Citation: 2C_121/2023 E. A

A.a. Der Stilllegungsfonds für Kernanlagen und der Entsorgungsfonds für Kernkraftwerke (nachfolgend gemeinsam: STENFO) haben den Auftrag, die Finanzierung der anfallenden Stilllegungs- und Entsorgungskosten sicherzustellen, die bei der Ausserbetriebnahme und beim Rückbau der Schweizer Kernkraftwerke sowie bei der Entsorgung der radioaktiven Abfälle entstehen. Damit die erforderlichen Gelder für die aufwändige Stilllegung und Entsorgung der abgebrannten Brennelemente vorhanden sind, zahlen die Betreiber der Kernkraftwerke in zwei unabhängige Fonds ein - in den Stilllegungs- und in den Entsorgungsfonds. Diese beiden Fonds sind rechtlich selbständig und figurieren gemeinsam unter dem Namen STENFO. Als Leitungsorgan des STENFO und damit beider Fonds fungiert die Verwaltungskommission (nachfolgend: VK STENFO). Ihre Mitglieder werden vom Bundesrat gewählt (vgl. <http://www.stenfo.ch>, besucht am 12. September 2024). A.b. Entsprechend dem vorgenannten Konzept und gestützt auf das Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 (KEG; SR 732.1) sind demnach die BKW Energie AG als (ehemalige) Betreiberin des Kernkraftwerks Mühleberg, die Axpo Power AG als Betreiberin der Kernkraftwerke Beznau I und II, die Kernkraftwerk Leibstadt AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Leibstadt, die Kernkraftwerk Gösgen-Däniken AG als Betreiberin des Kernkraftwerks Gösgen sowie die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG als Betreiberin des Zwischenlagers verpflichtet, ihre Kernanlagen nach der endgültigen Ausserbetriebnahme auf eigene Kosten stillzulegen sowie die daraus stammenden radioaktiven Abfälle zu entsorgen. Der Stilllegungsfonds, der die Finanzierung der Stilllegung und des Abbruchs von ausgedienten Kernanlagen sowie die Entsorgung der dabei anfallenden Abfälle übernimmt (Stilllegungskosten), ist in Art. 77 Abs. 1 KEG geregelt. Der Entsorgungsfonds (Art. 77 Abs. 2 KEG) dient der Finanzierung der Entsorgung der radioaktiven Betriebsabfälle und der abgebrannten Brennelemente nach Ausserbetriebnahme der Kernanlagen (Entsorgungskosten). A.c. Nachdem sich die VK STENFO am 7. und 15. Dezember 2017 mit den Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Kernanlagen befasst hatte, stellte sie am 20. Dezember 2017 gestützt auf Art. 4 Abs. 5 i.V.m. Art. 29a Abs. 2 lit. c der Verordnung vom 7. Dezember 2007 über den Stilllegungsfonds und den Entsorgungsfonds für Kernanlagen (Stilllegungs- und Entsorgungsfondsverordnung, SEFV, SR 732.17; in der Fassung vom 7. Oktober 2015, in Kraft seit 1. Januar 2016; bezüglich der vorgenannten Artikel gemäss der bis 31. Dezember 2021 geltenden Fassung; vgl. AS 2015 4043) dem Eidgenössischen Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) Antrag auf Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für jede Kernanlage für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021. Sie bezifferte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf total Fr. 3'733 Mio. und diejenige der Entsorgungskosten auf total Fr. 19'751 Mio. Die rechtliche Qualifikation dieses Antrags ist umstritten (vgl. E. 2 unten). A.d. Mit Verfügung vom 12. April 2018 entschied das UVEK über den Antrag und legte die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf insgesamt Fr. 3'779 Mio. und die voraussichtliche Höhe der Entsorgungskosten auf insgesamt Fr. 20'802 Mio. fest. - Die Erhöhung der Stilllegungskosten um Fr. 46 Mio. gegenüber dem Antrag der VK STENFO wurde damit begründet, dass nur das Szenario "grüne Wiese", d.h. vollständiger Rückbau - ohne teilweise Belassung und Umnutzung von Bauten, die zu einem Kernkraftwerk gehören (sog. Szenario "braune Wiese", welches die VK STENFO in ihrem Antrag mit einer Wahrscheinlichkeit von 20% berücksichtigt hatte) -, zu berücksichtigen sei. - Eine Erhöhung der Entsorgungskosten um Fr. 400 Mio. wurde damit begründet, dass die Gefahr von Abgeltungen, d.h. mittels Verhandlungen festzusetzende freiwillige Zahlungen der Betreiber der Kernanlagen an die Standortgemeinden (die im Antrag der VK STENFO mit einer Eintretenswahrscheinlichkeit von 50% auf Fr. 400 Mio. festgesetzt worden waren) mit 100%, d.h. Fr. 800 Mio. zu berücksichtigen seien. Eine weitere Erhöhung der Entsorgungskosten um Fr. 651 Mio. wurde damit begründet, dass nur die Variante zweier getrennter Tiefenlager zu berücksichtigen sei (während die VK STENFO die Minderkosten eines einzigen Tiefenlagers [Kombilager] mit 40% berücksichtigt hatte). Stilllegungskosten (in Mio. Fr.) Entsorgungskosten (in Mio. Fr.) gemäss Antrag STENFO 3'733 gemäss Antrag STENFO 19'751 gemäss Verfügung UVEK (in Mio. Fr.) gemäss Verfügung UVEK (in Mio. Fr.) Antrag STENFO 3'733 Antrag STENFO 19'751 zuzügl. von der STENFO gewährter Abzug "braune Wiese" (Wahrscheinlichkeit 20%) 46 kein Abzug Abgeltungen (100% statt wie STENFO 50%) 400 kein Abzug Kombilager (statt wie STENFO Abzug für Kombilager mit Wahrscheinlichkeit 40%) 651 Total UVEK 3'779 Total UVEK 20'802 Stilllegungskosten (in Mio. Fr.) Entsorgungskosten (in Mio. Fr.) gemäss Antrag STENFO 3'733 gemäss Antrag STENFO 19'751 gemäss Verfügung UVEK (in Mio. Fr.) gemäss Verfügung UVEK (in Mio. Fr.) Antrag STENFO 3'733 Antrag STENFO 19'751 zuzügl. von der STENFO gewährter Abzug "braune Wiese" (Wahrscheinlichkeit 20%) 46 kein Abzug Abgeltungen (100% statt wie STENFO 50%) 400 kein Abzug Kombilager (statt wie STENFO Abzug für Kombilager mit Wahrscheinlichkeit 40%) 651 Total UVEK 3'779 Total UVEK 20'802 A.e. Nachdem das Bundesverwaltungsgericht mit Bezug auf eine von der Axpo Power AG, der BKW Energie AG, der Kernkraftwerk Gösgen AG, der Kernkraftwerk Leibstadt AG und der Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG gegen den Entscheid des UVEK erhobene Beschwerde hin das Verfahren einstweilen auf die Frage beschränkt hatte, ob das UVEK zur Festlegung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten zuständig sei, bejahte es mit Zwischenentscheid vom 20. März 2019 die Zuständigkeit des UVEK (Urteil BVGer A-2742/2018). A.f. Gegen diesen Zwischenentscheid betreffend Zuständigkeit gelangten die Axpo Power AG, die BKW Energie AG, die Kernkraftwerk Gösgen AG, die Kernkraftwerk Leibstadt AG und die Zwilag Zwischenlager Würenlingen AG mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht, welches am 6. Februar 2020 (Urteil 2C_440/2019) erwog, die in Art. 29a Abs. 2 Bst. c SEFV enthaltene Zuständigkeit des UVEK zur Feststellung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten im Einzelfall sprenge den Rahmen der in Art. 81 Abs. 5 KEG vorgesehenen Delegation und erweise sich daher als gesetzwidrig. Dementsprechend hiess das Bundesgericht die Beschwerde der Betreiberinnen gut, hob den Zwischenentscheid des Bundesverwaltungsgerichts auf und überwies die Angelegenheit zur Festsetzung der voraussichtlichen Höhe der Stilllegungs- und Entsorgungskosten für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021 an die VK STENFO. Dabei überliess es dieser ausdrücklich, ob sie die Kostenfestsetzung in Form einer selbständigen Zwischenverfügung oder im Rahmen der Endverfügung über die Festsetzung der Jahresbeiträge vornehmen wolle (Urteil 2C_440/2019 vom 6. Februar 2020 E. 3.5). A.g. In der Folge legte die VK STENFO, nachdem sie der BKW AG dazu das rechtliche Gehör gewährt hatte, mit Verfügung vom 10. März 2021 für die Veranlagungsperiode 2017 - 2021 die voraussichtliche Höhe der Stilllegungskosten auf Fr. 3'779 Mio. und die Höhe der Entsorgungskosten auf Fr. 20'077 Mio. fest. Zu diesen Beträgen gelangte die VK STENFO, indem sie - wie zuvor das UVEK - an der Nichtberücksichtigung des Szenarios "braune Wiese" festhielt, hinsichtlich der Entsorgungskosten hingegen die Wahrscheinlichkeit (der Gefahr) von Abgeltungen mit 50% und jene für ein Kombilager mit 20% bemass: Stilllegungskosten (in Mio. Fr.) Entsorgungskosten (in Mio. Fr.) wie UVEK (d.h. ohne Szenario "braune Wiese") 3' 779 UVEK 20'802 Berücksichtigung Abgeltungen 50% - 400 Berücksichtigung Chance Kombilager 20% -326 Rundungsdifferenz 1 Total 20'077 Stilllegungskosten (in Mio. Fr.) Entsorgungskosten (in Mio. Fr.) wie UVEK (d.h. ohne Szenario "braune Wiese") 3' 779 UVEK 20'802 Berücksichtigung Abgeltungen 50% - 400 Berücksichtigung Chance Kombilager 20% -326 Rundungsdifferenz 1 Total 20'077 Das Total von Fr. 20'077 Mio. Entsorgungskosten enthält auch die bis 2016 aufgelaufenen Entsorgungskosten, während die Entsorgungskosten ab 2016 gemäss Kostenstudie 2016 Fr. 14'487 Mio. betragen (vgl. Verfügung STENFO vom 10. März 2021 S. 9). Die Beschwerdeführerin stellt in ihren Anträgen (vgl. Bst. C unten) auf dem Betrag von Fr. 14'487 Mio. ab, was jedoch, wie nachfolgende Erwägungen zeigen, nicht entscheidwesentlich ist. Gleichzeitig setzte die VKF STENFO die Jahresbeiträge der BKW Energie AG für das Kernkraftwerk Mühleberg für die Jahre 2017 - 2019 sowie 2020 - 2021 wie folgt fest: Beiträge 2017 - 2019 (in Mio. Fr.) in den Stilllegungsfonds 12.1 in den Entsorgungsfonds 18.3 Beiträge 2020 und 2021 in den Stilllegungsfonds 5.4 in den Entsorgungsfonds 31.3 Beiträge 2017 - 2019 (in Mio. Fr.) in den Stilllegungsfonds