Citation: 2C.4/2000 03.07.2003 E. 8

8. Selbstverschulden der Klägerin 8.1 Aufgrund der vom Instruktionsrichter verfügten Verfahrensbeschränkung ist die Frage der Kausalität zurzeit nicht zu prüfen. Hingegen ist zu entscheiden, ob die Klägerin ein Selbstverschulden trifft und ob ein solches gegebenenfalls gar einen allfälligen (hypothetischen) Kausalzusammenhang zwischen der Unterlassung des Kantons und dem eingeklagten behaupteten Schaden unterbricht. 8.2 Die Munizipalgemeinde räumt in ihrer Klage selber ein, sie habe an sich für das Verhalten ihrer Organe (Urversammlung und Gemeinderat) einzustehen. Weniger deutlich äussert sie sich im Hinblick auf das Verhalten des Gemeindepräsidenten und des Gemeindeschreibers, doch hat sie sich dieses ebenfalls anrechnen zu lassen, soweit sie in Ausübung ihres Amtes tätig waren. Das trifft namentlich zu für die Unterlassung der Einholung der gesetzlich erforderlichen kantonalen Homologationen für Darlehen über Jahre hinweg; es gilt aber auch für die Mitwirkung des Gemeindepräsidenten und -schreibers an allen Finanzbeschlüssen unter Einschluss der Genehmigungen der Jahresrechnungen und -budgets durch die kommunalen Organe. Es ist hier nicht notwendig, die internen Verantwortlichkeiten näher zu bestimmen. Die Feststellung genügt, dass die Klägerin aufgrund dieses Verhaltens ein erhebliches Selbstverschulden trifft. 8.3 In BGE 106 Ib 357 E. 2d S. 363 erachtete das Bundesgericht den Kausalzusammenhang zwischen dem Schaden und den angeblichen Pflichtverletzungen der Eidgenössischen Bankenkommission durch das Selbstverschulden der Bankorgane einer sich in Nachlass befindenden Bank unterbrochen. Freilich soll die Tätigkeit der Bankenkommission die Gläubiger sowie Anleger und weniger die Bank selber schützen. Gemäss BGE 108 II 254 E. 5b/bb S. 268 trifft die Stiftungsaufsicht keine Verantwortlichkeit für Handlungen, mit denen die Stiftungsorgane die Stiftung schädigen. Diese Sachlage ist mit der vorliegend zu beurteilenden eher vergleichbar, allerdings erweist sich die entsprechende Begründung im genannten Urteil als sehr knapp. Dass die Gemeindeaufsicht unter anderem dem Schutz der Gemeinde dient, wurde bereits bejaht. Daraus in jedem Fall eine Haftung des Kantons für ihre Verbindlichkeiten bei Vorliegen einer dem Kanton anzulastenden Amtspflichtverletzung abzuleiten, wie dies die Klägerin tut, würde bedingen, dass der Kanton bei drohender Überschuldung immer einzugreifen hätte, ohne dass es auf das Verhalten der Gemeinde selber ankäme. Die Klägerin stützt sich für diese Auffassung vor allem auf das Gutachten von Prof. Jaag und Dr. Rüssli, wonach eine Berücksichtigung des Verschuldens der Gemeindeorgane bei der Haftung des Kantons für die Verletzung seiner Aufsichtspflichten gegenüber den Gemeinden nicht in Betracht komme. Dagegen lässt sich grundsätzlich zweierlei einwenden: Erstens fragt sich, ob der entsprechende Standpunkt der Gemeinde nicht rechtsmissbräuchlich ist. Zweitens stellt sich die Frage des Verhältnisses von Verantwortlichkeit und haftungsrechtlicher Zurechenbarkeit. 8.4 Gewiss mag es stossend erscheinen, dass die Munizipalgemeinde angesichts des Verhaltens ihrer eigenen Organe den Kanton verantwortlich machen will. Ginge es nur darum, ihre eigenen Verluste auszugleichen, würde sich die Missbrauchsfrage wohl tatsächlich stellen. Der Munizipalgemeinde bzw. ihrem Beirat, welcher für die Klage verantwortlich zeichnet, geht es aber vorab um die Befriedigung ihrer Gläubiger bzw. um die Entlastung des Beirates (vor dem Vorwurf, er habe nicht alles getan, um die Interessen der Gemeinde bzw. Gläubigerschaft zu wahren). Ist der Kanton nämlich ihr gegenüber haftbar, kann sie - auf diesem indirekten Weg - die Verbindlichkeiten gegenüber ihrer Gläubigerschaft (ganz oder wenigstens teilweise) erfüllen. Wohl brächte sie dadurch ihre eigenen Finanzen ebenfalls wieder ins Gleichgewicht, womit durchaus auch ein erhebliches Eigeninteresse im Spiel steht. Dennoch kann im Hinblick auf die gleichzeitig verfolgten Gläubigerinteressen nicht ohne weiteres von einer rechtsmissbräuchlichen Haltung der Munizipalgemeinde ausgegangen werden. 8.5 Für die Frage der haftungsrechtlichen Zurechenbarkeit kommt es indessen selbst dann wesentlich auf die jeweilige Verantwortlichkeit an, wenn eine Kausal- und nicht Verschuldenshaftung zu beurteilen ist. Darin liegt letztlich auch der Grund, dass ein den Schaden kausal begründendes Verhalten durch ein anderes, namentlich durch ein auf Dritt- oder Eigenverschulden beruhendes, verdrängt werden kann. 8.5.1 Im vorliegenden Zusammenhang stehen sich staatliche Kausalhaftung, die auf einer Amtspflichtverletzung beruht, und von der Munizipalgemeinde selbst verschuldete Verursachung eines behaupteten Schadens gegenüber. Entscheidend ist, ob das von der Klägerin verschuldete Verhalten die Ursächlichkeit der allfälligen staatlichen Amtspflichtverletzung bricht. Nun wird von der Klägerin gestützt auf das genannte Gutachten von Prof. Jaag und Dr. Rüssli dagegen eingewendet, würde dem Eigenverschulden der Gemeinde der Vorrang gegeben, schliesse das eine Haftung des Kantons aus Aufsichtsrecht immer aus, was dessen Aufsichtspflicht obsolet werden lasse; diese mache aber nur dann Sinn, wenn sich daraus auch für den Kanton nachteilige Konsequenzen ergeben würden, was somit dem Gesetzeszweck entspreche. Diese Folgerung der Klägerin und ihrer Gutachter trifft indessen nur teilweise zu und ist jedenfalls zu absolut. Zwar erscheint eine Haftung des Kantons gegenüber einer Gemeinde wegen Missachtung seiner Aufsichtspflicht nicht von vornherein ausgeschlossen; sie setzt aber voraus, dass seine Verantwortlichkeit nicht durch diejenige der Gemeinde selber verdrängt wird. Das wäre insbesondere nicht der Fall, wenn die Gemeindeorgane kein oder lediglich ein geringfügiges Verschulden treffen würde, dem eine grobe Amtspflichtverletzung der kantonalen Behörden gegenüber stünde. So ist etwa die Sachlage möglich, dass die kantonalen Organe besondere Kenntnisse über die Risikobelastung eines Finanzgeschäfts der Gemeinde haben, über welche die kommunalen Behörden unverschuldeterweise nicht oder nicht in gleichem Umfange verfügen. Zu denken ist auch an Schädigungen infolge von kriminellen Handlungen von Gemeindeangestellten (etwa Veruntreuung des Gemeindekassiers), die für die kantonale Finanzkontrolle unter Umständen eher erkennbar sind als für die Gemeinde selbst. Wenn der Kanton in einer solchen Konstellation nicht eingreift, lässt sich dies nicht oder nur bedingt der Gemeinde vorwerfen und hat der Kanton eine Haftungsfolge zu gewärtigen. Bei umgekehrter Ausgangslage muss sich die Gemeinde ihr riskantes Verhalten demgegenüber selber entgegenhalten lassen (vgl. Meylan, a.a.O., S. 600 f.). Im Unterschied zu einem Mündel, das selber nicht verantwortlich handeln kann, weshalb eine Haftung des Vormundes bei vergleichbarer Konstellation nicht ausgeschlossen erscheint, handelt die Gemeinde durch ihre Organe durchaus in eigenverantwortlicher Weise. Da der Bestand der Gemeinden und auch die Ausgestaltung der Gemeindeautonomie in der Kompetenz der Kantone liegt, steht es diesen an sich frei, ihre Gemeinden einer strikten finanziellen Aufsicht zu unterstellen, was eher auf eine Haftung des Kantons aus Verletzung von Aufsichtspflichten schliessen liesse. Teilweise wird zwar gefordert, eine grosse Autonomie müsse mit strengerer Aufsicht verbunden werden (Gross, a.a.O., AJP 2002 S. 748), eine entsprechende rechtliche Pflicht besteht aber nicht. Den Kantonen steht es immerhin frei, ausdrücklich eine weitgehende Garantie für die Verbindlichkeiten der Gemeinden - etwa zur Erleichterung des Gemeindekredits - zu übernehmen (vgl. Knapp, a.a.O., S. 32 f.), also das Risiko von finanziellem Missmanagement auf Seiten der Gemeinden (mit) zu tragen. Freilich würde sich insofern die Frage stellen, wieweit es sich bei den Gemeinden noch um selbst verantwortliche Körperschaften handelte. So oder so müssten sowohl eine Schuldgarantie als auch eine strenge Finanzaufsicht des Kantons aus dem Gesetz hervorgehen. Weder das eine noch das andere ergibt sich jedoch aus der gesetzlichen Ordnung des Kantons Wallis (vgl. Knapp, a.a.O., S. 33 f.; Meylan, a.a.O., S. 579 f. und 584). Im Gegenteil belegt die gesetzliche Regelung eine weitgehende Gemeindeautonomie insbesondere in finanziellen Belangen verbunden mit einer relativ largen Aufsicht; schon gar nicht sieht das Gesetz vor, dass der Kanton für die Schulden der Gemeinden einzustehen habe. 8.5.2 Obwohl die kantonalen Organe im vorliegenden Fall amtspflichtwidrig gehandelt haben, erscheint das Eigenverschulden auf Seiten der Gemeinde erheblich bedeutsamer als der Beitrag des Kantons zur finanziellen Lage der Gemeinde. Den kantonalen Behörden muss zugute gehalten werden, dass sie in guten Treuen davon ausgehen durften, es liege zuerst an den Gemeindeorganen, die kommunalen Finanzen wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Ein eigentliches Verschulden lässt sich den Kantonsbehörden ohnehin kaum oder höchstens in der Form leichter Fahrlässigkeit vorwerfen. Sodann verfügten sie nicht über die gleichen Informationen wie die Gemeindeorgane. Zu berücksichtigen ist dabei insbesondere, dass die Klägerin die Darlehensaufnahmen, welche zur Finanzkrise führten, dem Kanton nicht wie gesetzlich vorgeschrieben zur Homologation vorgelegt hatte. Schliesslich ist zu bedenken, dass die Darlehensaufnahmen für sich noch keinen Schaden darstellen. Ein Verlust, der allenfalls einen Schaden zu begründen vermöchte, entstand frühestens durch die unzweckmässige Verwendung der aufgenommenen Gelder. Selbst wenn davon auszugehen wäre, dass den kantonalen Behörden das Fehlen entsprechender Vorlagen irgendwann einmal hätte auffallen müssen - wobei noch offen ist, in welchem Zeitpunkt -, verbietet sich die Annahme, sie hätten deswegen eine grössere oder zumindest vergleichbare Ursache für den Eintritt eines allfälligen Schadens gesetzt als die Gemeinde selber. Im Vergleich mit den kantonalen Behörden hatten nämlich jedenfalls einzelne Gemeindeorgane, allen voran der Gemeindepräsident, zwangsläufig seit jeher bessere Kenntnis der Finanzlage der Munizipalgemeinde, und sie waren sogar seit geraumer Zeit von der kommunalen Revisionsstelle auf die drohende Gefahr der Überschuldung hingewiesen worden, eine Informationsquelle, die dem Kanton lange Zeit nicht offen stand. Auch die Art der Geschäfte barg für die Gemeindebehörden keine wesentlichen Geheimnisse. Im Unterschied zu den kantonalen Organen kannten sie die Beteiligungen der Munizipalgemeinde an den verschiedenen ausgegliederten Gesellschaften im Detail, womit sie auch über einen besseren Wissensstand über die damit verbundenen Risiken (vgl. Meylan, a.a.O., S. 574) verfügten. Sodann bestehen eindeutige Anhaltspunkte dafür, dass mit den besonderen Finanzstrukturen und -verflechtungen zumindest auch bezweckt war, die zunächst angespannte und später kritische Finanzlage zu verbergen. Gleichzeitig sahen sich die Gemeindebehörden lange Zeit offenbar nicht veranlasst, zu verhindern, dass sich die kommunalen Finanzen noch weiter verschlechterten. Ohne hier über die Verantwortlichkeit der Gemeindebehörden und deren Mitglieder entscheiden zu müssen, lässt sich doch folgern, dass einiges dafür spricht, auf Seiten der Munizipalgemeinde könne wenigstens bei einzelnen Personen von bewusster Fahrlässigkeit ausgegangen werden. Überdies hat die Klägerin nie direkt beim Beklagten interveniert, um ihre finanziellen Probleme zu lösen, sondern sie versuchte ab dem Jahre 1996 ein eigenes Krisenmanagement aufzuziehen. Erst als die Situation zwischen der Gemeinde und ihren Gläubigern unlösbar geworden war, gelangte einer der Gläubiger an den Kanton. Das ändert zwar nichts daran, dass auch der Kanton damals über genügend Hinweise verfügte, die ihn zu einem früheren Eingreifen hätten anhalten sollen; es belegt aber, dass die Klägerin selber über ihre finanzielle Lage bedeutend besser informiert war als der Beklagte. 8.5.3 Die Gemeinde kann auch nicht entlasten, dass die Gemeindeversammlung und eventuell weitere Organe - wie gemäss seiner eigenen Aussage offenbar auch der Gemeindeschreiber - schon beinahe mit blindem Vertrauen ihrem Präsidenten gefolgt sind. Obschon die übrigen kommunalen Behörden dadurch vielleicht nicht über die eigentlich erforderlichen Informationen über die Finanzgeschäfte verfügten, so hatten sie sich das erstens ihrer eigenen, durch nichts zu rechtfertigenden Zurückhaltung zuzuschreiben, standen ihnen zweitens deutlich klarere Hinweise auf die mehr als kritische Finanzlage der Gemeinde als den kantonalen Organen offen und muss sich drittens die Gemeinde das Verhalten ihres Präsidenten sowie ihres Gemeindeschreibers ohnehin anrechnen lassen. 8.5.4 Angesichts dieser Ausgangslage überwiegt das schuldhafte Verhalten der Gemeinde die Amtspflichtverletzung der kantonalen Organe bei weitem. Die Munizipalgemeinde hat ihre Finanzlage in erster Linie selber verursacht. Sie hat die Überschuldung durch ihr Verhalten bereits lange Zeit, bevor die Kantonsbehörden gegen ihre Amtspflichten verstiessen, in schuldhafter Weise ins Ausweglose wachsen lassen. Auch später hat hauptsächlich die Gemeinde die Ursache dafür gesetzt, dass sich die Überschuldung nicht verkleinerte oder wenigstens stabil blieb, sondern sogar noch weiter anwuchs. Die Klägerin hat ihre heutige Finanzlage damit selber zu verantworten. Das erhebliche Eigenverschulden der Gemeinde bricht den Kausalzusammenhang zwischen der Amtspflichtverletzung der Kantonsbehörden und dem Eintritt eines allfälligen Schadens bzw. schliesst eine massgebliche Kausalität aus. Es könnte sich höchstens fragen, ob unter diesen Umständen bereits eine Amtspflichtverletzung auf Seiten des Kantons zu verneinen (so offenbar Meylan, a.a.O., S. 600) oder wie hier davon auszugehen ist, der Kanton habe amtspflichtwidrig gehandelt, eine Haftung scheitere aber am Selbstverschulden der Gemeinde. So oder so ändert dies freilich nichts daran, dass eine Haftung des Kantons entfällt, womit es sich erübrigt, die weiteren Haftungsvoraussetzungen zu prüfen.