Citation: 1A.99/2004 18.10.2004 E. 4

Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Amt für Umweltschutz habe sich im Verkehr mit ihr ständig auf die Vollzugsempfehlung abgestützt. In dieser sei jedoch nirgends eine quantitative Aussage über den Gesamterfassungsgrad der VOC-Emissionen zu finden. Ihr Betrieb erfülle sämtliche der in Ziffer 3 der Vollzugsempfehlung aufgeführten Bedingungen. Die Anwendung des Merkblatts anstelle der Vollzugsempfehlung bei der Beurteilung ihres Gesuchs um Abgabebefreiung von der VOC-Lenkungsabgabe widerspreche daher dem Grundsatz von Treu und Glauben. 4.1 Der in Art. 9 BV verankerte Grundsatz von Treu und Glauben verleiht einer Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (BGE 126 II 377 E. 3a S. 387, mit Hinweisen). Die Berufung auf Treu und Glauben setzt voraus, dass der Betroffene im Vertrauen auf das behördliche Verhalten in einer Art und Weise handelt, die sich für ihn schädigend oder nachteilig auswirkt (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 489). Ein allenfalls treuwidriges Verhalten der Behörde ist demnach vorliegend nur von Bedeutung, wenn nach der Vollzugsempfehlung im Gegensatz zum Merkblatt der Gesamterfassungsgrad der VOC-Emissionen für eine Befreiung von der Lenkungsabgabe nicht massgebend ist. 4.1.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, nach der Vollzugsempfehlung seien nur die Punktquellen von EPS-Emissionen zu erfassen. Diese Behauptung trifft nicht zu. Die Beschwerdeführerin lässt ausser Acht, dass in der Vollzugsempfehlung unter Ziffer 3 und zudem auch unter Ziffer 5 nicht nur von den an den Punktquellen zu erfassenden Emissionen (über 90 %) die Rede ist, sondern unter den "Anforderungen an die Erfassung der Abluft (nach Art. 6 LRV)" zusätzlich verlangt wird, dass die jährlichen VOC-Emissionen um mindestens 30 % (ab 2004 50 %) unter die Menge VOC gesenkt werden müssen, die bei Einhaltung der vorsorglichen Emissionsbegrenzung nach Art. 3 und 4 LRV und gleicher Produktion jährlich maximal emittiert werden dürfte. Ausgangspunkt für die verlangte prozentuale Senkung der VOC-Emissionen ist demnach auch gemäss Vollzugsempfehlung die Gesamtmenge der VOC-Emissionen einer Anlage. Insofern unterscheidet sich die Vollzugsempfehlung somit nicht von den im Merkblatt und in Art. 9 Abs. 1 und 2 VOCV sowie Art. 6 LRV gestellten Anforderungen. 4.1.2 Nach den Feststellungen der Vorinstanzen ist der geforderte Erfassungsgrad von insgesamt > 70 % (ohne Lagerung der Endprodukte) für Anlagen zum Schäumen von expandierendem Polystyrol vorliegend um den Faktor 2 zu tief. Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, dass eine quantitative Aussage über den Gesamterfassungsgrad der Emissionen in der Vollzugsempfehlung nirgends zu finden sei. Dies ist insofern richtig, als dort der prozentuale Anteil der insgesamt zu erfassenden Emissionen nicht festgelegt wurde. Daraus kann die Beschwerdeführerin jedoch nichts zu ihren Gunsten ableiten. Nach Art. 9 Abs. 2 VOCV in Verbindung mit Art. 6 LRV sind die Emissionen möglichst nahe am Ort ihrer Entstehung möglichst vollständig zu erfassen. Ob dies bei einer Anlage der Fall ist bzw. welchen Gesamterfassungsgrad sie zu erfüllen hat, bestimmt sich nach Art. 6 LRV in Verbindung mit Art. 4 LRV nach dem Stand der Technik, den ein diesbezüglicher Anlagetyp zum Zeitpunkt der Beurteilung aufweist. Da der Stand der Technik einem steten Wandel unterworfen ist, hat es der Gesetzgeber (stillschweigend) der Vollzugsbehörde überlassen, den Gesamterfassungsgrad periodisch zu überprüfen und ihn allenfalls entsprechend den neuen technischen und erfolgreich erprobten Möglichkeiten anzupassen (vgl. Alain Griffel, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, Zürich 2001, N. 95). In diesem Sinne hat die Eidgenössische Oberzolldirektion in der Beilage zum Merkblatt die verschiedenen Anlagetypen bezeichnet und zudem festgelegt, welche Massnahmen zur Ablufterfassung bei den jeweiligen Anlagetypen nach dem Stand der Technik möglich und somit vorzukehren sind. Im Gegensatz dazu wurde in der Vollzugsempfehlung eine solche Konkretisierung nicht vorgenommen. Allein daraus lässt sich jedoch nicht schliessen, dass nach der Vollzugsempfehlung der Gesamterfassungsgrad unbeachtlich sei. Dagegen spricht insbesondere ihre Bezugnahme auf Art. 9 VOCV sowie Art. 4 und 6 LVR. Das Stillschweigen der Vollzugsempfehlung zum Gesamterfassungsgrad dürfte daher vielmehr darauf zurückzuführen sein, dass in dieser Hinsicht kein begründeter Anlass bestand, das Merkblatt und dessen Beilage zu ergänzen. Darauf deutet auch das Schreiben des EPS-Verbandes Schweiz vom 15. Juni 1999 an das Amt für Umweltschutz hin. Darin wird die ihrer Meinung nach massive Verschärfung des Gesamterfassungsgrads von 70 % nach den Vorgaben März 1994 auf neu 80 % - bei unverändertem Erfassungsgrad der einzelnen Quellen von über 90 % - kritisiert und vorgeschlagen, es solle den Betrieben überlassen bleiben, ob sie sich für die 70 % oder für die Erfassung der Einzelquellen entscheiden möchten. Eine solche Wahlmöglichkeit wurde jedoch weder in das Merkblatt noch in die Vollzugsempfehlung aufgenommen. Sodann belegt dieses Schreiben des EPS-Verbandes, dass nach den Weisungen der Behörden die Emissionen schon seit Jahren sowohl an den Einzelquellen als auch gesamthaft zu erfassen sind. 4.1.3 Nach dem Gesagten weichen das Merkblatt und die Vollzugsempfehlung entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin in den massgeblichen Punkten nicht voneinander ab: Beide verweisen auf Art. 9 Abs. 2 VOCV sowie Art. 4 und 6 LRV. Die Emissionen sind demnach sowohl nach dem Merkblatt als auch nach der Vollzugsempfehlung möglichst vollständig zu erfassen. Massgebend für eine Befreiung von der Lenkungsabgabe ist somit nach beiden Regelwerken der Erfassungsgrad, wie er sich nach dem Stand der Technik ergibt. Während dieser für Anlagen zum Schäumen von expandierendem Polystyrol in der Beilage zum Merkblatt auf > 70 % festgelegt wurde, äussert sich die Vollzugsempfehlung nicht dazu. Der Erfassungsgrad eines solchen Anlagetyps müsste daher bei ausschliesslicher Anwendung der Vollzugsempfehlung erst noch bestimmt werden, ansonsten ihrer Forderung auf möglichst vollständige Erfassung der Emissionen nicht Rechnung getragen werden könnte. Die Vollzugsempfehlung verlangt demnach nichts anderes, als die Eidgenössische Oberzolldirektion mit der Beilage zum Merkblatt bereits geregelt hat. Dass der dort vorgeschriebene Erfassungsgrad von insgesamt > 70 % nach dem Stand der Technik zum Zeitpunkt der Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Anlage nicht erreicht werden kann, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend und lässt sich auch nicht aus den Akten schliessen. Ist demzufolge davon auszugehen, dass der von der Eidgenössischen Oberzolldirektion festgelegte Erfassungsgrad von > 70 % dem Stand der Technik entspricht, so führt auch die Vollzugsempfehlung im Anwendungsfall zu keinem anderen Ergebnis. 4.1.4 Ist somit für eine Befreiung von der Lenkungsabgabe sowohl nach der Beilage zum Merkblatt als auch nach der zu konkretisierenden Vollzugsempfehlung ein Erfassungsgrad von > 70 % der Gesamtemissionen erforderlich, spielt es keine Rolle, auf welche der beiden Regelwerke abgestellt wird. Der Beschwerdeführerin erwächst weder ein Schaden noch ein sonstiger Nachteil, wenn vorliegend das Merkblatt und nicht die Vollzugsempfehlung angewendet wird. Mangels schutzwürdigem Interesse ist auf die Beschwerde insoweit nicht einzutreten. Gleich verhält es sich, soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Verletzung des Kooperationsgrundsatzes im Sinne von Art. 41a USG rügt. 4.2 Die Beschwerdeführerin erblickt zudem ein treuwidriges Verhalten darin, dass im Verkehr mit dem Amt für Umweltschutz nie von einem Gesamterfassungsgrad von mehr als 70 % die Rede gewesen sei. Gemäss Kurzprotokoll des Amtes für Umweltschutz wurde anlässlich der Betriebsbesichtigung vom 10. Mai 2001 zwecks Sicherstellung der Abgabebefreiung nicht nur festgelegt, dass die möglichen Betriebszustände inkl. Quantifizierung der Pentanemissionen an den Emissionsstellen (Punktquellen) aufzunehmen seien, sondern auch der Erfassungsgrad zu verbessern sei. Dass dieses Kurzprotokoll das damalige Gespräch zwischen dem Amt für Umweltschutz und der Beschwerdeführerin unzutreffend wiedergeben soll, macht die Beschwerdeführerin nicht geltend. Sie musste sich somit im Klaren darüber sein, dass ihre Betriebsanlage nicht dem Stand der Technik entsprach und insbesondere auch der Erfassungsgrad durch entsprechende Sanierungsmassnahmen zu verbessern war, um künftig mit einer Befreiung von der Lenkungsabgabe rechnen zu können. Dementsprechend wurde im Kurzprotokoll festgehalten, dass die Beschwerdeführerin bis September/Oktober 2001 ein Vorgehenskonzept zur Verbesserung des Erfassungsgrads zu erarbeiten habe und anschliessend hierüber beschlossen werde. Erste Verbesserungen des Erfassungsgrads waren gemäss Kurzprotokoll im Dezember 2001/Januar 2002 geplant. Die Beschwerdeführerin hat zu keiner Zeit vorgebracht, die verlangten Sanierungsmassnahmen seien unnötig oder der vorgesehene Zeitplan könne nicht eingehalten werden. Vielmehr liess sie die angesetzten Fristen ungenutzt verstreichen. Unter diesen Umständen wirft die Beschwerdeführerin dem Amt für Umweltschutz zu Unrecht eine Verletzung von Treu und Glauben vor. Selbst wenn die Beschwerdeführerin keine Kenntnis über den für eine Abgabebefreiung vorausgesetzten Gesamterfassungsgrad der VOC-Emissionen von > 70 % gehabt haben sollte, so wusste sie immerhin, dass dieser bei ihrer Betriebsanlage erhöht werden musste. Da sie trotzdem innert Frist von jeglichen Sanierungsmassnahmen absah, stellt sich die Frage nach dem Gesamterfassungsgrad unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben nicht. Diese wäre allenfalls dann von Bedeutung, wenn die Beschwerdeführerin wenigstens die ersten Verbesserungen des Erfassungsgrads entsprechend dem Kurzprotokoll getroffen hätte und ihr nachträglich vorgehalten worden wäre, sie genügten den an eine Anlage zum Schäumen von expandierendem Polystyrol gestellten Anforderungen im Sinne des Merkblatts nicht. Hat die Beschwerdeführerin jedoch überhaupt keine Verbesserungen des Erfassungsgrads vorgenommen, obwohl sie um deren Notwendigkeit wusste, so kann sie sich nicht nachträglich darauf berufen, den prozentualen Anteil der zu erfassenden Gesamtmenge nicht gekannt zu haben. Eine Vertrauensgrundlage, wonach im Jahre 2001 überhaupt keine Sanierungsmassnahmen zur Verbesserung des Erfassungsgrads getroffen werden müssten, hat das Amt für Umweltschutz nicht ansatzweise geschaffen; im Gegenteil waren seine Weisungen an die Beschwerdeführerin in dieser Hinsicht unmissverständlich. Die Beschwerde erweist sich somit auch in diesem Punkt als unbegründet.