Citation: 2P.45/2005 30.06.2005 E. 3

In der Gemeinde Schönenwerd beträgt die Gebühr für den Anschluss an die Wasserversorgungsanlagen 0,5 % der Gesamtversicherung (Neuwert) der Solothurnischen Gebäudeversicherung (§ 14 des Reglements vom 11. Dezember 1995 über Grundeigentümer-Beiträge und -Gebühren). Im angefochtenen Entscheid wird diese Ordnung nicht in Frage gestellt. Umstritten ist einzig, ob beim Anschluss der Liegenschaften der Beschwerdegegnerin die Bemessungsregel nach dem kommunalen Reglement zum Zug kommt oder ob - wie das Verwaltungsgericht annimmt - die kantonale Ausnahmebestimmung von § 31 GBV/SO anzuwenden ist. Nach Auffassung der Beschwerdeführerin legt das Verwaltungsgericht diese Bestimmung unzutreffend aus und stützt sich bei deren Anwendung auf willkürliche sowie unter Verletzung des rechtlichen Gehörs erhobene Tatsachenfeststellungen. 3.1 Die Gemeinden können sich im Rahmen einer Beschwerde wegen Verletzung ihrer Autonomie dagegen zur Wehr setzen, dass eine kantonale Behörde in einem Rechtsmittelverfahren ihre Prüfungsbefugnis überschreitet oder die den betreffenden Sachbereich ordnenden kommunalen, kantonalen oder bundesrechtlichen Vorschriften falsch anwendet. Sie können ebenfalls geltend machen, die kantonalen Behörden hätten die Tragweite eines Grundrechts verkannt und dieses zu Unrecht als verletzt betrachtet. Soweit es um die Handhabung von eidgenössischem oder kantonalem Verfassungsrecht geht, prüft das Bundesgericht das Vorgehen der kantonalen Behörden mit freier Kognition, sonst nur auf Willkür hin (BGE 129 I 410 E. 2.3 S. 414, mit Hinweisen). Es ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin für ihre Liegenschaften Anschlussgebühren schuldet; Streitgegenstand bildet allein deren Bemessung. Das Verwaltungsgericht gelangt zum Schluss, dass die Anwendung der reglementarischen Norm bei der Beschwerdegegnerin zu unangemessen hohen Gebühren führe. Aus diesem Grund erachtet es in ihrem Fall den Rückgriff auf die Ausnahmeregelung von § 31 GBV/SO für geboten. Nach dieser Norm ist die Anschlussgebühr zu ermässigen, wenn deren Bemessung auf der Grundlage von § 29 GBV/SO und dem dazugehörigen kommunalen Reglement zu offensichtlich unangemessenen Beträgen führt, insbesondere wenn die Höhe der Gebühr zu weit von der tatsächlichen Leistung der Gemeinde abweicht. Die Anwendung dieser Bestimmung, welche nach Auffassung der Beschwerdeführerin eine Verletzung ihrer Autonomie bewirkt, ist nach der erwähnten Rechtsprechung nur auf Willkür hin zu prüfen. 3.2 Im Kanton Solothurn werden die Erstellungskosten von Wasserversorgungsanlagen in erster Linie mit Beiträgen der Grundeigentümer finanziert, deren Liegenschaften Mehrwerte oder Sondervorteile erhalten (§ 108 PBG/SO und § 48 GBV/SO). Anschlussgebühren dienen der Bezahlung jener Baukosten, für welche die erhobenen Beiträge nicht ausreichen, daneben aber auch der Deckung der Abschreibung der Anlagen und weiterer Kosten. Die Betriebs- und Unterhaltskosten sind demgegenüber aus Benützungsgebühren zu finanzieren (§ 109 PBG/SO; §§ 28 und 32 GBV/SO). Wie aus dem Protokoll der Gemeindeversammlung vom 24. Juni 2002 hervorgeht, beabsichtigt die Beschwerdeführerin, mit den umstrittenen Anschlussgebühren die mit der Übernahme der Wasserversorgung des Bally-Areals anfallenden Kosten zu decken (Anpassungen am Leitungsnetz, Kosten für erforderliche Mehrkaliber gemäss § 49 GBV/SO etc.). Das Bundesgericht hat wiederholt festgestellt, dass der kantonale und kommunale Gesetzgeber bei der Ausgestaltung von Kausalabgaben innerhalb der verfassungsrechtlichen Schranken - insbesondere Art. 8 Abs. 1 und Art. 9 BV - über einen weiten Gestaltungsspielraum verfügt. Er kann die Abgabenbemessung nach schematischen, auf der Durchschnittserfahrung beruhenden und leicht zu handhabenden Kriterien vornehmen. Die Heranziehung des Gebäudeversicherungswerts zur Bestimmung von Anschlussgebühren, wie es § 14 des kommunalen Reglements hier vorsieht, ist in der Praxis weit verbreitet und unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten grundsätzlich nicht zu beanstanden (BGE 128 I 46 E. 4a S. 53; 125 I 1 E. 2b/bb S. 4 f.). Den Kantonen und Gemeinden ist es indessen nicht verwehrt, bei der Bemessung von Anschlussbeiträgen und -gebühren auf andere Kriterien als den Gebäudeversicherungswert bzw. neben diesem noch auf weitere Kriterien abzustellen (BGE 109 Ia 325 E. 6b S. 330; siehe ferner Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003, S. 505 ff., 524). Sie können ferner Ausnahmeklauseln vorsehen für besonders gelagerte Fälle, in denen die Berechnung der Abgabe nach dem Gebäudeversicherungswert zu unangemessenen Resultaten führen würde, weil dieser Wert aufgrund der speziellen Umstände nicht als sachliches Kriterium erscheint. § 31 GBV/SO stellt eine solche Regelung dar. Es fragt sich, ob das Verwaltungsgericht im Lichte der dargestellten Bemessungsordnung ohne Willkür einen Ausnahmefall im Sinn von § 31 GBV/SO bejahen konnte. 3.3 Im angefochtenen Entscheid wird dargelegt, dass der Gebäudeversicherungswert im Normfall einen guten Indikator des Umfangs der Nutzung einer Liegenschaft und damit des Werts des Anschlusses an die Wasserversorgung darstelle. Tatsächlich liegt die Leistung des Gemeinwesens beim Anschluss an ein öffentliches Werk darin, dass der Grundeigentümer fortan die Möglichkeit hat, die fraglichen Infrastrukturanlagen für seine Zwecke zu nutzen. Umgekehrt müssen die Behörden die Anlagen nach dem Nutzungspotenzial der angeschlossenen Parzellen dimensionieren. Die Bemessung der Anschlussgebühren hat sich daher grundsätzlich nach dem Ausmass zu richten, in dem der Grundeigentümer aufgrund der baulichen Nutzung inskünftig Wasser beziehen kann. Das Verwaltungsgericht erachtet die Ausnahmeregelung von § 31 GBV in Fällen als anwendbar, in denen der Gebäudeversicherungswert das mit dem Anschluss eröffnete Nutzungspotenzial nicht angemessen widerspiegelt. Diese Auslegung steht im Einklang mit der erwähnten Zielsetzung der fraglichen Gebühren und ist keineswegs willkürlich. Das Bundesgericht hat kürzlich im Zusammenhang mit Grundgebühren für Ver- und Entsorgungseinrichtungen erklärt, der Gebäudeversicherungswert könne nicht als Bemessungskriterium herangezogen werden, wenn er aufgrund von Besonderheiten der Baute das mögliche Ausmass der ver- oder entsorgungsrelevanten Nutzung nicht zum Ausdruck bringe (Urteil vom 5. März 2004, in: URP 2004 S. 197 E. 3.3 S. 208). Diese Erwägung gilt auch für die Anschlussgebühren, da sie sich wie erwähnt grundsätzlich ebenfalls nach dem Nutzungspotenzial der angeschlossenen Liegenschaften zu richten haben. Es stellt sich damit die Frage, wie sich mit Blick auf die Wasserversorgung die relevante Nutzbarkeit einer Liegenschaft feststellen lässt, um zu beurteilen, ob der Gebäudeversicherungswert das massgebliche Nutzungspotenzial angemessen wiedergibt. 3.4 Der angefochtene Entscheid geht auf die angesprochene Problematik nicht direkt ein. Es ergibt sich indessen aus dem Zusammenhang, dass das Verwaltungsgericht die Nutzbarkeit nicht nach dem baulichen Zustand der Liegenschaften würdigt. Es erwähnt zwar, bei den Gebäulichkeiten der Beschwerdegegnerin handle es sich weitgehend um Abbruchobjekte, die kaum mehr nutzbar seien, doch bezieht sich diese Beurteilung offensichtlich nicht auf den Zustand der Bausubstanz und die in rein technischer Hinsicht vorhandene Nutzbarkeit. Denn das Verwaltungsgericht stellt die Richtigkeit des Gebäudeversicherungswerts und den guten Zustand der Gebäude mit keinem Wort in Frage. Es betrachtet die Nutzbarkeit vielmehr unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten und geht davon aus, dass der Gebäudeversicherungswert als Bemessungskriterium auch dann nicht mehr sachgerecht erscheine, wenn das vorhandene - gut unterhaltene - Bauvolumen aus wirtschaftlichen Gründen nur noch in eingeschränktem Umfang nutzbar sei. Bei diesem Verständnis geht der Einwand der Beschwerdeführerin, der angefochtene Entscheid bewirke eine ungerechtfertigte Besserstellung der Eigentümer von schlecht unterhaltenen Gebäuden gegenüber solchen gut unterhaltener Liegenschaften von vornherein fehl. Denn das Verwaltungsgericht stellt wie erwähnt gar nicht auf den baulichen Zustand ab. Hingegen macht die Beschwerdeführerin zumindest sinngemäss auch geltend, dass eine unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten eingeschränkte Nutzbarkeit einer Liegenschaft keinen sachlichen Grund für die Anwendung der Ausnahmebestimmung von § 31 GBV/SO bilde. 3.5 Im Regelfall werden neu errichtete Gebäude oder Gebäudeteile an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen. Das neue Bauvolumen wird für ein bestimmtes wirtschaftliches Bedürfnis geschaffen und ist dafür ohne weiteres nutzbar. Die Bemessung der Anschlussgebühr nach dem Gebäudeversicherungswert erscheint dort nicht sachgerecht, wo raumintensive Nutzungen nur sehr wenig Wasser benötigen bzw. Abwasser produzieren, wie dies etwa bei Kirchen und Kapellen der Fall ist (Hungerbühler, a.a.O., S. 524, mit Hinweis auf den nicht publizierten Entscheid des Bundesgerichts 2P.58/1999 vom 15. Juni 1999, E. 2b). Im Unterschied zu neu erstellten Gebäuden ist bei stillgelegten Fabrikanlagen das Bauvolumen regelmässig auf die industrielle Nutzung ausgelegt, für die sie seinerzeit errichtet wurden. Zu den Betriebsstilllegungen kommt es ja gerade, weil die Bauten zum ursprünglichen oder einem ähnlichen industriellen Zweck nicht mehr gebraucht werden können. Für andere wirtschaftliche Bedürfnisse, wie sie in der heutigen Dienstleistungsgesellschaft vorherrschend sind, eignen sich die alten Fabrikgebäude indessen nicht ohne weiteres. Es gelingt denn auch nicht immer, für alte Fabrikareale eine neue Verwendung zu finden, und oftmals erscheint eine solche erst nach erheblichen Neuinvestitionen oder erst nach längerer Zeit möglich. Aber auch wo alte Gebäulichkeiten neuen Nutzungen zugeführt werden, ist deren Volumen häufig weniger gut auf die neue Verwendung ausgerichtet als bei Neubauten. Eine Gebührenbemessung nach der Gebäudeversicherungssumme, die sich nach dem Bauvolumen berechnet (vgl. für den Kanton Solothurn § 14 der Verordnung vom 13. Januar 1987 zum Gebäudeversicherungsgesetz), trägt diesen Besonderheiten ehemaliger Fabrikgebäude im Vergleich zu Neubauten nicht Rechnung. Wo aufgrund des Strukturwandels - und nicht wegen momentaner Marktschwankungen - bei realistischer Einschätzung Altbauten im Verhältnis zu ihrem bisherigen Zweck von vornherein nur noch in erheblich eingeschränktem Mass genutzt werden können oder ihre künftige Nutzbarkeit überhaupt ungewiss ist, vermittelt der Gebäudeversicherungswert kaum noch ein zuverlässiges Abbild des Nutzungspotenzials der angeschlossenen Liegenschaften. Es erscheint daher nicht unsachlich, bei Altbauten, die im Zeitpunkt des Anschlusses ganz oder teilweise ungenutzt sind und deren künftige Verwendung unsicher erscheint, für die Gebührenbemessung die Ausnahmeregelung von § 31 GBV/SO anzuwenden. Dafür spricht auch, dass die Beschwerdeführerin bei nachträglichen Neu- und Umbauten gemäss § 29 Abs. 3 GBV/SO Nachzahlungen zu den entrichteten Anschlussgebühren verlangen kann. Jedenfalls kann die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung nicht als willkürlich bezeichnet werden, zumal es den Kantonen - wie erwähnt (vgl. E. 3.2) - nicht verwehrt ist, für besonders gelagerte Fälle Spezialregelungen vorzusehen. 3.6 Nach dem angefochtenen Entscheid waren die Gebäulichkeiten der Beschwerdegegnerin im Zeitpunkt des Anschlusses der Grundstücke an die öffentliche Wasserversorgung kaum mehr nutzbar. Dies ergebe sich aus dem eklatanten Unterschied zwischen dem Gebäudeversicherungswert von insgesamt über 53 Mio. Franken einerseits und dem Katasterwert (Steuerwert) von rund 9 Mio. Franken sowie dem Verkaufspreis von 5,4 Mio. Franken anderseits. Die Beschwerdeführerin rügt diese Sachverhaltsfeststellung als willkürlich und macht zugleich eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend. Wie bereits erwähnt, zweifelt das Verwaltungsgericht die Richtigkeit der Schätzung der Bauten der Beschwerdegegnerin durch die kantonale Gebäudeversicherung nicht an, weshalb auf die entsprechenden Einwände der Beschwerdeführerin nicht weiter einzugehen ist. Der Preis, zu dem die Beschwerdegegnerin ihre vier Parzellen nach dem Anschluss an die öffentliche Wasserversorgung verkaufte, beträgt nur rund einen Zehntel der Summe der Gebäudeversicherungswerte. Ein solcher Unterschied ist - auch wenn die genauen Umstände des Verkaufs nicht bekannt sind - auffällig. Es liegt nahe, den Grund für diese Diskrepanz in der Schwierigkeit zu sehen, für die alten Fabrikliegenschaften eine zeitgemässe Verwendung zu finden. Die Beschwerdeführerin bestreitet diese Einschätzung denn auch nicht, sondern liefert im Gegenteil selber Belege für deren Richtigkeit. So verweist sie darauf, dass in die Liegenschaft Grundbuch Nr. 2054 von der neuen Eigentümerin 5 Mio. Franken investiert werden müssen, um sie als Designer-Outlet-Center nutzen zu können. Weiter ist aus den Ausführungen der Beschwerdeführerin und den von ihr eingereichten Unterlagen ersichtlich, dass die Beschwerdegegnerin zwar noch selber in die Liegenschaften Grundbuch Nrn. 2049 und 2058 investiert hat; trotzdem vermochte sie mit ihnen keinen Ertrag zu erwirtschaften, jedenfalls nicht, ohne weitere erhebliche Investitionen vorzunehmen. Das zu den Akten gegebene Werbematerial für die fraglichen Liegenschaften deutet ebenfalls darauf hin, dass eine künftige dauerhafte Nutzung in vollem Umfang - zumal der grossen Fabrikräume - keineswegs gewiss erscheint und teilweise nur mit grösseren Investitionen möglich sein dürfte. Aus diesen Gründen ist die Feststellung des Verwaltungsgerichts nicht willkürlich, die Nutzbarkeit der Gebäude der Beschwerdegegnerin sei im Zeitpunkt des Anschlusses aufgrund der gewandelten wirtschaftlichen Verhältnisse erheblich eingeschränkt gewesen. Der Rüge der Gehörsverletzung ist damit von vornherein der Boden entzogen: Das Verwaltungsgericht musste keine weiteren Beweiserhebungen zum Zustand der Bausubstanz tätigen, da es gar nicht darauf abstellte. 3.7 Die im angefochtenen Entscheid verlangte Korrektur der reglementarischen Anschlussgebühr beruht demnach auf einer Anwendung von § 31 GBV/SO, die vor dem Willkürverbot standhält. Sie greift deshalb auch nicht in unzulässiger Weise in die Autonomie der Beschwerdeführerin ein. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beschränkt sich auf die Feststellung, dass die Ausnahmeklausel von § 31 GBV/SO anzuwenden ist. Es enthält keine Anweisungen, wie den besonderen Verhältnissen bei der Bemessung der Anschlussgebühr Rechnung zu tragen ist. Dementsprechend hat sich auch das Bundesgericht zu dieser Frage nicht zu äussern.