Citation: 1P.587/2001 11.01.2002 E. 4

Die Beschwerdeführenden rügen, die Initiative stelle eine Einzelfallregelung dar. Wenn dies zutrifft, stellt sich die Frage, ob eine auf einen Einzelfallbeschluss zielende Initiative grundsätzlich zulässig ist, und im Besonderen, ob eine solche Regelung Gegenstand der Gemeindeordnung nach bernischem Recht bilden kann. 4.1 Nach ihrem Wortlaut betrifft die Initiative einen Einzelfall, nämlich den Bau des Nationalstrassenzubringers Neufeld. Der angefochtene Entscheid gibt allerdings zu bedenken, dass die Initianten auf den Unterschriftenbogen grundsätzliche Aussagen zur Verkehrspolitik machten: Der motorisierte Individualverkehr solle am Stadtrand abgefangen und die Leute sollten mit öffentlichen Verkehrsmitteln in das Stadtzentrum transportiert werden. Die Vorschrift hätte als Ausdruck einer grundsätzlichen Haltung in verkehrspolitischen Fragen auch so formuliert werden können, dass sich die Stadt Bern generell gegen den Bau von weiteren Expressstrassen auf ihrem Gemeindegebiet einsetze. Sie habe daher vorwiegend programmatischen Charakter und sei mit anderen Zielnormen der Gemeindeordnung der Stadt Bern vergleichbar. Diese Ausführungen überzeugen nicht. Tatsache ist, dass die Initiative nach Wortlaut und Begründung einen konkreten Fall im Auge hat, d.h. ein bestimmtes Nationalstrassenteilstück, welches nach Auffassung der Initianten nicht gebaut werden soll. Wie der Beschwerdegegner selbst ausführt, hätte auch eine allgemeine Formulierung des Initiativbegehrens nichts daran geändert, dass nur über den Anschluss Neufeld abgestimmt würde, weil es sich um die einzige noch vorgesehene Expressstrassen-Verbindung des Zentrums mit dem Autobahnring A12/A1/A6 handelt. Die Initiative formuliert keine Programmnorm zur städtischen Verkehrspolitik, sondern richtet sich gegen eine konkrete Strassenverbindung. Wenn sie angenommen würde, so hätte dies eine programmatische Bedeutung allenfalls aus politischen Gründen, aber nicht wegen ihres Wortlautes, der keine über den konkreten Fall hinausreichende und in diesem Sinn normative Bedeutung aufweist. Gleichzeitig ist allerdings auch festzustellen, dass das umstrittene Initiativbegehren nicht Verfügungscharakter hat. Es bezweckt nicht, ein konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise zu regeln. Vielmehr enthält es den Auftrag an den Gemeinderat, aber auch an den Stadtrat, sich für den Verzicht auf den Zubringer Neufeld einzusetzen, was am ehesten als fallbezogene Anweisung charakterisiert werden kann, jedenfalls soweit der Gemeinderat betroffen ist (vgl. zur Abgrenzung von Verfügung und Dienstanweisung BGE 121 II 473 E. 2a und b S. 477 ff. mit Hinweisen). Allgemeiner gesagt handelt es sich um eine Auftragsnorm. 4.2 Art. 117 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Bern vom 6. Juni 1993 (KV) lässt die kommunale Initiative zu für den Erlass, die Änderung oder die Aufhebung von Reglementen oder Beschlüssen, die in der Zuständigkeit der Stimmberechtigten oder des Gemeindeparlamentes liegen. Art. 15 Abs. 1 GG wiederholt diese Regelung, ebenso Art. 39 der Gemeindeordnung der Stadt Bern vom 3. Dezember 1998 (GO). Damit lässt das bernische Recht die Parlamentsbeschlussesinitiative ausdrücklich zu. Anders als für die Kantonsebene, wo dieses Recht auf Grossratsbeschlüsse beschränkt wird, die dem Referendum unterstehen (Art. 58 Abs. 1 lit. d KV), sieht der Verfassungsgeber auf der Gemeindeebene keine Ausnahmen vor. Dennoch sind gewisse Schranken zu beachten. Eine Initiative hat auf jeden Fall mit dem übergeordneten Recht vereinbar und durchführbar zu sein und die Einheit der Form und der Materie zu wahren. Ausserdem bestehen Schranken, die sich aus der Natur der Sache ergeben (vgl. die Hinweise bei Urs Bolz, in: Kälin/Bolz (Hrsg.), Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 123 f.; Friedli, a.a.O., Art. 17 N. 11, 15 und 19). Insbesondere sind Initiativen zu Fragen, die ausserhalb des Zuständigkeitsbereiches des Parlamentes bzw. der Stimmbürger liegen, unzulässig (Friedli, a.a .O., Art. 15 N. 8). Immerhin wird in der Lehre auch die Auffassung vertreten, es müsse zulässig sein, indirekt auf Verwaltungsakte der Exekutive im Zusammenhang mit noch nicht verwirklichten Sachverhalten einzuwirken, solange die Regeln über die Rückwirkung respektiert würden (Alfred Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 S. 1 ff., 8). 4.2.1 Wie es sich damit verhält, kann hier offen bleiben, da die Initiative entgegen der Ansicht der Beschwerdeführenden nicht in die ausschliessliche Zuständigkeit der Exekutive eingreift. Dies ergibt sich aus dem engen sachlichen Zusammenhang zwischen der städtischen Verkehrsplanung und -politik und dem umstrittenen Nationalstrassenzubringer. Die Stadt Bern sieht sich aus verschiedenen Gründen, namentlich solchen der Luftreinhaltung und des Lärmschutzes, zwingend veranlasst, im Länggassquartier Massnahmen zur Verkehrsberuhigung zu projektieren. Je nachdem, ob diese Massnahmen mit oder ohne die umstrittene Tunnelverbindung konzipiert werden, fallen unterschiedliche Kosten an, die zudem auf unterschiedliche Weise zwischen Bund, Kanton und Stadt aufzuteilen sind (vgl. den von der Stadt Bern eingereichten Entwurf des Vortrags des Gemeinderats an den Stadtrat betreffend die Variantenabstimmung über die Verkehrsentlastung und -beruhigung sowie den Lärmschutz im Stadtteil Länggasse-Felsenau sowie den Entwurf der Botschaft des Stadtrats an die Stimmberechtigten in der gleichen Sache). Die Initiative betrifft daher einen ausgabenwirksamen Entscheid, der zumindest teilweise in der Zuständigkeit der Stimmbürgerschaft liegt, obwohl bei Verwirklichung des Neufeld-Zubringers ein erheblicher Teil der von der Stadt zu tragenden Kosten eine gebundene Ausgabe darstellen würde. 4.2.2 Weiter betrifft das umstrittene Begehren klarerweise nicht eine streng rechtssatzgebundene Verwaltungstätigkeit, welche ihrer Natur nach dem Initiativrecht verschlossen sein muss (Bolz, a.a.O., S. 124). 4.3 Der Regierungsrat hat in E. 5c des angefochtenen Entscheides ausführlich dargelegt, dass die Verfassung des Kantons Bern und das Gemeindegesetz den Gemeinden nicht gebieten, in die Gemeindeordnung nur Vorschriften aufzunehmen, die sich als generell-abstrakte Erlasse, mithin als Gesetze im materiellen Sinn, charakterisieren lassen. Die Beschwerdeführenden setzen sich mit diesen Ausführungen nicht auseinander. Da das Bundesgericht auch im Rahmen der Stimmrechtsbeschwerde nur Rügen zu behandeln hat, die ausreichend klar und begründet erhoben werden (Art. 90 Abs. 1 lit. b OG, vgl. dazu BGE 118 Ia 184 E. 2 S. 188 f.), ist davon auszugehen, dass das kantonale Verfassungsrecht und das Gemeindegesetz der Aufnahme der mit der Initiative vorgeschlagenen Bestimmung in die Gemeindeordnung nicht entgegenstehen.