Citation: 2A.511/2005 16.02.2009 E. 5.6

5.6.1 Les demandeurs soutiennent encore que la mesure de blocage ordonnée par le Conseil fédéral le 15 décembre 2003 était illicite au regard de plusieurs principes constitutionnels, soit "des garanties de procédure et de la propriété" ainsi que "de la séparation des pouvoirs, de la légalité et de la proportionnalité". Ils soulignent, pour l'essentiel, le comportement illicite des autorités fédérales consistant à invoquer la sauvegarde des intérêts de la Suisse en instaurant une mesure de substitution à l'entraide internationale en matière pénale ayant pour effet de paralyser les droits reconnus à feu X.________ par un jugement, alors qu'il aurait été possible de concilier la prise en considération des droits de celui-ci et certaines préoccupations de nature politique en faisant une exception en faveur des ressortissants suisses dont les créances étaient fondées sur un jugement rendu en Suisse. En tout état de cause, le blocage décidé par le Conseil fédéral n'était pas apte à sauvegarder les intérêts de la Suisse par le biais d'un accord négocié avec toutes les parties intéressées dès lors que feu X.________ n'avait pas accepté de négocier la créance qu'il revendiquait. 5.6.2 La défenderesse fait pour sa part valoir que l'art. 184 al. 3 Cst. permet au Conseil fédéral, lorsque la sauvegarde des intérêts de la Suisse vis-à-vis de l'étranger l'exige, de se substituer au législateur en légiférant par voie d'ordonnance, en prenant des décisions dépourvues de base légale ou en édictant des mesures pouvant déroger au droit ordinaire. Dans le cas particulier, la mesure de blocage ordonnée sauvegardait les intérêts de la Suisse dans ses relations avec l'étranger en ce sens qu'elle délivrait un message important de politique étrangère, soit la solidarité de la Suisse avec les pays en voie de développement dont les avoirs étatiques avaient été illégalement détournés. Il était nécessaire et urgent d'adopter une telle mesure, dont la durée était par ailleurs limitée dans le temps. En outre, l'annulation par le Tribunal fédéral de la décision du Département fédéral des affaires étrangères du 14 mai 2004 déclarant le blocage opposable aux avoirs revendiqués par feu X.________ ne suffisait pas à rendre illicite au sens de l'art. 3 LRCF, le comportement du Département, la violation du principe de proportionnalité ne pouvant pas être qualifiée de violation d'une obligation fondamentale ou d'un devoir de service essentiel. 5.6.3 Dans son arrêt du 27 avril 2006 (cause 1A.150/2004), le Tribunal fédéral a déjà retenu que feu X.________ ne pouvait pas se prévaloir de la violation des principes de la séparation des pouvoirs et des garanties de procédure (consid. 9), ainsi que de la légalité (consid. 10). Il a en revanche reconnu que la décision du Département fédéral des affaires étrangères du 14 mai 2004 portait atteinte à un droit fondamental de feu X.________, soit à celui de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.), en ce sens que la mesure de blocage litigieuse avait pour effet de paralyser l'exécution du jugement cantonal vaudois du 14 mars 2001, mais n'a examiné la justification de cette atteinte que sous l'angle de la proportionnalité, pour admettre que ce principe avait été violé (consid. 11). Il importe de distinguer la mesure de blocage du 15 décembre 2003 de son opposabilité aux avoirs de feu X.________. Dans l'arrêt précité (cause 1A.150/2004), le Tribunal fédéral a admis au moins sur le principe qu'il n'était pas insoutenable de considérer, pour des motifs de nature éminemment politique, que le blocage décidé par le Conseil fédéral le 15 décembre 2003 avait été ordonné en vue de sauvegarder les intérêts de la Suisse dans ses relations avec l'étranger, qu'il était nécessaire et urgent de l'ordonner pour atteindre le but visé et que sa durée était limitée. Dans cette mesure, il satisfaisait aux conditions de l'art. 184 al. 3 Cst. (consid. 10.3 à 10.6). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette appréciation, sauf à préciser que la mesure provisoire, destinée à déployer ses effets jusqu'au 15 décembre 2006, a été prolongée une première fois jusqu'au 15 décembre 2008, puis une seconde fois jusqu'au 28 février 2009, portant ainsi à 11 ans et 9 mois la durée globale du blocage, ordonné à compter du 17 mai 1997. S'agissant de l'opposabilité du blocage du 15 décembre 2003 aux avoirs revendiqués par feu X.________, implicitement contenue dans la décision du Conseil fédéral mais communiquée le 15 mai 2004 seulement à l'intéressé par le Département fédéral des affaires étrangères, il convient d'en examiner globalement la justification, sans se limiter à la seule proportionnalité de la mesure. Le but du blocage litigieux était de sauvegarder la réputation de la Suisse au plan international par la recherche d'une solution négociée au sujet de la répartition des avoirs bloqués, soit d'une part le solde du produit de la vente des meubles et immeubles de Savigny, d'autre part le contenu de différents comptes bancaires en Suisse. Cette négociation devait permettre de restituer au peuple congolais les biens pouvant provenir de la fortune constituée par Mobutu au préjudice de celui-ci. Elle concernait la RDC, les héritiers de Mobutu et de son entourage et les créanciers tiers. Indépendamment des difficultés prévisibles à mettre d'accord les autorités de la RDC et les héritiers de Mobutu et de son entourage - du fait du nombre et de l'éparpillement de ceux-ci ainsi que des intérêts divergents des parties - une telle solution était d'emblée vouée à l'échec, dès lors que feu X.________ avait clairement fait savoir qu'il ne consentirait pas à négocier l'intégralité des avoirs qu'il revendiquait sur la base du jugement de la Cour civile du Tribunal cantonal vaudois du 14 mars 2001. Cette position étant connue des autorités fédérales, on peut se demander quel était le sens du blocage de la créance de feu X.________, l'explication la plus plausible étant de décourager l'intéressé et de l'amener à réduire ses prétentions, de guerre lasse. Au besoin, le créancier X.________ aurait même pu se voir imposer l'imputation d'une part de sa créance. Dans son recours du 25 août 2004 contre la décision du 13 août 2004 du Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois autorisant la distribution des réalisations en faveur de feu X.________, la défenderesse soutenait en effet que les considérations de politique étrangère qui guidaient son action justifiaient un devoir de participation de la part de feu X.________ et relevait que l'empiétement du Conseil fédéral dans la continuation de la procédure de poursuite pour dettes et faillite l'emportait sur les intérêts privé de l'intéressé. On ne peut pas écarter non plus l'hypothèse du sacrifice de la créance de feu X.________ à la lecture de la lettre du Département fédéral des affaires étrangères du 22 décembre 2003 selon laquelle "le Conseil fédéral décidera du sort définitif de tous les avoirs de feu Mobutu et de son entourage après avoir pris connaissance notamment des résultats des pourparlers avec le gouvernement congolais et les parties qui réclament des droits concernant ces avoirs". Le Tribunal fédéral a d'ailleurs relevé que l'opposabilité du blocage des fonds aux avoirs revendiqués par feu X.________ équivalait, au mieux, à une saisie de la somme reconnue à l'intéressé et, au pire, à une privation totale ou partielle de ses droits patrimoniaux (arrêt du 27 avril 2006 dans la cause 1A.150/2004, consid. 6.3 in fine). Or, une telle privation était à l'évidence illicite, l'intérêt public à préserver l'image de la Suisse - à supposer qu'il ait pu être satisfait par la mesure de blocage - ne pouvant prévaloir sur l'intérêt privé du recourant à obtenir l'exécution du jugement suisse dont il se prévalait. L'origine du comportement obstructif des autorités fédérales à l'égard de feu X.________ doit probablement être recherchée dans la conviction de celles-ci que la prétention de l'intéressé était suspecte (pour reprendre les termes utilisés par la défenderesse) et que le jugement de la Cour civil du Tribunal cantonal vaudois était dépourvu de valeur dès lors de que la procédure n'avait pas été contradictoire. En mettant ainsi en cause la légitimité de feu X.________ à être payé sur le produit de la vente des biens sis à Savigny, les autorités fédérales empiétaient donc manifestement sur la compétence juridictionnelle des autorités cantonales vaudoises. Une telle attitude est d'autant moins justifiable que la défenderesse n'a jamais étayé ses soupçons quant à la justification de la prétention de feu X.________, à l'inverse de l'autorité judiciaire cantonale, qui a examiné son bien-fondé. Quant au fait que les héritiers de Mobutu n'ont pas procédé dans l'action introduite à leur encontre, feu X.________ ne peut pas en être tenu pour responsable. La procédure s'est d'ailleurs déroulée en parfaite conformité avec les règles du Code de procédure civile vaudois. A cet égard, on peut rappeler que le juge instructeur de cette cour n'a pas donné entièrement gain de cause à feu X.________, qui réclamait un montant de 4'752'042 fr. 45 et qui a obtenu 2'351'133 fr. 70. Pour le surplus, on ne voit pas que l'image de la Suisse au plan international ait pu être écornée par le paiement du dividende reconnu à feu X.________ ni, de manière plus générale, que la Suisse ait pu se voir reprocher d'avoir exécuté un jugement rendu au terme d'une procédure conforme à la Constitution et aux règles de procédure civile applicables. On le voit d'autant moins que le blocage avait déjà été partiellement levé pour permettre le désintéressement des créanciers publics et que les autorités congolaises s'étaient non seulement désintéressées de la procédure d'entraide, mais avaient même expressément déclaré, le 23 mars 2004, sous la plume du Ministre de la justice, qu'aucun obstacle légal ne s'opposait à l'exécution du jugement dont feu X.________ était bénéficiaire. Plutôt que de saisir cette opportunité pour enfin mettre un terme au litige l'opposant à feu X.________, la défenderesse, par le biais du Département fédéral des affaires étrangères, a mandaté le chargé d'affaires à l'Ambassade de Suisse à Kinshasa pour intervenir auprès du Ministère congolais de la justice afin d'obtenir, avec succès, que l'auteur de la lettre du 26 mars 2004 se rétracte et déclare ce courrier nul et de nul effet. Une telle intervention ne s'inscrit pas dans l'optique de la sauvegarde de l'image de la Suisse au plan international mais s'analyse plutôt comme une manifestation supplémentaire de cette forme de prévention qu'entretenait la défenderesse à l'égard de feu X.________. Dans la mesure où le blocage des fonds du 15 décembre 2003 était opposable au dividende reconnu à feu X.________, il était illicite au sens de l'art. 3 LRCF non seulement du fait qu'il était disproportionné mais parce qu'il empiétait sur les compétences des autorités judiciaires suisses et qu'il constituait une atteinte à un droit absolu de feu X.________, soit la garantie de la propriété, matérialisé par une créance dûment reconnue par un Tribunal suisse. 5.7 Dans leur mémoire conclusif du 24 octobre 2008, les demandeurs ont encore fait grief à la Confédération d'avoir opposé le secret bancaire à leur demande portant sur les titulaires des fonds déposés auprès de UBS SA à Zurich et d'avoir manifesté son intention de permettre la restitution des avoirs bancaires à leurs titulaires. La responsabilité de la défenderesse serait ainsi engagée tant que la totalité de leurs créances ne serait pas honorée. Si la défenderesse, au cours de la séance de débats préparatoires du 21 septembre 2007, a certes accepté de fournir un certain appui dans le cadre des procédures de séquestre engagées, il ne lui incombait pas, dans le respect du secret bancaire, de renseigner les demandeurs sur l'identité des titulaires de certains comptes ou d'intervenir directement auprès des établissements bancaires concernés. De plus, le blocage ordonné par le Conseil fédéral n'a pas empêché les demandeurs d'obtenir de l'Office des faillites de Zurich 1, à l'issue d'une procédure de séquestre, le paiement d'un montant de 726'421 fr. 04 en date du 11 novembre 2008. Il faut en déduire que le comportement illicite de la défenderesse ne concerne que le blocage du produit des ventes mobilières et immobilières sous séquestre à Savigny, indépendamment d'une hypothétique libération, en faveur de leurs titulaires, des avoirs bancaires, qui n'ont pas été soustraits aux créanciers au bénéfice d'un séquestre.