Citation: 1P.270/2003 19.08.2003 E. 3

3.1 Nach welchen Kriterien die Verfahrenskosten zu verlegen sind, bestimmt § 13 Abs. 2 VRG. Nach Satz 1 tragen mehrere am Verfahren Beteiligte die Kosten in der Regel entsprechend ihrem Unterliegen. Diesem so genannten Unterliegerprinzip liegt der Gedanke zu Grunde, dass grundsätzlich diejenige Partei die Kosten tragen soll, welche mit ihren Anträgen nicht durchdringt und damit diese gewissermassen verursacht hat. Das Unterliegerprinzip stellt eine besondere Form des Verursacherprinzips dar, wie es in Satz 2 von § 13 Abs. 2 VRG zum Ausdruck kommt. Danach sind den Verfahrensbeteiligten unabhängig vom Verfahrensausgang jene Kosten zu überbinden, die sie durch Verletzung von Verfahrensvorschriften oder durch nachträgliches Vorbringen solcher Tatsachen oder Beweismittel verursacht haben, die sie schon früher hätten geltend machen können. Daraus erhellt, dass die Kostenüberbindung nach Satz 1 und Satz 2 von § 13 Abs. 2 VRG an unterschiedliche Tatbestände anknüpft: Während nach Satz 1 grundsätzlich der Verfahrensausgang massgebend ist, spielt dieser bei einer Kostenüberbindung nach Satz 2 keine Rolle. Der Grund für die letztgenannte Regelung liegt darin, dass eine Partei selbst bei Unterliegen nicht mit Kosten belegt werden soll, die wegen verpöntem prozessualem Verhalten der Gegenpartei entstanden sind (vgl. zum Ganzen: Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. Auflage, Zürich 1999, § 13 N. 14 f.; Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N. 2 zu Art. 108 Abs. 1 VRPG). 3.2 § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG regelt als ergänzende Vorschrift zu Satz 1 abschliessend, welches prozessuale Verhalten ohne Rücksicht auf den Verfahrensausgang zu einer Kostenverlegung auf die betreffende Partei führt. § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG, der eine Kostenverlegung in Abweichung des Unterliegerprinzips zulässt, kann demzufolge nur Tatbestände erfassen, die nicht auf einem verpönten prozessualen Verhalten einer Verfahrenspartei beruhen. Was für konkrete Tatbestände unter diesem beschränkten Gesichtswinkel in Betracht fallen und in welchem Masse sie eine Durchbrechung des Unterliegerprinzips zu rechtfertigen vermögen, legt diese Bestimmung jedoch nicht fest. Es liegt daher im Ermessen des Richters, über solche Abweichungen zu entscheiden. Dabei kommt ihm ein erheblicher Spielraum zu. Allerdings darf die Abweichung von der gesetzlichen Regel nicht willkürlich sein, sondern muss in den besonderen Verhältnissen des Falles ihre Rechtfertigung finden (ZR 42/1943 Nr. 21 S. 60; 73/1974 Nr. 8 S. 22). 3.3 Gemäss herrschender Lehre und Rechtsprechung fallen für eine ausnahmsweise Abkehr vom Unterliegerprinzip vor allem Billigkeitsgründe in Betracht. Als solche werden insbesondere anerkannt, wenn sich die unterliegende Partei in guten Treuen zur Rechtsmittelergreifung veranlasst sah, wenn das Unterliegen auf eine nicht vorhersehbare Praxisänderung zurückzuführen ist, wenn eine schwierige, gesetzlich nicht geregelte Rechtsfrage zu klären war, so dass die unterliegende Partei die Prozessaussichten nicht abzuschätzen vermochte, oder wenn jemand infolge einer falschen Rechtsmittelbelehrung ein Rechtsmittel ergriffen hat und auf dieses nicht eingetreten wird. Liegen Billigkeitsgründe vor, können sie dem Unterlieger einen Anspruch auf (gänzliche oder teilweise) Kostenbefreiung zu Lasten der Staatskasse geben (vgl. dazu BGE 122 157 E. 3d S. 61; Kölz/Bosshart/Röhl, a.a.O., N. 23 zu § 13 VRG; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Auflage, Zürich 1998, Rz. 702 S. 248 f. und Rz. 1011 S. 355). Daraus ist jedoch nicht zu schliessen, dass eine Kostenverlegung in Durchbrechung des Unterliegerprinzips einzig zu Lasten der Staatskasse statthaft ist. § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG lässt offen, auf wen die Kosten zu verlegen sind, wenn von diesem Grundsatz ausnahmsweise abgewichen wird. Es ist daher gestützt auf diese Bestimmung auch zulässig, die Kosten anstatt der Staatskasse der obsiegenden Partei zu überbinden. Insofern macht § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG keine Einschränkung, wie dies teilweise in anderen Verwaltungsrechtspflegegesetzen der Fall ist (vgl. dazu bspw. Art. 108 des Gesetzes vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Bern [VRPG], Art. 95 des Gesetzes vom 16. Mai 1965 über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons St. Gallen [VRP] sowie Art. 63 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VWVG]). Allerdings sind auch einer Kostenverlegung auf die obsiegende Partei Grenzen gesetzt: Sie darf gleich wie eine Kostenverlegung auf die Staatskasse die Verantwortung für die Prozessführung nicht derart abschwächen, dass der Grundsatz des Unterliegens seines Sinngehalts entleert wird (vgl. dazu: Pius Markus Huber, Praxishandbuch Zivilprozessrecht, Neuere Zürcher Praxis zur ZPO mit Anmerkungen, Buttikon 1997, N. 24 zu § 64 ZPO; Alfred Bühler/Andreas Edelmann/Albert Killer, Kommentar zur aargauischen Zivilprozessordnung, 2. Auflage, Aarau/Frankfurt am Main/Salzburg 1998, N. 6 zu § 113). Es reicht nicht aus, wenn die Gründe für eine Kostenüberbindung allein auf Billigkeitsüberlegungen beruhen, welche die unterliegende Partei betreffen. Denn in einem solchen Fall würde die zu beseitigende Unbilligkeit einfach auf die obsiegende Partei verlegt, was dem Sinn und Zweck von § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG klar zuwiderläuft. Für eine Kostenverlegung zu Lasten der obsiegenden Partei bedarf es daher zusätzlich solcher Gründe, die mit ihr in Zusammenhang stehen und nicht das prozessuale Verhalten im Sinne von § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG betreffen. 3.4 Ausgehend von diesen Grundsätzen ist somit nachfolgend zu prüfen, ob das Verwaltungsgericht die Kosten für die beiden Rechtsmittelverfahren gestützt auf die von ihm vorgebrachten Rechtfertigungsgründe vollumfänglich auf die Stadt Zürich verlegen durfte, ohne dadurch in Willkür zu verfallen.