Citation: 1A.61/2003 08.07.2003 E. 3

Die Rekurskommission UVEK hat sich im angefochtenen Entscheid den vom Bundesgericht angestellten Überlegungen angeschlossen. Was in der Beschwerde gegen diese vorgebracht wird, ist nicht geeignet, den Inhalt der Konzessionsverfügung und den Beschwerdeentscheid als bundesrechtswidrig erscheinen zu lassen. 3.1 Der Beschwerdeführer verweist zunächst auf die Bestimmungen von Art. 36c LFG und Art. 25 Abs. 1 lit. b VIL, wonach das Betriebsreglement die in der Konzession "vorgegebenen Rahmenbedingungen" ausgestalten bzw. die "Vorgaben der Betriebskonzession" umsetzen müsse. Diese Vorschriften zeigten, dass nach dem Willen sowohl des Gesetzgebers wie auch des Verordnungsgebers mit der Konzession der äussere Rahmen des Betriebs und die wesentlichen betrieblichen Grundsätze festgelegt werden müssten. Art. 36c LFG und Art. 25 VIL umschreiben aber nicht den Inhalt der Betriebskonzession, sondern den Inhalt des Betriebsreglementes bzw. die Voraussetzungen, unter denen dieses genehmigt werden kann. Nach Art. 36c Abs. 2 LFG sind bei der Ausgestaltung des Betriebsreglementes "die im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt, in der Konzession ... sowie in der Plangenehmigung vorgegebenen Rahmenbedingungen" zu berücksichtigen. Von diesen drei rechtlichen Instrumenten hat nach den Umschreibungen in Gesetz und Verordnung nur der SIL zwingend Vorgaben und Rahmenbedingungen zum Betrieb der fraglichen Infrastruktur zu enthalten (vgl. Art. 3a Abs. 2 VIL). Art. 36a LFG sieht, wie oben (E. 2.1) erwähnt, für die Betriebskonzession nichts Derartiges vor. Und die Plangenehmigung als Bewilligung für die Errichtung oder Änderung von Flugplatzanlagen legt nach geltendem Recht in aller Regel keine Grundsätze für den Flugbetrieb fest; bedingt die Änderung von Flugplatzanlagen auch betriebliche Änderungen, so sind diese ins Betriebsreglement aufzunehmen (vgl. Art. 36c Abs. 4 LFG; BGE 126 II 522 nicht publ. E. 11). Art. 36c Abs. 2 LFG und Art. 25 Abs. 1 VIL sind daher so zu verstehen, dass im Betriebsreglement allfällige in der Betriebskonzession und in der Plangenehmigung enthaltene - betriebliche oder nichtbetriebliche - Vorgaben und Rahmenbedingungen umzusetzen seien. Dagegen lässt sich aus den genannten Bestimmungen kein Anspruch Dritter darauf herleiten, dass die Betriebskonzession derart konkrete Angaben über den künftigen Flugbetrieb und insbesondere die An- und Abflugverfahren enthalten müsse, dass ein Rechtsschutzinteresse der betroffenen Anwohner und Gemeinwesen zu bejahen wäre. Im Übrigen enthält die umstrittene Konzessionsverfügung mit der Verpflichtung der Konzessionärin, sämtliche Massnahmen zur Umsetzung der staatsvertraglichen Regelungen über die Benützbarkeit des deutschen Luftraumes zu treffen, eine Rahmenbedingung bzw. eine Vorgabe, die sich, wenn auch nur mittelbar, auf den Flugbetrieb auswirkt. Insofern erweist sich der Vorwurf fehlender Vorgaben als unbegründet. 3.2 In der Beschwerde wird weiter geltend gemacht, die Erwägungen des angefochtenen Entscheides stünden mit dem allgemeinen Rechtsbegriff der Konzession in Widerspruch. Die Konzession sei nach gefestigter Lehre und bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein gemischter Verwaltungsakt, der sowohl Verfügungselemente wie auch verwaltungsvertragliche Bestandteile umfasse. Da die betrieblichen Rahmenbedingungen und Vorgaben im Luftfahrtrecht selbst nicht festgelegt seien, müssten sie zwischen den Parteien vereinbart werden. Die erteilte Konzession enthalte keine solche Vereinbarungen und werde daher ihrem Namen nicht gerecht. Es ist höchst fraglich, ob Dritte im an die Konzessionserteilung anschliessenden Rechtsmittelverfahren überhaupt zur Rüge berechtigt sind, die Konzession enthalte zu wenige oder keine vertraglichen Elemente über die Ausübung der übertragenen Rechte. Wäre der Einwand zuzulassen, wäre er abzuweisen. Zum einen trifft die Behauptung, wonach das Luftfahrtrecht über den Betrieb von Flugplätzen nichts bestimme, nicht zu; ganz abgesehen von den Vorgaben des SIL enthält insbesondere das Verordnungsrecht zahlreiche Bestimmungen, die direkt oder indirekt betriebliche Belange regeln (vgl. etwa Verordnung vom 23. Februar 1994 über lärmbedingte Betriebseinschränkungen für Strahlflugzeuge [SR 748.121.12] sowie die Lärmschutzbestimmungen und die Nachtflugordnung in Kapitel 4 der VIL; s.a. Anhang 5 zur Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV, SR 814.41]). Zum anderen kennt das schweizerische Bundesrecht keine Normen, die für alle Arten von Konzessionen einheitlich festlegen würden, was Inhalt der Konzessionserteilung und insbesondere Gegenstand vertraglicher Vereinbarung im Rahmen der Konzessionserteilung sein müsse. Es ist dem Gesetzgeber daher unbenommen, gewisse Regelungen, die an sich auch im Rahmen der Konzessionierung getroffen werden könnten, in ein gesondertes Bewilligungs- oder Genehmigungsverfahren zu verweisen, das gleichzeitig mit der Konzessionserteilung oder anschliessend an diese durchzuführen ist. So kann die Bewilligung zur Errichtung der für die Konzessionsausübung nötigen Bauten und Anlagen in der Konzessionsverfügung selbst (wie etwa in der Bundeskonzession zur Wasserkraftnutzung) oder in einem separaten Plangenehmigungsverfahren eingeräumt werden (z.B. für Eisenbahninfrastruktur-, Seilbahn-, Trolleybus- und Schifffahrtsanlagen). Auch die Inbetriebnahme und der Betrieb der Anlagen kann von der Durchführung zusätzlicher Bewilligungsverfahren abhängig sein (vgl. z.B. Art. 32 der Verordnung vom 10. März 1986 über den Bau und Betrieb der eidgenössisch konzessionierten Seilbahnen [SR 743.12] und Art. 8 der Verordnung vom 23. November 1983 über Bau und Betrieb der Eisenbahnen [SR 742.141.1]). Richtet sich demnach, wie auch im angefochtenen Urteil dargelegt, der Inhalt der Konzession nach der spezialgesetzlichen Ordnung, so kann nicht unter Berufung auf die Konzessionsnatur eine Erweiterung des Inhalts durch Regelungen gefordert werden, welche die spezialgesetzliche Ordnung ausdrücklich in andere Verfahren verweist. Dem Beschwerdeführer vermag deshalb auch der Hinweis auf sein Interesse an einer rechtsbeständigen und langfristigen betrieblichen Regelung im Konzessionsakt selbst nichts zu helfen. 3.3 Nach Auffassung des Beschwerdeführers steht sodann die Koordinationspflicht der im angefochtenen Entscheid getroffenen Unterscheidung des Verfahrens zur Erteilung der Konzession einerseits und zur Genehmigung des Betriebsreglementes andererseits entgegen. Diese verlange, dass die beiden Verfahren und die entsprechende materielle Beurteilung aufeinander abgestimmt würden, was nicht geschehen sei. Auch fehle noch das Objektblatt des SIL für den Flughafen Zürich und habe das Betriebsreglement bei Erteilung der Konzession nicht in der geforderten überprüften Form vorgelegen, was bedeute, dass die Grundlagen für eine sachgerechte Regelung der betrieblichen Fragen nicht vorhanden gewesen seien. Dass die Konzession trotzdem erteilt worden sei, laufe auf eine Verletzung der Koordinationspflicht hinaus. Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die umfassende Regelung des Flugplatzbetriebs ausschliesslich im Rahmen des Betriebsreglements mit den Grundsätzen koordinierten Vorgehens unvereinbar wäre, ganz abgesehen davon, dass die Koordinationsvorschriften des Bundesgesetzes über die Raumplanung (vgl. Art. 25a und 33 Abs. 4 RPG; SR 700) auf Vorhaben, die der Bewilligungshoheit des Bundes unterstehen, nicht anwendbar sind. Zwar ist der diesen Vorschriften zugrunde liegende Gedanke, dass verschiedene Entscheidverfahren für das gleiche Projekt formell und materiell aufeinander abzustimmen sind, auch auf bundesrechtlicher Ebene zu verfolgen. In diesem Sinne hat das bereits genannte Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfachung der Entscheidverfahren die Plangenehmigung für Flugplatzanlagen ins Luftfahrtrecht eingeführt und mit dieser die bisherige Baukonzession und die zusätzlich erforderlichen Bewilligungen ersetzt (vgl. Art. 37 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1999). Im gleichen Zuge wurden, wie schon geschildert (E. 2.1), die Regelungsbereiche von Betriebskonzession und Betriebsreglement neu umschrieben und voneinander abgegrenzt. Der Abstimmungsbedarf ist demzufolge kleiner geworden; es genügt, wenn - wie in Art. 12 Abs. 1 lit. c VIL vorgeschrieben - im Zeitpunkt der Konzessionserteilung auch das Betriebsreglement genehmigt werden kann. Grösserer Koordinationsbedarf bestünde dagegen, wenn die Ausgestaltung des Flugplatzbetriebs, wie vom Beschwerdeführer verlangt, sowohl (in Grundzügen) in der Betriebskonzession als auch (im Einzelnen) im Betriebsreglement geregelt werden müssten. Dies ist aber nach geltender luftfahrtrechtlicher Ordnung gerade nicht der Fall. - Eine andere, hier nicht zu behandelnde Frage ist, ob das Betriebsreglement auch ohne die in Art. 74a Abs. 2 VIL geforderte Überprüfung habe genehmigt werden dürfen; diese Frage bildet Gegenstand des Beschwerdeverfahrens gegen die Genehmigung des Betriebsreglementes. Das Gleiche gilt für die Frage, ob die Interessen der Flughafenhalterin und jene der durch den Flugbetrieb betroffenen Anwohner und Gemeinwesen richtig gegeneinander abgewogen worden seien.