Citation: 1A.60/2006 02.10.2006 E. 3

Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, dass die Immissionsprognose im Standortdatenblatt nicht den bundesrechtlichen Anforderungen entsprechen, weil nicht die maximale Sendeleistung der Anlage und nicht der gesamte mögliche Sendewinkel zugrunde gelegt werden, sondern ein tieferer, durch Fernsteuerung einstellbarer Wert. 3.1 In den Urteilen BGE 128 II 378 E. 4 S. 379 ff. und 1A.160/2004 vom 10. März 2005 E. 3.3 (publ. in URP 2005 S. 576) hat das Bundesgericht entschieden, dass im Standortdatenblatt grundsätzlich die maximale Sendeleistung ERP einer Mobilfunkanlage anzugeben sei und nicht ein tieferer, durch Fernsteuerung einstellbarer Wert. Der ERP einer Anlage komme für die Anwendung der NISV zentrale Bedeutung zu. Sei die im Standortdatenblatt deklarierte ERP niedriger als die maximale Strahlungsleistung der Anlage, so bestehe keine Gewähr dafür, dass die Grenzwerte im Betrieb tatsächlich eingehalten würden, da die Strahlungsleistung jederzeit mittels Fernsteuerung erhöht werden könnte. Die Anwohner von Mobilfunkanlagen hätten jedoch ein schutzwürdiges Interesse daran, dass die Einhaltung der NIS-Grenzwerte durch objektive und überprüfbare bauliche Vorkehrungen gewährleistet werde. Werde von diesem Grundsatz abgewichen und der Betrieb der Anlage mit einer niedrigeren als der maximalen ERP der Anlage bewilligt, müsse dies im Bewilligungsentscheid begründet und dargelegt werden, wie die Einhaltung der bewilligten ERP gewährleistet werden könne. In einem Entscheid vom 18. August 2005 übertrug das Verwaltungsgericht Luzern diese Lösung auch auf die Einhaltung der bewilligten Senderichtung der Antennen: Es entschied, dass dies mittels technischer Vorkehren oder allenfalls mittels unangekündigter und wiederholter Kontrollen sichergestellt werden müsse, wobei der Entscheid über die zu treffende Massnahme der Baubewilligungsbehörde obliege (E. 9). 3.2 Aufgrund dieser Gerichtsentscheide bat die Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air, in der Vertreter von kantonalen und kommunalen NIS-Fachstellen sowie von involvierten Bundesämtern den Vollzug der NISV im Bereich Mobilfunk koordinieren, das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) um eine Expertise, wie den Vorgaben des Bundesgerichts nachgekommen werden könne und ob es alternative Kontrollmöglichkeiten gebe, die nicht ausschliesslich auf den baulichen Elementen ("Hardwareelementen") beruhten. Das BAKOM sprach sich in seiner Expertise vom 30. September 2005 gegen Hardwarekontrollen aus, die bei den heutigen Sendesystemen wenig zweckmässig seien und die Betriebskosten massiv ansteigen lassen könnten. Es empfahl vielmehr, die durch Software gesteuerten Einstellungen in den jeweiligen Netzkontrollzentren einzusehen und deren Zuverlässigkeit mit einem Qualitätssicherungssystem sicherzustellen. Damit wären effiziente und umfassende Kontrollen möglich, welche den Betrieb eines Netzes kaum einschränken würden. Gestützt auf diese Expertise und auf Vorgaben der Arbeitsgruppe NIS des Cercl'Air vom 15. Dezember 2005, empfahl das BAFU mit Rundschreiben vom 16. Januar 2006 ein sogenanntes Qualitätssicherungssystem zur Anwendung, das neben der Sendeleistung auch die aktuell eingestellten elektrischen und mechanischen Neigungswinkel erfasst. Jeder Netzbetreiber implementiert eine oder mehrere Datenbanken, in denen sämtliche Hardware-Komponenten und Geräteeinstellungen, welche die Sendeleistung und -richtung beeinflussen, erfasst und laufend aktualisiert werden. Das Qualitätssicherungssystem muss über eine automatisierte Überprüfungsroutine verfügen, die einmal pro Arbeitstag die effektiv eingestellten Sendeleistungen und -richtungen sämtlicher Antennen des betreffenden Netzes mit den bewilligten Werten bzw. Winkelbereichen vergleicht. Festgestellte Überschreitungen eines bewilligten Wertes müssen innerhalb von 24 Stunden behoben werden, falls dies durch Fernsteuerung möglich ist, andernfalls innerhalb einer Arbeitswoche. Stellt das Qualitätssicherungssystem solche Überschreitungen fest, wird automatisch ein Fehlerprotokoll erzeugt. Die Fehlerprotokolle müssen der Vollzugsbehörde alle zwei Wochen zugestellt und mindestens 12 Monate aufbewahrt werden. Die Netzbetreiber gewähren den Vollzugsbehörden uneingeschränkte Einsicht in ihre Datenbanken. Das ordnungsgemässe Funktionieren dieses Kontrollsystems muss durch eine externe Prüfstelle auditiert und beglaubigt werden. Diese formalisierte Selbstkontrolle der Netzbetreiber wird ergänzt durch regelmässige Rapporte an die Vollzugsbehörde, die ihrerseits Stichprobenkontrollen durchführt. Die Netzbetreiberinnen Orange, TDC (Sunrise) und Swisscom Mobile haben sich verpflichtet, das empfohlene Kontrollsystem bis spätestens 31. Dezember 2006 zu implementieren. Der Stand und das ordnungsgemässe Funktionieren dieses Systems sollen periodisch, erstmals Ende 2006, kontrolliert werden. Sollte ein Netzbetreiber seine Verpflichtung zum Aufbau eines Qualitätssicherungssystems nicht einhalten, müssten künftig für die NIS-Beurteilung die maximale installierte Sendeleistung und der maximal durch Fernsteuerung einstellbare Winkelbereich zugrunde gelegt werden (Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006, Ziff. 6). Für die Übergangszeit bis zur Inbetriebnahme der Kontrollsysteme sieht das Rundschreiben vor, das die anlageverantwortliche Firma bestätigen muss, die geplante Anlage in ihr Qualitätssicherungssystem einzubinden. Den Bewilligungsbehörden wird empfohlen, diese Verpflichtung in der Baubewilligung in geeigneter Form festzuhalten, z.B. als Bedingung oder Auflage (Rundschreiben des BAFU vom 16. Januar 2006, Ziff. 5). 3.3 Zweck der oben (E. 3.1) zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist es, im Interesse der Anwohner von Mobilfunkanlagen die Einhaltung der bewilligten ERP und damit der NISV-Grenzwerte zu gewährleisten. Dies ist sichergestellt, wenn aufgrund der Hardwareelemente der Anlage keine höhere als die bewilligte Sendeleistung möglich ist. Andere Kontrollsysteme sind aber ebenfalls möglich, sofern sie eine wirksame Kontrolle ermöglichen. Aufgrund der Expertise des BAKOM und den Ausführungen des BAFU ist grundsätzlich davon auszugehen, dass das vorgesehene Qualitätssicherungsprogramm dieser Anforderung entspricht (so schon Entscheid 1A.57/2006 vom 6. September 2006 E. 5.2). Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass Überschreitungen der bewilligten ERP nicht verhindert werden können; das Kontrollsystem sorgt jedoch dafür, dass diese sofort erkannt und regelmässig schon am folgenden Tag behoben werden können. Wie das BAFU zutreffend darlegt, führt nicht jede Überschreitung der bewilligten Sendeleistung zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts. Das vorgesehene Kontrollsystem hat den Vorteil, dass es alle Mobilfunkstationen erfasst, also auch alle bestehenden Anlagen, deren Leistung bisher nicht durch Hardwarevorkehrungen begrenzt war. Zudem erfasst das Qualitätssicherungssystem nicht nur die Sendeleistung, sondern sämtliche für die nichtionisierende Strahlung massgeblichen Parameter einer Mobilfunkantenne. Insbesondere wird erstmals eine Kontrolle der Senderichtung möglich sein. Es wird Aufgabe des BAFU und der kantonalen Vollzugsbehörden sein zu prüfen, ob die Qualitätssicherungsysteme der Mobilfunkbetreiber die ihnen zugedachte Kontrollfunktion effektiv erfüllen. Sollte sich das Kontrollsystem, auch nach allfälligen Verbesserungen und Ergänzungen, als ungenügend erweisen, müsste wieder auf die Kontrolle durch bauliche Vorkehrungen zurückgekommen werden. 3.4 Die Baubewilligung vom 20. Juli 2004 ist nach dem Gesagten in dem Sinne zu ergänzen, dass die streitige Anlage in das Qualitätssicherungssystem der Beschwerdegegnerin eingebunden wird. Die Beschwerdeführer beantragen in ihrer Replik eventualiter weitere detaillierte Auflagen in der Baubewilligung, um sicherzustellen, dass die Vollzugsbehörde das vorgesehene Qualitätssicherungssystem regelmässig in der vom BAFU vorgesehenen Weise überprüft. Die Baubewilligung hält jedoch die Pflichten der Bauherrschaft und nicht der Vollzugsbehörden fest. Es kann davon ausgegangen werden, dass die zuständigen kantonalen Behörden, die über ihre Arbeitsgruppe im Cercl'Air massgeblich zur Konzeption des Qualitätssicherungssystems beigetragen haben, sich ohnehin an die Empfehlungen des BAFU und des Cercl'Air halten und eine effektive Emissionskontrolle gewährleisten werden.