Citation: 1A.302/2005 29.03.2006 E. 6

Im Rahmen ihrer Entscheidprognose hat die Vorinstanz erwogen, die Rekurskommission könne aufgrund vertiefter Sachverhaltsabklärungen nicht mehr von derselben Sachlage ausgehen wie das Bundesgericht in seinem Urteil vom 21. September 2004. Zudem könnten die damals angeführten, für den sofortigen Bau des ILS 28 sprechenden Gründe nicht ohne weiteres für den Entzug der aufschiebenden Wirkung hinsichtlich des Anflugverfahrens übernommen werden. Zu beachten sei, dass nach Art. 25 Abs. 1 lit. c der Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL; SR 748.131.1) Änderungen des Betriebsreglementes nur dann genehmigt werden könnten, wenn auch die luftfahrtspezifischen Anforderungen erfüllt seien. Als solche müssten insbesondere die Anforderungen an die Sicherheit der einzuführenden Änderungen gelten. Es sei aber offenbar Praxis des BAZL, neue Flugverfahren zu genehmigen, ohne alle diesbezüglichen Details zu kennen. Diese Praxis erscheine mit Blick auf die Vorgaben von Art. 25 Abs. 1 lit. c VIL zumindest als problematisch. Das BAZL halte es denn auch nicht für erforderlich, eine weitere Verfügung zur Freigabe des ILS-Anflugverfahrens auf Piste 28 zu erlassen. Die Rekurskommission INUM könne daher im vorliegenden Beschwerdeverfahren keine eindeutig positive Entscheidprognose fällen, die für den Entzug der aufschiebenden Wirkung sprechen würde. In seiner Vernehmlassung vom 28. November 2005 weist der Präsident der Rekurskommission INUM darauf hin, dass in einem Parallelverfahren (Änderung des Abflugverfahrens ab Piste 16) die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wieder hergestellt worden sei, weil unter anderem die Sicherheitsbeurteilung (safety assessment) noch nicht vorgelegen habe. In der Vernehmlassung vom 8. Februar 2006 hält der Präsident weiter fest, es spreche zurzeit vieles dafür, dass das BAZL nach Vorliegen sämtlicher Sicherheitsunterlagen und Lärmuntersuchungen nochmals über die Zulässigkeit der ILS-Anflüge auf die Piste 28 verfügen müsse. Ein Teil der Beschwerdegegner geht ebenfalls davon aus, dass ein neues Genehmigungsverfahren durchzuführen sei und ihnen die Unterlagen betreffend die operationellen Rahmenbedingungen zur Stellungnahme unterbreitet werden müssten. Zur Frage des vermutlichen Ausgangs des Beschwerdeverfahrens ist Folgendes zu bedenken: 6.1 Das Bundesgericht hält wie bereits erwähnt auch heute daran fest, dass dank des ILS ein noch höherer Grad an Sicherheit der Anflüge auf die Piste 28 erreicht werden kann. Es ist denn auch im vorliegenden Verfahren nicht ernsthaft bestritten worden, dass die operationellen Rahmenbedingungen für die Anflüge derart festgesetzt werden können, dass ein höherer Grad an Sicherheit tatsächlich erreicht wird. Der Ausgang des vorinstanzlichen Verfahrens hängt daher vorweg von der Frage ab, ob und inwieweit die Sicherheits-Abklärungen bzw. die Unterlagen über die operationellen Rahmenbedingungen Gegenstand richterlicher Überprüfung sein könnten und müssten. 6.2 Der von den Beschwerdegegnern sinngemäss vertretenen Auffassung, dass im Verfahren zur Genehmigung einer Änderung des Betriebsreglementes sämtliche Unterlagen - auch die rein technische Fragen betreffenden Dokumente - öffentlich aufzulegen seien und Gegenstand des Einsprache- und Beschwerdeverfahrens bilden könnten, kann nicht zugestimmt werden. Dieser Meinung steht schon die Bestimmung von Art. 36d des Bundesgesetzes über die Luftfahrt (LFG; SR 748.0) entgegen, wonach nur "Gesuche für Änderungen des Betriebsreglementes, die wesentliche Auswirkungen auf die Fluglärmbelastung haben", aufzulegen und anfechtbar sind. Zwar darf wohl diese Bestimmung nicht allein nach ihrem engen Wortlaut ausgelegt werden, doch kann aus ihr abgeleitet werden, dass die Bundesgesetzgebung Rechtsschutz nur insoweit gewähren will, als sich die Betriebsreglements-Änderungen wesentlich auf die Anwohnerschaft und die Umwelt auswirken. Solche Auswirkungen sind aber jedenfalls im Umweltverträglichkeitsbericht aufzuzeigen, der mit dem Gesuch aufzulegen ist (Art. 24 lit. b VIL). 6.3 In Art. 24 VIL werden die Unterlagen, die dem Gesuch um Betriebsreglements-Änderung beizulegen sind, einzeln aufgezählt. Unterlagen, die die Erfüllung der "luftfahrtspezifischen Anforderungen" nachweisen, werden nicht verlangt. Aus dem Umstand, dass Art. 25 Abs. 1 lit. c VIL die Erfüllung der luftfahrtspezifischen Anforderungen für den Genehmigungsentscheid voraussetzt, ist nicht unbedingt zu schliessen, dass auch diese Unterlagen dem Gesuch beigelegt und publiziert werden müssten. Der Verordnungsgeber kann vielmehr davon ausgegangen sein, dass die in Art. 3 VIL näher umschriebenen luftfahrtspezifischen Anforderungen technische Fragen beträfen, die sich der richterlichen Überprüfung entzögen und daher auch nicht Gegenstand des Einsprache- und Beschwerdeverfahrens zu sein hätten; die Umweltauswirkungen würden ohnehin im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung untersucht. Werden die genannten Vorschriften so verstanden, kann der Umstand, dass die Unterlagen über die operationellen Rahmenbedingungen des ILS 28-Anflugverfahrens der Vorinstanz nicht vorgelegen haben, kein Grund zur Gutheissung der Beschwerden sein. 6.4 Aus Art. 24 und Art. 25 VIL könnte auch abgeleitet werden, dass die Unterlagen betreffend die luftfahrtspezifischen Anforderungen zwar nicht öffentlich aufzulegen seien, aber vor der Genehmigung der Betriebsreglements-Änderung vorhanden sein müssten und dies vom Richter zu überprüfen sei. Folgte man dieser Interpretation, wäre im Beschwerdeverfahren betreffend die ILS 28-Anflüge darüber zu befinden, ob das Genehmigungsverfahren (ohne zusätzliche Anhörung der Anwohnerschaft) nochmals zu wiederholen oder der Mangel der zu frühen Genehmigung heilbar sei. Eine Heilung fiele allenfalls auch im Rahmen des - mit dem vorliegenden Verfahren zu vereinigenden - Beschwerdeverfahrens betreffend das vorläufige Betriebsreglement in Betracht. 6.5 Wird Art. 25 VIL schliesslich so ausgelegt, dass die Erfüllung der luftfahrtspezifischen Anforderungen Gegenstand des Anfechtungsverfahrens sei und nicht nur vom Bundesamt sondern auch vom Richter inhaltlich geprüft werden müsse, wird wohl nach Vorliegen der betreffenden Unterlagen die Anhörung der beschwerdeführenden Anwohnerschaft nachzuholen und die richterliche Kontrolle durchzuführen sein. Wie die Vorinstanz angetönt hat, kann in diesem Fall auch eine Rückweisung der Sache an das Bundesamt und eine Wiederholung des Genehmigungsverfahrens oder die Durchführung eines ergänzenden Verfahrens in Aussicht genommen werden. 6.6 Es kann nicht Sinn der Entscheidprognose im vorliegenden Verfahren sein, dass sich das Bundesgericht für die eine oder andere Auslegung der genannten Bestimmungen ausspricht und damit das vorinstanzliche Verfahren in der Sache selbst präjudiziert. Aus den angestellten Erwägungen ist mit dem Präsidenten der Rekurskommission INUM lediglich der Schluss zu ziehen, der vermutliche Ausgang des Beschwerdeverfahrens könne nicht mit einer Bestimmtheit vorausgesagt werden, die den Entscheid über den Entzug der aufschiebenden Wirkung zu beeinflussen vermöchte. Dieser bestimmt sich nach der heute bestehenden, im Folgenden nochmals zu umschreibenden Interessenlage.