Citation: 2A.457/2003 16.01.2004 E. 4

4.1 Das angefochtene Urteil enthält keine wesentlichen neuen Argumente, welche vom Bundesgericht in BGE 129 II 249 ausser Acht gelassen worden wären. Ob der schweizerische Gesetzgeber die Ungleichbehandlung der Schweizer Bürger gegenüber den EG-Angehörigen effektiv gewollt hat, ist nicht entscheidend. Er hat jedenfalls das Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG), wo die Frage zu regeln gewesen wäre, beim Abschluss des Freizügigkeitsabkommens nur in anderen und nicht in diesem Punkt revidiert, und die Überweisung einer die betreffende Frage explizit aufgreifende Motion wurde vom Nationalrat abgelehnt. Damit hat der Gesetzgeber auf eine vorgezogene Teilrevision des Ausländerrechts bewusst verzichtet; er hat die mit der einstweiligen Aufrechterhaltung der jetzigen Regelung des ANAG verbundenen Konsequenzen zwar nicht eigentlich angestrebt, aber diesen Rechtszustand aus den in der Antwort des Bundesrates dargelegten Gründen (vorübergehend) in Kauf genommen; von einem Versehen des Gesetzgebers kann nicht gesprochen werden. Dass der Ständerat mit der genannten Motion nicht ebenfalls ausdrücklich konfrontiert worden ist, ändert nichts. Massgebend ist, dass die von der Motionärin angestrebte Gesetzesänderung gescheitert ist und keine verbindliche Beschlussfassung über die von ihr angestrebte Teilrevision zustande gekommen ist, womit sich der massgebliche Wille des Gesetzgebers nach dem heutigen Gesetzesinhalt bestimmt. Entgegen der Auffassung des Rekursgerichts lässt sich den (nicht im Ratsplenum erfolgten) Verlautbarungen der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 31. Januar 2003 nichts entnehmen, was diesem Ergebnis widersprechen würde. Im Übrigen lehnte es gemäss Medienmitteilung auch die Kommission ab, einem Antrag für eine vorgezogene Revision des ANAG zum Familiennachzug Folge zu geben; demgegenüber hat sie sich - ebenso wie zuvor der Nationalrat (durch Ablehnung der Motion Hubmann) - für "eine umfassende Neuregelung" im Rahmen der laufenden Totalrevision entschieden. Dass das geltende Ausländerrecht das Nachzugsrecht für ausländische Familienmitglieder von Schweizer Bürgern nicht ausdrücklich regelt und diese Lücke durch analoge Anwendung von Art. 17 Abs. 2 ANAG geschlossen werden konnte (BGE 118 Ib 153 E. 1b S. 155 f.), bedeutet nicht, dass für diese Frage heute auf die entsprechende Regelung des Freizügigkeitsabkommens abgestellt werden müsste. Es ging hier um eine Lücke des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, welche nach den diesem Gesetz zugrunde liegenden Wertungen zu schliessen war. Für eine Neufüllung dieser Lücke im Sinne der Regelung des Freizügigkeitsabkommens besteht kein Raum, nachdem der Gesetzgeber selber eine vorgezogene Teilrevision in diesem Punkt abgelehnt hat, weil er die Frage nicht als spruchreif betrachtete. Das angefochtene Urteil des Rekursgerichts, welches in der vorliegenden Konstellation verfassungsrechtlich einen zur Familiennachzugsregelung des Freizügigkeitsabkommens analogen Rechtsanspruch auf Nachzug herleiten will, steht nach dem Gesagten in Widerspruch zu Bundesrecht. 4.2 Auch die seitens der Doktrin geübte Kritik gibt keinen Anlass, von der in BGE 129 II 249 begründeten und inzwischen in einer Reihe von Entscheiden bestätigten Rechtsprechung abzuweichen (vgl. etwa die Urteile des Bundesgerichts 2A.16/2003 vom 3. März 2003, E. 1.2; 2A.198/2003 vom 12. Mai 2003, E. 2.2.1; 2A.115/2003 vom 31. Juli 2003, E. 4; 2A.238/2003 vom 26. August 2003, E. 5.2.1 sowie 2A.577/2003 vom 4. Dezember 2003). Michel Hottelier und Hanspeter Mock (Le Tribunal fédéral suisse et la "discrimination à rebours" en matière de regroupement familial, in: Revue trimestrielle des droits de l'homme 2003 S. 1275 ff., insbesondere S. 1299 ff.) halten BGE 129 II 249 entgegen, dass auch hätte geprüft werden müssen, ob die in der geltenden gesetzlichen Regelung verankerte Ungleichbehandlung von Schweizern und EG-Staatsangehörigen nicht gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verstosse, welche diskriminierende Eingriffe in das Familienleben verbiete (Art. 14 in Verbindung mit Art. 8 EMRK). Dazu ist zu bemerken, dass das in Art. 14 EMRK enthaltene Diskriminierungsverbot keinen selbständigen Charakter aufweist, sondern die Anwendbarkeit einer anderen Grundrechtsgarantie der EMRK voraussetzt (vgl. BGE 125 III 209 E. 6a S. 216; 123 II 472 E. 4c S. 477, je mit Hinweisen). Wohl ist die Verletzung dieser anderen EMRK-Garantie nicht Voraussetzung für die Anrufung von Art. 14 EMRK; eine solche Garantie muss aber in ihrem Geltungsbereich betroffen sein. Dies ist in Bezug auf Art. 8 EMRK regelmässig nicht der Fall, soweit es - wie vorliegend - um den Nachzug von Nachkommen geht, die über 18 Jahre alt sind (vgl. oben E. 2.1). Aber auch hinsichtlich des Nachzugs minderjähriger Kinder besteht kein Konflikt mit Art. 14 EMRK, schliesst doch diese Bestimmung Differenzierungen nach der Staatsangehörigkeit grundsätzlich nicht aus (vgl. etwa die Urteile des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte i.S. Moustaquim gegen Belgien vom 18. Februar 1991, Serie A, Band 193, Ziff. 48 f. sowie i.S. C. gegen Belgien vom 7. August 1996, Recueil CourEDH 1996-III S. 915, Ziff. 37 f.). Eine allfällige (vorübergehende) Ungleichheit in dieser Frage beruht auf zu respektierenden gesetzgebungspolitischen Gründen, zumal es nicht um einschneidende Eingriffe, sondern bloss um eine allfällige Ausweitung des Umfangs der bisher zulässigen - und an sich als ausreichend betrachteten - Familiennachzugsmöglichkeiten geht, welche der nationale Gesetzgeber im gebotenen demokratischen Verfahren noch zu prüfen haben wird. Die auf BGE 129 II 249 zurückgehende bundesgerichtliche Rechtsprechung hält somit vor Art. 14 EMRK stand. Im Weiteren werfen die genannten Autoren (a.a.O., S. 1298 f.) die Frage auf, ob die Bindung des Gerichts an das Gesetz (Art. 191 BV) nicht gegen den in Art. 13 EMRK verankerten Anspruch auf eine national wirksame Beschwerde verstosse. Auch dieser Einwand erscheint nicht stichhaltig. Nach Art. 13 EMRK hat, wer sich in den durch die Konvention garantierten Rechten und Freiheiten für beeinträchtigt hält, Anspruch darauf, bei einer nationalen Instanz eine wirksame Beschwerde einlegen zu können (BGE 129 II 193 E. 3.1 S. 199 mit Hinweisen). In den vorliegenden Konstellationen ist ein derartiger Rechtsschutz regelmässig bereits auf kantonaler Ebene gewährleistet (vgl. BGE 126 II 377 E. 8d/bb S. 396). Die Bindung an die geltende landesrechtliche Familiennachzugsregelung (BGE 129 II 249 E. 5) hindert die Rechtsmittelbehörden nur daran, für ausserhalb des Geltungsbereichs des Freizügigkeitsabkommens liegende Sachverhalte - wie vorliegend im angefochtenen Urteil - analoge Rechtsansprüche zu Art. 3 Anhang I FZA zu statuieren, nicht jedoch anerkannten Rechtspositionen, wie sie sich aus dem in Art. 8 EMRK verankerten Recht auf Achtung des Familienlebens ergeben, zum Durchbruch zu verhelfen. Insofern behalten die zur Verfügung stehenden nationalen Rechtsmittel ihre Wirksamkeit im Sinne von Art. 13 EMRK. 4.3 Hinzuweisen ist schliesslich auf BGE 130 II 1, welcher die Familiennachzugsregelung des FZA - in Anlehnung an das Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) vom 23. September 2003 in der Rechtssache C-109/01, Secretary of State gegen Akrich (publ. in: EuGRZ 2003 S. 607) zu den analogen Normen der Verordnung Nr. 1612/68/EWG vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer (ABl. 1968, L 257, S. 2) - dahin interpretiert, dass sich nur auf Art. 3 Anhang I FZA berufen kann, wer bereits in einem anderen Vertragsstaat nach nationalem Recht ein Aufenthaltsrecht erworben hat (E. 3.6 des zitierten Urteils des Bundesgerichts). Mit dieser restriktiven Auslegung des Freizügigkeitsabkommens ist der Gleichbehandlungsrüge im vorliegenden Fall zum Vornherein die Grundlage entzogen: Der Beschwerdegegner könnte selbst dann, wenn er als Angehöriger eines EG-Staates in Ausübung des Freizügigkeitsrechts in die Schweiz übersiedelt wäre, nicht direkt gestützt auf Art. 3 Anhang I FZA den Nachzug seiner über das Staatsbürgerrecht von Serbien/Montenegro verfügenden Kinder aus dem Kosovo verlangen, sondern es müsste für sie zuerst die Aufenthaltsbewilligung eines anderen FZA-Vertragsstaates vorliegen. Die Frage der Ungleichbehandlung stellt sich mithin nur bei Schweizer Bürgern in der Schweiz, die aus einem Drittstaat stammende Familienangehörige mit Aufenthalt in einem EG-Staat nachziehen wollen, was bei der ermessensabhängigen Bewilligung des Familiennachzuges (Art. 3 Abs. 1bis BVO) zu berücksichtigen sein wird.