Citation: 2A.254/2002 03.12.2002 E. 5

5.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, für die Feststellung einer Überschreitung der festgelegten Mietzinse seien die Mieten aller Wohnungen und der Garagen zusammenzurechnen. Bei Letzteren habe er auf die zulässigen Mietzinserhöhungen zum Teil verzichtet. Massgebend sei, ob der gemäss Mietzinsplan für die ganze Liegenschaft zulässige Gesamtertrag überschritten worden sei. Grundsätzlich würden bei der Zusicherung der Bundeshilfe vorerst der Anlagewert und der zulässige Nettomietzins für die gesamte Liegenschaft ermittelt und erst danach auf die Mietobjekte (Wohnungen) verteilt. Da es sich um eine reine Kostenmiete handle, sei für den Vermieter entscheidend, dass das gesamte Mietaufkommen einer Liegenschaft die Eigentümerlasten decke. Dieses sich aus Art. 37 WEG ergebende Prinzip habe Vorrang vor der Aufteilung des Gesamtmietzinses auf die einzelnen Mietobjekte. Gestützt darauf habe er auf der besser vermietbaren Wohnung der Beschwerdegegner seit Beginn des Mietverhältnisses gegenüber dem Mietzinsplan einen Stockwerkzuschlag von Fr. 201.-- vorgenommen; andererseits habe er für die Wohnungen Nr. 1 und Nr. 3 den Mietzinsplan unterschritten, weil diese Wohnungen zu den festgelegten Mietzinsen nicht zu vermieten gewesen seien. Für die vom Bundesamt vorgenommene Beschränkung eines solchen Stockwerkzuschlages auf maximal Fr. 150.-- bestehe keine gesetzliche Grundlage. Entscheidend sei, dass das Total der Nettomietzinsen das Total gemäss Mietzinsplan nicht überschreite. Es sei zu berücksichtigen, dass das Bundesamt durch seine gefestigte und publizierte Praxis bei den Vermietern eine Vertrauenslage geschaffen habe, wonach es sich als gerechtfertigt erweise, bei Verhältnissen, wie sie hier gegeben seien, von einer förmlichen Abänderung des Mietzinsplanes abzusehen. 5.2 Das Bundesamt hat bereits in der angefochtenen Verfügung einen solchen Stockwerkzuschlag als grundsätzlich zulässig erachtet, soweit er Fr. 150.-- nicht überstieg und durch Mietzinsreduktionen bei anderen Wohnungen in der gleichen Liegenschaft vollständig kompensiert wurde. In seiner Vernehmlassung hat es erklärt, nach seiner gefestigten Praxis könne derart ein Lageausgleich zwischen einzelnen Wohnungen erfolgen. Die Berücksichtigung von Qualitätsunterschieden entspreche einem praktischen Bedürfnis und erlaube im Einzelfall einen Ausgleich, ohne dass dafür ein unverhältnismässiger Aufwand betrieben werden müsse. Dabei dürften allerdings die Mietzinse aller Wohnungen zusammengezählt nicht höher sein als der im Lastenplan festgelegte Betrag. Sei dies der Fall und werde der in der Praxis geduldete Betrag von Fr. 100.-- bis 150.-- eingehalten, sei die Erhebung des Stockwerkzuschlages mit den im Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz enthaltenen Vorgaben vereinbar. Insbesondere würden damit die durch Art. 21 Abs. 1 VWEG für den Mietzins- und Finanzierungsplan aufgestellten Anforderungen erfüllt. 5.3 Die Vorinstanz hat demgegenüber erkannt, die durch das Bundesamt als zulässig erachteten Stockwerkzuschläge von maximal Fr. 150.-- entbehrten einer rechtlichen Grundlage. Der Vermieter könne nicht selber einseitig vom Mietzinsplan abweichen, sondern habe sich dafür an das Bundesamt zu wenden. Zudem habe das Bundesamt in einem anderen Fall erklärt, der zulässige Stockwerkzuschlag betrage maximal Fr. 100.--. 5.4 Nach Art. 45 WEG können die von den zuständigen Behörden festgelegten Mietzinse während mindestens 25 Jahren nur im Rahmen der vom Bundesrat zu ordnenden Mietzinsanpassungen geändert werden. Die Botschaft führt dazu aus, die zu Beginn festgelegten Mietzinse könnten im Laufe der Zeit an nicht vorausgesehene Änderungen der Kostenstruktur der Eigentümerlasten (beispielsweise bei Erhöhungen oder Senkungen des Hypothekarzinsfusses) angepasst werden. Dabei war man sich bewusst, dass Marktstörungen zu leeren Wohnungen führen und systematische Mietzinserhöhungen unter Umständen nicht mehr durchgeführt werden könnten; man nahm aber an, es handle sich dabei nur um vorübergehende Schwierigkeiten, die innerhalb der Laufzeit der Bundeshilfe wieder ausgeglichen werden könnten (vgl. Art. 40 WEG; dazu BBl 1973 I 748 sowie BBl 1999 III 3352). Offenbar rechnete der Gesetzgeber nicht damit, dass auch einzelfallbezogene, von der generellen Marktsituation unabhängige Änderungsbedürfnisse entstehen können, oder er erachtete die sich aus der Auslegung des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes ergebenden Korrekturmöglichkeiten als ausreichend und eine Sondernorm als überflüssig. Die Verordnung fasst die Änderungsmöglichkeiten weiter als der Gesetzestext: Einerseits können nach Art. 21 Abs. 3 VWEG die im Rahmen des Mietzins- und Finanzierungsplanes vorgesehenen Erhöhungen (der Mietzinse) durch das Bundesamt auf Grund (irgendwie besonders gelagerter) Marktverhältnisse geändert werden. Andererseits können die Mietzinse mit Genehmigung des Bundesamtes vorübergehend auch gesenkt werden, wenn es die Marktverhältnisse erfordern oder bei einem Objekt ernsthafte Vermietungsschwierigkeiten vorliegen (Art. 21a VWEG). Dieser weiteren Sicht liegen offensichtlich praktische Bedürfnisse zu Grunde. Es leuchtet ohne weiteres ein, dass sich die Verhältnisse auf einen Zeitraum von 25 Jahren nur schwer zuverlässig voraussagen lassen und in einem grösseren Rahmen als demjenigen der generellen Marktentwicklung Anpassungsbedürfnisse entstehen können. Solche Anpassungen zuzulassen, entspricht durchaus dem Sinn und Zweck des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes, soweit sie geeignet sind, zu verhindern, dass mit Bundeshilfe erstellte Wohnungen leer oder nicht mehr dem Zielpublikum zur Verfügung stehen. Art. 45 WEG steht dem nicht entgegen. Sein Wortlaut schliesst Mietzinsanpassungen in einem weiteren Rahmen nicht aus. Er setzt bloss voraus, dass geänderte Mietzinse wiederum "von den zuständigen Behörden festgelegt" bzw. genehmigt werden müssen. Das Wohnbau und Eigentumsförderungsgesetz geht somit davon aus, dass der Eigentümer solche Anpassungen nicht von sich aus, ohne behördliche Neufestlegung des Mietzinsplanes, vornehmen darf (BBl 1973 I 749). 5.5 Das Bundesamt kann danach, wenn sich dies auf Grund nicht vorausgesehener Umstände aufdrängt, dem Vermieter während der Vertragsdauer auf Gesuch hin gestatten, den Mietzinsplan abzuändern und an veränderte Verhältnisse anzupassen. Eine solche Anpassung des ursprünglichen, für die ganze Liegenschaft erstellten Finanzierungsplans soll indessen nach dem Sinn und Zweck der Wohnbauförderung nicht dazu führen, dass dadurch dem Eigentümer eine übermässige Rendite verschafft wird (vgl. BBl 1973 I 719 und 723). Der Gesamtertrag der Wohnungen derselben Liegenschaft - der gestützt auf die Anlagekosten ermittelt wird und die Grundlage des Finanzierungsplanes bildet - darf somit keine Erhöhung erfahren. In diesem Sinn erlaubt denn auch Art. 64 WEG, dass das Bundesamt Eigentümern von auf Grund früherer Erlasse verbilligter Wohnungen auf Gesuch hin gestatten kann, zwischen Wohnungen verschiedener Bauetappen einen angemessenen internen Mietzinsausgleich vorzunehmen, sofern ihnen insgesamt kein zusätzlicher Gewinn erwächst. Insbesondere kann das Bundesamt aber auch beim Erwerb oder der Erneuerung eines Mehrfamilienhauses unter Ausrichtung der Grundverbilligung dem Vermieter auf Gesuch hin bewilligen, die Mietzinse der einzelnen Wohnungen untereinander auszugleichen; dadurch darf auf die ganze Liegenschaft bezogen kein Mehrertrag resultieren (Art. 60a VWEG). Auch im Schrifttum werden Änderungen in einem weiten Rahmen als grundsätzlich möglich erachtet. Indessen wird ebenfalls die Auffassung vertreten, der Vermieter müsse für jede Mietzinserhöhung, die über die im Mietzinsplan vorgesehene ordentliche Erhöhung hinausgeht, die Zustimmung des Bundesamtes einholen (Siegrist, a.a.O., S. 14; Truog, a.a.O., S. 104; Lachat/Stoll, Das neue Mietrecht für die Praxis, Zürich 1991, S. 168, Ziff. 3.1.1; Lachat, a.a.O., S. 251, Ziff. 3.1.2; Lachat/Stoll/Brunner, Das Mietrecht für die Praxis, Zürich 1999, S. 246 Ziff. 3.1.3). 5.6 In gefestigter Praxis hat das Bundesamt allerdings auch ohne vorgängige Bewilligung innerhalb derselben Liegenschaft einen internen Mietzinsausgleich im Sinne eines sogenannten Stockwerkzuschlages von maximal Fr. 150.-- zugelassen. Hierfür fehlt es zwar an einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage (angefochtenes Urteil E. 6). Darauf kann es indessen nicht ausschliesslich ankommen. Denn massgebend für den Vermieter einer mit Bundeshilfe erstellten Liegenschaft ist in erster Linie der mit dem Bundesamt abgeschlossene öffentlichrechtliche Vertrag, so wie er ihn nach Treu und Glauben verstehen musste und durfte. Er darf sich grundsätzlich auf diesen Vertrag verlassen. Für dessen Verständnis sind auch die Auslegungshilfen (Informationen und Merkblätter der Verwaltung) sowie die gefestigte, bekannte Verwaltungspraxis heranzuziehen (vgl. Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 207 ff., 213, 244, 255 f.; vgl. auch Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Aufl., Zürich 1998, Rz. 532 ff.). Das Bundesamt hat in seinen "Informationen für Verwaltungen" ("Was Sie bei der Verwaltung ihrer WEG-Liegenschaft wissen müssen"; Ausgabe vom 24. April 1997; Beschwerdebeilage 5) ausdrücklich festgehalten, die Mietzinse würden auf Grund der Anlagekosten in den Mietzinslisten festgesetzt. Die grundverbilligten Mietzinse der einzelnen Wohnungen könnten die Vermieter auf Grund des Stockwerkes, der Lage, des Innenausbaues usw. unterschiedlich festsetzen. Die Summe der grundverbilligten Mietzinse dürfe jedoch den im Lastenplan festgesetzten Betrag nicht übersteigen. Entsprechend lauten die "Informationen für Mieterinnen und Mieter" ("Was die Bewohnerschaft eines WEG-Objektes wissen muss"; Beschwerdebeilage 4). Dieser Grundsatz findet sich wiederum in der Ausgabe vom 7. Juli 1998 (Beschwerdebeilage 7), wobei hier einschränkend ausgeführt wird, zwar könnten die grundverbilligten Mietzinse der einzelnen Wohnungen innerhalb der einzelnen Wohnungstypen (Stockwerk, Lage, Innenausbau, Besonnung) unterschiedlich festgelegt werden; die monatlichen Mietzinse dürften jedoch höchstens um Fr. 100.-- nach oben oder unten von der Mietzinsliste für den betreffenden Wohnungstyp abweichen. Auch nach dieser Fassung darf pro Wohnungstyp die Summe der grundverbilligten Mietzinse den im Lastenplan festgelegten Betrag nicht übersteigen. Die Informationen für Mieterinnen und Mieter halten entsprechend fest, der monatliche Mietzins dürfe gegenüber dem Mietzinsplan um maximal Fr. 100.-- nach oben oder nach unten abweichen (Beschwerdebeilage 6). Die Informationen des Bundesamtes für Verwaltungen und Mieterinnen und Mieter sind als Merkblätter ausgestaltet und als Verwaltungsrichtlinien für die Praxis der Wohnbau- und Eigentumsförderung zu betrachten. Sie gewährleisten eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis der Wohnbauförderung und stellen generelle Auskünfte über das in diesem Bereich geltende Recht dar. Auf solche amtlichen Erläuterungen dürfen sich die Adressaten grundsätzlich verlassen, weshalb das Bundesamt nicht ohne weiteres von seinem darin öffentlich vertretenen Standpunkt abweichen und das dadurch erweckte Vertrauen enttäuschen kann; dasselbe gilt für die damit zusammenhängende gefestigte Verwaltungspraxis. Die Vermieter - und damit auch der Beschwerdeführer - durften somit nach Treu und Glauben davon ausgehen, der mit dem Bundesamt geschlossene Vertrag erlaube ihnen die entsprechenden Zuschläge bzw. Umschichtungen auch ohne besondere Bewilligung bzw. die erforderliche Bewilligung gelte in diesem Rahmen als generell erteilt. In diesem Vertrauen sind sie zu schützen. Entsprechende Kompensationen haben somit als Teil der vertraglichen Abmachung zu gelten. Dies umso mehr, als durchaus sachliche und vernünftige Gründe für eine solche Handhabung der Vorschriften sprechen. Die Prüfung auch geringfügiger Zinsumschichtungen im Einzelfall wäre mit erheblichem und wohl unverhältnismässigem Verwaltungsaufwand verbunden. Solche Umlagerungen beruhen in aller Regel auf konkreten Erfahrungen der Vermieter und sind in kleinem Rahmen mit Blick auf den Gesetzeszweck auch unbedenklich und genehmigungsfähig. Es leuchtet deshalb ein und erscheint nicht von vornherein als gesetzwidrig, dass das Bundesamt geringfügige Umlagerungen in einem bestimmten, allgemein umschriebenen und bekannt gegebenen Rahmen als zulässig bezeichnet und damit gleichsam generell bewilligt. Jedenfalls dürfen die Vermieter davon ausgehen, dass ihnen der Vertrag mit dem Bundesamt eine entsprechende Handlungsfreiheit einräumt. Da das Bundesamt in seiner Praxis namentlich vor 1998 auf eine formelle Anpassung der Mietzinsliste verzichtete, wenn - kumulativ - die Abweichung vom Mietzinsplan nicht mehr als Fr. 150.-- nach oben oder unten betrug und der gesamte Mietertrag denjenigen gemäss Finanzierungsplan nicht überstieg, kann dem Vermieter insoweit keine gesetzwidrige Mietzinsgestaltung vorgeworfen werden. Das bedeutet, dass die Mietzinsanpassungen des Beschwerdeführers als zulässig zu betrachten sind, soweit sie sich in diesem Rahmen halten.