Citation: 1P.738/1999 21.03.2000 E. 4.-

a) Dem liesse sich entgegenhalten, dass Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD als Rechtsetzungsdelegation formuliert ist und daher nicht dieselbe Bestimmtheit aufweisen müsse wie eine Verfügungsermächtigung; der Beschluss des Regierungs- rates sei in dem für eine Verordnung vorgesehenen Verfahren beschlossen und in der Amtlichen Gesetzessammlung veröffent- licht worden; er stehe auch inhaltlich einem Erlass näher als einer Verfügung, weil er sich auf alle Lehrkräfte, ein- schliesslich allenfalls neu in den Dienst eintretende Per- sonen beziehe. Die Tatsache, dass er durch das Bundesgericht zur Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes als All- gemeinverfügung qualifiziert worden sei, dürfe die verfas- sungsrechtlichen Anforderungen an die Delegationsnorm nicht verschärfen. Im Sinne einer Kontrollüberlegung ist daher im Folgenden zu prüfen, ob der regierungsrätliche Beschluss vor Verfassungsrecht standhalten würde, wenn er als Erlass qua- lifiziert worden wäre, d.h. ob Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD die verfassungsmässigen Anforderungen an die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen erfüllt. Eine solche Kontrollüberlegung erscheint auch des- halb sinnvoll, weil sich die Allgemeinverfügung auf eine Bestimmung stützt, die ihrem eindeutigen Wortlaut zufolge eine Rechtsetzungs- und nicht eine Verfügungskompetenz ent- hält (vgl. oben, E. 2c). Das Verwaltungsgericht hat diese Bestimmung ausdehnend auch als Kompetenz zum Erlass einer generell-konkreten Regelung (Allgemeinverfügung) ausgelegt. Diese Auslegung darf ihrerseits nicht zur Folge haben, dass geringere verfassungsrechtliche Anforderungen an die Dele- gationsnorm gestellt werden, als dies der Fall wäre, wenn der Regierungsrat - wie dies Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD eigentlich nahelegt - zunächst die Voraussetzungen der Sistierung generell-abstrakt durch Verordnung geregelt und erst anschliessend die Sistierungsverfügung erlassen hätte. b) Zunächst ist festzuhalten, dass Erlasse (im vorliegenden Fall: eine Verordnung des Regierungsrats), die nach dem Inkrafttreten der neuen Berner Kantonsverfassung am 1. Januar 1995 erlassen werden, am Massstab derselben zu messen sind (vgl. Art. 132 Abs. 1 KV e contrario und BGE 124 I 216 E. 6 S. 220 ff.). c) Prüfungsmassstab ist in erster Linie Art. 69 KV/BE, der die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen regelt. Abs. 1 und 2 dieser Bestimmung lauten wie folgt: 1 Befugnisse des Volkes können an den Grossen Rat und an den Regierungsrat übertragen werden, falls die Delegation auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt ist und das Gesetz den Rahmen der Delegation festlegt. Die direkte Delegation an andere Behörden ist ausgeschlossen. 2 Unter den gleichen Voraussetzungen können Be- fugnisse des Grossen Rates an den Regierungsrat übertragen werden. Danach kann der Grosse Rat seine Dekretierungs- befugnisse, die ihm durch den Gesetzgeber zugewiesen wurden, nicht ohne ausdrückliche Ermächtigung an den Regierungsrat weiter übertragen; eine gesetzesergänzende oder -vertretende Verordnung im Anschluss an ein Dekret bedarf demnach einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage ( Kälin/Bolz, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, Art. 69 Anm. 6b S. 435). Demgegenüber ist es zulässig, dass der Regierungs- rat ohne gesetzliche Ermächtigung Vollzugsvorschriften auf Verordnungsebene erlässt, gestützt auf die allgemeine Voll- zugskompetenz gemäss Art. 90 lit. d KV/BE ( Kälin/Bolz, a.a.O., Art. 69 Anm. 6b S. 435 und Art. 88 Anm. 4b S. 482). d) Das LAG (in der hier massgeblichen, bis zum 31. Juli 1999 geltenden Fassung) enthält eine Reihe von Bestimmungen, die den Regierungsrat zur Regelung ermächti- gen: Gemäss Art. 12 Abs. 2 LAG legt der Grosse Rat die Grundsätze der Gehaltsordnung durch Dekret fest; das Nähere regelt der Regierungsrat. Art. 13 LAG ermächtigt den Regie- rungsrat, eine Verordnung über die Leistungsbeurteilung der Lehrkräfte zu erlassen und Kriterien für deren Gehaltswirk- samkeit festzulegen. Gemäss Art. 14 LAG regelt der Regie- rungsrat durch Verordnung die Kürzung des Gehalts wegen gleichzeitigen Bezugs von Erwerbs- oder Ersatzeinkommen oder von Leistungen aus Versicherungen. Schliesslich ent- hält Art. 27 Abs. 1 LAG verschiedene Regelungsaufträge an den Regierungsrat, u.a. betreffend die Einstufung der Lehrerkategorien und Funktionen in Gehaltsklassen (lit. a) sowie die Leistungsbeurteilung und die Gehaltswirksamkeit (lit. c). Der Regierungsrat erlässt die weiteren zum Voll- zug des Gesetzes erforderlichen Bestimmungen (Art. 27 Abs. 2 LAG). Das LAG enthält somit keine ausdrückliche Bestim- mung, die den Regierungsrat ermächtigt, aus finanziellen Gründen den Gehaltsaufstieg zu reduzieren oder zu sistieren, oder die dem Grossen Rat eine entsprechende Subdelegations- befugnis einräumt. Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts ist daher nur verfassungsmässig, wenn er sich auf Art. 12 Abs. 2 LAG stützen kann. Das setzt voraus, dass die vom Regierungsrat getroffene Sistierung des Gehaltsaufstiegs 1998/1999 als nähere Bestimmung der im Dekret niedergelegten Gehaltsgrundsätze qualifiziert werden kann. Das ist jedoch zu verneinen: Die generelle Sistie- rung des Gehaltsanstiegs der Lehrkräfte aus finanziellen Erwägungen stellt keine Konkretisierung, sondern eine Abwei- chung von dem in Art. 8 Abs. 1 und 3 LAD festgelegten Grund- satz dar, wonach das Gehalt der Lehrkräfte mit Erreichen einer Erfahrungsstufe automatisch ansteigt, ohne dass es hierzu eines Beförderungs- oder sonstigen Ermessensent- scheids der Verwaltung bedürfte. Eine generelle Sistierung der Anrechnung von Erfahrungsstufen führt zu einer vorüber- gehenden oder dauerhaften Abflachung der in Art. 8 Abs. 3 LAD festgelegten Lebenslohnkurve (je nach dem, ob die sistierte Erfahrungsstufe später nachgewährt wird oder nicht), die bei der Beratung des LAD als "Kernstück des ganzen Systems" bezeichnet wurde (vgl. Votum Schütz, Tag- blatt des Grossen Rates vom 7. September 1994 S. 629). In der Auslegung des Verwaltungsgerichts gibt Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD dem Regierungsrat die Befugnis, einen "Finan- zierungsvorbehalt" in dem Sinne einzuführen, dass der ordentliche, sich aus LAD und LAV ergebende Gehaltsanstieg nur dann zu gewähren sei, wenn die Gesamtlohnsumme die in Budget und Finanzplanung vorgesehenen Mittel nicht über- steigt. Die Einführung eines derartigen Vorbehalts gehört selbst zu den Grundsätzen der Gehaltsordnung und darf da- her nicht ohne explizite gesetzliche Grundlage an den Regierungsrat delegiert werden. Damit steht zugleich fest, dass Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts keine blosse Vollzugsbestimmung darstellt und sich deshalb auch nicht auf Art. 27 Abs. 2 LAG oder auf Art. 90 lit. d KV/BE stützen kann. e) Nach dem Gesagten würde Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der Auslegung des Verwaltungsgerichts gegen Art. 69 Abs. 1 und 2 KV/BE und damit gegen das Gewaltenteilungs- prinzip verstossen, würde man den Sistierungsbeschluss des Regierungsrats den für Erlasse geltenden Regeln unterstel- len. Damit führt die Kontrollüberlegung zum selben Ergebnis, das zuvor, anhand der für Verfügungen geltenden Rechtsgrund- sätze gewonnen wurde: Wäre Art. 8 Abs. 5 lit. c LAD in der vom Verwaltungsgericht vorgeschlagenen Weise auszulegen, würde er dem Regierungsrat die Befugnis einräumen, die im Dekret festgelegten Besoldungsgrundsätze abzuändern bzw. zeitweise ausser Kraft zu setzen, und zwar in einer für die Betroffenen unvorhersehbaren, weder vom Gesetz noch vom Dek- ret hinreichend determinierten Weise. Zwar mögen, worauf der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung vom 9. September 1998 hingewiesen hat, gewichtige Gründe dafür sprechen, den Ge- haltszuwachs der Lehrkräfte an die Finanzlage des Kantons und die Gehaltsentwicklung des übrigen Staatspersonals an- zupassen; diese Anpassung muss aber unter Beachtung der in der Kantonsverfassung vorgeschriebenen Zuständigkeitsordnung und den Anforderungen des Legalitätsprinzips geschehen.