Citation: 1A.293/2005 10.07.2006 E. 3

Die Beschwerdeführer machen geltend, die mit der Überbauungsordnung ermöglichten Bauten und Anlagen seien sowohl raumplanerisch als auch umweltschutzrechtlich als eine gesamthafte Anlage zu betrachten. Damit seien aber auch die mit der bestehenden Nutzung verbundenen Fahrten der neuen Nutzung zuzurechnen. Dies ergebe sich aus dem Umstand, dass die gesamte Anlage über eine gemeinsame Einstellhalle bzw. Parkierungsanlage erschlossen werde, mithin insgesamt eine neue Anlage vorliege (BGE 131 II 103 E. 2.1.2 S. 107 f.). Zudem stelle die Anlage einen überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der Umweltschutzgesetzgebung dar. 3.1 Bereits die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion und das Verwaltungsgericht haben entscheiden, dass die nach der Überbauungsordnung zulässigen unter- und oberirdischen Parkplätze zusammen mit den geplanten Bauten Teil einer neuen (Gesamt-)Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV bilden. Dies ist grundsätzlich unbestritten und bildet somit auch nicht Gegenstand der vorliegenden Prüfung. Im von den Beschwerdeführern angerufenen BGE 131 II 103 war die erforderliche bzw. zulässige Parkplatzzahl umstritten, welche im vorliegenden Zusammenhang nicht zur Diskussion steht. Diese wird nach dem angefochtenen Entscheid im Baubewilligungsverfahren festgesetzt, was die Beschwerdeführer grundsätzlich nicht beanstanden. 3.2 Umstritten ist hier somit nicht die Anzahl Parkplätze, sondern die Fahrtenzahl, welche der Beurteilung der Überbauungsordnung zu Grunde zu legen ist. Das Verwaltungsgericht hält es für zulässig, nur die durch die neue Nutzung im Plangebiet ausgelösten 1881 Fahrten zu berücksichtigen, während die Beschwerdeführer sämtliche 2437 Fahrten in die Beurteilung einbeziehen wollen, mithin auch 556 Fahrten, die mit der bisherigen Nutzung verbunden sind und weiterbestehen werden. Die Beurteilung dieser Streitfrage hängt von der Bedeutung des Berner Fahrleistungsmodells ab, zu welchem sich das Bundesgericht bereits in BGE 131 II 470 E. 6 S. 486 ff. geäussert hat. 3.2.1 Das Fahrleistungsmodell beruht auf der Überlegung, dass aufgrund der erwarteten technischen Verbesserungen beim motorisierten Personenverkehr ein begrenztes Verkehrswachstum möglich ist, ohne die Ziele von Luftreinhaltung und Klimaschutz in Frage zu stellen. Anhand einer Emissionsbilanz wird aufgezeigt, dass die Ziele erreicht werden können, wenn die Fahrleistung des motorisierten Personenverkehrs (in Personenwagen [Pw]-km/Tag) im Kanton Bern bis zum Jahr 2015 um nicht mehr als 8 % oder 1,3 Mio. Pw-km/Tag ansteigt. Der Massnahmenplan 2000/2015 legt in den Massnahmen P1 und P2 fest, wie dieser Handlungsspielraum aufgeteilt und bewirtschaftet wird. Dabei wird etwas mehr als die Hälfte der 1,3 Mio. Pw-km/Tag für die Grundentwicklung im Kanton reserviert. Der Rest kann zur Realisierung von verkehrsintensiven Vorhaben (VIV) eingesetzt werden, wobei der kantonale Richtplan die für verkehrsintensive Vorhaben zur Verfügung stehende Fahrleistung nach raumplanerischen Kriterien im Rahmen von Fahrleistungskontingenten verteilt. Die konkrete raumplanerische Umsetzung, die Zuteilung von Fahrleistungen auf einzelne Standorte sowie die Bewirtschaftung der Kontingente erfoIgt mittels regionaler Richtpläne (Massnahmenplan 2000/2015, S. 67 ff., Massnahmen P1 und P2). Daran schliesst die Nutzungsplanung an. Sie legt die Standorte für verkehrsintensive Vorhaben, den einem Plangebiet zur Verfügung stehenden Fahrleistungskredit und die gestützt auf das Fahrleistungsmodell errechnete Fahrtenzahl verbindlich fest (zum Ganzen BGE 131 II 470 E. 4.2 S. 479 f. und 6.1 bis 6.4 S. 486 ff.; Theo Loretan, Fahrten- und Fahrleistungsmodell, in URP 2005 S. 494 ff., 497 ff.; Rudolf Muggli, Publikumsintensive Einrichtungen, Schriftenreihe Umwelt Nr. 346, hrsg. vom Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft und dem Bundesamt für Raumentwicklung, 2002, S. 62 ff.). Das hier umstrittene Vorhaben ist in der Richtplanung nicht als Standort für die Realisierung von verkehrsintensiven Vorhaben vorgesehen. Bei dieser Ausgangslage darf die hier interessierende Anlage grundsätzlich nicht mehr als 2'000 Fahrten pro Tag (DTV) verursachen. Ein Aufkommen von bis zu 2'000 Fahrten DTV ist nach dem Massnahmenplan 2000/2015 allerdings - unter lnanspruchnahme der für die Grundentwicklung zur Verfügung stehenden Fahrleistung - zulässig. Dass die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion diese Limite in die Überbauungsordnung aufgenommen hat, ist nicht zu beanstanden. Es besteht somit kein Grund, in der Überbauungsordnung Voraussetzungen für die Bewilligung von publikumsintensiven Bauvorhaben im Planperimeter zu verankern, wie dies die Beschwerdeführer in einem ihrer Eventualbegehren beantragen. Ein solches Bauvorhaben steht hier nicht zur Diskussion. 3.2.2 Das Bundesgericht hat in BGE 131 II 103 E. 2.1.2 S. 109 darauf hingewiesen, dass das Umweltschutzgesetz und die Luftreinhalte-Verordnung nicht direkt festlegen, ob Parkplatzbeschränkungen in lufthygienischen Sanierungsgebieten auch auf bestehende Anlagen ausgedehnt werden sollen. Dasselbe gilt für Beschränkungen der Fahrtenzahlen. Solche Massnahmen richten sich nach dem kantonalen Massnahmenplan und der Umsetzung im kantonalen Recht. Weder der kantonale Massnahmenplan noch das kantonale Recht enthalten eine Grundlage für Sanierungsmassnahmen bei bestehenden Anlagen. Das Verwaltungsgericht legt denn im angefochtenen Entscheid auch folgerichtig dar, bei der Festlegung der Limite von 2'000 Fahrten DTV müsse nicht auch der Verkehr einbezogen werden, der auf Nutzungen in bereits bestehenden Bauten zurückzuführen sei. Der Massnahmenplan 2000/2015 verteile den für den Zeitraum 2000 bis 2015 zur Verfügung stehenden Handlungsspielraum beim motorisierten Personenverkehr, ohne Massnahmen zur Sanierung bestehender Anlagen auszuweisen. Vom Fahrleistungskredit konsumierten nach dem Fahrleistungsmodell nur Einkaufs- und Freizeitvorhaben, die mehr als 2'000 neue bzw. zusätzliche Fahrten DTV zur Folge hätten. Ob die Parkplätze für ein solches Vorhaben zu einer bestehenden oder einer neuen Anlage gehörten, spiele insoweit keine Rolle. Da das hier zur Diskussion stehende Projekt keinen Fahrleistungskredit beanspruchen könne (s. vorne E. 3.2.1), dürfe es nicht mehr als 2'000 zusätzliche Fahrten DTV verursachen. 3.2.3 Diese Ausführungen stehen sowohl mit den bundesrechtlichen Grundlagen als auch mit dem kantonalen Massnahmenplan und dem kantonalen Recht im Einklang. Das Verwaltungsgericht weist zu Recht darauf hin, dass es unter verschiedenen Gesichtspunkten unbefriedigend erscheinen mag, dass das kantonale Recht keine Grundlage für Sanierungsmassnahmen gegenüber bestehenden Verkehrsanlagen bzw. verkehrserzeugenden Anlagen enthält (vgl. Theo Loretan, a.a.O., S. 510 ff.; Rudolf Muggli, Berner Fahrleistungsmodell vom Bundesgericht abgesegnet, in: Jusletter 19. September 2005, Rz. 17). Dies ändert aber nichts daran, dass Art. 12a Satz 2 ÜV im Einklang mit dem Massnahmenplan 2000/2015 steht. Auch verursacht im vorliegenden Fall keine der bestehenden Anlagen über 2'000 Fahrten DTV. Die Frage nach der Berücksichtigung (auch) solcher Anlagen bei der Begrenzung der durch das Vorhaben ausgelösten Fahrten stellt sich deshalb, nicht. Die Beschwerdeführer befürchten bei dieser Betrachtungsweise eine Umgehung umweltrechtlicher Vorschriften, weil grössere Nutzungsvorhaben, die keinen Fahrtenkredit erhielten, in Teilplanungen aufgespalten werden könnten, um die "kritische Grenze" von 2'000 täglichen Mehrfahrten nicht zu überschreiten. Tatsächlich können Vorhaben, die nicht mehr als 2'000 zusätzliche Fahrten DTV verursachen, die für die Grundentwicklung vorgesehene Fahrleistung in Anspruch nehmen. Dies ergibt sich aus dem Massnahmenplan, der auf dem Konzept des Fahrleistungsmodells beruht (vgl. BGE 131 II 470) und Vorhaben mit einem zusätzlichen Verkehrsaufkommen von 2'000 Fahrten DTV im Rahmen der Grundentwicklung zulässt. Dass vorliegend eine rechtsmissbräuchliche Umgehung der raum- und umweltrechtlichen Instrumente vorliegen würde, ist nicht ersichtlich und wird auch von den Beschwerdeführern nicht geltend gemacht. 3.3 Weiter ist umstritten, ob es sich bei den nach der Überbauungsordnung zulässigen Bauten und Anlagen um einen überdurchschnittlichen Emittenten im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung handle (vgl. BGE 124 II 272 E. 2c S. 276 und E. 4 S. 279 ff.; 131 II 103 E. 2.3 S. 109 f.). Gehen von der Anlage lediglich Emissionen aus, die typischerweise mit Anlagen der betreffenden Zone verbunden sind, so sind verschärfte Emissionsbegrenzungen zur Wahrung der Grundsätze der Koordination, der Lastengleichheit und der Rechtsgleichheit nur entsprechend dem Massnahmenplan und allenfalls durch Anpassung des Zonenplans anzuordnen. Von emissionsmindernden Massnahmen, die unabhängig vom Massnahmenplan speziell im Rahmen des Bewilligungsverfahrens auf das zu beurteilende Vorhaben zugeschnitten werden, ist in diesen Fällen hingegen abzusehen. Ist wie hier die Festlegung eines Zonenplans in Form einer Überbauungsordnung zu beurteilen, könnten zwar auch in diesem Rahmen bei Bedarf verschärfte Emissionsbegrenzungen festgelegt werden. Dies ändert jedoch nichts daran, dass es grundsätzlich Sache des Massnahmenplans ist, hinsichtlich der durch zahlreiche Anlagen verursachten lmmissionen die erforderlichen Massnahmen aufzuzeigen, die Art und Weise des Vollzugs zu bestimmen und den Realisierungszeitraum festzulegen (BGE 127 Il 238 E. 8b S. 261; 124 Il 272 E. 4 S. 279 ff.). Das Verwaltungsgericht stellt zu dieser Frage im Einklang mit dem kantonalen Massnahmenplan (Massnahme P1) auf die mit dem Vorhaben verbundene Fahrtenzahl ab. Danach gelten als überdurchschnittliche Emittenten lediglich Anlagen, die mehr als 2'000 Neufahrten auslösen. Diese Festlegung hat den Vorteil einer klaren Grenzziehung, erscheint jedoch in Anbetracht der grossen Vielfalt möglicher Situationen als etwas starr. Das Bundesgericht hat in BGE 124 II 272 E. 4c/ee S. 282 ausgeführt, die Abgrenzung zwischen durchschnittlichen und überdurchschnittlichen Emissionen könne nicht abstrakt nach absoluten Zahlen oder Prozenten vorgenommen werden, sondern nur mit Blick auf die betreffende Nutzungszone. Die hier umstrittene Überbauungsordnung betrifft ein Gebiet in der Kernzone im Zentrum von Münsingen in der Nähe des Bahnhofs. Auch wenn die zulässige Bruttogeschossfläche der Verkaufsgeschäfte und die vorgesehene Parkplatzzahl ein Mehrfaches der bisherigen tatsächlichen Nutzung beträgt, erscheint die Bezeichnung des geplanten Dorfzentrums als durchschnittlicher Emittent im Zentrum einer grösseren Gemeinde mit rund 11'000 Einwohnern zwischen Bern und Thun als mit dem Bundesrecht vereinbar. Für diese Betrachtungsweise spricht auch, dass nach den Angaben im Erläuterungsbericht zur Überbauungsordnung vom 29. Mai 2002 die Schwellenwerte des Anhangs der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.11) für Einkaufszentren und Parkierungsanlagen nicht erreicht werden und damit auch keine erhebliche zusätzliche Belastung der Umwelt durch das Dorfzentrum und den damit verbundenen Verkehr zu erwarten ist (vgl. Art. 9 Abs. 1 USG). Die Bezeichnung des geplanten Dorfzentrums als durchschnittlicher Emittent und der daraus resultierende Verzicht auf Massnahmen, die über das nach dem Massnahmenplan Erforderliche hinausgehen, ist somit nicht zu beanstanden.