Citation: 1C_229/2009 15.01.2010 E. 4

Enfin, la recourante soutient que l'art. 11 RPUS ne repose pas sur une base légale suffisante et porte une atteinte inadmissible à la liberté économique des hôteliers et à la garantie de la propriété privée. L'art. 11 RPUS a la teneur suivante: Les bâtiments affectés à un établissement hôtelier conservent en règle générale leur affectation en cas de transformation ou de démolition-reconstruction. S'il est démontré que l'exploitation hôtelière ne peut pas être poursuivie, pour d'autres motifs qu'un prix d'acquisition excessif de l'immeuble, ce dernier peut, toutefois, être affecté à une autre forme d'habitation et, pour partie, à des activités pour autant que celles-ci n'occupent pas plus de 30% des surfaces brutes de plancher de l'immeuble. 4.1 S'agissant de la base légale, l'art. 11 RPUS répond à l'objectif fixé à l'art. 15A al. 1 LExt, visant à favoriser une implantation des activités qui soit harmonieuse et équilibrée, tout en garantissant le mieux possible l'espace habitable et en limitant les nuisances qui pourraient résulter de l'activité économique. D'après l'art. 15B al. 2 LExt, les terrains à bâtir sont répartis dans des secteurs d'intérêt public (let. a), d'habitation ou de logements (let. b) et de travail ou d'emplois (let. c); et dans les différents secteurs des taux de répartition doivent être définis afin d'assurer notamment un équilibre entre l'habitat et l'artisanat, le commerce, l'administration et les secteurs de détente (art. 15C LExt). Les plans l'utilisation du sol n'ont donc pas uniquement comme objectif de "maintenir et rétablir l'habitat", comme l'affirme la recourante, mais ont également vocation à prévoir une implantation des activités qui soit harmonieuse et équilibrée. La recourante ne conteste d'ailleurs pas que l'exploitation hôtelière soit une activité, puisqu'elle se plaint d'une violation de la liberté économique. Il apparaît que l'art. 11 RPUS n'excède pas le cadre définit par les art. 15A ss LExt et que le principe de la légalité est par conséquent respecté. 4.2 Selon la recourante, l'art. 11 RPUS implique que tous les hôtels situés en ville de Genève ne pourraient plus librement transformer une partie de leur établissement, par exemple pour y installer un commerce, ce qui entraînerait une distorsion de concurrence avec les hôtels situés en périphérie. La recourante se plaint en réalité d'une inégalité de traitement. Comme l'a relevé à juste titre le Tribunal administratif, l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite en matière d'adoption ou de révision des plans d'affectation et se confond avec l'interdiction de l'arbitraire (cf. ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; 118 Ia 151 consid. 6c p. 162 et les arrêts cités) et, surtout, la situation des hôtels sis hors de la ville n'est absolument pas comparable, ceux-ci étant hors du champ d'application du règlement et de ce fait soumis à d'autres autorités de décision en la matière. Le grief est donc infondé. 4.3 La recourante fait valoir que l'interdiction de transformer tous les hôtels sans distinction constitue une intervention économique de l'Etat ayant pour but de favoriser le tourisme à Genève, ce qui n'est pas admissible. L'art. 11 RPUS est certes calqué sur l'art. 8 al. 2 du plan de site de la rade du 25 novembre 1992, que le Tribunal fédéral a jugé conforme à la Constitution. La recourante considère toutefois que le raisonnement du Tribunal administratif, qui consiste à relever que l'art. 11 RPUS ne fait qu'étendre à la ville une mesure existant pour certains quartiers, sans donner aucune justification recevable à cette étendue importante de la mesure, n'est pas acceptable; le périmètre visé par le plan de site de la rade est en effet bien plus restreint et concerne des bâtiments qui ont une valeur architecturale ou historique importante. La recourante invoque l'ATF 111 Ia 23. Dans cet arrêt concernant une disposition contenue dans la LDTR, le Tribunal fédéral a jugé que l'interdiction générale, sur tout le territoire cantonal, de transformer en locaux commerciaux des hôtels destinés à l'hébergement d'une clientèle de passage, constituerait une mesure de politique économique visant à favoriser le tourisme à Genève; la Constitution n'habilitant pas les cantons à intervenir dans cette branche de l'économie, une telle règle violerait l'art. 31 Cst. (ATF 111 Ia 23 consid. 4c p. 29 s.). Le Tribunal fédéral a également été amené à juger de la conformité de l'art. 8 al. 2 du plan de site de la rade avec la garantie de la propriété et la liberté économique. Il a considéré que le plan contesté relevait de l'aménagement du territoire et poursuivait des buts différents de la LDTR. Il tendait à la protection du site de la rade de Genève, de renommée mondiale, et des bâtiments situés aux abords de celle-ci; selon la jurisprudence un tel plan pouvait, sans violer la Constitution, imposer le maintien de l'affectation hôtelière des établissements compris dans son périmètre et fixer une quote-part de logements en cas de transformation de ces bâtiments car cette règle n'avait pas pour but de favoriser le tourisme comme branche de l'économie, mais de maintenir aux abords de la rade l'activité hôtelière comme l'un des éléments essentiels de la vie et de l'animation de ce quartier de la ville. Un tel objectif ne pouvait être atteint autrement que par l'interdiction du changement d'affectation des hôtels compris dans le périmètre du plan (arrêt 1P.28/1993 du 5 novembre 1993, SJ 1995 p. 85, consid. 4a). En l'espèce, conformément aux art. 15A ss LExt, le règlement litigieux a pour but, en vue de favoriser la qualité de vie en ville, de maintenir et rétablir l'habitat, tout en facilitant une implantation harmonieuse des activités qui garantisse le mieux possible l'espace habitable (art. 1 RPUS). L'art. 11 RPUS s'attache ainsi à maintenir en ville l'activité hôtelière comme un des éléments essentiels de la vie et de l'animation des quartiers. En effet, depuis quelques années, une tendance à la disparition des hôtels dans les villes touristiques est constatée, non seulement dans des quartiers particuliers, mais sur l'ensemble du territoire de la ville de Genève et même au-delà, puisque le phénomène est national. Entre 1972 et 1990, trente hôtels ont ainsi disparus à Genève, soit par démolition, soit par changement d'affectation (cf. Mémorial des séances du Conseil municipal de la ville de Genève du 24 mai 1989, p. 374); cela a représenté environ 25 % des 126 hôtels alors existants. Le remplacement des hôtels par des immeubles de bureaux pose des problèmes tant en matière de logements, lorsqu'il s'agit d'hôtels de catégorie modeste, en accentuant la crise du logement, qu'en matière de tourisme. En outre, la pression qui pèse sur l'ensemble des hôtels sis sur tout le territoire de la ville de Genève, en vue de les transformer soit en habitations, soit en surfaces commerciales ou tertiaires plus lucratives, quand bien même elle est à son comble dans un site comme celui de la rade, est également très importante dans les autres quartiers présentant moins d'attrait sur le plan touristique. Il importe au demeurant peu que les bâtiments qui sont exploités en tant qu'hôtels aient un intérêt architectural ou historique important ou non, le Tribunal fédéral, dans son arrêt précité 1P.28/ 1993 du 5 novembre 1993 n'ayant formulé aucune exigence particulière en la matière; l'art. 11 RPUS ne vise pas à protéger ces bâtiments eux-mêmes, mais leur affectation. Par conséquent, c'est à bon droit que le Tribunal administratif a considéré que la règle applicable aux hôtels de la rade de Genève pouvait être étendue à l'ensemble de la ville. Le grief de la recourante tombe à faux et doit être rejeté. 4.4 L'art. 11 RPUS respecte en outre le principe de la proportionnalité dans la mesure où il octroie une dispense au principe du maintien des activités hôtelières pour les cas où il est établi que l'exploitation ne peut pas être poursuivie. Cette disposition n'empêche ainsi pas les propriétaires de disposer de leurs biens, puisqu'ils ont la possibilité de changer d'affectation s'ils démontrent que leur établissement n'est pas viable, pour d'autres motifs qu'un prix d'acquisition excessif de l'immeuble (cf. arrêt arrêt 1P.28/1993 op. cit., consid. 4b). Certes, la question de savoir si cette condition est remplie fait place à une certaine marge d'appréciation et, dans ce cadre, il est concevable qu'un abus puisse se produire; il appartiendra toutefois à l'autorité judiciaire saisie par le propriétaire lésé de sanctionner un éventuel abus commis dans un cas déterminé. Il est ainsi faux de prétendre, comme le fait la recourante, que l'art. 11 RPUS, qui suppose la production de documents comptables objectifs, impliquerait nécessairement de déboucher sur un abus de son pouvoir d'appréciation par l'autorité exécutive. Enfin, si le maintien de l'activité hôtelière n'est pas possible, l'art. 11 RPUS permet aux propriétaires fonciers d'affecter 30 % des surfaces brutes de plancher à des surfaces commerciales, toute en favorisant cependant la création de nouveaux logements, ce qui permet de lutter contre la pénurie et relève également de l'intérêt public. Il a déjà été jugé qu'un plan fixant une quote-part d'utilisation à des fins d'habitation répondait à un intérêt public prépondérant qui l'emportait sur l'intérêt privé à disposer du droit de propriété (cf. arrêt 1P.376/1989 du 11 janvier 1990, RDAF 1990 p. 127, consid. 4; ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98). Il s'ensuit que l'art. 11 RPUS respecte les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité et que le grief doit être rejeté.