Citation: 1C_447/2009 11.03.2010 E. 2

Les recourants reprochent d'abord au Grand Conseil d'avoir adopté la loi litigieuse avant que le PDQ n° 29677 ait été adopté par le Conseil d'Etat, ce qui contreviendrait à l'art. 10 al. 4 (ancien art. 11bis al. 4) de la loi d'application de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT; RSG L 1 30). Le Grand Conseil aurait ainsi statué sur leur opposition sans disposer de cet instrument essentiel pour lui permettre d'exercer librement son pouvoir d'examen sous l'angle de l'opportunité. Ils se plaignent à cet égard d'une violation de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT. 2.1 En vertu de l'art. 33 LAT, les cantons doivent instituer une protection juridique, en matière de plans d'affectation, et prévoir "qu'une autorité de recours au moins ait un libre examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT). Ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l'application du droit: il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. En matière d'aménagement du territoire, l'autorité cantonale de recours prévue par l'art. 33 al. 3 let. b LAT doit, dans le cadre du contrôle de l'opportunité, préserver la liberté d'appréciation de l'organe compétent pour adopter le plan. Dès lors, si la mesure d'aménagement est appropriée, elle doit être confirmée par l'autorité de recours, qui ne saurait lui substituer une autre solution également convenable (ATF 134 II 117 consid. 6.1 non publié; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt 1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 2.4.1, in SJ 2008 I 471). Le contrôle de l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242). L'"autorité de recours" au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT ne doit pas nécessairement être une autorité de juridiction administrative chargée par le droit cantonal de statuer sur des recours stricto sensu. Une autorité compétente pour statuer sur des oppositions, par exemple un gouvernement cantonal, peut également satisfaire aux exigences du droit fédéral (ATF 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242). En droit genevois, les plans directeurs localisés se subdivisent en deux catégories: d'une part, le plan directeur de quartier, initié le plus souvent par le département en charge de l'aménagement du territoire (art. 10 al. 2 et 4 LaLAT), d'autre part, le plan directeur communal, initié par les communes concernées et dont le cahier des charges est établi selon les directives du département (art. 10 al. 2 et 3 LaLAT). A teneur de l'art. 10 al. 8 (ancien art.11bis al. 8) LaLAT, "le plan directeur localisé adopté par une commune et approuvé par le Conseil d'Etat a force obligatoire pour ces autorités. Il ne produit aucun effet juridique à l'égard des particuliers, lesquels ne peuvent former aucun recours à son encontre, ni à titre principal, ni à titre préjudiciel. Pour autant que cela soit compatible avec les exigences de l'aménagement cantonal, les autorités cantonales, lors de l'adoption des plans d'affectation du sol relevant de leur compétence, veillent à ne pas s'écarter sans motifs des orientations retenues par le plan directeur localisé". L'exposé des motifs ayant conduit à l'adoption de cette disposition législative indique que "les plans directeurs localisés ont le caractère d'un outil de travail consensuel liant les autorités entre elles. Il ne s'agit pas d'un nouvel instrument formel d'aménagement du territoire, venant s'ajouter à ceux existants, pouvant être invoqué par des tiers dans le cadre de la procédure d'adoption des plans d'affectation du sol" (Mémorial des séances du Grand Conseil genevois [MGC] 2001 41/VIII 7366). 2.2 Les recourants ne contestent pas que le Grand Conseil est chargé de statuer en première instance cantonale de recours avec un libre pouvoir d'examen au sens de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, portant notamment sur l'opportunité. Ils dénoncent en revanche le fait que le Grand Conseil ait statué sur leur opposition sans connaître la teneur définitive du PDQ n° 29677, pour lui permettre d'exercer librement son pouvoir d'examen sous l'angle de l'opportunité. Ils considèrent que le Tribunal administratif aurait dû, soit retourner le dossier au Grand Conseil pour qu'il statue sur le moyen des recourants en toute connaissance de cause, soit élargir son pouvoir d'examen aux questions d'opportunité. En ne procédant pas de la sorte, il aurait violé l'art. 33 al. 3 lit. b LAT. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif a relevé qu'il n'y avait aucune trace, ni dans la LaLAT, ni dans le plan directeur cantonal d'une règle qui prescrirait l'obligation d'adopter préalablement un plan directeur de quartier, empêchant le Grand Conseil d'adopter un plan de zone en l'absence de plan directeur de quartier. Le législateur cantonal a désormais ancré ce principe à l'art. 11 al. 1 LaLAT, entré en vigueur le 9 juin 2009. Cette disposition précise en effet que "l'adoption d'un plan d'affectation du sol n'est pas subordonnée à celle, préalable, d'un plan directeur localisé". Lors de l'adoption d'un plan de zone, le Grand Conseil n'est donc aucunement lié par l'existence d'un plan directeur de quartier, à la procédure duquel il n'a d'ailleurs pas participé et qui porterait sur tout ou partie du périmètre dudit plan de zone. De surcroît, l'instance précédente a ajouté que le Grand Conseil disposait d'assurances très précises de la part du Conseil municipal et du Conseil d'Etat, selon lesquelles le projet de PDQ n° 29677 serait vraisemblablement adopté en l'état, soit en excluant de son périmètre les parcelles des recourants. C'était donc en toute connaissance de cause que le Grand Conseil avait néanmoins décidé d'englober ces parcelles, considérant que par leur situation proche des voies de communication pressenties pour desservir le quartier, l'enclave dont elles faisaient partie se prêtait, à long terme, à une mesure de densification. Enfin, le Tribunal administratif a rappelé que, quand bien même un plan directeur localisé aurait été adopté préalablement à la loi litigieuse, le Grand Conseil restait libre de s'en distancer, aux conditions de l'art. 10 al. 8 LaLAT. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision du Grand Conseil, l'art. 33 al. 3 lit. b LAT est respecté. Quand bien même le Grand Conseil aurait mésusé de son pouvoir d'appréciation, cela ne signifie pas pour autant qu'il n'ait pas disposé d'un tel pouvoir au moment de statuer, comme le prévoient le droit cantonal et l'art. 33 al. 3 lit. b LAT. Par conséquent, l'argumentation des recourants manque de pertinence, ce d'autant plus qu'ils ne contestent pas que le Grand Conseil n'est pas lié par l'existence d'un plan directeur de quartier lors de l'adoption d'un plan d'affectation. Sur le fond, les intéressés ne cherchent pas non plus à démontrer que le Grand Conseil n'avait pas connaissance du projet de PDQ n° 29677 excluant les parcelles des recourants, et qu'il ne pouvait escompter son adoption dans sa version mise à l'enquête publique. Dans ces circonstances, le grief d'une prétendue violation de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT en relation avec l'art. 10 LaLAT se révèle mal fondé.