Citation: 2P.38/2005 02.08.2005 E. 5

5.1 Es fragt sich, welche rechtliche Konsequenz dieser Mangel zur Folge hat. In BGE 124 I 216, wo es sich um die Erhöhung der Motorfahrzeugsteuer handelte, die gestützt auf eine verfassungswidrig gewordene Delegationsnorm auf dem Dekretsweg statt durch formelles Gesetz beschlossen worden war, wurde der betreffenden Dekretsänderung die Rechtsverbindlichkeit abgesprochen, womit es bei der bestehenden Steuer blieb. Vorliegend präsentiert sich die Situation anders: Die mit dem Gehaltsdekret vom 8. November 1995 erlassene Besoldungs- und Zulagenregelung stellt eine zusammenhängende Ordnung dar, die sich nicht in der Weise in "wichtige", mangels gesetzlicher Vorgaben allenfalls ungültig normierte, und sekundäre, auch ohne höherstufige Regelung auf Dekretsstufe gültig normierte Fragen aufteilen lässt, wie dies den Vorstellungen der Beschwerdeführerinnen zu entsprechen scheint. Die Festsetzung von Anlaufstufen unterhalb des Grundgehaltes der betreffenden Gehaltsklasse ist nicht ein unter dem Gesichtswinkel des Legalitätsprinzips isolierbarer Eingriff in die Rechtsstellung der Staatsbediensteten, sondern sie bildet Teil des vom Dekretsgeber beschlossenen, mit den vorgesehenen Besoldungsbeträgen verknüpften Systems der Gehaltsklassen und Gehaltsstufen. Sie kann daher - anders etwa als bei einer kompetenzwidrig erfolgten Steuererhöhung (BGE 124 I 216) - nicht für sich allein mangels höherstufiger Grundlage als ungültig erklärt werden, ohne dass diese Rechtsfolge konsequenterweise auch für die übrigen Teile der gesetzlich ungenügend gedeckten Besoldungsordnung zu bejahen wäre. Anders verhielte es sich, wenn die für den Staatsbediensteten ungünstige Einrichtung der Anlaufstufe für sich allein erst nachträglich in kompetenzwidriger Weise in die Besoldungsordnung eingefügt worden wäre. Das trifft hier jedoch nicht zu. Das Gehaltsdekret vom 8. November 1995 sah in Art. 4, 9, 10 und 34 Abs. 1 die Möglichkeit der Schaffung von Anlaufstufen schon von Anfang an vor. Als Sanktion für die fehlende formellgesetzliche Grundsatzregelung käme damit nur die Ungültigerklärung des gesamten Gehaltsdekrets in Betracht, was formell das Wiederaufleben der mit dem Dekret von 1995 aufgehobenen Besoldungsdekrete von 1972 zur Folge hätte. Diese Rechtsfolge entspräche offensichtlich nicht den Anliegen der Beschwerdeführerinnen und auch nicht dem Sinn der Übergangsbestimmung von Art. 132 Abs. 1 KV/BE, bei deren Handhabung das Gebot der Verhältnismässigkeit im Auge behalten werden muss. Die durch die Ungültigerklärung des Dekrets entstehende Lücke müsste vom Richter und den rechtsanwendenden Organen aus naheliegenden Gründen im Sinne der aufgehobenen Dekretsbestimmungen, die immerhin vom Grossen Rat als demokratisch legitimierter, für die Ausarbeitung von Gesetzen und Dekreten sowie für die wesentlichen Finanzbefugnisse des Kantons zuständiger Behörde ausgegangen sind, gefüllt werden. Als Alternative käme eine Lückenfüllung im Sinne der nachträglichen Anordnung des formellen Gesetzgebers in Betracht, welcher die Möglichkeit der Festsetzung von Anlaufstufen inzwischen selber ebenfalls ausdrücklich vorgesehen hat (Art. 23a und 23b PG/BE in der teilrevidierten Fassung vom 28. November 2004 bzw. Art. 71 Abs. 2 des totalrevidierten Personalgesetzes vom 16. September 2004). Die von den Beschwerdeführerinnen vertretene Betrachtungsweise lässt ausser Acht, dass die in Art. 69 KV/BE statuierten Delegationsschranken und die damit verbundene übergangsrechtliche Regelung von Art. 132 Abs. 1 KV/BE die demokratische Legitimation der Rechtsetzung sichern wollen, welchem Anliegen die einstweilige (vollumfängliche) Anwendung des betreffenden Dekretes eher gerecht wird als die Ausklammerung gewisser Teile der vom Dekretsgeber festgesetzten Besoldungsordnung mit leistungsrechtlichen Folgen, die ihrerseits auf einer fragwürdigen demokratischen Grundlage beruhen würden. 5.2 Aufgrund der vorstehenden Überlegungen kann auch der das Gehaltsdekret im streitigen Punkt ausführenden Bestimmung von Art. 5a Abs. 2 GehV/BE sowie dem einschlägigen Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November 1996 die Gültigkeit nicht abgesprochen werden. Diese Regelungen des Verordnungsgebers können sich auf hinreichend bestimmte, inhaltlich den Anforderungen von Art. 69 KV/BE genügende Vorgaben des Gehaltsdekretes stützen, welches hier nach dem Gesagten - infolge Fehlens einer formellgesetzlichen Grundsatzregelung - notgedrungen bzw. zulässigerweise die (gemäss Art. 69 Abs. 2 KV/BE an sich dem Gesetzgeber vorbehaltene) Steuerungsfunktion gegenüber dem Verordnungsgeber übernehmen muss. Die Möglichkeit der Schaffung von Anlaufstufen zwecks Anpassung des Anfangsgehaltes an die Marktlage ist bereits in Art. 9 GehD/BE vorgesehen. Art. 5a Abs. 2 GehV/BE wiederholt in Satz 1, ungeachtet dessen, dass Anlaufstufen hier als "Ausnahme" bezeichnet werden, an sich nur diese Anordnung des Dekretsgebers. Erst durch die in Art. 5a Abs. 2 Satz 2 GehV/BE vorgesehenen "periodischen" Regierungsratsbeschlüsse werden die Stellen bestimmt, für welche Anlaufstufen gelten sollen. Bei diesen letzteren Anordnungen handelt es sich, wie ohne Zwang angenommen werden kann, nicht um gesetzesändernde oder -vertretende, sondern um gesetzesvollziehende Vorschriften, welche die massgebende explizite Vorgabe von Art. 9 GehD/BE umsetzen und sich auf die in Art. 88 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 90 lit. d KV/BE verankerte allgemeine Vollziehungsverordnungskompetenz (vgl. Urteile 1P.738/1999 vom 21. März 2000, publ. in: ZBl 102/2001 S. 80 ff., E. 4c, sowie 2P.63/1997 vom 5. November 1997, in BVR 1998 S. 49 ff., E. 3c) wie auch auf die ausdrückliche Ermächtigung von Art. 23 Abs. 3 PG/BE stützen lassen; von einer unerlaubten Subdelegation kann infolgedessen nicht gesprochen werden. Der Regierungsratsbeschluss 2849/96 vom 20. November 1996, welcher die von der Anlaufstufen-Regelung betroffenen Stellen bezeichnet und für die Handhabung dieser Einrichtung gewisse Richtlinien aufstellt, wurde allerdings in der Gesetzessammlung nicht publiziert. Der Beschluss richtet sich an die Direktionen und die Staatskanzlei, d.h. an die mit dem Vollzug der Besoldungsordnung im Einzelfall befassten Stellen, und ist dementsprechend eher als Verwaltungsverordnung denn als rechtsetzender Erlass konzipiert. Als Grundlage für Akte der Eingriffsverwaltung vermöchte dieser Erlass klarerweise nicht zu genügen. Vorliegend geht es jedoch um die Festsetzung der Bedingungen eines freiwillig eingegangenen besonderen Rechtsverhältnisses. Zwar wäre es wünschbar, dass die gemäss Art. 9 GehD/BE möglichen Abweichungen vom für die jeweiligen Stellen geltenden Grundgehalt ebenfalls in rechtssatzmässiger Form, d.h. in einem ordnungsgemäss publizierten Erlass, festgelegt werden. Die besondere Natur dieser Regelung, mit welcher in flexibler Weise auf den jeweiligen Arbeitsmarkt reagiert werden soll, lässt das gewählte Vorgehen wie auch die von den Beschwerdeführerinnen insbesondere beanstandete relativ geringe Bestimmtheit in der Bezeichnung der betroffenen Stellen unter dem Gesichtswinkel des angerufenen Willkürverbots noch als (knapp) zulässig erscheinen. Die streitige Auferlegung von Anlaufstufen erfolgte zwar rückwirkend, doch hielt sie sich im Rahmen der provisorisch vorgenommenen Einstufung, weshalb nicht eingewendet werden kann, die spätere definitive Gehaltsfestsetzung sei für die Betroffenen nicht voraussehbar gewesen. 5.3 Nach dem Gesagten sind die staatsrechtlichen Beschwerden als unbegründet abzuweisen. Bei diesem Ausgang sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens den Beschwerdeführerinnen aufzuerlegen (Art. 156 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 153 und 153a OG). Auf die Zusprechung einer Parteientschädigung besteht kein Anspruch (Art. 159 Abs. 2 OG analog).