Citation: 1P.28/2004 12.10.2004 E. 1

En l'espèce, le plan de site ne prévoit pas un classement stricto sensu du bâtiment G174. De façon générale, ce plan n'impose pas de restrictions fondées directement sur les art. 10 ss LPMNS (régime de l'arrêté de classement) mais comporte des mesures très diversifiées, qui dépendent à la fois de la réglementation applicable dans chaque sous-périmètre et des caractéristiques des bâtiments, rangés dans différentes catégories. Comme le bâtiment G174 fait partie des "bâtiments qui présentent des éléments architecturaux intéressants" (ou "bâtiments avec éléments intéressants"), au sens de l'art. 5 RPS, il est soumis à des mesures moins restrictives que les "bâtiments qui sont maintenus en raison de leur qualité architecturale ou historique et de leur appartenance à un ensemble digne d'intérêt" (ou "bâtiments maintenus"), au sens de l'art. 4 RPS (cf. infra, consid. 2.2.4). Le maintien du bâtiment n'est, selon l'art. 5 ch. 2 RPS, qu'une "règle générale" que l'autorité compétente, en cas de demande de permis de construire ou de démolir, doit appliquer en fonction des circonstances; une interprétation nuancée est possible, le règlement n'excluant du reste pas une démolition et une reconstruction totale et n'imposant pas non plus, pour ces travaux, une autorisation du Conseil d'Etat (prescrite par la loi pour les "bâtiments maintenus" - cf. art. 38 al. 4 LPMNS). A la différence d'un arrêté de classement, le plan de site ne prévoit ni une obligation d'entretenir le bâtiment (cf. art. 19 ss LPMNS) ni un droit de préemption de la commune ou de l'Etat (cf. art. 24 LPMNS). La retenue dont fera preuve le Tribunal fédéral, dans l'examen de l'intérêt public, sera donc d'autant plus grande que les restrictions découlant de l'art. 5 RPS ne sont pas particulièrement graves. La jurisprudence a déjà pris acte du fait que les conceptions en matière de protection des monuments avaient évolué au cours des dernières décennies, dans le sens de sauvegarder non seulement des oeuvres d'art mais aussi des bâtiments qui sont les témoins caractéristiques d'une époque ou d'un style (ATF 126 I 219 consid. 2e p. 223). S'agissant du bâtiment G174, la description détaillée de l'expert du département cantonal démontre que la valeur esthétique ou architecturale de l'objet n'est pas directement le motif de la mesure litigieuse; c'est bien plutôt le caractère spécifique de cette villa (ressemblant à un hôtel particulier) dans un parc arborisé, qui a été retenu comme digne de protection dans cet environnement urbain. L'inspection locale a permis de constater qu'il y avait des motifs objectifs à protéger cet élément architectural dans le cadre où il se trouve. Au demeurant, ce bâtiment a actuellement une utilisation compatible avec les objectifs du plan de site et la recourante n'allègue pas vouloir y renoncer. Dans ces conditions, il faut admettre que les autorités cantonales pouvaient prescrire les mesures prévues à l'art. 5 RPS en considérant qu'elles étaient justifiées par un intérêt public. 2.2.4 L'arrêt attaqué retient, à propos du bâtiment annexe G175, qu'il répond aux préoccupations des milieux de la protection du patrimoine de le préserver. D'après la commission cantonale des monuments, de la nature et des sites (CMNS) et aussi selon l'historien mandaté par le département cantonal, ce bâtiment présenterait une unité avec le bâtiment G174, ces deux éléments constituant un ensemble cohérent. 2.2.4.1 Le rapport de l'historien du département cantonal contient les indications suivantes au sujet du bâtiment G175: "Encore visible, cette construction est maçonnée au rez et charpentée à l'étage. Signe de standing, elle accueillait à gauche une écurie de deux chevaux, à droite une remise pour la voiture et au centre une serre ou un jardin d'hiver. Au-dessus se trouvait le logement du palefrenier et la grange." D'après le dossier, la commission des monuments, de la nature et des sites (CMNS) s'est prononcée non pas au cours de la procédure d'élaboration du plan de site mais auparavant, à l'occasion du dépôt par le recourante d'une demande d'autorisation de démolir le bâtiment G175. La sous-commission "monuments et antiquités" avait émis le 6 septembre 2000 un préavis défavorable pour les motifs suivants: "[La commission] estime que cette dépendance, qui présente des qualités architecturales et matérielles, est digne de conservation. En conséquence, elle ne peut qu'appuyer l'intérêt porté à ce bâtiment par l'étude du plan de site "Beau-Séjour - La Roseraie" qui en prévoit le maintien". Le dossier contient également une lettre du 18 septembre 2000 de la Société d'Art Public et une lettre du 27 septembre 2000 de l'association "Groupement des Habitants Beau-Séjour - La Roseraie", qui s'opposaient au projet de démolition. 2.2.4.2 Dans ses écritures au Tribunal fédéral, le département cantonal insiste sur l'objectif de protection globale du site ainsi que sur la cohérence de l'ensemble que formeraient les deux bâtiments G174 et G175. Pour ce dernier édifice, le régime de protection prévu par le plan de site est cependant plus rigoureux que pour la villa: il est en effet rangé dans la catégorie des "bâtiments maintenus" pour lesquels l'art. 4 ch. 2 RPS n'admet que certains travaux d'entretien ou de transformation. Cette mesure s'apparente plus à un classement au sens des art. 10 ss LPMNS (cf. art. 15 LPMNS) que l'inclusion dans la catégorie des "bâtiments avec éléments intéressants" (art. 5 RPS). Or on ne voit pas pour quel motif cette dépendance en limite de propriété, bien séparée de la villa principale, devrait être soumise à des règles plus strictes que ce dernier bâtiment. La rapport de l'expert historien ne donne aucune indication objective sur la valeur du bâtiment et la commission cantonale spécialisée (CMNS) évoquait, dans un ancien préavis, des "qualités architecturales et matérielles" sans préciser en quoi ces qualités feraient de cette dépendance actuellement inutilisée un édifice spécialement digne de protection. A priori, sur la base du dossier, la protection globale du parc arborisé, avec la grande villa et la végétation existante, semble aussi concevable sans mesures strictes tendant au maintien du bâtiment G175. A tout le moins, si les bâtiments G174 et G175 forment un ensemble cohérent, on peut déjà s'interroger sur le choix de mesures de protection différentes, plus restrictives pour une dépendance que pour le bâtiment le plus caractéristique. Comme on ne discerne pas, dans la décision attaquée, les critères objectifs et scientifiques propres à justifier la mesure de maintien du bâtiment G175 selon l'art. 4 ch. 2 RPS, l'intérêt public à la restriction du droit de propriété n'est pas établi. Il s'ensuit que, sur ce point, la décision attaquée viole le droit constitutionnel (art. 36 al. 2 Cst. en relation avec l'art. 26 al. 1 Cst.). Les griefs du recours de droit public sont à ce propos fondés. 2.3 La recourante invoque enfin le principe de la proportionnalité, en se référant à l'art. 36 al. 3 Cst. qui dispose que toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. 2.3.1 Ce principe exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités). L'examen, par le Tribunal fédéral, de la proportionnalité d'une mesure de protection d'un bâtiment ou d'un site est en principe libre mais, comme pour l'intérêt public, il s'exerce avec une certaine retenue (cf. supra, consid. 2.2.3.3 et la jurisprudence citée). 2.3.2 La recourante prétend que les mesures applicables à ses bâtiments G174 et G175 seraient disproportionnées. Or l'admission de ses griefs au sujet de l'inclusion du bâtiment G175 dans la catégorie des "bâtiments maintenus" (cf. supra, consid. 2.2.4) rend inutile l'examen de la proportionnalité de cette mesure. Seul le sort du bâtiment G174 est encore litigieux. La recourante fait valoir à ce propos, en invoquant la règle de la nécessité, qu'une mise à l'inventaire (art. 7 ss LPMNS) ou un classement (art. 10 ss LPMNS) auraient été possibles. Elle critique en outre le résultat de la pesée des intérêts, l'application du régime de l'art. 5 RPS l'empêchant d'aménager à sa guise ce bâtiment. Comme cela a déjà été exposé (supra, consid. 2.2.3.3), en rangeant le bâtiment G174 dans la catégorie des "bâtiments avec éléments intéressants", le Conseil d'Etat a prévu un régime de protection moins restrictif que le classement au sens des art. 10 ss LPMNS. Quant à la mise à l'inventaire selon les art. 76 ss LPMNS, elle entraîne en principe l'obligation de maintenir les immeubles et d'en préserver les éléments dignes d'intérêt (art. 9 al. 1 LPMNS). Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que les effets d'une mise à l'inventaire ne seraient pas différents de ceux découlant de l'application de l'art. 5 RPS. La recourante ne conteste pas cette argumentation, de sorte qu'il n'y a pas lieu d'examiner plus avant la portée respective de ces normes. Pour le reste, les limitations prévues par le plan de site en cas de transformation du bâtiment G174 paraissent adéquates, au regard de l'objectif de protection visé par les autorités cantonales. D'après l'arrêt attaqué, une caractéristique du quartier est la complémentarité entre le cadre bâti et la végétation qui l'accompagne, ce que la recourante ne conteste pas. Il ressort du dossier que, pour les autorités cantonales, l'aspect spécifique de la propriété litigieuse ne peut être conservé que moyennant une certaine protection de la villa. Après l'inspection locale, on peut considérer que cette appréciation est soutenable. Les intérêts de la recourante sont en outre pris en compte dans la mesure où, pour chaque projet de transformation, une pesée des intérêts est prescrite par l'art. 5 ch. 2 RPS. Dans ces conditions, le principe de la proportionnalité n'est pas violé. 2.3.3 La recourante invoque également le principe de la proportionnalité en critiquant les prescriptions du plan du site sur le maintien de la végétation existante. Elle soutient qu'il suffirait d'appliquer le règlement cantonal du 27 octobre 1999 sur la conservation de la végétation arborée. Or, comme elle le relève elle-même, cette réglementation, de portée générale, se borne à imposer une procédure d'autorisation pour l'abattage des arbres situés en dehors de la forêt et à exiger des mesures compensatoires. Ce règlement ne permet donc pas de garantir le maintien des grands arbres se trouvant sur la parcelle litigieuse. Il existe objectivement un intérêt à conserver de tels arbres dans cet environnement urbain, quand bien même il ne s'agit pas d'espèces rares. Comme cela a déjà été relevé à plusieurs reprises, la présence de cette végétation est un élément très caractéristique pour ce quartier; le rapport de l'historien du département cantonal qualifie ce secteur d'îlot fortement arborisé, ce qui en fait d'après lui la spécificité (cf. supra, consid. 2.2.3.1). En raison de la complémentarité entre bâtiments, cordons boisés et jardins dans ce quartier - éléments paysagers qui ont pu être constatés lors de l'inspection locale -, la protection des arbres de l'angle sud-ouest de la parcelle est une mesure appropriée. Il est vrai que le maintien de ce cordon boisé, conformément à l'art. 10 ch. 3 RPS, empêche la construction d'immeubles en limite de propriété, en contiguïté avec des bâtiments existants au sud (pour autant qu'un tel projet soit compatible avec la réglementation de la zone à bâtir, pas clairement définie en raison de la coexistence de la zone ordinaire et de la zone de développement). Néanmoins, la parcelle n° 1817 demeure en majeure partie constructible - car l'art. 10 RPS n'a manifestement pas pour conséquence d'interdire la construction dans tous les espaces actuellement non bâtis et utilisés comme jardins ou surfaces de dégagement - et ni le plan de site ni la présence d'un garage souterrain n'excluent, d'après le dossier, l'implantation de nouvelles constructions en surface dans la moitié ouest du terrain. Dans ces conditions, les restrictions imposées par le plan de site ne sont pas disproportionnées. La recourante se plaint donc à tort d'une violation de l'art. 36 al. 3 Cst.