Citation: C 101/04 09.05.2007 E. 9

Come accennato (consid. 6), il mancato adempimento del periodo di contribuzione di cui all'art. 13 cpv. 1 LADI, che è incontestato, non osta al diritto dell'assicurato se egli può comunque esservi esonerato in virtù dell'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI. Ciò presuppone tuttavia che la condizione ivi posta del domicilio in Svizzera durante il periodo di malattia per oltre 12 mesi complessivamente entro il termine quadro non possa applicarsi poiché contraria al divieto di discriminazione dell'art. 7 n. 2 del regolamento n. 1612/68, rispettivamente dell'art. 9 cpv. 2 Allegato I ALC. In tale contesto va pure tenuto conto dell'art. 2 ALC, stante il quale in conformità delle disposizioni degli allegati I, II e III dell'Accordo, i cittadini di una parte contraente che soggiornano legalmente sul territorio di un'altra parte contraente non sono oggetto, nell'applicazione di dette disposizioni, di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità. 9.1 Il seco ha ricordato che la limitazione del domicilio svizzero di cui all'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI è stata consapevolmente introdotta dal legislatore per attenuare le ripercussioni dell'ALC e delle determinanti norme di coordinamento sull'assicurazione contro la disoccupazione elvetica (v. il Messaggio del Consiglio federale concernente l'approvazione degli accordi bilaterali tra la Svizzera e la CE [FF 1999 5092 segg., 5318]). Tale circostanza, da sola, non determina di per sé una discriminazione illecita. La possibilità di adottare provvedimenti volti a salvaguardare l'equilibrio finanziario delle assicurazioni sociali è infatti di per sé riconosciuta (sentenze della Corte AELS del 14 giugno 2001, E-4-6/00, punto 32). Nondimeno occorre verificarne la forma e gli effetti eventualmente discriminatori (DTF 130 I 26 consid. 3. 1 pag. 33 seg.). 9.2 Secondo la costante giurisprudenza della CGCE (art. 16 cpv. 2 ALC), il divieto di discriminazione, rispettivamente il principio della parità di trattamento, vietano non soltanto le discriminazioni palesi basate sulla cittadinanza (discriminazioni dirette) ma anche qualsiasi forma dissimulata di discriminazione, che, in applicazione di altri criteri di distinzione, conduca di fatto allo stesso risultato (discriminazioni indirette; DTF 131 V 209 consid. 6.2 pag. 215, 390 consid. 5.1 pag. 397 con riferimenti; sulla nozione v. anche Bucher, Soziale Sicherheit, op. cit., cifra marg. 58, con numerosi riferimenti alla giurisprudenza della CGCE; in merito alla più recente giurisprudenza della CGCE v. ad esempio la sentenza Ioannidis, precitata, punto 26). 9.3 Devono pertanto essere giudicate indirettamente discriminatorie le condizioni poste dall'ordinamento nazionale le quali, benché indistintamente applicabili secondo la cittadinanza, riguardino essenzialmente o in gran parte i lavoratori migranti nonché le condizioni indistintamente applicabili che possono essere soddisfatte più agevolmente dai lavoratori nazionali che dai lavoratori migranti o che rischiano di essere sfavorevoli, in modo particolare, ai lavoratori migranti (sentenza della CGCE nella causa O'Flynn, precitata, punto 18; in questo senso anche la giurisprudenza successiva della CGCE: v. ad esempio la sentenza del 21 settembre 2000 nella causa C-124/99, Borawitz, Racc. 2000. pag. I-7293, punto 25). Una soluzione diversa è ammissibile solo se le dette disposizioni siano giustificate da considerazioni oggettive, indipendenti dalla cittadinanza dei lavoratori interessati, e se siano adeguatamente commisurate allo scopo legittimamente perseguito dall'ordinamento nazionale (sentenze citate O'Flynn, punto 19, e Borawitz, punto 26). A meno che non sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito, una disposizione di diritto nazionale dev'essere di conseguenza giudicata indirettamente discriminatoria quando, per sua stessa natura, tenda ad incidere più sui cittadini di altri Stati membri che su quelli nazionali e, di conseguenza, rischi di essere sfavorevole in modo particolare ai primi (v., in tal senso, le sentenze, precitate Borawitz, punto 27, e Meints, punto 45). Per accertare se l'utilizzazione di un determinato criterio di distinzione nel senso suesposto conduca indirettamente a una disparità di trattamento fondata sulla nazionalità, occorre raffrontare la quota di cittadini e non cittadini all'interno della categoria delle persone sfavorite, rispettivamente non favorite, da un lato, e la quota di cittadini e non cittadini all'interno della categoria delle persone non sfavorite, rispettivamente favorite, dall'altro (cfr. la sentenza Borawitz, precitata, punti 28-31; v. inoltre DTF 131 V 209 consid. 6.3 pag. 215 seg., 390 consid. 5.1 pag. 397 con riferimenti). Non solo i lavoratori migranti stranieri possono richiamarsi al divieto di discriminazione sancito dal diritto convenzionale, rispettivamente comunitario, nei confronti dello Stato che li accoglie, bensì anche i lavoratori nazionali nei confronti del loro Paese nella misura in cui è dato il necessario nesso euro-internazionale. E ciò vale anche se la regola in esame, pur non penalizzando maggiormente gli stranieri comunitari rispetto a quelli nazionali, incide comunque maggiormente sui lavoratori migranti, indipendentemente dalla loro nazionalità, che non sui lavoratori non migranti (Imhof, FZA/EFTA-Übereinkommen und soziale Sicherheit, Ein Überblick unter Berücksichtigung der bis Juni 2006 ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung zum materiellen Koordinationsrecht, in: Jusletter del 23 ottobre 2006, cifra marg. 24 con i riferimenti alle sentenze della CGCE del 26 gennaio 1999 nella causa C-18/95, Terhoeve, Racc. 1999, pag. I-345, punti 25 segg., 39 segg., e del 7 marzo 1991 nella causa C-10/90, Masgio, Racc. 1991, pag. I-1119, punto 25). 9.4 La condizione posta dall'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI, in virtù della quale, per beneficiare dell'esenzione dall'adempimento del periodo di contribuzione a dipendenza di malattia, la persona interessata dev'essere stata domiciliata durante questo periodo in Svizzera, può essere più agevolmente soddisfatta da cittadini svizzeri (o comunque da lavoratori non migranti) che da cittadini stranieri (o comunque da lavoratori migranti). Contrariamente alla situazione di un cittadino svizzero (o comunque di un lavoratore non migrante) nella medesima posizione, appare infatti più probabile che un cittadino straniero (o comunque un lavoratore migrante), che dopo un periodo di malattia (durato oltre 12 mesi complessivamente entro il termine quadro) si mette alla ricerca di un'occupazione sul mercato del lavoro elvetico, abitasse e fosse domiciliato al di fuori della Svizzera durante tale periodo. In tali circostanze, non può certamente essere seguita la tesi del seco nella misura in cui ritiene non discriminatoria la disposizione del diritto nazionale per il semplice fatto che la condizione di domicilio si applicherebbe senza distinzione sia ai cittadini svizzeri che agli stranieri. L'art. 14 cpv. 1 lett. b mira a colpire principalmente i cittadini dell'UE e non i cittadini svizzeri. La presente fattispecie non è pertanto paragonabile a quella giudicata in DTF 130 I 26 segg. (in particolare pag. 36 consid. 3.3.1 in fine) in cui si trattava di esaminare la legalità della limitazione del numero dei fornitori di prestazioni ammessi ad esercitare la propria attività a carico dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie, emanata dal Consiglio federale in base all'art. 55a LAMal e attuata dal Consiglio di Stato zurighese. Nel porre la limitazione del domicilio svizzero durante il periodo di malattia, l'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI ha così istituito una, di per sé inammissibile, discriminazione indiretta. Resta da esaminare se tale limitazione non sia obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo legittimamente perseguito dall'ordinamento nazionale (v. DTF 131 V 209 consid. 6.3 pag. 216, 390 consid. 5.1 pag. 397 con riferimenti). 9.5 Con l'introduzione della clausola di domicilio all'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI si è voluto evitare che cittadini dell'UE, che in precedenza non avevano mai soggiornato in Svizzera e che per un periodo prolungato sono stati incapaci al lavoro per uno dei motivi menzionati dal disposto (malattia, infortunio o maternità), potessero, in seguito a un breve periodo di lavoro in Svizzera, far valere questo motivo d'esenzione e percepire prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione svizzera (FF 1999 5318). Il seco sottolinea come questa condizione sia stata introdotta allo scopo di evitare il verificarsi di abusi. 9.6 Ora, di per sé, come ha già avuto peraltro modo di affermare in costante giurisprudenza anche la CGCE, è legittimo che il legislatore nazionale voglia accertarsi dell'esistenza di un nesso reale tra chi richiede indennità di disoccupazione e il mercato geografico del lavoro interessato (sentenze precitate Ioannidis, punto 30, e Collins, punti 67-69; cfr. inoltre la sentenza dell'11 luglio 2002 nella causa C-224/98, D'Hoop, Racc. 2002, pag. I-6191, punto 38). Del resto, se per le persone in cerca d'impiego il diritto ai vantaggi sociali conferiti dall'art. 14 cpv. 1 LADI è subordinato all'esistenza di un sufficiente nesso con il mercato del lavoro elvetico, la condizione di domicilio svizzero costituisce un mezzo di per sé idoneo all'accertamento di questo legame. Resta da determinare se la condizione sia altrimenti proporzionata e in particolare necessaria per rapporto al fine perseguito (Usinger-Egger, op. cit., pag. 52). 9.7 Può tornare utile a tal proposito esaminare la pertinente giurisprudenza della CGCE in materia (art. 16 cpv. 2 ALC). 9.7.1 Dovendosi ad esempio pronunciare in merito all'assegno di natalità secondo il diritto lussemburghese (ugualmente interpretato quale vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7 n. 2 del regolamento n. 1612/68), che condizionava il versamento di una prima quota al fatto che la beneficiaria avesse avuto la sua residenza legale nel Granducato del Lussemburgo durante l'intero anno precedente la nascita del bambino e che fossero state effettuate tutte le visite mediche prescritte dalla legge, la CGCE ha rilevato che il requisito della previa residenza nel Granducato non era necessario, nel caso di specie, al conseguimento del fine perseguito, consistente nella tutela della sanità pubblica. Pur riconoscendo che l'obbligo di sottoporsi a determinate visite mediche nel Granducato era adeguato alle esigenze di questa tutela, i giudici della Corte hanno ritenuto eccessivo non tener conto delle visite mediche eventualmente effettuate in un altro Stato membro (sentenza del 10 marzo 1993 nella causa C-111/91, Commissione/Granducato del Lussemburgo, Racc. 1993, pag. I-817, punti, 3, 10 e 12). 9.7.2 In una più recente vertenza è stata esaminata la compatibilità, con il principio della parità di trattamento, di una normativa britannica che subordinava il beneficio di un'indennità per persone in cerca d'impiego a una clausola di residenza nel Regno Unito. Facendo notare che tale condizione poteva essere soddisfatta più facilmente dai cittadini nazionali, la Corte ha rilevato che detta normativa svantaggiava i cittadini degli Stati membri che si avvalevano del loro diritto di circolare per cercare un lavoro sul territorio di un altro Stato membro (sentenza del 23 marzo 2004 nella causa Collins, precitata, punto 65; in tal senso pure la sentenza del 23 maggio 1996 nella causa O'Flynn, precitata, punto 18). Essa ha di per sé considerato legittimo il fatto che uno Stato membro conceda una siffatta indennità solo dopo che ha avuto la possibilità di accertarsi dell'esistenza di un nesso reale fra chi cerca lavoro e il mercato del lavoro di tale Stato. Ha inoltre aggiunto che l'esistenza di un nesso del genere potrebbe essere verificata, in particolare, accertando che la persona di cui trattasi ha realmente cercato un'occupazione nello Stato membro in questione per un periodo di una durata ragionevole (sentenza Collins, citata, punto 70). Tuttavia - ha concluso -, sebbene una condizione relativa alla residenza sia, in linea di principio, idonea a garantire un tale collegamento, per essere proporzionata essa non può andar oltre quanto necessario a conseguire tale obiettivo. In particolare, per essere applicata, essa non deve andare oltre quanto necessario affinché le autorità nazionali possano assicurarsi che l'interessato cerchi realmente un impiego sul mercato del lavoro dello Stato membro ospitante (sentenza Collins, citata, punto 72). Istruttive, per la miglior comprensione di queste affermazioni (che non sono state espresse solo alla luce della nozione di cittadinanza europea, irrilevante per la Svizzera; Usinger-Egger, op. cit., pag. 51 nota 122; Borella/Grisanti, op. cit., pag. 222), sono le dichiarazioni pronunciate, sempre nell'ambito della vertenza di cui si tratta, dall'Avvocato generale Ruíz-Jarabo Colomer. Nelle sue conclusioni del 10 luglio 2003, recepite dalla Corte, l'Avvocato generale ha tra l'altro rilevato che l'imposizione di una condizione relativa alla residenza, volta a comprovare un radicamento nel paese ospitante e l'esistenza di legami tra il richiedente e il mercato del lavoro di questo paese, può essere giustificata in base all'esigenza di evitare il fenomeno del cosiddetto «turismo sociale», praticato da quelle persone che si spostano da uno Stato all'altro allo scopo di usufruire di prestazioni non contributive, e pertanto al fine di prevenire gli abusi. Egli ha quindi concluso che, nei limiti in cui l'applicazione di tale condizione si accompagni all'esame della situazione particolare del richiedente in ciascun caso specifico, una tale misura non dovrebbe eccedere quanto necessario al fine di conseguire l'obiettivo perseguito (conclusioni, punto 75). 9.7.3 Merita infine particolare menzione anche la sentenza Ioannidis, precitata, nella quale, come già accennato, si trattava di esaminare la conformità con il diritto comunitario di una normativa belga concernente la concessione di indennità di disoccupazione giovanile in favore dei giovani di meno di 30 anni in cerca di prima occupazione o che avevano esercitato un'attività salariata per un periodo troppo breve per avere diritto alle indennità di disoccupazione ordinarie. Il signor Ioannidis, cittadino greco, si era visto negare la detta indennità speciale (qualificata anch'essa, dalla CGCE, quale vantaggio sociale ai sensi dell'art. 7 n. 2 del regolamento n. 1612/68) con la motivazione che egli non aveva terminato gli studi secondari in un istituto scolastico organizzato, sovvenzionato o riconosciuto da una delle tre comunità del Belgio, non era in possesso di un diploma o certificato di studi relativamente a tale formazione, pur essendo in possesso di un titolo greco omologato, e non risultava essere figlio a carico di lavoratori migranti residenti in Belgio. Dopo avere rilevato che la normativa nazionale in questione introduceva una disparità di trattamento tra i cittadini che avevano terminato i loro studi di ciclo secondario in Belgio e quelli che li avevano completati in un altro Stato membro, e avere osservato che questa condizione rischiava di sfavorire soprattutto i cittadini di altri Stati membri, poiché poteva essere più facilmente soddisfatta dai cittadini nazionali, la Corte di giustizia, pur ribadendo la legittimità, per il legislatore nazionale, di accertarsi dell'esistenza di un nesso reale tra chi richiede la detta indennità e il mercato geografico del lavoro interessato, ha ritenuto eccessiva tale condizione per il raggiungimento dell'obiettivo perseguito (sentenza Ioannidis, punti 27-31). In particolare, i giudici lussemburghesi hanno considerato sproporzionata la normativa nazionale belga nella misura in cui, pur riconoscendo di principio il diritto all'indennità di disoccupazione giovanile anche a chi, in cerca di occupazione, non aveva terminato i suoi studi secondari in Belgio, subordinava comunque questo beneficio alla condizione che il richiedente avesse seguito studi o una formazione equivalente in un altro Stato membro e fosse a carico di lavoratori migranti residenti in Belgio (sentenza Ioannidis, punto 32). La Corte di giustizia ha ritenuto che questa condizione (anche di residenza) non poteva essere giustificata con l'intento di assicurarsi dell'esistenza di un nesso reale tra chi chiede l'indennità e il mercato geografico del lavoro interessato. Pur riconoscendo che essa condizione si fondava su un elemento che poteva essere considerato rappresentativo di un grado reale ed effettivo di collegamento, la massima istanza giudiziaria europea ha rilevato che non si poteva escludere che una persona, quale il sig. Ioannidis, che, dopo un ciclo di studi secondari terminato in uno Stato membro, aveva continuato studi superiori in un altro Stato membro e ivi aveva ottenuto un diploma, fosse altrimenti in grado di giustificare un nesso reale con il mercato del lavoro di tale Stato, anche se non era a carico di lavoratori migranti residenti nel detto Stato. Una tale condizione è quindi stata ritenuta andare anche al di là di quanto necessario per raggiungere l'obiettivo perseguito (sentenza Ioannidis, punto 33). 9.8 Stante quanto precede si deve ritenere che la limitazione introdotta dall'art. 14 cpv. 1 lett. b LADI non appare, alla luce del caso di specie, obiettivamente giustificata e adeguatamente commisurata allo scopo perseguito dall'ordinamento nazionale. Pur potendo riconoscere che la clausola di domicilio rappresenti uno strumento idoneo ad accertarsi dell'esistenza di un nesso reale con il mercato del lavoro elvetico, l'applicazione di tale condizione deve, per quanto visto in precedenza (consid. 9.7.2), ancora accompagnarsi all'esame della situazione particolare del richiedente in ciascun caso specifico (in questo senso pure Usinger-Egger, op. cit., pag. 53). Ora, è indubbio che, nella misura in cui non tiene conto delle situazioni in cui può venirsi a trovare una persona quale C.________, il quale pur non essendo stato residente o domiciliato nel nostro Paese durante il periodo di malattia, è comunque in grado di giustificare un nesso reale con detto mercato del lavoro, questa condizione di domicilio, così come concepita, va anche al di là di quanto necessario per raggiungere l'obiettivo perseguito (cfr. a tal proposito pure Usinger-Egger, op. cit., pag. 52 seg., la quale autrice estende questa conclusione anche alla situazione, che non deve essere esaminata in concreto, dei lavoratori frontalieri che, prima del periodo di malattia, lavoravano in Svizzera). Il rischio di abusi, che ha indotto il legislatore federale a introdurre la clausola di domicilio, appare infatti scongiurato in situazioni del genere. Il che non significa per contro che, al di fuori di queste situazioni, una clausola di residenza non possa invece eventualmente giustificarsi - riservato l'esame, superfluo nella fattispecie concreta, della necessità della durata di 12 mesi - nell'ipotesi in cui un simile nesso con il mercato svizzero non possa essere stabilito e di conseguenza il rischio di abuso scongiurato. 9.9 Alla presente soluzione non potrebbero del resto opporsi nemmeno eventuali censure inerenti alla controllabilità della malattia all'estero, simili difficoltà incontrandosi ed essendo validamente sormontate segnatamente in ambito di assicurazione per l'invalidità in relazione alla determinazione dell'incapacità lavorativa e di guadagno di assicurati residenti all'estero. 9.10 Ne discende che la condizione di domicilio in Svizzera rappresenta, quantomeno nella casistica in esame, una misura sproporzionata e dev'essere ritenuta contraria al divieto di discriminazione del diritto convenzionale, rispettivamente del diritto comunitario (in questo senso anche USINGER-EGGER, op. cit., pag. 53; sostengono inoltre il carattere discriminatorio di questa e simili disposizioni della LADI: JAN MICHAEL BERGMANN, Überblick über die Regelungen des APF betreffend die Soziale Sicherheit, in: René Schaffhauser/Christian Schürer [editori], Rechtsschutz, pag. 9 segg., pag. 18 nota. 29; AMBROISE BULAMBO, Libération de l'obligation relative à la période de cotisation de l'article 14 al. 1 LACI, in: Aspects de la sécurité sociale 3.2005, pag. 36 seg., pag. 37; Nussbaumer, op. cit., pag. 2257, cifre marg. 257 seg; BETTINA KAHIL-WOLFF, L'accord sur la libre circulation des personnes Suisse-CE et le droit des assurances sociales, in: SJ 2001 II pag. 81 segg., pag. 134; medesima autrice, Quelques remarques sur les voies de droit en matière de sécurité sociale dans le cadre de l'Accord sur la libre circulation des personnes [ALCP], in: JdT 2002 III pag. 60 segg., pag. 61; sostanzialmente della medesima opinione: Kieser, op. cit., pag. 289, nonché Stephan Breitenmoser, Der Rechtsschutz im Personenfreizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und der EG sowie den EU-Mitgliedsstaaten, in: PJA 2002, pag. 1003 segg., pag. 1009, nota 80; diversamente per contro RUBIN, op. cit., pag. 990, per il quale la clausola di residenza di cui all'art. 14 cpv. 1 e 2 LADI risulterebbe accettabile).