Citation: 1C_415/2008 24.08.2009 E. 3

3.1 Il ricorrente, richiamato l'art. 50 Cost. relativo all'autonomia comunale, fa dapprima valere una violazione del diritto costituzionale ticinese, segnatamente degli art. 16, concernente la garanzia dell'autonomia comunale, e 20 Cost./TI, relativo alla fusione di Comuni. Al riguardo, giova ricordare che il principio della legalità, cui esso accenna, non è leso nell'ambito di aggregazioni coatte fondate su disposizioni cantonali (DTF 131 I 91). 3.2 Sempre a proposito dell'asserita violazione di norme costituzionali, e con riferimento ad aggregazioni di altri comuni ticinesi, il ricorrente adduce il mancato rispetto dei principi di proporzionalità (art. 5 cpv. 2 e 36 cpv. 3 Cost.) e della parità di trattamento (art. 8 Cost.). Questi principi non hanno tuttavia portata propria rispetto al divieto dell'arbitrio (art. 9 Cost.; DTF 135 I 43 consid. 1.3), invocato dal ricorrente in relazione all'applicazione degli art. 2, 8 e 9 della legge ticinese del 16 dicembre 2003 sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LASC), i cui presupposti a suo dire non sarebbero adempiuti nella fattispecie. 3.3 L'art. 50 cpv. 1 Cost. garantisce l'autonomia comunale "nella misura prevista dal diritto cantonale". Secondo questa norma, l'autonomia comunale è un istituto di diritto cantonale, che esiste unicamente se e in quanto quest'ultimo la consacra: essa, contrariamente al ripetitivo e infondato assunto ricorsuale, non impedisce, di massima, un'aggregazione coatta (DTF 131 I 91; 94 I 351; sentenze 1P.265/2005 in re Comune di Bignasco del 18 aprile 2006, consid. 2.2, in RtiD 2004 II n. 4 pag. 17, con numerosi riferimenti anche alla dottrina; 1P.700/2000 in re Comune di Sala Capriasca del 12 marzo 2001, consid. 3, in RDAT 2001 I n. 1 pag. 3; REGULA KÄGI-DIENER, in Die schweizerische Bundesverfassung, 2a ed. 2008, n. 9 e 13 ad art. 50; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, 2a ed. 2006, vol. I, n. 233 e 301; URSIN FETZ, Gemeindefusion, 2009, pag. 153; VINCENT MARTENET, La fusion de communes entre elles ou avec le canton, in L'avenir juridique des communes, 2007, pag. 185). Compete in ogni caso ai Cantoni stabilire l'estensione e la misura dell'autonomia comunale (BEATRIX ZAHNER, Gemeindevereinigungen - öffentlichrechtliche Aspekte, 2005, pag. 19, 22 e 28; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, pag. 91). Ne segue che, nella misura in cui il ricorrente fa valere la violazione della sua autonomia riferendosi all'esistenza o all'integrità del suo territorio, occorre fondarsi unicamente sul diritto cantonale (DTF 131 I 91 consid.2). 3.4 L'art. 16 Cost./TI definisce il Comune un ente di diritto pubblico e ne garantisce l'esistenza (cpv. 1); lo dichiara inoltre autonomo nei limiti della Costituzione e delle leggi (cpv. 2). Contrariamente al generico e inconsistente assunto ricorsuale, questa garanzia concerne l'istituto comunale, non il singolo comune (vedi il messaggio per la revisione totale della Costituzione ticinese, pubblicato nel 1995 in edizione speciale della RDAT, pag. 48; EROS RATTI, Il Comune, vol. IV, 2003, pag. 26). L'affermazione del ricorrente di non poter condividere la relativa giurisprudenza del Tribunale federale, conforme peraltro alla dottrina cantonale, secondo cui questa disposizione non impedisce la modificazione della ripartizione territoriale tra i comuni né l'aggregazione, anche coatta, non viola di per sé la garanzia costituzionale, non induce chiaramente a riconsiderarla (sentenze in re Comune di Bignasco, consid. 2.3-2.6 e in re Sala Capriasca, consid. 3, citate; GIORGIO BATTAGLIONI, Aspetti giuridici della fusione dei Comuni ticinesi in, RDAT 2000 I, pag. 25). 3.5 Il ricorrente insiste poi su un'asserita violazione dell'art. 20 Cost./TI, in particolare del suo terzo capoverso. L'invocata norma ha il seguente tenore: "1 I Comuni non possono fondersi con altri Comuni o dividersi senza il consenso dei loro cittadini e l'approvazione del Gran Consiglio. 2 Il Cantone favorisce la fusione dei Comuni. 3 Il Gran Consiglio può decidere la fusione e la separazione di Comuni, alle condizioni previste dalla legge. 4 ..." Al riguardo sostiene che sarebbe necessario determinare la vera ratio legis di questa norma e, allo scopo, fa accenno ad alcuni passaggi dei lavori preparatori, del messaggio governativo, del rapporto della Commissione speciale del Gran Consiglio e ai dibattiti parlamentari. Insiste sull'assunto secondo cui la fusione coatta sarebbe stata prevista in particolare per i comuni con scarso potenziale demografico, che non sarebbero più in grado di svolgere i loro compiti sotto il profilo politico, amministrativo e finanziario, presupposti dai quali dipende l'autonomia comunale stessa, e al fine di garantirne l'efficienza. Ne deduce, che la fusione coatta dovrebbe limitarsi ai comuni demograficamente insufficienti, impossibilitati a svolgere correttamente le loro funzioni per mancanza di autonomia finanziaria, politica o amministrativa e quindi a casi eccezionali. Ricordato che San Nazzaro è un Comune finanziariamente ed economicamente forte, asserisce, a torto come si vedrà, che la giurisprudenza nelle cause in re Sala Capriasca e Bignasco avrebbe confermato detta interpretazione, sottolineando che nella prima sentenza si rilevava che la fusione coatta è imponibile solo in via eccezionale e quale "ultima ratio". Accenna infine alla dottrina (RATTI, op. cit., pag. 24 segg.), disattendendo tuttavia che la duplice condizione cumulativa - consenso dei cittadini e approvazione del Gran Consiglio - si riferisce all'aggregazione volontaria, di cui all'art. 20 cpv. 1 Cost./TI, e non a quella coatta, al cui proposito il richiamato autore rileva soltanto che "non è sempre facile" e che non sarebbe "così scontata". 3.5.1 Ora, già nelle sentenze appena citate, con le quali il ricorrente peraltro non si confronta, il Tribunale federale aveva esaminato il contenuto, la portata e la ratio di questa disposizione e della sua modifica, approvata con votazione popolare del 25 settembre 2005, che non aveva comunque alterato la disciplina delle fusioni coatte. Infatti, la norma costituzionale era stata completata con un terzo capoverso, che, come più volte ribadito dal Tribunale federale, conferiva al Gran Consiglio la competenza di decretare una fusione anche senza il consenso dei cittadini di un comune o contro la loro volontà, attuando la cosiddetta fusione coatta: sostanzialmente l'art. 20 cpv. 3 Cost./TI costituisce quindi una norma speciale, che deroga al principio generale espresso nel primo capoverso del disposto (consid. 3 a 6). I selettivi e unilaterali accenni ricorsuali a determinati passaggi giurisprudenziali a sostegno della sua tesi non inducono manifestamente a riesaminare la questione, già decisa. 3.5.2 Il ricorrente sostiene che l'interpretazione, a suo dire corretta, dell'art. 20 Cost./TI sembrerebbe essere quella di garantire l'autonomia al comune che è in grado di assolvere il mandato sancito dall'art. 16 Cost./TI. In tal caso, la sua esistenza non potrebbe essere annullata da una norma di rango inferiore, segnatamente dalla LASC, ma soltanto nei ristretti limiti dell'art. 20 cpv. 3 Cost./TI da esso indicati. Per contro, qualora un comune non sia più in grado di svolgere autonomamente i propri compiti sotto il profilo finanziario, amministrativo e politico, e pertanto non sia più funzionale né funzionante, la sua esistenza non può più essere garantita. D'altra parte il ricorrente, insistendo sull'assunto unilaterale secondo cui dai lavori preparatori della norma costituzionale emergerebbe un'asserita volontà di attuare una fusione coatta solo in presenza di comuni che rimanendo soli non sarebbero più in grado di assicurarsi un'autonomia finanziaria, economica e amministrativa, misconosce che questi requisiti non sono affatto stati ripresi nella norma costituzionale e, in siffatti termini, neppure nella LASC. Del resto, anche nel messaggio governativo alla LASC, oltre alle aggregazioni per necessità, si parlava di quelle per opportunità, promosse nelle fasce di territori situate a ridosso dei centri urbani, relative a comuni ancora solidi (pag. 7). Sulle premesse di una fusione coatta, con particolare riferimento alla situazione finanziaria del comune, non stabilite dall'art. 20 cpv. 3 Cost. ma dalla LASC, si dirà in seguito. Il ricorrente parrebbe inoltre disattendere, che la sua personale interpretazione della norma costituzionale e della LASC né è stata condivisa dalla citata Commissione né dal Governo né, per finire, dal Parlamento cantonale. 3.6 Insistendo ripetutamente sull'esito negativo della votazione consultiva, il ricorrente sembra non voler prendere atto che, secondo la costante e invalsa giurisprudenza, la fusione, qualora un siffatto consenso non sia imposto dalla normativa cantonale, può essere decretata anche senza l'accordo di tutti i Comuni interessati (sentenza in re Sala Capriasca consid. 5 e 6; DTF 131 I 91 consid. 2; 94 I 351 consid. 4b/bb; 27 I 324 consid. 1). Ora, è notorio che, nonostante le ridondanti e ininfluenti disquisizioni ricorsuali, nel Cantone Ticino l'accordo dei cittadini non è richiesto dall'art. 20 cpv. 3 Cost./TI, ciò che è del resto manifesto e insito nel concetto di fusione coatta (vedi anche il chiaro rapporto governativo alla LASC, pag. 24 e 28). Le critiche di violazione degli art. 50 Cost., 16 e 20 Cost./TI sono quindi manifestamente infondate.