Citation: 2C_772/2017 E. 3.2.1

3.2.1. Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1 Cst. exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au sens formel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de l'autorité constitutionnellement compétente (cf. arrêts 2C_134/2018 du 24 septembre 2018 consid. 4.1 et 2C_649/2010 du 5 avril 2011 consid. 3.2). L'exigence de la densité normative n'est toutefois pas absolue, car on ne saurait prétendre que le législateur renonce totalement à recourir à des notions générales, comportant une part nécessaire d'interprétation. Cela tient en premier lieu à la nature générale et abstraite inhérente à toute règle de droit, et à la nécessité qui en découle de laisser aux autorités d'application une certaine marge de manoeuvre lors de la concrétisation de la norme (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 140 I 381 consid. 4.4 p. 386; arrêts 2C_863/2017 du 19 juillet 2018 consid. 3.3 et 2C_327/2016 du 23 mai 2016 consid. 5). Pour déterminer quel degré de précision on est en droit d'exiger de la loi, il faut tenir compte du cercle de ses destinataires et de la gravité des atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux (ATF 141 V 688 consid. 4.2.2 p. 692; 140 I 381 consid. 4.4 p. 386; arrêts 1C_59/2018 du 25 octobre 2018 consid. 3.1; 2C_863/2017 du 19 juillet 2018 consid. 3.3; 8C_161/2015 du 22 décembre 2016 consid. 4.2). Hormis en matière pénale et dans le domaine fiscal, le principe de la légalité ne constitue pas un droit constitutionnel distinct, mais uniquement un principe constitutionnel. Le recours en matière de droit public permet de se plaindre directement et indépendamment d'un droit fondamental de la violation de ce principe. Toutefois, lorsque le recourant s'en prévaut en relation avec le droit cantonal indépendamment d'un droit fondamental, le Tribunal fédéral limite son examen à l'arbitraire. Il n'intervient alors que si le principe de la légalité est manifestement violé (arrêts 2C_134/2018 du 24 septembre 2018 consid. 4.1; 2C_649/2010 du 5 avril 2011 consid. 3.2; 2C_741/2009 du 26 avril 2010 consid. 3.1).