Citation: 1C_348/2007 21.12.2007 E. 4

Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 33 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) parce que le plan du projet routier, à considérer comme à la fois un plan d'affectation (art. 14 ss LAT) et une autorisation de construire (art. 22 LAT), n'aurait pas pu être soumis, au niveau cantonal, à une autorité de recours indépendante avec pleine cognition. 4.1 Aux termes de l'art. 11 LRou, le "projet de construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes existantes". Pour une route cantonale, l'art. 13 al. 4 LRou dispose que les art. 73 et 74 de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) sont applicables par analogie (règles prévues pour les plans d'affectation cantonaux), et que le département cantonal (en l'occurrence le Département des infrastructures) est l'autorité d'adoption. Un tel plan peut en effet être assimilé à un plan d'affectation au sens du droit fédéral de l'aménagement du territoire, à savoir un plan réglant le mode d'utilisation du sol dans son périmètre (art. 14 al. 1 LAT); il inclut aussi une autorisation de construire au sens de l'art. 22 LAT. L'art. 73 LATC, relatif aux plans d'affectation cantonaux, règle d'abord la phase de l'enquête publique, avec la possibilité pour les intéressés de former opposition (art. 73 al. 1, 2 et 2bis LATC). Dans cette disposition, l'autorité responsable d'élaborer le projet et de le mettre à l'enquête publique est le Service de l'aménagement du territoire (actuellement: Service du développement territorial). Ensuite, l'art. 73 al. 3 LATC prévoit que "le département statue avec plein pouvoir d'examen, par une décision motivée, sur les oppositions dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique en même temps qu'il se prononce sur le plan et le règlement". Aux termes de l'art. 73 al. 4 LATC, les décisions du département sont susceptibles d'un recours auprès du Tribunal administratif. 4.2 La loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) fixe certains principes au sujet de la procédure d'établissement des plans d'affectation. Les cantons doivent notamment instituer une protection juridique en faveur des propriétaires ou autres personnes concernés par la planification et prévoir, selon les termes de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, "qu'une autorité de recours au moins ait un libre examen". Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. S'agissant notamment des plans d'affectation communaux, l'autorité cantonale de recours doit préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242). Selon la jurisprudence, l'"autorité de recours" au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, distincte de l'autorité qui a établi le plan, peut également être une telle "autorité de recours" (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242). 4.3 Dans le cas particulier, les recourants font valoir que le Tribunal administratif a limité son pouvoir d'examen à un contrôle en légalité, en violation de l'exigence du libre pouvoir d'examen selon l'art. 33 al. 3 let. b LAT. 4.3.1 Il ressort en effet de l'arrêt attaqué que le Tribunal administratif considère que les règles applicables aux plans d'affectation cantonaux - et également aux plans des projets de routes cantonales, selon le renvoi de l'art. 13 al. 4 LRou - impliquent qu'il statue "avec un pouvoir d'examen limité en légalité", tandis que le département cantonal, dans sa décision motivée sur les oppositions, statue "avec plein pouvoir d'examen" (consid. 1b de l'arrêt attaqué). Cette interprétation paraît résulter des travaux préparatoires de la dernière version de l'art. 73 LATC (révision du 4 mars 2003). Selon l'exposé des motifs du Conseil d'Etat, il convient de faire la distinction entre d'une part le rôle du service qui établit le plan d'affectation cantonal (service de l'aménagement du territoire ou autre service, par exemple le service des routes), et d'autre part le rôle du département, comme "instance indépendante", qui peut entendre les opposants lors d'une séance de conciliation et qui rend ensuite sa décision avec plein pouvoir d'examen. Ce système était présenté comme satisfaisant aux exigences de l'art. 33 LAT, telles que précisées notamment dans l'arrêt publié aux ATF 127 II 238 (cf. Exposé des motifs publié in Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud, session janvier-février 2003, p. 6535 ss, notamment p. 6571 et 6581). 4.3.2 Il n'est pas nécessaire d'examiner plus en détail, sous l'angle de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, la procédure prévue par le droit cantonal pour l'adoption de plans de routes cantonales. On peut en effet se borner à relever que, même si le Service des routes est rattaché au Département cantonal des infrastructures, la solution consistant à charger un organe inférieur de l'établissement du plan, puis un organe supérieur, dirigé par un Conseiller d'Etat, de statuer sur les oppositions en prenant en compte des motifs d'opportunité, n'est pas nécessairement exclue par le droit fédéral (voir la mention d'autres solutions spécifiques in ATF 127 II 238 consid. 3b/bb p. 243). On peut également remarquer que le texte de l'art. 73 al. 4 LATC ne limite pas à la légalité le pouvoir d'examen du Tribunal administratif; or, selon les dispositions générales de procédure administrative cantonale, cette juridiction peut se prononcer sur l'opportunité d'une décision si une loi spéciale le prévoit (art. 36 al. 1 let. c de la loi sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]), et l'art. 33 al. 3 let. b LAT pourrait le cas échéant être tenu dans ce contexte pour une loi spéciale. Quoi qu'il en soit, les recourants critiquent la façon dont le Tribunal administratif a exercé son pouvoir d'examen sans prétendre que, concrètement, il aurait omis de statuer sur un grief d'inopportunité. Ils font valoir, à propos de la violation alléguée de l'art. 33 LAT, que certains points n'ont pas été suffisamment examinés: les effets de la réalisation du projet routier sur l'exploitation de leur domaine arboricole (pour la cueillette des fruits, pour les installations d'irrigation, d'arrosage et de pompage); la nécessité de desservir des centres d'activités valaisans et vaudois de la basse plaine du Rhône, compte tenu des infrastructures de transport existantes; la question du coût financier de l'ouvrage et de ses accessoires. Sur les deux premiers points, la contestation porte sur des questions relevant en principe du contrôle de la légalité: les propriétaires fonciers touchés peuvent critiquer le résultat de la pesée des intérêts sans invoquer l'inopportunité du projet, les éléments et intérêts à prendre en considération étant définis voire protégés par des normes du droit fédéral ou cantonal, dans le domaine de l'aménagement du territoire proprement dit (art. 1, 3, 14 ss LAT notamment) ou dans d'autres domaines juridiques (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les arrêts cités). Quant au troisième point - le coût financier de l'ouvrage -, il n'a pas à être examiné dans le cadre de la procédure d'aménagement du territoire car les décisions à prendre à ce sujet relèvent d'autres autorités (parlement cantonal compétent pour voter un décret de financement, autorité fédérale compétente pour accorder une subvention), dans des processus politiques qu'il n'y a pas lieu de coordonner avec la procédure d'établissement du plan d'affectation (ATF 117 Ib 35 consid. 3e p. 39). En définitive, les arguments invoqués par les recourants dans ce cadre ne relèvent pas de l'opportunité en matière d'aménagement du territoire. Le grief selon lequel la juridiction cantonale aurait limité son pouvoir d'examen contrairement à l'art. 33 al. 3 let. b LAT, pour autant que cette disposition soit applicable en l'occurrence à la procédure de recours au Tribunal administratif, est donc mal fondé.