Citation: 1P.586/2004 28.06.2005 E. 4

4.1 Das Verwaltungsgericht hat die streitige Abgabe als Ersatzabgabe eingestuft. Eine solche zeichnet sich dadurch aus, dass sie die - unter bestimmten Voraussetzungen gewährte - Befreiung von der Erfüllung einer anderen, primären Pflicht abgelten soll. Ersatzabgaben werden den Kausalabgaben zugeordnet, weil sie zur Ausgleichung eines individuellen Vorteils erhoben werden (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., Bern 2005, § 55 Rz. 28; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 505 ff., 511; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Zürich 2002, Rz. 2624, 2657 ff.). Aus dem verfassungsrechtlichen Legalitätsprinzip, das im Abgabenrecht den Charakter eines selbständigen verfassungsmässigen Rechts hat, folgt, dass eine Kausalabgabe zumindest in rechtssatzmässiger Form festgelegt sein muss, so dass den rechtsanwendenden Behörden kein übermässiger Spielraum verbleibt und die möglichen Abgabepflichten für den Betroffenen voraussehbar und rechtsgleich sind (BGE 128 II 112 E. 5a S. 117; 126 I 180 E. 2a/aa S. 182). Die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage können namentlich dann herabgesetzt werden, wenn das Äquivalenzprinzip eine verfassungsmässige Überprüfung der Abgabe erlaubt (BGE 129 I 346 E. 5.1 S. 354 f.; 128 II 247 E. 3.1 S. 251). Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot im Bereich der Kausalabgaben (BGE 128 I 46 E. 4a S. 52). Es gebietet, dass eine Ersatzabgabe grundsätzlich nach dem Vorteil zu bemessen ist, den der Pflichtige aus der Befreiung von der Erfüllung der Primärpflicht zieht (BGE 102 Ia 7 E. 6a S. 15; Urteil 2P.128/1999 vom 18. August 1999 E. 5a, in: ZBl 104/2003 S. 553). Dabei dürfen schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden. So müssen z.B. bei Parkplatzersatzabgaben nicht die im konkreten Fall eingesparten Kosten berücksichtigt werden, sondern es darf auf durchschnittliche Verhältnisse abgestellt werden (erwähntes Urteil 2P.128/1999 E. 5a, a.a.O.). Die hier zu beurteilende Abgabe kann sich unbestrittenermassen auf eine formell genügende Rechtsgrundlage im Sinne von Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BV stützen. Das kommunale Baugesetz und namentlich sein hier im Vordergrund stehender Art. 47k wurden von den Stimmberechtigten angenommen; diese Rechtsgrundlage ist einem Gesetz im formellen Sinne gleichgestellt (BGE 127 I 60 E. 2e S. 66; vgl. auch BGE 97 I 792 E. 7 S. 804 f.). Umstritten ist jedoch dessen Auslegung. 4.2 Eine Ersatzabgabe ist weiter nur zulässig, wenn auch die primäre Leistungspflicht verfassungsmässig Bestand hat (BGE 131 I 1 E. 4.2 S. 7). 4.2.1 Das Bundesgericht hat die Einschränkung des Zweitwohnungsbaus bereits anlässlich von Beschwerden aus zwei anderen Gemeinden des Oberengadins auf die Vereinbarkeit mit der Eigentumsgarantie geprüft (BGE 117 Ia 141 E. 2e S. 146; BGE 112 Ia 65 E. 5c S. 72 f.). Hier bezieht sich die Regelung auf Neubauten; der vorgeschriebene Erstwohnungsanteil beträgt 35 Prozent (Art. 47c Abs. 1 Baugesetz). Falls auf einer Parzelle nur eine Wohnung errichtet wird, ist diese - unabhängig von Flächenmassen - als Erstwohnung auszugestalten (Art. 47c Abs. 3 Baugesetz). Diese Ausgestaltung der Regelung erfordert im Vergleich zu den genannten beiden Entscheiden keine grundsätzliche Neuüberprüfung, zumal die Beschwerdeführerinnen dies nicht beanspruchen. 4.2.2 Art. 47n Abs. 1 Baugesetz eröffnet dem Betroffenen ohne zeitliche Beschränkung eine freie Wahlmöglichkeit zwischen der Einhaltung der Erstwohnungspflicht und der Leistung der Ersatzabgabe. Die Schaffung von Erstwohnungen kann unter diesen Umständen nicht mehr ohne weiteres als primäre Rechtspflicht eingestuft werden. Aufgrund der Wahlmöglichkeit nähert sich die Ersatzabgabe im Ergebnis einer Lenkungsabgabe an (zu den Lenkungsabgaben vgl. Tschannen/ Zimmerli, a.a.O., § 55 Rz. 11; Hungerbühler, a.a.O., S. 514, 519; Ernst Blumenstein/Peter Locher, System des Schweizerischen Steuerrechts, 6. Aufl., Zürich 2002, S. 6 f.; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 2. Aufl., Genf 2002, § 1 Rz. 12 ff.). Die Beschwerdeführerinnen bestreiten aber weder die Charakterisierung der streitigen Geldleistung als Ersatzabgabe noch die Kompetenz der Gemeinde zur Erhebung einer solchen. Deren abgaberechtliche Zuordnung muss daher für den vorliegenden Fall nicht weiter vertieft werden. 4.3 Die Angemessenheit des in Art. 47k Abs. 1 Baugesetz verankerten Abgabesatzes von 10 Prozent wird ebenfalls nicht angefochten. Hingegen richten sich die Beschwerden gegen die Auslegung dieser Bestimmung durch das Verwaltungsgericht im konkreten Fall und die daraus folgende Abgabehöhe. Die Beschwerdeführerinnen rufen dabei die Eigentumsgarantie an; die Beschwerdeführerin 2 erwähnt das Verbot konfiskatorischer Besteuerung. 4.3.1 Eine konfiskatorische Besteuerung liegt vor, wenn die Abgabe das Institut des Eigentums in Frage stellt; dem Pflichtigen darf das Vermögen nicht durch übermässige Besteuerung nach und nach entzogen werden und das Gemeinwesen ist verpflichtet, privates Vermögen in seiner Substanz zu wahren sowie die Möglichkeit der Neubildung von Vermögen zu erhalten (BGE 128 II 112 E. 10b/bb S. 126 mit Hinweisen). Ob dies zutreffe, beurteilt sich nach der Gesamtheit aller konkreten Umstände wie Steuersatz, Bemessungsgrundlage, Dauer des fiskalischen Eingriffs und dessen Kumulation mit anderen Abgaben (BGE 106 Ia 342 E. 6a S. 349; Urteil 2P.139/2004 vom 30. November 2004 E. 4.1). 4.3.2 Der Einwand unzulässiger konfiskatorischer Besteuerung kann auch gegenüber einer Kausalabgabe erhoben werden (BGE 127 I 60 E. 3b S. 68; Urteil vom 17. Oktober 1979 E. 5a in: ZBl 81/1980 S. 180). Die Verhältnismässigkeit dieser Abgabe beurteilt sich dann in erster Linie nach dem Äquivalenzprinzip (vgl. Blaise Knapp, Grundlagen des Verwaltungsrechts, 2 Bände, Basel 1992/1993, Rz. 2828 ff.). Wenn wie hier neben der fraglichen Geldleistung keine zusätzlichen Abgaben ins Feld geführt werden, ist damit das Verbot konfiskatorischer Besteuerung bereits erfasst. 4.3.3 Die streitige Abgabe macht gemäss dem angefochtenen Entscheid annähernd Fr. 400'000.-- aus. In BGE 97 I 792 E. 3a S. 796 wurde eine Ersatzabgabe von Fr. 40'000.-- zur Abgeltung der Parkplatzerstellungspflicht in der Stadt Zug als schwerer Eingriff in die Eigentumsgarantie betrachtet. Massgebend war dabei, dass der abgabepflichtige Grundeigentümer vom Gemeinwesen keine eigentliche Gegenleistung erhielt. Diese Überlegungen sind an sich auf den vorliegenden Fall übertragbar. Ob ein schwerer Eingriff in die Eigentumsgarantie vorliegt, kann indessen offen bleiben, weil die Auslegung von Art. 47k Abs. 1 Baugesetz im angefochtenen Entscheid einer freien Prüfung stand hält, wie im Folgenden aufzuzeigen ist. 4.3.4 Den in diesem Zusammenhang erhobenen Verfassungsrügen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots kommt deshalb keine darüber hinausgehende Bedeutung zu. 4.4 Ziel der Auslegung ist die Ermittlung des Sinngehalts der Bestimmung. Ausgangspunkt jeder Auslegung ist der Wortlaut, doch kann dieser allein nicht massgebend sein. Ein Abweichen vom Wortlaut der Bestimmung ist nicht nur zulässig, sondern sogar notwendig, wenn sich zweifelsfrei ergibt, dass dieser nicht deren wahren Sinn wiedergibt. Gründe hierfür können sich aus der Entstehungsgeschichte, aus dem Zweck der Vorschrift und aus ihrem Zusammenhang mit anderen Gesetzesbestimmungen ergeben. Das Bundesgericht hat sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen und nur dann allein auf das grammatikalische Element abgestellt, wenn sich daraus zweifellos eine sachlich richtige Lösung ergab (BGE 131 II 13 E. 7.1 S. 31; 125 II 177 E. 3 S. 179; 124 II 241 E. 3 S. 245 f.; Urteil 2P.130/2003 vom 28. Mai 2004 E. 4.3). 4.5 Im Zusammenhang mit der Anrufung eines verfassungsmässigen Rechts - wie hier der Eigentumsgarantie - können auch die in Art. 5 BV verankerten Verfassungsgrundsätze geltend gemacht werden (Botschaft des Bundesrates zur Bundesverfassung vom 18. April 1999, BBl 1997 I S. 133). Die Beschwerdeführerinnen verlangen gestützt auf das Legalitätsprinzip bzw. den darin enthaltenen Grundsatz der Rechtssicherheit (Art. 5 Abs. 1 BV) und das Gebot von Treu und Glauben gemäss Art. 5 Abs. 3 BV, dass Art. 47k Abs. 1 Baugesetz nach seinem Wortlaut ausgelegt werde. Dies sei geboten, weil die Norm bestimmt und klar sei. 4.5.1 Die genannten Verfassungsgrundsätze schützen in allgemeiner Weise das Vertrauen in die Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit des Rechts (Tschannen/Zimmerli, a.a.O., § 22 Rz. 5; Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 628). Der Vertrauensschutz ist in seiner spezifisch grundrechtlichen Ausprägung in Art. 9 BV verankert. Nach ständiger Rechtsprechung verleiht der dort geregelte Grundsatz von Treu und Glauben Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60; 129 I 161 E. 4.1 S. 170). Eine derartige Vertrauensgrundlage wird hier auch von den Beschwerdeführerinnen nicht behauptet. 4.5.2 Dessen ungeachtet meinen die Beschwerdeführerinnen, die auszulegende Abgabenorm (Art. 47k Abs. 1 Baugesetz) bilde aufgrund ihrer Bestimmtheit - im Lichte der Eigentumsgarantie - eine Vertrauensgrundlage für die Abgabehöhe. Mit anderen Worten müsse der nach Treu und Glauben massgebende Wortlaut für die obere Begrenzung der Abgabehöhe verbindlich sein. 4.5.2.1 Nach Lehre und Rechtsprechung sind generell-abstrakte Rechtsnormen in der Regel keine Vertrauensgrundlage (Tschannen/ Zimmerli, a.a.O., § 22 Rz. 9; Häfelin/ Müller, a.a.O., Rz. 641; BGE 122 II 113 E. 3b/cc S. 123; 129 I 161 E. 4.2 S. 170). Das Prinzip des Vertrauensschutzes kann sich nach der Rechtsprechung immerhin auch ausnahmsweise an den Gesetzgeber richten, namentlich wenn er in wohlerworbene Rechte eingreift oder sich ohne zureichenden Grund über frühere Zusicherungen hinwegsetzt (BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60; 128 II 112 E. 10b/aa S. 125 f.; 123 II 385 E. 10 S. 400). Eine derartige Konstellation liegt hier nicht vor. 4.5.2.2 Die herrschende Lehre steht einer generellen Anerkennung von Rechtssätzen als Vertrauensgrundlage ablehnend gegenüber (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6. Aufl., Zürich 2005, Rz. 820 ff.; Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale, Zürich 2003, Art. 5 Rz. 7 und Art. 9 Rz. 11 f.; Christoph Rohner, in: St. Galler Kommentar zur BV, Art. 9 Rz. 51; Claude Rouiller, Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 42 Rz. 24 ff.; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Bern 2000, Rz. 1124; Pierre Moor, Droit administratif, Bd. I, 2. Aufl., Bern 1994, S. 428 f.). Dennoch wird vereinzelt eine teleologische Auslegung entgegen dem klaren Wortlaut einer Norm nur dann als zulässig erachtet, wenn der Zweck eindeutig feststehe und diesem Zweck innerhalb der rechtlichen Regelung eine grosse Bedeutung zukomme (Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 126). 4.5.2.3 Ein beachtlicher Teil der Lehre billigt demgegenüber einer Norm den Charakter einer Vertrauensgrundlage zu, wenn sie genügend bestimmt ist (Häfelin/Müller, a.a.O., Rz. 631; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, Bern 1999, S. 489 f.; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel 1990, Nr. 74 V a S. 228 f.; Elisabeth Chiariello, Treu und Glauben als Grundrecht nach Art. 9 der schweizerischen Bundesverfassung, Diss. Bern 2004, S. 125 f.). Teilweise wird dahingehend weiter differenziert, dass es nicht nur auf den Grad der Bestimmtheit einer Norm ankommen soll, sondern auch auf deren Funktion und Adressatenkreis (Giovanni Biaggini, Verfassung und Richterrecht, Diss. Basel 1991, S. 352 ff.). Eine andere Lehrmeinung ortet dort Anwendungsbereiche für den Vertrauensschutz gegenüber einer Rechtsnorm, wo der Bürger sich tatsächlich um das Gesetz kümmert und sein Verhalten dem vermeintlichen Gesetzessinn anpasst. Insbesondere sei im Steuerrecht und bei verfahrensrechtlichen Fristbestimmungen dem Gesetzeswortlaut bei der Auslegung ein grösseres Gewicht beizumessen (Beatrice WeberDürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 269 f.). Diese Lehrmeinung sieht sich in einem neueren Aufsatz bestätigt in der Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Auslegung von gesetzlichen Regelungen über Rechtsmittelvorschriften (Beatrice WeberDürler, Neuere Entwicklung des Vertrauensschutzes, in: ZBl 103/2002, S. 281 ff., 306). Danach darf dem Rechtsuchenden kein Rechtsnachteil erwachsen, wenn er eine prozessuale Bestimmung so ausgelegt hat, wie er sie vernünftigerweise verstehen durfte (BGE 112 Ia 116 E. c S. 119; 117 Ia 119 E. 3a S. 125; 123 II 231 E. 8b S. 238; bestätigt in BGE 128 IV 137 E. 3b S. 144). Weiter weist diese Lehrmeinung (Weber-Dürler, a.a.O., S. 306) auf das Urteil 1A.104/2000 vom 20. Oktober 2000, in: ZBl 102/2001 S. 550 hin. Dort ging es um eine Entschädigung aus materieller Enteignung, bei der sich die anwendbare kantonale Norm im konkreten Fall als bundesrechtswidrig erwies. Das Bundesgericht erwog, es könne vom Bürger nicht verlangt werden, dass er die Rechtslage besser erkenne als die Behörden. Die privaten Beschwerdeführer seien durch die kantonale Gesetzgebung und Praxis davon abgehalten worden, ihr Entschädigungsbegehren früher zu stellen. Deswegen bejahte das Bundesgericht die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in die rechtswidrige Bestimmung und legte den Beginn des Zinsenlaufs entsprechend der Norm fest (genanntes Urteil 1A.104/2000 E. 6c, a.a.O, S. 556.). 4.5.2.4 Im Bereich des Steuerrechts gelten die allgemeinen Auslegungsregeln (BGE 125 II 113 E. 3a S. 117). In Verallgemeinerung der dort anerkannten Methode der wirtschaftlichen Betrachtungsweise (BGE 115 Ib 238 E. 3b S. 241; Urteil 2A.53/2000 vom 15. August 2000 E. 2b, in: Pra 89/2000 Nr. 182 S. 1118, mit Hinweisen), geht die herrschende Steuerrechtslehre vom Grundsatz aus, dass der zutreffende Normsinn zu ermitteln ist, wenn feststeht, dass der Wortlaut diesen nicht wiedergibt (Ernst Blumenstein/Peter Locher, a.a.O., S. 34 bei Fn. 16; Xavier Oberson, a.a.O., § 4 Rz. 15). In diesem Rahmen hat das Bundesgericht auch gefordert, dass der vorsichtige Steuerpflichtige bei seinen Überlegungen gestützt auf die Gesetzeslektüre die für ihn ungünstigste Variante in Rechnung stellt (BGE 115 Ib 238 E. 5c S. 245). Bereits zuvor hat es in einem älteren steuerrechtlichen Entscheid ausgeführt, ein Bürger, der sich lediglich am Wortlaut generell-abstrakter Normen orientiere, trage im Allgemeinen das Risiko, dass er den wahren Sinn nicht erfasse (BGE 101 Ia 116 E. 2a S. 120). Dennoch hat es dort bestätigt, dass sich in besonderen Fällen eine Durchbrechung dieses Grundsatzes rechtfertigen kann, so wenn die zuständigen Behörden es jahrzehntelang zugelassen haben, dass die Bürger durch eine gesetzeswidrige Ausführungsnorm irregeführt und zu steuerlich nachteiligen Dispositionen veranlasst worden sind (BGE 101 Ia 116 E. 2b/bb S. 123). 4.5.2.5 Da das Legalitätsprinzip im Steuerrecht an sich strengere Beachtung erheischt als bei Kausalabgaben (Hungerbühler, a.a.O., S. 516), folgt ohne weiteres, dass die für das Steuerrecht anerkannte Geltung der allgemeinen Auslegungsregeln auch hier Platz greift. Unter Berücksichtigung der bisherigen Rechtsprechung und Lehre ist ferner zu bestätigen, dass sich generell-abstrakte Rechtsnormen in der Regel nicht als Vertrauensgrundlage eignen. Auf den vorliegend nicht betroffenen Schutz wohlerworbener Rechte oder anderer gesetzlicher Zusicherungen muss nicht weiter eingegangen werden. Die Praxis, in deren Rahmen die Zulässigkeit von Rechtsmitteln gestützt auf den Gesetzeswortlaut bejaht wird, steht in Zusammenhang mit der behördlichen Pflicht zur Rechtsmittelbelehrung (BGE 123 II 231 E. 8b S. 238) und lässt sich nicht verallgemeinern. Wenn das Bundesgericht darüber hinaus dennoch in einzelnen Fällen das Vertrauen in den Wortlaut einer Rechtsnorm geschützt hat, so war jeweils zusätzlich zum irreführenden Wortlaut dieser Norm eine entsprechende Behördenpraxis massgebend, damit letztlich der Bürger darauf bauen durfte. Insofern stimmt die Konstellation beim erwähnten Urteil 1A.104/2000 (E. 4.5.2.3) und bei BGE 101 Ia 116 (E. 4.5.2.4) überein. Hingegen kann es nicht allein auf die Bestimmtheit eines Erlasses ankommen. Auch zusammen mit der Funktion und dem Adressatenkreis einer Norm bestehen keine hinreichend aussagekräftigen Abgrenzungskriterien zur Umschreibung "vertrauensbildender" Gesetzesbestimmungen; die gegenteiligen Lehrmeinungen überzeugen nicht. Insgesamt wird dem Legalitätsprinzip und dem Gebot der Rechtssicherheit (Art. 5 Abs. 1 BV) sowie dem Gebot von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 BV) grundsätzlich genügend Rechnung getragen, wenn bei der Auslegung eines Erlasses das grammatikalische Element zum Ausgangspunkt genommen wird. 4.5.3 Aus der hier angerufenen Eigentumsgarantie lässt sich folglich kein Anspruch ableiten, dass der Gehalt einer abgaberechtlichen Bestimmung bzw. die daraus folgende Abgabehöhe in jedem Fall - in einer "Auslegung nach Treu und Glauben" - streng auf den Gesetzeswortlaut beschränkt wäre. Vielmehr geht es auch hier darum, den wahren Sinngehalt der Norm zu ermitteln.