Citation: 2A.484/2001 29.07.2002 E. 5

Invoquant la violation des art. 13, 27 et 36 Cst. ainsi que 7 CEDH, le recourant dénonce l'absence de base légale fondant la perception de la taxe litigieuse, qu'il considère comme une sanction pénale. 5.1 Les art. 13 et 27 Cst. garantissent respectivement la protection de la sphère privée et la liberté économique. Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables en l'espèce, le recourant se plaignant uniquement de l'absence de base légale de la taxe litigieuse. 5.2 La mesure administrative dont fait l'objet le recourant repose sur l'arrêté sur l'économie laitière 1988, qui est un arrêté de l'Assemblée fédérale de portée générale, sujet au référendum facultatif, de durée limitée (art. 36 al. 1 et 2 AEL 1988 et 89bis al. 1 aCst.); il lie le Tribunal fédéral au même titre qu'une loi au sens formel (art. 114bis al. 3 aCst. et 191 Cst.; cf. arrêt du Tribunal fédéral 2A.517/1995 du 3 juillet 1996, consid. 4a; P. Spörri, Milchkontingentierung, thèse Fribourg 1992, p. 107). L'Office fédéral a fait application de l'art. 28 al. 4 AEL 1988. En vertu de l'art. 28 AEL 1988, l'Office fédéral exige la restitution des avantages pécuniaires illicitement acquis (al. 1). Il prend les mesures nécessaires en cas d'infraction aux dispositions du présent arrêté, à d'autres prescriptions arrêtées ou approuvées par la Confédération ou à des décisions qui concernent la production, la livraison, la collecte, la prise en charge, la vente, l'utilisation ou la qualité du lait et des produits laitiers, ainsi que le versement, la perception et la transmission des taxes. Il peut notamment réduire voire supprimer le versement des primes de compensation et des contributions, ou interdire la livraison ou la prise en charge de lait. Lorsque la réduction ou la suppression du versement de primes de compensation et de contributions ne suffit pas ou n'est pas possible, l'Office fédéral peut percevoir une taxe s'élevant, par kilo de lait commercialisé, à un tiers au plus du prix de base du lait. Le montant de la taxe peut faire l'objet d'une compensation avec des créances du fautif (al. 4). L'alinéa 1er de l'art. 28 AEL 1988 donnait à l'Office fédéral en premier lieu la possibilité de réclamer, par voie de décision, le remboursement d'avantages pécuniaires illicitement acquis, en cas de refus de remboursement spontané. Lors de son introduction en 1977, cette solution tendant à simplifier le plus possible la procédure a été préférée à la voie de l'action de droit administratif (Message du Conseil fédéral du 22 décembre 1976 concernant l'arrêté sur l'économie laitière 1977, FF 1977 I 77 ss, p. 170; R. Steinegger, Die Durchsetzung des Agrarrechts, thèse Zurich 1985, p. 122, note 2). Cette solution n'a toutefois pas été suffisante et, selon les termes du Conseil fédéral en 1986, "un complément s'est avéré nécessaire, ouvrant la possibilité de percevoir une taxe lorsque les mesures prévues pour imposer l'observation de prescriptions fédérales ne peuvent être appliquées ou ne suffisent pas pour rétablir une situation conforme aux dispositions légales, de façon à couvrir aussi les agissements dont le but est de contourner le contingentement laitier" (Message du Conseil fédéral du 16 juin 1986 concernant l'arrêté sur l'économie laitière 1987, FF 1986 II 995 ss, p. 1102 ss). Ce complément a été accepté sans discussion par le Parlement (BO 1987 CN 907; BO 1988 CE 399). Aux termes de l'art. 28 al. 4 AEL 1988, la taxe litigieuse est considérée comme une mesure administrative et non pas pénale, les art. 23 à 27 AEL 1988, qui n'ont pas été appliqués en l'espèce, instaurant seuls les sanctions pénales et administratives en ce domaine. L'usage d'une terminologie ancienne, "décousue et trompeuse", est certes regrettable (R. Steinegger, op. cit., p. 109; T. Jaag, Sanktionen im Verwaltungsrecht, in: Wirtschaft und Strafrecht: Festschrift für Niklaus Schmid zum 65. Geburtstag, Zurich 2001, p. 559 ss, 560), il n'en demeure pas moins que cette mesure est instaurée par la loi et doit être prononcée dès que les conditions de sa perception sont réalisées, la seule marge laissée à l'autorité d'application étant de fixer la taxe au plus à un tiers du prix de base du lait. A cet égard, il ressort du message du Conseil Fédéral que l'art. 28 al. 4 AEL 1988 vise non seulement la violation des prescriptions légales, parmi lesquelles figurent l'obligation de renseigner de l'art. 22 AEL 1988, par les producteurs de lait ou de fromage, mais couvre également les agissements des intermédiaires, tels que les revendeurs, dont le but est de contourner le contingentement laitier en aval dans le commerce de ces produits "au noir" (FF 1986 II 995 ss, p. 1102 ss). 5.3 En l'espèce, la Commission de recours DFE a constaté que le recourant avait violé l'obligation de renseigner découlant de l'art. 22 AEL 1988 et qu'il ne pouvait l'ignorer en tant que maître fromager. Corrigeant le prix de base du lait au regard des transactions effectives sur le marché, elle a réduit le prix du lait ayant servi à fabriquer le fromage découvert dans les caves du recourant, ce que ce dernier ne conteste plus. Elle a également constaté qu'en prenant en considération la faute du recourant, les montants en jeu, l'attitude de ce dernier au cours de la procédure d'enquête et la connaissance qu'il a de la législation dans le domaine de l'économie laitière en tant que maître fromager, l'Office fédéral avait tenu compte du principe de proportionnalité dans la fixation du montant de la taxe. Procédant elle-même à un examen complémentaire des circonstances du cas, elle a constaté que les répercussions financières de la sanction sur l'entreprise du recourant seraient vraisemblablement importantes, mais justifiées au regard de la gravité moyenne de la faute et de l'intérêt public à faire respecter les dispositions de l'arrêté sur l'économie laitière 1988. Ce faisant, la Commission de recours DFE a correctement appliqué l'art. 28 al. 4 AEL 1988 qui constitue une base légale suffisante de la sanction administrative infligée au recourant. 5.4 Au demeurant, à supposer que la taxe litigieuse revête un caractère pénal, question qui peut rester ouverte en l'espèce, la décision attaquée respecterait également les dispositions générales du code pénal, qui seraient alors applicables en vertu de l'art. 333 CP, en particulier l'art. 1 CP, selon lequel il n'y a pas de peine sans loi, les art. 48 et 63 CP, en vertu desquels la peine du délinquant est fixée d'après sa culpabilité, en tenant compte de ses mobiles et de sa situation personnelle. L'art. 28 al. 4 AEL 1988 constitue une base légale suffisante également au regard des art. 7 CEDH et 1 CP. Au surplus, en tant qu'elle a examiné la culpabilité et la situation personnelle du recourant dans la fixation du montant de celle-ci, l'autorité intimée a correctement tenu compte du prescrit des art. 48 et 63 CP.