Citation: 1P.123/2002 25.06.2003 E. 3

Die Beschwerdeführer rügen eine unzulässige Trennung der Ausgaben für die Flughafenzufahrt in zwei Kreditbeschlüsse, die Art. 16d Abs. 2 des Berner Gesetzes vom 10. November 1987 über den Finanzhaushalt (FHG) verletze und einen Teil des Gesamtvorhabens ohne sachlichen Grund dem fakultativen Referendum entziehe. Dagegen beruft sich der Kanton Bern in seiner Vernehmlassung auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Etappierung von Strassenbauvorhaben: Das Teilstück Einfahrt Giessenbad bis Terminal stelle eine in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare Anlage dar, für die eine separate Krediterteilung gemäss bundesgerichtlicher Praxis zulässig sei. 3.1 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung folgt für das Finanzreferendum aus dem Grundsatz der Einheit der Materie, dass sich eine Finanzvorlage nicht auf mehrere Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge sachliche Verbindung schafft. Auf der anderen Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen. Es ist somit unzulässig, die in der Verfassung für das Referendum gegen Kreditbeschlüsse festgesetzten Grenzen durch Aufteilung zusammengehörender Vorlagen zu umgehen (vgl. BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191 mit Hinweisen). Die innere Rechtfertigung dieses Grundsatzes liegt darin, dass die Stimmberechtigten in der Lage sein müssen, die Tragweite eines Projekts in seiner Gesamtheit zu überblicken. Nur so können sie sich ein Urteil darüber bilden, ob sie das Bauvorhaben als wünschbar erachten, insbesondere auch unter Berücksichtigung der allgemeinen Lage der Staatsfinanzen und der möglichen Auswirkungen auf die sie künftig treffende Steuerbelastung (BGE 111 Ia 201 E. 5a S. 208). Keine Bedenken bestehen gegen eine Aufteilung grosser Bauvorhaben in Etappen, wenn die Zuständigkeit nicht verschoben wird und wenn die Ausführung der einzelnen Teile für sich gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt, so dass die Freiheit der Stimmbürger, sich für oder gegen die späteren Etappen auszusprechen, durch den ersten Entscheid nicht aufgehoben wird (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191; ZBl 89/1988 447 E. 3b/bb; 112 Ia 221 E. 2b/bb S. 230). Bewirkt die Etappierung dagegen eine Zuständigkeitsverschiebung, so gelten folgende Grundsätze: Verschiedene Kreditvorlagen können wegen der grossen zeitlichen Distanz, die zwischen ihnen liegt, derart voneinander isoliert erscheinen, dass eine Zusammenrechnung nicht mehr gerechtfertigt ist und die Ausgabenbewilligung deshalb etappenweise erfolgen darf, selbst wenn die Vorhaben demselben Zweck dienen (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191). Zum anderen erachtete das Bundesgericht die Aufteilung von Krediten für den Strassenbau in verschiedene Etappen oder Strassenstücke für zulässig, "wenn die einzelnen Etappen in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare Anlagen" darstellen. "Strassen bilden somit dann einen einzigen unteilbaren Gegenstand, wenn die einzelnen Strassenstücke weitgehend nutzlos wären, sofern die Strasse nicht fertiggestellt würde" (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 192; ZBl 89/1988 447 E. 3b/bb; 112 Ia 221 E. 2b/bb S. 230; 105 Ia 80 E. 7c S: 89). Dabei dürfen die Teilschritte nicht in beliebiger Länge beschlossen werden. Insbesondere dürfen sie nicht im Hinblick auf das Finanzreferendum so gewählt werden, dass bei jedem einzelnen Abschnitt die Referendumsgrenze gezielt unterschritten wird. Vielmehr sind für die Unterteilung sachliche Gründe erforderlich (BGE 118 Ia 184 E. 3d S. 192 f.). Da der Entscheid über einzelne Ausbauetappen stark von der Feststellung und der Bewertung tatsächlicher Verhältnisse abhängt, müsse der zuständigen Behörde in diesem Bereich im Interesse einer sachgerechten und wirtschaftlichen Lösung ein erhebliches Ermessen zugestanden werden (BGE 118 Ia 184 E. 3d S. 192 f.; im Entscheid ZBl 89/1988 447 E. 3b/cc ist von einem "gewissen Ermessen" die Rede). 3.2 Der Grundsatz der Einheit der Materie wurde vom Bundesgericht aus der Wahl- und Abstimmungsfreiheit abgeleitet (vgl. z.B. BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191; 111 Ia 201 E. 5a S. 208; je mit Hinweisen). Er ist nunmehr, als Voraussetzung für die freie Willensbildung und die unverfälschte Stimmabgabe, in Art. 34 Abs. 2 BV gewährleistet (Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl. 1997 I S. 190 f. zu Art. 30 E-BV; Gerold Steinmann, St. Galler Kommentar zu Art. 34 BV, Rz. 13). Die daraus abgeleiteten Anforderungen an Kreditvorlagen (vgl. oben E. 3.1) sind deshalb als bundesrechtliche Mindestanforderung zu betrachten, die von den kantonalen Behörden streng zu beachten sind (Walter Kälin/Peter Saladin/Urs Bolz, Rechtsfragen der Ausgabenbewilligung im Kanton Bern, Gutachten für den Regierungsrat des Kantons Bern, Dezember 1986, S. 113). Es steht den Kantonen aber frei, diese Mindestanforderungen zu präzisieren oder darüber hinauszugehen, d.h. den Ermessensspielraum, der den kantonalen Behörden bei der Frage der Zusammenlegung oder Trennung von Ausgaben nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zusteht, weiter einzuschränken. Derartige kantonale Bestimmungen zum Referendumsrecht werden über Art. 34 Abs. 1 BV bundesverfassungsrechtlich gewährleistet (Entscheid 1P.563/2001 vom 26. Februar 2002, publ. in ZBl 103/2002 537 E. 2.1; Steinmann, a.a.O., Rz. 2 und 6). Ihre Verletzung bedeutet somit immer auch eine Missachtung von Art. 34 Abs. 1 BV. 3.3 Im Folgenden ist ein Überblick über die Ausgestaltung des Finanzreferendums nach Berner Recht zu geben und zu prüfen, ob das kantonale Recht Bestimmungen zur Zusammenrechnungs- oder Trennungspflicht bei Kreditvorlagen enthält, welche die bundesrechtlichen Mindestanforderungen gemäss Art. 34 Abs. 2 BV präzisieren oder darüber hinausgehen. 3.3.1 Gemäss Art. 62 Abs. 1 der Berner Kantonsverfassung (KV) unterliegen Ausgabenbeschlüsse des Grossen Rates der fakultativen Volksabstimmung, sofern sie einmalige Ausgaben über zwei Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben über 400'000.-- Fr. betreffen (lit. c; Ausgabenreferendum); weitere Sachbeschlüsse des Grossen Rates unterliegen dem fakultativen Referendum, wenn das Gesetz es vorschreibt oder der Grosse Rat oder 80 seiner Mitglieder es verlangen (lit. f; ausserordentliches fakultatives Referendum). Das Ausgabenreferendum ist ausgeschlossen, wenn es sich um gebundene Ausgaben handelt oder wenn die Ausgabenbefugnis rechtsgültig an den Grossen Rat oder an den Regierungsrat delegiert wurde (Walter Kälin/Urs Bolz, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, Art. 62 N 5c S. 405). 3.3.2 Die Ausgabenbefugnisse für die Kosten der Projektierung und Realisierung von Strassenbauvorhaben sind in Art. 31b des Gesetzes vom 2. Februar 1964 über Bau und Unterhalt der Strassen (SBG) i.d.F. vom 2. Mai 1995 besonders geregelt. Diese Bestimmung trägt den Titel "Ordentliche und delegierte Ausgabenbefugnisse" und lautet: