Citation: 1P.265/2005 18.04.2006 E. 4

4.1 Nel merito, il Comune ricorrente rileva di disporre di una superficie importante (8'143 ha), che da sola supera quella degli altri due Comuni coinvolti nella fusione, di poter contare su un significativo numero di abitanti, in aumento negli ultimi anni (315 alla fine del 2003), di non aver mai riscontrato difficoltà a ricoprire le cariche del Municipio e che fino al 2000 ha potuto essere gestito senza far ricorso alla compensazione intercomunale. Sottolinea che avrebbe praticamente già effettuato tutti gli investimenti importanti, per cui quelli ancora da eseguire non ne pregiudicherebbero l'esistenza. Su quest'ultimo aspetto la sua situazione sarebbe diametralmente opposta a quella degli altri due Comuni, nei quali dovrebbero essere effettuati ancora molti investimenti. Aggiunge infine che negli scorsi anni avrebbe dimostrato una straordinaria vitalità e iniziativa nel promuovere collaborazioni intercomunali e, ricordato che sul suo territorio esistono notevoli riserve idriche, sostiene di essere, in sostanza, un Comune vivo e vitale. Il ricorrente ammette, correttamente, di avere difficoltà finanziarie, che tuttavia sarebbero legate essenzialmente al contesto periferico in cui è situato e che caratterizzerebbe peraltro praticamente tutti i comuni che si trovano nella sua stessa situazione. Questo stato di povertà endemica dei comuni periferici, argomenta, era noto al Costituente, che avrebbe nondimeno scientemente scelto di proteggere il comune. Nel rapporto alla cittadinanza del dicembre 2003, Bignasco sarebbe stato presentato a torto, visto che disporrebbe di entrate fiscali importanti grazie alle aziende elettriche OFIMA, come un comune in miseria e allo sbando. Ammette che l'evoluzione positiva iniziata negli ultimi anni potrebbe trarre in inganno, poiché comprende anche il cosiddetto contributo transitorio che rappresenta comunque un diritto esplicitamente riconosciuto ai comuni. Aggiunge che secondo la dottrina i costi di un comune dipenderebbero in minima parte dalla sua dimensione e che la collaborazione intercomunale permetterebbe di giungere a risultati migliori. L'avversato progetto di fusione concernerebbe d'altro canto tre comuni periferici, con una struttura finanziaria debole o compromessa: dal piano finanziario risulterebbe poi, sempre a mente del ricorrente, che l'aggregazione non comporterebbe un miglioramento sensibile della situazione economica del nuovo Comune. 4.2 Nel messaggio sulla LASC è posto l'accento sugli obiettivi perseguiti con le aggregazioni, che sono indicati al suo art. 2: essi, circostanza che il ricorrente parrebbe misconoscere, non sono prettamente finanziari, ma tendono piuttosto a permettere la creazione di entità comunali propositive, a favorire la valorizzazione e la gestione del territorio e a rivitalizzare le zone periferiche, ove ¾ dei comuni sono in compensazione intercomunale e il potere locale è confrontato con gravi problemi per carenza di risorse finanziarie e umane, con territori onerosi da gestire, ciò che implica, di fatto, l'assenza pressoché integrale di autonomia gestionale (pag. 6 seg.). 4.3 Nel messaggio del 7 settembre 2004 sull'aggregazione litigiosa è stato rilevato ch'essa riunisce tutti gli elementi per giustificare la fusione in forma coatta e che il progetto porterà alla nascita di un comune finanziariamente solido, con un importante ruolo sul piano regionale. L'esclusione di Bignasco dal progetto non comprometterebbe soltanto la realizzazione dell'aggregazione, ma metterebbe in difficoltà questo stesso Comune, la cui situazione non è sufficientemente solida da garantire uno sviluppo a medio/lungo termine. Nello stesso documento si legge che la situazione delle finanze dei tre Comuni è abbastanza impietosa: in particolare per Bignasco e Cavergno (ex Comuni in compensazione) ci sono di fatto poche o nessuna possibilità di garantire una gestione equilibrata al termine della fase transitoria prevista dalla legge ticinese sulla perequazione finanziaria intercomunale, del 25 giugno 2002 (LPI), ossia a partire dal 2008 (pag. 4). Per Bignasco, il Governo ha accertato, fondandosi su cifre dettagliate, che non riesce più a conseguire il pareggio dei conti, sebbene in passato abbia goduto, grazie in particolare appunto all'apporto fiscale delle OFIMA, di una buona situazione finanziaria. Gli investimenti effettuati, ma anche errori nella gestione finanziaria, hanno infatti condotto a un dissesto finanziario (pag. 10). Ha poi illustrato la necessità dell'aggregazione di Bignasco per il nuovo Comune, facendo perno, come già per Sala Capriasca seppure in questo Comune la situazione finanziaria fosse ben diversa, in particolare sulla solidarietà intercomunale, sulla necessità di creare per il nuovo Comune in primo luogo una contiguità territoriale e sull'importanza del numero di abitanti apportabili (300 abitanti su circa 1300); (pag. 11 e 12). Nella risposta al ricorso, il Consiglio di Stato ribadisce che l'inclusione di Bignasco consente di raggiungere non solo gli obiettivi previsti dalla LASC, ma anche quelli della LPI. Il Consiglio di Stato ha poi aggiunto che le obiezioni, che hanno spinto al noto voto consultivo negativo, dovevano essere riferite a scelte operative che appartengono al futuro sviluppo del nuovo Comune e non ai fondamenti territoriali, istituzionali, demografici e finanziari che hanno motivato la proposta di aggregazione: i timori e le preoccupazioni espressi, segnatamente una certa diffidenza nei confronti della possibilità di collaborare apertamente e costruttivamente con i cittadini degli altri Comuni e il superamento di contrasti storici, peraltro imposto dalle sopravvenute necessità delle regioni periferiche, dovranno essere superati in larga misura dalle scelte democratiche che sarà chiamato a compiere il nuovo Comune (pag. 2 e seg.). Il Governo ha pure rilevato che il territorio dei tre Comuni è di notevoli dimensioni, mentre gli insediamenti sono assai ridotti, corrispondenti a poco meno dell'1%. Anche nel già citato rapporto di maggioranza del 14 dicembre 2004 si sottolinea che i tre Comuni versano in una situazione precaria, se non addirittura allarmante (pag. 4), viste le condizioni finanziarie difficili e per di più con scarse prospettive di miglioramento (pag. 7). Condiviso è pure l'aspetto che l'aggregazione sia giustificata dal punto di vista geografico sia per la contiguità territoriale sia perché permette di integrare l'intero territorio della valle Bavona nel nuovo Comune, assicurando così la gestione di questa preziosa area naturale e paesaggistica da parte di un'unica amministrazione comunale (pag. 8). Sebbene l'aggregazione litigiosa non costituirà la panacea di tutti i mali, si rileva, essa rappresenta comunque un punto di partenza più solido e rassicurante per una migliore gestione della cosa pubblica nella comunità e nei territori interessati (pag. 7). Del resto, pure nel rapporto di minoranza, sostenendo in sostanza che l'art. 9 LASC dovrebbe essere applicato in maniera restrittiva, non vengono addotti argomenti giuridici decisivi contrari all'aggregazione litigiosa. Si ammette infatti che la situazione del Comune di Bignasco presenta aspetti problematici, sostenendo tuttavia che non sarebbero date le premesse per cancellare questa realtà storica e culturale (cfr. anche il progetto per l'aggregazione dei tre Comuni interessati, del 27 febbraio 2003, e il Rapporto alla cittadinanza, del 23 dicembre 2003). 4.4 I generici accenni ricorsuali non dimostrano l'arbitrarietà degli argomenti testé citati, in particolare degli accertamenti relativi alla precaria situazione finanziaria del Comune, atteso che una decisione non è arbitraria per il solo motivo che un'altra soluzione sarebbe sostenibile o addirittura preferibile. E' necessario dimostrare e spiegare perché la contestata decisione sarebbe manifestamente insostenibile, in aperto contrasto con la situazione effettiva, fondata su una svista manifesta oppure in urto palese con il sentimento di giustizia ed equità. Giova inoltre ricordare che il Tribunale federale annulla la decisione cantonale soltanto quando essa risulti insostenibile non solo nella motivazione, bensì anche nel risultato (DTF 129 I 8 consid. 2.1 pag. 9, 128 I 177 consid. 2.1, 127 I 54 consid. 2b pag. 56). Simili estremi non sono dimostrati nella fattispecie. 4.5 Privo di consistenza è l'accenno a un'asserita lesione del principio della legalità, perché il Gran Consiglio ha scelto il nome del nuovo Comune e stabilito a Cevio la sede del nuovo palazzo comunale (art. 1 e art. 5 del decreto impugnato). L'art. 8 cpv. 2 LASC dispone infatti che nel decreto legislativo il Gran Consiglio stabilisce il nome del nuovo Comune, il circolo cui viene attribuito e tutte le modalità applicative necessarie. 4.6 Secondo iI Comune ricorrente, il contestato decreto legislativo violerebbe anche il principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.). Esso sostiene, tuttavia in maniera del tutto generica senza addurre dati precisi, che dal piano finanziario non risulterebbe un nuovo Comune più forte o migliore dei tre attuali, ma semplicemente la somma di tre Comuni sostanzialmente deboli, per cui l'imposta fusione non sarebbe necessaria. Sussisterebbero infatti interventi meno drastici, primo fra tutti il nuovo meccanismo instaurato dalla perequazione finanziaria intercomunale, che potrebbero indurre i comuni ad aggregarsi. Argomenta che con la graduale riduzione del contributo transitorio molti comuni sarebbero costretti a esplorare tutte le vie per ridurre i loro costi di gestione e per mantenere il debito pubblico entro limiti accettabili e aggiunge che la LPI non implicherebbe, a suo parere mediante un silenzio qualificato, di imporre l'aggregazione coatta per il semplice fatto di percepire il contributo transitorio. Il ricorrente in relazione alla sua autonomia è legittimato a far valere l'asserita lesione del principio di proporzionalità, secondo cui un provvedimento dev'essere idoneo a raggiungere lo scopo desiderato e per il quale deve sussistere un rapporto ragionevole tra lo scopo perseguito e i mezzi utilizzati (DTF 131 I 91 consid. 3.3 e rinvii). Con il generico accenno alla LPI il ricorrente disattende tuttavia che questa legge (v. art. 2) è armonizzata con gli obiettivi cantonali in tema di nuove aggregazioni tra comuni e che per i comuni, la cui struttura finanziaria causa la durevole dipendenza dagli aiuti ivi previsti, il Consiglio di Stato può subordinarne l'erogazione all'avvio da parte del comune beneficiario di uno studio di aggregazione compatibile con la LASC. La circostanza che con la criticata aggregazione non venga necessariamente costituito un Comune forte non lede il principio di proporzionalità, ritenuto che secondo gli accertamenti delle Autorità cantonali, di cui non è dimostrata l'arbitrarietà, a medio/lungo termine l'esistenza del Comune non sarebbe garantita (cfr. DTF 131 I 91 consid. 3.3 e 3.4). Trattandosi inoltre di circostanze locali, meglio conosciute e valutate dalle Autorità cantonali, il Tribunale federale s'impone un certo riserbo e si astiene dall'interferire in questioni di spiccato apprezzamento (cfr. DTF 119 Ia 362 consid. 3a, 117 Ia 434 consid. 3c, 430 consid. 4a). 4.7 Neppure regge l'accenno ricorsuale sulla mancanza di un interesse pubblico sufficiente giustificante la criticata aggregazione, perché nel comprensorio la percentuale degli oppositori raggiunge il 35.98%, ritenuto che comunque una maggioranza del 64.02% è favorevole. Si può d'altra parte rilevare che queste cifre, come rettamente sottolineato dagli altri due Comuni nelle loro osservazioni, hanno un significato relativo, ricordato che a Bignasco su 175 cittadini iscritti nel catalogo elettorale, 54 si sono espressi a favore e 89 contro la fusione, determinando una differenza di 35 voti (cfr. DTF 94 I 351 consid. 4b/bb in fine pag. 358). Del resto, l'assunto, riproposto anche in questo contesto, peraltro sempre in modo generico, che non sarebbe logico pensare di creare un Comune finanziariamente sano e forte aggregando tre Comuni sostanzialmente deboli, misconosce che, come già visto, a medio/lungo termine nessuno dei Comuni potrebbe usufruire di una sufficiente un'autonomia gestionale, per cui di per sé si è confrontati a un'aggregazione per necessità, attuabile - anche senza il consenso di talune collettività locali - a tutela di interessi primari riconoscibili all'insieme della comunità aggregata (cfr. messaggio sulla LASC, pag. 7). I Municipi di Cevio e Cavergno non sostengono poi che il nuovo Comune costerà meno dei tre attuali, ma insistono sull'indubbia razionalizzazione dei costi e dell'organizzazione, reputando il richiamo ricorsuale al piano finanziario allestito nell'ambito dello studio sull'aggregazione fuori luogo, poiché semplice istrumento di lavoro interno. D'altra parte, sempre nella sentenza del 12 marzo 2001, il Tribunale federale aveva già rilevato che dovendosi procedere in un dato comprensorio a un'aggregazione forzata, dati gli speciali requisiti, era chiaro che non era possibile restringerla ai soli Comuni sotto vari punti di vista deboli e deficitari, perché il risultato non sarebbe stato quello di dissolvere o diminuire il disagio, né tanto meno di formare le volute e nell'interesse generale appropriate entità efficienti (consid. 6). 4.8 Il Comune ricorrente adduce infine una violazione del diritto di iniziativa garantitogli dall'art. 41 Cost./TI. Al riguardo rileva che il Comune di Frasco ha lanciato un'iniziativa legislativa per la ripartizione dei canoni d'acqua tra Cantone, Comuni e Patriziati, con contestuale modifica della LPI, allo scopo di permettere ai comuni periferici di ottenere maggiori entrate grazie al loro patrimonio idrico. Bignasco ha sostenuto attivamente questa iniziativa, mentre non l'avrebbero fatto i Comuni di Cevio e Cavergno. Aggiunge, sempre in termini generici, che qualora l'iniziativa sui canoni d'acqua dovesse riuscire, otterrebbe proventi sufficienti per colmare d'un sol colpo tutti i suoi debiti e garantirsi un futuro sicuro. Nelle osservazioni al ricorso i Municipi di Cevio e di Cavergno rilevano tuttavia di sostenere il principio all'origine di questa iniziativa, sulla quale del resto il nuovo Comune potrà nuovamente esprimersi. 4.8.1 Certo, secondo l'invocata norma, un quinto dei comuni può in ogni tempo, presentare al Gran Consiglio una domanda di iniziativa in materia legislativa (cpv. 1) e, a norma dell'art. 42 cpv. 1 Cost./TI, promuovere un referendum facoltativo. La questione sollevata è già stata esaminata dal Tribunale federale nella vertenza del Comune di Sala Capriasca. E' stato riconosciuto che la perdita degli accennati diritti era una conseguenza diretta, inevitabile e ovvia della fusione, ritenuto comunque che quegli stessi diritti spettavano poi al nuovo Comune di cui il ricorrente sarebbe stato chiamato a far parte. La questione di sapere se al Comune doveva essere riconosciuta la facoltà di avvalersi dell'art. 85 lett. a OG è per contro stata lasciata aperta, poiché l'aggregazione litigiosa, come quella in esame, era costituzionalmente corretta, per cui il tema dell'esercizio dei menzionati diritti politici era superato (sentenza citata, consid. 2b). 4.8.2 Con scritto del 6 aprile 2006 il ricorrente rileva che con un comunicato stampa della Cancelleria dello Stato del Cantone Ticino è stata annunciata la pubblicazione su Internet del Rapporto del Gruppo di lavoro del Consiglio di Stato sull'iniziativa elaborata per la ripartizione dei canoni d'acqua tra Cantone, Comuni e Patriziati e la modifica della LPI. Nel rapporto, rilevato che l'iniziativa, depositata il 31 gennaio 2005, è stata dichiarata riuscita e accertato ch'essa è ricevibile, si conclude che la stessa dovrebbe essere respinta dal Gran Consiglio e sottoposta al voto popolare con la semplice raccomandazione di reiezione, rinunciando a presentare un eventuale controprogetto. Ora, ricordato che di massima nel quadro di un ricorso di diritto pubblico non sono ammessi fatti nuovi, l'invocata circostanza non muterebbe comunque l'esito del gravame. In effetti, premesso che la questione dell'accoglimento dell'iniziativa da parte del popolo è ancora aperta, il ricorrente disattende che, come si è visto, la sua partecipazione alla contestata aggregazione è stata ritenuta fondamentale per la nascita del nuovo Comune (art. 9 lett. b LASC) e non è stata imposta soltanto a causa della sua precaria situazione finanziaria.