Citation: 2A.521/2000 29.06.2001 E. 6

6.- a) Die Beschwerdeführer haben geltend gemacht, ihre finanzielle Situation sei durch die neue Zoneneinteilung per 1. Juli 1997 und die Revision der Auslandszulagen per 1. Januar 1998 massiv verschlechtert worden, was ein Vergleich des Gesamtlohns (Besoldung inklusive Zulagen) in den Monaten Februar 1997 und Februar 1998 zeige. In vielen Fällen erreichten die Einbussen beim Gesamtlohn bis 20%, in den meisten Fällen jedoch in der Grössenordnung von 20-35% und in einigen Fällen mehr als 40%. Die Personalrekurskommission hat freilich festgestellt, dass diese Vergleiche wenig aussagekräftig sind, indem sich die Beschwerdeführer darauf beschränkt haben, die Auszahlungsbeträge zu vergleichen, ohne die mannigfaltigen Ursachen für die Änderungen in die Rechnung einzubeziehen und jene auszuscheiden, die mit der geänderten Zulagenordnung nichts zu tun haben. Das EDA hat in der 3. Vernehmlassung an die Vorinstanz einen Vergleich für jeden Bediensteten vorgelegt, der (1) Änderungen ausscheidet, die nichts mit der Neuordnung zu tun haben, (2) nominelle Bezugskürzungen, die keine finanziellen Auswirkungen haben (Beispiel: Deckung von Einladungskosten nicht mehr durch eine Zulage, sondern durch einen Kredit der Vertretung) ebenfalls ausnimmt, und (3) auch die Verbesserungen berücksichtigt. Die Berechnungen des EDA ergaben, dass zahlreiche Bedienstete gar besser gestellt wurden und nur in sechs Fällen eine Einbusse von mehr als 10% eintrat. Die Personalrekurskommission hat sich in einem Fall detailliert mit den Berechnungen auseinandergesetzt. Dabei hat sie, anders als das EDA, die bereits per 1. Juli 1997 erfolgte neue Zoneneinteilung in den Vergleich einbezogen, weil die Beschwerdeführer geltend machten, diese Änderung zusammen mit der Neuordnung der Auslandzulagen per 1. Januar 1998 habe zu insgesamt unzumutbaren Kürzungen geführt. Ferner hat die Personalrekurskommission festgehalten, dass für einen korrekten Vergleich beim Kaufkraftausgleich das veränderte Preis- und Wechselkursniveau zwischen den beiden Vergleichsdaten berücksichtigt werden müsste. Dennoch hat die Personalrekurskommission darauf verzichtet, für alle Beschwerdeführer eine diesen Vorgaben angepasste Rechnung zu erstellen. Die Beschwerdeführer sehen darin eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung und machen geltend, es hätte zu den Gehaltsvergleichen eine Expertise eingeholt werden müssen. b) Ob genauere Abklärungen erforderlich gewesen wären, hängt in erster Linie davon ab, welchen rechtlichen Schranken eine Änderung der Bezüge unterliegt. Nach der Rechtsprechung kommt den finanziellen Ansprüchen der Beamten in der Regel nicht der Charakter wohlerworbener Rechte zu, sofern nicht das Gesetz die entsprechenden Beziehungen ein für alle Mal festlegt und von den Einwirkungen der gesetzlichen Entwicklung ausnimmt oder bestimmte, mit einem einzelnen Anstellungsverhältnis verbundene Zusicherungen abgegeben worden sind (BGE 118 Ia 245 E. 5b S. 255 f., mit Hinweis). Das öffentliche Dienstverhältnis ist durch die jeweilige Gesetzgebung bestimmt und macht, auch was seine vermögensrechtliche Seite betrifft, die Entwicklung mit, welche die Gesetzgebung erfährt. Immerhin sind die vermögensrechtlichen Ansprüche der Beamten gegenüber Rechtsänderungen nach Massgabe des Willkürverbotes sowie der Gebote von Treu und Glauben und der Rechtsgleichheit geschützt; der Beamte kann sich dagegen zur Wehr setzen, dass solche Ansprüche willkürlich abgeändert, nachträglich entzogen oder im Wert herabgesetzt werden oder dass Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einzelner Berechtigter oder bestimmter Gruppen erfolgen (BGE 118 Ia 245 E. 5b S. 256; 106 Ia 163 E. 1c S. 169; Urteil vom 3. April 1996, in: Praxis 86/1997 Nr. 1, E. 3b). Grundsätzlich liegt es im öffentlichen Interesse, eine Änderung des Rechts ohne Verzug in Kraft zu setzen, wenn keine besonderen Gründe dagegen sprechen (BGE 106 Ia 254 E. 4b S. 260/261). Es kann aber verfassungsrechtlich geboten sein, eine Übergangsregelung zu erlassen, was das Bundesgericht in erster Linie nach den Grundsätzen der rechtsgleichen Behandlung und des Willkürverbots (BGE 114 Ib 17 E. 6b S. 25) sowie unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips (BGE 106 Ia 254 E. 3c/4a S. 260) und des Vertrauensschutzes (Urteil vom 3. April 1996, in: Praxis 86/1997 Nr. 1, E. 4b) beurteilt; im Übrigen ist die Ausgestaltung einer angemessenen Übergangsregelung allerdings dem Gesetzgeber anheim gestellt, dem dabei ein weiter Spielraum des Ermessens zusteht (BGE 106 Ia 254 E. 4a S. 260; Urteil vom 3. April 1996, in: Praxis 86/1997 Nr. 1, E. 4b, mit Hinweisen; vgl. auch BGE 125 I 71 E. 2c/aa S. 79). c) Die bisherige Prüfung hat nicht ergeben, dass die Neuregelung der Auslandzulagen in irgendeinem Punkt dem Rechtsgleichheitsgebot oder dem Willkürverbot widersprechen würde. Es lässt sich auch nicht sagen, dass Eingriffe ohne besondere Rechtfertigung einseitig zu Lasten einer bestimmten Gruppe erfolgt wären. Das Lohngefüge der Auslandbediensteten ist unangetastet geblieben. Neu geregelt wurden die Auslandzulagen, was notwendigerweise nur das Personal betrifft, das im Ausland Dienst tut. Was die seit 1. Juli 1997 geltende neue Zonenordnung angeht, so ist diese von den Beschwerdeführern als solche nicht beanstandet worden. Sie soll aber, zusammen mit der Revision der Auslandzulagen per 1. Januar 1998, zu einer im Ergebnis verfassungswidrigen Reduktion der Bezüge führen. Zu Recht hat sie die Personalrekurskommission daher in ihre Überlegungen insofern einbezogen, als die Notwendigkeit einer Übergangsregelung zu beurteilen war, wobei es sich diesfalls freilich um eine gestaffelt in Kraft gesetzte Änderung handelte, der schon aus diesem Grund die Eignung nicht abgesprochen werden kann, den Übergang zwischen altem und neuem Recht zu mildern. Hinzu kommt nun aber vor allem, dass vorliegend nicht die Besoldung als solche geändert wurde, vielmehr lediglich die Zulagen, die bei einem Einsatz im Ausland ausgerichtet werden. Diese unterliegen aber ohnehin mannigfaltigen Änderungen, namentlich mit jeder Versetzung. Bei einer Versetzung an die Zentrale, die aufgrund der Versetzungsdisziplin jederzeit erfolgen kann, entfallen sie gar. Insofern können sich Bedienstete gerade bezüglich der Auslandzulage nicht in guten Treuen darauf verlassen, dass diese in gleicher Höhe über längere Zeit ausgerichtet wird. Die Änderung des Systems der Auslandzulagen hat sodann zwar insgesamt wohl dazu geführt, dass sich die Bezüge im Ergebnis verringerten. Wenn der Verordnungsgeber darauf abzielte, gewisse Einsparungen zu erreichen, so ist dies als solches nicht verfassungswidrig, denn die Rechtsordnung kann auch mit dem Ziel geändert werden, die staatlichen Ausgaben mit den finanziellen Verhältnissen und Möglichkeiten des Gemeinwesens in Einklang zu bringen (BGE 101 Ia 443 E. 2b S. 446 f.). Im Übrigen war vorliegend die Änderung des Zulagensystems nicht darauf ausgerichtet, die bisherigen Zulagen ohne Rücksicht auf das effektive Ausmass der Kosten und Inkonvenienzen einzuschränken. Vielmehr ging es primär darum, die Zulagen den effektiven, gewandelten Verhältnissen und Bedürfnissen anzupassen. Den allfälligen Härten der Neuregelung wurde dadurch Rechnung getragen, dass für das Jahr 1998 Einkommenseinbussen bis und mit der 17. Besoldungsklasse auf 10 Prozent der vorher massgeblichen Besoldung zuzüglich Zulagen beschränkt wurde. Angesichts des weiten Spielraums, der dem Bundesrat bei der Ausgestaltung der Bezüge zusteht, war es zudem nicht notwendig, für jeden einzelnen Bediensteten die exakte Änderung der finanziellen Verhältnisse durch die Neuordnung zu ermitteln. Auch die diesbezügliche Rüge ist mithin unbegründet.