Citation: 1A.155/1999 22.05.2000 E. 2

2.- a) Umstritten ist vorab, ob es sich bei der Zuweisung der fraglichen Parzellen zur Landwirtschaftszone durch den Zonenplan von 1990 um eine Auszonung oder um eine Nichteinzonung handelt. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung liegt eine Nichteinzonung vor, wenn bei der erstmaligen Schaffung einer raumplanerischen Grundordnung, welche den verfassungsmässigen und gesetzlichen Anforderungen entspricht, eine Liegenschaft keiner Bauzone zugewiesen wird. Dabei ist nicht von Bedeutung, ob die in Frage stehenden Flächen nach dem früheren, der Revision des Bodenrechts nicht entsprechenden Recht überbaut werden konnten (BGE 125 II 431 E. 3b, mit Hinweisen). Von einer Auszonung wird dagegen gesprochen, wenn eine Parzelle, die entsprechend den Grundsätzen des revidierten Bodenrechts bzw. des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG; SR 700) förmlich der Bauzone zugewiesen war, einer Nichtbauzone zugeteilt wird (BGE 122 II 326 E. 4c; Enrico Riva, Kommentar zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Zürich 1999, Rz. 140 zu Art. 5). Es stellt sich somit vorerst die Frage, ob die Zonenplanung der Einwohnergemeinde Cham von 1980 die bundesrechtlichen Vorgaben formell und materiell bereits erfüllte oder ob es dazu noch der Revision von 1990 bedurfte. b) Die Parteien sind sich einig, dass die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Cham von 1980 verfahrensmässig, d.h. bezüglich der Mitwirkungs-, Genehmigungs- und Rechtsschutzanforderungen den Grundsätzen des Bundesrechts genügte (Art. 4, 26 und 33 RPG; BGE 117 Ib 4 E. 3b S. 8). Das Verwaltungsgericht ist darüber hinaus zum Schluss gekommen, die Bau- und Zonenordnung habe auch materiell den bundesrechtlichen Anforderungen entsprochen. Anderer Meinung ist diesbezüglich - mit der Schätzungskommission - die Beschwerdeführerin. Materiell liegt ein bundesrechtskonformer Nutzungsplan vor, wenn er die Bauzonen in zweckmässiger Weise rechtsverbindlich von den Nichtbauzonen trennt und jenes Land in die Bauzonen einbezieht, das sich für die Überbauung eignet und weitgehend überbaut ist oder voraussichtlich innert 15 Jahren benötigt und erschlossen wird (Art. 15 und 19 RPG; Art. 5 des Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetzes vom 4. Oktober 1974 [WEG; SR 843]). Dabei müssen auch die übrigen raumplanerischen Ziele und Grundsätze (Art. 1, 3 und 17 RPG) beachtet worden sein (BGE 117 Ib 4 E. 3a/cc S. 8; unveröffentlichtes Urteil vom 27. Oktober 1998 i.S. Schmid, E. 2c). Ob der Zonenplan von 1980 diese Anforderungen erfüllt hat, ist ungeachtet dessen, dass er unter der Herrschaft des RPG beschlossen und genehmigt worden ist, zu prüfen (BGE 122 II 326 E. 5c in fine S. 332). c) Das Baugesetz für den Kanton Zug vom 18. Mai 1967 (BauG) sah in der 1980 geltenden Fassung nebst Bauzonen auch Zonen, die späterer Planung vorbehalten waren (sog. SPV-Zonen), sowie übriges Gemeindegebiet (§ 19 Abs. 1 und 2 BauG) vor. Die Gemeinden konnten vorschreiben, dass in den SPV-Zonen nichtlandwirtschaftliche Bauten nur bewilligt werden durften, wenn die Gemeinde durch den Bau und Unterhalt der Erschliessungsanlagen nicht belastet wurde und wenn keine wesentlichen Nachteile für eine spätere bauliche Entwicklung zu befürchten waren (§ 23 Abs. 2 BauG). Im übrigen Gemeindegebiet durften "ausnahmsweise" nichtlandwirtschaftliche Wohnbauten bewilligt werden, wenn für die Gemeinde dadurch keine Lasten entstanden und die Erschliessung sichergestellt war (§ 24 BauG). Das Verwaltungsgericht hält dafür, die nach § 24 BauG gegebene Möglichkeit, im übrigen Gemeindegebiet unter bestimmten Voraussetzungen auch andere als landwirtschaftliche oder sonstwie standortgebundene Bauten zu erstellen, besage noch nicht, dass das Baugebiet ungenügend vom Nichtbaugebiet abgegrenzt gewesen sei. Zum einen sei die Praxis zur Erteilung von Ausnahmebewilligungen nach § 24 BauG streng gewesen; zum andern sei die Bauordnung der Gemeinde Cham von 1980 (BauO 80) über das kantonale Recht hinausgegangen, indem nach § 52 Abs. 2 BauO 80 solche Ausnahmebewilligungen nur hätten erteilt werden dürfen, wenn auch die Voraussetzungen des eidgenössischen Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (GSchG 71; AS 1972 S. 950 ff.), wonach im Wesentlichen nur noch standortgebundene Bauten entsprechend dem späteren RPG zugelassen wurden, erfüllt gewesen seien. Auch durch die SPV-Zonen habe keine bundesrechtswidrige Vermischung von Baugebiet und Nichtbaugebiet stattgefunden. § 19 Abs. 2 BauG habe diese Reservezonen zum Nichtbaugebiet gezählt. Daran ändere § 39 Abs. 1 BauO 80, der die SPV-Zonen missverständlich unter "Baugebiet" aufgeführt habe, nichts. Nach § 39 Abs. 3 BauO 80 hätten für diese Zonen die Bestimmungen von § 58 BauO 80 betreffend das übrige Gemeindegebiet gegolten. Weder habe hier ein Anspruch auf Baubewilligung noch ein solcher auf Aufnahme in eine Bauzone bestanden. Vielmehr habe es sich bei den SPV-Zonen um Zonen im Sinne von Art. 18 RPG gehandelt. Für die Aufnahme in die Bauzone habe es eines Gemeindeversammlungsbeschlusses und der Genehmigung des Regierungsrates bedurft (§ 39 Abs. 3 Satz 3 BauO 80). Die Beschwerdeführerin vertritt demgegenüber die Meinung, die Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Cham von 1980 habe materiell dem Bundesrecht nicht genügt. Diese habe das Bau- und Nichtbaugebiet nur unvollkommen voneinander getrennt. Eine Landwirtschaftszone habe das zugerische Recht bis zur Baugesetzrevision von 1988 nicht gekannt, und die SPV-Zonen hätten eine klare Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet verhindert. Die SPV-Zonen seien Reservebauzonen gewesen (§ 23 Abs. 2 BauG). Mit Hilfe eines Bebauungsplanes hätten sie zur Überbauung freigegeben werden können (§ 55 Abs. 2 BauO 80), was in der Gemeinde Cham denn auch wiederholt geschehen sei, so einmal 1981, zweimal 1982 und zweimal 1985. d) Sowohl in den SPV-Zonen als auch im sog. übrigen Gemeindegebiet durften nach §§ 23 und 24 BauG i.V.m. §§ 55 und 58 BauO 80 nichtlandwirtschaftliche Bauten "ausnahmsweise" selbst dann erstellt werden, wenn sie nicht standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG waren. Es genügte, dass die Erschliessung gewährleistet werden konnte und die Gemeinde dadurch nicht belastet wurde. In den SPV-Zonen bedurfte es zusätzlich eines Bebauungsplanes, der aber als Sondernutzungsplan für ein bestimmtes Baugebiet vom Einwohnerrat selber beschlossen werden konnte (§§ 32 und 33 BauG). Auch wenn die SPV-Zonen nur durch Beschluss der Einwohnergemeindeversammlung und mit Genehmigung des Regierungsrates in Etappen teilweise oder ganz zur Überbauung freigegeben werden konnten (§ 39 Abs. 3 BO 80), war doch eine punktuelle, d.h. einzelfallweise Überbauung mit nicht standortgebundenen Bauten ohne Umzonung möglich. Das Gleiche gilt für das übrige Gemeindegebiet. Damit entsprach aber die Bau- und Zonenordnung von Cham von 1980 nicht den Grundsätzen des eidg. Raumplanungsrecht. Daran ändert nichts, dass - wie das Verwaltungsgericht ausführt - kein Rechtsanspruch auf eine Ausnahmebewilligung bestanden hat und die Bewilligungspraxis streng gewesen ist. Auch der Umstand, dass nach § 39 Abs. 3 und § 58 Abs. 2 BauO 80 sowohl im übrigen Gemeindegebiet als auch in den SPV-Zonen die Anforderungen des eidgenössischen Gewässerschutzgesetzes zu erfüllen waren, vermag die Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht zu stützen. Es übersieht, dass der Verweis in § 58 Abs. 2 BauO 80 auf das Gewässerschutzgesetz keine raumplanungsrechtliche, sondern bloss eine erschliessungsrechtliche Bedeutung hatte, nachdem Art. 20 GSchG mit Art. 38 des RPG abgeändert worden war. Die Definition "Baugebiet" in § 19 Abs. 2 BauG sodann hatte lediglich den Zweck, Ansprüche aus materieller Enteignung in den SPV-Zonen und im übrigen Gemeindegebiet auszuschliessen (vgl. den Verweis auf § 3 Abs. 2 BauG), weil dort kein Rechtsanspruch auf eine Baubewilligung bestand. Eine klare Trennung zwischen Bau- und Nichtbaugebiet vermochte die Bestimmung jedoch nicht herbeizuführen. Zwar könnte eingewendet werden, zumindest für das übrige Gemeindegebiet und eventuell auch für die SPV-Zonen habe seit 1980 Art. 24 RPG gegolten, der entgegenstehenden kantonalen und kommunalen Vorschriften vorgegangen sei. Das hilft aber nicht darüber hinweg, dass die Bau- und Zonenordnung 80 der Gemeinde Cham materiell den bundesrechtlichen Vorgaben nicht genügte. e) Bei diesem Ergebnis braucht nicht näher geprüft zu werden, ob sich das Ungenügen der Bau- und Zonenordnung 80 auch aus einer Überdimensionierung der Bauzone und aus weitern Bundesrechtswidrigkeiten (Missachtung von Zielen und Grundsätzen der Raumplanung; Art. 1 und 3 RPG) ergab, wie die Beschwerdeführerin behauptet und die Schätzungskommission - anders als das Verwaltungsgericht - angenommen hatte. Immerhin fällt auf, dass sich der Bericht der Gemeinde Cham vom 31. Oktober 1977 zur Ortsplanung von 1980 noch nicht an bundesrechtlichen Vorgaben orientierte (und auch noch gar nicht orientieren konnte) und dass er die SPV-Zonen zu den Bauzonen zählte (wenn auch zweiter Etappe), woraus sich ein vorgesehenes Baugebiet für einen Zeitraum von rund 30 Jahren ergab (vgl. den erwähnten Bericht S. 4 und den Vorprüfungsbericht der Baudirektion des Kantons Zug zur Ortsplanung 1990 S. 10). Das deutet ebenfalls darauf hin, dass die Bau- und Zonenordnung von 1980 materiell noch nicht dem am 1. Januar 1980 in Kraft getretenen Raumplanungsgesetz angepasst worden war. Diesen Mangel konnte entgegen der Meinung der Beschwerdegegnerin auch die Revision des kantonalen Baugesetzes von 1988 nicht heilen: Gemäss der Übergangsregelung von § 62bis Abs. 1 BauG blieben bis zur Anpassung des jeweiligen Zonenplanes an das RPG die bisherigen Bauzonen unverändert (Abs. 1), und die bisherigen SPV-Zonen galten weiterhin als Bauzonen, soweit darin gemäss der gemeindlichen Bauordnung der Gemeinderat allein oder auf Grund eines Gemeindeversammlungsbeschlusses befugt war, Baubewilligungen zu erteilen (Abs. 2). Selbst wenn nach dieser Vorschrift die SPV-Zonen der Gemeinde Cham insgesamt oder teilweise ab Inkrafttreten der Baugesetzänderung von 1988 nicht mehr zur Bauzone gezählt haben sollten, konnte die Vorschrift den Mangel, dass die gemeindliche Zonenordnung (noch) nicht durch eine gesamthafte Überprüfung durch das zuständige Gemeindeorgan an das RPG angepasst worden war, nicht beheben. f) Nach dem Gesagten ist die Zuweisung der hier im Streite liegenden Parzellen zur Landwirtschaftszone durch den Zonenplan von 1990 nicht als Auszonung, sondern als Nichteinzonung zu qualifizieren (E. 2a).