Citation: 1P.622/2003 26.05.2004 E. 3

L'exigence d'unité de la matière découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.). Cette exigence interdit de mêler, dans un même objet soumis au peuple, plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient ainsi le citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait n'être d'accord qu'avec une partie des propositions qui lui sont soumises (ATF 90 I 69 consid. 2c p. 74). Il doit ainsi exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but (ATF 129 I 366 consid. 2.3 p. 371; 128 I 190 consid. 3.2 p. 197; 125 I 227 consid. 3c p. 231; 123 I 63 consid. 4b p. 71 et les arrêts cités), c'est-à-dire un rapport de connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 112 Ia 391 consid. 3b p. 395; 104 Ia 215 consid. 2b p. 223-224 concernant le référendum financier). Ce principe est rappelé à l'art. 66 al. 2 Cst./GE, selon lequel il doit exister un "rapport intrinsèque" entre les diverses parties d'une initiative. Les recourants soutiennent que cette règle devrait être appliquée de manière plus souple, depuis la révision de la constitution genevoise de 1992, dont le but était de favoriser les droits populaires. Toutefois, la notion de "rapport intrinsèque" est commune aux droits constitutionnels genevois et fédéral, et doit s'interpréter de la même manière: le principe d'unité de la matière est inhérent à la notion même d'initiative, celle-ci devant poser une question claire aux citoyens au moment du vote. Le critère déterminant est donc de savoir si, telle qu'elle est proposée, l'initiative permet d'exprimer librement la véritable volonté des citoyens (ATF 129 I 381 consid. 2.1 p. 384; Grisel, Initiative et référendum populaires, n. 682 p. 264). 3.1 L'exigence d'unité de la matière est plus contraignante à l'égard d'une initiative portant sur une révision partielle que sur une révision totale de la constitution, soumise à une procédure propre (ATF 113 Ia 46 consid. 4a p. 52). Il y a lieu également de se montrer plus sévère pour une initiative rédigée de toutes pièces que pour une initiative non formulée: cette dernière contient une proposition générale qu'il appartiendra encore au législateur de concrétiser (ATF 123 I 63 consid. 4b p. 72 et les arrêts cités). L'IN 120 porte sur une révision partielle de la constitution genevoise. Elle est rédigée de toutes pièces, ce qui justifie que l'on se montre particulièrement sévère au regard de l'exigence d'unité de la matière (ATF 129 I 381 consid. 2.2 p. 385; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 795 p. 264). 3.2 L'unité de la matière est une notion relative qui doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 123 I 63 consid. 4 p. 70 ss). Une initiative se présentant comme un ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but, mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la matière (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74). En revanche, une initiative populaire peut mettre en oeuvre des moyens variés, pour autant que ceux-ci sont rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les initiants (ATF 125 I 227 consid. 3c p. 231). L'unité de la matière fait ainsi défaut lorsque l'initiative présente en réalité un programme politique général (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73/74), lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle ou subjective (ATF 123 I 63 consid. 4d p. 73 et consid. 5 p. 73/74 ainsi que la doctrine citée). On peut, parmi les exemples de la jurisprudence récente, citer les affaires suivantes: - dans son arrêt Beer, le Tribunal fédéral a confirmé qu'une initiative législative non formulée (IN 105) comprenant onze chapitres concernant la favorisation de l'emploi, la lutte contre le chômage et la réforme de la fiscalité, ne respectait pas l'unité de la matière, faute d'un rapport étroit entre la multitude de propositions qu'elle contenait (ATF 123 I 63 consid. 5 p. 73-74); - le Tribunal fédéral a en revanche considéré que l'unité de la matière était respectée dans le cas de l'initiative genevoise IN 109, qui concernait la politique de paix et envisageait divers moyens comme la réduction des dépenses militaires, la prévention des conflits et le développement de moyens non militaires pour assurer la sécurité de la population (ATF 125 I 227 consid. 3 p. 230). Le fil conducteur se retrouvait tout au long du texte de l'initiative; - l'initiative genevoise IN 118 concernait le redimensionnement du stade de la Praille, une réduction de la subvention de l'Etat et la renonciation au centre commercial situé dans le périmètre; les diverses propositions tendaient toutes à remettre en cause un projet défini, de sorte que le principe d'unité de la matière était respecté (ATF 128 I 190 consid. 3.2 p. 196); - dans l'arrêt Schäppi (ATF 129 I 366), le Tribunal fédéral a considéré que les quatre dispositions constitutionnelles proposées tendaient au même but, soit à réaménager les rapports entre les églises et l'Etat. Les trois domaines visés (autonomie des églises, financement et reconnaissance étatique) étaient en étroite connexité; - enfin, le Tribunal fédéral a confirmé la décision du Grand Conseil genevois invalidant l'IN 119 intitulée "Pour une caisse-maladie publique à but social et la défense du service public"; celle-ci comportait deux volets distincts, soit, d'une part, la création d'un établissement cantonal d'assurance-maladie comportant des règles détaillées de gestion et, d'autre part, la soumission au référendum facultatif de toute décision relative à la privatisation ou au transfert des activités de l'Etat, les deux projets étant de nature distincte (ATF 129 I 381). 3.3 En l'occurrence, l'IN 120 vise un renforcement des droits politiques par l'instauration du référendum obligatoire pour la modification de certaines lois touchant à la protection des locataires. Son objet n'est toutefois pas limité à cette démarche d'ordre formel (soit les art. 53 A et 160 I de l'initiative, pour lesquels l'unité de la matière serait respectée), puisqu'elle vise à l'élévation au rang constitutionnel de l'ensemble de ces normes, ainsi qu'à une modification matérielle de certaines d'entre elles. 3.4 L'initiative apparaît multiple dans ses buts déjà, puisqu'elle vise la sauvegarde et le renforcement des droits des locataires et des habitants de quartiers. Elle s'attaque ainsi à la problématique, très réelle à Genève, de la pénurie de logements et du coût des loyers, les dispositions du nouveau titre étant ainsi censées compléter l'art. 10 A de la constitution genevoise sur le droit au logement. Si l'encouragement à la construction de logements, la lutte contre la spéculation immobilière et la protection des locataires (art. 160 E et F) apparaissent comme des objectifs ayant un rapport de connexité, il n'en va pas de même de la protection de l'habitat et du cadre de vie des habitants de quartiers prévue à l'art. 160 G de l'initiative. Cette dernière disposition tend à assurer une certaine qualité de vie aux habitants de quartiers en garantissant une répartition harmonieuse et équilibrée des activités, ainsi que des espaces verts. Cet objectif est d'ordre beaucoup plus général; il concerne non seulement les locataires, mais tous les habitants des agglomérations du canton de Genève - y compris les propriétaires ou les locataires de logements pour lesquels il n'y a pas pénurie - et tend ainsi à s'appliquer à l'ensemble de la population genevoise, en visant le maintien d'un niveau de vie général. De ce point de vue déjà, l'initiative poursuit deux buts distincts, dont la réunion ne s'impose pas d'un point de vue objectif. 3.5 Comme cela est relevé ci-dessus, les initiants tentent, par leur démarche, de protéger certaines dispositions légales contre leur abrogation par le Grand Conseil, tout en apportant des modifications matérielles à ces dispositions. Les moyens généraux mis en oeuvre sont eux aussi très différents puisque l'initiative tend à un renforcement matériel des droits des locataires, mais aussi à un élargissement des droits politiques de l'ensemble des citoyens. La solution la plus logique, pour arriver à ces fins, eût été d'agir par voie d'une ou de plusieurs initiatives législatives (art. 65B Cst./GE) afin de proposer les modifications matérielles de la législation existante et, par la voie de l'initiative constitutionnelle (art. 65A Cst./GE) pour instaurer le référendum obligatoire pour toute modification de ces normes, comme le fait l'art. 160 I de l'initiative. Sans doute motivés par une certaine urgence (ainsi qu'en témoigne la teneur des dispositions transitoires de l'initiative), les initiants ont tenté de faire l'économie de ces différentes démarches; leur réunion en un seul texte constitutionnel apparaît dès lors purement artificielle et sans lien logique: il est parfaitement concevable que les personnes par principe favorables à un élargissement des droits politiques soient opposées au renforcement des droits des locataires et des habitants de quartiers, tel que préconisé par l'initiative. Le mélange opéré par les initiants comporte aussi l'inconvénient que l'électeur (en tout cas au moment de la récolte des signatures) n'est pas rendu attentif aux changements matériels apportés à la réglementation actuelle. Les explications figurant dans le formulaire de signatures n'évoquent nullement ces changements matériels, de sorte que les signataires n'étaient pas en mesure d'apprécier la portée de leur soutien. Il y a sur ce point un manque de transparence préjudiciable aux droits politiques du citoyen. 3.6 Le texte de l'initiative frappe d'emblée par sa longueur. Sous le titre X E affecté au logement et à la protection des locataires et des habitants, l'initiative comporte six dispositions consacrées au droit d'intervention et de recours des communes et associations (art. 160 D al. 2), à la construction de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (art. 160 E), aux démolitions, transformations, rénovations et ventes d'appartements (art. 160 F), à la préservation de l'habitat (art. 160 G), aux procédures de recours (art. 160 H) et au référendum obligatoire (art. 160 I). Lorsque les initiants entendent proposer un texte d'une telle envergure, ils doivent particulièrement veiller à ce que les moyens mis en oeuvre non seulement soient propres à atteindre le but recherché (principe d'aptitude découlant de la proportionnalité), mais également ne s'écartent pas d'un fil conducteur aisément reconnaissable, et présentent entre eux une véritable cohésion. En l'occurrence, l'exercice est d'emblée difficile puisque le but poursuivi par l'initiative est lui-même multiple. A supposer que soit essentiellement visée la protection des locataires, force est d'admettre que l'initiative comporte des dispositions de nature trop différente: l'art. 160 E intègre des dispositions de la loi générale sur le logement et la protection des locataires (LGL; RSG I 4 05) et de la loi générale sur les zones de développement (LGZD; RSG L 1 35); il prévoit ainsi une aide de l'Etat à la construction de logements d'utilité publique, assortie d'un contrôle des loyers durant une période déterminée (cf. art. 1 LGL), ainsi que la création de zones de développement comportant au moins 75 % de logements aux loyers accessibles, avec également un contrôle des loyers (art. 5 LGZD). L'art. 160 F est repris de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (LDTR; RSG L 5 20), en particulier de ses art. 1, 5-6, 9-12 (art. 160 F al. 1), 7-8 (art. 160 F al. 2) et 39 (art. 160 F al. 3). L'art. 160 G a son origine dans la réglementation sur les plans d'utilisation du sol (soit les art. 15A ss de la loi sur l'extension des voies de communication et l'aménagement des quartiers ou localités [LExt; RSG L 1 40]). Les dispositions sur les droits des communes et des associations, ainsi que les règles sur la composition des instances de recours et la gratuité de la procédure (art. 160 D al. 2 et 160 H) relèvent enfin de différentes lois d'organisation judiciaire, de procédure civile et administrative. Comme l'admettent les recourants, le texte de l'IN 120 reprend la teneur de deux initiatives populaires: la première, acceptée en 1977, avait pour but de favoriser la construction de logements et instituer un contrôle renforcé des loyers; elle a été concrétisée par trois lois (LGL, loi sur le Tribunal des baux et loyers, loi sur la Commission de conciliation en matière de baux); la seconde (IN 4814 "Pour la protection de l'habitat et contre les démolitions abusives"), acceptée en 1983, a été concrétisée par la LDTR et la loi sur les plans d'utilisation du sol; l'initiative tient compte en outre de deux modifications apportées à cette dernière loi, également par le biais d'initiatives populaires. L'IN 120 comporte ainsi des dispositions provenant, principalement, de quatre lois cantonales différentes, dans des domaines touchant à la politique du logement et la politique foncière, l'aménagement du territoire et la procédure administrative, auxquelles viennent s'ajouter des dispositions sur les droits populaires. Il s'agit d'une juxtaposition plutôt que d'une complémentarité de moyens. Ce foisonnement de propositions, ajouté à une diversité de buts et de moyens, font apparaître l'initiative comme contraire au principe d'unité de la matière. On se trouve davantage en présence d'une partie de programme politique que d'une proposition homogène faite aux citoyens.