Citation: 2P.135/2004 23.11.2004 E. 4

4.1 Die Beschwerdeführer machen geltend, das angefochtene Gemeinwerkreglement verstosse in verschiedener Hinsicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV). Unter anderem gebe es keinen sachlichen Grund, weshalb Grundeigentümer, welche als Benützer der Gemeindestrassen und -wege nicht in anderer Weise Verursacher oder Begünstigte als alle übrigen Gemeindeeinwohner seien, zum Strassenunterhalt und zur Strassenreinigung eine Sonderleistung erbringen müssten, welche nicht der Allgemeinheit der Strassenbenützer in gleicher Weise abverlangt werde. Eine ans Grundeigentum anknüpfende Sonderleistung dürfe im Übrigen nicht "pro Kopf" bemessen, sondern müsse nach Massgabe des Grundeigentums einer Person (Anzahl Grundstücke, Grösse, Wert des Grundbesitzes) quantifiziert werden; es gehe nicht an, den Eigentümer mehrerer Grundstücke für das zweite und jedes weitere Grundstück unbelastet zu lassen. Zudem müsse die auferlegte Sonderbelastung in einer Relation zu den Erschliessungsleistungen stehen, die das Gemeinwesen für das Grundeigentum erbringe; indem das Gemeinwerk lediglich auf den Grundbucheintrag und das Alter des Grundeigentümers abstelle, fehle der Umschreibung des Kreises der Pflichtigen die sachliche Begründetheit. Sodann erlaube Art. 41 des kantonalen Gesetzes vom 2. Februar 1964 über Bau und Unterhalt der Strassen (im Folgenden: SBG/BE), auf welchen sich das streitige Gemeinwerkreglement stütze, die Belastung von Grundeigentümern nur unter der generellen Voraussetzung, dass es sich um "Eigentümer der anstossenden Grundstücke" handle, wogegen das angefochtene Reglement den Anstösser-Perimeter in willkürlicher Weise auf das ganze Strassen- und Wegnetz der Gemeinde erweitere, so dass ein Grundeigentümer an beliebigen Orten in der Gemeinde für Arbeiten herangezogen werden könne, unabhängig davon, ob die Strasse, an welcher er seinen Einsatz leiste, der Erschliessung seines Grundstückes diene. 4.2 Ein Erlass ist willkürlich im Sinne von Art. 9 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 129 I 1 E. 3 S. 3, 265 E. 3.2 S. 268 f.; 127 I 185 E. 5 S. 192; 127 V 448 E. 3b S. 454, je mit Hinweisen). Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, ist die Gestaltungsfreiheit insbesondere bei den öffentlichen Abgaben und bei der Verteilung der Last auf die Abgabepflichtigen gross (vgl. BGE 109 Ia 325 E. 4 S. 328 mit Hinweisen; 114 Ia 321 E. 3b S. 323 f.; Urteil 2P.111/2002 vom 13. Dezember 2002, publ. in ZBl 104/2003 S. 557 ff., E. 4.2). Im vorliegenden Zusammenhang gilt es im Übrigen zu beachten, dass die nach ihrer Konzeption als Ersatzabgabe ausgestaltete Gemeinwerkabgabe nur dann Bestand haben kann, sofern sich die primäre Naturalleistungspflicht als verfassungsmässig erweist (Max Imboden/ René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5. Aufl., Basel 1976, Nr. 112 B. II., S. 795). 4.3 Die primäre Naturalleistungspflicht (Arbeitsleistung), welche unter gewissen Voraussetzungen von den Pflichtigen durch eine Ersatzpflicht abgegolten werden kann, trifft gemäss dem streitigen neuen Reglement ausschliesslich die Eigentümer der in der Gemeinde gelegenen Grundstücke. Nach der im angefochtenen Direktionsentscheid in Anlehnung an Art. 41 Abs. 1 SBG/BE vertretenen Auslegung, die sich mit der weitergehenden Formulierung von Art. 2 des Gemeinwerkreglementes allerdings kaum vereinbaren lässt, soll dies nur für die Eigentümer der strassenmässig erschlossenen Grundstücke gelten. Die Gemeinde will daneben offenbar auch die Eigentümer von (ausserhalb des Baugebiets) gelegenen landwirtschaftlichen Grundstücken, welche vom Strassen- und Wegnetz profitieren, von der Gemeinwerkpflicht erfasst wissen. Die Frage bedarf hier keiner weiteren Klärung. Das vorliegend in Frage stehende Gemeinwerk soll dem Unterhalt des Strassen- und Wegnetzes dienen (Art. 1 GWR). Sachliche Gründe, die es rechtfertigen würden, die für diesen Unterhalt statuierte Arbeitspflicht ausschliesslich den Grundeigentümern der Gemeinde aufzuerlegen, sind nicht ersichtlich. Wie das Bundesgericht bereits im Zusammenhang mit einer als Kostenanlastungssteuer ausgestalteten baselstädtischen Strassenreinigungsabgabe festgestellt hat (BGE 124 I 289 E. 3e S. 293), wird das öffentliche Strassennetz von den Grundeigentümern nicht stärker in Anspruch genommen als von der übrigen Bevölkerung. Die öffentlichen Verkehrswege werden von jedermann benützt, unabhängig davon, ob er Eigentümer eines Grundstückes ist oder in gemieteten Räumen wohnt und arbeitet. Es kann auch nicht gesagt werden, dass die Grundeigentümer als Personenkreis aus der Strassenreinigung einen grösseren Nutzen ziehen als die übrige Bevölkerung. Wieso diese Interessenlage in ländlichen Verhältnissen, wie in der Vernehmlassung der Gemeinde geltend gemacht, grundlegend anders sein soll, ist nicht einzusehen. Alle regelmässigen Benützer des öffentlichen Strassen- und Wegnetzes sind an dessen Reinigung und Unterhalt gleichermassen interessiert. Die Grundeigentümer erscheinen auch nicht als primäre Verursacher des Unterhalts- und Reinigungsbedarfes. Es mag zwar angehen, dass den Anstössern "von öffentlichen Fuss- und Gehwegen" gewisse (punktuelle) Reinigungs- und Schneeräumungsarbeiten auferlegt werden, wie dies Art. 41 SBG/BE als Möglichkeit vorsieht. Hingegen erscheint es mit dem Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar, ausschliesslich die Grundeigentümer einer Gemeinde für die Instandhaltung und Reinigung des kommunalen Strassennetzes arbeits- oder ersatzabgabepflichtig zu erklären (vgl. zur ähnlichen Sachlage beim Brandschutz, welcher der gesamten Wohnbevölkerung dient, weshalb nicht einzig die Gebäudeeigentümer zu Feuerschutzabgaben herangezogen werden dürfen: BGE 122 I 305 E. 6 S. 313 ff.). 4.4 Dass nach Angabe der Gemeinde Grindelwald der grössere Teil des Aufwandes für Strassenunterhalt und -reinigung trotz der Sonderbelastung der Grundeigentümer aus allgemeinen Steuermitteln gedeckt wird bzw. werden muss, ändert nichts; auch die Grundeigentümer sind steuerpflichtig und finanzieren damit nach Massgabe ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit die öffentlichen Aufgaben der Gemeinde, wozu regelmässig auch die Reinigung und der Unterhalt des öffentlichen Strassennetzes gehört. Zwar sind die Eigentümer von Ferienhäusern und Ferienwohnungen, die in Berggemeinden eine grosse Gruppe bilden können, aufgrund ihres auswärtigen Steuerdomizils in der Gemeinde nur beschränkt steuerpflichtig, doch haben sie in jedem Fall - nebst den auf dem Grundstück bzw. dessen Nutzung erhobenen Vermögens- und Einkommenssteuern (einschliesslich Liegenschaftssteuer) - für die ihnen erbrachten Versorgungs- und Entsorgungsleistungen entsprechende Kausalabgaben zu entrichten. Soweit die Eigentümer erschlossener Grundstücke aus der Erstellung kommunaler Strassen einen Sondernutzen gezogen haben, konnten sie zur Bezahlung von Erschliessungsabgaben herangezogen werden. Falls der von der Gemeinde übernommene Unterhalt bestimmter Strassen für bestimmte Grundstücke einen eigentlichen Sondervorteil darstellt, der als solcher die Erhebung einer Vorzugslast rechtfertigt, können nach Massgabe der einschlägigen Gesetzgebung allenfalls auch hiefür von den Eigentümern Beiträge verlangt werden. Hingegen ist es mit dem Gebot der Rechtsgleichheit nicht vereinbar, die Last des Unterhalts des gesamten kommunalen Strassen- und Wegnetzes, sei es durch Dienst- oder Geldleistungspflichten, ganz oder zum Teil pauschal den Grundeigentümern der Gemeinde zu überbinden. Soweit derartige Dienstpflichten für Gemeinwerke bestehen, sind sie denn auch regelmässig als allgemeine (persönliche) Bürgerpflicht bzw. als Pflicht der "Gemeindegenossen" konzipiert, wobei diese Last allenfalls auf die Steuerpflichtigen oder auf die Haushaltungen übertragen und an gewisse physische Bedingungen geknüpft werden kann (Erwin Durgiai, Das Gemeinwerk, Diss. Bern 1943, S. 102; vgl. auch etwa ZBl 59/1958 S. 414 sowie ZBl 56/1955 S. 129). Die Konzeption als allgemeine Bürgerpflicht bedarf keiner weiteren Begründung, soweit es sich um Polizeidienstpflichten wie Feuerwehrdienst oder Einsatzpflichten bei Katastrophen handelt (Fritz Fleiner, Institutionen des Deutschen Verwaltungsrechts, 8. Aufl., Tübingen 1928, S. 416; Thomas Fleiner-Gerster, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2. Aufl., Zürich 1980, § 6 N. 8 S. 29, § 22 N. 57 S. 176; Fritz Gygi, Die autonomen Gemeindesteuern im Kanton Bern, Diss. Bern 1947, S. 7); die gleiche Überlegung muss aber auch für andere Gemeinwerke gelten, welche im Interesse der Allgemeinheit liegen. Eine ausschliessliche Belastung der Grundeigentümer als Gemeinwerkpflichtige für den Strassenunterhalt, wie sie nach der bernischen Gesetzgebung von den Gemeinden in der Vergangenheit offenbar beschlossen werden konnte (Gygi, a.a.O., S. 32 f.) und wie sie das angefochtene Reglement der Gemeinde Grindelwald gestützt auf Art. 41 Abs. 1 SBG/BE wieder einführen will, mochte so lange angehen, als es sich um ländliche Gemeinden mit dominierender Landwirtschaft handelte, in denen praktisch jede Familie über eine eigene Hofstatt verfügte. Bei den heutigen heterogenen Strukturen, wie sie in vom Tourismus geprägten Berggemeinden gegeben sind, hält eine derartige einseitige Belastung einer bestimmten Personengruppe vor dem Gleichheitsgebot nicht mehr stand. 4.5 Die angefochtene Regelung verstösst des Weiteren auch dadurch gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung, dass sie innerhalb des erfassten Kreises der Grundeigentümer für das Mass der Belastung keinerlei Differenzierungen vorsieht. Falls die sachliche Berechtigung der den Grundeigentümern überbundenen Lasten gemäss der dem angefochtenen Entscheid zugrunde liegenden - nach dem Gesagten unhaltbaren - Betrachtungsweise in dem diesen aus dem Strassenunterhalt zukommenden besonderen Nutzen läge, wären die für die Vorzugslasten geltenden Grundsätze zu beachten. Das heisst, es müssten sowohl die zu erbringende Arbeitsleistung wie auch die Höhe der allfälligen Ersatzabgabe grundsätzlich entsprechend dem Mass des dem einzelnen Eigentümer erwachsenden individuellen Vorteils bestimmt werden (vgl. BGE 118 Ib 54 E. 2b S. 57; ferner: Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 510 f. mit weiteren Hinweisen). Es ginge nicht an, den Eigentümer einer kleinen unüberbauten (bzw. unerschlossenen oder unüberbaubaren) Parzelle gleich stark zu belasten wie etwa den Eigentümer eines viele Wohnungen umfassenden Mietshauses oder eines verkehrsintensiven Gewerbebetriebes. Das angefochtene Reglement, welches keine diesbezüglichen Abstufungen vorsieht, sondern jedem Grundeigentümer die gleiche Einheitsleistung auferlegt, ist auch unter diesem Gesichtswinkel mit dem Rechtsgleichheitsgebot nicht vereinbar. Selbst wenn man die streitigen Lasten nicht nach den für Kausalabgaben geltenden, sondern nach den - weniger strengen - Grundsätzen für Kostenanlastungssteuern beurteilen wollte, wonach die Abgabepflicht an die abstrakte Interessenlage des belasteten Personenkreises anknüpft und keinen konkreten besonderen Nutzen oder Verursacheranteil des Einzelnen voraussetzt (vgl. BGE 124 I 289 E. 3b S. 291 f.; Hungerbühler, a.a.O., S. 513 mit weiteren Hinweisen), wäre die absolute Gleichbelastung aller Eigentümer, wie sie das angefochtene Reglement vorsieht, nicht angängig. Auch die in BGE 124 I 289 beurteilte baselstädtische Strassenreinigungsabgabe lautete nicht auf einen Einheitsbetrag, sondern knüpfte an den Wert der Liegenschaften an. Wohl können gewisse Abgaben oder sonstige öffentlichrechtliche Verpflichtungen aus Gründen der Einfachheit und Praktikabilität als einheitliche Pauschale ausgestaltet werden, wenn es um geringfügige Belastungen geht, für die sich eine Abstufung gemäss den individuellen Verhältnissen nicht rechtfertigt (vgl. etwa Urteil 2P.111/2002 vom 13. Dezember 2002, publ. in ZBl 104/2003 S. 557 ff., E. 4.2, betreffend Verkehrsabgaben [Kostenanlastungssteuer] zulasten der Ferienhauseigentümer von Fr. 80.-- pro Jahr; Urteil 2P.298/2003 vom 10. September 2004 betreffend einheitliche Kehrichtentsorgungsgebühr für alle Mehrpersonenhaushalte und Ferienhäuser von Fr. 120.-- pro Jahr). Die vorliegend zur Diskussion stehenden Pflichten liegen klar über dieser Schwelle, weshalb ein einheitliches Belastungsmass für alle Grundeigentümer mit dem Grundsatz der Rechtsgleichheit, der auch die Pflicht zu gebotenen Differenzierungen in sich schliesst, nicht vereinbar ist. 4.6 Schon aufgrund der vorstehend dargelegten gravierenden Mängel erweist sich die angefochtene Ordnung als Ganzes verfassungswidrig, weshalb das Gemeinwerkreglement vom 7. Dezember 2001 sowie der dieses schützende Rechtsmittelentscheid der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion vom 16. April 2004, soweit er die Beschwerdeführer 1 und 2 betrifft, in Gutheissung der staatsrechtlichen Beschwerde aufzuheben sind. Ob und wieweit das neue Reglement noch in sonstiger Hinsicht gegen die angerufenen Verfassungsrechte verstösst und ob es mit den Vorgaben von Art. 41 SBG/BE vereinbar ist, braucht nicht untersucht zu werden.