Citation: 2P.290/2003 12.05.2004 E. 4.3

4.3.1 In BGE 114 Ia 1 erachtete das Bundesgericht eine Regelung des Kantons Thurgau als gegen das Gleichheitsgebot verstossend, welche die Gewährung von Kinderzulagen (nicht auch von Ausbildungszulagen) für Kinder im Ausland an sich vorsah, aber Asylbewerber von der Berechtigung für Kinder im Ausland ausschloss. Das Gericht konnte keinen vernünftigen und einigermassen gewichtigen Grund dafür erkennen, bei einem unterstellten Arbeitgeber beschäftigte Arbeitnehmer einzig gerade während der Dauer des Asylverfahrens vom Zulagenanspruch auszuschliessen, während alle übrigen Arbeitnehmer für ihre Kinder, unabhängig vom Ort ihres Aufenthaltes, in den Genuss dieser Zulagen kamen (E. 8a). Die Absicht, der missbräuchlichen Geltendmachung von Ansprüchen vorzubeugen, wurde nicht als ausreichendes Motiv für die Sonderbehandlung von Asylbewerbern anerkannt, da dieses Risiko auch bei andern Arbeitnehmern bestehen könne (E. 8b). Den Einwand, dass die regelmässig gestörte Beziehung der Asylbewerber zu den Behörden ihres Heimatlandes die zuverlässige Abklärung der für den Zulagenbezug massgebenden persönlichen Verhältnisse erschweren könne, liess das Bundesgericht ebenfalls nicht gelten, da die gleiche Situation auch bei Flüchtlingen nach Bewilligung des Asylgesuches bestehen könne und ähnliche Beweisschwierigkeiten zudem ebenfalls bei Saisonniers oder Aufenthaltern aus den betreffenden Ländern vorkämen. Im Übrigen trage in jedem Fall der Leistungsansprecher die Beweislast für die anspruchsbegründenden Tatsachen. Gründe der Praktikabilität für Verwaltung und Rechtsprechung genügten nicht, um die schematische Abgrenzung der Asylbewerber von allen übrigen ausländischen Arbeitnehmern zu rechtfertigen (E. 8c). Soweit die strittige Regelung darauf abziele, blosse Wirtschaftsflüchtlinge von der Stellung eines Asylgesuches abzuschrecken, handle es sich um ein zweckfremdes, nicht ins System der gesetzlichen Zulagenordnung passendes Ziel, welches mit dem Gleichbehandlungsgebot nicht vereinbar sei (E. 8e). 4.3.2 Wieweit an dieser Argumentation heute noch in allen Teilen festzuhalten wäre, kann offen bleiben. Das Bundesgericht hat es in einem späteren, ebenfalls den Kanton Thurgau betreffenden Urteil als verfassungsrechtlich zulässig erachtet, Kinder mit zivilrechtlichem Wohnsitz im Ausland generell vom Bezug von Ausbildungszulagen, welche für über 16 Jahre alte, noch in Ausbildung stehende Kinder gewährt werden können, auszuschliessen (BGE 117 Ia 97). Die seitens der kantonalen Rechtsmittelinstanz angeführten beschränkten Kontrollmöglichkeiten liess es zwar als alleinige Begründung für diese Differenzierung nicht gelten. Als ernsthaften sachlichen Grund anerkannte es dagegen zunächst das Risiko der ungerechtfertigten Kumulation von Zulagen aus beiden Staaten. Sodann sei es dem kantonalen Gesetzgeber nicht verwehrt, "das inländische öffentlichrechtliche Ausgleichssystem in der Phase der Berufs- und Hochschulausbildung auf die im inländischen Ausbildungssystem absolvierte und gezielt auf die inländische Wirtschaft ausgerichtete Ausbildung" zu begrenzen. Für die Ernsthaftigkeit und sachliche Berechtigung der verschiedenen denkbaren Motive spreche schliesslich auch der Umstand, dass der Zulagenanspruch für Kinder im Ausland auch in einer beachtlichen Anzahl anderer Kantone entsprechenden Beschränkungen unterworfen sei. Eine Verletzung des Gleichbehandlungsanspruches sei daher zu verneinen (E. 3d und 3e). 4.3.3 Die vorliegend beanstandete Regelung des Kantons Zürich deckt sich im Wesentlichen mit der in BGE 117 Ia 97 beurteilten: Nach der kürzlich revidierten Fassung des zürcherischen Kinderzulagengesetzes (§ 5a KZG/ZH) sind Kinder ohne Wohnsitz in der Schweiz generell von jenen Kinderzulagen ausgeschlossen, welche für Kinder in Ausbildung ab dem 16. bis zur Vollendung des 25. Altersjahres gewährt werden können (§ 8 Abs. 3 KZG/ZH). Als "Kinder ohne Wohnsitz in der Schweiz" gelten solche, die ihren gewöhnlichen Aufenthalt im Ausland haben (§ 4a der Vollziehungsverordnung vom 16. Oktober 1958 zum Gesetz über Kinderzulagen für Arbeitnehmer [in Kraft seit 1. Mai 2002]). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen wird somit weder auf den zivilrechtlichen Wohnsitzbegriff des Kindes Bezug genommen (Art. 23 ff. ZGB) noch setzt der Wortlaut von § 4a der Vollziehungsverordnung für die Begründung eines gewöhnlichen Aufenthaltes im Ausland zwingend die Abmeldung des Kindes bei der zuständigen Einwohnerkontrolle in der Schweiz voraus. Dass nach dieser Regelung für die drei über 16 Jahre alten Kinder der Beschwerdeführerinnen 2 und 3, welche sich in Israel aufhalten und dort eine Ausbildung absolvieren, kein Anspruch auf Kinderzulagen besteht, steht ausser Frage und wird seitens der Betroffenen auch nicht bestritten. Es kann sich einzig darum handeln, ob die Gesetzesvorschrift selber gegen das Gleichbehandlungsgebot verstösst. Die Beschwerdeführerinnen bestreiten die Stichhaltigkeit der vom kantonalen Sozialversicherungsgericht - zum Teil in Anlehnung an die oben erwähnten Entscheidungen des Bundesgerichts - zur Rechtfertigung der gesetzlichen Regelung vorgebrachten Argumente: Es gehe bei der Ausrichtung der Zulagen nicht etwa um die Verteilung allgemeiner Steuergelder, sondern um den solidarischen Ausgleich zwischen Arbeitnehmern aus Mitteln, die von den Familienausgleichskassen durch Lohnabzüge der Arbeitnehmer (auch derjenigen, die Kinder im Ausland hätten) geäufnet würden. Dieser Einwand übersieht, dass die Familienausgleichskassen die gewährten Zulagen nicht durch Lohnabzüge von den Arbeitnehmern, sondern ausschliesslich durch Beiträge von den angeschlossenen Arbeitgebern finanzieren (§ 16 KZG/ZH) und damit nur eine Solidarität zwischen den Arbeitgebern besteht (vgl. insbesondere § 16 Abs. 2 KZG/ZH, wonach die Beiträge nicht nach Massgabe der vom [d.h. von der Kasse über den] einzelnen Arbeitgeber ausbezahlten Kinderzulagen erhoben werden dürfen; vgl. allgemein zur Finanzierung der Kinderzulagen: Botschaft zur Volksinitiative "Für fairere Kinderzulagen!", in: BBl 2004 S. 1333, sowie die Publikation "Grundzüge der kantonalen Familienzulagenordnungen", a.a.O., S. 26 f.). Wieweit die in BGE 117 Ia 97 erwähnte Gefahr der ungerechtfertigten Kumulierung von Zulagen sowie das Anliegen der Privilegierung der Benützung inländischer Ausbildungseinrichtungen für sich allein genügend Gewicht hätten, um die beanstandete Beschränkung zu rechtfertigen, kann dahingestellt bleiben. Ein ausreichender sachlicher Grund kann, wie im angefochtenen Entscheid zutreffend geltend gemacht, jedenfalls darin erblickt werden, dass das Vorliegen eines Ausbildungsverhältnisses bei Kindern im Ausland insbesondere bei aussereuropäischen Staaten - auf welche der streitige Ausschluss nach Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (FZA; SR 0.142.112.681) bzw. des Abkommens vom 21. Juni 2001 zur Änderung des Übereinkommens zur Errichtung der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA-Übereinkommen; AS 2003 S. 2685; SR 0.632.31) hauptsächlich zur Anwendung gelangt (vgl. den entsprechenden Vorbehalt in § 1a KZG/ZH) - nur beschränkt einer Überprüfung und Kontrolle zugänglich ist. Bei Kindern unter 16 Jahren darf in der Regel ohne weitere Beweiserhebungen davon ausgegangen werden, dass sie sich grundsätzlich noch in Ausbildung befinden (Erüllung der Schulpflicht) und keiner ihre Lebenskosten deckenden Erwerbstätigkeit nachgehen. Oberhalb dieser Altersgrenze bedarf die Frage, ob die Eltern für den Lebensunterhalt des Kindes infolge Absolvierung einer weiteren Ausbildung immer noch aufzukommen haben oder ob dieses einer Erwerbstätigkeit nachgeht, naturgemäss einer weitergehenden Prüfung. Es müsste bei Kindern im Ausland auf Bescheinigungen ausländischer Stellen mit unterschiedlicher Aussagekraft und nicht selten auch zweifelhafter Zuverlässigkeit abgestellt werden. Wenn der zürcherische Gesetzgeber, um solchen praktischen Schwierigkeiten vorzubeugen und um nicht heikle Differenzierungen zwischen einzelnen Staaten vornehmen zu müssen, die Gewährung von Kinderzulagen für im Ausland wohnende, über 16-jährige Kinder (vorbehältlich der Sonderregelung für den EG- und EFTA-Raum) generell ausschloss, verstiess er damit, wie im Ergebnis schon in BGE 117 Ia 97 so entschieden, nicht gegen das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV). Soweit im soeben genannten Entscheid die dargelegten Vollzugsschwierigkeiten nicht als ausreichendes Argument erachtet wurden, kann daran nicht festgehalten werden. 4.3.4 Schliesslich kann auch nicht von einer verfassungswidrigen Diskriminierung gesprochen werden. Es wird nicht aufgrund von Merkmalen, welche gemäss Art. 8 Abs. 2 BV verpönt sind (vgl. BGE 126 II 377 E. 6), zwischen verschiedenen Kategorien von Arbeitnehmern unterschieden. Anknüpfungspunkt für die streitige Differenzierung bildet einzig der Aufenthaltsort des Kindes, wofür sich - wie dargelegt - zulässige sachliche Gründe anführen lassen (vgl. auch Urteil 2P.77/2000 vom 30. November 2000, E. 4c).