Citation: 1C_17/2008 13.08.2008 E. 4

Les recourants se plaignent enfin du non-respect du plan directeur cantonal, et partant d'une violation de l'art. 9 al. 1 LAT. Selon eux, le périmètre litigieux, classé en zone de développement 4B (zone destinée principalement aux maisons d'habitation de plusieurs logements, dans les villages et les hameaux du canton, en vertu de l'art. 19 al. 2 LaLAT), est soumis aux mesures du plan directeur cantonal, lequel prévoit, dans la fiche 2.06 du "concept de l'aménagement cantonal", une "utilisation des terrains à bâtir selon l'indice usuel de 0.6, si le site le permet". Or le nouveau plan localisé de quartier prévoit un indice d'utilisation du sol de 1.0. Les recourants affirment que les mesures préconisées par le plan directeur cantonal dans les zones 4B, ou les zones de développement 4B, sont suffisamment précises et récentes pour justifier qu'on leur accorde un certain effet contraignant. 4.1 L'art. 9 al. 1 LAT dispose que les plans directeurs des cantons ont force obligatoire pour les autorités. Cette force obligatoire ne concerne cependant, d'après le droit fédéral, que les éléments du plan directeur qui sont visés à l'art. 8 LAT et qui en constituent le "contenu minimum": la définition de la façon de coordonner les activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, compte tenu du développement souhaité, ainsi que l'ordre dans lequel il est envisagé d'exercer ces activités et les moyens à mettre en oeuvre (cf. Pierre Tschannen, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 12 ad art. 9 LAT). L'art. 5 OAT donne des précisions au sujet de ces processus de coordination des différents domaines sectoriels et prévoit trois stades ou étapes: les activités pour lesquelles la coordination est réglée, celles pour lesquelles la coordination est en cours, et celles qui sont au stade de l'information préalable, n'étant pas définies de manière suffisamment précise pour qu'une concertation puisse avoir lieu (cf. art. 5 al. 2 let. a, b et c OAT). Il n'est pas évident de déterminer le sens ou la portée, d'un point de vue juridique, de la notion de force obligatoire du plan directeur cantonal selon l'art. 9 al. 1 LAT (cf. notamment à ce sujet: Beat Rudin, Der Richtplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung und der Koordinationsplan des Kantons Basel-Landschaft, thèse Bâle 1992, p. 128 ss). Quoi qu'il en soit, cet instrument n'est pas un "pré-plan d'affectation" et il n'a pas pour objet de régler directement le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 116 Ia 221 consid. 4a p. 233; arrêt 1P.293/1994 du 20 décembre 1994 in ZBl 97/1996 p. 36 consid. 6a). 4.2 Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a considéré que le plan directeur cantonal ne fixait pas d'indice d'utilisation du sol (IUS) applicable de façon générale à la zone 4B, et que le "concept de l'urbanisation" de ce plan énonçait différents principes pour une bonne utilisation des zones à bâtir (notamment: ne pas avoir recours à des IUS inférieurs aux valeurs usuelles; dans les zones équipées et bien desservies, utiliser pleinement les capacités constructives des terrains, avec des gabarits et des densités de constructions adaptés aux lieux; revoir les règlements de village qui prévoient une valeur inférieure à la normale). Dans le cas particulier, l'indice de 1.0 devait être considéré comme "usuel", ayant été appliqué pour la construction des immeubles du périmètre. En outre, pour le Tribunal administratif, dans la situation notoire de pénurie d'appartements à Genève, la constructions d'immeubles de logements sociaux et à loyer libres constitue un intérêt public à caractère prépondérant. Finalement, le plan localisé de quartier a été qualifié de parfaitement conforme au plan directeur. 4.3 Dans leur argumentation, les recourants ne prétendent pas que les bâtiments prévus dans la partie non encore construite du périmètre du PLQ seraient contraires, à cause de leurs dimensions ou du nombre d'appartements, à des règles matérielles de la législation sur l'aménagement du territoire ou du plan d'affectation de base. Ils reprochent uniquement à l'autorité de planification de n'avoir pas tenu compte d'un élément du plan directeur cantonal - la fiche 2.06, concernant l'urbanisation dans les villages -, qui d'après eux fixerait un coefficient d'utilisation du sol maximal (IUS de 0.6). Les recourants ne font pas valoir qu'une limitation de la densité d'utilisation serait imposée par des règles ou principes d'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT, notamment). Leur argumentation consiste en définitive à dire que, comme le plan directeur cantonal mentionne un IUS usuel de 0.6, l'autorité de planification n'aurait pas d'autre choix que le respect de cette limite, vu le caractère obligatoire du plan directeur cantonal selon le droit fédéral. Il ressort du dossier, à propos de la fiche de coordination 2.06 (urbanisation, villages), que dans ce domaine la coordination est en cours, et partant qu'elle n'est pas encore réglée (cf. art. 5 al. 2 let. a et b OAT). Les recourants se sont abstenus de le relever et, du reste, ils ne présentent pas une argumentation précise au sujet de la portée juridique de la force obligatoire d'un tel élément du plan directeur cantonal, à ce stade intermédiaire de la coordination. Le gouvernement cantonal, dans sa réponse au recours, a en revanche clairement exposé que, selon lui, le plan localisé de quartier s'inscrit dans le concept d'urbanisation du canton. Dans ces conditions, on ne voit aucun motif de considérer que "la mesure inscrite au concept" de la fiche 2.06, en vertu de laquelle les terrains à bâtir doivent être utilisés "selon l'indice usuel de 0.6 si le site le permet", aurait été conçue d'une part comme une instruction impérative chiffrée aux autres autorités de planification, et d'autre part comme une limite maximale. On peut admettre qu'il s'agit plutôt d'une valeur indicative en vue de favoriser une utilisation plus dense du sol constructible, et que cette donnée doit être prise en compte, au même titre que d'autres éléments non juridiquement impératifs, dans la pesée globale des intérêts. Or, précisément, la mesure d'aménagement litigieuse tient compte de ces objectifs en matière de densité. Il en résulte que le Tribunal administratif était en définitive fondé à retenir que la décision du Conseil d'Etat ne violait pas le plan directeur cantonal. Les griefs des recourants doivent en conséquence être rejetés.