Citation: 2C_81/2014 E. 4.2

4.2. Dai materiali legislativi emerge che la legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, la cui prima versione risale all'aprile 1989 (e le prime interrogazioni sul tema all'intenzione del Consiglio di Stato all'inizio degli anni ottanta), è stata voluta per ovviare alla problematica delle insufficienti qualifiche professionali e morali delle imprese di costruzione attive nel settore dell'edilizia privata o pubblica (cfr. Iniziativa parlamentare presentata nella forma generica dall'on. Felice Lazzarotto per una modifica della Legge edilizia cantonale del 19 febbraio 1973 sull'obbligo ai titolari e responsabili delle imprese di costruzione di possedere le necessarie qualifiche professionali nell'esecuzione di opere di sopra e sottostruttura del 24 settembre 1984, pubblicata in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1985, vol. I, pag. 443 segg.). Infatti all'epoca chiunque, anche senza la benché minima preparazione tecnica o organizzativa, poteva esercitare la citata professione (cfr. Messaggio del Consiglio di Stato n. 3344 del 30 agosto 1988 concernente una legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore, pubblicato in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1989, vol. I, pag. 507 segg.). Per ovviare ad un'incontrollata proliferazione di imprese assolutamente inidonee ad operare sul piano tecnico e morale (vedasi iniziativa parlamentare del 24 settembre 1984 citata, pag. 445) è quindi stata auspicata l'adozione di una nuova disposizione legislativa che prevedesse l'istituzione di un albo delle imprese, di guisa che solo le imprese ivi iscritte (le quali dovevano a tal fine soddisfare determinati requisiti professionali e personali) avrebbero poi potuto eseguire lavori edili di sopra e sottostruttura (cfr. Rapporto n. 3344R del 7 aprile 1989 della Commissione della legislazione sul Messaggio 30 agosto 1988, pubblicato in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1989, vol. I, pag. 517 segg.). Tale aspettativa si è poi tradotta nella promulgazione, il 19 aprile 1989, della prima legge in materia e relativo regolamento di applicazione, entrati in vigore il 1° gennaio 1990 (cfr. Bollettino ufficiale delle leggi e degli atti esecutivi del Cantone Ticino del 15 dicembre 1989, BO 1989, 307 segg.). La legge prevedeva che solo le imprese iscritte all'albo erano abilitate ad eseguire lavori di costruzione (art. 8 cpv. 1), eccezione fatta per i lavori di modesta importanza e particolarmente semplici (art. 8 cpv. 2), mentre il regolamento di applicazione precisava, al suo art. 7, che non soggiacevano all'applicazione della legge l'esecuzione di lavori di modesta importanza e particolarmente semplici che potevano essere eseguiti da persone senza conoscenze specifiche nel ramo delle costruzioni. Negli anni 1995 (Messaggio) e 1997 (Rapporto) si è proceduto a proporre i primi adattamenti e modifiche, iter conclusosi con l'adozione della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore del 1° dicembre 1997 (LEPIC) e relativo regolamento d'applicazione del 26 maggio 1998 (entrati in vigore rispettivamente il 1° e il 28 maggio 1998, BO 1998 123 e 159). La legge contiene, tra l'altro, una definizione più precisa delle nozioni di "impresa di costruzione e di impresario" (cfr. Messaggio n. 4361 del Consiglio di Stato concernente la modifica della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore del 7 febbraio 1995, pag. 2 ad art. 2), mentre è stato giudicato superfluo farvi figurare (come proposto inizialmente nel messaggio governativo all'art. 1 cpv. 2) l'espressione "nel settore edile e del genio civile" poiché si è considerato che il relativo concetto era già ampiamente contenuto nel termine tecnico di "lavori di sopra e sottostruttura". È stato inoltre specificato che erano esclusi dal campo di applicazione della legge le professioni artigianali e i rami così detti affini (ad esempio le costruzioni e riparazioni di tetti in piode o tegole) così come le attività svolte a titolo occasionale, ed è stato demandato al regolamento di applicazione il compito di definire meglio i lavori di poca entità svolti a titolo professionale (cfr. Rapporto n. 4361R della Commissione della legislazione del 12 settembre 1997 concernente la modifica della legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore pag. 8, 11, 15, 16). Ciò ha portato al nuovo art. 6 del regolamento di applicazione, secondo il quale tutti i lavori di cui l'importo preventivabile supera i fr. 30'000.-- devono essere eseguiti da imprese iscritte all'albo (cpv. 1), mentre spetta alla Commissione di vigilanza (organo predisposto alla sorveglianza per il rispetto della legge cfr. art. 8 della medesima) decidere sui lavori non soggetti alla legge (cpv. 3). Da quel che precede emerge che la legislazione in esame è stata voluta per regolamentare un settore, quello dell'edilizia e del genio civile, ove chiunque, prima dell'entrata in vigore della legge del 19 aprile 1989, poteva operare anche senza possedere la necessaria preparazione tecnica e/o organizzativa. Vista l'evoluzione nel settore edile, specie i modi e le tecniche nell'arte di costruire, si è voluto imporre tra l'altro dei requisiti professionali per tutelare la collettività e i singoli cittadini dai pericoli derivanti, segnatamente, da opere non eseguite a regola d'arte (cfr. Rapporti della Commissione del 25 ottobre 1985 pag. 446, e n. 3344 R del 7 aprile 1989, pag. 517). Considerati i termini figuranti nella legge del 1989 e relativo regolamento (ad esempio lavori di costruzione ad art. 8; conoscenze specifiche nel ramo della costruzione ad art. 7 regolamento; impresa esecutrice dei lavori di costruzione ad art. 9 regolamento) nonché i materiali legislativi, ne discende che l'espressione "sopra e sottostruttura" può senz'altro essere interpretata come riferendosi all'insieme dei lavori di costruzione eseguiti nel settore edile pubblico e privato e del genio civile, rammentato che il termine di soprastruttura viene definito come "ogni elemento di costruzione che sia sovrapposto ad altre strutture e sia da queste sostenuto" e quello di sottostruttura come la "parte inferiore o interna di una struttura" (per quest'ultima definizione vedasi GIACOMO DEVOTO/GIAN CARLO OLI, il Devoto-Oli, Vocabolario della lingua italiana, 2015, versione digitale, a cura di Luca Serianni e Maurizio Trifone). Per quanto concerne la modifica apportata nel 2014 con l'aggiunta degli operatori specialisti, non risulta dai lavori parlamentari che, come sostenuto dalla ricorrente, si è voluto colmare una "lacuna" con riferimento alle opere assoggettate alla legge, bensì piuttosto ovviare all'insorgere di abusi e situazioni di illiceità legati all'assenza di qualsiasi controllo dei requisiti professionali e personali, in quanto si è constatata nel settore della costruzione la presenza sempre più importante di operatori specialisti i quali, pur svolgendo lavori edili anche di notevole rilevanza, non erano soggetti all'obbligo di iscrizione all'albo, nonché assicurare un adeguato controllo pubblico nel settore della costruzione, ove erano sempre più richiesti degli elevati standard di sicurezza e di qualità dei lavori (cfr. Messaggio n. 6838 del 10 luglio del Consiglio di Stato sull'iniziativa parlamentare 26 settembre 2011 presentata nella forma elaborata da Saverio Lurati e cofirmatari per la modifica della Legge sull'esercizio della professione di impresario costruttore e degli operatori del settore principale della costruzione (LEPIC), pag. 1 e 3). Considerando l'evoluzione e le modifiche apportate alla legge adottata negli anni ottanta nonché gli obiettivi perseguiti dal legislatore, se ne può pertanto dedurre che non soggiace alla LEPIC l'esecuzione, a titolo professionale, di lavori di modesta importanza o particolarmente semplici che possono essere eseguiti anche da persone senza conoscenze specifiche nel ramo della costruzione e senza l'ausilio di attrezzature importanti, e segnatamente quelli il cui costo preventivabile non supera fr. 30'000.--. Contrariamente all'assunto della ricorrente, ciò configura una base legale sufficientemente chiara. In queste condizioni il fatto che il regolamento di applicazione, contrariamente a quanto sancito dall'art. 4 cpv. 4 LEPIC, ometta di specificare i lavori non assoggettati alla legge e si limiti a trasferire tale compito alla Commissione di vigilanza, benché poco rispettoso della volontà del legislatore, non basta affinché si ritenga che la normativa litigiosa non contenga una base legale sufficiente. Su questo aspetto il ricorso si rivela infondato e va pertanto respinto.