Citation: 1P.143/2004 17.08.2004 E. 3

Eine Verletzung des Willkürverbots erblickt der Beschwerdeführer ausserdem darin, dass das Verwaltungsgericht seine Beschwerde entgegen § 5 Abs. 2 des Gesetzes vom 24. Mai 1959 über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen (Verwaltungsrechtspflegegesetz; VRG; LS 175.2) nicht dem Regierungsrat überwiesen hat, obschon es diesen für zuständig halte. 3.1 Mit der staatsrechtlichen Beschwerde wegen Verletzung des Willkürverbots kann nicht nur die qualifiziert unrichtige Anwendung, sondern auch Nichtanwendung einer Rechtsnorm oder eines allgemein anerkannten Grundsatzes gerügt werden. Geht es wie vorliegend um die Nichtanwendung einer kantonalen Verfahrensvorschrift und stellt deren Missachtung eine formelle Rechtsverweigerung dar, kann ein Beschwerdeführer deren Verletzung unbesehen davon rügen, ob er in der Sache zur Beschwerde legitimiert ist oder darauf aus andern Gründen nicht eingetreten wird. Das nach Art. 88 OG erforderliche, rechtlich geschützte Interesse ergibt sich diesfalls nicht aus der Berechtigung in der Sache, sondern aus der Teilnahme am Verfahren. Eine solche ist stets gegeben, wenn dem Beschwerdeführer im kantonalen Verfahren Parteistellung zukam. Dieser kann mit staatsrechtlicher Beschwerde die Verletzung jener Parteirechte beanstanden, die ihm nach dem kantonalen Verfahrensrecht oder unmittelbar aufgrund der Bundesverfassung zustehen (BGE 126 I 81 E. 3b S. 86; 114 Ia 307 E. 3c S. 312 f.). Darunter fallen nicht nur jene Verfahrensbestimmungen, die im Hinblick auf einen Entscheid zu beachten sind, sondern auch solche, die eine urteilende Behörde nach ihrem Entscheid zu einem bestimmten Verhalten verpflichten und dessen Unterlassung den Beschwerdeführer in seinen Parteirechten trifft. Soweit der Beschwerdeführer dem Verwaltungsgericht vorwirft, es habe § 5 Abs. 2 VRG willkürlich nicht angewendet, ist somit auf seine Beschwerde einzutreten. Dabei heisst das Bundesgericht den Vorwurf, kantonales Recht sei willkürlich angewendet bzw. nicht angewendet worden, nicht schon dann gut, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder gar vorzuziehen wäre, sondern nur dann, wenn der angefochtene Entscheid oder die gerügte Unterlassung offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweisen). 3.2 Nach den allgemeinen Regeln über die Gesetzesauslegung muss das Gesetz in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis im Lichte der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 128 I 34 E. 3b S. 40 f.). 3.3 Eingaben an eine unzuständige Verwaltungsbehörde sind von Amtes wegen und in der Regel unter Benachrichtigung des Absenders an die zuständige Verwaltungsbehörde weiterzuleiten (§ 5 Abs. 2 VRG). Dabei ist für die Einhaltung der Frist der Zeitpunkt der Einreichung bei der unzuständigen Behörde massgebend. Diese Vorschrift findet gemäss § 70 VRG auch auf das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren Anwendung (vgl. dazu auch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Aufl., Zürich 1999, § 70 N. 4). 3.3.1 Das Verwaltungsgericht stellt sich in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht auf den Standpunkt, es habe keinerlei Verfahrensvorschriften verletzt. Zur Begründung bringt es vor, die zürcherische Praxis erachte die Aufsichtsbeschwerde als subsidiär zu den ordentlichen Rechtsmitteln. Aus diesem Grund habe es auf eine Überweisung an den Regierungsrat im Sinne von § 5 Abs. 2 VRG verzichtet, erscheine es doch fraglich, ob die Baudirektion in Anbetracht des unangefochten in Rechtskraft erwachsenen Beschlusses der Baurekurskommission I die Aufsichtsbeschwerde überhaupt hätte an die Hand nehmen sollen. Diese Begründung des Verwaltungsgerichts zur Nichtüberweisung der Beschwerde an den Regierungsrat überzeugt nicht, nachdem es darauf unter anderem auch mangels (funktioneller) Zuständigkeit nicht eingetreten ist und hierfür ausdrücklich den Regierungsrat als zuständig erklärt hat. Demzufolge obliegt es vorab auch diesem zu prüfen, ob die Aufsichtsbeschwerde überhaupt zulässig ist bzw. ob auf die gegen die Verfügung der Baudirektion als Aufsichtsbehörde gerichtete Beschwerde materiell einzugehen ist. Mit der vom Verwaltungsgericht vorgebrachten Begründung lässt sich jedenfalls der Verzicht auf die Überweisung der Beschwerde an den Regierungsrat nicht rechtfertigen. 3.3.2 Eine andere Frage ist, ob das Verwaltungsgericht aufgrund von § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 VRG überhaupt verpflichtet ist, die bei ihr erhobene Beschwerde aufsichtsrechtlicher Natur an die hierfür zuständige Verwaltungsbehörde weiterzuleiten, nachdem es seine Zuständigkeit verneint hat. Die Stadt Zürich und das Verwaltungsgericht bringen dazu vor, es ergebe sich weder aus dem kantonalen Verwaltungsrechtspflegegesetz noch aus Art. 9 BV ein Anspruch auf Erlass eines anfechtbaren Aufsichtsentscheids. Demzufolge könne vom Verwaltungsgericht auch nicht verlangt werden, dass es die Akten an den Regierungsrat weiterleite. Der Beschwerdeführer habe jederzeit die Möglichkeit, an den Regierungsrat zu gelangen und eine Prüfung des Geschäfts zu verlangen. Indem das Verwaltungsgericht die Akten nicht weitergeleitet habe, seien dem Beschwerdeführer keinerlei tatsächliche oder rechtliche Nachteile entstanden. Wie erwähnt (vgl. E. 3.3 hiervor), findet § 5 Abs. 2 VRG nicht nur auf Verwaltungsbehörden, sondern auch auf das Verwaltungsgericht Anwendung. Dabei trifft diese Bestimmung weder eine Unterscheidung nach dem Inhalt der an eine unzuständige Behörde gerichteten Eingabe noch danach, ob ihm ein ordentliches oder ausserordentliches Rechtsmittel zu Grunde liegt. Aus dem Wortlaut von § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 VRG lässt sich somit nicht schliessen, dass das Verwaltungsgericht eine Beschwerde gegen einen aufsichtsrechtlichen Entscheid nicht an die seiner Auffassung nach zuständige Aufsichtsbehörde weiterzuleiten habe. Gegen eine solche Pflicht spricht auch nicht zum vornherein allein der Umstand, dass der Rechtsbehelf der Aufsichtsbeschwerde im Verwaltungsrechtspflegegesetz nicht geregelt ist. Da dem Gesetzestext in dieser Hinsicht keine schlüssige Antwort entnommen werden kann, ist im Rahmen der Auslegung nach dem Sinn und Zweck von § 5 Abs. 2 VRG zu fragen und anschliessend zu prüfen, ob auch die Aufsichtsbeschwerde davon erfasst wird. 3.3.3 § 5 Abs. 2 Satz 2 VRG hält im Zusammenhang mit der Weiterleitungspflicht einer Eingabe fest, dass für die Einhaltung der Fristen der Zeitpunkt der Einreichung bei der unzuständigen Behörde massgebend ist. Die Weiterleitungspflicht ist demnach namentlich - aber nicht nur - hinsichtlich der Fristwahrung und der Rechtshängigkeit von Bedeutung. Der Rechtsuchende soll nicht ohne Not um die Beurteilung seines Rechtsbegehrens durch die zuständige Instanz gebracht werden. Hierbei handelt es sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung um einen allgemeinen prozessualen Grundsatz, der sich auf die gesamte Rechtsordnung bezieht und sich zu Gunsten des Rechtsuchenden auswirkt (BGE 121 I 93 E. 1d S. 95; 118 Ia 241 E. 3b und c S. 243 f. mit Hinweisen; Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 5 N. 32). Die Fristwahrung bewirkt, dass die Rechtshängigkeit bereits bei der unzuständigen Behörde begründet wird und durch die Überweisung nicht verloren geht. Damit stellt sich zunächst die Frage, ob der Aufsichtsentscheid der Baudirektion vom 18. August 2003 eine Rechtsmittelfrist ausgelöst hat und ob diese vom Beschwerdeführer mit seiner Beschwerde an das (unzuständige) Verwaltungsgericht gewahrt wurde. Das Verwaltungsgericht hat in E. 2 seines Entscheids festgehalten, dass der Aufsichtsentscheid der Baudirektion naturgemäss eine erstinstanzliche Anordnung darstelle, gegen die gemäss § 19a Abs. 1 VRG Rekurs an den Regierungsrat erhoben werden könne. Diese Begründung und der (auch) gestützt darauf erlassene Nichteintretensentscheid bilden - wie dargelegt (vgl. E. 2.1.2 hiervor) - nicht Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens. Soweit die übrigen Verfahrensbeteiligten die Rekursmöglichkeit als fraglich erachten, ist daher darauf nicht einzugehen. Ist somit gemäss der hier nicht weiter zu überprüfenden Auffassung des Verwaltungsgerichts gegen den Aufsichtsentscheid der Baudirektion der Rekurs im Sinne von § 19a Abs. 1 VRG zulässig, sind demzufolge auch die weiteren dieses ordentliche Rechtsmittel betreffenden Bestimmungen zu beachten. Dabei ist vorliegend insbesondere § 22 Abs. 1 VRG von Bedeutung, der für den Rekurs eine Rechtsmittelfrist von 30 Tagen seit Mitteilung der angefochtenen Anordnung einräumt. Der Aufsichtsentscheid der Baudirektion wurde dem Beschwerdeführer am 19. August 2003 mitgeteilt; mit der dagegen erhobenen Beschwerde vom 19. September 2003 an das Verwaltungsgericht hat er demnach die Rekursfrist gewahrt. 3.3.4 Bei der 30-tätigen Rekursfrist gemäss § 22 Abs. 1 VRG handelt es sich um eine gesetzliche Verwirkungsfrist (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 22 N. 4). Dient § 5 Abs. 2 VRG in erster Linie dem Schutz des Rechtsuchenden, indem er durch seine fristgemässe, aber an eine unzuständige Behörde zugestellte Eingabe seiner prozessualen Rechte nicht verlieren soll, ist es offensichtlich, dass das Verwaltungsgericht die Beschwerde an den von ihr als zuständig bezeichneten Regierungsrat hätte weiterleiten müssen. Dass dieser Beschwerde ein Aufsichtsentscheid zu Grunde liegt, spielt keine Rolle. Massgebend ist allein, dass gemäss den nicht beanstandeten Erwägungen des Verwaltungsgerichts dagegen ein - mit Verwirkungsfolge ausgestattetes - (ordentliches) Rechtsmittel zur Verfügung steht und § 5 Abs. 2 VRG vorab darauf ausgerichtet ist. Die Weiterleitung drängte sich hier umso mehr auf, als sich die Baudirektion mit der Frage des zulässigen Rechtsmittels auseinandergesetzt hatte und gestützt darauf in der Rechtsmittelbelehrung den Rekurs an das Verwaltungsgericht eröffnete. Bezeichnet eine Rechtsmittelbelehrung eine falsche Rechtsmittelinstanz, ist das Rechtsmittel in Anwendung von § 5 Abs. 2 VRG von Amtes wegen an die richtige Instanz zu überweisen. Davon könnte höchstens dann abgesehen werden, wenn ein Rechtsmittel wissentlich, d.h. in Kenntnis des Mangels in der Rechtsmittelbelehrung, bei einer unzuständigen Instanz eingereicht wird (Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., § 10 N. 53). Das ist hier offenkundig nicht der Fall. Wohl hatte der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers gewisse Zweifel, ob der Entscheid der Baudirektion entsprechend der dort angeführten Rechtsmittelbelehrung beim Verwaltungsgericht angefochten werden kann. Aus diesem Grund erhob er denn auch zusätzlich staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht. Dass er alternativ dieses (ausserordentliche) Rechtsmittel ergriff und nicht einen Rekurs an den Regierungsrat in Betracht zog, kann ihm jedoch nicht zum Nachteil gereichen. Auch Anwälte und andere berufsmässig vor Behörden auftretende Personen, von denen ein höheres Mass an Sorgfalt erwartet wird als von rechtsunkundigen Personen, sind nicht gehalten, bei einer Überprüfung der Rechtsmittelbelehrung neben dem Gesetzestext auch noch die Literatur und Rechtsprechung zu konsultieren (BGE 127 II 198 E. 2c S. 205; 117 Ia 421 E. 2a S. 422, je mit Hinweisen). Vorliegend kann dem Beschwerdeführer bzw. seinem Rechtsvertreter in dieser Hinsicht jedenfalls keine Sorgfaltspflichtverletzung vorgeworfen werden. 3.4 Somit war das Verwaltungsgericht verpflichtet, die Eingabe des Beschwerdeführers an den Regierungsrat weiterzuleiten. Seine Unterlassung verstösst sowohl gegen § 5 Abs. 2 VRG als auch gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz, der sich auf die gesamte Rechtsordnung bezieht und dem Schutz des Rechtsuchenden dient (vgl. E. 3.3.3 hiervor). Sie führt denn auch zu einem unhaltbaren Ergebnis, indem der Beschwerdeführer dadurch infolge verwirkter Rechtsmittelfrist um die Beurteilung seiner Rechtsbegehren durch den Regierungsrat als zuständige Instanz gebracht wird. Soweit der Beschwerdeführer eine willkürliche Auslegung und Anwendung bzw. Nichtanwendung von § 5 Abs. 2 VRG rügt, ist seine Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Beschluss aufzuheben, damit das Verwaltungsgericht seiner Weiterleitungspflicht nachkommen kann.