Citation: 1A.184/2003 09.06.2004 E. 3

Im Folgenden ist die Auslegung von Ziff. 16 Anh. 1 NISV anhand von Wortlaut, Systematik und Entstehungsgeschichte der NISV zu überprüfen. 3.1 Art. 7 Abs. 1 NISV enthält den Grundsatz der Sanierungspflicht für Anlagen, die den Anforderungen der Art. 4 und 5 nicht entsprechen. Dabei ist zwischen der vorsorglichen und der verschärften Emissionsbegrenzung zu unterscheiden: 3.1.1 Die Immissionsgrenzwerte markieren die Grenze zur Schädlichkeit oder Lästigkeit von Einwirkungen (Art. 13 USG). Art. 5 NISV verweist auf Anh. 2 NISV, der nicht zwischen neuen und alten Anlagen unterscheidet. Damit sind verschärfte Emissionsbegrenzungen sowohl bei alten als auch bei neuen Anlagen anzuordnen, wenn die in Anh. 2 NISV bestimmten Immissionsgrenzwerte überschritten werden (Schrade/Wiestner, a.a.O., N 61 zu Art. 16). Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass die umstrittene Hochspannungsleitung die Immissionsgrenzwerte einhält. 3.1.2 Für das Mass der vorsorglichen Emissionsbegrenzung verweist Art. 4 NISV auf die Bestimmungen des Anhangs 1. Darin wird für bestimmte Anlagekategorien der Grundsatz der Gleichbehandlung von neuen und alten Anlagen aufgestellt, d.h. neue und alte Anlagen müssen grundsätzlich den jeweiligen Anlagegrenzwert einhalten (vgl. Ziff. 35: Unterwerke und Schaltanlagen; Ziff. 65: Mobilfunksendeanlagen; Ziff. 75: Rundfunksendeanlagen; Ziff. 85: Radaranlagen), teilweise mit der Möglichkeit der Ausnahmeerteilung, wenn der Inhaber der Anlage nachweist, dass er alle technisch und betrieblich möglichen und wirtschaftlich tragbaren Massnahmen zur Emissionsbegrenzung getroffen hat (so z.B. Ziff. 35 Abs. 2, Ziff. 75 Abs. 2 und 85 Abs. 2 Anh. 1 NISV). Bei Übertragungsleitungen - wie auch bei Fahrleitungen von Eisenbahnen und Strassenbahnen - wird dagegen zwischen Alt- und Neuanlagen unterschieden: Während neue Anlagen an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert einhalten müssen, schreibt Anh. 1 NISV für alte Anlagen bestimmte Massnahmen zur Minimierung der magnetischen Flussdichte vor (Ziff. 16 und 56 Anh. 1 NISV). Für Übertragungsleitungen ist dies die Optimierung der Phasenbelegung. In der Literatur wird daraus gefolgert, dass Übertragungs- und Fahrleitungen den Anlagegrenzwert nicht einhalten, sondern nur die in Anh. 1 genannten technischen und betrieblichen Anforderungen erfüllen müssen (Schrade/Wiestner, USG-Kommentar, N 22 der Vorbemerkung zu Art. 16-18 und N 60 zu Art. 16; Beatrice Wagner Pfeiffer, Umweltrecht I, 2. Aufl., S. 148 oben). Für elektrische Hausinstallationen schliesslich enthält Anh. 1 NISV keine Anlagegrenzwerte, sondern regelt nur die technischen Anforderungen an neue Anlagen (Ziff. 42). Für Altanlagen wird keine Sanierung vorgeschrieben (Wagner Pfeiffer, a.a.O., S. 148 oben). 3.2 Schon diese systematische Betrachtung zeigt, dass der Verordnungsgeber den Grundsatz der Gleichbehandlung von Alt- und Neuanlagen in der NISV nicht konsequent umgesetzt hat, sondern differenzierte Regelungen für verschiedene Anlagentypen getroffen hat, so dass nicht ohne Weiteres von der Regelung etwa im Bereich der Transformatorenstationen, Unterwerke und Schaltanlagen auf diejenige für Freileitungen zur Übertragung von elektrischer Energie geschlossen werden kann. 3.3 Hinzu kommen Unterschiede in der Formulierung der jeweiligen Bestimmungen: In Ziff. 42 Anh. 1 NISV (neue Hausinstallationen) werden die technischen und betrieblichen Anforderungen mit dem Wort "insbesondere" eingeleitet, was darauf hinweist, dass die dort aufgezählten Massnahmen in jedem Fall zu ergreifen sind, aber keine abschliessende Regelung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung darstellen. Diese Einleitung fehlt in Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV, was auf eine abschliessende Regelung hindeutet. Anders als in Ziff. 15 Abs. 2 und den anderen von den Beschwerdeführern zitierten Bestimmungen von Anh. 1 der NISV wird auch das Wort "nachweist" nicht verwendet. Dies spricht gegen die Auffassung der Beschwerdeführer, es handle sich um eine Beweislastregelung. 3.4 Gegen die Auslegung der Beschwerdeführer sprechen auch die Bestimmungen zu den Sanierungsfristen: Gemäss Ziff. 16 Abs. 2 Anh. 1 NISV beträgt die Sanierungsfrist bei Übertragungsleitungen höchstens drei Jahre. Diese Frist genügt zur Optimierung der Phasenbelegung. Dagegen wäre sie (wie auch die in Art. 8 Abs. 1 NISV vorgesehene Frist von fünf Jahren) für weitere Sanierungsmassnahmen, wie z.B. die Verlegung des Leitungstrassees oder die Mastenerhöhung (vgl. unten, E. 4.5.2), eindeutig zu kurz. 3.5 Schliesslich ist noch auf die Bestimmung zur Änderung alter Anlagen in Art. 9 NISV hinzuweisen: Danach darf die Strahlung an denjenigen Orten mit empfindlicher Nutzung, an denen die Anlagegrenzwerte schon vor der Änderung überschritten waren, nicht stärker sein als vor der Änderung (Abs. 1 lit. a). Selbst im Fall der Änderung einer alten Anlage wird also keine vollständige Sanierung im Sinne einer Anpassung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung an den Standard bei neuen Anlagen verlangt. Unabhängig von der Beurteilung dieser Bestimmung (vgl. unten, E. 4.6), lässt sich daraus folgern, dass der Verordnungsgeber erst recht bei unveränderten alten Anlagen nicht die Einhaltung der Anlagegrenzwerte verlangt (sofern Anh. 1 die Gleichstellung von neuen und alten Anlagen nicht vorschreibt). 3.6 Das BUWAL hat in seiner Stellungnahme vom 7. Januar 2004 dargelegt, dass der Bundesrat für die Sanierung alter Hochspannungsleitungen eine Lösung treffen wollte, die technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei und keine Rechtsunsicherheit entstehen lasse. Er habe daher in Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV bestimmt, dass alte Anlagen die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend durch die Optimierung der Phasenbelegung erfüllen, und dabei in Kauf genommen, dass unter Umständen im Einzelfall nicht immer alle technischen Möglichkeiten zur Reduktion der nichtionisierenden Strahlung ausgeschöpft würden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer widersprechen diese Ausführungen nicht dem "Erläuternden Bericht zur NISV" vom 23. Dezember 1999: Zwar werden dort nur die Artikel der Verordnung und nicht die Ziffern der Anhänge kommentiert, weshalb spezielle Ausführungen zur Sanierung von Hochspannungsleitungen fehlen. In der Zusammenfassung (S. 1) wird jedoch festgehalten, dass alte Anlagen die Immissionsgrenzwerte einhalten müssen und, je nach Anlagetyp, an Orten mit empfindlicher Nutzung den Anlagegrenzwert einhalten oder ersatzweise technische und betriebliche Anforderungen erfüllen müssen. Auch in der Kommentierung zu Art. 3 (S. 9) wird darauf hingewiesen, dass für alte und neue Anlagen im Anhang 1 teilweise unterschiedliche Vorschriften aufgestellt werden. 3.7 Der Wortlaut von Ziff. 16 Abs. 1 Anh. 1 NISV, die Systematik von Anh. 1 NISV und die Entstehungsgeschichte der Verordnung bestätigen somit die Auslegung der Vorinstanzen.