Citation: C 101/04 09.05.2007 E. 11.1

11.1.1 In DTF 125 II 417 consid. 4d pag. 424, il Tribunale federale, con riferimento agli art. 113 cpv. 3 e 114bis cpv. 3 vCost., ha affermato che, in caso di conflitto, il diritto internazionale pubblico prevale, in linea di massima, su quello interno (cfr. pure DTF 122 II 234 consid. 4e, 484 consid. 3a), specialmente laddove la norma internazionale ha per scopo la tutela dei diritti dell'uomo. Di conseguenza, ha aggiunto, una norma di diritto interno contraria al diritto internazionale non può trovare applicazione nel singolo caso di specie. In merito ad altri eventuali casi di conflitto, il Tribunale federale ha rinviato alla sentenza pubblicata in DTF 99 Ib 39 segg. (giurisprudenza "Schubert"), nella quale aveva fatto prevalere il diritto interno sul diritto internazionale nella misura in cui il primo era stato consapevolmente emanato in contrasto con il secondo. In DTF 112 II 13 consid. 8, detto Tribunale ha deciso di applicare comunque, in virtù dell'art. 113 cpv. 3 vCost., una norma nazionale poiché il legislatore federale, consapevole della possibile violazione del diritto internazionale, aveva comunque messo in conto tale eventualità. Nella sua costante giurisprudenza questa Corte ha per il resto stabilito che il diritto interno deve di norma cedere il passo al diritto convenzionale segnatamente in materia di accordi bilaterali di sicurezza sociale (DTF 119 V 171 consid. 4a pag. 176 con riferimenti). 11.1.2 Giusta l'art. 190 Cost., le leggi federali e il diritto internazionale sono determinanti per il Tribunale federale e per le altre autorità incaricate dell'applicazione del diritto. Questa disposizione costituzionale non crea un ordine gerarchico tra le norme di diritto interno e quelle di diritto internazionale. Anche l'art. 5 cpv. 4 Cost., secondo cui la Confederazione e i Cantoni rispettano il diritto internazionale, non consente, in ragione della sua genesi, di concludere per una priorità incondizionata del diritto internazionale sul diritto nazionale (DANIEL THÜRER, Verfassungsrecht und Völkerrecht [in seguito: THÜRER, Verfassungsrecht], in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller, Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001, pag. 190 cifra marg. 30; SILVIA BUCHER, Die Rechtsmittel der Versicherten gemäss APF im Bereich der Sozialen Sicherheit, in: Schaffhauser/Schürer [editori], Rechtsschutz der Versicherten und der Versicherer gemäss Abkommen EU/CH über die Personenfreizügigkeit [APF] im Bereich der Sozialen Sicherheit, San Gallo 2002, pag. 87 segg. [in seguito: Bucher, Rechtsmittel], pag. 152 seg. cifra marg. 83 con riferimenti). In DTF 130 I 33 segg. consid. 3, il Tribunale federale non si è espresso sull'eventualità di un suo vincolo alle disposizioni dell'art. 55a LAMal (in vigore dal 1° gennaio 2001) come pure alle norme di attuazione nel regolamento di ammissione del Consiglio federale (in vigore dal 4 luglio 2002) in caso di violazione del divieto di discriminazione convenzionale poiché ha in ogni caso escluso una simile ipotesi. Tuttavia, ancora recentemente, in DTF 131 II 352 consid. 1.3.1, lo stesso Tribunale, preso atto che le nuove disposizioni costituzionali non regolamentano in maniera espressa il caso in cui, come in concreto, vi sia una contraddizione inconciliabile tra i due ordini di norme, tenuto conto dei principi generali in materia di diritto internazionale pubblico (cfr. segnatamente gli art. 26 e 27 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati, del 23 maggio 1969 [RS 0.111]), ha confermato la giurisprudenza sviluppata in DTF 125 II 417 (cfr. pure DTF 128 IV 117 consid. 3b, 201 consid. 1.3, nonché la sentenza 2A.626/2004 del 6 maggio 2005, consid. 1.4 seg.). 11.2 L'intero ALC è improntato alla realizzazione della libera circolazione. Orbene, questa libertà viene espressamente qualificata dal regolamento n. 1612/68, terzo considerando introduttivo, quale diritto fondamentale (cfr. inoltre la sentenza della CGCE del 15 dicembre 1995 nella causa C-415/93, Bosman, Racc. 1995, pag. I-4921, punto 129; BREITENMOSER/ISLER, Der Rechtsschutz gemäss dem Personenfreizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 im Bereich der Sozialen Sicherheit, in: René Schaffhauser/Christian Schürer [editori], Die Durchführung des Abkommens EU/CH über die Personenfreizügigkeit [Teil Soziale Sicherheit] in der Schweiz [in seguito: Schaffhauser/Schürer, Durchführung], pag. 205; BUCHER, Rechtsmittel, op. cit., pag. 153 cifra marg. 84 con riferimenti). Ciò porta ad assimilare l'art. 9 cpv. 2 Allegato I ALC alle norme di diritto internazionale che hanno per scopo la tutela dei diritti dell'uomo, e induce di conseguenza ad esprimersi in favore di una sua prevalenza sulle disposizioni di legge federali. 11.3 Anche la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo rafforza d'altronde la tesi per cui, nell'assegnazione di prestazioni sociali, il divieto di discriminazione in ragione della nazionalità comprende una componente attinente ai diritti umani. Da essa si evince infatti la possibilità di invocare il divieto di discriminazione dell'art. 14 CEDU, che vieta tra l'altro le discriminazioni legate all'origine nazionale, in relazione alle prestazioni sociali previste dal diritto interno che presentano un nesso sufficiente con l'ambito tutelato dal diritto al rispetto della vita privata e familiare giusta l'art. 8 CEDU o dalla garanzia della proprietà secondo l'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU (cfr. sentenze della Corte europea dei diritti dell'uomo del 16 settembre 1996 nella causa Gaygusuz contro Austria, Recueil 1996-IV pag. 1129 segg., del 21 febbraio 1997 nella causa Van Raalte contro Paesi Bassi, Recueil 1997-I pag. 173 segg., e del 27 marzo 1998 nella causa Petrovic contro Austria, Recueil 1998-II pag. 579 segg.; BUCHER, Rechtsmittel, op. cit., pag. 153 seg. cifra marg. 85 con riferimenti). Conformemente a quanto stabilito in DTF 125 II 417 segg., queste considerazioni legate alla tutela dei diritti dell'uomo inducono a concludere per una prevalenza del diritto convenzionale sul diritto interno. 11.4 Ma anche a prescindere da tali (primarie) motivazioni, non vi è ragione per non accordare alle disposizioni direttamente applicabili dell'ALC e degli atti, cui è fatto riferimento, la precedenza rispetto all'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI. Infatti l'ALC e i suoi allegati - ai quali (dal momento che fanno parte integrante del diritto comunitario) anche gli altri Stati contraenti devono riconoscere la prevalenza per rapporto alle loro disposizioni legali contrarie interne -, godono di una legittimazione democratica (accettazione in occasione della consultazione popolare del 21 maggio 2000 [FF 2000 3345]) e non contrastano con principi fondamentali dell'ordinamento giuridico elvetico (v. Thürer, Verfassungsrecht, op. cit., pag. 190 seg., cifra marg. 31). 11.5 Infine, è lo stesso diritto convenzionale a reclamare la sua precedenza sul diritto interno. Da un lato, infatti, l'art. 16 cpv. 1 ALC dispone che, per conseguire gli obiettivi definiti dall'Accordo, le parti contraenti prendono tutte le misure necessarie affinché nelle loro relazioni siano applicati diritti e obblighi equivalenti a quelli contenuti negli atti giuridici della Comunità europea ai quali viene fatto riferimento. Ora, tra queste misure rientra l'obbligo per i tribunali di fare rispettare il diritto convenzionale, se necessario anche derogando al diritto nazionale di ogni grado e di ogni data. D'altro lato, la protezione giuridica garantita dall'art. 11 ALC, che conferisce alle persone rientranti nel campo di applicazione personale dell'Accordo il diritto di presentare ricorso alle autorità competenti nazionali per quanto riguarda l'applicazione delle disposizioni del trattato, rimarrebbe lettera morta se queste istanze, anziché applicare il diritto convenzionale, dovessero applicare il divergente diritto nazionale (cfr. BUCHER, Rechtsmittel, op. cit., pag. 155 seg. cifra marg. 88; BETTINA KAHIL-WOLFF/ROBERT MOSTERS, Struktur und Anwendung des Freizügigkeitsabkommens Schweiz/EG, in: Schaffhauser/Schürer, Durchführung, op. cit., pag. 20 seg.; cfr. pure DTF 131 II 352 consid. 1.4 pag. 356; in questo senso si orienta d'altronde pure la circolare del seco del dicembre 2004 relativa alle ripercussioni, in materia di assicurazione contro la disoccupazione, dell'ALC, nella quale si dichiara che "trattandosi di norme di diritto internazionale, esse prevalgono sul diritto nazionale nel caso in cui quest'ultimo sia in contraddizione con le disposizioni del diritto comunitario" [pag. 15, cifra marg. B 3]). 11.6 Stante quanto precede, si deve ritenere che il divieto di discriminazione convenzionale, rispettivamente comunitario, direttamente applicabile, prevale nelle situazioni in esame sull'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI, e questo nonostante il legislatore abbia inteso attenuare con quest'ultima disposizione le ripercussioni dell'ALC sull'assicurazione contro la disoccupazione elvetica.