Citation: 2A.466/2002 06.02.2003 E. 5

Il reste à examiner si, comme l'a retenu la Commission fédérale de recours, l'intimée était fondée à s'opposer aux séquestres litigieux en vertu du principe de la bonne foi. 5.1 Le droit constitutionnel du citoyen à être traité par les organes de l'Etat conformément aux règles de la bonne foi est expressément consacré à l'art. 9 Cst. (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich 2002, n° 624). Il protège la confiance légitime que le citoyen a placée dans les assurances reçues de l'autorité ou dans tout autre comportement adopté par celle-ci et suscitant une expectative déterminée (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123; cf. aussi ATF 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125). 5.1.1 Ainsi, l'art. 9 Cst. confère d'abord au citoyen le droit d'exiger de l'autorité qu'elle se conforme aux assurances (promesses, renseignements, communications, recommandations ou autres déclarations) reçues, si les conditions cumulatives suivantes sont réunies (ATF 121 II 473 consid. 2c; 118 Ia 245 consid. 4b et les arrêts cités): a) l'autorité est intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées; b) l'autorité a agi ou est censée avoir agi dans les limites de sa compétence; c) l'administré a eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite; d) l'administré s'est fondé sur l'acte en question pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice; e) la loi n'a pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée. Plus largement, la bonne foi est protégée lorsque l'administration crée certaines expectatives par son comportement, que celui-ci soit actif ou passif (déclarations par "actes concluants"; cf. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, p. 204 et 228). Notamment, son silence peut susciter un "état de confiance" ("Vertrauenstatbestand") lorsqu'elle laisse subsister une situation illégale en toute connaissance de cause (cf. RDAF 1982 137 consid. 5; voir aussi ATF 118 Ia 384 consid. 3). De même, elle ne saurait se contredire en appréciant un même état de fait de manière différente (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. 1, 1984, p. 395). Au surplus, les conditions a-e énumérées ci-dessus demeurent globalement applicables. Par ailleurs, il convient de juger du respect des règles de la bonne foi par l'administration selon des critères objectifs, indépendamment de la personne des agents en cause; aussi l'administration peut-elle être rendue responsable d'un comportement contradictoire, même si celui-ci est dû à des personnes différentes, au besoin à l'insu des unes et des autres (ATF 121 I 181 consid. 2a). 5.1.2 Conformément à la condition c exposée ci-dessus, ne peut invoquer l'art. 9 Cst. celui qui a reconnu l'erreur commise, ou qui aurait pu la reconnaître en déployant l'attention exigée par les circonstances et sa situation personnelle (cf. ZBl 103 2002 188 consid. 4c; RAMA 1999 KV 97 521 consid. 4b; cf. aussi art. 5 al. 3 Cst.). Les assurances ou le comportement de l'autorité pouvant être présumés conformes au droit, la protection de la bonne foi n'est exclue que si l'erreur est clairement reconnaissable, en raison d'éléments objectifs (la nature de l'indication fournie et le rôle apparent de celui dont elle émane) et subjectifs (la position ou la qualité de l'administré ou du justiciable concerné) (ATF 117 Ia 297 consid. 2; Grisel, op. cit., p. 392; Weber-Dürler, op. cit., p. 231). Ainsi, un simple citoyen n'est tenu de vérifier les informations données par l'administration qu'en présence de motifs particuliers, notamment lorsqu'elles apparaissent manifestement ambiguës ou déraisonnables (Häfelin/Müller, op. cit., nos 658 et 682; Grisel, op. cit., p. 392). Des exigences plus élevées seront toutefois imposées aux spécialistes (cf. ATF 111 Ib 213 consid. 6a p. 222). Par exemple, ne mérite pas de protection la partie dont l'avocat eût pu déceler l'omission ou l'erreur affectant l'indication de la voie de droit par la seule lecture du texte légal, sans même recourir à la consultation de la jurisprudence ou de la doctrine (ATF 127 I 31 consid. 3b/bb; 127 II 198 consid. 2c). Enfin, le justiciable qui a lui-même suscité l'erreur en question ne saurait invoquer sa bonne foi (Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, n° 5. 3. 2. 1 p. 431; cf. ATF 111 V 28 consid. 4). 5.1.3 Même lorsque les conditions de protection de la bonne foi sont remplies, l'autorité n'est pas nécessairement tenue de déroger à la loi afin de traiter le citoyen conformément aux assurances données ou aux expectatives créées. La loi doit être appliquée lorsque l'intérêt public à son respect l'emporte sur l'intérêt privé de l'administré à un traitement illégal. Dans cette hypothèse cependant, l'administré est en droit de réclamer une indemnité pour le dommage causé (Häfelin/ Müller, op. cit., nos 665 et 697 ss; Moor, op. cit., p. 429; cf. ATF 119 Ib 397 consid. 6e; 116 Ib 185 consid. 3c; 114 Ia 209 consid. 3c; 101 Ia 328 consid. 6c). 5.2 En l'occurrence, il n'est pas certain que l'autorité ait créé un état de confiance en laissant croire à l'intimée, par ses déclarations ou son comportement, que ses importations 2001 étaient légales. L'absence de réponse claire aux requêtes en vérification de B.________ n'est pas significative à cet égard, dès lors que celui-ci n'a pas indiqué la date des récoltes qu'il entendait couvrir avec le certificat en cause. On peut en revanche s'interroger sur la portée de l'omission de l'Office vétérinaire fédéral de s'opposer aux importations effectuées avant le 17 juillet 2001, alors qu'il disposait de toutes les informations nécessaires, fussent-elles dispersées entre lui-même et son service vétérinaire de frontière. Toutefois, la question de savoir si l'autorité a créé un état de confiance dans le sens précité souffre de demeurer indécise, car, conformément aux paragraphes suivants, l'intimée ne remplit de toute façon pas la condition c exposée ci-dessus. L'intimée a obtenu le 18 décembre 2000, soit antérieurement aux importations litigieuses, un "agrément comme importateur professionnel pour les produits d'esturgeons". Il s'agit d'une autorisation de longue durée délivrée aux requérants qui offrent "toutes garanties quant à l'observation des prescriptions de la convention" (art. 7 al. 3 OCE). En déposant sa demande, l'intimée s'est d'ailleurs engagée à respecter les prescriptions de la Convention CITES et celles de ses ordonnances d'exécution. Ainsi, il sied de retenir que l'intimée connaissait la législation topique, au moins depuis le 18 décembre 2000, et qu'elle était en mesure d'appliquer un texte légal clair aux faits dont elle était informée, du moins en l'absence de difficultés particulières. On pouvait dès lors exiger qu'elle décelât, dans cette mesure, les erreurs commises par l'administration. D'une part, l'art. VI al. 2 CITES indique clairement, sans ambiguïté possible, que la validité d'un certificat de réexportation est de six mois. L'intimée savait que le document 0025/2000 expirait le 24 août 2000; elle n'a même jamais prétendu que celui-ci aurait été prolongé, mais uniquement que le quota 1999 aurait été reporté. En outre, elle n'ignorait pas, ou en tout cas ne pouvait ignorer, que les caviars séquestrés avaient été récoltés en 2001. Dans ces conditions, on ne saurait admettre qu'elle pouvait considérer de bonne foi que le certificat 0025/2000, déjà expiré au moment de la pêche, couvrait une telle marchandise. D'autre part, l'art. VI al. 5 CITES prévoit tout aussi explicitement qu'un permis ou un certificat distinct est requis pour chaque expédition, l'art. VI al. 6 CITES imposant du reste l'annulation du permis ou du certificat après usage. L'intimée, à laquelle il faut imputer les connaissances de son auxiliaire B.________, savait que le document 0025/2000 avait déjà servi aux importations 2000. Elle ne pouvait donc retenir de bonne foi que ce certificat n'était pas épuisé. Au demeurant, il convient de relever que l'accomplissement de l'objectif de la Convention CITES, soit la protection des espèces menacées d'extinction - ou pouvant le devenir - contre un commerce international excessif, repose entièrement sur la fiabilité du système des autorisations (sur ce sujet, cf. David S. Favre, International trade in endangered species, a guide to CITES, Dordrecht/Boston/Londres 1989, p. 147 s.). Seule une stricte application de la Convention sous cet angle peut lui permettre d'atteindre son but. L'attitude consistant à tolérer, volontairement ou par négligence, que des espèces protégées soient commercialisées sur la base de permis falsifiés ou caducs, tend ainsi à annihiler les efforts de ceux qui mettent tout en oeuvre pour assurer une scrupuleuse application du traité. Il sied donc d'exiger tant des commerçants que des autorités qu'ils fassent preuve d'une vigilance et d'une rigueur accrues à cet égard. En ce sens du reste, les décisions incriminées de l'Office vétérinaire fédéral s'avèrent proportionnées.