Citation: 2C_403/2017 E. A

A.a. A.________ und B.________ sind Milchproduzenten. Sie füttern ihre Kühe ohne Silage. Als Direktlieferanten belieferten sie die von C.________ beherrschte D.________ AG. A.b. Die Milchgenossenschaft E.________ war eine vorzeitig aus der Milchkontingentierung ausgestiegene Produzenten-Milchverwerter-Organisation. Gemäss einer Grundsatzvereinbarung vom 13. Februar 2006 zwischen C.________ und der Milchgenossenschaft E.________ war Letztere ab Februar 2006 Milchverwerterin, wobei sich C.________ verpflichtet hatte, die Milch im Auftrag und auf Kosten der Milchgenossenschaft E.________ zu verarbeiten. A.c. Zwischen September 2006 und April 2009 richtete das Bundesamt für Landwirtschaft (hiernach: BLW) die Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage der Milchgenossenschaft E.________ zur Weiterleitung an ihre Produzenten aus. Den Direktlieferanten der D.________ AG wurden die Zulagen bis Mai 2007 direkt ausgerichtet. Zwischen Juni 2007 und April 2009 wurden die Direktlieferanten der D.________ AG dann ebenfalls über die Milchgenossenschaft E.________ abgerechnet. A.d. Mitte Mai 2009 wurde bekannt, dass die Milchgenossenschaft E.________ finanzielle Schwierigkeiten hatte. Deshalb richtete das BLW die Zulagen für den Monat Mai 2009 direkt den betroffenen Milchproduzenten aus. A.e. An ihrer ausserordentlichen Generalversammlung vom 28. Mai 2009 stellte die Milchgenossenschaft E.________ ihre Mitglieder für den freien Milchverkauf ab dem 1. Juni 2009 frei. Ihre Produzenten mussten somit ab diesem Zeitpunkt einen neuen Milchverwerter suchen. A.f. Im August 2009 unterzeichneten A.________ und B.________ je ein "Bestätigungsblatt über das Vorgehen des Bundesamtes für Landwirtschaft bei der Auszahlung von Zulagen ab Produktionsperiode Mai 2009 (nach dem Entscheid der ausserordentlichen Generalversammlung der Milchgenossenschaft E.________ vom 28. Mai 2009) ". Das Bestätigungsblatt enthielt folgenden Text: "Zulagen Produktionsperiode Mai 2009 Ich habe davon Kenntnis genommen, dass mir die im Begleitschreiben vom 6. August 2009 aufgeführten Zulagen der Produktionsperiode Mai 2009 durch das BLW direkt ausbezahlt werden und die D.________ AG bzw. die Milchgenossenschaft E.________ bei der Milchgeldzahlung der Produktionsperiode Mai 2009 eine entsprechende Korrektur in gleicher Höhe vornehmen wird. Zulagen ab Produktionsperiode Juni 2009 Ich habe davon Kenntnis genommen, dass das BLW ab Produktionsperiode Juni 2009 die Zulage für verkäste Milch und für Fütterung ohne Silage meinem jeweiligen Milchverwerter überweist. Der Milchverwerter ist gemäss Artikel 6 der Milchpreisstützungsverordnung vom 25. Juni 2008 (MSV; SR 915.350.2 [recte: 916.350.2]) verpflichtet, diese Zulagen innert Monatsfrist den Produzentinnen und Produzenten, von denen sie die zu Käse verarbeitete Milch gekauft haben, weiterzugeben." A.________ und B.________ gaben jeweils die D.________ AG als ihre Milchverwerterin an. Entsprechend richtete das BLW die Zulagen für verkäste Milch und Fütterung ohne Silage für den Zeitraum von Juni 2009 bis Oktober 2011 der D.________ AG zur Weiterleitung an A.________ und B.________ aus. Die D.________ AG leitete diese Zulagen nicht bzw. nicht vollumfänglich an A.________ und B.________ weiter. A.g. Über die Milchgenossenschaft E.________ wurde mit Wirkung ab 7. Januar 2011 der Konkurs eröffnet; die Löschung von Amtes wegen erfolgte am 13. Oktober 2014. Über die D.________ AG wurde mit Wirkung ab 8. Februar 2012 der Konkurs eröffnet. A.h. Mit Schreiben vom 26. Februar 2015 an das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) machten A.________ und B.________ geltend, der Bund trage das Risiko dafür, dass die D.________ AG ihnen die zwischen Frühjahr 2009 und Oktober 2011 erhaltenen Zulagen nicht weitergegeben habe und ersuchten das BLW um Stellungnahme bzw. Bestätigung, dass für die nicht weitergeleiteten Zulagen nach wie vor ein Erfüllungsanspruch bestehe. A.i. Mit Schreiben vom 24. März 2015 teilte das BLW A.________ und B.________ mit, dass diese ihm gegenüber keinen Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der nicht erhaltenen Zulagen hätten. Das Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) habe am 2. Oktober 2012 eine von Milchproduzenten der D.________ AG eingereichte Aufsichtsbeschwerde abgewiesen und festgehalten, dass das Bundesamt seine Aufsichtspflicht sachgerecht wahrgenommen habe. A.j. Mit Schreiben vom 13. August 2015 ersuchten A.________ und B.________ das BLW um eine erneute Prüfung der Angelegenheit. Es gehe nicht um ein Fehlverhalten des Bundes oder um Schadenersatz. Vielmehr gehe es nur um die Frage, wer das Risiko trage, wenn die vom Bund an den Milchverwerter ausbezahlten Zulagen nicht beim Produzenten ankämen. Sie seien der Ansicht, der Produzent habe gegenüber dem Bund als Schuldner solange einen Erfüllungsanspruch auf die Zulagen, bis das Geld eingetroffen sei. A.k. Mit Schreiben vom 2. September 2015 teilte das BLW A.________ und B.________ mit, dass der Erfüllungsanspruch des Milchproduzenten erlösche, sobald die Zulagen an den Milchverwerter ausbezahlt seien. Damit sichergestellt werde, dass die Zulagen beim Produzenten ankämen, sehe die Milchpreisstützungsverordnung eine Aufsichtspflicht des BLW vor. Dieses habe unmittelbar nach Bekanntwerden der finanziellen Schwierigkeiten der Milchgenossenschaft E.________ Mitte Mai 2009 reagiert und die Zulagen für den Monat Mai 2009 direkt den Milchproduzenten ausgerichtet. Ab Juni 2009 habe sie die Zulagen mit dem schriftlichen Einverständnis der Produzenten an die D.________ AG ausbezahlt. Das BLW sei erstmals im Oktober 2011 über massive Ausstände der D.________ AG betreffend Milchgeldzahlungen informiert worden und habe die Zulagen ab diesem Zeitpunkt direkt an die Produzenten ausgerichtet. Zwischen Juni 2009 und Oktober 2011 hätten A.________ und B.________ nie mitgeteilt, dass sie die Zulagen nicht erhalten hätten. A.l. Mit Schreiben vom 7. September 2015 ersuchten A.________ und B.________ das BLW um Erlass einer anfechtbaren Verfügung, falls es weiterhin daran festhalten sollte, dass ihr Erfüllungsanspruch auf Ausrichtung der Zulagen erloschen sei.