Citation: 1P.23/2000 08.11.2000 E. 5

5.- a) Il n'est pas contesté que le législateur cantonal ait en principe le droit de mettre fin au régime de pensions spécifique des magistrats judiciaires, immédiatement ou à terme, et de le remplacer par l'affiliation de ces magistrats à une institution de prévoyance classique. Il n'est pas non plus contesté que cette réforme puisse s'accompagner d'une réduction des prestations de prévoyance. En effet, il est loisible au législateur de réduire certaines dépenses publiques afin de maintenir ou rétablir l'équilibre des finances; il lui appartient aussi, s'il le juge opportun, de réviser et d'adapter le statut des magistrats, y compris leurs prétentions pécuniaires, selon sa conception actuelle de l'importance et de la valeur des fonctions qu'ils exercent, comparées à celles des autres agents publics et à la situation du secteur privé. Il lui appartient enfin d'évaluer l'opportunité de maintenir ou, au contraire, de supprimer des dispositions propres à favoriser l'indépendance des magistrats judiciaires. Le litige porte donc exclusivement sur le régime transitoire adopté en l'occurrence, qui définit deux groupes parmi les magistrats actuellement en fonction, les uns étant transférés à la Caisse de prévoyance, les autres maintenus sous le régime spécifique de 1979, avec les avantages que celui-ci comporte quant aux retraites anticipées. b) Un régime transitoire a essentiellement pour but d'assurer des délais d'adaptation aux personnes qui ont été soumises à la réglementation ancienne, ou de leur permettre de maintenir les dispositions qu'elles ont prises de bonne foi, en fonction de cette réglementation, et sur lesquelles il ne leur est pas facile de revenir (arrêt du 3 avril 1996 in Pra 1997 p. 1, SJ 1996 p. 661, consid. 4b). Un tel régime introduit inévitablement des différences entre des situations qui ont pris naissance, respectivement, avant ou après certaines dates; dans ce domaine, pour autant que les modalités retenues ne comportent pas de distinctions arbitraires ou contraires à la garantie de l'égalité de traitement (cf. ATF 123 II 433 consid. 9 p. 446/447; arrêt du 30 septembre 1988 in RSAS 33/1989 p. 313, consid. 4f p. 326), le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation. La jurisprudence tient pour admissible, en particulier, de maintenir inchangée la situation des magistrats ou agents publics déjà en fonction lors du changement de législation, même si cela aboutit à ce que ces magistrats ou agents bénéficient, pour la même activité, de prestations plus avantageuses que celles accordées aux autres, nouvellement engagés (ATF 118 Ia 245 consid. 5d p. 257/258; arrêt du 21 octobre 1997 in Pra 1998 p. 227, consid. 4c p. 230). Le législateur est toutefois aussi autorisé, en règle générale, à soumettre d'emblée tous les magistrats ou agents concernés, y compris les anciens, à la nouvelle réglementation; il peut également adopter une solution intermédiaire, qui consiste, par exemple, à maintenir la situation antérieure seulement pendant une période déterminée. Dans certaines conditions, une telle solution peut apparaître obligatoire du point de vue de l'art. 9 Cst. ou 4 aCst. (arrêt précité du 3 avril 1996, loc. cit.). Par ailleurs, compte tenu de la grande liberté du législateur dans l'aménagement du statut de la fonction publique, il peut aussi se justifier d'accorder, au contraire, une situation plus favorable aux magistrats ou agents nouvellement engagés (arrêt du 20 janvier 1999 dans la cause S., non publié, consid. 3a). c) En l'occurrence, le régime transitoire distingue deux groupes parmi les magistrats qui étaient déjà en fonction au 1er janvier 2000, date de l'entrée en vigueur du nouveau régime de prévoyance. Les uns, qui n'atteignaient alors ni cinquante ans d'âge ni douze ou seize ans de fonction, sont soumis audit régime, à l'instar des magistrats qui seront élus ou nommés à l'avenir; les autres, plus âgés ou plus anciens, demeurent au bénéfice de l'ancienne réglementation, amendée sur certains points; ils conservent notamment leurs perspectives de retraites anticipées. On a vu qu'en principe, le législateur peut maintenir la situation des magistrats ou agents déjà en fonction, ou au contraire les soumettre à la nouvelle réglementation; on ne saurait donc lui dénier par principe la faculté d'appliquer simultanément ces deux solutions à deux groupes distincts, pour autant que les critères de délimitation ne soient pas arbitraires. Dans sa réponse au recours, le Grand Conseil soutient à juste titre que des magistrats proches de l'âge de la retraite doivent être protégés contre des réductions de leurs expectatives en matière de pension, compte tenu qu'ils ne disposent plus du temps nécessaire à la préparation d'autres solutions de prévoyance. Cette considération s'impose en tout cas lorsque la réduction envisagée doit porter sur des pensions de retraite à réclamer dès l'âge AVS ou peu d'années avant cet âge (arrêt du 30 septembre 1988 in RSAS 33/1989 p. 313, consid. 4f p. 326); il appartient cependant au législateur d'apprécier l'âge limite à prendre en considération. Pour le surplus, dans une profession qui ne comporte ni exigences physiques particulières, ni incidences spécifiques sur la santé, la possibilité de prendre sa retraite avant soixante ans, avec une pension complète ou presque complète, est un avantage qui excède le cadre d'une prévoyance vieillesse ordinaire (cf. Roland Müller, Die Vorzeitige Pensionierung [...], RSAS 41/1997 p. 337 ss, p. 344; Erika Schnyder, La retraite anticipée dans le deuxième pilier, Prévoyance professionnelle suisse 9/1996, p. 93). Le maintien de cette possibilité n'est donc pas constitutionnellement garanti aux intéressés. Néanmoins, le législateur cantonal ne tombe pas dans l'arbitraire en la conservant aux magistrats ayant déjà atteint un certain âge, en l'occurrence celui de cinquante ans, et qui étaient donc les plus proches de pouvoir effectivement bénéficier d'une retraite anticipée à des conditions très favorables. Avant l'âge précité, une personne peut éventuellement rechercher une autre situation professionnelle, si elle n'accepte pas de simplement renoncer aux avantages particuliers que son statut comportait initialement; au delà de cet âge, un changement de ce genre devient, en fait, plus difficile. La solution retenue et l'âge limite fixés par le Grand Conseil échappent donc aux critiques du recourant; il est sans importance qu'un régime transitoire différent, plus favorable à ce dernier, eût aussi pu être adopté. L'accès aux retraites anticipées est maintenu, en outre, pour les magistrats de moins de cinquante ans d'âge mais qui avaient accompli, selon qu'ils appartiennent au Tribunal cantonal ou à une autre juridiction, au moins douze ou seize ans de fonction. Cet élément du régime transitoire a pour objet de maintenir le droit des magistrats concernés d'opter entre le départ en retraite immédiat ou la continuation de leur activité, droit qu'ils auraient pu exercer déjà avant le 31 décembre 1999; si leur situation n'avait pas été spécifiquement prévue, ils auraient dû choisir entre présenter leur démission avant cette date ou se soumettre au nouveau système de prévoyance. La modalité critiquée correspond exactement à la situation juridique préexistante et elle échappe donc, elle aussi, au grief d'arbitraire. En tant que le recourant conteste la distinction opérée entre les juges cantonaux et les autres magistrats, quant à la durée de fonction déterminante, son argumentation est dirigée plutôt contre le règlement de 1979 que contre le régime transitoire de la loi attaquée. Elle est de toute manière privée de fondement: en effet, il n'est pas arbitraire de différencier les rémunérations des magistrats, ou les autres prestations pécuniaires qui leurs sont offertes, d'après la position hiérarchique des fonctions concernées. De plus, en général, les juges cantonaux accèdent à leur fonction à un âge plus avancé que les autres magistrats. Enfin, ils doivent eux aussi accomplir seize ans de fonction pour obtenir, le cas échéant, une retraite complète. d) Le recourant critique spécialement l'art. 5 al. 2, 2e phrase, de la loi attaquée. Cette disposition est une modalité de l'introduction du traitement coordonné dans le régime de 1979; elle a pour objet d'éviter une diminution soudaine, de 15 %, des prestations assurées dans ce régime. Il est exact que les magistrats transférés à la Caisse de prévoyance ne bénéficient d'aucune modalité comparable, et que les prestations de cet établissement se calculeront d'emblée sur la base du traitement coordonné. On a cependant vu que le législateur cantonal aurait pu maintenir sans changement le régime de 1979 pour les magistrats les plus proches d'obtenir effectivement une pension de retraite; on ne saurait donc lui reprocher d'avoir adopté une solution intermédiaire qui aura pour effet de réduire, progressivement, les pensions nouvelles dudit régime, et de les rapprocher ainsi de celles de la Caisse de prévoyance.