Citation: 1P.343/2002 16.01.2003 E. 7

Das Verwaltungsgericht hat seinen Entscheid vor allem damit begründet, dass die vorgesehene Einzonung im Ifang keinem Baulandbedarf im Sinne von Art. 15 lit. b RPG entspreche. Es hat erwogen, dass bereits die Ortsplanung von 1995 (ohne Ifang) mehr als das innert 15 Jahren benötigte Bauland einzone und die zusätzliche Einzonung von knapp 4 ha daher rechtswidrig sei. Die Beschwerdeführer erblicken in dieser Beurteilung eine unzulässige Ermessenskontrolle bzw. einen Eingriff in die kommunale Planungsautonomie. Sie machen geltend, der 3. Teilzonenplan Ifang sei planerisch, namentlich hinsichtlich der Kapazitätsberechnung, auf die Ortsplanungsrevision abgestimmt worden und genüge den Vorgaben des Raumplanungsgesetzes. 7.1 In der am 4. Januar 2000 ergangenen regierungsrätlichen Genehmigungsverfügung zum 3. Teilzonenplan Ifang wird ebenfalls erwogen, eine planerische Abstimmung auf die Ortsplanungsrevision (namentlich ein Einbezug in die Kapazitätsrechnung) und eine sachgerechte Einfügung in den Zonenplan seien berücksichtigt (gemeint offenbar: vorgenommen) worden. Diese Behauptung steht allerdings in einem schwer erklärbaren Widerspruch dazu, dass im Bericht über die Ortsplanung vom März 1994 (nachfolgend: OP-Bericht) die Kapazitätsberechnungen explizit ohne die Gebiete Ifang und Sonnenberg vorgenommen wurden, worauf auch der Regierungsrat in seiner Genehmigungsverfügung vom 27. Juni 1995 ausdrücklich hinweist. Vor allem wirft das Verwaltungsgericht dem Regierungsrat vor, er habe in seinem Genehmigungsentscheid darauf verzichtet, entsprechend Art. 11 Abs. 2 und Art. 50 Abs. 2 EG zum RPG die kantonale Richtplanung - insbesondere die Grundlagen zur Bevölkerungsentwicklung - zu aktualisieren und im Lichte dieser aktualisierten Unterlagen in einer Interessenabwägung zu prüfen, ob die Einzonung des Ifang planerisch gerechtfertigt sei. Das Verwaltungsgericht holte dies nach, wobei es davon ausging, dass der Regierungsrat keine anderen Zahlen hätte verwenden können als jene, die im damals kurz vor der Genehmigung durch den Kantonsrat stehenden neuen Richtplan enthalten waren. Dieses Vorgehen des Verwaltungsgerichtes ist nicht zu beanstanden. Die Beschwerdeführer bestreiten nicht, dass die Nachführung der Richtplanung bei der Genehmigung von Nutzungsplänen durch den Regierungsrat vom geltenden Recht gefordert ist und auch der üblichen Praxis entspricht. Sie machen nur geltend, das Verwaltungsgericht hätte die Anordnungen des Richtplans, der ohnehin nur behördenverbindlich sei, nicht voranwenden dürfen. Indessen handelt es sich beim Vorgehen des Verwaltungsgerichts weder um eine unzulässige Ermessensbetätigung noch um eine Voranwendung von noch nicht rechtskräftigen Anordnungen des Richtplans, sondern um die erforderliche Aufarbeitung des massgeblichen Sachverhaltes, ohne welche eine sorgfältige Interessenabwägung gar nicht möglich ist (vgl. BGE 123 II 88 E. 2d S. 95; 117 Ib 285 E. 4 S. 293). Diese Aufarbeitung setzt hier allerdings Prognosen voraus, hinsichtlich derer den Behörden ein gewisser Beurteilungsspielraum zuzugestehen ist. Das Verwaltungsgericht hat immer diejenigen Prognosewerte übernommen, die am oberen Rand der anzunehmenden Bandbreite der Entwicklung liegen. Es hat insbesondere anstelle der Trendwerte die Zielwerte der Einwohnerzahl eingesetzt, die auf Betreiben der Gemeinde Herisau in den Richtplan aufgenommen worden sind. Insofern kann ihm nicht vorgeworfen werden, den Ermessensspielraum der Verwaltung missachtet zu haben. Abwegig ist die Auffassung, durch den Einbezug des neuen Richtplans sei der Streitgegenstand verändert worden. Dieser ergibt sich aus dem angefochtenen Entscheid und den mit dem ersten Rechtsmittel erhobenen Anträgen; demnach liegt die Rechtmässigkeit des 3. Teilzonenplans Ifang im Streit. 7.2 Zur Bedarfsfrage ergibt sich im Einzelnen was folgt: Gemäss der Ortsplanung Herisau 1995 (bzw. laut dem OP-Bericht) weist der neue Zonenplan (ohne Ifang) eine Kapazität von insgesamt ca. 17'300 Einwohnern und eine Bauzonenfläche von rund 353 ha auf. In der Genehmigungsverfügung vom 27. Juni 1995 hielt der Regierungsrat hierzu fest, diese Kapazität entspreche dem 15-Jahresbedarf, ausgehend von aktualisierten Richtplanzahlen und bezogen auf das Jahr 2009 als Planungshorizont. Gemäss kantonaler Trendprognose (Richtplan 2002, S. 24) ist für das Jahr 2010 mit ca. 16'250 und für 2020 mit ca. 16'450 Einwohnern zu rechnen. Diese Trendwerte wurden im Richtplan 2002 (wie bereits im Entwurf) auf die Zielwerte 17'000 (für 2010) und 17'800 Einwohner (für 2020) erhöht. Die Zielwerte wurden aufgrund der Bedeutung von Herisau als Kantonshauptort und als Gemeinde mit Zentrumsaufgabe, aufgrund der Strukturveränderungen in den grossen Industriebetrieben sowie der zahlreichen Teilzonen- und Quartierpläne festgelegt. Das Verwaltungsgericht übernahm diese Zielwerte und interpolierte für 2015 (dem Planungshorizont für den 3. Teilzonenplan Ifang) einen Zielwert von 17'400 Einwohnern. Ferner wies es darauf hin, dass aus der blossen Trendentwicklung gemäss Richtplan nur etwa 16'350 Einwohner zu erwarten wären. Es stellte weiter fest, dass gut 700 Einwohner ausserhalb der Bauzone wohnten, also vom Trend- bzw. Zielwert abzuziehen seien, da sich Trend- und Zielwerte auf die Einwohnerzahl in der Bauzone beziehen. Die dank dem Zonenplan von 1995 (ohne Ifang) gegebene Bauzonenkapazität von 17'300 Einwohnern reiche auf jeden Fall aus, um den erwarteten Ziel- und erst recht den Trendwert aufzunehmen. Auch ausgehend vom Zielwert sei eine Zusatzreserve für weitere 650 Einwohner vorhanden, womit der Zielbedarf auch ohne den Ifang sogar bis etwa ins Jahr 2025 abgedeckt sei. Gründe, die dennoch für die Einzonung des Ifang sprachen, sah das Gericht nicht. Es anerkennt zwar, dass sich das fragliche Gebiet für eine Überbauung eignet, weshalb eine Zuweisung zur Landwirtschaftszone abzulehnen sei. Gegen eine Einzonung spreche aber, dass die effektive Entwicklung der Bevölkerung hinter der offenbar zu optimistischen Trendprognose zurückgeblieben und von 1995 bis 2000 sogar negativ verlaufen sei (zwischen 1995 und 2000 verminderte sich die Herisauer Wohnbevölkerung von 16'176 auf 15'799 Einwohner). Das Verwaltungsgericht hat errechnet, dass die Einzonung des Ifang die Bedarfsüberschreitung (bezogen auf das Jahr 2015) von 1.04 auf 1.05 erhöhen würde, dass also die Vergrösserung der Bauzone durch den umstrittenen Teilzonenplan nur etwa 1 % ausmacht. Die Beschwerdeführer machen geltend, dieser Zuwachs liege im Unsicherheitsbereich der Prognose, weshalb das Verwaltungsgericht die Einzonung nicht ohne Ermessensmissbrauch habe verweigern können. Auf die Grösse der zusätzlich eingezonten Fläche kommt es indessen nicht an (vgl. BGE 116 Ia 236 f.). Massgeblich ist der Umstand, dass das bereits eingezonte Bauland den Bedarf im Sinne von Art. 15 lit. b RPG klar abdeckt. Jede weitere Einzonung erweist sich unter diesen Umständen als rechtswidrig, wenn nicht besondere planerische Gründe für das Gegenteil sprechen (vgl. Urteile des Bundesgerichtes 1P.732/2000 vom 15. Februar 2001, E. 3b, sowie 1P.252/1997 vom 15. August 1997, E. 2d). 7.3 Solche Gründe sind für den Grossteil des streitbetroffenen Gebietes nicht ersichtlich. Das Verwaltungsgericht konnte ohne Willkür in Betracht ziehen, dass die Zielwerte der Bevölkerungsentwicklung am obersten Rand der zu erwartenden Entwicklung liegen. Weiter konnte es willkürfrei feststellen, dass das Planungsgebiet nur teilweise erschlossen ist. Abgesehen davon, dass sich diese Feststellung auf einen vom 1. Dezember 1999 datierten Plan der Gemeinde Herisau (betreffend "Übersicht über den Stand der Erschliessung") stützt und insofern keineswegs aktenwidrig ist, bestreiten auch die Beschwerdeführer nicht, dass der grösste Teil des Planungsgebietes noch einer Feinerschliessung (namentlich Strassen, Kanalisation etc.) bedarf, die ohne Quartierplan nicht zu bewerkstelligen ist. Immerhin macht die Eigentümerin von Parzelle Nr. 1813 unwidersprochen und detailliert geltend, dass ihr Grundstück vollständig erschlossen sei, was auch bereits der Regierungsrat festgehalten habe. Ähnlich dürfte es sich mit der rund 700 m2 grossen Teilfläche von Parzelle Nr. 1794 verhalten, die unmittelbar an die Kantonsstrasse angrenzt (zu den Konsequenzen dieser Feststellung s. unten E. 9). In diesem Zusammenhang bemängeln die Beschwerdeführer, dass das Verwaltungsgericht kein Protokoll seines Augenscheins erstellt und den Parteien nicht Gelegenheit eingeräumt hat, dazu Stellung zu nehmen. Das Protokoll von Augenscheinen soll den Gang der Verhandlung für die Beteiligten und für Dritte nachvollziehbar machen, weshalb auf seine Ausfertigung grundsätzlich nicht verzichtet werden darf (BGE 126 I 213 E. 2 S. 217). Vorliegend haben die Parteien auf mündliche Vorträge bzw. eine Verhandlung anlässlich des Augenscheins allerdings ausdrücklich verzichtet. Sie hatten stattdessen Gelegenheit, sich zum Ergebnis des Augenscheins im 3. Schriftenwechsel zu äussern. Die Beschwerdeführer haben soweit ersichtlich auch gegenüber dem Verwaltungsgericht nie die Zustellung eines Protokolls verlangt. Unter diesen Umständen stellt dessen Fehlen keinen Mangel dar, der die Aufhebung des angefochtenen Entscheides wegen Gehörsverweigerung rechtfertigen würde. Dem Umstand, dass sich das umstrittene Gebiet für die Überbauung eignet, hat das Verwaltungsgericht durch die Zuweisung zum übrigen Gemeindegebiet - im Sinne von Bauerwartungsland - Rechnung getragen. 7.4 Unbegründet ist die Kritik, das Verwaltungsgericht stütze sich nur auf die Faktormethode, die den Baulandbedarf aufgrund der zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung und des Baulandverbrauches pro Kopf ermittelt, und nicht auch auf die Trendmethode, die im Wesentlichen und unter Vorbehalt besonderer Umstände den Baulandverbrauch der letzten 10 bis 15 Jahre in die Zukunft extrapoliert (vgl. BGE 116 Ia 339 E. 3b/aa S. 341), soweit mit dieser Kritik gemeint sein sollte, das Gericht schliesse die Trendmethode grundsätzlich aus. Hingegen hat das Verwaltungsgericht zu Recht erwogen, dass Zahlen, die vergleichbar sein sollen, auch mit der selben Methode zu ermitteln bzw. festzulegen sind. Das Verwaltungsgericht hat auf die Faktormethode abgestellt, weil sowohl die Gemeinde als auch der Kanton (in der Richtplanung und in den Genehmigungsentscheiden) durchwegs diese Methode verwendet haben, wie aus den Akten klar ersichtlich ist. Zu einer gewissen Verwirrung gibt der Umstand Anlass, dass auch bei der Faktormethode dem Trend (der Bevölkerungsentwicklung) Rechnung getragen werden kann. Dies hat das Verwaltungsgericht indes nicht abgelehnt (vgl. seine Urteile i.S. L.________ vom 27. März 1996, auf die in E. 5 des angefochtenen Entscheides hingewiesen wird). Allerdings erachtete es die Berücksichtigung der Trendentwicklung im vorliegenden Fall für weniger wichtig, weil es ohnehin in erster Linie auf die höheren Zielwerte abstellte, welche der Richtplan für Herisau enthält. All dies ist keineswegs willkürlich. 7.5 Die Beschwerdeführer machen geltend, daraus, dass der Richtplan im Wesentlichen auf den rechtskräftigen Zonenplänen der Gemeinden basiert, sei zu schliessen, dass er die Siedlungsfläche parzellenscharf festlege und diesbezüglich keinen Beurteilungsspielraum aufgrund von Bevölkerungsprognosen und Überbauungsdichten mehr belasse. Diese Argumentation ist in sich widersprüchlich, berufen sich die Beschwerdeführer nun doch auf Anordnungen des Richtplans, dessen Geltung für das vorliegende Verfahren sie im Übrigen bestreiten. Abgesehen von diesem Widerspruch kann der betreffenden Argumentation auch sonst nicht gefolgt werden. Sie übergeht, dass der Richtplanhorizont 20 bis 25 Jahre beträgt und damit weiter reicht als jener des Nutzungsplans (15 Jahre). Die Tatsache, dass der Ifang in Richtplantext und -karte als Siedlungsgebiet bezeichnet ist, bedeutet daher keineswegs, dass er bereits heute als Bauzone einzuzonen ist. Vielmehr ist die vom Verwaltungsgericht vorgesehene Lösung mit einer Zuweisung zum übrigen Gemeindegebiet im Sinne einer Baulandreserve mit dem Richtplan ohne weiteres vereinbar, da sie einer späteren Zuweisung zur Bauzone - sofern der Bedarf nachgewiesen ist - nicht entgegensteht. Auch schliessen die richtungsweisenden Festlegungen (gemäss Teil S.1 Ziff. 3 Seite 32) des Richtplans Veränderungen in der Siedlungsabgrenzung keineswegs aus. Im Übrigen entfiele die Bindung an den Richtplan, wenn sich dessen Inhalt im Nutzungsplanungsverfahren als rechtswidrig oder unmöglich erwiese, namentlich wenn er überdimensionierte Siedlungsgebiete ausscheiden sollte (vgl. BGE 119 Ia 362 E. 4a S. 368). 7.6 Die Gemeinde Herisau macht geltend, sie werde durch den Entscheid des Verwaltungsgerichts schlechter gestellt als andere Ausserrhoder Gemeinden. Dem ist zu entgegnen, dass dem Grundsatz der Rechtsgleichheit im Raumplanungsrecht nur abgeschwächte Wirkung zukommt (BGE 118 Ia 151 E. 6c S. 162, mit Hinweisen). Massgeblich ist, dass Art. 15 lit. b RPG der Ausscheidung überdimensionierter Bauzonen entgegensteht. Im Übrigen weist die Gemeinde Herisau im Verhältnis zu andern Gemeinden eher kleine Baulandreserven nicht zuletzt deshalb auf, weil ihr als einziger Gemeinde - mit Blick auf ihre Sonderstellung - zugestanden wurde, das Fassungsvermögen nicht anhand von Trendwerten der Bevölkerung zu ermitteln, sondern anhand von (höheren) Zielwerten. Es wäre methodisch nicht zu vertreten, die Gründe, welche die Verwendung der Zielwerte rechtfertigten, nochmals anzuführen, um im Einzelfall wie vorliegend eine über den ausgewiesenen Bedarf hinausgehende Einzonung zu rechtfertigen. 7.7 Unter diesen Umständen kann dahingestellt bleiben, ob das Verwaltungsgericht zu Recht annahm, seinen am 27. März 1996 (i.S. L.________) ergangenen Urteilen sei für den vorliegenden Fall präjudizielle Bedeutung beizumessen. 7.8 Das Verwaltungsgericht hat erwogen, die Gemeinde Herisau habe auch im 3. Schriftenwechsel den Bedarf für die Einzonung des Ifang nicht erbracht. Die Gemeinde reicht zusätzliches, neues Zahlenmaterial ein und bringt weitere, neue Argumente vor, um den Bedarfsnachweis zu erbringen. Darin liegen neue tatsächliche Vorbringen, die im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde unzulässig sind (s. etwa BGE 119 II 6 E. 4a, 118 III 37 E. 2a, mit Hinweisen). Es bleibt daher bei der Feststellung, dass ein Bedarf für die umstrittene Einzonung im Ifang jedenfalls zur Zeit nicht nachgewiesen ist. 7.9 Demgemäss erweist sich die Autonomiebeschwerde - unter Vorbehalt nachfolgender E. 9 - als unbegründet.