Citation: 2A.61/2005 22.03.2006 E. 3.2

3.2.1 Die Verfügungen des Vereins Emmentaler Switzerland vom 26. September 2002, mit welchen die Beschwerdeführer je zur Bezahlung von Beiträgen zur Finanzierung von Selbsthilfemassnahmen für die Monate Mai und Juni 2002 verpflichtet wurden, stützen sich auf Art. 9 des Bundesgesetzes vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.0) in der Fassung vor der am 1. Januar 2004 in Kraft getretenen Teilrevision (AS 2000 2232 2233; zur späteren Teilrevision vgl. AS 2003 4217) und auf die Anfang 2003 aufgehobene Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Branchen- und Produzentenorganisationen in der Fassung nach der Teilrevision vom 7. November 2001, in Kraft ab 1. Januar 2002 (AS 2001 3574). Für die hier zu beurteilende Beitragspflicht sind die im Mai und Juni 2002 geltenden Normen anwendbar, da die seither ergangenen Gesetzesänderungen keine abweichende übergangsrechtliche Regel vorsehen. Davon ist auch die Vorinstanz ausgegangen. 3.2.2 Das Landwirtschaftsgesetz in der im genannten Zeitraum geltenden Fassung enthält folgende einschlägigen Bestimmungen: Nach Art. 7 setzt der Bund die Rahmenbedingungen für die Produktion und den Absatz landwirtschaftlicher Erzeugnisse so fest, dass die Landwirtschaft nachhaltig und kostengünstig produzieren sowie aus dem Verkauf der Produkte einen möglichst hohen Markterlös erzielen kann (Abs. 1); er berücksichtigt dabei die Erfordernisse der Landesversorgung (Abs. 2). Art. 8 regelt die Selbsthilfemassnahmen. Danach sind die Förderung der Qualität und des Absatzes sowie die Anpassung der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Marktes Sache der Organisationen der Produzenten und Produzentinnen oder der entsprechenden Branchen (Abs. 1). Als Branchenorganisation gilt der Zusammenschluss von Produzenten und Produzentinnen einzelner Produkte oder Produktgruppen mit den Verarbeitern und gegebenenfalls mit dem Handel (Abs. 2). Art. 9 regelt die Unterstützung von Selbsthilfemassnahmen. Sein Absatz 1 sieht vor, dass der Bundesrat befristete Vorschriften erlassen kann, falls die Selbsthilfemassnahmen nach Artikel 8 Abs. 1 in ihrer Wirkung gefährdet sind und wenn die Organisation a) repräsentativ ist, b) weder in der Produktion noch in der Verarbeitung noch im Verkauf tätig ist und c) die Selbsthilfemassnahmen mit grossem Mehr beschlossen hat. Absatz 2 der Norm wurde mit Bundesgesetz vom 8. Oktober 1999 revidiert und auf den 1. Januar 2001 in Kraft gesetzt (AS 2000 2232 2233). Anders als das frühere Recht gab die revidierte Fassung dem Bundesrat die Möglichkeit, die Erhebung von Mitgliederbeiträgen durch eine Organisation auf alle Produzenten und Verarbeiter, gegebenenfalls auch auf den Handel auszudehnen, wenn die Beträge ausschliesslich der Finanzierung der in Artikel 8 LwG erwähnten Selbsthilfemassnahmen dienten. Aufgrund der seitherigen Marktliberalisierung nach der Reform der Agrarpolitik und dem Abschluss des Agrarabkommens mit der EU erachtete es der Gesetzgeber als nötig, den Branchenorganisationen die Möglichkeit zu geben, die Nutzniesser der in Art. 8 LwG genannten Selbsthilfemassnahmen zu deren Finanzierung beizuziehen, um so die Selbsthilfe zu stärken (Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999; BBl 1999 VI 6128, 6243 ff.). Allerdings schloss die neue Norm obligatorische Beiträge für die Finanzierung der Verwaltung der Organisationen aus. Der Gesetzgeber wollte mit dieser Begrenzung das Ergebnis der Volksabstimmung 1995 berücksichtigen, mit welcher obligatorische Solidaritätsbeiträge abgelehnt worden waren, weil befürchtet wurde, dass sie zur Erhaltung ineffizienter Organisationen beitragen würden, indem sie die Finanzierung schwerfälliger Verwaltungsapparate erlaubten (Botschaft, a.a.O., 6245). Gestützt auf die Delegationsnorm von Art. 177 Abs. 1 LwG erliess der Bundesrat die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Branchen- und Produzentenorganisationen (AS 1999 459, 2000 2239). Nach der vorerwähnten Revision von Art. 9 Abs. 2 LwG wurde auch die Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisation am 7. November 2001 geändert (in Kraft getreten am 1. Januar 2002; AS 2001 3574). Gemäss dieser Teilrevision wurde der Verein Emmentaler Switzerland in Abschnitt D des Anhangs zur Verordnung vom 7. Dezember 1998 ermächtigt, bis zum 31. Dezember 2003 von Nichtmitgliedern einen Betrag von höchstens 55 Rappen je Kilogramm produziertem Emmentaler für Werbungen, Public Relations sowie Messen und Ausstellungen einzuziehen. 3.3 Als so genannte Kostenanlastungssteuer gelten Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen. Solche Abgaben haben eine gewisse Verwandtschaft zur Vorzugslast (Beiträgen), doch unterscheiden sie sich von dieser dadurch, dass kein individueller, dem einzelnen Pflichtigen zurechenbarer Sondervorteil vorliegen muss, der die Erhebung der Abgabe rechtfertigt. Es genügt, dass die betreffenden Aufwendungen dem abgabepflichtig erklärten Personenkreis eher anzulasten sind als der Allgemeinheit, sei es, weil diese Gruppe von den Leistungen generell (abstrakt) stärker profitiert als andere oder weil sie - abstrakt - als hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen angesehen werden kann. Die Kostenanlastungsabgabe stellt, da sie voraussetzungslos, d.h. unabhängig vom konkreten Nutzen oder vom konkreten Verursacheranteil des Pflichtigen, erhoben wird, eine Steuer dar (vgl. BGE 129 I 346; 128 I 155 E. 2.2 S. 160; 124 I 289; Urteil des Bundesgerichts 2P.215/2000 vom 12. März 2001 in StR 57/2002 S. 43). Eine derartige Sondersteuer setzt voraus, dass sachliche Gründe bestehen, die betreffenden Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten. Zudem muss die allfällige Abgrenzung nach haltbaren Kriterien erfolgen. Andernfalls verletzt die Abgabe das in Art. 8 Abs. 1 BV enthaltene Gleichheitsgebot (vgl. BGE 129 I 346; 128 I 155 E. 2.2 S. 160; 124 I 289; Urteil des Bundesgerichts 2P.215/2000 vom 12. März 2001 in StR 57/2002 S. 43). Die Beiträge, welche die in der Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen erwähnten Organisationen in Umsetzung von Art. 9 LwG auch von Nichtmitgliedern einziehen dürfen, stellen (obligatorische) Beiträge zugunsten einer privaten Organisation zwecks Finanzierung der eigenen, im öffentlichen Interesse stehenden Selbsthilfemassnahmen dar. Gemäss der gesetzlichen Regelung schulden die Nichtmitglieder der Branchenorganisation Emmentaler Switzerland die Beiträge voraussetzungslos. Die Abgabe trifft mit den Produzenten, Verarbeitern, sowie dem Handel einen beschränkten Personenkreis. Die Verpflichtung von Nichtmitgliedern, Beiträge an Branchenorganisationen zu bezahlen, erfüllt damit weitgehend die Merkmale einer Kostenanlastungssteuer (vgl. Urteil des Bundesgerichts 2A.246/2004 vom 21. Dezember 2004, E. 5). Sie ist als eine mit einer solchen vergleichbare Sonderabgabe zu qualifizieren. 3.4 Die Beschwerdeführer wenden ein, die Erhebung des von der genannten Verordnung festgesetzten Maximalbetrags sei ohne Begründung erfolgt, weshalb ein tieferer Beitrag nicht genüge. Der erhobene Nichtmitgliederbeitrag verletze das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip. Dieser Einwand geht an der Sache vorbei, da die erwähnten Prinzipien nur bei Vorzugslasten und nicht auch bei Sonderabgaben zum Tragen kommen, die mit einer Kostenanlastungssteuer vergleichbar sind. Nicht ersichtlich ist in diesem Zusammenhang, was die Beschwerdeführer aus dem Umstand, dass im Jahre 2004 Nichtmitglieder nur 17 Rappen und Mitglieder 20 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler bezahlten, zu ihren Gunsten abzuleiten vermöchten. Nachfolgend ist nur zu prüfen, ob die Erhebung der Nichtmitgliederbeiträge die Vorgaben des Gesetzes und die aus dem Charakter der Abgabe folgenden verfassungsrechtlichen Schranken einhält. 3.4.1 Art. 9 Abs. 2 LwG in der Fassung nach der Revision vom 8. Oktober 1999 bezeichnet die Produzenten und Verarbeiter, gegebenenfalls auch den Handel als abgabepflichtig. Bei einer Ausdehnung der Erhebung von Mitgliederbeiträgen auf Nichtmitglieder durch den Verordnungsgeber gibt das Gesetz somit verbindlich vor, dass jedenfalls die Produzenten und Verarbeiter beitragspflichtig sind. Der Gegenstand der Abgabe und der Kreis der Abgabepflichtigen sind damit hinreichend genau festgelegt und auch sachlich begründet, namentlich weil sich bei den Herstellern die Daten über die hergestellten Mengen Käse am einfachsten sammeln lassen (vgl. Anhang D Ziff. 3 der Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen). Was die Bemessungsgrundlage betrifft, nennt das Gesetz keinen Betrag. Indem es jedoch festlegt, dass von den Produzenten keine obligatorischen Beiträge für die Finanzierung der Verwaltung erhoben werden dürfen (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 LwG in der erwähnten Fassung), setzt es indirekt als Obergrenze die ordentlichen Mitgliederbeiträge abzüglich des Anteils für die Verwaltung der Organisation fest. Zudem ist die Höhe der Abgabe insofern begrenzt, als die Nichtmitgliederbeiträge nur für genau bezeichnete Selbsthilfemassnahmen im jeweiligen Jahr, verwendet werden dürfen. Der Umstand, dass das Gesetz keine Beträge sondern nur eine Obergrenze nennt, stützt sich auf sachliche Gründe. Art. 9 Abs. 2 LwG in der genannten Fassung gibt dem Bundesrat nur eine entsprechende Kompetenz, die Erhebung von Beiträgen auf Nichtmitglieder von Branchenorganisationen auszudehnen. Beim Erlass der Norm stand nicht fest, ob und gegebenenfalls in Bezug auf welche Organisationen der Bundesrat diese Kompetenz ausschöpfen würde, da es den Organisationen freisteht, ein entsprechendes Begehren beim Bundesrat zu stellen. Aus dem Anhang zur Verordnung ergibt sich, dass ausser dem Beschwerdegegner die Schweizer Milchproduzenten, der Schweizerische Bauernverband, die GalloSuisse, die Interprofession du Gruyère und die Interprofession Vacherin Fribourgeois zur Erhebung von Nichtmitgliederbeiträgen berechtigt erklärt wurden. Die Höhe dieser Beiträge bezieht sich bei den einzelnen Organisationen auf verschiedene Objekte (vermarktete Milch, geborenes Tier, Hennenküken oder Junghennen, Kilogramm Käse) und variiert je nach Branchenorganisation. Die genannten Umstände verunmöglichten es dem Gesetzgeber, in Art. 9 Abs. 2 LwG a.F. feste Beträge zu nennen, weshalb hier weniger hohe Anforderungen an das Legalitätsprinzip zu stellen sind als dies bei Abgaben sonst grundsätzlich der Fall ist. 3.4.2 Der Nichtmitgliederbeitrag von 55 Rappen je Kilogramm produziertem Emmentaler im Jahre 2002 stützt sich auf die Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisation in der Fassung nach der Revision vom 7. November 2001 (vgl. oben E. 3.2.2). Er ist 10 Rappen tiefer als die Mitgliederbeiträge im Jahre 2002. Damit wird hinreichend berücksichtigt, dass die Nichtmitglieder keine Beiträge an die Verwaltungskosten der Organisation und an die nur den Mitgliedern zu Gute kommenden Massnahmen zu leisten haben. Es ist nicht zu erkennen, inwiefern die Vorinstanz durch das Abstellen auf die Erfolgsrechnung 2002 des Beschwerdegegners Bundesrecht verletzt haben soll, wie die Beschwerdeführer geltend machen. Ebenso wenig ist ersichtlich, dass die von der Vorinstanz berücksichtigten Ausgaben für Marketingmassnahmen für anderes als für Massnahmen in der Werbung, Public Relations und Messen/Ausstellungen verwendet worden wären. Die Vorinstanz hat ausdrücklich Marketingmassnahmen bei ihrer Berechnung ausgenommen, die ausschliesslich den Mitgliedern zugute kamen (angefochtener Entscheid, S. 21). Dem Jahresbericht 2002 des Beschwerdegegners ist ferner zu entnehmen, dass der fakturierte Gesamtbetrag bei den Nichtmitgliedern im Gesamtjahr Fr. 757'856.30 betrug. Davon wurden bis zum 13. Februar 2003 Fr. 69'982.05 einbezahlt. Akonto der aufgelaufenen und geschuldeten Beiträge von Nichtmitgliedern wurden im Jahre 2002 Fr. 130'751.20 für Werbemassnahmen eingesetzt, und zwar für Werbung im Schweizer Fernsehen. 3.4.3 Die erhobenen Nichtmitgliederbeiträge dienen der Förderung des Emmentaler Käses durch Marketingmassnahmen. Die Selbsthilfemassnahmen der Mitglieder der Branchenorganisation können durch Unternehmen gefährdet werden, die sich nicht an den kollektiv beschlossenen Massnahmen beteiligen (vgl. Art. 9 Abs. 1 LwG), weil die Nichtmitglieder ohne Beteiligung in den Genuss eines wesentlichen Wettbewerbsvorteils gelangen würden. Das sind sachlich haltbare Gründe, um die betreffenden Aufwendungen der erfassten Personengruppe anzulasten. 3.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass Art. 9 Abs. 2 LWG in der genannten alten Fassung den Kreis der Abgabepflichtigen sowie den Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen verbindlich (Art. 191 BV) festlegt. Die Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisation in der Fassung nach der Revision vom 7. November 2001, welche als maximale Höhe der Nichtmitgliederbeiträge 55 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler festsetzt, hält sich an die vom damaligen Landwirtschaftsgesetz dem Bundesrat eingeräumten Befugnisse und führt die gesetzliche Regelung in zulässiger Weise aus.