Citation: 8C_36/2024 E. 8.2.3

8.2.3. Incombe dunque chinarsi sulla censura secondo cui l'art. 23 cpv. 3 LAI sarebbe costitutivo di una discriminazione indiretta. 8.2.3.1. 8.2.3.1.1. In virtù dell'art. 4 del Regolamento n. 883/2004, salvo quanto diversamente previsto, le persone alle quali si applica il presente regolamento godono delle stesse prestazioni e sono soggette agli stessi obblighi di cui alla legislazione di ciascuno Stato membro, alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato. Per giurisprudenza, l'art. 4 del Regolamento n. 883/2004 vieta non soltanto le discriminazioni palesi fondate sulla nazionalità (discriminazioni dirette) ma anche tutte le forme dissimulate di discriminazione che, attraverso l'applicazione di altri criteri di distinzione, giungono di fatto allo stesso risultato (discriminazioni indirette). Una disposizione di diritto nazionale deve essere considerata indirettamente discriminatoria - a meno che non sia oggettivamente giustificata e proporzionata rispetto all'obiettivo perseguito - se per sua natura è atta a pregiudicare più i cittadini di altri Stati membri rispetto ai propri cittadini, e se di conseguenza rischia di penalizzare in particolare i primi. Questo è il caso di un requisito che può essere soddisfatto più facilmente dai lavoratori nazionali rispetto ai lavoratori migranti (DTF 145 V 266 consid. 6.1.3; 143 V 1 consid. 5.2.4; 142 V 538 consid. 6.1; 136 V 182 consid. 7.1; 133 V 367 consid. 9.3; 131 V 390 consid. 5.1). 8.2.3.1.2. Per accertare se l'utilizzazione di un determinato criterio di distinzione nel senso suesposto conduca indirettamente a una disparità di trattamento fondata sulla nazionalità, occorre raffrontare la quota di cittadini e non cittadini all'interno della categoria delle persone sfavorite, rispettivamente non favorite, da un lato, e la quota di cittadini e non cittadini all'interno della categoria delle persone non sfavorite, rispettivamente favorite, dall'altro. Va inoltre precisato che non solo i lavoratori migranti stranieri possono richiamarsi al divieto di discriminazione sancito dal diritto convenzionale, rispettivamente comunitario, nei confronti dello Stato che li accoglie, bensì anche i lavoratori nazionali nei confronti del loro Paese nella misura in cui è dato il necessario nesso euro-internazionale. E ciò vale anche se la regola in esame, pur non penalizzando maggiormente gli stranieri comunitari rispetto a quelli nazionali, incide comunque maggiormente sui lavoratori migranti, indipendentemente dalla loro nazionalità, che non sui lavoratori non migranti (DTF 133 V 367 consid. 9.3 e i riferimenti citati). 8.2.3.1.3. In presenza di una discriminazione, il ricorrente avrebbe dunque diritto alla prestazione come se soddisfacesse le condizioni per la sua concessione. Infatti, quando il diritto nazionale prevede un trattamento differenziato tra diversi gruppi di persone in violazione del divieto di discriminazione, i membri del gruppo svantaggiato devono essere trattati allo stesso modo e vedersi applicare lo stesso regime degli altri interessati. Fintanto che la regolamentazione nazionale non è strutturata in modo non discriminatorio, questo regime rimane l'unico sistema di riferimento valido (DTF 145 V 231 consid. 6.4; 134 V 236 consid. 6.1; 131 V 390 consid. 5.2). È utile a tal proposito ricordare che ai sensi dell'art. 190 Cost., le leggi federali e il diritto internazionale sono determinanti per il Tribunale federale e per le altre autorità incaricate dell'applicazione del diritto. Né l'art. 190 Cost. né l'art. 5 cpv. 4 Cost. stabiliscono una gerarchia tra le norme di diritto internazionale e quelle di diritto interno. Cionondimeno, secondo la giurisprudenza, in caso di conflitto le norme di diritto internazionale che vincolano la Svizzera prevalgono su quelle di diritto interno che sono loro contrarie (cfr. DTF 146 V 87 consid. 8.2.2; 144 II 293 consid. 6.3; 142 II 35 consid. 3.2; 139 I 16 consid. 5.1; 138 II 524 consid. 5.1; 125 II 417 consid. 4d; cfr. art. 27 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati [RS 0.111]). Occorre infatti presumere che il legislatore federale abbia inteso rispettare le disposizioni dei trattati internazionali regolarmente conclusi, a meno che non abbia deciso - in piena conoscenza di causa - di emanare una norma interna contraria al diritto internazionale. In caso di dubbio, il diritto interno va interpretato conformemente al diritto internazionale (DTF 149 I 41 consid. 4.2; 146 V 87 consid. 8.2.2, che rinvia alla DTF 99 Ib 39 consid. 3, anche denominata giurisprudenza "Schubert" [cfr. al riguardo il consid. 11.1.1 della già citata DTF 133 V 367]). 8.2.3.2. In virtù di quanto appena esposto, si deve convenire con il ricorrente (e l'UFAS) che il requisito dell'obbligo contributivo all'AVS, come tutelato dall'autorità inferiore, costituisce una discriminazione indiretta nella fattispecie. 8.2.3.2.1. Invero, una tale condizione è senza dubbio più facilmente adempiuta dalle persone esercitanti un'attività lucrativa in Svizzera piuttosto che in Italia. L'art. 23 cpv. 3 LAI ostacola palesemente l'accesso alle indennità giornaliere alle persone attive all'estero, non essendo quest'ultime, di principio, sottoposte all'obbligo contributivo all'AVS. In questo senso, il ragionamento della Corte cantonale nel fare un confronto tra le persone svantaggiate da questa norma - concretamente, i cittadini italiani e svizzeri professionalmente attivi all'estero - è fondamentalmente errato e non può essere condiviso. Come spiegato poc'anzi, e si rivela opportuno ribadirlo, occorre invece raffrontare i cittadini e non cittadini all'interno della categoria delle persone sfavorite o non favorite (nella fattispecie, le persone non attive in Svizzera e dunque non sottoposte all'obbligo contributivo all'AVS, come il ricorrente), da un lato, e i cittadini e non cittadini all'interno della categoria delle persone non sfavorite o favorite (ovvero le persone attive in Svizzera e sottoposte all'obbligo contributivo all'AVS), dall'altro. 8.2.3.2.2. Il carattere indirettamente discriminatorio dell'art. 23 cpv. 3 LAI non appare inoltre oggettivamente giustificato e proporzionato rispetto all'obiettivo perseguito, come invece proposto dai giudici cantonali secondo una logica che non può convincere. Nella citata sentenza I 365/00, il TFA aveva infatti stabilito che le indennità giornaliere della LAI hanno lo scopo di garantire all'assicurato e ai suoi familiari la base materiale necessaria per la loro esistenza durante il periodo di riadattamento. I mezzi necessari a tal fine non potevano essere definiti in modo generale, ma dipendevano da vari fattori, variabili nel tempo (citata sentenza I 365/00 consid. 4a/cc; cfr. anche la citata sentenza 9C_141/2023 consid. 4.3.1). Preso atto di tali risultanze, appare evidente che l'imposizione dell'obbligo contributivo all'AVS anche a persone che sono ostacolate nel farlo non può essere tollerato. Non è infine possibile ritenere che, adottando l'art. 23 cpv. 3 LAI, il legislatore abbia deliberatamente inteso emanare una norma di diritto interno contraria al diritto internazionale. Dall'interpretazione storica della disposizione in esame, esposta nella citata sentenza 9C_141/2023 al consid. 4.3, emerge invece che con la 4a revisione della LAI (entrata in vigore il 1° gennaio 2004) il legislatore ha introdotto il capoverso 3 senza alcun dibattito alle Camere federali ("le législateur a inséré à l'art. 23 al. 3 LAI - sans débat aux Chambres fédérales [BO 2003 CN 1937; BO 2003 CE 756] - un nouvel alinéa, selon lequel est déterminant pour le calcul du revenu de l'activité lucrative au sens de l'al. 1 le revenu moyen sur lequel les cotisations prévues par la LAVS sont prélevées [revenu déterminant]"). Viste le circostanze, non entra in considerazione un'eccezione ai principi esposti poc'anzi. Il diritto internazionale applicabile nella fattispecie prevale così sull'art. 23 cpv. 3 LAI.