Citation: 1P.557/2003 12.12.2003 E. 2

Der Beschwerdeführer (S. 22 ff.) macht geltend, sowohl das kommunale als auch das kantonale Recht verlangten bei einer neuen Ausgabe in Höhe von Fr. 300'000.-- zwingend eine Urnenabstimmung; eine solche sei nicht durchgeführt worden. 2.1 Er bringt vor, eine Urnenabstimmung sehe bereits Art. 5 lit. k in Verbindung mit Art. 6 der Gemeindeordnung der politischen Gemeinde Freienbach vom 1. Juli 1966 vor. Wie das Verwaltungsgericht (Vernehmlassung S. 2) zutreffend bemerkt, ist die Rüge neu; der Beschwerdeführer hat sie in der kantonalen Beschwerde nicht vorgebracht. Mit staatsrechtlicher Beschwerde können grundsätzlich keine rechtlichen Argumente vorgebracht werden, welche nicht bereits im kantonalen Verfahren geltend gemacht wurden. Das Bundesgericht lässt insoweit Ausnahmen zu. Danach sind rechtliche Nova insbesondere zulässig, falls die letzte kantonale Instanz volle Überprüfungsbefugnis besass und das Recht von Amtes wegen anzuwenden hatte (BGE 128 I 354 E. 6c S. 357 mit Hinweisen). Voraussetzung ist allerdings, dass der Beschwerdeführer gutgläubig ist. Wenn er den Mangel kannte, hätte er ihn rechtzeitig rügen müssen (vgl. BGE 117 Ia 491 E. 2a S. 495, 522 E. 3a S. 525/6; Kälin, a.a.O., S. 370 Fn. 154). Es ist fraglich, ob diese Ausnahme vom Novenverbot hier gegeben ist. Dies kann jedoch offen bleiben, da die Rüge aus den folgenden Erwägungen ohnehin unbehelflich ist. Gemäss § 1 des Gesetzes des Kantons Schwyz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden vom 27. Januar 1994 (FHG) ordnet dieses Gesetz die Haushaltführung, insbesondere den Finanzplan, den Voranschlag, die Rechnung und die Ausgabenbewilligung (Abs. 1). Es gilt für die Bezirke und Gemeinden, ihre Zweckverbände und Anstalten. Vorbehalten bleiben höheres Recht und die Statuten der Zweckverbände (Abs. 2). § 1 FHG ordnet insbesondere die Ausgabenbewilligung für alle Gemeinden des Kantons Schwyz einheitlich. § 1 Abs. 2 FHG behält nur das höhere Recht und die Statuten der Zweckverbände vor, nicht aber die Gemeindeordnungen. Das Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden geht somit allfälligen abweichenden Bestimmungen in den Gemeindeordnungen vor. Wie sich aus der folgenden Erwägung (2.2) ergibt, verlangt das Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden im vorliegenden Fall keine Urnenabstimmungen. Damit ist eine solche nicht erforderlich und muss nicht geprüft werden, ob sich aus der Gemeindeordnung allenfalls etwas anderes ergebe. 2.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, nach dem Gesetz über den Finanzhaushalt der Bezirke und Gemeinden wäre eine Urnenabstimmung zwingend gewesen. 2.2.1 Er bringt vor, gemäss § 31 FHG müsse ein Verpflichtungskredit eingeholt und damit ein Sachgeschäft vorgelegt sowie eine Volksabstimmung durchgeführt werden, wenn folgende Kriterien kumulativ gegeben seien: (1) eine nicht gebundene Ausgabe; (2) eine neue Ausgabe; (3) eine einmalige Ausgabe, die 1,5 Prozent des Steuerertrages der letzten Rechnung überschreite; oder: (1) eine nicht gebundene Ausgabe; (2) eine neue Ausgabe; (3) eine wiederkehrende Ausgabe, die 0,5 Prozent des Steuerertrages der letzten Rechnung überschreite. 0,5 Prozent des Steuerertrages der einfachen Steuer nach letzter abgeschlossener Rechnung der Gemeinde Freienbach betrage Fr. 217'789.--. Da es sich beim angefochtenen Kredit um eine wiederkehrende Ausgabe handle, sei eine Urnenabstimmung erforderlich. 2.2.2 Nach § 39 Abs. 1 lit. c FHG ist die Gemeindeversammlung zuständig unter anderem für die Bewilligung von Verpflichtungskrediten. Insoweit bleibt gemäss § 39 Abs. 2 FHG nach Einführung des Urnensystems die Urnenabstimmung vorbehalten. Gemäss § 31 FHG ist ein Verpflichtungskredit nicht erforderlich für einmalige neue Ausgaben, die 1,5 Prozent des Steuerertrages der einfachen Steuer nach letzter abgeschlossener Rechnung nicht übersteigen (lit. c); für wiederkehrende neue Ausgaben, die 0,5 Prozent des Steuerertrages der einfachen Steuer nach letzter abgeschlossener Rechnung nicht übersteigen (lit. d). Nach der unangefochtenen Feststellung des Verwaltungsgerichtes (S. 7) beträgt 1,5 Prozent des massgeblichen Steuerertrages Fr. 653'367.--; 0, 5 Prozent machen somit - wie der Beschwerdeführer zutreffend darlegt - Fr. 217'789.-- aus. Handelte es sich beim Kredit von Fr. 300'000.-- um eine wiederkehrende neue Ausgabe, so wäre nach § 31 lit. d FHG ein Verpflichtungskredit und damit eine Urnenabstimmung erforderlich gewesen. 2.2.3 Der Kredit von Fr. 300'000.-- stellt unstreitig eine neue Ausgabe dar. Eine einmalige Ausgabe erfolgt für einen einmaligen Zweck. Sie ist auch dann gegeben, wenn die Ausgabe nicht auf einmal erfolgt und deshalb die nötigen Kredite aufgeteilt werden. Eine einmalige Ausgabe war zum Beispiel eine Arbeitsplatzbewertung der Verwaltung des Kantons Thurgau. Das Projekt sollte etwa 550'000 bis 600'000 Franken kosten und während drei Jahren ausgeführt werden. Der Grosse Rat erblickte darin eine jährlich wiederkehrende Ausgabe. Das Bundesgericht befand dagegen, dass das Geld zwar nach Massgabe der geleisteten Arbeiten in mehreren Jahren ausgegeben werde, es sich aber nicht um eine jährlich wiederkehrende Verwendung, sondern um eine lediglich in Tranchen aufgeteilte Gesamtausgabe handelt. Für die einmalige Ausgabe ist charakteristisch, dass sie für einen bestimmten, in absehbarer Zeit definitiv erreichten Zweck getätigt wird, auch wenn sich die Ausführung über eine gewisse Zeit erstreckt. Wiederkehrende Ausgaben liegen dagegen vor, wenn eine Leistung periodisch fällig wird (BGE 99 Ia 188 E. 2a). Die Gesamtdauer des Vorgehens und damit die Gesamtsumme stehen nicht fest (BGE 121 I 291 E. 2b S. 294). Massgeblich ist, ob sich die wiederkehrend getätigten Ausgaben in einer unbestimmten Zahl von Jahren wiederholen werden. Wird die Massnahme hingegen befristet, zum Beispiel eine Subvention dreimal hintereinander in gleicher Höhe ausgerichtet, so handelt es sich um ein in sich geschlossenes Vorhaben und damit um eine einmalige Ausgabe (Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2000, S. 747 N. 1880 ff.). 2.2.4 Geplant ist die Sanierung und Renovierung der Insel "Ufnau". Die Gemeindeversammlung hat am 11. April 2003 den Kredit von Fr. 300'000.-- genehmigt für weitere Abklärung-, Planungs- und Vorbereitungsarbeiten. Es handelt sich damit um eine Ausgabe für einen einmaligen Zweck. Dass die Gemeindeversammlung bereits am 25. Oktober 2002 für entsprechende Planungskosten einen Nachkredit von Fr. 50'000.-- bewilligt hatte, ändert daran nichts. Es geht insoweit lediglich um eine in Tranchen aufgeteilte Gesamtausgabe. Der Kredit von Fr. 300'000.-- wurde gesprochen für einen bestimmten, in absehbarer Zeit endgültig erreichten Zweck. Es liegt keine periodisch fällig werdende Leistung vor, die über eine unbestimmte Zahl von Jahren zu erbringen ist. Nach der zutreffenden Ansicht des Verwaltungsgerichtes handelt es sich beim Kredit von Fr. 300'000.-- daher um eine einmalige Ausgabe. Sie liegt unter dem nach § 31 lit. c FHG massgebenden Grenzwert von Fr. 653'367.--. 2.2.5 Der Beschwerdeführer macht allerdings geltend, der Betrag von Fr. 300'000.-- dürfe nicht für sich alleine betrachtet werden. Es sei hier im günstigsten Fall von einer Gesamtinvestition von über 14 Millionen Franken auszugehen. Das richtige Vorgehen bestünde darin, dass der stimmberechtigte Steuerzahler befragt werde, ob er bereit sei, ein Projekt in dieser Grössenordnung zu tragen, bevor Planungskosten in Millionenhöhe generiert würden. Der Gemeinderat habe im Zeitpunkt, in dem er den Nachkredit von Fr. 300'000.-- aufgelegt habe, ziemlich genau wissen müssen, wie hoch die Gesamtkosten zu stehen kämen, habe er doch bereits zuvor, d.h. am 25. Oktober 2002, Ausgaben von Fr. 59'000.-- für die Planung des Projekts "Ufnau" getätigt. Die Planung und Umsetzung bilde ein ökonomisches Ganzes. Die Aufteilung in Etappen dürfe nicht dazu führen, dass die Urnenabstimmung ausgeschlossen oder so weit hinausgezögert werden könne, dass es wirtschaftlich kein Zurück mehr gebe. Auch wenn davon auszugehen wäre, dass die Planung von der Umsetzung getrennt werden solle, werde die Limite von Fr. 653'367.-- noch immer überschritten, Denn nach SIA-Kriterien sei ein Architektenhonorar von über 1,5 Millionen Franken anzunehmen. Selbst wenn nicht das gesamte Architektenhonorar zugrund zu legen wäre, wäre die Schwelle von Fr. 653'367.-- überschritten. Denn bereits habe der Gemeinderat im "Höfner-Volksblatt" mitgeteilt, in eine "Ufnau"-Stiftung Fr. 550'000.-- einbringen zu wollen. Weil er zusätzlich gegenüber dem Beschwerdeführer erklärt habe, auf den Nachkredit von Fr. 300'000.-- nicht verzichten zu wollen, müsse dieser annehmen, dass das Vorprojekt mindestens Fr. 909'000.-- kosten werde (Fr. 59'000.-- im Jahr 2002 plus Fr. 300'000.-- Nachkredit vom 11. April 2003 plus Fr. 550'000.-- anlässlich der Gründung der Stiftung). Soweit der Beschwerdeführer vorbringt, der Gemeinderat beabsichtige nach einem Bericht im "Höfner-Volksblatt", Fr. 550'000.-- in eine "Ufnau"-Stiftung einzubringen, kann auf die Beschwerde nicht eingetreten werden. Der vom Beschwerdeführer genannte Bericht aus dem "Höfner-Volksblatt" erschien am 4. September 2003 und damit nach dem angefochtenen Urteil. Es handelt sich deshalb um ein unzulässiges Novum (vgl. BGE 102 Ia 76 E. 2f S. 79, 243 E. 2 S. 246; Kälin, a.a.O., S. 370). Für die Berechnung der massgeblichen Ausgabenhöhe ist auf das Gesamtprojekt und damit auf die nach dem Nettoprinzip zusammengestellten Gesamtkosten des Projekts abzustellen. Das so genannte Zerstückelungsverbot untersagt, einzelne Teile einer zusammengehörenden Vorlage gesondert zu behandeln (BGE 108 Ia 234 E. 6b S. 242; 104 Ia 425 E. 5a S. 427/8). So gehören zur Errichtung eines neuen Spitals auch dessen Ausstattung mit Mobiliar und medizinischen Geräten sowie die Anstellung von Personal. Das Zerstückelungsverbot schliesst die etappenweise Verwirklichung grosser Vorhaben jedoch nicht aus. So sind zum Beispiel einzelne besondere Vorlagen für den Ausbau eines Kantonsspitals oder zur Verwirklichung eines Strassenbauprogramms zulässig, wenn die Ausführung der einzelnen Teile für sich allein gesehen einen vernünftigen Sinn ergibt (BGE 118 Ia 184 E. 3b S. 191 f.; 105 Ia 80 E. 7c. S. 89; 104 Ia 425 E. 5a S. 427/8). Dies trifft immer dann zu, wenn eine Etappe auch dann sinnvoll ist, wenn die andere Etappe allenfalls nicht ausgeführt werden kann, die nächste Etappe sich also nicht rechtlich oder faktisch zwingend aus der vorhergehenden ergibt (Hangartner/Kley, a.a.O., S. 751 f. N 1891 f.). Im vorliegenden Fall hat die Gemeindeversammlung für Planungskosten Kredite von insgesamt rund Fr. 359'000.-- gesprochen. Es geht bei der Sanierung und Renovierung der Insel um ein grosses Vorhaben. Dieses befindet sich erst in der Planungsphase. Ob und wie die Sanierungs- und Renovierungsarbeiten im Einzelnen durchgeführt werden, steht noch nicht fest. Auf die Sanierungs- und Renovierungsarbeiten könnte gegebenenfalls sogar verzichtet werden, wenn sich im Rahmen der Planung ergeben sollte, dass tatsächliche oder rechtliche Hindernisse der Verwirklichung des Vorhabens entgegenstehen. Weder die Auftragserteilung an einen Architekten noch die spätere Ausführung des Vorhabens ergeben sich rechtlich oder faktisch zwingend aus den Planungsarbeiten. Mit Blick darauf müssen hier die vom Beschwerdeführer genannten Beträge von rund 14 Millionen Franken für das Gesamtvorhaben bzw. von Fr. 1,5 Millionen für Architektenarbeiten zu den Fr. 359'000.-- nicht dazugezählt werden. Es geht damit um eine einmalige Ausgabe, die den Grenzbetrag von Fr. 653'367.-- nach § 31 lit. c FHG nicht überschreitet. Ob die Beträge von 14 Millionen bzw. 1,5 Millionen Franken realistisch sind, kann damit dahingestellt bleiben. Dies werden gerade die Planungsarbeiten zeigen, die es unter anderem erlauben werden, genauere Aussagen über die zu erwartenden Kosten für das Gesamtprojekt zu machen. 2.2.6 Ein Verpflichtungskredit ist nach dem Gesagten nicht erforderlich. Die Beschwerde ist auch insoweit unbegründet.