Citation: 1P.80/2005 18.08.2005 E. 3

Le recours pour violation des droits politiques est en revanche ouvert dans la mesure où le recourant allègue que la loi attaquée consacrerait un nouvel impôt qui aurait dû être soumis au référendum obligatoire en vertu de l'art. 53A Cst./GE. La violation constitutionnelle est en effet en rapport direct avec les droits politiques. En tant que citoyen genevois, le recourant a indéniablement qualité pour agir. Contrairement à ce que soutient le Grand Conseil, le grief, même s'il est plus brièvement développé par le recourant que l'argument précédent, est suffisamment motivé au regard de l'art. 90 OJ: la question de savoir si la loi attaquée institue un nouvel impôt, soumis à ce titre au référendum obligatoire, doit être traitée sur le fond. 3.1 Pour le recourant, le relèvement temporaire du taux de la redevance domaniale ne reposerait sur aucune raison objective liée à l'utilisation du domaine public. Sa limitation à une année, ainsi qu'à un unique bénéficiaire (le canton, à l'exclusion des communes) démontrerait l'impossibilité de toute justification. Par conséquent, il s'agirait d'un impôt déguisé qui tomberait sous le coup de l'art. 53A Cst./GE. Cette disposition a la teneur suivante: Art. 53A Référendum obligatoire en matière d'impôt Les lois qui ont pour objet un nouvel impôt ou la modification du taux ou de l'assiette d'un impôt sont soumises obligatoirement à l'approbation du Conseil général (corps électoral). 3.2 Saisi d'un recours pour violation des droits politiques, le Tribunal fédéral revoit librement l'interprétation et l'application du droit fédéral et du droit constitutionnel cantonal, ainsi que des dispositions de rang inférieur qui sont étroitement liées au droit de vote ou en précisent le contenu et l'étendue (ATF 129 I 185 consid. 2 p. 190). Il n'examine en revanche que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation d'autres règles du droit cantonal (ATF 123 I 175 consid. 2d/aa p. 178; 121 I 1 consid. 2 p. 3, 357 consid. 3 p. 360 et les arrêts cités). En présence de deux interprétations également défendables, il s'en tient en général à celle retenue par la plus haute autorité cantonale (ATF 121 I 334 consid. 2c p. 339). En l'occurrence, la contestation porte sur l'application d'une disposition constitutionnelle cantonale en relation directe avec les modalités d'exercice des droits politiques, ce qui impose un libre pouvoir d'examen. 3.3 Le référendum en matière fiscale a été institué récemment (l'art. 53A Cst./GE est entré en vigueur le 1er janvier 2002) en tant que contreprojet à une initiative populaire. Celle-ci prévoyait de soumettre au corps électoral tout impôt nouveau ainsi que tout droit ou taxe assimilable. Le Conseil d'Etat avait estimé que la formulation de l'initiative était trop floue et qu'il convenait de la limiter aux contributions non causales, à l'exception des taxes et émoluments. La commission fiscale chargée d'examiner les différentes variantes proposées avait retenu un texte supprimant toute référence aux taxes (Mémorial des séances du Grand Conseil, séance du 17 mai 2001, p. 4562). Le rapporteur de la commission devant le Grand Conseil a fourni les mêmes explications, en relevant que la soumission de toute taxe au vote populaire n'était pas praticable. Les débats devant le Grand Conseil confirment cette manière de voir (cf. notamment l'intervention de Micheline Calmy-Rey, Mémorial, p. 4574): le texte constitutionnel se rapporte exclusivement aux contributions publiques non causales, à l'exception des taxes. 3.4 A la lumière de ces travaux préparatoires, l'interprétation retenue par le Grand Conseil ne prête pas le flanc à la critique: le référendum fiscal apparaît limité aux impôts proprement dits. Constituent un impôt les prestations pécuniaires fournies par les administrés à la collectivité publique, prélevées en fonction d'une situation économique réalisée dans la personne ou le patrimoine du contribuable, et non en raison d'une activité étatique déterminée (Oberson, Droit fiscal suisse, Bâle 2002 p. 4 ss; A. Grisel, Droit administratif, vol. 2 p. 605). 3.5 Le recourant admet lui-même que la redevance concernée par la loi n° 9423 est une taxe causale. Il prétend toutefois que lorsque le taux d'une telle taxe dépasse la valeur que l'on peut raisonnablement attribuer à la prestation de l'Etat, on se trouve en présence d'un impôt mixte soumis au même régime juridique que les impôts stricto sensu (cf. Oberson, op. cit. p. 6). Le recourant perd de vue que cette distinction a été développée essentiellement en rapport avec les exigences de base légale (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183). Rien ne permet d'affirmer qu'elle devrait également s'appliquer en droit constitutionnel genevois, lorsqu'il s'agit de distinguer entre les contributions soumises au référendum obligatoire et celles qui ne le sont pas. Par ailleurs, en dépit des arguments du recourant, il n'est pas démontré que l'on se trouverait effectivement en présence d'un impôt déguisé: le montant de la taxe d'utilisation du domaine public (1% en faveur du canton et 7% en faveur des communes) ne paraît pas correspondre mathématiquement à l'avantage économique retiré de l'utilisation du domaine public: comme l'explique le Grand Conseil, le législateur s'est contenté, lors de l'adoption de la LSI, de reprendre la teneur des conventions passées jusque-là avec les communes; pour la taxe due à l'Etat, il a considéré que le taux applicable "pouvait être de 1%", simplement parce que l'assiette était déterminée sur l'ensemble des recettes brutes de la fourniture d'électricité (Mémorial 1969 p. 2590). Dans la mesure où la valeur de la prestation de l'Etat n'a pas été déterminée de manière précise, l'augmentation - même massive - de la taxe ne permet pas à elle seule de considérer cette dernière comme un impôt déguisé. Le fait que l'augmentation ait eu lieu sans modification apparente des conditions d'utilisation du domaine public ne modifie donc pas la nature de la redevance, sous l'angle de l'art. 53A Cst./GE. La taxe ne vise par ailleurs pas un ensemble de contribuables mais un établissement public déterminé, de la même manière qu'un concessionnaire. Il y a lieu à ce sujet de relever que les Services industriels, établissement de droit public détenu par l'Etat, sont de par la loi exemptés de tous impôts, cantonaux et communaux (art. 5 LSI). Il ne s'agit donc pas d'un sujet fiscal à proprement parler, de sorte que l'augmentation de la taxe, décidée pour une durée limitée, ne saurait dans tous les cas constituer un impôt mixte. Il s'agit bien d'une taxe d'utilisation du domaine public (A. Grisel, op. cit. p. 609). Dans ces conditions, l'art. 53A Cst./GE ne s'applique pas et le second grief du recourant doit être écarté.