Citation: 1C_346/2009 06.11.2009 E. 3

3.1 Die Verfassung des Kantons St. Gallen (KV/SG; SR 131.225) legt in Art. 77 die Grundsätze der Justiz fest und sieht vor, dass das Gesetz unter Vorbehalt der Bundesgesetzgebung die Verfahren der Zivil-, Straf-, Staats- und Verwaltungsrechtspflege sowie die Gerichtsorganisation ordne. Nach Art. 80 wird die Rechtspflege in Staats- und Verwaltungssachen ausgeübt durch Verwaltungsbehörden des Kantons und der Gemeinden, das Verwaltungsgericht als oberstes Gericht und weitere gerichtliche Instanzen der Verwaltungsrechtspflege. Das Gerichtsgesetz (GerG; Gesetzessammlung 941.1) nennt in Art. 16 ff. die Verwaltungsrekurskommission als Verwaltungsrechtspflegeinstanz und bestimmt die Organisation. Die hauptamtlichen Richter der Verwaltungsrekurskommission werden gemäss Art. 24 lit. e GerG vom Kantonsrat gewählt. Nach Art. 43 lit. c GerG übt das Verwaltungsgericht die Aufsicht über die Verwaltungsrekurskommission aus. Schliesslich sieht Art. 98 lit. a GerG vor, dass die Regierung Vorschriften über die Organisation der Verwaltungsrekurskommission erlässt; der Regierungsrat hat von dieser Kompetenz in der Verordnung über die Organisation der Verwaltungsrekurskommission Gebrauch gemacht (Gesetzessammlung 941.113). Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege (VRG; Gesetzessammlung 951.1) nennt in Art. 32 als Organe der Verwaltungsrechtspflege u.a. das Verwaltungsgericht (lit. d) und die Verwaltungsrekurskommission (lit. b). Der Rekurs an die Verwaltungsrekurskommission ist in Art. 41 ff. VRG geordnet. Dabei unterscheidet das Verwaltungsrechtspflegegesetz in Art. 59 Abs. 1 zwischen einem Bereich, in dem die Verwaltungsrekurskommission gemäss dem Marginale von Art. 41 VRG Vorinstanz des Verwaltungsgerichts ist, und einem Bereich, wo die Verwaltungsrekurskommission nach dem Marginale von Art. 41bis VRG als oberes kantonales Gericht amtet und demnach ein Weiterzug an das Verwaltungsgericht ausgeschlossen ist. Letzteres trifft nach Art. 41bis zu auf dem Gebiet der Strassenverkehrsgesetzgebung, nach Art. 71a ff. VRG auf dem Gebiet des fürsorgerischen Freiheitsentzuges und vormundschaftlicher Massnahmen und nach Art. 93 bis f. VRG auf dem Gebiet ausländerrechtlicher Zwangsmassnahmen (vgl. Rechtsmittelordnung vor dem V. Nachtrag vom 23. Januar 2007 zum VRG Urs Peter Cavelti/Thomas Vögeli, Verwaltungsgerichtsbarkeit im Kanton St. Gallen, 2. Auflage 2003, N. 502 ff. S. 263 ff.). 3.2 Diese kantonale Regelung kann sich letztlich auf die kantonale Organisationsautonomie abstützen, wie sie sich aus der Bundesverfassung ergibt. Nach Art. 46 Abs. 1 und 3 BV (Fassung gemäss Bundesbeschluss vom 3. Oktober 2003, in Kraft seit dem 1. Januar 2008) setzen die Kantone das Bundesrecht nach Massgabe von Verfassung und Gesetz um. Der Bund belässt den Kantonen möglichst grosse Gestaltungsfreiheit und trägt den kantonalen Besonderheiten Rechnung. Dies schliesst indes nicht aus, dass der Bund gemäss seinen Zuständigkeiten in bestimmten Bereichen Vorgaben festlegt und mit geeigneten Vorkehren für deren Durchsetzung sorgt. Das gilt namentlich für die Ordnung der Rechtsprechung. Die Bundesverfassung sieht mit Art. 188 BV auf Bundesebene als oberste rechtsprechende Behörde das Bundesgericht vor; das Gesetz bestimmt die Organisation und das Verfahren. Dem ist der Bundesgesetzgeber mit dem Erlass des Bundesgerichtsgesetzes nachgekommen. Dieses ordnet in allgemeiner Weise den Zugang zum Bundesgericht und umschreibt die Anforderungen an die Vorinstanzen. Art. 86 Abs. 2 BGG schreibt vor, dass die Kantone im Bereiche der öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten als Vorinstanzen obere Gerichte einsetzen. Diese Bestimmung bewirkt unbestreitbar einen Eingriff in die Organisationsautonomie der Kantone, der im Rahmen der Justizreform auf der Ebene von Bundesverfassung und Bundesgesetz abgedeckt ist. Daraus ergibt sich, dass die Kantone im Bereiche der öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten obere Gerichte zur Verfügung stellen müssen, welche den Kriterien von Art. 86 Abs. 2 BGG genügen. Zu fragen ist somit, welcher Sinngehalt der Bestimmung von Art. 86 Abs. 2 BGG beizulegen ist und welche Anforderungen an ein "oberes Gericht" im Sinne dieser Bestimmung zu stellen sind.