Citation: 1A.162/2004 03.05.2005 E. 3

Les recourants prétendent que les valeurs limites fixées dans l'ORNI ne seraient plus adaptées aux connaissances scientifiques actuelles qui démontreraient des atteintes à la santé et au bien-être de la population en cas d'exposition aux rayonnements non ionisants à des valeurs limites inférieures à celles retenues. Ils se réfèrent à ce propos à une étude publiée en janvier 2003 par le professeur Leif G. Salford, du département de neurochirurgie de l'Université de Lund, à un rapport établi en 2003 par l'Institut ECOLOG de l'Université de Hanovre sur les effets biologiques des champs électromagnétiques à haute fréquence, dont le professeur Neitzke a exposé les résultats lors d'un congrès qui s'est tenu à Bienne le 22 novembre 2003, ainsi qu'à un rapport du Comité scientifique sur les champs électromagnétiques (CSIF-CEM), parue en 2004 dans la revue "Médecine & Environnement", qui préconise une valeur limite d'immission préventive de 0,6 V/m. Il conviendrait d'en tenir compte en vertu du principe de précaution pour réviser les normes de l'ORNI et refuser le permis de construire sollicité. 3.1 Le Tribunal fédéral s'est prononcé sur cette question dans un arrêt de principe paru aux ATF 126 II 399; après avoir rappelé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des émissions, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Les valeurs limites étaient fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non le projet ne pouvaient exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non thermiques du rayonnement non ionisant (consid. 4c). Le Tribunal fédéral a été saisi par la suite de nombreux recours qui faisaient valoir soit de nouvelles connaissances scientifiques, soit une application plus rigoureuse des principes généraux de l'art. 11 al. 2 LPE. Dans un arrêt du 24 octobre 2001 (1A.62/2001), il a rappelé les limites d'intervention des tribunaux qui ne disposent pas des connaissances scientifiques nécessaires dans ce domaine; il a précisé qu'il appartenait aux autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de l'ORNI; il a ensuite suivi l'avis de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage selon lequel les études présentées ne démontraient pas une évolution des connaissances, puisqu'en particulier elles étaient déjà connues au moment de l'adoption de l'ordonnance (consid. 3a/aa). Dans des arrêts du 8 avril 2002 (1A.10/2001 consid. 2.2.4 publié in DEP 2002 p. 430), puis du 24 octobre 2003 (1A.251/2002 consid. 4.3 paru in DEP 2003 p. 827) le Tribunal fédéral a pris en considération les expériences faites à Salzbourg, dont les résultats ont été jugés non suffisamment concluants. Il a estimé que ni le Conseil fédéral, ni l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage n'avaient failli à leur obligation de réévaluation périodique. Dans un arrêt du 15 décembre 2003 (1A.86/2003), il a tenu compte d'une étude réalisée sur mandat de cet office, à propos des effets du rayonnement à haute fréquence en dessous des valeurs limites d'immissions de l'ORNI (Martin Röösli/Regula Rapp, Hochfrequente Strahlung und Gesundheit, Umweltmaterialien n° 162, Berne 2003), qui distingue les effets certains, vraisemblables ou seulement possibles, sur la santé de la population et parvient à la conclusion qu'aucun effet certain n'avait encore été démontré; certaines conséquences sur la santé pouvaient être qualifiées de vraisemblables mais, dans leur majorité, elles étaient seulement possibles. Ce point de vue a encore été confirmé ultérieurement, notamment dans les arrêts 1A.134/2003 du 5 avril 2004, publié in DEP 2004 p. 228, 1A.72/2004 du 1er septembre 2004, 1A.136/2003 du 4 novembre 2004, et plus récemment encore, dans deux arrêts rendus le 19 janvier 2005 (1A.208/2004) et le 15 février 2005 (1A.146/2004). Le Tribunal fédéral a alors relevé que les différentes études scientifiques menées dans un même domaine ne pouvaient être considérées séparément, mais qu'elles devaient faire l'objet d'une appréciation d'ensemble. Les résultats d'études isolées, qui n'ont pas été répétées, ne sauraient constituer une preuve d'un effet dommageable (consid. 2.1 et la référence à Emilie van Deventer-Perkins/Michael Repacholi, Effets de la téléphonie mobile sur la santé humaine: état des connaissances scientifiques, DEP 2004 p. 708 ss, 719). 3.2 Les études et rapports auxquels font référence les recourants sont soit antérieurs aux dernières évaluations des études scientifiques faites par l'Organisation mondiale de la santé (cf. Emilie van Deventer-Perkins/Michael Repacholi, op. cit.) ou par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (cf. Martin Röösli/Regula Rapp, op. cit.), soit trop récents pour que l'on puisse faire grief à cette dernière autorité de ne pas en avoir tenu compte pour entamer une modification de l'ORNI. L'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage a précisé à l'appui de ses observations qu'une actualisation du dernier rapport d'évaluation publié en 2003 était en préparation. Il appartiendra ainsi aux experts chargés de procéder à cette actualisation d'examiner si les études et rapports mentionnés par les recourants sont propres à justifier une adaptation immédiate des valeurs limites à titre préventif. Dans l'intervalle, le Tribunal fédéral ne saurait suspendre l'octroi du permis de construire jusqu'à la publication des résultats de cette évaluation ou imposer d'office une limitation plus sévère des immissions en application du principe de prévention, le cas échéant en entendant les auteurs des rapports ou en ordonnant une expertise (arrêt 1A.62/2001 du 24 octobre 2001 consid. 3a/bb; arrêt 1A.134/2003 du 5 avril 2004 consid. 3.5 paru in DEP 2004, p. 233). Au demeurant, si les valeurs limites devaient être revues par la suite en fonction du résultat des nouvelles études entreprises à la demande des autorités, elles devraient de toute façon être adaptées aux nouvelles normes en vertu du ch. 65 de l'annexe 1 à l'ORNI (arrêt 1A.72/ 2004 du 1er septembre 2004, consid. 4.2). 3.3 Les recourants mettent en doute l'objectivité de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage dans la mesure où il s'agit d'un organe de la Confédération, elle-même actionnaire majoritaire de la société Swisscom SA. Cette autorité n'aurait dès lors aucun intérêt à admettre l'existence d'indices suffisants pour revoir les valeurs limites d'immission fixées dans l'ORNI. La jurisprudence du Tribunal fédéral consistant à confier aux organes de la Confédération le soin de suivre l'évolution de la recherche dans le domaine et d'adapter les normes en conséquence devrait être revue pour ce motif. Ils dénoncent à ce sujet une violation des art. 29 al. 1 Cst. et 6 CEDH et sollicitent la mise en oeuvre d'une expertise neutre sur la problématique de la révision des normes de l'ORNI. Le Tribunal fédéral a confirmé dans deux arrêts récents que le Conseil fédéral et les services spécialisés de l'administration fédérale qui en dépendent exerçaient leur devoir de surveillance et d'adaptation de manière appropriée. Vu le nombre et la diversité des études scientifiques consacrées à l'influence des champs électromagnétiques sur la santé et l'environnement, il est inévitable que l'appréciation de leurs résultats et de leur force probante prenne un certain temps. On observera que l'Office fédéral de la santé publique a commandé auprès de la Fondation pour la recherche en communication mobile de l'Ecole polytechnique fédérale de Zurich une étude visant à établir l'influence du rayonnement non thermique sur la santé, en réplication à une étude néerlandaise TNO qui démontrait une relation univoque entre l'exposition au rayonnement UMTS et une altération du bien-être, en précisant d'ores et déjà que des mesures appropriées seraient immédiatement engagées en cas de confirmation de ces résultats. Quant à l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, il suit continuellement le développement de l'état des connaissances scientifiques et publie périodiquement des rapports sur le sujet, dont le dernier en date remonte à l'année 2003 et qui est en cours d'actualisation. Enfin, le 11 mars 2005, le Conseil fédéral a lancé un nouveau programme national de recherche, doté d'un budget de cinq millions de francs, consacré à l'étude scientifique des effets du rayonnement non ionisant sur l'environnement et la santé, en réponse au souhait exprimé dans diverses interventions parlementaires. Dans ces conditions, les critiques des recourants ne sauraient susciter un doute sérieux et fondé sur l'indépendance et l'impartialité de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et remettre en cause la jurisprudence du Tribunal fédéral selon laquelle il incombe en priorité aux autorités fédérales de suivre l'état de la science et d'adapter en conséquence les valeurs limites d'immission. Une expertise neutre ne se justifie pas plus pour apprécier la valeur des normes de l'ORNI.