Citation: H 231/02 20.08.2003 E. 5

Secondo un principio fondamentale del diritto amministrativo, ogni attività amministrativa deve essere riconducibile a una norma legale che ne delinei ampiezza e limiti delle funzioni (principio della legalità: cfr. Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed., cifra marg. 368 segg.). il principio di legalità, inteso quale esigenza di una base legale, impone così, tra l'altro, la necessità di prevedere con una certa precisione ed in maniera esaustiva a livello legislativo le varie sanzioni applicabili nei confronti di un trasgressore. Sostanzialmente, la ricorrente contesta che la decisione di multa, con la quale la Cassa ha sanzionato la mancata trasmissione della documentazione relativa alla verifica contabile effettuata il 22 agosto 2001, sia sorretta da una sufficiente base legale. Richiamandosi alla norma di cui all'art. 162 cpv. 1 OAVS e alla circolare dell'UFAS sul controllo dei datori di lavoro (CCD), essa sostiene che la verifica mediante altri provvedimenti - quale l'esame della contabilità inviata -, che non siano il controllo sul posto, sarebbe possibile solo eccezionalmente e comunque soltanto in alternativa al controllo in loco. 5.1 Sennonché, la ricorrente misconosce la portata dell'art. 162 cpv. 1 seconda frase OAVS - in forza del quale le casse di compensazione possono rinunciare a ordinare un controllo sul posto se sono in grado di controllare efficacemente l'applicazione delle disposizioni legali mediante altri provvedimenti - e delle direttive dell'UFAS, che peraltro ha già avuto modo di determinarsi chiaramente sulla questione in fase preprocessuale, stigmatizzando l'atteggiamento della ditta X.________ SA e indicando alla Cassa opponente la via da intraprendere. 5.1.1 Procedendo soprattutto da un'analisi sistematica dell'ordinamento disciplinante il controllo dei datori di lavoro, il testo dell'art. 162 cpv. 1 OAVS potendo non apparire d'acchito inequivocabile (DTF 128 II 347 consid. 3.5, 128 V 105 consid. 5, 207 consid. 5b e riferimenti), si deve ritenere che, conferendo alle casse di compensazione tale possibilità, il legislatore ha inteso creare uno strumento normativo atto ad agevolare e razionalizzare, laddove opportuno, il lavoro delle casse (cfr. Circolare dell'UFAS concernente il controllo dei datori di lavoro [CCD] cifre marg. 2002-2004 e 2006; sulla portata delle direttive amministrative cfr. per contro DTF 127 V 61 consid. 3a, 126 V 68 consid. 4b, 427 consid. 5a, 125 V 379 consid. 1c e sentenze ivi citate) e non invece a intralciarne l'attività. Tale interpretazione risulta evidente se si tiene conto del contesto normativo in cui si inserisce la norma di ordinanza in esame. Come pertinentemente osservato dalla Corte cantonale, l'OAVS rimanda alle tecniche di revisione comunemente riconosciute (art. 165 cpv. 1 lett. a). Ora, se queste, come peraltro ammesso dalla responsabile della contabilità della ditta X.________ SA, D.________, in sede cantonale, suggeriscono di perlomeno conservare le carte di lavoro - e quindi anche gli atti relativi al conto economico e al bilancio (cfr. "Principi di revisione contabile" editi dalla Camera fiduciaria, edizione 1996, pag. 23 seg., cifre marg. 2.2 e 3.5) -, non si vede perché l'accesso a tale documentazione dovrebbe potere essere negato agli organi incaricati dalla LAVS e dalla OAVS, che oltretutto sono a loro volta oggetto di controlli (art. 68 cpv. 1 LAVS, art. 164 cpv. 1 OAVS) e sono sottoposti all'obbligo di fornire tutte le informazioni e di inviare, in visione, tutti gli atti necessari per l'esercizio della vigilanza (art. 209 cpv. 3). Simile conclusione si impone inoltre pure in ragione del fatto che, sempre sulla base dei suddetti principi di revisione contabile, le carte di lavoro "servono al revisore come base per la stesura della sua relazione e la supervisione del mandato, nonché come documentazione per le revisioni successive" (ibidem, cifra marg. 1.2; cfr. pure CCD cifre marg. 2006-2008). 5.1.2 Alla luce di quanto esposto, si deve ritenere che la soluzione proposta dalla Corte cantonale non solo armonizza meglio con il contesto legislativo e di ordinanza in materia, bensì risulta pure in linea con i principi giurisprudenziali fin qui sviluppati dal Tribunale federale delle assicurazioni. Va così rammentato che, in una sentenza pubblicata in STFA 1961 pag. 148 consid. 1, dovendo statuire sul rifiuto di un datore di lavoro che non intendeva lasciare esaminare i libri contabili e fornire gli schiarimenti necessari per l'esecuzione del controllo, questo Tribunale ha già avuto modo di affermare che i datori di lavoro sono tenuti a mettere in atto tutto quanto necessario per facilitare il controllo delle autorità incaricate di applicare la LAVS. L'opportunità dell'acquisizione della necessaria documentazione di dettaglio è quindi pure desumibile dalle considerazioni espresse a fondamento della sentenza inedita del 28 aprile 1989 in re N., H 243/89, nel cui ambito questa Corte ha osservato che, per quanto completa possa sembrare una verifica sul posto, non sempre, per ovvi motivi di tempo, l'esattezza di ogni singola posizione può così essere garantita. Dal che, completando il ragionamento ivi abbozzato, deve essere dedotta la legittimazione per l'amministrazione, che è ad ogni buon conto vincolata all'obbligo di mantenere il segreto sulle constatazioni e osservazioni fatte (art. 50 LAVS), di richiedere e ottenere i giustificativi relativi alle verifiche effettuate ogniqualvolta, per proprio scrupolo, dovesse ritenere opportuna l'acquisizione agli atti di tale documentazione. E questo, senza incorrere in un abuso del proprio potere discrezionale. 5.2 Per le suesposte considerazioni (consid. 4.1.1 e 4.1.2) e contrariamente a quanto eccepito in sede ricorsuale, nulla muta pertanto, ai fini dell'obbligo di edizione incombente al datore di lavoro interessato, il fatto che l'amministrazione avrebbe potuto, nel caso di specie, redigere il rapporto di revisione in modo completo anche senza la documentazione richiesta per il motivo che le voci interessanti vi sarebbero state riportate solo con il loro saldo. A tal proposito dev'essere precisato che, nella misura in cui i giustificativi richiesti non eccedono il quadro afferente all'oggetto della verifica, spetta all'amministrazione determinare quali documenti poter chiedere in edizione. Dovendo infatti le casse di compensazione, a loro volta, rendere conto del proprio operato - e quindi dell'avvenuta verifica come pure della sua correttezza - nei confronti degli uffici di revisione (art. 164 cpv. 1 OAVS) e dell'autorità di sorveglianza (art. 209 cpv. 3 OAVS), occorre accordare loro gli strumenti necessari per adempiere al meglio a tali funzioni. Non avendo in concreto la Cassa ecceduto i limiti delle proprie competenze, essendosi la stessa limitata a richiedere la trasmissione dei conti economici e dei bilanci relativi al periodo di controllo (1997-2000), a giusta ragione i primi giudici, senza con ciò incorrere in una violazione del diritto federale o in un accertamento dei fatti manifestamente inesatto o incompleto, hanno ritenuto ingiustificato il rifiuto della ditta X.________ SA di dare seguito alle ingiunzioni ricevute. 5.3 Inconferente è infine il riferimento alla sentenza dell'11 gennaio 2002 di questa Corte in re D., H 299/99, alla quale si richiama la ricorrente per sostenere la propria tesi. Come rettamente rilevato dall'autorità giudiziaria cantonale, il principio ivi evocato concerne il tema della possibilità per l'amministrazione e per il giudice di fare capo all'apprezzamento anticipato delle prove allorché ritengono superflua l'assunzione di ulteriori prove (cfr. DTF 122 II 469 consid. 4a, 122 III 223 consid. 3c, 120 Ib 229 consid. 2b, 119 V 344 consid. 3c e riferimenti). Ora, non avendo l'amministrazione in concreto manifestamente fatto uso di tale possibilità, il riferimento - peraltro non propriamente fedefacente - alla prassi sviluppata in quell'ambito come pure le conclusioni ricorsuali sono in partenza privi di pertinenza.