Citation: 1P.1/2003 09.07.2003 E. 2

Gemäss Art. 4 des Zürcher Gesetzes über das Vorschlagsrecht des Volkes vom 1. Juni 1969 (Initiativgesetz) ist eine Initiative unter anderem dann ungültig, wenn sie dem Bundesrecht oder der Staatsverfassung widerspricht. Ganz allgemein gilt, dass eine Volksinitiative keine Bestimmungen enthalten darf, die dem übergeordneten Recht widersprechen (BGE 125 I 227 E. 4a S. 231 mit Hinweis). 2.1 Der Gemeinderat der Stadt Zürich erklärte die Initiative gestützt auf ein Rechtsgutachten von Prof. Auer aus zwei Gründen für ungültig: Zum einen verletzten Urnenabstimmungen über Einbürgerungsgesuche Bundesverfassungsrecht, namentlich das verfassungsrechtliche Begründungsgebot, das Rechtsgleichheitsprinzip, das Diskriminierungs- und das Willkürverbot sowie das Grundrecht auf Schutz der Privatsphäre; zum anderen widerspreche die von der Initiative vorgeschlagene Zuständigkeitsregel § 23 des Zürcher Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG), wonach das Gemeindebürgerrecht von der Gemeindeversammlung auf Antrag des Gemeinderates erteilt wird und die Gemeindeordnung die Befugnis zur Bürgerrechtserteilung dem Grossen Gemeinderat oder dem Gemeinderat übertragen kann. 2.2 Der Regierungsrat kam im angefochtenen Entscheid zum Ergebnis, das kantonale Recht enthalte keine Bestimmungen, die es den Gemeinden verbieten würden, die Befugnis zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts den Stimmberechtigten zuzuweisen. Dagegen teilte er die Auffassung des Gemeinderates, dass die Initiative gegen die Bundesverfassung verstosse. Es bestehe ein unlösbarer Widerspruch zwischen dem Recht der Stimmbürger auf eine vollständige Information über den Abstimmungsgegenstand und dem Recht der Gesuchsteller auf Schutz ihrer Privatsphäre. Als unüberbrückbar erweise sich auch der Gegensatz zwischen dem verfassungsmässigen Anspruch auf Begründung des Einbürgerungsentscheids und der systembedingten Undurchführbarkeit dieses Anspruchs, da Volksentscheide weder begründungsfähig noch begründungspflichtig seien. Die direkte Demokratie stosse bei individuellen Verwaltungsreferenden somit an Grenzen, die ihr von der Verfassung vorgezeichnet seien. Dies gelte insbesondere auch unter den konkreten Bedingungen einer Stadt von der Grösse Zürichs, wo Volksentscheide allein schon auf Grund der hohen Zahl der Einbürgerungsgesuche (rund 450 pro Jahr) kaum praktikabel seien und zu einer Überforderung der Stimmberechtigten führen würden. Mit der Kompetenzbegründung zu Gunsten des Volkes, wie sie die Initiative verlange, seien rechtswidrige Entscheide geradezu vorprogrammiert. Damit erweise sich bereits die Einführung des Volksrechtes als verfassungswidrig. Für eine verfassungskonforme Auslegung der Initiative verbleibe kein Raum. Die Mängel der Initiative könnten auch im Rahmen eines späteren Gesetzgebungsverfahrens nicht korrigiert werden. Im Folgenden ist somit zu prüfen, ob der Regierungsrat die Initiative zu Recht wegen Verletzung von Bundesverfassungsrecht für ungültig erklärte. Diese Frage prüft das Bundesgericht frei (BGE 121 I 334 E. 2b S. 338 mit Hinweisen). Die noch vom Gemeinderat angenommene Verletzung von kantonalem Recht wurde vom Regierungsrat verworfen und ist somit im vorliegenden Verfahren nicht mehr zu prüfen. 2.3 Für die Beurteilung der Rechtmässigkeit einer Initiative ist das Initiativbegehren nach den üblichen Auslegungsmethoden zu interpretieren. Grundsätzlich ist vom Wortlaut der Initiative auszugehen und nicht auf den subjektiven Willen der Initianten abzustellen. Es ist von verschiedenen Auslegungsmöglichkeiten jene zu wählen, welche einerseits dem Sinn und Zweck der Initiative am besten entspricht und zu einem vernünftigen Ergebnis führt und andererseits im Sinne der verfassungskonformen Auslegung mit dem Recht von Bund und Kanton vereinbar erscheint. Dabei ist der Spielraum grösser, wenn - wie hier - eine in der Form der allgemeinen Anregung gehaltene Initiative zu beurteilen ist. Kann der Initiative in diesem Rahmen ein Sinn beigemessen werden, der sie nicht klarerweise als unzulässig erscheinen lässt, ist sie als gültig zu erklären und der Volksabstimmung zu unterstellen (BGE 121 I 334 E. 2c S. 338 f. mit Hinweisen). 2.4 Das Initiativbegehren verlangt, dass die Befugnis zur Erteilung des Bürgerrechts an im Ausland geborene Ausländerinnen und Ausländer den in der Stadt Zürich stimmberechtigten Stadtbürgern zugewiesen wird. Es verlangt somit die Einführung eines obligatorischen Verwaltungsreferendums für die Erteilung des Gemeindebürgerrechts an im Ausland geborene Ausländerinnen und Ausländer. Über die Einbürgerung würden nicht mehr die Bürgerliche Abteilung des Gemeinderates oder des Stadtrates entscheiden, sondern - auf deren Antrag - die Stimmberechtigten an der Urne. Die nähere Ausgestaltung des Verfahrens überlässt die Initiative dem kommunalen Gesetz- bzw. Verordnungsgeber. Im Folgenden ist daher zu prüfen, ob die Einführung der Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche Bundesverfassungsrecht verletzt. Dies ist nur dann der Fall, wenn eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Verfahrens von vornherein ausgeschlossen erscheint.