Citation: 1C_51/2014 E. 2.8

2.8. Der Kantonsrat und der Regierungsrat stellen das Fehlen einer Rechtsgrundlage nicht in Abrede. Sie argumentieren jedoch, dass der Konsultativabstimmung im Rahmen des Grundsatzbeschlusses nur eine unselbständige Bedeutung zukomme; es handle sich bloss um das Erfragen einer Stossrichtung beziehungsweise einen "Gradmesser". Damit besteht ihrer Ansicht nach ein wesentlicher Unterschied zu den Erwägungen in BGE 104 Ia 226 und in der Literatur, wo es jeweils um selbständige Konsultativabstimmungen gegangen sei. Das öffentliche Interesse an der Erhaltung einer klaren Abstimmungsordnung sei damit nicht tangiert. Für den unselbständigen konsultativen Teil der Abstimmungsvorlage gelte die Stimmpflicht nicht und es müssten wegen seinem rechtlich unverbindlichen Charakter auch keine weiteren verfassungsrechtlichen Grundsätze beachtet werden. Es trifft zu, dass der Auftrag an den Regierungsrat sowie der entsprechende Kreditbeschluss (Ziffern I und III des Grundsatzbeschlusses; vgl. Art. 58 Abs. 1 und Art. 56 lit. d KV/SH) einer verbindlichen Abstimmung unterstellt werden und nur der Entscheid über das hauptsächlich zu untersuchende Modell (Ziffer II des Beschlusses) konsultativen Charakter haben soll. Dies ist mit Blick auf das Erfordernis einer Rechtsgrundlage auch für diesen Teil der Vorlage jedoch nicht entscheidend. Zum einen hat neben dem "Ob" eines Tätigwerdens (hier: des Regierungsrats) auch das "Wie" (hier: welches Strukturmodell primär zu untersuchen ist) zweifellos eine selbständige Bedeutung. Zum andern kann die Verbindung eines unzulässigen, als "unselbständig" erklärten Teils einer Abstimmungsvorlage mit einem zulässigen "selbständigen" Teil nicht zur Entbindung vom Erfordernis einer hinreichenden Rechtsgrundlage führen. Die Anforderungen an die Zulässigkeit von Abstimmungsvorlagen könnten sonst leicht umgangen werden. Es lassen sich zahlreiche Fälle denken, in welchen eine unzulässige Konsultativabstimmung ohne Schwierigkeiten mit einer ordentlichen Abstimmung verbunden werden könnte. So liessen sich etwa konsultative Abstimmungen über den vorzuziehenden Standort einer öffentlichen Baute mit der Grundsatzfrage verknüpfen, ob die Exekutive überhaupt ein entsprechendes Projekt ausarbeiten soll. Ein sachlicher Grund, weshalb bei solchem Vorgehen das Erfordernis einer Rechtsgrundlage für die Konsultativabstimmung entfallen sollte, ist weder dargetan worden noch ersichtlich. Der Ansicht, eine Rechtsgrundlage sei dann nicht erforderlich, wenn die Konsultativabstimmung mit einer verbindlichen Abstimmung verknüpft werde und als deren Bestandteil erscheine, kann somit nicht gefolgt werden.