Citation: 1A.72/2003 04.11.2003 E. 3

Nach der Rechtsprechung gelten Nutzungsbeschränkungen, die sich im Zuge des Wechsels von einer Bau- und Zonenordnung aus der Zeit vor Inkrafttreten des Raumplanungsgesetzes zu einer auf diesem Gesetz beruhenden Ordnung ergeben, entschädigungsrechtlich generell nicht als Auszonung. Vielmehr ist in solchen Fällen die Entschädigungsfrage nach den für eine Nichteinzonung (bzw. allenfalls für eine Neueinzonung) massgeblichen Grundsätzen zu beurteilen, weil erst nach Inkrafttreten des RPG im dort vorgesehenen bundesrechtlichen Verfahren unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Prinzipien über die Zugehörigkeit eines Grundstücks zur Bauzone entschieden werden konnte. Damit kann auch ausgeschlossen werden, dass den Planungsbehörden die erstmalige Umsetzung der verfassungsrechtlichen und raumplanungsgesetzlichen Prinzipien verunmöglicht oder über Gebühr erschwert wird (BGE 123 II 481 E. 5b S. 488; 122 II 326 E. 5c S. 332; vgl. ebenfalls Urteil 1A.200/1997 vom 11. November 1997, in: ZBl 100/1999 S. 35). 3.1 Das Verwaltungsgericht ist zum Schluss gelangt, dass die BZO 1963 in ihrer Gesamtheit weder inhaltlich noch formal den Anforderungen des späteren Raumplanungsgesetzes entsprochen habe und die Zuweisung der Grundstücke der Beschwerdeführer zur Freihaltezone Bürglihügel daher als Nichteinzonung zu würdigen sei. Die Beschwerdeführer widersprechen dieser Auffassung im Wesentlichen mit der Begründung, die Bauordnung 1963/1976 habe quantitativ nicht entscheidrelevant mehr Bauzonen ausgeschieden als die Bauordnungen 1991/1992/1999. Bei den in der BZO 1992 festgelegten Freihaltflächen handle es sich zu einem grossen Teil entweder um seit Jahrzehnten der Öffentlichkeit zugängliche Flächen oder um Grünanlagen von öffentlichen Bauten. Auch die Kapazität und Reserven der Bau- und Zonenordnungen 1963 und 1991 hätten sich kaum geändert. Bei der Ausarbeitung der Bauordnung 1963/1976 seien alle Erhebungen bezüglich des Bedarfs an Wohn- und Arbeitsflächen durchgeführt und alle ökologischen Anliegen geprüft und berücksichtigt worden, welche vom späteren RPG verlangt worden seien. Diese seien in den Wohnanteilplan eingeflossen, welcher vom Gemeinderat der Stadt Zürich am 5. November 1980 festgesetzt und mit geringfügigen Änderungen in den neuen Zonenplan übernommen worden sei. Sodann machen die Beschwerdeführer geltend, dass die BZO 1963/76 gegenüber den RPG-Bestimmungen auch kein Demokratiedefizit aufweise. Diese entspreche somit sowohl formell als auch materiell vollumfänglich den Anforderungen des RPG. 3.2 Sind nach den vorstehenden Erwägungen generell bei allen Neufestsetzungen der kommunalen Zonenordnung, die erstmals unter der Herrschaft des eidgenössischen Raumplanungsgesetzes vorgenommen worden sind, die Änderungen von altrechtlich zulässigen Nutzungen entschädigungsmässig als Nicht- oder Neueinzonungen zu betrachten, so erweist sich die von den Beschwerdeführern behauptete und vom Verwaltungsgericht bestrittene materielle und formelle Bundesrechtskonformität der BZO 1963 als unerheblich. Wird davon ausgegangen, dass erst seit dem Inkrafttreten des RPG in dessen Sinn über die Zugehörigkeit eines Grundstücks zur Bauzone befunden werden kann, so ergibt sich aus entschädigungsrechtlicher Sicht, dass eine noch unter altem Recht vorgenommene Abgrenzung von Bau- und Nichtbauland den Vorschriften des RPG nicht entsprochen hat (Urteil des Bundesgerichts 1A.41/2002/1P.165/2002 vom 26. November 2002, E. 3). Insofern sind die Einwände der Beschwerdeführer unbegründet. Die Bundesrechtskonformität der BZO 1963/1976 ergibt sich entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer aber auch nicht aus dem am 5. November 1980 und damit nach Inkrafttreten des RPG erlassenen Wohnanteilplan. Dieser Wohnanteilplan hatte allein die Festlegung eines Mindestanteils der Bruttogeschossfläche der Bauten in den damaligen Wohn- und Kernzonen zum Gegenstand. Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht geltend macht, handelte es sich hierbei bloss um eine punktuelle Ergänzung der BZO 1963. Eine Überprüfung der gesamten Nutzungsordnung auf ihre Vereinbarkeit mit dem neuen Raumplanungsgesetz wurde damals jedoch nicht vorgenommen. Es wurde unter anderem nicht geprüft, ob Nutzungs- bzw. Schutzansprüche im Sinne von Art. 1 und 3 RPG vorhanden sind, die sich auf die Begrenzung der Bauzonen auswirken. Hierzu gehört auch das Gebot der Schonung der Landschaft; insbesondere sollen genügende Flächen geeigneten Kulturlandes sowie naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a und d RPG; Urteil des Bundesgerichts 1A.18/2002 vom 3. September 2002, E. 2.6.1; BGE 118 Ia 151 E. 4b S. 157; 117 Ib 4 E. 3a/aa S. 7, je mit Hinweisen). Die erforderliche Anpassung an das RPG erfolgte erst mit der Gesamtrevision der BZO 1963 bzw. der gestützt darauf erlassenen BZO 1992, welche die beiden Grundstücke Kat.Nrn. 760 und 761 der Freihaltezone zuweist. Diese Zonenplanänderung stellt damit die längst erforderliche Anpassung der kommunalen Nutzungsplanung an das übergeordnete Recht dar. 3.3 Nach dem Gesagten beurteilt sich die Frage, ob eine materielle Enteignung vorliegt, somit allein danach, ob für die beiden im Rahmen der BZO 1992 nicht eingezonten Grundstücke ein Einzonungsgebot bestanden hätte.