Citation: 1C_490/2017 E. 2.6

2.6. Grundsätzlich steht den Gemeinden - wie den ideellen Verbänden - das Beschwerderecht gegen "Verfügungen" zu, d.h. sie sind berechtigt, (erst) gegen ordnungsgemäss eröffnete Verfügungen (Art. 12b Abs. 1 NHG) die entsprechenden kantonalen oder bundesrechtlichen Rechtsmittel zu ergreifen. Nach Art. 12c Abs. 2 NHG ist die Beschwerde indes ausgeschlossen, wenn eine Gemeinde oder eine Organisation sich an einem Einspracheverfahren nach Bundesrecht oder kantonalem Recht nicht beteiligt hat. Diese Regelung geht auf die Teilrevision des NHG vom 24. März 1995 zurück (damals aArt. 12a Abs. 2 NHG; AS 1996 214; vgl. dazu PETER M. KELLER, Das Beschwerderecht der Umweltorganisationen - Was gilt nach der Teilrevision des Natur- und Heimatschutzgesetzes? AJP 1995, 1125-1132; DERSELBE, NHG-Kommentar, Art. 12a N. 1 ff.). Der Bundesrat hatte damals vorgeschlagen, die Gemeinden und die Organisationen generell zu verpflichten, sich bereits am erstinstanzlichen Verfahren zu beteiligen (Botschaft des Bundesrats über die Änderung des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom 26. Juni 1991, BBl 1991 III 1121 ff., insbes. S. 1140 zu Art. 12a). Dieser Vorschlag war im Parlament umstritten; auf Grund eines Vorschlags der Einigungskonferenz wurde die Verpflichtung auf Verfahren beschränkt, in denen "das Bundesrecht oder das kantonale Recht vor (sieht), dass vor dem Erlass der Verfügung ein Einspracheverfahren durchgeführt wird" (aArt. 12a Abs. 2 Satz 1). In der Diskussion wurde betont, das Einspracheverfahren müsse im kantonalen Recht oder in einem Spezialgesetz des Bundes vorgesehen sein; jedenfalls auf Bundesebene genüge eine Verordnung nicht (Votum Berichterstatter Schüle AB 1995 N 288 f.; Voten Baumberger und Jeanprêtre, AB 1995 N 708). In der Literatur wird eine ausdrückliche Anordnung des Einspracheverfahrens verlangt (LUKAS BÜHLMANN, Was bringt das teilrevidierte Natur- und Heimatschutzgesetz des Bundes? Raum und Umwelt 1995 S. 28 ff., insbes. S. 30). KELLER (NHG-Kommentar Rz. 10 zu Art. 12a) betont, es sei Sache des Gesetzgebers, die Verfahren zu bestimmen, in denen es aus verfahrensökonomischer Sicht vorzuziehen sei, bereits vor erster Instanz alle Parteien zu beteiligen. Dies sei zweckmässig in Verfahren, in denen regelmässig über konflikt- und damit beschwerdeträchtige Projekte zu entscheiden sei, um möglichst gute und beschwerdebeständige Verfügungen zu erreichen. Dagegen würde eine generelle Einführung von Einspracheverfahren mit Ausschlusswirkung für Gemeinden und Organisationen nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen: Angesichts der in der Regel korrekten Arbeit der Verwaltung sei es in vielen Verfahren angezeigt, die Subsidiarität des Beschwerderechts der Gemeinden und Organisationen zu betonen und damit auf die gesetzliche Festlegung eines Einspracheverfahrens zu verzichten.