Citation: BGE 124 I 55 E. 5bb

Die meisten Westschweizer Kantone kennen für ihre Wahlen sog. Quoren oder Sperrklauseln. Diese bedeuten, dass Parteilisten, die einen bestimmten Anteil an Wählerstimmen nicht erreichen, von der Mandatsverteilung ausgeschlossen werden. Systeme mit Quoren stehen in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Grundsatz der Proporzwahl. Das Bundesgericht hat den durch Sperrklauseln bewirkten Ausschluss kleinerer Parteien als zulässig betrachtet; die BGE 124 I 55 S. 66 Quoren verhinderten eine übermässige Parteienzersplitterung und wirkten damit einer Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit der Parlamente entgegen (JdT 1962 I 271 S. 274 f.; BGE 103 Ia 603 E. 5 S. 607; BGE 109 Ia 203 S. 207 f.; BGE 107 Ia 217 S. 221). Im einzelnen hat es ein Quorum von 15% als zu hoch befunden (JdT 1962 I 271) und eine auf den Wahlkreis bezogene Sperrklausel von 10% gerade noch als zulässig geschützt (BGE 103 Ia 603 E. 6 S. 610; nicht publizierter Entscheid vom 14. Mai 1985 i.S. R. betr. den Kanton Neuenburg, erwähnt bei DOMINIQUE FAVRE, Le quorum sous l'angle de l'égalité devant la loi, in: Verfassungsrechtsprechung und Verwaltungsrechtsprechung, Zürich 1992, S. 99 f.). Auf die Kritik an dieser Rechtsprechung, welche einerseits die Wirksamkeit von Quoren für die Realisierung des angestrebten Zweckes in Frage stellt und andererseits auf die Problematik von deren Einführung bloss auf Gesetzesstufe hinweist, braucht hier nicht näher eingegangen zu werden (ALFRED KÖLZ, Probleme des kantonalen Wahlrechts, in: ZBl 88/1987 S. 24 ff.; BEAT OPPLIGER, Die Problematik von Wahlsperrklauseln in rechtsvergleichender Sicht, AJP 1993, S. 138 f. und 140; TOMAS POLEDNA, a.a.O., S. 118 und 120 ff.; FAVRE, a.a.O., S. 97 ff.; PIERRE GARRONE, L'élection populaire en Suisse, Diss. Genf 1990, S. 241 ff.). In neuerer Zeit hat etwa der Kanton Bern - trotz grosser Parteienvielfalt - im Zuge der Totalrevision seiner Verfassung auf die Einführung von Sperrklauseln verzichtet (vgl. WALTER KÄLIN/URS BOLZ, Handbuch des bernischen Verfassungsrechts, Bern 1995, S. 448). In Deutschland hatte sich das Bundesverfassungsgericht mehrmals mit der Zulässigkeit von Sperrklauseln zu befassen; es bejahte die Verfassungsmässigkeit eines Quorums von 5% (BVerfGE 24, 300 [341], mit Hinweisen), hielt eine Sperrklausel von 7,5% für eine Landtagswahl als unzulässig (BVerfGE 1, 208) und entschied ferner, dass bei der ersten Bundestagswahl nach der Wiedervereinigung eine auf das ganze Gebiet bezogene Sperrklausel von 5% für die nur in den neuen Bundesländern engagierten Parteien sich als unverhältnismässige Hürde auswirke (BVerfGE 82, 322 [339 ff.]). Zur Rechtfertigung der Sperrklauseln stellt auch das Bundesverfassungsgericht auf die Gefahr der Funktionsuntüchtigkeit der Parlamente sowie auf die damit verbundene Schwierigkeit der Regierungsbildung ab (BVerfGE 1, 208 [247 ff. und 256]; 24, 300 [341]; 41, 399 [421], mit Hinweisen; vgl. zum ganzen OPPLIGER, a.a.O., S. 137 f. und 141). Es stellt sich die Frage, ob die Gründe, mit denen Quoren gerechtfertigt werden, auf den Bereich der Rückerstattung von allgemeinen BGE 124 I 55 S. 67 Wahlkampfkosten übertragen werden können. Dies kann nicht zum vornherein angenommen werden. Zum einen werden die Sperrklauseln in Deutschland mit dem Argument, das Parlament solle arbeitsfähig sein und eine funktionstüchtige Regierung wählen können, begründet; in der Schweiz aber werden die Kantonsregierungen direkt vom Volk gewählt und sind Beschlüsse des Parlaments nicht in gleichem Masse von einer klaren und feststehenden Mehrheit abhängig (vgl. KÖLZ, a.a.O., S. 25). Zum andern haben Quoren und Mindeststimmenanteile für die Entrichtung staatlicher Beiträge zum vornherein unterschiedliche Auswirkungen. Die Sperrklauseln bezwecken eine Beschränkung der Anzahl der in den Parlamenten vertretenen Parteien und damit die Aufrechterhaltung der Funktionstüchtigkeit der Volksvertretung. Die Beschränkung der Rückerstattung von Wahlkosten wirkt sich demgegenüber faktisch schon auf den früheren Zeitpunkt der Beteiligung an einer Wahl aus. Die Aussicht einer Partei, infolge nur geringer Wahlerfolge möglicherweise keinen Anspruch auf eine Rückerstattung erheben zu können, kann für sie ein Hindernis darstellen, sich überhaupt an einer Wahl zu beteiligen. Das Erfolgserfordernis für staatliche Beitragsleistungen kann sich daher als eigentliche Zugangsbeschränkung auswirken. Die Ausschlusswirkung kann insbesondere neue oder nur lokal tätige Gruppierungen treffen. Daraus erhellt, dass die Rechtfertigung von Quoren nicht auf die Beschränkung der Ausrichtung von Beiträgen für Wahlen übertragen werden kann (vgl. BVerfGE 24, 300 [341 f.]. Eine solche Beschränkung bedarf vielmehr in materieller und quantitativer Hinsicht einer eigenständigen Begründung.