Citation: 2P.229/2002 29.01.2003 E. 1

Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob es auf die bei ihm eingereichte Beschwerde eintreten kann (BGE 128 I 46 S. 48; 128 II 66 S. 67). 1.1 Nach ständiger Rechtsprechung kann der Entscheid einer Behörde, auf eine Aufsichtsbeschwerde nicht einzutreten, sie abzuweisen oder ihr keine Folge zu geben, nicht mit staatsrechtlicher Beschwerde angefochten werden (BGE 121 I 42 E. 2a S. 45, 87 E. 1a S. 90, mit Hinweisen). Dem Aufsichtsmassnahmen ablehnenden Beschluss fehlt der Verfügungscharakter, da er keinen Akt darstellt, der ein Verhältnis zwischen der Verwaltung und einem Bürger verbindlich regelt (BGE 102 Ib 81 E. 3 S. 85). Die Aufsichtsbeschwerde räumt nach allgemeinem Verständnis keinen Anspruch auf justizmässige Beurteilung ein und gilt deshalb nicht als eigentliches Rechtsmittel, sondern bloss als Rechtsbehelf (BGE 125 I 394 E. 3 S. 396; 123 I 25 E. 2b/aa S. 28). Da der Entscheid der Aufsichtsbehörde, keine verbindlichen Anordnungen zu treffen, nicht Verfügungscharakter hat, kann insofern auch nicht wegen Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung Beschwerde geführt werden (BGE 109 Ib 246 E. 3d S. 250; 102 Ib 81 E.3 S. 85). 1.2 Gemäss Art. 32 des bernischen Gesetzes vom 5. November 1992 über das öffentliche Dienstrecht (Personalgesetz; PG/BE) können die Mitarbeiter des Kantons wegen ungesetzlicher oder unangemessener Behandlung durch Vorgesetzte oder andere Mitarbeiter Dienstbeschwerde erheben (Abs. 1). Die Beschwerde ist schriftlich einzureichen und zu begründen (Abs. 3). Zur Erledigung ist für Mitarbeiter der Staatsverwaltung der Vorsteher der Direktion zuständig; der Entscheid über die Beschwerde ist zu begründen (Abs. 4). Zur Überprüfung des Entscheids kann die Gesamtbehörde angerufen werden (Abs. 5). 1.3 Der Regierungsrat hat ausgeführt, es handle sich bei der Dienstbeschwerde um eine speziell geregelte aufsichtsrechtliche Anzeige im Sinne von Art. 101 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 (VRPG/BE). Mit ihr werde die Dienstaufsicht aktualisiert; der Anzeiger bzw. Dienstbeschwerdeführer veranlasse die Aufsichtsbehörde, die erforderlichen Anordnungen zur Herstellung des ordnungsgemässen Zustandes zu treffen. Das dienstrechtliche Aufsichtsverfahren solle den einwandfreien Gang der Verwaltungstätigkeit sicherstellen mit dem Ziel, die Integrität und Gewissenhaftigkeit der Mitarbeitenden zu erhalten und diese vor ungebührlicher Behandlung zu schützen. Es liege im pflichtgemässen Ermessen der Behörde, zu entscheiden, ob und wenn ja welche Massnahmen sie anordnen wolle. Dass Art. 32 PG/BE dem Dienstbeschwerdeführer gewisse Parteirechte einräume (Anhörungsrecht, Anspruch auf einen begründeten Entscheid, Möglichkeit zur Anrufung der Gesamtbehörde) ändere nichts an der aufsichtsrechtlichen Natur des Verfahrens. Der Entscheid erhalte deswegen nicht Verfügungscharakter. Mit der Möglichkeit seiner Überprüfung durch die Gesamtbehörde (hier: den Regierungsrat) werde zudem kein Rechtsmittel zur Verfügung gestellt; auch der Entscheid des Regierungsrates sei aufsichtsrechtlicher Natur (E. 1 des angefochtenen Beschlusses). 1.4 Diese Auslegung hält sich im Rahmen der vom Bundesgericht entwickelten Grundsätze und entspricht weitgehend den im Schrifttum vertretenen Meinungen (Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 461; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 221 ff.; zur Dienstbeschwerde im Besonderen Thomas Merkli/Arthur Aeschlimann/Ruth Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, Bern 1997, N. 11 und 13 zu Art. 101, mit Hinweisen auf die Rechtsprechung). Der Beschwerdeführer widerspricht ihr nicht grundsätzlich und hat sich in einem Aufsatz im Wesentlichen gleich geäussert (S.________/X.________, ________, in: BVR 19________ S. 1 ff., S. 8 ff.). Damit wird deutlich, dass der Regierungsrat nicht in Willkür verfallen ist, wenn er seinen Entscheid, mit dem er der Dienstbeschwerde als solcher sinngemäss keine weitere Folge gegeben hat, als aufsichtsrechtliche Anordnung verstanden hat. Mit ihr werden keinerlei Rechte und Pflichten des Beschwerdeführers festgelegt. Sie kann demnach auch nicht in dessen persönliche Freiheit eingreifen bzw. Persönlichkeitsrechte verletzen. Nach dem oben (in E.1.1) Ausgeführten ist die staatsrechtliche Beschwerde daher ausgeschlossen. 1.5 Der Beschwerdeführer meint zwar, mit seinen Feststellungsanträgen in der Dienstbeschwerde und seinem Eventualbegehren in der Vernehmlassung vom 8. Juli 2002 habe er sich einen Anspruch auf Rechtsschutz und Ausübung von Parteirechten wie in einem Verwaltungsbeschwerdeverfahren verschafft. Der Regierungsrat durfte aber ohne Willkür davon ausgehen, dass dies nicht zutrifft. Nachdem der Beschwerdeführer ausdrücklich eine "Dienstbeschwerde und aufsichtsrechtliche Anzeige" eingereicht hatte, waren die kantonalen Behörden gehalten, ein Dienstbeschwerdeverfahren durchzuführen. Dabei lag es - wie erwähnt und sie willkürfrei annehmen durften - in ihrem Ermessen, ob sie im rein aufsichtsrechtlichen Rahmen bleiben oder Anordnungen mit individuellen Rechtswirkungen für den Beschwerdeführer treffen wollten. Dessen Anträge konnten sie nicht dazu verpflichten, im vom Beschwerdeführer gewünschten Sinne tätig zu werden und diesem Parteirechte wie in einem Verwaltungsverfahren einzuräumen. Wenn der Beschwerdeführer glaubte, Anspruch auf Erlass einer Verwaltungsverfügung oder eines Verwaltungsbeschwerdeentscheids zu haben, war es ihm unbenommen, ein entsprechendes (selbständiges) Verfahren anzuheben. Mit einer Dienstbeschwerde und aufsichtsrechtlichen Anzeige konnte er dies gegen den Willen der Aufsichtsinstanzen aber nicht erreichen. Dass die Aufsichtsbehörde als Folge ihres aufsichtsrechtlichen Tätigwerdens Rechte und Pflichten des Anzeigers bzw. Dienstbeschwerdeführers in einer Sachverfügung festlegt, ist nicht die Regel, sondern die Ausnahme (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N. 13 und 14 zu Art. 101). Der Regierungsrat hat im Rahmen seines Ermessens gehandelt und das kantonale Personal- und Verfahrensrecht nicht willkürlich angewendet, wenn er von solchen Anordnungen trotz entsprechender Anträge des Beschwerdeführers abgesehen hat. Das gilt auch hinsichtlich der in der Vernehmlassung vom 8. Juli 2002 eventualiter erhobenen Verwaltungsbeschwerde, zumal sich aus dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens ergibt, dass gegen Zwischenverfügungen nur ein Rechtsmittel ergriffen werden kann, das auch in der Hauptsache gegeben ist (vgl. BGE 122 II 174 E. 1b/aa S. 277; für das bernische Verfahrensrecht Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N. 5 zu Art. 60 und N. 1 zu Art. 75). Die Verwaltungsbeschwerde stand dem Beschwerdeführer in der Hauptsache nicht offen (Art. 32 Abs. 5 PG/BE). 1.6 Mit Blick auf die grundsätzliche Unzulässigkeit der staatsrechtlichen Beschwerde erübrigt es sich, weitere verfahrensleitende Anordnungen zu erlassen und insbesondere über den Sistierungsantrag zu befinden.