Citation: 2C_728/2007 02.10.2008 E. 5

5.1 Aus den Materialien zu Art. 22 GwG und den Regelungen in anderen Bereichen der Finanzmarktaufsicht ergibt sich, dass der Begriff der durch die Aufsichtsabgabe zu deckenden Kosten weit zu verstehen ist (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 4). Bereits in der Botschaft vom 22. Oktober 2003 zum Entlastungsprogramm für den Bundeshaushalt (EP; BBl 2003 S. 5615 ff.) war davon die Rede, dass über Art. 22 Abs. 3 GwG "sämtliche" Kosten der Kontrollstelle GwG überwälzt werden sollten, die nicht durch Gebühren gedeckt werden können; die Beaufsichtigten hätten "die gesamten Kosten der Kontrollstelle" zu tragen (BBl 2003 S. 5774). Hiervon ging auch das Parlament aus, wenn in seinen Beratungen davon gesprochen wurde, dass darunter auch die Kosten für "Abklärungen allgemeiner Art", die "Marktrecherchen", die "Infrastruktur", das "Personal", die "Büros" bzw. die "Konferenzbesuche im Ausland" und die "allgemeine staatliche Tätigkeit" fielen (AB 2003 S 845 f. [Voten Lauri, Frick und BR Villiger], AB 2003 N 1706 [Votum Kaufmann]). Der Gesetzgeber hat den Beaufsichtigten somit sämtliche Kosten und nicht nur die Aufsichtskosten im engeren Sinn auferlegen wollen. Dabei spielt keine Rolle, ob diese durch die "direkte" (DUFI) oder "indirekte" (SRO) Aufsicht verursacht sind. Dem entsprechenden Unterschied hat der Verordnungsgeber insofern Rechnung getragen, als 25 Prozent der Kosten für den allgemeinen Aufwand zum Vornherein zulasten der DUFI gehen (Art. 5 Abs. 1 lit. a GebV Kst). Der Nationalrat lehnte bei den Beratungen des Finanzmarktaufsichtsgesetzes mit deutlichem Mehr einen Minderheitsantrag ab, der die überwälzbaren Kosten auf die "reinen Aufsichtskosten ohne allgemeine staatliche Tätigkeit der FINMA" beschränken wollte (AB 2007 N 81 ff.); der Ständerat schloss sich dieser Auffassung diskussionslos an (AB 2007 S 411 f.). Soweit die Post einwendet, dass die von ihr verlangte Aufsichtsabgabe in keinem vernünftigen Verhältnis zu den von der Kontrollstelle bei ihr tatsächlich vorgenommenen Abklärungen stehe, verkennt sie, dass sie nach dem Willen des Gesetzgebers eben auch einen Teil der allgemeinen Struktur- bzw. Sockelkosten zu tragen hat, und sie gegenüber anderen Selbstregulierungsorganisationen davon profitiert, dass sie nur einen Finanzintermediär betreut (vgl. die Gewichtung in Art. 11 GebV Kst). 5.2 Gemäss Art. 22 Abs. 3 GwG bestimmt sich die Aufsichtsabgabe bei den Selbstregulierungsorganisationen nach dem Bruttoertrag und der Anzahl Mitglieder. Dies schliesst eine unterschiedliche Gewichtung der beiden Kriterien auf Verordnungsstufe nicht aus: Die bundesrätliche Lösung bewertet die Zahl der angeschlossenen Finanzintermediäre zum Bruttoertrag im Verhältnis drei zu eins. Richtig ist, dass eine Selbstregulierungsorganisation, der viele Intermediäre angeschlossen sind, durch diese Vorgabe gegenüber jener benachteiligt ist, die bei wenigen angeschlossenen Intermediären hohe Bruttoerträge ausweist. Die entsprechende Ungleichbehandlung lässt sich jedoch sachlich rechtfertigen und hält sich im Rahmen des dem Bundesrat zustehenden Ermessens: Die Mitgliederzahlen der verschiedenen SRO bleiben mehr oder weniger stabil, womit deren etwas höhere Gewichtung die geschuldete Aufsichtsabgabe berechenbarer macht. Tendenziell verursacht eine SRO mit vielen Finanzintermediären der Kontrollstelle mehr Aufwand als eine kleinere, auch wenn diese mehr Bruttoertrag ausweisen sollte. Dessen Umfang hängt weitgehend von der internen Organisation der jeweiligen Selbstregulierungsorganisation ab und ist deshalb weniger stabil und leichter beeinflussbar als die Zahl der angeschlossenen Mitglieder (vgl. die Erläuterungen zur Verordnung über die Aufsichtsabgabe und die Gebühren der Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, Ziff. 5.5, S. 20 und das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 6.3). 5.3 Die Post wendet ein, auf der Verordnungsstufe werde in gesetzwidriger Weise ein neues Steuerobjekt eingeführt, da in Art. 22 Abs. 3 GwG nur vom Bruttoertrag und nicht vom Bruttoaufwand die Rede sei; dieser werde erst in Art. 10 Abs. 3 GebV Kst genannt. Das Bundesverwaltungsgericht habe diesbezüglich zu Unrecht das Bestehen einer Gesetzeslücke bejaht. Ihre Ausführungen überzeugen auch in diesem Punkt nicht: Die Absicht des Gesetzgebers war es, "sämtliche Kosten" auf die 11 Selbstregulierungsorganisationen zu verteilen; nach Art. 22 Abs. 4 GwG ist der Bundesrat befugt, die Gebührenansätze zu regeln; damit durfte er in jenen Fällen, bei denen kein Bruttoertrag erwirtschaftet wird, dieses Kriterium durch das äquivalente des Bruttoaufwands ersetzen. Bei den SRO handelt es sich grundsätzlich um nicht gewinnorientierte Organisationen, so dass sich Aufwand und Ertrag der SRO zumindest langfristig die Waage halten dürften; im Übrigen war sich der Gesetzgeber der besonderen Situation der SRO Post bzw. der SRO SBB bewusst (vgl. Art. 24 Abs. 2 GwG). 5.4 Die Post macht geltend, dass in diesem Fall zumindest analog zur Regelung in Art. 10 Abs. 1 lit. b GebV Kst die Kosten für die internen Revisionen vom Bruttoaufwand hätten abgezogen werden müssen. Tatsächlich stellt sich die Frage, ob und wieweit die internen Revisionskosten nicht generell wie externe, über die Selbstregulierungsorganisation abgerechnete Kosten im Sinne von Art. 10 Abs. 1 lit. b GebV Kst behandelt werden sollten. Die Vorinstanzen nahmen an, Ziel der Regelung sei es, die Unabhängigkeit der Revisionsstelle zu fördern, was besser erreicht werde, wenn der Revisionsauftrag und dessen Abrechnung über die SRO und nicht den einzelnen Intermediär erfolgen, weshalb es sich rechtfertige, solche externe Kosten vom Bruttoertrag bzw. Bruttoaufwand zum Abzug zuzulassen. Inwiefern interne Revisoren der einzelnen SRO den angeschlossenen Intermediären gegenüber weniger unabhängig sein sollen als externe, ist nicht ohne Weiteres nachvollziehbar. Da es den einzelnen Selbstregulierungsorganisationen jedoch freisteht, ihre Organisation diesen Vorgaben anzupassen, braucht die Problematik nicht weiter vertieft zu werden; die entsprechende Lösung hält sich noch im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen (vgl. das Urteil 2C_729/735/2007 vom 25. Juni 2008 E. 7).