Citation: 2P.110/2006 11.10.2006 E. 5

5.1 Nach Art. 32a USG sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für die Entsorgung der Siedlungsabfälle durch Gebühren oder andere Abgaben den Verursachern überbunden werden. Das Gewicht der Regelung liegt auf dem Anliegen, dass diese Aufgabe nicht aus Steuermitteln, sondern durch verursachergerechte und kostendeckende Abgaben finanziert werden soll (vgl. Urteil 2P.63/2006 vom 24. Juli 2006, E. 3.3). Nach der bundesrätlichen Botschaft zu Art. 32a USG sind in die Berechnung der Kosten einer Anlage - im Sinne einer Vollkostenrechnung - sowohl die Ausgaben für Sammlung und Transport der Abfälle, für Bau und Betrieb der Anlagen als auch von Sanierung, Ersatz und Abschreibungen zu berücksichtigen; nicht einzubeziehen sind demgegenüber sachfremde Ausgaben wie etwa der Bau und Betrieb von Fernwärmenetzen oder allfällige Kostenbeiträge an die Entsorgung von Sonderabfällen (BBl 1996 IV S. 1234; vgl. zur Beschränkung auf notwendige Kosten auch: Hansjörg Seiler, in: USG-Kommentar, N. 83 zu Art. 2; Martin Frick, Das Verursacherprinzip in Verfassung und Gesetz, Diss. Bern 2004, S. 72 ff.). Möglich, sofern in engem Zusammenhang mit der Aufgabenerfüllung stehend, ist auch die Berücksichtigung von zukünftig anfallenden Kosten, etwa des geplanten Investitionsbedarfs für Erneuerung oder Erweiterung einer Anlage bzw. Anpassungen an den aktuellen Stand der Technik oder an neue, strengere Umweltstandards (vgl. Art. 32a Abs. 1 lit. e USG; BGE 125 I 449 E. 3b/dd S. 456; Seiler, a.a.O., N. 82 zu Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74; Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft betreffend verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen, Bern 2001, S. 29 ff.). Kritisch äussert sich die Lehre hingegen in Bezug auf die Anlastungsfähigkeit von sog. mittelbaren Kosten, welche lediglich indirekte Folge einer Massnahmenverrichtung darstellen (vgl. Seiler, a.a.O., N. 81 zu Art. 2; Frick, a.a.O., S. 74 f.). Für den Bereich der Siedlungsabfallentsorgung sieht die einschlägige Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft vor, dass Kosten für Bau und Betrieb von Anlagen sowie für Dienstleistungen, welche nicht direkt mit der Entsorgung von Siedlungsabfällen in Zusammenhang stehen, nicht über Abfallgebühren nach Art. 32a USG gedeckt werden dürfen (Richtlinie, a.a.O., S. 18 f.). 5.2 Ob Art. 32a USG die verlangte Kostendeckung zwingend zugleich als allgemeine Obergrenze für die Abgabenbemessung statuiert bzw. wieweit eine allfällige Gewinnerzielung - zum Beispiel bei der marktwirtschaftlich motivierten Entsorgung von Abfällen aus anderen Kantonen oder aus dem Ausland - von Bundesrechts wegen nicht ausgeschlossen wäre, bedarf vorliegend keiner weiteren Untersuchung. Es entspricht schon einem Grundsatz des Kausalabgabenrechts, dass die Gebühren für die (obligatorische) Entsorgung von aus dem (durch das zuständige Gemeinwesen festgelegten) Einzugsgebiet einer Anlage stammenden Abfällen als kostenabhängige Kausalabgaben dem Kostendeckungsprinzip unterworfen sind. Danach darf der Ertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur geringfügig übersteigen (vgl. BGE 126 I 180 E. 3a/aa S. 188 mit Hinweisen); das erwähnte Prinzip kommt bei Abgaben der vorliegenden Art jedenfalls dann zum Tragen, wenn die massgebende Gesetzgebung nichts anderes bestimmt (vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 521, mit Hinweisen; zum Verhältnis von Verursacher- und Kostendeckungsprinzip: Seiler, a.a.O., N. 84 zu Art. 2; Ursula Brunner, in: USG-Kommentar, N. 45 zu Art. 32a; Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, S. 243, Nr. 336; Frick, a.a.O., S. 79 ff.; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, 2. Aufl., Zürich 2002, S. 41 f.; dieselbe, Umweltrecht II, 2. Aufl., Zürich 2006, S. 99 f.; Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft, a.a.O., S. 21). Nach § 37 des kantonalen Abfallgesetzes erheben die Gemeinden von den Abfallverursachern "kostendeckende Gebühren". Daraus durfte der Regierungsrat ohne Willkür ableiten, dass die Beschwerdeführerin bei der Festlegung der Ansätze für die Benützung der von ihr betriebenen Kehrichtverbrennungsanlage, jedenfalls soweit es sich um die betroffenen Zweckverbände bzw. die im Einzugsgebiet liegenden Gemeinden handelt (vgl. § 24 des Abfallgesetzes), an das Kostendeckungsprinzip gebunden ist. Wohl ist es auch nach Massgabe dieses Prinzips zulässig, angemessene Rückstellungen für die Erneuerung bestehender und die Bereitstellung künftiger Infrastrukturanlagen in die Kostenrechnung einzubeziehen (vgl. BGE 125 I 449 E. 3b/ff S. 457 mit Hinweisen). Die vorliegend zur Diskussion stehende Standortentschädigung liefe aber darauf hinaus, von den an der regionalen Kehrichtorganisation beteiligten Gemeinden und damit indirekt von den "Verursachern" der Abfälle eine Abgeltung zu erheben, deren Gegenstand nicht mehr den Kosten der Abfallentsorgung zugeordnet werden kann und insofern das Kostendeckungsprinzip missachten würde. Der Regierungsrat durfte zulässigerweise annehmen, bei den seitens der Stadt Winterthur geltend gemachten Standortnachteilen (Lärm und Luftverschmutzung durch die Anlage selbst sowie den daraus resultierenden Mehrverkehr) handle es sich allenfalls um immaterielle Inkonvenienzen, aber nicht um internalisierbare Kosten im Sinne von Art. 32a USG und § 37 des kantonalen Abfallgesetzes, welche durch entsprechende Erhöhung der Benützungsgebühren den Abfallverursachern überwälzt werden dürften und müssten. Gleiches muss für den von der Beschwerdeführerin ebenfalls als Teil der Standortentschädigung beanspruchten Ausgleich des Investitions- und Planungsrisikos für die Anlage gelten, zumal Betriebsrisiken bis zu einem gewissen Grad bereits mit (zulässigen) Rückstellungen Rechnung getragen werden kann (vgl. dazu die Richtlinie des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft, a.a.O., S. 29 ff.). Was die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang einwendet, dringt nicht durch. Auch die Vorbringen hinsichtlich eines vermehrten Verwaltungsaufwandes zulasten der Standortgemeinde (soweit es sich dabei nicht ohnehin um vor Bundesgericht erstmals vorgebrachte und damit unzulässige Nova handelt) vermögen nichts am Ergebnis zu ändern. 5.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin durfte die Abgeltung von den kantonalen Rechtsmittelinstanzen auch insoweit als unzulässig erachtet werden, als sie sich auf den vergangenen Zeitraum bzw. auf den Zeitraum bis Ende 2007 bezieht. Der Abzug der bisher gebildeten Betriebsreserve hätte ebenfalls einen Einfluss auf die künftige Gestaltung der Gebühren, weshalb diesbezüglich die gleichen Grundsätze zur Anwendung gebracht werden durften. Wieweit die mit dem Betrieb einer Kehrichtverbrennungsanlage für die Standortgemeinde verbundenen immateriellen Nachteile allenfalls im Rahmen einer vertraglichen Lösung durch besondere (sich nicht in den Benützungsgebühren niederschlagende) Leistungen der anderen beteiligten Gemeinden abgegolten werden können, bedarf hier keiner weiteren Prüfung; das Vorliegen einer dahingehenden (freiwilligen) Vereinbarung mit den Gemeinden wird seitens der Beschwerdeführerin nicht geltend gemacht.