Citation: H 31/06 04.07.2007 E. 8

8.1 L'ALCP renferme trois dispositions spécifiques qui règlent les relations de l'ALCP avec les accords existants, en s'inspirant des diverses solutions prévues par la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111; Convention de Vienne). Les accords de double imposition ne sont pas affectés par l'accord sectoriel (art. 21). Les autres accords existants, qui concernent par exemple la coopération transfrontalière ou le petit trafic frontalier, ne sont pas non plus affectés par le nouvel accord; toutefois, en cas de conflit entre celui-ci et les accords existants, le nouvel accord prévaut (art. 22) (voir à ce sujet, DANIEL FELDER, Appréciation juridique et politique du cadre institutionnel et des dispositions générales des accords sectoriels, in: FELDER/KADDOUS [édit.], Accords bilatéraux Suisse-UE [Commentaires], Bâle 2001, p. 137 sv.). En matière de sécurité sociale, sous le titre «Relation avec les accords bilatéraux en matière de sécurité sociale», l'art. 20 ALCP dispose ce qui suit : «Sauf disposition contraire découlant de l'Annexe II, les accords de sécurité sociale bilatéraux entre la Suisse et les Etats membres de la Communauté européenne sont suspendus dès l'entrée en vigueur du présent accord, dans la mesure où la même matière est réglée par le présent accord». Le principe de la suspension des conventions bilatérales souffre des exceptions. Tout d'abord, comme cela ressort du texte de l'art. 20 précité, la suspension ne vaut que pour les personnes qui entrent dans le champ d'application matériel et personnel des règles communautaires. En outre, certaines des dispositions des conventions mentionnées à l'Annexe II à l'ALCP restent pertinentes, conformément à l'art. 7 par. 2 let. c du règlement n° 1408/71 et à son Annexe III. Il s'agit pour l'essentiel des règles conventionnelles qui exigent l'exportation des prestations en espèces vers un Etat tiers (voir à ce sujet BETTINA KAHIL-WOLFF, La Suisse face au droit social de l'Union européenne, in: KAHIL-WOLFF/GREBER [édit.], Sécurité sociale: aspects de droit national, international et européen, Genève/Mu-nich/Bruxelles/Paris 2006 p. 367, note 785; voir aussi ATF 130 V 57; cf. également l'art. 46 par. 4 du règlement n° 1408/71). Ces exceptions n'entrent pas en considération en l'espèce. 8.2 Dans son préavis, l'OFAS indique que lors des négociations sur l'ALCP, la Suisse tenait absolument à écarter le risque de devoir déterminer, en tenant compte de la jurisprudence Rönfeldt, dans tous les cas tombant à la fois dans le champ d'application du règlement n° 1408/71 et d'une convention bi- ou multilatérale, lequel des deux instruments contient les dispositions les plus favorables à l'intéressé. Elle estimait, comme la majorité des experts des Etats membres de l'Union européenne en matière de sécurité sociale, que ce double examen ne correspondrait pas à une coordination multilatérale optimale et poserait des problèmes d'interprétation considérables. Par exemple, il serait impossible de déterminer dans certains cas (ainsi le versement d'une indemnité forfaitaire ou le versement d'une rente) quelle est la réglementation la plus favorable pour l'intéressé. Afin de créer une situation juridique claire et dans un souci d'assurer une application efficace de l'accord, il a été prévu à l'art. 20 de l'ALCP que les accords bilatéraux de sécurité sociale entre la Suisse et les Etats membres de la Communauté européenne seraient suspendus dès l'entrée en vigueur de l'ALCP, dans la mesure où la même matière est réglée. En précisant, au début de l'art. 20 ALCP, que les dispositions contraires découlant de l'Annexe II sont réservées, l'objectif était de garantir que les dispositions des conventions bi- ou multilatérales auxquelles le règlement ne porte pas atteinte demeurent néanmoins applicables, conformément à l'art. 7 de ce règlement. 8.3 Pour la doctrine quasi unanime, il semble aller de soi que les conventions bilatérales de sécurité sociales plus favorables continuent à s'appliquer après l'entrée en vigueur de l'ALCP (KAHIL-WOLFF, op. cit., p. 368 n. 801; EDGARD IMHOF, Eine Anleitung zum Gebrauch des Personenfreizügigkeitsabkommens und der VO 1408/71 über die einzelnen Leistungszweige, in: MOSIMANN [édit.], Aktuelles im Sozialversicherungsrecht, Zurich 2001, p. 108, note 291; STEPHAN BREITENMOSER/MICHAEL ISLER, Der Rechtsschutz gemäss dem Personenfreizügigkeitsabkommen vom 21. Juni 1999 im Bereich der sozialen Sicherheit, in: SCHAFFHAUSER/SCHÜRER [édit.], Die Durchführung des Abkommens EU/CH über die Personenfreizügigkeit [Teil Soziale Sicherheit] in der Schweiz, St-Gall 2001, p. 210; SUSANNE LEUZINGER-NAEF, Sozialversicherungsgerichtsbarkeit und Personenfreizügigkeitsabkommen Schweiz-EG, RSJ 99/2003, p. 196, note 7; RAYMOND SPIRA, La procédure selon l'accord dans des cas interétatiques, in: ERWIN MURER [édit.], L'accord sur la libre circulation des personnes avec l'UE et ses effets à l'égard de la sécurité sociale en Suisse, Berne 2001, p. 89; contra, mais sans référence à la jurisprudence européenne: MARIA VERENA BROMBACHER STEINER, Die soziale Sicherheit im Abkommen über die Freizügigkeit der Personen in: Accords bilatéraux Suisse-UE [Commentaires] p. 368 ad let. d; JOSEF DOLESCHAL, Die Regelung der Sozialen Sicherheit im Personenverkehrsabkommen mit der Europäischen Union, Soziale Sicherheit 1999 p. 124 [passage traduit à contresens dans la version française de l'article, Réglementation en matière de sécurité sociale dans l'accord avec l'Union européenne sur la libre circulation des personnes, Sécurité sociale 1999 p. 124]). Ces avis majoritaires sont en général motivés par un renvoi pur et simple à la jurisprudence Rönfeldt et Thévenon. 8.4 Pour l'interprétation de cet accord, il y a lieu de se conformer aux règles d'interprétation habituelles déduites de la Convention de Vienne. En particulier, l'art. 31 par. 1 de cette convention prescrit que les traités doivent s'interpréter de bonne foi suivant le sens ordinaire attribué aux termes du Traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but (ATF 132 V 53 consid. 6.3 p. 60, 130 II 113 consid. 6.1 p. 121). D'autre part, pour apprécier pleinement la portée que revêtent pour la Suisse les arrêts pertinents de la CJCE, il y a lieu de considérer que l'ALCP s'insère dans une série de sept accords qui, non seulement sont sectoriels, mais encore ne portent que sur des champs d'application partiels des quatre libertés que sont la libre circulation des personnes, des marchandises, des capitaux et des services; il ne s'agit donc pas d'une participation pleine et entière au marché intérieur de la Communauté européenne (cf. Message du 23 juin 1999 relatif à l'approbation des accords sectoriels entre la Suisse et la CE, FF 1999 p. 5473). Les arrêts de la CJCE fondés sur des notions ou des considérations dépassant ce cadre relativement étroit ne sauraient donc, sans autre examen, être transposés dans l'ordre juridique suisse. Il en va ainsi, par exemple, de la notion de citoyenneté européenne, qui est absente de l'ALCP et qui ne saurait donc trouver à s'appliquer à la Suisse (ATF 130 II 113 consid. 6.2 p. 121). 8.5 Ces principes d'interprétation étant posés, on notera tout d'abord qu'il n'est pas possible de tirer une conclusion définitive du texte même de l'art. 20 ALCP. La suspension des conventions bilatérales visait à garantir que la réglementation applicable puisse être réactivée en cas de dénonciation de l'accord prévu à l'art. 25 al. 2 ALCP (message précité, p. 5624). Il s'agissait de clarifier la situation pour le cas où cette éventualité se produirait, tout en voulant démontrer clairement que pendant la durée de validité de l'accord la coordination prévue par celui-ci s'appliquait (DOLESCHAL, loc. cit., p. 124). On ne peut cependant pas en déduire une volonté d'exclure la possibilité de recourir à des dispositions divergentes d'une convention bilatérale en présence d'un cas concret où elle se révélerait plus favorable. D'autre part, il n'y a pas de véritable hiérarchie entre le règlement et les dispositions de l'ALCP ou de ses annexes (voir JEAN MÉTRAL, L'accord sur la libre circulation des personnes: coordination des systèmes de sécurité sociale et jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances, in: HAVE/REAS 2004, p. 187, note 15). Or, sous réserve des termes utilisés - l'utilisation du mot «suspension» étant dictée par la nécessité de faire renaître au besoin les conventions antérieures - l'art. 20 ALCP correspond en substance à l'art. 6 du règlement n° 1408/71 (KAHIL-WOLFF, op. cit., p. 368 n. 801), que le juge suisse est tenu d'appliquer en tenant compte des interprétations données par la Cour avant la date de la signature des dispositions du règlement. Dans ces conditions, il convient bien plutôt, d'interpréter l'art. 20 ALCP et les dispositions du règlement à la lumière de leur finalité, de sorte que ces textes puissent recevoir une application conforme à leurs objectifs (cf. FABRICE FILLIEZ, Application des accords sectoriels par les juridictions suisses : quelques repères, in Accords bilatéraux Suisse-UE [Commentaires], Bâle 2001, p. 202).