Citation: 2A.428/1999 28.01.2000 E. 3.-

a) L'art. 2 al. 1 LFAIE dispose que l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger est subordonnée à une autorisation de l'autorité cantonale compétente. Selon l'art. 2 al. 2 lettre a LFAIE, introduit par la novelle du 30 avril 1997 en vigueur depuis le 1er octobre 1997 (ci- après: la novelle), l'autorisation n'est pas nécessaire si l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commer- ce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commercia- le quelqu'autre industrie ainsi que pour exercer une activi- té artisanale ou une profession libérale. Reste à savoir ce qu'il faut entendre par là. b) La loi s'interprète en premier lieu d'après sa let- tre (interprétation littérale). Si le texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d'autres dispo- sitions légales, de son contexte (interprétation systémati- que), du but poursuivi, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux pré- paratoires (interprétation historique). Ces derniers ne se- ront toutefois pris en considération que s'ils donnent une réponse claire à une disposition légale ambiguë et qu'ils aient trouvé expression dans le texte de la loi (ATF 124 II 265 consid. 3a p. 268; 124 III 126 consid. 1b/aa p. 129). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes d'interpréta- tion de manière pragmatique, sans établir entre elles un or- dre de priorité hiérarchique (ATF 125 II 206 consid. 4a p. 208/209). c) La recourante considère que le système instauré par la loi fédérale a été fondamentalement modifié par la novel- le: auparavant, il s'agissait seulement de favoriser l'ins- tallation en Suisse d'entreprises étrangères alors que, dé- sormais, il est aussi question de faciliter les investisse- ments étrangers. Elle en conclut d'une part que, depuis la novelle, l'affectation objective de l'immeuble en cause est seule déterminante et d'autre part que la notion d'établis- sement stable doit être interprétée largement en ce sens qu'elle engloberait tout immeuble ne servant pas principale- ment de logement (le cas des logements à caractère social étant réservé). La recourante cite notamment à l'appui de sa thèse des dispositions de l'ordonnance, des passages du mes- sage du 23 mars 1994 concernant une modification de la loi fédérale (ci-après: le projet; FF 1994 II 497) et du message du 26 mars 1997 sur des mesures spécifiques de politique conjoncturelle visant à maintenir la qualité des infrastruc- tures publiques, à promouvoir les investissements privés dans le domaine de l'énergie (programme d'investissement) et à libéraliser les investissements étrangers (ci-après: le message, FF 1997 II 1115), des extraits des débats parlemen- taires de 1997 ainsi que des informations publiées par l'ad- ministration fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger. d) L'art. 2 al. 2 lettre a LFAIE étend l'exemption du régime de l'autorisation car, jusqu'à la novelle, l'acquisi- tion d'un immeuble servant d'établissement stable pour faire le commerce, exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession libérale consti- tuait un motif d'autorisation seulement si l'immeuble en cause était utilisé à ce titre par l'acquéreur lui-même (an- cien art. 8 al. 1 lettre a LFAIE, abrogé par la novelle; Urs Mühlebach/Hanspeter Geissmann, Lex F. - Kommentar zum Bun- desgesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Einsiedeln 1986, n. 19 et 20 ad art. 8, p. 173). Avant la novelle, toute opération immobilière consistant en un simple placement de capitaux dans des immeubles affectés à l'exercice de l'activité susmentionnée par un tiers était exclue. Depuis lors, une telle opération est devenue possi- ble, mais il faut qu'une activité économique soit exercée dans l'immeuble concerné ( Hanspeter Geissmann/Felix Huber/ Thomas Wetzel, Grundstückerwerb in der Schweiz durch Perso- nen im Ausland, Zurich 1998, n. 134, p. 48). Cette modifica- tion visait à faciliter les investissements étrangers propi- ces à la création de nouvelles entreprises de production ou de services et à soulager les difficultés que connaissait le domaine de l'immobilier et de la construction (cf. le messa- ge, FF 1997 II 1117 et 1143). Lors des débats parlementai- res, il a été précisé que les immeubles concernés étaient ceux qui servaient d'établissements stables "nach der bishe- rigen Terminologie" (BO 1997 CN 676 et CE 385). A ce propos, il a été maintes fois question d'activité économique (BO 1997 CN 676, 678, et CE 387/388). L'assouplissement du régi- me a été présenté comme tendant à favoriser l'essor de nou- velles entreprises de production ou de services (BO 1997 CN 676, 678, et CE 386). A titre d'exemple de cas où l'assou- plissement prévu pourrait s'avérer judicieux, le Conseiller fédéral Arnold Koller a cité celui des centres commerciaux dont la construction est souvent entreprise par des inves- tisseurs étrangers qui, par la suite, louent les surfaces ainsi créées à différents commerçants (BO 1997 CN 679). Il apparaît ainsi qu'en 1997, l'intention du législateur n'était pas de modifier la notion d'établissement stable consacrée en 1983. Tant dans l'ancien que dans le nouveau droit, les activités visées par les dispositions topiques sont des activités économiques, autrement dit, des activités ressortissant soit à la production industrielle, soit au commerce des produits et services, à quoi s'ajoutent l'arti- sanat et les professions libérales, comme cela résulte du texte de ces dispositions. e) La solution préconisée par la recourante reviendrait à transformer en son contraire le système originel soumet- tant toute acquisition d'immeuble par une personne à l'étranger à une autorisation, celle-ci devant cependant être accordée dans un certain nombre de cas limitativement énumérés. En effet, désormais, seules seraient assujetties à autorisation les acquisitions d'immeubles affectés au loge- ment (sous réserve du cas des logements à caractère social). Si telle avait réellement été la volonté du législateur, il aurait suffi de prévoir que la loi fédérale ne s'appliquait qu'à ce type d'immeubles ou, au moins, si l'on maintenait une disposition prévoyant une exception en cas d'établisse- ment stable, de supprimer la référence à une activité exer- cée en la forme commerciale. Cependant, en 1997, le législa- teur n'a opté pour aucune de ces deux solutions. Au contrai- re, il a été souligné alors à plusieurs reprises que la no- velle ne constituait qu'une révision partielle, qui était limitée aux seuls points non contestés lors de la votation populaire du 25 juin 1995 qui avait rejeté le projet, adopté le 7 octobre 1994 par les Chambres fédérales, et qu'elle ne touchait que quelques cas de figure (BO 1997 CN 675, 676, et CE 385-387). Pour cette raison déjà, on ne saurait admettre que la novelle a instauré un système diamétralement opposé au régime initial. Les références citées par la Société n'amènent pas à une autre conclusion. S'il a été affirmé, dans le message et lors des débats parlementaires, que de purs placements de fonds dans des immeubles destinés à l'habitation demeuraient exclus comme par le passé, cela ne signifie pas que seul ce type de placements serait désormais exclu. Par ailleurs, ce qui a été dit au sujet du projet n'est pas déterminant puis- qu'il a été rejeté. En tout cas, cela ne saurait primer sur ce qui a été déclaré à propos de la novelle. Enfin, l'ordon- nance ou un simple texte explicatif établi par l'administra- tion fédérale ne saurait aller à l'encontre de la loi fédé- rale. La Société ne saurait non plus exciper du but de la loi fédérale. Il résulte en effet clairement de ce qui précède que le but poursuivi par le législateur était d'ouvrir plus largement le marché immobilier suisse aux capitaux étrangers dans l'intérêt de l'économie privée. S'il était également question dans le message de la qualité des infrastructures publiques, c'était, contrairement à ce qu'affirme la recou- rante, en relation avec le "programme d'investissement" qui, avec la révision de la loi fédérale, constituait l'ensemble des mesures conjoncturelles présentées par le Conseil fédé- ral, et non pas en relation avec ladite révision (FF 1997 II 1115, 1116). f) Il convient enfin d'examiner si, en l'espèce, on peut admettre l'existence d'une activité économique justi- fiant la reconnaissance d'un établissement stable bénéfi- ciant d'une exemption d'autorisation au sens de l'art. 2 al. 2 lettre a LFAIE. L'immeuble en cause est utilisé à raison d'environ 85 % de sa surface habitable par le canton de Fribourg, plus par- ticulièrement par la Police cantonale, le Registre foncier de la Glâne, le Tribunal d'arrondissement de la Glâne, l'Of- fice des poursuites de la Glâne et l'Inspection des forêts. L'activité administrative qui est déployée dans l'immeuble concerné n'a pas de caractère commercial, au sens de l'art. 2 al. 2 lettre a LFAIE. En particulier, il ne s'agit pas d'une activité publique qui pourrait tout aussi bien être effectuée par une entreprise privée, comme ce peut être le cas des services industriels d'une collectivité publique ou d'un établissement cantonal d'assurance. Dans le cas pré- sent, les conditions de l'art. 2 al. 2 lettre a LFAIE ne sont donc pas remplies et le recours doit être rejeté. Au demeurant, on ne saurait suivre la Société quand elle considère que tous les services administratifs tombent sous le coup de l'art. 2 al. 2 lettre a LFAIE, même s'il existe une tendance à introduire, dans les branches de l'ad- ministration qui s'y prêtent, de nouveaux types de gestion impliquant une certaine marge d'autonomie financière et une contrainte d'autofinancement au moins partiel. Enfin, il n'est pas indifférent qu'une vaste portion des immeubles loués par des collectivités publiques pour y loger leurs services - à plus forte raison lorsqu'il s'agit de services particulièrement sensibles comme la police ou un tribunal - se concentre dans des mains étrangères.