Citation: 1P.572/2004 10.12.2004 E. 6

Obligatoire ou facultatif, le référendum s'analyse en premier lieu comme un droit de veto (Thürer, Aubert, Müller, Droit constitutionnel suisse, Zurich 2001, § 25 p. 398; Grisel, op. cit. n° 104 p. 60). Le droit d'exiger le statu quo apparaît comme une évidence inhérente au système (Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, vol. 2 n° 410). La faculté de préférer la situation actuelle par rapport aux dispositions qui lui sont proposées constitue en effet un élément fondamental de la liberté de choix qui doit être reconnue au citoyen. Dans cette perspective, l'interdiction du "double non" implique, pour les électeurs vaudois, la renonciation à une faculté essentielle, soit celle d'opter pour le statu quo lors d'une votation sur les mesures d'assainissement alternatives qui leur sont proposées. Les modalités de vote prévues sont en outre pour le moins insolites, puisque l'interdiction du "double non" apparaît comme un paradoxe s'agissant du droit de référendum: si l'électeur juge inacceptables certaines mesures d'assainissement, ou estime que d'autres mesures seraient préférables, il n'a d'autre choix que d'accepter la hausse d'impôt correspondante. Pareille renonciation de l'électeur à sa liberté de décision et à son pouvoir de sanction devrait pouvoir se fonder sur une base particulièrement claire. Compte tenu de l'autonomie cantonale en matière de définition des droits populaires, le canton de Vaud relève à juste titre que le constituant aurait pu soustraire à tout référendum les mesures décidées dans le cadre de l'assainissement financier; a fortiori, il n'est pas en soi contraire au droit de vote de prévoir un mode de scrutin particulier n'accordant au citoyen qu'une liberté de choix limitée. Toutefois, une telle limitation de la liberté de l'électeur ne saurait être admise que sur la base d'un texte clair, lui-même soumis à la sanction populaire par le biais du référendum. Le corps électoral peut certes renoncer à certaines prérogatives découlant de sa liberté de vote, mais il doit le faire en toute connaissance de cause. Les modalités et la portée d'une telle renonciation doivent elles aussi être clairement définies. 6.1 Le Grand Conseil entend se fonder directement sur l'art. 165 al. 2 Cst./VD pour justifier sa démarche. Il ressortirait clairement des travaux de la Constituante qu'après avoir été vivement contestée, la proposition tendant à instituer un mécanisme d'assainissement financier (à l'origine, l'art. 147ter Cst./VD) a pu faire l'objet d'une solution négociée aux termes de laquelle le peuple pourrait se prononcer en choisissant soit la mesure proposée, soit l'augmentation correspondante du coefficient de l'impôt cantonal, sans pouvoir les refuser les deux. Lors de l'adoption de la constitution par le peuple, ce dernier aurait disposé d'un commentaire où cette interprétation du texte est clairement exposée. Tant les constituants que le peuple vaudois ainsi que l'Assemblée fédérale se seraient prononcés en pleine connaissance de cause sur le système mis en place, y compris l'interdiction du "double non". 6.2 Lors des travaux de la Constituante, la question du "double non" a effectivement été expressément abordée. Le texte a été adopté à une large majorité, sans que ce mode particulier de scrutin n'ait été remis en cause (cf. Constitution vaudoise, Pierre Moor (éd.), Berne 2004, p. 324). L'interprétation historique - de même d'ailleurs que l'interprétation systématique - permet certes d'affirmer que l'interdiction du "double non" peut trouver son fondement dans le texte constitutionnel. Cela ne suffit toutefois pas pour admettre que le peuple ait accepté cette procédure de vote en toute connaissance de cause. Il faudrait pour cela que le texte constitutionnel soit suffisamment clair et explicite ou, dans le cas contraire, que l'attention des électeurs ait été spécialement attirée sur ce mode d'application de la disposition en cause. Or, ni l'une ni l'autre de ces conditions ne sont réalisées. 6.3 L'art. 165 al. 2 Cst./VD prévoit que, pour chacune des mesures, "le vote oppose la modification législative proposée à une augmentation du coefficient de l'impôt cantonal direct d'effet équivalent". L'opposition de deux propositions ne signifie pas encore que l'électeur devrait obligatoirement en adopter une. Dans le domaine des droits politiques, le terme "opposer" est utilisé à propos du contre-projet qui peut être présenté par le Grand Conseil à l'encontre d'une initiative rédigée de toutes pièces (cf. art. 102 al. 3 de la loi vaudoise sur l'exercice des droits politiques); dans ce cas, la possibilité de refuser les deux objets pour maintenir le statu quo est une évidence. Consacré au référendum populaire, l'art. 83 al. 2 Cst./VD stipule simplement que les mesures d'assainissement financier prévues à l'art. 165 al. 2 Cst./VD sont soumises au référendum obligatoire, sans prévoir de modalités particulières de scrutin, notamment l'interdiction du "double non". L'institution d'un référendum obligatoire, en lieu et place du référendum facultatif ordinaire, signifiait a priori un renforcement des droits politiques alors qu'en réalité, l'interdiction d'opter pour le statu quo constitue une restriction qui pouvait échapper même à un lecteur attentif du texte constitutionnel. 6.4 Les explications données aux électeurs lors de l'adoption de la constitution vaudoise ne sont pas propres à pallier ce manque de clarté et de densité normative. De ce point de vue, seule compte l'information officielle remise en vue de la votation populaire. Le Grand Conseil prétend que les électeurs vaudois ont eu "à disposition" un commentaire du projet de constitution dans lequel le sens de l'art. 165 al. 2 Cst./VD était clairement expliqué (p. 71). Il ne prétend toutefois pas que ce document a été remis à chaque électeur, en vue de la votation. En réalité, le message explicatif en vue de la votation cantonale du 22 septembre 2002, qui comprend 15 pages et auquel était annexé uniquement le texte de la nouvelle constitution cantonale, ne fait que paraphraser l'art. 165 al. 2 (p. 8), sans évoquer précisément l'interdiction du "double non". Le peuple était d'ailleurs appelé à s'exprimer sur une révision totale de la constitution, et non sur quelques articles isolés sur lesquels son attention eût pu être attirée de manière plus précise.