Citation: 9C_78/2007 15.01.2008 E. 5

Dans une première série de griefs, les recourants font valoir que les modifications introduites par la LIEP porteraient atteinte à leurs droits acquis. 5.1 Les rapports de service des agents publics sont régis par la législation en vigueur au moment considéré; les aspects patrimoniaux suivent par conséquent l'évolution de la législation. Les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire constituent en principe des garants suffisants des prétentions pécuniaires des agents publics contre les interventions du législateur. Les agents publics ne disposent d'une garantie absolue que si leurs prétentions bénéficient de la protection des droits acquis, laquelle découle aussi bien du principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) que de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.; cf. ATF 132 II 485 consid. 9.5 p. 513, 106 Ia 163 consid. 1b p. 167). Les prétentions pécuniaires des agents publics n'ont en règle générale pas le caractère de droits acquis, si ce n'est dans les cas où la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel (ATF 118 Ia 245 consid. 5b p. 256, 117 V 229 consid. 5b p. 235). 5.2 Ces principes valent également en matière de prévoyance professionnelle. A la différence de ce qui prévaut pour les institutions de prévoyance de droit privé, les règlements d'institutions de droit public peuvent être modifiés unilatéralement, sans que cette possibilité ne soit réservée dans une disposition réglementaire expresse. Une modification du règlement de prévoyance est en principe admissible pour autant que la nouvelle réglementation soit conforme à la loi, ne s'avère pas arbitraire, ne conduise pas à une inégalité de traitement entre les assurés ou ne porte pas atteinte à leurs droits acquis. Les prétentions résultant de la prévoyance professionnelle ne deviennent des droits acquis que si la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel. Bénéficient de la protection des droits acquis le droit à des prestations d'assurance et la valeur actuelle de la prestation de libre passage, mais pas - sous réserve d'une promesse qualifiée et irrévocable - le droit au maintien des expectatives lorsque l'éventualité assurée ne s'est pas encore réalisée (ATF 130 V 18 consid. 3.3 p. 29, 127 V 252 consid. 3b p. 255, 117 V 221 consid. 5b p. 227, 229 consid. 5b p. 235; Thomas Geiser, Änderung von Vorsorge-Reglementen und wohlerworbene Rechte, AJP 2003 p. 624 ss; Ueli Kieser, Besitzstand, Anwartschaften und wohlerworbene Rechte in der beruflichen Vorsorge, RSAS 1999 p. 310 ss; Riemer/Riemer-Kafka, Berufliche Vorsorge, 2e éd., Berne 2006, p. 104 n. 5; Jacques-André Schneider, in: Commentaire LFus, Zurich 2005, n. 20 ad art. 88; Hans-Ulrich Stauffer, Berufliche Vorsorge, Zurich 2005, p. 507 sv.). Des expectatives de prestations peuvent également être modifiées dans les situations où les cotisations ont été versées dans le but précis de financer des prestations qu'il convient par la suite de réduire ou de supprimer (arrêt 2A.398/2002 du 9 janvier 2003, consid. 4.2; cf. en corrélation avec l'abaissement du taux de conversion ATF 133 V 279 consid. 3.1 p. 284). De même n'existe-t-il aucun droit à pouvoir bénéficier d'une retraite anticipée (ATF 117 V 229 consid. 5c p. 235; Kieser, op. cit., p. 312, Riemer/Riemer-Kafka, op. cit., n. 21, p. 108), ni de droit à ce que l'employeur verse un montant défini de cotisations (ATF 117 V 221 consid. 5b p. 227). Il n'y a pas de raison d'appliquer d'autres principes lorsque dans le cadre de rapports de service de droit public, une institution de prévoyance organisée selon le droit privé est remplacée par une caisse de droit public. 5.3 La réglementation adoptée par le législateur valaisan permet de garantir la protection des droits acquis dans le passé de manière conforme au droit fédéral et à la jurisprudence. Le projet de loi soumis au Grand Conseil du canton du Valais prévoyait à son art. 42 que la fortune déjà accumulée à des fins de prévoyance ainsi que le droit aux prestations dont les conditions étaient déjà réalisées bénéficieraient de la garantie des droits acquis. Au cours des travaux parlementaires, le Grand Conseil a étendu cette garantie au taux de rente au jour de l'entrée en vigueur de la loi. A cette fin, les années d'assurance acquises au 31 décembre 2006 par les assurés de la catégorie 2 au sens des statuts en vigueur au 31 décembre 2006 et affiliés à la caisse à cette date sont comptabilisées à raison de 16/15 chacune au 1er janvier 2007 (art. 83 al. 2 du règlement de base de la caisse de prévoyance du personnel de l'Etat du Valais [RSVS 172.500], arrêté par le Conseil d'Etat le 7 février 2007; voir également l'art. 83 al. 2 du règlement de base de la caisse de retraite de prévoyance du personnel enseignant du canton du Valais [RSVS 405.310]). 5.4 En tant que la LIEP modifie les expectatives de prévoyance des assurés, elle ne porte pas atteinte à leurs droits acquis. 5.4.1 Dans le cadre de l'élaboration de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions du 23 juin 2000 (Loi sur la CFP; RS 172.222.0), laquelle a entraîné le passage au principe du bilan en caisse fermée (art. 15 Loi sur la CFP), le Conseil fédéral a estimé que le découvert technique existant était en grande partie assimilable à une dette de l'employeur. Etant dû pour l'essentiel aux générations d'entrée et aux prestations non versées par l'employeur lors d'augmentations générales des salaires, celui-ci ne pouvait être résorbé au moyen de contributions des salariés actuels. Par analogie au paiement d'une dette, le découvert technique gelé ne pouvait être réduit que par des versements opérés par des employeurs présentant un découvert technique à la Caisse de pension (art. 26 Loi sur la CFP; Message concernant la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions du 1er mars 1999, FF 1999 4836). Cette conception, développée dans le cadre de l'assainissement des caisses de pensions de la Confédération et de ses entreprises, ne saurait être posée comme principe de droit constitutionnel valant pour toute caisse se trouvant en situation de découvert technique. 5.4.2 Le droit fédéral autorise l'institution de prévoyance d'une collectivité de droit public à présenter un découvert technique lorsque la collectivité concernée garantit le paiement des prestations dues en vertu de la LPP (art. 69 al. 2 LPP et 45 al. 1 OPP 2). Cela étant, celle-ci demeure totalement libre de définir si et à quelles conditions elle entend fournir une telle garantie financière. En l'absence d'obligation légale de garantie, la collectivité concernée peut, en principe, revenir à tout moment sur la portée de son engagement (consid. 5.1 et 5.2). Certes le droit fédéral interdit-il de tenir compte d'un découvert technique dans un cas de libre passage (art. 19 LFLP). On ne saurait pour autant déduire de cette disposition que l'existence et l'étendue de la garantie seraient intangibles une fois qu'elle aurait été accordée. Retenir la conception contraire reviendrait en définitive à reconnaître que les promesses de prévoyance faites à l'époque à des agents publics ne pourraient plus être modifiées à l'avenir, ce qui irait manifestement à l'encontre de la jurisprudence du Tribunal fédéral en la matière (cf. supra consid. 5.2). D'ailleurs, une corrélation entre prestation de libre passage et droits acquis n'existe pas non plus s'agissant des institutions de prévoyance se fondant sur le principe du bilan en caisse fermée: dans un cas de libre passage, l'assuré sortant a droit à l'entier de sa prestation de libre passage (art. 2 et 15 ss LFLP), tandis que les affiliés restants peuvent, selon les circonstances, être appelés à participer aux mesures d'assainissement de l'institution (art. 65d LPP). 5.4.3 L'art. 91 LPP ne répond pas à la question de savoir si et dans quelles circonstances des institutions de prévoyance de droit privé ou public peuvent modifier leur règlement ou leurs statuts. Selon cette disposition, la LPP ne doit pas porter atteinte aux droits acquis avant son entrée en vigueur. Le Tribunal fédéral a considéré que cette disposition posait une règle de droit intertemporel s'adressant à la génération d'entrée du régime de la prévoyance professionnelle. Il en a déduit que le droit aux prestations acquis avant l'entrée en vigueur de la LPP ne pouvait être modifié que dans la mesure où le règlement de l'institution de prévoyance concernée contenait une disposition expresse à ce sujet. En revanche, on ne pouvait y voir un principe général en matière de garantie des droits acquis dans la prévoyance professionnelle (RSAS 1994 p. 373 consid. 7a; Geiser, op. cit., p. 624). 5.4.4 Les recourants se prévalent également de l'art. 3 al. 1 des anciens statuts de la CPPEV qui, sous le titre marginal « Garantie du fondateur et responsabilité », disposait: « Le fondateur garantit l'exécution des engagements de la Caisse dans le sens suivant: le paiement des prestations est assuré en premier lieu par les avoirs de la Caisse. Si, pour un motif quelconque, les avoirs de la Caisse ont été entièrement absorbés ou si la Caisse est dissoute, le fondateur a l'obligation d'assurer le paiement des prestations conformément aux statuts. Les bénéficiaires ont ainsi un droit acquis et imprescriptible envers le fondateur. » Ainsi que cela ressort de son texte, l'art. 3 al. 1 des anciens statuts de la CPPEV règle la question de la garantie de l'Etat en cas d'insolvabilité de la Caisse, précisant expressément que cette garantie s'étend au paiement des prestations telles qu'elles ressortent des statuts. Cette disposition n'excluant pas que les statuts puissent à tout moment être modifiés, seul le principe de la garantie de l'Etat en cas d'insolvabilité constitue en l'espèce un droit acquis. Elle n'offre en revanche aucune assurance quant à l'étendue des prestations promises et, partant, quant à l'ampleur de la garantie accordée par l'Etat.