Citation: 1P.622/2003 26.05.2004 E. 4

Lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas l'unité de la matière, elle doit en principe être annulée, entièrement ou partiellement. Cette solution est adoptée en droit fédéral (art. 75 al. 1 LDP [RS 161.1]), ainsi que, généralement, dans les cantons, mais elle n'est pas imposée par le droit constitutionnel fédéral; la scission de l'initiative en plusieurs parties, soumises à des votes distincts, peut être prévue par le droit cantonal (ATF 129 I 381 consid. 4 p. 387; 123 I 63 consid. 4c p. 72; 81 I 192 consid. 6 p. 201). L'art. 66 al. 2 Cst./GE envisage précisément la scission de l'initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière, pour autant que ses différentes parties soient en elles-mêmes valides (à savoir lorsque les exigences de l'unité de la forme, de l'unité du genre et de la conformité au droit supérieur sont remplies). 4.1 Cela ne signifie pas pour autant que les auteurs d'une initiative puissent, dans chaque cas, exiger la scission de celle-ci en autant de parties qu'elle contient de propositions. Admettre un tel mode de procéder permettrait d'ignorer totalement le principe d'unité de la matière, et de contourner systématiquement les règles cantonales relatives au nombre de signatures, ce qui n'est pas admissible. Ainsi, selon la jurisprudence, les auteurs d'une initiative qui ne respecte pas l'unité de la matière ne sauraient exiger une scission, permettant de sauver leur démarche - lorsque ce procédé est admis par le droit cantonal -, à n'importe quelles conditions (cf. Kölz, Die kantonale Volksinitiative in der Rechtsprechung des Bundesgerichts, ZBl 83/1982 p. 21). L'abus manifeste ou l'utilisation insensée des institutions démocratiques n'est pas protégé (ATF 128 I 190 consid. 7.1 p. 204), et un abus du droit d'initiative doit en principe être sanctionné par la nullité du projet présenté (cf. Wildhaber, Commentaire de la Constitution fédérale, Bâle/Zurich/Berne 1988, n. 117 ad art. 118 Cst.; Sameli, Treu und Glauben im öffentlichen Recht, RDS 96/1977 II p. 332 ss; Grisel, Initiative et référendum populaires, n. 707 p. 272; cf. également ATF 101 Ia 354 consid. 8). L'irrecevabilité de l'initiative s'impose lorsque celle-ci comporte de façon abusive plusieurs chapitres qui n'ont aucun lien notoire entre eux (Auer, Problèmes et perspectives, p. 29). La scission a ainsi été refusée pour une initiative genevoise comportant un grand nombre de propositions différentes s'apparentant au programme d'un parti politique; la démarche des initiants apparaissait comme abusive, et il n'était pas possible, pour des raisons pratiques et de clarté, de séparer les différents volets de l'initiative (ATF 123 I 63 consid. 6 p. 74). La scission a aussi été refusée dans le cas d'une violation flagrante du principe de l'unité de la matière: admettre le procédé permettrait aux initiants de réunir dans un même texte deux objets fondamentalement différents (en l'espèce, la création d'une caisse cantonale d'assurance-maladie et la soumission au référendum populaire de toute privatisation du service public), et d'en obtenir après coup la scission (ATF 129 I 381 consid. 4.3.3 p. 391). 4.2 Le Grand Conseil relève que les auteurs de l'initiative, députés ou avocats, sont particulièrement au fait des exigences relatives à la recevabilité d'une initiative populaire; ils auraient spéculé sur la scission de l'initiative en plusieurs parties, ce qui serait abusif. En outre, le défaut d'unité entachait déjà la récolte de signatures: la longueur et la complexité du texte aurait dissuadé les signataires d'en étudier sérieusement le contenu, de sorte qu'une réparation ne serait plus possible à ce stade. Même en cas de scission par articles, l'unité de la matière ne serait pas respectée. 4.3 Les recourants soutiennent qu'une scission serait possible entre l'art. 160 I et les autres dispositions de l'initiative (art. 160 D à 160 H). Si ces dernières dispositions devaient être déclarées irrecevables, seul l'art. 160 I devrait être soumis au peuple, ainsi que les dispositions transitoires correspondantes (art. 182 al. 3 et 4). Il s'agirait en effet d'un élément essentiel de l'initiative, qui pourrait être adopté pour lui-même. 4.4 Les objections émises dans l'arrêt Beer (ATF 123 I 63 consid. 6c p. 76) peuvent être reprises dans la présente espèce. Il n'appartient en principe pas au Tribunal fédéral, dans le cadre de la procédure de recours de droit public, de déterminer un mode de scission qui permettrait de soumettre aux électeurs des propositions ou groupes de propositions respectant, pour chacun d'eux, l'unité de la matière et les exigences du droit fédéral. La longueur du texte proposé et la complexité de l'initiative s'opposent à une scission de l'ensemble de ses dispositions. Même en admettant un découpage en 6 articles distincts (art. 160 D-160 H, art. 160 I et 53 A), il n'est pas évident que l'unité de la matière soit encore respectée pour chacune de ces dispositions. Comme cela est relevé ci-dessus, aux textes actuels sont mélangées des modifications substantielles; le citoyen en principe favorable à l'inscription de ces dispositions dans la constitution, ne pourra qu'en accepter simultanément les modifications, ce qui n'est pas admissible.