Citation: 1C_91/2009 10.11.2009 E. 4

4.1 I ricorrenti lamentano l'assenza di una votazione consultiva sul nuovo progetto aggregativo a cinque Comuni proposto dal Consiglio di Stato, rilevando l'assenza al riguardo di uno studio e di un piano finanziario sottoposto alla popolazione. Questo nuovo Comune, a differenza del progetto votato, a causa in particolare dell'esclusione di Mezzovico-Vira, non costituirebbe un'entità territoriale coerente né sarebbe economicamente sostenibile, non apportando, a loro dire, i vantaggi ventilati nel progetto votato, quale ad esempio lo scioglimento dei consorzi. Certo, il Tribunale federale non deve esprimersi sulla delicata questione della decaduta entità territoriale coerente derivante dall'enclave di Mezzovico-Vira, poiché il criticato decreto non è stato impugnato da un Comune interessato dall'aggregazione. Il quesito era comunque determinante per la libera espressione del voto. I ricorrenti sostengono infatti, che il Gran Consiglio non poteva decretare la fusione di un progetto differente rispetto a quello posto in votazione prima di aver sentito il parere consultivo della popolazione. Al riguardo essi richiamano il ricorso inoltrato contro la votazione consultiva concernente l'aggregazione del Comune di Cadro con Lugano, indetta prima dell'allestimento di uno studio d'aggregazione. Si tratta tuttavia di una causa differente, ritenuto che in quella vertenza la popolazione poteva ancora essere informata in maniera sufficiente prima della votazione (sentenza 1C_181/2007 del 9 agosto 2007 in RtiD 2008 I pag. 539). Essi ammettono d'altra parte che il messaggio governativo del 16 aprile 2008, che proponeva l'abbandono della fusione dei due citati Comuni, potrebbe valere quale nuovo studio aggregativo: ciò non potrebbe comunque supplire l'assenza di una nuova votazione consultiva. 4.2 L'art. 6 LASC prevede che il Governo cantonale, in vista della votazione consultiva, proponga la sua proposta "con uno o più scenari di aggregazione". Nei casi ove l'opposizione di un determinato comune al progetto di fusione si manifesti chiaramente prima del suffragio popolare, se del caso, potrebbe quindi essere opportuno prevedere una votazione con proposte alternative o eventuali (cfr. FETZ, op. cit., pag. 123; cfr. DTF 131 I 126 consid. 5.2). In concreto giova tuttavia ricordare che dagli accertamenti esposti nel messaggio governativo del 16 aprile 2008 (pag. 7), non criticati dai ricorrenti e quindi vincolanti per il Tribunale federale (art. 97 cpv. 1 e 105 cpv. 1 LTF), risulta che soltanto a Isone si era manifestato un fronte contrario al progetto. Durante le presentazioni pubbliche non si era mai rilevato in altri Comuni, segnatamente a Mezzovico-Vira un gruppo organizzato con lo stesso intendimento, ciò che ha impedito un dibattito sugli argomenti contrari. In siffatte circostanze, è quindi a ragione che i ricorrenti non rimproverano al Governo cantonale un'informazione carente prima della votazione e di non aver sottoposto alla popolazione più scenari aggregativi (sull'obbligo delle autorità di informare i cittadini prima di votazioni e sul contenuto dei messaggi esplicativi ufficiali, che rappresentano cosiddetti atti materiali, vedi DTF 132 I 104 consid. 4.1 pag. 112 e rinvii; 130 I 290 consid. 3.1-3.2; sulla formulazione del quesito sottoposto alla votazione DTF 106 Ia 20). Del resto, in un tale contesto, ci si potrebbe chiedere se essi non avessero semmai dovuto insorgere già contro gli atti preparativi della votazione consultiva del 25 novembre 2007 (cfr. sentenza in re Comune di Muggio, citata, consid. 10.2 e 10.3; cfr. DTF 121 I 357 consid. 2c). 4.2.1 L'art. 6 LASC non disciplina la procedura da adottare per il caso oggetto del presente giudizio, segnatamente quello in cui la popolazione di uno o più Comuni interessati abbia espresso voto negativo a un progetto di fusione. Come indicato nel rapporto alla cittadinanza, il responso delle urne ha un duplice significato: sotto il profilo politico, il voto dei cittadini permette al Governo prima e al Parlamento poi una valutazione della volontà popolare e, sotto quello giuridico, qualora i preavvisi assembleari non fossero tutti favorevoli, consente, a determinate condizioni, al Gran Consiglio di eventualmente decidere un'aggregazione coatta. 4.2.2 Nella prassi, in presenza di preavvisi sfavorevoli, il Gran Consiglio decide la fusione senza includervi i Comuni che vi si oppongono, abbandona il progetto aggregativo, oppure, qualora ritenga siano adempiute le relative condizioni, procede a un'aggregazione coatta. Nel caso di specie, sia il Governo sia il Gran Consiglio hanno ritenuto che non sussistevano le premesse per una fusione coatta dei due Comuni opponenti. Certo, una nuova votazione consultiva non si imponeva per la sola esclusione di Isone, Comune non essenziale ai fini della fusione sotto il profilo geografico, finanziario, pianificatorio e per l'apporto di risorse umane, ma bensì di Mezzovico-Vira, Comune situato al centro del comprensorio e il più forte dal profilo finanziario, pur presentando un debito pubblico pro capite estremamente elevato. Si pone quindi chiaramente la questione di sapere se la popolazione degli altri Comuni si sarebbe espressa favorevolmente anche su una fusione solo a cinque. In effetti, se la mancata adesione al progetto da parte di Mezzovico-Vira fosse stata tenuta in conto, l'esito della votazione in tutto il comprensorio avrebbe effettivamente potuto essere un altro, ribadita la sua importanza e la questione del decadimento della coerenza territoriale del nuovo Comune. 4.3 I ricorrenti insistono infatti a ragione sulla sostanziale differenza tra i due progetti aggregativi. Diversità accertata oltre che dal Parlamento, già dal Consiglio di Stato nel messaggio del 16 aprile 2008. Nello stesso si sottolinea infatti che il contestato nuovo progetto "si discosta sostanzialmente" da quello posto in votazione (pag. 3); la nuova proposta riduceva notevolmente la possibilità di abbandonare le collaborazioni intercomunali (pag. 4); il coinvolgimento di Mezzovico-Vira con un moltiplicatore politico dell'85 %, con tendenza al ribasso, aveva imposto parecchie riflessioni sulla pressione fiscale iniziale da assicurare al nuovo Ente (pag. 6); il progetto di fusione posto in votazione era la soluzione ideale, l'unica in grado di assicurare un vero riassetto istituzionale, mentre la proposta di una fusione a cinque costituiva una scelta che, per certi versi, poteva sembrare sorprendente (pag. 9); Mezzovico-Vira rappresentava il perno principale del progetto posto in votazione (pag. 11); un'aggregazione a cinque includeva un comprensorio geograficamente incoerente (enclave di Mezzovico-Vira) e "non è chiaramente il progetto sul quale si è espressa la popolazione" (pag. 13); infine, si trattava di un "progetto nuovo, viste le enormi differenze con quello posto in votazione" (pag. 15). L'esclusione del Comune di Mezzovico-Vira, dove era peraltro prevista la sede del nuovo Municipio, avrebbe quindi comportato, secondo i ricorrenti, uno stravolgimento del progetto votato, per cui la popolazione avrebbe il diritto di esprimersi sulla nuova, differente proposta. 4.4 Il 10 novembre 2008, la Commissione speciale aggregazione di Comuni ha licenziato tre rapporti. Quello di maggioranza invitava il Gran Consiglio a decretare la fusione con sette Comuni e quindi quella coatta di Mezzovico-Vira e di Isone, rilevando che con la fusione a cinque verrebbe "istituzionalizzato qualcosa di cui non si è parlato nella votazione consultiva" (pag. 8). Il rapporto di minoranza 1 proponeva l'abbandono dell'aggregazione di questi due Comuni, mentre il rapporto di minoranza 2 concludeva per l'abbandono del progetto di fusione a sette, invitando a sottoporre in votazione consultiva ai cinque Comuni interessati il nuovo progetto voluto dal Governo. Nella seduta del 2 dicembre 2008, il Gran Consiglio ha accolto, con maggioranza assoluta, il decreto legislativo proposto dall'Esecutivo. Si rilevava nondimeno che non si trattava del progetto posto in votazione consultiva e che ci si poteva chiedere cosa avrebbero votato i cittadini se fosse stata loro proposta una variante escludente "il polo necessario" a tale aggregazione. Si è pure discusso di proporre una nuova consultazione popolare, sostenendo che la fusione a cinque sarebbe in un certo senso coatta, dato che la popolazione non l'ha votata. Si è anche sottolineato che dovrebbe essere la popolazione, e non i Municipi, a decidere la nascita del nuovo Comune: in caso contrario si disattenderebbe la volontà dei votanti, che hanno scelto qualcosa di diverso dalla soluzione adottata. 4.5 I Comuni di Bironico, Camignolo, Medeglia, Rivera e Sigirino sostengono che la volontà popolare sarebbe rispettata, vista la rinuncia all'aggregazione coatta dei due Comuni opponenti e poiché il nuovo progetto, seppur parzialmente diverso da quello originale in particolare riguardo alla configurazione territoriale, ne ricalcherebbe i tratti essenziali. Rilevano che il Comune a sette rimane comunque l'obiettivo principale e ricordano che i ricorrenti non hanno lanciato un referendum contro l'impugnato decreto. 4.6 Nella sua risposta al ricorso, il Consiglio di Stato insiste sul fatto che la votazione consultiva non è vincolante, essendo intesa a determinare innanzitutto la natura volontaria o coatta di una fusione e spettando poi al Gran Consiglio, considerato l'interesse di tutti i Comuni interessati, decidere l'aggregazione. Il suffragio popolare non potrebbe quindi pregiudicare o limitare la facoltà di proposta del Governo e, in seguito, quella di decisione del Parlamento. Ora, la conoscenza della volontà popolare chiaramente non costituisce un impedimento alle facoltà delle Autorità cantonali, bensì la base principale per decidere, con piena cognizione di causa, una questione delicata come quella delle fusioni. Secondo l'Esecutivo cantonale, nel caso di preavvisi assembleari parzialmente sfavorevoli e di rinuncia a una fusione coatta, il numero di Comuni aggregati logicamente non può che essere inferiore a quelli interessati dalla votazione consultiva; la LASC non prevederebbe quindi che l'abbandono della fusione nei confronti di uno o più Comuni che vi si oppongono implichi un'ulteriore e preventiva votazione consultiva in quelli che vi hanno aderito, determinante rimanendo quella già organizzata nell'intero comprensorio; la tesi ricorsuale comporterebbe risultati non voluti dal legislatore, poiché il Gran Consiglio dovrebbe sospendere in pratica la procedura allo scopo di organizzare un nuovo voto consultivo nei Comuni favorevoli alla fusione; ricorda infine che i Municipi dei cinque Comuni interessati sono favorevoli anche alla fusione a cinque. 4.7 Un eventuale prolungamento della procedura aggregativa, che per sua natura si protrae su un arco temporale di più anni, non è decisivo di fronte all'importanza del rispetto della volontà popolare. D'altra parte, l'assunto ricorsuale, ricordate le difficoltà di determinati progetti aggregativi, è stato espressamente proposto anche nel quadro dei dibattiti parlamentari e, in particolare, nel rapporto di minoranza 2. Nello stesso, rettamente, si critica il fatto che la facoltà di proporre un'aggregazione a cinque non può essere delegata ai Municipi dei Comuni interessati, senza una previa verifica della volontà popolare. Gli aventi diritto di voto non possono insorgere contro il merito di un'aggregazione e la possibilità di lanciare un referendum nella materia in esame nulla toglie all'oggettiva estrema difficoltà di una possibile riuscita. La facoltà di permettere agli stessi di esprimersi con cognizione di causa nel quadro della votazione consultiva è del resto manifesta, come risulta pure dalla scelta del Legislatore cantonale di tenerne conto prevedendo di sottoporre al voto popolare una proposta aggregativa anche con più scenari.