Citation: 2P.283/2001 25.02.2002 E. 3.4.3

3.4.3.1 Ob ein definitiver Besoldungsentzug, wie er hier streitig ist, sich im Sinne der hauptsächlichen Argumentationslinie des Verwaltungsgerichts auf § 36 BVO (in Verbindung mit § 4 Abs. 2 Sätze 1 und 2 OrdnungsstrafG) stützen könnte, lässt sich nicht ohne weiteres sagen, kann aber offen bleiben. Wie gesehen, rechtfertigt sich die Aufhebung eines mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochtenen Entscheids regelmässig nur, wenn er im Ergebnis verfassungswidrig ist, nicht schon dann, wenn die Begründung unhaltbar erscheint. Das Bundesgericht hat deshalb die Möglichkeit, eine - allenfalls - verfassungswidrige Begründung durch verfassungskonforme Erwägungen zu ersetzen, sofern die kantonale Behörde die zur Substituierung geeignete Begründung nicht ausdrücklich abgelehnt hat (BGE 112 Ia 353 E. 3c/bb S. 355). Dabei ist zu beachten, dass es nicht Sache des Bundesgerichts sein kann, im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde selbstständig, d.h. völlig losgelöst davon, wie bisher im kantonalen Verfahren argumentiert wurde, nach entsprechenden willkürfreien Motiven zu forschen, um sie gegebenenfalls substituieren zu können (vgl. BGE 117 Ia 135 E. 2c S. 140, mit Hinweis). 3.4.3.2 Das öffentliche Dienstrecht ordnet Begründung, Ausgestaltung und Beendigung öffentlichrechtlicher Anstellungsverhältnisse, umschreibt Rechte und Pflichten der Beteiligten und gibt dem öffentlichen Arbeitgeber die nötigen administrativen Führungsmittel zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung in die Hand (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. A., Zürich 1998, N 1205 ff.; Tobias Jaag, Das öffentlichrechtliche Dienstverhältnis im Bund und im Kanton Zürich - ausgewählte Fragen, ZBl 95/1994, 433 ff., mit zahlreichen Literaturhinweisen). Bei den Massnahmen zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung wird in Lehre und Praxis regelmässig zwischen administrativen und disziplinarischen Vorkehren unterschieden. Danach haben administrative Massnahmen primär organisatorischen Charakter. Sie bezwecken den geordneten Gang der Verwaltungstätigkeit und können daher aus Gründen angeordnet werden, die nicht in der Person des betroffenen Amtsträgers liegen und verschuldensunabhängig sind. Dies trifft namentlich auch für die administrative Entlassung eines Amtsträgers aus wichtigen Gründen zu (Jaag, a.a.O., 464; Tomas Poledna, Disziplinarische und administrative Entlassung von Beamten - Vom Sinn und Unsinn einer Unterscheidung, ZBl 96/1995 S. 49 ff., 57 ff., 62). Zu diesen Handhaben tritt das Disziplinarrecht hinzu, das - wiederum im Interesse eines geordneten Verwaltungsbetriebes - spezifische Sanktionen für schuldhafte Dienstpflichtverletzungen vorsieht. Disziplinarische Massnahmen sollen - sofern nicht qualifizierte Verfehlungen zu disziplinarischer Entlassung führen - den fehlbaren Amtsträger an seine Dienstpflicht mahnen. Diesen Sinn können sie nur erfüllen, wenn das Dienstverhältnis fortdauert; ist es vor Abschluss des Disziplinarverfahrens beendet worden, fällt dieses regelmässig dahin (für den Bund: Art. 98 Abs. 3 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001, BPV; SR 172.220.111.3 [AS 2001 2206]). Administrative und disziplinarische Massnahmen können sich ergänzen und kumulieren (vgl. Jaag, a.a.O., S. 456 f.; Poledna, a.a.O. S. 57 ff.); denkbar ist, dass der wichtige Grund, der wegen Unzumutbarkeit der Fortführung des Anstellungsverhältnisses zu einer administrativen Entlassung führt, vom Amtsträger ganz oder teilweise verschuldet ist (Poledna, a.a.O. S. 56 f.), was sich namentlich auf die finanziellen Folgen für den Betroffenen auswirken kann (Häfelin/Müller, a.a.O., N 1225a; Poledna, a.a.O., S. 58 f.; vgl. Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich vom 3. März 1997, in: ZBl 98/1997 563 ff.) . 3.4.3.3 Das Dienstverhältnis der Beschwerdeführerin ist am 30. Juni 1995 beendet worden. Es ist offenkundig, dass der ausstehende, nach § 4 Abs. 2 Satz 2 OrdnungsstrafG noch zu treffende definitive Entscheid über die Frage des Besoldungsentzuges nicht mehr als Disziplinarmassnahme im eigentlichen Sinne angesehen werden konnte; Verwaltungsgericht und Obergericht sind sich diesbezüglich einig. Das Verwaltungsgericht argumentiert vorwiegend aus der synallagmatischen Grundstruktur des Dienstverhältnisses und folgert daraus, dass ein Besoldungsanspruch im Grundsatz entfällt, wenn die mit ihm abzugeltende Dienstleistung nicht erbracht wird. Wenn es aber das Gemeinwesen selber ist, das auf die Entgegennahme der Dienstleistung verzichtet, ist diese Argumentation nur haltbar, wenn die Verweigerung der Leistungsannahme sachlich und rechtlich begründet ist. Dies ist für den Besoldungsentzug als vorsorgliche Massnahme gemäss § 4 Abs. 2 Satz 1 OrdnungsstrafG und den vollständigen, definitiven Entzug der Besoldung gemäss Satz 2 dieser Bestimmung getrennt zu beurteilen. Während die vorsorgliche Sistierung der Besoldung ihrerseits sich zum einstweiligen Schutz öffentlicher Interessen oft gerade deshalb aufdrängt, weil sich zufolge noch rudimentärer Kenntnis des Sachverhalts nicht sicher abschätzen lässt, ob und inwieweit sich eine zu befürchtende Beeinträchtigung öffentlicher Interessen auch verwirklicht hat oder verwirklichen wird, erfolgt der definitive Entzug nach § 4 Abs. 2 OrdnungsstrafG aufgrund einer rechtskräftig geklärten Ausgangslage und bedarf daher klarerweise einer sich aus dieser ergebenden eigenen, qualifizierten Begründung. Unter dem Willkürgesichtspunkt ist es vertretbar, die Voraussetzungen eines definitiven Besoldungsentzuges nach § 4 Abs. 2 Satz 2 OrdnungsstrafG dann anzunehmen, wenn sich retrospektiv eine Auflösung des Dienstverhältnisses aus der Beschwerdeführerin vorwerfbaren wichtigen Gründen gemäss § 4 Abs. 2 BVO auf den Zeitpunkt des Beginns der vorläufigen Besoldungssistierung rechtfertigt bzw. sich gerechtfertigt hätte, damals aber mangels sicherer Entscheidungsgrundlagen noch nicht getroffen werden konnte. Nach der Praxis des Zürcher Verwaltungsgerichts entfällt bei Aufhebung eines Dienstverhältnisses aus wichtigen Gründen während der Amtsdauer ein Lohnanspruch für den Rest der Amtsdauer sogar dann, wenn der wichtige Grund ohne eigentliches Verschulden dem Betroffenen objektiv zuzurechnen ist (ZBl 98/1997, 653 ff.). Wohl ist nicht zu verkennen, dass es nicht ohne weiteres dasselbe ist, ein Dienstverhältnis aus wichtigen Gründen nach § 4 Abs. 2 BVO sofort aufzuheben oder aber lediglich den Lohnanspruch zu sistieren und nach Beendigung des Strafverfahrens rückwirkend gestützt auf § 4 Abs. 2 OrdnungsstrafG in Verbindung mit analoger Anwendung von § 4 Abs. 2 BVO den vorsorglich sistierten Lohnanspruch rückwirkend definitiv abzuerkennen. Eine Analogie erscheint jedoch nicht als willkürlich, sondern angesichts des Sachzusammenhanges dieser dienstrechtlichen Instrumente noch als haltbar. 3.4.3.4 Die vorstehenden Erwägungen zu den rechtlichen Grundlagen des angefochtenen Entscheides setzen die Akzente teilweise etwas anders als das verwaltungsgerichtliche Urteil und nähern sich im Ergebnis der Begründung des Obergerichts an, das sinngemäss ähnlich argumentiert hat, bloss ohne sich ausdrücklich auf § 4 Abs. 2 und 3 BVO zu berufen. Da das Verwaltungsgericht jene Erwägungen nicht ausdrücklich verworfen hat (vgl. BGE 112 Ia 353 E. 3c/bb S. 355), steht einer entsprechenden Motivsubstitution durch das Bundesgericht nichts entgegen (vgl. BGE 124 I 208 E. 4a S. 211). 3.4.4 Ob die auf dieser rechtlichen Grundlage getroffene Massnahme sich unter den Gegebenheiten des konkreten Falls vor den angerufenen verfassungsmässigen Rechten halten lässt, ist nachfolgend zu prüfen.