Citation: 1A.69/2002 19.03.2003 E. 3

Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Verwaltungsgericht habe sich mit dem Vorsorgeprinzip nicht auseinander gesetzt und die Verhältnismässigkeit der angeordneten Massnahmen nicht geprüft; insbesondere sei die verfassungsrechtlich verankerte Glaubens- und Gewissensfreiheit (Art. 15 BV) nicht beachtet worden. 3.1 Das Verwaltungsgericht stützte die Beschränkung der Belegungszahl auf Art. 11 Abs. 2 i.V.m. Art. 12 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR 814.01; USG) bzw. Art. 7 Abs. 1 lit. a der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41), d.h. es qualifizierte die angeordnete Beschränkung als vorsorgliche Massnahme. Art. 11 USG sieht ein zweistufiges Konzept der Emissionsbegrenzung vor: In der ersten Stufe, im Vorsorgebereich, sind Emissionen so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). In der zweiten Stufe werden die Emissionsbegrenzungen verschärft, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Die Grenze der Schädlichkeit bzw. Lästigkeit wird durch die vom Bundesrat erlassenen Immissionsgrenzwerte festgelegt (Art. 13 USG). Dieses zweistufige Konzept gilt auch im Bereich des Lärmschutzes (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. a, Art. 8 Abs. 1 und Art. 13 Abs. 2 lit. a LSV: vorsorgliche Emissionsbegrenzung; Art. 7 Abs. 1 lit. b, Art. 8 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 lit. b LSV: Einhaltung der massgeblichen Belastungsgrenzwerte), allerdings mit der Massgabe, dass neue Anlagen grundsätzlich die Planungswerte einzuhalten haben (vgl. Art. 25 Abs. 1 USG; Art. 7 Abs. 1 lit. b LSV), mit der Möglichkeit, bei Bestehen eines überwiegenden öffentlichen Interesses Erleichterungen bis zur Obergrenze der Immissionsgrenzwerte zu erteilen (Art. 25 Abs. 2 USG, Art. 7 Abs. 2 LSV). Die Einhaltung der massgeblichen Belastungsgrenzwerte belegt nicht ohne weiteres, dass alle erforderlichen vorsorglichen Emissionsbegrenzungen gemäss Art. 11 Abs. 2 USG getroffen worden sind (BGE 124 II 517 E. 4b S. 522). Allerdings ist im Bereich des Lärmschutzes zu berücksichtigen, dass die Planungswerte unter den Immissionsgrenzwerten liegen (Art. 23 USG), welche die Schwelle zur schädlichen oder lästigen Einwirkung definieren (Art. 13 USG); sie bilden daher bereits ein Element des vorsorglichen Immissionsschutzes, d.h. der ersten Stufe der Emissionsbegrenzung. Sind die Planungswerte eingehalten, rechtfertigen sich zusätzliche emissionsbegrenzende Massnahmen deshalb nur, wenn mit relativ geringem Aufwand eine wesentliche zusätzliche Reduktion der Emissionen erreicht werden kann (BGE 127 II 306 E. 8 S. 318, 124 II 517 E. 5a S. 523; Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, S. 90; André Schrade/Theo Loretan, Kommentar USG, Zürich 1998, N 34b zu Art. 11; Robert Wolf, Kommentar USG, Zürich 2000, N 14 zu Art. 25). Dabei ist beispielsweise an technische Massnahmen zu denken, welche die Entstehung oder Ausbreitung des Lärms begrenzen, ohne aber den Betrieb der fraglichen Anlage wesentlich einzuschränken oder ein geändertes Projekt zu bedingen (vgl. BGE 124 II 517 E. 5c und d S. 523 ff.). 3.2 Der vorliegende Fall weist die Besonderheit auf, dass die Lärmimmissionen von einem Kultur- und Religionszentrum ausgehen und nicht von einem Unternehmen, das nach marktwirtschaftlichen Prinzipien, d.h. gewinnorientiert, betrieben wird. Insofern kann das in Art. 11 Abs. 2 USG für die Zulässigkeit von vorsorglichen Massnahmen genannte Kriterium der wirtschaftlichen Tragbarkeit nicht angewendet werden, sondern wird durch eine Verhältnismässigkeitsprüfung ersetzt (BGE 127 II 306 E. 8 S. 318; 124 II 517 E. 5a S. 522; Schrade/Loretan, USG-Kommentar, N 35a zu Art. 11). Dabei ist das in Art. 15 BV gewährleistete Recht auf Religionsausübung zu beachten. Der angefochtene Entscheid beschränkt die maximale Belegung des Kulturzentrums im Regelfall auf 150 Personen und lässt nur bei jährlich zehn, im Voraus zu benennenden Anlässen eine Belegung mit bis zu 250 Personen zu. Dies hat zur Folge, dass die Beschwerdeführerin die von ihr beabsichtigten religiösen Anlässe nur in einem deutlich eingeschränkten Umfang durchführen kann: Sobald sich insgesamt 150 Personen im Kulturzentrum befinden, ist sie verpflichtet, weitere Personen abzuweisen, d.h. Gläubige daran zu hindern, an Gebetsveranstaltungen oder anderen religiösen Feiern teilzunehmen. Dies ist als Eingriff in den Schutzbereich von Art. 15 BV zu qualifizieren (vgl. dazu auch Bernhard Waldmann, Moscheebau und Gebetsruf, in: René Pahud de Mortanges/Erwin Tanner (Hrsg.), Muslime und schweizerische Rechtsordnung, Freiburg 2002, S. 221 f.; einschränkend Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Bern 2000, Rz 433 S. 220). 3.3 Eine staatliche Massnahme, die dazu führt, dass eine unter dem Schutz von Art. 15 BV stehende religiöse Handlung nicht oder nur eingeschränkt durchgeführt werden kann, ist nur zulässig, wenn diese Einschränkung zum Schutz öffentlicher Interessen oder von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig ist (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV). Dabei sind die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen nicht nur abstrakt, sondern anhand konkreter Umstände objektiv zu würdigen (vgl. BGE 127 I 164 E. 3b S. 170 mit Hinweisen). Massnahmen, welche die Durchführung einer religiösen Handlung als solche verunmöglichen oder wesentlich erschweren, können deshalb im Einzelfall nur angeordnet werden, wenn öffentliche Interessen oder Rechte Dritter konkret beeinträchtigt oder bedroht werden, aber nicht schon vorsorglich, weil abstrakt eine Beeinträchtigung erfolgen könnte. 3.4 Dann aber erscheint es unverhältnismässig und unzulässig, Auflagen über die Belegung des Kulturzentrums als vorsorgliche Massnahmen anzuordnen, unabhängig davon, ob die zu erwartenden Lärmeinwirkungen die Planungswerte überschreiten bzw. unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden. Vielmehr ist davon auszugehen, dass die streitigen Auflagen nur auf der zweiten Stufe, d.h. im Rahmen der verschärften Emissionsbegrenzung, zulässig sind.