Citation: 1A.48/2006 04.09.2006 E. 2

La commune fait valoir que le département cantonal n'aurait pas respecté les règles de procédure cantonale relative à l'expertise et que son droit d'être entendu aurait par conséquent été violé. 2.1 La loi sur la procédure et la juridiction administratives neuchâteloise (LPJA) ne mentionne pas l'expertise comme moyen de preuve. Or il peut naturellement être recouru à un tel moyen. Les règles du code de procédure civile neuchâtelois (art. 268 ss CPCN) sont alors applicables à titre subsidiaire (Robert Schaer, Juridiction administrative neuchâteloise, Commentaire de la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LPJA) du 27 juin 1979, Neuchâtel 1995, p. 82). En l'espèce, le Tribunal administratif a relevé que le département cantonal n'avait respecté aucune des normes cantonales relatives à la procédure d'expertise. Il a souligné que la commune n'avait pas eu le droit de présenter des propositions quant à la personne des experts, qu'elle n'avait pas été consultée sur le cadre de l'expertise et qu'elle n'avait pas été invitée à poser des questions aux experts. Elle a également constaté qu'il apparaissait que le rapport d'expertise n'avait pas été porté à la connaissance de la commune et que cette dernière n'avait donc pas pu requérir un éventuel complément d'expertise. Le Tribunal administratif a cependant observé que la commune avait été entendue oralement à deux reprises. Tout en déplorant l'absence de procès-verbaux ou de notes relatant le contenu de ces entretiens et l'empêchant de la sorte d'exercer en tout connaissance de cause son contrôle, il a malgré tout estimé que le droit d'être entendu de la commune n'avait pas été violé. Cette dernière avait en effet pu faire valoir ses arguments à ces occasions, ainsi qu'en témoignait la baisse de prix concédée par le département cantonal. 2.2 Le contenu du droit d'être entendu est déterminé en premier lieu par les dispositions cantonales de procédure, dont le Tribunal fédéral ne contrôle l'application et l'interprétation que sous l'angle de l'arbitraire; dans tous les cas, l'autorité cantonale doit cependant respecter les garanties minimales déduites directement de l'art. 29 al. 2 Cst., dont le Tribunal fédéral examine librement le respect (ATF 127 III 193 consid. 3 p. 194; 125 I 257 consid. 3a p. 259). Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst., comprend en particulier le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 127 III 576 consid. 2c p. 578 s.; 127 V 431 consid. 3a p. 436; 124 II 132 consid. 2b p. 137 et la jurisprudence citée). Le droit d'être entendu est un droit de nature formelle, dont la violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du sort du recours sur le fond (ATF 121 I 230 consid. 2a p. 232 et les arrêts cités). 2.3 En l'espèce, l'art. 276 al. 3 CPCN prévoit expressément que le rapport d'expertise doit être communiqué aux parties. L'art. 277 al. 2 CPCN précise quant à lui que les parties peuvent proposer de nouvelles questions d'expertise dans les 20 jours qui suivent la communication de ce rapport. Il est constant que ces dispositions n'ont pas été respectées. Lorsque l'autorité requiert l'avis d'experts, le rapport de ces derniers doit être transmis d'office aux parties (ATF 101 Ia 309 consid. 1b p. 311). Les exigences du droit d'être entendu découlant du droit fédéral sont satisfaites si les parties peuvent se déterminer sur l'expertise avant que ne soit rendue la décision attaquée et si elles ont l'occasion de soulever à ce moment-là leurs objections contre la personne de l'expert ou de proposer des questions complémentaires (ATF 99 Ia 42 consid. 3b p. 47). Les parties ont cependant le droit de prendre connaissance du rapport lui-même. Une information orale, indirecte, sur le contenu de celui-ci ne suffit pas (ATF 101 Ia 309 consid. 2a p. 312 et 2c p. 314). En procédure administrative notamment, l'omission de consigner au procès-verbal des points essentiels soulevés au cours d'une audience en présence des parties constitue également une violation du droit d'être entendu (ATF 124 V 389). En l'espèce, les experts mandatés par le département cantonal ont rendu leur rapport le 26 août 2004. La commune a eu connaissance du résultat de l'expertise à l'occasion de deux entretiens avec les représentants de l'Etat, qui se sont déroulés le 22 mars et le 2 mai 2005, soit plus de sept mois après le dépôt du rapport. La commune ne paraît pas avoir obtenu de délai pour se déterminer sur le rapport d'expertise, puisque la décision relative à la perception de la plus-value a été prise peu après le second entretien. Le fait que le chef du département cantonal a consenti à une réduction du prix du terrain après l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement ne permet pas d'inférer que les représentants de la commune ont pu faire valoir leurs arguments et que le droit d'être entendu a ainsi été respecté. Comme on l'a vu, une information orale n'est pas suffisante. Au demeurant, l'absence de procès-verbal de ces réunions ne permet pas de déterminer quels sont les arguments qui ont véritablement été pris en compte. Cette situation a du reste conduit le Tribunal administratif à considérer qu'il n'était de ce fait pas en mesure d'exercer pleinement son contrôle. Aux lacunes de la procédure d'expertise proprement dite, il faut encore ajouter que le rapport d'expertise est sommaire et schématique, ce qui rend particulièrement difficile son examen (ATF 126 I 15 consid. 2a/aa p. 17, 97 consid. 2b p. 102). Le prix du terrain retenu par les experts ne semble reposer sur aucun élément comparatif. On ignore au demeurant comment il a été calculé. Il ne ressort pas clairement non plus du rapport d'expertise que ce montant correspond véritablement à la valeur du terrain au moment de l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement en 1997. Le calcul du facteur de pondération, fixé à 0.85, mériterait également des explications supplémentaires. Le rapport d'expertise est enfin muet sur la façon dont les 3'136'000 fr. investis par la commune pour viabiliser la zone ont été pris en considération. 2.4 Les cantons sont libres d'organiser la compensation prévue par l'art. 5 al. 1 LAT comme ils le souhaitent (dfjp/ofat, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, art. 5 n. 15, p. 120). D'une manière générale, dans les cantons qui ont eu recours à l'impôt sur les gains immobiliers, les collectivités publiques sont exonérées de paiement (Adrian Schneider, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art. 5 Abs. 1 RPG, thèse Fribourg, 2006, p. 239). Le canton de Bâle-Ville, qui connaît un système de contribution spécifique de plus-value comme le canton de Neuchâtel, exonère également les collectivités publiques du paiement de la contribution de plus-value (§ 124 de la Bau- und Planungsgesetz du 17 novembre 1999). Les raisons qui parlent en faveur de l'exonération des collectivités au titre des impôts généraux devraient en effet aussi pouvoir être invoquées pour justifier l'exonération de la contribution sur les avantages (dfjp/ofat, Recommandations concernant le régime de la compensation des avantages résultant de mesures d'aménagement selon l'art. 5, premier alinéa, de la LAT, novembre 1986, p. 25 s.; Ferdinand Zuppinger, Bodenmehrwerte und Steuerrecht in Archives de droit fiscal suisse, V. 47, 1978/1979, p. 135 ss, p. 153; Adrian Schneider, op. cit., p. 213 s; Markus Wirth, Die Ausgestaltung der Planungswertabschöpfung in Wirtschaft und Recht, 1972, p. 223 ss, p. 234). On peut en effet avoir des doutes sur le sens d'une telle obligation à l'égard de collectivités publiques qui agissent dans le cadre de leurs attributions en matière d'aménagement et qui sont ainsi conduites à alimenter le fonds cantonal de compensation au sens de l'art. 40 LCAT. Certains auteurs parlent de non-sens (Adrian Schneider, op.cit., p. 213; Markus Wirth, op. cit., p. 234).