Citation: 2P.225/2002 26.05.2003 E. 3

3.1 Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Einstellung der Gesuchsverfahren habe die Tragweite einer Bewilligungsverweigerung. Sie lasse sich deshalb nur aufrecht halten, wenn die Gesundheitsdirektion die Gesuche auch abweisen könnte (angefochtener Entscheid, E. 2a). Wenn das zeitliche Element allein ausschlaggebend wäre, müsste der vorläufige Verzicht auf die Durchsetzung des verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 26. Februar 1998 als nicht mehr tragbar bezeichnet werden. Es seien aber noch weitere Umstände in die Beurteilung einzubeziehen und im Rahmen einer Interessenabwägung zu würdigen. Die Fachbehörden und der Gesetzgeber hätten zu erkennen gegeben, dass sie die Selbstdispensation auf gesetzlicher Ebene neu zu regeln beabsichtigten. Dabei habe sich gezeigt, dass die Materie politisch sehr umstritten sei. Ein erster Versuch zur Neuregelung sei zwar in der Volksabstimmung gescheitert. Die Behörden hätten aber umgehend die Bearbeitung und Beratung einer neuen Revisionsvorlage aufgenommen. Der negative Ausgang der Volksabstimmung vom 23. September 2001 schliesse denn auch nicht aus, eine den verwaltungsgerichtlichen Erwägungen Rechnung tragende Lösung zu finden. Zudem sei eine überarbeitete, verfassungskonforme Regelung in absehbarer Zeit zu erwarten. Die Respektierung des Gewaltenteilungsprinzips verlange unter diesen Umständen, das Interesse an der Wahrung der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers höher zu gewichten als das Interesse der Beschwerdeführerin an der Behandlung ihrer Gesuche. Dabei sei mit Blick auf die Vielzahl der eingegangenen Gesuche auch zu berücksichtigen, dass eine grosse Zahl zusätzlicher ärztlicher Privatapotheken in den Städten Zürich und Winterthur die wirtschaftliche Existenz der dortigen öffentlichen Apotheken entziehen oder zumindest erheblich gefährden; die sich hieraus ergebenden tatsächlichen Verhältnisse könnten die neue gesetzliche Regelung präjudizieren. Die mit der Verwerfung der ersten Revisionsvorlage verbundene vorläufige Weitergeltung von § 17 des Gesundheitsgesetzes habe die demokratische Legitimation der - zuvor als verfassungswidrig erkannten - alten Regelung im Weiteren verstärkt. Immerhin habe eine nach der Volksabstimmung durchgeführte Untersuchung ergeben, dass die Stimmbürger in den Städten Zürich und Winterthur das Verbot der ärztlichen Medikamentenabgabe aufgrund der hohen Apothekendichte als nicht nachteilig empfänden. Wohl stelle die Erteilung von 87 Selbstdispensationsbewilligungen im Nachgang zum verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 bis zur Sistierung der weiteren Gesuchsverfahren im September 1998 eine Ungereimtheit dar. Diese sei im Rahmen der Interessenabwägung jedoch von untergeordnetem Gewicht und in Kauf zu nehmen, weil die Bewilligungen erteilt worden seien, bevor die Bemühungen auf gesetzgeberischer Ebene eingesetzt hätten und mit zahlreichen weiteren Gesuchen aus dem Kreis der 1'900 praxisberechtigten Ärzte in Zürich und Winterthur zu rechnen gewesen sei; ausserdem würden die erteilten Bewilligungen nur bis zum Inkrafttreten einer neuen gesetzlichen Regelung, längstens aber bis zum 31. Dezember 2007, gelten. Da selbst weitere befristete Bewilligungen die wirtschaftliche Existenz der betroffenen Apotheken gefährden und die neue Regelung präjudizieren könnten, verstosse es auch nicht gegen das Verhältnismässigkeitsprinzip, den noch hängigen Gesuchen nicht einmal befristet zu entsprechen (angefochtener Entscheid, E. 2 b und c, zum Teil unter Hinweis auf frühere Urteile des Verwaltungsgerichts, insbes. ein im Rechenschaftsbericht des Verwaltungsgerichts 1999 Nr. 80 S. 170 publiziertes Urteil vom 16. Dezember 1999). Schliesslich habe das verwaltungsgerichtliche Urteil vom 26. Februar 1998 nur das HMO-Gesundheitszentrum Zürich-X.________ betroffen, weshalb sich daraus für die anderen Gesundheitszentren der Beschwerdeführerin direkt nichts ableiten lasse. Vielmehr seien für diese gestützt auf § 51 der Verordnung des Kantons Zürich vom 28. Dezember 1978 über den Verkehr mit Heilmitteln (Heilmittelverordnung/ZH) gesonderte, vom jeweils verantwortlichen Arzt unterzeichnete Gesuche erforderlich gewesen. Solche Gesuche seien erst am 19. Juni 1998 eingereicht worden. Es sei weder behauptet worden noch anzunehmen, dass andere, im selben Zeitraum oder später eingereichte Gesuche noch bewilligt worden seien (angefochtener Entscheid, E. 2d). Indessen sei darauf hinzuweisen, dass das mit der Sistierung pendenter Gesuche faktisch geltende Moratorium nicht noch beliebige Zeit verlängert werden dürfe. Sollte im derzeit laufenden Gesetzgebungsverfahren abermals keine Neuregelung zustande kommen, werde die Gesundheitsdirektion zu entscheiden haben, ob die noch sistierten Gesuche entsprechend dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 26. Februar 1998 definitiv zu bewilligen oder abweichend von diesem Urteil abzuweisen seien (angefochtener Entscheid, E. 2e). 3.2 Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts lässt sich die Verfahrenseinstellung somit nicht mit den üblichen Sistierungsgründen rechtfertigen (namentlich dem Bestreben, den Ausgang eines anderen Verfahrens abzuwarten, das von präjudizieller Bedeutung ist; vgl. BGE 123 II 1 E. 2 S. 3; 122 II 211 E. 3e S. 217; für den Kanton Zürich Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, a.a.O., Vorbem. zu §§ 4-31, N. 29). Das Verwaltungsgericht hält im Weiteren dafür, dass die Einstellung einschneidendere Wirkungen zeitigt als eine Sistierung des Verfahrens im herkömmlichen Sinn und in ihrer Tragweite einer Bewilligungsverweigerung gleichzusetzen ist. Es argumentiert aber, während einer Übergangszeit bis zur Annahme und Inkraftsetzung der überarbeiteten, zweiten Revisionsvorlage sei bzw. wäre es rechtens, Privatapothekenbewilligungen für Arztpraxen in den Städten Zürich und Winterthur zu verweigern. Im Folgenden ist deshalb zu untersuchen, ob diese "Abweisung der Gesuche zur Zeit" vor der Verfassung standhält. Da der angefochtene Entscheid somit nur formell einen Zwischenentscheid darstellt und der Sache nach einem Endentscheid gleichkommt, ist nicht nur auf die Rechtsverzögerung, sondern auch auf die weiteren Verfassungsrügen einzugehen, ohne das Erfordernis des nicht wiedergutzumachenden Nachteils näher zu prüfen (vgl. oben E. 1.1).