Citation: 1A.271/2005 26.04.2006 E. 3

Der private Gestaltungsplan weist die bisher in der Landwirtschaftszone gelegene Parzelle Kat.Nr. 5420 im Halte von 9'303 m2 einer Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG zu. Soweit er nichts anderes bestimmt, gelten die Vorschriften der zweigeschossigen Wohnzone W2/30 gemäss Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Herrliberg. Die Beschwerdeführer wenden dagegen ein, dadurch werde eine unzulässige Kleinstbauzone innerhalb des Landwirtschaftsgebiets geschaffen. Zudem machen sie eine Verletzung des Rechtsgleichheitsgebots und des Willkürverbots geltend. 3.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Schaffung einer Bauzone für ein konkretes Projekt zulässig, wenn die Planungsmassnahme den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG entspricht. Ist dies der Fall, so ist sie rechtmässig und stellt keine Umgehung von Art. 24 RPG dar, auch wenn eine Ausnahmebewilligung für das Bauvorhaben ausgeschlossen wäre. Eine Umgehung von Art. 24 RPG ist nur anzunehmen, wenn mit der fraglichen Planungsmassnahme eine unzulässige Kleinstbauzone geschaffen wird oder wenn sie sonst auf einer sachlich nicht vertretbaren Interessenabwägung beruht. Kleinbauzonen sind im Allgemeinen unzulässig, wenn sie gegen das raumplanerische Ziel verstossen, die Siedlungstätigkeit in Bauzonen zusammenzufassen und die Streubauweise für nicht freilandgebundene Bauten zu verhindern. Ermöglicht eine Kleinstbauzone jedoch keine zusätzliche Streubauweise, sondern einzig eine geringfügige Erweiterung bereits bebauten Gebiets oder die massvolle Erweiterung bestehender Bauten, ist sie zulässig, sofern sie auch sonst auf einer sachlich vertretbaren Interessenabwägung beruht (BGE 124 II 391 E. 3a S. 395; 119 Ia 300 E. 3b S. 303; 116 Ia 339 E. 4 S. 343; Urteil des Bundesgerichts 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002, E. 6.3.2). Es ist somit zu prüfen, ob diese Voraussetzungen für die Zuweisung des Grundstücks Kat.Nr. 5420 von der Landwirtschaftszone in eine Bauzone erfüllt sind. 3.2 Das Verwaltungsgericht hielt zunächst und für das Bundesgericht verbindlich (vgl. E. 2 hiervor) fest, dass der Ausbaubedarf betreffend das Heim Rütibühl ausgewiesen sei. Bei der Interessenabwägung mass es vorab dem Umstand Gewicht bei, dass der streitbetroffene Gestaltungsplan nicht den Bau eines neuen Heimes ausserhalb der Bauzone ermöglichen solle, sondern die angemessene Erweiterung des dort bestehenden Heims. Sein Standort in ländlicher Umgebung biete den betreuten Behinderten einen geschützten Raum, in dem sie sich angemessen entfalten könnten. An den mit dem Gestaltungsplan ermöglichten baulichen Erweiterungen bestehe ein ausgeprägtes öffentliches Interesse, dem aus raumplanungsrechtlicher Sicht keine gewichtigen gegenläufigen Interessen entgegenstünden. Von seinem Zweck und Inhalt her sei das streitbetroffene Projekt nicht geeignet, die Streubausiedlung zu fördern, weshalb ihm das allgemeine Gebot, Kleinbausiedlungen zu vermeiden, nicht entgegenstehe. Vor allem werde die Umsetzung des Gestaltungsplans nicht zu ins Gewicht fallenden negativen Auswirkungen auf Raum und Umwelt führen. Das Verwaltungsgericht hat damit und mit seinen weiteren in die Interessenabwägung einbezogenen Überlegungen eine umfassende und sachlich vertretbare Würdigung der auf dem Spiel stehenden Interessen vorgenommen. Damit ergibt sich, dass die von den Beschwerdeführern dagegen erhobenen Einwände, worauf nachfolgend im Einzelnen einzugehen sein wird, unbegründet sind. 3.2.1 Die Beschwerdeführer stellen sich auf den Standpunkt, ein (privater oder öffentlicher) kommunaler Gestaltungsplan stelle eine Umgehung von Art. 24-24d RPG dar, sofern er sich nicht an die entsprechenden Vorgaben des Bundesrechts halte. Diese Auffassung ist grundsätzlich zutreffend, hingegen können die Beschwerdeführer daraus nichts zu ihren Gunsten ableiten. Entspricht die umstrittene planerische Anordnung nach den zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts den Zielen und Grundsätzen des RPG und damit Bundesrecht, stellt sich die Frage nach einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG nicht. Demzufolge sind vorliegend entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer auch nicht die Bestimmungen über die Erweiterung und Änderung bestehender Bauten im Sinne von Art. 24c RPG sowie Art. 42 und 43 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) anwendbar. Ihre diesbezüglichen Einwände sind daher unbehelflich. Gleiches gilt, soweit die Beschwerdeführer in diesem Zusammenhang eine unzulässige Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets rügen. 3.2.2 Eine unzulässige Durchstossung des Landwirtschaftsgebiets begründen die Beschwerdeführer des Weiteren damit, dass die hier zu beurteilende Nutzung selbst nach Ansicht von Fachleuten innerhalb des Siedlungsgebiets untergebracht werden könne. Es ist zutreffend, dass nach dem Richtraumprogramm behinderte Menschen als Glieder unserer Gesellschaft in dörflichen und städtischen Lebensgemeinschaften eingebunden werden sollen und deshalb eine gute Verkehrslage insbesondere zum öffentlichen Verkehrsnetz wichtig ist. Allein daraus lässt sich indessen noch nicht schliessen, der Standort des Heims Rütibühl sei als unzweckmässig zu qualifizieren. Das Richtraumprogramm erfasst nicht nur Wohnheime, sondern auch geschützte Werkstätten, Beschäftigungsstätten sowie Sonderschulen und Sonderschulheime. Das dort generell gehaltene Postulat hinsichtlich Standort von Behindertenbauten ist unter diesen Umständen durchaus nachvollziehbar. Dem steht jedoch im konkreten Einzelfall ein Standort ausserhalb des Siedlungsgebiets nicht entgegen, sofern hierfür überwiegende Interessen sprechen. Bei einer solchen Interessenabwägung hat sich das Bundesgericht eine gewisse Zurückhaltung aufzuerlegen, soweit es fachspezifische Fragen zu beurteilen gilt. Wie einem Schreiben des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV) vom 30. Juli 2002 zu entnehmen ist, hat das Heim Rütibühl bei Beanspruchung von Subventionen die Vorgaben des Richtraumprogramms und die Qualitätsbestimmungen des BSV zu erfüllen, was entsprechende Um- und Erweiterungsbauten bedingt. Aus einem weiteren Schreiben dieses Amtes vom 27. November 2003 an die kantonale Direktion für Soziales und Sicherheit geht sodann hervor, dass es die Bedarfplanung 2004-2006 des Kantons Zürich, in der auch das Heim Rütibühl aufgeführt ist, genehmigt hat. Demnach steht fest, dass die zuständigen Fachinstanzen den Standort des Heims Rütibühl für die dort zu betreuenden und teilweise mehrfach behinderten Frauen (weiterhin) als zweckmässig erachten. Dieser Beurteilung entgegenstehende Interessen sind keine auszumachen. Nicht nachvollziehbar ist der von den Beschwerdeführern dazu erhobene Einwand, die geplante Erweiterung des Heims habe lediglich Luxuscharakter und liege daher höchstens im privaten Interesse des Heims bzw. der Pensionärinnen, nicht aber im öffentlichen Interesse. Diese Behauptung beruht insbesondere auf der aktenwidrigen Annahme, das heutige Heim genüge in seiner heutigen Grösse den Anforderungen für die Unterbringung von 31 Pensionärinnen (vgl. E. 2.2 und 3.2.1 hiervor). 3.3 Die Beschwerdeführer machen geltend, es liege keine Ausnahmesituation vor, welche ein Abweichen von der Kompensation der Fruchtfolgeflächen zulasse. Ein zusätzlicher Verbrauch von Landwirtschaftsland für die Zwecke des Heims Rütibühl sei raumplanerisch nicht zu begründen. Der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei daher auch in dieser Hinsicht willkürlich. Soweit die Beschwerdeführer (auch) gestützt darauf eine ungenügende oder unvollständige Interessenabwägung der raumplanungsrelevanten Aspekte rügen und daher eine unzulässige Umgehung von Art. 24 RPG behaupten, ist darauf ebenfalls im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzugehen. 3.3.1 Gemäss Art. 1 Abs. 2 lit. d RPG ist die ausreichende Versorgungsbasis des Landes sicherzustellen. Die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden haben daher darauf zu achten, dass der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes erhalten bleiben (Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG). Gestützt auf diese Planungsgrundsätze hat der Bundesrat in Art. 26 ff. RPV verschiedene Regelungen zu den Fruchtfolgeflächen getroffen. Danach legt der Bund im Sachplan Fruchtfolgeflächen den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren Aufteilung auf die Kantone fest (Art. 29 RPV). Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden, wobei sie in ihren Richtplänen die dazu erforderlichen Massnahmen aufzuzeigen haben (Art. 30 Abs. 1 RPV). Ferner müssen sie sicherstellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Art. 30 Abs. 2 RPV). 3.3.2 Gemäss Sachplan Fruchtfolgeflächen des Bundes vom Februar 1992 sind im Kanton Zürich knapp 45'000 ha ackerfähiges Kulturland als Fruchtfolgeflächen dauernd zu sichern. Das Bundesgericht misst der Erhaltung des Kulturlands und damit auch der Fruchtfolgeflächen in seiner Praxis grundsätzlich grosses Gewicht zu (BGE 115 Ia 358 E. 3 f/bb S. 360 mit Hinweisen). Im Unterschied zum Wald geniessen die Fruchtfolgeflächen jedoch keinen absoluten Schutz, da die raumplanerische Interessenabwägung stets vorbehalten bleibt (Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Auflage, Bern 2002, S. 119, unter Hinweis auf: Bernhard Staub, Fruchtfolgeflächen - der "Notvorrat am Boden", Raumplanung/Informationshefte 3/1992 S. 19). Dementsprechend legt Ziff. 3.3.2 des zürcherischen Richtplantextes fest, dass flächenverzehrende, den landwirtschaftlichen Boden irreversibel zerstörende Nutzungen wie Einzonungen und dergleichen grundsätzlich nur - aber immerhin - in sehr beschränktem Umfang und in der Regel nur unter Kompensation zulässig sind. Das Verwaltungsgericht erwog dazu, der Gestaltungsplan könne aufgrund der von ihm bereits aufgezeigten Umstände (vgl. E. 3.2 hiervor) und der durch ihn ermöglichten, verhältnismässig geringen zusätzlichen Überbauungsflächen nicht schon deswegen als rechtswidrig gewürdigt werden, weil keine Kompensation vorgesehen sei. Dieser Auffassung ist beizupflichten, zumal nach der unbestrittenen Feststellung der Baurekurskommission der mit dem Gestaltungsplan neu zur Überbauung freigegebene Baubereich B bereits heute Heimareal bildet und dort keine nennenswerte landwirtschaftliche Nutzung besteht (vgl. Entscheid der Baurekurskommission vom 8. Februar 2005, E. 5.5.4 S. 18). Der Vorwurf willkürlicher Interessenabwägung erweist sich somit auch in dieser Beziehung als unbegründet. 3.4 Die Beschwerdeführer bringen weiter vor, zwischen ihrem Grundstück und demjenigen des Beschwerdegegners bestehe keine tatsächliche Ungleichheit. Durch die ungleiche zonenplanerische Behandlung seien sie jedoch im Gegensatz zum Beschwerdegegner bei der Realisierung von Bauvorhaben an Art. 24 ff. RPG gebunden. Eine derartige Ungleichheit sei mit dem Rechtsgleichheitsgebot und dem Willkürverbot nicht vereinbar. 3.4.1 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts kommt dem Grundsatz rechtsgleicher Behandlung im Planungsrecht nur eine abgeschwächte Bedeutung zu. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Plananordnung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt insoweit mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 122 I 279 E. 5a S. 288; 121 I 245 E. 6e/bb S. 249; 118 Ia 151 E. 6c S. 162; 114 Ia 254 E. 4a S. 257). 3.4.2 Allein der Umstand, dass die Liegenschaft der Beschwerdeführer an diejenige des Beschwerdegegners angrenzt und beide vor der umstrittenen Planungsmassnahme der Landwirtschaftszone angehörten, lässt die Zuweisung der Liegenschaft des Beschwerdegegners in die Bauzone nicht zwingend als willkürlich erscheinen. Entscheidend ist vielmehr, ob nebst gleichgelagerten Aspekten auch sachliche Unterschiede vorliegen, welche eine zonenplanerisch unterschiedliche Behandlung der beiden Grundstücke rechtfertigen. Dies ist fraglos zu bejahen: Die Nutzung der beiden Grundstücke dient völlig unterschiedlichen Zwecken und dementsprechend sind auch die Bedürfnisse verschieden. Während die Beschwerdeführer auf dem Grundstück Kat.Nr. 4260 wohnen und es damit für ihre privaten Zwecke nutzen, handelt es sich beim Heim Rütibühl um eine im öffentlichen Interesse betriebene Stätte für geistig behinderte Frauen, welche behindertengerecht sein muss und daher dem Raumprogramm des BSV zu entsprechen hat. Dass das seit 1952 bestehende Heim diesen Anforderungen nicht mehr genügt, ist ebenso ausgewiesen wie die Notwendigkeit der geplanten Erweiterungsbauten (vgl. E. 2.2 hiervor). Unter diesen Umständen ist es sachlich durchaus vertretbar, das Grundstück des Beschwerdegegners zonenplanerisch anders zu behandeln als dasjenige der Beschwerdeführer, zumal sich die notwendige bauliche Erweiterung des Heims im Rahmen der Bestandesgarantie gemäss Art. 24c RPG nicht realisieren liesse und eine Einzonung mit den Zielen und Grundsätzen der Nutzungsplanung gemäss RPG vereinbar ist (vgl. E. 3.2 hiervor). Liegt keine unzulässige Kleinstbauzone und somit keine Umgehung von Art. 24-24d RPG vor, kann von einer willkürlichen Planungsmassnahme nicht allein deshalb die Rede sein, weil auf allfällige Bauvorhaben der Beschwerdeführer weiterhin die Art. 24 ff. RPG anwendbar wären. 3.5 Nach dem Gesagten hat das Verwaltungsgericht eine umfassende Würdigung der raumplanerischen Interessen sowie der spezifischen Interessen der behinderten Heimbewohnerinnen vorgenommen. Sein gestützt darauf gezogener Schluss, dass die Zuweisung des Grundstücks Kat.Nr. 5420 zur Bauzone keine Umgehung von Art. 24 RPG darstelle, ist nicht zu beanstanden. Die Rüge der Beschwerdeführer, das Verwaltungsgericht habe eine unsachgemässe Interessenabwägung vorgenommen und dadurch das Legalitätsprinzip, den Verhältnismässigkeitsgrundsatz und das Willkürverbot verletzt, ist demnach unbegründet. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist somit abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann.