Citation: 1P.118/2002 09.08.2002 E. 1

Les deux recours sont dirigés contre une même loi, le premier avant et le second après l'approbation de l'autorité fédérale. Il y a lieu d'ordonner leur jonction. La recevabilité du recours de droit public, qu'il soit formé pour violation des droits politiques ou pour violation des droits constitutionnels, est examinée d'office et avec une pleine cognition (ATF 128 I 46 consid. 1a p. 48 et les arrêts cités). 1.1 Interjetés dans les trente jours suivant les publications dans la FAO, les recours sont dirigés contre une loi soustraite à la sanction d'une autorité cantonale. Ils sont recevables sous l'angle des art. 86 et 89 OJ. Le premier recours était certes prématuré, puisqu'il a été formé avant l'approbation fédérale, qui a une portée constitutive (ATF 121 I 187 consid. 1b p. 189). Cela ne prête toutefois pas à conséquence car la jurisprudence admet, dans un tel cas, que la procédure est suspendue jusqu'à l'échéance du délai de recours (ATF 109 Ia 61 consid. 1c p. 65-66 et les arrêts cités). Il n'était dès lors pas nécessaire que les recourants - qui ne sont d'ailleurs pas tous identiques aux auteurs du premier recours - agissent également contre la loi publiée après l'approbation fédérale. 1.2 Les recourants se plaignent d'une violation tant des droits constitutionnels que des droits politiques. Ils soutiennent que la clause d'urgence figurant à l'art. 6 souligné de la loi 8658 aurait été abusivement utilisée, dans le seul but de soustraire la loi au référendum, alors qu'il n'y avait pas véritablement d'urgence. Par ailleurs, les art. 3 et 5 soulignés de la loi 8658 auraient pour effet de reporter l'entrée en vigueur de la loi attaquée - et de la loi précédente - à une date indéterminée, ce qui serait contraire aux dispositions sur la promulgation des lois. Les recourants se plaignent également d'une violation de l'art. 134 al. 4 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève (RGC, RS/GE B 1 01), l'absence d'un troisième débat parlementaire les ayant privés du droit de proposer des amendements à la loi. L'Alliance de gauche soutient quant à elle que la modification de la loi 8621 la priverait d'un représentant au sein de la Commission de surveillance. 1.3 Le recours est recevable en tant qu'il porte sur l'abus allégué de la clause d'urgence. Celle-ci a pour effet de soustraire l'acte attaqué, ou certaines de ses dispositions, au référendum. Aux termes de l'art. 85 let. a OJ, le Tribunal fédéral connaît des recours concernant le droit de vote des citoyens et de ceux qui ont trait aux élections et aux votations cantonales, quelles que soient les dispositions de la constitution cantonale et du droit fédéral régissant la matière. Au niveau cantonal, les droits politiques protégés selon l'art. 85 let. a OJ sont constitués par l'ensemble des droits que confèrent aux citoyens les dispositions constitutionnelles ou législatives qui définissent les conditions et modalités de l'exercice des droits politiques ou en précisent le contenu ou l'étendue. La qualité pour recourir appartient dans ce domaine à toute personne à laquelle la législation cantonale accorde l'exercice des droits politiques pour participer à l'élection ou à la votation en cause, même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 121 I 138 consid. 1, 357 consid. 2a; 119 Ia 167 consid. 1d p. 171 et les arrêts cités). Citoyens actifs dans le canton de Genève, Christian Grobet, Anita Cuenod, Jean Spielmann et Pierre Vanek ainsi que les autres auteurs du second recours ont qualité pour agir, quand bien même ils agissent aussi, comme le relève le Grand Conseil, en tant que députés minorisés lors de l'adoption de la loi 8658. La jurisprudence reconnaît également la qualité pour recourir pour violation du droit de vote aux partis politiques et aux organisations à caractère politique formées pour l'occasion, à la condition qu'ils exercent leur activité dans la collectivité publique concernée par l'élection ou la votation en cause et qu'ils soient constitués en personne morale (ATF 121 I 334 consid. 1a p. 337; 115 Ia 148 consid. 1b p. 153; 114 Ia 267 consid. 1c p. 270; 112 Ia 208 consid. 1a p. 211 et les arrêts cités). Le recours de droit public est donc également recevable en tant qu'il émane de l'Alliance de gauche. Il est par ailleurs suffisamment motivé sur ce point au regard de l'art. 90 al. 1 let. b OJ. 1.4 Les recourants se plaignent aussi d'une violation des normes cantonales relatives à la fixation de l'entrée en vigueur des lois. L'art. 3 souligné de la loi 8658 aurait pour effet que l'entrée en vigueur de la loi précédente (8621) serait reportée sine die, et soumise à la condition que la loi 8658 entre elle-même en vigueur. Cette disposition violerait l'art. 14 A de la loi genevoise sur la forme, la promulgation et la publication des actes officiels (RS/GE B 2 1), qui prévoit que l'entrée en vigueur doit être fixée soit dans la loi elle-même, soit - à défaut d'indication - le lendemain de la promulgation, soit encore par le Conseil d'Etat. On ne discerne toutefois pas en quoi consisterait la violation des droits politiques des recourants. En soi, la disposition contestée ne les prive pas du droit de demander le référendum, et n'empêche pas les citoyens - sur ce point du moins - d'apprécier en toute connaissance de cause la portée de la loi contestée. Si les recourants entendaient se plaindre d'une violation de leurs droits constitutionnels (art. 84 al. 1 let. a OJ), il leur appartenait de démontrer en quoi le report de l'entrée en vigueur de la loi 8621, voire son abrogation de fait, porte atteinte à leurs intérêts juridiquement protégés. A supposer même que les recourants se plaignent d'une application arbitraire de l'art. 14 A de la loi B 2 1, le grief serait de toute façon manifestement mal fondé car l'entrée en vigueur d'une loi par renvoi à une autre loi n'apparaît pas exclue. Les recourants prétendent que, par le jeu de l'art. 3 souligné de la loi 8658, soustrait au référendum, le rejet de la loi 8658 par le peuple empêcherait définitivement la loi 8621 d'entrer en vigueur; le Grand Conseil soutient que tel ne serait pas le cas. Même si une interprétation littérale de l'art. 3 souligné de la loi attaquée - dont le texte peut prêter à confusion - semble donner raison aux recourants, la logique voudrait au contraire qu'en cas de refus de la nouvelle loi par le peuple, la réglementation précédente entre en vigueur. La question est toutefois purement théorique, dès lors que le référendum n'a pas été demandé à l'encontre de la loi 8658. Il n'existe, par conséquent, plus d'intérêt (art. 88 OJ) à statuer sur le grief. Par ailleurs, si la loi 8658 emporte, comme le soutiennent les recourants, une abrogation de fait de la loi 8621, les recourants n'indiquent pas non plus sur ce point - outre l'absence de référendum, examinée en rapport avec le grief relatif à la clause d'urgence - quels seraient leurs droits constitutionnels lésés. Ils ne prétendent pas notamment que le droit à la représentation, au sein de la commission de surveillance, d'un membre par parti représenté au Grand Conseil, serait constitutionnellement garanti. 1.5 Les recourants reprochent aussi au Président du Grand Conseil d'être passé immédiatement au troisième débat et au vote final sur la loi 8658, sans en permettre la discussion article par article, ni même chapitre par chapitre, privant notamment le parti recourant de proposer des amendements; il en résulterait une violation de l'art. 134 al. 4 RGC. Dans une lettre complémentaire au recours, les recourants confirment leur grief en relevant que le passage au troisième débat n'a pas fait l'objet d'un vote du Grand Conseil. 1.5.1 Les recourants perdent de vue que la violation des règles relatives aux travaux parlementaires, telles que celles qu'ils invoquent, ne peut faire l'objet d'un recours pour violation des droits politiques, dès lors qu'il ne s'agit pas de dispositions fixant la portée du droit de vote, ou même en étroite connexité avec celles-ci, mais de simples règles organisationnelles portant sur la procédure qui précède l'adoption et la publication de la loi. Par ailleurs, le droit d'être entendu déduit directement de l'art. 29 Cst., qui peut être invoqué dans le cadre d'une procédure judiciaire ou administrative pouvant aboutir à une décision touchant les intérêts juridiques d'un administré, ne permet pas en revanche au citoyen - par exemple l'auteur d'une initiative - d'être entendu dans une procédure législative (ATF 121 I 230 consid. 2c, 123 I 63 consid. 2 p. 66). Les débats parlementaires ne sauraient être assimilés à une procédure judiciaire ou administrative; dans ce cadre, les députés ne sont pas assimilables à des particuliers mais à des membres d'une autorité, et leurs intérêts personnels ne sont d'ailleurs en principe pas directement en jeu, de sorte qu'il est douteux que le droit d'être entendu puisse être invoqué par un parlementaire privé du droit de s'exprimer à l'occasion de l'adoption d'une loi. 1.5.2 Ce droit est régi par la réglementation relative aux débats parlementaires, soit en l'espèce les art. 132 à 135 RGC applicables aux débats relatifs à un projet de loi. Le premier débat porte sur la prise en considération du projet (art. 132 RGC), le second sur l'examen article par article, le projet pouvant être adopté s'il n'y a pas d'opposition à ce stade (art. 133 RGC), le troisième débat portant sur le texte résultant du deuxième débat (art. 134 al. 1 RGC), normalement porté à une séance ultérieure (al. 2) sauf décision contraire du parlement (al. 3); chaque article est soumis à discussion et au vote séparément, après quoi l'ensemble du projet est voté (al. 4). Ces dispositions fixent l'ordre des débats et des votes, mais ne garantissent pas aux députés un droit subjectif à s'exprimer ou à proposer des amendements. Elles n'indiquent notamment pas sous quelle forme ces derniers doivent être déposés, et à quelles conditions ils doivent être pris en considération. En définitive, les recourants ne parviennent pas à démontrer que l'art. 134 al. 4 RGC tendrait à la protection de leurs propres intérêts juridiques, de sorte que la recevabilité du grief est douteuse sous l'angle de l'art. 88 OJ. La question peut de toute manière demeurer indécise car on ne voit pas en quoi la disposition invoquée aurait été arbitrairement appliquée. On constate en effet, à la lecture du procès-verbal de la séance du 21 février 2002, que les opposants à la loi 8658 ont eu l'occasion, lors du deuxième débat, de présenter de nombreux amendements. Ceux-ci ont été largement discutés, certains députés ayant recouru à la motion d'ordre qui permet, sur décision des deux tiers des députés, de clore le débat sur un point et de passer directement au vote. La loi a ainsi été discutée, article par article, et le Président a procédé au vote d'ensemble en annonçant le passage au troisième débat. Or les recourants ne prétendent pas être intervenus pour s'opposer à cette manière de faire, et il n'y a pas trace d'une telle intervention dans le mémorial, qui consiste pourtant en une transcription intégrale de la séance du Grand Conseil. Les recourants n'indiquent pas non plus quels amendements ils entendaient encore soumettre à l'assemblée. Dans ces conditions, si, comme l'admet le Grand Conseil, l'article 134 al. 4 RGC a été appliqué avec "une certaine souplesse", les recourants ne parviennent pas à démontrer, comme l'exige l'art. 90 al. 1 let. b OJ, que cette manière de procéder serait arbitraire, tout au moins dans son résultat. Le grief est par conséquent lui aussi irrecevable. 1.6 Les recourants soutiennent encore que la loi porterait faussement la date du 21 février 2002, dès lors qu'elle a été adoptée vers deux heures du matin dans la nuit du 21 au 22 février. Ils en déduisent que la publication avait été préparée d'avance, et que cette publication précipitée, entachée de plusieurs inexactitudes, avait pour but de réduire le délai référendaire. L'attestation signée par les Président et Secrétaire du Grand Conseil serait un faux. Les recourants demandent également la production de l'arrêté du Conseil d'Etat "pris en pouvoir provisionnel", du 22 février 2002. Ils exigent une nouvelle publication intégrale de la loi. Outre que le moyen apparaît lui aussi irrecevable sous l'angle des art. 84 al. 1 let. a et 85 let. a OJ, il l'est également au regard de l'art. 90 OJ: la volonté d'adopter aussi rapidement que possible la loi en cause n'a pas eu pour effet de raccourcir le délai de référendum tel qu'il est fixé par le droit cantonal. Comme le relève le Grand Conseil, le délai référendaire de quarante jours, comptés à partir du lendemain du 25 février, arrivait à échéance le samedi 6 avril 2002 et était reporté au lundi 8 avril suivant, soit le même jour que si le délai commençait à courir le lendemain du 27 février 2002. Les recourants n'expliquent pas, dès lors, en quoi consisterait la violation de leurs droits politiques. Par ailleurs, les quelques modifications rédactionnelles apportées par la suite n'avaient aucune portée matérielle et n'entravaient pas la bonne compréhension de la loi par les citoyens; les recourants admettent eux-mêmes que la validité de la loi 8658 n'en est pas affectée. Quant aux vices formels affectant la publication de la loi, le grief soulevé à ce propos n'est guère motivé. Les recourants se contentent d'émettre des doutes sur l'authenticité de l'arrêté du Conseil d'Etat pris en pouvoir provisionnel, sans indiquer clairement quelle disposition du droit cantonal aurait été violée de ce chef. Ils se contentent d'évoquer la pratique en vigueur dans le canton de Genève, sans expliquer sur quelles dispositions cette pratique serait fondée. A priori d'ailleurs, la réglementation relative à la publication des lois et aux attributions respectives des autorités cantonales à ce propos sont purement organisationnelles et ne tendent pas à la protection des particuliers. L'essentiel est, d'une part, que la publication opérée permette aux citoyens de prendre connaissance de la loi, d'en comprendre la portée et le contenu, et d'autre part que le droit de référendum puisse être utilement exercé. Or, les recourants ne contestent pas que tel a bien été le cas en l'occurrence, et ne prétendent pas que l'absence de référendum dans le cas particulier soit la conséquence des irrégularités dont ils se plaignent. Par conséquent, le grief fait au Conseil d'Etat quant au déroulement interne du processus de publication tombe entièrement à faux. 1.7 En définitive, seul apparaît recevable le grief ayant trait à l'abus de la clause d'urgence, en tant que recours pour violation des droits politiques. Les recours sont irrecevables pour le surplus.