Citation: 2P.52/2001 24.10.2001 E. 6

6.- Der Beschwerdeführer macht geltend, die Beschränkung der Selbstdispensation sei nicht durch ein überwiegendes öffentliches Interesse geboten. a) Das Bundesgericht hat in einem Urteil aus dem Jahre 1992 festgehalten, dass das öffentliche Interesse, dem mit einem Verbot des Verkaufs von Medikamenten durch frei praktizierende Ärzte entsprochen werden soll, in der regional guten Versorgung mit Apotheken liegt (BGE 118 Ia 175 E. 2e S. 179). Daran hat sich auch heute nichts geändert: Die allgemeine Medizinalprüfungsverordnung vom 19. November 1980 (AMV; SR 811. 112.1) sieht gestützt auf Art. 6 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1877 betreffend die Freizügigkeit des Medizinalpersonals in der Schweizerischen Eidgenossenschaft (SR 811. 11) für Ärzte, Tierärzte und Apotheker verschiedene Prüfungen vor und setzt für sie verschiedene Ausbildungslehrgänge voraus. Die Tätigkeit des Arztes unterscheidet sich grundlegend von derjenigen des Apothekers. Wenn daher der Kanton das Recht zur Abgabe von Medikamenten den Apothekern vorbehält und den Ärzten nur ausnahmsweise das Recht einräumt, Heilmittel an Patienten abzugeben, so trägt er lediglich der schon im Bundesrecht vorgesehenen Aufgabenteilung zwischen Ärzten und Apothekern Rechnung (BGE 118 Ia 175 E. 3b S. 182). Die Gesundheitsgesetzgebung des Kantons Aargau beruht auf dieser Aufgabenteilung: Das Gesundheitsgesetz (§ 23 und § 26) umschreibt die Pflichten der Ärzte und Apotheker verschieden; weitere Vorschriften über das Führen einer öffentlichen Apotheke enthält die Verordnung vom 3. April 1958 über die Apotheken (SAR 311. 511; Apothekenverordnung). Gemäss § 26 Abs. 3 GesG muss die Apotheke über ein Sortiment an pharmazeutischen Spezialitäten und Pharmakopöe-Präparaten, welches die Arzneimittelversorgung sicherstellt, verfügen. Eine vergleichbare Pflicht besteht für den Arzt, der eine Privatapotheke führt, nicht. Jeder Apotheker hat zudem die Apotheke persönlich zu führen; mit Bewilligung des Gesundheitsdepartements kann er zwei Assistenten beschäftigen (§ 26 Abs. 2 GesG). Aus dieser Regelung erhellt, dass der Kanton Aargau nicht nur Wert auf ein gut ausgebautes Netz öffentlicher Apotheken legt, sondern - im Interesse einer optimalen medizinischen Versorgung der Bevölkerung - die Aufgaben zwischen Arzt und Apotheker aufteilt und die Tätigkeitsbereiche beider Berufe festlegt. Dabei erschöpfen sich die Aufgaben des Apothekers nicht in der Ausführung von Rezepten bzw. in der Abgabe von Heilmitteln. Die Beratungspflicht des Apothekers umfasst, wie angenommen werden darf, vielmehr auch die Medikation in leichten Fällen. Das liegt, wie das Bundesgericht schon im Jahre 1992, den Kanton Bern betreffend, ausgeführt hat, durchaus im Interesse des Patienten, für den sich damit ein aufwendiger Gang zum Arzt erübrigt. Darüber hinaus ist der Apotheker aufgrund seiner Ausbildung in der Lage und verpflichtet, den Patienten an den Arzt zu weisen, wo sich das als notwendig erweist. Ohne eine genügende Zahl öffentlicher Apotheken könnte diese Funktion aber nicht mehr sichergestellt werden. Wenn daher der Kanton Aargau die Selbstdispensation durch Ärzte einschränkt, um damit eine regional gute Streuung öffentlicher Apotheken zu erreichen, so entspricht dies durchaus einem öffentlichen Interesse (vgl. für den Kanton Bern BGE 118 Ia 175 E. 3c S. 182 f.). b) Der Beschwerdeführer rügt unter anderem, durch das Selbstdispensationsverbot solle ein Einfluss auf die ökonomische Situation der Apotheker genommen werden, welcher sich strukturpolitisch auswirken solle, indem dadurch eine erhöhte Apothekendichte erreicht werde; damit handle es sich beim Selbstdispensationsverbot um eine - nicht zulässige - wirtschaftspolitische Regelung, die der planmässigen Lenkung des wirtschaftlichen Geschehens dienen solle. Zwar hat ein grundsätzliches Verbot der Selbstdispensation strukturpolitische Auswirkungen - die darin bestehen, dass ein gewisser Anteil am Heilmittelmarkt den Apothekern zugewiesen wird -; diese Massnahme dient aber gerade dem öffentlichen Interesse an einer optimalen medizinischen Versorgung der Bevölkerung, das unter anderem durch ein gut ausgebautes Netz öffentlicher Apotheken erreicht werden soll. Die Massnahme ist daher mit dem Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit vereinbar. c) Der Beschwerdeführer erachtet es als stossend, dass der Kanton Aargau einerseits, weil er in der mit der Selbstdispensation verbundenen Konkurrenz zwischen Ärzten und Apothekern eine Gefährdung des Zieles einer flächendeckenden Versorgung des Landes mit Apotheken erblickt, die Selbstdispensation beschränkt, anderseits aber der MediService AG den Versandhandel mit Medikamenten gestattet habe, der doch die Apotheken in mindest gleicher Weise konkurrenziere. Die MediService AG, Zuchwil, ein von der Krankenkasse Y.________ beherrschtes Unternehmen, darf gestützt auf eine Bewilligung des Departements des Innern des Kantons Solothurn vom 26. März 1997 eine öffentliche Apotheke betreiben und Medikamente nicht nur in ihrer Offizin verkaufen, sondern auch versenden, wobei der Heilmittelversand nur für ärztlich verschriebene Präparate erlaubt ist und keine Kunden in Kantonen beliefert werden dürfen, in denen der Versand mit Heilmitteln verboten ist. Der Regierungsrat hat mit Beschluss vom 31. März 1999 festgestellt, dass die MediService AG für ihre Tätigkeit als öffentliche Apotheke aufgrund der Betriebsbewilligung des Departementes des Innern des Kantons Solothurn vom 26. März 1997 im Kanton Aargau keine Bewilligung benötige. Wie das Gesundheitsdepartement des Kantons Aargau in seinem Schreiben vom 27. April 1999 an den Aargauischen Apothekerverein darlegt, hat der Regierungsrat diesen Beschluss gestützt auf das Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (Binnenmarktgesetz, BGBM, SR 943. 02) gefällt; er ist dabei zum Schluss gekommen, dass für eine Beschränkung des Zugangs zum Markt im Sinne von Art. 3 BGBM keine rechtsgenüglichen Gründe vorlägen. Die Zulassung des Versandhandels durch die MediService AG - wobei der Kanton den Zulassungsentscheid gestützt auf Bundesrecht getroffen hat, ohne dass ihm dabei ein grosser Entscheidspielraum geblieben wäre - kann allenfalls die im Kanton Aargau ansässigen Apotheken wirtschaftlich benachteiligen. Das bedeutet aber nicht, dass es dem Kanton Aargau nun verwehrt sein müsste, dem öffentlichen Interesse an einer optimalen Versorgung mit Medikamenten auf andere Weise Nachachtung zu verschaffen, gerade zum Beispiel durch die Beschränkung der Selbstdispensation der Ärzte. Im Übrigen weist das Verwaltungsgericht zu Recht darauf hin, dass die MediService AG eine öffentliche Apotheke betreibt. Es werden nur Medikamente aufgrund von Arztrezepten ausgeliefert. Die Rezeptbestellungen werden unter Aufsicht von Apothekern überprüft. Damit ist der Grundsatz "wer rezeptiert, dispensiert nicht" eingehalten und die Doppelkontrolle sichergestellt. Auch wenn das Argument der Doppelkontrolle bei der Frage der Zulässigkeit des Verbots der Selbstdispensation nicht im Vordergrund steht (vgl. BGE 118 Ia E. 3d S. 183), ist es doch nicht unbeachtlich und vermag jedenfalls eine unterschiedliche Behandlung des Versandhandels zu rechtfertigen. d) Der Beschwerdeführer führt ins Feld, es liege im öffentlichen Interesse, dass die Gesundheitskosten und damit die Leistungen der Krankenkassen nicht dauernd steigen; die Medikamentenkosten, die einen grossen Teil der Gesundheitskosten ausmachen würden, seien aber in den Kantonen mit Selbstdispensation tiefer als in den Kantonen mit dem Rezepturmodell. aa) Das Verwaltungsgericht ist zum Schluss gekommen, dass heute zum Zusammenhang zwischen Selbstdispensation und Arzneikosten keine gesicherten Aussagen möglich sind. Dabei hat es verschiedene Studien berücksichtigt. Es verweist unter anderem auf Andreas Dummermuth, der in seiner Studie (Andreas Dummermuth, Selbstdispensation, Der Medikamentenverkauf durch Ärzte, Cahiers de l'institut de hautes études en administration publique [IDHEAP] Nr. 114, Lausanne 1993, S. 74 mit Hinweisen) im Rahmen eines Vergleichs zwischen den Kantonen Aargau (eingeschränkte Selbstdispensation) und Luzern ("reine" Selbstdispensation; d.h. praktisch jeder Arzt darf Medikamente abgeben) für den Kanton Aargau tiefere Arzt- und Medikamentenkosten pro Einwohner errechnet. Das Verwaltungsgericht zitiert im Weiteren die Autoren René Gröflin und Christoph Züllig (in: Schweizerische Ärztezeitung, Heft 41/1995, S. 1652 f.), die demgegenüber zum Schluss gekommen sind, die Medikamentenkosten seien in Kantonen mit selbstdispensierenden Ärzten - zumindest im ersten Halbjahr 1995 - tiefer als in Kantonen mit Rezeptur. Es verweist ferner auf Bernd Schips und Peter Sohre ("Ist die Selbstdispensation durch Ärzte tatsächlich kostengünstiger als die Rezeptur?", in KSK Aktuell, Nr. 11/95, S. 177 f.), die betonen, in die Beurteilung der Kostensituation müssten auch sozioökonomische Einflussfaktoren einfliessen, die das Nachfrageverhalten der Konsumenten beeinflussten, etwa die Leichtigkeit des Zugangs zu medizinischer Versorgung, die Hemmschwelle, medizinische Leistungen in Anspruch zu nehmen, die stark von der Altersstruktur abhängige Krankheitsanfälligkeit und Schwere der Erkrankungen der Patienten sowie kulturelle Unterschiede in Bezug auf die Einstellung zur modernen Medizin. Schips und Sohre kommen aufgrund ihrer Untersuchungen zum Schluss, dass sich die Arzneimittelkosten mit erhöhter Ärztedichte, vermehrtem Anteil an Personen über 55 Jahren und zunehmendem Anteil an französisch- und italienischsprachiger Bevölkerung erhöhen, hingegen mit zunehmendem Anteil von Erwerbstätigen im 1. Sektor abnehmen. Die Kostenunterschiede in den einzelnen Kantonen könnten im Ergebnis zu mindestens 80 % mit den genannten sozioökonomischen Faktoren erklärt werden, hingegen nicht - zumindest nicht signifikant - mit den Unterschieden in den Vertriebssystemen für Arzneimittel (Selbstdispensation und Rezeptur). Das Verwaltungsgericht zitiert weiter ein Arbeitspapier der Helsana Versicherungen AG, welchem zu entnehmen ist, dass es bislang nicht gelungen ist, den Einfluss des Verkaufskanals der Medikamente auf die Arzneimittelkosten nachzuweisen; wohl hätten Kantone mit tieferen Medikamentenkosten vorwiegend ein System der direkten Medikamentenabgabe, umgekehrt aber sei in diesen Regionen eine markant tiefere Ärztedichte zu verzeichnen, was wiederum unmittelbar die Höhe der Kosten und Prämien beeinflusse. Kantone, die von der direkten Medikation zur Rezeptur gewechselt hätten (Schaffhausen, Graubünden, Bern) verzeichneten Kostenschübe, weil Ärzte ihren Einkommensausfall mit zusätzlichen medizinischen Leistungen kompensierten. Das Verwaltungsgericht relativiert aufgrund der Überlegungen in diesem Arbeitspapier den von Christoph Bangerter und Michael Egli ("Der Einfluss des Vertriebskanals auf die Medikamentenkosten" in: Schweizer Ärztezeitung, Heft 8/1999 S. 448 f.) gemachten Hinweis betreffend den Anstieg der Medikamentenkosten im Kanton Graubünden nach Einschränkung der Selbstdispensation. Was der Beschwerdeführer dagegen einwendet, ist nicht geeignet, die Schlussfolgerung des Verwaltungsgerichts, wonach zum Zusammenhang zwischen Selbstdispensation und Arzneikosten keine gesicherten Aussagen möglich sind, als falsch erscheinen zu lassen, beschränkt er sich doch auf das einseitige Verweisen auf diejenigen Gutachten, die seinen Ansatz stützen. bb) Der Beschwerdeführer beantragt, beim Konkordat der Schweizerischen Krankenversicherer die aktuellen Medikamentenkosten der verschiedenen Kantone beizuziehen. Diesem Begehren ist schon deshalb nicht zu entsprechen, weil blosse Vergleichszahlen nicht dazu geeignet sind, einen Einfluss des Vertriebskanals auf die Medikamentenkosten zu beweisen.