Citation: 1C_247/2021 E. 3.3.2

3.3.2. En l'espèce et conformément à la jurisprudence, la cour cantonale s'est en premier lieu concentrée sur la lettre de la loi en définissant le terme de "création" figurant à l'art. 31 al. 2, 1er tiret LPPPL. Elle a relevé que celui-ci revêtait de nombreuses définitions, dont notamment le fait de fonder, bâtir, établir ou inventer. Ce terme pouvait cependant aussi avoir comme acception le fait d'instituer, de donner une existence juridique, légale à quelque chose. Ainsi, si la construction de nouveaux LUP était manifestement comprise dans la notion de "création", d'autres modes de création n'en étaient pas pour autant exclus, à l'instar d'un changement juridique d'attribution de logements existants au parc des LUP. 3.3.2.1. Les recourants ne discutent pas cette définition; ils se contentent en réalité d'affirmer qu'une acception plus restrictive s'imposerait, sans toutefois développer à ce sujet de réelle argumentation, au mépris des exigences de motivation applicables aux griefs constitutionnels (art. 106 al. 2 LTF; cf. ATF 133 IV 286 consid. 1.4). On ne voit dès lors pas de motif de s'écarter de la définition du terme "création" retenue par la cour cantonale, d'autant moins que celle-ci est issue, selon les considérants de l'arrêt attaqué, du dictionnaire de l'Académie Française (cf. également Le Petit Robert de la langue française, 2022, p. 580). Il ne découle ainsi pas du caractère polysémique du terme "création" que plusieurs interprétations de la LPPPL seraient possibles, mais bien que différents modes de création de LUP sont envisagés et admis par la loi. On peut dès lors se demander, au regard de la jurisprudence en matière d'interprétation rappelée ci-dessus, si cette première analyse ne conduit en elle-même pas déjà à confirmer l'existence d'une base légale suffisante pour l'exercice du droit de préemption pour l'acquisition d'une parcelle déjà bâtie en vue d'y convertir, sans travaux, par l'adaptation des loyers, les logements existants en LUP. 3.3.2.2. Cette interprétation littérale n'est quoi qu'il en soit pas exclue par la LPPPL. Rien ne permet tout d'abord de conclure que le législateur cantonal entendait interdire l'acquisition de parcelles bâties; au contraire, ce cas de figure a été expressément évoqué dans le cadre des travaux parlementaires (Bulletin du Grand Conseil vaudois, législature 2012-2017, tome 19, p. 94 et p. 98 s.). Les recourants le reconnaissent. Cependant, se référant au cas genevois tranché par le Tribunal fédéral et objet d'un arrêt publié du 20 avril 2016 (ATF 142 I 76), ils estiment que cela ne serait possible que pour autant qu'il reste du potentiel constructible, en d'autres termes que la "création" de LUP découle nécessairement de travaux de construction; l'acquisition de logements existants et leur réaffectation en LUP, sans travaux, notamment par le biais, comme en l'espèce, d'une adaptation des loyers, serait selon eux exclue. Toutefois, outre que l'exigence d'un solde de potentiel constructible n'apparaît pas avoir été évoquée lors des débats parlementaires, soutenir que la préemption ne pourra s'exercer qu'à cette condition revient à prévoir une nouvelle exigence qui ne ressort pas, ni ne peut être déduite du texte des art. 31 ss LPPPL. Une telle condition supplémentaire ne saurait d'ailleurs pas être inférée du terme "création" au regard de la définition qui doit lui être donnée, laquelle englobe, on l'a dit, également la possibilité d'une modification juridique. En outre, comme le souligne la commune, dans une mouture précédente, le projet de loi retenait que le droit de préemption ne pouvait s'exercer qu'aux fins de "réaliser" des LUP (cf. Exposé des motifs et projet de la loi [EMPL] 168 - Tableau comparatif en vue du nouveau premier débat au Grand Conseil, p. 10; Bulletin du Grand Conseil vaudois, législature 2012-2017, tome 19, p. 97); les débats n'ont en revanche pas porté sur l'introduction, à l'art. 31 LPPPL, d'une exigence de "construction" à laquelle serait subordonné l'exercice du droit de préemption. Au demeurant, contrairement à ce que soutiennent les recourants, le but de la LPPPL n'est pas exclusivement d'augmenter les surfaces de logements à louer, mais de façon générale de garantir à la population vaudoise des logements correspondant à ses besoins (cf. art. 1 LPPPL). Or, on ne discerne pas en quoi cet objectif ne pourrait pas également être atteint par la conversion en LUP de logements préexistants, jusqu'alors soumis au seul droit du bail (art. 253 ss CO; RS 220). Dans ce cadre, il faut du reste rappeler que, contrairement aux loyers des LUP, qui font l'objet d'un plafonnement en vue d'assurer le maintien de prix abordables (cf. art. 27 al. 1 let. d LPPPL et 30 ss RLPPPL), les loyers des autres logements restent susceptibles d'augmentations (cf. art. 269d CO), notamment en cas de changement de locataire (cf. art. 270 CO). 3.3.2.3. Par ailleurs, que le droit de préemption soit prévu dans le Titre III de la loi intitulé "Promotion du parc locatif" n'exclut pas non plus que ce droit s'exerce pour l'acquisition de parcelles déjà bâties aux fins de convertir, sans travaux, des logements existants en LUP. En effet, comme l'expose la commune, les art. 31 ss LPPPL n'étaient pas prévus dans le projet initial (cf. Exposé des motifs complémentaire et Projets de lois sur la préservation du parc locatif vaudois [LLPL] 168, juillet 2014, p. 46 ss; Bulletin du Grand Conseil vaudois, législature 2012-2017, tome 19, p. 21). Dans ces conditions, force est de reconnaître qu'insérer ces dispositions dans le Titre III portant sur la promotion du parc locatif procède d'une certaine logique: il en va en effet de la création de nouveaux LUP et du développement du parc de tels logements et non de la préservation de logements loués correspondant aux besoins de la population au sens du Titre II de la loi (art. 2 à 26 LPPPL, intitulé " Préservation du parc locatif "; cf. art. 1 LPPPL, art. 3 LPPPL a contrario, art. 4 LPPPL). Cette interprétation n'est pas non plus contredite par les art. 35 à 38 LPPPL: ces dispositions règlent les modalités d'exécution de la décision de préemption et les droits de réméré du propriétaire et d'emption de l'acquéreur évincé; elles ne concernent, en revanche, en tant que telles, pas les conditions d'exercice du droit de préemption de la commune définies par l'art. 31 LPPPL. 3.3.2.4. Les recourants se réfèrent encore à la brochure explicative éditée par le Conseil d'Etat en vue de la votation du 12 février 2017 sur le référendum à l'encontre de la LPPPL. La cour cantonale a reconnu qu'en page 8 de cette brochure, il était fait allusion à la "construction de LUP à brève échéance" comme condition du droit de préemption. L'instance précédente a toutefois rappelé que ce texte constituait, de par sa nature, un résumé des éléments légaux et non une exégèse du texte légal, de sorte que l'on ne pouvait en tirer un principe d'interprétation de ce texte. Comme le soulignent les recourants, la brochure explicative doit être précise et objective; l'autorité n'est cependant pas tenue de discuter chaque détail (cf. ATF 139 I 2 consid. 6.2; arrêt 1C_130/2015 du 20 janvier 2016 consid. 3.1). On ne voit pas cependant en quoi la mention de construction de LUP, dans ce texte explicatif - non législatif - exclurait l'interprétation de la cour cantonale; la nature même de la brochure explicative ne permet pas de lui accorder le poids que souhaiteraient lui reconnaître les recourants. Aussi l'emploi du terme "construction" dans cette brochure n'enlève-t-il rien au fait que le texte légal emploie le terme "création" à l'interprétation littérale duquel s'est en premier lieu raccroché le Tribunal cantonal, interprétation également compatible, cela a été discuté ci-dessus, avec l'objectif de garantir à la population des logements correspondant à ses besoins. Enfin, et pour peu que cet argument soit recevable (cf. consid. 1.3 ci-dessus), les recourants ne sauraient rien tirer du rejet de l'initiative populaire fédérale "Davantage de logements abordables", en particulier de l'utilisation, dans ce cadre, du terme "construction" et non "création". La LPPPL, dans le cadre de laquelle le législateur cantonal est habilité à prévoir un droit de préemption cantonal, revêt en effet à cet égard une portée propre (cf. Message du Conseil fédéral du 21 mars 2018 relatif à l'initiative populaire "Davantage de logements abordables" et à un crédit-cadre destiné à alimenter le fonds de roulement en faveur de la construction de logements d'utilité publique, FF 2018, p. 2267 ch. 4.3).