Citation: 1A.205/2004 11.02.2005 E. 3

Les recourants soutiennent que, sur le terrain litigieux, la réglementation ordinaire du droit fédéral concernant la zone agricole s'applique (art. 16 ss LAT et, pour les dérogations, art. 24 ss LAT) et que par conséquent la construction de locaux d'habitation pour l'exploitant d'un domaine viticole n'est pas admissible. Le Tribunal administratif aurait donc violé le droit fédéral en considérant qu'un régime spécial était applicable, en vertu du droit cantonal, dans les secteurs régis par l'art. 9 al. 3 RPE. 3.1 Le Tribunal administratif a interprété l'art. 9 al. 3 RPE en relation avec les dispositions de la loi sur le plan de protection de Lavaux (LPPL), entrée en vigueur le 9 mai 1979. Cette loi comporte une carte qui désigne, dans le périmètre général, plusieurs territoires: viticole, agricole, d'intérêt public et d'équipements collectifs, de villages et hameaux, de centre ancien de bourgs, d'agglomération (art. 2 et 14 LPPL). L'art. 15 LPPL, concernant le territoire viticole, est ainsi libellé: Le territoire viticole est régi par les principes suivants: a. Il est généralement planté et cultivé en vigne. b. La configuration générale du sol est maintenue. c. Le territoire viticole est en principe inconstructible. Si un besoin objectivement fondé le justifie, les communes peuvent déterminer dans leurs plans des secteurs où des constructions en relation directe avec la viticulture sont autorisées. d. De petites dépendances en relation avec les bâtiments existants et des capites de vigne non habitables peuvent être autorisées. e. Des équipements d'intérêt public dont la localisation s'impose dans le territoire viticole peuvent être autorisés. Cette loi fixait aux communes un délai d'une année pour établir des plans d'affectation et des règlements dans lesquels "les territoires et les principes qui leur sont applicables [seraient] transposés" (art. 7 al. 1 LPPL, en relation avec l'art. 6 al. 1 LPPL). Appelé en 1987 à analyser ces règles relatives aux "territoires" de Lavaux, le Tribunal fédéral a considéré que leur portée équivalait matériellement à celle d'un plan directeur cantonal au sens des art. 6 ss LAT (ATF 113 Ib 299 consid. 2b p. 301; cf. aussi ATF 114 Ib 100 consid. 3a p. 104; 129 II 413 consid. 3.9 p. 419). Cela signifie notamment que ce sont les plans d'affectation des communes (éventuellement des plans d'affectation cantonaux) qui règlent de façon obligatoire le mode d'utilisation du sol, en définissant des zones conformément aux principes de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, entrée en vigueur peu après la LPPL (cf. art. 14 LAT). 3.2 Le terrain litigieux est situé dans le territoire viticole, selon la carte de la loi sur la plan de protection de Lavaux. Il incombait en principe aux autorités de la commune de Riex, pour mettre en oeuvre l'art. 15 LPPL, d'inclure ce terrain dans la zone viticole du plan général d'affectation (plan des zones). Elles pouvaient délimiter au sein de cette zone viticole - en principe inconstructible - des secteurs où des constructions en relation directe avec la viticulture étaient autorisées (art. 15 let. c LPPL). Le règlement du plan d'affectation communal (RPE) devait alors définir les conditions d'autorisation de telles constructions, cette loi cantonale ne fixant pas directement le mode d'utilisation du sol. Dans le cas particulier, l'affectation de la zone viticole est définie aux art. 8 à 10 RPE, y compris pour les secteurs où peuvent être autorisés, d'après le règlement communal, des constructions en rapport direct avec l'exploitation de la culture de la vigne ainsi que des bâtiments d'habitation de l'exploitant et de son personnel (art. 9 al. 3 RPE). Il ne suffit toutefois pas d'appliquer ou d'interpréter le règlement communal lorsqu'il s'agit d'examiner si un projet de construction est conforme à cette zone. En droit cantonal vaudois, la zone viticole est une zone agricole, l'art. 52 LATC définissant d'ailleurs ces deux types de zones dans les mêmes termes (selon la teneur actuelle de cette disposition, "les zones agricoles et viticoles sont destinées à l'exploitation agricole, horticole et viticole liée au sol ainsi qu'aux activités reconnues conformes à ces zones par le droit fédéral"). La zone agricole fait l'objet, depuis le 1er janvier 1980, d'une réglementation spécifique en droit fédéral (art. 16 LAT; depuis la novelle du 24 mars 1998, entrée en vigueur le 1er septembre 2000: art. 16, 16a et 16b LAT). C'est une zone en principe non constructible, avec deux catégories d'exceptions: pour les projets conformes à l'affectation de la zone agricole (cf. art. 22 al. 2 let. a LAT), d'une part, et pour les projets non conformes à l'affectation mais satisfaisant néanmoins aux conditions strictes posées par les art. 24 ss LAT, d'autre part. 3.3 Dans la présente affaire, la contestation porte principalement sur la création de logements pour l'exploitant de la vigne et pour son personnel. A propos de la conformité à l'affectation de la zone agricole, la jurisprudence fédérale a d'emblée déduit de l'art. 16 LAT, entré en vigueur en 1980, que la construction d'un bâtiment d'habitation pour l'exploitant ne pouvait être admise que si ces locaux apparaissaient indispensables, compte tenu des besoins de l'exploitation; il faut donc se demander si la présence constante de l'exploitant sur place est requise et il faut également prendre en considération les possibilités d'habiter à proximité, en zone à bâtir (ATF 112 Ib 259 consid. 2a p. 262). Cette jurisprudence a été confirmée et développée par la suite (notamment ATF 121 II 307 consid. 3b p. 310; 115 Ib 295 consid. 2c p. 298; 113 Ib 138 consid. 4d p. 141, 307 consid. 2b p. 312; cf. également ATF 125 III 175 consid. 2b p. 178). Depuis le 1er septembre 2000 - date de l'entrée en vigueur de la révision de la LAT du 20 mars 1998 et de la nouvelle ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) -, la législation fédérale énonce de façon plus précise ces règles. Aux termes de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. L'art. 34 OAT précise la portée de cette norme en ce qui concerne les constructions destinées à l'habitation de l'exploitant: elles ne sont conformes à l'affectation de la zone agricole que si le logement est indispensable à l'entreprise agricole. En définitive, cette réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT (cf. arrêt 1A.19/2001 du 22 août 2001 in: ZBl 103/2002 p. 582, consid. 3b). 3.4 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif considère en définitive que les règles précitées ne s'appliqueraient pas dans les secteurs de la zone viticole régis par l'art. 9 al. 3 RPE car les maisons vigneronnes, habitées par le vigneron lui-même, représenteraient une forme traditionnelle d'occupation du sol dans le vignoble, ce que la loi sur le plan de protection de Lavaux (LPPL) tendrait à conserver. Cette forme d'habitat n'étant pas compatible avec l'affectation de la zone viticole - puisqu'elle n'est pas liée aux besoins de l'entreprise, mais dépend simplement d'une prétendue tradition -, le Tribunal administratif qualifie ces secteurs de la zone viticole de "zones spéciales au sens de l'art. 18 LAT". Le secteur en cause a une surface très modeste (de l'ordre de 700 m2). Il est douteux qu'il puisse, à lui seul, constituer une zone (cf. ATF 119 Ia 300 consid. 3b p. 303). Quoi qu'il en soit, dans la systématique de l'art. 15 LPPL, les "secteurs où des constructions en relation directe avec la viticulture sont autorisées" font partie des zones où doivent être concrétisés les principes applicables au territoire viticole; il s'agit donc normalement de simples subdivisions, ou sous-périmètres, de la zone viticole, où les restrictions à la construction de bâtiments en relation avec la viticulture sont moindres que dans les secteurs où la protection du site justifie d'interdire tout nouveau bâtiment d'exploitation. Au niveau communal, le règlement ne traite pas les secteurs régis par l'art. 9 al. 3 RPE comme des sous-périmètres d'une zone spéciale, mais bien comme des parties de la zone viticole (art. 8 à 10 RPE). L'art. 18 al. 1 LAT - disposition selon laquelle "le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation" (à savoir autres que les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger) - ne doit pas être interprété en ce sens que la collectivité crée une zone spéciale en définissant, au sein de la zone agricole, des secteurs où les constructions conformes à l'affectation de la zone sont soumises à des conditions particulières. Au contraire, elle se borne ainsi à régler de façon détaillée, compte tenu des particularités locales, la destination et l'utilisation de la zone agricole (ou viticole), et cela dans la mesure où les art. 16 et 16a LAT laissent au législateur cantonal ou communal la possibilité d'adopter des prescriptions complémentaires. En l'occurrence, on ne voit aucun motif de considérer que, dans les parties de la zone viticole de Riex visées à l'art. 9 al. 3 RPE, les "bâtiments d'habitation de l'exploitant et de son personnel" devraient pouvoir être autorisés à des conditions différentes de celles applicables, selon le régime ordinaire du droit fédéral, en zone agricole ou viticole. Il s'ensuit que le Tribunal administratif a violé l'art. 16a LAT en interprétant l'art. 9 al. 3 RPE en ce sens que, dans les secteurs où il s'applique, il autoriserait les bâtiments d'habitation à des conditions dérogeant à celles prévues par le droit fédéral. L'arrêt attaqué, qui se borne à résoudre cette question d'interprétation du règlement communal, doit donc être annulé, sans qu'il y ait lieu d'examiner les autres griefs des recourants. A vrai dire, il est douteux que dans un domaine viticole de la région de Lavaux, les conditions strictes du droit fédéral pour autoriser la création d'une habitation pour l'exploitant puissent être satisfaites, au regard du texte actuel des art. 16a LAT et 34 OAT ainsi que de la jurisprudence développée depuis l'entrée en vigueur de la loi sur l'aménagement du territoire; en d'autres termes, on peut s'interroger sur la portée pratique de l'art. 9 al. 3 RPE mais l'application du droit fédéral ne saurait être influencée par cet élément. 3.5 Le Tribunal administratif, qui a rendu une décision partielle puis renvoyé l'affaire au Service de l'aménagement du territoire, n'a pas examiné plus avant le projet de construction litigieux, non seulement au regard des règles sur l'affectation de la zone viticole mais également sous l'angle des dispositions sur les exceptions prévues hors de la zone à bâtir (art. 24 ss LAT, notamment art. 24c LAT). Dans ces conditions, le Tribunal fédéral n'a pas à statuer lui-même directement sur les griefs des intimés contre le refus de l'autorisation cantonale. L'affaire doit donc être renvoyée au Tribunal administratif pour nouvelle décision (art. 114 al. 2 OJ). A première vue, la juridiction cantonale devrait être à même de statuer à bref délai, sur la base du dossier en l'état.