Citation: 1P.562/2001 13.06.2002 E. 4

L'art. 17 ORNI, invocato dalle ricorrenti, stabilisce che l'esecuzione dell'ordinanza spetta ai Cantoni, fatto salvo l'art. 18, concernente l'esecuzione da parte della Confederazione quand'essa applichi, in particolare, altre leggi federali. Nel regolamento il Consiglio di Stato ha richiamato la LPAmb, l'ORNI e il decreto legislativo ticinese di applicazione della LPAmb, del 16 dicembre 1991 (DLLPAmb), e stabilito ch'esso disciplina l'applicazione delle norme della LPAmb e dell'ORNI nel settore della protezione dalle radiazioni non ionizzanti, nella misura in cui essa competa ad autorità o altri enti nel Cantone (art. 1). 4.1 L'ORNI e la sua sistematica differenziano chiaramente i valori limite d'immissione dai valori limite dell'impianto. I primi devono essere rispettati ovunque possano trattenersi persone (art. 13 cpv. 1), i secondi nei luoghi a utilizzazione sensibile (n. 65 allegato 1 ORNI) e si applicano soltanto alle radiazioni prodotte da un singolo impianto (art. 3 cpv. 6 ORNI): essi servono alla limitazione preventiva delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb e, indipendentemente dal carico inquinante esistente, devono limitare le emissioni nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche. Per la limitazione delle emissioni, e in genere per l'esecuzione della LPAmb, gli art. 12 cpv. 2, 13 cpv. 1, 16 cpv. 2, 38 cpv. 3 e 39 cpv. 1 LPAmb conferiscono un'ampia delega al Consiglio federale, cui è assegnato il compito di emanare le ordinanze di esecuzione. L'ORNI si iscrive nel quadro di questa delega, che il Consiglio federale aveva già precedentemente utilizzato in altri campi. 4.2 La conformità dell'ORNI alle norme di rango superiore, e in particolare alla LPAmb, è già stata esaminata e risolta positivamente dal Tribunale federale (DTF 126 II 399 in particolare consid. 4). Il concetto di protezione contro le radiazioni non ionizzanti, nonché i valori limite di emissione e immissione fissati nell'ordinanza e nei suoi allegati, sono stati ritenuti rispettosi della LPAmb, che costituisce in proposito la necessaria e sufficiente base legale (DTF 126 II 399 consid. 3 e 4, pag. 402 e segg.). Il Tribunale federale ha pure riconosciuto la compatibilità dell'ORNI con il principio della prevenzione sancito all'art. 11 cpv. 2 LPAmb, riservando la possibilità di un riesame e di un adeguamento dei valori limite, nell'ambito della protezione contro gli effetti non termici delle radiazioni, nel caso di nuove conoscenze scientifiche in materia (DTF 126 II 399 consid. 4c). L'ORNI ha lo scopo di proteggere l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose o moleste (art. 1), regolando in particolare la limitazione delle emissioni provenienti da campi elettrici e magnetici con frequenze da 0 Hz a 300 GHz prodotte durante l'esercizio di impianti fissi (art. 2 cpv. 1 lett. a). Al riguardo essa prevede, all'art. 4, una limitazione preventiva delle emissioni e all'art. 5 una loro limitazione completiva più severa quando sia accertato o probabile che uno o più valori limite di immissione siano superati; gli allegati 1 e 2 disciplinano queste limitazioni, particolarmente importanti nei luoghi a utilizzazione sensibile (art. 3 cpv. 3). Gli art. 13 e segg. prevedono valori limite d'immissione. Le limitazioni preventive delle emissioni sono dettagliatamente precisate nell'allegato 1 dell'ordinanza, i valori limite d'immissione nell'allegato 2. 4.3 Le ricorrenti, invocando l'ORNI, contestano, oltre la competenza del Consiglio di Stato a emanare il regolamento, le definizioni che vi sono date di impianto e di spazio ristretto. Rilevano che il concetto di impianto dovrebbe riferirsi a ogni singolo operatore, per cui le antenne di operatori diversi installate su uno stesso traliccio dovrebbero essere considerate come più impianti, e aggiungono che la determinazione in termini assoluti - e fondati sulla distanza - dello spazio ristretto obbligherebbe a considerare due antenne lontane tra loro meno di 100 metri come un unico impianto, anche quando le loro direzioni di propagazione fossero del tutto opposte: in sostanza questo accenno fa entrare in discussione, o richiama, il cosiddetto modello delle isolinee, cui si riferisce l'UFAFP nelle osservazioni al ricorso. Le ricorrenti contestano il regolamento laddove fissa in termini generali e assoluti ("una distanza di ca. 100 metri") il concetto di "spazio ristretto" in cui è collocato un impianto, secondo il n. 62 cpv. 1 allegato 1ORNI; fanno valere che la nozione di impianto è disciplinata esaustivamente dal diritto federale e mettono in dubbio la sussistenza di un margine a favore delle Autorità cantonali per la promulgazione di disposizioni esecutive. La criticata determinazione in via astratta e assoluta della distanza contrasterebbe d'altra parte, secondo le ricorrenti, con i criteri oggettivi stabiliti nell'ORNI (che fa capo alle espressioni "stesso traliccio", "segnatamente sul tetto dello stesso edificio"), ledendo la forza derogatoria del diritto federale; la violerebbe altresì perché la norma litigiosa disattenderebbe la distinzione tra il concetto di valore limite d'immissione ai sensi dell'art. 13 cpv. 1 ORNI e il concetto di valore limite dell'impianto secondo il n. 64 allegato 1 ORNI. Le ricorrenti fanno quindi valere che l'art. 2 del regolamento sarà applicato soprattutto nei comparti urbani, ove già sussiste la maggior concentrazione di impianti, sicché l'applicazione del concetto di "spazio ristretto" nei termini assoluti previsti farebbe assurgere di fatto il valore limite dell'impianto a unico valore di riferimento. Dal fatto che quest'ultimo valore è sensibilmente inferiore a quello d'immissione le ricorrenti deducono che, a parità di traffico comunicativo, ogni operatore dovrebbe realizzare un numero sensibilmente più elevato di antenne, essendo così obbligato a un aumento di siti e di contratti, con conseguente notevole maggiorazione dei costi e lesione della garanzia della proprietà: ora, una siffatta restrizione necessiterebbe di una base legale in senso formale, una norma di esecuzione non essendo sufficiente. Le ricorrenti considerano poi l'art. 2 del regolamento impreciso, non giustificato da un preponderante interesse pubblico, e lesivo dell'art. 9 Cost.; richiamano infine un caso portato davanti al Tribunale federale e concernente la Orange Communications SA avverso un giudizio del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo, del 2 novembre 2000, legato alla nozione di spazio ristretto (procedura 1A.10/2001, nel frattempo conclusa con sentenza dell'8 aprile 2002). 4.4 Recentemente il Tribunale federale ha rilevato che il n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI si riferisce a tutte le antenne di trasmissione montate sullo stesso traliccio o situate in uno spazio ristretto, indipendentemente dal fatto che siano gestite da uno o più concessionari e appartengano o no alla stessa rete di telefonia mobile (sentenze del 21 settembre 2001 in re B., consid. 4a, causa 1A.316/2000, e dell'8 aprile 2002, consid. 3.3, citata). 4.5 Anche il quesito dello spazio ristretto è stato già esaminato dal Tribunale federale. Nella sentenza dell'8 aprile 2002 esso ha considerato la presenza di più antenne sul tetto dello stesso edificio, giusta l'esempio indicato al n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI, come un indizio per ammettere la sussistenza di uno spazio ristretto, valutato secondo un criterio fondato sulla distanza. Questo modello imperniato sulla distanza, seguito dalla prassi di alcuni cantoni, corrisponde al tenore della norma, anche se dà luogo a qualche discussione, visto che la dimensione dei tetti può essere assai diversa. Ma pure il cosiddetto modello delle isolinee - imperniato sulla sovrapposizione spaziale delle radiazioni e variabile quindi secondo le potenze di trasmissione e le direzioni d'emissione delle antenne - formulato dall'UFAFP nella causa decisa l'8 aprile 2002, ribadito in quella presente e pure richiamato implicitamente dalle ricorrenti - non risolve compiutamente i problemi perché non garantisce che i valori limite dell'impianto siano sempre rispettati quando i perimetri non si sovrappongono (consid. 3.4.3 della citata sentenza). Secondo la definizione dell'art. 7 cpv. 2 LPAmb le radiazioni sono definite, all'uscita di un impianto, emissioni e, nel luogo di impatto, immissioni. Il valore limite dell'impianto è certo concepito quale limitazione preventiva delle emissioni: esso non dev'essere tuttavia rispettato alla fonte, ma nei luoghi a utilizzazione sensibile, cioè là dove si esplica l'effetto della radiazione. Di regola, le immissioni vengono valutate globalmente, tenendo conto di tutti gli effetti (cfr. art. 8 LPAmb) o per lo meno di tutti gli effetti simili in un luogo preciso, mentre secondo l'art. 3 cpv. 6 ORNI il valore limite dell'impianto si applica soltanto alle radiazioni prodotte da un singolo impianto e, in tale misura, vale come limitazione delle emissioni di una singola fonte (consid. 3.4.4.1 della citata sentenza). Il rimprovero, secondo cui il metodo delle isolinee farebbe divenire il valore limite dell'impianto un secondo valore limite d'immissione è pertanto ingiustificato. In effetti, anche tale metodo non conduce a tener conto di tutte le fonti di radiazione, visto che addiziona soltanto le radiazioni delle antenne i cui perimetri si sovrappongono, altri impianti di trasmissione di telefonia mobile non essendo considerati; sono altresì ignorate tutte le altri fonti di radiazioni non ionizzanti (consid. 3.4.4.2 della citata sentenza). Questa disparità di trattamento non può essere evitata neppure mediante la fissazione di una distanza, prevista dal regolamento litigioso, e ancorata nell'ORNI stessa (art. 3 cpv. 6 e cifra 62 cpv. 1 allegato 1). La soluzione ivi adottata comporta inevitabilmente che in determinati casi le radiazioni vengano addizionate ("in uno spazio ristretto" delle antenne) ma non in altri, sebbene la situazione delle immissioni nei luoghi a utilizzazione sensibile possa essere la stessa in ambedue le costellazioni (consid. 3.4.5 della sentenza). 4.6 In sostanza, il Tribunale federale ha rilevato che il metodo delle isolinee è senz'altro opportuno per la definizione della nozione d'impianto e presenta alcuni vantaggi rispetto a una soluzione fondata semplicemente sulla distanza, come quella oggetto del regolamento. La soluzione delle isolinee non è però stata prescritta dal Consiglio federale nel n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI, il cui tenore, riguardo alle radiazioni delle antenne, non tiene conto della loro intensità né della loro direzione. Anche dalla genesi, dal senso, dallo scopo e dalla sistematica dell'ORNI non si può dedurre che il Consiglio federale intendesse definire lo spazio ristretto in maniera variabile, a dipendenza dell'intensità e della direzione delle radiazioni delle antenne. Il modello fondato sulla distanza ha del resto il vantaggio di poter essere applicato facilmente nella procedura di rilascio della licenza edilizia, mentre l'altro modello, che non conduce sempre a soluzioni convincenti, implica, in parte, complicati calcoli. Il Tribunale federale ha quindi ritenuto che il n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI si richiama a una regola basata sulla distanza, anche se dall'ordinanza non si desume da quale momento si è di fronte a uno spazio ristretto (consid. 3.4.6 - 3.5 della citata sentenza). Il Tribunale federale ha concluso come, nell'interesse della sicurezza del diritto, sia preferibile stabilire una distanza fissa, la cui determinazione compete tuttavia al Consiglio federale, e non al Tribunale federale, che doveva nondimeno decidere la causa sottoposta al suo esame. Procedendovi, esso ha stabilito che occorreva far riferimento al caso normale, vale a dire alla grandezza media di un tetto, non tuttavia uniforme nei comparti urbani, e che nella prassi le distanze applicate o proposte variano da 30 a 100 metri. Il Tribunale federale ha poi rilevato che uno spazio ristretto dev'essere ammesso anche tra due antenne distanti 40 metri tra loro e situate su due differenti tetti, separati da una strada; ha precisato che i 40 metri devono essere intesi come distanza minima, aggiungendo ch'esso non doveva pronunciarsi sulla questione di sapere fino a quale distanza massima può essere ammesso uno spazio ristretto ai sensi della menzionata norma (sentenza citata, consid. 3.5.2. - 3.5.4).