Citation: 2P.207/2000 28.03.2002 E. 5

5.- Les recourants contestent la compatibilité de l'art. 9 al. 2 LPR/GE avec la liberté économique (art. 27 Cst.), la liberté de la presse (art. 17 Cst.), ainsi que la liberté d'opinion et d'information (art. 16 Cst.). a) Selon la jurisprudence, l'affichage à but commercial n'entre en principe pas dans le champ de protection de la liberté de la presse et de la liberté d'opinion et d'information (ATF 125 I 417 consid. 3a; 100 Ia 445 consid. 6 concernant encore l'ancienne Constitution). Seules les opinions dont le contenu est de nature idéale jouissent en effet de la protection accordée par ces libertés constitutionnelles: toute expression qui vise des buts commerciaux rentre en revanche dans le champ d'application de la liberté économique (ATF 125 I 417 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, 3ème éd., Berne 1999, p. 204 et 253). Une exception à cette règle subsiste quand le message publicitaire poursuit non seulement des objectifs économiques, mais aussi des intérêts publics (Müller, op. cit. , page 205). Dans ces cas, la liberté d'opinion et d'information est toutefois touchée seulement si le caractère idéal du message publicitaire est prépondérant par rapport à son caractère commercial (cf. ATF 120 Ib 150 consid. 2c/bb; 101 Ib 178 consid. 4c). En l'espèce, on ne voit pas que la disposition attaquée puisse concerner les libertés mentionnées. Il est en effet difficilement concevable que des procédés publicitaires en faveur de produits tels que l'alcool et le tabac puissent aussi poursuivre la défense d'intérêts publics. De toute façon, les considérations émises ci-après pour la liberté économique vaudraient également pour ces garanties constitutionnelles. Par contre, les recourants ont certainement le droit de faire valoir la violation, par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, de la liberté économique, laquelle, comme il a déjà été exposé, comprend également le droit de faire de la publicité (ATF 123 I 201 consid. 2b et la jurisprudence citée; Saladin, op. cit. , p. 97). b) A l'instar d'autres libertés publiques, la liberté économique n'est pas absolue. L'art. 36 Cst. prévoit en effet que les restrictions des droits fondamentaux doivent reposer sur une base légale (al. 1), être justifiées par un intérêt public prépondérant (al. 2) et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (al. 3). L'essence de ces droits fondamentaux est en outre inviolable (al. 4). aa) Les recourants contestent en premier lieu l'existence d'une base légale suffisante. A tort, car la lettre de l'art. 9 al. 2 LPR/GE est claire dans sa formulation et compréhensible tant pour les autorités qui doivent l'appliquer que pour les administrés. Il est vrai que la disposition prête à interprétation, en particulier quant à la portée à attribuer au terme d'"affichage". Cela n'a toutefois rien d'exceptionnel. Bien au contraire, le législateur, qui doit régler un nombre indéfini et abstrait de situations, est en effet obligé d'utiliser une terminologie, dont la portée doit être précisée par les autorités chargées de l'application de la loi. Or, comme le souligne à juste titre le législatif genevois dans ses observations au recours (p. 14 § 57), le seul fait que la norme doive d'être interprétée n'autorise pas encore à l'invalider, dans le cadre d'un contrôle abstrait, en raison de sa prétendue imprécision. L'art. 9 al. 2 LPR/GE ne portant au demeurant pas d'atteinte grave à la liberté économique des recourants, on ne saurait poser des exigences trop sévères quant à la précision de sa formulation (sur la question du degré de précision de la base légale cf. ATF 125 II 417 consid. 6c et la jurisprudence citée). bb) Les recourants contestent aussi l'existence d'un intérêt public suffisant à justifier une pareille restriction à leurs libertés constitutionnelles. Ce grief n'est pas fondé. La protection de la santé de la population, qui est le but principal poursuivi par l'art. 9 al. 2 LPR/GE, constitue sans aucun doute un objectif d'intérêt public qui justifie la limitation de droits fondamentaux, tels que la liberté économique. Le fait que ce but ne soit pas explicitement mentionné à l'art. 1 LPR/GE, qui fixe les objectifs poursuivis par la loi, n'y change rien. cc) Les recourants affirment encore que l'art. 9 al. 2 LPR/GE violerait le principe de la proportionnalité. A cet égard, ils cherchent principalement à démontrer l'inexistence d'un lien entre la publicité pour l'alcool et le tabac et la consommation de ces produits. Pareille argumentation rappelle l'objection qui avait été soulevée par les milieux du commerce et de l'industrie dans la procédure de consultation entamée par le Département fédéral des finances et des douanes le 9 novembre 1973 dans le but d'introduire dans la législation fédérale des limitations en matière de publicité pour les boissons distillées. Dans son message du 11 décembre 1978 concernant la modification de la loi fédérale sur l'alcool, le Conseil fédéral avait considéré à ce propos qu'une telle objection "minimise l'efficacité de la publicité. Le but de toute publicité est pourtant, au premier chef, de promouvoir les ventes et d'augmenter le chiffre d'affaires. Des milliards de francs ne seraient pas dépensés chaque année à des fins publicitaires, si ce but n'était pas atteint. Or, si la vente de boissons distillées s'accroît, la consommation augmente également" (FF 1979 I 82). Cet argument, valable aussi en matière de publicité pour le tabac, conserve toute sa valeur en l'espèce. Il faut en outre souligner que, lorsque l'évaluation d'une mesure dépend de connaissances techniques controversées, le Tribunal fédéral n'admet une violation du principe de proportionnalité que si l'inaptitude de cette mesure à atteindre le résultat recherché paraît manifeste (ZBl 92 1991 25 consid. 3d). Tel n'est toutefois pas le cas en l'espèce. En effet, on ne saurait admettre que le fait de limiter la publicité pour l'alcool et le tabac sur le domaine public ainsi que sur le domaine privé visible par le public soit une mesure complètement inapte à limiter la consommation de ces produits. Il n'est donc pas nécessaire d'examiner plus avant les effets de la publicité sur la consommation d'alcool et de tabac. Pour le reste, il faut relever que la restriction découlant de l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte aucune atteinte disproportionnée aux intérêts des recourants. Etant donné que l'Etat de Genève entend mener une politique cohérente de lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme sur tout son territoire, on ne voit pas quelle autre mesure moins incisive pourrait être prise pour atteindre les objectifs visés. L'extension de la restriction litigieuse à une partie de la propriété privée se justifie pour éviter que les buts poursuivis par le parlement genevois ne soient éludés, en plaçant la publicité hors du domaine public, là où elle pourrait néanmoins facilement être vue par le public. De surcroît, l'atteinte envisagée par l'art. 9 al. 2 LPR/GE à la liberté économique des recourants est limitée. Les conséquences d'une telle restriction concernent en effet de la même façon tous les concurrents actifs dans les mêmes branches. Le Grand Conseil genevois a également souligné à bon droit qu'un seul support publicitaire (l'affichage) est en l'espèce interdit et qu'il ne l'est qu'à certains endroits (domaine public et domaine privé visible depuis le domaine public). dd) L'interdiction prévue par l'art. 9 al. 2 LPR/GE ne porte pas non plus atteinte à l'essence des libertés invoquées. En effet, elle ne limite que très partiellement la possibilité pour les recourants de faire connaître au public leurs produits et n'empêche pas leur commercialisation. c) Par conséquent, en édictant l'art. 9 al. 2 LPR/GE, le Grand Conseil genevois n'a pas violé l'art. 27 Cst. , pas plus du reste que les art. 16 et 17 Cst. , pour autant que, comme on vient de le voir (consid. 5a), ces dispositions soient effectivement applicables en l'espèce.