Citation: 1A.189/2004 03.12.2004 E. 7

Hebt das Bundesgericht einen angefochtenen Entscheid (teilweise) auf, so entscheidet es selbst in der Sache oder weist diese zu neuer Beurteilung an eine der Vorinstanzen zurück (Art. 114 Abs. 2 OG). Die Beschwerdeführer verlangen hier einen Entscheid in der Sache selbst, und zwar in dem Sinne, dass die Fahrten-Regelung gemäss Art. 14 Abs. 3 und 4 GPV wiederhergestellt werde. Diese Regelung ist jedoch vom Regierungsrat als bundesrechtswidrig bezeichnet worden, da sie Fahrtenlimiten setze, die ihren Zweck, nämlich den motorisierten Individualverkehr zu begrenzen, verfehle. Trifft diese Beurteilung zu und hat der Regierungsrat bei der Reduktion der Fahrtenlimiten das ihm im Rekursverfahren zustehende Ermessen nicht überschritten, so besteht kein Grund, die Sache zu erneuter Beurteilung an eine der Vorinstanzen zurückzuweisen. Vielmehr kann das Bundesgericht in diesem Fall den Rechtsspruch des Regierungsrates im fraglichen Punkt bestätigen. 7.1 Die städtische Umweltschutzfachstelle hat das Fahrtenmodell für das Gestaltungsplanareal und die hierzu im Umweltverträglichkeitsbericht angestellten Erwägungen eingehend überprüft. In seinem Bericht hat die UGZ - ähnlich wie die Verfasser des Umweltverträglichkeitsberichts selbst und nachträglich auch das Verwaltungsgericht - zunächst aufgrund der gemäss Parkplatzverordnung ermittelten Zahl der Parkplätze (maximal zulässiger Bedarf nach Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV) und der aus dem "Verkehrs- und Parkierungskonzept Zürich West" übernommenen SVP eine Kontrollrechnung angestellt, ohne jedoch aus dieser die gleichen Schlüsse wie das Verwaltungsgericht zu ziehen. Diese Berechnung ergab - auf 365 Tage hochgerechnet - für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen jährliche Fahrtenzahlen von 2,15 - 2,4 Mio. Fahrten. Zu diesen sind die grundsätzlich unbestrittenen Fahrten für den Veranstaltungs-Verkehr (ca. 0,15 Mio. Fahrten) und für den Park and Ride-Betrieb (0,1 Mio. Fahrten) hinzugeschlagen worden. Anschliessend hat die UGZ, wie bereits erwähnt (E. 5.2), das Verkehrsaufkommen für die gleichen Nutzungen hochgerechnet unter der Annahme, dass die Besucher- oder Kundenparkplätze vollumfänglich als Pool-Parkplätze benutzt werden könnten und daher ein entsprechend höherer SVP-Wert einzusetzen sei. Diesen legte die UGZ generell auf 18 fest. Die jährliche Fahrtenzahl belief sich dementsprechend auf 4,41 Mio. für 365 Tage und 3,69 Mio. Fahrten für 305 Tage (ohne Veranstaltungs-Verkehr und Park and Ride-Betrieb). In Gegenüberstellung dieser Werte und der im Gestaltungsplan festgesetzten Fahrtenzahlen hielt die Umweltschutzfachstelle fest, die auf der Basis der städtischen Parkplatzverordnung errechnete Fahrtenzahl liege im Bereich des mit dem Fahrtenmodell angestrebten Zielzustands (4. Stufe) bzw. rund 20% tiefer als die zwei Jahre nach Eröffnung der Tramlinie vorgesehene Fahrtenzahl von 3,0 Mio. pro Jahr (Fahrtenmodell 3. Stufe). Dagegen liege das berechnete Verkehrsaufkommen für die Poolnutzung der Parkfelder deutlich über dieser Stufe. Andererseits sehe das Fahrtenmodell für die erste Betriebsphase ebenfalls eine deutlich erhöhte Fahrtenzahl gegenüber dem Zielzustand vor und könne dieser Anfangsbonus nur als Entgegenkommen der Bewilligungsbehörde für eine Einführungsphase des in seiner Zielsetzung sinnvollen, aber noch wenig erprobten Fahrtenmodells verstanden werden. Angesichts der Schadstoffmehrbelastung, die sich für den Ausgangszustand gemäss Fahrtenmodell ergebe (10 t NOx pro Jahr), erweise sich das Projekt aber eindeutig als überdurchschnittlicher Emittent von Luftschadstoffen. Üblicherweise werde bei Vorhaben mit überdurchschnittlichen Auswirkungen im Sinne einer verschärften Emissionsbegrenzung nach Art. 11 und 12 USG eine Begrenzung des Parkplatzbedarfs verfügt; wenn nötig erfolge eine Reduktion bis auf den Pflichtbedarf gemäss PPV. Im vorliegenden Fall sei daher eine analoge Fahrtenbegrenzung (Fahrtenobergrenze) festzulegen. Erforderlich sei eine Reduktion der Emissionsfracht um rund einen Drittel, was der Differenz zwischen dem Bedarf an Pflicht-Parkplätzen und der höchstzulässigen Parkplatzzahl nach der PPV entspreche. Diese Emissionsreduktion müsse auf die Fahrtenzahl umgelegt werden. Es sei davon auszugehen, so legt die Fachstelle weiter dar, dass die im Umweltverträglichkeitsbericht als "Worst-Case-Szenario" ausgewiesene Zahl von 4,6 Mio. Fahrten, davon 4,1 Mio. Fahrten für die Mantelnutzung, etwa einem nach der Parkplatzverordnung berechneten "Normalbedarf" entspreche. Aufgrund von Art. 5 Abs. 1 und 2 PPV sei für die Reduktionszone D eine Verringerung der Fahrtenzahl für die Mantelnutzungen auf 2,5 Mio. (60%) bis 3,9 Mio. (95%) vorzusehen. Eine Herabsetzung auf 2,5 Mio. Fahrten würde somit einer maximal verschärften Emissionsbegrenzung gleichkommen. Ein ähnliches Resultat, nämlich rund 2,6 Mio. Fahrten für die Mantelnutzungen, ergebe sich, wenn die Reduktion der Parkplätze um 37% auf den Pflichtbedarf (von 816 auf 515 Parkplätze) auf das Fahrtenmodell umgelegt werde. Werde die zulässige Fahrtenzahl für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen im Sinne einer verschärften Emissionsbegrenzung auf 2,5 Mio. Fahrten herabgesetzt, so ergebe sich mit den rund 0,15 Mio. Fahrten für die Veranstaltungs-Nutzung und den 0,1 Mio. Fahrten für den Park and Ride-Betrieb eine zulässige Gesamtzahl von rund 2,75 Mio. Fahrten. Mit Blick auf die Unwägbarkeiten bei der Realisierung der geplanten Tramlinie und der Umsetzung des Fahrtenmodells lasse es sich allerdings rechtfertigen, in den ersten Betriebsjahren eine gewisse Flexibilität zu gewähren und höhere Fahrtenzahlen zuzulassen. 7.2 Der Regierungsrat ist, wie schon dargelegt (E. 5.2), in seinem Entscheid von den Hochrechnungen der Fachstelle für die Poolnutzung der Parkplätze für die Mantel- und permanenten Kernnutzungen ausgegangen, hat aber das SVP von 18 für Kunden und Besucher auf den Durchschnitts-Wert von 12.5 herabgesetzt. Infolge dieser Wahl hat sich, ausgehend von 816 Parkplätzen und 305 Betriebstagen (zuzüglich 0,35 Mio. Fahrten für den Veranstaltungs-und den Park and Ride-Verkehr sowie die Mantelnutzungen an Sonn- und Feiertagen), eine Fahrtenlimite für das Gestaltungsplanareal von insgesamt 2,7 Mio. Fahrten ergeben, eine Zahl also, die dem von der Fachstelle auf andere Weise ermittelten Fahrtenplafond nahe kommt. Nach den Erwägungen des Regierungsrates ist diese Ausgangslimite für die folgenden Jahre im Sinne von Art. 14 Abs. 4 lit. a und b GPV wie folgt herabzusetzen: 2. Stufe: 2,544 Mio. Fahrten; 3. Stufe: 2,385 Mio. Fahrten und 4. Stufe: 2,20 Mio. jährliche Fahrten. Somit entspreche das Fahrtenmodell der 4. Stufe der Anzahl Fahrten, die sich ergebe, wenn für die Mantel- und die permanente Kernnutzung eine Parkplatzzahl zugrunde gelegt werde, die kaum über dem Pflichtbedarf gemäss Art. 5 Abs. 1 PPV liege. Die Festlegung einer derartigen Fahrtenlimite sei unter den gegebenen Verhältnissen zugleich als verschärfte Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 3 USG zu betrachten. Mit diesen Überlegungen und Korrekturen hat der Regierungsrat als Rechtsmittelbehörde weder ungerechtfertigt in das planerische Ermessen der Gemeinde eingegriffen noch eine bereits ausreichende Emissionsbegrenzung unnötig verschärft: 7.2.1 Die Beschwerdeinstanz, die nach Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG zu voller Überprüfung der Nutzungspläne befugt und verpflichtet ist, hat unter anderem zu beurteilen, ob das Planungsermessen richtig und zweckmässig ausgeübt worden sei. Sie hat dabei allerdings im Auge zu behalten, dass sie Rechtsmittel- und nicht Planungsbehörde ist. Die Überprüfung ist sachlich vor allem dort einzuschränken, wo es um lokale Angelegenheiten und ausgesprochene Ermessensfragen geht; dagegen so weit auszudehnen, dass die angemessene Berücksichtigung der übergeordneten, vom Kanton zu sichernden Interessen gewährleistet wird (vgl. BGE 127 II 238 E. 3b/aa S. 242, mit Hinweisen). Diesen Grundsätzen ist der Regierungsrat bei der Überprüfung der Regelung von Art. 14 GPV gefolgt. Insbesondere ist er bei seinen eigenen Berechnungen von den von der Planungsbehörde verwendeten SVP-Zahlen ausgegangen und hat erst dort eingegriffen, wo es bei der Beurteilung der für die einzelnen Etappen festgelegten Fahrtenlimiten im Ergebnis um die dem Kanton obliegende Durchsetzung der lufthygienischen Ziele der Massnahmenplanung ging. 7.2.2 Wie sich im Einzelnen aus den Aussagen und Berechnungen der städtischen Fachstelle ergibt, wird mit dem umstrittenen Fahrtenmodell dem Umstand, dass es sich bei der geplanten Anlage schadstoffmässig um einen überdurchschnittlichen Emittenten handelt und daher verschärfte Emissionsbegrenzungen vorzusehen sind, zu wenig Rechnung getragen. Insbesondere übersteigen die in Art. 14 GPV für die ersten drei Stufen angesetzten Fahrtenlimiten den Zielwert erheblich. Ob und inwieweit während der Einführung eines Fahrtenmodells vorübergehend grössere Fahrtenmengen zugelassen werden dürfen, als den Zielvorstellungen entsprechen würde, ist eine Frage der Abwägung der auf dem Spiele stehenden Interessen. Diese Abwägung hat der Regierungsrat keineswegs fehlerhaft vorgenommen, wenn er mit Blick auf die lufthygienische Situation und die für die Entwicklung des Gebietes Zürich West festgelegten Leitsätze eine Privilegierung des Gestaltungsplangebietes in der Grössenordnung von jährlich rund 0,7 Mio. Fahrten ausgeschlossen hat. Die im Umweltverträglichkeitsbericht vorgebrachten Gründe für eine derartige Lösung vermögen denn auch kaum zu überzeugen (vgl. oben E. 5.1): Geht es um die Projektierung einer als überdurchschnittlichen Emittenten zu betrachtenden Baute in einem lufthygienischen Sanierungsgebiet, so müssen gemäss Art. 11 Abs. 3 USG bei der Regelung des motorisierten Individualverkehrs rein wirtschaftliche Überlegungen in den Hintergrund treten. Dass es noch an Erfahrungen bei der Umsetzung von Fahrtenmodellen fehlt, muss nicht zur Folge haben, dass von vornherein grössere Verkehrsmengen zugelassen werden; diesem Umstand ist allenfalls im Rahmen der bei Überschreitung der Limiten zu treffenden Massnahmen Rechnung zu tragen. Weiter vermögen vorerst noch zur Verfügung stehende Strassenkapazitäten einen Verzicht auf verschärfte Emissionsbegrenzungen nicht zu rechtfertigen, ebenso wenig wie die bereits bei der Ermittlung der Fahrtenzahlen berücksichtigte Tatsache, dass der Neubau der zusätzlichen Tramlinie erst später erfolgt. Schliesslich wird von den Beschwerdegegnern bestritten und ist denn auch anzuzweifeln, dass sich die jährliche Fahrtenlimite für das Gestaltungsplangebiet auf annähernd 5 Mio. Fahrten belaufen würde, würde die Berechnung anhand der kantonalen Wegleitung angestellt. Die vom Regierungsrat vorgenommene Kürzung der Fahrtenlimiten vor allem für die ersten Stufen erscheint daher als umweltschutzrechtlich nötig und ausgewogen. 7.2.3 An diesen Überlegungen vermögen die Einwände, die von den Beschwerdeführerinnen gegen eine Herabsetzung der in den Gestaltungsplanvorschriften festgelegten Fahrtenzahlen vorgebracht worden sind, nichts zu ändern. Die Kritik, die an der vom Verwaltungsgericht angestellten Kontrollrechnung, insbesondere an der Festlegung der anrechenbaren Ladenfläche und der SVP-Zahlen vorgebracht wird, kann gegenüber der Entscheidung des Regierungsrates nicht aufrechterhalten werden. Die Rekursinstanz hat die fragliche Ladenfläche nach den Vorstellungen der Beschwerdeführerinnen bemessen und wie erwähnt einen SVP-Durchschnittswert für die Besucherparkplätze eingesetzt, der auf den Zahlen der Gestaltungsplanvorschriften beruht. Aus dieser Sicht hat auch die Forderung nach Gleichbehandlung mit den Baugesuchstellern für das Projekt "Sihlcity" ihre Bedeutung verloren. Soweit die Beschwerdeführerinnen schliesslich verlangen, dass die tägliche Fahrtenzahl für die Festlegung der jährlichen Fahrtenlimite auf 365 Tage hochgerechnet werde, muss es dem Ermessen der Vollzugsbehörden überlassen bleiben, ob sie die Fahrtenzahl anhand einer Hochrechnung auf 365 Tage mit einem Abzug für die Sonn- und Feiertage oder anhand einer Hochrechnung auf 305 Tage mit einem Zuschlag für die auch während der Sonn- und Feiertage zur Verfügung stehenden Nutzungen ermitteln wollen. Da sich Fahrtenmodelle wie das vorliegende einer exakten Kontrolle auf Übereinstimmung mit den kantonalen und städtischen Parkplatzvorschriften entziehen, kann eine Kritik an einem einzelnen Faktor der Bemessung ohnehin nur dann erfolgreich sein, wenn sich dieser deutlich im Ergebnis niederschlägt, welches seinerseits den Rahmen des den Behörden zustehenden Ermessens sprengt.