Citation: 1P.622/2003 26.05.2004 E. 5

Il reste à examiner si, comme le préconisent les initiants, seul l'art. 160 I de l'initiative (et ses corollaires, l'art. 53 A et les dispositions transitoires y relatives) pourrait être soumis à la votation populaire. Il s'agirait dans ce cas non pas d'une scission, mais d'une invalidation partielle, prévue également à l'art. 66 al. 2 Cst./GE. Il faut pour cela que, réduite à ce seul élément, cette partie de l'initiative respecte en elle-même les conditions de validité, qu'elle conserve un sens et qu'elle corresponde à la volonté des initiants et des signataires. 5.1 Selon les explications figurant dans le formulaire de récolte de signatures, la démarche des initiants serait une réaction face à la nouvelle majorité du Grand Conseil, désireuse de remettre en cause les lois applicables en matière de logement et de protection des locataires. L'initiative avait pour but "de compléter la constitution genevoise par des dispositions qui résument les acquis populaires en la matière, tout en prévoyant que toute modification des lois issues des quatre initiatives populaires précitées devra être soumise à l'approbation du peuple (référendum obligatoire)". L'idée en est que la volonté des citoyens ne devrait pas pouvoir être "défaite ou modifiée sans leur consentement". Selon les recourants, la majorité du Grand Conseil aurait entrepris un démantèlement du droit des locataires et des habitants en procédant par réformes successives afin de forcer les opposants à demander, à chaque fois, le référendum. On peut effectivement considérer, avec les recourants, que l'aspect de "sauvegarde" constitue l'essentiel de leur démarche, et que l'initiative a été comprise de cette manière par ses signataires. L'aspect de "renforcement" n'est en effet guère explicité, et seule une lecture attentive des normes constitutionnelles proposées permettait de s'en rendre compte. 5.2 Limitée au seul art. 160 I, l'initiative correspond donc encore à l'objectif principal poursuivi par les initiants, tel qu'il pouvait être objectivement compris par les signataires (cf. ATF 129 I 381 consid. 4.4, où l'invalidation partielle a été refusée car il n'était pas possible de distinguer l'objet principal de l'initiative). Ainsi restreinte, l'initiative permet par ailleurs d'arriver au but initialement visé, sans les inconvénients liés au transfert formel des normes légales dans la constitution (transparence de la démarche, lisibilité de la constitution). La norme en question respecte en elle-même l'unité de la matière car, si elle vise cinq lois différentes, son objet est limité à l'instauration du référendum obligatoire. Assurément, une initiative tendant à l'instauration du référendum législatif obligatoire serait conforme à l'unité de la matière; il en va a fortiori de même dans la mesure où l'institution est limitée à certaines lois déterminées. 5.3 Le Grand Conseil invoque l'interdiction de l'abus de droit: la longueur et l'aridité du texte de l'initiative auraient dissuadé les électeurs d'en étudier sérieusement le contenu; ce vice affectait déjà la récolte de signatures, et ne serait pas réparable par une scission, respectivement une invalidation partielle. L'argument vise le texte de l'initiative tel que proposé initialement, ainsi que le regroupement de normes différentes; la longueur et la complexité de l'initiative pouvaient dissuader les signataires d'en prendre réellement connaissance, et dissimulaient en outre les changements normatifs matériels; l'argument du Grand Conseil ne vaut plus en revanche dans la mesure où seul l'art. 160 I est finalement soumis au peuple. La démarche des initiants est certes inhabituelle, mais elle n'apparaît pas comme un abus du droit d'initiative. Il n'est pas illégitime, du point de vue du parallélisme des formes, que les normes adoptées en vertu d'initiatives populaires, avec le concours exprès du peuple, ne puissent être modifiées ou abrogées qu'avec ce même concours, même si, comme le relève le Conseil d'Etat dans son rapport, ces lois ont fait par la suite l'objet de modifications importantes adoptées par le seul Grand Conseil. La question de savoir si une protection accrue par le référendum obligatoire s'impose dans ce cas, est une question politique qui devra être tranchée par le Constituant genevois. Aucune disposition du droit constitutionnel, fédéral ou cantonal, n'interdit d'élargir la portée du référendum obligatoire, comme cela a d'ailleurs récemment été fait à Genève avec l'adjonction de l'art. 53 A al. 1 Cst./GE concernant le référendum obligatoire en matière d'impôt. Le référendum obligatoire n'est pas limité aux révisions constitutionnelles; certains cantons suisses (tous alémaniques) connaissent le référendum obligatoire législatif (Grisel, Initiative et référendum populaires, n. 865 p. 327), et la plupart admet en outre le référendum financier à partir d'un certain montant (idem, n. 867 p. 328); le référendum obligatoire peut encore s'étendre à d'autres actes, comme la conclusion de conventions ou de traités, les préavis donnés par les cantons dans le cadre de certaines procédures fédérales de consultation, ou certains actes ayant des conséquences financières ou fiscales (idem, n. 868 p. 329; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 259). 5.4 Comme le relève le Grand Conseil, le défaut d'unité de la matière affecte dans une certaine mesure la régularité de la récolte de signatures. Toutefois, comme l'a déjà relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt relatif à l'IN 119, si le droit constitutionnel cantonal permet de sauver une initiative en réparant le défaut d'unité de la matière, cette réparation doit nécessairement s'étendre à la phase de récolte de signatures; refuser la scission - ou, en l'occurrence, une invalidation partielle - au seul motif que l'unité de la matière n'est pas respectée, viderait de tout son sens l'art. 66 al. 2 Cst./GE (ATF 129 I 381 consid. 4.2 p. 388-389). Pour le surplus, l'objet de l'initiative, ainsi limité, est parfaitement compréhensible pour le citoyen, et ne recèle rien de trompeur. 5.5 La disposition transitoire à l'appui de l'art. 160 I (soit l'art. 182 al. 3 et 4 Cst./GE) ne pose pas de problème de conformité au droit supérieur. Elle instaure un effet rétroactif de l'initiative en prévoyant (al. 3) la soumission au vote populaire des modifications législatives adoptées entre le dépôt de l'IN 120 et l'entrée en vigueur de l'art. 160 I Cst./GE; fixée dans une norme constitutionnelle et limitée dans le temps, elle est destinée à empêcher une modification, sans référendum obligatoire, des lois visées, après le dépôt de l'initiative. L'al. 4 de cette disposition stipule, en cas d'annulation de la modification législative en votation populaire, que cette annulation s'applique aux procédures pendantes et aux décisions non entrées en force; il s'agit de rétroactivité improprement dite, elle aussi admissible.