Citation: 2P.272/2006 24.05.2007 E. 5

Selon les recourants, les contrôles prévus à l'art. 32 LARA violent le droit au respect du domicile tel que garanti aux art. 13 al. 1 Cst. et 8 par. 1 CEDH. 5.1 La Constitution fédérale du 18 avril 1999 a consacré le respect de la sphère privée comme droit fondamental écrit à l'art. 13 Cst. Cette garantie concorde largement, sur le plan matériel, avec celle découlant de l'art. 8 CEDH (cf. message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, in: FF 1997 I 1, p. 154; ATF 126 II 377 consid. 7 p. 395). Elle vise expressément le respect du domicile, qui tend notamment à protéger les individus contre les ingérences arbitraires que peut commettre l'Etat lors de perquisitions ou de visites domiciliaires ou lors d'autres mesures de surveillance du domicile (cf. Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., Berne 1999, p. 119 s., 127 s.; Jean-François Aubert/Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich 2003, n. 11 ad art. 13). En règle générale, de telles ingérences requièrent, sauf les cas d'urgence, de solides garanties procédurales (cf. Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2ème éd., Zurich 1999, n. 587) voire l'autorisation préalable d'une autorité judiciaire (cf. Müller, op. cit., p. 127; Aubert/Mahon, op. cit., n. 11 ad art. 13; Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, Ergänzungsband zur dritten Auflage des gleichnamigen Werks von Jörg Paul Müller, Berne 2005, p. 88). La notion de domicile au sens des dispositions d'ordre constitutionnel précitées est propre au champ des droits fondamentaux et ne se confond pas avec la notion étroite de domicile au sens du droit civil, soit le lieu où une personne réside avec l'intention de s'y établir (cf. art. 23 ss CC). Elle se comprend au contraire largement et inclut non seulement les lieux d'habitation où s'épanouit ordinairement de manière privilégiée la vie privée et familiale, comme une maison ou un appartement, y compris certains espaces ouverts ou semi-ouverts, comme un balcon, une cour ou un jardin (cf. arrêt du 29 septembre 2000, dans la cause 1P.134/2000, consid. 5a; cf. Schefer, op. cit., p. 86), mais s'étend également à toutes sortes de lieux dont l'utilisation comme centre de la vie privée ou familiale peut n'être que provisoire ou temporaire, comme une chambre d'hôtel, un mobile-home ou une tente de camping (cf. Müller, op. cit., p. 121/122; Aubert/Mahon, op. cit., n. 12 ad art. 13; Villiger, op. cit., n. 584/585; Stephan Breitenmoser, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, éd. par Bernhard Ehrenzeller/Philippe Mastronardi/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender, Zurich 2002, n. 31 ad art. 13; Ulrich Häfelin/Walter Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 6ème éd., Zurich 2005, n. 383). Peuvent aussi, dans certaines circonstances, bénéficier de la protection du domicile des locaux dédiés à un usage professionnel ou commercial (cf. arrêt de la CourEDH du 25 février 2003, Robert Roemen c./Luxembourg, in: Recueil CourEDH, 2003-IV, p. 65 ss, par. 64 ss; Gottfried Niemetz c./Allemagne, du 16 décembre 1992, PCourEDH Série A, vol. 251 B, par. 30; Müller, op. cit., p. 123 ss; Schefer, op. cit., p. 87; Breitenmoser, op. cit., n. 31 ad art. 13; Villiger, op. cit., n. 585), même si l'intérêt public peut alors justifier une plus grande ingérence des autorités, par exemple pour contrôler le respect de certaines normes sanitaires ou de droit du travail (cf. Aubert/Mahon, op. cit., n. 12 ad art. 13). La protection des art. 13 al. 1 Cst. et 8 par. 1 CEDH ne dépend pas du rapport juridique qui fonde l'existence d'un domicile; en particulier, il est indifférent de savoir si celui qui invoque le droit à la protection du domicile est propriétaire ou seulement locataire de l'espace qu'il occupe (cf. Breitenmoser, op. cit., n. 30 ad art. 13; Müller, op. cit., p. 122). Cette protection existe dès le moment où il résulte des circonstances que cet espace relève de la sphère privée de son occupant et constitue son centre de vie (cf. Müller, loc. cit.). Tel est en particulier le cas si ce dernier n'a pas d'autre lieu de résidence (cf. Villiger, op. cit., n. 585). La question est en revanche controversée de savoir si l'occupation illégale d'un es-pace comme centre de vie peut ou doit également bénéficier de la protection du domicile (cf. Villiger, loc. cit.; Müller, op. cit., p. 122 ad note 20). 5.2 En l'espèce, pendant toute la durée de leur hébergement dans les chambres ou les appartements qui sont mis à leur disposition au titre de l'assistance prévue à l'art. 81 LAsi, les demandeurs d'asile (et cas échéant leur famille) n'ont pas d'autre lieu de résidence en Suisse. Ces locaux bénéficient dès lors de la protection du domicile au sens des art. 13 Cst. et 8 CEDH. Peu importe que les intéressés ne soient pas propriétaires ni locataires des espaces qu'ils occupent et qu'ils ne versent même aucune contribution à ce titre. Il suffit de constater qu'ils y ont leur centre de vie exclusif et qu'ils y doivent leur présence à leur statut de demandeur d'asile dans le dénuement. En revanche, le rapport de droit spécial qui découle de ce statut n'est pas sans influence sur l'étendue de la garantie constitutionnelle du domicile. En particulier, les intéressés doivent, à l'instar de ce qu'il en est pour d'autres rapports de droit administratif spéciaux, supporter certaines contraintes et, cas échéant, accepter certains contrôles en dehors d'une autorisation judiciaire préalable, pour autant que les conditions prévues à l'art. 36 Cst. pour restreindre les droits fondamentaux soient réunies (cf. Müller, op. cit. p. 129). D'après cette norme constitutionnelle, toute restriction à un droit fondamental suppose, pour être valable, qu'elle soit fondée sur une base légale (al. 1), justifiée par un intérêt public (al. 2), proportionnée au but visé (al. 3) et ne pas toucher à l'essence du droit fondamental en cause (al. 4). Bien que formulées de manière différente, les exigences posées par l'art. 8 par. 2 CEDH pour permettre une "ingérence" de l'autorité publique dans l'exercice du droit au respect du domicile se recoupent avec celles découlant de l'art. 36 Cst. (cf. ATF 126 II 425 consid. 5a p. 435). 5.3 Selon la Cour constitutionnelle, l'exigence de la base légale est "clairement respectée", car la restriction litigieuse figure dans une loi au sens formel. Par ailleurs, elle estime qu'il existe un intérêt public "certain" à pouvoir procéder aux contrôles prévus par l'art. 32 LARA, notamment pour vérifier que les locaux mis à disposition des demandeurs d'asile sont bien occupés par leurs ayants droit et non par des tiers non autorisés, le cas échéant contre paiement et au mépris de la décision d'hébergement. Il s'agit également, selon les juges constitutionnels, de garantir la sécurité et le bien-être des occupants eux-mêmes, en particulier des mineurs, et d'éviter des problèmes de coexistence, d'hygiène ou de sécurité liés, par exemple, à la suroccupation des locaux, ou consécutifs à des modifications non autorisées des installations et équipements s'y trouvant (par exemple le chauffage ou l'électricité). Enfin, les explications de l'autorité intimée et les travaux parlementaires permettent, toujours selon les premiers juges, de donner à l'art. 32 LARA une interprétation conforme au principe de proportionnalité: non seulement les contrôles prévus sont indispensables pour atteindre les objectifs visés par la norme, mais ils seront ponctuels, n'auront pas de caractère chicanier et pourront faire l'objet d'un contrôle judiciaire concret si nécessaire. Les recourants ne nient pas l'existence d'un intérêt public à effectuer les contrôles visés par l'art. 32 LARA, ni même la pertinence, dans certains cas, de procéder à des visites non annoncées. Ce qu'ils contestent, c'est l'existence d'une base légale suffisante habilitant la FAREAS à effectuer de tels contrôles. Plus précisément, ils estiment que la disposition incriminée manque de prévisibilité, faute d'indiquer dans quelles situations et à quelles conditions précises des contrôles sont possibles (nombre de visites, modalités, ...). De telles indications devraient au moins exister, font-ils valoir, pour les visites non annoncées, afin de prévenir les contrôles abusifs ou chicaniers contraires au principe de la proportionnalité. A titre d'exemple, ils doutent qu'une visite domiciliaire non annoncée qui aurait pour but de vérifier des installations de chauffage ou de gaz soit proportionnée au but visé et compatible avec "le noyau dur de la protection du domicile." Dans les faits, ils affirment que la FAREAS inspecte régulièrement et "pour toutes sortes de motifs et sans préavis" les locaux mis à disposition des demandeurs d'asile, et que les visites ont parfois lieu "en l'absence des occupants qui en ignorent jusqu'à l'existence". Ils estiment dès lors que la loi devrait "limiter la prérogative de perquisitionner le domicile des requérants d'asile aux contrôles des infractions qui ne peuvent être efficaces que s'il y a effet de surprise, et seulement aux infractions d'une certaine gravité, par exemple l'hébergement de personnes non autorisées à séjourner en Suisse." 5.4 Il découle du principe de la légalité que les normes juridiques doivent présenter un certain degré de précision, afin notamment de respecter les impératifs de réserve de la loi et de sécurité juridique destinés à garantir la prévisibilité de l'action étatique qui est étroitement liée, dans un Etat de droit, au principe d'égalité devant la loi. Pour autant, cette exigence de précision ne doit pas être interprétée et comprise dans un sens trop absolu, comme le rappelle la jurisprudence aussi bien du Tribunal fédéral que de la Cour européenne des droits de l'homme (cf. ATF 128 I 327 consid. 4.2 p. 339 s.; 125 I 369 consid. 6 p. 379 s. et les arrêts cités). Le législateur ne saurait en effet renoncer à utiliser des notions générales ou indéterminées qui doivent être concrétisées et explicitées par la pratique administrative et judiciaire. Le degré de précision requis d'une norme ne se laisse pas appréhender de manière abstraite. Il dépend notamment de la gravité de l'atteinte aux droits constitutionnels que la loi autorise, du cercle des personnes touchées, ainsi que de la possibilité de prévoir et cerner à l'avance, en dehors d'un cas concret, la forme et le contenu que doit revêtir l'action étatique pour régler un problème donné, compte tenu de la diversité, de la variété et de la complexité des situations pouvant se présenter. Les garanties de procédure et le principe de la proportionnalité peuvent également, jusqu'à un certain point, compenser une relative imprécision de la loi, en particulier si leur respect peut - efficacement - être garanti par une autorité judiciaire dans le cadre d'un contrôle concret (cf. ATF 128 I 327 consid. 4.2 p. 339/340 et les nombreuses références citées). 5.5 En l'espèce, l'art. 32 LARA concerne les demandeurs d'asile (soit les personnes désignées à l'art. 2 ch. 1 à 3 LARA, par renvoi de l'art. 3 al. 1 LARA) pendant la durée de leur hébergement, et vise à permettre à la FAREAS de contrôler que les intéressés utilisent les locaux qui sont mis à leur disposition de manière conforme à la législation en matière d'aménagement du territoire et des constructions ainsi qu'à la décision d'hébergement. Le champ d'application personnel, temporel et matériel de la norme contestée est donc relativement précis, quoi qu'en disent les recourants. Au vrai, tel qu'allégué par ceux-ci, le grief tiré de l'absence de base légale est indissociable de la question de la proportionnalité des contrôles prévus et doit être mis en étroite relation avec celle-ci, ce qui n'a du reste pas échappé au législateur vaudois. C'est ainsi que le projet de loi soumis au Grand Conseil limitait les visites non annoncées aux "cas de suspicion d'infraction à la législation [en matière d'aménagement du territoire et des constructions] ou à la décision [d'hébergement] susmentionnées" (projet de loi, ad art. 22 al. 2). Dans son message, le Conseil d'Etat précisait à ce sujet que "sauf urgence ou suspicion d'une infraction à la législation visée par la présente disposition, la visite des lieux ne se fera pas pendant la nuit et devra être annoncée." Dans leur majorité, les députés ont toutefois jugé préférable de supprimer cette restriction (cf. Bulletin des séances du Grand Conseil du canton de Vaud [BSGC], séance du mardi 7 février 2006, p. 8078 [proposition Thévoz]), afin de laisser le plus large pouvoir d'appréciation possible à la FAREAS pour décider si, quand et comment des contrôles pouvaient et devaient être faits et, en particulier, s'ils devaient être préalablement annoncés ou non. Il s'est essentiellement agi, dans l'esprit du législateur, de ne pas dissuader la FAREAS d'effectuer de tels contrôles lorsqu'elle le jugeait nécessaire, afin - notamment - de prévenir certains problèmes (cf. BSGC, op. cit., p. 8081 [Thévoz]) et de protéger les mineurs (cf. BSGC, op. cit., p. 8080 et 8083 [Glatz]), en même temps que d'assurer une certaine efficacité à ces mesures, seules des visites non annoncées permettant de constater certains manquements, comme la présence de clandestins ou de personnes non autorisées, en violation de la décision d'hébergement (cf. BSGC, op. cit., p. 8078 [Rapaz], p. 8079 [Brélaz], p. 8083 s. [Leuba]; p. 8090 [Thévoz]; p. 8092 [Stucki]). Ces arguments ne sont pas dénués de pertinence. En particulier, il n'apparaît pas insoutenable de considérer que la FAREAS doit disposer d'un grande latitude d'appréciation et d'action pour exercer les contrôles prévus par l'art. 32 LARA. En effet, ceux-ci ne tendent pas seulement à vérifier la conformité des locaux à la législation en matière d'aménagement du territoire et des constructions, mais doivent également permettre de garantir le respect des décisions d'hébergement qui fixent notamment les "modalités" de l'hébergement (cf. art. 30 al.1 et 2 LARA). Dans cette mesure, une certaine souplesse est nécessaire. Le contrôle de certaines conditions d'hébergement peut en effet requérir, selon les circonstances, des inspections plus ou moins fréquentes, à des moments et selon des modalités à définir de cas en cas et pouvant prendre la forme, si nécessaire, de visites non annoncées. Cela est particulièrement évident, comme l'ont retenu les premiers juges, pour prévenir la présence de tiers non autorisés dans les appartements mis à disposition des demandeurs d'asile. Mais la décision d'hébergement ou un règlement de maison peut aussi prévoir des prescriptions de toutes sortes destinées - par exemple - à assurer la sécurité et la tranquillité des occupants et/ou du voisinage. Le respect de telles prescriptions de même que, plus largement, la garantie que les locaux remis reçoivent un usage conforme à leur destination doivent dès lors pouvoir être vérifiés sous une forme et selon des modalités adaptées à la situation, même en l'absence d'une base légale spécifique. Une énumération à l'avance de tous les cas de figure n'apparaît du reste guère possible, vu la diversité et la variété des situations pouvant justifier un contrôle et les nombreuses formes possibles que peut prendre une telle mesure. Tout est affaire de proportionnalité et dépend des circonstances concrètes du cas, en particulier du but du contrôle, des conditions de sa mise en oeuvre et de l'atteinte à la sphère privée en résultant. L'intensité de l'atteinte peut du reste être très variable selon la forme et les modalités du contrôle. Il va par exemple de soi qu'un contrôle non annoncé à une heure tardive sera en principe réservé à des situations exceptionnelles, tandis qu'un contrôle ponctuel destiné à vérifier la conformité d'une chambre ou d'un logement aux normes sanitaires ou de sécurité doit pouvoir être entrepris facilement et sans précaution particulière, car il constitue une atteinte plutôt légère à la sphère privée, surtout s'il est effectué en présence des occupants; un contrôle de ce genre s'inscrit parfaitement dans les contraintes usuelles qu'un demandeur d'asile au bénéfice de l'assistance doit supporter en raison du rapport particulier de dépendance qui le lie à l'Etat; ce statut lui confère certes des droits, mais aussi des devoirs spécifiques qui sont de nature à restreindre quelque peu la portée de certains droits fondamentaux et à en limiter la protection aux atteintes d'une certaine gravité (cf. ATF 133 I 49 consid. 3.2 p. 58). 5.6 Dans ces conditions, force est d'admettre que l'art. 32 LARA constitue une base légale suffisante et adéquate pour effectuer les contrôles qui y sont prévus, en ce sens que, pour autant que ceux-ci soient proportionnés aux circonstances, ils ne violent pas le droit au respect du domicile. Il ne s'agit pas, dans le cadre d'un contrôle abstrait, de se prémunir contre toute inconstitutionnalité qui pourrait résulter de la mise en oeuvre d'une disposition dans un cas d'application, mais seulement de s'assurer que la norme en cause se prête, comme en l'espèce, à une interprétation conforme à la Constitution et à la Convention européenne des droits de l'homme (cf. supra consid. 2). La relative imprécision de l'art. 32 LARA justifie d'autant moins la censure du juge constitutionnel que, contrairement à ce que soutiennent les recourants, en cas de contrôles illégaux, chicaniers ou abusifs des locaux mis à leur disposition, les demandeurs d'asile peuvent, si nécessaire, faire constater et cesser une éventuelle violation de leur droit au respect du domicile à l'occasion d'un contrôle juridique concret (cf. supra consid. 4). Le grief est mal fondé.