Citation: 2C_378/2008 20.02.2009 E. 3

3.1 Art. 27 BV gewährleistet die Wirtschaftsfreiheit, welche insbesondere die freie Ausübung einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit umfasst. Die angefochtene Limitierung der mit Ausnahmebewilligung maximal möglichen Öffnungszeiten berührt den Beschwerdeführer als Betreiber eines Nachtlokals in diesem Grundrecht. Die Wirtschaftsfreiheit kann beschränkt werden durch im öffentlichen Interesse begründete polizeiliche Massnahmen, die dem Schutz der öffentlichen Ordnung, der Gesundheit, Sittlichkeit oder Treu und Glauben im Geschäftsverkehr dienen, sowie Massnahmen sozialen oder sozialpolitischen Charakters (BGE 125 I 417 E. 4a S. 422 mit Hinweis). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben dem Erfordernis der gesetzlichen Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen Prinzipien der Verhältnismässigkeit sowie der Gleichbehandlung der Gewerbegenossen bzw. der Wettbewerbsneutralität des Staates vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 sowie Art. 36 BV; BGE 128 II 292 E. 5 S. 297; 125 I 267 E. 2b S. 269 mit Hinweisen). Unzulässig sind dagegen wirtschaftspolitische Massnahmen, die darauf abzielen, gewisse Gewerbezweige oder Bewirtschaftungsformen zu begünstigen, soweit sie nicht in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 91 Abs. 1 und 4 BV; BGE 128 I 3 E. 3a S. 9 f.). Da die streitige Reduktion der maximal möglichen Öffnungszeiten keinen schweren Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellt (vgl. Urteil 2P.340/1993 vom 14. September 1995, E. 3c), prüft das Bundesgericht die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur unter dem Gesichtswinkel der Willkür (BGE 121 I 326 E. 2b S. 329). Ob eine staatliche Massnahme, welche die gewerblichen Betätigungsmöglichkeiten beschränkt, einem überwiegenden und zulässigen öffentlichen Interesse dient und dem Gebot der Verhältnismässigkeit entspricht, prüft das Bundesgericht grundsätzlich frei (vgl. BGE 121 I 326 E. 2b S. 329). Soweit es dabei um die Würdigung örtlicher Verhältnisse geht, welche die kantonalen Instanzen besser kennen, und soweit sich ausgesprochene Ermessensfragen stellen, übt das Bundesgericht indessen bei dieser Überprüfung Zurückhaltung (BGE 121 I 279 E. 3d S. 284; 119 Ib 254 E. 2b S. 265, je mit Hinweisen). 3.2 Die Kantone sind gemäss konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts befugt, aus Gründen der öffentlichen Ruhe und Ordnung bzw. insbesondere zum Schutz der Nacht- und Feiertagsruhe Vorschriften über die Ladenschlusszeiten (BGE 130 I 279 E. 2.3.1 S. 284; 122 I 90 E. 2c S. 93; 119 Ib 374 E. 2b/bb S. 379; 101 Ia 484 E. 7a S. 486; 98 Ia 395 E. 3 S. 400 f.; 97 I 499 E. 3b/3c S. 503 f. sowie E. 5b S. 507) und - für den Bereich des Gastwirtschaftsgewerbes - über die Polizeistunde bzw. die möglichen Ausnahmen hievon zu erlassen (BGE 100 Ia 47 E. 4c S. 49; Urteile 2P.340/1993 vom 14. September 1995, E. 3f/aa; 2P.371/1993 vom 14. Juli 1995, E. 3a). Dem kantonalen (oder kommunalen) Gesetzgeber steht bei der Festlegung der Schliessungszeiten wie auch bei der Statuierung allfälliger Sonderregelungen für einzelne Bereiche ein weiter Gestaltungsspielraum zu, den der Verfassungsrichter zu respektieren hat, solange die einschlägigen grundrechtlichen Schranken, d.h. insbesondere das Willkürverbot und das Gleichbehandlungsgebot, gewahrt bleiben (vgl. BGE 125 I 431 E. 4 S. 435 ff.). Die Bestimmungen des eidgenössischen Umweltrechts betreffend den Lärmschutz, welche auch im Zusammenhang mit Gastwirtschaftsbetrieben und deren Öffnungszeiten anwendbar sind (vgl. BGE 130 II 32 E. 2.1 S. 35; 123 II 325 E. 4a S. 327 f.; Urteil 1A.180/2006 vom 9. August 2007, E. 5.1), schliessen kantonale (oder kommunale) Vorschriften zur Wahrung der Nachtruhe und zum Schutz von anderen Polizeigütern nicht aus (vgl. Urteile 1A.132/1999 vom 25. Januar 2000, E. 2b/bb; 2P.264/1991 vom 3. April 1992, E. 1b; vgl. auch BGE 119 Ia 378 E. 9b S. 388 f.; 123 II 74 E. 5c S. 87; 118 Ia 112 E. 1b S. 115 mit Hinweisen). 3.3 Der Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass die angefochtene Limitierung der (mit Ausnahmebewilligung) maximal möglichen Öffnungszeiten grundsätzlich im öffentlichen Interesse liegt und vorliegend hiefür eine gesetzliche Grundlage besteht. Er stellt einzig die Verhältnismässigkeit der Auswirkungen in Abrede, indem er einerseits auf die Notwendigkeit langer nächtlicher Öffnungszeiten für seinen Dancing-Betrieb hinweist und andererseits das seitens des Stadtrates geltend gemachte Lärmschutzbedürfnis sowie die sachliche Rechtfertigung der diesbezüglichen Rayon-Einteilung bestreitet. 3.3.1 Nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz ist es das Ziel des Stadtrates, den nachmitternächtlichen Vergnügungsbetrieb aus städteplanerischer Sicht im Welschdörfli und (gegebenenfalls) im Industriequartier zu konzentrieren. Bei Ersterem handle es sich um das historisch gewachsene Vergnügungsviertel der Stadt, wogegen Letzteres kaum bewohnt sei. Demgegenüber liege der Wohnanteil beim Lindenquai deutlich höher und es seien in der Umgebung in den letzten Jahren viele neue Miet- und Eigentumswohnungen entstanden. Durch die heute praktizierten Öffnungszeiten würden zu später Stunde Personengruppen angezogen, die auf Dauer für die Anwohner nicht mehr zumutbaren Lärm verursachten. Bei der Stadtpolizei seien denn auch gehäuft Klagen aus dem Quartier eingegangen. Aufgrund eines Lärmgutachtens sowie gestützt auf Polizeiberichte stehe fest, dass es am Lindenquai immer wieder zu Störungen der Nachtruhe mit bekannten Begleiterscheinungen gekommen sei. Laut dem Bericht des Kommandanten der Stadtpolizei vom 29. Oktober 2007 zu den Verhältnissen im Bereich Welschdörfli - Lindenquai bewegen sich die polizeilichen Einsätze sowie die Anzahl der Gesetzesverstösse trotz des mit den Wirten ausgearbeiteten gemeinsamen Konzepts auf einem zu hohen Niveau. Die Zahl der Anzeigen (u.a.) in den Bereichen Polizeigesetz und Gastwirtschaftsgesetz lägen im Schnitt sogar höher als in den Jahren 2005 und 2006; ebenso hätten die Gewaltdelikte nach einer kurzfristigen Abschwächung in jüngerer Zeit wieder drastisch zugenommen. Die Reklamationen der Anwohner und Vermieter bezüglich Lärm, Verunreinigungen und Sachbeschädigungen seien nicht zurückgegangen. Als kritische Faktoren werden unter anderem die grossen Personenansammlungen aufgrund einer Sogwirkung des Unterhaltungsangebots bei gleichzeitig engen Platzverhältnissen, eine Massierung der Personenfrequenzen auf die zweite Nachthälfte sowie der Alkoholmissbrauch und die Gewaltanwendung bei Jugendlichen angegeben. 3.3.2 Der Beschwerdeführer vermag die Gründe, welche seitens der Behörden zugunsten der verschärften Regelung für die am Lindenquai liegenden Gastwirtschaftsbetriebe angeführt werden, nicht schlüssig zu widerlegen. Wenn die Stadt Chur unter den gegebenen Umständen Ausnahmen von den gemäss Gastwirtschaftsgesetz geltenden Öffnungszeiten nur noch in restriktiverem Umfang gestatten will, erscheint dies als taugliches Mittel, um den in der zweiten Nachthälfte gehäuft auftretenden Lärm- und anderen Problemen in der Altstadt und im Gebiet Lindenquai zu begegnen. Entgegen der Meinung des Beschwerdeführers musste der Stadtrat, nachdem feststand, dass das von den Wirten im allgemeinen gut befolgte Konzept nicht zum erwünschten Erfolg führte, mit der Ergreifung zusätzlicher Massnahmen nicht weiter zuwarten. Das dem Entscheid zugrunde liegende Lärmgutachten äussert sich mit genügender Klarheit zur diesbezüglichen Situation am Lindenquai. Daraus geht namentlich hervor, dass der Betrieb des Beschwerdeführers erheblich zur Lärmproblematik in diesem Bereich beiträgt; ähnliches ergibt sich aktenkundig aus Polizeiprotokollen sowie einem Schreiben der Verwalterin der Liegenschaft, in welcher sich das Lokal befindet. Es lässt sich nicht beanstanden, wenn die Behörden die Kausalität zwischen den längeren Öffnungszeiten der Betriebe am Lindenquai und den erhöhten nachmitternächtlichen Lärm- und anderen Immissionen im Quartier bejahen. Daran vermögen auch gewisse zusätzliche Lärmquellen (Nähe zum Welschdörfli, Taxistand, öffentliche Toilette, Fliessgeräusch der Plessur) nichts zu ändern. Inwieweit das Lärmgutachten mit Blick auf die angewandte Messmethode ein Einschreiten der Behörden wegen Missachtung von lärmschutzrechtlichen Vorgaben des Bundesrechts zuliesse, kann dahingestellt bleiben. Die im streitigen Stadtratsbeschluss vorgesehene Verkürzung der maximal zulässigen Öffnungszeiten der Gastwirtschaftsbetriebe wurde nicht mit einer Überschreitung entsprechender Belastungsgrenzwerte begründet, sondern bezweckt die Sicherstellung der Einhaltung der Nachtruhe sowie den Schutz vor weiteren negativen Begleiterscheinungen des Nachtlebens (Verunreinigungen, Sachbeschädigungen, Gewaltdelikte, Alkoholmissbrauch, Störung der Verkehrssicherheit, etc.) und stellt damit so oder so eine zulässige wirtschaftspolizeiliche Einschränkung dar (oben E. 3.2). Es mag zutreffen, dass die Beibehaltung der bisherigen Nutzungsart für Betriebe, wie sie der Beschwerdeführer führt, durch die vorgesehene Verkürzung der Öffnungszeiten erheblich erschwert wird. Die lokalen Behörden durften jedoch der Wahrung der öffentlichen Ruhe und Ordnung und damit dem Schutz der Anwohner einen höheren Stellenwert einräumen. Die streitige Massnahme erweist sich mithin als verhältnismässig. 3.3.3 Der Beschwerdeführer macht eine willkürliche und rechtsungleiche Einteilung der Rayons geltend. Er beanstandet, die Gebiete Altstadt und Lindenquai seien zu Unrecht demselben Rayon bzw. die Gebiete Lindenquai und Welschdörfli zu Unrecht unterschiedlichen Rayons zugewiesen worden. Vorauszuschicken ist, dass den Gemeinden in städteplanerischer Hinsicht ein grosser Ermessensspielraum zukommt. Insbesondere mit Blick auf die Lärmimmissionen lässt es sich sachlich rechtfertigen, die nächtlichen Vergnügungsangebote in einem bestimmten Perimeter zu konzentrieren, um so Quartiere mit überwiegendem Wohnanteil vor den negativen Auswirkungen des Nachtlebens zu schützen. Insofern erscheint es ohne weiteres vertretbar, wenn die Stadt Chur bloss Gastwirtschaftsbetriebe im historisch gewachsenen Vergnügungsviertel (Welschdörfli), wo sich bereits eine Vielzahl solcher Lokale befinden, sowie im kaum bewohnten Industriequartier in den Genuss grosszügigerer Ausnahmebewilligungen hinsichtlich ihrer Öffnungszeiten kommen lässt. Es mag zutreffen, dass das Gebiet Lindenquai aufgrund seiner Lage am Südufer der Plessur und seiner Nähe zum Welschdörfli einen ähnlichen Charakter aufweist wie Letzteres und es sich insofern auch von der auf der gegenüberliegenden (nördlichen) Flussseite gelegenen Altstadt abgrenzt. Die beiden Gebiete Welschdörfli und Lindenquai unterscheiden sich nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz, welche der Beschwerdeführer mit seinen Einwänden nicht zu entkräften vermag, jedoch ihrerseits dadurch, dass im Umfeld des Lindenquais ein erheblich höherer Wohnanteil besteht und zudem ein geringeres Verkehrsaufkommen und damit eine tiefere Lärmvorbelastung zu verzeichnen ist als beim als Durchgangsachse dienenden Welschdörfli. Aus der zonenplanerischen Einteilung des Gebiets Lindenquai, welches gleich wie das Welschdörfli der Altstadtzone ZA1 zugewiesen ist, vermag der Beschwerdeführer ebenso wenig etwas abzuleiten. Wie sich dem angefochtenen Entscheid entnehmen lässt, grenzt der Lindenquai im Gegensatz zum Welschdörfli nicht an eine gemischte Zone, sondern an Gebiete mit überwiegender Wohnnutzung, womit das Interesse an einer Begrenzung der Lärmimmissionen hier stärker ins Gewicht fällt. Soweit der Beschwerdeführer eine unzulässige Gleichbehandlung von Ungleichem im Verhältnis zwischen den Gebieten Lindenquai und Altstadt rügt, übersieht er, dass die für den Bereich Lindenquai geltenden Öffnungszeiten nicht nur in der Altstadt, sondern im gesamten übrigen Wohngebiet der Gemeinde (abgesehen vom Welschdörfli) zur Anwendung kommen. Der streitige Stadtratsbeschluss sieht insofern für das Welschdörfli und das Industriequartier eine grosszügigere Sonderregelung vor, wogegen das übrige Stadtgebiet dem gleichen (Ausnahme-)Regime unterstellt wird. Einer besonderen Rechtfertigung bedarf es hiezu nicht. Eine willkürliche oder rechtsungleiche Einteilung der Rayons liegt somit nicht vor. Inwiefern schliesslich die Churer Behörden verfassungsrechtlich verpflichtet gewesen wären, den unstreitig am Lindenquai gelegenen Betrieb des Beschwerdeführers - wie im Eventualantrag verlangt - gleichwohl dem Rayon Welschdörfli zuzuteilen, ist weder rechtsgenüglich dargetan noch ersichtlich. 3.4 Nach dem Gesagten erweist sich der Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit als verhältnismässig und damit gerechtfertigt. Ein Verstoss gegen das Willkürverbot oder das Rechtsgleichheitsgebot liegt nicht vor.