Citation: 1A.315/2005 13.03.2008 E. 8

En dénonçant une violation du droit fédéral de la protection de l'environnement (en particulier de l'art. 43 OPB), la commune recourante fait valoir qu'il est normal d'attribuer le degré de sensibilité III à la zone composite, et "qu'il ne serait pas cohérent de traiter la rue du Couchant pour elle seule, en l'affectant en zone résidentielle, alors même qu'il s'agit d'un secteur de transmission entre la zone composite et la zone d'activités qui la bordent de part et d'autre". La commune précise que neuf parcelles se trouvent de part et d'autre de cette rue, utilisées pour de l'habitation et parfois pour des activités de service (soit, d'après l'arrêt attaqué, un atelier d'architecture et les bureaux d'une entreprise). 8.1 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif, résumant les griefs des époux A.________ et B.________, a indiqué qu'ils contestaient la réglementation de la zone composite prévue de part et d'autre de la rue du Couchant ainsi que le degré de sensibilité III attribué à ce secteur. Il a ensuite rappelé la teneur de l'art. 43 al. 1 OPB, qui prévoit l'application du degré de sensibilité II "dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions et installations publiques" (let. b), et l'application du degré de sensibilité III "dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que dans les zones agricoles" (let. c). Le Tribunal administratif a alors considéré que l'élément déterminant pour l'attribution du degré de sensibilité était "en premier lieu le niveau de nuisances compatibles avec l'affectation de la zone" - et en l'occurrence, son arrêt retient que la définition de la zone composite (cf. supra, faits, B.a) correspond à celle des zones de degré de sensibilité III selon l'art. 43 al. 1 let. c OPB -, mais "le pouvoir d'appréciation dont dispose l'autorité cantonale lui permet[trait] toutefois de protéger une zone mixte, essentiellement composée de bâtiments d'habitation, par l'attribution d'un degré de sensibilité II"; cela serait même, d'après le Tribunal administratif, une obligation "dans les centres de localité dans lesquels existent des quartiers calmes afin de les préserver d'une élévation du niveau de bruit". C'est sur la base de cette interprétation de l'art. 43 al. 1 OPB ainsi que du principe de prévention que le Tribunal administratif a considéré que la mesure litigieuse, à savoir "l'application du degré de sensibilité III [...] tout comme la définition de la zone qui permet des activités moyennement gênantes", était le résultat d'un excès du pouvoir d'appréciation par l'autorité communale (cf. supra, faits, C.c). 8.2 Le raisonnement du Tribunal administratif a pour point de départ la question de l'attribution du degré de sensibilité au bruit, donc l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement. Il a en effet traité les griefs des époux A.________ et B.________ en revoyant d'abord l'application de l'art. 43 al. 1 OPB, pour en tirer ensuite des conséquences sur le plan de l'aménagement du territoire. A ce propos, les injonctions de la juridiction cantonale à la commune sont claires: le degré de sensibilité II doit être attribué au secteur de la rue du Couchant. 8.2.1 L'application du degré de sensibilité II, plutôt que du degré III, permet de limiter plus sévèrement les immissions de bruit dans le secteur concerné, lorsque l'autorité compétente doit se fonder sur les valeurs limites fixées par le droit fédéral, dans un cas d'assainissement d'une installation existante ou pour autoriser la construction d'une nouvelle installation. Cela a donc une influence non seulement sur le mode d'utilisation des bâtiments ou des voies de communication dans le secteur lui-même, mais également pour la limitation des émissions dans le voisinage, où des installations peuvent être la source de nuisances perceptibles dans ce secteur. 8.2.2 L'établissement du plan d'affectation, avec la définition de la destination des zones, constitue un préalable à l'attribution des degrés de sensibilité (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb p. 295). En d'autres termes, l'autorité doit d'abord appliquer les principes d'aménagement du territoire en procédant à une pesée générale des intérêts, où il est tenu compte de la protection de l'environnement et des autres aspects pertinents. Dans le cas particulier, autour de la ville ancienne, le nouveau plan général d'affectation comporte des zones résidentielles, des zones composites, des zones d'activités, ainsi que d'autres zones spéciales. Le choix de l'emplacement et de la surface des zones composites dépend de nombreux éléments relevant de l'aménagement du territoire, et pas uniquement du besoin d'assurer aux habitants de ces zones une protection accrue contre les nuisances. Si la destination de la zone est clairement définie, et si la réglementation adoptée au préalable est celle d'une zone mixte au sens de l'art. 43 al. 1 let. c OPB (habitations et entreprises moyennement gênantes), l'autorité de planification doit en principe attribuer le degré de sensibilité III. Si au contraire, les activités admissibles dans la zone ne sont pas clairement définies, il peut être tenu compte, pour attribuer le degré de sensibilité, de l'utilisation effective de la zone ou du secteur en cause (arrêt non publié 1A.20/2007 du 23 octobre 2007, consid. 4.2). On peut imaginer d'autres circonstances particulières où un secteur d'une zone mixte peu exposé au bruit (provenant de voies de communication, de zones industrielles voisines, etc.), dans lequel se trouveraient essentiellement des bâtiments d'habitation, pourrait se voir attribuer le degré de sensibilité II; cela constituerait toutefois une exception au principe exprimé à l'art. 43 al. 1 let. c OPB (cf. à ce propos Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 225). 8.2.3 La zone composite, telle qu'elle est définie à l'art. 47 RPGA, a une destination clairement fixée et il s'agit d'une véritable zone mixte (cf. supra, faits, B.a). La commune devait en principe lui attribuer le degré de sensibilité III. En ne prévoyant pas un régime spécial pour le secteur litigieux dans le cadre de l'art. 43 al. 1 OPB - parce que la surface concernée est trop peu importante, et aussi à cause de l'affectation des zones directement voisines, où il pourrait se trouver des sources de bruit -, la commune a appliqué de manière correcte cette norme du droit fédéral de la protection de l'environnement. Le département cantonal a d'ailleurs confirmé cette décision. Il faudrait pouvoir se fonder sur d'autres éléments que ceux retenus par le Tribunal administratif - lequel s'est borné à constater la présence prépondérante d'habitations dans un petit quartier de neuf parcelles - pour admettre que la destination de la zone composite est en réalité, vu la situation concrète, moins largement définie que ce qu'énonce le texte clair de l'art. 47 RPGA. Dans ses déterminations, l'Office fédéral de l'environnement qualifie a priori de "défendable" la solution du Tribunal administratif, car la zone composite pourrait éventuellement être "séparable en plusieurs secteurs", avec l'attribution du degré de sensibilité II à un secteur "suite à un assouplissement admissible de l'énoncé, même clair, de l'art. 47 RPGA". Cet office fédéral conclut toutefois que, sur la base du dossier, il ne peut pas se prononcer. Il faut en déduire que, faute de circonstances spéciales, l'application correcte du droit fédéral impose l'attribution du degré de sensibilité III, la latitude de jugement conférée par l'art. 43 al. 1 OPB étant en définitive très restreinte (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb p. 295). Au demeurant, le fait que le Tribunal administratif a ensuite donné à l'autorité communale l'injonction de modifier l'art. 47 RPGA "en ce sens que les activités moyennement gênantes ne sont pas admises dans ce secteur" (cf. à ce propos infra, consid. 8.3), démontre également que sur la base du plan et de la réglementation adoptés, préalable à l'attribution des degrés de sensibilité, la décision communale confirmée par le département cantonal ne violait pas le droit fédéral. Il s'ensuit qu'en imposant un autre degré de sensibilité, le Tribunal administratif a mal appliqué l'art. 43 al. 1 OPB, ce qui entraîne l'admission du recours de droit administratif de la commune. 8.3 En renvoyant l'affaire à l'autorité communale afin qu'elle modifie l'art. 47 RPGA, le Tribunal administratif a pris une décision complémentaire qui découle de ce que, d'après lui, le degré de sensibilité II doit être attribué au secteur litigieux. Néanmoins, le recours de droit administratif de la commune ne porte pas sur ce point, ni dans sa motivation ni dans ses conclusions. Du reste, comme il s'agit d'une question relevant de la définition du mode d'utilisation du sol, au sens de l'art. 14 al. 1 LAT - même si le Tribunal administratif se réfère à ce propos au "principe de prévention", donc implicitement à l'art. 1 al. 2 LPE -, la matière est régie par le droit fédéral et cantonal de l'aménagement du territoire. Les griefs à ce sujet devaient donc en principe être soumis au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit public (cf. supra, consid. 4.1). Le recours de droit public public de la commune (cause 1P.797/2005) et les recours de droit public connexes des opposants (causes 1P.799/2005, 1P.801/2005 et 1P.803/2005) ne contiennent pas de tels griefs. Cette question n'a donc pas à être examinée car elle ne fait pas l'objet de la contestation devant le Tribunal fédéral. 8.4 Par conséquent, l'admission du recours de droit administratif entraîne l'annulation partielle de l'arrêt attaqué en tant que le Tribunal administratif renvoie l'affaire à l'autorité communale en vue de l'attribution du degré de sensibilité II au secteur de la rue du Couchant. Le Tribunal fédéral n'a pas à statuer lui-même sur le fond dans le cas particulier. L'affaire doit donc être renvoyée pour nouvelle décision au Tribunal administratif (art. 114 al. 2 OJ).