Citation: 1C_493/2009 03.03.2010 E. 8

Das Referendum wäre jedoch ausgeschlossen, wenn im Kanton Zürich die Kompetenz zur Bewilligung von Lotterieerträgnissen abschliessend an den Kantonsrat delegiert wäre, unter Ausschluss des Finanzreferendums. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind Finanzdelegationen zulässig, wenn sie durch das kantonale Recht nicht ausgeschlossen sind, auf ein bestimmtes Gebiet beschränkt bleiben und in einem formellen Gesetz erfolgen; ausserdem darf das Institut des Finanzreferendums nicht durch eine Mehrzahl von Kompetenzdelegationen ausgehöhlt werden (BGE 105 Ia 80 E. 5 S. 82 f. mit Hinweisen; TORNAY, a.a.O., S. 171 f.). 8.1 § 45 des Finanzhaushaltgesetzes vom 2. September 1979 (FHG) bestimmte, dass die Lotterieerträge in den Fonds für wohltätige und gemeinnützige Zwecke gelegt werden. Satz 3 dieser Bestimmung lautete: "Der Kantonsrat regelt die Verwendung der Fondsmittel". Gestützt auf diese Bestimmung erliess der Kantonsrat am 2. Dezember 1991 einen Beschluss über die Neuregelung der Finanzkompetenzen zwischen Kantonsrat und Regierungsrat bezüglich des Fonds für gemeinnützige Zwecke. Danach bedurften Ausrichtungen aus dem Fonds, die über den damaligen Kompetenzgrenzen des Regierungsrats lagen (Einzelbeträge bis 400'000 Franken, bei einer Gesamtgrenze von 8 Mio. Franken jährlich), der Zustimmung des Kantonsrats. Über die Zustimmung entschied der Kantonsrat nach ständiger Praxis abschliessend, ohne die Möglichkeit eines Referendums. 8.2 Das FHG wie auch der besagte Beschluss des Kantonsrats wurden mit Inkrafttreten des CRG aufgehoben. § 61 CRG (in Kraft seit 1. Januar 2008) trägt die Überschrift "Lotteriefonds" und bestimmt: "1 Der Kanton führt einen Fonds für wohltätige und gemeinnützige Zwecke. 2 Der Fonds wird aus Erträgen der Genossenschaft Interkantonale Landeslotterie gespiesen. 3 Der Regierungsrat entscheidet über Ausgaben bis 500 000 Franken pro Vorhaben und insgesamt bis 10 Millionen Franken pro Jahr." Anders als § 45 FHG legt § 61 CRG nur die Kompetenz des Regierungsrats fest. Dieser wird (abweichend von Art. 68 KV/ZH) befugt, über Ausgaben aus dem Lotteriefonds in der Gesamthöhe von jährlich 10 Mio. Franken in eigener Kompetenz zu entscheiden (wenn auch beschränkt auf Einzelbeträge von bis zu 500'000 Franken). Da das Finanzreferendum nur gegen Beschlüsse des Kantonsrats zulässig ist, handelt es sich insoweit um eine abschliessende Kompetenz des Regierungsrats. E contrario lässt sich § 61 CRG entnehmen, dass der Kantonsrat entscheidet, wenn der Regierungsrat nicht zuständig ist. Die Norm enthält jedoch keinen Hinweis auf eine abschliessende Kompetenz des Kantonsrats, unter Ausschluss des Finanzreferendums. Allerdings ergibt sich aus der Weisung Nr. 4148 des Regierungsrats vom 14. Januar 2004 zum CRG (Ziff. 8.2, zu § 60 E-CRG), dass § 61 CRG die bisherige Kompetenzaufteilung zwischen Regierungsrat und Kantonsrat übernehmen und direkt im Gesetz selbst regeln wollte, unter Erhöhung der Kompetenzgrenze des Regierungsrats um 25%. Daraus lässt sich schliessen, dass man an der bisherigen Praxis festhalten wollte und nicht beabsichtigt war, das Finanzreferendum für Beschlüsse des Kantonsrats über die Verwendung von Lotterieerträgnissen einzuführen. Diese Absicht ist jedoch im CRG nicht in einer für den Stimmbürger erkennbaren Weise zum Ausdruck gekommen (zu diesem Erfordernis vgl. Hungerbühler, Gebundene Ausgaben, a.a.O., S. 85; Walter Kälin/Peter Saladin, Rechtsfragen der Ausgabenbewilligung im Kanton Bern, Gutachten dem Kanton Bern erstattet, Bern 1986, S. 86 ff., insbes. S. 95). § 61 CRG enthält keinerlei Hinweis auf eine Entscheidbefugnis des Kantonsrats. Dieses Schweigen des Gesetzgebers konnte und musste vom Stimmbürger nicht als Kompetenzdelegation an den Kantonsrat unter Ausschluss des Ausgabenreferendums verstanden werden, zumal dies auch in der Weisung des Regierungsrats nicht ausdrücklich gesagt worden war. Zwar findet sich im CRG neu eine Regelung der Fonds im allgemeinen (§§ 31 ff. und § 49 Abs. 3 CRG). Diese Regelung gibt aber keinen Aufschluss über die Zuständigkeit zur Verteilung von Fondsmitteln, sondern verweist hierfür auf "das Gesetz". Gemeint ist damit das Spezialgesetz, in dem die Schaffung des jeweiligen Fonds und die Zuweisung und Verwendung der Fondsmittel geregelt wird (§ 31 Abs. 2 CRG). Ein kantonales Gesetz über die Verteilung von Lotteriemitteln gibt es aber nicht. Auch das Konkordat enthält keine eigenständige Regelung, sondern überlässt es dem Kanton, die für die Verteilung der Mittel zuständige Instanz und die Verteilkriterien zu bestimmen (Art. 25 f. Konkordat). Zwar bestand eine langjährige Praxis der Zürcher Behörden, Entnahmen aus dem Lotteriefonds nicht dem Ausgabenreferendum zu unterstellen. Diese Praxis beruhte jedoch auf den zwischenzeitlich aufgehobenen § 45 Abs. 3 FHG. Seither haben sich die Rechtsgrundlagen und auch das Bewilligungsverfahren geändert (Beträge, welche die Kompetenz des Regierungsrats übersteigen, werden jetzt vom Kantonsrat bewilligt, und nicht mehr vom Regierungsrat mit Zustimmung des Kantonsrats). Unter diesen Umständen hätte der Gesetzgeber eine klare Delegationsnorm erlassen müssen, wenn er am Ausschluss des Finanzreferendums für Lotteriefondsbeiträge festhalten wollte.