Citation: 2A.542/2001 01.10.2002 E. 4

Les recourants reprochent au Tribunal administratif d'avoir violé les art. 18 et 19 LTr en confirmant une pratique consistant à accorder des autorisations globales de travail du dimanche sans examiner s'il existe un besoin urgent. Ils estiment d'ailleurs que l'octroi de toute autorisation générale dans ce domaine est incompatible avec la pesée des intérêts en présence nécessaire pour évaluer l'existence d'un besoin urgent. Ils nient en outre que l'autorisation globale litigieuse puisse se fonder sur la loi bernoise du 4 novembre 1992 sur le commerce et l'industrie (ci-après: LCI), en particulier sur l'art. 11a LCI, en tant que cette réglementation irait à l'encontre de la force dérogatoire du droit fédéral. Les recourants soutiennent aussi que l'autorité intimée aurait violé le principe de la séparation des pouvoirs dans la mesure où le jugement attaqué créerait en fait une règle de niveau législatif. Enfin, ils nient l'existence d'un besoin urgent en l'espèce. 4.1 L'art. 18 LTr, qui interdit le travail dominical, fait partie des dispositions légales visant à protéger les travailleurs (cf. le message du 30 septembre 1960 du Conseil fédéral à l'Assemblée fédérale concernant un projet de loi sur le tra vail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce, in FF 1960 II 885 ss, spéc. p. 909, 953 et 955-957). Le 1er décembre 1996, un projet de modification de la loi sur le travail, qui prévoyait notamment l'occupation des travailleurs sans autorisation officielle pendant six dimanches et jours fériés par an (cf. FF 1996 I 1275 ss, spéc. p. 1279), a été rejeté en votation populaire. Il est ressorti d'une analyse que l'assouplissement du travail dominical avait été un des éléments déterminants pour le rejet de ce projet (cf. le rapport du 17 novembre 1997 de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national au sujet de l'initiative parlementaire concernant la révision de la loi sur le travail, in FF 1998 p. 1128 ss, spéc. p. 1131). Le 1er décembre 1996, les citoyens bernois ont par ailleurs adopté l'art. 11a LCI, selon lequel deux jours fériés officiels par année, excepté les jours de grande fête, d'autres magasins que les laiteries, les boulangeries, les pâtisseries, les confiseries, les magasins d'alimentation dont la surface ne dépasse pas 120 m2 et les magasins de fleurs, pouvaient également ouvrir de 10 heures à 16 heures (durée portée à 18 heures, le 6 avril 2000). Cette nouvelle disposition bernoise, qui n'est pas en soi incompatible avec le droit fédéral en vigueur, ne saurait cependant servir à le contourner (cf. ATF 125 I 431 consid. 3b/aa p. 434). De plus, il ne serait pas admissible d'introduire par une voie détournée une réglementation que le peuple a refusée en votation populaire et à laquelle le Parlement a renoncé même sous la forme atténuée de deux dimanches travaillés par an en adoptant la novelle du 20 mars 1998. A cet égard, la lettre du 10 mars 1997 de l'Office fédéral de l'industrie des arts et métiers et du travail (ci-après: l'Office fédéral), adressée aux autorités cantonales d'exécution de la loi sur le travail, puis sa circulaire d'octobre 1997, relative à la loi sur le travail concernant le travail du dimanche dans les magasins, sont critiquables. En effet, dans ces deux textes, l'Office fédéral a affirmé qu'il était possible d'accorder deux autorisations globales par année, sans analyser s'il existait véritablement un besoin. Ainsi, l'autorisation globale du 1er juin 1997 ne saurait se fonder valablement ni sur l'art. 11a LCI ni sur la lettre de l'Office fédéral du 10 mars 1997 pour établir une réglementation contraire à la loi sur le travail. Au demeurant, le fait que l'autorisation du 1er juin 1997 ait un certain caractère global n'est pas en soi critiquable, bien que la définition de la décision contenue dans l'art. 5 PA n'indique pas à quelles conditions cela serait possible (cf. toutefois l'art. 30a PA; au sujet des décisions globales, Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2e éd., Zurich 1998, n. 493-495, p. 178/179). Or, il est indéniable que des raisons pratiques justifient parfois de régler un certain nombre de cas concrets dans une seule décision. En revanche, une telle simplification n'est admissible que dans le respect des exigences légales, ici notamment de la clause du besoin urgent dûment établi (cf. RDAT 1996 I 63 188, consid. 6, p. 193/194). 4.2 Reste à examiner si c'est à bon droit que l'autorité intimée a admis l'existence d'un besoin urgent dûment établi justifiant l'ouverture des commerces sur tout le territoire du canton de Berne durant deux dimanches de l'Avent, de 10 heures à 16 heures, voire 18 heures. Dans le cas tessinois précité (RDAT 1996 I 63 188, consid. 5c et 5d, p. 191/192), le Tribunal fédéral a considéré qu'il existait un besoin résultant d'une longue tradition d'ouverture des commerces durant les dimanches précédant Noël - remontant à 1934. Il a également tenu compte d'une tradition, mais plus récente, dans l'affaire vaudoise susmentionnée (arrêt 2A.578/1999 du 5 mai 2000, consid. 4b). En l'espèce, l'examen du dossier ne fait pas apparaître une tradition de ce genre dans tout le canton de Berne. Il ressort du jugement attaqué que ce sont au contraire les ouvertures des commerces le dimanche qui ont provoqué différentes manifestations dans les principales localités bernoises. Or, une dérogation à l'interdiction du travail dominical n'est justifiée que si elle satisfait un besoin préexistant, et non pas si elle en crée un nouveau. Dans le cas particulier, on ne saurait par conséquent admettre qu'il existe un besoin urgent fondé sur une tradition pour l'ensemble du canton de Berne. Au surplus, s'il existait une tradition dans l'une ou l'autre commune bernoise, une dérogation à l'interdiction du travail dominical serait envisageable pour ladite commune, en raison des particularités de sa situation. Ainsi, la dérogation admise par l'autorité de céans dans l'affaire vaudoise évoquée ci-dessus (arrêt 2A.578/1999 du 5 mai 2000, consid. 4b), limitait ses effets aux commerçants requérants d'une seule localité. Enfin les communes qui satisfont aux besoins du tourisme (cf. art. 27 al. 2 lettre c LTr) peuvent être soumises à des dispositions dérogatoires. Dans le cas tessinois précité (RDAT 1996 I 63 188, consid. 5d, p. 192), le Tribunal fédéral a aussi pris en considération l'existence d'un besoin résultant de la concurrence italienne spécialement vive, alors que la situation économique était déjà très tendue. Dans l'affaire vaudoise susmentionnée (arrêt 2A.578/1999 du 5 mai 2000, consid. 4b), il a également évoqué, mais dans une moindre mesure, l'élément de la concurrence étrangère. Dans le cas présent, ce facteur n'entre pas en ligne de compte. Le canton de Berne qui, au centre de la Suisse, ne subit pas une forte pression de la concurrence étrangère n'a pas une situation comparable à celle d'un canton frontalier. En particulier, on ne saurait suivre l'autorité intimée lorsqu'elle assimile les principales villes bernoises à des localités frontalières - sans les qualifier ainsi - en raison de la mobilité de la clientèle. En effet, une conception aussi large permettrait d'instaurer un régime frontalier pour l'ensemble du territoire suisse, du seul fait que les voies de communication routières et ferroviaires y sont performantes. De toute façon, des dérogations à l'interdiction du travail dominical ne sont accordées que restrictivement même aux commerces frontaliers, comme cela ressort de l'arrêt concernant Porrentruy (ATF 120 Ib 332 consid. 5b et 5c p. 335-337). Au demeurant, si une dérogation a été admise dans les affaires tessinoise et vaudoise précitées (cf. RDAT 1996 I 63 188, consid. 5d, p. 192/193 et arrêt 2A.578/1999 du 5 mai 2000, consid. 4b), c'est en raison de circonstances bien particulières qu'on ne retrouve pas dans la présente espèce. D'ailleurs, l'autorité intimée a elle-même admis qu'au regard de la jurisprudence relative à l'affaire jurassienne susmentionnée (ATF 120 Ib 332), on voyait mal selon quels critères un besoin urgent pourrait être reconnu dans le cas particulier (jugement attaqué, consid. 3.4.2 p. 24), d'autant que l'autorisation critiquée concerne tous les commerces de tout le territoire du canton de Berne. Il apparaît dès lors que le Tribunal administratif a violé le droit fédéral en considérant qu'il existait un besoin urgent justifiant l'ouverture de tous les commerces du canton de Berne durant deux dimanches de l'Avent de 10 heures à 16 heures. Il n'est pas nécessaire d'examiner si cette violation de la loi sur le travail constitue, au surplus, une entorse au principe de la séparation des pouvoirs. Comme l'une des conditions cumulatives auxquelles est soumis le travail dominical temporaire n'est pas remplie en l'espèce, il y a lieu d'annuler le jugement entrepris, sans examiner si les autres exigences sont satisfaites.