Citation: 1A.59/1995 28.04.2000 E. 3

3.- Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass der massgebliche Sachverhalt hinsichtlich des Landschaftseingriffes, der mit dem konzedierten Stauregime verbunden ist, unvollständig erhoben worden sei. Dadurch seien Art. 9 USG und Art. 22 WRG verletzt worden. a) aa) Der überarbeitete UVB von 1990 enthält zum Thema Landschaftsschutz Auszüge aus der Arbeit "Landschaftsschutz in Obwalden" (Autoren: Renate Bürger, Leo Lienert u.a., herausgegeben 1986 von der Kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission Obwalden). Damit liegt eine gute Beschreibung bzw. Darstellung der vom Vorhaben betroffenen Landschaftskammern vor. Als Darstellung des Ausgangszustandes ist sie insofern ungenügend, als das bisherige Stauregime am Lungerersee nicht weiter behandelt und hinsichtlich seiner Folgen für das Landschaftsbild gewürdigt wird. Die Auswirkungen des Vorhabens auf den Lungerersee werden im UVB nur rudimentär behandelt (vgl. S. 22 f., 75 und 93). Es wird ausgeführt, dieser Landschaftsausschnitt werde durch die Konzession von 1983 über den Betrieb des Lungerersee-Kraftwerkes für das Ausbauprojekt als gegeben vorausgesetzt. Der See als Speicher des Kraftwerkes sei 1978 von Reto Miloni, dipl. Arch. ETH, speziell unter den Gesichtspunkten "schwankender Wasserspiegel", Höchst- und Niedrigwasserstandsperioden sowie deren Auswirkung auf die touristische Nutzung untersucht worden. Der UVB fasst indessen die Ergebnisse dieser Untersuchung nicht zusammen. Weiter wird ausgeführt, unter Berücksichtigung der postulierten Vorgaben bzw. Forderungen des Miloni-Berichtes habe (in der Konzession 1983) zwischen den touristischen Interessen und den Nutzungsinteressen des Lungerersee-Stromes für die obwaldnerische Volkswirtschaft ein Kompromiss in Form der geltenden Konzessionsbestimmungen gefunden werden müssen. Die materiellen Abgeltungen, welche das EWO als Konzessionsnehmerin zu erbringen habe, sollten das stets bestehende Ungleichgewicht auf die Konzessionsdauer von 60 Jahren ausgleichen helfen. Zwischenzeitlich sei die Sensibilität in den Belangen der Umwelt zu Recht gestiegen. Es mache den Anschein, dass den touristischen Belangen auf die seit jeher üblichen Saisontermine in Lungern mit der materiellen Abgeltung durch das EWO angemessen Rechnung getragen worden sei, jedoch die legitimen Bedürfnisse der ständig dort wohnenden Bevölkerung und deren individuelle sportive Liebhaberei, die See-Fischerei, etwas hätten hinten anstehen müssen. Um den See im Frühsommer um ca. 14 Tage früher füllen zu können, werde bei der beabsichtigten Ausbauvariante der Miteinbezug des neuen, ca. 24 km2 grossen Einzugsgebietes "Kleinteilerbäche und Laui" anbegehrt. Damit könne das Stauregime merklich verbessert und ein nicht unwesentlicher Dienst an der visuellen Erscheinungsform des einmalig schönen Lungererseegebietes erbracht werden. bb) Der erwähnte Bericht "Lungerersee, Staukotenplanung im Kurort" von R. Miloni untersucht die touristische Entwicklung in Lungern in den Jahren 1974-1978, erstellt einen Vergleich mit den Gemeinden Charmey, Oberägeri und Davos und gelangt zum Ergebnis, dass für die Gemeinde Lungern vor allem im Hotelleriebereich erhebliche (näher quantifizierte) Ausfälle entstehen, wenn der See erst auf Mitte Juni gefüllt wird. Als Massnahmen schlägt er in erster Priorität eine Seefüllung per Mitte Mai vor, in zweiter Priorität die Beschränkung der sommerlichen Seespiegelschwankungen auf ein Mindestmass und erst in dritter Priorität eine pauschale Abgeltung der Ertragsausfälle. cc) Der Beurteilungsbericht des AfU vom August 1994 erwähnt als Beeinträchtigung der Landschaft die Wasserspiegelschwankungen des Sees wegen des Betriebes der Zentrale (S. 18) und führt aus, für den See werde sich eine Verbesserung der Situation im Uferbereich ergeben, indem die um 14 Tage vorverlegte Seefüllung den störenden, vegetationslosen Uferstreifen früher als heute zum Verschwinden bringen werde. Die durch den neuen Turbinenbetrieb verursachten Seespiegelschwankungen würden gegenüber den bisherigen Schwankungen kaum wahrnehmbar sein (S. 21). Eine explizite Bewertung des landschaftlichen Eingriffs wird nicht vorgenommen. Das BUWAL bzw. damals noch Bundesamt für Umweltschutz beurteilte in seiner Stellungnahme vom 1. Februar 1989 die erste Fassung des UVB hinsichtlich Landschaftsschutz als ungenügend, so dass eine Beurteilung nicht möglich sei. Das EDI erklärte am 9. März 1992, eine weitere Beurteilung des UVB durch das BUWAL sei nicht erforderlich, sondern in seiner Stellungnahme enthalten. Eine Rodungsbewilligung könne in Aussicht gestellt werden. Zur Beurteilung der Auswirkungen auf den Lungerersee äusserte sich das Departement nicht. dd) Der angefochtene Konzessionsentscheid stellt unter Berufung auf Art. 24 UVPV und die bundesgerichtliche Praxis (BGE 117 Ib 285 E. 7d S. 300 mit Hinweisen) fest, es genüge, dass die vorgenommenen Untersuchungen materiell den gesetzlichen Anforderungen entsprächen; ein in formeller Hinsicht genügender UVB sei, nachdem das Projekt noch vor dem Inkrafttreten der UVPV eingereicht worden sei, nicht erforderlich. Es könne daher offen bleiben, ob der überarbeitete UVB von 1990 den formellen Anforderungen genüge. Hinsichtlich Lungerersee und Landschaftsschutz führt der Entscheid aus, die Wasserspiegelschwankungen würden den selben Einfluss haben wie der heutige Betrieb. Die Situation werde durch den um 10 Tage vorgezogenen Aufstau verbessert. Die Charakteristik eines Stausees bleibe aber nach wie vor erhalten (S. 46). Im Rahmen der Gesamtinteressenabwägung (S. 71 ff., bes. S. 73 ff.) werden die für die Konzessionierung sprechenden Interessen erläutert und wird festgestellt, dass diese die entgegenstehenden Natur- und Landschaftsschutzinteressen überwiegen, wenn die in den vorausgegangenen Erwägungen genannten Bedingungen und Auflagen beachtet werden. ee) Das UVEK vertritt in seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht die Auffassung, aufgrund der Akten könne nicht abschliessend beurteilt werden, ob die vorgezogene Seeauffüllung eine Lösung darstelle, die den Landschaftsschutz genügend berücksichtige, zumal im UVB eine Beurteilung der Auswirkungen auf die Landschaft fehle. b) Gemäss Art. 22 WRG sind bei der Erteilung eines Wasserrechtes die Naturschönheiten zu schonen und da, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert zu erhalten (Abs. 1). Die Wasserwerke sind so auszuführen, dass sie das landschaftliche Bild nicht oder möglichst wenig stören (Abs. 2). Diese Bestimmungen setzen eine Beurteilung des mit einer Gewässernutzung verbundenen Landschaftseingriffs und eine Abwägung der Interessen am Eingriff gegenüber den Interessen an der Erhaltung der Landschaft voraus. Wie erwähnt, untersteht das streitbetroffene Kraftwerk der UVP gemäss Art. 9 USG. Gegenstand der UVP sind nicht nur die im Umweltschutzgesetz geregelten, sondern grundsätzlich alle Umweltbelastungen, zu denen das Bundesrecht Vorschriften enthält. Das war schon vor Erlass der UVPV, welche in Art. 3 Inhalt und Zweck der Prüfung umschreibt, bekannt (vgl. Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über den Umweltschutz, BBl 1979 III 786; vgl. auch die Hinweise auf die parlamentarische Beratung bei Heribert Rausch, Kommentar USG, N. 65 zu Art. 9). Gegenstand der UVP sind daher unter anderem die Auswirkungen auf die Landschaft. Der UVP liegt gemäss Art. 9 Abs. 2 USG ein Bericht zugrunde, der nach den Richtlinien der Umweltschutzfachstellen eingeholt wird und folgende Punkte umfasst: a.den Ausgangszustand; b.das Vorhaben, einschliesslich der vorgesehenen Massnahmen zum Schutze der Umwelt und für den Katastrophenfall; c.die voraussichtlich verbleibende Belastung der Umwelt; d.die Massnahmen, die eine weitere Verminderung der Umweltbelastung ermöglichen, sowie die Kosten dafür. Wie das Bundesgericht in BGE 119 Ib 254 E. 8a S. 274 ausgeführt hat, sind dort, wo der über ein UVP-pflichtiges Vorhaben entscheidenden Behörde gesetzliche Ermessens- und Beurteilungsspielräume zustehen, Tatsachenfeststellungen und deren rechtliche Würdigung miteinander verflochten. Die entscheidende Behörde muss deshalb das Ergebnis ihrer Beweiswürdigung und Beurteilung nachvollziehbar darlegen und darf nur aus stichhaltigen Gründen von der Beurteilung des UVB durch die Umweltschutz-Fachstelle abweichen. Dieser Beurteilung kommt der Stellenwert einer amtlichen Expertise zu. Die Sachverhaltsabklärungen haben hohen Anforderungen zu genügen, da dies die Voraussetzung dafür bildet, dass ein sorgfältiges Gewichten der verschiedenen öffentlichen Interessen, welche aufeinander stossen, überhaupt möglich ist. Im gerichtlichen Kontrollverfahren ist dementsprechend in erster Linie zu prüfen, ob der UVB über den wesentlichen Sachverhalt vollständig Aufschluss gibt, ob seine Beurteilung durch die Fachstelle den Anforderungen einer amtlichen Expertise genügt und ob die für den Entscheid im Hauptverfahren zuständige Behörde aus dem UVB und dessen Beurteilung durch die Fachstelle die zutreffenden Folgerungen gezogen hat. Namentlich ist zu beurteilen, ob die öffentlichen Interessen vollständig berücksichtigt und ob sie richtig gewichtet wurden, wobei zu beachten ist, dass sich der UVB auf das für den Entscheid Wesentliche beschränken darf. c) Auch wenn vorliegend in Anwendung von Art. 24 UVPV von der Einhaltung gewisser Formalien bei der Erstellung des UVB abgesehen werden konnte, so hätte der Bericht doch hinreichend auf die gemäss Art. 9 Abs. 2 USG zu thematisierenden Aspekte eingehen müssen. Diese Anforderung wird klar verfehlt. aa) Zunächst fehlt eine nachvollziehbare Darstellung des Ausgangszustandes. Wie erwähnt behandeln die Auszüge aus dem Bericht "Landschaftsschutz in Obwalden" den Ausgangszustand am Lungerersee zu wenig spezifisch. Es ist sowohl der gefüllte See in den Sommermonaten als auch der auf verschiedene Niveaus abgesenkte See im Winterhalbjahr in sinnvoller Weise darzustellen. Erst die von der Beschwerdeführerin mit der Beschwerde eingereichten Fotos lassen das Ausmass der Problematik erkennen, die für den Aussenstehenden aufgrund des UVB und der zuvor erwähnten weiteren Akten kaum verständlich wird. Das von der Beschwerdeführerin eingereichte Bildmaterial wiederum enthält keine systematische Zuordnung der Abbildungen zu definierten Pegelständen. Mit Ausgangszustand meint Art. 9 Abs. 2 lit. a USG grundsätzlich den Zustand der Umwelt ohne das Vorhaben, d.h. den natürlichen Zustand einschliesslich der Vorbelastungen, die sich von dritter Seite ergeben. Darzustellen ist der Ausgangszustand, soweit er vom Vorhaben beeinflusst werden kann (Heribert Rausch, a.a.O., N. 79 zu Art. 9 USG). Vorliegend kann Ausgangszustand entgegen der Auffassung von Vorinstanz und Beschwerdegegner nicht einfach der mit der Konzession von 1983 bewilligte Zustand sein. Es ist auch in Rechnung zu stellen, dass die Konzession von 1983 gemäss ihrem Art. 2 am 31. Dezember 2041 auslaufen wird. Wohl ist daher dem Umstand Rechnung zu tragen, dass das heutige Stauregime bis Ende 2041 rechtskräftig konzediert ist und - ausser im Rahmen einer neuen Konzession, wie die Vorinstanz zutreffend erwogen hat - nicht ohne Eingriff in wohlerworbene Rechte beschränkt werden kann. Anderseits kann nicht unbeachtet bleiben, dass dieses Stauregime (mit den vorgesehenen Änderungen) gemäss der neuen Konzession bis gegen Ende des 21. Jahrhunderts, also um 50 bis 60 weitere Jahre, verlängert wird. Diese Frist ergibt sich daraus, dass die neue Konzession für eine Dauer von 80 Jahren erteilt wird und mit ihrem Inkrafttreten realistischerweise nicht vor Ablauf von 10 bis 20 Jahren zu rechnen ist. Sofern keine neue Konzession erteilt wird, besteht indessen ab 2041 die Möglichkeit, auf eine Nutzung der Wasserkraft zu verzichten oder jedenfalls die Bedingungen grundsätzlich neu auszuhandeln. Unter Umweltschutzgesichtspunkten wäre heute bei der Erneuerung einer auslaufenden Konzession als Ausgangszustand die Situation in Rechnung zu stellen, die sich bei einem Verzicht auf die Wasserkraftnutzung ergäbe. Ob dies bei allen Wasserkraftwerken so anzusehen ist, kann dahingestellt bleiben. Vorliegend wäre eine solche Betrachtungsweise deshalb sachgerecht, weil der Lungerersee natürlicherweise vorhanden ist und erst durch die Schaffung des künstlichen Abflusses im 19. Jahrhundert eine Absenkung erfolgte, die seit der Nutzung als Stausee nach 1921 teilweise rückgängig gemacht wurde. Die ganzjährige Belassung des Sees entspräche mithin dem natürlichen Zustand, wie er mit relativ geringem Aufwand wieder hergestellt werden könnte. In die Beurteilung des Eingriffs in die Landschaft ist daher unter dem Titel Ausgangszustand beides einzubeziehen: der heutige Zustand, der bis 2041 vorgegeben ist, sowie der natürliche Zustand, der rechtlich ab diesem Zeitpunkt möglich ist. bb) Die voraussichtlich verbleibende Belastung der Umwelt wird im UVB und im angefochtenen Entscheid nur äusserst knapp behandelt. Im Wesentlichen wird auf die Fortführung des bisherigen Zustandes sowie auf die Verbesserung, die durch den früheren Termin für die Auffüllung erreicht wird, hingewiesen. Der Bericht von R. Miloni befasst sich mit den touristischen bzw. wirtschaftlichen Auswirkungen des Stauregimes; zu den Auswirkungen auf die Landschaft enthält er keine Aussagen. Der Regierungsrat und der Beschwerdegegner machen geltend, die Beurteilung der Auswirkungen verschiedener Staukoten auf das Landschafts- und Ortsbild durch unabhängige Experten sei unnötig gewesen, weil es für diese Fragestellung keine wissenschaftliche Methode gebe. Es sei einzig um Wertungen im Sinne einer Interessenabwägung gegangen, die der Regierungsrat selber habe vornehmen können. Dieser Ansicht kann nicht beigepflichtet werden. Wohl trifft es zu, dass soweit ersichtlich keine überzeugenden Methoden vorhanden sind, um Eingriffe in die Landschaft monetär zu bewerten. Eine direkte Gegenüberstellung mit dem finanziellen Nutzen, den die Eingriffe mit sich bringen, ist daher nicht möglich. Indessen lassen sich Eingriffe in die Landschaft in sinnvoller Weise und strukturiert beschreiben und bewerten, womit eine qualifizierte Grundlage für die Interessenabwägung bereitgestellt wird. Es sei etwa verwiesen auf Markus Neuenschwander, Naturschutzrecht in der UVP, ORL-Bericht 70/1989, Zürich, S. 80 und die dort erwähnten Arbeitshilfen. Verwiesen sei sodann auf die "Checkliste zur Beurteilung von Landschaftsveränderungen", herausgegeben vom Baudepartement des Kantons Aargau, Sektion Natur und Landschaft, Aarau 1999. Darin wird die Beurteilung von Landschaftsveränderungen in sechs Phasen oder Arbeitsschritte gegliedert; erst die letzte dieser Phasen enthält die Interessenabwägung und den Entscheid. Vorauszugehen haben namentlich eine Analyse und Bewertung der betroffenen Landschaft, eine Ermittlung der Zielsetzungen für die Landschaftsentwicklung anhand der massgebenden Rechtsgrundlagen (namentlich der raumplanerischen Vorgaben) und eine Beurteilung der Verträglichkeit des Vorhabens mit diesen Zielsetzungen. Vorliegend fehlen angemessene Unterlagen zur Beurteilung des Eingriffes in die Landschaft des Lungerersees, wie auch das UVEK zu Recht in seiner Stellungnahme beanstandet. cc) Schliesslich fehlt eine sachgerechte Darstellung und Diskussion der Massnahmen, welche eine weitere Verminderung der Umweltbelastung ermöglichen, und der damit verbundenen Kosten. Unter diesem Titel wäre die Erhöhung der Mindeststaukote auf verschiedene, vernünftig abgestufte Niveaus zu behandeln gewesen, bis hin zur von der Beschwerdeführerin geforderten Kote 675 m ü.M.. Dabei hätten einerseits wiederum die Auswirkungen auf das Landschaftsbild thematisiert werden müssen; zur Zeit lässt sich z.B. nicht beurteilen, ob die Mindestkote 675 m (oder eine andere Mindestkote) gegenüber tieferen Koten den von der Beschwerdeführerin behaupteten qualitativen Sprung zur Verbesserung des Landschaftsbildes bewirkt, oder ob die Beeinträchtigung des Landschaftsbildes linear zur Absenkung des Wasserspiegels verläuft, wie dies der Beschwerdegegner anzunehmen scheint. Andererseits fehlen nachvollziehbare Darlegungen zu den finanziellen Auswirkungen erhöhter Mindestkoten auf die Wirtschaftlichkeit des Kraftwerkbetriebes. d) Damit muss festgestellt werden, dass wesentliche Sachverhaltsabklärungen, die im Rahmen des UVB hätten vorgenommen werden müssen, unterlassen wurden. Es liegt auf der Hand, dass auch der Beurteilungsbericht des Amtes für Umweltschutz, das in diesem Bereich keine materiellen Ergänzungen vornahm und sich expliziter Bewertungen des Landschaftseingriffes enthält, nicht als ausreichende Expertise gelten kann, auf welche sich die Interessenabwägung des Regierungsrates stützen lässt. Die Aktenlage verunmöglicht es dem Bundesgericht, eine seriöse materielle Überprüfung des angefochtenen Entscheides vorzunehmen. Das führt zu dessen Aufhebung und zur Rückweisung der Angelegenheit an die Vorinstanz. An diesem Ergebnis ändert auch die Tatsache nichts, dass der Bundesrat bereits am 29. März 1921 die damals erteilte Konzession überprüft hat und in Anwendung von Art. 22 WRG das Interesse an der Wasserkraftnutzung höher gewichtete als jenes der Beschwerdeführerin bzw. des Heimatschutzes. Der fragliche Entscheid des Bundesrates erging vor bald 80 Jahren. Wenn auch der Wortlaut von Art. 22 WRG unverändert blieb, so hat sich doch der rechtliche und tatsächliche Kontext seither massgeblich verändert. Der neu zu treffende Konzessionsentscheid hat daher sowohl dem gewandelten Verständnis von Umwelt- und Landschaftsschutz als auch der aktuellen energiepolitischen Situation Rechnung zu tragen. Keine Rolle spielt es auch, ob die Beschwerdeführerin ihre ursprüngliche Forderung nach einer Limitierung der Seebewirtschaftung auf Kote 675 m zugunsten einer Lösung mit Lenkungsabgabe aufgegeben hat, wie dies Regierungsrat und Beschwerdegegner behaupten, die Beschwerdeführerin jedoch bestreitet. Die ins Recht gelegten Verhandlungsprotokolle und Korrespondenzen belegen nicht eindeutig, dass die Beschwerdeführerin ihre ursprüngliche Forderung aufgegeben hat. Vor allem kann das Verhalten der Beschwerdeführerin hinsichtlich der durch Art. 22 WRG geforderten Interessenabwägung und der gemäss Art. 9 USG erforderlichen Entscheidungsgrundlagen keine entscheidende Rolle spielen. Die durch das Projekt betroffenen Interessen des Landschaftsschutzes sind nicht nur Interessen der Beschwerdeführerin; durch die UVP-Pflicht und Art. 22 WRG soll eine umfassende Beurteilung dieses Aspektes sichergestellt werden. e) Gemäss heutigem Urteil des Bundesgerichts in den Parallelverfahren 1A.73 und 1A.75/1995 sind auch die Restwasserbedingungen in den Giswiler Bächen, v.a. der Giswiler Laui, zu überprüfen. Sollte sich ergeben, dass eine höhere Restwasserdotation erforderlich ist, als bisher vorgesehen war, so dürfte dies - je nach zulässiger Minimalkote im See - Auswirkungen auf den Zeitpunkt der Füllung des Lungerersees haben. Es versteht sich, dass diesen Zusammenhängen bei der Neubeurteilung Rechnung zu tragen ist. f) Unter den gegebenen Umständen erübrigt es sich, auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin einzutreten.