Citation: 1P.23/2001 05.09.2001 E. 4

4.- a) Die gesetzliche Grundlage des angefochtenen Entscheids ist § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG. Diese Bestimmung steht im Zusammenhang mit den in den §§ 233 ff. PBG geregelten Grundanforderungen an Bauten und Anlagen. Nach § 233 Abs. 1 PBG dürfen Bauten und Anlagen nur auf Grundstücken erstellt werden, die baureif sind oder deren Baureife gesichert ist. Baureif ist ein Grundstück nach § 234 PBG unter anderem dann, wenn es erschlossen ist. Gemäss § 236 Abs. 1 PBG ist ein Grundstück erschlossen, wenn es für die darauf vorgesehenen Bauten und Anlagen genügend zugänglich ist. § 237 Abs. 1 PBG (in der Fassung vom 1. September 1991) lautet sodann: "Genügende Zugänglichkeit bedingt in tatsächlicher Hinsicht eine der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlagen entsprechende Zufahrt für die Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer. Bei grösseren Überbauungen muss überdies die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet sein. Bei Bauten und Anlagen mit grossem Güterverkehr sind Gleisanschlüsse zu verlangen, wo dies technisch möglich und zumutbar ist.. " b) Die Beschwerdeführerin stellt zu Recht die Verfassungsmässigkeit von § 237 Abs. 1 Satz 2 nicht grundsätzlich in Frage. Diese Bestimmung bezweckt, dass grössere Überbauungen mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreicht werden können und setzt damit einen bundesrechtlichen Planungsgrundsatz um (Art. 3 Abs. 3 lit. a RPG; BGE 123 II 337 E. 5b S. 350). Eine Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln kann die Zahl der Motorfahrzeugbewegungen und damit die Emission von Schadstoffen reduzieren (vgl. BGE 124 II 272 E. 3b S. 277; 120 Ib 436 E. 3c S. 454 f.; Urteil des Bundesgerichts vom 17. Mai 1995, URP 1995 S. 498, E. 3d), was unbestritten im öffentlichen Interesse liegt (BGE 125 II 129 E. 9a S. 145). Schliesslich ist es auch sinnvoll und zulässig, mit raumplanerischen Mitteln zu vermeiden, dass Private durch den Bau von Grossanlagen praktisch den Ausbau von öffentlichen Verkehrsmitteln mit Kostenfolgen zu Lasten des Gemeinwesens präjudizieren. Die Raumplanung soll gerade anstreben, dass Anlagen mit erheblichem Publikumsverkehr in der Nähe bestehender oder geplanter öffentlicher Verkehrsanlagen errichtet werden. Zu diesem Zweck ist es auch zulässig, bestimmte Mindestanforderungen an die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln aufzustellen (EJPD/RPG, Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981, N. 44 zu Art. 3; Pierre Tschannen in Kommentar RPG, Zürich 1999, N. 55 zu Art. 3). c) Die Anforderung einer Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln steht auch nicht im Widerspruch zum eidgenössischen Umweltrecht: Zwar kann ein Bauherr im Baubewilligungsverfahren nicht gestützt auf Art. 11 oder 12 USG verpflichtet werden, den öffentlichen Verkehr auszubauen oder zu fördern (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353; 119 Ib 480 E. 7b S. 490 f.; vgl. auch Schrade/Loretan, Kommentar USG, N 21a zu Art. 12). Dies schliesst aber nicht aus, dass gestützt auf andere - bundesrechtliche oder im Rahmen der kantonalen Zuständigkeit erlassene kantonale - Rechtsnormen derartige Massnahmen ergriffen oder verlangt (vgl. BGE 120 Ib 436 E. 3c S. 456; Schrade/Loretan, a.a.O., N. 10 zu Art. 12) bzw. bei ihrem Fehlen eine Baubewilligung verweigert werden kann. d) Der Wortlaut des hier streitigen § 237 PBG verlangt, dass "die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gewährleistet" ist. Aus dem Wortlaut wie der Systematik und dem klaren Sinn dieser Bestimmung folgt, dass die Baubewilligung zu verweigern ist, wenn diese Voraussetzung nicht erfüllt ist. Wohl kann - wie die Beschwerdeführerin geltend macht - ein privater Bauherr grundsätzlich nicht verpflichtet werden, Anlagen des öffentlichen Verkehrs auszubauen, weil dies gar nicht in seinem Einflussbereich liegt (BGE 123 II 337 E. 7a S. 353; 119 Ib 480 E. 7b S. 490 f.). Daraus folgt aber nicht, dass es unzulässig wäre, eine Baubewilligung zu verweigern, weil die Erschliessung mit öffentlichem Verkehr ungenügend wäre. Es ist nicht ungewöhnlich, dass die Erteilung einer Bewilligung von Voraussetzungen abhängt, auf deren Realisierung der Gesuchsteller keinen Einfluss hat. e) Die Beschwerdeführerin rügt jedoch, das Verwaltungsgericht habe § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG willkürlich ausgelegt und deshalb zu hohe Anforderungen an die Erschliessung mit öffentlichem Verkehr gestellt: Das Gesetz verlange nur die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln, nicht aber eine "gute" Erreichbarkeit. Die vom Verwaltungsgericht verlangte attraktive öV-Erschliessung aus allen massgeblichen Richtungen würde jegliches Vorhaben der fraglichen Art verunmöglichen. Eine solche Anforderung sei in § 237 PBG nicht enthalten und wäre auch mit der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) unvereinbar. Auch die Gemeinde Adliswil vertritt die Auffassung, § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG stelle lediglich eine (einheitliche) Grundvoraussetzung für die Überbauung grösserer Siedlungsgebiete auf und enthalte keine besonderen Anforderungen an die öV-Erschliessung von Bauten mit grossem Publikumsverkehr. Die vorhandene Buslinie 184 genüge deshalb zur Erschliessung des Bauvorhabens mit öffentlichem Verkehr. f) Das Verwaltungsgericht ging davon aus, § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG solle die Benützung des öffentlichen Verkehrs fördern und die Gesetzgebung über den öffentlichen Personenverkehr (Personenverkehrsgesetz vom 6. März 1988 und Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezember 1988 [AngebotsV]) mit dem Planungs- und Baugesetz verknüpfen. Die Bestimmung sei zusammen mit weiteren Vorschriften 1991 in das PBG eingefügt worden, um klarzustellen, wie dem Anliegen des Umweltschutzes in der Raumplanung und im öffentlichen Baurecht über direkt anzuwendende Bundesvorschriften hinaus nachzukommen sei. Systematisch sei Satz 2 in Zusammenhang mit Satz 1 von § 237 Abs. 1 PBG zu sehen: Danach richten sich die Anforderungen an die genügende Zugänglichkeit für die öffentlichen Dienste und die Benützer nach der konkreten Situation, insbesondere nach der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten oder Anlage. Die gleichen Kriterien müssten für die Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr gelten, d.h. der Zugang müsse auf die entsprechende Nutzung abgestimmt sein. Das geplante Kinozentrum mit Restaurant-, Dancing- und Barbetrieb sowie Einkaufszentrum sei eine Begegnungsstätte mit besonders grossem Publikumsverkehr. Für eine solche Anlage sei die Bauvoraussetzung von § 237 Abs. 1 PBG nur erfüllt, wenn der Standort über ein leistungsfähiges und kundenfreundliches Verkehrsangebot verfüge und eine attraktive Alternative zum motorisierten Verkehr darstelle. Diese Begründung ist in methodischer und argumentativer Hinsicht nachvollziehbar und kann weder im Hinblick auf die einzelnen Auslegungselemente noch in Bezug auf das Auslegungsergebnis als willkürlich betrachtet werden. g) Zwar trifft es zu, dass § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG in der Auslegung des Verwaltungsgerichts relativ unbestimmt ist, weil die Anforderungen an die öV-Erschliessung nicht abstrakt vorgegeben sind, sondern bei jedem Projekt individuell beurteilt werden müssen. Insbesondere bei verkehrsintensiven Projekten wie dem vorliegenden ist es für Baugesuchsteller schwer vorhersehbar, welche Güte der öV-Erschliessung von den Behörden verlangt werden wird. Das Verwaltungsgericht hat allerdings verschiedene Ansatzpunkte zur Konkretisierung dieser Anforderungen unter Heranziehung anderer Rechtsgrundlagen aufgezeigt: aa) Zum einen ist § 237 Abs. 1 PBG mit dem Personenverkehrsgesetz und der Angebotsverordnung zu verknüpfen, in der verschiedene Angebotsbereiche definiert werden, von der Grundversorgung des Kantonsgebiets (§ 2 lit. a i.V.m. § 11 AngebotsV) bis zu dem in dichten Siedlungsgebieten mit starker Nachfrage verlangten flächendeckenden Angebot (§ 2 lit. c i.V.m. § 13 AngebotsV: mindestens 15-Minuten-Takt mit weiterer Intervallverkürzung bei entsprechender Nachfrage). Diese Kategorien können für die Beurteilung der öV-Erreichbarkeit i.S.v. § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG insofern herangezogen werden, als bei grösseren Überbauungen ohne grossen Publikumsverkehr eine den Angebotsstufen 1 bis 2 entsprechende Erreichbarkeit genügen wird, während bei Projekten mit besonders hohem Publikumsverkehr eine der Angebotsstufe 3 entsprechende Erreichbarkeit verlangt werden kann. bb) Zum anderen hat das Verwaltungsgericht auf die Wegleitung der Baudirektion zur Regelung des Parkplatz-Bedarfs in kommunalen Erlassen vom Oktober 1997 Bezug genommen, die verschiedene öV-Güteklassen definiert, unter Berücksichtigung der Art des Verkehrsmittels, des Kursintervalls und der Erreichbarkeit der Haltestellen. Zwar trifft es zu, dass diese Wegleitung nur ein Hilfsmittel zur Errechnung der erforderlichen bzw. maximal zulässigen Parkplatzzahl darstellt. Es besteht jedoch ein enger Zusammenhang zwischen der Begrenzung der Parkplatzzahl einerseits und der von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG verlangten Abstimmung der Siedlungsentwicklung auf die öV-Erschliessung: Beide werden im Teilplan Personen- und Güterverkehr des Massnahmenplans Lufthygiene (Luft-Programm 1996) als Massnahmen zur Verminderung der Stickoxid- und VOC-Emissionen in Belastungsgebieten genannt (PV 2 und PV 7 mit ausdrücklichem Hinweis auf § 237 PBG); nur in Gebieten, die durch den öffentlichen Verkehr gut erschlossen sind, kann eine Beschränkung des Parkraums das Umsteigen auf öffentliche Verkehrsmittel fördern und die durch den motorisierten Individualverkehr verursachten Emissionen verringern (BGE 124 II 271 E. 3b S. 277). Es liegt daher nahe, für Bauvorhaben mit besonders grossem Publikumsaufkommen eine öV-Güteklasse der oberen Kategorie zu verlangen. cc) Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass schon vor der PBG-Revision vom 1. September 1991 für Grosszentren und Begegnungsstätten mit grossem Publikumsverkehr eine "gute" Erreichbarkeit mit dem öffentlichen Verkehr verlangt wurde (§ 219 PBG i.V.m. § 12 lit. a der Verordnung des Regierungsrats über die Verschärfung oder die Milderung von Bauvorschriften für besondere Bauten und Anlagen vom 26. August 1981 [Besondere Bauverordnung II; BBauV II]). Auch die Praxis zu dieser Bestimmung kann daher zur Konkretisierung der bei besonders verkehrsintensiven Projekten erforderlichen öV-Güteklasse herangezogen werden. dd) Es wäre zwar im Hinblick auf die Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit wünschbar, wenn das Verwaltungsgericht in genereller Form die Anforderungen an die Güte der öV-Verbindung präzisiert hätte. Für den vorliegenden Fall (Zentrum mit erheblichem Publikumsverkehr) kann aber in willkürfreier Auslegung von § 237 PBG eine öV-Erschliessung verlangt werden, die relativ hohen Anforderungen genügt. h) Nach dem Gesagten stellt § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG in der Auslegung des Verwaltungsgerichts eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die in Frage stehende Grundrechtsbeschränkung dar.