Citation: 2P.285/2004 12.08.2005 E. 2

La recourante reproche à la réglementation communale de violer le principe de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.) et l'interdiction générale de l'arbitraire (art. 9 Cst.), dans la mesure où elle prévoit une application schématique de la seule valeur d'assurance incendie pour calculer la taxe d'évacuation des eaux usées et des eaux claires, alors que cette taxe ne vise pas seulement les frais de construction, mais également l'entretien des installations. 2.1 En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 130 I 226 consid. 2.4 et les références citées, 169 consid. 2 p. 170). Lorsque cet examen a lieu, comme en l'espèce, à titre préjudiciel (contrôle concret), le Tribunal fédéral n'examine que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation de la norme cantonale litigieuse, respectivement son application par les autorités cantonales, sous réserve d'une atteinte grave à un droit constitutionnel spécial. En revanche, il examine librement, si l'interprétation non arbitraire de la norme cantonale est compatible avec le droit fédéral pertinent (ATF 129 I 337 consid. 3.1 p. 341 et les arrêts cités). 2.2 L'art. 60a LEaux dispose: "1 Les cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: a. du type et de la quantité d'eaux usées produites; b. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capitalde ces installations; c. des intérêts; d. des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement et leremplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exi-gences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation. 2 Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits. 3 Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions nécessaires. 4 Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public." 2.3 Il ressort des art. 3a et 60a LEaux que la Confédération a renoncé à introduire elle-même les émoluments nécessaires à l'évacuation et à l'épuration des eaux; elle a chargé les cantons de le faire dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées. Si les cantons disposent certes d'une grande souplesse dans l'élaboration d'émoluments conformes au principe de causalité, ils doivent néanmoins prévoir "un système combinant des taxes de bases et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à évacuer" (FF 1996 IV 1213 p. 1219). 2.4 Dans le canton de Vaud, l'art. 66 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution dispose que: "1 Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et les taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations d'épuration. 2 Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations." L'art. 4 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après: LIC) traite des taxes spéciales. Il prévoit que les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières (art. 4 al. 1 LIC). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat vaudois (art. 4 al. 2 LIC). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (art. 4 al. 3 LIC). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4 al. 4 LIC). Quant à l'art. 4a LIC, relatif à la base de calcul, il précise que lorsque que les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et d'évacuation d'eau, la valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement. Sur cette base, l'art. 41 al. 1 du règlement de la Ville de Lausanne sur l'évacuation des eaux du 19 septembre 1995 prévoit une taxe unique d'évacuation des eaux usées et des eaux claires "en contrepartie du raccordement aux équipements publics, calculée en fonction de la valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA) rapportée à l'indice 100 de 1990" au taux maximum de 20o/oo (art. 2 de l'annexe au règlement). 2.5 Dans la pratique, le Tribunal fédéral a jusqu'ici admis que la taxe unique de raccordement soit fondée sur la valeur d'assurance incendie (ATF 109 Ia 326 consid. 6a p. 330; 106 Ia 241 consid. 4d p. 247ss; 93 I 106 consid. 5b p. 114ss, jurisprudence confirmée après l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1997, des art. 3a et 60a LEaux: voir arrêt récent 2P.281/2004 du 2 mars 2005, consid. 3, non publié). Il a en effet considéré que même si ce critère impliquait un certain schématisme, il n'y avait pas lieu d'effectuer des correctifs vers le bas pour un bâtiment industriel engendrant peu d'eaux usées, mais dont les eaux de surface devaient également êtres récoltées, ni vers le haut pour un hôtel qui produisait au contraire une quantité appréciable d'eaux usées (ATF 109 Ia 325 consid. 6 p. 329ss). Le Tribunal a aussi admis que si la taxe de raccordement pouvait être plus élevée pour les nouveaux bâtiments que pour les anciens, elle n'avait pas à être réduite parce qu'un immeuble avait une assurance incendie élevée, en raison de deux sous-sols de garage; on pouvait en effet tenir compte du fait que les autos y amenaient de la neige et de la glace en hiver, qui se mélangeaient aux résidus d'huile et d'essence et finissaient dans les canalisations (ATF 106 Ia 242 consid. 4 p. 244ss). Il en allait de même dans un parking souterrain, où l'eau et la boue sont souvent mélangées avec l'essence et l'huile apportées en temps de pluie; en outre un seul robinet pouvait servir à nettoyer le sol du garage, ce qui amenait des quantités importantes d'eaux usées dans les canalisations (arrêt 2P.161/1992 du 31 mai 1994, publié in RDAF 1995 p. 284ss, consid. 2c). En revanche, le Tribunal fédéral a posé des exigences différentes pour la taxe d'utilisation périodique. Il a ainsi considéré comme arbitraire le critère de la valeur d'assurance incendie lorsqu'il s'agissait d'une taxe annuelle hybride, destinée à couvrir non seulement le coût de construction des canalisations, mais aussi leur entretien (ATF 125 I 1 consid. 2b p. 3ss). Il a ensuite confirmé cette jurisprudence après l'entrée en vigueur des art. 3a et 60a LEaux qui imposaient d'autant plus de tenir compte de l'utilisation effective de l'installation dans le calcul des taxes périodiques d'évacuation des eaux, même si certains coûts paraissaient indépendants du volume des eaux usées (ATF 128 I 46 consid. 5c p. 56). Dans le même sens, il a considéré que si une taxe périodique de base et d'utilisation fondée sur la seule valeur d'assurance incendie avait l'avantage d'être simple et pratique dans son application, elle était toutefois arbitraire et contraire au principe d'égalité de traitement, lorsqu'il s'agissait d'une villa familiale luxueuse, d'une superficie largement supérieure à la moyenne (arrêt 2P.266/2003 du 5 mars 2004, publié in DEP 2004 p. 197ss, consid. 3.4; voir aussi, le rejet de la taxe d'élimination des déchets de la commune de l'Abbaye fondée uniquement sur la valeur d'assurance incendie: arrêt 2P.249/ 1999 du 24 mai 2000, consid. 4 c, non publié; l'admission de la taxe d'épuration du Service intercommunal d'épuration des eaux usées de Vevey-Montreux calculée sur la valeur d'assurance incendie et sur les factures de fourniture d'eau: arrêt 2P.54/1998 du 9 novembre 1998, consid. 4c, non publié aux ATF 125 I 1ss). Le Tribunal fédéral a maintenu sa jurisprudence malgré les critiques et les difficultés d'application signalées par la doctrine (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 104/2003, p. 524/525; Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht, in DEP 13/1999 p. 555ss, spéc. p. 559; Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 183ss). Il a cependant admis de s'en écarter dans quelques cas particuliers. Ainsi, avec le Tribunal administratif du canton des Grisons, il a jugé qu'il n'était pas admissible d'exonérer complètement les bâtiments ecclésiastiques de la taxe de raccordement de la commune de Disentis/Mustér, fixée à 1,2 % de la valeur d'assurance incendie, même s'il se justifiait de réduire leur contribution pour tenir compte de leur affectation particulière (arrêt 2P.58/1999 du 15 juin 1999, consid. 2b, non publié). Il a également estimé qu'une taxe de raccordement fondée sur la valeur fiscale de la grande surface de terrain où se trouvait une scierie, violait le principe de l'équivalence, compte tenu des faibles infrastructures sanitaires (arrêt 2P.425/1996 du 1er mai 1998, consid. 6, publié in ZBl 104/2003 p. 548ss). Récemment, dans le cadre de l'examen de l'autonomie d'une commune du canton de Soleure, il a aussi confirmé l'avis du Tribunal administratif selon lequel il était arbitraire de se fonder sur la valeur d'assurance incendie d'une fabrique, dont la plupart des locaux étaient désaffectés et n'étaient pas prêts de retrouver une utilisation économique (arrêt 2P.45/2005 du 30 juin 2005 consid. 3). En revanche, une taxe communale de raccordement à l'égout qui se fonde sur un pourcentage de la valeur d'assurance incendie et varie suivant que les immeubles sont situés dans une région plus ou moins éloignée du centre a été jugée admissible (arrêt 2P.130/2002 du 13 décembre 2002, consid. 4, non publié). 2.6 En l'espèce, la taxe de raccordement de la Commune de Lausanne, fondée sur la valeur d'assurance incendie, est une taxe unique qui, même si l'art. 40 al. 1 du règlement communal du 19 septembre 1995 prévoit qu'elle sert à couvrir les frais de construction et d'entretien des installations, n'est pas une taxe hybride, au sens de la jurisprudence (ATF 128 I 46 consid.4a p. 53; 125 I 1 consid. 2b/bb p. 5). Pour l'entretien du réseau et des installations d'épuration, la Commune de Lausanne perçoit en effet une taxe annuelle d'épuration, fixée en fonction de la consommation d'eau (art. 44 du règlement du 19 septembre 1999). La taxe litigieuse n'est donc pas une taxe d'utilisation périodique qui a pour but de couvrir les frais d'exploitation et d'entretien de l'installation publique (sur cette notion, voir les définitions de Marie-Claire Pont Veuthey, Les taxes de raccordement: qualification et régime juridique, in DC 2/97 p. 37). En conséquence, il n'est pas arbitraire, ni contraire au droit fédéral, d'interpréter l'art. 41 du règlement de la Commune de Lausanne du 19 septembre 1999 en ce sens qu'il autorise la perception d'une taxe unique de raccordement, dont le montant peut être calculé sur la base de la valeur d'assurance incendie. Reste à déterminer si, dans le cas de la recourante, son application conduit à un résultat qui pourrait être considéré comme arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement.