Citation: 1C_185/2010 27.10.2010 E. 3.2

3.2.1 Durch die Verweigerung der Baubewilligung für das Projekt wird die Eigentumsfreiheit (Art. 26 BV) der Beschwerdeführer eingeschränkt. Eine solche Einschränkung ist nur zulässig, wenn sie sich auf eine gesetzliche Grundlage stützt, im öffentlichen Interesse liegt und verhältnismässig ist (Art. 36 BV). Im vorliegenden Fall wurde die Baubewilligung gestützt auf Art. 6 und 7 BauR/Uznach i.V.m. Art. 11 Abs. 2 BauG/SG wegen mangelnder Zonenkonformität verweigert. Zu Unrecht behaupten die Beschwerdeführer, die Bewilligung des Bauvorhabens bilde für sie einen schweren Eingriff in die Eigentumsfreiheit, zumal es im Kern nur um das Nutzungsmass bei einem Vorhaben im Baugebiet geht. Die diesbezüglichen Regelungen sind - soweit hier betroffen - in kantonalem bzw. kommunalem Recht und nicht in Bundesrecht verankert. Ausserhalb von schweren Grundrechtseingriffen ist die unrichtige Anwendung kantonalen Rechts im Allgemeinen über das Willkürverbot zu erfassen (vgl. BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 158). Das Verhältnismässigkeitsprinzip besagt, dass die Grundrechtseinschränkung zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich sein muss und dem Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar ist (BGE 135 I 176 E. 8.1 S. 186). Das Vorliegen eines öffentlichen Interesses und die Verhältnismässigkeit prüft das Bundesgericht bei der Beschränkung von Grundrechten frei. Es auferlegt sich aber Zurückhaltung, soweit die Beurteilung von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 132 II 408 E. 4.3 S. 415 f.). 3.2.2 Das Verwaltungsgericht hat erwogen, dass das kantonale Baugesetz keine spezifische Vorschrift enthalte, welche Bauzonen für Ein- und Zweifamilienhäuser regle. Der Wortlaut des Gesetzes gebe auf die vorliegend streitige Frage keine Antwort. Die Verwendung des Begriffs "insbesondere" in Art. 11 Abs. 2 BauG/SG bedeutet indessen, dass die Aufzählung der Kriterien, nach denen Wohnzonen unterteilt werden können, nicht abschliessend sei. In der Botschaft der Regierung vom 22. September 1970 zum Entwurf des Baugesetzes (ABl 1970, S. 1322) sei festgehalten worden, dass trotz der abschliessenden Aufzählung der Zonen im Gesetz die Möglichkeit bestehe, die bisher gebräuchliche Unterteilung der Wohnzonen (Einfamilienhauszone, verschiedene Geschosszahl usw.) beizubehalten. Die Möglichkeiten der Unterteilung nach Geschosszahlen seien in der parlamentarischen Beratung in den Gesetzestext aufgenommen worden. Beim Erlass des Nachtragsgesetzes vom 24. November 1982 sei Art. 11 Abs. 2 BauG/SG nicht geändert worden. Der Regierungsrat des Kantons St. Gallen habe in einem Entscheid vom 1. März 1994 verneint, dass im Rahmen eines Überbauungsplans in der Wohnzone für Ein- und Zweifamilienhäuser Mehrfamilienhäuser zulässig seien. Das Bundesgericht habe diesen Entscheid mit Urteil vom 15. Dezember 1994 geschützt, soweit es darauf eingetreten sei (Urteil des Bundesgerichts 1P.300/1994 vom 15. Dezember 1994). Es habe festgehalten, die Anwendung und Auslegung kantonalen Rechts werde mit Rücksicht auf die Hoheit der Kantone grundsätzlich nur auf Willkür hin überprüft. Es erscheine vertretbar, die Unterteilung der Wohnzonen nach Kriterien anderer Natur, wie der Beschränkung der Nutzungsmöglichkeit auf bestimmte Arten von Häusern, als unzulässig einzustufen. Dem Begriff "insbesondere" müsse nicht zwangsläufig der Sinn beigemessen werden, die Gemeinden seien bei der Wahl der Unterteilungskriterien ganz frei und könnten weitergehende Differenzierungen als jene nach Regelbauvorschriften vornehmen. Immerhin könnte man sich fragen, ob der Gesetzgeber, wenn er in der Wohnzone andere Differenzierungskriterien als Regelbauvorschriften hätte ausschliessen wollen, um der Klarheit willen nicht besser getan hätte, diese vollständig und abschliessend aufzuzählen und den Ausdruck "insbesondere" wegzulassen. Trotzdem erscheine die Auslegung des Regierungsrates insgesamt nicht als geradezu unhaltbar. Dem hielt das Verwaltungsgericht entgegen, dass es im Gegensatz zum Bundesgericht befugt sei, die Anwendung und Auslegung des kantonalen Baugesetzes und der kommunalen Baureglemente durch die Vorinstanz mit freier Kognition zu überprüfen. Wie erwähnt, sehe das Gesetz die Unterteilung der Wohnzonen insbesondere nach Gebäudeabmessungen, Geschosszahl, Ausnützungsziffer und Überbauungsziffer vor. Das Gesetz lasse also weitere Unterscheidungs- bzw. Unterteilungskriterien ausdrücklich zu. Der Gesetzgeber habe auch nicht vorgesehen, Unterscheidungskriterien nach der Art der Gebäude auszuschliessen. Vielmehr gehe aus den Materialien eindeutig hervor, dass der Gesetzgeber Unterteilungen bzw. Unterscheidungen der Wohnzone nach der Art der Gebäude, namentlich Ein- und Zweifamilienhäuser, ausdrücklich zulassen wollte. Die Vorinstanz vertrete die Auffassung, die Gemeinden seien lediglich befugt, die Zonenarten durch Bestimmung verschiedener Regelbauweisen zu differenzieren. Sie berufe sich dabei auf einen Aufsatz des ehemaligen Leiters der Rechtsabteilung des Baudepartements (H. Hess, Ortsplanungsrecht I, in: Das Nachtragsgesetz zum st. gallischen Baugesetz, Veröffentlichungen des schweizerischen Instituts für Verwaltungskurse an der Hochschule St. Gallen, neue Reihe, Bd. 20, St. Gallen 1983, S. 28). Die Ausführungen hätten sich auf die abschliessende Aufzählung der Zonenarten in Art. 10 BauG/SG und die Einführung der Intensiverholungszonen und des übrigen Gemeindegebietes im Nachtragsgesetz zum BauG/SG bezogen. Dass die Botschaft zum BauG/SG von "Lehre und Rechtsprechung" überholt sei, könne daher nicht gesagt werden. Bei der Unterteilung der Wohnzonen in Gebiete, in denen lediglich Ein- und Zweifamilienhäuser zulässig sind, handle es sich nicht um eine unzulässige Einführung einer im Gesetz nicht vorgesehenen Zonenart. Vielmehr handle es sich um die Differenzierung der Nutzung innerhalb einer bestimmten Zone, nämlich der Wohnzone. 3.2.3 Es trifft zu, dass das Bundesgericht im erwähnten Urteil 1P.300/1994 vom 15. Dezember 1994 entschieden hat, dass die Auslegung des Regierungsrates, wonach die Kriterienaufzählung in Art. 11 Abs. 2 BauG/SG abschliessend sei, insgesamt nicht geradezu unhaltbar sei (1P.300/1994 E. 4c). Daraus kann indessen nicht automatisch geschlossen werden, die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei willkürlich. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht geltend macht, hat es sich zum ersten Mal mit der vorliegend streitigen Frage befasst und die Anwendung und Auslegung des kantonalen Baugesetzes und des kommunalen Baureglements im Gegensatz zum Bundesgericht mit freier Kognition überprüft. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts, aufgrund der Wendung "insbesondere" in Absatz 2 erscheine die Folgerung, dass die Aufzählung nicht vollständig und abschliessend sei, ist vertretbar. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts lässt daher keine Willkür erkennen. Der angefochtene Entscheid beruht ebenfalls auf einer möglichen und zulässigen Auslegung des kantonalen Rechts und ist im Ergebnis nicht unhaltbar. Es ist demnach weder ersichtlich noch von den Beschwerdeführern genügend dargelegt worden, warum die Auslegung der Vorinstanz völlig unhaltbar sein soll. 3.3 Das Verwaltungsgericht hat sich auch mit einer nachvollziehbaren Begründung auf den Standpunkt gestellt, dass Zonen ausschliesslich für Ein- und Zweifamilienhäuser planerischen Charakter haben und ein legitimes Ziel der Nutzungsplanung verfolgen. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer liegt es durchaus im öffentlichen Interesse, wenn mittels Ein- und Zweifamilienhauszonen die Wahrung des jeweiligen typischen Gebietscharakters und eine gute Einordnung in diese Siedlungsstruktur angestrebt wird. Im Rahmen der Verhältnismässigkeitsprüfung fällt ins Gewicht, dass der Ausschluss von Mehrfamilienhäusern in Ein- und Zweifamilienhäuserzonen einer sinnvollen baulichen Nutzung des Grundstücks nicht entgegensteht und der Erhaltung und Förderung einer besonderen Wohnqualität in diesen Quartieren dient. Damit erweist sich die Rüge der Verletzung von Art. 26 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 BV als unbegründet.