Citation: 2P.223/2003 08.04.2004 E. 2

2.1 Die Beschwerdeführerin rügt die Verletzung des Legalitätsprinzips im Abgabenrecht. Sie macht geltend, die verfassungsrechtlichen Delegationsgrundsätze erlaubten dem Universitätsrat nicht, Gebührenerhöhungen in der interessierenden Grössenordnung zu beschliessen. Das Bundesgericht habe zwar zugelassen, dass Studiengebühren auf Verordnungsebene festgesetzt würden, wenn sich der Verordnungsgeber durch die bisherige Übung und die landesweite Praxis gebunden fühle. Weil die Universität aber aus der kantonalen Verwaltung ausgegliedert worden sei, der Universitätsrat im Unterschied zum Regierungsrat praktisch keiner demokratischen Kontrolle unterliege und die Universität nur über ein Globalbudget, nicht aber über einen Leistungsauftrag mit verbindlichen Leitlinien verfüge, seien vergleichsweise höhere Anforderungen an die Übertragung von Kompetenzen im Abgabenbereich zu stellen. Ausserdem sei das Kriterium der landesweiten Praxis nicht geeignet als Schranke für die Ermessensausübung. Es fehle ihm an der nötigen Bestimmtheit und Überprüfbarkeit, zumal die Universitäten dazu übergegangen seien, wechselseitig die Gebühren zu erhöhen. Sie seien wegen der unterschiedlichen Fächerangebote und Kostenstrukturen ohnehin nur beschränkt vergleichbar. Mit der Gebührenerhöhung habe der Universitätsrat seinen Ermessensspielraum überschritten. Sie übertreffe die Teuerung seit der letzten Anpassung bei weitem und sei nicht verkraftbar, was auch der signifikante Anstieg der Gesuche um Gebührenerlass aufzeige. Zudem erschwere das nun eingeführte Bologna-Modell mit seinen strikteren Studienzeitlimiten und der Erhöhung des Prüfungsaufwandes die Nebenerwerbstätigkeit. Aus der Heraufsetzung der Studiengebühren ergebe sich somit eine Beeinträchtigung der Chancengleichheit und Bildungsfreiheit, was mit den verfassungsrechtlichen und völkervertraglichen Bildungszielen nicht vereinbar sei und nach der Verankerung einer Gebührenobergrenze auf Gesetzesstufe rufe. Da im Übrigen eine Graduiertenausbildung an der Universität Basel bisher weder definiert worden sei noch angeboten werde, verstosse die gleichsam vorsorgliche Festsetzung einer Zusatzgebühr für diesen Ausbildungsgang von vornherein gegen das Gesetzmässigkeitsprinzip. 2.2 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedürfen öffentliche Abgaben - abgesehen von Kanzleigebühren - einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an den Verordnungsgeber, so muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlagen der Abgabe selber festlegen (vgl. auch Art. 164 Abs. 1 lit. d BV). Diese Anforderungen hat die Rechtsprechung für die Abgabenbemessung bei gewissen Arten von Kausalabgaben gelockert: Sie dürfen namentlich dort herabgesetzt werden, wo das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt. Der Umfang des Legalitätsprinzips ist demnach je nach der Art der Abgabe zu differenzieren. Das Prinzip darf weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät (statt vieler BGE 126 I 180 E. 2a/bb S. 183 mit Hinweisen; BGE 128 II 112 E. 5a S. 117, 247 E. 3.1 und 3.2 S. 251, mit Hinweisen auf Art. 164 Abs. 1 lit. d und Art. 127 Abs. 1 BV; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, in: ZBl 104/2003 S. 505 ff., S. 514 u. 516, mit Literaturhinweisen). 2.3 Gemäss § 9 Ziff. 8 des Gesetzes vom 8. November 1995 über die Universität Basel (Universitätsgesetz) hat der Universitätsrat die Kompetenz, eine Regelung über die Universitätsgebühren zu erlassen. Die Bedingungen für die Zulassung zum Studium an der Universität und für allfällige Zulassungsbeschränkungen sind in den §§ 22 und 23 des Universitätsgesetzes festgelegt. Damit ergeben sich der Kreis der Abgabepflichtigen und der Gegenstand der Studiengebühren direkt aus dem Gesetz. Das Gleiche gilt für die geplante Graduiertenausbildung, deren Schaffung und Ausgestaltung ebenfalls in der Kompetenz des Universitätsrates liegt (§ 9 Ziff. 6 des Universitätsgesetzes). Insoweit ist den Anforderungen an die formellgesetzlichen Vorgaben Genüge getan. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, dass die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Regierungsrat und andere Behörden verfassungsrechtlich ausgeschlossen sei (vgl. § 46 Abs. 2 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 2. Dezember 1889; ferner BGE 125 I 173 E. 4. S. 176 ff.). Es ist demnach auch nicht zu beanstanden, dass der Basler Gesetzgeber nach der Verselbständigung der Universität Rechtsetzungsbefugnisse vom Regierungsrat auf den Universitätsrat übertragen hat. Dessen verglichen mit dem Regierungsrat weniger starke Einbindung in das demokratische Kontrollsystem ändert nichts Grundsätzliches. Die Beschwerdeführerin legt nicht dar, inwiefern die Verfassung oder die Gesetzgebung des Kantons Basel-Stadt Kompetenzdelegationen an oberste Leitungsorgane von selbständigen öffentlichrechtlichen Anstalten nur eingeschränkt zulassen oder von zusätzlichen Voraussetzungen abhängig machen sollte. Ihr Einwand, an die Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen an den Universitätsrat seien vergleichsweise höhere Anforderungen zu stellen als an Kompetenzübertragungen an den Regierungsrat, verfängt im vorliegenden Zusammenhang deshalb nicht, ohne dass im Einzelnen geprüft zu werden braucht, ob der Universitätsrat in jeder Hinsicht die gleichen Rechtsetzungsbefugnisse beanspruchen kann wie der Regierungsrat in seinen Aufgabenbereichen. 2.4 Das Universitätsgesetz enthält allerdings keine Bemessungsgrundlagen für die Studiengebühren und nennt auch keine Obergrenzen. Das Bundesgericht hat in dieser Hinsicht unbestimmte gesetzliche Grundlagen im Zusammenhang mit Studiengebühren trotzdem ausnahmsweise als ausreichend erachtet, wenn sich das zur Gebührenfestsetzung zuständige Organ als durch die bisherige Übung gebunden betrachtete und sich die Gebühren nach der Erhöhung immer noch in der Grössenordnung bewegten, die an anderen schweizerischen Hochschulen üblich war (vgl. BGE 104 Ia 113 E. 4 S. 117 ff.; 121 I 273 E. 3b und 5a S. 275 u. 277 f.). Es hat erkannt, dass das Element einer langdauernden Übung in diesem Bereich insoweit eine formellgesetzliche Regelung zu ersetzen vermag (BGE 125 I 173 E. 9e S. 181 mit Hinweisen). Das Bundesgericht hat seine Argumentation auch darauf gestützt, dass die Studiengelder seit jeher nur einen geringen Teil der finanziellen Aufwendungen eines Kantons für seine Universität decken, weshalb das Schutzbedürfnis des Einzelnen von vornherein nicht gleich intensiv ist wie bei kostendeckenden Gebühren (BGE 104 Ia 113 E. 4b S. 118; 121 I 273 E. 5a S. 277 f.). Es hat weiter erwogen, dass Studiengelder seit langer Zeit in annähernd gleichem Rahmen erhoben werden und sich die zuständigen Organe daran auch in einem weitergehenden Masse gebunden betrachten als in anderen Bereichen. Es ist zum Ergebnis gelangt, dass sich unter diesen besonderen Voraussetzungen für die Bemessung der Studiengebühren eine schematischere bzw. pauschalere Betrachtungsweise rechtfertigt als im Bereich der Kausalabgaben allgemein zulässig. Insbesondere hindert eine unbestimmte gesetzliche Ermächtigung das zuständige Organ nicht, Gebührenerhöhungen zu beschliessen, die sich im Rahmen des Üblichen halten, selbst wenn sie über die Anpassung an die Teuerung hinausgehen und finanzpolitisch motiviert sind (BGE 120 Ia 1 E. 3g S. 6 f.; 121 I 273 E. 5a S. 277 f.). Das Bundesgericht hat allerdings auch darauf hingewiesen, dass dieser Anpassungsspielraum den Universitätskantonen nicht erlaubt, gleichsam im Gleichschritt auf dem Verordnungsweg ihre Studiengebühren beliebig zu erhöhen (BGE 121 I 273 E. 5a S. 277 unten). Der Entscheid, einen wesentlich höheren Anteil des staatlichen Aufwandes als bisher den Studierenden zu überbinden oder gar kostendeckende Gebühren einzuführen, würde den Zugang zur universitären Ausbildung bedeutend erschweren und eine grundlegende bildungspolitische Wertungsfrage betreffen (BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256). Derartige bildungs- und hochschulpolitische Grundsatzentscheide sind auf der Stufe des formellen Gesetzes zu fällen (BGE 125 I 173 E. 4a S. 176; 121 I 273 E. 4c S. 276 f.). Solange die Gebühren jedoch nicht wesentlich von dem abweichen, was im betreffenden Sachbereich allgemein üblich ist, ohne dass vom Prinzip der bei weitem nicht kostendeckenden Gebühren abgewichen wird, sind Erhöhungen nach der bundesgerichtlichen Praxis selbst ohne gesetzliche Obergrenze oder Bemessungsregeln grundsätzlich zulässig (BGE 123 I 254 E. 2b/bb S. 256; 120 Ia 1 E. 3g S. 6; 121 I 273 E. 4c u. 5a S. 276 ff.). 2.5 An dieser verschiedentlich bestätigten Praxis ist im vorliegenden Zusammenhang noch festzuhalten. Die von der Beschwerdeführerin summarisch erwähnten Studienreformen der letzten Jahre und die Einführung des sog. Bologna-Modells erscheinen nicht als derart grundlegende oder einschneidende Neuerungen, dass sie eine Praxisänderung im Bereich der Abgabenkompetenzen rechtfertigen, auch wenn sie den Spielraum der Studierenden zur Ausübung eines Nebenerwerbs eingeschränkt haben. Es werden im Wesentlichen die gleichen Ausbildungen wie vorher angeboten, und das Finanzierungssystem der Universität hat ebenfalls keine grundsätzlichen Änderungen erfahren. Dichtere und zeitlich gestraffte Ausbildungsgänge mit Prüfungen nach dem sog. Credit-System schränken zudem nicht nur die Möglichkeiten ein, begleitenden Nebenerwerbstätigkeiten nachzugehen. Sie erlauben auch, die eigenen Mittel und allfällige Darlehen auf einen kürzeren Zeitraum zu konzentrieren und früher mit einer Haupterwerbstätigkeit zu beginnen. Im Weiteren wurde die umstrittene Gebührenerhöhung vom Universitätsrat unter einem gewissen Druck, mit Blick auf einen drohenden Fehlbetrag von nahezu Fr. 20 Mio. für das Jahr 2004, als Teil eines Massnahmenpakets für ein ausgeglichenes Budget beschlossen. Die Anpassung an die Teuerung seit der letzten Gebührenerhöhung im November 1997 (von Fr. 500.-- auf Fr. 600.--) deckt je nach Berechnungsweise einen Anteil von ca. Fr. 21.-- bis Fr. 30.-- des Mehrbetrages von Fr. 100.--. Für den Differenzbetrag kann der Universitätsrat auf verschiedene Mehrleistungen verweisen. Im Jahre 1998 sei eine Kinderkrippe eingerichtet und später ausgebaut worden, was mit jährlichen Betriebskosten von über Fr. 500'000.-- verbunden sei. Um den Studierenden den Zugang zu neuen Formen des Lehrens und Lernens zu ermöglichen, sei die Universität vermehrt mit einer zeitgemässen technischen Infrastruktur ausgestattet worden (EDV, Audio, Video, Funkvernetzung, Lernzentrum Medizin, E-Learning, Sprachenzentrum). Die entsprechenden Investitionen beliefen sich auf über Fr. 4 Mio.; dazu kämen jährliche Betriebs- und Personalkosten. Zudem seien verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Betreuungsverhältnisse ergriffen worden (Einrichtung von Assistenzprofessuren, Anstellung zusätzlicher Lehrbeauftragter, Zurverfügungstellen von Mentoringprogrammen). Nach Auffassung der Beschwerdeführerin handelt es sich zwar nicht um echte Mehrleistungen, sondern um Investitionen, die zur Aufrechterhaltung des Lehrbetriebes notwendig gewesen seien. Die Studentenzahl habe in den letzten Jahren kontinuierlich zugenommen, ohne dass die Infrastruktur und die Betreuungsverhältnisse mit dieser Entwicklung Schritt gehalten hätten. Im Ergebnis hätten die Dienstleistungen für die Studierenden sogar abgenommen. Welcher Charakter den erwähnten Massnahmen im Einzelnen zukommt bzw. welche Leistungen den Studierenden zusätzlich oder bloss noch in vermindertem Masse erbracht werden, braucht hier nicht näher ausgeleuchtet zu werden. Es genügt im vorliegenden Zusammenhang, festzuhalten, dass seit der letzten Gebührenanpassung eine gewisse Teuerung eingetreten ist, die Universität unbestrittenermassen Mehraufwendungen in Millionenhöhe erbracht hat, sie sich wegen des gewachsenen und noch weiter wachsenden Finanzbedarfs mit erheblichen Finanzierungsproblemen konfrontiert sieht, und dass der Kostenanteil der Studierenden am Gesamtaufwand trotz der Gebührenerhöhung nicht bedeutend angestiegen ist. Es ist offenkundig und bedarf keiner eingehenden Erläuterung, dass der aus der Gebührenerhöhung um einen Sechstel erwartete Mehrertrag von Fr. 1,25 Mio. pro Jahr den von den Studierenden zu bezahlenden Anteil bei einem jährlichen Budget von ca. Fr. 250 Mio. nur geringfügig und jedenfalls nicht in einem Ausmass erhöht, das einer bildungspolitischen Weichenstellung gleichkommt. Im gesamtschweizerischen Vergleich liegen die Studiengebühren der Universität Basel auch nach der Erhöhung im Durchschnitt. Sie halten sich noch im Rahmen des landesweit Üblichen und damit im finanzpolitischen Ermessensspielraum des zur Gebührenfestsetzung zuständigen Organs. Die Erhöhung erfordert keinen Grundsatzentscheid des Gesetzgebers; sie hält der Überprüfung unter dem Blickwinkel des Legalitätsprinzips stand. 2.6 Es ist freilich nicht ausser Acht zu lassen, dass ausschliesslich durch ein Exekutivorgan festgesetzte Gebührenbemessungsgrundlagen den Anforderungen des Legalitätsprinzips im Abgabenrecht grundsätzlich nicht genügen. Nicht zu übersehen ist auch, dass die bei der Begründung und Bestätigung der erwähnten bundesgerichtlichen Praxis als massgebend erachteten Umstände wesentliche Änderungen erfahren haben. Insbesondere sind die Studiengebühren an der Universität Basel in den vergangenen Jahren verschiedentlich und zum Teil markant erhöht worden. Im Jahre 1975 waren - nach den unwidersprochen gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin - pro Semester noch Fr. 150.-- zu bezahlen, im Jahre 1992 schon Fr. 260.--. Im Jahre 1995 wurden die Studiengebühren pro Semester auf Fr. 500.-- angehoben, zwei Jahre später (1997) auf Fr. 600.--. Mit der umstrittenen Erhöhung erreichen sie Fr. 700.--. Diese Anpassungen sind nur zum Teil durch die Teuerung begründet. In wesentlichem Umfang gehen sie auch auf finanzpolitische Motive zurück. Solche Gründe rufen aber - wenn sie wesentliches Gewicht erhalten - einer formellgesetzlichen Basis. Die verschiedenen Gebührenerhöhungen in relativ kurzer Zeitspanne machen zudem deutlich, dass sich das zur Gebührenfestsetzung kompetente Organ nicht mehr im selben Mass wie früher an den traditionellen Rahmen gebunden fühlt bzw. fühlen kann und verstärkt finanzpolitischen Zwängen unterliegt. Die Entwicklung der Studiengebühren zeigt auf, dass das Kriterium der Bindung an das bisher Übliche stark an Gewicht verloren hat. Von einer langen Übung kann angesichts der relativ häufigen Anpassungen nur sehr bedingt gesprochen werden. Wohl liegen die Studiengebühren an der Universität Basel - wie gezeigt - nach wie vor im landesweiten Durchschnitt. So verhält es sich jedoch nur, weil an den übrigen vergleichbaren Hochschulen eine ähnliche Entwicklung eingetreten ist. Demnach hat auch bis zu einem gewissen Grad eine wechselseitige Heraufsetzung der Gebühren stattgefunden ("Gebührenerhöhung im Gleichschritt"), wie sie das Bundesgericht - mangels gesetzlicher Verankerung der Bemessungsgrundlage - gerade als unzulässig bezeichnet hat (vgl. BGE 121 I 273 E. 5a S. 277). Das Kriterium des landesweit Üblichen hat seine Bedeutung somit ebenfalls zum Teil eingebüsst. Unter diesen Umständen liesse es sich in Zukunft nicht mehr rechtfertigen, gestützt auf eine ungenügende gesetzliche Grundlage wie der vorliegenden Gebührenerhöhungen zu beschliessen, die deutlich über die Teuerung hinausgehen. Der finanzpolitische Spielraum der Behörden erscheint in Fällen wie hier als nahezu ausgeschöpft. Zudem erscheint eine weitergehende Beteiligung der Studierenden an den Kosten der Universität auch unter dem Gesichtswinkel von Art. 13 Abs. 2 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1) als problematisch (vgl. dazu E. 3.3 hiernach). Sie bedarf nach dem Ausgeführten jedenfalls einer den allgemeinen abgabenrechtlichen Grundsätzen genügenden Grundlage (vgl. oben E. 2.2).