Citation: 1C_267/2021 E. A

A.a. Auf der Parzelle Nr. 2110 im Grundbuch Brislach/BL befand sich seit dem Jahr 1930 die Unterstation Brislach zur Abtransformierung und Weiterleitung von Strom. Im Jahr 1969 wurde das Grundstück in eine westliche Parzelle Nr. 2222 im Grundbuch Brislach und eine östliche Liegenschaft mit der vorbestandenen Parzellennummer aufgeteilt. Eigentümerin der Parzelle Nr. 2222 ist heute die BKW (Bernische Kraftwerke) Energie AG, während die Parzelle Nr. 2110 den Industriellen Werken Basel (IWB) gehört. Die Unterstation steht auf der heutigen Parzelle Nr. 2222. Am 5. Juli 1968 explodierte als Folge eines Blitzschlags ein Transformator (Trafo 2), was dazu führte, dass nach damaliger Schätzung 3'500 Liter Isolieröl ins Erdreich versickerten. Im Rahmen von Sofortmassnahmen wurde damals ein Teil des kontaminierten Erdreichs ausgehoben und entsorgt. Zugleich wurden im Umfeld der Unfallstelle zwecks Überwachung mehrere Grundwassermessstellen errichtet und dem Grundwasser wurden während mehrerer Jahre zum gleichen Zweck periodisch Proben entnommen. Da sich dabei nie auffällige Schadstoffgehalte im Grundwasser ergaben, wurde die Überwachung im Jahre 1971 nach Rücksprache mit der zuständigen Behörde eingestellt. A.b. Mit Schreiben vom 26. März 2008 informierte das Amt für Umweltschutz des Kantons Basel-Landschaft (AUE) die BKW Energie AG, dass sie vorsehe, die Parzelle Nr. 2222 wegen des Ereignisses von 1968 im zu erstellenden Kataster der belasteten Standorte Basel-Landschaft (KbS) definitiv als belastet einzutragen. Zudem sollten die beiden Parzellen Nrn. 2222 und 2110 wegen der Nutzung als Unterwerk im gleichen Kataster als Betriebsstandorte eingetragen werden. Auf Gesuch der beiden Grundstückeigentümerinnen BKW Energie AG und IWB sistierte das Amt den Eintrag mit Blick auf ein angekündigtes Bauvorhaben am fraglichen Standort. Dieses Projekt sah vor, die damals bestehende Freiluftanlage durch eine kompakte gasisolierte Schalteranlage (GIS) zu ersetzen. Im Herbst 2010 beauftragten die beiden Grundstückeigentümerinnen das Fachbüro A.________ AG mit einer historischen Untersuchung der möglichen Altlast auf den Liegenschaften. Aufgrund des Berichts des Fachbüros sowie eines darauf gestützten Pflichtenhefts hiess das AUE, Fachstelle Altlasten, am 14. Dezember 2010 eine technische Untersuchung des Standortes gut. Diese erfolgte in drei Etappen von 2011 bis 2016 an verschiedenen Teilbereichen des Unfall- und des Betriebsstandortes. Die A.________ AG stellte ihre Ergebnisse in drei Berichten vom 31. Oktober 2011, 19. Februar 2015 und 11. April 2016 dar. Der erste Bericht wurde der Fachstelle Altlasten des AUE im Februar 2013 zugestellt, die mit Schreiben vom 29. Mai 2013 festhielt, aller Voraussicht nach bestehe weder für den Unfall- noch für den Betriebsstandort ein Überwachungs- oder Sanierungsbedarf. Sie begründete das im Wesentlichen damit, dass in den fünf Grundwassermessstellen im Abstrombereich der beiden Standorte keine erhöhten Gehalte an Kohlenwasserstoffen (KW), polychlorierten Biphenylen (PCB) oder Schwermetallen ermittelt worden seien. Im Bericht vom 11. April 2016 erstellte die A.________ AG ein Überwachungs-, Alarm- und Bereitschaftsdispositiv sowie in einem Zusatzbericht vom 12. April 2016 ein Vorgehens- und Entsorgungskonzept. Unter anderem wurde darin festgehalten, der eigentliche Grundwasserspiegel befinde sich etwa neun Meter unter Terrain. Nach dem Rückbau der beiden Trafos hätten Sondierungen eine massive Belastung mit Öl unmittelbar beim ehemaligen Trafostandort ergeben, wobei von einer etwa konzentrischen Ausdehnung von 12-15 m Durchmesser bis in eine Tiefe von maximal 2.4-2.5 m unter Gelände auszugehen sei, wo die Ölverunreinigung auf einer 50-60 cm mächtigen Silt- bis Feinsandlage gestaut werde. Der Schotter unterhalb dieser Lage sei visuell und geruchlich unauffällig. Es bestehe jedoch "das Risiko von dem nicht untersuchten Bereich, dass die Ausdehnung der Verunreinigung noch grösser ist als angenommen". Es sei aber vorgesehen, die noch im Untergrund verbliebenen Belastungen mit Trafoöl zu entfernen, um eine Entlassung aus dem Kataster der belasteten Standorte zu erreichen. In der Plangenehmigungsverfügung des Eidgenössischen Starkstrominspektorats (ESTI) vom 16. Mai 2013 werde verlangt, das Projekt durch einen Hydrologen zu begleiten. Die Aushubarbeiten im Bereich des ehemaligen Unfallstandortes würden nur bei trockener Witterung durchgeführt. Eine Gefährdung des Grundwassers sei allein auf den Zeitraum der Aushubarbeiten beschränkt. Ein Auswaschen infolge Niederschläge in den tieferen Untergrund oder gar ins Grundwasser sei ausgeschlossen. Die Rückbauarbeiten auf dem Areal erfolgten von Mai 2016 bis Juli 2017. Im November 2016 stellte die A.________ AG während der Aushubarbeiten fest, dass die Ölverunreinigung wahrscheinlich eine deutlich grössere Ausdehnung habe als vorher angenommen. Insbesondere in Bereichen, wo die Lehmschicht durch den Aushub für Fundamente teilweise gar nicht mehr existierte, sei das Öl bis ungefähr 7.5 m unter dem ehemaligen Gelände in den darunter liegenden Schotter eingedrungen. Das Fachbüro nahm in der Folge Kontakt zur Fachstelle Grundwasser des AUE auf und vereinbarte mit dieser Vorkehrungen zum Schutz des Grundwassers während des von der Bauherrschaft geplanten Arbeitsunterbruchs vom 22. Dezember 2016 bis zum 22. Januar 2017. Am 9. und 16. Dezember 2016 liess das Fachbüro der Fachstelle je ein Memo über die getroffenen Absprachen zukommen. Am 16. März 2017 ersuchte die A.________ AG die Fachstelle Grundwasser mündlich um eine Bewilligung für Bauarbeiten im Grundwasser, um die unerwartet tief in den Untergrund eingedrungenen Belastungen im Schwankungsbereich des Grundwassers auszuheben. Die Bewilligung wurde umgehend mündlich erteilt und schriftlich am 24. März 2017 bestätigt. Mit weiterem Memo vom 2. Mai 2017 informierte die A.________ AG die Fachstelle Grundwasser über den Stand der Arbeiten. Bis zum Abschluss der Aushubarbeiten im Juli 2017 wurde das gesamte belastete Material auf der Parzelle Nr. 2222 im Rahmen einer Totaldekontamination entfernt. A.c. Mit Schreiben vom 15. Dezember 2017 stellte die BKW Energie AG bei der Fachstelle Altlasten der AUE ein Gesuch um Verteilung für die durch die Totaldekontamination entstandenen Kosten. Sie beantragte, es sei ihr Kostenanteil als Zustandsstörerin auf maximal 5 % der Kosten für altlastenrechtlich notwendige Massnahmen festzusetzen und die übrigen Kosten seien der Stadt Basel als Verhaltensstörerin, eventuell dem Kanton Basel-Stadt oder den IWB aufzuerlegen. Überdies sei vorfrageweise festzustellen, dass für den Unfallstandort ein altlastenrechtlicher Sanierungsbedarf bestanden habe. Die Parzellen Nrn. 2222 und 2110 seien aus dem Kataster der belasteten Standorte zu entlassen. Beigelegt waren dem Gesuch der Schlussbericht der A.________ AG vom 15. November 2017 zur Aushubbegleitung sowie ein Bericht der B.________ AG vom 24. November 2017 über die Grundwassermodellierung und Gefährdungsabschätzung. Die BKW Energie AG machte geltend, für die Untersuchungs-, Überwachungs- und Sanierungsmassnahmen am Unfallstandort seien Kosten von Fr. 3'719'788.-- angefallen. Bei den Aushubarbeiten habe sich gezeigt, dass zurückgehend auf die Erstellung von unterirdischen Fundamenten, welche die Lehmschicht an verschiedenen Orten durchbrochen hätten, auch das Erdmaterial im Grundwasser belastet gewesen sei, und zwar noch deutlich höher als der Schotter der ungesättigten Zone. Diese Belastung habe sich maximal auf die obersten 0.8 m unter dem Grundwasserspiegel erstreckt, was zu einer stark verölten Kiesschicht von etwa 0.8 m im Schwankungsbereich des Grundwasserspiegels auf einer Fläche von rund 300 m² geführt habe. Im Bericht der A.________ AG werde dazu vermutet, dass mindestens 18'000 Liter Öl ausgetreten sein müssten. Zudem sei die Abstrommessstelle für die Überwachung des direkten Abstroms nicht optimal gelegen gewesen. Eine Messstelle weiter westlich hätte vermutlich eine deutlich massivere Belastung im Grundwasser angezeigt. Mit zwei je separaten Schreiben vom 2. Mai 2018 informierte die Fachstelle Altlasten des AUE die BKW Energie AG darüber, dass aufgrund der erfolgreichen Entfernung aller Belastungen sowohl der Betriebs- als auch der Unfallstandort auf dem fraglichen Areal nicht im Kataster der belasteten Standorte eingetragen würden. In einem dritten Schreiben vom gleichen Tag teilte sie ihr mit, dass dem Kostenverteilungsgesuch nicht entsprochen werden könne, da kein altlastenrechtlicher Sanierungsbedarf für den Unfallstandort bestanden habe. Lediglich die Kosten für die altlastenrechtlich notwendigen Massnahmen, d.h. die altlastenrechtliche Voruntersuchung des Standorts, könnten zwischen Zustands- und Verhaltensstörer verteilt werden. Auch das Bundesamt für Umwelt (BAFU) habe einen Sanierungsbedarf verneint. In der Folge verlangte die BKW Energie AG am 26. September 2018 eine entsprechende formelle Feststellungsverfügung. Das AUE entsprach diesem Antrag am 14. Januar 2019. A.d. Dagegen erhob die BKW Energie AG am 25. Januar 2019 Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft. Dieser wies die Beschwerde mit Beschluss vom 3. September 2019 ab.