Citation: 2C_762/2010 02.02.2011 E. 4.3

4.3.1 Die Versicherungsaufsicht bezweckt insbesondere den Schutz der Versicherten vor den Insolvenzrisiken der Versicherungsunternehmen und vor Missbräuchen (Art. 1 Abs. 2 VAG). Nach Art. 60 VAG hat ein Versicherungsunternehmen, das auf die Bewilligung zur Versicherungstätigkeit verzichtet, der FINMA einen Plan zur Genehmigung vorzulegen, welcher Angaben über die Abwicklung der finanziellen Verpflichtungen aus den Versicherungsverträgen, die dafür bereitgestellten Mittel und die für diese Aufgabe verantwortliche Person enthält. Hält sich das Versicherungsunternehmen nicht an den genehmigten Abwicklungsplan, so ist Art. 61 Abs. 2 VAG sinngemäss anwendbar. Dies bedeutet, dass die FINMA alle Massnahmen treffen kann, die erforderlich sind, um die Interessen der Versicherten zu wahren, namentlich die in Art. 51 VAG genannten sichernden Massnahmen. 4.3.2 Im vorliegenden Fall kann nicht ernsthaft in Frage gestellt werden, dass die Beschwerdeführerin als Versicherungsnehmerin der Y.________ stärker als die Allgemeinheit daran interessiert ist, dass das Haftungssubstrat erhalten bleibt und die Versicherungsaufsicht ihre dem Schutz der Versicherten dienende Aufgabe korrekt wahrnimmt. Dass jemand "besonders berührt" (vgl. Art. 48 Abs. 1 lit. b VwVG) bzw. stärker als die Allgemeinheit betroffen ist, genügt für sich allein jedoch noch nicht für eine Zuerkennung der Parteistellung; zusätzlich ist eine besondere, beachtenswerte, nahe Beziehung zur Streitsache bzw. ein schutzwürdiges Interesse erforderlich (Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG; BGE 135 II 172 E. 2.1 S. 174 f.; 134 II 120 E. 2.1 S. 122). Die Rechtsprechung hat die Beschwerdelegitimation in zahlreichen Fällen auch bei Personen verneint, welche in der betreffenden Konstellation unbestreitbar stärker als die Allgemeinheit berührt waren: So sind Konkurrenten zur Anfechtung einer allenfalls zu Unrecht erteilten Bewilligung an einen Mitkonkurrenten nicht legitimiert, ausser wenn eine einschlägige gesetzliche Ordnung eine spezifische Beziehungsnähe unter den Konkurrenten schafft oder wenn sie geltend machen, Mitkonkurrenten würden privilegiert behandelt (BGE 127 II 264 E. 2c S. 269; 125 I 7 E. 3d ff. S. 9 ff. mit Hinweisen). Auch Aktionäre sind als bloss mittelbar Betroffene selbst dann nicht befugt, eine gegen die Aktiengesellschaft ergehende Verfügung anzufechten, wenn sie Allein- oder Hauptaktionär sind (BGE 131 II 306 E. 1.2.2 S. 311 f.; 125 II 65 E. 1 S. 69 f.; 120 Ib 351 E. 3 S. 354 ff.; 116 Ib 331 E. 1c S. 335 f.). Die Konzernleitungsmitglieder einer Versicherungsgesellschaft sind ebenfalls nicht Partei in einem Verfahren, in welchem die Gesellschaft aufsichtsrechtlich verpflichtet wird, gegen die Konzernleitungsmitglieder Klage zu erheben: Letztere können ihre Rechtsstellung im einzuleitenden Zivilprozess wahren; die rein faktische Beeinträchtigung, die sich dadurch ergibt, dass sie in einen Zivilprozess einbezogen werden, begründet noch kein selbständiges Rechtsschutzinteresse (BGE 131 II 587 E. 2 ff. S. 588 ff.). Dergleichen ist der einzelzeichnungsberechtigte Verwaltungsrat einer der Bankenaufsicht unterstehenden Gesellschaft nicht zur Anfechtung der an die Gesellschaft gerichteten aufsichtsrechtlichen Verfügungen legitimiert, weil und soweit er über die beherrschte Gesellschaft selber Beschwerde erheben könnte (BGE 131 II 306 E. 1.2.2 S. 311 f.; Urteil 2A.721/2006 vom 19. März 2007 E. 2.1). Der Verwalter oder Vertreter der Gesellschaft, dem durch den angefochtenen Entscheid die Zeichnungsberechtigung entzogen wird, ist hierdurch nicht in eigenen schutzwürdigen Interessen betroffen: Es handelt sich dabei bloss um eine Nebenfolge der umstrittenen Liquidation; auch ein allfälliges Haftungs- oder Strafverfahren verschafft den Organen der Gesellschaft kein eigenes Interesse daran, dass der bankenrechtliche Unterstellungs- und Liquidationsentscheid hiervon unabhängig geprüft wird (Urteil 2A.573/2003 vom 30. Juli 2004 E. 2.1 ff.). Im Gegensatz zu den genannten Fällen hat die potenzielle Zielgesellschaft Parteistellung in einem Verfahren betreffend Offenlegungs- bzw. Meldepflicht gemäss Art. 20 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel (Börsengesetz, BEHG; SR 954.1), da diese Pflichten nicht nur dem Anleger-, sondern auch dem Funktionsschutz und damit der betroffenen Gesellschaft dienen (Zwischenentscheid 2C_77/2009 bzw. 2C_78/2009 vom 2. Juni 2009 publ. in: Pra 2010 Nr. 50 E. 4.4; vgl. BGE 136 II 304 E. 2.2 S. 312). Auch derjenige, der bei einer Aufsichtsbehörde eine Anzeige einreicht, erwirkt allein hierdurch noch kein geschütztes Interesse im Sinne von Art. 48 Abs. 1 VwVG und Art. 89 Abs. 1 BGG bzw. Art. 103 aOG (BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 133 II 468 E. 2 S. 471 f.; 132 II 250 E. 4.2 S. 254; 129 II 297 E. 3.1 S. 302 f.). Das gilt jedenfalls dann, wenn es dem Anzeiger nur darum geht, dass ein Disziplinarverfahren eröffnet oder eine Disziplinarsanktion ausgefällt wird (Thierry Tanquerel, Les tiers dans les procédures disciplinaires, in: Tanquerel/ Bellanger [Hrsg.], Les tiers dans la procédure administrative, S. 97 ff., 107 ff.). Auch der Dritte, der mittelbar durch eine Disziplinarmassnahme einen faktischen Nachteil erleidet, ist nicht legitimiert; so der Klient eines Anwalts, wenn er infolge einer gegen den Anwalt ausgesprochenen Disziplinarmassnahme einen anderen Vertreter suchen muss (BGE 135 II 145 E. 6.2 S. 151 f.). Vorbehalten hat die Rechtsprechung jedoch den Fall, dass die zur Ausübung der Aufsicht verpflichtete Behörde eine vom Anzeiger beantragte Aufsichtsmassnahme ablehnt, an welcher dieser ein konkretes Interesse hat (vgl. BGE 135 II 145 E. 6.1 S. 150 f.; 130 II 149 E. 3.3 S. 158; 120 Ib 351 E. 3b S. 355). In BGE 98 Ib 53 E. 2 und E. 4 S. 58 ff. hat das Bundesgericht die Legitimation der Inhaberin von Anteilsscheinen bejaht, von der damaligen Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) die Abberufung eines Sachwalters zu verlangen: Sie, die Anteilsinhaberin, habe an der Abberufung ein eigenes schutzwürdiges Interesse, weil sie durch eine mangelhafte Geschäftsführung beeinträchtigt werde; dass ein Anleger gegen den Sachwalter auch Zivilklage erheben könne, ändere daran nichts, da der Zivilrichter nicht zuständig sei, den Sachwalter abzusetzen. Die EBK müsse auf die Eingabe eines Anlegers jedenfalls dann eintreten, wenn damit der Erlass einer in ihren Zuständigkeitsbereich fallenden Verfügung beantragt werde und der Antragsteller ein schutzwürdiges Interesse an der verlangten Massnahme habe. Verlangt ein Anleger ein über die allgemeine Aufsichtstätigkeit der Behörde hinausgehendes Einschreiten, so muss er glaubhaft nachweisen, dass und inwiefern seine Rechte als Anleger konkret gefährdet oder verletzt sind und er deshalb ein eigenes, unmittelbares schutzwürdiges Interesse an einer zusätzlichen aufsichtsrechtlichen Untersuchung oder an einer bestimmten Massnahme hat (BGE 120 Ib 351 E. 3b S. 355 f.); andernfalls kann die Aufsichtsbehörde die Eingabe als blosse Anzeige entgegennehmen, was dem Anzeiger keine Parteistellung verschafft (Art. 71 Abs. 2 VwVG; BGE 120 Ib 351 E. 5 S. 358 f.; Urteil 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5a). Ein schutzwürdiges Interesse an einem aufsichtsrechtlichen Eingreifen wird verneint, wenn der Beschwerdeführer von der Bankenaufsicht nicht in seiner Eigenschaft als Anleger Massnahmen beantragt, sondern im Hinblick auf ein rechtliches Vorgehen gegen die Bank Informationen verlangt. Ebensowenig kann ein Anteilsinhaber von der Bankenaufsicht verlangen, dass sie ein Strafverfahren gegen Bankverantwortliche einleitet, zumal er auch selber eine Strafanzeige einreichen kann (BGE 120 Ib 351 E. 4 S. 356 ff.). Kein hinreichendes Interesse liegt sodann vor, wenn der Dritte bloss Akteneinsicht in jene Unterlagen verlangt, die ihm eine Klage gegen die beaufsichtigte Person oder gegen die Aufsichtsbehörde ermöglichen sollen (Urteil 2A.218/1992 vom 14. August 1995 E. 5b). Eine Parteistellung kann aber ausnahmsweise den Urheberrechtsinhabern im Tarifgenehmigungsverfahren vor der Schiedskommission zukommen, wenn sie andere Interessen haben als der Grossteil der Berechtigten, deren Interessen durch die Verwertungsgesellschaften wahrgenommen werden (Art. 59 des Bundesgesetzes vom 9. Oktober 1992 über das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte [Urheberrechtsgesetz, URG; SR 231.1]; BGE 135 II 172 E. 2.3 S. 177 ff.). 4.3.3 In der Stiftungsaufsicht steht den tatsächlichen und potentiellen Destinatären die Beschwerdelegitimation zu (BGE 110 II 436 E. 2 S. 440 f.; 107 II 385 E. 3 S. 388 ff. mit Hinweisen), ebenso der neuen Arbeitgeberin, welche Arbeitnehmer übernommen hat, in Bezug auf das Vermögen patronaler Stiftungen der ehemaligen Arbeitgeberin (BGE 110 II 436 E. 2 S. 440 f.). Sonderregeln bestehen in der beruflichen Vorsorge, wo die Destinatäre die Verfügungen der Aufsichtsbehörde jedenfalls dann anfechten können, wenn sie damit für sich höhere Leistungen erwirken wollen (Urteil 2A.164/2002 vom 9. September 2002 E. 1.2 nicht publ. in: BGE 128 II 386; BGE 119 Ib 46 E. 1c S. 50). Beschwerdelegitimiert und damit berechtigt, eine aufsichtsrechtliche Anordnung zu erwirken, ist auch der Arbeitgeber der Destinatäre (Urteil 2A.185/1997 vom 11. Februar 1998 publ. in: Pra 1998 Nr. 70 E. 3) sowie der Versicherte, der geltend macht, er werde in einem Verteilungsplan für freie Mittel nicht gebührend berücksichtigt (BGE 119 Ib 46 E. 1c S. 50). Hingegen ist derjenige, der nicht mehr versichert ist und höchstens noch eine Anwartschaft auf eine allfällige zukünftige Verteilung freier Mittel hat, nicht legitimiert, die Geschäftsführung der Stiftung anzufechten (Urteil 2A.166/1995 vom 4. Juli 1996 E. 3). 4.3.4 In der Versicherungsaufsicht hat die Rechtsprechung den Versicherten die Legitimation zuerkannt, die Genehmigung für einen Überschussverteilungsplan anzufechten: Sie, die Versicherten, sind zwar insofern in ihren Rechten nicht eingeschränkt, als sie gestützt auf den von ihnen abgeschlossenen Versicherungsvertrag eine Überschussbeteiligung auf dem Zivilrechtsweg geltend machen könnten, ohne dass der Zivilrichter an den Genehmigungsentscheid des zuständigen Bundesamtes gebunden wäre. Dies bedeutet aber nicht, dass der Verwaltungsrechtsweg gegen den Genehmigungsentscheid für die Versicherten ausgeschlossen wäre, da es zur verwaltungsrechtlichen Beschwerdelegitimation keines rechtlichen Interesses bedarf, sondern ein schutzwürdiges faktisches Interesse genügt (Urteil 2A.255/2002 vom 22. April 2003 E. 1.3). 4.4 Aufgrund der hiervor aufgezeigten Praxis erhellt, dass für die Frage nach dem besonders schutzwürdigen Interesse und mithin nach der Parteistellung die konkreten Umstände des Einzelfalles von zentraler Bedeutung sind. In früheren Entscheiden hat das Bundesgericht denn auch festgehalten, dass es keine rechtslogisch stringente, begrifflich fassbare, sondern nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung zur Popularbeschwerde gebe; wo diese Grenze verlaufe, sei für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen (BGE 123 II 376 E. 5b/bb S. 383 mit Hinweisen). Gesichtspunkte, welche gegen die Zuerkennung einer Parteistellung sprechen, sind etwa die Möglichkeit, den angestrebten Erfolg auf anderem Weg zu erreichen, das bloss mittelbare Betroffensein aber auch Aspekte der Praktikabilität: Zwar ist der blosse Umstand, dass allenfalls zahlreiche Personen besonders berührt sein können, für sich allein kein Grund, diesen die Parteistellung abzusprechen (vgl. BGE 129 II 286 E. 4.3.3 S. 293 ff.; 121 II 176 E. 2b S. 178 ff.; 120 Ib 379 E. 4c S. 387). Trotzdem soll der Kreis der Personen mit Parteistellung nicht derart weit gezogen werden, dass dadurch die Verwaltungstätigkeit ausserordentlich erschwert würde; dies war mit ein Grund, den Mitgliedern der Konzernleitung die Befugnis abzusprechen, gegen die aufsichtsrechtliche Verpflichtung zur Einreichung einer Klage oder Strafanzeige Beschwerde zu führen (BGE 131 II 587 E. 4.1.3 S. 590 f.). Desgleichen ist für die Rechtsprechung, wonach Dritte gegen die Genehmigung von Unternehmenszusammenschlüssen nicht Beschwerde erheben können, auch die teleologische Überlegung massgebend, dass eine solche Beschwerdebefugnis und die damit verbundene Wahrnehmung von Parteirechten die gesetzlich gewollte Beschleunigung des Verfahrens beeinträchtigen würde (BGE 131 II 497 E. 5.4 S. 511 ff.). 4.5 Im vorliegenden Fall ist von Bedeutung, dass die Beschwerdeführerin nicht eine bestimmte Verfügung anfechten will, welche - wie etwa die Genehmigung eines Verteilungsplans (vgl. E. 4.3.3 und E. 4.3.4 hiervor) - unmittelbar Auswirkungen auf ihre faktische oder rechtliche Stellung hat. Vielmehr möchte sie generell im aufsichtsrechtlichen Verfahren betreffend Liquidation bzw. Entlassung der Y.________ aus der Versicherungsaufsicht mitwirken, um zu verhindern, dass durch eine allenfalls unsachgemässe Aufsichtstätigkeit das Haftungssubstrat der Y.________ zu ihrem Nachteil vermindert wird. Diesbezüglich ist ihr entgegenzuhalten, dass die rechtlichen Möglichkeiten, ihre Interessen gegenüber der Y.________ zu wahren, durch die Aufsichtstätigkeit nicht eingeschränkt werden (für den Fall eines Konkurses vgl. Art. 53 und 54 VAG). Zwar könnte das Haftungssubstrat der Y.________ aufgrund einer unsachgemässen Aufsicht durchaus zum Nachteil der Beschwerdeführerin geschmälert werden; hierbei handelt es sich aber um einen bloss mittelbaren und zudem erst hypothetischen Nachteil: Die Beschwerdeführerin ist dadurch nicht wesentlich anders betroffen als Aktionäre einer Aktiengesellschaft, welche in dieser Eigenschaft nicht zur Anfechtung von gegen die Gesellschaft gerichteten Verfügungen legitimiert sind (vgl. E. 4.3.2 hiervor). Zu berücksichtigen ist sodann, dass die Durchführung eines Verfahrens gemäss Art. 60 VAG betreffend eine (Rück-)Versicherungsgesellschaft wesentlich erschwert würde, wollte man sämtlichen Versicherungsnehmern Parteistellung einräumen. Ebenfalls erscheint es nicht als sinnvoll, die Parteistellung davon abhängig machen, dass der Versicherungsnehmer in einem qualifizierten Ausmass bzw. mit hohen Risiken versichert ist; dies hätte erhebliche Abgrenzungsprobleme und eine entsprechende Rechtsunsicherheit zur Folge, zumal das Versicherungsaufsichtsgesetz (anders als z.B. Art. 33b Abs. 3 BEHG) keine solche Differenzierung kennt. Das ihr zur Verfügung stehende Spezialwissen kann die Beschwerdeführerin der Aufsichtsbehörde im Übrigen auch dann mitteilen, wenn ihr keine formelle Parteistellung eingeräumt wird. Bei dieser Sachlage erscheint das Interesse der Beschwerdeführerin an einer weitergehenden Mitwirkung nicht als schutzwürdig im Sinne von Art. 48 Abs. 1 lit. c VwVG. Im Ergebnis hat die Vorinstanz daher die Parteistellung der Beschwerdeführerin im Verfahren betreffend die Y.________ zu Recht verneint.