Citation: 1A.271/2004 26.07.2005 E. 2

2.1 Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA, la voie du recours de droit administratif est ouverte exclusivement contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être - (ATF 129 I 337 consid. 1.1; 129 II 183 consid. 3.1). D'après la jurisprudence toutefois, le recours de droit administratif est également recevable contre les décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (ATF 128 I 46 consid. 1b/aa; 128 II 311 consid. 2.1; 125 II 10 consid. 2a; 123 II 231 consid. 1), contre les décisions prises en application de dispositions cantonales d'exécution du droit fédéral dénuées de portée indépendante et contre les décisions reposant sur des normes cantonales indépendantes présentant toutefois un rapport de connexité suffisamment étroit avec les questions de droit fédéral (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 128 II 56 consid. 1a/aa; 126 II 171 consid. 1a). En revanche, lorsque la décision attaquée repose sur du droit cantonal indépendant dépourvu de lien de connexité suffisant avec le droit fédéral, seule la voie du recours de droit public entre en considération (ATF 128 I 46 consid. 1b/aa; 128 II 56 consid. 1a/aa; 126 V 30 consid. 2; voir aussi arrêt non publié 1A.291/2004 du 13 mai 2005). Ainsi, de simples règles de principe ou des dispositions-cadres de droit public fédéral qui, pour être applicables au cas d'espèce, nécessitent des mesures d'exécution relevant du droit cantonal, ne constituent pas la base de la décision, de sorte que celle-ci ne repose pas sur le droit fédéral. Si le droit cantonal indépendant devait violer une règle de principe ou une disposition-cadre du droit public fédéral, seule serait ouverte la voie du recours de droit public pour violation de la force dérogatoire du droit fédéral (ATF 128 I 46 consid. 1b/aa; 128 II 56 consid. 1a/aa; 122 II 241 consid. 2a). Par ailleurs, le Tribunal fédéral considère qu'une décision de refus d'entrer en matière peut, même quand elle est fondée sur le droit cantonal de procédure, faire l'objet d'un recours de droit administratif dans les cas où l'autorité, si elle avait statué sur le fond, aurait dû appliquer le droit administratif fédéral (ATF 123 II 231 consid. 1; 121 II 190 consid. 3a et les arrêts cités). 2.2 La décision attaquée confirme l'irrecevabilité des recourants à attaquer la carte des dangers de glissement du territoire de Leytron dans le cadre de la procédure d'adoption d'un nouveau plan d'affectation. Ce prononcé se réfère uniquement au droit cantonal, soit aux art. 42 LcFo/VS, 11 al. 2 et 31 al. 4 LcAT/VS. Il n'est toutefois pas exclu qu'il mette néanmoins en jeu des normes de droit fédéral au point d'ouvrir en ce sens la voie du recours de droit administratif (cf. consid. 2.1 supra). Pour déterminer si tel est le cas, il sied d'examiner les dispositions fédérales susceptibles de régir les cartes de dangers de glissement. 2.2.1 Lesdites normes figurent dans la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et dans la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0). Ainsi, la loi fédérale sur l'aménagement du territoire oblige les cantons à désigner, dans leurs plans directeurs, les parties du territoire qui sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances (art. 6 al. 2 let. c LAT). Quant à la loi fédérale sur les forêts, elle expose à son art. 1er avoir pour but de protéger les forêts en tant que milieu naturel (al. 1 let. b), de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (al. 1 let. c) et de contribuer à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (catastrophes naturelles) (al. 2). L'art. 19 LFo dispose de la sorte que, là où la protection de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige, les cantons doivent assurer la sécurité des zones de rupture d'avalanches ainsi que celle des zones de glissement de terrains notamment. S'agissant du financement, l'art. 36 LFo, intitulé "protection contre les catastrophes naturelles", prévoit que la Confédération alloue des indemnités pour l'exécution des mesures ordonnées contre les catastrophes naturelles, telles que l'établissement de cartes des dangers (let. c). Enfin, l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (OFo; RS 921.01) édicte à son art. 15 que "les cantons établissent les documents de base pour la protection contre les catastrophes naturelles, en particulier les cadastres et cartes des dangers (al. 1); lors de l'établissement des documents de base, les cantons tiennent compte des travaux exécutés par les services spécialisés de la Confédération et de ses directives techniques (al. 2); ils tiennent compte des documents de base lors de toute activité ayant des effets sur l'organisation du territoire, en particulier dans l'établissement des plans directeurs et d'affectation (al. 3)." S'agissant de l'art. 15 al. 2 OFo, la Confédération a effectivement élaboré des directives, ainsi que des recommandations. En particulier, les offices fédéraux compétents (soit, conformément aux dénominations actuelles, l'Office fédéral du développement territorial, l'Office fédéral des eaux et de la géologie et l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage) ont édicté en 1997 des Recommandations intitulées "Prise en compte des dangers dus aux mouvements de terrain dans le cadre des activités de l'aménagement du territoire". Celles-ci exposent concrètement la manière d'identifier les dangers en cause, de les évaluer en fonction de leur intensité et probabilité, puis de traduire ces paramètres en trois degrés (soit important, moyen et faible). De plus, elles indiquent comment prendre en compte les dangers ainsi définis dans les mesures d'aménagement du territoire. 2.2.2 Il ressort d'emblée de cet exposé que le droit fédéral ne contient aucune règle sur la procédure d'élaboration ou d'adoption des cartes de dangers de glissement, pas plus, a fortiori, sur les voies de recours. La décision d'irrecevabilité ici attaquée repose ainsi exclusivement sur le droit cantonal de procédure. 2.2.3 Conformément au consid. 2.1 supra, le recours de droit administratif demeure néanmoins ouvert si l'autorité intimée aurait dû, en statuant sur le fond, appliquer le droit fédéral. Ainsi qu'on l'a vu, le droit fédéral entrant ici en considération ne circonscrit pas la notion de cartes de dangers, mais se borne à indiquer qu'elles constituent l'une des mesures destinées à assurer la sécurité des zones de rupture d'avalanche et des zones de glissement de terrain, les cantons devant en "tenir compte" dans l'établissement de leurs plans directeurs et d'affectation. De plus, il demeure muet sur la manière dont les cantons sont appelés à en "tenir compte"; en particulier, il ne détermine nullement les conséquences à tirer, notamment en matière de constructibilité, de l'inclusion de terrains dans les zones de danger, pas davantage qu'il n'attribue à ces documents d'effets juridiques obligatoires pour les citoyens. Les cantons conservent ainsi toute liberté d'appréciation en la matière. Peu importe à cet égard que les Recommandations précitées traitent précisément de tels sujets, puisqu'elles ne constituent pas, par définition, une loi au sens formel ou matériel. Dans ces conditions, force est de conclure que les normes fédérales régissant les cartes de dangers constituent uniquement des règles de principe ou des dispositions-cadres. Par conséquent, si l'autorité intimée avait dû statuer sur le fond, elle n'aurait de toute façon pas appliqué du droit fédéral, mais du droit cantonal autonome sans lien de connexité suffisant avec le droit fédéral. Au demeurant, on notera d'une part que l'obligation d'établir de telles cartes de dangers ne ressort ni de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (cf. art. 6 al. 2 let. c a contrario), ni de la loi fédérale sur les forêts (qui se borne à instituer l'allocation d'une indemnité aux cantons qui les établissent, sans pour autant édicter de devoir à cet égard), mais uniquement de l'ordonnance fédérale sur les forêts, ce qui n'est pas sans susciter des doutes sur le respect du principe de la légalité (cf. Rolf Lüthi, Cadre juridique des cartes de dangers, Planat, Bienne 2004, p. 18 s.). D'autre part, dans la mesure où les cartes des dangers de glissement reposent en définitive exclusivement sur la législation sur les forêts, on peut se demander si elles conservent un lien avec le droit fédéral lorsqu'elles intègrent des surfaces sans rapport avec la forêt. 2.2.4 Dans ces conditions, force est de retenir que ni la délimitation des parcelles à inclure dans une carte de dangers ni la procédure à suivre à cet effet ne relèvent du droit fédéral. Le recours de droit administratif est donc irrecevable. 2.3 Le recours de droit administratif demeure du reste fermé même dans l'hypothèse où, à l'instar du présent cas (cf. consid. 4 infra), la carte des dangers est assimilable à un plan d'affectation, partant soumise aux exigences prévues par l'art. 33 LAT en matière de protection juridique. En effet, la violation de l'art. 33 LAT ne peut être dénoncée dans un recours de droit administratif que lorsque cette voie est ouverte sur le fond en vertu de l'art. 34 al. 1 LAT et de la jurisprudence rendue en application de cette disposition, selon laquelle une décision relative à l'adoption d'un plan d'affectation peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, lorsque l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement, ou d'autres prescriptions fédérales spéciales en matière de protection des biotopes, des forêts, etc., est en jeu (ATF 129 I 337 consid. 1.1; 123 II 231 consid. 2 p. 234; 121 II 72 consid. 1b). Or, le litige ne réunit pas les conditions de l'art. 34 al. 1 LAT, les recourants ne formulant pas de requête d'indemnisation au sens de l'art. 5 LAT, et, conformément à ce qui précède, l'établissement des cartes de dangers de glissement ne met pas en oeuvre du droit fédéral.