Citation: 2A.53/2004 02.08.2004 E. 2

2.1 Infolge des Beitritts der Schweiz zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-Übereinkommen bedurfte das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung. So verlangt das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen; AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts, dass die bis dahin angewandten Methoden der Einfuhrbeschränkung - insbesondere die mengenmässige Einfuhrbeschränkung für gewisse Produkte sowie das "Dreiphasensystem" - durch Zölle ersetzt werden. Die Menge der eingeführten Agrarprodukte kann seither nicht mehr direkt, sondern nur noch indirekt, über die Festsetzung von Zollansätzen, gelenkt werden (BGE 128 II 34 E. 2a). Anstelle des sog. Dreiphasensystems, mit dem bis dahin auch die Einfuhr von Obst und Gemüse auf das inländische Angebot abgestimmt wurde, wird neu zwischen einer freien und einer bewirtschafteten Phase unterschieden, wobei der maximale Zeitraum der bewirtschafteten Phase staatsvertraglich begrenzt ist (vgl. Urteil 2A.41/1998 vom 9. Oktober 1998 E. 1a). 2.2 Das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.1) bestimmt dazu, dass bei der Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungslage im Inland und die Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu berücksichtigen sind (Art. 17 LwG). Dabei sind die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarzölle). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem Bund insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20 LwG) und die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verfügung. Bei Letzteren wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingeführt werden kann; für den Import einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer Zoll bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, müssen diese doch den ausländischen Produzenten den staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt ermöglichen: Sowohl die minimale Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung für Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der GATT-Verhandlungen festgelegt worden (BGE 128 II 34 E. 2b). 2.3 Um die Ziele der Landwirtschaftsgesetzgebung zu erreichen, kann der Bundesrat gemäss Art. 10 Abs. 1 des Zolltarifgesetzes vom 9. Oktober 1986 (ZTG; SR 632.10) die Zollansätze für landwirtschaftliche Erzeugnisse im Rahmen des Generaltarifs festsetzen; er nimmt dabei Rücksicht auf die anderen Wirtschaftszweige. Der Generaltarif, nach welchem alle in die Schweiz eingeführten Waren verzollt werden müssen und die Zollkontingente für landwirtschaftliche Erzeugnisse sind in den Anhängen 1 und 2 zum Zolltarifgesetz festgelegt (Art. 1 Abs. 1 ZTG; Art. 21 Abs. 1 LWG). Der Bundesrat kann die Zollkontingente und ihre allfällige zeitliche Aufteilung im Rahmen des Generaltarifs - der als Teil des Zolltarifgesetzes durch den Gesetzgeber selber festgesetzt wird (BBl 1996 IV 108) - ändern (Art. 21 Abs. 2 LWG); dabei gilt Art. 17 LWG sinngemäss (Art. 21 Abs. 3 LWG). Sowohl für die Festsetzung der Einfuhrzölle als auch für die Festlegung und Änderung von Zollkontingenten und der allfälligen zeitlichen Aufteilung sind somit die Versorgungslage im Inland und die Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu berücksichtigen. Namentlich sollen die Absatzmöglichkeiten für inländische Produkte nicht beeinträchtigt werden, d.h. die Höhe der Zölle soll die Inlanderzeugnisse vor preisgünstigeren Importen schützen (BBl 1996 IV 109). Kann andererseits die Nachfrage im Inland (bspw. aus saisonalen Gründen) nicht befriedigt werden, soll der Bundesrat oder die zuständige nachgeordnete Behörde Zollkontingentsmengen freigeben oder die Zollansätze senken, um eine Vollversorgung zu erreichen (BBl 1996 IV 111). Für einige landwirtschaftliche Produkte hat der Gesetzgeber eine abschliessende Festsetzung des Zollkontingents und dessen zeitliche Aufteilung durch den Bundesrat als nicht sachgerecht erachtet. Dies insbesondere bei saisonalen Erzeugnissen wie frischem Obst und frischem Gemüse, dessen Einfuhr zuvor dem Dreiphasensystem unterlag. Diese Kontingente müssen kurzfristig und häufig bewirtschaftet werden können, weshalb der Bundesrat ermächtigt worden ist, hier seine Kompetenz an das Volkswirtschaftsdepartement oder an eine diesem nachgeordnete Amtsstelle, namentlich das Bundesamt für Landwirtschaft, zu übertragen (BBl 1996 IV 117; Art. 21 Abs. 4 LWG). Zur statistischen Überwachung der Einfuhr kann der Bundesrat festlegen, dass die Einfuhr bestimmter landwirtschaftlicher Erzeugnisse einer Bewilligung bedarf (Art. 24 Abs. 1 LWG). Neben der statistischen Erfassung dient die Bewilligungspflicht der Kontrolle der Verteilung und Ausnützung von Zollkontingenten (BBl 1996 IV 122). 2.4 Die gestützt auf Art. 21 Abs. 2 und 4 LWG erlassene Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Ein- und Ausfuhr von Gemüse, Obst und Gartenbauerzeugnissen (VEAGOG; SR 916.121.10) hält hierzu fest, dass frisches Gemüse und frisches Obst in der so genannten freien Phase - d.h. während der Periode, für die nach Anhang 1 des Zolltarifs kein Ausserkontingentszollansatz festgelegt ist (Art. 4 Abs. 1 lit. a VEAGOG), bzw. wenn ein solcher festgelegt ist (Bewirtschaftungsperiode), ab und bis zu den vom Bundesamt für Landwirtschaft bestimmten Daten (Art. 4 Abs. 1 lit. b VEAGOG) - ohne mengenmässige Beschränkung zum Kontingentszollansatz eingeführt werden können; in der Bewirtschaftungsperiode hingegen nur, sofern das Bundesamt Zollkontingentsteilmengen für die Einfuhr freigibt (Art. 4 Abs. 2 VEAGOG). Die Freigabe setzt voraus, dass das Angebot an gleichartiger Schweizer Ware handelsüblicher Qualität den geschätzten wöchentlichen Bedarf nicht zu decken vermag (Art. 5 Abs. 1 VEAGOG). Für die Einfuhr von u.a. frischem Gemüse und frischem Obst (darunter auch Eisbergsalate ohne Umblatt) ist eine Generaleinfuhrbewilligung erforderlich (Art. 2 VEAGOG). Deren Inhaber ist gemäss Art. 7 Abs. 1 VEAGOG im Sinne einer Auflage verpflichtet, seine Einfuhren so zu gestalten, dass namentlich zu Beginn der Bewirtschaftungsperiode (lit. a) bzw. am Tag nach dem in Art. 4 Abs. 1 lit. b festgelegten Datum (lit. b) keine Vorräte an eingeführter Ware mehr verfügbar sind. Als verfügbar gelten Warenmengen, die im entsprechenden Zeitpunkt auf Handelsstufe vorhanden sind; nicht eingerechnet werden Warenmengen, die sich im Verkaufsraum für den Endverbrauch von Detailgeschäften befinden, sowie Vorräte, die den Bedarf von höchsten zwei Tagen decken. Diese Vorräte müssen jedoch innerhalb von zwei Tagen aufgebraucht werden. Der Bedarf wird an den Einfuhren gemessen, die innerhalb eines Zeitraumes von höchstens einem Monat vor dem entsprechenden Zeitpunkt getätigt worden sind (Art. 7 Abs. 2 VEAGOG). Der Importeur, der sich nicht an die Auflagen hält, kann gemäss Art 23 Abs. 1 VEAGOG verpflichtet werden, die zu viel eingeführte Ware zurückzunehmen und sie durch angemessene Massnahmen vom Markt fern zu halten (lit. a) oder auf der zu viel eingeführten Ware den Ausserkontingentszollansatz zu entrichten (lit. b). Praxisgemäss erhebt das Bundesamt für Landwirtschaft aus Gründen der Rechtsgleichheit auf der zu viel eingeführten und noch frischmarkt- bzw. zur industriellen Weiterverarbeitung tauglichen Ware stets den Ausserkontingentszollansatz (angefochtener Entscheid E. 3).