Citation: 2P.304/2005 14.03.2006 E. 4

4.1 Es stellt sich jedoch die in der Beschwerdeschrift aufgeworfene Frage nach der gesetzlichen Grundlage der angefochtenen Zulassungsbeschränkung. Die vom Landrat beschlossene Änderung der Schulordnung der Kantonsschule wird von der Beschwerdeführerin zwar nicht direkt angefochten; dies wäre ohnehin erst im Anschluss an die Publikation möglich gewesen. Die Rechtsbeständigkeit der Schulordnung kann jedoch im Rahmen der Anfechtung des Aufnahmeentscheides, der sich im Ergebnis auf diesen Erlass stützt, vorfrageweise bestritten werden (vgl. BGE 131 I 272 E. 3.1). 4.2 Die Beschwerdeführerin bestreitet unter Berufung auf das Gewaltenteilungsprinzip die Befugnis des Landrates, die für das Untergymnasium vorgesehene Zulassungsbeschränkung zu beschliessen. 4.3 Das Bundesgericht hat seit jeher das durch sämtliche Kantonsverfassungen explizit oder implizit garantierte Prinzip der Gewaltenteilung, das die Einhaltung der verfassungsmässigen Zuständigkeitsordnung schützt, als verfassungsmässiges Individualrecht anerkannt. Dessen Inhalt ergibt sich in erster Linie aus dem kantonalen Recht. Für den Bereich der Rechtsetzung bedeutet der Grundsatz, dass generell-abstrakte Normen vom zuständigen Organ in der dafür vorgesehenen Form zu erlassen sind. Das Bundesgericht prüft die Auslegung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen frei, jene des Gesetzesrechts hingegen lediglich unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 131 I 291 E. 2.1, mit Hinweisen). 4.4 Die Beschränkung des Untergymnasiums auf maximal zwei Klassen mit höchstens 44 Schülern kommt einem numerus clausus für diese Schulstufe gleich. Es besteht zwar, vom Anspruch auf unentgeltlichen Grundschulunterricht abgesehen (Art. 19 und 62 BV), kein Recht auf Bildung. Wegen der möglichen einschneidenden Wirkungen solcher Zulassungsbeschränkungen zu öffentlichen Bildungseinrichtungen bedarf die Einführung eines numerus clausus nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung dennoch grundsätzlich der Verankerung auf der Stufe des formellen Gesetzes (BGE 121 I 26 ff., 125 I 173 E. 4a, mit Hinweisen; Herbert Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2. Aufl., Bern 2003, S. 363 und 369). 4.5 Die in der Verfassung des Kantons Glarus vom 1. Mai 1988 (KV/GL) vorgesehene Zuständigkeitsordnung rechtfertigt keine abweichende Betrachtung. Gemäss Art. 69 Abs. 1 KV/GL erlässt die Landsgemeinde in Form des Gesetzes alle grundlegenden und wichtigen Bestimmungen. Der Landrat bereitet die Gesetzgebung der Landsgemeinde vor und erlässt Verordnungen (Art. 82 KV/GL). Er ist gemäss Art. 89 KV/GL zuständig für Verordnungen aufgrund von Ermächtigungen der Verfassung (lit. b), für Verordnungen aufgrund von Ermächtigungen der Landsgemeinde (lit. c), für den Erlass von Einführungsbestimmungen zu Bundesrecht und von Ausführungsbestimmungen zu interkantonalem Recht, soweit diese keinen Gegenstand der Gesetzgebung betreffen (lit. d), sowie für die Rechtsetzung in dringenden Fällen anstelle der Landsgemeinde, wobei solche Erlasse nur bis zur nächsten Landsgemeinde gelten (lit. f). Der Regierungsrat ist gemäss Art. 99 KV/GL zuständig zum Erlass von Vollzugs- und Verwaltungsverordnungen sowie von Verordnungen aufgrund von Ermächtigungen der Landsgemeinde oder des Landrates (lit. b) und zum Erlass von Verordnungen in Notlagen und in anderen Fällen zeitlicher Dringlichkeit (lit. d). Der Landrat kann nach dieser Zuständigkeitsregelung demnach nicht selbständig, sondern lediglich im Rahmen der ihm durch Verfassung oder Gesetz erteilten Ermächtigungen rechtsetzende Bestimmungen erlassen (vgl. Rainer J. Schweizer, Kommentar zum Entwurf der Verfassung des Kantons Glarus, Glarus 1981, S. 236 ff.). 4.6 Das kantonale Bildungsgesetz gewährleistet, dass "nach Massgabe dieses Gesetzes" jedes Kind eine öffentliche Schule besuchen kann (Art. 4). Es sieht die Führung von Lehrgängen im siebten und achten Schuljahr an der Kantonsschule vor (Untergymnasium), welche "schulisch besonders begabte Lernende" auf die nachfolgenden Klassen des Gymnasiums vorbereiten sollen (Art. 23). Art. 32 Abs. 2 des Bildungsgesetzes ermächtigt den Landrat zum Erlass einer Schulordnung. Diese regelt insbesondere die Organisation der Kantonsschule und ihre Beaufsichtigung, die Anforderungen an die Lehrpersonen und deren Wahl sowie die Rechte und Pflichten der Lernenden, der Lehrpersonen und der Erziehungsberechtigten. Es ist in der schweizerischen Rechtspraxis üblich, dass die bildungsmässigen Voraussetzungen und die in Prüfungen nachzuweisenden Fähigkeiten für die Aufnahme in eine höhere Schulstufe aufgrund relativ offen formulierter gesetzlicher Vorgaben durch nachgeordnete Rechtsetzungsorgane festgelegt und konkretisiert werden. Vorschriften dieser Art lassen sich ohne weiteres auf die in Art. 32 Abs. 2 des Bildungsgesetzes enthaltene Ermächtigung bzw. auf daran anschliessende allfällige Subdelegationen stützen. 4.7 Dem Gesetz (sowie der entsprechenden Botschaft bzw. dem Memorial für die Landsgemeinde 2001, S. 91 bis 103) lässt sich jedoch nirgends auch nur andeutungsweise entnehmen, dass die vorgesehenen öffentlichen Schulen durch unterstufiges Recht zahlenmässigen Zulassungsbeschränkungen unterworfen werden können. Wieweit solche Massnahmen nach den in Betracht fallenden verfassungsrechtlichen Schranken (Art. 19 und Art. 62 BV) sowie dem Ausbildungsziel der einzelnen Schulen oder Schulstufen überhaupt zulässig und sachlich sinnvoll sein können (vgl. dazu Herbert Plotke, a.a.O., S. 362 f.), bedarf hier keiner weiteren Erörterung. Der in Art. 23 des Bildungsgesetzes formulierte Zweck des Untergymnasiums - Vorbereitung "besonders begabter" Schüler auf die anschliessenden Gymnasiumsklassen - lässt zwar durchaus Raum dafür, in den einschlägigen Ausführungserlassen die leistungsmässigen Anforderungen für die Aufnahme in diese Schulstufe entsprechend streng festzulegen und den Zugang zum Untergymnasium auf diese Weise einzuschränken. Weder aus dieser Gesetzesbestimmung noch aus Art. 32 Abs. 2 des Bildungsgesetzes ergibt sich aber eine Befugnis, den Zugang zum Untergymnasium auch einer zahlenmässigen Beschränkung zu unterwerfen, d.h. ab Erreichen einer bestimmten Quote auch solchen Bewerbern die Aufnahme zu verweigern, welche die festgelegten leistungsmässigen Anforderungen an sich erfüllen. Die Möglichkeit solcher Massnahmen müsste - mindestens in den Grundzügen - im Gesetz ausdrücklich vorgesehen sein. Dass der Landrat bei der Festsetzung des Voranschlages 2005 einen dahingehenden Willen geäussert hat, vermag den erforderlichen Rechtsetzungsakt durch den zuständigen formellen Gesetzgeber - die Landsgemeinde - nicht zu ersetzen. Die Einführung eines numerus clausus für das Untergymnasium durch eine blosse Änderung der landrätlichen Schulordnung entbehrt deshalb einer Rechtsgrundlage im Gesetz. Sie beruht auf einer unhaltbaren Auslegung der Delegationsnorm von Art. 32 Abs. 2 des Bildungsgesetzes und verstösst gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung. 4.8 Das Verwaltungsgericht stützt sich für seine gegenteilige Auffassung auf die Beurteilung einer ähnlichen Massnahme des Kantons St.Gallen, die ohne ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung von nachgeordneten Behörden angeordnet worden war, was das Bundesgericht als verfassungskonform erachtet hatte (vgl. Urteil 2P.7/1994 vom 28. April 1994). Jener Fall wies jedoch gegenüber dem vorliegenden nicht unerhebliche Unterschiede auf: Zwar lagen der Massnahme gleich wie im Kanton Glarus vorab finanzielle Überlegungen zu Grunde. Doch handelte es sich dort um ein Untergymnasium, zu dessen Führung der Kanton durch eine Kann-Vorschrift des Gesetzes ermächtigt war. Der Zugang zu dieser (fakultativen) - und einzig in der Stadt St. Gallen mit zwei Jahrgangsklassen geführten - Schulstufe der Kantonsschule St. Gallen wurde sodann nicht durch Festlegung einer zahlenmässigen Limite, sondern durch Festlegung strengerer Anforderungen für den Übertritt (Anhebung der Minimalpunktezahl von 82 auf 85) erschwert, wozu die zuständigen Organe grundsätzlich auch ohne besondere gesetzliche Ermächtigung befugt waren. Die für die Aufnahme ins Untergymnasium erforderliche Punktezahl wurde dabei jeweils von Jahr zu Jahr - offensichtlich nach Vorliegen der Prüfungsresultate - neu festgelegt. Schliesslich fiel ins Gewicht, dass Lateinunterricht, der für gewisse Studienrichtungen an der Universität auch heute noch benötigt wird, nicht bloss am betreffenden Untergymnasium, sondern auch an den - bis zum späteren Übertritt ins Gymnasium zu besuchenden - Sekundarschulen möglich war (Urteil 2P.7/1994 vom 28. April 1994 E. 3a; Herbert Plotke, a.a.O., S. 70). Demgegenüber wird im vorliegenden Fall gemäss den Feststellungen im angefochtenen Urteil (S. 18) ein solcher Unterricht an den Sekundarschulen des Kantons Glarus nicht angeboten, was einen späteren Übertritt für Schüler, die Latein wählen, entsprechend erschwert. Auch wenn der vorliegend für das Untergymnasium festgelegte numerus clausus den ausgeschlossenen Schülern den späteren Eintritt ins Gymnasium nicht endgültig verwehrt und insofern nur eine "relative Zulassungsbeschränkung" darstellt (Herbert Plotke, a.a.O., S. 366), handelt es sich doch um eine bildungspolitisch bedeutsame neue Massnahme, für die das geltende kantonale Gesetz nach dem Gesagten keinen Raum lässt. 4.9 Die staatsrechtliche Beschwerde ist daher wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung (Art. 69 KV/GL) gutzuheissen und das angefochtene Urteil aufzuheben. Damit erübrigt sich die Behandlung der weiteren Rügen.