Citation: 1P.52/2007 04.09.2007 E. 2

Les recourants rappellent que le texte de l'IN 136 est repris de l'IN 119, dont le Tribunal fédéral avait confirmé l'invalidation pour défaut d'unité de la matière (ATF 129 I 381). Alors que l'IN 119 portait sur la création d'une caisse maladie et la sauvegarde du service public, l'IN 136 se limiterait à ce second objectif, en renforçant les droits démocratiques. L'initiative énoncerait les différents cas de démantèlement des services publics, soit: la suppression, la privatisation, le transfert d'activités ou la sous-traitance à des personnes privées. La deuxième partie de la seconde phrase de l'art. 53B porterait sur deux questions supplémentaires, soit la modification des statuts ou des organes des institutions autonomes et les cessions immobilières. Le premier point permettrait d'assurer le statut démocratique de ces établissements, notamment la représentation des partis politiques au sein de leurs organes. La référence aux cessions immobilières tiendrait au fait que la plupart des bâtiments utilisés par les services publics appartient à l'Etat. L'initiative formerait donc un tout cohérent et respecterait l'exigence d'unité de la matière, notamment par comparaison avec l'initiative "L'énergie: notre affaire" (arrêt P.312/84 / P.422/84 du 18 décembre 1984), qui portait sur une longue disposition constitutionnelle proposant un programme politique. 2.1 L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but (ATF 129 I 366 consid. 2.3 p. 371; 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arrêts cités), c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le référendum financier). Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. L'exigence d'unité de la matière est plus contraignante à l'égard d'une initiative portant sur une révision partielle que sur une révision totale de la constitution, soumise à une procédure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu également de se montrer plus sévère pour une initiative rédigée de toutes pièces que pour une initiative non formulée: cette dernière contient une proposition générale qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arrêts cités). L'IN 136 porte sur une révision partielle de la Constitution genevoise. Elle est rédigée de toutes pièces, ce qui justifie que l'on se montre particulièrement sévère au regard de l'exigence d'unité de la matière (ATF 129 I 381 consid. 2.2 p. 385; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit. no 795 p. 264). 2.2 L'unité de la matière est une notion relative qui doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but, mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci sont rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unité de la matière fait ainsi défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). On peut, parmi les exemples de la jurisprudence récente, citer les affaires suivantes: - Dans son arrêt Beer, le Tribunal fédéral a confirmé qu'une initiative législative non formulée (IN 105) comprenant onze chapitres concernant la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité, ne respectait pas l'unité de la matière, faute d'un rapport étroit entre la multitude de propositions qu'elle contenait (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73-74); - Le Tribunal fédéral a en revanche considéré que l'unité de la matière était respectée dans le cas de l'initiative genevoise IN 109, qui concernait la politique de paix et envisageait divers moyens comme la réduction des dépenses militaires, la prévention des conflits et le développement de moyens non militaires pour assurer la sécurité de la population (ATF 125 I 227 consid. 3 p. 230). Le fil conducteur se retrouvait tout au long du texte de l'initiative; - Dans l'arrêt Schäppi c/ZH (ATF 129 I 366), le Tribunal fédéral a considéré que les quatre dispositions constitutionnelles proposées tendaient au même but, soit à réaménager les rapports entre les églises et l'Etat. Les trois domaines visés (autonomie des églises, financement et reconnaissance étatique) étaient en étroite connexité; - Dans son arrêt du 25 septembre 2003, le Tribunal fédéral a confirmé la décision du Grand Conseil genevois invalidant l'IN 119 intitulée "Pour une caisse-maladie publique à but social et la défense du service public"; celle-ci comportait deux volets distincts, soit, d'une part, la création d'un établissement cantonal d'assurance-maladie comportant des règles détaillées de gestion et, d'autre part, la soumission au référendum facultatif de toute décision relative à la privatisation ou au transfert des activités de l'Etat, les deux projets étant de nature distincte (ATF 129 I 381). - Par arrêt du 26 mai 2004 (ATF 130 I 185), le Tribunal fédéral a considéré que l'initiative populaire genevoise IN 120 "Pour la sauvegarde et le renforcement des droits des locataires et des habitant-e-s de quartiers" ne respectait pas l'unité de la matière: elle tendait d'une part à soumettre au référendum les modifications de dispositions législatives sur les droits des locataires, et d'autre part à les faire figurer dans la Constitution cantonale en modifiant certaines d'entre elles. Il y avait une multiplicité de buts (protection des locataires et des habitants de quartiers, renforcement des droits politiques) et un foisonnement de dispositions de nature diverse. Une scission n'était pas possible, compte tenu de la longueur et de la complexité du texte; en revanche, le Tribunal fédéral a estimé qu'une invalidation partielle était possible en limitant l'initiative à l'instauration du référendum obligatoire pour la modification des lois visées. 2.3 L'IN 136 se rapproche de ce dernier exemple en ce qu'elle préconise la sauvegarde des services publics et de leur statut démocratique, cela par le biais d'une obligation faite au Grand Conseil d'agir par voie législative et d'un renforcement des droits politiques. Or, il est parfaitement concevable que des citoyens favorables par principe à l'élargissement des droits politiques ne soient pas opposés à certains aménagements du service public (cf. ATF 130 I 185 consid. 3.5). L'initiative prétend par ailleurs s'appliquer à une multitude d'actes censés affecter le service public, soit les privatisations, les sous-traitances même partielles et les transferts ou cessations d'activités. A cela s'ajoutent les modifications du statut, des organes ainsi que les cessions immobilières concernant les entités visées. Ces trois derniers objets posent un problème évident sous l'angle de l'unité de la matière, car une modification du statut, des organes ou une cession d'immeuble (en dehors des cas évidents mentionnés par les recourants) n'affectent pas nécessairement le service public en tant que tel, et ne présentent dès lors qu'un rapport très indirect avec l'objet principal de l'initiative. Les entités visées sont elles aussi définies de manière très large puisqu'à côté de l'Etat sont visés les institutions, fondations et établissements de droit public. A titre d'exemples, l'art. 53B mentionne les hôpitaux, écoles, postes de police, fondations de logement, les Transports public, les Services industriels, la Banque cantonale, l'Aéroport et le Palais des expositions. Enfin, l'art. 53B soumet au référendum obligatoire non seulement des actes de la compétence du Grand Conseil, mais également des actes de niveau réglementaire ou décisionnel, voire même des actes internes aux établissements concernés. Une telle multiplicité de moyens n'apparaît pas nécessaire au regard du but poursuivi par l'initiative et, partant, incompatible avec le principe de l'unité de la matière. Compte tenu de l'extrême diversité des situations auxquelles l'initiative entend s'appliquer, on se trouve davantage en présence d'un postulat de nature politique que d'une proposition homogène faite aux citoyens (ATF 130 I 185 consid. 3.6 in fine p. 200).