Citation: BGE 128 II 34 E. 4b

In seinem Entwurf für ein neues Landwirtschaftsgesetz (Art. 46) hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Zollkontingentsanteile für grosses Schlachtvieh, Kälber, Schweine, Pferde, Schafe, Ziegen und das Fleisch dieser Gattungen ausschliesslich nach Massgabe der Schlachtung inländischer Tiere zuzuteilen (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169, 323). Er strebte damit eine Vereinfachung des Systems zur Verteilung der Zollkontingente an (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 11, 170; vgl. auch GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1079); es sollten einfache und transparente Regeln gelten, was seines Erachtens am ehesten durch das Anknüpfen bei den Schlachtungen gewährleistet war, weil deren Zahl zuverlässig erhoben werden könne. Ein entsprechendes Vorgehen schliesse aus, dass es via BGE 128 II 34 S. 42 Kettengeschäfte zu Doppelzählungen und Missbräuchen komme, den Hauptproblemen der alten Regelung (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169 f.; AB 1998 S 142 [Delamuraz]). Weiter würden sich die Einfuhrrechte auf die Schlachtbetriebe konzentrieren, womit importiertes und einheimisches Fleisch durch die gleichen Absatzkanäle fliesse, weil die mit der Weiterverarbeitung befassten Betriebe ihren Fleischbedarf bei den Schlachthöfen deckten. So könne auf der untersten Verarbeitungsstufe eine Mischrechnung erfolgen und es seien Transparenz, Wettbewerb und Einfachheit des Systems sichergestellt (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 170). Diese Überlegungen des Bundesrats stiessen im Parlament grundsätzlich auf breite Zustimmung. In den Beratungen konnten sich dennoch die drei genannten Ausnahmen durchsetzen: Die Räte beschlossen, dass neben der Zahl der geschlachteten Tiere ausnahmsweise auch die (freien) Käufe ab öffentlichen Märkten, die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren und die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigt werden können (AB 1997 N 2050 f.; 1998 S 138 ff., 341 ff.; N 298 ff., 637; vgl. oben E. 2c). Die ersten beiden Ausnahmen von der Regel waren weitgehend unbestritten. Zum einen wurde in der Abräumung der öffentlichen Viehmärkte eine valable Inlandleistung gesehen, welche die Zuteilung eines Anteils am wirtschaftlich interessanten Zollkontingent rechtfertige. Zum anderen sollte den besonderen Bedürfnissen im Bereich der Trocken- und Bindefleischherstellung Rechnung getragen werden. Bis zuletzt umstritten war demgegenüber die vorliegend interessierende dritte Ausnahmebestimmung betreffend die Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen. Die kritischen Stimmen im Parlament sahen im blossen Zukauf von Fleisch keine eigentliche Inlandleistung, weil der Käufer - im Unterschied zum Besitzer des geschlachteten Tieres, der dieses ganz verwerten müsse - nur gerade bestimmte, von ihm benötigte Stücke einkaufe; es sei verfehlt, dem Käufer hierfür Anteile am Zollkontingent zuzuteilen (vgl. AB 1998 S 140 [Plattner], 343 [Schüle]; N 300 [Fässler]). Zudem bestanden - aufgrund der Erfahrungen mit der bisher geltenden Regelung - Bedenken im Hinblick auf die Kontrollierbarkeit dieses Kriteriums und die drohende Missbrauchsgefahr. Die Befürworter, welche sich letztlich durchsetzten, wollten vor allem die kleinen und mittleren (Metzgerei-)Betriebe schützen; diese würden nach der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung sämtlicher lukrativen Kontingente verlustig gehen, falls sie nicht selbst ganze Tiere zum Schlachten BGE 128 II 34 S. 43 bringen (vgl. AB 1998 N 299 [Widrig], 300 [Bonny]; S 341 [Büttiker]). Zudem strebten sie an, eine weitere Konzentration der Kontingentsanteile auf die Grossverteiler zu verhindern (vgl. insb. AB 1998 S 141 [Onken]). Ferner sorgten sie sich um die Versorgung der Rand- und Tourismusregionen mit Edelstücken, weil sich in diesen Teilen der Schweiz keine Schlachthöfe befänden (vgl. AB 1997 N 2051 [Frey]; 1998 S 141 [Maissen]; N 300 [Gusset]). Zwar kam in den Beratungen deutlich zum Ausdruck, dass es Sache des Bundesrats sein würde, die Einzelheiten der Kontingentsverteilung zu regeln, und dass ihm dabei bewusst eine grosse Freiheit eingeräumt wurde (vgl. AB 1998 S 142 [Büttiker], 342 [Onken]; N 300 [Wyss]; 1997 N 2051 [Frey]). Das Parlament ging jedoch nicht davon aus, dass der Bundesrat völlig frei werde entscheiden können, ob er die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen überhaupt umsetzen will; aus den einschlägigen Voten ergibt sich zumindest implizit, dass in jenen Bereichen der Fleischproduktion, welche Anlass für die Ausnahmebestimmungen gegeben haben, auf Verordnungsstufe eine den ursächlichen Anliegen entsprechende Regelung erwartet wurde.