Citation: 1A.236/2005 18.04.2006 E. 4.2

4.2.1 Baulücken sind einzelne unüberbaute Parzellen, die unmittelbar an das überbaute Land angrenzen, in der Regel bereits erschlossen sind und eine relativ geringe Fläche aufweisen. Die Nutzung der Baulücke wird vorwiegend von der sie umgebenden Überbauung geprägt; das unüberbaute Land muss also zum geschlossenen Siedlungsbereich gehören, an der Siedlungsqualität teilhaben und von der bestehenden Überbauung so stark geprägt sein, dass sinnvollerweise nur die Aufnahme in die Bauzone in Frage kommt (BGE 121 II 417 E. 5a S. 424; Urteil 1A.159/2001 vom 16. April 2002, E. 2.1 in: ZBl 103/2002 S. 658, je mit Hinweisen). 4.2.2 In der jüngeren Rechtsprechung hat das Bundesgericht eine Unterscheidung zwischen dem Begriff der Baulücke und demjenigen der grösseren unüberbauten Fläche im Siedlungsgebiet vorgenommen. Letztere können der Auflockerung der Siedlungsstrukturen, der Erhöhung der Wohnqualität durch Grünflächen sowie der Schaffung von Freizeitbereichen dienen. Eine derartige freie Fläche wird nicht von der sie umgebenden Überbauung geprägt, sondern weist eine eigenständige Funktion auf; sie ist nicht dem weitgehend überbauten Gebiet zuzurechnen (Urteil 1A.72/2003, E. 4.1.1 in: ZBl 106/2005 S. 661; Urteil 1A.21/2004 vom 24. August 2004, E. 3.7.1). 4.2.3 Die Siedlungsqualität einer unüberbauten Fläche wird von der sie umgebenden Überbauung umso weniger beeinflusst, je grösser sie ist. Das Bundesgericht hat das Vorliegen einer Baulücke aus quantitativen Gründen bei Flächen von 1,4 ha, 2,3 ha, 5,5 ha und 12 ha verneint. Zugleich hat es darauf hingewiesen, dass sich die Frage nach dem Vorliegen einer Baulücke nicht nach rein quantitativen Kriterien beurteile. Es seien durchaus Fälle denkbar, in denen Bauten wegen ihrer Grösse oder der Art ihrer Nutzung auf ihre Umgebung einen besonders prägenden Einfluss ausübten und die planerische Festlegung einer grösseren Fläche weitgehend bestimmen würden (erwähntes Urteil 1A.72/2003, E. 4.1.2 mit Hinweis). Beim soeben genannten Urteil handelte es sich um einen Stadtzürcher Fall. Dort konnte das Bundesgericht die Frage offen lassen, ob eine unüberbaute Fläche von 2,5 ha auf dem Bürglihügel bereits aus quantitativen Gründen keine Baulücke mehr darstelle. Es bestätigte, dass dem Hügel als Landschaftsschutzobjekt qualitativ eine eigenständige Bedeutung zukomme (a.a.O., E. 4.1.4). Ebenfalls aus qualitativen Gründen erachtete das Bundesgericht in einem planungsrechtlichen Fall betreffend die Gemeinde Paradiso das Gelände eines Gutshofs von etwas mehr als 1 ha nicht als Baulücke; das Areal war von Wald, Kantonsstrasse und Siedlungsgebiet umgeben (Urteil 1P.355/2000 vom 8. November 2000, E. 3b, in: RDAT 2001 I Nr. 49 S. 199). 4.2.4 Das Verwaltungsgericht stützt seine Argumentation hier zur Hauptsache auf den Bundesgerichtsentscheid in einem planungsrechtlichen Fall betreffend die Gemeinde Kölliken. Darin wurde, unter Hinweis auf BGE 115 Ia 333 E. 4 S. 339 und 121 II 417 E. 5c S. 426, festgehalten, dass unüberbaute Flächen im Siedlungsgebiet bis zur Grösse von ungefähr 1 ha inmitten von überbautem Gebiet unter bestimmten Bedingungen als Baulücken bezeichnet werden können. Grössere Flächen seien hingegen bisher nicht als Baulücken betrachtet worden (Urteil 1P.692/2001 vom 22. Januar 2002, E. 3.4.1 in: ZBl 104/2003 S. 650). Auch im letztgenannten Entscheid wurde allerdings eine qualitative Beurteilung vorbehalten; massgebend sei die Art der Umgebung. Eine dichte Bebauung oder eine Hochhaussiedlung würden das benachbarte freistehende Gebiet mehr prägen als eine lockere bauliche Nutzung. Zu berücksichtigen sei sodann das Verhältnis zwischen der nicht überbauten Fläche und den sie umgebenden überbauten Gebieten (a.a.O., E. 3.4.1). Konkret ging es um eine freie Fläche von 2,2 ha, die eine Art Insel inmitten von weitgehend überbautem Gebiet darstellte. Dass diese Insel über ihre Grösse hinaus eigene schutzwürdige Qualitäten aufgewiesen hätte, wurde nicht festgestellt. Das Bundesgericht erwog, wohl mache es einen Unterschied, ob eine Baulücke eher am Rand oder inmitten einer Ortschaft liege. Die Ausscheidung einer Grünfläche sei aber auch innerhalb des Siedlungsgebiets nicht ausgeschlossen. Im Ergebnis wurde das Vorliegen einer Baulücke verneint (a.a.O., E. 3.4.2). 4.2.5 Demnach bezieht sich die vorstehend umschriebene qualitative Betrachtungsweise nicht nur auf schutzwürdige Eigenschaften einer grösseren freien Fläche im Siedlungsgebiet selbst; es kann genügen, dass eine hinreichend grosse Fläche unüberbaut ist. Dabei erlaubt die Würdigung der baulichen Umgebung Rückschlüsse, ob der unüberbauten Fläche eine eigenständige Funktion im Sinne der Raumplanungsgrundsätze (vgl. E. 4.2.2) zukommen kann. Die bei E. 4.2.4 angegebene Richtschnur, dass dies für eine homogene Grünfläche von über 1 ha in der Regel zutrifft, darf nicht missverstanden werden. Bereits bei einer geringeren Ausdehnung kann fraglich sein, ob eine unüberbaute Parzelle noch als Baulücke zu bewerten ist (vgl. Urteil 1A.216/1996 vom 4. April 1997, E. 5b, in: Pra 86/1997 Nr. 104 S. 569). Tendenziell ist die Prägung einer grösseren freien Fläche durch die überbaute Umgebung in städtischen Gebieten eher zu bejahen als in ländlichen bzw. Agglomerationsverhältnissen (vgl. Alexandre Flückiger, RPG-Kommentar, Rz. 63 zu Art. 15 RPG bei Fn. 108). Aufgrund dieser Überlegungen ist die Rechtsfrage für die hier betroffenen Parzellen zu beantworten. 4.3 Die beiden Grundstücke des Beschwerdeführers 1 befinden sich am oberen Siedlungsrand von Zürich-Höngg. Sie erstrecken sich in der Hangkante zwischen dem unten liegenden, steilen Kürberghang und dem flacheren Hönggerberg. Die im Hang untereinander liegenden Parzellen schliessen unmittelbar an die oberhalb verlaufende Emil Klöti-Strasse an. Weiter westlich kreuzt diese die Gsteigstrasse, die den Hang hinunter zum Meierhofplatz führt. Auf Kat.Nr. 7982, der oberen Liegenschaft, steht ein landwirtschaftlich geprägtes Gebäudeensemble mit Wohnhaus, Scheune und Nebengebäude; Kat.Nr. 7987 ist unüberbaut. Zwischen den beiden Parzellen zieht sich der Lebristweg dem Hang entlang. Zusammen sind die langgestreckten Grundstücke zwei bis drei Bautiefen breit; ihre Fläche beläuft sich auf insgesamt gut 1 ha. 4.3.1 Die fraglichen Parzellen gehörten nach der Feststellung des Verwaltungsgerichts zu einer zusammenhängenden, unüberbauten Fläche von rund 5 ha talseits der Emil Klöti-Strasse. Bei dieser Flächenangabe sind Gebietsbereiche inbegriffen, die mit einzelnen, landwirtschaftlich geprägten Bauten überstellt waren. Dies ist im Lichte der bei E. 4.1 dargelegten Rechtsprechung nicht zu beanstanden. Das Verwaltungsgericht hat das weitgehend überbaute Gebiet zu Recht anhand der vorhandenen allgemeinen Siedlungsbauten abgegrenzt. Die Grösse der massgeblichen freien Fläche am Stichtag ergibt sich aus der damaligen faktischen Situation und nicht aus den Zonengrenzen gemäss BZO 1992. Die unter diesen Voraussetzungen vorgenommene Flächenberechnung zieht der Beschwerdeführer 1 nicht in Zweifel. 4.3.2 Das Verwaltungsgericht ist davon ausgegangen, es gehe hier um eine grössere unüberbaute Fläche am Siedlungsrand. Mit anderen Worten rechnete es die fraglichen Parzellen nicht zum weitgehend überbauten Gebiet. Dieser Auffassung ist im Ergebnis zuzustimmen. Die Argumente des Beschwerdeführers 1 für die Annahme einer Baulücke beziehen sich zur Hauptsache auf die Rechtswirkungen des Quartierplans Kürberghang und sind separat zu erörtern (E. 6). 4.3.3 Ferner weist der Beschwerdeführer 1 auf einen Rekursentscheid des Zürcher Regierungsrates vom 11. Oktober 1995 hin. Dieser verlangte, Grundstücke am Kürberghang von anderen Eigentümern seien in die Bauzone einzuteilen. Jene hatten sich - im Unterschied zum Beschwerdeführer 1 - gegen die Anordnung einer Freihaltezone durch die BZO 1992 gewehrt. In diesem Rahmen verneinte der Regierungsrat ein öffentliches Interesse an der Freihaltung der Kante des Kürberghangs. Dieser Entscheid ist rechtskräftig. Zu Unrecht leitet der Beschwerdeführer 1 daraus ab, dass die damalige Grünfläche qualitativ keine eigenständige Funktion gehabt habe. Wie dargelegt (vgl. E. 4.2.4 und 4.2.5), sind an dieses Kriterium keine überspannten Anforderungen zu stellen. Bei einer derart grossen freien Fläche, wie sie am Stichtag bestand, genügt es, dass sie nicht von der überbauten Umgebung geprägt war. Weder der Emil Klöti-Strasse noch dem Siedlungsbild des unterhalb liegenden Quartiers Zürich-Höngg kommt eine landschaftsprägende Bedeutung zu. 4.4 Die Parzelle der Beschwerdeführer 2 liegt in Zürich-Affoltern; sie misst 1,2 ha und ist trapezförmig. Das Grundstück ist bis auf ein relativ kleines Wohnhaus mit angebauter Stallscheune nicht überbaut. Es gehört zu der im Wesentlichen freistehenden Senke Müli, die sich zwischen dem Dorfkern von Unteraffoltern im Nordwesten und dem östlich gelegenen Friedhof erstreckt. Zwischen Senke und Friedhof verläuft in nordsüdlicher Richtung die Zehntenhausstrasse. Von der Senke aus gesehen Richtung Süden, d.h. gegen die Bahnlinie hin, befanden sich Industrie- und Gewerbebauten. 4.4.1 Die Grösse der zusammenhängenden unüberbauten Fläche in der Senke Müli am Stichtag wurde vom Verwaltungsgericht mit mehr als 4 ha angegeben. Die Beschwerdeführer 2 sind mit ihrer Rüge, wonach die relevante freie Fläche aufgrund der planerischen Festlegungen der BZO 1992 zu ermitteln sei, ebenfalls nicht zu hören (E. 4.3.1). Somit kommt es im Hinblick auf die Frage, ob das Gebiet weitgehend überbaut war, nicht auf die Grösse der neuen Freihaltezone an, die nur noch knapp 2 ha beträgt. Auch die Beschwerdeführer 2 bestreiten das unter diesen Vorgaben ermittelte Ausmass der unüberbauten Gesamtfläche nicht. 4.4.2 Das Verwaltungsgericht hat die Senke Müli insgesamt als grössere unüberbaute Fläche im Siedlungsgebiet mit eigenständiger Funktion eingestuft. Sie trenne den alten Dorfkern von den neueren Siedlungsbereichen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, dass eine unüberbaute Fläche mit der vorliegenden Ausdehnung geeignet ist, diese Funktion auszuüben. 4.4.3 Die Beschwerdeführer 2 halten dagegen, in der Umgebung würden sich mehrgeschossige, teilweise gewerbliche Bauten befinden. Mit diesem Argument sprechen sie die Prägung ihrer Parzelle durch die überbaute Umgebung an. Aus den Fotos, welche die Beschwerdeführer 2 eingereicht haben, ergibt sich, dass die bestehenden Bauten in der näheren Umgebung in der Regel nicht mehr als zwei Vollgeschosse aufweisen. Einen Bezug zu den Hochhäusern in der weiteren Umgebung stellen nicht einmal die Beschwerdeführer 2 her. Das Verwaltungsgericht hat das Siedlungsbild von Unteraffoltern als heterogen, aber insgesamt ländlich gewürdigt; es unterscheide sich kaum von der Erscheinung eines Dorfes und erweise sich als periphere Lage der Stadt Zürich. Das von den Beschwerdeführern angesprochene Luftbild bestätigt diese Würdigung; der allgemeine Siedlungsbau in der Umgebung bildet keinen dichten oder breiten Gürtel. Demzufolge ist festzuhalten, dass die Parzelle der Beschwerdeführer 2 durch die überbaute Umgebung nicht entscheidend geprägt wird. 4.4.4 Folglich ist dem Verwaltungsgericht zuzustimmen, wenn es die umstrittene freie Fläche nicht als Baulücke im Sinne der präzisierten, jüngeren bundesgerichtlichen Rechtsprechung beurteilt hat. Deshalb spielt es keine wesentliche Rolle, ob der Schutz des Ortsbildes von Unteraffoltern zwingend eine vorgelagerte Freihaltezone verlangt. Die Beschwerdeführer 2 widersprechen, indem sie an die planerische Würdigung der weiter westlich gelegenen Schneitächer erinnern. Dort hat es das Bundesgericht als nicht willkürlich erachtet, das entsprechende öffentliche Interesse an einer Freihaltezone zu verneinen (unveröffentlichtes Urteil 1P.312/1996 vom 23. Juli 1997, E. 4c). Die Beschwerdeführer 2 scheinen aber zu übersehen, dass das Bundesgericht damals den angefochtenen Entscheid in diesem Punkt dennoch aufgehoben hatte; damit wurde der Stadt Zürich ermöglicht, unter anderem im Bereich Schneitächer eine Landwirtschaftszone festzusetzen (a.a.O., E. 8c und d). Die Beschwerdeführer 2 gehen damit fehl, wenn sie aus diesem Urteil abzuleiten versuchen, dass ihre Parzelle in der Bauzone hätte belassen werden müssen. 4.5 Zusammengefasst: Alle drei hier zur Diskussion stehenden Grundstücke gehörten am Stichtag nicht zum weitgehend überbauten Gebiet.