Citation: 2P.272/2000 17.01.2002 E. 10

10.- Invoquant la garantie de la propriété et le principe de la bonne foi, la recourante soutient qu'elle est au bénéfice de droits acquis qui lui permettent de s'opposer au relèvement de l'impôt spécial, voire même à son prélèvement. a) Le Tribunal fédéral admet que la protection des droits acquis peut découler aussi bien de la garantie de la propriété que du principe de la bonne foi. Selon que sont avant tout en cause, dans les relations juridiques considérées, la réglementation de droits réels (voire de droits analogues) ou des rapports de confiance entre l'administré et l'Etat, il faut considérer au premier chef comme décisif, soit la garantie de la propriété, soit le principe de la bonne foi, l'autre droit constitutionnel devant être pris en compte à titre secondaire (cf. ATF 118 Ia 245 consid. 5a p. 255; 106 Ia 163 consid. 1b p. 167 et les références citées; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, n. 122 III p. 366). En l'espèce, il y a lieu d'envisager la problématique des droits acquis sous ses deux aspects, dès lors que la recourante soutient, d'une part, que l'Etat du Valais aurait manqué à sa parole en lui imposant des charges nouvelles postérieurement à l'octroi de la concession et, d'autre part, que celles-ci emporteraient les effets d'une expropriation matérielle. b) aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi confère au citoyen, à certaines conditions, le droit d'exiger des autorités qu'elles se conforment aux promesses ou assurances précises qu'elles lui ont faites et ne trompent pas la confiance qu'il a légitimement placée dans ces dernières (cf. ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; 124 II 265 consid. 4a p. 269/270; 118 Ia 245 consid. 4b p. 254 et les arrêts cités). Ce principe lie également le législateur, en particulier s'il a promis dans la loi que celle-ci ne serait pas modifiée ou serait maintenue telle quelle pendant un certain temps, créant ainsi un droit acquis (ATF 102 Ia 331 con-sid. 3c et les références citées; voir aussi ATF 118 Ia 245 consid. 5b p. 256; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, éd. 1991, n. 514 p. 109 s.). bb) La garantie de la propriété inscrite à l'art. 26 Cst. (cf. art. 22ter aCst.) s'étend aussi aux droits acquis découlant, par exemple, d'actes de concession (René Rhinow, Wirtschafts- und Eigentumsverfassung in Daniel Thürer/ Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, n. 27 ad par. 35; Georg Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich 1993, n. 2 ad art. 22ter). En matière fiscale, elle ne va toutefois pas au-delà de l'interdiction d'une imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale ne doit pas porter atteinte au noyau essentiel de la propriété privée. Il incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine du contribuable et de lui laisser la possibilité d'en former un nouveau. Pour juger si une imposition a un effet confiscatoire, le taux de l'impôt exprimé en pour cent n'est pas seul décisif; il faut examiner la charge que représente l'imposition sur une assez longue période, en faisant abstraction des circonstances extraordinaires; à cet effet, il convient de prendre en considération l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et la gravité de l'atteinte ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions et la possibilité de reporter l'impôt sur d'autres personnes (cf. ATF 122 I 305 consid. 7 p. 313; 112 Ia 240 consid. 6 p. 247; 106 Ia 342 consid. 6a p. 348; 105 Ia 134 consid. 3a p. 139 et les références; sur l'évolution de cette jurisprudence, voir Danielle Yersin, Les protections constitutionnelles et légales contre les impositions confiscatoires in Publications de l'Institut suisse de droit comparé, vol. 12, Zurich 1990, p. 271 ss, en particulier p. 274-278). c) En matière de concessions de forces hydrauliques, la redevance hydraulique, soit la contre-prestation annuelle due en échange du droit d'utiliser les droits d'eau concédés (cf. Dominik Strub, Wohlerworbene Rechte insbesondere im Bereich des Elektrizitätsrechts, thèse Fribourg 2001, p. 196; Werner Dubach, Die wohlerworbenen Rechte im Wasserrecht, expertise publiée par l'Office fédéral des eaux, novembre 1979, p. 104), est un élément essentiel du rapport juridique entre le concédant et le concessionnaire; à ce titre, elle doit impérativement figurer dans l'acte même de concession en vertu de l'art. 54 let. f LFH. La jurisprudence a très tôt admis que la redevance hydraulique relevait des droits acquis. A cet égard, l'art. 74 al. 3bis LFH - en vigueur depuis le 8 octobre 1976 (RO 1977 p. 171) - n'a donc fait que formaliser un principe établi depuis longtemps en posant que c'est seulement dans la mesure où il ne porte pas atteinte à des droits acquis que le taux maximum de l'art. 49 al. 1 LFH est applicable (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 et les références; DominikStrub, eod. loc. ; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 594). Au plan valaisan, la loi cantonale instaure également une protection semblable en prévoyant que "les prestations et charges du concessionnaire en vertu de la concession relèvent de la législation en force au moment de l'octroi de la concession de droits d'eau, pour autant que celle-ci n'ait pas réservé expressément ou dans le cas d'espèce l'application du nouveau droit" (art. 102 al. 3 LFH/VS lettre b). En raison de sa nature, la redevance hydraulique ne peut être modifiée par l'autorité concédante que s'il existe, dans l'acte même de concession, une réserve expresse et précise l'y autorisant (cf. ATF 126 II 171 consid. 3b p. 177 ss; Dominik Strub, op. cit. , p. 199). d) A l'inverse, l'impôt spécial n'a pas le caractère d'une contre-prestation, mais est indépendant de la décision d'octroi de la concession hydraulique. Il n'est donc pas un simple supplément de redevance, mais un véritable impôt (cf. Charles Oser, Les concessions hydrauliques dans le canton du Valais, thèse, Lausanne 1927, p. 83 s.; Walter Spillmann, Die bundesrechtliche Beschränkung der öffentlichen Abgaben der Wasserkraftwerke, thèse Zurich 1936, p. 55; voir aussi Dominik Strub, op. cit. , p. 98). En conséquence, l'impôt spécial ne relève pas des prestations économiques imposées au concessionnaire, au sens de l'art. 54 lettre f LFH in initio, telle que notamment la redevance hydraulique annuelle; en outre, vu son caractère de contribution publique, il n'entre pas non plus dans les "autres prestations qui, en vertu de prescriptions spéciales, résultent de l'utilisation de la force hydraulique", au sens de l'art. 54 lettre f LFH in fine (cf. l'art. 54 lettre d LFH dans sa version en vigueur jusqu'au 30 avril 1997, qui parlait "de charges ne résultant pas de prescriptions généralement obligatoires"). Au reste, est assujetti à l'impôt spécial valaisan toute entreprise utilisant des forces hydrauliques (art. 71 al. 1 LFH/VS), mais non nécessairement le concessionnaire lui-même. Redevance et impôt spécial visent donc, abstraitement du moins, des "contribuables" distincts, même si ceux-ci se recoupent le plus souvent dans la pratique. Enfin, sous réserve du cas - exceptionnel - où l'Etat du Valais est lui-même autorité concédante, la redevance et l'impôt spécial sont tous deux rattachés à la souveraineté fiscale de collectivités publiques différentes, soit les communes concédantes pour la première des contributions en cause, et l'Etat du Valais pour la seconde. Ainsi donc, contrairement à la redevance hydraulique qui ne peut en principe pas être modifiée - du moins pendant un certain temps - après l'octroi de la concession (sauf si l'acte de concession réserve cette possibilité), l'impôt spécial n'est pas à l'abri de modifications ultérieures (cf. Werner Dubach, op. cit. , p. 105 s. à propos de l'art. 54 lettre d aLFH précité, disposition dont le contenu était semblable à celui de l'art. 54 lettre f LFH, en dépit d'un texte sensiblement différent); réserve doit néanmoins être faite de l'existence de droits acquis qui auraient valablement été constitués, soit par l'effet de la loi, soit par une disposition prise dans l'acte même de concession, pour peu toutefois, dans cette dernière hypothèse, que l'impôt spécial entre bien dans la sphère de compétence de l'autorité concédante (cf. Werner Dubach, op. cit. , p. 106; voir aussi Dominik Strub, op. cit. , p. 98 s. et p. 198 s.). e) En l'espèce, ni la loi fédérale, ni la loi cantonale ne contiennent de disposition ayant pour effet de conférer à l'impôt spécial la protection des droits acquis. Il n'existe, par ailleurs, aucune promesse ou assurance à ce sujet, ni de la part de l'autorité intimée, ni de la part de l'une des autorités concédantes. Les actes de concession n'en font en tout cas pas mention et la recourante ne soutient pas que de telles garanties lui auraient été accordées. Au demeurant, à l'exception de l'Etat du Valais, qui n'intervient comme autorité concédante que dans deux conventions octroyant le droit d'utiliser une partie des eaux du Rhône, les autres autorités concédantes sont toutes des communes (Riddes, Sion, Evolène, St-Martin. ..) qui, l'auraient-elles souhaité, n'auraient de toute façon pas eu la compétence d'accorder des garanties au sujet de l'impôt spécial, cette contribution étant du ressort exclusif du canton. La recourante soutient toutefois que l'impôt spécial doit, au même titre que la redevance hydraulique, bénéficier de la protection des droits acquis, à défaut de quoi les cantons seraient libres, pourvu qu'ils respectent le taux maximum fixé à l'art. 49 al. 1 LFH, de réduire de manière substantielle le montant de la redevance pour augmenter dans la même proportion le montant de l'impôt spécial. De l'avis qu'une telle manière de procéder "n'a rien d'hypothétique si l'on considère qu'en Valais, l'impôt spécial représente, pour les concessionnaires, aujourd'hui déjà, une charge plus lourde que la redevance", la recourante y voit le risque de voir ses droits acquis en matière de redevance hydraulique être vidés de leur substance. f) Pour être pertinente, cette argumentation présuppose que l'intéressée soit au bénéfice de la protection des droits acquis en ce qui concerne le montant de la redevance. On peut toutefois se demander si tel est le cas ou, du moins, si la protection en cause est aussi nette et rigide que ne le soutient la recourante. En effet, toutes les concessions concernées (soit dix-sept au total selon les pièces au dossier) soumettent la redevance au principe de la révision décennale; par ailleurs, sur l'ensemble de ces concessions, douze d'entre elles précisent que la révision est également possible en cas d'augmentation du taux maximum, tandis que trois d'entre elles vont jusqu'à prévoir une adaptation automatique en cas d'augmentation dudit taux maximum (sur les principes applicables pour interpréter de telles clauses d'une concession, cf. ATF 126 II 171 consid. 4 p. 179 ss; voir aussi Werner Dubach, op. cit. , p. 107 ss). La question n'a toutefois pas à être examinée plus avant ici, car le moyen tiré de la protection des droits acquis est, comme on le verra, mal fondé pour une autre raison. g) En 1953, lorsque le taux maximum a été porté de 6 fr. à 10 fr. par cheval théorique, il n'a pas échappé au Conseil fédéral que, "sous le titre de l'impôt spécial, (les cantons pourraient) chercher à utiliser la marge qui pourrait exister entre la redevance maximum fixée par le droit cantonal et le taux maximum prescrit par le droit fédéral" (Message du 13 novembre 1951 du Conseil fédéral relatif à une modification partielle de la loi sur l'utilisation des forces hydrauliques, FF 1951 III p. 565 ss, p. 572). Ce risque avait cependant alors été jugé limité, si bien qu'aucune mesure n'avait été proposée (cf. Message précité du Conseil fédéral, eod. loc.). Par ailleurs, dans deux arrêts déjà anciens (ATF 38 I 341; 48 I 580), le Tribunal fédéral avait jugé admissible l'introduction d'un impôt spécial cantonal bien qu'une redevance n'eût - en raison notamment du caractère privé des eaux utilisées - pas pu être prélevée. Pour l'essentiel, le Tribunal fédéral avait alors considéré que le prélèvement de l'impôt spécial répondait à d'autres motivations et exigences que celui de la redevance, vu la nature différente de ces contributions. Il n'y avait dès lors ni violation du principe de l'égalité de traitement ou de la bonne foi, ni atteinte à la garantie de la propriété, ni même fraude à la loi, dans le fait d'introduire, en lieu et place d'une redevance que la législation ne permettait pas de prélever, un impôt spécial. Seul comptait que le taux maximum fixé par le droit fédéral ne fût pas dépassé. Critiquée par Walter Spillmann (op. cit. , p. 56 ss, p. 58), cette jurisprudence a été abandonnée, le Tribunal fédéral ayant finalement estimé qu'il était contraire au principe de l'égalité de traitement de mettre à la charge des usines exploitées en vertu de droits privés - exemptes de toute redevance - un impôt spécial équivalant au montant de la redevance prélevée sur les usines exploitées en vertu du droit public (ATF 68 I 18 consid. 4 et 5 p. 30ss). L'argumentation de la recourante n'est donc, en soi, pas dénuée de pertinence lorsqu'elle s'en prend au risque - ou à la tentation - pouvant exister de prélever sous couvert de l'impôt spécial des contributions qui ne pourraient l'être au titre de la redevance en raison de la protection des droits acquis dont cette dernière bénéficie. La présente contestation se situe toutefois sur un tout autre terrain. h) Ce qui est en cause en effet, ce n'est pas de savoir si l'impôt spécial contesté a été utilisé comme un moyen déguisé pour augmenter, au mépris des droits acquis de la recourante, le montant de la redevance. Une telle situation se présenterait notamment si, dans la charge contributive totale, la proportion entre la redevance et l'impôt spécial était soudainement modifiée au profit de cette dernière contribution. Mais rien de tel ne s'est passé en l'occurrence, puisque le relèvement de l'impôt spécial à l'origine de la présente contestation résulte de la seule augmentation du taux maximum et ne s'accompagne nullement d'un transfert des charges dues sous le titre de la redevance vers celles prélevées au titre de l'impôt spécial: aujourd'hui comme avant la modification légale intervenue le 1er mai 1997, l'impôt spécial représente toujours 60 pour cent du taux maximum, contre 40 pour cent (au plus) pour la redevance. Dans cette mesure, l'impôt spécial peut, comme n'importe quelle autre contribution générale, subir une augmentation, à la seule réserve que celle-ci n'ait pas un effet confiscatoire mettant en péril la pérennité de l'activité concédée. La recourante ne démontre toutefois pas que tel serait le cas en l'espèce, se bornant à émettre à ce sujet de vagues allégués qui ne satisfont pas aux exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ (cf. p. 22 du recours de droit public). i) En définitive, c'est donc sans fondement que la recourante se plaint d'une violation de ses droits acquis.