Citation: 1A.120/2006 12.02.2007 E. 3

Da sich der Hochspannungsmast ausserhalb der Bauzone befindet, bedarf die Errichtung der Mobilfunkanlage auf diesem Mast einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG (BGE 128 I 59, nicht veröffentlichte E. 6c). Diese Rechtsnorm legten bereits das ESTI und die Rekurskommission ihrer Beurteilung des Plangenehmigungsgesuchs zugrunde; sie ist auch im kantonalen Bewilligungsverfahren für Vorhaben ausserhalb der Bauzone massgeblich. Danach darf die Bewilligung für die Errichtung einer Baute oder Anlagen nur erteilt werden, wenn deren Zweck einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordert (Standortgebundenheit; Bst. a) und keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Bst. b). 3.1 Die Standortgebundenheit ist nach ständiger bundesgerichtlicher Praxis zu bejahen, wenn eine Anlage aus technischen oder betriebswirtschaftlichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist, oder wenn ein Werk aus bestimmten Gründen in einer Bauzone ausgeschlossen ist (vgl. BGE 129 II 63 E. 3.1 S. 68; 124 II 252 E. 4a S. 255 f.; 123 II 256 E. 5a S. 261). Dabei genügt eine relative Standortgebundenheit: Es ist nicht erforderlich, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt; es müssen jedoch besonders wichtige und objektive Gründe vorliegen, die den vorgesehenen Standort gegenüber anderen Standorten innerhalb der Bauzone als viel vorteilhafter erscheinen lassen (Bundesgerichtsentscheide 1A.294/2004 vom 10. März 2006, E. 2.1 und 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 E. 3, publ. in ZBl 105/2004 103; BGE 108 Ib 359 E. 4a S. 362; Walter Haller/Peter Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3. Aufl., Band I, S. 195 Rz 711; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., S. 209). Mobilfunkantennen sind Teil eines Netzes, welches der Versorgung mit Mobiltelefonie dient; neue Antennen bezwecken in der Regel die Beseitigung einer Abdeckungslücke des Netzes oder eine Verbesserung von dessen Kapazität. Anhand dieses Ziels ist zu prüfen, ob die Antenne auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Dies ist nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich zu bejahen, wenn eine Deckungs- oder Kapazitätslücke aus funktechnischen Gründen mit einem oder mehreren Standorten innerhalb der Bauzone nicht in genügender Weise beseitigt werden kann bzw. es bei einem Standort innerhalb der Bauzone zu einer nicht vertretbaren Störung der in anderen Funkzellen des Netzes verwendeten Frequenzen kommen würde. Nicht ausreichend sind dagegen wirtschaftliche Vorteile des gewählten Standorts (z.B. geringere Landerwerbskosten; voraussichtlich geringere Zahl von Einsprachen) oder zivilrechtliche Gründe für die Standortwahl, wie z.B. die Weigerung von Eigentümern, einer Mobilfunkantenne auf ihren Grundstücken innerhalb der Bauzone zuzustimmen (vgl. Urteil 1A.186/2002 vom 23. Mai 2003 E. 3.1, publ. in: ZBl 105/2004 103 ff.; Entscheid 1A.294/2004 vom 10. März 2006 E. 2.1). 3.2 Die Rekurskommission verneinte - wie schon das ESTI und das kantonale Amt für Raumplanung und Vermessung - die Standortgebundenheit, weil die Mobilfunkanlage auch innerhalb der Bauzone von Langnau am Albis erstellt werden könnte. Als einzigen Grund, der gegen den Bau der Mobilfunkanlage an den fünf geprüften Standorten innerhalb der Bauzone spreche, nenne die Beschwerdeführerin die fehlende Zustimmung der betroffenen Grundeigentümer. Nach der geltenden gesetzlichen Ordnung hätten Standorte innerhalb der Bauzone Priorität und eine Lösung ausserhalb der Bauzone komme nur aus objektiven wichtigen Gründen in Betracht, vorab aus funktechnischen Gründen oder Interessen des Natur-, Ortsbild- oder Landschaftsschutzes. Zivilrechtliche Gründe könnten jedoch die Standortgebundenheit der von der Beschwerdeführerin ins Auge gefassten zonenwidrigen Variante nicht begründen. Die Beschwerdeführerin habe die Möglichkeit, ein Standortrecht innerhalb der Bauzone auf dem Wege der Enteignung zu erwerben, falls die Erstellung der Fernmeldeanlage im öffentlichen Interesse liege. 3.3 Die Beschwerdeführerin rügt zunächst eine falsche Sachverhaltsfeststellung, weil sie nicht nur fünf, sondern insgesamt 20 Alternativstandorte innerhalb der Bauzone geprüft habe, und für alle diese Standorte Absagen von den betreffenden Grundeigentümern erhalten habe. Die Anzahl der geprüften Standorte spielt jedoch für die rechtliche Beurteilung keine Rolle, da es nach der Rechtsauffassung der Rekurskommission bereits genügen würde, wenn ein einziger funktechnisch geeigneter Standort innerhalb der Bauzone vorhanden wäre. 3.4 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, durch die Mitbenutzung der bestehenden Hochspannungsleitung könne eine raumplanerisch bessere Lösung erzielt werden als bei der Neuerstellung einer Mobilfunkanlage innerhalb der Bauzone von Langnau am Albis: Durch die Integration der Mobilfunkantennen in den visuell dominanten Hochspannungsmast Nr. 161 werde das Siedlungs- und Landschaftsbild besser geschont, als wenn innerhalb der Bauzone ein neuer Mast mit verschiedenen Antennenkörpern erstellt werden müsste. Auch das ARE habe in seiner Stellungnahme vom 11. November 2005 darauf hingewiesen, dass die Mitbenutzung von bestehenden Infrastrukturanlagen in planungs- und baurechtlicher Hinsicht oftmals deutlich vorteilhafter sei als die Realisierung von alternativen Neubauprojekten innerhalb der Bauzone. 3.4.1 Der Begriff der relativen Standortgebundenheit setzt eine Interessenabwägung voraus, um zu entscheiden, ob eine Anlage aus objektiv wichtigen Gründen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen ist. Der Beschwerdeführerin ist zuzustimmen, dass dabei nicht nur funktechnische Aspekte, sondern auch Interessen des Natur-, Landschafts- und des Ortsbildsschutzes zu berücksichtigen sind (vgl. BGE 129 II 63 E. 3.3. S. 70; Entscheide 1A.186/2002 E. 3.4, publ. in ZBl 105/2004 S. 103 ff.; 1A.294/2004 vom 10. März 2006 E. 2.3). Wie das ARE in seiner Stellungnahme vom 11. November 2005 hervorhebt, stellt die Integration von Mobilfunkanlagen auf Hochspannungsmasten aus raumplanerischer Sicht oft eine sehr gute Lösung dar, die unter Umständen als vorteilhafter gelten kann als mögliche Alternativen innerhalb der Bauzone. 3.4.2 Im vorliegenden Fall ist allerdings nicht ersichtlich, welche planungs- und baurechtlichen Vorteile der Standort ausserhalb der Bauzone gegenüber den von der Beschwerdeführerin geprüften Standorten innerhalb der Bauzone von Langnau am Albis hat (vgl. Standortbegründung vom 9. Dezember 2004 S. 3. Dies gilt insbesondere für den innerhalb der Bauzone liegenden Hochspannungsmast Nr. 38: Dieser wurde nur deshalb nicht gewählt, weil die Zustimmung des Grundeigentümers nicht erlangt werden konnte. Das ist jedoch nach den bereits (oben, E. 3.1) zitierten Bundesgerichtsentscheiden kein Grund, die ein Ausweichen auf einen Standort ausserhalb der Bauzone rechtfertigt. 3.5 In der Literatur wird die strenge Bewilligungspraxis für Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone z.T. kritisiert (vgl. Benjamin Wittwer, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, Diss. Zürich 2006, S. 107), weil es im Hinblick auf einen möglichst guten Schutz vor Immissionen wünschenswert sei, dass Mobilfunkanlagen möglichst weit entfernt von besiedeltem Gebiet erstellt werden. Dies stehe diametral dem Anliegen der Raumplanung entgegen, Bau- und Nichtbaugebiet zu trennen. Eine Lockerung der strengen Ausnahmebewilligungspraxis für Mobilfunkanlagen sei jedoch angebracht in Fällen, wo der Eingriff in die Landschaft nur sehr leicht wiege. Dies sei der Fall, wenn ein bestehender Standort ausserhalb der Bauzonen zur Mitbenutzung offen stehe oder eine Anlage an einem Hochspannungsmast errichtet werden könne (a.a.O., S. 102). 3.5.1 Die Rekurskommission hat sich im angefochtenen Entscheid gegen eine derartige Lockerung der Bewilligungsvoraussetzungen von Art. 24 RPG ausgesprochen: Die Standortgebundenheit könne nur bejaht werden, wenn objektive wichtige Gründe nicht nur für eine Integration der geplanten Sendeanlage in einen bestehenden Hochspannungsmast ausserhalb der Bauzone sprechen, sondern auch gegen mögliche Standorte innerhalb der Bauzone. Einzig der Umstand, dass die Antennen ausserhalb der Bauzone und damit an sich zonenwidrig in eine bestehende Anlage eingebaut werden können, vermöge noch nicht den Ausschlag zu geben, dass auf einen oder mehrere an sich zonenkonforme Standorte verzichtet werde. Andernfalls würde ein wesentlicher Zweck des Raumplanungsrechts, wonach Bauten und Anlagen grundsätzlich nur dem Zweck der Nutzungszone entsprechend erstellt werden dürfen und zwischen Bau- und Nichtbaugebiet zu trennen sei, aufgeweicht, wenn nicht gar obsolet. Die raumplanerischen Ziele der haushälterischen Bodennutzung und der Verhinderung der Landschaftszersiedlung blieben auch bei einer zonenkonformen Erstellung der geplanten Baute gewahrt. 3.5.2 Diesen Ausführungen ist zuzustimmen: Grundsätzlich sind an die Standortgebundenheit strenge Anforderungen zu stellen, um einer Zersiedlung der Landschaft entgegenzuwirken (BGE 124 II 256; 117 Ib 270 E. 4a S. 281, 379 E. 3a S. 383; je mit Hinweisen; Haller/Karlen, a.a.O. Rz 711; Hänni, a.a.O., S. 208). Die gesetzlichen Tatbestände, die eine erleichterte Ausnahmebewilligung erlauben, knüpfen (sofern sie nicht agrarpolitische Ziele verfolgen) an den Bestandesschutz an. So gestattet Art. 24c RPG die teilweise Änderung oder massvolle Erweiterung von zonenwidrig gewordenen, bestandesgeschützten Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone, ohne Rücksicht auf deren Standortgebundenheit. Leitungsmasten einer im bundesrechtlichen Plangenehmigungsverfahren bewilligten Hochspannungsleitung sind jedoch keine nachträglich, durch Änderung von Erlassen oder Plänen, zonenwidrig gewordenen Bauten i.S.v. Art. 41 RPV. Hinzu kommt, dass beim Einbau einer Mobilfunkanlage in einen Hochspannungsmast die Starkstromanlage weder erweitert noch deren Zweck geändert wird; vielmehr wird sie durch eine Fernmeldeanlage ergänzt, die einem gänzlich anderen Zweck dient, nämlich der Versorgung des Gebiets mit Mobiltelefonie. Es handelt sich bei der Mobilfunkanlage um etwas Eigenes, Neues gegenüber dem bestehenden Leitungsmast (zur Veröffentlichung bestimmter Bundesgerichtsentscheid vom 12. Januar 2007, E. 5; so schon Entscheid der REKO UVEK D-2003-120 vom 8. Juni 2004, E. 7.4.3). Den Art. 24 ff. RPG kann kein allgemeiner Grundsatz des Inhalts entnommen werden, dass neue Bauten und Anlagen überall dort ausserhalb der Bauzone bewilligt werden könnten, wo sich bereits andere, die Landschaft störende Anlagen befinden, und sich der Eingriff in die Landschaft deshalb in Grenzen hält (BGE 108 Ib 362 f.; vgl. auch Entscheid 1A.256/2004 vom 31. August 2005 E. 5; Hänni, a.a.O. S. 208). Die Lockerung der Ausnahmebewilligungsmöglichkeiten für Mobilfunkanlagen würde deshalb ein Präjudiz schaffen, die dem Grundsatz der Trennung von Bau- und Nichtbaugebiet zuwiderlaufen würde. Nicht zu beurteilen ist im vorliegenden Fall die Frage, ob die Errichtung von Mobilfunkanlagen auf einer Hochspannungsleitung ausserhalb der Bauzone trotz möglicher Standorte innerhalb der Bauzone im Wege der Planung vorgeschrieben werden könnte. 3.6 Schliesslich rügt die Beschwerdeführerin, die Absicht des Bundesgesetzgebers, den Betreibergesellschaften mit dem in Art. 36 Abs. 1 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10) vorgesehenen Enteignungsrecht ein Instrument zur Erleichterung der Realisierung von Fernmeldeanlagen in die Hand zu geben, werde durch die restriktive Praxis zu Art. 24 RPG in ihr Gegenteil verkehrt, wenn den Mobilfunkbetreiberinnen unter Hinweis auf die Bestimmung von Art. 36 Abs. 1 FMG die Erstellung eines gesetzes- und konzessionskonformen Kommunikationsnetzes faktisch verunmöglicht werde. Die Mobilfunkbetreiberinnen könnten es sich aus Imagegründen nicht leisten, einen innerhalb der Bauzone benötigten Standort gegen den Willen des Eigentümers im Rahmen eines Enteignungsverfahrens zu erzwingen. Sodann seien Mobilfunkanlagen einem sehr raschen technischen Wandel unterworfen und hätten mithin eine Systemlebensdauer von vergleichsweise wenigen Jahren. Auch aus diesem Grund mache es keinen Sinn, mit erheblichem finanziellen und zeitlichen Aufwand ein Enteignungsverfahren zu durchlaufen, mit dem Risiko, dass nach einem allfälligen positiven Standortentscheid die Realisierung des Projekts aufgrund des technischen Fortschritts nicht mehr möglich bzw. zweckmässig ist. Das Instrument der vorzeitigen Besitzeinweisung helfe jedenfalls dann nicht weiter, wenn neben dem Enteignungsverfahren ein kantonales Baubewilligungsverfahren zu durchlaufen sei, das i.d.R. nicht mit dem Enteignungsverfahren koordiniert werde. 3.6.1 Durch die Einführung des Enteignungsrechts nach Art. 36 Abs. 1 FMG wollte der Gesetzgeber Chancengleichheit für alle Anbieterinnen am Markt bezüglich der Enteignungs- und Mitbenutzungsrechte schaffen (Botschaft des Bundesrates vom 10. Juni 1996, BBl 1996 III S. 1439 zu Art. 36). In der Botschaft wird weiter ausgeführt, dass das Enteignungsrecht erteilt würde, wenn das Erstellen einer Fernmeldeanlage im öffentlichen Interesse liege; dies werde bei Konzessionärinnen von Fernmeldediensten vermutet. Diese Bestimmung erlaubt es somit, die fehlende Zustimmung des Grundeigentümers gegen den Bau einer im öffentlichen Interesse liegenden Fernmeldeanlage zu überwinden. Dies führt - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin - nicht zu einer Verschärfung der Anforderungen an eine Ausnahmebewilligung für Mobilfunkanlagen ausserhalb der Bauzone: Der Grundsatz, dass zivilrechtliche Gründe die Standortgebundenheit einer Anlage ausserhalb der Bauzone nicht begründen können, gilt unabhängig vom Bestehen eines Enteignungsrechts. Kann sich die Betreiberin im Rahmen ihrer Preisvorstellungen keinen Standort innerhalb der Bauzone sichern, und steht ihr kein Enteignungsrecht zu, oder verzichtet sie aus Imagegründen auf die Einleitung eines solchen Verfahrens, so muss sie auf die Errichtung der Anlage verzichten. 3.6.2 Diese Rechtslage widerspricht nicht den Konzessionspflichten der Beschwerdeführerin, wie das ARE in seiner Vernehmlassung vom 11. November 2005 zutreffend dargelegt hat: Die in der Konzession vorgeschriebene Mindestabdeckung mit GSM-Mobilfunk haben alle drei Konzessionärinnen bereits seit längerer Zeit erfüllt, und die Anforderungen an die Abdeckung im Bereich der UMTS-Konzessionen wurden bewusst so tief angesetzt, dass sie ohne Standorte ausserhalb der Bauzonen erfüllt werden können. 3.6.3 Es ist Aufgabe des nach Art. 36 Abs. 1 FMG zuständigen Departements und der kantonalen Baubewilligungsbehörde, dafür zu sorgen, dass Enteignungs- und Bewilligungsverfahren innert nützlicher Frist durchgeführt werden. Nähere Ausführungen hierzu erübrigen sich, nachdem die Beschwerdeführerin ohnehin vom Enteignungsrecht keinen Gebrauch machen will.