Citation: 2P.191/2004 10.08.2005 E. 5

Soweit sich die Beschwerdeführer auf die Wirtschaftsfreiheit berufen können, ist dem Gehalt dieses Freiheitsrechts Rechnung zu tragen (vgl. BGE 127 I 164 E. 3b S. 171 mit Hinweisen). Beschränkungen oder die Verweigerung einer Bewilligung können einem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit gleichgestellt werden und unterliegen daher bestimmten Schranken: Sie müssen im öffentlichen Interesse liegen, auf sachlich vertretbaren Kriterien beruhen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit wahren (BGE 126 I 133 E. 4d S. 140). Die Beschwerdeführer rügen, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage und an einem hinreichenden öffentlichen Interesse für die Einschränkungen; diese seien zudem unverhältnismässig. 5.1 Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage, wobei schwerwiegende Einschränkungen im Gesetz selbst vorgesehen sein müssen. Es fragt sich, ob diese Prinzipien auch gelten, soweit es um den gesteigerten Gemeingebrauch an öffentlichen Sachen geht. Über den schlichten Gebrauch hinausgehende, nicht mehr bestimmungsgemässe Nutzungen charakterisieren sich oftmals durch ihre Aussergewöhnlichkeit, so dass der Gesetzgeber diese regelmässig nicht voraussehen und zeitgerecht entsprechende Regelungen treffen kann. Diese Frage kann hier aber offen bleiben. Eine gesetzliche Grundlage zur Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit ist ohnehin im bereits erwähnten Art. 2 Abs. 2 BSG zu erblicken, wonach gesteigerter Gemeingebrauch der Bewilligung des Kantons, in dessen Gebiet das benützte Gewässer liegt, bedarf (vgl. im weiteren obige E. 2 und 3). Eine schwerwiegende Einschränkung ist sodann nicht gegeben, da die interessierenden Tätigkeiten durch die Wakeboard-Verordnung nicht vollständig verboten, sondern nur näher reglementiert werden. Die zeitlichen und räumlichen Beschränkungen, welche die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang erwähnen, verunmöglichen die Berufsausübung noch nicht. Zwar behaupten die Beschwerdeführer, durch die zeitliche Einschränkung gemäss § 2 Abs. 1 lit. c WBV/ZG werde ein kostendeckender Betrieb verunmöglicht. Zum einen spezifizieren sie dieses Vorbringen jedoch nicht näher; einer maximal möglichen Umsatzeinbusse durch die täglichen Kürzungen von monatlich Fr. 8'960.-- steht nach der Berechnungsweise der Beschwerdeführer noch immer ein maximal möglicher monatlicher Umsatz von Fr. 48'000.-- gegenüber; als die Beschränkungen der Wakeboard-Verordnung im Jahre 2003 noch nicht griffen, genügte der Beschwerdeführerin 1 aber offenbar ein Umsatz von Fr. 70'000.-- für das gesamte Jahr. Zum anderen sind die von der angefochtenen Verordnung betroffenen Tätigkeiten in den von den Beschwerdeführern genannten Monaten April, Mai und Oktober zwar nicht mehr möglich. Diese Aktivitäten könnten jedoch auf den Zuger Seen witterungs- und temperaturbedingt in diesen Monaten zum Vornherein nur begrenzt stattfinden. Das räumen die Beschwerdeführer ein, wenn sie andernorts ausführen, der Wakeboard-Sport könne als "eigentliche Sommersportart [...] abhängig von den Temperaturen ab Mai bis Oktober" ausgeübt werden. Darüber hinaus geben die Beschwerdeführer an, dass der Unterricht in der Wakeboard-Schule ohne entsprechende Wellenbildung stattfinde. Ob das immer zutrifft, wie die Sicherheitsdirektion mit guten Gründen bezweifelt, kann offen gelassen werden. Jedenfalls ist nach dem eigenen Vorbringen der Beschwerdeführer die Erteilung von Wakeboard-Unterricht ohne Wellenbildung möglich; nach den Feststellungen in Erwägung 2.4.3 hiervor kann das Wakeboarden (ohne künstliche Wellenerzeugung) damit im Prinzip auch ausserhalb der in § 2 Abs. 1 lit. c WBV/ZG angegebenen Perioden unterrichtet werden. Demnach ist der Kernbereich der Berufstätigkeit der Wakeboard-Instruktoren nicht betroffen, so dass die angefochtenen Bestimmungen auch nicht nach Art. 36 BV in einem formellen Gesetz geregelt sein müssen (vgl. BGE 128 I 295 E. 5b/dd S. 310). 5.2 Das öffentliche Interesse an den Regelungen der Wakeboard-Verordnung ergibt sich bereits daraus, dass es sich bei den betroffenen Tätigkeiten um gesteigerten Gemeingebrauch handelt und somit eine möglichst ungestörte Nutzung durch die Allgemeinheit gewährleistet werden soll (vgl. BGE 126 I 133 E. 4d S. 140). Darüber hinaus hat der Regierungsrat auch den Lärmschutz, den Schutz der Ufer, der Flora und Fauna im Auge gehabt. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführer besteht ein öffentliches Interesse an der Schaffung einer Regelung nicht erst, wenn Konflikte zwischen den verschiedenen Arten der Gewässerbenutzung akut geworden sind. Der Regierungsrat kann präventiv eine Benutzungsordnung schaffen. Dies kommt letztlich auch denjenigen zugute, die einen gesteigerten Gemeingebrauch beabsichtigen. Durch die Normierung werden die Nutzungs- und Entfaltungsmöglichkeiten für sie besser voraussehbar, als wenn es an jeglichem verbindlichen Reglement fehlt. Sie wissen, wo, wann und unter welchen Voraussetzungen sie ihre Tätigkeit ausüben können. Der gesteigerte Gemeingebrauch unterliegt gemäss Art. 2 Abs. 2 BSG ohnehin der Bewilligungspflicht (vgl. auch oben E. 4.1 und 4.2). 5.3 Zu prüfen bleibt, ob die in der Wakeboard-Verordnung getroffenen Regelungen verhältnismässig sind. Entsprechend dem erwähnten Rügeprinzip (E. 1.3) beschränkt sich die Prüfung auf die rechtsgenüglich erhobenen Rügen: 5.3.1 Die Beschwerdeführer behaupten, die Verordnung sei ein untaugliches Mittel, um die Wellenbildung zu verringern oder zu vermeiden, weil die Zugboote, welche die Wellen erzeugten, ohne nachgezogenen Wakeboarder unbeschränkt ausserhalb des Korridors fahren dürften. Zu dieser Rüge kann auf die Ausführungen in Erwägung 4.3.1 hiervor verwiesen werden. Die Schaffung der Korridore gewährleistet, dass die anderen Seebenutzer, welche durch die interessierenden Sportarten gestört werden, Flächen vorfinden können, in denen sie nicht mit den betreffenden Störungen rechnen müssen. Meiden sie den in der Wakeboard-Verordnung vorgesehenen Korridor, um von den entsprechenden Störungen verschont zu bleiben, so kann dies übrigens umgekehrt zur für die Wakeboarder günstigen Folge haben, dass Letztere im Korridor weniger in Kontakt mit anderen Seebenutzern gelangen. Dementsprechend hat der Regierungsrat den Korridor auf dem Zuger See auch derart bestimmt, dass er sich nicht mit der von den Wasserskifahrern üblicherweise verwendeten Fläche überschneidet. 5.3.2 Die Beschwerdeführer machen ferner geltend, es sei nicht nachgewiesen, dass Flora und Fauna durch die Wakeboarder beeinträchtigt werden. Sie behaupten, die von den Zugbooten verursachten Wellen würden relativ schnell abflauen. Im Weiteren verweisen sie auf einen Zeitungsartikel, laut welchem ein am Zürichsee tätiger Polizeibeamter geäussert habe, es seien keine Schäden an Schilfbeständen und Fischen infolge der Wakeboarder nachweisbar. Der Regierungsrat hat zwar keine wissenschaftlichen Untersuchungsbefunde zu den Auswirkungen der von der Wakeboard-Verordnung betroffenen Sportarten auf Fauna und Flora vorgelegt. Er stützt sich insoweit vor allem auf Stellungnahmen des kantonalen Amtes für Fischerei und Jagd. Dass Wellen Beeinträchtigungen für Tier- und Pflanzenwelt bewirken können, ist gerichtsnotorisch. Was den Schutz der Uferzonen und der dortigen Flora und Fauna anbelangt, kann sich wohl fragen, ob die vom Bundesrat in Art. 53 und 54 BSV für Motorboote und Wasserskifahrer vorgesehenen Beschränkungen nicht bereits ausreichend sind. Der Bundesrat hat mit diesen Bestimmungen allerdings in erster Linie auf Seebenutzer abgezielt, die geringere Wellen verursachen. Ausserdem leuchtet ohne weiteres ein, dass die auf dem bzw. am oder im See vorhandenen Vogelarten und Fischlarven durch die künstlich erzeugten Wellen gestört werden können. Das betrifft insbesondere für die Fischlarven und die Brutphase der Seevögel die Zeiten vor Juni, sowie für die Zugvögel die Zeit ab Oktober. Auch durch einen etwaigen Einsatz von Musikanlagen ist mit einer Störung der Fauna zu rechnen. 5.3.3 Dem Regierungsrat als zuständigem Rechtsetzungsorgan kommt beim Ausgleich der gegenläufigen Interessen der Seebenutzer sowie bei der Gewichtung der öffentlichen Interessen ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Die Beschwerdeführer haben nicht dargelegt, dass der Regierungsrat einen unsachgemässen Gebrauch von seinem Gestaltungsspielraum gemacht hätte. Der Regierungsrat hat den Natur- und Landschaftsschutz, das Ruhebedürfnis von Tier und Mensch sowie die verschiedenen Nutzungsinteressen der Seebenutzer (unter anderem Badende, Fischer, Ruderer, Segler, Wasserskifahrer sowie Wakeboard-Sportler und ihre Instruktoren) angemessen berücksichtigt. Aus den Ausführungen der Sicherheitsdirektion zu den besonderen finanziellen Anstrengungen des Kantons für die Neuanschaffung eines Kursschiffes ist auch zu entnehmen, dass es dem Kanton besonders darauf ankommt, ökologische Schäden durch hohen Wellenschlag zu verhindern. Demzufolge erschiene es widersinnig und inkonsequent, wenn der Regierungsrat die Anliegen des Ufer- und Naturschutzes nunmehr völlig hinter die Interessen der Beschwerdeführer an der von ihnen begehrten uneingeschränkten Nutzung des Sees zurückstellen müsste, zumal es sich hierbei nicht mehr um schlichten Gemeingebrauch handelt. Wie in Erwägung 5.1 ausgeführt, stehen hier nicht schwerwiegende Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit in Frage; die Schaffung eines Korridors kann sich auf dem Zuger See sogar für die Wakeboarder positiv auswirken. Jedenfalls bleiben die in der Wakeboard-Verordnung geregelten Tätigkeiten möglich, sind aber gewissen Beschränkungen unterworfen, die dem Ausgleich der verschiedenen Interessen dienen sollen. Nach dem Gesagten (siehe auch die Ausführungen in E. 2-4) erweist sich die vom Regierungsrat getroffene Lösung mit Blick auf die Rügen der Beschwerdeführer nicht als unverhältnismässig. Die Beschwerdeführer wenden zwar ein, dass es auf den Zuger Seen nur sehr wenige spezielle Wakeboard-Boote gebe. Faktisch richte sich die Verordnung gegen einen einzigen Gewerbebetrieb, der zur Zeit Wakeboarden anbiete. Dessen Fahrten fielen im Verhältnis zu den rund fünfzig privaten Wasserskibooten überhaupt nicht ins Gewicht. Auf die Anzahl der von der Verordnung zur Zeit betroffenen Personen und Betriebe kann es indes nicht entscheidend ankommen. Zum einen gehen von den interessierenden Sportarten Beeinträchtigungen aus, die das gewöhnliche Mass überschreiten. Zum anderen sagen die Beschwerdeführer selber voraus, dass - jedenfalls ohne behördliche Beschränkungen - mit einem Zuwachs bei diesen Sportarten zu rechnen sei. Einer der Beschwerdeführer beabsichtigt bezeichnenderweise, eine weitere Wakeboard-Schule zu eröffnen. Schliesslich ist dem Vergleich mit anderen Sportarten erneut entgegenzuhalten, dass der von der Wakeboard-Verordnung nicht erfasste Wasserskisport mit weniger hohen Wellen verbunden ist. Aus der gleichen Erwägung ist auch nicht zu beanstanden, dass für die gewerbsmässige Ausübung der von der Wakeboard-Verordnung erfassten Sportarten ein Betriebskonzept nach § 4 Abs. 3 lit. d und § 5 WBV/ZG verlangt wird, diese Auflage für den Betrieb eines Unternehmens, das nur gewöhnlichen Wasserskisport umfasst, jedoch nicht besteht. Hierdurch wird der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen - sofern hier überhaupt von Gewerbegenossen die Rede sein kann - wegen den unterschiedlichen Auswirkungen der jeweiligen Sportarten nicht verletzt (vgl. BGE 130 I 26 E. 6.3.3.1 S. 53; 125 I 431 E. 4b/aa S. 435 f., je mit Hinweisen).