Citation: 1P.228/2002 09.07.2003 E. 3

Dagegen ist gesondert auf die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht einzugehen, da diese Rüge nicht nur das Abstimmungsergebnis betrifft, sondern das Verfahren der Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche selbst in Frage stellt. 3.1 Der Regierungsrat ging im angefochtenen Entscheid davon aus, dass eine Begründung bei Urnenentscheiden systembedingt nicht möglich sei: Das Stimmvolk könne als staatliches Organ, das sich aus dem Willen und den Auffassungen der einzelnen Stimmbürgerinnen und Stimmbürger zusammensetze, nicht als Ganzes denken, diskutieren, beraten oder eine einheitliche Meinung bilden. Eine Begründungspflicht für die Stimmabgabe verletze zudem Art. 34 Abs. 2 BV, wonach jedermann seine politischen Rechte nach seinen eigenen Wertvorstellungen und Überzeugungen ausüben könne. Der Regierungsrat hielt auch eine nachträgliche Begründung durch den Gemeinderat Emmen für entbehrlich: Die Vielfalt an Motiven bei der Stimmabgabe mache es für den Gemeinderat unmöglich, eine Begründung nachzuliefern, die dem in einem klassischen Verwaltungsverfahren üblichen verfassungsmässigen Anspruch genüge. Zudem handle es sich um eine Angelegenheit mit vorwiegend politischem Charakter und es bestehe kein Rechtsanspruch auf Einbürgerung. Daraus folgerte der Regierungsrat, dass eine Begründung von Einbürgerungsentscheiden an der Urne nicht erforderlich sei. 3.2 Die Beschwerdeführer vertreten dagegen die Auffassung, dass auch Entscheide der Stimmbürger gemäss Art. 29 Abs. 2 BV der Begründungspflicht unterliegen, wenn sie individuell-konkrete Hoheitsakte darstellen, d.h. unmittelbar die Rechtsstellung des Einzelnen berühren. Dies sei bei Einbürgerungen der Fall, unabhängig davon, ob ein Rechtsanspruch auf Einbürgerung bestehe oder ob solchen Entscheiden politischer Charakter zukomme. Auch sie lehnen eine nachträgliche Begründung durch die Gemeindebehörde ab: Eine solche Begründung "vom Hörensagen" würde faktisch das verfassungsmässige Recht auf Begründung zunichte machen. Im Übrigen liege, wie der Regierungsrat zutreffend festgestellt habe, auch keine Begründung seitens des Gemeinderats Emmen vor. 3.3 Das Bundesgericht hat sich bereits im Urteil betreffend die Ungültigkeit der Initiative der SVP der Stadt Zürich "Einbürgerungen vors Volk!" ausführlich mit der Frage der Begründungspflicht bei Einbürgerungsentscheiden des Stimmvolks an der Urne auseinandergesetzt (BGE 129 I 232 E. 3). Es kam zum Ergebnis, dass Einbürgerungsentscheide der Begründungspflicht gemäss Art. 29 Abs. 2 BV in Verbindung mit Art. 8 Abs. 2 BV unterliegen. 3.4 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV (früher: Art. 4 aBV) haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Aus dem Grundsatz des rechtlichen Gehörs leitet das Bundesgericht in ständiger Rechtsprechung die Pflicht der Behörden ab, ihre Verfügungen und Entscheide zu begründen (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102; zu Art. 4 aBV grundlegend BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109 f.; vgl. auch Botschaft des Bundesrates über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996, BBl 1997 I S. 182 zu Art. 25). Der Grundsatz des rechtlichen Gehörs als persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen auch tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Der Bürger soll wissen, warum die Behörde entgegen seinem Antrag entschieden hat. Die Begründung eines Entscheids muss deshalb so abgefasst sein, dass der Betroffene ihn gegebenenfalls sachgerecht anfechten kann. Dies ist nur möglich, wenn sowohl er wie auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt (BGE 126 I 97 E. 2b S. 102 f. mit Hinweisen). 3.4.1 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist Teil der allgemeinen Verfahrensgarantien, die in Art. 29 BV für "Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen" gewährleistet werden (vgl. Abs. 1). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung besteht ein Anspruch auf rechtliches Gehör und damit auch auf Begründung immer dann, wenn ein Hoheitsakt unmittelbar die Rechtsstellung eines Einzelnen berührt (BGE 119 Ia 141 E. 5c S. 149 ff.; 114 Ia 281 E. 4b S. 284; 112 Ia 107 E. 2b S. 109), d.h. dieser Partei eines Gerichts- oder Verwaltungsverfahrens ist. Art. 29 Abs. 2 BV gewährt dementsprechend den "Parteien" Anspruch auf rechtliches Gehör. In BGE 119 Ia 141 (E. 5c/dd S. 151) hat das Bundesgericht klargestellt, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör grundsätzlich auch dann besteht, wenn ein individueller Hoheitsakt, der die Rechtsstellung eines Einzelnen unmittelbar betrifft, ausnahmsweise nicht von einer Verwaltungs- oder Justizbehörde, sondern vom Parlament ausgeht. Ausgeschlossen ist der Anspruch auf rechtliches Gehör dagegen in Rechtssetzungsverfahren (BGE 121 I 230 E. 2c S. 232 mit Hinweisen). Dies entspricht der Auffassung der Lehre, wonach es für den sachlichen Geltungsbereich von Art. 29 Abs. 2 BV nicht auf die Behörde ankommt, vor der ein Verfahren stattfindet, sondern auf den rechtsanwendenden Charakter des Verfahrens (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3. Aufl., Bern 1999, S. 513). Der Anspruch auf rechtliches Gehör wird in allen Verfahren bejaht, in denen jemand - als Partei - materiell betroffen, insbesondere stärker belastet sein kann als andere Personen (Reinhold Hotz, St. Galler Kommentar zu Art. 29 BV N 23; Etienne Grisel, Egalité, Bern 2000, Rz. 449 f. S. 200; Rhinow/Koller/Kiss, Öffentliches Prozessrecht und Justizverfassungsrecht des Bundes, Basel/Frankfurt a.M. 1996, Rz. 289 S. 60; Lorenz Kneubühler, Die Begründungspflicht: Eine Untersuchung über die Pflicht der Behörden zur Begründung ihrer Entscheide, Diss. Bern 1998, S. 22 f.). Dazu gehören grundsätzlich alle Verfahren, die durch individuell-konkrete Anordnungen abzuschliessen sind (Andreas Auer/ Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Bern 2000, S. 610 Rz. 1287). 3.4.2 In Einbürgerungsverfahren wird über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Das Einbürgerungsverfahren wird auf Gesuch des Bewerbers eingeleitet. In diesem Verfahren wird insbesondere abgeklärt, ob der Bewerber in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist und mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist, d.h. es erfolgt eine einzelfallbezogene Prüfung. Das Verfahren endet mit der Erteilung des Bürgerrechts oder der Abweisung des Gesuchs, d.h. einer individuell-konkreten Anordnung, die alle Merkmale einer Verfügung erfüllt (so schon Jean-François Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, S. 361: Einbürgerungen als "acte administratif"). Das Einbürgerungsverfahren ist kein Vorgang in einem rechtsfreien Raum: Auch wenn kein Anspruch auf Einbürgerung besteht, muss die zuständige Behörde die einschlägigen Verfahrensbestimmungen und den Anspruch der Bewerber auf möglichste Wahrung ihres Persönlichkeitsrechts, insbesondere im Bereich des Datenschutzes, beachten; sie darf weder willkürlich noch diskriminierend entscheiden. Sie muss ihr Ermessen - auch wenn es sehr weit ist - pflichtgemäss, nach Sinn und Zweck der Bürgerrechtsgesetzgebung ausüben. Es handelt sich somit materiell um einen Akt der Rechtsanwendung. Die Gesuchsteller haben im Einbürgerungsverfahren Parteistellung: Sie haben Anspruch auf einen Entscheid über ihr Gesuch, d.h. auf verfügungsmässige Erledigung des Einbürgerungsverfahrens. Als Partei eines Verwaltungsverfahrens haben sie Anspruch auf Gewährung des rechtlichen Gehörs und auf eine Begründung, wenn ihr Gesuch abgewiesen wird (zum engen Zusammenhang zwischen den Ansprüchen auf ein Verfahren und auf rechtliches Gehör vgl. Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Diss. Bern 2000, S. 87 ff., insbes. S. 105 f.). Die Verfahrensgarantien gemäss Art. 29 BV stehen den Parteien eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens unabhängig von ihrer Berechtigung in der Sache zu (BGE 120 Ia 227 E. 1 S. 229 f.; 119 Ia 4 E. 1 S. 5, 119 Ib 305 E. 3 S. 309 f., 118 Ia 232 E. 1a S. 234 f. mit Hinweisen; Jörg Paul Müller, Grundrechte, S. 512); insofern kann das Fehlen eines Rechtsanspruchs auf Einbürgerung die Begründungspflicht nicht ausschliessen. Auch der weite Ermessensspielraum bei Einbürgerungsentscheiden spricht aus heutiger Sicht nicht gegen, sondern für eine Begründungspflicht: Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind umso strengere Anforderungen an die Begründung zu stellen, je grösser der der Behörde eingeräumte Ermessensspielraum ist und je vielfältiger die tatsächlichen Voraussetzungen sind, die bei der Betätigung des Ermessens zu berücksichtigen sind (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110; 104 Ia 201 E. 5g S. 213; Mark Villiger, Die Pflicht zur Begründung von Verfügungen, in: ZBl 90/1989 S. 137 ff., insbes. S. 154 [unter ausdrücklicher Erwähnung der Aufnahme ins Bürgerrecht]; Kneubühler, a.a.O., S. 33 und 186 f.; vgl. auch BGE 128 I 327 E. 4.1 S. 340 und BGE 127 V 431 E. 2b/cc S. 435: Kompensierung der Unbestimmtheit der Rechtsgrundlage durch eine Stärkung der Verfahrensrechte). Gerade in solchen Fällen kann die Begründungspflicht im Sinne einer Selbstkontrolle zur Rationalisierung der Entscheidfindung beitragen und verhindern, dass sich die Behörde von unsachlichen Erwägungen leiten lässt (BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 109; Entscheid P 244/1976 vom 26. Januar 1977 E. 2b, publ. in EuGRz. 1977 S. 108; näher zur Selbstkontrollfunktion der Begründung Kneubühler, a.a.O., S. 95 ff.). Schliesslich ist zu bedenken, dass eine sachgerechte Anfechtung und Überprüfung von Ermessensentscheiden nur möglich ist, wenn die zuständige Instanz die Gründe für ihren Entscheid darlegt. 3.5 Ein Anspruch auf Begründung lässt sich auch aus Art. 8 Abs. 2 BV ableiten. Die Stimmbürger sind bei der Abstimmung über Einbürgerungsgesuche an die Grundrechte - namentlich an das Diskriminierungsverbot - gebunden (vgl. oben, E. 2.2.1). Das Diskriminierungsverbot ist im Einbürgerungsverfahren von besonderer Bedeutung, da die Gefahr besteht, dass die "Eignung" eines Bewerbers aufgrund seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten ethnisch-kulturellen Gruppe verneint wird, die von der Mehrheit als "fremd" empfunden wird (Kiener, a.a.O., S. 217; Yvo Hangartner, Grundsätzliche Fragen des Einbürgerungsrechts, AJP 2001 949 ff., insbes. S. 959). Diese Gefahr des Entscheids aufgrund von Stereotypen wird noch verstärkt, wenn über Einbürgerungsgesuche an der Urne entschieden wird, allein aufgrund der Angaben in den Abstimmungsunterlagen, ohne vorherige Anhörung der Gesuchsteller und ohne detaillierte Kenntnis der Einbürgerungsunterlagen. Insofern muss eine wirksame Kontrolle derartiger Entscheide gewährleistet sein. Aus dem Abstimmungsergebnis allein geht jedoch in der Regel nicht hervor, ob der ablehnende Entscheid aufgrund der Anknüpfung an ein verfassungsrechtlich verpöntes Merkmal erfolgte, und wenn ja, ob gewichtige Gründe bestehen, die diese Anknüpfung ausnahmsweise rechtfertigen. Fälle wie der vorliegende, in dem über eine Vielzahl von Einbürgerungsgesuchen gleichzeitig abgestimmt wird und eine klare Unterscheidung nach der Herkunft der Gesuchsteller schon aus dem Abstimmungsergebnis hervorgeht, sind die Ausnahme. In der Regel ist die Begründung unabdingbare Voraussetzung für eine Überprüfung von Einbürgerungsentscheiden unter dem Blickwinkel des Diskriminierungsverbots. Ohne eine Begründungspflicht besteht die Gefahr, dass das Diskriminierungsverbot faktisch leer läuft (so auch René Schaffhauser, Bürgerrechte, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 19 Rz. 17). 3.6 Eine Begründung ist jedoch bei Volksabstimmungen, die an der Urne in geheimer Abstimmung erfolgen, systembedingt nicht möglich, wie der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid überzeugend ausgeführt hat. Im vorliegenden Fall wurde auch keine nachträgliche Begründung der Gemeinde Emmen für das Abstimmungsergebnis geliefert. Die Frage, ob eine nachgeschobene Begründung eines Gemeindeorgans der Begründungspflicht genügen würde (so Hangartner, a.a.O., S. 960 f.; Bundesamt für Ausländerfragen, Schlussbericht der Arbeitsgruppe Bürgerrecht, Bern, Dezember 2000, S. 42), stellt sich somit nicht (vgl. dazu BGE 129 I 232 E. 3.5). 3.7 Nach dem Gesagten hat der Regierungsrat im angefochtenen Entscheid zu Unrecht eine Verletzung der Begründungspflicht verneint und damit auch Art. 29 Abs. 2 BV verletzt.