Citation: 1A.15/2006 10.08.2006 E. 3

3.1 Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung diverser Bestimmungen des Bundesumweltrechts (Art. 11 Abs. 2, Art. 31 Abs. 1 und Art. 31b Abs. 2 USG) vor, weil es ihm die eigene Klärschlammentwässerung und -trocknung verweigert hat. In diesem Zusammenhang rügt er jeweils auch eine Verletzung von Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV. Seiner Meinung nach verfügt er über die ökologisch und ökonomisch sinnvollste, überzeugendste Klärschlammentsorgung. Nach der Entwässerung und Trocknung auf seiner Anlage will er den Klärschlamm in der Zementindustrie verbrennen. 3.1.1 Als Grundsatz der Abfallentsorgung legt Art. 30 Abs. 3 USG fest, dass Abfälle umweltverträglich und, soweit es möglich und sinnvoll ist, im Inland entsorgt werden müssen. Gemäss Art. 31 Abs. 1 USG erstellen die Kantone eine Abfallplanung. Sie ermitteln insbesondere ihren Bedarf an Abfallanlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfallanlagen fest. Der Begriff der Abfallplanung, wie er in dieser Bestimmung verwendet wird, umfasst sowohl die Sachplanung (insbesondere die Ermittlung des Bedarfs und die vorgesehenen Massnahmen) als auch die Standortplanung (BGE 126 II 26 E. 3a S. 29 f.; Botschaft des Bundesrates vom 7. Juni 1993 zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz, BBl 1993 II 1445 ff., 1494). 3.1.2 Sodann sieht Art. 31b Abs. 1 USG vor, dass u.a. Abfälle aus der öffentlichen Abwasserreinigung von den Kantonen entsorgt werden. Die Kantone legen für diese Abfälle Einzugsgebiete fest und sorgen für einen wirtschaftlichen Betrieb der Abfallanlagen. Der Inhaber muss die Abfälle den von den Kantonen vorgesehenen Sammlungen oder Sammelstellen übergeben (Art. 31b Abs. 2 und 3 USG). In Bezug auf die Siedlungsabfälle wird mit diesen Vorschriften nach der Praxis des Bundesgerichts ein mit der verfassungsrechtlich geschützten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) vereinbares kantonales Entsorgungsmonopol statuiert (siehe auch Pierre Tschannen, Kommentar USG, Zürich 2000, N. 13 zu Art. 31b). Dieses Monopol erlaubt es, ein an sich der privaten Erwerbstätigkeit offen stehendes Handlungsfeld unter Ausschluss Privater auszuüben (Urteil 1A.11/2005 vom 6. Juli 2005 E. 4.1, publ. in URP 2005 S. 551; BGE 126 II 26 E. 3a S. 30; 125 II 508 E. 5b S. 511; 123 II 359 E. 5b S. 368, je mit Hinweisen). Gleiches gilt auch hinsichtlich der Abfälle aus der öffentlichen Abwasserreinigung (Tschannen, a.a.O., N. 14 zu Art. 31b). Das Entsorgungsmonopol ist überwiegend polizeilich motiviert. Es rechtfertigt sich aus umweltschützerischen, organisatorischen und teils auch finanziellen Gründen (Tschannen, a.a.O., N. 13 zu Art. 31b). 3.1.3 Weiter verpflichtet Art. 18 Abs. 1 der Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV/SR 814.201) die Kantone, einen Klärschlamm-Entsorgungsplan zu erstellen und diesen in den fachlich gebotenen Zeitabständen den neuen Erfordernissen anzupassen. Der Entsorgungsplan legt mindestens fest, wie der Klärschlamm der zentralen Abwasserreinigungsanlagen entsorgt werden soll (Abs. 2 lit. a) und welche Massnahmen, einschliesslich der Erstellung und Änderung von Anlagen, die der Entsorgung des Klärschlamms dienen, bis zu welchem Zeitpunkt erforderlich sind (Abs. 2 lit. b). Dabei ist zu beachten, dass die Verwertung von Klärschlamm in der Landwirtschaft ab 1. Oktober 2006 grundsätzlich verboten ist (Anhang 2.6 der Verordnung vom 18. Mai 2005 zur Reduktion von Risiken beim Umgang mit bestimmten besonders gefährlichen Stoffen, Zubereitungen und Gegenständen [Chemikalien-Risikoreduktions-Verordnung, ChemRRV; SR 814.81], Ziff. 2.1 Abs. 2 i.V.m. Ziff. 5.1 Abs. 1). 3.2 Demnach obliegt dem Kanton Zürich von Bundesrechts wegen die Pflicht, Klärschlamm zu entsorgen und dazu einen Klärschlamm-Entsorgungsplan zu erstellen. Gleichzeitig verfügt er über ein Entsorgungsmonopol. Zu beachten ist dabei, dass die Entsorgungsmöglichkeit umweltverträglich und wirtschaftlich sein muss und Überkapazitäten zu vermeiden sind. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, steht dem Kanton dabei ein breites Auswahlermessen zu (Tschannen, a.a.O., N. 19 zu Art. 31b). Er ist zwar gehalten, zweckmässige, den gerechtfertigten Bedürfnissen der Abfalllieferanten entsprechende Entsorgungslösungen anzubieten. Andererseits können die Abfallinhaber nicht davon ausgehen, dass ihnen in jedem Fall die bequemste Lösung anzubieten sei (BGE 125 II 506 E. 6e S. 515). Dies verkennt der Beschwerdeführer, wenn er darauf beharrt, seine Variante der Klärschlammentsorgung zu realisieren. Zu prüfen ist, ob die vom Regierungsrat vorgesehene Entsorgung den gesetzlichen Anforderungen zu genügen vermag. Ist dies der Fall, hat der Beschwerdeführer keinen Anspruch darauf, dass seiner Lösung der Vorzug gegeben werde. 3.3 Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 3. Dezember 2003 die Entsorgung des im Kanton Zürich anfallenden Klärschlamms überwiegend durch Zuweisung an zentrale Anlagen von Gemeinden bzw. von Gemeindeverbänden geregelt (Ziff. II des Dispositivs). Abgesehen von der Sonderregelung für die Stadt Zürich und den kantonsübergreifenden Lösungen für einige periphere Gemeinden wurde der Klärschlamm den bestehenden, gemeindeeigenen Entsorgungsanlagen zugewiesen. Es stellt sich die Frage, ob die vom Regierungsrat im zweiten Beschluss vom 25. Mai 2005 für den Beschwerdeführer vorgesehene Entsorgung über die SVA Hard oder die STA Dübendorf umweltverträglich ist (Art. 30 Abs. 3 USG), ob es sich um einen wirtschaftlichen Betrieb handelt (Art. 31b Abs. 2 USG) und ob der Kanton der Pflicht, Überkapazitäten zu vermeiden (Art. 31 Abs. 1 USG), nachgekommen ist. 3.3.1 Das Verwaltungsgericht stellt im angefochtenen Entscheid fest, weder bezüglich der SVA Hard noch der STA Dübendorf beständen Anhaltspunkte dafür, dass eine Entsorgung über diese Anlagen der Pflicht zur umweltverträglichen Verwertung widersprechen würde. Der Beschwerdeführer vermag nicht darzutun, dass diese Feststellung offensichtlich falsch wäre (Art. 104 lit. a OG), zumal sich auch das BAFU in seiner Stellungnahme dieser Würdigung anschliesst. Das Verwaltungsgericht verweist dazu auf die vom Beschwerdeführer selber eingereichten Unterlagen (act. 5/9, Aufsatz von Martin Sommerhalder, Ökoeffizienz der thermischen Klärschlammentsorgung, in: Pusch, Thema Umwelt 2/2003 S. 12), wonach die Entsorgung in Schlammverbrennungsanlagen bei den ökologischen Kriterien gute Werte aufweist. Zudem führt der Regierungsrat im neuen Beschluss vom 25. Mai 2005 aus, mit den bisherigen Festlegungen - dem Übergangskonzept zur Klärschlammentsorgung von 1988 und dem Klärschlammkonzept von 1995 - sei dafür gesorgt worden, dass im Kanton Zürich die erforderlichen öffentlichen Klärschlammaufbereitungs- und Entsorgungsanlagen zeitgerecht an geeigneten Standorten erstellt worden und heute in der Lage seien, die mit dem Ausbringungsverbot verbundenen zusätzlichen Klärschlammmengen umweltgerecht zu behandeln. Der Beschwerdeführer bringt nichts vor, was ernsthafte Zweifel an dieser Feststellung wecken könnte. Selbst wenn dem Beschwerdeführer zuzugestehen ist, dass die von ihm vorgeschlagene Trocknungsanlage, die Abwärme und solare Energie nutzen will, aus ökologischer Sicht sinnvoll ist und weniger Fahrten bedingen würde, ist der Kanton nicht verpflichtet, die umweltfreundlichste aller Entsorgungsmöglichkeiten zu wählen. Den kantonalen Instanzen ist in diesem Zusammenhang auch darin zuzustimmen, dass ein Konzept mit wenigen zentralen Entsorgungsanlagen die Sicherheitsrisiken und die Eingriffe in die Landschaft minimiert oder reduziert. Zuhanden des Beschwerdeführers sei an dieser Stelle angemerkt, dass es sich beim vom Verwaltungsgericht dazu zitierten Aktenstück act. 8.1/1a um den Regierungsratsbeschluss vom 3. Dezember 2003 handelt, wie dies auch aus dem angefochtenen Entscheid (Ziff. I.A.) ersichtlich ist. Seine Rüge, von diesem Dokument keine Kenntnis zu haben, wird damit hinfällig. Insgesamt wurde der Grundsatz der umweltverträglichen Entsorgung durch die vom Kanton vorgenommene Zuweisung nicht verletzt. 3.3.2 Was die Wirtschaftlichkeit der Standorte SVA Hard und STA Dübendorf anbelangt, ist wiederum festzuhalten, dass der Beschwerdeführer keinen Anspruch auf die von ihm favorisierte Lösung hat, selbst wenn diese aus ökonomischer Sicht für ihn vorteilhafter wäre. Solange die vom Regierungsrat gewählten Entsorgungsanlagen wirtschaftlich betrieben werden, ist dem Kanton aufgrund des grossen Ermessensspielraums, der ihm zusteht, keine Verletzung von Bundesrecht vorzuwerfen. Im RRB vom 25. Mai 2005 wird ausgeführt, dass in der SVA Hard seit 1976 Klärschlamm verbrannt werde, wobei die SVA ursprünglich auf die für die späten 80er-Jahre prognostizierten Klärschlammmengen sowie zusätzlich auf die Schlammmengen von 14 im Rahmen eines Notentsorgungskonzepts der SVA Hard zugeordneten zentralen Abwasserreinigungsanlagen ausgelegt worden sei. Sodann sei 1994 eine neue Ofenlinie mit Rauchgasreinigung und Abwärmenutzung in Betrieb genommen worden, um die vom Kanton geforderte Verbrennungskapazität für den Klärschlamm der ARA Hard und verschiedener ARA in den Bezirken Winterthur und Andelfingen ganzjährig zu gewährleisten. Bis anhin hätten die Gesamtinvestitionen rund 30 Millionen Franken betragen (E. 4a des RRB vom 25. Mai 2005). Im Schreiben vom 7. Mai 2002 hätten die Städtischen Werke Winterthur zwar noch angegeben, der Ausbau der Infrastruktur sei mit Kapitalkosten von ca. Fr. 300'000.-- verbunden. Diese Aussage hätten sie jedoch später aufgrund neuer Erkenntnisse korrigiert. Gemäss einer im Dezember 2002 durchgeführten Voruntersuchung seien mit der Umstellung von einem 2-Schicht- auf einen 3-Schicht-Betrieb keine wesentlichen Umbauten oder baulichen Erweiterungen verbunden, so dass nur noch mit Jahreskosten von etwa Fr. 200'000.-- zu rechnen sei. Dieser Betrag umfasse die Kosten für Investitionen, Verwaltung und einen so genannten Deckungsbeitrag. Die Investitionen beträfen Kosten für die Schlammannahme sowie anteilmässige Beträge für die Schlammstapelung und die Entwässerung. Demgegenüber stelle der Deckungsbeitrag einen Beitrag an die laufenden Kosten der Anlage dar (E. 4c des RRB vom 25. Mai 2005). Wie das Verwaltungsgericht gestützt auf E. 4a des RRB vom 25. Mai 2005 festhält, entsorgt die Betreiberin der SVA Hard derzeit den Klärschlamm für Fr. 975.-- pro Tonne Trockensubstanz. Wie die im Auftrag des Kantons durchgeführte Untersuchung (act. 8.1/16a, Matthias Lehmann, Tarife für die Klärschlammverbrennung, 14. Januar 2005) ergeben hat, liegt dieser Preis im Durchschnitt der zürcherischen und ausserkantonalen Verbrennungsanlagen. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, belegt in keiner Weise, dass das Verwaltungsgericht den Sachverhalt offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensbestimmungen erhoben hätte. Im jetzigen Zeitpunkt besteht demgemäss kein Anlass anzunehmen, die SVA Hard würde nicht wirtschaftlich betrieben. Zudem hat der Regierungsrat im Beschluss vom 25. Mai 2005 in lit. A. ausdrücklich die Pflicht der Inhaber von Aufbereitungs- und Entsorgungsanlagen statuiert, ihre Kostenrechnungen offen zu legen, sodass die Inhaber der ARA die Entsorgungspreise nachvollziehen können. Das Verwaltungsgericht weist in diesem Zusammenhang denn auch nochmals darauf hin, dass es im Falle der Uneinigkeit zwischen dem Betreiber der Entsorgungsanlage und dem Inhaber der zugewiesenen ARA Sache der Verwaltungsbehörde sei, die strittigen Punkte auf dem Verfügungsweg zu regeln (E. 3.2.1 des angefochtenen Entscheids). 3.3.3 Bezüglich der SVA Hard hatte das Verwaltungsgericht in seinem ersten Entscheid vom 12. Mai 2004 in Erwägung gezogen, die Zuweisung des Klärschlamms aus den Gemeinden des Bezirks Andelfingen und Winterthur-Land würde einen Ausbau der bestehenden Infrastruktur bedingen. Auch wenn die von der Stadt Winterthur ausgewiesenen Kapitalkosten von Fr. 300'000.-- nicht hoch seien, bedinge die Zuweisung doch erhebliche Investitionen in den Ausbau. Um sicherzustellen, dass Überkapazitäten vermieden werden, wies das Verwaltungsgericht darum den Regierungsrat an, zu prüfen, ob andernorts umweltverträgliche und ökonomisch ebenso günstige Kapazitäten vorhanden seien. In seinem neuen Entscheid vom 25. Mai 2005 ist der Regierungsrat dieser Aufforderung nachgekommen und hat überzeugend aufgezeigt, dass insbesondere die vom Beschwerdeführer dannzumal genannte BGS Verwertungs AG in Elgg unter den Gesichtspunkten der Entsorgungssicherheit und der Ökologie nicht in Frage kommen könne. Beharrt der Beschwerdeführer nun darauf, es gebe genügend freie Verbrennungskapazitäten in Zementwerken und zu wenig Trocknungskapazitäten, verkennt er, dass Zementwerke keine Abfallanlagen im Sinne des USG darstellen. Das Gebot der Vermeidung von Überkapazitäten bezieht sich nicht auf diese Werke. Zementwerke werden in erster Linie entsprechend der - mitunter wechselnden - Nachfrage nach Zement und nicht gemäss der angelieferten Menge Abfall betrieben (BGE 127 II 238 E. 6d S. 255). Mit der Zuweisung der ARA Marthalen an die bereits bestehende und geeignete SVA Hard werden die dort vorhandenen Kapazitäten ausgenutzt, womit nachgerade ein Beitrag zur Vermeidung von Überkapazitäten geleistet wird. Demgegenüber würde die vom Beschwerdeführer favorisierte Trocknungsanlage einen Neubau und ebenfalls erhebliche Investitionen bedingen. 3.4 Insgesamt ist das Vorgehen des Regierungsrates, mit welchem vorab die vorhandenen eigenen Kapazitäten genutzt werden, im Lichte der massgeblichen Bestimmungen nicht zu beanstanden. In keiner Weise begründet ist die Rüge des Beschwerdeführers, wonach Art. 5 Abs. 3 BV verletzt sei. Dieser Verfassungsgrundsatz schützt in allgemeiner Weise das Vertrauen in die Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit des Rechts. Der Vertrauensschutz ist in seiner spezifisch grundrechtlichen Ausprägung in Art. 9 BV verankert. Nach ständiger Rechtsprechung verleiht der dort geregelte Grundsatz von Treu und Glauben Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördliche Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der Behörden (BGE 130 I 26 E. 8.1 S. 60; 129 I 161 E. 4.1 S. 170). Eine derartige Vertrauensgrundlage ist vorliegend nicht gegeben. Ein Verstoss der kantonalen Behörden gegen Treu und Glauben ist weder ersichtlich noch dargetan.