Citation: 1C_510/2009 14.07.2010 E. 4

4.1 Une interdiction temporaire de construire ne donne en principe pas droit à une indemnité pour expropriation matérielle. Elle est toutefois susceptible d'entraîner une restriction grave du droit de propriété si elle porte sur une longue durée (ATF 121 II 317 consid. 12d/bb p. 347 et les références citées). La jurisprudence ne fixe pas de manière schématique et générale ce qu'il faut entendre par restriction à la propriété de longue durée. En règle générale, une interdiction limitée à cinq ans n'est pas constitutive d'une expropriation matérielle, alors qu'une interdiction d'une durée supérieure à dix ans l'est. Quoi qu'il en soit, il convient d'examiner sur la base des circonstances concrètes de chaque cas si l'intensité de l'atteinte équivaut à une expropriation matérielle (cf. ATF 123 II 481 consid. 9 in fine p. 497; 120 Ib 465 consid. 5e p. 473; 112 Ib 496 consid. 3a in fine p. 507; 109 Ib 20 consid. 4a p. 22; PIERMARCO ZEN RUFFINEN/CHRISTINE GUY ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 618 ss; Enrico Riva, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 126, 163 et 176 s. ad art. 5). Selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (que les zones à bâtir, agricoles et à protéger) et régler les cas des territoires non affectés et de ceux dont l'affectation est différée. Le législateur vaudois a fait usage de cette possibilité en édictant l'art. 51 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur les constructions (ci-après : LATC). L'art. 51 LATC définit la zone intermédiaire, laquelle comprend les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier (al. 1). Il ne s'agit pas d'une zone à bâtir, mais d'une zone "dont l'affectation est différée" (cf. ATF 123 I 175 consid. 3b/cc, 112 Ia 155 consid. 2f). Dans le système du droit cantonal vaudois, la zone intermédiaire trouve une justification au regard de la règle de l'art. 53 al. 3 LATC, qui dispose que les zones agricoles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le Conseil d'Etat, sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. La zone intermédiaire peut donc servir de "zone tampon" lorsque l'extension de la zone à bâtir est nécessaire et qu'un déclassement d'une partie de la zone agricole n'entre pas en considération avant l'échéance du délai de vingt-cinq ans (cf. arrêt 1P.329/1997 du 2 décembre 1997 consid. 2a et les références). En l'absence de motifs justifiant l'ajournement d'un classement précis, la commune doit manifester ses intentions, par exemple créer une zone de verdure ou d'habitation. Toutefois, si le développement urbain n'est pas encore clairement perceptible et que les modalités pratiques du classement de certains terrains contigus à une zone constructible sont encore incertaines, ceux-ci peuvent être rangés dans un territoire sans affectation spéciale, avec une fonction de réserve pour les 20 à 25 ans à venir (ATF 121 I 245 consid. 8c/aa p. 251; Eric Brandt/Pierre Moor, Commentaire LAT, Zurich 1999, n. 58 ad art. 18). 4.2 La Chambre des recours a considéré que la zone intermédiaire du droit cantonal vaudois était, de par sa nature, destinée à demeurer en vigueur pour une durée variant entre quinze et vingt-cinq ans. La commune intimée n'avait pas tenté de démontrer qu'elle aurait créé cette zone intermédiaire pour une période plus courte. Il n'est de toute façon contesté par aucune des parties que le laps de temps durant lequel cette zone est appelée à s'appliquer parle en faveur d'une atteinte grave et d'une indemnisation. La Cour cantonale a néanmoins estimé que, dans les circonstances du cas particulier, le recourant ne subissait pas une atteinte grave à son droit de propriété. Celui-ci n'avait pas cherché à mettre en valeur son bien-fonds par une construction depuis 1992. En tentant de vendre sa parcelle en 1992, il avait plutôt démontré que son projet de construction n'était plus d'actualité. L'atteinte subie correspondait ainsi seulement à la différence de prix du terrain selon qu'il se trouvait en zone artisanale ou intermédiaire. Selon l'expert, le prix du terrain constructible en zone artisanale s'élevait alors à 150 fr./m2 tandis que celui du terrain sis en zone intermédiaire était de 96 fr./m2. La différence multipliée par le nombre de m2 de la parcelle en cause correspondait donc au dommage subi par l'intéressé, à savoir 206'766 fr. (150 - 96 x 3'829). Il n'y avait cependant pas lieu de faire abstraction du fait qu'en cas de classement ultérieur en zone à bâtir, la valeur de la parcelle était susceptible d'augmenter dans une forte mesure. Le déclassement de la parcelle était en quelque sorte compensé par une perspective de valorisation, si bien que l'on ne pouvait parler d'atteinte grave au droit de propriété. 4.3 Le recourant ne partage pas ce point de vue. A son avis, en retenant qu'il n'avait pas cherché à mettre en valeur son bien immobilier, l'arrêt attaqué réintroduirait la condition subjective de la volonté du propriétaire, qui avait pourtant été écartée par la jurisprudence fédérale. S'agissant de l'usage futur prévisible d'un bien-fonds déclassé, la jurisprudence a effectivement abandonné le critère subjectif de l'intention du propriétaire; la concrétisation de la construction ne doit simplement pas se heurter à des obstacles juridiques ou matériels importants. La Chambre des recours a du reste considéré que la parcelle du recourant était constructible dans un proche avenir, indépendamment du fait qu'il n'avait pas poursuivi ses démarches en vue de la réalisation de son projet (cf. consid. 3 ci-dessus). Rien ne l'empêchait toutefois de tenir compte de cet élément dans la pesée des intérêts destinée à évaluer l'ampleur de l'atteinte. Le sacrifice imposé au propriétaire ne sera en effet pas le même selon qu'il avait la volonté ou non de réaliser à court terme un projet sur sa parcelle. En l'occurrence, le recourant n'a effectivement pas cherché à mettre en valeur son bien-fonds depuis 1992 et il ressort du dossier que l'exécution de ses éventuels projets était plutôt éloignée dans le temps et hypothétique. La Cour cantonale pouvait ainsi, sans violer le droit fédéral, considérer que l'atteinte subie par l'intéressé ne consistait pas dans la privation de la possibilité d'effectuer à court terme une mise en valeur immobilière, mais correspondait seulement à la différence de prix du terrain selon qu'il se trouvait en zone artisanale ou intermédiaire. 4.4 Le recourant fait valoir qu'il n'existe aucune garantie que sa parcelle sera réaffectée à la construction dans le cadre du prochain plan d'affectation. Il n'y aurait dès lors pas lieu de faire une distinction selon que la parcelle est classée en zone agricole ou en zone intermédiaire. Il serait au demeurant absurde de considérer que l'affectation en zone intermédiaire n'est qu'une mesure temporaire, qui ne dure qu'entre quinze et vingt-cinq ans, puisque de façon générale un plan d'affectation n'a pas vocation à être valable plus de vingt-cinq ans. Il maintient par ailleurs que, depuis l'entrée en vigueur du nouveau plan d'affectation, sa parcelle a les mêmes atouts et inconvénients qu'un bien-fonds classé zone agricole. La perte subie se calculerait dès lors comme la différence entre le prix du terrain en zone artisanale et le prix du terrain en zone agricole, multiplié par le nombre de m2 de sa surface, soit 559'034 fr. (140 - 4 x 3'829). Quoi qu'en dise le recourant, la zone intermédiaire du droit cantonal vaudois est par définition une mesure temporaire, puisqu'il s'agit précisément de différer l'affectation d'un secteur lorsque l'extension de la zone à bâtir est nécessaire mais que le développement urbain et les modalités pratiques du classement sont encore incertains. Cette solution permet une plus grande flexibilité dans l'aménagement du territoire, la commune pouvant, en cas de besoin, disposer de terrains constructibles à court terme sans attendre l'échéance du délai de vingt-cinq ans (cf. consid. 4.1 ci-dessus). Pour ces mêmes raisons, c'est à tort que le recourant assimile la zone intermédiaire à la zone agricole, même si, actuellement, les effets quant à l'utilisation de son terrain sont quasiment identiques. Sa parcelle a effectivement davantage de probabilités d'être affectée à la construction que si elle se trouvait en zone agricole, même s'il n'existe formellement aucune garantie à cet égard. En effet, les objectifs d'aménagement, à propos du développement futur de la commune (au-delà des quinze ans à venir), exprimés par le classement d'un secteur en zone intermédiaire, ont un poids certain lors des révisions ultérieures du plan d'affectation; les autorités locales en tiendront naturellement compte s'il est nécessaire d'étendre la zone à bâtir. C'est pour cette raison d'ailleurs que le classement en zone intermédiaire a un effet sur le prix du terrain, qui peut être plus élevé que dans une zone inconstructible "ordinaire" (cf. ATF 132 II 401 consid. 2.4 p. 406; arrêt arrêt 1P.329/1997 du 2 décembre 1997 consid. 2a). Il n'y a dès lors pas lieu, comme le préconise le recourant, de s'écarter des conclusions de l'expert, selon lesquelles la valeur du m2 en zone intermédiaire à Servion, au 10 janvier 2006, était de 96 fr. et le prix de 4 fr. le m2 d'un terrain en zone agricole ne lui était pas applicable. 4.5 Finalement, le recourant allègue qu'en fixant à 96 fr./m2 le prix du terrain, l'expert avait déjà tenu compte des possibilités de reclassement en zone constructible. L'arrêt attaqué, en retenant une deuxième fois dans son appréciation que la parcelle pourrait être classée en zone à bâtir, a compté à double ce critère de valorisation. Quoi qu'il en soit, il serait de toute façon erroné de tenir compte d'une éventuelle revalorisation de la parcelle déclassée pour calculer le dommage subi. En effet, l'art. 122 de la loi cantonale vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation prévoit que si la restriction qui a donné lieu à indemnité est supprimée ou atténuée avant l'expiration d'un délai de 10 ans, la corporation publique a le droit d'en demander le remboursement total ou partiel. Lors de l'estimation du prix du m2 de terrain en zone intermédiaire à Servion, l'expert a pris en compte tant l'empêchement momentané de construire que l'éventuelle mise en valeur future du secteur: il a déprécié de 20 % le prix du m2 de terrain constructible, à titre de "risque et bénéfice" (cf. complément au rapport d'expertise du 16 mai 2008). Cette moins-value correspond ainsi au préjudice subi par le recourant qui, selon l'arrêt attaqué, s'élève à 206'766 fr. Le dommage ne peut être qualifié de peu important. La Chambre des recours a cependant estimé qu'il était compensé par la perspective de valorisation du terrain, en cas de classement ultérieur en zone à bâtir. Comme l'a fait observer à juste titre le recourant, la probabilité que sa parcelle soit à nouveau constructible a déjà été prise en considération par l'expert dans l'estimation du prix du terrain. En outre, dans les circonstances du cas particulier, les chances que la zone intermédiaire du Praz de Perey soit prochainement réaffectée à la construction sont plutôt minces. Aucune demande de permis de construire n'a été présentée dans ce secteur depuis 1992, ce qui indique qu'il n'y avait pas de réel besoin. Par ailleurs, le but de la nouvelle réglementation, qui a réduit de 15 % seulement la surface de la zone artisanale, était d'effectuer un remodelage du droit communal dans le but d'assurer une meilleure concentration des bâtiments artisanaux et de limiter les nuisances provoquées par la proximité de la zone artisanale et de la zone de villas. Il n'existe par ailleurs aucun indice concret - à part une déclaration du syndic, relayée par l'expert dans son rapport du 14 mars 2008, selon laquelle "dans certains cas de figure, le délai de dépôt d'un plan de quartier pouvait être raisonnable à court terme" - que les besoins en construction à Servion commanderaient de libérer prochainement ce secteur. Il existe donc un risque sérieux que la parcelle du recourant reste inconstructible pendant une longue période et qu'elle ne soit pas pour autant classée ultérieurement en zone à bâtir. Au vu de ces éléments, c'est à tort que la Chambre des recours a retenu que le dommage subi par le recourant pouvait, en l'espèce, être compensé par la perspective de revalorisation de son bien-fonds. L'atteinte au droit de propriété ne peut dès lors être qualifiée de peu de gravité et il y a lieu d'indemniser l'intéressé pour expropriation matérielle. Au demeurant, selon la législation cantonale, celui-ci est tenu de rembourser l'indemnité si son terrain est réaffecté à la construction dans un délai de 10 ans.