Citation: 9C_525/2007 15.01.2008 E. 2.3

2.3.1 Die Aufgaben im Zusammenhang mit der Zusprechung von Invalidenrenten sind nach dem Gesetz zwischen den IV-Stellen und den Ausgleichskassen aufgeteilt: Die IV-Stellen klären die versicherungsmässigen Voraussetzungen ab, bemessen die Invalidität und verfügen über die Leistungen der Invalidenversicherung (Art. 57 Abs. 1 lit. a, d und e IVG). Die Ausgleichskassen wirken bei der Abklärung der versicherungsmässigen Voraussetzungen mit und berechnen die Renten (Art. 60 Abs. 1 lit. a und b IVG). Zu prüfen ist, in welchem ablaufmässigen und zeitlichen Verhältnis die Aufgaben von IV-Stellen und Ausgleichskassen stehen und wo das Vorbescheidverfahren zu lokalisieren ist. 2.3.2 Nach Art. 61 IVG regelt der Bundesrat die Zusammenarbeit zwischen den IV-Stellen und den Organen der AHV. Aus der Regelung in der Verordnung ergibt sich folgender Ablauf: Nach Eingang der Anmeldung (Art. 40 IVV) prüft die IV-Stelle die versicherungsmässigen Voraussetzungen und klärt den Gesundheitszustand und die erwerblichen Verhältnisse ab (Art. 69 IVV). Danach erlässt sie den Vorbescheid, den sie unter anderem der versicherten Person und der Ausgleichskasse zustellt (Art. 73bis Abs. 2 lit. a und c IVV), worauf die Parteien Einwände vorbringen können (Art. 73ter IVV). Nach Abschluss der Abklärungen beschliesst die IV-Stelle über das Leistungsbegehren, wobei sie sich in der Begründung mit den Einwänden zum Vorbescheid auseinanderzusetzen hat (Art. 74 IVV). Die Verfügung wird unter anderem auch der Ausgleichskasse zugestellt (vgl. Art. 76 Abs. 1 lit. a IVV). Gemäss dieser Regelung ergeht der Vorbescheid, bevor die Zustellung an die Ausgleichskasse erfolgt; er kann deshalb nur diejenigen Aspekte erfassen, welche von der IV-Stelle entschieden werden. Würde man der Auffassung der Vorinstanz folgen, wäre nicht nur Art. 73bis Abs. 1 IVV, sondern die ganze in der Verordnung getroffene Regelung des Vorbescheidverfahrens gesetzwidrig. Es ist zu prüfen, ob dies zutrifft. 2.4 Nach Art. 57a Abs. 1 Satz 1 IVG teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid unter anderem über die Herabsetzung einer bisher gewährten Leistung mittels Vorbescheid mit. Der Wortlaut des Gesetzes unterscheidet nicht danach, aus welchem Grund (beispielsweise wegen Reduktion des Invaliditätsgrades, anderer Berechnung etc.) die Leistung herabgesetzt wird. Die Beschwerdeführerin ist jedoch der Auffassung, die Bestimmung beziehe sich nur auf die von der IV-Stelle getroffenen Entscheide und nicht auf diejenigen der Ausgleichskasse. Der deutsche (vgl. E. 2.1 hiervor) und der italienische Wortlaut des Gesetzes ("L'ufficio AI comunica all'assicurato, per mezzo di un preavviso, la decisione prevista in merito [...] alla soppressione o riduzione della prestazione già assegnata.") zwingen nicht zu dieser Auslegung, schliessen sie allerdings auch nicht aus. Demgegenüber sind nach dem französischen Wortlaut nur diejenigen Entscheide gemeint, welche von der IV-Stelle getroffen werden ("Au moyen d'un préavis, l'office AI communique à l'assuré toute décision finale qu'il entend prendre [...] au sujet de la suppression ou de la réduction d'une prestation déjà allouée."). Angesichts dieses Unterschiedes in den drei sprachlichen Fassungen verbietet sich eine Auslegung unter Berufung auf den angeblich klaren Wortlaut und es ist aufgrund anderer Auslegungselemente nach dem wahren Sinn der Norm zu suchen. 2.5 Für die Auffassung der Beschwerdeführerin spricht die Systematik des Gesetzes. Dieses regelt in separaten Abschnitten die IV-Stellen (Art. 54-59a IVG) und die Ausgleichskassen (Art. 60 und 61 IVG). Die den Vorbescheid regelnde Bestimmung des Art. 57a IVG steht im Abschnitt über die IV-Stellen und gilt systematisch für diese. 2.6 Bestätigt wird dieses systematische Auslegungselement durch das historische: 2.6.1 Bis zur Normierung in Art. 57a IVG (gültig ab 1. Juli 2006) war das Vorbescheidverfahren, welches bis zum Inkrafttreten des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) Anwendung fand, nicht formellgesetzlich geregelt. Gemäss aArt. 73bis Abs. 1 IVV (eingefügt mit Änderung vom 21. Januar 1987 [AS 1987 456], in der Fassung vom 15. Juni 1992 [AS 1992 1251], in Kraft gestanden bis 31. Dezember 2002 [AS 2002 3721]) hatte die IV-Stelle, bevor sie über die Ablehnung eines Leistungsbegehrens oder über den Entzug oder die Herabsetzung einer bisherigen Leistung beschloss, dem Versicherten oder seinem Vertreter Gelegenheit zu geben, sich mündlich oder schriftlich zur geplanten Erledigung zu äussern und die Akten seines Falles einzusehen. Das Vorbescheidverfahren bezog sich somit nur auf diejenigen Entscheide, die durch die IV-Stelle ergingen, nicht auf diejenigen, die durch die Ausgleichskassen gefällt wurden. 2.6.2 Im Rahmen der am 1. Juli 2006 in Kraft getretenen 4. IV-Revision wurde die Bestimmung des Art. 57a IVG ins Gesetz eingefügt. In der Botschaft vom 4. Mai 2005 legte der Bundesrat einleitend dar, dass das IV-Verfahren gestrafft werden solle, unter anderem indem das Einsprache- durch das Vorbescheidverfahren ersetzt und damit der Zustand vor der Einführung des ATSG wiederhergestellt werde (BBl 2005 3079 ff., 3080). Zur Bestimmung des Art. 57a IVG führte er aus, vor der Einführung des Einspracheverfahrens im Bereich der Invalidenversicherung sei der versicherten Person der voraussichtliche Entscheid der IV-Stelle formlos mitgeteilt worden (Vorbescheid). Die betroffene Person habe dadurch die Gelegenheit erhalten, sich zum Entscheid oder zu den aufgeführten Beweggründen zu äussern, falls sie damit nicht einverstanden war. Mit dem Einspracheverfahren sei den betroffenen Versicherten das rechtliche Gehör nicht mehr vor, sondern nach Erlass der Verfügung gewährt worden. Die hohe Zahl der im Jahr 2003 eingegangenen Einsprachen zeige aber, dass die Akzeptanz der IV-Entscheide durch die Aufhebung des Vorbescheidverfahrens nicht verbessert worden sei. Dies könne viel eher dadurch erreicht werden, dass die Betroffenen vor Erlass einer Verfügung in die Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts und die im Einzelfall adäquaten Massnahmen einbezogen würden. Dieses Vorgehen erlaube, im persönlichen Gespräch mit den betroffenen Versicherten Unklarheiten zu beseitigen, gemeinsam verschiedene Eingliederungsmassnahmen zu evaluieren und gegebenenfalls die Beweggründe für einen voraussichtlich ablehnenden oder anderslautenden Entscheid der IV-Stelle zu erläutern. Dieses Vorgehen biete besser Gewähr, dass einerseits der Sachverhalt richtig erhoben und andererseits der gestützt darauf getroffene negative Entscheid von der versicherten Person akzeptiert werde (BBl 2005 3084 f.). 2.6.3 In der Bundesversammlung betrachteten Befürworter wie Gegner der Vorlage das Vorbescheidverfahren einhellig als Rückkehr zum früheren Verfahren (Amtl. Bull. N 2005 1368 [Voten Berichterstatterin Humbel Näf und Berichterstatter Triponez], 1369 ff. [Voten Robbiani, Wehrli, Huguenin, Leutenegger Oberholzer, Schenker, Egerszegi-Obrist, Humbel Näf], Amtl. Bull. S 2005 1011 [Berichterstatter Kuprecht], 1013 f. [Voten Fetz, Forster-Vannini]). Im Ständerat führte der Berichterstatter Kuprecht in der Detailberatung aus (Amtl. Bull. S 2005 1015): "Das effektive Vorbescheidverfahren lässt sich deshalb wie folgt skizzieren: Nach der Abklärung der Situation entscheidet sich die IV-Stelle für einen Sachentscheid. Sie teilt dies der versicherten Person in der Form eines Vorbescheides mit. Der versicherten Person wird, beispielsweise in den meist strittigen Rentenfällen, eröffnet, wie die IV-Stelle das Invalideneinkommen bewertet und auf welchen Invaliditätsgrad sie kommt. Zudem enthält der Vorbescheid weitere wichtige Inhalte wie beispielsweise den Beginn der Rente. Die versicherte Person kann nun in einem formlosen, einfachen und kostenlosen Verfahren Einwendungen geltend machen. Da das Vorbescheidverfahren nicht verrechtlicht ist, kann auch schneller und formloser reagiert werden. Die Einwendungen können auch mündlich vorgebracht werden. Die IV-Stelle nimmt aber so oder so kurz schriftlich Stellung. Parallel dazu kann die IV-Stelle bei den weiteren beteiligten Versicherungsträgern durch die sogenannte Mitteilung die koordinierte Auszahlung der Rentenleistung einleiten. Die Ausgleichskasse kann die Rentenberechnung sowie die Verrechnung mit allfälligen Leistungen des Arbeitgebers, der Arbeitslosenversicherung, der Krankentaggeldversicherung, des Sozialamtes oder weiterer beteiligter Stellen vorbereiten. In der Realität sind derart komplexe Verrechnungssituationen heute nicht die Ausnahme, sondern der Regelfall. Zudem kann parallel dazu die Vorsorgeeinrichtung der zweiten Säule informiert werden. Sobald die Einwendungen im Vorbescheidverfahren bereinigt und auch alle Fragen um die Berechnung und Verrechnung der IV-Renten erledigt sind, kann die IV-Stelle die eigentliche Verfügung erlassen. " Diese (sich mit der von der Beschwerdeführerin vertretenen Auffassung deckenden) Ausführungen in den parlamentarischen Beratungen entsprechen der Regelung, welche der Bundesrat in der Verordnung getroffen hat. Es kann somit davon ausgegangen werden, dass die Verordnungsbestimmung mit dem Willen des historischen Gesetzgebers übereinstimmt. 2.7 Die Regelung in der Verordnung entspricht sodann auch dem Sinn und Zweck des Vorbescheidverfahrens: Dieses soll eine unkomplizierte Diskussion des Sachverhalts ermöglichen und dadurch die Akzeptanz des Entscheids bei den Versicherten verbessern (BBl 2005 3084 f., vgl. dazu E. 2.6.2; Hans-Jakob Mosimann, Vorbescheidverfahren statt Einspracheverfahren in der IV, SZS 2006 S. 277 ff.). Umstrittene Tatfragen stellen sich in Rentenfällen hauptsächlich hinsichtlich der gesundheitlichen und medizinischen sowie der erwerblichen Aspekte, bei denen die Feststellung und Würdigung des massgeblichen Sachverhalts oft schwierig und umstritten ist. Demgegenüber handelt es sich bei der Rentenberechnung um eine weitgehend arithmetische Aufgabe; soweit sich dabei Fragen stellen, handelt es sich zumeist um solche rechtlicher Natur. Dementsprechend wird die Rentenberechnung auch höchst selten angefochten. Auch im vorliegenden Fall hat die Beschwerdegegnerin nicht etwa die Berechnung als solche, sondern die grundsätzliche Zulässigkeit der rückwirkenden Rentenreduktion in Frage gestellt, welche einerseits vom Ausgang des den Ehemann betreffenden Verfahrens abhängt, andrerseits eine reine Rechtsfrage ist. Es drängt sich von der Sache her nicht auf, für die in der Regel rein technischen und rechtlichen Fragen der Rentenberechnung ein Vorbescheidverfahren einzuführen, welches auf die Bereinigung umstrittener und komplexer Sachverhalte zugeschnitten ist. 2.8 Die Vorinstanz erwog, der Wegfall des Vorbescheidverfahrens dürfe nicht zur Konsequenz haben, dass das rechtliche Gehör erstmals im Beschwerdeverfahren vor dem kantonalen Gericht gewährt werde. 2.8.1 Nach Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 42 Satz 1 ATSG haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Sie müssen nicht angehört werden vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind (Art. 42 Satz 2 ATSG). Diese Ausnahme kommt vorliegend nicht zum Tragen (Art. 69 Abs. 1 IVG). Wie die Vorinstanz richtig festgestellt hat, muss daher auch vor Erlass der hier streitigen Verfügung das rechtliche Gehör gewährt werden. 2.8.2 Dass das rechtliche Gehör gewährt werden muss, heisst jedoch nicht, dass ein Vorbescheidverfahren durchzuführen ist. Dieses dient zwar auch der Ausübung des rechtlichen Gehörs, geht aber über den verfassungsrechtlichen Mindestanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) hinaus, indem es Gelegenheit gibt, sich nicht nur zur Sache, sondern auch zum vorgesehenen Endentscheid zu äussern; der verfassungsrechtliche Mindestanspruch gibt keinen Anspruch darauf, zur vorgesehenen Erledigung Stellung zu nehmen (BGE 125 V 401 E. 3e S. 405 zu aArt. 73bis IVV; vgl. auch BGE 129 II 497 E. 2.2 S. 504 f.). Die Rechtsprechung hat denn auch differenziert zwischen der Pflicht zur Durchführung des Vorbescheidverfahrens und derjenigen zur Gewährung des rechtlichen Gehörs; das rechtliche Gehör ist auch dann zu gewähren, wenn kein Vorbescheidverfahren durchgeführt werden muss (Urteil P 38/02 vom 4. Mai 2004, E. 4.2, betreffend Ergänzungsleistungen). 2.8.3 Wenn kein Vorbescheidverfahren durchgeführt werden muss, sind für die Gewährleistung des rechtlichen Gehörs angemessene Formen zu suchen, welche sowohl die verfassungsmässigen Gehörsansprüche der Betroffenen als auch das ebenfalls verfassungsmässige Anliegen nach Erledigung innert angemessener Frist und dasjenige nach Verwaltungsökonomie erfüllen. In diesem Sinne ist die in der IVV und im KSVI geregelte Vorgehensweise für die Festsetzung der Rente grundsätzlich nicht zu beanstanden: Das Vorbescheidverfahren erlaubt, die häufig umstrittenen Fragen im Zusammenhang mit der Festlegung des Invaliditätsgrades vor Erlass der Verfügung zu diskutieren. Die in aller Regel nicht umstrittene Rentenberechnung kann nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens und ohne zusätzliche vorgängige Gehörsgewährung erfolgen. Ein anderes Vorgehen drängt sich höchstens ausnahmsweise auf, wenn aus besonderen Gründen zu erwarten ist, dass die Rentenberechnung als solche umstritten sein könnte. Geht es hingegen um die Herabsetzung einer einmal zugesprochenen Rente, so dürfte sich in jedem Fall eine vorherige Anhörung aufdrängen, selbst wenn die Herabsetzung auf eine blosse Berechnungsänderung zurückzuführen ist. Denn wie gerade der vorliegende Fall zeigt, können auch hier die sachverhaltlichen Grundlagen der Neuberechnung umstritten sein und liesse sich ein Beschwerdeverfahren vermeiden, wenn diese Grundlagen vor Erlass der Verfügung abgeklärt werden.