Citation: 1C_467/2008 12.03.2009 E. 3

3.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts, auf welche hier wie erwähnt abzustellen ist, gelten Ausgaben dann als gebunden, wenn sie durch einen Rechtssatz prinzipiell und dem Umfang nach vorgeschrieben oder zur Erfüllung der gesetzlich geordneten Verwaltungsaufgaben unbedingt erforderlich sind. Gebunden ist eine Ausgabe ferner, wenn anzunehmen ist, die Stimmberechtigten hätten mit einem vorausgehenden Grunderlass auch die aus ihm folgenden Aufwendungen gebilligt, falls ein entsprechendes Bedürfnis voraussehbar war oder falls es gleichgültig ist, welche Sachmittel zur Erfüllung der vom Gemeinwesen mit dem Grunderlass übernommenen Aufgaben gewählt werden. Es kann aber selbst dann, wenn das "Ob" weitgehend durch den Grunderlass präjudiziert ist, das "Wie" wichtig genug sein, um die Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen. Immer dann, wenn der entscheidenden Behörde in Bezug auf den Umfang der Ausgabe, den Zeitpunkt ihrer Vornahme oder andere Modalitäten eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit zusteht, ist eine neue Ausgabe anzunehmen (BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f.; 117 Ia 59 E. 4c S. 62; 115 Ia 139 E. 2c S. 142; 113 Ia 390 E. 4 S. 396 f.; 112 Ia 50 E. 4a S. 51, mit Hinweisen). Letztlich ausschlaggebend ist, ob eine Ausgabe durch einen Grunderlass so stark vorherbestimmt ist, dass für ihre Vornahme in sachlicher, örtlicher und zeitlicher Hinsicht kein erheblicher Handlungsspielraum mehr besteht. Ist dies der Fall, liegt eine gebundene Ausgabe vor (BGE 123 I 78 E. 3b S. 81). 3.2 Die bundesgerichtliche Rechtsprechung geht in Anwendung der allgemeinen Grundsätze zum Finanzreferendum davon aus, dass Ausgaben für den blossen Gebäudeunterhalt grundsätzlich als gebunden, solche für die Erweiterung oder die Ergänzung staatlicher Gebäude als neu zu betrachten sind. Ausgaben für den Umbau solcher Gebäude gelten als neu, wenn sie mit einer Zweckänderung verbunden sind. Umgekehrt lässt sich nicht allgemein sagen, dass grössere Ausgaben für die Instandstellung, Erneuerung oder den Umbau eines Gebäudes immer gebunden sind, wenn der Zweck des Gebäudes beibehalten wird. Die Einstufung einer Ausgabe als neu oder als gebunden hängt davon ab, ob die Behörde beim Entscheid über das "Ob" und "Wie" der Aufwendungen eine verhältnismässig grosse Handlungsfreiheit besitzt. Kommt der entscheidenden Behörde eine solche Handlungsfreiheit zu, ist auch bei Umbauten ohne Zweckänderung von neuen Ausgaben auszugehen (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 4c S. 398). Ausgaben, die nur der Erhaltung und dem Unterhalt im Sinn der technischen Erneuerung auf einen zeitgemässen Stand dienen, dürfen als gebunden betrachtet werden (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 4d S. 398 f. mit Hinweis). Überschreiten Modernisierungen den üblichen Standard, spricht dies für das Vorliegen eines erheblichen Entscheidungsspielraums und damit für eine neue Ausgabe (vgl. Marcel Bolz, Die referendumsrechtliche Gebundenheit von Ausgaben für Sanierungsprojekte bei Bauten und die Zulässigkeit der Delegation der Ausgabenbewilligungskompetenz, insbesondere nach aargauischem Recht, in ZBl 1997, S. 337 ff., S. 345). Damit soll insbesondere erreicht werden, dass die Mitwirkungsrechte des Volkes bzw. des Parlaments sinnvoll, d.h. unter Berücksichtigung ihrer staatspolitischen Funktion gehandhabt und nicht ihrer Substanz entleert werden (vgl. BGE 113 Ia 390 E. 4c S. 398 mit Hinweis). Dass bei Bauvorhaben eine Aufteilung von gebundenen und neuen Ausgaben vorgenommen wird und die kreditrechtliche Bewilligung der gebundenen und neuen Ausgaben gesondert erfolgt, erachtet das Bundesgericht als zulässig (vgl. BGE 113 la 390 E. 5a S. 399; 111 Ia 34 E. 5a S. 40 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_183/2008 vom 23. Mai 2008). 3.3 Die Gesamtsanierung der beiden Laubenganghäuser besteht im Wesentlichen aus der Zusammenlegung von 32 bisherigen kleinräumigen 1-, 2½- und 3½-Zimmer-Wohnungen zu acht 4½-Zimmer-Familienwohnungen im Haus Luggweg 109 und acht 5½-Zimmer-Familienwohnungen im Haus Luggweg 125. Zudem sollen im Haus Luggweg 109 sechszehn 1-Zimmer-Wohnungen zu acht 2½-Zimmer-Wohnungen vereinigt werden. Weiter sollen die Bodenbeläge erneuert und aufgefrischt, die bisherigen 3 m2 grossen Balkone durch neue 5 m2 grosse Balkone ersetzt und solche Balkone auch bei sieben 1-Zimmer-Wohnungen angebracht werden, welche bisher noch über keinen Balkon verfügten. Vorgesehen ist ausserdem die Neugestaltung von zwei bestehenden Kinderspielplätzen. Ein bestehendes Garagengebäude mit sieben Einzelgaragen soll so umgestaltet werden, dass aus drei Garagen ein neuer Veloraum entsteht; im anderen Teil des Garagengebäudes ist ein Geräteraum sowie ein Hauswartbüro mit Dusche geplant. Der Stadtrat Zürich bewilligte mit Beschluss vom 17. Januar 2007 den Teilbetrag von 1,23 Mio. Franken für die Grundrissveränderungen bei den Wohnungszusammenlegungen als neue Ausgabe. Die zusätzlichen Ausgaben in der Höhe von 23,15 Mio. Franken bezeichnete er als gebundene Ausgaben. Der Regierungsrat erkannte hingegen, dass die neuen Bäder und Küchen auf die neuen Wohnungsgrössen abgestimmt seien und deshalb in direktem Zusammenhang mit der Vereinigung der Wohnungen stünden. Sie seien somit als neue Ausgaben zu bezeichnen. Dasselbe gelte für die Malerarbeiten und Bodenbeläge in den zusammengelegten Wohnungen, da sie im selben Zug mit der inneren Umgestaltung der Gebäude erfolgten. Bei den Balkonen ging der Regierungsrat von einer Komfortsteigerung aus, welche über eine übliche Instandsetzung und Erneuerung hinausgingen. Der Stadtrat beabsichtige die vollständige Entfernung der alten Balkone und deren Ersatz durch eine Neukonstruktion, was eine neue Ausgabe darstelle. Dasselbe gelte für die sieben neuen Balkone für die 1-Zimmer-Wohnungen, welche bisher über keine Balkone verfügten. Der Regierungsrat kam zum Schluss, zusätzlich zu den von der Stadt anerkannten neuen Ausgaben von 1,35 Mio. Franken, seien auch Fr. 672'000.-- für die Balkonvergrösserungen, Fr. 98'000.-- für die sieben neuen Balkone, Fr. 100'000.-- für die Spielplätze und Fr. 56'900.-- für den Umbau der Garagen neue Ausgaben, was insgesamt über 2,2 Mio. Franken ergebe. Hinzu kämen Kosten für die Erstellung von sieben Parkplätzen und weitere durch die Wohnungszusammenlegungen bedingte Kosten für neue Küchen und Badezimmer sowie Malerarbeiten und Bodenbeläge in den zusammengelegten Wohnungen. Da diese Kosten insgesamt den Betrag von 2 Mio. Franken überstiegen, sei der Gemeinderat für die Bewilligung der neuen Ausgaben zuständig. 3.4 Unbestritten ist, dass ein Grossteil der Kosten von insgesamt 24,5 Mio. Franken für die Gesamtsanierung gebundene Ausgaben darstellen. Umstritten ist insbesondere, ob die mit den Wohnungszusammenlegungen verbundenen Aufwendungen für Küchen und Bäder sowie zusätzliche Malerarbeiten und Bodenbeläge zu den gebundenen Ausgaben gezählt werden dürfen. Zudem ist umstritten, ob der Ersatz der bisherigen Balkone und die neuen Balkone in vollem Umfang als neue Ausgaben oder zumindest teilweise als gebundene Ausgaben zu gelten haben. Die Stadt Zürich lehnt eine Behandlung der entsprechenden Kosten als neue Ausgaben ab, weil der Ersatz von 50-jährigen Küchen, Bädern und Bodenbelägen sowie Malerarbeiten zu den Instandsetzungs- und Unterhaltsmassnahmen gehöre, und zwar ungeachtet des Umstands, dass ein Teil der Wohnungen zusammengelegt werde. Auch der Ersatz der bisherigen nur 3 m2 grossen Balkone durch neu 5 m2 grosse Balkone sei nicht ein eigentlicher Umbau, sondern diene lediglich der Sanierung und nachhaltigen Vermietbarkeit der Wohnungen, also letztlich der Werterhaltung. Eine Komfortsteigerung, welche zu einer neuen Ausgabe führen könne, liege erst bei einer Vergrösserung der Balkone auf 10 m² vor. 3.5 Der Stadtrat Zürich hat beim Beschluss, einen Teil der bisherigen kleinen Wohnungen zu grösseren Wohnungen zusammenzulegen, von einem erheblichen Handlungsspielraum in Bezug auf die Frage, "wie" die städtische Überbauung Luggweg zu sanieren sei, Gebrauch gemacht. Er hat dabei als neue Ausgaben nur jene Kosten eingesetzt, die durch den eigentlichen Umbau bedingt sind, wie der Abbruch und die Neuerstellung bestimmter Wände und andere bauliche Anpassungen zur Grundrissveränderung. Die Einwände der Stadt Zürich gegen die Beurteilung des Regierungsrats erscheinen insoweit verständlich, als auch bei einem Verzicht auf die Wohnungszusammenlegungen der Ersatz der 50-jährigen Küchen und Bäder, gewisse Malerarbeiten sowie der Ersatz oder die Auffrischung der Bodenbeläge notwendig gewesen wären. Mit den Wohnungszusammenlegungen weicht der Stadtrat jedoch von der zu gebundenen Ausgaben führenden Instandstellung und Erneuerung teilweise ab, indem er auch eine erhebliche Umgestaltung des Gebäudeinnern vornimmt. Mit dieser Umgestaltung wird im Vergleich zum früheren Zustand qualitativ neuer Wohnraum geschaffen, welcher von der Ausübung einer grossen Handlungsfreiheit zeugt. Die mit der Ausübung dieser Handlungsfreiheit verbundenen Kosten für neue Bäder, Küchen, Bodenbeläge und Malerarbeiten als neue Ausgaben zu bewerten, verstösst im Lichte des einschlägigen kantonalen und kommunalen Rechts und der bundesgerichtlichen Praxis nicht gegen das Willkürverbot und damit auch nicht gegen die Gemeindeautonomie der Stadt Zürich (s. vorne E. 2). Dasselbe gilt für die Beurteilung der umstrittenen Balkone durch den Regierungsrat, da es sich hier um neue Bauteile handelt, die am Gebäude angebracht werden. Auch wenn hier angesichts der bescheidenen Ausmasse der neuen Balkone nicht von einer Komfortsteigerung gesprochen werden könnte, führt die geplante Veränderung der Balkone in Wahrnehmung des kommunalen Handlungsspielraums doch zu einer Steigerung des Gebrauchswerts der Wohnungen. Die regierungsrätliche Beurteilung erscheint auch in dieser Hinsicht im Ergebnis nicht als willkürlich. Daran ändert auch das von der Stadt Zürich angerufene, in ZBl 81/1980 S. 125 ff. publizierte Urteil des Bundesgerichts nichts. In diesem Entscheid bezeichnete das Bundesgericht den Einbau eines Lifts in ein Verwaltungsgebäude, in welchem der Dachstock ausgebaut wurde, als gebundene Ausgabe, weil es sich dabei um eine Einrichtung handle, die in einem öffentlichen Verwaltungsgebäude in aller Regel vorhanden sei. In der vorliegenden Angelegenheit handelt es sich in Bezug auf die zu ersetzenden Balkone gar um bereits vorhandene Balkone, die zu ersetzen sind. Angesichts der grossen Handlungsfreiheit beim Entscheid über die Art, wie die Balkone der Wohnüberbauung Luggweg saniert werden sollen, verfiel der Regierungsrat jedoch bei der Bezeichnung der Kosten für die Balkone als neue Ausgaben nicht in Willkür. Hinsichtlich der umstrittenen Beurteilung der Ausgaben für den Ersatz der Kinderspielplätze ist trotz der in § 248 des kantonalen Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG/ZH) enthaltenen Pflicht zur Einrichtung von Spielplätzen nicht zu beanstanden, dass der Regierungsrat die Spielplätze mangels hinreichend konkreter Vorstellungen über deren Realisierung nicht als gebundene Ausgaben bezeichnete. Art. 10bis Abs. 1 lit. b und Abs. 2 lit. c GO setzen für die Anerkennung als gebundene Ausgabe eine hinreichende Konkretisierung der Art und Mittel der Zweckerfüllung voraus. Aus den Ausführungen der Stadt Zürich ergibt sich im Übrigen, dass eine solche Konkretisierung mit Rücksicht auf die Wünsche der in die Überbauung einziehenden Familien erst in einem späteren Zeitpunkt erfolgen soll. Schliesslich verweist die Stadt Zürich auf die Pflicht zur Errichtung von Veloparkplätzen gemäss Art. 4 Abs. 3 und Art. 9 Abs. 2 der kommunalen Parkplatzverordnung. Sie leitet daraus ab, bei der Einrichtung eines Veloraums anstelle von drei Einzelgaragen liege eine gebundene Ausgabe vor. Auch diesbezüglich ist von einem erheblichen Handlungsspielraum der Stadt Zürich bei der Erfüllung ihrer Pflicht auszugehen, weshalb die Beurteilung dieser Kosten durch den Regierungsrat als neue Ausgaben nicht zu beanstanden ist. Lediglich hinsichtlich der sieben Parkplätze, welche im Freien markiert werden sollen, erscheint fraglich, ob willkürfrei von einer neuen Ausgabe gesprochen werden kann. Die Stadt Zürich geht davon aus, hier liege ausser bei der Markierung der betroffenen Flächen gar keine Ausgabe vor, weil die Parkierungsflächen bereits bestünden. Es handelt sich hier ganz offensichtlich um einen untergeordneten Punkt, der keiner Klärung im vorliegenden bundesgerichtlichen Verfahren bedarf, da nach dem angefochtenen Entscheid die neuen Ausgaben, die jedenfalls die Schwelle von 2 Mio. Franken überschreiten, neu zu erheben und dem Gemeinderat zur Bewilligung zu unterbreiten sind. Dabei fällt die Markierung von sieben Parkplätzen gemessen an den übrigen Ausgaben nicht ins Gewicht.