Citation: 2A.355/1999 01.05.2000 E. 5

5.- Vor diesem Hintergrund sind die sich im vorliegenden Fall stellenden materiell- und verfahrensrechtlichen Datenschutzfragen zu prüfen: a) aa) Das Datenschutzgesetz gilt generell für das Bearbeiten von Daten natürlicher und juristischer Personen durch Bundesorgane (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG; Marc Buntschu, in: Maurer/Vogt, Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz, Basel 1995, Rzn. 23 ff. zu Art. 2), wozu die Bankenkommission zählt; es ist deshalb grundsätzlich auf deren Tätigkeit, soweit datenschutzrechtlich relevant, anwendbar. Das Gesetz schliesst hängige Zivilprozesse, Strafverfahren, Verfahren der internationalen Rechtshilfe sowie staats- und verwaltungsrechtliche Verfahren mit Ausnahme erstinstanzlicher Verwaltungsverfahren von seinem Anwendungsbereich aus (Art. 2 Abs. 2 lit. c DSG). Diese Sonderregelung beruht auf der Idee, dass hier der Persönlichkeitsschutz durch die Spezialbestimmungen der entsprechenden Verfahren selber hinreichend gesichert und geregelt erscheint (vgl. BBl 1988 II 443; Marc Buntschu, a.a.O., Rz. 39 zu Art. 2 DSG). Das gilt für die Amtshilfe nicht im gleichen Masse: Sie kann nicht einfach aus Praktikabilitätsgründen mit der Internationalen Rechtshilfe in Zivil- und Strafsachen gleichgesetzt werden. Der Gesetzgeber hat die Rechtshilfe verfahrens- und datenschutzmässig als hinreichend ausgebaut erachtet, um die datenschutzrechtlichen Interessen der Betroffenen wirksam zu schützen. Entsprechendes ergibt sich für die Amtshilfe weder aus den Materialien noch aus dem Wortlaut oder der Systematik des Börsengesetzes. Dieses regelt die Amtshilfe wenig detailliert; zudem kann die Bankenkommission Amtshilfe je nach der Natur der Informationen auch ohne weitere Förmlichkeiten leisten (vgl. Hans-Peter Schaad, in: Vogt/Watter, Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, Rz. 120 zu Art. 38 BEHG). Ein Anspruch auf ein formelles Verfahren besteht grundsätzlich nur, soweit Kundendaten ("kundenbezogene Informationen") des beaufsichtigten Händlers übermittelt werden (vgl. Schaad, a.a.O., Rz. 124 zu Art. 38 BEHG) oder dieser sich weigert, andere nicht allgemein zugängliche Informationen, die keine Kunden betreffen ("nichtkundenbezogene Informationen"), der Aufsichtsbehörde zur Verfügung zu stellen. Solche können jedoch ebenfalls Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. a DSG bilden. bb) Auch wenn die Abgrenzung von Amts- und Rechtshilfe dogmatisch nicht immer leicht fällt, unterscheiden sich die beiden Rechtsinstitute doch sowohl nach Sinn und Zweck wie nach dem anwendbaren Verfahren (vgl. Schaad, a.a.O., Rzn. 17 ff., 23, 111 ff. zu Art. 38 BEHG; Thierry Amy, Entraide administrative internationale en matière bancaire, boursière et financière, Diss. Lausanne 1998, S. 235 ff.; Küng/Huber/Kuster, Kommentar zum Börsengesetz, Bd. II, Zürich 1998, Rzn. 5 ff. zu Art. 38; Helena Ingrid Glaser, Amtshilfe und Bankgeheimnis, Diss. Basel 1996, S. 24 ff.; Riccardo Sansonetti, L'entraide administrative internationale dans la surveillance des marchés financiers, Zürich 1998, S. 10 ff. und S. 43 ff.; Annette Althaus, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, Bern 1997, S. 3/4; Robert Zimmermann, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, N. 1 S. 8). Die internationale Amtshilfe zur Überwachung des Börsen- und Effektenhandels erfolgt zwischen administrativen Markt- bzw. Handelsaufsichtsbehörden im Rahmen eines nicht streitigen Verwaltungsverfahrens (vgl. jedoch die Kritik bei Glaser, S. 24 ff.). Das Börsengesetz selber trennt die Rechtshilfe an Strafuntersuchungsbehörden insofern hiervon ab, als die Weiterleitung von in Amtshilfe erhaltenen Informationen an Strafbehörden unzulässig ist, "wenn die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre" (Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG). Die einfacher erhältliche Amtshilfe unter Aufsichtsbehörden darf nicht zu einer Umgehung der Regeln über die Internationale Rechtshilfe in Straf- und Zivilsachen führen (BGE 125 II 450 E. 3b S. 457; vgl. Schaad, a.a.O., Rz. 80 ff. zu Art. 38 BEHG). Es kann deshalb nicht generell gesagt werden, das Datenschutzgesetz sei auf die Amtshilfe - analog der Ausnahme von Art. 2 Abs. 2 lit. c DSG für die Rechtshilfe - zum Vornherein nicht anwendbar. Würde der Katalog von Art. 2 Abs. 2 DSG über seinen Wortlaut hinaus nach den Grundsätzen "lex specialis derogat legi generali" bzw. "lex posterior derogat legi priori" leichthin ausgedehnt, verlöre der Datenschutz relativ schnell seine Natur als Querschnittmaterie mit einheitlichen Grundsätzen und allgemeinen Prinzipien. Erstinstanzliche Verwaltungsverfahren, auf die, wie nach Art. 38 Abs. 3 BEHG für das Amtshilfeverfahren betreffend kundenbezogener Daten, das Verwaltungsverfahrensgesetz anwendbar ist, fallen unter das Datenschutzgesetz; dies muss umso mehr für Datenübergaben gelten, die mündlich und ohne weitere Förmlichkei-ten erfolgen. Das Datenschutzgesetz gilt deshalb grundsätzlich auch im börsenrechtlichen Amtshilfeverfahren (so auch Schaad, a.a.O., Rz. 116 zu Art. 38 BEHG; Sansonetti, a.a.O., S. 541; Althaus, a.a.O., S. 104). b) Der Gesetzgeber kann aber gewissen im Datenschutzgesetz vorgesehenen Prinzipien, Grundsätzen oder Ansprüchen bereits beim Erlass der spezialgesetzlichen Regelung derart Rechnung tragen, dass einzelnen Bestimmungen des Datenschutzgesetzes daneben (materiell) keine eigenständige Bedeutung mehr zukommt und die Gesamtproblematik deshalb - wie hier - von den im jeweiligen Sachbereich zuständigen Organen zu beurteilen ist. Dies ist jeweils im Einzelnen noch zusätzlich zu prüfen. aa) Nach Art. 19 DSG dürfen Bundesorgane Personendaten unter anderem bekannt geben, wenn hierzu eine gesetzliche Grundlage besteht; besonders schützenswerte Personendaten oder Persönlichkeitsprofile können sie bearbeiten, soweit ein formelles Gesetz dies ausdrücklich vorsieht (vgl. Art. 17 DSG). Die Bekanntgabe ins Ausland ist ausgeschlossen, wenn dadurch die Persönlichkeit der Betroffenen schwerwiegend gefährdet würde, namentlich weil ein Datenschutz fehlt, der dem schweizerischen gleichwertig ist (Art. 6 Abs. 1 DSG). Art. 38 Abs. 2 BEHG seinerseits enthält die von Art. 19 in Verbindung mit Art. 17 DSG geforderte gesetzliche Grundlage für die Weitergabe von Personendaten an ausländische Börsenaufsichtsbehörden. Danach kann die Eidgenössische Bankenkommission diesen unter gewissen Voraussetzungen nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und sachbezogene Unterlagen übermitteln. Es muss sich dabei um "Aufsichtsbehörden über Börsen- und Effektenhändler" handeln, die solche Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung des Börsen- und Effektenhandels verwenden (Art. 38 Abs. 2 lit. a BEHG; "Spezialitätsprinzip" bzw. "permitted uses") und zudem "an das Amts- und Berufsgeheimnis gebunden" sind (Art. 38 Abs. 2 lit. b BEHG; "Grundsatz der Vertraulichkeit" bzw. "confidentiality"). Die Informationen dürfen "nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an zuständige Behörden und Organe, die mit im öffentlichen Interesse liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind", weitergeleitet werden (Art. 38 Abs. 2 lit. c Satz 1 BEHG; "Prinzip der langen Hand"; BGE 125 II 65 E. 9a S. 76, 450 E. 3 S. 455 f.). Die Weiterleitung an Strafbehörden ist untersagt, wenn die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre. Die Aufsichtsbehörde entscheidet hierüber im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Polizeiwesen (Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG; BGE 125 II 450 E. 3b S. 457; Bernhard Weigl, Schweizer Börsenrecht, Baden-Baden 1997, S. 109). Im Übrigen muss die Amtshilfe als solche verhältnismässig sein (BGE 125 II 65 E. 6 S. 73 ff.; "Verbot der Beweisausforschung" und "Übermassverbot"). bb) Art. 38 Abs. 2 BEHG legt damit die Voraussetzungen fest, unter denen Personendaten an ausländische Börsenaufsichtsbehörden weitergegeben werden dürfen; er regelt insbesondere die vom Gesetzgeber bereichsspezifisch aufgestellten Anforderungen zur Gewährleistung der Vertraulichkeit und der Zweckbindung der übermittelten Informationen. Zum einen konkretisiert er insofern die allgemeinen Grundsätze des Datenschutzes (z.B. Art. 4 Abs. 2 DSG [Verhältnismässigkeit; vgl. Urs Maurer, in: Maurer/Vogt, a.a.O., Rz. 10 ff. zu Art. 4] oder Art. 4 Abs. 3 DSG [Zweckbindung]), zum anderen modifiziert er sie jedoch auch. Art. 6 Abs. 1 DSG verlangt grundsätzlich einen dem schweizerischen gleichwertigen Datenschutz im Empfängerstaat; Art. 38 Abs. 2 BEHG hingegen stellt selbst abschliessend spezifische Kriterien auf, welche die Vertraulichkeit der übermittelten Daten und deren zweckgebundene Verwendung im Einzelfall gewährleisten sollen (Spezialitätsprinzip, Bindung der ersuchenden Behörde an das Amts- und Berufsgeheimnis, Zustimmungsvorbehalt für die Weiterleitung an andere Behörden). Das Gleichwertigkeitserfordernis bezweckt, dass die Bekanntgabe von Personendaten ins Ausland sich nicht nachteilig auf die Rechtsposition des Betroffenen auswirkt (vgl. Maurer, a.a.O., Rz. 18 zu Art. 6 DSG). Die zur entsprechenden Beurteilung erforderliche Interessenabwägung hat der Gesetzgeber in Art. 38 BEHG grundsätzlich bereits selber vorgenommen (vgl. zu den Erfordernissen an die Amtshilfe allgemein nach Datenschutzgesetz Jean-Philippe Walter, in: Maurer/Vogt, a.a.O., Rzn. 5 ff. zu Art. 19 DSG). Für eine eigenständige Anwendung von Art. 6 DSG verbleibt deshalb bei der börsengesetzlichen Amtshilfe grundsätzlich kein Raum. Art. 38 BEHG enthält insofern eine spezifische Datenschutzregelung, welche dem Datenschutzgesetz vorgeht (vgl. Buntschu, a.a.O., Rz. 9 zu Art. 2 DSG). Zumindest vermag die Anrufung von Art. 6 DSG vorliegend keine verfahrensrechtliche Aufspaltung der Rechtswege zu rechtfertigen. Diese Bestimmung kann vernünftigerweise nur im Rahmen der Auslegung der Schutzbestimmungen von Art. 38 BEHG sinnvoll berücksichtigt werden. Ist die Datenschutzkommission jedoch nicht befugt, das börsengesetzliche Amtshilferecht als solches auszulegen, muss davon ausgegangen werden, dass ausschliesslich der amtshilferechtliche Rechtsweg offensteht, in dessen Rahmen den im Datenschutzgesetz vorgesehenen Wertentscheiden Rechnung zu tragen ist. c)Hierfür sprechen auch Art. 6 DBG selber sowie der Wortlaut bzw. Sinn und Zweck von Art. 39 BEHG: aa) Sind die Voraussetzungen für eine Amtshilfe nach Art. 38 Abs. 2 BEHG gegeben, darf die Übermittlung grundsätzlich auch in ein Land erfolgen, das ein niedrige-res Datenschutzniveau aufweist, weil - bei Einhaltung der börsengesetzlichen Kriterien, im Rahmen von deren Ausle-gung Art. 6 DSG mitzuberücksichtigen ist - eine "schwerwiegende Gefährdung der Persönlichkeit der betroffenen Personen" praktisch ausgeschlossen werden kann (so auch Schaad, a.a.O., Rz. 117 zu Art. 38 BEHG; Althaus, a.a.O., S. 104 f.; Sansonetti, S. 548). Soweit Art. 6 DSG die Herausgabe von Daten etwa mit Blick auf eine allfällige Missachtung von Menschenrechten durch den ersuchenden Staat in Frage stel-len könnte (vgl. BBl 1988 II 451, Maurer, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 6 DSG), ist diesem Aspekt im Rahmen der Spezialität und der Verhältnismässigkeit des Amtshilfeentscheids Rechnung zu tragen; im Übrigen kann Art. 6 DSG allgemein subsidiär als Massstab für die Handhabung des der Bankenkommission bei der Amtshilfe zustehenden Ermessens dienen. Zu Unrecht weist die Datenschutzkommission für die selbständige Bedeutung von Art. 6 DSG darauf hin, dass Art. 38 Abs. 2 BEHG nur den Schutz des Kapitalmarktunternehmens betreffe, nicht aber jenen der Kunden, die deshalb nur verfahrensrechtlich - nicht aber auch materiellrechtlich - durch Art. 38 Abs. 3 BEHG geschützt seien. Die börsenrechtliche Amtshilfe dient nicht nur der Aufsicht über die Institute (Börsen und Effektenhändler), sondern der Kontrolle des Marktgeschehens schlechthin, weshalb zu administrativen Aufsichtszwecken auch Informationen über Kunden von Effektenhändlern übermittelt werden dürfen (BGE 125 II 65 E. 5 S. 72 f.). Die besonderen Vorschriften über die Vertraulichkeit und die Zweckbindung der gelieferten Informationen gemäss Art. 38 Abs. 2 BEHG schützen damit auch datenschutzrechtliche Interessen der Kunden, über die Informationen weitergeleitet werden (so auch unveröffentlichtes Urteil vom 24. November 1999 i.S. X. c. EBK, E. 3b). bb) Nach Art. 39 BEHG unterliegen die Verfügungen der Aufsichtsbehörde "unmittelbar" der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht. Bereits der Wortlaut des Börsengesetzes weist damit klar darauf hin, dass gegen Amtshilfeentscheide der Bankenkommission - direkt und ohne Einschaltung einer Zwischeninstanz - an das Bundesgericht gelangt werden soll. Anhaltspunkte dafür, dass dieser Wortlaut nicht den wahren Sinn und Zweck der Bestimmung wiedergeben könnte, bestehen nicht (vgl. BGE 118 Ib 187 E. 5a S. 191). Im Gegenteil: Der Gesetzgeber war sich beim Erlass der Amtshilfebestimmungen der datenschutzrechtlichen Problematik bewusst, unterliegen die dadurch betroffenen, nicht öffentlich zugänglichen Informationen bezüglich einzelner Kunden doch nicht nur dem Datenschutzgesetz, sondern in erster Linie auch dem Bank- und dem Effektenhändlergeheimnis. Der Gesetzgeber wollte mit Art. 38 BEHG eine Amtshilfebestimmung schaffen, die es der Schweiz erlauben soll, im Rahmen einer effizienten Zusammenarbeit mit den ausländischen Aufsichtsbehörden Informationen "rasch" austauschen zu können (BGE 125 II 450 E. 2b S. 454: "intérêt à pouvoir accélérer la procédure"; BBl 1993 I 1424); diesem Ziel liefe eine Aufspaltung des Rechtswegs in Fällen wie dem vorliegenden jedoch gerade zuwider. Das bedeutet nicht, dass Art. 39 BEHG jegliche Zuständigkeit der Datenschutzkommission gegen Verfügungen der Bankenkommission ausschlösse. Soweit der Betroffene selbständige datenschutzrechtliche Ansprüche verfolgt, ist deren Geltendmachung bei der Datenschutzkommission insofern möglich, als - losgelöst von einem Amtshilfeverfahren - das datenschutzgesetzliche Einsichtsrecht (Art. 8 DSG), der Anspruch auf Berichtigung oder Vernichtung von Personendaten (Art. 25 Abs. 3 DSG) oder der Antrag auf generelle Sperrung der Bekanntgabe bestimmter Personendaten (Art. 20 und Art. 25 Abs. 3 DSG) tangiert ist; gegenüber Amtshilfeentscheiden bleibt indessen ausschliesslich und unmittelbar das Bundesgericht zuständig.