Citation: 1P.40/2003 25.09.2003 E. 4

Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité de la matière, elle doit en principe être annulée. Cette solution est adoptée en droit fédéral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les cantons, mais elle n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, peut être prévue par le droit cantonal (ATF 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201). 4.1 L'art. 66 al. 2 Cst./GE prévoit précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies). Cette règle a été introduite lors de la révision constitutionnelle du 27 mars 1993, qui portait sur l'ensemble des dispositions relatives à l'initiative cantonale (art. 64 à 68 Cst./GE). Le Grand Conseil s'est prononcé le 25 septembre 1992 sur les nouvelles dispositions constitutionnelles et légales et il a adopté le système de la scission, conformément aux recommandations de sa commission législative, qui présentait cette solution comme la plus favorable aux initiants (cas d'application du principe "in dubio pro populo"; cf. Mémorial, 25 septembre 1992, p. 5031 et 5041). Cette solution est inspirée d'un avis de droit du Professeur Auer, de la réglementation en vigueur dans le canton de Saint-Gall, ainsi que par l'arrêt du Tribunal fédéral P.312/84 / P.422/84 du 18 décembre 1984, concernant l'initiative "L'énergie - notre affaire", dans lequel la possibilité d'une scission avait été réservée. 4.2 Le Grand Conseil tente de limiter la portée de l'art. 66 al. 2 Cst./GE, en l'interprétant de manière conforme - selon lui - à l'art. 34 Cst. L'obligation de scinder ne s'appliquerait pas lorsqu'il n'y a pas de lien entre les différents volets de l'initiative, le vice entachant également, de manière irrémédiable, la récolte de signatures. La règle d'unité de la matière ne tend pas uniquement à une libre manifestation de la volonté des citoyens au moment de la votation au sujet de l'initiative: elle s'applique également au moment de la récolte des signatures (cf. ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471), et tend à éviter en particulier que la juxtaposition de réformes différentes ne permette d'atteindre plus facilement le nombre de signatures requises (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72). On peut en effet concevoir que des citoyens signent une initiative lorsqu'ils en approuvent certains aspects qu'ils jugent importants, même s'ils sont opposés aux autres propositions. La manifestation de volonté s'en trouve faussée (ATF 81 I 192 consid. 5 p. 198-199). Sous cet aspect, le vice entachant l'initiative ne serait pas réparable par une scission puisqu'il affecterait aussi la validité de la récolte de signatures (arrêt du 18 décembre 1984 précité, consid. 9d). En dépit de cette objection, le droit fédéral n'impose pas la nullité d'une initiative non conforme au principe d'unité de la matière: la sanction à prendre en pareil cas peut être définie, de manière plus souple, par le droit cantonal. En l'occurrence, le droit genevois prévoit la scission de l'initiative en différentes parties, pour autant que chacune d'entre elles est en soi valide. Cette possibilité de scinder présuppose que le vice qui peut affecter la récolte de signatures n'est pas considéré comme rédhibitoire. En d'autres termes, si le droit cantonal impose de sauver une initiative, en réparant le défaut d'unité de la matière, cette réparation doit nécessairement s'étendre à la phase préalable de récolte de signatures. Le défaut d'unité de la matière peut certes permettre de contourner les dispositions relatives au nombre de signatures, mais le raisonnement inverse peut aussi être tenu, car il est possible que la réunion d'éléments hétérogènes rende la récolte de signatures plus difficile, les facteurs de désaccord étant alors plus nombreux. Par ailleurs, l'acte par lequel le citoyen appuie une initiative en la signant n'a pas la même portée que son approbation au moment de la votation. Dans le premier cas, le citoyen manifeste simplement une adhésion de principe, soit sa volonté de voir un objet débattu, puis soumis au scrutin; la récolte de signatures n'est en général précédée d'aucun débat politique, et a lieu dans des conditions qui ne permettent pas aux signataires d'arrêter définitivement leur opinion. C'est seulement au moment du vote que le citoyen prend sa décision sur le fond, en connaissance de cause, notamment après avoir entendu les avis des partisans du projet, de ses opposants et, le cas échéant, de l'autorité. En définitive, le droit fédéral exige que le principe d'unité de la matière soit respecté au moment de la votation, mais n'empêche pas le droit cantonal de réparer une violation de ce principe au stade de la récolte de signatures, l'essentiel restant la liberté de vote au moment du scrutin (Auer, Problèmes et perspectives du droit d'initiative à Genève, Lausanne 1987, p. 28). Tel est le sens de l'art. 66 al. 2 Cst./GE tel qu'il est déjà implicitement retenu dans l'ATF 123 I 63. L'interprétation du Grand Conseil, qui consiste à refuser la scission du simple fait qu'il n'y a pas unité de la matière, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE. 4.3 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de procéder permettrait d'ignorer totalement le principe d'unité de la matière, et de contourner systématiquement les règles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche - lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles conditions (cf. Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insensée des institutions démocratiques n'est pas protégé (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe être sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. Wildhaber, Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; Sameli, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; Grisel, op. cit., p. 162, 194; cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilité de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de façon abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (Auer, op. cit., p. 29). La scission a ainsi été refusée pour une initiative genevoise comportant un grand nombre de propositions différentes s'apparentant au programme d'un parti politique; la démarche des initiants apparaissait comme abusive, et il n'était pas possible, pour des raisons pratiques et de clarté, de séparer les différents volets de l'initiative (ATF 123 I 63 consid. 6 p. 74). L'irrecevabilité peut aussi être prononcée à l'encontre d'une initiative comportant un nombre plus restreint de propositions, lorsqu'il apparaît que la volonté des opposants a été délibérément de profiter de la possibilité d'une scission, en créant par exemple un lien artificiel entre les diverses propositions. Certes, tel qu'il est rédigé, l'art. 66 al. 2 Cst./GE ne se présente pas comme une norme potestative. On ne saurait toutefois considérer que le Grand Conseil a l'obligation d'opérer la scission de l'initiative à la seule condition que ses différentes parties soient valides. Compte tenu des principes rappelés ci-dessus, le Grand Conseil peut aussi refuser la scission lorsque cela présente des difficultés pratiques insurmontables, ou lorsque le principe d'unité de la matière est violé d'une façon si flagrante que la démarche des initiants ne mérite pas protection. L'autorité cantonale dispose ainsi d'une marge dans l'appréciation de ces critères, et le Tribunal fédéral doit pour sa part s'imposer une certaine retenue dans son contrôle. 4.3.1 Pour le Grand Conseil, les recourants auraient réuni, sous un titre avantageux, des propositions n'ayant rien en commun, dissuadant les citoyens d'étudier le texte attentivement avant de signer. Tel qu'il est présenté dans le formulaire de signatures, le texte de l'initiative fait toutefois distinctement ressortir les deux aspects de celle-ci, soit la création de la caisse publique d'assurance-maladie et la protection du service public. Le titre lui-même de l'initiative est suffisamment clair à ce propos; il apparaît aussi clairement que l'initiative porte sur deux dispositions distinctes et, même si le texte en est relativement long, on ne distingue aucun artifice qui pourrait dissuader les signataires de prendre connaissance des deux objets qui leur étaient soumis. De ce point de vue, l'initiative ne recèle rien de trompeur. 4.3.2 Le Grand Conseil soutient également qu'une scission serait matériellement impossible compte tenu des nombreux éléments de l'art. 170C qui apparaissent contraires au droit fédéral, et du fait que l'art. 170D aurait un caractère accessoire. Toutefois, comme l'a relevé le Conseil d'Etat, on ne voit pas ce qui empêcherait de soumettre au peuple une disposition, même largement expurgée, prévoyant le principe de la création d'une caisse publique cantonale d'assurance-maladie dont les détails devraient être réglés dans une loi. Les ambitions des initiants s'en trouveraient certes réduites, mais non complètement dénaturées. La disposition sur la sauvegarde du service public ne saurait par ailleurs être qualifiée d'accessoire; il s'agit au contraire d'un élément distinct conservant pour lui-même une signification propre. Il n'y a donc pas d'obstacle pratique à la scission. 4.3.3 En revanche, c'est à juste titre que le Grand Conseil a voulu sanctionner le procédé consistant à réunir dans un même texte deux objets fondamentalement différents, et à essayer par la suite d'en obtenir la scission. Comme cela est relevé ci-dessus, les deux propositions de l'initiative sont totalement différentes quant à leur nature, puisque l'une porte sur un projet concret et limité, soit la réalisation d'une institution publique déterminée, l'autre pouvant être assimilée à une partie de programme politique, soit la lutte contre le démantèlement du service public. Ces deux propositions sont à ce point différentes dans leur objet, que rien ne peut permettre de supposer que l'adhésion à la première implique l'acceptation de la seconde. Par ailleurs, comme cela est relevé ci-dessus, il était inutile de prévoir une disposition particulière pour soumettre au référendum obligatoire tout changement dans le statut public de la caisse-maladie cantonale; les justifications des recourants quant à l'utilité de l'art. 170D par rapport à l'art. 170C sont dépourvues de toute pertinence. Cela étant, force est de constater que le lien allégué entre les deux parties de l'initiative est totalement artificiel, ce dont ne pouvaient manquer de s'apercevoir les auteurs de l'initiative, parlementaires cantonaux. Il apparaissait d'emblée que les deux dispositions constitutionnelles devaient faire chacune l'objet d'une initiative distincte. Le principe d'unité de la matière est violé de manière particulièrement évidente, et la sanction à apporter pouvait, conformément au principe de la proportionnalité, être à la mesure de cette violation. Dans ces conditions, le refus de scinder en deux l'IN 119 ne viole pas l'art. 66 al. 2 Cst./GE. 4.4 Les recourants reprochent aussi - en réplique - au Grand Conseil de ne pas avoir envisagé la possibilité d'une annulation partielle fondée sur l'art. 66 al. 3 Cst./GE. Ils évoquent la nécessité de soumettre au peuple la partie de l'initiative dont la conformité au droit fédéral n'est pas contestée, soit l'art. 170D Cst. Cet argument ne répond toutefois pas à l'objection soulevée ci-dessus: l'impossibilité de scinder en deux l'initiative empêche également de n'en retenir qu'une partie: la juxtaposition de deux objets distincts ne permet pas de déterminer celui qui, aux yeux des initiants et des signataires, revêtirait un caractère principal. Les recourants eux-mêmes n'expliquent pas pourquoi la disposition sur le maintien du service public devrait être préférée à celle qui concerne la caisse publique cantonale d'assurance-maladie, le cas échéant amputée de ses parties contraires au droit fédéral, voire même réduite à un alinéa unique. Il n'appartient pas au Tribunal fédéral de se livrer à de telles hypothèses, au demeurant invérifiables. 4.5 Les recourants se plaignent enfin - en réplique également - d'une inégalité de traitement en relevant que le Grand Conseil a, à plusieurs reprises, scindé en différentes parties des initiatives qui lui étaient précédemment soumises. Toutefois, conformément à l'art. 90 al. 1 let. b OJ, il leur appartenait de démontrer en quoi ces initiatives présentaient des similitudes telles qu'un traitement identique s'imposait en l'espèce. Cette démonstration fait totalement défaut, ce qui entraîne l'irrecevabilité du grief.