Citation: BGE 129 I 113 E. 3.1

La liberté syndicale est consacrée à l'art. 28 Cst., dont l'alinéa 1 dispose que les travailleurs, les employeurs et leurs organisations ont le droit de se syndiquer pour la défense de leurs intérêts, de créer des associations et d'y adhérer ou non. Le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale (in FF 1997 I 1 ss, p. 180) analyse cette disposition comme suit: "Le 1er alinéa explicite les différentes facettes du contenu de la liberté syndicale. Conçue spécifiquement dans le contexte des BGE 129 I 113 S. 121 relations (collectives) de travail, elle garantit le droit, pour les travailleurs et les employeurs, de se syndiquer et de créer des syndicats, c'est-à-dire des associations pour la défense de leurs intérêts et la sauvegarde de leurs conditions de travail. Elle comprend en outre le droit, pour les individus, de s'affilier à un tel syndicat (portée positive), comme celui de ne pas y adhérer ou d'en sortir (portée négative), ainsi que le droit de ces syndicats d'exercer librement leur activité et de se fédérer (...). La liberté syndicale interdit la dissolution ou la suppression des organisations syndicales par voie administrative." Le contenu de l'actuel art. 28 al. 1 Cst. n'a pas fait l'objet de discussions aux Chambres, l'attention des députés s'étant essentiellement portée sur les droits de grève et de "lock-out". En réalité, la liberté syndicale était reconnue avant d'être expressément garantie dans une disposition constitutionnelle spéciale. Antérieurement, on la déduisait en effet de la liberté d'association garantie à l'art. 56 aCst. (cf. le message précité du Conseil fédéral, in FF 1997 I 179; PIERRE GARRONE, op. cit., n. 1 p. 795). Les droits consacrés par cette dernière disposition en matière de liberté syndicale sont dorénavant garantis par l'art. 28 al. 1 Cst. Selon la doctrine, la liberté syndicale comporte notamment, comme on l'a vu (supra consid. 1.3 et les références), le droit pour les syndicats de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives. Un tel droit n'existe toutefois pas tel quel dans la fonction publique (cf. supra consid. 1.4), où les conditions de travail sont réglées par voie législative, ce qui a pour effet de conférer à l'Etat le double rôle de puissance publique (législateur) et d'employeur (sur cette question, cf. PETER HELBLING, Gesamtarbeitsverträge [GAV] für den Staatsdienst, in PJA 1998 p. 899 ss, 902; JÜRG BRÜHWILER, Gesamtarbeitsvertrag im öffentlichen Dienst, Gedanken zum Verhandlungs- und Beitrittsanspruch der Personalverbände, in DTA 2001, p. 171 ss; voir aussi Liberté syndicale et négociation collective, Etude d'ensemble des rapports sur la convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical et sur la convention no 98 sur le droit d'organisation et de négociation collective, rapport publié sous l'égide du Bureau International du Travail [BIT] lors de la 81e session de la Conférence internationale du Travail, Genève 1994, p. 123 ss). Or, le pouvoir législatif est un attribut essentiel de la souveraineté de l'Etat, si bien que les consultations et négociations effectuées durant le processus d'élaboration d'une loi ne sauraient lier définitivement le législateur. Il en va de même, quoique dans une moindre mesure, au niveau réglementaire; en effet, même s'il peut discuter (ou même négocier) BGE 129 I 113 S. 122 certaines modalités d'application de textes légaux, l'exécutif ne peut exercer ses compétences que dans le cadre délimité par le législateur (cf. HELBLING, op. cit., p. 903 ss, qui parle à ce sujet d'un "monopole" de l'Etat). Un accord préalable négocié en vue de l'établissement d'un projet de loi ou de règlement est ainsi dénué de force contraignante à l'égard des autorités, sans qu'il soit nécessaire de le préciser expressément, puisque cela découle directement de la souveraineté de l'Etat en matière législative et réglementaire; toute autre solution nécessiterait en effet que l'Etat renonce au "monopole" dont il jouit en cette matière (HELBLING, loc. cit.). Il n'en reste pas moins que, sous réserve des restrictions précitées, les parties à un tel accord doivent respecter les principes généraux de la bonne foi et de la loyauté (art. 5 al. 3 et art. 9 Cst.).