Citation: 1P.434/2002 10.04.2003 E. 5

Die Beschwerdeführerin 1 zieht die gesetzliche Grundlage für die umstrittene Bauzonengrenze nicht in Frage. Ebenso wenig steht im vorliegenden Verfahren eine allfällige Entschädigungspflicht zur Diskussion. Zu prüfen ist somit lediglich, ob die Bauzonengrenze im Verhältnis zu den entgegenstehenden Privatinteressen im überwiegenden öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist. Ob diese verfassungsrechtlichen Voraussetzungen erfüllt sind, prüft das Bundesgericht bei einer auf Art. 26 BV gestützten Beschwerde grundsätzlich frei, doch auferlegt es sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken als das Bundesgericht, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, deren Beantwortung den primär für die Ortsplanung verantwortlichen Behörden überlassen bleiben muss (Art. 2 Abs. 3 RPG; vgl. BGE 119 Ia 348 E. 2a S. 353; 118 Ia 394 E. 2b S. 397; 117 Ia 430 E. 4a S. 431 f.). Dies trifft für Fragen der Zoneneinteilung und -abgrenzung regelmässig zu (BGE 115 la 350 E. 3a S. 352 mit Hinweisen). Geht es wie vorliegend um die Erfüllung raumplanerischer Aufgaben und Festsetzung von Zonen, haben die Planungsbehörden die im positiven Recht normierten Ziele und Grundsätze optimal zu berücksichtigen. Solche ergeben sich aus dem Bundesrecht und dem kantonalen Recht (BGE 124 II 391 E. 4 S. 395 f.; 119 Ia 362 E. 5a S. 372; 117 Ia 430 E. 4b S. 432; 115 la 350 E. 3d S. 353; 114 la 371 E. 5b S. 374). Dazu gehören die Ziele und Grundsätze, wie sie in Art. 1 und 3 RPG umschrieben sind. Auch wenn ihnen für sich allein keine absolute Bedeutung zukommt, stellen sie doch Zielvorstellungen, Wertungshilfen und Entscheidungskriterien dar, die bei der Schaffung und Revision von Nutzungsplänen zu beachten sind und eine umfassende Berücksichtigung und Abwägung verlangen. Die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG ist demnach nicht allein massgebend. Bei der Durchführung einer Planung sind alle Interessen, seien es öffentliche oder private, zu beachten. Planungsmassnahmen sind nur dann verfassungskonform, wenn neben den Planungsgrundsätzen auch die konkreten, für den einzelnen Fall massgebenden Gesichtspunkte bei der Interessenabwägung berücksichtigt werden (BGE 119 la 362 E. 5a S. 372; 115 la 350 E. 3d S. 353; 114 la 371 E. 5b S. 374). Darunter fällt auch die Vorgeschichte; sie kann durchaus ein erhebliches konkretes Interesse für eine bestimmte Zoneneinteilung bzw. -abgrenzung belegen (BGE 115 la 350 E. 3f/cc S. 356, 358 E. 3f/dd S. 361). Aus der Eigentumsgarantie kann zwar grundsätzlich kein Anspruch auf Einweisung von Liegenschaften in eine Bauzone hergeleitet werden (BGE 118 la 151 E. 6c S. 162). Als Ausnahme von dieser Regel hat das Bundesgericht jedoch aufgrund der im Planungsrecht anwendbaren Grundsätze schon in verschiedenen Fällen ein Einzonungsgebot bejaht (BGE 122 I 294 E. 3e S. 300; 115 la 350 E. 3f/dd S. 356 f.). Insoweit kann der Auffassung der Stadt Winterthur, dass es vorliegend gar nicht um einen Eingriff in ein verfassungsmässiges Recht (Art. 26 BV) gehe, nicht gefolgt werden. 5.1 Nach Auffassung der Stadt Winterthur sprechen mehrere im öffentlichen Interesse liegenden Gründe für eine Nichteinzonung des umstrittenen Gebiets. Sie sind einer näheren Prüfung zu unterziehen. 5.1.1 Die Stadt Winterthur macht geltend, das fragliche Gebiet eigne sich aufgrund seiner Hangneigung nach Norden nicht sonderlich als Wohnzone. Bis an den Fuss der Hangkante im nördlichen Bereich (Kote 550,5) betrage das Gefälle des gesamten Hanges ab der Strasse Weierweid (Kote 558,5) insgesamt rund 8 m. Die Stadt Winterthur zieht hierbei insbesondere auch das im Nordwesten gegen den Feldweg hin relativ stark abfallende Gelände mit ein. Diesbezüglich handelt es sich jedoch um einen im Verhältnis zur übrigen Landfläche kleinen Anteil, der für die Wohnüberbauung ohnehin kaum zur Diskussion stehen dürfte. Ansonsten weist das Gelände aber auch unter Berücksichtigung der Bruchkanten eine geringe Neigung auf, was selbst die Stadt Winterthur an anderer Stelle bestätigt (vgl. Vernehmlassung an das Bundesgericht, S. 5 Abs. 3) und ebenso von der Baurekurskommission und vom Verwaltungsgericht festgestellt wurde. Insofern kann daher dem fraglichen Gebiet die Eignung als Wohnzone unter dem Aspekt der Wohnhygiene nicht abgesprochen werden. Dass die Stadt Winterthur durchaus attraktivere Wohnlagen aufweist, vermag daran nichts zu ändern. Aus dem Gesagten ergibt sich, dass keine begründeten Zweifel über das tatsächliche Gefälle der strittigen Landfläche bestehen, so dass sich der von der Beschwerdeführerin 1 beantragte Augenschein erübrigt. 5.1.2 Die Stadt Winterthur erachtet eine Erweiterung der Bauzone nach Norden auch wegen der entlang der neu erstellten Erschliessungsstrasse "Weierweid" verlaufenden Starkstromleitung als nicht erwünscht. Sofern sie darin einen aus wohnhygienischen oder anderen Überlegungen gewichtigen Grund für die Nichteinzonung erblickt, wäre es wohl selbst unter Berücksichtigung allfälliger Entschädigungsforderungen sachgerecht gewesen, die Bauzonengrenze entlang der Strasse "Weierweid" bzw. der dort verlaufenden Starkstromleitung, oder sogar - wie es der Grosse Gemeinderat in seinem Gegenvorschlag zur Einzelinitiative vorgeschlagen hatte - in einem angemessenen Abstand zu dieser noch weiter nach Süden zu verlegen. Dass die Stadt Winterthur bei der neuen Zonenordnung 2000 der Starkstromleitung jedoch nicht ein derartiges Gewicht beigemessen hat, zeigt sich allein schon darin, dass sie die beidseits der Strasse "Weierweid" bzw. der Starkstromleitung angrenzenden Parzellen in der Bauzone belassen hat. Den Planunterlagen ist sodann zu entnehmen, dass sich auch westlich der Weggabelung Mulchlingerstrasse/Weierweid Wohnüberbauungen nahe der Starkstromleitung befinden. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb die weiter entfernten Landflächen der Beschwerdeführerin 1 aus wohnhygienischen Gründen zur Wohnnutzung weniger geeignet sein sollen als die direkt an die Starkstromleitung angrenzenden Liegenschaften. 5.1.3 Die Stadt Winterthur beruft sich schliesslich auf den Genehmigungsentscheid der Baudirektion des Kantons Zürich vom 14. Dezember 2001. Darin wird ausgeführt, dass eine Einzonung von zusätzlichem Bauland in Anbetracht der vorhandenen Baulandreserven in der Stadt Winterthur nicht genehmigungsfähig wäre. Dieser Auffassung kann in derart absoluter Form nicht gefolgt werden. Die Baudirektion legt nicht dar, auf welche Erkenntnisse sie sich hinsichtlich der noch vorhandenen Baulandreserven in den Bauzonen abstützt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist hierbei nicht ausschliesslich auf das Baugebiet insgesamt abzustellen. Zusätzlich ist darauf zu achten, dass die einzelnen Teilbauzonen mit bestimmter Nutzungsdichte und besonderem Zonencharakter derart dimensioniert sind, dass sie den Bedürfnissen genügen, die in den nächsten zehn bis fünfzehn Jahren für entsprechendes Bauland zu erwarten sind (BGE 103 la 250 E. 2b S. 253). Dazu lassen sich den Akten keine schlüssigen Angaben entnehmen; insbesondere geben hierüber auch die eingelegten Statistiken über die Bauzonenflächen- und den Bauzonenverbrauch während der letzten 15 Jahre keinen hinreichenden Aufschluss (vgl. zu den massgeblichen Kriterien zur Berechnung des Fassungsvermögens und der benötigten Baulandreserven: BGE 116 la 221 E. 3b S. 230 ff.). Hinzu kommt, wie erwähnt, dass die Bauzonenvorschrift von Art. 15 RPG nicht allein massgebend ist, sondern dass bei der Planung alle öffentlichen und privaten Interessen in die Gesamtwürdigung mit einzubeziehen sind (vorne E. 5 Abs. 2). Dass die Baudirektion eine derartige Interessenabwägung vorgenommen hat, ist nicht erkennbar. Die Baurekurskommission und das Verwaltungsgericht erblickten denn in der durch eine allfällige Einzonung der fraglichen Fläche erhöhten Bauzonenkapazität auch keine Verletzung von Art. 15 RPG. 5.1.4 Schliesslich bleibt festzustellen, dass die von der Stadt Winterthur heute gegen die Einzonung vorgebrachten Gründe im Vergleich zu ihren früheren Bekundungen nicht frei von Widersprüchen sind. Als sie sich im Jahre 1991 für eine Verschiebung der Bauzonengrenze nach Norden aussprach, hatte sie trotz der leichten Hangneigung nach Norden hinsichtlich der Wohnqualität dieses Gebiets offensichtlich keine Bedenken. Dasselbe trifft sinngemäss auch zu, soweit sie sich heute auf die entlang der neuen Erschliessungstrasse "Weierweid" verlaufende Starkstromleitung beruft. Wohl stimmt es, dass der Grosse Gemeinderat beim Beschluss vom 25. Februar 1991 über die Verschiebung der Bauzonengrenze weiter nach Norden davon ausging, die Nordostschweizerische Kraftwerke AG (NOK) werde die Starkstromleitung verlegen. Indessen stand schon vor Abschluss des privaten Landumlegungs- und Erschliessungsvertrages vom 26. Juli 1994 fest, dass die NOK zwischenzeitlich auf eine Verlegung dieser Leitung verzichtet hatte. Dies war denn auch der Grund, dass die Erschliessungsstrasse "Weierweid" unter dieser Leitung geplant und in der Folge auch erstellt wurde. Soweit aus den Akten ersichtlich ist, äusserte der Stadtrat aufgrund der Starkstromleitung weder bei der Genehmigung des erwähnten Vertrages am 4. Januar 1995 noch bei der Baubewilligung der Erschliessungsanlagen am 8./20. November 1995 Bedenken zur Wohnqualität dieses Gebietes. Insbesondere brachte er weder damals noch später vor, dass die zur Diskussion stehende Landfläche der Beschwerdeführerin 1 wegen der Starkstromleitung als Wohngebiet nicht erwünscht sei. Sodann stellte sich die Stadt Winterthur nach der am 25. Februar 1991 beschlossenen Verlegung der Bauzonengrenze nach Norden bis zum vorliegend streitigen Verfahren auch nie auf den Standpunkt, die noch vorhandenen Baulandreserven hätten sich seither derart vergrössert oder die Nachfrage nach Bauland in der Wohnzone W2/1.6 hätte sich derart verringert, dass allein schon aus diesem Grunde am damaligen Beschluss nicht mehr festgehalten werden könne. Weshalb die Stadt Winterthur heute zu einer andern zonenrechtlichen Beurteilung kommt, ist - jedenfalls gestützt auf die vorliegenden Akten - nicht nachvollziehbar. 5.1.5 Insgesamt ergibt sich somit, dass die von der Stadt Winterthur im vorliegenden Verfahren zur Nichteinzonung vorgebrachten öffentlichen Interessen nicht zu überzeugen vermögen. Daraus lässt sich jedoch nicht ableiten, dass demzufolge die öffentlichen Interessen ausschliesslich oder zumindest überwiegend für die von der Beschwerdeführerin 1 beantragte Grenzziehung sprächen. Auch hierfür müssen namhafte Gründe vorliegen. Solche sind hier jedoch nicht ersichtlich. Wie das Verwaltungsgericht - im Gegensatz zur Baurekurskommission - zu Recht festgestellt hat, lässt sich die strittige Bauzonengrenze auch in Anbetracht der Topographie nicht als unzweckmässig qualifizieren. Allein aus dieser Sicht kommt somit keiner der beiden Varianten ein überwiegendes öffentliches Interesse zu. Auch der von der Beschwerdeführerin 1 zusätzlich angeführte Umstand, dass das strittige Gebiet zwischen dem Altlastengebiet und der Bauzone liegt, vermag ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer Zuweisung dieser Landfläche von der Landwirtschaftszone in die Bauzone nicht zu begründen. Insbesondere lässt sich eine solche Zuweisung nicht auf den Grundsatz der haushälterischen Nutzung des Bodens im Sinne von Art. 1 Abs. 1 RPG abstützen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin 1 ist es nicht Ziel der Raumplanung, landwirtschaftliche Nutzungsflächen der Bauzone zuzuführen, um dadurch anderweitigen Landverbrauch in der Bauzone zu vermeiden. Soweit die Beschwerdeführerin 1 geltend macht, die fragliche Landfläche in der Landwirtschaftszone könne anders denn als Bauland gar nicht genutzt werden, genügt sie der ihr obliegenden Substantiierungspflicht nicht. Darauf ist daher nicht weiter einzugehen. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass sowohl die angefochtene als auch die anbegehrte Grenzziehung eine zweckmässige Lösung darstellen, ist nach dem Gesagten nicht zu beanstanden. Dies führt zum Ergebnis, dass allein unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Interessen keine der beiden Varianten überwiegt. 5.2 Im Rahmen einer gesamthaften Interessenabwägung ist des Weiteren zu prüfen, ob sich aus der Vorgeschichte zur streitigen Planung ein erhebliches konkretes Interesse für die von der Beschwerdeführerin 1 beantragte Bauzonengrenze ergibt (vgl. dazu vorne E. 5). 5.2.1 Die Vorgeschichte zeigt, dass die planerischen Absichten nicht eindeutig auf eine Einzonung des Gebiets nördlich der geltenden Bauzonengrenze gemäss BZO 2000 ausgerichtet waren. Zwar hatte der Grosse Gemeinderat am 25. Februar 1991 eine Verlegung dieser Grenze nach Norden beschlossen und dieses Ziel gleich wie der Stadtrat auch während mehrerer Jahre verfolgt. Hierbei liessen die Behörden jedoch zu keiner Zeit berechtigte Erwartungen auf eine Einzonung des Gebiets entstehen. Im Genehmigungsentscheid des Stadtrates vom 7. September 1994 betreffend den privaten Landumlegungs- und Erschliessungsvertrag wurde ausdrücklich festgehalten, dass die Landumlegung auf den heute rechtskräftigen Zonengrenzen - d.h. gemäss BZO 1986 - basiere. Auch der Baubewilligung vom 8./11. November 1995 ist zu entnehmen, dass der Stadtrat die Landumlegung auf die damals geltende Rechtsordnung abstütze. Zudem wurde dort zur Kanalisationsleitung ausgeführt, dass der Strang KS83 - KS81 in den Waldabstandsbereich von 30 m zu liegen komme. Damit sei sichergestellt, dass sich die Kanalisation auch bei einer eventuellen Anpassung der Zonengrenze ausserhalb der Bauzone befinde. Die Bewilligungsbehörde gab demnach mit hinreichender Klarheit zum Ausdruck, dass sich die Baubewilligung nicht auf die geplante Bauzonengrenze 1991 abstützte und dass der Entscheid über eine allfällige Verlegung der Bauzonengrenze nach Norden noch offen war. Weder der vom Stadtrat genehmigte Landumlegungs- und Erschliessungsvertrag noch die Baubewilligung liessen demnach begründete Erwartungen auf Einzonung des fraglichen Gebiets entstehen. Nicht anders ist das spätere Verhalten der Behörde zu werten. Der Umstand, dass sie nach Ablehnung der Einzelinitiative am 3. März 1997 das Gesuch um Einzonung bei der Regierung nicht erneuerte, deutete vielmehr auf eine mögliche Abkehr von ihrem früheren Beschluss hin. Die Beschwerdeführerin 1 beruft sich auch zu Unrecht auf den Kanalisationsausführungsplan vom November 1998, in dem die geplante Bauzonengrenze von 1991 (weiterhin) eingetragen ist. Dieser Eintrag besagt nicht mehr, als dass hierüber noch nicht entschieden worden ist. Der Schlussabrechnung vom 10. September 1999 über die Erschliessung und Landumlegung ist sodann zu entnehmen, dass die ausserhalb der Bauzonengrenze gelegene Teilfläche von Parzelle Kat.-Nr. 3/9642 der Beschwerdeführerin 1 und die Parzelle Kat.-Nr. 3/9643 der Stadt Winterthur nicht in den Kostenverteiler miteinbezogen worden sind. Diese Flächen wurden vom sachbearbeitenden Ingenieurbüro erst in einer nachträglichen Berechnung vom 1. Dezember 1999 "zu den Überlegungen betr. Mehreinzonung" mitberücksichtigt, wobei dort ausdrücklich von einer "möglichen Mehreinzonung" die Rede ist. Diese Schlussabrechnung und die nachträgliche Berechnung mit dem Hinweis auf eine mögliche Mehreinzonung sind ein weiteres gewichtiges Indiz dafür, dass die Beteiligten selbst zu diesem Zeitpunkt noch keine Gewissheit über die Zuweisung der fraglichen Landflächen in die Bauzone hatten bzw. haben konnten. Entgegen der Behauptung der Beschwerdeführerin 1 verhält es sich infolgedessen nicht so, dass die Landumlegung und Erschliessung vollständig auf die 1991 beschlossene Zonengrenze ausgerichtet war; diese wurde lediglich im Hinblick auf eine allenfalls spätere, definitive Festsetzung mitberücksichtigt. Aus dem Umstand, dass den Grundeigentümern dadurch für die Kanalisationsleitung Mehrkosten entstanden sind, können sie nichts zu ihren Gunsten ableiten. Die Erschliessungsplanung hat sich nach der Nutzungsplanung zu richten und nicht umgekehrt (Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Auflage, Zürich 1999, Band 1, Rz. 591 S. 163). Wer davon abweicht, ohne dass die Behörde entsprechende Erwartungen entstehen liess, hat auch das eingegangene Risiko selbst zu tragen. Die Vorgeschichte vermag somit kein begründetes konkretes Interesse für die von der Beschwerdeführerin 1 beantragte Grenzziehung zu belegen. 5.2.2 Was die strassenmässige Erschliessung betrifft, ist die Stadt Winterthur im Gegensatz zur Beschwerdeführerin 1 der Meinung, dass es bei Einzonung der streitbetroffenen Landfläche noch einer weiteren Feinerschliessung bedarf. Wie es sich damit verhält, kann offen bleiben, da der Eigentümer grundsätzlich auch dann keinen Rechtsanspruch auf Einweisung seines Landes in eine Bauzone hat, wenn er erschlossenes oder erschliessbares Land besitzt (BGE 122 II 326 E. 6a S. 333). 5.3 Aus den vorstehenden Erwägungen ergibt sich somit, dass bei einer gesamthaften Abwägung aller öffentlichen und privaten Interessen keine der beiden hier zur Diskussion stehenden Bauzonengrenzen ein überwiegendes Gewicht zukommt. Auch unter dem Aspekt der Verhältnismässigkeit sind keine Gründe für eine Zuweisung der streitbetroffenen Landfläche von der Landwirtschaftszone in die Bauzone ersichtlich. Da die beiden Lösungen somit als gleichwertig zu betrachten sind, liegt es im Planungsermessen der Gemeinde, welcher sie den Vorzug geben will. Es steht den richterlichen Behörden nicht zu, in dieses Ermessen einzugreifen. Sie haben es den Gemeinden zu überlassen, unter mehreren verfügbaren und zweckmässigen Lösungen zu wählen (Art. 2 Abs. 3 RPG). Allerdings haben sie nicht erst dann einzugreifen, wenn die Lösung der Gemeinde offensichtlich unhaltbar oder willkürlich ist, sondern bereits dann, wenn sie sich als rechtswidrig oder unzweckmässig erweist (Aemisegger/Haag, in Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 56 zu Art. 33). Diese Voraussetzungen sind vorliegend aus den dargelegten Gründen nicht gegeben. In der angefochtenen Planungsmassnahme der Stadt Winterthur liegt demzufolge keine Verletzung der Eigentumsgarantie. Die Beschwerde erweist sich daher auch in dieser Hinsicht als unbegründet.