Citation: 2A.108/2003 02.10.2003 E. 6

6.1 Die Beschwerdeführerin rügt sodann, es sei willkürlich, Nachbaueinschränkungen generell als unannehmbare nachteilige Nebenwirkungen im Sinne von Art. 4 lit. b PschmV einzustufen. Zudem habe die Vorinstanz in dieser Hinsicht ihren Entscheid wirtschaftspolitisch motiviert. 6.2 In seiner Bewilligungspraxis befolgt das Bundesamt den Grundsatz, dass der normale Einsatz eines Herbizides keine Auswirkungen auf nachfolgende Kulturen haben darf. Danach werden insbesondere keine Pflanzenschutzmittel bewilligt, die Einschränkungen in der Fruchtfolge erfordern. Zwar bewilligt das Bundesamt ein Pflanzenschutzmittel, wenn dieses nach pfluglosem Anbau Nachbauschäden verursachen kann, sofern in den Auflagen darauf hingewiesen wird. Werden aber Nachbauschäden bei "guter landwirtschaftlicher Praxis", d.h. auch nach Pflügen, festgestellt, wird keine Bewilligung erteilt (Vernehmlassung des Bundesamtes, S. 3). Diese Praxis wird damit begründet, dass geregelte Fruchtfolgen im Rahmen der von der öffentlichen Hand entsprechend den Leitlinien der Agrarpolitik koordinierten Massnahmen zur Erhaltung der Vielseitigkeit unverzichtbar seien. Dementsprechend seien die an ökologische Leistungen gebundenen Direktzahlungen darauf ausgerichtet, den Druck zur Spezialisierung zu vermindern und die Vielfalt zu fördern. Die geförderte "gute landwirtschaftliche Praxis" bedeute, dass bei der Bewirtschaftung von Ackerland, Wiesen und Sonderkulturen alle gesetzlichen Vorschriften betreffend Düngung, Pflanzenschutz und Umweltschutz eingehalten werden und keine Einschränkungen die Erfüllung von Auflagen für den ökologischen Leistungsnachweis behindern. Insofern dürfe die normale Anwendung von Pflanzenschutzmitteln die Wahl der Folgekultur und damit die Vielfalt der Fruchtfolge als Grundlage des ökologischen Leistungsnachweises nicht einschränken. Folglich könnten Herbizide nicht mit Nachbaueinschränkungen bewilligt werden (angefochtener Entscheid E. 4.3). 6.3 Die Vorinstanz hat dazu festgehalten, das im Rahmen der "Agrarpolitik 2002" vollständig revidierte Landwirtschaftsgesetz strebe eine vermehrte Trennung von Preis- und Einkommenspolitik sowie die Verwirklichung ökologischer Anliegen mittels ökonomischer Anreize und damit mehr Markt und Ökologie an. Die dazu eingeführten Direktzahlungen seien darauf ausgerichtet, die gemeinwirtschaftlichen Leistungen abzugelten und so die Entwicklung der Landwirtschaft in Richtung einer flächendeckenden, nachhaltigen und umweltschonenden Bewirtschaftung zu lenken. Daher würden namentlich allgemeine Direktzahlungen - im Sinne der integrierten Produktion - nur an diejenigen Betriebe ausgerichtet, die einen ökologischen Leistungsnachweis erbringen, das heisst eine tiergerechte Haltung der Nutztiere, eine ausgeglichene Düngerbilanz, einen angemessenen Anteil ökologischer Ausgleichsflächen, eine geregelte Fruchtfolge, einen geeigneten Bodenschutz sowie eine Auswahl und gezielte Anwendung der Pflanzenbehandlungsmittel nachweisen. Die durch den ökologischen Leistungsnachweis gestellten Anforderungen seien Steuergrössen im Umweltbereich, mit denen sowohl positive Leistungen als auch die Vermeidung von Belastungen bewirkt werden sollten. Damit solle die Agrarpolitik den Vollzug wesentlicher Teile des Umweltrechts übernehmen. Dazu gehöre namentlich auch der Schutz der natürlichen Produktionsgrundlagen. Die landwirtschaftliche Produktion nach den Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises stelle im Übrigen heute die konventionelle Wirtschaftsweise dar, das heisst die Standardlandwirtschaft des eidgenössischen Gesetzgebers (angefochtener Entscheid E. 4.3.1 mit Hinweis auf Art. 104 Abs. 3 lit. a BV i. V. m. Art. 70 Abs. 1 und 2 LwG, die Botschaft des Bundesrates vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 1 ff., S. 5 ff., 201 f., 203 f., 297; und Hans Popp, Direktzahlungen sind keine Subventionen, BlAR 2001, S. 44 ff., Eduard Hofer, Reform der Agrarpolitik [AP 2002], BlAR 1996/2/3, S. 70, Hans Maurer, Naturverträglichkeit von Landbaumethoden - biologische, konventionelle und integrierte Produktion im Vergleich, Zürich 2002, S. 3 f.; Conrad Widmer, Landwirtschaftliche Direktzahlungen als Instrument für den Umweltschutz, URP 2002, S. 513 f.). Nach dem Landwirtschaftsgesetz dienten zwei Hauptstrategien dem Schutz der Umwelt (namentlich der Lenkung der Bodennutzung): Einerseits die an ökologische Auflagen und Bedingungen gebundenen Beiträge (Direktzahlungen; vgl. Art. 70 ff. LwG) als finanzielle Anreize für umweltfreundliches Verhalten sowie andererseits Umweltschutzbestimmungen (wie z. B. Art. 158 ff. LwG betr. landwirtschaftliche Hilfsstoffe), die schädliche Verhaltensweisen zu verhindern suchten (angefochtener Entscheid E. 4.3.2, mit Hinweis auf BBl 1996 IV 275 ff. i. V. m. BBl 1995 IV 629 ff., S. 695; sowie Hans Maurer, Umweltschutz, Naturschutz und Tierschutz im neuen Landwirtschaftsrecht, in: URP 1995, S. 388 ff.; derselbe, Beschränkung und Lenkung der landwirtschaftlichen Bodennutzung und Entschädigungsfragen, a. a. O., S. 635 ff.; Widmer, a. a. O., S. 506 ff.; Arnold Brunner, Bodenschutz, Stoffe und Gewässerschutz: Landwirtschaft im Spannungsfeld, URP 2002, S. 537). Angesichts der generellen Zielsetzung der Agrargesetzgebung sei es geboten, die Zulassungsvoraussetzungen für Pflanzenschutzmittel im Sinne der angestrebten nachhaltigen Landwirtschaft zu deuten. Folglich seien im Zusammenhang mit Pflanzenschutzmitteln namentlich die für die Direktzahlungen massgeblichen Anforderungen des ökologischen Leistungsnachweises in Betracht zu ziehen. Daher dürfe das Bundesamt in seiner Bewilligungspraxis die beim vorschriftsgemässen Einsatz von Herbiziden möglichen "unannehmbaren nachteiligen Nebenwirkungen auf Nutzpflanzen und Erntegüter" (Art. 4 Bst. b PschmV) insbesondere danach beurteilen, inwiefern sich solche Nebenwirkungen mit den Anforderungen an den ökologischen Leistungsnachweis vertragen. 6.4 Diese Auslegung ist keineswegs rechtswidrig. Sie entspricht vielmehr der Absicht des Gesetzgebers, allenfalls schädigende Auswirkungen von Pflanzenschutzmitteln auf Boden und Pflanzen so weit wie möglich zu vermeiden. Die Bestimmungen des Landwirtschaftsgesetzes über den Pflanzenschutz und die landwirtschaftlichen Hilfsstoffe wurden zwar - zwecks Verwirklichung einiger dringlicher Anliegen, insb. der Harmonisierung mit den Bestimmungen der Europäischen Union - vorgezogen und bereits im Rahmen des Agrarpaketes 95 verabschiedet. Sie bilden aber dennoch Teil der Zweiten Etappe der umfassenden Reform der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2002), die auf Grund der durch Art. 31octies aBV (Art. 104 BV) gebotenen Neuausrichtung vom zentralen Grundsatz der umweltschonenden, nachhaltigen Bewirtschaftung geprägt ist, nach welchem die Landwirtschaft dem schonenden Umgang mit der Umwelt in höherem Masse als bisher Rechnung zu tragen hat. Die diesem Ziel dienenden allgemeinen Direktzahlungen sind unter anderem insbesondere an den Nachweis einer geregelten Fruchtfolge, eines geeigneten Bodenschutzes sowie einer Auswahl und eines gezielten Einsatzes von Pflanzenbehandlungsmitteln gebunden (Botschaft des Bundesrates zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 5, 15 ff., 54, 201, 203; vgl. Art. 70 Abs. 2 LwG). Indem die Direktzahlungen die von der Landwirtschaft erbrachten gemeinwirtschaftlichen Leistungen abgelten, die durch den Markt nicht finanziert werden, haben sie einen grossen Einfluss auf die mit dem Landwirtschaftsgesetz verfolgten Umweltschutzziele (Conrad Widmer, a.a.O., S. 522). Sie sind "eigentliche Steuergrössen im Umweltbereich", mit denen sowohl positive Leistungen als auch das Vermeiden von Belastungen bewirkt werden soll; das Landwirtschaftsgesetz übernimmt damit den Vollzug wesentlicher Teile des Umweltrechts in der Landwirtschaft (Eduard Hofer, a.a.O., S. 70). Es ist deshalb im Sinne des Gesetzgebers, die für Direktzahlungen geltenden Grundsätze ebenfalls bei der Bewilligung von Pflanzenschutzmitteln zu berücksichtigen. So wird denn auch in der Botschaft des Bundesrates zu den Art. 148-165 LwG ausgeführt, diese entsprächen dem Vorsorgeprinzip: Schäden zu vermeiden sei billiger als sie zu beheben. Daher seien neben dem Aspekt der Produktion auch jene des Umweltschutzes relevant (BBl 1996 IV 275). Die Bestimmungen über die Hilfsstoffe gewährleisteten, dass nicht unwirksame oder umweltbelastende Hilfsstoffe in Verkehr gebracht würden; diese Vorschriften stünden damit im Dienste einer wettbewerbsfähigen und nachhaltigen Produktion (BBl 1996 IV 276). Der Bundesrat erachtet schliesslich die vorhandenen umwelt- und agrarpolitischen Instrumente als grundsätzlich geeignet, das mit der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln verbundene Umweltrisiko zu senken, weshalb er auch künftig auf Lenkungsabgaben bei Pflanzenschutzmitteln verzichten möchte (Bericht des Bundesrates vom 21. Mai 2003 über die Reduktion der Umweltrisiken von Düngern und Pflanzenschutzmitteln, BBl 2003 IV 4809). Im Lichte dieser Ausführungen haben die Vorinstanzen mit der von ihnen vorgenommenen Auslegung, wonach Schäden bei Folgekulturen grundsätzlich als im Sinne von Art. 4 lit. b PschmV nachteilige und unannehmbare Nebenwirkungen eines Herbizides zu betrachten sind, den ihnen zustehenden Beurteilungsspielraum nicht überschritten. Sie haben sich vielmehr an den Rahmen gehalten, der durch die allgemeine Neuausrichtung des Landwirtschaftsgesetzes durch den Verfassungs- und den Gesetzgeber im Hinblick auf die Verwirklichung ökologischer Anliegen, insbesondere die Erhaltung natürlicher Lebensgrundlagen durch eine umweltschonende und nachhaltige Produktion, vorgegeben worden ist (vgl. BBl 1996 IV 203, 299 und 301). 6.5 Nach den Ergebnissen von Felduntersuchungen aus Frankreich sind insbesondere an Zuckerrüben, Erbsen und Raps, die im Folgejahr nach dem Einsatz von "E.________" angepflanzt wurden, in erheblichem Umfang Schäden festgestellt worden. Die schädigende Wirkung auf diese Hauptkulturen war auch nach dem Bodenumbruch durch Pflügen feststellbar. Die von der Beschwerdeführerin beantragten Anwendungsspezifikationen für "E.________" schränken somit die Fruchtfolge ein. Es ist daher bundesrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz dies als unannehmbare nachteilige Nebenwirkung im Sinne von Art. 4 lit. b PschmV betrachtet und der Beschwerdeführerin demzufolge keine definitive Bewilligung erteilt hat. 6.6 Soweit sich die Beschwerdeführerin darauf beruft, bei Maisherbiziden sei ohnehin eine grosse Anzahl von verschiedenartigen Anbaueinschränkungen zu beachten, beruft sie sich einzig auf eine Broschüre "2003 Pflanzenschutzmittel im Feldbau" (Separatdruck aus dem "Thurgauer Bauer" vom 7. Februar 2003), die nicht auf entsprechenden Auflagen der Bewilligungsbehörde des Bundes beruht und damit für den vorliegenden Fall nicht massgebend ist. 6.7 Die Beschwerdeführerin beanstandet, das Bundesamt toleriere bei zahlreichen anderen Pflanzenschutzmitteln Nachbaueinschränkungen. Dazu hat das Bundesamt glaubhaft dargelegt, die von der Beschwerdeführerin genannten Auflagen betreffend Nachbaueinschränkungen nach Pflügen seien in den gültigen Bewilligungen inzwischen gestrichen worden. Es bestünden daher heute keine Bewilligungen mehr für Pflanzenschutzmittel, die eine Auflage zur Nachbaueinschränkung trotz Pflügen aufwiesen und sich tatsächlich im Verkauf befänden. Da sich die Beschwerdeführerin auch in diesem Zusammenhang lediglich auf den oben erwähnten Separatdruck beruft, kann davon ausgegangen werden, dass die Darstellung des in der Sache zuständigen Bundesamtes zutrifft. Der Einwand der Beschwerdeführerin ist somit unbegründet.