Citation: 1A.64/2003 08.07.2003 E. 6

Die Rekurskommission UVEK hat sich im angefochtenen Entscheid den vom Bundesgericht angestellten Überlegungen angeschlossen. Was in der Beschwerde gegen diese vorgebracht wird, ist nicht geeignet, den Inhalt der Konzessionsverfügung und den Beschwerdeentscheid als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. 6.1 Die Beschwerdeführer räumen ein, dass die betrieblichen Vorgaben und Rahmenbedingungen für Flughäfen in der Regel im SIL zu umschreiben seien und daher nicht notwendigerweise in die Betriebskonzession aufgenommen werden müssten. Vorliegend sei jedoch das Objektblatt Flughafen Zürich des SIL noch nicht festgelegt und auch noch nicht ansatzweise auf den koordiniert zu revidierenden Richtplan des Kantons Zürich abgestimmt. Aus dem bereits vorliegenden allgemeinen Teil des SIL lasse sich aber für den "ordnungsgemässen Betrieb" des Flughafens nichts herleiten, seien doch die darin enthaltenen allgemeinen Vorgaben und Ziele völlig losgelöst von sich allenfalls aus der Raumplanung ergebenden Konflikten festgelegt worden. Erfülle mithin der SIL die ihm in Art. 36c Abs. 2 LFG zugedachten Funktionen nicht, so geböten Wortlaut und Zweck dieser Bestimmung, dass der Konzedent entsprechende Rahmenbedingungen in der Konzession festsetze. Aus der Tatsache, dass das Objektblatt Flughafen Zürich des SIL noch aussteht, kann jedoch nicht geschlossen werden, dass in der Konzessionsverfügung selbst flugbetriebliche Rahmenbedingungen festgelegt werden müssten: 6.1.1 Art. 36c Abs. 2 LFG umschreibt nicht den Inhalt der Betriebskonzession, sondern den Inhalt des Betriebsreglementes bzw. die Voraussetzungen, unter denen dieses genehmigt werden kann. Danach sind bei der Ausgestaltung des Betriebsreglementes "die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt, in der Konzession ... sowie in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen" zu berücksichtigen. Von diesen drei rechtlichen Instrumenten hat nach den Umschreibungen in Gesetz und Verordnung nur der SIL zwingend Vorgaben und Rahmenbedingungen zum Betrieb der fraglichen Infrastruktur zu enthalten (vgl. Art. 3a Abs. 2 VIL). Art. 36a LFG sieht, wie oben (E. 5.1) erwähnt, für die Betriebskonzession nichts Derartiges vor. Und die Plangenehmigung als Bewilligung für die Errichtung oder Änderung von Flugplatzanlagen legt nach geltendem Recht in aller Regel keine Grundsätze für den Flugbetrieb fest; bedingt die Änderung von Flugplatzanlagen auch betriebliche Änderungen, so sind diese ins Betriebsreglement aufzunehmen (vgl. Art. 36c Abs. 4 LFG; BGE 126 II 522 nicht publ. E. 11). Art. 36c Abs. 2 LFG ist daher so zu verstehen, dass im Betriebsreglement allfällige in der Betriebskonzession und in der Plangenehmigung enthaltene - betriebliche oder nichtbetriebliche - Vorgaben und Rahmenbedingungen umzusetzen seien. Dagegen lässt sich aus dieser Bestimmung kein Anspruch Dritter darauf herleiten, dass im Falle eines noch ausstehenden SIL-Objektblattes in der Betriebskonzession selbst derart konkrete Angaben über den künftigen Flugbetrieb und insbesondere die An- und Abflugverfahren gemacht werden müssten, dass ein Rechtsschutzinteresse der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu bejahen wäre. 6.1.2 Es ist den Beschwerdeführern darin zuzustimmen, dass den Grundsätzen des Raumplanungsgesetzes, das eine Abstimmung aller raumwirksamen Tätigkeiten und eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes ausgerichtete Besiedlungsordnung anstrebt, am besten entsprochen werden könnte, wenn zunächst die Konzepte und Sachpläne des Bundes gemeinsam mit den Richtplänen der Kantone erarbeitet und erst danach die raumwirksamen Tätigkeiten aufgenommen bzw. die geplanten Infrastrukturanlagen erstellt und in Betrieb genommen werden könnten (vgl. insbesondere Art. 1, 6 und 13 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 [RPG, SR 700]). Nun besteht der Flughafen Zürich-Kloten seit über fünfzig Jahren und und sind die fraglichen Planungspflichten erst lange nach dessen Inbetriebnahme in die Bundesgesetzgebung aufgenommen worden. Die Planung läuft daher aus dieser Sicht den Gegebenheiten unvermeidlicherweise hinterher. Im Hinblick auf die Erneuerung der Betriebskonzessionen und die damit verbundene Überprüfung des Betriebsreglementes ist tatsächlich bedauerlich, dass heute die Objektblätter des SIL für die Landesflughäfen mit den betrieblichen Rahmenbedingungen noch immer fehlen. Dies kann jedoch entgegen der Meinung der Beschwerdeführenden nicht zur Folge haben, dass das Konzessionserteilungsverfahren die Funktion des Sachplanungsverfahrens übernehmen müsste. Die im Objektblatt für die einzelnen Anlagen noch festzulegenden Rahmenbedingungen werden sich, da die netzspezifische Stellung und gewisse Erschliessungsgrundsätze für die Landesflughäfen im Teil III des SIL bereits umschrieben sind (III B1-B7 - 2), im Wesentlichen auf die An- und Abflugverfahren und deren Auswirkungen auf die Umwelt konzentrieren. Nach dem heutigen System des Luftfahrtrechts sind aber diese Fragen, wie bereits einlässlich dargelegt, im Betriebsreglement und dem betreffenden Genehmigungsverfahren zu regeln. Die flugbetrieblichen Belange sind daher, soweit sie nicht schon im Luftfahrtrecht geordnet sind, mit oder ohne Vorgaben des SIL im Rahmen des Betriebsreglementes festzulegen und können von den Betroffenen im Genehmigungs- und anschliessenden Rechtsmittelverfahren angefochten werden. Das Betriebsreglement ist denn auch das Instrument, das - gleich wie der SIL (vgl. SIL I - 5 zur "rollenden Planung") - bei Veränderung der Verhältnisse und Bedürfnisse zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen ist (Art. 36d LFG, Art. 14 Abs. 2 und Art. 26 VIL), während die Betriebskonzession lediglich übertragen, erneuert oder entzogen werden kann (Art. 36a Abs. 3 LFG, Art. 14 bis 16 VIL). 6.1.3 Dass das Fehlen des Objektblattes SIL für den Flughafen Zürich zu einer Einschränkung der Rechtsmittelmöglichkeiten führen würde, machen die Beschwerdeführer selbst nicht geltend. Die Sachpläne des Bundes werden zwar sowohl in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen und Gemeinden wie auch unter Mitwirkung der Bevölkerung erstellt (vgl. Art. 4 Abs. 2 RPG, Art. 17 bis 19 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV, SR 700.1]), doch mündet dieses Anhörungsverfahren nicht in ein Rechtsmittelverfahren. Die Sachpläne sind einzig für die Behörden sowie für die mit der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben betrauten Personen und Organisationen, nicht dagegen für Private rechtlich verbindlich (Art. 22 RPV). Läge somit das Objektblatt für den Flughafen Zürich mit flugbetrieblichen Rahmenbedingungen bereits vor, so würde dies nichts daran ändern, dass sich die Anwohner gegen diese Vorgaben nur insofern im Einsprache- und Rechtsmittelverfahren zur Wehr setzen könnten, als sie im - anfechtbaren - Betriebsreglement umgesetzt werden. 6.2 In der Beschwerde wird weiter beanstandet, dass zur Bestimmung des (nötigen) Konzessionsinhalts einzig das Luftfahrtrecht beigezogen und der Blick auf die übrige Verfassungsordnung, insbesondere auf die Zielsetzungen von Art. 73 bis 75 BV, vernachlässigt worden sei. Diese Rüge erweist sich sofort als unbegründet, schliesst doch das eidgenössische Luftfahrtrecht die Anwendung des übrigen Bundesverfassungsrechts und insbesondere die Berücksichtigung der umweltschutzrechtlichen Prinzipien keineswegs aus. Die Geltung und Einhaltung der umweltschutzrechtlichen Vorschriften werden in gewissen luftfahrtrechtlichen Bestimmungen sogar ausdrücklich vorausgesetzt (vgl. etwa Art. 42 Abs. 5 LFG, Art. 25 Abs. 1 lit. c VIL). 6.3 Die Beschwerdeführenden stellen zwischen der Rentabilität des Flughafens und dem Umfang der Lärmsanierung eine Beziehung her, welche zur Folge haben müsse, dass in der Betriebskonzession selbst ein Flugbewegungsplafond verankert werde; andernfalls könnte die Sanierung - worunter die Beschwerdeführer betriebliche Einschränkungen verstehen - den Rentabilitätsbestrebungen zum Opfer fallen. Dieser Schluss kann jedoch nicht gezogen werden. Zur Frage, wann und in welchem Rahmen die Notwendigkeit allfälliger weiterer Einschränkungen des Flugbetriebs zu prüfen sei, hat sich das Bundesgericht bereits im Baukonzessionsverfahren für das Dock Midfield geäussert. In BGE 126 II 522 E. 40 S. 572 wird dazu ausgeführt, dass das Konzept zum Schutz der Flughafenregion vor übermässiger Lärmbelastung erneut zu überprüfen sei, falls das An- und Abflugsystem unter der Herrschaft der neuen Betriebskonzession erheblich geändert werden müsse. Das Übergangsrecht (Art. 74a VIL) sehe denn auch eine entsprechende Umweltverträglichkeitsprüfung ausdrücklich vor. Über die Frage, ob die von den Anwohnern verlangte zusätzliche Beschränkung des Nachtflugbetriebs angeordnet werden müsse, sei zu entscheiden, wenn auch das dannzumalige An- und Abflugverfahren festgelegt sein werde. Das Gleiche gelte für die geforderten Verkehrseinschränkungen während der Tagesstunden sowie für die Begehren um Einräumung von "Ruhefenstern", von Pegelbegrenzungen für Einzelüberflüge und um die Erhöhung des Nachtlärmzuschlags. Ob solche Vorkehren umweltrechtlich geboten seien, werde erst beurteilt werden können, wenn alle Daten des künftigen Flugbetriebs bekannt seien. In welchem Masse und zu welcher Tages- oder Nachtzeit die durch den Erweiterungsbau gewonnene Kapazität des Flughafens genutzt werden dürfe, werde daher endgültig erst mit der Genehmigung des Betriebsreglementes bestimmt (keine Hervorhebung im Original). - Das Gesagte gilt auch heute noch. Über die Erforderlichkeit der Festsetzung eines Flugbewegungsplafonds ist daher nicht im Konzessionserteilungsverfahren, sondern bei der umfassenden Überprüfung des Betriebsreglements zu befinden. Eine andere, hier nicht zu untersuchende Frage ist, ob das Betriebsreglement am 31. Mai 2001 auch ohne die in Art. 74a Abs. 2 VIL verlangte Überprüfung habe genehmigt werden dürfen; diese Frage bildet Gegenstand des hängigen Beschwerdeverfahrens gegen die Genehmigung des Betriebsreglements. Soweit die Beschwerdeführenden im gleichen Zusammenhang auf die Gefahr widersprüchlicher Entscheidungen hinweisen und eine Verfahrenskoordination fordern, ist nicht ersichtlich, inwiefern die umfassende Regelung des Flugbetriebs ausschliesslich im Rahmen des Betriebsreglementes mit den Grundsätzen koordinierten Vorgehens unvereinbar wäre. Vielmehr ist durch die im revidierten Luftfahrtrecht vorgenommene Abgrenzung der Funktionen und Inhalte von Betriebskonzession und Betriebsreglement der Abstimmungsbedarf kleiner geworden. 6.4 Die Rekurskommission UVEK hat im angefochtenen Entscheid festgestellt, die Betriebskonzession begründe hinsichtlich Betriebsumfang, -konzept und -abwicklung keine wohlerworbenen Rechte, und hat damit die Einwendungen der Beschwerdeführer, im Betriebsreglementsverfahren könnten nur noch kosmetische Massnahmen getroffen und keine substanziellen Betriebsbeschränkungen mehr angeordnet werden, zurückgewiesen. Es trifft daher nicht zu, dass sich die Vorinstanz mit den Vorbringen der Beschwerdeführer über Eingriffe in wohlerworbene Rechte nicht befasst hätte. Dass hinsichtlich der Ausgestaltung des Flugbetriebs noch erhebliche umweltschutzbedingte Korrekturen möglich sein müssen, ergibt sich auch aus der bereits wiedergegebenen Erwägung 40 in BGE 126 II 522. 6.5 Es bleibt somit dabei, dass die Rekurskommission UVEK zu Recht festgehalten hat, dass die Betriebskonzession keine (flug-) betrieblichen Rahmenbedingungen enthalten müsse und daher im Konzessionserteilungsverfahren keine sich auf die Auswirkungen des Flughafenbetriebes beziehenden Rügen erhoben werden können. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerden der Anwohner und der Gemeinden erweisen sich in der Sache als unbegründet.