Citation: 1A.61/2006 11.12.2006 E. 5

Abfälle müssen nach Art. 30 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden. Sonderabfälle dürfen nur mit einer Bewilligung des zuständigen Bundesamts ausgeführt werden (Art. 30f Abs. 2 lit. c USG). Eine solche Bewilligung setzt nach Art. 30f Abs. 3 USG voraus, dass Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Abfälle besteht (vgl. BGE 131 I 271 E. 6.3.3 S. 280 f.). Demzufolge muss das Gesuch um die Ausfuhrbewilligung unter anderem den Nachweis enthalten, dass die geplante Entsorgung umweltverträglich ist, insbesondere dass sie dem Stand der Technik entspricht; bei Sonderabfällen ist zudem der Nachweis erforderlich, dass die Entsorgung im Inland nicht möglich oder nicht sinnvoll ist (Art. 16 Abs. 1 lit. b und d der Verordnung vom 22. Juni 2005 über den Verkehr mit Abfällen [VeVA; SR 814.610]). 5.1 Es ist unbestritten, dass die Batterien, welche die Beschwerdeführerin nach Frankreich exportieren will, Sonderabfall im Sinne des USG darstellen (Code 16 06 01 - 16 06 98 in Anhang 1 zur Verordnung des UVEK vom 18. Oktober 2005 über Listen zum Verkehr mit Abfällen [SR 814.610.1]). Zu prüfen ist im Folgenden, ob die Rekurskommission zu Recht entschied, es bestehe keine Gewähr für die umweltverträgliche Entsorgung in der Anlage der X.________ SA. 5.2 Die Umweltgesetzgebung enthält keine Definition des Begriffs der umweltverträglichen Entsorgung. In der Literatur wird ausgeführt, dass umweltverträgliche Entsorgungssysteme entweder wiederverwertbare oder aber endlagerfähige Stoffe hervorbringen sollen. Ausserdem müssen die der Verwertung (Rückführung in die industriellen oder natürlichen Stoffkreisläufe) oder Ablagerung vorgelagerten Entsorgungsstufen (Sammlung, Beförderung, Zwischenlagerung, Behandlung der Abfälle) umweltverträglich abgewickelt werden (vgl. URSULA BRUNNER/PIERRE TSCHANNEN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2000, Vorbemerkungen zu Art. 30-32e N. 23). Es hat mithin eine gesamtheitliche Betrachtung zu erfolgen. Aspekte wie der Energieverbrauch, sei es für die Entsorgung an sich oder für den Transport zum Entsorgungsort, können zwar ebenfalls berücksichtigt werden (URSULA BRUNNER, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2000, Art. 30 N. 38); in erster Linie kommt es bei zu verwertenden Abfällen aber auf den Verwertungsgrad an, der im betreffenden Prozess erzielt wird. lm internationalen Verhältnis beurteilt sich die Umweltverträglichkeit der Entsorgung nach schweizerischen Massstäben (vgl. BGE 131 Il 271 E. 6.3.2 S. 280), wobei es auf den Standard für die betreffende Abfallart ankommt. Wichtig ist dabei, dass die Entsorgung dem Stand der Technik entspricht (Art. 16 Abs. 1 lit. b VeVA). Zudem sind die im Empfängerstaat geltenden Vorschriften zu beachten; deren Einhaltung genügt indessen nicht ohne weiteres für die Bejahung der Umweltverträglichkeit der Entsorgung nach den Art. 30 Abs. 3 und 30f Abs. 3 USG. Ebenso wenig kann allein aufgrund von Zertifizierungen von Umweltmanagement-Systemen wie ISO und EMAS auf eine umweltgerechte Entsorgung geschlossen werden (vgl. zum Ganzen BRUNNER, a.a.O., Art. 30f N. 24 und 112). 5.3 Bevor auf die Frage der Umweltverträglichkeit der Entsorgung näher eingegangen wird, sind die bestehenden Verfahren zur Entsorgung von Altbatterien, welche Aufschluss über den heutigen Stand der Technik geben, kurz darzustellen: 5.3.1 In der Schweiz besteht nur eine Anlage zur Entsorgung von Batterien, welche von der Y.________ AG in Wimmis betrieben wird. Sie ist deshalb nach der Praxis des BAFU für den bei der umweItverträgIichen Entsorgung im Ausland geforderten Stand der Technik massgebend, auch wenn die im Ausland vorgesehene Art des Bearbeitungsprozesses nicht genau die gleiche sein müsse. Bei der Y.________ AG wird die Verwertung vom ersten bis zum letzten Schritt in ihrem Betrieb vorgenommen. Nach einer Hochtemperaturbehandlung der Batterien, bei der die vorhandenen organisch-chemischen Verbindungen und der Kohlenstoff verbrennen und organische Schadstoffe zerstört werden, wird das Quecksilber abgeschieden. Als Produkt des Verwertungsprozesses fallen bei diesem Verfahren Ferro-Mangan-Legierungen und metallisches Zink an. Beide Produkte sind nicht mit Quecksilber verunreinigt und können direkt weiterverarbeitet werden (z.B. in Giessereien). lm Weiteren wird Quecksilber mit hoher Reinheit hergestellt. Der ganze Prozess ist spezifisch auf die Behandlung von Batterien ausgerichtet und läuft nach den Angaben des BAFU sehr stabil. Dabei wird ein hoher Verwertungsgrad und eine gleich bleibende gute Qualität der bei 1500° C eingeschmolzenen Rückstände erreicht. 5.3.2 Bei der X.________ SA in Frankreich werden die Batterien auf einem drehbaren Herd erhitzt. Dabei verbrennen organische Stoffe je nach Prozessführung mehr oder weniger vollständig und flüchtige Metalle wie Quecksilber oder Zink werden abgedampft und gelangen in die Rauchgase, aus denen sie während der Rauchgasreinigung wieder herausgewaschen werden. Der Schlamm der Abluftwäsche wird als Rohmaterial in Zinkhütten zu metallischem Zink weiterverarbeitet. In den Abfällen enthaltenes Quecksilber gelangt in den Zinkschlamm und wird entweder in dazu eingerichteten Zinkhütten oder bei der X.________ SA selbst in einem weiteren Verfahrensschritt in einer separaten Anlage abgetrennt. Der Rückstand des Drehherds wird zur weiteren Behandlung bei Eisenhütten angeliefert. Das Verfahren der X.________ SA soll nach den Angaben des BAFU in der stofflichen Wertschöpfung weniger weit gehen als dasjenige der Y.________ AG. Das Verfahren sei allerdings für unterschiedliche Abfälle einsetzbar. 5.4 Das BAFU hat die Umweltverträglichkeit der Behandlung der Altbatterien bei der X.________ SA im Laufe des vorinstanzlichen Verfahrens kontrovers beurteilt. Bei der Verweigerung der Exportbewilligung vom 11. Mai 2004 war das BAFU noch davon ausgegangen, dass die X.________ SA den Drehherdrückstand deponiere, wie sie es bei den anderen Abfällen, die sie entsorge, auch tue. Ein solches Vorgehen beurteilte das BAFU im Vergleich zur Entsorgung in der Schweiz in keiner Weise als umweItverträglich. In ihrer Beschwerde an die Rekurskommission INUM legte die Beschwerdeführerin dar, dass sie die Batterien separat verwerte und den anfallenden Drehherdrückstand nicht wie bei den anderen Abfällen deponiere, sondern - wie in E. 5.3.2 hiervor beschrieben - der Verwertung zuführe. Aufgrund dieser Erkenntnisse hat das BAFU in seiner Stellungnahme an die Rekurskommission vom 13. August 2004 festgehalten, dass es die Entsorgung von Batterien bei der X.________ SA als umweltverträglich erachte. Am 23. Februar 2005 wurde das BAFU mit E-Mail von der zum französischen Raum- und Umweltministerium gehörenden Agence de l'Eau Seine-Normandie (AESN) auf mögliche Betriebsmängel bei der X.________ SA aufmerksam gemacht, die in einem Bericht festgehalten seien. Das BAFU forderte bei der AESN den Bericht an. Der Rekurskommission INUM teilte es mit, dass die Umweltverträglichkeit der Anlage der X.________ SA vorderhand zumindest in Frage gestellt sei. Mit Brief vom 14. Mai 2005 erkundigte sich das BAFU bei der für die X.________ SA zuständigen Aufsichtsbehörde im Umweltbereich, der Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement de Haute-Normandie (DRIRE), inwieweit die im Bericht der Agence de l'Eau erhobenen Vorwürfe effektiv zuträfen. Am 4. August 2005 erhielt das BAFU drei arrêtés der Préfecture de la Seine-Maritime zugestellt, welche am 14. und 22. Juni 2005 erlassen worden waren, verschiedene Beanstandungen im Umweltbereich enthielten und die X.________ SA zur Betriebsverbesserung anhielten. Mit Schreiben an das BAFU vom 19. August 2005 nahm die DRIRE Bezug auf Fragen zum Bericht der AESN und hielt weiter fest, dass gegenüber der X.________ SA drei "mises en demeure" erlassen worden seien. Die Beschwerdeführerin ihrerseits reichte dann der Rekurskommission weitere Beweismittel ein, um die von den französischen Behörden festgehaltenen Mängel zu entkräften. 5.5 Für die Beurteilung der Umweltverträglichkeit hat sich die Rekurskommission INUM auf verschiedene Quellen, insbesondere auf die von der X.________ AG/SA veranlassten Messungen (inkl. Audit) und die arrêtés préfectoraux gestützt. Diese Unterlagen reichten nach Meinung der Rekurskommission aus, um die Bedenken des BAFU im Ergebnis zu teilen und die Umweltverträglichkeit der Entsorgung bei der X.________ SA zu verneinen. Betreffend die arrêtés préfectoraux wirft die X.________ AG der Rekurskommission INUM vor, sie verkenne den Charakter der damit ausgesprochenen "mises en demeure". Sie hätte nur ein definitives Ergebnis, eine rechtsverbindliche, vollstreckbare Sanktion oder eine Betriebseinschränkung beachten dürfen. 5.5.1 Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden, ohne dass die Rechtsnatur einer "mise en demeure" nach französischem Recht abschliessend beurteilt werden müsste. Dass die X.________ SA wiederholt Normen und Auflagen verletzt hat, wird in den arrêtés préfectoraux unmissverständlich festgehalten (vgl. zusammenfassend: Schreiben der DRIRE vom 19. August 2005, S. 3: "[...] diverses infractions au code de l'environnement [...]"). Die Rekurskommission durfte diese Vorhalte nicht ignorieren und sich auch nicht auf die nicht belegten Beteuerungen der X.________ AG abstützen, die Beanstandungen seien bereinigt und erledigt. Bezüglich der X.________ SA ergab sich das Bild eines Unternehmens, das mehrfach mit dem französischen Umweltrecht in Konflikt geriet. Dass die Rekurskommission unter diesen Umständen zum Schluss gelangte, die Beschwerdeführerin biete keine hinreichende Gewähr für eine umweltverträgliche Entsorgung der Batterien ist somit nicht zu beanstanden. 5.5.2 Nicht weiter einzugehen ist auf die fachtechnische Kritik, welche die Beschwerdeführerin in ihren äusserst weitschweifigen Rechtsschriften, teilweise unter Bezugnahme auf unzulässige tatsächliche Noven (E. 4 hiervor), vorbringt. Das BAFU hat zu den technischen Fragestellungen als Fachinstanz des Bundes mehrfach Stellung genommen und sich dabei auch zu den zahlreichen Einwänden der Beschwerdeführerin ausführlich und kompetent geäussert. Es ist auch unter Berücksichtigung der Rügen der Beschwerdeführerin nicht ersichtlich, inwiefern mit der von den Vorinstanzen vorgenommenen Beurteilung eidgenössisches Umwelt- oder Verfassungsrecht missachtet worden wäre. Insbesondere auch der Umstand, dass der Export anderer problematischer Abfälle zur X.________ SA, für welche in der Schweiz keine Entsorgungsmöglichkeit besteht, vom BAFU bewilligt wurde, lässt den angefochtenen Entscheid nicht als bundesrechtswidrig erscheinen. Für Altbatterien besteht in der Schweiz eine Alternative, die dem Stand der Technik entspricht und bisher nach den Ausführungen des BAFU zu keinen umweltrechtlichen Beanstandungen Anlass gab. Das Bundesgericht hat keinen Anlass, von dieser Äusserung der Umwelt-Fachbehörde des Bundes abzuweichen. Aufgrund der bei der X.________ SA festgestellten erheblichen Probleme in Bezug auf die Einhaltung umweltrechtlicher Vorschriften erübrigt sich auch der von der X.________ AG beantragte Beizug eines gerichtlichen Experten. Ferner kann von einer Verletzung der Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin (Art. 27 und 94 ff. BV) keine Rede sein, wurde die Ausfuhr der Altbatterien doch schliesslich nicht aus wettbewerbspolitischen, sondern aus umweltschutzrechtlichen Gründen untersagt (vgl. BGE 131 II 271 E. 9.2.2 S. 291 mit Hinweisen). Angesichts der gewichtigen öffentlichen Interessen des Umweltschutzes, die mit der Exportverweigerung verfolgt werden, erweist sich diese jedenfalls auch als verhältnismässig. 5.6 Schliesslich geht auch die Berufung der Beschwerdeführerin auf die für den Export von Abfällen anwendbaren OECD-Beschlüsse C(92)39/FINAL und C(2001)107/FINAL fehl (nicht in SR publiziert). Die Beschwerdeführerin behauptet, die Schweiz dürfe aufgrund dieser OECD-Beschlüsse den Einwand des Vorrangs der Inlandversorgung nach Art. 30 Abs. 3 USG überhaupt nicht erheben (BRUNNER, a.a.O., Art. 30f N. 117 f.). Die genannten Beschlüsse sind multilaterale Übereinkünfte im Sinne von Art. 11 Abs. 2 des Basler Übereinkommens vom 22. März 1989 über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung (Basler Übereinkommen, SR 0.814.05). Das Basler Übereinkommen und die genannten OECD-Beschlüsse sind Grundlage der schweizerischen Verordnung über den Verkehr mit Abfällen (VeVA, SR 814.610), welche in Art. 14 ff. den grenzüberschreitenden Verkehr mit Abfällen näher regelt (s. vorne E. 5). Die Beschwerdeführerin erhebt nicht ausdrücklich die Rüge, die VeVA widerspreche höherrangigem Recht, bezeichnet indessen die Verweigerung der Exportbewilligung als völkerrechtswidrig, weil sie zu den erwähnten OECD-Beschlüssen im Widerspruch stehe. Insbesondere dürften keine generellen Ausfuhrverbote für bestimmte Abfälle erlassen werden. Die Beschwerdeführerin lässt bei ihrer Argumentation ausser Acht, dass es vorliegend nicht um ein generelles Ausfuhrverbot für Altbatterien geht, sondern konkret um die Ausfuhr von 50 Tonnen zur Entsorgung bei der X.________ SA. Dieser Abfallexport erweist sich nicht generell als unzulässig, sondern kann wegen der bei der X.________ SA während des Verfahrens festgestellten umweltrechtlichen Mängel nicht bewilligt werden (E. 5.5 hiervor). Eine solche Exportbeschränkung ist mit den angerufenen OECD-Beschlüssen vereinbar, wird doch im OECD-Beschluss C(2001)107/FINAL Kapitel II, Ziff. D 2, Cas 1 lit. d ausdrücklich festgehalten: "Les autorités compétentes des pays concernés disposent de trente jours pour s'opposer au mouvement transfrontière de déchets projetés, en conformité avec leur législation interne." Nach schweizerischem Recht wird für die Erteilung der umstrittenen Exportbewilligung unter anderem der Nachweis verlangt, dass die geplante Entsorgung umweltverträglich ist (Art. 30f Abs. 3 USG und Art. 16 Abs. 1 lit. b VeVA). Dieser Nachweis konnte in der vorliegenden Angelegenheit nicht erbracht werden. Die Rüge der Völkerrechtswidrigkeit des umstrittenen Exportverbots wird somit zu Unrecht erhoben.