Citation: 2A.312/2004 22.04.2005 E. 2

Bevor über die streitigen Ansprüche befunden werden kann, ist zu prüfen, ob die Streitsache in die Zuständigkeit der eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanzen fällt, ob eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG vorliegt und die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht somit zulässig ist (Art. 97 OG). 2.1 Die Vorinstanz kam zum Schluss, dass es sich bei der SNB um eine eidgenössische autonome Anstalt im Sinne von Art. 98 lit. d OG bzw. Art. 58 Abs. 2 lit. b Ziff. 3 des hier noch anwendbaren Beamtengesetzes vom 30. Juni 1927 (BtG; Fassung vom 8. Oktober 1999, AS 2000 280) handle und die Streitigkeit vermögensrechtlicher Natur einem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis entspringe. Gestützt darauf hat sie die Zuständigkeit der eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanzen bejaht. Diese Auffassung ist zu prüfen, zumal sich die SNB auf den Standpunkt stellt, sie erfülle öffentliche Aufgaben in "privater Organisationsform" und das Arbeitsverhältnis unterstehe dem Obligationenrecht, weshalb die Zivilgerichte zuständig seien. 2.1.1 Die Rechtsnatur der SNB ist umstritten. Sie wird als öffentlichrechtliche Anstalt, aber auch als Körperschaft oder juristische Person sui generis bezeichnet (BGE 121 I 30 E. 5b S. 33). Formell ist sie als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft konstituiert, die allerdings über keine Statuten verfügt und deren Ausgestaltung vom Gesellschaftsrecht stark abweicht (vgl. Leo Schürmann, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 3. Aufl. 1994, S. 274 f., 442 f.). Ihr Auftrag besteht darin, eine dem Gesamtinteresse des Landes dienende Geld- und Währungspolitik zu führen (Art. 99 Abs. 2 BV). Die zentralbanktypischen Kernaufgaben, wie sie im heutigen Nationalbankgesetz vom 3. Oktober 2003 (NBG; SR 951.11) in Art. 5 Abs. 1 und 2 zum Teil umschrieben sind, umfassen u.a. die Versorgung des Geldmarktes mit Liquidität sowie mit Bargeld, die Erleichterung und Sicherung bargeldloser Zahlungssysteme und die Verwaltung der Währungsreserven. Das sind eindeutig öffentlichrechtliche Aufgaben des Bundes, auch wenn die Nationalbank diese teils hoheitlich, teils durch Teilnahme am Privatrechtsverkehr (als Privatrechtssubjekt, BGE 109 Ib 146 E. 3b in fine S. 154) wahrnimmt. Das spricht eher für den öffentlichrechtlichen Charakter der Nationalbank. Dass die Unabhängigkeit der Nationalbank verfassungsrechtlich gewährleistet ist (Art. 99 Abs. 2 BV) und dem Bund kein Weisungsrecht zusteht, ändert an der Natur der ihr übertragenen Aufgaben nichts. Auch die Doktrin folgt mehrheitlich dieser Ansicht (François Bellanger, Le régime juridique de la Banque nationale suisse, Diss. Genf 1990, S. 42; Guido Lazzarini, Öffentlichrechtliche Anstalten des Bundes im Vergleich, Diss. Zürich 1982, S. 67; Gerhard Schmid, Rechtliche Ausgestaltung und politische Bedeutung der Stellung der SNB, ZSR 100/1981 I S. 395; mit Betonung des dualistischen Charakters: Peter Nobel, Schweizerisches Finanzmarktrecht, 2. Aufl. 2004, S. 576; Peter Klauser, Der Expertenentwurf zur Totalrevision des Nationalbankgesetzes - Erneuerte Zentralbankinstrumente, in: Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Bern 2002, S. 24; Schürmann, a.a.O., S. 442; s. auch BGE 121 I 30 E. 5b, 109 Ib 146 E. 3b in fine). Jedenfalls besteht kein Grund, von der schon mit BGE 101 Ib 336 E. 1 S. 338 eingeleiteten und in BGE 105 Ib 348 E. 4 S. 357 ff. bestätigten Rechtsprechung abzuweichen und der SNB die Eigenschaft einer autonomen eidgenössischen Anstalt im Sinne von Art. 98 lit. d OG abzusprechen. 2.1.2 Nicht beantwortet ist damit die Frage, welchem Recht das Arbeitsverhältnis der Direktoren der Nationalbank (Mitglieder des Direktoriums und ihre Stellvertreter bei den Sitzen, Zweigniederlassungen und Vertretungen) untersteht. Obschon die Nationalbank öffentlichrechtliche Aufgaben erfüllt, ist das Personal bei den Sitzen, Zweigniederlassungen und Vertretungen mit privatrechtlichem Arbeitsvertrag angestellt. Das wird in Art. 46 Abs. 2 lit. f NBG nunmehr ausdrücklich vorgeschrieben, galt aber schon unter dem alten Recht (Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni 2002, Ziff. 2.5.4.5.3.2, BBl 2002 6260; Felix Hafner, Rechtsnatur der öffentlichen Dienstverhältnisse, in: Helbling/Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 186; Peter Helbling, Folgen im Personalrecht, in: Schaffhauser/Poledna [Hrsg.], Auslagerung und Privatisierung von staatlichen und kommunalen Einheiten: Rechtsformen und ihre Folgen, St. Gallen 2002, S. 99; Tobias Jaag, Besonderheiten des Personalrechts im halbstaatlichen Bereich, in: Helbling/ Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, S. 596; Schmid, a.a.O., S. 394; Leo Schürmann, Nationalbankgesetz und Ausführungserlasse, Bern 1980, N 7 zu Art. 52). Für das Anstellungsverhältnis der Direktoren der Nationalbank gilt indessen ein besonderes Regime. Diese unterstehen besonderen Wahl- und Anstellungsbedingungen, sie werden vom Bundesrat auf Vorschlag des Bankrates auf eine "Amtsdauer" von sechs Jahren gewählt (Art. 43 Abs. 2 NBG, Art. 53 Abs. 2 aNBG) und es gelten besondere Wählbarkeitsvoraussetzungen (z.B. Bürgerrecht, Wohnsitz) und Ausschlussgründe (bezüglich politischer Ämter), die denen für die Wahl von Beamten und Behördenmitgliedern nachgebildet sind (vgl. Art. 44 NBG, Art. 55 f. aNBG). Die Bestimmungen über die vorzeitige Beendigung des Dienstverhältnisses weichen von den obligationenrechtlichen Kündigungsvorschriften in wesentlichen Punkten ab: Während der Amtsdauer kann nur das Direktionsmitglied unter Einhaltung einer Kündigungsfrist von sechs Monaten auf Ende eines Monates kündigen (Ziffer 3.2.1 des Direktionsreglements der Nationalbank vom 1. Juli 1997). Hingegen kann ein Direktionsmitglied durch den Bundesrat während der Amtsdauer abberufen bzw. des Amtes enthoben werden. Gemäss dem früheren Art. 60 aNBG konnte die Abberufung jederzeit unter Angabe der Gründe erfolgen. Nach dem geltenden Art. 45 NBG wird verlangt, dass die Person die Voraussetzungen für die Ausübung des Amtes nicht mehr erfüllt oder eine schwere Verfehlung begangen hat. Die Direktionsmitglieder unterstehen zudem einem verschärften Disziplinarrecht (Ziffer 8.1 ff. des Direktionsreglements). Wie das Arbeitsgericht Zürich im Beschluss vom 20. Februar 2002 (E. 4.3.3) zu Recht erkannte, liessen sich wohl einzelne dieser Indizien mit einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis in Einklang bringen, bei anderen falle das jedoch schwerer, und in ihrer Gesamtheit charakterisieren sie das Arbeitsverhältnis der Beschwerdeführerin als öffentlichrechtlicher Natur. Zum gleichen Schluss gelangte auch die Vorinstanz im Zwischenentscheid vom 4. September 2003. Dieser Qualifikation ist beizupflichten. 2.1.3 Handelt es sich somit um ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis, sind auch die eidgenössischen Verwaltungsrechtspflegeinstanzen zuständig. 2.2 Mit Beschwerde angefochten war bei der Vorinstanz das Schreiben der SNB vom 7. März 2003, in welchem der Bankrat der Beschwerdeführerin eine Abfindung in der Höhe von zwei Monatsgehältern zuzüglich Spesenpauschale zusprach und die von der Beschwerdeführerin erhobenen weiteren Forderungen vermögensrechtlicher Natur ablehnte. Die Vorinstanz behandelte dieses Schreiben zu Recht als Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG, obschon es nicht als solche bezeichnet war und keine Rechtsmittelbelehrung enthielt. Der Bankrat erliess nur deshalb keinen förmlichen Entscheid, weil er das Arbeitsverhältnis als privatrechtlich qualifizierte. Er äusserte sich aber verbindlich zu den von der Beschwerdeführerin erhobenen Forderungen. Im Rahmen seiner Verwaltungskompetenz (vgl. Art. 42 NBG) ist der Bankrat berechtigt, gestützt auf öffentliches Recht des Bundes Verfügungen zu erlassen. Das Schreiben enthält damit alle Merkmale der Verfügung. Dass sich die Verfügung ausdrücklich auf öffentliches Recht des Bundes stützt, ist nicht erforderlich, weil die sachliche Zuständigkeit der Bundesrechtspflegeinstanzen auch dann gegeben ist, wenn Bundesverwaltungsrecht zu Unrecht nicht angewendet worden ist (BGE 126 II 300 E. 1a, 124 V 19 E. 1, 116 Ia 264 E. 2; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl. 1983, S. 129). Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher nach Art. 97 und 98 lit. e OG zulässig. 2.3 Gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. e OG in der Fassung vom 24. März 2000 ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht nunmehr ausgeschlossen gegen Verfügungen, die nach dem Bundespersonalgesetz ergehen, ausser gegen Verfügungen über die Aufhebung des Arbeitsverhältnisses. Vom Ausschlussgrund betroffen sind somit Verfügungen über vermögensrechtliche Ansprüche auf dem Gebiet des Arbeitsverhältnisses des Bundespersonals. Diese Neufassung von Art. 100 Abs. 1 lit. e OG steht im Zusammenhang mit dem neuen Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG; SR 172.220.1) und trat für die Bundesverwaltung am 1. Januar 2002 in Kraft. Die Gesetzesänderung führt dazu, dass im personalrechtlichen Bereich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde nur noch die Kündigungen an das Bundesgericht weitergezogen werden können sowie Verfügungen nach dem Gleichstellungsgesetz (vgl. Art. 100 Abs. 2 lit. b OG). Diese Neufassung von Art. 100 Abs. 1 lit. e OG findet hier noch keine Anwendung. Die Abberufung der Beschwerdeführerin durch den Bundesrat erfolgte am 18. Oktober 2000, mithin unter der Herrschaft des alten Rechts. Die Gesetzesänderung bewirkt eine grundlegende Umgestaltung der Rechtsmittelordnung im Personalbereich, weshalb es sich nach intertemporalrechtlichen Grundsätzen verbietet, vorliegend das neue Verfahrensrecht sofort zur Anwendung zu bringen. Wo die Anfechtungsmöglichkeiten nach altem und neuem Recht nicht als gleichwertig erscheinen (BGE 115 II 97 E. 2c S. 101) oder eine grundlegend neue Verfahrensordnung geschaffen wird (BGE 112 V 356 E. 4a S. 360), war schon nach der bisherigen bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit der sofortigen Anwendung des neuen Verfahrensrechts Zurückhaltung geboten. Zur Anwendung gelangt daher Art. 100 Abs. 1 lit. e Ziff. 1-5 OG in der alten Fassung. Danach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig u.a. gegen Verfügungen (Entscheide) über die erstmalige Begründung des Dienstverhältnisses, über die Beförderung, gegen dienstliche Anordnungen oder gegen die strafweise Versetzung im Amt oder Zuweisung einer anderen Tätigkeit. Verfügungen über vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis, wie sie hier in Frage stehen, fallen nicht darunter. Die vorliegende Beschwerde ist daher zulässig. 2.4 Die Vorinstanz bejahte ihre Zuständigkeit im Übrigen zu Recht. Es geht um vermögensrechtliche Ansprüche aus einem Dienstverhältnis nach Bundesrecht, zu deren Beurteilung die Personalrekurskommission nach dem hier noch anwendbaren Art. 58 Abs. 2 lit. b Ziff. 3 BtG grundsätzlich zuständig war, soweit in der Folge auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht offen stand (vgl. Moser/Uebersax, Prozessieren vor eidgenössischen Rekurskommissionen, Basel 1998, S. 199 f.). Fragen kann sich nur, ob es beim Genugtuungsanspruch, soweit er mit der Bekanntgabe der wahrheitswidrigen Abberufungsgründe in der Pressemitteilung bzw. im Internet begründet wird, um eine Forderung aus dem Dienstverhältnis geht. Auch wenn die Orientierung der Öffentlichkeit im Anschluss an die Abberufung der Beschwerdeführerin durch den Bundesrat erfolgte, steht sie nicht in einem direkten Zusammenhang mit dem Dienstverhältnis. Grundlage für die Pressemitteilung bildete vielmehr der allgemeine öffentlichrechtliche Informationsauftrag, den die SNB zu erfüllen hat. Eine allfällige Haftung aus dieser Tätigkeit richtet sich nach dem Verantwortlichkeitsgesetz des Bundes vom 14. März 1958 (VG; 170.32), welches für die SNB unmittelbar gilt (Art. 51 Abs. 1 NBG, Art. 59 aNBG; vgl. Schürmann, a.a.O. [Nationalbankgesetz und Ausführungserlasse], N 3 zu Art. 59). Über Ansprüche aus diesem Gesetz entscheidet die Nationalbank durch Verfügung, welche der Beschwerde an die Rekurskommission für Staatshaftung und letztinstanzlich der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegt (Art. 19 Abs. 3 VG, Art. 2 Abs. 2 der Verordnung zum Verantwortlichkeitsgesetz, SR 170.321). Zu beachten ist indes, dass die Personalrekurskommission und die Rekurskommission für Staatshaftung administrativ zusammengefasst sind und den beiden Spruchkörpern teilweise die gleichen Personen angehören. Wenn daher die bereits mit der dienstrechtlichen Angelegenheit der Beschwerdeführerin befasste Personalrekurskommission über den gleichzeitig erhobenen, konnexen Anspruch aus Staatshaftung entschied, ist das zweckmässig und nicht zu beanstanden. Ohnehin werden sich Fragen dieser Art mit der Schaffung des neuen Bundesverwaltungsgerichts nicht mehr stellen.