Citation: 2C.4/1999 03.07.2003 E. 8.3.3

8.3.3. Nach der verfassungs- und gesetzesrechtlichen Gemeindeordnung des Kantons Wallis kommt den Gemeinden in finanzieller Hinsicht eine weitgehende Autonomie zu. Der Kanton hat zwar ausdrücklich das finanzielle Gleichgewicht zu beaufsichtigen; weder die Jahresrechnungen noch die Bilanzen oder allgemeiner die finanzielle Situation einer Gemeinde sind aber durch den Kanton zu genehmigen; ein Eingreifen des Kantons ist nur bei der zweiten Rückweisung des Voranschlags und der Rechnung durch das zuständige Gemeindeorgan vorgesehen (Art. 30 Abs. 4 GOG); auch gibt es nach Walliser Recht keine Obergrenze für die Verschuldung einer Gemeinde. Soweit der Kanton ihr finanzielles Gleichgewicht zu überwachen und im Extremfall die Zwangsverwaltung anzuordnen hat, geht es einzig um den Schutz des (staatlichen) Gemeindevermögens ("ihr finanzielles Gleichgewicht und Vermögen"). Auch die Genehmigungspflichten für bestimmte Finanzgeschäfte nach Art. 16 und Art. 123 GOG bezwecken, die Einwohner einer Gemeinde bzw. diese selbst vor Machtmissbrauch zu schützen und die Exekutivbehörden beim Eingehen von Verpflichtungen zur Sorgfalt zu zwingen. Dass die Gemeindeaufsicht darüber hinaus den Schutz der Gläubiger, die und deren Vermögen im Gesetz nicht erwähnt werden, bezweckt, geht aus den Bestimmungen des Gesetzes über die Gemeindeordnung nicht hervor. Es ist denn zumindest auch nicht offensichtlich, dass der Staat mit seiner Gemeindeaufsicht die Interessen derjenigen schützen sollte, die einer Gemeinde Kredite gewähren wollen. Diesen steht es grundsätzlich frei, sich über die Solvenz und die finanzielle Situation einer Gemeinde zu informieren, bevor sie mit ihr einen Vertrag schliessen, wobei ihnen zusätzlich zugute kommt, dass die entsprechenden Informationen bei einer öffentlichrechtlichen Körperschaft relativ einfach - jedenfalls einfacher als bei privaten Kreditnehmern - zugänglich sind. Das einzige öffentliche Interesse, das einen Gläubigerschutz rechtfertigen könnte, wäre die Erleichterung des Gemeindekredites; eine solche Zweckrichtung müsste aber deutlich aus dem Gesetz hervorgehen, was im Falle des Walliser Gesetzes über die Gemeindeordnung nicht zutrifft. 8.3.3.1. Wohl ergibt sich aus den Regeln der Gemeindeaufsicht auch ein Schutzeffekt zugunsten der Gläubiger dadurch, dass der Kanton im Interesse der Gemeinden und deren Einwohner- bzw. Bürgerschaft die Finanzlage zu kontrollieren hat. Dabei handelt es sich aber lediglich um eine tatsächliche Reflexwirkung und nicht um einen eigentlichen Schutzzweck der Gemeindeaufsicht, der eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern zu begründen vermöchte. Das Bundesgericht hat im Übrigen ähnliche Überlegungen - im umgekehrten Sinne - bei der Bankenaufsicht angestellt: Diese bezwecke den Schutz der Kunden-, Anleger- und Gläubigerinteressen, nicht aber den Schutz der Banken vor sie selbst schädigenden Handlungen durch ihre eigenen Organe, obwohl sich grundsätzlich eine schützende Reflexwirkung durch die Bankenaufsicht auch zugunsten der Banken ergeben könne; das Bundesgericht konnte die Frage, ob den Aufsichtsbehörden eine Garantenstellung gegenüber den Banken zukomme, im konkret zu entscheidenden Fall freilich offen lassen, weil es eine Haftung bereits wegen des überwiegenden Selbstverschuldens der betreffenden Bank ausschloss (vgl. BGE 106 Ib 357 E. 2c-e S. 361 ff.). Dennoch lässt sich der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entnehmen, dass im Zusammenhang mit staatlichen Aufsichts- und Kontrollpflichten eine Garantenstellung zugunsten von Dritten, die nicht selber zu beaufsichtigen oder zu kontrollieren sind, sondern einen Reflexschaden geltend machen, der aus mangelnder Aufsicht und Kontrolle gegenüber einer anderen Person oder Organisationseinheit entstanden sein soll, nur mit grosser Zurückhaltung anerkannt wird (vgl. BGE 116 Ib 367 E. 5 S. 374 ff.; 106 Ib 93 E. 8b S. 108). 8.3.3.2. Die Gegenposition steht letztlich auf dem Standpunkt, der Kanton habe aufgrund seiner Aufsichtspflicht auch die Rechtssicherheit für den Rechtsverkehr Dritter mit den Gemeinden zu garantieren. Diesen Standpunkt nehmen grundsätzlich die in den vier bundesgerichtlichen Haftungsprozessen im Zusammenhang mit den Gemeinden Leukerbad eingereichten Gutachten ein, die alle eine Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern bejahen. Prof. Knapp scheint dabei sogar von einem direkten Schutzzweck für die Gläubiger auszugehen, welcher sich aber nirgends ausdrücklich aus dem kantonalen Recht ergibt und ohne nähere Anhaltspunkte auch nicht aus dem Aufsichtsrecht abgeleitet werden darf. Die anderen Gutachter (Prof. Jaag, Professoren Rhinow und Kägi-Diener, Jost Gross) sprechen eher davon, die Gemeindeaufsicht diene nebst dem Schutz der Gemeinden den Gläubigern bzw. wirke sich zu deren Gunsten aus, da sie ebenfalls an der Zahlungsfähigkeit der Gemeinde interessiert seien. Kein Gutachten setzt sich aber mit dem Verhältnis von Schutzzweck und Schutzwirkung und mit der Problematik des doppelten Reflexes auseinander, weshalb die Folgerungen der Gutachten für die Frage der Garantenstellung des Kantons gegenüber den Gläubigern nicht zwingend erscheinen. 8.3.3.3. Das Finanzhaushaltgesetz des Kantons Wallis gilt in erster Linie für den Kanton und dessen Verwaltung selber; im Hinblick auf andere Organisationseinheiten bezweckt es im Wesentlichen lediglich den Schutz des Staatsvermögens und die ökonomische Verwendung von Staatsgeldern (Subventionen, Darlehen usw.), die anderen Organisationseinheiten wie den Gemeinden zur Verfügung gestellt werden. Das geht daraus hervor, dass sich die kantonale Finanzaufsicht primär auf Kontrollaufgaben erstreckt, bei der es um die Verwendung kantonaler Mittel geht, insbesondere von Subventionen und Beiträgen des Finanzausgleichs. Ableiten lässt sich daraus allenfalls auch eine Schutzwirkung zugunsten anderer Gemeinden, die dem Finanzausgleich unterstehen. Dass das Gesetz den Gläubigerschutz bezweckt, ist erneut nicht ersichtlich, auch wenn sich wiederum eine entsprechende tatsächliche Reflexwirkung ergeben kann. Analoges gilt für das Steuergesetz des Kantons Wallis, dessen Art. 232 ff. darauf gerichtet sind, den Finanzausgleich zu regeln (vgl. Art. 232 Abs. 2 StG), das Steuereinbringen zu kontrollieren und die sachgerechte Festlegung der Besteuerungsfaktoren zu garantieren. Einen Schutz der Gläubigerschaft bezweckt das Steuergesetz nicht.