Citation: 1C_553/2009 21.04.2010 E. 3

3.1 In caso di ricorso contro una decisione concernente la concessione, la revoca o la restituzione dell'effetto sospensivo, il Tribunale federale si limita a controllare se l'autorità inferiore ha commesso un eccesso o un abuso del potere di apprezzamento: esso annulla la decisione litigiosa solo se l'autorità precedente ha omesso di considerare degli elementi essenziali o se ha eseguito una ponderazione degli interessi manifestamente errata. 3.2 I ricorrenti fanno valere una lesione dell'art. 29 Cost., contestando la validità dei voli di prova effettuati nell'aprile 2008, eseguiti senza la partecipazione o il coinvolgimento di operatori locali, rispettivamente di esperti di volo cogniti della particolare situazione dell'aeroporto e di loro rappresentanti. Poiché non avrebbero potuto partecipare all'assunzione delle prove, la decisione impugnata dovrebbe essere annullata. Darwin Airline SA rileva che nel dicembre 2008 l'UFAC le ha comunicato la propria intenzione di adottare misure complementari, risultanti da un determinato progetto: essa ha potuto pronunciarsi sulle conclusioni di questo studio e formulare le sue obiezioni, ma non è stato tuttavia dato seguito alla sua richiesta di indire un colloquio, né, al suo dire, le sue obiezioni sarebbero state sufficientemente considerate. 3.2.1 Le esigenze minime che la Costituzione pone alla motivazione di una decisione valgono anche per l'adozione di misure provvisionali (DTF 134 I 83 consid. 4.1). Dal diritto di essere sentito, desumibile dall'art. 29 cpv. 2 Cost., la giurisprudenza ha dedotto, tra l'altro, il diritto dell'interessato di ottenere una decisione motivata: l'autorità giudicante è però tenuta a esprimersi unicamente sulle circostanze significative, atte a influire in qualche maniera sul giudizio di merito, e non su ogni asserzione delle parti (DTF 133 I 270 consid. 3.1). L'interessato ha inoltre il diritto di consultare l'incarto, di offrire mezzi di prova su punti rilevanti e di esigerne l'assunzione, di partecipare alla loro assunzione e di potersi esprimere sulle relative risultanze nella misura in cui essi possano influire sulla decisione (DTF 131 I 153 consid. 3). Queste esigenze sono state rispettate, ritenuto che, in particolare Darwin Airline SA, ha potuto esprimersi e formulare le proprie osservazioni. 3.2.2 Del resto, i ricorrenti non contestano tanto una carenza di motivazione, quanto la circostanza che l'autorità di prima istanza e il TAF, che, si ricorda, in tale ambito dispone di un ampio potere di apprezzamento, non avrebbero seguito le loro argomentazioni, criticando quindi la valutazione delle prove, che tuttavia nella fattispecie, limitatamente all'esame prima facie della vertenza, non è avvenuta in maniera manifestamente insostenibile e quindi arbitraria: né essa è arbitraria nel risultato (DTF 133 I 149 consid. 3.1). L'arbitrio non si realizza infatti già per il semplice fatto che le conclusioni dell'autorità non corrispondono a quelle dei ricorrenti (DTF 116 Ia 85 consid. 2b) o ad altre altrettanto sostenibili o addirittura migliori (DTF 129 I 8 consid. 2.1). Del resto, insistendo sul mancato esperimento di una seduta di conciliazione, i ricorrenti disattendono che le esigenze minime dedotte dall'art. 29 Cost. non comprendono di massima il diritto di esprimersi oralmente davanti all'autorità chiamata a statuire (DTF 134 I 140 consid. 5.3; 130 I 425 consid. 2.1). 3.3 I ricorrenti adducono poi una lesione della libertà economica (art. 27 Cost.), dei principi dell'ordinamento economico (art. 94 Cost.), di quello secondo cui l'attività dello Stato deve rispondere al pubblico interesse ed essere proporzionata allo scopo (art. 5 cpv. 2 Cost.) e invocano la protezione dall'arbitrio e la tutela della buona fede (art. 9 Cost). I ricorsi sollevano tuttavia critiche generiche e sovente meramente appellatorie, che disattendono le esigenze di motivazione poste dagli art. 42 cpv. 1 e 2 e 106 cpv. 2 LTF e sono quindi in larga misura inammissibili (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1 e 1.4.2). 3.3.1 In effetti, riguardo all'asserita lesione della libertà economica, essi si limitano a rilevare che le criticate restrizioni e le diminuzioni di voli derivanti comporterebbero conseguenze economiche e di immagine negative, accennando semplicemente a una limitazione del libero accesso a un'attività privata. Questi abbozzi di critica disattendono le esigenze di motivazione di cui agli art. 42 e 106 LTF. In tale ambito Darwin Airline SA, richiamando la propria concessione, sostiene specificamente che la decisione impugnata limiterebbe senza motivi oggettivi e sufficienti, criticando quelli addotti nella decisione impugnata, l'esercizio della sua attività economica. Come si vedrà, l'assunto non regge. 3.4 Inammissibile per carenza di motivazione è pure il generico accenno da parte del Comune di Lugano e di Lugano Airport SA all'asserita lesione dell'art. 94 Cost. Essi si limitano infatti a richiamare la norma costituzionale e a sostenere che la contestata decisione non tutelerebbe gli interessi dell'economia nazionale e non contribuirebbe al benessere e alla sicurezza economica della popolazione. Al riguardo, Darwin Airline SA adduce una violazione delle norme programmatiche dell'ordinanza sull'organizzazione del DATEC del 6 dicembre 1999 (RS 172.217.1), segnatamente in relazione agli obiettivi e campi di attività (art. 1) e ai principi che le reggono (art. 2), secondo cui esso offre prestazioni attrattive nel settore dei trasporti e garantisce a tutte le cerchie della popolazione e a tutte le regioni le stesse condizioni di accesso ai servizi pubblici, mentre l'UFAC da parte sua persegue l'obiettivo di garantire un'offerta attrattiva e conforme ai bisogni nel settore dell'aviazione civile, rafforzando la competitività delle imprese svizzere di trasporto aereo a livello nazionale e internazionale (art. 7 cpv. 2 lett. b). Le criticate modifiche non terrebbero adeguatamente conto di questi interessi pubblici e indurrebbero insicurezza tra i piloti. Anche in tale ambito essa si limita tuttavia a riproporre la critica di un suo insufficiente coinvolgimento nel progetto sfociato nelle contestate nuove condizioni. Ch'essa, quale unica società di trasporto areo regolare basata a Lugano, ne sia toccata in maniera maggiore di altre compagnie non implica infatti che i richiamati interessi pubblici sarebbero manifestamente disattesi, né ch'essi prevarrebbero sulla sicurezza dei passeggeri. 3.5 I ricorrenti ravvisano una violazione dell'art. 5 Cost., poiché, al loro dire, la procedura di avvicinamento "Circling Charlie RWY 19", all'epoca caldeggiata dall'UFAC, non presenterebbe pericoli, per cui non si potrebbe riconoscere l'esistenza di un interesse pubblico alle criticate limitazioni. Al riguardo si limitano tuttavia a rilevare la divergenza di opinione, tra chi gestisce l'aeroporto e gli operatori da una parte, e l'autorità di sorveglianza, che avrebbe unilateralmente negato la sicurezza di detta procedura dall'altra. Ciò avrebbe per lo meno dovuto indurre il TAF a indire, a torto come si è visto, un'udienza conciliativa. Aggiungono, in maniera generica, che il tenore e le modalità delle criticate misure violerebbero il principio della proporzionalità e i requisiti dell'art. 36 Cost. e sarebbero arbitrari, poiché nel quadro della difficile situazione economica attuale, il rischio di colpire il 10 % dei movimenti aerei sarebbe inaccettabile e sproporzionato, ogni volo annullato o dirottato non potendo essere rimpiazzato, implicando quindi notevoli spese per loro e importanti inconvenienti per i passeggeri. Darwin Airline SA sostiene inoltre che l'interesse pubblico alla sicurezza del diritto e la sua buona fede nell'organizzare la sua operatività a Lugano sulla base della procedura approvata dall'UFAC nel 2004 non sarebbero stati sufficientemente valutati. 3.5.1 In tale ambito essi parrebbero tuttavia disattendere l'interesse prevalente alla sicurezza dell'aeroporto e dei passeggeri. Certo, al riguardo essi rilevano che l'avvicinamento "Circling Charlie RWY 19" è stato praticato da cinque anni senza creare alcun problema e all'epoca con l'approvazione dell'UFAC, per cui occorrerebbe procedere a un'attenta ponderazione fra il rischio calcolato e quello accettabile, gli equipaggi della Darwin Airline SA essendo specificatamente qualificati e allenati per atterrare a Lugano-Agno utilizzando aerei particolarmente adatti a detto aeroporto. Contestano poi l'adozione della criticata misura a pochi mesi dalla messa in esercizio delle luci guida e di avvicinamento, realizzazione ritardata da alcune opposizioni di Comuni e di privati. 3.5.2 È manifesto che la revoca dell'effetto sospensivo comporta importanti inconvenienti per i ricorrenti, in particolare di ordine finanziario e di immagine. Come ritenuto nella decisione impugnata, il fatto che la procedura d'avvicinamento utilizzata finora non abbia mai causato incidenti non significa che la stessa non sia pericolosa (sentenza 2A.539/2003 del 23 gennaio 2004 consid. 5.1). La procedura d'avvicinamento all'aeroporto di Lugano costituisce infatti da sempre una questione delicata, al punto che solo piloti e aerei dotati di una speciale autorizzazione possono utilizzarla. In siffatte condizioni non si può ritenere che il TAF abbia commesso un eccesso o un abuso del proprio potere di apprezzamento nel considerare che la valutazione effettuata dall'UFAC in merito alla sicurezza delle persone e dei beni, prevalente, non appare di primo acchito errata. Il TAF ha d'altra parte considerato i pregiudizi agli interessi economici dei ricorrenti, nonché l'interesse politico e sociale di questo aeroporto di importanza regionale. Ha tuttavia ritenuto ch'essi non erano pregiudicati dalla nuova regolamentazione al punto di violare il principio della proporzionalità. Questa opinione va condivisa, anche se effettivamente la decisione contestata cagiona ai ricorrenti difficoltà d'esercizio. Quest'ultimo non è comunque ostacolato in maniera sproporzionata. 3.6 La Darwin Airline SA adduce poi un'asserita assenza di base legale sfociante nell'arbitrio, sostenendo che la decisione impugnata anticiperebbe il merito della vertenza. Al suo dire, un cambiamento del regolamento d'esercizio potrebbe intervenire soltanto in presenza di una modifica della situazione di diritto o di fatto ai sensi dell'art. 26 dell'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica del 23 novembre 1994 (OSIA; RS 748.131.1). Ora, l'esame del rispetto del diritto federale, dell'invocata assenza di un cambiamento normativo e della presa in considerazione di norme internazionali alle quali accenna la ricorrente, sono quesiti di merito che esulano dai motivi del ricorso in esame (art. 98 LTF). L'assunto è del resto impreciso, visto che il cambiamento della situazione di fatto si fonda sulle risultanze dei nuovi voli di prova effettuati, dai quali risulterebbe che la sicurezza non sarebbe più garantita. Certo, la ricorrente censura un apprezzamento errato dei fatti, senza dimostrare tuttavia ch'essi sarebbero stati accertati in maniera addirittura insostenibile e quindi arbitraria (art. 97 cpv. 1 e art. 105 cpv. 1 LTF; DTF 133 II 249 consid. 1.2.2 e 1.4.3). D'altra parte, le decisioni concernenti una richiesta di effetto sospensivo devono essere emanate rapidamente, di regola, sulla base dei soli atti di causa. Per prassi costante infatti, trattandosi di provvedimenti d'urgenza, l'autorità adita non deve effettuare ulteriori e impegnativi accertamenti, ma può in linea di principio fondare il proprio giudizio sui documenti a sua disposizione (DTF 129 II 286 consid. 2.1 inedito). Ciò vale anche per l'obiezione secondo cui il TAF non avrebbe considerato che, contrariamente alla tesi dell'UFAC, l'oscurità totale sarebbe rarissima e la conoscenza dei luoghi affinerebbe sensibilmente la capacità di orientamento dei piloti al beneficio di competenze accresciute della geografia locale. 3.7 Inoltre, come peraltro riconosciuto da Darwin Airline SA, sia l'UFAC sia il TAF hanno operato una distinzione tra i piloti che applicano detta procedura e gli altri. Secondo la ricorrente non si tratterrebbe però di evitare due procedure d'avvicinamento diverse, ma, considerate le differenti qualifiche dei piloti, di non imporle nuove limitazioni. Ciò non toglie che si sarebbe comunque in presenza di differenti procedure di avvicinamento e che, come ritenuto dal TAF, i problemi di sicurezza sussisterebbero nondimeno. La ricorrente elenca poi ulteriori asserite imprecisioni e la mancata considerazione di alcune sue proposte sulla valutazione, diversa, della sicurezza. Ora, l'accertamento globale dei fatti o una loro eventuale completazione può aver luogo soltanto nel quadro del giudizio di merito. Ne segue che le critiche ricorsuali circa l'esattezza dei calcoli e delle cifre dell'UFAC relativi alle questioni inerenti alla visibilità a dipendenza delle differenti situazioni di nuvolosità e quelle delle valutazioni economiche non possono essere esaminate compiutamente in questa procedura, limitata a un esame prima facie e che non deve pregiudicare il giudizio di merito (DTF 130 II 149 consid. 2.2).