Citation: 1C_196/2007 27.02.2008 E. 3

Les recourantes voient une violation crasse de la procédure cantonale dans le fait que le Préfet de la Sarine a délivré le permis de construire avant que le juge de l'expropriation n'ait statué sur l'indemnité qu'elles avaient réclamée à l'Etat de Fribourg, respectivement sur les sûretés que celui-ci devait fournir en compensation de la dérogation requise aux règles sur les distances aux limites. Elles reprochent à la cour cantonale d'avoir couvert cette violation au terme d'une interprétation arbitraire du droit cantonal et en portant atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et à leur droit d'être entendues. 3.1 Sous réserve des cas visés à l'art. 95 let. c à e LTF, la violation du droit cantonal ne constitue pas un motif de recours. Elle peut en revanche être constitutive d'une violation du droit fédéral au sens de l'art. 95 let. a LTF, telle que l'interdiction de l'arbitraire (art. 9 Cst.). Sur ce point, la loi sur le Tribunal fédéral n'apporte aucun changement à la cognition du Tribunal fédéral qui était la sienne sous l'empire de la loi fédérale d'organisation judiciaire (ATF 133 II 249 consid. 1.2.1 p. 251). Appelé à revoir l'application faite d'une norme cantonale sous l'angle de l'arbitraire, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue que si celle-ci apparaît insoutenable ou en contradiction manifeste avec la situation effective, ou encore si elle a été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153 et les arrêts cités), ce qu'il revient aux recourantes de démontrer en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF (ATF 133 II 396 consid. 3.2 p. 400). 3.2 L'art. 166 de la loi fribourgeoise sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATeC) prévoit que lorsqu'un propriétaire au bénéfice d'une dérogation se propose de construire un bâtiment qui cause un préjudice important aux propriétaires voisins, ceux-ci peuvent lui réclamer une indemnité (al. 1). A défaut d'entente, l'indemnité est fixée par le juge de l'expropriation (al. 2). Sauf consentement des voisins, le permis n'est accordé par le préfet que lorsque l'indemnité est versée ou que sont fournies les sûretés fixées par le juge (al. 3). Le règlement d'exécution fixe la procédure (al. 4). Celle-ci fait l'objet des art. 90 ss du règlement d'exécution de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RELATeC). L'art. 98 RELATeC dispose qu'avant d'accorder un permis de construire comportant une dérogation, le préfet tente la conciliation entre le propriétaire et les voisins qui demandent une indemnité. En cas d'échec de la conciliation, il impartit aux voisins un délai de nonante jours pour ouvrir action en indemnisation devant le juge de l'expropriation (art. 99 RELATeC). Tant que l'indemnité fixée par le juge n'est pas versée, l'octroi du permis de construire ne peut intervenir qu'avec le consentement des voisins ou si des sûretés sont fournies (art. 100 al. 1 RELATeC). Le droit des voisins de recourir contre la décision d'octroi du permis, pour des motifs étrangers à la dérogation, reste réservé même après le jugement sur la demande d'indemnisation (art. 100 al. 2 RELATeC). Dès le moment où la conciliation tentée par le préfet n'a pas abouti, le propriétaire au bénéfice de la dérogation peut requérir le juge de l'expropriation de fixer les sûretés prévues à l'art. 166 al. 3 de la loi. Le juge procède en la forme sommaire (art. 101 al. 1 RELATeC). A défaut d'ouverture de l'action en indemnisation ou en cas d'abandon de celle-ci, les sûretés sont restituées à celui qui les a fournies (art. 101 al. 2 RELATeC). Le droit à l'indemnisation s'éteint si la demande d'indemnité n'a pas été déposée dans le délai ou si l'action en indemnisation n'a pas été ouverte dans le délai de nonante jours fixé à l'art. 99 (art. 102 RELATeC). 3.3 Se fondant sur un arrêt rendu le 15 septembre 2004, le Tribunal administratif a admis que les dispositions précitées interdisaient la délivrance d'un permis de construire tant que des sûretés n'ont pas été fournies au voisin opposé au projet qui demande une indemnité, le but de la règle étant d'éviter que le requérant puisse bénéficier de la dérogation sans que le voisin dispose préalablement de la garantie d'obtenir le paiement de l'indemnité qui lui est due. Il a néanmoins retenu que ce risque n'existait pas lorsque, comme en l'espèce, la requête émane d'une collectivité publique. Il a, partant, considéré que même si la procédure suivie était erronée, les recourantes n'en subissaient aucun désavantage et que l'annulation du permis de construire en pareilles circonstances constituerait un formalisme excessif. 3.4 Un vice de forme est réparable, selon la jurisprudence, si le droit de procédure applicable octroie la possibilité de corriger l'acte vicié ou si le principe de l'interdiction du formalisme excessif l'exige (cf. ATF 130 III 202 consid. 3.3.2 p. 211; arrêt 1P.141/2004 du 10 mai 2004 consid. 2 publié à la RDAF 2005 I p. 58). Tel est le cas lorsque la stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt digne de protection, devient une fin en soi et complique de manière insoutenable la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux tribunaux. L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement imposée au justiciable par le droit cantonal, soit dans la sanction qui lui est attachée (ATF 132 I 249 consid. 5 p. 253). La possibilité de renoncer à l'annulation de l'acte vicié en application de ce principe dépend ainsi avant tout de la gravité de l'irrégularité commise (cf. ATF 133 I 178 consid. 3.5 p. 183/184) et de ses effets sur la situation des tiers concernés (cf. arrêt publié à la RDAF 1978 p. 53 où le Tribunal fédéral a estimé formaliste à l'excès l'annulation d'un permis de construire en raison de l'absence de mention d'une dérogation dans la demande de permis car les recourants n'avaient subi aucun préjudice du vice de forme allégué). La finalité de la règle de forme peut être importante pour apprécier la situation juridique résultant du vice de forme, c'est-à-dire ses effets sur les rapports juridiques subjectifs entre les parties. En effet, la prescription de forme détermine les conséquences juridiques que le défaut entraîne dans un cas particulier; si elle ne les prévoit pas expressément, la règle de forme doit être interprétée, en se référant en particulier à son but et aux travaux préparatoires. Lorsque l'invalidité aboutit à des effets contraires, étrangers ou inappropriés à la finalité recherchée, il se justifie de les restreindre, par interprétation téléologique, à la mesure requise par le but de protection visé par la norme violée. En d'autres termes, la portée et les effets de la forme prescrite doivent être limités par le but et le sens de la règle instituant une exigence formelle (cf. ATF 120 II 341 consid. 4b p. 346). 3.5 En l'occurrence, ni la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions ni son règlement d'exécution ne prévoient une dispense en faveur des collectivités publiques de l'obligation de fournir des sûretés en compensation de l'octroi d'une dérogation, comme cela est le cas en matière d'expropriation (cf. art. 126 de la loi fribourgeoise sur l'expropriation). On cherche en vain un éventuel renvoi, fût-ce implicite, aux dispositions de la loi d'expropriation qui permettraient d'appliquer cette solution dans le cas particulier. L'obligation de fournir des sûretés avant de délivrer le permis de construire tend à garantir que les voisins prétendument touchés par l'octroi d'une dérogation seront effectivement indemnisés pour le dommage susceptible d'en résulter. Cet objectif n'est pas mis en péril dans le cas particulier puisque l'Etat de Fribourg est solvable, ce que ne contestent pas les recourantes. On peut néanmoins se demander si ce constat est suffisant pour couvrir l'irrégularité dont s'est rendu coupable le préfet en délivrant le permis de construire sans attendre l'issue de la procédure d'expropriation ou, à tout le moins, une décision du juge quant à la fourniture de sûrétés. L'obligation de verser une indemnité ou des sûretés peut en effet avoir une influence pour l'auteur du projet, sans égard à sa solvabilité, qui pourrait l'inciter à renoncer à celui-ci et à présenter un projet conforme à la réglementation en vigueur (cf. art. 103 RELATeC). Le juge de l'expropriation est en mesure de prendre rapidement une décision à ce sujet. On ne saurait dire que l'application de la procédure prévue aux art. 166 LATeC et 98 ss RELATeC aux collectivités publiques serait extrêmement rigoureuse si une exception n'était pas consentie en leur faveur. La solution retenue est d'autant plus critiquable que cette pratique illicite avait déjà été relevée auparavant par le Tribunal administratif dans un arrêt rendu le 15 septembre 2004. Vu l'issue du recours, cette question peut néanmoins demeurer indécise.