Citation: 2P.167/2001 05.02.2002 E. 3

Rendus les 27 mars et 8 mai 2001, les arrêts attaqués doivent être examinés à la lumière de la loi genevoise du 16 septembre 1983 sur l'exercice des professions de la santé, les établissements médicaux et diverses entreprises du domaine médical (ci-après: LPS ou loi cantonale sur l'exercice des professions de la santé), qui a été remplacée dès le 1er septembre 2001 par une nouvelle loi du 11 mai 2001 enregistrée sous le même intitulé que l'ancienne (ci-après: nLPS ou nouvelle loi cantonale sur l'exercice des professions de la santé). 3.1 La Commission tire son existence et trouve son fondement légal au chapitre II de la loi cantonale sur l'exercice des professions de la santé (art. 11 à 14 LPS; cf. chapitre VII de la nouvelle loi cantonale sur l'exercice des professions de la santé). Adjointe au Département, elle est avant tout une commission consultative (art. 11 al. 1 LPS; cf. art. 103 al. 1 nLPS), même si elle dispose également de manière occasionnelle d'un pouvoir décisionnel (cf. art. 13 al. 7 LPS; cf. art. 105 al. 7 nLPS). Elle connaît, en particulier, de toutes les questions qui intéressent l'exercice, à titre privé, des professions de la santé (cf. art. 13 al. 1 1ère phrase en relation avec l'art. 1er LPS; cf. art. 105 al. 1 en relation avec l'art. 3 chiffres 1 et 3 nLPS). Pouvant être saisie par le Département, par l'un de ses propres membres, par des praticiens de ces professions ou par des particuliers (art. 13 al. 1 2ème phrase LPS; cf. art. 105 al. 1 2ème phrase nLPS), elle est notamment chargée d'examiner les questions relatives à l'exécution de la loi cantonale sur l'exercice des professions de la santé et de ses règlements d'exécution (art. 13 al. 2 LPS; cf. art. 105 al. 2 nLPS). Elle transmet ses préavis au Département (art. 13 al. 6 LPS; cf. art. 105 al. 6 nLPS). Un règlement particulier détermine son fonctionnement et son champ d'activité (art. 13 al. 8 LPS; cf. art. 105 al. 8 nLPS). Conformément à cette délégation de compétence, le Conseil d'Etat a édicté le règlement du 9 novembre 1983 relatif à la surveillance des professions de la santé (ci-après: le règlement cantonal) dont l'art. 6, qui traite de la procédure à suivre devant la Commission, a la teneur suivante: «1 Les requêtes sont adressées par écrit à la commission. 2 Le secrétariat du département constitue le dossier de l'affaire. Pour ce faire, il demande aux parties de fournir toutes les explications qu'il juge nécessaires et leur communique les écritures respectives. 3 Le secrétariat peut requérir des avis de tiers. Ils sont communiqués aux parties sauf si l'intérêt public ou des intérêts privés prépondérants s'y opposent. 4 Quand le dossier est constitué, les écritures des parties, les avis de tiers et autres pièces présentant un intérêt, sont communiqués aux membres de la sous-commission compétente en vertu de l'art. 4. 5 Les sous-commissions peuvent compléter le dossier, ordonner des auditions. Dans ce cas, elles entendent en tout cas les parties au litige. Elles peuvent également entendre d'autres personnes de leur choix. 6 Les convocations en vue d'auditions doivent parvenir à leur destinataire au plus tard 3 jours ouvrables avant la date prévue pour la séance de la sous-commission. Les parties et les témoins éventuels sont convoqués par écrit. 7 Les dépositions et les propos tenus devant les sous-commissions par les personnes entendues font l'objet d'un procès-verbal dicté en présence des personnes interrogées. Les auditions ont lieu à huis clos. 8 Les sous-commissions concluent leurs délibérations par un projet de préavis destiné à la commission. Cette dernière statue en se fondant sur ce projet. 9 Il est fait mention au procès-verbal de la séance du préavis de la commission dans chaque cas. 10 La décision du département ou du Conseil d'Etat est rédigée de façon détaillée et doit être motivée en fait et en droit; elle doit mentionner les voies et délais de recours, si des sanctions sont prises. Elle est communiquée aux parties et à toute autre personne physique ou morale que la commission ou le département juge utile d'informer en raison de la nature du dossier. 11 Pour le surplus, il est procédé conformément aux dispositions de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985. » 3.2 Se fondant sur l'art. 6 précité du règlement cantonal, les recourants relèvent que le terme "parties" y est systématiquement utilisé au pluriel; ils notent par ailleurs que le règlement n'exclut pas que "la qualité de partie puisse être attribuée au patient plaignant ou à ses héritiers comme c'est le cas en l'espèce". Ils en infèrent que les premiers juges ont interprété de manière arbitraire cette disposition réglementaire en leur déniant la qualité de partie. Vu son caractère essentiellement appellatoire - la démonstration que l'interprétation des premiers juges serait arbitraire n'étant pas véritablement apportée -, il est douteux que cette argumentation satisfasse aux exigences de motivation déduites de l'art. 90 al. 1 OJ (cf. supra consid. 2.1). Peu importe toutefois, car elle est de toute façon mal fondée. 3.3 Dans un arrêt L. du 15 juin 1990 (cause 2P.12/1990), le Tribunal fédéral s'est déjà exprimé, comme le relèvent les recourants, au sujet de la qualité de partie d'une patiente qui avait saisi la Commission d'une plainte portée contre son médecin. S'agissant de l'interprétation de l'art. 6 RCPS, plus particulièrement des liens entre cette norme réglementaire et les dispositions de loi cantonale de procédure administrative (désignée ci-après dans le texte: CPA), la Cour de céans avait considéré ce qui suit: « Selon l'art. 3 CPA, une dérogation au code de procédure administrative n'est possible que si des dispositions spéciales de procédures sont instituées par d'autres lois cantonales. Or, tel n'est pas le cas en l'espèce. On ne peut en effet déduire des art. 13 al. 7 LPS et 6 RCPS que la notion de partie aurait une portée différente de celle figurant à l'art. 7 CPA, lorsqu'il s'agirait d'une procédure devant la Commission de surveillance des professions de la santé. L'art. 6 RCPS n'a pas pour objet de régler la qualité de partie, mais uniquement de fixer les modalités de la procédure. Cela découle déjà clairement de la clause de délégation législative contenue à l'art. 13 al. 7 LPS. En outre, le texte manquerait singulièrement de précision pour pouvoir déroger à l'art. 7 CPA, lequel contient une définition précise de la notion de partie. Enfin, l'argument selon lequel il est possible de déduire de l'art. 6 RCPS la qualité pour agir de la recourante au motif que le terme « partie » y est employé au pluriel ne résiste pas à l'examen. En effet, la Commission de surveillance a de nombreuses tâches, qui ne se limitent pas aux relations entre médecins et patients. Le fait qu'il puisse y avoir plusieurs parties à la procédure n'est dès lors d'aucun secours pour déterminer si un patient a la qualité de partie. Pour ces raisons, il apparaît manifestement que l'autorité cantonale n'a pas commis d'arbitraire en choisissant d'appliquer l'art. 7 CPA, ce d'autant plus que l'art. 6 RCPS lui-même renvoie pour le surplus aux dispositions de la CPA. » Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la clause de délégation législative à laquelle il est fait référence dans l'extrait d'arrêt précité (art. 13 al. 7 LPS dans sa version en vigueur jusqu'au 10 novembre 1995), n'a pas été supprimée. Elle a tout simplement été transposée, sans subir de modification, à l'art. 13 al. 8 LPS (cf. Recueil authentique des lois et actes du gouvernement de la République et canton de Genève, 1995 p. 388 ss). Comme dans son ancienne version, cette disposition prévoit ainsi toujours que le règlement cantonal ne fait que déterminer "le fonctionnement et le champ d'activité de la Commission". Par conséquent, c'est de manière erronée que, se fondant sur une prétendue suppression de la clause de délégation législative anciennement contenue à l'art. 13 al. 7 LPS, les recourants font valoir que l'art. 6 du règlement cantonal aurait désormais une portée indépendante par rapport à l'art. 7 LPA en ce qui concerne la définition de la qualité de partie à la procédure. Quant à l'utilisation répétée, à l'art. 6 du règlement cantonal, du terme "partie" orthographié au pluriel, il suffit de renvoyer aux considérations émises par la Cour de céans dans l'arrêt précité L. du 15 juin 1990, les recourants n'apportant aucun élément sérieux susceptible de les remettre en question. On ajoutera également, comme le fait remarquer le Département, qu'un patient peut - dans certaines situations qui diffèrent du présent cas -, être partie à une procédure disciplinaire ouverte contre un médecin (cf. infra consid. 3.4), de sorte que, pour ce motif également, l'usage du pluriel à l'art. 6 du règlement cantonal pour désigner le terme de "partie" n'implique pas forcément que cette qualité doive être reconnue à tout patient (ou tiers dénonciateur) qui saisit la Commission d'une plainte. 3.4 C'est également en vain que les recourants se réfèrent à l'arrêt D. du 2 décembre 1987 (P.817/1987). Dans cette affaire, le Tribunal fédéral avait annulé une disposition de l'ancien règlement du 6 mai 1987 relatif à la commission de surveillance des activités médicales prévoyant que "les parties et les autres personnes sont entendues séparément sous réserve d'une confrontation ordonnée par la sous-commission". Il est vrai que cette solution était notamment motivée par le fait que le Tribunal fédéral considérait comme contraire à l'art. 42 al. 1 LPA l'interrogatoire séparé des parties et qu'il ne voyait pas en quoi "l'audition d'un patient en présence de son ancien médecin ou l'audition d'un médecin en présence de son ancien patient créerait une situation si malaisée qu'elle doive être généralement exclue devant la Commission" (cf. consid. 4 de l'arrêt précité D. du 2 décembre 1987). Cela ne signifie toutefois nullement que le Tribunal fédéral aurait reconnu de manière générale, dans les procédures disciplinaires mettant en cause des médecins, la qualité de partie à tout plaignant ou tiers dénonciateur; il n'a d'ailleurs pas manqué, dans le même arrêt (cf. consid. 5a), de préciser qu'il "serait inadmissible que tout dénonciateur doive recevoir la réponse de la personne visée (le médecin), contenant des renseignements confidentiels sur des patients", avant de conclure que "la Commission devra interpréter la notion de partie à la procédure (et) réserver cette qualité aux personnes suffisamment concernées par l'affaire". On peut donc tout au plus inférer de la motivation de l'arrêt précité D. du 2 décembre 1987 que, dans les procédures où le plaignant revêt effectivement la qualité de partie à la procédure, son audition ne doit pas se faire séparément de celle du médecin, conformément à l'art. 42 al. 1 LPA. Il peut en effet parfaitement se présenter des situations où le patient a le droit, comme plaignant, de participer à la procédure disciplinaire ouverte contre son médecin, notamment lorsqu'il s'estime victime d'une violation des droits que lui confère la loi genevoise du 6 décembre 1987 concernant les rapports entre membres des professions de la santé et patients (cf. art. 10 al. 1 et 4 de cette loi, en relation avec l'art. 7 al. 2 LPA). Tel n'est toutefois pas le cas des recourants, qui ne se plaignent d'ailleurs pas que de tels droits auraient été violés. 3.5 C'est donc sans arbitraire que le Tribunal administratif a considéré que les recourants ne pouvaient pas exciper de l'art. 6 du règlement cantonal la qualité de partie à la procédure et que cette question devait s'examiner d'après l'art. 7 LPA qui définit de manière générale, en procédure administrative genevoise, les personnes revêtant une telle qualité, tant en procédure non contentieuse (al. 1) qu'en procédure contentieuse (al. 2). Il est d'ailleurs d'autant moins arbitraire de reprendre cette définition que l'art. 6 al. 11 du règlement cantonal commande expressément d'appliquer devant la Commission, du moins à titre subsidiaire, les dispositions de la loi cantonale sur la procédure administrative. Pour le surplus, les recourants ne contestent pas que, considérée sous l'angle de l'art. 7 LPA, la qualité de partie à la procédure doive, comme l'a jugé le Tribunal administratif, leur être déniée. 3.6 Les recourants reprochent en revanche aux premiers juges une application arbitraire de l'art. 60 lettre b LPA qui reconnaît la qualité pour recourir, en instance cantonale, à "toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". A leur sens, on ne saurait interpréter autrement cette disposition qu'en leur reconnaissant la qualité pour recourir devant le Tribunal administratif, sauf à consacrer un "résultat manifestement choquant et insoutenable". En considérant que le dénonciateur ne peut pas se prévaloir d'un intérêt digne de protection car "il n'est pas en relation directe avec l'objet de la contestation", et en lui refusant pour ce motif le droit de recourir contre la décision de classement (arrêt attaqué du 27 mars 2001, consid. 4-6; dans le même sens, arrêt attaqué du 8 mai 2001, consid. 3), le Tribunal administratif n'a finalement rien fait d'autre qu'adopter une solution qui correspond à la pratique constante du Tribunal fédéral développée à propos de la qualité pour agir, par la voie du recours de droit public, du dénonciateur (cf. supra consid. 1.1; sur l'évolution, parfois fluctuante, de la jurisprudence de l'autorité intimée sur cette question, cf. Valérie Montani/Catherine Barde, La jurisprudence du Tribunal administratif relative au droit disciplinaire, RDAF 1996 p. 345 ss, 352 ss). On ne saurait donc dire que l'interprétation des premiers juges conduit à un résultat arbitraire (cf. arrêt non publié S. du 5 mars 2001 [2P.308/2000]).