Citation: 1P.270/2003 19.08.2003 E. 4

Das Verwaltungsgericht begründete seinen Kostenentscheid damit, dass aufgrund des Interessenkonflikts der Stadt Zürich und nicht zuletzt auch im Hinblick auf die Akzeptanz von Unterschutzstellungen privater Liegenschaften ein besonderes Bedürfnis bestanden habe, dass ihre Anordnung durch unabhängige Rechtsmittelinstanzen überprüft werde. Auf eine Interessenkollision schloss das Verwaltungsgericht, weil die städtische Behörde über die Unterschutzstellung einer im Eigentum des Gemeinwesens stehenden Liegenschaft zu befinden hatte. Der Einwand der Beschwerdeführerin, das Verwaltungsgericht habe seine Feststellung nicht begründet, trifft demnach nicht zu. Eine andere Frage ist, ob der von ihm gezogene Schluss haltbar ist. Dies kann aufgrund der Doppelrolle der Stadt Zürich als Eigentümerin der Liegenschaft einerseits und als Bewilligungsbehörde andererseits nicht ernsthaft in Abrede gestellt werden. Durch die Entlassung der Scheune aus dem Inventar der Schutzobjekte kann das Grundstück Kat.-Nr. 1585 einer besseren Nutzung und damit einer höheren Rentabilität zugeführt werden. Dass diese wirtschaftlichen Interessen allfälligen Interessen an einer definitiven Unterschutzstellung der Scheune entgegenstehen können, ist offensichtlich. Es ist somit des Weiteren festzustellen, ob einem solchen Interessenkonflikt für sich allein betrachtet oder zumindest im Hinblick auf die Akzeptanz von Unterschutzstellungen privater Liegenschaften ein derartiges Gewicht zukommt, dass der Kostenentscheid des Verwaltungsgerichts wenigstens im Ergebnis nicht als unhaltbar erscheint. 4.1 Hat das Gemeinwesen eine Doppelrolle als Eigentümer einerseits und als Bewilligungsbehörde andererseits inne, führt dies zu Interessenkonflikten. Im Vordergrund steht der Fall, in dem das Gemeinwesen um eine Baubewilligung nachsucht und dann in seiner öffentlichen Funktion als Baubewilligungsbehörde über das Gesuch zu entscheiden hat. Ein solcher Interessenkonflikt genügt indes für sich alleine noch nicht, um das Unterliegerprinzip zu durchbrechen. Es rechtfertigt sich nicht, dem Gemeinwesen einzig aufgrund seiner Doppelrolle die Kosten des Rechtsmittelverfahrens aufzuerlegen. Eine solche Lösung widerspräche dem Unterliegerprinzip. Sie ergibt sich denn auch weder aus dem Wortlaut noch aus Sinn und Zweck von § 13 Abs. 2 VRG. Notwendig ist zusätzlich eine nähere Prüfung des Einzelfalles. 4.2 Wie erwähnt, hat das Verwaltungsgericht seinen Kostenentscheid überdies damit begründet, dass auch im Hinblick auf die Akzeptanz von Unterschutzstellungen privater Liegenschaften die Überprüfung des stadträtlichen Entscheids durch unabhängige Rechtsmittelinstanzen von besonderer Bedeutung gewesen sei. Diese Feststellung lässt jedoch die Besonderheiten der verschiedenen Verfahrensabschnitte ausser Acht. Massgebend ist in dieser Hinsicht, ob der Zürcherischen Vereinigung für Heimatschutz im Zeitpunkt, als sie die entsprechenden Rechtsmittel ergriff, jeweils hinreichende Anhaltspunkte vorlagen, dass sich die betreffende Behörde bei ihrem Entscheid nicht von sachlichen Überlegungen hat leiten lassen, oder ob dessen ungeachtet andere Aspekte vorlagen, welche die Akzeptanz ihres Entscheids im Hinblick auf künftige Unterschutzstellungen in Frage zu stellen vermochten. Diesbezüglich ist das Rekursverfahren und das verwaltungsgerichtliche Beschwerdeverfahren einer gesonderten Prüfung zu unterziehen. 4.2.1 Der Stadtrat von Zürich fällte seinen Entscheid vom 10. Januar 2001 gestützt auf einen entsprechenden Antrag des Vorstehers des Hochbaudepartements. Diesem Entscheid gingen eingehende Abklärungen voraus. Ausgangspunkt bildete das Gesuch vom 28. März 2000 des städtischen Amtes für Hochbauten um Entlassung der Scheune aus dem Inventar. Die daraufhin beigezogene städtische Dienststelle für Archäologie und Denkmalpflege kam in ihrem Gutachten vom 14. Juni 2000 zum Schluss, dass es sich bei der Scheune um ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c des Gesetzes vom 7. September 1975 über die Raumplanung und das öffentliche Bauwesen (Planungs- und Baugesetz; PBG) handle. Der Schutzumfang wurde im Gutachten im Einzelnen bezeichnet. Am 3. Juli 2000 führte die städtische Kommission für Denkmalpflege unter dem Vorsitz des damaligen Vorstehers des Hochbaudepartements einen Augenschein durch. Da nach Auffassung der Kommission neben den positiven Faktoren auch Zweifel an der wichtigen Zeugenschaft der Scheune bestanden, fällte sie damals über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang der Scheune noch keinen Entscheid. Stattdessen beauftragte sie die Verwaltung, bis zur nächsten Sitzung den Vergleich mit anderen Ökonomiegebäuden aus dem 20. Jahrhundert in der Stadt Zürich zu dokumentieren und mit Baufachleuten die Möglichkeit einer allfälligen Instandstellung zu prüfen. Am 6. November 2000 führte die Kommission erneut einen Augenschein durch und fällte anschliessend (mehrheitlich) den Beschluss, dass es sich bei der fraglichen Scheune nicht um ein Schutzobjekt im Sinne von § 203 Abs. 1 lit. c PBG handle. Auf entsprechenden Antrag beschloss der Stadtrat sodann am 10. Januar 2001, die Scheune aus dem Inventar der Schutzobjekte von kommunaler Bedeutung zu entlassen. Dieser Verfahrensablauf zeigt, dass sich die zuständigen Behörden zwar gründlich mit der Frage der Schutzwürdigkeit der Scheune auseinandergesetzt haben. Es kann ihnen insbesondere nicht vorgeworfen werden, den wirtschaftlichen Interessen der Stadt Zürich von Anfang an übergeordnete Bedeutung beigemessen und sich daher gar nicht ernsthaft mit einer definitiven Unterschutzstellung des Gebäudes befasst zu haben. Indessen gilt es vorliegend einen weiteren Aspekt zu berücksichtigen. So bejahten sowohl das städtische Amt für Archäologie und Denkmalpflege als auch eine Minderheit der Fachkommission für Denkmalpflege die Schutzwürdigkeit der Scheune. Der Beschluss des Stadtrats beruhte demnach nicht auf einer ungeteilten Meinung der beigezogenen Fachleute. Dass dieser Umstand zusammen mit der Doppelrolle der Stadt Zürich als Eigentümerin und Bewilligungsbehörde negative Auswirkungen auf die Akzeptanz späterer Unterschutzstellungen privater Liegenschaft haben kann, lässt sich nicht gänzlich von der Hand weisen, selbst wenn ihr Entscheid sachlich begründet war. Insofern ist daher die Auffassung des Verwaltungsgerichts vertretbar, wenn es unter diesen Umständen der Überprüfung durch eine unabhängige Rechtsmittelinstanz besondere Bedeutung zugemessen hat und demzufolge in Anwendung von § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG von der Regel des Unterliegerprinzips zu Lasten der Stadt Zürich abgewichen ist. Verfassungsrechtlich ist diese Kostenverteilung jedenfalls nicht zu beanstanden. Soweit das Verwaltungsgericht die Kosten des Rekursverfahrens vollumfänglich der heutigen Beschwerdeführerin als obsiegender Partei auferlegt hat, ist die Beschwerde somit unbegründet und abzuweisen. 4.2.2 Das Verwaltungsgericht hat die verwaltungsgerichtlichen Kosten aus den gleichen Gründen wie die Kosten des Rekursverfahrens vollständig der Beschwerdeführerin überbunden. Es lässt damit unberücksichtigt, dass sich die Sachlage für die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz hinsichtlich des Beschwerdeverfahrens wesentlich anders präsentierte als beim vorgängigen Rekursverfahren. Anfechtungsgegenstand war hier nicht der Bewilligungsentscheid des Stadtrats, sondern der Rekursentscheid der Baurekurskommission. Im Gegensatz zur städtischen Bewilligungsbehörde kommt dieser die Stellung eines unabhängigen und unparteiischen Gerichts zu (Kölz/ Bosshart/Röhl, a.a.O., § 4 N. 26 und N. 31, sowie § 19 N. 86). Dass sich auch die Baurekurskommission in einer Interessenkollision befunden hat, wird nicht behauptet. Es ist daher nicht nachvollziehbar, weshalb es von grosser Bedeutung gewesen sein soll, dass die Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz nicht nur die Baurekurskommission angerufen hat, sondern nach ihrem Unterliegen auch noch das Verwaltungsgericht. Mit dem Interessenkonflikt der Stadt Zürich und im Hinblick auf die Akzeptanz von Unterschutzstellungen privater Liegenschaften lässt sich das Bedürfnis nach einer weiteren unabhängigen Rechtsmittelinstanz jedenfalls nicht begründen. Da andere besondere Rechtfertigungsgründe weder namhaft gemacht wurden und auch nicht ersichtlich sind, erweist sich die Verlegung der verwaltungsgerichtlichen Kosten auf die Stadt Zürich im Lichte von § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG als verfassungsrechtlich nicht haltbar.