Citation: 1P.373/2006 18.10.2006 E. 2

Le recourant reproche en substance à l'autorité attaquée d'avoir violé le principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) en confirmant la décision de la commune de La Tour-de-Peilz lui imposant de soumettre la construction litigieuse à une enquête publique, malgré l'assurance contraire donnée deux ans plus tôt par son service de l'urbanisme et des travaux publics. 2.1 Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 128 II 112 consid. 10b/aa p. 125; 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113 consid. 3b/cc p. 123 et les références). 2.2 En l'espèce, le recourant voit une promesse dans le courrier que le service de l'urbanisme de La Tour-de-Peilz lui a adressé le 13 septembre 2000. Rédigé sur papier à en-tête de la "Ville de La Tour-de-Peilz - Service de l'Urbanisme et des Travaux publics" et signé par "Le Municipal: E.________" et "Le Chef de service: F.________", ce document a la teneur suivante: "Votre courrier du 4 septembre dernier a retenu notre meilleure attention. Nous relevons d'entrée de cause que votre affaire a trait exclusivement au droit privé, pour ce qui concerne les servitudes dont vous mentionnez l'existence, notion pour laquelle nous vous rappelons que l'Autorité politique n'est pas compétente. De notre point de vue, et pour autant que le code rural et foncier (dont vous avez par ailleurs reçu copie) soit respecté, de même que l'application de l'art. 82 de notre RPE du 5 juillet 1972, la clôture pourrait être construite. Nous vous rendons cependant attentif au fait que dite clôture peut comprendre une partie pleine de 1.00 m au-dessus du sol, les notions définies à l'art. 100 du même RPE concernant exclusivement les voies publiques ou privées, ce qui n'est pas le cas ici. Pour le surplus, aucune formalité d'enquête n'est requise pour votre projet. Nous osons espérer que les renseignements ci-dessus vous seront de quelque utilité et vous prions d'agréer [...]." 2.2.1 Comme le relève l'autorité attaquée, il est vrai qu'à première vue le service de l'urbanisme ne semble pas donner une assurance claire lorsqu'il écrit que la clôture projetée "pourrait" être construite. Pour déterminer comment le courrier litigieux pouvait être compris par un destinataire de bonne foi, il convient cependant de s'attacher au sens général de ce document, en prenant en considération l'ensemble des circonstances. Il y a d'abord lieu de relever que le courrier susmentionné est une réponse à la lettre du recourant datée 4 septembre 2000, que celui-ci considérait de toute évidence comme une demande d'autorisation de construire. Le recourant avait en effet intitulé sa lettre "demande de construction d'une palissade"; il se référait à un entretien qu'il avait eu le jour même dans les locaux du service de l'urbanisme et exposait que "la présente demande" avait pour objet la construction d'une "palissade à larges claires-voies dont la partie pleine ne dépasserait pas une hauteur de 50 cm au-dessus du sol". Il déposait en annexe un plan de situation et un croquis de l'ouvrage projeté. Dans ces conditions, si le service de l'urbanisme ne s'estimait pas compétent pour statuer sur cette demande ou s'il entendait la rejeter, on pouvait attendre de lui qu'il le dise clairement. De même, s'il ne s'estimait pas suffisamment renseigné, il aurait dû demander au recourant des informations complémentaires. Or il n'en n'est rien, puisque ledit service répond au recourant que son projet pourrait être autorisé et qu'il indique même que la partie pleine de l'ouvrage en question pouvait atteindre 1 m au-dessus du sol alors que la demande portait sur 50 cm seulement. Ainsi, le recourant pouvait raisonnablement déduire de ces lignes qu'il avait le droit construire sa clôture à condition de respecter les dispositions réglementaires mentionnées. Il pouvait en tout cas de bonne foi être conforté dans cette idée par la phrase concluant sans équivoque: "aucune formalité d'enquête n'est requise pour votre projet". Le service de l'urbanisme semblait d'ailleurs lui aussi comprendre le courrier litigieux comme une autorisation de construire, puisque dans une lettre du 15 novembre 2000 adressée au recourant, il exposait qu'il avait effectué un "contrôle d'exécution" et se bornait à constater "la présence d'un filet en polyester posé sans autorisation" sur la palissade, sans laisser entendre que la palissade elle-même n'aurait pas été autorisée. Il faut encore examiner si la mention de l'art. 82 RPE constitue une réserve à cette autorisation, comme le soutient le Tribunal administratif. En l'espèce seul est pertinent l'alinéa premier de cette disposition, aux termes duquel "Les clôtures de toute nature doivent être préalablement autorisées par la Municipalité. Elles ne peuvent comprendre une partie pleine de plus de 1 m au-dessus du sol". Comme le service n'écrit pas au recourant qu'il aurait dû adresser sa requête à la municipalité en tant que telle, il est vraisemblable que la référence à cette disposition vise uniquement le problème de la hauteur maximale de la partie pleine de la clôture, cette idée étant renforcée par la phrase suivante qui traite précisément de cette question. Au demeurant, le recourant pouvait croire de bonne foi qu'il avait justement reçu une autorisation de la municipalité pour construire sa clôture (cf. infra consid. 2.2.2). Ainsi, la mention de l'art. 82 RPE ne saurait être comprise comme une réserve. Dans ces circonstances, il y a lieu de considérer le courrier du 13 septembre 2000 comme une assurance des autorités de La Tour-de-Peilz d'autoriser le projet du recourant sans mise à l'enquête publique. 2.2.2 Selon le droit cantonal des constructions, il apparaît que le service communal qui a donné cette assurance n'était pas compétent pour le faire. La jurisprudence cantonale prévoit en effet que seule la municipalité, et non ses directions ou sections, est compétente pour accorder ou refuser les autorisations de construire (cf. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, n. 2.1 ad art. 17 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions [ci-après: LATC]). Quoi qu'il en soit, conformément à la jurisprudence rappelée plus haut, le droit à la protection de la bonne foi peut être invoqué à l'égard de promesses émanant non seulement des autorités compétentes mais également de celles qui sont censées être compétentes (cf. supra consid. 2.1). Cela signifie que l'Etat peut être lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se rendre compte de l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd., Zurich, Bâle et Genève 2002, p. 140 s. et les références; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 391). La protection de la bonne foi n'est donc exclue que si l'erreur était clairement reconnaissable, en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la nature de l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et d'éléments subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré concerné, une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi qu'à l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2 p. 299; 101 Ia 92 consid. 3b p. 100). En l'espèce, il ne ressort pas du dossier que le recourant connaisse particulièrement le droit des constructions et l'organisation des autorités administratives. On ne pouvait donc attendre de lui qu'il réalise que le service auquel il s'est adressé ne pouvait pas autoriser son projet ou le dispenser de mise à l'enquête, mais que seule la municipalité était compétente pour le faire. Cette méprise est d'autant plus compréhensible que les assurances en question lui ont été données par le service communal qui s'occupe des questions d'urbanisme et de travaux publics, dans un courrier rédigé sur papier à en-tête de la "Ville de La Tour-de-Peilz" et portant la mention "Le Municipal" au-dessus du nom de l'un des signataires. Les apparences pouvaient donc amener le recourant à croire que les promesses qui lui ont été faites émanaient bien de l'autorité compétente. Le recourant n'était pas non plus en mesure de déceler l'inexactitude des informations qui lui ont été données, celle-ci n'étant pas manifeste pour un simple particulier. 2.2.3 En remplaçant la haie existante par une clôture aux dimensions relativement importantes, le recourant a pris des dispositions auxquelles il ne peut renoncer sans subir un préjudice. Il devra en effet supporter certains frais pour mettre sa construction à l'enquête publique et il subirait un dommage en cas de refus de l'autorisation de construire au terme de la procédure régulièrement suivie. Sans être considérable, ce préjudice n'en serait pas moins réel. 2.2.4 Enfin, la réglementation applicable et les circonstances déterminantes n'ont pas changé depuis le moment où les autorités de La Tour-de-Peilz ont donné les assurances litigieuses au recourant, de sorte que celui-ci peut en principe se prévaloir de son droit au respect de la bonne foi.