Citation: 1P.444/2001 29.11.2001 E. 2

2.- Le recourant Y.________ se plaint d'une violation des art. 29 Cst. , 30 Cst. et 6 par. 1 CEDH à cause de rejet, par le Tribunal administratif, de ses conclusions tendant à l'annulation de la loi 7830, au motif qu'il ne se serait pas opposé préalablement en temps utile à ce projet de plan d'affectation. Selon lui, l'application rigide du droit cantonal de procédure l'a privé du droit d'accès à un tribunal dans une contestation sur les effets d'un plan sur sa propriété, et partant sur des droits de caractère civil. Or il aurait été empêché sans sa faute d'utiliser la voie de l'opposition au projet de loi; il est du reste intervenu dans la procédure aussitôt qu'il a été concerné par ce projet. a) Il n'est pas contesté que l'opposition du recourant, déposée le 10 juin 1998, était tardive car postérieure à l'expiration du délai légal de 30 jours à compter de la première publication du projet de loi (art. 16 al. 5 LaLAT); l'art. 3 al. 2 de la loi 7830, qui déclare cette opposition irrecevable, n'est du reste pas critiqué dans le recours de droit public. Le recourant soutient en revanche que le Tribunal administratif n'aurait pas dû invoquer cet élément pour refuser l'examen de ses griefs. A cet égard, le recourant se réfère à juste titre à l'art. 35 al. 4 LaLAT, implicitement appliqué dans l'arrêt attaqué. Selon cette disposition, le recours au Tribunal administratif contre la décision par laquelle le Grand Conseil adopte un plan d'affectation n'est recevable que si la voie de l'opposition a été préalablement épuisée. C'est bien en raison du défaut d'épuisement d'une voie de droit préalable que la juridiction cantonale n'est pas entrée en matière (en considérant improprement que le recours devait être rejeté, alors qu'une décision d'irrecevabilité aurait dû être prise, mais cela est sans influence sur le sort de la présente contestation). b) L'art. 35 LaLAT a été adopté par le Grand Conseil le 23 janvier 1998, dans le cadre d'une réforme de la juridiction administrative cantonale; il est entré en vigueur le 21 mars 1998. Cette réforme avait notamment pour but d'introduire une voie de recours cantonale contre les décisions du Grand Conseil sur les plans d'affectation (décisions adoptées sous forme de lois). Dans sa teneur initiale, la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT) conférait aux lois définissant ou modifiant les zones d'affectation la nature de décisions cantonales définitives; or, avec l'évolution de la jurisprudence, ce régime a été considéré comme incompatible avec les exigences de l'art. 6 par. 1 CEDH et de l'art. 98a OJ (cf. Exposé des motifs du Conseil d'Etat à propos des projets de lois sur la réforme de la juridiction administrative, in: Mémorial des séances du Grand Conseil 1997 p. 9424 ss et 9431 s.; cf. également ATF 123 II 231). C'est pourquoi le législateur cantonal a ouvert, dans ce domaine, une voie de recours au Tribunal administratif, en maintenant la voie de l'opposition préalable (cf. art. 16 al. 5 LaLAT) et en faisant de la participation à la procédure d'opposition une condition de recevabilité du recours (cf. Mémorial 1997 p. 9466; Mémorial 1998 p. 608). c) aa) Le recourant ne critique pas le système cantonal en tant que tel. L'organisation des voies de recours, en matière de plans d'affectation, relève en principe du droit cantonal, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire se bornant à poser quelques principes (définition de la qualité pour recourir et du pouvoir d'examen de l'autorité de recours; cf. art. 25 al. 1 LAT, art. 33 al. 2 et 3 LAT). Dans ce cadre, on ne voit pas ce qui empêcherait le législateur cantonal d'imposer aux intéressés, comme condition de recevabilité du recours cantonal, une intervention dans la procédure d'opposition préalable, pour autant que le projet de plan fasse alors l'objet de publications suffisamment claires. Du reste, dans certains domaines et s'agissant du droit de recours des organisations de protection de la nature ou de l'environnement, le droit administratif fédéral connaît pareille exigence (cf. art. 12a al. 2 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451]; art. 55 al. 5 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814. 01]). bb) Dans les cas où une contestation au sujet de l'adoption d'un plan d'affectation porte sur des "droits de caractère civil" au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH - il en va généralement ainsi, selon une jurisprudence maintenant bien établie, lorsqu'un propriétaire foncier conteste une modification du régime applicable à sa propre parcelle, voire à une parcelle voisine quand l'autorité de planification supprime ou allège des prescriptions destinées à la protection des voisins (cf. notamment ATF 127 I 44; 122 I 294) -, l'accès à un tribunal indépendant et impartial doit être garanti. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme refuse toutefois d'accorder un caractère absolu au droit d'accès à un tribunal. Ce droit se prête à des limitations, notamment quant aux conditions de recevabilité d'une action ou d'un recours, dès lors que les règles d'organisation judiciaire et de procédure doivent être déterminées par l'Etat, qui jouit à cet égard d'une certaine marge d'appréciation. Ces limitations ne sauraient toutefois restreindre l'accès au justiciable d'une manière ou à un point tels que son droit à un tribunal s'en trouve atteint dans sa substance même. En outre, les limitations appliquées ne se concilient avec l'art. 6 par. 1 CEDH que si elles poursuivent un but légitime et s'il existe un rapport raisonnable de proportionnalité entre les moyens employés et le but visé (cf. arrêts de la CourEDH du 16 novembre 2000 dans l'affaire Société anonyme Sotiris et Nikos Koutras ATTEE c. Grèce, § 15; du 28 mai 1985 dans l'affaire Ashingdane c. Royaume-Uni, § 57 et les arrêts cités; cf. également ATF 127 I 115 consid. 7a p. 125). Lorsque l'accès à un tribunal doit être assuré conformément à l'art. 6 par. 1 CEDH, les garanties de procédure judiciaire selon l'art. 30 al. 1 Cst. , également invoquées par le recourant, n'ont pas une portée différente (cf. ATF 126 I 68 consid. 3a p. 73, 228 consid. 2a p. 230). cc) Dans les contestations relatives aux plans d'affectation, la limitation du droit d'accès à un tribunal qui résulte de l'application de règles exigeant une opposition préalable (comme l'art. 35 al. 4 LaLAT) ne paraît pas, en principe, illégitime ni disproportionnée. Le recourant invoque toutefois une situation particulière, celle du propriétaire foncier qui est atteint par la mesure d'aménagement du territoire au moment où elle est adoptée mais qui, à l'époque où la voie de l'opposition préalable était ouverte, n'était pas directement intéressé à l'issue de la procédure de planification car il n'avait pas encore acquis (ni ne s'était engagé à acquérir) de bien-fonds dans le périmètre concerné. Le recourant se trouvait dans cette situation et il affirme avoir été empêché sans sa faute de faire opposition: cela est manifestement inexact car, après la publication officielle de l'avis relatif à la procédure d'opposition, quiconque pouvait intervenir à ce stade-là, même en n'étant pas, ou pas encore, propriétaire de terrains à l'endroit litigieux. Il n'en demeure pas moins que le recourant n'avait alors, a priori, aucun motif objectif de s'opposer, ses intérêts n'étant pas en cause. La question est délicate de savoir si, dans pareille situation, une dérogation à l'exigence de l'art. 35 al. 4 LaLAT doit être accordée sur la base des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH; cette question peut cependant demeurer indécise. d) En effet, à la date de la publication de l'avis annonçant le dépôt du projet de loi 7830 et l'ouverture de la procédure d'opposition (avis publié le 11 mars 1998, fixant au 9 avril 1998 l'échéance du délai d'opposition), l'art. 35 al. 4 LaLAT n'était pas encore en vigueur; il l'était en revanche durant les vingt derniers jours de ce délai d'opposition (à partir du 21 mars 1998). La novelle du 23 janvier 1998, par laquelle l'art. 35 LaLAT a été introduit (loi 7705), contient à son art. 3 une disposition transitoire prévoyant la compétence du Tribunal administratif pour statuer sur les recours pendants et les recours déposés postérieurement au 21 mars 1998; cette disposition transitoire ne règle toutefois pas la question de la recevabilité des recours, au regard de l'art. 35 al. 4 LaLAT, dans les cas où la procédure d'opposition avait été ouverte avant le 21 mars 1998. Dans ces circonstances, il n'est pas admissible de restreindre l'accès au Tribunal administratif parce que la voie de l'opposition n'a pas été préalablement épuisée, alors qu'au moment où la procédure d'opposition a été ouverte par un avis officiel, celle-ci ne constituait pas une formalité nécessaire pour la recevabilité d'un recours judiciaire cantonal ultérieur (avant d'être institué par l'art. 35 LaLAT, le recours à un tribunal cantonal pouvait être ouvert en vertu d'une application directe du droit fédéral ou du droit conventionnel - cf. ATF 123 II 231 consid. 7 p. 236). En d'autres termes, on ne pouvait pas exiger des intéressés qu'ils sachent, après avoir pris connaissance de l'avis du 11 mars 1998 n'évoquant pas la condition du futur art. 35 al. 4 LaLAT, que le défaut d'opposition au plan mentionné dans cet avis les priverait d'un droit de recours ultérieur, en vertu d'une norme pas encore entrée en vigueur. C'est pourquoi, dans le cas particulier, le Tribunal administratif n'était pas fondé à refuser d'entrer en matière sur les griefs du recourant. e) Cela n'entraîne cependant pas l'admission du recours de droit public et l'annulation de l'arrêt attaqué, en raison des circonstances particulières de la présente affaire. Devant le Tribunal administratif, les griefs de fond du recourant Y.________ à l'encontre de la loi 7830 correspondaient en tous points à ceux développés par le recourant X.________; ces deux personnes étaient en effet représentées par le même avocat, qui a déposé un seul acte de recours en contestant la densification découlant du classement en zone 4B sans faire à cet égard de distinction véritable entre les critiques du premier et du second recourants.