Citation: BGE 128 I 327 E. 4.2

Einen Schwerpunkt der Kritik der Beschwerdeführer betrifft die Rüge, die angefochtene Norm sei vollkommen unbestimmt gehalten und genüge daher angesichts der vorgesehenen Grundrechtsbeschränkungen den Bestimmtheitsanforderungen an gesetzliche Grundlagen nicht. Es wird von Seiten des Grossen Rates und der Regierung nicht bestritten, dass Art. 8a KaPoVo unbestimmt gehaltene Begriffe enthält. Diese betreffen zum einen die Voraussetzungen polizeilichen Einschreitens, welches in allgemeiner Weise und ohne nähere Präzisierung lediglich von einer Gefährdung der Sicherheit und Ordnung sowie von einer Gefahrensituation abhängig gemacht wird. Zum andern wird die Kantonspolizei in ebenso unbestimmter Weise ermächtigt, ereignisbezogen die notwendigen Massnahmen anzuordnen. Immerhin werden die Massnahmen in Art. 8a Abs. 2 KaPoVo mit der Ermächtigung zu Fernhaltemassnahmen, Errichten von Sperrzonen und örtlichen Einschränkungen sowie Sicherstellung von Gegenständen exemplifiziert. Weder in Bezug auf die Voraussetzungen noch hinsichtlich der konkreten Massnahmen enthält die angefochtene Norm Präzisierungen zum örtlichen und persönlichen Anwendungsbereich. Das Legalitätsprinzip verlangt u.a. eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Das Erfordernis der Bestimmtheit steht im Dienste des Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit mit den Elementen der Berechenbarkeit und Vorhersehbarkeit staatlichen Handelns sowie der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 282 ff.; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 123 I 1 E. 2b S. 3; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434; BGE 128 I 113 E. 3b S. 121, mit Hinweisen auf die Doktrin und die Strassburger Rechtsprechung; JÖRG PAUL MÜLLER, Allgemeine Bemerkungen zu den Grundrechten, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 39 S. 621/641 Rz. 53; WERNER RITTER, Schutz der Freiheitsrechte durch genügend bestimmte Normen, Diss. St. Gallen 1994, S. 202 ff. und 251 ff.). Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte BGE 128 I 327 S. 340 darf das Gebot nach Bestimmtheit rechtlicher Normen indes nicht in absoluter Weise verstanden werden. Der Gesetzgeber kann nicht darauf verzichten, allgemeine und mehr oder minder vage Begriffe zu verwenden, deren Auslegung und Anwendung der Praxis überlassen werden muss. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Der Bestimmtheitsgrad hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284; 115 Ia 277 E. 6a S. 288; BGE 117 Ia 472 E. 3d S. 479; BGE 123 I 1 E. 4b S. 5; BGE 125 I 369 E. 6 S. 379). In gewissem Ausmass kann die Unbestimmtheit von Normen durch verfahrensrechtliche Garantien gleichsam kompensiert werden, und es kommt dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (BGE 109 Ia 273 E. 4d S. 284 und E. 10 S. 295 f.; BGE 127 V 431 E. 2b S. 434). Für das Polizeirecht stösst das Bestimmtheitserfordernis wegen der Besonderheit des Regelungsbereichs im Allgemeinen auf besondere Schwierigkeiten (vgl. RITTER, a.a.O., S. 79 f.). Die Aufgabe der Polizei kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Bereits die Begriffe der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, zu deren Schutz die Polizei eingesetzt ist, lassen sich kaum abstrakt umschreiben, sind umfassend zu verstehen und enthalten sowohl polizeiliche als auch freiheitliche Elemente (vgl. ALEXANDER RUCH, Äussere und innere Sicherheit, in: Daniel Thürer/Jean-François Aubert/Jörg Paul Müller (Hrsg.), Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 56 S. 889 Rz. 1 ff.). Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen (vgl. HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht, Diss. Bern 1993, S. 151 f. und 155 ff.; RITTER, a.a.O., S. 81 ff. zum Polizeibegriff). Die Schwierigkeit der Regelung der polizeilichen Tätigkeit ist denn auch der Grund, weshalb der geschriebene oder ungeschriebene Grundsatz der polizeilichen Generalklausel anerkannt wird, der in allgemeiner Weise die zuständige Behörde ermächtigt, polizeiliche Massnahmen zum Schutz der Polizeigüter zu treffen, um schwere und unmittelbare Gefahren abzuweisen oder erfolgte schwere Störungen zu beseitigen. Die BGE 128 I 327 S. 341 polizeiliche Generalklausel tritt unter den von der Rechtsprechung umschriebenen Voraussetzungen sogar an die Stelle einer materiellen gesetzlichen Grundlage. Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV nimmt denn vom Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für Freiheitsbeschränkungen Fälle ernster, unmittelbarer und nicht anders abwendbarer Gefahr ausdrücklich aus (vgl. zur Polizeigeneralklausel HÄFELIN/MÜLLER, a.a.O., Rz. 2467; RITTER, a.a.O., S. 284; BGE 125 II 417 E. 6b S. 428 mit Hinweisen). Bei dieser Sachlage hält es nicht leicht, im Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei bestimmte Normen zu schaffen. Wohl können unter Umständen in Einzelbereichen zumindest gewisse Wertungen getroffen und Güterabwägungen im Hinblick auf die Einzelfallentscheidung vorgenommen werden (vgl. REINHARD, a.a.O., S. 157). Das mag etwa hinsichtlich des polizeilichen Schusswaffengebrauchs zutreffen (vgl. Art. 27 des Dienst- und Organisationsreglementes der Kantonspolizei [BR 613.110]; REINHARD, a.a.O., S. 253 ff.). Für den allgemeinen Bereich der Ordnungs- und Sicherheitspolizei ist dies indessen kaum denkbar. So hat das Bundesgericht in andern Polizeibereichen allgemein gehaltene Eingriffsvoraussetzungen in verschiedensten Konstellationen als verfassungsgemäss erachtet, so etwa bei der (repressiven und präventiven) Telefonüberwachung (BGE 109 Ia 273 E. 6d und 6e S. 287 sowie E. 9c S. 294) oder bei der polizeilichen Personen- und Identitätskontrolle (BGE 109 Ia 146 E. 4b S. 149 und E. 5 S. 151). In Bezug auf den vorliegend umstrittenen Bereich können Gefahrensituationen unterschiedlichster Natur sein und verschiedenartigste Dimensionen aufweisen (vgl. oben E. 3.2). Weder die Voraussetzungen noch die notwendigen Massnahmen im Einzelfall (vgl. Art. 8a Abs. 2 KaPoVo) können daher präzise umschrieben werden. Vor dem Hintergrund der Entstehungsgeschichte der angefochtenen Norm gilt das gleichermassen für die Durchführung von Grossanlässen oder Kundgebungen, welche unterschiedliche und je im gegebenen Zeitpunkt zu beurteilende Gefährdungslagen hervorrufen können (vgl. zur Beeinträchtigung von Dritten bei Durchführung von Kundgebungen BGE BGE 127 I 164 E. 3b S. 168 f. und 170). Die Beschwerdeführer weisen auf eine Reihe neuerer kantonaler Polizeigesetze hin, um darzulegen, dass bestimmtere Umschreibungen des polizeilichen Handelns möglich seien. Eine nähere Betrachtung zeigt indessen, dass trotz des Bemühens um Konkretisierung typisierter Handlungsformen nicht auf höchst unbestimmte Regelungen sowohl in Bezug auf die Voraussetzungen des polizeilichen BGE 128 I 327 S. 342 Handelns als auch hinsichtlich der zu treffenden Massnahmen verzichtet werden kann. Zum Teil beschränken sich diese Polizeigesetze darauf, die Polizeitätigkeit auf die Grundsätze der Rechtmässigkeit und der Verhältnismässigkeit zu verpflichten, den Polizeiorganen im Rahmen der polizeilichen Generalklausel einen weiten Handlungsspielraum einzuräumen und festzuhalten, dass das polizeiliche Handeln sich gegen die Störer zu richten habe (vgl. § 7 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Stadt [Gesetzessammlung 510.100], § 15 ff. des Polizeigesetzes des Kantons Basel-Landschaft [Gesetzessammlung 700], § 5 ff. des Kantonspolizei-Gesetzes des Kantons Luzern [Gesetzessammlung 350]). Vereinzelt werden Wegweisung und Fernhaltung näher umschrieben; auch diesfalls hängen indessen die polizeilichen Massnahmen im Wesentlichen vom Vorliegen ernsthafter und unmittelbarer Gefährdung von Personen oder ernsthafter Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung ab (vgl. Art. 21 ff. und Art. 29 des Polizeigesetzes des Kantons Bern [Gesetzessammlung 551.1], § 19 des Polizeigesetzes des Kantons Luzern [a.a.O.]). Bei dieser Sachlage kann dem Grossen Rat gesamthaft gesehen verfassungsrechtlich nicht vorgeworfen werden, in den neuen Bestimmungen der Kantonspolizei-Verordnung die Voraussetzungen und die einzelnen Massnahmen des polizeilichen Handelns zu unbestimmt umschrieben zu haben. Die Beschwerde erweist sich insofern als unbegründet.