Citation: 2C_139/2009 13.08.2009 E. 2

2. le site a servi en grande partie au stockage définitif des déchets urbains; c. l'investigation, la surveillance et l'assainissement de sites pollués aux abords de stands de tir, sur lesquels aucun déchet n'a été déposé dans les deux ans suivant l'entrée en vigueur de la présente modification, à l'exclusion des stands de tir à but essentiellement commercial; d. l'investigation concernant des sites qui se révèlent non pollués (art. 32d, al. 5). 4 Seules les mesures qui respectent l'environnement, sont économiques et tiennent compte de l'évolution technologique bénéficient de ce financement. Celui-ci est versé aux cantons en fonction de leurs dépenses et s'élève à 40% des coûts imputables. Lorsqu'il est versé en vertu de l'al. 3, let. a, son montant est forfaitaire et s'élève à 500 francs par site. 5 Le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la procédure de perception de la taxe, ainsi que sur le financement des mesures et les coûts imputables. 6 Le droit cantonal peut également prévoir des taxes destinées au financement de l'investigation, de la surveillance et de l'assainissement des sites pollués." La taxe prévue à l'art. 32e LPE remonte à la modification de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 21 décembre 1995 (RO 1997 1155 ss). La révision a introduit une obligation d'assainir les décharges contrôlées et les autres sites pollués par des déchets et a chargé les cantons de veiller à son exécution (art. 32c dans sa teneur du 21 décembre 1995). Dans certaines situations, les cantons devaient supporter les coûts d'assainissement. Le Conseil fédéral a été habilité à percevoir auprès des détenteurs de décharges contrôlées une taxe sur le stockage définitif des déchets, dont le produit devait servir à indemniser (partiellement) les cantons (art. 32e dans sa teneur du 21 décembre 1995). La taxe en question figurait déjà à l'art. 32c du projet du Conseil fédéral du 7 juin 1993 relatif à la révision de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (FF 1993 II 1453 ss, 1462; cf. aussi Pierre Tschannen, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2e éd., no 6 ad art. 32e LPE). Lors des débats parlementaires, le Conseil des Etats a ajouté à la base légale de la taxe, devenue entre-temps l'art. 32e, un alinéa 5 aux termes duquel "le droit cantonal peut prévoir des taxes propres destinées au financement de l'assainissement des décharges et des autres sites". Selon le rapporteur de la commission, cet ajout devait préciser que le législateur cantonal demeurait compétent pour prévoir des contributions cantonales parallèlement à la taxe fédérale; de cette manière, l'on tenait compte des taxes cantonales existant déjà, par exemple dans le canton de Berne (BO 1995 CE 838, intervention Schüle). Le nouvel art. 32e LPE dans sa teneur du 21 décembre 1995 est entré en vigueur le 1er juillet 1997 et avait alors la teneur suivante (RO 1997 1166): "1 Le Conseil fédéral peut obliger le détenteur d'une décharge contrôlée à acquitter à la Confédération une taxe sur le stockage définitif des déchets. La Confédération affecte le produit exclusivement à l'indemnisation des coûts pour l'assainissement de décharges contrôlées et d'autres sites pollués par des déchets. Les indemnités sont versées aux cantons en fonction du coût des assainissements. 2 [...] 3 [...] 4 [...] 5 Le droit cantonal peut également prévoir des taxes destinées au financement de l'assainissement des décharges et des autres sites." Dans sa teneur du 21 décembre 1995, l'art. 32e LPE prévoyait ainsi seulement la possibilité de percevoir une taxe fédérale auprès des détenteurs de décharges contrôlées. Lors de la révision de 1997 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20), cette disposition a été modifiée en ce sens que si le Conseil fédéral faisait usage de sa compétence, il devait également assujettir à la taxe celui qui exportait des déchets en vue de leur mise en décharge à l'étranger. Lors de la procédure de consultation, il était en effet apparu que la taxe prévue par l'art. 32e LPE ne frappait pas l'exportation de déchets tels que les cendres d'électro-filtre provenant des usines d'incinération des ordures ménagères - lesquelles constituaient 80% des déchets exportés pour être mis en décharge à l'étranger. Or, s'il n'était pas question d'en interdire l'exportation, celle-ci ne devait "en aucun cas" être encouragée, les déchets en cause pouvant tout aussi bien être traités et mis en décharge en Suisse. Il convenait ainsi de soumettre à la taxe aussi bien l'exportation des déchets que leur stockage définitif en Suisse (Message du 4 septembre 1996 relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux, FF 1996 IV 1213 ss, 1234). L'art. 32e al. 1 1ère phrase a été reformulé comme suit: "Le Conseil fédéral peut obliger le détenteur d'une décharge contrôlée à acquitter à la Confédération une taxe sur le stockage définitif des déchets. S'il introduit une telle taxe, il oblige également celui qui exporte des déchets en vue de leur mise en décharge à acquitter la taxe à la Confédération." Les autres alinéas de l'art. 32e, notamment l'alinéa 5 relatif aux taxes cantonales, sont demeurés inchangés. Adoptée le 20 juin 1997, la modification est entrée en vigueur le 1er novembre 1997 (RO 1997 2247 s.). Le Conseil fédéral a fait usage de la compétence accordée par l'art. 32e LPE en édictant l'ordonnance du 5 avril 2000 relative à la taxe pour l'assainissement des sites contaminés (OTAS; RO 2000 1398), entrée en vigueur le 1er janvier 2001. Ce texte a été abrogé avec effet au 1er janvier 2009 par l'ordonnance du même nom du 26 septembre 2008 (RS 814.681). L'art. 32e LPE a à nouveau été modifié le 16 décembre 2005. Cette révision de la loi fédérale sur la protection de l'environnement faisait suite à une initiative parlementaire du Conseiller national Baumberger, tendant à ce que les coûts d'investigation soient supportés par le canton - plutôt que par le détenteur -, lorsqu'il s'avérait que le site concerné n'était pas pollué. Les cantons devaient être partiellement indemnisés à l'aide du produit de la taxe fédérale. Le projet de révision étendait par conséquent les dispositions relatives à la répartition des coûts d'assainissement des sites pollués aux coûts d'investigation et de surveillance des sites en question (cf. rapport du 20 août 2002 de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national concernant l'initiative parlementaire Sites contaminés, frais d'investigation, FF 2003 4527 ss; cf. aussi Hans W. Stutz, Das revidierte Altlastenrecht des Bundes, DEP 2006 p. 329 ss, 348 ss). L'art. 32e LPE a donc été modifié en ce sens que le produit de la taxe fédérale peut servir à financer non seulement l'assainissement des sites pollués, mais aussi des mesures d'investigation et de surveillance. L'affectation de la taxe cantonale a été étendue de la même manière, l'ancien alinéa 5 devenant par ailleurs l'alinéa 6 (FF 2003 4561). Le texte de l'alinéa 1 a en outre été restructuré à l'aide des lettres a et b, conformément au projet de la Commission précitée, selon laquelle il ne devait y avoir, sur le fond, "aucun changement par rapport au droit en vigueur" (FF 2003 4554, 4561). Adoptée par les Chambres le 16 décembre 2005, la novelle est entrée en vigueur le 1er novembre 2006 (RO 2006 2680). 2.2 Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la nature de la taxe fédérale, qu'il a qualifiée d'impôt, plus précisément d'impôt d'attribution des coûts (Kostenanlastungssteuer; ATF 131 II 271 consid. 5.3 p. 277). Faisant partie des impôts d'affectation, les impôts d'attribution des coûts sont destinés à couvrir certaines dépenses déterminées (ATF 122 I 305 consid. 4b p. 309/310; Höhn/Waldburger, Steuerrecht, vol. I, 9ème éd., 2000, § 1 no 5; Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 3e éd., 2007, § 1 no 25; Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse, 4ème éd., 2002, p. 19). Le cercle des contribuables d'un impôt de cette nature comprend les personnes à la charge desquelles la collectivité publique peut, pour des motifs objectifs et raisonnables, mettre en priorité les dépenses en cause plutôt que de les faire supporter par l'ensemble des contribuables. Ces motifs peuvent consister en ceci qu'un groupe de personnes profite plus que d'autres des prestations qu'il s'agit de financer ou qu'il apparaît comme la cause principale de ces dépenses. A la différence de la charge de préférence - qui fait partie des contributions causales -, l'impôt d'attribution des coûts est dû indépendamment de l'avantage effectif obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que celui-ci a provoquée. Le lien entre les dépenses en cause et les personnes assujetties est ainsi abstrait et plus lâche que dans le cas d'une charge de préférence (ATF 122 I 305 consid. 4b p. 310; 128 I 155 consid. 2.2 p. 160; 129 I 346 consid. 5.1 p. 354). Dans le cas de la taxe prévue par l'art. 32e LPE, il n'existe pas de lien de causalité direct entre le stockage actuel de déchets et la nécessité d'assainir des sites contaminés. En ce qui concerne l'exportation de déchets, il faut même nier l'existence d'une relation de causalité indirecte. La taxe en question est mise à la charge des entreprises qui sont actuellement actives dans le domaine du stockage des déchets, parce que l'assainissement des sites contaminés les concerne plus étroitement qu'un tiers quelconque (ATF 131 II 271 consid. 5.3 p. 277). Cette contribution ne poursuit au demeurant pas un but d'incitation (même arrêt consid. 8.6 p. 289 et les références à la doctrine).