Citation: 2C_486/2017 E. 3.3

3.3. Contrairement à ce que soutient la recourante, c'est sans arbitraire que le Tribunal cantonal a jugé que la lettre de l'art. 2 al. 2 let. d LPIC n'était pas claire: selon cette disposition, doit être pris en considération " l'impôt foncier normalisé au taux théorique de 100 ". Or, la signification de l'expression " normalisé au taux théorique de 100 " ne tombe pas sous le sens. La lettre de cette disposition démontre cependant, malgré ce que prétend la recourante, que le législateur a clairement eu la volonté de traiter l'impôt foncier de manière différente des autres impôts que les communes peuvent prélever, puisque l'adjonction "normalisé au taux théorique de 100" ne se retrouve pour aucun des autres impôts mentionnés à l'art. 2 LPIC. Le Tribunal cantonal a examiné la disposition litigieuse en se fondant sur une interprétation historique et téléologique. Il a constaté que le législateur avait voulu que soit pris en compte, pour déterminer le rendement communal du point d'impôt, l'impôt foncier normalisé à un taux théorique (100) et non l'impôt foncier effectivement perçu. En effet, l'arrêt attaqué souligne à raison qu'un des objectifs de la nouvelle péréquation était de se fonder sur la capacité contributive potentielle des communes en lieu et place de l'effort fiscal ou du taux communal effectifs (Exposé des motifs et projet de loi sur les péréquations intercommunales de février 2010, ch. 1, 3 et 4 [ci-après: Exposé des motifs], https://www.vd.ch/autorites/grand-conseil/seances-precedentes/annee-2010/seance-du-8-juin-2010/expose-des-motifs-et-projet -de-loi-sur-les-perequations-intercommunales-et-plusieurs-projets-de-lois-modifiant/). L'Exposé des motifs signale, dans la partie "Commentaire article par article" (p. 29), à propos de l'art. 2 LPIC que cette disposition "détermine les impôts entrant dans le calcul de la valeur du point d'impôt, en reprenant les éléments de la loi actuelle, voire en les précisant. Ainsi, pour ce qui est de l'impôt foncier "normalisé", il fallait entendre que cet impôt était pondéré pour chaque commune par un coefficient de 100". Le critère de l'effort fiscal avait, en effet, été "fortement critiqué" en raison des possibilités offertes d'influencer le solde dû à la péréquation par une modification du taux communal (Exposé des motifs, ch. 4); ainsi, le projet de loi a fait "quasiment disparaître l'effort fiscal des critères de péréquation, de sorte qu'une commune ne pourra plus moduler aussi facilement qu'aujourd'hui sa part contributive". Il ressort, en outre, du rapport de la Commission du Grand Conseil du canton de Vaud que la présidente de l'Association des communes vaudoises et le président de l'Union des communes vaudoises ont souligné que "le système choisi et proposé est plus juste et plus équitable que celui qui est appliqué actuellement. Il est aussi plus clair et plus transparent. L'influence du taux d'imposition est fortement réduite... Elle [la présidente de l'Association des communes vaudoises] dénonce deux défauts du système actuel : le fait qu'il soit manipulable et son instabilité, deux éléments qui rendent difficile la gestion des communes" (Bulletin du Grand Conseil du 8 juin 2010 p. 283 s.). Interpréter l'art. 2 al. 2 let. d LPIC comme signifiant que l'impôt foncier doit être pris en compte au taux théorique de 100 pour toutes les communes vaudoises indépendamment du taux communal effectif et du montant encaissé découle ainsi des interprétations historique et téléologique de la loi vaudoise sur les péréquations intercommunales. Avec ce système, une commune percevant un impôt foncier au taux de 0,50o/oo et encaissant de la sorte, par hypothèse, 100'000 fr. se verra imputer un revenu de 200'000 fr. ("taux théorique de 100"), dont 100'000 fr. sont fictifs, lors du calcul de la valeur du point d'impôt. On ne saurait dès lors considérer comme arbitraire qu'un impôt foncier théorique soit pris en compte dans le cadre de la péréquation intercommunale même si cet impôt n'est pas prélevé dans les faits, comme c'est le cas dans la commune recourante. Le contraire ouvrirait précisément la porte à des manipulations que la nouvelle péréquation a notamment pour but de combattre. Cette disposition ne comporte au demeurant pas de réserve en faveur des communes qui ne perçoivent pas d'impôt foncier. Le fait que l'art. 1 let. e de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RS/VD 650.11) prévoie que les communes "peuvent" percevoir un impôt foncier ne change rien à ce constat, contrairement à ce que prétend la recourante. De plus, un des buts de la loi vaudoise sur les péréquations intercommunales consiste à atténuer les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive des communes, tout en garantissant l'autonomie de celles-ci en matière de fiscalité (art. 1 al. 2 let. a LPCI; cf. aussi art. 168 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [RS 131.231]); la volonté de continuer à compenser les disparités des ressources fiscales entre communes ressort clairement des travaux préparatoires relatifs à la nouvelle péréquation intercommunale vaudoise (Exposé des motifs, ch. 2.1 et ch. 4; Rapport du mai 2010 de la Commission chargée d'examiner l'objet suivant: Exposé des motifs et projet de loi sur les péréquations intercommunales, p. 4 adresse internet susmentionnée). Prendre en compte un impôt théorique de 100 est une façon de poursuivre cet objectif. Ainsi, comme l'a relevé l'intimée, la commune agricole qui n'a qu'une valeur foncière faible verra sa capacité contributive générale faiblement augmentée par l'impôt foncier, alors que cette augmentation sera plus importante pour la commune résidentielle à valeur foncière plus élevée. Dans ces conditions, il n'est pas insupportable de considérer, comme le relèvent les juges précédents, qu'un impôt foncier théorique permet de faire supporter un effort supplémentaire aux communes qui bénéficient d'un important potentiel fiscal et qui peuvent donc se permettre de fixer un taux bas ou de ne pas prélever du tout l'impôt foncier. Ne pas prendre en compte, dans la détermination du point d'impôt, l'impôt foncier parce qu'une commune ne le perçoit pas irait à l'encontre du but de la péréquation qui consiste, comme on l'a vu ci-dessus, à atténuer les inégalités financières entre communes consécutives aux différences de capacité contributive de celles-ci. Au regard de ce qui précède, les juges précédents n'ont pas fait preuve d'arbitraire dans l'interprétation de l'art. 2 al. 2 let. d LPIC.