Citation: 1P.578/2005 17.02.2006 E. 3

3.1 Das Bundesgericht hat das Verwaltungsgericht im Urteil 1P.236/2004 vom 20. Dezember 2004 in E. 3.3.2 angehalten, die umstrittenen Baugesuche auf ihre Vereinbarkeit mit den bis anhin geltenden Vorschriften zu überprüfen. Unbestritten ist, dass die Parzellen der Beschwerdeführerinnen im Baugebiet zweiter Etappe (gemäss Zonenplan als "übriges Baugebiet" bezeichnet) liegen. Zu beurteilen ist, ob das Verwaltungsgericht dieses Gebiet zu Recht nicht der Bauzone zugerechnet hat. Von Bedeutung ist zunächst § 43 der Bau- und Nutzungsordnung vom 20. Juni 1986 (BNO), welcher den Randtitel "zusätzliches Baugebiet" trägt. Gemäss Abs. 1 der zitierten Norm ist das zusätzliche Baugebiet für eine der Entwicklung der Gemeinde entsprechende spätere Überbauung vorgesehen. Das zusätzliche Baugebiet kann erst zur Überbauung freigegeben werden, wenn die Umwandlung in definitives Baugebiet vorgenommen worden ist (Abs. 2). Das zusätzliche Baugebiet kann ganz oder teilweise in definitives Baugebiet umgewandelt werden, wenn das definitive Baugebiet, soweit es für Bauzwecke zur Verfügung steht, weitgehend überbaut ist, die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erfordert, die finanzielle Lage der Gemeinde die Umwandlung und Freigabe zur Überbauung erlaubt und die zweckmässige Erschliessung mit Strassen, Wasser (inkl. Brandschutz), Kanalisation und elektrischer Energie aufgrund eines rechtskräftigen Überbauungsplanes rechtlich, technisch und finanziell sichergestellt ist (Abs. 3). Schliesslich sieht Abs. 4 vor, dass die Umwandlung durch den Gemeinderat vorgenommen wird, welcher sie dem kantonalen Baudepartement mitteilt. 3.2 Die Beschwerdeführerinnen bestreiten nicht, dass eine solche formelle Umwandlung in definitives Baugebiet nie stattgefunden hat. Sie stellen sich auf den Standpunkt, bei der beschriebenen Etappierung handle es sich um eine zulässige Erschliessungsetappierung. Zudem sei § 43 BNO mit Inkrafttreten des kantonalen Gesetzes über Raumplanung, Umweltschutz und Bauwesen vom 19. Januar 1993 (BauG/AG; AGS 713.100) nicht mehr anwendbar. § 168 Abs. 1 BauG/AG sieht vor, dass die vor Inkrafttreten des Gesetzes aufgestellten Richt- und Nutzungspläne sowie Nutzungs- und Ausführungsvorschriften des Kantons und der Gemeinden in Kraft bleiben, soweit sie dem unmittelbar anwendbaren neuen Recht inhaltlich nicht widersprechen. Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf das Einlageblatt der Gemeinde zur BNO, aus welchem ihrer Meinung nach hervorgeht, dass § 43 BNO nicht mehr zur Anwendung gelangt (Beschwerdebeilage Nr. 33b). Ob § 168 BauG/AG tatsächlich Auswirkungen auf § 43 BNO hat, kann offen bleiben. Auf dem Einlageblatt, welches aufgrund der Baugesetz-Revision erstellt wurde, ist vermerkt, §§ 41-43 seien nur noch teilweise anwendbar. Für die zweite Etappe gelte die Sondernutzungsplanpflicht gemäss § 16 Abs. 3 BauG/AG. Daraus können die Beschwerdeführerinnen jedoch nichts zu ihren Gunsten ableiten. Bei der Beurteilung, welche Zwecke die Gemeinde mit der Schaffung einer zweiten Etappe verfolgt hat, ist in erster Linie auf die Regelung in § 43 BNO abzustellen. 3.3 Der Wortlaut von § 43 BNO lässt auf eine - vom Bundesgericht für unzulässig erklärte (Urteile 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991 und 1P.611/2001 vom 25. Januar 2002, in ZBl 104/2003 S. 654) - Baugebietsetappierung schliessen, insbesondere wenn Abs. 2 vorsieht, das übrige Baugebiet dürfe erst zur Überbauung freigegeben werden, wenn die Umwandlung in definitives Baugebiet vorgenommen worden ist. Auch Abs. 3 von § 43 BNO legt nahe, dass vorliegend in erster Linie siedlungsplanerische Überlegungen den Ausschlag für die Schaffung der zweiten Etappe gegeben haben. Zur Beurteilung, ob eine Umwandlung möglich ist, wird nicht nur auf die Erschliessungssituation abgestellt, sondern auch auf siedlungsplanerische Voraussetzungen; massgeblich ist, dass das definitive Baugebiet bereits weitgehend überbaut ist und die Entwicklung der Gemeinde eine weitere Bereitstellung von Baugebiet erfordert. Daraus kann durchaus gefolgert werden, dass eine Baugebietsetappierung angestrebt wurde (siehe dazu auch Ursula Vettori, Die Etappierung der Bauzone, in ZBl 93/1992 S. 345 ff., v.a. die Beispiele S. 349 und 353). Charakteristisch für die Erschliessungsetappierung ist demgegenüber, dass das Land ausserhalb der ersten Etappe keiner Umetappierung oder Einzonung mehr bedarf, sondern nach Erschliessung der ersten Etappe ohne weiteren Planbeschluss der zuständigen Behörde als Bauland zur Verfügung steht (siehe René Wiederkehr, Brennpunkte der Baugebietsetappierung, in ZBl 106/2005 S. 332 ff, S. 335 und 337). Dies ist hier nicht der Fall. Die Regelung der kommunalen BNO ist zudem beinahe gleichlautend wie diejenige in Oberrohrdorf-Staretschwil, zu welcher das Bundesgericht festgehalten hatte, ihr Wortlaut deute darauf hin, dass die streitige Baugebietsetappierung auf einem vom Raumplanungsgesetz abweichenden planerischen Konzept beruhe (Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991, E. 5b). Was das Bundesgericht im damaligen Fall ausgeführt hat, gilt auch vorliegend: Es ist mit Art. 15 RPG unvereinbar, Bauzonen derart zu unterteilen, dass ein Teil davon erst nach der Durchführung eines weiteren Umzonungsverfahrens bestimmungsgemäss genutzt werden darf. Das Bauzonenland ist in seiner Gesamtheit für die bauliche Nutzung bereitzuhalten. Dessen Erschliessung darf zwar in angemessene Etappen unterteilt werden (Art. 19 Abs. 2 RPG, Art. 5 WEG), doch dürfen nicht Hindernisse in den Weg gestellt werden, die mit einer Nichteinzonung vergleichbar sind oder einer solchen nahe kommen (Urteil 1P.608/1988 vom 12. Februar 1991, E. 5d mit Hinweisen auf BGE 115 Ia 333 E. 6a S. 341 ; 112 Ia 155 E. 2c S. 158 f.). Im Entscheid 1P.611/2001, E. 3.5.1 (in ZBl 104/2003 S. 654) hat das Bundesgericht bestätigt, dass Bauzonen der zweiten Etappe, die (zusammen mit den Bauzonen der ersten Etappe) das nach Art. 15 RPG zulässige Mass überschritten, von vornherein nicht als bundesrechtskonforme Bauzonen, sondern als Reservezone und damit als Nichtbaugebiet zu betrachten sind (siehe auch BGE 123 I 175 E. 3b/aa S. 183; Urteil des Bundesgerichts 1P.293/1994 vom 20. Dezember 1994, in ZBl 97/1996 S. 36 E. 3c). 3.4 Entgegen der Meinung der Beschwerdeführerinnen ist mithin entscheidend, ob die Bauzone in ihrer Gesamtheit den Anforderungen von Art. 15 RPG entspricht. Ist dies nicht der Fall, gehören Bauzonen zweiter Etappe von vornherein zum Nichtbaugebiet. Nur bei Bauzonen der zweiten Etappe, die sich im Rahmen von Art. 15 RPG halten, stellt sich die Frage, ob sie in eine Bauzone mit zulässiger Erschliessungsetappierung uminterpretiert werden können (Urteil 1P.611/2001, E. 3.5.1). Gemäss Art. 15 RPG umfassen Bauzonen Land, das sich für die Überbauung eignet und entweder weitgehend überbaut ist (lit. a) oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (lit. b). Hinsichtlich der Frage, wie der Baulandbedarf für die nächsten 15 Jahre zu berechnen ist, hat das Bundesgericht als Ausgangspunkt verschiedentlich die so genannte Trendmethode als sachlich vertretbar und zulässig erklärt (BGE 116 Ia 339 E. 3b/aa S. 341, 221 E. 3b S. 231). Ausgangspunkt dieser Bedarfsprognose ist das Verhältnis der überbauten zu den innerhalb der Bauzone gelegenen noch unüberbauten Flächen. Aus der jährlichen Gegenüberstellung dieser Flächen wird die tatsächliche Beanspruchung der Baulandreserven in den vergangenen Jahren berechnet und danach der im Planungszeitraum zu erwartende Bedarf geschätzt. Dabei werden zusätzliche, besonders entwicklungshemmende oder -fördernde Faktoren mitberücksichtigt. Im einzelnen Fall ist es jedoch nicht ausgeschlossen, anhand der konkreten Verhältnisse davon abzuweichen (vgl. BGE 116 Ia 339 E. 3b/aa S. 341). Zudem hat die Bauzonenausscheidung eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Ordnung der Besiedlung zu verwirklichen (Art. 75 Abs. 1 BV; Art. 1 Abs. 1 RPG). 3.5 Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtes verfügt Unterlunkhofen gestützt auf die hier massgebliche Planung aus den Jahren 1986/87 über eine den Anforderungen von Art. 15 lit. b RPG nicht entsprechende, zu grosse Bauzone. Diese Annahme wird durch verschiedene Anhaltspunkte gestützt: So gelangte das kantonale Baudepartement im Anschluss an das Bundesgerichtsurteil i.S. Oberrohrdorf-Staretschwil mit Schreiben vom 24. Januar 1992 an die Gemeinde (Beilage Nr. 3 der EG Unterlunkhofen) und hielt darin u.a. Folgendes fest: "Obwohl dieses Urteil formell nur für den Fall in der Gemeinde Oberrohrdorf gilt, wäre in Ihrer Gemeinde, die gemäss Art. 15 RPG ein deutlich zu grosses Baugebiet aufweist, im Streitfall mit einem gleichen Entscheid zu rechnen." Im Urteil des kantonalen Verwaltungsgerichtes vom 28. Juni 1990 (ein Normenkontrollverfahren betreffend) wurde auf S. 16 zur Bauzone in Unterlunkhofen u.a festgehalten: "Nach Vorgabe des Kantons hätten rund 22 ha ausgezont werden müssen (Protokollauszug der Einwohnergemeindeversammlung Unterlunkhofen vom 20. Juni 1986, S. 89=Akten Regierungsrat, Beilage 5; Protokoll, S. 15). Schliesslich konnte das Baugebiet im Nutzungsplan 1986 auf 38 ha reduziert werden, womit lediglich 16 ha ausgezont wurden (Botschaft des Regierungsrates an den Grossen Rat vom 10. August 1987, S. 1 und 2=Akten Regierungsrat, Beilage 19; Protokoll, S. 15). Die Wohngebietsreserven betragen heute rund 17 ha, wovon 1.2 ha in der 1. Etappe und 15.8 ha in der 2. Etappe liegen (Protokoll, S. 11). Das nunmehrige Baugebiet kann unter Berücksichtigung der verdichteten Bauweise bis zu 2'200 Einwohner aufnehmen (Protokoll, S. 11 f.). In Anbetracht dessen, dass die Gemeinde bereits für das Jahr 1986 eine Bevölkerungszahl von rund 1'100 Einwohnern prognostizierte, im Jahr 1990 jedoch erst rund 750 Einwohner aufwies (Protokoll, S. 11 f.), kann festgestellt werden, dass die vorhandenen Baugebietsreserven für erheblich mehr als die in Art. 15 RPG vorgesehenen 15 Jahre ausreichen (Protokoll, S. 12). Dies wurde auch anlässlich der verwaltungsgerichtlichen Augenscheinsverhandlung seitens der Gemeinde ausdrücklich bestätigt (Protokoll, S. 21)." Diese Feststellungen werden grundsätzlich belegt durch die Daten zur Grösse des Baugebietes vom 7. September 1992 (Beilage Nr. 5 der EG Unterlunkhofen), welche auf der Grundlage der Flächenstatistik vom 13. August 1992 erhoben wurden. Sie zeigen, dass die damalige Bauzone insgesamt 36.8 ha umfasste, wovon 18.9 ha überbaut waren. Von den 17.9 ha unüberbauten Landes lagen 3.8 ha in der ersten Etappe, während die verbleibenden 14.1 ha der zweiten Etappe zugewiesen waren. In der Wohnzone waren insgesamt 15.1 ha unüberbaut, in der Mischzone 1.3 ha und in der Gewerbezone 1.5 ha. Bei einer damaligen Dichte von 45 Einwohnern pro Hektare ergab dies für die unüberbauten Wohn- und Mischzonen ein Fassungsvermögen von 710 Einwohnern. 1986 hatte Unterlunkhofen 635 Einwohner. Somit wäre bei der ausgeschiedenen Bauzone (ohne Berücksichtigung des Verdichtungspotentials) mindestens eine Verdoppelung der Bevölkerungszahl möglich gewesen. Auch das Baudepartement vertrat in seinem Entscheid vom 8. November 1996 klar die Meinung, die Bauzone in Unterlunkhofen sei von Beginn weg zu gross gewesen. So heisst es in E. 4b S. 5: "Am 7. September 1992 wurde dem Gemeinderat durch die Abteilung Raumplanung aufgezeigt, dass die Bauzone als rund 12 ha zu gross erachtet werde. Seitens der Abteilung Raumplanung wurde dabei festgehalten, 1987 habe man eine solche Überkapazität akzeptiert, in der Meinung, mit der Baugebietsetappierung bestehe eine Steuerungsmöglichkeit. Diese sei durch die bundesgerichtliche Rechtsprechung (Bundesgerichtsentscheid [BGE] vom 12. Februar 1991 i.S. Oberrohrdorf-Staretschwil, auszugsweise zitiert in den Mitteilungen des Baudepartementes [MBD] 58, S. 383 ff.) in der Zwischenzeit nun aber weggefallen." In seinem Entscheid vom 22. März 2002 hat das Baudepartement nochmals betont, es sei stets davon ausgegangen, dass es sich bei der zweiten Baugebietsetappe um Nichtbaugebiet handle und habe dies denn auch gerade für das strittige Gebiet festgehalten (Entscheid BDRA.01.484/485 vom 22. März 2002, E. 4d S. 5). Dass die Problematik der Bauzonengrösse auch der Gemeinde bewusst war, zeigt das Protokoll der Einwohnergemeindeversammlung vom 20. Juni 1986 (Beschwerdebeilage Nr. 20): "Der Kreditbeschluss für die Überarbeitung der Ortsplanung erfolgte an der Sommergemeinde 1983. Ab diesem Zeitpunkt war klar, dass Landerwerb im bisherigen Baugebiet 2. Etappe mit dem Risiko einer Rückzonung verbunden war, hatte doch die Gemeinde die Auflage des Kantons, das bisher mit 54 ha ausgeschiedene Baugebiet auf 32 ha zu reduzieren. (...) Das mit der heutigen Vorlage ausgeschiedene Bauland umfasst eine Fläche von ca. 38 ha." Daraus wird deutlich, dass die Bauzone bereits anlässlich der Beschlussfassung der Gemeinde am 20. Juni 1986 um 6 ha grösser bemessen war, als der Kanton dies im Rahmen der Nutzungsplanrevision verlangt hatte. Anlässlich der Vorprüfung hatte die Abteilung Raumplanung des Baudepartementes mit Schreiben vom 4. Juni 1985 darauf hingewiesen, dass das Baugebiet, bzw. die nicht überbauten Wohnzonen, trotz der namhaften Reduktion auf 40 ha immer noch zu gross dimensioniert seien und unbedingt reduziert werden sollen. Eine Reduktion des Baugebietes um rund 7 ha sei erforderlich (Replikbeilage Nr. 27). Selbst wenn die Zahlen variieren und je nach Berechnungsweise ein anderes Fassungsvermögen resultiert, zeigen die genannten Beispiele übereinstimmend, dass die Bauzone gemäss der Planung von 1986/87 den Anforderungen von Art. 15 lit. b RPG nicht genügte, sondern zu gross war. Unbehelflich ist der Einwand der Beschwerdeführerinnen, die Baulandreserven in der ersten Etappe wären bei dieser Betrachtungsweise ungenügend gewesen und es hätte praktisch kein unüberbautes Land zur Verfügung gestanden. Gleiches gilt für den Hinweis, das Verwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 21. November 2002 festgehalten, "(...) dass gemäss ZP 86 ein grosser Teil des Baugebiets in der 2. Etappe liegt (vgl. Flächenstatistik vom 13. August 1992). Angesichts der Flächenverhältnisse zwischen 1. und 2. Etappe kann es von vornherein nicht zutreffen, dass es sich nur beim in der 1. Etappe gelegenen Land um Baugebiet im Sinne von Art. 15 RPG handelt." Daraus lässt sich nicht schliessen, das gesamte Land der zweiten Etappe gehöre zur Bauzone. Wie gesehen, ist bei der Beurteilung, ob eine bundesrechtskonforme Nutzungsplanung vorlag, auf das gesamte Baugebiet (inklusive zweite Etappe) abzustellen. Dieses entsprach aufgrund seiner (Über-)Grösse offensichtlich nicht den bundesgesetzlichen Anforderungen, weshalb die zweite Bauetappe in Unterlunkhofen als Nichtbaugebiet zu qualifizieren ist. Daran ändert nichts, dass die Zonenplanung 1986/87 vom Kanton genehmigt wurde und dass für das Gebiet Ausserdorf noch ein Erschliessungsplan aus den Jahren 1981/82 besteht. Das Ziel, materiell nicht bundesrechtskonforme Bauzonen auf das nach Art. 15 lit. b RPG zulässige Mass zu beschränken und die Ausdehnung des Siedlungsgebiets zu bremsen, ist für die Raumplanung zentral und übergeordnet. Das Bundesgericht hat mehrfach erkannt, dass das öffentliche Interesse daran vor der Beständigkeit der Nutzungspläne und den Eigentümerinteressen den Vorrang haben kann (BGE 116 Ia 221 E. 4d S. 235; 114 Ia 32 E. 6 S. 33), auch wenn ein nicht bundesrechtskonformer Plan seit 1980 nach den Kriterien des RPG genehmigt wurde (Urteil 1P.139/1992 vom 20. Dezember 1993, E. 5e, mit Hinweis auf die nicht publ. E. 3d von BGE 115 Ia 89 und Urteil P.1721/1986 vom 10. Dezember 1987 in ZBl 90/1989 S. 363, E. 4c). 3.6 Demzufolge ist nicht zu beanstanden, wenn das Verwaltungsgericht im angefochtenen Urteil davon ausgeht, die Parzellen der Beschwerdeführerinnen lägen im Nichtbaugebiet.