Citation: 1A.10/2001 08.04.2002 E. 2

Die Beschwerdeführerinnen machen unter Berufung auf das so genannte Salzburger Modell geltend, die Anlagegrenzwerte der NISV verstiessen gegen Art. 11 Abs. 2 USG. 2.1 In diesem Zusammenhang werfen sie dem Verwaltungsgericht Rechtsverweigerung vor, weil es keine akzessorische Prüfung der Anlagegrenzwerte vorgenommen habe. 2.1.1 Im kantonalen Beschwerdeverfahren hatten die Beschwerdeführerinnen verlangt, die Anlagegrenzwerte in Anhang 1 Ziff. 64 der NISV seien akzessorisch auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 11 Abs. 2 USG zu überprüfen. Die Erfahrungen in Salzburg hätten gezeigt, dass es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sei, von den Mobilfunkbetreibern die Einhaltung eines Anlagegrenzwerts von 1 mW/m2 oder 0.6 V/m bei kumulativer Berücksichtigung der Gesamtbelastung an Orten mit empfindlicher Nutzung zu verlangen. Dies entspreche einem Grenzwert je Basisstation von 0.25 mW/m2 (0,3 V/m) bei vier Betreibern bzw. von 0.33 mW/m2 (0,35 V/m) bei drei Betreibern. Die wesentlich höheren Anlagegrenzwerte der NISV seien gesetzeswidrig und deshalb im Beschwerdeverfahren nicht anzuwenden. Das Gericht müsse daher einzelfallweise Grenzwerte in der Grössenordnung der Salzburger Beurteilungswerte festsetzen. 2.1.2 Das Verwaltungsgericht hielt fest, dass die mit der NISV festgelegten Grenzwerte im Rahmen der Rechtsanwendung durch die Gerichte grundsätzlich überprüfbar seien. Mit Bezug auf die Wirkung der elektromagnetischen Strahlung könne sich die Prüfung jedoch angesichts der Komplexität der Materie nur darauf erstrecken, ob die Risiken durch geeignete Experten anhand zutreffender Kriterien beurteilt worden seien; das sei hier offenkundig der Fall. Hierfür berief sich das Verwaltungsgericht auf seinen Entscheid vom 24. August 2000 (in URP 2000 161 ff. nicht veröffentlichte E. 13) und BGE 126 II 399 (E. 4b). 2.1.3 Damit hat sich das Verwaltungsgericht in der Tat nicht näher mit dem Vorbringen der Beschwerdeführerinnen auseinander gesetzt: Diese hatten die Herabsetzung der Anlagegrenzwerte nicht unter Berufung auf schädliche oder lästige Wirkungen der Strahlung verlangt, sondern behauptet, eine weitere Strahlungsbegrenzung sei technisch möglich und wirtschaftlich zumutbar. Dieser Aspekt wurde auch in den zitierten Urteilen nicht - oder zumindest nicht unter Berücksichtigung des so genannten "Salzburger Modells" - geprüft. 2.1.4 Ob das Verwaltungsgericht damit das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerinnen verletzt hat, kann jedoch offen bleiben: Die akzessorische Überprüfung der Anlagegrenzwerte der NISV ist eine Rechtsfrage, die vom Bundesgericht frei geprüft werden kann. Eine allfällige Verletzung des rechtlichen Gehörs im kantonalen Verfahren kann somit im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde vor Bundesgericht geheilt werden (BGE 126 I 68 E. 2 S. 72; BGE 118 Ib 111 E. 4b S. 121, je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerinnen haben denn auch in ihrer Stellungnahme vom 15. August 2001 das Bundesgericht ausdrücklich darum gebeten, die akzessorische Überprüfung der NISV und die einzelfallweise Festsetzung von Vorsorgewerten auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass zu prüfen. 2.1.5 Nicht zu berücksichtigen sind bei dieser Prüfung allerdings die von den Beschwerdeführerinnen nach Abschluss der Instruktion und damit verspätet eingereichten neuen Unterlagen und Beweisanträge zu den vom BAKOM in Auftrag gegebenen Messungen und Berechnungen in Salzburg. Art. 105 Abs. 2 OG schliesst neue tatsächliche Behauptungen im Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde weitgehend aus, wenn - wie im vorliegenden Fall - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden hat (vgl. BGE 125 II 217 E. 3 S. 221 ff. zu Grundsatz und Ausnahmen). Selbst wenn Noven ausnahmsweise zugelassen werden, müssen diese spätestens in der Beschwerdeschrift oder einer vom Bundesgericht zugelassenen Replik vorgebracht werden, ansonsten sie nicht berücksichtigt werden können (BGE 109 Ib 246 E. 3c S. 249 f.; Nicolas Wisard, Les faits nouveaux en recours de droit administratif au Tribunal fédéral, S. 1371/1372). Eine Ausnahme davon gemäss BGE 127 V 353 E. 4b S.357, wenn ein Revisionsgrund gegeben wäre, liegt hier nicht vor. 2.2 Art. 11 Abs. 2 USG verlangt, dass Emissionen unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Diese Bestimmung wurde vom Bundesrat für den Bereich der nicht-ionisierenden Strahlung durch den Erlass der Anlagegrenzwerte der NISV konkretisiert. Art. 4 NISV i.V.m Anh. 1 NISV regelt die vorsorgliche Emissionsbegrenzung abschliessend, mit der Folge, dass die rechtsanwendenden Behörden nicht im Einzelfall gestützt auf Art. 12 Abs. 2 USG eine noch weiter gehende Begrenzung verlangen können (BGE 126 II 399 E. 3c S. 403 f.). Diese starre Regelung dient der Rechtssicherheit. Da sie jedoch die einzelfallweise Berücksichtigung des technischen Fortschritts ausschliesst, muss der Verordnungsgeber periodisch prüfen, ob die vorsorgliche Emissionsbegrenzung der Verordnung noch dem von Art. 11 Abs. 2 USG geforderten Standard entspricht oder angepasst werden muss (Schrade/Loretan, USG-Kommentar, Art. 11 N 25). Hierbei steht dem Bundesrat ein erheblicher Beurteilungsspielraum zu. Es ist in erster Linie Aufgabe der Fachbehörden, namentlich des BUWAL und des BAKOM, die technische Entwicklung und die ausländischen Erfahrungen im Bereich des Mobilfunks zu verfolgen und die notwendigen Vorkehrungen zu treffen, wenn sich ergeben sollte, dass es technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist, Mobilfunknetze unter Einhaltung von wesentlich tieferen Grenzwerten zu betreiben. Das Bundesgericht kann erst einschreiten, wenn die zuständigen Behörden dieser Verpflichtung offensichtlich nicht nachkommen bzw. ihren Ermessensspielraum missbrauchen. 2.2.1 Aus der Vernehmlassung des BUWAL und der von der Beschwerdegegnerin eingereichten Stellungnahme des BAKOM vom 12. Juli 2001 ergibt sich, dass beide Bundesämter die Entwicklung in Salzburg aufmerksam verfolgen: Das BAKOM hat im April 2001 ein Expertentreffen zum "Modell Salzburg" in Magglingen durchgeführt und hat Messungen und Berechnungen in Auftrag gegeben, um die Möglichkeit der Einhaltung der Salzburger Beurteilungswerte zu überprüfen. 2.2.2 Nach übereinstimmender Einschätzung des BUWAL und des BAKOM handelt es sich beim "Salzburger Modell" bisher um eine blosse Absichtserklärung von zwei Mobilfunkbetreibern, weshalb es die technische Möglichkeit und die wirtschaftliche Tragbarkeit von niedrigeren Anlagegrenzwerten nicht belegen könne: 1998 habe sich der Betreiber ONE-Connect Austria gegenüber Bürgerinitiativen bei 12 Sendeanlagen in Salzburg vertraglich verpflichtet, an Orten mit empfindlicher Nutzung einen vorsorglichen Grenzwert von 1mW/m2 (umgerechnet ca. 0,6 V/m) für die gesamte GSM-Strahlung einzuhalten. Der Betreiber tele.ring habe sich im Oktober 1999 gegenüber der Landessanitätsdirektion Salzburg verpflichtet, für sein ganzes Mobilfunknetz in der Stadt Salzburg einen vorsorglichen Grenzwert von 0,25 mW/m2 (umgerechnet 0,3 V/m) je Anlage anzustreben, allerdings unter der Prämisse der technischen und wirtschaftlichen Machbarkeit. Bisher sei die Einhaltung dieser Vorgaben jedoch nicht kontrolliert worden; insbesondere lägen keine verwertbaren Abnahmemessungen vor. 2.2.3 Dies bestreiten die Beschwerdeführerinnen, u.a. gestützt auf das Referat von Georg Neubauer vom Forschungszentrum Seibersdorf am Expertentreffen "Modell Salzburg" vom 4. April 2001. Danach seien in den Jahren 1997 bis 2000 in Österreich über 300 Messungen in für die Allgemeinbevölkerung zugänglichen Bereichen von Basisstationen durchgeführt worden, davon 77 im Bundesland Salzburg. Bei 300 von 316 bei Einzelfrequenzen vorgenommenen Messungen hätten sich Leistungsflussdichten von weniger als 1 mW/m2, mithin weniger als 0,6 V/m ergeben. Bei 38 von 57 Messungen an unterschiedlichen Messorten über den GSM-Bereich summierter Leistungsflussdichten hätten sich Werte von weniger als 1 mW/m2, mithin weniger als 0,6 V/m ergeben. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen belegen jedoch die bisher vorgenommenen Messungen nicht, dass es wirtschaftlich und betrieblich möglich und wirtschaftlich zumutbar ist, eine flächendeckende Mobilfunkversorgung unter Einhaltung der tiefen Salzburger Beurteilungswerte zu realisieren: Gemäss dem Referat von Georg Neubauer liegen nur 77 Messungen für das Bundesland Salzburg vor, obwohl dort nach den plausiblen Angaben des österreichischen Forums Mobilfunk weit über 1000 Basisstationen existieren. Die Messergebnisse wurden grösstenteils von den Netzbetreibern zur Verfügung gestellt (Neubauer, a.a.O. S. 1), stammen also nicht von einer unabhängigen Stelle. Schliesslich wurden nicht alle Messungen von Einzelfrequenzen im massgeblichen Betriebszustand, d.h. bei maximaler Sendeleistung vorgenommen (Neubauer, a.a.O. S. 3 oben). 2.2.4 Nach dem Gesagten lässt sich bisher aus dem so genannten Salzburger Modell keine Verpflichtung zur Herabsetzung der Anlagegrenzwerte der NISV ableiten. 2.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ergibt sich dies auch nicht aus der in der GSM-Konzession der Beschwerdegegnerin vorgeschriebenen Mindest-Nutzfeldstärke. Die Konzessionen der Eidgenössischen Kommunikationskommission verpflichten die Mobilfunkbetreiber, innerhalb bestimmter Fristen eine bestimmte prozentuale Versorgung der Bevölkerung und der Fläche der Schweiz zu erreichen; die Versorgung einer Region gilt im 1800 MHz-Frequenzband als sichergestellt, wenn die Nutzfeldstärken im Freien mindestens 51 dBµV/m aufweisen. Dieses Niveau muss somit im gesamten Versorgungsgebiet mindestens erreicht werden, damit überhaupt von einer Mobilfunkversorgung ausgegangen werden kann. Es trifft zu, dass dieser Wert nur 0.00035 V/m, d.h. ca. einem 17'000stel des vom Bundesrat festgesetzten Anlagegrenzwerts entspricht. Die Beschwerdegegnerin weist jedoch darauf hin, dass eine weitaus höhere Feldstärke erforderlich sei, um eine Vielzahl von Anrufen gleichzeitig abwickeln zu können. Hinzu kommt, dass die konzessionsrechtliche Nutzfeldstärke im gesamten Versorgungsgebiet erreicht werden muss, d.h. auch am äussersten, der Antenne am entferntesten liegenden Teil einer Funkzelle. Dagegen müssen die Anlagegrenzwerte an allen Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden, d.h. auch in Antennennähe, wo die Feldstärke zwangsläufig um ein Vielfaches stärker ist als an der Funkzellengrenze. 2.4 Nach dem Gesagten ist davon auszugehen, dass die Anlagegrenzwerte der NISV gesetzes- und verfassungskonform sind. Sie sind deshalb im Folgenden zugrunde zu legen.