Citation: 2C_49/2010 08.10.2010 E. 4

Invoquant les art. 80 Cst. et 1er LPA, le recourant soutient que la Confédération n'a aucune compétence pour édicter des dispositions réglementaires destinées à protéger l'être humain contre les chiens dangereux, si bien que les mesures litigieuses ont été prononcées sans fondement légal. Ce grief revient non seulement à contester la légalité des mesures litigieuses, mais aussi leur constitutionnalité au regard de la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons prévue dans la Constitution fédérale. 4.1 A teneur de l'art. 190 Cst., le Tribunal fédéral est tenu d'appliquer les lois fédérales; il n'est donc pas habilité à sanctionner leur éventuelle inconstitutionnalité, mais peut, le cas échéant, la constater (cf. ATF 136 II 120 consid. 3.5.1 p. 130; 136 I 65 consid. 3.2 p. 70 et les références). Il doit appliquer les lois fédérales en privilégiant une interprétation conforme à la Constitution si les (autres) méthodes d'interprétation reconnues laissent subsister un doute sur leur sens ou leur portée (cf. ATF 133 II 305 consid. 5.2 p. 310; 129 II 249 consid. 5.4 p. 263 et les arrêts cités). Lorsque le Tribunal fédéral se prononce sur une ordonnance du Conseil fédéral fondée sur une délégation législative, il doit se contenter d'examiner si l'autorité exécutive est restée dans les limites des compétences qui lui ont été octroyées. Quand la norme de délégation accorde un large pouvoir d'appréciation au Conseil fédéral, le Tribunal fédéral est lié à cet égard. Il ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle du Conseil fédéral, mais doit seulement vérifier que l'ordonnance en cause ne sorte pas manifestement du cadre de la délégation de compétence prévue par la loi ou n'apparaisse pas, pour d'autres raisons, contraire à la loi ou à la Constitution (ATF 131 II 562 consid. 3.2 p. 566; 130 I 26 consid. 2.2.1 p. 32 et les références). Au demeurant, dans la mesure où l'ordonnance reste dans le cadre de la délégation de compétence et ne fait que reprendre une inconstitutionnalité affectant la loi elle-même, le Tribunal fédéral ne peut, en vertu de l'art. 190 Cst., refuser de l'appliquer (ATF 130 I 26 consid. 2.2 p. 32 et les références). 4.2 Aux termes de l'art. 80 Cst., la Confédération légifère sur la protection des animaux (al. 1) et, en particulier, règle les points suivants: la garde et la manière de traiter les animaux (al. 2 let. a), les atteintes à leur intégrité (al. 2 let. b), leur utilisation (al. 2 let. c), leur importation (al. 2 let. d), leur commerce et leur transport (al. 2 let. e) ainsi que leur abattage (al. 2 let. f). De jurisprudence constante, la compétence de la Confédération découlant de l'art. 80 Cst. vise la seule protection de l'animal lui-même, mais non celle de l'homme, et il appartient aux cantons de prévoir des règles de police sur la détention des animaux destinées à préserver l'ordre et la sécurité publics (ATF 136 I 1 consid. 3 p. 4; 133 I 249 consid. 3.2 p. 254; 133 I 172 consid. 2 p. 174 et les arrêts non publiés cités). A la suite d'une initiative parlementaire déposée le 7 décembre 2005 par le Conseiller national Pierre Kohler (05.453 - Interdiction des pitbulls en Suisse), les Chambres fédérales ont mis en consultation, puis adopté, le 9 juin 2009 respectivement le 15 mars 2010 (BO CN 2009 1133; BO CE 2010 220), un projet visant à introduire un nouvel art. 80 al. 2bis Cst. qui autorise la Confédération à légiférer sur la protection de l'être humain contre les blessures provoquées par des animaux gardés par l'être humain (projet d'arrêté fédéral sur la protection de l'être humain contre les animaux, in FF 2009 3137). Parallèlement, elles ont également mis en consultation puis entrepris l'examen d'un projet de loi sur les chiens (in FF 2009 3133) qui vise à réglementer la manière de détenir et de traiter les chiens dans un sens compatible avec la vie en société (art. 1er al. 1 let. a du projet), ainsi qu'à protéger la population contre les chiens présentant des troubles du comportement et contre les chiens dangereux (art. 1er al. 1 let. b du projet). A ce jour, il subsiste quelques divergences entre les Chambres, notamment sur la compétence des cantons d'édicter des dispositions plus sévères que celles prévues dans la loi fédérale: le Conseil national y est favorable (BO CN 2010 1220, 1221; BO CN 2010 1516), tandis que le Conseil des Etats, suivant l'avis de la majorité de sa commission, propose d'uniformiser les mesures au plan fédéral (art. 1 al. 1 let. c du projet; BO CE 2010 221, 222; BO CE 2010 848). Malgré l'absence de loi fédérale réglant spécifiquement la question des chiens dangereux, les mesures adoptées dans la loi sur la protection des animaux peuvent également contribuer, indirectement, à protéger les personnes, notamment contre des attaques, car un animal bien traité présentera normalement moins de risques, y compris du point de vue de son agressivité, que celui qui ne l'aura pas été. Cela ne change toutefois rien au fait que les cantons sont en principe seuls compétents, à l'exception de la Confédération, pour prendre des mesures de police spécifiquement destinées à protéger l'homme contre les animaux dangereux (cf. ATF 133 I 172 consid. 2 p. 175). Les mesures qui visent simultanément la protection des animaux et des hommes ne relèvent de la compétence de la Confédération que pour autant que l'objectif de protéger les animaux soit réel et important et n'apparaisse pas manifestement subsidiaire par rapport à celui de protéger l'ordre ou la sécurité publics (cf. Markus Müller/Reto Feller, Gesetzgebungskompetenz des Bundes zum Schutz des Menschen vor gefährlichen Tieren [insb. Hunden], avis de droit du 16 novembre 2006 remis à la sous-commission "chiens dangereux" de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national [CSEC-N; ci-après également citée: la Sous-commission du Conseil national], in JAAC 2007 no 10 p. 199 ss, p. 205; voir aussi l'avis de droit de l'Office fédéral de la justice du 5 septembre 2000 concernant la base constitutionnelle pour une législation fédérale sur la détention de chiens de combat, in JAAC 2000 no 1 p. 21 ss, p. 26). 4.3 En prévoyant que le but de la loi fédérale sur la protection des animaux est de protéger la dignité et le bien-être de l'animal (sur ces notions, cf. art. 3 let. a et b LPA), l'art. 1er LPA respecte la répartition des compétences prévue par l'art. 80 Cst. D'après l'art. 6 al. 1 LPA, toute personne qui détient des animaux ou en assume la garde doit, d'une manière appropriée, en prendre soin et leur garantir l'activité et la liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être. Après avoir consulté les milieux intéressés, le Conseil fédéral édicte des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des expériences faites et de l'évolution des techniques (art. 6 al. 2 première phrase LPA; cf. aussi l'art. 32 al. 1 LPA). Il peut fixer les exigences auxquelles doivent satisfaire la formation et la formation continue des détenteurs d'animaux (art. 6 al. 3 LPA). L'exécution de ces mesures incombe aux cantons (cf. art. 32 al. 2 LPA). Sur la base de la délégation de compétence prévue à l'art. 6 al. 2 LPA (en relation avec l'art. 32 LPA), le Conseil fédéral a édicté en matière de détention d'animaux des dispositions générales (cf. art. 3 ss OPAn) réglant notamment l'alimentation, les soins et le logement de l'animal (art. 4, 5 et 7 OPAn), ainsi que des dispositions particulières pour les chiens domestiques (cf. art. 68 à 79 OPAn). Ces dernières imposent au (futur) détenteur d'un chien d'acquérir certaines compétences (art. 68 OPAn) et réglementent certains besoins spécifiques de l'animal en termes de contacts sociaux (art. 70 OPAn), de liberté de mouvement (art. 71 OPAn) et de logement (art. 72 OPAn); elles contiennent également des prescriptions générales sur la manière d'éduquer et de traiter les chiens afin de garantir leur socialisation, soit de favoriser le développement de relations avec leurs congénères et avec l'être humain et l'adaptation à leur environnement (art. 73 al. 1 OPAn). 4.4 Les mesures litigieuses ont été prises sur la base de l'art. 79 OPAn, qui doit se lire conjointement avec l'art. 78 OPAn. Ces dispositions figurent en fin de la section de l'ordonnance consacrée à la détention des chiens domestiques; édictées notamment sur la base des délégations législatives prévues aux art. 6 al. 2 et 3 LPA et 32 al. 1 LPA, elles ont la teneur suivante: " Art. 78 Annonces des accidents 1 Les vétérinaires, les médecins, les responsables de refuges ou de pensions pour animaux, les éducateurs canins et les organes de douanes sont tenus d'annoncer au service cantonal compétent: a. les accident causés par un chien qui a gravement blessé un être humain ou un animal, et b. les chiens qui présentent un comportement d'agression supérieur à la norme. 2 Les cantons peuvent soumettre d'autres catégories de personnes à l'obligation d'annoncer. Art. 79 Vérification des faits et mesures 1 Après réception de l'annonce, le service cantonal compétent vérifie les faits. Il peut s'assurer le concours d'experts à cette fin. 2 L'OVF fixe les modalités de la vérification des faits. 3 S'il apparaît, lors de la vérification des faits, que le chien présente un comportement attirant l'attention, notamment un comportement d'agression supérieur à la norme, le service cantonal compétent ordonne les mesures nécessaires." Les art. 78 et 79 OPAn reprennent pratiquement mot pour mot les art. 34a et 34b de l'ancienne ordonnance sur la protection des animaux du 27 mai 1981 (aOPAn; RO 1981 572), si ce n'est que ces dernières dispositions prévoyaient expressément, au titre des mesures pouvant être ordonnées par les cantons, que les détenteurs de chiens pouvaient être astreints à suivre des cours spécifiques sur la manière de traiter les chiens (art. 34b al. 4 aOPAn), point qui fait aujourd'hui l'objet d'une prescription obligatoire à l'art. 68 OPAn. Les art. 34a et 34b aOPAn avaient été introduits dans un paquet de mesures adoptées le 12 avril 2006 (RO 2006 1427) à la suite du décès tragique d'un enfant de six ans attaqué par trois pitbulls le 1er décembre 2005 à Oberglatt (ZH); ces dispositions avaient notamment pour but déclaré, avec les autres mesures prises concernant l'élevage et la socialisation des chiens (art. 30a aOPAn; 31 al. 1, 1bis, 4 et 5 aOPAn), de prévenir les accidents par morsure de chien (cf. rapport CSEC du 20 février 2009 concernant l'initiative parlementaire destinée à interdire les pitbulls en Suisse, in FF 2009 3099, p. 3103 et 3107). L'expression "mesures nécessaires" au sens de l'art. 79 al. 3 OPAn est une notion juridique indéterminée, qui revient à confier aux cantons le choix des mesures à prendre, dans un cas particulier, en présence d'un chien présentant un comportement attirant l'attention. Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le préciser à propos de l'art. 34b aOPAn, cette notion juridique indéterminée doit s'interpréter à la lumière des compétences fédérales relatives à la protection des animaux ainsi que des dispositions légales édictées sur la base de ces compétences (cf. arrêt 2C_166/2009 du 30 novembre 2009, consid. 2.2.2). Autrement dit, la nature et le type de mesures fondées sur l'art. 79 al. 3 OPAn que peuvent et doivent prendre les services cantonaux compétents sont déterminés et délimités par la répartition des compétences découlant de l'art. 80 Cst. ainsi que par les objectifs poursuivis par la loi fédérale sur la protection des animaux. En principe, ces mesures doivent avant tout viser à assurer une bonne sociabilité du chien, par exemple, comme le prévoyait l'art. 34b al. 4 aOPAn, par des cours d'éducation canine, même si la composante de protection des personnes comprise dans cette mesure peut également être très présente (cf. ATF 133 I 172 consid. 2 p. 175 in fine); en effet, les aspects de socialisation de l'animal et de protection de l'être humain sont souvent indissociables quand il s'agit d'instruire le maître et d'agir sur le comportement de l'animal pour rendre ce dernier moins agressif (loc. cit. in initio). 4.5 C'est à la lumière de ces principes qu'il convient d'examiner la constitutionnalité et la légalité de chacune des mesures ordonnées au recourant, soit les cours d'éducation canine (infra consid. 4.5.1), l'obligation de tenir la chienne en laisse lors des promenades (infra consid. 4.5.2) et l'obligation de rehausser la clôture ou d'aménager un enclos (consid. 4.5.3). 4.5.1 Le Tribunal cantonal a constaté que la chienne n'obéissait pas à son maître, qu'elle avait un comportement inapproprié en présence des personnes, notamment qu'elle leur bondissait dessus pour les saluer, et que son maître ne la lâchait que rarement lors des promenades; par ailleurs, même s'il n'a pas été retenu, faute de preuves, que Zena avait mordu un autre chien comme annoncé par le Vétérinaire cantonal durant l'instruction du recours cantonal, l'arrêt attaqué relève néanmoins que le recourant avait admis que les chiens s'étaient "grognés"; enfin, il ressort de l'expertise que, non seulement le recourant manque d'autorité sur sa chienne, n'ayant aucun contrôle sur elle dans les situations de tous les jours, mais encore que celle-ci, faute de sollicitation suffisante de la part de son maître, n'utilise pas pleinement son potentiel et ses capacités. Les cours d'éducation canine imposés au recourant visent donc à raffermir son autorité sur sa chienne, en vue notamment d'améliorer l'obéissance et le rappel de celle-ci, ainsi que, plus généralement, à instruire le détenteur sur le comportement et les besoins de l'animal. De tels cours sont certes indirectement de nature à diminuer l'agressivité et la dangerosité potentielles de la chienne. Il n'empêche qu'ils tendent prioritairement à instruire le maître en vue de combler son déficit de connaissances concernant la détention et l'éducation de son animal, ainsi qu'à socialiser celui-ci en vue de lui éviter des perturbations du comportement, notamment en présence de personnes ou d'autres chiens. A terme, ils devraient ainsi permettre au maître de sortir sa chienne sans laisse pour lui garantir le mouvement qui lui est nécessaire conformément aux prescriptions légales (cf. art. 6 al. 1 LPA et 71 al. 1 OPAn). En ce sens, les cours litigieux tendent à favoriser le bien-être de la chienne dans le respect de son statut d'animal domestique de compagnie (cf. art. 3 let. a et let. b ch. 1 et 2 LPA en relation avec les art. 70 al. 1 et 73 al. 1 OPAn). Par ailleurs, ils s'inscrivent dans la même logique que les attestations de compétences imposées à l'art. 68 al. 1 et al. 2 OPAn aux futurs détenteurs d'un chien (attestation de compétences prouvant l'acquisition de connaissances sur la manière de détenir et de traiter les chiens) ainsi qu'aux détenteurs d'un nouveau chien (attestation de compétences certifiant que le détenteur a le contrôle de son chien dans les situations de la vie courante). Autrement dit, ils poursuivent et renforcent la volonté du législateur, résumée de la façon suivante dans le texte à l'appui du projet de loi qui a débouché sur l'actuelle loi sur la protection des animaux: "Seuls des détenteurs d'animaux bien informés, éduqués et motivés sont en mesure d'atteindre les objectifs principaux du droit sur la protection des animaux en respectant ceux-ci" (cf. message du 9 décembre 2002 concernant la révision de la loi sur la protection des animaux, in FF 2003 595, p. 602 ad point 1.1.3.1 in fine et p. 610 ad point 2.2.1). Il s'ensuit que les cours d'éducation canine ordonnés au recourant respectent la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons (cf. supra consid. 4.2) et sont dans la ligne des objectifs poursuivis par la législation fédérale sur la protection des animaux en matière notamment de socialisation des chiens et de formation de leurs maîtres (cf. supra consid. 4.3 et 4.4). Qu'ils doivent, selon l'injonction cantonale litigieuse, se dérouler dans un terrain clôturé, n'est qu'une modalité, mais ne change rien à leur but éducatif. Sur ce point, le recours est mal fondé. 4.5.2 Selon le Service vétérinaire, l'obligation de tenir Zena en laisse en dehors du domicile de son maître est, "au regard des accidents qui peuvent arriver à cause du comportement dommageable du chien, proportionnelle avec le but à atteindre, à savoir assurer la sécurité publique" (décision sur opposition, p. 4). La poursuite de ce seul objectif ne peut toutefois s'appuyer sur l'art. 79 al. 3 OPAn puisque, comme on l'a vu, la législation fédérale vise à protéger la dignité et le bien-être de l'animal lui-même, mais non les personnes. Or, on ne voit pas en quoi la mesure litigieuse pourrait contribuer à favoriser le bien-être ou la dignité de l'animal. Au contraire, elle heurte l'art. 71 al. 1 OPAn, qui prévoit que les chiens doivent être sortis tous les jours en fonction de leurs besoins et que, durant ces sorties, ils doivent aussi, dans la mesure du possible, pouvoir se mouvoir librement sans être tenus en laisse. Une injonction allant, pour des motifs de sécurité publique, à l'encontre de cette prescription, nécessite dès lors une base légale. L'art. 3 du projet de loi actuellement discuté au Parlement énumère d'ailleurs les lieux où les chiens doivent être tenus en laisse, notamment pour des motifs de sécurité, à savoir: dans les bâtiments ouverts au public; au bord des routes à fort trafic; dans les véhicules des transports publics et aux arrêts; dans les gares et aéroports; sur les cours de récréation des écoles, sur les aires de jeux et de sport. Bien que rendu attentif à ce problème de répartition des compétences et à la nécessité pour les cantons de légiférer sur les mesures propres à protéger la population contre les chiens potentiellement dangereux et à réduire le risque d'accidents par morsures de chien (cf. message du Gouvernement jurassien du 13 mai 2008, in Journal des débats du Parlement de la République et Canton du Jura, 2009, p. 219 ss, p. 226 ad art. 41 let. l), le Parlement jurassien a rejeté en première lecture, le 25 mars 2009, le projet de loi sur la détention des chiens qui lui était soumis (loc. cit., p. 242); entre autres dispositions, ce projet prévoyait notamment une énumération non exhaustive des mesures pouvant être prises par le Vétérinaire cantonal pour prévenir les accidents par morsure, parmi lesquelles : la désignation des personnes habilitées à promener un chien en dehors de son milieu de résidence habituelle, le port obligatoire de la laisse ou de la muselière, la stérilisation du chien, le suivi de cours d'éducation canine pour son détenteur et/ou d'une thérapie comportementale pour l'animal, le séquestre du chien ou encore son euthanasie (cf. art. 41 du projet, ad loc. cit. p. 226 et 231). Comme le législateur jurassien a renoncé à donner au Vétérinaire cantonal la compétence d'ordonner des mesures destinées à protéger la population contre les chiens, il n'est pas possible de pallier à l'absence de base légale cantonale par la clause générale de police pour justifier l'obligation litigieuse. Le recours à une telle clause suppose en effet l'existence d'un danger grave et imminent, qui ne puisse pas être écarté par les moyens légaux ordinaires, et qui nécessite une intervention immédiate de l'autorité (cf. ATF 134 I 322 consid. 2.7 p. 331 s.). Il en découle, selon la jurisprudence, que des mesures de police ne peuvent en principe pas être ordonnées en présence d'une situation connue du législateur, comme en l'espèce, mais que celui-ci n'a expressément pas voulu réglementer (cf. ATF 130 I 369 consid. 7.3 p. 381; 126 I 118 consid. 4d p. 118; 121 I 22 consid. 4b/aa p. 27). Il faut certes réserver les cas de danger sérieux, direct et imminent (art. 36 al. 1 Cst.), notamment ceux qui mettent en péril la vie ou l'intégrité corporelle des personnes (cf. arrêt 2C_166/2009 du 30 novembre 2009, consid. 2.3.2.1 et les références citées). En l'espèce, toutefois, un tel péril fait défaut. Le recours se révèle donc bien fondé en tant qu'il conteste l'obligation de tenir constamment Zena en laisse en dehors du domicile. 4.5.3 Selon l'art. 7 al. 1 OPAn, les logements et les enclos doivent être construits et équipés de façon notamment à ce que les animaux ne puissent pas s'en échapper (let. c). Conformément à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et aux buts poursuivis par la loi fédérale sur la protection des animaux, cette exigence doit viser essentiellement le bien-être et la protection de ceux-ci, mais non la sécurité publique. En l'espèce, il ressort de la décision attaquée que Zena est vive et impulsive comme de nombreux malinois et que sa taille lui permet aisément de franchir une barrière de 1 mètre 20. Par ailleurs, plusieurs enfants vivent dans le quartier et ont déjà provoqué la chienne qui a aboyé d'après les constatations cantonales. Le rehaussement de la clôture vise, selon les premiers juges, à empêcher Zena de s'échapper durant la journée et à "limiter les tentations pour les enfants" de déranger ou de provoquer la chienne. Il est certainement conforme au bien-être de la chienne que des passants, notamment des enfants, ne la perturbent pas inutilement. Une clôture plus haute n'y changerait toutefois rien. On ne voit pas non plus en quoi un tel aménagement contribuerait à socialiser la chienne. En outre, l'arrêt attaqué ne contient aucune constatation établissant que la mesure litigieuse aurait pour objectif de protéger la dignité et le bien-être de l'animal. En réalité, celle-ci répond uniquement à des impératifs de sécurité publique, comme cela ressort clairement de l'expertise et de la décision du Vétérinaire cantonal qui motivent le rehaussement de la clôture par le danger que représente la chienne pour les passants, singulièrement les enfants. Comme elle vise à protéger les personnes, et non le chien lui-même, et qu'elle n'aboutit pas à socialiser l'animal, la mesure en cause n'est donc pas de la compétence de la Confédération au regard de l'art. 80 Cst., et le Vétérinaire cantonal ne pouvait pas l'ordonner au recourant sur la base de l'art. 79 al. 3 OPAn. Par ailleurs, aussi bien le Service vétérinaire (dans sa décision sur opposition du 14 avril 2009) que le Tribunal cantonal (décision du 16 janvier 2009) ont décidé, après pesée des intérêts, d'accorder l'effet suspensif à la mesure litigieuse. Celle-ci n'est donc pas destinée, selon les constatations cantonales, à prévenir un danger grave et imminent, si bien qu'elle ne saurait être justifiée par la clause générale de police. A ce jour, la chienne n'a d'ailleurs jamais franchi la clôture pour s'en prendre à un passant. Les agressions ont toujours eu lieu lors de promenades. Partant, dans la mesure où elle est fondée uniquement sur des motifs de sécurité, l'injonction faite au recourant de rehausser sa clôture ou d'aménager un enclos n'est pas admissible, faute de base légale fédérale ou cantonale spécifique l'autorisant. Le recours est également bien fondé sur ce point. 4.5.4 En résumé, des mesures prises sur la base de l'art. 79 al. 3 OPAn, seule la première (obligation de suivre des cours d'éducation canine) apparaît conforme à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons et repose sur une base légale suffisante, tandis que les deux autres (obligation de tenir la chienne en laisse et obligation de rehausser la clôture ou d'aménager un enclos) ne le sont pas et doivent être invalidées.