Citation: 1P.280/2002 28.10.2002 E. 3

3.1 Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung des angefochtenen Entscheids im Wesentlichen erwogen, im Rahmen von § 238 PBG dürfe die Bewilligung für einen auf privatem Grund anzubringenden Plakatwerbeträger nur verweigert werden, wenn überwiegende öffentliche Interessen dies erforderlich machten. Auch wenn den kommunalen Behörden bei der Anwendung der genannten Bestimmung ein besonderer Ermessensspielraum zustehe, habe der Ermessensentscheid nicht nach subjektivem Empfinden, sondern objektiv und mit nachvollziehbarer Begründung zu erfolgen. Sei die Bewilligungsbehörde solchermassen zu einer vertretbaren Würdigung gekommen, so sei es der Rechtsmittelinstanz nach ständiger Praxis verwehrt, die ästhetische Würdigung der örtlichen Baubehörde durch ihre eigene zu ersetzen. Dabei sei die Kognitionsbefugnis des Verwaltungsgerichts auf eine Rechtskontrolle beschränkt (§ 50 des kantonalen Verwaltungsgerichtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959, VRG). Reklameanlagen könnten gestützt auf § 238 Abs. 1 und 2 PBG grundsätzlich nur dort verhindert werden, wo sie sich nicht befriedigend bzw. gut in die bauliche und landschaftliche Umgebung einordnen liessen. Eine auf § 238 PBG gestützte Bauverweigerung setze damit einen konkreten Einordnungsmangel voraus. Das streitbetroffene Bauvorhaben befinde sich zwar unbestrittenermassen schräg gegenüber der inventarisierten Wohnsiedlung "Ideal". Jedoch befinde sich der Standort ausserhalb des Rücksichtnahmebereichs dieses - im Übrigen auf Gebiet der Stadt Zürich befindlichen - Schutzobjekts, weshalb die in Frage stehenden Reklametafeln hinsichtlich ihrer Gestaltung lediglich den weniger strengen Anforderungen von § 238 Abs. 1 PBG und nicht den strengeren von Abs. 2 dieser Bestimmung genügen müssten. Sie seien mithin bewilligungsfähig, wenn sie sich befriedigend in die bauliche Umgebung einordnen liessen. In Berücksichtigung der konkreten Verhältnisse ergebe sich, dass die vorgesehene Reklameanlage sich insgesamt befriedigend in die Umgebung einordne, da sie genügend Bezug insbesondere zur Forchbahnhaltstelle und den unmittelbar mit der Tramwendestelle zusammenhängenden Bauten sowie zur zurückgesetzten Überbauung auf dem Baugrundstück aufweise. Das Argument der Baubehörde, dass die Errichtung von Trägern für Werbeplakate "zwischen zwei sehr alten und traditionsreichen politischen Gemeinden zu einer groben Banalisierung und Kommerzialisierung dieses spezifischen Ortes" führen würde, sei als subjektives Empfinden der Gemeindebehörde unbeachtlich. Die Baurekurskommission II habe somit zutreffend erkannt, dass die Bauverweigerung für die Plakatanlage nicht mit ungenügender Einordnung begründet werden könne. Die kommunale Behörde habe mithin bei der Anwendung von § 238 PBG den ihr zustehenden Ermessensspielraum überschritten. 3.2 Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, § 238 PBG enthalte im Kern einen unbestimmten Rechtsbegriff, nämlich die "befriedigende Gesamtwirkung", die bei Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung insgesamt und in ihren einzelnen Teilen zu erreichen sei. Mit der Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs gehe zwangsläufig eine gewisse Entscheidungsfreiheit der zuständigen Gemeindebehörde einher. Es sei ihre Sache, fallbezogen über die befriedigende Gesamtwirkung zu befinden; und auch sei sie es, die zu entscheiden habe, welches der massgebende "Zusammenhang" mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung überhaupt sei. Die Gemeinden seien für ihre bauliche Weiterentwicklung selber zuständig und verantwortlich; eine gesamtkantonale "Ortsbildinstanz" wäre offensichtlich unsinnig. Bei der Anwendung von § 238 PBG bestehe also ein grösserer Spielraum als der bei der Rechtsanwendung allgemein übliche; eine einheitliche Handhabung dieser Bestimmung wäre weder erstrebenswert noch möglich. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts, statt der Bauverweigerung für die Reklameanlage den gegenteiligen Entscheid der Baurekurskommission zu schützen, sei unhaltbar. Das Gericht habe anerkannt, dass es sich bei der Bebauung gegenüber dem umstrittenen Plakatstellen-Projekt um ein Schutzobjekt handle. Dennoch meine es, die eine erhöhte Rücksichtnahme auf Schutzobjekte verlangende Bestimmung von § 238 Abs. 2 PBG gelange nicht zur Anwendung, weil die vorgesehene Reklameanlage zu weit von der fraglichen Wohnsiedlung entfernt sei. Dem sei jedoch nicht so. Vielmehr wären die Plakate geradezu auf die Strasse und damit auch auf das Schutzobjekt selber gerichtet. Damit widerspreche aber der angefochtene Entscheid dem Charakter des Schutzobjekts. Dass zwischen der klar nach Süden orientierten, symmetrisch angelegten Gartenstadt-Siedlung und der südlich davon in der Symmetrie-Achse dieser Siedlung vorgesehenen Reklameanlage kein räumlicher Zusammenhang bestehe, widerspreche im Übrigen auch klar den Stadtplänen. Folglich sei der Schluss, § 238 Abs. 2 PBG sei nicht anwendbar, als willkürlich zu erachten, und entsprechend sei der verwaltungsgerichtliche Schluss, die Reklameanlage störe das Schutzobjekt nicht, seinerseits als willkürlich einzustufen. Der angefochtene Entscheid sei sodann - wie die Beschwerdeführerin ferner geltend macht - nicht nachvollziehbar, weil jegliche städtebauliche Auseinandersetzung mit dem Baugesuch fehle. Das Verwaltungsgericht verneine, dass im Bereich der strittigen Reklameanlage eine sichtbare städtebauliche Zäsur bestehe. Dabei ignoriere es selbst die deutlichsten Zeichen einer solchen Zäsur (Tramwendeschleife, Beginn des Waldes, Änderung der Bebauung). Der für das Vorhaben ausgesuchte Ort sei aber ausgerechnet die Stadt- bzw. Gemeindegrenze. Diese Grenzsituation würde durch die Plakatstellen gestört; sie hätten am gewählten Ort eine im Verhältnis zu ihrer Grösse überproportionale Wirkung. Die Gesamtwirkung des Vorhabens liege in der Kollision zwischen öffentlicher Botschaft (Ende der Stadt Zürich, Beginn der Gemeinde Zollikon) und zufälliger privatwirtschaftlicher Werbebotschaft. Dass diese Wirkung im vorliegenden Fall noch als befriedigend einzustufen sei, könne ohne Verletzung des Willkürverbots nicht behauptet werden. Die Plakatstellen führten nicht nur zu einer unbefriedigenden Situation, sondern geradezu zu einer Verunstaltung der örtlichen Verhältnisse. Dass sie wegen ihrer unerwünschten ausgeprägten Wirkung nicht bewilligt werden sollten, werde im Übrigen auch durch ein von Prof. Wolfgang Schett, ETH Zürich, verfasstes architektonisches Kurzgutachten bestätigt, das von ihr, der Beschwerdeführerin, schon zuhanden des Verwaltungsgerichts zu den Akten gegeben worden sei. Allerdings habe das Gericht dieses Gutachten ohne Grundangabe übergangen. Überhaupt habe es - wie zuvor die Baurekurskommission - die Besonderheiten der Bewilligung von Plakatstellen verkannt, und die städtebauliche Praxis der kommunalen Baubehörde sei schlicht ignoriert worden. Das Verwaltungsgericht und zuvor die Baurekurskommission hätten sich als Ortsbildkommission betätigt, ohne dazu berufen zu sein. Somit ergebe sich, dass der angefochtene Entscheid die der Gemeinde zustehende Autonomie missachte. 3.3 Vorliegend geht es somit um die Bedeutung von § 238 PBG. Gemäss dessen Abs. 1, auf den sich das angefochtene Urteil stützt, sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird; diese Anforderung gilt auch für Materialien und Farben. Sodann ist nach der strengeren Bestimmung von § 238 Abs. 2 PBG, die indes laut der Auffassung des Verwaltungsgerichts im vorliegenden Fall nicht massgebend sein soll, auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes besondere Rücksicht zu nehmen; sie dürfen auch durch Nutzungsänderungen und Unterhaltsarbeiten nicht beeinträchtigt werden, für die keine baurechtliche Bewilligung nötig ist. Wie das Bundesgericht schon früher festgestellt hat, ist § 238 Abs. 1 PBG eine positive ästhetische Generalklausel (sog. Ästhetikparagraph). Im Unterschied zu den entsprechenden negativen Klauseln, welche eine Verunstaltung eines Stadt- oder Quartierbildes verbieten, verlangt § 238 PBG positiv eine kubische und architektonische Gestaltung, welche sicherstellt, dass sowohl für die Baute selbst als auch für die bauliche und landschaftliche Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Die Anforderungen einer solchen Vorschrift gehen weiter als das blosse Verunstaltungsverbot, bei dessen Anwendung in einem Quartier mit fehlender Einheitlichkeit und den verschiedensten Bauformen kein allzu strenger Massstab angelegt werden darf. Eine von den gesetzlichen Massvorschriften abweichende Gestaltung darf wegen Verunstaltung nur abgelehnt werden, wenn sie nach Massstäben, die "in Anschauungen von einer gewissen Verbreitung und Allgemeingültigkeit gefunden werden", als erheblich störend zu bezeichnen ist (BGE 114 Ia 343 E. 4b mit Hinweis auf BGE 82 I 108). Verlangt hingegen das Gesetz ausdrücklich eine positiv gute Gestaltung zur Sicherstellung einer befriedigenden Gesamtwirkung, so dürfen strengere Massstäbe angelegt werden. Diese sind freilich sorgfältig zu begründen. Es ist nicht einfach auf ein beliebiges subjektives architektonisches Empfinden oder Gefühl abzustellen. Vielmehr ist im Einzelnen darzutun, warum mit einer bestimmten baulichen Gestaltung weder für den Bau selbst noch für die Umgebung eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird (BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345 unten). Der entsprechenden Beurteilung unterliegt jede Baute. Auch wenn sie den Bau- und Zonenvorschriften massstäblich entspricht, ist sie so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Dies ergibt sich unmissverständlich aus dem Umstand, dass § 238 PBG in den Abschnitt "B. Grundanforderungen an Bauten und Anlagen" des das öffentliche Baurecht betreffenden IV. Titels des PBG eingeordnet ist (BGE 114 Ia 343 E. 4b S. 345 unten). Reklameanlagen kommt nach dem Gesagten im Rahmen der Anwendung dieser Bestimmung grundsätzlich keine Sonderstellung zu. Entsprechend können auch sie grundsätzlich nur dort verhindert werden, wo sie sich nicht zumindest befriedigend in die bauliche und landschaftliche Umgebung einordnen lassen. Eine auf § 238 PBG gestützte Bauverweigerung setzt damit einen konkreten Einordnungsmangel voraus, wie das Verwaltungsgericht in Berücksichtigung der vorstehend dargelegten Grundsätze zutreffend erwogen hat. Bei der Abwägung, ob eine geplante Reklameanlage im Sinne von § 238 PBG gestaltet ist, ist mit Rücksicht auf die Eigentumsgarantie das Verhältnismässigkeitsprinzip zu wahren, wobei die sich gegenüberstehenden öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen sind. Entsprechend darf die Bewilligung für einen auf privatem Grund anzubringenden Plakatwerbeträger nur verweigert werden, wenn überwiegende öffentliche Interessen dies erfordern (vgl. zum Ganzen Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, Band I, 3. Aufl., Zürich 1999, S. 177 ff., sowie Christoph Fritzsche/Peter Bösch, Zürcher Planungs- und Baurecht, 2. Aufl., Wädenswil 2000, S. 244). 3.4 Für die Erfüllung von Sachaufgaben liegt Autonomie insbesondere dann vor, wenn kantonales oder anderes höheres Recht den Gemeindeorganen Aufgaben überträgt und ihnen bei der Anwendung unbestimmter Rechts- bzw. Gesetzesbegriffe, wie sie hier in § 238 PBG namentlich in Bezug auf das Bewilligungserfordernis der "befriedigenden Gesamtwirkung" enthalten sind, einen besonderen Beurteilungsspielraum einräumt. Entsprechend steht denn auch nach dem angefochtenen Entscheid fest, dass der kommunalen Baubehörde bei der Anwendung von § 238 PBG ein qualifizierter Ermessensspielraum zusteht. Mit Blick darauf schreiten die kantonalen Baurekurskommissionen als erste Rechtsmittelinstanzen bei der Anwendung dieser Norm in der Regel nur bei Ermessensmissbrauch und -überschreitung ein, obwohl ihnen die Ermessenskognition zusteht (§ 20 VRG; vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, S. 377 f. und S. 638, sowie Walker Späh/Haggenmacher Schleiffer, a.a.O., S. 13 f.). Das Verwaltungsgericht seinerseits ist - wie schon erwähnt - auf die Rechtskontrolle beschränkt (§ 50 VRG), was denn auch das Gericht selber in den dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden Erwägungen berücksichtigt hat. Mithin steht den Zürcher Gemeinden bei der Anwendung von § 238 PBG ein relativ erheblicher Ermessensspielraum zu. Ob eine Autonomieverletzung vorliegt, hängt somit davon ab, ob das Verwaltungsgericht § 238 PBG willkürlich angewandt hat (vorstehende E. 2), wie die Beschwerdeführerin dies der Sache nach geltend macht. Es ist also zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht unter den gegeben Umständen die für Schutzobjekte eine strengere Rücksichtnahme verlangende Bestimmung von § 238 Abs. 2 PBG willkürfrei ausser Acht lassen und die Bewilligungsfähigkeit der streitigen Reklameanlage gemäss Abs. 1 der Bestimmung ebenso willkürfrei bejahen durfte (oben E. 2; BGE 118 Ia 510, nicht publ. E. 5).