Citation: 1A.240/2005 09.03.2007 E. 4

A propos des nuisances provoquées par leur clientèle, les recourants critiquent les constatations de fait de l'arrêt attaqué, qui seraient incomplètes et, sur certains points, établies en violation de règles essentielles de procédure (cf. art. 104 let. b OJ en relation avec l'art. 105 al. 2 OJ). Ils dénoncent l'absence d'inspection locale par le Tribunal administratif et soutiennent que l'instruction a été conduite de manière insuffisante pour déterminer de manière précise les nuisances provenant de l'exploitation de leur établissement. Sur le fond, ils reprochent à la juridiction cantonale un abus du pouvoir d'appréciation car, en substance, il ne serait pas démontré que les conditions fixées par l'administration cantonale, sur la base des propositions du service spécialisé en matière d'environnement, ne permettraient pas de respecter les normes fédérales sur la protection contre le bruit. 4.1 L'arrêt attaqué rappelle que, dans ses dispositions générales, la loi fédérale sur la protection de l'environnement prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux: une limitation dite préventive, qui doit être ordonnée en premier lieu, indépendamment des nuisances existantes (art. 11 al. 2 LPE), puis une limitation complémentaire ou plus sévère des émissions qui doit, en vertu de l'art. 11 al. 3 LPE, être ordonnée s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). En l'espèce, le Tribunal administratif a considéré que les conditions d'exploitation prévues dans l'autorisation cantonale - les horaires, la présence d'un service d'ordre, l'amélioration de l'isolation du sas d'entrée, notamment - avaient été fixées "dans le cadre de la première étape de limitation des émissions prévue par l'art. 11 al. 2 LPE", et qu'il lui incombait de déterminer, "dans le cadre de la deuxième étape de limitation des émissions prévue par l'art. 11 al. 3 LPE, si les atteintes à l'environnement rest[aient] nuisibles ou incommodantes malgré les mesures préventives de limitation des émissions à la source prises en application de l'art. 11 al. 2 LPE" (consid. 1d de l'arrêt attaqué). Le Tribunal administratif a rappelé qu'en principe les valeurs limites d'immissions définissaient le seuil à partir duquel une atteinte était nuisible ou incommodante (art. 13 al. 1 LPE; voir également l'art. 15 LPE, qui définit les valeurs limites d'immissions relatives au bruit et aux vibrations). Des valeurs limites sont fixées, pour différentes sources de bruit, dans les annexes de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Toutefois, aucune de ces annexes ne s'applique au bruit des établissements publics - à savoir le bruit provoqué par le comportement des clients, par le service (vaisselle) ou par la musique -, de sorte que l'autorité compétente en matière de protection contre le bruit doit évaluer les immissions en se fondant directement sur les critères légaux relatifs à ces valeurs limites (art. 40 al. 3 OPB; ATF 130 II 32 consid. 2.2 p. 35). Le Tribunal administratif s'est encore référé aux art. 7 et 8 OPB. L'art. 7 OPB s'applique, selon son titre, à la limitation des émissions des "nouvelles installations fixes", tandis que l'art. 8 OPB concerne les "installations fixes modifiées", qui existaient déjà lors de l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement le 1er janvier 1985 (à propos de la distinction entre installations nouvelles et installations existantes: ATF 123 II 325 consid. 4c/cc p. 330). D'après l'arrêt attaqué, la seconde disposition est applicable en l'espèce. L'art. 8 al. 1 OPB reprend le principe de l'art. 11 al. 2 LPE, s'agissant des émissions de bruit des éléments d'installation nouveaux ou modifiés. L'art. 8 al. 2 OPB dispose que lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission. L'art. 8 al. 3 OPB définit ce qu'il faut entendre par "modification notable" au sens de l'alinéa précédent. 4.2 L'établissement public litigieux était déjà exploité avant le 1er janvier 1985. Il s'agit donc d'une ancienne installation qui, en cas de modification, peut être soumise au régime de l'art. 8 OPB. Dans son avis sur le recours, l'Office fédéral de l'environnement soutient toutefois que la modification litigieuse serait "substantielle" car l'octroi de la nouvelle patente entraînerait un "changement d'affectation complet". Cet office en déduit qu'il faudrait appliquer, plutôt que l'art. 8 OPB, les exigences du droit fédéral pour les nouvelles installations, qui sont en principe plus sévères (art. 25 LPE, art. 7 OPB - ces normes prescrivent le respect des valeurs de planification, inférieures aux valeurs limites d'immissions; cf. notamment ATF 125 II 643 consid. 17b p. 671). D'après la jurisprudence, il est en effet concevable d'appliquer le régime des nouvelles installations dans un cas de transformation d'un établissement public existant, lorsque le régime d'exploitation précédent ne provoquait pas, ou presque pas de nuisances, et que l'on prévoit que l'établissement modifié sera bruyant (cf. ATF 123 II 325 consid. 4c/aa p. 329; arrêt 1A.213/2000 du 21 mars 2001, consid. 2d, in DEP 2001 p. 500; arrêt 1A.111/1998 du 20 novembre 1998, consid. 3a, in DEP 1999 p. 264). Le changement de patente n'a pas été requis dans le but de modifier sensiblement le mode d'exploitation (il s'agit toujours d'un "bar de nuit", selon les recourants), mais essentiellement pour prolonger les heures d'ouverture en fin de soirée. Pour évaluer l'importance du changement, il faut se fonder sur les éléments concrets, et non pas sur la différence entre un café-restaurant type et une discothèque type. En l'espèce, le projet ne consiste pas à augmenter la surface de l'établissement (les salles contiendront toujours 109 places) ni les aménagements extérieurs. En particulier, il y a lieu de noter que l'établissement ne dispose pas d'un parking et que le quartier dans lequel il se trouve n'est pas ouvert au trafic motorisé durant la nuit (réservé aux riverains et aux taxis à partir de 22 heures); une extension des horaires ne provoque donc pas une augmentation, sur place, des nuisances des véhicules. Quant aux horaires, ils étaient déjà relativement étendus avec la patente de café-restaurant puisque ce régime permet une exploitation au-delà de minuit. La modification consiste en réalité, comme cela est exposé dans l'arrêt attaqué, à prolonger d'une heure l'horaire d'ouverture les jeudi, vendredi et samedi, dans un endroit où le voisinage de l'établissement est déjà confronté à certaines nuisances. Dans ces conditions, le Tribunal administratif a décidé à bon escient d'appliquer l'art. 8 OPB plutôt que l'art. 7 OPB (cf. à ce propos l'arrêt 1A.43/2004 du 19 août 2004, consid. 3.2, in ZBl 106/2005 p. 36, où le Tribunal fédéral a admis l'application de l'art. 8 OPB dans un cas analogue). Cela étant, la modification doit être qualifiée de "notable", au sens de l'art. 8 al. 2 OPB. L'art. 8 al. 3 OPB prévoit cette qualification quand il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation elle-même, ou l'utilisation accrue des voies de communication, entraîne la perception d'immissions de bruit plus élevées. Il en va ainsi dans le cas particulier puisqu'avec les horaires prolongés, des nuisances pourront se produire pendant une plus longue période. L'application de l'art. 8 al. 2 OPB - soit l'obligation de limiter les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission - n'est du reste pas contestée dans le cas particulier (pour un autre cas d'application, cf. arrêt 1A.43/2004 déjà cité). Il convient enfin de relever que l'art. 8 al. 2 OPB exprime, pour les cas de transformation d'installations existantes, le principe énoncé à l'art. 11 al. 3 LPE, tandis que l'art. 8 al. 1 OPB rappelle le principe de l'art. 11 al. 2 LPE. 4.3 Dans la présente affaire, le Tribunal administratif devait examiner si les mesures ordonnées par l'autorité cantonale étaient conformes aux prescriptions du droit fédéral sur la limitation des émissions de bruit, en particulier à l'art. 8 al. 2 OPB. En l'absence de valeurs limites d'immissions pour le bruit des établissements publics, il faut évaluer les nuisances en se fondant directement sur les critères légaux (cf. supra, consid. 4.1). En substance, d'après la jurisprudence, il faut tenir compte du genre de bruit, du moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant ainsi que du degré de sensibilité de la zone; conformément à la définition donnée à l'art. 15 LPE des valeurs limites d'immissions, il faut veiller à ce que l'exploitation ne provoque pas de gêne sensible pour les voisins (cf. ATF 130 II 32 consid. 2.2 p. 36). Comme il s'agit d'une installation existante, déjà à l'origine d'immissions de bruit du même genre, la question de l'assainissement peut se poser, indépendamment du projet de changement de patente (art. 16 ss LPE, art. 13 ss OPB). En l'espèce toutefois, l'objectif de l'assainissement serait en principe le respect des valeurs limites d'immissions (cf. notamment ATF 126 II 480 consid. 3a p. 483); tel est précisément le sens de l'art. 8 OPB. Des mesures d'assainissement ont du reste été réalisées, divers travaux d'isolation ayant été effectués depuis l'année 2001. La contestation ne porte pas sur les mesures d'assainissement tendant à éviter la diffusion à l'extérieur du bruit produit à l'intérieur de l'établissement, mais uniquement sur les nuisances provoquées par la clientèle sur la place devant l'établissement ainsi que dans les rues du quartier. 4.4 L'évaluation de la gêne provoquée par le bruit doit tenir compte de l'environnement dans lequel se trouve l'établissement public concerné. Il s'agit en l'occurrence d'un quartier urbain, dans le centre ville ou à proximité directe de celui-ci (secteur de la Cité). Le degré de sensibilité au bruit III (zones mixtes - cf. art. 43 al. 1 let. c OPB) a été attribué à la plus grande partie de ce quartier. Deux plans partiels d'affectation prévoient cependant, pour des parties de ce quartier, un degré de sensibilité II (zones d'habitation - cf. art. 43 al. 1 let. b OPB). Différents immeubles, auparavant utilisés par l'administration cantonale, ont été récemment affectés au logement. Le quartier de la Cité compte plusieurs établissements publics ouverts après minuit en fin de semaine. Des établissements publics se trouvent également dans des quartiers voisins (rue de la Barre, place du Tunnel, quartier de Saint-Pierre). La situation des habitants d'un quartier urbain typique (en l'occurrence dans le centre historique), avec plusieurs établissements publics, n'est pas comparable à celle d'habitants de petites localités, ou de quartiers résidentiels périphériques tranquilles. Le degré de sensibilité au bruit attribué à la zone n'est pas, dans ce contexte, le seul critère décisif car, comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le retenir, on peut attendre des habitants d'un centre ville qu'ils tolèrent dans une certaine mesure le bruit des établissements publics (cf. arrêt 1A.111/1998 du 20 novembre 1998, consid. 4b, in DEP 1999 p. 264). L'arrêt attaqué mentionne les différents objectifs d'aménagement du territoire de la commune dans le quartier en cause. Le développement du logement et le maintien des activités commerciales sont l'un et l'autre prévus, et il n'y a pas de motifs de considérer, sur la base des constatations du Tribunal administratif, que le secteur de la Cité devrait bénéficier d'une tranquillité particulière, ni qu'il se distinguerait des quartiers animés, fréquentés le soir, des centres des grandes villes du pays. Il ressort par ailleurs de l'arrêt attaqué que, pour les représentants de la commune entendus en cours d'instruction, l'établissement litigieux a, comme un autre établissement nocturne voisin, un caractère "historique". Il faut sans doute entendre par là qu'il est exploité depuis longtemps sous la même enseigne, et qu'il est traditionnellement un élément caractéristique du quartier. Le caractère traditionnel d'une installation, par exemple d'une manifestation culturelle dans une ville, peut être pris en compte lors de l'évaluation des nuisances sonores, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. ATF 126 II 366 consid. 3c p. 371; arrêt 1A.39/2004 du 11 octobre 2004, consid. 5.4, in DEP 2005 p. 40). Dans son avis sur le présent recours, l'Office fédéral de l'environnement se réfère à cette jurisprudence, dans le cadre de l'appréciation du bruit de cet établissement public. La vocation traditionnelle du quartier est en définitive un élément à prendre en considération. Au demeurant, le genre d'animation d'une ville ou d'un quartier et l'offre en lieux de rencontre et de loisirs dépendent largement des choix politiques des autorités locales, qui peuvent favoriser ou non l'exploitation des établissements publics par la réglementation générale des horaires d'ouverture. Ces choix politiques doivent naturellement être arrêtés en coordination avec les options d'aménagement du territoire (par exemple la mixité sociale et fonctionnelle des quartiers urbains), dont la commune est responsable à titre prioritaire. Ces différents éléments seront ensuite pris en compte par l'autorité administrative qui, dans un cas particulier, sera amenée à appliquer les normes du droit fédéral sur la protection contre le bruit. 4.5 D'après l'arrêt attaqué, les nuisances sonores de l'établissement public litigieux proviennent de deux types de comportement des clients, en fin de semaine (étant précisé que l'amélioration de l'isolation du sas d'entrée, selon la condition n° 7 de l'autorisation cantonale, devrait résoudre le problème de la diffusion de musique au moment de l'ouverture de la porte): les bruits des groupes de clients lorsqu'ils quittent ensemble l'établissement à la fermeture, et les bruits des clients attroupés devant l'établissement pendant les heures d'exploitation. Il est également fait mention du bruit du trafic motorisé dans le quartier (les scooters notamment), la signalisation interdisant la circulation à partir de 22 heures n'étant pas toujours respectée. En outre, des piétons passent durant la nuit dans ce quartier, et ils fréquentent différents établissements publics (un représentant de la commune a évoqué un "circuit de la vie nocturne"). Le comportement des clients ou des passants est parfois spécialement bruyant (cris, rires, chahut, verre brisé, bagarres). 4.5.1 Il convient de distinguer entre d'une part les nuisances qui proviennent directement de l'établissement - lors d'attroupements devant la porte ou de la sortie des clients -, et d'autre part les nuisances dites secondaires, à savoir celles que produit la clientèle, piétonne ou motorisée, sur les voies d'accès. La question des nuisances secondaires est réglée en droit fédéral à l'art. 9 OPB. Cette norme, qui vise les nuisances du trafic routier, dispose que l'exploitation d'installations fixes nouvelles ou notablement modifiées ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication (let. a), ou la perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement (let. b). On peut s'inspirer de cette norme pour l'examen d'autres nuisances secondaires, notamment celles causées par le comportement de la clientèle d'un établissement public notablement modifié (cf. Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, thèse Lausanne 2002, p. 308-310). Ce ne sont pas des comportements isolés contraires à la réglementation de police (utilisation d'un véhicule à moteur en dépit de l'interdiction, bagarres, tapage nocturne) qui sont déterminants de ce point de vue, mais les nuisances "ordinaires" provoquées par la circulation des clients dans le quartier. En réalité, s'agissant des critères à appliquer pour évaluer les immissions de bruit, les nuisances secondaires doivent être traitées comme les nuisances provenant directement de l'établissement public. Il faut, dans l'un et l'autre cas, examiner si le comportement "ordinaire" des clients, du fait de la prolongation des heures d'ouverture, provoque dans l'ensemble du quartier une gêne sensible pour les habitants. 4.5.2 Il n'y a pas lieu d'examiner à titre préliminaire le grief de violation des règles essentielles de procédure, en relation notamment avec le refus du Tribunal administratif d'organiser une inspection locale. Il convient en effet de traiter les griefs de fond et de contrôler l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement, sur la base des faits constatés dans l'arrêt attaqué. Dans ce cadre, l'appréciation anticipée des preuves par la juridiction cantonale pourra le cas échéant être revue. 4.5.3 L'arrêt attaqué reproduit in extenso le préavis du Service de l'environnement et de l'énergie sur la base duquel le Service de l'économie et du tourisme/police cantonale du commerce a délivré le 20 décembre 2002 la licence de dancing-discothèque, avec diverses conditions. Il ressort de ce préavis que le service cantonal spécialisé en matière de protection contre le bruit a effectué des mesures et qu'il s'est fondé sur des constats (émanant de ses propres fonctionnaires ainsi que de fonctionnaires de police, sur place pendant les heures d'ouverture nocturnes), à propos des nuisances précitées. Il a retenu qu'il était difficile de déterminer la part prise par L'établissement public "A.________" par rapport à l'ensemble des nuisances (celles du trafic motorisé, notamment des scooters, et celles des piétons qui circulent ou restent aux alentours des établissements publics du quartier). Il a constaté, essentiellement pendant les deux nuits de fin de semaine, des attroupements devant l'établissement ainsi que des comportements bruyants de la clientèle (cris, rires, chahut) malgré la présence d'un service d'ordre, celui-ci permettant toutefois souvent de réduire les nuisances. Du dimanche soir au mercredi soir, le quartier peut être considéré comme calme, avec un bruit ambiant aux environs de 40 dB(A), tandis qu'en fin de semaine, ce bruit ambiant est de l'ordre de 45 à 60 dB(A) entre minuit et 03h30, avec des pointes à plus de 70 dB(A). Les jeudi, vendredi et samedi soirs, les nuisances sonores dans le quartier peuvent être considérées comme importantes. Le Service de l'environnement et de l'énergie a conclu son préavis en estimant qu'il n'était pas possible d'autoriser une exploitation selon des horaires de type discothèque, à savoir jusqu'à 4 heures du matin, et que le doublement du nombre de place dans l'établissement, qui avait été sollicité, ne pouvait pas être autorisé car les nuisances sonores dues à la clientèle seraient augmentées alors qu'elles sont "juste acceptables avec l'horaire et la capacités actuels" (à savoir une fermeture à 02h00 le jeudi soir et à 03h00 les vendredi et samedi soirs). Contrairement à ce que le Tribunal administratif a retenu, on ne saurait considérer que l'autorité administrative cantonale se serait bornée à examiner la limitation des nuisances sous l'angle de l'art. 11 al. 2 LPE, et qu'elle aurait renoncé à appliquer l'art. 11 al. 3 LPE ou l'art. 8 al. 2 OPB dont la portée est analogue (cf. supra, consid. 4.2). Au regard des critères qui ont été appliqués, qui tiennent compte de la situation concrète dans le quartier, il faut admettre que les différentes conditions auxquelles le changement de licence est subordonné ont été fixées dans le but de respecter l'ensemble des exigences du droit fédéral de la protection de l'environnement. Il s'agissait en l'espèce d'évaluer les nuisances sonores supplémentaires provoquées par la prolongation d'une heure de l'horaire d'exploitation. A la fermeture, soit au moment où tous les clients encore présents sont tenus de quitter l'établissement, les bruits de comportement à l'extérieur ne devraient pas être nettement différents une heure plus tôt ou une heure plus tard. Le changement de patente a donc principalement pour effet de différer ce moment à une heure plus avancée de la nuit, et de prolonger aussi bien la durée des attroupements devant l'établissement que la période pendant laquelle des nuisances secondaires se produisent dans le quartier. Dans ce contexte, le service spécialisé du canton a estimé que les horaires et autres restrictions imposés étaient compatibles avec les exigences du droit fédéral. Il a mentionné une condition spéciale, la présence d'un service d'ordre, qui a déjà été mise en oeuvre et dont il n'y a pas lieu douter de l'efficacité, au moins pour que les nuisances ne produisent généralement pas de gêne trop sensible. Le Tribunal administratif a néanmoins considéré que cette évaluation des nuisances n'était pas concluante. Il n'a pas estimé nécessaire de faire à son tour des constatations sur place, entre minuit et le moment de la fermeture de l'établissement; il s'est référé aux éléments du dossier et aux déclarations de cinq voisins (auteurs du recours cantonal) à son audience, qui se sont exprimés de manière précise et concordante à propos de la gêne subie par les habitants dans le quartier. La véracité de ces déclarations n'est nullement contestée. On y trouve toutefois des références à des incidents (des actes d'incivilité, des menaces, des agressions, des bagarres) ou aux nuisances du trafic nonobstant l'interdiction de circuler (scooters en particulier), éléments qui ne sont pas directement liés à l'exploitation normale de l'établissement public litigieux. Cela étant, la gêne supplémentaire provoquée par les bruits de comportement "ordinaires" des clients de cet établissement, en raison de la prolongation des horaires, n'est objectivement pas négligeable; l'on peut concevoir que, pour certains voisins, il s'agisse d'une gêne sensible voire importante. Néanmoins, les nouveaux éléments retenus par le Tribunal administratif ne sont pas suffisants pour considérer que l'autorité administrative cantonale - dont les constatations, basées sur une analyse effectuée depuis le début de la procédure de changement de patente, ont été reprises dans l'état de fait de l'arrêt attaqué - aurait fait une appréciation erronée de ces nuisances, compte tenu des caractéristiques concrètes de l'établissement (situé dans un quartier urbain mixte typique à proximité d'autres établissements, considéré comme un café traditionnel ou "historique", etc. - cf. supra, consid. 4.4). Il convient de relever que, quand bien même le Département cantonal de l'économie a pris des conclusions tendant au rejet du recours de droit administratif, il a préalablement exposé dans son écriture que l'évaluation des nuisances par le Tribunal administratif ne correspondait pas à une "évaluation concrète selon la LPE" et que le seul témoignage des voisins plaignants ne suffisait pas pour déterminer si les nuisances sonores étaient excessives au sens de l'art. 15 LPE. L'autorité cantonale, en dépit de la formulation de ses conclusions, n'a en réalité pas remis en cause la validité de sa décision du 20 décembre 2002. Les recourants font donc valoir à juste titre que les conditions assortissant l'autorisation de changement de patente ou de licence, sur la base des propositions du service spécialisé en matière d'environnement, permettent en principe le respect des normes fédérales sur la protection contre le bruit, et que par conséquent le Tribunal administratif n'était pas fondé, sur la base des éléments qu'il a retenus, à annuler la décision du Service de l'économie et du tourisme/police cantonale du commerce. Dans les circonstances particulières de la présente espèce, il apparaît en effet que l'autorisation de changement de patente, avec les différentes clauses prescrites par l'administration cantonale, est conforme au droit fédéral. Le recours de droit administratif doit être admis pour ce motif. Cela étant, en cas d'évolution des circonstances, un nouvel examen des clauses accessoires de l'autorisation pourrait être requis par les intéressés (cf. ATF 130 II 32 consid. 2.4 p. 39).