Citation: 1C_448/2008 13.03.2009 E. 3

In der Sache selbst rügt der Beschwerdeführer primär eine Missachtung seines verfassungsrechtlichen Persönlichkeitsschutzes. Er beruft sich dabei auf die persönliche Freiheit (Art. 10 BV), den Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) sowie auf Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II. Damit wehrt sich der Beschwerdeführer dagegen, dass das Verwaltungsgericht den folgenden Abschnitt aus dem Schreiben der Kantonsregierung vom 2. Mai 2005 nicht als ehr- bzw. persönlichkeitsverletzend betrachtet hat: "Die Regierung hat Prof. X.________ angedroht, dass sie sich - sollte sich ein solches oder ähnliches Vorkommnis wiederholen - rechtliche Schritte aus dem die gutachterliche Tätigkeit betreffenden Auftragsverhältnis vorbehält und nötigenfalls die Einleitung eines Disziplinarverfahrens beantragen wird." 3.1 Art. 13 Abs. 1 BV gewährt einen Anspruch auf Achtung des Privatlebens. Staatliche Organe werden mit dieser Bestimmung unter anderem verpflichtet, die Würde, die Ehre und den guten Ruf von Personen nicht zu verletzen. Insofern kommt der persönlichen Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 2 BV sowie dem Gehalt von Art. 8 EMRK und Art. 17 UNO-Pakt II keine darüber hinausgehende Bedeutung zu (vgl. die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I 152). Dem verfassungsrechtlichen Schutz der Ehre lässt sich auch die von einer Behörde verursachte Beeinträchtigung des beruflichen oder gesellschaftlichen Ansehens einer Person zuordnen (vgl. BGE 107 Ia 52 E. 3c S. 57; Urteile 2P.259/1997 vom 15. Mai 1998 E. 4d, in: EuGRZ 1999 S. 53; 2A.312/2004 vom 22. April 2005 E. 4.3). 3.2 In der konkreten Umsetzung auf den vorliegenden Fall hat das Verwaltungsgericht die Regelung von Art. 28 ff. ZGB über den privatrechtlichen Persönlichkeitsschutz analog angewendet. Demgegenüber fordert der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht hätte anhand der Vorgaben von Art. 36 BV für die Einschränkung von Grundrechten vorgehen müssen. Dabei räumt er selber ein, die Kantonsregierung habe über eine genügende gesetzliche Grundlage verfügt. Er bestreitet aber ein öffentliches Interesse an den fraglichen Aussagen und hält diese für unverhältnismässig. Eventualiter rügt er, die Beurteilung des Verwaltungsgerichts sei auch nach den Grundsätzen von Art. 28 ZGB nicht rechtskonform. Der vom Beschwerdeführer gemachten Unterscheidung zwischen Art. 28 ZGB und Art. 36 BV kommt hier keine entscheidende Bedeutung zu, weil Art. 28 Abs. 2 ZGB überwiegende öffentliche Interessen ebenfalls als Rechtfertigungsgrund anerkennt. Auf diese Parallelität von zivil- und öffentlich-rechtlicher Beurteilung beim Persönlichkeitsschutz hat bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen. 3.3 Das Verwaltungsgericht hat folgende Unterscheidung getroffen: Nach seiner Auffassung hat die Kantonsregierung mit den Aussagen, die das gutachterliche Auftragsverhältnis betreffen, das Ansehen bzw. den guten Ruf des Beschwerdeführers nicht nur nicht verletzt, sondern nicht einmal beeinträchtigt. Das Verwaltungsgericht hält dafür, die diesbezügliche Äusserung enthalte nicht den Vorwurf, er habe eine Vertragsverletzung begangen; die Kantonsregierung habe sich insoweit rechtliche Schritte bloss in Abhängigkeit von seinem zukünftigen Verhalten vorbehalten. Insofern erübrigt sich nach Meinung des Verwaltungsgerichts eine Überprüfung der Frage, ob der Beschwerdeführer gegen vertragliche Pflichten verstossen habe. Hingegen stuft das Verwaltungsgericht die Wendung im Schreiben vom 2. Mai 2005, die von der Möglichkeit eines allfälligen Disziplinarverfahrens handelt, als ehrenrührig ein. Insoweit hat das Verwaltungsgericht untersucht, ob sich für die Beeinträchtigung der Persönlichkeit des Beschwerdeführers hinreichende Rechtfertigungsgründe ausmachen lassen. Es ist zum Schluss gelangt, die Kantonsregierung habe in guten Treuen einen Disziplinarfehler des Beschwerdeführers ausser Dienst annehmen dürfen; dieser habe aufgrund des Inhalts der Mailanfrage vom 14. Februar 2005 gegen das Commitment vom 5. März 2004 verstossen. Insbesondere habe er nicht die nötige Sorgfalt bei der Unterweisung des Assistenten im Hinblick auf die Abfassung dieser Anfrage walten lassen. Es habe ein überwiegendes öffentliches Interesse dafür bestanden, dass die Kantonsregierung die fraglichen Äusserungen gegenüber den Empfängern des Schreibens vom 2. Mai 2005 machte; diese seien verhältnismässig gewesen. Folglich liege insofern keine Persönlichkeitsverletzung vor. 3.4 Es kann offen bleiben, ob die fraglichen Aussagen der Kantonsregierung implizit den Vorwurf einer Vertragsverletzung enthielten. Selbst wenn die betreffenden Ausführungen mit dem Beschwerdeführer in diesem Sinne ausgelegt würden, vermöchte dies am Ergebnis nichts zu ändern. Die Passage über ein allfälliges Disziplinarverfahren beruhte im Kern auf denselben Vorwürfen der Kantonsregierung. Es ist weder dargetan noch ersichtlich, inwiefern die Rechtmässigkeit der disziplinarisch und der vertraglich begründeten Kritik am Beschwerdeführer mit einem unterschiedlichen Massstab zu beurteilen wäre. Im Folgenden erfolgt die Überprüfung bezüglich dieser Vorwürfe gemeinsam. 3.4.1 Zu Recht hat das Verwaltungsgericht der Bezugnahme auf die Vermittlungsverhandlungen in der Mailanfrage vom 14. Februar 2005 entscheidende Bedeutung zugemessen. Es kann daher dahingestellt bleiben, ob die Erkundigung bei der UNESCO selbst ohne eine solche Bezugnahme eine Pflichtverletzung bedeutet hätte. Zwar trifft es zu, dass in dieser Mailanfrage keine Namen genannt wurden. Wie das Verwaltungsgericht aber zu Recht festgehalten hat, war ein Rückschluss auf den damals hängigen Kulturgüterstreit ohne Weiteres möglich. Soweit der Beschwerdeführer das Gegenteil behauptet, kann ihm nicht gefolgt werden. Zum besseren Verständnis wird hier folgender Auszug aus der Mail wiedergegeben: "... These two Cantons are currently negotiating under the auspices of the Federal Council of Switzerland (the Swiss government). As the site from which those goods where stolen 300 years ago is listed as UNESCO World Cultural Heritage since several years, the question arose, whether it would be possible for one federal state of Switzerland to call the UNESCO World Heritage Committee (WHC) for support. Because the Canton fears that the other Canton and the Swiss government are trying to find a compromise which is not adequate considering the status of the site (being World Cultural Heritage). We could not find any precedent for this question and the procedural rules of the WHC do also not foresee such a case. This is why we would be very thankful, if you helped us: How can a Canton approach the WHC for a inner-state-dispute, if it fears that Switzerland might not live up to the duties under the UNESCO Convention? [Es folgen mehrere Detailfragen.] As we were asked to answer the federal states end of this week, we would be very grateful, if you could submit us an answer until Wednesday. ..." 3.4.2 Der zitierte Abschnitt aus der Mailanfrage lässt sich nicht anders verstehen, als dass damit eine Einschätzung der damaligen Verhandlungssituation aus Sicht des Kantons St. Gallen dargelegt wurde. Es ist offensichtlich, dass der Kanton gemeint war, auf dessen Gebiet sich die Welterbestätte befindet. Die hierbei dem Kanton St. Gallen zugeschriebene Lagebeurteilung enthält eine Kritik von Seiten dieses Kantons am Vorgehen der anderen Beteiligten im Vermittlungsverfahren. So befürchtet der Kanton gemäss diesem Text, dass der andere Kanton und der Bundesrat einen Vergleich anstrebten, der dem Status der Stätte als Weltkulturerbe nicht gerecht werde ("Because the Canton fears that ... being World Cultural Heritage"). In Frageform werden weiter unten Bedenken geäussert, wonach die Schweiz möglicherweise Pflichten aus einem völkerrechtlichen Vertrag nicht erfülle ("if it fears that ... UNESCO Convention?"). Dabei wird unterstellt, dass die Delegationen von Bund und Kanton Zürich entsprechende völkerrechtliche Vorgaben nicht beachten wollten. Das Verwaltungsgericht hat festgehalten, die Anfrage unterstelle dem Bund und dem Kanton Zürich treuwidriges Verhalten; dies bestreitet der Beschwerdeführer. Der Begriff der Treuwidrigkeit muss nicht näher erörtert werden. Jedenfalls durfte das Verwaltungsgericht von einer personenbezogenen und nicht wertneutralen Kritik in der Anfrage ausgehen. 3.4.3 Es kann nicht darauf ankommen, ob die in der Anfrage angegebenen Befürchtungen bei der st. gallischen Verhandlungsdelegation tatsächlich vorhanden waren. Dass der Beschwerdeführer als Konsulent und Gutachter darüber Stillschweigen gegenüber Dritten wie der UNESCO bzw. dem WHC zu bewahren hatte, liegt auf der Hand. Im Übrigen erweckt der Verfasser der Mailanfrage am Ende des wiedergegebenen Auszugs selbst den Eindruck, er handle im Rahmen eines Abklärungsauftrags der beteiligten Kantone ("we were asked to answer the federal states"). Bei dieser Sachlage muss der Beschwerdeführer es sich gefallen lassen, dass die Mailanfrage seiner Mandatsbeziehung zum Kanton St. Gallen zugerechnet wird. Es überzeugt nicht, wenn er behauptet, er habe diese Anfrage ausserhalb jeglicher Vertragsbeziehungen zum Kanton St. Gallen bzw. aus rein wissenschaftlichem Interesse veranlasst. Das Verwaltungsgericht hat dem Beschwerdeführer vorgeworfen, mit den fraglichen Aussagen in der Mailanfrage gegen die im Commitment festgehaltene Verschwiegenheitspflicht verstossen zu haben. Diese Würdigung ist zutreffend. Die Mailanfrage enthielt eine vom Commitment verpönte Aussage zur Sache im Kulturgüterstreit. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers wurden im Commitment sehr wohl Rechtspflichten begründet. Es kann ihm auch nicht gefolgt werden, wenn er behauptet, dieses Commitment sei im Februar 2005 nicht mehr in Kraft gewesen. Es ändert ebenfalls nichts, dass die Kantonsregierung im Schreiben vom 2. Mai 2005 das Commitment nicht erwähnt hat. Die Erfüllung der beiden Gutachtensaufträge und die mit dem Commitment geregelte Funktion als Konsulent weisen, gerade was die Geheimhaltungspflicht gegenüber Dritten angeht, einen inneren Zusammenhang auf. Die Kantonsregierung durfte unscharf von gutachterlicher Tätigkeit sprechen. 3.4.4 Weiter kann der Beschwerdeführer die Verantwortung für den Wortlaut der Mailanfrage nicht erfolgreich seinem Assistenten zuschieben. Es wird vom Beschwerdeführer nicht bestritten, den Auftrag zur Anfrage über die darin erwähnten Rechtsfragen erteilt zu haben. Nach dem Verwaltungsgericht hat der Beschwerdeführer nicht den Nachweis erbracht, dass er die nötige Sorgfalt bei der Instruktion seines Assistenten habe walten lassen. Diese Beurteilung des Verwaltungsgerichts ist rechtskonform. Es hat hierbei auch die vom Beschwerdeführer genannten Sachumstände hinsichtlich der Abfassung und des Versands der Mailanfrage genügend berücksichtigt. 3.4.5 Ebenso wenig vermag sich der Beschwerdeführer mit dem Argument zu entlasten, er habe nicht mit einer Weiterleitung der Anfrage seitens der verantwortlichen Personen bei der UNESCO rechnen müssen. Dass mit der Meldung an die Schweizer Behörden gegen eine Rechtspflicht verstossen worden wäre, behauptet er nicht. Hinzu kommt, dass das diesbezügliche Vorgehen in der Mailantwort vom 1. März 2005 offengelegt wurde. Der Beschwerdeführer gibt in allgemeiner Weise zu, dass er vom Assistenten anfangs März 2005 über das Ergebnis der Anfrage orientiert wurde. Falls sich der Beschwerdeführer den Mailverkehr damals nicht vorlegen liess, trägt er dafür die Verantwortung. Der Beschwerdeführer hätte aufgrund seiner Schadenminderungspflicht spätestens in jenem Zeitpunkt von sich aus an seine Auftraggeber gelangen und diese über die Vorkommnisse unterrichten müssen. Es war unzureichend, dass der Assistent statt dessen am 4. März 2005 bei der angefragten Stelle der UNESCO um einen Verzicht auf die Weiterleitung des Mailverkehrs ersuchte. 3.4.6 Aufgrund der vorstehenden Erwägungen erweist sich, dass die im Streit liegenden Äusserungen der Kantonsregierung begründet waren. Dies gilt selbst dann, wenn der fraglichen Passage - wie vom Beschwerdeführer behauptet - der Sinn beigelegt wird, sie enthalte Anschuldigungen bezüglich der Verletzung sowohl vertraglicher wie disziplinarisch relevanter Pflichten. 3.5 In einem weiteren Schritt ist nun der Verhältnismässigkeit des betreffenden Auszugs aus dem Schreiben vom 2. Mai 2005 nachzugehen. Dieser Brief war ja nicht an den Beschwerdeführer, sondern an den Kreis der Beteiligten im Vermittlungsverfahren gerichtet. Gemäss dem Verwaltungsgericht hat die Mailanfrage das Vermittlungsverfahren belastet. Diese Tatsachenfeststellung im angefochtenen Urteil ist gestützt auf die Akten nachvollziehbar. Mit der fraglichen Äusserung zeigte die Kantonsregierung ihren Verhandlungspartnern an, dass sie den Beschwerdeführer als verantwortlich für die Mailanfrage betrachtete und dass sie ihm ihre Missbilligung über sein Vorgehen unter Androhung rechtlicher Schritte kundgetan habe. Zu einer Klarstellung dieses Inhalts war die Kantonsregierung befugt. Die umstrittene Passage im Schreiben vom 2. Mai 2005 war im Tonfall mässig. Auch was die Zumutbarkeit im Hinblick auf die Beeinträchtigung der Persönlichkeitsrechte des Beschwerdeführers angeht, ist das angefochtene Urteil nicht zu beanstanden. Die öffentlichen Interessen, welche die Kantonsregierung mit ihrem Positionsbezug verfolgte, überwiegen die entgegengesetzten privaten Interessen des Beschwerdeführers. Dieser beklagt zu Unrecht, er habe eine unverhältnismässige Rufschädigung im Hinblick auf seine anderweitige Gutachtertätigkeit bei den Empfängern des Schreibens vom 2. Mai 2005 erlitten. Sofern in der Folge sein berufliches Ansehen bei diesem Personenkreis geschmälert war, kann er dies nicht der Kantonsregierung anlasten, sondern hat es letztlich seinem eigenen Verhalten zuzuschreiben. 3.6 Insgesamt hat das Verwaltungsgericht das Klagebegehren, mit dem eine Persönlichkeitsverletzung behauptet wurde, zu Recht abgewiesen. Die Beschwerde geht in diesem Punkt fehl.