Citation: 1A.10/2001 08.04.2002 E. 3

Die Beschwerdeführerinnen rügen, das Verwaltungsgericht hätte für die Immissionsberechnung im Hinblick auf die Einhaltung des Anlagegrenzwerts die bereits bestehenden Sendeantennen der Swisscom auf dem benachbarten Gebäude Hinterbergstrasse 83 berücksichtigen müssen. Die Entfernung dieser Antennen zur geplanten Basisstation der Orange Communications SA betrage nur knapp 40 m. Damit bestehe ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen den Antennen i.S.v. Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV, weshalb sie als eine Anlage i.S.d. NISV zu qualifizieren seien. Die Summe der Strahlung der Antennen zusammen überschreite vermutlich den Anlagegrenzwert von 6,0 V/m an gewissen Orten mit empfindlicher Nutzung, z.B. am Punkt 1 der Standortliegenschaft. 3.1 Aus dem in den Akten liegenden Schreiben des Amts für Baubewilligungen vom 28. Juni 1999 geht hervor, dass die bestehenden Swisscom-Antennen auf dem Gebäude Hinterbergstrasse 83 im Baubewilligungsverfahren übersehen worden sind. Nach der Praxis der Bausektion Zürich werden Antennen, welche sich innerhalb eines Abstands von 100 m eines projektierten Standortes befinden, als Bestandteil der geplanten Anlage betrachtet und in die Berechnungen einbezogen. Im vorliegenden Fall unterblieb dies aus Versehen. Das Amt für Baubewilligung ging davon aus, dass diese Unterlassung im Rekursverfahren behoben werden könne. Weder die Baurekurskommission noch das Verwaltungsgericht berücksichtigten jedoch die Immissionen der Swisscom-Antennen bei der Prüfung, ob der Anlagegrenzwert eingehalten werde. Sie gingen vielmehr davon aus, es handle sich bei den in ca. 40 m Entfernung auf zwei verschiedenen Gebäuden stehenden Sendeanlagen, die überdies nicht zum selben Mobilfunknetz gehörten, rechtlich um zwei verschiedene Anlagen. 3.2 Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV lautet: "Als Anlage gelten alle Sendeantennen für die Funkdienste nach Ziff. 61, die auf demselben Mast angebracht sind oder die in einem engen räumlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach des gleichen Gebäudes, stehen." Zur Auslegung dieser Bestimmung haben sowohl die Parteien als auch die beteiligten Behörden ausführlich Stellung genommen und dabei unterschiedliche Auffassungen vertreten. 3.2.1 Das BUWAL macht in seiner Vernehmlassung geltend, Sinn und Zweck dieser Regelung sei es, sicherzustellen, dass die Anlagegrenzwerte an Orten mit empfindlicher Nutzung auch dann eingehalten werden, wenn die Strahlung von mehreren Sendeantennen in den gleichen Raum emittiert werde. Damit solle die in der NISV verankerte Sicherheitsmarge zum Schutz vor den zur Zeit nicht bewiesenen aber vermuteten athermischen Wirkungen der längerfristigen Exposition mit hochfrequenter Strahlung auch in diesen Fällen aufrechterhalten werden. Ein enger räumlicher Zusammenhang i.S.v. Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NIVS liege somit dann vor, wenn beim gleichzeitigen Betrieb mehrerer Antennen Strahlung so in den gleichen Raum emittiert werde, dass als Folge der Überlagerung in diesem Raum der Anlagegrenzwert überschritten werde. Massgebendes Kriterium sei somit die räumliche Überlagerung der Strahlung, die von den jeweiligen Sendeleistungen und Senderichtungen der beteiligten Antennen abhänge. Insofern könnten Antennen auf verschiedenen Dächern als eine Anlage i.S.d. NISV zu qualifizieren sein, während zwei Antennen auf demselben Dach, z.B. bei einem ausserordentlich grossen Gebäude, nicht zwingend eine Anlage im Rechtssinne darstellen. Um festzustellen, ob die Strahlung mehrerer Mobilfunkantennen relevant in den gleichen Raum einwirke, schlägt das BUWAL folgende Methode vor: Zuerst müsse jedem Mast ein Perimeter zugeordnet werden, der durch die Sendeantennen des betreffenden Masts mit Strahlung belegt werde. Zweckmässigerweise sei eine Fläche (2-dimensional in der horizontalen Ebene) in den Situationsplan einzuzeichnen, deren äusserer Rand dort liege, wo in der Hauptstrahlungsebene der Anlagegrenzwert gerade eingehalten werde. Wenn die Antennen eines Mastes alle Richtungen gleichermassen abdecken, werde der Perimeter nahezu kreisförmig; werde die Strahlung nur in einen Sektor abgestrahlt, nehme der Perimeter die Form einer Keule mit grösster Ausdehnung in Hauptstrahlungsrichtung an. Ein enger räumlicher Zusammenhang zwischen zwei Masten sei dann gegeben, wenn sich ihre so ermittelten Perimeter überlappen (sog. Isolinien-Modell). Im vorliegenden Fall sei ein solches Überlappen der Perimeter und damit ein enger räumlicher Zusammenhang gegeben, wenn sich die Swisscom-Antennen in der Gebäudemitte befänden. Dies ist nach den von der Bausektion der Stadt Zürich nachgereichten Planunterlagen der Fall. 3.2.2 Die Beschwerdeführerinnen teilen den Ansatzpunkt des BUWAL, wonach es Sinn und Zweck der Regelung von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV sei, sicherzustellen, dass die Anlagegrenzwerte an Orten mit empfindlicher Nutzung auch dann eingehalten werden, wenn die Strahlung von mehreren Sendeantennen in den gleichen Raum emittiert werde. Sie bestreiten allerdings, dass dieser Zweck mit dem vom BUWAL vorgeschlagenen Modell vollständig erreicht werden könne. Es sei vielmehr Aufgabe der Gesuchsteller im Bewilligungsverfahren, alle Sendeantennen zu ermitteln, die in den gleichen Raum emittieren, und unter Zusammenrechnung der Strahlungen den Nachweis zu erbringen, dass die Anlagegrenzwerte an allen in Frage kommenden Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden. 3.2.3 In einer von der privaten Beschwerdegegnerin eingeholten Stellungnahme vertritt das BAKOM eine andere Auslegung von Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV. Nach dieser Bestimmung gelten als Anlage alle Sendeantennen, die auf dem selben Mast angebracht sind oder die in einem engen räumlichen Zusammenhang, namentlich auf dem Dach des gleichen Gebäudes stehen. Der gleiche Mast sei die engste Form des räumlichen Zusammenhangs und könne daher als unwiderlegbare Vermutung betrachtet werden. Dagegen begründe das Wort "namentlich" nur eine widerlegbare Vermutung für das Bestehen eines engen räumlichen Zusammenhangs, der z.B. bei sehr grossen Dächern nicht gegeben sei. Im Übrigen müsse der unbestimmte Rechtsbegriff des engen räumlichen Zusammenhangs durch die rechtsanwendende Behörde konkretisiert werden. In der Praxis würden häufig starre Distanzregelungen angewandt mit Radien zwischen 30 und 100 Meter. Solange die fragliche Distanz im Sinne der gesetzlichen Vermutung im Bereich des Durchmessers eines durchschnittlichen Daches liege, sei hiergegen nichts einzuwenden. Dagegen sei zweifelhaft, ob der vom BUWAL vorgeschlagene neue Ansatz eine zulässige Auslegung des Begriffs "enger räumlicher Zusammenhang" sei. Der räumliche Zusammenhang werde nach diesem Ansatz von der Sendeleistung der fraglichen Antennen abhängig und lasse somit - bei grosser Leistung - eine beträchtliche Ausdehnung der Anlage zu. Nach der Konzeption des BUWALs werde der Anlagegrenzwert zu einem zweiten, um ein Vielfaches verschärften Immissionsgrenzwert, mit dem einzigen Unterschied, dass er lediglich an Orten mit empfindlicher Nutzung einzuhalten sei. Es sei zu bezweifeln, ob die neue Auslegung zu befriedigenden, vernünftigen und praktikablen Ergebnissen führen werde. Würden, wie vom BUWAL vorgeschlagen, alle auch in einem weiten Zusammenhang sich befindlichen Quellen in die Belastungsbetrachtung eines Ortes empfindlicher Nutzung einfliessen, würden in Städten und Agglomerationen mit hoher Antennendichte viele der geplanten Sendestandorte faktisch verunmöglicht. Der Aufbau von Netzen mit genügender Kapazität würde massgebend erschwert oder gar verunmöglicht. Eine solche Auslegung widerspreche deshalb Art. 11 Abs. 2 USG, wonach die Einhaltung der Anlagegrenzwerte als vorsorglicher Emissionsbegrenzung technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sein müsse. Das BAKOM geht überdies davon aus, dass Antennen von verschiedenen Betreibern nie zur selben Anlage gehören können, selbst wenn sie auf dem gleichen Mast montiert seien; insofern sei der Wortlaut von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV zu weit. Der Anlagebegriff des USG stehe in engem Zusammenhang mit dem Begriff des Betreibers; der Anlagegrenzwert richte sich als Emissionsgrenzwert vor dem Hintergrund des Vorsorgeprinzips (und im Gegensatz zum Immissionsgrenzwert) an den einzelnen Betreiber resp. Inhaber einer Anlage. Es sei nicht ersichtlich, weshalb gerade bei der NISV von diesem Grundsatz abgewichen werden solle. Sinn und Zweck der Formulierung von Ziff. 62 Abs. 1 Anh.1 NISV sei es, Umgehungsgeschäften und Missbräuchen vorzubeugen. Beim Bau einer Antennenanlage sehe sich der Betreiber jeweils vor die Wahl gestellt, die Versorgung mittels mehrerer in verschiedene Richtung sendenden Antennensegmenten sicherzustellen, die entweder auf einem gemeinsamen Antennenmast oder beispielsweise an den Hausecken des Gebäudes angebracht werden können. Bei beiden Anordnungen handle es sich betrieblich-technisch um eine einzige Anlage, wobei die einzelnen Antennensegmente zwingend in einem engen räumlichen Zusammenhang stünden, da ansonsten eine Versorgungslücke zwischen ihnen entstehen würde. Dieser betrieblich-technische Zusammenhang fehle jedoch zwischen Antennen verschiedener Mobilfunkbetreiber. 3.2.4 Die private Beschwerdegegnerin teilt die Rechtsauffassung des BAKOM. Der Vorschlag des BUWAL zum Anlagenbegriff widerspreche Inhalt und Konzept der NISV; er führe zu einem neuen verschärften Immissionsgrenzwert und verletze das Gebot der Rechtssicherheit und das Verhältnismässigkeitsprinzip. 3.2.5 Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich weist in seiner Stellungnahme auf den Unterschied zwischen den Immissionsgrenzwerten hin, die das Mass der Gesamtbelastung definieren, das zum Schutz der Bevölkerung nicht überschritten werden dürfe, und den Anlagegrenzwerten als vorsorglicher Emissionsbegrenzung, bei denen die technischen und betrieblichen Möglichkeiten der einzelnen Anlage und die wirtschaftliche Tragbarkeit für deren Betreiber im Vordergrund stehen. Der Vorschlag des BUWAL, wonach der Anlagegrenzwert auch bei einer Überlagerung der von mehreren Antennen herrührenden Strahlung eingehalten werden müsse, vermische die für Immissions- und für Anlagegrenzwerte geltenden Kriterien. 3.2.6 Auch die Bausektion der Stadt Zürich kritisiert, dass der Anlagebegriff des BUWAL im Ergebnis zur Folge hätte, dass der Anlagegrenzwert zu einem weiteren Immissionsgrenzwert würde. Zwar führe die von der Stadt Zürich verfolgte Praxis, Antennen innerhalb eines Abstands von 100 m eines projektierten Standorts als Bestandteil der geplanten Anlage in die Berechnungen einzubeziehen, zu einem ähnlichen Ergebnis. Sie habe aber den Vorteil, dass sich die zu berücksichtigenden Antennen sehr einfach ermitteln liessen. Der Ansatz des BUWAL würde demgegenüber das Bewilligungsverfahren für Mobilfunkantennen verkomplizieren. 3.3 Gemäss Anhang 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV gelten "alle Sendeantennen ... die auf demselben Mast angebracht sind oder die in einem engen räumlichen Zusammenhang ... stehen" als eine Anlage. Damit wird lediglich auf den Standort der Antennen abgestellt. Nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung werden alle Sendeantennen an diesem Standort erfasst, ohne Rücksicht darauf, ob sie von einer oder von mehreren Konzessionärinnen betrieben werden und zum selben Mobilfunknetz gehören. Es sind keine Hinweise dafür ersichtlich, dass dieser Wortlaut den wahren Sinn der Bestimmung nicht wiedergibt: Das BUWAL, das bei der Vorbereitung der NISV federführend war, vertrat von Anfang an die Auffassung, dass der Anlagenbegriff von der Person des Betreibers unabhängig sei, der Wortlaut von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV somit den wahren Sinn der Bestimmung wiedergebe. Auch das Bundesgericht ist im unveröffentlichten Entscheid vom 21. September 2001 i.S. B. gegen Orange Communications SA (E. 4a) davon ausgegangen, dass zwei geplante Sendeantennen der Firma Orange im Frequenzband 1800 MHz und zwei auf demselben Dach bereits vorhandene Sendeantennen der diAx im Frequenzband 900 MHz gemäss Ziff. 62 Abs. 1 Anh. 1 NISV als eine Anlage gelten. Für derartige Anlagen, die sowohl im Frequenzbereich um 900 MHz als auch im Frequenzbereich um 1800 MHz senden, sieht Anh. 1 Ziff. 64 lit. c NISV einen eigenen Anlagegrenzwert vor. Dieser Fall tritt beim heutigen GSM-Mobilfunk typischerweise auf, wenn ein Standort von zwei Betreibern mit unterschiedlichen Frequenzen (GSM 900 und GSM 1800) gemeinsam genutzt wird. Anh. 1 Ziff. 64 lit. c NISV setzt somit voraus, dass Antennen mehrerer Mobilfunkbetreiber als eine Anlage gelten können, deren Gesamtstrahlung den Anlagegrenzwert einhalten muss. Zwar spricht die NISV grundsätzlich von dem Inhaber einer Anlage (z.B. in Art. 10 und 11 NISV: Mitwirkungs- und Meldepflicht), geht also vom Regelfall aus, dass eine Anlage von einer Konzessionärin allein betrieben wird. Dies schliesst jedoch den gemeinsamen Betrieb einer Anlage durch zwei Konzessionärinnen begrifflich nicht aus; in diesem Fall richten sich die Pflichten gemäss NISV an beide Mobilfunkbetreiber gemeinsam. Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass Sendeantennen von Mobilfunknetzen, die auf demselben Mast angebracht sind oder in einem engen räumlichen Zusammenhang stehen, eine Anlage i.S.v. Anh. 1 NISV bilden, gleichgültig, ob sie von einem oder mehreren Mobilfunkbetreibern errichtet worden sind und genutzt werden. 3.4 Fraglich ist jedoch, wann ein enger räumlicher Zusammenhang i.S.v. Ziff. 62 Ziff. 1 Anh. 1 NISV besteht. 3.4.1 Das Regelbeispiel der Verordnung ("namentlich auf dem Dach des gleichen Gebäudes") gibt einen gewissen Anhaltspunkt, lässt aber viele Fragen offen, da die Grösse von Dächern sehr unterschiedlich sein kann. Immerhin spricht das Abstellen auf einen "räumlichen" Zusammenhang eher für eine reine Abstandsregelung, wie sie von einigen kantonalen Vollzugsbehörden praktiziert wird, und gegen die Auffassung des BUWAL, wonach es auf die Strahlungsleistung und -richtung der Antennen ankomme. 3.4.2 Systematisch unterscheidet die NISV zwischen Immissionsgrenzwerten einerseits und Anlagegrenzwerten andererseits. Die Immissionsgrenzwerte legen die Grenze fest, ab der Strahlen als schädliche oder lästige Einwirkungen zu beurteilen sind (Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 11 Abs. 3 USG). Sie müssen überall eingehalten werden, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV); massgeblich ist die gesamte Hochfrequenzstrahlung im Frequenzbereich von 100 kHz bis 300 GHz, die durch alle am betreffenden Ort einwirkenden Strahlungsquellen gemeinsam verursacht wird (Art. 5 Abs. 1 NISV i.V.m. Anh. 2 Ziff. 222 NISV). Dagegen müssen die Anlagegrenzwerte nur an Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden (Anh. 1 Ziff. 65 NISV) und gelten nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Sie dienen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung i.S.v. Art. 11 Abs. 2 USG und sollen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, die Emissionen auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren. Zugleich sollen sie die beschränkte Schutzwirkung der heutigen Immissionsgrenzwerte, welche nur die thermischen Wirkungen hochfrequenter Strahlung berücksichtigen, durch wirksame Vorsorgemassnahmen ergänzen (BUWAL, Erläuternder Bericht zur NISV vom 23. Dezember 1999, Ziff. 32 S. 6). Die Anlagegrenzwerte, welche die zulässigen Feldstärkewerte an Orten mit empfindlicher Nutzung um einen Faktor 10 reduzieren, stellen insofern auch eine Sicherheitsmarge gegen allfällige gesundheitsschädigende nichtthermale Effekte einer langfristigen Stahlungsexposition dar. 3.4.3 Nach Auffassung des BUWAL soll Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV sicherstellen, dass die Anlagegrenzwerte an Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne einer Sicherheitsmarge auch dann eingehalten werden, wenn die Strahlung von mehreren Sendeantennen in den gleichen Raum emittiert wird. Gegen eine derartige Zwecksetzung spricht jedoch Art. 3 Ziff. 6 NISV: Hätte der Verordnungsgeber tatsächlich alle den Anlagegrenzwert übersteigenden Einwirkungen an Orten mit empfindlicher Nutzung verhindern wollen, hätte er die Geltung der Anlagegrenzwerte für alle Sendeanlagen anordnen müssen. Stattdessen hat er die Geltung des Anlagegrenzwerts nur für die von einer Anlage allein erzeugte Strahlung angeordnet und damit in Kauf genommen, dass es an einzelnen Orten, wo sich die Strahlung mehrerer Anlagen überlagert, zu einer den Anlagegrenzwert übersteigenden Strahlung kommen kann (so auch Erläuternder Bericht zur NISV, Ziff. 33 S. 7). Im Übrigen stellt auch das vom BUWAL favorisierte Isolinien-Modell nicht sicher, dass der Anlagegrenzwert in allen Fällen eingehalten wird, in denen sich die Strahlung mehrerer Antennen überlagert. Vielmehr wird die Strahlung nur derjenigen Mobilfunk-Sendeeinrichtungen summiert, deren Perimeter (im Sinne einer den Anlagegrenzwert erreichenden oder übersteigenden Strahlung) sich überlappen; weiter entfernt liegende Sendeantennen bleiben - wie auch alle anderen Quellen nicht-ionisierender Strahlung - unberücksichtigt. Insofern lässt sich das Isolinien-Modell als Konkretisierung des "engen räumlichen Zusammenhangs" i.S.v. Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV verstehen, mit der Besonderheit, dass kein einheitlicher Abstand festgelegt wird, sondern dieser je nach Strahlungsstärke und -richtung der Antennen variieren kann. 3.4.4 Das BAKOM und das Verwaltungsgericht machen geltend, der vom BUWAL vorgeschlagene Anlagenbegriff vermische die Kriterien zwischen Anlage- und Immissionsgrenzwerten. 3.4.4.1 Nach der Legaldefinition in Art. 7 Abs. 2 USG werden Strahlen (und andere Einwirkungen) beim Austritt aus Anlagen als Emissionen und am Ort ihres Einwirkens als Immissionen bezeichnet. Der Anlagegrenzwert ist zwar als vorsorgliche Emissionsbegrenzung konzipiert (vgl. oben, E. 3.4.2.), muss aber nicht an der Sendequelle selbst, sondern an Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden, d.h. am Ort des Einwirkens der Strahlung. Insofern handelt es sich um einen immissionsbezogenen Belastungsgrenzwert. In der Regel werden allerdings Immissionen gesamthaft beurteilt, unter Berücksichtigung aller Einwirkungen (vgl. Art. 8 USG) oder zumindest aller gleichartigen Einwirkungen an einem bestimmten Ort (so Art. 40 Abs. 2 Satz 1 LSV für Lärmimmission). Im Gegensatz dazu bestimmt Art. 3 Abs. 6 NISV, dass die Anlagegrenzwerte nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung gelten. Insofern handelt es sich bei den Anlagegrenzwerten zwar begrifflich um Immissionswerte, materiell aber um Emissionsbegrenzungen für eine einzelne Sendequelle. 3.4.4.2 Wie bereits dargelegt wurde (oben, E. 3.4.3.), führt auch der Vorschlag des BUWAL nicht zur Berücksichtigung sämtlicher Strahlungsquellen, sondern summiert nur die Strahlung derjenigen Mobilfunk-Sendeantennen, deren Perimeter (i.S. einer den Anlagegrenzwert erreichenden oder übersteigenden Strahlung) sich überlappen; weiter entfernt liegende Mobilfunk-Sendeantennen bleiben unberücksichtigt. Nicht berücksichtigt werden ferner alle anderen Quellen nicht-ionisierender Strahlung (z.B. Rundfunk-Antennen), die bei der Berechnung des Immissionsgrenzwerts mit einbezogen werden müssten (vgl. Anh. 2 Ziff. 222 NISV). Insofern erscheint der Vorwurf, das BUWAL mache den Anlagegrenzwert zu einem zweiten Immissionsgrenzwert, unberechtigt. Es ist allerdings zuzugeben, dass das Isolinien-Modell des BUWAL in der Praxis zu einer weitgehenden Berücksichtigung von Mobilfunksendeantennen in der Umgebung einer projektierten Anlage führt, deren Strahlung am Ort mit empfindlicher Nutzung eine relevante Stärke erreicht. Der gleiche Einwand gilt aber auch für viele der - vom BAKOM grundsätzlich als zulässig erachteten - starren Abstandsregelungen: So kann etwa der von der Bausektion Zürich praktizierte und in der (vor dem Bundesgericht angefochtenen) Tessiner Ausführungsverordnung zur NISV vorgeschriebene 100-Meter-Radius zu einer noch weitergehenden Berücksichtigung benachbarter Sendeantennen führen als die vom BUWAL vorgeschlagene Lösung. Insofern erscheinen auch die Befürchtungen der Beschwerdegegnerin und des BAKOM übertrieben, wonach ein Grossteil der bestehenden Infrastruktur rechtswidrig würde, legte man den Anlagebegriff des BUWAL zugrunde. 3.4.5 Der Ansatz des BUWAL, den "engen räumlichen Zusammenhang" i.S.v. Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV nicht als fixen Abstand zu definieren, sondern flexibel, je nach Strahlungsstärke und -richtung der Antennen, erscheint insofern sinnvoll, als es um die Definition der Strahlungsquelle im Rechtssinne geht, welche den Anlagegrenzwert einzuhalten hat. Das vom BUWAL gewählte Kriterium (Überlappung der Strahlungsperimeter) stellt zumindest sicher, dass nur solche Antennen zu einer Anlage zusammen gefasst werden, die - zumindest teilweise - den gleichen Raum bestrahlen, und zwar mit einer nach der Verordnung relevanten Strahlungsstärke, dem Anlagegrenzwert. Allerdings hat dieser Ansatz auch zur Folge, dass Antennen, die aus entgegengesetzter Richtung strahlen und deshalb nicht ohne Weiteres als eine Strahlungsquelle erscheinen, zu einer Anlage zählen können, sofern sich ihr Perimeter teilweise überlappt. Zudem kommt es auf die Grösse des Überlappungsbereichs nicht an, mit der Folge, dass schon eine marginale Überschneidung der Perimeter genügen kann, um aus mehreren Antennen eine Anlage zu machen. Dies führt zur Kumulierung der Strahlung aller Antennen, und zwar nicht nur im Überlappungsbereich, sondern für alle Orte mit empfindlicher Nutzung, innerhalb wie ausserhalb der jeweiligen Perimeter. Dann aber leuchtet nicht ein, weshalb eine Kumulation nicht auch bei Orten mit empfindlicher Nutzung zuzulassen ist, die von mehreren Antennen bestrahlt werden, deren Perimeter sich (knapp) nicht überlappen. In beiden Fällen kann es - unter Berücksichtigung der Kumulation - zu einer Überschreitung des Anlagegrenzwerts und damit der angeblichen Sicherheitsmarge kommen. Diese Ungleichbehandlung verschiedener Einwirkungsorte lässt sich jedoch auch unter Zugrundelegung eines festen Abstands nicht vermeiden. Sie ist bereits in der Verordnung selbst, in Art. 3 Ziff. 6 NISV und Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV, angelegt. Die dort getroffene Lösung führt zwangsläufig dazu, dass in gewissen Fällen die Strahlung summiert wird (bei "engem räumlichen Zusammenhang" der Antennen) und in anderen Fällen nicht, auch wenn die Immissionslage an Orten mit empfindlicher Nutzung in beiden Konstellationen die Gleiche sein kann. 3.4.6 Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass das vom BUWAL vorgeschlagene Isolinien-Modell eine mögliche Definition des Anlagenbegriffs darstellt, die durchaus zweckmässig sein mag und gewisse Vorteile gegenüber einer reinen Abstandslösung aufweist. Diese Lösung wurde jedoch in Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV vom Verordnungsgeber nicht vorgeschrieben: Der Wortlaut von Anh. 1 Ziff. 62 Abs. 1 NISV geht vielmehr davon aus, dass Antennen, die auf einem gemeinsamen Dach errichtet sind oder sich in einem vergleichbaren, engen räumlichen Zusammenhang befinden, als eine Anlage gelten, ohne Rücksicht auf ihre Strahlungsintensität und -richtung. Auch aus Systematik, Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck der NISV lässt sich nicht ableiten, dass der Verordnungsgeber den "engen räumlichen Zusammenhang" variabel, in Abhängigkeit von Strahlungsstärke und -richtung der jeweiligen Antennen definieren wollte. Wie oben dargelegt worden ist, führt auch das Isolinien-Modell nicht in allen Anwendungsfällen zu überzeugenden Lösungen. Das Abstandsmodell hat schliesslich den Vorteil, im Baubewilligungsverfahren leicht handhabbar zu sein, während das Isolinien-Modell z.T. komplizierte Berechnungen erfordert. Vereinfachungen zur Erleichterung des Vollzugs sind zwar denkbar; diese bedürften jedoch einer bundesrechtlichen Normierung, um eine einheitliche Handhabung in den Kantonen sicherzustellen.