Citation: 1P.214/2003 12.12.2003 E. 3

3.1 Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, das der Bürgerrat das Einbürgerungsgesuch der Beschwerdegegnerin aus zwei Gründen abgelehnt habe: zum einen wegen ungenügender Sprachkenntnisse; zum anderen, weil die Beschwerdegegnerin trotz langjähriger Aufenthaltsdauer in der Gemeinde zu wenig integriert und assimiliert sei. Der Regierungsrat vertritt den gegenteiligen Standpunkt. Er stützt sich dabei auf § 5 BüG, der die allgemeinen Voraussetzungen für die Verleihung des Kantonsbürgerrechts und des Gemeindebürgerrechts umschreibt. Nach dieser Bestimmung können nur Personen aufgenommen werden, die sich darüber ausweisen, dass sie a) handlungsfähig sind oder die gesetzliche Vertretung dem Gesuch zugestimmt hat; b) mit den örtlichen Lebensgewohnheiten vertraut sind; c) die mit dem Bürgerrecht verbundenen Rechte und Pflichten kennen und die schweizerische Rechtsordnung beachten; d) genügende Sprachkenntnisse zur Verständigung mit Behörden, Mitbürgern und Mitbürgerinnen besitzen; e) ihren finanziellen Verpflichtungen nachkommen. 3.2 Die Beschwerdeführerin wirft dem Regierungsrat vor, er habe unter dem Vorwand der falschen Rechtsanwendung den Entscheid auf Angemessenheit überprüft und dabei unzulässigerweise sein eigenes Ermessen anstelle desjenigen des Bürgerrats gestellt. Diese Rüge bezieht sich gemäss den Vorbringen in der Beschwerdeschrift nur auf die unterschiedliche Beurteilung der Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin; die Frage der Integration und der Assimilation der Beschwerdegegnerin ist nach Auffassung der Bürgergemeinde für ihren Entscheid nicht ausschlaggebend gewesen. Im Folgenden ist deshalb nur zu prüfen, ob der Regierungsrat die Autonomie der Beschwerdeführerin verletzte, als er die Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin als genügend einschätzte und ihr deshalb das Gemeindebürgerrecht zusicherte. 3.3 Soweit der Regierungsrat die Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin als den Anforderungen von § 5 lit. d BüG genügend beurteilte, ist dies unter dem Blickwinkel des Willkürverbots nicht zu beanstanden. 3.4 Der Regierungsrat steht sodann auf dem Standpunkt, dass den Bürgergemeinden bei der Auslegung der erwähnten Bestimmung kein Beurteilungsspielraum zustehe, der bei der Rechtskontrolle respektiert werden müsste. Auch dies hält vor dem Willkürverbot stand: Der Regierungsrat ist im Verwaltungsbeschwerdeverfahren befugt, die Rechtsanwendung frei zu überprüfen (§ 30 Abs. 1 des Solothurner Gesetzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 15. November 1970 [VRG]); ausgeschlossen ist nur eine Kontrolle der Angemessenheit von Gemeindeentscheiden (§ 30 Abs. 2 VRG). Auch wenn § 5 lit. d BüG unbestimmte Rechtsbegriffe aufweist, stellt deren Auslegung eine Rechtsfrage dar, die der freien Prüfung des Regierungsrats zugänglich ist, zumal es sich um eine kantonale Gesetzesbestimmung handelt. Insoweit steht den Bürgergemeinden - wie in der Vernehmlassung des Regierungsrats ausgeführt wird - keine Autonomie zu. 3.5 Indessen stellt sich die Frage, ob der Bürgerrat berechtigt war, den Sprachkenntnissen der Bewerberin ausserhalb der Anwendung von § 5 lit. d BüG, bei der Ausübung des ihm eingeräumten Ermessens, Rechnung zu tragen. 3.5.1 Nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut stellen die Aufnahmevoraussetzungen in § 5 BüG Mindestvoraussetzungen dar; dies bestätigt auch der Regierungsrat in seiner Vernehmlassung. Ein Bewerber muss diese Mindestvoraussetzungen - sowohl auf Kantons- wie auf Gemeindestufe - erfüllen, wenn er eingebürgert werden will. Daneben enthalten die Bestimmungen über das Kantonsbürgerrecht (§§ 13-17 BüG) und das Gemeindebürgerrecht (§§ 18-23 BüG) spezielle Bedingungen. § 19 BüG legt die Voraussetzungen fest, unter denen die Bürgergemeinden verpflichtet sind, das Gemeindebürgerrecht zu erteilen oder zuzusichern. Ein Anspruch auf Einbürgerung besteht z.B. für ausländische Staatsangehörige, die in den letzten 10 Jahren ununterbrochen in der Gemeinde gelebt, die Schulen grösstenteils in der Schweiz besucht und das Gesuch vor Vollendung des 25. Altersjahres gestellt haben. Die letzten beiden Voraussetzungen erfüllt die Beschwerdegegnerin nicht, so dass sie grundsätzlich keinen Anspruch auf Einbürgerung hat. Dementsprechend besteht für die Beschwerdeführerin keine Aufnahmepflicht. In diesem Fall entscheidet - wie im angefochtenen Entscheid ausgeführt wird - der Bürgerrat nach freiem Ermessen. Allerdings ist auch die freie Ermessensausübung Schranken unterworfen. Die Behörde muss ihr Ermessen - auch wenn es sehr weit ist - pflichtgemäss, nach Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung ausüben (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 238). Dabei ist insbesondere dem in Art. 24 Abs. 2 KV/SO verankerten Gebot Rechnung zu tragen, wonach Einbürgerungen nicht unverhältnismässig erschwert werden dürfen. In diesem Rahme aber steht den Bürgergemeinden eine erhebliche Entscheidungsfreiheit zu, die verfassungsrechtlich geschützt ist (Art. 50 Abs. 1 i.V.m. Art. 189 Abs. 1 lit. b BV). 3.5.2 Wenn - wie bereits gesagt - die Aufnahmekriterien nach § 5 BüG Mindestvoraussetzungen darstellen, muss dies auch für das Kriterium der "genügenden Sprachkenntnisse" gelten. Es ist nicht ersichtlich und wird vom Regierungsrat auch nicht näher begründet, weshalb die kantonalrechtliche Regelung in diesem Punkt abschliessend sein sollte. Demzufolge sind die Bürgergemeinden frei, soweit ihnen das kantonale Recht in Bürgerrechtssachen Autonomie einräumt, bei der Beurteilung des sprachlichen Kriteriums einen strengeren Massstab anzuwenden. Freilich dürfen die Anforderungen im Hinblick auf Art. 24 Abs. 2 KV/SO nicht überspannt werden, weil dadurch Einbürgerungen unverhältnismässig erschwert würden. Diese Grenzen sind im vorliegenden Fall offensichtlich nicht überschritten worden, nachdem selbst im angefochtenen Entscheid eingeräumt wird, dass die Sprachkenntnisse der Beschwerdegegnerin bescheiden seien und nur knapp den Anforderungen von § 5 lit. d BüG genügten. 3.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Regierungsrat § 5 lit. d BüG eine Tragweite zugemessen hat, die offensichtlich weder durch den Wortlaut der Bestimmung noch durch Sinn und Zweck der kantonalrechtlichen Regelung gedeckt ist. Dadurch hat er den Autonomiebereich der Beschwerdeführerin verletzt. Die Rüge der Verletzung der Gemeindeautonomie erweist sich als begründet.