Citation: 2C_444/2015 E. 3.2.3

3.2.3. Diese Erwägungen beruhen weder auf einer willkürlichen Anwendung kantonalen Rechts noch sind sie bundesrechtswidrig: Insbesondere trifft es nicht zu, dass Rechnungsstellungen oder Zahlungsaufforderungen des Gemeinwesens in jedem Fall Verfügungscharakter haben. Es kommt namentlich im Bereich der Massenverwaltung häufig vor, dass das Gemeinwesen zunächst eine Rechnung stellt, ohne damit einen rechtsverbindlichen Entscheid bzw. einen vollstreckbaren Titel (Art. 80 Abs. 2 Ziff. 2 SchKG) erlassen zu wollen, und erst in einem zweiten Schritt, wenn keine freiwillige Zahlung erfolgt, eine Verfügung erlässt (vgl. z.B. Art. 49 Abs. 1 und Art. 51 ATSG; Art. 14 Abs. 3 AHVG und Art. 38 AHVV; Urteile 2C_258/2013 vom 13. September 2013 E. 2.1; 2A.511/2004 vom 17. März 2005 E. 4.3; UHLMANN, Praxiskommentar zum VwVG, 2009, N. 93 zu Art. 5 VwVG; HÄFELIN/ MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. 2010, S. 198; BOSSHART/BERTSCHI, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. Aufl. 2014, S. 472; WIEDERKEHR/ RICHLI, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd I, 2012, S. 815; KÖLZ/ HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, S. 310; BICKEL, Auslegung von Verwaltungsrechtsakten, 2014, S. 263 ff.). Zwar kann auch eine erstmalige Rechnungsstellung bereits als vollstreckbare Verfügung ausgestaltet sein, doch ist im Interesse der Rechtssicherheit erforderlich, dass dies für den Adressaten klar ersichtlich ist (Urteil 5P.114/2002 vom 1. Mai 2002 E. 2c; BICKEL, a.a.O., S. 265). Die Konstellation bei der Rechnungsstellung vom Gemeinwesen an Privaten unterscheidet sich insbesondere in Bezug auf die Vollstreckbarkeit und deren Erkennbarkeit von der umgekehrten Konstellation einer Leistungserbringung vom Gemeinwesen an den Privaten, welche Thema des vom Beschwerdeführer zitierten Urteils BGE 111 V 251 war.