Citation: 2P.314/2005 14.05.2007 E. 6

6.1 La ricorrente fa valere in seguito la violazione dell'art. 8 cpv. 3 Cost., in quanto la modifica in questione darebbe luogo ad una discriminazione indiretta basata sul sesso. Al riguardo osserva che è riconosciuto e ampiamente documentato che spesso le donne accedono ad una prima formazione, a una riqualificazione professionale o a un perfezionamento professionale dopo un periodo in cui si sono dedicate alla famiglia, accantonando o addirittura abbandonando per tal motivo una carriera professionale, e ciò in un momento ove i loro coetanei da tempo sono nel pieno della carriera. Di conseguenza sono proprie le donne che necessiterebbero di una formazione a un'età più avanzata, dopo i 40 anni, per potersi reinserire nel mondo del lavoro. In altre parole sono le donne, come lei, che a quell'età riprendono o possono portare avanti con maggior impegno la carriera. Fissare un'età limite di 40 anni per potere beneficiare di borse di studio sarebbe discriminatorio e lesivo dell'art. 8 cpv. 3 Cost. Ella afferma poi che l'esistenza della censurata discriminazione è stata riconosciuta sia dal Fondo nazionale svizzero, il quale ha tolto dai propri regolamenti sulle borse di ricerca i limiti di età per le donne, sia dall'Ufficio federale per l'uguaglianza fra donna e uomo che, nel "Piano d'Azione della Svizzera sulla parità tra donna e uomo", ingloba tra le misure idonee ad assicurare la parità d'accesso all'educazione il fatto che i Cantoni valutano se non sia il caso di rendere più flessibili i limiti di età per la concessione delle borse di studio, soprattutto verso candidati e candidate aventi obblighi familiari. Sottolinea poi che anche nel "Primo e Secondo rapporto della Svizzera concernente l'attuazione della Convenzione sull'eliminazione di ogni forma di discriminazione nei confronti delle donne (CEDAW)" viene rilevato che "per le donne che interrompono o prolungano la formazione per dedicarsi ai compiti familiari, l'esistenza di limiti di età rigidi o di una regolamentazione restrittiva della durata massima del sostegno si rivela particolarmente perniciosa (...). La crescente tendenza a concedere contributi di formazione sotto forma di prestiti rimborsabili grava soprattutto sulle beneficiarie e i beneficiari che, dopo aver terminato la formazione, non esercitano un'attività lucrativa a tempo pieno, per esempio per dedicarsi ai compiti familiari. Dato che il livello di reddito delle donne è generalmente più basso, l'obbligo di rimborso rappresenta per loro comunque un peso più consistente". A parere della ricorrente il Consiglio di Stato, ristabilendo un limite di età per l'accesso alle borse di studio e con ciò alla formazione, avrebbe di conseguenza disatteso l'art. 8 cpv. 3 Cost. 6.2 L'Ufficio federale per l'uguaglianza fra donna e uomo (UFU) dopo aver ricordato i criteri esatti affinché sia riconosciuta una discriminazione indiretta, ipotizza che in Ticino vi siano più donne che uomini tra i potenziali richiedenti di un assegno di studio di 40 anni e più. Partendo quindi da questa premessa, fa valere che rispetto al percorso professionale e formativo che contraddistingue una tipica biografia maschile, la donna affronta la questione della formazione e del perfezionamento spesso più tardi. Infatti numerose sono le donne che, dopo la maternità, si assentano per diversi anni dal mondo del lavoro, in modo totale o parziale, poiché nella società svizzera odierna sono generalmente ancora loro a occuparsi dell'educazione dei figli, dell'assistenza ai familiari e del lavoro domestico. Durante questo periodo esse non possono mettere adeguatamente in pratica quanto appreso nell'ambito della formazione già seguita e ancor meno intraprendere un eventuale perfezionamento. Inoltre le madri di famiglia, fintanto che i figli non hanno raggiunto una certa autonomia, non dispongono della flessibilità necessaria per decidere di seguire una formazione o un perfezionamento prima del previsto. Il rientro nel mondo del lavoro fornisce quindi loro lo stimolo per iniziare una formazione o un perfezionamento, sovente indispensabili per acquisire le qualifiche necessarie per reinserirsi nel mercato del lavoro. Le donne, come potenziali richiedenti di un assegno di studio, sono pertanto notevolmente più colpite degli uomini dall'introduzione del limite d'età contestato. L'UFU contesta poi che il provvedimento impugnato si fondi su motivi oggettivi. Se ammette che la volontà di ridurre le spese dello Stato può essere considerata come tale, a suo avviso l'introduzione di un limite d'età fisso risulta tuttavia sproporzionato se confrontato agli svantaggi provocati (aumento degli aiuti sociali) nonché contrasta l'obiettivo politico (garantire il finanziamento delle assicurazioni sociali) ricercato con il prolungamento della permanenza nel mondo del lavoro, per motivi demografici, delle persone di età più avanzata. Infine, sostiene che il limite d'età contestato è stato fissato in modo arbitrario ed errato. A parere dell'UFU, quindi, il quale richiama a sostegno delle proprie affermazioni sia la dottrina che diversi studi, il fatto d'introdurre un limite d'età di 40 anni per la concessione di assegni di studio è un provvedimento che discrimina indirettamente le donne, che non tiene conto del principio delle pari opportunità e che vanifica gli sforzi compiuti per attuare detto principio nell'accesso all'educazione e alla vita professionale. 6.3 Conformemente alla prassi vi è discriminazione indiretta, vietata dall'art. 8 cpv. 3 Cost. (così come dal previgente art. 4 cpv. 2 vCost), quando una regolamentazione formalmente neutra da questo punto di vista sfavorisce maggiormente o in misura preponderante gli appartenenti a un sesso rispetto a quelli dell'altro, senza che vi siano fondati motivi (DTF 132 I 167 consid. 3; 125 I 71 consid. 2a; 125 II 541 consid. 2a, 530 consid. 2a, 385 consid. 3b; 124 II 409 consid. 7 e rispettivi riferimenti giurisprudenziali nonché dottrinali). Per stabilire se ciò sia il caso, si può prendere spunto dal Messaggio del Consiglio federale relativo alla legge federale sulla parità dei sessi del 24 febbraio 1993, ove si osserva che, per valutare se un provvedimento può avere l'effetto di sfavorire una più forte proporzione di persone di un dato sesso, ci si deve scostare del caso concreto e considerare l'esperienza generale di vita e, se del caso, ricorrere a dati statistici (cfr. FF 1993 I 987 segg., segnatamente 1028). 6.4 È indubbio che nel nostro Paese la condizione delle donne non è paragonabile a quella degli uomini sia dal profilo della formazione sia riguardo alla loro posizione nel mercato del lavoro. Anche se negli ultimi decenni vi sono stati progressi importanti (cfr. Elisabeth Bühler/ Corinna Heye, Avancée et stagnation dans la problématique de l'égalité entre hommes et femmes de 1970 à 2000; Ufficio federale di statistica, Neuchâtel 2005, pag. 18), ancora oggi sussistono delle disparità importanti tra i due sessi: per quanto concerne la formazione, la proporzione delle giovani, rispettivamente delle donne che portano a termine una formazione professionale dopo la scuola dell'obbligo, oppure che accedono a studi superiori o universitari è tuttora notevolmente inferiore a quella dei giovani, rispettivamente degli uomini, ciò che è dovuto, oltre che al genere di attività scelta, anche al fatto che le possibilità di formazione continua sono chiaramente più limitate nelle professioni dette tipicamente femminili che in quelle considerate tipicamente maschili (cfr. Elisabeth Bühler/Corinna Heye, op. cit., pag. 17). Per quanto riguarda poi l'inserimento nel mercato del lavoro occorre rammentare che lo statuto di genitore crea ulteriori disparità tra i due sessi: se la paternità, infatti, in via di principio non incide sul tempo che un uomo consacra al proprio lavoro e non influisce quindi di solito sulle sue possibilità di carriera professionale, la maternità ha sovente conseguenze negative per le donne: fintanto che i figli necessitano di cure, sono infatti generalmente loro che smettono di lavorare oppure optano per un'attività a tempo parziale per occuparsi della prole, con il risultato che, anche se non vengono escluse definitivamente dal mercato del lavoro, le loro possibilità di fare carriera vengono limitate in modo decisivo (cfr. Elisabeth Bühler/Corinna Heye, op. cit., pag. 28/29 e 38). È solo quando i figli acquisiscono una certa autonomia che elle, se intenzionate a (re)inserirsi nel mondo del lavoro, decidono di seguire una nuova formazione oppure di aggiornare le proprie conoscenze o gli studi seguiti nel passato. È quindi innegabile che queste donne (che si dedicano alla famiglia) possono essere (più) attive dal profilo professionale solo con un evidente ritardo rispetto agli uomini i quali, come accennato in precedenza, non interrompono di regola il loro percorso professionale per occuparsi dei figli. Le difficoltà riscontrate dalle donne nel conciliare famiglia e lavoro sono anche confermate dal fatto che in Svizzera sempre più donne (soprattutto quelle che hanno una formazione superiore) rinunciano ad avere figli proprio per non compromettere la loro carriera professionale (cfr. Elisabeth Bühler/ Corinna Heye, op. cit., pag. 64 seg.). Da quanto precede discende la chiara necessità di adottare provvedimenti sia in favore della famiglia che dell'uguaglianza tra donna e uomo, ciò che tuttavia non è oggetto della presente procedura. 6.5 Occorre ora vagliare se la modifica normativa adottata dal Consiglio di Stato induce a una discriminazione vietata dall'art. 8 cpv. 3 Cost., rammentando all'uopo che, dal momento che il ricorso è rivolto contro un'atto di applicazione concreta della norma legale cantonale, se ne fosse accertata l'incostituzionalità, la stessa non comporta l'annullamento dell'art. 1b Rbst, peraltro nemmeno chiesto, ma solo della decisione del Consiglio di Stato che vi si fonda (DTF 132 I 153 consid. 3; 131 I 313 consid. 2.2 e rispettivi richiami). 6.6 Nel caso concreto è ovvio che l'introduzione di un limite di età - ciò che di per sé costituisce un provvedimento neutro, dato che si applica a tutti i richiedenti - porta alla costituzione di due gruppi, ossia le persone di 40 anni e più che non hanno iniziato una formazione e quelle con meno di 40 anni o aventi già iniziato una formazione prima dell'anno scolastico 2004/2005 (cfr. art. 24 cpv. 5 Rbst). È ugualmente inconfutabile che il primo gruppo, ossia le persone di 40 anni e più che non hanno ancora iniziato una formazione, non può più beneficiare di assegni di studio a fondo perso, ma unicamente di prestiti di studio rimborsabili (cfr. art. 12 cpv. 1, ultima preposizione Rbst), salvo eccezioni (cfr. art. 12 cpv. 2 e 13 Rbst). Questo gruppo, senza vedersi preclusa la possibilità di seguire une formazione, risulta quindi penalizzato dal profilo finanziario. Al riguardo non è da escludere che per le donne appartenenti al medesimo possa essere più gravoso, rispetto agli uomini, rimborsare il prestito ottenuto. Da un lato perché se, prima di ottenere il prestito, avevano smesso di lavorare o ridotto la loro attività professionale per occuparsi della famiglia, elle non guadagnavano nulla o i loro redditi erano ridotti. Dall'altro perché è noto che, anche se sono qualificate e svolgono il medesimo lavoro, sovente le donne sono meno rimunerate degli uomini. Indipendentemente da ciò, è comunque chiaro che la modifica in esame introduce delle differenziazioni tra i due gruppi. Occorre ora esaminare se la stessa induce, come preteso dalla ricorrente, una discriminazione vietata dall'art. 8 cpv. 3 Cost. In proposito va rilevato in primo luogo che la ricorrente, sebbene assistita da un legale, non ha fornito cifre o dati statistici atti a corroborare le sue allegazioni. Questa Corte deve pertanto basarsi sui documenti in suo possesso, cioè i dati statistici elaborati dall'Ufficio delle borse di studio e dei sussidi. Dalle citate tabelle emerge che sin dall'anno scolastico 1999/2000 (primo periodo per il quale si dispone d'informazioni dettagliate) le donne rappresentano circa il 60% dei richiedenti di 40 anni e più, più precisamente il 61.84% per l'anno scolastico 1999/2000, il 58.06% per il 2000/2001, il 60.00% per il 2001/ 2002, il 62.02% per il 2002/2003 e il 61.79% per il 2003/2004. Detta proporzione, come emerge dai citati dati statistici, non ha subito modifiche in seguito all'introduzione del limite di età litigioso: in effetti, nel 2004/2005 le donne di 40 anni e più costituivano il 61.61% dei richiedenti e, nel 2005/2006, il 59.78%. Per quanto concerne il 2005/2006 va poi precisato che tra le 43 persone a cui è stato rifiutato un assegno di studio per raggiunto limite d'età, 24 erano delle donne, di cui 7 non avrebbero in ogni caso potuto beneficiare di un assegno di studio (cioè per motivi indipendenti dal limite d'età). Orbene, in base a questi dati non risulta che la modifica in esame colpisca in misura preponderante le donne: non ne deriva pertanto una discriminazione proibita dall'art. 8 cpv. 3 Cost. Al riguardo si può osservare che la presente fattispecie presenta una differenza essenziale con i regolamenti sulle borse di ricerca del Fondo nazionale svizzero, ove sono stati soppressi i limiti di età per le donne. Innanzitutto va osservato che i limiti in questione, cioè 33 anni per le ricercatrici principianti e 35 anni per quelle avanzate, erano molto bassi trattandosi di scienziati i cui studi sono spesso molto lunghi. Va poi aggiunto che tale soppressione è stata limitata nel tempo (cioè inizio 2002 - fine 2007). Infine non va trascurata la disproporzione esistente tra i richiedenti di sesso maschile e femminile: ad esempio, per il 2005, per la categoria dei meno di 35 anni, sono state presentate 121 richieste di borse di studio, di cui 92 - cioè il 78% - provenivano da uomini e 29 - cioè il 22% rimanente - da donne. Le due fattispecie (quella ticinese e quella appena esposta) non sono quindi minimamente paragonabili. 6.7 La ricorrente, in ciò seguita dall'UFU, incentra la maggior parte della sua argomentazione sul fatto che le persone discriminate dall'introduzione del limite d'età litigioso sarebbero sia le donne che hanno rinunciano temporaneamente ad un'attività professionale per dedicarsi alla famiglia sia quelle che devono occuparsi da sole dei figli (famiglie monoparentali). Nella fattispecie concreta, detta argomentazione, in gran parte appellatoria (cfr. art. 90 OG), non è tuttavia corroborata dai documenti in possesso di questa Corte: dai dati statistici forniti dall'Ufficio delle borse di studio e dei sussidi emerge infatti che - per quanto concerne il 2005/2006 (ossia due anni dopo l'introduzione del limite d'età) - 6 delle 24 donne alle quali era stato rifiutato un assegno di studio erano nubili e senza famiglia a carico. E neanche una di queste faceva parte delle 7 donne le quali, indipendentemente dal limite di età, non avrebbero in ogni caso potuto beneficiare di un assegno di studio. 6.8 Premesse queste considerazioni, i motivi addotti dal Consiglio di Stato a sostegno della modifica contestata cioè, vista l'impellente necessità di contenere le spese e di effettuare dei risparmi, l'avere deciso di evitare disagi supplementari ai giovani in formazione (dalla fine della scuola media sino alla conclusione degli studi accademici) limitando, di riflesso, l'accesso agli assegni di studio (e non alla formazione, dato che permane comunque la possibilità di ottenere un prestito di studio) alle persone che avrebbero già dovuto o potuto conseguire un'adeguata formazione non appaiano sprovvisti di fondamento e risultano oggettivi. È vero che la modifica in esame non è esente da difetti (si pensi alle difficoltà finanziarie che potrebbero derivarne per le persone con più di 40 anni) e che forse un'altra soluzione, che considerasse di più la situazione dei richiedenti, segnatamente delle donne con a carico la famiglia, o che prevedesse un'eccezione allorquando si tratta di una prima formazione, era ipotizzabile (cfr. ad esempio la legislazione bernese la quale, se prevede un limite di età più basso per ottenere una borsa di studio instaura però delle eccezioni, segnatamente per chi vuole inserirsi o reinserirsi nel mondo del lavoro dopo un periodo consacrato alla famiglia [cfr. art. 14 cpv. 4 lett. a della "loi sur l'octroi de subsides de formation, du 18 novembre 2004"]. Oppure quella sangallese, la quale prevede anche delle eccezioni per chi ha avuto obblighi familiari, istituendo comunque che la nuova formazione deve poter essere esercitata durante un determinato lasso di tempo prima del pensionamento [cfr. art. 9 cpv. 1 lett. a e art. 10 del "Stipendienverordnung vom 13. Mai 2003"]). Sennonché dette mancanze non sono sufficienti per ritenere la modifica in questione incostituzionale. 6.9 Per quanto concerne più concretamente la ricorrente, risulta dai dati forniti dall'Ufficio delle borse di studio e dei sussidi che la stessa, nata nel 1961, è separata e ha a carico due figli rispettivamente di 16 e 19 anni. Ella possiede il diploma d'infermiera odontoiatrica e, in quanto tale, ha lavorato dal 1976 al 1986, poi nel 1997, nel 1998 e dal 1999 al 2002. Nel 2002 ha frequentato un corso di collaboratrice sanitaria e nel 2002 ha assolto un corso occupazionale come ausiliaria di cura. Da quanto testé esposto emerge che quando la ricorrente ha presentato la propria richiesta di borsa di studio, i figli avevano largamente superato l'età in cui necessitano della presenza continua del genitore poiché non sufficientemente autonomi. Inoltre la sua situazione non le ha impedito di lavorare. Non sono quindi dati da vedere motivi - né peraltro la ricorrente stessa ne fa valere - che le avrebbero oggettivamente impedito di iniziare una formazione prima del 2004/ 2005. 6.10 Da quel che precede discende che la modifica del regolamento sulle borse di studio adottata dal Consiglio di Stato ticinese nell'agosto 2004, e consistente nell'introdurre un limite d'età per potere beneficiare di un assegno di studio, non induce nei confronti della ricorrente una discriminazione indiretta, vietata dall'art. 8 cpv. 3 Cost. Al riguardo il ricorso si rivela infondato e va pertanto respinto.