Citation: 1P.223/2006 12.09.2006 E. 3

3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, das Nationalbankgold-Gesetz missachte das Erfordernis der Einheit der Materie, weil dessen einzelne Teile in keinem engen sachlichen Zusammenhang zueinander stünden. Er kritisiert zwar nicht, dass über die einzelnen, einem bestimmten Verwendungszweck zugewiesenen Anteile am Nationalbankgold-Erlös und über den entsprechenden Verteilungsschlüssel nicht separat abgestimmt werde. Indessen beanstandet er, dass mit dem Verteilschlüssel zugleich auch über eine Revision des Steuergesetzes von grundsätzlicher Bedeutung zu befinden gewesen sei. Diese beiden Teile stünden in keinem innern sachlichen Zusammenhang und deren Zusammenzug zu einer einzigen Vorlage sei einem politischen Kalkül entsprungen. Daran ändere auch der Umstand nichts, dass das Nationalbankgold-Gesetz als sog. Mantelerlass bezeichnet werde. Schliesslich zeige die Entstehungsgeschichte, dass die beiden Teile - Verteilung des Nationalbankgold-Erlöses einerseits und die Revision des Steuergesetzes andererseits - unterschiedliche Materien beträffen. Demgegenüber führen Regierungsrat und Kantonsrat aus, dem Nationalbankgold-Gesetz als sog. Mantelerlass liege ein einheitliches integrales Konzept zur nachhaltigen Verwendung der nunmehr zur Verfügung stehenden Mittel zugrunde. Dieses Konzept bestehe in einem Schuldenabbau (bei Kanton und Gemeinden) und einer Steuergesetzrevision, welche zusammen langfristig ein günstiges Steuerklima schafften. Die mit der Revision des Steuergesetzes verbundenen vorübergehenden Steuerausfälle würden dadurch finanziert, dass mit dem Schuldenabbau zusätzliche, bisher für Abschreibungen und Zinsen eingesetzte Beiträge frei würden. Das Nationalbankgold-Gesetz bilde somit ein einheitliches, sorgfältig austariertes Ganzes zur nachhaltigen Sanierung und Sicherung der öffentlichen Finanzen und diese Einheit würde durch das Herausbrechen einzelner Teile zerstört. Damit wahre die Vorlage den Grundsatz der Einheit der Materie. 3.2 Das umstrittene Nationalbankgold-Gesetz wird als sog. Mantelerlass bezeichnet. Es kann offen bleiben, ob die umstrittene Vorlage einen Mantelerlass im rechtssetzungstechnischen Sinne darstellt. Als Mantelerlass werden Erlasse bezeichnet, die unter einem Sammeltitel lediglich Änderungen bestehender Gesetze umfassen und daher auf Bundesebene lediglich in der Amtlichen Sammlung ohne SR-Nummer veröffentlicht und im Übrigen in die Systematische Rechtssammlung der bestehenden Gesetze integriert werden (vgl. Georg Müller, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 2. Aufl., Zürich 2006, S. 68 Fn. 220). Entscheidend ist, dass auch ein (rechtssetzungstechnischer) Zusammenzug verschiedener Gesetzesänderungen zu einem einzigen (Mantel-)Erlass den Grundsatz der Einheit der Materie zu beachten hat und für sich allein keinen sachlichen inneren Zusammenhang der einzelnen Teile zu begründen vermag. 3.3 Die Entstehung des Nationalbankgold-Gesetzes zeigt, dass die Zusammenfassung der beiden Bereiche, nämlich die Verteilung des Nationalbankgold-Erlöses und die Revision des Steuergesetzes, zu einer einzigen Vorlage auf Kritik stiess. Die Parlamentarische Kommission zur Vorbereitung des Nationalbankgold-Gesetzes hielt vorerst mit 8:1 Stimmen dafür, dass eine Aufteilung der Vorlage zu prüfen sei, und beschloss mit 5:4 Stimmen, dem Kantonsrat für die erste Lesung die Rückweisung der Vorlage an den Regierungsrat zu beantragen. In der ersten Lesung wurde die Frage der Aufteilung diskutiert; mit entsprechenden Änderungen wurde der Entwurf indes mit 56:5 Stimmen angenommen. In der anschliessenden Volksdiskussion wurde mehrheitlich beanstandet, dass die Verteilung des Nationalbankgold-Erlöses zwecks Haushaltsanierung und die Revision des Steuergesetzes zusammengefasst werden, und dementsprechend eine Aufteilung der Vorlage befürwortet. Anlässlich der zweiten Lesung führte der Präsident der Parlamentarischen Kommission aus, dass diese für den in der Volksdiskussion mehrheitlich zum Ausdruck gebrachten Wunsch auf Aufteilung der Vorlage Verständnis hege, dass sie die Frage erneut kontrovers diskutiert habe und dass sie nunmehr doch mit 5:3 Stimmen auf einen Rückweisungsantrag zwecks Auftrennung der Vorlage verzichte. Diese - möglicherweise politisch begründeten - Äusserungen sind für sich allein genommen noch kein klares Indiz dafür, dass die Einheit der Materie im vorliegenden Fall nicht gewahrt sei. Sie deuten indessen darauf hin, dass die Verteilung der zugeflossenen Gelder und die Steuergesetzrevision aus der Sicht der Willensbildung und -äusserung der Stimmberechtigten nicht als einheitliche Ausrichtung wahrgenommen worden sind. 3.4 Der Beschwerdeführer anerkennt ausdrücklich und zu Recht, es liege keine Verletzung der Einheit der Materie im Umstand, dass das Nationalbankgold-Gesetz den Verteilschlüssel für die Ausrichtung von Beträgen an die verschiedenen Destinatäre, d.h. an den Kanton, die Gemeinden und den Kulturfonds festlegt. Der Beschwerdeführer beanstandet auch nicht, dass ein Restbetrag von Fr. 12,7 Mio. für steuerliche Massnahmen eingesetzt werden soll. Das Nationalbankgold-Gesetz verfolgt insoweit ein einheitliches Ziel. Wie dargelegt, besteht aufgrund von Art. 34 Abs. 2 BV kein Anspruch darauf, dass innerhalb eines einheitlichen Sachbereichs einzelne Fragen, wie etwa der dem Kanton oder den Gemeinden zukommende Betrag, gesondert zur Abstimmung gelangen. 3.5 Unter dem Gesichtswinkel der Einheit der Materie lässt sich die im Nationalbankgold-Gesetz mitenthaltene Revision des kantonalen Steuergesetzes nicht leicht in den Rahmen der Verwendung der ausserordentlichen Nationalbankgewinne (gemäss dem Titel des Gesetzes) einordnen. Anders als die einmalige Ausrichtung von Zuwendungen an den Kanton, die Gemeinden und den Kulturfonds stellt die Revision des Steuergesetzes keine eigentliche Verwendung der dem Kanton zugeflossenen Gelder dar. Ebenso wenig handelt es sich bei der Steuergesetzrevision um eine einmalige Ausrichtung. Diese ist vielmehr als langfristige steuer-politische Massnahme darauf angelegt, mittels einer tiefgreifenden Änderung des kantonalen Steuersystems in die Zukunft zu wirken, neue vermögende Steuerzahler insbesondere durch Entlastung von Wohneigentümern und von sehr hohen Einkommen und Vermögen heranzuziehen und auf diese Weise die Staatsfinanzen nachhaltig sicherzustellen. Während die Folgen der einmaligen Ausrichtung von Erlösen der Nationalbank unmittelbar absehbar sind, können die Auswirkungen der Steuergesetzrevision nicht mit Sicherheit abgeschätzt werden. Damit liegen die Ausrichtung der Erlöse der Nationalbank und die Steuergesetzrevision auf sehr unterschiedlichen Ebenen. Die beiden Teile bilden nicht schon allein deswegen eine Einheit, weil sich das Nationalbankgold-Gesetz, wie Regierungs- und Kantonsrat vorbringen, als einheitliche (finanz-)politische Angelegenheit mit unterschiedlichen Massnahmen verstehen lässt. Es kann nicht gesagt werden, dass die beiden Teile einen unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit der Verwendung des Erlöses der Nationalbank aufweisen. Während die Ausrichtung von Geldern an die verschiedenen Destinatäre unmittelbare Folge des Zuflusses der Nationalbankgewinne ist, bildet letzterer lediglich Anlass für eine tiefgreifende Revision des kantonalen Steuerrechts. Darin ist in erster Linie eine politische, auf Dauer angelegte Absicht zu erblicken, die, wie dargelegt, den für die Wahrung der Einheit der Materie erforderlichen innern Zusammenhang für sich allein nicht zu begründen vermag. Der erforderliche innere Zusammenhang und die einheitliche Ziel-Ausrichtung lassen sich nicht aus einer logischen Betrachtung des Zusammenhangs der beiden umstrittenen Teile heraus begründen. Es kann nicht gesagt werden, dass der eine Teil den andern geradezu bedingen würde und der eine Teil ohne den andern keinen Bestand hätte. Die beiden Teile stehen auch nicht in einer unmittelbaren Beziehung von Zweck und vorgeschlagenen Mitteln. Unter dem Titel des weitgefächerten Ziels einer nachhaltigen Sicherung der Staatsfinanzen können nicht beliebige Massnahmen zu einer einheitlichen Vorlage zusammengefasst werden. Das Gewicht einzelner Vorkehrungen und die Art und Weise der Zielerreichung können entsprechend ihrer Bedeutung den Rahmen der Einheit der Materie sprengen (wie auch im Zusammenhang mit dem Finanzreferendum über das Ob hinaus das Wie wichtig genug sein kann, um eine Mitsprache des Volkes zu rechtfertigen; vgl. BGE 125 I 87 E. 3b S. 90 f.). Der Revision des Steuergesetzes mit ihren grundlegenden Änderungen des Steuersystems kommt im vorliegenden Zusammenhang ein eigenständiges Gewicht zu. Sie reicht weit über die Verwendung der Nationalbankerlöse hinaus und steht mit dieser in keinem unmittelbaren innern sachlichen Zusammenhang. An dieser Beurteilung vermögen die (im eingeholten Kurzgutachten enthaltenen) Hinweise auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung nichts zu ändern. In BGE 113 Ia 46 entschied das Bundesgericht, dass ein Gegenvorschlag zu zwei Steuerinitiativen, der die umgrenzte Sachmaterie des Steuerrechts ordnet und dessen Vorschriften in einer sachlichen Beziehung zueinander stehen, für sich allein betrachtet weder den Grundsatz der Einheit der Materie noch das Initiativrecht verletze (E. 4 und 5); hingegen wurde die gekoppelte Abstimmung über den Gegenvorschlag und die beiden Initiativen als verfassungswidrig bezeichnet (E. 6). Demgegenüber beschränkt sich die im vorliegenden Fall umstrittene Vorlage mit der Ausrichtung von Geldern einerseits und einer weitgehenden Steuergesetzrevision andererseits gerade nicht auf eine einzige umgrenzte Sachmaterie. Auch aus dem Entscheid des Bundesgerichts vom 14. Dezember 1999 (publiziert in Pra 2000 Nr. 91) lässt sich nichts für den Standpunkt von Regierungs- und Kantonsrat ableiten: Hier stand in Form einer sog. Paket- oder Sammelvorlage ein Gesetz über Massnahmen eines Finanzpaketes in Frage, das auf das klare Ziel von eigentlichen Sparbemühungen ausgerichtet war und unterschiedlichste Vorkehrungen von teils lediglich untergeordneter Bedeutung vorsah. Demgegenüber bezweckt die umstrittene Vorlage die Verwendung der Erlöse der Nationalbank und verbindet mit ihr eine Revision des Steuergesetzes, die nicht nur von untergeordneter, sondern vielmehr von grundsätzlicher Bedeutung ist, sodass nicht von einer einzigen und klar umgrenzten Sachmaterie gesprochen werden kann. Bei dieser Sachlage hält das umstrittene Nationalbankgold-Gesetz, welches die Ausrichtung von Geldern mit einer tiefgreifenden Steuergesetzrevision verbindet, vor dem Grundsatz der Einheit der Materie nicht stand. Der vom Beschwerdeführer beanstandete Zusammenzug der beiden Teile der Vorlage wird von den Stimmberechtigten nicht als einheitliche Ausrichtung wahrgenommen. Diese haben nicht nur über die Ausrichtung und Verwendung der Erlöse der Nationalbank zu befinden, sondern sich gleichzeitig über eine grundlegende Änderung des Steuergesetzes auszusprechen. Damit sehen sie sich in die Zwangslage versetzt, die Ausrichtung der Nationalbankerlöse gutzuheissen und gleichzeitig die Steuergesetzrevision hinzunehmen oder aber den einen Teil abzulehnen und damit auch die Ablehnung des andern Teils in Kauf zu nehmen. Damit ist es ihnen verunmöglicht, ihren Willen mit ihrer Stimmabgabe frei zu bekunden, und es wird Art. 34 Abs. 2 BV verletzt.