Citation: 2A.47/2000 23.06.2000 E. 2

2.- a) Das Amt für Lebensmittelkontrolle und das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen haben die in Frage stehende Werbung der X.________ AG gestützt auf Art. 3 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 GebrV untersagt. Nach Art. 3 Abs. 2 GebrV sind Hinweise irgendwelcher Art auf eine krankheitsheilende, -lindernde oder -verhütende Wirkung (z.B. medizinische oder therapeutische Eigenschaften, desinfizierende oder entzündungshemmende Wirkungen, ärztliche Empfehlungen) von Gebrauchsgegenständen (Gebrauchs- und Verbrauchsgegenständen; vgl. Art. 5 LMG) verboten. Art. 21 Abs. 2 GebrV bestimmt, dass die in kosmetischen Mitteln enthaltenen Stoffe keine inneren Wirkungen entfalten dürfen. Nach dem angefochtenen Urteil des Verwaltungsgerichts gibt das Lebensmittelgesetz dem Bundesrat nur die Kompetenz, die Beschriftung von Gebrauchsgegenständen zu regeln, um Gesundheitsgefährdungen zu verhindern, nicht aber täuschende Werbung zu untersagen. Sobald einer Ware im Übrigen Heilwirkungen zugeschrieben würden, handle es sich um ein Heilmittel, so dass das Lebensmittelgesetz nicht anwendbar und nur die Heilmittelbehörde befugt sei, allfällige Anordnungen zu treffen. b) aa) Nach Art. 69bis aBV ist der Bund befugt, gesetzliche Bestimmungen zu erlassen über den Verkehr mit Nahrungs- und Genussmitteln (lit. a) sowie mit (andern) Gebrauchs- und Verbrauchsgegenständen, soweit solche das Leben oder die Gesundheit gefährden können (lit. b). Damit ist die Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf dem Gebiet der Lebensmittel uneingeschränkt, während sie nur jene Gebrauchs- und Verbrauchsgüter erfasst, die eine Gefährdung für Leben oder Gesundheit darstellen können (Giorgio Malinverni, Kommentar zur Bundesverfassung, N 12 zu Art. 69bis; vgl. BGE 103 IV 121 E. 1 S. 122 f.). Auch die neue Bundesverfassung macht diese Unterscheidung (vgl. Art. 118 Abs. 2 lit. a der Bundesverfassung vom 18. April 1999). bb) Der Gesetzgeber hat im Bereich der Lebensmittel den Schutz vor Täuschungen geregelt, nicht jedoch im Bereich der Gebrauchsgegenstände (vgl. Art. 1 lit. c LMG; Art. 18 f. LMG); dies, so die Botschaft des Bundesrats, weil für Letztere die Verfassungsgrundlage in Art. 69bis aBV auf den Gesundheitsschutz beschränkt sei (BBl 1989 I 932, 976). Das Lebensmittelgesetz bezweckt aber, den Konsumenten auch vor Gebrauchsgegenständen zu schützen, welche die Gesund- heit gefährden können (Art. 1 lit. a LMG). Sein Geltungsbereich umfasst unter anderem das Kennzeichnen und Anpreisen von Lebensmitteln und Gebrauchsgegenständen (Art. 2 Abs. 1 lit. b LMG). Als Gebrauchsgegenstände vom Gesetz erfasst werden u.a. Körperpflegemittel und Kosmetika (Art. 5 lit. b LMG). Art. 14 LMG legt fest, dass Gebrauchsgegenstände bei bestimmungsgemässem oder üblicherweise zu erwartendem Gebrauch die Gesundheit nicht gefährden dürfen (Abs. 1). Der Bundesrat kann zu diesem Zweck Anforderungen an Gebrauchsgegenstände und deren Beschriftung festlegen sowie die Verwendung bestimmter Stoffe beschränken oder verbieten (Abs. 2). Ferner erlässt er nach Art. 37 Abs. 1 LMG die Ausführungsvorschriften zum Gesetz. cc) Dem Verwaltungsgericht ist insoweit beizupflichten, als der Gesetzgeber im Lebensmittelgesetz nicht den Schutz des Konsumenten vor Täuschung im Bereich der Gebrauchsgegenstände regeln wollte. Das bedeutet freilich nicht, dass die Werbung von jeder Beschränkung ausgenommen werden sollte. Art. 14 Abs. 2 LMG ermächtigt den Bundesrat dem Wortlaut nach zwar nur dazu, Anforderungen an Gebrauchsgegenstände und deren "Beschriftung" festzulegen. Dies allerdings dahin zu verstehen, dass der Bundesrat Anforderungen bei der Beschriftung festlegen könnte, aber tatenlos zusehen müsste, wenn in einer Werbebroschüre diese Anforderungen umgangen würden, wäre widersprüchlich; eine entsprechende Auslegung kann dem Sinn und Zweck des Gesetzes nicht entsprechen und wäre auch mit Art. 2 Abs. 1 lit. b LMG nicht vereinbar: Gemäss dieser Bestimmung findet das Lebensmittelgesetz ausdrücklich auch auf das "Anpreisen" von Gebrauchsgegenständen Anwendung; dass damit - jedenfalls im gesundheitsrelevanten Bereich - auch eigentliche Werbung gemeint ist, ergibt sich deutlich aus der französischen Fassung der Bestimmung, welche neben der "désignation. .. des objets usuels" auch "la publicité y relative" zum Geltungsbereich des Gesetzes zählt. Dass der Gesetzgeber - zumindest in der deutschen Fassung - die Werbung in Art. 14 Abs. 2 LMG nicht ausdrücklich erwähnt hat, dürfte darauf zurückzuführen sein, dass er annahm, wenn die Werbung erwähnt würde, bezöge sich dies auf den Schutz des Konsumenten vor Täuschung. Indessen können Beschränkungen der Werbung auch aus gesundheitspolizeilichen Gründen angebracht sein, genau gleich wie dies für die Beschriftung der Gebrauchsgegenstände zutrifft. Art. 14 Abs. 2 LMG lässt sich daher nicht so einschränkend verstehen, wie das Verwaltungsgericht annehmen will. Dem Bundesrat steht vielmehr die Kompetenz zu, nicht nur die Beschriftung, sondern auch die Werbung für Gebrauchsgegenstände zu regeln, soweit gesundheitspolizeiliche Gründe dies angezeigt erscheinen lassen. dd) Die vom Bundesrat erlassenen Art. 3 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 GebrV (vgl. oben E. 2a) dienen der Abgrenzung gegenüber den Heilmitteln, gilt doch das Lebensmittelgesetz gemäss Art. 2 Abs. 4 lit. b LMG nicht für Stoffe und Erzeugnisse, die von der Heilmittelgesetzgebung erfasst werden. Weiter umschreibt Art. 3 Abs. 2 LMG die Nahrungsmittel, welche den Hauptteil der Lebensmittel ausmachen (einzig Raucherwaren und alkoholische Getränke sind Genussmittel; vgl. Art. 3 Abs. 1 LMG), als Erzeugnisse, die dem Aufbau oder dem Unterhalt des menschlichen Körpers dienen und nicht als Heilmittel angepriesen werden. Für Gebrauchsgegenstände fehlt eine derartige Bestimmung, die Waren nur schon deshalb als Heilmittel qualifiziert, weil sie als solche angepriesen werden. Mit der Botschaft vom 1. März 1999 zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz, HMG) schlägt der Bundesrat eine derartige Regelung auch für die Abgrenzung zwischen Heilmitteln und Gebrauchsgegenständen vor (BBl 1999 3652). Sie ist vom Nationalrat als Erstrat bereits gutgeheissen worden (AB 2000 N 181). Begründet wird der Vorschlag damit, dass immer wieder Produkte auf den Markt kommen, welche aufgrund ihrer Zusammensetzung zwar kosmetische Mittel sind, von ihrer Anpreisung her aber den Anschein eines Arzneimittels erwecken und deshalb als Arzneimittel bei der Interkantonalen Kontrollstelle für Heilmittel registriert werden müssten. Dabei stelle sich jeweils die Frage, ob es sich um einen Gebrauchsgegenstand mit unzulässiger Heilanpreisung handle, was die Intervention der Vollzugsbehörde nach Lebensmittelgesetz erfordern würde, oder aber um ein nicht registriertes Arzneimittel, gegen dessen Vertrieb die für den Vollzug der Heilmittelgesetzgebung zuständigen Behörden einschreiten müssten (vgl. BBl 1999 3573 f.). Die Problematik der Abgrenzung zwischen Lebensmittel- und Heilmittelgesetzgebung hat die eidgenössischen Räte allerdings schon, in allgemeinerer Weise, bei der Verabschiedung des Lebensmittelgesetzes beschäftigt. Auf Vorschlag der ständerätlichen Kommission wurde Art. 2 Abs. 5 LMG erlassen, wonach Streitigkeiten über die Anwendbarkeit der Lebensmittel- oder der Heilmittelgesetzgebung bei bestimmten Stoffen und Erzeugnissen durch das Eidgenössische Departement des Innern nach Anhören der betroffenen Behör- den entschieden werden. Die Sorge der Kommission galt dabei dem negativen Kompetenzkonflikt, der Situation also, dass aufgrund der genannten Abgrenzungsprobleme sich weder die Lebensmittel- noch die Heilmittelbehörde für zuständig erachtet und deshalb keine der beiden handelt, wiewohl ein Einschreiten geboten wäre (AB 1990 S 768). Dabei geht es nicht darum, im Interesse des Anbieters solcher Waren sicherzustellen, dass die "richtige" Behörde tätig wird, sondern allein darum, dass im öffentlichen Interesse überhaupt eine Behörde tätig wird. Diese Zielsetzung der Bestimmung zeigt sich denn auch darin, dass das Departement die betroffenen Behörden anhören soll, nicht etwa auch die privaten Anbieter. Deren Rechte sind nicht betroffen, wenn im Grenzbereich zwischen Lebensmittel- und Heilmittelgesetzgebung die eine oder die andere Behörde tätig wird. Eine strikte Trennung der Anwendungsbereiche ist nicht möglich, was am Beispiel des Gebrauchsgegenstands (oder Lebensmittels) mit unzulässiger Heilanpreisung deutlich wird, welches aus Sicht der Heilmittelgesetzgebung als nicht registriertes Arzneimittel erscheint: Sowohl die Betrachtungsweise "Gebrauchsgegenstand mit unzulässiger Heilanpreisung" wie auch jene des "nicht registrierten Heilmittels" sind richtig. Es kann deshalb dem Bundesrat nicht die Kompetenz abgesprochen werden, Vorschriften aufzustellen, die verhindern, dass Gebrauchsgegenstände (oder Lebensmittel) mit Heilanpreisungen versehen werden. Derartige Bestimmungen dienen einer gesundheitspolizeilichen Zielsetzung und nicht allein dem Schutz der Konsumenten vor Täuschung, denn sie stellen sicher, dass die Heilmittelgesetzgebung nicht unterlaufen wird. Als gesundheitspolizeiliche Vorschriften lassen sie sich auf Art. 14 Abs. 2 LMG stützen. c) Nach dem Gesagten steht fest, dass dem Bundes- rat die Kompetenz zum Erlass von Art. 3 Abs. 2 und Art. 21 Abs. 2 GebrV zukommt. Deshalb ist - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - auch nicht zu beanstanden, wenn die Behörden, welche für den Vollzug des Lebensmittelgesetzes zuständig sind, die erforderlichen Anordnungen getroffen haben. Daran ändert nichts, dass die Heilmittelbehörden ihrerseits gestützt auf kantonales Recht bzw. die Interkantonale Vereinbarung vom 3. Juni 1971 über die Kontrolle der Heilmittel (SR 812. 101) allenfalls hätten tätig werden können. Entscheidend ist im Schnittbereich zwischen Heilmittel- und Lebensmittelgesetzgebung, dass nicht negative Kompetenzkonflikte entstehen. Wird einem Gebrauchsgegenstand in der Werbung Heilwirkung zugemessen, so steht einem Einschreiten der Lebensmittelbehörden nichts entgegen; diese können in Anwendung der massgeblichen Verordnung des Bundesrats entsprechende Werbung verbieten.