Citation: 1P.28/2004 12.10.2004 E. 2

L'assujettissement d'un immeuble à des mesures de conservation ou de protection du patrimoine naturel ou bâti constitue une restriction du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst.; pour être compatible avec cette disposition, l'assujettissement doit donc reposer sur une base légale, être justifié par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités). La recourante soutient, s'agissant des restrictions applicables à sa parcelle en vertu du plan de site, qu'aucune de ces trois conditions n'est remplie. 2.1 La recourante invoque en premier lieu le principe de la légalité, au sens de l'art. 36 al. 1 Cst.: elle prétend que la loi cantonale sur la protection des monuments, de la nature et des sites (LPMNS) ne fournirait pas une base légale claire et nette à un plan de site du type de celui qu'elle conteste. Selon elle, l'espace compris dans le périmètre général n'est ni un paysage caractéristique, ni un ensemble bâti, faute d'unité architecturale, chronologique ou autre entre les différents éléments; il ne répondrait donc pas à la définition légale du site à protéger (art. 35 LPMNS). 2.1.1 La loi cantonale précitée poursuit, notamment, ces deux buts: conserver les monuments de l'histoire, de l'art ou de l'architecture et les antiquités immobilières ou mobilières situés ou trouvés dans le canton (art. 1 let. a LPMNS); préserver l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les immeubles et les sites dignes d'intérêt, ainsi que les beautés naturelles (art. 1 let. b LPMNS). Dans ce cadre, l'auteur de la loi a choisi de diviser la matière en "deux grandes parties": la conservation des monuments et des antiquités, d'une part, et la protection de la nature et des sites, d'autre part (cf. Exposé des motifs relatif au projet de LPMNS, Mémorial des séances du Grand Conseil [ci-après: Mémorial] 1974 p. 3245). Le chapitre II de la loi est consacré aux monuments et antiquités (art. 4 à 25 LPMNS). Il énonce en premier lieu le principe de la "protection générale" de monuments, d'antiquités, d'immeubles et de sites dignes d'intérêt (art. 4 LPMNS). Il prévoit en outre des instruments pour la protection concrète de certains objets, à savoir l'inscription à un inventaire cantonal (art. 7 ss LPMNS) et le classement par un arrêté du Conseil d'Etat (art. 10 ss LPMNS). Le chapitre V est, selon son titre, consacré à la nature et aux sites (art. 35 à 41 LPMNS). La section 1 de ce chapitre traite de la "protection générale" (art. 35 ss LPMNS), tandis que la section 2 contient la réglementation du "plan de site" (art. 38 ss LPMNS). L'art. 35 LPMNS définit dans les termes suivants l'objet de la protection générale: 1 Sont protégés conformément à la présente loi les sites et paysages, espèces végétales et minéraux qui présentent un intérêt biologique, scientifique, historique, esthétique ou éducatif. 2 Constituent notamment des sites, au sens de l'alinéa premier: a) des paysages caractéristiques, tels que rives, coteaux, points de vue; b) les ensembles bâtis qui méritent d'être protégés pour eux-mêmes ou en raison de leur situation privilégiée. 3 Les dispositions de la loi sur les constructions et les installations diverses, du 14 avril 1988, relatives aux zones protégées, sont réservées. Quant à l'art. 38 LPMNS, il définit ainsi la notion et le contenu du plan de site: 1 Le Conseil d'Etat peut édicter les dispositions nécessaires à l'aménagement ou à la conservation d'un site protégé par l'approbation d'un plan de site assorti, le cas échéant, d'un règlement. 2 Ces plans et règlements déterminent notamment: a) les mesures propres à assurer la sauvegarde ou l'amélioration des lieux, telles que: maintien des bâtiments existants, alignement aux abords de lisières de bois et forêts ou de cours d'eau, angles de vue, arborisation; b) les conditions relatives aux constructions, installations et exploitations de toute nature (implantation, gabarit, volume, aspect, destination); c) les cheminements ouverts au public ainsi que les voies d'accès à un site ou à un point de vue; d) les réserves naturelles. 3 A défaut d'autres règles fixées dans le plan de site ou son règlement, l'article 90, alinéa 1, de la loi sur les constructions et les installations diverses est applicable par analogie aux travaux exécutés dans les immeubles déclarés maintenus, sous réserve des cas d'intérêt public. 4 Les immeubles maintenus au sens de l'alinéa 2, lettre a, ne peuvent, sans l'autorisation du Conseil d'Etat, être démolis, transformés ou faire l'objet de réparations importantes. Il résulte de ces dispositions que le périmètre d'un plan de site selon les art. 38 ss LPMNS doit englober un "site protégé" (art. 38 al. 1 LPMNS), notion définie à l'art. 35 LPMNS (en tête du chapitre consacré spécialement à la nature et aux sites). Les sites protégés sont donc, d'après l'art. 35 al. 2 LPMNS, principalement des paysages caractéristiques (let. a) et des ensembles bâtis (let. b). Le Tribunal administratif a relevé que cette définition du site comportait l'adverbe "notamment"; il en a déduit que la notion devait être comprise largement, ce qui ressortait d'après lui déjà des travaux préparatoires. Dans son arrêté du 5 mars 2003 (décision de rejet de l'opposition), le Conseil d'Etat soutenait lui aussi que la notion de site ne se limitait pas aux éléments expressément mentionnés à l'art. 35 al. 2 LPMNS mais qu'elle était "plus vaste". Dans l'exposé des motifs de 1974, le Conseil d'Etat indiquait que la LPMNS était censée combler des lacunes de l'ancienne législation cantonale de 1920 - laquelle prévoyait essentiellement le classement d'immeubles et un droit de préemption de l'Etat sur les immeubles classés - parce que le cercle des biens dignes de protection s'était considérablement élargi pour s'étendre à de nouvelles composantes du patrimoine commun: monuments, ensembles bâtis ou naturels, paysages particulièrement remarquables, etc. (Mémorial 1974 p. 3243-3244). Il était donc proposé de créer des plans de sites, avec un "rôle analogue à celui des plans d'aménagement en zones urbaines, mais aux fins propres de la loi" (Mémorial 1974 p. 3246). La commission du Grand Conseil a proposé de préciser le texte légal au sujet des plans de sites; cet instrument devait pouvoir être utilisé non seulement "pour les sites particulièrement intéressants et pour la création de réserves naturelles", mais également pour les "ensembles bâtis", qui n'étaient pas expressément mentionnés dans le projet de loi du Conseil d'Etat (Mémorial 1976 p. 1906). 2.1.2 Dans le cas particulier, le Tribunal administratif a considéré que l'ensemble formé par "les constructions des quartiers de la Roseraie et de Beau-Séjour, le tissu urbain dans lequel elles s'inscrivent et la végétation qui les englobe" constituait un site protégé. Il n'a toutefois pas déterminé clairement si l'espace compris dans le périmètre général du plan de site était un "ensemble bâti" au sens de l'art. 35 al. 2 let. b LPMNS (voire éventuellement un groupe d'ensembles bâtis) ou au contraire si l'on était plutôt en présence d'un autre type de site, compris néanmoins dans la définition large, parce que non exhaustive, de l'art. 35 al. 2 LPMNS. Quoi qu'il en soit, la recourante met en cause l'interprétation de l'art. 35 LPMNS par le Tribunal administratif. Selon elle, la notion de site ne s'applique pas à un périmètre constitué de deux quartiers de la ville de Genève, où se trouvent des éléments disparates (établissements hospitaliers, groupes de villas, bâtiments de grand gabarit, constructions isolées). Le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral, dans le contrôle de la base légale d'un plan limitant les possibilités d'utilisation d'un immeuble, dépend de la gravité des restrictions du droit de propriété du recourant. Si la restriction est grave, il y a lieu d'examiner librement la légalité de la mesure de protection. Si la restriction n'est pas grave, le Tribunal fédéral se borne à examiner si la juridiction cantonale a interprété de manière arbitraire la norme invoquée comme base légale (cf. ATF 126 I 213 consid. 3a p. 218, 219 consid. 2c p. 221 et les arrêts cités). 2.1.3 La recourante se plaint de restrictions sur deux points: d'une part la réglementation du plan de site prévoit le maintien de deux bâtiments existants (G174 et G175) et, d'autre part, les prescriptions sur le maintien de la végétation existante (arbres, cordons boisés - art. 10 PRS) rendent d'après elle problématique la construction sur la partie non bâtie de la parcelle; en tout cas, cette réglementation ne permet plus l'édification de bâtiments élevés le long de la limite ouest de la parcelle et en contiguïté avec les bâtiments voisins existants au sud, conformément à ce qu'autoriserait la régime de la 3e zone à bâtir. S'agissant des deux bâtiments existants, l'obligation de maintien - plus stricte pour le bâtiment G175 que pour le bâtiment G174, en vertu des réglementations différenciées des art. 4 et 5 RPS - pourrait être considérée comme une restriction grave du droit de propriété, si elle empêchait durablement une utilisation économique ou lucrative des locaux (cf. ATF 126 I 219 consid. 2c p. 221; 118 Ia 384 consid. 4a p. 387; arrêt 1P.637/1997 du 6 mai 1998, publié in ZBl 101/2000 p. 99 consid. 3b). En revanche, il est douteux que les restrictions découlant de l'art. 10 RPS, visant au maintien de cordons boisés et d'arbres, constituent une restriction grave des droits du propriétaire d'une grande parcelle qui, dans une large mesure, reste constructible selon les règles de la 4e zone à bâtir; cette prescription a un effet analogue à une règle sur la distance à observer entre bâtiments et limites de propriété, ou encore à la fixation d'un périmètre d'implantation dans un plan d'affectation détaillé. Quoi qu'il en soit, même examinée librement, la base légale apparaît suffisante. En effet, dans le domaine de la protection des monuments, du paysage et des sites, les normes contiennent souvent des concepts juridiques indéterminés et n'énoncent que des critères généraux; ces concepts laissent par essence à l'autorité comme au juge une latitude d'appréciation considérable (cf. notamment Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., Berne 1994, p. 380; Idem, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 17 N. 23-24). Les notions de l'art. 35 LPMNS - site présentant un intérêt historique ou esthétique, ensemble bâti - font typiquement partie de ces concepts. La réponse du département cantonal indique que, dans la pratique genevoise, l'instrument du plan de site a été utilisé pour la protection de périmètres ou d'objets assez divers et ne présentant pas nécessairement une homogénéité architecturale ou historique: la rade de Genève (cf. arrêt 1P.28/1993 du 5 novembre 1993 publié in SJ 1995 p. 85), le centre de la ville de Carouge (vieux Carouge - cf. art. 94 ss, notamment 95 de la loi cantonale sur les constructions et les installations diverses [LCI]), des villages au caractère typique (Hermance, Dardagny), etc. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) emploie également des concepts juridiques indéterminés - localités typiques, lieux historiques notamment - pour définir l'objet des zones à protéger selon son art. 17. Les concepts contenus dans cette norme fédérale ne sont toutefois pas à interpréter nécessairement de manière identique à ceux de l'art. 35 LPMNS car le droit cantonal peut, conformément à l'art. 17 al. 2 LAT, prescrire des mesures de protection des sites sortant du cadre des zones à protéger selon l'art. 17 al. 1 LAT (cf. Moor, Commentaire LAT, art. 17, n. 38-39). La LPMNS, antérieure à la LAT, n'a du reste pas été conçue comme une simple réglementation d'application de l'art. 17 al. 1 LAT. En l'espèce, il est sans doute vrai que, dans les quartiers de la Roseraie et de Beau-Séjour, les secteurs occupés par de petites villas présentent un intérêt historique et architectural plus marqué que les autres secteurs du plan de site, notamment la partie nord où se trouve la propriété de la recourante. On peut le déduire du "rappel historique" figurant dans l'arrêté du Conseil d'Etat du 5 mars 2003. Cela étant, les constatations faites lors de l'inspection locale au sujet de la structure des quartiers compris dans le périmètre général, ainsi que des caractéristiques de la végétation et des bâtiments, démontrent que cette partie de la ville de Genève a, dans son ensemble, un aspect particulier, bien distinct des quartiers voisins. Ce périmètre peut constituer un site au sens de l'art. 35 LPMNS, dès lors que cette notion est conçue de manière large. En conséquence, l'élaboration d'un plan de site à cet endroit repose sur une base légale suffisante. Il convient d'ajouter que les mesures prévues par le plan litigieux, qui tendent au maintien de bâtiments et d'arbres existants ou qui restreignent les possibilités d'implantation de constructions nouvelles, disposent d'une base légale claire à l'art. 38 al. 2 let. a et b LPMNS, ce qui n'est du reste pas contesté. Il s'ensuit que l'exigence de l'art. 36 al. 1 Cst. est satisfaite. 2.2 La recourante reproche au Tribunal administratif de n'avoir pas discuté l'existence d'un intérêt public. Elle conteste la réalisation de cette condition d'abord pour l'ensemble du périmètre, en raison de son caractère hétérogène, puis à propos de la conservation des deux bâtiments édifiés sur sa parcelle. Elle se réfère à l'art. 36 al. 2 Cst. qui dispose que toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui. 2.2.1 D'après la jurisprudence, les restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites naturels ou bâtis sont en principe d'intérêt public (ATF 126 I 219 consid. 2c p. 221; 119 Ia 305 consid. 4b p. 309 et les arrêts cités). Tout objet ne méritant pas une protection, il faut procéder à une appréciation d'ensemble, en fonction de critères objectifs ou scientifiques. Pour le classement d'un bâtiment, la jurisprudence prescrit de prendre en considération les aspects culturels, historiques, artistiques et urbanistiques. La mesure ne doit pas être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (ATF 120 Ia 270 consid. 4a p. 275; 118 Ia 384 consid. 5a p. 389). 2.2.2 La recourante ne conteste pas l'existence d'un intérêt public à la protection de deux groupes de villas, avec leurs jardins, qui se trouvent dans la partie sud du périmètre du plan de site (le premier groupe situé de part et d'autre de l'avenue de la Roseraie, au pied de la colline de Champel, le second de part et d'autre du chemin Venel, à mi-hauteur). En revanche, elle met en doute cet intérêt en ce qui concerne les secteurs voisins, en particulier pour sa parcelle où se trouvent deux constructions isolées. Comme cela a déjà été exposé, les restrictions imposées à la recourante découlent d'une part des prescriptions sur le maintien de deux bâtiments existants et d'autre part des mesures de protection de la végétation existante (cf. supra, consid. 2.1.3). S'agissant des arbres et cordons boisés, la recourante ne nie pas l'existence d'un intérêt public à leur protection mais elle fait valoir, en substance, que des mesures fondées sur une norme cantonale spéciale, le règlement du 27 octobre 1999 sur la conservation de la végétation arborée, seraient adéquates et suffisantes. Cette question sera traitée dans le cadre de l'examen de la proportionnalité (infra, consid. 2.3.3). Seules les restrictions découlant des art. 4 et 5 RPS pour les bâtiments G174 et G175 sont donc en définitive contestées sous l'angle de l'intérêt public. 2.2.3 Selon l'arrêt attaqué, la villa G174, rangée dans la catégorie des "bâtiments avec éléments intéressants" (art. 5 RPS) a été jugée digne d'intérêt par l'historien mandaté par le département cantonal. Le Tribunal administratif s'est ainsi référé à une analyse censée être objective ou scientifique pour considérer, implicitement, que les restrictions prévues à ce propos par le plan de site étaient justifiées par un intérêt public. 2.2.3.1 Le rapport de cet historien (Pierre Monnoyeur), daté de juillet 2000, décrit ainsi le bâtiment G174, reconstruit certainement en 1934 à la place d'une villa ou maison de maître de la fin du XIXe siècle (édifiée vers 1870): "La nouvelle villa prend un aspect cossu et un peu lourd. Elle est constituée de trois étages sur rez, le dernier niveau étant aménagé sous la toiture mansardée. Au sud, elle est accostée d'une grande véranda fermée qui se continue à l'ouest sous une forme vitrée. En décrochement par rapport à l'ensemble, une tour sommée d'un toit en pavillon s'implante à l'angle nord-est. Intérieurement, seul le rez-de-chaussée conserve un cadre domestique de qualité. Sitôt rentré, un hall profond distribue les principales pièces du niveau avec, à droite, la cage d'escalier en bois qui mène aux étages. A l'ouest, côté jardin, se place la traditionnelle enfilade constituée par la salle à manger et le salon. La première conserve un décor boisé et peint important qui, des placards aux lambris, et même jusqu'au plafond, lui donne une allure rustique. Le second, dans un goût très néo-classique, propose des ornements plus chics, avec des stucs, des moulures en abondance et une cheminée appuyée sur le mur est. En retour d'équerre se loge un petit salon traité dans un style plus mignard avec une cheminée d'angle et un plafond peint représentant, entouré d'un cordon, un ciel ovale, bleuté et frangé de nuages sur ses bords: trompe-l'oeil de genre parisien. Selon des principes anglo-saxons, la cuisine et les services sont isolés au nord-est dans la tour adjacente: solution étrange de prime abord. Les étages sont divisés en chambres servant à accueillir les soeurs de la Trinité. A deux reprises, le niveau de leur sol ne correspond pas avec celui des pièces aménagées dans la tour: indices de transformations difficiles à déchiffrer. Extérieurement, la tour semble également maladroitement accrochée à la villa. L'encadrement de ses baies, sans chaînages d'angle en forme de pilastre, bref son décor pariétal, jurent avec la relative nudité de la maison, surtout si l'on songe à sa fonction de service au rez. En l'état, elle paraît donc être une partie plus ancienne - le reste d'un projet pas abouti - ou une excroissance rapportée et plus récente." A propos du secteur dont fait partie la parcelle n° 1817 (secteur du chemin Thury, du nom de la rue longeant à l'est ce terrain), l'historien précité écrit notamment ce qui suit: "A un site dont la formation s'étend dans le temps, correspondent des architectures variées, retouchées, transformées ou englobées parfois dans des extensions récentes, mêlant villas et immeubles locatifs, juxtaposant les styles et les gabarits, et accueillant aujourd'hui des fonctions souvent incompatibles avec leurs dispositions initiales et résidentielles: ambassade, ensemble hospitalier, bureaux, etc. Moins lisible que le lotissement de Moriaud [secteur de villas au centre du périmètre du plan de site], la zone du chemin Thury apparaît néanmoins cohérente. Elle constitue une sorte d'îlot fortement arborisé dont les constructions s'échelonnent de l'avenue de Champel jusqu'aux pentes de la Colline, d'immeubles importants en villas ressemblant à des hôtels particuliers: une perspective ensuite partiellement barrée à l'ouest par les toitures des nouvelles installations hospitalières". 2.2.3.2 Dans ses écritures au Tribunal fédéral, le département cantonal indique que les constructions du périmètre du plan de site (anciennes maisons de maître, villas), si elles présentent une diversité dans la structure de leur développement, n'en ont pas moins des caractéristiques spécifiques qui les distinguent de celles d'autres quartiers urbanisés en ville de Genève, tant par la qualité architecturale de nombre d'entre elles que par la présence d'une végétation de grande qualité, dans laquelle elles s'insèrent. Au cours des années 1990-2000, les autorités ont ressenti la nécessité de conserver un tissu urbain faisant partie du patrimoine genevois. Ainsi, pour l'autorité administrative cantonale, les caractéristiques historiques, architecturales ou esthétiques du bâtiment G174 ne sont pas seules déterminantes puisque la construction doit aussi être appréciée en fonction du cadre dans lequel elle s'inscrit (tissu urbain, végétation).