Citation: 1A.115/2003 23.02.2004 E. 3

3.1 Stellt demnach die umstrittene Überbauungsordnung keine Bauzone im Sinne von Art. 15 RPG dar, so bildet Art. 15 lit. b RPG, wonach Bauzonen auf Land zu beschränken sind, welches voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt (und erschlossen) wird, entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden kein unmittelbar anwendbares Kriterium für die Dimensionierung des Abbaugebietes. Dies entbindet die Planungsbehörde allerdings nicht davon, eine sachgerechte Entscheidung auch in dieser Hinsicht zu treffen. Im Rahmen der Nutzungsplanung ist eine umfassende Beurteilung sämtlicher raum- und umweltschutzrelevanter Gesichtspunkte vorzunehmen, wozu auch die Frage des Bedarfs und damit verbunden diejenige nach dem Planungshorizont gehört. Wie die Akten zeigen, haben die zuständigen Behörden für das Kiesabbaugebiet Wangental eine umfassende Prüfung durchgeführt. Darauf ist im Folgenden nur insoweit näher einzugehen, als es die Rügen der Beschwerdeführenden erfordern. 3.2 Es besteht ein offensichtliches allgemeines Interesse daran, die beschränkten und nicht erneuerbaren Kiesreserven schonend zu nutzen. Dies bedeutet, dass soweit möglich Kies durch Sekundärbaustoffe bzw. Recyclingmaterialien zu substituieren ist. Die Beschwerdeführenden sind der Auffassung, dieses Anliegen spreche dafür, Reserven planerisch in eher kurzen Etappen freizugeben und so einen gewissen Anreiz für den sparsamen Umgang mit dem Rohstoff Kies zu setzen. Indessen muss ernsthaft bezweifelt werden, dass sich - zumindest solange die Freigabe der Kiesreserven nicht grossräumig limitiert würde - auf diese Weise der Kiesverbrauch wirksam beeinflussen liesse. Eine allein lokale Beschränkung, und nur eine solche wäre vorliegend möglich, hätte im Wesentlichen lediglich den Erfolg, dass der nachgefragte Kies von weiter entfernten Kiesgruben herangeschafft würde. Es besteht aber aus Gründen des Immissionsschutzes auch ein öffentliches Interesse daran, dass die Abbaustellen den Verbrauchsorten optimal zugeordnet werden, um so die Transportwege zu minimieren. Die Berner Sach- und Richtplanung trägt diesem Anliegen Rechnung (vgl. E. 3.3). Die Beschwerdeführenden rügen verschiedentlich eine Verletzung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes. Dieser Grundsatz stellt ein Verfassungsprinzip, nicht jedoch ein verfassungsmässiges Recht dar. Er hat an verschiedenen Stellen Eingang in die neue Bundesverfassung gefunden, so insbesondere im Zweckartikel (Art. 2 Abs. 2) und im Einleitungsartikel des Abschnittes über Umwelt und Raumplanung (Art. 73). Gemäss Art. 73 BV streben Bund und Kantone ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwischen der Natur und ihrer Erneuerungsfähigkeit einerseits und ihrer Beanspruchung durch den Menschen andererseits an. So verankert, stellt der Nachhaltigkeitsgrundsatz eine konkretisierungsbedürftige Richtschnur und Leitplanke der Rechtsetzung und Rechtsanwendung dar (Klaus Vallender/Reto Morell, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Zürich 2002, Art. 73 N. 25). Die normative Dichte des Grundsatzes ist schwach, weshalb über seine Justiziabilität unterschiedliche Auffassungen vertreten werden (vgl. etwa Vallender/Morell, a.a.0. N. 26 ff.; René Rhinow, Grundzüge des Schweizerischen Verfassungsrechts, Basel/Genf/München 2003, Rz. 55, 90, 229 ff.; Jean-françois Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zürich/Basel/Genf 2003, Art. 73 N. 6). Die Frage braucht vorliegend nicht vertieft zu werden. Selbst wenn die Justiziabilität in gewissem Umfang bejaht wird, kann dies bei Planungen wie der vorliegenden nur bedeuten, dass der Grundsatz der Nachhaltigkeit in die Interessenabwägung einzubeziehen ist. Keinesfalls beantwortet Art. 73 BV direkt die Frage, ob Kiesabbau weiterhin zulässig sei und innert welcher Fristen bestehende Kiesreserven abgebaut werden dürften. Der Grundsatz der Nachhaltigkeit wurde vorliegend insofern berücksichtigt, als die Förderung von Sekundärbaustoffen in den Sachplan ADT ausdrücklich aufgenommen wurde - was in die Bedarfsermittlung eingeflossen ist (siehe E. 3.3 hiernach) - und als gemäss Art. 34 Abs. 1 der Überbauungsvorschriften Anlagen für die Aufbereitung von Sekundärbaustoffen in der Kiesgrube zugelassen sind. Dadurch kann das Verhältnis zwischen Kiesangebot und Angebot von Sekundärbaustoffen anbieterseitig optimiert werden. Wie erwähnt lässt sich hingegen die Nachfrage nach Kies durch eine Beschränkung des Planungshorizontes einzelner Abbaugebiete nicht wirksam steuern. Kiesabbau ist grundsätzlich nicht nachhaltig, weil er den Verbrauch einer nicht erneuerbaren Ressource bedeutet. Der Grundsatz der Nachhaltigkeit mahnt in diesem Zusammenhang dazu, Kies nur dort zu verwenden, wo andere Materialien nicht in Frage kommen, und den Einsatz von recyclierten oder erneuerbaren Ersatzmaterialien zu fördern. Es ist in erster Linie Sache des Gesetzgebers, entsprechende Massnahmen anzuordnen. Im Übrigen ist festzuhalten, dass der Planungshorizont von 50 Jahren keineswegs bedeutet, dass der Abbau innert dieser Frist zu erfolgen hat. Die Etappierung erlaubt einen langsameren Abbau ohne weiteres; gewährleistet ist hingegen, dass die Kiesreserven für den Abbau rechtlich zur Verfügung stehen. 3.3 Der Kiesabbau ist mit erheblichen Eingriffen in das Landschaftsbild, unter Umständen (wie hier) mit bedeutenden Rodungen und mit gewichtigen Investitionen verbunden. Das Interesse daran, den Kiesunternehmen eine gewisse Investitionssicherheit zu gewährleisten, im Gegenzug aber auch Gewähr dafür zu erhalten, dass die Eingriffe in die Landschaft minimiert und weitestgehend rückgängig gemacht werden, sprechen dafür, einen langfristigen Planungshorizont zu wählen. Welche Dauer im Einzelnen angemessen ist, kann nicht allgemein festgehalten werden, sondern muss unter Berücksichtigung der massgeblichen Faktoren wie ausgewiesener Bedarf (unter Berücksichtigung der hierbei möglichen Schwankungen, wobei in einem Agglomerationsgebiet naturgemäss ein höherer Grundbedarf vorhanden ist als in schwächer besiedelten Regionen), vorhandene Reserven, landschaftlich sinnvolle Einteilung von Abbau und Rekultivierung, erforderliche Investitionen etc. entschieden werden. Es fällt denn auch auf, dass das Bundesgericht in verschiedenen Urteilen einen langfristigen Planungshorizont nicht per se als unzulässig angesehen hat (vgl. etwa BGE 112 Ib 26; 113 Ib 225 und Urteil 1A.79/2002 vom 25. April 2003 E. 5 und 7.3). Vorliegend ist, wie sogleich zu zeigen ist, der Bedarf für das freigegebene Abbaugebiet ausgewiesen. Ferner ist zu berücksichtigen, dass für die bessere Erschliessung des Abbaugebietes ein besonderer Aufwand zu leisten ist, der einen längeren Planungshorizont und damit eine entsprechende Investitionssicherheit rechtfertigt. Was den Bedarf angeht, so beruht die Überbauungsordnung auf dem kantonalen Sachplan Abbau, Deponie, Transporte vom September 1998 (Sachplan ADT) sowie auf dem kantonalen Richtplan vom 27. Februar 2002, vom Bundesrat mit hier nicht interessierenden Änderungen am 2. Juli 2003 genehmigt. Der Sachplan ADT legt unter anderem Standorte von kantonaler Bedeutung für den Kiesabbau fest. Damit werden die grossen Kies- oder Felsvorkommen bezeichnet, die für die langfristige Selbstvorsorge einer Region oder zur Überbrückung von Materialengpässen grundsätzlich gut geeignet und von ausschlaggebender Bedeutung sind (Sachplan ADT S. 18). Im Grundsatz soll dabei jede Region ihren Bedarf selbst sicherstellen, soweit dies aufgrund der natürlichen Gegebenheiten möglich ist (S. 11 und 15 f.). Damit sollen unter anderem die Transportwege möglichst kurz gehalten werden. In der Region Bern sieht der Sachplan ADT drei Standorte von kantonaler Bedeutung vor, nämlich Oberwangen/Köniz, Bubenloo/Urtenen und Silbersboden / Mattstetten. Von diesen Standorten liegt allein Oberwangen im westlichen Regionsteil. Mit Urteil 1P.45/1999, 1P.47/1999 vom 14. April 2000 (BVR 2001 S. 74) stellte das Bundesgericht fest, dass mit dem Sachplan ADT die Gemeindeautonomie der Gemeinde Urtenen (und der ausserhalb der Region Bern gelegenen Gemeinde Ferenbalm) verletzt worden war, und hob die Festsetzung der Standorte Bubenloo und Biberen auf. Gemäss Anhang 1 des Sachplans ADT müsste die Region Bern als Richtmengenvorgabe entsprechend ihrem voraussichtlichen Bedarf eine Abbaumenge von 52.5 Mio. m3 Kies sicherstellen. Da dies innerhalb der Region - schon unter Einbezug des Standortes Bubenloo - nicht möglich ist, wird diese Vorgabe (zu Lasten der Region Aaretal) um einen Drittel auf 35.2 Mio. m3 reduziert. Von diesem Bedarf können am Standort Wangental rund 10.5 Mio. m3 gedeckt werden (vgl. UVP, Gesamtbeurteilung der Koordinationsstelle für Umweltschutz, 18. März 1999, S. 3). Der kantonale Richtplan erklärt den Sachplan ADT für massgeblich und legt Abbaustandorte von kantonaler Bedeutung fest (S. 56 f.). Der Standort Oberwangen/Köniz hat als Festsetzung Eingang in den Richtplan gefunden. Damit gilt der Bedarf als ausgewiesen und kann der Kanton mit eigenen planerischen Instrumenten intervenieren, wenn die planmässige Versorgung wegen ungenügender oder ergebnisloser planerischer Massnahmen der Region oder Gemeinde gefährdet ist (Massnahme C 14). Der Sachplan ADT nennt als Grundsätze unter anderem die Schonung der Kiesreserven (S. 11) und die Förderung von Sekundärbaustoffen (S. 13). Als Grundlage für die planerische Sicherung ausreichender Materialreserven geht der Sachplan vom durchschnittlichen Bedarf der letzten Jahre aus. Das sind 4 m3 pro Einwohner und Jahr. Nach diesem Mass wurden die Richtmengenvorgaben ermittelt, welche die Regionen als Reserve für einen Planungshorizont von 45 Jahren sicherzustellen haben. Dabei umfasst der Richtwert den Bedarf nicht nur für Kies, sondern auch für Sand, Felsmaterial und Sekundärbaustoffe (S. 15). Insofern besteht zwischen dem Grundsatz der Förderung der Sekundärbaustoffe und der Ermittlung des Bedarfs anhand der Verbrauchswerte der Vergangenheit entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden kein innerer Widerspruch. Gestützt auf diese planerischen Unterlagen ist der Bedarf für die Festlegung des Kiesabbaugebietes Wangental mit der darin enthaltenen Kiesmenge und mit einem Planungshorizont von etwa 50 Jahren sachlich ausgewiesen. 3.4 Der Sachplan ADT (S. 31) gibt den Gemeinden vor, für den Abbau mittels der Nutzungsplanung in der Regel Materialreserven für 15 Jahre, maximal 30 Jahre zu sichern. Angestrebte Reserven über 30 Jahre sind als Richtplanaussage auszuweisen. Die Beschwerdeführenden machen geltend, die angefochtene Überbauungsordnung stehe zu dieser Vorgabe in Widerspruch. Das Verwaltungsgericht hat sich mit dieser Kritik einlässlich und überzeugend auseinandergesetzt: Es hat einerseits erwogen, die erwähnten zeitlichen Vorgaben seien - als Obergrenze - dort nicht massgebend, wo es um die Sicherung von Standorten von kantonaler Bedeutung gehe, die der Kanton nötigenfalls mit eigenen planerischen Massnahmen auch für einen längeren Zeitraum sichern könne. Anderseits halte der Sachplan als Auftrag an die Region Bern ausdrücklich fest, die Abbauplanung Bern West in Oberwangen/Köniz sei wie vorgesehen abzuschliessen; bei der Verabschiedung des Sachplans sei der Planungshorizont von ca. 50 Jahren bereits bekannt gewesen und könne daher als ausdrücklich gewollt angesehen werden. Schliesslich bilde der Inselwald eine räumlich abgeschlossene Einheit, für die sich planerisch eine einheitliche Behandlung aufdränge. Bei einer Beschränkung der Planung auf 30 Jahre würden rund zwei Drittel des Waldes betroffen. Es mache planerisch und ökologisch keinen Sinn, das verbleibende Drittel gesondert zu behandeln. Auf diese Ausführungen kann verwiesen werden. Die Beschwerdeführenden halten ihnen ohne nähere Begründung nur entgegen, sie verletzten Art. 15 RPG und Art. 73 BV, was wie ausgeführt nicht zutrifft. 3.5 Verfehlt ist auch der zu absolute Einwand der Beschwerdeführenden, die Investitionen müssten der Planungsdauer angepasst werden. Abgesehen davon, dass diese Rüge von der unzutreffenden Prämisse ausgeht, die Abbauplanung müsse schon wegen Art. 15 RPG auf eine Dauer von 15 Jahren begrenzt werden, ist es im Sinne einer umfassenden Interessenabwägung durchaus angemessen, bei der Festlegung des Planungshorizontes nebst den übrigen massgebenden Gesichtspunkten auch zu berücksichtigen, ob besondere Investitionen erforderlich sind. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht erwogen, die neue Erschliessung, welche den Verkehr von und zur Kiesgrube vom Siedlungsgebiet fern hält, sei eine solche Investition. Schliesslich behaupten die Beschwerdeführenden zu Unrecht, der vergrösserte Werkstandort 1 stelle eine unverhältnismässige Maximierung der Verarbeitungsanlagen dar. Sie übergehen, dass damit die drei heute bestehenden Anlagen zusammengelegt werden, nämlich die beiden Werkstandorte im Abbaugebiet sowie ein Werkstandort in Bern-Bethlehem, der aufgegeben werden soll. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführenden zeigt auch der Blick in die Vergangenheit keineswegs, dass die umstrittene Überbauungsordnung höchstens auf 15 Jahre angelegt werden dürfte. Die früheren, d.h. die heute bestehenden Anlagen wurden jeweils im Verfahren der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG bewilligt, was angesichts der Dimensionen des Vorhabens heute nicht mehr zulässig ist. Die derart bewilligten Anlagen wurden aber gerade nicht bloss auf eine Dauer von 10-15 Jahren zugelassen, sondern geniessen (im Rahmen der damals verfügten Auflagen und Bedingungen) Bestandesschutz. Das Verwaltungsgericht hat am Rande festgestellt, das gesetzgeberische Motiv, das Gemeinwesen vor übermässigen und unrationellen Erschliessungsaufgaben zu bewahren, sei hier nicht von Belang, da die perimeterinterne Erschliessung von den Betreibergesellschaften erstellt und bezahlt würde. Diese Erwägung ist keineswegs unhaltbar, sondern trifft zu. Anders als die Beschwerdeführenden meinen, bedeutet sie keineswegs, dass sich von der Einhaltung des massgeblichen Planungshorizontes befreien kann, wer eine Erschliessung selbst bezahlt. 3.6 Weiter werfen die Beschwerdeführenden dem Verwaltungsgericht bzw. den Planungsbehörden vor, mit einer auf 50 Jahre verbindlichen Abbauzone die demokratischen Mitwirkungsrechte künftiger Generationen aufzuheben. Dieser Einwand ist insofern nachvollziehbar, als in der Tat heute nicht abzuschätzen ist, wie gross der Kiesbedarf in 30 bis 50 Jahren sein wird, und ob bis dann gesetzliche Vorschriften und politische Prioritäten eine von heute verschiedene Beurteilung des Abbauvorhabens gebieten. Das lässt indessen die heute zu beurteilende Planung nicht rechtswidrig werden. Gemäss Art. 21 Abs. 2 RPG sind Nutzungspläne zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben. Sollten sich also die Voraussetzungen und Annahmen, die zur umstrittenen Überbauungsordnung geführt haben, in wesentlicher Hinsicht ändern, so ist die Überbauungsordnung in zweckmässiger Weise zu überarbeiten. Zwei entsprechende Punkte ergeben sich ausdrücklich bereits aus der Überbauungsordnung selbst: Zum einen setzt die Freigabe der Hauptetappen II und III voraus, dass dafür die Rodungsbewilligung erteilt wird (Art. 7 Abs. 3 Überbauungsvorschriften). Für die Hauptetappen II und III liegt zwar eine zustimmende Stellungnahme des BUWAL vor; die künftige Erteilung der Rodungsbewilligung steht indessen unter dem Vorbehalt unveränderter tatsächlicher und rechtlicher Verhältnisse (vgl. BGE 122 II 81 E. 6d/aa S. 88 und E. 4.1 hiernach). Zum andern hängt die Freigabe der Hauptetappe III davon ab, ob das dort vorhandene Grundwasser genutzt werden soll oder nicht, welcher Entscheid nicht heute, sondern zu gegebener Zeit getroffen werden soll (Art. 47 Überbauungsvorschriften). Schliesslich ist daran zu erinnern, dass eine allfällige geringere Nachfrage nach Kies, wie immer sie begründet sein mag, einfach dazu führen würde, dass der Kiesabbau langsamer vonstatten ginge als heute angenommen. Die Überbauungsordnung würde dadurch nicht grundsätzlich in Frage gestellt, da die Vorschriften über die Etappierung von Abbau und Auffüllung nicht absolut (mit Bezug auf bestimmte Jahre) formuliert sind. Fest steht hingegen, dass jeweils neue Abbauetappen die Auffüllung bestimmter vorausgehender Abschnitte voraussetzen. Der Vorwurf, die Überbauungsordnung verletze die demokratischen Mitwirkungsrechte nachfolgender Generationen, ist daher unberechtigt. 3.7 Somit ergibt sich, dass der vorliegend gewählte Planungshorizont von ca. 50 Jahren nicht rechtswidrig ist.