Citation: 1P.360/2006 15.01.2007 E. 5

Darüber hinaus rechtfertigen die Umstände eine Klarstellung - im Sinne eines obiter dictums - zum angefochtenen Entscheid im Hinblick auf die Frage der Rechtsgrundlage für eine Konventionalstrafe der vorliegenden Art. 5.1 Nach dem bei E. 4.2 zitierten Grundsatz ist das Gemeinwesen nicht völlig frei, mit Privaten öffentlichrechtliche Verträge abzuschliessen. Nach der neueren Rechtsprechung ist die Regelung von verwaltungsrechtlichen Rechten und Pflichten durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag zulässig, wenn ein Rechtssatz entweder diese Handlungsform vorsieht oder dafür Raum lässt oder sofern sie vom Gesetz nicht ausgeschlossen wird (vgl. Urteil 1A.266/2005 vom 13. März 2006, E. 2.4, in: URP 2006 S. 361; vgl. auch Urteil 1P.434/2006 vom 29. November 2006, E. 2.4). Es ist unbestritten, dass der Kanton Solothurn keine Baupflicht in dem Sinne kennt, dass der private Grundeigentümer seine Parzelle zonenkonform nutzen muss. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts soll es jedoch genügen, dass die Konventionalstrafe als Institut des Privatrechts einer analogen Anwendung im Verwaltungsrecht zugänglich sei. Müsse der private Vertragspartner dem Gemeinwesen eine Konventionalstrafe bezahlen, so handle es sich dabei um eine vertragliche Sanktion. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage sei dafür nicht erforderlich. Ausserdem argumentiert das kantonale Gericht, das Bundesgericht habe einen Vertrag, der mit demjenigen vom 3./20. Mai 1999 vergleichbar sei, bereits in einem Entscheid (Urteil 1A.215/1997 vom 25. Februar 1998, in: ZBl 100/1999 S. 542) als rechtsgültig eingestuft. Aus dem angeführten Urteil lässt sich indessen zur Gültigkeit der hier vereinbarten Konventionalstrafe nichts ableiten. Nicht anders verhält es sich mit dem obiter dictum in BGE 100 Ia 294 E. 2b S. 297, wonach eine Konventionalstrafe in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag möglich sein kann. Immerhin bieten sich vorliegend als hinreichender gesetzlicher Anhaltspunkt die im Folgenden zu erörternden, kantonalen Rechtsgrundlagen an, auf die das angefochtene Urteil nicht eingeht. Demzufolge musste vom Verwaltungsgericht gar nicht entschieden werden, ob in einem verwaltungsrechtlichen Vertrag eine Konventionalstrafe zulasten eines Privaten auch bloss gestützt auf eine analoge Anwendung von Art. 160 ff. OR zulässig wäre. 5.2 Es ist daran zu erinnern, dass der Vertrag vom 3./20. Mai 1999 ein Bindeglied zwischen der Nutzungsplanung (vorzeitige Einzonung des Areals) und dem Erschliessungsvertrag vom 22. Juni 1999 bildet. Die Einzonung selbst stellte keine vertragliche Leistung der Gemeinde dar, sondern eine Bedingung für die spätere Wirksamkeit der Verträge vom 3./20. Mai 1999 und 22. Juni 1999. Die Gemeinde verpflichtete sich im Vertrag vom 3./20. Mai 1999 vielmehr zu Erschliessungsleistungen; die Beschwerdeführerin als private Grundeigentümerin versprach im Gegenzug eine minimale Überbauung des zu erschliessenden Areals innert Fünfjahresfrist. Die vertraglich zugesicherte Baupflicht der Beschwerdeführerin sollte nicht direkt vollstreckbar sein; allerdings wurde eine zusätzliche Geldleistung, die sog. Konventionalstrafe, für den Fall vereinbart, dass die Überbauung nicht fristgerecht erfolgen würde. Die Konventionalstrafe kam in diesem Fall zu dem Anteil an den Erschliessungskosten hinzu, den die Beschwerdeführerin nach dem Erschliessungsvertrag vom 22. Juni 1999 ohnehin zu tragen hatte. Dieser letztere Vertrag konnte abgeschlossen werden, weil die Beschwerdeführerin alleine perimeterpflichtig war. Im Ergebnis verschiebt sich die am 22. Juni 1999 geregelte Verteilung der Erschliessungskosten zulasten der Beschwerdeführerin, wenn sie ihrer Baupflicht gemäss Vertrag vom 3./20. Mai 1999 nicht nachkommt. In dieser Hinsicht sind die beiden genannten Verträge richtigerweise als Einheit zu betrachten. Der als Konventionalstrafe stipulierte Betrag von Fr. 400'000.-- entspricht etwas weniger als 10 Prozent der bei Vertragsabschluss vorgesehenen und mit kommunalen Kreditbeschlüssen gesicherten Erschliessungskosten. Die Konventionalstrafe erreichte damit von ihrem Umfang her annähernd den eigentlich von der Gemeinde zu tragenden Anteil am Erschliessungsaufwand (vgl. dazu E. 5.3, hiernach). Die Konventionalstrafenklausel ermöglichte es der Gemeinde, im Sinne einer Pauschale auch diesen Anteil auf die Beschwerdeführerin zu überwälzen. Folglich kann die mit der Konventionalstrafe versprochene Geldleistung als Teil der Erschliessungsbeiträge und damit als Vorzugslast (zu diesem Begriff BGE 132 II 371 E. 2.3 S. 375 mit Hinweisen) qualifiziert werden. Insofern kommt es nicht darauf an, ob die Höhe der im Vertragszeitpunkt angenommenen Erschliessungskosten schliesslich vollumfänglich ausgeschöpft worden ist. 5.3 § 108 des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Solothurn vom 3. Dezember 1978 (PBG/SO; BGS 711.1) schreibt vor, dass die Gemeinden von den Grundeigentümern angemessene Erschliessungsbeiträge verlangen. Gestützt auf § 117 PBG/SO hat der Kantonsrat am 3. Juli 1978 die Kantonale Grundeigentümerbeitragsverordnung (BGS 711.41) erlassen. Danach hat die Gesamtheit der begünstigten Grundeigentümer 80 Prozent der Kosten für Erschliessungsstrassen (§ 42) bzw. 70 Prozent der Kosten für Abwasserbeseitigungsanlagen (§ 44) zu tragen. Nach beiden Bestimmungen können die Gemeinden die Ansätze erhöhen. Das kommunale Reglement der Stadt Solothurn vom 29. Oktober 1980 setzt den Grundeigentümeranteil auf 85 Prozent der Kosten bezüglich der Strassen- und auf 70 Prozent bezüglich der Abwassererschliessung an. Diese Ansätze wurden im Vertrag vom 22. Juni 1999 übernommen. Die erwähnten kantonalen Bestimmungen (vgl. auch § 110 und § 118 PBG/SO) lassen Raum, dass Private gegenüber einer Gemeinde auf dem Vertragsweg einen höheren Beitragssatz als gemäss kommunalem Reglement akzeptieren, solange sie gesamthaft nicht mehr als den voraussichtlichen Gesamtaufwand der Erschliessung übernehmen. Im Übrigen erachten Rechtsprechung und Lehre verwaltungsrechtliche Verträge über die Abgabepflicht im Hinblick auf die Erschliessung von Bauland grundsätzlich als zulässig, sofern damit keine eigentliche Abgabevergünstigung bezweckt wird (vgl. BGE 105 Ia 207 E. 2a S. 209 f.; 103 Ia 505 E. 3b S. 513; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Zürich 2006, Rz. 1082; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 505 ff., 519 f.). Allerdings müsste es Bedenken wecken, wenn eine Gemeinde ihre Erschliessungsleistungen systematisch von vertraglichen Zusatzleistungen der betroffenen Privatpersonen abhängig machen wollte; diese Gefahr scheint bei der Beschwerdegegnerin nicht zu bestehen. Unter besonderen Umständen kann es angehen, dass eine Gemeinde ihren voraussichtlichen Anteil am Erschliessungsaufwand vor dem Hintergrund der genannten kantonalen Rechtsgrundlagen vertraglich auf den Grundeigentümer überwälzt, sofern dieser die erschlossene Parzelle nicht binnen angemessener Frist überbaut. Eine Konventionalstrafe mit einer derartigen Zielrichtung kommt etwa in Betracht, wenn es um ein bedeutendes Areal am Siedlungsrand geht, das einem einzigen Grundeigentümer gehört. Die Erschliessung bringt der Allgemeinheit diesfalls ohne anschliessende Überbauung praktisch keinen Nutzen; einzig die Liegenschaft erfährt eine entsprechende Wertsteigerung. Gleichzeitig läuft die Gemeinde Gefahr, dass wegen fehlender baulicher Nutzung durch diese Privatperson ein erheblicher Anteil der kommunalen Baulandreserve blockiert wird.