer eine formelle Rechtsverweigerung, weil das Verwaltungsgericht entgegen der klaren Regelung in Art. 29 des Gesetzes über die Organisation und das Verfahren der Gerichte vom 28. April 1968 (Gerichtsgesetz, GerG/NW; NG 261.1) seine Kognition willkürlich auf die Prüfung einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 90 der Verordnung über das Verwaltungsverfahren und die Verwaltungsrechtspflege vom 8. Februar 1985 (Verwaltungsrechtspflegeverordnung, VRPV/NW; NG 265.1) beschränkt habe. 3.1 Gemäss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW obliegt dem Verwaltungsgericht ferner (neben der Beurteilung von Vermögensstreitigkeiten, welche in Abs. 1 von Art. 28 geregelt wird) die Rechtsprechung in allen Verwaltungssachen, soweit die Gesetzgebung eine Angelegenheit nicht in die endgültige Zuständigkeit des Landrates, des Regierungsrates oder einer unabhängigen, vom Landrat gewählten Rekursbehörde legt. Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sieht sodann vor, dass das Verwaltungsgericht Beschwerden gemäss Art. 28 Abs. 2 GerG/NW mit dem Recht der freien Überprüfung beurteilt, sofern gemäss der Gesetzgebung vor dem Verwaltungsgericht nicht nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden können. Demgegenüber können gemäss Art. 90 VRPV/NW mit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur Rechtsverletzungen geltend gemacht werden; Überschreitungen oder Missbrauch des Ermessens gelten als Rechtsverletzung. Es fragt sich, wie diese beiden - auf den ersten Blick widersprüchlichen - Bestimmungen im Verhältnis zueinander auszulegen sind. 3.2 Nach den allgemeinen Regeln der Gesetzesauslegung muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Auszurichten ist die Auslegung auf die ratio legis, die zu ermitteln dem Gericht bzw. dem zur Entscheidung berufenen Organ allerdings nicht nach ihren eigenen, subjektiven Wertvorstellungen, sondern nach den Vorgaben des Gesetzgebers aufgegeben ist (eingehend zur Auslegungsmethodik BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.). 3.3 Das Verwaltungsgericht vertritt im angefochtenen Entscheid die Meinung, entgegen dem Wortlaut von Art. 29 Abs. 2 GerG/NW sei es im Beschwerdeverfahren lediglich zur Rechtskontrolle befugt. Es sei ihm grundsätzlich verwehrt, einen Entscheid der Verwaltung in Bezug auf die Ausübung des Ermessens zu überprüfen, namentlich werde in das pflichtgemäss ausgeübte Ermessen nicht eingegriffen. Ergänzend führt das Verwaltungsgericht im bundesgerichtlichen Vernehmlassungsverfahren aus, aus dem Prinzip der Gewaltenteilung ergebe sich, dass die Verwaltung gleich der Rechtsprechung Gesetzesvollziehung und damit Rechtsanwendung vornehme. Damit die Verwaltung ihre Aufgabe erfüllen könne, müsse es ihr in bestimmten Fällen überlassen sein, selber zu entscheiden, ob, wann und wie sie handeln solle. Der Gesetzgeber gestehe deshalb der Verwaltung bestimmte Ermessensbereiche zu. In Bezug auf die massgeblichen kantonalen Normen zieht das Verwaltungsgericht in Erwägung, als neuere Bestimmung gehe Art. 29 Abs. 2 GerG/NW, der auf einem Landsgemeindebeschluss vom 25. April 1993 beruht, der Regelung in Art. 90 VRPV/NW aus dem Jahr 1985 vor. Demnach gelte es zu ermitteln, welchen Beurteilungsspielraum dem Verwaltungsgericht nach Art. 29 Abs. 2 GerG/NW zukomme. Der Gesetzgeber verwende den Begriff der "freien Überprüfung" im Verhältnis zur Überprüfung von blossen "Rechtsverletzungen", woraus sich schliessen lasse, der Gesetzgeber habe dem Verwaltungsgericht auch eine umfassende Ermessensprüfung zugedacht. In Berücksichtigung der Gewaltentrennung könne es aber nicht Sinn einer gerichtlichen Ermessensprüfung sein, das richterliche Ermessen an Stelle desjenigen der Verwaltung zu setzen. In das pflichtgemässe ausgeübte Ermessen werde nicht eingegriffen; nur eine fehlerhafte Ermessensausübung solle überprüft, bzw. unter Umständen abgeändert werden. 3.4 Diese Auslegung ist keineswegs willkürlich, sondern widerspiegelt eine in der verwaltungsgerichtlichen Rechtspflege bekannte Regelung der Kognitionsbefugnis. Den Verwaltungsgerichten steht - mindestens im Bereich der nachträglichen Verwaltungsgerichtsbarkeit - in vielen Fällen nur eine Rechts-, keine Ermessenskontrolle zu. Die Beschränkung der Überprüfungsbefugnis ergibt sich auch aus der Tatsache, dass die Verwaltungsgerichte den Verwaltungsbehörden, deren Verfügungen sie überprüfen, nicht hierarchisch übergeordnet sind (siehe zum Ganzen Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, RN 1930 S. 400). Solche Kognitionsregelungen finden sich zum Teil sowohl auf Bundes- (vgl. Art. 104 lit. a OG), wie auch auf kantonaler Ebene (so etwa § 50 Abs. 1 des zürcherischen Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 24. Mai 1959 [Verwaltungsrechtspflegegesetz, VRG/ZH; LS 175.2]; Art. 80 lit. b des bernischen Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege vom 23. Mai 1989 [VRPG/BE; BSG 155.32]). Auch wenn es daneben Verfahrensordnungen gibt, welche dem Gericht eine freie Prüfungsbefugnis einräumen (siehe etwa Art. 37 des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 [VGG] i.V.m. Art. 49 lit. c VwVG), zeigen die erstgenannten Beispiele doch, dass die Auslegung des Verwaltungsgerichtes einer verbreiteten Praxis entspricht und damit nicht verfassungswidrig ist. Die Beschwerdeführer zeigen keine Gründe auf, welche das Vorgehen des Verwaltungsgerichts als unhaltbar erscheinen liessen. Namentlich legen sie nicht rechtsgenüglich - etwa mit einem einschlägigen Hinweis auf die Materialien - dar, dass der Gesetzgeber mit der Regelung von 1993 klar eine abweichende Absicht verfolgt hätte. 3.5 Hinzu kommt, dass Art. 29 Abs. 2 GerG/NW im Zusammenhang mit der freien Überprüfung ausdrücklich den Vorbehalt einer anderslautenden gesetzlichen Regelung macht. Art. 90 VRPV/NW, welcher vom Landrat erlassen wurde, kommt sicherlich Gesetzescharakter zu. Es kann nicht entscheidend sein, dass das jüngere Gerichtsgesetz unbesehen der älteren Bestimmung der VRPV/NW vorgehen müsste. Die Interpretation seiner Überprüfungsbefugnis, wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat, ist demzufolge verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.