Citation: 1A.14/2005 08.08.2006 E. 6

L'objectif de l'art. 10 LPE est de contenir les risques d'accidents majeurs dans la portion la plus restreinte possible. En ce qui concerne les mesures de prévention, le Conseil fédéral a indiqué qu'elles "doivent être prises en priorité sur les lieux mêmes du danger et dans ses environs immédiats. Elles comprennent avant tout des dispositifs techniques de sécurité, des installations de surveillance, l'équipement et l'entraînement de groupes d'intervention spéciaux, formés du personnel d'exploitation. Comme elles ne suppriment pas tous les risques, il est judicieux de prévoir des mesures contre les conséquences funestes que pourrait avoir une extension des dégâts à l'extérieur; la loi prescrit le choix d'un emplacement adéquat et le respect des distances de sécurité indispensables" (Message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) du 31 octobre 1979, FF 1979 III 782). La notion de protection ne doit pas être comprise de manière absolue, dans la mesure où le risque zéro ne pourrait être garanti que par l'interdiction de l'installation (ATF 126 II 300 consid. 4e/aa p. 312 et les références citées; Christoph Errass, Katastrophenschutz, Materielle Vorgaben von Art. 10 Abs. 1 und 4 USG, thèse Fribourg 1998, p. 208). L'art. 10 al. 1 LPE n'est en effet pas orienté vers les mesures, mais vers le but; il exige non pas des mesures déterminées, mais un niveau de protection suffisant (cf. Markus Schülin, Katastrophenschutz : grundsätzliche Erwägungen aus rechtlicher Sicht, thèse Bâle 1990, p. 103/104). Dans un arrêt rendu avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance sur les accidents majeurs, le Tribunal fédéral a précisé que l'art. 10 al. 1 LPE s'appliquait aux particuliers et leur imposait directement des obligations (ATF 113 Ib 60 consid. 3a p. 62). L'art. 3 OPAM, sous le titre "mesures de sécurité générales", exige du détenteur d'une entreprise qu'il prenne toutes les mesures adéquates pour diminuer les risques. Sont considérées comme telles, les mesures disponibles selon l'état de la technique, complétées par les mesures conformes à son expérience, pour autant qu'elles soient financièrement supportables. En font partie les mesures qui permettent de réduire le danger potentiel, d'empêcher les accidents majeurs et d'en limiter les conséquences (al. 1). Lors du choix des mesures, on tiendra compte des causes possibles d'accidents majeurs propres à l'entreprise ou à son voisinage, comme des interventions des personnes non autorisées (al. 2). Au moment d'engager les mesures, l'autorité appliquera tout spécialement les principes énoncés à l'annexe 2 (al. 3). L'art. 8 al. 1 OPAM, sous le titre "mesures de sécurité supplémentaires", prévoit que si le risque n'est pas acceptable, l'autorité d'exécution ordonne les mesures supplémentaires qui s'imposent. Elle est également en droit, au besoin, de restreindre l'exploitation ou la circulation, voire de l'interdire. Ainsi, l'ordonnance sur les accidents majeurs prévoit des mesures préventives de deux niveaux d'intensité en fonction de l'acceptabilité du danger. L'annexe 2.1 de l'ordonnance sur les accidents majeurs indique les principes dont le détenteur d'une entreprise utilisant des substances, des préparations ou des déchets spéciaux doit tenir compte lorsqu'il prend les mesures de sécurité générales. Ainsi, selon la lettre a de cette annexe, le détenteur "doit choisir un site approprié et respecter les distances nécessaires". Conformément à l'art. 22 OPAM, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a élaboré des directives, auxquelles le Tribunal fédéral s'est déjà référé (ATF 127 II 18), qui explicitent les principales dispositions de l'ordonnance et visent notamment les mesures de sécurité à prendre, pour les entreprises utilisant des substances, des produits et des déchets spéciaux. Ces directives ont été complétées par un rapport-cadre établi conjointement par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et la société Carbura le 31 décembre 1998 et révisé le 11 novembre 1999 concernant la prévention des accidents majeurs dans les installations de stockage d'hydrocarbures. Les accidents majeurs potentiels se répartissent en trois scénarios principaux, en fonction de leurs effets sur le site et dans le voisinage. C'est ainsi que pour le scénario "incendie d'un bassin", le rapport-cadre propose de définir des rayons de létalité pour l'homme, nommés R50 (létalité 50 %) et R1 (létalité 1 %), sur le voisinage de chaque bassin considéré, en fonction du rayonnement de chaleur. Cela étant, il ressort de l'art. 10 al. 1 LPE, de l'art. 3 OPAM a contrario et de l'annexe 2 à l'OPAM que les distances de sécurité font partie des mesures de sécurité préventives générales auxquelles il ne peut en principe pas être renoncé et qui s'imposent au détenteur d'une installation potentiellement dangereuse. En particulier, la loi et l'annexe 2 les mentionnent expressément sous forme contraignante pour le détenteur sans introduire de cautèle de nature à réduire la portée de cette exigence (cf. en ce sens, Christoph Errass, op. cit., p. 231; Gerhard Schmid, Selbstverantwortung und behördliche Kontrolle im Umweltrecht, in Festschrift für Ulrich Häfelin zum 65. Geburtstag, Zurich 1989, p. 562; Hansjörg Seiler, Staats- und verwaltungsrechtliche Fragen der Bewertung technischer Risiken, insbesondere am Beispiel des Vollzugs von Artikel 10 Umweltschutzgesetz, RJB 130/1994 ch. 4.3.7 p. 20). Pour le cas concret, le détenteur, dans son rapport succinct, met en évidence des rayons de létalité R50 et R1 empiétant sur les parcelles de la Commune d'Aigle sur une profondeur de 35 mètres environ, respectivement de 70 mètres environ en cas d'incendie du bassin C; de plus, il relève notamment que le risque est acceptable si le périmètre R50 était classé en zone de verdure ou occupé par un parking ou un dépôt/magasin, un maximum de deux personnes étant tolérable. Considérant l'absence de toute construction sur les parcelles voisines, l'Etablissement cantonal d'assurance a pour sa part réservé toutes mesures constructives sur les parcelles voisines au dépôt dans les périmètres R1 et R50 selon l'affectation future des constructions. Quant au Service cantonal de l'environnement et de l'énergie, il admet également que le risque est acceptable vu le voisinage existant et les mesures de sécurité prévues, non sans préciser qu'en fonction de la fréquentation et des distances des constructions futures, le détenteur des installations devra réévaluer son risque selon l'OPAM et prendre toutes mesures complémentaires pour amener le risque à un niveau acceptable, le cas échéant sur la base d'une étude de risque. Le point de vue des autorités cantonales selon lequel l'autorisation de construire peut, nonobstant le non-respect des distances de sécurité, être accordée en l'absence de constructions sur les parcelles voisines, ne saurait convaincre car il contredit le principe de causalité exprimé aux art. 10 al. 1 LPE, 3 et 8 OPAM, selon lequel celui qui crée une situation dangereuse pour le voisinage par l'exploitation de son entreprise doit prendre lui-même les mesures adéquates pour éliminer le dommage ou le ramener à des conditions acceptables. L'absence de constructions sur les parcelles voisines constructibles ne saurait en effet être considérée comme un élément déterminant qui permettrait au détenteur d'ériger ou de modifier une installation potentiellement dangereuse pour la population et l'environnement en raison d'un risque d'accident majeur sans respecter les distances de sécurité. Le Tribunal fédéral a en effet admis que les terrains libres en zone constructible sont en général bâtis dans un délai prévisible (ATF 128 II 340 consid. 3.7 p. 349; Alexandra Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral : aspects de droit public, DEP 2004 p. 735/736), ce que le détenteur en l'occurrence admet dans l'introduction de son rapport succinct. Aussi, dans de telles circonstances, la délivrance d'une autorisation de construire introduirait une insécurité juridique préjudiciable aux intérêts de toutes les parties dans la mesure où une nouvelle évaluation du risque s'imposerait dès l'instant où une construction serait envisagée sur l'une des parcelles voisines intégrées dans les périmètres de létalité. En corollaire, sur le plan économique, le détenteur ne serait pas assuré de pouvoir user de son installation durablement de telle manière que son investissement puisse être rentabilisé. Quant aux propriétaires voisins concernés, ils devraient vraisemblablement subir des difficultés supplémentaires en cas de projet de construction sur leur parcelle, l'octroi des autorisations de construire étant susceptible d'être retardé par la détermination des mesures à prendre sur l'installation dangereuse; enfin, le cas échéant, il pourrait en découler une diminution de la valeur de leurs biens-fonds sur le marché immobilier. Le détenteur n'est pas délié pour autant de l'obligation de respecter les distances de sécurité sous prétexte que le risque a été jugé acceptable (Hansjörg Seiler, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, ch. 64 ad art. 10, p. 34; Directives de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage relative aux critères d'appréciation pour l'ordonnance sur les accidents majeurs, septembre 1996, ch. 3.3.3, p. 11), en tout cas lorsque, comme en l'espèce, l'appréciation du caractère acceptable a été faite sans tenir compte de la constructibilité des parcelles avoisinantes. Il ne saurait pas davantage s'affranchir de cette obligation au motif qu'il assume une tâche d'intérêt public en participant activement à la garantie de l'approvisionnement du pays en hydrocarbures, respectivement en garantissant un stockage de ces produits en vue d'une crise (art. 102 Cst. et 2 de la loi fédérale sur l'approvisionnement économique du pays [LAP; RS 531]) ou que ses installations ont été édifiées en leur temps de manière conforme au droit en vigueur. Il a au contraire un devoir de sécurité générale qu'il lui appartient de respecter en tout temps en adaptant, si nécessaire, ses installations aux modifications qui interviennent dans les conditions d'exploitation ou de voisinage (cf. art. 5 al. 3 OPAM). L'arrêt attaqué est donc bien fondé en tant qu'il admet que les distances de sécurité doivent être respectées et que cette obligation ne peut pas être différée à la présentation ultérieure d'un projet concret sur les parcelles voisines. La solution exigeant le respect immédiat des distances requises en matière de mesures de prévention des accidents majeurs en zone constructible non construite, correspond d'ailleurs à celle admise par la pratique développée en matière de protection contre les nuisances, soit contre le rayonnement non ionisant (ATF 128 II 340 consid. 2 à 5, spéc. consid. 3.7, p. 343 ss) ou le bruit (ATF 131 II 616 consid. 3 p. 618 ss, spéc. consid. 3.4.2 p. 622), dans des contextes normatifs certes différents.