Citation: 1A.235/2006 02.07.2007 E. 2

Zunächst ist der Frage nachzugehen, ob sich der angefochtene Entscheid zu Recht auf Bundesrecht stützt. 2.1 Der Stadtrat Sursee erliess seine Feststellungsverfügung in Anwendung von § 3 der kantonalen Verordnung zum Schutz der Hecken, Feldgehölze und Uferbestockungen vom 19. Dezember 1989 (Heckenschutzverordnung; SRL Nr. 717); diese Verordnung führt das kantonale Gesetz vom 18. September 1990 über den Natur- und Landschaftsschutz (NLG/LU; SRL Nr. 709a) aus. Das Verwaltungsgericht erwog demgegenüber, die rechtliche Grundlage der umstrittenen Schutzverfügung beruhe in ihrem Kerngehalt auf Art. 18 und Art. 18b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451); die genannten kantonalen Bestimmungen würden im vorliegenden Zusammenhang lediglich Ausführungsrecht darstellen. 2.2 Art. 18 NHG verlangt in seinen Abs. 1 und 1bis den Schutz von Biotopen wie u.a. von Hecken, die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen, als Massnahmen zur Erhaltung von Lebensräumen für Tiere und Pflanzen. Der in Art. 18b Abs. 1 NHG verankerte Schutz von Biotopen von regionaler und lokaler Bedeutung ist nach der Rechtsprechung (BGE 121 II 161 E. 2b/bb S. 164 mit Hinweis) eine vom Bund den Kantonen übertragene Bundesaufgabe. 2.3 Nicht jede Hecke wird jedoch vom Bundesrecht erfasst. Die Wendung "Erhaltung genügend grosser Lebensräume" in Art. 18 Abs. 1 NHG setzt eine gewisse Minimalgrösse der Hecke voraus (vgl. BGE 121 II 161 E. 2b/bb S. 163 mit Hinweis). Das Erfordernis, dass der Lebensraum schutzwürdig sein muss, bewirkt eine zusätzliche Einschränkung. Anders als etwa bei Wald (vgl. Art. 3 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über den Wald [WaG; SR 921.0]) oder bei der Ufervegetation (Art. 21 NHG) müssen die zuständigen kantonalen bzw. kommunalen Behörden die zu schützenden Lebensräume von regionaler oder lokaler Bedeutung im einzelnen Fall unter Abwägung aller auf dem Spiel stehenden Interessen erst noch bezeichnen (BGE 118 Ib 485 E. 3a S. 488). Bei Hecken, wie den übrigen in der Aufzählung von Art. 18 Abs. 1bis NHG aufgeführten Biotopen wird die Schutzwürdigkeit zwar vermutet. Auch eine Hecke muss aber - um als Biotop schutzwürdig zu sein - eine ökologische Qualität aufweisen (Karl Ludwig Fahrländer, in: Kommentar NHG, Zürich 1997, Rz. 15 f. zu Art. 18 NHG). Art. 14 Abs. 3 der bundesrätlichen Verordnung über den Natur- und Heimatschutz (NHV; SR 451.1) in der Fassung vom 19. Juni 2000 enthält Kriterien und Indikatoren zur Bezeichnung und Bewertung schutzwürdiger Biotope (dazu Christoph Fisch, Neuerungen im Natur- und Heimatschutz, in: URP 2001 S. 1117 ff., 1118 f.; Beatrice Wagner Pfeifer, Umweltrecht II, 2. Aufl., Zürich 2006, S. 165). Ferner ergibt sich auch aus Art. 18 Abs. 1 lit. g des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1986 über die Jagd und den Schutz wildlebender Säugetiere und Vögel (JSG; SR 922.0) ein Schutz für Hecken. Diese Norm stellt das vorsätzliche und unberechtigte Beseitigen von Hecken unter Strafe. Durch die Strafnorm sollen Hecken, die als wichtige Lebensräume für wildlebende Säugetiere und Vögel dienen, unmittelbar durch die Bundesgesetzgebung geschützt werden; den Kantonen bleibt es indessen vorbehalten, Ausnahmebewilligungen zur Beseitigung zu erteilen (vgl. die bundesrätliche Botschaft vom 27. April 1983, BBl 1983 II 1197 ff., 1216). Art. 18 Abs. 1 lit. g JSG weist eine gewisse Parallelität zu Art. 42 Abs. 1 lit. a WaG auf. Dies ändert nichts daran, dass im Unterschied zum Wald nicht alle Hecken, sondern nur die schutzwürdigen unter die Strafnorm fallen (vgl. Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht, Zürich 2004, Rz. 613). Ebenso stellt Art. 24 NHG das schwere Beschädigen oder Zerstören von aufgrund dieses Gesetzes geschützten Biotopen unter Strafe. Die genannten Bundesnormen beziehen sich folglich bloss auf Hecken von einer gewissen Grösse, die schutzwürdig sind. Soweit das kantonale Recht einen weitergehenden Heckenschutz vorsieht, kommt ihm eine selbstständige Bedeutung zu. So kann das kantonale Recht einen Biotoptyp von Gesetzes wegen generell unter Schutz stellen (Florian Wild, Gegenstand und Vollzug des Biotopschutzes nach NHG, in: URP 1999 S. 765 ff., 775); auch dadurch kann es über den bundesrechtlich vorgesehenen Schutz hinausgehen. Eine derartige kantonale Regelung ist mit Art. 78 Abs. 4 BV, wonach der Bund über eine umfassende Gesetzgebungskompetenz im Biotopschutz verfügt, vereinbar. Die Schutzvorschriften von Art. 18 i.V.m. Art. 18b NHG lassen Raum für eine generelle Unterschutzstellung eines bundesrechtlich nur im Einzelfall geschützten Biotoptyps. 2.4 Die Frage, ob die hier interessierenden drei Bestockungen hinreichend gross sind, um unter das Bundesrecht zu fallen, lässt sich ohne Weiteres bejahen. Diese weisen nach Angaben der Beschwerdeführer Ausmasse auf, die im Bereich der Untergrenze der quantitativen Waldkriterien liegen. Im Hinblick auf die Frage der Schutzwürdigkeit ergibt sich Folgendes: Ein genereller Heckenschutz ist im Kanton Luzern nicht auf Gesetzesstufe (vgl. § 12 lit. d NLG/LU), sondern lediglich auf Verordnungsebene verankert. Der Regierungsrat hat in § 2 der Heckenschutzverordnung begrifflich präzisiert, dass Wald, Parkanlagen und Lebhäge nicht unter den Heckenbegriff fallen. Aus § 3 Abs. 1 der Verordnung folgt der Schutz für die übrigen Hecken und Feldgehölze. Dabei übernehmen § 2 und § 3 dieser Verordnung nicht das bundesrechtlich entscheidende Kriterium der Biotopqualität, sondern enthalten eigene schematische Abgrenzungen; Letztere erfassen im Ergebnis einen weitergehenden Kreis von Objekten als nach Bundesrecht. Mit § 3 der kantonalen Heckenschutzverordnung verfügt das kantonale Recht somit über eine Rechtsgrundlage für einen über Bundesrecht hinausgehenden, generellen Heckenschutz im Sinne der bei E. 2.3 angestellten Überlegungen. 2.5 Sofern der kantonalrechtlich vorgesehene, generelle Heckenschutz einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie des Grundeigentümers zur Folge hat, ist hierfür eine formell-gesetzliche Grundlage erforderlich (vgl. Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV). Ein schwerer Eingriff liegt nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung namentlich dann vor, wenn die bisherige oder künftig mögliche, bestimmungsgemässe Nutzung eines Grundstücks durch Verbote oder Gebote verunmöglicht oder stark erschwert wird (BGE 124 II 538 E. 2a S. 540; Urteil 1P.23/2001 vom 5. September 2001, E. 3c, publ. in: URP 2001 S. 1061). Es kann offenbleiben, inwiefern bereits die bei E. 2.4 dargelegte kantonale Regelung diesen Anforderungen entspricht. Denn Art. 6 Abs. 1 des geltenden Bau- und Zonenreglements der Stadt Sursee (BZR) sieht vor, dass alle Hecken und Feldgehölze im Sinne der kantonalen Heckenschutzverordnung geschützt sind. Das Bau- und Zonenreglement stützt sich dabei auf § 23 Abs. 3 und § 24 NLG/LU, woraus sich die Zuständigkeit der Gemeinden für den Schutz und den Unterhalt der Objekte von lokaler Bedeutung ergibt. Dass die kantonale Heckenschutzverordnung keine abschliessende Ordnung enthält, folgt im Übrigen auch aus ihrem § 2 Abs. 2. Danach ist diese Verordnung in Gemeinden, die den Heckenschutz selber geregelt haben, nur insoweit anwendbar, als sie einen weitergehenden Schutz bietet. Die Parteien und das Verwaltungsgericht haben im bundesgerichtlichen Verfahren übereinstimmend die Meinung geäussert, Art. 6 Abs. 1 BZR besitze keine eigenständige Bedeutung. Mit dieser Norm werde nicht mehr geregelt als ein Verweis auf das ohnehin geltende kantonale Recht. Es trifft zu, dass die kommunale Bestimmung sich bezüglich des Kreises der Schutzobjekte mit dem kantonalen (Verordnungs-)Recht deckt. Das kommunale Bau- und Zonenreglement wurde aber von den Stimmberechtigten angenommen (Art. 48 BZR); dieser Erlass ist einem Gesetz im formellen Sinne gleichgestellt (vgl. BGE 127 I 60 E. 2e S. 66). Art. 6 Abs. 1 BZR genügt folglich als Rechtsgrundlage für den Heckenschutz auch dann, wenn dieser einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie bezüglich eines Grundstücks im Baugebiet bewirkt. Die besondere Tragweite von Art. 6 Abs. 1 BZR liegt damit in ihrer formell-rechtlichen Rechtsnatur. Im Ergebnis besteht damit im Zusammenspiel von kantonalem Verordnungsrecht und kommunaler Bau- und Zonenordnung eine in jedem Fall genügende Rechtsgrundlage für einen generellen Heckenschutz. 2.6 Das Verwaltungsgericht hat die eigenständige Bedeutung von § 3 der kantonalen Heckenschutzverordnung in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 BZR - im Vergleich zum Bundesrecht - verkannt. Die unterschiedliche Tragweite von kantonalem bzw. kommunalem Recht einerseits und Bundesrecht anderseits spielt im vorliegenden Fall eine wesentliche Rolle, weil die Bewertung der Biotopqualität bzw. eine Interessenabwägung über die Frage der Erhaltungswürdigkeit der fraglichen Hecken unterblieben ist. Eine derartige Unterlassung ist mit dem bundesrechtlichen Gebot der hinreichenden Interessenabwägung im Rahmen der Ausscheidung von Biotopen (BGE 118 Ib 485 E. 3b S. 489) nicht vereinbar. 2.7 Die Gemeinde hat in ihrem erstinstanzlichen Entscheid eine Ausnahmebewilligung zur Beseitigung der umstrittenen Bepflanzungen in Aussicht gestellt. Das Verwaltungsgericht ist insoweit aus formellen Gründen auf die Beschwerde nicht eingetreten; darauf muss hier nicht näher eingegangen werden. Mit Blick auf die spätere Ausnahmebewilligung ist allerdings eine weitere Anmerkung zum anwendbaren Recht gerechtfertigt. Aus der Schlussfolgerung, dass das kantonale und kommunale Recht zum Heckenschutz hier über das Bundesrecht hinausgeht, darf nicht ohne Weiteres abgeleitet werden, die zuständigen Behörden seien auch bezüglich der Beseitigung geschützter Hecken frei von den bundesrechtlichen Mindestvorschriften. Die diesbezüglichen Regeln von § 4 und § 5 der kantonalen Heckenschutzverordnung (vgl. dazu auch E. 3.1, hiernach) bilden nur insofern selbstständiges Recht, als das Schutzobjekt nicht ohnehin unter Art. 18 i.V.m. Art. 18b NHG fällt. Diese Frage lässt sich ohne Bewertung der Biotopqualität im Einzelfall nicht beantworten. Eine derartige Abklärung ist daher spätestens beim Entscheid über die (teilweise) Beseitigung einer Hecke mit einer erheblichen Ausdehnung geboten. 2.8 Das angefochtene Urteil stützt sich fälschlicherweise auf das weniger weit gehende Bundesrecht anstatt auf das einschlägige kantonale bzw. kommunale Recht. Dies bedeutet eine Bundesrechtsverletzung (vgl. BGE 110 Ib 10 E. 1 S. 12) und führt - unabhängig von den Vorbringen der Beschwerdeführer - zur Gutheissung der Beschwerde. Demzufolge ist der angefochtene Entscheid aufzuheben. Bei diesem Verfahrensausgang wird das Begehren der Beschwerdeführer um Durchführung eines Augenscheins im bundesgerichtlichen Verfahren gegenstandslos. Zur Vermeidung von unnötigen Weiterungen des Verfahrens ist es gerechtfertigt, nachstehend einzelne Rügen der Beschwerdeführer zu behandeln. An dieser Stelle ist einzugehen auf die Wahrung des rechtlichen Gehörs (Art. 29 Abs. 2 BV) bei der Feststellung der unter Schutz gestellten Hecken und die in diesem Zusammenhang angesprochene Frage der Waldfeststellung (E. 3). Sodann ist der Einwand der Beschwerdeführer zu prüfen, wonach der verfassungsmässige Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) dem Heckenschutz entgegenstehe (E. 4).