Citation: 2A.62/2005 22.03.2006 E. 4.4.4

4.4.4.1 Was die Bemessungsgrundlage betrifft, nennt das Gesetz keinen Betrag. Indem es jedoch festlegt, dass von den Produzenten keine obligatorischen Beiträge für die Finanzierung der Verwaltung erhoben werden dürfen (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 LwG), setzt es indirekt als Obergrenze die ordentlichen Mitgliederbeiträge abzüglich des Anteils für die Verwaltung der Organisation fest. Zudem ist die Höhe der Abgabe insofern begrenzt, als die Nichtmitgliederbeiträge nur für genau bezeichnete Selbsthilfemassnahmen im jeweiligen Jahr, verwendet werden dürfen. Der Umstand, dass das Gesetz keine Beträge sondern nur eine Obergrenze nennt, stützt sich auf sachliche Gründe. Art. 9 Abs. 2 LwG gibt dem Bundesrat nur eine entsprechende Kompetenz, die Erhebung von Beiträgen auf Nichtmitglieder von Branchenorganisationen auszudehnen. Beim Erlass der Norm stand nicht fest, ob und gegebenenfalls in Bezug auf welche Organisationen der Bundesrat diese Kompetenz ausschöpfen würde, da es den Organisationen freisteht, ein entsprechendes Begehren beim Bundesrat zu stellen. Aus dem Anhang zur Verordnung ergibt sich, dass ausser dem Beschwerdegegner die Schweizer Milchproduzenten, der Schweizerische Bauernverband, die GalloSuisse, die Interprofession du Gruyère und die Interprofession Vacherin Fribourgeois zur Erhebung von Nichtmitgliederbeiträgen berechtigt erklärt wurden. Die Höhe dieser Beiträge bezieht sich bei den einzelnen Organisationen auf verschiedene Objekte (vermarktete Milch, geborenes Tier, Hennenküken oder Junghennen, Kilogramm Käse) und variiert je nach Branchenorganisation. Die genannten Umstände verunmöglichten es dem Gesetzgeber, in Art. 9 Abs. 2 LwG feste Beträge zu nennen, weshalb hier weniger hohe Anforderungen an das Legalitätsprinzip zu stellen sind, als dies bei Abgaben sonst grundsätzlich der Fall ist. 4.4.4.2 Der Nichtmitgliederbeitrag von 55 Rappen je Kilogramm produziertem Emmentaler im Jahre 2002 ist 10 Rappen tiefer als die Mitgliederbeiträge. Damit wird hinreichend berücksichtigt, dass die Nichtmitglieder keine Beiträge an die Verwaltungskosten der Organisation und an die nur den Mitgliedern zu Gute kommenden Massnahmen zu leisten haben. 4.4.5 Die Beschwerdeführerin rügt, es fehle an der für die Erhebung von Nichtmitgliederbeiträgen erforderlichen Repräsentativität des Beschwerdegegners (Beschwerde, S. 10 ff.). 4.4.5.1 Art. 1 und 2 der Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisation regelt die quantitativen und qualitativen (vgl. Abs. 3 der Norm) Anforderungen an eine repräsentative Branchen- oder Produzentenorganisation gemäss Art. 8 LwG. Nach den von der Beschwerdeführerin nicht in Frage gestellten Feststellungen der Vorinstanz bewegte sich der Organisationsgrad per 1. Mai 2002 bei den Milchproduzenten im Verhältnis Mitglieder zu den Nichtmitgliedern auf 97,9 %, bei den Käseherstellern auf 97,7 % und bei der Produktionsmenge auf 96,6 %. Im späteren Verlauf des Jahres traten keine Mitglieder aus dem Verein Emmentaler Switzerland aus. Mitglieder können nach den Vereinsstatuten natürliche und juristische Personen sein, die in der Produktion von Milch (Milchproduzenten), in der Verwertung von Milch (Käsehersteller) und in der Reifung/Handel (Reifungs-/Handelsunternehmen) von Schweizer Emmentaler tätig sind oder deren Dachorganisationen. Die Aufnahme von Mitgliedern kann jeweils auf den 1. Mai eines jeden Jahres erfolgen (angefochtenes Urteil, S. 15). 4.4.5.2 Die Vorinstanz legt zutreffend dar, dass die im massgebenden Zeitraum geltenden gesetzlichen Voraussetzungen für die Repräsentativität des Vereins Emmentaler Switzerland als Branchenorganisation erfüllt waren. Auf die Erwägungen im angefochtenen Entscheid und die gesetzlichen Anforderungen kann verwiesen werden. Ob die vom Gesetzgeber später in der Verordnung über die Branchen- und Produzentenorganisationen vom 30. Oktober 2002 (in Kraft seit 1. Januar 2003) aufgestellten weiter gehenden Anforderungen ebenfalls erfüllt waren, ist hier nicht zu prüfen, da sich der massgebliche Sachverhalt vor dem Erlass und Inkrafttreten der neuen Verordnung verwirklicht hat, die weder vor- noch zurückwirkt. 4.4.6 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Selbsthilfemassnahmen des Beschwerdegegners seien nicht in ihrer Wirkung gefährdet gewesen. 4.4.6.1 Nach Art. 9 Abs. 1 LwG a.F. kann der Bundesrat befristete Vorschriften erlassen, wenn die Selbsthilfemassnahmen nach Art. 8 Abs. 1 LwG in ihrer Wirkung gefährdet sind. Die Vorinstanz bejaht eine solche Gefährdung im Zeitpunkt der Einführung eines Beitragsobligatoriums in der Ausführungsverordnung. Sie führt aus, die Ausdehnung der Beitragspflicht auf Nichtmitglieder bezwecke, diejenigen Produzenten einzubinden, die von den kollektiven Massnahmen einer Branchenorganisation profitierten, ohne bisher daran einen Kostenbeitrag geleistet zu haben. Damit solle die Solidarität in der Branche gestärkt und gegen so genannte "Trittbrettfahrer" vorgegangen werden. Falls die Nichtmitglieder keinen Beitrag an die Selbsthilfemassnahmen bezahlten, würde dies für sie zu einem Wettbewerbsvorteil gegenüber den zahlenden Mitgliedern führen. Der Vorteil von 65 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler (Höhe der damaligen Mitgliederbeiträge) sei aufgrund des Kampfes um Marktanteile und des Preiskampfes wesentlich. Dieser Vorteil könne dazu führen, dass die Solidarität unter den Mitgliedern aufgeweicht werde und letztlich Austritte von Mitgliedern aus der Branchenorganisation erfolgten. Zudem entgingen der Branchenorganisation ohne Ausdehnung der Beitragspflicht auf Nichtmitglieder namhafte Mittel für Marketingmassnahmen. Das Bundesamt für Landwirtschaft habe diesen Betrag in seinem Entscheid auf Fr. 700'000.-- geschätzt, wobei es von rund drei Prozent Nichtmitglieder und von einer jährlichen Käseproduktion von insgesamt 45 000 t ausgegangen sei. Diese Zahl werde durch den Jahresbericht 2002 der Emmentaler Switzerland bestätigt, seien doch im Jahre 2002 Nichtmitgliedern Beiträge von Fr. 757'856.30 in Rechnung gestellt worden (angefochtener Entscheid, S. 16). 4.4.6.2 Diese Ausführungen sind nicht zu beanstanden. Im Jahre 2002 waren etwas mehr als zwei Prozent aller Hersteller von Schweizer Emmentaler nicht Mitglieder des Vereins Emmentaler Switzerland, wobei die Nichtmitglieder rund 3,4 Prozent der gesamten Käseproduktion herstellten. Ohne Beitragsobligatorium wären die Nichtmitglieder in den Genuss eines Wettbewerbsvorteils von 65 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler gekommen und wäre dem Verein ein namhafter Beitrag von Fr. 757'856.30 für Massnahmen in den Bereichen Qualität, Absatzförderung und Anpassung der Produktion und des Angebots an die Erfordernisse des Marktes entgangen. Der Anteil Nichtmitglieder, die Nutzniesser von solchen Selbsthilfemassnahmen waren, aber durch ihre Nichtmitgliedschaft und den Preisvorteil bei einer fehlenden Beitragspflicht die Wirkung der Massnahmen unterlaufen konnten, war ebenso wesentlich wie die dem Verein sonst entgangenen Beiträge. Damit ist gesagt, dass ohne allgemeine Beitragspflicht die Wirkung der Selbsthilfemassnahmen im Jahre 2002 dadurch, dass ein wesentlicher Teil der Branche sie nicht mittrugen, im Sinne von Art. 9 Abs. 2 LwG ernsthaft gefährdet gewesen wären (vgl. auch Botschaft zur Reform der Agrarpolitik vom 26. Juni 1996, BBl 1996 IV 1, 100 ff.). Die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Branchen- und Produzentenorganisationen in der hier massgebenden Fassung ist somit auch in diesem Punkt gesetzmässig. 4.5 Die Beschwerdeführerin macht bei fast jeder Rüge in verschiedener Hinsicht einen Verstoss gegen die Rechtsgleichheit, die Wirtschaftsfreiheit und den Anspruch auf rechtliches Gehör geltend (unter anderem Beschwerde, S. 5 f., 9 f., 17 f., 18 f., 21 ff.). Sie bringt unter anderem vor, der Verein Emmentaler Switzerland handle verordnungswidrig, bevorzuge seine Mitglieder durch indirekte Rückzahlungen der Beiträge und "kartellistische" Massnahmen, und erhebe Mitgliederbeiträge nur gegenüber den Händlern und nicht auch den Produzenten. Deshalb habe sie von der Vorinstanz die Protokolle der Vorstandssitzungen des Vereins Emmentaler Switzerland ab 1. Januar 2000 verlangt. Die Vorinstanz sei darauf nicht eingegangen und habe zudem die sich aus dem Protokoll der 5. ordentlichen Delegiertenversammlung des Vereins Emmentaler Switzerland vom 5. Juni 2003 ergebenden Informationen nicht berücksichtigt. Sie erneuert vor Bundesgericht ihre Editionsanträge. 4.5.1 Das Bundesgericht hat mit Verfügung des Instruktionsrichters vom 20. Dezember 2005 den Editionsanträgen der Beschwerdeführerin gestützt auf Art. 105, Art. 113 und Art. 95 OG stattgegeben. Damit ist der Rüge der Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Vorinstanz der Boden entzogen. Der Instruktionsrichter erwog, dass in der Erfolgsrechnung des Beschwerdegegners vom 1. Januar 2002 bis 31. Dezember 2002 sich unter der Rubrik Marketing ein Posten "Rückerstattungen" in der Höhe von mehr als 4,3 Millionen Franken sowie an anderer Stelle ein Posten "Unterstützung Schmelzkäseindustrie" in der Höhe von mehr als 4,55 Millionen Franken finde. Dies begründe Zweifel an der Feststellung, es seien keine Beiträge an die Mitglieder des Vereins Emmentaler Switzerland zurückgeflossen, weshalb die Vorinstanz den Editionsanträgen der Beschwerdeführerin hätte entsprechen müssen. Der Beschwerdegegner hat dem Bundesgericht mit Eingabe vom 29. Dezember 2005 sowohl die angeforderten als auch weitere Dokumente eingereicht. Der Instruktionsrichter hat sie mit Verfügung vom 23. Januar 2006 der Beschwerdeführerin zugestellt, soweit der Akteneinsicht nicht Geschäftsgeheimnisse des Beschwerdegegners entgegenstanden. Die Beschwerdeführerin hat am 13. Februar 2006 eine Stellungnahme dazu eingereicht. 4.5.2 Wie der Erfolgsrechnung 2002 des Beschwerdegegners zu entnehmen ist, wurden unter dem Titel "Unterstützung Schmelzkäseindustrie" Fr. 4'550'021.09 an die Mitglieder ausbezahlt. Ferner flossen unter dem Titel "Rückerstattungen" im Jahre 2002 Fr. 4'353'252.56 an die Mitglieder. Der Beschwerdegegner macht in seiner Stellungnahme geltend, er habe im ganzen bisherigen Verfahren klar gemacht, dass Lieferungen in die Schmelzkäseindustrie (einschliesslich anders nicht verwertbare Randstücke und Ware der Klasse II) im Jahre 2002 nicht mit Produktebeiträgen belastet worden seien. Der Grund liege darin, dass dieser Käse auf dem Markt nicht als Emmentaler Switzerland in Erscheinung trete und seine Belastung mit Produktebeiträgen, die ausschliesslich in Marketingmassnahmen für Emmentaler Switzerland Tafelware geflossen seien, somit nicht gerechtfertigt sei. Zudem seien für Lieferungen in Länder, in denen Emmentaler Switzerland oder Switzerland Cheese Marketing (für Emmentaler Switzerland) keinerlei Werbemassnahmen getroffen hätten (im Wesentlichen ausserhalb der Schweiz und ausserhalb der EU), ebenfalls keine Produktebeiträge erhoben worden. Weil im Zeitpunkt der Käseherstellung und des Einkaufs durch die Käsehandelsfirmen nicht feststehe, ob und wie viel Käse schliesslich in die Schmelzkäseindustrie gelange und welche Menge in nicht marketingmässig abgedeckte Märkte geliefert würde, seien zunächst auf der gesamten Emmentalerproduktion, welche die Käsehandelsfirmen (Mitglieder der Emmentaler Switzerland) eingekauft hätten, sowie auf der so genannten Ortsreserve Produktebeiträge erhoben worden. Auf Nachweis der Käsehandelsfirmen (mittels Zollpapieren, Lieferscheinen usw.) hin, dass sie eine bestimmte Menge nicht als Tafelware Emmentaler auf den Markt gebracht, sondern vielmehr in die Schmelzkäseindustrie oder in nicht beworbene Märkte geliefert hätten, sei ihnen darauf der ursprünglich bezahlte Produktebeitrag zurückerstattet worden. Finanztechnisch sei dies in der Erfolgsrechnung 2002 als "Rückerstattungen" und als "Unterstützungsleistungen Schmelzkäseindustrie" ausgewiesen worden. Die Erhebung des Produktebeitrags und die Rückflüsse für diese Waren hätten finanziell zu einem Nullsummenspiel geführt. Für die Höhe der Beiträge Selbsthilfemassnahmen, die Nichtmitgliedern in Rechnung gestellt wurden (55 Rappen im Jahre 2002), seien diese Rückflüsse nicht relevant, da sie in den für die Berechnung der Höhe der Selbsthilfemassnahmen massgebenden Zahlen gar nicht enthalten seien. Die für Marketingmassnahmen 2002 effektiv eingesetzten Fr. 19'468'946 enthielten keine Rückflüsse an die Mitglieder. 4.5.3 Die Beschwerdeführerin bringt in ihrer Stellungnahme vor, auch Nichtmitglieder hätten einen Teil ihrer Produktion an die Schmelzkäseindustrie geliefert oder in Länder exportiert, in denen Emmentaler Switzerland oder Switzerland Cheese Marketing keine Werbemassnahmen getroffen hätten. Dafür seien sie jedoch nicht von den Produktebeiträgen befreit worden. Ob die Beschwerdeführerin oder andere Nichtmitglieder unter diesen Titeln Anspruch auf Rückerstattung von Produktebeiträgen hatten bzw. immer noch haben, ist nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens, in welchem nur die Höhe der Produktebeiträge für Nichtmitglieder pro produziertem Kilogramm Emmentaler Käse streitig ist. Im Übrigen macht die Beschwerdeführerin nicht geltend, im Jahre 2002 einen Teil ihrer Produktion an die Schmelzkäseindustrie geliefert oder in Märkte exportiert zu haben, die vom Beschwerdegegner nicht beworben wurden, und deshalb Produktebeiträge auf einer geringeren Käsemenge zu schulden. 4.5.4 Die Beschwerdeführerin stellt nicht in Frage, dass die Rückerstattungen an Vereinsmitglieder wegen Lieferungen an die Schmelzkäseindustrie und an marketingmässig nicht abgedeckte Länder so erfolgt sind, wie der Beschwerdegegner dies in seiner Stellungnahme vom 29. Dezember 2005 darlegt. Diese Darstellung wird zudem durch die dem Bundesgericht eingereichten Dokumente bestätigt (vgl. nur Protokoll der 5. ordentlichen Delegiertenversammlung vom 5. Juni 2003, S. 14 und 17, Beilage 15.3). Den Dokumenten, die dem Bundesgericht nunmehr vorliegen, lässt sich nichts entnehmen, was die Rügen der Beschwerdeführerin zu stützen und die beanstandeten Feststellungen der Vorinstanz in Frage zu stellen vermöchte. Fest steht, dass die Produktebeiträge für Mitglieder im Jahre 2002 um 10 Rappen höher waren als die bei den Nichtmitgliedern erhobenen Beiträge. Zieht man für die Berechnung des finanziellen Beitrags der Mitglieder an den Marketingaufwand von insgesamt rund 19,469 Millionen Franken abweichend von der Vorinstanz einerseits den Betrag von Fr. 757'856.30 ab, der den Nichtmitgliedern in Rechnung gestellt wurde, und legt man andererseits als Produktionsmenge nur jenen Käse zugrunde, der tatsächlich mit Produktebeiträgen belastet wurde (d.h. 34'600 t abzüglich 6'186 t Lieferungen an die Schmelzkäseindustrie und 4'554 t Lieferungen in nicht beworbene Märkte), ergibt sich ein Beitrag der Mitglieder an die Marketingmassnahmen von 79 Rappen pro produziertem Kilogramm Tafelkäse (19,469 Millionen Franken: 23'680 t). Dieser Beitrag ist deutlich höher als der von der Vorinstanz angenommene (56,3 Rappen). Aus der Berücksichtigung der erwähnten Rückzahlungen an die Mitglieder vermag die Beschwerdeführerin, welche mit nur 55 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler belastet wurde, nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. 4.6 In Art. 9 LwG wird der Kreis der Abgabepflichtigen, der Gegenstand der Abgabe und deren Bemessung in den Grundzügen verbindlich (Art. 191 BV) festgelegt. Die Verordnungsbestimmung, die dem Beschwerdegegner ermöglicht, maximal 55 Rappen pro Kilogramm produziertem Emmentaler von den Nichtmitgliedern zu erheben, führt die Regelung in gesetzeskonformer Weise aus. Der erhobene Nichtmitgliederbeitrag trifft keine rechtsungleichen Unterscheidungen, ist nicht unverhältnismässig und verletzt auch keine anderen Verfassungsnormen. Die Rügen der Beschwerdeführerin erweisen sich als unbegründet.