Citation: 2P.134/2003 06.09.2004 E. 11

11.1 Selon les recourants, l'émolument prévu par l'art. 5 de l'arrêté cantonal serait inconstitutionnel parce qu'il violerait le principe de la légalité ainsi que ceux de la couverture des coûts et de l'équivalence. Les intéressés prétendent que "cet émolument n'a pas pour but de couvrir les coûts", dans la mesure où il est perçu seulement auprès de ceux qui obtiennent une autorisation et non pas auprès de tous ceux qui en font la demande. Ils en déduisent que l'art. 5 de l'acte attaqué instaure en fait un impôt, soumis au principe strict de la légalité. 11.2 D'après la jurisprudence relative au principe de la légalité garanti par l'art. 4 aCst., et qui figure actuellement aux art. 127 al. 1 et 164 al. 1 lettre d Cst., la perception de contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel. Si cette dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Le Tribunal fédéral examine librement si la norme de délégation litigieuse satisfait à ces exigences. Ces dernières ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, lorsque leur montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de l'équivalence, et lorsque ce n'est pas seulement la réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas être vidé de sa substance ni appliqué avec une exagération telle qu'il entre en contradiction irréductible avec la réalité juridique et les exigences de la pratique (ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 353/354 et la jurisprudence citée). Le principe de la couverture des frais s'applique aux contributions causales dépendant des coûts, qui n'ont pas de base légale formelle (suffisamment déterminée) ou pour lesquelles le législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution dépend des coûts (arrêt 2P.44/2003 du 8 décembre 2003, consid. 3.2). Selon ce principe, le produit des émoluments ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in ZBl 104/2003 p. 505 ss, p. 520/521). Quant au principe de l'équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques, il implique que le montant de chaque émolument soit en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 126 I 180 consid 3a/bb p. 188 et la jurisprudence citée). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour l'administré, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité administrative en cause (ATF 120 Ia 171 consid. 2a p. 174 et les références), ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation. 11.3 Le droit vaudois comprend une loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d'Etat de fixer, par voie d'arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d'Etat ou de ses départements. Sur cette base a été édicté le règlement vaudois du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative, qui prévoit, à son art. 4 ch. 1 lettre a ch. 1, que le Département perçoit un émolument de 450 fr. pour l'autorisation de pratiquer la profession de médecin. Il s'agit d'une disposition qui traite de façon générale de l'émolument pouvant être perçu pour la délivrance de l'autorisation de pratiquer la profession de médecin. Cet émolument a donc une base légale dans la législation vaudoise. On peut se demander si elle est suffisante, mais cette question peut rester ouverte. En effet, les recourants ne démontrent pas que cette base serait inconstitutionnelle dans une argumentation satisfaisant aux exigences de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Au demeurant, en droit fédéral, il existe une norme de délégation analogue en faveur du Conseil fédéral: c'est l'art. 4 de la loi fédérale du 4 octobre 1974 instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales (RS 611.010), dont la constitutionnalité est contestée (cf. Adrian Hungerbühler, op. cit., p. 516) et qui, le 1er janvier 2005, sera abrogé et remplacé par une norme de délégation plus détaillée renvoyant notamment aux principes de la couverture des frais et de l'équivalence (l'art. 46a de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration [LOGA; RS 172.010], cf. RO 2004 p. 1637, p. 1640 et p. 1647). En tant que les recourants se plaignent d'une atteinte aux principes de la couverture des frais, ils n'établissent pas que le montant total des émoluments dépasserait le coût global de l'activité administrative en cause, si bien que leur motivation est aussi insuffisante sur ce point et, par conséquent, irrecevable au regard de l'art. 90 al. 1 lettre b OJ. Dans la mesure où les recourants allèguent une violation du principe de l'équivalence et une inégalité de traitement en raison de la perception d'un émolument dans les seuls cas où une autorisation est octroyée, ils oublient que l'arrêté cantonal - comme d'ailleurs l'Ordonnance - instaure un système général de limitation de l'admission de pratiquer la médecine à la charge de l'assurance-maladie obligatoire. La situation de celui qui reste soumis au régime institué diffère de façon sensible de la situation de celui qui obtient une exception à ce régime. Il n'est donc pas arbitraire de traiter l'un et l'autre différemment.