Citation: 1C_280/2009 24.11.2009 E. 2

Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 133 I 128 E. 3.1 S. 130 f. mit Hinweisen). 2.1 Das Verwaltungsgericht stützte seinen Entscheid auf Art. 11 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (KV), § 14 des Gesetzes über den Bau und den Unterhalt der öffentlichen Strassen vom 27. September 1981 (StrassG) und § 22a der Verordnung über die Anforderungen an die Verkehrssicherheit und die Sicherheit von Strassenkörpern (VerkehrssicherheitsV) vom 15. Juni 1983. Art. 11 Abs. 4 KV bestimmt, dass Menschen mit Behinderungen Zugang zu öffentlichen Bauten, Anlagen, Einrichtungen und Leistungen haben. § 14 StrassG formuliert die Projektierungsgrundsätze für die Realisierung von Strassen und verlangt u.a., dass die Bedürfnisse der Behinderten und Gebrechlichen angemessen zu berücksichtigen sind. Gemäss § 22a VerkehrssicherheitsV sind bei der Projektierung und beim Bau von Strassen die im Anhang zur Verordnung aufgeführten Richtlinien und Normalien hinsichtlich der Bedürfnisse der Behinderten und Betagten zu berücksichtigen. Anhang 2 VerkehrssicherheitsV verweist auf die Norm SN 521 500/ Behindertengerechtes Bauen, Ausgabe 1988. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass diese Norm aufgrund der Verweisung Bestandteil der Verordnung bilde; sie gelte allerdings nicht absolut, sondern als Richtlinie bzw. Normalie. Von Richtlinien bzw. Normalien dürfe gemäss § 360 Abs. 3 des Zürcher Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) "aus wichtigen Gründen" abgewichen werden. Wichtige Gründe könnten zum Beispiel neuere technische Entwicklungen sein, mit welchen die Ziele der betreffenden Norm ebenso gut oder gar noch besser erfüllt werden. Abzuweichen sei ferner, wenn die Anwendung der Norm im Einzelfall unverhältnismässig wäre; in Betracht fielen auch besondere örtliche Verhältnisse. Dagegen erlaube der blosse Hinweis auf das Ermessen der projektierenden Behörde kein Abweichen von Richtlinien und Normalien. Im Lichte der massgebenden Rechtsgrundsätze beim Strassenbau bestehe bei technischen Normen entgegen der Auffassung der Stadt Zürich keine kommunale Autonomie. Soweit es um behindertengerechtes Bauen gehe, erscheine vielmehr die Beachtung eines einheitlichen Massstabs als sachgerecht. 2.2 Die Beschwerdegegnerin teilt diese Auffassung. Sehbehinderte und Blinde seien in besonderem Masse auf eine einheitliche Gestaltung des Strassenraumes angewiesen, um die ertastbaren Elemente richtig zu deuten, sich nicht in Gefahr zu begeben und sich orientieren zu können. Der Stadt stehe daher in diesem Bereich keine qualifizierte Entscheidungs- oder Ermessensfreiheit zu. 2.3 Die Stadt Zürich ist dagegen der Auffassung, dass § 360 Abs. 3 PBG keine Anwendung finde, weil bezüglich der Ausgestaltung von Strassen § 14 StrassG als lex specialis gelte. Die projektierende Behörde müsse eine Interessenabwägung vornehmen und dabei die Interessen der behinderten Menschen angemessen berücksichtigen; hierbei stehe ihr angesichts der konkret zu berücksichtigenden Verhältnisse ein erhebliches Ermessen zu. Allerdings legt die Stadt Zürich nicht dar, weshalb die Auslegung des Verwaltungsgerichts, wonach § 360 PBG auch auf Richtlinien und Normalien im Bereich des Strassenbaus Anwendung findet, willkürlich sein soll. Der blosse Hinweis auf § 14 StrassG genügt hierfür nicht. Auf die diesbezügliche Rüge ist daher bereits mangels genügender Begründung nicht einzutreten (Art. 106 Abs. 2 i.V.m. Art. 42 Abs. 2 BGG). 2.4 Dennoch ist mit der Stadt Zürich davon auszugehen, dass ihr ein gewisser Spielraum bei der Anwendung von Richtlinien und Normalien auf die konkreten örtlichen Verhältnisse bzw. bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der "wichtigen Gründe" i.S.v. § 360 Abs. 3 PBG verbleibt, der nach der bundesgerichtlichen Praxis genügt, um Gemeindeautonomie zu bejahen. Das Fehlen einer qualifizierten Ermessens- oder Entscheidungsfreiheit (im Sinne eines von den kantonalen Aufsichts- und Rechtsmittelbehörden nicht voll überprüfbaren Ermessens- oder Beurteilungsspielraums) schliesst Gemeindeautonomie nicht aus, sondern bedeutet lediglich, dass die Gemeinde keine Überschreitung der verwaltungsgerichtlichen Prüfungsbefugnis geltend machen kann. Dagegen kann sie rügen, das Verwaltungsgericht habe die massgeblichen kantonalen Normen willkürlich ausgelegt und angewandt und aus diesem Grund die Gemeindeautonomie verletzt (vgl. Urteile 1C_326/2008 vom 29. Oktober 2008 E. 2.3; 1P.26/1995 vom 5. Dezember 1995, in: ZBl 98/1997 S. 260; RDAF 1998 I S. 444, E. 3c).