Citation: 1C_72/2009 15.12.2009 E. 2

Les recourants prétendent que l'utilisation du hangar, sis en zone agricole, n'est plus conforme à l'affectation de cette zone. Ils font grief au Tribunal cantonal d'avoir faussement retenu qu'il n'y avait pas eu de changement d'affectation dudit hangar par rapport à sa configuration autorisée initialement et qu'il n'y avait pas lieu d'ordonner la mise à l'enquête publique du changement d'affectation dudit hangar. Ils se plaignent d'une violation des art. 16, 16a, 22, 24a et 25 LAT. Dans la décision attaquée, le Service du développement territorial n'a pas tranché la question de savoir si le changement d'affectation du hangar pouvait être autorisé sur la base d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT. Il a ordonné le dépôt d'une requête de permis de construire portant sur le changement d'affectation, afin de "recueillir les éventuelles observations du voisinage à l'occasion de l'enquête publique". La question litigieuse est donc uniquement celle de savoir si le hangar en cause est toujours conforme à l'affectation de la zone agricole ou s'il a subi un changement d'affectation depuis l'octroi de l'autorisation de construire en 1985. 2.1 L'art. 16a LAT fixe les conditions générales auxquelles des constructions et des installations peuvent être considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole. Ces conditions font l'objet d'une réglementation plus détaillée dans diverses dispositions de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1), principalement à l'art. 34 OAT. A teneur de l'art. 16a al. 1, 1ère phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions ou installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. En d'autres termes, seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées, le sol devant être le facteur de production primaire et indispensable (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281). L'art. 34 al. 1 OAT précise qu'il faut en principe que ces constructions et installations servent à l'exploitation tributaire du sol, et qu'elles soient utilisées, notamment, pour la production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation, et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux de rente. Le droit fédéral admet en outre, à l'art. 34 al. 2 OAT, la conformité à l'affectation de la zone agricole des constructions et installations qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles si ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent lesdites constructions ou d'exploitations appartenant à une communauté de production (let. a), si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel (let. b) et si l'exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations conserve son caractère agricole ou horticole (let. c). Par ailleurs, des constructions ou installations liées à la production hors sol peuvent être admises en zone agricole sur la base de l'art. 16a al. 2 LAT, pour autant qu'elles servent au développement interne de l'exploitation. Il y a "développement interne" lorsqu'un secteur de production non tributaire du sol - garde d'animaux de rente (cf. art. 36 OAT), cultures maraîchères ou horticoles indépendantes du sol (cf. art. 37 OAT) - est adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol afin que la viabilité de cette exploitation soit assurée (cf. Message relatif à la dernière révision partielle de la LAT, FF 1996 III 489). 2.2 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal cantonal soutient que l'extension de l'activité liée au hangar est toujours couverte par l'autorisation délivrée en 1985, la nature de la construction autorisée n'ayant pas changé. Pour lui en effet, le Service du développement territorial aurait autorisé la construction du hangar, destiné entièrement à l'entreposage des machines de l'entreprise de battage et d'ensilage du père de l'intimé D.________. Le hangar, de plus de 600 m2, ne pouvait avoir été destiné à n'abriter que les cinq machines de l'entreprise du père de l'intimé D.________. L'activité initialement autorisée n'avait donc aucun lien avec l'exploitation agricole de l'oncle de l'intimé D.________, si ce n'est le droit de préemption devant garantir que le hangar puisse réintégrer le domaine en cas de vente. Le Tribunal cantonal en déduit qu'il n'y a pas "de changement d'affectation dans le fait que ledit hangar, autorisé pour toute sa surface dans le but d'entreposer des machines, soit ou non entièrement utilisé". Se référant à de la jurisprudence cantonale - relative au demeurant principalement à des précédents situés en zone à bâtir -, l'instance précédente compare cette situation avec celle d'une maison d'habitation "dont il importe peu du point de vue de l'affectation qu'elle soit utilisée par un couple de paisibles retraités, habitée par une bruyante famille nombreuse ou occupée par des requérants d'asile". 2.3 Le Tribunal cantonal concentre ainsi son raisonnement uniquement sur le contenu de l'autorisation de construire initiale - dont il donne une interprétation qui ne correspond cependant pas à celle de l'autorité qui a délivré cette autorisation. De plus, pour déterminer si le bâtiment en cause a subi ou non un changement d'affectation depuis sa construction, il convenait de comparer la situation prévalant au moment de l'octroi de l'autorisation de construire avec la situation actuelle. En effet, s'il est vrai que le hangar litigieux était déjà utilisé en 1985 pour abriter des machines destinées à des travaux agricoles de tiers, les cinq machines entreposées servaient également à l'exploitation du domaine agricole qui était alors en copropriété de l'oncle et du père de l'intimé D.________. En effet, lors de l'octroi de l'autorisation cantonale portant sur le hangar, le Service du développement territorial avait tenu compte du fait que l'oncle de l'intimé D.________ exploitait plutôt le bétail, alors que le père de celui-ci collaborait aux travaux des champs tout en dirigeant une entreprise de battage. La surface du hangar autorisé ne couvrait donc pas uniquement les besoins de l'entreposage des cinq machines de l'entreprise de battage et d'ensilage du père de l'intimé D.________, mais également ceux de l'entreprise agricole que celui-ci exploitait avec son frère. En outre, il ressort de l'arrêt attaqué que, depuis lors, le nombre de machines agricoles a augmenté au point qu'il y en a désormais quatre fois plus. Par ailleurs, une séparation fonctionnelle d'avec le domaine agricole autrefois exploité par l'oncle de l'intimé D.________ s'est produite: il n'est pas contesté que la vingtaine de machines entreposées n'a plus de lien fonctionnel direct avec l'exploitation des 2,3 hectares de prairies que l'intimé D.________ possède - ainsi que le relève le Service du développement territorial -, mais est destinée exclusivement à la location à des tiers. Outre l'absence de lien fonctionnel direct avec le domaine agricole autrefois lié au hangar en cause, l'entreprise de l'intimé D.________ qui représente son activité principale, n'a plus la même ampleur, ni le même volume d'activités qu'au moment de l'octroi de l'autorisation de construire en 1985. Enfin, des nuisances sonores pourraient être liées à une augmentation du trafic de machines agricoles sur la route d'accès au hangar. Dans ces circonstances, on peine à discerner la vocation agricole du hangar litigieux ou son lien direct avec une exploitation agricole ou horticole existante. En effet, l'entrepôt en cause ne sert ni à l'exploitation tributaire du sol, ni à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles, ni à la garde d'animaux de rente ou à des cultures maraîchères indépendantes du sol, au sens des art. 16a LAT et 34 OAT. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs jugé qu'une entreprise indépendante disposant d'un parc de machines agricoles et louant ses services à différentes exploitations agricoles ne constituait pas en elle-même une exploitation agricole et n'avait pas sa place dans la zone agricole (arrêt du Tribunal fédéral 1A.110/2001 du 4 décembre 2001, consid. 4.4, in ZBl 2002, p. 615). L'exploitation de l'intimé D.________ n'est donc plus conforme à l'affectation de la zone agricole, telle que définie par la LAT. Tout en reconnaissant l'agrandissement du parc de machines agricoles stationnées à l'intérieur et à l'extérieur du hangar de l'intimé D.________, le Tribunal cantonal ne pouvait se contenter d'une argumentation formelle fondée uniquement sur l'absence de changement de la nature de l'autorisation délivrée à l'époque, sans examiner matériellement si l'utilisation actuelle du hangar était conforme à l'affectation de la zone agricole. Il ne pouvait pas non plus analyser séparément la question des nuisances invoquées par les propriétaires voisins, en invitant ceux-ci à saisir le service cantonal compétent en matière de protection de l'environnement, puisque l'admissibilité d'un changement d'affectation hors de la zone à bâtir dépend notamment de son incidence sur l'environnement (cf. art. 24a al. 1 let. a LAT). Enfin, le Tribunal cantonal ne saurait être suivi lorsqu'il observe, à titre subsidiaire et sans le motiver, que l'activité de l'intimé D.________ serait admissible dans le cadre du hangar existant en vertu de l'art. 24a LAT (cf. arrêts du Tribunal fédéral 1A.274/2006 du 6 août 2007 consid. 3.2, in: DEP 2008 p. 317; 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 4, in: ZBl 2005 p. 392): tel sera en effet l'objet de la mise à l'enquête ordonnée par le Service du développement territorial. 2.4 Sur le vu de ce qui précède, c'est donc à juste titre que le Service du développement territorial a décidé d'examiner si le hangar autorisé avait changé d'affectation, de fait, par rapport à l'autorisation cantonale délivrée en 1985. Avant de statuer sur son caractère admissible ou non, c'est également avec raison qu'il a demandé à l'intimé D.________ de déposer une requête de permis de construire portant sur ce changement d'affectation, afin d'examiner si elle peut être autorisée sur la base d'une dérogation selon les art. 24 ss LAT.