Citation: 1A.315/2005 13.03.2008 E. 1

5.1 Dans la mesure où son autonomie est en cause, la commune peut exiger que l'autorité cantonale respecte les limites de sa compétence et qu'elle applique correctement les dispositions du droit fédéral, cantonal ou communal qui règlent la matière. La commune peut aussi invoquer, en tant que partie au procès, les garanties générales de procédure. Ce grief a alors un caractère accessoire, étant en relation étroite avec le grief de violation de l'autonomie. Dans ce cadre, le Tribunal fédéral examine sous l'angle de l'arbitraire (cf. art. 9 Cst.) l'application des lois et règlements cantonaux ou communaux (cf. ATF 131 I 91 consid. 1 p. 93; 129 I 410 consid. 2.3 p. 414; 128 I 3 consid. 2b p. 9; 121 I 155 consid. 4 p. 159; 116 Ia 52 consid. 2 p. 54 et les arrêts cités). Il n'est pas contestable que la commune recourante, comme généralement les communes vaudoises, jouit d'une autonomie dans le cadre de l'adoption ou de la révision des plans d'affectation locaux régissant son territoire (art. 139 let. d Cst./VD; cf. notamment arrêts non publiés 1P.71/2005 du 25 avril 2005; 1P.167/2003 du 3 juillet 2003 in RDAF 2004 I p. 114). 5.2 La décision attaquée empêche l'affectation en zone d'activités d'un secteur classé en 1989 en zone agricole. A ce propos, les dispositions pertinentes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire sont l'art. 15 let. b LAT ("Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui [...] seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps") et l'art. 21 al. 2 LAT ("Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires"). Une règle complémentaire du droit cantonal doit être prise en considération: l'art. 53 al. 3, 1ère phrase LATC, qui prévoit que "les zones agricoles et viticoles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le département, sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci". 5.2.1 En renvoyant l'affaire à l'autorité communale pour modification "du plan général d'affectation et [de] son règlement dans le sens des considérants", le Tribunal administratif a voulu qu'une nouvelle décision soit prise au sujet de l'affectation d'un secteur du territoire communal. L'arrêt n'est pas particulièrement clair à propos du périmètre visé. On peut toutefois déduire des considérants que le secteur concerné représente non seulement les parcelles nos 3333, 3334 et 3335, mais plutôt la totalité du compartiment de terrain trapéziforme délimité par l'autoroute A5, l'avenue Kiener, le canal du Mujon et le Déversoir (soit les deux étapes de réalisation de cette zone d'activités, selon l'art. 57bis RPGA). Or, comme le relève la commune dans son recours, le classement en zone d'activités de la partie à réaliser en première étape (les parcelles nos 3331 et 3337) est une mesure de planification qui était déjà prévue dans le premier projet, mis à l'enquête publique en 1998, et, s'agissant de l'affectation de ces deux terrains, aucune opposition n'avait été enregistrée, d'après l'arrêt attaqué. Les propriétaires de ces deux parcelles n'ont du reste pas participé à la procédure devant le Tribunal administratif. On peut dès lors se demander si la contestation portait effectivement, en dernière instance cantonale, sur l'affectation de l'ensemble du trapèze, ou si elle n'était pas plutôt limitée au sort des parcelles nos 3333, 3334 et 3335. A ce propos, la commune soutient que les oppositions déposées lors de l'enquête publique complémentaire, au début de l'année 2001, ne pouvaient viser que les trois parcelles précitées, conformément à ce que prescrit l'art. 58 al. 5 LATC ("Si le conseil [communal] apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de trente jours [...]; les oppositions ne sont alors recevables que dans la mesure où elles visent les modifications mises à l'enquête publique"), et elle se plaint d'une application arbitraire de cette règle formelle. Ces questions relatives à la délimitation de l'objet de la contestation peuvent cependant demeurer indécises. 5.2.2 En énonçant à l'art. 21 al. 2 LAT un principe pour l'adaptation des plans d'affectation en vigueur, le législateur fédéral a choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d'une part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d'affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité juridique. Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la propriété. Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en vigueur d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée). En principe, l'art. 53 al. 3 LATC ne saurait faire obstacle à l'application de l'art. 21 al. 2 LAT, en vertu de la règle de la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Lorsque le Tribunal administratif déduit de l'art. 53 al. 3 LATC qu'un "besoin impérieux au niveau local et régional" doit exister pour classer en zone à bâtir une zone agricole adoptée moins de vingt-cinq ans auparavant, il rappelle que cela est lié à "l'intérêt particulièrement important à la création et au maintien des zones agricoles" (consid. 4a p. 22 de l'arrêt attaqué). Le "besoin impérieux" ne saurait être interprété comme une exigence supplémentaire du droit cantonal, qui donnerait en pareil cas une importance prépondérante à la stabilité du plan, au détriment d'une pesée des intérêts conforme à l'art. 21 al. 2 LAT. Au demeurant, dans la présente affaire, le département cantonal a accordé une "dérogation" au sens de l'art. 53 al. 3 LATC puisque, dans sa décision du 17 juin 2003, il a admis sans réserve la création de la zone d'activités. 5.2.3 La contestation portant sur le transfert de terrains de la zone agricole à la zone à bâtir, la modification sensible des circonstances (art. 21 al. 2 LAT) peut être établie lorsqu'après une certaine durée d'application, le plan général d'affectation d'une commune n'offre plus suffisamment de terrains constructibles pour faire face aux besoins. Comme l'art. 15 let. b LAT prescrit d'évaluer les besoins pour les quinze années à venir, une adaptation d'un plan d'affectation quinze ans après son entrée en vigueur n'est pas insolite. En l'occurrence, le temps écoulé entre l'approbation cantonale, au sens de l'art. 26 LAT, du plan pour le territoire périphérique, qui prévoyait pour le secteur en cause une affectation agricole ou maraîchère (8 décembre 1989), et la décision du département cantonal réexaminant les oppositions au nouveau plan général d'affectation (17 juin 2003; décision sur la base de laquelle l'autorité cantonale pouvait en principe approuver le plan, sans recours au Tribunal administratif) est proche de quinze ans. Pour déterminer si, avec l'écoulement du temps, est apparu un nouveau besoin au sens de l'art. 15 let. b LAT, il ne faut pas évaluer la surface des zones à bâtir de la commune dans leur ensemble, mais se fonder sur la capacité de la surface constructible dans chaque type de zone à bâtir (cf. Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, Zurich 1999, Art. 15 n. 85; Martin Bertschi, Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen: Bundesrecht, föderalistische Realität und ihre Wechselwirkungen, thèse Zurich 2001, p. 125). Pour les zones industrielles ou d'activités, le besoin peut être évalué selon d'autres critères que pour les zones d'habitation, en tenant compte par exemple des perspectives de développement économique à moyen et long terme (au-delà de l'horizon prospectif de quinze ans), ou encore des capacités des zones des autres communes de la région (cf. Flückiger, op. cit, n. 72 et 84; Bertschi, op. cit., p. 130). 5.2.4 En l'occurrence, le Tribunal administratif a évalué les réserves en terrains industriels constructibles, à Yverdon-les-Bains, selon une approche globale, prenant en compte aussi bien les surfaces dans le parc scientifique et technologique Y-Parc (460'000 m², immédiatement utilisables ou disponibles ultérieurement) que les surfaces des "autres zones légalisées", soit plusieurs secteurs épars classés en zone d'activités (40'000 m²). Or le parc scientifique et technologique, régi par un plan d'affectation spécial, a une destination bien particulière: les activités admises relèvent de la recherche, du développement et de la production liée à la recherche. Il est concevable que pour un périmètre de cette ampleur, avec une vocation déterminée et une importance régionale voire cantonale, l'autorité de planification prévoie, pour la réalisation des constructions, un horizon prospectif plus éloigné qu'une quinzaine d'années. La disponibilité de terrains dans ce périmètre ne saurait en revanche être un élément décisif pour refuser une extension des zones d'activités traditionnelles, pour des entreprises qui ne sont pas vouées à la recherche ou au développement, mais simplement à la production, à l'entreposage, à l'artisanat etc. De ce point de vue, l'arrêt attaqué ne démontre pas que les réserves de terrains disponibles, situées à plusieurs endroits du territoire communal et représentant 40'000 m², seraient suffisantes. Le département cantonal a admis que pour les "besoins habituels", une extension de la zone d'activités était nécessaire - ce qui paraît défendable a priori, vu l'importance de la ville et son rôle de centre régional - et son appréciation correspond à celle des autorités communales. Le Tribunal administratif n'a pas établi le caractère erroné de cette appréciation. Il s'est en réalité fondé sur d'autres éléments ou d'autres objectifs d'intérêt public. Le Tribunal administratif a en particulier mentionné le risque de "compromettre les buts recherchés par les réserves stratégiques en permettant directement l'utilisation des surfaces pour la construction". Or, d'après la réglementation du nouveau plan d'affectation, une "destination stratégique" est concevable pour un secteur classé en zone à bâtir (selon les art. 83 et 86bis RPGA, la destination stratégique se superpose à la destination de base). Il n'est pas exclu que les objectifs énoncés à l'art. 83 al. 1 RPGA (cf. supra, faits, A.d) puissent être pris en compte dans la planification d'ensemble et par étapes prescrite à l'art. 57bis RPGA. Quant au plan directeur communal, il prévoit effectivement une "mise en réserve" des terrains qu'il désigne comme "réserves stratégiques". Toutefois, en droit cantonal vaudois, un plan directeur communal a une portée limitée: il détermine les objectifs d'aménagement de la commune (art. 35 LATC), il doit être adapté aux besoins de la commune (art. 36 al. 3 LATC), mais, contrairement au plan directeur cantonal, il ne lie pas les autorités et leur sert uniquement de référence et d'instrument de travail (art. 31 LATC). Le contenu de ce plan directeur communal n'est donc pas décisif en l'espèce. L'arrêt attaqué évoque encore les nuisances que pourraient provoquer certaines entreprises installées dans la zone d'activités litigieuse, notamment celles qui exploiteraient des centres de dépôt avec des mouvements importants de camions. Or, la destination de cette zone n'est pas limitée à de telles entreprises. On ne voit en outre pas pour quelle raison une zone d'activités à cet endroit ne pourrait pas être construite et utilisée dans le respect des exigences de loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE), à l'instar d'autres zones industrielles en périphérie des villes. Le Tribunal administratif met par ailleurs l'accent sur l'objectif de densification du centre de la ville, qui devrait empêcher la "dispersion urbaine". Si la référence à un tel objectif se comprend à propos de la création de zones destinées au commerce de détail, à des bureaux, au petit artisanat notamment, il est douteux que cet argument soit directement valable pour les entreprises industrielles qui pourraient s'installer dans la zone d'activités litigieuse. L'arrêt mentionne certes une "friche industrielle" qui pourrait être "reconvertie", au nord des voies CFF, mais il ne ressort pas des considérants que le terrain concerné serait comparable avec la zone d'activités litigieuse (surface, possibilité de protéger le voisinage contre les nuisances, etc.). En résumé, les arguments invoqués par le Tribunal administratif à l'encontre de l'extension de la zone d'activités n'apparaissent pas concluants. En outre, le Tribunal a nié l'existence d'un besoin au sens de l'art. 15 let. b LAT sans se fonder sur des éléments clairs et pertinents. Dans ces conditions, la juridiction cantonale a fait une mauvaise application des normes du droit fédéral de l'aménagement du territoire régissant la révision des plans d'affectation et la création de nouvelles zones à bâtir (art. 21 al. 2 LAT, art. 15 let. b LAT). Ce faisant, cette juridiction a violé l'autonomie de la commune. 5.3 Dès lors que le grief de violation de l'autonomie communale est fondé, le Tribunal fédéral doit admettre le recours et annuler partiellement l'arrêt attaqué - en ce qui concerne le régime applicable au secteur litigieux -, mais il n'a pas à statuer lui-même sur le fond. Sous réserve d'exceptions non réalisées en l'espèce, le recours de droit public est en effet de nature cassatoire et ne peut tendre qu'à l'annulation de la décision attaquée (ATF 131 I 137 consid. 1.2 p. 139, 166 consid. 1.3 p. 169 et les arrêts cités). Il convient de préciser que l'annulation de l'arrêt attaqué, dans cette mesure, n'a pas pour effet de contraindre le Tribunal administratif - lequel devra le cas échéant statuer une nouvelle fois sur les recours qui lui avaient été soumis - à confirmer la mesure d'aménagement adoptée par la commune. Une autre appréciation des besoins et des intérêts en jeu n'est pas exclue, sur la base d'éléments supplémentaires, éventuellement de l'évolution des circonstances, dans la planification communale ou le développement de la ville, depuis la date de l'arrêt attaqué (le 31 octobre 2005), éléments ou circonstances que le Tribunal fédéral ne pouvait pas prendre en considération dans la présente cause parce qu'ils n'avaient pas été établis par le Tribunal administratif. Le Tribunal fédéral, qui n'est pas une autorité supérieure de planification, n'est quoi qu'il en soit pas en mesure de donner d'autres indications à ce propos.