Citation: 2C_256/2015 E. 7.4.2

7.4.2. Sodann ist keine Rechtsnorm ersichtlich, welche vorschreibt, dass ein QS-Audit alle drei Jahre zu wiederholen ist. Namentlich ergibt sich dies weder aus Ziff. 6.5.4.1 RID/ADR noch aus der darin genannten EN ISO 16106:2006. Im Erstaudit vom 13. Januar 2011 ist zwar vermerkt: "Wiederholungsaudit, Datum: 1.2014", doch kann das nicht als rechtsverbindliche Anordnung (Art. 5 VwVG) betrachtet werden. Eine dreijährige Frist ist zwar in Ziff. 1.8.7.6.2 RID/ADR enthalten; diese gilt aber bloss für die Überwachung des betriebseigenen Prüfdienstes des Antragstellers, also der IS gemäss Anhang 1 Ziff. 3 GGUV, nicht für die Überwachung der Herstellung; diese erfolgt alternativ durch eine Xa-KBS oder einen IS (Anhang 1 Ziff. 1 Tabelle 1 GGUV). Wenn die Konformitätsbewertung nicht durch eine IS, sondern durch eine Xa-KBS erfolgt, ist somit auch keine Überwachung des IS nach Ziff. 1.8.7.6 RID/ADR erforderlich. Die Vorinstanzen begründen die Pflicht zu einer Re-Zertifizierung nach drei Jahren einerseits mit Ziff. 9.1.1.2 der Norm EN ISO/IEC 17021:2011, andererseits mit der BAM-GGR 001; gemäss dieser müssen die Hersteller von Gefahrgutverpackungen über eine gültige QSP-Anerkennung verfügen, die jeweils für maximal drei Jahre erteilt wird und mit deren Ablauf Gefahrgutverpackungen nicht mehr hergestellt werden dürfen (Allgemeiner Teil Ziff. 1.4-1.6). Indessen ist keine schweizerische Rechtsnorm ersichtlich, welche im hier interessierenden Kontext die Norm ISO/IEC 17021:2011 als verbindlich erklärt. Auch die BAM-GGR 001 ist keine in der Schweiz geltende Rechtsnorm; auf sie wird bloss in Anhang 3 Ziff. 6 der vom BAV erlassenen RL-GGUV verwiesen, die ihrerseits eine blosse Verwaltungsverordnung ist. Verwaltungsverordnungen sind keine Rechtsnormen und können die Privaten nicht zu einem bestimmten Tun verpflichten (BGE 136 II 415 E. 1.1; 128 I 167 E. 4.3; 121 II 473 E. 2b). Wer einer Richtlinie zuwiderhandelt, begeht allein dadurch noch keine Rechtswidrigkeit. Erst indem die Verwaltung in Anwendung einer Verwaltungsverordnung eine Verfügung erlässt, können rechtsverbindliche Pflichten entstehen. Vorliegend kommt hinzu, dass die RL-GGUV erst im Juni 2014 erlassen wurde. Vorher war für die Rechtsunterworfenen aus den publizierten Rechts- und Verwaltungsnormen nicht erkennbar, welches die Anforderungen an ein QSP sind. Entgegen der Auffassung der Vorinstanz kann ein Nachteil für die Beschwerdeführerin nicht damit verneint werden, dass sie erst nach der Publikation und vorerst ohne unmittelbare Konsequenzen zur Herstellung des rechtmässigen Zustands ermahnt worden sei; denn es wurde ihr nachträglich verboten, die bereits vor diesem Zeitpunkt hergestellten IBC in Verkehr zu bringen.