Citation: 1P.523/2003 12.05.2004 E. 5

Zu prüfen ist deshalb, ob es sich bei der angefochtenen Verordnung um eine Vollziehungsverordnung handelt, die als solche in die Kompetenz des Regierungsrats fällt. 5.1 Vollziehungsverordnungen haben den Gedanken des Gesetzgebers durch Aufstellung von Detailvorschriften näher auszuführen und auf diese Weise die Anwendbarkeit der Gesetze zu ermöglichen. Sie dürfen das auszuführende Gesetz - wie auch alle anderen Gesetze - weder aufheben noch abändern; sie müssen der Zielsetzung des Gesetzes folgen und dürfen dabei lediglich die Regelung, die in grundsätzlicher Weise bereits im Gesetz Gestalt angenommen hat, aus- und weiterführen (Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 5. Aufl., Rz. 1860 S. 543; Andreas Auer/Giorgie Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. I, Bern 2000, Rz. 1503 S. 523). Durch eine Vollziehungsverordnung dürfen dem Bürger grundsätzlich keine neuen Pflichten auferlegt werden, selbst wenn diese durch den Gesetzeszweck gedeckt wären (BGE 124 I 127 E. 3b S. 132 mit Hinweisen; Häfelin/Haller, a.a.O., Rz. 1860 S. 543). 5.2 Die angefochtene Verordnung regelt Zuständigkeit und Verfahren für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts (§ 1 Abs. 1 GemeindebürgerrechtsV). Dieses ist im Gesetz über Erwerb und Verlust des Kantons- und Gemeindebürgerrechts (kBüG) geregelt. Danach ist für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts die Gemeindeversammlung zuständig (§ 10 kBüG). Die Gemeindeversammlung ist in den §§ 7 ff. GOG normiert: Danach wird entweder offen an der Gemeindeversammlung selbst abgestimmt (§§ 21 ff., insbes. 26 ff. GOG), oder die Beschlussfassung erfolgt nach Beratung an der Gemeindeversammlung in einer späteren Abstimmung an der Urne (§§ 10 ff. GOG). § 22 kBüG ermächtigt den Regierungsrat, die für den Vollzug des Gesetzes erforderlichen Vorschriften zu erlassen. Gestützt darauf erliess der Regierungsrat am 7. Dezember 1970 die Vollziehungsverordnung zum eidgenössischen und kantonalen Gesetz über Erwerb und Verlust des Bürgerrechts, die im Wesentlichen nur die Zuständigkeiten des Regierungsrats und des Departements des Innern in Bürgerrechtsangelegenheiten festlegt. Der Regierungsrat hat der Ermächtigung in § 22 kBüG weder in der Vergangenheit noch heute einen über den Erlass blosser Vollzugsvorschriften hinausgehenden Inhalt beigemessen. Vergleicht man die GemeindebürgerrechtsV einerseits und die Regelungen des kBüG und des GOG andererseits, so enthält die Verordnung Abweichungen von der gesetzlichen Regelung. § 1 Abs. 2 GemeindebürgerrechtsV beansprucht gar für abweichende Bestimmungen der Verordnung den Vorrang gegenüber der gesetzlichen Regelung, was gegen eine blosse Vollziehungsverordnung spricht. 5.3 Der Regierungsrat macht jedoch geltend, dass sich die GemeindebürgerrechtsV darauf beschränke, die Auswirkungen der bundesgerichtlichen Entscheide vom 9. Juli 2003 auf das kantonale Recht festzuhalten. Nachdem das Bundesgericht entschieden habe, dass Urnenabstimmungen betreffend Einbürgerungen verfassungswidrig seien, stehe fest, dass § 10 kBüG und § 7 lit. m GOG verfassungswidrig seien, soweit der Begriff "Gemeindeversammlung" nicht nur das Versammlungssystem, sondern auch die Urnenabstimmung umfasse. In verfassungskonformer Auslegung könnten also § 10 kBüG und § 7 lit. m GOG nur noch als "Versammlungssystem" verstanden werden. Mit der angefochtenen Verordnung habe der Regierungsrat nichts anderes gemacht, als diese verfassungskonforme Auslegung aus Gründen der Rechtssicherheit festzuhalten. Aus diesen Erläuterungen lässt sich schliessen, dass der Regierungsrat - entgegen der Regelung in § 1 Abs. 2 GemeindebürgerrechtsV - keine gesetzesvertretende Verordnung, sondern eine Verordnung zum Vollzug des nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verbleibenden verfassungskonformen Restbestands des schwyzerischen Einbürgerungsrechts erlassen wollte. Ob sich die Verordnung an diesen - durch Gesetz und Verfassung vorgegebenen - Rahmen hält und die oben skizzierten Grenzen einer Vollziehungsverordnung einhält, ist im Folgenden für jede Bestimmung der Verordnung gesondert zu prüfen. 5.3.1 Von vornherein unproblematisch erscheinen § 1 Abs. 1 (Geltungsbereich), § 5 Abs. 1 (Übergangsbestimmung) und § 6 (Inkrafttreten und Geltungsdauer) der Verordnung. Gemäss § 4 erlässt das Departement des Innern Weisungen zur Behandlung von Einbürgerungsgesuchen durch den Gemeinderat und die Gemeindeversammlung; damit wird die dem Regierungsrat kraft seiner Aufsichtskompetenz zustehende Weisungsbefugnis (vgl. oben, E. 3.2) an das Departement delegiert. Insoweit überschreitet der Regierungsrat nicht die ihm zustehenden Kompetenzen. 5.3.2 § 1 Abs. 2, der den Vorrang der Verordnung vor abweichenden Bestimmungen des kBüG und des GOG anordnet, stellt die Hierarchie zwischen Gesetz und Verordnung auf den Kopf und sprengt die Grenzen einer Vollziehungsverordnung. Die Unzulässigkeit der Urnenabstimmung über Einbürgerungsentscheide folgt aus Art. 29 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 2 BV; die Unanwendbarkeit der kantonalen Gesetze, welche die Urnenabstimmung für Einbürgerungen zulassen, ergibt sich somit aus dem Vorrang von Bundesrecht vor kantonalem Recht und von Verfassungsrecht vor Gesetzesrecht. Die Verordnung als solche kann dagegen keinen Vorrang vor Gesetzesrecht beanspruchen. 5.3.3 § 2 der Verordnung schreibt die Anhörung der Bewerber durch den Gemeinderat oder eine gemeinderätliche Delegation vor. Damit wird der Anspruch der Gesuchsteller auf rechtliches Gehör im Einbürgerungsverfahren gewährleistet, der sich bereits aus Art. 29 Abs. 2 BV ergibt. Weder das kBüG noch das GOG enthalten hierzu abweichende Vorschriften. Die politischen Rechte der Stimmbürger werden durch diese Anhörungspflicht nicht tangiert. Insofern begründet die Bestimmung keine neuen Rechte oder Pflichten des Bürgers. Sie ist somit als zulässige Vollzugsvorschrift zur Konkretisierung des Einbürgerungsverfahrens zu betrachten. Gleiches gilt für die Übergangsvorschrift (§ 5 Abs. 2), wonach die Anhörung vor der Antragstellung an die Gemeindeversammlung nachgeholt werden muss, wenn der Bewerber noch nie persönlich angehört worden ist. 5.3.4 Gemäss § 3 Abs. 1 der Verordnung entscheidet die Gemeindeversammlung in offener Abstimmung über die Erteilung des Gemeindebürgerrechts. Soweit damit die Abstimmung an der Urne in Einbürgerungssachen ausgeschlossen wird, ergibt sich dies bereits aus der zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur verfassungsrechtlichen Begründungspflicht in Verbindung mit dem Diskriminierungsverbot. Aus diesem Grund bleibt nur noch die Möglichkeit der Beschlussfassung an der Gemeindeversammlung selbst (§§ 21 ff. GOG). Diese erfolgt nach geltendem schwyzerischen Recht mit offenem Handmehr (§ 72 Abs. 1 KV/SZ; §§ 27 f. GOG; vgl. auch unten, E. 6.2). Dann aber formuliert § 3 Abs. 1 der Verordnung nur das, was sich ohnehin schon aus dem Gesetz i.V.m. Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 8 Abs. 2 BV ergibt. Ist die gesetzliche Lage unklar, weil Teile des Gesetzesrechts bundesrechtswidrig sind und nicht mehr angewendet werden dürfen, ist es zweckmässig, wenn die Rechtslage in der Vollziehungsverordnung nochmals zusammengefasst und damit klargestellt wird. 5.3.5 Gemäss § 3 Abs. 2 der Verordnung gilt der Antrag des Gemeinderates zu einem Einbürgerungsgesuch als angenommen, wenn aus der Versammlungsmitte nicht ein begründeter Gegenantrag gestellt wird. Diese Regelung weicht von derjenigen des GOG über die Geschäftsbehandlung an der Gemeindeversammlung ab, wonach grundsätzlich (soweit nicht die Rückweisung oder Verschiebung des Geschäfts beschlossen wird) über jeden Antrag abzustimmen ist. § 3 Abs. 2 GemeindebürgerrechtsV hat dagegen zur Folge, dass eine Abstimmung unterbleibt, wenn kein begründeter Gegenantrag gestellt wird, und der Antrag des Gemeinderats als angenommen gilt. Diese Bestimmung dient der Durchsetzung des verfassungsrechtlichen Begründungsanspruchs im Einbürgerungsverfahren. Sie stellt sicher, dass ein ablehnender Entscheid der Gemeindeversammlung begründet werden kann. Sie verhindert somit, dass es in der Gemeindeversammlung zu Abstimmungsergebnissen kommt, die sich nachträglich nicht begründen lassen und die deshalb rechtsstaatlich ebenso bedenklich wären wie Einbürgerungsentscheide an der Urne. Das geltende kantonale Recht enthält keine Regelung zur Begründung von Gemeindeversammlungsentscheiden. Zwar sieht § 25 GOG vor, dass jedes Geschäft nach der Berichterstattung durch den Gemeinderat beraten wird, bis niemand mehr das Wort verlangt oder die Versammlung den Schluss der Beratung verfügt. In der Praxis wurden jedoch immer wieder Einbürgerungsgesuche abgelehnt, obwohl bei der Beratung niemand das Wort verlangt und dem Einbürgerungsantrag des Gemeinderats opponiert hatte, so dass über die Ablehnungsgründe nur gemutmasst werden konnte (vgl. NZZ vom 10. Januar 2003 Nr. 7 S. 12: "Einbürgerungen in Schwyz bleiben ein Versteckspiel"). Insoweit erweist sich das GOG für Einbürgerungsentscheide der Gemeindeversammlung als ergänzungsbedürftig. Diese Ergänzung ist grundsätzlich Sache des Gesetzgebers: Ihm obliegt es, in diesem sensiblen Bereich - im Spannungsfeld zwischen Grundrechten und Verfahrensrechten der Gesuchsteller, politischen Rechten der Stimmbürger und Autonomie von Gemeinden und Bezirken - die Auswahl zwischen verschiedenen, verfassungsrechtlich möglichen Wegen zu treffen. Der Regierungsrat räumt in seiner Vernehmlassung ein, dass es mehrere Alternativen für ein verfassungskonformes Einbürgerungsverfahren gebe - wie z.B. die Übertragung der Einbürgerungsbefugnis an Einbürgerungskommissionen, Gemeindeparlamente oder Gemeinderäte. Solche Lösungen bedingten jedoch die Änderung der geltenden Zuständigkeitsordnung und seien deshalb dem ordentlichen Gesetzgeber vorbehalten. Die Verordnung beschränke sich darauf, das geltende Schwyzer Recht, wonach Einbürgerungsentscheide von der Gemeindeversammlung getroffen werden, in verfassungskonformer Weise zu konkretisieren. Wird an der nach Schwyzer Recht geltenden Zuständigkeit der Gemeindeversammlung festgehalten, erscheint der Spielraum für verfassungsmässige Lösungen in der Tat gering. Die vom Regierungsrat gewählte vorläufige Regelung beschränkt sich darauf, das aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung folgende Minimum anzuordnen, um - unter möglichster Beibehaltung der gesetzlich vorgesehenen Zuständigkeits- und Verfahrensordnung - die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Begründungspflicht zur gewährleisten und zugleich eine Rechtsverweigerung zu verhindern. Dieses Vorgehen war unter den besonderen Umständen des vorliegenden Falles zulässig: Eine Aussetzung der hängigen Einbürgerungsverfahren bis zum Inkrafttreten eines förmlichen Gesetzes kam nach dem oben (E. 4.2) Gesagten nicht in Betracht. In den Gemeinden herrschte grosse Rechtsunsicherheit; diese erwarten vom Regierungsrat Vorgaben zum vorläufig anzuwendenden Verfahren. Unter diesen besonderen Umständen durfte der Regierungsrat, zur Verhinderung einer Rechtsverweigerung und zur Wahrung der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit, eine vorläufige, das Gesetz ergänzende Regelung im Wege der Vollziehungsverordnung erlassen. 5.3.6 Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass es auch unter dem Regime der GemeindebürgerrechtsV zu verfassungswidrigen Einbürgerungsentscheiden kommen kann, die Grundrechte der Bewerber verletzen. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens der Stimmrechtsbeschwerde ist jedoch nur zu prüfen, ob die angefochtene Verordnung von vornherein ungeeignet erscheint, ihren Zweck zu erreichen, d.h. verfassungskonforme Einbürgerungsentscheide der Schwyzer Gemeinden zu ermöglichen. Wäre dies der Fall, so erwiese sich die in § 3 Abs. 2 der Verordnung vorgesehene Beschränkung des Stimmrechts (Abstimmung nur bei Vorliegen eines begründeten Gegenantrags) als ungeeignet und damit als unverhältnismässig. Werden an der Gemeindeversammlung selbst Gründe für die Ablehnung einer konkreten Einbürgerung genannt und darüber unmittelbar im Anschluss an die Diskussion abgestimmt, so kann angenommen werden, dass die ablehnenden Gründe von der Mehrheit der Abstimmenden mitgetragen werden. In der Regel wird damit ein ablehnender Gemeindeversammlungsbeschluss hinreichend begründet werden können, so dass der abgelehnte Bewerber weiss, weshalb sein Gesuch abgewiesen wurde, und der Entscheid gegebenenfalls in einem Rechtsmittelverfahren überprüft werden kann (so auch Thürer/ Frei, a.a.O., S. 225 f.; Yvo Hangartner, Neupositionierung des Einbürgerungsrechts, AJP 2004 S. 3 ff., insbes. S. 16/17). Auch unter dem Blickwinkel des Schutzes der Privatsphäre (Art. 13 BV) kann die Verfassungsmässigkeit von Gemeindeversammlungsbeschlüssen nicht von vornherein in Frage gestellt werden. Es wird in jedem Einzelfall, unter Berücksichtigung der Natur und des Umfangs der persönlichen Daten sowie der Art und Weise ihrer Bekanntgabe an der Gemeindeversammlung, geprüft werden müssen, ob das Persönlichkeitsrecht der Gesuchsteller gewahrt wurde. 5.3.7 Schliesslich ist der vorläufige Charakter der angefochtenen Verordnung zu betonen: Der Schwyzer Gesetzgeber wird bei der Schaffung einer definitiven Lösung die Möglichkeit haben, andere, unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten mitunter vorzuziehende und leichter handhabbare Alternativen zu prüfen. Es wird Aufgabe des Regierungsrats sein, das ordentliche Gesetzgebungsverfahren einzuleiten. Dagegen war er nicht verpflichtet, seine Verordnung zeitlich zu befristen: Zieht sich das Gesetzgebungsverfahren in die Länge oder scheitert eine erste Vorlage in der Volksabstimmung, muss die Verordnung weiter anwendbar bleiben, damit über hängige Einbürgerungsgesuche innert angemessener Frist entschieden werden kann. Die GemeindebürgerrechtsV muss deshalb so lange in Kraft bleiben, bis das kantonale Recht im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angepasst worden ist (so auch § 6 Abs. 1 der Verordnung). 5.4 Nach dem Gesagten ist § 1 Abs. 2 der Verordnung aufzuheben; im Übrigen ist die Verordnung als Vollziehungsverordnung zu qualifizieren und durfte deshalb vom Regierungsrat in eigener Kompetenz erlassen werden, ohne das Stimmrecht des Beschwerdeführers 1 oder die Gemeindeautonomie zu verletzen.