Citation: 2P.186/2002 11.07.2003 E. 4

Unter Bezugnahme auf die Botschaft des Freiburger Staatsrates vom 22. August 1989 zum Gesetzentwurf über die Familienzulagen macht das Verwaltungsgericht geltend, der Vorrang des Vaters dränge sich auf, um Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Kantonen vorzubeugen; alle anderen Kantone hätten an einer solchen Priorität des Ehemannes festgehalten. 4.1 Ungeachtet der sich aus vorstehenden Ausführungen ergebenden Fragwürdigkeit dieses Arguments, ist die Annahme des Verwaltungsgerichts heute bereits unzutreffend (vgl. Übersicht in: Bundesamt für Sozialversicherung [Hrsg.], Kantonale Gesetze über Familienzulagen, Grundzüge der kantonalen Familienzulagenordnungen, Stand 1. Januar 2002, S. 19 ff. Ziff. 123). Zwar haben neben dem Kanton Freiburg noch einige andere Kantone eine mit der interessierenden Freiburger Bestimmung vergleichbare Regelung für verheiratete erwerbstätige Eltern (Kantone Appenzell-Innerrhoden und -Ausserrhoden, Glarus, Graubünden, Solothurn und Zug). Etliche Kantone praktizieren aber eine andere Prioritätenordnung: Im Kanton Aargau geht der Anspruch des Ehemannes vor, sofern nicht die Ehefrau einen höheren Anspruch hat. Im Kanton Jura ist im Prinzip eine hälftige Teilung vorgesehen. Ebenso im Kanton Luzern bei gleicher Beschäftigungsdauer, wenn die beiden Anspruchsberechtigten zusammen die Voraussetzungen für mehr als eine volle Zulage erfüllen; bei ungleich hohem Anspruch wird die ungekürzte Zulage der Person mit dem höheren Anspruch ausgerichtet; erfüllen beide zusammen nicht die Voraussetzungen für eine volle Zulage, werden ihnen jeweils Teilzulagen nach Massgabe der Arbeitszeit gewährt; nach anderen Zulagenordnungen beziehbare Leistungen sollen vorgehen. In den Kantonen Nidwalden, Obwalden, Thurgau und Zürich geht prinzipiell die Person mit dem höheren Anspruch vor. Im Kanton Schwyz soll diejenige Person die Zulage bekommen, die in überwiegendem Masse für den Unterhalt des Kindes aufkommt. Im Kanton Tessin ist grundsätzlich die Mutter anspruchsberechtigt, es sei denn der Ehegatte hat Anspruch auf eine höhere Zulage. Im Kanton Uri ist der vollerwerbende Ehepartner anspruchsberechtigt. Im Kanton Waadt ist zunächst der Elternteil mit dem höheren Beschäftigungsgrad anspruchsberechtigt; den Rest bis zum Erreichen einer vollen Zulage kann gegebenenfalls der andere Elternteil verlangen; wenn beide vollerwerbend sind, wird die Auszahlung auf Verlangen hälftig geteilt, sonst an den Vater vorgenommen. Im Kanton Wallis wird die Zulage im Prinzip an den Vater ausgezahlt, wobei aber eine Aufstockung bezüglich der Tätigkeit der Mutter im Kanton vorgenommen wird, wenn der Vater ausserkantonal tätig ist oder selber keinen Anspruch hat. In den Kantonen Bern, Basel-Stadt, Genf, Neuenburg, St. Gallen und Schaffhausen wird die Zulage an den von den Ehegatten bestimmten Elternteil ausgezahlt. Der Kanton Basel-Landschaft praktiziert dieses Wahlrecht der Eltern ebenfalls, nachdem das kantonale Versicherungsgericht in einem Urteil vom 22. April 1992 eine mit der Freiburger Regelung vergleichbare Bestimmung für verfassungswidrig erklärt hatte. Können die Eheleute im Kanton St. Gallen insgesamt weniger als eine volle Zulage beanspruchen, werden Teilzulagen nach Massgabe der geleisteten Arbeitszeit ausgerichtet. Schliesslich hat der Bundesgesetzgeber - im Sinne der Gleichberechtigung von Mann und Frau - eine Anspruchskonkurrenz bei den Kinderzulagen im landwirtschaftlichen Bereich für im gleichen Haushalt lebende Ehegatten im Wege hälftiger Teilung des Anspruchs geregelt (Art. 9 Abs. 5 FLG; Berichterstatter Gerber in AB 1983 S 596). Die Regelungen über die Anspruchskonkurrenz werden sodann je nach Kanton nur innerkantonal angewandt; einige Kantone nehmen damit offenbar in Kauf, dass Kinderzulagen unter Umständen in zwei Kantonen bezogen werden (vgl. Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 4. Mai 1999, Leitsatz publiziert in Bundesamt für Sozialversicherung [Hrsg.], Kantonale Gesetze über Familienzulagen, Die Rechtsprechung der kantonalen Rekursbehörden 1999, Bern 2001, S. 58; Bundesamt für Sozialversicherung, Grundzüge der kantonalen Familienzulagenordnungen, Stand 1. Januar 2002, S. 21 Ziff. 123; Gerhard Hauser-Schönbächler, Kinder- und Familienzulagen in der Schweiz, Untersuchung im Auftrage der Eidgenössischen Koordinationskommission für Familienfragen, 2002, S. 4). 4.2 Die in den kantonalen Kinderzulagengesetzen enthaltenen Regelungen über die Anspruchskonkurrenz können nur im innerkantonalen Verhältnis Geltung beanspruchen. Ein Kanton ist nicht befugt, in den Kompetenzbereich eines anderen Kantons einzugreifen, indem er mittels Konkurrenznormen bestimmt, unter welchen Voraussetzungen der andere Kanton Familienzulagen zu leisten oder welche Prioritätenordnung er für den Fall einer Anspruchskonkurrenz vorzusehen hat (vgl. Territorialitätsprinzip, Ueli Kieser, a.a.O., S. 287; Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4. Aufl. 2002, S. 73 f. N. 355 ff.). Demnach kann der Kanton Freiburg dem anderen beteiligten Kanton weder vorschreiben noch davon ausgehen, die Zulagen müssten in dem Kanton, in dem der Vater arbeitet, geleistet werden. 4.3 Die Anwendung der in Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR vorgesehenen Regelung mag zwar bisweilen im interkantonalen Verhältnis, je nach konkreter Situation und Ausgestaltung der Gesetzgebung des anderen Kantons, zu vertretbaren Ergebnissen führen. Mit Blick auf Art. 8 Abs. 3 BV darf das Geschlecht der potentiell Anspruchsberechtigten indessen nicht als Differenzierungsmerkmal dienen (vgl. E. 3.2-3.5). Es gibt keinen zulässigen Grund, die Freiburger Familienzulagen bei Zweiverdiener-Ehepaaren bloss zu gewähren, wenn der Ehemann im Kanton arbeitet, nicht aber, wenn nur die Ehefrau diese Voraussetzung erfüllt. Die Regelung interkantonaler Anspruchskonkurrenzen nach der in Art. 8 Abs. 2 lit. a FZG/FR vorgesehenen Prioritätenordnung führt zu zufallsbedingten, willkürlichen Ungleichheiten, weil - wie auch die Beschwerdeführerin bemerkt - der Bezug der höheren oder tieferen kantonalen oder ausserkantonalen Zulage davon abhängig wird, ob der Ehemann oder die Ehefrau ausserhalb des Wohnsitzkantons arbeitet. 4.4 Gemäss Art. 9 des Berner Gesetzes vom 5. März 1961 über Kinderzulagen für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer (in der Fassung vom 23. Juni 1993) darf pro Kind nur eine Kinderzulage bezogen werden. Sind beide in ungetrennter Gemeinschaft lebenden Eltern Arbeitnehmer, so steht der Anspruch auf die Kinderzulage dem von den Ehegatten gemeinsam bestimmten Elternteil zu. Das Verwaltungsgericht bringt vor, die Einräumung einer Wahlmöglichkeit für die Ehepaare - statt der beanstandeten Regelung mit dem Vorrang des Vaters - hätte zur Folge, dass die Zulagen jeweils im Kanton mit den höheren Leistungen beansprucht würden. Das träfe regelmässig den Kanton Freiburg, weil dieser höhere Familienzulagen gewähre als die meisten anderen Kantone. Diese Bedenken gegen die Einräumung eines freien Wahlrechtes sind verständlich; eine solche Lösung würde Kantone mit hohen Familienzulagen bzw. die zahlungspflichtigen Arbeitgeber dieser Kantone benachteiligen (vgl. Stellungnahme des Bundesrats zur Parlamentarischen Initiative Fankhauser in BBl 2000 4786; Gerhard Hauser-Schönbächler, a.a.O., S. 5 f.; zu den Ansätzen der kantonalen Familienzulagen und der Arbeitgeberbeiträge vgl. jährlich in der Zeitschrift des Bundesamtes für Sozialversicherung "Soziale Sicherheit" erscheinende Tabellen). Dies allein rechtfertigt aber nicht, für die interkantonale Anspruchskonkurrenz das Geschlecht als Unterscheidungsmerkmal heranzuziehen. Es gibt, wie zu zeigen sein wird, andere taugliche Kriterien zur Vermeidung von sachwidrigen Ergebnissen (E. 5). Die vom Verwaltungsgericht vertretene Lösung ist in praktischer Hinsicht keineswegs zwingend. Nach dem Gesagten verstösst sie gegen die Verfassung. Daher ist der angefochtene Entscheid aufzuheben.