Citation: 1A.14/1999 07.03.2000 E. 3

3.- Les recourants s'en prennent à la réglementation à laquelle le plan d'affectation soumet leur parcelle. Ils soutiennent que, même dans un site marécageux, le droit fédéral n'exclut pas nécessairement l'extension de bâtiments existants d'un chantier naval, voire des constructions nouvelles ou des reconstructions. Selon eux, le Tribunal administratif aurait mal interprété l'art. 23d LPN, et il aurait partant violé la garantie de la propriété ainsi que la règle de l'interdiction de l'arbitraire, en considérant qu'une entreprise artisanale telle que la leur ne pouvait pas bénéficier d'une exception. a) Le Tribunal administratif a considéré que l'art. 8 RPAC interdisait l'extension des bâtiments, les constructions nouvelles et les reconstructions dans la zone du port et du chantier naval (soit essentiellement sur la parcelle des recourants). Il a examiné cette règle au regard de la norme constitutionnelle instituant la protection des sites marécageux (art. 24sexies al. 5 aCst. ), de la disposition légale de l'art. 23d LPN et encore des prescriptions de l'ordonnance sur les sites marécageux. Il en a déduit que l'interdiction d'altération prévue à l'art. 8 RPAC était conforme au droit fédéral. Le recours tend à modifier la règle générale et abstraite de l'art. 8 RPAC, afin d'assouplir ce que le Tribunal administratif qualifie de régime de l'interdiction d'altération. A ce stade-ci, il ne s'agit donc pas de se prononcer sur un projet concret de modernisation du chantier naval. Le système retenu pour la zone du port et du chantier naval implique du reste en principe que le plan d'affectation cantonal se borne à fixer des prescriptions générales, puisque la planification de détail, à élaborer ultérieurement, relève des autorités communales (art. 8 al. 2 et 3 RPAC). Il y a lieu de vérifier si le Tribunal administratif a bien interprété la portée des normes fédérales dans ce domaine. b) L'art. 24sexies al. 5 aCst. dispose que dans les zones protégées que constituent les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt national, il est interdit d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une forme ou sous une autre; font exception les installations servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des fins agricoles. C'est sur cette base que la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) a été modifiée le 24 mars 1995, par l'adjonction d'un chapitre 3a consacré aux marais et sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (art. 23a à 23d LPN, entrés en vigueur le 1er février 1996). La Constitution fédérale du 18 avril 1999 reprend, en substance, cette réglementation (aux termes de l'art. 78 al. 5 Cst. , applicable aux marais et sites marécageux protégés, il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles). Au niveau législatif, c'est l'art. 23d LPN qui définit les constructions, installations et modes d'exploitation admissibles dans les sites marécageux portés à l'inventaire fédéral; il a la teneur suivante: "1 L'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux. 2 Sont en particulier admis à la condition prévue au 1er alinéa: a. L'exploitation agricole et sylvicole; b. L'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement; c. Les mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles; d. Les installations d'infrastructure nécessaires à l'application des lettres a à c ci-dessus. " On pourrait se demander si l'art. 23d al. 1 LPN est en tous points conforme à la Constitution, dès lors qu'il paraît admettre des aménagements qui ne portent pas atteinte aux sites marécageux, sans indiquer s'il vise d'autres aménagements que ceux servant à assurer la protection de ces sites (cf. Peter Keller, Commentaire LPN, Zurich 1997, art. 23d n. 4). Cette question n'a pas à être résolue ici, dès lors que le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer les lois fédérales (art. 191 Cst. ; cf. art. 113 al. 3 et 114 aCst. ): dans le cas particulier, il doit donc se fonder sur le texte de l'art. 23d LPN et, en cas de doute sur la portée de cette disposition, l'interpréter en se référant au sens et au but de la norme constitutionnelle spéciale (ATF 123 II 248 consid. 3a/cc p. 253). La garantie de la propriété (art. 26 Cst. , art. 22ter aCst. ), invoquée par les recourants, ne saurait, pour les mêmes motifs, faire obstacle à l'application de l'art. 23d LPN. Le maintien des bâtiments existants, autorisé par l'art. 8 al. 1 RPAC, implique la possibilité de les entretenir et de les rénover, conformément à ce que permet l'art. 23d al. 2 let. b LPN. Cette question n'est cependant pas litigieuse, pas plus de celle de savoir à quelles conditions un changement total d'affectation des locaux existants - qui n'est en principe pas exclu par l'art. 8 RPAC - serait admissible (cf. ATF 123 II 248 consid. 3a/cc p. 253). Les recourants demandent en revanche que la réglementation cantonale autorise les agrandissements ou les nouvelles constructions, en fonction des besoins de leur entreprise. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que cette possibilité était offerte pour certaines "catégories privilégiées" de constructions ou d'installations, soit celles mentionnées à l'art. 23d al. 2 LPN (constructions agricoles, installations de protection contre les catastrophes, notamment) et à l'art. 5 al. 2 let. c, d et e de l'ordonnance sur les sites marécageux. Cette dernière disposition se réfère aux aménagements et types d'exploitation visés à l'art. 23d al. 2 LPN (let. c), puis elle charge les cantons de veiller à ce que les autres constructions et installations, qui ne servent ni à l'entretien des biotopes, ni au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles ont une importance nationale, ne peuvent être réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection (let. d); les cantons doivent encore veiller à ce que l'exploitation à des fins touristiques et récréatives soit en accord avec les buts visés par la protection (let. e). Il n'y a pas lieu de se prononcer sur la légalité de cette ordonnance, au cas où elle instituerait effectivement des "catégories privilégiées" de constructions ou d'installations. Il est en effet constant qu'une entreprise artisanale isolée de construction et de réparation de bateaux, qui n'est pas un élément typique d'un site marécageux, ne pourrait de toute manière pas tomber sous le coup de l'art. 5 al. 2 let. d de l'ordonnance sur les sites marécageux (maintien des habitats typiques ou installations d'importance nationale) et qu'elle n'est, en elle-même, pas une installation touristique ou récréative, même si elle a pour clients des navigateurs de plaisance (cf. art. 5 al. 2 let. e de l'ordonnance précitée). Comme le Tribunal administratif l'a du reste retenu, un statut spécial pour la zone du port et du chantier naval ne saurait donc être fondé directement sur ces règles. Même si la liste d'utilisations admissibles de l'art. 23d al. 2 LPN est présentée comme non exhaustive ("en particulier"), des exceptions au régime de protection "absolue", ou "pratiquement absolue", découlant de la Constitution (cf. ATF 124 II 19 consid. 3b p. 24; Expertise de l'Office fédéral de la justice in JAAC 1997 IV n° 84 p. 808; Jean-Baptiste Zufferey, Commentaire LPN, Chap. 2 n. 87) ne peuvent être admises, le cas échéant, que de façon très restrictive (cf. Keller, op. cit. , art. 23d n. 11). Il ne saurait manifestement pas être question d'autoriser dans tous les cas l'extension de bâtiments existants, a fortiori la construction de nouveaux bâtiments liés à des bâtiments existants, cette possibilité ayant été clairement refusée par le législateur lors de l'adoption des art. 23a ss LPN (cf. BO CE 1992 p. 620/621, rejet de la proposition Küchler). Dans le cas de l'entreprise des recourants, on ne voit pas quels motifs particuliers permettraient d'instituer d'emblée un régime d'exceptions très large, au stade du plan d'affectation cantonal. Les recourants se prévalent du caractère prétendument touristique de leur chantier naval et de l'histoire presque séculaire de cette entreprise, dont l'avenir serait compromis (une extension de l'atelier s'imposerait à cause de l'augmentation des dimensions des bateaux de plaisance qui leur sont confiés). Or ces arguments, qui ne reflètent en somme que les intérêts privés ou financiers des recourants, ne sont pas de nature à justifier l'adoption, lors de la mise en oeuvre des buts de la protection du site marécageux, d'une norme qui dérogerait aux principes de l'art. 23d LPN interprété à la lumière de l'art. 78 al. 5 Cst. Aussi le Tribunal administratif était-il fondé à considérer que l'art. 8 RPAC, avec la portée restrictive qu'il faut lui reconnaître, est conforme au droit fédéral. c) Les recourants se réfèrent au camping des Grangettes, dans le même site marécageux, qui fait également l'objet d'une zone spéciale (zone du camping, art. 9 RPAC). Pour justifier leur demande de modification de l'art. 8 RPAC, ils font valoir que leur entreprise et ce camping devraient bénéficier du même traitement. L'art. 9 al. 1 RPAC dispose que "la zone du camping doit permettre l'exploitation dans de bonnes conditions du camping-caravaning existant tout en respectant les exigences de la protection de la rive et du site marécageux". Le plan d'affectation cantonal renvoie pour le reste à un plan partiel d'affectation communal, qui sera élaboré ensuite (art. 9 al. 2 et 3 RPAC), en réservant encore les conditions de la loi cantonale sur les campings et caravanings résidentiels (art. 9 al. 4 RPAC). En tant que telle, cette réglementation n'exclut pas, bien au contraire, l'application de l'art. 23d LPN dans la zone du camping; elle est donc comparable aux règles générales de l'art. 8 RPAC pour la zone du port et du chantier naval. C'est une autre question que d'évaluer, sous cet angle, le contenu effectif du plan partiel d'affectation prévu à l'art. 9 RPAC, compte tenu de la nature et des fonctions particulières d'un camping; or ce n'est pas l'objet de la présente contestation.