Citation: 6A.92/2006 21.02.2007 E. 6

6.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, der angefochtene Nichteintretensentscheid mangels rechtzeitiger Leistung des einverlangten Gerichtskostenvorschusses sei auch verfassungswidrig, wenn man davon ausgehen wollte, dass die angeordnete Verpflichtung zur Leistung eines Kostenvorschusses auf einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Weder die Verwaltungsrechtspflegeverordnung noch die Prozesskostenverordnung des Kantons Nidwalden sähen nämlich vor, dass für den Fall der Säumnis Nichteintreten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde angedroht und im Säumnisfall androhungsgemäss auf die Beschwerde nicht eingetreten werden dürfe. Auch die Androhung des Nichteintretens und das androhungsgemässe Nichteintreten bedürften aber einer gesetzlichen Grundlage. 6.2 Das Verwaltungsgericht führt in seiner Vernehmlassung aus, es treffe zu, dass weder die Verwaltungsrechtspflegeverordnung noch die Prozesskostenverordnung die Säumnisfolgen bei Nichtleistung des einverlangten Kostenvorschusses innert der angesetzten Frist regeln. Die gesetzliche Regelung betreffend den Vorschuss im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sei insoweit unvollständig und ergänzungsbedürftig. Eine gesetzliche Vorschusspflicht ohne Sanktionsmöglichkeit im Säumnisfall mache aber keinen Sinn. Daher sei nicht ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers in dem Sinne anzunehmen, dass die Nichtleistung des Vorschusses folgenlos bleiben müsse. Es liege vielmehr eine Gesetzeslücke vor, welche der Richter zu schliessen habe. Zu diesem Zweck habe das Verwaltungsgericht in seiner Praxis bis anhin stets die kantonale Zivilprozessordnung beigezogen und in analoger Anwendung von Art. 94 Abs. 3 ZPO/NW auf die darin genannten Säumnisfolgen abgestellt. Der hilfsweise Beizug der Zivilprozessordnung zur Lückenfüllung sei nahe liegend, zumal für die Auferlegung der Prozesskosten im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren § 116 Abs. 3 VRPV explizit auf die Zivilprozessordnung verweise. Weniger nahe liegend wäre der hilfsweise Beizug des kantonalen Gebührengesetzes. Dieses regle einzig das Verwaltungsverfahren und richte sich an die kantonale Verwaltung, die Gemeinden, die Gemeindeverbände sowie an die kantonalen und kommunalen selbständigen Anstalten. 6.3 Zu prüfen ist somit, ob erstens das Nichteintreten auf die gegen einen Führerausweisentzug zu Warnzwecken erhobene kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde mangels rechtzeitiger Leistung des einverlangten Kostenvorschusses nur zulässig ist, wenn das Gesetz auch das Nichteintreten auf die Beschwerde vorsieht. Zu klären ist sodann, ob gegebenenfalls zweitens das Fehlen einer diesbezüglichen Regelung in der Verwaltungsrechtspflegeverordnung und in der Prozesskostenverordnung des Kantons Nidwalden als qualifiziertes Schweigen zu interpretieren ist und ob, bei Verneinung dieser Frage, drittens die lückenhafte Regelung in den genannten Erlassen durch Beizug der Bestimmungen der Zivilprozessordnung des Kantons Nidwalden ausgefüllt werden darf. Die erste Frage betreffend das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage auch für die Folge des Nichteintretens bei Säumnis prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Der Führerausweisentzug zu Warnzwecken, der Gegenstand des kantonalen Beschwerdeverfahrens bildete, ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung eine Sanktion mit strafähnlichem Charakter (BGE 120 Ib 504 E. 4b; 121 II 22 E. 3; 123 II 225 E. 2a/bb; 128 II 173 E. 3c, 285 E. 2.4). Er ist zudem konventionsrechtlich ein Entscheid über die Stichhaltigkeit einer strafrechtlichen Anklage und fällt damit unter den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK (BGE 121 II 22 E. 2 und 3, 219 E. 2; Urteil 6A.35/2004 vom 1. September 2004, E. 2.3). Die von einem Warnungsentzug betroffene Person hat daher einen Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung vor einem unabhängigen Gericht, der bereits im kantonalen Verfahren gewährleistet sein muss (BGE 121 II 219 E. 2; Urteil 6A.55/1995 vom 14. November 1995, E. 2). Dieser Anspruch wird durch einen Nichteintretensentscheid wegen Säumnis tangiert. Daher prüft das Bundesgericht frei, unter welchen Voraussetzungen ein solcher Nichteintretensentscheid zulässig ist. Die zweite und die dritte Frage, ob die allenfalls erforderliche gesetzliche Grundlage auch für die Folge des Nichteintretens bei Säumnis im massgebenden kantonalen Recht zu finden ist, prüft das Bundesgericht nur mit Willkürkognition, da sie die Auslegung des kantonalen Rechts betreffen. 6.4 Die Verwaltungsrechtspflegeverordnung und die Prozesskostenverordnung des Kantons Nidwalden bestimmen nicht ausdrücklich, dass der Richter bei der im Gesetz vorgesehenen Anordnung der Leistung eines Kostenvorschusses das Nichteintreten auf die Beschwerde im Säumnisfall androht und bei Nichtleistung des Vorschusses innert der angesetzten Frist (androhungsgemäss) auf die Beschwerde nicht eintritt. Auch wenn mit dem Verwaltungsgericht davon auszugehen ist, dass erstens eine gesetzlich geregelte Kostenvorschusspflicht ohne Folgen bei Säumnis wenig Sinn macht und zweitens die nahe liegende Konsequenz im Nichteintreten auf die Beschwerde besteht, muss neben der Vorschusspflicht als solchen auch die Folge des Nichteintretens auf die gegen einen Warnungsentzug erhobene Beschwerde im Gesetz geregelt sein, zumal diese Folge schwer wiegt. Es genügt mithin nicht, dass der Richter die Folge des Nichteintretens im konkreten Einzelfall androht und die nach dem Gesetz vorschusspflichtige Person somit über diese Konsequenz informiert ist. Vielmehr muss im Gesetz selbst geregelt sein, dass der Richter die Folge des Nichteintretens im Säumnisfall androhen kann beziehungsweise dass bei Säumnis auf die Beschwerde nicht eingetreten wird. In der gesetzlichen Regelung der Vorschusspflicht als solchen ist nicht eo ipso auch die Regelung des Nichteintretens auf die Beschwerde im Säumnisfall mitenthalten, auch wenn das Nichteintreten als nahe liegende Konsequenz erscheint. Die Gesetze sehen denn auch in aller Regel neben der Vorschusspflicht als solchen ausdrücklich vor, dass der Richter das Nichteintreten auf das Rechtsmittel bei Säumnis androht respektive dass im Säumnisfall auf das Rechtsmittel (androhungsgemäss) nicht eingetreten wird. So bestimmt etwa Art. 94 Abs. 3 ZPO/NW explizit, dass Nichtleistung des Vorschusses binnen der angesetzten Frist als Verzicht auf die betreffende Prozesshandlung gilt, sofern diese Folge ausdrücklich angedroht wurde. § 47 Abs. 3 StPO/NW bestimmt, dass bei Nichtleistung des Kostenvorschusses (durch den Strafkläger) der Strafantrag beziehungsweise der Beweisantrag als nicht gestellt oder der Weiterzug als nicht erklärt gilt. Die Verfahrensgesetze des Bundes regeln neben der Vorschusspflicht als solchen ausdrücklich auch das Nichteintreten auf die Rechtsvorkehr im Säumnisfall. Bei fruchtlosem Ablauf der für die Sicherstellung gesetzten Frist wird auf die Rechtsvorkehr nicht eingetreten (Art. 150 Abs. 4 OG). Wird der Kostenvorschuss oder die Sicherheit auch innert der Nachfrist nicht geleistet, so tritt das Bundesgericht auf die Eingabe nicht ein (Art. 62 Abs. 3 Satz 3 BGG). Gemäss dem bundesrätlichen Entwurf einer Schweizerischen Strafprozessordnung kann die Verfahrensleitung der Rechtsmittelinstanz die Privatklägerschaft verpflichten, innert einer Frist für allfällige Kosten und Entschädigungen Sicherheit zu leisten (Art. 391 Abs. 1 Satz 1 E StPO/CH). Wird die Sicherheit nicht fristgerecht geleistet, so tritt die Rechtsmittelinstanz auf das Rechtsmittel nicht ein (Art. 391 Abs. 2 E StPO/CH). Das Nichteintreten auf die gegen einen Warnungsentzug erhobene kantonale Verwaltungsgerichtsbeschwerde wegen Nichtleistung des vom Richter einverlangten Kostenvorschusses innert der angesetzten Frist ist demnach verfassungsrechtlich nur zulässig, wenn neben der Vorschusspflicht als solchen auch die richterliche Androhung des Nichteintretens beziehungsweise das (androhungsgemässe) Nichteintreten bei Nichtleistung des Vorschusses im massgebenden Gesetz vorgesehen ist. Wenn diese Voraussetzung nicht erfüllt ist, fehlt es an der für den Nichteintretensentscheid erforderlichen gesetzlichen Grundlage und ist dieser daher verfassungswidrig. 6.5 Das Nichteintreten auf ein Rechtsmittel ist an sich eine nahe liegende Folge der Nichtleistung des einverlangten Kostenvorschusses. Aus diesem Grunde ist nach der willkürfreien Auffassung des Verwaltungsgerichts das Fehlen einer ausdrücklichen Regelung der Säumnisfolgen in der Verwaltungsrechtspflegeverordnung und in der Prozesskostenverordnung nicht als ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers in dem Sinne zu verstehen, dass die Nichtleistung des Vorschusses folgenlos bleiben müsse, sondern ist insoweit vielmehr eine Lücke in den genannten Erlassen anzunehmen. Allerdings enthält die Verwaltungsrechtspflegeverordnung einzelne Bestimmungen, welche ausdrücklich die Nichteintretensfolge vorsehen. Gemäss § 54 VRPV/NW ("Voraussetzungen des Entscheides, Nichteintreten") prüft die Behörde von Amtes wegen, ob die Voraussetzungen für den Erlass eines Entscheides erfüllt sind (Abs. 1). Fehlt eine Voraussetzung für den Erlass eines Entscheides, tritt die Behörde auf die Sache nicht ein (Abs. 3). In § 54 Abs. 2 Ziff. 1-5 VRPV/NW werden einzelne Voraussetzungen aufgelistet; die Leistung des einverlangten Kostenvorschusses wird darin nicht erwähnt. Gemäss § 75 VRPV/NW ("Mängel") wird die Rechtsschrift, die an einem Mangel leidet oder unleserlich, ungebührlich, unverständlich, weitschweifig oder in einer fremden Sprache abgefasst ist, zur Verbesserung oder Übersetzung unter Ansetzung einer angemessenen Frist zurückgewiesen mit der Androhung, dass auf die Sache nicht eingetreten und diese auf Kosten der betreffenden Partei vom Protokoll abgeschrieben wird. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers ergibt sich weder aus § 54 noch aus § 75 VRPV/NW, dass die Nichtleistung des einverlangten Kostenvorschusses in den von der Verwaltungsrechtspflegeverordnung erfassten Fällen mangels einer ausdrücklichen Regelung der Säumnisfolgen nicht das Nichteintreten auf die Rechtsvorkehr zur Folge haben kann. § 54 Abs. 2 VRPV/NW nennt nur im Sinne von Beispielen ("namentlich") die wichtigsten Prozessvoraussetzungen, und § 75 VRPV/NW betrifft mangelhafte Rechtsschriften und damit einen ganz anderen Bereich. Zudem wird die Kostenauflage in den von der Verwaltungsrechtspflegeverordnung erfassten Fällen nicht in dieser Verordnung selbst im Einzelnen geregelt, sondern in anderen Erlassen, auf die § 116 VRPV/NW ("Anwendbares Recht") verweist. Daher lassen sich auf dem Wege einer systematischen Auslegung der Bestimmungen der Verwaltungsrechtspflegeverordnung als solchen keine Erkenntnisse betreffend die Folgen der Nichtleistung des Kostenvorschusses gewinnen. 6.6 Gemäss § 116 Abs. 3 VRPV/NW richtet sich die Auferlegung der Prozesskosten im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren nach den Art. 93 ff. der Zivilprozessordnung. Nach Art. 94 Abs. 3 ZPO/NW gilt Nichtleistung des Vorschusses binnen der bestimmten Frist als Verzicht auf die betreffende Prozesshandlung, sofern diese Folge ausdrücklich angedroht wurde. Das Verwaltungsgericht sieht gemäss seinen Ausführungen in der Vernehmlassung eine hinreichende gesetzliche Grundlage für das angedrohte Nichteintreten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Nichtleistung des einverlangten Kostenvorschusses in Art. 94 Abs. 3 ZPO/NW, dessen Anwendung im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren zur Ergänzung der insoweit lückenhaften Prozesskostenverordnung sich deshalb rechtfertige, weil sich gemäss § 116 Abs. 3 VRPV/NW die Auferlegung der Prozesskosten im verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren nach Art. 93 ff. ZPO/NW richtet. Diese Auffassung ist nicht willkürlich. Es ist nicht schlechterdings unhaltbar, § 116 Abs. 3 VRPV/NW über den Wortlaut der Bestimmung hinaus nicht nur auf das verwaltungsgerichtliche Klageverfahren, sondern insoweit, als die gemäss § 116 Abs. 2 VRPV/NW im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren massgebende Prozesskostenverordnung lückenhaft ist, auch auf das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren anzuwenden mit der Folge, dass Art. 94 Abs. 3 ZPO/NW auch im Beschwerdeverfahren zur Anwendung gelangt, also die Nichtleistung des Vorschusses binnen der bestimmten Frist als Verzicht auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gilt, sofern diese Folge ausdrücklich angedroht wurde. Allerdings liesse sich bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Führerausweisentzug zu Warnzwecken in Anbetracht des strafähnlichen Charakters dieser Sanktion auch der Beizug der Bestimmungen der Strafprozessordnung des Kantons Nidwalden zur Lückenfüllung in Betracht ziehen. In diesem Falle wäre das Nichteintreten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde mangels Leistung des einverlangten Kostenvorschusses nach dem kantonalen Recht unzulässig. Die Strafprozessordnung des Kantons Nidwalden sieht - im Unterschied zu § 165 Abs. 1 StPO/BS (siehe dazu BGE 128 I 237 E. 3) - eine Vorschusspflicht des Beschuldigten beziehungsweise des Verurteilten im Rechtsmittelverfahren und somit auch ein Nichteintreten auf das Rechtsmittel im Säumnisfall nicht vor. Selbst wenn bei der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen einen Führerausweisentzug angesichts des strafähnlichen Charakters dieser Sanktion der Beizug der Strafprozessordnung zur Lückenfüllung näher liegen sollte, ist es nicht willkürlich, stattdessen die Bestimmungen der Zivilprozessordnung hilfsweise heranzuziehen, zumal hiefür in § 116 Abs. 3 VRPV/NW (betreffend das verwaltungsgerichtliche Klageverfahren) ein Anhaltspunkt besteht. 6.7 Die erforderliche gesetzliche Grundlage für das androhungsgemässe Nichteintreten auf eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde bei Nichtleistung des einverlangten Kostenvorschusses innert der angesetzten Frist kann demnach ohne Willkür aus § 116 Abs. 3 VRPV/NW in Verbindung mit Art. 94 Abs. 3 ZPO/NW abgeleitet werden.