Citation: 2P.210/2002 31.03.2003 E. 4

4.1 Käme die frühere Praxis zu Art. 6 Ziff. 1 EMRK zur Anwendung, so wäre zweifelhaft, ob es sich um eine Zivilsache handelt, betrifft das vorliegende Verfahren doch zwei vom Kanton öffentlichrechtlich angestellte Mittelschullehrerinnen. Streitigkeiten aus dem öffentlichen Dienstverhältnis waren dem Anwendungsbereich der Konventionsbestimmung bisher weitgehend entzogen; es galten grundsätzlich nur bestimmte rein vermögensrechtliche Ansprüche aus dem Dienstverhältnis als zivilrechtlich im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (vgl. BGE 125 I 313 E. 4 S. 319 f.; Urteil des EGMR i.S. Neigel gegen Frankreich vom 17. März 1997, Recueil CourEDH 1997-II S. 399, Ziff. 40 ff.; vgl. auch Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und kantonale Verwaltungsrechtspflege, Diss. Bern 1995, S. 239 ff.). Die Beschwerdeführerinnen berufen sich jedoch implizit auf die neue Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zu den öffentlichen Dienstverhältnissen, die den Anwendungsbereich von Art. 6 EMRK nunmehr deutlich weiter fasst. 4.2 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich von der bisherigen Praxis der Konventionsorgane entfernt und stellt für die Frage der Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK neu nicht mehr primär auf die Natur der Streitsache, sondern auf jene der vom betroffenen öffentlichen Bediensteten ausgeübten Funktion ab (Urteil i.S. Pellegrin gegen Frankreich vom 8. Dezember 1999, Recueil CourEDH 1999-VIII S. 251, Ziff. 64-67; Urteil i.S. Frydlender gegen Frankreich vom 27. Juni 2000, Recueil CourEDH 2000-VII S. 151, Ziff. 31-34). Massgebendes Kriterium ist demnach, ob dem Stelleninhaber eine Aufgabe zukommt, die charakteristisch für die spezifische, auf die Wahrung der allgemeinen Interessen ausgerichtete Tätigkeit der öffentlichen Verwaltung ist, und ob er dabei an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhat. Wer solche Funktionen wahrnimmt, hat einen Teil der staatlichen Souveränität inne, weshalb der Staat ein legitimes Interesse an einem besonderen Vertrauens- und Loyalitätsverhältnis hat. Streitigkeiten von öffentlichen Bediensteten, welche derart an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben, so namentlich Angehörige der Streitkräfte und der Polizei, unterstehen demzufolge - ausser in Bezug auf pensionsrechtliche Ansprüche - den Garantien von Art. 6 Ziff. 1 EMRK überhaupt nicht. Demgegenüber können sich öffentliche Angestellte, die keine hoheitliche Funktion ausüben, auf diese Bestimmung berufen, soweit es um Rechtsstreitigkeiten aus bestehenden Dienstverhältnissen geht, die vermögensrechtlichen Charakter haben und nicht bloss dienstrechtliche oder organisationsrechtliche Anordnungen betreffen. Der Gerichtshof betont weiter, dass er mit dieser Praxisänderung das Ziel verfolgt, die Anzahl der Fälle zu verringern, in welchen die öffentlichen Bediensteten - anders als die übrigen Rechtsuchenden - sich nicht auf den Schutz von Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen können (Urteil Frydlender, a.a.O., Ziff. 40). 4.3 Mangels Teilnahme an der öffentlichen Gewalt hat der Gerichtshof Art. 6 EMRK auf einen französischen Sektionschef des Diensts für Wirtschaftsförderung in New York (Urteil Frydlender) sowie eine Hauswartin einer öffentlichen Schule (Urteil i.S. Procaccini gegen Italien vom 30. März 2000, insb. Ziff. 12-15) angewandt. Nicht auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK berufen konnte sich indessen ein vom französischen Ministerium für Zusammenarbeit und Entwicklung angestellter Experte, welcher als Projektleiter beim zuständigen Ministerium von Äquatorialguinea an der Vorbereitung des Staatshaushalts beteiligt war (Urteil Pellegrin). Das Bundesgericht hat sich der neuen Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte angeschlossen. In einem - von den Beschwerdeführerinnen zitierten - Urteil vom 7. Februar 2000 (1P.529/1999, publ. in: Pra 89/2000 Nr. 80 S. 485 ff.) hat es gestützt auf die neue Rechtsprechung die Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf Besoldungsansprüche von Polizeibeamten verneint; gleich hat es bezüglich einer kantonalen Steuerinspektorin entschieden (Urteil 2P.189/2000 vom 6. März 2001). Demgegenüber hat es die Konventionsbestimmung auf zwei Verwaltungsangestellte des "tuteur général" des Kantons Waadt zur Anwendung gebracht, weil diese nicht an der öffentlichen Gewalt teilhätten und nicht mit der Wahrung allgemeiner Staatsinteressen betraut seien (Urteile 2P.198/2001 und 2P.216/2001 vom 24. Oktober 2001; vgl. auch Urteil 2P.13/2001 vom 8. Mai 2001, E. 4). 4.4 Die heutige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte zur Anwendung von Art. 6 EMRK auf öffentliche Dienstverhältnisse orientiert sich an der Praxis des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften zum Begriff der "öffentlichen Verwaltung". Der Luxemburger Gerichtshof nahm wiederholt zur Tragweite der Ausnahme vom Freizügigkeitsrecht der Arbeitnehmer Stellung, welche in der Europäischen Union zugunsten des öffentlichen Diensts besteht (Art. 39 Abs. 4 EG-Vertrag, vormals Art. 48 Abs. 4). Er hat den Geltungsbereich dieser Ausnahme auf jene öffentlichen Funktionen beschränkt, deren Inhaber an der Ausübung hoheitlicher Befugnisse und an der Wahrnehmung von Aufgaben teilhaben, die auf die Wahrung allgemeiner staatlicher Belange gerichtet sind (Urteil des EuGH vom 17. Dezember 1980 in der Rechtssache 149/79, Kommission gegen Königreich Belgien, Slg. 1980, 3881, Randnr. 10; vgl. auch die Urteile des EuGH vom 2. Juli 1996 in der Rechtssache C-473/93, Kommission gegen Grossherzogtum Luxemburg, Slg. 1996, I-3207, Randnr. 27, in der Rechtssache C-173/94, Kommission gegen Königreich Belgien, Slg. 1996, I-3265, Randnr. 2 und in der Rechtssache C-290/94, Kommission gegen Republik Griechenland, Slg. 1996, I-3285, Randnr. 2). Bei der Anwendung der fraglichen Bestimmung stützte er sich insbesondere auf die zu dieser ergangenen Aktion der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. März 1988 (ABl. 1988, C 72, S. 2). Dort legte die Kommission, welche über die korrekte und einheitliche Anwendung des Gemeinschaftsrechts zu wachen hat (vgl. Art. 211 EG-Vertrag, vormals Art. 155), dar, welche öffentlichen Bediensteten ihrer Auffassung nach spezifische Staatsaufgaben wahrnehmen, die gestützt auf Art. 39 Abs. 4 EG-Vertrag der Freizügigkeit entzogen sind: Es handelt sich, neben den Angehörigen von Armee und Polizei sowie anderen Ordnungskräften, insbesondere um die Magistraten und Diplomaten sowie die Angestellten der Steuerverwaltung, der Staatsministerien und der regionalen Regierungen. Demgegenüber erachtet die Kommission die Beschäftigung in Staatsbetrieben (Anstellung bei Elektrizitäts- und Gaswerken, Post- und Telekommunikationsunternehmen, Radio- und Fernsehanstalten sowie bei den öffentlichen Verkehrsbetrieben), in der zivilen Forschung an öffentlichen Anstalten, im öffentlichen Gesundheitswesen und als Lehrkräfte in öffentlichen Bildungsstätten als genügend weit entfernt von spezifischen Staatsaufgaben hoheitlicher Natur, um nicht mehr unter die Ausnahmebestimmung von Art. 39 Abs. 4 EG-Vertrag zu fallen. Bezüglich der vorliegend interessierenden Berufsgruppe der Lehrkräfte hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften die Auffassung der Kommission in verschiedenen Urteilen bestätigt. Er hat erwogen, durch die Gestaltung des Unterrichts und die Benotung sowie Promotion der Schüler übe ein Lehrer - bzw. ein "Studienreferendar" (dabei handelt es sich um einen Hochschulabsolventen, der in Deutschland im Rahmen der praktischen Ausbildung zum Lehrer Unterricht erteilt) - keine hoheitliche Funktion aus (Urteil des EuGH vom 3. Juli 1986 in der Rechtssache 66/85, Lawrie-Blum gegen Land Baden-Württemberg, Slg. 1986, 2121, Randnr. 23 ff.; vgl. auch Urteil des EuGH vom 30. Mai 1989 in der Rechtssache 33/88, Allué und Coonan gegen Università Degli Studi di Venezia, Slg. 1989, 1591, Randnr. 7); für an Sekundarschulen und Gymnasien tätige Lehrkräfte gilt nichts anderes (Urteil des EuGH vom 27. November 1991 in der Rechtssache C-4/91, Bleis gegen Ministère de l'Education nationale, Slg. 1991, I-5627, Randnr. 7). 4.5 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat sich in seiner neuen Rechtsprechung direkt auf die Praxis der Organe der Europäischen Union berufen. Er stützt sich nicht nur auf die erwähnten Gerichtsurteile 149/79 vom 17. Dezember 1980 und C-473/93 vom 2. Juli 1996, sondern ausdrücklich auch auf die Aktion der Kommission vom 18. März 1988, die er neben der Praxis des Luxemburger Gerichtshofs für seine Entscheidfindung im Einzelfall heranzuziehen gedenkt (Urteil Frydlender, a.a.O., Ziff. 33). Aus diesen Quellen ergibt sich eindeutig, dass ein Mittelschullehrer keine spezifischen Staatsaufgaben wahrnimmt und keine hoheitlichen Befugnisse im Sinne des einschlägigen europäischen Rechts ausübt: Die Kommission verneint die Anwendbarkeit der Ausnahmebestimmung von Art. 39 Abs. 4 EG-Vertrag für den gesamten Lehrkörper öffentlicher Schulen, und der Gerichtshof hat die Beschäftigung als Lehrer in mehreren Entscheiden der Arbeitnehmerfreizügigkeit unterstellt (vgl. E. 4.4), so auch jene an Mittelschulen (vgl. Urteil C-4/91 vom 27. November 1991). Unter dem Blickwinkel von Art. 6 EMRK ist die Tätigkeit eines Mittelschullehrers nicht anders zu beurteilen: Zwar tritt ein solcher den Schülern, welche an öffentlichen Schulen in einem besonderen Rechtsverhältnis zum Gemeinwesen stehen, als Vertreter der staatlichen Obrigkeit gegenüber. Dennoch kann nicht ernsthaft angenommen werden, es handle sich dabei um eine Funktion mit eigentlichen hoheitlichen Befugnissen. Dies schon deshalb nicht, weil es sich beim Vermitteln von Schulbildung - obschon dies zu den zentralen Aufgaben unseres Staatswesens gehört - nicht um eine der öffentlichen Hand vorbehaltene Aktivität handelt. Im Rahmen der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen können Private ebenfalls Bildung verschiedenster Art vermitteln. So unterscheidet sich denn auch die Stellung des Lehrers an einer öffentlichen Schule nicht wesentlich von jener an einer Privatschule. Auch dort haben die Lehrkräfte die Arbeiten der Schüler zu bewerten, über deren Promotion zu entscheiden (bzw. am diesbezüglichen Entscheid mitzuwirken) und die allgemeine Disziplin aufrecht zu erhalten.