Citation: 9C_1009/2008 01.05.2009 E. 5.1

5.1.1 En droit des assurances sociales, les décisions de prestations, assorties d'effets durables, initialement non erronées doivent en règle générale être adaptées aux modifications du droit qui résultent d'une intervention du législateur, sous réserve de dispositions de droit transitoires contraires et, le cas échéant, des droits acquis (ATF 121 V 157 consid. 4a p. 161 s.). En revanche, un changement dans la pratique judiciaire ou administrative ne conduit en principe pas à modifier des prestations périodiques fondées sur une décision (assortie d'effets durables) entrée en force formelle (ATF 129 V 200 consid. 1.2 p. 202; 121 V 157 consid. 4a p. 162; 120 V 128 consid. 3c p. 132; 119 V 410 consid. 3b p. 413; 115 V 308 consid. 4a/dd p. 314; 112 V 371 consid. 2b p. 372 s.; arrêt 9C_439/2007 du 28 février 2008 consid. 3.2 in fine). Exceptionnellement, un changement de jurisprudence peut cependant entraîner la modification d'une décision entrée en force (avec des effets pour l'avenir) lorsque la nouvelle jurisprudence a une telle portée générale qu'il serait contraire au droit à l'égalité de ne pas l'appliquer dans tous les cas, en particulier en maintenant une ancienne décision pour un seul assuré ou un petit nombre d'assurés (ATF 129 V 200 consid. 1.2 p. 202; 121 V 157 consid. 4a p. 162; 120 V 128 consid. 3c p. 132; 119 V 410 consid. 3b p. 413; 115 V 308 consid. 4a/dd p. 314; 112 V 387 consid. 3c p. 394; SVR 2001 ALV n° 4 p. 10 consid. 3b, C 222/99). Une telle manière de procéder s'applique en particulier lorsque le maintien de la décision initiale ne peut simplement plus être justifié du point de vue de la nouvelle jurisprudence et que celle-ci a une telle portée générale que ne pas l'appliquer dans un cas particulier reviendrait à privilégier (ou discriminer) l'intéressé de manière choquante et à porter atteinte au principe de l'égalité de traitement (SVR 1995 IV n° 60 p. 171 consid. 4a p. 173, I 382/94). 5.1.2 Bien que le Tribunal fédéral ait souvent développé sa jurisprudence dans le domaine du droit des assurances sociales par des précisions ou des changements, il a, en comparaison, rarement eu à traiter de la question de l'application de la nouvelle jurisprudence à des décisions de prestations assorties d'effets durables et entrées en force. Là où la question s'est posée, il a répondu de la manière suivante. 5.1.2.1 En application des principes exposés, le Tribunal fédéral des assurances a à diverses reprises admis qu'une décision de prestations, assortie d'effets durables, entrée en force soit adaptée à un changement de jurisprudence ou de la pratique administrative intervenu entre-temps et plus favorable pour l'intéressé. Ainsi, dans l'ATF 121 V 157 consid. 4c p. 162 s., il a jugé qu'une rente d'invalidité de l'assurance-militaire fixée selon une jurisprudence antérieure devait être adaptée à la modification de la jurisprudence intervenue en 1984, laquelle a reconnu l'indemnisation cumulative de l'incapacité de gain et de l'atteinte à l'intégrité. La solution contraire entraînait des inégalités manifestes. L'application d'une nouvelle pratique administrative, qui permettait dans certains cas d'ouvrir le droit à des indemnités de l'assurance-chômage, non reconnu jusqu'alors, dans des situations qui avaient déjà fait l'objet de décisions entrées en force, a également été admise (SVR 2001 IV n° 4 p. 9 consid. 4, C 222/99). Le Tribunal en a jugé de même en ce qui concerne l'application directe - d'abord niée, puis reconnue ultérieurement (ATF 119 V 171) - des dispositions de droit international admettant de manière limitée la réduction des prestations pour faute (ATF 120 V 128 consid. 4 p. 132 s.; 119 V 410 consid. 3c p. 413 s.; SVR 1995 IV n° 60 p. 171 consid. 4 p. 173, I 382/94). En défaveur de l'assuré en cause, le Tribunal fédéral des assurances a confirmé l'adaptation d'une rente pour atteinte à l'intégrité, dont le calcul reposait encore sur une jurisprudence antérieure, considérée comme erronée par les ATFA 1966 p. 148 et ATFA 1968 p. 88, aux nouvelles bases de calcul déterminantes (ATF 112 V 387 consid. 3c p. 394, confirmé par l'ATF 115 V 308 ss.). 5.1.2.2 Le Tribunal fédéral n'a en revanche pas admis de modifier en défaveur de l'assuré une décision entrée en force formelle au regard des arrêts sur le taux d'invalidité arrondi (arrêt 9C_439/2007 du 28 février 2008 relatif à l'ATF 130 V 121; arrêt I 16/02 du 21 mars 2002 relatif à l'ATF 127 V 129). Dans les arrêts U 102/89 du 5 mars 1990 (consid. 5c non publié à l'ATF 116 V 62) et U 114/90 du 16 mars 1992 consid. 3d, il a également refusé de revenir sur des décisions entrées en force à la suite de la précision de jurisprudence apportée par l'ATF 115 V 133 sur le rapport de causalité adéquate en cas de troubles psychiques après un accident. Dans l'arrêt non publié M 13/89 du 30 octobre 1989, le Tribunal fédéral a jugé que l'adaptation admise par l'ATF 112 V 387 ne se rapportait qu'aux rentes pour atteinte à l'intégrité et non pas aux rentes dites mixtes. Une intervention dans un rapport de droit durable en défaveur de l'assuré, fondée sur une nouvelle jurisprudence, ne pouvait entrer en considération que s'il s'agissait de corriger l'octroi particulièrement choquant de prestations. 5.1.3 En résumé, on constate que la jurisprudence n'a guère admis d'exceptions au principe selon lequel un changement de jurisprudence ne justifie pas de modifier des décisions de prestations assorties d'effets durables lorsque l'application de la nouvelle jurisprudence s'opère au détriment des assurés. Dans les cas où une telle adaptation (dans le sens d'une réduction) a été admise (ATF 112 V 387 confirmé par l'ATF 115 V 308), le Tribunal fédéral des assurances a précisé qu'il s'agissait d'une situation exceptionnelle - au regard des critères étrangers à l'affaire sur lesquels se fondait la jurisprudence antérieure -, laquelle exigeait une solution particulière (ATF 115 V 308 consid. 4b p. 316; cf. aussi ATF 121 V 157 consid. 4b p. 162). En faveur des assurés, le Tribunal fédéral des assurances a en revanche admis une adaptation à des conditions moins strictes, dans des cas particuliers (ATF 107 V 153 consid. 3 p. 157; SVR 2001 ALV n° 4 p. 9 consid. 3b p. 10, C 222/99; cf. aussi ATF 129 V 200 consid. 1.2 p. 203 en haut; 120 V 128 consid. 3c p. 132). 5.2 Selon la jurisprudence des Cours de droit public du Tribunal fédéral, la révocation de décisions de prestations assorties d'effets durables en raison d'une constatation manifestement inexacte des faits, une application erronée du droit ou une modification ultérieure de l'état de fait ou du droit est admissible, dans la mesure où des intérêts publics importants sont touchés. Lorsque des règles de droit positif sur la possibilité de modifier une décision font défaut, il y a lieu de se prononcer sur la base d'une pesée des intérêts, dans laquelle l'intérêt à une application correcte du droit objectif est mis en balance avec l'intérêt à la sécurité juridique, respectivement à la protection de la confiance (ATF 127 II 306 consid. 7a p. 314; 121 II 273 consid. 1a/aa; 106 Ib 252 consid. 2b p. 256; 103 Ib 241 consid. 3b p. 244; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5e éd. 2006, p. 207 n. 997a; Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3e éd. 2005, p. 130 n. 1914; Pierre Moor, Droit administratif II, Les actes administratifs et leur contrôle, 2e éd. 2002, p. 338; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e éd. 1991, p. 270 n. 1271 et p. 272 n. 1282; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, 1990, n° 45 p. 138 s.; Fritz Gygi, Verwaltungsrecht, 1986, p. 307 ss). Un changement de jurisprudence peut entraîner une modification des rapports de droit durables lorsque des intérêts publics particulièrement importants, tels des motifs de police, sont en jeu (ATF 127 II 306 p. 7a p. 313; 106 Ib 252 consid. 2b p. 256; Rhinow/Krähenmann, op. cit., p. 140; Gygi, op. cit., p. 310, et les références). Concrètement, le Tribunal fédéral a considéré - en se fondant cependant d'abord sur une modification du droit positif - que l'adaptation d'une décision d'autorisation pour un règlement d'exploitation d'un champ d'aviation en défaveur de la société d'exploitation était admissible (ATF 127 II 306 consid. 7c p. 315 s.). Il en est allé de même pour le retrait d'un permis de circulation collectif pour les commerçants de véhicules à moteur en raison d'une application modifiée, plus sévère et plus pertinente, des conditions d'autorisation (ATF 106 Ib 252 consid. 2b p. 255 s.). 5.3 Dans la doctrine, la jurisprudence en matière de droit des assurances sociales citée au consid. 5.1 ci-avant a suscité différentes réactions: 5.3.1 Une majeure partie de la doctrine a cité la jurisprudence sans prendre position à son égard (Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., p. 207 s. n. 999; Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 275 n. 47; Müller, op. cit., p. 110 n. 404; Moor, op. cit., p. 347; Rüedi, op. cit., p. 9 ss, 23; Meyer-Blaser, op. cit., p. 337 ss, 350; Rhinow/Krähenmann, op. cit., p. 140). 5.3.2 Un auteur (Ueli Kieser, Das Verwaltungsverfahren in der Sozialversicherung, 1999, p. 302 s., n. 622 et note de bas de page 1729) approuve la jurisprudence quant aux conditions pour adapter une décision, mais exige l'introduction d'un délai transitoire approprié lorsque la modification se fait au détriment de l'assuré. Beatrice Weber-Dürler (Neuere Entwicklungen des Vertrauensschutzes, ZBl 2002 S. 281 ff., 298) met également cet aspect en évidence, en indiquant que du point de vue de la protection de la confiance un délai transitoire adéquat suffit pour justifier que l'augmentation ou la réduction d'une rente soit admise. 5.3.3 D'autres auteurs ne veulent admettre l'adaptation d'une décision au détriment de l'assuré que très exceptionnellement, si un intérêt public prépondérant l'exige; la pesée des intérêts devrait alors se faire de manière semblable à celle qui est effectuée pour apprécier une application initiale erronée du droit (Knapp, op. cit., p. 281 s. n. 1344; Rumo-Jungo, op. cit., p. 263 ss, 280). Les adaptations en faveur de l'assuré devraient en revanche être admises d'emblée (Knapp, op. cit., p. 282 n. 1346; Rumo-Jungo, op. cit., p. 280; de même Müller, op. cit., p. 110 n. 404). 5.3.4 Une partie de la doctrine maintient sa critique selon laquelle une pesée des intérêts concrète manque dans la jurisprudence en matière de droit des assurances sociales (ainsi, en particulier, Peter Saladin, Wiedererwägung und Widerruf formell rechtskräftiger Verfügungen, Die Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts im Vergleich zur Praxis des Bundesgerichts in Lausanne, in Mélanges pour le 75e anniversaire du Tribunal fédéral des assurances, 1992, 113 ss, 130; de manière semblable Ueli Kieser, Die Abänderung der formell rechtskräftigen Verfügung nach der Rechtsprechung des EVG, RSAS 1991 p. 132 ss, 141 et les références à la note de bas de page 64). Dans une publication récente consacrée à la problématique ici en cause (Andreas Brunner/Noah Birkhäuser, Somatoforme Schmerzstörung - Gedanken zur Rechtsprechung und deren Folgen für die Praxis, insbesondere mit Blick auf die Rentenrevision, BJM 2007 p. 169 ss, 202), la doctrine reprend les conditions développées par la jurisprudence, mais exige au-delà de celles-ci une soigneuse pesée des intérêts entre les intérêts de la collectivité à une application du droit conforme à l'égalité de traitement et ceux des bénéficiaires de rentes au maintien des prestations une fois accordées. Dans chaque cas particulier, il y aurait lieu d'examiner si l'adaptation de la rente est conforme au principe de la proportionnalité. 5.4 Les aspects liés à la sécurité du droit et - en cas d'adaptation au détriment de l'assuré - à la confiance dans le maintien de prestations étatiques une fois accordées peuvent entrer en conflit avec l'intérêt public à une mise en oeuvre de l'assurance conforme au droit et objectivement justifiable. La résolution de ce conflit passe par une pesée des intérêts concernés qui comprend un jugement de valeurs (ATF 115 V 308 consid. 4b p. 316). En fin de compte, la jurisprudence en matière de droit des assurances sociales repose donc aussi sur une pesée des intérêts (dans ce sens également, en rapport avec la jurisprudence sur la reconsidération, André Grisel, L'apport du Tribunal fédéral des assurances au développement du droit public, in Mélanges Alexandre Berenstein, 1989, p. 437 ss, 449). Dès lors que dans le droit des assurances sociales, un changement de jurisprudence concerne souvent un grand nombre de cas, qui présentent en règle générale une constellation semblable en ce qui concerne les conditions du droit aux prestations, le principe de l'égalité de traitement des personnes touchées par une éventuelle adaptation des rentes revêt une importance considérable. De ce point de vue, il n'apparaît pas justifié de tenir compte dans chaque cas particulier des effets individuels et concrets d'une adaptation. Ainsi, on ne voit pas d'emblée pour quelle raison un assuré, qui, confiant dans le fait que la rente est en cours, a loué un appartement plus cher (exemple donné par Saladin, op. cit., p. 130), ne devrait pas voir ses prestations réduites, contrairement à un assuré plus économe. La constellation de départ "typique" dans le droit des assurances sociales requiert au contraire une solution uniforme pour l'ensemble des personnes concernées. A cet égard, en cas de suppression ou de réduction de rentes, où en plus de l'aspect de la sécurité du droit, celui de la confiance suscitée joue également un rôle, les éléments qui parlent en faveur du maintien de la prestation prennent en règle générale le pas sur l'égalité de traitement entre les bénéficiaires d'une rente et les personnes qui viennent juste de requérir une telle prestation. Pour justifier une adaptation, il ne suffit pas que la jurisprudence modifiée ait une portée générale, puisque tel est régulièrement le cas lors des changements de la jurisprudence fédérale dans le domaine de l'assurance sociale. Si la condition de la portée générale devait être considérée comme suffisante, l'application de la nouvelle jurisprudence à des prestations à caractère durable ayant fait l'objet d'une décision entrée en force constituerait la règle. Cette conséquence ne pourrait être justifiée du point de vue matériel. Elle ne correspond pas non plus à la jurisprudence, qui a souligné le caractère exceptionnel d'une telle adaptation. Pour justifier celle-ci, en plus de la portée générale de la nouvelle jurisprudence, des éléments qualifiés doivent être réunis qui laisseraient apparaître la non-application du changement de la pratique judiciaire à des prestations en cours comme incompatible avec le principe de l'égalité de traitement. Un tel élément existe lorsque l'ancienne jurisprudence ne trouve application qu'à un petit nombre de personnes concernées, de sorte qu'elles apparaissent privilégiées (ou discriminées), de même que si l'octroi de la prestation ne peut simplement plus être justifié du point de vue de la nouvelle jurisprudence (consid. 5.2 supra). Dans son résultat, cette jurisprudence correspond dans une large mesure à celle des Cours de droit public, laquelle n'admet une intervention dans un rapport de droit durable en raison d'un changement de jurisprudence que si des intérêts publics prépondérants sont concernés (consid. 5.2). Il n'y a pas de raison de changer la jurisprudence en matière de droit des assurances sociales.