Citation: 1P.21/2005 06.10.2005 E. 3

Die Beschwerdeführer werfen dem Regierungsrat - und dem Verwaltungsgericht, das dessen Entscheid schützte - vor, er habe das kantonale Verfahrensrecht willkürlich angewandt und das Gebot der Rechtssicherheit in unhaltbarer Weise missachtet, indem er sich in seinem Entscheid vom 26. November 2002 über seine in den Rückweisungsentscheiden vom 21. Oktober 1997 vertretene Rechtsauffassung hinweggesetzt habe. 3.1 Die Erwägungen und insbesondere das Dispositiv eines Rückweisungsentscheides binden sowohl die Vorinstanz, an welche die Sache zurückgewiesen wird, als auch die zurückweisende Rechtsmittelinstanz, falls sie erneut mit der Sache befasst wird (BGE 122 I 250 E. 2; 117 V 237 E. 2a S. 241; 112 Ia 353 E. 3c/bb; 94 I 384 E. 2 S. 389; André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. II, p. 869; René A. Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel und Frankfurt am Main 1990, Nr. 42 S. 131). Ob man den Rückweisungsentscheid als End- oder Zwischenentscheid auffasst, oder ob er vollstreckbar ist oder - weil nur behördenverbindlich - nicht, vermag daran, entgegen der Auffassung von Regierungsrat und Verwaltungsgericht, nichts zu ändern. Die Bindungswirkung des Rückweisungsentscheides entfällt grundsätzlich nur dann, wenn sich die rechtserheblichen tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse nach seinem Ergehen geändert haben. Im vorliegenden Fall hat der Regierungsrat seinen Rückweisungsentscheid allerdings im Wissen darum erlassen, dass er die Planungsmassnahme später im Rahmen des in Art. 26 RPG vorgeschriebenen Genehmigungsverfahrens nochmals einer Gesamtbeurteilung mit Blick auf die Ortsplanung der Ortsgemeinde Niederurnen unterziehen muss. Dies relativiert die Bindungswirkung seines Rückweisungsentscheides vom 11. Oktober 1997 erheblich. 3.2 Der Regierungsrat hat in seinen Entscheiden vom 21. Oktober 1997 in teilweiser Gutheissung der Beschwerden der Beschwerdeführer entschieden, der Beschluss der Ortsgemeinde Niederurnen vom 21. November 1991, mit welchem die Parzellen Nrn. 1318 und 28 einerseits und Nr. 30 anderseits der Landwirtschaftszone zugewiesen worden waren, werde als gegen übergeordnetes Recht verstossend aufgehoben. Die Parzellen würden entsprechend den behördenverbindlichen Richtplanvorgaben dem allgemeinen Baugebiet zugewiesen. Die Ortsgemeinde Niederurnen wurde aufgefordert, diese Parzellen einer Bauzone gemäss dem Nutzungsplan der Gemeinde Niederurnen zuzuweisen und eingeladen, diese entsprechend den Planvorgaben und dem Antrag des Gemeinderates zu Handen der Gemeindeversammlungen vom 21. Juni 1991 und vom 29. November 1991 der Wohnzone W2 Planggli mit Nutzungskonzentration gemäss Art. 65 und Art. 71 der neuen Bauordnung Niederurnen vom 21. Juni 1991 (BO) und im übrigen der Zone mit noch nicht bestimmter Nutzung gemäss Art. 55 BO zuzuweisen. Die Gemeindeversammlung vom 18. Mai 2001 setzte sich - nachdem der Regierungsrat ein Gesuch der Beschwerdeführerer 2, die dies verunmöglichen wollten, am 10. April 2001 abgewiesen hatte - über die Vorgaben dieser Rückweisungsentscheide hinweg und wies die streitbetroffenen Parzellen der Landwirtschaftszone zu. Auf Beschwerden der Beschwerdeführer hin fühlte sich der Regierungsrat an seine früher vertretene Rechtsauffassung nicht gebunden und wies die Beschwerden am 26. November 2002 ab, soweit er darauf eintrat. 3.3 Die Gemeindeversammlung von Niederurnen hat als für den Erlass der kommunalen Nutzungsplanung zuständiges Organ am 29. November 1991 entschieden, das Gebiet Planggli der Landwirtschaftszone zuzuweisen. In den von den Beschwerdeführern gegen diese Zuweisung ihrer Grundstücke vor dem Regierungsrat angestrengten Beschwerdeverfahren wurde die Gemeinde vom Gemeinderat vertreten. Dieser verteidigte indessen nicht den Entscheid der Gemeindeversammlung, sondern beantragte im Gegenteil dessen Aufhebung. Dies führte denn auch zum sonderbaren Ergebnis, dass die Gemeinde als "unterliegende" Partei den Beschwerdeführern eine Parteientschädigung bezahlen musste, obwohl der Gemeinderat mit seinem Beschwerdeantrag obsiegt hatte. Vor allem aber hatte dieses gesetzwidrige, dem Beschluss der Gemeindeversammlung widersprechende Vorgehen des Gemeinderates zur Folge, dass die Rückweisungsentscheide vom 21. Oktober 1997 demnach unangefochten blieben. Dies war um so stossender, als der Gemeinderat wusste, dass das Verwaltungsgericht, an welches er die Sache mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde hätte weiterziehen können, in seinem Entscheid vom 6. April 1993 in der tragenden Erwägung 3 (S. 21 ff.) befunden hatte, der kantonale Richtplan schliesse entgegen der Auffassung des Regierungsrates Rückzonungen im Gebiet Planggli nicht aus. Die Gemeinde Niederurnen war somit nicht rechtsgenügend vertreten: Im Verfahren vor dem Regierungsrat wurde ihr von der dafür zuständigen Gemeindeversammlung beschlossene Standpunkt nicht eingebracht, und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Verwaltungsgericht, welche nach den oben erwähnten Ausführungen des Verwaltungsgerichts in seinem Entscheid vom 6. April 1993 objektiv höchst aussichtsreich gewesen wäre, wurde nicht ergriffen. 3.4 Die Rückweisungsbeschlüsse vom 21. Oktober 1997 leiden somit an schweren verfahrensmässigen Mängeln, da der Regierungsrat einerseits die Kompetenz der Gemeindeversammlung zur Festlegung der kommunalen Nutzungsplanung verletzte und da die Gemeinde Niederurnen anderseits ihre Parteirechte wegen der gesetzwidrigen Verfahrensführung des Gemeinderates nicht ausüben konnte und sie damit um ihr Recht gebracht wurde, die Rückweisungsentscheide des Regierungsrates vom Verwaltungsgericht überprüfen zu lassen. Dazu kommt, dass seine Rückweisungsentscheide auch inhaltlich offensichtlich nicht haltbar waren (dazu unten E. 5). Der Regierungsrat wies denn auch in seinem Entscheid vom 10. April 2001 das Gesuch der Beschwerdeführer 2 ab, es sei festzustellen, dass allfällige Anträge Stimmberechtigter zu Handen der Frühjahrsgemeindeversammlung von Niederurnen, welche in offensichtlichem Widerspruch zu den Rückweisungsentscheiden vom 21. Oktober 1997 auf eine Zuweisung des Planggli in eine Nichtbauzone irgendwelcher Art hinausliefen, für rechtswidrig zu erklären. Darin stellte er seine Rückweisungsentscheide aus dem Jahre 1997 in Frage, und zwar sowohl in Bezug auf deren Zustandekommen ohne rechtmässige Vertretung der Gemeinde Niederurnen als auch in inhaltlicher Hinsicht, indem er deutlich machte, dass an der darin vertretenen Rechtsauffassung, der kantonale Richtplan gebiete eine Zuweisung des Planggli zum Baugebiet, klarerweise nicht festgehalten werden könne. Diesen Entscheid, gegen den nach der Rechtsmittelbelehrung die Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig gewesen wäre, liessen die Beschwerdeführer 2 unangefochten. Nachdem sich damit auch der Regierungsrat selber in einem in Rechtskraft erwachsenen Entscheid vom 10. April 2001 von seinen Rückweisungsentscheiden distanzierte, ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, dass sich auch die Gemeindeversammlung Niederurnen vom 18. Mai 2001 nicht daran gebunden fühlte und von der ihr zustehenden Kompetenz, den kommunalen Zonenplan im Rahmen der übergeordneten kantonalen Richtplanung festzusetzen, frei Gebrauch machte. Dementsprechend ist auch nicht zu beanstanden, dass sich Regierungsrat und Verwaltungsgericht darauf beschränkten, den umstrittenen Zonenplan auf seine Rechtmässigkeit hin zu prüfen. Aus Sicht des Rechtssicherheitsgebotes, auf das sich die Beschwerdeführer im Zusammenhang mit der Rüge berufen, das Verwaltungsgericht habe das kantonale Verfahrensrecht willkürlich angewandt, steht dem ebenfalls nichts entgegen: sie waren an den umstrittenen Beschwerdeverfahren vor dem Regierungsrat als Parteien beteiligt, weshalb sie die offensichtlichen und schweren Mängel des Rückweisungsverfahrens ohne weiteres hätten erkennen können und müssen. Dies trifft selbstredend auch für den Regierungsrat zu, doch ist nicht ersichtlich, was die Beschwerdeführer daraus unter den gegebenen Umständen zu ihren Gunsten ableiten könnten. Wie vorn in E. 3.2 erwähnt, mussten der Regierungsrat und die Parteien beim Erlass des Rückweisungsentscheides vom 21. Oktober 1997 wissen, dass die umstrittene Planungsmassnahme im Gebiet Planggli später gestützt auf Art. 26 RPG im Rahmen des Genehmigungsverfahrens erneut einer mit Blick auf die Ortsplanung Niederurnen durchzuführenden Gesamtbeurteilung unterzogen wird. Der Regierungsrat konnte daher die Zonierungsfrage am 21. Oktober 1997 nicht definitiv entscheiden. Der Entscheid stand vielmehr unter dem Vorbehalt der späteren Genehmigung, welche nur bei Rechtmässigkeit der Planungsmassnahme bezogen auf die gesamte Ortsplanung der Gemeinde Niederurnen erteilt werden konnte. Auch aus diesem Grunde erscheint der angefochtene Entscheid des Verwaltungsgerichts unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit verfassungsrechtlich als haltbar. 3.5 Die Beschwerdeführer machen geltend, die Gemeinde Niederurnen habe im März 1999 in der Person von RA Dr. Rainer Metzger einen neuen Rechtsvertreter ernannt, welcher fortan im Sinne der Gemeindeversammlung prozessiert habe. Dieser habe es indessen, was auch vom Verwaltungsgericht in E. 6a S. 15 festgestellt worden sei, versäumt, innert 10 Tagen die Wiederherstellung der Frist zur Erhebung einer Autonomiebeschwerde gegen die regierungsrätlichen Rückweisungsentscheide zu verlangen. Ebenso sei die 90-tägige Frist, deren Revision zu verlangen, längst abgelaufen. Es sei daher stossend und gesetzwidrig, wenn das Verwaltungsgericht trotz vielfach verpasster Fristen der Gemeinde die Verbindlichkeit der Rückweisungsentscheide vom 21. Oktober 1997 verneint habe. Nach Art. 36 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 4. Mai 1986 (VRG) kann die Behörde eine Frist wiederherstellen, wenn eine Partei oder ihr Vertreter unverschuldet abgehalten worden ist, rechtzeitig zu handeln, und innert 10 Tagen nach Wegfall des Hindernisses ein begründetes Begehren um Wiederherstellung einreicht. Diese Bestimmung ist offensichtlich nicht auf die vorliegende Konstellation zugeschnitten, die Gemeinde war im Verfahren vor dem Regierungsrat formell korrekt durch den Gemeinderat und dieser durch einen Anwalt vertreten, und es bestehen keine Anzeichen dafür, dass der Gemeinderat oder der Anwalt durch eine vorübergehende Handlungsunfähigkeit verhindert gewesen wären, die Rechtsmittelfrist gegen die Rückweisungsentscheide wahrzunehmen. Inwiefern der offenbar im März 1999 beim Gemeinderat eingetretene Meinungsumschwung, die Gemeindeversammlung fortan im Verfahren um die Zonenplanung für das Gebiet Planggli gesetzmässig zu vertreten, ein Grund sein könnte, der eine Wiederherstellung der Rechtsmittelfrist gegen die Rückweisungsentscheide des Regierungsrates hätte rechtfertigen können, ist unerfindlich. Dies umso mehr, als dem Regierungsrat im Beschwerdeverfahren nicht entgangen sein konnte, dass die Gemeinde Niederurnen nur formell korrekt vertreten war und den Gemeinderat den Standpunkt der Gegenpartei vertreten liess, ohne dass er dagegen etwas unternommen hätte. Das Verwaltungsgericht äussert sich denn an der angeführten Stelle - recte E. 7 S. 15 - auch nicht dazu, welche Gründe wann eine Wiederherstellung der Rechtsmittelfrist nach Art. 36 Abs. 1 VRG gerechtfertigt haben könnten. Nicht zu beanstanden ist unter den vorliegenden Umständen auch, dass die Gemeinde Niederurnen keine Revision der Rückweisungsentscheide verlangte, was bei schweren Verfahrensverletzungen an sich zulässig wäre (Art. 117 Abs. 1 VRG). Zum einen ist höchst fraglich, ob sie überhaupt befugt gewesen wäre, eine Revision zu verlangen. Der Gemeinderat, der die Verfahrensverletzung verursachte, indem er in den Verfahren vor Regierungsrat nicht den Beschluss der Gemeindeversammlung verteidigte, sondern seinen eigenen, von dieser verworfenen Standpunkt vertrat, ist Organ der Gemeinde, weshalb sich diese dessen Verhalten wohl entgegenhalten lassen müsste. Damit wäre es ihr aber nach Treu und Glauben verwehrt, wegen einer von ihr selber zu vertretenden Verfahrensverletzung eine Revision zu verlangen. Zum andern durfte und musste sie davon ausgehen, dass der Regierungsrat die erwähnten Verfahrensverletzungen bewusst in Kauf genommen hatte und ein Revisionsgesuch dementsprechend einer blossen Formalität gleichgekommen wäre.