Citation: 1C_574/2015 E. 5.2

5.2. Se fondant sur les travaux préparatoires de la LCAT en lien avec la structure pyramidale des instruments prévus par la LAT, à savoir le rapport hiérarchique du plan général d'affectation vis-à-vis des plans spéciaux, le Tribunal cantonal a rappelé, à juste titre, que le recours au plan général d'affectation plutôt qu'au plan spécial devait prévaloir à chaque fois que cela était possible, notamment en raison de la pesée globale des intérêts que le plan d'aménagement suppose. Cette interprétation stricte de la LCAT, laissant peu de marge aux communes dans le choix de recourir au plan spécial correspond à la volonté du législateur cantonal. Elle s'inscrit assez naturellement dans la structure pyramidale des instruments de l'aménagement du territoire, le plan général d'aménagement devant prioritairement être utilisé là où il peut l'être (arrêt 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.2.2). L'utilisation de l'instrument du plan d'aménagement doit cependant être motivée et ne saurait reposer sur des considérations générales. On doit pouvoir comprendre en quoi le plan spécial n'est pas conforme aux planifications supérieures. Il s'agit donc d'examiner sur quels éléments repose la pesée globale des intérêts opérée par le Tribunal cantonal, mettant en évidence un besoin de modifier le plan d'aménagement et ayant pour conséquence que le projet litigieux ne peut être fondé sur un plan spécial. D'abord, les juges précédents ont constaté qu'aucune disposition légale ne commandait la réalisation des installations projetées par le biais d'un plan spécial, au motif que l'art. 10.01.1 RAC (en application de l'art. 66 al. 1 LCAT) prévoit que le périmètre du plan spécial englobe un seul secteur de la localité, soit Le Bourg dont ne fait pas partie le secteur "Les Pêches Derrière l'Eglise". Cette argumentation ne peut être suivie pour deux raisons. D'une part, le droit cantonal n'impose pas que le plan d'aménagement délimite de façon exhaustive tous les secteurs où les plans spéciaux seront établis (l'art. 66 al. 1 LCAT est une disposition potestative); en d'autres termes, ce n'est pas parce que le règlement communal n'englobe pas le secteur en question dans son périmètre de plan spécial que l'élaboration d'un tel plan est proscrite; l'art. 66 al. 2 LCAT prévoit au contraire que le Conseil communal peut subordonner la construction de bâtiments à l'établissement d'un plan spécial. D'autre part, la cour cantonale ignore l'art. 65 al. 2 LCAT, introduit en 1996 soit après l'adoption initiale de la LCAT en 1991 "afin de préciser le contenu et la définition des plans spéciaux" (Bulletin du Grand Conseil neuchâtelois, volume 160 I p. 1368). Cette disposition prévoit expressément qu'un plan spécial peut être créé pour "l'aménagement de quartiers". Or le secteur "Les Pêches derrière l'Eglise" doit être qualifié de quartier (ou éco-quartier). La cour cantonale ne pouvait ainsi se référer aux travaux préparatoires de la LCAT antérieurs à l'adoption de l'art. 65 al. 2 LCAT et conclure qu'aucune disposition légale ne commandait la réalisation des installations projetée par le biais d'un plan spécial. Au contraire, le Conseil communal pouvait sans violer le droit fédéral et en application du droit cantonal (art. 65 al. 2 et 66 al. 2 LCAT) subordonner la construction du projet "Les Pêches derrière l'Eglise" à l'établissement d'un plan spécial. Ensuite, le Tribunal cantonal a estimé que le plan d'aménagement communal prévoyait des zones pour la réalisation de projets du type de celui en cause, mais pas à l'endroit concerné, de sorte qu'un plan spécial ne se justifiait pas. Il a cité la zone d'habitation à moyenne densité (ZHMD), laquelle prévoit de l'habitation collective ou individuelle groupée. La cour cantonale a toutefois relevé que la densité était moindre que celle arrêtée par le plan spécial, de même que, s'agissant des bâtiments du secteur A, la hauteur à la corniche et le nombre maximum de niveaux apparents (art. 11.04.3, 11.04.5 let. a et b, 11.04.6 let. b et c RAC). Elle a ensuite considéré qu'un projet du type de celui envisagé par le plan spécial pourrait trouver sa place dans la zone du Faubourg, à savoir une zone destinée à l'habitation, ainsi qu'aux activités commerciales, artisanales et tertiaires, avec une densité pouvant aller jusqu'à 4 m³/m², l'architecture, les volumes des nouvelles constructions devant être en harmonie avec le caractère et l'ambiance générale des rues formant cette zone (art. 11.01.3 et 11.01.6 RAC). Mis à part le fait que les deux zones envisagées présentent des disparités telles avec le projet litigieux qu'il ne peut être envisagé que les constructions projetées y trouvent leur place, ce raisonnement n'est pas convaincant dans la mesure où la cour cantonale prend comme critère décisif pour le choix de l'instrument de planification le fait que d'autres zones puissent accueillir partiellement un projet. Or la principale différence entre le plan d'aménagement et le plan spécial neuchâtelois est le degré de détail et de précision du plan (BESSE, op. cit. p. 61, voir supra consid. 4). Avec le plan spécial, l'attention des autorités communales est concentrée sur les problématiques de proximité et non plus d'ensemble (arrêt 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.2.2). Il s'agit donc plutôt d'examiner l'ampleur des dérogations au plan d'aménagement prévues par le plan spécial et de s'assurer que la commune a fait une pesée des intérêts à une échelle pertinente dans le respect du plan directeur. Or en l'occurrence, les dérogations à la planification générale ne sont pas fondamentales, dans la mesure où il n'y a pas de changement d'affectation prévue par le plan spécial. Celui-ci maintient en effet une affectation d'habitat; seuls les types d'habitation changent avec un passage de l'habitat collectif uniquement à de l'habitat collectif et individuel groupé. Ce changement de types d'habitation n'a pas d'impact sur la densité car selon le rapport explicatif du plan spécial le secteur reste dans sa globalité dense et dépasse même légèrement la densité de la ZHHD (rapport explicatif du 23 juin 2010, p. 16). Quant aux autres dérogations (une différence de 3% du taux d'occupation du sol et un niveau apparent supplémentaire pour les bâtiments du secteur A), elles doivent être qualifiée de mineures. La dérogation au nombre de niveaux apparents est d'ailleurs justifiée par la volonté de réaliser un dégradé nord-sud de hauteur pour mieux intégrer le projet dans le milieu bâti préexistant (rapport explicatif du 23 juin 2010, p. 4). A cela s'ajoute que le projet litigieux a notamment pour objectifs une utilisation du sol de haute densité et la réalisation d'une unité architecturale s'intégrant bien dans les sites environnants (art. 5 RPS). Il forme un tout cohérent et global dans le but de densification recherché. Il se réfère à la morphologie du site, aux bâtiments environnants, aux bâtiments historiques ainsi qu'à la forme géométrique de la parcelle. De plus, dans un souci d'intégration volumétrique, les trois rangées d'habitations sont conçues avec des hauteurs décroissantes et la rangée au sud permet de raccorder les projets litigieux au quartier sud comportant un groupe d'habitations mitoyennes réalisé au début des années 2000 (rapport explicatif du 23 juin 2010, p. 4). Ainsi, la présente situation se distingue en particulier de l'affaire 1C_800/2013 à laquelle les intimés se réfèrent. Dans cette cause, il a été jugé que le Tribunal cantonal neuchâtelois n'avait pas violé l'autonomie communale en annulant un plan spécial. Le plan spécial en question imposait cependant un changement important d'affectation par rapport au plan d'aménagement; il prévoyait dans une zone d'habitation à faible densité, caractérisée par des maisons patriciennes et une forte arborisation, la réalisation de l'extension d'une entreprise horlogère; le projet faisant l'objet de la planification était ainsi d'une ampleur et d'une nature qui s'écartaient de manière importante du plan général d'aménagement. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce.