Citation: 2C_816/2017 E. A

A.a. Am 19. September 2007 teilte A.________ ihrem damaligen Freund B.________ in einer E-Mail mit, sie beende die Beziehung zu ihm definitiv. Nachdem sie auf dessen Telefonanrufe nicht reagiert hatte, begab sich B.________ am selben Abend an den Wohnort von A.________. Durch das Badezimmerfenster gelangte er in ihre Wohnung und nahm sie in seine Gewalt. Er entführte sie an sein Domizil, wo er sie vergewaltigte, misshandelte und aus kurzer Distanz dreimal mit einer Armbrust in ihre Brust schoss. Er verletzte A.________ schwer. Am Vormittag des 20. September 2007 konnte B.________ festgenommen werden. Am 22. September 2007 verübte er in der Haft Suizid. A.________ leidet bis heute an den psychischen Folgen der Misshandlungen. A.b. B.________ war im November 1995 wegen Mordes und Vergewaltigung zu einer Zuchthausstrafe von zwölf Jahren verurteilt worden. Im Mai 2001 wurde er bedingt aus dem Strafvollzug entlassen. Von September bis Mitte Oktober 2006 war er im Rahmen eines Strafverfahrens wegen Drohung, Nötigung, Missbrauchs einer Fernmeldeanlage und Ehrverletzung in Untersuchungshaft. Bei seiner Entlassung wurden ihm ein Kontaktverbot zu seiner früheren Partnerin auferlegt und eine Schutzaufsicht und eine ambulante Psychotherapie angeordnet. Der zuständige Amtsstatthalter wies die Polizei an, dem Amtsstatthalteramt Luzern die Nichteinhaltung dieser Auflagen und die Begehung weiterer Verbrechen oder Vergehen zu melden. Der begutachtende Psychiater hielt in den in diesem Zusammenhang erstellten Berichten (forensisch-psychiatrischer Bericht vom 12. Oktober 2006, forensisch-psychiatrisches Gutachten vom 10. Januar 2007) unter anderem fest, kurzfristig würden keine Bedenken bestehen, dass die frühere Partnerin von B.________ gefährdet wäre. Kritisch seien jedoch unmittelbare Trennungssituationen, in denen gewaltsame Handlungen zu befürchten seien. B.________ befinde sich in einer schwierigen Situation mit langfristiger Arbeitslosigkeit, unklarem Gesundheitszustand und offensichtlichem Missbrauch von opiathaltigen Schmerzmitteln. Aufgrund seiner eingeschränkten Fähigkeit, angemessen mit schwierigen Situationen umzugehen, seien in erster Linie verbale Drohungen, aber auch massivere Gewaltdelikte, z.B. gegen Intimpartnerinnen, gegebenenfalls aber auch gegen Ämter und Behörden, zu erwarten. A.c. A.________, die B.________ im November 2006 kennenlernte, war dessen Vorgeschichte nicht bekannt. Aufgrund des Verhaltens von B.________ kontaktierte sie im August 2007 dessen Hausarzt, worauf dieser die Polizei kontaktierte, die wiederum telefonisch Kontakt mit A.________ aufnahm. Der Polizist C.________ empfahl ihr in diesem Gespräch, ihre Beziehung zu B.________ zu beenden. Über dessen strafrechtliche Vergangenheit informierte er sie nicht.