Citation: 1P.147/2001 20.09.2001 E. 5

5.- Wie oben dargelegt, hat die Behörde im Bewilligungsverfahren über das Willkürverbot und das Gleichheitsgebot hinaus dem ideellen Gehalt der Meinungs- und Versammlungsfreiheit Rechnung zu tragen. So wie die Veranstalter keinen unbedingten Anspruch auf Bewilligung ihres Gesuches haben, so haben die Behörden entgegenstehenden Interessen mit allfälligen Auflagen und Bedingungen zu begegnen oder den Veranstaltern unter Umständen anderes Areal oder andere Routen zur Verfügung zu stellen, die deren Publizitätsbedürfnissen in angemessener Weise Rechnung tragen. Zudem gebietet der Grundsatz der Verhältnismässigkeit, dass im Einzelfall Alternativen geprüft werden. In diesem Sinne ist im Folgenden zu untersuchen, ob im vorliegenden Fall andere Möglichkeiten in Betracht fallen. a) In dieser Hinsicht liesse sich fragen, ob für den 27. Januar 2001 in Abweichung vom Gesuch für einen Demonstrationszug eine andere Route hätte gefunden werden können, welche einerseits den Sicherheits- und Verkehrsbedenken des Kleinen Landrates gerecht geworden wäre und andererseits den Veranstaltern die Durchführung einer Manifestation erlaubt hätte. Die Beschwerdeführer haben vor dem Verwaltungsgericht entsprechende Varianten aufgezeigt. Dieses ist indessen mit der generellen Begründung darauf nicht näher eingegangen, die örtlichen Verhältnisse liessen auch diese Möglichkeiten nicht zu. Ob darin eine Verletzung des rechtlichen Gehörs liegt, wie die Beschwerdeführer am Rande geltend machen, kann dahin gestellt werden. Ausschlaggebend ist vielmehr, dass sich die Beschwerdeführer in ihrer staatsrechtlichen Beschwerde mit anderen Routenführungen mit keinem Wort auseinandersetzen und nicht geltend machen, die Verweigerung der Demonstrationsbewilligung für den 27. Januar 2001 sei in Anbetracht der konkreten lokalen Strassenverhältnisse unverhältnismässig und daher verfassungswidrig. Auf diesen Punkt braucht daher auch im bundesgerichtlichen Verfahren nicht näher eingegangen zu werden. b) aa) Der Kleine Landrat und das Verwaltungsgericht sind kurz auf die Frage eingegangen, ob am 27. Januar 2001 eine stationäre Demonstration auf einem Platz hätte bewilligt werden können. Sie verneinten sie. Der Kleine Landrat legte in seiner Verfügung dar, gewisse namentlich genannte Plätze kämen - abgesehen von Sicherheitsgründen - nicht in Betracht, weil sie zu eng seien und von ihnen dieselben Verkehrsbehinderungen ausgingen wie bei einem Demonstrationszug. Sowohl der Kleine Landrat wie das Verwaltungsgericht führten ferner aus, es gebe in Davos keine öffentlichen Plätze, die im Eigentum und in der Hoheit der Gemeinde stehen. Aus diesen Gründen habe für den 27. Januar 2001 auch eine Platzdemonstration untersagt werden dürfen. Demgegenüber machen die Beschwerdeführer geltend, dass am 27. Januar 2001 taugliche Varianten zum beantragten Demonstrationszug zur Verfügung gestanden hätten und demnach hätten geprüft werden müssen. Insbesondere seien für sie auch andere Örtlichkeiten in Betracht gefallen. Sinngemäss beziehen sie sich damit auf die Möglichkeit einer stationären Platzdemonstration. bb) In diesem Sinne stellt sich die Frage, ob es tatsächlich allein auf die Eigentumsverhältnisse an Plätzen ankommt und mangels in der Hoheit stehender Plätze eine Bewilligung für eine Platzdemonstration grundsätzlich ausgeschlossen werden kann. Dies kann nicht leichthin angenommen werden. Die Eigentumsverhältnisse in einem zivilrechtlichen Sinne sind oftmals für die Benutzung durch die Öffentlichkeit nicht entscheidend. Ausschlaggebend können vielmehr die Widmung und die sich daraus ergebende tatsächliche Nutzung von Strassen und Plätzen durch die Öffentlichkeit sein. Insbesondere sind die öffentlichen Sachen im Gemeingebrauch frei zugänglich. Der Gemeingebrauch kann sich aus der Natur der Sache oder durch eigentliche Widmung ergeben. Eine derartige Widmung ist auch gegenüber Grundstücken möglich, die zivilrechtlich gesehen im Privateigentum stehen. Grundstücke im Privateigentum können daher dem Gemeingebrauch geöffnet sein (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz. 1830 ff.; Max Imboden/René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5./6. Auflage 1976/1986, Bd. II, Nr. 115 S. 810 ff.). Soweit in diesem Sinne Plätze oder Strassen im Gemeingebrauch stehen, kann nicht gesagt werden, sie unterstünden in keiner Weise der öffentlichen Verfügungsgewalt. Gemeingebrauch bedeutet Öffnung für die Allgemeinheit. Er bringt mit sich, dass die Behörden - unter Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse und im Rahmen der Widmung - tatsächlich hoheitliche Verfügungsgewalt ausüben und etwa polizeiliche Befugnisse wahrnehmen. Auch das Strassenverkehrsrecht dürfte in solchen Situationen zur Anwendung kommen (vgl. Imboden/Rhinow, a.a.O., S. 813). Derartige Strassen und Plätze können daher im Grundsatze auch für Kundgebungen beansprucht werden. Der Gemeingebrauch erlaubt den allgemeinen Zugang. Er kann daher auch jenen nicht von vornherein verwehrt werden, die unter Berufung auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit eine Kundgebung durchführen wollen. Eignen sich die Örtlichkeiten unter dem Gesichtswinkel der beabsichtigten Appellwirkung, so ist deren Zurverfügungstellung im Einzelfall ebenfalls in Betracht zu ziehen (in diesem Sinne auch J.P. Müller, a.a.O., S. 332 f.). Sie sind entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Kleinen Landrates dem Grundsatze nach gleich zu behandeln wie andere öffentliche Strassen und Plätze. Demnach können Strassen und Plätze, die zwar nicht im Eigentum des Gemeinwesens stehen, aber dem Gemeingebrauch gewidmet sind, nicht von vornherein für die Benützung von Kundgebungen ausgeschlossen werden. Die Meinungs- und Versammlungsfreiheit gebieten vielmehr, dass deren Eignung im Bewilligungsverfahren ebenfalls geprüft und in die Interessenabwägung einbezogen wird. Ein absoluter Anspruch auf deren Benützung für Demonstrationen besteht indessen ebenso wenig wie bei andern Strassen und Plätzen. Eine entscheidende Grenze bilden insbesondere die Art und der Umfang der Widmung für den Gemeingebrauch. Auch unter Berufung auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit kann nicht über die Widmung hinausgegangen und eine weiterreichende Benützung verlangt werden (z.B. Benutzung mit Fahrzeugen angesichts einer Widmung ausschliesslich zu Gunsten von Fussgängern). Daraus ergibt sich, dass die Auffassung des Verwaltungsgerichts und des Kleinen Landrates, eine Platzdemonstration falle mangels im Eigentum der Gemeinde stehender Plätze von vornherein nicht in Betracht, vor der Meinungs- und Versammlungsfreiheit nicht standhält. Welche prozessuale Folgerung aus diesem Zwischenergebnis zu ziehen und inwiefern eine Prüfung hinsichtlich vorhandener im Gemeingebrauch stehender Plätze von Davos aufgrund der tatsächlichen und rechtlichen Verhältnisse vorzunehmen bzw. nachzuholen ist, wird unten darzulegen sein (E. 6). c) Im Anschluss an das Bewilligungsverfahren für das Jahr 2000 stellt sich schliesslich die Frage, ob eine zeitliche Verschiebung der Kundgebung auf den Sonntag oder einen andern Wochentag in Betracht gezogen werden müsste. In dieser Hinsicht ist zwischen einer materiellen Betrachtung hinsichtlich der Meinungs- und Versammlungsfreiheit einerseits und einer prozessualen Prüfung auf dem konkreten Hintergrund der ergangenen Entscheide und eingereichten Rechtsschriften andererseits zu unterscheiden. aa) In materieller Hinsicht darf zum einen berücksichtigt werden, dass die Sicherheitsaspekte und Gefahrenrisiken durch eine zeitliche Verschiebung nicht verändert werden. Unbeteiligte Dritte wie Touristen, Grundeigentümer und Geschäftsinhaber werden durch eine Manifestation unabhängig vom Zeitpunkt betroffen werden. Allerdings werden sie durch eine Kundgebung an einem Sonntag weniger beeinträchtigt, wenn dadurch (noch) grössere Verkehrsbehinderungen und Blockierungen der Verkehrswege am Samstag verhindert werden können. Insbesondere die wochenweise anwesenden Touristen haben ein erhebliches berechtigtes Interesse daran, dass der Gästewechsel mit Hin- und Rückfahrt ohne unzumutbare Störungen erfolgen kann. Zum andern haben die Veranstalter, wie dargetan, keinen unbedingten Anspruch auf Durchführung einer Manifestation an einem bestimmten Ort zu einem bestimmten Zeitpunkt. Die Behörden können ihnen ohne Verfassungsverletzung einen andern als den gewünschten Ort zuweisen, soweit dieser dem Publizitätsbedürfnis der Veranstaltung angemessen Rechnung trägt (BGE 124 I 267 E. 3d S. 271 mit Hinweisen). In gleicher Weise fallen grundsätzlich zeitliche Beschränkungen oder Verschiebungen in Betracht. Sie sind unter verfassungsrechtlichem Gesichtswinkel in erster Linie an der beabsichtigten Appellwirkung und der Möglichkeit der tatsächlichen Teilnahme zu messen. Bei gleichbleibender Appellwirkung wirkt sich eine Verschiebung auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit kaum aus; indessen würden die Freiheitsrechte beeinträchtigt, wenn die Veranstalter dadurch das Zielpublikum in keiner Weise mehr erreichen könnten (z.B. bei einem Gesuch für eine Manifestation in einer belebten Innenstadt am Samstag und einer Bewilligung für den Sonntag angesichts weitgehend menschenleerer Örtlichkeiten). Desgleichen kann eine zeitliche Verschiebung die tatsächliche Teilnahme an einer Kundgebung beeinträchtigen, wenn diese etwa von einem Samstag auf einen Wochentag verschoben wird. Die Medien (Presse und Fernsehen) aus der ganzen Welt waren während der gesamten Dauer des Weltwirtschaftsforums in Davos präsent und berichteten ausführlich über die Verhandlungen und Diskussionen. Die Veranstalter der Kundgebung wandten sich in erster Linie an diese Medien. Sie können deren Interesse an einem Sonntag oder andern Wochentag in gleicher Weise erwecken wie an einem Samstag. Die Appellwirkung gegenüber den Medien ist demnach in Anbetracht der konkreten Verhältnisse während des Weltwirtschaftsforums für Samstag, Sonntag oder einen Wochentag gleichwertig. Daran vermag auch der Umstand nichts Wesentliches zu ändern, das im Falle einer Kundgebung am Sonntag die Sonntagspresse nicht darüber berichten kann; immerhin könnte und würde in diesem Falle das Fernsehen eine Berichterstattung am Sonntag Abend vornehmen und könnten Berichte in der Presse vom Montag erscheinen. Die Appellwirkung gegenüber der Bevölkerung und den Touristen ist vom Tag einer Kundgebung weitgehend unabhängig. Es kann daher nicht gesagt werden, dass die Veranstalter durch eine Bewilligung für einen andern Tag in ihrer Meinungs- und Versammlungsfreiheit beeinträchtigt würden. Schliesslich kann angefügt werden, dass eine Verschiebung der Manifestation auf den Sonntag unter dem Gesichtswinkel der Teilnahme keine wesentliche Beeinträchtigung in den Verfassungsrechten darstellt. Die Anreise nach Davos und die Rückreise sind für die Teilnehmer an Sonntagen gleicherweise möglich wie an Samstagen. Sollten die Teilnehmer aus weiter entfernten Gebieten kommen, so müsste allenfalls der Freitag für die Anreise auf den Samstag verwendet werden; bei einer Durchführung am Sonntag würde der Montag für die Rückreise benötigt. Es ist indessen einzuräumen, dass eine Verschiebung auf einen Wochentag die Teilnahme eher erschweren würde. Gesamthaft ergibt sich damit, dass eine zeitliche Verschiebung der Kundgebung auf die Wahrnehmung der Meinungs- und Versammlungsfreiheit keinen wesentlichen Einfluss hat. Abstrakt betrachtet hätte demnach eine solche Verschiebung in Anbetracht der konkreten Verhältnisse in Betracht gezogen werden müssen. bb) Der Kleine Landrat hat gemäss seiner Verfügung lediglich die Durchführung einer Kundgebung am 27. Januar 2001 geprüft. Das bringt sein Dispositiv denn auch zum Ausdruck, wonach "keine Bewilligung zur Durchführung einer Demonstration am 27. Januar 2001 in Davos erteilt" wird. Wie es sich mit einer Demonstration an einem Sonntag oder andern Wochentag verhält, hat er demnach nicht untersucht. Daran ändert der Umstand nichts, dass die Erwägungen den Eindruck erwecken, eine Demonstration komme schon wegen der Gewaltrisiken kaum in Frage. Der Kleine Landrat ging sinngemäss davon aus, dass die Veranstalter an einer Demonstration an einem Sonntag oder andern Wochentag - in Form eines Umzuges oder als Platzdemonstration - ohnehin nicht interessiert seien. Die Veranstalter hatten nämlich im Vorjahr die für den Sonntag, 30. Januar 2000, bewilligte Demonstration u.a. mit der Rüge angefochten, die Verschiebung vom Samstag auf den Sonntag verletze die Meinungs- und Versammlungsfreiheit (vgl. Urteil 1P.53/2001 vom 20. September 2001, in: EuGRZ 2001 S. 504, insbesondere E. 5). Demgegenüber bestreiten die Beschwerdeführer vor Bundesgericht, dass sie an einer Kundgebung an einem andern Tag von vornherein nicht interessiert gewesen seien. Umgekehrt machen sie indessen in langen Ausführungen selber geltend, dass eine Verschiebung der Kundgebung auf einen Sonntag unter dem Gesichtswinkel der Meinungs- und Versammlungsfreiheit unverhältnismässig wäre und sie in ihren verfassungsmässigen Rechten verletzen würde. Damit nehmen sie eine ausgesprochen widersprüchliche Haltung ein. Diese Sachlage hat verschiedene prozessuale Auswirkungen. Zum einen durfte der Kleine Landrat in Anbetracht des Verhaltens der hinter den Gesuchstellern stehenden Veranstalter davon absehen, eine allfällige Verschiebung auf den Sonntag oder einen andern Wochentag zu prüfen. Die Beschwerdeführer haben es vielmehr auf sich zu nehmen, dass die - abstrakt gesehen zulässige - Alternative ausser Betracht blieb. Sie sind daher durch das Vorgehen des Kleinen Landrates nicht in ihrer Meinungs- und Versammlungsfreiheit verletzt worden. Zum andern braucht wegen der widersprüchlichen Haltung der Beschwerdeführer im bundesgerichtlichen Verfahren selber die Frage einer zeitlichen Verschiebung nicht abschliessend auf ihre Vereinbarkeit mit der Meinungs- und Versammlungsfreiheit hin geklärt zu werden (vgl. Urteil 1P.53/2001 vom 20. September 2001, in: EuGRZ 2001 S. 504, E. 5). d) In Anbetracht dieser Umstände materieller und prozessualer Natur ergibt sich gesamthaft, dass auf die Möglichkeiten anderer Streckenführungen für einen Demonstrationszug am 27. Januar 2001 nicht näher einzugehen ist. Die Frage nach einer Platzdemonstration ist vom Kleinen Landrat und vom Verwaltungsgericht unzureichend geprüft worden. Ferner zeigt sich, dass die Möglichkeit einer zeitlichen Verschiebung vom Kleinen Landrat und vom Verwaltungsgericht nicht in Betracht gezogen werden musste und vom Bundesgericht nicht zu beurteilen ist. Das wiederum führt zur Feststellung, dass die kantonalen Behörden kein generelles Demonstrationsverbot erlassen hatten, sondern - entsprechend dem Dispositiv des Kleinen Landrates - lediglich für den 27. Januar 2001 jegliche Demonstration untersagten.