Citation: 1A.137/2001 04.07.2002 E. 4

4.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, aufgrund des mit der Beschwerdegegnerin abgeschlossenen Vertrages habe sie einen Anspruch auf Verwendungsersatz gemäss Art. 26 Abs. 2 BV und Art. 5 Abs. 2 RPG erworben, der ihr durch die Auszonung zunichte gemacht worden sei. 4.2 Grundsätzlich können auch Forderungen Gegenstand der materiellen Enteignung sein. Voraussetzung der materiellen Enteignung ist allerdings, dass überhaupt ein Eigentumsanspruch vorliegt, der enteignet werden könnte (Enrico Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990, S. 230, Ziffer 5.4.1.). Zu prüfen ist somit vorab, ob die Beschwerdeführerin einen Anspruch auf Rückerstattung von Erschliessungskosten erworben hat. Erst wenn ein solcher zu bejahen ist, muss untersucht werden, ob ihr dieser enteignet worden ist. 4.3 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, der vorliegende verwaltungsrechtliche Vertrag bzw. die Rückzahlung der Erschliessungskosten sei unter der suspensiven (d.h. aufschiebenden) Bedingung des Überbauens der städtischen Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 gestanden. Diese Bedingung sei nicht eingetreten. Da keine Zusicherung für die Überbauung der städtischen Grundstücke abgegeben worden sei, bestehe nach der Umzonung (und der damit verunmöglichten Überbauung) kein von der Eigentumsgarantie geschützter Anspruch auf Ersatz der Erschliessungskosten. Die Beschwerdeführerin wirft dem Verwaltungsgericht Verletzung von Art. 26 BV und Art. 5 Abs. 2 RPG vor, indem es einen Eingriff in ein wohlerworbenes Recht verneint habe. Weiter rügt sie, das Gericht habe den Vertrag willkürlich und unerlaubterweise mit einem Erfordernis um Zusicherung, dass das städtische Land überbaut werde, ergänzt. Materiell führt sie aus, sie habe sich unbestrittenermassen mit der Beschwerdegegnerin auf der Grundlage des Vorentscheides vom September 1981 zu einer Erschliessungsgemeinschaft zusammen geschlossen. Die Beschwerdegegnerin habe ihr die Erschliessung der städtischen Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 übertragen. Im Gegenzug habe sie ein festes und bedingungsloses, wohlerworbenes Recht auf Verwendungsersatz für die auf die beiden Parzellen entfallenden Erschliessungskostenanteile erworben. Dieses Recht hätte nur auf dem Weg der Enteignung gegen volle Entschädigung beseitigt oder entzogen werden können. Die Umzonung der streitigen Grundstücke habe der Beschwerdegegnerin die Erfüllung der vertraglichen Einkaufsverpflichtung verunmöglicht. Zudem sei der Anspruch auf Rückerstattung der Kosten nicht unter einer suspensiven Bedingung gestanden, sondern nur der Zeitpunkt der Überbauung und damit die Fälligkeit der Forderung sei ungewiss gewesen. Die Beschwerdegegnerin habe einseitig und unzulässigerweise den Ersatzanspruch mit einer Suspensivbedingung verknüpft. Dies habe dem Wesen der getroffenen Vereinbarung widersprochen. Ausserdem sei der Bau der Erschliessungsanlagen für die Beschwerdegegnerin nicht ohne Nutzen gewesen. Für den Fall, dass sich die Beschwerdegegnerin nicht an den Erschliessungskosten beteiligen müsse, werde daher eventualiter ungerechtfertigte Bereicherung gemäss Art. 65 OR geltend gemacht. Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass sie mit der Beschwerdeführerin einen Erschliessungsvertrag abgeschlossen hat. Es handle sich dabei nicht um ein schriftliches und einheitliches Vertragswerk, sondern um Abmachungen, die teils stillschweigend, teils in einzelnen Klauseln von Beschlüssen enthalten gewesen seien. Sie habe dem Vertrag nicht einseitig und unzulässigerweise Ergänzungen zugefügt. Die Beschwerdeführerin habe sich gegen die im Beschluss vom 21. Februar 1983 enthaltene Bedingung in keiner Weise zur Wehr gesetzt. Die Verpflichtung zur Kostenübernahme durch die Stadt sei daher unter der aufschiebenden Bedingung der Überbauung der beiden Grundstücke gestanden und diese habe sich nie verpflichtet, die Parzellen zu überbauen. Spätestens seit Oktober 1982 sei der Beschwerdeführerin das Risiko der Nichtüberbauung bekannt gewesen; sie habe diese Unsicherheit bewusst in Kauf genommen. Nachdem die städtischen Parzellen nicht überbaut seien, bestehe kein Anspruch auf Rückerstattung von Kosten. 4.4 Es ist unbestritten, dass zwischen den Parteien ein Vertrag abgeschlossen wurde und sich die Beschwerdegegnerin verpflichtet hat, bei Überbauung ihrer Grundstücke einen Teil der Erschliessungskosten zu tragen. Strittig ist jedoch, ob die von der Beschwerdegegnerin angerufene Bedingung, wonach sie ihren Anteil der Erschliessungskosten erst und nur dann zurückzuzahlen habe, wenn die städtischen Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 überbaut würden, im Vertrag enthalten war oder ob demgegenüber nur der Zeitpunkt der Überbauung ungewiss und damit lediglich die Fälligkeit der Forderung unbestimmt gewesen sei. Wie privatrechtliche Verträge sind auch verwaltungsrechtliche Verträge grundsätzlich nach den Regeln von Treu und Glauben (Vertrauensprinzip) auszulegen. Einer Willensäusserung ist somit der Sinn zu geben, den ihr der Empfänger aufgrund der Umstände, die ihm im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen beilegen durfte und beilegen musste. Besonders zu berücksichtigen ist, dass die Verwaltung beim Abschluss solcher Verträge dem öffentlichen Interesse Rechnung zu tragen hat. In Zweifelsfällen ist deshalb zu vermuten, dass sie keinen Vertrag abschliessen wollte, der mit den von ihr wahrzunehmenden öffentlichen Interessen in Widerspruch steht, und dass sich der Vertragspartner hierüber Rechenschaft gab. Indessen wäre es verfehlt, in allen Fällen der dem öffentlichen Interesse besser dienenden Auslegung den Vorzug zu geben. Die Wahrung des öffentlichen Interesses findet ihre Schranke vielmehr gerade im Vertrauensprinzip. Sie darf nicht dazu führen, dass dem Vertragspartner des Gemeinwesens bei der Vertragsauslegung Auflagen gemacht werden, die er beim Vertragsschluss vernünftigerweise nicht voraussehen konnte (BGE 122 I 328, 335 f., E. 4e mit Hinweisen; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3. Auflage, Zürich 1998, Rz. 888 f.; Minh Son Nguyen, Le contrat de collaboration en droit administratif, Bern 1998, S. 139 f.). 4.5 In den Erwägungen des Vorentscheides vom September 1981 wird unter dem Titel "Erschliessung" (lit. e) ausgeführt, die Baureife der Grundstücke Kat. Nrn. 40, 41, 42, 3609 und 6474 müsse zuerst durch Umlegung und Erstellung der Erschliessungsanlagen geschaffen werden. Gemäss lit. f ("Umlegung der Grundstücke") sei nicht beabsichtigt, die Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 in nächster Zeit zu überbauen. In lit. g ("Strassen") hält die Beschwerdegegnerin fest, die vorgeschlagene Strassenführung sei grundsätzlich richtig und stelle den Anschluss der städtischen Grundstücke wie auch derjenigen der vorgesehenen Überbauung sicher. Die Erschliessung sei durch den Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung mit Kostenverleger und Regelung der späteren Einkaufsmöglichkeiten für die bestehenden Liegenschaften vor Baubeginn zu regeln. Aufgrund dieser Erwägungen beschliesst der Stadtrat, die Arbeiten könnten im Sinne der Erwägungen weitergeführt werden (Ziff. 1). Die Erschliessung habe sämtliche gemäss Zonenplanentwurf 1977 in der Bauzone liegenden Grundstücke zu erfassen (Ziff. 2). Es sei zurzeit nicht vorgesehen, die Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 zu überbauen (Ziff. 3). Weder ausdrücklich noch stillschweigend erhält die Beschwerdeführerin mit diesem Vorentscheid einen Erschliessungsauftrag. Vielmehr wird es ihr überlassen, ob sie die geplante Überbauung erstellt oder nicht. Der Vorentscheid ist entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin nicht bereis als Vertrag zu qualifizieren bzw. als Grundlage dazu, sondern hat verfügungsähnlichen Charakter. Der Stadtrat teilt Architekt Y.________ seine Meinung über die eingereichte Erschliessungsstudie mit und erlaubt vorentscheidweise das Bauen, aber nur unter gleichzeitiger Erschliessung der beiden städtischen Grundstücke. Kann der Vorentscheid nicht als Vertrag angesehen werden, hat die Beschwerdeführerin zum damaligen Zeitpunkt keinen Anspruch auf Rückerstattung von Erschliessungskosten erworben, der hätte enteignet werden können. Das Verwaltungsgericht hat somit zurecht einen aus dem Vorentscheid ableitbaren Anspruch auf Entschädigung aus materieller Enteignung verneint. Damit liegt insofern auch keine Verletzung der Eigentumsgarantie vor. 4.6 Eine Forderung auf teilweisen Ersatz der Erschliessungskosten kann sich jedoch auch aus dem weiteren Schriftverkehr und Verhalten der Parteien ergeben haben, zumal die Beschwerdegegnerin selber ausführt, der Vertrag bestehe zum Teil aus stillschweigend getroffenen, zum Teil aus in Beschlüssen enthaltenen Klauseln. 4.6.1 Das Baukonsortium Engstringermatten reichte am 23. März 1982 eine Baueingabe zur Prüfung ein, und mit Entscheid vom 5. April 1982 nahm die Beschwerdegegnerin in Aussicht, die Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 zu überbauen, soweit sie ausserhalb der Schutzzone II lagen. Da die Baueingabe des Konsortiums teilweise die gestellten Anforderungen nicht erfüllte, beauftragte die Beschwerdegegnerin die Regionalplanung Zürich und Umgebung (RZU), Gegenvorschläge zu erarbeiten. Architekt Y.________ erstellte in Zusammenarbeit mit der RZU ebenfalls Gegenvorschläge. Je ein Vorschlag der RZU und des Architekten Y.________ wurden von der Beschwerdegegnerin zur weiteren Bearbeitung bestimmt. Diese hob daraufhin am 26. Juli 1982 den Vorentscheid vom September 1981 teilweise auf und beschloss, ihre Grundstücke gleichzeitig mit der Überbauung des Baukonsortiums Engstringermatten zu überbauen. Von den Überbauungsvorschlägen der RZU und der Projektskizze von Architekt Y.________ wurde Kenntnis genommen. Die von Architekt Y.________ überarbeiteten Unterlagen sollten dem Bauamt zuhanden der zuständigen Behörden zur endgültigen Stellungnahme unterbreitet werden. Gleichentags wurde festgehalten, dass die beiden Studien eine Landumlegung der Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 voraussetzten; die Zustimmung zur Landumlegung wurde in Aussicht gestellt. Die Beschwerdegegnerin erachtete es zudem als sinnvoll, wenn die Überbauung ihrer Grundstücke durch eine in Schlieren tätige Wohnbaugenossenschaft erstellt werde. Architekt Y.________ wurde eingeladen, der Finanzabteilung zuhanden des Stadtrates einen Vorschlag hinsichtlich der Landumlegung der beiden Grundstücke vorzulegen, und die Finanzabteilung wurde beauftragt, bei den erwähnten Wohnbaugenossenschaften abzuklären, ob ein Interesse an der Überbauung Engstringermatten mit preisgünstigen Wohnungen bestehe. 4.6.2 Ein ausdrücklicher Erschliessungsauftrag an Architekt Y.________ ist auch in diesen Protokollen nicht enthalten. Doch scheint die Beschwerdegegnerin damit einverstanden gewesen zu sein, dass Architekt Y.________ ihre Grundstücke ebenfalls erschliesst, was als Ansatz zu einem Erschliessungsvertrag verstanden werden kann. Hingegen sollte zuerst bei den lokalen Wohnbaugenossenschaften das grundsätzliche Interesse an der Überbauung abgeklärt werden. Der endgültige Entscheid über die von Architekt Y.________ überarbeiteten Unterlagen wurde ebenfalls vorbehalten. Mithin wäre es durchaus möglich gewesen, dass aufgrund dieses endgültigen Entscheides nochmals Änderungen am eingereichten Projekt verlangt worden wären oder dass die Wohnbaugenossenschaften die Überbauung nicht befürworteten. Dies hätte Architekt Y.________ im weiteren Vorgehen zu einer gewissen Zurückhaltung führen sollen. So musste ihm klar sein, dass keineswegs sicher war, ob auf den umstrittenen Parzellen je gebaut würde. Entsprechend den Regeln zur Vertragsauslegung ist nicht davon auszugehen, die Beschwerdegegnerin habe sich bedingungslos zur Kostenrückerstattung verpflichtet bzw. habe das Risiko, dass sie nicht bauen könne, auf sich genommen, bevor der Grundsatzentscheid, ob eine Überbauung befürwortet werde, gefallen war. Die allenfalls voreilige und finanziell nicht unbedeutende Verpflichtung hätte dem öffentlichen Interesse widersprochen. 4.7 Trotzdem verfolgte Architekt Y.________ sein bereits vor dem Vorentscheid vom September 1981 und damit auch vor der behaupteten Auftragserteilung begonnenes Projekt weiter und bezog die städtischen Grundstücke nach wie vor in das Baugesuch mit ein. Kurz nach dessen Publikation am 31. August 1982 setzte ihn die Beschwerdegegnerin am 13. Oktober 1982 von der laufenden Unterschriftensammlung in Kenntnis und erklärte, vorläufig könne dem Stadtrat kein Antrag auf Erteilung einer Baubewilligung gestellt werden. Mit der Unterschriftensammlung zur Umzonung der städtischen Parzellen war deren kurzfristige Überbauung gänzlich ungewiss geworden. Sollte Architekt Y.________ damals nach wie vor die Meinung vertreten haben, von der Beschwerdegegnerin einen Erschliessungsauftrag erhalten zu haben, konnte er spätestens ab diesem Zeitpunkt nicht mehr davon ausgehen. Nach dieser Mitteilung weiterhin daran festzuhalten, die Beschwerdegegnerin habe sich zur bedingungslosen Kostenrückerstattung oder gar zur Überbauung ihrer Grundstücke verpflichtet, entbehrt einer Grundlage. Es musste auch Architekt Y.________ bzw. der Beschwerdeführerin klar sein, dass die Grundstücke vielleicht ausgezont und damit die Erschliessungsanlagen sinnlos würden. So hatte die Beschwerdegegnerin am 10. Dezember 1982 konsequenterweise lediglich festgehalten, ein späterer Übergang der Erschliessungsanlagen in das Eigentum der Stadt sei möglich. Einen Eigentumsübergang hat sie nicht zugesichert. 4.8 Wie das Verwaltungsgericht für das Bundesgericht verbindlich festgestellt hat, wurden die Erschliessungsanlagen in den Jahren 1983 und 1984 erstellt, obwohl die Beschwerdegegnerin noch vor Baubeginn wiederholt die Ungewissheit über die Zonenzuteilung ihrer Grundstücke zum Ausdruck gebrachte hatte. Dass die Beschwerdegegnerin im Protokoll vom 21. Februar 1983 erklärt hat, die Kostenanteile der Stadt müssten vorgeschossen werden, bis sie ihre Grundstücke "allenfalls" überbaue, widerspiegelte somit lediglich die vorhandene Unsicherheit. Entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin spielte es somit keine Rolle, dass Architekt Y.________ der von der Beschwerdeführerin als Offerte zu einer Vertragsänderung qualifizierten Passage nicht widersprochen hat, handelte es sich dabei eben gerade nicht um eine Offerte, sondern um den nach Treu und Glauben zu verstehenden Vertragsinhalt. Der Einwand, Architekt Y.________ habe nicht geahnt, dass die Beschwerdegegnerin damit die Rechtslage zu ihren Gunsten abändern wollte, ist unglaubwürdig; er konnte diese Textpassage nicht anders verstehen, als dass die Beschwerdegegnerin nur etwas an die Erschliessungsanlagen beiträgt, wenn und sofern sie ihre Grundstücke überbaut oder überbauen lässt. Im Übrigen hat die Beschwerdegegnerin bereits im Technischen Bericht vom 19. November 1982 ausgeführt, die Beiträge der Stadt müssten vorgeschossen werden, da ihre Parzellen in nächster Zeit nicht überbaut würden. Insbesondere wurde bemerkt, "... allfällige spätere Beiträge der Stadt [seien] auf die dannzumaligen Grundstücksflächen der Überbauung Engstringermatten aufzuteilen". Entsprechend ist aber auch festzuhalten, dass der Vorbehalt "allenfalls" nicht erst im Stadtratsbeschluss vom 13. Oktober 1983 erstmals erwähnt wurde, sondern bereits beinahe ein Jahr früher. An der suspensiv-bedingten Leistungspflicht der Beschwerdegegnerin ändert auch der Umstand nichts, dass diese an der gleichzeitigen Erschliessung ihrer Parzellen als Voraussetzung der Erstellung der Gesamtüberbauung festgehalten hat. Architekt Y.________ wäre es offen gestanden, sein Projekt vorläufig zu stoppen und das Quartierplanverfahren oder den Ausgang der durch die Unterschriftensammlung initiierten Umzonung abzuwarten. Der Vorwurf, das Verwaltungsgericht habe willkürlich und gegen Treu und Glauben den in Ziff. 13 des Beschlusses vom 21. Februar 1983 enthaltenen Vorbehalt als Vertragsbedingung qualifiziert, ist somit unbegründet. Unter diesen Umständen ist es nicht sachfremd oder gar willkürlich zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin die Zusicherung abgegeben hat, sie werde ihre Grundstücke jedenfalls überbauen. Hätte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin dies nämlich zugesichert, stünde der Beschwerdeführerin ein Rückforderungsanspruch unabhängig der Überbauung zu. Dass dies aber nicht der Fall war, wurde bereits ausgeführt. Aus diesem Grund findet auch die von der Beschwerdeführerin am 2. Dezember 1988 gegenüber der Beschwerdegegnerin vertretene Ansicht, die Beschwerdegegnerin müsse die sie betreffenden Erschliessungskostenanteile auch im Falle der Auszonung übernehmen, keine Stütze, weder ausdrücklich in einem der Stadtratsbeschlüsse oder in einem anderen Schriftdokument noch stillschweigend aufgrund des Verhaltens der Parteien. 4.9 Stand der Anspruch der Beschwerdeführerin auf teilweise Rückerstattung von Erschliessungskosten unter der Bedingung der Überbauung der Grundstücke Kat. Nrn. 41 und 42 und ist auf diesen beiden Parzellen nicht gebaut worden, so ist die Forderung der Beschwerdeführerin nach wie vor suspensiv bedingt i. S. v. Art. 151 ff. OR und demzufolge (noch) nicht einklagbar (statt vieler: Alfred Koller, in: Theo Guhl, Das Schweizerische Obligationenrecht, 9. Auflage, Zürich 2000, § 9, Rz. 19). Da kein Eigentumsanspruch besteht, der hätte enteignet werden können, hat das Verwaltungsgericht Art. 26 BV und Art. 5 Abs. 2 RPG nicht verletzt, indem es eine Forderung aus materieller Enteignung verneint hat.