Citation: 1A.245/2003 31.03.2004 E. 3

Die Beschwerdeführerinnen werfen der Vorinstanz vor, sie sei im Zusammenhang mit ihrer (unterlassenen) Entscheidprognose auf die gegen die angefochtenen Verfügungen erhobenen Einwendungen nicht eingegangen, und zwar auch auf jene nicht, die entweder von Amtes wegen hätte geprüft oder deren Begründetheit sofort hätte erkannt werden müssen. Damit habe sie - neben fehlerhafter Rechtsanwendung - eine formelle Rechtsverweigerung begangen. Der Präsident der Rekurskommission UVEK ist indes, wie bereits dargelegt (Sachverhalt lit. G.a), nach vorläufiger Prüfung der Beschwerden zum Schluss gelangt, die aufgeworfenen Fragen machten vertieftere Abklärungen nötig, als sie im Verfahren um vorsorgliche Massnahmen vorgenommen werden könnten. Eine Prognose über den Verfahrensausgang sei daher nicht möglich und könne für den Entscheid über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung nichts bringen. Ist dieser Schluss der Vorinstanz haltbar, so durfte sie von einer weiteren Behandlung der Einwendungen absehen und lag darin keine Verweigerung des rechtlichen Gehörs. Entgegen den Darlegungen der Beschwerdeführerinnen erscheinen denn auch - wie sich im Folgenden zeigt - die umstrittenen Genehmigungsverfügungen des BAZL und des UVEK jedenfalls nicht als derart mangelhaft, dass schon bei summarischer Prüfung Bundesrechtswidrigkeit anzunehmen wäre. 3.1 Die Beschwerdeführerinnen haben das BAZL und das UVEK für unzuständig bezeichnet, "geltendes schweizerisches Recht sowie die geltende Richtplanung des Kantons Zürich temporär ausser Kraft zu setzen". Die Frage der Zuständigkeit sei aber von Amtes wegen zu prüfen. Die Vorinstanz hätte daher auf die von den Beschwerdeführerinnen erhobene Unzuständigkeitseinrede eintreten und sie in ihre Überlegungen zur Erfolgsprognose einbeziehen müssen. Gemäss Art. 36c Abs. 1, 3 und 4 des Bundesgesetzes über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) hat der Flugplatzhalter einerseits das von ihm erstellte Betriebsreglement und dessen Änderungen zur Genehmigung dem Bundesamt zu unterbreiten. Für den Bau oder die Änderung von Flugplatzanlagen bedarf es andererseits einer Plangenehmigung, die nach Art. 37 Abs. 1 und 2 LFG für Flughäfen vom Departement zu erteilen ist. Das UVEK und das BAZL waren mithin zur Prüfung und Genehmigung der ihnen von der Flughafenhalterin unterbreiteten Gesuche um Änderung der Flugplatzanlagen und des Betriebsreglementes sehr wohl kompetent. Ob die Genehmigungsverfügungen der beiden Behörden mit dem schweizerischen Bundesrecht und der kantonalen Richtplanung vereinbar sind, ist keine Frage der Zuständigkeit, sondern der richtigen Auslegung und Anwendung des materiellen Rechts. Die Vorinstanz brauchte sich daher mit der fraglichen "Unzuständigkeitseinrede" nicht zu befassen. Auch das Bundesgericht hat keinen Anlass, auf das in diesem Zusammenhang Vorgetragene weiter einzugehen. 3.2 Für erfolgversprechend halten die Beschwerdeführerinnen weiter ihre im Beschwerdeverfahren erhobenen Rügen der mangelnden Koordination mit der Richtplanung des Kantons Zürich sowie der unzulässigen Aufsplitterung der Verfahren, die eine umfassende Beurteilung der Umweltverträglichkeit verhindere. 3.2.1 Die kantonalen Richtpläne stehen einem neuen Flughafen-Betriebskonzept, dessen Auswirkungen im SIL-Objektblatt darzustellen sind (vgl. Art. 3a Abs. 2 der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 [VIL, SR 748.131.1]), nicht per se entgegen, auch wenn die neuen An- und Abflugwege mit den bisherigen Richtplänen nur schwer vereinbar sind. Richt- und Sachplanung bedürfen gegenseitiger Abstimmung und sind fortlaufend an die eingetretenen tatsächlichen und rechtlichen Entwicklungen anzupassen. Es wird daher ebenfalls Sache der am Koordinations- und Bereinigungsverfahren beteiligten Behörden sein, einen gangbaren Weg zwischen den sich widerstreitenden Interessen der Flughafenhalterin und der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu finden (vgl. Art. 9 Abs. 2 und Art. 12 f. des Bundesgesetzes über die Raumplanung [RPG; SR 700], Art. 9 ff. der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1], s.a. BGE 126 II 522 E. 51 S. 598 ff.). Ob die neue Anflugregelung vor den raumplanungsrechtlichen Prinzipien letztlich vertretbar sei, obwohl sie mit neuen Nutzungskonflikten verbunden ist, kann jedenfalls im bloss summarischen Verfahren um vorsorgliche Massnahmen nicht beantwortet werden. Im Übrigen stellt die Tatsache, dass das Sachplanverfahren noch nicht abgeschlossen ist und die Objektblätter für die Landesflughäfen noch ausstehen, keinen Hinderungsgrund für notwendige Anpassungen der flugbetrieblichen Belange dar (vgl. Urteil 1A.64-69/2003 vom 8. Juli 2003; s.a. sinngemäss BGE 126 II 522 E. 10b S. 535 f.). 3.2.2 Das Bundesgericht hat sich bereits in früheren Entscheiden zu den schrittweisen provisorischen Änderungen des Betriebsreglementes für den Flughafen Zürich im Lichte der Rechtssicherheit und des Rechtsschutzes kritisch geäussert (Entscheide 1A.101/2003 sowie 1A.104/2003 vom 7. Oktober 2003). Andererseits sind durch die Provisorien eine umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung und Gesamtbeurteilung nicht ausgeschlossen, sondern nur aufgeschoben worden. Ein vollständiger Umweltverträglichkeitsbericht, wie ihn auch Art. 74a Abs. 2 VIL verlangt, ist nun offenbar beim BAZL eingegangen (vgl. Sachverhalt lit. J). Einzuräumen ist, dass nach dem Wortlaut von Art. 74a Abs. 2 VIL die umfassende Umweltverträglichkeitsprüfung für den Zürcher Flughafen bei der Konzessionserneuerung im Mai 2001 hätte vorgenommen werden müssen. Weshalb dies aufgeschoben worden ist, haben das UVEK und das BAZL in ihren Verfügungen vom 31. Mai 2001 erläutert. Ob die damaligen Erwägungen haltbar waren, ob die Umweltverträglichkeitsprüfung wiederholt verschoben werden durfte und welche Folge eine allfällige Bundesrechtswidrigkeit haben müsste, sind zwar alles noch offene Fragen; deren Beantwortung würde aber das vorliegende Verfahren um vorsorgliche Massnahmen sprengen. Die Vorinstanz war deshalb nicht gehalten, hier das Fehlen einer umfassenden Umweltverträglichkeitsprüfung entscheiderheblich zu gewichten, umso weniger, als nun eine solche bevorzustehen scheint. 3.3 Die Beschwerdeführerinnen weisen schliesslich darauf hin, dass das BAZL zwar aufgrund von Art. 26 VIL zu Anpassungen des Betriebsreglementes an den "rechtmässigen Zustand" befugt sei, die umstrittenen Änderungen aber Folge der im Minister-Protokoll vom 26. Juni 2003 getroffenen Regelung seien, welche völkerrechtlich keine Geltung habe und damit nicht Rechtsgrund für eine Anpassung bilden könne. Hierzu ist vorab festzuhalten, dass das BAZL im vorliegenden Verfahren keine Anpassung des Betriebsreglementes von Amtes wegen vorgenommen, sondern Änderungsgesuche der Flughafenhalterin geprüft und genehmigt hat. Was das Minister-Protokoll vom 26. Juni 2003 betrifft, so ist daran zu erinnern, dass die Bundesrepublik Deutschland in ihrer 1. Änderungsverordnung zur 213. DVO zur Luftverkehrsordnung vorsah, die Voraussetzungen für Anflüge zum Flughafen Zürich durch den süddeutschen Raum während der Sperrzeiten auf den 10. Juli 2003 erheblich zu verschärfen. Aufgrund der Gespräche vom 25. und 26. Juni 2003 hat sich der deutsche Verkehrsminister schliesslich bereit erklärt, die verfügten Beschränkungen bis zum 30. Oktober 2003 auszusetzen, um die Einführung des Instrumentenanflugverfahrens - dessen Etappen im Protokoll vom 26. Juni 2003 festgehalten werden - zu ermöglichen. Dieser Neuregelung ist in der deutschen 2. Änderungsverordnung vom 1. Oktober 2003 zur 213. DVO Rechnung getragen worden. Nun trifft wohl zu, dass die schweizerische Eidgenossenschaft durch das Protokoll vom 26. Juni 2003 völkerrechtlich nicht verpflichtet wird, das ILS und die neue Anflugregelung in den vorgesehenen Schritten auf die genannten Daten hin einzuführen. Erachtet es aber die Flughafenhalterin für erforderlich, für die voraussichtlich wegfallenden Anflüge gesicherte neue Anflugwege zu schaffen, so ist sie aufgrund von Art. 36c Abs. 2 LFG und Art. 23 lit. c VIL verpflichtet, die An- und Abflugverfahren im Betriebsreglement neu zu umschreiben und genehmigen zu lassen. Ist die Änderung der Anflugverfahren mithin rein faktisch auf die Änderung des für den süddeutschen Raum geltenden deutschen Rechts zurückzuführen, so besteht der Rechtsgrund für die Änderung des Betriebsreglementes und die damit verbundenen vorsorglichen Massnahmen in den genannten schweizerischen luftfahrtrechtlichen Vorschriften sowie in der Bestimmung von Art. 36a Abs. 2 LFG, wonach die Konzessionärin den Flughafen für den nationalen und internationalen Verkehr zur Verfügung zu stellen und einen ordnungsgemässen, sicheren Betrieb zu gewährleisten hat. Demnach haben auch die in den Beschwerden vorgetragenen Bedenken betreffend die Rechtsnatur des Minister-Protokolls vom 26. Juni 2003 die Vorinstanz nicht veranlassen müssen, von offensichtlich klar überwiegenden Erfolgschancen der Beschwerdeführerinnen auszugehen und daher die aufschiebende Wirkung ihrer Beschwerden wieder herzustellen.