Citation: 1P.240/2002 18.10.2002 E. 3

3.1 Die Rechtsprechung des Bundesgerichts hat aus Art. 4 aBV einen direkten Anspruch auf Akteneinsicht als Teil des rechtlichen Gehörs abgeleitet. Dieser nunmehr in Art. 29 Abs. 2 BV umschriebene Anspruch gilt insbesondere in hängigen Verfahren im Hinblick auf den Erlass einer Verfügung. Darüber hinaus hat die Rechtsprechung zu Art. 4 aBV anerkannt, dass der Anspruch auf Akteneinsicht auch ausserhalb eines hängigen Verfahrens geltend gemacht werden kann. Eine umfassende Wahrung der Rechte kann es gebieten, dass der Betroffene oder ein Dritter etwa Akten eines abgeschlossenen Verfahrens einsehe. Allerdings ist dieser Anspruch davon abhängig, dass der Rechtsuchende ein besonderes schutzwürdiges Interesse glaubhaft machen kann. Das Akteneinsichtsrecht findet zudem seine Grenzen an überwiegenden öffentlichen Interessen des Staates oder an berechtigten Interessen Dritter. Diesfalls sind die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits sorgfältig gegeneinander abzuwägen (BGE 113 Ia 1 E. 4 S. 4, 113 Ia 257 E. 4 S. 261, 122 I 153 E. 6a S. 161, 123 II 534 E. 2e S. 538, 125 I 257 E. 3b S. 260). An dieser Rechtsprechung zum Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines förmlichen Verfahrens ist auch unter der Herrschaft der neuen Bundesverfassung festgehalten worden, teils ohne ausdrückliche Anknüpfung an eine spezifische Verfassungsnorm (BGE 128 I 63 E. 3.1 S. 68, 126 I 7 E. 2c S. 11), teils unter Hinweis auf Art. 29 Abs. 2 BV (BGE 127 I 145 E. 4a S. 151). Das besondere schutzwürdige Interesse der um Akteneinsicht ersuchenden Person ergibt sich aus der Betroffenheit in einem speziellen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit (vgl. BGE 112 Ia 97 E. 5 S. 100, 113 Ia 1 E. 4b S. 5, 122 I 153 E. 6b S. 162); bisweilen wird der Anspruch auf Akteneinsicht auch direkt auf das betroffene Freiheitsrecht (beispielsweise Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV) gestützt (BGE 128 I 63 E. 3.1, 126 I 7 E. 2a S. 10, 125 I 257 E. 3b S. 260). Schliesslich ist an der wiedergegebenen Rechtsprechung auch in Anbetracht der in Art. 16 Abs. 3 BV verankerten Informationsfreiheit festzuhalten. Diese Norm beschränkt den grundrechtlich gewährleisteten freien Zugang auf Informationen aus allgemein zugänglichen Quellen. Ob eine Informationsquelle als allgemein zugänglich zu betrachten ist, bestimmt sich nach der entsprechenden Umschreibung und Wertung durch Verfassung- und Gesetzgeber (vgl. BGE 127 I 145 E. 4c/aa S. 153). Soweit die Verwaltung nicht dem so genannten Öffentlichkeitsprinzip unterstellt ist, bedarf es daher im oben umschriebenen Sinne eines persönlichen schutzwürdigen Interesses, um ausserhalb eines förmlichen Verfahrens in Akten Einsicht nehmen zu können (vgl. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Band II, Bern 2000, S. 612 Rz. 1294). Schliesslich gilt es festzuhalten, dass die Rechtsprechung keinen Anspruch auf Einsicht in verwaltungsinterne Akten wie Auskünfte und Notizen, Mitberichte und Mitteilungen, verwaltungsinterne Gutachten und ähnliches verleiht. Damit soll im Rahmen des Akteneinsichtsrechts verhindert werden, dass die ganze Meinungsbildung der Verwaltung über die entscheidenden Aktenstücke und die getroffenen, begründeten Verfügungen hinaus vollständig vor der Öffentlichkeit ausgebreitet wird (BGE 122 I 153 E. 6a S. 161, mit Hinweisen auf Judikatur und Doktrin). 3.2 Gestützt auf diese Rechtsprechung ist nunmehr zu prüfen, ob die Beschwerdeführer einen Anspruch auf Einsicht in die beiden streitigen Dienstanweisungen geltend machen können. Hierfür sind insbesondere die einander entgegenstehenden Interessen an der Akteneinsicht einerseits und an deren Verweigerung andererseits zu untersuchen und gegeneinander abzuwägen. 3.2.1 Der Beschwerdeführer 1 kann mit guten Gründen geltend machen, durch die Dienstanweisungen in seiner praktischen Tätigkeit als Medienschaffender und damit in verfassungsmässigen Rechten, wie sie sich aus Art. 17 BV und Art. 10 EMRK ergeben (mögen), betroffen zu sein. Soweit der Inhalt der Dienstanweisungen aufgrund des angefochtenen Entscheides, der übrigen Entscheidungen und der Interpellationsbeantwortung im Gemeinderat bekannt ist, besteht ein klarer Bezug zur Tätigkeit von Medienschaffenden; darauf deuten allein schon die Titel "Orientierung der Massenmedien bei unfriedlichem Ordnungsdienst" und "Bildaufnahmen von Polizeibeamtinnen/-beamten" hin. Der Beschwerdeführer 1 ist von konkreten Massnahmen wie der Festnahme und der Beschlagnahmung und Visionierung des Foto- und Videomaterials betroffen gewesen. Diese Massnahmen sind klarerweise mit den Dienstanweisungen in Zusammenhang gebracht worden. Bei dieser Sachlage besteht ein schutzwürdiges Interesse daran, in die Dienstanweisungen Einblick zu nehmen, sei es, um das Vorgefallene nachträglich beurteilen zu können, sei es, um sich in Zukunft bei entsprechenden Gelegenheiten "regelkonform" und ohne Risiko vor weiteren Massnahmen verhalten zu können. Des Weitern haben die Beschwerdeführer ein schutzwürdiges Interesse an der Kenntnisnahme der Dienstanweisungen, falls sie diese als verfassungswidrig betrachten und dagegen rechtliche Schritte in Betracht ziehen sollten. Hierfür ist eine Kenntnisnahme unerlässliche Voraussetzung (vgl. BGE 113 Ia 1 E. 4b/cc S. 7 f.). Ohne Kenntnis kann weder der materielle Gehalt abgeschätzt noch können prozessuale Voraussetzungen - wie etwa das Vorliegen von so genannten Aussenwirkungen im Hinblick auf die Legitimationsfrage (vgl. oben E. 2) - beurteilt werden. Dass eine materielle Anfechtung von Dienstanweisungen bei gegebenen Voraussetzungen grundsätzlich möglich ist, wird von keiner Seite bestritten; dies kann, wie sich aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts ergibt, auch auf Richtlinien zur Informationspolitik von Seiten der Regierung oder Verwaltung zutreffen (vgl. BGE 107 Ia 304 und 104 Ia 88). 3.2.2 Auf der andern Seite werden im angefochtenen Entscheid keine besondern öffentlichen oder privaten Geheimhaltungsgründe namhaft gemacht. Soweit der Inhalt der Dienstanweisungen bekannt ist, ist insbesondere nicht ersichtlich, dass diese Geheimnisse enthalten könnten, welche etwa aus polizeilichen Interessen oder Sicherheitsgründen nicht bekanntgegeben werden könnten. Der Regierungsrat führt im angefochtenen Entscheid im Gegenteil verschiedenenorts aus, die umstrittenen Dienstanweisungen enthielten nichts, was aufgrund der bestehenden Rechtslage nicht ohnehin schon Geltung beanspruche. Insofern sind in inhaltlicher Hinsicht keine Gründe ersichtlich, welche gegen eine Einsichtnahme durch die Beschwerdeführer sprächen. Dass einer Einsichtnahme private Geheimhaltungsgründe entgegenstehen könnten, wird von Seiten der Behörden ebenfalls nicht geltend gemacht. Es kann auch nicht gesagt werden, die Dienstanweisungen stellten so genannte verwaltungsinterne Akten dar, in die nach der oben wiedergegebenen Rechtsprechung nicht Einsicht gewährt werden muss. Insbesondere handelt es sich nach dem angefochtenen Entscheid nicht um verwaltungsinterne Notizen, Gutachten, Meinungsäusserungen oder Verwaltungsabläufe, die nicht bekanntgegeben werden könnten. Im Gemeinderat von Zürich war denn auch ausführlich davon die Rede. 3.2.3 Die Darstellung der Interessenlage zeigt, dass die Beschwerdeführer ein erhebliches schutzwürdiges Interesse an der Einsicht in die streitigen Dienstanweisungen haben. Diese sind geeignet, sich auf die Tätigkeit der Medienschaffenden auszuwirken, und haben einen engen Bezug zur Medienfreiheit, wie sie sich aus Art. 17 BV und Art. 10 EMRK ergibt. Die Beschwerdeführer sind daher an einer Einsichtnahme interessiert, sei es zur Ausrichtung ihrer Tätigkeit, sei es zur materiellen Beurteilung und allfälligen Anfechtung. Demgegenüber sind keine Geheimhaltungsinteressen geltend gemacht worden, welche einer Einsicht entgegenstünden. Bei dieser Sach- und Interessenlage vermag die im angefochtenen Entscheid enthaltene Verweigerung der Einsichtnahme vor dem verfassungsmässigen Anspruch auf Akteneinsicht ausserhalb eines Verfahrens nicht standzuhalten. Die vorliegende Beschwerde erweist sich daher als begründet und ist gutzuheissen, ohne dass auf die weitern Rügen einzugehen ist.