Citation: 2P.212/2005 07.06.2006 E. 5.2

5.2.1 Nel definire in quale categoria di beni comunali vada classificata l'area interessata dall'attività estrattiva, la Corte cantonale ha innanzitutto rilevato che tale area fa parte di un mappale iscritto a registro fondiario quale bene di congodimento del Comune patriziale. D'altra parte, richiamandosi agli art. 664 cpv. 2 CC e 119 cpv. 1 e 2 della relativa legge d'introduzione cantonale, del 12 giugno 1994 (LICCS), ha però osservato che, di principio, le acque pubbliche non sono soggette a proprietà privata, ma rappresentano cose di dominio pubblico di proprietà del comune politico dove si trovano. A suo giudizio, il confine tra le acque pubbliche ed i terreni adiacenti, lungo i corsi di fiumi e torrenti non incanalati, sarebbe dato dal limite del terreno agricolo o del terreno con rivestimento vegetale, come stabilito dalla cifra 1 dello specifico decreto governativo del 15 luglio 1913. In quest'ottica, l'istanza inferiore ha considerato che per autorizzare l'estrazione degli inerti è stata necessaria una domanda di dissodamento e che nel piano delle zone all'area destinata a tale attività è sovrapposta in ampia parte una zona forestale. Ne ha perciò dedotto che, almeno laddove vi è una copertura boschiva, il fondo non rappresenta demanio pubblico, ma è effettivamente di proprietà del Comune patriziale. 5.2.2 Il ricorrente ritiene l'argomentazione esposta manifestamente insostenibile perché stabilisce il confine tra il riale ed i beni patriziali in base alle disposizioni applicabili per delimitare le acque pubbliche dai fondi privati, anziché secondo le regole della legge sui comuni. Tuttavia egli non indica in che misura le norme a suo dire determinanti condurrebbero a qualificare tutta la superficie interessata dall'escavazione quale bene del demanio pubblico. Egli si limita dunque ad una critica sostanzialmente appellatoria del giudizio impugnato, senza opporvi una propria tesi chiara e precisa. È pertanto quantomeno dubbio che, su questo punto, l'atto ricorsuale adempia pienamente i requisiti di motivazione esatti dall'art. 90 cpv. 1 lett. b OG, peraltro particolarmente rigorosi quando viene fatta valere la censura d'arbitrio (DTF 128 I 295 consid. 7a; 125 I 492 consid. 1b; 117 Ia 10 consid. 4b). 5.2.3 In ogni caso, non risulta che la legge sui comuni definisca i beni che appartengono alle cose destinate all'uso pubblico ai sensi dell'art. 27 lett. a LC. Tale qualifica non può nemmeno venir attribuita per esclusione, come pretende il ricorrente adducendo che il sedime oggetto della vertenza non può costituire un bene di congodimento in quanto inadatto alla pastorizia o allo sfruttamento forestale (cfr. art. 30 cpv. 1 LC). In effetti, indipendentemente dall'adempimento di questi requisiti, la convenzione stipulata il 12 giugno 1984 tra i Comuni politico e patriziale di Soazza classifica tra le cose destinate all'uso pubblico le strade e le piazze nonché i fiumi ed i torrenti con i rispettivi alvei. Il rimanente territorio comunale, fatte salve alcune particelle espressamente elencate, è invece assegnato al patrimonio di congodimento del Comune patriziale. È quindi la convenzione a stabilire che il fondo in questione va considerato come bene di congodimento. In questo senso il mappale n. 1004 è del resto iscritto anche a registro fondiario. Accertata la natura giuridica del sedime, in assenza di una regolamentazione specifica nella legge sui comuni e nel citato accordo, non è poi arbitrario definire i limiti delle acque pubbliche secondo i criteri adottati dal Tribunale amministrativo. Del resto, a prescindere dalle regole poste dal decreto governativo richiamato, non è certamente errato escludere dalla nozione di "fiumi e torrenti con i rispettivi alvei", i terreni su cui è presente vegetazione di alto fusto che impiega perlomeno diversi decenni per crescere. Le procedure intraprese, la situazione pianificatoria e le fotografie agli atti dimostrano in modo eloquente l'esistenza di tale vegetazione nel caso specifico. Come ha rilevato a ragione la Corte cantonale, ai fini del giudizio non è d'altronde necessario determinare esattamente dove corrano i confini. Per ritenere che l'assemblea comunale non poteva adottare la delibera contestata è infatti sufficiente accertare che almeno una parte dei materiali alluvionali si trova chiaramente al di fuori del letto del riale. Sotto questo profilo le conclusioni dell'autorità cantonale resistono pertanto alle critiche ricorsuali. 5.3 L'insorgente sostiene inoltre che i giudici cantonali sarebbero incorsi in una palese contraddizione attribuendo il carattere di concessione alla delibera comunale, dato che un atto di concessione può riguardare unicamente dei beni appartenenti al demanio pubblico. Tale qualifica non terrebbe inoltre conto del fatto che l'aggiudicazione comprende non solo l'estrazione di ghiaia, ma anche l'esecuzione di lavori di sistemazione. Anche su questo punto la motivazione del gravame non appare del tutto conforme alle esigenze dell'art. 90 cpv. 1 lett. b OG. L'insorgente non indica infatti quale sarebbe in realtà la natura giuridica dell'atto, né tanto meno spiega in che modo questa diversa natura influirebbe sul risultato del giudizio impugnato, e non solo sulla sua motivazione. Alla Corte cantonale non può comunque venir rimproverato di aver accertato in modo arbitrario i fatti rilevanti. Dal protocollo dell'assemblea comunale dell'8 luglio 2004 si evince infatti che al consorzio ricorrente è stata attribuita soltanto l'estrazione del materiale, lasciando al Comune il compito di eseguire i lavori di sistemazione ulteriore. Già per questo motivo la delibera non può di per sé venir assimilata ad una procedura d'appalto, la quale si caratterizza in genere per il pagamento di un compenso da parte di una collettività pubblica ad un offerente privato che in cambio fornisce una prestazione necessaria all'adempimento di un compito dello Stato (DTF 125 I 209 consid. 6b; sentenza 2P.19/2001 del 16 maggio 2001, in: RDAT II-2001 n. 96, consid. 1a/bb). D'altro canto, è pur vero che la disponibilità esclusiva e particolarmente intensa di un bene pubblico ad un privato viene di principio assegnata proprio mediante atto di concessione (sentenza 2P.162/2004 del 21 aprile 2005, in: RDAT II-2005 n. 29, consid. 4.3.3; Häfelin/Müller, op. cit., n. 2418 segg.). Non sembrerebbe inoltre infondato ammettere l'utilizzo di questo strumento giuridico anche in relazione alla particolare categoria dei beni di congodimento, vista la loro funzione a beneficio della collettività (cfr. art. 30 cpv. 2 LC). In ogni caso, al di là delle evidenziate lacune di motivazione, non è oggettivamente dato di vedere quale effettiva rilevanza abbia questa questione. Stabilito che l'attività di estrazione riguarda almeno in parte il patrimonio di congodimento del Comune patriziale, occorre infatti essenzialmente verificare solo se la stessa possa venir considerata un'alienazione ai sensi dell'art. 81 lett. c LC. Irrilevante è perciò anche la, peraltro vaga, censura di violazione del principio della buona fede. 5.4 Per negare la competenza del Comune patriziale il ricorrente rileva la breve durata prevista per i lavori di estrazione, che dovrebbero concludersi entro 3 o 4 anni. Il Tribunale amministrativo avrebbe pertanto disatteso l'art. 35 LC, in virtù del quale all'alienazione è parificata la costituzione di diritti di superficie e di sorgente, nonché di altri diritti di congodimento reali o personali della durata di 30 anni o più. 5.4.1 L'art. 35 LC completa la norma immediatamente precedente, che vieta l'alienazione di proprietà appartenenti al patrimonio di congodimento, se con ciò vengono notevolmente limitati nel loro complesso i congodimenti pubblici dello stesso genere (art. 34 cpv. 1 LC). L'analogia tra la vendita e la costituzione di determinati diritti per una durata superiore a 30 anni è dunque riferita alle condizioni per ammettere tali operazioni. Sotto questo profilo, indipendentemente dai tempi di esecuzione, è pacifico che i lavori di estrazione degli inerti siano non solo possibili, ma anche auspicabili. In effetti, congiuntamente alle successive opere di sistemazione, essi permetterebbero tra l'altro di migliorare la sicurezza del ponte autostradale in caso di scoscendimenti o colate di detriti dalla Val Bregn. Quanto alla natura degli atti di aggravio della proprietà indicati all'art. 35 LC, è perlomeno sostenibile considerare che si tratti di forme di utilizzo non suscettibili di intaccare la sostanza del fondo, come rileva il Comune patriziale nelle proprie osservazioni. Proprio in questa caratteristica può infatti venir colta la necessità della precisazione apportata dall'art. 35 LC: mentre l'art. 34 LC concerne atti di disposizione che sottraggono alla collettività l'utilizzo del sedime nella sua forma preesistente, l'art. 35 LC riguarda invece rapporti giuridici che di per sé non ne escludono la fruizione in base alla destinazione originale, ma che limitano l'uso pubblico per un lungo periodo. Significativi in questo senso sono anche i marginali delle due norme, che distinguono tra l'alienazione (art. 34 LC) ed i diritti di godimento permanenti (art. 35 LC). In generale, il godimento comporta infatti la facoltà di appropriarsi dei frutti naturali o civili di un bene, senza che ne sia toccata la sostanza (Jörg Schmid/Bettina Hürlimann-Kaup, Sachenrecht, 2a ed., Berna 2003, n. 1337 segg.; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Vol. III, 3a ed., Berna 2003, n. 2431 segg.). Ne consegue che se un determinato modo di sfruttamento è atto a modificare in misura essenziale e durevole la conformazione, le caratteristiche e le possibilità di utilizzo di un fondo, non è errato escluderlo dal campo d'applicazione dell'art. 35 LC. Tale utilizzo può d'altro canto venir considerato alla stregua di un'alienazione, che è parziale poiché non implica un formale trapasso di proprietà dell'intero sedime, da iscrivere a registro fondiario, ma solo la cessione di determinate componenti. Decisiva, sotto questo profilo, non è quindi la durata dell'utilizzazione da parte del beneficiario del diritto d'uso esclusivo sul fondo. 5.4.2 L'applicazione di questi principi al caso specifico porta a ritenere quantomeno non arbitraria la deduzione della Corte cantonale, che ha qualificato l'intervento previsto come un'alienazione parziale del fondo. L'escavazione interesserebbe infatti circa 90'000 mc di materiale accumulatisi attorno alla foce del riale, su di un fronte di almeno diverse decine di metri ed una superficie che, già solo per quanto toccata dal dissodamento, è superiore a 8'500 mq. Una parte importante del terreno attuale verrebbe dunque fisicamente allontanata, comportando una marcata modifica della morfologia e dell'aspetto esteriore dei luoghi, oggi coperti in gran parte da piante di alto fusto. Diversamente da quanto pretende l'insorgente, questo tipo di sfruttamento non può venir paragonato alla vendita di lotti boschivi usualmente praticata, che costituisce una forma di godimento senza alcun impatto significativo sulla sostanza stessa del fondo. Come hanno rilevato i giudici cantonali, per quanto il corso d'acqua potrà continuare a trascinare a valle sassi e ghiaia - ciò che in parte vuole essere impedito proprio con i lavori di sistemazione - occorreranno infatti almeno parecchi decenni prima che la situazione ridiventi comparabile a quella attuale. È dunque giustificato considerare che la concessione del diritto di estrazione degli inerti non costituisce, nella fattispecie, un semplice atto di amministrazione del patrimonio di congodimento del Comune patriziale. Riconoscendo a quest'ultimo la competenza di decidere sull'attribuzione di tale diritto, il Tribunale amministrativo non ha pertanto applicato in modo insostenibile l'art. 81 lett. c LC. 5.5 Da ultimo, il ricorrente sostiene che la Corte cantonale, dichiarando competente a titolo esclusivo il Comune patriziale, avrebbe manifestamente disatteso gli art. 28 e 29 LC. Almeno per la parte dell'intervento da effettuare sul demanio pubblico, l'attribuzione della concessione litigiosa spetterebbe infatti al Comune politico. In realtà, come già accennato (cfr. consid. 5.2.3), i giudici cantonali si sono limitati a statuire che perlomeno una certa quantità di materiale da estrarre è situata su un terreno di proprietà del Comune patriziale e che, in questa misura, l'assegnazione del diritto di sfruttamento non compete al Comune politico. La competenza esclusiva del Comune patriziale è pertanto chiaramente limitata al terreno di sua proprietà. A ragione il giudizio impugnato non dirime la questione di sapere se i lavori interessino esclusivamente la proprietà patriziale o anche beni appartenenti al demanio pubblico: pure in quest'ultima ipotesi la delibera comunale, così come adottata, risulterebbe infatti contraria al diritto. Giova comunque rimarcare che, secondo i passaggi della decisione cantonale di dissodamento e del modulo d'offerta citati nella risposta del Comune patriziale, l'estrazione degli inerti lascerebbe il riale intatto e non comporterebbe alcuna modifica del suo stato naturale.