Citation: 2P.162/2004 21.04.2005 E. 4

4.1 Una decisione non è arbitraria, e pertanto contraria all'art. 9 Cost., per il semplice fatto che una soluzione diversa da quella adottata è immaginabile o addirittura preferibile; lo è, invece, quando risulta manifestamente insostenibile, in contraddizione palese con la situazione effettiva, gravemente lesiva di una norma o di un chiaro principio giuridico o in contrasto intollerabile con il sentimento di giustizia e di equità. La decisione deve inoltre risultare arbitraria nel suo risultato e non solo nella sua motivazione (DTF 129 I 173 consid. 3.1, 49 consid. 4, 8 consid. 2.1). È entro questi ristretti limiti che nella fattispecie va in particolare verificata la questione di sapere se il litigio costituisca una causa di diritto privato o un procedimento di diritto pubblico (DTF 96 I 97 consid. 2a e 2b; sentenza 1P.152/2002 del 4 luglio 2002, in: ZBl 104/2003 pag. 437, consid. 3.2). 4.2 Come già accennato, per permettere l'esercizio dell'attività aziendale il Consorzio ha accordato al ricorrente, in un primo tempo, un'autorizzazione d'uso di diritto pubblico e, in più, due diritti di superficie (art. 779 segg. CC). Si trattava di diritti per sé stanti e permanenti, costituiti rispettando la forma dell'atto pubblico imposta dall'art. 779a CC ed iscritti a registro fondiario il 15 dicembre 1962, rispettivamente il 14 gennaio 1965, per una durata convenuta di trent'anni. Incontestabilmente in questa prima fase l'ente consortile ha dunque regolamentato l'uso dei suoi fondi, oltre che con un permesso di natura pubblicistica, mediante un istituto di diritto privato. Fintanto che non viene pregiudicato l'adempimento dei compiti pubblici a cui sono destinati, i beni immobiliari di proprietà statale possono d'altronde tranquillamente venir gravati di diritti reali limitati, secondo le norme del diritto privato (DTF 103 II 227 consid. 4; 97 II 371 consid. 3c; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Vol. II, 6a ed., Basilea e Francoforte 1986, n. 115 B IV d). 4.3 Con uno scambio di lettere del 5 e del 14 dicembre 1994 il Consorzio e il ricorrente hanno in qualche modo nuovamente disciplinato l'uso dei terreni oggetto dei diritti di superficie, posto che per gli altri fondi continuava a rinnovarsi tacitamente la concessione stipulata nel 1988. Secondo il ricorrente i citati scritti integrerebbero gli estremi di un rinnovo dei precedenti diritti di natura privata. Per la Corte cantonale essi costituirebbero invece un atto di concessione per l'uso speciale dei sedimi, a carattere pubblicistico. Dalla qualifica dell'atto giuridico derivante da tali lettere dipende logicamente anche quella della disdetta intimata il 12 dicembre 2002 e, di riflesso, la competenza del Tribunale amministrativo a rendere il giudizio impugnato. 4.3.1 Con la sua richiesta del 5 dicembre 1994, il ricorrente ha domandato al Consorzio il rinnovo di anno in anno delle concessioni d'uso del sedime consortile, eventualmente previa ridefinizione delle condizioni per l'esercizio di tale diritto di superficie temporaneo. In risposta, l'ente pubblico si è dichiarato d'accordo di rinnovare transitoriamente i diritti di superficie, con una concessione di un anno rinnovabile tacitamente e dietro pagamento di un canone stabilito in base al regolamento consortile. Il tenore letterale dei due scritti non appare dunque del tutto univoco. 4.3.2 Dal profilo del diritto privato, occorre tuttavia considerare che al momento dello scambio di lettere uno dei due diritti di superficie originari era estinto da ormai due anni, mentre il secondo era sul punto di seguire analoga sorte. In effetti questo genere di diritto reale limitato prende fine automaticamente l'ultimo giorno della durata convenuta; la radiazione delle servitù a registro fondiario, in concreto avvenuta solo il 21 gennaio 2003, ha pertanto valore puramente dichiarativo (Peter Isler, in: Basler Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Zivilgesetzbuch II, 2a ed., Basilea 2003, n. 3 ad art. 779c [cit. BaKomm]). Visto il principio dell'estinzione immediata, è logico che il prolungamento di un diritto di superficie possa avvenire solo entro la scadenza della durata precedentemente stabilita (Isler, BaKomm, n. 9 ad art. 779l). Occorre inoltre che sia rispettata la forma prescritta per la sua costituzione (art. 779l cpv. 2 CC). Nel caso specifico, al rinnovo dei diritti a sé stanti e permanenti accordati negli anni sessanta ostava dunque non solo, per uno di loro, l'avvenuta estinzione, ma anche, per entrambi, l'assenza di forma autentica del preteso accordo di protrazione. La validità di quest'ultimo poteva inoltre apparire problematica pure per l'assenza di indicazioni precise sull'ulteriore durata del diritto concesso (Peter Isler, Der Baurechtsvertrag und seine Ausgestaltung, tesi Berna 1973, pag. 41 [cit. Baurechtsvertrag]). Secondo il ricorrente, negli scritti menzionati potrebbe perlomeno venir ravvisata la costituzione ex novo di diritti di superficie non a sé stanti né permanenti. Tuttavia, benché in questa forma non sia richiesto l'atto pubblico, ma solo un contratto scritto (art. 779a CC, a contrario), l'esistenza del diritto presuppone in ogni caso la sua iscrizione nel registro fondiario (Isler, BaKomm, n. 18 e 19 ad art. 779). Nella fattispecie non risulta però che un'iscrizione a questo titolo sia mai avvenuta; al riguardo non può certo assumere valore la mantenuta menzione dei precedenti diritti, con caratteristiche sostanzialmente differenti. 4.3.3 Sotto vari aspetti appare dunque difficilmente sostenibile ritenere l'uso dei sedimi consortili retto, dopo il 1994, da un rapporto di diritto privato, nella forma di un diritto di superficie. Questa considerazione potrebbe già di per sé bastare ad escludere l'arbitrio del risultato a cui è pervenuta la Corte cantonale. Ad ogni modo, non è errato assumere che la zona golenale delle Bolle di Magadino costituisca un bene consortile d'uso comune (Ulrich Häfelin/Georg Müller, Grundriss des allgemeinen Verwaltungsrechts, 4a ed., Zurigo 2002, n. 2346 segg.; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, Bellinzona 1993, n. 530 segg.), in quanto direttamente destinata all'adempimento degli scopi pubblici definiti dal regolamento del Consorzio e soprattutto derivanti, nel corso degli ultimi decenni, dal sicuro interesse alla sua tutela naturalistica. L'utilizzo di questi terreni in funzione di un'attività aziendale legata alla lavorazione di inerti rappresenta dunque una forma di sfruttamento diversa da quella a cui essi sono di principio destinati. Già in virtù dell'art. 27 del regolamento consortile del 7 settembre 1983, che è indubbiamente una normativa di diritto pubblico, un tale uso necessita un permesso della delegazione centrale del Consorzio. Occorre dunque un atto di natura pubblicistica, espressione dell'imperio statale. Quando ad un privato viene permesso un uso particolare di un bene pubblico d'uso comune, ossia una disponibilità esclusiva e particolarmente intensa, viene più precisamente utilizzato lo strumento della concessione (Häfelin/Müller, op. cit., n. 2418 segg.). Non a torto tale qualifica può dunque venir attribuita alla lettera del Consorzio del 14 dicembre 1994. L'autorità si è del resto espressamente richiamata alla tassa di concessione per l'uso speciale dei beni prevista dall'art. 28 del regolamento. Dal profilo giuridico essa ha in sostanza equiparato l'utilizzo di questi fondi al regime già adottato per l'area ben più ampia concessa per il deposito degli inerti. È infine irrilevante che nello scambio di lettere si possano intravedere anche degli aspetti di tipo contrattuale: anche queste parti di una concessione d'uso di un bene demaniale soggiacciono infatti al diritto pubblico (DTF 109 II 76 consid. 3; Häfelin/Müller, op. cit., n. 2593; Imboden/Rhinow, op. cit., n. 119 B III; Scolari, op. cit., n. 1019). 4.3.4 Sulla base di quanto precede, la conclusione del Tribunale amministrativo in merito al carattere pubblicistico del rapporto giuridico tra le parti per quanto concerne l'utilizzo dei sedimi consortili dall'inizio del 1995 non può pertanto venir considerata arbitraria. Di conseguenza, non è censurabile nemmeno la competenza a giudicare la vertenza assunta dalla Corte cantonale. 4.4 Il ricorrente sostiene tuttavia che in base all'assunto dell'istanza inferiore egli si vedrebbe privato dell'indennizzo garantito al superficiario all'estinzione del diritto di superficie, per l'automatica devoluzione al proprietario del fondo delle costruzioni erette (art. 779c e 779d CC). Adduce che un risarcimento analogo dovrebbe comunque venirgli riconosciuto anche in sede amministrativa. 4.4.1 Il diritto all'equa indennità prevista dall'art. 779d CC non è stato in alcun modo soppresso. Esso è però divenuto effettivo negli anni 1992 e 1995, ossia, come usuale, quando si sono estinti i diritti di superficie, ed è pertanto da tale momento che potevano semmai venir avanzate le relative rivendicazioni in sede civile. Di principio, l'azione rimane comunque ancora riservata, sempre che, tra l'altro, non sia già intervenuta la prescrizione. In ogni caso, pur non essendo questa la sede per valutare simili pretese, giova rilevare che l'indennità dipende dal maggior valore oggettivo apportato all'immobile dalle costruzioni realizzate dal superficiario, in funzione tuttavia dell'interesse soggettivo e dell'arricchimento per il proprietario del fondo (Isler, BaKomm, n. 4 ad art. 779d; Isler, Baurechtsvertrag, pag. 120). In questo senso occorre tener conto anche di eventuali limitazioni di valore, note al superficiario, derivanti dal regime pianificatorio (Pascal Simonius/Thomas Sutter, Schweizerisches Immobiliarsachenrecht, Vol. II, Basilea/Francoforte 1990, pag. 146, n. 59). In virtù di questi criteri, nella fattispecie non dovrebbe venir accordata alcuna indennità o la stessa dovrebbe comunque rimanere contenuta entro i minimi termini. Come sostiene il Consorzio in maniera assai verosimile, i manufatti edificati non rivestono infatti più alcun interesse, dal momento che l'attività esercitata finora nell'area golenale non può più continuare. 4.4.2 Nell'ottica del diritto pubblico, non è poi privo di fondamento, ma anzi corrisponde all'opinione della dottrina, ritenere che alla fine di una concessione d'uso speciale, in assenza di accordi contrari, il proprietario non sia di principio tenuto a versare alcun indennizzo per il maggior valore del fondo (André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984, pag. 293; Tomas Poledna, Staatliche Bewilligungen und Konzessionen, Berna 1994, n. 309). Analogamente, è quantomeno sostenibile pretendere che il concessionario restituisca nello stato originario i beni affidatigli (Pierre Moor, Droit administratif, Vol. III, Berna 1992, pag. 308; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., Basilea/Francoforte 1991, n. 1434; Grisel, loc. cit.). Formalmente il regime appare dunque differente rispetto a quello previsto alla scadenza di un diritto di superficie (Poledna, loc. cit.). In concreto, a prescindere dal fatto che non è stata stipulata alcuna clausola sulla riversione, determinante sarebbe comunque risultata pure in questo caso l'impossibilità di utilizzare ulteriormente le strutture aziendali. Ben difficilmente un eventuale indennizzo avrebbe perciò potuto essere minimamente significativo. La mancanza di interesse al mantenimento degli impianti rafforza altresì la fondatezza dell'ordine di ripristino. I tempi prospettati sono peraltro ben superiori a quelli della disdetta trimestrale consapevolmente accettata dal ricorrente fin dal 1995. Anche su questo punto, la decisione impugnata resiste perciò alle censure ricorsuali.